Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 54/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 3, art. 64 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon sędzia WSA Alicja Palus sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie odszkodowania pieniężnego I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpatrzenia odwołania Gminy W. z dnia 21 września 2015 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz Gminy W. kwotę 100,00 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina W. pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D.. Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda D. pozostaje bezczynny w sprawie rozpatrzenia odwołania złożonego przez D. H., działającą w imieniu Gminy W., od decyzji Starosty O. z dnia [...] orzekającej o zwrocie na rzecz A. L. i K. K.po 1/2 udziału w nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 20/2 o powierzchni 0,0337 ha oraz nr 20/3 o powierzchni 0,0056 ha, AM-4, obręb W., dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], a także o zwrocie przez ww. osoby na rzecz Gminy W. odszkodowania pieniężnego w wysokości 7.040,00 zł w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda D. naruszył przepisy prawa materialnego i proceduralnego, to jest: 1) art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez brak jego zastosowania i brak wezwania skarżącej, wobec wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa, do potwierdzenia czynności dokonanej przez pełnomocnika; 2) art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego co do dokumentu pełnomocnictwa wystawionego w sprawie przez skarżącą; 3) art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż pełnomocnik nie został skutecznie umocowany do działania w imieniu skarżącej; 4) art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie strony postępowania (Prezydenta W.) do bezpośredniego podpisania odwołania. Zdaniem skarżącej wskazane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały nieuzasadnionym pozostawieniem przez Wojewodę D. bez rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, wskazując, że zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ odwoławczy – Wojewoda D. pozostawił bez rozpoznania odwołanie złożone w imieniu Gminy W. przez D. H.. Wojewoda stwierdził, że przedłożony dokument pełnomocnictwa, pomimo zamieszczonego w wezwaniu pouczenia, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów art. 33 § 3 k.p.a. tj. nie stanowi oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, a tylko nieuwierzytelnioną kopię tego dokumentu. W związku z powyższym, w ocenie organu, złożenie do akt tego dokumentu nie może skutkować przyjęciem, iż pełnomocnik został skutecznie umocowany do działania w imieniu strony postępowania.

Następnie skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i w dniu 10 lutego 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 6/16 skarga została odrzucona, jako niedopuszczalna, gdyż Gmina W. przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu przedsądowego i zaniechała złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1929/16 skarga kasacyjna Gminy W. została oddalona. W wykonaniu ww. postanowień sądów administracyjnych obu instancji, w dniu 27 stycznia 2017 r. skierowane zostało do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, za pośrednictwem Wojewody D., zażalenie Gminy W. na niezałatwienie sprawy w terminie.

Dalej strona skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym przez Wojewodę D. w zawiadomieniu z dnia 25 listopada 2015 r., złożone przez nią w dniu 21 września 2015 r. odwołanie od decyzji zostało uzupełnione, w terminie zakreślonym przez organ odwoławczy o pełnomocnictwo Prezydenta W. umocowujące D. H., Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W., do reprezentowania Gminy W. w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem skarżącej Wojewoda D., mając wątpliwości, czy dokument przekazany wraz z pismem z dnia 3 listopada 2015 r. jest tylko "nieuwierzytelnioną kserokopią pełnomocnictwa", powinien był przed pozostawieniem odwołania bez rozpoznania, zwrócić się, na podstawie 103 § 1 k.c., bezpośrednio do Prezydenta W., będącego organem reprezentującym Gminę W., o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie, bądź też ponownie wystąpić do pełnomocnika o usunięcie braku formalnego związanego z samym dokumentem pełnomocnictwa, a nie złożonego odwołania, czy też wezwać pełnomocnika do okazania oryginału pełnomocnictwa. Takie działania Wojewody D. znajdowałyby bowiem uzasadnienie w treści art. 7 i art. 9 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn powziął wątpliwość, iż skarżąca nie dostarczyła do akt sprawy oryginału dokumentu pełnomocnictwa. Skarżąca podkreśliła, iż w orzecznictwie za utrwalony można uznać pogląd zgodnie z którym, z uwagi na niekompletne uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreśla się, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, iż zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (tak: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05).

Skarżąca dodała, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu, to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie (tak: wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/13).

Poza tym skarżąca podkreśliła, iż dokument pełnomocnictwa jest jedynie dowodem potwierdzającym wobec organu istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. Dokument ten nie ma jednak znaczenia konstytutywnego, gdyż konstytutywne znaczenie ma samo udzielenie umocowania procesowego, w tym również w formie ustnej. Zakwestionowany przez Wojewodę dokument pełnomocnictwa został wystawiony przez Wydział Organizacyjny i Kadr Urzędu Miejskiego W., który realizuje zadania z zakresu przygotowywania upoważnień i pełnomocnictw Prezydenta W. oraz prowadzenia rejestru w powyższym zakresie. Skarżąca stwierdziła, że w przypadku, gdy organ powziął wątpliwość, czy odwołanie zostało podpisane przez uprawnioną osobę, winien był przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy kwestionując umocowanie D. H., Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. do reprezentowania Gminy W. w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawie miał obowiązek podjąć działania zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wymienionymi m.in. w art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Wątpliwości organu odwoławczego dotyczące dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt postępowania nie zostały przez niego wyjaśnione, lecz znalazły skutek w postaci bezzasadnego, w ocenie skarżącej, uznania, iż D. H., Dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W., nie została skutecznie umocowana do reprezentowania Gminy W. w tej sprawie.

Oprócz tego zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 63 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Co istotne, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 641/97, niepubl. oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt postępowania, organ odwoławczy kierował wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa lub innego dokumentu upoważniającego do reprezentowania Gminy W. zarówno na adres służbowy, pod którym urzęduje pełnomocnik, jak również bezpośrednio na adres strony (Prezydenta W.). Zdaniem skarżącej wysyłając wezwanie bezpośrednio do strony (Prezydenta W.), należało wezwać bezpośrednio do złożenia podpisu przez Prezydenta pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, a nie wzywać do przedłożenia pełnomocnictwa lub innego upoważnienia przez pełnomocnika – D. H..

Zdaniem skarżącej, wskutek powyższego, organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i wykorzystując możliwość zakończenia postępowania odwoławczego bez wydania orzeczenia, poprzestał na dokonaniu czynności materialno-technicznej, pozostawiając bez rozpoznania złożone odwołanie od decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca wskazała, że Wojewoda D. naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. również poprzez pominięcie faktu ponownego otrzymania pełnomocnictwa Prezydenta W. z dnia 18 września 2015 r. udzielonego D. H.do reprezentowania Gminy W. w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawie, złożonego w siedzibie organu odwoławczego w dniu 14 grudnia 2015 r. Tymczasem pozostawienie podania bez rozpoznania może mieć miejsce w przypadku, gdy nie zostanie ono uzupełnione, a w konsekwencji z uwagi na jego nieusuwalne braki nie można mu nadać dalszego biegu. Rygor pozostawienia pisma bez rozpoznania zawarty w przywołanym przepisie odnosi się jedynie do nieusunięcia braków pisma, a nie ich nieusunięcia w terminie. W przypadku uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a. powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła, działająca w imieniu Gminy W., D. H. – Dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W.. Wojewoda ustalił, że do akt administracyjnych sprawy nie zostało dołączone pełnomocnictwo umocowujące ww. osobę do występowania w imieniu Gminy W.. Dlatego organ wezwał D. H. – pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia trzymania tego pisma, pełnomocnictwa bądź innego dokumentu upoważniającego do reprezentacji strony postępowania w opisanej sprawie. W dniu 4 listopada 2015 r. w siedzibie organu została złożona przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. nieuwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa Prezydenta W. z dnia 18 września 2015 r. wystawionego na rzecz D. H. do reprezentowania Gminy W. w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, opisanej na wstępie. Wojewoda ustalił, że przedłożony dokument, pomimo zamieszczonego w wezwaniu pouczenia - nie spełnia wymogów wynikających z przepisów art. 33 § 3 kpa, tj. nie stanowi oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, a jedynie nieuwierzytelnioną kopię tego dokumentu. Organ przyjął zatem, że skoro nie złożono do akt pełnomocnictwa w prawidłowej formie, to w istocie nie uzupełniono braku formalnego odwołania. W konsekwencji, pismem z dnia 25 listopada 2015 r. zawiadomiono o pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez D. H. odwołania.

Następnie odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują wielokrotnego wzywania strony postępowania do uzupełnienia braku formalnego podania. Wręcz przeciwnie, konsekwencja prawnoprocesowa nieuzupełnienia wskazanego w wezwaniu braku formalnego została wyraźnie przewidziana w bezwzględnie obowiązującym przepisie - jest nią pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeśli strona nie chce się narazić na surowe konsekwencje, musi przed upływem wyznaczonego w ustawie terminu usunąć braki podania i to skutecznie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Wa 135/11). Przedłożenie nieuwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa, która nie odpowiadała wymogom wynikającym z przepisów art. 33 § 3 k.p.a. obligowało więc organ do pozostawienia odwołania bez rozpoznania, a nie do podejmowania dodatkowych, sugerowanych przez stronę skarżącą czynności uzupełniających. Zwłaszcza, że w treści samego wezwania, którego adresatem była wyspecjalizowana w obsłudze prawnej jednostka, Wojewoda pouczył o wymogach stawianych tego rodzaju dokumentom, realizując w ten sposób obowiązki wynikające z zasady należytego i wyczerpującego informowania stron (art. 9 k.p.a.). Ponadto organ skierował wezwanie również do wiadomości Prezydenta W., stwarzając zarazem możliwość przedłożenia przez przedstawiciela ustawowego strony postępowania stosownego potwierdzenia skuteczności dokonanej przez D. H. czynności i przesłania dokumentu pełnomocnictwa w prawidłowej formie przed pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Wojewoda zastrzegł przy tym, że skoro organ odwoławczy skierował do D. H. wezwanie o przedłożenie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pełnomocnictwa lub innego dokumentu upoważniającego do reprezentacji Gminy W., to nie mógł niejako równolegle i w tym samym trybie skierować na adres Prezydenta W. odrębnego pisma zawierającego w swej treści wezwanie do podpisania tego pisma. Niweczyłoby to bowiem istotę wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania z punktu widzenia jego skutków prawnych i narażałoby organ na niezgodne z ww. przepisem działanie. W przypadku kiedy strona działa przez pełnomocnika niedołączenie do podania pełnomocnictwa należy do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania do ich uzupełnienia w ustawowym terminie. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Ponadto literalne brzmienie art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że w razie stwierdzenia niespełniania wymagań formalnych podania, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków. Oznacza to, że w razie wniesienia podania przez osobę podającą się za pełnomocnika strony organ winien tę właśnie osobę, a nie stronę, wezwać do uzupełnienia braku przez złożenie pełnomocnictwa, to jest wezwanie powinno być skierowane do tej osoby. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że przyczyną wzywania strony bezpośrednio osobiście do podpisania podania jest uznanie, iż nie zostało ono podpisane przez osobę uprawnioną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/15). W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała natomiast miejsca. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do formy złożonego w dniu 4 listopada 2015 r. aktu pełnomocnictwa - było ono nieuwierzytelnioną w żaden sposób kopią oryginału.

Zdaniem organu, wbrew temu, co podnosi skarżąca, pełnomocnictwo, aby mogło wywierać skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu w myśl art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącej, w myśl którego wykładnia art. 64 § 2 k.p.a. prowadzi do stwierdzenia, iż pozostawienie podania bez rozpoznania może mieć miejsce w przypadku, gdy nie zostanie ono uzupełnione, a w konsekwencji z uwagi na jego nieusuwalne braki nie można mu nadać dalszego biegu. Zdaniem skarżącej rygor pozostawienia pisma bez rozpoznania zawarty w art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem jedynie do nieusunięcia braków pisma, a nie ich nieusunięcia w terminie. Natomiast w opinii organu uzupełnienie braku formalnego podania po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - również skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpoznania (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 189/12 oraz z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 842/12). Co przy tym istotne, przed datą pozostawienia odwołania bez rozpoznania brak nie został uzupełniony (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało doręczone D. H.w dniu 2 listopada 2015 r., natomiast odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania w dniu 25 listopada 2015 r.)

Zdaniem Wojewody ogół wskazanych powyżej okoliczności prowadzi zatem do wniosku, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania było zasadne i brak jest podstaw do uznania przedmiotowej skargi za zasadną i zasługuje ona w związku z tym na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do omówienia motywów wydanego wyroku wskazać należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r. Nr 1, poz. 2, Orzeczenia.nsa.gov.pl), na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga taka – w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. – musi być poprzedzona zażaleniem strony skierowanym do organu wyższego stopnia nad organem, któremu zarzuca się bezczynność. Ten wymóg strona skarżąca w niniejszej sprawie spełniła, zatem Sąd mógł przejść do rozpoznania skargi co do istoty.

Rozpoznając skargę Sąd przyjął, że nie budzi większych wątpliwości, iż w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi pełnomocnik strony, to zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. winien on do akt złożyć oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W myśl wskazanego przepisu k.p.a. stosunek pełnomocnictwa musi być uzewnętrzniony i udokumentowany w postaci oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo w rozumieniu k.p.a. jest dokumentem włączanym do akt sprawy, więc bez znaczenia pozostają rozważania skarżącej na temat materialnoprawnej istoty pełnomocnictwa.

Zdaniem Sądu podkreślić należy, że wymóg dołączenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa stanowi wymóg formalny podania (odwołania) i w razie zaniedbania tego obowiązku przez pełnomocnika organ odwoławczy winien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wezwanie do uzupełnienia braków podania organ kieruje do wnoszącego odwołanie, a więc do osoby, która odwołanie podpisuje, a nie do strony postępowania.

Sąd doszedł jednak do przekonania, że dokonane przez Wojewodę D. pozostawienie odwołania od opisanej na wstępie decyzji bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. narusza prawo, a co za tym idzie Wojewoda D. pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia ww. odwołania. Zauważyć bowiem trzeba, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność rozumiana musi być w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa, które stwierdził Sąd rozpoznający skargę polega na tym, że Wojewoda D. pominął, iż przepis art. 64 k.p.a. reguluje postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym. Analiza przepisów k.p.a. wskazuje, że kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego została uregulowana w art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Trzeba zauważyć, że zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym skutek nieuzupełnienia braków odwołania w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Jest tak, ponieważ w myśl art. 134 k.p.a. nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością takiego środka zaskarżenia, co organ stwierdza w drodze postanowienia. Nie bez znaczenia pozostaje bowiem kwestia zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu za pomocą zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14, czy z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10 – Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podziela przy tym na gruncie niniejszej sprawy poglądu, że do konsekwencji prawnych braków formalnych czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o skutkach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1696/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można też zgodzić się z poglądem, że art. 134 zd. 1 k.p.a. nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania, bowiem w świetle art. 63 § 1 k.p.a., pojęcie podania obejmuje także odwołanie, więc do omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 845/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjęcie poglądu, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. kończy postępowanie odwoławcze stoi w sprzeczności z wykładnią systemową przepisu art. 134 k.p.a. Uznanie, że nieuzupełnienie braków odwołania wywołuje skutek procesowy z art. 64 § 2 k.p.a. oznaczałoby, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się czynnością materialno-techniczną. Tymczasem wyczerpujący katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, by zakończyć postępowanie w sprawie zawiera art. 134 i art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Za takim poglądem przemawia również i to, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania powoduje niemożność ustalenia daty, w której decyzja organu I instancji staje się ostateczna. W każdej bowiem chwili organ odwoławczy może jednak rozpatrzeć odwołanie w sposób merytoryczny. Byłoby to niemożliwe po zastosowaniu art. 134 k.p.a., który statuuje konieczność wydania postanowienia kończącego postępowanie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 251/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać też należy, że skoro pozostawienie podania bez rozpoznania może być zakwestionowane w drodze skargi na bezczynność organu, to nawet dokonanie tej czynności materialno-technicznej nie może być uznane za akt kończący postępowanie.

Ponadto pozostawienie odwołania bez rozpoznania w realiach niniejszej sprawy było wadliwe, gdyż w posiadaniu organu odwoławczego nadal znajduje się odwołanie, które nadawało się i nadaje do rozpatrzenia. Na wezwanie organu odwoławczego pełnomocnik strony skarżącej złożyła do akt sprawy pełnomocnictwo. Ocena poczyniona przez organ odwoławczy, że dokument ten jest wadliwy nie oznacza, że odwołanie nie nadaje się do rozpoznania, w sytuacji gdy odwołanie to rozumiane jako pismo (podanie) zawiera wszystkie elementy pozwalające przejść do jego załatwienia w jeden z przewidzianych w art. 134 lub art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Złożone w omawianej sprawie odwołanie Gminy W. w tym stanie rzeczy nie mogło być pozostawione bez rozpoznania nawet w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał, że nie pochodzi od pełnomocnika Gminy W.. Takie przekonanie organu winno być uzewnętrznione w prawem przewidzianej formie aktu administracyjnego, a nie w drodze czynności materialno-technicznej.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda D. pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia wniesionego odwołania. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał w tym kontekście, że pomimo tego, że argumentacja skargi w znikomym zakresie wskazuje na bezczynność organu, skargę należy uwzględnić. W skardze powołano argumenty dotyczące istoty pełnomocnictwa, do których Sąd nie odniesie się na etapie skargi na bezczynność organu, bowiem byłoby to przedwczesne. Dopiero ewentualne zaskarżenie aktu administracyjnego kończącego postępowanie odwoławcze wydanego na podstawie art. 134 lub art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. umożliwi Sądowi ocenę zasadności oceny argumentacji skarżącej i argumentacji organu na temat prawidłowości oceny tego, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne w kontekście doręczonego organowi pełnomocnictwa. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, zobowiązując organ do załatwienia sprawy w drodze właściwego aktu administracyjnego.

Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności z powodu rażącego naruszenia prawa, albowiem Sąd przyjął, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Do uznania zatem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów i to nawet kilkukrotne (do czego doszło w sprawie niniejszej). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności powodujące zwłokę organu oraz jego działania w toku mają więc także znaczenie dla tej oceny. Dlatego też Sąd ocenił, że organ nie zmierzał do niezałatwienia sprawy, ale z powodu naruszenia prawa, choć nie rażącego, załatwił sprawę w drodze niewłaściwej czynności. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt II sentencji. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a do kosztów postępowania należało zaliczyć kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt III sentencji).

Reasumując, z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji.