Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 40/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi L. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia dokumentów i wykonania robót budowlanych - I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. H. i J. H. kwotę 558,- zł ( słownie: pięćset pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr "[...]" z dnia 6 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E. nałożył na R. G. i L. G. - inwestorów jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na działce gruntowej nr "[...]" przy ul. "[...]" w E., obowiązek: uzupełnienia w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. projektu zamiennego i orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji odpowiednio o ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi oraz o ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków położonych przy ul. "[...]" i "[...]", przedłożenia oświadczenia projektantów zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego i wykonania w powyższym terminie robót budowlanych polegających na rozbiórce żelbetowych słupów stanowiących konstrukcję pod przyszłą wiatę nad bramą garażową z uwagi na brak możliwości zachowania odległości od sąsiedniej działki zgodnie z warunkami technicznymi oraz zawiadomienia Inspektoratu o wykonaniu nałożonych obowiązków.

W uzasadnieniu podał, że przeprowadzone w 2000 r. i dnia 14 września 2004 r. wizje lokalne w budynku przy ul. "[...]" wykazały znaczne i istotne odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do tej decyzji. Powyższe skutkowało wydaniem w dniu 7 października 2004 r. postanowienia o ponownym wstrzymaniu robót budowlanych. Wprawdzie inwestorzy wykonali w wyznaczonym terminie nałożone wcześniej obowiązki, lecz nie określono jednoznaczne wpływu zmienionej konstrukcji budynku na bezpieczne użytkowanie sąsiednich budynków położonych przy ul. "[...]" i "[...]". Brak jest ponadto jednoznacznego stwierdzenia, czy wykonane nowe zewnętrzne elementy konstrukcyjne nie naruszają warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Nie złożono ponadto oświadczeń o sporządzeniu przedłożonych opracowań zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ nadzoru budowlanego stwierdził ponadto, że realizacja zadaszenia przed wjazdem do garażu w zrealizowanej formie nie jest zgodna z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia.

W złożonym odwołaniu R. G. stwierdziła, że projekt zamienny został wykonany w zakresie sugerowanym przez pracownika organu pierwszej instancji, zaś na budowę zadaszenia posiadają zgodę właściciela posesji przy ul. "[...]" nr "[...]", który wybudował przy wspólnej granicy schody do swojego domu. W tej sytuacji nakaz rozbiórki słupów pod wiatę garażową narusza zasady współżycia społecznego. Zarzuciła, że skoro dotychczas przedstawione ekspertyzy nie wykazały istnienia zagrożenia dla budynku przy ul. "[...]", to niedopuszczalne jest żądanie przedłożenia kolejnego opracowania. Wskazała, że właściciele tego budynku również dokonali odstępstwa od projektu zmieniając wspólne ściany konstrukcyjne. Stwierdziła, że powrót do stanu pierwotnego jest niemożliwy, gdyż konieczne byłoby zburzenie trzech budynków i ponownie ich wybudowanie.

Natomiast L. i J. H. w swoim odwołaniu zarzucili, że w decyzji niezgodnie z prawem wskazano konkretną osobę, która ma sporządzić zamienny projekt budowlany. Zdaniem odwołujących się znajdujące się w aktach sprawy opracowania nie powinny stanowić dowodów w sprawie, gdyż inwestor nie miał obowiązku ich przedłożenia, ponieważ decyzja nr "[...]", którą nałożono taki obowiązek, została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. Nie podzielili oceny zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie do zakresu wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniejszymi decyzjami oraz uznania balkonów za nowe elementy konstrukcyjne. Zarzucili, że nie nakazano uwzględnienia w projekcie zamiennym ustaleń z decyzji nr "[...]" oraz że nie odniesiono się do wykonanych samowolnie słupów ogrodzeniowych. Stwierdzili ponadto, że decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 Prawa budowlanego, gdyż dopuszcza legalizację samowolnie wykonanej więźby dachowej dociążającej punktowo fundamenty ich budynku, co nie było przewidziane w projekcie podstawowym. Odwołujący się żądają wykonania konstrukcji dachu zgodnie z projektem podstawowym i nie zgadzają się na żadne zmiany tego projektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r., nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki żelbetowych słupów oraz nałożonego terminu i orzekł o obowiązku uzupełnienia projektu zamiennego sporządzonego w lipcu 2004 r. również o ocenę zgodności rozpoczętej budowy wiaty nad bramą garażową z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi w terminie do dnia 3 marca 2005 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że to działania inwestora, który po wznowieniu robót ponownie dopuścił się istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, spowodowały konieczność sporządzenia kolejnego orzeczenia technicznego. Obowiązek uzupełnienia złożonych wcześniej opracowań wynikał natomiast z treści zarzutów podniesionych przez sąsiadów oraz z faktu, że budynek jest budowany w zabudowie szeregowej, co skutkuje obowiązkiem sporządzenia orzeczenia technicznego uwzględniającego oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku na obiekty istniejące. Złożone opracowania nie zwierały zaś tej treści. Kwestię osoby, która może sporządzić uzupełnienia opracowań, pozostawił do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że nakaz rozbiórki słupów żelbetowych narusza obowiązujące przepisy i nie jest zasadny. Z projektu zamiennego wynika bowiem, że wiata nie będzie posiadała ścian, natomiast § 12 powołanego wyżej rozporządzenia odnosi się do budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi lub do budynku ze ścianą bez takich otworów. Odnosząc się do zarzutów dotyczących mocy dowodowej spornych opracowań wskazał, że wykonano je w oparciu o uchyloną aktualnie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr "[...]" z dnia 29 marca 2004 r., co powoduje brak podstaw do badania zachowania terminu do ich złożenia. Stwierdził, że tylko na żądanie inwestora dokumenty te mogą być wycofane z akt sprawy. Za bezpodstawny uznał zarzut, że wykonanie konstrukcji dachowej prowadzi do pękania ścian w sąsiednim budynku, co narusza interes prawny L. i J. H. Odwołujący się występują w toczącym się postępowaniu jako strony tego postępowania a nie w charakterze osoby wykonującej samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie, tylko takie osoby mogą natomiast oceniać stan techniczny obiektów budowlanych. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków wykaże, czy zarzuty odwołujących się są zasadne. Wyjaśnił również, że decyzja organu pierwszej instancji nie zwierała nakazu rozbiórki balkonów. Zezwolono w niej na wznowienie robót budowlanych bez nakazu jakiejkolwiek rozbiórki. Nakazy zawarte w uzasadnieniu decyzji mają charakter pouczeń. Organ pierwszej instancji powinien jednak zbadać zasadność zarzutu wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania i ewentualnie podjąć odrębne postępowanie w trybie art. 50a Prawa budowlanego. WINB wyjaśnił również, że zmiana terminu wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją wynikała z faktu, że po rozpatrzeniu sprawy dotrzymanie tego terminu było niewykonalne.

W złożonej skardze L. i J. H. zarzucili, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął o możliwość legalizacji wiaty garażowej sprzecznie z art. 48 Prawa budowlanego. Podnieśli, że organy obu instancji zakwestionowały rozstrzygnięcie zawarte we wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. nr "[...]" z dnia 29 maja 2001 r., a decyzja ta nie była przedmiotem odwołania. Wskazali, że projekt podstawowy z 1992 r. nie zawierał żadnych balkonów w północnej elewacji budynku, zaś organ odwoławczy wywiódł, że w powyższej decyzji nie nakazano ich rozbiórki. Działanie takie podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej oraz stanowi próbę narzucenia organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nie podzielili również stanowiska organu odwoławczego w kwestii zarzutu wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania i wywiedli, że nie było możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji bez uprzedniego zbadania zasadności tego zarzutu. Zarzucili Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że zakwestionował ich prawo do wypowiadania się w sprawie, gdyż uznał za bezpodstawne ich uwagi dotyczące pękania ścian ich budynku oraz wywiedli, że organy obu instancji stronniczo rozpatrywały przedmiotową sprawę. Wskazali również na naruszenie przewidzianego w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Skarżący podtrzymali ponadto zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że uwzględniając skargę na decyzję z dnia 31 stycznia 2005 r., nr "[...]", na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił tę decyzję decyzją z dnia 24 marca 2005 r., a następnie wydał kolejną decyzję, którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że skarżący mają prawo przedstawić dowody na potwierdzenie swojej tezy o zagrożeniu, jakie dla ich budynku powodują odstępstwa dokonane przez inwestorów budynku przy ul. "[...]". Dotychczas bowiem formułowali jedynie zarzuty podważające opinie sporządzone przez uprawnione osoby na zlecenie inwestora. Nie odniósł się do zarzutów dotyczących decyzji nr "[...]" z dnia 29 maja 2001 r., gdyż nie mają one, w ocenie organu, związku z zaskarżoną decyzją. Podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 305-306/05, stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia 24 marca 2005 r. z uwagi na naruszenie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obiegu prawnym pozostaje więc decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2005 r., odnośnie do której skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie jej nieważności, oraz decyzja z dnia 31 stycznia 2005 r. W obiegu prawnym znajduje się zatem decyzja z dnia 21 kwietnia 2005 r. uwzględniająca żądania skarżących, co czyni skargę bezprzedmiotową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia.

Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego w E. przy ul. "[...]". Nie jest kwestionowane, że budując sporny budynek R. G. i L. G. odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwa te zostały zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako istotne, co skutkowało wszczęciem postępowania naprawczego.

Przypomnieć należy, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego. Procedura ta podlega jednak szczególnej reglamentacji prawnej. Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest możliwe wyłącznie po wcześniejszym wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku lub wykonywanie innych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie odstępstwa stanowi, w części tych odstępstw, samowolę budowlaną.

W myśl art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym sprawy, odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jeżeli dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki powyższe powinny być wykonane w terminie określonym przez organ, zaś termin ten powinien być prawnie i technicznie uzasadniony. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5. Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora organ ten sprawdza wykonanie nałożonych obowiązków i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W tej decyzji nakłada również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót lub rozbiórką obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5). Powyższe powoduje, że niezbędne jest ustalenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego rzeczywistego stanu sprawy. W przypadku ignorowania przez inwestora orzeczonego nakazu wstrzymania budowy lub innych robót budowlanych zastosowanie ma art. 50a pkt 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wówczas możliwość kontynuowania robót uzależniona jest od uprzedniego wykonania obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie istnieje konieczność ustalenia, czy inwestor wykonywał roboty budowlane mimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 7 października 2004 r. Błędnie zatem organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zweryfikowanie zarzutu prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania i ewentualne zastosowanie art. 50a Prawa budowlanego powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy braku ustaleń faktycznych w powyższym zakresie wykluczających zasadność tego zarzutu, narusza art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego wynika również z treści zarzutu skarżących, podnoszonego zarówno w skardze jak i w toku postępowania administracyjnego, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego powoduje niebezpieczeństwo dla konstrukcji budynku mieszkalnego nr "[...]". Wprawdzie skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu potwierdzającego własne stanowisko w tej kwestii, jednak nie zwalnia to organów administracji z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczne jest zatem dokonanie oględzin wspólnej ściany budynków nr "[...]" i nr "[...]" w celu obiektywnego ustalenia czy od momentu sporządzenia pierwszej ekspertyzy w marcu 2001 r. (uzupełnionej w dniu 10 maja 2001 r.), w której podniesiono kwestię pęknięć, uległy one powiększeniu w stopniu uzasadniającym obawy o bezpieczeństwo konstrukcji sąsiedniego budynku. Pozwoli to organowi na rozstrzygnięcie, czy ewentualne kolejne pęknięcia spowodowane zostały niewłaściwym stanem technicznym tego budynku, czy też faktem prowadzenia robót budowlanych przy budynku nr "[...]" odbiegających od pozwolenia na budowę. Przy czym podnieść należy, że nakładając obowiązek uzupełnienia orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji o m.in. ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych (zmiana układu konstrukcyjnego ścian, stropów i więźby dachowej, dodatkowe obciążenie konstrukcji) na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków położonych przy ul. "[...]" i "[...]", organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do treści już przedłożonych przez inwestora w toku postępowania naprawczego dokumentów. Organ ten ograniczył się do stwierdzenia, że nie określono w nich jednoznacznie wpływu zmienionej konstrukcji budynku przy ul. "[...]" na bezpieczne użytkowanie przylegających z obu stron budynków przy ul. "[...]" i "[...]". Zauważyć również należy, że skarżący zarzucili, iż orzeczenie techniczne z czerwca 2004 r. nie może być dowodem w sprawie, gdyż jego autor pismem z dnia 17 czerwca 2004 r. wycofał je i uznał za nieaktualne z powodów wskazanych w tym piśmie. W ocenie Sądu powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie mocy dowodowej tego dokumentu, co w myśl art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu administracji orzekającego w sprawie.

Odnosząc się do kwestii legalizacji samowolnie wybudowanych żelbetowych słupów stanowiących konstrukcję przyszłej wiaty garażowej należy zauważyć, że istotną kwestią jest prawidłowa kwalifikacja tego obiektu, a następnie w świetle tych ustaleń - rozważenie ewentualnej możliwości jego legalizacji we właściwym trybie. Organy nie rozważyły, w jakim trybie, tj. przewidzianym art. 48, w art. 49b ust. 1 czy też art. 51 Prawa budowlanego, należy prowadzić postępowanie w tej sprawie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) i zasady wyczerpującego zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu administracyjnym.

