Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1702/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 742/17 w sprawie ze skargi E. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. w G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 742/17 oddalił skargę E. S. A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta T., na podstawie art. 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) odmówił zobowiązania W. i B. B. do udostępnienia nieruchomości: oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,1156 ha, nr [...]o pow. 4,0747 ha, nr [...] o pow. 3,00 ha, położonych w G., gmina Z., w celu wykonania robót związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej SN-15 kV GPZ T., polegających na wymianie żerdzi słupów (wraz z ustojami), przewodów oraz izolatorów istniejącej linii napowietrznej.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, E. S.A. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli ww. nieruchomości do ich udostępnienia w celu wykonania robót związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej SN-15 kV GPZ T., polegających na wymianie żerdzi słupów (wraz z ustojami), przewodów oraz izolatorów istniejącej linii napowietrznej. W toku postępowania administracyjnego, Starosta zwrócił się do inwestora o uzupełnienie wniosku o dostarczenie aktualnych pełnomocnictw, dokumentacji technicznej, wskazanie parametrów technicznych linii i rodzajów słupów zarówno obecnych, jak i planowanych. W odpowiedzi na wezwanie inwestor odmówił przedłożenia dokumentacji technicznej informując, że remontowana jest cała linia relacji GPZ T., że długość linii nie ulegnie zmianie, natomiast nowe stanowiska słupowe typu ŻN dostosowane będą do obecnie obowiązujących przepisów oraz aktualnych norm i wykonane będą z żerdzi wirowanych typu E. Organ wskazał, że wystąpił w dniu 4.12.2015 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. o wyrażenie opinii, czy niniejsze przedsięwzięcie ma charakter remontu, czy wykracza poza remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i wobec tego jak należy je zdefiniować. W odpowiedzi z dnia 8.12.2015r. Wydział Architektury i Budownictwa wyjaśnił, że roboty budowlane przewidziane do wykonania w ramach w/w zadania stanowią przebudowę obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, nie wymagają wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w/w zadanie zostało zakwalifikowane, jako przebudowa wymagająca jedynie zgłoszenia do właściwego organu zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu, w wyniku realizacji planowanych prac na dz. nr [...], [...]i [...], w miejscowości G., gmina Z., bezsprzecznie dojdzie do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu. Ponadto obiekt, który będzie istniał po ich wykonaniu nie będzie tożsamy z obiektem istniejącym przed realizacją robót. W konsekwencji roboty te nie mogą być utożsamiane z odtworzeniem stanu pierwotnego. Oznacza to, iż roboty budowlane powinny być traktowane, jako przebudowa, nie remont.

Organ zaznaczył, że inwestor poinformował, iż remont dotyczy całej linii S. Zatem przedmiotową inwestycję należy traktować, jako całość, a zróżnicowany charakter robót na poszczególnych jej odcinkach nie zmienia charakteru przedsięwzięcia. Wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach, pojedynczych, rozkracznych na słupy wirobetonowe o innych parametrach technicznych w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek o zwiększonych możliwościach przesyłowych, wyklucza zakwalifikowanie zamierzonych robót jako remont.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji E. S.A. wniosła o jej uchylenie, nie zgadzając się z zakwalifikowaniem przez organ pierwszej instancji planowanego przedsięwzięcia, jako przebudowy oraz uznaniem, że zakres prac wskazanych we wniosku nie mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustalaniu czy zakres prac wskazany we wniosku stanowi remont czy przebudowę istotne jest porównanie parametrów technicznych linii istniejącej oraz stanu linii, który powstanie po wykonaniu prac. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. W kontekście powyższego Starosta T. prawidłowo zwrócił się do wnioskodawcy o potrzebne informacje, a w tym dokumentację techniczną dotyczącą planowanych prac. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor stwierdził, że na chwilę obecną nie posiada dokumentacji technicznej planowanej inwestycji, gdyż do jej wykonania konieczne jest pozyskanie tytułów prawnych do wstępu na wszystkie nieruchomości, na których posadowione są urządzenia linii SN-15 kV T. W tej sytuacji uzyskanie dokładnych danych technicznych odnośnie planowanej inwestycji stało się niemożliwe. W ocenie Wojewody, Starosta dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, a zatem że planowany przez wnioskodawcę zakres robót wykracza poza definicję remontu i stanowi w istocie przebudowę. Organ odwoławczy wskazał, że prace na przedmiotowych nieruchomościach nr [...], [...]i[...] polegać mają na wymianie żerdzi słupów (wraz z ustrojami), przewodów oraz izolatorów istniejącej linii napowietrznej. Mając na uwadze okoliczność o objęciu remontem całej linii T. oraz inne, pozostające w gestii Wojewody sprawy z zakresu zamierzonych na przedmiotowej linii robót, stwierdzić należy, że planowane prace wykraczają poza definicję remontu. Wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach pojedynczych, rozkracznych (również z przemieszczeniem), na konstrukcje wirobetonowe o innych parametrach technicznych (kubatura, pole zajęcia, wysokość) w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek, często o zwiększonym przekroju, co wiąże się z możliwościami przesyłowymi, które ulegną trwałemu zwiększeniu, wyklucza zakwalifikowanie zamierzonych na linii prac jako remont. Organ podkreślił, że zmiana wysokości słupów, rozstawu linek i średnicy przewodów ma wpływ na kolejny istotny parametr techniczny linii napowietrznej, tj. pole elektromagnetyczne, którego szczegółowe określenie wymaga z kolei specjalistycznej wiedzy i umiejętności.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję E. S.A. z siedzibą w G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 80, 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, jest problem kwalifikacji robót wymienionych we wniosku o udostępnienie nieruchomości. W ocenie skarżącej spółki, stanowią one remont, zdaniem Wojewody natomiast – przebudowę. Aby dokonać oceny, czy stanowiące przedmiot wniosku planowane roboty stanowią remont czy też przebudowę, trzeba przede wszystkim znać obecne parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego. Organ starał się poczynić w tym kierunku stosowne ustalenia, ponieważ informacje zawarte we wniosku o udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. oraz stanowiących załączniki do wniosku opisów prac na poszczególnych działkach, nie precyzują kwestii ani obecnych ani perspektywicznych parametrów technicznych. Jak wynika zatem z opisów prac remontowych linii SN 15kV GPZ T., sporządzonych dla działek, określono w nich jedynie jakie elementy linii zostaną wymienione (słupy, izolatory, a także przewody i ich naciąg). Zasadnie, zatem organ pierwszej instancji zwrócił się do inwestora o przesłanie dokumentacji technicznej projektowanej inwestycji, słusznie motywując wezwanie, iż dokumenty te niezbędne są dla oceny charakteru przedsięwzięcia. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez inwestora, dokumentacja techniczna nie stanowi wymogu formalnego wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n., wobec czego inwestor odmówił przesłania dokumentacji technicznej. Również ponowne wezwanie inwestora przez Starostę T. do nadesłania dokumentacji technicznej planowanej inwestycji nie spowodowało, że inwestor taką dokumentację dostarczył. Starosta zwrócił się do skarżącej o m.in. określenie parametrów technicznych urządzeń całej linii elektroenergetycznej, tj. jakie parametry mają istniejące słupy, jakie parametry będą posiadały słupy nowe czy i w jaki sposób zmieniają się parametry linii (np. napięcie znamionowe, pole elektromagnetyczne) z demontażu linek o przekrojach AFL i montażu nowych, o innych parametrach AFL 1x70 mm². W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor ograniczył się do krótkiego opisu słupów w przedmiotowej linii SN, wskazując, że są to żerdzie drewniane i betonowe typu ŻN, ALA, BSW oraz E, w ramach prac przewiduje się natomiast słupy E. Odnośnie dokumentacji technicznej, inwestor wskazał, że nią nie dysponuje, gdyż do jej skompletowania konieczne jest pozyskanie tytułów prawnych do wstępu na wszystkie nieruchomości, położone na linii, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko, że brak w aktualnym stanie prawnym wymogu załączania takiej dokumentacji do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. Sąd I instancji uznał, że taką postawę strony skarżącej trudno zaaprobować, bowiem to w interesie inwestora jest, aby przedłożył na wezwanie organu wszystkie niezbędne dokumenty konieczne do rozpoznania sprawy. W sprawie dotyczącej zobowiązania osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości do jej udostępnienia, organ zobowiązany jest do zbadania, czy planowane, opisane we wniosku prace, stanowią remont, tylko bowiem takie prace, z wyjątkiem konserwacji i usuwania awarii, warunkują wydanie decyzji w oparciu o wskazany art. 124b u.g.n. Wymaga to przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasad K.p.a., zwłaszcza wyrażonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ciężar gromadzenia materiału faktycznego i dowodowego w sprawie nałożony jest na organ rozpoznający sprawę, strona ma jednak obowiązek współdziałania w zakresie realizacji tego obowiązku. Informacje takie, jak dane techniczne obecnie funkcjonujących urządzeń, jak i tych projektowanych, znane są jedynie właścicielowi tych urządzeń. Organ nie ma możliwości zebrania takich danych samodzielnie, a nawet gdyby było to możliwe wiązałoby się z nakładem prac i środków w znacznej wysokości, ponieważ są to dane specjalistyczne. Współpraca z inwestorem w tym zakresie znacznie ten proces ułatwia. Organ, nie dysponując żadnym materiałem do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wydania wnioskowanej decyzji, mimo wezwań o jego uzupełnienie, nie miał więc możliwości wydania decyzji innej, niż zapadła w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi wskutek uznania, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mimo iż Starosta R. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy i nie przekroczył swobodnej oceny dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Usprawiedliwionych podstaw nie ma jedyny podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Tytułem wstępu wskazać należy, że istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadzała się do oceny czy sporna inwestycja stanowi remont, czy też przebudowę, a co za tym idzie, czy możliwe było zastosowanie w sprawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było zatem ustalenie, czy zakres prac planowanych przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę lub rozbudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie z kolei wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z obiektem liniowym - linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15 kV relacji GPZ T. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. W orzecznictwie przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna jako całość, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. W konsekwencji sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16).

Należy również zauważyć, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji zebrały w sprawie cały dostępny im materiał dowodowy i go oceniły - co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. WSA trafnie przyjął, że oceniając, czy zamierzone roboty będą skutkować zmianą parametrów użytkowych i technicznych, organ musi w pierwszej kolejności ustalić aktualne parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, a następnie porównać te dane z parametrami obiektu budowlanego po przeprowadzeniu zamierzonych robót budowlanych. Ocena ta nie może abstrahować od rodzaju danego obiektu budowlanego, a zatem dokonywanie ustaleń w interesującym zakresie musi obejmować linię elektroenergetyczną jako całość, a nie jedynie w odniesieniu do poszczególnych jej elementów. Ustalenie, iż planowane roboty budowlane wykraczają poza zakres remontu z art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. wymagałoby zatem uprzedniego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych całej linii. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zgromadziły szerszego materiału dowodowego, który umożliwiałby przeprowadzenie właściwej oceny działań planowanych na linii elektroenergetycznej SN 15 KV GPZ T. wskutek braku pełnej współpracy wnioskodawcy z organami administracyjnymi. Z uwagi na postawę Spółki nie udało się ustalić dokładnych parametrów technicznych linii. Pomimo dwukrotnego wzywania pełnomocnika Spółki o szczegółowe dane umożliwiające ocenę planowanych robót organ uzyskał jedynie informacje, że remontem objęta ma być cała linia T., a prace na nieruchomościach nr [...], [...]i [...] polegać mają na wymianie żerdzi słupów (wraz z ustrojami), przewodów oraz izolatorów istniejącej linii napowietrznej. W tej sytuacji organ odwoławczy dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. W tym względzie Sąd I instancji trafnie zauważył, że informacje takie, jak dane techniczne obecnie funkcjonujących urządzeń, jak i tych projektowanych, znane są jedynie właścicielowi tych urządzeń. Zwrócić uwagę należy, że aktualne i projektowane dane są kluczowe dla ustalenia czy w sprawie niniejszej nastąpić ma remont, czy przebudowa. Zatem to w interesie inwestora jest przedstawienie jak najbardziej dokładnych danych w tym zakresie. Organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie posiadanych dowodów i na podstawie tych dowodów przeanalizowały te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.). Brak pełnej dokumentacji projektowej nie pozwolił na szczegółowe zbadanie i ocenę zamierzeń inwestora. W świetle posiadanych danych wskazujących na szeroko zakrojony proces inwestycyjny nie można było domniemywać remontowego charakteru przedsięwzięcia, co wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku. Strona skarżąca kasacyjnie zwalczając zasadność odmowy udostępnienia nieruchomości nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.