Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1166/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. T. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. T. i T. T. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) oraz w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), nakazał M. i T. T. rozbiórkę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o wymiarach zewnętrznych 7m x 12m, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...].

II.

Po rozpatrzeniu odwołania M. i T. T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB.

Przywołując ustalony stan faktyczny sprawy [...]WINB wskazał, że [...] listopada 2016 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. Ustalił, że na nieruchomości od strony działki ew. nr [...] usytuowany jest wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy o wymiarach 7,00 m x 12,00 m. W budynku wykonano stan surowy zamknięty, nie wykonano zaś robót wykończeniowych. Według informacji uzyskanej od Skarżących budowa wskazywanego budynku realizowana była w latach 2000-2004. Budynek ten powstał w miejscu istniejącego uprzednio budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2018 r. wskazano wprost, że na budowę omawianego budynku nie uzyskano pozwolenia właściwego organu administracyjno-budowlanego.

Po wszczęciu postępowania (zawiadomienie z [...] czerwca 2018 r.) PINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie, nakazując wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz zobowiązując inwestorów – M. i T. T. do przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 P.b. dokumentów. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. [...]WINB utrzymał powyższe postanowienie w mocy, zaś wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2490/18 tutejszy Sąd oddalił skargę inwestorów na powyższe postanowienie [...]WINB.

Skarżący w postępowaniu przed PINB złożyli w dniu [...] stycznia 2019 r. zaświadczenie nr [...] z [...] grudnia 2018 r. o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], podjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2002 r. oraz projekt budowlany przedmiotowego budynku. Jednakże organ powiatowy postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. wezwał inwestorów do usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych.

W dniu [...] lutego 2020 r. T. T. wypożyczył trzy egzemplarze projektu zamiennego, zaś w dniu [...] lutego 2019 r. M. T. złożyła wniosek o wydłużenie terminu na wykonanie zobowiązań określonych w ww. postanowieniu. Następnie do organu powiatowego wpłynęły tożsame wnioski w dniu [...] maja 2019 r., [...] listopada 2019 r., [...] maja 2020 r. oraz [...] listopada 2020 r. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r. odmówił zmiany postanowienia nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w zakresie daty wykonania obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji.

PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w związku z wnioskiem Skarżących, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie.

W kontekście powyższych ustaleń zdaniem [...]WINB sam fakt popełnienia samowoli budowlanej przez Skarżących jest niewątpliwy i co do zasady zasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego, co znalazło swoje przełożenie w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu PINB zobowiązującym do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b.

Powodem, dla którego organy orzekły jednak rozbiórkę jest fakt nieprzedłożenia wszystkich wymaganych do legalizacji dokumentów, w tym przede wszystkim oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie całości obowiązków wynikających z postanowienia nr [...] oraz nieusunięcie nieprawidłowości zgodnie z postanowieniem nr [...], po upływie terminu na ich dokonanie musi skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ zaznaczył, że pierwotny termin na wykonanie obowiązku wynosił 4 miesiące od dnia doręczenia postanowienia nakładającego stosowne obowiązki. W toku postępowania złożono wiele wniosków o wydłużenie terminu na wykonanie zobowiązań określonych w ww. postanowieniu. Inwestor miał ponad dwa lata na przedstawienie żądanej dokumentacji.

Wskazuje się, że sam proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 P.b.

Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie o zasiedzenie nieruchomości, na której znajduje się omawiany budynek jednorodzinny, wbrew twierdzeniom Skarżących obecnie toczące się postępowanie cywilne nie stanowi zagadnienia wstępnego. W celu skutecznego powołania się na instytucję zagadnienia wstępnego należy ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Hipoteza tego przepisu zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Z powyższych względów postanowienie nr [...] z [...] grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania również było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu, że "Organ I instancji nie rozważył w dodatku charakteru czynności, które nałożył na skarżących. Skarżący roszczą sobie prawo do ¾ przedmiotowej nieruchomości, zatem nie powinni sami dokonywać czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością", [...]WINB wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym bezspornie ustalono, że inwestorami omawianego budynku mieszkalnego są M. i T. T. (wynika to między innymi z protokołu z czynności kontrolnych nr [...] z 24 kwietnia 2018 r.) fakt ten nie był również kwestionowany na żadnym etapie przedmiotowego postępowania. Odnosząc się zaś do tego, że Skarżący wykonają podstawowe obowiązki wynikające z postanowienia organu powiatowego i obecnie głównym problemem jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, [...]WINB podkreślił, że przedstawienie ww. oświadczenia nie stanowi dodatkowego obowiązku, w stosunku do innych "podstawowych" obowiązków i nie może być w żadnym razie tak rozumiane. Wskazuje się bowiem, że postanowienie nakładające na Skarżących wykonanie stosownych obowiązków zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Powyższe przepisy nie różnicują części określonych tam obowiązków na obowiązki podstawowe i obowiązki dodatkowe. Niewykonanie któregokolwiek z obowiązków skutkuje nałożeniem nakazu rozbiórki.

W związku więc z nieprzedłożeniem całości dokumentacji wymaganej do legalizacji orzeczenie rozbiórki było zdaniem [...]WINB prawidłowe.

W niniejszym postępowaniu miały zastosowanie przepisy art. 48 P.b. obowiązujące w dacie sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., postępowanie w sprawie omawianego budynku zostało bowiem wszczęte w 2018 roku. Ponadto, jak wynika z pisma z [...] lutego 2021 r. M. i T. T. złożyli do PINB cztery egzemplarze projektu budowalnego wraz z opiniami. Fakt ten jednak nie wpływa na wynik sprawy. Wciąż nie przedłożono bowiem oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

III.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i T. T. kwestionując ją w całości i zarzucając:

1. wydanie w warunkach nieważności:

a) o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ decyzje zawierają warunki niemożliwe do spełnienia i przez to są niewykonalne; T. i M. T. uczestniczą obecnie w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości i na tym etapie postępowania nie mogą złożyć aktualnego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Po rozpoznaniu apelacji sprawa wróciła do Sądu I instancji (aktualna sygnatura to [...]), ponieważ postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia;

b) o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ nieustalenie właścicieli nieruchomości powoduje, że nie został również ustalony prawidłowo z przyczyn obiektywnych krąg osób mających status strony w niniejszym postępowaniu; w efekcie może się okazać, że postępowanie powinno się toczyć przy udziale jeszcze innych osób, co prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji;

2. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących intencji skarżących, a polegający na przyjęciu, że jest skarżona możliwość legalizacji robót, podczas gdy sprzeciw Skarżących budzi jedynie nakładanie obowiązków, które na obecnym etapie nie są możliwe do wykonania;

3. pominięcie okoliczności złożenia do akt sprawy brakujących dokumentów architektonicznych;

4. pominięcie okoliczności, że M. T. jest już na obecnym etapie sprawy współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W. w 1/16 części, co wynika z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji orzekającego w sprawie [...]; Skarżący załączyli do akt sprawy oświadczenia osób zainteresowanych wyrażające zgodę na budowę budynku;

5. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 28 k.p.a. przez nieustalenie kręgu stron postępowania, co może doprowadzić do sytuacji, w której właściciel nieruchomości ustalony w wyniku postępowania o zasiedzenie nie będzie stroną w sprawie;

b) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości i ich udziału w budowie przedmiotowego budynku.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB ewentualnie zaś o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB.

W kontekście toczącej się sprawy o zasiedzenie Skarżący wskazali, że właściciele nieruchomości będą z pewnością mieli interes prawny w niniejszej sprawie, a zasiedzenie wywiera skutek deklaratoryjny, ustalając nabycie własności z mocy prawa, na określony dzień. Dlatego ich zdaniem ważne jest, by na obecnym etapie postępowania pozwolić sądowi cywilnemu na dokończenie postępowania. Zakończenie sprawy o zasiedzenie umożliwi w dodatku złożenie wymaganego przez urzędy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Decyzja PINB nakłada na Skarżących obowiązki, które są niewykonalne. Nie jest bowiem (na dzień wydania decyzji) możliwe przedłożenie aktualnego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ponieważ w toku jest sprawa dotycząca zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Dopiero prawomocne zakończenie tego postępowania pozwoli na ustalenie osób mających przymiot właściciela. Zasadne byłoby więc na obecnym etapie zawieszenie postępowania, ponieważ organy administracji nie powinny nakładać na obywateli zobowiązań, które są niemożliwe do wykonania, a tak należy ocenić nakładanie obowiązków dotyczących składania oświadczeń w sytuacji, gdy nie jest zakończone postępowanie sądowe mające w założeniu doprowadzić do ustalenia układu własności na przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Strony konieczność ustalenia właścicieli nieruchomości jest w ogóle wstępnym warunkiem pozwalającym na jakiekolwiek procedowanie w niniejszej sprawie, ponieważ należy ustalić osoby mające przymiot strony.

W skardze wskazano także, że M. T. została uznana za współwłaścicielkę nieruchomości w 1/16 części, a dodatkowo dysponuje zgodami pozostałych osób zainteresowanych w sprawie. Można zatem przyjąć, że na etapie rozpoczęcia budowy dysponowała nieruchomością w pełnym zakresie.

Jak dalej stwierdzono, nie jest zasadne nakładanie na nich obecnie obowiązków, które nie mogą zostać spełnione. Z zasad celowości prowadzonego postępowania administracyjnego wynika konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia, ponieważ wtedy zostanie ustalony krąg właścicieli i pojawi się możliwość podjęcia dalszych skutecznych działań administracyjnych, prowadzonych w pełnej zgodzie z przedstawicielami nadzoru budowlanego.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

W ocenie Sądu wszystkie sformułowane zarzuty są oczywiście bezzasadne. Z uwagi jednak na treść art. 134 § 1 ustaw z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) fakt ten nie wyłącza uznania skuteczności wniesionej skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji z powodów innych niż wprost wskazywane przez Stronę.

W pierwszej kolejności należy Skarżącym wyjaśnić istotę postępowania legalizacyjnego, w którym się aktualnie znajdują oraz to jaki skutek na jego przebieg ma postawa osób ubiegających się o przeprowadzenie tego procesu.

Przede wszystkim więc Sąd podkreśla, że w sprawie poza jakąkolwiek wątpliwością i sporem pozostaje to, że doszło w niej do samowoli budowlanej. Organy prawidłowo fakt ten ustaliły, w szczególności zaś osoby, które do niej doprowadziły tj. inwestorów, którymi są M. i T. T., co jak słusznie wskazał [...]WINB, sami przyznali w protokole kontroli nr [...] z 24 kwietnia 2018 r. Wszelkie zatem próby wskazywania na to (por. zarzut nr 3 lit. c odwołania), że nie ustalono w sprawie dokładnie inwestorów samowoli budowlanej, wśród których może znajdować się również J. Ł. - córka Skarżących, jest wyłącznie przyjętą linią obrony, która jednak nie jest skuteczna.

Kontynuując Sąd wyjaśnia, że postępowanie legalizacyjne, nie jest postępowaniem w którym inwestor może dyktować warunki działania organów nadzoru budowlanego. Organy te mają w tym postępowaniu określoną rolę. W związku bowiem z całkowitym zignorowaniem przez inwestorów prawa budowlanego w momencie wznoszenia danego obiektu, a takim stanem jest właśnie budowa bez pozwolenia, organy nadzoru budowlanego mają nie tylko prawo, ale obowiązek podjąć wszelkie przewidziane prawem działania, by doprowadzić inwestycję do stanu zgodności z prawem. Skarżący zdają się przy tym zapominać, że to oni naruszyli prawo budowlane w stopniu istotnym, zaś organy wobec powzięcia wiedzy w tym zakresie realizują nałożony na nie obowiązek. Tym samym twierdzenia skargi o tym, że na obecnym etapie postępowania należałoby pozwolić sądowi cywilnemu na dokończenie postępowania o zasiedzenie nie są trafne, tak jak nie są trafne twierdzenia o nakładaniu obowiązków niemożliwych do wykonania, o czym niżej.

Dodać również trzeba, że niniejsza sprawa nie jest przykładem sprawy, w której Skarżący występują do organu z określonym żądaniem. W sprawie tej to organy, na skutek samowolnego i pozaprawnego działania inwestorów, rozpoczynają proces, który umożliwia im zalegalizowanie wykonanej budowy. Warunki takiej legalizacji określa ustawa, którą organy słusznie stosują w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Zauważyć w kontekście tego należy, że w myśl art. 48 ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego nakazują w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie na wzniesienie budynku mieszkalnego o wymiarach 7x12 m wymagane było niewątpliwie pozwolenie na budowę.

Ta surowa ze swej istoty zasada działania organów jest jednak - jak słusznie wskazał [...]WINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - poprzedzana postępowaniem legalizacyjnym, zależnym jednak w dużym stopniu od woli i nastawienia inwestorów. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu tym ustala się także wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

To więc, że organy nałożyły na Skarżących jako inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym (obowiązek wykonany), oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (obowiązek niewykonany) oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego (obowiązek niewykonany przed orzeczonym nakazem rozbiórki) było następstwem popełnienia samowoli budowlanej, czyli naruszenia przez Skarżących prawa. W sytuacji likwidowania samowoli budowlanej organy nie mogą oczekiwać z wydaniem takiego rozstrzygnięcia uzależniając je od takich zmiennych jak to kiedy zainteresowani będą mieli dogodny czas na zgromadzenie wymaganych dokumentów, czy też kiedy uzyskają stosowne zgody lub sporządzą właściwy projekt budowlany. To więc, że Skarżący nie są właścicielami nieruchomości zabudowanej częściowo w sposób samowolny lecz złożyli wniosek o zasiedzenie (przy czym chodzi o zasiedzenie ¾ części nieruchomości, co nie daje nadal pełnej własności) nie uzasadniał ani odstępowania od nakładania obowiązków z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ani też do nieuzasadnionego przedłużania terminów wykonania obowiązków.

W związku z powyższym oczywiście bezzasadny jest zarzut nr 1 lit. a) skargi wskazujący na zaistnienie wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżącym chodzi o to, że wobec niezakończenia postępowania o zasiedzenie nie mogą jeszcze przedłożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem decyzje organów zawierają warunki niemożliwe do spełnienia i przez to są niewykonalne. Okoliczność ta, co należy wyraźnie podkreślić, w żadnym razie nie świadczy o braku wykonalności zaskarżonych decyzji w dacie ich wydawania ani obecnie. Obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji został prawidłowo i zgodnie z prawem nałożony, co potwierdził wcześniej tutejszy Sąd. To zaś, że Skarżący w dacie powstawania samowoli nie byli właścicielami nieruchomości, ani nie mogą się tym prawem wylegitymować obecnie z uwagi na trwające postępowanie o zasiedzenie, nie oznacza że decyzja jest z tego powodu niewykonalna. Kwestie własnościowe są problemem obciążającym Skarżących, a nie organy.

Podobnie chybiony jest zarzut nr 1 lit. b) skargi. Skarżący wskazują w nim, że decyzję skierowano do podmiotu niewłaściwego, przez co zachodzi wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zarzucają przy tym organowi nieustalenie właścicieli nieruchomości co powoduje, że nie został również ustalony prawidłowo z przyczyn obiektywnych krąg osób mających status strony w niniejszym postępowaniu; w efekcie może się okazać, że postępowanie powinno się toczyć przy udziale jeszcze innych osób, co prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji.

Należy wskazać, że Strona reprezentowana przez profesjonalistę we wskazanym zarzucie zasadniczo myli pojęcie błędnego skierowania decyzji z brakiem udziału strony w postępowaniu. Wady te są rozdzielne i prowadzą do różnych skutków procesowych (skierowanie do nie-strony prowadzi do nieważności decyzji zaś brak udziału strony w postępowaniu do możliwości jego wznowienia). W ocenie Sądu tak postawiony zarzut jest wadliwy bowiem decyzji na pewno nie skierowano do nie-strony. Zgodnie bowiem z art. 52 P.b. to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kolejność wskazanych podmiotów nie jest przypadkowa zatem Skarżący jako inwestorzy z całą pewnością mogli zostać wskazani jako adresaci decyzji o nakazie rozbiórki. Inna rzecz czy organy wywiązały się z obowiązku wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy.

Nadto o wadliwości stawianych zarzutów świadczy również i to, że powołuje się w nich art. 126 k.p.a., który zawiera katalog odesłań do przepisów k.p.a. jakie należy stosować względem postanowień. Jak się zatem wydaje, wskazanie na powyższy przepis w ocenianej skardze jest wynikiem bezrefleksyjnego przeniesienia zarzutów ze sprawy dotyczącej kwestionowania postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (patrz sprawa VII SA/Wa 2490/18) i nie ma nic wspólnego z kwestionowaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Skarga bezzasadnie zarzuca także (patrz zarzut nr 2) błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących intencji Skarżących, polegający na przyjęciu, że jest skarżona możliwość legalizacji wykonanego budynku, podczas gdy sprzeciw Skarżących budzi jedynie nakładanie obowiązków, które na obecnym etapie nie są możliwe do wykonania. Zauważyć należy, że kwestia prawidłowości nałożenia obowiązków jest prawomocnie przesądzona, zaś zarzut ten jest również przeniesiony ze sprawy dotyczącej kontroli postanowienia. Skarżący mają zatem obowiązek, jeżeli chcą doprowadzić do legalizacji stwierdzonej samowoli, zastosowania się do tego postanowienia. Wskazany zarzut w istocie nawiązuje więc do zarzutu nr 1 lit. a) skargi i jest bezzasadny. Problemy Skarżących z uzyskaniem tytułu prawnego do nieruchomości, w sytuacji stwierdzonej samowoli budowlanej i toczącego się postępowania legalizacyjnego, co do zasady nie uzasadniają ulg na ich rzecz i oczekiwania w nieskończoność na uregulowanie kwestii, które winny zostać uregulowane zanim przystąpiono do budowy. Wskazać bowiem należy, że gdyby Skarżący zgodnie z prawem wystąpili o wydanie im pozwolenia na budowę spornego budynku, to bez złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie otrzymaliby stosownej zgody. Nie ma zatem powodów by traktować ich w sposób łagodniejszy, niż podmioty, które działają zgodnie z prawem.

Niezasadny jest również zarzut nr 3 skargi wskazujący na pominięcie okoliczności złożenia do akt sprawy brakujących dokumentów architektonicznych (projektu). Po pierwsze, organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w końcowej części uzasadnienia. Po drugie, uznał to za niemające znaczenia dla sprawy, bowiem jedynie wykonanie wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem może zostać uznane za spełnienie wymagań do legalizacji a Skarżący nadal nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Żadnego znaczenia dla sprawy nie ma okoliczność podnoszona w zarzucie nr 4 skargi, tj. że M. T. jest już na obecnym etapie sprawy współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W. w 1/16 części. Z punktu widzenia obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane żadnego znaczenia nie ma to, czy Skarżąca jest czy nie jest współwłaścicielką nieruchomości objętej inwestycją. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie wymagają bowiem wykazania prawa własności a złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nią w celach budowlanych. Tytuł prawny do takiego dysponowania może wynikać z innych niż własność uprawnień, w tym ze zgód innych współwłaścicieli.

Skarżący załączyli także do akt sprawy sądowej (wraz ze skargą) oświadczenia osób zainteresowanych wyrażających zgodę na budowę budynku. Oświadczenia te zostały przedłożone jednak na etapie postępowania sądowego, dlatego też nie mogą i nie będą analizowane przez Sąd. W pierwszej kolejności oceny faktu ich przedłożenia oraz wpływu na sprawę winny dokonać organy bowiem okoliczność ta nie może być po raz pierwszy oceniana przez Sąd.

VI.

Pomimo powyżej opisanej oczywistej bezzasadności zarzutów skargi Sąd uznaje, że z istoty zarzutu nr 5, skonfrontowanego z okolicznościami sprawy i stanowiskiem organów, można wywieść uchybienie procesowe organów, uzasadniające uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

Jak już wskazano, z art. 52 P.b. wynika, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jakkolwiek więc organy słusznie prowadzą w sprawie postępowanie legalizacyjne, wzywając w pierwszej kolejności Skarżących jako inwestorów budynku do wykonania postanowienia zobowiązującego do przedłożenia dokumentów, to jednak nie uwzględniają w dostateczny sposób tego, że nieruchomość na której ów budynek jest posadowiony ma wielu współwłaścicieli, a dodatkowo nie wiadomo którzy z nich są następcami prawnymi zmarłych współwłaścicieli widniejących uprzednio w wydrukach z ewidencji gruntów jakie zostały załączone do akt sprawy.

Przypomnieć zatem należy, że o ile w pierwszej kolejności obowiązki nakłada się na inwestora i organy w tym zakresie co do zasady działają prawidłowo, to jednak w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i właściciel sprzeciwia się rozbiórce albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1113/19).

Powyższe ma znaczenie dlatego, gdyż w sytuacji w której inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane (a także wtedy, gdy tego prawa nigdy nie miał), nałożenie na niego obowiązku prawnego rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby bowiem praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją. Wprawdzie jak wskazano dopuszcza się możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki (właściciel nieruchomości się jej wręcz nie sprzeciwia), to jednak w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest ustalenie właściciela/właścicieli nieruchomości, chociażby po to aby ustalić ich stanowisko oraz to czy mogą być zainteresowani legalizacją budynku bądź wnosić o orzeczenie rozbiórki.

W niniejszej sprawie organy, pomimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie, nie wyciągnęły z tego faktu prawidłowych wniosków. Nie chodzi przy tym o okoliczności wskazywane przez Skarżących, którzy zdają się uważać, że w wyniku zasiedzenia osiągnął stan umożliwiający im swobodne złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chociaż ich wniosek w tym zakresie dotyczy jedynie ¾ części nieruchomości, ale o to, że w ramach postępowania prowadzonego przez sąd cywilny mogli zostać ustaleni wszyscy następcy prawni osób zmarłych, które figurowały w ewidencji gruntów i które wcześniej były współwłaścicielami nieruchomości. Inaczej więc mówiąc, sąd cywilny mógł i zapewne ustalił krąg wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a ściślej następców prawnych osób zmarłych wykazanych w ewidencji gruntów.

Powyższe wymagało od organów sprawdzenia tj. zwrócenia się do sądu prowadzącego sprawę o wskazanie ustalonych uczestników postępowania cywilnego, będących następcami prawnymi zmarłych współwłaścicieli. W efekcie tego rodzaju ustaleń organy prawidłowo zrealizowałyby nie tylko dyspozycję art. 48 ust. 1 i 4 P.b. ale przede wszystkim art. 52 P.b., który wprawdzie nakazuje kierowanie decyzji o nakazie rozbiórki w pierwszej kolejności do inwestora, a ten w sprawie jest ustalony, jednakże nie oznacza to, że w sytuacji mnogości współwłaścicieli nieruchomości, zwalnia to organ z ustalenia tego, czy nie kwestionują oni wykonanej na ich gruncie inwestycji. Tym samym organy nie ustaliły istotnej okoliczności w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Na marginesie niniejszej sprawy należy wskazać Skarżącym, że obowiązujące prawo wymaga od nich złożenia oświadczenia o posiadanym uprawnieniu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest w tym przypadku wymagane wykazanie prawa własności nieruchomości, co Strona błędnie zdaje się zakładać. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się bowiem szersze spektrum tytułów prawnych do nieruchomości niż tylko prawo własności. Pod tym pojęciem, zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b., należy również rozumieć tytuł prawny wynikający z użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jeżeli zatem Skarżący, pozostają w kontakcie z wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości (w szczególności następcami prawnymi współwłaścicieli figurujących w ewidencji gruntów) i dysponują ich zgodą na legalizację budynku, co zdają się sugerować przedkładając do akt sądowych wspomniane wyżej dokumenty, to w takim przypadku to od ich woli oraz ustaleń ze wskazanymi osobami zależy, czy zostanie złożone brakujące oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jednocześnie należy wskazać, że dokumentacja przedłożona na etapie postępowania sądowego nie mogła być rozpatrywana z pominięciem organów. Skarżący w ponownym postępowaniu powinni ją przedstawić organowi powiatowemu, celem oceny i konfrontacji z innymi dowodami, w tym w szczególności w zestawieniu z twierdzeniami ewentualnie ustalonych do sprawy współwłaścicieli nieruchomości - następców prawnych jej zmarłych właścicieli.

Organ winien natomiast podjąć próbę ustalenia owych współwłaścicieli m.in. na podstawie danych zgromadzonych w postępowaniu o zasiedzenie.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 52 P.b. orzekł jak w punkcie I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a. ustalając je na kwotę 500 zł (zapłacony wpis).

W ocenie Sądu Skarżącym nie należy się zwrot kosztów pełnomocnika prawnego bowiem skarga nie zawierała uzasadnionych zarzutów, zaś uwzględniona została tylko z uwagi na niezwiązanie Sądu zakresem żądania a jedynie zakresem zaskarżenia.

W art. 206 p.p.s.a. ustawodawca nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, a jedynie wymienia jeden z nich, dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Kwalifikacja tego, czy w sprawie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem należy ostatecznie do Sądu. W tym przypadku - jak wskazano - skarga nie zawierała uzasadnionych zarzutów, co pozwalało przyjąć, że art. 206 p.p.s.a. może zostać zastosowany, a koszty miarkowane i pomniejszone o należne w takich sprawach wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego.