Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1247/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 26
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, art. 104 K.p.a. w pkt 1 nakazał S. M. usunięcie z terenu działki nr [...] obręb [...] ewidencyjna N. H. zlokalizowanej w K. przy ul. [...], z jej części południowej, przy granicy z działkami o nr [...] odpadów pochodzenia budowlanego tj. odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503 kod: 170504 oraz zmieszanych z tą ziemią odpadów w postaci elementów betonowych i kawałków asfaltu tj: odpadów rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów kod: 170101 i odpady z remontów i przebudowy dróg, kod 170181 widocznych w nasypie utworzonym w tej części działki, w ilości nie mniejszej niż 211,00 m3 tak, aby na terenie ww. działki pozostała co najwyżej warstwa utworzona z ww. odpadów w ilości do 0,2 mg/m2 utwardzanej powierzchni, w pkt 2 organ wskazał, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek ww. odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach – z którym to podmiotem S. M. winien zawrzeć stosowna umowę, w pkt 3 organ wskazał, że czynności objęte powyższym nakazem zakończyć w terminie do sześciu miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od tej decyzji odwołania złożył S. M. i A. K. kwestionując ustaloną przez organ l instancji ilość odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie ustalił, że odpady należy usunąć w terminie do 16 października 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta przez Prezydenta Miasta K. zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2013 r. Ustalono, że działka nr [...] obręb [...]. ewid N. H. zlokalizowana w K. przy ul. [...] położona jest przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...]. Działka nie jest ogrodzona. Od południa graniczy z działką numer [...] (będącą własnością A. K.),od zachodu z działką numer [...], od północy z ulicą [...] działka [...], a od wschodu z ulicą [...] - działka numer [...]. wzdłuż działki od strony ul. [...] przebiega rów odwadniający. Działka ta posiada nachylenie w kierunku ulicy [...]. Poziom działki numer [...] jest wyrównany: od strony ulicy [...] i ulicy [...] jest zbieżny z poziomem niwelety tych ulic, natomiast od strony działki numer [...] widoczna jest różnica wysokości pomiędzy tymi działkami sięgająca miejscami około jednego metra. największa różnica wysokości ma miejsce mniej więcej w połowie działki nr [...] na granicy z działką nr [...]. w ten sposób uwidacznia się nasyp wykonany na działce nr [...] jej południowej części, na którego zboczu widoczne są kawałki nawierzchni asfaltowej oraz kawałki płyt betonowych. Nadsypanie działki nr [...] i ukształtowanie (wyrównanie jej poziomu) do stan utrzymanego do chwili obecnej miało miejsce w czasie budowy kanalizacji na terenie osiedla [...], budowa ta rozpoczęła się końcem lat 90 ubiegłego wieku i trwała w tym miejscu do około w 2004 roku. Ww. działka nadsypywana była także latach wcześniejszych. W celu ustalenia źródła pochodzenia materiału, z którego został utworzony ten nasyp, jak również ustalenia sprawców przywiezienia tego materiału na działkę nr [...], organ I instancji postanowił o dopuszczeniu dowodu w postaci zeznań świadków w osobach zarówno właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu ww. działki, jak również w osobach posiadających informacje na temat prowadzonych prac związany z budową kanalizacji na osiedlu [...] w K., łącznie przesłuchano 9 osób, Zenania większości świadków nie pozwoliły na dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie o którym mowa powyżej. Jedynie zeznania R. R. odebrane w dniu 1 lutego 2013 roku i w dniu 20 marca 2013 roku pozwoliły na ustalenia w zakresie ilości przywiezionego materiału na działkę numer [...]. Zdeponowane na działce nr [...] masy ziemne nie pochodzą z terenu tej działki. R. R. około 10 lat temu przywiózł ziemi w ilości 20 samochodów ciężarowych po 7 m3 każdy, które pochodziły z terenu inwestycji: prac prowadzonych przez [...] S.C. przy budowie kanalizacji na osiedlu [...]. poza terenem działki numer [...]. Wytwórcą odpadów w postaci mas ziemnych w ilości 140 m3 zdeponowanych na działce nr [...] była firma [...]. [...] S.c. T. S., J. Ż., S. T., jednakże zgodnie z informacją znajdujące się na stronie Głównego Urzędu Statystycznego firma ta zakończyła działalność w dniu 31 grudnia 2007 roku. Natomiast R. R., który przywiózł ziemię na działkę nr [...] nie jest jej posiadaczem, ponieważ świadczył on jedynie na rzecz firmy usługę transportu. Według zeznań świadków na przedmiotową działkę mogły być przywożone masy ziemne również przez inne osoby, a zatem trudno jest jednoznacznie wskazać, kto jest wytwórcą mas ziemnych zdeponowanych w części działki objętej postępowaniem, w szczególności czy była to nieistniejąca firma "[...]" s.c. Pomimo podjęcia w toku postępowania koniecznych czynności wyjaśniających, niemożliwe okazało się ustalenie osoby, która na działkę nr [...] przywiozła gruz i kawałki asfaltu. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w ww. sprawie, wydana została przez organ l instancji decyzja z dnia 26 czerwca 2013r. nakazująca S. M., usunięcie z terenu działki nr [...], z jej części południowej, przy granicy z działkami o nr [...] i [...], odpadów pochodzenia budowlanego, tj. odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 170504, w łącznej ilości 140,00 m3 oraz zmieszanych z tą ziemią odpadów w postaci elementów betonowych i kawałków asfaltu, tj.: odpadów rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 170101 i odpady z remontów i przebudowy dróg, kod: 170181, widocznych w nasypie utworzonym w tej części działki. Od ww. decyzji zostały złożone odwołania. SKO decyzją z dnia 25 września 2013r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję SKO. WSA wyrokiem z dnia 6 marca 2014r. sygn. akt II SA/Kr 1641/13, uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Na wyrok została złożona skarga kasacyjna przez A. K.. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej mocą wyroku z dnia 26 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1742/14, uchylił ww. wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. WSA wyrokiem z dnia 7 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 655/15 - uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia 25 września 2013r. Wyrok WSA z dnia 7 lipca 2015r. został zaskarżony przez A. K. do NSA. NSA wyrokiem z dnia 20 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 2903/15 oddalił skargę kasacyjną. Sprawa wobec oddalenia skargi kasacyjnej stała się przedmiotem ponownego rozpoznania przez SKO, które decyzją z dnia 29 grudnia 2017r., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w punkcie 3 i określiło nowy termin zakończenia czynności do 29 czerwca 2018r., w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu l instancji w mocy. A. K. wniósł na ww. decyzję SKO skargę do WSA. Po rozpoznaniu wniesionej skargi, WSA mocą wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 362/18, uchylił zaskarżoną decyzję SKO. SKO decyzją z dnia 4 grudnia 2018r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2013r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Kolegium wskazało na konieczność dokonania przez organ l instancji ustaleń, co do szacunkowej ilości nawiezionych na działkę odpadów oraz ich położenia. Sądowa kontrola nie zakwestionowała poczynionych przez organy ustaleń, z których wynika, że zgromadzony na działce nr [...] w K. materiał, tj. ziemia oraz gruz budowlany i kawałki asfaltu, stanowi odpad w rozumieniu ustawy. W przedmiotowej sprawie stosujemy przepisy ustawy o odpadach, w stosunku do zgromadzonej na działce nr [...] ziemi. Otóż przepis art. 2 pkt 3 ustawy stanowi, iż przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14). A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też, zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16). Potwierdza to regulacja zawarta w § 2 pkt 17 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, która do grupy 17 katalogu odpadów zalicza odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1918/16). Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy o odpadach zostało wskazane, że "stosowanie wyłączenia będzie możliwe jedynie w przypadku zagospodarowania wspomnianych mas ziemnych do celów budowlanych w miejscu, gdzie zostały wydobyte. Każda ilość wspomnianych mas ziemnych, która będzie przeznaczona do wykorzystania poza miejscem wydobycia (miejscem realizacji inwestycji), będzie podlegała przepisom ustawy o odpadach". W przepisie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach mowa jest o wykorzystaniu ziemi na terenie, na którym została wydobyta. W przedmiotowej sprawie ziemia nie pochodzi z terenu działki nr [...], została przywieziona z terenu budowy kanalizacji na os[...] tj. poza terenem przedmiotowej działki - zatem zastosowanie mają tutaj przepisy ustawy o odpadach, ponieważ ziemia została przeznaczona do wykorzystania poza miejscem realizacji inwestycji. Należy wskazać, iż działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. Mianowicie składowiskiem odpadów jest obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Natomiast magazynowaniem odpadów, jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a/ wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b/ tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c/ magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach). Przy czym magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Tym samym w świetle ustawy magazynowanie odpadów nie jest co do zasady działaniem zakazanym przez prawo, a nawet powiedzieć można, iż jest działaniem dozwolonym ale tylko w ramach innej działalności związanej z wytwarzaniem lub gospodarowaniem odpadami (zbieranie lub przetwarzanie). Natomiast na zbieranie odpadów jak i prowadzenie przetwarzania odpadów wymagane jest stosowne zezwolenie. W związku z powyższym, zasadne jest wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. W wiążącym Kolegium wyroku Sąd zaaprobował ustalenia, zgodnie z którymi wobec trudności w ustaleniu wytwórcy odpadów w rozpoznawanej sprawie podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] jest posiadacz odpadów, tj. Pan S. M. jako właściciel działki nr [...]. W decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia ponownych oględzin działki nr [...] w K., w celu ustalenia czy odpady tam zalegają oraz dokonanie szacunkowego obliczenia ich ilości ze wskazaniem metody dokonanych ustaleń. Ponadto Kolegium wskazało na konieczność dokładnego ustalenia położenie tych odpadów. Kolegium zaznaczyło także, że w przypadku gdy organ l instancji nie będzie w stanie dokonać tychże ustaleń, konieczne stanie się przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który sporządzi ekspertyzę w formie operatu pomiarowego, określającego ilość odpadów i ich położenie na działce nr [...] w K.. Mając na względzie wyrażone przez Kolegium w decyzji z dnia 4 grudnia 2018r. zalecenia- organ l instancji w dniu 11 marca 2019r. przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami terenowymi działki nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że działka nr [...] jest porośnięta trawą i samosiejkami oraz, że nie były prowadzone żadne prace ziemne związane z usunięciem odpadów. Stwierdzono, że ww. działka przewyższa poziomem sąsiadującą od południowej strony działkę nr [...] do wysokości ok. 1,2 m, widoczna jest również skarpa na granicy tych działek. Od strony zachodniej, przedmiotowa działka dowiązuje się poziomem do sąsiadującej z nią działki nr [...]. Spod warstwy roślinności, miejscami na skąpie, widoczne są odpady betonowe, typu: krawężniki, gruz budowlany, elementy asfaltu. Stan działki nie uległ zmianie od opisanego wcześniej, tj. stanu z 2013r. Ponadto organ l instancji postanowieniem z dnia 29 października 2019r. postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego, tj. ekspertyzę w formie operatu pomiarowego (geodezyjnego) mającego na celu określenie kubatury odpadów (w tym mas ziemnych) składowanych na działce nr [...] obr[...] ewid. N. H. przy ul. [...] w K. i ich położenie na tej działce. W tym celu powołał biegłego, K. R., posiadającego uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii (nr uprawnień: [...] reprezentującego firmę [...]. W dniu 13 listopada 2019r. K. R., dokonał pomiaru geodezyjnego, niezbędnego do wykonania ww. ekspertyzy w formie operatu pomiarowego. Operat pomiarowy wykonany przez K. R., dostarczony został do organu l instancji w dniu 26 listopada 2019r. Zgodnie z ww. operatem, poziom działki pomierzony w dniu 13 listopada 2019r., uległ podwyższeniu w stosunku do działek sąsiednich. Stan pierwotny ukształtowania przedmiotowej działki (przed nadsypaniem mas ziemnych) został określony na podstawie ukształtowania sąsiednich działek, działki nr [...] na południe i działki nr [...] na zachód od przedmiotu opracowania. Utworzony został nasyp o miąższości od 0,00 m do 0,85 m, który znajduje się w południowej części działki nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz [...]. Na podstawie miąższości oraz powierzchni nasypu określono jego objętość jako 211,00 m3. A. K. zapoznał się z wykonanym operatem pomiarowym i podał, iż według jego wiedzy określona ilość odpadów wskazana do usunięcia w operacie jest zbyt niska (bardzo niska). W związku z powyższym organ l instancji w dniu 23 grudnia 2019r. zwrócił się pisemnie do biegłego, K. R. o odniesienie się do zarzutu strony postępowania. W odpowiedzi - w piśmie z dnia 16 stycznia 2020r. (data wpływu: 20 grudnia 2020r.), K. R. poinformował, że wskazana w operacie pomiarowym objętość, wynika z przyjętej metodologii pomiaru i obliczeń, opisanej w sprawozdaniu technicznym, będącym częścią operatu pomiarowego. Kolegium wskazało, iż z operatu pomiarowego wynika, że w ramach zakresu zadania: dokonano analizy dostępnych materiałów archiwalnych, w tym dokumentacji pozostającej w Państwowym Zasobie Geodezyjno-Kartograficznym, wykonano pomiar geodezyjny oddający aktualny stan sytuacyjno-wysokościowy działki nr [...], obliczono różnicę rzędnych wysokościowych pomiędzy aktualnym poziomem terenu a stanem pierwotnym (przed nadsypaniem mas ziemnych), obliczono kubaturę nawiezionych mas ziemnych, opracowano wyniki pomiarów w formie graficznej i tekstowej, załączono do operatu wykorzystane i wykonane mapy sytuacyjno-wysokościowe. W operacie wskazano m.in. "(...) Od południa działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...]. Przy granicy wskazanych działek znajduje się skarpa wskazująca na istnienie nasypu. Ustalono stan pierwotny ukształtowania działki przedmiotowej ( przed nadsypaniem mas ziemnych) zakładając jednostajny spadek terenu w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim, przyjęto rzędne działek sąsiednich jako poziom odniesienia. Rzędne wysokościowe stanu pierwotnego pod nasypem uzyskano na podstawie interpolacji rzędnych wysokościowych pomierzonych na działkach sąsiednich. Wykonane przekroje poprzeczne i podłużne obrazują lokalizację i miąższość nasypu. Nadsypany obszar zobrazowano na mapie sytuacyjno - wysokościowej linią w kolorze fioletowym zdaniem Kolegium operat jest spójny, nie zawiera rozbieżności, a z jego treść jednoznacznie wynika, że doszło do nadsypania terenu, wskazano miejsca gdzie doszło do nas sypania oraz ustalona objętość nadsypanych mas ziemnych. Ponadto w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że na działce numer [...] zalegają także odpady w postaci gruzu betonowego, krawężników i elementów asfaltu, które uwidaczniają się na skarpie od strony południowej wzdłuż granicy z działką numer [...]. Wobec spełnienia przesłanek z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na S. M. (jako posiadacza odpadów) obowiązek usunięcia odpadów.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. M. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania skarżącego;

2/ art. 139 K.p.a. i orzeczenie na niekorzyść skarżącego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt 3 i ustalenie, że odpady należy usunąć w terminie do 16 października 2020 r. zamiast w terminie 6 miesięcy od daty ostateczności decyzji.;

3/ art. 36 ust. 3 a ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie nakazu usunięcia odpadów wyłącznie do skarżącego, jako właściciela nieruchomości na której znajdują się przedmiotowe odpady.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu administracji nakazującej usunięcie odpadów. Według ustaleń organu, posiadaczem odpadów jest skarżący. Odpady, to ziemia pochodzenia budowlanego, teren na którym ziemię tę nawieziono nie jest miejscem składowania odpadów. Strona skarżący zarzuca, iż decyzja organu II instancji narusza zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się poprzez skrócenie okresu, w jakim jest zobowiązana do usunięcia odpadów oraz brak ustaleń co do podmiotu będącego wytwórcą odpadów, spółki cywilnej za której zobowiązania także publicznoprawne po zakończeniu działalności ponoszą wspólnicy. W ocenie sądu skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 6, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.(dalej; ustawa) przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust 2). Z kolei przepis art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy mówi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Kr 362/18 domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. IV SA/Wa 3167/16).

W orzecznictwie podkreśla się też, iż wprowadzone przez ustawodawcę domniemania prawnego "posiadacza odpadów" zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym posiadaczem (wytwórcą) odpadów. Wystarczy, jeżeli organ ustali, kto jest osobą władającą terenem, na którym odpady są składowane. Pod tym pojęciem (władający powierzchnią ziemi) rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony, jako władający powierzchnią ziemi (definicja zamieszczona w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Władający powierzchnią ziemi może uwolnić się od obowiązku usunięcia odpadów (obalić domniemanie wynikające z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy), jeżeli wykaże, iż nie on jest faktycznym posiadaczem odpadów a więc ich wytwórcą. Samo zaś posiadanie odpadów należy rozumieć, jako ich gromadzenie na danej nieruchomości.

Wskazać tu należy, iż legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 198/18 obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Ol 1005/17). Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu. Ustaliły fakt nielegalnego gromadzenia odpadów i podmiot władający tym terenem tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy. W tej sytuacji nakaz usunięcia odpadów kierowany do strony skarżącej był powinnością organu.

W ocenie sądu decyzja określa też prawidłowo ilość i miejsce, z którego odpady należy usunąć oraz ilość odpadów które posiadacz może poddać odzyskowi na własne potrzeby zgodnie z art. 27 ust 8 ustawy, oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93).

Odnośnie zarzutu skargi, że wytwórcą odpadów jest spółka cywilna – firma [...] za której zobowiązania także publicznoprawne po zakończeniu działalności ponoszą wspólnicy – T. S., J. Ż. oraz S. T. wskazać należy, iż sprawa ta była już przedmiotem rozważań tutejszego sądu który w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. II SA/Kr 655/15 wskazał, że "wytwórca odpadów pochodzących z budowy kanalizacji w Ł. – firma "[...] s.c. T. S., J. Ż., S. T. już nie istnieje - należało uznać odpowiedzialność za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami tj. S. M.. Nie można się zgodzić się że stanowiskiem strony skarżącej, jakoby ustalenie wytwórcy odpadów było bezwzględnym obowiązkiem organu wydającego nakaz ich usunięcia. Pogląd taki jest nie do pogodzenia z konstrukcją ustawowej definicji posiadacza odpadów. Należy podkreślić, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne nakładające odpowiedzialność za odpady na władającego powierzchnią gruntu zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów, co w wielu przypadkach jest szczególnie trudne do ustalenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5.06. 2014 r. sygn.. akt II SA/BK 149/14). Nie ma też znaczenia, że władający powierzchnią gruntu nie wytworzył odpadów, istotne jest tylko ustalenie jego tożsamości, a w rozpatrywanej sprawie niesporne jest że właścicielem działki nr [...] jest S. M.. Trzeba podkreślić, że władający gruntem musi mieć świadomość dbałości o porządek na swojej nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich, które nawiozły odpady. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnic od odpowiedzialności tylko poprzez wyraźne i nie budzące wątpliwości wskazanie na innego posiadacza odpadów". Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. II OSK 2903/15 oddalając skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. Także w prawomocnym w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Kr 362/18 sąd wyraźnie wskazuje, iż "równocześnie należy podkreślić, że w sprawie została przesądzona kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia przedmiotowych odpadów. Zarówno Sąd I instancji jak Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach zaaprobowały ustalenia organu I instancji zgodnie, z którymi wobec trudności w ustaleniu wytwórcy odpadów w rozpoznawanej sprawie podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] jest posiadacz odpadów tj. S. M. jako właściciel działki ewid. Nr [...]."

Zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2020 r. I OSK 2159/18 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Wobec wyraźnych zawartych w wyżej wskazanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazań co do podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów którym to podmiotem jest skarżący S. M., sąd w niniejszej sprawie nie widzi podstaw by wskazania te nie respektować.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.pa. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak wskazuje się w doktrynie sformułowany w tym przepisie zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia wzgląd na interes publiczny (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 241). Z wykładni systemowej komentowanego przepisu wynika, że w swej początkowej części zawiera on zakaz reformationis in peius, stanowiąc, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść (pogarszającej sytuację prawną) strony odwołującej się, zaś w części końcowej przewiduje wyjątek od tego zakazu, czyli dopuszcza reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. I OSK 1326/19 strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przytoczyć także należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r. II OSK 1455/18 w którym wskazano, iż rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.

W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł, iż czynności objęte nakazem należy zakończyć w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Skarżący w odwołaniu termin ten jako zbyt krótki zakwestionował. Tymczasem organ II instancji nie uzasadniając szczegółowo swego stanowiska orzekł reformacyjnie termin ten skracając poprzez wskazanie daty usunięcia odpadów na 16 października 2020 r. Decyzja ta została wydana 25 sierpnia 2020 r. Termin usunięcia odpadów został zatem skrócony, o ponad 4 miesiące. W ocenie sądu organ orzekł w tym zakresie na niekorzyść strony odwołującej naruszając zakaz reformationis in peius, w dodatku nie uzasadniając zajętego stanowiska i działając wbrew wyraźnie sformułowanego w tym zakresie zarzutowi odwołania. W ocenie sądu rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Przepis art. 26 ust 6 pkt 1 mówi bowiem, że w decyzji, określa się termin usunięcia odpadów. Pojęcie termin można odnieść do czasu liczonego od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Przepis nie posługuje się terminem data usunięcia odpadów, ale właśnie termin co można rozumieć jako czas liczony od pewnego zdarzenia prawnego – uostatecznienia się decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi, o których mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.