Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 527/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta M. – działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej zwanej "k.p.a.") w zw. z art. 3, art. 17, art. 23, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako "u.ś.r."), § 10 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1067) – orzekł o odmowie przyznania M. K. (dalej zwanej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – Z. K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 października 2020 r. do organu wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłany przez jej pełnomocnika (data stempla pocztowego 28 października 2020 r.).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu; 2/ opiekunowi faktycznemu dziecka; 3/ osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2086) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wśród negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienia fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jednocześnie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1/ rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2/ nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3/ nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładania gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie prowadzi do jednoznacznych wniosków, co uzasadnia stosowanie innych reguł wykładni, tak by ustalić treść przepisu pozostającą w zgodzie nie tylko z pozostałymi regulacjami ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także z podstawowymi zasadami polskiego systemu prawa wyrażonymi w Konstytucji RP, w tym zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej.

Z jednej strony art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby - nie tylko rodzica, opiekuna faktycznego lub osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, lecz także innego członka rodziny, który rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, wobec której zobowiązany jest do alimentacji, a która legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności, a z drugiej strony art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wyłącza to uprawnienie w sytuacji, gdy osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powstaje zatem sprzeczność systemowa pomiędzy wskazanymi przepisami.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wynikający z przepisów art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.o.") obowiązek wzajemnej pomocy, współdziałania dla dobra rodziny istniejący pomiędzy małżonkami nie różni się bowiem w swej istocie od obowiązku alimentacyjnego przewidzianego w art. 128 k.r.o., który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. musi być zatem odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że M. i Z. K. pozostają w związku małżeńskim. Biorąc to pod uwagę, w ocenie organu, sama okoliczność pozostawania w związku małżeńskim nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego temu z małżonków, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by podjąć się opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji współmałżonkiem.

Z dalszych ustaleń wynika, że spełnione zostały łącznie warunki wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r., bowiem M. K. w złożonym wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz oświadczeniu zeznała, że nie istnieją inne osoby, które są w stanie opiekować się Z. K..

Organ stwierdził, że aby móc przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie stopnia niepełnosprawności i daty powstania niepełnosprawności. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy dołączyć m.in. orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 u.ś.r. przewiduje dwie kategorie niepełnosprawnych osób, których sytuacja zdrowotna może przesądzać o tytule do świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwszą kategorię stanowią dzieci legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, które obok stwierdzenia tej niepełnosprawności, posiadają odpowiednie wskazania: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Drugą kategorię osób, bez względu na wskazania zawarte w sentencji orzeczenia właściwego zespołu do spraw niepełnosprawności lub sądu powszechnego, obejmuje się osoby, u których stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności.

Ustawodawca przesądził w art. 3 pkt 20 i pkt 21 u.ś.r., że ilekroć mowa jest w ustawie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności to oznacza to niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów, zaś w przypadku znacznego stopnia niepełnosprawności -niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Stopnie niepełnosprawności są przyznawane m.in. przez powiatowe oraz wojewódzkie zespoły do spraw niepełnosprawności, lekarza orzecznika ZUS lub KRUS, itp. w drodze orzeczeń mających walory decyzji administracyjnych. Orzeczenia te są zaskarżalne. Ostatecznie orzeczenia powiatowych oraz wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, wypisy z treści orzeczenia czy prawomocne wyroki sądów stanowią środki dowodowe, jakie bierze pod uwagę organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych oceniając tytuł do świadczenia pielęgnacyjnego i tylko te dokumenty uprawniają do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Orzeczenia te nie mogą być zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Organy nie mają podstaw do samodzielnego ustalania daty powstania niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 722/13).

Organ zaznaczył, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom, które zostały zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nadto zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1/ nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2/ w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Z. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 luty 2019 r., na posiedzeniu w dniu 19 marca 2019 r. Orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2022 r., jak też ustalono, iż znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lutego 2019 r., a niepełnosprawność istnieje od 65. roku życia. Wśród wskazań organ orzeczniczy stwierdził, że Z. K. wymaga: zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze oraz pomoce techniczne; korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Poza tym ze względu na charakter schorzenia, niezdolność do samodzielnej egzystencji - w orzeczeniu wskazany jest wymóg stałej pomocy i opieki ze strony osób drugich.

Kolejną ważną kwestią przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest osobista opieka osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała lub długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Ustalenie tych faktów powinno być oparte na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

W celu ustalenia czy M. K. sprawuje deklarowaną stałą opiekę wobec męża – Z. K. i czy jest ona na tyle absorbującą, iż uniemożliwia podejmowanie zatrudnienia, organ dopuścił możliwość przeprowadzenia innych dowodów, tj. informacji ustalonych w drodze wywiadu środowiskowego.

Na podstawie otrzymanego w dniu 27 listopada 2020 r. kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego (część VIII) ustalono, że M. K. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem – Z. K.. Mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jest osobą bardzo schorowaną. Od wielu lat boryka się z chorobą nowotworową. W 2007 r. Z. K. przeszedł operację usunięcia guza na prawej nerce. W styczniu 2018 r. przeszedł operację usunięcia guza na lewej nerce, po czym w miesiącu listopadzie przeszedł operację usunięcia nerki. W 2020 r. usunięto mu prawy migdał. Mąż strony przeszedł wiele operacji, oprócz wymienionych powyżej: w 2013 r. - operację prostaty; w 2015 r. i 2017 r. - operację zaćmy. Ponadto Z. K. przeszedł dwa udary: pierwszy w 2011 r. i kolejny w 2017 r. Obecnie poddawany jest radioterapii; ma problemy z chodzeniem (zmiany zwyrodnieniowe -wytwórcze kręgosłupa i stawu kolanowego). Ww. wymaga całodobowej opieki i pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Całodobowo mężem opiekuje się żona – M. K., która: przygotowuje posiłki, które mąż spożywa sam (nie wymaga karmienia), asystuje mężowi podczas wizyt lekarskich (chory ma problemy z chodzeniem, porusza się o lasce), udziela mężowi pomocy przy higienie osobistej i dba o jego schludny wygląd. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że z uwagi na zły stan zdrowia męża M. K. sprawuje całkowitą, całodobową opiekę wobec jego osoby. Jest do dyspozycji chorego w każdej chwili (z uwagi na częste zawroty głowy jakie miewa Z. K. nie może zostać sam w domu bez opieki żony).

Następną kwestią do ustalenia jest fakt, czy rezygnacja z zatrudnienia bądź jego niepodejmowanie miało w niniejszej sprawie związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym od lutego 2019 r. Z. K.. Jak wskazano, osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, powinna być "osobą niepodejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Nie budzi wątpliwości ta część definicji osoby rezygnującej z pracy, która odnosi się do zakresu pracy, wynika on bowiem z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r., który stanowi, iż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza - wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres musi wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Z ustaleń wynika, że w chwili ubiegania się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego M. K.:

- nie podejmowała żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (dowód: wydruk z ZUS, weryfikacja informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 4 listopada 2020 r.);

- nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej (dowód: wydruk z CEIDG, weryfikacja danych o firmie w systemie CEIDG z dnia 4 listopada 2020 r.);

- nie posiadała statusu osoby bezrobotnej, nie figurowała w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w M. (dowód: wydruk z Aplikacji Centralnej Rynku Pracy, weryfikacja danych o bezrobociu w Aplikacji Centralnej Rynku Pracy z dnia 4 listopada 2020 r.).

Związek skutkowo-przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, jest główną z przesłanek warunkujących przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że konieczność sprawowania opieki zmuszała i w dalszym ciągu zmusza stronę do niepodejmowania zatrudnienia. Przypomnieć należy, że zgodnie z przedłożoną do akt sprawy kserokopią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Z. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji.

W rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych przez niezdolność tę rozumie się naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Pomoc niesiona takiej osobie winna być świadczona w sposób ciągły i na tyle długi, że nie pozwala na możliwość wykonywania zajęć zawodowych. Siłą rzeczy niewystarczające są w tym kontekście jedynie deklaracje osoby ubiegającej się o świadczenie, że sprawuje ona opiekę nad osobą niepełnosprawną, ale obiektywne ocenienie rzeczywistego sposobu wykonywania opieki. Należy podnieść, że często osoby niepełnosprawne i niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie, a w sytuacji konieczności całodobowej opieki rodziny najczęściej świadczą opiekę w taki sposób, który nie obciąża obowiązkami tylko jednej osoby. Zdaniem tutejszego organu stan zdrowia Z. K. uniemożliwia stronie ewentualne wykonywanie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu.

Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi zostać wymuszona koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Jest to częściowe zrekompensowanie strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z pracy lub braku możliwości jej podjęcia w skutek choroby członka rodziny.

Okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, utwierdzają organ w przekonaniu, że w rzeczywistości sprawowana opieka jest na tyle absorbująca dla M. K., że spowodowała konieczność niepodejmowania zatrudnienia.

Organ zwrócił jednak uwagę na to, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W dniach: 28 października 2020 r. i 12 listopada 2020 r. M. K. oświadczyła, że w 1994 r. zakończyła pracę zawodową i ze względu na niedosłuch nabyła prawo do renty, a od 2014 r. ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego jest osobą uprawnioną do emerytury (dowód: decyzja o waloryzacji emerytury; nr [...] wydana dnia 1 marca 2020 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...]).

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest jednak bezsporne, że strona ma ustalone prawo do emerytury i ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mieści się ona bowiem w hipotezie normy prawnej, wynikającej z wcześniej cytowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. i wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, posiadającej ustalone prawo do emerytury.

Ponadto na rozstrzygnięciu sprawy waży fakt, że niepełnosprawność u Z. K. powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. po ukończeniu przez niego 18. lub 25. roku życia. Jest to kluczowy element, który przesądził definitywnie o braku możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1/ nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2/ w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Tak jak już wcześniej wspomniano, do akt sprawy dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (nr [...]), wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., w którym to orzeczeniu zaliczono Z. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2022 r. i ustalono, iż znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lutego 2019 r., a niepełnosprawność istnieje od 65. roku życia.

Organ wskazał, że w pkt 2. wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaznaczając jednocześnie, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał zauważył jednak wyraźnie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Wyrok ten zatem, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w orzeczonym zakresie, nie uchylił tego przepisu.

Stan prawny określony tym zapisem obowiązuje organ właściwy niezależnie od indywidualnych wniosków klientów. Wskazany zapis, choć jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października-2014 r., sygn. akt: K 38/1, opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod pozycją 1443), to nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia i nie oznacza wykluczenia tego kryterium, tj. ustalenia daty powstania niepełnosprawności, ze stosowania.

Ponadto organ wskazał, że osoby, które posiadają już ustalone prawo do emerytury i ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie osiągają dochodów z tytułu zatrudnienia, nie zostają bez pomocy państwa, gdyż posiadają zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury. Z tego względu ustawodawca w sposób celowy i świadomy w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wykluczył możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób, które mają ustalone prawo do emerytury. Ta kategoria osób znajduje się bowiem w innej sytuacji niż osoby, które co prawda również sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz takiego, ustalonego prawa do emerytury nie posiadają (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15). Nie można również pominąć celu świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest nim udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych, spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata.

Ponadto w ocenie organu nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi, samo w sobie, naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP.

Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, jako oparte na zasadzie wzajemności, są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Brak jest jednocześnie regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem (zrzeczeniem się) prawa do niższego kwotowo świadczenia (t.j. emerytury - na co wskazuje skarżąca), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości). Brak też regulacji przewidującej wstrzymanie (ustanie) wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenie kierując się zasadami współżycia społecznego czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r. (nr[...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust., ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. zaznaczając, że z akt sprawy wynika, że M. K. zwróciła się do MOPS w M. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem - Z. K.. Z orzeczenia określającego stopień niepełnosprawności Z. K. z dnia 19 marca 2019 r. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lutego 2019 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 65. roku życia. W pisemnym oświadczeniu z dnia 28 października 2020 r. wnioskodawczyni podała m.in., że nie posiada prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, a także własnego orzeczenia o niepełnosprawności/niezdolności do pracy. Zamieszkuje wspólnie z mężem, którym się opiekuje, a ostatni okres zatrudnienia miał miejsce w roku 1984. Państwo K. mają dwoje dorosłych dzieci, które pracują za granicą. Wnioskodawczyni w pisemnym wykazie czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem podała, że opieka ta obejmuje: pobudkę o godz. 8 rano, asystowanie przy czynnościach związanych z zachowaniem higieny osobistej, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, bieżącą pomoc przy ubiorze, okazjonalny pomiar ciśnienia, podanie 2 razy dziennie leków, przygotowanie i podanie ok. 5 razy dziennie posiłków, wyjścia na spacery 2 razy dziennie, układanie do snu ok. godz. 23.00. Poza tym strona na bieżąco wykonuje obowiązki domowe, tj. sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, opłacanie rachunków itp.

W piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. wnioskodawczyni podała, że obecnie małżonek ma problemy z chodzeniem z uwagi na zmiany zwyrodnieniowe wytwórcze kręgosłupa i stawu kolanowego. Z. K. jest osobą chodzącą, porusza się po mieszkaniu za pomocą laski, ma problemy przy wejściu po schodach i zejściu ze schodów. Samodzielnie spożywa posiłki i ubiera się również samodzielnie. Ma problemy ze sznurowaniem butów. W domu nie może zostać za długo sam z uwagi na częste zawroty głowy. Strona podała że musi z mężem jeździć na rehabilitację, pomaga mu w ubiorze. Cały czas sama zajmuje się mężem. Jest dyspozycyjna w każdej chwili. W roku 1994 zakończyła pracę zawodową, a potem przeszła na rentę chorobową z uwagi na niedosłuch, zaś w roku 2014 z uwagi na wiek przeszła na emeryturę. Z dokumentacji medycznej załączonej do akt sprawy wynika, że Z. K. choruje przewlekle - nowotwór złośliwy migdałka, jest po usunięciu guza prawej nerki, wskutek udaru niedokrwiennego prawej półkuli mózgu ma niedowład twarzo-ramienny lewostronny, poza tym przerost gruczołu krokowego, zwężenie RICA, nadciśnienie, cukrzyca w trakcie diagnostyki. Z ocen wywiadu wynika, że możliwość samodzielnej egzystencji męża jest znacznie ograniczona i nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy osób drugich. Z uwagi na częste zawroty głowy nie może zostać sam w domu. Całodobową opiekę zapewnia mu żona. Z uwagi na niedosłuch żony większość informacji podanych podczas wywiadu udzielił Z. K..

W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, wskazując na przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. i stwierdzając, iż okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego utwierdzają organ w przekonaniu, że w rzeczywistości opieka sprawowana nad mężem jest na tyle absorbująca dla M. K., że powoduje konieczność niepodejmowania zatrudnienia. Dalej przywołując przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni z tytułu osiągnięcia wieku emerytalnego od 2014 r. przeszła na emeryturę, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej prawo do emerytury. Ponadto o wydaniu decyzji odmownej przesądził fakt, iż niepełnosprawność Z. K. powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co przesądziło o definitywnym braku możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że oceniając pierwszoinstancyjną decyzję w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych doszedł do wniosku, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wyjaśniło jednak na wstępie, że małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustawodawca w przesłance negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W rozpatrywanym przypadku zarówno wiek, jak i stan zdrowia wnioskodawczyni nie stanowią obiektywnej przeszkody wykluczającej możliwość zapewnienia niepełnosprawnemu małżonkowi stałej opieki, w związku z czym brak jest podstaw do oceny powodów, dla których dzieci osoby wymagającej opieki jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym nie są w stanie podjąć się opieki nad ojcem. W ocenie Kolegium prawo osób obciążonych wobec Z. K. obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby wnioskodawczyni jako współmałżonka osoby wymagającej opieki z powodu wystąpienia obiektywnych przesłanek czy też orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności sama nie była w stanie podjąć się realizacji tego obowiązku. Kolegium wskazało, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. stwierdzającym, że obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, jak i z treści art. 23 i art. 27 k.r.o., w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2012 r., syn akt II SA/Łd 398/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 728/12). Ten pogląd wywodzony jest także z treści art. 130 k.r.o. stanowiącego, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 206/19). W rozumieniu zaś przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 851/19).

Przechodząc do oceny przesłanki warunkującej prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej bądź jej niepodejmowaniem a koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym stałej opieki, Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, iż świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też zmuszony jest do niepodejmowania pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

W przekonaniu organu I instancji stan zdrowia Z. K. uniemożliwia jego małżonce wykonywanie ewentualnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu w związku z czym przyjąć należało, że sprawowana opieka jest na tyle absorbująca dla wnioskodawczyni, że spowodowała konieczność niepodejmowania zatrudnienia.

W ocenie Kolegium przyjęcie powyższego założenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest wadliwe. Organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu zdrowia Z. K. oraz co do tego, że wymaga on zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie można jednak zgodzić się z tym że w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem z zatrudnienia a koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymaganej opieki.

Z oświadczeń wnioskodawczyni złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu 28 października 2020 r., a potem w dniu 17 listopada 2020 r. wynika, że w jej przypadku ostatnie zatrudnienie ustało w roku 1984 r. Potem ze względu na własne problemy zdrowotne związane z niedosłuchem M. K. nabyła prawo do renty, a od roku 2014 r., wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego, otrzymała prawo do świadczenia emerytalnego. W związku z powyższym w świetle zasad doświadczenia życiowego obiektywnie oceniając materiał dowodowy nie można przyjąć, że osoba która nie pracuje zawodowo od 37 lat aktualnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową. Tym bardziej w sytuacji, gdy przed przejściem na emeryturę wnioskodawczyni z powodu własnych problemów zdrowotnych wynikających z niedosłuchu zaprzestała pracy zawodowej i przebywała na rencie. Wobec powyższego brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie założenia, że w rozpatrywanym przypadku zaprzestanie aktywności zawodowej czy też niepodejmowanie tej aktywności przez M. K. związane były z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymaganej opieki.

Kolegium, odnosząc się do samej opieki jaką strona zapewnia niepełnosprawnemu małżonkowi, stwierdziło, że nie ma wątpliwości, iż czynności jakie strona podejmuje w tym zakresie są związane z codziennym utrzymaniem higieny i pielęgnacji, a także z kontrolą zdrowia i jego rehabilitacją, nie mniej jednak stopień samodzielności osoby wymagającej jest ograniczony ale nie wkluczony. Z ustaleń poczynionych w sprawie w oparciu o oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że Z. K. porusza się po mieszkaniu o lasce, poza sznurowaniem butów potrafi sam się ubrać i samodzielnie spożyć przygotowany przez żonę posiłek.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, o braku przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądził brak zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia osobie wymaganej opieki. Mając na uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy odstąpił od oceny pozostałych przesłanek określonych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw uzasadniających zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony odwołującej. W świetle wyników ponownie przeprowadzonego postępowania nie ma wątpliwości co do przyjętej oceny przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z czym podnoszone w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na stanowisko jakie zapadło w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostają łącznie spełnione, to organ I instancji działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa zobligowany był do podjęcia decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia. Skutkiem powyższego do czasu kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone, organy administracji publicznej rozstrzygając daną sprawę administracyjną są związane tymi przepisami zgodnie z zasadą praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a.

M. K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a podjętemu w sprawie rozstrzygnięciu nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Na wstępie – w szczególności w odniesieniu do podstaw wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia - wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło już spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką nie powstała we wskazanych w nim okresach. Zgodnie bowiem ze stanowiącym podstawę orzekania przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zaznaczenia w tym zakresie wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego powodu – w ocenie Sądu – zasadnym było wyjaśnienie i podkreślenie, że stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji było w analizowanym zakresie nietrafne, tym bardziej, że organ odwoławczy nie przedstawił swojego stanowiska w tejże kwestii prawnej, przyjmując, że można odstąpić od ustosunkowania się do rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w powyższym zakresie w sytuacji, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a u skarżącej stwierdzony został brak spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy faktem opieki nad niepełnosprawną osobą (mężem) a koniecznością w tym celu rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Przechodząc zatem do oceny stanowiska organu odwoławczego podkreślić należy, że organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że – jak wskazano powyżej - w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej.

W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy w tym zakresie ocena jest prawidłowa.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia mu ona wykonywanie pracy zarobkowej. Musi on wykazać, że rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a jeżeli tak ustalenie również, czy - co do zasady - wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia.

Przyjąć należy, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że zatrudnienie skarżącej ustało w dość odległej przeszłości, bowiem w 1984 r. (wg oświadczenia skarżącej w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r.) lub 1994 r. (wg treści oświadczenia skarżącej w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r.); następnie natomiast skarżąca przeszła na rentę chorobową ze względu na niedosłuch, a od 2014 r. ze względu na wiek posiada prawo do emerytury. Z kolei niepełnosprawność męża skarżącej – Z. K. (ur. w 1942 r.) istnieje od 65. roku życia, przy czym znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 8 lutego 2019 r. Z uwagi na znaczny odstęp czasowy między ustaniem zatrudnienia (niezależnie od tego czy zaprzestanie zatrudnienia nastąpiło w 1984 czy 1994 r.) a powstaniem okoliczności uzasadniających konieczność sprawowania opieki nad mężem, niewątpliwym jest, że faktu rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą nie można wiązać z celem sprawowania przez nią opieki nad mężem, lecz – na co sama wskazała – z jej niezdolnością do pracy (przejściem na rentę chorobową) z powodu problemów ze słuchem.

Organ prawidłowo rozważył też, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nie tylko w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia z powodu rozpoczęcia sprawowania opieki, lecz także w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia z tego powodu.

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała w toku postępowania, że jest zdolna i podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie sprawowała opieki nad mężem.

Skarżąca ma 68 lat i od przynajmniej 27 lat nie podejmuje zatrudnienia, utrzymując się z renty, a obecnie ze świadczenia emerytalnego. W ocenie Sądu, mając powyższą okoliczność na uwadze, należy w pełni zgodzić się z konstatacją organu odwoławczego, iż tak długotrwały brak aktywności zawodowej nie przemawia za uznaniem, że gdyby nie konieczność opieki nad mężem obecnie, to skarżąca podjęłaby zatrudnienie. Co więcej, jak słusznie stwierdziło Kolegium, oceniając przedmiotową okoliczność w świetle zasad doświadczenia życiowego trudno byłoby przyjąć za wiarygodne twierdzenie, że skarżąca aktualnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową, tym bardziej, że przed przejściem na emeryturę właśnie z powodu własnych problemów zdrowotnych wynikających z niedosłuchu zaprzestała pracy zawodowej i przebywała na rencie chorobowej. Skarżąca w toku postępowania, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała, czy byłaby zdolna (choćby częściowo) do podjęcia zatrudnienia, ani także czy pobierając emeryturę od wielu lat podejmowała zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Zgodzić się w ocenie Sądu należy zatem z organem odwoławczym, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie założenia, że w rozpatrywanym przypadku zaprzestanie aktywności zawodowej czy też niepodejmowanie tej aktywności przez M. K. związane jest z koniecznością zapewnienia mężowi czyli osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymaganej opieki.

Brak przesłanki związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki wykluczał możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja – wbrew twierdzeniom skargi – nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sprawowanie faktycznej (stałej i ciągłej) opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niewątpliwie przesłanką konieczną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie jest przesłanką wystarczającą z uwagi na brzmienie wymienionego przepisu i specyfikę omawianego świadczenia, którego celem jest zrekompensowanie osobom podejmującym wybór zaprzestania/niepodejmowania pracy na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, traconej w ten sposób możliwości wykonywania pracy, a w konsekwencji zarobkowania. Sytuacja taka nie zachodzi w stosunku do osób, co do których z okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania (np. oceny dotychczasowej aktywności zawodowej czy stanu zdrowia) nie wynika, że osoby te byłyby zdolne do wykonywania pracy a wyłączną przyczyną braku aktywności zawodowej jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie przysługuje za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 722/12).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).