Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1669/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrulkturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz I. G. kwotę 450 /czterysta pięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] marca 2005r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.), przyznał I. G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych (jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową) za rok 2004 w wysokości 0,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zastosowano sankcje w zakresie:

1) jednolitej płatności obszarowej (JPO):

- odmówiono wnioskodawcy płatności, ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych o identyfikatorach: D, E, F, H, I, M, O, P, R, U, AC, AF,

- zmniejszono płatności, ze względu na brak dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach: A, AA, AB, AC, AD, AE, AG, AI, B, C, E, F, G, J, K, M, O, P, R, U, w wysokości 386,74 zł i 73,69 zł.

Podstawę zastosowania sankcji stanowił:

- art. 13 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92,

- art. 5 i art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji;

2) uzupełniającej płatności obszarowej (UPO):

- odmówiono wnioskodawcy płatności, ze względu na odmówienie płatności JPO i ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych o identyfikatorach: D, E, F, H, I, M, O, P, R, U, AC, AF ze wskazaniem na inne rośliny,

- zmniejszono płatności, ze względu na brak dobrej kultury rolnej działek o identyfikatorach: A, AA, AB, AC, AD, AE, AG, AI, B, C, E, F, G, J, K, M, O, P, R, U, w wysokości 537,84 zł i 102,47 zł ze wskazaniem na inne rośliny.

Podstawę zastosowania sankcji stanowił:

- art. 13 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 200lr. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92,

- art. 32 i 33 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.

Stwierdzono, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła 64,06 ha, natomiast wniosek został rozpatrzony pozytywnie do powierzchni 0 ha, w rezultacie kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wyniosła 0,00 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 14 września 2004r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie I. G., która wykazała wiele nieprawidłowości i uchybień w stosunku do danych zgłoszonych we wniosku, zatem:

- działka rolna A została w całości wykluczona z wniosku, gdyż stwierdzono odłóg,

- brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej stwierdzono na działkach rolnych B (na pow. 0,77 ha, pozostała powierzchnia nie kwalifikowała się do płatności bezpośrednich, bo wynosiła poniżej 0,1 ha), C, E, F, G, K (na pow. 2 ha), M (na pow. 0,3 ha), O, P (na pow. 1,19 ha), R (na pow. 0,44 ha), S, W, U (na pow. 0,3 ha), AC, AI,

- odnośnie działki rolnej D zadeklarowano powierzchnię 0,15 ha, a zmierzono 0,10 ha, AF zadeklarowano powierzchnię 1,29, a stwierdzono 0,17 ha,

- na działkach rolnych H i I stwierdzono powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha (minimalna powierzchnia, do których przysługują płatności),

- na działkach rolnych: J - stwierdzono nieużytek, AA - stwierdzono odłóg zamiast deklarowanej łąki (pastwiska), AB, AD, AG, AH - stwierdzono las, AE – stwierdzono drzewa i krzaki.

Nadto, wskazano iż nałożone sankcje z tytułu JPO wynikały z art. 5 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. (powołanego wyżej), zgodnie z którym w sytuacji gdy różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 30% żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Z kolei podstawą do obliczenia UPO był art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. (powołanego wyżej). W przypadku gdy różnica między zgłoszonym a zatwierdzonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20% zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni.

