Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 263/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1a, art. 14 ust. 1, art. 14a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Teza: Sąd kontrolujący akt nadzoru może go uchylić także w części. Zakaz takiego orzeczenia nie wynika wprost z przepisu prawa (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Możliwość częściowego uchylenia przez sąd aktu nadzoru istnieje w sytuacji, gdy da się oddzielić poszczególne regulacje uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanej przez organ nadzoru (regulacje naruszające w sposób istotny prawo od regulacji nienaruszających w sposób istotny prawa), tj. gdy mogą one odrębnie i samodzielnie funkcjonować.

TEZY

Sąd kontrolujący akt nadzoru może go uchylić także w części. Zakaz takiego orzeczenia nie wynika wprost z przepisu prawa (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Możliwość częściowego uchylenia przez sąd aktu nadzoru istnieje w sytuacji, gdy da się oddzielić poszczególne regulacje uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanej przez organ nadzoru (regulacje naruszające w sposób istotny prawo od regulacji nienaruszających w sposób istotny prawa), tj. gdy mogą one odrębnie i samodzielnie funkcjonować.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność postanowień § 1 - § 10, § 11 pkt 1-3, pkt 5-13, § 12 - § 16 i § 18 - § 24 załącznika Nr 1 do Uchwały oraz postanowień Załącznika Nr 2 do Uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Miejska C. B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego C. w C. B. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

W § 1 uchwały wskazano, że określa się zasady i tryb korzystania z:

1). zalewu wodnego C. w C. B. jak w załączniku nr 1 do uchwały;

2). miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie wodnym C. w C. B. jak w załączniku nr 2 do uchwały.

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Wyjaśnił, że analiza postanowień uchwały – jako aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - uprawnia do wniosku o jej podjęciu z istotnym naruszeniem prawa. Sporny zalew wodny stanowi bowiem śródlądową wodę płynącą w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej: p.w.), gdyż został urządzony jako zbiornik wodny na rzece C. W konsekwencji jako woda płynąca stanowi własność Skarbu Państwa. Nadto, rzeka C. została ujęta pod poz. 35 w części dotyczącej województwa p., w załączniku nr 2 - Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeby rolnictwa - do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), dalej: rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2001 r.

Jak wskazał Wojewoda, ustawa p.w. nie uprawnia organu stanowiącego gminy do uchwalenia regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego będącego własnością Skarbu Państwa, zaś sam sporny w sprawie niniejszej zalew nie może być uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej. Za taki obiekt mogłoby być co najwyżej uznane miejsce wykorzystywane do kąpieli nad zalewem, z którego korzystanie uregulowano w załączniku nr 2 do uchwały. Skoro jednak tytuł uchwały wskazuje na określenie zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego C. w C. B., a więc wskazuje jako przedmiot regulacji cały zalew wodny, organ uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina C. B. reprezentowana przez jej Burmistrza, zarzucając naruszenie:

- prawa procesowego tj. art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., co doprowadziło do błędnych ustaleń, że sporny zalew wodny jest własnością Skarbu Państwa;

- prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2001 r. dla oceny własności wody; naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie polegające na mylnej ocenie, że Rada nie miała kompetencji do ustalenia regulaminu korzystania z zalewu wodnego (załącznik nr 1 do uchwały); art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 u.s.g. poprzez uchylenie uchwały w całości, co narusza granice dozwolonej ingerencji nadzorczej.

Jako główną wadę rozstrzygnięcia nadzorczego Skarżąca Gmina wskazała brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieuwzględnienie, że nieruchomość, na której znajduje się zbiornik wodny C., stanowiąca działkę nr [...] o pow. 17,03 ha, posiada założoną księgę wieczystą KW Nr [...], w której dziale II wpisana jest jako właściciel Gmina C. B. Nadto, grunt w ewidencji gruntów i budynków posiada oznaczenie Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (według § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Wody stojące zgodnie z art. 12 ust. 1 p.w. stanowią w granicach nieruchomości gruntowej własność właściciela tej nieruchomości. Właścicielem wód stojących oprócz Skarbu Państwa może być zaś osoba fizyczna bądź inna osoba prawna. Jeśli uznać w niniejszym przypadku inaczej, tj. że sporne wody zalewu stanowią własność Skarbu Państwa (a więc wbrew księdze wieczystej), to zachodziłaby sprzeczność wymagająca wyjaśnienia w sprawie z powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Zdaniem Skarżącej Gminy, wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest także zastosowanie rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2001 r. dla oceny własności wody w sytuacji, gdy przepisy te nie kształtują stanu prawnego wymienionych w nim wód i nie stanowią z mocy prawa o tytule ich własności. Do kształtowania stosunków własnościowych w zakresie wód nie upoważniła Rady Ministrów delegacja ustawowa do wydania tego rozporządzenia, nadto ograniczenia w zakresie własności powinny wynikać wyłącznie z ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Skarżąca wskazała, że rozporządzenie klasyfikuje jedynie śródlądowe wody powierzchniowe.

Skarżąca zakwestionowała także rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim dotyczy ono załącznika nr 2 do uchwały tj. określenia zasad i trybu korzystania z terenu przyległego do zalewu. W jej ocenie, nie wskazano przepisu prawa materialnego, który dowodzi nieważności uchwały w tym zakresie. Jak wywiodła, argumentowanie z odwołaniem się wyłącznie do tytułu uchwały jest nieprzekonujące i co najwyżej może stanowić naruszenie zasad techniki prawodawczej niemogące – o ile nie narusza upoważnienia ustawowego - prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. Burmistrz C. B. wskazał, że organ nadzoru bezpodstawnie pomija zapisy w urzędowych rejestrach (ewidencji gruntów, księdze wieczystej), gdzie wody zalewu oznaczono jako Ws – wody stojące. Wyjaśnił, że choć organy gminy nie mają prawa wprowadzać zasad korzystania ze zbiornika wodnego do nich nienależącego, to jednak zalew C. stanowi własność Gminy C. B. i była ona uprawniona do wprowadzenia zasad korzystania z zalewu. Zdaniem Burmistrza, sam fakt spiętrzenia wody i wykonania urządzeń hydrotechnicznych nie spowodował, że grunty pod zalanym zbiornikiem przeszły na własność Skarbu Państwa jako wody płynące. Nadto, jak wskazał, większość postanowień załączników do uchwały nie dotyczy korzystania z wody, jedynie w § 11 pkt 4 i § 17 Regulamin dotyczy korzystania z wody zbiornika jako całości. Bezpodstawne było, jego zdaniem, stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zwłaszcza że organ nadzoru nie wskazał konkretnych przepisów prawa, które zostałyby naruszone. Jak też nie wykazał istotności naruszenia zasad techniki prawodawczej.

Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r. w sprawie II SA/Bk 586/16 WSA w Białymstoku oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru trafnie zakwalifikował zalew wodny C. jako śródlądową wodę płynącą stanowiącą własność publiczną w rozumieniu rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2001 r. (załącznik nr 2, pozycja 35 w części dotyczącej województwa p.), która stanowi własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a p.w.). Zdaniem Sądu natomiast, kwestia własności działki nr [...] znajdującej się pod wodami zalewu pozostaje poza przedmiotem kontroli Sądu. Ustalenie jednakże, że zalew jest wodą płynącą stanowiącą własność Skarbu Państwa powoduje, że Rada Miasta C. B. nie miała kompetencji uchwalenia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego, bowiem nie jest jego właścicielem. W ocenie Sądu, argumentacja Rady oparta na własności działki pod zbiornikiem wodnym nie uzasadnia prawidłowości podjętej uchwały, gdyż nie należy łączyć i utożsamiać prawa własności na gruncie prawa wodnego z prawem własności na gruncie cywilistycznym. Ustawodawca nie pozostawił w kompetencji jednostki samorządu terytorialnego prawa podejmowania uchwał regulujących zasady korzystania ze zbiornika wodnego, którego własność przynależy Skarbowi Państwa.

Sąd w sprawie II SA/Bk 586/16 nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wskazał, że tytuł uchwały wskazuje, iż jej przedmiotem jest całość zalewu wodnego, do którego zaliczono również miejsce do kąpieli jako część zbiornika wodnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina C. B., która zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na tym, że Sąd nie zweryfikował trafności ustaleń faktycznych i nie skonfrontował ich z zapisami księgi wieczystej i ewidencji gruntów, które wskazują, że zalew jest wodą stojącą, pod którą grunt (działka nr [...]) należy do Gminy; podkreślono domniemanie prawdziwości wpisów w księdze wieczystej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do stanu faktycznego wynikającego z ewidencji gruntów oraz stanu faktycznego i prawnego wynikającego z księgi wieczystej, co uniemożliwia polemikę kasatora z oceną Sądu;

- art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 87 u.s.g. polegające na tym, że Sąd nie zastosował przepisu art. 148 p.p.s.a., mimo że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje naruszenia przepisu ustawy, którego dopuściła się Rada ustalając Regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie C. w C. B. (załącznik nr 2 do uchwały);

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 148, art. 151 art. 3 § 1 p.p.s.a.) poprzez:

- nieprawidłową ocenę zastosowania przez organ nadzoru art. 5 ust. 3 pkt 1c p.w. oraz przepisu poz. 35 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2001 r., gdy tymczasem przepisy te nie przesądzają stanu faktycznego wody w zbiorniku C.;

- niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1a p.w. polegające na tym, że nie dostrzeżono, iż przepis ten dotyczy własności wody a nie całego zbiornika wodnego w rozumieniu prawa rzeczowego (gruntu pod wodami);

- niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1, ust. 1a i art. 9 ust. 1 pkt 4a p.w. poprzez rozciągnięcie prawa własności Skarbu Państwa wody znajdującej się w sztucznym zbiorniku C. na prawo własności znajdującego się pod nią gruntu, podczas gdy zalanie terenu sztucznego zbiornika wodą płynącą nie spowodowało zmiany jego stanu prawnego i przejścia na własność Skarbu Państwa,

- niewłaściwe niezastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynikające z mylnej oceny, że Rada nie miała kompetencji do ustalenia regulaminu korzystania z zalewu wodnego C.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 144/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny za zasadne uznał następujące zarzuty:

- naruszenia art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez nienależytą kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym niedostrzeżenie, że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. oraz że ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 K.p.a. Za nieprawidłowe uznał NSA pominięcie przez Sąd pierwszej instancji oceny dowodów w postaci wypisu z rejestru gruntów i księgi wieczystej oraz brak oceny czy organ nadzoru uczynił zadość art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zostały wprowadzone zmiany w zakresie określenia użytku "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi - Ws" na użytek "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp". Tymczasem użytek "Ws" został ujawniony zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. NSA podkreślił, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że domniemanie wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów zawartych w dziale I - O księgi wieczystej. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji, podobnie jak Wojewoda P., ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że zalew wodny C., stosownie do art. 5 pkt 1c p.w., należy uznać za śródlądową wodę płynącą, gdyż został urządzony jako zbiornik retencyjny na rzece C., która została ujęta pod poz. 35 w części dotyczącej województwa p., w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2001 r. NSA przytoczył regulacje art. 5 ust. 1 i ust. 3 p.w. oraz wyjaśnił, że ocena, czy zalew wodny C. w C. B. należy zaliczyć do wód płynących czy stojących ma zasadnicze znaczenie dla oceny uchwały i rozstrzygnięcia nadzorczego. Konieczna jest zatem ocena stanu faktycznego świetle przepisów p.w. oraz konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność: czy zbiornik posiada naturalne dopływy lub odpływy z wodami powierzchniowymi, a konkretnie z rzeką C. (art. 5 ust. 3 pkt 1b p.w.), czy też sztuczny zbiornik usytuowany jest na wodach płynących (art. 5 ust. 3 pkt 1c tej ustawy). Z samego faktu, iż rzeka C. jest wodą płynącą nie wynika jeszcze, że zalew wodny należy także zaliczyć do wód płynących. Strona skarżąca konsekwentnie podnosi, że zalew ten został wykonany przez wykopanie niecki i zalanie jej wodą. Z ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie przez organ nadzorczy, a przyjętych przez Sąd za prawidłowe, nie wynika, aby zbiornik retencyjny C. był połączony w jakikolwiek naturalny sposób z powierzchniowymi wodami płynącymi. Z faktu, że w § 1 uchwały Rada Miejska w C. B. użyła sformułowania "ilekroć mowa o zalewie rozumie się przez to zbiornik retencyjny na rzece C. wraz z częścią otaczającego go terenu" nie można wywodzić tak daleko idących skutków prawnych. Nie wszystkie bowiem zbiorniki retencyjne mają charakter wód płynących. NSA podkreślił, że z samego faktu, iż rzeka C. jest wodą płynącą nie można wyprowadzać wniosku, że przedmiotowy zbiornik posiada status wody płynącej. Podkreślił, że Gmina C. B. wywodzi, iż wody znajdujące się w granicach sztucznego zbiornika wodnego zostały zalane wodą płynącą, co zdaje się wskazywać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy może to być sztuczny zbiornik wodny, który nie posiada naturalnego połączenia z wodami płynącymi, a co za tym idzie może być uznany za wodę stojącą (art. 5 ust. 3 pkt 2);

- naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędny wniosek, iż kwestia własności działki ze zbiornikiem wodnym pozostaje poza przedmiotem kontroli Sądu. Tymczasem choć własność wód w prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego, bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., to jednak podstawowym i pierwszym zagadnieniem do ustalenia i oceny w niniejszej sprawie jest kwestia charakteru spornego zbiornika (wody płynące czy wody stojące), która to okoliczność zdeterminuje ocenę własności wody i gruntu pod wodami. Zdaniem NSA, wody stojące znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. W takim przypadku własność gruntu przesądza o własności wody. W tym kontekście fakt ujawnienia Gminy C. B. jako właściciela gruntu w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki o nr [...], na której znajduje się zbiornik retencyjny C., winien być poddany ocenie Sądu pierwszej instancji, gdyż domniemanie zgodności z prawem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece znajduje zastosowanie do wpisów w dziale II (własność) księgi wieczystej. Przedstawiając określone dokumenty i powołując się na prawo własności wód stojących i gruntów pod nimi Rada Miasta C. B. broni swojej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji kwestie te winny być ocenione i rozważone przez Sąd pierwszej instancji;

- naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 87 u.s.g. sprowadzający się do braku należytej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Błędne jest bowiem stanowisko Sądu, iż o tym czy Wojewoda miał prawo stwierdzać nieważność uchwały w całości może przesądzać tytuł uchwały – "w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego C. w C. B.". Skarżący podnosi, że tylko postanowienia z § 11 pkt 4 oraz z § 17 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały dotyczą korzystania z zalewu, zaś pozostałe odnoszą się do korzystania z terenu wokół zbiornika wodnego w zakresie, np. zakazu palenia ognisk, grillowania, przekraczania barierki ochronnej, zaśmiecania, ustalania miejsc biwakowania, parkowania samochodów oraz przyczep. Skarżący ponadto wskazuje, że własnością gminy jest m.in. brzeg, urządzenia do piętrzenia wody i budowle hydrotechniczne znajdujące się na terenie zbiornika, czy pomosty. NSA wyjaśnił, że Regulamin korzystania z zalewu wodnego C., stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, oraz Regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie C., stanowiący załącznik nr 2 do uchwały - regulują nie tylko zasady korzystania z zalewu wodnego, ale także zasady korzystania z terenu przyległego do zbiornika. Wskazał na przepis art. 40 ust. 2 pkt 1- 4 u.s.g. i uznał za konieczne rozważenie nie tylko kwestii własności wód i gruntu pod wodami, ale i pozostałego gruntu nazwanego zalewem wodnym C. w C. B. i oceny podjętej uchwały w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 40 u.s.g. Wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały powinno być podjęte w części, w której uchwała została podjęta z istotną wadą prawną.

Konkludując NSA stwierdził, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie m.in. oceny czy zbiornik na rzece C. jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach płynących w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1c p.w. Wskazał na regulację art. 106 § 3 p.p.s.a. i możliwość wezwania stron do przedłożenia wyjaśniających pism procesowych, jak też na konieczność oceny, czy braki w zakresie okoliczności faktycznych mają wpływ na ocenę rozstrzygnięcia nadzorczego. NSA wskazał również, że należy ocenić, czy sztuczny zbiornik wodny posiada jakiekolwiek połączenie z wodami płynącymi, dopiero bowiem ustalenie tej okoliczności wypełni dyspozycję art. 5 ust. 1c p.w. Po ustaleniu tych okoliczności Sąd pierwszej instancji będzie mógł zbadać kwestię prawa własności gruntu pod zbiornikiem - zgodnie z art. 10 ust. 1 a lub art. 12 p.w. Sąd pierwszej instancji winien także ocenić, zdaniem NSA, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy posiada wpis Gminy C. B. jako właściciela działki o nr [...] do księgi wieczystej oraz w rejestrze gruntów i budynków, a także jakie znaczenie posiadają wpisy Ws - oznaczające grunty pod wodami stojącymi. Dopiero po dokonaniu właściwych ustaleń w tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji będzie mógł ocenić, czy Rada Miasta C. B. posiada kompetencję do reglamentowania sposobu korzystania z przedmiotowego zbiornika wodnego. Do oceny Sądu pierwszej instancji pozostaje też ocena kompetencji Rady Gminy do uregulowania korzystania z gruntów przyległych do zbiornika (załącznik nr 1 do uchwały) oraz kąpieliska (załącznik nr 2 do uchwały). Z powyższych względów NSA jako przedwczesne uznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym charakteru wód w zbiorniku C., determinuje ocenę zastosowania przepisów p.w., przy uwzględnieniu art. 5 ust. 3 a także art. 14, art. 10 i art. 12 tej ustawy.

Po przekazaniu akt do WSA w Białymstoku pełnomocnik Skarżącej Gminy w piśmie procesowym z dnia 23 maja 2017 r. wyjaśnił, że:

- Skarżąca Gmina nie kwestionuje faktu, że sztuczny zbiornik wodny C. jest połączony z ciekiem wodnym o tej samej nazwie, rzeka zasila i napełnia zbiornik wskutek jej spiętrzenia, zaś za zaporą wypływa z niego ciek J. Natomiast nie można pominąć, że w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej nieruchomości znajduje się zapis Ws - wody stojące. O ile jednak ewidencja nie korzysta z domniemania prawdziwości, o tyle korzysta z niego wpis w księdze wieczystej i mimo że znajduje się on w dziale I dotyczącym oznaczenia nieruchomości, to może być postrzegany jako dotyczący praw osoby wpisanej w dziale II tej księgi tj. prawa własności. W takiej sytuacji podważenie tego wpisu może się odbyć wyłącznie poprzez wniesienie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem rzeczy;

- decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] maja 1971 r. przekazano grunty zajęte obecnie pod zbiornik Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. B. z przeznaczeniem w przyszłości pod zbiornik wodny. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1980 r. grunty pod wodą połączono w jedną działkę nr [...]. W latach 1972-1978 na tej działce przez przegrodzenie rzeki C. (dolny odcinek o nazwie J.) został wybudowany sztuczny zbiornik wodny. Decyzją komunalizacyjną z dnia [...] stycznia 1993 r. powyższe mienie Skarbu Państwa zostało przekazane nieodpłatnie Gminie C. B., przy czym przekazanie dotyczyło całego terenu, na którym znajduje się zbiornik wodny tj. wraz z gruntem. Skarżąca argumentowała, że przepis art. 10 ust. 1a p.w. dotyczy wyłącznie własności Skarbu Państwa obejmującej wody płynące, a nie dotyczy każdego gruntu znajdującego się pod wodami płynącymi;

- Gmina dokonuje niezbędnych inwestycji i napraw oraz kontroli technicznych zbiornika i obiektów z nim związanych, w tym wybudowała pomosty.

Do pisma załączono dokumentację historyczną obrazującą okoliczności faktyczne, o których w piśmie mowa.

Podczas rozprawy w dniu 1 czerwca 2017 r. pełnomocnik Gminy przedłożył umowę o przekazanie w użytkowanie na cele wypoczynku ludności gruntów leśnych zawartą w dniu 23 grudnia 2005 r. pomiędzy Nadleśnictwem C. B. (przekazujący) a Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych (użytkownik).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w części, w jakiej organ nadzoru stwierdził nieważność postanowień § 1 - § 10, § 11 pkt 1-3, pkt 5-13, § 12 – 16 i § 18 - § 24 załącznika nr 1 oraz postanowień załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy C. B. z dnia [...] czerwca 2016 r. W pozostałej zaś części, tj. w tej, w której organ nadzoru stwierdził nieważność § 11 pkt 4 i § 177 załącznika nr 1 do wyżej wskazanej uchwały – skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest po raz kolejny (po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku tutejszego Sądu) rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., którym stwierdzono w całości nieważność uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. wprowadzającej zasady i tryb korzystania: z zalewu wodnego C. w C. B. (załącznik nr 1 do uchwały) oraz z miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie wodnym C. w C. B. (załącznik nr 2 do uchwały). W sytuacji ponownego rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji, na skutek wyroku NSA uchylającego wyrok poprzedni wydany w tej samej sprawie - znajduje zastosowanie przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z takim związaniem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 144/17 wskazał następujące, najważniejsze okoliczności podlegające wyjaśnieniu i ocenie:

- charakter wód w zbiorniku wodnym C. (w tym zakresie wskazał na braki ustaleń faktycznych),

- kwestię prawa własności do gruntu pod zbiornikiem, w kontekście ustalenia charakteru wód w spornym zbiorniku oraz w kontekście treści ewidencji gruntów i treści księgi wieczystej działki nr [...],

- kompetencję Rady Gminy do reglamentowania sposobu korzystania ze zbiornika wodnego C. oraz do uregulowania korzystania z gruntów przyległych do zbiornika i kąpieliska.

