Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 974/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w wyniku rozpoznania wniosku A. P. i K. K. – P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. powyższą decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Pismem z dnia 26 września 2012 r. M. M. (właścicielka sąsiedniej działki nr ew. [...]) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku A. P. i K. K. – P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. wskazuje, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budynek mieszkalny na działce nr [...] został bowiem zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...]. Wprawdzie z uwagi na rozmiary działki dopuszczalne było sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy, to przepisy rozporządzenia wykluczały możliwość umieszczenia w takiej ścianie otworów okiennych. Ponadto, jak zauważył organ, ściana budynku od strony działki nr [...] nie została w całości usytuowana w odległości 1,5 m od granicy. Ściana garażu jest cofnięta w głąb działki o 39 cm, a tym samym została zaprojektowana w odległości 1,89 m od granicy działki. Lokalizacja ściany budynku w odległości większej niż 1,5 m, ale mniejszej niż 3 m od granicy działki, stosownie do § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia możliwa była tylko w przypadku, gdyby na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istniał budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Dodatkowo ściana garażu zawiera otwór okienny, natomiast przewidziana w § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia możliwość dotyczy lokalizowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Organ wskazał również, że odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...] pomniejsza okap o szerokości 0,9 m. Przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje możliwość pomniejszenia przez okap odległości 3 m lub 4 m dzielącej ścianę budynku od granicy działki o nie więcej niż 0,8 m. Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają takiego zbliżenia okapu w sytuacji, gdy ściana budynku została zaprojektowana w odległości 1,5 m od granicy działki. Okap o szerokości 0,9 m zastosowano również ponad ścianą usytuowaną w odległości 4 m od granicy działki nr [...], pomniejszając odległość od granicy działki o 0,1 m więcej niż dopuszcza § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone w decyzji Starosty [...] naruszenia należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Nie budziła wątpliwości oczywistość tych naruszeń, a ich skutki społeczno - gospodarcze są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. VII SA/Wa 95/14 oddalił skargę A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd stwierdził, że Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2352/14 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 16 maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji przytaczając obszerne wywody dotyczące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o charakterze ogólnym, stwierdził, że nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący, ponieważ należy uwzględnić znaczenie samego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu skargi ograniczył się wyłącznie do oceny, że zaprojektowanie budynku w sposób niezgodny z § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wpływa negatywnie na sposób zagospodarowania działki M. M., gdyż w przypadku ewentualnej zabudowy tej działki konieczne będzie odsunięcie budynku od granicy na odległość większą niż określona w § 12 rozporządzenia. Taka ocena nie jest jednak wystarczająca co do skutków kwestionowanej decyzji. Nie odniesiono się bowiem w ogóle do tego, że na rzecz M. M. i S. M., na ich wniosek, została wydana w dniu [...] lipca 2010 r. decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na ścieki na działce [...], która znajduje się w aktach sprawy. Oznacza to, że ta decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...]. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik M. M. przyznał, że pozwolenie na budowę na jej działce zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz że nie rozpoczęto budowy na jej działce. Jakkolwiek podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji, to jednak – co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - co do skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja powoduje, należy uwzględnić także późniejsze zdarzenia, gdyż chodzi tu nie tylko o skutki potencjalne, ale także skutki rzeczywiste. Konieczne było więc dokonanie oceny co do realnych konsekwencji usytuowania budynku skarżących z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...]. Takiej oceny Sąd I instancji nie dokonał, co oznacza, że sprawa nie została prawidłowo rozpoznana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1998/16 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd zauważył, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd w tym kontekście wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż usytuowanie budynku organ ocenił jedynie jako "jaskrawy przykład braku poszanowania podstawowych regulacji prawa budowlanego". Takie stanowisko, jak wiążąco przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest jednak wystarczające do oceny skutków kwestionowanej decyzji, gdyż nie odnosi się do faktu wydania na rzecz M. M. i S. M. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na ścieki na działce [...]. W ponownym postępowaniu konieczne jest więc dokonanie oceny realnych konsekwencji usytuowania budynku skarżących z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji przywołując przebieg dotychczasowego postępowania i ocenę Sądu, którą organ nadzoru jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zbliżenie mającej otwory okienne ściany budynku na działce nr [...] do granicy działki sąsiedniej nie może być uznane za rażąco naruszające prawo w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Za "rażące" może być uznane bowiem tylko takie naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które jest jednoznaczne oraz ewidentne, a ponadto, tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Niewątpliwe projektowany na działce nr [...] budynek spowoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej nr [...], jednak nie można uznać, że całkowicie ją uniemożliwi, o czym świadczy wydane na rzecz M. M. i S. M. pozwolenie na budowę. Ponadto organ nadzoru miał na uwadze, jak podkreślił, że działka inwestorów jest bardzo wąska (15,5 m), co niewątpliwie utrudnia swobodne jej zagospodarowanie. To w konsekwencji uzasadniało, aby wyjątkowo w tym przypadku dopuścić taką lokalizację projektowanego budynku i uznać, że zbliżenie spornej ściany z oknami do granicy z działką nr [...] oraz wysunięcie okapu o 0,9 m w stronę działki i M. M. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skoro właściciel działki sąsiedniej uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, to należy uznać, że może korzystać ze swojej nieruchomości zgodnie ze swoim zamierzeniem, a tym samym nie ma podstaw do uznania, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu pozwolenie na budowę wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, że mieć na względzie w sprawie także należało to, że nawet oczywiste naruszenie prawa nie powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie w tych przypadkach, w których do badania wad decyzji dochodzi po znacznym upływie czasu pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego, co wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. W orzeczeniu tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że powyższy pogląd potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1603/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1953/14). Kontrolowana przez organ decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w roku 2006 r., minęło więc już ponad 10 lat od jej wydania, inwestor wybudował budynek i jak wynika ze składanych w toku niniejszego postępowania wniosków, ma zamiar przystąpić do jego użytkowania. Wszystko to w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do konkluzji, że nawet jeśli naruszenie prawa miało miejsce, to skutki społeczno-gospodarcze nie przemawiają za stwierdzeniem nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. złożyła M. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do oceny potencjalnych i rzeczywistych skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja powoduje, z uwzględnieniem zdarzeń późniejszych. Organ nie dokonał jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i realnych konsekwencji usytuowania budynku, do czego zobowiązywał go wyrok Sądu. W niniejszej sprawie nie wyjaśnił np. kwestii ewentualnego odszkodowania dla skarżącej z tytułu wydania decyzji sprzecznej z powszechnie obowiązującym prawem i ograniczającej jej prawo własności w rozumieniu art. 140 k.c. Wyjaśniona nie została też kwestia odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej na podstawie art. 231 k.k. osób odpowiedzialnych za wydanie decyzji na budowę. Dołączone do decyzji uzasadnienie z całą pewnością nie stanowi kompletnej oceny realnych konsekwencji usytuowania budynku z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...], tym samym decyzja ta – w ocenie skarżącej – musi być traktowana jako naruszająca prawomocny wyrok z dnia 25 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1998/16, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji potwierdza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem §12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a pomimo tego sankcjonuje dalsze istnienie decyzji niezgodnej z prawem w obrocie prawnym, co stanowi oczywiste naruszenie zasady praworządności wyrażonej art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej uzasadnionych podstaw.

W piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. A. P. i K. K. – P. wnieśli o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. nie stwierdził naruszeń prawa, które podważałyby moc obowiązującą kwestionowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził zatem istnienia wadliwości prowadzącej do nieważności decyzji i wad powodujących wznowienie postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. odpowiada prawu.

W sprawie będącej przedmiotem skargi Sąd jest związany nie tylko oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi bezpośrednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1998/16 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., ale również tymi merytorycznymi ocenami, które zostały zamieszczone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2352/14, gdyż w tym ostatnim orzeczeniu zawarte zostały szczegółowe wyjaśnienia wskazujące jakiego rodzaju wadliwość obciążała przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

Należy przypomnieć, że uchylając zaskarżony wyrok z dnia 16 maja 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r. za niepełną uznał przeprowadzoną przez Sąd ocenę tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez to, że budynek został usytuowany w taki sposób, że w ścianie od granicy działki nr [...] zostały umieszczone otwory okienne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaakceptował twierdzenie Sądu, zgodnie z którym nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ należy uwzględnić znaczenie samego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednocześnie, że tak wyznaczone kryteria kontroli decyzji przez organ nadzoru nie zostały faktycznie w sprawie zastosowane, albowiem w ramach wymaganej oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji wydanej z naruszeniem prawa brak było odniesienia się przez organy, a także Sąd I instancji do kwestii związanej z tym, że na rzecz skarżącej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na ścieki na działce [...].

Uwzględniając powyższe wyjaśnienie dotyczące ram oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, którymi Sąd jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie nie może podlegać ponownej merytorycznej kontroli, po pierwsze, kwestia ustaleń faktycznych dotyczących usytuowania budynku na działce nr ew. [...] w sposób naruszający przez inwestora § 12 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po drugie, kwestia kierunku wykładni, jaka powinna być nadawana pojęciu "rażącego naruszenia prawa" w znaczeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po trzecie wreszcie kwesta ustalenia, czy charakter naruszonego przepisu pozwalał objąć go sankcją nieważności decyzji. Powyższe zagadnienia zostały wiążąco przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co ustalenie przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, że w treści decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawarł jakichkolwiek rozważań, które wpływając na wynik sprawy powinny być traktowane jako odstępstwa od przyjętej w prawomocnym orzeczeniu oceny prawnej, skutkować musi tym, że w rozpoznawanej sprawie legalność decyzji objętej skargą uzależniona jest wyłącznie od ustalenia, czy organ nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy dokonał rozważenia skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołuje obowiązywanie wadliwej decyzji Wojewody [...] i na tej podstawie, mając na uwadze wiążącą interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowość przyjętych przez organ w powyżej wskazanym zakresie ustaleń i ocen nie budzi wątpliwości pod kątem poprawnego rozważenia skutków faktycznych i prawnych, jakie wywołało niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. usytuowanie budynku na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. utrzymanej sporną decyzją Wojewody [...]. W ramach "oceny co do realnych konsekwencji usytuowania budynku skarżących z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...]" – czego dotyczyło wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego – organ potwierdził ustalenie, zgodnie z którym skarżąca wraz ze S. M. stała się adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i zbiornika szczelnego na ścieki na działce nr ew. [...]. Za trafne należy uznać stanowisko, że wydanie powyższej decyzji, traktowane jako "skutek rzeczywisty", do którego odwołał się NSA, sprzeciwia się twierdzeniu, iż następstwem utrzymania w obrocie prawnym ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. jest nie tylko ograniczenie w zabudowie działki sąsiedniej (nr ew. [...]), ale całkowite uniemożliwienie jej zabudowy w sposób odpowiadający woli jej właścicieli. Sąd ma świadomość, że wystąpienie przez skarżącą o pozwolenie na budowę dla projektowanej inwestycji nie może być traktowane jako równoważne poglądowi, iż sporny budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr ew. [...] – przez miejsce swojego usytuowania - w żaden sposób nie oddziaływuje na prawa skarżącej do zabudowy jej własnej działki. Organ prowadzący postępowanie nie miał instrumentów, by móc w sposób obiektywny ocenić, czy określone usytuowanie obiektu budowlanego uniemożliwia w konkretnym przypadku optymalną zabudowę nieruchomości sąsiedniej, skoro na jej sposób zabudowy, a tym bardziej uznanie, że ma ona cechy optymalnej, wpływa wiele różnorodnych czynników o niejednakowym charakterze. Działanie skarżącej przejawiające się w skutecznym wystąpieniu o pozwolenie na budowę trzeba jednakże rozumieć jako potwierdzenie prawnej możliwości zagospodarowania działki na cele budownictwa mieszkaniowego, a ponadto jako przynajmniej warunkową akceptację dla zlokalizowania projektowanego budynku w sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym objętym kwestionowanym pozwoleniem na budowę udzielonym A. S. P. Organ rozważył tę okoliczność w łączności z tym aspektem sprawy, która miała związek z utrudnieniami w zagospodarowaniu działki nr ew. [...], trafnie wskazując, że wzgląd na ten fakt i ujawniona możliwość korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem sprzeciwia się przyjęciu, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania.

Sąd zauważa, że przepisy techniczno-budowlane regulujące minimalną odległość obiektów budowlanych od granicy działki mają na celu nie tylko zapewnienie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń, czy ochrony przeciwpożarowej, ale również poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu, uwarunkowania faktyczne w rozpoznawanej sprawy nie pozwalają uznać, by wartości, które zabezpiecza regulacja § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. doznały istotnego uszczerbku przez to, że doszło do zbytniego zbliżenia projektowanej ściany z otworami okiennymi do granicy działki należącej do skarżącej. W swojej skardze skarżąca takich następstw niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań dotyczących obiektów budowlanych i warunków ich użytkowania zgodne z ich przeznaczeniem nie wskazała, również Sąd z urzędu tego rodzaju konsekwencji wynikających z utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nie dostrzegł.

Aprobata dla powyższej oceny organu sformułowanej w treści decyzji nie oznacza jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptuje możliwość kwalifikowania naruszenia prawa, którego się dopuścił Wojewoda [...] przez pryzmat nie tylko skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje kwestionowana decyzja, ale również przez pryzmat czasu, jaki upłynął od dnia jej wydania. W swoich rozważaniach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełniająco odwołał się do treści stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, niemniej nie dostrzegł, że pojęcie "znacznego upływu czasu" i jego skonkretyzowany wymiar jako potencjalnej przesłanki eliminującej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o normę zamieszczoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może bazować na upływie lat 10, o którym jest mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia ta wymaga ustawowego uregulowania, albowiem powinna być oparta na określeniu przez ustawodawcę terminów odpowiadających aksjologicznym uwarunkowaniom kształtującym przedmiot tej instytucji procesowej, którą jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd miał na uwadze, że odniesienie się przez organ w treści zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii łączonej z akcentowaniem potrzeby stabilizacji stosunków administracyjnoprawnych miało na celu wyłącznie wzmocnienie mocy argumentacyjnej wcześniej sformułowanego wniosku wykluczającego zaistnienie skutków społeczno-gospodarczych przemawiających za stwierdzeniem nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez co wskazana wadliwość nie kształtowała kierunku rozstrzygnięcia, a przez to nie mogła być uznana za mającą wpływ na wynik sprawy.

Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły doprowadzić również zarzuty podniesione w skardze. W złożonej skardze skarżąca podjęła próbę wykazania, że wskazania wynikające z przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej dotyczyły konieczności rozważenia zarówno rzeczywistych, jak i potencjalnych skutków pozostawienia w obrocie prawnym spornego pozwolenia na budowę, niemniej Sąd takiego stanowiska nie podzielił. Zdarzenie przejawiające się w uzyskaniu przez skarżącą prawa do zabudowy własnej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem w wymaganym stopniu określa zakres uszczerbku jakiego doznał uzasadniony interes skarżącej jako właściciela działki sąsiedniej wskutek wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nieuwzględniającej wiążących postanowień § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie można przypisać naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także w takim zakresie, w jakim organ miał nie wyjaśnić – pomimo, że zdaniem skarżącej było to konieczne - kwestii ewentualnego odszkodowania wynikającego z wydania decyzji sprzecznej z prawem oraz ustalenia odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej osób odpowiedzialnych za wydanie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie do powyższego zarzutu sformułowanego przez pełnomocnika skarżącej, Sąd zauważa, że przedmiot zaskarżonej decyzji, tak jak i przedmiot kontrolowanego postępowania prowadzonego w trybie nadzoru zawiera się w obowiązku ustalenia, czy kwestionowaną przez stronę decyzję administracyjną nie obarcza jedna z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zakres rozstrzygnięcia określa art. 158 § 1 i 2 k.p.a., wiążąco przyjmując, że w decyzji, o której mowa, organ ma obowiązek orzec wyłącznie o stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia, ewentualnie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, łącząc to ze wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Wbrew odmiennemu poglądowi strony, przedmiotem rozstrzygania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło być orzeczenie na drodze administracyjnej o odszkodowaniu, gdyż zasady i zakres odpowiedzialności odszkodowawczej w tego rodzaju sytuacjach reguluje art. 417² k.c., przez co wskazana problematyka ma charakter wyłącznie cywilnoprawny. Podobną uwagę należy również odnieść do sugestii pełnomocnika skarżącej odnośnie do odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej osób odpowiedzialnych za wydanie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2006 r., albowiem nie uszczegółowił on swojego poglądu odnośnie do zakresu w jakim kwestia ta miałaby podlegać "wyjaśnieniu" przez organ nadzoru budowlanego. W świetle obowiązujących przepisów, gdyby kontrolowany akt obejmował również orzeczenie o kwestiach, które w skardze strona uznaje za braki, które tenże akt obarczają, gdyż nie zostały urzędowo wyjaśnione, wydana przez organ decyzja podlegałaby wyeliminowaniu ze względu na jej oczywistą nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), toteż tak sformułowany zarzut Sąd zobowiązany jest odrzucić jako całkowicie nieuprawniony.

Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy kontroli zaskarżonej decyzji nie znalazł z urzędu innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby przyjęcie odmiennej oceny odnośnie do legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.