Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1583/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1583/13 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Nina Półtorak (spr.), Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Rady Gminy Lisia Góra, z dnia 26 czerwca 2013 r. Nr XIX/244/2013, w przedmiocie absolutorium dla Wójta Gminy, I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Rady Gminy Lisia Góra na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych).


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Gminy Lisia Góra uchwałą Nr IX/108/2011 uchwaliła budżet Gminy na rok 2012. Przedmiotowy budżet został zmieniony następnie zarządzeniami Wójta Gminy Lisia Góra: Nr 56/2012 z dnia 31 sierpnia 2012 r., Nr 69/2012 z dnia 2 października 2012 r. oraz uchwałami Rady Gminy: Nr XIV7173/2012 z dnia 29 października 2012 r., Nr XV/182/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r.

Zarządzeniem Nr 21/2013 z dnia 25 marca 2013 r. Wójt Gminy Lisia Góra przyjął sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy Lisia Góra za 2012 r., uwzględniające wykonanie budżetu Gminy za 2012 rok, zmiany w planie wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków UE, stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich oraz informację o stanie mienia.

Sprawozdanie będące przedmiotem Zarządzenia Nr 21/2013 zostało przedłożone Radzie Gminy i Regionalnej Izbie Obrachunkowej (RIO).

Uchwałą Nr S.O.VII-423/6/13 Kolegium RIO pozytywnie zaopiniowało sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy Lisia Góra za 2012 roku oraz informację o stanie mienia wymienionej Gminy, stwierdzając jednocześnie, że w toku analizy danych zawartych zarówno w przedmiotowym sprawozdaniu, jak też w sprawozdaniach budżetowych, nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa normujących w 2012 roku zasady wykonywania budżetów przez organy wykonawcze samorządu terytorialnego. Dodatkowo podniesiono, że poziom zadłużenia mieści się w limicie wyznaczonym art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

W dniu 6 czerwca 2013 roku Komisja Rewizyjna Rady Gminy Lisia Góra negatywnie zaopiniowała wykonanie budżetu Gminy i wystąpiła do Przewodniczącego Rady Gminy Lisia Góra z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy.

We wniosku Komisji Rewizyjnej zawarto następujące uwagi:

1) dział 600 "Budowa chodnika ul. Rolnicza Lisia Góra" - zadanie nie zostało zrealizowane,

2) dział 801 "Zakup tablic multimedialnych" - środki wydatków majątkowych zostały przeniesione na wydatki bieżące do poszczególnych jednostek budżetowych /szkół/, zrealizowano zadanie na kwotę 60.000 zł, ponieważ zostały zakupione tablice multimedialne bez komputerów,

3) dział 801 "Projekt budowy przedszkola m. Nowe Żukowice"- zadanie nie zostało zrealizowane,

4) dział 900 "Odnowa Centrum Wsi Lisia Góra" - brak realizacji zadania,

5) dział 010 "Budowa drogi transportu rolnego" - wprowadzono dodatkowe zadanie zarządzeniem Wójta bez uzgodnienia z Radą Gminy o lokalizacji zadania.

W uzasadnieniu Komisja Rewizyjna stwierdziła, że "większość inwestycji zaplanowanych w budżecie jest celowo opóźniania w realizacji lub nie wykonana, przez co pod koniec roku budżetowego wobec Rady Gminy stosowany jest nacisk na przegłosowywanie zadań już wykonanych lub będących w toku realizacji wprowadzanych zarządzeniem Wójta Gminy".

Uchwałą Nr S.O.VII-424/16/13 z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Lisiej Górze w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2012 rok, skład orzekający Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wydał negatywną opinię wobec przedłożonego przez Komisję Rewizyjną wniosku w sprawie nieudzielenia absolutorium.

Uchwałą Nr XIX/244/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. Rada Gminy Lisia Góra, po rozpatrzeniu sprawozdania Wójta Gminy z wykonania budżetu gminy za rok 2012 i wniosku Komisji Rewizyjnej postanowiła nie udzielić Wójtowi Gminy Lisia Góra absolutorium.

Uchwałą Nr S.O.VII-425/1/13 skład orzekający Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie zaopiniował negatywnie powołaną wyżej uchwałę Nr XIX/244/2013 Rady Gminy Lisia Góra.

Wobec stwierdzenia, że uchwała Rady Gminy Lisia Góra z dnia 26 czerwca 2013 r. stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu RIO wskazała, że w przedmiotowym stanie sprawy brak jest dostatecznego uzasadnienia dla odmowy udzielenia absolutorium. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego.

Powołując się na orzecznictwo (m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 782/10, wyrok NSA z dnia 10 czerwca

1998 r., sygn. akt I SA/Po 624/98), strona skarżąca wskazała, że aby można było mówić o zaistnieniu merytorycznej podstawy do nieudzielenia organowi wykonawczemu absolutorium, należałoby po pierwsze stwierdzić, że istnieją rozbieżności pomiędzy budżetem planowanym a wykonanym oraz po drugie, musiałyby istnieć w danym stanie faktycznym takie okoliczności, które pozwalałyby za powstałe rozbieżności obciążyć organ wykonawczy.

W § 8 ust. 1 uchwały budżetowej Gminy Lisia Góra na rok 2012 Nr 1X7108/2011 z dnia 29 grudnia 2011 roku Rada Gminy Lisia Góra upoważniła Wójta Gminy do dokonywania zmian w planie wydatków budżetu w granicach działu innych niż określone w art. 257 ustawy o finansach publicznych. Z treści tak określonego upoważnienia wynika, że upoważnienie to dotyczyło wszystkich zmian wydatków w obrębie danego działu klasyfikacji budżetowej. Istotnie, w trakcie roku budżetowego Wójt w drodze zarządzenia dokonywał zmian w działach, jakie zostały wymienione wyżej, jednak Rada Gminy podejmując kolejne uchwały w sprawie zmian w budżecie 2012 roku każdorazowo akceptowała dokonywane zmiany w ramach wydatków majątkowych na poszczególnych zadaniach inwestycyjnych. Wyrazem tej akceptacji były załączane do uchwał Rady Gminy tabele, w których zamieszczano aktualny na dany dzień plan wydatków majątkowych na poszczególnych zadaniach inwestycyjnych. Ostatnia zmiana uchwały budżetowej na 2012 roku wyrażona została w uchwale Nr XV/182/2012 z dnia 28 grudnia 2012 roku, gdzie w tabeli nr 4 wykazany plan wydatków zadań, co do których Komisja Rewizyjna sformułowała zastrzeżenia wynosił:

1) "Budowa chodnika przy ul. Rolniczej w Lisiej Górze i Śmignie"- 1.000 zł,

2) "Zakup tablic multimedialnych"- 22.000 zł,

3) "Budowa Przedszkola w N. Żukowicach"- 20.000 zł,

4) "Odnowa centrum w Lisia Góra"- 10.000 zł,

5) "Budowa drogi transportu rolnego"- 201.513 zł,

6) "Remont drogi transportu rolniczego w Zaczarniu"- 121.510 zł.

Do tak sformułowanych zastrzeżeń Komisji Rewizyjnej Wójt Gminy odniósł się kolejno na sesji Rady Gminy, w piśmie do RIO w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2013 roku, jak i na samym posiedzeniu Kolegium, wyjaśniając kolejno:

1) "Budowa chodnika przy ul. Rolniczej w Lisiej Górze - kosztorys na to zadanie opiewał na ponad 500.000 zł, zaś w budżecie ustalony plan to 50.000 zł. Przeniesienie zadania na 2013 rok zostało uzgodnione z radnymi, wobec czego plan wydatków w powyższym zadaniu został zmniejszony. Kolegium ustaliło, że plan wydatków na tym zadaniu wynosił 1.000 zł, wykonanie - 145,14 zł,

2) "Zakup tablic multimedialnych" - tablice miały być kompatybilne z istniejącym już sprzętem komputerowym, stąd nie planowano zakupu komputerów. W pierwotnie uchwalonym budżecie w wydatkach majątkowych zaplanowano zakup tablic multimedialnych na kwotę 80.000 zł, z kolei według uchwały Rady Gminy Nr XV/182/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. plan wydatków na tym zadaniu opiewał na kwotę 22.000 zł, wykonanie - 0 zł. Przeniesienie planu z wydatków majątkowych kwoty 58.000 zł na wydatki bieżące zostało dokonane zarządzeniem Wójta Gminy Nr 69/2012 z dnia 2 października 2012 r., co Rada Gminy uwzględniła w uchwale Nr XIV/173/2012 z dnia 29 października 2012 r.,

3) "Projekt budowy Przedszkola w m. Nowe Żukowice" - zdaniem Wójta zadanie niemożliwe do zrealizowania od początku z uwagi na zbyt niski plan - 20.000 zł,

4) "Odnowa centrum wsi Lisia Góra" - plan wydatków na to zadanie został zmniejszony zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr XIII/162/2012 w dniu 25 września 2012 roku,

5) "Budowa drogi transportu rolnego" - uzyskane dodatkowe środki na drogi transportu rolnego w formie dotacji z samorządu województwa przeznaczono po uzgodnieniu z sołtysem wsi Zaczarnie na remont drogi w Zaczarniu. Z ustaleń Kolegium wynika, że dotacja z budżetu Województwa Małopolskiego została wprowadzona do budżetu Gminy zarządzeniem Wójta Gminy Nr 56/2012 z dnia 31 sierpnia 2012 r. Kompetencja Wójta w tym zakresie wynika z art. 257 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych.

W ocenie organu nadzorczego, tak sformułowane wyjaśnienia Wójta, potwierdzone przedłożoną dokumentacją, nie dają podstawy do uznania, że w przedstawionym stanie faktycznym organ wykonawczy można obciążyć winą za powstałe rozbieżności pomiędzy budżetem planowanym a wykonanym. Planowane według stanu na 31 grudnia 2012 r. dochody budżetu Gminy zostały wykonane w 99,96%. Wydatki budżetu zostały wykonane w 96,2%, w tym wydatki majątkowe w 91,1%.

Odnośnie do realizacji wydatków bieżących nie wniesiono zastrzeżeń, natomiast uwagi dotyczące wydatków inwestycyjnych opisano powyżej. W zakresie realizacji przychodów i rozchodów nie zgłoszono uwag.

Rada Gminy, oceniając wykonanie budżetu Gminy Lisia Góra, w ślad za Komisją Rewizyjną, odnosiła się w większości przypadków do wielkości wydatków na poszczególne zadania inwestycyjne zaplanowane w pierwotnie uchwalonym budżecie Gminy na rok 2012, nie uwzględniając dokonanych zarówno przez samą Radę, jak i Wójta działającego w ramach udzielonego upoważnienia, zmian budżetu.

RIO zauważyła ponadto, że Rada Gminy uchwałą Nr XIX/243/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. zatwierdziła sprawozdanie finansowe Gminy Lisia Góra wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2012 r., zatem wymóg formalno-prawny przemawiający za udzieleniem Wójtowi absolutorium został spełniony.

Zdaniem Kolegium RIO, zastrzeżenia co do realizacji budżetu podniesione we wniosku Komisji Rewizyjnej, jak i na samej sesji nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla odmowy udzielenia absolutorium.

W konsekwencji powyższego Kolegium Izby zdecydowało o konieczności zakwestionowania w drodze skargi do sądu administracyjnego uchwały Nr XIX/244/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 26 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Lisia Góra podniosła, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w toku postępowania całkowicie pominęła aspekt związany z trybem i sposobem uchwalania budżetu gminy oraz późniejszymi jego zmianami.

Projekt budżetu gminy w kształcie uchwalonym "uchwałą budżetową Gminy Lisia Góra na rok 2012 nr IX/108/2011 Rady Gmina Lisa Góra z dnia 29 grudnia 2011 roku", sporządzony został w całości przez Wójta Gminy. To właśnie Wójt dokonał zapisów określających wysokości wydatków inwestycyjnych na poszczególne zadania w tym między innymi: "Projekt budowy przedszkola w m. Nowe Żukowice", zatem jego późniejsza argumentacja, według której "zadanie niemożliwe było do zrealizowania od początku z uwagi na zbyt niski plan - 20 000" jasno daje do zrozumienia, że Wójt działał ze z góry powziętym zamiarem przeznaczenia zapisanych na ten cel środków na inne zadanie, które ujawnione zostanie w trakcie trwania roku budżetowego. Tym samym swoim działaniem Wójt naruszył zasady, jakimi winien kierować się sporządzając projekt budżetu. Nie sposób bowiem jest uznać, że w trakcie trwania roku 2012 w tak znaczny sposób wzrosły ceny usług projektowych, a kwota jaka miała być wystarczająca jeszcze z końcem roku 2011, nie była taką już w miesiąc później. Działania Wójta, albo od początku zmierzały do przekierowania tych środków na inne zadania, albo też Wójt projektuje zapisy budżetu w całkowitym oderwaniu od rzeczywistości, nie znając kwot, jakie winny być przeznaczone dla realizacji celów Gminy.

W ocenie Rady Gminy, w jednym przypadku można mówić o działaniach o charakterze niemal przestępczym - tworzenie ukrytych rezerw wewnątrz budżetu - w drugim z indolencją i brakiem zdolności w zakresie kierowania Gminą - wpisywanie kwot projektowanych wydatków w wielkościach nieopartych na logicznych wyliczenia znajdujących podstawy w przygotowanej uprzednio analizie.

Kolejnym przykładem nagannego działania Wójta Gminy, które spowodowało odmowę udzielenia mu absolutorium jest urządzanie ciągów komunikacji pieszej w obrębie gminy. Na cel sporządzenia projektu jednego z tych ciągów Gmina przeznaczyła w budżecie kwotę 50.000 złotych. Chcąc zmiany w tym zakresie i przeznaczenia tych środków na inne zadania, Wójt podaje, że jest to kwota niewystarczająca na urządzenie chodników, te bowiem kosztować mają dziesięciokrotnie więcej tj. 500.000,00 złotych. Tymczasem kwota 50.000 zł była kwotą zabezpieczoną tylko na cele sporządzenia projektu i wytyczenia chodników, a nie na realizację tej inwestycji. Zdaniem Rady Gminy, organ nadzorczy bezrefleksyjnie przyjmuje błędne wyjaśnienia Wójta Gminy w tym zakresie pomimo, że dysponuje pierwotną uchwałą budżetową, z której wyraźnie wynika, że chodzi o przygotowanie zamierzenia inwestycyjnego, a nie jego całkowitą realizację w trakcie jednego roku budżetowego. Kolegium nie dążąc do wyjaśnienia sprawy przypisuje Radzie Gminy działania stricte polityczne, co ma czynić odmowę udzielenia Wójtowi absolutorium niemożliwą.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie może ograniczać swoich działań jedynie do analizy finansowej i stopnia realizacji budżetu - choć i w tym przypadku po stronie wydatków budżet w znacznej mierze nie został zrealizowany, co podnoszone było przez Radę Gminy. Organ nadzorczy powinien, zdaniem Rady Gminy, zainteresować się aspektem prawnym działalności Wójta Gminy w szerszym zakresie. Przedstawione powyżej przykłady świadczą o tym, że Wójt działając celowo, konstruuje budżet, którego nie sposób jest zrealizować, po czym grożąc utratą znacznych środków - obowiązkiem zwrotu dotacji - wymusza zmianę planu wydatków w sposób dla siebie dogodny.

Mając na uwadze troskę od dalszy rozwój Gminy Lisa Góra, Rada podjęła uchwałę o odmowie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy, albowiem jedynie takie narzędzie pozostawił w jej rękach ustawodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest uchwała z dnia 26 czerwca 2013 r., którą Rada Gminy Lisia Góra odmówiła udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lisia Góra.

W ocenie organu nadzoru, który zaskarżył uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g."), uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, bowiem w okolicznościach sprawy rozbieżności pomiędzy budżetem planowanym a wykonanym były nieznaczne, a Wójt Gminy Lisia Góra nie dopuścił się uchybień w jego wykonaniu.

Organ stanowiący Gminy wskazywał z kolei, że całość okoliczności sprawy uzasadniała nieudzielenie Wójtowi absolutorium.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.).

Z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej "u.f.p.") wynika natomiast, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, że prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, że wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Należy też mieć na uwadze, że na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwymi do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań.

Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 25 marca

2008 r., sygn. akt I SA/Po 1053/08, WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2504/06, z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2035/12).

Żadne inne aspekty działalności wójta, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę. W orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z dnia 17 lutego 1994 r. sygn. akt SA/Gd 1697/93, czy z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 3695/95). Natomiast nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych, niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 136 ust. 2 u.f.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Po 1606/01). W procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach wręcz z nim nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3368/05).

Dokonując w oparciu o powyższe wskazania kontroli legalności zaskarżonej uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lisia Góra, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru zawarte w skardze, zgodnie z którym kontrola absolutoryjna została przeprowadzona przez Radę Gminy nieprawidłowo, a w sprawie brak było przesłanek dla odmowy udzielenia absolutorium.

Zarzuty Komisji Rewizyjnej, opiniującej wykonanie budżetu, powielone następnie w odpowiedzi na skargę, sprowadzały się do zakwestionowania wysokości realizacji wydatków inwestycyjnych w pięciu punktach budżetu. W ocenie organu stanowiącego, założony w pierwotnej wersji budżetu poziom wydatków był przez Wójta celowo zaniżany, tak aby następnie odmówić realizacji inwestycji z powołaniem się na brak środków i w ten sposób wymusić zgodę na realizację innych zamierzeń. Praktyka taka, zdaniem Rady Gminy, miałaby w wystarczającym stopniu uzasadniać odmowę udzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z wykonania budżetu za 2012 r.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola absolutoryjna sprowadza się do badania wykonania budżetu, a nie jego konstrukcji. Fakt, że w pierwotnej jego wersji, czy też we wprowadzanych w ciągu roku zmianach w budżecie, nie doszło do precyzyjnego wyszacowania wydatków na przewidywane inwestycje, nie może przesądzać o uznaniu wykonaniu budżetu za nieprawidłowe.

Co więcej, przypomnieć należy, że zarówno sam budżet, jak i część dokonanych w nim zmian, zostały przyjęte w drodze głosowania przez Radę Gminy. Organ stanowiący miał zatem w toku realizacji budżetu wiedzę co do stopnia tej realizacji i występowania okoliczności uzasadniających celowość dokonania zmian, a wręcz ze zmianami tymi godził się i je akceptował. To samo dotyczy sprawozdania finansowego z wykonania budżetu, które zostało zatwierdzone przez Radę Gminy Lisia Góra uchwałą Gminy uchwałą Nr XIX/243/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2012 r.

Nieprzekonująco zatem brzmią argumenty organu stanowiącego, w myśl których Wójt świadomie przeznaczał w projekcie budżetu zbyt niskie sumy na pokrycie niektórych wydatków, w tym celu, aby później z nich zrezygnować i pod groźbą utraty dotacji przesunąć dane środki finansowe na inne cele, nieuzgodnione z Radą. Podnoszenie podobnych okoliczności uzasadnione byłoby w momencie uchwalania projektu budżetu i zmian do niego, natomiast pozostaje prawnie nieskuteczne w sytuacji kontroli absolutoryjnej. Skoro budżet, poprzez podjęcie uchwały przez Radę Gminy, stał się obowiązującym aktem prawa miejscowego, kontroli na obecnym etapie podlegać może wyłącznie jego wykonanie, to jest ocenia stopnia realizacji dochodów i wydatków przez Wójta.

