Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 929/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 528/12 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. S. na rzecz R. K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 528/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne. Z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...], obręb [...] przy ul. O. w R. wystąpił R. K. Do wniosku załączył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany, który w dalszym toku postępowania na żądanie organu ulegał zmianie w zakresie doprowadzenia go do zgodności z przepisami obowiązującego dla terenu działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany budynku wielorodzinnego trzykondygnacyjnego. W projekcie tym na kondygnacji trzeciej (poddaszu) przewidziano pięć mieszkań w tym trzy z przynależnymi do nich antresolami wydzielonymi w tzw. górnej części poddasza. Z akt sprawy wynika, że dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – części północnej zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem działka nr [...] (obręb 2) położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 12MN,MW przewidzianej pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. W rozdziale II uchwały zawierającym ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarto m. in. w § 8 punkcie 4 wymóg zachowania "minimum od 40 % obszaru działki jako powierzchni czynnej biologicznie". W dalszym punkcie 7 tego paragrafu przewidziano "dla budynków mieszkalnych obowiązuje wysokość zabudowy: maksymalnie do 12,5 m (...)", a w punkcie 8: "dla budynków mieszkalnych obowiązują maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe (...)".

W przedłożonym projekcie wskazano, że projekt odpowiada wyżej opisanym warunkom planu zarówno w odniesieniu do ilości kondygnacji, albowiem planowany budynek mieszkalny wielorodzinny posiada trzy kondygnacje w tym poddasze z antresolą, jak i w odniesieniu do wymogu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, przy czym do powierzchni tej inwestor zaliczył również powierzchnię terenu parkingu zaprojektowanego z płyt ażurowych eko-fix. W tym zakresie organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązywał inwestora do uzupełnienia projektu o kartę wzoru płyt ażurowych oraz opis sposobu ich posadowienia i czynności, które powinny być podejmowane w przyszłości aby zapewnić miejscom postojowym utwardzonym takimi płytami funkcję biologicznie czynną.

Uznając spełnienie warunków zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. organ szczegółowo przedstawił tok postępowania i stwierdził, że projekt jest kompletny, zgodny z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia, a także wykonany jest przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli P. S., I. S., E. P. i B. G. – właściciele sąsiednich nieruchomości zarzucając niezgodność zatwierdzonego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej i dopuszczalnej ilości kondygnacji.

Utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedstawił szczegółowo ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]-części północnej. Wyjaśnił, że dokonana w sprawie analiza projektu budowlanego wykazała spełnienie wymagań planu, jak również spełnienie wymogów wynikających z § 12 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 73, poz. 690). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowym budynku trzecia kondygnacja mieszkalna posiada antresolę, której powierzchnia stanowi część mieszkań dwupoziomowych. Wskazując na definicję antresoli zawartą w § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia stwierdził, że w projektowanym budynku powierzchnia antresoli nie jest zamknięta przegrodami budowlanymi od strony niższej kondygnacji mieszkań dwupoziomowych, a strop przedzielający ją od kondygnacji, z której jest wydzielona, ma powierzchnię mniejszą od powierzchni tej kondygnacji. Wysokość budynku nie przekracza dopuszczonej planem wartości 12,5 m. Wojewoda wskazał, że wobec tego, iż antresola znajduje się na poddaszu to przy obliczaniu jej powierzchni nie ma zastosowania definicja zawarta w § 3 pkt 23 przywołanego rozporządzenia odnosząca się do powierzchni wewnętrznej budynku. Sposobu liczenia powierzchni użytkowej poddasza należy zdaniem organu szukać w przepisach szczególnych regulujących sposób obliczania tej powierzchni. Te przepisy to przede wszystkim dwie, obowiązujące równolegle normy budowlane PN-70/B-02365 "Powierzchnia użytkowa budynków-Podział, określenia i zasady pomiaru" i PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie wskaźników kubaturowych i powierzchniowych" W zależności od przyjętej normy, wysokość kondygnacji uwzględniana w ramach powierzchni użytkowej określona będzie na różnym poziomie. Wymienione powyżej normy różnią się dość zasadniczo. Dalej, organ wyjaśnił zasady związane ze stosowaniem obu przywołanych norm. Wskazał, że w przypadku zastosowania normy PN-70/B-02365 pomiar jest dokonywany metr nad podłogą, w stanie surowym (tzn. bez tynków i okładzin wykonywanych na miejscu), wnęki w ścianach o powierzchni powyżej 0,1 m2 dolicza się do powierzchni mieszkania, powierzchni zewnętrznych nie zamkniętych z wszystkich stron dostępnych z danego pomieszczenia (balkony, loggie, tarasy itp.) nie wlicza się do powierzchni pomieszczenia ani mieszkania lub lokalu użytkowego, zaś pomiarów i obliczeń powierzchni dokonuje się z dokładnością do 0,1 m2. W niniejszej sprawie szczególnie istotna jest regulacja mówiąca o sposobie obliczania powierzchni ze skośnym sufitem. Otóż- jak wyjaśnił organ- tego rodzaju pomieszczenia o wysokości powyżej 2,20 m liczy się w 100%, o wysokości od 1,40 m do 2,20 m liczy się w 50 %, natomiast o wysokości poniżej 1,40 m nie wlicza się do powierzchni mieszkania. Jeżeli natomiast chodzi o sposób obliczania powierzchni przy zastosowaniu normy PN-ISO 9836:1997, to pomiaru dokonuje się na poziomie podłogi i w stanie całkowicie wykończonym, wnęk w ścianach o powierzchni powyżej 0,1 m2 nie dolicza się do powierzchni mieszkania, powierzchnie niezamknięte ze wszystkich stron, dostępne z danego pomieszczenia (balkony, loggie i tarasy itp.) dolicza się do jego powierzchni (mieszkania, lokalu użytkowego), wykazując oddzielnie: powierzchnie nienakryte (balkony, tarasy), powierzchnie nakryte (loggie), natomiast pomiarów i obliczeń powierzchni dokonuje się z dokładnością do 0,01m2. W przypadku pomieszczenia ze skośnym sufitem powierzchnię pomieszczenia liczy się w całości, zgodnie z powierzchnią jego podłogi, ale dzieli się ją na dwie części: część o wysokości 1,90 m i więcej oraz część o wysokości poniżej 1,90 m, która może być zaliczona wyłącznie do powierzchni pomocniczej. Tak więc – jak stwierdził organ -przyjętą przez projektanta powierzchnię antresoli wyliczoną zgodnie z normą PN-70/B-02365 należy przyjąć za prawidłową (na rysunku rzut antresoli są wyrysowane linie wyznaczające wysokość h=1,40 m i h=2,20 m). Organ odwoławczy wyjaśnił, że orzekając w podobnej sprawie tut. Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie II SA/Gd 284/11 stwierdził: "Wewnętrzny podział poddasza użytkowego antresolą (...) nie powoduje zwiększenia wysokości budynku. Sama antresola została bowiem umieszczona w obrębie istniejącej kondygnacji i nie może być uznana za dodatkową kondygnację. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kwestionowania przyjętych przez projektantów rozwiązań architektonicznych, które nie są sprzeczne z obowiązującymi przepisami". Odnosząc się zaś do zastrzeżeń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej do której inwestor zaliczył miejsca postojowe z kratki trawnikowej – płyt eko-fix organ wskazał na definicję zawartą w § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia i wyjaśnił, że zgodnie z informacją producenta nawierzchnia trawnikowa wykonana z kratki trawnikowej eko-fix składa się w 89 % z powierzchni biologicznie czynnej. W projekcie zagospodarowania terenu zawarto wytyczne dotyczące tej nawierzchni oraz późniejszej jej pielęgnacji, mające zapewnić naturalną wegetację utworzonego trawnika, z uwzględnieniem eksploatacji miejsc postojowych. Organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby kwestionować możliwość zaliczenia 89 % powierzchni miejsc postojowych wykonanych z kratki trawnikowej do powierzchni biologicznie czynnej. Z zestawienia bilansu terenu działki nr [...] zawartego na rysunku zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia biologicznie czynna z miejsc postojowych wynosi 10mx23m=230 m2 co stanowi 27 % całej powierzchni biologicznie czynnej i wynosi 204,7 m2. Podsumowując organ stwierdził, że zaprojektowany budynek spełnia wymogi zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest zgodny z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i obowiązującymi Polskimi Normami. Projekt został opracowany przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, posiada wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do podjęcia decyzji odmownej.

W skardze domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenia jej nieważności zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. § 3 pkt 19 i pkt 22 rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, że zaprojektowane na powierzchni stropu poddasza pomieszczenia odpowiadają definicji antresoli. Wadliwie też przyjął, że powierzchnia wyłożona płytami ażurowymi spełnia wymóg powierzchni biologicznie czynnej. W zakresie uchybienia przepisom postępowania skarżąca zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie w kwestii terenu biologicznie czynnego 1) nie zwrócenie uwagi, że do umocnienia skarpy inwestor również zastosował płyty ażurowe innego rodzaju tj. płyty meba charakteryzujące się jedynie 60% "przepuszczalnością" (40% to materiał z którego wykonana jest taka płyta), co powinno zmniejszać odpowiednio wskazaną w projekcie powierzchnię biologicznie czynną, 2) brak zbadania struktury podbudowy pod miejsca parkingowe, na których zastosowano płyty eko-fix. W kwestii przyjętej przez organ powierzchni zaprojektowanej "antresoli" skarżąca zarzuciła wadliwe posłużenie się normą PN-70/B-02365. Wyjaśniła, że norma ta obowiązywała jedynie do 1999 r. i utraciła status normy obowiązującej z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm, ponieważ nie została włączona do wykazu obowiązujących Polskich Norm, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Zdaniem skarżącej pominięcie przez organ sprawdzenia prawidłowości wyliczeń dokonanych przez projektanta przy zastosowaniu obecnie obowiązującej normy ISO 9836:1997, czy też sprawdzeniu powierzchni stropu kondygnacji trzeciej stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania R. K. wniósł o oddalenie skargi.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt nie jest zgodny z planem w odniesieniu do ilości kondygnacji projektowanego budynku. Organy rozpatrujące sprawę niezasadnie przyjęły, że przewidziane w projekcie w górnej części poddasza antresole w istocie spełniają warunki przewidziane prawem dla tego typu pomieszczeń. Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Jak wynika z projektu budowlanego (opisu technicznego do części architektonicznej str. 4-6 oraz rysunków rzutów poddasza i antresoli) na trzeciej kondygnacji (oznaczonej przez projektanta jako II piętro) przewidziano pięć mieszkań: M10, M11, M12, M13 i M15. Dwa z nich: mieszkania M10 i M12 o powierzchni odpowiednio 28,32 m2 i 27,67 m2 nie mają przynależnych do nich antresoli, jednak w całości usytuowane są pod tzw. stropem pośrednim oddzielającym je od antresoli przewidzianych dla innych mieszkań. Trzy mieszkania oznaczone jako M11, M14 i M15 posiadają przynależne do nich antresole znajdujące się nad stropem pośrednim pomieszczeń wchodzących w skład tych mieszkań i innych. Każda z tych antresoli teoretycznie (wedle projektanta i przyjętej przez organ normy budowlanej dotyczącej obliczania powierzchni - PN-70/B-02365) ma powierzchnię mniejszą od powierzchni pomieszczenia z którego jest wydzielona i nie jest zamknięta od strony wnętrza z którego jest wydzielona. Swoim obrysem jednak wykracza poza obrys pomieszczenia z którego jest wydzielona w taki sposób, że znajduje się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń, a nawet innych mieszkań. Porównanie rzutów poddasza i antresoli wskazuje, że: 1) antresola przynależna do mieszkania M11 o wskazanej powierzchni 41,80 m2 wydzielona z pokoju z kuchnią o powierzchni 49,21 m2 znajduje się nie tylko nad stropem tego pokoju, ale również nad położonym niżej pomieszczeniem łazienki wchodzącym w skład mieszkania M11 i nad stropem innego mieszkania - M10, 2) antresola przynależna do mieszkania M14 o wskazanej przez projektanta powierzchni 22,21 m2 wydzielona z pokoju z kuchnią o powierzchni 31,82 m2 obejmuje swoim obrysem nie tylko to pomieszczenie, ale również prawie w całości lokal poniższy oznaczony jako M12, 3) antresola przynależna do mieszkania M15 o wyliczonej przez projektanta powierzchni 26,08 m2 wydzielona z pokoju z kuchnią o wierzchni 30,18 m2 swoim obrysem również przekracza to pomieszczenie i znajduje się nad stropem pozostałej części tego mieszkania, jak również położonej niżej klatki schodowej. Zdaniem Sądu, niezależnie od prawidłowości wyliczenia powierzchni antresol przy zastosowaniu normy wskazanej przez projektanta i niezależnie od zagadnienia związanego z obowiązywaniem tej normy (dla przypomnienia i projektant i organ zastosowali normę PN-70/B-02365 umożliwiającą obliczanie powierzchni nie w poziomie podłogi, ale 1 metr nad podłogą i bez uwzględnienia powierzchni o wskazanych wysokościach pod skośnym sufitem ) to wskazane jako antresole pomieszczenia nie spełniają warunków podanych w definicji dla tego terminu. Zgodnie z cytowaną definicją, aby można było uznać dane pomieszczenie znajdujące się nad stropem pośrednim za antresolę powinno ono stanowić górną część tego pomieszczenia z którego jest wydzielone, a nie – jak w niniejszej sprawie- górną część innych pomieszczeń, a nawet innych lokali kondygnacji. Przy czym zastrzec należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. antresolą kondygnacji. Sąd I instancji wskazał, że słusznie wskazano w wywodach skargi, iż w definicji antresoli jest mowa o dwóch rodzajach antresoli tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji. Z antresolą kondygnacji mamy do czynienia wówczas gdy antresola jest wydzielona z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji, co nie ma miejsca w tym przypadku (por. szersze wywody w tym zakresie przedstawione są w dostępnym na stronie https://cbois.nsa.gov.pl wyroku WSA w Lublinie z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Lu 435/12). W rozpatrywanej sprawie chodzi o antresole wydzielone z wnętrz pomieszczeń położonych na trzeciej kondygnacji oznaczonych jako "pokój+kuchnia", a nie z wnętrza jednoprzestrzennej kondygnacji, czyli mamy do czynienia z tzw. antresolą pomieszczenia. Zatem zaprojektowane antresole wydzielone z pomieszczeń oznaczonych jako "pokój+kuchnia" nie powinny przekraczać ich obrysów tzn. powinny znajdować się bezpośrednio nad ich stropem pośrednim. Definicja zawarta w § 3 pkt 19 wskazuje, że antresola pomieszczenia to jego górna część oddzielona od dolnej stropem pośrednim. Podkreślenia wymaga, że chodzi o jedno pomieszczenie przedzielone w poziomie stropem pośrednim. Wskazuje na to konieczność zachowania warunku zawartego w cytowanej definicji § 3 pkt 19 w zapisie znajdowania się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni (...) wnętrza z którego jest wydzielona. W istocie w zapisie tym zawarte są dwa wymogi, które powinny być spełnione jednocześnie: 1) znajdowania się nad przedzielającym je stropem pośrednim i 2) powierzchni mniejszej od powierzchni (...) wnętrza. Ten drugi wymóg mniejszej powierzchni antresoli od powierzchni pomieszczenia z którego jest wydzielona nie może być interpretowany w oderwaniu od wymogu znajdowania się antresoli nad przedzielającym je stropem pośrednim z wnętrza jej wydzielenia. Oznacza to, że w tej definicji używając określenia powierzchni mniejszej w istocie chodzi o powierzchnię tego stropu, a zatem na użytek pojęcia antresoli jej mniejsza powierzchnia powinna być odniesiona do powierzchni (a raczej obrysu) jej podłogi czyli stropu pośredniego i to nawet wówczas gdy antresola jest wydzielona w górnej części poddasza (ze skosami).

