Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 211/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skarg 1) A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...]. nr [...] 2) S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego: na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 5.325,- (pięć tysięcy trzysta dwadzieścia pięć) złotych oraz na rzecz S.T. kwotę 1.725,- (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia pięć) złotych, III. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

A.Z. i S.Z., współwłaściciele po ½ zabudowanej nieruchomości położonej w P.– o obszarze [...] m² objętej księgą wieczystą Sądu Rejonowego w Pile Kw. nr [...], umową notarialną z dnia [...] lipca 2002r. (k. 7 akt administracyjnych) sprzedali swoje udziały powstałe z ustania w ich związku małżeńskim wspólności ustawowej.

W postępowaniu administracyjnym toczącym się od grudnia 2002r. Prezydent Miasta P. , rozpatrując sprawę po raz trzeci, decyzjami z dnia [...] r.: o numerze [...] - w odniesieniu do A. Z. i o numerze [...]- w odniesieniu do S.Z. ustalił dla każdej z tych osób jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. [...], w wysokości po [...],-zł.

W uzasadnieniu wskazał, że oszacowany w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego przyrost wartości nieruchomości jest wynikiem zmian wprowadzonych uchwałą nr XXII/207/2000 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 stycznia 2000r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz P. –M. (M. [...] w rejonie ul. [...]- ul. [...]) opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 10 poz. 141 z dnia 10 lutego 2001r.

Przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem zmiany planu stanowiła: tereny projektowanych usług rzemiosła z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej – B13URu; tereny projektowanego rzemiosła produkcyjnego bez prawa zabudowy mieszkaniowej – B16URp; tereny istniejącego lasu, projektowane zachowanie drzewostanu jako zieleni parkowej – B15ZI; teren projektowanego lasku, projektowane zachowanie zieleni w formie zieleni parkowej – B14ZP; tereny istniejących upraw polowych, przez które przebiega pasmo urządzeń sieciowych – B19RP; tereny istniejącego lasu ochronnego – B28RL;tereny istniejącej drogi – B35K.

Po uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tej nieruchomości uległo zmianie i stanowi: tereny zabudowy mieszkaniowej – M; tereny dróg obsługujących zabudowę mieszkaniową – K2 i K10, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej – MU i 1Mu; tereny upraw polowych z ograniczoną możliwością zabudowy obiektami kubaturowymi R/MU; tereny dróg – K3; teren lasu – RL; teren zieleni izolacyjnej – ZI, teren zieleni parkowej – ZP; teren osadnika wód deszczowych – NP.

Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła [...],-zł, a przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po zmianie planu – [...],-zł, co oznacza wzrost wartości spowodowany zmianą planu o [...],-zł. Ponieważ w zmienionym planie miejscowym Rada Miejska ustaliła na 30% wysokość stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, to tytułem opłaty planistycznej należy się od całej nieruchomości [...],-zł za udział wynoszący ½ - [...],-zł. A. i S .Z. nie mogą liczyć na umniejszenie tej kwoty z ogólnym powołaniem się na poniesienie nakładów, gdyż do dnia wydania decyzji nie zostały dostarczone dokumenty potwierdzające fakt i datę ich dokonania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A.Z. zarzuciła, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji jest nierzetelny, wykonany "w oparciu o przybliżony stan faktyczny i dane, przedstawiający stan nieruchomości niezgodny z rzeczywistym". Rzeczoznawca opierał się na domniemaniach, a nie na istniejącym stanie rzeczy, gdyż opisał nieruchomość na podstawie planu realizowanego, który wśród składników ujmował nieistniejący w rzeczywistości basen.

Ujęte w operacie [...]m² stanowią tereny upraw polowych z ograniczoną możliwością zabudowy kubaturowej R/MO. Skoro w załączniku nr 6 do operatu biegły wskazał, że "realizacja zabudowy możliwa po zmianie trasy i skablowaniu istniejących sieci energetycznych ... powierzchnia zabudowy do 40%", a ten warunek nie został dotąd spełniony, to niedopuszczalne było przyjmowanie w wyliczeniu, że są to pełnowartościowe grunty pod zabudowę mieszkaniową. W dacie zbycia nieruchomości trwał bowiem "stan ograniczonej zabudowy". Jeśli zatem stan ograniczonej zabudowy trwał przed zmianą planu, to nie zmiana planu będzie decydowała o wzroście wartości terenu, ale przede wszystkim zlikwidowanie linii energetycznych.

