Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 539/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 700/18 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 700/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych w istniejącym budynku na pomieszczenia szkolne, na terenie części działki nr [...], obręb S., położonej przy ul. [...] w P..

Organ I instancji wskazał na aktualne zagospodarowanie terenu inwestycji, stwierdzając, że planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany parametrów istniejącego budynku. W jego ocenie, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i jest to obszar wystarczający do przeprowadzenia analizy planistycznej, a jego dalsze rozszerzenie jest bezzasadne, gdyż nie wniesie dalszych istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że z uwagi na zakres inwestycji (zmiana sposobu użytkowania części budynku) istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy planowana inwestycja kontynuuje funkcję sąsiedniej zabudowy i czy można ją pogodzić z obiektami zastanymi na danym terenie. Dlatego tzw. analizę urbanistyczną przeprowadzono jedynie w zakresie funkcji istniejącej zabudowy. Z tej zaś wynika, że w obszarze analizowanym znajdują następujące funkcje: usługowo-produkcyjna, usługowo-mieszkaniowa, usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowa wielorodzinna.

W ocenie organu I instancji, z przeprowadzonej analizy wynika, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy usługowej występującą w obszarze analizowanym. Zmiana funkcji części pomieszczeń istniejącego budynku z biurowych na szkołę stanowi tak naprawdę zmianę rodzaju usług prowadzonych w tym budynku. Powyższe nie godzi w zastane otoczenie, a nową funkcję można pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Dlatego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", a ponadto posiada ona dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W ocenie SKO, sporządzona analiza urbanistyczna słusznie została sprowadzona do zbadania, czy w obszarze analizowanym dopuszczona jest przewidziana przez inwestora funkcja obiektu. Zarazem zwróciło uwagę, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno tej kwestii [kontynuacji] funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skoro na danym obszarze występuje już zabudowa usługowa (np. warsztat samochodowy), to funkcję taką będzie również kontynuowało przedszkole.

W konkluzji SKO stwierdziło, że planowana zmiana sposobu użytkowania części wskazanego budynku biurowego na działalność oświatową jest dopuszczalna, ponieważ można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie inwestor nie domaga się ustalenia warunków zabudowy dla nowego obiektu budowlanego. Przedmiotem jego wniosku jest zmiana sposobu użytkowania części budynku biurowego, która nie przewiduje zmian konstrukcyjnych ani innej przebudowy. Planowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu stanowi kontynuację funkcji już znajdującej się na obszarze analizowanym, ponieważ można pogodzić zabudowę, np. mieszkaniową z obiektem o funkcji oświatowej, tj. szkołą. Nie można zaś zgodzić się ze skarżącą, że w okolicznościach tej sprawy, jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. funkcji produkcyjnej, można nadać priorytetowe znaczenie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że mówiąc o spodziewanych utrudnieniach czy wręcz uniemożliwieniu kontynuacji funkcji produkcyjnej zakładu Spółki w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania części budynku na cele oświatowe, skarżąca obawia się, iż kontynuowanie działalności w takiej sytuacji może ją narazić na roszczenia cywilnoprawne o zaprzestanie immisji ze strony podmiotu prowadzącego szkołę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 700/18, oddalając skargę, wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały trafnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących zwłaszcza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu, w sprawie zgodnie z przepisami wyznaczono obszar analizowany, przyjmując jego wielkość minimalną, jaka wynika z przepisów, co było w okolicznościach tej sprawy wystarczające dla stwierdzenia kontynuacji funkcji. Zatem poszerzenie tego obszaru ponad przyjętą wielkość minimalną byłoby nieuzasadnione i niecelowe.

Ponadto z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania (zmiana sposobu użytkowania części budynku) organy trafnie zawęziły analizę urbanistyczną tylko do badania wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki pogląd znajduje potwierdzenie o orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15; z 14 listopada 2014 r., II OSK 1018/13; z 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10; z 20 października 2010 r., II OSK 1643/09).

Sąd I instancji, opierając się na wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1018/13, wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" (P. Saternus: Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 129; L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116; Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 614 i 615), akcentując, że przez kontynuację funkcji należy rozumieć także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyroki NSA: z 28 marca 2013 r., II OSK 1301/16; z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2532/11). Albowiem trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13; z 10 maja 2014 r., II OSK 574/13; z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2532/11).

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, jaka funkcja "dominuje" ("przeważa") w obszarze analizowanym. Zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17). Jeśli na danym obszarze (w granicach obszaru analizowanego) występują dwie lub więcej funkcje zabudowy (zagospodarowania) terenu, to co do zasady wystarczy, jeśli zamierzona inwestycja kontynuuje – w sposób wcześniej objaśniony – choćby jedną z nich. Przemawia za tym już treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym mowa jest o "co najmniej jednej działce sąsiedniej" mającej pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, a nie np. o "większości" czy "przeważającej/dominującej liczbie" działek mających stwarzać taką możliwość.

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że zamierzony przez inwestora sposób użytkowania części dotychczasowych pomieszczeń biurowych w przedmiotowym budynku jako pomieszczeń szkolnych spełnia wymóg kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. A w tym zakresie z uwagi na okoliczności sprawy uwzględnieniu wymagała też funkcja biurowa pozostałych kondygnacji budynku, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania. Trafnie przy tym stwierdza organ I instancji, że zmiana funkcji pomieszczeń istniejącego budynku z biurowych na szkolne stanowi tak naprawdę zmianę rodzaju usług prowadzonych w tym budynku. I to usług w istotnej mierze "pokrewnych", czego dowodzi choćby dostrzeżona w orzecznictwie praktyczna trudność, a niekiedy wręcz niemożność ścisłego rozróżnienia, w przypadkach "granicznych", funkcji dydaktycznej od funkcji biurowej poszczególnych pomieszczeń danego obiektu, zilustrowana przykładem pomieszczeń sekretariatu szkolnego, które mają bez wątpienia w swej istocie charakter "biurowy", zarazem jednak wykazują niewątpliwy, ścisły związek z przeznaczeniem "dydaktycznym" (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., II OSK 1665/16). W tym kontekście traci na znaczeniu – zdaniem Sądu co do zasady trafne – stanowisko strony skarżącej, że organ nie powinien poprzestać na stwierdzeniu występowania w obszarze analizowanym ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", lecz winien sprecyzować rodzaj tych usług (godzi się jednak zauważyć, że orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite – por. np. odmienne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 128/18).

Tymczasem w analizie urbanistycznej sporządzonej w kontrolowanej sprawie poprzestano na ogólnikowej konstatacji, że w obszarze analizowanym na wymienionych działkach znajduje się "zabudowa usługowa", bez dookreślenia, jakich rodzajów usług ona dotyczy. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro jest w niej niesporne, że – jak to już wyżej wskazano – w obszarze analizowanym występują m.in. funkcja biurowa, a ponadto mieszkaniowa, co wystarcza do uznania, iż planowane zamierzenie spełnia wymóg kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również ostatni z zarzutów skargi, w myśl którego zmiana przeznaczenia budynku zgodnie z żądaniem wniosku może utrudnić albo wręcz uniemożliwić realizację funkcji produkcyjnej przez prowadzony przez Spółkę zakład, w ten sposób, że będzie on zmuszony ograniczyć działalność produkcyjną, która może być uciążliwa przy realizacji planowanej inwestycji (szkoły). Zarazem pełnomocnik skarżącej uchylił się od wyjaśnienia w skardze natury tych "uciążliwości", zaś na rozprawie jedynie ogólnikowo stwierdził, że Spółka obawia się możliwości występowania w przyszłości przez podmiot prowadzący szkołę z roszczeniami cywilnoprawnymi o zaprzestanie immisji. Poza tym w ocenie Sądu, trudno jest dostrzec jakie ponadnormatywne immisje będzie powodowała funkcja usługowa (biurowa) w budynku należącym do skarżącej Spółki dla zamierzonej działalności dydaktycznej. Natomiast może tu chodzić głównie (jeśli nie wyłącznie) o ewentualne przekroczenie norm hałasu w związku z działalnością produkcyjną zakładu Spółki. W tym zaś zakresie obowiązują przepisy, które wymagają dotrzymania standardów jakości środowiska. W konsekwencji zamierzona przez inwestora zmiana przeznaczenia pomieszczeń biurowych na szkolne – jeśli korzystanie z tych pomieszczeń będzie się wiązać ze stałym pobytem dzieci lub młodzieży – może się wiązać z ustanowieniem lub wzmożeniem ochrony akustycznej tego terenu. Tej kwestii nie należy jednak, zdaniem Sądu, rozpatrywać z perspektywy istnienia bądź braku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym (co sugeruje skarżąca), lecz ewentualnych ograniczeń mogących wyniknąć dla osób trzecich (emitujących ponadnormatywny hałas) w związku z realizacją zamierzonej inwestycji oraz ewentualnej ochrony interesów tych osób (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. nie może jednak stanowić podstawy do skutecznego żądania przez skarżącą dodatkowych obwarowań lub modyfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie mówiąc już o żądaniu odmowy ustalenia tych warunków (brak przepisów, które chroniłyby podmioty, których działalność emituje ponadnormatywny hałas; a ocena w zakresie możliwości wprowadzenia ograniczeń dla terenów sąsiednich należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, co wynika, np. z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego). W konsekwencji kwestie te nie podlegają badaniu w – poprzedzającym ww. procedurę zgłoszeniową – postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, i tym samym pozostają bez wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dodatkowo wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, tj.

1) decyzji Prezydenta na okoliczność charakteru prowadzonej przez Skarżącą na jej działce działalności, w tym wprowadzania gazów i pyłów do powietrza;

2) wydruku z portalu geoportal na okoliczność bliskiego położenia działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz działki ewidencyjnej, na której skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą w postaci fabryki opon.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu przejawiającej się w:

a) bezzasadnym przyjęciu, że dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określonej w wyżej wymienionym przepisie wystarczające jest stwierdzenie kontynuacji jakichkolwiek funkcji występujących w obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu i wyrażonej w nim zasady dobrego sąsiedztwa prowadzi do wniosku, że zasada ta jest spełniona wówczas, gdy dodatkowo nowo wprowadzoną funkcję można pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze analizowanym;

b) bezzasadnym przyjęciu, że przy ocenie przesłanki kontynuacji funkcji i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa niedopuszczalne jest uwzględnienie ewentualnych oddziaływań planowanej inwestycji na inne nieruchomości, podczas gdy przy dokonywaniu tej oceny niezbędne jest ustalenie czy nowo wprowadzana funkcja będzie tworzyć harmonijną całość z funkcją dominującą na obszarze analizowanym, a zatem ewentualne oddziaływanie na inne nieruchomości (w szczególności realizujące funkcję dominującą na obszarze analizowanym) spowodowane zmianą przeznaczenia budynku powinno być poddane analizie już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że przesłanka kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa była w niniejszej sprawie spełniona w sytuacji w której planowana inwestycja nie może harmonijnie współistnieć z funkcją dominującą na obszarze analizowanym, tj. z funkcją produkcyjną, co powinno doprowadzić WSA do uznania, że przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w przedmiotowym przepisie, nie była w niniejszej sprawie spełniona.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na:

a) oddaleniu skargi pomimo tego, ze organy administracyjne zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie ustaliły, która z funkcji na obszarze analizowanym ma charakter funkcji dominującej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż na obszarze analizowanym dominuje funkcja produkcyjna która jest nie do pogodzenia z planowaną przez inwestora funkcją oświatową;

b) oddaleniu skargi pomimo tego, że organy obu instancji wadliwie ustaliły, że teren zakładu skarżacej Spółki realizuje funkcję usługowo-produkcyjną w sytuacji w której realizuje on funkcję produkcyjną, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż ustalenie powyższej okoliczności powinno doprowadzić do wniosku, że funkcją, która dominuje w obszarze analizowanym jest funkcja produkcyjna, która nie może harmonijnie współgrać z planowaną przez inwestora funkcją oświatową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania (nie wykazano aby odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika).

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny wypowiedzianej przez Sąd I instancji, który stwierdził, że "w sprawie zgodnie z przepisami wyznaczono obszar analizowany, przyjmując jego wielkość minimalną, jaka wynika z przepisów, co było w okolicznościach tej sprawy wystarczające dla stwierdzenia kontynuacji funkcji". Taka ocena zarzutów skargi kasacyjnej wynika z tego, że skarżąca Spółka błędnie rozumnie przesłankę kontynuacji funkcji, ponieważ przesłanka ta nie jest równoznaczna z możliwością kontynuacji tylko wiodącej/dominującej funkcji. Co więcej, w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. czy mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie. Poza tym w tej sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy wzięto pod uwagę występujące w terenie analizowanym funkcje zabudowy, gdzie obok różnych funkcji występowała także funkcja usługowa, co świadczy nie tyle o uzupełnieniu, co o dalszej kontynuacji występującej w analizowanym terenie tej funkcji, w ramach której może też być realizowana działalność oświatowa. Ustalanie warunków zabudowy polega bowiem na ustaleniu, jak kształtuje się tzw. państwowy porządek planistyczny wynikający z ustawy, co wymaga uwzględnienia m.in. zabudowy istniejącej na "sąsiednim terenie". Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy odgraniczać wyłącznie do takiego sąsiedztwa, na jakie wskazuje skarżąca Spółka w odniesieniu do jej nieruchomości, i z tego faktu domagać, że to funkcja przemysłowa jako dominująca powinna decydować o wyniku sprawy. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12). Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza natomiast ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11). Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12). Tym bardziej, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, ustalono, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowo-produkcyjna, usługowo-mieszkaniowa, usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowa wielorodzinna, to zmiana przeznaczenia części istniejącego budynku biurowego na pomieszczenia szkolne nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nawet w sytuacji gdy sąsiednia nieruchomość skarżącej Spółki posiada funkcję produkcyjną. Ponadto w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano aby planowane pomieszczenia szkolne nie mieściły się w funkcji usługowej lub biurowej. Skoro w sprawie wykazano, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji istniejącej w terenie analizowanym, brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie może harmonijnie współistnieć z funkcją produkcyjną, która występuje na obszarze analizowanym. Argumentacja skarżącej Spółki w odniesieniu do konieczności uwzględnienia kwestii oddziaływania jej zakładu, celem ustalenia czy nie zachodzi kolizja funkcji w znaczeniu planistycznym, pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, skoro planowana inwestycja odpowiada występującej na tym terenie już funkcji usługowej. Co innego gdyby taka funkcja nie występowała w terenie analizowanym. Wtedy wprowadzenie nowej funkcji jako uzupełniającej wymagałoby oceny czy nowa funkcja nie jest sprzeczna (nie koliduje) z funkcjami występującymi już na danym terenie. Stąd wnioskowane w skardze kasacyjnej dowody nie mogły skutecznie podważyć legalności oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, albowiem Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że organy obu instancji "prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały trafnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących zwłaszcza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym". Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w kontrolowanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, jaka funkcja "dominuje" ("przeważa") na obszarze analizowanym. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika bowiem, że bez znaczenia dla wyniku sprawy jest argumentacja skarżącej Spółki wskazująca, że organy obu instancji nie ustaliły, która z funkcji na obszarze analizowanym ma charakter funkcji dominującej. W tej sprawie dla ustalenia kontynuacji funkcji w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na podstawie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. wystarczające było ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji już istniejącej w terenie analizowanym, co tym samym wyklucza stwierdzenie aby wskazywane funkcje wykluczały się wzajemnie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.