Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 396/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Projekt regulaminu gry, o którym mowa w art. 13 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych /Dz.U. 2004 nr 4 poz. 27 ze zm./ stanowi jedynie załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier i jako taki nie musi być /dla swej ważności/ podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji podmiotu będącego wnioskodawcą. Regułom należytej reprezentacji - obejmującym także prawo ustanowienia pełnomocnika procesowego - podlega natomiast sam wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie.

TEZY

Projekt regulaminu gry, o którym mowa w art. 13 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych /Dz.U. 2004 nr 4 poz. 27 ze zm./ stanowi jedynie załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier i jako taki nie musi być /dla swej ważności/ podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji podmiotu będącego wnioskodawcą. Regułom należytej reprezentacji - obejmującym także prawo ustanowienia pełnomocnika procesowego - podlega natomiast sam wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.), Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Janusz Zajda, Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PRU F. Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 50/04 w sprawie ze skargi P. F. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2.zasądza od Ministra Finansów na rzecz PRU F. Sp. z o.o. w Z. kwotę 4180 (cztery tysiące sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 50/04 oddalił skargę PRU F. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P.

Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego.

W dniu 2 września 2003 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczono zawiadomienie o przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w P. oraz ustalono wymaganą treść ofert i kryteria ich oceny zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j.t. - Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.).

Przed upływem terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o przetargu (tj. do dnia 12 września 2003 r.) w Ministerstwie Finansów zostało złożonych osiem ofert, w tym przez PRU F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. i O. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Komisja przetargowa powołana przez Ministra Finansów przeprowadziła przetarg w dniu 17 września 2003 r. i po dokonaniu analizy złożonych ofert stwierdziła, że oferta PRU F. Sp. z o.o. nie spełnia wymagań co do treści ofert, określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. Zgodnie z pkt 2 ppkt 1 tego zawiadomienia oferta powinna zawierać dokumenty określone w art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W złożonej ofercie Spółka przedstawiła projekt regulaminu gry na automatach, podpisany z upoważnienia Zarządu Spółki przez radcę prawnego H. B. Zgodnie z aktualnym odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego PRU F. Sp. z o.o. organem uprawnionym do reprezentacji podmiotu jest dwóch członków Zarządu działających łącznie. Do oferty nie dołączono pełnomocnictwa Zarządu Spółki upoważniającego radcę prawnego H. B. do podpisywania projektów regulaminów gier.

Po analizie ofert komisja przetargowa, działając zgodnie z § 26 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz pkt 10 zawiadomienia o przetargu, jednogłośnie odrzuciła ofertę PRU F. Sp. z o.o. jako niespełniającą wymagań co do treści ofert określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu i wybrała jednogłośnie jako najkorzystniejszą ofertę O. C. Sp. z o.o. w W.

Biorąc pod uwagę stanowisko komisji przetargowej, decyzją z dnia 1 października 2003 r. nr [...] Minister Finansów udzielił O. C. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P., odmawiając jednocześnie udzielenia przedmiotowego zezwolenia pozostałym Spółkom uczestniczącym w przetargu, w tym PRU F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

Po analizie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia 19 grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 października 2003 r.

