Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 4/91
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1992-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1, art. 2 i art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17
law: Ustawa z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego.
Teza: 1. Art. 1 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/ jest zgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 2 ust. 3 oraz art. 3 ustawy jest niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym obowiązku odszkodowania za zużycie przeciętnych składników majątkowych wykorzystanych na potrzeby członków związków  zawodowych wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy;

3. art. 3 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym waloryzacji podlegających zwrotowi środków pieniężnych w walucie polskiej, o ile środki te po przejęciu zostały niezwłocznie złożone na oprocentowanych kontach bankowych w celu ich zwrotu wraz z odsetkami bankowymi związkom zawodowym, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy;

4. art. 5 ustawy nie jest niezgodny z art. 1 i art. 56 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

TEZY

1. Art. 1 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/ jest zgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 2 ust. 3 oraz art. 3 ustawy jest niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym obowiązku odszkodowania za zużycie przeciętnych składników majątkowych wykorzystanych na potrzeby członków związków  zawodowych wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy;

3. art. 3 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym waloryzacji podlegających zwrotowi środków pieniężnych w walucie polskiej, o ile środki te po przejęciu zostały niezwłocznie złożone na oprocentowanych kontach bankowych w celu ich zwrotu wraz z odsetkami bankowymi związkom zawodowym, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy;

4. art. 5 ustawy nie jest niezgodny z art. 1 i art. 56 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


UZASADNIENIE

1. Przechodząc do oceny konstytucyjności ustawy z dnia 25 października 1990 r. podkreślenia wymaga, że (...) w istocie obydwaj wnioskodawcy kwestionują te same postanowienia ustawy, a mianowicie: art. 1 - ustalający zasadę zwrotu majątku związkowego, art. 2 ust. 3 - dotyczący odszkodowania za zniszczone, zagubione oraz zużyte składniki majątkowe, art. 3 - dotyczący waloryzacji środków pieniężnych, wreszcie art. 5 i następne dotyczące rozstrzygania spraw przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną. Jedynie OPZZ kwestionuje ponadto przepis art. 2 ust. 1 pkt 1.

To samo dotyczy przepisów Konstytucji, których naruszenia dopatrują się wnioskodawcy. Wedle oceny obydwu wnioskodawców ustawa z dnia 25 października 1990 r. narusza przepisy art. 1, art. 7 i art. 56 ust. 1 Konstytucji RP. Tylko w ocenie OPZZ wchodzi tu w grę ponadto art. 3, a w rzeczywistości art. 3 ust. 1 ustalający zasadę praworządności formalnej w działaniu organów państwowych. Ten ostatni przepis adresowany do "każdego organu państwa", adresowany jest także do Sejmu RP. Przy tym obowiązek "przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej" obejmuje niewątpliwie także funkcję ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji RP.

W toku realizacji przez Sejm funkcji ustawodawczej może dojść do naruszenia przepisu innej normy konstytucyjnej dotyczącej sfery spraw normowanych uchwaloną ustawą bądź dotyczącej konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji RP może stanowić także w określonych wypadkach samoistną podstawę oceny konstytucyjności aktu ustawodawczego, gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny innych przepisów ustawy zasadniczej. Może powstawać w związku z tym wątpliwość, czy w wypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny naruszenia przez ustawę konkretnej normy konstytucyjnej orzeczenie jego ograniczyć się powinno do wskazania jedynie tej normy, czy także przepisu art. 3 ust. 1 Konstytucji RP. Praktyka orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego poszła w tym drugim kierunku. Zwraca to uwagę na uchybienia ustawodawcy w kwestii konstytucyjności określonej ustawy. Mając na względzie to, co zostało powiedziane wyżej w tej materii, pominięcie przez FZZG art. 3 ust. 1 Konstytucji nie oznacza samo przez się różnicy między OPZZ a FZZG w ocenie zakresu naruszenia przez ustawę z dnia 25 października 1990 r. przepisów Konstytucji RP. Przeciwnie, można przyjąć, iż obydwaj wnioskodawcy nie różnią się w tej ocenie. Po wtóre, trzeba mieć na względzie, że obydwaj wnioskodawcy podnoszą zarzuty tylko w stosunku do tych przepisów ustawy, które dotyczą majątku związkowego oraz do nowo utworzonych organizacji związkowych, które majątek ten przejęły. Do tego zakresu przedmiotowego i podmiotowego odnosi się też ocena Trybunału Konstytucyjnego kwestionowanej ustawy. Nie obejmuje ona postanowień odnoszących się do majątku organizacji społecznych. Wreszcie istotną okolicznością w niniejszej sprawie wymagającą stwierdzenia już we wstępnych rozważaniach jest to, iż zarówno gdy chodzi o przepisy odnoszące się do "przekazania" majątku związkowego, jak też przepisy ustawy z dnia 25 października 1990 r. w ich warstwie cywilistycznej, mają w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego charakter przepisów szczególnych /lex specialis/.

