Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 300/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c, art. 16b ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt ll SA/Gl 939/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 maja 2021 r., nr NPII.4131.1.525.2021 w przedmiocie strategii rozwiązywania problemów społecznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 939/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta J. (dalej również: "Gmina", "skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda") z [...] maja 2021 r. nr [...], w przedmiocie strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2021 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "usg"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. z 22 kwietnia 2021 r. nr [...], dotyczącej przyjęcia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych dla miasta J. na lata 2021-2030 (dalej również: "Strategia"). Uchwała została przez organ nadzoru uznana za sprzeczną z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: "ups", "ustawa"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że analiza uchwały oraz Strategii (załącznik nr 1 do uchwały) wykazała brak wystarczającego określenia tzw. "ram finansowych". Zauważył, że w części IV "Część strategiczna", w pkt 18 (str. 63) ww. załącznika, Rada wskazała ramy finansowe, jako: "Ramy finansowe w Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych określają przyznany limit środków, które gmina przeznacza na realizację zadań. W danym roku budżetowym ramy finansowe zawarte w budżecie J. będą aktualizowane w oparciu o dostępne środki budżetu, na podstawie realizowanych kierunków działań określonych programami sektorowymi". Wojewoda przytoczył potencjalne źródła finansowania Strategii i wynikających z niej programów, które określono jako: budżet państwa, budżet samorządu województwa, budżet gminy, środki państwowych funduszy celowych, fundusze unijne oraz inne zagraniczne mechanizmy finansowe, środki własne organizacji pozarządowych, darowizny rzeczowe i finansowe (pkt a-f, str. 63). Zdaniem organu nadzoru, Rada wymieniła jedynie ogólnikowe elementy ram finansowych, bez wyszczególnienia wymiernych wartości i określenia "źródła finansowania" Strategii. Nie ustaliła m.in.: planowanych (szacowanych, przewidywanych) kwot środków, które będą przeznaczone na jej realizację. Sytuację powyższą Wojewoda ocenił, jako naruszenie art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups. Odnosząc się do złożonych wyjaśnień, organ nadzoru podniósł, że Strategia powinna zawierać co najmniej źródła finansowania i prognozowane kwoty maksymalne w każdym roku jej obowiązywania, z uwzględnieniem podania źródeł finansowania i kosztów każdego zadania, które przewidziano do realizacji. Wskazał na zawarty w art. 16b ust. 2 ups katalog elementów niezbędnych Strategii, podnosząc, że wskaźnik realizacji działań (wielkości, które powinny zostać osiągnięte w następstwie jej realizacji), powinien być przyporządkowany do poszczególnych kierunków działań i określony, jako zestawienie liczbowe rozpatrywanej wielkości na przyjętej umownie skali, procentowo do przyjętej wartości odniesienia lub w inny, pozwalający na interpretację stanu lub tendencji, sposób.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. Gmina Miasta J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Zażądała uchylenia aktu organu nadzorczego, zarzucając przy tym Wojewodzie naruszenie: art. 91 ust. 1 i 4 usg, polegające na przyjęciu, że uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, poprzez przyjęcie, że uchwała nie określiła ram finansowych Strategii.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia podała, że ramy finansowe wpisane w art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy, to pojęcie o charakterze nieostrym. Powołała się na brak w obowiązujących przepisach prawa definicji, wzorów i opracowań oraz wyjaśnień dotyczących ich stosowania, które mogłyby być podstawą ujednolicenia dokumentów wytwarzanych przez gminy i powiaty w tym zakresie. Zdaniem skarżącej, podejmowane przez niektóre samorządy próby określenia procentowo lub kwotowo ram finansowych są swoistą "sztuką dla sztuki", gdyż podawane w nich wielkości szybko się dezaktualizują. W ocenie Gminy, wskazanie kwot przeznaczonych na konkretne zadania, w dłuższej perspektywie czasowej nie jest możliwe. Skarżąca podkreśliła, że jedynym miarodajnym narzędziem planowania finansowego Strategii jest coroczny budżet miasta, uwzględniający potrzeby społeczne i przedsięwzięcia określone w programach sektorowych, a także możliwości finansowe wynikające z różnych, ale aktualnych źródeł finansowania. Zauważyła też, że strategia wymienia podstawowe wskaźniki realizacji celów, poprzez podstawowe dane liczbowe osób korzystających ze świadczeń i usług realizowanych w ramach poszczególny celów programów sektorowych pomocy społecznej, które bardziej szczegółowo ustalają te wskaźniki wzbogacające je o różne przewidywane fakty i zdarzenia. Programy te, w celach głównych jak i szczegółowych, operują takimi pojęciami jak: wzrost, spadek, zwiększenie, zmniejszenie itp., a dopiero po analizie pozwalają na interpretację stanu lub tendencji w zakresie pożądanych zmian uzyskanych w wyniku realizacji zadań. Takiej oceny nie można, zdaniem skarżącej, dokonać bez porównań danych np. rok do roku, bez uwzględnienia zmiennych tendencji wzrostowych (lub spadkowych) w aspekcie danego problemu społecznego. Gmina zauważyła, że mogą one być wymierne w różnym stopniu, a uzyskane wyniki są nieporównywalne w latach i niejednoznaczne w ocenie (np. w kontekście skutków pandemii COVID-19). Narzędziami są tu monitoring i ewaluacja opisane w Strategii, jak i programach, które w związku z obowiązkową, coroczną i publikowaną sprawozdawczością, pozwolą Prezydentowi Miasta i Radzie Miejskiej, a także innym zainteresowanym podmiotom, ocenić stan realizacji zadań i tendencji oraz wprowadzić na tej podstawie potrzebne zmiany.

W odpowiedzi na ww. skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Orzekając o uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, Sąd I instancji stwierdził, że oceniana nim uchwała spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawę, mieści się w granicach delegacji ustawowej i jej nie narusza, a także zawiera wskazane w delegacji ustawowej elementy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że Strategia rozwiązywania problemów społecznych jest dokumentem planistycznym, której minimalną zawartość określa art. 16b ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Wypunktował: diagnozę sytuacji społecznej i prognozę zmian w zakresie objętym strategią, a także określenie: celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych i wskaźników realizacji działań. Sąd przyjął, że konstruowanie Strategii opiera się na konwencji praktykowanej w tego typu aktach i doprecyzowywanej w zależności od danych uwarunkowań lokalnych przez organ samorządu terytorialnego. Mając na względzie przedstawioną charakterystykę ocenił, że stanowi ona konkretyzację ramowo określonej delegacji ustawowej, pozostawiającej stosunkowo szeroki margines swobody organowi planistycznemu. Ponadto podkreślił, że ramowy zakres delegacji (art. 16b ust. 2 pkt 1 do 3 ustawy) jest zamierzony i stanowi przykład właściwej legislacji, chroniącej system prawa przed nadmierną kazuistyką. Taka konstrukcja delegacji wskazuje, zdaniem Sądu, na kompetencje organu samorządowego do dokonania konkretyzacji postanowień Strategii, w odniesieniu do realnych problemów społecznych występujących na danym obszarze jednostki samorządu. Konkretna treść Strategii w odniesieniu do tych ram stanowi zaś zadanie własne samorządu, o którym organ samorządowy decyduje w sposób autonomiczny.

Odnosząc się do ram finansowych i wskaźników w części Strategii: "Finansowanie", Sąd uznał, że zostały one wskazane w takim stopniu, jakie odpowiada słowu "ramy", rozumianemu, jako "ogólne informacje na temat finansowania". Przyznając słuszność zarzutom skargi, wskazał, że w ogólnym dokumencie strategicznym brak jest możliwości określenia konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację Strategii, gdyż konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje na podstawie corocznej uchwały budżetowej. Podkreślił, że obowiązek wskazania konkretnych wskaźników zakłada pewność stanu przyszłego, co nie jest możliwe w odniesieniu do aktów o charakterze planistycznym i prognostycznym. Sąd zauważył też, że również organ nadzoru nie skonkretyzował pojęcia "wskaźniki monitoringowe", nie wskazując, czego mają one dotyczyć na etapie planowania. Wyjaśnił ponadto, że wydatki na pomoc społeczną są corocznie negocjowane przez ministra finansów i wojewodów, w związku z czym mają charakter techniczny, odnoszący się do wysokości dotacji budżetowej i sposobu jej przekazania. W ocenie WSA, nie ulega wątpliwości, że szacowanie rozmiarów finansowania segmentów polityki społecznej przez pryzmat dotacji budżetowej nie ma ustabilizowanej sytuacji prawnej. Wskazał tu na brak przejrzystych i jednolitych opracowań mierników, pozwalających na precyzyjne określenie form finansowania poza wysokością dotacji, subwencji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, jako dotacji rozwojowej, nacechowanej relatywizmem.

W ocenie Sądu brak konkretyzacji wskaźników na prognostycznym etapie realizacji polityki społecznej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, tym bardziej skutkującego nieważnością całej uchwały. Za podstawy kluczowe do osiągnięcia celu Strategii Sąd I instancji uznał skuteczność oraz adekwatność do rzeczywistych potrzeb i problemów danej jednostki, nie zaś formalnie pojmowaną legalność, która mogłaby zostać zapewniona przez wpisanie w treść tego dokumentu dowolnych wskaźników, których wielkość lub wartość jest nieweryfikowalna na tym etapie planowania realizacji zadań na lata 2021-2030.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 939/21 wywiódł Wojewoda [...] , kwestionując go w całości. Wniesiony środek zaskarżenia oparty został o zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w pkt 18 części IV "Część strategiczna" załącznika Nr 1 do uchwały, dotycząca wskazania ram finansowych Strategii, jest wystarczająca, aby uznać, że Rada Miejska w J. prawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Podnosząc powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytoryczne go rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wojewoda zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Środek zaskarżenia zawierał też wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że Sąd mylnie zinterpretował rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając, że organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie prawa w uchwale nie tylko z powodu braku ram finansowych Strategii, lecz również z powodu "braku konkretyzacji wskaźników na prognostycznym etapie realizacji polityki społecznej przez jednostkę samorządu terytorialnego". Zdaniem skarżącego, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyraźnie wskazał, jaki przepis został naruszony kwestionowaną uchwałą, zaś w uzasadnieniu wyjaśnił, na czym w jego ocenie polegało to naruszenie i dlaczego ma ono charakter istotny, wskazując na nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy, a zatem brak określenia ram finansowych strategii, nie zaś brak określenia wskaźników realizacji działań. Podkreślił, że elementy obligatoryjne Strategii rozwiązywania problemów społecznych, wbrew twierdzeniom Sądu, nie zostały wymienione w art. 16 ust. 1 ups, a w art. 16b ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącego, przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza, mimo ochrony konstytucyjnej, podlega ograniczeniu wymogami, jakie stawia ustawa z mocy art. 16b ust. 2 ups, który wymienia obligatoryjne elementy przedmiotowej strategii.

Zadaniem Rady Gminy jest zaś kompleksowe uregulowanie wszystkich obligatoryjnych elementów Strategii, a każde niewyczerpujące wykonanie upoważnienia ustawowego przesądza o naruszeniu przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności. Niezrozumiałym dla skarżącego kasacyjnie jest pogląd Sądu I instancji, który zaliczając ramy finansowe do "elementów wymaganych w strategii" uznał za wystarczające niepełne zrealizowanie delegacji ustawowej i orzekł, że nie jest konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały nie wypełniającej kompleksowo delegacji ustawowej. Zdaniem Wojewody, zarówno legalnej definicji ram finansowych, jak również brak określenia przez ustawodawcę sposobu uregulowania tego zagadnienia w treści uchwały, nie uzasadnia pominięcia jej w treści aktu, bądź uregulowania jej w sposób nieprecyzyjny. Rada Miasta ograniczyła się zaś jedynie do podania ogólnikowych elementów ram finansowych oraz określenia "źródeł finansowania" strategii, bez wskazania wymiernych wartości – co w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie było wystarczające do uznania, że uchwała wypełniła delegację ustawową. Wojewoda nie zgodził się również z oceną Sądu I instancji, że w uchwale zostały wskazane ramy finansowe "w takim stopniu, jakie odpowiada słowu "ramy'", które należy rozumieć jako ogólne informacje na temat finansowania". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby Sąd nie oparł się wyłącznie na definicji "ram", pomijając przy tym kwestie podnoszone w odpowiedzi na skargę, uznałby stanowisko Wojewody, że określone przez Radę Gminy ramy finansowe nie są wystarczające, aby uchwała w sposób kompleksowy wypełniła delegację ustawową. Podniósł przy tym, że fakt braku legalnej definicji "ram finansowych" nie uzasadnia odwołania się wyłącznie do definicji słowa "rama", gdy pod pojęciem "ramy finansowe" o jakim mowa w art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy należy rozumieć planowaną (szacowaną, przewidywaną) kwotę środków, która będzie przeznaczona na realizację Strategii. W jego ocenie, gdyby Sąd I instancji wziął pod uwagę tak sformułowaną definicję, doszedł by do wniosku, że ramy finansowe powinny przedstawiać jakieś wymierne wartości, a nie wyłącznie "ogólne informacje na temat finansowania".

Podsumowując uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, organ nadzoru podkreślił, że nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. z [...] maja 2021 r. stwierdził wyłącznie z uwagi na jej sprzeczność z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, natomiast regulacje uchwały odnoszące się do określenia w treści strategii wskaźników realizacji działań (art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. d ups), nie zostały uznane za sprzeczne z prawem. Wobec tak sformułowanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że Rada Miejska w J., podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób właściwy wypełniła delegację ustawową wpisaną w art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach jednej podstawy kasacyjnej, a mianowicie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź art. 146) ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 16b ust. 1 ups, który upoważnia gminę do uchwalenia strategii rozwiązywania problemów społecznych. Stanowi on, że gmina i powiat opracowują strategię rozwiązywania problemów społecznych, a samorząd województwa strategię w zakresie polityki społecznej. Strategia rozwiązywania problemów społecznych jest więc dokumentem planistycznym, której minimalną zawartość określa art. 16b ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że konstruowanie Strategii opiera się na konwencji praktykowanej w tego typu aktach i doprecyzowywanej w zależności od danych uwarunkowań lokalnych przez organ samorządu terytorialnego.

Zatem zgodnie z dyspozycją art. 16b ust. 2 ups strategia, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:

1) diagnozę sytuacji społecznej;

2) prognozę zmian w zakresie objętym strategią;

3) określenie:

a) celów strategicznych projektowanych zmian,

b) kierunków niezbędnych działań,

c) sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych,

d) wskaźników realizacji działań.

Strategia rozwiązywania problemów społecznych stanowi więc konkretyzację ramowo określonej delegacji ustawowej, pozostawiającej stosunkowo szeroki margines swobody organowi planistycznemu. Zatem ramowy zakres delegacji (art. 16b ust. 2 pkt 1 do 3 ustawy) jest zamierzony i stanowi przykład właściwej legislacji, chroniącej system prawa przed nadmierną kazuistyką. Taka konstrukcja delegacji wskazuje, zdaniem Sądu I instancji, na kompetencje organu samorządowego do dokonania konkretyzacji postanowień Strategii, w odniesieniu do realnych problemów społecznych występujących na danym obszarze jednostki samorządu. Konkretna treść Strategii w odniesieniu do tych ram stanowi zaś zadanie własne samorządu, o którym organ samorządowy decyduje w sposób autonomiczny. To stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Ponadto pomiędzy podjętą uchwałą a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 59). Taka zgodność występuje w zaskarżonej uchwale.

Zauważyć bowiem trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141).

Realizując upoważnienie wynikające z art. 16b ups Rada Gminy musi zawrzeć w Strategii postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Skoro celem strategii jest rozwiązywanie problemów społecznych, to konieczne jest określenie wskaźników realizacji działań, które powinny być możliwe do weryfikacji w czasie realizacji strategii.

Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała wskazuje ramy finansowania strategii w takim stopniu, jakie odpowiada słowu "ramy", które rozumieć należy jako ogólne informacje na temat finansowania. Skoro ustawodawca nie wskazał jak szczegółowo ten element strategii powinien być skonkretyzowany, to wskazanie jedynie źródeł finansowania strategii, bez wskazania konkretnych kwot, nie może stanowić naruszenia prawa.

Przyznając słuszność zarzutom skargi, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w ogólnym dokumencie strategicznym brak jest możliwości określenia konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację Strategii, gdyż konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje na podstawie corocznej uchwały budżetowej. Zatem obowiązek wskazania konkretnych wskaźników zakłada pewność stanu przyszłego, co nie jest możliwe w odniesieniu do aktów o charakterze planistycznym i prognostycznym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ nadzoru nie skonkretyzował pojęcia "wskaźniki monitoringowe", nie wskazując, czego mają one dotyczyć na etapie planowania. Wydatki na pomoc społeczną są corocznie negocjowane przez ministra finansów i wojewodów, w związku z czym mają charakter techniczny, odnoszący się do wysokości dotacji budżetowej i sposobu jej przekazania. W ocenie WSA, nie ulega wątpliwości, że szacowanie rozmiarów finansowania segmentów polityki społecznej przez pryzmat dotacji budżetowej nie ma ustabilizowanej sytuacji prawnej. Sąd I instancji wskazał ponadto na brak przejrzystych i jednolitych opracowań mierników, pozwalających na precyzyjne określenie form finansowania poza wysokością dotacji, subwencji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, jako dotacji rozwojowej, nacechowanej relatywizmem. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela.

W ocenie Sądu I instancji brak konkretyzacji wskaźników na prognostycznym etapie realizacji polityki społecznej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, tym bardziej skutkującego nieważnością całej uchwały. Zatem również nietrafność tego ostatniego zarzutu także wpływa na ogólną niezasadność skargi kasacyjnej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jej wydania - w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg.

Za podstawy kluczowe do osiągnięcia celu Strategii Sąd I instancji uznał skuteczność oraz adekwatność do rzeczywistych potrzeb i problemów danej jednostki, nie zaś formalnie pojmowaną legalność, która mogłaby zostać zapewniona przez wpisanie w treść tego dokumentu dowolnych wskaźników, których wielkość lub wartość jest nieweryfikowalna na tym etapie planowania realizacji zadań na lata 2021-2030. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała zrealizowała upoważnienie ustawowe poprzez pełny i wyczerpujący zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.