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie zabieg projektanta wyliczenia powierzchni antresoli według przywołanej przez organ normy budowlanej spowodował, że pomieszczenia zaprojektowane jako antresole, które nie powinny wykraczać poza obrysy pomieszczeń oznaczonych jako "pokój+kuchnia" w istocie znajdują się również nad stropami innych pomieszczeń lokali M11, M14 i M15, a nawet nad stropami innych lokali (M10 i M12), co nie odpowiada warunkom zawartym w § 3 pkt 19 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła zatem konieczność rozstrzygania kwestii odnoszącej się do obowiązywania normy PN-70/B-02365 przywołanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie było bowiem i tak możliwości jej zastosowania na użytek pojęcia antresoli z wyżej wskazanych względów.

Wobec tego, że pomieszczenia wydzielone nad lokalami II piętra (trzeciej nadziemnej kondygnacji) nie spełniały warunku antresoli należało, w ocenie Sądu, uznać, że ich przestrzeń o wysokości przewidzianej dla kondygnacji stosownie do § 3 pkt 16 rozporządzenia stanowi samodzielną, odrębną czwartą kondygnację budynku. Tym samym zaprojektowany budynek nie odpowiadał wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającego dopuszczalną ilość kondygnacji do trzech kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym. Bez znaczenia przy tym jest, że zaprojektowana w przestrzeni poddasza użytkowego kondygnacja w istocie nie podwyższa wysokości budynku liczonej w metrach. Plan miejscowy określa bowiem dopuszczalną wysokość budynków odwołując się i do pojęcia kondygnacji i do wysokości wyrażonej w metrach, a to oznacza, że oba te warunki muszą być spełnione niezależnie.

Sąd I instancji stwierdził, że organ powinien był w toku sprawy zobowiązać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji, a w przypadku upływu wyznaczonego dla tego celu terminu wydać decyzję odmowną.

W zakresie spornej między stronami kwestii dotyczącej możliwości uznania terenu parkingu za teren biologicznie czynny, Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie w uzasadnieniu podjętych decyzji czy teren wyłożony kostką trawnikową eko-fix może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego podanej w § 3 punkcie 22 rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się do podania definicji tego terminu i wyjaśnił, że zgodnie z informacją producenta nawierzchnia trawnikowa wykonana z kratki trawnikowej eko-fix składa się w 89 % z powierzchni biologicznie czynnej, a w projekcie zagospodarowania terenu zawarto wytyczne dotyczące realizacji nawierzchni z płyt eko-fix oraz późniejszej pielęgnacji, mające zapewnić naturalną wegetację utworzonego trawnika z uwzględnieniem eksploatacji miejsc postojowych. Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienie nie przesądza czy powierzchnia urządzonego z kraty trawnikowej parkingu jest czy nie jest terenem biologicznie czynnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymagało od organu odniesienia się do zawartego w projekcie zagospodarowania terenu opisu sposobu posadowienia kraty trawnikowej na gruncie. Organ winien zanalizować poszczególne czynności podane przez producenta kraty i ustalić, czy sposób urządzenia terenu parkingu zapewni tzw. naturalną wegetację roślin. Naruszenie w tym zakresie przepisów postępowania pozostawało jednak w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z opisu czynności wskazanego na projekcie zagospodarowania terenu kratka trawnikowa eko-fix ma być umocowana na podbudowie z tłucznia, piasku i żwiru. Zdaniem Sądu, te naturalne warstwy urządzonego terenu parkingu wskazują, że zapewnienia producenta kraty eko-fix o możliwości cyrkulacji wody gwarantują możliwość zachowania tego terenu w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin. Sąd zastrzegł, że powyższe stanowisko nie ma odniesienia generalnego czy ogólnego do wszystkich rodzajów krat trawnikowych. W każdym przypadku ich zastosowania organy – nie opierając się wyłącznie na zapewnieniach producentów- powinny zbadać, jaki jest sposób ich umocowania i posadowienia na gruncie i w jaki sposób ma być urządzony teren. Zdaniem Sądu, o tym czy dany teren pokryty kratą trawnikową może być zaliczony do terenu biologicznie czynnego przesądza jedynie sposób urządzenia danej nawierzchni. Pewną wskazówką może być okoliczność, że definicja terenu biologicznie czynnego umożliwia zaliczenie doń również 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią(...) ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, nie mniej jednak niż 10 m2. terenu. Zatem betonowa powierzchnia tarasów czy stropodachów z urządzoną na niej nawierzchnią ziemną nie uniemożliwia uznania tych części budynków za teren biologicznie czynny z tym że w 50%. Z powyższego można wnioskować, że przykładowo "odcięcie" pewnej warstwy ziemi (zabetonowanie) na określonej głębokości bez możliwości takiego urządzenia pozostałej jej nawierzchni, które umożliwiałoby naturalną wegetację nie pozwalałoby na zaliczenie danego terenu do terenu biologicznie czynnego. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie – jeżeli chodzi o powierzchnię parkingu- taka sytuacja nie ma miejsca, a zatem słusznie organy uznały, że nie ma przeszkód do zaliczenia tego terenu do powierzchni biologicznie czynnej. Sąd podkreślił, że możliwość zaliczenia powierzchni wyłożonej określonym rodzajem kraty trawnikowej czy płyty ażurowej do powierzchni biologicznie czynnej jest uzależniona od rodzaju i warstw jej podbudowy, a organ w każdym przypadku powinien zbadać sposób umieszczenia takiej kraty czy płyty w gruncie celem ustalenia czy istnieją warunki dla naturalnej wegetacji roślin. W rozpatrywanej sprawie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że do umocnienia skarp przewidziano użycie również innego rodzaju płyt ażurowych - meba. Teren ten także uznano za powierzchnię biologicznie czynną na co wskazuje oznaczenie kolorystyczne w opisie projektu. W tym zakresie brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek materiału dowodowego umożliwiającego Sądowi jednoznaczną ocenę. Kwestia ta wymagała również wyjaśnienia pod kątem sposobu urządzenia nawierzchni ziemnej. W tym zakresie więc naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jak wynika z treści projektu inwestor zaplanował wielkość terenu biologicznie czynnego w minimalnej wartości określonej w planie, a zatem jakiekolwiek okoliczności skutkujące zmniejszeniem wielkości tego terenu mogły skutkować niezgodnością projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało podjęcie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W oparciu o art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że jednym z warunków uznania górnej części kondygnacji lub pomieszczenia znajdującej się nad przedzielającym je stropem pośrednim za antresolę jest, by pomieszczenia takie mieściły się w obrysie pomieszczeń, z których jest wydzielona, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu nie daje podstaw do takiego uznania i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że projekt budowlany nie odpowiada warunkom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymagań dotyczących ilości kondygnacji,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaprojektowane antresole stanowią w istocie kondygnację budynku, co z kolei powodowało niezasadne uznanie przez Sąd, że projekt nie spełnia warunków określonych w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane - będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w punkcie 1 i 2 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w świetle przedłożonego projektu budowlanego i ustaleń planu miejscowego zachodziła niezgodność projektu z miejscowym planem, co powodowało, że organ I i II instancji powinien zobowiązać inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa ocena projektu oraz przepisów § 3 pkt 19 i 16 rozporządzenia wskazanego w punkcie 1 i 2 nie dawała podstaw do takich wniosków, co z kolei miało wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie przez Sąd, że w toku postępowania administracyjnego nie zgromadzono w sprawie dostatecznego materiału dowodowego - w szczególności nie wyjaśniono wpływu zastosowania płyt ażurowych meba na kwestię spełniania przez projekt budowlany warunku odpowiedniego udziału powierzchni biologicznie czynnej przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do kwestionowania możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy,

5) naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego popełnił błąd w ustaleniach faktycznych i uznał, że zaprojektowana antresola w istocie nią nie jest, a stanowi IV kondygnacją budynku, co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

6) naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji, niezasadnie przyjmując, że organ I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez niedostateczne rozważnie konsekwencji zastosowania w projekcie płyt ażurowych meba dla kwestii zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji w sposób rzetelny i całościowy zebrały i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś z materiału dowodowego nie wynika, by w projekcie przewidziano konieczność zastosowania płyt ażurowych - meba,

7) naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w wyniku:

a) wadliwej interpretacji przepisu § 3 pkt 19 rozporządzenia przytoczonego w punkcie 1 i 2 powyżej, wadliwego zastosowania § 3 pkt 16 tego rozporządzenia i przyjęcia, że zaprojektowana antresola w istocie nią nie jest, jest zaś kondygnacją,

b) wadliwej interpretacji projektu budowlanego i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że przewidziano tam konieczność zastosowania płyt ażurowych - meba,

8) naruszenie przepisów postępowania - art. 152 p.p.s.a. będące konsekwencją błędów przytoczonych powyżej i przyjęciem, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie nie dawałoby podstaw do jego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że literalna wykładnia § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie pozwala na uznanie, że skoro antresola "(...) swoim obrysem wykracza poza obrys pomieszczenia z którego jest wydzielona w taki sposób, że znajduje się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń, a nawet innych mieszkań", to w świetle powołanego przepisu nie może za taką być uznana. Zdaniem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny do definicji legalnej antresoli wprowadził elementy, które nie zostały przez ustawodawcę przewidziane. Gdyby ustawodawca zakładał, że antresola - by za taką ją uznać - musi znajdować się w całości w obrysie pomieszczenia, z którego została wydzielona, to ująłby to wyraźnie w tejże definicji legalnej. Sformułowanie "górna część (...) pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim" nie wyklucza - wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji - by owa górna część wykraczała częściowo poza obrys pomieszczenia. Trudno jest także uznać, by antresola w części, w której znajduje się nad innymi pomieszczeniami (czy nawet lokalami) nie była częścią pomieszczenia "dolnego". W szczególności błędnie, wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie antresola stanowi "górną część innych pomieszczeń, a nawet innych lokali" (str. 7 uzasadnienia). Antresola ta przecież oddzielona jest od innych lokali, nie jest z nimi funkcjonalnie powiązana, a więc w żadnym razie nie może stanowić ich części. R. K. podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył, że gdyby warunkiem uznania górnej części pomieszczenia za antresolę, było to, że mieści się w obrysie pomieszczenia, z którego jest wydzielana, to nie byłoby potrzeby uzupełniania definicji o wymóg, by powierzchnia antresoli była mniejsza od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielana, bo tak byłoby zawsze. Skutkiem wadliwej wykładni przepisu § 3 pkt 19, było, w ocenie strony, uznanie przez Sąd, że antresola przewidziana w projekcie w istocie nią nie jest. Dalszą konsekwencją tego ustalenia było niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 16 rozporządzenia i uznanie, że antresola stanowi w istocie odrębną czwartą kondygnację.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził także, iż Sąd niesłusznie doszedł do przekonania, że w projekcie istnieje wymóg zastosowania do umocnienia skarpy płyt ażurowych - meba. W części opisowej projektu nie ma w ogóle o tym mowy. Wzmocnienie to nie jest wymagane żadnymi przepisami. Rysunek nr 1 z projektu zawiera jedynie propozycję ewentualnego zagospodarowania skarpy w tym zakresie. Zauważył, że na mapie z rys. nr 1 nie oznaczono płyt meba w jakiś szczególny sposób - tak, jak to zrobiono w przypadku zastosowania kraty parkingowej EKO- FIX (wyraźnie oznaczono na rysunku nr 1 i wyraźnie oznaczono w legendzie). Brak uwzględnienia płyty ażurowej meba w oznaczeniu graficznym na rysunku zagospodarowania wynika także z tego, że jej zastosowanie (lub niezastosowanie), nie zmienia procentu powierzchni biologicznie czynnej. Dodatkowo, strona zauważyła, na co nie zwrócił uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny, że możliwość ułożenia płyty ażurowej meba przewidziano w zakresie oznaczonym symbolami A-A od zachodniej i południowej strony. Dla powierzchni zawierającej się pomiędzy liniami przekroju oznaczonymi na planszy zagospodarowania A-A i wysokości 1 m. W takiej sytuacji wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej jest zachowany.

Pismem z dnia 7 marca 2013 r. skarżąca I. S. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnika postępowania, wnosząc o jej oddalenie. Skarżąca podzieliła interpretację, dokonaną przez Sąd, § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała, iż nie ulega wątpliwości, że wykładnia językowa sformułowania "górna część (...) pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim" wskazuje, że musi to być strop znajdujący się tylko i wyłącznie nad pomieszczeniem, z którego owa górna część została wydzielona. Wynika to z faktu użycia w tej definicji określenia "przedzielającym je", które bezpośrednio odnosi się do górnej i dolnej części pomieszczenia przedzielonego owym stropem. Strop pośredni znajdujący się pod górną częścią wydzielonego pomieszczenia, ale nad innym pomieszczeniem, nie będzie stropem pośrednim "przedzielającym je", a więc górną i dolną część pomieszczenia, z którego została wydzielona antresola. Tak więc wyjście górnej części poza obrys dolnego pomieszczenia - wbrew twierdzeniu skarżącego uczestnika - spowoduje, że górna część nie będzie znajdować się nad przedzielającym górną i dolną część stropem pośrednim, tylko - tak jak ma miejsce w przedmiotowym przypadku - część będzie znajdować się nad "właściwym" stropem pośrednim, a część nad stropem pośrednim między górną częścią kondygnacji, nazwanej w projekcie antresolą, a dolną częścią odrębnego pomieszczenia (mieszkania). Ponadto, skarżąca stwierdziła, iż nie może budzić wątpliwości fakt, że umocnienie skarpy przy pomocy płyt ażurowych - które to umocnienie znajduje swoje odzwierciedlenie na projekcie, w tym mapie sytuacyjno-wysokościowej - może mieć wpływ na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, zwłaszcza, że inwestor zaplanował wielkość terenu biologicznie czynnego w minimalnej wartości określonej w planie (deklarowana przez projektanta powierzchnia biologicznie-czynna przekracza jedynie o 1% powierzchnię wymaganą przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Treść regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. R. K. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w wyniku wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Jak wyżej zaznaczono, błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, o których mowa w powołanym przepisie.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., stanowiącego o obowiązku zawarcia w wyroku uwzgledniającym skargę rozstrzygnięcia kwestii wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności. Zaznaczyć należy, że powyższy przepis, nie może w ogóle stanowić uzasadnionej podstawy zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, z uwagi na jego literalne brzmienie, które wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, stanowi on bowiem nieodłączną część wyroku uwzględniającego skargę.

Jako zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stronie wnoszącej skargę kasacyjną, mając na uwadze argumentację w niej zawartą, zapewne chodziło o § 1 art. 77 k.p.a., mimo że nie wskazała jego w sposób jednoznaczny. Zaznaczyć przy tym należy, iż art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wznosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że organy administracji, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, mających za celu stwierdzenie zachowania przez inwestora wymaganej powierzchni biologiczne czynnej, mimo że uzasadnienie ich stanowiska w tym zakresie jest dosyć lakoniczne.

Dla terenu przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] – części północnej, uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] (Dz.U. Woj. [...]. z [...].12.2010 r. nr [...], poz. [...]). Działka nr [...] położona jest w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem 12MN, MW – teren zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Zgodnie z § 8 pkt 4 ww. Planu dla zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej należy zachować minimum od 40 % obszaru działki jako powierzchnię czynną biologicznie, dla zabudowy bliźniaczej minimum od 35 %. Z projektu budowlanego wynika, iż uzyskano 41 % powierzchni biologiczno czynnej, co jest zgodne z wymaganiami planu miejscowego. Na ww. powierzchnię składa się m.in. zaliczenie 89 % powierzchni miejsc postojowych wykonanych z kratki trawnikowej eko-fix. W projekcie zagospodarowania terenu zawarto wytyczne dotyczące realizacji nawierzchni z płyt eko-fix oraz późniejszej pielęgnacji, mające zapewnić naturalną wegetację utworzonego trawnika, z uwzględnieniem eksploatacji miejsc postojowych. Stosownie do § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za teren biologicznie czynnym, należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Z opisu czynności wskazanego na projekcie zagospodarowania terenu wynika, że kratka trawnikowa eko-fix ma być umocowana na podbudowie z tłucznia, piasku i żwiru. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, iż te naturalne warstwy urządzonego terenu parkingu wskazują, że zapewnienia producenta kraty eko-fix o możliwości cyrkulacji wody gwarantują możliwość zachowania tego terenu w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin.

W niniejszym przypadku nie było więc podstaw do kwestionowania możliwości zaliczenie 89 % powierzchni miejsc postojowych wykonanych z kratki trawnikowej eko-fix do powierzchni czynnej biologicznie. Co zaś tyczy się zakwestionowanego przez Sąd I instancji sposobu urządzenia nawierzchni ziemnej, poprzez użycie do umocnienia skarp płyt ażurowych meba, oraz zaliczenie tego terenu do powierzchni czynnej biologicznie, zauważyć należy, że w części opisowej projektu nie zawarto informacji odnośnie wymogu ich zastosowania. Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, rysunek nr 1 z projektu zawiera jedynie propozycję ewentualnego zagospodarowania skarpy w tym zakresie. Na mapie z rysunku nr 1 nie oznaczono płyt meba w jakiś szczególny sposób, tak jak to zrobiono w przypadku zastosowania kraty parkingowej eko-fix. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak uwzględnienia płyt ażurowych meba w oznaczeniu graficznym na rysunku zagospodarowania terenu wynika z tego, iż ich umiejscowienie nie ma wpływu na określenie powierzchni czynnej biologicznie. Ponadto, na co uwagę zwrócił wnoszący skargę kasacyjną, możliwość ułożenia płyty ażurowej meba przewidziano w zakresie oznaczonym symbolami A-A od zachodniej i południowej strony. Dla powierzchni zawierającej się pomiędzy liniami przekroju oznaczonymi na planszy zagospodarowania A-A i wysokości 1 m.

Jako zasadne, należało także ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego.

Zgodnie z Planem dla terenu objętego sporną inwestycją ustalono dla budynków mieszkalnych wysokość zabudowy maksymalnie do 12,5 m (§ 8 pkt 7 Planu) oraz ustalono, że dla budynków mieszkalnych obowiązują maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe (§ 8 pkt 8 Planu).

Sąd I instancji przyjął, że skoro plan miejscowy określa dopuszczalną wysokość budynków odwołując się do pojęcia kondygnacji i wysokości wyrażonych w metrach, to oznacza to, że aby projektowany budynek mógł zostać uznany za zgodny z ustaleniami planu, oba te warunki muszą być spełnione niezależnie. Sąd stwierdził, że warunek określony w § 8 pkt 8 Planu nie został zachowany, albowiem pomieszczenia wydzielone nad lokalami II piętra (trzeciej nadziemnej kondygnacji) nie spełniały warunku antresoli i należało uznać, że ich przestrzeń o wysokości przewidzianej dla kondygnacji stosownie do § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi samodzielną, odrębną czwartą kondygnację budynku.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wystarczającym warunkiem dla stwierdzenia zgodność z miejscowym planem przedmiotowej inwestycji jest zachowanie wymogu określonego w § 8 pkt 7 Planu, tj. zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy 12,5 metra.

Zaznaczyć należy, że nie jest rolą Sądu dokonywanie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże, gdy zachodzą wątpliwości, nie można pozostać obojętnym.

Konstytucja jako podstawową zasadę państwa praworządnego wymienia prawo własności, którego istotnym elementem jest możliwość korzystania z nieruchomości i dopuszczalność jej zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane podmiot prawa, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Warunkiem, który musi zostać spełniony, jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten kreuje zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot dysponujący prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do ograniczeń tych należy zaliczyć m.in. ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w [...] – części północnej, ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to za zbytni rygoryzm należy uznać, wymóg zachowania również określonej przez Plan maksymalnej ilości kondygnacji. Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływu na otoczenie danej inwestycji ważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczby kondygnacji.

Bez znaczenia więc dla niniejszej sprawy jest czynienie rozważań, czy zaprojektowana antresola stanowi w rzeczywistości czwartą kondygnację, czy też jest częścią poddasza użytkowego, skoro wymóg 12,5 metra wysokości budynku został zachowany.

W razie wystąpienia wątpliwości, co do interpretacji planu, należy mieć na uwadze jak gdyby "pierwszeństwo (ważkość) zapisów planu miejscowego" służących zachowaniu ładu przestrzennego, nie zapominając o tym, iż art. 4 ustawy Prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie.

Ponadto, zauważyć należy, iż interpretacji planu miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od warunków technicznych. Dopuszczalna wysokość budynku, określona w planie zagospodarowania przestrzennego, sama z siebie ogranicza dopuszczalną liczbę kondygnacji, a ta zaś liczba ograniczona jest przez ustalone minimalne wysokość pomieszczeń. Wskazać przy tym można na § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Za niecelowe wydaje się więc ograniczenie zasady wolności budowlanej, poprzez ukształtowanie maksymalnej wysokości zabudowy i jednoczesne nakazanie zachowania maksymalnej ilości kondygnacji budynku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z przyczyn omówionych wyżej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.