Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 572/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 177 par. 1, art. 180
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B., W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2569/15 w sprawie ze skarg W. C., M. C., R. C., M. M., [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M., M. C., M. B., E. P., W. M., S. S., M. K., P. B., I. L., D. H., J. Z., A. M., E. S., H. B., Z. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. odrzuca skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, II. oddala skargę kasacyjną M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B., W. M., III. zwraca Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. C., M. C., R. C., M. M., [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M., M. C., M. B., E. P., W. M., S. S., M. K., P. B., I. L., D. H., J. Z., A. M., E. S., H. B., Z. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] w kierunku [...] na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. C., M. B., E. P., J.S., Z. P., A. M., I. L., P. B., E. B., S. M., B. P., A. P., D. H., T. P., H. P., J. Z., J. O., M. K., M. K., M. D., E. S., M. U., A. U., J. J..

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.:

1. Uchylił punkt 4.1.2 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)". Pomiary hałasu należy wykonywać co dwa lata przez okres sześciu lat, dwukrotnie w ciągu roku w rejonach zabudowy mieszkaniowej. Pierwszy pomiar wykonać dwa lata po oddaniu obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W przypadku, gdy analiza porealizacyjna, o której mowa w punkcie 5.1 zaskarżonej decyzji, wykaże przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach szczegółowych i zaistnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, dopuszcza się możliwość odstąpienia od obowiązku wykonywania pomiarów hałasu, o których mowa w niniejszym punkcie. W ramach monitoringu w zakresie ochrony środowiska gruntowo-wodnego przeprowadzić kontrole sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych. W przypadku wykrytych usterek lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń należy doprowadzić je do stanu zgodnego z przeznaczeniem. W razie stwierdzenia przekroczeń wskaźników węglowodorów ropopochodnych w wodach opadowych i roztopowych, należy zastosować odpowiednie środki ochrony. Kontrole techniczne przeprowadzać raz w roku. Monitoring w zakresie skuteczności urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych należy rozpocząć 1 rok po oddaniu obiektu do użytkowania."

2. Uchylił punkt 4.1.3 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie wykorzystania przejść dla zwierząt przez poszczególne gatunki (grupy zwierząt o zbliżonej ekologii gatunku), kontroli stanu przejść oraz ocenę utrzymania przejść, w tym szpalerów drzew naprowadzających zwierzęta na przejścia, monitoring otoczenia przejść oraz aktywności ludzi na przejściach". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie wykorzystania przejść dla zwierząt za pomocą tropień zimowych - 4 razy w ciągu zimy przy zalegającej pokrywie śnieżnej. Ponadto należy prowadzić monitoring wykorzystania przejść w sezonie pozazimowym, z częstotliwością jednej kontroli w miesiącu, a dodatkowo w okresie wiosny raz na dobę - dwa cykle po 7 dni w godzinach porannych. Podczas powyższych kontroli należy sprawdzać wszystkie ślady bytności zwierząt. Dodatkowo na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie skuteczności zastosowanych metod i środków ochrony przejść dla zwierząt, w zakresie: - kontroli stanu przejść dla zwierząt oraz ich otoczenia - usuwanie stwierdzonych usterek lub nieprawidłowości, - kontroli drożności przepustów (dotyczy przejść dla płazów i gadów) - usuwanie wszelkiego materiału blokującego światło przepustu, - kontroli rozwoju roślinności naprowadzającej zwierzęta do przejścia - w przypadku stwierdzenia uszkodzeń lub nieprzyjęcia się sadzonek wprowadzenie nasadzeń uzupełniających, - kontroli intensywności penetracji przez ludzi przejść przeznaczonych wyłącznie dla zwierząt - w przypadku stwierdzenia śladów wykorzystywania obiektów należy podjąć działania mające na celu utrudnienie dostępu, np. poprzez wyłożenie karp korzeniowych przy wylotach obiektu. Ocenę w zakresie skuteczności zastosowanych metod i środków ochrony przejść dla zwierząt należy rozpocząć 6 miesięcy po oddaniu obiektu do użytkowania i kontynuować przez okres 4 lat".

3. Uchylił punkt 4.1.4 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie miejsc przeniesienia zwierząt na stanowiska zastępcze, z uwzględnieniem stanu przed ich przeniesieniem, szacunkowej liczebności gatunku oraz trendów w populacji, w tym jednoroczna kontrola zlikwidowanych zbiorników i podmokłości (w okresie wegetacyjnym następującym po likwidacji), stanowiących wcześniejsze miejsca rozrodu płazów". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie: - rozpoznania składu gatunkowego i liczebności gatunków płazów już zasiedlających zbiorniki zastępcze przed wpuszczeniem do nich płazów ze zbiornika likwidowanego; - jednorocznej kontroli zasiedlenia nowo utworzonych zbiorników zastępczych przez gatunki płazów, w szczególności przeniesione ze zbiornika zasypywanego. Kontrolę wykonać w sezonie wegetacyjnym po upływie 1 roku od momentu wpuszczenia płazów do stanowisk zastępczych, - jednorocznej kontroli zlikwidowanych zbiorników i podmokłości (w okresie wegetacyjnym następującym po likwidacji), stanowiących miejsca rozrodu płazów".

4. Uchylił punkt 5.1 w brzmieniu: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w celu porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi w celu ograniczenia. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze należy wykonać serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla roku kalendarzowego. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W analizie powinny znaleźć się także wyniki monitoringu określonego w punkcie 4.1. niniejszej decyzji." W tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w celu porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi w celu ograniczenia. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze należy wykonać serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla roku kalendarzowego. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania".

5. Uchylił punkt 5.2 w brzmieniu: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem monitoringu oraz działań podjętych w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem monitoringu oraz działań łagodzących w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków; jej wyniki winny być przedstawione w terminie 3 miesięcy od dnia zakończenia pomiarów." W tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem dostępnych wyników monitoringu oraz działań łagodzących w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków. Analiza wykonana będzie po upływie 2 lat od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 30 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania".

6. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7. Utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., znak:[...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy [...].

8. Utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. C., M. C., R. C., M. M., [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w M., M. C., M. B., E. P., W. M., S. S., M. K., P. B., I. L., D. H., J. Z., A. M., E. S., H. B. oraz Z.P..

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Pismem z dnia 28 marca 2013 r. pełnomocnik skarżących: M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L. , A. M., S. S., H. B. i W. M. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej recenzji części przyrodniczej Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do pisma załączono recenzję autorstwa dr E. G.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył załącznik do protokołu stanowiący odpowiedź na pismo procesowe pełnomocnika skarżących z dnia 28 marca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska art. 142 k.p.a. W ocenie Sądu, organ w sposób niedopuszczalny utrzymał w mocy postanowienia uzgadniające: Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo iż z treści wskazanego wyżej przepisu nie wynika uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia lub utrzymania w mocy, przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji, niezaskarżalnych postanowień poprzedzających jej wydanie, a tym bardziej w sytuacji gdy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] podjęte zostało przez organ, w stosunku do którego organ rozpoznający odwołanie nie jest organem odwoławczym. Sąd podniósł przy tym, że w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę w tym zakresie, nie jest konieczne wydawanie nowego aktu przez organ administracji. Pozostałe zarzuty zawarte w skargach uznano za niezasadne i w tym zakresie skargi oddalono.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez [...] Towarzystwo [...] oraz Z. P., a także M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P.B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. oraz W. M.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2633/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów K.p.c., bowiem uzasadnienie odnośnie merytorycznego wpływu dokumentu w postaci Recenzji do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko E. G., złożonej do akt sprawy jako załącznik do pisma z dnia 28 marca 2013 r., na ocenę zaskarżonej decyzji GDOŚ jest nazbyt lakoniczne, a mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano również jaki wpływ na wynik sprawy miało przyjęcie do akt sprawy pisma GDOŚ z dnia 17 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" i potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy z dnia 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy pismo to nie zostało złożone w toku rozprawy, a jego złożenie było niedopuszczalne – w ocenie skarżącej kasacyjnie strony - z uwagi na to, że przedstawiciel GDOŚ nie brał udziału w rozprawie 5 kwietnia 2013 r.

