Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 967/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 10 par. 1, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skarg S. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [...] z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. kwotę 880,00 zł (słownie: osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2011r.

W dniu [...] 1962r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A wydało zezwolenie nr [...], którym zezwoliło na dobrowolną zamianę mieszkań w ten sposób, że po jego uprawomocnieniu się J. R. z rodziną objął lokal mieszkalny nr [...] przy al. C po Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa, zaś Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa objęła lokal mieszkalny nr [...] przy ul. D po J. R.

Z kolei decyzją z dnia [...] 1963r. nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A orzekło o przydziale, w drodze zamiany, na rzecz Komendy Milicji Obywatelskiej Województwa, mieszkania w budynku przy ul. D w A, po J. R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż zainteresowane strony wyraziły zgodę na dobrowolną zamianę mieszkań, która jest także zgodna z art. 52 Prawa lokalowego.

W dniu 21 grudnia 2005r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek M. R. o stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. nr [...], gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. M. R. wyjaśniła, iż w dniu 1 grudnia 1962r. Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa przydzieliła jej ojcu A. D. mieszkanie przy ul. D, zaś ona sama była objęta przydziałem jako osoba uprawniona do zamieszkiwania. Stwierdziła, iż organy lokalowe nie były władne do wypowiadania się w odniesieniu do lokali pozostających w dyspozycji Milicji Obywatelskiej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 7 Prawa lokalowego z 1959r. (Dz. U. z 1962r. nr 47, poz. 227), publicznej gospodarce lokalami nie podlegały lokale przeznaczone na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej. Z kolei art. 32 ust. 1 tej ustawy stanowił, że przydział lokalu mieszkalnego mogą otrzymać jedynie osoby fizyczne, a tego rodzaju lokalem był lokal przy ul. D. Żaden przepis prawa nie pozwalał natomiast na zamianę mieszkań między osobą fizyczną i Komendą Milicji i to samo dotyczyło również przydziału mieszkania na rzecz Komendy.

W dniu [...] 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzje:

– nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. nr [...],

– nr [...], którą stwierdziło nieważność zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. nr [...]

Kolegium uznało, iż w/w akty zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe, a w szczególności art. 52 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten dopuszczał bowiem dokonanie zamiany mieszkań pomiędzy ich najemcami, z tym jednak, że taka możliwość dotyczyła wyłącznie osób fizycznych, podczas gdy Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa za taką nie mogła być uznana.

Pismem z dnia 29 czerwca 2007r. S. S. – będący stroną postępowania – wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jego zdaniem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r. nr [...] i nr [...] naruszają art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. S. S. stwierdził, iż M. R. nie mogła być stroną w tych sprawach, gdyż decyzje Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. nie wpływały w żadnym stopniu na jej uprawnienia bądź obowiązki prawne. W związku z powyższym S. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] 2007r. i umorzenie postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] 2007r. decyzje:

– nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2007r. nr [...],

– nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2007r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższych decyzji Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzjach z dnia [...] 2007r. Kolegium stwierdziło, iż z przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe, a w szczególności jej art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1, niewątpliwie wynikało, iż przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osoby fizycznej, jak również zezwolenie na zamianę lokali mieszkalnych mogło nastąpić wyłącznie na rzecz najemców lokali, którzy byli osobami fizycznymi. Na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, w drodze decyzji administracyjnej, mógł nastąpić jedynie przydział lokali użytkowych (art. 32 ust 2 w/w ustawy). Zdaniem Kolegium, przydzielenie lub wyrażenie zgody na zamianę, w drodze decyzji administracyjnej, lokalu mieszkalnego podmiotowi, który nie był osobą fizyczną stanowiło rażące naruszenie prawa. Kolegium wskazało, iż przepisy wprowadzające tzw. publiczną gospodarkę lokalami przez nawiązywanie stosunku najmu w drodze decyzji organu administracji państwowej stanowiły istotne ograniczenie uprawnień właściciela w zakresie korzystania z rzeczy i możliwości dysponowania przedmiotem własności, stąd też ich naruszanie przez wydawanie decyzji o przydziale lub zamianie lokali mieszkalnych na rzecz podmiotów, w odniesieniu do których ustawa takiej możliwości nie przewidywała, musi być uznane jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza że art. 13 obowiązującej wówczas Konstytucji z dnia 22 lipca 1952r. zapewniał ochronę własności. Zdaniem Kolegium, ograniczanie prawa własności może wynikać wyłącznie z ustawy i wszelkie pozaustawowe ingerencje w sposób wykonywania prawa własności muszą być traktowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż skutków takich ingerencji nie można pogodzić z zasadami obowiązującego wówczas porządku prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również poglądu S. S., iż M. R. nie była stroną postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż M. R. była córką A. D., który w konsekwencji wadliwych decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. oraz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego położonego w A przy ul. D (obecnie ul. P) z Wojewódzkiej Komendy Policji i miała wynikający z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji o przydziale, jak również i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej, z której wynikały uprawnienia do zajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. D w A przez A. D. Kolegium wskazało, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, M. R. będzie mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić z urzędu w każdym przypadku, gdy poweźmie wiadomość o istnieniu w obrocie prawnym decyzji, która może być dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też w ocenie Kolegium, zarzut, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało przeprowadzone z udziałem podmiotu, który nie jest stroną postępowania, nie może stać się powodem skutecznego wyeliminowania z obrotu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, jeżeli wystąpiły przesłanki wskazane w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. S. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 14/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r. nr [...] i nr [...] oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] 2007r. nr [...] i nr [...]. Sąd podzielił stanowisko Kolegium w kwestii posiadania przez M. R. statusu strony w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. oraz decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r., a co za tym idzie prawo do zainicjowania tych postępowań, z tej racji, że los tych decyzji w sensie ich istnienia w obrocie prawnym miał wpływ na charakter prawny stosunku prawnego, który łączył M. R. w związku z jej zamieszkiwaniem przy Al. P w A z dysponentem mieszkania, tj. Komendą Wojewódzką Milicji Obywatelskiej. Sąd stwierdził, iż w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, będzie ona mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. nr [...] w sposób niezgodny z prawem ograniczyło krąg stron w sprawie, nie wziąwszy pod uwagę, że w/w decyzje dotyczyły nie tylko Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, ale również J. R. Zdaniem Sądu, rozpatrując kwestie nieważności w/w decyzji należało dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie zawiadamiać o podjętych rozstrzygnięciach tę osobę, bądź jego następców prawnych. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, by organ podejmował próby ustalenia adresu J. R., czy ewentualnego kręgu spadkobierców po nim, by w efekcie umożliwić udział tych osób w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd stwierdził zatem, iż niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu [...] 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzje:

– nr [...], w której stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. nr [...],

– nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w której stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 14/08, zawiadomiło strony o ponownie toczącym się postępowaniu, w tym J. R., pouczając o możliwości składania wniosków oraz oświadczeń w terminie czternastodniowym. Kolegium uzyskało również informację, że jedynym właścicielem budynku położonego przy Al. P w A (dawna ul. D) jest S. S.

