Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 37/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26  ust. 3  pkt 1,  art. 47
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy mieszkaniowej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: "Prezesem AMW") decyzją z [...] maja 2020r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej "Dyrektorem AMW") z [...] września 2020r. nr [...] o wypłacie I. K. (zwana dalej "Skarżącą") odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] zł, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.

W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwany dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 2356 ze zm., zwana dalej "u.z.s.z.").

W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że Skarżąca - żołnierz służby stałej –[...].06.2020r. złożyła do Dyrektora AMW wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Z rozkazu personalnego Szefa [...] z [...].01.2020r. nr [...] wynikało, że zostanie ona zwolniona z zawodowej służby wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Skarżąca przestawiła zaświadczenie Zastępcy Dowódcy [...] Brygady [...], który potwierdził, że ww. rozkaz personalny stał się ostateczny [...] marca 2020r., a Skarżąca na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – [...] czerwca 2020r. będzie posiadać [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni wysługi, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Skarżąca do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazała w oświadczeniu [...] października 2004r., w którym to członkami jej rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.z.s.z. byli: mąż G. i córka A (urodzona [...] 07.1993r.), z którymi wspólnie zamieszkiwała w [...] przy ul. [...] m [...]. Skarżąca załączyła do akt sprawy wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005r. sygn. akt [...], orzekający o rozwiązaniu małżeństwa G. K. ze Skarżącą (prawomocny od [...] czerwca 2005r.).

Dyrektor AMW w ww. decyzji przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej uwzględnił 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej: na Skarżącą i jej córkę, podkreślając, że nie mógł uwzględnić byłego małżonka Strony.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego K. M., w odwołaniu zarzuciła ww. decyzji Dyrektora AMW naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. i art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 5 u.z.s.z., w związku z art. 26 ust. 3 u.z.s.z.

Prezes AMW, rozpoznając sprawę ponownie, po odwołaniu się do art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 i 5 u.z.s.z., w związku z art. 26 ust. 3 u.z.s.z. i do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., stwierdził, że ustalenie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza nie może odbywać się w oderwaniu od legalnej definicji rodziny, której to żołnierz po odejściu ze służby zobowiązany będzie zapewnić potrzeby mieszkaniowe. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku I OSK 2621/17 z 23 sierpnia 2019r. nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził "celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (patrz: wyrok SN z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt U CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej." Z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał, najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 u.z.s.z. i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu Agencji w zaspokojeniu tego prawa.

Małżeństwo Skarżącej zostało w 2005r. rozwiązane przez rozwód, co oznacza, że G. K. nie jest już członkiem rodziny żołnierza zwolnionego ze służby i ubiegającego się o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Z art. 23, art. 27 i art. 28 ustawy z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019r. poz. 2086 ze zm.) wynika, że obowiązki małżonków względem siebie istnieją - podczas - trwania ich związku. Obowiązki te wygasają na skutek ustania małżeństwa (zob. uchwała SN z 20.10.2010r., III CZP 59/10, LEX nr 604066). Wygaśnięcie małżeństw, jako skutek uprawomocnienia się wyroku rozwodowego wiąże się z wygaśnięciem wszelkich praw i obowiązków.

W ocenie Prezesa AMW, brak jest podstaw w przepisach u.z.s.z. potwierdzających, że ww. reguły systemu prawa należy wyłączyć w sprawach małżonków, gdy jedno z nich (względnie oboje) jest żołnierzem. Wprost odwrotnie. Ustawodawca potwierdził to na wstępie rozdziału 4 "Zakwaterowanie żołnierzy i innych osób", w jaki sposób realizować prawo do zakwaterowania i ustalać przysługującą żołnierzowi powierzchnię użytkową podstawową. Zamieszczając ten przepis - na wstępie rozdziału - nadał mu rangę zasady, którą stosuje się do wszystkich uprawnień żołnierza. W praktyce żołnierz we właściwym wniosku podaje swoją sytuację rodzinną - według reguł z art. 26 ust. 3 u.z.s.z. (są to wnioski o przydział kwatery lub lokalu mieszkalnego, wypłatę odprawy mieszkaniowej). Reguła ta dotyczy żołnierza, którego małżeństwo ustało. Żołnierz ma wówczas prawo otrzymać kolejny lokal mieszkalny, z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26 u.z.s.z., posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, czyli bez uwzględnienia byłego małżonka. Odpowiednio, jeżeli żołnierz zawarł nowy związek małżeński, Dyrektor AMW, uwzględnia tę okoliczność. Tym samym racjonalny ustawodawca po to zdefiniował, kogo należy uwzględnić, jako członka rodziny żołnierza i odsyła - do tej reguły z art. 26 ust. 3 u.z.s.z. aby uwzględnić dynamikę zmian w rodzinie żołnierza. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że żołnierz zawodowy w służbie czynnej, który rozwiódł się byłby gorzej traktowany, niż zwolniony żołnierz otrzymujący odprawę na "fikcyjnego" małżonka. Świadomie następowałoby nierówne traktowanie ww. osób w takiej samej sytuacji rodzinnej. Państwo chroni małżeństwo, ale jedynie w czasie jego trwania i dyspozycja art. 26 u.z.s.z. tę zasadę potwierdza.

Prezes AMW, odnosząc się do zarzutów Skarżącej wskazał, że trudno zatem doszukać się by istniały jakiekolwiek reguły w systemie prawa, w tym w u.z.s.z., czy choćby "racje" społeczne, które przemawiałyby za zachowaniem przez żołnierza uprawnień do odprawy mieszkaniowej uzyskanej z zasobów publicznych, z uwzględnieniem normy przysługującej mu po zmianie statusu osobistego w związku z rozwiązaniem jego małżeństwa przez rozwód. Z tych względów uznać należy, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 u.z.s.z. chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i małżonkowi, dlatego brani są oni pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczania kwoty odprawy mieszkaniowej.

Prezes AMW, odwołując się do wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ust. 1 i 3 oraz ust. 5 u.z.s.z. obowiązany był przy rozpatrywaniu sprawy wypłaty odprawy mieszkaniowej stosować się do treści przepisów, mających zastosowanie w sprawie, adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie zwolnienia ze służby żołnierza. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień zwolnienia. Celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Potrzeba mieszkaniowa zwalnianego ze służby żołnierza aktualizuje się w momencie zwolnienia ze służby, któremu to wydarzeniu winno towarzyszyć opróżnienie dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego. Właśnie wówczas zwolniony żołnierz staje przed koniecznością znalezienia dla siebie, względnie dla siebie i swojej rodziny, nowego mieszkania. W tym właśnie czasie żołnierz wykazuje określony zakres potrzeb mieszkaniowych, który uwarunkowany winien być aktualnym stanem rodzinnym. Gdyby przyjąć rozwiązanie, według którego żołnierz mógłby otrzymać odprawę mieszkaniową, której wysokość miałaby uwzględniać nieaktualny już stan rodzinny wskazujący na większą, niż aktualna, ilość norm, to prowadziłoby to do otrzymania odprawy mieszkaniowej nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom żołnierza. Koliduje to z celem odprawy mieszkaniowej, gdyż powoduje nieuzasadnione z punktu widzenia funkcji odprawy mieszkaniowej przysporzenie w majątku zwalnianego żołnierza. Odprawa mieszkaniowa nie stanowi dodatkowego przywileju należnego zwalnianym ze służby żołnierzom, ale ma umożliwić, względnie ułatwić, znalezienie nowego lokalu mieszkalnego. Dlatego pożądanym, z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego, rozwiązaniem jest ustalenie ilości przysługujących żołnierzowi norm według daty jego zwolnienia ze służby wojskowej, co odpowiada aktualnym potrzebom żołnierza. Z tych względów, literalne znaczenie art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.z.s.z., prowadziłoby do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć.

W związku z tym, zachodzi uzasadniony przypadek odstępstwa od literalnego (potocznego) znaczenia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.z.s.z., na rzecz systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni.

Prezes AMW, rozpoznając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia i umożliwiał organowi dokonanie ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dyrektor AMW nie naruszył też art. 8 § 1 k.p.a., gdyż za naruszające zasady zaufania obywateli do organów państwa uznać należy m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polega na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Prezesowi AMW nie jest znana sprawa, w której nastąpiłoby odstąpienie od utrwalonej obecnie praktyki w takich sprawach, jak rozstrzygana.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa AMW z [...] maja 2020r. i Dyrektora AMW [...] września 2020r. oraz z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych żądań, o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora AMW z naruszeniem prawa, z uwagi na naruszenie:

a) art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 5 w związku z art. 26 ust. 3 u.z.s.z. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że organ rozstrzygając o odprawie mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do stanu faktycznego występującego na dzień zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej oraz uznaniu, iż miarodajnym dla ustalenia zakresu potrzeb mieszkaniowych żołnierza zwolnionego ze służby jest rzeczywisty stan rodzinny, istniejący na dzień odejścia z wojska, albowiem w art. 26 ust. 3 u.z.s.z. ustawodawca zdefiniował członków rodziny po to, aby uwzględniać dynamikę zmian w rodzinie żołnierza, a w konsekwencji błędną subsumpcję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Dyrektora AMW wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że Skarżącej przysługuje uprawnienie do dwóch norm, albowiem do ilości norm, na podstawie których obliczana jest wysokość odprawy mieszkaniowej, nie powinno wliczać się byłego męża skarżącej, z którym Skarżąca pozostawała w związku małżeńskim w dacie wskazanej przez siebie we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, gdy prawidłowa wykładnia jednoznacznej treści ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że o ilości norm przysługujących Skarżącej, na podstawie których wyliczana jest wysokość odprawy mieszkaniowej, powinien przesądzać stan rodzinny na dzień wskazany przez Skarżącą we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, a nie istniejący na chwile złożenia wniosku, w związku z czym Skarżącej przysługuje uprawnienie do trzech norm, będących podstawą obliczania wysokości odprawy mieszkaniowej, albowiem [...] października 2004r. (dzień wskazany przez Skarżącą do wyliczania odprawy mieszkaniowej, członkami rodziny Skarżącej, zgodnie z treścią art. 26 ust. 3 u.z.s.z. była Jej córka i mąż, a zatem maksymalna powierzchnia użytkowa podstawowa, stanowiąca podstawę do naliczenia należnej odprawy mieszkaniowej, winna wynieść 36 m2, wobec czego przyznana odprawa mieszkaniowa powinna opiewać na [...] zł;

b) art. 47 ust. 1 oraz ust. 5 u.z.s.z. - przez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza powinny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza na chwilę złożenia wniosku, tj. ustalenie ilości przysługujących żołnierzowi norm według daty jego zwolnienia z służby wojskowej, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku Skarżącej należy brać pod uwagę aktualną sytuację rodzinną, a nie tą, która istniała we wskazanym przez nią dniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wspomnianego przepisu, a także uwzględnienie zasad celowości i funkcjonalności ww. artykułu prowadzą do zupełnie odmiennego wniosku, albowiem przed wejściem w życie ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2015r. poz. 1332), przepis art. 47 u.z.s.z. stanowił, że do obliczenia przysługującej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej przyjmuje się dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a zatem to wówczas należało uwzględniać aktualną sytuację rodzinną żołnierza, a dopiero wymieniona powyżej ustawa wprowadziła obowiązek uwzględniania ilości norm w dniu wskazanym przez żołnierza, co prowadzi do konkluzji, iż zmiana ta była celowym zabiegiem racjonalnego ustawodawcy, który przyznał żołnierzowi dowolność w wybraniu do odprawy mieszkaniowej okresu, w którym przysługiwała mu największa ilość norm, niezależnie od aktualnej sytuacji rodzinnej, a co więcej, w art. 107 pkt 13 projektu ustawy o Agencji Mienia Wojskowego (druk 3342) proponowano wskazanie, aby ilość norm wyliczać na dzień zwolnienia żołnierza z służby wojskowej, co jednak zostało zmienione podczas prac w komisjach sejmowych i w tym brzmieniu obowiązuje do dnia dzisiejszego, co prowadzi przekonania, iż zmiana ta była celowym zabiegiem racjonalnego ustawodawcy, a co więcej, sam formularz oświadczenia żołnierza zawodowego złożonego w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej o stanie rodziny posiadanym na dzień wskazany przez żołnierza w okresie pełnienia służby wojskowej w części odnoszącej się do członków rodziny zawiera sformułowanie "członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.z.s.z. byli a także w pkt 4 wspomnianego formularza, przy wyliczeniu dokumentów możliwych do załączenia do przedmiotowego wniosku, wskazano "oświadczenia małżonką/byłego małżonka", co wskazuje jednoznacznie na fakt, iż stan rodzinny żołnierza zawodowego winien być określany na podstawie danych, istniejących we wskazanym przez żołnierza dniu, tj. w przeszłości, a nie obecnie, a zatem całościowe uwzględnienie wspomnianych okoliczności doprowadziłoby do przyznania Skarżącej normy za byłego męża;

c) art. 7a k.p.a. – przez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej, wynikającej z art. 47 u.z.s.z. na korzyść Skarżącej i całkowite pominięcie wykładni językowej i gramatycznej, pomimo faktu, że sprawa dotyczy de facto ograniczenia uprawnienia Skarżącej do przysługującej odprawy mieszkaniowej;

d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy ww. decyzji Dyrektora AMW, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ zupełnie odstąpił od zastosowania wykładni językowej i gramatycznej wspomnianego przepisu, podczas gdy jednoznaczna treść przepisu, jak również okoliczności procesu legislacyjnego, podczas którego dokonano zmiany treści artykułu 47 u.z.s.z. i związana z tym celowość działania racjonalnego ustawodawcy przesądzały o konieczności zastosowania wspomnianej wykładni, która z kolei doprowadziłaby do wydania decyzji zgodnie z żądaniem Skarżącej;

e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie i nieuwzględnieniu stanu rodzinnego na dzień wskazany przez Skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia liczby przysługujących Skarżącej norm oraz przysługującej maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej oraz spowodowało nieprawidłowe obliczenie wysokości odprawy mieszkaniowej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do uznania, że Skarżącej na wskazany przez nią do wyliczenia dzień przysługują 3 normy mieszkaniowe, albowiem we wskazanym przez nią dniu posiadała ona dwóch członków rodziny;

f) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na uznaniu, że pożądanym, z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego, rozwiązaniem jest ustalenie ilości przysługujących żołnierzowi norm według daty jego zwolnienia ze służby wojskowej, co odpowiada aktualnym potrzebom żołnierza, podczas gdy z brzmienia przepisu oraz przebiegu procesu legislacyjnego wynika zupełnie odmienna konstatacja, co spowodowało, iż organ wykroczył poza granice obowiązującego prawa, albowiem treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że do wyliczenia ilości norm przyjmuje się dzień wskazany przez żołnierza, a zatem działanie organu na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, doprowadziłoby do uwzględnienia żądań Skarżącej;

g) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieprzyznaniu Skarżącej normy za byłego męża Skarżącej, co spowodowało przyznanie jej odprawy mieszkaniowej w niższej wysokości, a zatem doprowadziło do nierównego potraktowania Skarżącej, w sytuacji gdy wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, złożony w czasie trwania małżeństwa, byłby rozpatrzony zgodnie z wolą Skarżącej, albowiem takowy lokal zostałby przyznany z uwzględnieniem posiadania zarówno małżonka, jak i córki, a co więcej, nawet w razie śmierci żołnierza uprawnionym jest przyznawana odprawa mieszkaniowa w wysokości obliczanej według ilości norm przysługujących mu w dniu jego śmierci, a zatem, celem równego potraktowania obywateli, zasadnym było przyznanie Skarżącej norm z tytułu posiadania we wskazanym przez nią dniu dwóch członków rodziny, córki i męża.

3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2021r. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania ww. zarządzenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Ww. przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Prawo do jawnej rozprawy nie jest prawem o charakterze absolutnym, więc może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenia mogą wynikać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano warunki, jakie należy spełnić by móc ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Po pierwsze ograniczenie powinno być wprowadzone do obrotu prawnego na poziomie ustawy. Po drugie ograniczenie musi być konieczne w demokratycznym państwie, np. dla ochrony zdrowia. Po trzecie, ograniczenie winno być proporcjonalne do chronionej wolności w sensie ścisłym. Skoro celem stosowania przepisów zawartych w ww. ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, zaś organy wymiaru sprawiedliwości, mając na uwadze, że pandemia nie ustąpiła, winny uwzględniać w orzekaniu normy wynikające z powyższych przepisów, to Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie, z ww. powodów, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

3. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

4. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Prezesa AMW - uznał, że nie naruszała ona wskazanych przez Skarżącą w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Prezes AMW wziął pod rozwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, które należało rozważyć w sprawie, realizując w sposób pełny zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób należyty i zgodny z art. 8, art. 11, art. 9 i art. 80 k.p.a. wyjaśnił Skarżącej, jakimi przesłankami kierował się przy rozpatrywaniu sprawy, a ponadto ustosunkował się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, w tym także z uwagi na treść art. 7a k.p.a. wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy i to zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Dyrektora AMW należało uwzględnić wykładnię systemową, celowością i funkcjonalną powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego. Stanowisko Prezesa AMW było spójne, logiczne i należycie umotywowane. Tym samym oczywiście bezzasadne były podniesione w skardze wszystkie zarzuty naruszenia ww. przepisów prawa procesowego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza ponadto wskazanych w skardze przepisów prawa, jak również przepisów Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.s.z., odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47 u.z.s.z., przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6 u.z.s.z., o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z.s.z. stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Z kolei, stosownie do art. 47 ust. 2 u.z.s.z., dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez Żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4 u.z.s.z., w tym zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej.

Warto w tym miejscu zauważyć, że art. 47 u.z.s.z. zmieniono 1 października 2015r. przez art. 107 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2015r., poz. 1322), przez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.s.z., przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.

Przepis art. 26 ust. 3 u.z.s.z. stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są:

1) małżonek;

2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Sąd, mając na względzie powyższe normy prawne, wyrażone w ww. przepisach u.z.s.z., uznaje, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany jest ustalić ilość norm, które należy uwzględnić przy obliczeniu należnej Skarżącej odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 u.z.s.z.

Istotą sporu w sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej Skarżącej należało uwzględnić także jej byłego małżonka, gdy rozwód został orzeczony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005r. sygn. akt [...], który stał się prawomocny [...] czerwca 2005r., czyli 5 lat przed złożeniem przez Skarżącą wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, kluczowe w sprawie było odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 26 ust. 3 pkt.1 u.z.s.z., zgodnie z którą członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy obliczaniu ilości norm, od których zależy wysokość odprawy mieszkaniowej jest m.in. małżonek.

W tym miejscu warto wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna być zatem zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2020r. sygn. akt II SA/Wa 961/20, dostępny na www.nsa.gov.pl).

W sprawie kluczowe znaczenie miało zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 1 u.z.s.z. w związku z art. 47 u.z.s.z. oraz ocena przez Sąd poprawności dokonania owej interpretacji przez organy obu instancji, w kontekście postawionych w skardze zarzutów. Organy ww. normy zinterpretowały, odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżąca uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, że właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów.

Sąd, odnosząc się do tych kontrowersji, wskazuje, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa, będąc operacją myślową, dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu, lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (por.: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239).

Przyznanie przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy nie może być uznane za dowolne, bowiem odwołując się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 u.z.s.z., organ ten rekonstruuje jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (por.: wyrok SN z 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

Przepis art. 26 ust. 3 u.z.s.z., definiując pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej, a więc jednego z elementów iloczynu określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 u.z.s.z.), stanowi, że są to, oprócz małżonka, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W przywołanym przepisie - co wielce istotne w realiach sprawy - ustawodawca posłużył się pojęciem "małżonka". Oczywistym jest, że tego rodzaju sformułowanie, odnosi się wyłącznie do aktualnego małżonka, a nie jak chce tego Skarżąca do byłego małżonka. Status "małżonka" przysługuje wyłącznie osobie, która faktycznie i aktualnie znajduje się w związku małżeńskim.

Sąd, biorąc pod uwagę konkluzje zaprezentowane na wstępie niniejszego uzasadnienia, że odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza, uznał, że organy administracyjne obu instancji postąpiły poprawnie, nie uwzględniając przy wyliczeniach wysokości odprawy mieszkaniowej byłego męża Skarżącej, z którym rozwód został prawomocnie orzeczony przez Sąd Okręgowy w [...] z [...] czerwca 2005r. sygn. akt [...], czyli 5 lat przed złożeniem przez Skarżącą wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Gdyby organy uwzględniły zatem byłego małżonka Skarżącej, naruszyłyby w sposób oczywisty normę art. 26 ust. 3 u.z.s.z.

W tym miejscu należy wskazać, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, której przykładem może być m.in. wyrok z 23 sierpnia 2019r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2621/17. Sąd kasacyjny w jego uzasadnieniu przesądził, że odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej, należy badać stan rodzinny strony na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Uznanie bowiem byłych członków rodziny, za mających wpływ na ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny. Analogiczne stanowisko prezentowały również składy orzekające WSA w Warszawie w wyrokach z: 24 września 2020r. sygn. akt II SA/Wa 961/20; 10 listopada 2020r. sygn.. akt II SA/Wa 928/20; 4 grudnia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1467/20; 10 lutego 2021r. sygn. akt II SA/Wa 2203/20 (dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd, mając powyższe rozważania na względzie uznał, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie mogły być uznane za zasadne, a wykładnia dokonana przez organy administracyjne obu instancji, że ustalenie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza nie może odbywać się w oderwaniu od legalnej definicji rodziny, której to żołnierz po odejściu ze służby zobowiązany będzie zapewnić potrzeby mieszkaniowe była prawidłowa. Skoro małżeństwo Skarżącej zostało w 2005r. prawomocnie rozwiązane przez rozwód i były mąż Skarżącej nie był członkiem rodziny żołnierza zwolnionego ze służby [...] czerwca 2020r., ubiegającego się o wypłatę odprawy mieszkaniowej, trafne było stanowisko organów administracyjnych, że okoliczność tą należało uwzględnić w sprawie i nie uwzględnić byłego od 15 lat małżonka Skarżącej, wskazanego w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska przeciwnego - prezentowanego przez Skarżącą - kłóciłoby się zarówno z funkcją odprawy mieszkaniowej, jak i z definicją małżonka zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 1 u.z.s.z.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę i akceptując wykładnię prawa dokonaną przez Prezesa AMW w zaskarżonej decyzji, orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.