Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1648/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i lit.c, art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51, art. 71
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 1648 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 51/10 w sprawie ze skargi J. L. i T. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżących J. L. i T. L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 51/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. i T. L. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] września 2009r. w przedmiocie nałożenia na T. S. - inwestora robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. [...] [...] we Wrocławiu, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w terminie 90 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - uchylił decyzję organu I i II instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 19 września 2006r. J. i T. L. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia o podjęcie działań mających na celu doprowadzenie znajdującego się na działce przy ul. [...]garażu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

W związku z tą interwencją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie sposobu prowadzenia robót budowlanych w budynku gospodarczym przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu, a następnie w dniu 14 listopada 2006 r. przeprowadził dowód z oględzin. Ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowany jest garaż dwustanowiskowy, zadaszony dachem stropowym, dwupołaciowym. Na poziom nie użytkowanego poddasza prowadzą schody wewnętrzne. Obiekt wyposażony jest w podnośnik śrubowy, szlifierkę, sprężarkę, prasę stoły warsztatowe oraz części samochodowe. Protokolarnie odnotowano, że pomieszczenia są wentylowane, doświetlone otworami okiennymi w ścianach bocznych. Na poddaszu wykonano dwa okna połaciowe, a w ścianie szczytowej od strony posesji nr [...] wykonano dwa otwory okienne. W pomieszczeniu garażu zamontowano piecyk na paliwo stałe, podłączony do przewodu kominowego. Garaż składa się z pomieszczenia głównego i pomocniczego, nie pełni funkcji mieszkalnych. Organ nadzoru budowlanego w oparciu o wyjaśnienia udzielone podczas oględzin przez inwestora ustalił, że garaż użytkowany jest jako warsztat samochodowy od 2001r., a owa działalność została zgłoszona do Urzędu Miejskiego Wrocławia, Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej. Natomiast w roku 2006 wykonano w zadaszeniu okna połaciowe, wymurowano komin, a w ścianie szczytowej zamontowano okna.

W zakres materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego włączył decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 30 grudnia 1997r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. S. pozwolenia na budowę garażu na dwa stanowiska; zaświadczenie Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego Wrocławia nr 97/01 z dnia 28 lutego 2001r. o przyjęciu bez zastrzeżeń zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego przyjął, że dokonana zmiana sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia decyzją z dnia 1 października 2007r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał T. S. - inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania dwustanowiskowego garażu przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu, wykonanie określonych czynności, polegających na:

1) zamurowaniu otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy z działkami sąsiednimi (ul. [...] - nr [...] i ul. [...] nr 4), naruszających przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2) wydzieleniu ścianami działowymi pomieszczenia kotłowni z przestrzeni przyziemia budynku, jako doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z przepisem § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - z wykonaniem wentylacji tego pomieszczenia, zgodnie z § 147 ust. 2 rozporządzenia.

Powyższa decyzja, w wyniku odwołania J. i T. L. została uchylona w całości decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 200r.. W uzasadnieniu, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji wskazano na nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania w budynku gospodarczym przy ul. [...] nr [...], w kontekście podjętego rozstrzygnięcia, tj. samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania. Ponadto, zwrócono uwagę na nieścisłości powstałe na gruncie ustaleń dotyczących faktycznie wykonanych robót. Dodatkowo analizując materiał dowodowy sprawy, organ odwoławczy powziął wątpliwości dotyczące sposobu prowadzenia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania - a raczej jego braku, bowiem organ szczebla powiatowego nie wyjaśnił tej kwestii, nie odniósł się do dołączonych do akt sprawy wniosków inwestora z 2001r., kierowanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej, celem uzyskania decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i przedmiot postępowania nie wskazywały, aby przedmiotem zainteresowania organu była samowolna zmiana sposobu użytkowania, czego nie można już odnieść do treści analizowanego rozstrzygnięcia, gdzie wyraźnie wskazuje się na fakt dopuszczenia się przez inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na wynikającą z oświadczeń stron postępowania i to zarówno tej inicjującej postępowanie, jak i inwestora okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w 2001r., natomiast samowolna przebudowa w roku 2006r. - z niniejszego wynika, że zmiana sposobu użytkowania nie była następstwem wykonanych robót budowlanych, co przesądzałoby o odrębności owych postępowań.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 maja 2008r. zawiadomił strony o zmianie przedmiotu postępowania ze "sposobu prowadzenia robót budowlanych w budynku gospodarczym przy ul. [...] - nr [...] we Wrocławiu" na "wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. [...] we Wrocławiu".

Następnie organ przeprowadził dwukrotnie (dnia 31 lipca 2008r. oraz 5 stycznia 2009r.) oględziny, w trakcie których ustalił, że na terenie posesji przy ulicy [...] [...] znajduje się budynek garażu dwustanowiskowego zadaszony dachem stromym. W obrębie budynku garażu znajdują się schody drewniane prowadzące na poddasze (zabezpieczone balustradą od strony zewnętrznej). Na poziomie poddasza nie ma pomieszczeń mieszkalnych. Pomieszczenie garażu wyposażone jest w podnośnik śrubowy, stoły warsztatowe, sprężarkę, szlifierkę, części samochodowe. Przedmiotowy budynek posiada dwie bramy uchylne, doświetlony jest otworami okiennymi (pomieszczenie garażu jest wentylowane). W pomieszczeniu garażu znajduje się murowany kanał wentylacyjny (komin). Roboty budowlane związane z wymurowaniem komina zostały zakończone. Pomieszczenie główne przedmiotowego garażu posiada 4 otwory okienne, natomiast na poziomie poddasza znajdują się 4 okna połaciowe oraz 2 otwory okienne w ścianie od strony ulicy [...], jak również 2 otwory okienne w ścianie od strony wjazdu do garażu. W budynku garażu wykonano również pomieszczenie łazienki. W dniu przeprowadzania dowodu z oględzin nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej.

Dnia 2 października 2008r. J. i T. L. złożyli zastrzeżenia do sporządzonego w dniu 31 lipca 2008r. protokołu oględzin, zwracając uwagę na występujące w protokole niezgodności dotyczące komina wentylacyjnego, W protokole podaje się, że "roboty związane z wymurowaniem komina zostały zakończone w 2006r." Jednak znajdujący się w aktach protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...] z [...] kwietnia 2008r., sporządzony przez pracownika spółdzielni kominiarskiej "[...]" stwierdza jednoznacznie, że kontrola dotyczy stanu "przed oddaniem do użytku". Tą niezgodność czasową dokumentuje także fakt, że już w 2007r. okoliczność użytkowania komina była podnoszona w odwołaniu do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego we Wrocławiu. Ponadto w protokole oględzin z dnia 31 lipca 2008r. znalazło się stwierdzenie o treści: "w pomieszczeniu garażu znajduje się murowany komin wentylacyjny (komin). Roboty związane z wymurowaniem komina zostały zakończone w 2006r." Wynika z tego, że ekspertyza spółdzielni kominiarskiej "[...]" jest niezgodna ze stanem faktycznym. J. i T. L. zwrócili także uwagę, że kontrolą zostały objęte przewody wentylacyjne a nie spalinowe.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2009r. nałożył na inwestora - obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażu przy ulicy [...] [...]. Wykonując nałożony obowiązek, inwestor przedłożył ocenę techniczną, sporządzoną przez mgr inż. bud. D. M., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania budową bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. W przedłożonej ocenie technicznej wskazano, że po przeprowadzeniu wizji oraz po wykonaniu oględzin budynku stwierdzono wykonanie następujących robót budowlanych:

a) wykonanie pomieszczenia łazienki w przyziemiu budynku,

b) wymurowanie komina wentylacyjnego dwukanałowego,

c) wykonanie okien połaciowych oraz pozostałych otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu.

W ocenie autora opracowania roboty budowlane obejmujące wykonanie pomieszczenia łazienki w przyziemiu budynku, wymurowanie komina wentylacyjnego dwukanałowego, zamontowanie czterech okien połaciowych (osadzonych pomiędzy krokwiami), wykonanie dwóch otworów okiennych o wymiarach (90 x 90 cm) w ścianie szczytowej na poziomie poddasza oraz dwóch otworów okiennych o wymiarach (120 x 150 cm) w ścianie tylnej w przyziemiu - nie miały wpływu na nośność istniejących elementów konstrukcyjnych. W opracowaniu w punkcie 5 zawarto ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami oraz zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami. W odniesieniu do pomieszczenia łazienki stwierdzono - brak wentylacji, co stanowi naruszenie § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zalecono wykonanie wentylacji poprzez podłączenie do wolnego kanału komina (zgodnie z protokołem kominiarskim oraz rysunkiem nr 2). Komin wentylacyjny wykonano zgodnie z przepisami. Okna połaciowe nie naruszają przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - odległość okien w rzucie poziomym od granicy posesji przy ul. [...] 6 wynosi ponad 4 m, natomiast pozostałe okna zwrócone są w kierunku istniejącego budynku mieszkalnego inwestora i znajdują się w odległości ponad 8 m. W odniesieniu do okien zewnętrznych w ścianie szczytowej usytuowanej na granicy z posesją przy ulicy [...] [...] oraz w ścianie usytuowanej w odległości około 1,95 m od granicy z posesją przy ulicy [...] 6 - stwierdzono naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - zalecono zamurowanie otworów okiennych pustakami szklanymi (zgodnie z rys. nr 02 i 03). W punkcie 5 zalecono wykonanie zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych stropu w łazience oraz wykonanie stropu podwieszonego z płyt GK wodoodpornych na ruszcie systemowym z paroizolacją. W ocenie autora oceny technicznej nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, a wykonane prace nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania budynku.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2009r. pełnomocnik J. i T. L. wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania przewodów kominowych w obiekcie budowlanym na działce nr [...], stwierdzając, że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji zachodzi znacząca sprzeczność w zakresie sposobu wykorzystania przez T. S. przewodów kominowych (wskazując jednocześnie, że obecnie T. S. nie prowadzi działalności gospodarczej i komin nie jest użytkowany). Jeśli jednak był on wykorzystywany, jak stwierdzono w decyzji z dnia 1 października 2007r., jako komin odprowadzający spaliny z przyłączonego piecyka na paliwo stałe, to niewątpliwe musi on nosić ślady takiego wykorzystywania, ślady, które nie uszłyby uwadze osobie wyspecjalizowanej w zakresie badania przewodów kominowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] września 2009r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na T. S. - inwestora robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. [...], celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania w terminie 90 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna następujących czynności:

- zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej na granicy z posesją przy ulicy [...] – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zamurowania należy dokonać pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30),

- zamurowanie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości około 1,95 m od granicy z posesją przy ulicy [...] - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (zamurowania należy dokonać pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30),

- wykonanie wentylacji pomieszczenia łazienki poprzez podłączenie do wolnego kanału komina, zgodnie z protokołem kominiarskim oraz rysunkiem (nr 02 - przedłożonej oceny technicznej) - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

- zabezpieczenie elementów konstrukcyjnych stropu w łazience oraz wykonanie stropu podwieszonego z płyt GK wodoodpornych na ruszcie systemowym z paraizolacją.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że budynek garażu znajdujący się przy ulicy [...] został przebudowany - wykonano pomieszczenie łazienki, wymurowano komin wentylacyjny dwukanałowy, wykonano okna połaciowe oraz pozostałe otwory okienne na poddaszu i w przyziemiu. Roboty, o których mowa zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Organ I instancji stwierdził, iż wykonane roboty budowlane nie miały wpływu na nośność istniejących elementów konstrukcyjnych i nie stanowiły zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania budynku, a z przedłożonej oceny technicznej wynika, jakie czynności (roboty budowlane) należy wykonać, by doprowadzić przedmiotowe roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie można natomiast mówić o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na co wskazuje okoliczność, że w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej (warsztatu samochodowego). Również przedłożona ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane we wnioskach końcowych zawiera stwierdzenie, że nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania obiektu. W toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył zaświadczenie o zawieszeniu działalności gospodarczej na okres od 1 stycznia 2009r. do 21 grudnia 2010r. Organ nadzoru budowlanego przyjął, że budynek pełni funkcję budynku garażowo-gospodarczego.

Odnosząc się do treści wniosku dowodowego pełnomocnika J. i T. L. z dnia 24 sierpnia 2009r. organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin (z dnia 31 lipca 200r. oraz 5 stycznia 2009r.) nie stwierdzono istnienia w budynku garażu piecyka na paliwo stałe. Również z przedłożonej oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. bud. D. M. posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania budową bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie wynika, aby do wymurowanego komina wentylacyjnego dwukanałowego był podłączony piecyk na paliwo stałe. Przedmiotowa ocena techniczna wskazuje, że do jednego kanału komina podłączona jest na dzień jej sporządzenia wentylacja grawitacyjna garażu. Ponadto w/w opracowanie w sposób szczegółowy opisuje roboty budowlane związane z wymurowaniem komina wentylacyjnego dwukanałowego. Przedmiotowy komin wykonano z cegły pełnej klasy min. 150. Pod komin wykonano stopę fundamentową betonową na głębokości posadowienia ławy fundamentowej nośnej ściany wewnętrznej. W celu uniknięcia nierównomiernego osiadania fundamentu wykonano kotwienie komina do wewnętrznej ściany nośnej. Komin poprowadzono przez strop nad przyziemiem i dach nie naruszając elementów konstrukcyjnych, omijając belki stropowe i krokwie. Komin wymurowano 60 cm powyżej kalenicy dachu. Z przedłożonej oceny technicznej wynika również, iż wymurowanie komina nie ma wpływu na nośność istniejących elementów konstrukcyjnych, a komin wentylacyjny wykonano zgodnie z przepisami. Zdaniem organu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób dostateczny wyjaśnia okoliczności związane z wymurowaniem komina wentylacyjnego dwukanałowego oraz sposobem jego wykorzystania, w związku z czym wniosek dowodowy jest bezzasadny.

Decyzję z dnia [...] listopada 2009r Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. i T. L. uznał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że miała miejsce samowolna przebudowa budynku garażu przy ul. [...] [...], polegająca na wykonaniu pomieszczenia łazienki, wymurowaniu komina wentylacyjnego dwukanałowego, wykonaniu okien połaciowych oraz pozostałych otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu (nie uległy zmianie charakterystyczne parametry istniejącego obiektu budowlanego, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W konsekwencji przebudowa wyczerpująca pojęcie robót budowlanych w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, nie poprzedzona wcześniejszym uzyskaniem przez inwestora akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, skutkuje wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej, określanej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego słusznie wskazał organ I instancji, że z uwagi na zakończenie robót budowlanych niezasadne było ich wstrzymywanie w oparciu o przepis art. 50 Prawa budowlanego i należało rozważyć wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 tej ustawy, a w sytuacji zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi - umorzyć postępowanie w sprawie. W związku z wykonaniem przez inwestora postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2009r., zobowiązującego do przedłożenia, w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażu przy ul. [...] [...], organ I instancji w myśl przytoczonego powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożył na T. S. obowiązek wykonania określonych robót wynikających z dostarczonego opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i fachową wiedzę w przedmiotowym zakresie. Z dostarczonej oceny technicznej wynika, że wykonane prace nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania budynku. Wskazano zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z przepisami. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, w którym uznano, iż zalecony w opracowaniu obowiązek docieplenia ściany szczytowej styropianem grubości 10 cm oraz wykonania tynku strukturalnego, jak na pozostałych elewacjach pozostaje bez związku z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie przedmiotowego budynku, w związku z czym nie może zostać nałożony decyzją, mającą podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione i zgodne z przepisami prawa budowlanego określającymi procedurę naprawczą, która ma zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniu odwołujących się w sprawie nie zachodzi "znacząca sprzeczność" co do faktu, jakiego rodzaju komin został wybudowany przez T. S., bowiem zarówno z protokołu oględzin z dnia 5 stycznia 2009r. przeprowadzonych z udziałem stron, jak też z przedłożonej oceny technicznej, stanowiącej kluczowy dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym wynika, że w pomieszczeniu garażowym wymurowano komin wentylacyjny (nie stwierdzono również istnienia w budynku garażu piecyka na paliwo stałe). Organ odwoławczy podzielił zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji stanowisko, opowiadające się za tym, iż organy nadzoru budowlanego mają za zadanie oceniać stan faktyczny istniejący w dacie prowadzenia postępowania, nie zajmują się natomiast dochodzeniem w sprawie wcześniejszego wykorzystania komina wentylacyjnego, jak również ewentualnym zamiarem inwestora w tym, czy inwestor w przyszłości będzie prowadził warsztat samochodowy, czy też nie.

Organ II instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie. Dopiero wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją na Inwestora, obowiązków umożliwi dokładne i niepodlegające wątpliwości ustalenie stanu faktycznego, co pozwoli organowi nadzoru budowlanego merytorycznie zakończyć toczące się postępowanie administracyjne.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiedli J. i T. L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego - przez jego niezastosowanie i niedostateczne zbadanie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez inwestora;

- § § 50, 136, 140, 143, 146, 266, 281, 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez ich niezastosowanie.

Ponadto naruszenie procedury administracyjnej, a to:

- art. 7 i 8 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie przedsięwzięcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa i oparta na wystarczającym i prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Prowadzone w tej sprawie przez kilka lat postępowanie nie doprowadziło do usunięcia stanu naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., nakazująca T. S. wykonanie robót budowlanych ograniczyła się do prac polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej na granicy z posesją przy ulicy [...], zamurowaniu otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości około 1,95 m od granicy z posesją przy ulicy [...] 6, wykonaniu wentylacji pomieszczenia łazienki poprzez podłączenie do wolnego kanału komina oraz zabezpieczenie elementów konstrukcyjnych stropu w łazience oraz wykonanie stropu podwieszonego z płyt GK wodoodpornych na ruszcie systemowym z paraizolacją. Takie działanie nie usunęło całości zaistniałych w sprawie naruszeń prawa.

W ocenie Sądu, w przypadku tak wielowątkowych stanów faktycznych w niniejszej sprawie i idących za tym złożoności problemów prawnych należy przyjąć określoną metodykę w prowadzonym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić treść pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w drugiej kolejności ustalić stan faktyczny na gruncie i wyciągnąć wnioski z porównania stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W dalszej kolejności należy zakwalifikować ustalone odstępstwa pod względem prawnym. Przestrzeganie powyższej kolejności jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, zważyć bowiem należy, na co zresztą prawidłowo zwrócił uwagę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 21 marca 2008r., że samowolna przebudowa w roku 2006 poprzedzona została samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku garażu. W dalszej części cytowanego rozstrzygnięcia organ słusznie konkluduje, że zmiana sposobu użytkowania nie była następstwem wykonanych robót budowlanych, co przesądzałoby o odrębności owych postępowań. Powyższe wskazówki dotyczące prowadzenia postępowania zostały w ponownie prowadzonym postępowaniu całkowicie pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego dokonując jedynie zmiany przedmiotu postępowania z prowadzenia robót budowlanych w budynku gospodarczym na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku, decyzją z dnia [...] września 2009 r. rozstrzygnął w identycznym zakresie jak to miało miejsce w uchylonej wcześniej decyzji z dnia 1 października 2007 r.

Sąd wskazał, że dokonując kontroli legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć, biorąc pod uwagę zakres postępowania wyjaśniającego, którego granice determinuje treść żądania J. i T. L. z dnia 19 września 2006r., nie można zaakceptować sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego ogranicza się wyłącznie do prawnej kwalifikacji zdarzeń mających miejsce dopiero w roku 2006. Przy czym także w tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie postępuje prawidłowo.

Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalił okoliczności mających decydujące znaczenie dla sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji analizował kwestię zarówno funkcji, jak i sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na podstawie dokumentów pierwotnie określających te cechy i charakterystyczne parametry techniczne obiektu budowlanego – zatwierdzonej decyzją z dnia 30 grudnia 1997r. dokumentacji budowy - ewentualnie dokumentacji powykonawczej w rozumieniu art. 3 pkt 13 i 14 Prawa budowlanego. Nie dokonano w jakimkolwiek zakresie porównania i analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych, przyjętych w projekcie budowlanym (sprzed rozpoczętych samowolnie robót budowlanych) ze stanem aktualnym.

Sąd podkreślił, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew zgromadzonym dowodom deprecjonują znaczenie zmian dotyczących przeznaczenia spornego budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych. Dokonując ustaleń wskazujących, że znajdujący się na działce nr [...] budynek miał pierwotnie funkcję "garażową" i został przebudowany na warsztat samochody i w takim charakterze był użytkowany do czasu formalnego zawieszenia prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej, co miało miejsce od 1 stycznia 2009r., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przyjął, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, posiłkując się przy tym dodatkowo m.in. oceną techniczną. Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, wskazując, że rolą organów nadzoru budowlanego jest ocenianie stanu faktycznego istniejącego w dacie prowadzenia postępowania, nie zajmując się natomiast dochodzeniem w sprawie wcześniejszego wykorzystania komina wentylacyjnego, jak również ewentualnym zamiarem inwestora - tym, czy inwestor w przyszłości będzie prowadził warsztat samochodowy, czy też nie.

Z przedstawionym stanowiskiem organów Sąd się nie zgodził. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały zgromadzony materiał dowodowy m.in. w postaci protokołu sprawozdawczo-odbiorczego z dnia 23 kwietnia 2008 r., w którym wprost wskazuje się, że kontrola dotyczy przewodów kominowych w istniejącym warsztacie samochodowym. Ponadto, wbrew zaprezentowanemu wyżej stanowisku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zawiadomieniu z dnia 5 maja 2008 r. oraz w decyzji z dnia [...] września 2009r. przyjął, iż postępowanie a następnie podjęta decyzja dotyczyła prowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu na działce nr [...].