2. Ocenę konstytucyjności przepisów kwestionowanej ustawy należy rozpocząć od analizy art. 1 art. 2 ust. 1 i 2, które stanowią o zwrocie w naturze składników majątku związków zawodowych odebranych im w wyniku wprowadzenia stanu wojennego. Wnioskodawcy kwestionują te przepisy z punktu widzenia ich sprzeczności z zasadą nieretroakcji, zasadą zaufania obywateli do państwa /art. 1 Konstytucji RP/, i zasadą ochrony własności /art. 7 Konstytucji RP/. Oceniając wymienione zarzuty Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę następujące okoliczności.

Analiza przepisu art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż określenie "zwrot" majątku związkowego oznacza odjęcie organizacjom związkowym, które majątek ten przejęły /art. 1 ust. 2 i 3 ustawy/ na rzecz podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 tej ustawy. Nie wchodzi tu w grę ani wywłaszczenie, chociażby ze względu na konstytucyjne przesłanki wywłaszczenia wyszczególnione w art. 7 Konstytucji RP /cel publiczny i słuszne odszkodowanie/, ani tym bardziej nacjonalizacja tego majątku, jako że przejście tego majątku następuje nie na rzecz Skarbu Państwa, lecz na podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 przedmiotowej ustawy.

Na tle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 października 1990 r. powstaje problem sukcesji podmiotów wymienionych w tym przepisie jako uprawnionych do żądania zwrotu majątku związkowego. Sukcesję te kwestionuje OPZZ, wedle którego organizacje wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy już nie istnieją. Wszystkie bowiem działające obecnie związki zawodowe są nowo powstałymi związkami. Zarzut ten - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest chybiony.

Wystarczającym uzasadnieniem art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy rewindykacyjnej jest faktyczna i historyczna tożsamość związku zawodowego, jak występuje np. w odniesieniu do NSZZ "Solidarność". Gdy zatem zabrano majątek organizacji zakładowej tego związku, to uprawniona do domagania się zwrotu zabranego majątku jest dzisiaj organizacja zakładowa nowo założonego NSZZ "Solidarność" jako związku będącego faktycznym kontynuatorem związku, któremu odebrano majątek. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy rewindykacyjnej ma zastosowanie wtedy, kiedy w przedstawionej wyżej sytuacji po ponownym zarejestrowaniu się NSZZ "Solidarność", nie powstała w danym zakładzie pracy jednostka organizacyjna tego związku. Wówczas prawo ubiegania się o zwrot majątku zabranego organizacji zakładowej przysługuje tej ogólnokrajowej organizacji związków zawodowych, która jest faktycznym następcą związku, do którego należała nie utworzona ponownie zakładowa organizacja związkowa. Jest to samodzielna konstrukcja następstwa prawnego przyjęta na użytek ustawy rewindykacyjnej, usprawiedliwiona szczególną sytuacją, w jakiej znalazły się związki zawodowe. Stanowiąc lex specialis konstrukcja ta nie musi odpowiadać rozwiązaniom Kodeksu cywilnego. Wskazane wyżej nowe rozwiązania prawne, zawarte w przepisach ustawy rewindykacyjnej, nie mogą stanowić podstawy do uznania ich z tego tylko powodu za sprzeczne z Konstytucją. Te i inne wątpliwości, np. komu zwrócić majątek, jeżeli zabrano majątek zakładowej organizacji NSZZ "Solidarność", a obecnie w tymże zakładzie pracy powstała organizacja zakładowa Związku Zawodowego "Solidarność 80" lub dwie solidarnościowe organizacje zakładowe /NSZZ Solidarność i NSZZ Solidarność 80/ będą musiały być usuwane podczas stosowania przepisów ustawy rewindykacyjnej przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Najwyższy lub w drodze ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny ocenił, że chybiony jest zarzut naruszenia przez przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy rewindykacyjnej zasady ochrony własności wypowiedzianej w art. 7 Konstytucji.

Jak wynika z poprzednich wywodów uzasadnienia, nabyty, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych, przez powstałe wówczas struktury związkowe majątek, uznanych za rozwiązane, związków zawodowych, nie mógł stać się własnością tych nowych struktur związkowych ze względu na to, że majątek ten nie był własnością podmiotów przekazujących, a wobec tego ma tu zastosowanie zasada, że nikt nie może przenieść więcej praw niż sam je posiada. Majątek ten nie został bowiem nigdy upaństwowiony i nigdy żaden przepis prawny nie nadał jego własności nowym strukturom związkowym. Wyrażona w zaskarżonej ustawie zasada zwrotu tego majątku jego pierwotnym właścicielom nie tylko narusza art. 7 Konstytucji mówiącego o ochronie własności, lecz wręcz stanowi jego potwierdzenie. Konstytucyjna zasada ochrony własności chroni przede wszystkim tego właściciela, któremu majątek zabrano, a nie ten podmiot, który wzbogacił się przyznanym mu majątkiem w sposób niesprawiedliwy, a więc niezgodny z art. 1 Konstytucji RP. W tych warunkach nie można również podzielić stanowiska wnioskodawców, iż stoją za nimi chroniące ich interesy konstytucyjne zasady: zaufania obywateli do państwa, w tym niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych.

Tym samym nietrafny jest zarzut, iż wskazane wyżej przepisy kwestionowanej ustawy są niezgodne z art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.

Następnym zagadnieniem rozpatrywanym przez TK była kwestia zgodności art. 2 ust. 3 oraz art. 3 kwestionowanej ustawy z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią o odszkodowaniu, do jakiego zobowiązane są struktury związkowe, które przejęły przekazany im majątek, za zniszczenie, zaginięcie lub zużycie przejętych składników majątkowych w stopniu uniemożliwiającym jego dalsze odszkodowanie. Obowiązek, jaki jest przewidziany w wymienionym przepisie, jest surowy, ale należy brać pod uwagę, że struktury związkowe, na które ten obowiązek został nałożony, znały dobrze okoliczności dotyczące rozwiązania NSZZ "Solidarność", pozbawienia go jego majątku, a także treść przepisów, z których wynikało, że własność tego majątku nie została nadana nowo powstałym związkom zawodowym. W konsekwencji nie można ich uznać za posiadaczy w dobrej wierze. Należy tu dodać, że rygoryzm przepisów o odszkodowaniu został zastosowany do wszystkich podmiotów zobowiązanych do odszkodowania w myśl art. 1 ust. 2 ustawy rewindykacyjnej /a więc także w stosunku do Skarbu Państwa/, wobec czego nie można dopatrywać w nim ostrza skierowanego specjalnie przeciwko związkom zawodowym zobowiązanym do odszkodowania.

Ta ujemna ocena postawy nowo powstałych związków zawodowych, gdy chodzi o ich stosunek do przekazania im mienia, doznaje jednak wyjątku wówczas, gdy związki te wykorzystywały przekazany im majątek, który należał do NSZZ "Solidarność", na potrzeby członków związków zawodowych wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Czynienie nowo powstałych związków zawodowych odpowiedzialnymi za to, że w trakcie takiego wykorzystywania przekazanego im majątku nastąpiło zużycie na powyższe cele jego składników byłoby niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. I dlatego w tym zakresie, ale tylko w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 2 ust. 3 przedmiotowej ustawy za niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji.

Podobnie przedstawia się kwestia art. 3 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Nakłada on obowiązek zwrotu waluty polskiej, która znajdowała się na rachunkach bankowych na rzecz podmiotów określonych w art. 2 ust. 1 i 2 po jej zwaloryzowaniu. Jest to rygor równie surowy, jak ten, który jest przewidziany w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy. U podstaw obu przepisów leży ten sam motyw uzasadniający w pełni ich surowość. Jednakże w trakcie rozprawy przedstawiciel struktur związkowych zobowiązanych do zwrotu przesłuchany jako świadek stwierdził, że w pewnych wypadkach nowo powstałe organizacje związkowe niezwłocznie po przejęciu środków pieniężnych składały je na oprocentowanych kontach bankowych w celu ich zwrotu wraz z odsetkami konkretnym związkom zawodowym, o których jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że gdyby takie wypadki miały miejsce, byłoby niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 1 Konstytucji RP/ obciążenie kosztami waloryzacji zobowiązanych podmiotów do zwrotu kwot podstawowych.

Dalszą kwestią, jaką rozważył TK była ocena zgodności art. 5 ustawy z zasadą prawa do sądu /art. 1 i art. 56 ust. 1 Konstytucji RP/.

Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdził, że z art. 56 ust. 1 Konstytucji, a obecnie także ze znowelizowanego art. 1 Konstytucji /zasad państwa prawnego/ wyprowadzić należy zasadę konstytucyjnego "prawa do sądu" obywateli i innych podmiotów występujących w obrocie prawnym. Art. 56 ust. 1 Konstytucji wymienia różne sądy /Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne/. Do sądów szczególnych, nad którymi sprawuje nadzór orzeczniczy Sąd Najwyższy /art. 61 ust. 1 Konstytucji/ należy Naczelny Sąd Administracyjny.

Konstytucja nie reguluje, które sądy /powszechne czy szczególne/ mają rozpoznawać określoną kategorię spraw, nie określa też instancji sądowych ani zakresu kontroli sądowej, pozostawiając te kwestie ustawom zwykłym /art. 56 ust. 3 Konstytucji/.

Zasadą wyprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny z Konstytucji jest prawo obywateli do sądu. Realizacja tej zasady stanowi materię ustaw zwykłych. Skoro więc w ustawie rewindykacyjnej od decyzji Społecznej Komisji Rewindykacyjnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to konstytucyjne prawo do sądu jest zachowane, mimo że zakres orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który bada tylko zgodność decyzji z prawem, jest węższy w porównaniu z zakresem orzekania sądów powszechnych i bez względu na to, że problematyka ustawy rewindykacyjnej ma charakter cywilny.

Ponadto należy uwzględnić okoliczność podniesioną w toku zeznań na rozprawie przez przewodniczącego Społecznej Komisji Rewindykacyjnej adwokata Wiesława Johana, że Społeczna Komisja Rewindykacyjna działa faktycznie jako organ pojednawczy i w większości wypadków w drodze koncyliacyjnej doprowadza do polubownego załatwienia sporu między związkiem zawodowym rewindykacyjnym i związkiem zobowiązanym. Okoliczność ta była uznana podczas rozprawy przez przedstawicieli wnioskodawców. Zatem zarzut niezgodności art. 5 ustawy rewindykacyjnej z art. 1 i 56 Konstytucji nie jest uzasadniony.

Trybunał Konstytucyjny uznał jednakże za stosowne zwrócić uwagę w tym miejscu, że z punktu widzenia charakteru regulowanej materii bardziej racjonalnym i merytorycznie uzasadnionym byłoby ustanowienie kompetencji sądu powszechnego.