Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4379/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 43 par. 2, art. 41 par. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 7a, art. 31 par. 1 i par. 2 pkt 2, art. 32, art. 70
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
article: art. 174 pkt 1, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 135, art. 184, art. 227 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1, art. 80 ust. 7, art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a i ust. 4, art. 23, art. 80 ust. 2, art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 173
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, art. 17, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 par. 3 i 4, art. 31 par. 1 pkt 7, art. 125
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w [...] i [...] [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 170/18 w sprawie ze skargi [...] [...] na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. oddala zażalenie [...] [...] na postanowienie o kosztach postępowania zawarte w punkcie II zaskarżonego wyroku; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz stron kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 170/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] [...] uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.

oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Obrony Narodowej zwolnił [...] z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego ([...] Wojskowej Prokuratury [...]) i wyznaczył z dniem [...] sierpnia 2014 r. na stanowisko służbowe "[...] – [...] Wojskowej Prokuratury [...]", Wydział [...] [...]. Wyznaczenie na stanowisko potwierdził rozkaz dzienny Wojskowego Prokuratora [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Kolejnym rozkazem dziennym z [...] sierpnia 2014 r., Wojskowy Prokurator [...] w [...] przyznał [...] [...] od [...] sierpnia 2014 r. dodatek funkcyjny w wysokości określonej mnożnikiem [...] podstawy wynagrodzenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojskowy Prokurator [...] w [...] przyznał [...] [...] za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. dodatek za długoletnią służbę w wysokości [...] zł oraz dodatek wyrównawczy dla prokuratorów w kwocie [...] zł. Wynagrodzenie ustalono uwzględniając stawkę czwartą przysługującą [...] [...] według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. Nr 56, poz. 339), dodatek funkcyjny związany ze stanowiskiem oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości [...] % podstawy wynagrodzenia zasadniczego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 31 § 1 i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178, dalej "P.w.P.p.")

w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 173 ze zm., dalej "u.s.w.ż.z.") zwolnił [...] [...] z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i orzekł, że ten pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych – powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny wyznaczył [...] [...] na stanowisko [...] prokuratury rejonowej, Dział do [...] [...] Prokuratury Rejonowej [...] w [...].

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy przyznał [...] [...] od dnia [...] stycznia 2018 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...] zł w związku ze zmianą wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalania wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku. Jako podstawę prawną powołał art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 u.s.w.ż.z. oraz § 2 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. poz. 1126).

W odwołaniu [...] [...] zarzucił naruszenie art. 41 § 1 P.w.P.p. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie go prawa do wynagrodzenia na zajmowanym przed [...] kwietnia 2016 r. stanowisku "[...]-[...] Wydziału [...] [...] Wojskowej Prokuratury [...] w [...]", to jest wynagrodzenia określonego w decyzji Wojskowego Prokuratora [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Zarzucił nadto naruszenie art. 43 § 2 P.w.P.p. w zw. z art. 41 § 2 P.w.P.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa do nabycia przez niego, począwszy od [...] czerwca 2016 r., wynagrodzenia zasadniczego w stawce piątej.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Prokurator [...] w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 § 1 P.w.P.p. organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767, ze zm., dalej "P.p.") wskazuje na uprawnienie do dodatku funkcyjnego, które wiąże się zawsze z pełnieniem określonej funkcji, a funkcja ta nie jest tożsama

z zajmowanym stanowiskiem. Prokurator [...] nie zgodził się ze skarżącym, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio funkcji [...] w Wojskowej Prokuraturze [...], która na mocy art. 31 w zw. z art. 75 pkt 2 P.w.P.p. została zniesiona. W ocenie organu dodatek funkcyjny przysługiwać może tylko w przypadku pełnienia danej funkcji.

Odnosząc się do kwestii stawki awansowej Prokurator [...] wyjaśnił

z kolei, że zgodnie z art. 124 P.p. wynagrodzenie zasadnicze [...] określa się w stawce bezpośrednio wyższej po upływie kolejnych 5 lat pracy na danym stanowisku [...]. Na poczet tego okresu zalicza się pracę na poprzednich stanowiskach tylko w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 124 § 7 P.p.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 § 2 P.w.P.p. organ zaznaczył, że przepis ten zawiera regulację specjalną i nie odnosi się do [...] przeniesionych w trybie art. 41 P.w.P.p.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu [...] [...] zarzucił naruszenie:

– art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez poczynienia ustaleń faktycznych co do zajmowanego przez niego stanowiska służbowego przed dniem [...] kwietnia 2016 r.;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wykładni prawa materialnego,

a w szczególności art. 41 § 1 ustawy P.w.P.p. w aspekcie przepisów rozdziału 5 u.s.w.ż.z. regulujących składniki uposażenia żołnierzy zawodowych - prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury;

– art. 41 § 1 P.w.P.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin "prawo do wynagrodzenia" użyty w przywołanym przepisie nie odnosi się do wszystkich składników wynagrodzenia (uposażenia żołnierza zawodowego – [...] wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury), a jedynie do niektórych składników;

– art. 43 § 2 P.w.P.p. poprzez jego niezastosowanie i nie zaliczenie skarżącemu do okresu, od którego zależy prawo do nabycia bezpośrednio wyższej stawki wynagrodzenia zasadniczego, okresu kolejnych 5 lat począwszy od dnia [...] czerwca 2011 r., od kiedy to skarżącemu przyznano prawo do czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

– art. 41 § 2 P.w.P.p. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niezastosowania i w konsekwencji ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu, skutkować powinna przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

– art. 41 § 2 P.w.P.p. w zw. z art. 124 § 5 P.p. w zw. z art. 43 § 2 P.w.P.p. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do niezastosowania wymienionych przepisów i w konsekwencji ustalenie wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy należało przyznać skarżącemu dodatek wyrównawczy

w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego.

W odpowiedzi na skargę Prokurator [...] w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w związku z ujawniającymi się w orzecznictwie sądów administracyjnych kontrowersjami dotyczącymi właściwości organów orzekających

w sprawach dodatku wyrównawczego z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku [...] do spraw wojskowych (w tym także w sprawach ze skarg [...] [...]), zweryfikował w ramach prowadzonej kontroli legalności, czy organy obu instancji administracyjnych orzekały według swojej właściwości. Uznał, że nie doszło do naruszenia prawa w tym zakresie, a decyzje wydano

w szczególności w zgodzie z art. 17 i art. 20 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 7a u.s.w.ż.z. oraz art. 24 § 3 i 4 i art. 31 § 1 pkt 7 P.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2018 r., I OSK 2165/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że spór między stronami dotyczy dwóch problemów prawnych.

Pierwszy z nich sprowadza się do pytania: czy [...] piastujący

w niegdysiejszej Wojskowej Prokuraturze [...] stanowisko "[..]-[...] Wojskowej Prokuratury [...]" nabywa (zachowuje) w trybie art. 41 § 1 P.w.P.p. prawo do pełnego przysługującego mu wynagrodzenia (z tytułu pozostawania [...] na poziomie okręgowym i pełnienia funkcji [...]), czy tylko do wynagrodzenia właściwego stanowisku [...] na poziomie [...]?

Drugie zagadnienie sporne dotyczy nabycia przez [...] [...], jako [...], do którego miał zastosowanie art. 41 § 1 P.w.P.p., wynagrodzenia

w wyższej stawce awansowej w oparciu o dotychczasowy staż na poziomie prokuratury [...] (uwzględniając staż pracy w Wojskowej Prokuraturze [...]), to jest według art. 43 § 2 P.w.P.p.

W odniesieniu do pierwszego z uwypuklonych zagadnień Sąd przywołał treść art. 41 § 1 P.w.P.p. i zaznaczył, że w warstwie logicznej nie można odmówić pewnych racji rozumowaniu [...] [...], w zakresie w jakim ten podkreśla, że skoro niegdyś bezspornie pełnił służbę na stanowisku "[...]-[...] Wojskowej Prokuratury [...]", to wprost może się domagać utrzymania wynagrodzenia na takim samym poziomie, jakie otrzymywał. Sąd przyznał też, że fakt wyznaczenia [...] [...] na stanowisko "[...]-[...] Wojskowej Prokuratury [...]" wynika wprost z decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. i nie jest to okoliczność sporna.

Analiza całego systemu prawnego obowiązującego przed reformą prokuratury dokonaną na mocy P.w.P.p. i P.p. prowadzi jednak do wniosku, że prawodawca nie przewidywał w wojskowej prokuraturze odrębnego stanowiska "[...]-[...]" jako stanowiska, które podlegałoby – jako takie – ochronie prawnej

w aspekcie jego trwałości. Jedynym aktem prawnym, gdzie takie "stanowisko" zostało odnotowane jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r.

w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów

i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów

i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. poz. 825). Odwołując się do załącznika do tego aktu prawnego, gdzie w punkcie 11 wymienione zostało stanowisko "[...] – [...] wojskowej prokuratury [...]", Sąd podkreślił w konkluzji, że choć wedle nomenklatury służbowej w prokuraturze wojskowej używano pojęcia "[...] – [...]" na określenie stanowiska w szerszym ujęciu, to jednak nie ulega wątpliwości, że w istocie "stanowisko" to w swej treści kryło desygnat stanowiska "wojskowego prokuratora [...]", który pełnił funkcję "[...]". Na potwierdzenie powyższego Sąd pierwszej instancji przywołał również zarządzenie Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie określenia funkcji w wojskowych prokuraturach [...]

i wojskowych [...] garnizonowych, na które powołuje [...]

i odwołuje z pełnienia tych funkcji Naczelny Prokurator Wojskowy (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 16).

Sąd uznał, że użyty w art. 41 § 1 P.w.P.p. zwrot "z zachowaniem [...] prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku" należy rozumieć jako dotyczący zachowania przez [...] prawa do wynagrodzenia na stanowisku rozumianym jako pełnienie służby na określonym szczeblu w wojskowej prokuraturze (w niniejszej sprawie – wojskowej prokuraturze [...]).

Sąd podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 30 października 2012 r., II PK 70/12, w którym przyjęto, że przez "stanowiska", z którymi wiąże się gwarancja trwałości wynagrodzenia [....], należy rozumieć stanowiska "[...]" wymienione w art. 6 ustawy o prokuraturze z 1985 r. (zob. s. 14 uzasadnienia wyroku, publ.: www.sn.pl). Podkreślił, że przyjmując powyższą perspektywę jawi się jako nie do zaakceptowania argumentacja skarżącego, że wynagrodzeniem "nabytym" w rozumieniu art. 41 § 1 P.w.P.p. jest ta jego część, która odpowiadała ekwiwalentowi za pełnione czasowo funkcje. W ten sposób bowiem [...] wojskowy poprzez regulację z art. 41 § 1 P.w.P.p. nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji nie objętej gwarancjami trwałości.

Odnosząc się do drugiego ze wskazanych na wstępie zagadnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że argumentacja skarżącego jest trafna. Organ błędnie bowiem ustalił wysokość dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy skarżący powinien był otrzymać wspomniany dodatek obliczony według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Z art. 43 § 2 P.w.P.p. wynika expressis verbis, iż okres pracy lub służby na stanowisku [...] wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury zalicza się do okresu wymaganego do uzyskania wynagrodzenia zasadniczego w stawce wyższej na stanowisku [...] powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury lub odpowiednio do kształtowania składników uposażenia. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż znajduje on zastosowanie, jeśli zachodzą ku temu właściwe podstawy faktyczne. Nie sposób przy tym zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, by art. 43 § 2 P.w.P.p. odnosił się wyłącznie do [...] wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, którzy skorzystaliby z prawa sprzeciwu od powołania, o którym mowa w § 1 tego przepisu. Sąd uznał ten pogląd za pozbawiony racjonalnych podstaw.

Wobec powyższego organ powinien zastosować w badanej sprawie art. 124 § 5 P.p., który stanowi, że wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawce bezpośrednio wyższej po upływie kolejnych 5 lat pracy na danym stanowisku [...] – uwzględniając okres służby skarżącego na stanowisku [...] wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku

o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a. Ze względu na prawidłowość ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1

lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania według stawek przysługującym radcom prawnych liczonych od wartości przedmiotu zaskarżenia, o co wnioskowała pełnomocnik skarżącego w trakcie rozprawy. O ile można się zgodzić, że rzeczywiście zaskarżona decyzja dotyczy sumy pieniężnej, to jednak należy pamiętać, że w istocie zawiera ona rozstrzygnięcie w sprawie treści stosunku służbowego i nie dotyczy kwoty jednostkowej, ale uposażenia

w nieokreślonym okresie czasu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 września 2018 r. skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły obie strony.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to jest:

1. art. 43 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnego i niewłaściwego zastosowania tego przepisu względem skarżącego, uchylenia decyzji organu i przyjęcia, że organ winien wyliczyć dodatek wyrównawczy z uwzględnieniem piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy przepis ten winien podlegać wykładni systemowej i celowościowej, nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo ustalił skarżącemu dodatek wyrównawczy, obejmujący czwartą stawkę wynagrodzenia zasadniczego,

2. art. 43 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do błędnego

i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów względem skarżącego i przyjęcie, że organ winien ustalić dla obliczenia dodatku wyrównawczego wynagrodzenie zasadnicze [...] w stawce bezpośrednio wyższej, z uwzględnieniem okresu służby na stanowisku [...] wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, ponieważ skarżącemu upłynęło kolejnych 5 lat pracy na danym stanowisku [...], podczas gdy stanowisko uprzednio zajmowane przez skarżącego – [...] wojskowej prokuratury [...] [...] [...] Wojskowej Prokuratury [...] w [...] i objęte z dniem [...] kwietnia 2016r. stanowisko – prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] nie może być rozumiane, stosownie do wykładni literalnej, jako dane stanowisko prokuratora, o którym mowa w art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze, więc okres poprzedni nie może być uwzględniony na podstawie art. 43 § 2 P.w.P.p. do okresu, od którego zależy prawo do nabycia bezpośrednio wyższej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla ustalenia dodatku wyrównawczego,

3. art. 80 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych w zw. z art. 124 § 12 Prawa o prokuraturze oraz

§ 1 i § 2 wraz z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz.U. poz.271), poprzez błędną wykładnię i błędne przekonanie, że organy obu instancji stosując art. 41 § 1 P.w.P.p. nie obliczyły prawidłowo dodatku wyrównawczego skarżącemu, ponieważ nie odniosły wysokości wynagrodzenia miesięcznego [...] do wynagrodzenia odpowiadającego danemu stanowisku [...], a także nabytemu na skutek upływu czasu do jego wzrostu, a więc z pominięciem art. 43 § 2 P.w.P.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy w [...] rozwinął postawione zarzuty i przedstawił argumentację na ich poparcie.

W piśmie procesowym datowanym na [...] stycznia 2019 r. Prokurator [...] w [...] uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiając dodatkowe przesłanki wskazujące na niewłaściwą interpretację przez Sąd pierwszej instancji art. 43 § 2 P.w.P.p.

Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył również [...] [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r., poz. 1599) poprzez błędne przyjęcie, iż stanowiska służbowe w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury były tworzone na podstawie przepisów prawa powszechnego, chociaż zgodnie

z przytoczonymi przepisami w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury, jako jednostkach wojskowych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiska służbowe były tworzone w oparciu o etaty tych jednostek, a nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

2) § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych poprzez błędne przyjęcie, że określone

w ww. przepisie terminy "stanowisko" i "funkcja" są terminami tożsamymi choć

z zasad logiki wynika, iż nie są to terminy tożsame;

3) art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze poprzez błędne przyjęcie, że Minister Obrony Narodowej nie wyznaczył skarżącego na stanowisko, ale powołał do pełnienia funkcji, chociaż na podstawie wskazanego przepisu Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wyznaczył skarżącego na stanowisko służbowe "[...] – [...] wojskowej prokuratury [...] o Numerze Identyfikacyjnym Stanowiska: [...],

4) art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia" nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku użyty

w przywołanym przepisie nie odnosi się do wszystkich składników wynagrodzenia (uposażenia żołnierza zawodowego - prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury), a jedynie do niektórych wybranych jego składników, podczas gdy

w przywołanym przepisie mowa jest o zachowaniu prawa do wynagrodzenia - rozumianego jako pewna niepodzielna całość (uposażenia), a nie do poszczególnych zindywidualizowanych składników składających się na wynagrodzenie (uposażenie żołnierza zawodowego);

5) art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze

w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia" nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku użyty

w przywołanym przepisie obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz

z dodatkiem za długoletnią pracę, podczas gdy skarżący, jako żołnierz zawodowy -

w myśl przepisu art. 72 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej - pobiera (i pobierał przed dniem 4 kwietnia 2016 r.) uposażenie (wynagrodzenie), które składa się

i składało się z uposażenia zasadniczego i dodatków (liczba mnoga) do uposażenia zasadniczego;

6) art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze

w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wynagrodzenie (uposażenie) nabyte przez skarżącego na stanowisku służbowym zajmowanym w Wojskowej Prokuraturze [...] w [...] w świetle przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych składało się z dodatku funkcyjnego związanego z funkcją, której skarżący obecnie nie pełni, podczas gdy wynagrodzenie (uposażenie) nabyte przez skarżącego na stanowisku służbowym zajmowanym w Wojskowej Prokuraturze [...] w [...] składało się z:

- uposażenia zasadniczego według grupy 15 A,

- dodatku za długoletnią służbę wojskową,

- dodatku wyrównawczego;

7) art. 41 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze

w zw. z art. 124 § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze w zw.

z art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej bez doprecyzowania i wyjaśnienia, iż skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej, tj. w kolejnej stawce po stawce czwartej, ale liczonej tak jak dla [...] prokuratury okręgowej, a nie prokuratora prokuratury rejonowej, a tym samym domyślne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej właściwej dla [...] prokuratury rejonowej;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia) tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczność wyjaśnień Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku, a zawartym w sentencji wyroku rozstrzygnięciem co do uchylenia decyzji organu I instancji;

2) art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i błędne zastosowanie w zakresie należnych skarżącemu kosztów procesu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia

i zasądzenie kwoty [...] zł z tytułu kosztów procesu zamiast kwoty [...] zł z tytułu kosztów procesu, tj. kosztów zastępstwa procesowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] [...] rozwinął przedstawione wyżej zarzuty wywodząc, że dodatek wyrównawczy przyznany mu przez organy prokuratorskie nie uwzględnia faktu, że przed [...] kwietnia 2016 r. tj. przed zniesieniem wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury zajmował stanowisko [...] – [...] Wojskowej Prokuratury [...] w [...]. Podkreślił, że jego wynagrodzenie powinno być zmieniane tak, jakby by było zmieniane, gdyby skarżący nadal był [...] prokuratury okręgowej, co dotyczy również stawki awansowej.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasądzonych kosztów postępowania [...] [...] wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było przyznanie mu dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego składnikiem uposażenia żołnierza zawodowego, przyznawanego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przedmiotem sprawy była zatem konkretna należność pieniężna (tj. kwota [...]zł). W związku z powyższym do rozstrzygnięcia w zakresie kosztów procesu za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu winien znaleźć zastosowanie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawych. Tymczasem Sąd błędnie zastosował § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosków kasacyjnych [...] [...] podniósł, że mając na uwadze, iż Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (sama sentencja wyroku mylnie może wskazywać, iż wyrok korzystny jest dla skarżącego), to jednak utrzymanie zaskarżonego wyroku

w mocy oznaczałoby związanie organów wadliwymi poglądami prawnymi Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji zamknęłoby stronie możliwość prawną zwalczania naruszenia przez organy administracji prawa materialnego w powyższym zakresie w toku kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na pismo procesowe Prokuratora [...] w [...]

z [...] stycznia 2019 r., [...] [...] przedstawił dodatkową argumentację polemizującą z zaprezentowaną przez Prokuratora wykładnią art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (pismo procesowe datowane na 22 stycznia 2019 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej [...] [...] zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).

Rację ma wprawdzie autor skargi kasacyjnej [...] [...], że

w pisemnych motywach wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy

z pkt I sentencji wyroku wynika, że uchylił zarówno decyzję objętą skargą jak

i poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Rejonowego [...] w [...] z [...] grudnia 2017 r., czym niewątpliwie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to tego rodzaju wada uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze całość zaprezentowanych przez Sąd Wojewódzki motywów, jakie legły u podstaw uwzględnienia skargi nie można przyjąć, aby opisane naruszenie przepisu postępowania uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do sformułowanych w obu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że dotyczą one przepisów będących podstawą prawną przyznania [...] [...] dodatku wyrównawczego przez organy prokuratorskie orzekające w sprawie. Ujmując rzecz ogólnie, zarzuty te koncentrują się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony przyznał rację skarżącemu co do tego, że wysokość przyznanego mu dodatku wyrównawczego winna uwzględniać wynagrodzenie zasadnicze [...] obliczone według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego, (ten pogląd jest przedmiotem skargi kasacyjnej Prokuratora [...] w [...]), z drugiej natomiast nie podzielił zarzutów skargi w tej części, w jakiej [...] [...] domagał się uwzględnienia przy ustalaniu dodatku wyrównawczego tego, że przed zniesieniem wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury zajmował wojskowe stanowisko służbowe [...] w Wojskowej Prokuraturze [...] w [...] i uposażenie, jakie z tego tytułu otrzymywał powinno być wzięte pod uwagę przy obliczaniu dodatku wyrównawczego (stanowisko to jest z kolei kwestionowane w skardze kasacyjnej [...] [...]).

Jak powiedziano już wyżej, sformułowane w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego, oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nakierowane zostały na podważenie prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarówno

w zakresie wykładni jak i zastosowania w stanie sprawy przepisów, będących materialnoprawną podstawą przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego. Przywołane w skargach kasacyjnych przepisy, a to:

- art. 43 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, art. 124 § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo

o prokuraturze, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (zarzuty naruszenia tych przepisów zawierają obie skargi kasacyjne),

- § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych, art. 124 § 12 Prawa o prokuraturze oraz § 1 i § 2 wraz z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r. poz. 271 ze zm.) – zawarte w skardze kasacyjnej Prokuratora [...]

w [...] oraz

- art. 41 § 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze

w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 108 ust. 1, art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych, ujęte w skardze kasacyjnej [...] [...],

odnoszą się bowiem do ukształtowania podstaw materialnoprawnych przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego i sposobu obliczania wysokości uposażenia żołnierza zawodowego – [...] byłej wojskowej prokuratury [...][, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jaka nastąpiła z dniem 4 kwietnia 2016 r. tj. z dniem zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Bezspornym jest, że obie strony skarżące kasacyjnie oczekują od Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienia się do istoty sprawy i zbadanie, czy Sąd pierwszej instancji (a wcześniej orzekające w sprawie organy prokuratorskie) prawidłowo wyłożył przepisy prawa materialnego będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji i czy przepisy te zostały właściwie zastosowane w stanie faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok

w granicach zakreślonych przez zarzuty oparte o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zauważa jednocześnie, że nieodzownym elementem oceny, czy wskazane w skargach kasacyjnych przepisy prawa materialnego zostały naruszone, jest uprzednie rozważenie, czy w sprawie orzekał organ właściwy do wydania decyzji. Upewnienie się co do prawidłowo ustalonej właściwości organu stanowić musi dla Sądu każdorazowo punkt wyjścia do dokonania merytorycznej kontroli poddanego mu pod osąd rozstrzygnięcia. Organ niewłaściwy, nie wykazujący normy kompetencyjnej do orzekania i co za tym idzie kształtowania w sposób władczy sytuacji materialnoprawnej strony, nie ma bowiem również umocowania do tego, aby dokonywać wykładni konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisy te stosować. Z tych powodów wydanie decyzji przez organ niewłaściwy zostało określone przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jako wada kwalifikowana, skutkująca sankcją w postaci konieczności wyeliminowania dotkniętej nią decyzji z obrotu prawnego jako nieważnej. Stwierdzenie takiej wady powoduje, że z istoty rzeczy decyzja narusza przepisy prawa materialnego, których zastosowanie przez organ niewłaściwy doprowadziło do określenia uprawnienia czy też obowiązku strony.

W rozważaniach przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia kompetencji organu do orzekania w sprawie została ograniczona do zauważenia przez Sąd ujawniających się w tym zakresie "w orzecznictwie sądów administracyjnych kontrowersji" oraz do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa, a decyzje wydano w zgodzie z art. 17, 20 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 7a u.s.w.ż.z., art. 24 § 3 i 4, art. 31 § 1 pkt 7 ustawy o Prokuraturze wraz

z powołaniem się na wyrok NSA z 10 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2165/17. Uprawnienia właściwego organu prokuratorskiego do wydania decyzji

w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego, który po zniesieniu wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury pełni służbę wojskową w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, nie można jednak wyprowadzić z przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia organu rzeczowo właściwego wymagała znacznie bardziej pogłębionej analizy.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prawne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroków tego Sądu z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1570/17 i z 23 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1866/17, przyjmując je jako własne.

Z decyzji Prokuratora [...] w [...] z [...] stycznia 2018 r. objętej skargą do Sądu pierwszej instancji, jak i z poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w [....] wynika, że oba organy jako przepis kompetencyjny upoważniający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przytoczyły § 2 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych. Zgodnie z tym przepisem, wysokość dodatku ustala [...] do spraw wojskowych prokuratury rejonowej - prokurator rejonowy.

Rozporządzenie, o jakim mowa, zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wedle którego Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku. Przepis ten znalazł się zresztą w zarzutach sformułowanych w skardze kasacyjnej Prokuratora [...] w [...] w pkt [...] petitum tej skargi.

Rozporządzenie Prezydenta RP z 2 czerwca 2017 r., w zakresie określającym właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego, zostało jednak wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w powołanym wyżej art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W upoważnieniu tym nie mieści się bowiem określenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca,

a więc służyć wykonaniu danej ustawy i znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Oznacza to, że § 2 ust. 4, w tym pkt 4 tego rozporządzenia, nie mogły stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji. Nie mogły być one zatem powołane wśród podstaw prawnych decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w [...] i Prokuratora [...] w [...].

Celem ustalenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji

w rozpatrywanej sprawie, koniecznym jest przywołanie regulacji prawnych związanych z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi

w prokuraturze.

Z art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo

o prokuraturze wynika, że z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe

w sprawach wojskowych – działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych.

Stosownie do treści art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

W świetle regulacji zawartej w art. 41 § 1 Prokurator Generalny przenosi [...] wojskowych prokuratur [...], których nie powołał do prokuratur okręgowych, na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "[...] byłej Wojskowej Prokuratury [...]" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, kierując się przy tym ich dotychczasowym miejscem zamieszkania lub miejscem pracy. Przepis art. 36 § 2 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że przy wykonywaniu czynności służbowych prokuratorzy dotychczasowej Wojskowej Prokuratury [...] posługują się wyłącznie tytułem [...] związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym.

Zgodnie z art. 53 tej ustawy, Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej.

Z akt sprawy wynika, że Prokurator Generalny decyzją nr [...], na podstawie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przeniósł z dniem [...] kwietnia 2016 r. ppłk [...] [...] – [...] byłej Wojskowej Prokuratury [...] w [....] na stanowisko [...] Prokuratury Rejonowej [...] w [...] z zachowaniem tytułu "[...] byłej Wojskowej Prokuratury [...]j" oraz prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku (decyzja z [...] kwietnia

2016 r.).

Następnie także Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.

nr [....], na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył ppłk [...] [...] – [...] Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na stanowisko służbowe [...] prokuratury rejonowej w dziale do spraw wojskowych tej powszechnej jednostki prokuratury. Prokurator Generalny wyznaczając ww. [...] na wskazane stanowisko służbowe wraz z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia niewątpliwie przyjął, iż w tym przypadku korzysta z uprawnienia określonego w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze.

Z art. 70 tej ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Wskazać należy, iż ustawa Prawo o prokuraturze nie zawiera jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. Z tego względu ustawodawca w art. 125 tej ustawy stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych

w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów.

W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w [....] do [...] Wojskowych Prokuratury [...], w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur [...] i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W świetle art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Z kolei stosownie do art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w następstwie opisanych wyżej decyzji Prokuratora Generalnego, ppłk [...] [...] został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury – w dziale do spraw wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w [...].

Z uwagi na fakt, że jego miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku [...] do spraw wojskowych jest niższe od wysokości wynagrodzenia [...] na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi, stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy

o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje dodatek wyrównawczy

w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika przy tym, że dodatek wyrównawczy przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Zgodnie z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w dwóch innych wyrokach tut. Sądu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2167/17 i z 10 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2165/17 (ostatni przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że przepis ten ma charakter przejściowy i wywodzona z niego kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia ppłk [...] [...] na stanowisko [...] Prokuratury Rejonowej [...] w [...]. Jak wyżej podano, podstawę prawną przeniesienia wyżej wymienionego [...] byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej, który nie został powołany do prokuratury okręgowej – na inne stanowisko służbowe w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury – Prokuratury Rejonowej [...] w [...], stanowił art. 41 § 1, a nie art. 32 tej ustawy.

Przejęcie przez Prokuratora Generalnego, w oparciu o art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze z mocy prawa uprawnień

i obowiązków wymienionych w nim organów w sprawach wynikających z ustawy

z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – przysługujące wcześniej Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu, Wojskowemu Prokuratorowi Okręgowemu i Wojskowemu Prokuratorowi Garnizonowemu, stanowiło m.in. podstawę do wydania przez ten organ kolejnej decyzji z 27 kwietnia 2016 r. (a więc już po przeniesieniu żołnierza na inne stanowisko służbowe

do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na podstawie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze) w przedmiocie wyznaczenia ppłk [...] [...], pełniącego zawodową służbę wojskową

w Prokuraturze Rejonowej [...] w [...], na stanowisko służbowe

z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika [...] i grupy uposażenia

w oparciu o przywołane już wyżej przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Tym samym, przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (co potwierdził sam Prokurator Generalny wydając decyzję z [...] kwietnia 2016 r. w stosunku do żołnierza przeniesionego wcześniej na inne stanowisko służbowe), do których należy sprawa przyznania dodatku wyrównawczego żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowią przepisy art. 80 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że organem właściwym do wydania decyzji o przyznaniu ppłk [...] [...] – [...] do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego, jest Prokurator Rejonowy [...] w [...] jako [...] przełożony, o którym mowa w art. 24 § 3 i § 4 ustawy Prawo o prokuraturze. Brak jest podstawy do wywodzenia tego uprawnienia organu z treści art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 104 ust. 1 jest właśnie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przyznający Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie w sprawie wynikającej z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi – prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy (art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i uzyskał m.in. uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o wysokości przyznawanych tym żołnierzom – prokuratorom do spraw wojskowych dodatków wyrównawczych.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego

w przedmiotowym zakresie.

Uwzględniając przedstawione regulacje prawne stwierdzić należy, że

w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że organy orzekały według swojej właściwości, gdyż jak wyżej wykazano, organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania ppłk [...] [...] dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy

o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był tylko Prokurator Generalny.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przeprowadził merytoryczną kontrolę poddanej mu pod osąd decyzji, nie dostrzegł bowiem jej wady kwalifikowanej (oraz wady tego samego rodzaju odnoszącej się do decyzji organu I instancji), czym naruszył wskazane w obu skargach kasacyjnych przepisy prawa materialnego, będące podstawą podjęcia tej decyzji. Konsekwencją ustalenia, że decyzja organu I instancji wydana została

z naruszeniem przepisów o właściwości winno być bowiem stwierdzenie jej nieważności stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. została również dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą stwierdzeniem nieważności, albowiem:

1. podjęta została przez organ odwoławczy niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia odwołania [...] [...] od decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w [...] z [...] grudnia 2017 r., co stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.,

2. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, co rażąco narusza prawo i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uchylając zaskarżony wyrok w pkt I

i stwierdzając nieważność obu podjętych w sprawie decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie decyzję w przedmiocie przyznania ppłk [...] [...] dodatku wyrównawczego wyda Prokurator Generalny.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

w zw. z art. 227 § 1 p.p.s.a. oddalił zawarte w skardze kasacyjnej [...] [...] zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania, o których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł w pkt II zaskarżonego wyroku.

Wyjaśnić należy, że z uzasadnienia wyroku wynika, że podstawą obliczenia przez Sąd pierwszej instancji wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego był § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, a nie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a) tego rozporządzenia, jak błędnie wskazuje autor skargi kasacyjnej zarówno w treści omawianego zarzutu jak i w jego uzasadnieniu.

Niezależnie od tego, nie można się podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Nie jest bowiem zasadna argumentacja skargi kasacyjnej, że przedmiotem sprawy była należność pieniężna, od wysokości której prawodawca -

w § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a) oraz w § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia - uzależnia kwotę wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, stanowiącą podstawę zasądzenia przez Sąd kosztów postępowania w razie uwzględnienia skargi. Sprawa dotycząca należnego żołnierzowi zawodowemu dodatku wyrównawczego przyznawanego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy

o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jest sprawą z zakresu stosunków służbowych, o której mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit.d) p.p.s.a., a więc o charakterze niemajątkowym i niepieniężnym. Oznacza to, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była należność pieniężna. Zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął stawkę wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Mając na uwadze szczególny charakter rozpoznawanej sprawy oraz jej wynik końcowy, jaki zapadł wskutek wniesienia skarg kasacyjnych przez obie strony, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz stron kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.