Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1453/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, lit. h
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1798
law: Ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1019/17 w sprawie ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1019/17 oddalił skargę C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków pozostałość dawnego cmentarza żydowskiego, położonego w mieście powiatowym P. przy ul. W., na obszarze działki nr ew. [...] obręb [...] Miasto P.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. wpisał do rejestru zabytków "zachowaną część dawnego cmentarza żydowskiego, położonego w mieście powiatowym P. przy ul. W". Na skutek odwołania skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] listopada 2016 r., znak; [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia ww. decyzji było stwierdzenie naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z niedostatecznym rozpoznaniem stanu faktycznego sprawy oraz brakiem zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego, precyzyjnego określenia przedmiotu ochrony prawnej oraz uzupełnienia uzasadnienia o ocenę wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pozostałość dawnego cmentarza żydowskiego, położonego w mieście powiatowym P. przy ul. W. Wpisem tym objęto obszar działki nr ew. [...] obręb [...] Miasto P. (KW [...]), który został oznaczony na załączniku graficznym kolorem czerwonym. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, powołując się na materiał dowodowy, wskazał lokalizację i zasięg granic dawnego cmentarza żydowskiego w P., a także opisał historię obiektu z odniesieniem do faktu zamknięcia cmentarza w 1961 r. i zagospodarowania jego terenu na cele gospodarcze.

Organ I instancji podkreślił, że pozostałość dawnego cmentarza żydowskiego, zawarta w granicach działki nr ew. [...], jest to obszar, na którym pierwotnie znajdował się plac przedpogrzebowy usytuowany w okolicy bramy wjazdowej na ten cmentarz. Na terenie ww. działki od początku lat 80 - tych XX w. stał pomnik upamiętniający ludność żydowską P., a w latach 90 - tych XX w. zostały wprowadzone kolejne elementy, w postaci tablic pamiątkowych.

Oceniając wartości przedmiotowego terenu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że istniejąca część dawnego cmentarza żydowskiego ma niepodważalną wartość historyczną, bowiem miejsce to jest niemal "jedynym materialnym śladem wielowiekowej bytności społeczności żydowskiej w P.", która przed wybuchem II wojny światowej stanowiła około połowę ludności tego miasta. P. to miejsce urodzenia D. B., pierwszego premiera I. Ponadto, miejsce to posiada szczególną wartość symboliczną w odniesieniu do wydarzeń II wojny światowej - holokaustu dla diaspory żydowskiej jak i dla Polski, bowiem dokumentuje dawną wielokulturowość Polski oraz tragedię holokaustu.

Organ I instancji sklasyfikował omawianą nieruchomość według katalogu zabytków wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako materialną pozostałość dawnego cmentarza żydowskiego (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "f'), a także miejsce pamięci o ludności żydowskiej P. (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "h"). Następnie odnosząc się do faktu, że użytkownik wieczysty działki nr ew. [...] usunął z jej terenu wszystkie elementy upamiętniające dawny cmentarz i ludność żydowską P., dążąc do zabudowy nieruchomości, uznał za konieczne ustanowienie prawnej ochrony dla pozostałości przedmiotowego cmentarza, z rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji.

Skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji.

W odwołaniu zarzucono wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego (brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, a także brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy). Zdaniem skarżącej organ zupełnie pominął dokumenty, dotyczące przedmiotowej nieruchomości wniesione wraz z poprzednim odwołaniem (dotyczące okoliczności wydania zarządzenia o zamknięciu cmentarza żydowskiego w P. na początku lat 60 - tych XX w.), a posłużył się materiałem wniesionym przez Związek [...] oraz Fundację [...], który w jej ocenie zawierał błędne dane. Jednocześnie wskazano, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwym materiale dowodowym w postaci: 1. "dokumentów prywatnych“, tj. pisemnych świadectw dotyczących prac wykopaliskowych w toku prowadzenia inwestycji budowlanych w latach 70-tych XX w. (dowody pośrednie); 2. materiałów kartograficznych dostępnych w Internecie (bez włączenia wydruków do akt sprawy); 3. nieczytelnych map z zasobów archiwalnych. Stwierdzono, że organ I instancji naruszył art. 8 w zw. z art. 9, art. 11 oraz 107 § 3 K.p.a. ponieważ wydał zaskarżoną decyzję, mimo "braku podstawowej dokumentacji naukowej w formie karty ewidencyjnej cmentarza", a co za tym idzie uzasadnienie tej decyzji jest niedostateczne i ogólnikowe.

Spółka podniosła ponadto, że materiał dowodowy był gromadzony poza ramami postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, widząc w tym naruszenie art. 10 § 1 i art. 8 K.p.a. Za uchybienie wobec zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), Spółka uznała wydanie zaskarżonej decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 K.p.a.) pomimo faktu zamknięcia dawnego cmentarza żydowskiego w 1961 r., przy aprobacie organu ochrony zabytków, który "nie stwierdził istnienia jakichkolwiek zabytków na terenie cmentarza żydowskiego w P. i zawiadomił, że nie wnosi zastrzeżeń odnośnie likwidacji cmentarza żydowskiego na terenie P.", a także opinii Kierownika Delegatury w C. WUOZ w W. wyrażonej podczas wizytacji nieruchomości 25 lutego 2016 r. ("na działce nr ewidencyjny [...] nie ma żadnego zabytku"). Za naruszenie przepisów prawa materialnego uznano błędne przyjęcie, że działka nr ew. [...] jest cmentarzem i posiada przypisywane jej wartości zabytkowe. W dalszej części odwołania strona stwierdziła, że organ pierwszej instancji nie wypełnił zaleceń organu nadrzędnego, ponieważ nie wyjaśnił kwestii przeprowadzenia ekshumacji, a także nie dookreślił czy "teren dawnego cmentarza jest zabytkiem czy miejscem pamięci", czym naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Spółki, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1798), powołując się na wyroki sądowe załączone do odwołania, jednocześnie wnioskując o dopuszczenie ich jako dowodów w sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 7, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Minister przywołał ustalenia organu I instancji, według których nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], przy ul. W. w P. znajduje się w granicach obszaru dawniej zajmowanego przez cmentarz żydowski (o powierzchni ponad 3,3 ha). Cmentarz ten został zamknięty zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1961 r., który zezwolił na użycie jego obszaru "na wykonanie narodowych planów gospodarczych" z zachowaniem warunków wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Teren ten od lat sześćdziesiątych XX w był sukcesywnie zagospodarowywany zabudową przemysłową, magazynową i handlową. Przedmiotowa działka nr ew. [...] nie została zabudowana. Aktualnie objęta jest postępowaniem Komisji Regulacyjnej, na podstawie art. 30 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt. [...]).

W granicach omawianej działki od 1983 r. stał pomnik w formie wyniesionej na dwóch słupach granitowej płyty o treści "ZMARŁYM/POMORDOWANYM/W LATACH 1939- 1945/ZYDOM POLSKIM/ IV 1983/ SPOŁECZEŃSTWO P.". W latach 90 -tych XX w. Fundacja R. ogrodziła teren oraz posadowiła 3 tablice pamiątkowe w formie macew oraz formie księgi o treści: "Te kamienie mówią za wszystkich spoczywających na tym cmentarzu i wszystkich pomordowanych Żydów mieszkańców P."; "Pamięć zgładzonego cmentarza uczciła Fundacja R."; "Pamięci wielu pokoleń mieszkańców gminy żydowskiej w P., którzy spoczęli na tej ziemi w ciągu stuleci oraz blisko dwustu tysięcy", "Osób z Getto wywiezionych pod koniec 1942 roku i zamordowanych bestialsko przez hitlerowców w niemieckich obozach zagłady". Istniała też tabliczka informacyjna o treści: "Teren stanowi zachowany fragment cmentarza żydowskiego założonego w 1670 r. na obszarze 33.000 m. kw."

Jak wynika z notatki służbowej Kierownika Delegatury w C. WUOZ w W. z 25 lutego 2016 r. w nocy z 24 na 25 lutego 2016 r. przy użyciu sprzętu ciężkiego nastąpił demontaż pomników. Demontażu i usunięcia pomników z terenu działki dokonał użytkownik wieczysty nieruchomości - C. Sp. z o.o. P. Sp. k. W wyniku zawiadomienia organów ścigania, wszystkie elementy upamiętniające społeczność żydowską P. zostały zabezpieczone przez Policję.

Minister zauważył, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ustalił, że teren działki nr ew. [...], w strukturze dawnego cmentarza nie znajdował się w części grzebalnej, lecz stanowił część placu przedpogrzebowego, usytuowanego w pobliżu bramy wjazdowej. Obecnie, jako obszar nieprzekształcony zabudową, stanowi pozostałość dawnego cmentarza żydowskiego będąc "materialnym śladem wielowiekowej bytności społeczności żydowskiej w P.". Oznacza to, że substancja zabytkowa ww. obiektu w znacznej mierze sprowadza się do tożsamości tradycji historycznej miejsca - będącego świadkiem i dokumentem istnienia cmentarza żydowskiego w P.. Jednocześnie zachowanie tego reliktu należy rozumieć jako ochronę zabytku o charakterze miejsca pamięci, poświęconego społeczności żydowskiej P., która po zagładzie II wojny światowej, już nie odrodziła się w tym mieście.

Organ podkreślił, że upamiętnienie żydów z P. w miejscu związanym z historycznymi pochówkami tej społeczności, jest więc spójne zarówno w sferze materialnego, jak i niematerialnego dziedzictwa kulturowego regionu. Tym samym charakter przedmiotowego zabytku, o dominującej wartości historycznej, pozwala na uznanie, że obszar wyznaczony decyzją nr [...] należy traktować zgodnie z klasyfikacją ustawową jednocześnie jako pozostałość cmentarza (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "f") oraz miejsce pamięci (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "h").

Zdaniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wpisanie omawianego terenu do rejestru zabytków realizuje zatem interes społeczny, zachowania integralności i czytelnej tożsamości znaczeniowej fragmentu dawnego cmentarza żydowskiego w P. dla przyszłych pokoleń. Minister zaznaczył, że działanie to ma charakter prewencyjny. Przedmiotowy teren, jak również cały obszar dawnego cmentarza żydowskiego, dotychczas nie był objęty żadną z form ochrony zabytków. W konsekwencji aktualnie działka nr ew. [...], pozostaje jedynym jego reliktem, niezagospodarowanym na cele usługowo-przemysłowo-handlowe. Na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidziano możliwość wprowadzenia na teren tej działki zabudowy produkcyjnej, usługowej z dopuszczeniem mieszkalnej jednorodzinnej (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] stycznia 2015 r.). Minister wskazał, że objęcie ochroną prawną omawianego obszaru nie może odwrócić skutków wieloletniej polityki, prowadzonej wobec obszaru dawnego cmentarza żydowskiego w P.. Wprowadza to natomiast narzędzia prawne dla działań nadzorczych organu ochrony zabytków w zakresie przyszłego sposobu wykorzystania i zagospodarowania działki nr ew. [...], tak aby przebiegały bez uszczerbku dla jej wartości zabytkowej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odnosząc się do zarzutów odwołującej się Spółki wyjaśnił, że organy ochrony zabytków obu instancji, rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, brały pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również dokumentację z lat 60 - tych XX w. dotyczącą zamknięcia cmentarza żydowskiego w P. i przeznaczenia jego terenu na cele gospodarcze. Skutki Zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1961 r. są nieodwracalne. Minister stwierdził, że w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, organ konserwatorski ocenia czy dany obiekt w aktualnym stanie zachowania, w czasie wydania decyzji administracyjnej, posiada wartości zabytkowe, wymagające ochrony prawnej.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie, ocenie podlegał relikt układu przestrzennego dawnego cmentarza żydowskiego, tj. dawny plac przedpogrzebowy. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że nadal posiada on wartość historyczną jako dokument historii oraz miejsce pamięci. Wobec ustalenia jaką rolę pełnił pierwotnie teren obecnie znajdujący się w granicach działki nr ew. [...] w układzie przestrzennym dawnego cmentarza żydowskiego (plac przedpogrzebowy), Minister uznał, że sprawą drugorzędną staje się kwestia zasięgu dawnych pól grzebalnych i przeprowadzenia ekshumacji. Pozostaje to bez wpływu na ocenę wartości przedmiotowego terenu. W piśmie z 5 maja 1961 r., na które powołuje się skarżąca Spółka, ówczesny organ konserwatorski rzeczywiście nie wniósł zastrzeżeń odnośnie do likwidacji cmentarza żydowskiego w P., natomiast nieprawdziwe jest twierdzenie, że "nie stwierdził istnienia jakichkolwiek zabytków" na jego terenie. Organ stwierdził, że wskazana w odwołaniu opinia Kierownika Delegatury w C., dotycząca braku zabytku na terenie działki nr ew. [...], wyrażona rzekomo podczas wizytacji w dniu 25 lutego 2016 r., nie znalazła odzwierciedlenia w notatce służbowej z tej czynności. Tym samym stanowisko przypisywane organom stanowi jedynie nadinterpretację strony.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że organ rozpatrując sprawę administracyjną może sięgać do dowodów wytwarzanych również poza ramami prowadzonego postępowania. Organ I instancji gromadził materiały dotyczące dawnego cmentarza żydowskiego w P. (obiektu o szerszym zakresie niż sam przedmiot postępowania) w okresie od lipca do listopada 2016 r., przed wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z [...] listopada 2016 r., przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona nie poniosła z tego tytułu uszczerbku, ponieważ w piśmie z 23 listopada 2016 r. została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (doręczenie nastąpiło 29 listopada 2016 r.) i skorzystała z tego prawa 2 grudnia 2016 r., nie wnosząc uwag do sprawy. Zasób zebranego w tej sprawie materiału dowodowego mieści się w ramach przyjętych dla postępowań administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 75 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (§ 1). Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji państwowej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (§ 2). Materiał ten, nawet jeśli nosi cechy dowodu pośredniego lub ma charakter publikacji ogólnodostępnej, jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego omawianej sprawy (lokalizacji dawnego cmentarza, roli przedmiotowej działki w układzie cmentarza) oraz oceny wartości zabytkowej wpisywanej do rejestru nieruchomości.

W związku z zarzutem naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, odnosząc się także do dołączonych do odwołania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 13 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1151/16 oraz wyrok z 11 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 567/16), organ wyjaśnił, że obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego i odesłania akt sprawy do Komisji Regulacyjnej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie wpisania zabytku do rejestru ma na celu ustalenie czy dany obiekt posiada wartości zabytkowe oraz czy te wartości wymagają ochrony prawnej. W tego typu postępowaniu nie zostaje określony sposób korzystania z rzeczy, czy narzucony rodzaj przyszłego zagospodarowania zabytku. Cytowany w odwołaniu przepis nie odnosi się zatem do istoty niniejszego postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną pozostałości dawnego cmentarza żydowskiego, położonej na działce nr ew. [...] przy ul. W. w P., jako świadka historii oraz miejsca istotnego dla kultywowania pamięci o społeczności żydowskiej w tym regionie.

Skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy. Zupełnie pominięto znajdujące się w aktach postępowania dokumenty dotyczące działki byłego cmentarza odnoszące się do likwidacji tego cmentarza. Nie wyjaśniono historycznych granic dawnego cmentarza żydowskiego oraz pierwotnej roli działki [...] w strukturze cmentarza. Ograniczono się do przypisania faktów historycznych jedynie w wymiarze symbolicznym oraz nie wskazano z jakich przyczyn organ uznał teren za miejsce pamięci. Organ w toku postępowania oparł się na dowodach z dokumentów prywatnych będących dowodami pośrednimi, w sytuacji w której mógł on skorzystać z dowodów bezpośrednich (dowód z zeznań świadków). Zaskarżona decyzja została oparta na twierdzeniach zawartych w złożonych wnioskach o wpisanie obiektu do rejestru zabytków i załącznikach do tych wniosków o wątpliwych walorach dowodowych dla niniejszej sprawy, złożonych przez Związek [...] oraz Fundację [...]. Zakwestionowano ustalenia dokonane na podstawie źródeł kartograficznych, które nie zostały włączone do akt sprawy, okazały się nieczytelne i nie mogły stanowić podstawy dla ustaleń granic terenu dawnego cmentarza. Nie wykazano, że całość działki [...] była zajęta pod plac przedpogrzebowy. Zarzucono naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji jako kolejnej podczas gdy w latach 60-tych uprawnione organy orzekły o likwidacji cmentarza żydowskiego i zmianie przeznaczenia tego terenu. Organ konserwatorski nie stwierdził wówczas istnienia na tym terenie pamiątek wartości historycznej, archeologicznej lub artystycznej. W dniu 5 kwietnia 1961 r. Wydział Kultury - Konserwator Zabytków wyraził zgodę na likwidację cmentarza żydowskiego na terenie P. i nie stwierdził, że na terenie likwidowanego cmentarza istnieje jakikolwiek zabytek. Ponadto Kierownik Delegatury w C. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków K. K., w ramach zbierania materiału do ewentualnego postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków podczas wizyty 25 lutego 2016 r. na działce nr ewidencyjny [...] położonej w P. przy ulicy W., stwierdził, że na działce nr ewidencyjny [...] nie ma żadnego zabytku. W aktach sprawy znajdują się projekty pism sporządzonych przez organ I instancji, z których bezsprzeczne wynika, iż z braku podstawowej dokumentacji naukowej w formie karty ewidencyjnej cmentarza niemożliwe jest ukończenie postępowania administracyjnego dotyczącego wpisania do rejestru zabytków w/w cmentarza. Organ odwoławczy w sposób co najmniej niedostateczny i ogólnikowy wyjaśnił podstawy i przesłanki wydania decyzji powołując się na wartość historyczną cmentarza żydowskiego, w nieudolny sposób uzasadniając ją na podstawie informacji wskazanych we wnioskach złożonych przez Związek [...] oraz Fundacji [...], a także za pomocą informacji uzyskanych ze stron internetowych, oraz informacji mailowej pośredniej w dwóch zdaniach opisującej rzekome granice cmentarza, co potwierdza, iż organ II instancji nie zna dokumentacji dotyczącej byłego cmentarza żydowskiego w P.. Nie zawieszono postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1798). Utrzymanie w mocy decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, jakim jest stworzenie warunków prawnych dla ochrony obiektów zabytkowych przed zniszczeniem, podczas gdy konsekwentnie od roku 1961 Konserwator Zabytków nie wnosił zastrzeżeń odnośnie likwidacji cmentarza żydowskiego w P. jest niezrozumiałe. Zakwestionowano wartość dowodową informacji mailowej M. G., że z informacji uzyskanych od M. H. K. wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła niegdyś plac przedpogrzebowy, na którym stał niegdyś dom przedpogrzebowy. Skarżąca podważała twierdzenie organów, że teren działki [...] posiada wartość historyczną jako dokument historii oraz miejsce pamięci. Według niej twierdzenia te były arbitralne, nie poparte żadnym materiałem dowodowym, i nie poddane analizie zabytkoznawczej wartościującej, uzasadniającej wartości historyczną. Okoliczność, że w przeszłości teren ten miał funkcję placu przedpogrzebowego, nie determinuje samo przez się kwalifikacji działki jako zabytku, z uwagi na wartość historyczną.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca Spółka wskazała na naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm.) bowiem niezabudowanej działce przyznano przymiot zabytku, podczas gdy działka ta nie była historycznie cmentarzem, lecz tylko terenem mu towarzyszącym. Nie jest kontynuowana pierwotna funkcja (obecnie jest to łąka), zatem działce tej nie można nadać przymiotu zabytku, bowiem nie posiada on cech ani integralności, ani autentyczności. Naruszono art. 3 pkt 1 in fine ww. ustawy bowiem wpis tego terenu nie realizuje interesu społecznego zachowania integralności i czytelnej tożsamości znaczeniowej fragmentu dawnego cmentarza dla przyszłych pokoleń. Wpis zmierza do zachowania kontroli nad działalnością inwestycyjną przez skarżącego. Wartość edukacyjna jest nieczytelna dla przeciętnego mieszkańca P., zaś ochrona interwencyjna nie mogłaby mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zamierzenia inwestycyjne nie zagrażają jakiejkolwiek materialnej pozostałości cmentarza na działce [...], bowiem takowa nie istnieje. Zarzucono także naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że działka jest cmentarzem, oraz że stanowi zabytek nieruchomy, gdy nie zachowały się żadne pozostałości cmentarza, od lat 60-tych działka stanowiła łąkę. Nie posiada zatem żadnych wartości historycznych ani naukowych predestynujących ją do wpisu do rejestru zabytków.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji oraz treść art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i h ww. ustawy, Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi postępowanie wyjaśniające przeprowadzono prawidłowo i słusznie oceniono, że opisany w decyzji teren winien, w świetle przywołanych powyżej przepisów prawa, być objęty indywidualną ochroną konserwatorską.

Organy obu instancji wykazały, że objęcie przedmiotowej nieruchomości ochroną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków leży w interesie społecznym, w szczególności ze względu na posiadaną wartość historyczną.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu l instancji obszernie przytoczono historię obiektu objętego wpisem do rejestru zabytków, który znajduje się w granicach obszaru dawniej zajmowanego przez cmentarz żydowski (o powierzchni ponad 3,3 ha). Cmentarz ten został zamknięty. Teren ten od lat 60 - tych XX w. był sukcesywnie zagospodarowywany zabudową. Przedmiotowa działka nr ew. [...] nie została jednak zabudowana. W jej granicach stał od 1983 r. pomnik wystawiony przez społeczeństwo P., a od lat 90 - tych XX w. również tablice wystawione przez Fundacja R.. Demontażu i usunięcia pomników z terenu działki dokonał użytkownik wieczysty nieruchomości, skarżąca w niniejszej sprawie Spółka. Ustalono, że teren działki nr ew. [...], w strukturze dawnego cmentarza nie znajdował się w części grzebalnej, lecz stanowił część placu przedpogrzebowego, usytuowanego w pobliżu bramy wjazdowej.

W sprawie ustalono, że obecnie obszar objęty wpisem do rejestru zabytków, stanowi jedyną nieprzekształconą zabudową pozostałość dawnego cmentarza żydowskiego będąc "materialnym śladem wielowiekowej bytności społeczności żydowskiej w P.". Zabytkowy charakter ww. obiektu sprowadza się do tożsamości tradycji historycznej miejsca - cmentarza żydowskiego w P.. Tym samym zachowanie tego reliktu stanowi ochronę zabytku o charakterze miejsca pamięci, poświęconego społeczności żydowskiej P., po zagładzie II wojny światowej.

W ocenie Sądu, słusznie oceniono też, że wynikająca z ww. wpisu prawna ochrona, miejsca związanego z historycznymi pochówkami społeczności żydowskiej jest spójna zarówno w sferze materialnego, jak i niematerialnego dziedzictwa kulturowego regionu. Realizuje interes społeczny, zachowania integralności i czytelnej tożsamości znaczeniowej fragmentu dawnego cmentarza żydowskiego w P. dla przyszłych pokoleń.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że charakter przedmiotowego zabytku o dominującej wartości historycznej, pozwala na uznanie, że obszar wyznaczony decyzją nr Warszawskiej należy traktować, zgodnie z klasyfikacją ustawową, jednocześnie jako pozostałość cmentarza (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. ,,f) oraz miejsce pamięci (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "h"). Sąd zauważył, że organ podkreślił, że objęcie ochroną prawną omawianego obszaru nie może odwrócić skutków jakie na terenie cmentarza zaistniały, ale stwarza narzędzia prawne dla działań nadzorczych organu ochrony zabytków w zakresie przyszłego sposobu wykorzystania i zagospodarowania działki nr ew. [...], tak aby przebiegały bez uszczerbku dla jej wartości zabytkowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Sąd zauważył, że stanowią one co do zasady powtórzenie stanowiska jakie Spółka prezentowała w postępowaniu odwoławczym a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji odniósł się do nich w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący.

Zdaniem Sądu, wyjaśnione zostało to, że organy brały pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również dokumentację z lat 60 - tych XX w. dotyczącą zamknięcia cmentarza żydowskiego w P. i przeznaczenia jego terenu na cele gospodarcze. Skutki wydanych rozstrzygnięć są nieodwracalne dla terenu całego cmentarza, ale można zagwarantować prawną ochronę terenu objętego przedmiotowym wpisem do rejestru zabytków.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, organ konserwatorski ocenia, czy dany obiekt w aktualnym stanie zachowania (w dacie wydania decyzji administracyjnej) posiada wartości zabytkowe, wymagające ochrony prawnej. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że jedyny dotychczas niezabudowany relikt układu przestrzennego dawnego cmentarza żydowskiego, nadal posiada wartość historyczną jako dokument historii oraz miejsce pamięci.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, według którego rozpatrując sprawę administracyjną można sięgać do dowodów wytwarzanych również poza ramami prowadzonego postępowania. Stosownie do przepisu art. 75 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazał, że dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (§ 1). Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji państwowej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (§ 2). Materiał ten, nawet jeśli nosi cechy dowodu pośredniego lub ma charakter publikacji ogólnodostępnej, jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego omawianej sprawy (lokalizacji dawnego cmentarza, roli przedmiotowej działki w układzie cmentarza) oraz oceny wartości zabytkowej wpisywanej do rejestru nieruchomości.

Sąd stwierdził, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie było wadliwe na tyle by mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca w piśmie z 23 listopada 2016 r. została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (doręczenie nastąpiło 29 listopada 2016 r.) i z tego uprawnienia skorzystała 2 grudnia 2016 r., nie wnosząc uwag do sprawy.

Zdaniem Sądu, zarzut braku ustalenia granic i pierwotnej roli działki objętej wpisem był nieuzasadniony. Ustalenia postępowania dowodowego wskazały na rolę tego miejsca w strukturze całego cmentarza oraz rolę w późniejszym upamiętnieniu tego miejsca. W kontekście zatarcia pierwotnej funkcji większego obszaru słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że sprawą drugorzędną jest kwestia zasięgu pól grzebalnych i przeprowadzania ekshumacji.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie o dokonaniu wpisu do rejestru zabytków było w pełni dopuszczalne i nie było ograniczone w związku z wcześniej podejmowanymi decyzjami administracyjnymi, w tym stanowiskiem organów konserwatorskich. Sąd zauważył, że orzeczenie o wpisie uwzględnia obecną świadomość potrzeby ochrony jego przedmiotu i nie prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa przewidzianej w art. 8 K.p.a.

Dalej Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że powoływane przez skarżąca Spółkę orzecznictwo nie przystaje do okoliczności sprawy. Wskazany powyżej przepis stanowi, że postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30 ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Sąd zauważył, że pojęcie "postępowań dotyczących nieruchomości", o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych (...) w Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało zdefiniowane w ustawie. Konieczne było zatem dokonanie wykładni tego pojęcia na gruncie tej ustawy. Sąd uznał, że wykładnia językowa nie była możliwa i należało sięgnąć do wykładni celowościowej. Ta zaś prowadzi do wniosku, że przepis ten ma służyć zapobieżeniu rozdysponowania nieruchomością na rzecz innych podmiotów, jak również podejmowania innych czynności które mogłyby ingerować w substancję rzeczy (nieruchomości) poprzez jej zmianę z naruszeniem interesu potencjalnego nabywcy.

Sąd stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego i odesłania akt sprawy do Komisji Regulacyjnej.

Dodatkowo Sąd wskazał, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków lub odmowa dokonania tego wpisu, ma charakter uznaniowy, a organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe, czy też nie.

