Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 688/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska(spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 388/17 w sprawie ze skargi [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha dnia 31 stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezydenta Miasta Wałbrzycha 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 388/17 oddalił skargę [...] na § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 31 stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji udzielanych niepublicznym punktom przedszkolnym, niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu Miasta Wałbrzycha w 2017 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] (dalej: strona lub skarżąca) wniosła skargę na zarządzenie Burmistrza Wałbrzycha z 31 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dotacji udzielanych niepublicznym punktom przedszkolnym, niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom z uprawnieniami szkół publicznych i niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu Miasta Wałbrzycha w 2017 r. (dalej: zarządzenie)

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono niezgodność:

- § 1 ust. 1 zarządzenia - w zakresie wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w kwocie 511,81 zł - z przepisami art. 78b ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943; dalej: u.s.o.) w związku z art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 dalej: u.f.p.), poprzez ich wadliwą wykładnię i niezastosowanie przez organ do obliczenia należnej dotacji;

- § 1 ust. 1 zarządzenia - w zakresie wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w kwocie 511,81 zł - z art. 78b ust. 1 od pkt 1) do pkt 7) u.s.o. poprzez brak wskazania w zarządzeniu kwot/liczb, o których stanowi ww. przepis prawa, zawierający ustawowy wzór obliczenia należnej dotacji, określających kwotę podstawowej dotacji dla przedszkoli na terenie miasta Wałbrzycha, a zamiast tego podanie jedynie samej kwoty dotacji, podczas gdy jest ona nieprawidłowa i zaniżona, zaś powyższy brak uniemożliwia rzetelną weryfikację zgodności z prawem skarżonej czynności w szczególności jej zgodności z art. 78b ust. 1 u.s.o.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższe zarządzenie WSA we Wrocławiu podkreślił, że od zarządzenia Prezydenta nie można wymagać, aby zawierał on informacje o elementach faktycznych przyjętych do obliczenia dotacji. Skarżąca okoliczności, które organ wziął pod uwagę w procesie ustalenia wysokości dotacji poznała już w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ przedstawił tam pełne wyliczenie sposobu ustalenia wysokości dotacji. Skarżąca nie przedstawiła natomiast obliczeń świadczących o tym, że poznany przez nią tą drogą sposób ustalenie wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli nastąpił z naruszeniem art. 78b ust. 1 pkt 1-7 w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o. Przedstawiona przez organ informacja o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu wysokości dotacji potwierdza, że przepis § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydenta Wałbrzycha z 31.01.2017 r. nie został wydany z naruszeniem art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o.

Sąd I instancji wskazując na brzmienie art. 78b ust. 1 u.s.o. podniósł, że Prezydent Wałbrzycha ustalił kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych w oparciu o wydatki bieżące na przedszkola prowadzone przez Gminę ([...] zł), a nie w oparciu o wszystkie wydatki zaplanowane w budżecie na 2017r. na przedszkola ([...]zł), łącznie z planowanymi wydatkami na dotację dla przedszkoli niepublicznych ([...]zł).

W ocenie WSA kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to, co do zasady – uwzględniając pojęcie podstawowej kwoty dotacji (art. 78b ust. 1 u.s.o.) - kwota wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, które zostały zaplanowane w budżecie jako te, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Z art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o, ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku podania działania arytmetycznego, którego przeprowadzenie doprowadziło organ wykonawczy do ustalenia kwoty dotacji udzielanych oświatowym placówkom niepublicznym. Nie można również twierdzić, że Gmina była zobowiązana współpracować ze skarżącą przy jej ustaleniu. Gmina udostępniła potrzebne dane i informacje, które pozwały skarżącej zweryfikować poprawność ustalenia i wyliczenia wysokości dotacji. Z technicznego punktu widzenia, w przypadku tak dużego miasta jakim jest Wałbrzych i ilości działających w nim niepublicznych placówek oświatowych (w zarządzeniu wymienia się 12 kategorii placówek), trudno jest wyobrazić i uznać za celowe, aby czynność organu w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji na dziecko/ucznia odnosiła się do danego niepublicznego przedszkola lub szkoły, czy też innej placówki i w tej informacji wskazywany byłby sposób wyliczenia tej dotacji.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego zmiany poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o. i art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 89d ust. 1 pkt 1 u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 33 ust. 1 i art. 236 ust. 2 u.f.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 dalej: u.s.g.) i art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie tych przepisów i brak ich zastosowania w sprawie prowadzący do błędnego przyjęcia, że organ wykonawczy Gminy wydając zarządzenie o kwocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, nie jest obowiązany wskazać informacji, które wymaga art. 78b ust 1 pkt 1)- 7) u.s.o. dla zgodnego z prawem obliczenia podstawowej kwoty dotacji, której z kolei 75 % (art. 90 ust. 2b u.s.o.) stanowi dotację dla przedszkola niepublicznego, podczas gdy:

a) jest to sprzeczne z wyrażoną w art. 33 ust. 1 u.f.p. i art. 61 ust. 1 u.s.g. zasadą jawności finansów publicznych i gospodarki gminy, zgodnie z którą informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie, a więc także informacja o elementach (wartościach) składających się na wysokość dotacji oświatowej z budżetu Gminy powinna być publicznie dostępna i podlegać publicznej ocenie, jawność bowiem finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 155), a także sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (zob. W. Misiąg, Jawność i przejrzystość a efektywność finansów publicznych);

b) powoduje, że skarżącej nie ujawniono informacji o danych dotyczących funkcjonowania sektora finansów publicznych Gminy i gospodarki Gminy skutkujących wprost na sferę praw skarżącej poprzez określenie wysokości podstawowej kwoty dotacji, której z kolei 75% tej kwoty stanowi dotację dla przedszkola niepublicznego skarżącej, a w szczególności nie ujawniono:

- informacji o wysokości podstawowej kwoty dotacji (wskazano zaś tylko kwotę dotacji dla przedszkola skarżącej stanowiącej [...] zł na dziecko);

- informacji o zaplanowanych na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

- informacji o zaplanowanych na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy

- informacji o sumie iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego o którym mowa w art. 71 b ust. 3 u.s.o., wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych przedszkolach

- informacji o zaplanowanych na rok budżetowy w budżecie gminy wydatkach bieżących finansowanych z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli

- informacji o iloczynie kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 71 b ust. 3 i 3a u.s.o., oraz statystycznej liczby tych dzieci w tych przedszkolach

- informacji o iloczynie kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolach, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno- wychowawczych, o którym mowa w art. 71 b ust. 3u.s.o., oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach

- informacji o zaplanowanych na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u u.s.o., w tych przedszkolach

- informacji o statystycznej liczbie uczniów w tych przedszkolach, pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71 b ust. 3 u.s.o., wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności

- informacji o zastosowanych in casu przez Gminę operacjach matematycznych dotyczących ww. informacji;

- nie budzi zaś wątpliwości, że wszystkie te informacje są konieczne dla ustalenia wysokości dotacji dla skarżącej, w świetle powyższego, skarżąca nie uzyskała informacji, których uwzględnienie nakazuje art. 78b ust. 1 pkt. 1) - 7) u.s.o. - a które są obligatoryjnym elementem ustalenia kwoty podstawowej dotacji, ergo kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych, powyższe zaś uniemożliwia jej rzetelną i rzeczywistą kontrolę ustalenia względem niej wysokości dotacji, która bezpośrednio dotyczy sfery jej praw zagwarantowanych ustawą, podkreślić zaś należy, że błąd może dotyczyć zarówno informacji określonych w art. 78b ust. 1 pkt 1 - 7 u.s.o., jak również może on dotyczyć nieprawidłowości samych operacji matematycznych, tylko zaś poprawność zachowania Organu na każdym etapie stosowania przepisu, skutkuje prawidłowym - tj. zgodnym z prawem ustaleniem wysokości dotacji;

- zaskarżone zarządzenie Organu w swojej treści nie wskazuje ww. obligatoryjnych informacji, nie wskazuje także, w jaki sposób doszło do ustalenia kwoty dotacji, tym samym uniemożliwia rzetelną kontrolę prawidłowości ustalenia w nim wysokości dotacji zarówno skarżącej, jak i sądom administracyjnym;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezydent Miasta Wałbrzycha w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał, że Sąd oddalił skargę pomimo błędnej wykładni przepisów mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu o art. 78b ust 1-7 oraz art. 90 ust 2b u.s.o.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha powinno wskazywać nie tylko wysokość dotacji dla poszczególnych typów i rodzajów placówek, ale także sposób ich obliczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew tym zarzutom i prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji nie ma podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu I instancji co do stawianych na gruncie tych zarzutów kwestii, tj. elementów jakie winno zawierać kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie zarządzenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.) stanowił, że dotacja z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych niebędących przedszkolami specjalnymi, niespełniającymi warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymywana jest na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako ponoszona na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym.

Analiza art. 90 ust. 2b u.s.o. wskazuje, że ustawodawca - określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych - odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując jednocześnie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel, która obejmuje wyłącznie wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych, natomiast kwota ta nie obejmuje wydatków przeznaczonych na inne formy wychowania przedszkolnego (punkty przedszkolne), na pokrycie tych wydatków (związanych z ich funkcjonowaniem). Wynika to wprost z brzmienia wskazanego przepisu, a także z celu zawartego w tym przepisie. Skoro ustawodawca w art. 90 ust. 2b u.s.o. mówi o wydatkach w przedszkolach w przeliczeniu na jednego ucznia, to nie ulega wątpliwości, że należy rozumieć wprost, że chodzi o ucznia przedszkola.

Decydującym kryterium obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych, w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. są wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie jednolitym poglądem (por. wyroki NSA z 24 marca 2009 r. o sygn. akt. II GSK 284/08, z 17 stycznia 2008 r. o sygn. akt. II GSK 317/07, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2450/13), a podzielanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych - art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz art. 263 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Ponadto w art. 236 ust. 3 ww. ustawy wskazano przykładowe wydatki bieżące i wśród nich są m.in. wydatki jednostek budżetowych na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań, świadczenia na rzecz osób fizycznych czy dotacje na zadania bieżące.

Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych, związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Tak więc sposób przyporządkowania tego wydatku do określonego rozdziału nie może mieć decydującego znaczenia dla uznania go za wydatek bieżący w danej jednostce budżetowej.

W zakresie z kolei tego czy kwestionowane zarządzenie Prezydenta powinno wskazać nie tylko wysokość udzielonej dla poszczególnych typów i rodzajów placówek dotacji, ale także sposób ich obliczenia z podaniem wszystkich informacji będących podstawą tych obliczeń, tak aby umożliwić rzetelną kontrolę zarówno prawidłowości - zgodności z prawem danych wziętych pod uwagę przy obliczaniu dotacji oraz kontrolę prawidłowości dokonanych obliczeń – Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku zarządzenia nie można wymagać aby zawierało ono informacje o elementach faktycznych przyjętych do obliczenia dotacji. Nie może ujść uwadze i to, że skarżąca kasacyjnie okoliczności, które organ wziął pod uwagę w procesie ustalenia wysokości dotacji poznała już w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – w toku postępowania. Organ przedstawił tam pełne wyliczenie sposobu ustalenia wysokości dotacji. Skarżąca nie przedstawiła natomiast obliczeń świadczących o tym, że poznany przez nią ww. drogą sposób ustalenie wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli nastąpił z naruszeniem art. 78b ust. 1 pkt 1-7 w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydenta Wałbrzycha z 31 stycznia 2017 r., nie został wydany z naruszeniem art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o.

Organ wskazując na brzmienie art. 78b ust. 1 u.s.o., wyjaśnił, że ustalił kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych w oparciu o wydatki bieżące na przedszkola prowadzone przez Gminę ([...]zł), a nie wszystkie wydatki zaplanowane w budżecie na 2017r. na przedszkola łącznie z planowanymi wydatkami na dotację dla przedszkoli niepublicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to co do zasady – uwzględnia pojęcie podstawowej kwoty dotacji (art. 78b ust. 1 u.s.o.) - kwota wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, które zostały zaplanowane w budżecie jako te, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym.

Z kolei w art. 78b ust. 1 u.s.o. wyjaśniono znaczenie terminu "podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli". Otóż w myśl tego przepisu przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli, należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają wartość 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o opłaty i wydatki itp. określone w pkt 1 - 7.Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli podlega aktualizacji (art. 78c ust. 3 u.s.o.), której dokonuje się: 1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy; 2) w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana w ten sposób podstawowa kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 6 u.s.o.).

Z przepisu art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o, - wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej - ani też innego przepisu prawa materialnego (uso) nie można wywodzić niejako obowiązku podania w treści zarządzenia organu wykonawczego działania arytmetycznego, którego przeprowadzenie doprowadziło organ wykonawczy do ustalenia kwoty dotacji udzielanych oświatowym placówkom niepublicznym. Nadto organ w żaden sposób nie ukrywał i nie zatajał informacji niezbędnych do ustalenia wysokości dotacji, w tym dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Przeciwnie w toku postępowania organ wskazał skarżącej kasacyjnie w jaki sposób i w oparciu o jakie dane nastąpiło wyliczenie kwoty dotacji, a które dane i informacje pominięto. Przy tym podano w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kwot i skąd się wynikających została ustalona kwota wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkoli. Precyzyjnie podano, które wydatki i z jakich przyczyn nie zostały uwzględnione dla ustalenia kwoty dotacji. Przy tym wskazano w jakie kwoty pomniejszono ustaloną kwotę wydatków bieżących. Nie można również twierdzić, że Gmina była zobowiązana współpracować ze skarżącą przy jej ustaleniu. Organ udostępnił potrzebne dane i informacje, które pozwały skarżącej kasacyjnie zweryfikować poprawność ustalenia i wyliczenia wysokości dotacji. Ponadto, z technicznego punktu widzenia, w przypadku tak dużego miasta jakim jest Wałbrzych i ilości działających w nim niepublicznych placówek oświatowych (w zarządzeniu wymienia się 12 kategorii placówek), trudno jest wyobrazić i uznać za celowe, aby czynność organu w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji na dziecko/ucznia odnosiła się do danego niepublicznego przedszkola lub szkoły, czy też innej placówki i w tej informacji wskazywany byłby sposób wyliczenia tej dotacji.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że organ nie miał (i nie ma) obowiązku wskazywać w zarządzeniu informacji, które wymaga przepis art. 78b ust 1 u.s.o. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie można wywnioskować, że stanowi on dla organu obowiązek wskazania w zarządzeniu informacji których wymaga ten artykuł. Przeciwnie z jego treści wynika, że określa on jedynie sposób ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji. Nie nakłada na organ wykonawczy gminy żadnego dodatkowego obowiązku, w tym informacyjnego - względem podmiotów otrzymujących dotacje co do metodologii ustalenie podstawowej kwoty dotacji. Powyższe wynika z wykładni gramatycznej (literalnej) art. 78b ust 1 u.s.o. Wskazać należy, że procesowi interpretacji (wykładni) należy podać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia treści) niezależnie od stopnia jego zrozumienia prima facie. W przypadku tekstów prawnych chodzi bowiem o to, aby zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę. Rozumienie tekstu prawnego niejako z natury rzeczy wymaga przejawienia pewnej wiedzy (rzeczywistej lub choćby założonej) o twórcy tekstu (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, strony 54-55 i 278). W zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Takim celem normodawcy tworzącego art. 78b u.s.o. nie był obowiązek informacyjny dla beneficjentów dotacji, a jedynie ustalenie wysokości podstawowej kwoty dotacji. Skoro ww. przepis nie wprowadza dodatkowego warunku nie można go niejako "nadinterpretować" – do czego zmierza autor skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ wskazał, że poszczególne wydatki określone w art. 78b ust 1 do 7 u.s.o. nie pomniejszały kwoty wydatków bieżących, to nie można mówić o obowiązku ich ujawniania beneficjentom dotacji. W zakresie poszczególnych punktów art. 78b ust 1 u.s.o. organ informował skarżącą kasacyjnie, że wydatki określone w pkt 1-2 nie podlegają uwzględnieniu z uwagi na ich wyodrębnienie na innych rachunek bankowy. Z kolei wydatki określone w pkt 4-7 ww. przepisu nie zostały zaplanowane, nie mogły tym samym zostać uwzględnione. W związku z powyższym skoro ww. wydatki nie pomniejszały kwoty wydatków bieżących uwzględnianej do obniżenia kwoty dotacji nie zachodziła potrzeba ich odrębnego ujawniania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).