Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3899/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2018 r. (data wpływu do organu: 22 maja 2018 r.) B. P. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na krótkotrwałe zatrudnienie w Biurze [...] Miejskiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w C. oraz przedstawiła swoją trudną sytuację życiową.

Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Minister, w oparciu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15a, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Motywując powyższe rozstrzygnięcie, organ podał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji [...] maja 1994 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość obliczono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), stanowiącego informację o przebiegu służby, wynika, iż skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniu emerytalnym, od 1 maja 1989 r. do 31 stycznia 1990 r., tj. przez 9 miesięcy. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 15 dni.

Organ wyjaśnił, że z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W piśmie z [...] marca 2019 r. (znak [...]), dotyczącym przebiegu służby skarżącej, Komendant Główny Policji stwierdził, iż skarżąca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżąca wielokrotnie otrzymywała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nie była karana dyscyplinarnie ani nie były prowadzone wobec niej postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest również dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Dalej Minister podał, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest więc jest zbadanie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister stwierdził, że warunek ten należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

Zdaniem organu, skoro całkowity okres służby skarżącej wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 15 dni, to okres jej służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez 9 miesięcy (od 1 maja 1989 r. do 31 stycznia 1990 r.), nie może być uznany za krótkotrwały.

Minister zaznaczył, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji, skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty, zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby powyższe podawać w wątpliwość. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone.

W konsekwencji Minister uznał, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję Ministra z [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2499/19, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że objęta skargą decyzja została podjęta bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś przesłanki zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącej, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Wprawdzie Minister trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia (według zasad wykładni językowej), a także wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to jednak nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącej i okresu jej służby.

Jednocześnie tut. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie "bez najmniejszej wątpliwości mamy do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego państwa". Zatem organ błędnie ocenił kwestię krótkotrwałości służby skarżącej, skoro przepracowała ona zaledwie 2,89 % swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego państwa. Minister dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów, dlatego zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, a jej uzasadnienie nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nakazał organowi ponowne wnikliwe rozważenie sprawy skarżącej, akcentując, iż wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2018 r., decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzył (ze swojego poprzedniego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie wykładni pojęć nieostrych użytych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dodał, że przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

W kwestii przesłanki rzetelności Minister zaakcentował, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] - powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, organ uznał za zbyteczną powtórną analizę krótkotrwałości pełnienia przez skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem jest dla niego wiążąca ocena prawna wyrażona przez Sąd.

Powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, w tym opinię służbową za lata 1991-1993, Minister stwierdził, że skarżąca spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ wskazał, iż służba skarżącej nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy – nie zostały jej nadane ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe, a informacje zamieszczone w ww. opinii służbowej świadczą o poprawnym, dobrym realizowaniu obowiązków służbowych.

Ponadto skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym oraz wykonywała przed 1990 r. zadania charakterystyczne dla tego ustroju. Na potwierdzenie tej tezy organ przywołał okoliczności takie jak: świadome podjęcie (na skutek prośby zawartej w raporcie z [...] kwietnia 1989 r. o przeniesie ze stanowiska milicjanta-dyżurnego na stanowisko milicjanta kierowcy Służby Bezpieczeństwa MUSW w C.) i pełnienie przez skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa oraz członkostwo w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR").

Powyższa decyzja stała przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w której zarzuciła naruszenie:

1) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na użyciu niedozwolonych kryteriów sprowadzających się do wysuwania daleko idących, arbitralnie i ogólnikowo sformułowanych wniosków mających wynikać z przynależności do PZPR oraz z treści raportu z [...] kwietnia 1989 r., a ujętych w stwierdzeniu, że "była funkcjonariusz utożsamiała się ze służbą, a tym samym świadomie podjęła i pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa"; niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

2) prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprawa skarżącej, pomimo spełnienia przesłanek wynikających z ww. przepisu, nie kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek z powodu przynależności do PZPR oraz raportu z [...] kwietnia 1989 r., ponieważ "skoro (...) przystąpiła do PZPR, to niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego";

3) przepisów ustawy zasadniczej, tj. art. 32, art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności poprzez uchybienie zasadzie równości wobec prawa i ochrony prawa nabytych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca zażądała: uchylenia zaskarżonej decyzji; zobowiązania do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącej, w tym karty uposażenia (przechowywanych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. oraz Oddziałowym [...] IPN w K.) na okoliczność, że skarżąca nigdy nie była funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa, lecz funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, a jej uposażenie było liczone wedle grup zaszeregowania Milicji Obywatelskiej, a nie Służby Bezpieczeństwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Okręgowego w C. o sygn. [...] na okoliczność ustalenia, że została uchylona decyzja Dyrektora ZER MSWiA o przeliczeniu należnego jej świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w piśmie skarżącej z 21 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zbyt wąską interpretację kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", a także z naruszeniem przepisów procesowych.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2499/19, stwierdził zaistnienie przesłanki krótkotrwałości, jak również zobowiązał organ do ponownej wnikliwej analizy sprawy w odniesieniu do konkretnego przypadku skarżącej i okresu jej służby, stosownie do wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie tut. Sądu, Minister prawidłowo przyjął spełnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności.

U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia legło ustalenie, iż skarżąca identyfikowała się z ustrojem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i wykonywała zadania charakterystycznego dla tego ustroju, a to z uwagi na dobrowolne zgłoszenie się do Służby Bezpieczeństwa, świadome wykonywanie w jej ramach obowiązków i zadań służbowych oraz przynależność do PZPR.

Sąd w składzie tu orzekającym zdecydowanie nie akceptuje takiego stanowiska organu. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu przynależności do ww. organizacji nie wyłączają byłych funkcjonariuszy z regulacji objętej przepisem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powołując się na członkostwo skarżącej w PZPR, Minister nie wykazał, aby była ona zaangażowanym członkiem tej organizacji. Ponadto organ w ogóle nie zbadał charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, w szczególności nie podał jakie konkretnie wykonywała obowiązki i zadania na jego rzecz. Wskazując na raport z [...] kwietnia 1989 r., organ w swojej ocenie pominął okoliczność, iż skarżąca aplikowała do pracy na stanowisku kierowcy w Służbie Bezpieczeństwa. W konsekwencji doszło też ponownie do naruszenia ww. przepisów k.p.a.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyklucza zastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 145a p.p.s.a. (czego domagała się skarżąca), jednakże organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, jak również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym skarżącej z [...] marca 2022 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w ww. przepisie. Natomiast w odniesieniu do wniosków sformułowanych w skardze, podkreślić należy, iż przekazane przez IPN akta personalne skarżącej wchodzą w skład akt administracyjnych niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.