Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 296/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – odmówił ustalenia na rzecz P sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji: budowa farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] – inwestycja F.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. P sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ ustalił, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, znajduje się na obszarze, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do inwestycji, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i nie wymagał dołączenia do niego żadnych dokumentów wynikających z przepisów szczególnych.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (art. 61 § 4 k.p.a.) wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły skorzystać.

Następnie, oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ stwierdził co następuje:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - nie dotyczy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

2) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej: nie dotyczy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

3) projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - warunek spełniony;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - warunek niespełniony, gdyż inwestycja planowana jest do lokalizacji na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolami RVI i RV o łącznej powierzchni ok 0,99 ha (poniżej 1,0 ha). Działka nr [...] zawiera użytki rolne o symbolach RIVb, RV, RVI, ŁIII i ŁIV o łącznej powierzchni 19,58 ha. W odniesieniu do ochrony gruntów rolnych, aktualne orzecznictwo za regułę przyjmuje, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady, przesądza, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Innymi słowy, poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem należy rozumieć istniejące prawnie granice nieruchomości gruntowej lub nieruchomości gruntowych, których przebieg został uregulowany przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 276 ze zm.). Ustalenie warunków zabudowy dopuszczających rozproszoną i wybiórczą zabudowę omijającą fragmenty użytków klasy I-III w obrębie działki ewidencyjnej prowadzi do obejścia przepisów, poprzez tworzenie enklaw zwartej zabudowy przy gruntach rolnych najwyższej klasy. W niniejszym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a przedmiotowy teren nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Teren wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, w związku z tym wniosek nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - warunek niespełniony, gdyż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) - patrz pkt 4.

Dalej organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku braku spełnienia tego warunku należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. W niniejszym przypadku przesłanki wydania decyzji odmownej wynikają z kwestii szczegółowych, wobec których znaczące było stanowisko organu uzgadniającego projekt decyzji. Organ wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Projekt decyzji został uznany za uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ("milcząca zgoda").

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P sp. z o.o., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez inwestora;

b) art. 64 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy stanowiącej integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2. naruszenie prawa procesowego:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy RIVb, RV, RVI, ŁIV;

b) art. 8 k.p.a. przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z jej wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zagospodarowanie terenów na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Z treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) wynika, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wymogu, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Kolegium podzieliło pogląd, który aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Dopuszczenie ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej to rozwiązanie zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie stanowi to jednak bynajmniej reguły, a dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. W związku z tym Kolegium podkreśliło, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej. W sprawie nie mamy też do czynienia z sytuacją wyjątkową, co mogłoby dotyczyć na przykład sytuacji, kiedy część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium – powołując się na wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16 - wskazało, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. I pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane, zaś ustalenie warunków zabudowy - i co za tym idzie konieczne uzgodnienia - odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Jakakolwiek inna interpretacja wymienionych przepisów prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium podało, iż z wypisu z rejestru gruntów na dzień 14 maja 2019 r. wynika, że w skład działki nr [...] o powierzchni 19,58 ha wchodzą między innymi łąki trwałe ŁIII o powierzchni 0,33 ha. Pomimo, że użytki te stanowią niewielką część w stosunku do powierzchni całej działki, to należy uznać, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Dlatego odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o to, że nie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – jest uzasadniona.

Dalej Kolegium wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowego rozmieszczenia planowanych obiektów budowlanych. Także gabaryty obiektu budowlanego mogą być określone w sposób pośredni. W sprawie należy też mieć na względzie, że na terenie działki [...] inwestor planuje budowę łączenie ośmiu systemów fotowoltaicznych - oznaczonych jako inwestycje F, G, H, I, J, K, L, M, każda o powierzchni zabudowy do około 0,99 ha. Planowane inwestycje, jak wynika z wniosków, poza budową zespołu paneli fotowoltaicznych obejmować mają także budowę dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, naziemnej i podziemnej infrastruktury, sieci kablowej podziemnej przyłączy elektroenergetycznych oraz stacji kontenerowych. Potwierdza to także, iż rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy należy odnosić się do terenu całej działki ewidencyjnej, na której planowana jest inwestycja, a nie do poszczególnych jej fragmentów wskazanych przez inwestora. Przy czym Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoitaicznymi (...) wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy,

1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - § 3 ust. 1 pkt 54.

W ust. 2 pkt 3 § 3 powołanego rozporządzenia określono, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Poszczególne inwestycje nie mogą być oceniane w oderwaniu od pozostałych. Tak więc, nawet jeśli planowana inwestycja dotyczy ośmiu formalnie odrębnych inwestycji, ale jak w rozpatrywanej sprawie, planowanych do realizacji na tym samym terenie - w rozumieniu terenu jako działki ewidencyjnej, to pomimo, że każda z inwestycji może funkcjonować samodzielnie, istotne znaczenie ma okoliczność, że inwestycje mają ten sam przedmiot działalności i obejmować mają teren o łącznej powierzchni około 8 ha.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. P sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 7a § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy RIVb, RV, RVI, ŁIV;

c) art. 8 k.p.a. przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie określonym przez Sąd, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] – inwestycja F.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy u.p.z.p. i u.o.g.r.l.

Przepisy u.p.z.p. regulują zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Wobec ustalenia, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z ww. warunków, nie ma konieczności badania pozostałych elementów. W niniejszej sprawie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 (co do wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi).

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przepisie tym oraz cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest zatem o terenie.

Z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (także z wniosków skarżącej znanych Sądowi z urzędu, dotyczących inwestycji G, H, I, J, K, L, M) wynika, że skarżąca na działce nr [...] zamierza wybudować 8 systemów fotowoltaicznych, oznaczonych jako inwestycje F, G, H, I, J, K, L, M – każda o powierzchni zabudowy do ok. 0,99 ha. Planowane inwestycje poza budową zespołów paneli fotowoltaicznych obejmować mają także budowę dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, naziemnej i podziemnej infrastruktury, sieci kablowej podziemnej przyłączy elektroenergetycznych oraz stacji kontenerowych. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy taka sytuacja jest prawidłowa, to znaczy, czy tylko część działki ewidencyjnej może być objęta terenem inwestycji. W orzecznictwie administracyjnym odpowiedź na tak postawione pytanie padała wielokrotnie. Warto przytoczyć tutaj reprezentatywną wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, LEX nr 2727758: "Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw)". Podobne stanowisko znajdziemy w wyrokach: NSA z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17, LEX nr 2703486, NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14, WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 31/19, LEX nr 2631699, WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 685/18, LEX nr 2531098. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby iluzoryczną ochronę gruntów rolnych, przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Konkludując, należy wskazać, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczno-prawne.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim nietypowym stanem faktyczno-prawnym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wypis z rejestru gruntów) potwierdza, że w skład działki nr [...] o powierzchni 19,58 ha wchodzą m.in. łąki trwałe ŁIII o powierzchni 0,33 ha. Nie można jednak przy tym tracić z pola widzenia, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że na terenie działki nr [...] skarżąca zamierza wybudować 8 systemów fotowoltaicznych, oznaczonych jako inwestycje F, G, H, I, J, K, L, M – każda o powierzchni zabudowy do ok. 0,99 ha. Planowana inwestycja nie może być zatem oceniana w oderwaniu od siedmiu pozostałych. Słuszne jest więc stanowisko organów, iż pomimo że znajdujące się działce skarżącej użytki - łąki trwałe ŁIII - stanowią niewielką jej cześć (0,33 ha) w stosunku do powierzchni całej działki, to należy uznać, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że teren objęty wnioskiem skarżącej nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wymaga bowiem (stanowiąc także użytki rolne klasy III) uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolniczego na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Prawidłowo też uznały organy, że konsekwencją powyższej okoliczności będzie niezgodność z przepisami odrębnymi, a mianowicie z u.o.g.r.l., bowiem z ww. przepisami pozostaje w sprzeczności planowana przez skarżącą inwestycja. W takiej więc sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., odmowa ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa i nie narusza prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).