Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2321/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 39, art. 58, art. 80, art. 109, art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 219/11 w sprawie ze skargi I. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. NR [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 219/11, po rozpoznaniu skargi I. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 7 stycznia 2011 r. I. M. i J. M. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r., którą wymierzono administracyjną karę pieniężną w wysokości 116.538,33 zł za zniszczenie drzewa z gatunku jesion wyniosły rosnącego na działce nr [...]. obręb [...] w C.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż zostało ono wniesione przed skutecznym doręczeniem pełnomocnikowi stron decyzji. W dalszej części podniesiono, że na obecnym etapie nie sposób się zgodzić z tym, że decyzja została w ogóle doręczona pełnomocnikowi, gdyż w dniu 22 listopada 2010 r. został mu doręczony jedynie odpis decyzji opatrzony uwierzytelnionym podpisem Sekretarza Miasta. Zatem argumentowano, iż wniosek ten jest składany na wypadek, gdyby Kolegium przyjęło, że decyzja została doręczona w dniu 22 listopada 2010 r. Jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania motywowano faktem, że w piśmie Burmistrza Miasta C. z dnia 10 listopada 2010 r. pełnomocnik został poinformowany, że odwołanie zostało złożone w terminie. Tym samym do czasu otrzymania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania pełnomocnik pozostawał w przekonaniu, że odwołanie zostało wniesione w terminie i nie ma potrzeby składania odwołania ponownie. Do przedmiotowego wniosku zostało dołączone odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta C. oraz kserokopia decyzji Burmistrza Miasta C. potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego w dniu 4 listopada 2010 r. odwołania I. M. i J. M., gdyż zostało ono złożone przed skutecznym doręczeniem decyzji pełnomocnikowi. Przesyłka zawierająca decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r. została doręczona pełnomocnikowi - adwokatowi A. D. w dniu 22 listopada 2010 r. Kolegium nie zgodziło się z argumentami, że na tym etapie postępowania w ogóle nie doszło do doręczenia przez organ I instancji decyzji, gdyż w dniu 22 listopada 2010 r. pełnomocnik otrzymał kserokopię przedmiotowej decyzji potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta. W ocenie Kolegium wskazana decyzja spełnia wymogi dokumentu urzędowego, bowiem na kserokopii decyzji znajduje się oznaczenie organu oraz imienna pieczęć osoby ją podejmującej wraz z podpisem, a sama decyzja jest poświadczona za zgodność z oryginałem przez uprawnioną osobę jaką jest Sekretarz Miasta. Uwzględniając datę potwierdzenia przez pełnomocnika odbioru pisma - tj. 22 listopada 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, że od dnia 23 listopada 2010 r. zaczął biec termin do wniesienia odwołania i termin ten, stosownie do normy art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), upłynął z dniem 6 grudnia 2010 r.

Organ wskazał, że wnioskujący o przywrócenie terminu powinien uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niego niezależna. Wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga bowiem wykazania, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym. Nadto uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, w pełni odnosi negatywne skutki wobec niej samej. Na zawodowym pełnomocniku, jakim jest adwokat, spoczywa szczególna dbałość o interes reprezentowanej strony. W takim przypadku miernik szczególnej staranności powinien stanowić podstawę oceny winy w uchybieniu terminu w sporządzeniu odwołania przez pełnomocnika strony. W złożonym w dniu 7 stycznia 2011 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik stron wskazał, że w piśmie Burmistrza Miasta C. z dnia 10 listopada 2010 r. został poinformowany, że jego odwołanie zostało złożone w terminie. Zatem do czasu otrzymania postanowienia SKO w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego w dniu 4 listopada 2010 r., nie mógł wiedzieć, że jego odwołanie jest niedopuszczalne. Ponadto przywołał art. 112 k.p.a., że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Kolegium taka argumentacja pełnomocnika nie może być uznana za przejaw należytej staranności. Miernik staranności w stosunku do profesjonalnego pełnomocnika jest dużo wyższy niż do strony występującej samodzielnie. Co więcej argumentacja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyjaśnieniami pełnomocnika składanymi do akt niniejszej sprawy.

Skargą I. i J. M. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu: błąd w ustaleniach przyjętych za podstawę jego wydania, a także naruszenie zasad postępowania, a to art. 58 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niezachowanie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło z winy skarżącego; naruszenie określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów Państwa poprzez całkowite pominięcie w rozważaniach kwestii wskazanej przez skarżącego, że pismem z dnia 10 listopada 2010 r. został poinformowany o tym, że jego odwołanie zostało wniesione prawidłowo, co spowodowało niedochowanie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] października 2010 r.; naruszenia art. 112 k.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że wprowadzające w błąd pouczenie Burmistrza C. o prawidłowości wniesionego odwołania nie ma wpływu na złożenie odwołania od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] października 2010 r. po terminie, mimo że treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że błędne działanie organu nie może szkodzić stronie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga I. i J. M. zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 58, art. 109, art. 8, art. 9 k.p.a., dające podstawę do jego uchylenia. Sąd podkreślił, że kwestią, która podlegała ocenie sądowej, było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 58 k.p.a. i zasadność odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżących od decyzji Burmistrza Miasta C.. Zaznaczył, że rozważać czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak i oceniać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu, można dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona. W niniejszej sprawie takiego bezsprzecznego ustalenia, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r. została skutecznie doręczona skarżącym nie ma.

Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] października 2010 r. Na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy widnieje ręcznie dokonany zapis na ostatniej stronie, z którego wynika, że w dniu 21 października 2010 r. wysłano faksem decyzję na numer kancelarii pełnomocnika skarżących. Pismem z dnia 2 listopada 2010 r. (data wpływu do organu – 4 listopada 2010 r.) pełnomocnik skarżących wniósł od decyzji organu I instancji odwołanie, przy czym w nagłówku zapisał, że jest to odwołanie "od decyzji Burmistrz C. z października 2010 r. (nie doręcznej skarżącemu ani jego pełnomocnikowi)". Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. Burmistrz C. przekazał powyższe odwołanie do organu odwoławczego, wskazując w nim, że decyzję z dnia [...] października 2010 r. przesłano w dniu 21 października 2010 r. faksem do kancelarii pełnomocnika skarżących. W piśmie tym organ I instancji wskazał ponadto, że z uwagi na przesłanie faksem ww. decyzji organu I instancji pełnomocnik znał treść przedmiotowej decyzji, od której złożyło odwołanie. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Ponadto poinformował, że dnia 8 listopada 2010 r. decyzja ta została przesłana na prawidłowy adres strony.

Sąd zauważył, że wprawdzie przepisy k.p.a. przewidują możliwość przesłanie decyzji faksem, zgodnie bowiem z art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jednakże zostanie ono uznane za skuteczne, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek oświadczenia pełnomocnika skarżących w powyższym zakresie. Ponadto data widniejąca na decyzji, jako data wysłania faksu, jest zapisem dokonanym ponownie, bowiem na korektorze. Zamieszczenie zatem w piśmie z dnia 10 listopada 2010 r. powyższych twierdzeń, a w szczególności dotyczących kwestii, że odwołanie z dnia 2 listopada 2010 r. zostało wniesione w terminie, co wynika z błędnego przyjęcia, że doręczenie faksem decyzji było prawidłowe, narusza zasadę zarówno z art. 8, jak i art. 9 k.p.a. Sąd zaznaczył, że przepisy powyższych artykułów nie różnicują sytuacji stron w zależności od tego czy działa ona samodzielnie czy też jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto organ I instancji wprowadził stronę w błąd co z świetle powyższych zasad jest niedopuszczalne. W dniu 18 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżących otrzymał do wiadomości pismo z dnia 10 listopada 2010 r., w związku z czym pismem z dnia 18 listopada 2010 r. poinformował Kolegium (data doręczenia do organu 23 listopada 2010 r.), że nie otrzymał decyzji organu I instancji. Należy również, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę na rozdzielnik decyzji organu I instancji, na którym wprawdzie widnieje jako adresat adw. A. D., jednakże podano tam błędny adres kancelarii. W dniu 8 listopada 2010 r. organ I instancji podjął kolejną próbę doręczenia decyzji, jednakże także bezskutecznie. Należy bowiem zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się koperta wraz ze zwrotnym potwierdzaniem odbioru, na którym widnieje data nadania przesyłki 8 listopada 2010 r., jednakże doręczenie to było nieskuteczne, bowiem błędnie podano na kopercie adres kancelarii.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności wpłynęły na treść postanowienia SKO w L. z dnia [...] grudnia 2010 r., którym po rozpoznaniu odwołania skarżących z dnia 2 listopada 2010 r., stwierdzono niedopuszczalność tego odwołania, gdyż zostało ono wniesione przed skutecznym doręczeniem pełnomocnikowi stron decyzji. Po otrzymaniu powyższego postanowienia pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r., w którym podniósł m.in., że na obecnym etapie nie sposób się zgodzić z tym, że decyzja została w ogóle doręczona pełnomocnikowi. Stąd też w odrębnym piśmie złożył wniosek o doręczenie decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, że w dniu 22 listopada 2010 r. pełnomocnikowi skarżących doręczono jedynie odpis decyzji uwierzytelniony przez Sekretarza Miasta B. M. Do wniosku dołączył odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2010r.

Sąd zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji nie doszło w dniu 22 listopada 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Przepis ten wprawdzie nie określa formy doręczanej stronie decyzji (oryginał, odpis, czy też kopia decyzji), jednakże zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęto, że przepis art. 109 § 1 stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie za nieprawidłowe należało uznać doręczenie dokonane w dniu 22 listopada 2010 r., bowiem nie przesłano w tym dniu oryginału decyzji, ale jej kopię. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie mamy w dalszym ciągu skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżących decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r., co powoduje, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Badanie czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak i ocena przesłanek przywrócenia uchybionego terminu nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy nie mamy skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, iż z przedstawionych motywów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że po pierwsze, Kolegium dokonało oceny skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji, uznając za prawidłowe doręczenie w dniu 22 listopada 2010 r., po drugie - ocenę zawinienia strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania związało z przesłanką skuteczności doręczenia decyzji uznając, że doręczenie kopii decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Zdaniem Sądu powyższa ocena nie zasługuje na aprobatę i świadczy ona wręcz o pobieżnym i mało wnikliwym zapoznaniu się przez organ odwoławczy z aktami sprawy oraz o braku należytej analizy zaistniałego stanu faktycznego sprawy. Zestawienie przywołanych wyżej przepisów art. 129 § 2 i art. 58 k.p.a. wskazuje natomiast, że zarówno kwestię samego uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak też kwestię przywrócenia uchybionego terminu, można rozważać dopiero po ustaleniu, że termin ten, rozpoczął skutecznie swój bieg. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu jest zaś skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie.

Ponadto Sąd zauważył, że Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu niejako uparuje winy pełnomocnika skarżących w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w jego niestaranności w podejmowaniu czynnościach w sytuacji, gdy to organ I instancji dopuścił się takiej niestaranności. To organ I instancji próbował dwukrotnie doręczyć swoją decyzję, co jednak okazało się nieskuteczne. Jak wynika z rozdzielnika decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r. najpierw decyzja ta została wysłana w dniu 22 października 2010 r. listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru na błędny adres kancelarii, tj. zamiast do O. – do T. O. Ponowna próba doręczenia decyzji w dniu 8 listopada 2010 r. także nie była skuteczna, bowiem na kopercie napisano błędny numer przy ul. R. [...], a winno być zaś [...]. W dalszej zaś kolejności organ I instancji przesłał kopię decyzji, zamiast jej oryginał. Takie działanie organów narusza zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ odwoławczy na powyższą okoliczność nie zwrócił uwagi i wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji w dniu 22 listopada 2010 r. wywołało skutek prawny. Taka ocena, wobec zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., nie znajduje wsparcia w obowiązujących przepisach. Wskazane uchybienie w połączeniu z argumentacją skarżących nakazuje przyjąć nieskuteczność prawną doręczenia decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu wobec ww. okoliczności nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium co do zawinionego przez pełnomocnika skarżących uchybienia terminu. Organ nie ocenił bowiem w sposób należyty kwestii skuteczności doręczenia decyzji, a właśnie ona ma w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie bez należytej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji naruszył art. 6, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Uchybienia proceduralne wynikłe z naruszenia przywołanych przepisów doprowadziły w rezultacie do naruszenia art. 109 § 1, a wreszcie art. 58 k.p.a. Organ bowiem w ogóle nie rozważył istotnej przesłanki ustawowej, jaką jest treść art. 58 § 2 k.p.a., gdzie mowa jest o wniesieniu prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zbada prawidłowość doręczenia pełnomocnikowi skarżących decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r. W każdym przypadku niedoręczenia decyzji w sposób prawidłowy organ pierwszej instancji zobligowany jest mocą art. 109 k.p.a. do jej doręczenia zgodnie z przepisami k.p.a. Od oceny powyższej okoliczności zależeć też będzie rozpatrzenie przez organ wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ponadto organ zbada przesłanki ustawowe złożenia prośby w przywrócenie terminu, o jakich mowa w art. 58 § 2 k.p.a.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z niezasadnego zarzutu Sądu w stosunku do Kolegium, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także naruszenia art. 109 § 1 i art. 58 k.p.a., w związku z brakiem skutku doręczenia w dniu 22 listopada 2010 r. kopii decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w ocenie organu była to czynność procesowo skuteczna.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu, że zarówno w doktrynie, jak i licznym orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że stronie doręcza się wyłącznie oryginał decyzji administracyjnej. Powołując się następnie na orzeczenia reprezentujące odmienne stanowisko w tej kwestii organ stwierdził, że omawiana kopia decyzji, doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 22 listopada 2010 r., spełniała wszelkie wymogi dokumentu (decyzji administracyjnej) i została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta C. - czemu również nie przeczył pełnomocnik skarżących. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Kolegium, należy przyjąć, iż doręczenie pełnomocnikowi strony kopii decyzji w dniu 22 listopada 2010 r. było procesowo skuteczne, a tym samym Kolegium, nie uwzględniając argumentów przedstawionych przez pełnomocnika strony, zasadnie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Kolegium, brak było też podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z tego powodu, iż nie wystąpiły przeszkody uniemożliwiające dokonanie tej czynności procesowej w terminie. Pełnomocnik strony będący adwokatem miał świadomość braku skutku doręczenia decyzji za pośrednictwem faxu, a także z powodu podania przez organ błędnego adresu kancelarii adwokackiej. Świadczy o tym treść odwołania z dnia 2 listopada 2010 r., w którym pełnomocnik strony wskazuje, iż odwołuje się od niedoręczonej decyzji i w pewnym stopniu formułuję zarzuty w ciemno. Argument ten został uwzględniony przez Kolegium skutkiem czego było wydanie w dniu [...] grudnia 2010 r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wyrażona w powyższym przepisie zasada oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach uznać należało, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że rozważenie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak i ocena przesłanek przywrócenia terminu może nastąpić dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona. Skuteczne doręczenie decyzji rozpoczyna bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania

Kluczowym zagadnieniem dla niniejszej sprawy jest zatem kwestia skuteczności doręczenia pełnomocnikowi skarżących decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2010 r., którą wymierzono administracyjną karę pieniężną w wysokości 116.538,33 zł za zniszczenie drzewa z gatunku jesion wyniosły rosnącego na terenie działki nr [...], obręb [...] w C..

W ocenie Kolegium skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 22 listopada 2010 r. , w tym bowiem dniu pełnomocnik stron pokwitował odbiór kserokopii decyzji z dnia [...] października 2010 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta C.. Organ pomija przy tym okoliczności związane z wielokrotnym nieskutecznym doręczaniem tej decyzji wymiarowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął natomiast, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać takiego doręczenia za skuteczne. WSA powołał się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwa odnośnie wykładni art. 109 § 1 k.p.a. oraz szczegółowo przytoczył okoliczności sprawy i uchybienia organu, które miały miejsce przy doręczaniu przedmiotowej decyzji.

Stanowisko Sądu i instancji należy uznać za prawidłowe.

Stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Jak to trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08, Lex nr 468732 " Czynność doręczenia pisma ( w tym także decyzji administracyjnej ) została uregulowana w rozdziale 8 k.p.a. pt: Doręczenia ( art. 39-49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji".

W zaskarżonym wyroku zasadnie wskazano, że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę ( osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręczyć li tylko wypis lub odpis decyzji - por. postanowienie NSA z dnia 2[...] października 1998 r. sygn.. akt II SA/Gd 1618/96, Lex nr 44208; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn.. akt I OSK 782/10, Lex 9520600. Stanowisko takie jest także konsekwentnie prezentowane w piśmiennictwie. W komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno prof. Janusz Borkowski jak i prof. Andrzej Wróbel jednoznacznie przyjmują, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do doręczenia stronie decyzji na piśmie, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału pisemnej decyzji. "Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronie "decyzji", a więc oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie" – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11 wydanie Wyd. C.H.Beck 2011, s. 443; M. Jaśkowska, A. Wrobel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4 wydanie Wyd. Wolters Kluwer Polska 2011, s. 680-681. Także A. Skóra w glosie do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, GSP-PO 2005, nr 1-2, poz. 31 wskazuje, że "przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi expressis verbis o doręczeniu stronie "decyzji", a zatem jej oryginału, a nie odpisu, kopii, czy też wyciągu z protokołu posiedzenia organu kolegialnego. Uprawniony wydaje się zatem wniosek, iż gdyby ustawodawcy chodziło o doręczenie jedynie "odpisu" decyzji, przesądziłby o tym w wyraźny sposób zarówno w treści art. 109 k.p.a., jak i innych przepisach dotyczących doręczenia pism uczestnikom postępowania administracyjnego (w szczególności art. 39 i n. k.p.a.). Skoro zatem nie czyni tego wyraźnie, w sposób nie budzący wątpliwości, to zamiaru takiego przypisać mu nie można. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca w niektórych przepisach szczególnych wyraźnie zezwala na doręczanie jedynie odpisu decyzji, określając expressis verbis krąg adresatów, którym odpis decyzji może zostać doręczony. Sytuacje takie są jednak zupełnie wyjątkowe w systemie postępowania administracyjnego."

W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 109 § 1 k.p.a. nie może być uwzględniony, dokonana bowiem przez sąd I instancji ocena skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie narusza prawa i jest zgodna z ww poglądami doktryny i orzecznictwa. To, że w orzecznictwie prezentowane są także odmienne stanowiska nie może świadczyć o wadliwości wyroku i naruszeniu wskazanego przepisu.

Zasadnie wskazuje również Sąd I instancji, że przy ocenie skuteczności prawnej doręczenia decyzji Burmistrza C. z dnia [...] października 2010 r. pełnomocnikowi skarżących a w konsekwencji także przesłanek z art. 58 k.p.a. należało mieć również na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Fakty, że organ trzykrotnie podejmował w sposób niewłaściwy próby doręczenia decyzji ( przesyłając ją faksem pomimo braku przesłanki z art. 391 §1k.p.a., a następnie dwukrotnie kierując przesyłkę z decyzją pod błędny adres), nie reagował na wnioski pełnomocnika o prawidłowe doręczenie decyzji, błędnie pismem doręczonym w dniu 18 listopada 2010r. poinformował stronę o skuteczności wniesionego odwołania a następnie w dniu 22 listopada doręczył temu pełnomocnikowi jedynie kserokopię decyzji uwierzytelnioną przez Sekretarza Miasta C. – nie mogą być pominięte. Strona postępowania nie powinna być obciążona skutkami błędnego działania organów. Przywołać w tym miejscu należy raz jeszcze zacytowaną wyżej tezę wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08.

Trafnie więc wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku na naruszenie przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a.

Nie doszło więc również do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.