Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2753/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "Kolegium") decyzją z [...] października 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") postanowiło utrzymać w mocy decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte z wniosków Wspólnoty Mieszkaniowej oraz trojga jej członków: I. M., P. P. i G. G.

Wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1994 r., Nr [...], którą orzeczono o przebudowie budynku komunalnego położonego przy ul. O. w W., a ściśle: zabudowie prześwitu bramowego.

Zaskarżona decyzja Kolegium z [...] października 2019 r. została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] sierpnia 1993 r. Zarząd Dzielnicy – Gminy [...] wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn.zm. (dalej: "ustawa g.g.w.n."). W decyzji tej orzeczono o przeznaczeniu zbędnej powierzchni bramy w budynku przy Al. N. w W. do adaptacji lokalu użytkowego na rzecz J. B. (dalej: "inwestorka") oraz o powiększeniu liczby lokali w budynku w wyniku przedmiotowej adaptacji. W decyzji błędnie wskazano adres powierzchni zabudowy, gdyż prześwit bramowy stanowił część budynku zarejestrowanego pod adresem pocztowym: ul. O. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] sierpnia 1993 r. została zaskarżona i w dniu [...] czerwca 1994 r. została uchylona w całości przez organ drugiej instancji.

Mimo uchylenia decyzji z [...] sierpnia 1993 r., Wydział Architektury Urzędu Dzielnicowego Gminy [...] wydał w dniu [...] października 1993 r. decyzję nr [...] zezwalającą na budowę – zabudowę części prześwitu na cele handlowo-usługowe przy Al. N. Podstawą wydania pozwolenia na budowę była ww. decyzja z [...] sierpnia 1993 r. określona jako orzekająca "o przydziale prześwitu do adaptacji" oraz pozytywnie zaopiniowany projekt techniczny. Decyzja nr [...] została wydana na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Kolejno, w dniu [...] grudnia 1994 r. Prezydent [...] decyzją Nr [...], znak [...] (dalej: "decyzja Nr [...]") orzekł o przebudowie budynku komunalnego położonego w W. przy ul. O. w zakresie zabudowy prześwitu, tj. przejścia dla pieszych z zewnątrz ww. budynku na wewnętrzny dziedziniec (podwórze). Prześwit ten wysokością sięgał stropu nad drugim piętrem mieszkań zlokalizowanych w przedmiotowym budynku.

Decyzja Nr [...] została wydana na podstawie powołanego już wyżej art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26 z późn. zm. (dalej "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.).

Istotę decyzji Nr [...] stanowiło orzeczenie o przebudowie budynku, tj. zabudowie prześwitu (przejścia bramowego) w budynku położonym na działce o powierzchni 1.279 m2, stanowiącej (wówczas) własność Gminy [...] w W. i zlokalizowanej przy ul. O., a jednocześnie oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...].

Należy podkreślić, że przedmiotowy budynek przy ul. O. (bądź Al. N.) był przedmiotem komunalizacji i w dniu [...] maja 1992 r. prawo własności budynku przeniesiono na Gminę [...]. Treść decyzji Nr [...] należało zatem rozumieć jako potwierdzenie, że na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. kompetencja do zarządzania budynkiem przysługiwała zarządowi właściwej gminy.

Decyzja Nr [...] nie została zaskarżona w zwykłym trybie postępowania i stała się ostateczna.

W następstwie wydania decyzji Nr [...] oraz wcześniejszego pozwolenia na budowę – przebudowę budynku udzielonego decyzją nr [...], podjęto rozmaite istotne czynności formalne oraz faktyczne. Przede wszystkim w 1995 r. zawarto umowę użyczenia między Zarządem Budynków Komunalnych [...] a inwestorką, wyrażającą zgodę zarządcy nieruchomości m.in. na zabudowę części prześwitu na cele handlowo-usługowe, a w 1996 r. przeprowadzono roboty budowlane mające na celu adaptację prześwitu. W dniu [...] listopada 1996 r. wydano poświadczenie o przyjęciu zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego. Kolejno, w dniu [...] grudnia 1996 r. zawarto umowę najmu lokalu użytkowego między Zarządem Dzielnicy Gminy [...] a inwestorką.

Wkrótce też przyjęto, że od dnia [...] kwietnia 1998 r. zarząd całą nieruchomością przy ul. O. sprawuje powołana w tym budynku Wspólnota Mieszkaniowa. Zasady działania Wspólnoty Mieszkaniowej określały i określają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst autent. Dz. U. Nr 65, poz. 388; dalej: "ustawa o własności lokali").

Z kolei w dniu [...] maja 2000 r. inwestorka wystąpiła do władz Gminy [...] z wnioskiem o wykup lokalu użytkowego powstałego w wyniku adaptacji prześwitu bramowego w budynku przy ul. O. Do dnia złożenia skargi wniosek inwestorki nie został rozpatrzony.

Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa w pismach kierowanych do Zarządu Gospodarki Nieruchomościami "[...]" oraz innych jednostek organizacyjnych Miasta [...] kilkakrotnie formułowała żądanie uznania jej za podmiot uprawniony do sprzedaży osobie trzeciej przedmiotowego lokalu użytkowego poddanego adaptacji przez inwestorkę.

3. W dniu [...] września 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. Wspólnota Mieszkaniowa uznała, że wydanie decyzji Nr [...] prowadziło do naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n., bowiem zgodnie z przepisami tej ustawy decyzja o przebudowie winna być poprzedzona decyzją o przeznaczeniu zbędnej powierzchni do adaptacji, a zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej tak się nie stało.

Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła też, że przy wydaniu decyzji Nr [...] doszło do naruszenia przepisów ustawy o własności lokali, gdyż z chwilą wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu [...] stycznia 1995 r., wydana dwa dni wcześniej decyzja Nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Art. 38 ustawy o własności lokali przewidywał m.in. uchylenie art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. Mimo tego organy administracji nadal uznawały decyzję Nr [...] za pozostającą w mocy.

Zdaniem wnioskodawczyni - Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowa decyzja Nr [...] została skierowana m.in. do osób nie będących stronami postępowania.

Należy też podkreślić, że oryginalny wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] września 2014 r. został podtrzymany pismem z [...] marca 2019 r., a także uzupełniony o wniosek zatytułowany "Zgłoszenie udziału w postępowaniu", chociaż zawierające identyczne żądania stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], złożony przez troje właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. O. z [...] stycznia 2019 r.

4. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium trzykrotnie tj. [...] marca 2015 r., [...] lipca 2015 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. wzywało Wspólnotę Mieszkaniową oraz osoby fizyczne, które zgłosiły swój zamiar udziału w postępowaniu, do wykazania przysługującego każdej z nich interesu prawnego mogącego uzasadniać uczestnictwo w postępowaniu na prawach strony.

Wspólnota Mieszkaniowa twierdziła, że prześwit stanowi część wspólną nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, która – dodajmy – weszła w życie dwa dni po wydaniu kwestionowanej decyzji Nr [...]. Jest to bowiem ta część budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli konkretnych lokali. Podobne uzasadnienie twierdzenia o przysługującym im interesie prawnym przedstawiły pozostałe osoby, które przystąpiły do postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania Kolegium wydało w dniu [...] maja 2019 r. decyzję (znak [...]), którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postanowiło umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Dodatkową podstawę wydania decyzji Kolegium stanowiły: art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja Nr [...] nie stanowi odpowiednika pozwolenia na budowę, a jej jedynym skutkiem jest wyłączenie z całości nieruchomości tej części, która została objęta decyzją. Część budynku objęta decyzją przestała być przedmiotem współwłasności wszystkim właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku. W ten sposób właściciele poszczególnych lokali, którzy do dnia wydania decyzji nabyli już własność lokali utracili prawo współwłasności części wspólnych budynku, a wyłącznym właścicielem fragmentu budynku stanowiącego prześwit bramowy stała się Gmina [...].

Zdaniem Kolegium wskazane skutki prawne wynikały z art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 grudnia 1994 r. W konsekwencji zarówno Wspólnota Mieszkaniowa, jak i trzej właściciele lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. O., nie mogą się powoływać na prawo wynikające ze współwłasności części wspólnych budynku. Tym samym nie przysługuje im interes prawny uzasadniający żądanie udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...].

Z powyższego powodu wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową o stwierdzenie nieważności okazał się bezprzedmiotowy. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być bowiem załatwiony co do istoty, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a.

5. Działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] maja 2019 r.

Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła Kolegium między innymi:

a) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 209 k.c. oraz w zw. z art. 6 i art. 12 ustawy o własności lokali, przez odmowę uznania przymiotu strony przysługującego Wspólnocie Mieszkaniowej oraz trzem mieszkańcom budynku przy ul O.;

b) błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego

c) naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n., co skutkowało zaniechanie oceny merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła również, że jest stroną pozwaną w postępowaniu przed Sądem Rejonowym [...], [...] Wydział Cywilny o wydanie powierzchni powstałej w wyniku zabudowy prześwitu bramowego. Postępowanie jest prowadzone pod sygn. akt [...] C [...]. Jest to więc potwierdzenie przysługującego Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony.

Wspólnota Mieszkaniowa powołała się też na wyroki Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem wnioskodawczyni potwierdzają jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...].

6. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r. umarzającą postępowanie nadzwyczajne wszczęte na podstawie wniosków Wspólnoty Mieszkaniowej oraz trojga właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. O.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a.

Zdaniem Kolegium działającego w drugiej instancji, w dniu wydania kwestionowanej decyzji Nr [...] cały budynek był własnością gminy. Przedmiotowy prześwit nie mógł być więc zaliczany do "części niezbędnych" dla właścicieli poszczególnych lokali jako przedmiot współwłasności właścicieli lokali i gminy. Mogło to nastąpić dopiero po zmianie wielkości udziałów poszczególnych współwłaścicieli budynku. W dniu wydania decyzji Nr [...] nie było też oczywiście Wspólnoty Mieszkaniowej, ale i indywidualnym właścicielom lokali nie przysługiwały prawa do prześwitu. Ponadto ówcześni właściciele nie byli na liście adresatów decyzji Nr [...].

Nie można więc powoływać się na współwłasność jako podstawę interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. Kwestia ta jest zresztą sporna, bowiem wciąż toczy się postępowanie przez Sądem Rejonowym [...] o wydanie przedmiotowego lokalu użytkowego powstałego w wyniku adaptacji prześwitu.

Skoro więc ani Wspólnota Mieszkaniowa, ani troje właścicieli indywidualnych lokali nie mogą być stronami postępowania, to wszczęte postępowanie nadzwyczajne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, a równocześnie I. M., P. P. oraz G. G., wszyscy łącznie zwani skarżącymi.

Skarżący sformułowali wiele zarzutów, które w znacznej części pokrywały się. W szczególności autorzy skarg zarzucili decyzji wydanej w drugiej instancji:

błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 209 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 oraz 12 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że wnioskodawcom, tj. Wspólnocie Mieszkaniowej oraz właścicielom poszczególnych lokali nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ważności decyzji wydanej w sprawie nieruchomości, co do której wnioskodawcom przysługuje prawo współwłasności części wspólnych,

błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. obowiązującej na dzień wydania skarżonej decyzji, to jest 30 grudnia 1994 r. poprzez uznanie, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym osobom tym przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego,

błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania, które nie stało się w części lub całości bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy doszło już do wszczęcia postępowania, a nie nastąpiła zmiana sytuacji strony lub zmiana okoliczności, w tym obowiązujących przepisów uzasadniająca odmienną ocenę występowania bezprzedmiotowości postępowania,

błędne zaniechanie dokonania oceny merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy skarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ była skierowana do osób nieżyjących,

brak zastosowania art. 156 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania z urzędu oceny merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy skarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ była skierowana do osób nieżyjących,

błędną wykładnię art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] może toczyć się wyłącznie na wniosek strony w sytuacji, gdy takie postępowanie może być wszczęte i prowadzone z urzędu, zwłaszcza, że zachodzą bezwzględne przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności tej decyzji administracyjnej,

naruszenie art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, stanowiącego: "W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszelkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do spraw.",

naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez całkowite zaniechanie przez organ odniesienia się do zarzutów skierowanych wobec decyzji z dnia [...] maja 2019 r. we wniosku o powtórne rozpatrzenie,

naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego,

błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U.1991, Nr 30, poz. 127 z późn. zm., skutkującą zaniechaniem oceny merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy skarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ została wydana bez poprzedzającej ją decyzji o przeznaczeniu powierzchni do adaptacji,

błędne pominięcie art. 21 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U.1991, Nr 30, poz. 127 z późn. zm., skutkujące zaniechaniem zbadania możliwości zaliczenia powierzchni powstałej wskutek zabudowy prześwitu bramowego do części niewyodrębnionych nieruchomości w sytuacji nie zakończenia procedury określonej w ustawie g.g.w.n. z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 1995 r. przepisów, to jest z uwagi na wejście w życie ustawy o własności lokali oraz w związku z uchyleniem art. 21 ust. 4 ustawy g.g.w.n., w związku z czym nie doszło do wydania decyzji zarządu gminy o zmianie wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntu,

błędne pominięcie art. 21 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U.1991, Nr 30, poz. 127 z późn. zm., skutkujące zaniechaniem zbadania możliwości zaliczenia powierzchni powstałej wskutek zabudowy prześwitu bramowego do części niewyodrębnionych nieruchomości w sytuacji nie zakończenia procedury określonej w ustawie g.g.w.n. z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 1995 r. przepisów, to jest z uwagi na wejście w życie ustawy o własności lokali oraz w związku z uchyleniem art. 21 ust. 5 ustawy g.g.w.n., w związku z czym właściciele poszczególnych lokali nie mogli skorzystać z odszkodowania ustalonego według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości,

błędne pominięcie art. 21 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U.1991, Nr 30, poz. 127 z późn. zm., skutkujące zaniechaniem zbadania wpływu na ważność kwestionowanej decyzji nie zakończenia procedury określonej w ustawie g.g.w.n. z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 1995 r. przepisów, to jest z uwagi na wejście w życie ustawy o własności lokali oraz w związku z uchyleniem art. 21 ust. 6 ustawy g.g.w.n., w związku z czym nie dokonano zmian w księdze wieczystej,

błędne ustalenie daty powstania nowej powierzchni w wyniku zabudowy prześwitu bramowego i określenie jej na czas przed dniem [...] grudnia 1994 r. pomimo, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i wykonane po dniu [...] stycznia 1995 r.,

błędne ustalenie, że zabudowana powierzchnia prześwitu bramowego nie stanowiła części wspólnej nieruchomości budynkowej położonej w W. przy ul. O.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2019 r. w całości i przekazanie sprawy - wniosku o stwierdzenie o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

8. Odpowiadając w dniu 28 listopada 2019 r. na ww. skargi organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

9. Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2018 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi I. M., P. P. i G. G. (dalej: "skarżący nr 2") o sygn. akt VII SA/Wa 2754/19 ze skargą Wspólnoty Mieszkaniowej (dalej: "skarżąca nr 1") o sygn. akt VII SA/Wa 2753/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 2753/19. Jeśli z okoliczności sprawy nie wynikają inne wnioski, skarżąca nr 1 oraz skarżący nr 2 będą dalej łącznie nazywani "skarżącymi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżących należało uznać za trafne.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2019 r. uznając, że w przypadku obu rozstrzygnięć doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie mają dwie okoliczności: (1) aktem kwestionowanym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności była decyzja Nr [...] wydana przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 1994 r.; oraz (2) wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczący decyzji Nr [...], który wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] września 2014 r. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

Wobec takich faktów Kolegium sięgnęło po zasady mające zastosowanie w postępowaniu zwanym w języku prawniczym postępowaniem nieważnościowym. Pierwsza taka zasada wywodzona z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. zawiera nakaz wyodrębnienia w działaniach organu administracji dwóch etapów: wstępnego i merytorycznego. Inaczej mówiąc, pierwszy etap dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium kierowało się wskazaną zasadą, choć nie w pełni konsekwentnie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że pismem z [...] marca 2015 r. Kolegium wezwało Wspólnotę Mieszkaniową do wykazania interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. Na powyższe pismo nie została udzielona odpowiedź. Kolejno pismem z [...] lipca 2015 r. Kolegium wezwało pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe złożono pełnomocnictwo, z którego wynikało umocowanie do działania w imieniu Wspólnoty w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym [...], w sprawie cywilnej sygn. akt [...]C [...]. Takie pełnomocnictwo nie mogło jednak być uznane w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Z tego względu pismem z [...] października 2015 r. Kolegium ponownie wezwało pełnomocnika Wspólnoty do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Wspólnoty pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi, 28 października 2015 r. wpłynęło pismo profesjonalnego pełnomocnika wraz z pełnomocnictwem. Następnym pismem, już po ponad dwóch latach Kolegium wystosowało do Wspólnoty Mieszkaniowej pismo z 4 kwietnia 2018 r. wzywając pełnomocnika Wspólnoty do wykazania interesu prawnego na podstawie art. 28 k.p.a. Odpowiadając na wezwanie pełnomocnik wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa O. posiada interes prawny w popieraniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z [...] grudnia 1994 r. z uwagi na fakt, że zdaniem Wspólnoty ww. decyzja dotyczy zabudowy prześwitu bramowego, który stanowi część wspólną. W dniu [...] stycznia 2019 r. do Kolegium wpłynęło pismo I. M., P. P. i G. G.o zatytułowane "Zgłoszenie udziału w postępowaniu", z którego wynikało, że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] powołując się na tą samą okoliczność posiadania współwłasności części wspólnych budynku, w tym prześwitu bramowego.

W przedstawionym stanie rzeczy Kolegium uznało najprawdopodobniej, że brak interesu prawnego zarówno Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i trojga indywidualnych właścicieli lokali w budynku przy ul. O. nie jest oczywisty i z tego powodu w wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności decyzji Nr [...] (akta sprawy nie obejmują jednak kopii zawiadomienia o wszczęciu postępowania).

Do tego momentu czynności podejmowane przez Kolegium można uznać za zgodne z prawem, chociaż w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie odniesiono się ani do argumentów niezastosowania art. 61a k.p.a., ani do zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Prowadząc postępowanie nieważnościowe Kolegium nadal koncentrowało się na badaniu interesu prawnego skarżących, choć rozpatrywało tę kwestię w kontekście treści i charakteru prawnego decyzji Nr [...]. Takie ujęcie nie było błędne, gdyż często w stosunkach administracyjnoprawnych aspekt podmiotowy jest ściśle związany z aspektem przedmiotowym. Jeśli uzasadniając twierdzenie o posiadaniu interesu prawnego należy wskazać przepis prawa materialnego będący źródłem uprawnień lub obowiązków, to zwróceniu uwagi na treść i podstawę prawną kluczowej decyzji może być uzasadnione dla wykazania legitymacji procesowej. W doktrynie prawniczej wskazuje się zresztą, że nawet na etapie badania wstępnego (przed wszczęciem postępowania) badaniem objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Komentarz do art. 157 k.p.a.).

Na tym etapie jednak Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. (w brzmieniu ustalonym na 30 grudnia 1994 r.). Przepis ten stanowił, że "do czasu sprzedaży (...) wszystkich lokali mieszczących się w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu przez osoby fizyczne i osoby prawne polegającej na powiększeniu liczby lokali, decyduje (...) zarząd gminy - w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy".

Według Kolegium z powołanego przepisu wynika, że "zamysłem ustawodawcy było, aby decyzja (...) zarządu gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, pozbawiała właścicieli lokali praw do części nieruchomości wspólnej objętej tą decyzją. Wydanie wskazanej decyzji skutkowało zatem wyłączeniem z nieruchomości wspólnej jej fragmentu objętego decyzją i uzyskaniem pełni praw właścicielskich przez dotychczasowego właściciela całej nieruchomości, czyli w niniejszej sprawie gminę". Konsekwentnie analizując skutki kwestionowanej decyzji Kolegium przyjęło, że "w wyniku wydania decyzji nr [...] (...) powstały lokal przestał być częścią wspólną. Prawa do tego lokalu nabyła gmina i ona może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wspólnota Mieszkaniowa O., pani I. M., pan P. P. i pan G. G. natomiast jako podmioty nie posiadające praw do lokalu wydzielonego na podstawie wskazanej decyzji nie mają interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego". Na podstawie takiego rozumowania Kolegium stwierdziło bezprzedmiotowość postępowania w całości i umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Taką interpretację art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. Sąd uznaje za zdecydowanie błędną. Wskazany przepis ma charakter przepisu kompetencyjnego, a nie przepisu materialnoprawnego przesądzającego o uprawnieniach właścicieli lokali wyodrębnionych w przedmiotowym budynku. Rozstrzyga on jedynie o kolizji uprawnień (kompetencji) w zakresie zarządzania majątkiem Skarbu Państwa lub gmin (w odniesieniu do tzw. mienia skomunalizowanego). Wystarczy sięgnąć do tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn.zm.), żeby dostrzec, że omawiany art. 21 ust. 3 zawarty jest w Rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy" (art. 19 do art. 32), a nie do Rozdziału 6 pt. "Wywłaszczanie nieruchomości" (art. 46 i nast.).

Nie ma zatem żadnej podstawy prawnej, aby uznać, że decyzja zezwalająca na przebudowę budynku i będąca warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę udzielanego na podstawie ustawy Prawo budowlane miała skutek w postaci utraty własności (udziału we współwłasności) osób fizycznych. Skoro więc właściciele lokali mieszkalnych nie tracili swojego udziału w częściach wspólnych budynku, czyli tych częściach nieruchomości, które nie służą, tak właśnie jak prześwit bramowy, indywidualnym właścicielom lokali, to znaczy, że zachowywali określone uprawnienia względem przedmiotu decyzji Nr [...]– prześwitu. Jeszcze nie lokalu użytkowego, gdyż ten powstał dopiero w 1996 r. W takim jednak stanie rzeczy właścicielom lokali, reprezentowanym przez Wspólnotę Mieszkaniową niewątpliwie przysługuje interes prawny do inicjowania postępowań administracyjnych dotyczących decyzji mogących naruszać ich uprawnienia.

Przyjęta przez Kolegium koncepcja utraty udziałów lub części udziałów we współwłasności części wspólnych nieruchomości była błędna nie tylko ze względu na charakter art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n., ale również w kontekście wykładni systemowej. Koncepcja taka jest również logicznie sprzeczna z treścią art. 21 ust. 4 ustawy g.g.w.n. Ten ostatni przepis przewidywał, że "po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy, o których mowa w ust. 3, rejonowy organ rządowej (...), a zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, w drodze decyzji zmienia odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współwłasności lub we współużytkowaniu gruntu".

Aby więc stanowisko Kolegium mogło być prawidłowe, należałoby przyjąć, że zmiana wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu i odpowiednio w zakresie prawa do gruntów powinna następować niezwłocznie po wydaniu decyzji na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n., a następnie, już zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy g.g.w.n., po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynku. Z przepisów ustawy z 1985 r. nic takiego jednak nie wynika.

W świetle wskazanego przykładu błędnej interpretacji art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. należy uznać za zasługujący na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej i odnoszący się do art. 21 ust. 5 ustawy g.g.w.n.

12. W opinii Sądu, interpretację art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. przedstawioną i zastosowaną przez Kolegium w decyzji z [...] maja 2019 r. należy uznać nie tylko za całkowicie bezpodstawną, ale i za sprzeczną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Nawet jeśli ustawa zasadnicza obowiązująca w 1994 nie chroniła własności prywatnej osób fizycznych innych niż rolnicy i rzemieślnicy, to w dniu [...] maja 2019 r., tj. w dniu wydania pierwszej decyzji przez Kolegium, nie mogło być wątpliwości, że przepisy ustaw należy interpretować i stosować w zgodzie z Konstytucją. Art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji stanowi przecież, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia" oraz że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Posługiwanie się przez organy administracji publicznej, a także i przez sądy, tzw. wykładnią zgodną z Konstytucją ("prokonstytucyjną") stanowi konsekwencję art. 8 ust. 2 stanowiącego, że "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej".

Sądy administracyjne w setkach, a ściśle: w kilku tysiącach orzeczeń potwierdziły, że obowiązek stosowania Konstytucji wprost przejawia się w tym, by kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe – wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 391/07; a także m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3225/1, z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2264/19 lub z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1194/19).

13. Błędnej interpretacji art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n. Kolegium nie powinno przyjmować za prawidłową, gdy w ponownym postępowaniu rozpatrywało sprawę umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. Kolegium utrzymało jednak w mocy decyzję z [...] maja 2019 r.

Kolegium nie wzięło także pod uwagę wskazanych przez Wspólnotę Mieszkaniową wyroków Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdzają prawo wspólnot mieszkaniowych do udziału w postępowaniach administracyjnym dotyczących części wspólnych budynków, w tym postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, których podstawę prawną stanowił art. 21 ust. 3 ustawy g.g.w.n.

W decyzji Kolegium z [...] października 2019 r. naruszenie prawa, zwłaszcza przepisów postępowania, polegało jednak nie tylko na zaniechaniu usunięcia błędu, na którym oparte było wcześniejsze rozstrzygnięcie organu, ale także na przyjęciu dalszy błędnych interpretacji przepisów.

Otóż Kolegium badając interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej uznało, że Wspólnota takiego statusu nie ma, gdyż w dniu wydania decyzji Nr [...] taki podmiot jeszcze nie istniał. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa została utworzona dopiero 29 kwietnia 1998 r.

Przedstawiony argument należy za nietrafny. Kolegium błędnie bowiem zastosowało drugą zasadę postępowania administracyjnego odnoszącą się postępowań nieważnościowych, a mianowicie normę, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji okoliczności faktyczne i prawne bada się na dzień wydania kwestionowanego aktu, a nie według stanu z czasu rozstrzygania sprawy (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 336/18).

Kolegium nie dostrzegło wszak, że wskazaną zasadę stosuje się do oceny okoliczności faktycznych pod kątem odpowiedzi na pytanie, czy w danej sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym sensie stwierdzenie nieważności aktu ma charakter retroaktywny, gdyż organ lub sąd orzeka, że określony akt jest nieważny ex tunc, czyli od chwile jego wydania, albo że przesłanka nieważności nie wystąpiła w sprawie.

Powyższej zasady nie stosuje się jednak w odniesieniu do ustalania, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny. To jest zagadnienie procesowe, a materialnoprawne. Tę kwestię bada się więc według stanu na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu lub na moment wniosku o późniejsze uznanie za stronę postępowania nieważnościowego.

W podobnym duchu wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "zgodzić się należy z poglądem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może zostać zainicjowane przez podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, w wyniku którego decyzja została wydana (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 585/10, LEX nr 1081597; z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11).

14. Badając zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2019 r., Sąd miał obowiązek sprawdzić, czy wniosek przyjęty przez Kolegium dla potrzeb obu decyzji o braku interesu prawnego skarżących, co uzasadniałoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., był zgodny z prawem.

Sąd nie badał natomiast tych zarzutów, które odnosiły się do przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., np. doręczenie decyzji Nr [...] do osoby zmarłej. Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania było bowiem stwierdzenie braku interesu prawnego wnioskodawców, a nie brak podstaw nieważności kwestionowanej decyzji.

15. Rozpatrując ponownie wnioski skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kolegium uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów odnoszących się do interesu prawnego wnioskodawców, a po potwierdzeniu, że mają prawo żądać stwierdzenia nieważności dokona wnikliwie wszystkich czynności w ramach prowadzonego postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. oraz pozostałych znajdujących zastosowanie w sprawie.

Ustalenia i rozstrzygnięcie organu powinny też zostać precyzyjnie wyjaśnione w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

16. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu wydaną w pierwszej instancji w przekonaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).