Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 357/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2, art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt [..], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 30 listopada 2018 r., nr [..], i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr [..], Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Z. C., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [..]-[..], obręb K., gmina K.

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. B.K. i J.K. wystąpili do organu o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy, powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku wskazali, że o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dowiedzieli się w dniu 20 sierpnia 2018 r. od Starosty. Pomimo, że są właścicielami nieruchomości nr [..] znajdującej się (bądź która powinna znajdować się) w obszarze analizowanym niezbędnym dla określenia warunków zagospodarowania działek nr [..]-[..], nie brali udziału w postępowania administracyjnego zakończonym ustaleniem warunków zabudowy dla wskazanych działek. Tym samym uniemożliwiono im zapoznanie się z materiałem dowodowym i zaprezentowanie stanowiska w sprawie, nie doręczono im również decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Postanowieniem z dnia 11 września 2018 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie na wniosek B. K. i J. K.

Następnie w dniu 15 października 2018 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy wystąpiła M. H. i Z. H., powołując się również na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku wyjaśnili, że jako właściciele działki nr [..] znajdującej się (bądź która powinna znajdować się) w obszarze analizowanym niezbędnym dla określenia warunków zagospodarowania działek nr [..]-[..], nie brali udziału w postępowaniu administracyjnego zakończonym ustaleniem warunków zabudowy dla wskazanych działek. Nie poinformowano ich także o jego wszczęciu. Tym samym uniemożliwiono im zapoznanie się z materiałem dowodowym i zaprezentowanie stanowiska w sprawie, nie doręczono im również decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazali, że o wydaniu decyzji ostatecznej dowiedzieli się w dniu 12 października 2018 r. od B. K. i J. K.

W związku z tym, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zostało już formalnie wznowione na wniosek B. K. i J. K., Wójt Gminy uznał, że nie było podstaw do ponownego wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Wniosek M. H. i Z. H. został włączony do wznowionego na wniosek B. K. i J. K. prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 kwietnia 2018 r., odmówił włączenia B. K. i J. K. oraz M. H. i Z. H. jako stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [..]-[..], obręb K., gmina K. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie wznowionego postępowania ani Państwo K. ani Państwo H. nie wykazali ani nie uprawdopodobnili, w czym upatrują swojego interesu prawnego i na czym opierają swoje żądania. Na podstawie ujawnionych okoliczności faktycznych organ uznał, że ani B. K. i J. K. ani M. H. i Z. H. nie są stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, B. K. i J. K. oraz M. H. i Z. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakceptowało prawidłowość formalnej weryfikacji wniosku B. K. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, tj. stwierdzenie, ze wskazano podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że zachowano termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. Natomiast według Kolegium, Wójt Gminy nie poczynił żadnych ustaleń w celu weryfikacji statusu wnioskodawców jako stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ustalonych decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. Nie odniósł się także do twierdzeń wnioskodawców, że są właścicielami działek sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją oraz że posiadają służebności gruntowe na działce nr [..].

Kolegium podkreśliło, że nawet gdyby doszło do ustalenia, że wnioskodawcy nie są stronami w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, to nie dawało to organowi podstaw do podjęcia decyzji o odmowie włączenia ich jako stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja podjęta po wznowieniu postępowania powinna zostać wydana na podstawie art. 151 k.p.a. Skutkiem ustalenia, że podanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, będzie wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast w razie pozytywnego ustalenia, że są stronami tego postępowania, będzie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a.

Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie wznowił postępowanie, jednak po jego wznowieniu nie przeprowadził odpowiedniego postępowania mającego na celu ustalenia statusu wnioskodawców, a następnie podjęcia decyzji w trybie art. 151 k.p.a.

