Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1945/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51, art. 71 ust. 3, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 62
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nie można w uzasadnieniu decyzji podjętej w innej sprawie przesądzić brak podstaw do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Pozbawia to stronę prawa do obrony interesu prawnego w postępowaniu o określonym ściśle przedmiocie. Organ związany jest treścią żądania i nie ma prawa zmienić jego kwalifikacji. Stanowi to bowiem rażące naruszenie art. 62 Kpa, który wyznacza granice dopuszczania do rozpoznania w jednym postępowaniu spraw.

TEZY

Nie można w uzasadnieniu decyzji podjętej w innej sprawie przesądzić brak podstaw do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Pozbawia to stronę prawa do obrony interesu prawnego w postępowaniu o określonym ściśle przedmiocie. Organ związany jest treścią żądania i nie ma prawa zmienić jego kwalifikacji. Stanowi to bowiem rażące naruszenie art. 62 Kpa, który wyznacza granice dopuszczania do rozpoznania w jednym postępowaniu spraw.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny H., Marianny H., Marii R., Bożeny J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania Marii i Bożysławowi N. dostarczenia do 31 grudnia 1999 r. dokumentacji powykonawczej na dokonane roboty budowlane wraz z ekspertyzą techniczną i opinią rzeczoznawcy - Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, (...).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. W. decyzją z 19 lipca 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 51, w związku z art. 71 ust. 2, art. 83, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Marii i Bożysławowi N. dostarczyć do 30 września 1999 r. dokumentację powykonawczą na dokonane roboty budowlane związane z samowolną zmianą części poddasza na garderobę, wraz z ekspertyzą techniczną osoby uprawnionej o zgodności wykonanych robót z przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych potwierdzające przydatność ww. pomieszczenia do użytkowania. Przedmiotowe pomieszczenie znajduje się w budynku 7a przy ul. T. W uzasadnieniu wskazano, że na wniosek Marianny i Krystyny K. dnia 24 kwietnia 1999 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. W. dokonali wizji lokalnej pomieszczeń strychowych i poddasza w budynku nr 7a przy ul. T. we W. Kontrola potwierdziła zgłoszenie. Na części wspólnej /według aktu notarialnego z 18 kwietnia 1985 r. nr 15367/85 do lokalu nr 2, o pow. 79,1 m2, należą 2 pokoje, kuchnia, przedpokój na pierwszym piętrze budynku oraz 2 komórki na poddaszu.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we W. z 30 grudnia 1978 r. (...) -właściciele lokalu nr 2 użytkują wyłącznie cały strych, pomieszczenia piwniczne, pomieszczenie dla c.o. oraz ogród według załączonego do postanowienia planu/ - poddasza Maria i Bożysław N. wykonali bez stosownego w tym względzie zgłoszenia, roboty budowlane związane z samowolną zmianą użytkowania części poddasza na garderobę. Ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki art. 48, a zmiana sposobu użytkowania naruszyła art. 71 ust. 1, w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane nakazano wykonanie obowiązków. Sprawa zmiany użytkowania 2 komórek załatwiona została decyzją z 28 kwietnia 1999 r. (...). Organ poinformował strony, że roboty budowlane na nieruchomości objętej współwłasnością wykraczają poza zwykły zarząd rzeczą wspólna i zgodnie z art. 199 Kc wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku zgody, spór może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Krystyna K., Marianna H., Maria R., Bożena J. wniosły od decyzji odwołanie. Zarzucały, że decyzja jest przedwczesna, zmierza do rozwiązania sprawy, do którego dojść nie powinno bez uprzedniego rozstrzygnięcia spornych kwestii na drodze cywilnoprawnej. Na tej podstawie żądały uchylenia w całości decyzji. W uzasadnieniu podnoszono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją zmierza do zalegalizowania stanu związanego z samowola budowlaną. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z 30 grudnia 1978 r. (...), pomieszczenie strychu, którego adaptacji na pomieszczenie mieszkalne przez Marię i Bożysława N. dotyczy obecne postępowanie, stanowi współwłasność do wspólnego korzystania przez właścicieli lokalu nr 1 i nr 2 przy ul. T. 7a. Jak podkreślono w decyzji w takiej sytuacji konieczna jest, według art. 199 Kc, zgoda wszystkich. Maria i Bożysław N. rozpoczynając roboty budowlane, nie posiadali takiej zgody współwłaścicieli części wspólnych budynku na zmianę przeznaczenia strychu na inne cele /mieszkanie - garderoby/ i dotąd takiej zgody nie uzyskali. Kwestia ta w pierwszej kolejności powinna być rozstrzygnięta.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 listopada 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 1999 r. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji, ponieważ podstawa do nakazania wykonania określonych w decyzji obowiązków wynika z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który stanowi "właściwy organ wydaje decyzję (...) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych". Działając zatem na podstawie art. 51 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego władne są nakazać inwestorowi dostosowanie się do obowiązujących norm prawnych nakładając na niego decyzją administracyjna określone sankcje. Jednym z kluczowych zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się jest "przedwczesność" zaskarżonej decyzji. Rzekoma przedwczesność polegać ma na nieuwzględnieniu zagadnień związanych ze sporem dotyczącym współwłasności części przedmiotowego obiektu. Argument ten nie zasługuje na uwzględnienie i pozostaje bez wpływu na tok sprawy. Zdaniem organów nadzoru budowlanego jest między innymi badanie spraw pod kątem zgodności z prawem budowlanym i przepisami szczególnymi. Poza kompetencjami tychże organów pozostaje problem współwłasności, co do którego właściwy jest sąd powszechny władny rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

Z wykładni przepisów wynika, że niewłaściwe na obecnym etapie postępowania byłoby jego zawieszenie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 97 par. 1 pkt 4 daje organowi administracji publicznej prawo: "zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd". Nie można jednak dokonać tej czynności w nieuzasadnionych przypadkach, gdyż uwarunkowana jest ona łącznym wystąpieniem trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na przedmiot, do innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie.

W niniejszej sprawie tożsamy jest obiekt będący przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego z obiektem, co do którego strony roszczą w stosunku do siebie pretensje o zakres współwłasności. Fakt ten nie stanowi jednak podstawy do zawieszenia postępowania. Ewentualne rozstrzygnięcie przez sąd zagadnienia współwłasności /de facto w materiale dowodowym nie dopatrzono się dowodów świadczących o skierowaniu sprawy na drogę sądową/, nie warunkuje wydania decyzji administracyjnej obejmującej zagadnienia z zakresu Prawa budowlanego. Podstawą do takiego twierdzenia jest brak związku pomiędzy zaskarżoną decyzją /a ściślej rzecz ujmując, samowolną zmiana użytkowania poddasza/ a określeniem czy dany obiekt stanowi przedmiot współwłasności. Jeżeli tak, to w jakim zakresie i na jakich zasadach współwłaściciele mają prawo do użytkowania i dysponowania nim. Za słusznością rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przemawia art. 52 Prawa budowlanego. Stanowi on, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48 i art. 51. Kolejność wymienionych w przytoczonym przepisie stron nie jest przypadkowa, gdyż wyraźnie ustawodawca wskazuje kolejność, w jakiej należy wskazać adresatów decyzji wydanych na podstawie art. 48 i art. 51. Nakazując przedłożenie określonych dokumentów Marii i Bożysławowi N. organ administracyjny nie naruszył w żaden sposób obowiązującego prawa a co więcej wydaną decyzją zmierzał do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem /w zakresie swoich kompetencji, nie wnikając w materię zagadnień prawa cywilnego/. Ze względu na upływ terminu, w którym strona miała przedłożyć określone dokumenty, organ II instancji wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 1999 r. Wyznaczenie nowego terminu ma na celu umożliwienie stronie wywiązania się z nałożonych na nią obowiązków.

Krystyna K., Marianna H., Maria R., Bożena J. wniosły na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucono naruszenie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na tej podstawie żądały uchylenia decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że w sprawie w sposób sprzeczny z prawem organ odstąpił od nakazania w drodze decyzji rozbiórki przedmiotowych prac, chociaż istnieją podstawy prawne i faktyczne.

Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten nie pozostawia organowi administracyjnemu jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" w tej kwestii, albowiem organ ma bezwzględny obowiązek nakazania rozbiórki, o ile istnieją ku temu podstawy faktyczne. Od tej zasady jest tylko jeden wyjątek, zgodnie z art. 49 ustawy nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie sytuacja taka nie zachodzi albowiem od dnia zakończenia budowy nie upłynęło jeszcze pięć lat. Strona skarżąca zarzuca, że organ błędnie ustalił, że prace wykonane były przed rokiem 1985. W rzeczywistości prace prowadzono w okresie od lipca 1997 do października 1998 r., o czym świadczy przedstawiony operat szacunkowy z 1985 r.

Według przedmiotowego operatu w 1985 r. powierzchnia lokalu zajmowanego przez Marię i Bożysława N. wraz z poddaszem wynosiła 79,1 metrów kwadratowych, przy czym samo poddasze ok. 23 metry kwadratowe. Obecnie po dokonaniu samowolnie adaptacji powierzchnia poddasza, strychu i zaślepionych części poddasza od strony zachodniej została zwiększona o ok. 19 metrów kwadratowych i wynosi obecnie ok. 42 metry kwadratowe. Prowadzi to do wniosku, że od daty dokonania prac nie minęło lat pięć, a organy miały bezwzględny obowiązek zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, odstąpienie od jego zastosowania jest naruszeniem prawa. Takiego postępowania organów nie uzasadnia zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, przez nakazanie dokumentacji w wyznaczonym terminie, albowiem norma ta dotyczy całkowicie odmiennego stanu faktycznego, który nie może mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 51 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, przed upływem terminu wskazanego w art. 50 pkt 4, a zatem gdy przedmiotowe prace jeszcze się toczą, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie wykonywanych robót budowlanych na określony czas, a termin ten nie uległ jeszcze zakończeniu. W sprawie prace już zostały zakończone - co jest kwestią bezsporna, to nie można było postanowić o wstrzymaniu, co zresztą nie nastąpiło.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że wykonywanie przedmiotowych prac wymagało zezwolenia budowlanego, takiego zezwolenia Maria i Bożysław N. nie uzyskali, a zatem obowiązek nakazania rozbiórki nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie a art. 71 Prawa budowlanego, pozwolenia właściwego organu wymaga m.in. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przez którą rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które poprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Dokonane przez Marię i Bożysława N. przeróbka pomieszczeń strychu z pewnością warunki ww. przepisu spełnia, a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie uzyskali. Stanowi to podstawę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i nakazanie rozbiórki nie budzi żadnych wątpliwości.

W sprawie pominięto całkowicie kwestię właściwości, która zdaniem organu II instancji jest nieistotna. Zgodnie z art. 32 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uczynić należy dołączając do wniosku o pozwolenie na budowę dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane /art. 33 ust. 2 pkt 2/. Tak, też stanowi art. 30 Prawa budowlanego, regulujący obowiązek zgłoszenia budowy właściwemu organowi przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych - do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania na cele budowlane. Organy pominęły art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, że pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższe oznacza, że wykazanie organowi budowlanemu tytułu prawnego do obiektu lub lokalu, co do którego prace będą prowadzone jest warunkiem niezbędnym i koniecznym zarówno dla uzyskania pozwolenia na budowę, jak i faktycznego rozpoczęcia prac w sposób zgodny z przepisami prawa i bez ich naruszenia. Maria i Bożysław N. nie posiadają tytułu prawnego do samodzielnego dysponowania powierzchnią, na której dokonano prac, a tym samym nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z 30 grudnia 1978 r. ustalającego sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynika, że miejsce gdzie dokonano samowolnej przebudowy jest jedynie współwłasnością Marii i Bożysława N. i skarżących i dlatego Maria i Bożysław N. nie mają prawa do samodzielnego dysponowania nim. Brak prawa do dysponowania obiektem na cele budowlane nie da się usunąć w sposób wskazany przez organy. Organy całkowicie pominęły, że w wyniku dokonanych prac nastąpiła zmiana konstrukcji przedmiotowych pomieszczeń, wycięte zostały elementy nośne, jak słupy, belki i zastrzały, przy czym zmiany dokonane zostały z całkowitym pominięciem względów bezpieczeństwa. Utrzymanie takiego stanu grozi katastrofą budowlaną całego obiektu i stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, czemu zapobiegnie tylko i wyłącznie rozbiórką i przywrócenie stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a zatem do kontroli zgodności działania organu administracji publicznej z zasadą ogólną praworządności. Ustanowiona w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego zasada ogólna praworządności stanowi "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie /właściwości i braku podstaw do wyłączenia organu/ oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, wskazanie podstawy materialnoprawnej przesądza o zasadniczych elementach prawidłowości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie o właściwości organu administracji publicznej, o określenie hipotetycznego stanu faktycznego, którego wystąpienie jest przedmiotem postępowania wyjaśniającego w danej sprawie, o możliwych konsekwencjach prawnych wystąpienia w sprawie stanu faktycznego /treści uprawnienia lub obowiązku/.

W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym określenie podstawy materialnoprawnej nie nastąpiło w sposób wyczerpujący, tak aby przesądziło o prawidłowości postępowania. Organ I instancji powołuje art. 51 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wskazuje to na zastosowanie przez ten organ trybu na podstawie art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane, który reguluje podstawę zastosowania sankcji w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który stanowi "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 71 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane nie daje prawidłowej podstawy prawnej, a to z tego względu, że art. 71 ust. 2 zawiera określenie pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a zatem stanowi tylko element określenia hipotetycznego stanu faktycznego, który jest przedmiotem ustalenia przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie określa natomiast konsekwencji prawnych, które zostały unormowane w art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane.

Z uzasadnienia decyzji, w którym stwierdzono, że "w sprawie nie zachodzą, przesłanki art. 48, a zmiana sposobu użytkowania naruszyła art. 71 ust. 1, w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane nakazano wykonanie obowiązków", wynika, że podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy był art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane.

Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy również nie wskazał podstawy prawnej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, uznając, że działając na podstawie art. 51 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego władne są nakazać inwestorowi dostosowanie się do obowiązujących norm prawnych nakładając na niego decyzją administracyjną określone sankcje. Organ odwoławczy nie zważył, że podstawą do zastosowania tych sankcji jest art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane.

Z uzasadnienia zatem zarówno decyzji organu I i II instancji wynika, że podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy był art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane.

Powołana ustawa - Prawo budowlane przyznaje właściwość do orzekania organom administracji architektoniczno-budowlanej i organom nadzoru. W dniu wydania zaskarżonej decyzji powołana ustawa - Prawo budowlane stanowiła w art. 82 ust. 1 "Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą, sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone do właściwości innych organów", a art. 83 ust. 1 stanowił "Do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. "a", art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1". W dniu wydania zatem decyzji w I i II instancji organy nadzoru budowlanego nie były właściwe do stosowania sankcji z art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Właściwość do orzekania w tym zakresie organom nadzoru budowlanego została przyznana w wyniku zmiany art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/, która weszła w życie 23 lutego 2000 r. W art. 34 pkt 4 powołanej ustawy z 21 stycznia 2000 r. nadała nowe brzmienie art. 83 ust. 1 przez dodanie po wyrazach "art. 70 ust. 2" wyrazu "art. 71 ust. 3".

Organy naruszyły też rażąco prawo przez połączenie w jednym postępowaniu dwóch odrębnych spraw administracyjnych. Rozpoznanie sprawy na podstawie art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane jest odrębną sprawa administracyjna. Nie można zatem w uzasadnieniu decyzji podjętej w innej sprawie przesądzić brak podstaw do zastosowania art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Pozbawia to stronę prawa do obrony interesu prawnego w postępowaniu o określonym ściśle przedmiocie. Strona skarżąca wywodziła w odwołaniu i skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosła do organu podanie o rozpoznanie sprawy samowoli na podstawie art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Organ związany jest treścią żądania i nie ma prawa zmienić jego kwalifikacji. W sprawie organy przesądziły brak podstaw do stosowania art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowi to rażące naruszenie art. 62 kodeksu postępowania administracyjnego, który wyznacza granice dopuszczenia do rozpoznania w jednym postępowaniu spraw.

W tym stanie rzeczy, w sprawie organy rażąco naruszyły przepisy prawa, w dniu wydania zarówno decyzji I jak i II instancji nie były właściwe do orzekania w sprawie na podstawie art. 71 ust. 3 w związku art. 51 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu, na podstawie art. 22 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.