Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2281/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych m.st. Warszawy oraz [...] z siedzibą we Frankfurcie nad Menem - obecnie [...] GmbH od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2521/14 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą we Frankfurcie nad Menem na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2521/14, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą we Frankfurcie nad Menem na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego w pkt 1 stwierdził nieważność § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 2 pkt 9 oraz § 2 pkt 5 tekstu planu w zakresie, w jakim ustalono dla terenu oznaczonego symbolem K-116 U-N maksymalną intensywność zabudowy, odnosząc ją do powierzchni tego terenu, podczas gdy definicja zawarta w uchwale odnosi intensywność zabudowy do działki inwestycyjnej i nakazuje takie rozumienie tego pojęcia w dalszych przepisach uchwały; w pkt 2 stwierdził nieważność § 42 ust. 6 pkt 2 lit. g/ w zw. z § 3 ust. 2 lit. b/ tekstu planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wytyczonej na rysunku planu od strony drogi lokalnej 14 KD-L (ul. Tarniny), w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...]/5 i [...]/6 z obrębu 1-04-13, położonych na terenie Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy; w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt 4 zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą we Frankfurcie nad Menem kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] (zwanej dalej [...]) – użytkownik wieczysty nieruchomości złożonej z działek ewidencyjnych o numerach [...]/5 i [...]/6, zabudowanej budynkami biurowymi znanymi jako University Bussiness Centre I oraz II (UBC I oraz UBC II), a także budynkiem garażu podziemnego – wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 29 lipca 2009 r. Nr 122, poz. 3577).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/12, podzielił stanowisko strony skarżącej, że Rada m.st. Warszawy dokonując ustaleń zakwestionowanego planu w zakresie wyznaczenia linii rozgraniczających drogi lokalnej oznaczonej symbolami 14 KD-L, tj. ul. Tarniny w części obejmującej działki skarżącego nie dokonała wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego oraz nie rozważyła, czy wprowadzone w ten sposób na nieruchomości ograniczenia są niezbędne i konieczne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. WSA wyraził także pogląd, że uzasadnienie ingerencji w prawo wieczystego użytkowania działek skarżącego w związku z lokalizacją przedmiotowej drogi częściowo na działce nr [...]/5 i [...]/6 jest dla oceny legalności kontrolowanego aktu kwestią zasadniczą, ponieważ droga ta obejmuje także działkę nr 5, stanowiącą własność m.st. Warszawy. Stwierdził, że ingerencji tej nie uzasadnia fakt, iż plan częściowo usankcjonował stan faktyczny, gdyż droga publiczna 14 KD-L jest drogą istniejącą, podobnie jak usytuowany na działce skarżącego garaż podziemny oraz parking. W uchylonym wyroku WSA zgodził się także ze stroną skarżącą, że ustalenia zawarte w § 53 uchwały dotyczące drogi 14 KD-L określające parametry i wskaźniki zagospodarowania dla poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, przeznaczonych pod publiczne place, ulice i ciągi piesze oraz dla terenów komunikacji wewnętrznej wskazują na sprzeczność tych ustaleń części tekstowej planu dla terenu 14 KD-L z rysunkiem planu, który wymieniony w § 53 szpaler drzew lokalizuje na terenie K-116 U-N. WSA wyprowadził stąd wniosek, że ustalając zasady zagospodarowania działki nr [...]/5 i [...]/6 gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego. Konkludując WSA w uchylonym wyroku przyjął, że organ nie wykazał, aby nie było możliwe inne poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez działkę skarżącego, jak również zlokalizowanie drogi publicznej 14 KD-L, niż ustalono to na rysunku planu. Wyprowadził stąd wniosek, że uchybienia te potwierdzają, iż został naruszony interes prawny skarżącego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Sąd I instancji w uchylonym wyroku nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów wniesionej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2879/13, uchylił w całości wyrok z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/12.

NSA zakwestionował stanowisko WSA i podzielił wiele zarzutów obu skarg kasacyjnych – skarżącego oraz organu. Przypomniał, w kontekście wyroku WSA stwierdzającego w części nieważność przedmiotowej uchwały w sprawie planu, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. –dalej: u.p.z.p.), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. NSA dostrzegł, że Sąd pierwszej instancji kwestie dotyczące rozpatrzenia uwag i zarzutu braku ponowienia procedury w niezbędnym zakresie skwitował jednym zdaniem, zamiast rozważyć, czy wniesione uwagi są uwagami o charakterze indywidualnym czy ogólnym, kiedy mogą wchodzić w grę sprzeczne interesy różnych grup właścicieli (użytkowników wieczystych) działek położonych na obszarze objętym planem, czy też sprzeczne interesy właścicieli działek i gminy. Sąd Wojewódzki powinien ocenić jakiego charakteru są wniesione uwagi i czy uwzględnienie tych uwag spowodowało, że należało bądź też nie należało powtórzyć w niezbędnym zakresie procedurę planistyczną. NSA uznał też szereg wypowiedzi WSA za lakoniczne i pozbawione uzasadnienia, jak stwierdzenie, "że Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę co do zarzutu zdefiniowania w planie pojęć: działki budowlanej, powierzchni terenu biologicznie czynnej, wysokości budynku oraz intensywności zabudowy, w sposób odmienny od definicji legalnej". WSA bezzasadnie przyjął, iż nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega przez jeden z budynków biurowych [...] z siedzibą we Frankfurcie nad Menem oraz garaż podziemny. Wyraził przypuszczenie, że WSA nie patrzył na linię ciągłą, ale tam gdzie kończą się trójkąty (trójkąty "przecinają" budynek biurowy), co zdaniem NSA, nie byłoby prawidłowe. Nieprzekraczalna linia zabudowy, która znajduje się w legendzie planu jest bowiem linią ciągłą, na której naniesione są trójkąty. Sąd II instancji stwierdził także, iż należałoby się zastanowić, czy są jakieś przeszkody, aby nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegała nad budowlą podziemną. Zarzucił WSA, iż w zasadzie rozważał tylko argumenty przedstawione przez stronę skarżącą, a pominął argumenty organu. W szczególności Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się co do argumentu organu, iż tak ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia dalszą ekspansję zabudowy działki strony skarżącej, która jest już zabudowana w znacznie większym zakresie niż pozostałe działki na tym terenie – zrealizowana zabudowa ma bardzo dużą kubaturę i stanowi najintensywniejszą zabudowę w całym kwartale planu pomiędzy ul. Puławską a ul. Modzelewskiego, nadto ustalony dla tego obszaru w studium wskaźnik intensywności zabudowy (3.0) został już nieznacznie przekroczony. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, w ocenie NSA, czy w takiej sytuacji można mówić o potraktowaniu strony skarżącej w sposób mniej korzystny niż innych właścicieli działek sąsiednich oraz czy Gmina poprzez takie ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy może wpływać na ograniczenie intensywności zabudowy na danym terenie i dążyć do ochrony ładu przestrzennego i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości przed nadmiernym zagospodarowaniem działki przez [...] z siedzibą we Frankfurcie nad Menem. NSA podzielił także zarzuty skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło stanowiska Sądu co do pozostałych zarzutów wniesionej skargi.

W dalszej części Sąd Wojewódzki zaznaczył, że [...] w skardze zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez brak wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego oraz rozważenia, czy ograniczenia wprowadzone na jego nieruchomości są niezbędne i konieczne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności i w rezultacie: – przeznaczenie terenu K-116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego, na bliżej niesprecyzowane cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym, a nadto bez wskazania jakie względy przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem praw skarżącego, – zlokalizowanie drogi publicznej 14 KD-L częściowo na nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy istniała możliwość usytuowania jej w całości na działce stanowiącej własność m.st. Warszawy, – wyłączenie z zabudowy, poprzez usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, istotnej części terenu K-116 U-N (ok. 4000 m.kw.), obejmującego nieruchomość skarżącego, którego zagospodarowanie już nastąpiło (dwukondygnacyjny garaż oraz istniejący budynek UBC II - linia zabudowy przebiega przez część tego obiektu), uniemożliwiając w ten sposób prowadzenie na tak zagospodarowanym terenie jakichkolwiek robót budowlanych, w tym o charakterze modernizacyjnym (tak co do istniejącego garażu, jak i co do części budynku), bez wykazania istnienia przemawiającego za takim wyłączeniem jakiegokolwiek chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, a przy tym przy całkowitym braku ustaleń co do przyjętych linii zabudowy i kryteriów jej przyjęcia dla poszczególnych terenów w części tekstowej planu i poprzestanie w tym zakresie na sformułowaniu "wg rysunku planu"; 2) art. 32 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione zlokalizowanie linii zabudowy na nieruchomości skarżącego w sposób znacząco odbiegający od usytuowania linii zabudowy dla innych objętych skarżonym planem nieruchomości, położonych przy tej samej kategorii dróg publicznych (oznaczonych symbolem KD-L); 3) § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez zlokalizowanie na rysunku planu pasa zieleni (szpaleru drzew) poza terenem przeznaczonym na budowę pasa drogowego drogi publicznej 14 KD-L (ul. Tarniny), w granicach rozgraniczających teren K-116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego, co nadto sprzeczne jest z częścią tekstową planu, przewidującą lokalizację szpaleru drzew jako elementu drogi publicznej; 4) art. 20 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, poprzez uchwalenie planu miejscowego przewidującego wyłączenie z zabudowy terenów, dla których studium nie zawiera takich ustaleń; 5) § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , polegające na wprowadzeniu w ustaleniach dla terenu K-116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego (§ 42 ust. 6 pkt 3 uchwały) szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w użytkowaniu, wyrażających się w uzależnieniu realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, parkingów terenowych i podziemnych i innych urządzeń niezbędnych dla zapewnienia funkcjonowania terenu od warunku niejasnego, nie posiadającego wyraźnej treści normatywnej, a wyrażającego się w zapisie, iż realizacja ww. infrastruktury jest dopuszczalna, o ile nie wymaga ona "specjalnych wydzieleń terenowych od ustalenia w projektach budowlanych" ; 6) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez: – zaniechanie w § 19 oraz § 42 ust. 6 pkt 2 ustaleń dla terenu K-116 U-N, obejmującego nieruchomości skarżącego, dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenu K-116 UN, tj. kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego, parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz powierzchni minimalnych lub maksymalnych działek, – dopuszczenie (§ 19 uchwały) możliwości scalenia gruntów w celu "przeprowadzenia kompleksowych inwestycji na wybranych fragmentach terenu objętego planem miejscowym", przy braku wskazania rodzaju inwestycji, które mają być w takich warunkach przeprowadzone oraz braku wskazania kryteriów i zasad wyłaniania "wybranych fragmentów terenu", w rezultacie czego zapis ten może być odnoszony także dla terenu K-116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego); 7) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie wymogów w zakresie gabarytów oraz wysokości projektowanej zabudowy dla terenu K-116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego polegające na: – braku wskazania takich wymogów dla obiektów budowlanych innych niż budynki; – posłużeniu się przy ustalania wymogów dla obiektów budowlanych stanowiących budynki definicją wysokości budynku odbiegająca od definicji ustawowej, a nadto nie określenie wymogów w zakresie gabarytów budynków; 8) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

– zdefiniowanie w § 2 pkt 4 planu pojęcia "działki budowlanej", mimo że legalną definicję tego pojęcia - odmienną od przyjętej w uchwale – zawiera art. 2 pkt 12 u.p.z.p., – zdefiniowanie w § 2 pkt 20 planu pojęcia "powierzchni terenu biologicznie czynnej" mimo, że legalną definicję tego pojęcia – odmienną od przyjętej w uchwale zawiera przepis § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, – zdefiniowanie w § 2 pkt 33 pojęcia "wysokości budynku", której legalną definicję – odmienną od przyjętej w uchwale – przewiduje przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, – zdefiniowanie w § 2 pkt 9 pojęcia "intensywności zabudowy", mimo że legalną definicję tego pojęcia – odmienną od przyjętej w uchwale - zwiera art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślił m.in., że nieprzekraczalna linia zabudowy sięga na wiele metrów w głąb nieruchomości i została usytuowana w taki sposób, że teren istniejącego garażu oraz naziemnych budowli z nimi związanych, jak również część budynku UBC II znalazły się w obszarze całkowicie wyłączonym z zabudowy. Tymczasem intencją skarżącego było kontynuowanie rozpoczętego o wyżej wymienione decyzje procesu zabudowy nieruchomości, poprzez posadowienie na garażu obiektu biurowego, stanowiącego kolejny obiekt w ramach kompleksu biurowego University Bussiness Centre. Zaznaczył także, iż Studium nie przewiduje, aby jakakolwiek część nieruchomości miała być wyłączona z zabudowy. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, to właśnie przy podejmowaniu ustaleń części tekstowej projektu studium należy m.in. "wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy". W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty podniesione w skardze i zakwestionowała stanowisko i argumentację organu. Wskazała, m.in. że na jej nieruchomości nie jest obecnie zlokalizowana żadna droga. Nie istnieje również żadna uchwała wyznaczająca przebieg drogi na tym terenie, ani choćby w przedmiocie nadania jej nazwy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jedyna uchwała dotycząca ul. Tarniny została podjęta dopiero w roku 2012 i nie dotyczy przedmiotowego terenu, a jedynie nadania nazwy drodze zwyczajowej. Podał, że właściciel (użytkownik wieczysty) terenu na swoje potrzeby i na swój koszt zorganizował komunikację oraz parkowanie w ramach należącej do niego działki, zaś gmina ma możliwości budowy takiej drogi w ramach swojego terenu, przylegającego do terenu inwestora prywatnego. Nadto podkreślił, że obecnie teren wykorzystywany jako droga nie znajduje się na nieruchomości skarżącego, lecz na terenie miejskim, tj. na działce nr 5 z obrębu 1-04-21. Na okoliczność tę skarżący załączył wydruk z mapy internetowej dostępnej na stronach urzędu miasta. Obowiązujący zaś dla działki nr 5 (w części znajdującej się poza granicami skarżonego planu) plan zagospodarowania przestrzennego Parku Dolina Służewska, przyjęty uchwałą nr Xl/315/2007 Rady miasta stołecznego Warszawy wprost zezwala na zabudowę na tej części działki nr 5, która znajduje się w pobliżu terenu objętego niniejszym postępowaniem. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2013 r. skarżący podniósł m.in., że o bezprawności ukształtowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na jego nieruchomości świadczy usytuowanie jej w taki sposób, iż w obszarze wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy znalazł się istniejący budynek, w postaci garażu podziemnego i nadziemnych zabudowań z nim związanych. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2013 r. skarżący w uzupełnieniu swojego stanowiska, wskazał, że niezależnie od podniesionych w sprawie zarzutów merytorycznych, zaskarżony plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem procedury, co w myśl u.p.z.p. przesądza o jego wadliwości. Zarzucił, że w toku procedury planistycznej nie rozpatrzono indywidualnie zgłoszonych uwag w wymaganej formie, tj. uchwały podjętej przez Radę. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie zmian do projektu planu na skutek uwzględnienia uwag przez Prezydenta m.st. Warszawy zarządzeniem nr 1505/2008 z dnia 8 kwietnia 2008 r. powinno prowadzić do ponownego przeprowadzenia procedury planistycznej.

W piśmie procesowym z 6 czerwca 2013 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z 5 czerwca 2013 r., skarżący wymienił jako wadliwe następujące zapisy skarżonej uchwały: § 42 ust. 6 (w szczególności pkt 2 lit. g/) w zw. z § 2 pkt 15, § 9 ust. 1 oraz § 11 ust. 3 uchwały, § 53 pkt 14 uchwały, rysunku planu w zakresie przebiegu linii zabudowy i ulokowania drogi publicznej na terenie skarżącego, § 2 co do definicji, w tym pojęcia działki inwestycyjnej, § 5 ust. 2 (cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym) oraz § 19 uchwały tyczący scalania gruntów.

W odpowiedzi na tę skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Organ potwierdził, że teren obejmujący działki skarżącego, oznaczony symbolem K-116 U-N, jest terenem obecnie zagospodarowanym. Usytuowane są dwa budynki biurowe wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym garaż podziemny oraz parkingi. Teren wykorzystywany jest więc zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, który ustala zachowanie tych funkcji i ich rozwój. Zgodnie bowiem z ustaleniami szczegółowymi określonymi w § 42 ust. 6 tekstu planu przeznaczeniem podstawowym terenu K-116 U-N jest zachowanie i rozwój funkcji usługowych – zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym szkół wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, domów akademickich, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury oraz zachowanie i rozwój usług biur "administracji i obsługi finansowej". Plan dopuszcza również usługi nieuciążliwe i nieoddziałujące znacząco na środowisko z zakresu: oświaty, kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, wystawiennictwa, gastronomii oraz handlu jako funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji podstawowej. Trudno zgodzić się z postawionym przez skarżącego zarzutem ograniczenia jego prawa własności poprzez przeznaczenie terenu K-116 U-N, obejmującego jego nieruchomość na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym. W ocenie organu, zapisy planu sformułowane zostały w sposób niebudzący wątpliwości, zgodnie z przeznaczeniem określonym w Studium (gdzie obszar ten oznaczony został jako teren usługi nauki, z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej – symbol: UN.30), a także zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem terenu (obecnie usytuowane na terenie K-116 U-N budynki wykorzystywane są pod funkcje usługowe). Mając na uwadze funkcje planu jako podstawowego instrumentu polityki przestrzennej, analiza zapisów planu dotycząca konkretnego terenu nie może być dokonywana wyrywkowo i bez uwzględnienia większego obszaru. Istotne zatem jest położenie terenu K-116 U-N, graniczącego od wschodu z terenem K-114 U-N (budynki Uniwersytetu Warszawskiego) oraz w sąsiedztwie terenu K-112 U-N (budynki domów akademickich), od północy natomiast z terenem K-115 U-N i K 120 U-N/MW-Z. Organ zaakcentował, że mając na uwadze funkcję planu jako podstawowego instrumentu polityki przestrzennej, analiza zapisów planu dotycząca konkretnego terenu nie może być dokonywana wyrywkowo i bez uwzględnienia większego obszaru. Uwzględniając zatem wszystkie zapisy planu dotyczące terenu K-116 U-N, jak również terenów sąsiednich, organ stwierdził, że tworzą one zwartą całość zarówno pod względem funkcji jak i parametrów urbanistycznych, ukierunkowaną na takie ukształtowanie całego obszaru, które byłoby odzwierciedleniem interesów indywidualnych poprzez zachowanie i kontynuację dotychczasowego przeznaczenia, jak i interesu publicznego. Odnosząc się do kwestii zlokalizowania drogi 14 KD-L częściowo na nieruchomości skarżącego Rada wskazała, iż droga publiczna 14 KD-L jest drogą istniejącą, podobnie jak usytuowany na działce skarżącego garaż podziemny oraz parking. Podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczy pasa drogowego z zagospodarowanymi zatokami parkingowymi, bezpośrednio przy których urządzony jest parking obsługujący budynki skarżącego. Istotnym jest fakt, iż najemcy budynków biurowych usytuowanych przy ulicy Tarniny, korzystają niemal ze wszystkich ogólnodostępnych parkingów położnych przy tej ulicy, które okazują się jednak niewystarczające. W tym zakresie zatem plan częściowo usankcjonował stan istniejący, w pozostałym zakresie kierując się obowiązującymi parametrami dla tej kategorii dróg ustalił linie rozgraniczające w jedyny możliwy sposób bez naruszania usytuowanej po drugiej stronie ulicy zieleni w postaci Parku Dolina Służewska. O konieczności uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych w planowaniu stanowi wprost u.p.z.p., która w art. 1 nakazuje za podstawę działań planistycznych przyjąć zrównoważony rozwój. Z tej ustawy wynika również konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska. Organ wyjaśnił, że ustalona dla terenu K-116 U-N linia zabudowy od strony ulicy Tarniny jest kontynuacją linii zabudowy ustalonej dla terenu sąsiedniego, tj. K-114 U-N, co jest wyrazem wprowadzenia na tym obszarze ładu przestrzennego. Bardzo duża kubatura jaką stanowi kompleks zabudowy skarżącego – a jest to wysoka zabudowa najbardziej wysunięta na południe w stronę Dolinki – oraz sąsiadujący z nim zespół zabudowy Uniwersytetu Warszawskiego położone są niemal na tej samej linii zabudowy i o taką samą odległość odsunięte od krawędzi Parku Dolina Służewska. Ponadto ustalenie linii zabudowy od strony ulicy Tarniny ma dodatkowo służyć stopniowemu "przechodzeniu" terenów intensywnej zabudowy w tereny zieleni oraz w utworzeniu harmonijnego "pogranicza" obu obszarów. Rada podkreśliła też, że niezwykle istotnym w sprawie, zwłaszcza z punktu widzenia zgodności ze studium, pozostaje fakt wyczerpania przez istniejącą na terenie skarżącego zabudowę wskaźnika intensywności zabudowy. Ustalony na poziomie 3,0 wskaźnik został nawet nieznacznie przekroczony. Zatem przesunięcie linii zabudowy wprowadziłoby konieczność zmiany wskaźnika intensywności zabudowy, zapisy planu muszą być bowiem ze sobą wzajemnie spójne. Biorąc pod uwagę z kolei otaczające zagospodarowanie, zmiana wskaźnika mogłaby doprowadzić do niezgodności ze studium (wskaźnik intensywności zabudowy dla tego obszaru wprowadzony został w studium na poziomie 1,5). Organ podał, że kwestia ta łączy się z zarzutem skargi dotyczącym wyłączenia spod zabudowy części terenu K-116 U-N. Zarzucane przez skarżącego wyłączenie spod zabudowy, związane jest z odsunięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki podyktowanym koniecznością zrównania linii zabudowy tego terenu do linii zabudowy terenu sąsiedniego K-114 U-N. Organ stwierdził, że fakt "skonsumowania" przez istniejącą zabudowę wskaźnika intensywności zabudowy, ustalonego spójnie dla sąsiednich terenów i zgodnie ze studium, pozostawia przedmiotowy zarzut bezpodstawnym. Rada zwróciła uwagę, że ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną dla planu miejscowego. Stopień ogólności studium nie pozostawia miejsca na dokonywanie szczegółowych ustaleń w zakresie ustalania linii zabudowy w stosunku do każdej działki. Jest to bowiem materia zastrzeżona dla planów miejscowych, które rozwijają i uszczegóławiają rozwiązania przyjęte przez studium. W związku z tym – w ocenie organu – zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p., polegający na uchwaleniu planu przewidującego wyłączenie spod zabudowy dla. terenów, dla których studium nie zawiera takich ustaleń, uznać należy za bezzasadny zwłaszcza w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1191/09). Organ wskazał, że w wyroku tym NSA stwierdził, że: "Przy ocenie zgodności postanowień studium i planu miejscowego należy mieć na względzie charakter obu aktów, z których jeden jest aktem polityki, obejmującym obszar całej gminy, z konieczności postulatywnym i o dużym stopniu ogólności, a drugi jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym najczęściej dla znacznie mniejszego obszaru gminy. Plan musi zawierać wiele uregulowań, których studium nie zawiera. Przy analizie zgodności postanowień obu tych aktów należy brać pod uwagę zarówno załączniki graficzne, jak i ustalenia zawarte w części opisowej. Pojęcie zgodności, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest pojęciem niedookreślonym, ma ocenny charakter, a zakres "zgodności" należy oceniać w odniesieniu do konkretnych postanowień." Odnośnie do zarzutu zlokalizowania na rysunku planu pasa zieleni (szpaleru drzew) poza terenem przeznaczonym pod budowę pasa drogowego, organ stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały zamieszczone na rysunku planu oznaczenie graficzne dotyczące szpaleru drzew jest oznaczeniem orientacyjnym, wskazującym jedynie, iż wzdłuż drogi 14 KD-L wprowadzona została zieleń. Biorąc pod uwagę dodatkowo fakt, iż linie rozgraniczające układu komunikacyjnego są liniami obowiązującymi, a tekst planu przewiduje lokalizację zieleni jako elementu drogi publicznej, brak jest podstaw do wysuwania zarzutu lokalizowania na rysunku planu zieleni poza terenem przeznaczonym na budowę pasa drogowego, a takie lokalizowanie zieleni w pasie drogowym jest techniką powszechną służącą dodatkowo przejrzystości rysunku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez zawarcie w uchwale § 42 ust. 6 pkt 3 zapisu "dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej; realizację dróg wewnętrznych, parkingów terenowych i podziemnych i innych urządzeń niezbędnych dla zapewnienia funkcjonowania danego terenu, ale nie wymagających specjalnych wydzieleń terenowych do ustalenia w projektach budowlanych", Rada wyjaśniła, że zapis ten dopuszcza realizację na tym terenie urządzeń niezbędnych dla zapewnienia jego funkcjonowania, z wyłączeniem tych, które wymagają wyodrębnienia dla swojej realizacji części terenu, na której obowiązuje inny zbiór ustaleń. Specjalnych wydzieleń terenowych wymagają np. stacje transformatorowe czy gazowe oraz urządzenia telekomunikacyjne typu szafy kablowe czy kontenery telekomunikacyjne. Określenie "o ile nie wymagają one specjalnych wydzieleń terenowych" nie odnosi się, jak błędnie przyjął skarżący, do dróg wewnętrznych, parkingów czy innych urządzeń niezbędnych do funkcjonowania terenu, ale do innych urządzeń wymagających takich wydzieleń. Plan nie uzależnia zatem realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych czy parkingów od, jak to określił skarżący "niejasnego, nie posiadającego wyraźnej treści normatywnej" warunku, nie przewidział jedynie realizacji na tym terenie urządzeń wymagających specjalnego wydzielenia w terenie i odrębnych ustaleń. Odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania dla terenu K-116 U-N ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, organ wskazał, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1370/10), iż "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 tej ustawy". Unormowania planu we wskazanym zakresie zamieszcza się zatem, co podkreślił NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2199/11), tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, a uchwała w sprawie planu miejscowego nie może zostać usunięta z obrotu prawnego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Nadto Rada zaznaczyła, że brak wprowadzenia szczegółowych ustaleń dotyczących zasad i warunków scaleń, wskazuje na brak obszarów przewidzianych w planie na scalenia i podziały. Skoro zatem działki skarżącego nie zostały wskazane w planie jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów, nie było podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych tak w art. 15 ust. 2 ustawy, jak i w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Ustosunkowując się do zarzutu wadliwego określenia wymogów w zakresie gabarytów oraz wysokości projektowanej zabudowy dla terenu skarżącego, organ wskazał, że w odniesieniu do ustalonego planem przeznaczenia terenu oraz uwzględniając istniejącą już zabudowę i zagospodarowanie terenu, plan zawiera wszystkie ustalenia wymagane ustawą i rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że skoro przeznaczenie terenu K-116 U-N jest zachowane i rozwój funkcji usługowych szczegółowo określony w § 42 ust. 6 pkt 1 lit. a/, to plan miejscowy nie może dokonywać ustaleń w oderwaniu od powyższego przeznaczenia, kierując się wyłącznie literalnym brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji RP poprzez odmienne zdefiniowanie pojęć, które zostały zdefiniowane w innych aktach prawnych, Rada uznała go za bezzasadny. Wskazała, że zdefiniowanie pojęcia "działka budowlana" poprzez zastosowanie rozbudowanej definicji w stosunku do tej jaka została przewidziana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zmienia sytuacji prawnej inwestora w stosunku do tej, w jakiej znajdowałby się, gdyby posłużono się definicją ustawową w jej literalnym brzmieniu. Rada wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy określić "powierzchnię biologicznie czynną", a nie "teren biologicznie czynny", gdyż w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego obowiązek taki nie wynikał jeszcze z przepisów u.p.z.p. Obowiązek taki w treści ustawy został wprowadzony zmianą dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). W dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego obowiązek taki wynikał z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zawarte w tym przepisie pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" nie zostało zdefiniowane. Odnośnie do zarzutu zdefiniowania pojęcia "wysokości budynku" w sposób odmienny od pojęcia zawartego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Rada wyjaśniła, że przepis ten ma charakter operacyjnej definicji wyłącznie na potrzeby tego konkretnego – niższego rangą niż ustawa – aktu prawnego i nie może być odnoszony do innych przepisów prawa. Organ zaznaczył, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. daje w istocie możliwość definiowania pojęć służących do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia do określania pojęć służących definiowaniu parametrów urbanistycznych – z zachowaniem wymogów zawartych w §149 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej – a więc zakazu modyfikacji znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (a więc w tym przypadku u.p.z.p.). Za niezasadny według Rady należało również uznać zarzut zdefiniowania "intensywności zabudowy" niezgodnie z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Pojęcie intensywności zabudowy zostało wprowadzone do. tej ustawy z dniem 21 października 2012 r. zgodnie z przywołaną już ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie ma w ogóle zastosowania do skarżonego planu. Na skutek wskazań zawartych we wskazanym wyroku uchylającym NSA, skład obecnie orzekający w tej sprawie przede wszystkim wezwał Radę do – przedstawienia rachunkowego obliczenia wraz z opisem, z którego będzie wynikało, że współczynnik intensywności zabudowy na terenie skarżącego (K-116 U-N) nieznacznie przekroczył współczynnik intensywności zabudowy określony w planie jako 3.0, z wyjaśnieniem, które działki przyjęte zostały za działki inwestycyjne w rozumieniu definicji działki inwestycyjnej przyjętej w uchwale, – wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu K-116 U-N znajdowała się w projekcie planu w tym samym miejscu (na rysunku planu) od początku jego opracowywania, czy też aktualny jej przebieg wytyczony został na skutek uwzględnienia wniesionych uwag do planu.

W piśmie procesowym z dnia 16.02.2015 r. na wezwanie Sądu pełnomocnik organu ustosunkował się do 5 sformułowanych zagadnień i wyjaśnił, że:

1. Linia zabudowy poprowadzona w planie dla terenu K-116 U-N jest kontynuacją linii zabudowy poprowadzonej w sąsiednim terenie K-114 U-N od strony ulicy Tarniny. Takie ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadza w przestrzeni ład i porządek przestrzenny. Bardzo duża kubatura, jaką stanowi kompleks zabudowy należący do skarżącego i sąsiadujący z nim duży zespół zabudowy należący do Uniwersytetu Warszawskiego położone są na prawie tej samej linii zabudowy .odsunięte o podobną odległość od krawędzi Parku Dolina Służewska. Linia nieprzekraczalna zabudowy dla terenu K-116 U-N poprowadzona została w nawiązaniu do terenów sąsiednich K-114 U-N i K-112 U-N, jest ona jednak nieznacznie przesunięta w stosunku do terenu K-114 U-N w stronę północną, ponieważ znajdujący się pod ziemią garaż podziemny kolidowałby z linią zabudowy będącą bezpośrednim przedłużeniem linii zabudowy dla terenu K-114 U-N.

2. Zgodnie z § 2 pkt 9 planu Służewca Wschodniego definicja intensywności zabudowy brzmi: "należy przez to rozumieć wskaźnik, obliczony z ilorazu sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej i powierzchni tej działki (....) Natomiast działka inwestycyjna zgodnie z § 2 pkt 5 planu: jest to działka lub zespół działek ewidencyjnych, na których realizuje się inwestycję objętą jednym (ewentualnie etapowym) pozwoleniem na budowę. Działka nr [...]/5 o powierzchni 9925,61 m² jest zabudowana na powierzchni 3653,19 m², a wszystkie kondygnacje stojących na niej budynków stanowią 12624,49 m² powierzchni całkowitej. Tak więc 12624,49 m² (pow.całk.) podzielone przez 9925,61m² (pow. działki) daje wynik 1,27 i jest to intensywność zabudowy dla działki [...]/5. Działka nr [...]/6 o powierzchni 5665,89 m² jest zabudowana na powierzchni 2432,94 m² a wszystkie kondygnacje stojącego na niej budynku stanowią 29 195,28 m² powierzchni całkowitej . Tak więc 29 195,28 m² (pow. całk.) podzielone przez 5665,89 m² (pow.działki) daje wynik 5,15 i jest to intensywność zabudowy dla działki [...]/6. Intensywność dla działek [...]/5 i [...]/6 jest więc ilorazem sumy powierzchni całkowitej budynków na nich wybudowanych i sumy powierzchni obydwu działek, czyli 41 819,77 m² podzielone przez 15 591,5 m² co daje intensywność 2,68. Intensywność dla terenu K-116 U-N natomiast wyliczona została jako iloraz powierzchni całkowitej budynków znajdujących się na tym terenie i powierzchni terenu K-116 U-N, będącego sumą działek [...]/5 i [...]/6, pomniejszonego nieznacznie o część działek znajdującą się poza linią rozgraniczającą terenu.

3. Sąsiedni teren K-114 U-N posiada intensywność na poziomie 2,21 wyliczoną analogicznie do terenu K-116 U-N, czyli jest to iloraz powierzchni całkowitej budynków 21 379,81 m² i powierzchni działek 10 i [...]/1 z obrębu 10413, pomniejszonej o części znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi terenu K-114 U-N 3666,37 m², co daje intensywność 2,21.

4. Ponadto dla obszaru K-116 U-N plan ustala intensywność zabudowy 3,0, który prawie w całości jest wyczerpany poprzez zabudowę istniejącą, już dziś w stanie istniejącym wskaźnik ten wynosi 2,91. Tak więc przesunięcie linii zabudowy musiałoby być również uzupełnione o zmianę wskaźnika intensywności zabudowy, bowiem ustalenia planu muszą być ze sobą spójne. Z kolei podniesienie wskaźnika intensywności zabudowy, biorąc pod uwagę otaczające zagospodarowanie mogłoby doprowadzić do niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, z którym plan ten musi być zgodny. Studium wprowadza w tym miejscu średnią intensywność zabudowy na poziomie 1,5. Intensywność w Studium jest intensywnością brutto, to znaczy dotyczy całego terenu UN.30 wraz z drogami. Intensywność zabudowy przyjęta w planie miejscowym jest intensywnością netto, czyli do jej obliczania od powierzchni terenu odlicza się drogi i tereny poza liniami rozgraniczającymi tereny. W przypadku obszaru UN.30 w Studium wskaźnik intensywności netto, po odjęciu dróg i terenów poza liniami zabudowy, wynosi 2,23, natomiast średni wskaźnik intensywności w planie dla takiego samego obszaru (średnia arytmetyczna intensywności terenów K-60, K-122, K-114, K-115, K-116, K-120, K-112) wynosi 2,24 czyli są zgodne i dalsze zwiększanie intensywności w planie wymagałoby zmiany Studium.

5. Linia zabudowy nieprzekraczalna dla terenu K-116 U-N ma jednakowy przebieg w wersji planu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu i w planie uchwalonym. Nie były w tej sprawie składane uwagi do planu oraz nie było składanych żadnych innych uwag do terenu K-116 U-N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach oceny prawnej stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części. Zaznaczył też, że strona przede wszystkim domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w którym na rysunku planu dla terenu oznaczonego symbolem K-116 U-N wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. Tarniny (14 KD-L), a organ uzasadnił istnienie podstaw do takiego jej wytyczenia wyczerpaniem, a nawet nieznacznym przekroczeniem wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona uchwała zdefiniowała pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy w § 2 pkt 15 wskazując, że jest to linia wyznaczona na rysunku planu, której nie może przekroczyć zabudowa. Nie podano przy tym, by pojęcie to odnosiło się także do zabudowy podziemnej (w przeciwieństwie do zdefiniowanych w § 2 pkt 18 uchwały obowiązujących linii zabudowy). Zatem wzniesienie podziemnego garażu nie stało na przeszkodzie wytyczeniu tej linii, o przebiegu przecinającym przedmiotowy garaż. Na rysunku planu teren na powierzchni, ponad dwupoziomowym garażem, oznaczony został informacyjnie, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, symbolem P jako parking na poziomie terenu (§ 3 ust. 4 pkt 9 uchwały). Oznaczenie to nie ma charakteru normatywnego, wprowadzenie go do uchwały nie stanowi też o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu nie jest trafne stanowisko organu, że znajdujący się pod ziemią garaż podziemny kolidowałby z linią zabudowy poprowadzoną jako bezpośrednie przedłużenie linii zabudowy dla terenu K-114 U-N. W myśl postanowień planu, realizacja zabudowy podziemnej nie stoi bowiem na przeszkodzie wytyczeniu na powierzchni gruntu nieprzekraczalnej linii zabudowy ją przecinającej, w przeciwieństwie do obowiązującej linii zabudowy. Sposób poprowadzenia owej łamanej nieprzekraczalnej linii zabudowy naruszył w sposób nieuprawniony interes prawny skarżącego. Linia ta poza tym, że nie jest prosta, nie stanowi też kontynuacji takiej linii wytyczonej dla terenów sąsiednich K-114 U-N i K-112 U-N, co wydawałoby się najbardziej logiczne. Usytuowana jest dalej od ul. Tarniny niż na terenach sąsiednich. Mimo tej wadliwości, kwestionowane w tym zakresie ustalenia planu byłyby uprawnione, o ile można byłoby bez żadnych wątpliwości wykazać, wbrew przekonaniu skarżącego, że wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru, w skład którego wchodzą działki pozostające w użytkowaniu wieczystym skarżącego o nr ew. [...]/5 i [...]/6, został już przekroczony lub niemal wyczerpany. Ustalenie takie jest jednak nieuprawnione, zważywszy na sposób zdefiniowania pojęcia intensywności zabudowy w § 2 pkt 9 uchwały. Wynika z niego bowiem, że normę § 2 pkt 9 uchwały należy czytać w ten sposób, iż jedynie dla terenów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie, oznaczonych symbolami: F12, F13, F14, G15, G16, H17, H21, I26, J28, E39, F40 i F41 wskaźnika tego nie oblicza się dla poszczególnych działek inwestycyjnych, położonych na tych terenach, a oblicza się go dla terenu. Natomiast a contrario dla pozostałych, wydzielonych terenów oznaczonych w planie innymi symbolami, w tym symbolem K-116 U-N, wskaźnik intensywności zabudowy zawsze oznacza iloraz sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej i powierzchni tej działki (przy definicji działki inwestycyjnej z § 2 pkt 5 tej uchwały), a nie powierzchni terenu oznaczonego danym symbolem. Trafnie przy tym dostrzegł skarżący, że z kolei sposób zdefiniowania pojęcia działki inwestycyjnej, przez odwołanie się do pozwolenia na budowę, dodatkowo utrudnił właściwe stosowanie tego przepisu. W § 2 uchwały wyraźnie zaznaczono, iż zdefiniowane w nim pojęcia, w tym w § 2 pkt 9 (wskaźnik intensywności zabudowy m. in. dla terenu oznaczonego w planie symbolem K-116 U-N) znajdują zastosowanie we wszystkich dalszych przepisach uchwały ("Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o:"). Odmiennie wskaźnik ten zdefiniowało Studium, przyjmując go m.in. dla tego terenu, określonego w Studium symbolem UN.30. Wobec tego za sprzeczne z przyjętą w planie definicją tego pojęcia należałoby uznać ustalenie planu zawarte w § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/, interpretowane w sposób zaprezentowany przez organ (wykładnia autentyczna). Pełnomocnik Rady w ostatnim piśmie procesowym stwierdził bowiem, że zamieszczona we wskazanym przepisie maksymalna intensywność zabudowy "3" winna być obliczana dla terenu, a nie działki inwestycyjnej i z tego wywodził, że wskaźnik ten niemal w całości został wyczerpany, bo w stanie istniejącym zabudowy części obu działek wynosi "2,91". Gdyby przyjąć stanowisko organu, to istotnie wytyczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu K-116 U-N od strony drogi KD-L 14, jakkolwiek poprowadzona linią łamaną i odmiennie niż na terenach sąsiednich, z uwagi na niemal wyczerpanie wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu K-116 U-N nie naruszałaby w sposób nieuprawniony interesu prawnego skarżącego. Interpretacji § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/ uchwały, sugerowanej przez organ, stoi jednak wyraźnie na przeszkodzie definicja wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem K-116 U-N, przyjęta w § 2 pkt 9 uchwały w zw. z § 2 pkt 5 tej uchwały. Nakazuje ona obliczanie tego wskaźnika – m.in. dla terenu K-116 U-N – do powierzchni działki inwestycyjnej, a więc w tym przypadku działek o numerach inwestycyjnych [...]/5 i [...]/6, których łączna powierzchnia wynosi 15 591, 5 m², podczas gdy w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem K-116 U-N znajduje się ich mniejszy obszar, o łącznej powierzchni 14 068,24 m². Wynika to z faktu, że pozostała ich część znajduje się poza linią rozgraniczającą ten teren. W tym stanie rzeczy, zgodnie zatem z obowiązującą regulacją § 2 pkt 9 w zw. z pkt 5 uchwały należałoby przyjąć, że wskaźnik intensywności zabudowy dla tego terenu wynosi "2,68", a więc błędne były ustalenia organu, że nieznacznie przekroczył maksymalny wskaźnik z § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/ uchwały. Wskazanie zawarte w tabeli § 42 ust. 6 uchwały – "Parametry wymagane dla wymienionych terenów" – nie mogło, wobec definicji przyjętych w uchwale (§ 2 pkt 9 w zw. z pkt 5 uchwały), przesądzać o tym, że wskaźnik intensywności zabudowy dla K-116 U-N należy odnosić do terenu, a nie działek inwestycyjnych. Wieloznaczna redakcja tego przepisu i brak zgodności z definicją tego pojęcia zastosowaną w uchwale może budzić zasadnicze wątpliwości, podczas gdy akt normatywny winien zostać sformułowany w sposób jasny, jednoznaczny i wewnętrznie niesprzeczny. Niewątpliwie w przedmiotowej uchwale brak jest definicji wskazującej na to, że dla terenu K-116 U-N wskaźnik ten można obliczać, odnosząc go do powierzchni terenu objętego tym symbolem. Skoro uchwała nie wprowadziła definicji odwołującej się do terenu dla K-116 U-N, to należy przyjąć, że skarżący ma jeszcze do wykorzystania wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący "0,32". Przy czym nie byłoby uprawnione stanowisko, że jest zobligowany do wykorzystania go na cele modernizacji w obrębie już istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu nie można było uznać za uprawnione poprowadzenie nieprzekraczalnej zabudowy w taki sposób, jak wytyczona została na rysunku planu, odmiennie niż na sąsiednich terenach, oznaczonych w planie symbolami K-114 U-N i K 112 U-N. Za takim jej usytuowaniem nie przemawiały także ustalenia planu obejmującego sąsiednie tereny położone po drugiej stronie drogi KD-L 14 – Park Dolina Służewska. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę, to naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia twierdzenie, iż nastąpiło przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości. Zatem w przypadku każdego rozstrzygnięcia określonego w planie gmina ma obowiązek wykazania, że było ono konieczne, celowe i słuszne w takim kształcie, w jakim je przyjęła. Wobec tego, jak wynika z opracowania obrazującego stan intensywności zabudowy na przedmiotowym terenie, sporządzonego przez organ na wezwanie Sądu I. instancji, po przekazaniu mu sprawy z NSA – wskaźnik intensywności zabudowy dla działek o nr ew. [...]/5 i [...]/6 wynosi "2,68" i jest to wskaźnik obliczony dla działek inwestycyjnych, położonych na terenie K-116 U-N, zgodnie z definicjami przyjętymi w uchwale. W tym stanie rzeczy, poprowadzona nieprzekraczalna linia zabudowy łamana i usytuowana głębiej niż na terenach sąsiednich musiała zostać uznana za naruszającą w sposób nieuprawniony interes prawny skarżącego, przez wyłączenie możliwości zabudowy na większym obszarze niż wynikałoby to z definicji zawartych w uchwale, w wyniku czego należało także stwierdzić nieważność § 42 ust. 6 pkt 2 lit. g/ uchwały w zw. z jej § 3 ust. 2 lit. b/ w zakresie sugerującym możliwość obliczania wskaźnika intensywności zabudowy przez odniesienie go do powierzchni terenu oznaczonego w planie symbolem K-116 U-N, a nie działek inwestycyjnych [...]/ 5 i [...]/6.

Argumentacja podana przez skarżącego, że może wyburzyć istniejącą zabudowę i wybudować inne obiekty o mniejszych gabarytach (min. dopuszczona wysokość dla tego terenu w § 42 ust. 6 pkt 2 lit. c/ to 14 m), co skutkowałoby niewyczerpaniem dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla tego terenu (K-116 U-N), przy utrzymaniu owej nieprzekraczalnej linii zabudowy, także nie zasługuje na uwzględnienie. Interes prawny musi być bowiem aktualny, a skarżący nie wykazał, że obecnie ubiega się o pozwolenie na rozbiórkę UBC I i II i realizację niższej zabudowy. Organ przy tym właściwie wykazał , że dla obszaru oznaczonego symbolem K-116 U-N przyjęto jeden z najwyższych wskaźników intensywności zabudowy, a przy opracowywaniu planu kierowano się potrzebą zharmonizowania zabudowy na całym obszarze objętym planem, w szczególności na obszarach oznaczonych symbolem U-N – tereny usług nauki. W sposób rozbieżny natomiast został zastosowany w planie współczynnik intensywności zabudowy (w definicji z § 2 pkt 9 – do działki inwestycyjnej, a w § 42 ust. 6 uchwały – do terenu). Nie zmienia to faktu, że teren skarżącego posiada najintensywniejszą zabudowę na całym obszarze U-N objętym planem. Zrealizowana na terenie oznaczonym w planie symbolem K-116 U-N zabudowa ma bardzo dużą kubaturę i stanowi najintensywniejszą zabudowę w całym kwartale planu pomiędzy ul. Puławską a ul. Modzelewskiego.

Sąd odnosząc się do kwestionowanych definicji, zastosowanych w uchwale, wskazał, że należy mieć na względzie, że definicję intensywności zabudowy sformułowano w u.p.z.p. dopiero w 2010 r., a więc już po uchwaleniu tego planu. Nie definiowało jej też wskazane rozporządzenie wykonawcze do u.p.z.p., a stanowiska wyrażane w tym przedmiocie przez Sądy nie miały charakteru definicji ustawowej. Podobnie rzecz się ma z kwestionowaną definicją powierzchni biologicznie czynnej, która również do u.p.z.p. wprowadzona została dopiero w 2010 r., po uchwaleniu tego planu. Nadto w uchwale użyto innego pojęcia, a mianowicie powierzchni terenu biologicznie czynnej.

Nietrafny jest też zarzut tyczący zdefiniowania w uchwale wysokości budynku (i tak przyjęto ją dla terenu skarżącego jako b. wysoką, maksymalnie 35 m / 11 kondygnacji). Definicja zaś tego pojęcia z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak trafnie podniósł organ, ma charakter definicji operacyjnej. Podobnie nie jest trafny zarzut nieoznaczenia dopuszczalnych gabarytów zabudowy na tym terenie. Dopuszczono bowiem zabudowę o bardzo elastycznie zakreślonym przedziale wysokości, rozpiętość wynosi 11 m (pomiędzy 35 m a 14 m). Podanie zatem konkretnych gabarytów zabudowy nie byłoby celowe. Podobnie sposób zdefiniowania działki budowlanej, choć nie odpowiada definicji z u.p.z.p., w istocie wywołuje te same skutki, skarżący natomiast nie wykazał, by zastosowanie tej definicji skutkowało nieuprawnionym naruszeniem jego interesu prawnego. Ponadto, jak zauważył NSA we wskazanym wyroku uchylającym, wiążącym Sąd obecnie rozpatrujący niniejszą sprawę, szpaler drzew zaznaczony na rysunku planu nie zostanie zrealizowany na terenie skarżącego, podobnie jak ul. Tarniny (14 KD-L), którą to okoliczność skarżący potwierdził. Lokalizowanie zieleni w pasie drogowym jest techniką powszechnie stosowaną, służącą dodatkowo przejrzystości rysunku. Linia rozgraniczająca tę drogę przebiega wzdłuż granicy działek, których skarżący jest wieczystym użytkownikiem. Zatem i ten zarzut skargi tyczący § 53 pkt 14 uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez zawarcie w uchwale § 42 ust. 6 pkt 3 zapisu "dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej; realizację dróg wewnętrznych, parkingów terenowych i podziemnych i innych urządzeń niezbędnych dla zapewnienia funkcjonowania danego terenu, ale nie wymagających specjalnych wydzieleń terenowych do ustalenia w projektach budowlanych", Sąd podziela stanowisko Rady, że zapis ten dopuszcza realizację na tym terenie urządzeń niezbędnych dla zapewnienia jego funkcjonowania, z wyłączeniem tych, które wymagają wyodrębnienia dla swojej realizacji części terenu, na której obowiązuje inny zbiór ustaleń jak np. stacje transformatorowe czy gazowe oraz urządzenia telekomunikacyjne typu szafy kablowe czy kontenery telekomunikacyjne. Określenie "o ile nie wymagają one specjalnych wydzieleń terenowych" nie odnosi się do dróg wewnętrznych, parkingów czy innych urządzeń niezbędnych do funkcjonowania terenu, ale do innych urządzeń wymagających takich wydzieleń. W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi, że dla terenu K-116 U-N nie przyjęto ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W tym zakresie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy – por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10). Unormowania planu we wskazanym zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia potrzeb w tej mierze. Nie jest też podstawą do usunięcia z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego, brak określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/11). Rada przez zaniechanie wprowadzenia szczegółowych ustaleń dotyczących zasad i warunków scaleń dla terenu K-116 U-N, dała wyraz temu, że nie jest to obszar przewidziany w planie do scalenia i podziału. Działki skarżącego nie zostały więc wskazane w planie jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Nie było zatem podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych tak w art. 15 ust. 2 ustawy, jak i w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Bezzasadnie skarżący zarzuca ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie terenu K-116 U-N, obejmującego jego nieruchomość na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym (wymienione w rozdziale XVIII Studium). Zapisy planu sformułowane zostały w sposób jednoznaczny, zgodnie z przeznaczeniem określonym w studium (gdzie obszar ten oznaczony został jako teren usług i nauki, z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej – symbol UN.30), a także zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem terenu (obecne usytuowane na terenie K-116 U-N budynki wykorzystywane są pod funkcje usługowe). Kwestionowany zapis § 5 ust. 2 uchwały nie może więc wywołać żadnych negatywnych skutków dla skarżącego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, co do konieczności powtórzenia uzgodnień i ponownego wyłożenia planu po uwzględnieniu przez Prezydenta m.st. Warszawy 55 uwag spośród 83 wniesionych. Jak wynika z wyjaśnień organu i ustaleń Sądu, strona skarżąca takich uwag nie zgłaszała, a nieprzekraczalna linia zabudowy na jej terenie w identyczny sposób była wyznaczona już przy pierwszym wyłożeniu. Do tej pory też jedynie skarżący wywiódł skargę na ten plan, zatem nie można przyjąć by uwzględnione uwagi wprowadziły ustalenia planu niekorzystne dla innych właścicieli czy użytkowników wieczystych działek położonych na terenie objętym tym planem. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że uwzględnienie tych uwag mogło ujawnić sprzeczne interesy różnych uprawnionych podmiotów i doprowadzić do zmiany ustaleń planu. Uchwała weszła w życie 2009 r. i dostatecznie długo funkcjonuje w obrocie prawnym, by te sprzeczności mogły się ujawnić, a do tej pory nie miało to miejsca.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały we wskazanym zakresie.

Spółka [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wskazała, że zaskarża go w części, w jakiej WSA nie stwierdził nieważności uchwały i wniosła o jego zmianę w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...]/5 oraz [...]/6 z obrębu 1-04-13 położonych w Warszawie, objętych ustaleniami w ramach terenów K-116 U-N oraz 14 KD-L Planu Miejscowego, a zatem co do wszystkich postanowień uchwały w sprawie Planu Miejscowego, w zakresie dotyczącym Nieruchomości strony skarżącej, ewentualnie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa procesowego mającego wpływ wynik sprawy, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

§ 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w brzmieniu z daty uchwalenia Planu Miejscowego oraz w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie ich niezastosowanie, wyrażające się brakiem stwierdzenia nieważności planu miejscowego pomimo

– niezawarcia w planie miejscowym parametru w postaci stosunku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, o którym mowa w z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia, oraz

– zastąpienia przez organ w planie miejscowym określonych w w/w rozporządzeniu kryteriów ustalania współczynnika intensywności zabudowy dowolnie ustalonymi kryteriami własnymi, odbiegającymi w sposób zasadniczy od tych określonych w § 4 pkt. 6 ww. rozporządzenia.

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. zw. z art. 94 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, co polegało na braku stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w tym § 2 pkt 9) planu miejscowego oraz § 2 pkt 5) planu miejscowego i przyjęciu zgodności definicji wskaźnika intensywności zabudowy z w/w przepisami, w sytuacji, gdy:

przyjęte w tych zapisach definicje odbiegają w sposób dowolny od wymogów § 4 pkt. 6 ww. rozporządzenia w zakresie kryteriów ustalania intensywności zabudowy, a nadto wprowadzają zróżnicowany sposób ustalenia intensywności zabudowy dla różnych terenów objętych tym planem oraz

ich łączne odczytanie prowadzi do zrekonstruowania normy prawnej sprzecznej z powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p., co wyraża się w tym, iż wskaźnik intensywności zabudowy ustalany jest w oparciu o pojęcie działki, na którą zostało już udzielone pozwolenie na budowę (działki inwestycyjnej), podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., parametry ustalane w planach miejscowych służą zbadaniu dopuszczalności z tymi wymogami inwestycji dopiero planowanych, tj. na etapie poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę,

co oznacza, iż:

definicje te obarczone są błędem logicznym, bowiem zgodnie z definicją zawartą w Planie Miejscowym "działka inwestycyjna" powstaje dopiero z chwilą wydania w stosunku do niej pozwolenia na budowę, co dopiero pozwoli ustalić "intensywność zabudowy", której badanie jest wszak koniecznym elementem poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę,

w rezultacie czego:

nie jest możliwe zbadanie projektu budowlanego pod kątem zgodności z tak zdefiniowanym wskaźnikiem intensywności zabudowy

w konsekwencji:

brak jest w Planie Miejscowym obligatoryjnego elementu, określonego w § 4 pkt. 6 ww. rozporządzenia, polegającego na odniesieniu wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, na które ma dopiero zostać udzielone pozwolenie na budowę.

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w zw. z następującymi przepisami:

art. 2 pkt 12) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym;

§ 3 pkt 22) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

§ 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

§ 4 pkt. 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

poprzez ich błędną wykładnię, w rezultacie czego WSA nie stwierdził nieważności planu miejscowego, pomimo, iż zawarte w planie miejscowym definicje "działki budowlanej" (§ 2 pkt 5 planu miejscowego), "powierzchni terenu biologicznie czynnej" (§ 2 pkt 14 planu miejscowego), "wysokości budynku" (§ 2 pkt 33 planu miejscowego) oraz "intensywności zabudowy" (§ 2 pkt 9 planu miejscowego) bezprawnie naruszają ustalone znaczenie tych pojęć, określone w aktach wyższego rzędu;

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w uznaniu, iż odmienne zdefiniowanie w zaskarżonej uchwale pojęć posiadających definicje legalne, w szczególności pojęcia działki budowlanej nie narusza interesu prawnego skarżącego, w sytuacji gdy definicje te ,w brzmieniu określonym w skarżonej uchwale determinują możliwość zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, w szczególności definicja działki budowlanej w planie miejscowym zawiera dodatkowe ocenne i niejasne cechy, które nieruchomość musi spełnić aby zostać za taką działkę uznana, w postaci wymogu "prawidłowego i racjonalnego korzystania" z budynków i urządzeń, co bezpośrednio determinuje i uzależnia od takich ocennych kryteriów możliwość zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, a więc w sposób oczywisty narusza jego interes prawny;

art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP poprzez brak stwierdzenia nieważności planu miejscowego pomimo braku wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego oraz rozważenia, czy wprowadzone na nieruchomości skarżącego ograniczenia są niezbędne i konieczne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności i w rezultacie zlokalizowanie drogi publicznej 14 KD-L częściowo na nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy istniała możliwość zlokalizowania tej drogi w całości na działce stanowiącej własność m. st. Warszawa;

§ 7 pkt 7), 8) oraz 9) jak również § 8 pkt 1) i 2) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz § 52 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich błędne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności Planu Miejscowego pomimo zlokalizowania na rysunku planu pasa zieleni (szpaleru drzew) poza terenem przeznaczonym na budowę pasa drogowego drogi publicznej 14 KD-L (ul. Tarniny), w granicach rozgraniczających terenu K-116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego, co nadto sprzecznie jest z częścią tekstową planu, która przewiduje lokalizację szpaleru drzew jako elementu drogi publicznej 14 KD-L, nie zaś w ramach terenu K-116 U-N;

art. 17 pkt. 13) u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż brak ponowienia uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt. 13) u.p.z.p. i czynności, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w tym ponownego wyłożenia projektu planu, w sytuacji uwzględnienia istotnych zmian do projektu planu miejscowego może być konwalidowany przez fakt, iż do dnia wydania wyroku nie wpłynęły inne skargi na plan miejscowy, które potwierdzałyby, że uwzględnione uwagi wprowadziły ustalenia planu miejscowego niekorzystne dla innych właścicieli lub użytkowników wieczystych działek położonych na terenie objętym planem miejscowym i w rezultacie brak stwierdzenia nieważności planu miejscowego pomimo nie ponowienia przez Prezydenta m.st. Warszawy ani przez Radę m.st. Warszawy niezbędnych uzgodnień i czynności, o których mowa w w/w przepisach, w sytuacji gdy taka konieczność wynikała charakteru zmian wprowadzonych do projektu planu, w tym wyniku uwzględnienia uwag do projektu tego planu;

art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż brak indywidualnego rozpatrzenia przez Radę m.st. Warszawy uwag zgłoszonych do projektu planu i poprzestanie w tym względzie jedynie na niekompletnej liście uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, tj. Prezydenta m. st. Warszawy nie stanowił naruszenia procedury planistycznej i w rezultacie na braku stwierdzenia nieważności planu pomimo że wymagana uchwała Rady m.st. Warszawy zwierająca rozstrzygnięcia co do wszystkich zgłoszonych uwag, tj. tak uwzględnionych jak i nie uwzględnionych w toku procedury planistycznej, nie została prawidłowo podjęta.

art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż § 5 ust. 2 zw. z § 42 ust. 6 tego planu przeznaczający tereny U-N, a więc także teren K-116 U-N, obejmujący nieruchomość skarżącego na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym, bez jednoznacznego sprecyzowania, o jakich celach jest mowa oraz bez wskazania jakie względy przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem praw skarżącego, nie narusza jego interesu prawnego, a w rezultacie na braku stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie, w sytuacji, gdy poprzez jego uchwalenie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego jak również procedury planistycznej (zaniechanie należytego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i prywatnym i uzasadnienia przyjętych w tym zakresie rozwiązań).

j) § 12 pkt 16 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, polegającą na uznaniu, iż zgodnie z tym przepisem nie jest wymagane podpisanie się przez organ wykonawczy gminy pod wykazem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności planu w sytuacji, gdy wykaz załączony do przedmiotowej uchwały podpisu takiego nie zawierał;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. Z art. 147 § 1 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak orzeczenia w granicach sprawy i w rezultacie nie rozpoznanie skargi w całości, co polegało na pominięciu w pisemnych motywach rozstrzygnięcia szeregu kwestii podnoszonych w toku postępowania i związanych z nimi dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących nieprawidłowości sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, braku podpisania ich wykazu przez organ wykonawczy gminy, zawarcia w tej samej skarżonej uchwale rozstrzygnięcia o zgodności tej uchwały ze studium, zamiast podjęcia w tym względzie osobnej uchwały.

Rada m. St. Warszawy w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

– art. 133 § 1, poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie tzw. władztwa planistycznego gminy,

– art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie ww., przepisów na skutek nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, polegających na przyjęciu, że doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy z uwagi na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bez uzasadnienia w sposób łamany a nie w postaci linii prostej stanowiącej kontynuację linii wytyczonej dla terenów sąsiednich oraz błędne ustalenie że § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 3 ust. 2 lit. b/ nieprawidłowo sugeruje możliwość obliczania wskaźnika intensywności zabudowy przez odniesienie do powierzchni terenu oznaczonego K-116 U-N a nie do działek inwestycyjnych.

– art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zaskarżony wyrok nie zawiera prawidłowego wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego.

– art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do naruszeń prawa w procedurze uchwalania zaskarżonego planu, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

– art. 147§ 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 3 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia tzw. "władztwa planistycznego gminy" poprzez błędne i nieuzasadnione ustalenie, że plan wprowadza niejasne i nieprecyzyjne sposoby obliczania wskaźnika intensywności zabudowy oraz w sposób nieuzasadniony wyznacza nieprzekraczalną linie zabudowy.

– art. 1, art. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że zapisy § 2 pkt 9 i 5 oraz § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/ oraz zapisy § 42 ust. 6 pkt 2 lit. g/ w zw. z § 3 ust. 2 lit. b/ zaskarżonego planu, naruszają ww. przepisy prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie uwzględnił należycie, iż zrealizowana na nieruchomości skarżącego zabudowa posiada dużą kubaturę i jest najintensywniejsza w całym kwartale.

Likwidacja nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności doprowadzi do zwiększenia pozycji uprzywilejowania skarżącego w stosunku do nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji do zaburzenia ładu przestrzennego. Ponadto zarzucono, że z uzasadnienia wyroku właściwie nie wynika, dlaczego Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zapisów w § 2 pkt 9 i 5 planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W obu skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty, które okazały się częściowo usprawiedliwione, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

1. Zasadnie Miasto Stołeczne Warszawa zakwestionowało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego zawarte w punkcie 1 wyroku, stwierdzającym nieważność § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 2 pkt 9 oraz § 2 pkt 5 tekstu planu w zakresie, w jakim ustalono dla terenu oznaczonego symbolem K-116 U-N maksymalną intensywność zabudowy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki intensywności zabudowy są wskaźnikami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które muszą być obligatoryjnie określone w planie. Stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźniki intensywności zabudowy powinny zawierać ustalenia dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

W przedmiotowym planie dla terenu K-116 U-N, obejmującego działki nr [...]/5 i [...]/6 określono maksymalną intensywność zabudowy wskaźnikiem "3", przy czym według § 2 pkt 9 tekstu planu odnoszącego się do terenu K-116 U-N przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć wskaźnik, obliczony z ilorazu sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej i powierzchni tej działki. Takie rozumienie omawianej definicji przyjął właśnie Sąd Wojewódzki, wskazując trafnie, że wskaźnik intensywności dla terenu K-116 U-N odnosić należy do powierzchni "działki inwestycyjnej", a nie powierzchni "terenu" oznaczonego danym symbolem. Z sentencji wyroku wynika, że nieważność określonego w planie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy stwierdzona została przez Sąd Wojewódzki w związku z odnoszeniem jej "do powierzchni terenu, podczas gdy definicja zawarta w uchwale odnosi intensywność zabudowy do działki inwestycyjnej i nakazuje takie rozumienie tego pojęcia w dalszych przepisach uchwały".

Takie rozstrzygnięcie oznacza w istocie zakwestionowanie interpretacji postanowień planu, ujawnionej w pismach procesowych organu, przedstawiających wyliczenia tego wskaźnika na działkach wchodzących w skład terenu K-116 U-N.

Wadliwa wykładnia pojęcia "intensywność zabudowy" nie mogła być jednak przesłanką zanegowania ustalonej w tekście planu wielkości tego wskaźnika. Postanowienia planu definiujące pojęcia "działka inwestycyjna" i "intensywność zabudowy" są na tyle jasne i spójne, aby możliwe było prawidłowe stosowanie wskaźnika "maksymalnej intensywności zabudowy".

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono argumentacji wykazującej zasadność rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji, zwłaszcza że Sąd Wojewódzki nie stwierdził wadliwości w samym określeniu wielkości "maksymalnej intensywności zabudowy" ustalonej dla przedmiotowego terenu.

Ponadto wskazać należy, że zawarte w punkcie 1 wyroku rozstrzygnięcie sformułowane zostało w sposób mogący rodzić wątpliwości co do jego konsekwencji prawnych, podczas gdy orzeczenie sądowe stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego powinno ściśle konkretyzować postanowienia podlegające eliminacji.

2. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny Miasta Stołecznego Warszawy dotyczący rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim sentencji, stwierdzającym nieważność § 42 ust. 6 pkt 2 lit. g/ w zw. z § 3 ust. 2 lit. b/ tekstu planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wytyczonej na rysunku planu od strony drogi lokalnej 14 KD-L, w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...]/5 i [...]/6. Z przyczyn omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustalonego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nieruchomości strony skarżącej, zwłaszcza jeśli się uwzględni sposób wytyczenia tej linii na terenach sąsiednich oraz przeznaczenie terenu znajdującego się po drugiej stronie drogi KD-L 14. Zastrzec dodatkowo trzeba, że przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. parametr kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w postaci linii zabudowy jest jednym z elementów służących m.in. kształtowaniu ładu przestrzennego, jednak mającym inne znaczenie niż wskaźnik intensywności zabudowy. Nie można więc przy określaniu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy kierować się tylko okolicznościami zdeterminowanymi przyjętym wskaźnikiem intensywności zabudowy, ale należy także uwzględnić zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie te dwa parametry zostały w sposób nadmierny powiązane, w sytuacji gdy w zależności od wysokości zabudowy na działce inwestycyjnej obszar zabudowany będzie różny, przy zachowaniu tego samego wskaźnika intensywności zabudowy.

Nieprawidłowe jest też określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłącznie przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy na danym terenie, gdy jednocześnie postanowienia planu dopuszczają modernizację obiektów, w tym zmianę ich wysokości, bądź realizowanie nowych inwestycji. Niezależnie więc od ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy dla danego terenu, ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno być poprzedzone analizą także innych uwarunkowań wynikających z wymogów istotnych dla kształtowania sposobu zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu. W szczególności Rada Miasta nie wykazała, aby wprowadzone ograniczenie w zabudowie nieruchomości skarżącego było niezbędne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw jednostki, w tym prawo własności do nieruchomości. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Rada Miasta nie wykazała zasadności przyjętego w planie rozwiązania w zakresie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W rezultacie zasadne było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki nieważności przedmiotowej Uchwały, w zakresie podanym w punkcie drugim wyroku.

Dla porządku dodać jednak należy, że przy ocenie legalności planu miejscowego sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko stan faktyczny istniejący w momencie podejmowania kontrolowanej uchwały organu gminy, lecz także zamierzenia inwestycyjne możliwe do realizacji w świetle postanowień planu.

Dlatego w niniejszej sprawie niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że strona skarżąca nie może powoływać się na okoliczność ewentualnych przyszłych przedsięwzięć budowlanych (wyburzenie istniejącej zabudowy i wybudowanie innych obiektów o mniejszych gabarytach) gdyż nie mieści się to w ramach "aktualnego" interesu prawnego. Takie podejście Sądu Wojewódzkiego wypacza sens kontroli sądowej w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które ze swej istoty kształtują na przyszłość sposób zabudowy i zagospodarowania oznaczonych terenów.

3. Na uwzględnienie zasługiwał zawarty w skardze kasacyjnej skarżącego zarzut odnoszący się do przyjętej w planie lokalizacji ulicy Tarniny oznaczonej symbolem 14 KD-L. Analiza akt nie potwierdza ustaleń Sądu Wojewódzkiego co do wyrażonego przez NSA wiążącego stanowiska, iż ulica Tarniny (14 KD-L) nie zostanie zrealizowana na terenie skarżącego oraz tego, że okoliczność ta została przez stronę przyznana. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 sierpnia 2014 r., II OSK 2879/13 wskazano na niewystarczającą ocenę argumentacji obu stron w zakresie zarzutu skargi, kwestionującego zlokalizowanie drogi publicznej 14 KD-L częściowo na nieruchomości skarżącego w sytuacji, gdy rozważeniu podlegała możliwość zlokalizowania tej drogi na działce stanowiącej własność m.st. Warszawy. Mimo tego wskazania w zaskarżonym wyroku brak jest należytej oceny przedmiotowych postanowień planu.

Ponownej oceny wymaga również kwestia niezgodności części tekstowej planu z rysunkiem planu, dotyczącej terenu wydzielonego pod ulicę Tarniny a odnoszącej się do przewidzianego szpaleru drzew wzdłuż tej ulicy.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "Lokalizowanie zieleni w pasie drogowym jest techniką powszechnie stosowną, służącą dodatkowo przejrzystości rysunku" – nie wyczerpuje spornego zagadnienia i nie może zastąpić oceny merytorycznej co do legalności zakwestionowanych ustaleń planu miejscowego.

Wskazywane przez organ trudności techniczne we właściwym oznaczeniu przewidzianego szpaleru drzew na rysunku planu nie mogą usprawiedliwić sprzeczności pomiędzy tekstem planu a jego rysunkiem, zwłaszcza że taka sytuacja mogłaby wywołać wątpliwości na etapie realizacji inwestycji drogowej w związku z umieszczeniem zieleni na nieruchomości skarżącego (wg rysunku planu). Oczywiście kwestia ta musi być oceniona w ramach postanowień planu dotyczących lokalizacji przedmiotowej ulicy. Wobec braku merytorycznego stanowiska Sądu Wojewódzkiego, nie było możliwe definitywne przesądzenie trafności zarzutów kasacyjnych podniesionych w tym zakresie. Niewątpliwie argumentacja przytoczona przez skarżącego w skardze kasacyjnej powinna być uwzględniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zanegował definitywnie rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, stwierdzającego nieważność § 53 pkt 14 tabeli tekstu planu dotyczącego parametrów przedmiotowej ulicy, a jedynie zwrócił uwagę na brak rzetelnych ustaleń faktycznych, niezbędnych do zweryfikowania przyjętego w planie rozwiązania. Podkreślić należy, że poprzedni wyrok WSA uchylony został z powodu naruszenia art. 141 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się merytorycznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wbrew wskazaniom poczynionym w wyroku II OSK 2879/13, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki nie ustalił okoliczności istotnych z punktu widzenia argumentacji przedstawionej przez strony co do lokalizacji spornej ulicy. Kierując się wadliwym założeniem co do nieaktualności zarzutu w przedmiocie drogi oznaczonej w planie symbolem 14 KD-L, Sąd Wojewódzki uchylił się od oceny w tym zakresie. Rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie więc dokonanie ustaleń faktycznych koniecznych do oceny, czy rozwiązania planu dotyczące lokalizacji ulicy Tarniny przyjęte zostały po właściwym wyważeniu interesu publicznego oraz prywatnego interesu strony skarżącej.

4. Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne zawarte w pkt 2 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej dotyczące regulacji § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w szczególności zawartej w uchwale definicji "intensywności zabudowy". Wbrew twierdzeniom skarżącego w przedmiotowym planie określone zostały ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie prawidłowo skonstruowanej definicji "intensywności zabudowy".

W powołanym przepisie rozporządzenia rozwinięto pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy" wymienionego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010). Wobec braku legalnych definicji pojęć użytych w § 4 pkt 6, a dotyczących takich elementów jak: "powierzchnia zabudowy", "powierzchnia działki", "powierzchnia terenu" – dopuszczalne było ich doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego w ramach definicji "intensywności zabudowy", zawartej w § 2 pkt 9 przedmiotowej uchwały.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że stosownie do wymienionego unormowania § 4 pkt 6 rozporządzenia omawiany wskaźnik ma uwzględnić "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu", a zatem było dopuszczalne, aby w planie miejscowym zróżnicować wskaźnik intensywności zabudowy w ten sposób, że dla określonych terenów odnosi się go do "powierzchni działki inwestycyjnej", a dla części terenów do "powierzchni terenu w jego liniach rozgraniczających". Ważne było to, że tereny o tym samym, czy zbliżonym przeznaczeniu mają jednolicie wyznaczony wskaźnik intensywności zabudowy. Błędnie również założył autor skargi kasacyjnej, że pojęcie" działka inwestycyjna" może być odnoszone wyłącznie do działek objętych już udzielonymi pozwoleniami na budowę, podczas gdy z istoty regulacji zawartych w planie wynika, że mają one zastosowanie do inwestycji, które mogą być realizowane w przyszłości. Interpretując postanowienia planu miejscowego, jako aktu normatywnego, należy się kierować nie tylko dyrektywami językowymi, ale też regułami wykładni systemowej i celowościowej. Z tych względów kwestionowanie przedmiotowego unormowania było niezasadne.

5. Skuteczne natomiast okazały się zarzuty zawarte w punkcie 2 lit. c/ petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu Wojewódzkiego dotyczącą zawartych w uchwale definicji "działki budowlanej", "powierzchni terenu biologicznie czynnej", "wysokości budynku", z wyłączeniem definicji "intensywności zabudowy" omówionej wyżej.

Zastrzec jednak należy, że nie mogły podlegać merytorycznej weryfikacji końcowe wnioski Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem wymienionych definicji, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest analizy prawnej odnoszącej się do argumentacji skarżącego podnoszonej w toku postępowania. W tym zakresie Sąd Wojewódzki nie wykonał wytycznych zawartych w poprzednim wyroku NSA, w którym stwierdzono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wyrażeniem ogólnikowych i lakonicznych ocen w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dotyczących spornych pojęć zdefiniowanych w planie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem ocena kwestionowanych postanowień planu pod kątem dopuszczalności wprowadzonych modyfikacji definicji legalnych, istotności ewentualnych naruszeń i ich znaczenia dla chronionego prawnie interesu skarżącego, zwłaszcza w kontekście możliwości zagospodarowania jego nieruchomości.

6. Niezasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów wymienionych w punkcie 2 lit. g/, h/, j/ skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń co do nieprawidłowości związanych z rozpatrzeniem uwag złożonych do projektu planu miejscowego i niedokonaniem ponownych uzgodnień i innych czynności procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do projektu planu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego dla zakresu kontroli sądowej przedmiotowej uchwały miała znaczenie okoliczność, że zarzuty odnoszące się do wskazanych wyżej zagadnień nie miały związku z jego własnym interesem prawnym, gdyż nie zgłosił on uwag do projektu planu, ani też nie dokonano takich zmian projektu w zakresie jego nieruchomości, które wymagałyby ponowienia uzgodnień lub określonych czynności planistycznych.

Dla wyniku sprawy nie mógł mieć również znaczenia zarzut wskazujący na zawarcie w przedmiotowej Uchwale rozstrzygnięcia o jej zgodności ze studium, zamiast podjęcia w tym względzie osobnej uchwały.

Wskazać trzeba, że regulacja zawarta w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Dyspozycja art. 20 u.p.z.p. wskazuje jedynie na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności, gdy rada gminy stwierdzi tą zgodność w uchwale podejmującej plan. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nie przewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadku najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 31 maja 2010 r., II OSK 575/10; z 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/10).

7. Podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie zasadniczo może być podjęte jedynie w zakresie określonym granicami interesu prawnego skarżącego a ten wyznaczony jest przysługującym mu prawem własności do oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazano, że skarga oparta na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. W efekcie omawiana skarga stałaby się skargą o charakterze actio popularis, a ponadto nie różniłaby się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, oraz powołane tam orzeczenia).

Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd powinno dotyczyć tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy w przedmiocie planu miejscowego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Kontrola sądowa takiej uchwały powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Zróżnicowany charakter prawny administracyjnego aktu indywidualnego oraz aktu prawna miejscowego implikuje określone konsekwencje w zakresie dokonywanej kontroli sądowej. Dlatego stosowanie w tych sprawach rozwiązań proceduralnych, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15).

Z podanych względów niezasadne okazały się również zarzuty kasacyjne sformułowane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.

8. Jako nietrafny należało ocenić także zarzut z punktu 2 lit. a/, odnoszący się do unormowania § 5 ust. 2 w związku z § 42 ust. 6 planu, określającego przeznaczenie terenów U-N na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym. Zasadne było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że kwestionowany zapis § 5 ust. 2 uchwały nie może wywołać żadnych negatywnych skutków dla skarżącego. Wskazać bowiem trzeba, że ogólne ustalenie zawarte w § 5 ust. 2 planu nie znalazło rozwinięcia i skonkretyzowania w postanowieniach szczegółowych dotyczących terenu K-116 U-N. W § 42 ust. 6 określono dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, przy czym nie wymieniono żadnego celu publicznego przewidzianego do realizacji na nieruchomości skarżącego. Tym samym wykluczona jest możliwość wyprowadzenia z samej treści § 5 ust. 2 uchwały wiążącego ustalenia o przeznaczeniu działek z terenu K-116 U-N pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

9. Uwzględnienie części zarzutów zgłoszonych w obu skargach kasacyjnych skutkowało uchyleniem wyroku w całości, aczkolwiek przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki związany będzie oceną co do niezasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego punktu drugiego wyroku.

Wyjaśnić należy, że sposób rozstrzygania w postępowaniu kasacyjnym zdeterminowany był, po pierwsze, zakresem skarg kasacyjnych, a po drugie konstrukcją sentencji zaskarżonego wyroku. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – obowiązującej od 15 sierpnia 2015 r. – zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, natomiast nie orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części, co odpowiadało praktyce sądowej ukształtowanej na podstawie art. 151 p.p.s.a., który we wcześniejszym brzmieniu przewidywał wyłącznie oddalenie skargi w całości.

Dopiero w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Wobec powyższego złożenie przez skarżącego skargi kasacyjnej "w części, w jakiej WSA nie stwierdził nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r." powodowało, że w istocie przedmiotem kontroli stał się wyrok w całości, bowiem nie zawierał on osobnego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim skarga nie została uwzględniona.

W konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zwłaszcza że sprawa wymaga ponownego rozpoznania w jej całokształcie, oczywiście poza zagadnieniami, w których działać będzie związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a.