Kolegium wskazało, iż obowiązująca w dacie wydania kwestionowanych decyzji ustawa z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962r. nr 47, poz. 227) przewidywała w art. 32 ust. 1, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić między innymi na rzecz osób, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w określonym mieście, osiedlu lub gromadzie. Przydziału lokalu o charakterze użytkowym można było natomiast dokonać na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostki gospodarki uspołecznionej, działających w danej miejscowości, a także na rzecz osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego (art. 32 ust. 2). W oparciu o przepisy powołanej ustawy możliwa była także wzajemna zamiana lokali mieszkalnych pomiędzy ich najemcami. Przepis art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego stanowił bowiem, że w przypadkach gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwrócą się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten mógł udzielić zgody na zamianę lokali, przy czym jeżeli podlegające zamianie lokale mieszkalne położone były na terenach objętych zakresem działania różnych rad narodowych, zamiana mogła nastąpić za zezwoleniem właściwych organów prezydiów rad narodowych obu miast, osiedli, czy gromad (art. 52 ust. 2). Kolegium uznało, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowych sprawach, ponieważ lokale mieszkalne podlegające zamianie położone były na terenie działania różnych rad narodowych: lokal nr [...] położony w budynku nr [...] przy ówczesnej ulicy D na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "E", zaś lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy Al. C, na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "B". Wobec powyższego w przedmiocie zamiany wskazanych wyżej lokali mieszkalnych odpowiednie decyzje podjęte zostały przez Prezydia Dzielnicowych Rad Narodowych "E" oraz "B". Kolegium stwierdziło jednak, iż przydział lokalu mieszkalnego (art. 32 ust. 1 Prawa lokalowego) mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osób fizycznych, podobnie jak zamiana lokali mieszkalnych mogła nastąpić wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, będącymi najemcami tych lokali (art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego). Wynikało to z jednoznacznych sformułowań powołanych przepisów, a także z regulacji art. 32 ust. 2 pkt 1 Prawa lokalowego, który wskazywał jakiego rodzaju lokale mogły być przedmiotem przydziału na rzecz władz, urzędów, instytucji oraz jednostek gospodarki uspołecznionej, a były to wyłącznie lokale użytkowe, a nie mieszkalne. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z dnia [...] 1962r. nr [...] oraz decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" z dnia [...] 1963r. nr [...] zostały podjęte z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów Prawa lokalowego, ponieważ orzekały o przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz podmiotu, który takiego przydziału nie mógł uzyskać, gdyż nie był osobą fizyczną. Należało je zatem wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Pismami z dnia 29 marca 2010r. S. S. wniósł o ponowne rozpoznanie powyższych spraw. Decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010r. nr [...] i nr [...] zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962r. nr 47, poz. 227), poprzez pominięcie zastosowania treści art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 i 7 oraz ust. 3 w/w ustawy. S. S. stwierdził, iż doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie w całości stanu faktycznego i prawnego – nieuwzględnienie przepisów resortowych dotyczących zasad przydzielania i zamiany lokali znajdujących się w dyspozycji organów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. S. S. zarzucił także Kolegium błędne przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdzenie na tej podstawie nieważności w/w decyzji, co jego zdaniem należy uznać za niedopuszczalne ze względu na okoliczność, iż przedmiotowe decyzje wywołały już nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] 2010r. nr [...] oraz nr [...] i umorzenie postępowania.

W dniu 15 czerwca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydało decyzje:

– nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] 2010r. nr [...],

– nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2010r. nr [...].

Kolegium wskazało, iż materialna podstawa wydania przez Prezydia Dzielnicowe Rad Narodowych "E" i "B" spornych decyzji, oparta była na przepisach ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe, a w szczególności na jej art. 52 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem osoby zajmujące samodzielnie lokale mieszkalne mogły zwrócić się do właściwego organu o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali. Ograniczeniem warunkującym przedmiotową zamianę było to, by nie naruszyć norm zaludnienia, z których osoby te korzystały. Kolegium stwierdziło, iż z przepisu tego wynikało, że zamiany dokonać mogła osoba i dotyczyć ona mogła lokalu mieszkalnego. Natomiast w treści tego zapisu nie wymieniono innych podmiotów, które mogły obejmować lokale, ani też nie wymieniono innych rodzajów lokali, co zdaniem Kolegium powoduje, iż ustawodawca w swym zamiarze umożliwił zamianę lokali tylko osobom fizycznym, jak też, że przedmiotem zamiany mogły być tylko samodzielne lokale mieszkalne. Zezwolenie na zamianę wydawał właściwy organ prezydium rady narodowej (czyli organ administracji).

Zdaniem Kolegium, powyższą, niezaprzeczalną wykładnię omawianego przepisu potwierdzało brzmienie art. 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w/w ustawy. Były to przepisy regulujące przydziały lokali mieszkalnych i według nich przydział lokalu mieszkalnego mogły otrzymać osoby, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w mieście, osiedlu lub gromadzie, oraz osoby pobierające zaopatrzenie, rentę albo uprawnione były do korzystania ze świadczeń alimentacyjnych. Kolegium zaznaczyło, iż zawarty w tym przepisie wykaz podmiotów, które mogły otrzymać przydział lokalu mieszkalnego, miał charakter taksatywny, a nie przykładowy, co oznacza, że nie mógł być rozszerzony. Wyjaśniło, iż ustęp 2 tego artykułu dotyczył przydziału lokali użytkowych i te zagwarantowane były dla władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, jak też dla osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego. Natomiast ust. 3 omawianego artykułu wyłączał z możliwości przydzielenia poprzez decyzję administracyjną lokali przeznaczonych na mieszkania służbowe i reprezentacyjne.

Kolegium wskazało również, iż zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 10 w/w ustawy pod publiczną gospodarkę lokalami nie podlegały m.in. lokale przeznaczone na mieszkania służbowe i reprezentacyjne, co oznacza, że w przypadku tych lokali stosunek najmu nie powstawał poprzez decyzję administracyjną. Kolegium stwierdziło, iż mieszkania służbowe przydzielało się także na rzecz osób, którymi byli pracownicy uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, przy czym najem nie nawiązywał się poprzez decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji państwowej.

Kolegium podniosło, iż ponieważ lokal mieszkalny zgodnie z omawianą ustawą mógł być przydzielony na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych, w związku z tym zawarta w spornej decyzji z dnia 22 lutego 1963r., dyspozycja organu o przydziale na rzecz Komendy Milicji (a więc nie osoby fizycznej) w drodze zamiany lokalu mieszkalnego naruszała powołane przez nią przepisy prawa i była niezgodna z zasadami wyrażonym w ustawie Prawo lokalowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia art. 64 ustawy Prawo lokalowe, Kolegium wyjaśniło, iż wskazywanie na ten przepis jest nieporozumieniem. Po pierwsze, mieszkania służbowe przydzielane były pracownikom (czyli też osobom fizycznym) uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy – art. 64 ust. 1 w/w ustawy, a po drugie, nie podlegały one przydziałom przez organy administracji, czyli właściwe do spraw lokalowych organy prezydiów rad narodowych (art. 32 ust. 3 w/w ustawy).

Zdaniem Kolegium, również zarzut, że nie badano w sprawie obowiązujących wówczas przepisów resortowych, jest chybiony, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy orzekania, przy przydziałach dokonywanych w ramach publicznej gospodarki lokalami.

Kolegium nie zgodziło się również z twierdzeniem strony, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skutki dotyczą bowiem w tym wypadku danego lokalu, a nie właściciela. Zdaniem Kolegium, w stosunku do właściciela budynku przy ul. D nie zmienia się jego sytuacja prawna, bowiem ewentualna zmiana najemcy lokalu nie wpływa na jego stosunki własnościowe. Wszelkie prawa i obowiązku do konkretnego lokalu w jego budynku, pozostają bez zmian.

Pismem z dnia 29 lipca 2010r. S. S. wniósł skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2010r. nr [...] domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...]. Z kolei pismem z dnia 2 sierpnia 2010r. S. S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2010r. nr [...] domagając się również jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...]. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962r. nr 47, poz. 227). Stwierdził również, iż doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie w całości stanu faktycznego i prawnego – nieuwzględniono przepisów resortowych. S. S. zarzucił także Kolegium błędne przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdzenie na tej podstawie nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu swoich skarg skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszych sprawie i stwierdził, iż jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w A przy Al. P (dawniej przy ulicy D), a który znajdował się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący zaznaczył również, iż decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, a następnie wskutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...], nakazał M. R. opuścić i opróżnić z osób i rzeczy przedmiotowy lokal. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podtrzymał w/w decyzje w mocy wyrokiem z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Wa 648/06. Przedmiotowy lokal został opróżniony z osób i rzeczy i opuszczony przez M. R. w dniu 19 lipca 2006r.

Skarżący podniósł, iż ustalając stan faktyczny i prawny Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe. Zgodnie z tym przepisem lokalami służbowymi były lokale mieszkalne przydzielone pracownikom uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, a zgodnie z ust. 2 pkt 7 – lokalami mieszkalnymi podlegającymi przydzielaniu na mieszkania służbowe były lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO. Zgodnie z art. 64 ust. 3 w/w ustawy do mieszkań służbowych stosowało się normy zaludnienia obowiązujące lokale objęte publiczną gospodarką lokalami z wyjątkiem mieszkań wymienionych w ust. 2 pkt 3, a w miejscowościach nie objętych publiczną gospodarką normy zaludnienia obowiązujące w siedzibie prezydium właściwej powiatowej rady narodowej. Skarżący stwierdził, iż mieszkanie zajmowane przez A. D. na mocy decyzji o przydziale z dnia [...] 1962r. wydanej przez Zastępcę Kwatermistrza KWMO miało charakter mieszkania służbowego (jest to wyraźnie stwierdzone w decyzji o przydziale), a zatem podlegało regulacji art. 64 Prawa lokalowego. Skarżący przyznał, iż wprawdzie art. 30 ust. 1 pkt 7 w zw. z pkt 10 tej ustawy stanowił, że publicznej gospodarce lokalami nie podlegają lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO, lokale przeznaczone na mieszkania służbowe, to jednak art. 64 ust. 3 nakazywał stosować do mieszkań służbowych normy zaludnienia obowiązujące w stosunku do lokali objętych publiczną gospodarką lokalami. W związku z tym skarżący uważa, iż lokal przydzielony funkcjonariuszowi MO A. D. jako mieszkanie służbowe, podlegał regulacji art. 52 ust. 1 w/w ustawy zezwalającej na zamianę lokali między osobami je zajmującymi, jeżeli zachowane zostaną w wyniku tego normy zaludnienia. Skarżący wskazał, iż artykuł ten nie zawężał w sposób wyraźny zakresu swego zastosowania jedynie do osób fizycznych, lecz posługiwał się określeniem "osoby zajmujące samodzielne lokale", a takim lokalem był lokal przydzielony A. D. Ponadto zauważył, że miał on charakter służbowy, a art. 64 ust. 1 w/w ustawy definiował pojęcie lokalu służbowego jako lokal mieszkalny. Skarżący podkreślił przy tym, iż art. 52 ust. 1 w/w ustawy wyraźnie wskazywał, że przy wydawaniu decyzji o zamianie należy mieć głównie na uwadze to, by nie zostały naruszone normy zaludnienia, a te w niniejszej sprawie zostały zachowane.

Zdaniem skarżącego, zaskarżonym decyzjom należy również zarzucić naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, bowiem Kolegium wydało decyzje o nieważności przedmiotowych decyzji bez należytej analizy i przy twierdzeniu o braku zastosowania przepisów resortowych dotyczących zasad przydzielania i zamiany lokali znajdujących się w dyspozycji organów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Skarżący wskazał, iż w swoim wyroku (opartym na tym samym stanie faktycznym i prawnym co w niniejszych sprawach) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że regulacje prawne dotyczące milicyjnych mieszkań funkcyjnych stanowią rozwiązania szczególne w stosunku do zasad ogólnych Prawa lokalowego i rządzą się właściwymi jedynie dla siebie zasadami. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył analizując stan prawny w niniejszej sprawie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 64 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe, iż mieszkania przeznaczone na zakwaterowanie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej nie podlegały publicznej gospodarce lokalowej, zatem dysponowały nimi nie jednostki władzy publicznej szczebla podstawowego, lecz właściwe organy resortu spraw wewnętrznych, a w zakresie rozporządzania nimi miały zastosowanie odpowiednie przepisy resortowe. Skarżący podniósł, iż ustawodawca zobowiązany był do określenia w aktach wykonawczych rodzajów lokali, które podlegałyby przydziałowi dla celów służbowych jednostek Milicji Obywatelskiej. W związku z powyższym w § 1 ust. 1 Zarządzenia Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1962r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i Centrali Ministerstwa Spraw Wewnętrznych określono katalog takich mieszkań wskazując, iż mogły to być lokale mieszkalne uzyskane z funduszów inwestycyjnych MSW, znajdujące się w budynkach administrowanych przez MSW, samodzielne lokale mieszkalne przekazane jednostkom MO przez właściwe organy prezydiów rad narodowych z przeznaczeniem na zakwaterowanie funkcjonariuszy oraz mieszkania zwolnione przez nich i przeznaczone na zakwaterowanie innych funkcjonariuszy. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z dalszymi postanowieniami w/w aktu, właściwe organy administracji publicznej posiadały uprawnienie do nieodpłatnego przekazywania wymienionej powyżej kategorii lokali, bezpośrednio właściwym jednostkom Milicji Obywatelskiej. Przepisy nie wskazywały jednak w jakiej formie takie przekazywanie miałoby następować. W związku z powyższym skarżący stwierdził, iż ustalając stan prawny w niniejszych sprawach, należało mieć na uwadze, że status prawny mieszkań służbowych oraz tryb i forma ich przekazywania następowała na podstawie szczególnych uregulowań prawnych, a mianowicie resortowych źródeł prawa dotyczących kwestii mieszkaniowych.

W dalszej części swoich skarg skarżący podniósł, iż nawet gdyby uznać, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. nr [...] oraz decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. nr [...] zostały wydane wbrew obowiązującemu w latach 1962-1963 prawu, to należy rozważyć, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wykorzystanie przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy do uznania w/w decyzji za nieważne. Wskazał, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą oraz poglądami doktrynalnymi przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Wątpliwości skarżącego wzbudziło to, czy ewentualne naruszenie przez decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r., jak i przez decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia [...] 1963r. art. 52 § 1 ustawy Prawo lokalowe można uznać za rażące. Jego zdaniem, wynika to z faktu, że przepisy regulujące zasady przydziału lokali w latach 1962-1963 nie były jednoznaczne i mogły rodzić problemy interpretacyjne. Ponadto kwestie te były dodatkowo normowane przepisami resortowymi, które zwiększały niejasności i wątpliwości w rozumieniu przepisów. W ocenie skarżącego, trudno jest zatem przyjąć, że przepisy Prawa lokalowego z 1959 roku nie budziły żadnych wątpliwości, a ich treść i wykładnia mogły być ustalone w sposób jednoznaczny. Skarżący uważa zatem, iż stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o nieważności przedmiotowych decyzji było wadliwe, gdyż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zdaniem skarżącego, za brakiem podstaw do uznania za "rażące" działania polegającego na wydaniu decyzji przydzielającej Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa w drodze zamiany przedmiotowego mieszkania może przemawiać także okoliczność, że zamiana nastąpiła na zgodny wniosek Komendy Milicji Obywatelskiej i J. R. Niniejszymi decyzjami uwzględniono zatem wolę obu podmiotów, nie naruszono nim ich interesów, a tym samym nie pokrzywdzono żadnej ze stron.

Skarżący podniósł również, iż nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia prawa to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno uznać decyzje z dnia [...] 1962r. oraz z dnia [...] 1963r. za nieważne z uwagi na regulację art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. ze względu na okoliczność, iż decyzje te wywołały już nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wskazał, iż przedmiotowe decyzje wywołały już skutki prawne w nich wskazane – na ich podstawie doszło do przydzielenia lokalu przy Al. P w A Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa. Miało to miejsce ok. 50 lat temu. A. D., który w wyniku w/w decyzji otrzymał w drodze przydziału lokal nr [...] przy Al. P już nie żyje. Zmarła także jego żona, której przysługiwało uprawnienie do zajmowania przedmiotowego lokalu. Tym samym zdaniem skarżącego, decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" w A z dnia [...] 1962r. oraz decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" w A z dnia 22 lutego 1963r. wywołały już nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie skarżący zauważył, że już w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał, iż w razie ewentualnego uchylenia w/w decyzji M. R. będzie miała możliwość wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. W opinii skarżącego, fakt ten, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie pozostanie relewantny dla ustalenia zakresu praw i obowiązków skarżącego w stosunku do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. D, gdyż zmiana najemcy zawsze, choćby w minimalnym stopniu będzie mieć wpływ na zmianę sposobu wykonywania prawa w odniesieniu do w/w lokalu. Wobec powyższego skarżący uważa, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno było stwierdzić nie nieważność przedmiotowych decyzji, a jedynie ewentualnie, przy uznaniu występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 rażącego naruszenia prawa, ich wydanie z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skarg. Kolegium stwierdziło, iż z treści przepisów art. 32 i art. 52 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe wynika jednoznacznie, że drogą decyzji administracyjnej lokal mieszkalny mógł być przydzielony tylko na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych (nie służbowych czy reprezentacyjnych i nie na rzecz innych podmiotów, niż osoba fizyczna), stąd też, zdaniem organu, sporna decyzja z dnia [...] 1963r. o przydziale na rzecz Komendy Milicji, w drodze zamiany lokalu mieszkalnego, naruszała powołany w niej przepis art. 52 ust. 1 w/w ustawy.

Odpowiadając natomiast na zarzuty skargi, Kolegium stwierdziło, iż użyte sformułowania powołanych wyżej przepisów są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym w ocenie Kolegium, wydanie badanych decyzji z dnia [...] 1962r. i z dnia [...] 1963r. wbrew takiej treści tych przepisów, stanowiło rażące naruszenie prawa. Takie naruszenie prawa ma charakter jasny, niedwuznaczny i nie może być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności, dlatego też Kolegium uznało, iż w celu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego należało stwierdzić ich nieważność.

Kolegium podniosło również, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutki prawne dotyczące w tym przypadku samego lokalu, a nie właściciela nie mają bowiem charakteru nieodwracalnego. Zdaniem Kolegium, bez znaczenia przy tej ocenie pozostaje śmierć osoby, która w wyniku przedmiotowych decyzji otrzymała przydział. Ewentualne zmiany podmiotowe nie wpływają bowiem na stosunki własnościowe i na treść praw i obowiązków wynikających z prawa najmu, a wszelkie prawa i obowiązku właściciela budynku do konkretnego lokalu w jego budynku, pozostają bez zmian.

Kolegium nie zgodziło się także ze skarżącym, że w przedmiotowych sprawach znajdzie zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo lokalowe, z uwagi na to, że stosownie do tego przepisu mieszkania służbowe przydzielane były pracownikom (tj. osobom fizycznym) uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy. Nie była to więc sytuacja, której dotyczą przedmiotowe sprawy. A ponadto jednoznacznie brzmiący przepis art. 32 ust. 3 ustawy Prawo lokalowe, stanowił, że mieszkania służbowe nie podlegają przydziałom przez organy administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Również art. 30 ust. 1 pkt 7 w zw. z pkt 10 w/w ustawy ustalał, że publicznej gospodarce lokalami (decyzjom organu administracji) nie podlegają lokale przeznaczona na zakwaterowanie MO, lokale przeznaczone na mieszkanie służbowe.

Kolegium podtrzymało również swoje stanowisko o braku potrzeby badania przepisów resortowych, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności spornych decyzji, jako że przepisy te nie stanowiły podstawy orzekania przy przydziałach dokonywanych przez organy administracji publicznej w ramach decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu wniesione w niniejszej sprawie skargi S. S. podlegają uwzględnieniu, z tym zastrzeżeniem, że nie wszystkie podnoszone w nich zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 sierpnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 14/08, uchylając wcześniejsze decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające nieważność decyzji rad narodowych, wskazał na wadliwość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie ustalenia kręgu stron tego postępowania. Sąd stwierdził mianowicie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc zarówno postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z dnia [...] 1962r., jak i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" z dnia [...] 1963r., w sposób niezgodny z prawem ograniczyło krąg stron w sprawie. Sąd wskazał, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, że w/w decyzje dotyczyły nie tylko Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, ale również J. R.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc związane wskazaniem Sądu, usunęło powyższą wadę postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, zawiadamiając J. R. o toczącym się postępowaniu. Ustalając krąg stron w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uzyskało również informację, że jedynym właścicielem budynku położonego przy ul. P w A (dawna ul. D) jest S. S.

Pomimo usunięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanych we wcześniejszym wyroku Sądu wad postępowania w zakresie ustalenia kręgu jego stron poprzez dopuszczenie do udziału J. R., nadal postępowanie to dotknięte było wadą procesową. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc ponownie zarówno postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z dnia [...] 1962r., jak i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "E" z dnia [...] 1963r., w dalszym ciągu w sposób niezgodny z prawem ograniczyło krąg stron w sprawie. Kolegium ustaliło kto jest właścicielem budynku położonego przy ul. P w A (dawna ul. D), a więc nieruchomości, w której był położony jeden z lokali stanowiących przedmiot decyzji o zamianie, i właściciela tej nieruchomości traktowało jako stronę postępowania, natomiast nie zbadało kto jest właścicielem drugiej z nieruchomości objętych decyzjami o zamianie, tj. budynku przy ul. C w A, w którym położony był drugi z lokali objętych zamianą, nie zawiadomiło właściciela o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zamianie, a więc nie umożliwiło mu wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, rozpatrując kwestie nieważności w/w decyzji o zamianie, należało dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie zawiadamiać o podjętych rozstrzygnięciach nie tylko właściciela nieruchomości przy ul. P, ale również właściciela drugiej z nieruchomości objętych decyzjami o zamianie lokali mieszkalnych, tj. budynku przy al. C. Ograniczenie stron przedmiotowych postępowań do właściciela budynku przy ul. P, a pominięcie właściciela budynku przy al. C, nastąpiło z naruszeniem interesu podmiotu, którego decyzje z 1962 i 1963 roku dotyczyły, a więc który miał pełne prawo brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Stroną bowiem zgodnie z art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, by organ podejmował próby ustalenia kto jest właścicielem budynku przy al. C w A, by w efekcie umożliwić mu udział w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Gwarantowana w art. 10 § 1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego.

Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek M. R. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania (k. 358) wraz z pełnomocnictwem udzielonym ojcu M. R. (k. 389). Wniosek ten nie został przez organ w sposób wyraźny rozstrzygnięty. Organ nie wydał w tej sprawie odrębnego rozstrzygnięcia, milczy też na temat tego wniosku w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Z rozdzielnika zaskarżonych decyzji można się jedynie domyślać, że wniosek ten nie został przez organ uwzględniony, skoro zaskarżone decyzje zostały doręczone M. R. jako pełnomocnikowi M. R., ale już nie jako pełnomocnikowi syna M. R. Także zatem i w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania poprzez brak prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, a zatem poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania skutkuje uchyleniem decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje.

Należy przy tym zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie ograniczył w niniejszej sprawie rozpoznanie do spełnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymogów proceduralnych. Rozpoznanie sprawy z punktu widzenia poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego mogłoby nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone przepisy postępowania. Sąd zwraca jednakże uwagę, że ponownie prowadząc postępowanie organy administracyjne winny wziąć pod uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, którego zastosowanie na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest możliwe jedynie wówczas, gdy doszło do naruszenia prawa w sposób "rażący", a więc gdy naruszone zostały przepisy prawa zawierające wyraźne i niebudzące wątpliwości co do treści i zakresu normy prawne (art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego), a nadto, że stwierdzenie nieważności nie jest możliwe, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 §2 kodeksu postępowania administracyjnego). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracyjne winny zatem wnikliwie rozważyć, czy obowiązujące w dacie wydawania przedmiotowych decyzji rad narodowych z 1962 roku i z 1963 roku przewidywały wyraźny zakaz zamiany lokali mieszkalnych przez Komendę Milicji Obywatelskiej, a także, czy przedmiotowe decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..