Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 582/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy L. 1. stwierdza nieważność Regulaminu stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 pkt 2, § 12 ust. 4, § 16 ust. 1, § 18 ust. 1 od słów "może też" do końca zdania; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Suwałkach wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Lipsku z 28 września 2018 r. nr XVIII/241/18 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Lipsk i zaskarżył ją w części dotyczącej § 3 pkt 2, § 12 ust. 4, § 16 ust. 1, § 18 ust. 1. Zarzucił istotne naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 z ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.) przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i powtórzenie zapisów ustawy w tym:

- powtórzenie w § 3 ust. 2 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 ustawy przez wskazanie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do dostaw wody w sposób ciągły z zastrzeżeniem "uzasadnionych wyjątków";

- określenie w § 12 ust. 4 Regulaminu okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem treść art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala na uregulowanie w regulaminie przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

- określenie w § 16 ust. 1 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z gminą, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza art. 22 ustawy;

- wskazanie w § 18 ust. 1 i 2 Regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za zużytą wodę na cele przeciwpożarowe - na podstawie rozliczeń za pobraną wodę dokonywanych za okres kwartalny - zgodnie z obowiązującymi cenami i stawkami określonymi w taryfie, podczas gdy gmina z mocy ustawy ponosi finansową odpowiedzialność za zużycie wody pobranej z sieci na cele przeciwpożarowe stosownie do art. 22 pkt 2 ustawy.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, że celem aktu prawa miejscowego nie jest informowanie o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, ale konkretyzacja treści delegacji ustawowej. Rada Gminy Lipsk uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.) w szczególności § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym oraz przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Wbrew powyższym unormowaniom w rozdziale 2 Regulaminu wielokrotnie powtórzono zapisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wprowadzając też regulacje nie znajdujące podstawy normatywnej w obowiązującym stanie prawnym.

I tak w § 3 ust. 2 Regulaminu wbrew treści art. 5 ust. 1 ustawy wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny, z zastrzeżeniem "uzasadnionych wypadków", co jest pojęciem ogólnikowym i niejasnym, wprowadzającym de facto możliwość swobodnego ograniczenia ciągłości i niezawodności świadczonych usług.

Za przekraczającą delegację ustawową zwartą w art. 19 ust. 5 ustawy należy również uznać regulację przewidzianą w § 12 ust. 4 Regulaminu, określającą okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek ograniczenia lub wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez gminę, a jedynie do określenia sposobów postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Ponadto w § 12 ust. 4 Regulaminu w sposób nieuprawniony poszerzono wskazany enumeratywnie w art. 8 ust 1 ustawy, katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. W regulaminie oprócz sytuacji określonych ww. przepisie przewidziano prawo ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług w razie wystąpienia ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Przepis w takim kształcie nie tylko dopuszcza prawie nieograniczoną możliwość niedotrzymania ciągłości usług, ale także mógłby prowadzić do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa.

Z kolei § 16 ust. 1 Regulaminu istotnie narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy. Przewiduje on, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gminą i jednostką straży pożarnej. Tymczasem obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisów samej ustawy - art. 22 pkt 2 ustawy. Treść art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej na pobór wody na cele przeciwpożarowe. Warunki te powinny być regulowane w samym regulaminie, a nie w trójstronnej umowie. Tym samym kwestionowany zapis Regulaminu został wydany bez upoważnienia ustawowego. Podniesiono przy tym, że gmina z mocy ustawy ponosi finansową odpowiedzialność za zużycie wody pobranej z sieci na cele przeciwpożarowe (art 22 pkt 2 ustawy) i w tym zakresie brak jest podstaw do zawierania umowy, skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za tego rodzaju pobór wody na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Brak zatem podstaw do dodatkowego regulowania tej kwestii w ramach zapisów Regulaminu.

Z kolei postanowienie § 18 ust. 1 i 2 Regulaminu, wprowadzające częstotliwość rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a jednostkami straży pożarnej za wodę pobraną na cele pożarowe (w okresach kwartalnych) narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy. Przepis ten nie upoważnia do określania terminów rozliczeń a jedynie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a zatem powyższy zapis wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Dodatkowo wskazano, że kwestie dotyczące obciążania gminy za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe - na podstawie cen i stawek, opłat ustalonych w taryfie - przewiduje art. 22 pkt 2 ustawy. Rozliczenia następują pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a gminą a nie jednostkami straży pożarnej jak to zostało wskazane w § 18 ust. 2 Regulaminu.

Organ w odpowiedz na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, że w jego ocenie nie jest rażącym naruszeniem prawa powtórzenie treści ustawowej, poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do dostaw wody w sposób ciągły z zastrzeżeniem "uzasadnionych wyjątków". W ocenie organu zarzut ten może być analizowany najwyżej jako nieistotne naruszenie prawa. Ewentualne powtórzenia treści ustawowych - jakkolwiek należy ich unikać - nie stoją w sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, nie mogą również ze swej istoty wykraczać poza jej zakres. Nie niosą za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy. Takie przypadki należy rozpatrywać wyłącznie w aspekcie zgodności z zasadami techniki prawodawczej.

Odnosząc się do kwestii wskazania w treści § 3 pkt 2 Regulaminu na "uzasadnione wyjątki", podniesiono, że chodziło o inne regulacje zawarte w regulaminie ograniczające stałość świadczenia usług. Katalog zagadnień do uregulowania w przedmiotowej uchwale zawiera również obowiązek wskazania sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy). Ewentualna ocena zgodności z prawem wskazanego fragmentu musiałaby być zatem połączona z oceną innego elementu uchwały ewentualnie wyłączającego ciągłość świadczenia usług. Samo zastrzeżenie nie może stanowić naruszenia delegacji ustawowej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego ponoszenia kosztów za wodę wykorzystaną w celach przeciwpożarowych organ podniósł, że uregulowanie to znajduje podstawę w treści art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy. Zgodnie z jego treścią elementem regulaminu jest określenie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Oczywistym jest, że gmina ponosi koszty takiego korzystania z wody, tej okoliczności regulamin w żadnej mierze nie ogranicza, ani nie wyłącza. W ocenie organu, ustalenie zasad rozliczania należności można przypisać do zakresu pojęciowego "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Ustalenie zasad kompensowania kosztów wykorzystanej na cele przeciwpożarowe wody w oparciu o okresowe rozliczenia nie jest ustanowieniem warunku formalnego zwrotu kosztów, a jedynie warunkiem faktycznym mającym wskazać gminie ilość pobranej wody co przekłada się na wysokość kosztów ją obciążających.

Odnośnie treści § 18 ust. 1 in fine Regulowaniu wskazano, że nie wprowadzono w nim wymogu zawarcia umowy między Gminą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Dopuszczono jedynie taką możliwość jednocześnie zawężając przedmiot regulacji umownej wyłącznie do "zasad rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 Ustawy". Zatem nawet w przypadku, w którym byłaby zawarta umowa, jej treść musiałaby odpowiadać przepisom ustawy i nie mogłaby wykraczać poza wskazany zakres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem kwestionowane w skardze zapisy Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Lipsk zostały uchwalone z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akt prawa miejscowego) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: np. wyroki NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79; także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152; dalej powoływana jako ustawa). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 19 ust. 4 ustawy. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołane wyżej przepisy stanowią delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Określają zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide: wyroki NSA: z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, pub. CBOSA). Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1- 9 ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro bowiem ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak NSA w wyrokach: z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17, pub. CBOSA). Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są też te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 września 2017 r., w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje.

Odnosząc te ogólne uwagi do sprawy niniejszej skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że zapis § 3 pkt 2 Regulaminu narusza zakres upoważnienia ustawowego zastrzegając dopuszczalność wprowadzenia wyjątków od zasady ciągłości usług w zakresie zbiorowego doprowadzania wody. Kwestionowany zapis przewidział bowiem, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane "zapewnić ciągłość dostaw wody z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie". Tymczasem z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 wprost wynika, że regulamin ma określać jedynie minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1) oraz sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7). Ustawowy przy tym zakres obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje wprost, że przedsiębiorstwo to ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zasadą jest ciągłość i niezawodność usług przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego a kwestie odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego uregulowane zostały w ustawie w art. 8, zaś norma upoważniająca zawarta w art. 19 ust. 5 ustawy nie wprowadziła dopuszczalności rozszerzenia przez radę gminy przypadków ustawowych przerwania ciągłości usług. Bezwzględnie zatem należało wyeliminować z obrotu prawnego zawarty w § 3 pkt 2 Regulaminu zapis wprowadzający zastrzeżenie dla uzasadnionych a określonych w regulaminie wyjątków przerwania ciągłości dostaw wody.

Z kwestionowanym zapisem § 3 pkt 2 Regulaminu wiąże się ściśle zasadnie kwestionowany przez Prokuratora § 12 ust. 4 Regulaminu, w którym Rada Miejska w Lipsku określiła owe uzasadnione wyjątki przerwania ciągłości swoich świadczeń. Zapisem tym Rada przewidziała bowiem, że Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Rada określiła okoliczności wstrzymania lub ograniczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Zapis ten stanowi oczywiste naruszenie przez radę gminy kompetencji własnej. Zgodnie bowiem z treścią upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy regulamin określa wyłącznie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków tj. zachowanie przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie upoważniającym a mianowicie gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług. Wskazywanie okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług nie jest określeniem sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy (vide: wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16 i wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20, pub. CBOSA). Stąd też zapis ten podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zasadny okazał się także zarzut sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej zapisu § 16 ust. 1 Regulaminu, w którym Rada przewidziała, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą Lipsk, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy nie przewiduje bowiem aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo, gminę i jednostkę straży pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku (w zaskarżonym Regulaminie: "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy) musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby zapis § 16 ust. 1 Regulaminu był zgodny z prawem. Odgórnie nie da się przewidzieć ani ilości wody mającej być pobraną na cele przeciwpożarowe ani kiedy to nastąpi.

Prokurator zakwestionował również regulację § 18 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. Zdaniem sądu, druga część tej regulacji zaczynająca się od słów "może też zawrzeć umowę..." także narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy nie przewiduje zawierania umowy – w jakimkolwiek zakresie (zapewnienia dostaw wody czy tylko realizowania rozliczeń), jeśli chodzi o wodę użytkowaną czy już zużytkowaną na cele przeciwpożarowe. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma konkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Jeszcze raz więc należy podkreślić, że z upoważnienia ustawowego nie wynika obowiązek (ani możliwość) zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę – w jakimkolwiek zakresie obejmującym dostarczanie wody na cele ppoż, w tym także jeśli chodzi o rozliczenia za pobór tej wody. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została bowiem expressis verbis w ustawie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby przepis § 18 ust. 1 Regulaminu w zakresie mówiącym o zawarciu z gminą umowy określającej zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe był zgodny z upoważnieniem ustawowym. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Prokuratora, że powtórzenie w części pierwszej tej regulacji treści art. 22 pkt 2 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Można wprawdzie przyjąć, że doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości stanowisko, że traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady techniki prawodawczej to nie akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone zaś w tym rozporządzeniu zasady – jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych – tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konsekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r., II SA/Łd 68/18 wraz z powołanymi poglądami piśmiennictwa: T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Zarzucane w sprawie niniejszej powtórzenie, zdaniem sądu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności regulaminu w tym zakresie.

Z wyżej wskazanych powodów sąd zdecydował o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, nieprawidłowości stwierdzone w sprawie niniejszej nie uzasadniają wyeliminowania zaskarżonego aktu w całości, bowiem w pozostałym, niezakwestionowanym zakresie, akt ten może funkcjonować bez ww. przepisów. Wyeliminowane przepisy stanowią jedynie część regulacji Regulaminu, ich brak nie dezintegruje pozostałych jego postanowień. Innymi słowy stwierdzenie nieważności części zaskarżonej pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji