Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 685/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 19 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 roku sprawy ze skargi I. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżących I. M. i Z. M. solidarnie kwotę 834 (osiemset trzydzieści cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 685/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wójt Gminy M., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. i I. M., odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki o nr ewid. 100/3 położonej w miejscowości Z., gm. M. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego-rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie szczelnego szamba. Jako podstawę prawną organ powołał art. 59 ust 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zmianami, dalej powoływanej jako u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 163, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej k.p.a.).

Organ wyjaśnił, że nie zostały łącznie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołując się na wyniki analizy przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ stwierdził, że

- w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki ozn. nr ewid. 97, 98/2,99/1,100/4, od 101/1 do 101/10, 103/2 i 104 dostępne z tej samej drogi publicznej, działki niezabudowane, oraz działki dostępne z innej drogi publicznej zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie zagrodowej (działki nr 100/1 i 103/1) i budynkami rekreacyjnymi (dz. nr 103/2, 96/3 i 96/4);

- do analizy cech zabudowy, która umożliwi określenie parametrów dla nowoprojektowanej zabudowy wybrano budynki zlokalizowane w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej działki. Średnie wartości parametrów technicznych i cechy zabudowy w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej działki wynoszą odpowiednio: średnia szerokość elewacji frontowych - 8,00m, średnia wysokość do kalenicy - około 8,50m nad poziomem terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - około 4,50m npt, linia zabudowy - 4,00m-20,0m od granicy z działkami stanowiącymi układ komunikacyjny, dachy - dwuspadowe i wielospadowe o kalenicach głównych równoległych i prostopadłych do frontu działek oraz o kącie nachylenia połaci do 45°; w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkalna, rekreacyjna i zagrodowa, w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest budynków o funkcji rekreacyjnej, które dostępne byłyby z tej samej drogi publicznej, co uniemożliwia określenie parametrów technicznych, dla projektowanej inwestycji. Teren inwestycji znajduje się na obszarze terenów upraw rolniczych i skomunikowany jest poprzez działkę gruntu (nr 100/2) z istniejącą droga publiczną (dz. nr 159/1). Istniejące uzbrojenie terenu występujące w obszarze analizowanym jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

Realizacja inwestycji nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu występującego w obszarze analizowanym - w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane są niezabudowane działki stanowiące tereny upraw rolniczych;

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ze względu na klasę bonitacyjna gleby (kl. V, której zwarty projektowany obszar przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne nie przekroczy powierzchni 0,50ha). Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza terenem wymagającym szczególnej ochrony prawnej nie będzie ono związane z wykorzystywaniem zasobów naturalnych, nie będą też miały miejsca znaczące emisje, ani inne uciążliwości. Inwestycja projektowana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi i szczególnymi przy zastosowaniu nowoczesnych technologii;

- projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz przepisami w zakresie ochrony środowiska i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;

- przedmiotowa inwestycja, nie będzie naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich;

- projektowana inwestycja nie będzie zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego w kontekście polityki przestrzennej gminy M. oraz z zasadą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

W tej sytuacji organ uznał, że brak jest możliwości określenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli działając poprzez swojego pełnomocnika I. i Z. M. zaskarżając decyzję w całości. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik spraw, poprzez wykonanie analizy urbanistycznej w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] znak: [...], co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec błędnego przyjęcia, iż brak zabudowy w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej determinuje niemożność ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy sąsiednie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudów oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto, wnieśli o:

- dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1.5000 sąsiedztwa planowanej inwestycji, mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 sąsiedztwa planowanej inwestycji oraz dokumentacji fotograficznej sąsiedztwa planowanej inwestycji, na okoliczność zagospodarowania sąsiedniego terenu i nierzetelności analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej przez organ: ponowne przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.;

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie wniosku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a..

Głównym zarzutem odwołania jest zastosowanie się przez organ I instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w istocie w oderwanie jej od wyników taj analizy. Decyzja odmowna została podjęta wyłącznie dlatego, iż w obszarze analizowanym na działkach dostępnych bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr 159/1 (do której dostęp ma inwestycja) brak jest zabudowy. Tym samym organ pierwszej instancji odciął się od wskazywanej w poprzednich decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która akcentowała konieczność szerokiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa na potrzeby stosowania cytowanej normy. Podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się zabudowane nieruchomości i zabudowa ta pozwala na ustalenie warunków nowej zabudowy. Dodali też, że od strony południowo-zachodniej nieruchomość na której planowana jest inwestycja połączona jest z drogą publiczną oznaczoną jako dz. nr 159/1. Przy drodze tej, w sąsiedztwie planowanej inwestycji, istnieje wiele nieruchomości zabudowanych, a w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - po stronie północno-wschodniej znajduje się również zabudowa położona wzdłuż drogi oznaczonej jako dz. nr 71, która jest połączona z drogą publiczną oznaczoną jako dz. nr 159/1. Zabudowania na działkach 99/2 i 98/1 w ogóle nie zostały uwzględnione w analizie architektoniczno-urbanistycznej, co zdaniem odwołujących się dyskwalifikuje przydatność tej analizy dla celów ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnili też, że wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu umożliwiają uwzględnienie zawartego w nim wniosku reformatoryjnego, bowiem nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lecz jedynie powtórzenia jednej czynności dowodowej w postaci dokonania analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa ustalenia warunków zabudowy z wniosku I. i Z. małż. M. po kolejny raz została rozpatrzona przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym, które to w uprzednich swoich orzeczeniach dokonywało ocen zapadłych w sprawie decyzji organu pierwszoinstancyjnego, z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, które winien organ brać pod uwagę rozpatrując sprawę. Mimo to wbrew wyraźnym wskazaniom zawartym w szczególności w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] znak: [...] organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej sprawy podejmując w efekcie kolejny raz wadliwe rozstrzygnięcie. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane przez inwestora zamierzenie nie spełnia wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. W poprzedniej decyzji Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się pogodzić w praktyce. Zdaniem Kolegium dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym do planowanej charakterze zabudowy. Z analizy zagospodarowania terenów wokół działki objętej wnioskiem przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją, uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego można było wywieść, że na działce ozn. nr ewid. 103/2, występuje zabudowa mieszkaniowa rekreacyjna, na działkach ozn. nr ewid. 96/3, 96/4, 98/1, 99/2, 100/1 i 103/1 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana jest także w zabudowie zagrodowej, która spełnia funkcję mieszkalną, przy czym w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji na działkach ozn. nr ewid. 96/3 i 96/4 występuje zabudowa rekreacyjna, co powinno zostać wyjaśnione. W opinii Kolegium skoro w obszarze analizy występują budynki rekreacyjne i mieszkalne to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Ponadto, nie zgodził się z organem I instancji, że działka nr 103/2, na której usytuowany jest budynek rekreacyjny, ma dostęp do innej drogi publicznej, skoro (jak wynika z mapy) przylega ona do drogi nr 159/1, do której ma dostęp działka objęta planowaną zabudową. Organ stwierdził też, że nie można upatrywać przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy w samej sprzeczności planowanej inwestycji z założeniami polityki przestrzennej gminy M. Brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego nie może być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczność, że teren inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części terenów upraw rolniczych w oddaleniu od dróg publicznych nie może przesądzać o niemożności zabudowy w sytuacji, gdy w sąsiedztwie istnieje działka nr 103/2 zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium dodało, że nie mogło merytorycznie rozstrzygnąć sprawy z uwagi na konieczność dokonania uzgodnień decyzji z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga sporządzenia projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę bądź architekta. W przedstawionych okolicznościach należało orzec jak w sentencji, jako że sprawa wymaga ponownej oceny przez organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału przy uwzględnieniu okoliczności podniesionych w niniejszej decyzji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien uwzględnić cechy zabudowy działek nr 98/1 i 99/2 przedstawione w uzupełnieniu analizy, po uprzednim ustaleniu wskaźnika zabudowy tych działek. Nadto, wskazało, że nie może zastępować organu I instancji w podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymienionej w art. 15 k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi działając poprzez swojego pełnomocnika I. i Z. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji wydać decyzję zmieniającą i orzekającą co do istoty sprawy. Wyjaśnili, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy złożyli w dniu 17 września 2009 r. i do dnia wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. Zdaniem skarżących organ II instancji bezzasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie stwierdził on naruszenia żadnych przepisów postępowania przez organ I instancji. Dodali, że uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18 ze zm.) wskazywało, iż jednym z zamiarów ustawodawcy związanych z nowelizacją art. 138 k.p.a. było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. Podnieśli, że nie sposób uznać aby konieczność dokonania uzgodnień i sporządzenia projektu decyzji przez uprawnioną osobę przesądzała o ziszczeniu się przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wobec uzupełnienia analizy urbanistycznej w toku postępowania odwoławczego, w ocenie skarżących wydanie decyzji merytorycznej w jakimkolwiek stopniu nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że specyfika postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analiza w niniejszej sprawie była uzupełniana w toku postępowania odwoławczego, natomiast brak jest uzgodnienia z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych melioracji. W ocenie Kolegium, prowadzenie postępowania uzgodnieniowego, a także sporządzanie projektu decyzji byłoby zastąpieniem organu I instancji i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wymienionej w art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. ze zm. - dalej p.p.s.a.) przewiduje, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tak zakreślonej kognicji skargę należało uznać za uzasadnioną.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do wykładni art. 138 k.p.a. w kontekście uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafny jest zarzut, że organ odwoławczy naruszył rygory art. 138 § 2 p.p.s.a., wydał bowiem decyzję kasacyjną w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie.

Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

Co istotne, określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego muszą zaistnieć łącznie. Z redakcji cytowanego przepisu wprost wynika, że nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Ponadto nie można ich rozpatrywać bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena pełnego stanu faktycznego sprawy. Dopiero podważenie ustaleń organu I instancji i w konsekwencji konieczność znacznego uzupełnienia (co najmniej przekraczającego zakres dodatkowego, uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) postępowania dowodowego stanowić mogą podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej.

Nie stanowi przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wadliwa w ocenie organu odwoławczego-wykładnia przepisów prawa materialnego, przyjęta przez organ I instancji i wynikająca z niej odmienna ocena stanu faktycznego.

Jeżeli natomiast w toku postępowania odwoławczego organ II instancji dostrzeże braki w postępowaniu wyjaśniającym, jak wskazano wyżej, winien je uzupełnić. Z obowiązku tego zwalnia go jedynie jednoznaczne określenie, że uzupełnienie postępowanie wyjaśniającego należy przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Stosując art. 12 (zasada sprawności) i uwzględniając chronologię przepisów art. 136 i 138 k.p.a., organ odwoławczy powinien zawsze dążyć do uniknięcia kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taka też intencja przyświecała ustawodawcy przy nowelizacji uregulowania art. 138 k.p.a. – zaostrzenie kryteriów umożliwiających organowi odwoławczemu uchylenie decyzji oraz

Skoro organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to również winien prowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Ocenić winien również, czy postępowanie organu stopnia podstawowego są dotknięte tego rodzaju wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części.

Wypada podkreślić, że aktualne brzmienie powołanego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

W niniejszej sprawie organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżących zakwestionował kolejną już - czwartą - odmowę ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących uzasadnianą brakiem przesłanek, określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy przede wszystkim wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uprawniał organu I instancji do wniosku, że sporna inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Wyczerpująco ten pogląd uzasadnił wskazując, że planowana zabudowa, jako niesprzeczna z istniejącą wokół, z dostępem do drogi publicznej poprzez inną działkę, z wystarczającym dla planowanej inwestycji uzbrojeniem terenu, stanowi kontynuację wiodącej funkcji terenu, spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, możliwe jest ustalenie parametrów nowej zabudowy. Postępowanie wyjaśniające w pełni potwierdza powyższy wniosek. Kolegium częściowo przeprowadziło zresztą postępowanie wyjaśniające poprzez uzupełnienie analizy urbanistycznej.

Należy zauważyć, że konstatacja Kolegium o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa nie stanowi uzasadnionej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza z tej tylko przyczyny, że Burmistrz ten sam wszak stan faktyczny zinterpretował odmiennie.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że nie stanowi podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy jej niezgodność z założeniami polityki przestrzennej gminy M. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego nie może być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważyło SKO, okoliczność, że teren inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części terenów upraw rolniczych w oddaleniu od dróg publicznych nie może przesądzać o niemożności zabudowy w sytuacji, gdy w sąsiedztwie istnieje działka nr 103/2 zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Jako podstawę przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało w istocie dwie okoliczności – brak uzgodnień, o jakich nowa w art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. oraz konieczność sporządzenia projektu decyzji przez uprawnione do tego osoby.

Jak chodzi o zarzut braku uzgodnienia, to dotyczy on przeznaczenia gruntów rolnych pod inwestycję, stosownie do wskazanego przez organ art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem z analizy urbanistycznej i z uzasadnienia kontrolowanej obecnie przez SKO decyzji organu I instancji wynika, że z uwagi na rodzaj gleby (V klasa bonitacyjna) teren ten nie podlega ochronie w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko takie powtarza też autor analizy urbanistycznej z dnia 13 września 2012 roku, załączonej przez pełnomocnika skarżących do pisma procesowego z dnia 14 września 2012 roku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, aby ten stan faktyczny się zmienił. Tak więc ta podstawa uchylenia decyzji nie została przekonująco udowodniona.