Za częściowo zasadne NSA uznał zarzuty dotyczące uchylenia przez Sąd pierwszej instancji punktu 7 i 8 zaskarżonej decyzji, dotyczących utrzymania w mocy postanowień uzgadniających. Dokonując wykładni systemowej art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – zwanej dalej "u.u.i.ś.") Sąd stwierdził, że postanowienia wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska są niezaskarżalne, zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być skonstruowana w taki sposób, by wynikały z niej wymogi wprowadzone uzgodnieniami, stanowiącymi wszystkie warunki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Uchylenie części decyzji utrzymującej w mocy postanowienia uzgadniające, z uwagi na to, że nie zostały wprowadzone wynikające z nich uwarunkowania dla inwestora do treści tej decyzji powoduje niejasność co do obowiązywania tych wymogów, które zawarte są w postanowieniach uzgadniających, a nie zostały zamieszczone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymogi wynikające z tych postanowień powinny zatem zostać odzwierciedlone w treści decyzji. Uchylenie zatem punktu 7 i 8 zaskarżonej decyzji wymagało wyraźnego wskazania, o zakresie związania postanowieniami organów uzgadniających, tym bardziej, że cześć z tych postanowień została przeniesiona do decyzji. Ewentualna modyfikacja postanowień uzgodnieniowych ograniczona jest nie tylko konstrukcją uzgodnienia, ale również uwzględnieniem odrębnej właściwości rzeczowej tych organów.

Ponadto odnosząc się do zarzutu błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 139 K.p.a. (bowiem zmiana treści pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. uznana została przez kasatora za działanie GDOŚ na niekorzyść stron, które wniosły odwołanie od tej decyzji) NSA wskazał, że należało uwzględnić korzyść obiektywną, rozumianą jako sytuację strony chronioną prawnie. Jeżeli modyfikacja postanowienia powoduje brak utrzymania tego samego standardu ochrony prawnej, to istnieją podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia tego przepisu. Z tego punktu widzenia należało również skontrolować czy dopuszczalne było odstąpienie przez GDOŚ w kontekście art. 56 ust. 1 b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska od warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia uzgadniającego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczącego stwierdzenia przez wymieniony organ inspekcji sanitarnej konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla drogi [...].

Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie braku odniesienia się do wyników, ich interpretacji i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Warunkiem bowiem prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych jest ich przeprowadzenie przed podjęciem decyzji o przebiegu drogi. Brak szczegółowego odniesienia się Sądu pierwszej instancji do podnoszonego przez strony zarzutu, że konsultacje trwały w okresie 1 luty - 31 maj 2007 r., ale Komisja Opiniodawcza Projektów Inwestycyjnych (KOPI) przy GDDKiA podjęła decyzję o wyborze III wariantu wcześniej, tj. już w dniach 19-20 marca 2007 r. ma istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to ponadto znaczenia konsultacji przeprowadzonych przed 2007 r.

Zdaniem NSA, Sąd nie odniósł się wystarczająco do zarzutu dokonania przez organ nieprawidłowej analizy przeprowadzonych konsultacji społecznych; opartego na stwierdzeniu, że konsultacje społeczne wykazały, iż najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, że jest 139 wniosków zdecydowanie za wariantem I -62, II -23, III -12 (czyli 97 głosów zdecydowanych na jeden z wariantów), poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi. Z uwagi na okoliczność, że powyższe ustalenia mają wpływ na wybór wariantu przebiegu planowanej inwestycji, zaniechanie w tym zakresie, rozumiane jako brak skontrolowania przez Sąd czy organ dokonał wystarczającej analizy w tym zakresie (tj. zbadał wyniki kontroli i właściwie dokonał wyboru wariantu), mogło rzutować na wynik sprawy, poprzez brak kontroli Sądu I instancji co do dokonania przez organ wystarczającej analizy co do wyboru odpowiedniego wariantu przebiegu drogi.

W aspekcie związania prawnego wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy brak jest także wypowiedzi WSA co do zasadności uwzględnienia 5 wniosków [...] Towarzystwa [...] wniesionych w piśmie z dnia 18 września 2008 r.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowości raportu oddziaływania na środowisko w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji powinien dokładnie przeanalizować, czy organ w zaskarżonej decyzji dokonał weryfikacji raportu i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Brak jest bowiem pełnej wypowiedzi Sądu na temat tego czy organ dokonał analizy zupełności raportu, w szczególności w kontekście skutków jego niezaktualizowania na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu, przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym również co do rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy. W ocenie NSA błędne jest stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia nowopowstałej zabudowy z tego powodu, że zdaniem GDOŚ "od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji wariantem wskazanym do realizacji był wariant III, a konflikty jakie wywołała ta lokalizacja wśród okolicznych mieszkańców, liczne uwagi i wnioski kierowane do organów w związku z planowaną realizacją inwestycji – zdaniem organu - świadczą o tym, że społeczeństwo posiadało wiedzę na temat wyboru wariantu preferowanego. Wznosząc obiekty na terenach przewidzianych pod wariant III mieszkańcy działali świadomie". Zwrócono uwagę, że prognoza dotycząca obciążenia ruchem istniejącej drogi nr 8 oraz uciążliwości dla mieszkańców ul. [...] w C., zawarta w raporcie z 2007 r., nie obejmowała węzła "[...]", bowiem nie było w najbliższym horyzoncie czasowym perspektyw na realizację planowanej drogi, która połączy węzeł z istniejącą drogą wojewódzką nr [...], z którą trasa [...] miałaby mieć również powiązanie.

NSA zauważył również, że wyjaśnienia Biura Planowania i Rozwoju [...] (BPRW), mające stanowić uzupełnienie Raportu, stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z dnia 27 stycznia 2011 r., tak samo jak wyjaśnienia BPRW stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z kwietnia 2011 r., streszczenie raportu z sierpnia 2010 r., streszczenie raportu ze stycznia 2011 r. (teczka 1, dokument nr 27, teczka zawierająca streszczenia raportu i załączniki, zawarte w aktach administracyjnych) nie zostały podpisane. Tymczasem środkiem dowodowym może być taki materiał, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach. Raport jako dokument prywatny stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 K.p.c.). Organ powinien mieć możliwość zweryfikowania, kto sporządził raport i czy jest to podmiot dający rękojmię zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego przeprowadzonej analizy. Przyznając powyższemu naruszeniu charakter procesowy, NSA stwierdził, że raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 52 ust. 1 P.o.ś. nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił pozostałych zarzutów w tym zakresie.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia wskazał, że organ nie miał podstaw prawnych do orzeczenia w punkcie 7 i 8 decyzji o utrzymaniu w mocy postanowień uzgodnieniowych. Okoliczność, że postanowienia te są niezaskarżalne nie oznacza bowiem, iż organ wydający decyzję główną ma uprawnienie do ich kontroli. Zasadę związania organu głównego ze stanowiskiem organu uzgadniającego należy interpretować w ten sposób, że decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. W postępowaniu uzgodnieniowym określone są warunki konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zasobów środowiska. Oznacza to zatem, że w ramach związania, organ wydający decyzję główną nie może kontrolować i zmieniać sensu postanowień, ale może je ocenić przez pryzmat np. wniesionych w tym zakresie odwołań i w szczególnych i uzasadnionych przypadkach np. zawrzeć w decyzji dodatkowe zalecenia, które wprawdzie nie wynikały wprost z postanowienia uzgodnieniowego, ale nie są z nim sprzeczne, nie wypaczają jego sensu, są zgodne z przepisami prawa i nie powodują braku utrzymania tego samego standardu ochrony prawnej stron. Tym samym w ocenie Sądu GDOŚ mógł uszczegółowić wymogi określone w uzgodnieniu, ale nie miał uprawnień do odstąpienia w kontekście art. 56 ust. 1 b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska od warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczącego stwierdzenia przez wymieniony organ inspekcji sanitarnej konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla drogi [...].