Sąd zauważył, że wobec przedstawionych nieprawidłowości, o zaistnieniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części decyduje przystąpienie do użytkowania obiektu w zmieniony sposób (odmienny od dotychczasowej funkcji). Natomiast z treści decyzji wynika, że dla organów nadzoru budowlanego zmiana sposobu użytkowania powiązana została z faktycznie prowadzoną w obiekcie działalnością gospodarczą, w następstwie czego jeżeli w dacie podejmowania decyzji budynek przestał być użytkowany w odmienny niż pierwotnie ustanowiony sposób, to tym samym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu, co nie jest poglądem prawidłowym.

Sąd przypomniał, że kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozstrzyga się w trybie przepisów art. 71-71a Prawa budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym między innymi trzeba określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w zależności od potrzeb pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami (ust. 2). Przy czym, zgodnie z art. 71 ust. 6 ww. ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku robót objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia o którym mowa w ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7). Po myśli bowiem art. 71a Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (a więc w warunkach samowoli), właściwy organ – organ nadzoru budowlanego winien obligatoryjnie bez zbędnej zwłoki wszcząć procedurę legalizacyjną, określoną w tym przepisie. W sytuacji zatem, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przeprowadzono roboty budowlane, które doprowadziły lub prowadzą do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 dokonanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych, winien wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego.

Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy rozważyć należy, czy z uwagi na to, iż zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zgodnie z art. 2 ust. 3 tejże ustawy, przy załatwianiu sprawy nie będą miały zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed wskazaną wyżej nowelizacją. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa zmiany sposobu użytkowania jest załatwiana na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przez nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd wskazał, że bez względu na to, które brzmienie powołanego przepisu będzie miało zastosowanie, wobec dokonanych w sprawie ustaleń, treści zgromadzonych dokumentów oraz twierdzeń i żądań stron postępowania, organ nie może pominąć przy rozpoznawaniu sprawy koniczności rozważenia i ewentualnego zastosowania właściwego trybu postępowania legalizacyjnego wobec inwestora, bowiem zgromadzone dotychczas dowody wskazują, iż wykonywano roboty budowlane w obiekcie spełniającym funkcję odmienną od pierwotnie zamierzonej. Pominięciu kwestii legalizacji samowolnie dokonanej zmiany użytkowania obiektu sprzeciwia się także to, że podejmuje się wówczas decyzje administracyjne o odmiennych skutkach prawnych od tych które zostały wydane przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać poprzez odniesienie się do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym.

Konsekwencją stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa procesowego, polegającego na braku analizy zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym, a także zaniechaniu przez organy nadzoru budowlanego dokonania kwalifikacji prawnej zmiany sposobu użytkowania, co stanowić powinno kwestię wstępną w rozpatrywanej sprawie i poprzedzać następczą kwalifikację prawną dokonywanych robót budowlanych, uznać należy, za co najmniej przedwczesny, dokonany przez organ nadzoru budowlanego wybór mającego w sprawie zastosowania trybu legalizacji samowoli budowlanej. Wobec stwierdzonych uchybień nie można w sposób prawidłowy przesądzić prawidłowości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć konieczności zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie dokonały także wyczerpującego zgromadzenia materiałów dowodowych, a nadto nawet ocena zgromadzonych dowodów, została przeprowadzona z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oględziny, oświadczenia stron (art. 75 k.p.a.). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 k.p.a.). Odmowa przeprowadzenia dowodu na żądanie strony winna przybrać procesową formę postanowienia. Gwarancją czynnego udziału strony w postępowaniu jest między innymi obowiązek zawiadomienia o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu, ale także zapewnienie przez organ możliwości rzeczywistego brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień (art. 79 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie tylko nie wydał odrębnego postanowienia odmawiającego przeprowadzenia dowodu na okoliczności zawnioskowane przez strony, lecz także w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do tez i zarzutów stawianych przez strony, nie podał konkretnych powodów, dla których wykluczył użytkowanie przewodów wentylacyjnych dla celów grzewczych.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że ocenie organu prowadzącego postępowanie podlega cały materiał dowodowy, w tym opinie i oceny sporządzone przez osoby dysponujące uprawnieniami zawodowymi do ich sporządzenia, które to dokumenty, wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, nie są dla organu nadzoru budowlanego wiążące. W tym kontekście w sytuacji, gdy organ opiera swe ustalenia głównie na dowodach – ocenach technicznych wykonanych robót budowlanych przedłożonych przez stronę, zobowiązany jest do ich oceny nie tylko pod względem formalnym tj. sporządzenia przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami, lecz także pod kątem ich rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Aby taka ocena organu była możliwa przedłożona mu ocena techniczna musi wskazywać stan faktyczny, który obejmuje, konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonywanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia przyjęta przez organy za przedmiot rozstrzygnięcia ocena techniczna z dnia 9 czerwca 2009r. Przykładowo wskazano, że ocena techniczna, nie wskazując stanu wyjściowego, nie pozwala na ocenę zakresu wykonanych prac. Treść uzasadnień decyzji organów uzasadnia stwierdzenie, iż organy nie poddały tych dokumentów własnej ocenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 1, art. 80, art. 81 k.p.a.

Z tych powodów, Sąd na podstawie przepisu art. 145 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego skutkowały koniecznością wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010r. wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu i opierając ją na:

1) naruszeniu prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść wyroku, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organów obu instancji spowodowane błędną oceną zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji bezzasadne zakwestionowanie ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie zaniechania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania garażu na cele warsztatowe, a w szczególności zakwestionowanie wartości dowodowej oględzin nieruchomości stwierdzających brak zmiany sposobu użytkowania, jak również ekspertyzy z dnia 9 czerwca 2009r., które to opracowanie wbrew twierdzeniu Sądu I instancji jest nie tylko wyjątkowo rzetelne i szczegółowe, ale również zawiera szczegółowy opis zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych, wykluczając z tych robót ewentualną zmianę sposobu użytkowania obiektu garażowego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 78 k.p.a., poprzez bezpodstawne zarzucenie organom nadzoru budowlanego nieuwzględnienie wniosku stron - J. i T. L. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania przewodów kominowych, podczas gdy wniosek dotyczył w istocie okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (dowody: z oględzin z dnia 31.07.2008r. oraz z dnia 5.01.2009r., ocena techniczna z dnia 9.06.2009r.), co czyniło go bezzasadnym; brak natomiast w tym zakresie stosownego postanowienia nie ma wpływu na wynik sprawy z uwagi na jego niezaskarżalność, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszeniu prawa materialnego poprzez

niezastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sytuacji, gdy z uwagi na wykonanie przez inwestora robót budowlanych związanych wyłącznie z przebudową istniejącego garażu (bez zmiany sposobu użytkowania) w sposób nadający się do zalegalizowania poprzez wykonanie określonych czynności naprawczych (tu: robót budowlanych wynikających z wniosków oceny technicznej z dnia 9.06.2009r.) nie było możliwości podjęcia decyzji w oparciu o inną podstawę prawną, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, którego zastosowanie w sprawie sugeruje Sąd I instancji, nie znajduje zastosowania w przypadku samowolnego wykonania przebudowy, gdyż brak jest projektu pierwotnego, wobec którego miałby być wykonany projekt zamienny, jak również, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 7 ustawy, nie stosuje się go do robót budowlanych już zakończonych tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że Sąd niesłusznie uznał za konieczne objęcie decyzją naprawczą również zmiany sposobu użytkowania garażu na cele warsztatowe, która to zmiana istotnie miała w niniejszej sprawie miejsce, jednakże - co niespornie wykazano za pomocą powyższych dowodów, zmiana ta ustała z początkiem roku 2009, a obiekt został przywrócony przez inwestora do pierwotnej funkcji. Oczywistym jest wobec tego, że orzeczenia zapadłe w postępowaniu administracyjnym już po ustaniu zmiany sposobu użytkowania, nie mogły rozstrzygać w tym przedmiocie, a zakres interwencji organów nadzoru budowlanego mógł ograniczyć się wyłącznie do samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową garażu.

Skarżący organ wskazał również na naruszenie przez Sąd prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że zgromadzone w toku postępowania dowody w pełni potwierdzają nie tylko możliwość, ale wręcz konieczność zakończenia postępowania naprawczego w ten sposób. W szczególności - wobec zrealizowania przez inwestora samowolnej przebudowy obiektu garażowego (bez zmiany sposobu użytkowania, co jednoznacznie wykazano w toku postępowania administracyjnego), przy jednoczesnym braku przesłanek do orzeczenia sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobligowane były w niniejszej sprawie podjąć próbę legalizacji samowolnie wykonanych robót poprzez nakazanie inwestorowi wykonania czynności naprawczych w zakresie wynikającym ze sporządzonej w toku postępowania oceny technicznej z dnia 9.06.2009r. Zważywszy na niesporność dokonanych przez organy w toku postępowania ustaleń faktycznych, istnieje pewność, że wykonanie wyszczególnionych w rozstrzygnięciach czynności naprawczych doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego. Rozpoznając w pierwszym rzędzie zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organów obu instancji spowodowane błędną oceną zgromadzonego materiału dowodowego, czego konsekwencją było zakwestionowanie ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie zaniechania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania garażu na cele warsztatowe.

Sąd I instancji uznał, że organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził dogłębnie postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. To stanowisko zasługuje na aprobatę, gdyż brak ustaleń stanu faktycznego nie pozwala na prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz na ustalenie, czy nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru budowlanego, że skoro inwestor zawiesił działalność gospodarczą (w toku postępowania administracyjnego - od 1 stycznia 2009r.), to jej nie prowadzi i zwalnia to organ nadzoru budowlanego od oceny legalności zmiany sposobu użytkowania. Takie założenie organu nadzoru budowlanego, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w skardze kasacyjnej doprowadziło do błędnych wniosków.

Fakt, że obiekt pierwotnie pełnił funkcję garażu, następnie został przebudowany i użytkowany jako warsztat samochodowy do czasu formalnego zawieszenia prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej był w sprawie okolicznością bezsporną. Wyjaśnienia zatem wymagało, czy dokonana przebudowa obiektu, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być garażem dwustanowiskowym, polegająca na wykonaniu pomieszczenia łazienki, komina (co do którego istnieje spór w sprawie), okien połaciowych, otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu - ma związek ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, to jest prowadzeniem tam warsztatu samochodowego i czy zmierzała właśnie do dostosowania obiektu do warunków odpowiadających prowadzeniu tam działalności gospodarczej, bo jeżeli tak, to nie można prowadzić do zalegalizowania jedynie przebudowy, w oderwaniu od zmiany sposobu użytkowania. Na tę okoliczność nawet nie odebrano w postępowaniu administracyjnym od inwestora oświadczenia, a z akt nie wynika, aby posiadał on zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania, zgodnie z przepisem art. 71 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r., w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania.

W związku z tym nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 78 k.p.a., poprzez bezpodstawne zarzucenie organom nadzoru budowlanego nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania przewodów kominowych, podczas gdy wniosek dotyczył w istocie okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (dowody: z oględzin z dnia 31.07.2008r. oraz z dnia 5.01.2009r., ocena techniczna z dnia 9.06.2009r.), co czyniło go bezzasadnym. Należy podkreślić, że każdy dowód, prowadzący do wyjaśnienia sprawy powinien być dopuszczony w sprawie i uwagi w tej mierze przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są prawidłowe. Przedstawiona ocena techniczna, jak każdy dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zauważyć należy, że organ nadzoru budowlanego nie odniósł się do wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu dotyczącego komina wentylacyjnego, mimo konkretnych zarzutów skarżących w tej mierze, kwestionujących m.in. treść protokołu oględzin z dnia 31 lipca 2008r., co zostało przedstawione także przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały zgromadzony materiał dowodowy m.in. w postaci protokołu sprawozdawczo-odbiorczego z dnia 23 kwietnia 2008r., w którym wprost wskazuje się, że kontrola dotyczy przewodów kominowych "w istniejącym warsztacie samochodowym".

W związku z tym nie można stwierdzić aktualnie, do jakiego stanu prawnego ten obiekt ma być doprowadzony. Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują, że przedwczesne były wywody Sądu I instancji, dotyczące wykładni i zastosowania przepisów art. 71 i art. 51 Prawa budowlanego, jak również przedwczesna byłaby ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadności podstawy skargi kasacyjnej, opartej na zarzucie prawa materialnego, tj. "niezastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane". Należy bowiem wskazać, że z uwagi na to, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalony stan faktyczny błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej, to wobec stwierdzenia, że w sprawie niniejszej organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, tak postawionego zarzutu nie można rozpoznać.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasadzenia na rzecz J. i T. L. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.