Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, pkt 3, pkt 21, 39 ust. 3, 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. K. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Pana P. K. oraz Pana K. Z. (skarżących, strony), od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].01.2016 r. nr [...] w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 26 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, w okresie od dnia 01.04.2016 r. do dnia 31.12.2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części.

W uzasadnieniu wskazało między innymi ,że:

W dniu 16.11.2015 r. Pan P. K. oraz Pan K. Z. złożyli wniosek o wdanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 26 m² pod kiosk w terminie od dnia 01.01.2016 r. do 31.12.2016 r.

Decyzją z dnia [...].01.2016 r. nr [...] Prezydent [...] zezwolił skarżącym na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 26 m2, pod kiosk wg lokalizacji szczegółowo określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji na okres od dnia 01.01.2016 r. do dnia 31.03.2016 r. i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka ww. pasa drogowego na okres od dnia 01.04.2016 r. do dnia 31.12.2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego.

W zakresie pierwszego rozstrzygnięcia Prezydent [...] wskazał, iż określony w decyzji termin, na który zezwolono zająć pas drogowy stanowi czas niezbędny do usunięcia obiektu z pasa drogowego w celu realizacji inwestycji Zarządu Dróg Miejskich polegającej na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego na parking rowerowy obsługujący pawilony handlowe oraz budynek biurowy.

W zakresie drugiego rozstrzygnięcia (odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) Prezydent [...] podał, że Zarząd Dróg Miejskich realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej wydanie zezwolenia fakt otrzymywania wcześniej zezwoleń zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w tym celu. Organ zaznaczył, że w dotychczasowym zezwoleniu określono ściśle termin zajęcia pasa drogowego zgodnie z wnioskiem strony. Wobec tego na każdy kolejny okres zajęcia konieczne jest powtórne ustalenie czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił, że sytuacja w pasie drogowym ul. [...] uległa zmianie. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wskazał, iż pas drogowy stanowi teren o szczególnym charakterze wynikającym z ważnej roli komunikacyjnej znajdujących się w nim dróg i obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi. Z tego względu możliwości wykorzystania pasa drogowego dla celów niezwiązanych z potrzebami drogi zostały ustawowo istotnie ograniczone. Pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, zaś zarządca drogi stoi na straży nieograniczania funkcji drogi i właściwego jej funkcjonowania. Prezydent [...] wyjaśnił, że w pasie drogowym w miejscu usytuowania kiosku handlowego strony jest planowana inwestycja tj. parking rowerowy obsługujący pawilony handlowe oraz budynek biurowy. W tych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym traktuje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Powyższa decyzja została doręczona stronom w dniu 03.02.2016 r. oraz 2.02.2016 r.

Od powyżej decyzji zarządcy drogi w zakresie pkt 2 w dniu 16.02.2016 r. (data nadania przesyłki w placówce operatora pocztowego) odwołanie złożyli Pan P.K. oraz Pan K. Z., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony (poprzez wydanie zezwolenia na wnioskowany okres), ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzucono błędne uznanie, że konieczne jest dokonanie inwestycji i inwestycja ta powinna powstać na miejscu kiosku handlowego oraz brak uzasadnienia lokalizacji tej inwestycji w przedmiotowym miejscu oraz błędne uznanie, że pozostawienie kiosku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku podczas gdy kiosk zaspokaja od kilkudziesięciu lat potrzeby społeczności lokalnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało między innymi ,że w niniejszej sprawie dopuszczalne było wniesienie odwołania od części decyzji zarządcy drogi obejmującej odmowę wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wnioskowany okres, gdyż decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją podzielną w zakresie zawartych w niej rozstrzygnięć. Skoro zatem z woli stron zaskarżony został wyłącznie pkt. 2 tej decyzji, decyzja w jej pkt. 1 jest ostateczna i nie podlega kontroli instancyjnej Kolegium w niniejszym postępowaniu odwoławczym.

Organ wyjaśnił, że zasadą na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) dalej udp. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednakże zakaz ten doznaje wyłomu w treści art. 39 ust. 3 tej ustawy, gdzie ustawodawca przewidział, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka, z zastrzeżeniem przypadków ujętych w dalszej części powołanego przepisu, jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu. Organ wskazał, że jak podkreśla się w judykaturze, w postępowaniu tym na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Istotne przy tym jest, że termin "szczególnie uzasadnionego przypadku" bliżej nieokreślony przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ustawy pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (tak NSA w wyroku z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt II GSK 1547/11, Lex nr 1234107).

W przedmiotowej sprawie strony uzyskały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres do dnia 31.03.2016 r., i odmowę zezwolenia w pozostałym zakresie, tj. od dnia 01.04.2016 r. do dnia 31.12.2016 r., z czym skarżący się nie zgodzili.

SKO wyjaśniło ,że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Prezydent [...] jako zarządca drogi wyraźnie wskazał na motywy odmowy podkreślając, że w miejscu usytuowania kiosku handlowego stron jest planowana inwestycja mająca na celu modernizację przedmiotowego terenu polegająca na budowie parkingu rowerowego obsługującego pawilony handlowe oraz budynek biurowy. Organ zauważył również, że obiekty takie służą obsłudze uczestników ruchu drogowego i związane są z funkcją drogi. Organ powołał się na pismo kierownika zespołu ds. komunikacji rowerowej z dnia 28.12.2015 r. znak [...] , w którym wskazano, że zespół ten w 2016 r. planuje zmianę zagospodarowania terenu m.in. na skrzyżowaniu ulicy [...] i ul. [...] poprzez wyznaczenie miejsc parkingowych oraz budowę łącznika drogi rowerowej w miejscu istniejących pawilonów.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło ponadto, że w świetle obecnych regulacji ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Dlatego też korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazują na zakazy określonej aktywności w granicach pasa drogowego podporządkowane celom wprost wyartykułowanym w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego jest możliwość zajęcia pasa drogowego dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w warunkach szczególnie uzasadnionego przypadku, który za każdym razem (przy każdym zezwoleniu) podlega surowej ocenie tego zarządcy z punktu widzenia wykonywania przez ten podmiot prawidłowej gospodarki pasa drogowego nakierowanego na cele chronione i jednocześnie gwarantowane w powołanym przepisie. SKO podkreśliło, iż zarządca drogi jest podmiotem wyspecjalizowanym do realizacji zadań określonych przepisami o drogach publicznych, a zatem dysponuje odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i środkami w celu wykonywania tych zadań. Ma też prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania w celu jak najlepszej realizacji ciążących na nim zadań w obrębie pasa drogowego, w tym stałej poprawy funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu. Dlatego też zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skonstruowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które dodatkowo jest ograniczone w czasie.

Dokonując na etapie postępowania odwoławczego powtórnego rozpatrzenia sprawy odejmującej odmowę wydania stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego Kolegium Odwoławcze zauważyło, że we wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. We wniesionym odwołaniu podniesiono, że w pasie drogowym znajduje się kiosk, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza. Poddając analizie tak przedstawione uzasadnienie ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia, Kolegium uznało, że nie może ono stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, warunkującego udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu handlowego z istoty nie będącego obiektem związanym z gospodarką drogową i potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Interes ekonomiczny strony bowiem nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, wyżej opisana przebudowa pasa drogiego wraz z przywróceniem jego ładu estetycznego, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, w tym rowerzystów i pieszych. W ocenie SKO kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. Zatem Kolegium podzieliło pogląd zarządcy drogi o tym, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

Organ wyjaśnił, że w odwołaniu strony wskazały odnośnie planów zarządcy drogi, iż "wcześniej organ nie konsultował ich z nami, ani nawet nie poinformował o nich. Gdyby plany te były nam znane, moglibyśmy zgłaszać uwagi, zmierzające do wyjaśnienia, czy rzeczywiście parkingu rowerowego nie da się umiejscowić w sąsiedztwie (...)". Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż te są bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego strona nie jest uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji użytkowania pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. SKO przypomniało, iż zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany w realizacji zadań określonych ustawą ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie. Dlatego też osoby trzecie nie mogą organowi narzucać rozwiązań i ewentualnie czynić zarzutu z tego, że akurat tych rozwiązań organ nie podzielił.

Zdaniem organu dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia również fakt, iż kiosk handlowy skarżących funkcjonuje w pasie drogowym od wielu lat. Organ wyjaśnił ,że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowo ograniczone m.in. po to, aby zarządca drogi na przyszłość miał możliwość realizacji swoich zadań w obrębie tego pasa. Istotne przy tym jest, że poprzednie zezwolenie (zezwolenia) nie rodzi jakichkolwiek praw nabytych do terenu pasa drogowego. Oznacza to, iż jego beneficjent musi liczyć się z faktem braku otrzymania zezwolenia w przyszłości, co winno być wkalkulowane w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej w granicach pasa drogowego i dokonywanych tam przez niego inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący. Organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję , zarzucili:

1. naruszenie przepisów art. 39 ust 3 udp. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie na pasie drogowym obiektu handlowego z uwagi na niezaistnienie w przedmiotowej sytuacji odmownych przesłanek do wydania decyzji z punktów 1-3 niniejszego przepisu;

2. naruszenie przepisów z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ orzekający wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez ustalenie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia dla okolicznej infrastruktury oraz jego wpływu na komfort życia codziennego lokalnych mieszkańców;

3. w związku z naruszeniem w/w prawa materialnego naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy dokonując zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. sprawy: [...] , poprzez zmianę punktu 2 decyzji uwzględniając jej negatywne oddziaływanie dla mieszkańców osiedla, na którym jest zlokalizowany przedmiotowy obiekt handlowy należący do Skarżących oraz jej negatywnego wpływu na ciągłość i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżących.

ewentualnie o,

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący wnieśli również o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi podtrzymali dotychczasową argumentację a ponadto wskazali, że skarżący, jako rzetelni przedsiębiorcy, odczuwają, że utrudnia im się prowadzenie działalności gospodarczej. W szczególności władze miasta nie wskazały nawet innego miejsca, w które opcjonalnie obiekt handlowy mógłby zostać przeniesiony w ramach obecnego osiedla. W okolicy nie ma zbyt wielu obiektów handlowych, stąd punkt prowadzony przez Skarżących odgrywa istotną rolę w życiu codziennym okolicznych mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słusznościowym.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest niezasadna.

Prawne wywody skargi zdają się zmierzać do wykazania, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie pasa drogowego w ujęciu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 udp. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp.). Z kolei ulica to według art. 4 pkt 3 udp. jest to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z przytoczonych definicji wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi położonym na terenie zabudowanym i stanowi cześć pasa drogowego.

Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. W konsekwencji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji.

W tym miejscu warto również podkreślić, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia jak już wyżej podkreślono mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy.

Jak wynika z akt sprawy skarżący już wcześniej korzystali z pasa drogowego w tej samej lokalizacji na ten sam obiekt na podstawie decyzji zezwalających wydawanych przez zarządcę drogi. Tak więc mieli świadomość, że tego typu zezwolenia mają charakter czasowy.

W niniejszej sprawie odmawiając wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie [...] o powierzchni 26 m2 pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 kwietni 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. organ wskazał na planowaną przebudowę w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie [...]. W miejscu istniejącego kiosku handlowego stanowiącego własność skarżących zostanie przeprowadzona modernizacja terenu polegająca na budowie parkingu rowerowego obsługującego pawilon handlowy i biurowiec . Jak wskazał organ obiekty takie jak parkingi rowerowe służą obsłudze uczestników ruchu drogowego i związane są z funkcją drogi. Zarząd Dróg Miejskich działając w ramach własnych kompetencji realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Ustawodawca przewiduje możliwość pozostania w pasie drogowym istniejących obiektów budowlanych o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazała, że realizacja zamierzeń zarządu drogi będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego kiosku handlowego, w terminie do 31.03.2016r.

Działanie takie w świetle obowiązujących przepisów nie narusza prawa i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżącego, w szczególności skarżące nie wykazały, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku. Wcześniej otrzymywane przez skarżących zezwolenia nie rodzą dla skarżących żadnych praw co zostało wyżej wykazane.

W niniejszej sprawie organy słusznie przedłożyły nad interes indywidualny skarżących interes publiczny jakim jest budowa parkingu rowerowego.

Sąd wskazuje, że powyższe uzasadnienie organu poparte jest zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W aktach sprawy znajduje się pismo kierownika zespołu ds. komunikacji rowerowej z dnia 28.12.2015 r. znak [...], w którym wskazano, że zespół ten w 2016 r. planuje zmianę zagospodarowania terenu m.in. na skrzyżowaniu ulicy [...] i ul. [...] poprzez wyznaczenie miejsc parkingowych oraz budowę łącznika drogi rowerowej w miejscu istniejących pawilonów. W piśmie tym zespół ds. komunikacji rowerowej wskazał również, że w związku z faktem, iż w powyższej lokalizacji znajduje się pawilon handlowy, który uniemożliwia wprowadzenie nowego zagospodarowania terenu prosił również o pojęcie procedur prowadzących do usunięcia pawilonów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie wynika obowiązek organu do badania wpływu jaki dane rozstrzygnięcie organu będzie wywierać na działalność gospodarczą dotychczas prowadzoną na przedmiotowym terenie jak również nie wynika obowiązek organu aby wskazać inną lokalizację, w której działalność może być kontynuowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że są one nieuzasadnione. Organ nie dopuścił się w niniejszej sprawie ani naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia działalności gospodarczej skarżącego, ani do ich dyskryminowania. Z powyższej decyzji w żaden sposób nie wynika ograniczenie działalności gospodarczej skarżącego, jest to jedynie decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w niniejszej sprawie organy administracji nie zajmowały się bowiem działalnością gospodarczą skarżących.

Na zakończenie należy wskazać, że uwadze sadu nie umknęła rozbieżność w kategoryzacji pasa drogowego w rejonie ul. [...] w rej. ul. [...] raz był to pas drogi wojewódzkiej raz powiatowej. Rozbieżność ta nie miała jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.