Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 858/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 121 § 2, art. 122 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SŻ.906.11.2021.TK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 858/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.L. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. A.L. z/s w J.) jest postanowienie Państwowego Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z 28 kwietnia 2022 r. nr SŻ.906.11.2021.TK dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, 6 września 2021 r. przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej w [...] przeprowadzili w magazynie hurtowni M. w [...] należącej do skarżącego kontrolę sanitarną interwencyjną, w toku której stwierdzono, że zakład obrotu żywnością przechowuje i wprowadza do obrotu żywność bez uprzedniego zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów.

Jednocześnie w hurtowni spożywczej stwierdzono: produkty spożywcze bez oznakowania datą minimalnej trwałości, żywność po upływie terminów przydatności do spożycia oraz po przekroczeniu daty minimalnej trwałości, brak bieżącej wody potrzebnej do utrzymania minimalnych wymogów higienicznych i sanitarnych, a także obecność gryzoni - nosicieli chorobotwórczych patogenów oraz uszkodzone przez te szkodniki produkty spożywcze.

Żywność wymagająca przechowywania w warunkach chłodniczych przechowywana była niezgodnie z zaleceniami ich producentów.

W związku z powyższym zobowiązano uczestniczącego w czynnościach kontrolnych przedsiębiorcę – A.L. - do przedstawienia dokumentów co do dalszego postępowania ze stwierdzonymi podczas kontroli środkami spożywczymi niewłaściwej jakości zdrowotnej, przedłożenia do wglądu orzeczeń lekarskich do celów sanitarno - epidemiologicznych zatrudnionego personelu oraz dokumentu wypowiedzenia umowy najmu skontrolowanej hurtowni.

PPIS w [...] decyzją z 8 września 2021 r. nr PSŻ.9020.1.2799.2.2021 nakazał skarżącemu wstrzymanie prowadzenia dalszej działalności ww. hurtowni do czasu zatwierdzenia ww. zakładu obrotu żywnością przez PPIS w [...]. Decyzja opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności.

Przedstawiciele PPIS w [...] podjęli próbę osobistego doręczenia A.L. decyzji, który jednak zwrócił kontrolującym kopertę zawierającą decyzję, wnosząc o jej przekazanie za pośrednictwem operatora pocztowego. Przebieg podjętych czynności przedstawiciele PPIS w [...] udokumentowali w notatce służbowej z [...] września 2021 r.

Odmowa przyjęcia korespondencji przez A.L. skutkowała skutecznym doręczeniem jej w dniu odmowy przyjęcia. PPIS w [...] jedynie informacyjnie przesłał rzeczoną decyzję przedsiębiorcy za pośrednictwem Poczty Polskiej. Ostatecznie przesyłka zawierająca decyzję powróciła do nadawcy jako niepodjęta w terminie.

10 września 2021 r. przedstawiciele PPIS w [...] przeprowadzili w hurtowni w [...] kontrolę sprawdzającą wykonanie przez ww. przedsiębiorcę decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie prowadzenia dalszej działalności w ww. hurtowni.

Stwierdzono, że w hurtowni nadal jest prowadzona dotychczasowa działalność. Obecny podczas kontroli przedsiębiorca odmówił podpisania poprzedniego protokołu kontroli sanitarnej oraz bieżącego protokołu kontroli sprawdzającej z [...] września 2021 r.

Wobec niestawienia się w kolejnym ustalonym na dzień 14 września 2021 r. terminie spotkania PPIS w [...] wystosował do skarżącego upomnienie z [...] września 2021 r. nr PSŻ.9020.1.2799.2.2021.2., które wobec nieodebrania zwrócono do PPIS w [...] [...] października 2021 r.

25 października 2021 r. przedstawiciele PPIS w [...] przeprowadzili kolejną kontrolę w hurtowni, podczas której obecny był przedsiębiorca. Stwierdzono, że działalność jest nadal prowadzona, dowodem czego były produkty żywnościowe zmagazynowane w ww. hurtowni ułożone na paletach i regałach.

Ponadto, bezpośrednio przed wejściem do ww. hurtowni w samochodzie o nr rej. [...] znajdowały się środki spożywcze i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością.

A.L. oświadczył, że obiekt jest nieczynny, od listopada będzie nowy najemca, zmienia lokalizację hurtowni i jest w trakcie przewożenia towaru. Ze względu na brak szyldu na zewnątrz nie musi wywieszać informacji o zamknięciu.

Wobec niewykonania przez A.L. obowiązku wskazanego w decyzji z 8 września 2021 r., postanowieniem z 18 listopada 2021 r. PPIS w [....] nałożył na przedsiębiorcę grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia PPIS w [....] wskazał, że kontrola sprawdzająca przeprowadzona na terenie ww. hurtowni w dniu [...] październiku 2021 r. wykazała, iż zobowiązany nie zrealizował obowiązku nałożonego decyzją. Stwierdzono, że zobowiązany unika dobrowolnej realizacji obowiązku nałożonego na niego w sposób ostateczny i prawomocny, dlatego PPIS w [...] zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479, dalej "upea").

Obowiązek orzeczony ww. decyzją - przez natychmiastową wykonalność rozstrzygnięcia - stał się wymagalny z chwilą pierwotnego doręczenia decyzji organu, tj. w dniu [...] września 2021 r., a w wyniku niespełnienia go w sposób dobrowolny, podlegał on egzekucji administracyjnej.

Zobowiązany pomimo świadomości nałożonego nań obowiązku uchylał się od jego realizacji, a kolejne kontrole sprawdzające wykazały, że magazyn hurtowni pozostawał czynny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie PPIS w [...] A.L. zarzucił naruszenie:

- art. 119 § 1 upea poprzez wydanie postanowienia, pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania,

- art. 7 § 1 i 2 upea poprzez uznanie, że nałożenie kary grzywny jest niezbędne, a środek ten jest najmniej uciążliwy dla skarżącego, bez uwzględnienia realiów niniejszej sprawy oraz braku należytego uzasadnienia postanowienia,

- art. 121 § 2 upea poprzez nałożenie grzywny w kwocie rażąco wygórowanej w realiach przedmiotowej sprawy oraz brak należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie.

Wnoszący zażalenie wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie nałożonej kary grzywny, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia oraz wniesionych 7 grudnia 2021 r. zarzutów do postanowienia z 18 listopada 2021 r.

PPWIS wskazanym na wstępie postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "kpa"), art. 18, art. 35 § 1, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 119 § 1 w zw. z art. 23 § 4 pkt 1 upea, art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 18 listopada 2021 r.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 119 § 1 upea przez wydanie ww. postanowienia, pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania. Zdaniem skarżącego w dniu [...] października 2021 r. działalność o nazwie magazyn hurtowni M. była unieruchomiona, dlatego też obowiązek nałożony decyzją z 8 września 2021 r. został przez skarżącego spełniony.

W protokole kontroli sprawdzającej z [...] października 2021 r. sporządzonym na terenie ww. hurtowni w [....], a co najważniejsze podpisanym przez przedsiębiorcę, wyraźnie zostało stwierdzone, że decyzji nie wykonano a działalność jest nadal prowadzona, dowodem czego były produkty żywnościowe i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością zmagazynowane w hurtowni i ułożone na paletach oraz regałach.

Ponadto kontrolujący stwierdzili, że w samochodzie zaparkowanym przed wejściem do hurtowni znajdują się środki spożywcze i wyroby do kontaktu z żywnością. Ponadto w dniu kontroli brama wjazdowa i drzwi hurtowni były otwarte ani nie umieszczono na nich informacji o zakończeniu lub wstrzymaniu działalności hurtowni. Kolejna kontrola z 14 grudnia 2021 r. potwierdziła ten stan. A.L. nie zweryfikował, że żywność zgromadzona w hurtowni jest prywatną własnością przedsiębiorcy.

Przedłożone przez A.L. kopie wypowiedzenia umowy najmu hurtowni w [...], czy też umowa najmu nowych przestrzeni magazynowych we F. nie świadczą bynajmniej o tym, że przedsiębiorca zastosował się do decyzji nakazującej wstrzymanie dotychczasowej działalności w magazynie hurtowni M. w [....] przy ul. [...].

Wyniki kontroli sprawdzających przeprowadzonych w hurtowni świadczą o lekceważącej postawie wobec wymogów prawa żywnościowego oraz braku niezbędnej wiedzy w zakresie zagrożeń związanych z bezpieczeństwem zdrowotnym wprowadzanej do obrotu żywności.

Ponadto, wg informacji uzyskanych od przedstawicieli PPIS w [...], organu urzędowej kontroli żywności, sprawującego nadzór nad bezpieczeństwem zdrowotnym produkcji i obrotu żywnością na terenie powiatu [...] do 26 kwietnia 2022 r. A.L. nie złożył wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów PIS jakichkolwiek pomieszczeń magazynowych (planowana nowa lokalizacja hurtowni) wskazanych w przedłożonej umowie z [...] września 2021 r. najmu nowych przestrzeni magazynowych.

Nie przemawia to na korzyść przedsiębiorcy, poddając w wątpliwość wiarygodność składanych przez niego deklaracji i dokumentów, które miałyby potwierdzać działania zmierzające do wykonania decyzji.

Obowiązek nałożony decyzją PPIS w [...] z 8 września 2021 r. o natychmiastowym unieruchomieniu działalności zakładu ma charakter czasowy, bowiem przedsiębiorca poprzez uzyskanie zatwierdzenia zakładu wydawanego przez PPIS w [...] zrealizowałby nałożony na niego obowiązek. Jednak A.L. w ogóle nie poczynił starań by złożyć do PPIS w [...] wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, co jest jego ustawowym obowiązkiem jako podmiotu działającego na rynku spożywczym w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Mamy w tym przypadku do czynienia z wielokrotnym, lekceważącym podejściem przedsiębiorcy do wymogów prawnych określających bezpieczeństwo zdrowotne żywności, w tym dwuletni okres nielegalnej działalności, a ewidentny brak współpracy z organami urzędowej kontroli żywności potwierdził tylko konieczność wstrzymania tej działalności.

Aby kontrola przeprowadzana przez organy urzędowej kontroli żywności mogła osiągnąć swój cel, tj. zapewniała niezbędny poziomu bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu środków spożywczych, m.in. poprzez weryfikację stanu sanitarno - technicznego zakładu i warunków w jakich składowane są środki spożywcze, wymagane jest współdziałania ze strony kontrolowanego.

Wydając zatem zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji PPIS w [...] jak najbardziej uwzględnił realia niniejszej sprawy, co próbował zanegować pełnomocnik ww. przedsiębiorcy w złożonym zażaleniu. Dotyczy to tak zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i wysokości wymierzonej grzywny.

Istotą określonej w art. 119 upea grzywny w celu przymuszenia, tak jak każdego środka egzekucyjnego, jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku administracyjnego. Zasada niezbędności, określona w art. 7 § 3 upea stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

Zakaz stosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany jest konsekwencją uznania, że celem postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, a nie wyrządzenie mu dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od wykonania obowiązku.

Wymiar grzywny (10 000 zł) jest jak najbardziej adekwatny do rodzaju stwierdzonego zagrożenia (obecność w hurtowni z żywnością długotrwałego bytowania gryzoni, będących źródłem chorobotwórczych patogenów) oraz stopnia i okresu naruszenia obowiązujących przepisów prawa (dwuletni, nielegalny obrót żywnością w niewłaściwych warunkach sanitarnych i higienicznych).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowo - administracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna i aby zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Żeby środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nabrał charakteru dyscyplinującego, grzywna powinna tym samym być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Nie może to być zatem grzywna, której wysokość nie stanowi dla zobowiązanego żadnej dolegliwości w uiszczeniu.

Organ który wydał zaskarżone postanowienie uzasadnił to w wystarczający sposób. Organy urzędowej kontroli żywności stoją na straży respektowania wymogów prawa żywnościowego, aby podczas obrotu żywnością nie doszło do powstania zagrożenia dla zdrowia konsumentów.

Zobowiązany działając w branży żywnościowej nie może bez żadnych konsekwencji przez blisko 2 lata ignorować wymogów prawa żywnościowego.

Stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego w kierowanym przez siebie zakładzie. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, przedsiębiorca może wdrażać i przestrzegać wymagania, wynikające z tych przepisów.

Zgodnie z art. 35 § 1 zd. 1 upea, wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 1 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem zobowiązanego spowodowało zawieszenie egzekucji z mocy samego prawa, dlatego też wstrzymywanie jego jest bezcelowe, przez co wniosek złożony w tym zakresie - bezprzedmiotowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.L. zaskarżył w całości postanowienie opisane na wstępie postanowienie zarzucając mu naruszenie:

1. art 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 kpa poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

- akceptację sprzecznych i niezgodnych z logiką ustaleń i wniosków organu przeprowadzającego kontrolę w dniu [...] października 2021 r., a następnie w dniu [...] grudnia 2021 r., zgodnie z którymi osoby dokonujące kontroli weszły jedynie na teren przed magazynem przy ul. [...] w [...], a pomimo tego uznały, że z uwagi na otwartą bramę wjazdową i drzwi do lokalu magazyn był czynny, podczas gdy logika i doświadczenie życiowe wskazuje, że bez wejścia do środka lokalu, bez wnikliwej wizji z udziałem skarżącego, który w trakcie kontroli z [...] października 2021 r. posiadał tytuł prawny do lokalu i tym samym mógł z niego swobodnie korzystać, faktu takiego stwierdzić nie można i w związku z tym uznanie, że nałożenie rażąco wygórowanej kary grzywny było zasadne,

2. art 7 w zw. z art 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez wybiórcze zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, na skutek czego organ doszedł do niewłaściwego przekonania, iż nałożony na skarżącego obowiązek nie został wykonany, a tym samym nałożenie rażąco wygórowanej kary grzywny było zasadne,

3. art. 119 § 1 upea poprzez wydanie postanowienia, pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania,

4. art. 7 § 1 i 2 upea poprzez uznanie, że nałożenie kary grzywny jest niezbędne, a środek ten jest najmniej uciążliwy dla skarżącego, bez uwzględnienia realiów niniejszej sprawy oraz braku należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie,

5. art. 121 § 2 upea poprzez nałożenie grzywny w kwocie rażąco wygórowanej w realiach przedmiotowej sprawy oraz brak należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie, co łącznie doprowadziło do niepełnego i nieprawidłowego rozpoznania sprawy przez organ i miało istotny wpływ na jej wynik,

6. błąd w ustaleniach faktycznych organu, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez błędne ustalenie przez organ, że w realiach niniejszej sprawy zasadne było nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

Niezależnie od powyższych okoliczności, mimo kwestionowania przez skarżącego zasadności nałożenia kary grzywny, nałożona kara grzywny jest rażąco wygórowana co stanowi naruszenie art 121 § 2 upea. Z treści artykułu wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Na skarżącego nałożono więc możliwie najbardziej dotkliwą i wysoką karę grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest postanowienie PPWIS, utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 1 i art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. postanowienie PPIS o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku natychmiastowego unieruchomienia działalności zakładu, tj. magazynu hurtowni M. przy ul. [...] w [...], który to obowiązek wynikał dla skarżącego z decyzji PPIS z 8 września 2021 r.

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów ocena zaskarżonego postanowienia doprowadziła do stwierdzenia, że wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji nie narusza ono prawa, w związku z czym brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wykonał obowiązku nakazanego decyzją PPIS z 8 września 2021 r. której nadano rygor natychmiastowej wykonalności; stwierdzono to podczas kontroli sprawdzających przeprowadzonych przez pracowników PPIS, w trakcie których ustalono, że magazyn (hurtownia) nadal funkcjonuje. Skutkowało to wszczęciem i prowadzeniem przez ten organ postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - art. 122 § 3 u.p.e.a.

Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.).

Kwestionując jej nałożenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. II OSK 2523/16; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. II OSK 368/17).

W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, gdyż podniesione przez skarżącego okoliczności nie świadczą o wykonaniu nałożonego na niego obowiązku unieruchomienia działalności.

Przede wszystkim należy zauważyć, że powołane przez niego okoliczności mające w jego ocenie świadczyć o zaprzestaniu działalności (prawo do przebywania w miejscu prowadzenia działalności, przysługująca własność towaru i wyposażenia hurtowni dająca prawo do swobodnego korzystania z nich, przewożenie towaru do innej lokalizacji) podniesione zostały dopiero na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (a nie do protokołu kontroli sprawdzającej), wpisując się w przyjętą taktykę postępowania mającą na celu uchylenie się od niekorzystnych rozstrzygnięć.

Ich akceptacja przez organy, a tym samym przez Sąd oznaczałaby przyzwolenie dla działań skarżącego mającego w istocie charakter pozorowany względem nałożonych obowiązków i działań zmierzających do ich wyegzekwowania.

Podkreślić należy, że sam skarżący na żadnym etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego samoistnie nie poinformował organów o zastosowaniu się do nałożonego obowiązku zaprzestania działalności zakładu (hurtowni).

Podkreślić należy, że przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wierzyciel może podejmować wobec zobowiązanego działania zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku; w okolicznościach sprawy takie zostały podjęte, aczkolwiek bezskutecznie.

W tej sytuacji organy w pełni zasadnie podjęły działania wpisujące się w art. 7 § 2 u.p.e.a., stanowiący, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W ocenie Sądu, organy egzekucyjne dążąc do wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku trafnie wybrały nałożenie grzywny jako środek egzekucyjny najmniej uciążliwy.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego - poprzez dolegliwość finansową - do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji wymaganego obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

Wobec braku dobrowolnego wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, w ocenie Sądu, zasadnie organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem zastosował – zgodnie z powyższymi przepisami - środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Wbrew podniesionym zarzutom, postanowienie tak organu I jak i II instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, w którym zarówno zasadność jak i wysokość orzeczonej grzywny została szczegółowo uzasadniona, z powołaniem się na celowość i skuteczność podejmowanych działań mających doprowadzić do wywiązania się przez skarżącego z ciążącego na nim obowiązku.

W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

Z powyższych przepisów wynika, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, nie może być to kwota symboliczna.

W ocenie Sądu grzywna w wysokości 10 000 zł, pomimo tego że nie prowadzi ona bezpośrednio do wykonania obowiązku, spełnia swoją rolę ekonomicznego zagrożenia, które ma zmotywować skarżącego do wykonania zobowiązania, mając na uwadze jego charakter oraz wagę stwierdzonych naruszeń powiązaną z koniecznością podjęcia natychmiastowych działań zapobiegających, w tym związanych z obawą o zdrowie i życie ludzi.

Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego i jego rozmiarze. Co istotne, skarżący został wydanymi w sprawie postanowieniami poinformowany o możliwości uwolnienia się od obowiązku zapłaty grzywny lub ubiegania się o jej zwrot, w zależności od dobrowolnego wykonania egzekwowanego obowiązku i czasu w którym to nastąpi (przed lub po uiszczeniu grzywny).

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, orzeczona grzywna - tak co do zasadności jej nałożenia, jak i jej wysokości - jest zgodna z regulującymi tę materię przepisami u.p.e.a. Wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej jej nałożenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, co czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi, zmierzającymi do przedłużania postępowania i uniknięcia wykonania orzeczonego obowiązku unieruchomienia działalności zakładu związanego z obrotem żywnością.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.