I. G. w skardze na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005r., uzupełnianej kolejnymi pismami procesowymi (w tym załącznikiem do protokołu), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Podniósł, iż o kontroli przeprowadzanej w jego gospodarstwie nie został powiadomiony, dlatego nie mógł być obecny w trakcie jej trwania. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, iż zgodnie z art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, jednak – jego zdaniem - tego rodzaju konstatacja nie uwzględnia przepisu art. 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wniosek o pomoc może być w całości lub w części wycofany w każdym czasie, przed dniem w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Przepisy te interpretowane a contrario wskazują, iż w przypadku niepoinformowania o kontroli producent rolny ma prawo cofnąć wniosek w całości lub części nawet wówczas, gdy kontrola stwierdziła nieprawidłowości. W toku postępowania, nawet przy przyjęciu prawidłowości kontroli, nie umożliwiono skarżącemu skorzystania z tego trybu postępowania. Skarżący z przeprowadzonej kontroli otrzymał kopię protokołu, który nie uwzględniał wszystkich działek gospodarstwa, jak również dokonane w nim zapisy były nieczytelne, wobec tego trudno mu było wywnioskować jakie zarzuty komisja ma pod adresem skontrolowanych działek. Na protokole brak jest jego podpisu, a na stronach 1, 2 i 33 brak jest podpisu p. S., która zgodnie z treścią protokołu był jedną z osób dokonujących czynności kontrolnych.

Skarżący zarzucił, iż wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9, art. 107 § 3, jako że nie zawierają uzasadnienia faktycznego. Decyzja organu pierwszej instancji wskazuje tylko sankcje nałożone na skarżącego, uzasadniając je zawyżoną deklaracją powierzchni działek rolnych i brakiem dobrej kultury rolnej, bez wskazania na czym te nieprawidłowości polegały. Nie wyjaśnia także na jakich zasadach prowadzone było postępowanie dotyczące obliczenia różnic między zgłoszonym, a ostatecznie zatwierdzonym polem powierzchni oraz w jaki sposób organ dokonał stosownych wyliczeń mających zastosowanie do nałożenia sankcji. Kwestii tych nie wyjaśnia również, pomimo szerszego uzasadnienia, zaskarżona decyzja. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie przeprowadził powtórnej kontroli mającej na celu zweryfikowanie danych zebranych podczas kontroli gospodarstwa. Nadto, przy obliczeniach nie uwzględniono wszystkich działek rolnych, w szczególności działki o identyfikatorze N o powierzchni 14,4 ha, co wynika z dokumentu kompensacji powierzchni w ramach grup płatności dla gospodarstwa, pomimo iż działka ta została wpisana we wniosku do powierzchni deklarowanej. Tego rodzaju zabieg matematyczny (nieprawidłowy) spowodował, iż różnica pomiędzy

powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła aż 81,40 %. Gdyby uwzględniono w rozliczeniu wymienioną działkę, to suma powierzchni stwierdzonej wyniosłaby 44,82 ha, a różnica procentowa 23,20 %. Następnie, przy uznaniu iż suma zmierzonych działek utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w roku 2004r. wyniosła 54,54 ha, przy ogólnej sumie powierzchni działek zgłoszonych wynoszącej 64,06 ha, procent działek niespełniających wymogów dobrej kultury rolnej w 2004r. wyniósłby co najwyżej 14,86 %, w tej sytuacji płatności bezpośrednie okazałyby się należne.

Jak wskazano decyzje nie precyzują zarzutów dotyczących braku utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej. W ocenie skarżącego zarzut ten ma umocowanie w treści § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600) w jego brzmieniu na dzień wydania decyzji. Zgodnie z tą normą "utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej [...]: jest koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym - w przypadku łąk". Zdaniem skarżącego okres wegetacyjny, wobec braku sprecyzowania tego pojęcia przez ustawodawcę, trwa w Polsce do października lub listopada, a kontrolę przeprowadzono we wrześniu, czyli przed jego zakończeniem, zatem w tym czasie nie można było wykazać utrzymywania gruntów w dobrej czy złej kulturze rolnej w 2004r. Zwrócono także uwagę na fakt, iż w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005r. zmieniającym ww rozporządzenie (Dz.U. nr 36, poz. 326) już nie odwołano się do pojęcia "okresu wegetacyjnego", zmieniając zasady oceny dobrej kultury gruntów rolnych, poprzez precyzyjne wskazanie terminów koszenia "okrywy roślinnej" (nie "traw").

Strona podała szereg okoliczności wskazujących na nieprawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Ma wątpliwości czy kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby upoważnione do jej przeprowadzenia. W aktach sprawy brak jest imiennych upoważnień do jej przeprowadzenia. Zauważyła, iż bez stosownego upoważnienia zawierającego dane określone w art. 6 ust. 4 ustawy o d.b.g.r. przeprowadzenie kontroli nie jest możliwe, jak również z tych samych względów nie jest możliwe dokonanie prawidłowości kontroli bez wcześniejszego określenia jej zakresu i miejsca. Wskazała na niejednoznaczność określenia terminu kontroli. W zaskarżonej decyzji podaje się datę 14 września 2004r., w odpowiedzi na skargę 14 - 16 września 2004r., a z dokumentacji fotograficznej wynika, iż w stosunku do działek AE,AF,AG,AA,AB,AC,AD kontrolę przeprowadzono w dniu 13 września 2004r.

Zauważyła także, iż organ w niniejszej sprawie, jak i w sprawie rozpoznawanej przez Sąd pod sygn. akt IV SA/Wa 1668/05, powołuje się na ustalenia dokonane tą samą kontrolą, pomimo iż w obu przypadkach kontrole są przeprowadzane z mocy odrębnych norm prawnych i na podstawie różnych upoważnień.

Skarżący, powołując się na treść art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., podniósł iż dokonanie obmiarów działek rolnych przy użyciu metody pomiarowej GPS nie zapewnia równowagi proklamowanej treścią powołanej normy prawnej. Przepisy prawa polskiego nie wskazują, iż obmiar działek jest dokonywany przy użyciu GPS, a pomiary dokonywane tą metodą w zasadzie w każdym przypadku dały wynik mniejszy niż pomiary dokonane metodą tradycyjną. Wobec tego organy nie zachowały się zgodnie z treścią normy art. 9 kpa, bowiem nie poinformowały skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o fakcie, iż dokonywanie obmiarów przy pomocy urządzenia GPS odbiega od pomiarów urzędowo stwierdzonych w odpisach z ksiąg wieczystych i rejestrach gruntów, na podstawie których wskazano we wniosku obszar działek rolnych. Co więcej pkt 25 ww rozporządzenia Komisji wskazuje, iż powinny zostać ustanowione szczegółowe zasady dotyczące określania obszarów oraz stosowanych metod pomiarowych. Z braku właściwych norm prawa polskiego, należy uznać iż ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS, może być jedną, a nie jedyną metodą weryfikacji zgłoszonego obszaru działek.

Z kolei przytaczając treść pkt 41 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., w którym wskazano iż co do zasady obniżek i wyłączeń nie powinno stosować się w przypadku, gdy rolnik przedstawił informacje rzeczywiście prawidłowe lub w przypadku gdy może wykazać, iż nie ponosi winy, skarżący zauważył iż niedopuszczalne było zastosowanie wobec niego obniżek, bowiem w zakresie powierzchni działek rolnych przedstawił on informacje rzeczywiście prawdziwe, uwzględniając dostępne mu dokumenty urzędowe.

Ostatecznie skarżący stwierdził, iż weryfikacja podanych przez niego we wniosku informacji dokonana przy pomocy urządzeń pomiarowych, których stosowanie nie ma wyraźnej delegacji ustawowej i które nie są dostępne dla skarżącego, nie powinna wywoływać negatywnych konsekwencji dla niego. Nie można mu również postawić zarzutu związanego z brakiem utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, bowiem nie ponosi winy w zastosowaniu przez ustawodawcę nieprecyzyjnego pojęcia "okres wegetacyjny",

który powinien być rozumiany w sposób zaprezentowany powyżej, co oznacza iż

kontrola została przeprowadzona przedwcześnie, aby dokonać prawidłowych

ustaleń w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż kontrolę w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono w dniach 14 -16 września 2004r. Powierzchnia zgłoszona we wniosku wyniosła 64,04 ha, natomiast po kontroli na miejscu stwierdzono 29,43 ha (po wykluczeniu obszaru nie utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej), w efekcie różnica między powierzchniami wyniosła 34,63 ha, co stanowiło 117,67 % stwierdzonej powierzchni.

Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. kontrole na miejscu nie są zapowiadane. W zaskarżonej decyzji wykazano tylko te działki, co do których nastąpiły nieprawidłowości. Kontrola działki N (znajdującej się w innym województwie niż pozostałe działki rolne) została przeprowadzona w dniu 10 września 2004r. i potwierdziła dane zawarte we wniosku. Natomiast przeprowadzona kontrola innych działek, poparta materiałem fotograficznym, wykazała że działki nie spełniały wymogów dobrej kultury rolnej, co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonym protokole. W kwestii zaś wyników kontroli organ wyjaśnił, iż w załączonej do skargi symulacji producent rolny mylnie odczytuje wyniki przeprowadzonej kontroli. Dla przykładu podał, iż działka rolna o identyfikatorze A: zgłoszona powierzchnia - 1,15 ha (łąki), stwierdzona powierzchnia - 0,90 ha, w tym całość stwierdzonej powierzchni nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, co spowodowało wykluczenie jej z wniosku, a więc nie mogła być wliczona do powierzchni stwierdzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2005r. naruszają przepisy postępowania.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.). Organy administracji – w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r., nr 90, poz. 864). Do aktów tych należą też rozporządzenia Komisji (WE), na podstawie których zastosowano w sprawie sankcje:

- nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92,

- nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiające środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji.

Właściwym jest też zauważyć, iż przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu stosownym jest więc podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż organ zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuścił się szeregu uchybień proceduralnych, czym naruszył wyżej powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń – w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do unormowań wynikających z wyżej cytowanej ustawy o p.b.g.r. warunkiem przyznania producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne płatności bezpośrednich, zarówno jednolitych jaki i uzupełniających, jest utrzymywanie tychże gruntów w dobrej kulturze rolnej. Dany grunt rolny, aby można było zakwalifikować do spełniającego wymagania dobrej kultury rolnej musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600 ze zm.). Oznacza to, iż jednym z celów kontroli przeprowadzanej w gospodarstwie rolnym skarżącego było poczynienie ustaleń we wskazanej materii. Natomiast drugim z celów kontroli, przy jednoczesnych ustaleniach odnośnie utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, było sprawdzenie prawidłowości wniosku pod względem powierzchni zadeklarowanej gruntów rolnych ze stanem rzeczywistym.

Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu organ administracji uznał, iż część działek rolnych nie spełnia warunków dobrej kultury rolnej i po wykluczeniu obszaru nie utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej, ustalił iż powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o płatności nie odpowiada powierzchni rzeczywistej. Stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty jest większa od powierzchni wyznaczonej w wyniku kontroli na miejscu i że powierzchnia zadeklarowana dla danej grupy upraw jest większa od powierzchni ustalonej przez organ i w efekcie ustalenie w obu wymienionych przypadkach, że różnica między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym (ustalonym) przekracza pewien procent wyznaczonego (ustalonego) obszaru, zadecydowało o przyznaniu płatności do gruntów rolnych za 2004r. w wysokości 0,00 zł.

Z tego wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych, przy jednoczesnej ocenie czy utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, stanowiły istotę sprawy, jako że prawidłowe ustalenia w tym zakresie miały znaczenie przy ocenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji (z tytułu nieprawidłowości w zgłoszeniu), jak i w kwestii czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy, poza podaniem w protokole kontroli na czym polegało uznanie że dana działka nie spełnia wymogów dobrej kultury rolnej (np. działka zaniedbana), nie wyjaśniły dlaczego właśnie szereg działek uznały za niespełniające warunków dobrej kultury rolnej. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych został złożony w dniu 2 czerwca 2004r., kontrolę na miejscu przeprowadzono we wrześniu 2004r. i wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji miało miejsce w dniu [...] marca 2005r., zatem wszystkie wymienione zdarzenia nastąpiły w czasie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, tj. w brzmieniu przed zmianą, która weszła w życie w dniu 17 marca 2005r. Rozporządzenie to posługiwało się jeszcze pojęciem "okres wegetacyjny" w przypadku gdy zachodziła potrzeba oceny czy dany grunt utrzymywany jest w dobrej kulturze rolnej, bez jego zdefiniowania (w obecnym brzmieniu pojęcie to zastąpiono konkretnymi datami). Dlatego organ powinien jednoznacznie wskazać dlaczego dane działki, na chwilę kontroli (wrzesień 2004r.), uznał za utrzymane w złej kulturze rolnej, w sytuacji gdy według twierdzeń skarżącego koniec okresu wegetacyjnego przypada na październik, ewentualnie listopad, zatem gdyby kontrola miała miejsce we wskazanych miesiącach sporne działki mogłyby już wtedy spełniać warunki dobrej kultury rolnej.

W ocenie Sądu również ustalenia faktyczne poczynione w zakresie różnic procentowych stwierdzonych pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym w wyniku kontroli, a mające istotny wpływ na słuszność odmowy przyznania płatności bezpośrednich i związany z tym wymiar sankcji, są niejasne i budzą wątpliwości. Kontrola na miejscu - według normy art. 21 Rozporządzenia 2419/2001 - obejmuje wszystkie działki rolne, w odniesieniu do których złożone zostały wnioski o pomoc [...]. Z tego wynika, iż skoro skarżący objął wnioskiem działkę o identyfikatorze "N" i została ona skontrolowana, to organ dokonując ustaleń faktycznych co do rzeczywistej powierzchni działek, w stosunku do których zachodziłaby możliwość przyznania płatności, nie mógł wymienionej działki rolnej przy sumowaniu powierzchni działek nie uwzględnić, poprzestając na tłumaczeniu iż w decyzji zostały wymienione tylko te działki, co do których stwierdzono nieprawidłowości, natomiast kontrola działki "N" potwierdziła dane zawarte we wniosku. Kwestia wliczenia, bądź pominięcia działki w ogólnym rachunku służącym ustaleniu procentowo powierzchni gruntów, co do których wniosek o dopłaty uznano za zasadny, mogła mieć wpływ na wynik sprawy, skoro obliczenia w tym zakresie stanowią podstawę określenia zastosowania sankcji.

Zarzut skargi sprowadza się również do zastosowanej metody pomiarowej – GPS – która dała wyniki odbiegające od danych zadeklarowanych we wniosku. Stosownie do pkt 25 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. powinny zostać ustanowione szczegółowe zasady dotyczące określania obszarów oraz stosowania metod pomiarowych. Takie wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 22 ust. 1 powołanego Rozporządzenia. W świetle tego przepisu obszar działek rolnych jest ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określanych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Właściwe władze ustalają margines tolerancji uwzględniając rodzaj stosowanej metody pomiarowej, rzetelność dostępnych dokumentów oficjalnych, czynników lokalnych, takich jak nachylenie i kształt danej działki [...]. Oznacza to, iż na organie spoczywał obowiązek wnikliwej analizy wyników pomiarów, zwłaszcza że różniły się one od zadeklarowanych – jak podnosi skarżący - w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów, czy ksiąg wieczystych. Trudno natomiast stwierdzić, w oparciu o lakoniczne uzasadnienia decyzji, że kwestie wymienione w cytowanym artykule były analizowane. Trzeba zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS, jest jedną z dopuszczalnych przez władze metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek i taką właśnie metodą posłużono się w sprawie. Z drugiej strony z powodu wielości dostępnych metod pomiarowych nie można wymagać od organu, aby dokonywał jednocześnie pomiarów różnymi metodami, które również mogłyby dać wynik niezadowalający dla strony. Niemniej jednak organ powinien w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne działek rolnych, zwłaszcza w sytuacji gdyby wykonane pomiary odbiegały od danych urzędowych zawartych w ewidencji gruntów.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można pominąć także treści art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., według którego obniżki i wyłączenia przyznawanych płatności nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Skarżący stwierdził, iż w złożonym wniosku powołał się na informacje prawdziwe, albowiem oparł się na dostępnych mu dokumentach urzędowych (księgach wieczystych, rejestrach gruntów). Natomiast organ nie zajął w ogóle stanowiska w kwestii wyjaśnienia skąd wzięła się różnica w powierzchni zgłoszonej a stwierdzonej niektórych działek, np. czy wynika ona z zawarcia błędnych danych w wymienionych dokumentach. Ustalenia w tym zakresie mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny, np. czy wnioskodawca nie wykazał, iż nieprawidłowości wynikały nie z jego winy.

Właściwe wyjaśnienie powyższych okoliczności miało istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanych w powołanych Rozporządzeniach Nr 2419/2001 i Nr 2199/2003, w konsekwencji do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 00,0 zł, zatem mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na nie wyjaśnieniu istotnych kwestii, znalazło odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia decyzji, czym naruszono także art. 107 § 3 kpa. Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu takiego naruszenia dopuściły się organy rozpoznające i rozstrzygające przedmiotową sprawę. Uzasadnienie faktyczne obu decyzji w zasadzie sprowadza się do wymienienia działek, ze wskazaniem na brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej i podaniem kwot, o które z tego powodu zmniejszono płatności, jak i na zawyżenie deklarowanej ich powierzchni będące przyczyną odmowy przyznania płatności obszarowych. Decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego, z którego strona mogłaby uzyskać informację o faktach, które zadecydowały o uznaniu danych działek rolnych za niespełniające wymagań stawianych utrzymywaniu gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, a określonych przepisami prawa. Nadto, nie przedstawiają na jakich zasadach zostały wyliczone kwoty, o które zmniejszono płatności, jak ustalono różnicę między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. W decyzjach wydawanych w przedmiocie przyznania kwot pieniężnych uzasadnienie faktyczne winno być tak sformułowane, aby strona miała możliwość sprawdzenia poprawności wyliczeń tych kwot.

Z kolei w uzasadnieniu prawnym decyzji pierwszej instancji powołano jako podstawę zastosowania sankcji art. 13 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. normujący "złożenie wniosku o pomoc po terminie", podczas gdy na taką okoliczność nie wskazuje materiał dowodowy sprawy, jak również uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. Podobna sytuacja - w ocenie Sądu - zaszła w przypadku powołania się na art. 6 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r., przewidującego sankcje w wypadku stwierdzenia nieutrzymywania w dobrym stanie pod względem rolniczym i ekologicznym gruntów rolnych i art. 33 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., przewidującego sankcje w wypadku gdy różnice między zadeklarowanym obszarem a obszarem ustalonym zgodnie z art. 31 ust. 2 tego rozporządzenia wynikają z nieprawidłowości dokonanych umyślnie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji wprawdzie ograniczył podstawy zastosowania sankcji, wskazując tylko art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. i art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., które znajdują zastosowanie gdy obszar zgłoszony przekracza obszar ustalony, ale nie zawarł dokładnego wytłumaczenia, dlaczego dany przepis znalazł zastosowanie w ustalonym stanie sprawy i rozważań odnośnie tych sankcji, które powołał organ pierwszej instancji, a które w świetle zgromadzonego materiału nie powinny znaleźć zastosowania. Nadto, jak wskazano organ powołał się na art. 32 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, który stanowi że jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc [...] zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony o więcej niż 30 % rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy [...], do jakiej byłby uprawniony w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy, natomiast przywołał treść ust. 1 tego artykułu, stwierdzając iż "w przypadku gdy różnica między zgłoszonym a zatwierdzonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20 % zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni". W rezultacie z treści uzasadnienia trudno wywnioskować czy różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym dla grupy upraw wynosi 20 % czy 30 %, a wysokość ustaleń procentowych ma wpływ na zakres przyznania pomocy obszarowej.

Z powyższego wynika, iż organy dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy skarżący już w odwołaniu kwestionował ustalenia w zakresie powierzchni działek rolnych oraz ich dobrej kultury rolnej, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak wynika z powyższego tego nie uczynił.

Nie można też nie zauważyć i nie zgodzić się w tym względzie z twierdzeniami skarżącego, iż postępowanie kontrolne dotknięte jest szeregiem uchybień, niemniej jednak Sąd nie dostrzegł, aby nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze wątpliwości może budzić precyzyjne określenie terminu kontroli na miejscu, tj. w gospodarstwie skarżącego, którego ustalenie w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy. W decyzji organ drugiej instancji podaje, iż kontrolna na miejscu została przeprowadzona 14 września 2004r., w odpowiedzi na skargę pojawia się data 14 - 16 września 2004r., z kolei z dokumentacji fotograficznej obrazującej stan działek rolnych AE, AF, AG, AA, AB, AC, AD wynika, iż czynności kontrolne miały miejsce 13 września 2004r.

Na koniec wyjaśnienia także wymaga czy kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby do niej upoważnione. Stosownie do art. 6 ust. 3 i ust. 5 ustawy o p.b.g.r. czynności kontrolne są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie (zawierające wskazanie osoby upoważnionej do wykonania czynności kontrolnych, miejsca i zakresu oraz podstawę prawną do ich wykonania), wydane przez Prezesa Agencji, które przed przystąpieniem do kontroli na miejscu osoba upoważniona do jej wykonania jest obowiązana okazać. W sprawie, wobec przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżącego, jako że nie został powiadomiony o zamiarze jej przeprowadzenia, upoważnienie imienne winno znaleźć się w materiale dowodowym sprawy, celem dania stronie możliwości zapoznania się z nim. Załączenie do akt stosownych upoważnień rozwiałoby więc wątpliwości skarżącego w tym zakresie.

Należy też zauważyć, iż stosownie do art. 6 ust. 7 i 8 ustawy o p.b.g.r. osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół i go podpisuje. Natomiast protokół na stronach 1,2,33 nie został podpisany przez jedną z osób kontrolujących. Co się zaś tyczy niepodpisania protokołu przez skarżącego, Sąd stanął na stanowisku, iż skoro art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. dopuszcza możliwość niezapowiedzenia kontroli na miejscu, to tym samym dopuszcza możliwość przeprowadzenia kontrola pod nieobecność podmiotu kontrolowanego, a okoliczność ta wyklucza podpisanie protokołu w dniu kontroli.

Sąd nie podzielił wiec zarzutu skarżącego odnośnie braku powiadomienia ze strony organu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jak stwierdzono wyżej kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Zapowiadanie kontroli byłoby sprzeczne z celem jaki ma się dzięki niej osiągnąć. Zatem tylko wówczas gdy cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie, jednak ograniczone do niezbędnego minimum (w zasadzie nieprzekraczające 48 godzin). Twierdzenia skarżącego, iż w przypadku niepoinformowania o kontroli producent rolny ma prawo cofnąć wniosek w całości lub w części na podstawie art. 14 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., nawet wówczas gdy kontrola stwierdziła nieprawidłowości, a organ nie umożliwił jemu skorzystania z takiej możliwości w toku postępowania są niezasadne. Instytucja wycofania wniosku jest prawem strony i tylko ona z własnej inicjatywy i z wiadomych sobie względów decyduje się na skorzystanie z tego uprawnienia, zatem obowiązkiem organu nie jest stworzenie warunków producentowi do możliwości jej zastosowania, lecz dokonanie oceny jej prawidłowości. Mając na względzie, iż celem kontroli jest wykazanie nieprawidłowości, to strona może z prawa wycofania wniosku skorzystać tylko do momentu jej przeprowadzenia, pod warunkiem że kontrola wykazała nieprawidłowości (art. 14 ww Rozporządzenia).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 134 i 152 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 200 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 250 zł postanowiono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).