Ustosunkowując się do podnoszonego w skargach zarzutu dotyczącego braku odniesienia się do wyników, ich interpretacji i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż konsultacje trwały w okresie 1 luty - 31 maj 2007 r. Komisja Opiniodawcza Projektów Inwestycyjnych (KOPI) przy GDDKiA podjęła decyzję o wyborze III wariantu wcześniej, tj. już w dniach 19-20 marca 2007 r. Organ odwoławczy nie rozważył więc, czy okoliczność ta mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Tym bardziej, że jak wynika w badań opinii publicznej przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania czyli przed 2007 r., za wybraniem wariantu III była najmniejsza liczba zgromadzonych osób. Również analiza znajdującej się w raporcie oceny społecznej wariantów (tabela 116) prowadzi do wniosku, że uplasował się on na przedostatniej pozycji. Mając zatem na uwadze, że różnice w ocenie wielokryterialnej pomiędzy preferowanym wariantem a wariantem II i IIa są niewielkie, a cyt." przeprowadzone analizy środowiskowe dla proponowanych wariantów przebiegu trasy [...] nie dają jednoznacznej odpowiedzi, który z wariantów jest najkorzystniejszy - str. 304 raportu z 2011 r.)", obowiązkiem organu, w ocenie Sądu, było wyważenie wpływu konsultacji na dokonany wybór wariantu.

Sąd uznał, że w decyzji brak jest wypowiedzi co do zasadności uwzględnienia 5 wniosków [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. wniesionych w piśmie z dnia 18 września 2008 r. Z decyzji winno wynikać wprost, które wnioski i jak uwzględniono, którym odmówiono uwzględnienia z wyjaśnieniem dlaczego.

Będąc związany wytycznymi NSA Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ winien rozważyć także dokonanie częściowej aktualizacji raportu i uwzględnić w szczególności decyzję RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu, przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, dokonać rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy. Powyższa aktualizacja może mieć także znaczenie w kontekście dokonanego wyboru wariantu. Ponadto po zapoznaniu się z recenzją dr E. G. z dnia 18 marca 2013 r., z uwagi na liczne zarzuty natury merytorycznej skierowane przez recenzenta pod kątem raportu, organ posiłkując się posiadaną przez siebie wiedzą specjalistyczną, rozpoznając ponownie sprawę w tym dokonując oceny raportu winien, zdaniem Sądu, rozważyć ich zasadność.

WSA stwierdził nadto, że aby można było uznać wyjaśnienia Biura Planowania i Rozwoju [...] (BPRW) za uzupełnienie Raportu winny one zostać podpisane. Do momentu uzupełnienia powyższego braku dokumenty te nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu NSA, Sąd podkreślił, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie dopuścił jako dowodu w sprawie pisma organu z dnia 17 kwietnia 2013 r. - na piśmie widnieje dekretacja sędziego o pozostawieniu go ad acta.

Reasumując Sąd stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, poprzez niedokładne rozpoznanie sprawy, polegające na braku rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnieniu istotnych kwestii, przekroczeniu swoich uprawnień (patrz pkt 7 i 8 decyzji), w tym oparciu się na niepodpisanych przez ich autorów dokumentach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. i W. M., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucili naruszenie:

1. art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji a poprzestanie na uchyleniu jedynie decyzji GDOŚ z dnia [...] września 2012 r., podczas gdy wady dostrzeżone zarówno przez WSA i wskazane w uzasadnieniu wyroku jako motywy uchylenia decyzji organu II instancji:

- wynik, interpretacja, sposób i termin przeprowadzenia konsultacji społecznych,

- nieprawidłowa analiza zeszytu konsultacji a co za tym idzie - wybór wariantu przebiegu inwestycji, a także

- nieprawidłowe wyjaśnienia do raportu i uzupełnienie raportu oraz kwestia jego aktualności,

faktycznie dotyczą postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji i tylko w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego mogą być naprawione, niemożliwe jest zaś ich naprawienie w postępowaniu odwoławczym, gdyż doprowadzi to do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności, co wobec doniosłości tych kwestii uznać należy za niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie Sądu jest niepełne, gdyż winno zawierać rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd ten nie odniósł się w ogóle do zgłoszonego przez skarżących żądania uchylenia, obok zaskarżonej decyzji GDOŚ, także decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r., a to pomimo znacznych wad postępowania przed organem I instancji, w tym w szczególności wady dostrzeżone przez NSA;

3. art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r., pomimo że decyzja ta dotknięta jest następującymi wadami, stanowiącymi naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a.:

a) została oparta na nieprawidłowej analizie przeprowadzonych konsultacji społecznych polegającej na przyjęciu, że wykazały one, iż najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, że jest 139 wniosków, w tym zdecydowanie za wariantem I - 62 , II - 23, III - 12 (czyli 97 głosów zdecydowanych na jeden z wariantów), poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi,

b) RDOŚ nie uzasadnił w sposób pełny, rzetelny i jasny wyboru wariantu III jako wariantu najlepszego i najkorzystniejszego oraz nie poddał krytycznej ocenie raportu w tym zakresie,

c) naruszono prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie stron i nieumożliwienie im wzięcia udziału w spotkaniu RDOŚ z wnioskodawcą, jakie odbyło się w dniu 4 maja 2010 r., na którym podjęto decyzję o odstąpieniu od uzupełnienia raportu o analizę wariantu V, nadto w aktach sprawy brak jest protokołu z tej "rozmowy", co implikuje również naruszenie przepisów art. 14 § 2 i 67 k.p.a.,

d) naruszono art. 56 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem raport o oddziaływaniu na środowisko datowany na kwiecień 2011 r., stanowiący podstawowy i obowiązkowy dowód do wydania tej decyzji:

- jest niekompletny i wewnętrznie sprzeczny oraz nie został uzupełniony w prawidłowy sposób, w szczególności pismo BPRW, mające stanowić uzupełnienie Raportu, stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z dnia 27 stycznia 2011 r. nie zostało w ogóle podpisane,

- przewiduje, że przedsięwzięcie na odcinku od projektowanej [...] Obwodnicy [...] (węzeł "[...]") do węzła "[...]" a co najmniej do węzła "[...]" jest faktycznie przedsięwzięciem jednowariantowym (na tym odcinku wszystkie rozważane warianty przebiegu inwestycji zostały poprowadzone w tym samym przebiegu) - czym narusza art. 52 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska,

- nie zawiera analizy wariantu V zakładającego, że planowana droga zostanie poprowadzona częściowo w przebiegu aktualnej drogi nr [...], pomimo iż wariant ten zakłada wykorzystanie aktualnie istniejącej drogi co daje możliwość obniżenia kosztów pieniężnych inwestycji a także jej kosztów przyrodniczych; raport nie zawiera także wskazania rzeczowych argumentów przemawiających za odstąpieniem od przeprowadzenia analizy tego wariantu (konflikty społeczne i ograniczona możliwość włączenia się do ruchu na drodze ekspresowej to zasadniczo problemy każdego z opisywanych wariantów),

- nie został w należyty sposób uzupełniony a pisma mające go uzupełniać nie są wiarygodne, gdyż nie zostały podpisane przez osoby je sporządzające,

- ignoruje społeczne preferencje co do wyboru wariantów (także w kontekście istniejących konfliktów społecznych), zgodnie z którymi mieszkańcy [...] preferują wariant I, zaś mieszkańcy [...], [...] i [...] wariant II,

- ignoruje okoliczność, iż wariant III przebiega przez zwartą zabudowę wsi [...], co pociągnie za sobą niezwykle poważne skutki społeczno - ekonomiczne,

- nie został zaktualizowany na datę wydania decyzji RDOŚ, co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym też co do uaktualnienia istniejącej zabudowy, pomimo że ostatnie dane w tym zakresie pochodzą z maja 2010 r. (zdjęcia lotnicze i wizje w terenie), czyli sprzed półtora roku przed wydaniem decyzji RDOŚ, podczas których nastąpiły znaczne zmiany w szczególności co do nowo wzniesionych budynków.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie o rozpoznanie przez NSA skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 190 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2633/13 i przyjęcie, że:

- obowiązkiem organu w ocenie Sądu, było wyważenie wpływu konsultacji na dokonany wybór wariantu, chociaż w uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na konieczność przeprowadzenia analizy wpływu tych konsultacji na "rozstrzygnięcie sprawy",

- organ powinien rozważyć dokonanie "rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy" nie podając podstaw i uzasadnienia takiego stwierdzenia, chociaż NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd pierwszej instancji powinien dokładnie przeanalizować, czy organ w zaskarżonej decyzji dokonał weryfikacji raportu i dać temu wyraz w uzasadnieniu,

- dokumenty stanowiące uzupełnienie raportu powinny być podpisane, chociaż powyższe dokumenty były przekazywane za pismem przez upoważnione osoby inwestora, który jest organem administracji publicznej w zakresie budowy i eksploatacji dróg krajowych i autostrad, a ponadto inwestor posiada prawa autorskie i pokrewne (zależne) do przedmiotowych opracowań;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji GDOŚ z dnia [...] września 2012 r., chociaż wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawały podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

c) art. 151 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, chociaż prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zastosowanie się do treści art. 190 P.p.s.a. oraz oceny prawnej NSA wyrażonej w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2633/13 wskazywała na takie rozstrzygnięcie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 48 ust. 1, art. 46a ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 153 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. 55 ustawy Prawo ochrony środowiska (przepisy przejściowe) – przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych) poprzez przyjęcie, iż w wyniku KOPI doszło do wyboru wariantu, chociaż zgodnie z prawidłową wykładnią tych przepisów organem, który wybiera wariant jest organ (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska);

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 11 maja 2016 r. M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. Bartosiewicz, D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podlega odrzuceniu. W myśl bowiem art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oddanie skargi kasacyjnej w polskim urzędzie pocztowym jest przy tym równoznaczne z wniesieniem jej do sądu (art. 83 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8 grudnia 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – karta 947 akt WSA), a zatem trzydziestodniowy termin do złożenia skargi kasacyjnej od tego wyroku upływał w dniu 7 stycznia 2016 r. (czwartek), który nie był dniem wolnym od pracy. Tymczasem skarżący nadał skargę kasacyjną przesyłką poleconą w polskiej placówce pocztowej w dniu 8 stycznia 2016 r. (karta 971 akt WSA), a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. W razie jednak niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji, że skarga kasacyjna została wniesiona po upływie terminu, i przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kompetencje do odrzucenia skargi kasacyjnej przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W świetle bowiem art. 180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I. sentencji. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie III. sentencji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. i W. M. należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 135 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji a poprzestanie na uchyleniu jedynie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r., podczas gdy wady dostrzeżone zarówno przez Sąd Wojewódzki, jak i przez orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazane w uzasadnieniu wyroku motywy uchylenia decyzji organu II instancji takie jak:

- wynik, interpretacja, sposób i termin przeprowadzenia konsultacji społecznych,

- nieprawidłowa analiza zeszytu konsultacji a co za tym idzie - wybór wariantu przebiegu inwestycji a także

- nieprawidłowe wyjaśnienia do raportu i uzupełnienie raportu oraz kwestia jego aktualności,

faktycznie dotyczą postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji i tylko w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego mogą być naprawione. Niemożliwe jest ich naprawienie w postępowaniu odwoławczym, gdyż doprowadzi to do naruszenia przepisu art. 15 K.p.a i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że wskazanie na naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 559).

Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Uchylenie bowiem przez Sąd I instancji tylko decyzji II instancji powoduje, że sprawa wraca do rozpoznania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji, stosując się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądowym, może wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub § 2 K.p.a. Organ odwoławczy jest co do zasady instancją merytoryczną a nie kontrolną. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części lub umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 K.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W związku z powyższym nie może też podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że naruszeniem normy art. 141 § 4 P.p.s.a. może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II OSK 2453/12, LEX nr 1495296). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Te wymogi spełnia uzasadnienie wyroku, którego wskazania co do dalszego postępowania są precyzyjne zgodne z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.