PRU F. Sp. z o.o. w Z. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem tego Sądu, w protokole z posiedzenia komisji przetargowej powołanej przez Ministra Finansów dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P., oferty Spółek ocenione zostały według kryteriów ustalonych w zawiadomieniu o przetargu z dnia 2 września 2003 r., jak też zasad wyboru najkorzystniejszej z nich. Program zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł również został oceniony prawidłowo.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji sprawą wymagającą oceny jest kwestia, czy komisja przetargowa prawidłowo odrzuciła ofertę PRU F. Sp. z o.o., jako niespełniającą wymagań co do treści ofert określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. I tak, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 11 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach winien zawierać projekt regulaminu gier. W ocenie Sądu regulamin, jako dokument stanowiący integralną część każdego zezwolenia, zatwierdzany jest w odrębnym trybie przez Ministra Finansów. Dokument ten winien być podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki, natomiast w przypadku podpisywania regulaminu z upoważnienia Zarządu Spółki do oferty złożonej w zalakowanej kopercie powinno być dołączone upoważnienie. Zdaniem Sądu, Minister Finansów prawidłowo zwrócił uwagę, że regulamin gry jest de facto zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierającym m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego (tryb składania i rozpatrywania reklamacji), wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Z tego powodu ów dokument musi być podpisany zgodnie z zasadą reprezentacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Projekt regulaminu przedstawiony przez PRU F. Sp. z o.o. jest podpisany z upoważnienia Zarządu Spółki, więc upoważnienie udzielone radcy prawnemu do jego podpisania powinno być dołączone do oferty przetargowej. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - komisja działając na podstawie § 26 pkt l lit. b rozporządzenia prawidłowo odrzuciła ofertę niespełniającą wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie PRU F. Sp. z o.o. w Z. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i uwzględnienie skargi w drodze uchylenia decyzji organów obu instancji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi PRU F. Sp. z o.o. zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - dalej p.u.s.a.), poprzez przyjęcie, iż samo formalne powołanie przez organ administracji rządowej podstawy prawnej w ramach działalności (w tym i wydawania regulaminów rozstrzygnięć i decyzji) usuwa możliwość kontroli sądowej takiej działalności pod kątem jej zgodności z prawem, mimo iż dyspozycja powołanej podstawy prawnej nie odpowiada stanowi faktycznemu i treści owej działalności;

2. art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez sanowanie wyrokiem naruszeń zasad ustrojowych w tym równości podmiotów i swobody działalności gospodarczej;

3. art. 3, art. 13, art. 24 ust. 1 i 3 pkt 2 i 3 i ust. 5 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez przyjęcie, iż przesłanki przetargu polegające na niewiążącym przewidywaniu przychodów miały charakter obiektywny i przejrzysty, a także przez przyjęcie, iż ustawa zawiera wymóg podpisania przez uczestnika przetargu projektu regulaminu całkowicie niezależnie od oczywistego wymogu podpisania oferty przetargowej (wniosku), którego regulamin merytorycznie i fizycznie jest elementem;

4. § 20, § 21 i § 26 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez przyjęcie, iż brak podpisu osoby uprawnionej na projekcie regulaminu pozwala na odrzucenie oferty (wniosku).

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zapis o niezwiązaniu Sądu zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi oznacza całkowitą dowolność w orzekaniu, w tym prawo pominięcia tych elementów skargi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. o sygn. I SA 2027/02, LEX 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. o sygn. I SA 2819/02, LEX 146750);

2. art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej k.p.a., poprzez przyjęcie, iż oparcie wyniku przetargu o niewiążącą hipotezę obrotów salonu oraz odrzucenie oferty z powodu braku podpisu na jednym z załączników, mimo braku takiego wymogu czy to w warunkach przetargu czy w przepisach prawa, nie odbiera zaufania obywateli do organów państwa i stanowi o prawidłowym informowaniu ich o warunkach uczestnictwa w przetargu;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przyznana organom administracyjnym swobodna ocena dowodów rozciąga się również na tworzenie po ogłoszeniu przetargu, w trakcie jego rozstrzygania, nowych niepublikowanych wcześniej kryteriów wyboru oferty, a także, iż ten ogólny art. 80 k.p.a. wyłącza działanie szczególnego art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach losowych, pozwalając na ustalenie kryteriów przetargu w sposób nieinformujący zainteresowanych, eliminujący podmioty spełniające warunki oraz nieobiektywny i nieprzejrzysty.

W uzasadnieniu Spółka m.in. podniosła, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 11 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać projekty regulaminów gier. Ustawa nigdzie nie wspomina o podpisie.

Zdaniem strony, przepis § 26 rozporządzenia potwierdza, że odrzuceniu podlegać mogą tylko oferty niespełniające wymagań określonych w przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych i wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Pozostałe oferty oceniane są w sposób obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący. W tej sytuacji warunek złożenia - jako elementów wniosku - dokumentów w oryginale lub poświadczonych za zgodność stanowi nieprzewidziane ustawą i nie warunkowane ważnym interesem publicznym ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, więc może mieć jedynie charakter porządkowy, a nie może być przesłanką dopuszczenia oferty - co najwyżej przesłanką kompleksowej oceny jej wiarygodności.