Odnosząc się zaś do tej oceny, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że brak jest podstaw merytorycznych do uznania, że budżet został niewykonany w stopniu znacznym, i że odpowiedzialność za ten stan rzeczy można przypisać Wójtowi.

Rada Gminy przy ocenie wykonania budżetu, wbrew wskazanym wyżej zasadom, nie oceniała wykonania budżetu kompleksowo, a jedynie wykonanie poszczególnych zadań. Nie uwzględniła bardzo wysokiego poziomu procentowego wykonania budżetu (w zakresie dochodów budżet Gminy został wykonany w 99,96%, zaś wydatki budżetu zostały wykonane w 96,2%, w tym wydatki majątkowe w 91,1%), akcentując niewykonanie budżetu w poszczególnych, niewielkich wartościowo – w porównaniu do całości budżetu – zadaniach. Odnosiła się przy tym przy formułowaniu zarzutów dotyczących wykonania tych zadań przede wszystkim do kwestii ich błędnego zabudżetowania (przeznaczenia nieodpowiednich do zadania kwot na jego wykonanie), a nie do kwestii samego wykonania tych zadań. Rada Gminy miała przy tym kontrolę nad ujęciem tych zadań w budżecie. Nie może więc obciążać odpowiedzialnością za ewentualne błędne zabudżetowanie tych zadań wyłącznie Wójta Gminy.

Rada Gminy zgłosiła zastrzeżenia jedynie do pięciu inwestycji. Jak wskazano wyżej, nie odniosła się do całości budżetu, lecz do jego wybranych elementów. Zgłoszone przez Radę zarzuty odnosiły się przy tym w przeważającej mierze do kwestii niedotyczących wykonania budżetu, ale jego błędnego skonstruowania, oraz innych aspektów działalności Wójta. W związku z tym należy uznać, że w postępowaniu absolutoryjnym zastosowane zostały kryteria oceny działalności Wójta niezwiązane z wykonaniem budżetu, zaś podjęta przez Radę uchwała nie opierała się na merytorycznych i uzasadnionych przesłankach.

Dodatkowo, z protokołu z sesji Rady Gminy, na której zapadła kwestionowała uchwała, nie wynika, aby Rada Gminy wzięła pod uwagę i poddała analizie wyjaśnienia Wójta, które złożył on na tej sesji, co pozwoliłoby na właściwe zbadanie przyczyn niewykonania poszczególnych zadań budżetowych. Z protokołu tego nie wynika także, aby Rada Gminy analizowała i odniosła się do opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej co do wykonania budżetu. Regionalna Izba Obrachunkowa jest organem fachowym sprawującym nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw budżetowych. Jej opinia jest zatem obiektywnym stanowiskiem fachowego organu oceniającego sprawozdanie organu wykonawczego z wykonania budżetu. Opinia ta powinna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie wykonania budżetu przez Radę Gminy. Nie oznacza to oczywiście, że Rada Gminy musi w pełni podzielić wnioski zawarte w opinii RIO, jednak powinna ustosunkować się do tych opinii, w szczególności w sytuacji, gdy jej ocena wykonania budżetu jest odmienna od oceny organu fachowego, jakim jest RIO.

Z protokołu sesji Rady Gminy, na której dyskutowana była kwestia udzielenia absolutorium, nie wynika, aby uwagi wyrażone w opinii RIO zostały wzięte pod uwagę i aby starano się do nich odnieść. Przebieg postępowania absolutoryjnego nie wskazuje, aby podjęto próbę wyjaśnienia okoliczności niepełnego wykonania planowanych wydatków budżetowych przy uwzględnieniu wyjaśnień Wójta i uwag wynikających z opinii RIO.

Reasumując, organ nadzoru w sposób uprawniony uznał, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy o nieudzieleniu absolutorium została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego.