Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1818/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42 par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Teza: Uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, jest aktem prawa miejscowego.

TEZY

Uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, jest aktem prawa miejscowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska Górnikiewicz del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 81/12 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/12 oddalił skargę Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi [...] Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Miejska Wrocławia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654) na sesji w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie nadania nowego brzmienia statutowi [...] Centrum Zdrowia Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności uchwały stwierdzono jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 197, poz. 1172) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak zauważył organ nadzoru, w § 4 uchwały zapisano, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały z dniem podjęcia bez publicznego ogłoszenia uchwały. Tymczasem uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł powołać się każdy. W szczególności zaś określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Nadto w tym konkretnym przypadku w § 6 załącznika do uchwały określone zostały rodzaje udzielanych świadczeń. Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Jak podkreślił organ nadzoru, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zdaniem organu nadzoru, uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Jednakże zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania.

Dodatkowo organ wskazał, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski (tu: Radę Miejską), nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego — statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej.

Ponadto organ nadzoru wskazał na inne istotne naruszenia prawa. Jak zauważył, w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiono: "Do zadań Centrum należy w szczególności udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie (...)". Taki zapis poprzez użycie zwrotu "w szczególności" ustanawia otwarty katalog zadań Centrum, co jest niedopuszczalne w świetle art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności gospodarczej.

Wskazano również, że w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały zapisano: "Centrum może prowadzić także inną niż lecznicza działalność, wyodrębnioną organizacyjnie, z której dochody przeznaczać będzie na swoją działalność statutową, w szczególności może wynajmować pomieszczenia." Jak stanowi art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. Z brzmienia tego przepisu wynika, że inna prowadzona przez podmiot leczniczy działalność musi być po pierwsze "określona", a po drugie wyodrębniona organizacyjnie. Przepis ten wskazuje zatem wyraźnie, że skoro inna działalność ma być określona, to oznacza to, że ma ona zostać w statucie skonkretyzowana poprzez określenie obszaru tej "innej działalności" w sposób precyzyjny i nie pozwalający na dookreślanie dziedzin tej działalności poza statutem. Tymczasem wskazany zapis § 6 ust. 3 załącznika do uchwały posługując się przy wymienianiu rodzajów "innej działalności" operuje zwrotem "w szczególności". Takie sformułowanie świadczy o niekompletnym wskazaniu obszarów innej działalności podmiotu leczniczego, co stanowi istotne naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej.

Następnie organ nadzoru zakwestionował przyjętą treść § 13 ust. 5, 6 i 7 załącznika do uchwały, w którym postanowiono o sposobie zwoływania posiedzeń Rady Społecznej, oraz § 14 ust. 1 załącznika do uchwały w którym zapisano, że tryb pracy Rady Społecznej, sposób podejmowania uchwał oraz zwoływania posiedzeń z uwzględnieniem § 14 ust. 5, 6, 7 statutu określa regulamin uchwalony przez Radę Społeczną. Jak wskazał Wojewoda, norma kompetencyjna określona w art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, tj. "Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut." jest bardzo szeroka, co nie oznacza pełnej dowolności w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. Wedle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że ustanawiając statut podmiotu leczniczego Rada Miejska zobowiązana jest do przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa regulamin uchwalony przez radę społeczną i zatwierdzony przez podmiot tworzący. Tym samym Rada Miejska wkroczyła w kompetencje Rady Społecznej Centrum. Każdorazowe przekroczenie kompetencji należy oceniać w kategoriach istotnego naruszenia prawa.

Organ nadzoru wskazał również, że na mocy § 19 załącznika do uchwały: "W sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem, mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące". Podkreślił zatem, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Zapisu § 19 załącznika do przedmiotowej uchwały – w ocenie organu - nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Wrocławia zarzuciła błędną wykładnię prawa przyjętą za podstawę zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz błędną interpretację art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 42 ust. 4 tej ustawy, w związku z poprzednim stanem prawnym określonym w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że samo nazwanie jakiegoś aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt, mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego a nie innego stopnia konkretyzacji, jest lub nie jest aktem prawa miejscowego. Tak zróżnicowana wewnętrznie sfera prawotwórstwa wymaga też traktowania w sposób odrębny każdego rodzaju aktu prawa miejscowego przy badaniu, czy mieści się on w wymogach związanych z aktami normatywnymi określonymi w art. 188 pkt 1-3 i pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oceniając bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by naruszało prawo.

Jak wskazał Sąd, podstawową do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów. W tej mierze Sąd wskazał, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Powyższe ustawy wymieniają dalsze cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego – musi posiadać wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają również kontroli przez nadzór. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Powyższe uregulowania – w ocenie Sądu - pozwalają uznać, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do zakwalifikowania tego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego.

Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Oceniając uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] listopada 2011 r. przez pryzmat powyższych cech charakterystycznych, Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym organ stanowiący określi, w drodze statutu, organy i strukturę organizacyjną podmiotu, podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Uchwała ta ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – tym samym ma charakter generalny. Ponadto wydana została przez organy samorządu terytorialnego, co łącznie z powyższymi ustaleniami sprawia, że zaliczyć ją trzeba do aktów prawa miejscowego.

Będąc zaś aktem prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a pomimo to jej § 4 przewiduje, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, jak prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Jak podkreślił Sąd, właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego muszą wystąpić łącznie. Spełnienie kryterium podstawowych cech w jednym akcie decyduje, że akt jest aktem prawa miejscowego. Rozważanie poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że nie każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest aktem prawa miejscowego. Taki zaś charakter miały stwierdzenia skargi.

Ponadto Sąd ocenił jako podjęte z istotnym naruszeniem prawa zapisy § 6 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym postanowiono: "Do zadań Centrum należy w szczególności udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie (...)". Jak wskazał Sąd, w świetle przepisu art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej zadania podmiotu leczniczego winny być ściśle wyznaczone w jego statucie, bez możliwości ich uzupełniania w inny sposób, jak tylko poprzez zmianę statutu. W tym kontekście § 6 ust. 1 załącznika do uchwały poprzez użycie zwrotu "w szczególności" ustanawia otwarty katalog zadań Centrum, co uchybia wymogowi art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Ponadto Sąd zauważył, że zapis § 6 ust. 3 załącznika do uchwały: "Centrum może prowadzić także inną niż lecznicza działalność, wyodrębnioną organizacyjnie, z której dochody przeznaczać będzie na swoją działalność statutową, w szczególności może wynajmować pomieszczenia" nie jest zgodny z art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Użycie bowiem zwrotu "w szczególności" nie czyni zadość temu przepisowi ustawy, z którego treści wynika, iż inna działalność niż działalność lecznicza winna zostać określona.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez organ nadzoru zapisu w § 13 ust. 5, 6 i 7 załącznika do uchwały o sposobie zwoływania posiedzeń Rady Społecznej oraz jednoczesnego określenia w § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, że tryb pracy Rady Społecznej, sposób podejmowania uchwał oraz zwoływania posiedzeń z uwzględnieniem § 14 ust. 5, 6, 7 statutu określa regulamin uchwalony przez Radę Społeczną, Sąd stwierdził, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stanowi bardzo szeroką normę kompetencyjną, lecz nie pozwala na pełną dowolność w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Stanowiąc więc statut podmiotu leczniczego Rada Miejska zachować musi przepisy powszechnie obowiązujące. Stosownie do art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa regulamin uchwalony przez radę społeczną i zatwierdzony przez podmiot tworzący, co sprawia, iż Rada Miejska naruszyła w tej mierze uprawnienia stanowiące Rady Społecznej Centrum, co należy oceniać jako istotne uchybienie prawu.

Sąd podzielił również zdanie organu nadzoru co do zapisu § 19 załącznika do uchwały wskazując, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji przewiduje zaś, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji określają jednoznacznie hierarchię aktów prawnych, zgodnie z którą ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ponadto Konstytucja zamknięty katalog źródeł prawa buduje w myśl reguły hierarchiczności, co oznacza, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi posiadać źródło w aktach wyższego rzędu. Ponadto przepisy aktów niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z zasadami interpretacji w razie stwierdzenia sprzeczności przepisy prawa aktów wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że postanowienie § 19 załącznika do przedmiotowej uchwały uchybia regułom hierarchicznej budowy źródeł prawa, przepis aktu prawa miejscowego nie może bowiem przewidywać prymatu stosowania przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Taka klauzula może obowiązywać w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie może nastąpić tak na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, powinno ono znaleźć oparcie o przepisy hierarchicznie wyższe, czemu przeczy treść kwestionowanego § 19 załącznika do uchwały.

Uznając zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd I instancji oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Wrocław, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok w części, a mianowicie co do przyjęcia wykładni:

1) iż zaskarżona uchwała jest "aktem prawa miejscowego" – a zdaniem skarżącej winna być aktem kierownictwa wewnętrznego,

2) § 13 ust. 5, 6, 7 oraz § 14 statutu (załącznika do uchwały) w zw. z art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej – polegającej na przytaczaniu w uchwałach rady gminy określonych regulacji ustawowych (w celu czynienia danego aktu prawa miejscowego bardziej czytelnym i zrozumiałym), jak również zarzutu, ze strony organu nadzoru, ingerencji Rady Miejskiej Wrocławia w kompetencje Rady Społecznej WCZ,

i opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach kasacyjnych, wynikających z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na rozstrzyganie spraw dot. kwalifikacji aktów prawnych, jako aktów prawa miejscowego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) – przez błędną wykładnię pojęcia: "aktu prawa miejscowego" w odniesieniu do statutu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako jednostek organizacyjnych samorządu gminnego, co do których wszelkiego rodzaju regulacje prawne (podejmowane w drodze uchwały Rady Miejskiej) otrzymują status aktów prawa miejscowego. Brak spełnienia przesłanek aktów prawa miejscowego, jako aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, oraz nie nakładającym nieokreślonemu kręgowi adresatów żadnych obowiązków, ani też uprawnień, powoduje, że statut WCZ jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego,

2) naruszenie art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot tworzący nie może ramowo określić minimalnej ilości spotkań członków Rady Społecznej podmiotu leczniczego, który utworzył i który częściowo finansuje,

3) rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i braku tym samym jednolitego orzecznictwa w sprawach statutów, jako aktów prawa miejscowego,

4) naruszenie art. 6 i 7 ustawy samorządowej gminnej – polegającego na naruszeniu autonomii organu stanowiącego przy tworzeniu prawa miejscowego (oczywiście w granicach prawa), a wynikającej ze zbyt daleko posuniętej ingerencji organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie go do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wskazanie czy zaskarżone orzeczenie zaskarżone jest w całości, czy w części, powinna też zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Autor rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazuje, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w części, co do przyjęcia wykładni powołanych przepisów. Taka konstrukcja sformalizowanego środka procesowego jakim jest skarga kasacyjna czyni intencję jej autora nieczytelną. Zaskarżenie bowiem orzeczenia w drodze skargi kasacyjnej w części jest możliwe tylko wówczas, gdy orzeczenie Sądu I instancji zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają osobne ich zaskarżenie. W niniejszej zaś sprawie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi [...] Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Wyrok ten zatem nie zawiera wyodrębnionych części pozwalających na częściowe jego zaskarżenie. Z uwagi jednak na to, że w konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak i ze względu prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych w dalszej części tej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł przedstawione zarzuty do całości zaskarżonego wyroku.

W ramach podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, podniesiono, że Sąd błędnie zaakceptował stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym opierające się na stwierdzeniu, że uchwała w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi [...] Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy uchwała ta jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego. Stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, a to z następujących powodów. Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 1 i 2 określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W świetle zaś wyraźnego brzmienia art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego m.in. w zakresie materii ustrojowo - organizacyjnej kształtującej również sytuację prawną podmiotów zewnętrznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie narusza prawa zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego w zakresie w jakim uznaje uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi [...] Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej za akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, jej zaś postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych. Konsekwencją zatem przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...).

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten wskazuje, że sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa regulamin uchwalony przez radę społeczną i zatwierdzony przez podmiot tworzący. Naruszenia powołanego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd, iż podmiot tworzący nie może ramowo określić minimalnej ilości spotkań członków Rady Społecznej podmiotu leczniczego. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że statut winien obejmować tylko te kwestie, na które wskazuje przepis ustawy. Tymczasem przepis art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej wyznacza obowiązek określenia trybu działania rady społecznej, przyznając w tej mierze kompetencje radzie społecznej. Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż uregulowanie kwestii dotyczących ilości posiedzeń członków rady społecznej w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi [...] Centrum Zdrowia Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, stanowiło naruszenie powyższej normy, co należało ocenić jako istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te regulują zakres działania i zadania własne gminy. Jednakże zagwarantowana przepisami ustawy samorządowej samodzielność w działaniu organów samorządowych nie jest w wykonywaniu tych zadań nieograniczona. Działalność ta podlega bowiem nadzorowi, którego sprawowanie oparte jest na kryterium legalności. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność organów gminy, gdy naruszone zostaje prawo, co jak wykazano powyżej miało miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie stanowiło nadmiernej ingerencji organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego, co właściwie stwierdził Sąd I instancji.

Końcowo odnosząc się do zarzutu "rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym" wskazać należy, że w skardze kasacyjnej należy określić jakie błędy popełnił sąd pierwszej instancji poprzez wymienienie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Tak postawiony zarzut nie czyni zadość wspomnianym wymogom. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie jest środkiem prawnym umożliwiającym usuwanie powstających rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd zaś rozpoznawał sprawę nie będąc związany orzeczeniami zapadłymi w innych sprawach, w innym stanie prawnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.