Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 429/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 i 3, art. 141 § 4, art. 166
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 218/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przedłużenie szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydenckim postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 218/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił M. P. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięcia) Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2020 r., którą odmówiono wyrażenia zgody na przedłużenie szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydenckim.

WSA stwierdził, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji (postanowienia), jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja wstrzymania wykonania dotyczy zatem tylko takich sytuacji, gdy akt organu nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji podkreślił, że w rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki.

WSA wskazał, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wyrażenia zgody na przedłużenie szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydenckim i jednocześnie wyrażająca zgodę na przedłużenie ww. szkolenia w trybie pozarezydenckim. Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wyjaśnił, iż sam wniosek strony nie jest wystarczający do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia, zdaniem WSA, jego merytoryczną ocenę w sytuacji, gdy ciężar wykazania, że okoliczności w nim wskazane istotnie zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o ochronę tymczasową.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie, w jakim WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia, w pkt 2, na mocy którego stronie wyrażono zgodę na przedłużenie szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie protetyki stomatologicznej w trybie pozarezydenckim o 6 miesięcy oraz w pkt 4, w którym zastrzeżono, iż zgoda ta traci moc w wypadku niepodjęcia przez skarżącą szkolenia specjalizacyjnego w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia jej pisma zawierającego taką zgodę. Skarżąca wniosła o zmianę postanowienia w zaskarżonej części i wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia w pkt 2 i 4, a także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem zażalenia według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego ustalenia, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków i tym samym nie podlega wykonaniu, a ponadto, iż wykonanie rozstrzygnięcia nie może powodować wystąpienia po stronie skarżącej znacznej szkody majątkowej lub trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2, dotyczące zgody na odbywanie szkolenia w trybie pozarezydenckim nie podlega wykonaniu, w związku z czym nie można rozważać możliwości wstrzymania jego wykonania. Strona podniosła, że treść tego rozstrzygnięcia jest o wiele bardziej rozbudowana w stosunku do tej, którą Sąd przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zaś sama zgoda ma charakter warunkowy. W pkt 2 rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia udzielono jej zgody na kontynuowanie szkolenia w trybie pozarezydenckim, na okres sześciu miesięcy, jednak w pkt 4 tego samego rozstrzygnięcia określono, iż wyrażona zgoda traci moc w wypadku niepodjęcia przeze nią szkolenia specjalizacyjnego w terminie 3 miesięcy od doręczenia pisma Ministra Zdrowia. Zdaniem skarżącej, zestawienie tych elementów potwierdza, iż samo udzielenie zgody obowiązuje jedynie w ściśle określonym przedziale czasowym, zaś fakt jej udzielenia nakłada dodatkowy obowiązek - podjęcia szkolenia, pod rygorem wygaśnięcia udzielonej zgody. Tym samym charakter tego rozstrzygnięcia należy oceniać w kategoriach rozstrzygnięcia podlegającego wykonaniu. Jedynie zestawienie tych dwóch punktów rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia pozwala na uchwycenie tego aspektu, który w ocenie strony nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji. Niewykonanie przez adresata rozstrzygnięcia obowiązku określonego w pkt 2, w terminie wskazanym w pkt 4, wywołuje nieodwracalny skutek prawny w postaci wygaśnięcia udzielonej zgody, które w zasadzie wyłącza możliwość rozpoznania złożonej skargi we wskazanym zakresie. Zdaniem skarżącej, brak udzielenia tymczasowej ochrony prawnej wyczerpuje przesłankę z art. 61 § 3 p.p.s.a. i sprowadza niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wnosząca zażalenie stwierdziła również, że w skardze podała częściowo argumenty dotyczące objęcia jej ochroną tymczasową. Z argumentacji tej wynikało, iż wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia narażałoby stronę na znaczną szkodę majątkową. Skarżąca wskazała, że jest osobą czynną zawodowo, zaś jej miejsce zamieszkania i centrum życiowe zlokalizowane są w Ł. Tryb pozarezydencki wiązałby się z koniecznością znalezienia jednostki szkolącej, co w kontekście ograniczonej liczby miejsc na terenie kraju, wymuszałoby najprawdopodobniej także zmianę miejsca zamieszkania oraz zatrudnienia. W kontekście powyższego strona stwierdziła, że oczekiwanie od niej całkowitej reorganizacji z ustabilizowanego życia w terminie 3 miesięcy lub w jakimkolwiek innym ściśle określonym terminie, w zasadzie podważa sens wydawania rozstrzygnięcia o tej treści, albowiem z założenia będzie ono niewykonalne.

Wskazała również, iż w okresie stanu epidemii COVID-19 wyłączone są jakiekolwiek daleko idące zmiany w życiu zawodowym i prywatnym, z powodu istniejącego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. W związku z powyższym wymuszanie obowiązku podjęcia szkolenia w trybie pozarezydenckim, narażałoby ją na daleko idące konsekwencje, w tym również na bezpośrednią, znaczną szkodę majątkową, wyrażającą się w konieczności rezygnacji z obecnego stałego zatrudnienia (do którego nie będzie powrotu) i utraty bieżących źródeł utrzymania. Okoliczność tę strona wnosząca zażalenie oceniła jako skazywanie jej na utratę bieżącego źródła utrzymania, a co za tym idzie na szkody majątkowe powstałe wskutek konieczności pokrywania stałych i ewentualnych opłat, które mogą powstać wskutek wymuszonego przeniesienia się do innego województwa w celu dokończenia specjalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie w istocie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył rozstrzygnięcia, którym Minister Zdrowia: 1) odmówił Skarżącej wyrażenia zgody na przedłużenie szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie protetyki stomatologicznej w trybie prezydenckim; 2) wyraził zgodę na przedłużenie Skarżącej szkolenia specjalizacyjnego /.../ w trybie pozarezydenkim o 6 miesięcy; 3) w trakcie przedłużonego szkolenia zobowiązał Skarżącą do zrealizowania wskazanych elementów programu specjalizacji w dziedzinie protetyki stomatologicznej z 2002 r.; 4) wskazał, iż zgoda wyrażona w punkcie 2 traci moc w przypadku niepodjęcia szkolenia specjalizacyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego pisma; 5) wskazał, iż w celu wyznaczenia jednostki, w której Skarżąca będzie realizować elementy szkolenia specjalizacyjnego, należy zgłosić się do urzędu wojewódzkiego właściwego dla województwa na terenie, którego Skarżąca chce odbywać szkolenie specjalizacyjne i na terenie, którego są wolne miejsca szkoleniowe w dziedzinie protetyki stomatologicznej.

We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu Skarżąca stwierdziła w szczególności, że jego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki oraz znaczne straty majątkowe, polegające na konieczności zmiany dotychczasowego miejsca zamieszkania i zatrudnienia. Podniosła przy tym, że nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanych punktach 2 i 4 nie podlega wykonaniu.

W zaskarżonym postanowieniu WSA uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ dotyczył decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na przedłużenie szkolenia specjalizacyjnego w trybie prezydenckim, a jednocześnie wyrażała zgodę n przedłużenie tego szkolenia w trybie pozarezydenckim. W ocenie Sądu I instancji takie rozstrzygnięcie nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu. WSA nie odniósł się przy tym do żadnego z argumentów Skarżącej, które miały na celu wykazanie, że w tym przypadku zaskarżona decyzja wywołuje jednak trudne do odwrócenia skutki prawne. W tym zakresie WSA stwierdził jedynie, że wniosek strony nie jest wystarczający do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak stanowiska WSA w przedmiotowej i zasadniczej dla rozpoznawanej sprawy kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem w uzasadnieniu wskazać przepis, który ma w sprawie zastosowanie i dokonać jego interpretacji w odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie powinno przy tym pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy wojewódzki sąd administracyjny nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienie nie spełnia tych wymagań w stopniu, który pozwalałby na dokonanie kontroli instancyjnej bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającego na dokonaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy w tym postępowaniu oceny argumentów przedstawionych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. WSA arbitralnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, rozumianego jako spowodowanie w szczególności sposób przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. WSA pominął przy tym całkowicie argumentację Skarżącej, że skarżone rozstrzygnięcie we wskazanych punktach jest wykonalne, a jego wykonalność może wywołać skutki określone w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Za pomocą przedstawionej zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, jak i w zażaleniu argumentacji, Skarżąca próbowała dowieść, że zaskarżone rozstrzygnięcie - mimo że w pewnym jego zakresie jest rozstrzygnięciem odmawiającym wyrażenia zgody - zmienia sytuację prawną strony, gdyż może wywołać trudne do odwrócenia skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że cechy wykonalności nie posiada większość aktów administracyjnych o charakterze odmownym. Jednakże z tego stwierdzenia można wyprowadzić wniosek, że mogą wystąpić (nieliczne) przypadki decyzji odmownych, którym można przypisać cechę wykonalności, rozumianą jako powodującą zmianę w sferze prawnej adresata takiego aktu. Wstrzymanie wykonania może bowiem dotyczyć niektórych decyzji, które z pozoru cech wykonalności są pozbawione, jeżeli zmieniają one sytuację prawną lub faktyczną skarżącego (zob. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt II GZ 168/07 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy taka - stosunkowo wyjątkowa - sytuacja występuje, wymaga rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy strona postępowania we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu podnosi w tym zakresie określoną argumentację. Jak już wskazano, w rozpoznawanej sprawie zabrakło takiego wnikliwego odniesienia się przez WSA do argumentów podniesionych przez Skarżącą.

Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, WSA szczegółowo odniesie się do argumentacji Skarżącej i oceni, czy zaskarżona decyzja - w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy – może wywołać skutki, których odwrócenie byłoby trudne w razie ewentualnego późniejszego uwzględnienia skargi. W razie uznania, że zaskarżona decyzja może być przedmiotem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, WSA rozważy czy w okolicznościach tej sprawy spełniona została którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w kontekście przedstawionych przez Skarżącą okoliczności i podniesionych argumentów.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.