Fakt poniesienia przez S.Z. nakładów na przedmiotową nieruchomość jest bezsporny "w świetle sprawy karnej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pile, w której wyniku, jako oskarżony skazany został właśnie za poczynienie tychże nakładów, a nadto, został zobowiązany do zwrotu tych nakładów na rzecz TP S.A.". Odwołująca się podnosi, że nie może przedstawić dowodów potwierdzających poniesienie nakładów, bo są one w posiadaniu organów ścigania.

W odwołaniu zarzucono też, że w operacie szacunkowym biegły posłużył się "wątpliwym materiałem porównawczym". Brak szczegółowego opisu transakcji przyjętych jako materiał porównawczy, nieruchomości o podobnych cechach i zróżnicowaniu nie występowały w obrocie, a nadto jako transakcje dokonane przed zmianą planu biegły przyjął transakcje z sierpnia 2000r., lutego 2001r., marca 2000r. i października 2000r., mimo że zmiana planu nastąpiła uchwałą podjętą 25 stycznia 2000r. Poza tym wskazane w materiale porównawczym wielkości nieruchomości będących przedmiotem transakcji nie są w żaden sposób porównywalne z szacowaną nieruchomością. Powszechnie wiadomo, że cena zmniejsza się dla nieruchomości o dużym obszarze, sprzedawanych jako całość. Zdaniem odwołującej się, biegły dla potrzeb operatu oszacował nieruchomość tak, jak gdyby miała być ona zbywana w postaci działek budowlanych, nie zaś jednemu nabywcy.

Opinia nie wskazuje cech cenotwórczych, a o przyjętym wzroście wartości nieruchomości zadecydowały inne niż zmiana planu przyczyny, np. wskaźniki nowoczesności i stanu technicznego. Tymczasem taki stan istniał już przed uchwaleniem planu i za przyczyną współwłaścicieli.

Biegły nie uwzględnił też, że zmiana planu zmieniła przeznaczenie jedynie części nieruchomości, zaś reszta nieruchomości nadal pełni dotychczasowe funkcje (rola, las, komunikacja).

Dlatego – zdaniem odwołującej się – wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości odpowiada cenie sprzedaży, to jest kwocie [...],-zł.

To ostatnie stwierdzenie zawarł też w swoim odwołaniu S.Z.. Zarzucił, że "ziemię, na której nie można budować zaliczono do budowlanej", ujęto w szacunku nieruchomości nieistniejący w rzeczywistości basen, a wszystko co skarżący zainwestował "dla uatrakcyjnienia terenu – rzeczoznawca zaliczył na konto Urzędu Miasta". S.Z. poinformował, że wybudował: transformator wysokiego napięcia wraz z instalacjami umożliwiającymi zasilanie wszystkich działek, studnię głębinową, utwardził drogę dojazdową, uporządkował teren oraz zasadził 20 tysięcy drzew i krzewów. Wartość tych nakładów przekraczała [...],-zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...]; nr [...] w odniesieniu do S.Z. oraz nr [...] w odniesieniu do A. Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skoro podstawą materialnoprawną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej stanowią z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 36 ust. 3,4 i 5 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., to odwołujący się zachowali uprawnienie do odliczenia zrewaloryzowanych nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości po zmianie planu. Problem jednak w tym, że odwołujący się nie wykazali, aby jakiekolwiek tego rodzaju nakłady ponieśli.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołujących się kierowanych przeciwko operatowi szacunkowemu. Rzeczoznawca w sposób wyczerpujący ustalił, w jakiej części i w jaki sposób uległo zmianie przeznaczenie poszczególnych części wycenionej nieruchomości. Niemożliwe było przyjęcie do porównania działek identycznych lub bardzo zbliżonych do wycenianej nieruchomości, gdyż nieruchomości takie nie występowały w obrocie na lokalnym rynku. "Nie jest to dziwne, z uwagi na wielkość wycenianej nieruchomości, jak i też jej różnorodne przeznaczenie tak przed zmianą, jak i po zmianie planu". Z tych względów rzeczoznawca mógł przyjąć do szacunku działki podobne, głównie z uwagi na dominujące przeznaczenie w planie, położenie, możliwości zagospodarowania. Odmienność tych działek w zakresie wielkości i warunków uzbrojenia została skorygowana przez przyjęte wskaźniki korygujące. Dobór tych wskaźników został w operacie szczegółowo opisany i wyjaśniony.

Zdaniem Kolegium, operat szacunkowy zawiera wyczerpującą analizę rynku nieruchomości – wskazano tam, sprzedaż jakich nieruchomości była przedmiotem analizy i następnie wyliczono wskaźnik "delta C", który z kolei był podstawą ustalenia wielkości wskaźników korygujących.

Chybiony jest też zarzut niewłaściwego – co do dat – doboru transakcji. Wartość nieruchomości – zarówno według stanu przed zmianą planu, jak i po jego zmianie wylicza się przecież na dzień zbycia nieruchomości, a nie na dzień zmiany planu.

Poniesienia nakładów powodujących wzrost wartości nieruchomości odwołujący się nie wykazali. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął, iż zarówno przed zmianą planu, jak i po jego zmianie warunki uzbrojenia były przeciętne i dlatego nie brali pod uwagę tych ewentualnych nakładów przy wyliczaniu wzrostu wartości nieruchomości. Na wzrost wartości nieruchomości nie miała też żadnego wpływu wartość jej składnika budowlanego, gdyż rzeczoznawca uznał, że ta wartość nie wzrosła po zmianie planu. Z tego względu nie ma istotnego znaczenia, czy na nieruchomości znajdował się basen.

Powyższe decyzje są przedmiotem skarg wniesionych: w sprawie sygn. II SA/Po 211/06 przez A. Z. i w sprawie sygn. II SA/Po 271/06 przez S.Z. Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Po 211/06.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji i zasądzenie na rzecz każdego z nich kosztów postępowania sądowego.

A.Z. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, jeszcze raz podkreślając wadę operatu szacunkowego polegającą "na przyjęciu materiału porównawczego, w ocenie skarżącej nieporównywalnego" oraz przychyliła się do wyjaśnień rzeczoznawcy, że nie dysponował innym materiałem porównawczym. Nadto wyliczona opłata nie została pomniejszona o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości w okresie pomiędzy zmianą planu zagospodarowania przestrzennego a datą zbycia nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła też, "iż rzeczoznawca dla potrzeb operatu wyszacował nieruchomość tak, jak gdyby miała być ona zbywana w postaci działek budowlanych, nie zaś jednemu nabywcy".

Z kolei skarżący S.Z. wśród zarzutów wysuwanych przeciwko operatowi szacunkowemu, na podstawie którego wyliczono wysokość renty planistycznej wyeksponował nieprzeprowadzenie przez rzeczoznawcę pełnej analizy rynku nieruchomości. Nieruchomości, które wybrał jako materiał porównawczy "nie są w żaden sposób porównywalne i nie jest w stanie ich skorygować żaden z przyjętych przez biegłego wskaźników, zwłaszcza że przyjmuje on wskaźniki cen średnich z nieruchomości przez niego dowolnie wybranych spośród bliżej nieokreślonych transakcji". Skarżący zakwestionował też możliwość przyjęcia aż tak dużego wzrostu wartości nieruchomości, skoro wzrosła o 2,5 ha ilość terenów zielonych. Także terenów upraw polowych nie można uznać za pełnowartościowe grunty budowlane. O nierzetelności rzeczoznawcy świadczy też ujęcie wśród składników basenu kąpielowego, "którego nigdy nie było i którego nikt nie projektował".

Skarżący nie zgadza się również z odmową uwzględnienia wartości nakładów na nieruchomość poniesionych w okresie pomiędzy zmianą planu a datą sprzedaży nieruchomości.

Poza tym poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z dniem [...]grudnia 2003r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi A. Z. oraz o odrzucenie względnie oddalenie skargi S.Z. , bowiem w skardze wskazał, że zaskarżoną decyzję doręczono jego żonie, a więc wydaną w postępowaniu, w którym nie był stroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wątpliwości organu odwoławczego, czy przedmiotem skargi S.Z. była decyzja skierowana do niego, czy też inna decyzja, której adresatem była A.Z. – rozwiało oświadczenie S.Z. złożone na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006r. (k. 20 akt II SA/Po 271/06). Skarżący wyjaśnił, że w czasie rozstrzygania sprawy przez organ drugiej instancji zmieniał adres i dlatego "obawiając się, że nie zdąży w terminie złożyć skargi, gdyż nie miał informacji, czy i w jakiej dacie organ administracji doręczył przedmiotową decyzję na podany jemu stary adres zamieszkania – podał w skardze kierowanej do sądu numer decyzji, którą otrzymała żona".

Skargi okazały się uzasadnione, chociaż nie wszystkie zarzuty w nich podniesione można było uwzględnić.

Organ I instancji uznał, że zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiące podstawę prawną do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem dnia 25 stycznia 2000r. zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz P.-M. [...]– w rejonie ul. [...], ul. [...]) ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 10, poz. 141 z dnia 10 lutego 2001r. Poprzednio na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego M. uchwalony przez Radę Narodową Miasta i Gminy w U. z dnia 08 grudnia 1989r. (Dz. Urzęd. Województwa nr 26 z 28 grudnia 1989r.). Skarżący tych faktów co do zasady nie kwestionował.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość tzw. opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Oznacza to, że w rozstrzyganej sprawie nie ma istotnego znaczenia komu i za jaką cenę skarżący sprzedali nieruchomość. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwalonego planu.

Organy orzekające przyjęły, że do zmiany wartości nieruchomości skarżących doszło w następstwie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz P.-M. ( [...] – w rejonie ul. [...] – ul. [...] wprowadzonej uchwałą Nr XXII/207/2000 z dnia 25 stycznia 2000r. (Dz. Urzęd. Województwa 2001r. Nr 10, poz. 141). Za chybiony należy zatem uznać zarzut strony skarżącej, iż plan miejscowy dla miasta P., na podstawie którego określono przeznaczenie nieruchomości przed powyższą zmianą planu, wygasł dopiero z upływem 31 grudnia 2003r. W § 22 ust. 2 "a", "b" omawianej uchwały z dnia 25 stycznia 2000r. wyraźnie stwierdzono, że tracą moc ustalenia uchwały nr XII/50/81 Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 09 listopada 1981r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz ustalenia uchwały nr 28/29 Rady Narodowej Miasta i Gminy w U. z dnia 08 grudnia 1989r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania M. na obszarze objętym zmianą planu.

Nie można jednak przeoczyć, że między uchwaleniem zmiany planu a wejściem w życie tej zmiany upłynął rok. Zmianę planu uchwalono dnia 25 stycznia 2000r., ogłoszono w Dzienniku Urzędowym z dnia 10 lutego 2001r., a weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (§ 24 uchwały Nr XXII/207/2000).

Oznacza to, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej przyjąć należy stan nieruchomości nie z dnia uchwalenia, lecz z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy J.S. na stronie 11 w punkcie 4 wyraźnie stwierdził, że nie tylko wartość przedmiotu wyceny oszacował w cenach z daty zbycia nieruchomości (26 lipca 2002r.) – "stan przedmiotu wyceny przyjęto również z daty zbycia nieruchomości".

Ubocznie zauważyć należy, że tą samą datę przyjął do oceny stanu nieruchomości również poprzedni rzeczoznawca K.F., chociaż błędnie wskazywał, że jest to data uchwalenia planu (pismo z 06 lipca 2004r. k. 60 akt administracyjnych I instancji dotyczących A. Z. ).

Już to podważa prawidłowość wyliczeń zawartych w operacie, na podstawie którego organ orzekający ustalił wysokość opłaty planistycznej należnej od skarżących. Cytowane ostatnio zdanie trudno bowiem rozumieć tak, jak to przyjął organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "wartość nieruchomości zarówno według stanu przed zmianą planu jak i po jego zmianie wyliczono (...) na dzień zbycia nieruchomości".

Podstawę ustalenia wartości stanowi stan nieruchomości, przez który rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny i stan techniczno-użytkowy.

Ustalenie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości, tylko na podstawie "zatwierdzonej do realizacji dokumentacji technicznej", przy rezygnacji z oględzin, także uznać należy za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, gdyż podważa rzetelność szacunku. Skarżący wytknęli, że do składników nieruchomości zaliczono w operacie basen, którego faktycznie nie zrealizowano. Rzeczoznawca w pisemnych wyjaśnieniach z [...] sierpnia 2005r. (k. 10 akt [...] przyznał, że uczynił to "za planem realizacyjnym".

Wprawdzie ma rację rzeczoznawca co do tego, że "składniki budowlane (...) nie uczestniczą w kreowaniu wartości wynikającej ze zmiany planu miejscowego", ale nie oznacza to, że składniki te są nieistotne przy dokonywaniu wyliczenia opłaty planistycznej, skoro są elementem stanu nieruchomości przed zmianą planu. Im wyższa wartość rynkowa nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu, tym korzystniejszy będzie dla skarżących ostateczny wynik rozliczeń.

Rzeczoznawca w operacie zaliczył budynki do stanu nieruchomości przed zmianą planu. Skarżący wskazują na konieczność uwzględnienia dalszych części składowych nieruchomości istniejących w tym czasie (przed wejściem w życie zmiany planu). Stanowisko skarżących należy uznać za trafne. Stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta określa między innymi zasady wyceny nieruchomości (art. 4 pkt 6). Zasady wyceny nieruchomości regulują przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 149, przepisy rozdziału 1 działu IV, określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (art. 149).

Przedmiotem wyceny jest w rozpoznawanej sprawie nieruchomość gruntowa zapisana w Kw nr [...], oznaczona numerami geodezyjnymi jako działki [...],[...], o łącznej powierzchni [...]ha. Według definicji zawartych w art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działkę gruntu uważa się niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3) zaś nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (pkt 1). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki objęte powyższym wyłączeniem. W tej sytuacji wyłączenie z szacunku pozostałych części składowych nieruchomości istniejących przed wejściem w życie zmiany planu nie ma podstawy prawnej.

Za taką podstawę nie może być uznany § 50 ust. 1 zd. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten – wyłączający możliwość uwzględnienia części składowych szacowanej nieruchomości przy określaniu jej wartości rynkowej do ustalenia opłaty planistycznej – jest sprzeczny z ustawą o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której został wydany oraz wykracza poza granice udzielonego przez ustawę upoważnienia. W delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również w dziale IV rozdziale 1 tej ustawy, brak umocowania do zawężenia definicji ustawowej określonej w art. 4 pkt 3 tej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 poleca uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości między innymi stanu zagospodarowania nieruchomości, zaś delegacja ustawowa art. 159 upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów, metod i technik wyceny nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego.

Omawianego przepisu § 50 ust. 1 zd. 2 nie należy zatem stosować przy ustalaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu, gdyż przepis ten jest pozbawiony waloru legalności.

Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I OSK 41/05 wyjaśnił, że opłata planistyczna wiąże się ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. "Nieruchomość to zarówno grunt jak i jego część składowa trwale z gruntem związana, jak budynki, drzewa, rośliny. Mówiąc zatem o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze nie tylko wartość gruntu ale też i jego części składowych". Części składowe zostały zdefiniowane w art. 47-50 k.c.

Istnieją wątpliwości, czy przy ustalaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu rzeczoznawca uwzględnił wszystkie części składowe nieruchomości, skoro przy wycenie uwzględnia tylko grunt i "składnik budowlany". Tymczasem w opisie stanu zagospodarowania nieruchomości (str. 13 operatu szacunkowego z czerwca 2005 r.) wynika, że na nieruchomości znajdują się towarzyszące obiekty budowlane, a w szczególności droga wewnętrzna, kort tenisowy ze ścianą, ogrodzenie z siatki stalowej mocowanej do słupów stalowych zabetonowanych w gruncie, ogrodzenie z przęseł stalowych osadzonych na umocowanym cokole i umocowanych do murowanych słupów, ogrodzenie murowane pełne z bramą stalową. Teren wokół budynków jest zagospodarowany i urządzony, z elementami małej architektury oraz nasadzeniami ozdobnymi.

Wymaga wyjaśnienia też data powstania części składowych nieruchomości, w szczególności ustalenie czy istniały już przed zmianą planu. Tylko bowiem wtedy mogą wpłynąć na początkową wartość nieruchomości.

Co do nasadzeń, na których dokonanie skarżący powoływali się w toku postępowania także nie ma jasności, kiedy faktycznie zostały zrealizowane. Jeśli byłyby to nasadzenia powstałe przed zmianą planu, to – jak już wskazano – powiększyłyby początkową wartość nieruchomości.

Gdyby – jak twierdzą skarżący w skardze – chodziło o nasadzenia poczynione w okresie między wejściem w życie zmiany planu a datą sprzedaży, należy podkreślić, że wprawdzie postępowanie administracyjne zostało wszczęte gdy obowiązywała regulacja art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organy obu instancji wydawały kwestionowane decyzje już po uchyleniu treści ust. 2 dotyczącego możliwości obniżenia opłaty o wartość dokonanych nakładów. Przepis ten utracił moc obowiązującą na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a noweli z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. Nowela ta nie zawierała przepisów intertemporalnych, a zatem organy orzekające, zgodnie z przepisem art. 6 kpa, działając na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania decyzji, powinny uwzględnić uchylenie przepisu, z którego skarżący wywiedzą swoje prawo do obliczenia nakładów.

Skoro jednak, z korzyścią dla skarżących, organy orzekające przyjęły, że uchylenie określonego w art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia nie może naruszać nabytego przed dniem 22 września 2004 r. prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to Sąd w dążeniu do niepogarszania sytuacji prawnej skarżących musi uwzględnić ten pogląd (mający nadto oparcie w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 626/06).

Organom orzekającym nie można jednak postawić usprawiedliwionego zarzutu nieuwzględnienia w rozpatrywanej sprawie prawa do odliczenia nakładów poczynionych przez skarżących po wejściu w życie zmiany planu, skoro skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie wykazali poczynienia tego rodzaju nakładów w tym okresie.

Jak już wcześniej wyjaśniono, w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła w art. 37 ust. 11 do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z uregulowań tych wynika, że wyceny wartości nieruchomości dla powyższego celu dokonuje się przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania wartości nieruchomości. Wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość tą koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu.

Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Tymczasem rzeczoznawcy podkreślali brak występowania na rynku lokalnym tego rodzaju nieruchomości. Szacowana nieruchomość o charakterze rezydencjalnym – jak wynika z opisu zamieszczonego w operacie – o powierzchni [...]ha, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym atrakcyjnie, w enklawie terenu zawartego pomiędzy dwoma pasami użytków leśnych, której południową granicę stanowi droga gruntowa biegnąca wzdłuż koryta rzeki G.. Nieruchomość położona jest w peryferyjnej części miasta, poza sferą intensywnego zainwestowania, w odległości 4,5 km od centrum. Usytuowanie lokalne jest korzystne, w dobrej ekspozycji przestrzennej, blisko lasu, w bezpośrednim kontakcie z przyrodą martwą i ożywioną, chociaż w obrębie administracyjnym miasta. Część zabudowana przedstawia wysoką jakość techniczno – użytkową.

Wobec zgłaszanych w toku postępowania przez skarżących zarzutów, że tego rodzaju nieruchomości nie można – w ramach podejścia porównawczego i w braku na lokalnym rynku nieruchomości podobnych – zestawiać z nieruchomościami wielokrotnie mniejszymi, wyposażonymi w nieporównywalne składniki budowlane w dodatku często o słabej kondycji technicznej i wobec ponowienia tych zarzutów w odwołaniu, organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowo ustosunkować się do tych zarzutów. Tego obowiązku nie zastąpi ogólne stwierdzenie, że "odmienność tych działek z uwagi na inne cechy, m.in. takie jak wielkość, warunki uzbrojenia została skorygowana przez przyjęte wskaźniki korygujące". Wyjaśniono już wcześniej, że przy podejściu porównawczym bierze się pod uwagę nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych, a zatem obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z tej metody.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość oceny prawidłowości wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, której to oceny dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dowód z opinii dotyczącej prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie mógł być przeprowadzony na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. Organy te bowiem zbierają w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonują jego oceny i wydają na jego podstawie merytoryczne rozstrzygnięcie (art. 77 § 1 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny, ze względu na kontrolny i kasacyjny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, nie ma kompetencji do przeprowadzenia tego dowodu i następnie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie konkretnego ustalenia wysokości tzw. opłaty planistycznej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien mieć na względzie powyższe uwagi i rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy względnie czy może go uzupełnić na podstawie art. 136 kpa. W pierwszym rzędzie powinno zostać wyjaśnione, czy przyjęta przez rzeczoznawcę data badania stanu nieruchomości miała wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy będzie miał też obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c i art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, a różnica w ich wysokości w odniesieniu do każdego ze skarżących wynika z tego, że tylko A.Z. była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

/-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska