Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Przedsiębiorstwo" lub "Spółka") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2019 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 stycznia 2019 r., nr [..], i odmówiono Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziałem na etapy (etap I - budynek [..]. II - budynek [..]) wraz z infrastrukturą techniczną, tj. wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, oświetleniem terenu, instalacją kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem oraz murkami oporowymi i ekranem akustycznym, na działce nr [..], obr. [..] przy ul. J. w G.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 11 listopada 2018 r. Przedsiębiorstwo wystąpiło do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziałem na etapy (etap I - budynek [..], II - budynek [..]) wraz z infrastrukturą techniczną tj. wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, oświetleniem terenu, instalacją kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem oraz murkami oporowymi i ekranem akustycznym, na działce nr [..] obr. [..] przy ul. J. w G.

Rozpoznając wniosek Prezydent uznał, że przedłożony projekt spełnia wymagania obowiązującego planu, w szczególności w zakresie określonej maksymalnej wysokości budynków, jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia i opinie, w tym wnioskowaną przez strony analizę zacienienia nieruchomości sąsiednich, jak również został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Tym samym spełnione zostały przesłanki do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, o czym orzekł w decyzji z 18 stycznia 2019 r.

Na skutek rozpoznania odwołań Wojewoda decyzją z 9 maja 2019 r., uchylił kontrolowaną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie projektowanych stanowisk postojowych nie odpowiada wymogom stawianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej jako warunki techniczne budynków).

Dokonując analizy zgodności przedłożonego projektu z postanowieniami obowiązującego planu organ uznał, że wprawdzie dla inwestycji przewidziano 213 stanowiska postojowe, co spełnia wskaźnik ilości miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych ustalony w uchwale Rady Miasta nr XXX/610/12 z 27 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], jednakże nie jest prawdą, że inwestor przewidział rozmieszczenie tych miejsc na 3 parkingach, z których każdy nie będzie przekraczał 60 stanowisk. W rzeczywistości bowiem obszar, na jakim zaplanowano wszystkie stanowiska postojowe, stanowi jeden parking w rozumieniu rozporządzenia. Wszystkie stanowiska usytuowane są w południowej części działki, połączone są ze sobą dojazdami manewrowymi, do których prowadzi jeden zjazd z ul. J. (dz. nr [..]). Mamy więc do czynienia z wydzieloną powierzchnią terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska (§ 3 pkt 25 rozporządzenia), a więc parkingiem właśnie – jednym, a nie trzema.

Parking ten będzie zawierał 120 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, będzie realizowany w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wobec czego usytuowanie stanowisk postojowych podlegać będzie reżimowi, o którym mowa § 19 ust. 1 pkt 1 lit c i § 19 ust. 2 pkt 1 lit c warunków technicznych. Stanowiska te powinny być sytuowane w odległości co najmniej 20 m od placu zabaw dla dzieci i okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt łudzi budynków mieszkalnych oraz 16 m od granic działki, w miejscu, gdzie działka, na której parking jest sytuowany nie graniczy z działką drogową. Tymczasem zgodnie z projektem, stanowiska umiejscowione mają być w odległości 6 m od działek o nr [..]-[..], które nie są działkami drogowymi, a ponadto zaplanowane zostały w odległości od 10 m do ok. 14 m od elewacji południowej budynków [..] i [..], w których znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Co więcej, stanowiska te znajdować się będą w odległości 17 m od zaprojektowanego placu zabaw. W konsekwencji usytuowanie stanowisk postojowych dla inwestycji nie spełnia wymogów rozporządzenia, przy czym nie istnieje możliwość doprowadzenia tego parametru do stanu zgodnego z prawem. Stan ten można by osiągnąć wyłącznie na skutek wprowadzenia znacznych zmian w obrębie kubatury i usytuowania projektowanych budynków, ograniczenia liczby lokali mieszkalnych i usytuowania placu zabaw, co oznacza, że będzie konieczne sporządzenie zupełnie nowego projektu budowlanego (np. zmieniającego usytuowanie i/lub formę projektowanych obiektów). Zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja, wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę od samego początku, to jest od złożenia nowego wniosku z nowym projektem budowlanym i dokonania jego oceny przez organ pierwszej instancji.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do kwestii zaprojektowanego sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych – do sieci miejskiej znajdującej się w ulicy J., po wcześniejszym jej zrealizowaniu na terenie działki. Rozwiązanie takie zostało zaakceptowane przez B., która w imieniu miasta prowadzi działania z zakresu administracji infrastrukturą odwodnieniową (uzgodnienie z 6 listopada 2018 r.). Niemniej, istniejąca miejska sieć kanalizacji deszczowej znajduje się około 360 m od działki inwestycyjnej, zatem w celu włączenia się do niej konieczne będzie, oprócz zaprojektowanego wybudowania wewnętrznej sieci (instalacji) kanalizacji deszczowej obejmującej: sieć przewodów, układ studzienek, separator substancji ropopochodnych i osadnik pisaku oraz zbiornik retencyjny, również wybudowanie odcinka sieci kanału deszczowego o średnicy 500 na działce nr [..] i przyłącza kanalizacji deszczowej. Elementy te nie zostały natomiast objęte opracowaniem projektowym – na rysunku projektu zagospodarowania terenu przedstawiono ich proponowany przebieg oraz zawarto informację, że zarówno sieć jak i przyłącze kanalizacji deszczowej znajdują się poza zakresem omawianego pozwolenia na budowę. Tymczasem treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wyraźnie wskazuje, że pozwolenie na budowę dotyczy całego obiektu budowlanego, zatem w przypadku wniosku obejmującego obiekt budowlany pozwolenie na budowę musi obejmować całość zamierzenia budowlanego dotyczącego obiektu, w tym jego części składowe w takiej postaci, by mogły być one użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Koncepcja inwestycyjna, zgodnie z którą wyodrębnieniu z inwestycji miałyby podlegać infrastruktura i urządzenia techniczne nieodłącznie związane z planowanym budynkiem stanowiłaby obejście powyższego przepisu. Także treść § 11 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935: dalej jako rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego), wskazuje, że projekt budowlany musi obejmować opis techniczny urządzeń zapewniających użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń budowlanych. Następnie projekt ten podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i stanowi integralną część wydawanej decyzji, która dotyczy inwestycji objętej projektem, a nie poszczególnych robót budowlanych. Nie ma zatem możliwości, aby organ zatwierdził tylko część projektu, a etapowanie inwestycji byłoby dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane dotyczy więcej niż jednego obiektu budowlanego, w którym poszczególne etapy zamierzenia inwestycyjnego mogłyby funkcjonować samodzielnie zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a inwestor mógłby otrzymać osobne pozwolenia na budowę dla każdego z projektowanych budynków. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył obu obiektów kubaturowych, a wyłączeniu z opracowania miałby podlegać obiekty infrastruktury niezbędne do funkcjonowania tych obiektów.

Odnosząc się do kwestii zacienienia Wojewoda stwierdził, że wprawdzie przeprowadzona analiza nie wykazała naruszeń w tym zakresie w odniesieniu zarówno do działek odwołujących się, jak i pozostałych nieruchomości objętych analizą, lecz budynek na działce nr [..] został z tej analizy wyłączony z tego względu, że usytuowany jest on w odległości mniejszej niż 4 m od granic działki inwestycyjnej. Tymczasem nie istnieją żadne przesłanki, które pozwalałby na uznanie, że usytuowanie budynku na działce sąsiedniej w sposób odmienny, niż ten, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych zwalniałaby inwestora z dotrzymania wymogów określonych w § 60 rozporządzenia. Stanowi to kolejne uchybienie zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu.