Organ konserwatorski wydający decyzję o charakterze uznaniowym, jaką jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu tym wymogom, z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy, organy obu instancji w pełni sprostały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w P., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (j.t Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwane dalej "P.u.s.a."), polegające na całkowitym zaniechaniu odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści sformułowanych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących gromadzenia i oceny dowodów, poprzez ograniczenie merytorycznej wypowiedzi w przedmiocie kilkunastu naruszeń przepisów postępowania do jednozdaniowego, lakonicznego sformułowania, że: "sposób prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w żadnym razie nie może zostać oceniony jako wadliwy na tyle by mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji." (str. 17 uzasadnienia wyroku), przez co Sąd uchylił się od rozpoznania istoty sprawy i zaniechał wskazania skarżącemu na czym te wadliwości jego zdaniem polegały i dlaczego Sąd uznał, że nie uzasadniają one jednakowoż uchylenia zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy sądowoadministracyjnej,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, co uniemożliwia zarówno zrozumienie co miał na myśli Sąd jak i jego instancyjną kontrolę, co urzeczywistniło się z jednej strony w uznaniu, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy było wzorcowe (Sąd nie doszukał się żadnych uchybień w postępowaniu, pomimo licznych zarzutów zgłoszonych w skardze), z drugiej zaś strony Sąd ustalił, że postępowanie prowadzone było w sposób wadliwy, ale "nie na tyle by mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (str. 17 uzasadnienia wyroku)" co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, i nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, niepozwalający na zrozumienie toku myślenia sądu, który doprowadził go do wydania zaskarżonego wyroku, co urzeczywistniło się w ustaleniu z jednej strony, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z drugiej zaś strony, że "w oczywisty sposób nie jest uzasadniony zarzut braku ustalenia granic pierwotnej działki objętej wpisem", podczas gdyby Sąd zapoznał się wnikliwie z materiałem dowodowym przed wydaniem wyroku, to niewątpliwie nie uszło by jego uwadze, że w aktach sprawy znajduje się projekt pisma organu I instancji, w którym wskazano: "że ww. cmentarz nie ma podstawowej dokumentacji naukowej w formie karty ewidencyjnej, co uniemożliwia ukończenie postępowania administracyjnego dotyczącego wpisania do rejestru zabytków", wobec czego wskazywanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd, że zarzut skarżącego jest "oczywiście nieuzasadniony", w sytuacji gdy organ sam przyznał niedostatek prowadzonego postępowania administracyjnego w postaci nieustalenia zasięgu dawnego cmentarza w P., jest niedopuszczalne,

4) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja została wydana w wyniku dowolnego, niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania ustaleń sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co urzeczywistniło się w ustaleniu, że "ochrona miejsca związana z historycznymi pochówkami społeczności żydowskiej jest spójna zarówno w sferze materialnego, jak i niematerialnego dziedzictwa kulturowego regionu. Realizuje interes społeczny" podczas gdy sama okoliczność, że dany obiekt należał w przeszłości do gminy żydowskiej i znajdował się na niegrzebalnej części cmentarza, nie może sam w sobie przemawiać za uznaniem takiego terenu za zabytek, albowiem w takim razie należałoby uhonorować w ten sposób wszystkie dawne cmentarze społeczności żyjących w I i II Rzeczypospolitej, albowiem niedopuszczalne jest różnicowanie cmentarzy żydowskich od nieżydowskich, w ten sposób, że te pierwsze zawsze będą zabytkiem, a te drugie tylko o ile na ich obszarze znajdują się rzeczywiście zabytki,

5) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja została w wyniku dowolnego, niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a rzeczywistym motywem wydania zaskarżonej decyzji było rozumowanie, iż skoro działka skarżącego położona w P. o nr ew. [...] (zwana także: "Działką" bądź "Nieruchomością") wchodziła w obszar dawnego cmentarza żydowskiego, to samo to czyni ją zabytkiem (podczas gdy dawne cmentarze należące do innych grup religijnych: katolików, ewangelików, luteranów, muzułmanów, czy też wreszcie cmentarze komunalne, mogą zostać w myśl prawa zlikwidowane nawet jeśli liczą sobie kilkaset lat i wówczas nie stanowią one zabytku), a obszar na którym nie było nigdy żadnych pochówków (co przyznano w decyzji), przez sam fakt związku z religią żydowską stał się zabytkiem, co stanowi objaw niedopuszczalnego w państwie prawnym szowinizmu religijnego i przemawia za koniecznością wyeliminowania zaskarżonego wyroku, sankcjonującego rozróżnianie cmentarzy na bardziej wartościowe (żydowskie) i mniej wartościowe (wszystkie inne),

6) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej także: "organem") niewyczerpująco i w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustalił rzekomą "zabytkowość" nieruchomości z uwagi na "upamiętnienie żydów z P." oraz "dominującą wartość historyczną", podczas gdy zamieszkujący P. żydzi nie zginęli w P., ale w obozie koncentracyjnym w Brzezince, wobec czego brak było podstaw dla ustalenia, że część dawnego cmentarza żydowskiego, na którym to cmentarzu chowani byli żydzi, którzy umarli w sposób naturalny, zasługuje na wpis do rejestru zabytków, z uwagi na "wartość historyczną" czy "upamiętnienie żydów z P.", albowiem stosując takie niejasne pseudo-kryteria należałoby uznawać za zabytki wszystkie dawne cmentarze, które są i mogą w myśl polskiego prawa być użyte na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochówku, to jest cmentarze katolickie, ewangelickie, luterańskie, islamskie, które to naruszenie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnej wadliwej Decyzji Organu,

7) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że organ w decyzji w żaden sposób nie uprawdopodobnił, a tym bardziej nie udowodnił rzekomej "zabytkowości" i "wartości historycznej" nieruchomości mogącej wchodzić w przeszłości w skład dawnego cmentarza, podczas gdy nawet ustalenie, że na nieruchomości znajdowała się niegrzebalna część cmentarza, w żaden sposób nie pozwalało na ustalenie w zaskarżonym wyroku, jak to uczynił Sąd: "interesu społecznego" (str. 16), we wpisie nieruchomości do rejestru zabytków, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej z prawem, wadliwie wpisującym do rejestru zabytków nieruchomość, na której żadnych zabytków nie ma,

8) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że organ wydając Decyzję oparł się na nieweryfikowalnych dowodach z dokumentów prywatnych: tj. pisemnym świadectwie sporządzonym przez M. G. z dnia 27 października 2016 r. oraz oświadczeniu M. Ł. z dnia 2 listopada 2016 r., a także informacji mailowej M. G. odnośnie informacji uzyskanych przez M. K., w rezultacie czego organ celowo ograniczył prawo skarżącego do uczestniczenia w sprawie i weryfikowania prawdziwości składanych oświadczeń, poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z zeznań ww. osób, co umożliwiłoby skarżącemu możliwość bezpośredniego zetknięcia się ze świadkami, w tym umożliwienia zadawania pytań w celu rzeczywistego wyjaśnienia, czy rzeczywiście nieruchomość wchodziła w skład dawnego cmentarza, jej ewentualnej roli w układzie dawnego cmentarza oraz istnienia na terenie nieruchomości rzekomych zabytków,

9) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ wydając decyzję oparł się na dokumentach prywatnych (pisemnym świadectwie sporządzonych przez M. G. z dnia 27 października 2016 r., oświadczeniu M. Ł. z dnia 2 listopada 2016 r., a także informacji mailowej M. G. odnośnie do informacji uzyskanych przez M. K.), w rezultacie czego naruszono zasadę bezpośredniości, która wymaga, aby prowadzący postępowanie czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse na poznanie prawdy, a dopiero wówczas gdy powstają przeszkody niemożliwe lub zbyt trudne do pokonania w dotarciu do dowodów pierwotnych, wolno sięgać do dowodów pochodnych, rezultatem czego było oparcie się w wydawanych w sprawie decyzjach na relacjach "z drugiej" bądź "z trzeciej" ręki,

10) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r., dowodu uzupełniającego z Protokołu notarialnego repertorium A numer [...], zawierającego Protokół z okazania biografii M. G. zamieszczonej w witrynie internetowej Wikipedia na okoliczność braku przymiotu wiarygodności naukowej i badawczej dla pisemnych opinii i oświadczeń sporządzonych przez M. G. -- prawomocnie skazanego na karę 5 lat i 8 ośmiu miesięcy pozbawienia wolności i grzywna za przyjmowanie korzyści majątkowych w zamian za zlecanie prac archeologicznych – a więc za przestępstwo przedmiotowo związane z działalnością podejmowaną przez M. G. w niniejszym postępowaniu, jako dostarczyciela "prywatnych oświadczeń",

11) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art, 107 § 1 pkt 6 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ nie wyjaśnił historycznych granic dawnego cmentarza żydowskiego, pierwotnej roli działki nr [...] w strukturze cmentarza, ograniczając się mechanicznego przypisania symboliki przypisywanej dawnemu cmentarzowi również ww. działce, które to naruszenie doprowadziło do wadliwego przyporządkowania norm prawa materialnego pod nieustalony stan faktyczny, tj. brak ustaleń co do tego, gdzie w rzeczywistości znajdował się dawny cmentarz,

12) art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja utrzymująca w mocy decyzję I instancji w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, została wydana z naruszeniem zasady zaufania strony postępowania administracyjnego do władzy publicznej, albowiem brak było podstaw do wpisania jej do rejestru zabytków, ponieważ w dniu 5 października 1961 r. Minister Gospodarki Komunalnej w sprawie o sygn. sprawy: Nr [...] wydał zarządzenie w porozumieniu z V-Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, Ministra Kultury i Sztuki, Urzędu do spraw Wyznań o zamknięciu cmentarza żydowskiego w P. i zmiany przeznaczenia terenu cmentarnego oraz nie stwierdził istnienia na tym terenie pamiątek wartości historycznej, archeologicznej lub artystycznej, w tej materii wypowiedział się również w dniu 5 kwietnia 1961 r. Wydział Kultury - Konserwator Zabytków, który również wyraził zgodę na likwidację cmentarza żydowskiego na terenie P. i nie stwierdził, żeby na terenie likwidowanego cmentarza istniał jakikolwiek zabytek, wobec czego brak uznać należy, że zmienność poglądów wyrażonych w decyzji organu w odniesieniu do tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia, bez żadnego uzasadnienia przyczyn zmiany stanowiska organów administracji publicznej w tym przedmiocie, stanowi o naruszeniu art. 8 K.p.a.,

13) art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zarówno sposób prowadzenia postępowania drugoinstancyjnego, jak i pierwszoinstancyjnego całkowicie podważył wiarygodność orzekających organów co do ich bezstronności i praworządności, co urzeczywistniło się w fakcie, iż w aktach sprawy znajdują się projekty pism sporządzonych przez organ I instancji, z których bezsprzeczne wynika, iż z braku podstawowej dokumentacji naukowej w formie karty ewidencyjnej cmentarza niemożliwe jest ukończenie postępowania administracyjnego dotyczącego wpisania do rejestru zabytków w/w cmentarza, a mimo to organ wydał zaskarżoną decyzję rozpoznając sprawę ponownie, i ponownie w sposób co najmniej niedostateczny i ogólnikowy wyjaśnił podstawy i przesłanki wydania decyzji powołując się na wartość historyczną cmentarza żydowskiego, w nieudolny sposób uzasadniając ją na podstawie informacji wskazanych we wnioskach złożonych przez Związek [...] oraz Fundacji [...], a także za pomocą informacji uzyskanych ze stron internetowych, oraz informacji mailowej pośredniej w dwóch zdaniach opisującej rzekome granice cmentarza, co potwierdza, że organ nie zna dokumentacji dotyczącej byłego cmentarza żydowskiego w P.,

14) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, dokonując dowolnej jego oceny, co urzeczywistniło się w ustaleniu, że rzekomo działka wchodziła w skład dawnego cmentarza żydowskiego, podczas gdy w rzeczywistości działka powstała na skutek decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2013 r. wydanej przez Burmistrza Miasta P., na skutek której to decyzji wyodrębniono działkę z większej nieruchomości, a w toku postępowania administracyjnego organy administracyjne nie dopatrzyły się by zarówno na działce dzielonej, jak i na działce podzielonej (działce) znajdowały się jakiekolwiek element architektoniczne, zabytkowe wymagające ochrony bądź jakikolwiek dawny cmentarz (obiekt cmentarny), co pozwoliło na wyodrębnienie działki z większej nieruchomości,

15) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ wydając decyzję oparł się na dowodach niewłączonych w poczet materiału dowodowego – w postaci źródeł kartograficznych widniejących na stronach internetowych www, a niewydrukowanych i niewłączonych w poczet materiału dowodowego, oraz poprzez oparcie się przez organ na zupełnie nieczytelnych mapach, z których nie wynika przebieg dawnych granic cmentarza żydowskiego w P., a także oparcie się na mapie bez zbadania źródła jej pochodzenia i poprawności, a także poprzez nieustalenie granic terenu dawnego cmentarza, i arbitralne przyjęcie że obszar całej działki [...] stanowił część placu przedpogrzebowego,

16) art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ niewyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, co urzeczywistniło się w oparciu wydanej decyzji o twierdzenia zawarte we wnioskach o wpisanie obiektu do rejestru zabytków i załącznikach do tych wniosków o wątpliwych walorach dowodowych dla niniejszej sprawy, złożonych przez Związek [...] oraz Fundację [...],

17) art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 z późn. zm.) o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej "u.s.p.d.g.w.ż.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo, że wydane przez organ oraz organ II instancji decyzje były przedwczesne, albowiem na dzień ich wydania toczyło się postępowanie przez Komisją Regulacyjną, co skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków, wobec czego Sąd wadliwie oddalił skargę na decyzję, która była przedwczesna,

18) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co urzeczywistniło się w pominięciu przez tenże organ przy ustalaniu stanu faktycznego przyporządkowanego następnie pod normę prawa materialnego, dowodów z dokumentów znajdujących w aktach postępowania, a to:

a. pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 1 sierpnia 1957 r. skierowanego do Towarzystwa S. w P. oddział w P. w sprawie wypowiedzenia się co do potrzeb istnienia cmentarza żydowskiego,

b. stanowiska Towarzystwa S. w P. oddział w P. w sprawie cmentarza żydowskiego zawartego w piśmie z dnia 9.08.1957 r.,

c. pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 11.01.1961 r. wraz z wnioskiem w sprawie zamknięcia cmentarza wyznaniowego przy ulicy W. w P.,

d. pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 28 lutego 1961 r. wyrażającego opinię w sprawie wniosku o zamknięcie cmentarza wyznania mojżeszowego w P., wraz z opisem tego miejsca,

e. pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 13.02.1961 r. w sprawie wydania opinii dotyczącej likwidacji – zamknięcia cmentarza wyznania mojżeszowego w P. z uwagi, iż teren ten jest potrzebny do rozbudowy miasta tj. zlokalizowania budowy stacji benzynowej,

f. pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 31.01.1961 r. w sprawie lokalizacji C.P.N. – terenu pod budowę stacji benzynowej w P. na terenie b. cmentarza wyznania mojżeszowego,

g. pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 26.01.1961 r. w sprawie zamknięcia – likwidacji całego terenu byłego cmentarza wyznania mojżeszowego, zawierającego informację o stanie cmentarza, a także, iż zwłoki będą przeniesione na inne miejsce w P. przeznaczone do chowania niewierzących i innych wyznań,

h. pisma z dnia 5 maja 1961 r. Wydziału Kultury - w którym Konserwator Zabytków zawiadomił, że nie wnosi zastrzeżeń odnośnie likwidacji cmentarza żydowskiego na terenie P.,

i. zarządzenia z dnia 5 października 1961 roku Ministra Gospodarki Komunalnej sygn. sprawy: Nr [...] wydanego w porozumieniu z V-Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, Ministra Kultury i Sztuki, Urzędu do Spraw Wyznań w sprawie zamknięcia cmentarza żydowskiego w P. i zmiany przeznaczenia terenu cmentarnego,

j. zawiadomienia umieszczonego w prasie w związku z zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej sygn. sprawy: Nr [...] o zamknięciu cmentarza żydowskiego w P. i zmiany przeznaczenia terenu cmentarnego, wraz z wezwaniem zainteresowanych do składania pretensji dot. przetransportowania zwłok, z zastrzeżeniem, iż wszelkie pretensje złożone po dniu 30 czerwca (1962 r.) nie będą uwzględnione, z czego wynika, iż ekshumacje były wykonywane po tym terminie,

k. odpisu zaświadczenia Sądu Rejonowego w Płocku Wydziału V Ksiąg Wieczystych z dnia 25 kwietnia 1964 r. stwierdzające, że nieruchomość miejska w P. przy ulicy W., stanowiąca rzekomo własność b. Izraelickiej Gminy Wyznaniowej (cmentarz grzebalny) nie ma założonej księgi wieczystej,

z których w sposób jednoznaczny wynika, że działka należąca do skarżącego nie znajdowała się na terenie dawnego cmentarza żydowskiego, nie znajdują się na niej żadne zabytki już od lat 60 XX, wieku stanowi łąkę, a których brak uwzględnienia w treści decyzji stanowi o niewyjaśnieniu istoty sprawy przez organ, wobec czego Sąd oddalając skargę, dokonał wadliwej (niepełnej) kontroli Decyzji.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na:

1) rażące naruszenie art. 32 ust. 4 u.s.p.d.g.w.ż. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.p.d.g.w.ż., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, co urzeczywistniło się w ograniczeniu zakresu zastosowania hipotezy art. 32 ust. 4 u.s.p.d.g.w.ż. nie do wszystkich postępowań sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości – za czym przemawia literalna i niebudząca wątpliwości wykładania art. 32 ust 4 u.s.p.d.g.w.ż. – lecz jedynie do postępowań dotyczących nieruchomości, których efektem mogłoby być rozdysponowanie nieruchomości na rzecz innych podmiotów, jak również podejmowanie innych czynności, które mogłyby ingerować w substancję rzeczy,

2) art. 32 ust. 4 u.s.p.d.g.w.ż. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.p.d.g.w.ż., poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, co urzeczywistniło się w ustaleniu, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego "słusznie ocenił, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego i odesłania akt sprawy do Komisji Regulacyjnej" (str. 18 wyroku), podczas gdy wbrew ustaleniom Sądu, postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków dotyczyło nieruchomości i miało istotny wpływ na możliwość i sposób dysponowaniem nieruchomością, albowiem niewątpliwie wpis do rejestru zabytków znacząco ogranicza możliwości dysponowania nieruchomością, wobec czego potencjalny nabywca restytucyjny – Związek [...] – żywotnie zainteresowany był odmową wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, która skutecznie ograniczałaby (w razie ewentualnego przejęcia nieruchomości przez Związek [...] na skutek decyzji Komisji Regulacyjnej) zakres władztwa restytucyjnego właściciela nieruchomości,

3) art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (j.t. Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) (zwanej dalej: "u.o.z.i.o.n.z."), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyznanie działce przymiotu zabytku, pomimo że nieruchomość nigdy nie była grzebalnym cmentarzem, ani terenem towarzyszącym cmentarzowi, nadto na działce kontynuowana jest pierwotna funkcja (łąka), wobec czego działce nie można nadać przymiotu zabytku, gdyż nie posiada ona ani cech integralności, ani autentyczności, w rezultacie czego nie posiada zarówno wartości historycznej, artystycznej, czy naukowej pozwalającej na wpis do rejestru zabytków,

4) art. 3 pkt 1 u.o.z.i.o.n.z., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez ustalenie, że wynikająca z wpisu do rejestru zabytków "prawna ochrona miejsca związanego z historycznymi pochówkami społeczności żydowskiej jest spójna zarówno w sferze materialnego, jak i niematerialnego dziedzictwa kulturowego regionu. Realizuje interes społeczny, zachowania integralności i czytelnej tożsamości znaczeniowej fragmentu dawnego cmentarza żydowskiego w P. dla przyszłych pokoleń", podczas gdy w rzeczywistości wpis działki do rejestru zabytków nie może leżeć w interesie społecznym, albowiem działka nie posiada zarówno wartości historycznej, artystycznej, jak i naukowej,

5) art. 3 pkt 1 u.o.z.i.o.n.z., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez ustalenie, że wpis działki do rejestru zabytków realizuje interes społeczny zachowania integralności i czytelnej tożsamości znaczeniowej fragmentu dawnego cmentarza dla przyszłych pokoleń, podczas gdy w istocie zmierza do zachowania kontroli nad działalnością inwestycyjną Skarżącego przez organ konserwatorski, zaś ochrona interwencyjna nie mogłaby mieć zastosowania w mniejszej sprawie, bowiem zamierzenia inwestycyjne nie zagrażają jakiejkolwiek materialnej pozostałości cmentarza na działce [...], bowiem takowa nie istnieje,

6) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f) i h) u.o.z.i.o.n.z., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu co urzeczywistniło się w ustaleniu, że działka stanowi zabytek nieruchomy jako cmentarz (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.o.z.i.o.n.z.) oraz jako miejsce pamięci ludności żydowskiej P. (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.z.i.o.n.z.), podczas, gdy w rzeczywistości działka nie stanowi zabytku zarówno jako cmentarz — z uwagi na fakt, że na działce nigdy nie dochodziło do pochówków, porośnięta jest łąka, nie było tam nigdy cmentarza, nie ma tam także żadnych zabytków (takich jak nagrobki, kaplice, budynku, ogrodzenie cmentarne); jak i jako miejsce pamięci o p. żydach – z którymi działka nie ma żadnego związku – tak jak z dziesiątkami placów, podwórek, domostw i budynków opuszczonych w trakcie i po wojnie przez p. żydów.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku gdyby NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r. na okoliczność braku występowania na terenie Działki jakichkolwiek zabytków, elementów architektonicznych podlegających ochronie, a także braku występowania na terenie działki dawnego cmentarza żydowskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, która w jej ocenie czyni zasadnymi podniesione w niej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik postępowania Fundacja [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie zaniechał właściwego uzasadnienia wydanego wyroku stwierdzając, że "sposób prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w żadnym razie nie może zostać oceniony jako wadliwy na tyle by mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji". To ogólne stwierdzenie Sądu I instancji odnosi się do etapu prowadzenia postępowania bez analizy materiału dowodowego w nim zgromadzonego. W następnym zdaniu Sąd wskazał na okoliczność zapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z czego skorzystała i właśnie wobec tego Sąd nie dopatrzył się wadliwości prowadzenia postępowania. Sąd nie oceniał tutaj wartości dowodowej zgromadzonego przez organy materiału dowodowego co stanowiło zasadniczą część wywiedzionej przez skarżącą skargi.

Zasadniczo Sąd I instancji w wyroku podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy uznając za nimi, że zgromadzone dokumenty w postaci historycznych map, dokumentacji z likwidacji cmentarza oraz oświadczenia osób posiadających wiedzę o rzeczywistej lokalizacji cmentarza żydowskiego w P. oraz funkcji działki wpisanej do rejestru zabytków dają podstawy dla twierdzeń, że wpisana do rejestru działka stanowiła część dawnego obszaru cmentarza żydowskiego jako tzw. plac przedpogrzebowy zlokalizowany w okolicy bramy wjazdowej na cmentarz. W jej obrębie znajdował się dom przedpogrzebowy. Nadto ustalono, że w granicach tej działki nie znajdowały się miejsca pochówku zmarłych żydów. Działka ta jako jedyna nie została dotychczas zabudowana podczas gdy pozostały teren dawnego cmentarza o powierzchni ponad 3,3 ha w związku z zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 5 października 1961 r. Nr [...] o zamknięciu cmentarza i zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego na cele gospodarcze uległ nieodwracalnemu przekształceniu. Ponadto o danym istnieniu cmentarza żydowskiego na terenie P. informowały wzniesione na tej działce pomniki (1983 pomnik wystawiony przez społeczeństwo P., a od lat 90-tych XX w. także tablice wystawione przez Fundację R.), które w 2016 r. zostały usunięte przez skarżącą. Zgodnie z inskrypcjami na ww. pomnikach upamiętniono zmarłych oraz pomordowanych w latach 1939-1945 Żydów Polskich, wszystkich pochowanych na tym cmentarzu żydów mieszkańców P. tworzących od stuleci gminę żydowską w P. a także tych Żydów mieszkańców P., którzy w liczbie 200 tysięcy zostali wywiezieni do niemieckich obozów zagłady i zamordowani. Wobec powyższego słusznie organy administracji a za nimi Sąd I instancji uznały, że wpisana do rejestru zabytków działka bez względu na jej stan zachowania jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie jako relikt układu przestrzennego dawnego cmentarza żydowskiego tj. dawny plac przedpogrzebowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o ochronie zabytków) a jednocześnie jako miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h tej ustawy). Zdaniem NSA, słuszna jest konstatacja organów, że przedmiotowa działka jako świadek historii (świadectwo funkcjonowania przez stulecia społeczności żydów na terenie P., którzy do II wojny światowej stanowili około połowę jego mieszkańców, która to społeczność nie odrodziła się już na tym terenie, świadectwo zbrodni hitlerowskiej, w wyniku której wywieziono mieszkańców P. narodowości żydowskiej i zgładzono w obozach zagłady) posiada walor historyczny będący przesłanką uznania za zabytek (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Jednocześnie ta pozostałość po cmentarzu spełnia wymogi dla uznania jej za miejsce pamięci istotne dla kultywowania pamięci o społeczności żydowskiej w tym regionie. Tym samym przedmiotowa działka spełniała przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy aby zostać uznana za zabytek i wpisana do rejestru zabytków w przewidzianym do tego trybie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie jest wewnętrznie sprzeczne czym naruszałoby art. 141 § 4 P.p.s.a. i uniemożliwiało zrozumienie motywów rozstrzygnięcia i instancyjną kontrolę orzeczenia. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie stwierdził w tym zakresie wad czy dowolności. Sąd wskazał, że materiał dowodowy był wystarczający aby uznać przedmiotową działkę za zabytek i wydać zaskarżoną decyzję o wpisie do rejestru zabytków. Sąd odniósł się do zarzutów skargi i wskazał powody, dla których nie zostały one uwzględnione. Wobec tego możliwe było poznanie motywów rozstrzygnięcia i dokonanie jego kontroli instancyjnej przez NSA.

Zarzut wadliwego przyjęcia przez Sąd, że granice działki objętej wpisem zostały ustalone przez organy, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się projekt pisma organu I instancji, w którym wskazano, że: "ww. cmentarz nie ma podstawowej dokumentacji naukowej w formie karty ewidencyjnej, co uniemożliwia ukończenie postępowania administracyjnego dotyczącego wpisania do rejestru zabytków", w ocenie NSA jest chybiony. W sprawie zabrakło dokumentacji naukowej, która opisywałaby położenie zabytku i stanowiła podstawę dla karty ewidencyjnej zabytku lecz położenie dawnego cmentarza określono na podstawie map z archiwów, skanów tych map umieszczonych na ogólnodostępnych stronach internetowych, a także na podstawie dokumentacji z likwidacji cmentarza w latach sześćdziesiątych, znajdującej się w aktach sprawy. To pozwoliło organom określić teren działki objętej wpisem do rejestru zabytków, o czym świadczy załącznik do decyzji organu I instancji.

Zdaniem NSA, brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu zarzucanej w skardze kasacyjnej dowolności w ocenie materiału dowodowego, dokonywania ustaleń sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przez organy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Skoro stwierdzono, że przedmiotowa działka była częścią dawnego cmentarza żydowskiego, funkcjonującego na tym terenie od 1670 r. do lat 60-tych XX wieku, to uzasadnione i logiczne jest stwierdzenie, że ochronie podlegać będzie miejsce historycznego pochówku społeczności żydowskiej, co odpowiada zachowaniu sfery materialnej i niematerialnej dziedzictwa kulturowego regionu. Okoliczność ta przesądziła o zakwalifikowaniu przedmiotowej działki jako relikt cmentarza żydowskiego występującego na tym terenie od stuleci – co podlega pod ochronę bez względu na stan zachowania zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o ochronie zabytków. Z racji zaś wydarzeń II wojny światowej, z którą związana jest zagłada ludności żydowskiej, w szczególności z terenów Polski – holokaust – należało uznać przedmiotową działkę za miejsce pamięci, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o ochronie zabytków, bowiem nawiązuje do wydarzeń historycznych. Nie ulega wątpliwości, że ludność żydowską z terenu P. zamieszkałego w prawie połowie przez ludność tej narodowości zgładzono w niemieckich obozach zagłady. Okoliczność, że plac przedpogrzebowy znajdujący się na terenie działki wpisanej do rejestru nie stanowił części grzebalnej cmentarza nie ma znaczenia dla zakwalifikowania tej działki jako cmentarza podlegającego ustawowej ochronie w ustawie o ochronie zabytków jako zabytek nieruchomy bez względu na jego stan zachowania. Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, że działka ta stanowiła część obszaru dawnego cmentarza i spełniała powiązaną z nim funkcję.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd i organy administracji nie gloryfikują cmentarzy należących do społeczności gmin żydowskich względem innych cmentarzy z okresu I i II Rzeczypospolitej Polskiej. Każdy cmentarz będący świadkiem historii może być wpisany do rejestru zabytków o ile wykazana zostanie jego wartość historyczna, naukowa czy artystyczna. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pozostałość po cmentarzu ma wartość historyczną bowiem wskazuje na zagładę p. żydów oraz funkcjonowanie tej społeczności na tym terenie przez stulecia. Nie jest to przejaw szowinizmu religijnego wobec innych religii a jedynie obiektywne zwrócenie uwagi na burzliwe losy społeczności żydowskiej z tego terenu, co zdaniem organów zasługiwało na ochronę i upamiętnienie.

Skarżąca kwestionuje ustalenia organu odnośnie do zabytkowości i dominującej wartości historycznej działki wpisanej do rejestru. Wskazuje, że zamieszkujący P. żydzi nie zginęli w P. lecz w obozie koncentracyjnym w Brzezince, wobec tego brak podstaw dla ustalenia, że część dawnego cmentarza żydowskiego, na którym chowani byli umarli w sposób naturalny zasługuje na wpis do rejestru w uwagi na wartość historyczną czy upamiętnienie żydów z P.. Wobec tego za zabytki należałoby uznać wszystkie dawne cmentarze, które mogłyby być użyte na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochówku.

Zdaniem NSA, zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania słuszności uznania przedmiotowej działki za zabytek. Należy zaznaczyć, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją uznaniową i organy w ramach tego uznania dysponują swobodą wyrażanych ocen. Ocena ta ma mieć uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy by nie narazić się na dowolność. W niniejszej sprawie przedstawiono argumenty i dowody na ich poparcie, że działka wchodząca w skład dawnego cmentarza żydowskiego, jako jedyny zachowany w formie nieprzekształconej jego fragment posiada określone walory historyczne z uwagi na losy społeczności żydowskiej na tym terenie. Obiektywnie rzecz ujmując nie da się zaprzeczyć, że zachowanie w postaci niezmienionej terenu dawnego cmentarza żydowskiego dla społeczności żydowskiej i jako świadectwo dawnej wielokulturowości II Rzeczypospolitej Polskiej dla współczesnych polaków ma istotny walor historyczny. Zatem uzasadnione było w okolicznościach sprawy wydanie decyzji o wpisie do rejestru przedmiotowej działki.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że za wpisem dawnego cmentarza żydowskiego do rejestru zabytków przemawia interes społeczny. Stanowisko to kwestionuje skarżąca twierdząc, że istnienie niegrzebanej części cmentarza żydowskiego nie uzasadnia uznania, że za jego ochroną przemawia interes społeczny. Skoro zachowanie tej działki w sposób nieprzekształcony w związku z wpisem do rejestru pozwoli zachować pamięć o żyjących w P. przez stulecia żydach i o tych pomordowanych w trackie II wojny światowej, to skutek ten jest właśnie interesem społecznym.

Dopuszczenie przez organy dowodów z dokumentów prywatnych nie naruszało przepisów postępowania bowiem organ zgodnie z art. 75 K.p.a. może dopuścić jako dowód wszystko co nie jest niezgodne z prawem a pozwoli na wyjaśnienie sprawy. W sprawach dotyczących wydarzeń odległych w czasie zazwyczaj trudno o dokumenty urzędowe zatem przydatne mogą okazać się relacje świadków. Nawet jeśli mają one charakter dowodów pośrednich mogą stanowić podstawę do czynienia ustaleń. W niniejszej sprawie oświadczenie M. G. i M. Ł. oraz informacje przekazane przez M. G. a uzyskane od M. K. związane z przedmiotową działką i istniejącym tu cmentarzem mogły być wykorzystane do ustaleń jeśli organ uznał je za wiarygodne a strony postępowania ich nie zakwestionowały. Domaganie się przez skarżącą przesłuchania tych osób w trakcie postępowania administracyjnego nie miało większego znaczenia dla sprawy bowiem osoby te przedstawiły w oświadczeniach swoją wiedzę dotyczącą dawnego cmentarza. Weryfikacja podczas przesłuchania potwierdziłaby tylko to co już zeznały. Organ słusznie uznał przesłuchanie za niecelowe.

Zasada bezpośredniości przy zbieraniu materiału dowodowego nie miała znaczenia dla prawidłowości ustaleń w sprawie. Skoro organy uznały za wiarygodny materiał dowodowy uzyskany od świadków jako dowód pośredni a przesłuchanie ich bezpośrednio doprowadziłoby do tego samego rezultatu, to zachowanie zasady bezpośredniości w tej sytuacji nie doprowadziłoby do innych ustaleń.

Nieprzeprowadzenie dowodu z biografii M. G. zamieszczonej w serwisie Wikipedia ujętego w protokół notarialny przez Sąd I instancji dla podważenia wiarygodności jego opinii i oświadczeń nie miało znaczenia dla sprawy bowiem skazanie wyrokiem karnym dotyczyło zlecania prac archeologicznych za korzyść majątkową a nie wprowadzania organów w błąd czy głoszenia nieprawdy.

Wbrew zarzutom skargi organy ustaliły pierwotne granice cmentarza bowiem wskazane zostały one w zarządzeniach dotyczących jego likwidacji. Obecne położenie działki wpisanej do rejestru koresponduje z granicami cmentarza a ponadto dowody pośrednie z oświadczeń potwierdziły lokalizację działki w ramach cmentarza i jej pierwotną funkcję.

Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej tj. art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. Fakt, że organy władzy przeprowadziły w latach 60-tych XX w. postępowanie mające na celu zamknięcie dawnego cmentarza żydowskiego w P. i nie stwierdziły istnienia na tym terenie pamiątek o wartości historycznej, archeologicznej lub artystycznej nie dowodzi, że obecnie właściwe w sprawie wpisu do rejestru organy konserwatorskie nie mogły dokonać odmiennych ustaleń. Należy zauważyć, że organ konserwatorski kieruje się w tym zakresie uznaniem i oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny dojść do wniosku, że teren ten przedstawia jednak wartości predestynujące go do uznania za zabytek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy w latach 60-tych działając w innych uwarunkowaniach politycznych prezentowały inne spojrzenie na wartość cmentarza żydowskiego, co nie przekreśla prawidłowości obecnie dokonanych przez organy władzy ustaleń i ich oceny. Wartości z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków decydujące o uznaniu nieruchomości za zabytek są oceniane według aktualnej wiedzy i ustaleń organu konserwatorskiego. Zatem poprzednie, odległe w czasie zapatrywania organu na prezentowane przez nieruchomość wartości, istotne dla uznania za zabytek, nie przekreślają możliwości odmiennej oceny w chwili orzekania przez ten organ. Należy zauważyć, że system wartości prezentowany przez władze komunistycznej Polski był zgoła odmienny niż obecnie. Lata sześćdziesiąte to okres prześladowań narodowości żydowskiej przez władze komunistyczne w Polsce a zatem nie powinien dziwić taki a nie inny wynik postępowania dotyczącego likwidacji cmentarza żydowskiego.

Zaufania do organów władzy nie narusza także fakt istnienia w aktach sprawy organu I instancji projektów pism, które stanowią o braku podstawowej dokumentacji naukowej w formie karty ewidencyjnej cmentarza, co miało czynić niemożliwym ukończenie postępowania w zakresie wpisania przedmiotowej działki do rejestru zabytków. Organ odwoławczy miał tę okoliczność na uwadze i pierwszy raz rozpoznając sprawę uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania. Pogłębione postępowanie dowodowe doprowadziło do nowych ustaleń faktycznych, doprecyzowano przedmiot ochrony prawnej w postaci konkretnej działki gruntu, dokonano oceny wartości zabytkowych tego obiektu. Wobec tego brak karty ewidencyjnej cmentarza nie przeszkadzał w uznaniu wartości zabytkowej placu przedpogrzebowego wchodzącego w obręb terenu cmentarza i związanego z jego funkcjonowaniem.

Wyodrębnienie w postępowaniu podziałowym z 2013 r. działki ew. nr [...] obręb [...] Miasto P. z działki o większej powierzchni nie przekreśla ustaleń organu konserwatorskiego, że działka ta stanowiła wcześniej część działki będącej terenem cmentarza żydowskiego. Wiadomo, że cmentarz żydowski zajmował obszar znacznie większy od przedmiotowej działki (ponad 3,3 ha) a zatem jej wyodrębnienie potwierdza twierdzenie, że jest to jedynie część cmentarza żydowskiego. W postępowaniu podziałowym organy nie były uprawnione do oceny wartości zabytkowych dzielonego terenu, zajmowały się tylko tym czy podział jest dopuszczalny, a zatem brak ustaleń w zakresie walorów zabytkowych nie przekreśla ustaleń organów konserwatorskich w niniejszej sprawie. Działka objęta ochroną była niezabudowana (łąka) a zatem wydzielenie jej na potrzeby inwestycyjne nie stanowiło przeszkód.

Jak już była mowa organ jako dowód w sprawie może dopuścić wszystko co pozwoli na wyjaśnienie sprawy. Skoro odnalezione źródła kartograficzne w formie elektronicznej pozwalały na ustalenia w sprawie, to ich forma cyfrowa (brak włączenia ich wydruku do akt) nie przekreśla ich wartości dowodowej. Czytelność odnalezionych map jest wartością względną. Jeśli taka mapa mimo tych wad potwierdza w sposób ogólny lokalizację obiektu na danym terenie, to stanowi wiarygodny dowód w tym zakresie. O ile nieczytelne mapy nie mogły stanowić o precyzyjnym określeniu granic cmentarza to stanowiły ogólny dowód na jego istnienie na przedstawianym terenie. O ile mapy zgromadzone w postępowaniu nie pozwalały na ustalenie gdzie w strukturze cmentarza znajdował się plac przedpogrzebowy, to inne dowody w sprawie wykazały, że taki plac rzeczywiście istniał (oświadczenia) na przedmiotowej działce. To czy zajmował on całą działkę nie ma znaczenia w sprawie. Istotne było, że plac pogrzebowy tworzył dawny cmentarz żydowski.

Kwestionowanie przez skarżącą wartości dowodowej twierdzeń i materiałów przedstawionych przez Związek [...] oraz Fundację [...] we wnioskach tych organizacji o wpis działki do rejestru zabytków jest pozbawione podstaw, bowiem opiera się tylko na subiektywnym przekonaniu strony. Nie przedstawiono żadnej argumentacji, która czyniłaby niewiarygodnymi przedstawione przez te organizacje twierdzenia czy przedłożone materiały. Generalnie były to tylko fakty historyczne potwierdzające istnienie w P. cmentarza żydowskiego.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.) nie miał w sprawie zastosowania. Postępowania dotyczące nieruchomości o jakich mowa w tym przepisie nie zostały zdefiniowane w tej ustawie. Wykładnia językowa ogólnego stwierdzenia, że postępowanie administracyjne lub sądowe dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30 ulega zawieszeniu prowadziłaby do wniosku, że każde takie postępowanie ulega zawieszeniu. Słusznie Sąd zastosował wykładnię celowościową, gdyż pozwala ona ograniczyć zakres postępowań dotyczących nieruchomości podlegających zawieszeniu. Skoro przepis ten miał zapobiegać rozdysponowaniu nieruchomością na rzecz innych podmiotów oraz podejmowaniu innych czynności, które mogłyby ingerować w substancję rzeczy (nieruchomości) poprzez jej zmianę z naruszeniem interesu potencjalnego nabywcy wskazanego w postępowaniu przed Komisją Regulacyjną, to należało uznać, że wpisanie do rejestru zabytków nie wywołuje takich skutków wobec objętej nim nieruchomości. Nie prowadzi ono do rozporządzenia nieruchomością czy też zmiany w jej substancji, a tym samym nie podlega ochronie procesowej wynikającej z tego przepisu. W postępowaniu o wpis do rejestru zabytków ocenia się jedynie wartość historyczną, artystyczną i naukową nieruchomości co nie ma wpływu na stan zachowania samej nieruchomości. Postępowanie to sprzyja zachowaniu substancji nieruchomości, której dotyczy. Uznanie za zabytek nakłada na jej właściciela lub posiadacza kontrolę stanu jej zachowania i zagospodarowania przez organy konserwatorskie. Przy takiej wykładni, którą NSA akceptuje, nie było podstaw do stosowania ww. przepisu i Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania odmawiając jego zastosowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji oddalając skargę słusznie nie stwierdził rażącego naruszenia przez organy zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bowiem uznał, że dokumentacja dotycząca likwidacji cmentarza żydowskiego w P. w latach sześćdziesiątych XX w. była przedmiotem oceny przez organy konserwatorskie w niniejszym postępowaniu. Organy na podstawie tej dokumentacji ustaliły, że cmentarz żydowski istniał w P., nie zachowały się materialne dowody jego istnienia, co było zbieżne z historycznymi danymi o jego zniszczeniu przez Niemców podczas II wojny światowej. Teren ten w przeważającej większości został zagospodarowany na cele gospodarcze związane z rozbudową miasta. Negatywna ocena w zakresie walorów zabytkowych tego terenu w postępowaniu dotyczącym zamknięcia cmentarza, o czym była już mowa, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy bowiem ocenę tych walorów dokonuje się biorąc stan wiedzy i ustalenia z chwili orzekania przez organ. Należy zauważyć, że o ile dokumentacja z lat sześćdziesiątych potwierdza zamknięcie cmentarza, to nie przekreśla waloru zabytkowego tego terenu. Z relacji osób prowadzących prace archeologiczne w związku z pracami budowlanymi na tym terenie (M. G.) wynika, że odnajdywano ludzkie szczątki a tym samym potwierdza się fakt istnienia na tym terenie cmentarza mimo niezachowania żadnych materialnych oznak jego istnienia.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. za niezasadne. Argumentacja powyższa wskazuje też na nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem NSA, chybiony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 30 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten nakazuje zawiesić postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed Komisją Regulacyjną zatem nie dotyczy on praw i obowiązków stron ale sposobu procedowania przez organy. Zatem jest to przepis prawa procesowego i naruszenie go jako takiego zostało już wcześniej ocenione przez NSA jako twierdzenie niezasadne. Bezcelowe jest tym samym ponawianie wcześniejszej argumentacji. Należy jedynie zauważyć, że o ile można zgodzić się ze skarżącą, że wpis nieruchomości do rejestru zabytków wpływa na prawa i obowiązki właściciela lub posiadacza tej nieruchomości, to nie ogranicza on prawa dysponowania nią w sposób wpływający na jej substancję. Można sprzedać i rozporządzać taką nieruchomością a jedynie w zakresie jej zagospodarowania i utrzymania, co nie ma znaczenia dla zachowania jej substancji, władający podmiot natrafia na ograniczenia. Zakres władztwa restytucyjnego potencjalnego nabywcy nieruchomości będzie dotyczył całej nieruchomości wpisanej do rejestru – substancja nie ulegnie zmianie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną Związku [...] nie była zainteresowana odmową wpisu przedmiotowej działki do rejestru zabytków z racji postępowania przed Komisją Regulacyjną a wręcz przeciwnie sama złożyła wniosek o objęcie tejże działki taką formą ochrony zabytków. Twierdzenia skarżącej w powyższym zakresie są zatem bezpodstawne.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji w stanie faktycznym ustalonym przez organy słusznie uznał, że przedmiotowa działka mogła być wpisana do rejestru zabytków bowiem spełniała ustawową definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Organy słusznie uznały, że działka ta ma wartość historyczną z uwagi na związek z historycznymi pochówkami społeczności żydowskiej tego terenu a nadto stanowi symboliczne miejsce pamięci ofiar holokaustu w tym tysięcy żydów z tego regionu straconych w obozach koncentracyjnych podczas II wojny światowej. Ponadto wobec nieodrodzenia się społeczności żydowskiej w tym regionie po wojnie stanowi historyczne świadectwo istnienia tej grupy narodowej na tym terenie przez stulecia.

Fakt obecnego zagospodarowania tej działki jako łąki oraz potwierdzenie, że nie stanowiła ona miejsca pochówku nie miał znaczenia dla dokonania wpisu do rejestru zabytków bowiem organy wykazały jej związek z dawnym cmentarzem żydowskim – plac przedpogrzebowy i wykazały jej wartość historyczną. Z jednej strony świadczyć będzie o istnieniu w tym miejscu przez stulecia społeczności żydowskiej – jako część dawnego cmentarza, a z drugiej będzie pełnić rolę miejsca pamięci o żydach żyjących tu przez stulecia oraz o ich zagładzie podczas II wojny światowej. W istocie więc objęcie ochroną tej działki służyć będzie interesowi społecznemu poprzez zachowanie integralności i czytelnej tożsamości znaczeniowej fragmentu dawnego cmentarza żydowskiego w P. dla przyszłych pokoleń. Z uwagi na powyższe wartość historyczna wpisanej do rejestru działki jest niezaprzeczalna.

Wbrew twierdzeniom skarżącej wpis do rejestru przedmiotowej działki nie miał za zadanie kontroli jej działalności inwestycyjnej. Nadal działka może zostać zainwestowana ale na warunkach uzgodnionych z konserwatorem zabytków, w sposób który będzie licował z charakterem tego miejsca.

W okolicznościach sprawy, kiedy istniejące na tej działce pomniki poświęcone pamięci żydów zostały usunięte przez skarżącą, a cały teren cmentarza został nieodwracalnie zagospodarowany i zabudowany postępowanie organu konserwatorskiego obliczone na zachowanie tego miejsca w jego dotychczasowej formie poprzez objęcie go najwyższą formą ochrony zabytków było uzasadnione. Działania skarżącej wykazały, że jest zdeterminowana aby teren ten zagospodarować na cele gospodarcze i tylko poprzez wpis do rejestru zabytków można było zapewnić wpływ organu konserwatorskiego na plany inwestycyjne Spółki. Nie można uznać za prawdziwe twierdzenia, że zamierzenia inwestycyjne Spółki nie zagrażają materialnej pozostałości cmentarza na działce nr [...] bowiem takowa nie istnieje skoro nawet istniejące tam pomniki zostały potajemnie usunięte przez tą Spółkę.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 pkt 1 lit f i lit h ustawy o ochronie zabytków. Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy i przyjęty przez Sąd jako prawidłowy wykazał, że działka nr ew. [...] w P. jest jedyną ocalałą, niezagospodarowaną na cele budowlane pozostałością dawnego cmentarza żydowskiego na terenie P.. Choć nie odbywały się tu pochówki to teren ten pełnił funkcję placu przedpogrzebowego tego cmentarza. Tym samym jako teren funkcjonalnie powiązany z dawnym cmentarzem należało go zakwalifikować jako pozostałość cmentarza i objąć ochroną jako zabytek nieruchomy z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ww. ustawy. Brak istnienia materialnych dowodów istnienia cmentarza i aktualny stan zagospodarowania jako łąka nie wykluczają uznania za zabytek bowiem zabytkiem może być cmentarz bez względu na stan jego zachowania.

W decyzji organów wykazano też racje jakie przemawiają za uznaniem przedmiotowej działki za miejsce pamięci z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o ochronie zabytków. Argumenty te mają potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy a zatem zarzut naruszenia ww. przepisu należało uznać za chybiony. Niewątpliwie teren tej działki powiązany jest z cywilizacją społeczności żydowskiej występującą na tym terenie przez steki lat od 1670 r. do czasów II wojny światowej. Tu odbywały się uroczystości pogrzebowe żydowskich mieszkańców P., którzy stanowili przed II wojną światową prawie połowę mieszkańców tego terenu. Zatem ich rola w życiu P. była znacząca i należy ją kultywować. Ponadto nie ominęła ich zagłada ludności żydowskiej z okresu II wojny światowej – 200 tyś. zostało zamordowanych w obozach koncentracyjnych. Wobec powyższego działka ta historycznie związana z ludnością żydowską na tym terenie zasługiwała na ochronę jako miejsce pamięci.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.