Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 129/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art.7 art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 19 września 2013r. nr WSI.510.2.1.2013.KG-9 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Rzeszowie a Wójtem Gminy Dębica w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. nakazania usunięcia odpadów tzw. "masy plastycznej" postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z 19 września 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wójta Gmina Dębica jako organu właściwego do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. nakazania usunięcia odpadów tzw. "masy plastycznej", zdeponowanej na działkach należących do osób fizycznych, położonych w Pustyni, gmina Dębica.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, pismem z 8 września 2011 r., wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zobowiązania Z.C. byłego właściciela Zakładu A., do usunięcia szkodliwych odpadów i wykonania rekultywacji terenu składowania odpadów przez jego likwidację. Wniosek został złożony do Wójta Gminy Dębica, który przekazał go według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Rzeszowie.

Wniosek został doprecyzowany w piśmie z 8 sierpnia 2012 r., z którego jednoznacznie wynikało, że chodziło o wyjaśnienie okoliczności związanych z obowiązkiem rekultywacji terenu składowania "masy plastycznej" oraz usunięcia tych odpadów i wydania decyzji w tym zakresie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa lub w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, wskazał, że część przedmiotowego składowiska, koliduje z trasą budowanej autostrady A-4. Działki stanowią własność Skarbu Państwa, a usunięcie odpadów generuje po stronie ich właściciela konieczność ponoszenie olbrzymich kosztów finansowych. Obowiązek likwidacji składowiska powinien zaś ponieść wytwórca odpadów. Obecnie działki, na których zdeponowana została "masa plastyczna", są w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, który zlecił przeprowadzenie likwidacji i rekultywację składowiska odpadów. Przeprowadzono likwidację i rekultywację zleconej części składowiska w okresie od lipca do października 2011 r., na podstawie uzgodnionego z Wójtem Gminy Dębica "Projektu zadania związanego z usunięciem "masy plastycznej w pasie drogowym autostrady A-4 w miejscowości Pustynia, gmina Dębica".

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Organ uwzględnił toczące się od 1996 r. postępowanie administracyjne, wszczęte przez Wojewodę Tarnowskiego, na podstawie wniosku A. z 19 sierpnia 1996 r. oraz usunięcie odpadów z części terenu pozostającego w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie wniósł odwołanie od tej decyzji, a sprawa jest rozpoznawana przez organ odwoławczy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wyjaśnił, że "masa plastyczna" zdeponowana jest jeszcze na dwóch działkach osób fizycznych. W związku z tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie przekazał wniosek do Wójta Gminy Dębica jako organu właściwego w sprawie nakazania w drodze decyzji posiadaczowi odpadów, usunięcie tych odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

Wójt Gminy Dębica nie podjął działań w sprawie i zwrócił wniosek uzasadniając, że nie dotyczy on nakazania usunięcia odpadów, lecz zobowiązania Z.C. do rekultywacji całego terenu składowania "masy plastycznej".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wskazał, że nie posiada kompetencji do załatwienia części wniosku, dotyczącej zalegania odpadów "masy plastycznej" na działkach osób fizycznych. Organ wyjaśnił, że składowisko nie zostało prawnie uregulowane. Odpady zdeponowane były w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania i w dodatku w sposób niewłaściwy.

Organ podkreślił, że w zgodnie z art. 7 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493, ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa"), regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie i naprawę szkód w środowisku. Kryterium zastosowania powyższej ustawy przez organ właściwy jest data 30 kwietnia 2007 r., tj. dzień wejścia tej ustawy w życie. Ustawa szkodowa zdefiniowała pojęcie szkody w środowisku w art. 6 pkt 11 litery a-c. Przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Wyróżniono trzy rodzaje szkód w poszczególnych elementach przyrodniczych - komponentach środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w wodach oraz w powierzchni ziemi. Za szkodę w powierzchni ziemi uważa się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501), kryterium wystąpienia szkody w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków: 1) przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359), 2) konieczność zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi.

Organ zauważył, że przez przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi rozumieć należy stwierdzenie przekroczenia zawartości substancji chemicznych, występujących w badanej glebie lub ziemi, które zostały wymienione w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, do szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed tym dniem stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 cyt. ustawy, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w zakresie szkód w środowisku, dotyczących powierzchni ziemi, wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., do których stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, a więc ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r, nr 129, poz. 902, ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") w brzmieniu dotychczasowym. Przepis art. 35 ustawy szkodowej, jako przepis szczególny, rozdziela kompetencje organów w stosunku do szkód, do których mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przypisując regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencje, w zakresie szkód dotyczących powierzchni ziemi. W ocenie organu, przepisy dotychczasowe, podobnie jak przepisy ustawy szkodowej, określały szkodę w powierzchni ziemi m. in. jako przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi (stwierdzone zanieczyszczenie gleby lub ziemi) oraz opierały się na aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi, polegać miała na przywróceniu ich do stanu wymaganego tymi standardami.

W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie bezsporne jest, że Zakład A. zaprzestał działalności i uległ likwidacji przed 30 kwietnia 2007 r., a więc jego działalność związana z deponowaniem odpadów zakończyła się przed wejściem w życie ustawy szkodowej, czyli przed 30 kwietnia 2007 r.

Organ wyjaśnił, że tylko do szkód w środowisku, dotyczących powierzchni ziemi, wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 ustawy szkodowej, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Decyzja Wojewody Tarnowskiego z 2 października 1996 r. wydana na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zobowiązująca Z.C. - właściciela Zakładu A. do przeprowadzenia prac rekultywacyjnych terenu składowania odpadów została wyeliminowana z obiegu prawnego. Ponadto ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie obowiązuje.

Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, z uwagi na brak regulacji prawnej w ustawie Prawo ochrony środowiska, dotyczącej składowania odpadów w sposób nieuregulowany prawnie oraz w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), która to ustawa weszła w życie w miejsce ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628). Zgodnie z art. 26 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, wójt, burmistrz, prezydent miasta, może nakazać w drodze decyzji posiadaczowi odpadów, usunięcie tych odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

Organ podkreślił ponadto, że treść tego przepisu nie uległa zasadniczej zmianie w stosunku do brzmienia art. 34 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach. Zatem organem kompetentnym do nakazania w drodze decyzji posiadaczowi odpadów, usunięcie tych odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, jest Wójt Gminy Dębica. Terenem, na którym zdeponowana jest "masa plastyczna", nie włada Z.C. Działki, na których znajduje się jeszcze "masa plastyczna" nie mają również uregulowanego stanu prawnego - dla działki nr 276/8, własności M.B. wyznaczony został kurator Z.L., zastępujący nieobecnego właściciela. Natomiast C.B., współwłaściciel działki nr [...] (współwłasność: C.B., K.B., B.D.) nie żyje. Z przedłożonej dokumentacji opracowanej po zakończeniu prac związanych z likwidacją i rekultywacją składowanej "masy plastycznej" (tj. wykonanych analiz próbek gleby pobranych w październiku 2011 r.) wynika, że powierzchnia ziemi na działkach, na których przeprowadzono prace, nie jest zanieczyszczona i spełnia wartości dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w glebie lub ziemi, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Nie dało to więc podstawy do wszczęcia postępowania w trybie ustawy szkodowej, jak też innych ustaw.

Organ wskazał, że powyższe ustalenia znalazły wyraz m.in. w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 20 stycznia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w środowisku, w związku ze zgłoszeniem wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowanego oddziaływaniem na środowisko, odpadów - "masy plastycznej", zdeponowanych na terenie dawnego zakładu A. Ponadto postanowieniem z 10 stycznia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w środowisku, w związku ze zgłoszeniem wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowanego wskutek działań podjętych przez B. podczas likwidacji składowiska odpadów - "masy plastycznej". Dodatkowo w piśmie z 7 stycznia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie przekazał Marszałkowi Województwa Podkarpackiego, wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, skierowany do Wojewody Podkarpackiego pismem z 8 września 2011 r., w przedmiocie zobowiązania Z.C. do usunięcia szkodliwych odpadów i wykonania rekultywacji terenu składowiska odpadów poprzez jego likwidację oraz wydania decyzji w tym zakresie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa lub w oparciu o przepisy uchylonej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Decyzją z 6 sierpnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Z.C. do przeprowadzenia rekultywacji części terenu składowania "masy plastycznej" z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast pismem z 6 sierpnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie przekazał Wójtowi Gmina Dębica wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie z 8 września 2011 r., skierowany do Wojewody Podkarpackiego, a przesłany Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Rzeszowie przez Wójta Gminy Dębica, doprecyzowany pismem z 8 sierpnia 2012 r., w części dotyczącej usunięcia odpadów zdeponowanych na działkach osób prywatnych (nr ewid. [...]).