Odnosząc się zaś do pozostałych kwestii, tj. zbyt dużej wysokości planowanych budynków w stosunku do sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej i obsługi komunikacyjnej działki inwestora Wojewoda stwierdził, że zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Trafnie bowiem ustalono, że dla projektowanych budynków plan przewiduje maksymalną wysokość 16 m i ten wskaźnik nie został przekroczony, natomiast sposób obsługi komunikacyjnej zakładający, iż budynki na działce nr [..] przy ul. J. w G. w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu kołowego w liniach rozgraniczających ulicy J.(droga dojazdowa oznaczona w planie symbolem [..]), odbywać się będzie jednym zjazdem z działki nr [..] - został pozytywnie uzgodniony przez zarządcę drogi [..] (uzgodnienie z 7 sierpnia 2018 r., nr [..].). Ponadto Inwestor zawarł z zarządcą drogi umowę, której mowa w art. art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (umowa nr [..] z dnia 9 lipca 2018 r.), która obliguje go do przebudowy odcinka ul. J. oraz budowy zjazdu na teren inwestycji z działki nr [..]. Tak zatwierdzone rozwiązanie jest również zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie w § 21 ust 9 pkt 1 wskazano, że dostępność drogowa dla całego terenu oznaczonego symbolem M/U31 powinna się odbywać od ul J. (021-KD80) i ul. L. (022-KD81). Nie oznacza to jednak, że dla każdej inwestycji realizowanej w omawianej strefie należy zapewnić zjazd z każdej tych ulic. Wymóg dostępności drogowej należy zatem uznać za spełniony, gdy obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywać się będzie za pośrednictwem jednej z wymienionych dróg.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że subiektywne odczucia stron postępowania związane z lokalizacją czy rozmiarem inwestycji nie mogą stanowić przesłanki dla odmowy wydania pozwolenia na budowę. W szczególności przeszkody takiej nie może stanowić ewentualne obniżenie wartości nieruchomości odwołujących się na skutek lokalizacji inwestycji. Żaden bowiem przepis prawny nie daje gwarancji niezmienności wartości gruntów czy lokali, a ich cena zależy od wielu czynników. Natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej z całą pewnością nie są powołane do badania wpływu projektowanej inwestycji na przewidywaną zmianę wartości nieruchomości sąsiednich. Jest to kwestia z zakresu prawa cywilnego, która mogłaby być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W skardze do sądu Spółka zarzuciła naruszenie § 3 pkt 25 warunków technicznych budynków poprzez uznanie trzech odrębnych parkingów połączonych droga wewnętrzną za jeden parking i w konsekwencji przyjęcie, że usytuowanie parkingu jest sprzeczne z § 19 rozporządzenia, a także naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 tego aktu poprzez nieuwzględnienie, że budynek posadowiony w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, który nie był objęty analizą zacienienia, nie jest budynkiem przeznaczonym na pobyt ludzi. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art.35 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wywiedzenie z tych przepisów, że wniosek o pozwolenie na budowę winien również obejmować budowę przyłączy i instalacji niezbędnych do oddania budynku do użytkowania, w sytuacji gdy te instalacje i przyłącza mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu strona wskazała, że na nieruchomości zaprojektowano 3 parkingi w ilości 121 miejsc parkingowych P1 - 6 mp, P2 - 56 mp oraz P3 - 59 mp. Jak wynika z projektu, miejsca te są od siebie oddzielone, a nadto nie posiadają dojazdów łączących stanowiska. W szczególności na nieruchomości zaprojektowana została droga dojazdowa (droga wewnętrzna) której celem jest zapewnienia dojazdu do parkingów oraz do garaży podziemnych. Miejsca określone w projekcie jako P1 są parkingiem nie posiadającym dojazdów łączących miejsca parkingowe bowiem miejsca te są dostępne bezpośrednio z drogi wewnętrznej. Nadto całkowicie odrębnymi parkingami są parkingi zaprojektowane jako P2 i P3, gdyż brak jest wspólnych dojazdów łączących znajdujące się na nich stanowiska parkingowe. Aby przejechać z jednego z tych parkingów na drugi należy wjechać na drogę wewnętrzną, która służy komunikacji nie tylko w zakresie parkingów, lecz także garaży podziemnych, a także stanowi drogę pożarową. Tym samym na nieruchomości znajdują się dwa funkcjonalnie oddzielne parkingi jeden na 59 miejsc postojowych, drugi na 56 miejsc postojowych, posiadające dojazdy łączące miejsca parkingowe oraz jeden parking składający się z 6 takich miejsc nieposiadających dojazdów w którym miejsca są dostępne wprost z drogi wewnętrznej. W ocenie Spółki, definicja z § 3 pkt 25 rozporządzenia mówi o wydzielonej powierzchni obejmującej stanowiska postojowe i dojazdy łączące te stanowiska, które to dojazdy należy uznać za tożsame z dojazdami manewrowymi w rozumieniu § 21 pkt 3 rozporządzenia. Nie można zaś pojęcia dojazdów łączących miejsca parkingowe w ramach wydzielonej przestrzeni parkingu rozciągać na wszystkie dojazdy na działce budowlanej, w tym w szczególności na drogę wewnętrzną łączącą parkingi i garaże podziemne, która spełnia też funkcję drogi pożarowej. Co więcej, żaden przepis prawa nie wskazuje jaka powinna być odległości jednego parkingu od drugiego i dla ich odrębności wystarczające jest ich wydzielenie z przestrzeni, co w projekcie zostało dokonane chociażby przez pas zieleni.

Dalej skarżąca wskazała, że wybudowanie wszelkich niezbędnych do eksploatacji budynku instalacji i przyłączy jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, przy czym część tych elementów może zostać wybudować na podstawie zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt. 19a oraz art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego ani sieci ani też przyłącza nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 1a mogą zostać wybudowane na podstawie zgłoszenia. Nie ma zatem żadnych podstaw do tego, by na mocy art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wymagać by pozwolenie na budowę obejmowało wybudowanie sieci i przyłączy, na których wybudowanie zgodnie z art. 29 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli więc inwestor w ramach zamierzenia inwestycyjnego zamierza część zamierzenia realizować na podstawie pozwolenia na budowę, a niektóre z części zamierzenia zgodnie z przepisami podstawie zgłoszenia, to przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być podstawą do żądania by również elementy, które mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia były objęte pozwoleniem na budowę. Takiego obowiązku nie sposób też wywodzić z art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem istnienie odpowiednich przyłączy i sieci zostało w projekcie uwzględnione, zaś sam projekt, co do zasady, dotyczy takiego zmierzenia inwestycyjnego, jakie jest objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie ma zatem podstaw do statuowania obowiązku obejmowania projektem budowlanym składanym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę także takich części zamierzenia inwestycyjnego, które mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia (lub takich które nie wymagają nawet zgłoszenia).

W kwestii pominięcia w sporządzonej analizie zacienienia budynku, który znajduje się w odległości 4 m od granic działki inwestora Spółka wskazała, że aby takie usytuowanie budynku przy granicy było możliwe, budynek ten nie powinien mieć drzwi ani okien od strony granicy. Jeżeli zatem nie ma okien i drzwi zwróconych w stronę granicy z działką sąsiednią i budowanych na niej budynków, to nie może być przez nie zacieniany. Ponadto przedmiotowy budynek na działce nr [..] to budynek garażowy, nieprzeznaczony dla stałego pobytu ludzi, zatem obejmowanie go omawianą analizą jest całkowicie bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 25 marca 2020 r. skarżąca uzupełniła argumentację skargi, do której Wojewoda ustosunkował się w piśmie z 16 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Kontrolowana decyzja Wojewody z 9 maja 2019 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z 18 stycznia 2019 r. i odmówiono Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziałem na etapy (etap I - budynek [..]. II - budynek [..]) wraz z infrastrukturą techniczną, tj. wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, oświetleniem terenu, instalacją kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem oraz murkami oporowymi i ekranem akustycznym, na działce nr [..] przy ul. J. w G. - jest zgodna z prawem.

Decyzja Wojewody wydana została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.), a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy.

Zgodnie przy tym z treścią art. 35 ust. 4 tej ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Art. 32 ust. 4 P.b. stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy wyraża zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany. W przypadku inwestycji obejmującej jeden obiekt zasada ta oznacza, że inwestor nie może dzielić zamierzenia na części i na przykład w stosunku do jednej z wyodrębnionych przez siebie części wnioskować o pozwolenie na budowę, a w stosunku do innych – dokonywać zgłoszenia. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części prowadzi bowiem do obejścia prawa. W przypadku wniosku obejmującego jeden obiekt pozwolenie musi zatem obejmować całość zamierzenia budowlanego, w tym jego części składowe, i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 895/10, Wspólnota 2010, nr 51, s. 45).

W ramach zaplanowanej w niniejszej sprawie inwestycji inwestor zaplanował odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci miejskiej znajdującej się w ulicy J., po wcześniejszym jej zretencjonowaniu na terenie działki. Istniejąca miejska sieć kanalizacji deszczowej znajduje się jednak w odległości około 360 m od działki inwestycyjnej. Zatem, w celu odprowadzania ścieków z dachów projektowanych budynków i utwardzeń konieczne będzie wybudowanie wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej. Tym samym, w celu włączenia się do istniejącej kanalizacji deszczowej konieczne będzie również wybudowanie odcinka sieci kanału deszczowego Ø 500 na działce nr [..] i przyłącza kanalizacji deszczowej. Elementy te nie zostały objęte opracowaniem. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu przedstawiono ich proponowany przebieg oraz zawarto informację, że zarówno sieć jak i przyłącze kanalizacji deszczowej znajdują się poza zakresem omawianego pozwolenia na budowę. Również odcinki sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej konieczne do wybudowania w ramach realizacji inwestycji zostały wyłączone z opracowania projektowego.

Art. 33 ust. 1 P.b. z całą pewnością nie może być natomiast podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji. Budynek mieszkalny stanowi inwestycję, która nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez wykonania przyłączy, które stanowią jego część (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 895/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie budynku, projekt budowlany powinien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy, w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 P.b. (zob. wyrok WSA w Kielcach z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 28/13, https//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w § 26 ust. 1 stanowi, że działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej.

Podobne stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie (por. wyroki: NSA z 21 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1472/10 - LEX nr 1134662, WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt 63/12 - LEX nr 1697097, WSA w Kielcach z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 646/13 - LEX nr 1426772 i z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 28/13 - LEX nr 1310165,WSA w Poznaniu z 4 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Po 950/12 - LEX nr 1362411). Wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 P.b., a brak rozwiązania w projekcie zagospodarowania kwestii budowy przyłączy i przewodów sieci do projektowanego obiektu należy rozpatrywać w kategorii niekompletności tego projektu. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że przepis art. 33 ust. 1 P.b. dotyczący obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, dotyczy także elementów inwestycji, objętych tym projektem, które mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Innymi słowy, projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (zob. wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2010/17, CBOSA).

Powyższy pogląd znajduje rozwinięcie także w innych wyrokach NSA i sądów administracyjnych pierwszej instancji, czego dowodem jest w szczególności wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17; wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1799/17; wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 999/18, wszystkie opublikowane w CBOSA. WSA w Poznaniu w przytoczonym powyżej orzeczeniu stwierdza jednoznacznie, że przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. nie może być podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy, nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji. Sąd słusznie tłumaczy, że wyrażone stanowisko nie pozostaje w kolizji z powołanymi w rozpoznanej skardze przepisami art. 29 ust. 1 pkt 20, czy 29a P.b. Przepisy te przewidują określone, mniej kwalifikowane reguły reglamentacji procesu realizacji przyłączy. Oczywistym jest, że każdy projekt budowlany nie musi zawierać wszystkich potencjalnych przyłączy do obiektu, ale tylko te, które wedle pierwotnego założenia są niezbędne, aby zaprojektowany obiekt mógł "samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Pamiętać też należy, że przyłącza mogą, a kiedy to konieczne z punktu widzenia użytkowania obiektu, powinny zostać zaprojektowane w projekcie budowlanym jako element inwestycji. Podstawa ku temu wynika wprost z przepisów wykonawczych powołanych przez Wojewodę - § 8 ust. 3 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Dlatego też uznać należy, że wszelkie przyłącza projektowane później, czyli już po zrealizowaniu obiektu, będzie można realizować na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 lub art. 29a P.b.

Sąd dostrzega wyrażone w piśmiennictwie i orzecznictwie odmienne stanowisko, zaprezentowane zresztą w piśmie stanowiącym uzupełnienie zarzutów skargi, zgodnie z którym "nie ma żadnych przekonywujących argumentów, by nie zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przyłączy". Z opisanych wyżej powodów, sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego poglądu. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku i dokumentacji projektowej, obejmującego jedynie cześć, nie mogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego, gdyż bez projektu instalacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej, w tym przyłączy, stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 1 P.b., a także wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, stanowiących zarazem o niekompletności dokumentacji projektowej, co z kolei prowadzi do sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. Tym samym, zgodzić należy się z Wojewodą i jego oceną prawną w tym zakresie.

Jednocześnie, sąd podziela stanowisko Wojewody, który ocenił, że zaprojektowane w przedstawionym projekcie budowlanym usytuowanie stanowisk postojowych nie odpowiada wymogom określonym w przepisach techniczno - budowlanych. W ramach projektowanej inwestycji zaplanowano budowę 177 mieszkań, a tym samym liczba stanowisk postojowych powinna wynosić 212,4 (213).

Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Uchwała Rady Miasta z dnia 27 września 2012 r., nr XXX/610/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] w § 5 ust. 1 ustaliła, że wskaźnik zapotrzebowania inwestycji na ilość stanowisk postojowych w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 1,2 m na 1 mieszkanie.

W ramach realizacji inwestycji zaprojektowania 213 stanowisk postojowych: 93 stanowiska zostały umiejscowione w garażach a reszta 120 stanowiska na terenie działki nr [..]. Wskazano przy tym, że stanowiska parkingowe na działce rozmieszczone są na 3 parkingach, z czego pierwszy posiadać będzie 58 stanowisk, drugi 39 stanowisk a trzeci 15 stanowisk. Ponadto, 8 stanowisk znajdować sie będzie wzdłuż wewnętrznych dróg dojazdowych.

W ocenie sądu, słusznie Wojewoda ocenił, że w rzeczywistości obszar, na jakim zaplanowano wszystkie wymienione stanowiska postojowe stanowi jeden parking w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia, zgodnie z którym parking to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Wszystkie zaplanowane stanowiska postojowe usytuowane są bowiem w południowej części działki, połączone są ze sobą dojazdami manewrowymi, do których prowadzi jeden zjazd z ul. J. (działka nr [..]). Funkcjonalnie zatem jest to jeden parking, a jego podział przez inwestora i kwalifikacja jako trzech parkingów wynika jedynie z usytuowania grup miejsc parkingowych w trzech rzędach, połączonych wszakże wspólnymi ciągami dojazdowymi. Trudno zaakceptować argumentację, aby owe trzy rzędy miejsc parkingowych stanowiły oddzielne i funkcjonalnie wyodrębnione place parkingowe, gdyż przeczą temu przedstawione rozwiązania projektowe i zasady logicznego rozumowania. Ma to z kolei wpływ na wynikające z przepisów prawa rozwiązania dotyczące odległości stanowisk postojowych.

Zgodnie więc z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: dla samochodów osobowych: 20 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Z kolei, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż dla samochodów osobowych 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych.

Tymczasem, zaprojektowane stanowiska usytuowane mają być w odległości 6 m od działek nr [..]-[..], przy czym żadna z wymienionych działek nie jest działką drogową. Ponadto, miejsca te zostały zaplanowane w odległości od 10 m do około 14 m od elewacji południowej budynków [..] i [..], w których znajdują sie okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Co więcej, stanowiska te zaplanowane zostały w odległości 17 m od zaprojektowanego placu zabaw. Tym samym, zaplanowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, wskazać należy, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Dokonując oceny projektu budowlanego, czy projektu zagospodarowania terenu organy winny też uwzględnić normę zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nakazującą zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zatem zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, kontrola projektu budowlanego, o której mowa wyżej nie została prawidłowo przeprowadzona. Znajdująca się w projekcie budowlanym analiza zacienienia sporządzona dla zaplanowanej inwestycji nie uwzględnia budynku znajdującego się na sąsiadującej z działką inwestycyjną działką nr [..].

Niewątpliwie, Prawo budowlane nie nakazuje dokonywać analizy nasłoneczniania sąsiednich działek w zakresie nieistniejącej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2183/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, okoliczność, że budynek na działce nr [..] usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4 m od granic działki inwestycyjnej nie oznacza, że budynek ten faktycznie nie istnieje. Co więcej, choć kwestionuje to skarżąca, z oznaczenia geodezyjnego wskazanego budynku na mapie projektowej "m2" wynika, że jest to budynek mieszkalny dwukondygnacyjny. Przedłożona przez inwestora dokumentacja wskazująca na to, że budynek ten stanowi garaż, pochodzi z lat osiemdziesiątych i nie może stanowić wiarygodnej informacji o aktualnym charakterze budynku, prowadzącej do podważenia tej, która wynika z dokumentacji projektowej, skąd inąd – przedłożonej przez samą skarżącą. W świetle powstałych (na etapie postępowania sądowego) wątpliwości co do charakteru budynku powinny one zostać wyjaśnione. Niemniej, trudno zarzucić Wojewodzie, że swoją ocenę co do charakteru tego obiektu budowlanego oparł na informacji (oznaczeniu) wynikającej z mapy, tym bardziej że powodem nieuwzględnienia budynku w analizie zacienienia, jak wynika z opisu projektanta, nie był jego charakter niemieszkalny, lecz usytuowanie. Zatem dokonana przez Wojewodę ocena kwestii zacienienia była adekwatna do przedłożonej mu dokumentacji projektowej i w tym zakresie sąd nie dostrzega uchybień formalnych i merytorycznych. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że analizy takiej należy dokonywać w zakresie istniejących obiektów lub obiektów, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 570/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie. Przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku". Tym samym, wydaje się być rzeczą racjonalną uwzględnianie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla działek sąsiednich w stosunku do planowanych inwestycji, gdyż wcześniej wydane decyzje wpływają na planowany sposób zagospodarowania nieruchomości, w tym przede wszystkim poprzez określenie czy planowana inwestycja nie będzie uniemożliwiała naturalnego oświetlenia planowanych budynków (zob. wyrok NSA z 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3105/12, LEX nr 1579506). W ramach postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę organ powinien uwzględnić budynki już istniejące i budynki, względem których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 359/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, pominięcie w dołączonej do projektu budowlanego analizie zacienienia budynku znajdującego się na sąsiadującej z działką inwestycyjną działką nr [..] czyni wykonaną analizę wątpliwą co do dokonanych w niej ustaleń.

Z uwagi na powyższe, w ocenie sądu, dokonana przez Wojewodę w kontrolowanej decyzji ocena naruszeń występujących w analizowanym projekcie budowlanym jest prawidłowa, a w konsekwencji, wobec nie spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 P.b., brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego analizowanej inwestycji.

Mając na względzie powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z prawem i oddalił rozpatrywaną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).