Na marginesie wskazać również należy, iż wadliwość zaskarżonej decyzji dostrzegł również sam organ II instancji, uchylając ją decyzją z dnia 24 marca 2005 r."[...]" stosując przepis art. 54 § 3 ppsa, podnosząc w uzasadnieniu konieczność dokładniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Decyzja ta została wprawdzie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Ol 305-306/05), ale podstawą takiego rozstrzygnięcia Sądu było błędne zastosowanie przez organ przepisów dotyczących autokontroli własnych decyzji a nie przesłanki merytoryczne.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego dokona ustaleń we wskazanym zakresie oraz wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w świetle przepisów prawa, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdyż w myśl art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części tylko w przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarżący upatrują istnienia przesłanek określonych w pkt 2 art. 156 § 1 - wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - w braku przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę do uchylenia zaskarżoną decyzją nakazu rozbiórki żelbetowych słupów, rozstrzygnięcie to stanowi również naruszenie art. 48 Prawa budowlanego. Kwestionowanie natomiast rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr "[...]" z dnia 29 maja 2001 r. wypełnia, w ocenie skarżących, dyspozycję punktu 3 tego artykułu – wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wyjaśnić należy, że wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej nie zachodzi, gdy w decyzji nie powołano podstawy prawnej albo powołano ją błędnie, o ile taka podstawa rzeczywiście istnieje. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub wykonywanych robót budowlanych w drodze postępowania legalizacyjnego (art. 48 – 49b) lub naprawczego (art. 50-53). Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest natomiast to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią, zatem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. W sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji publicznej bądź też w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisu prawa, nie może dojść do "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Jak już wyżej stwierdzono Sąd nie oceniał legalności rozstrzygnięcia organu odwoławczego dotyczącego uchylenia nakazu rozbiórki spornych słupów żelbetowych, gdyż organ ten nie zajął stanowiska w kwestii kwalifikacji tego obiektu do właściwej kategorii obiektów budowlanych.

Regulacja art. 156 § 1 pkt 3 dotyczy sytuacji, gdy w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. nr "[...]" z dnia 29 maja 2001 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji spornego budynku mieszkalnego. W sentencji rozstrzygnięto, że roboty budowlane mają być prowadzone w oparciu o m.in. projekt podstawowy opracowany w grudniu 1992 r., natomiast w uzasadnieniu nałożono szereg obowiązków, które inwestor powinien zrealizować przystępując do kontynuowania robót. Natomiast decyzją nr "[...]" z dnia 6 grudnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych ekspertyz i rozebrania żelbetowych słupów. Powyższe nie świadczy, że decyzja nr "[...]" z dnia 6 grudnia 2004 r. oraz zaskarżona decyzja z dnia 31 stycznia 2005 r., nr "[...]" rozstrzygają tę samą sprawę co decyzja nr "[...]" z dnia 29 maja 2001 r. O tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem mówić w przypadku, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że po raz pierwszy roboty budowlane związane z realizacją spornego budynku mieszkalnego wstrzymano postanowieniem z dnia 16 listopada 2000 r., nr "[...]", decyzją nr "[...]" z dnia 12 stycznia 2001 r. nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności, a decyzją nr "[...]" z dnia 29 maja 2001 r. udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie roboty budowlane dotyczące budynku przy ul. "[...]" w E. zostały wstrzymane postanowieniem z dnia 1 grudnia 2003 r., nr "[...]", gdyż organ nadzoru ustalił wykonanie - po wydaniu decyzji nr "[...]" - konstrukcji więźby dachowej z żelbetową płatwią kalenicową, która mogła doprowadzić do odkształceń wykonanej konstrukcji i ewentualnego przeciążenia fundamentów. Na inwestorów kolejny raz nałożono określone obowiązki - decyzja nr "[...]" z dnia 29 marca 2004 r. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2004 r., nr "[...]", sprawa ta została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który po raz trzeci wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy spornym budynku (postanowienie z dnia 7 października 2004 r., nr "[...]"), a następnie wydał decyzję nr "[...]" w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Z powyższego wynika, że decyzją Nr "[...]" nałożono na inwestorów określone obowiązki przy innym stanie faktycznym, niż istniejący w dacie wydania decyzji nr "[...]" zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Przyznają to sami skarżący wskazując, że inwestor od dnia wydania tej decyzji prowadził roboty budowlane w spornym budynku. Przede wszystkim zaś przedmiot rozstrzygnięcia obu decyzji jest inny. Na marginesie należy zauważyć, że przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr "[...]", stanowił wyłącznie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli inwestor wykonał obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. To przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dawał organowi nadzoru budowlanego uprawnienia do nakładania obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót nie mogła zatem ponownie zobowiązywać inwestora do wykonania określonych czynności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stronniczego rozpatrywania spawy przez organy nadzoru budowlanego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący zarzucając nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, mogą złożyć skargę do organ wyższego stopnia. Postępowanie dotyczące skarg i wniosków, uregulowane w art. art. 221-256 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie podlega jednakże kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.