Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3137/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2003r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń odwadniających I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II stwierdza , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. i J. S. kwotę 284 zł ( dwieście osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. W., J. G., W. i J. W. nakazał:

1. Z. i J. S. zam. R., Osiedle S. wykonanie upustu w podmurówce odremontowanego ogrodzenia w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych z terenów wyżej położonych, ze stoku, w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji,

2. J. G. zam. R., Osiedle S. wykonanie urządzeń zabezpieczających przedostawanie się wód opadowych wypływających z wylotu rynien spustowych budynku, na działkę stanowiącą własność Z. i J. S., w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji,

3. W. i J. W. zam. R., Osiedle S. wykonanie urządzeń zabezpieczających przedostawanie się wód opadowych wypływających z wylotu rynien spustowych budynku, na działkę stanowiącą własność Z. i J. S. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji,

4. P. W. zam. A., [...] wykonanie urządzeń zabezpieczających przedostawanie się wód opadowych wypływających z wylotu rynien spustowych budynku, na działkę stanowiącą własność Państwa Z. i J. S. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P. W., J. G., W. i J. W. wystąpili z wnioskiem dotyczącym "zmiany naturalnego spływu wód opadowych" przez J. S.

Prowadzone postępowanie administracyjne miało na celu stwierdzenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie oraz kto dokonał zmian stanu wody na gruncie. Wydano decyzję znak: [...] z dnia [...] października 2002 r. nakazującą Z. i J. S. zam. R., Osiedle S. wykonanie "upustu" w podmurówce odremontowanego ogrodzenia w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych z terenów wyżej położonych, od której to odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli Z. i J. S.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję znak: [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. uchylając zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Podniesiono, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że:

- wody opadowe spływają zgodnie z ukształtowaniem terenu na działki P. W., J. G., W. i J. W. i dalej na działkę Z. i J. S.,

- pomiędzy posesjami P. W., J. G., W. i J. W. a działką Z. i J. S. istnieje ogrodzenie na podmurówce o wysokości od 20 do 40 cm ponad poziom terenu,

- Z. i J. S. w 2002 r. wyremontowali część ogrodzenia przez podniesienie podmurówki o ok. 30 cm,

- podniesienie podmurówki w 2002 r. nastąpiło pomiędzy posesjami J. G. i Z. i J. S. oraz w części W. i J. W. a działką Z. i J. S.,

- budynek mieszkalny W. i J. W. został oddany do użytkowania w 1994 r.,

- budynek mieszkalny P. W. jest w trakcie budowy, stan surowy zamknięty,

- wyższa podmurówka powoduje zatrzymanie wód opadowych na posesjach W. i J. W. i J. G.,

- wody opadowe z rur spustowych budynków J. G., W. i J. W. oraz P. W. wypływają wprost na grunt,

- część posesji Z. i J. S. została podwyższona przez nawiezienie kamieni, trocin i ziemi.

W trakcie postępowania strony zgodnie oświadczyły, że wody opadowe z terenów wyżej położonych spływały przez działkę J. G., podmurówkę ogrodzenia dzielącego posesje Z. i J. S. oraz posesję J. G. - na nieruchomość Z. i J. S. (działka nr [...]), gdzie tworzyło się zastoisko wody, które po pewnym czasie wsiąkało w glebę. Taki stan wody na gruncie wynika ze zgodnych oświadczeń wniesionych do protokołu w dniu [...] lipca 2002 r., podczas oględzin terenu, jak również z wyjaśnień złożonych do protokołu z dniu [...] czerwca 2003 r. przez J. P. - pełnomocnika Z. i J. S. (zgodnie z pełnomocnictwem z dnia [...] maja 2003 r.). Spływ wód z terenów wyżej położonych wynika również z kserokopii pism z lat 1987-1988 przekazanych przez Z. S. w czasie oględzin terenu w dniu [...] lipca 2002 r., jak też ukształtowania terenu, co obrazuje mapa zasadnicza i sytuacyjno-wysokościowa tego rejonu oraz zdjęcia przekazane przez W. W.

W roku 2002 Z. i J. S. wykonali remont części podmurówki ogrodzenia podnosząc ją o około 30 cm. Wykonanie wyższej podmurówki ogrodzenia na drodze spływu wód opadowych z terenów wyżej położonych spowodowało, iż wody te zostały zatrzymanie na działce J. G. (działka nr [...]) i działce W. i J. W. (działka nr [...]), co doprowadza do zalewania tych działek i piwnic budynku W. i J. W. Zatrzymanie wód na posesjach J. G. i W. oraz W. i J. W. przedstawione jest na zdjęciach wykonanych w dniu [...] marca 2003 r, a dostarczanych Kierownikowi Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego, w dniu [...] marca 2003 r. przez W. W. (vide notatka służbowa z dnia [...] marca 2003 r). Dostarczone zdjęcia zostały oznaczone kolejnymi numerami od 1 do 5 i przedstawiają: nr 1 - część posesji W. i J. W., ich budynek, drogę dojazdowa do budynku, stok z którego spływają wody opadowe i roztopowe, nr 2 - część posesji J. G., jego zabudowania mieszkalno-gospodarcze, prywatną drogę dojazdową, stok z którego spływają wody opadowe i roztopowe, nr 3 i 4 - część ogrodzenia pomiędzy posesjami Z. i J. S. -oraz J. G., z odremontowaną podmurówką, nr 5 - część ogrodzenia pomiędzy posesjami Z. i J. S. oraz J. G., a także pomiędzy posesjami Z. i J. S. oraz W. i J. W. z odremontowaną podmurówką.

Wskazano, że w stosunku do dostarczonych zdjęć, w dniu [...] czerwca 2002 r., podczas zapoznawania się z zgromadzonymi dokumentami nie wniósł żadnych zastrzeżeń J. P. pełnomocnik Z. i J. S., ani też obecni Z. i J. S.

Podniesienie części podmurówki ogrodzenia pomiędzy posesjami Z. i J. S. oraz J. G. a także pomiędzy posesjami Z. i J. S. oraz W. i J. W. doprowadziło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla tych gruntów, co potwierdził J. P. - pełnomocnik stwierdzając, iż przez podniesienie podmurówki czasookres zatrzymania wód na gruntach J. G. i W. i J. W. jest wydłużony. Wydłużenie okresu zastoiska wody na gruntach wpływa szkodliwie na te grunty jak też na budynek W. i J. W. Oświadczenia i wyjaśnienia stron: J. G., W. W., P. W. i J. P. - pełnomocnika, dotyczące zmiany stanu na gruncie przez jej zatrzymanie na gruntach J. G. i W. i J. W. spowodowane wykonaniem podniesienia części podmurówki ogrodzenia przez Z. i J. S., są zgodne.

Zakaz zmian stanu wód na gruncie, kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich jest zamieszczony w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2000 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późniejszymi zmianami). Zatrzymanie wód opadowych spływających ze stoku na działce J. G. i W. i J. W. spowodowane podniesieniem części podmurówki ogrodzenia przez Z. i J. S., jest zmianą stanu wód na gruntach, natomiast zalewanie działki i budynku jak też zawilgocenie działki i budynku jest niewątpliwie szkodą.

Organ administracji podkreślił, że właściciel gruntu może podejmować działania zmierzające do poprawy stosunków wodnych na swoim gruncie, a takim działaniem jest nawiezienie ziemi czy podniesienie części podmurówki ogrodzenia wstrzymującego spływ wody ze stoku, jednak działania te nie mogą czynić szkody nieruchomościom sąsiednim. Dokonanie zatem zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich przez Z. i J. S. jest naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania Z. i J. S. podnieśli problem dotyczący sposobu odprowadzania wód opadowych z dachów zabudowań mieszkalnych i gospodarczych sąsiadów – J. G. i W. i J. W.

Odprowadzenie wód opadowych z dachów budynków określają przepisy prawa budowlanego, a równocześnie posiłkując się wyrokiem Sądu Najwyższego III RN 140/00 z dnia 29 sierpnia 2001 r, wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich pismach znak: [...] z dnia [...] września 2002 r. i znak: [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdził, że nie znajduje podstawy do wszczęcia postępowania zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji znak: [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wskazało, iż należy rozstrzygnąć spływ wód opadowych z dachów zabudowań J. G., W. i J. W. oraz P. W. (nie posiadających właściwego odprowadzenia rynien budynków) zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a nie przepisami prawa budowlanego.

Podniesiono w uzasadnieniu, że J. G., W. i J. W. oraz P. W. poprzez wykonanie wylotu rynien rur spustowych przy swoich budynkach i skierowanie wód opadowych wprost na grunt, by dalej zgodnie z ukształtowaniem terenu, wody płynęły w kierunku działki sąsiedniej spowodowali, iż część wód opadowych z dachów budynków mieszkalnych przed podniesieniem części podmurówki ogrodzenia, przepływała na działkę Z. i J. S., powodując wymakanie 'roślin uprawnych. Potwierdzeniem tego są oświadczenia Z. i J. S. wniesione do protokołu w dniu [...] lipca 2002 r., i oświadczenia samych wnioskodawców, potwierdzające, iż zalewanie ich działek nastąpiło dopiero od momentu podniesienia podmurówki ogrodzenia, co jest ujęte w protokole z dnia [...] lipca 2002 r. Z kserokopii dokumentów przekazanych podczas oględzin również wynika, iż już w latach 1987-88 Z. i J. S. występowali o prawidłowe ujęcie wód opadowych z dachów budynków J. G. oraz budynku W. i J. W., który w tym okresie był w trakcie budowy. Budynek W. i J. W. został oddany do użytkowania w 1994 r.

Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa między innymi w dziale IV wyposażenia techniczne budynków, a w dziale II zabudowę i zagospodarowanie działki budowlanej. W § 126 cytowanego powyżej rozporządzenia nakazuje się, aby dachy, tarasy itp. miały odprowadzenie wody opadowej do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. J. G., W. i J. W. oraz P. W. takich kanalizacji nie posiadają, dlatego też zgodnie z § 28 winni wody opadowe z dachów swoich budynków odprowadzić na własny nieutwardzony teren (bez kierowania wód na teren sąsiedniej działki) lub do dołów chłonnych czy zbiorników retencyjnych.

Wprowadzenie wód opadowych z dachów istniejących budynków wprost na grunt i przedostawanie się ich na grunty sąsiednie - stok o znacznym nachyleniu (vide mapka i zdjęcia), jest zmianą stanu wód, natomiast wymakanie roślin uprawnych na gruntach Z. i J. S., powodowane przez zastoisko wody jest niewątpliwie szkodą. Dokonanie zatem zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich przez J. G., P. W., W. i J. W., którzy nie posiadają prawidłowego ujęcia wód opadowych z dachów budynków mieszkalnych jest naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Organ pierwszej instancji podniósł, że prowadząc postępowanie wyjaśniające starano się doprowadzić do ugody pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co miało miejsce podczas wizji w dniu [...] lipca 2002 r. oraz w pismach z dnia [...] lipca 2002 r., [...] i [...] lipca 2003 r. Do ugody pomiędzy P. W., J. G., W. i J. W. a Z. i J. S. nie doszło.

Ponieważ Z. i J. S. wykonaniem części podmurówki ogrodzenia spowodowali zmianę stanu wody na gruntach sąsiadów, co szkodliwie oddziaływuje na te grunty i budynek, dlatego wydano decyzję nakazującą Z. i J. S. wykonanie upustu w podmurówce odremontowanego ogrodzenia w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych ze stoku. Natomiast J. G., Państwo W. i J. W., P. W. przez wykonanie orynnowania budynków z wylotem z rur spustowych wprost na grunt, aby wody dalej przedostawały .się na grunt sąsiadów zgodnie z ukształtowaniem terenu, spowodowali zmianę stanu wód na działce sąsiadów, a zmiany te wpływają szkodliwie na te grunty, dlatego nakazano J. G., W. i J. W., P. W. wykonanie urządzeń zabezpieczających przedostawanie się wypływających z wylotu rur spustowych wód opadowych na działkę sąsiednią, stanowiącą własność Z. i J. S.

Wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania strony zgodnie z art. 10 k.p.a. miały możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz zapoznania się z całością zebranych materiałów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. S. działających przez pełnomocnika J. P. od decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] nakazującej Z. i J. S. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci zatrzymywania wody na działce poprzez wykonanie upustu w podmurówce odremontowanego ogrodzenia w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych z terenów wyżej położonych, ze stoku, w terminie 30 dni od uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji, działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 r, nr 115 póz. 1229 z poz. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Z. i J. S., działający przez pełnomocnika J. P. (pełnomocnictwo w aktach: k. 157), zarzucili zaskarżonej decyzji stronniczość oraz nieuwzględnienie stanu faktycznego. Podnieśli ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji uwzględnia przede wszystkim interesy właścicieli innych działek, którzy przez swoje zachowanie doprowadzili do zmiany stosunków wodnych. Odwołujący się zaznaczyli, iż wprawdzie przedmiotowa decyzja nakłada obowiązki nie tylko na nich, ale i na właścicieli sąsiednich działek, jednak wątpią w jej wykonanie przez te osoby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. nr 115 poz. 1229 z póz. zm.) właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiedzkie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na gruntu sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Wskazano, że cytowany przepis zatem odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W sytuacji gdy doszło do naruszenia stosunków wodnych, organ ma dwie możliwości. Po pierwsze może nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, po drugie może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Konstrukcja przepisu pozwała przyjąć taką regułę interpretacyjną, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie wpływom na grunt sąsiedni.

Kolegium zwróciło uwagę, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe, gdy organ administracji publicznej - zgodnie z zasadą ustalenia prawy obiektywnej - podejmie wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy. Jednocześnie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na ten organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako dowód należy zatem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 78 k.p.a.). Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a. zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji uczynił zadość wyżej wskazanym obowiązkom. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazuje, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajdują się protokoły z zeznań świadków oraz z wizji lokalnej (k-20), zdjęcia z przedmiotowych działek. Z dokumentów tych, zresztą nie podważanych co do meritum przez odwołującą się, jednoznacznie wynika, że wykonanie przez Z. i J. S. (dz. nr [...]), aczkolwiek zgodnie z prawem, podwyższenia podmurówki pod ogrodzeniem ich działki, spowodowało zatrzymywanie wody opadowej na wyżej położonej działce J. G. (dz. nr [...]) i działce W. i J. W. (dz. nr [...]). Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowości w odprowadzaniu wód deszczowych z dachów domów należących do J. G., W. i J. W. oraz P. W.

Kolegium zaznaczyło, iż przedmiotowa decyzja nakłada obowiązki nie tylko na odwołującą się stronę, ale również na sąsiadów, l tak J. G., W. i J. W., oraz P. W. zostali zobowiązany do wykonania urządzeń zabezpieczających przedostawanie się wód opadowych z wylotu rynien spustowych budynku na działkę stanowiącą własność Z. i J. S.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt: [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Z. S. i J. S. wnosząc o wnikliwe przeanalizowanie skargi i wydanie sprawiedliwego orzeczenia w sprawie.

Skarżący podnoszą, że jest zastanawiające, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. była dla nich pozytywna, natomiast decyzja z dnia 27 października 2003 r. jest negatywna pomimo, że Kolegium odwoływało się do tego samego artykułu 29 Prawa wodnego, tylko różnie interpretowanego. Odwołanie się Kolegium do sytuacji, że skarżący naruszyli stosunki wodne nie jest całkiem prawdziwe, gdyż zgodnie z wykładnią Kolegium "konstrukcja przepisu pozwala przyjąć taką regułę interpretacji, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunty sąsiednie", a fakty takie nie nastąpiły.

Skarżący podnieśli, że zaproponowali w Urzędzie Miasta i Gminy, żeby sąsiedzi ujęli wody opadowe z rynien do rurociągu, który przebiegałby przez grunty skarżących, bez jakichkolwiek odszkodowań. Niestety sąsiedzi nie wyrazili takiej aprobaty, gdyż dla nich lepszym rozwiązaniem byłoby odprowadzenie tych wód na działkę skarżących, powodując gnicie plonów. Skarżący powołali się na pisma z dnia [...] kwietnia 2003 r., z dnia [...] września 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2003 r. i z dnia [...] lipca 2003 r.

Skarżący podnoszą, że w decyzji Kolegium Odwoławczego powołuje się na art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na organie samorządowym spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z faktów jednak widać, że sprawa jest załatwiana po myśli tylko jednej strony, z pominięciem interesów drugiej strony: Tymczasem art. 7 k.p.a. nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a nie tylko jednego obywatela.

W ocenie skarżących - wbrew twierdzeniom Kolegium - organ pierwszej instancji załatwia cały czas sprawę po myśli jednej tylko strony. Przykładem są zdjęcia z przedmiotowych działek, przy czym organ nie sprawdził, gdzie te zdjęcia były wykonywane i czy taki stan istnieje faktycznie. Organ pierwszej instancji nie mówi nic o zdjęciach przedstawionych przez skarżących, jak gdyby nie istniały.

Skarżący wyrazili obawę, czy wszystkie dokumenty zostały przedstawione Kolegium Odwoławczemu przez Ochronę Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa. W związku z tym skarżący proponują wizję lokalną na miejscu, gdyż przedstawione dokumenty Urzędu Miasta nie są adekwatne do rzeczywistości, co w tym wypadku rozwiałoby wszelkie wątpliwości, tym bardziej, że tego nie uczyniło Kolegium Odwoławcze, a dokumenty Urzędu są stronnicze. Podniesiono, że pełnomocnik skarżących zwrócił się do Kolegium Odwoławczego o wykaz dokumentów przekazanych do tegoż Kolegium, niestety nie otrzymał takiego wykazu, a jedynie informację, że można je sobie sprawdzić na miejscu, a niestety są z tym problemy z braku czasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut podniesiony w skardze, jakoby do Kolegium nie dotarły wszystkie dokumenty od organu pierwszej instancji jest bezpodstawny. Zgodnie bowiem z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Kolegium nie ma i nie miało podstaw, aby sądzić, że organ pierwszej instancji nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi. Jeżeli natomiast strona uważa inaczej, to zgodnie z zasadą udziału strony w postępowaniu ma możliwość wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania. Nieuzasadnionym wydaje się również być propozycja skarżących co do przeprowadzenia wizji lokalnej, albowiem taka czynność procesowa miała już miejsce w dniu 12 lipca 2002 roku (k.-20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Z. S. i J. S. -podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2003 r, nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze szkodliwym wpływem zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło odtworzenia stosunków wodnych na Osiedlu S. w R.

Bezsporny jest fakt, że działka skarżących, jak i działki P. W., J. G., W. i J. W. położone są na spadzistym terenie i wody opadowe spływają zgodnie z ukształtowaniem tego terenu przez działki P. W., J. G., W. i J. W. oraz działkę Z. i J. S. Bezsporny jest również fakt, iż skarżący wybudowali ogrodzenie na podmurówce oddzielające ich nieruchomość od położonych wyżej nieruchomości należących do wskazanych wyżej osób. W tym stanie rzeczy kierując się zgodnymi oświadczeniami wszystkich stron postępowania, iż od momentu wybudowania przedmiotowego ogrodzenia nastąpiło piętrzenie się wód opadowych na nieruchomościach położonych powyżej ogrodzenia, organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że spowodowana przez skarżących na ich gruncie zmiana stanu wody poprzez wybudowanie ogrodzenia na podmurówce tamującego odpływ wód opadowych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Ustalenie to uzasadnione jest również zasadami logiki. Usytuowanie na spadzistym terenie trwałej przeszkody z istoty swojej utrudnia spływ wód z terenów położonych wyżej.

Prawidłowe - w świetle zebranego materiału dowodowego - jest również ustalenie, że natężenie spływu wód opadowych na działkę skarżących spowodowane jest również brakiem zabezpieczenia przedostawania się wód opadowych wypływających z wylotu rynien spustowych budynków należących do P. W., J. G., W. i J. W.

Skarga - chociaż z innych powodów niż w niej wskazane - jest jednak uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)).

Jak wynika z cytowanej wyżej regulacji art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego wydane na powyższej podstawie prawnej decyzje administracyjne mają charakter decyzji nakładających obowiązek. Wszystkie decyzje administracyjne, a w szczególnym stopniu decyzje nakładające obowiązek, muszą być oparte na podstawie prawnej, przy tym nałożony obowiązek musi nadawać się do wykonania, a jednym z warunków wykonalności obowiązku jest jego precyzyjne określenie. Z istoty zasad legalności i praworządności wynika również wniosek, że nałożenie obowiązku o określonej treści wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności wskazać, że o ile ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zaistniały w sprawie przesłanki do nałożenia obowiązku w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego, to jednak ani dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy, ani uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wyjaśniają w żaden sposób przesłanek nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w takim kształcie, w jakim uczyniły to organy obydwu instancji. Podkreślić należy, że nałożony na Z. i J. S. obowiązek określono jako "wykonanie upustu w podmurówce odremontowanego ogrodzenia w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych z terenów wyżej położonych, ze stoku" nie charakteryzując w żaden sposób tego "upustu", zwłaszcza nie precyzując ani jego rozmiarów ani też dokładnego miejsca realizacji "upustu" w istniejącej podmurówce. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły również, dlaczego właśnie realizacja "upustu w podmurówce odremontowanego ogrodzenia" jest najwłaściwszym sposobem zapobieżenia szkodom powstałym na skutek zmiany stanu wody na gruncie. Podkreślić należy, że obowiązki, o jakich stanowi art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego mają zapobiegać szkodliwemu wpływowi zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie, muszą być zatem adekwatne do stopnia tego wpływu. Bardzo ogólne określenie treści nałożonego obowiązku może skutkować tym, że nie będzie możliwe jego wyegzekwowanie, a z drugiej strony wykonanie przez zobowiązanych jakiegokolwiek "upustu" będzie wprawdzie wykonaniem decyzji, ale nie zapobiegnie powstawaniu szkodom związanym ze spływem wód.

Z analogicznych powodów również nałożony na J. G., W. W., J. W. i P. W. obowiązek wykonania "urządzeń zabezpieczających przedostawanie się wód opadowych wypływających z wylotu rynien spustowych budynku, na działkę stanowiącą własność Z. i J. S." został określony w sposób nieprawidłowy. Brak bowiem określenia w decyzji, jakie konkretnie urządzenia zabezpieczające objęte są nałożonym obowiązkiem również może skutkować niemożliwością wyegzekwowania tego obowiązku.

Wskazać wreszcie należy, że ustalenie terminu realizacji powyższych obowiązków nastąpiło z naruszeniem prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Termin jako dodatkowy element decyzji zgodnie z poglądami piśmiennictwa może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Podnosi się, że dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nie ograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy) - zob. T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", publ.: PiP z 1994 r, nr 6, s. 22 i n. Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku. Określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojść do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasad legalności i praworządności określonych w art. 6 i 7 k.p.a. (por.: W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43, J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, publ.: PiP z 1980 r., nr 3, s. 9 i nast.). W piśmiennictwie i orzecznictwie NSA ugruntowane jest jednoznaczne stanowisko, iż podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu l k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje jedynie, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSA z 1998 r., nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 38).

Wskazane uchybienia organów obydwu instancji polegają zarówno na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy uchybienia powyższe obligują sąd do wyeliminowania decyzji obydwu instancji z obrotu prawnego, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji nakładającej obowiązek, a wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść zobowiązanego.

Dokumentacja zgromadzona w aktach nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących niewłaściwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obydwu instancji. W zakresie tych ustaleń Sąd podziela stanowisko organów administracji wyrażone w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji, a także zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Sąd podziela również argumentację organów obydwu instancji przytoczoną na uzasadnienie zajętego stanowiska, szczegółowo zaprezentowaną zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest również uzasadnione stanowisko, iż organy administracji chronią wybiórczo interes niektórych tylko stron. Przeczy temu nie tylko prowadzone w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne, w którym zapewniono wszystkim stronom czynny udział i w którym podejmowano próby ugodowego załatwienia sprawy, uwzględniając również fakt wieloletnich starań (datujących się od 1987 r.) skarżących o wyegzekwowanie od sąsiadów zrealizowania przez nich zabezpieczeń przed przedostawaniem się wód opadowych wypływających z wylotu rynien spustowych budynków, lecz również sama treść decyzji, z której wynika, że w celu uregulowania stanu wody na gruncie - terenie spadzistym - nałożono obowiązki na wszystkie strony.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż zreformowanie decyzji przez organ drugiej instancji we wskazanym wyżej kierunku byłoby w istocie podjęciem pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie, a działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).