W przedmiotowym postępowaniu oferta skarżącej Spółki została odrzucona i nie została dopuszczona do przetargu wyłącznie z tego powodu, iż pod treścią projektu regulaminu gry znajdował się napis "z upoważnienia Zarządu Spółki" oraz podpis radcy prawnego mgr H. B. wraz z odciskiem jej imiennej pieczątki, a do oferty nie dołączono - wymaganego zdaniem Komisji - pełnomocnictwa, z którego powyższe upoważnienie miałoby wynikać. Komisja uznała więc, że oferta z tego względu nie spełniła wymagań co do treści określonych w pkt 2 zawiadomienia o przetargu i dlatego na podstawie § 26 pkt 1 rozporządzenia oraz pkt 10 zawiadomienia została odrzucona.

Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie tego organu zarzuty podniesione przez stronę skarżącą są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana po przetargu, przeprowadzonym zgodnie z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Komisja przetargowa – zdaniem Ministra Finansów - działała zgodnie z uchwalonym regulaminem swojej pracy. Dokonując analizy i oceny ofert kierowała się określonymi w zawiadomieniu o przetargu obiektywnymi i nie dyskryminującymi żadnego uczestnika przetargu kryteriami.

Uczestnicząca w postępowaniu O. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła także o oddalenie skargi kasacyjnej PRU F. Sp. z o.o. w całości i o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Przystępując jednakże do rozpoznania niniejszej sprawy trzeba wyjaśnić przede wszystkim jaka jest istota, funkcja oraz charakter postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Zagadnienia te, biorąc pod uwagę okres prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zostały unormowane w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), a także – w zakresie określonym w art. 24 ust 3 tej ustawy – w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.).

I tak, stosownie do przepisów art. 24 powoływanej ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela, poza wyjątkami przewidzianymi w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych. Postępowanie administracyjne w tym zakresie charakteryzuje się pewną specyfiką. W sytuacji bowiem, gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, wspomniany minister ogłasza i przeprowadza przetarg. Ustawa wskazuje także, iż o zezwolenia na prowadzenie omawianej działalności mogą ubiegać się spółki, które udokumentują - legalność źródeł pochodzenia kapitału, terminowe wywiązywanie się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa, a także terminowe opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne (art. 27a).

Tak więc, zasadnicze elementy postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier, w tym także gier na automatach, określone zostały w ustawie, zaś elementy uzupełniające ustawodawca powierzył do unormowania ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, który miał ustalić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki przeprowadzenia wspomnianego przetargu z uwzględnieniem w szczególności by sposób ogłoszenia przetargu zapewniał właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych przetargiem, by warunki uczestnictwa w przetargu nie eliminowały podmiotów spełniających wymagania warunkujące uzyskanie zezwolenia oraz by oceny ofert miały charakter obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący żadnego uczestnika przetargu.

Minister Finansów, wykonując upoważnienie ustawowe, wydał w dniu 3 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.). W akcie tym postanowił m. in., że podmiotem właściwym do prowadzenia postępowania przetargowego będzie komisja złożona co najmniej z trzech osób wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych spośród pracowników ministerstwa (§ 23 ust.1). Ponadto w omawianym rozporządzeniu postanowiono, że przetarg ofert będzie się składał z dwóch części – tj. części jawnej i niejawnej (§ 24). W części jawnej przetargu komisja przetargowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia przetargu, odrzuca oferty złożone po wyznaczonym terminie oraz otwiera pozostałe koperty z ofertami (§ 25), zaś w części niejawnej (§ 26) - odrzuca oferty niespełniające wymagań określonych w przepisach o grach i zakładach wzajemnych oraz wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu, wybiera najkorzystniejszą ofertę albo ustala, że żadna z ofert nie została przyjęta. Z wykonania tych działań komisja sporządza protokół i przekazuje go ministrowi właściwemu do spraw finansów (§ 27 ust. 2), a także zawiadamia uczestników postępowania przetargowego o terminie wydania decyzji w sprawie zezwolenia, który nie może być dłuższy niż 14 dni od dnia zakończenia postępowania przetargowego (§ 28 ust. 2).

Tak więc z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a organem administracji publicznej właściwym do merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy w tym zakresie jest Minister Finansów. To jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jest, zgodnie z powoływanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jedynie poprzedzone postępowaniem kwalifikacyjnym mającym na celu przede wszystkim ustalenie czy wszystkie wnioski (oferty) spełniają jasne i obiektywne warunki formalne oraz ustalenie, która z ofert jest zdaniem komisji najlepsza, chyba że w ocenie tej komisji dobrych ofert w ogóle nie ma.

Należy jednak pamiętać, że jakkolwiek Minister Finansów jest organem załatwiającym na podstawie ustawy sprawy z zakresu administracji publicznej, to wspomniana komisja przetargowa już takim organem nie jest. Trzeba pamiętać również, że minister właściwy do spraw finansów publicznych otrzymał upoważnienie jedynie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu omawianego przetargu w sposób określony w ustawie, nie zaś do powoływania jednostek organizacyjnych i innych podmiotów, niejako współdecydujących w sprawach z zakresu gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Oznacza to przede wszystkim, że w świetle art. 24 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Minister Finansów jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, zgodnie z wszelkimi zasadami procedury administracyjnej. Ma on zatem obowiązek przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i dowodowe, zaś jakiekolwiek ustalenia komisji przetargowej w tym zakresie nie mogą być dla niego bezwzględnie wiążące. Szczególna jest także rola wspomnianej komisji przetargowej. Otóż komisja ta nie może, w świetle powołanych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, podejmować swoistych rozstrzygnięć w zakresie postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia. W szczególności komisja nie może rozstrzygać wątpliwości prawnych dotyczących spełnienia, bądź niespełnienia przez dany podmiot przesłanek ustawowych warunkujących udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wspomnianych gier. W przeciwnym razie to komisja, a nie właściwy minister, byłaby organem rozstrzygającym sprawę administracyjną. Taka sytuacja niewątpliwie naruszałaby postanowienia art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i choćby z tego tylko względu należy ją uznać za niedopuszczalną.

Omawiana sytuacja (a ściślej wskazane wady prawne) wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jednym z zasadniczych zarzutów postawionych zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej jest naruszenie art. 13 oraz art. 32 ust. 1 powoływanej ustawy o grach i zakładach wzajemnych - w istocie przez przyjęcie, że dla skuteczności wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach konieczne jest podpisanie projektu regulaminu takiej gry przez podmiot będący wnioskodawcą w taki sposób, jaki jest wymagany dla czynności prawnych podejmowanych przez ten podmiot w stosunkach zewnętrznych, w szeroko rozumianym obrocie prawnym, by czynności te wywoływały bezpośrednie skutki prawne.

Oceniając rozpoznawaną sprawę w granicach skargi kasacyjnej trzeba podkreślić, że komisja przetargowa, działając na podstawie § 26 powoływanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jednogłośnie odrzuciła ofertę PRU F. Sp. z o.o. w Z. z tego m. in. powodu, że Spółka ta przedstawiła regulamin gry na automatach podpisany z upoważnienia zarządu przez radcę prawnego H. B., podczas gdy do tego projektu nie zostało dołączone pełnomocnictwo upoważniające H. B. do podpisywania regulaminów gier. Tak więc naruszono w tej sprawie wspomniane zasady postępowania, a w efekcie – powoływany w skardze kasacyjnej - art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, bowiem to w istocie komisja przetargowa rozstrzygnęła o tym jakie przesłanki prawne musi spełniać projekt regulaminu gry, stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia w tym zakresie oraz jakie warunki należy spełnić, by złożony wniosek uznać za prawnie skuteczny i rozpoznać go co do istoty. W rezultacie, jak wspomniano, komisja przetargowa odrzuciła ofertę, co praktycznie oznacza, iż taka oferta nie była merytorycznie rozpatrywana na równych prawach z innymi uczestnikami postępowania..

Niezależnie od powyższego skarga kasacyjna jest zasadna z powodu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w tej skardze przepisów art. 13 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a także § 26 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na poglądzie, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 11 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach powinien zawierać projekt regulaminu gier, który jest dokumentem stanowiący integralną część każdego zezwolenia i jest zatwierdzany w odrębnym trybie przez Ministra Finansów. Dokument ten – zdaniem Sądu pierwszej instancji - powinien być podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki, co oznacza, że w przypadku podpisywania regulaminu z upoważnienia zarządu spółki do oferty powinno być dołączone upoważnienie. Zdaniem WSA Minister Finansów prawidłowo zwrócił uwagę, że regulamin gry jest de facto zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierającym m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego (tryb składania i rozpatrywania reklamacji), wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Z tego powodu ów dokument musi być podpisany zgodnie z zasadą reprezentacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, czego nie spełnia projekt regulaminu przedstawiony przez PRU F. Sp. z o.o. W tej sytuacji – zdaniem Sądu pierwszej instancji - komisja przetargowa działając na podstawie § 26 pkt l lit. b powoływanego rozporządzenia, prawidłowo odrzuciła ofertę niespełniającą wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu.

Przedstawione stanowisko – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie znajduje oparcia w powołanych przepisach prawa. Trzeba podkreślić przede wszystkim, że stosownie do powoływanego art. 13 ust. 1 i 2 podmiot ubiegający się o zezwolenie na urządzanie lub prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach oraz podmiot wykonujący monopol Państwa w zakresie gier losowych przedstawiają ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych do zatwierdzenia "projekt regulaminu" takiej gry lub zakładu. Okoliczność, iż regulamin gry losowej, w tym gry stanowiącej monopol państwa, zakładu wzajemnego lub gry na automacie jest zatwierdzany przez właściwego ministra nie oznacza samo przez się, że ten "projekt" musi być sporządzony tak samo jak np. pisma procesowe pochodzące od tego podmiotu w sprawach, w których przepisy szczególne wymagają spełnienia określonych warunków formalnych. Należy bowiem pamiętać, że wspomniany – i zarazem sporny – projekt regulaminu jest jedynie załącznikiem do wniosku o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. To nie ów projekt regulaminu, lecz wniosek strony wszczyna administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, a zatem ewentualne wymogi formalne i inne rygory procesowe przewidziane w ustawie należy kierować pod adresem wniosku o wszczęcie postępowania, nie zaś pod adresem załączników do tych wniosków.

Niezasadny jest również pogląd prawny, iż wspomniany regulamin, a raczej jego projekt, stanowi integralną część zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Zezwolenie jest – jak była o tym mowa – decyzją administracyjną wydawaną przez Ministra Finansów jako organ administracji publicznej. Elementem zaś takiego aktu administracyjnego, a więc jego integralną częścią, nie mogą być - i to ze względów zasadniczych - dokumenty oraz inne akty pochodzące od osób trzecich.

Tak więc zasadny jest zarzut strony skarżącej naruszenia zaskarżonym wyrokiem powoływanego art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

Zaskarżony wyrok ze wskazanych powodów narusza również z art. 32 ust. 1 pkt 11 powoływanej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepis ten stanowi tylko tyle, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach powinien zawierać "projekt regulaminu". To także nie oznacza, że ów projekt ma być podpisany zgodnie z wymogami przewidzianymi dla pism procesowych, ani że projekt ten jest integralną częścią decyzji administracyjnej (zezwolenia). Jeżeli ustawodawca wymagałby dla skuteczności złożonego wniosku o udzielenie omawianego zezwolenia spełnienia określonych warunków formalnych, warunki te, jako mające wpływ na zakres prawa do wykonywania działalności gospodarczej, powinny zostać wyraźnie określone w ustawie. Ustawa powinna ponadto określać skutki prawne wynikające z niezastosowania się wnioskodawcy do wskazanych wymagań. Omawiana ustawa o grach i zakładach wzajemnych takich postanowień jednakże nie zawiera.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów § 26 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zakresie podnoszonym w skardze kasacyjnej. Otóż z przepisów § 26 pkt 1 a) i b) wspomnianego rozporządzenia wynika, że w części niejawnej przetargu komisja odrzuca oferty niespełniające, po pierwsze wymagań określonych w przepisach o grach i zakładach wzajemnych i po drugie wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu.

Trzeba więc podkreślić, że akceptując stanowisko organu orzekającego w sprawie, oparte również na tych przepisach, Sąd pierwszej instancji także je naruszył. Jak bowiem wykazano brak było podstaw do odrzucenia oferty jako niespełniającej wymagań określonych w przepisach o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego projekt regulaminu gry, o którym mowa w art. 13 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 pkt 11 powoływanej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, stanowi jedynie załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier i jako taki nie musi być (dla swej ważności) podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji podmiotu będącego wnioskodawcą. Regułom należytej reprezentacji – obejmującym także prawo ustanowienia pełnomocnika procesowego - podlega natomiast sam wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w omawianym zakresie. Zatem okoliczność przedłożenia projektu regulaminu gry, podpisanego w warunkach niniejszej sprawy przez radcę prawnego uprawnionego do działania w postępowaniu administracyjnym, nie stanowi naruszenia ustawy.

Nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie również przypadek naruszenia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Treść oferty, a zatem jej meritum, nie budziła żadnych wątpliwości. Wątpliwości w tym zakresie odnosiły się natomiast – jak wspomniano – do wartości prawnej przedłożonego projektu regulaminu gry.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zapis o niezwiązaniu Sądu zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi oznacza całkowitą dowolność w orzekaniu, oraz na naruszenie art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a.

Powołany przepis art. 134 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala Sądowi wyjść poza zakres wniesionej skargi i rozpoznać sprawę w jej granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego. Nie oznacza to jednak że każdy przypadek działania Sądu tylko w granicach skargi lub okoliczność niepodzielenia zarzutu sformułowanego w skardze jest przejawem naruszenia tego przepisu procesowego. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wprawdzie wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, ale to jeszcze nie oznacza, że można temu Sądowi postawić skutecznie zarzut całkowitej dowolności w orzekaniu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przez Sąd powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nie były bowiem ani oceniane, ani tym bardziej stosowane przez Sąd pierwszej instancji, nie mogło zatem (w warunkach tej sprawy) dojść do ich naruszenia.

Nie zostały naruszone również przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołany artykuł art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowo-kompetencyjny. Zakreśla on ramy uprawnień sądownictwa administracyjnego, wskazując jednocześnie kryterium legalności jako wzorzec sprawowanej kontroli. Przepisy tego artykułu nie zostały naruszone w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd ani nie przekroczył swoich kompetencji, ani też nie dokonał kontroli wedle innych kryteriów niż zgodność z prawem badanych decyzji administracyjnych.

Ocena naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie może być na tle badanej sprawy dokonana bez uwzględnienia przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, mających w tej sprawie zastosowanie. Można zatem – w świetle powyższego powiedzieć - że w takim zakresie, w jakim niniejsza sprawa została rozpoznana z naruszeniem wskazanych i omówionych przepisów prawa, nie odpowiada ona w pełni regułom konstytucyjnym tj. zasadzie państwa prawnego, zasadzie praworządności oraz swobody działalności gospodarczej. Ale to nie wystarcza jeszcze, by wspomnianemu wyrokowi postawić wprost podniesione zarzuty naruszenia Konstytucji. Nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej lub sąd, samo przez się uzasadnia zarzut naruszenia Konstytucji. Ochronie wspomnianych wartości konstytucyjnych służy między innymi model dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, w którym prawo złożenia środka odwoławczego służy każdemu uczestnikowi postępowania sądowoadministarcyjnego w obronie jego interesów prawnych. Ponadto prawo do uruchomienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym służy jeszcze innym organom (prokurator, rzecznik praw obywatelskich), stojącym na straży praworządności i interesu publicznego. W ramach zatem postępowania odwoławczego (wszczętego na skutek skargi kasacyjnej) dokonuje się ewentualna korekta naruszeń prawa, co nastąpiło w rozpoznanej sprawie. W ten właśnie sposób realizują się wspomniane zasady konstytucyjne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.