Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2020/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3; art. 8;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 par 3; art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"" "GDDKiA") nie zezwolił [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. ( dalej "Spółka", "Skarżąca") na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia [...]w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w m. P., gm. [...] w zakresie przekroczenia pasa drogowego [...] na skrzyżowaniu z ul. [...].

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 39 ust, 3 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 470 ze zm. - dalej u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W maju 2020 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia [...]w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości P., gm. [...].

Decyzją z [...] lipca 2020 r. "GDDKiA odmówił Spółce wydania zezwolenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) sieć gazowa stanowi nowe urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Dyrektora przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są § 140 ust. 4 i 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 2016 r. poz. 124 ze zm.), zgodnie z którym infrastruktura techniczna niezwiązana z gospodarką drogową umieszczana w pasie drogowym nie może m.in. naruszać elementów technicznych drogi, zmniejszać stateczność i nośność podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych urządzeń podziemnych oraz ograniczać możliwości przebudowy albo remontu drogi.

W przedmiotowej sprawie przekroczenie (skrzyżowanie) sieci gazowej występuje na połączeniu [...] z ul. [....] i jest projektowane bezpośrednio przy istniejącym przepuście w ciągu rowu odwadniającego pod wlotem włączenia ul. [...] do [...]. Komora przewiertowa od strony działki nr [...] lokalizowana byłaby w obszarze istniejącego przepustu. Taka lokalizacja sieci gazowej w pasie drogowym wraz z szerokością strefy kontrolowanej dla gazociągu ograniczałaby działanie zarządcy drogi krajowej na odcinku ww. skrzyżowania w przypadku przebudowy lub remontu drogi oraz skutkowałaby uszkodzeniem przepustu.

Projektowana sieć w lokalizacji opisanej jak wyżej stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, a także przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Skrzyżowanie sieci gazowej należy lokalizować pod korpusem drogi krajowej nr [...] w miejscu poza włączeniem ul. [...] do [...] zachowując odległość min. 1,0 m od ścianki czołowej przepustu oraz zachowując kąt prosty pomiędzy osią sieci a osią [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła;

I. Prawa materialnego, a to poprzez naruszenie:

art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy, o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) dalej: Udr poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu i bezpodstawne przyjęcie, że jego umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w wyniku błędnego ustalenia, że projektowany gazociąg naruszałby urządzenia podziemne i odwadniające;

II. Prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie

1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:;

• pominięcie, okoliczności związanych z posadowieniem projektowanego gazociągu, które wskazują na to, że komora przewiertowa nie znajduje się w obszarze przepustu, a projektowany gazociąg będzie aż trzy metry pod drogą publiczną, zabezpieczony dodatkową rurą ochronna, a w związku z tym nie będzie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;

• pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci konieczności zabezpieczenia realizacji dostaw paliwa gazowego w miejscowości P., bez uwzględnienia możliwości uregulowania tytułu do korzystania;

• zaniechanie ze strony Organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji,, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego co skutkowało dokonaniem oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów:

2) art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przekłada się na ograniczone możliwości strony dotyczące kontroli podstaw wydanego rozstrzygnięcia;

3) art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak wyczerpującej analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 Udr oraz relacji między przepisami ustawy o drogach publicznych a przepisami rozporządzenia, niewyjaśnienie istnienia przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 Udr w odniesieniu do konkretnej sytuacji strony, co stanowiło działanie pozbawiające zaufania jego uczestników do władzy publicznej, uniemożliwiające zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się Organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

4) - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia dowolnego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, co wyrażało się w braku zbadania przesłanek umożliwiających organowi wydanie odmowy na zezwolenie na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym, całkowitym pominięciu okoliczności, że to organ winien byt wykazać, że zachodzą okoliczności, od których ustawodawca uzależnia decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację urządzeń przesyłowych w pasie drogi publicznej, braku rozważenia skutków wydania decyzji dla interesu społecznego i obywateli zamieszkujących miejscowość P..

Formułując niniejszą skargę, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi i opisanych w jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi podnoszone zarzuty zostały szczegółowo omówione przez Skarżącą.

W szczególności Skarżąca wskazała m.in., że zaprojektowana sieć gazowa na głębokości min. 3 m, usytuowanie komór przeciskowych w odległości 15m od przepustu, bezwykopowa technologia wykonania sieci gazowej oraz brak zajęcia pasa drogowego [...] w celu wykonania robót jest niepodważalnym argumentem na bezpieczne wykonanie robót, nie ograniczając widoczności oraz nie powodując zagrożenia dla ruchu drogowemu.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Oceniając zarzuty skargi organ stwierdził, że dołączony do skargi załącznik w postaci projektu zagospodarowania terenu nie jest tożsamy ze złożonym przez Stronę do wniosku z [...] maja 2020 r. projektem zagospodarowania terenu w zakresie długości rury osłonowej oraz miejsca jej zakończenia. W złożonym przez Stronę do wniosku z dnia [...] maja 2020 r. projektem zagospodarowania terenu długość rury osłonowej o [...] wynosi 48,00m i kończy się na ścianie czołowej istniejącego przepustu drogowego zabudowanego w pasie drogowym [...] pod wylotem ul. [...] do [...]. Zgodnie natomiast z projektem zagospodarowania terenu załączonym przez Skarżącego jako dowód do skargi z dnia [...] sierpnia 2020 r. długość rury osłonowej o [...] wynosi 66,00m i zakończona jest poza pasem [...]. Powyższe wskazuje na brak tożsamości załącznika (mapy z projektem zagospodarowania terenu) złożonego przez Stronę do wniosku z [...] maja 2020 r., na podstawie którego organ wydał zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję GDDKiA dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornej decyzji.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej.

Przystępując do rozpoznania sprawy należy jednak zaznaczyć, że w Skarżąca nie złożyła wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy i skorzystała z możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem trybu odwoławczego. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Z treści skargi oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że istotą sporu zaistniałego pomiędzy organem a Skarżąca były kwestie techniczne, związane z lokalizacją sieci gazowej. W szczególności chodzi tu o komory przewiertowe i ich umiejscowienie w obrębie istniejącego przepustu a także kolizję z istniejącym w pobliżu rowem odwadniającym. Szczegółowe rozważania techniczne w tym zakresie znajdują się na stronie 5 uzasadnienia skargi.

Jednakże z punktu widzenia procesowego należy podkreślić, że GDDKiA odmawiając Skarżącej zgody na lokalizację sieci gazowej zgodnie z założeniami przedstawionymi we wniosku z [...] maja 2020 r. jednocześnie wskazał inne możliwe miejsce lokalizacji takiej sieci gazowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisał, że; "Skrzyżowanie sieci gazowej należy lokalizować pod korpusem drogi krajowej nr [...] w miejscu poza włączeniem ul. [...] do [...] zachowując odległość min. 1,0 m od ścianki czołowej przepustu oraz zachowując kąt prosty pomiędzy osią sieci a osią [...]".

Z tego stanowiska organu wynika, że gdyby strona złożyła wniosek o lokalizację sieci gazowej w miejscu wskazanym przez organ, jej wniosek zostałby rozstrzygnięty pozytywnie.

Zdaniem Sądu takie działanie organu względem strony postępowania administracyjnego - przedsiębiorcy budzi wątpliwości co do zgodności z regułą określoną w art. 8 k.p.a.

Stosownie do treści art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93, Prok. i Pr. 1995, nr 2, poz. 54; wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98, LEX nr 47261; wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 1511/98, LEX nr 48570; wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547).

W szczególności, gdyby GDDKiA w toku postępowania a przed wydaniem decyzji w sprawie pokusił się o wyjaśnienie ze stroną spornych kwestii dotyczących parametrów technicznych lokalizacji sieci gazowej, to dałby tym samym stronie możliwość merytorycznej argumentacji i wypowiedzenia się co do twierdzeń organu w tych niewątpliwie skomplikowanych problemach technicznych dotyczących przebiegu sieci gazowej. Dałoby to możliwości uzgodnienia stanowisk obu stron przed wydaniem decyzji.

Natomiast w zaistniałej sytuacji obustronna polemika organu i Skarżącej co do parametrów technicznych wymaganych dla lokalizacji sieci gazowej przeniosła się do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę strony, o czym świadczy uzasadnienie skargi oraz treść odpowiedzi na skargę

W konsekwencji Sąd podzielił także zarzuty skargi, że w sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego z punktu widzenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważa, że doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej spełnia uzasadnienie decyzji. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, stwierdzenie, że przyczyną tego są istotne powody (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 2.02.2012 r., II SA/Po 721/11, LEX nr 1109030; wyrok WSA w Warszawie z 6.10.2009 r., VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać także sygnalizowanej w skardze okoliczności związanej z interesem społecznym. Należy zatem przyznać rację Skarżącej, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację oznacza bardzo często jedyną możliwość, aby wybudować gazociąg i doprowadzić do zaspokojenia potrzeb ludności w dostawy paliwa gazowego, a jej odmowa to uniemożliwia. Jak podnosi Skarżąca, uzyskała ona już wszystkie pozostałe tytuły prawne i uzgodnienia, a jedynie decyzja GDDKiA wstrzymuje przedmiotową inwestycję.

W tym stanie rzeczy wypowiadanie się przez Sąd co do pozostałych zarzutów skargi o charakterze stricte technicznym należało uznać za przedwczesne, skoro sprawa będzie od nowa rozpoznawana przez organ administracji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - dowodowego, w toku którego dojdzie do szczegółowego zbadania warunków technicznych umożliwiających lokalizację sieci gazowej z uwzględnieniem stanowiska strony oraz mając na względzie preferowaną przez organ i dopuszczalną lokalizację takiej sieci.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.z dnia 2018.01.30) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.