Powyższe okoliczności uzasadniały, według Kolegium podjęcie decyzji kasacyjnej, której skutkiem będzie ponowne rozpoznanie sprawy, w toku której organ winien ustalić, czy wnioskodawcy należą do kręgu stron postępowania, a następnie wydać decyzję znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Z. C. zarzucił błędne dokonanie kontroli decyzji administracyjnej wyrażające się w naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 16 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

W ocenie skarżącego decyzja Wójta Gminy z dnia 30 listopada 2018 r. jest w istocie decyzją odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, a więc została wydana zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, gdzie doszedł następnie do przekonania, że postępowanie, w którym wydano decyzję ostateczną, nie było dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a., a wnoszącym o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot stron postępowania. Według skarżącego organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił zakres oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, przeanalizował materiał dowodowy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze swe rozstrzygnięcie kontrolne oparło na niczym nie popartych twierdzeniach B. i J. K. oraz M. i Z. H. Interes prawny tych osób nie może wynikać jedynie z ich pieniactwa administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kontrola zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, do czego ograniczają się kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wykazała, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Organ orzekający powinien w zaskarżonej decyzji dokonać znacznie wnikliwszej oceny materiału dowodowego pod kątem tego, czy treść orzeczenia organu administracyjnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przede wszystkim winno rozważyć, czy waga ewentualnych stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, czego nie uczyniło.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Kontroli legalności zainicjowanej sprzeciwem skarżącego poddana została kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2019 r., wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiąc, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, gdyż sprzeciw służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", użyte w art. 138 § 2 k.p.a., odwołuje się do ocen w konkretnych okolicznościach sprawy, ale z pewnością przyjąć należy, że odnosi się do sytuacji, w której nie przeprowadzono w pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części i uniemożliwiono rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że ujawnione przez organ odwoławczy nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, których dopuścił się organ I instancji, w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, albowiem ich usunięcie przez organ odwoławczy nie mogłoby nastąpić bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wskazać przy tym należy, że choć argumentacja organu odwoławczego nie odpowiada w całości potrzebom postępowania w niniejszej sprawie, to motywy tego rozstrzygnięcia są prawidłowe i zmierzają do podjęcia prawidłowych czynności procesowych.

Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji zawierającą rozstrzygnięcie wniosku B. K. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy dla budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [..]-[..], obręb K., gmina K. Organ I instancji wyłączył B. K. i J. K. oraz M. H. i Z. H. jako strony z postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski red., Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, Tom 9, Komentarz do art. 145 k.p.a., Legalis 2017).

Wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów.

Podanie o wznowienie postępowania wszczyna pierwszy etap - postępowanie wstępne, w którym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W przypadku, gdy podstawą wniesienia podania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.

W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b k.p.a., a następnie przedmiotem takiego postępowania stanie się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw, bądź też stwierdzenia ich braku, dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej należało w całości podzielić stanowisko Kolegium o konieczności uchylenia wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, co do zasady prawidłowe i właściwie diagnozujące dotychczasowe wadliwości postępowania przed organem I instancji, wymaga jednak skorygowania w celu właściwego ukierunkowania ponowionego postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, w sytuacji, w której organ I instancji po wznowieniu postępowania w odniesieniu do Państwa K. w ogóle nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia i nie zweryfikował prawidłowo statusu wnioskodawców jako stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, niezbędnym było ponowienie tego etapu postępowania, którego nie mógł przeprowadzić organ drugiej instancji bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. To samo już uzasadniało podjęcie decyzji kasacyjnej, albowiem postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że wniosek B. K. i J. K., oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., spowodował wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 11 września 2018 r. o wznowieniu postępowania. Jednakże ani ze zgromadzonego materiału dowodowego, ani z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, że przedmiotem weryfikacji organu było zachowanie terminu do wniesienia podania, zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Organ ma natomiast obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2445/15, LEX nr 2314782). Weryfikacja twierdzeń strony o dochowaniu terminu stanowi konieczną ocenę przesłanki zachowania terminu. Ustalenie przekroczenia terminu prowadzi bowiem do odmowy wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, powyższym obowiązkom organ I instancji uchybił w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Podobnie należało ocenić rozpoznanie w jednym wznowionym postępowaniu, wszczętym podaniem Państwa K., jednocześnie podania o wznowienie postępowania wniesionego przez M. H. i Z. H. Dokonano tego bez formalnego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w stosunku do Państwa H. i bez zweryfikowania ich podania pod względem formalnym poprzez sprawdzenie, czy wniesione zostało przez podmiot posiadający czynną legitymację procesową, w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz czy powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia postępowania. Kwestie te winny być badane indywidulanie i w odniesieniu do podania każdego z podmiotów oddzielnie, albowiem tylko im właściwe okoliczności przesądzają o formalnej dopuszczalności i możliwości wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, czyli nadzwyczajnego wzruszenia decyzji. W odniesieniu do podania Państwa H. powyższe kwestie pozostały całkowicie poza zakresem rozpoznania organu I instancji, albowiem dokonano włączenia tych podmiotów do postępowania formalnie wznowionego z wniosku Państwa K.

Tymczasem złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania rodzi obowiązek, gdy nie zachodzą warunki wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Skoro strona powołuje się na okoliczność, że pomimo posiadania interesu prawnego w sprawie administracyjnej, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, konieczne było przeprowadzenie postępowania co do tego, czy mogą one stanowić przyczynę wznowienia postępowania i w jaki sposób mogą zaważyć na rozstrzygnięciu istoty sprawy. Poniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w celu rozpatrzenia wskazanych kwestii spowodowały, że zaskarżona decyzja została dotknięta wadami wynikającymi z naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tego rodzaju uchybienia uzasadniały zastosowanie wobec decyzji organu I instancji dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Postanowienie o wznowieniu postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a., której w niniejszej sprawie nie wydano.

Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2:

1) ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b;

2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest, tak jak w niniejszej sprawie - na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - to badanie interesu prawnego wnioskodawców powinno polegać na wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu okoliczności związanych z przysługującą im własnością działki nr [..] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych inwestycją oraz specyficznymi uwarunkowaniami inwestycji, w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu faktycznego i prawnego. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego zwłaszcza badanie i ocenę określonego materiału dowodowego (m.in. dokumentów dotyczących gabarytów i usytuowania projektowanej inwestycji oraz ewentualnych uciążliwości, jakie może ona powodować).

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154 i z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 54 oraz przykładowo wyroki NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, LEX nr 47313, z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, LEX nr 168098 czy też z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt 2413/13, NSA podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1224/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji, jak trafnie zauważyło Kolegium, całkowicie poniechał prawidłowego zweryfikowania interesu prawnego Państwa K. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. i wadliwego rozstrzygnięcia końcowego naruszającego art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Natomiast w odniesieniu do podania o wznowienie postępowania Państwa H. – właścicieli działki nr [..], za niewątpliwie wadliwe należało uznać takie procedowanie, kiedy bez formalnego wznowienia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia, organ I instancji przeszedł do stadium postępowania wyznaczonego dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a., w toku którego wadliwie przeprowadził postępowanie weryfikujące legitymację procesową tych wnioskodawców. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2025/1; por. też wyroki NSA: z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 191/12; NSA z 7 maja 2013 r., I OSK 2185/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takie badanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji bez wznowienia postępowania w odniesieniu do Państwa H. i w konsekwencji - co uszło uwadze Kolegium - w sprawie tej doszło do merytorycznego rozpoznania tego wniosku bez wymaganego, uprzedniego wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., który w kontrolowanym postępowaniu został naruszony.

Dostrzeżone w niniejszej sprawie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż należy zauważyć, że nawet w przypadku, jeśli organ I instancji administracji, po wznowieniu postępowania i należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co będzie zobligowany uczynić, ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, podtrzyma swoje przekonanie, że zarówno Państwo K., jak i Państwo H., jednak nie posiadają deklarowanego interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, to i tak będzie zobligowany orzec merytoryczne w sprawie wznowieniowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie na podstawie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę na wymagającą prawidłowego wyjaśnienia zasadniczą kwestię istnienia przyczyn wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Co prawda organ odwoławczy pominął uchybienia formalne, które w ponownie prowadzonym postępowaniu, zgodnie ze wskazanym przez Sąd kierunkiem, organ I instancji będzie musiał naprawić, jednak nie miało to wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję organu I instancji adekwatnie do ujawnionych naruszeń.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.