Poza tym sąd nie podziela generalnej opinii organu II instancji, że nie jest możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego o niezbędne w sprawie uzgodnienia. W ocenie sądu ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakazu takiego nie zawierają. Nie wskazują na ten zakaz ani zasady ogólne postępowania administracyjnego, ani przepis art. 136 k.p.a., ani reguły procedowania w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności w ocenie sądu przepis art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uzupełnienia postępowania o elementy niezbędne dla rozstrzygnięcia. Zważywszy zaś, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ uwzględnia ostateczne postanowienie uzgodnieniowe, zatem rozstrzygnięcie, które przeszło tok instancji, zarzut pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania jest nietrafiony.

W ocenie sądu organ II instancji nie uzasadnił również w sposób przekonujący dlaczego, prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające nie może w trybie art. 136 k.p.a. uzyskać projektu decyzji sporządzonego przez osoby uprawnione. Projekt decyzji sporządzony musi być w takim kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie i ten projekt jest przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dostrzegając pewną trudność, ale jedynie natury technicznej, w przygotowaniu takiego projektu na etapie postępowania odwoławczego, w ocenie sądu brak podstaw do tezy, że istnieją przeszkody prawne do sfinalizowania procedury związanej z decyzją o warunkach zabudowy. Przeciwny pogląd prowadzi do nieakceptowanych sytuacji takich, jak ta w niniejszej sprawie, gdy organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy wbrew ocenie organu odwoławczego, nie wykonuje wszystkich czynności nałożonych na niego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ten sam zarzut pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania, sformułowany w stosunku do decyzji reformatoryjnej również nie może się ostać. Gdyby przyjąć za słuszny ten tok rozumowania, uprawnienie organu II instancji do wydawania decyzji merytorycznych (reformatoryjnych) byłoby w istocie fikcją. Nie może być mowy o pozbawieniu prawa do dwuinstancyjnego postępowania w sytuacji, gdy sprawa toczyła się przez dwie instancje a organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzja pierwszoinstancyjna jest błędna. W takiej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej na poziomie postępowania odwoławczego nie zmienia faktu, że postępowanie zostało przeprowadzone a sprawa rozstrzygnięta w dwóch instancjach.

Podobnie fakt, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy należy do władczych uprawnień gminy nie przesądza o braku przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Nie wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w żadnym przepisie nie wyłącza stosowania np. art. 136 k.p.a. Co więcej, to właśnie wyłączenie możliwości decyzji reformatoryjnej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy byłoby ograniczeniem zasady dwuinstancyjności, zawężając w istocie możliwość merytorycznego decydowania do poziomu organu I instancji. Byłoby to niczym nieuzasadnione ograniczenie uprawnień strony do skorzystania z pełnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jak wywiedziono wyżej, ani konieczność np. dokonania uzgodnień na etapie postępowania odwoławczego, ani konieczność sporządzenia projektu decyzji nie wykracza w ocenie sądu poza uprawnienia przewidziane w art. 136 k.p.a.

Konsekwencją poglądu Kolegium jest historia niniejszej sprawy. W czterech kolejnych decyzjach poczynając od lutego 2010 roku Wójt Gminy M. odmawiał ustalenia warunków zabudowy, organ odwoławczy uchylał te decyzje i zwracał uwagę na błędną interpretację zasady dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i braki w materiale dowodowym Braki postępowania wyjaśniającego były uzupełniane, ale organ I instancji pozostawał przy błędnej wykładni przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wydając kolejne rozstrzygnięcia. Doprowadziło to do kuriozalnej sytuacji, gdy na przestrzeni trzech lat skarżący nie mogą uzyskać warunków zabudowy do inwestycji, choć według organu odwoławczego spełniają większość przesłanek do ich uzyskania. Natomiast pozostające do uzyskania braki w postaci niesporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy czy brak uzgodnienia (niewystarczająco uzasadniony) wynikają jedynie z faktu, iż organ I instancji nie dokonał tych czynności z uwagi na przyjętą wykładnię przepisów prawa materialnego. Na marginesie jedynie można zauważyć, że pogląd taki doprowadził do wydania kolejnej już decyzji odmownej, pozostającej poza kontrolą sądu w niniejszym postępowaniu.

Reasumując, organ odwoławczy bez uzasadnionych podstaw zrezygnował z przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję kasacyjną co najmniej przedwcześnie. Stanowi to naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ zobligowany był do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w omawianym wcześniej zakresie i rozważenia wydania decyzji reformatoryjnej.

Wobec tego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję, rozstrzygając kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych rozważań sądu, zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

/a.tp.