Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 721/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia 22 lutego 2013 r. orzekł o odmowie przyznania D. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na niepełnosprawnego męża – B. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że nie są spełnione warunki do otrzymania świadczenia z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, m.in. z uwagi na to, że D. B. nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad chorym mężem.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła D. B. podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Odwołująca wskazała, że jej rezygnacja z zatrudnienia była podyktowana koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który uległ wypadkowi w miesiącu lipcu 2010 r. Ponadto dodała, że całodobowo opiekuje się swoim mężem. Podniosła, że znowelizowana ustawa o świadczeniach rodzinnych jest sformułowana w sposób niejasny, a jej treść dyskryminuje niepełnosprawne osoby. Wskazała też, że do dnia 31 grudnia 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] 2013 r.

W uzasadnieniu podano, że w dniu 25 lutego 2013 r. D. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – B. B., który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie, o które wnioskuje D. B. jest świadczeniem o charakterze opiekuńczym, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji.

Wskazano, że zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł - o której mowa w art. 5 ust. 2 w/w ustawy (przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio).

Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 1 tego kodeksu stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

Celem instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, zatem funkcją i intencją tego zasiłku jest zastąpienie dochodu, wynikającego ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.

Podkreślono, że wnioskodawczyni, która nie pracuje (świadectwa pracy w aktach sprawy) składając wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem zmierza do uzyskania źródła dochodu, a nie zastąpienia źródła dochodu, z którego zmuszona była zrezygnować z powodu opieki. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało w dniu 12 lutego 2013 r. na czas określony - tj. do dnia 29 lutego 2016 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ustalił, że niepełnosprawność B. B. istnieje od miesiąca lipca 2010 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany jest osobom, które oprócz spełnienia wymaganego kryterium dochodowego - tj. 623,00 zł na osobę w rodzinie (w przedmiotowym przypadku jest to kwota 511,13 zł na osobę), m.in. rezygnują z aktywności zawodowej, aby sprawować opiekę nad chorym członkiem rodziny, zatem w niniejszym przypadku nie może być mowy o rezygnacji z aktywności zawodowej. Przepis art. 16a ust. 1 odnosi się do związku przyczynowo-skutkowego. To znaczy, że musi nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (skutek) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności (przyczyna). Ustawodawca wyraźnie wskazuje, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła "w związku z koniecznością sprawowania opieki".

Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującą wykładnią przepisów znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że przepisy prawa (m.in. ustawa o pomocy społecznej oraz przedmiotowa ustawa o świadczeniach rodzinnych) przewidują udzielenie pomocy finansowej potrzebującym rodzinom. Jednakże owa pomoc przyznawana jest wyłącznie na wniosek strony, a nie z urzędu przez organ.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2013 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. B. Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Kolegium. Wskazała na trudną sytuację materialną. Ponadto dodała, że opiekuje się także swoją schorowaną matką. D. B. nadmieniła, że decyzje organów są niezgodne z Konstytucją oraz sprzeczne z zasadą "równego traktowania". W przekonaniu skarżącej rezygnacją z zatrudnienia jest również rezygnacja ze statusu osoby bezrobotnej, gdyż rezygnacja taka jest równoznaczna z rezygnacją z oferty zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Stanowisko swoje skarżąca uzupełniła w piśmie z dnia 22 października 2013 r. wnosząc o zmianę przez Sąd zaskarżonej decyzji powołując się na poglądy orzecznictwa dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tego względu nie mógłby być uwzględniony wniosek skarżącej o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały sformułowane w art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem zasiłek specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio.

Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, że zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów; c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne i ugruntowane w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że na małżonku osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe, a rodzinny wywiad środowiskowy pozwala na przyjęcie, że skarżąca zamieszkując z mężem faktycznie sprawuje nad nim stałą opiekę.

W kontekście sygnalizowanej przez skarżącą kwestii zależności pomiędzy możliwością uzyskania świadczenia rodzinnego a statusem osoby bezrobotnej należy podkreślić, że w znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ust. 1. Przytoczony powyżej przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy, zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia.

Treść analogiczną do wyrażonej w art. 16 a ust. 8 zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy).

Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. , nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.

Ocena spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna odbywać się wyłącznie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. wyrok WSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego.

Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA z dnia 27 listopada 2013r., IV SA/Po 965/13).

Te generalne uwagi poczynione na tle podobieństw instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą jednak abstrahować również od różnic w zakresie ich regulacji. Otóż o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wykładnia systemowa ustawy nakazuje zatem zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które mogłoby być w tym znaczeniu rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Skoro jednak ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to należy przyjąć, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" powinna być rozumiana jak rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Należy też podkreślić, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/2006). Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nie może być ono traktowane jako "zastępcze źródło dochodu". Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. II SA/Go 516/13).

Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie podały okoliczność, że skarżąca występująca z wnioskiem nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem jej stosunek pracy został rozwiązany przed uzyskaniem przez męża skarżącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i rezygnacja z pracy w świetle zgromadzonych dokumentów nie była związana z rezygnacją w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

W świetle brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych, z powyższym stanowiskiem organów administracji nie można się zgodzić. Skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne od dnia 10 lutego 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 21 grudnia 2010 r. i obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Po dniu 1 stycznia 2013 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisów o specjalnym zasiłku opiekuńczym skarżąca pozostawała osobą niepracującą (status osoby bezrobotnej utraciła na mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r.), a jej mąż uzyskał kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w dniu 12 lutego 2013 r. Należy jednakże mieć na uwadze, że z orzeczeń o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 grudnia 2010 r. i z dnia 12 lutego 2013 r. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności B. B. datuje się od dnia 10 grudnia 2010 r., a niepełnosprawność istnieje od lipca 2010 r. Okoliczność tę należy mieć na uwadze w kontekście przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim potwierdza znaczny stopień niepełnosprawności. W ocenie Sądu wymóg legitymowania się takim orzeczeniem należy rozumieć jako wymóg potwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności, gdzie istotne znaczenie ma data powstania znacznego stopnia niepełnosprawności, a nie data potwierdzenia powstania tego stopnia niepełnosprawności, tj. data wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia powyższa odpowiada celowi świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy i eliminuje takie rozumienie art. 16a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym niekwestionowany fakt ciągłości niepełnosprawności o znacznym stopniu nie mógłby być uwzględniany przez organy tylko ze względu na datę wydania kolejnego deklaratoryjnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych, gdyż z najpóźniejszego znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy został rozwiązany ze skarżącą w dniu 30 czerwca 2011 r., a zdarzenie to pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skoro mąż skarżącej legitymował się takim orzeczeniem od dnia 21 grudnia 2010 r. i legitymuje się nim nadal od dnia12 lutego 2013 r. w związku niepełnosprawnością istniejącą od 2010 r.

W konsekwencji organy obydwu instancji naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść wydanych w sprawie decyzji.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienie dotyczy decyzji organów obydwu instancji i nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.