Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 723/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 8 par. 2, art. 10, art. 15, art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3, 4, art. 50 ust.  1i 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi S. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usług opiekuńczych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") odmówił przyznania "[...]" (dalej jako: "skarżąca") świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie zajęć z neurologopedą dla syna "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że miesięczny dochód rodziny wynosi łącznie 3.617,20 zł i składa się z: wynagrodzenia za pracę męża skarżącej, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłku rodzinnego z dodatkiem, zaś kryterium dochodowe wynosi 1.542,00 zł. Ustalono, że syn jest osobą niepełnosprawną i wymaga specjalistycznego leczenia. Skarżącej dotychczas przyznano dla dziecka pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dziennie na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., w zakresie: rehabilitacji metodą Vojty w wymiarze 5 dni w tygodniu po 1 godzinie i metodą NDT-Bobath w wymiarze 4 dni w tygodniu po 1 godzinie dziennie oraz 1 dzień w tygodniu 30 minut, wspierania psychologa w wymiarze 2 dni w tygodniu po 1 godzinie dziennie. Łączny miesięczny koszt realizacji tych usług wynosi 5.964,00 zł. Organ pierwszej instancji podał ponadto, że "[...]" Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w "[...]" zakontraktował usługi w zakresie logopedii w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej i 10 z 18 osób posiadających kwalifikację neurologopedów udziela świadczeń w poradniach logopedycznych na terenie województwa "[...]". Ustalono też, że wprawdzie Powiatowe Centrum Rozwoju Edukacji w "[...]" nie prowadzi terapii neurologopedycznej, lecz Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna w "[...]" objęła syna skarżącej wsparciem, w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, w zakresie: 4 godzin rehabilitacji, 1 godziny terapii behawioralnej, 1 godziny terapii logopedycznej i 1 godziny zajęć terapeutycznych z psychologiem w miesiącu, a najprawdopodobniej od września 2018 r. będzie istniała możliwość zapewnienia dziecku zajęć z neurologopedą. Ustalono też, że w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" jest możliwe skorzystanie z poradnictwa neurologopedycznego, o czym poinformowano skarżącą.

Organ pierwszej instancji dodał, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2017 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyjaśniło, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób niepełnoletnich jest możliwe, jednak nie mogą to być usługi w zakresie objętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła, że decyzję wydano w oparciu o pismo ministerstwa, które nie stanowi źródła prawa. Stwierdziła, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi powinny być obowiązkowo świadczone w miejscu zamieszkania takich osób. Skarżąca podniosła, że już korzysta z usług neurologopedycznych w ramach gwarantowanych świadczeń z NFZ,

w wymiarze 2 godzin miesięcznie, świadczonych w "[...]", jednakże wnioskuje o przyznanie tych usług w wymiarze 3 godzin tygodniowo świadczonych w miejscu zamieszkania. Wywiodła, że skoro system gwarantowanych świadczeń nie zaspokaja potrzeb dziecka niepełnosprawnego, to istnieje potrzeba zabezpieczenia ich na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Zarzuciła, że wprawdzie organ pierwszej instancji wskazał jej podmioty świadczące usługi logopedyczne, lecz nie podał, które konkretnie świadczą usługi neurologopedyczne, a także która z tych jednostek mogłaby świadczyć przedmiotowe usługi w żądanym przez nią wymiarze. Zaznaczyła, nie ma możliwości korzystania z usług świadczonych przez kilka podmiotów w ramach jednego skierowania. Skarżąca podkreśliła, że placówki te znajdują się w odległości ok. 30 – 140 km od jej miejsca zamieszkania, zatem bezcelowe jest pokonywanie z dzieckiem, mającym wskazanie do terapii w domu, 60 - 280 km w celu odbycia trzydziestominutowej terapii. Zaznaczyła, że wprawdzie w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" mogłaby skorzystać z poradnictwa neurologopedycznego, lecz ona wnioskowała o terapię a nie poradnictwo neurologopedyczne. Wywiodła ponadto, że pomoc neurologopedyczna świadczona w ramach NFZ wynosiłaby maksymalnie 1 - 1,50 godziny miesięcznie, a jej wniosek dotyczy pomocy świadczonej w wymiarze 12 godzin miesięcznie. Podkreśliła też, że jej dziecko posiada zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 8 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1

i art. 7 pkt 5 i 6 oraz art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508) dalej zwanej "ustawą". Wskazało też, że § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598, z późn. zm.) wymienia szczegółowo rodzaje specjalistycznych usług dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Kolegium zaznaczyło, że syn skarżącej już otrzymuje pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych o wartości 5.964 zł, a ponadto jest objęty wsparciem Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej w "[...]" w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, w zakresie 4 godzin rehabilitacji i 3 godzin terapii łącznie. Wyjaśniło ponadto, że istota pomocy w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Dlatego w każdej sprawie organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy. Podniosło, że jest oczywiste, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o nią ani udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Zauważyło, że uprawnienia wynikające w przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny i polegają jedynie na uzupełnianiu środków, możliwości i uprawnień własnych osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. W ocenie Kolegium, bezzasadny był więc zarzut, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone w miejscu zamieszkania są zadaniem obowiązkowym, wynikającym z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji podejmował działania w celu ustalenia czy realizacja zajęć z neurologopedą jest możliwa w ramach świadczeń zdrowotnych w warunkach domowych, czy zajęcia te objęte są ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1510, z późn. zm.) oraz czy mogą być refundowane w całości przez NFZ. Z pisma Oddziału NFZ w "[...]" wynika, że podmiot ten zakontraktował usługi w zakresie logopedii w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej i poinformował, że 10 na 18 osób posiadających kwalifikację neurologopedów udziela świadczeń w poradniach logopedycznych na terenie województwa "[...]". Powiatowe Centrum Rozwoju Edukacji w "[...]" poinformowało zaś, że nie prowadzi terapii neurologopedycznej. Z pisma Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej w "[...]" wynikało natomiast, że najprawdopodobniej od miesiąca września 2018 r. będzie możliwe zapewnienie dziecku zajęć z neurologopedą. Organ pierwszej instancji ustalił również, że w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" istnieje możliwość skorzystania z poradnictwa neurologopedycznego. Kolegium dodało, że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 10 czerwca 2017 r. poinformowało, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych możliwe jest dla osób niepełnoletnich, jednak nie mogą to być usługi w zakresie objętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca podała, że syn korzysta z usług neurologopedycznych finansowanych na podstawie innych aktów prawnych, niż ustawa o pomocy społecznej, w łącznym wymiarze 3 godzin w miesiącu, ale jego potrzeby w tym zakresie to 12 godzin w miesiącu. Zarzuciła, że w decyzji nie wymieniono jednostek, które w ramach NFZ realnie zabezpieczą wnioskowane usługi, gdyż wskazano podmioty znajdujące się w znacznej odległości od jej miejsca zamieszkania. Podkreśliła, że skoro już korzysta z neurologopedii w ramach NFZ, to i tak nie może skorzystać z usług świadczonych przez podmioty wymienione przez organ. Skarżąca zarzuciła, że orzekające w sprawie organy pominęły, że w zaświadczeniu lekarskim wskazano na potrzebę przyznania pomocy w zakresie neurologopedy w wymiarze 3 godzin na tydzień. Podniosła ponadto, że organy obu instancji naruszyły art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., gdyż skarżąca już otrzymuje pomoc w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji dziecka, a w decyzjach wydanych w tym zakresie organy obu instancji wskazywały, iż w momencie rozbieżności pomiędzy realną pomocą otrzymywaną z gwarantowanych świadczeń zdrowotnych, a realnymi potrzebami dziecka istnieje potrzeba udzielenia brakującej pomocy w ramach specjalistycznych usług. Skarżąca zarzuciła także, że Kolegium oparło się wyłącznie na ustaleniach organu pierwszej instancji i nie dokonało ponownego rozpoznania sprawy, wbrew art. 15 i art. 128 K.p.a., a ponadto nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania. W ocenie skarżącej, w sprawie naruszono również art. 10 i art. 79a § 1 K.p.a., przez co została pozbawiona możliwości wskazania istotnych przesłanek, które miały wpływ na wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem oraz naruszono art. 7a K.p.a., obligujący do orzekania na korzyść strony. Dodała, że syn posiada zaświadczenie, o którym jest mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem", wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, winien mieć zapewnione specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie zajęć neurologopedycznych świadczonych w warunkach domowych, uzasadniając żądanie niepełnosprawnością dziecka. Konieczność stałej specjalistycznej rehabilitacji i stan zdrowia syna skarżąca potwierdziła stosownymi dokumentami.

Materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Podkreślenia wymaga, że tylko przyznanie usług, o których mowa w art. 50 ust. 1 ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że wypadku spełnienia ustawowych przesłanek organ zobowiązany jest przyznać te usługi, z zaznaczeniem, że w części odnoszącej się do zakresu tych usług, okresu i miejsca świadczenia decyzje również mają charakter uznaniowy. Usługi, o których mowa w ust. 2 art. 50, nie są natomiast także przyznawane obligatoryjnie, lecz w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że pozostawiona jest organowi dość szeroka swoboda w zakresie ukształtowania treści rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie z wniosku o przyznanie tych usług, zarówno co do samej możliwości przyznania bądź odmowy przyznania tych usług, jak i ewentualnego ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia.

Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Wobec czego nawet spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w rozmiarze odpowiadającym jej oczekiwaniom. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego nieobligatoryjnego świadczenia organ pomocy społecznej ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Zaznaczyć należy, że ani przepisy ustawy o pomocy społecznej, ani przepisy innych ustawy, w tym ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem", nie przewidują odstępstwa od powyższych zasad udzielania pomocy społecznej w przypadku orzekania na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy.

Podnieść ponadto należy, że wydanie decyzji w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organy administracji na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów i aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 14 maja 2018 r. ustaliły sytuację finansową i rodzinną skarżącej oraz stan zdrowia jej syna. Z dokumentów tych wynika, że mąż skarżącej "[...]" jest zatrudniony jako kierowca na cały etat, na czas nieokreślony, w przedsiębiorstwie "[...]", zaś skarżąca opiekuje się synem. Miesięczny dochód rodziny składa się z wynagrodzenia za pracę męża skarżącej, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłku rodzinnego z dodatkiem i wynosi łącznie 3.617,20 zł. Rodzina ponosi stałe wydatki

w łącznej wysokości ok. 3.350 zł, w tym kredyt (600 zł), kredyt hipoteczny (1.720 zł), opłaty za media (łącznie ok. 520 zł), opłata za specjalistyczne usługi opiekuńcze, ubezpieczenie, paliwo, dojazdy, leki, pampersy i mleko dla dziecka. Bezsporne jest też, że syn skarżącej jest niepełnosprawny i wymaga specjalistycznego leczenia w zakresie wynikającym z przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń. Skarżąca nie kwestionuje, że syn został objęty pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, o wartości 5.964,00 zł miesięcznie. Usługi te polegają na rehabilitacji metodą Vojty (5 dni w tygodniu po 1 godzinie) i metodą NDT-Bobath (4 dni w tygodniu po 1 godzinie dziennie oraz 1 dzień w tygodniu 30 minut), wsparcia psychologa w wymiarze 2 dni w tygodniu po 1 godzinie dziennie. Ponadto organy obu instancji uwzględniły, że syn skarżącej objęty jest wsparciem Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej w "[...]", w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, w zakresie: 4 godzin rehabilitacji, 1 godziny terapii behawioralnej, 1 godziny terapii logopedycznej i 1 godziny zajęć terapeutycznych z psychologiem w miesiącu. Wzięto też pod uwagę, że w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" możliwe jest skorzystanie z poradnictwa neurologopedycznego. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie wykazała, że rzeczywiście placówka ta nie świadczy usług terapii neurologopedycznej, a ogranicza się do "poradnictwa". Organy obu instancji rozważyły ponadto, że "[...]" Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w "[...]" zakontraktował usługi w zakresie logopedii tylko w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej i są one świadczone w poradniach logopedycznych na terenie województwa "[...]".

W przedstawionych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić, że organy orzekające przekroczyły granice uznania administracyjnego nie uwzględniając żądania skarżącej, gdyż wzięły pod uwagę zarówno sytuację materialną rodziny, jak i stan zdrowia syna skarżącej, a także zakres już udzielonej pomocy i możliwość realizacji przedmiotowych usług w ramach pomocy społecznej.

Należy ponadto zauważyć, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby treść pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 czerwca 2017 r., miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Podnieść trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stojących u podstaw decyzji uznaniowej. W przypadku tego typu decyzji kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już bowiem poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w przywołanym wyżej

art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej wyłącznie pod względem legalności.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym granic uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wyjaśnić należy, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,

A. Wróbel, Komentarz do aktualizowany do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2018). Orzekanie zatem na podstawie różnych przepisów prawa przewidujących możliwość przyznania różnorodnych świadczeń nie spełnia przesłanki "rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym". Nadto, nie można mówić o "utrwalonej" praktyce w przypadku, gdy skarżąca powołuje się wyłącznie na jedną decyzję dotyczącą innego rodzaju usług (rehabilitacji metoda Vojty i NDT Bobath) niż objęte przedmiotowym wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. (usługi neurologopedyczne).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 10 i art. 79a § 1 K.p.a. Przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie podała zaś, jakich czynności została pozbawiona. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 79a § 1 K.p.a., gdyż odmowa przyznania żądanych świadczeń wynikała bowiem z okoliczności niezależnych od skarżącej. Wyjaśnić należy, że celem tego przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (zob. druk nr 1183 Sejmu VIII kadencji).

Również zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. nie mógł być uwzględniony. Zawarta w powołanym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma zastosowanie wyłącznie w sprawach administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia", a ponadto gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej i jednocześnie nie zachodzi żadna przesłanka negatywna, wymieniona w § 2 tego artykułu. Podkreślić należy, że o zastosowaniu tej zasady nie przesądza potencjalny wynik postępowania administracyjnego, lecz charakter sprawy administracyjnej ocenianej w świetle materialnego prawa administracyjnego, które stanowi podstawę prawną decyzji. Rozpoznawana sprawa z wniosku o przyznanie uprawnienia - specjalistycznych usług opiekuńczych - nie mieści się zatem w hipotezie tego przepisu.

Sąd nie podziela ponadto stanowiska skarżącej, że organ odwoławczy uchybił zasadzie zawartej w art. 15 K.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skoro materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji był zupełny, to Kolegium nie uchybiło powyższej zasadzie opierając swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach tego organu. Ponadto, okoliczność, że w ocenie skarżącej organ pierwszej instancji nie wskazał "realnych" placówek, w których może ona uzyskać pomoc dla syna, gdyż są oddalone od ich miejsca zamieszkania o 30 - 150 km, a także nie ustosunkował się do faktu korzystania przez syna skarżącej z wnioskowanej pomocy w ramach NFZ, wprawdzie w mniejszym rozmiarze, niż żądany, nie oznacza, że kontrola instancyjna postępowania zakończonego uznaniową decyzją organu pierwszej instancji została przeprowadzona nieprawidłowo.

Dodać należy, że Kolegium nie mogło naruszyć art. 128 K.p.a., z którego wynika zasada, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż wystarczy, jeżeli

z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.