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gmina Dębica wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu Wójt Gminy Dębica wskazał, że Wojewoda Tarnowski decyzją z 2 października 1996 r. zobowiązał Z.C. do zrekultywowania terenu składowania tzw. "masy plastycznej". Wojewoda Tarnowski prowadził postępowanie i ustalał obowiązki na podstawie art, 82. ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który to odpowiadał zakresowi przedmiotowemu obecnie obowiązującej ustawy szkodowej. Prowadzone wówczas postępowanie administracyjne nie dotyczyło nielegalnego składowania odpadów, lecz usunięcia zagrożenia środowiska, jakie te odpady stwarzają. W ocenie Wójta Gminy Dębica, obecnie doszło do umorzenia postępowania, wskazania Wójta jako organu właściwego w sprawie oraz zmiany przedmiotu postępowania na usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - art. 26 obowiązującej ustawy o odpadach. W ocenie Wójta, obecny przedmiot postępowania nie odpowiada stanowi faktycznemu, z uwagi na stwierdzone negatywne oddziaływanie składowiska na wody gruntowe, które skażone są azotem amonowym. Ponadto postępowanie w trybie art. 26 ustawy o odpadach dotyczyć będzie posiadacza odpadów, a nie podmiotu, który wyrządził szkody w środowisku, wbrew zasadzie zanieczyszczający płaci. W ocenie Wójta Gminy Dębica, art. 26 ustawy o odpadach dotyczy szybkiego rozwiązywanie nagłych zdarzeń o nieskomplikowanym stanie faktycznym, możliwe do rozwiązania w drodze szybkich i prostych poleceń. Przeciwko ustaleniu właściwości Wójta Gminy Dębica przemawiają również względy natury procesowej. Wniosek, który legł u podstaw postępowania w sprawie nakazania rekultywacji terenu składowiska nie dotyczy nakazania usunięcia odpadów, lecz zobowiązania Z.C. do rekultywacji całego terenu składowania "masy plastycznej". Taką kwalifikację nadał też postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie w decyzji z 5 sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowanie "w sprawie dot. zobowiązania Pana Z.C. do przeprowadzenia rekultywacji w części terenu składowania "masy plastycznej" (działki nr ewid. [...])". Zdaniem Wójta Gminy Dębica, skoro przedmiotem postępowania było dokonanie rekultywacji, a rozstrzygnięciem objęto tylko część obszaru objętego wnioskiem, to pozostała do rozstrzygnięcia kwestia nakazania rekultywacji części terenu składowania "masy plastycznej" nie objętej decyzją z 5 sierpnia 2013 r. W tym zakresie właściwy jest nadal Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Podział postępowania zakwalifikowanego jako wniosek o nakazanie rekultywacji, na części dotyczące rekultywacji oraz usunięcia odpadów nie jest więc poprawne. Poza tym intencją wnioskodawcy nie było usunięcie "masy plastycznej" z terenów nieobjętych własnością Skarbu Państwa, lecz nakazanie wytwórcy odpadów zrekultywowania składowiska, tak, aby można go było obciążyć kosztami rekultywacji. Umarzając postępowanie w części działek nabytych na rzecz Skarbu Państwa i zrekultywowanych, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie pozbawił Skarb Państwa możliwości uzyskania rekompensaty poniesionych kosztów od sprawcy zanieczyszczenia. Ponadto Wójt Gminy Dębica wskazał, że na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad prowadził postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów "masy plastycznej", ale umorzył je ostateczną decyzją z 12 lutego 2010 r. stwierdzając, że prowadzenie tego postępowania nie jest możliwe w trybie art. 34 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.

Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.

W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wskazuje bowiem, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zobowiązania byłego właściciela zakładu utylizacyjnego do usunięcia szkodliwych odpadów i wykonania rekultywacji terenu składowania odpadów przez jego likwidację. W ocenie tego organu, chodziło o wyjaśnienie okoliczności związanych z obowiązkiem rekultywacji terenu składowania "masy plastycznej" oraz usunięcia tych odpadów i wydania decyzji w tym zakresie. Jednocześnie organ ten podkreśla, że nie posiada kompetencji do załatwienia części wniosku, dotyczącej zalegania odpadów "masy plastycznej" na działkach osób fizycznych oraz, że przekazał Wójtowi Gminy Dębica pismo wnioskodawcy w części dotyczącej usunięcia odpadów zdeponowanych na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych i należących osób prywatnych. Z kolei Wójt Gminy Dębica podkreśla, że intencją wnioskodawcy nie było usunięcie "masy plastycznej" z terenów nieobjętych własnością Skarbu Państwa, lecz nakazanie wytwórcy odpadów zrekultywowania składowiska, tak, aby można go było obciążyć kosztami rekultywacji.

Nie ulega więc wątpliwości, że oba organy wyciągają odmienne wnioski z treści pisma złożonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, wywodząc, że wymaga on przeprowadzenia postępowania na innej podstawie prawnej, co oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem toczyć się powinno w innym trybie i co istotne przed innym organem administracji publicznej. Dodatkowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie zdaje się wyodrębniać ze złożonego pisma różne wnioski i w związku z tym przekazał to pismo Wójtowi Gminy Dębica w części. Należy jednak podkreślić, że organy administracji nie powinny domniemywać stanu faktycznego sprawy, bowiem to precyzyjnie ustalony stan faktyczny zakreśla przedmiot postępowania. Ponadto w razie wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy i sposób załatwienia żądania strony. Wyjaśnienie okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim ustalenie jakie były intencje strony składającej wniosek, ma w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem wokół tych okoliczności koncentruje się obecnie spór. Nie bez znaczenia będzie również ustalenie aktualnego (a więc na dzień rozpoznania jednoznacznie sprecyzowanego wniosku) stanu prawnego działek objętych pismem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem jak wynika z akt sprawy jedna działka pozostaje we władaniu kuratora zastępującego nieobecnego właściciela, a własność drugiej z nich jest nieuregulowana wobec śmierci dotychczasowego właściciela. W niniejszej sprawie nie doszło więc do ustalenia stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje ponadto środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może bowiem przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę opisane wyżej okoliczności faktyczne sprawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.

Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia