Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr PN.0911/250/05 w przedmiocie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 sierpnia 2005r. Nr PN.0911/250/05, stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza L. z dnia 1 lutego 2005r. nr "[...]" w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podał, iż jako podstawę prawną tego aktu wskazano art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (D.z U. z 1997r. Nr 9, poz. 43, ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący gminy jest upoważniony do określania wysokości cen i opłat oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a także za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy. Wprawdzie ust. 2 tego artykułu przewiduje możliwość scedowania tego uprawnienia na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lecz z przeprowadzonych ustaleń w tej sprawie wynika, że Rada Miejska w L. nie upoważniła Burmistrz L. do ustalania cen i opłat oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a także za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w K. Wobec tego zarządzenie Burmistrza wydane zostało bez podstawy prawnej.

Na to rozstrzygniecie nadzorcze pełnomocnik Burmistrza L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, iż pismem z 14 lipca 2005r. organ nadzoru, działając w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zażądał od Burmistrza Miasta L. doręczenia zarządzenia z dnia 1 lutego 2005r. w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które wraz z zarządzeniem Burmistrza z dnia 21 kwietnia 2005r. zmieniającym ww. zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie w dniu 21 lipca 2005r. Kolejnymi pismami z dnia 29 lipca 2005r. i 18 sierpnia 2005r. Wojewoda wzywał Burmistrza do poinformowania czy kontrolowane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz czy Rada Miejska w L. upoważniła Burmistrza do ustalenia opłat w trybie tego przepisu. Pełnomocnik argumentowano, że organ nadzoru przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązany był wszcząć postępowanie w tej sprawie, do którego obowiązany był stosować przepisy Kpa zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru nie wszczął formalnie postępowania nadzorczego i takim działaniem naruszył przepisy Kpa uniemożliwiając Burmistrzowi wypowiedzenie się w tej sprawie, jak też nie zapoznano go z treścią stawianych mu zarzutów, co mogło ewentualnie naruszać art. 10 Kpa.

Pełnomocnik skarżącego przywołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002r. Nr OPS 9/02, w której Sąd wszechstronnie wyjaśnił zasady postępowania organu nadzoru w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, że w uchwale tej Sąd wyraźnie wskazał na brak możliwości przywrócenia terminu do orzekania o nieważności uchwały po upływie 30 dni. W przypadku uchybienia temu terminowi organ nadzoru może jedynie wnieść skargę do sądu administracyjnego na zasadzie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym i tak winien w tej sprawie postąpić Wojewoda Warmińsko-Mazurski.

Podniósł, iż problematyka uregulowana przez Burmistrza w zarządzeniach z 1 lutego 2005r. i 21 kwietnia 2005r. była pierwotnie regulowana uchwałą Rady Miejskiej w L. z 11 lutego 2004r., której została stwierdzona nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Organ nadzoru stwierdził wówczas, że materia tej uchwały winna być uregulowana w indywidualnych umowach z korzystającymi z Ośrodka Wypoczynkowego w K. Wyjaśniono, iż tylko "niechlujstwem" można wytłumaczyć fakt, iż zarządzenie Burmistrza z 1 lutego 2005r. zostało "napisane" komputerowo na treści nieobowiązującej uchwały Rady Miejskiej w L. powielając jej błędy. Podano, że usługi użyteczności publicznej to usługi, z których korzysta cała społeczność Gminy zaś takie usługi nie były i nie są udostępniane na terenie Ośrodka właścicielom domków rekreacyjnych. Stwierdzono, iż zakwestionowane zarządzenie Burmistrza faktycznie reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym i nie musiało być wydawane. Burmistrz wydał je jednak w celu wskazania kryteriów jakimi kierował się organ ustalając opłaty jakie właściciel domku rekreacyjnego ma uiścić na rzecz administratora Ośrodka. Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie nie zwrócił uwagi, że podstawę prawną zarządzeń z dnia 1 lutego 2005r. i 21 kwietnia 2005r. stanowił art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę na okoliczność, że nie zawsze organ nadzoru posiada uprawnienie do badania zarządzeń wydawanych przez Burmistrza. Brak jest takiego uprawnienia w sytuacji gdy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego określi nazwą "zarządzenie" oświadczenie woli w innych sprawach niż wymienione w ustawie. Sama nazwa aktu jako "zarządzenie" nie oznacza , że jest to zarządzenie w sensie "materialnym", a wobec tego takiego aktu nie będącego zarządzeniem w sensie materialnym nie może organ nadzoru kontrolować w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy skarżący kwestionuje dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dodatkowo wyjaśnił, iż wpłynęła do niego skarga Stowarzyszenia Właścicieli Domków Letniskowych "[...]", w której został powiadomiony, że Burmistrz L. od wielu lat pobiera od nich bez podstawy prawnej opłaty administracyjne, pomimo uiszczania czynszu dzierżawnego i opłat za korzystanie z wszelkich urządzeń Ośrodka. Po zbadaniu tej sprawy i zażądaniu wskazanego zarządzenia Wojewoda w dniu 22 sierpnia 2005r. wydał kwestionowane skargą rozstrzygnięcie. Wyjaśniono, iż termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został ustalony prawidłowo stosownie do art. 91 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ostatni dzień 30-dniowego terminu przypadał wprawdzie 20 sierpnia 2005r. lecz była to wolna sobota w związku z czym ostatni dzień terminu uległ przesunięciu na następny najbliższy dzień powszechny, zgodnie z art. 57 § 4 Kpa. Co do uznania soboty za dzień ustawowo wolny od pracy to w tej kwestii wypowiedział się aprobująco NSA w uchwale z dnia 25.06.2001r. FPS 7/00, ONSA 2001/4/149 i Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22.02.2001r. III RN 78/00, OSNP 2001/14/457.

Nie jest zasadny w ocenie organu zarzut dotyczący braku zawiadomienia o prowadzonych czynnościach w zakresie przysługujących Wojewodzie uprawnień nadzorczych w stosunku do zarządzenie Burmistrza z 1 lutego 2005r., co wynika z pisma organu z 18 sierpnia 2005r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że zarządzenie badane jest w trybie nadzoru przysługującego Wojewodzie. Nie jest zasadny także zarzut, iż organ nadzoru nie posiadał upoważnienia do badania w tym trybie zarządzenia, gdyż akt ten spełnia kryteria które są wymagane dla władczego rozstrzygnięcia tj. posiada podstawę prawną, wskazuje adresata oraz określa dla niego obligatoryjne obowiązki.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2005r. skarga Burmistrza L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005r. została odrzucona, z uwagi na podjęcie zarządzenia o zaskarżeniu aktu nadzoru Wojewody do sądu administracyjnego po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika Burmistrza L., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2006r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2005r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, iż celem art. 98 ust. 3 ustawy o s.g. jest zapewnienie takiego stanu rzeczy aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Cel tego przepisu nie wyklucza więc sytuacji, gdy taka uchwała lub zarządzenie zostanie podjęte po wniesieniu skargi do sądu.

Pismem z 20 czerwca 2006r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podał, iż podstawę prawną wydanego zarządzenia Burmistrza z dnia 1 lutego 2005r. i 21 kwietnia 2005r. stanowi także art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Podniósł również, iż zasadniczym kryterium kontroli w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jest sprzeczność z prawem, zaś Burmistrz wydając zakwestionowane zarządzenie nie działał sprzecznie z prawem. Nadto kontroli Wojewody we wskazanym trybie podlegają tylko sprawy z zakresu administracji publicznej. Zakwestionowane zarządzenie wywoływało skutki w sferze prawa cywilnego, gdyż stanowiło załącznik do umów najmu z najemcami gruntów pod domkami rekreacyjnymi na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w K.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006r. pełnomocnik skarżącego złożył plik dokumentów zawierających informacje przekazane Stowarzyszeniu Właścicieli Domków Letniskowych "[...]" w zakresie rozliczeń opłaty wnoszonej z tytułu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w K. za 2004 rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie okoliczności faktycznych występujących w sprawie (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.).

Wobec zgłoszonego przez skarżącego argumentu, iż zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie Burmistrza z 1 lutego 2005r. zostało następnie zmienione w zakresie obejmującym pierwotnie powołaną podstawę prawną tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ()Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43, ze zm.) zwanej dalej; ustawą o g.k. oraz tytuł, z którego usunięto określenia, iż zarządzenie dotyczy wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co w ocenie skarżącego przesądza, iż pierwotne zarządzenie nie pozostaje w sprzeczności z prawem, należy wyjaśnić że zmiana zarządzenia oznacza tylko tyle, że od daty wejścia w życie zarządzenia zmieniającego nie wywołuje już skutków zarządzenie zmienione. Nie można jednak pominąć faktu, że zakwestionowane zarządzenie w okresie jego obowiązywania stanowiło podstawę do pobierania określonych w nim opłat od osób fizycznych, co przesądziło sprawę konieczności poddania nadzorowi zarządzenia pierwotnego, dając osobom zainteresowanym prawo ubiegania się o zwrot pobranych opłat.

W następnej kolejności wobec zarzutu zmierzającego do wykazania, iż zarządzenie Burmistrza z 1 lutego 2005r. w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż sprawami takimi są jedynie zarządzenia określone w ustawie o samorządzie gminnym przewidziane w czterech wypadkach tj. powołania i odwołania zastępcy, zarządzenia o ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy, wydania przepisów porządkowych, a wobec tego zarzutu braku właściwości organu nadzoru do kontroli wymienionego zarządzenia, co w konsekwencji zmierza do wykazania braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, należy wyjaśnić kwestię charakteru prawnego podjętego przez Burmistrza zarządzenia.

Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zarządzenia nie są jedyną formą działania wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, bowiem organ ten wydaje także decyzje, działa w formach cywilnoprawny, w formach materialno-technicznych i niewładczych. Zarządzenia są natomiast formą aktu władczego, jednostronnego, bądź też jednostkowo-konkretnego, przy czym zarządzenia podlegające kontroli organu nadzoru to nie tylko zarządzenia wydawane w wyszczególnionych przez skarżącego czterech kategoriach spraw. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił już uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994r. (sygn. W 10/93, OTK 1994, cz. II poz. 46). Wobec tego w literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały, zarządzenia z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały, a nie wyłącznie ze sferą prawa skarżącego. W rozpatrywanej sprawie podjęte zarządzenie organu wykonawczego gminy dotyczące wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie gospodarki komunalnej, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zatem taki akt podlega kontroli, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać należy również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100), w którym wyjaśniono wątpliwości związane z zakresem nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (w tamtej konkretnej sprawie chodziło o zmianę wynagrodzenia burmistrza). Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały (co odnosić należy obecnie także do zarządzeń burmistrza) jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005r. sygn. I OSK 296/05, niepublikowany).

Reasumując przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że w świetle art. 3 ustawy p.p.s.a. materia będąca przedmiotem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 sierpnia 2006r. Nr PN.0911/250/05, należy do właściwości sądu administracyjnego.

Kolejna kwestia wymagająca jednoznacznego rozstrzygnięcia, to sprawa zarzutu wydania zaskarżonego aktu nadzoru z uchybieniem 30-dniowego terminu do podjęcia takiego aktu.

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż Burmistrz L. zarządzenie z dnia 1 lutego 2005r. przekazał Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu w dniu 21 lipca 2005r. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002r. Nr 142, poz. 1591, ze zm), zwanej dalej; ustawą o s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zatem datą, do której organ nadzoru w tej sprawie mógł podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia był dzień 20 sierpnia 2005r. Jednak ten ostatni dzień terminu przypadał na wolną sobotę. Zgodnie z art. 91 ust. 5 ww. ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Ponieważ ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera własnej regulacji dotyczącej biegu terminów w tym zakresie należy stosować zasady zapisane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z art. 57 § 4 kpa wynika, iż jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Co do uznania soboty za dzień ustawowo wolny od pracy to w tej kwestii w orzecznictwie sądowym zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy.

Pierwszy z nich wyrażony m.in. postanowieniem SN z 27 listopada 1997r. sygn. I CZ 144/97, OSCN 1998, nr 6, poz. 95, postanowieniem SN z 4 października 2001r. sygn. I CZ 116/01, niepublikowany, postanowieniem SN z 25 września 2003r. sygn. III RN 208/01, niepublikowany, opowiada się za wykładnią językową art. 57 § 4 Kpa , która prowadzi do wniosku, iż sobota nie jest dniem uznanym za ustawowo wolny od pracy. Natomiast drugie stanowisko prezentowane m.in. uchwalą NSA z 25 czerwca 2001r. sygn. FPS 7/00, ONSA 2001/4/149, postanowieniem SN z 3 lutego 2000r. sygn. III RN 195/99, OSNAPU 2000r. nr 24, poz. 884, opiera się na założeniu, że przepisy określające zasady liczenia terminów ustawowych, których zachowanie warunkuje skuteczność dokonania czynności procesowych, powinny być interpretowane i stosowane przy uwzględnieniu konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu, które wynikają z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. To drugie stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznając, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada w sobotę nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28, ze zm.) to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 Kpa. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wobec upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w wolną sobotę, za ostatni dzień terminu należało uznać najbliższy następny dzień powszechni tj. 22 sierpnia 2005r. i tego dnia zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane.

Nie mógł być również uwzględniony kolejny zarzut skargi zmierzający do wykazania, iż doszło do naruszenia art. 91 ustawy o s.g., skoro organ nadzoru nie powiadomił Burmistrza L. o wszczęciu postępowania nadzorczego, czym naruszył art. 61 Kpa uniemożliwiając organowi wypowiedzenie się w tej sprawie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest kategorycznego stwierdzenia, iż postępowanie nadzorcze Wojewody zostaje uruchomione dopiero z chwilą wydania aktu o formalnym wszczęciu takiego postępowania. Wyjaśnić zaś należy, iż odpowiednie stosowanie przepisów jednego aktu w postępowaniach regulowanych odrębnym aktem prawnym oznacza, że niektóre przepisy aktu, który ma być odpowiednio stosowany, będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawowy akt danej kwestii nie reguluje. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje wprost kwestii wszczęcia postępowania nadzorczego. W tej kwestii wypowiedział się NSA w uchwale 7 sędziów z 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9/02, iż sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może skutkować wadliwością rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. To sąd administracyjny ocenia, czy brak takiego zawiadomienia organu gminy pozbawił go możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w tej sprawie stwierdził, iż mimo wadliwości prowadzonego postępowania nadzorczego polegającego na braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ gminy nie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i wyrażania stanowiska w tej sprawie. Mimo braku zawiadomienia Burmistrza L. o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda kolejnymi pismami z dnia 14 lipca 2005r., 29 lipca 2005r. i 18 sierpnia 2005r. wzywał organ wykonawczy gminy do przedstawienie swojego stanowiska w tej sprawie oraz nadesłanie, w trybie art. 88 ustawy o s.g. kwestionowanego zarządzenia oraz innych dowodów potwierdzających posiadanie uprawnienia do wydania badanego w trybie nadzoru aktu. Poza żądanymi dokumentami organ wykonawczy gminy przesyłał także inne dowody, które w jego ocenie potwierdzać miały zgodność z prawem podjętego zarządzenia. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi nadzoru, iż działanie jego zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowało pozbawienie Burmistrza możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził uzasadnienia dla twierdzenia, że brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Przechodząc do meritum sprawy trzeba stwierdzić, że zarządzenie Burmistrza L. błędnie oparto na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g. Zgodnie z tym przepisem do zadań wójta (burmistrza) należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że tak sformułowane uprawnienie organu wykonawczego oznacza prawo rozporządzania mieniem przez prowadzenie działalności polegającej na tym, że z zasobu gminnego "wychodzą" bądź też do tego zasoby "wchodzą" pewne składniki majątkowe (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2004r. sygn. II SA/Op 351/04, OSS 2005/5/97). W pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym nie mieści się określanie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Okoliczność, iż przepis, na podstawie którego wydano sporny akt, nie mógł stanowić podstawy prawnej ustalenia wspomnianych opłat nie oznacza jeszcze, ze takich opłat burmistrz nie mógł ustalić. Uprawnienie burmistrza w tym zakresie mogło bowiem wynikać z art. 4 ust. 1 pjkt 2 ustawy o g.k.. Przepis ten upoważnia rady gmin do określania m.in. opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym kompetencja ta mogła być w drodze subdelegacji, określonej w ust. 2, przekazana do kompetencji organu wykonawczego gminy. W niniejszej sprawie jednakże Burmistrz L. takiej delegacji nie posiadał, co potwierdził w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę. Zatem kwestionowane przez Wojewodę zarządzenie z 1 lutego 2005r., wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości organów uprawnionych do podjęcia rozstrzygnięcia określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o g. k.

Na marginesie pozostaje zauważyć, iż przedmiot rozstrzygnięcia, który dotyczy ustalenia opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznym oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w wysokości uzależnionej od powierzchni oddanej w najem właścicieli domków rekreacyjno-wypoczynkowych położonych na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w K. w żadnym razie nie dotyczy usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej czy też korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto grunt pod domkami nie stanowi ani obiektu czy też urządzenia użyteczności publicznej.

Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, iż po zmianie zakwestionowanych zapisów zarządzenie nie dotyczy już obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż w takim wypadku zarządzenie nadal regulowałoby ustalanie opłaty za usługi komunalne oraz obiekty i urządzenia w Ośrodku Wypoczynkowym w K., przy czym nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że grunt oddany w najem pod domkami rekreacyjnymi stanowił usługę komunalną czy też obiekt lub urządzenie, o których mowa w zarządzeniu zmieniającym. Teren pod domkami letników oddany im w najem nie stanowi ani obiektu, ani urządzenia komunalnego. Zarządzenie powyższe nie stanowi jednak przedmiotu kontroli Sądu w niniejszej sprawie, skoro nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody.

W piśmie procesowym strona skarżąca wskazała jeszcze inną podstawę prawną podjętego zarządzenia z dnia 1 lutego 2005r. -. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy regulują jednak zupełnie odmienną problematykę Z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o g.n. wynika, ze zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują , z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności, zaś na mocy art. 25 ust. 1 tej ustawy gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Okoliczność, iż organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, które polega m. in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnienie z zasobu jednoznacznie wskazuje na uprawnienie do indywidualnego naliczania tych należności określanych umowami cywilnoprawnymi dotyczącymi korzystania z nieruchomości gminnych, nie jest to zatem upoważnienie do wydania generalnego władczego aktu, który obligatoryjnie nakładałby określone opłaty za korzystanie z gminnego zasobu nieruchomości. Okoliczność tę potwierdza chociażby dołączona przez skarżącego umowa najmu mocą której oddano w najem właścicielowi domku rekreacyjnego część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 100/3 o pow. 8ha 26a 65m2 położonej nad jeziorem "[...]" koło miejscowości K. gm. L. W umowie tej określono czynsz roczny z zastrzeżeniem, iż o wysokości czynszu na następny rok wynajmujący zostanie powiadomiony w terminie do 15 lutego każdego roku.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 sierpnia 2005r. nie narusza prawa, prawidłowo bowiem organ nadzoru stwierdził, iż zawarcie w ocenianym zarządzeniu postanowień w przedmiocie zastrzeżonym do kompetencji Rady stanowi o podjęciu aktu przez organ niewłaściwy, co z kolei należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność zarządzenia. .

W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzuty skargi za nie zasadne, orzekł na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. o oddaleniu skargi.