Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka mieniem
Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A. w D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek czynszu najmu oraz opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Miasta i Gminy D. na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A. w D. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] [...] wydał na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zarządzenie nr 123/2018 w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu oraz opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy [...].

Zgodnie z § 1 zarządzenia stawki czynszu najmu oraz pozostałych opłat użytkowych związanych z najmem komunalnych lokali użytkowych, garaży oraz miejsc postojowych znajdujących się przy budynkach komunalnych zostały ustalone zgodnie z załącznikiem do niniejszego zarządzenia. Wykonanie zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska, Mienia Komunalnego i Działalności Gospodarczej A. M. (§ 3 zarządzenia). Zarządzenie weszło w życie 1 stycznia 2019 r. (§ 4 zarządzenia).

W załączniku do zarządzenia stawki te określono w następujący sposób:

1. Budynek komunalny przy ulicy [...] w D.:

najemcy prowadzący w wynajmowanych lokalach działalność gospodarczą:

- stawka czynszu najmu 20,00 zł/m2 brutto miesięcznie,

najemcy nie prowadzący w wynajmowanych lokalach działalności gospodarczej:

- stawka czynszu najmu 1,80 zł/m2 brutto miesięcznie,

najemcy prowadzący w wynajmowanych lokalach działalność społecznie użyteczną w szczególności organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego zwolnieni z czynszu.

2. Budynek komunalny przy ulicy [...] w D.:

najemcy prowadzący w wynajmowanych lokalach działalność gospodarczą:

- stawka czynszu najmu 10,00 zł/m2 brutto miesięcznie,

najemcy prowadzący w wynajmowanych lokalach działalność społecznie użyteczną w szczególności organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego zwolnieni z czynszu.

3. Budynek komunalny Hali Sportowej przy ul. [...] w D.

najemcy prowadzący w wynajmowanych lokalach działalność gospodarczą:

- stawka czynszu najmu 10,00 zł/m2 brutto miesięcznie,

najemcy prowadzący w wynajmowanych lokalach działalność społecznie użyteczną w szczególności organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego zwolnieni z czynszu.

4. Garaże przy ulicy [...] w D.:

- stawka czynszu najmu 5 zł/m2 brutto miesięcznie.

5. Miejsca postojowe przy ulicy [...] w D.:

- stawka czynszu najmu 3,50 zł/m2 brutto miesięcznie.

6. Garaże przy ul. [...] w T.:

- stawka czynszu najmu 10,00 zł/m2 brutto miesięcznie.

W załączniku do zarządzenia wyjaśniono także, iż przez działalność gospodarczą należy rozumieć działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U poz. 646 ze zm.), a przez działalność społecznie użyteczną należy rozumieć działalność pożytku publicznego prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 430 ze zm.).

W skardze na powyższe zarządzenie Niepubliczny Zakład [...] w D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w D. wniosła o stwierdzenie jego nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nierównym traktowaniu przez władze publiczne oraz nieprzestrzeganiu zasady równości wobec prawa;

- art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Cena lokalu oznaczonego jako przedmiot odrębnej własności obejmuje lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi w rozumieniu ustawy o własności lokali oraz udział w nieruchomości wspólnej. Gospodarowanie zasobem gminy polega na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Zatem nie można określać wysokości czynszu najmu w oderwaniu od wartości lokalu;

- art. 30 u.s.g., ponieważ wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. To właśnie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których należą także sprawy ochrony zdrowia.

W uzasadnieniu podniesiono, że 14 grudnia do przychodni lekarskiej prowadzonej przez spółkę wpłynęło pismo powiadamiające, że z dniem 1 stycznia 2019 r. ulegnie zmianie stawka czynszu dla najemców prowadzących działalność gospodarczą w budynku przy ulicy [...] w D. i będzie wynosić 20,00 zł/m2 brutto miesięcznie. Jak wynikało z pisma, wzrost czynszu był spowodowany zaskarżonym zarządzeniem. 2 stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła o wyjaśnienie powodu tak wysokiego wzrostu czynszu najmu od zajmowanych na potrzeby przychodni zdrowia pomieszczeń. Zaskarżone zarządzenie nie było opublikowane na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy [...], w BIP ani też w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. 4 stycznia 2019 r. pracownik Urzędu Gminy przekazał pracownikowi spółki kopie zarządzenia w celu zapoznania się z jego treścią. 8 stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. powiadomił, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie zmiany stawki czynszu najmu i przesyła aneks nr 1/2019 do umowy najmu z 22 maja 2000 r. Jednoczenie poinformował, że nieotrzymanie przez Urząd podpisanego aneksu w ciągu 7 dni zostanie uznane za brak zgody na jego zawarcie, co będzie skutkowało wypowiedzeniem umowy. Rada Miejska w D. nie określiła zasad wynajmu lokali użytkowych wchodzących w skład zasobu Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z umową z 22 maja 2000 r. zawartą pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy [...] a Spółką Cywilną [...], ul. [...], obecnie skarżącą, wynajmowany jest przez nią lokal o powierzchni 460,81 m2 w budynku położonym w D. przy ul. [...]. W lokalu tym spółka świadczy usługi medyczne w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, czyli wykonując świadczenia bezpłatne dla całej populacji Miasta i Gminy [...]. W 2017 r. zostały zakończone prace remontowe wszystkich pomieszczeń wynajmowanych przez spółkę. Budynek komunalny przy ul. [...] od początku był wybudowany pod potrzeby przychodni zdrowia. Spółka wykorzystuje jedynie część pokoi w budynku komunalnym na gabinety lekarskie i zabiegowe. Pozostałe pokoje wynajmowane są przez prywatne gabinety lekarskie, biura i inne działalności. Spółka zapewnia podstawową opiekę zdrowotną mieszkańcom gminy w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia, dlatego nie może zmienić lokalizacji przychodni. Nie może zerwać umowy najmu ze względu na obowiązujący kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia, w którym zostało precyzyjnie określone miejsce prowadzenia usług medycznych w przychodni zdrowia. Zaskarżone zarządzenie narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nierównym traktowaniu przez władze publiczne oraz nieprzestrzeganiu zasady równości wobec prawa. Określono w nim stawki dla trzech budynków komunalnych, w tym dla dwóch budynków położonych w bliskim sąsiedztwie, przy tej samej ul. [...], budynków użyteczności publicznej, o zbliżonym stanie technicznym i standardzie. Stawki czynszu w tych budynkach zróżnicowano aż o 100% (20,00 zł/m2 i 10,00 zł/m2). Zostały ustalone na skrajnie różnym poziomie, co świadczy o nierównym traktowaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy D. najemców pomieszczeń w tych budynkach, mimo zbliżonej funkcji, lokalizacji i stanu technicznego budynku. Czynsz najmu dla spółki był dotychczas regularnie aktualizowany. Ostatnia stawka czynszu przed wydaniem zarządzenia wynosiła 10 zł/m2 miesięcznie i nie odbiegała od cen rynkowych. Przy takiej wysokości stawki naliczany był czynsz miesięczny nie tylko od gabinetów lekarskich i pokoi zabiegowych, ale także od korytarzy przy gabinetach, sanitariatów, pomieszczeń w piwnicy: archiwum, pralni, szatni, korytarza, pokoju socjalnego pracowników, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy D. z 20 czerwca 2017 r.. Zaskarżone zarządzenie skonstruowano tak, że podwyżka czynszu dotyczy tylko najemców prowadzących działalność w budynku przy ul. [...]. W zarządzeniu nie zróżnicowano stawki czynszu w zależności od usytuowania wynajmowanych pomieszczeń w budynku. Taką samą stawkę – 20,00 zł/m2 ustalono dla pomieszczeń na parterze, jak i w piwnicy. Również tą samą, 20,00 zł/m2 ustalono dla gabinetu, jak i korytarza, czy magazynu bez okien. Ponieważ w budynkach komunalnych w D. nie wyodrębniono lokali zgodnie z przepisami art. 2 ust. 2, 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.) ze wskazaniem lokali użytkowych (na stały pobyt ludzi) i pomieszczeń przynależnych do lokali, ustalenie stawki czynszu takiej samej w całym budynku, niezależnie od przeznaczenia pomieszczenia i warunków technicznych jest dużym nadużyciem. Pomieszczenia w piwnicy ze względu na niedostateczną wysokość wymaganą § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., oraz niedostateczne warunki oświetlenia dziennego wymagane § 57 rozporządzenia nie mogą być przeznaczone na pobyt ludzi, zatem nie nadają się do prowadzenia w nich działalności. Takie pomieszczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami mogą jedynie pełnić funkcje pomocnicze, jak w przypadku przychodni strony. Jednakowa wysokość stawek czynszu w całym budynku jest krzywdzące, ponieważ spółka wynajmuje część pokoi na parterze i piętrze na gabinety lekarskie, pokoje zabiegowe, punkt poboru materiału do badań, natomiast pomieszczenia w piwnicy na magazyn, pralnię, archiwum, szatnie i pokój socjalny pracowników przychodni. Do tych pomieszczeń pacjenci nie mają dostępu. Pozostali najemcy prowadzący gabinety prywatne czy biurowe ponoszą koszty tylko pokoi, które wynajmują na swoją działalność. Zatem już określenie lokalu użytkowego jest różne dla różnych najemców i dlatego w zarządzeniu bezwzględnie należało uwzględnić tę specyfikę i zróżnicować stawki ze względu na funkcję pomieszczeń (gabinety, korytarze, magazyny). Nie bez znaczenia jest rodzaj wykonywanej przez spółkę od 18 lat działalności – podstawowa opieka zdrowotna. Nie jest to działalność komercyjna, jaka prowadzona jest w budynku przy ul. [...] w D. (restauracja), gdzie ustalono stawkę czynszu o połowę niższą. Zarządzenie prowadzi do nierównego traktowania podmiotów względem obowiązującego prawa, narusza więc zasady konstytucyjne wynikające z art. 32 Konstytucji, opiera się bowiem na swobodnym uznaniu, a nie na obiektywnych przesłankach, np. standardzie lokali, usytuowaniu w podziemnych kondygnacjach budynku, czy ich lokalizacji w D. Przyjęta w zarządzeniu stawka nie odpowiada stawkom osiąganym na lokalnym rynku nieruchomości. Nie podjęto nawet próby negocjacji, a wręcz wykorzystano przymusowe położenie spółki, co jest sprzeczne z ideą zawierania umowy cywilnoprawnej oraz zadaniami, jakie stoją przed gminą w zakresie ochrony zdrowia mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zaskarżone zarządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. i zostało ogłoszone poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy D. Zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., zatem nie wymagało ogłoszenia w innej formie poza powszechnie przyjętą na terenie Miasta i Gminy D. W załączniku do zarządzenia ustalone zostały stawki czynszu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych: przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...] oraz za garaże i miejsca postojowe w D. Stawki czynszu dla najemców prowadzących w wynajmowanych lokalach w budynku przy ul. [...] działalność gospodarczą zostały ustalone w kwocie 20 zł/m2 brutto miesięcznie. W budynku przy ul. [...] wynajmowanych jest dziewięć lokali, w których prowadzona jest działalność gospodarcza i dla których stawkę czynszu najmu ustalono w kwocie 20 zł/m2 miesięcznie (zestawienie lokali w aktach sprawy). Skarżąca wynajmuje w budynku przy ul. [...] lokal użytkowy o pow. 460,81 m2 na podstawie umowy najmu z 22 maja 2000 r.. Stawka czynszu najmu od dnia zwarcia umowy aż do 31 grudnia 2018 r. pozostawała na praktycznie niezmienionym poziomie (8,54 zł/m2 – umowa najmu z 22 maja 2000 r., 9,15 zł/m2 – aneks do umowy najmu nr 4/2001 r. obowiązujący od 1 stycznia 2001 r., 10 zł/m2 – aneks do umowy najmu nr 1/2007 obowiązujący od 1 czerwca 2017 r). Zaskarżonym zarządzeniem stawka czynszu została podwyższona do kwoty 20 zł/m2 począwszy od 1 stycznia 2019 r.. Przedmiotem działalności skarżącej, która jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego Rejestru Przedsiębiorców pod nr [...], jest praktyka lekarska ogólna oraz praktyka lekarska specjalistyczna, działalność fizjoterapeutyczna, działalność paramedyczna. Spółka w wynajmowanych pomieszczeniach prowadzi działalność gospodarczą działalność leczniczą w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2190). Pozostali najemcy lokali w budynku przy ul. [...] także prowadzą w tych lokalach działalność gospodarczą związaną z ochroną zdrowia. Czynsz najmu dla wszystkich najemców lokali w budynku przy ul. [...] został od 1 stycznia 2019 r. podwyższony do kwoty 20 zł/m2 miesięcznie. Standard lokali w budynku przy ul. [...] jest zdecydowanie wyższy niż standard lokali użytkowych w pozostałych budynkach komunalnych. W ostatnich latach Miasto i Gmina D. poniosła znaczne środki finansowe (288 130,00 zł) na remont łazienek i korytarzy z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych oraz na zainstalowanie dźwigu platformowego w budynku przy ul. [...]. Natomiast lokale użytkowe w budynku komunalnym przy ul. [...] wynajmowane są przede wszystkim najemcom nie prowadzącym działalności gospodarczej, są to m. in. Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy D. Komisariat Policji w D., Stowarzyszenie [...]. W budynku przy ul. [...] znajduje się hala sportowa należąca do Gimnazjum w D., a tylko część powierzchni tego budynku wynajmowana jest podmiotowi świadczącemu usługi gastronomiczne. Standard tych lokali i ich położenie znacznie odbiega od lokali w budynku przy ul. [...]. Skarżąca wykonała we własnym zakresie i na własny koszt remont części wynajmowanych lokali przy ul. [...] zgodnie z kosztorysem ofertowym na kwotę 78 879,90 zł, przy czym zgodnie z porozumieniem z 18 maja 2016 r. znaczna część tej kwoty, tj. 54 520,56 zł została zaliczona na poczet opłat czynszowych począwszy od 1 czerwca 2016 r. (porozumienie oraz kosztorys ofertowy w aktach sprawy). W odniesieniu do stawek czynszu najmu za lokale użytkowe obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych dodatkowych ograniczeń, w szczególności nie podlegają one regulacji ochronnej zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ocena zgodności z prawem zasad ich ustalania powinna się opierać na zasadach ogólnych dotyczących zasad ustalania stawek czynszu oraz zasad wykonywania zadań przez organy administracji publicznej, tj. u.s.g. oraz u.g.n.. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim, które pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskania zgody czy opinii rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g.. W sprawach innych niż wymienione w tym przepisie decyzje gospodarcze podejmuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu, tj. wychodzące poza załatwianie bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, w tym pobieranie pożytków mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Obrót nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną, w tym najem lokali mieszkalnych i użytkowych będących w zasobie gminy odbywa się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych tyle, że z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z faktu, iż jest to mienie publiczne. Te ograniczenia przewidziane zostały między innymi w u.g.n., która wprowadza określone procedury przetargowe. Zgodnie z przepisami u.g.n. oraz u.s.g. stawki czynszu lokali użytkowych powinny być ustalane w sposób racjonalny zmierzający do uzyskania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniego dochodu. Czynnikami mającymi zasadniczy wpływ na wysokość czynszu są standard lokalu, lokalizacja, poziom stawek rynkowych. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wartość lokalu w żadnym razie nie powinna być decydująca w lej kwestii. Odmienne postępowanie mogłoby stanowić podstawę do zarzutu niegospodarności wobec Burmistrza Miasta i Gminy D. Zarządzenie wprowadza stawki czynszu najmu dla lokali użytkowych w budynkach komunalnych Miasta i Gminy D. Stawki podwyższone do 20 zł/m2 obowiązują wobec wszystkich najemców lokali w budynku przy ul. [...]. Stawki czynszu w dwóch pozostałych budynkach są niższe ze względu na standard lokali oraz ich lokalizację. Zróżnicowanie czynszu w budynkach komunalnych nie opiera się na swobodnym uznaniu, lecz na obiektywnych przesłankach takich jak standard lokali, położenie, rodzaj prowadzonej działalności. Zarządzanie nieruchomościami wchodzącymi w skład mienia gminnego obejmuje także obowiązek działania w sposób zmierzający do ich racjonalnego wykorzystania i uzyskania na rzecz gminy odpowiedniego dochodu. Stawki czynszu najmu lokali w budynku przy ul. [...] od wielu lat podnoszone były symbolicznie (zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 16 lutego 2013 r., zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 22 lutego 2017 r. w aktach sprawy) i zdecydowanie odbiegały od stawek rynkowych. Zróżnicowanie stawek czynszu w budynkach o różnym standardzie w zależności od rodzaju wykonywanej działalności i charakteru podmiotu stanowiącego najemcę jest uzasadnione, gdyż zmierza do racjonalizacji uzyskiwanych wpływów budżetowych i ich urealnienia w odniesieniu do cen rynkowych. Takie zróżnicowanie nie prowadzi do uprzywilejowania podmiotowego, jakiejkolwiek grupy najemców, a więc do naruszenia art. 32 Konstytucji. Zasady równego traktowania najemców nie narusza także ustalenie jednakowej stawki czynszu dla wszystkich wynajmowanych pomieszczeń w budynkach komunalnych. Wszystkie wynajmowane pomieszczenia, także wykorzystywane jako magazyny, pralnia, szatnia, korytarze, sanitariaty służą prowadzonej przez najemcę działalności. Skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie przepisów w związku z zaskarżonym zarządzeniem. Zadania własne gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb wspólnoty dotyczących ochrony zdrowia polegają na zabezpieczeniu dostępności mieszkańców do świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, promocji zdrowia i profilaktyka. Zadania te są na terenie Miasta i Gminy D. w pełni realizowane. Podniesienie czynszów najmu w budynku komunalnym, w którym lokale użytkowe wynajmowane są przedsiębiorcom (prowadzącym działalność gospodarczą z wpisem do właściwego rejestru) na wykonywanie działalności leczniczej nie stanowi zagrożenia dla wykonywania zadań ochrony zdrowia. Przedmiotem zaskarżonego zarządzenia jest gospodarowanie mieniem gminnym, które powinno być sprawowane przez organ wykonawczy gminy w sposób racjonalny i celowy z uwzględnieniem wszystkich potrzeb społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

Zgodnie z treścią art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stanowi zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy D. z 10 grudnia 2018r. w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu oraz opłat użytkowych za lokale użytkowe.

Skarga została wniesiona na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz.994 ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przepisu art.101 ust.1 u.s.g. wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, spełnione zostały obie przesłanki określone w art.101 ust.1 u.s.g.

Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę to zaskarżone zarządzenie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "zarządzenia" w rozumieniu art.91 u.s.g. Obejmuje ono, ujmując to ogólnie, wszelkie podejmowane przez organ gminy akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, niebędące decyzjami administracyjnymi. Chodzi tu zarówno o akty o charkterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym jak i akty nienormatywne (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2005r. w spr. I OSK 69/05 i z 17 maja 2006r. w spr. I OSK 249/06).

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie ma charakter władczy gdyż określa stawki czynszu i nie jest decyzją administracyjną. Wydał go organ gminy na podstawie przepisu prawa administracyjnego (art.30 ust.1 i ust.2 pkt.3 u.s.g.) Uzasadnia to zaliczenie go do aktów, o których mowa w art.101 ust.1 u.s.g.

W ocenie sądu zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny spółki NZOZ Zdrowie w D. Należy zaznaczyć, że strona skarżąca jest najemcą lokalu w budynku przy ul. [...]. Nowe stawki czynszu ustalone w zaskarżonym zarządzeniu rzutują na sytuację prawną spółki. Skutkują bowiem obowiązkiem zapłaty nowych stawek czynszu począwszy od dnia 1 stycznia 2019r. albo odstąpieniem od umowy. Zarządzenie z 10 grudnia 2018r. wpływa zatem na sytuację prawną strony tzn. na jej prawa i obowiązki. Można zatem uznać, że zaskarżonym aktem naruszony został interes prawny strony skarżącej jako najemcy lokalu gminnego. Spółka posiada więc legitymację skargową w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g.

Dodać należy, że strona skarżąca nie miała obowiązku skorzystania z instytucji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wymóg ten nie dotyczy aktów podjętych po dniu 1 czerwca 2017r. co wynika z regulacji art.101 ust.1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tego aktu (tj. w dniu 10 grudnia 2018r.) oraz z regulacji zawartej w art.53 § 2a p.p.s.a.

Zasadnicze znacznie w niniejszej sprawie ma kwestia czy zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Burmistrz Miasta i Gminy D. był uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia. Jako podstawę prawną tego aktu wskazano art.30 ust.1 i ust.2 pkt.3 u.s.g. Zgodnie z treścią art.30 ust.1 i ust.2 pkt.3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym;

Dodać należy, ze w myśl art.25 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "gospodarowania zasobem nieruchomości gminy" mieści się także ustalanie stawek czynszu najmu i opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże i miejsca postojowe stanowiące zasób gminy. Burmistrz Miasta i Gminy D. był zatem uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia gdyż wynika to z jego materialnoprawnych kompetencji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, ze aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nie odnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroki NSA w spr. II OSK 2048/17 z 19 czerwca 2017r., w spr. II OSK 2353/16 z 10 września 2018r., w spr. II OSK 1572/14 z 15 lutego 2016r.).

W przekonaniu sądu zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości fakt, że jest to akt normatywny gdyż zawiera normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia stawek czynszu i opłat użytkowych).

Zaskarżone zarządzenie zawiera normy o charakterze generalnym. Należy zaznaczyć, że ustala ono stawki czynszów oraz pozostałych opłat użytkowych związanych z najmem lokali użytkowych, garaży oraz miejsc postojowych znajdujących się przy budynkach komunalnych. Stawki te zostały określone w załączniku do zarządzenia i dotyczą one trzech budynków komunalnych (przy ul. [...] i ul. [...]), dwóch garaży i jednego miejsca postojowego. Jak wynika jednak z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 12 listopada 2019r. w D. są jedynie trzy budynki komunalne wynajmowanie na lokale użytkowe i są one wszystkie wymienione w załączniku do zarządzenia. Oznacza to, że zaskarżone zarządzenie określa stawki czynszu na lokale użytkowe we wszystkich budynkach komunalnych na terenie D. Innymi słowy zarządzenie reguluje stawki czynszu we wszystkich lokalach użytkowych stanowiących mienie gminne w D. W sytuacji gdy adresatami zaskarżonego zarządzenia są wszystkie podmioty będące najemcami lokalów użytkowych w budynkach komunalnych w D. to można uznać, że normy zawarte w zaskarżonym zarządzeniu mają charakter generalny. Normy te nie miałyby takiego charakteru gdyby nie ustalały stawek czynszu we wszystkich budynkach stanowiących mienie gminy ale przykładowo tylko w jednym z budynków gdyż wówczas byłyby skierowane do konkretnego adresata. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Normy prane w zaskarżonym zarządzeniu mają także charakter abstrakcyjny gdyż nie mają one jednorazowego zastosowania ale stosuje się je w każdym przypadku najmu lokalu użytkowego czyli wobec każdego podmiotu będącego najemcą lokalu po 1 stycznia 2019r. Można zatem uznać, że zarządzenie stosuje się do sytuacji powtarzalnych.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.1 i 2 u.s.g. Sąd nie podzielił odmiennego w tym zakresie poglądu organu administracji przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Organ administracji szerzej nie uzasadnił swojego stanowiska w tej kwestii a więc trudno odnieść się do argumentacji przemawiającej za przyjęciem takiego poglądu.

Konsekwencją uznania, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art.88 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), jak stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. zaskarżone zarządzenie - jako akt prawa miejscowego - podlegało obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 punkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że zaskarżone zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę zostało ono jedynie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy D. Brak publikacji zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jego nieważności w całości jako naruszającego w sposób istotny dyspozycję art.42 u.s.g. oraz art.2 ust.1 i art.13 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art.91 ust.1 u.s.g. co każdorazowo, bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019r. w spr. II OSK 2048/17, wyrok EWSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017r. w spr. II SA/Ol 917/17 i wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019r. w spr. III SA/Łd 1064/18). Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., są stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Niezależnie od faktu, że naruszony został obowiązek publikacji zaskarżonego zarządzenia, co stanowi istotne naruszenie prawa, to zarządzenie nie posiada żadnego uzasadnienia. Wprawdzie co do zasady obowiązujące ustawy nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, ale obowiązek taki in abstracto wynika z § 131 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz. 2830. Zgodnie z wymienionymi przepisami do projektu uchwał i zarządzeń dołącza się uzasadnienie.

Należy zaznaczyć, że brak uzasadnienia zarządzenia (uchwały) w pewnych sytuacjach będzie nieistotnym naruszeniem prawa a w pewnych przypadkach będzie to istotne naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wiele razy wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć w tym uchwał i zarządzeń na podstawie których dochodzi do nawiązania lub rozwiązania stosunku cywilnoprawnego (np. umowy najmu czy dzierżawy). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał i zarządzeń organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1170/12).

W wyroku w sprawie III SA/Kr 1194/17 WSA w Krakowie wyraził pogląd w jakich przypadkach brak uzasadnienia aktu normatywnego (uchwały, zarządzenia) stanowi lub nie stanowi wady istotnej. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.

W niniejszej sprawie w przypadku stawek czynszu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych organ gminy ma pewną swobodę ich ustalania a więc nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie burmistrza w tym zakresie winno zawierać uzasadnienie. Tym bardziej, że stawki te podniesiono aż o 100% w stosunku do poprzednio obowiązujących. Najemcy winni wiedzieć dlaczego wystąpiła tak drastyczna podwyżka. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia. Dopiero w postępowaniu sądowym a mianowicie w odpowiedzi na skargę i w głosie do protokołu z 19 listopada 2019r. organ starał się wyjaśnić przyczyny wydania zaskarżonego zarządzenia. Wyjaśnienia te, w ocenie sądu, mają jednak charakter ogólny, nie są przekonujące i budzą szereg wątpliwości w świetle zarzutów strony skarżącej. Przede wszystkim nie wyjaśniono dlaczego stawka czynszu wzrosła akurat o 100% a nie o 80% czy 70%. Nie przedstawiono żadnej nawet przybliżonej kalkulacji w tym zakresie (nie ma żadnej analizy czy wyceny nowych stawek). Organ powołał się na znaczne nakłady finansowe poczynione w budynku przy ul. [...] co skutkowało podniesieniem standardu lokali (remont łazienek, korytarzy, instalacja dźwigu platformowego). Należy jednak zaznaczyć, że nakłady te poczyniono w 2016r. zaś wzrost stawek czynszu ma dotyczyć okresu od 1 stycznia 2019r. Istnieje zatem znaczna różnica czasowa pomiędzy datą poniesionych nakładów a zmianą wysokości stawek czynszu (przeszło 2 lata) co może budzić wątpliwości co do faktycznej przyczyny wzrostu tych stawek. Odnośnie zaś standardu lokali to, w ocenie strony skarżącej najwyższy standard posiadają lokale w budynku przy ul. [...] , nieco niższy w budynku przy ul. [...] a najniższy w budynku przy ul. [...] a mimo to stawki czynszu w budynku przy ul. [...] są dwukrotnie wyższe niż w pozostałych dwóch budynkach (tzn. w budynkach przy ul. [...] i ul.[...]). Organ nie odniósł do tego zarzutu i nie wiadomo czy zarzut strony w tym zakresie jest uzasadniony.

Nadto w ocenie organu na wzrost stawek czynszu, poza standardem lokali, miała wpływ także lokalizacja poszczególnych budynków. Tymczasem strona skarżąca podniosła, że wszystkie trzy budynki są usytuowane blisko siebie a więc w zasadzie mają taką samą lokalizację. W związku z czym powstaje pytanie czy i ewentualnie dlaczego lokalizacja budynków miała wpływ na ustalenie nowych stawek czynszu. Do zarzutu tego organ się nie ustosunkował i nie wiadomo czy zarzut strony skarżącej w tym zakresie jest czy też nie jest uzasadniony. Wszystkie wymienione okoliczności nie zostały dokładnie wyjaśnione przez organ administracji w postępowaniu sądowym. Zaskarżone zarządzenie winno posiadać uzasadnienie w którym dokładnie wyjaśniono by przyczyny podwyżki stawek czynszu o 100%. Tak się jednak nie stało. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia w rozpoznawanej sprawie gdyż wobec braku publikacji zarządzenia doszło do istotnego naruszenia prawa co skutkowało stwierdzeniem nieważności zarządzenia.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone zarządzenie, w przekonaniu sądu, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.40 ust.1 i 2 u.s.g. i winno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie obowiązku publikacji stanowi istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art.91 ust.1 u.s.g. co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Mając to na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Miasta i Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

a.k.