Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 917/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 1 i 4, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. de B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1748/08 w sprawie ze skargi A. de B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. de B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1748/08 oddalił skargę A. de B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do opisanej wyżej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia skargi A. de B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Budownictwa decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2090/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] listopada 2007 r. Sąd wskazał, że organ nadzorczy nie poddał analizie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności podstawy opisanej w pkt 4 tego artykułu, tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd podniósł, że kwestionowane orzeczenie dekretowe zostało skierowane do L. C., która wprawdzie złożyła wniosek o przyznanie prawa własności, jednakże dotyczył on przyznania tego prawa jej wnukowi A. de B., który był właścicielem nieruchomości. Ponadto Sąd zarzucił organowi zaniechanie analizy szkicu i notatki urzędowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz materiałów źródłowych, które stanowiły podstawę ich sporządzenia.

Minister Infrastruktury zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. de B. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1952 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...] - uchylił powołaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w całości i orzekł, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1952 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury wskazał w uzasadnieniu, że orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1952 r. obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało bowiem skierowane do osoby, która nie była stroną w sprawie. Wniosek o przyznanie prawa do gruntu został złożony przez osobę reprezentującą prawa właściciela nieruchomości. L. C. nie wnosiła o przyznanie prawa własności czasowej na jej rzecz, lecz o przyznanie tego prawa wnukowi A. de B.. Natomiast organ odmówił przyznania prawa własności czasowej L. C. Organ potraktował wnioskodawczynię jak stronę postępowania, którą nie była. Była jedynie posiadaczką nieruchomości i podejmowała czynności dotyczące tej nieruchomości w imieniu i na rzecz jej właściciela A. de B. Zatem orzeczenie z [...] kwietnia 1952 r. powinno być skierowane do właściciela nieruchomości, a nie do L. C., która nie posiadała w tym postępowaniu przymiotu strony.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W niniejszej sprawie orzeczenie zostało doręczone pełnomocnikowi L. C. w dniu [...] kwietnia 1952 r., tj. ponad 55 lat temu. Organ dodał, iż w związku z analizą dowodu w postaci szkicu i notatki z dnia [...] września 2007 r., w wykonaniu wytycznych z wyroku Sądu, uprawniony geodeta Krystyna Pasik złożyła dodatkowe wyjaśnienia, że notatka ta została sporządzona na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nr 29, uchwalonego 29 maja 1948 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, który znajduje się z zasobach Archiwum m.st. Warszawy i został przez nią zbadany. W ocenie organu notatka i szkic z [...] września 2007 r. jak i wyjaśnienia z [...] września 2008 r. nie budzą wątpliwości. Zostały sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia zawodowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. de B. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. w części, w jakiej stwierdza ona wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1952 r. ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) względnie o stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej stwierdza wydanie decyzji z [...] kwietnia 1952 r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odmowa ustanowienia prawa własności czasowej uzasadniona została przeznaczeniem nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo publiczne. Ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż podstawą rozstrzygnięcia wniosku o własność czasową może być jedynie obowiązujący w dacie wydania takiego orzeczenia plan zagospodarowania przestrzennego. Oparcie orzeczenia na opracowywanym planie stanowiło rażące naruszenie prawa i ta okoliczność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ w zupełności pominął kwestię rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczając się do zbadania legalności orzeczenia z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywały plany zagospodarowania przestrzennego, które przewidywały jej przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery i ogrody oraz na drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Było to przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 17 czerwca 2003 r. sygn. I S.A. 2962/01). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 kwietnia 2008 r. wskazał wprawdzie na braki w dokumentacji geodezyjnej, ale nie zakwestionował faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości planem nr 29 oraz jej przeznaczeniem w tym planie. Błędne uzasadnienie orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r. w zakresie, w jakim powołano się w nim na opracowywany plan a nie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1952 r. Powyższy błąd nie miał wpływu na sentencję orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1748/08 stwierdził, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wskazano, że rozpatrując skargę Sąd uwzględnił treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z cytowanego przepisu wynika, że organ administracji oraz sąd rozpatrujący sprawę ponownie obowiązane są do zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach w innych sprawach. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2090/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny prawnej art. 156 § 1 k.p.a. i wskazał, że organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest zbadać wszystkie podstawy nieważności określone w tym przepisie, w tym określone w pkt 4 tego przepisu. Ponieważ ta przesłanka stwierdzenia nieważności nie była przedmiotem rozważań organu w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., należy uznać, że z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1952 r. skierowane zostało do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Sąd wskazał też, że orzeczenie administracyjne zostało skierowane do L. C., która wprawdzie złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej, jednak o przyznanie tego prawa na rzecz swojego wnuka A. de B., który był właścicielem nieruchomości. Zatem obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie, czy wydanie orzeczenia, w którym organ stwierdził, że odmawia dotychczasowemu właścicielowi – L. C. - prawa własności czasowej, jest rozstrzygnięciem skierowanym do strony postępowania, a więc czy uczynienie adresatem decyzji L. C. nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu. Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że chodzi o ustanowienie prawa na rzecz byłego właściciela, a nie osoby składającej wniosek, chyba że jest ona jednocześnie właścicielem, podczas gdy L. C. nie twierdziła, że jest właścicielką nieruchomości, jak również nie wnosiła o ustanowienie prawa własności czasowej na swoją rzecz. W dacie wydania orzeczenia administracyjnego właściciel żył, wobec czego uczynienie adresatem babki właściciela, wymaga wyprowadzenia z tego faktu właściwych konsekwencji prawnych. Również w opisanym wyżej zakresie organ nadzoru w decyzji z [...] października 2008 r. zastosował się do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalił bowiem, że L. C. nie była stroną postępowania, gdyż nie była właścicielką nieruchomości i tylko złożyła wniosek o przyznanie prawa do gruntu na rzecz swojego wnuka, którego prawa reprezentowała. Tak więc Minister Infrastruktury prawidłowo w sprawie ustalił, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż orzeczenie [...] kwietnia 1952 r. skierowane zostało do osoby nie będącej stroną w sprawie. Prawidłowo też organ zastosował w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. i orzekł o wydaniu orzeczenia dekretowego z naruszeniem prawa, bowiem od jego doręczenia upłynęło ponad 55 lat. Nierozważanie przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było konsekwencją związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z 25 kwietnia 2008 r., który nie został przez strony zaskarżony, jest prawomocny i wiąże zarówno organ jak i orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. de B. zarzucił Sądowi I instancji

-(I) - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, iż sąd pierwszej instancji uwzględniając w dniu 25 kwietnia 2008 r., (I SA/Wa 2090/07) skargę wskazał, iż organ administracji ponownie rozpoznając ponownie sprawę powinien oprzeć się wyłącznie na zbadaniu przesłanek nieważności decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem jest zwolniony z obowiązku zbadania w ramach postępowania nadzorczego wszystkich pozostałych przesłanek nieważności decyzji administracyjnej w tym wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. przepisu art. 170 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż z uwagi na prawomocność wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. (I SA/Wa 2090/07), brak jest możliwości badania nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej przez pryzmat przesłanek przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia dniu 25 kwietnia 2008 r., dokonywano oceny prawnej oraz udzielono wskazań organowi ponownie rozpoznającemu sprawę wyłącznie odnośnie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej przez pryzmat przesłanek przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

3. przepisu art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi

3.1 polegającym na zaakceptowaniu stanowiska organu administracyjnego, iż na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest z uwagi na upływ czasu stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wywołanego orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r., w sytuacji gdy zachodziły również podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a zatem zachodziła sytuacja wykluczająca stosowanie art. 156 § 2 k.p.a.

3.2 polegającym na zaakceptowaniu stanowiska organu administracyjnego, iż na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. organ w postępowaniu nadzorczym jest uprawniony do poszerzenia materiału dowodowego poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych celem zidentyfikowania planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa z dnia [...] kwietnia 1952 r., w sytuacji gdy z treści tej decyzji wyrażenie wynika, iż organ administracyjny w postępowaniu zwykłym jednoznacznie opierał się na opracowywanym planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego)

3.3. polegającym na błędnym ustaleniu, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy dnia 29 maja 1948 r., (MP Z 1948 r., Nr 54, poz. 308) był planem obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r., pomimo braku zgromadzenia dowodów na podstawie art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a., iż kiedykolwiek zostało ogłoszone w Monitorze Polskim przystąpienie do sporządzania tego planu zabudowy; oraz

-(II) - naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U. Nr 169 poz. 1692) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz.U. R. P. Nr 52, poz. 268) w zw. z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszania rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczania terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. 74 poz. 479) przez jego błędną wykładnię polegającą badaniu przesłanek nieważności na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r. (MP z 1948 r., Nr 54, poz. 308), nie zaś na podstawie planu obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia administracyjnego, pomimo, iż brak jest danych potwierdzających opublikowanie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29, a ponadto w orzeczeniu Prezydium Rady m.st. Warszawa z dnia [...] kwietnia 1952 r. powołano się na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, a nie na Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 jako podstawę odmowy ustanowienia prawa własności czasowej.

2. (na wypadek gdyby uznać, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., (MP z 1948 r., Nr 54, poz. 308) był planem obowiązującym w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r.) – naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U. Nr 162 poz. 1692) przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przeznaczenie nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 z dnia 29 maja 1948 r. tj. pod "tereny przeznaczone pod budynki użyteczności publicznej oraz pod budownictwo społeczne, place publiczne, parki skwery ogrody oraz drogę i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi" wyłączało możliwość ustanowienia dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji, gdy ten plan nie przewidywał linii rozgraniczających tereny o w/w różnym przeznaczeniu uniemożliwiających ustanowienie prawa własności czasowej.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., (I SA/Wa 2090/07) WSA w Warszawie dokonał wyłącznie subsumcji stanu faktycznego przez pryzmat przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast nie dokonał subsumpcji tego stanu odnośnie pozostałych przesłanek nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r. W szczególności znamiennym jest, iż rozpoznając sprawę w granicach przepisu art. 134 p.p.s.a w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. WSA w Warszawie nie dokonał jakichkolwiek rozważań dotyczących nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na ponoszone przez skarżącego rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., (sygn. I SA/Wa 2090/07) nie analizował sprawy przez pryzmat rażącego naruszenia przez orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i w konsekwencji tego nie mógł udzielić organowi ponownie rozpoznającemu sprawę jakikolwiek wytycznych co do tej kwestii. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyraził opinię co do obowiązku zbadania wszystkich przesłanek nieważności, na co zwrócił uwagę także WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący podkreśla, że prowadząc postępowanie nadzorcze organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności, co oznacza, że zakresu kontroli legalności badanego aktu nie może ograniczyć do wad wskazanych przez wnioskodawcę, ale jest obowiązany zbadać z urzędu, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa

Strona skarżąca wskazuje także, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. (sygn. I S.A. 2962/01) wbrew twierdzeniom organu administracji ponownie rozpoznającego sprawę nie badał obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r. (MP z 1948 r., Nr 54, poz. 308), lecz wyłącznie wskazywał uchybienia organu administracji w odczytywaniu jego postanowień.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że nie ma dowodów, że opublikowane zostało ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 ostatecznie uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., (MP z 1948 r., Nr 54, poz. 308), to w konsekwencji przedmiotowy plan z uwagi na rażące naruszenie procedury planistycznej wynikającej z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszania rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczania terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. 74 poz. 479) nigdy nie stał się planem obowiązującym. Trudno uznać za akt obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, który wprawdzie został opublikowany oraz uchwalony przez organ właściwy, ale rażąco naruszał przepisy ustaw na podstawie, których był wydany.

W ocenie strony skarżącej w wypadku uznania, iż nie jest trafny zarzut, dotyczący braku obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r. (MP z 1948 r., Nr 54, poz. 308) bądź też zarzut braku zasadności badania przez organ nadzorczy planu zabudowy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w dniu [...] kwietnia 1952 r. należy odnieść się do kwestii dopuszczalności ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie postanowień tego planu. Postępowanie dowodowe prowadzone przed organem administracji ponownie rozpoznającym sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r. (sygn. I SA 2962/01) nie wykazało, iż wykluczone byłoby ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 20 uchwalonego przez Naczelną Radcę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r. Nie wyodrębniono bowiem na załączniku graficznym wraz z legendą do planu zagospodarowania przestrzennego, linii rozgraniczających planowanych dróg i linii komunikacyjnych, a tylko ten rodzaj przeznaczenia mógł wykluczyć oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oparta została na obu przesłankach, w związku z czym należy najpierw zająć się zarzutami naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie powołania się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w kontekście kontroli zbadania przez organ administracji przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na gruncie stosowania i wykładni art. 156 § 1 k.p.a. utrwalone jest stanowisko orzecznicze, iż organ zobowiązany jest zbadać samodzielnie, niezależnie od argumentacji strony, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Niezależnie zatem od powołania się przez stronę na pkt 4 tego przepisu, organ ma obowiązek zbadania wszystkich innych przesłanek. Dotyczy to także przesłanki z pkt 2 tego przepisu, wskazującego na najczęstszą a jednocześnie najtrudniejszą do jednoznacznego określenia przesłankę rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej zatem obowiązek ten należy traktować jako aktualny, jeżeli argument rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, w stosunku do której postępowanie nieważnościowe się toczy, był w poprzednich wnioskach, odwołaniach czy skargach w jakimś zakresie podnoszony.

W sprawie niniejszej ma miejsce ponadto sytuacja szczególna o tyle, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., uchylającym poprzednią decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazującym temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Sąd wyraźnie wskazał na obowiązek organu nadzoru do zbadania wszystkich podstaw nieważności, określając w ramach wskazówek m.in. to, iż organ przeprowadzi postępowanie w uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. W ramach tego uzasadnienia znalazło się nie tylko wspomniane wyżej ogólne stwierdzenie co do obowiązku organu nadzoru, ale także wątpliwości, wykraczające poza problem określony w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (na którym później koncentrowały się organ oraz Sąd I instancji), polegający na charakterze szkicu i notatki geodety, dotyczącej planu zagospodarowania, na podstawie którego wydano przedmiotową decyzję, a więc kwestii mogącej mieć bezpośredni związek z podnoszonym przez stronę skarżącą problemem rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji poprawnie wyprowadził na wstępie uzasadnienia swego wyroku tezę o związaniu organu oraz Sądu treścią wyroku na gruncie art. 153 p.p.s.a. W zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny związanie to obejmuje także wyraźnie wysłowione w uzasadnieniu wyroku Sądu wskazówki co do zakresu weryfikacji treści decyzji z uwagi na ustalenia poczynione przez Sąd. Z tej poprawnej konstatacji Sąd I instancji nie wyciągnął jednak prawidłowych wniosków co do niezbędnego zakresu dokonywanej przez siebie kontroli decyzji administracyjnej, podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie sposób bowiem nie przyjąć, iż zakres tej kontroli obejmuje także sprawdzenie, czy wszystkie elementy opinii prawnej sądu z poprzedniego wyroku zostały przez organ administracji zrealizowane bądź poprzez bezpośrednie przeprowadzenie czynności zmierzających do rozwiania wątpliwości bądź przez wykorzystanie i zaadoptowanie wyników wcześniejszych ustaleń organów administracji.

Lektura treści, poprzedzającej zaskarżony wyrok decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz jej uzasadnienia w żadnym wypadku nie wskazuje na to, że organ administracji badał inne niż określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie wynika też z niej, że kwestie te badane były we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych. Świadczy o tym brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, co mogłoby stanowić podstawę kontroli rozumowań i argumentacji organu. Organ natomiast wyraźnie podnosi w uzasadnieniu swojej decyzji (s.1-2 uzasadnienia), że WSA w Warszawie w uzasadnieniu poprzedzającego tę decyzję wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (I SA/Wa 2090/07) wskazał, że organ nadzorczy nie poddał analizie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności, a w szczególności kwestii skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Organ miał więc świadomość wcześniejszych uchybień, a mimo to odniósł się wyłącznie do analizy przesłanki określonej w pkt 4 tego przepisu. Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku, podobnie jak organ, także skoncentrował się na przesłance skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu. Towarzyszyły temu trafne ustalenia, tyle, że nie są one wystarczające w ramach całościowej kontroli zaskarżonej decyzji ze strony Sądu, w konsekwencji czego nieustalonym pozostaje istotny fakt, czy w ocenie Sądu kontrola na gruncie całości art. 156 § 1 k.p.a. (wszystkich jego przesłanek) była czy nie była przeprowadzona, a w szczególności, czy przesłanka rażącego naruszenia prawa była czy nie była badana w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności, trwającego od 1995 r. (kiedy to złożono wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji), a w ramach którego decyzje były wydawane od 2001 r. Jest to także istotne w kontekście jeszcze wcześniejszego wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2003 r. (I SA/2962/01), uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] października 2001 r. (utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności) w uzasadnieniu którego wskazana została potrzeba wyjaśnienia kwestii obowiązywania planu z 1949 r. oraz charakteru unormowań planistycznych. Nawet jeśli te kwestie były już częściowo wyjaśniane (chociaż charakter notatki i wyjaśnień co do linii rozgraniczających i przeznaczenia poszczególnych części terenu w tym planie dalej jest kwestionowany) to fakt, że mogą się one wiązać z zarzutem rażącego naruszenia prawa wymaga wnikliwej oceny oraz jednoznacznego stwierdzenia co do wystąpienia lub niewystąpienia tej przesłanki nieważnościowej.

Sąd I instancji zresztą zauważył brak argumentacji dotyczącej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ocenił ten brak jednak w ten sposób, że jest on "konsekwencją związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., który nie został przez strony zaskarżony i jest prawomocny i wiąże zarówno organ jak i orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie" (s. 5 uzasadnienia wyroku). W kontekście powyższej wypowiedzi cytowane już zdanie w powołanego uzasadnienia wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., brzmiące "Organ administracji prowadząc postępowanie nadzorcze obowiązany jest zbadać wszystkie podstawy nieważności określone w art. 156 § 1 kpa, w tym także z pkt 4 tego przepisu (...)", uzupełnione ogólną wskazówką wysłowioną w konkluzji uzasadnienia wyroku, brzmiącą "Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie w uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia" wskazuje, że założenie Sądu co do przedmiotu kontroli było nietrafne.

Wskazanie przez Sąd I instancji na potrzebę wzięcia pod uwagę opinii prawnej zawartej w całym uzasadnieniu wyroku oznacza potrzebę analizy przez organ wszystkich składników tej opinii wyrażonych w tym uzasadnieniu. Należy zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej, że brak bezpośredniego wskazania na kryterium rażącego naruszenia prawa w końcowym fragmencie uzasadnienia, który winien być powiązany z faktem braku rozwijania argumentacji w tym kierunku (chociaż wspomniany wyżej fragment dotyczący notatki eksperta rozszerza nieco rozważane przez Sąd kwestie), nie może oznaczać zanegowania poglądu wyrażonego na wstępie uzasadnienia, wskazującego jednoznacznie na zakres badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sam Sąd I instancji w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku przedstawił tę tezę z początkowej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. w ten sposób, że podkreślił jej ocenny w stosunku do kontrolowanej decyzji charakter. Zrelacjonował tę tezę bowiem jako bezpośrednią wskazówkę mówiąc: "Sąd wskazał, że organ nadzorczy nie poddał analizie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności podstawy opisanej w pkt 4 tego artykułu...", podczas gdy odpowiedni fragment uzasadnienia tego wyroku brzmi: "Organ administracji prowadząc postępowanie nadzorcze obowiązany jest zbadać wszystkie podstawy nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. w tym także z pkt 4 tego przepisu ...".

Na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji niezależnie od nietrafnego wniosku co do treści powyższej oceny prawnej, nie odniósł się do zbadania i określenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5, 6 oraz 7 k.p.a.

W tym kontekście za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez sąd art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie treści oceny prawnej WSA w Warszawie zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. w ten sposób, że umożliwiała ona akceptację przez Sąd faktu pominięcia przez organ administracji badania innych poza wymienioną w pkt 4 przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest trafny o tyle, że przepis ten nie był zastosowany przez Sąd I instancji, a związek naruszenia tego przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został rozwinięty od strony argumentacji w skardze kasacyjnej. Wskazuje on ponadto na podniesiony w ramach uwzględnionego w toku kontroli kasacyjnej zarzutu uznania przez Sąd, że nie jest konieczna kontrola decyzji z punktu widzenia pozostałych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przede wszystkim dlatego, że w ramach art. 3 p.p.s.a. brak jest jednostki systematyzacyjnej, wskazanej w skardze kasacyjnej Ponadto zarzut ten po części odwołuje się do polemiki z orzeczeniem Sądu I instancji w zakresie skutków stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Odnosi się on do badania przesłanki rażącego naruszenia prawa, co do której kontrola kasacyjna wykazała brak jej rozważenia i wykazania w uzasadnieniach decyzji i wyroku Sądu I instancji. Stąd też przesądzenie o charakterze planu obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 23 kwietnia 1952 r. odnosi się w istocie do zarzutów materialnoprawnych.

Rozpatrzenie natomiast zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w toku niniejszej kontroli kasacyjnej byłoby wobec powyższego przedwczesne. Sąd I instancji bowiem nie ocenił oraz nie wypowiedział się co do przeprowadzenia przez organ administracji kontroli z punktu widzenia pozostałych przesłanek, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa, do której odnoszą się wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero po dokonaniu przez Sąd I instancji oceny, na ile dotychczasowe ustalenia organów administracji, w tym także te, które poczynione były przy okazji wydawania zaskarżonej decyzji, wypełniają wymóg zbadania wszystkich przesłanek, a w szczególności podnoszonej przez skarżącego przesłanki rażącego naruszenia prawa, będzie możliwe przesądzenie o tym czy podnoszone tu kwestie były badane oraz ewentualnie o wadze tych zarzutów. Stąd ustosunkowanie się do nich w toku niniejszej kontroli kasacyjnej uprzedzałoby kontrolę Sądu I instancji w tym zakresie i wchodziłoby bezpośrednio w ocenę merytoryczną argumentacji organu administracji.

Biorąc pod uwagę zasadność zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania należało przyjąć, iż Sąd I instancji oddalający zaskarżonym wyrokiem skargę, nie odnosząc się kontroli przeprowadzenia przez organ pełnej kontroli decyzji z dnia [...] kwietnia 1952 r. na gruncie pełnego katalogu przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. i w tym zakresie nie realizując składników oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., zaakceptował tym samym brak całościowej kontroli decyzji, o stwierdzenie nieważności której wystąpiono, uznając podjęcie decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. za zasadne. Z tej przyczyny Sąd winien w ramach ponownego rozpoznania sprawy ustalić zakres dokonanej w toku dotychczasowych postępowań administracyjnych kontroli z punktu widzenia wszystkich przesłanek stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji, mając na uwadze zwłaszcza wskazywaną przez skarżącego przesłankę rażącego naruszenia prawa i na tej podstawie, uwzględniając ustalenie, czy była ona na gruncie kontrolowanego przezeń postępowania administracyjnego zrealizowana czy wymaga ona ponownego badania, orzec o zasadności zastosowania przez organ administracyjny przepisu art. 156 § 2 k.p.a. jako podstawy decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia normatywnych konsekwencji badania przedmiotowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy dnia [...] kwietnia 1952 r.

Ze względów powyższych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1748/08) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.