Jak wskazał NSA, ustalenie powyższych okoliczności będzie miało wpływ na ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym prawidłowość stwierdzenia w nim nieważności całej uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r.

Zdaniem składu Sądu pierwszej instancji obecnie rozpoznającego sprawę, istotnie, materiał dowodowy w oparciu o który Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze był niewystarczający, w szczególności do ustalenia kluczowej kwestii – charakteru wód w zbiorniku wodnym C. Nie wynikało z tegoż materiału w sposób jednoznaczny, jaki charakter ma tenże zbiornik oraz czy posiada naturalne dopływy i odpływy. W konsekwencji, wyłącznie na podstawie materiału dowodowego przedłożonego Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą, na podstawie którego Sąd orzekał w sprawie II SA/Bk 586/16, nie można było w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnąć, czy wody w zbiorniku są wodami płynącymi czy stojącymi, a w konsekwencji do kogo należy grunt pod tymi wodami i czy Rada Gminy C. B. ma prawo ustalać zasady korzystania z wód zbiornika.

Powyższa sytuacja "niedoboru" materiału dowodowego uległa jednak usunięciu po wydaniu przez NSA wyroku w sprawie II OSK 144/17 (uchylającego poprzedni wyrok tutejszego Sądu w niniejszej sprawie) oraz zwrocie akt sądowych i administracyjnych do WSA w Białymstoku. Pełnomocnik Skarżącej Gminy - wyprzedzając niejako realizację zaleceń NSA, który wskazał na możliwość wezwania do przedłożenia wyjaśniającego pisma procesowego i ewentualnie dokumentacji budowlanej zbiornika wodnego (vide s. 17 uzasadnienia wyroku NSA) - przedłożył pismo wyjaśniające z dnia 23 maja 2017 r. wraz z załącznikami. Dokumenty te zawierają obszerne informacje (w tym decyzje administracyjne) obrazujące sposób powstania spornego zbiornika wodnego (k. 129 i następne). W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, przedłożone dokumenty ocenione w kontekście pozostałego materiału dowodowego pozwalają na przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, która to kontrola nie była możliwa w całokształcie przed przedstawieniem tych dokumentów i wyjaśnień.

W tym przedmiocie wskazać trzeba, że zgodnie art. 5 ust. 3 p.w. śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące. Do wód płynących (art. 5 ust. 3 pkt 1) zalicza się: a) wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek; b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych; c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Do wód stojących zaś zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi (art. 5 ust. 3 pkt 2 p.w.).

Jak wyjaśnił pełnomocnik Skarżącej Gminy we wskazanym wyżej piśmie procesowym z dnia 23 maja 2017 r., "sztuczny zbiornik wody C. jest podłączony z ciekiem wodnym o tej samej nazwie. Rzeka zasila i napełnia zbiornik wskutek jej przegrodzenia budowlą piętrzącą. Za zaporą wypływa z niego ciek J.". W dalszej części pisma, przedstawiając historię powstania zbiornika, pełnomocnik Gminy wskazał, że na nieruchomości przekazanej w 1971 r. za zgodą właściwego Ministra w zarząd i użytkowanie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. B. - w latach 1972-1978 "przez przegrodzenie rzeki C. (dolny odcinek nosi nazwę J.) został wybudowany sztuczny zbiornik wodny w ramach inwestycji Zbiornik Wodny na rzece C.". Z pisma tego wynika również, że teren obecnej działki nr [...] został zalany wodami płynącymi rzeki C.

Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że sporny zbiornik wodny powstał na skutek działalności człowieka przez wykorzystanie (spiętrzenie) wody płynącej, tj. rzeki C., która cały czas zasila wodą ten zbiornik. Ze zbiornika zaś wypływa ciek wodny o nazwie J. Wskazuje to na występowanie stałego przepływu wody przez zbiornik wykonany w sposób sztuczny. W konsekwencji należy przyjąć na podstawie powyższych wyjaśnień, do których nie wniósł zastrzeżeń organ nadzoru, że zbiornik wodny C. jest zbiornikiem sztucznym usytuowanym na wodach płynących, posiada naturalne dopływy i odpływy z wodami powierzchniowymi, a więc odpowiada cechom śródlądowej powierzchniowej wody płynącej (art. 5 ust. 3 pkt 1c p.w.).

Powyższa kwalifikacja rodzi dalej idące konsekwencje. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1a p.w. śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Stosownie zaś do treści: art. 14 ust. 1 p.w. - grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód; art. 14 ust. 1a p.w. - przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu; art. 14a ust. 1 p.w. - grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby własność wód powierzchniowych płynących przesądzała o własności gruntu pod taką wodą w rozumieniu p.w. Innymi słowy, własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod takimi wodami – oczywiście wyłącznie w rozumieniu przepisów p.w. Takie stanowisko prezentują również sądy administracyjne (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1264/10 z dnia 2 września 2011 r.; wyrok w sprawie II SA/Gd 619/12 z dnia 13 marca 2013 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odmiennie przyjmuje się natomiast w przypadku wody stojącej. Jak wskazał NSA w wyroku kasacyjnym wydanym w sprawie II OSK 144/17, powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny, w przypadku wody stojącej własność gruntu przesądza o własności wody według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda (k. 104 verte).

Powyższe oznacza w sprawie niniejszej, że dokonane ustalenie o płynącym charakterze powierzchniowych wód śródlądowych jakim jest zbiornik wodny C. w C. B. uprawnia do wniosku o przysługującym Skarbowi Państwa prawie własności wody w spornym zbiorniku oraz prawie własności gruntu pod tymi wodami (art. 14 ust. 1, art. 14a ust. 1 p.w.). Ustalenie powyższe o prawie własności wody w zbiorniku przysługującym Skarbowi Państwa koresponduje z faktem zaliczenia rzeki C. (J.) do "Śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeby rolnictwa" (pozycja 35 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), dalej: rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2001 r.).

Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyprowadzony powyżej wniosek o prawie własności Skarbu Państwa do wody płynącej (wód zalewu C., art. 10 ust. 1a p.w.) oraz wynikający z niego wniosek o prawie własności Skarbu Państwa do gruntów pokrytych tymi wodami (art. 14 ust. 1, art. 14a ust. 1 p.w.) pozostają w sprzeczności z wpisami w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej działki nr [...], na której znajduje się sporny zbiornik wodny (będący wodą płynącą). We wpisach tych bowiem:

- po pierwsze – ujawniony jest symbol "Ws" oznaczający wody stojące (np. wypis z ewidencji, k. 9; wydruk z księgi wieczystej, k. 10 verte);

- po drugie – jako właściciel działki nr [...] (a więc de facto gruntu pod wodami) ujawniona jest Gmina C. B.

Dokonując oceny powyżej wskazanej niespójności i realizując wytyczne NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 144/17 wskazać trzeba, że w sprawie najistotniejsze znaczenie ma fakt ujawnienia w dziale II "Własność" księgi wieczystej prawa własności Gminy C. B. do działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: u.k.w.h.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Jest to tzw. zasada (domniemanie) prawdziwości ksiąg wieczystych, która oznacza m.in., że: prawo wpisane w księdze wieczystej istnieje, przysługuje ono podmiotowi ujawnionemu w księdze wieczystej oraz ma treść zgodną z wpisem (vide B. Jelonek – Jarco, komentarz do art. 3 u.k.w.h., System Informacji Prawnej Lex). Wyjaśnić również trzeba, że domniemanie prawdziwości prawa ujawnionego (wpisanego) w księdze wieczystej jest co prawda domniemaniem wzruszalnym, ale jego podważenie może nastąpić co do zasady wyłącznie w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. powództwa z art. 10 u.k.w.h. Podważenie domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. nie powinno zaś mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2100/14, przyjęcie poglądu wedle którego domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest prawnie dopuszczalna (wyrok z dnia 1 czerwca 2016 r., CBOSA). W konsekwencji w sprawie niniejszej oznacza to, że zarówno Rada Gminy C. B. jak i organ nadzoru oraz sąd administracyjny pozostają w niniejszym postępowaniu związane faktem ujawnienia prawa własności Gminy C. B. w księdze wieczystej działki nr [...], na której znajduje się zbiornik wodny. Tym samym należy przyznać, że istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią księgi wieczystej (ujawniającej własność Gminy do działki z zalewem) a faktem, iż wody płynące zalewu oraz grunt pod tymi wodami przynależą Skarbowi Państwa z mocy prawa (art. 10 ust. 1a w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14a ust. 1 p.w.).

Odnośnie zaś wpisów klasyfikujących wody w zbiorniku jako Ws – wody stojące (ewidencja gruntów i budynków) oraz wpisu Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (księga wieczysta działki nr [...]) to wskazać należy, że:

- ewidencja gruntów ma wyłącznie charakter informacyjny, a przepisy prawa nie wiążą z wpisami w ewidencji domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tj. domniemania tak silnego jak wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h.;

- wzajemna zaś relacja między treścią ewidencji gruntów i budynków oraz treścią księgi wieczystej wynika z dwóch przepisów: art. 26 u.k.w.h., zgodnie z którym podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości oraz art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Pamiętać jednak należy, że podstawowym celem prowadzenia ksiąg wieczystych jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości: gruntowych, budynkowych i lokalowych, zaś wyłącznie dla konkretyzacji przedmiotu własności i jego cech - w księgach wieczystych znajdują się informacje dotyczące właśnie oznaczenia nieruchomości (dział I-O księgi wieczystej "Oznaczenie nieruchomości") zaczerpnięte z ewidencji gruntów. Dane ujawnione w dziale I-O księgi wieczystej są zatem wyłącznie danymi identyfikacyjnymi, danymi faktycznymi (dotyczą położenia nieruchomości, obszaru, sposobu korzystania z nieruchomości). Jak wskazuje się w literaturze, dane takie jak sposób korzystania z nieruchomości czy fakt jej zabudowy również (tak jak wpisy w ewidencji gruntów) nie korzystają z domniemania prawdziwości z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Nie można co prawda jednoznacznie wykluczyć, że pewne dane z działu I-O księgi wieczystej mogą współtworzyć stan prawny nieruchomości (np. takie, które pozwalają ustalić jej granice przestrzenne oraz ją zidentyfikować np. co do położenia), jednakże nie są to dane tworzące jako wyłączne stan prawny nieruchomości (por. np. B. Jelonek – Jarco, komentarz do art. 3 u.k.w.h., System Informacji Prawnej Lex).

Powyższe oznacza w sprawie niniejszej, zdaniem składu orzekającego, że wskazanie zarówno w dziale I-O księgi wieczystej działki nr [...] oraz w ewidencji gruntów prowadzonej dla tej działki sposobu korzystania jako "Ws" nie jest faktem tworzącym jej stan prawny, ale takim, który podlega ocenie w toku postępowania administracyjnego i możliwym do zakwestionowania, jeśli występują okoliczności ten zapis podważające. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w sprawie niniejszej, w której – w ocenie Sądu – wyjaśnienia pełnomocnika Skarżącej Gminy zawarte w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. wraz z przedłożonymi dokumentami potwierdziły, że akwen C. jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach powierzchniowych płynących, posiadającym naturalne odpływy i dopływy wód powierzchniowych. Jest zatem wodą płynącą w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1c p.w.

Reasumując dotychczasowe rozważania i podsumowując wyprowadzone wnioski konieczne jest stwierdzenie, że skoro wody zbiornika są wodami płynącymi, a tym samym należącymi do Skarbu Państwa, który to fakt przesądza też o własności Skarbu Państwa do gruntu pod tymi wodami, a jednak wpis w księdze wieczystej dotyczący gruntu pod wodami (działki nr [...]) ujawnia innego niż Skarb Państwa właściciela tego gruntu (Gminę C. B.), zaś powyższy wpis w księdze wieczystej nie został obalony (wzruszony) w przewidzianym przez prawo trybie (art. 10 u.k.w.h.) - to wobec domniemania prawdziwości prawa ujawnionego w księdze wieczystej nie można podważyć kompetencji Rady Gminy do reglamentowania zasad korzystania z terenu spornego zbiornika wodnego C. w zakresie w jakim zasady te nie dotyczą wody płynącej w tym zbiorniku, czyli w zasadzie w takim zakresie, w jakim nie dotyczą korzystania z powierzchni akwenu wodnego jako całości.

Innymi słowy, organ nadzoru nie miał podstaw do tego, aby zakwestionować uchwałę z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakresie, w jakim uregulowano w niej zasady korzystania z terenu innego niż akwen wodny (woda płynąca), tj. terenu wokół zbiornika wodnego i terenu przyległego (do obsługi zbiornika). Tym bardziej ten wniosek jest uprawniony, że na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. pełnomocnik Gminy przedstawił umowę z dnia [...] grudnia 2005 r. pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych reprezentowanym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa C. B. a Gminą C. B., mocą której to umowy przekazano Gminie nieodpłatnie i na czas nieoznaczony grunty nabrzeża zalewu wodnego o łącznej powierzchni 5,9601 ha na cele wypoczynku ludności. Jak wyjaśnił pełnomocnik Gminy na rozprawie, o ile prawo własności Gminy według księgi wieczystej dotyczy zalewu z brzegiem zbiornika, to umowa dotyczy terenu wykorzystywanego do obsługi zalewu.

Jak wynika z analizy postanowień załącznika nr 1 do uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru, w znakomitej większości postanowienia te dotyczą terenu wokół zbiornika wodnego (vide załącznik graficzny do załącznika nr 1). Wprowadzono w nich zakaz palenia ognisk, grillowania, przekraczania barierki ochronnej, zaśmiecania, ustalania miejsc biwakowania, parkowania samochodów oraz przyczep. Wyłącznie i stricte korzystania z wody zbiornika (wody akwenu jako całości) dotyczą w zasadzie jedynie dwa postanowienia załącznika nr 1 do uchwały: § 11 pkt 4 zawierający zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz § 17 regulujący uprawianie sportów wodnych (żeglarstwo, wioślarstwo, kajakarstwo, rowery wodne), dozwolone na terenie całego akwenu z wyłączeniem wydzielonego miejsca do kąpieli, w bezpośrednim sąsiedztwie tamy oraz w strefie ograniczonego użytkowania pod linią elektroenergetyczną. W tym więc jedynie zakresie, tj. regulacji § 11 pkt 4 i § 17 załącznika nr 1, kompetencja Rady Gminy została trafnie podważona przez organ nadzoru jako wykraczająca w sposób istotny poza upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Z kolei jeśli chodzi o załącznik nr 2 do uchwały, dotyczący zasad i trybu korzystania z terenu przyległego do zbiornika (plaży, wydzielonego kąpieliska – vide załącznik graficzny do załącznika nr 2 do uchwały), to należy uznać, że korzystanie z tego terenu nie może być uznane za korzystanie z akwenu jako całości tj. z akwenu jako wód płynących na wzór regulacji § 11 pkt 4 i § 17 załącznika nr 1. Regulacje załącznika nr 2 dotyczą zasad bezpiecznego zachowania się na kąpielisku, podporządkowania się ratownikowi, zachowania czystości i higieny. Rada Gminy była więc uprawniona do określenia zasad korzystania z terenu kąpieliska i terenu przyległego, a organ nadzoru w tym zakresie nie wykazał skutecznie istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy.

Reasumując wskazać należy zatem raz jeszcze, że zdaniem Sądu wobec treści działu II "Własność" księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] oraz wobec przedłożonej umowy o przekazaniu Gminie gruntów nabrzeża zalewu w użytkowanie, nie sposób podważyć w chwili obecnej uprawnienia Rady Gminy C. B. do ustalenia zasad i trybu korzystania z terenu zalewu wodnego C. znajdującego się na działce nr [...] oraz z terenu przyległego tj. kąpieliska, plaży i terenu towarzyszącego do obsługi zalewu. Uprawnienie to nie może natomiast obejmować terenu stricte wody akwenu (wody płynącej), co ma miejsce w regulacji § 11 pkt 4 i § 17 załącznika nr 1 do uchwały i co powoduje, że wyłącznie w tym zakresie tj. w zakresie stwierdzenia w rozstrzygnięciu nadzorczym nieważności uchwały w części obejmującej powyższe paragrafy załącznika nr 1 - było ono zgodne z prawem, zaś stwierdzenie nieważności uchwały w pozostałej części (za wyjątkiem zatem § 11 pkt 4 i § 17 załącznika nr 1) jest naruszeniem przez organ nadzoru przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przepis ten uprawnia gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie ulega wątpliwości, jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że gmina powinna posiadać tytuł prawny do określonego miejsca, obiektu lub terenu, jeśli ma być on uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej. Jednakże, wbrew stanowisku organu nadzoru, Gmina C. B. posiada taki tytuł ujawniony w księdze wieczystej, nadto posiada umowę użytkowania terenu przyległego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że teren wokół zbiornika (określony w załączniku nr 1 do uchwały, za wyjątkiem § 11 pkt 4 i § 17) oraz teren przyległy do zbiornika (załącznik nr 2 do uchwały) spełniają funkcję gminnego obiektu użyteczności publicznej, zaś Gmina C. B. jako zarządzający tym obszarem może określić zasady korzystania z niego, co wynika także z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 656 ze zm.).

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie, mimo że przepis ten wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (tak np. T. Woś, komentarz do art. 148 p.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex oraz wskazany w tym komentarzu m.in. wyrok NSA w sprawie II GSK 929/08 z dnia 14 maja 2009 r., CBOSA; odmiennie J.P. Tarno, komentarz do art. 148 p.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko o możliwości uchylenia aktu nadzoru także w części. Zakaz takiego orzeczenia nie wynika wprost z przepisu prawa, zaś w sytuacji, gdy da się oddzielić poszczególne regulacje uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanej przez organ nadzoru (regulacje naruszające w sposób istotny prawo od regulacji nienaruszających w sposób istotny prawa), a dodatkowo gdy mogą one odrębnie i samodzielnie funkcjonować, nie sposób twierdzić, że również i w takiej sytuacji należy akt nadzoru uchylić w całości.

Odnośnie zaś podstaw uchylenia aktu nadzoru wskazuje się różnorodnie. Zgodnie z jednym ze stanowisk, nie ma potrzeby badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej", zaś podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa (tak T. Woś, komentarz wyżej wskazany). Stosownie do odmiennego poglądu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na akt nadzoru istnieje potrzeba badania wpływu naruszenia na wynik sprawy (tak np. K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie można oddzielić oceny dopuszczenia się przez organ nadzoru naruszenia prawa od tego czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Dlatego w rozpoznawanym obecnie przypadku skargi na akt nadzoru Sąd ocenił, że gdyby organ nadzoru przy ustaleniu charakteru zbiornika jako wód płynących nie zignorował regulacji art. 3 ust. 1 u.k.w.h., to nie mógłby stwierdzić nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości. Musiałby bowiem dostrzec, i tym samym nie mógłby "przejść do porządku dziennego" nad tą okolicznością, fakt ujawnionego w księdze wieczystej działki nr [...] prawa własności do gruntu pod zbiornikiem wodnym, który uniemożliwia uznanie, że oprócz wyłącznie wody całość zbiornika przynależy Skarbowi Państwa. Tym samym błąd organu nadzoru, tj. błędne przypisanie uchwały Rady Gminy istotnego naruszenia prawa (naruszenia art. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) miał wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zakres, w jakim orzeczono w nim o stwierdzeniu nieważności uchwały. Natomiast, jak wyżej wyjaśniono, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze trafnie wskazało na istotne naruszenie prawa wyłącznie w zakresie regulacji § 11 pkt 4 i § 17 załącznika nr 1 do uchwały, a zatem tylko w tym zakresie było zgodne z prawem i w tym też zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Końcowo wskazać należy, że o prawie Wojewody do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 14 czerwca 2016 r. w całości nie mógł przesądzać jej tytuł odnoszący się do "zalewu wodnego C." w C. B. Zauważyć należy, że termin "zalew wodny" jest używany w załącznikach do uchwały na określenie nie tylko samej wody (akwenu), ale też terenu przyległego i wokół zalewu. Tym samym użycie w tytule uchwały określenia "zalew wodny" należy uznać za identyfikujące teren, którego uchwała dotyczy, natomiast nie przesądzające o jej legalności w całości lub w części.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji w punkcie 1 wyroku, zaś w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd miał na uwadze, że skarga została uwzględniona w przeważającej części, zaś oddalona jedynie w niewielkim zakresie, co uzasadniało zasądzenie poniesionych kosztów zastępstwa procesowego w całości, z pominięciem regulacji art. 206 p.p.s.a.