Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 354/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 1, art. 2 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 5 - 7, par. 4 ust. 2 pkt 4, par. 43 ust. 2 zd. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i b, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..] sygn. [..], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi i kwotę 257,- (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowym, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Miejskich w P., decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. – wydaną na podstawie art. 50 ust 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie na działkach: nr [...] cz., [...],[...],[...] cz., [...],[...],[...],[...] drogi publicznej "pieszo – jezdni" o szerokości 4,5 m wraz z oświetleniem w ulicy S. w P., która to "pieszo – jezdnia" zostanie włączona do ulicy S..

W uzasadnieniu wskazano, że dla tego terenu nie obowiązuje plan miejscowy. Procedurę planistyczną przerwała bowiem uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 3 kwietnia 2007 r. o uchyleniu swojej wcześniejszej uchwały z dnia 9 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy L. I. w P. Planowana inwestycja drogowa, należąca do inwestycji celu publicznego zdefiniowanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) została pozytywnie uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Przeprowadzono także analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując ponownie sprawę na skutek odwołań wniesionych przez M. S., S. J., K. S. i E. J. – utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

Odwołujący zarzucili w szczególności, że planowane przedsięwzięcie nie może być uznane za drogę publiczną, lecz za drogę wewnętrzną, a jego realizacją zainteresowane jest nieliczne grono mieszkańców.

Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i wyjaśnił, że " sam fakt, że o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego występuje Zarząd Dróg Miejskich w P. a dysponentem działek, w większej liczbie, po których inwestycja ma przebiegać jest Miasto P. przesądza (...) o charakterze planowanej pieszo-jezdni". Ocena, czy planowana inwestycja może być uznana za inwestycję celu publicznego, należy do organu wydającego decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stanowiące teren planowanej inwestycji działki nr 2 [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią własność Miasta P., działka nr [...] - A. P., a działka nr [...] – M. S. i S. J. W toku niniejszego postępowania administracyjnego wydana została decyzja o zwrocie wywłaszczonej działki nr [...]. Decyzja nie jest prawomocna. Dopiero w trakcie starań o pozwolenie na budowę przedmiotowej pieszo – jezdni inwestor będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania powyższymi działkami na cele budowlane.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się, że zarówno uzgodnienie jak i decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent Miasta P., podlegający obligatoryjnemu wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania, bowiem jej przedmiotem nie jest sprawa majątkowa kierownika jednostki. "Wykonanie drogi publicznej na rzecz mieszkańców miasta nie stanowi (...) wzbogacenia majątku osobistego, czy to Prezydenta Miasta czy też Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P.".

Skargę na tę decyzję wniosła M. S. – współwłaścicielka działki nr [...] przez którą zaplanowano przebieg pieszo – jezdni oraz współwłaścicielka innych działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W ocenie skarżącej, realizacja inwestycji wiąże się z koniecznością utraty prawa własności tej działki oraz spowoduje znaczny wzrost immisji hałasu, spalin, zanieczyszczeń na jej pozostałe działki oraz nasilenie obecności osób trzecich przy granicy ogrodu. Doprowadzi to do znacznego obniżenia komfortu życia oraz obniżenia wartości jej działek.

Skarżąca zarzuciła, że:

1. zaskarżona decyzja narusza art. 50 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, czyli jest działaniem o znaczeniu lokalnym ( gminnym) bądź ponadlokalnym. Aby inwestycja miała taki charakter musi realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny, być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Tymczasem planowana pieszo – jezdnia w żaden sposób nie jest ukierunkowana na realizację potrzeb wspólnoty zamieszkującej rejon ulicy S. Realizacji planowanej inwestycji sprzeciwia się zdecydowana większość mieszkańców tego rejonu. Za przeprowadzeniem tej inwestycji lobbuje jedynie niewielka grupka osób, w dodatku posiadająca dostęp do drogi publicznej. Poza tym w katalogu inwestycji celu publicznego zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zawarte drogi publiczne. Pieszo – jezdnia może zostać uznana co najwyżej za wewnętrzną drogę dojazdową; budowa drogi wewnętrznej nie jest realizacją inwestycji celu publicznego. Musiał mieć tego świadomość organ I instancji, skoro w punkcie I. 3 swojej decyzji wskazał, że obiekt należy zlokalizować i zaprojektować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do dróg publicznych stosuje się bowiem rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Zarzut ten został już podniesiony w odwołaniu, ale organ II instancji nie rozważył wyczerpująco tego zarzutu. Nie przekonuje bowiem argument Kolegium, że dla uznania czy dana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego "nie ma znaczenia, jaka ilość osób zainteresowanych jest inwestycją". Jeżeli bowiem dana inwestycja ma znaczenie jedynie dla niewielkiej grupki osób, przy zdecydowanym sprzeciwie większości mieszkańców, to taka inwestycja nie ma znaczenia lokalnego (gminnego), a co najwyżej punktowy (miejscowy). Błędny jest również pogląd organu odwoławczego, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest w stanie przewidzieć ( i wpisać) wszystkich inwestycji, którym można byłoby przypisać cechy inwestycji celu publicznego. Przecież katalog celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty. Nadto o charakterze inwestycji celu publicznego decydują cechy przedmiotowe danej inwestycji a nie - jak przyjęło Kolegium - kto będzie realizował tą inwestycję i na jakim terenie. Działki należące do Miasta P., objęte wnioskiem, są przedmiotem postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

2. Decyzję w pierwszej instancji oraz postanowienie uzgadniające wydał organ podlegający wyłączeniu, to znaczy Prezydent Miasta P. na wniosek Zarządu Dróg Miejskich, czyli jednostki organizacyjnej Miasta P. podległej Prezydentowi. Tymczasem dyspozycja art. 25 ust. 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje organowi wyłączyć się z postępowania w przypadku, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika tego organu. Interes majątkowy należy wykładać szeroko. Interesem majątkowym kierownika organu jest interes Miasta, którego prezydentem jest kierownik organu. Takie stanowisko w odniesieniu do prezydenta miasta wydającego pozwolenie na budowę drogi wraz z sieciami uzbrojenia terenu, gdy inwestorem jest gmina, której jest on prezydentem, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w niepublikowanym wyroku z dnia 11 października 2004 r. sygn. akt SA/SZ 2274/02 i stanowisko to dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trudno też mówić o bezstronności Zarządu Dróg Miejskich w P., skoro postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. uzgodnił bez uwag budowę pieszo - jezdni, realizowaną z jej wniosku.

3. Naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej postanowienia o uzgodnieniu inwestycji. Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 1 organ zawiadamia na piśmie właścicieli nieruchomości, na których ma być zlokalizowana inwestycja celu publicznego, o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Skarżącej nie doręczono postanowienia uzgadniającego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanego przez Zarząd Dróg Miejskich, przez co nie mogła wziąć udziału w tym postępowaniu uzgadniającym i wnieść zażalenia. Nie ma zatem istotnego znaczenia wywód Kolegium, że postanowienie to znajdowało się w aktach sprawy głównej.

4. Naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 2 k.p.a. poprzez niepozostawienie wniosku bez rozpoznania pomimo jego braków formalnych oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy przez dołączenie do decyzji załącznika graficznego nie- spełniającego wymagań ustawowych, to znaczy mapy w skali 1:1000, z której nie wynika, czy jest to mapa zasadnicza czy katastralna oraz czy mapa ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie nie zaznaczono również terenu objętego inwestycją oraz terenu, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Dołączenie do wniosku prawidłowej mapy ma istotne znaczenie dla właściwego przebiegu postępowania, bo bez takiej mapy nie można ustalić kręgu stron postępowania ani prawidłowo przeprowadzić analizy prawnej i faktycznej inwestycji. W dodatku na mapie nie zaznaczono linii rozgraniczających inwestycję.

5. Naruszenie art. 53 ust. 3 pkt2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego inwestycji w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Z przepisu tego wynika, że analizę taką przeprowadza się w oparciu o mapę załączoną do wniosku, spełniającą wymagania przewidziane w art. 52. Tymczasem do wniosku i w toku postępowania administracyjnego dołączone były tzw. geomapy. Brak prawidłowej mapy uniemożliwia organowi prawidłowe określenie terenu, na którym inwestycja będzie realizowana oraz obszaru, na który będzie oddziaływać.

6. Naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy poprzez niezawiadomienie w sposób zwyczajowo przyjęty o wszczęciu postępowania oraz wydanych w sprawie postanowieniach i decyzji. Zdaniem skarżącej zawiadomienie w sposób zwyczajowo przyjęty powinno w niniejszej sprawie nastąpić przynajmniej przez ogłoszenie w gazecie lokalnej. Tymczasem organ ograniczył się do wywieszania obwieszczeń na tablicy ogłoszeń. W ten sposób organ I instancji uniemożliwił stronom aktywny udział w postępowaniu (nie można bowiem wykluczyć, iż jakaś strona nie dowiedziała się o postępowaniu z uwagi na zaniechania organu I instancji), czym naruszył art. 10 k.p.a. Bez znaczenia jest argumentacja organu odwoławczego, że organ I instancji zawiadomił pisemnie strony o zakończeniu postępowania, skoro powołany przepis art. 53 ust. 1 ustawy dotyczy zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych postanowień i decyzji. Ewentualne pisemne powiadomienie może być jedynie uzupełnieniem czynności wykonanych na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy.

7. Naruszenie art. 50 ust. 4 ustawy poprzez sporządzenie projektu decyzji przez osobę nieuprawnioną. Za takim wnioskiem przemawia brak w aktach sprawy dokumentu wymaganego przepisem, tzn. dokumentu potwierdzającego, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się dwa projekty decyzji, a podpisy pod projektami w ogóle nie pozwalają na ustalenie ich autora.

8. Nierozpatrzenie merytoryczne zarzutów odwołania. Organ odwoławczy jedynie lakonicznie ustosunkował się do zarzutu niespełnienia przez planowaną inwestycję charakteru inwestycji celu publicznego oraz nie rozważył, czy pieszo – jezdnia jest w ogóle drogą, a jeżeli tak – to czy publiczną, czy tylko wewnętrzną. Zarzuty dołączenia do wniosku nieprawidłowej mapy i przeprowadzenia analizy na podstawie nieprawidłowej mapy zostały skwitowane tylko krótkim stwierdzeniem, że "dokumenty te są zgodne z dyspozycją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Natomiast do zarzutu niedoręczenia skarżącej postanowienia o uzgodnieniu inwestycji organ w ogóle się nie odniósł. Takie braki uzasadnienia wskazują na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 k.p.a.

9. Naruszenie art. 7,10,64,77 k.p.a. przez ich niezastosowanie, względnie nieprawidłowe zastosowanie. Naruszenie tych zasad postępowania doprowadziło do zaniechania przez organu obu instancji dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza charakteru pieszo – jezdni oraz czy jest ona drogą, a jeżeli tak, to czy jest drogą publiczną czy wewnętrzną. Nadto nie umożliwiono stronom aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreśliło, że "planowana inwestycja dąży do uporządkowania stanu prawnego i faktycznego omawianego terenu, pieszo – jezdnia zapewni dojazd do nieruchomości już istniejących i planowanych, a zaskarżona decyzja przyczyni się do zakończenia sprawy ciągnącej się bezskutecznie wiele lat".

W toku postępowania sądowego skarżąca wielokrotnie powtórzyła argumenty skargi, a dodatkowo zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieważna z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż w jej treści organ nakazał zlokalizowanie i zaprojektowanie drogi zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, gdy tymczasem rozporządzenie to nie ma zastosowania do dróg publicznych. Wytknęła też że organy orzekające naruszyły ogólną zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., bo ich działania mogą być odebrane jako stronnicze.

Skargę poparła uczestniczka postępowania K. S.(właścicielka działki nr [...], powstałej z połączenia działek nr [...] i 76 [...]), reprezentowana przez pełnomocnika – matkę E. J.. E. J., którą organy orzekające bezpodstawnie uznawały za stronę postępowania, oświadczyła na rozprawie sądowej w dniu 6 listopada 2008 r. (k. 202), że nie jest właścicielką żadnej nieruchomości, położonej w strefie oddziaływania planowanej inwestycji i występuje wyłącznie jako pełnomocnik. K. S. podkreśliła, że "na 15 mieszkających rodzin przy planowanej inwestycji celu publicznego tylko cztery rodziny chcą ulicy, reszta jest przeciwna". Poinformowała też, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia [...] stycznia poprosił o jednoznaczne wyrażenie stanowiska w przedmiocie planowanej inwestycji, bowiem nie zamierza wbrew woli mieszkańców i właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji realizować tej budowy. Na 34 adresatów tego pisma tylko 7 osób jest za budową ulicy. Sytuację w terenie zaznaczyła na mapie terenu, stanowiącej załącznik do pisma z dnia 8 stycznia 2009 r. (k. 279 akt sądowych).

Uczestniczka postępowania A. P., reprezentowana przez męża R. P., wniosła o oddalenie skargi. Oświadczyła, że jest wyłączną właścicielką działek nr [...],[...], i [...] nabytych w drodze darowizny ( k. 201 akt sądowych). Podważyła tez posiadanie interesu prawnego przez M. B., M. L., E. J. i K. S.. W ocenie uczestniczki postępowania, wszystkie zarzuty skargi są chybione i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zaskarżona decyzja "daje możliwość zapewnienia dojazdu do istniejących nieruchomości ul. S. [...] i [...] i ten dojazd jest jedynym i najlepszym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej w tym terenie".

O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania E. B. – właścicielka działki nr [...] przylegającej do terenu planowanej inwestycji oraz M. L. właściciel działki [...] przez którą E. B. ma urzędowy "grzecznościowy" dojazd do drogi publicznej.

E. B. podkreśliła, że w latach 1999 – 2006 organy samorządowe pięciokrotnie usiłowały zrealizować obsługę komunikacyjną dla działek "bez dojazdu", ale spotkały się z protestem przeciwników tej inwestycji. Dlatego Miasto odstąpiło od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu i postanowiło zrealizować przedmiotową inwestycję jako inwestycję celu publicznego. W ocenie uczestniczki postępowania "nie ma znaczenia ilość osób opowiadających się za lub przeciw inwestycji, a tylko cel". E. B. podkreśliła, że dwa istniejące odcinki ul. S. już stanowią drogę publiczną.

S. J. i M. B. nie zajęli stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek w większości z innych przyczyn niż wskazali skarżąca oraz uczestnicy postępowania.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne – wszczęte wnioskiem Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2007 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie pieszo – jezdni z oświetleniem w ulicy S. w P. o szerokości 4,5 m – zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2007 r. rozstrzygającą pozytywnie ten wniosek na podstawie przepisów art. 50 i następne ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej określonej jako u.p.z.p.

Z przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że inwestor realizujący cel publiczny musi uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawowy słownik pojęć zawarty w art. 2 u.p.z.p. w punkcie 5 definiuje inwestycje celu publicznego jako "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Lista celów publicznych ustalona w ostatnio wymienionej ustawie obejmuje między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowę oraz utrzymanie tych dróg (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 9 ze zm.)

Rozstrzygając wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. o lokalizację przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie powołanych wyżej przepisów organy administracyjne obu instancji przeoczyły jednak, że zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 mara 1985 r. o drogach publicznych określa specjalna ustawa, a mianowicie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm.) dalej określanej jako ustawa specjalna. W art. 10 ustawy specjalnej ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) znalazło się wyraźne wyłączenie stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach lokalizacji dróg publicznych. Utrata mocy tej normy nastąpiła z dniem 10 września 2008 r. (a zatem już po wydaniu decyzji przez organ II instancji) w oparciu o art. 1 ustawy nowelizującej z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. nr 154, poz. 958). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1417/07 (dostępnym w internecie nsa.gov.pl), wyłączenie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje, że wszelkie zasady wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie mają zastosowania do spraw z zakresu dotyczącego lokalizacji dróg. Uchylenie wskazaną wyżej nowelą z dnia 25 lipca 2008 r. rozdziału drugiego "lokalizacja dróg" w którym znajdował się omawiany art. 10 i zastąpienie go rozdziałem 2a "postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" – jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (dostępna w internecie sejm.gov.pl) – "w praktyce oznacza zintegrowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o pozwoleniu na budowę, czego konsekwencją będzie wydawanie jednej decyzji administracyjnej spełniającej określone w dyrektywie wymagania dla. Decyzja ta otrzyma nazwę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. ze zm.) do której odwołuje się ustawa specjalna z dnia 10 kwietnia 2003 r. , definiuje, że drogą publiczną jest droga zaliczona przez ustawę o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust.1), a ze względów funkcjonalno – technicznych na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3). Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) dzieli drogi publiczne (w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych) na klasy, przy czym drogi gminne zalicza się w § 4 ust. 1 pkt 5 – 7, ust. 2 pkt 4 do dróg klasy L (lokalne), D (dojazdowe), i wyjątkowo do klasy Z (zbiorcze).Wbrew stanowisku skarżącej, samo nazwanie planowanej inwestycji "pieszo – jezdnią" nie pozwala na odrzucenie możliwości jej realizacji jako drogi publicznej, bowiem według przepisu § 43 ust. 2 zd. 2 omawianego rozporządzenia "ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników".

Wątpliwości co do przynależności planowanego zamierzenia inwestycyjnego do kategorii dróg publicznych rodzi natomiast inna kwestia – spełnienie wymogów określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W myśl tych przepisów, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z tym że "zaliczenie do kategorii dróg publicznych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt SA/Łd 80/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, że ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie określonym w ustawie specjalnej jest możliwe wyłącznie w stosunku do dróg, które uprzednio zaliczone zostały do jednej z kategorii dróg publicznych. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08 (dostępnym w internecie: nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie inwestor występując z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla zamierzonej inwestycji – pieszo – jezdni – nie powoływał się na wydanie przez Radę Miasta Poznania uchwały w przedmiocie zaliczenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego o charakterze inwestycji celu publicznego do dróg publicznych, ani nawet na to, że zamierza realizować drogę gminną.

W toku postępowania sądowego wyjaśniło się, że już zrealizowany i użytkowany inny odcinek ul. S. w P. jest drogą wewnętrzną, przekazaną w administrowanie Zarządowi Dróg Miejskich w P. (pismo ZDM w P. z dnia [...] lutego 2009 r. wraz z załącznikiem – k. 440 i 445 akt sądowych). Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Skoro, jak wyżej wskazano, ustawa specjalna z 2003 r. nawiązuje do pojęcia "drogi publicznej" zdefiniowanego w ustawie o drogach publicznych, to przyjąć należy, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych określone w ustawie specjalnej, mają zastosowanie do inwestycji ukierunkowanych na budowę dróg innych niż wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeśli ustawodawca zdecydowałby się na rozszerzenie zakresu inwestycji drogowych mieszczących się w ramach dróg publicznych, to takie wskazanie (jako odmienne od zakresu określonego w ustawie o drogach publicznych) powinno znaleźć się bezpośrednio w przepisach ustawy specjalnej (patrz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08).

W świetle tych wywodów za chybiony należy uznać pogląd wyrażony przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sam fakt, że o ustalenie lokalizacji dla przedmiotowej pieszo – jezdni, jako inwestycji celu publicznego, występuje Zarząd Dróg Miejskich w P., a dysponentem większości działek mających stanowić teren przyszłej inwestycji jest Miasto P., przesądza o takim charakterze planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W toku dalszego postępowania organy administracyjne muszą mieć na uwadze, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji szczególnej inwestycji celu publicznego – drogi publicznej. Jak już wyjaśniono, przyjęcie jako podstawy orzekania przepisów art. 50 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza wadliwy wybór normy prawnej stanowiącej podstawę orzekania. Przedwczesne jest zatem dokonywanie przez Sąd oceny zarzutów skarżącej odnośnie wskazanych w skardze naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą co do tego, że z naruszeniem zasad ogólnych zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia , czy inwestor planuje realizację przedmiotowej pieszo – jezdni jako drogi wewnętrznej (czyli takiej jaka istnieje już na zrealizowanym odcinku ul. S.) błędnie przyjmując, że taka droga może być uznana za inwestycje celu publicznego, czy też zamierza realizować pieszo – jezdnię jako drogę publiczną. Gdyby wyjaśniło się, że przedmiotem wniosku o ustalenie lokalizacji pieszo – jezdni jest realizowanie drogi wewnętrznej, to z przyczyn wcześniej omówionych postępowanie wszczęte tym wnioskiem winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe (przedmiotem inwestycji celu publicznego może być tylko droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Jeśli zaś inwestor wykaże, że zamierza realizować pieszo – jezdnię, jako rodzaj drogi gminnej, czyli jako drogę publiczną, to sprawa musi zostać rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy specjalnej z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie na podstawie art. 50 i następnych ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa specjalna stawia szczególne wymagania także co do wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie.

Z tych wszystkich względów należało, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a, b, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.

/-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/B. Kamieńska /-/E. Podrazik

aa