Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1477/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 października 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/339/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 czerwca -2022 r., znak: AU-2/6730.2/431/2022 (znak sprawy: AU-02-3.6730.2.148.2021.MLU), Prezydent Miasta Krakowa z wniosku [...] sp. z o.o., sp. k. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa czterosegmentowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym i usługami na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś. przy ul. [...] w K." oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę wjazdów i infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr [...] jedn. ewid. Ś. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu wskazano, iż teren wskazany we wniosku nie jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego, przeprowadzono postępowanie w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Na potrzeby rozważenia ustalenia wz sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, w której opisano stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu, na podstawie wyników opracowania możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w parametrach dostosowanych do zastanego ładu przestrzennego. Wskazano także, że na etapie prowadzonego postępowania pozyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, a to:

- opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2021r. uzupełnioną pismem z dnia 26 listopada 2021r. w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej i terenów przyległych do pasa drogowego pozostających w zarządzie ZDMK w Krakowie,

- opinię Wydz. Kształtowania Środowiska UMK z dnia 16 kwietnia 2021r. uzupełnioną pismem z dnia 12 listopada 2021r. w zakresie ochrony środowiska, zieleni i gospodarki wodnej,

- opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 2 kwietnia 2021r. w zakresie ochrony powietrza,

- opinię Wydz. Kształtowania Środowiska UMK z dnia 27 maja 2021r. w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 15 kwietnia 2021r. w zakresie oceny inwestycji pod względem zagrożenia powodziowego,

Wskazano także na tzw. "milczące uzgodnienia" pozyskane na etapie prowadzonego postępowania tj. uzgodnienie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy. Dalej wskazano, iż planowana inwestycja posiada dostęp do niezbędnych mediów, takich jak energia elektryczna, bieżąca woda, odprowadzenie ścieków oraz gazu. Inwestycja posiada również dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...]. Projekt decyzji (a także analizę architektoniczne - urbanistyczną) sporządziła osoba posiadającą stosowne uprawnienia - mgr inż. arch. M. M.-A.. Dysponując całokształtem materiału dowodowego uzyskanego w trakcie prowadzonego postępowania, organ wywiódł, iż istnieje możliwość uzyskania warunków zabudowy dla zamierzenia opisanego na wstępie. Jednocześnie w rozstrzygnięciu wskazano, iż zasadnym jest umorzenie postępowania w zakresie budowy zjazdu mając na uwadze wydaną przez Starostę Wielickiego Decyzję z dnia 31 lipca 2013r. nr BGN.6740.1.8.2013 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulic: [...], wraz ze skrzyżowaniem, linią tramwajową w [...] oraz infrastrukturą techniczną". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 stycznia 2014r. Wskazano, iż zastosowywanie znajdą przepisy art. 11u ust. 2 ustawy za dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych, zgodnie z którymi w sprawach dotyczących zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy oraz realizacja drogi publicznej może nastąpić niezależnie od ustaleń mpzp. W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest postępowanie i zmierzające do wydania decyzji w sprawie ustalania wz, gdy teren ten objęty jest ustaleniami ostatecznego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K.. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja nie została doręczona Spółdzielni, lecz o jej wydaniu Strona dowiedziała się z obwieszczenia w dniu 3 czerwca 2022r. Takie działanie w ocenie Spółdzielni naruszyło przepisy kpa w zakresie doręczeń stronom postępowania decyzji.

Powołano też zarzuty.:

- naruszenia art. 28 kpa poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, zwłaszcza w zakresie właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Ś., objętej KW nr [...], poprzez uwzględnienie jako strony postępowania osób nielegitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości,

- § 4, 6, 7, 8 rozporządzania poprzez błędne wyznaczenie poszczególnych parametrów inwestycji - linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, oraz górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 października 2022r. nr SKO.ZP/415/339/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i 64 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż w sprawie wyznaczono - powołując się na § 4 pkt 4 rozporządzenia - nieprzekraczalną linię zabudowy od wschodniej strony inwestycji, tj. ulicy [...], w odległości 12 metrów od krawędzi jezdni tej ulicy. Stanowić ona ma kontynuację linii zabudowy tworzonej przez budynek na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś., poprzez nawiązanie do jej części "narożnej" pomiędzy ulicą Rogozińskiego i Grzegórzeckiej. Powyższe wynika z niejednolitego przebiegu linii zabudowy tworzonej przez istniejące najbliższej inwestycji budynki. W analizie dokonano szczegółowego opisu lokalizacji budynków pod kątem tego parametru i opisano szczegółowo jak kształtują się linie zabudowy tworzonych przez budynki ulic [...]. Kolegium zauważa, iż wyznaczona linia stanowi również nawiązanie do linii zabudowy budynku na działce nr [...] (od południowej strony terenu inwestycji). Mając na uwadze stan zagospodarowania najbliższych nieruchomości, Kolegium podzieliło ustalenia organu, iż możliwym było wyznaczenie linii zabudowy w sposób jaki dokonano tego w decyzji. Zaprezentowane uzasadnienie zakresie wyznaczenia linii zabudowy jest w ocenie Kolegium wystarczające i poparte stanem zagospodarowania działek sąsiednich.

Co do wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium również nie dopatrzyło się nieprawidłowości. Dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik pow. zabudowy wyznaczono w przedziale od 32% do 40%. Wartości te zostały wyznaczone w oparciu o wskazany powyżej ust. 2, stanowiący o możliwości odstępstwa od standardowego sposobu określenia tego parametru jeżeli wynika to z analizy. Z treści sporządzonej analizy wynika, iż omawiany parametr w obszarze badanym jest niejednorodny i kształtuje się w granicach od 6 % do 92 %. Średnia wartość z całego obszaru analizowanego wynosi natomiast 41%. W uzasadnieniu określenia parametru w powyższych wartościach wskazano, iż został on ustalony w stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni nieruchomości. Powyższe wynika ze znacznej wielkości terenu zainwestowania, celem zapewnienia zachowania cech zabudowy obszaru analizowanego i jego dopełnienie. Mając na uwadze zabudowę okoliczną, tj. po obu stronach ulicy [...] oraz nieruchomości najbliższej położonych względem terenu inwestycji, w ocenie Kolegium omawiany parametr został prawidłowo ustalony w nawiązaniu do stanu zagospodarowania działek sąsiednich np. budynek na działce nr [...] posiada wskaźnik wielkości zabudowy wynoszący 40%, zaś budynek na działce nr [...] posiada wskaźnik w wartości 37%. Także z tabeli w której wskazano powierzchnię nieruchomości i istniejący tam wskaźnik zabudowy wynika, iż powyższe wartości określonego parametru znajdują uzasadnienie w zastanym ładzie przestrzennym. Organ wziął zatem pod uwagę charakter inwestycji, dużą działkę objętą zainwestowaniem oraz okoliczną zabudowę, w szczególności o podobnym charakterze. Kolegium nie widzi podstaw by kwestionować te ustalenia. Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został określony na minimum 40% mając na uwadze przytoczone w analizie wartości tego parametru wynikające z nieruchomości sąsiednich. Okoliczne nieruchomości posiadają zróżnicowaną powierzchnię biologicznie czynną, która wynika również z utwardzenia terenu na poszczególnych nieruchomościach (np. poprzez realizację stanowisk postojowych).

Co do szerokości elewacji frontowej, zastosowano możliwość odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia omawianego parametru, określając przedmiotowy parametr w wartości od 56 metrów do 58 metrów dla bryły naziemnej budynku (złożonej z jednego lub więcej segmentów budynku) usytuowanej w pierwszej linii zabudowy. Natomiast dla pozostałych brył naziemnych budynku, nie może ona przekroczyć 38 metrów. Kolegium poddając ocenie wyznaczony parametr stwierdziło, iż został on wyznaczony w sposób wystarczająco uzasadniony. Z ustaleń organu wynika, iż w pierwszej linii zabudowy zostanie stworzona elewacja wschodnia ulicy [...] na tym odcinku tej ulicy. Stanowić ona będzie pierzeję z budynkami na działce [...] (od południowej strony) i z budynkiem na działce nr [...] - od strony północnej. Przytoczono tutaj wartości omawianego parametru z obszaru poddanego analizie, wynika z nich, iż jest on również zróżnicowany i waha się od 6 metrów do 117 metrów. Na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji posiada on następujące wartości: budynek na działce [...] - 58 metrów, budynek na działce [...] około 26 metrów.

Ze sporządzonego uzasadnienia tego parametru wynika, iż mając na uwadze wniosek Inwestora oraz specyfikę zabudowy nieruchomości okolicznych, należy określić przedmiotowy parametr w sposób ścisły względem ulicy [...] (konkretna wartość wraz linią zabudowy) oraz w sposób nieco szerszy szeroki - w zakresie drugiej linii zabudowy. Powyższe wynika również z określenia liczby brył budynków, w "pierwszej linii" możliwym bowiem jest powstanie jednej lub dwóch brył z maksymalną szerokością wskazaną powyżej, "w drugiej" zaś możliwym jest realizacja kilku brył, których szerokość jednak nie może przekroczyć 38 metrów. W ocenie Kolegium organ w sposób wystarczający uzasadnił sposób wyznaczenia omawianego parametru wraz z przyjętymi wartościami, zaś ich umiejscowienie nie naruszy zastanego ładu przestrzennego (co szczegółowo opisano w załączniku "wyniki analizy").

Przechodząc do wysokości planowanego zamierzenia inwestycyjnego, Kolegium nie dopatrzyło się uchybień po stronie organu I instancji. W treści decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wartości od 18 do 20 metrów. Wskazano, iż dopuszcza się przekroczenie powyższych wartości o urządzenia techniczne budynku do maksymalnej wysokości 21 metrów, pod warunkiem odsunięcia ich minimum 2 metry od elewacji bryły naziemnej budynku. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Jednakże, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia : dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z analizy, w całym obszarze analizowanym, omawiany parametr przyjmuje rozbieżne wartości i np. wysokość dla okapów waha się od około 25 metrów do 38,2 metrów. Średnie wartości z obszaru analizowanego w wypadku górnych krawędzi attyk wynoszą ok 21 metrów. Wnioskowany wskaźnik 20 metrów więc jest zbliżony. W uzasadnieniu wskazano, iż zasadnym jest nawiązanie do wysokości budynku na działce nr [...] która to wysokość wynosi 19 metrów. W ocenie Kolegium przyjęte rozwiązania stanowią optymalne rozwiązania, względem zastanego ładu przestrzennego poprzez wykluczenie skrajnej wartości wysokości oraz nawiązanie do wartości tego parametru z najbliższej zabudowy, zaś uzasadnienie przyjętych wysokości zostało należycie dokonane w treści decyzji (załącznik "wyniki analizy"), co w świetle dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia zostało należycie uzasadnione i poparte opisanym stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Geometria dachu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego została określona jako dach płaski o maksymalnej wysokości nie przekraczającej wysokości dla attyki wskazanej powyżej (18-20 metrów). Kolegium zauważa, że organ I instancji wskazał, że dachy takie istnieją w obszarze analizowanym oraz występują najczęściej przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, co także wynika z materiału dowodowego. Kolegium nie widzi powodów by kwestionować powyższe rozwiązanie. Wszystkie wskazane powyżej parametry budynków z obszaru analizowanego zostały wskazane w czytelnej tabeli na karcie nr [...] akt sprawy. Pozwala ona na weryfikację poszczególnych wartości i ich porównanie z określonymi w decyzji parametrami planowanej zabudowy. Zauważyć należy, iż część powyższych parametrów została wyznaczona na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, ich analiza pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że gabaryty planowanej zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego, zaś każdy z parametrów został uzasadniony w sposób wystarczający, tym samym, organ odwoławczy nie widzi podstaw by kwestionować przyjęte rozwiązania. Odnośnie zaś zarzutów nieprecyzyjnego określenia liczby brył i parametrów budynków, budynek w "pierwszej linii" został w sposób wyczerpujący opisany i tworzyć będzie nową linię pierzei. Natomiast budynki (poszczególne segmenty) w kolejnej linii, zostały określone do maksymalnej szerokości, zaś ich konkretne umiejscowienie będzie podyktowane przyjętymi rozwiązanymi technologicznymi, przepisami prawa budowlanego, ustalonym wskaźnikiem powierzchni zabudowy i koniecznością zachowania odpowiednich odległości od pozostałych budynków. Mając na uwadze, iż przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują dokładnego umiejscawiania budynków objętych wz, w ocenie Kolegium ustalenia te są wystarczające na etapie niniejszego postępowania. Zastrzeżenia Kolegium nie budziło także uzbrojenie terenu inwestycji, które jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowalnego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła skargę [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K., zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz § 4; § 6; § 7; § 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podkreślono pominięcie stron postępowania - właścicieli działki nr [...] obr [...] w K.. Twierdzenie SKO o prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania odnośnie właścicieli działki nr [...] [...] w K. dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...] nie ma pokrycia w dokumentach. W księdze wieczystej nr [...] (wydruk w załączeniu) jako właściciele widnieją M. W. oraz M. P.. W aktach sprawy - na co powołuje się SKO - znajduje się notatka służbowa odnosząca się do stanu prawnego działki nr [...] obręb [...] w K.. Wynika z niej, że właścicielami działki były trzy osoby (F. G.; J. G.; T. J.), które nie żyją ale posiadają spadkobierców. Tymczasem w księdze wieczystej dla przedmiotowej działki o numerze [...], co zostało wskazane powyżej jako właściciele widnieją zupełnie inne osoby a Prezydent Miasta Krakowa nie przedstawił żadnych dowodów na to, że następcami prawnymi po M. W. oraz M. P. są F. G., J. G. oraz T. J.. W niniejszej spawie, czego nie zauważyło SKO zachodzi sprzeczność pomiędzy informacjami zawartymi w księdze wieczystej a informacjami zawartymi w rejestrze gruntów. W takim przypadku Prezydent Miasta Krakowa nie może opierać się na informacjach zawartych w rejestrze gruntów a za właścicieli działki nr [...] obręb [...] w K. mogą być uznane jedynie osoby ujawnione w księdze wieczystej.

Wszystkie parametry urbanistyczne zostały wyznaczone w inny sposób niż wynika to z rozporządzenia (na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej). W sprawie wyznaczenia linii zabudowy SKO nie odniosło się do zarzutu, że linia zabudowy została ustalona w odległości od jezdni a nie jak nakazuje rozporządzenie w odległości od pasa drogowego. SKO nie wyjaśniło także dlaczego Prezydent Miasta Krakowa przyjął nieprzekraczalną linię zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy. Przy nieprzekraczalnej linii zabudowy inwestor może lokalizować zabudowę w dowolnej odległości od linii w głąb działki. Zatem w jaki sposób ma być zachowany ład przestrzenny, skoro organ I instancji stwierdził, że prawidłowym wskaźnikiem jest odległość dwanaście metrów od krawędzi jezdni, jednocześnie zezwalając na dowolne cofnięcie zabudowy w głąb działki, czyli np. do 15 metrów (odległość przy zastosowaniu§ 4ust. 2 rozporządzenia), co według organu zaburza ład przestrzenny. Linia zabudowy mogła i powinna być wyznaczona na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa tworząca uskok a odległość istniejącej zabudowy do granicy pasa drogowego jest reprezentatywna dla zabudowy po wschodniej stronie ulicy [...].

SKO uznało, że Prezydent Miasta Krakowa zezwolił na zlokalizowanie jednej bądź dwóch brył budynku w pierwszej linii zabudowy. Tymczasem Organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej w przedziale od 56 do 58 metrów dla bryły nadziemnej budynku (złożonej z jednego lub więcej ilości segmentów budynku). Zapis "jednego lub więcej ilości segmentów budynku" nie oznacza jednego lub dwóch segmentów jak twierdzi SKO, lecz jeden i dowolnie większą liczbę segmentów budynku. Mamy zatem do czynienia z kompletną dowolnością przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej. Elewacja może składać się z wielu segmentów, czyli przykładowo jeden segment może mieć 10 metrów szerokości a następny 48 metrów szerokości albo pierwszy segment 10 metrów szerokości, drugi segment 10 metrów szerokości a trzeci 36 metrów szerokości. Inwestor (niezwiązany przedstawioną koncepcją) może umieszczać dowolną ilość segmentów o dowolnej szerokości. Biorąc pod uwagę inny zapis decyzji, że garaż podziemny musi być w całości poniżej poziomu terenu, może powstać dowolna liczba nadziemnych segmentów o niesprecyzowanej szerokości.

Wyznaczając wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu organ dokonał wielu naruszeń wskazanych przepisów rozporządzenia. Nie można wywnioskować w sposób jednoznaczny jaka może być wysokość przyszłej zabudowy. Analiza wprowadza wysokość w przedziale 18-20m, co jest rzekomo zgodne z ładem przestrzennym, a następnie zostaje wprowadzony szereg zapisów umożliwiających zwiększenie tej wysokości w zależności od tego w jaki sposób inwestor zdecyduje się zagospodarować dach. Wprowadzanie szczegółowych opisów zagospodarowania dachu podobnie jak uzależnianie wysokości zabudowy od sposobu zagospodarowania dachu nie znajduje podstaw w rozporządzeniu ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę inwestor wniósł w piśmie z dnia 18 lutego 2023r. o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2), bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 pkt 3). Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 ze zmianami.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym część podniesionych w niej zarzutów nie jest trafna. Generalnie za uzasadnione należy uznać zarzuty, dotyczące wadliwości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, przy czym zasadniczo z nieco innych przyczyn, niż wskazuje się w skardze.

Podstawową wadą kontrolowanego postępowania administracyjnego, która przełożyła się na wadliwe sporządzenie analizy urbanistycznej, jest błędna kwalifikacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego, nieprawidłowo określonego zarówno we wniosku, jak i w decyzjach. Zamierzenie to zakwalifikowano jako budowę czterosegmentowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym i usługami. Tymczasem analiza części graficznej wniosku i map projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że zamierzana inwestycja, to budowa nie budynku, lecz kilku budynków (trzech lub czterech, których liczbę dokładnie winien ustalić organ w ponownym postępowaniu). Dlatego parametry zabudowy i wskaźniki urbanistyczne winny być określone nie dla jednego budynku, lecz dla co najmniej trzech, a być może czterech budynków, błędnie nazwanych segmentami. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przedstawionych przez inwestora rysunków wyraźnie widać, że zamiarem inwestora będzie budowa kilku odrębnych budynków, znacznie od siebie oddalonych, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy z tych budynków będzie posiadał odrębny dach. Okoliczność istnienia wspólnego dla tych budynków garażu podziemnego nie może zmieniać poglądu co do zamierzenia obejmującego budowę nie jednego lecz kilku odrębnych budynków, dla których odrębnie powinny zostać wyznaczone parametry zabudowy.

Podkreślenia przy tym wymaga, że linia orzecznicza sądów co do kwalifikacji obiektu składającego się z kilku wyodrębnionych części nadziemnych (tzw. segmentów) połączonych garażem podziemnym jako kilku budynków, a nie jednego budynku jest jednolita i była wyrażana na płaszczyźnie spraw dotyczących zarówno warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Przywołać można w szczególności wyroki WSA w Krakowie: z dnia 8 października 2013 roku sygnatura akt II SA/Kr 731/13; z dnia 1 kwietnia 2016 roku sygnatura akt II SA/Kr 25/16, z dnia 20 października 2016 roku sygnatura akt II SA/Kr 757/16; z dnia 19 września 2017 roku sygnatura akt II SA/Kr 322/17, czy z 28 lutego 2018 roku sygnatura akt II SA/Kr 1584/17. Wszystkie te wyroki są prawomocne, przy czym pierwszy i ostatni z nich były zaskarżone skargami kasacyjnymi, które NSA oddalił. W pierwszym wypadku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 roku, sygnatura akt II OSK 2484/14, w całości aprobując pogląd sądu I instancji, oraz w drugim wypadku wyrokiem z dnia 12 października 2021 roku wydanym do sygnatury II OSK 2972/18. Uzasadnienie ostatniego z tych wyroków zasługuje na obszerniejsze przytoczenie, ponieważ NSA wyraził w nim jednoznaczny pogląd - z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1187/17 - że: "aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. Nie oznacza to jednak, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek. A zatem, posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II OSK 1601/08 – dotyczący zabudowy szeregowej – publik. CBOSA). Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Podkreślić należy, iż w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14 – publik. CBOSA). Za taką wykładnią przemawia również przywołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem. Na jednej płycie fundamentowej mogą być posadowione budynki tego samego lub różnych inwestorów i kompleks budynków różnych inwestorów może mieć jeden podziemny garaż. Nie można zatem w niniejszej sprawie uznać dwóch odrębnych budynków, znajdujących się w znacznej odległości od siebie, za jeden budynek. Ustalenie w tych okolicznościach przez orzekające w sprawie organy parametrów planowanej inwestycji jako polegającej na budowie jednego budynku mieszkalno-usługowego, nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." (wyroki dostępne na stronie NSA, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://www.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną, w której parametry i wskaźniki urbanistyczne wyznaczono dla jednego budynku, uznać należy za oczywiście wadliwą, która winna być ponownie sporządzona dla takiej liczby budynków, jaką planuje inwestor.

Powyższa nieprawidłowość kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie jest przy tym jedyną istotną wadliwością. Choć powyżej opisana samoistnie uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji, konieczne jest jednak zwrócenie uwagi również na inną, celem wyeliminowania jej w ponownym postępowaniu.

Sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie można bowiem uznać za prawidłową również z innych przyczyn. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w wersji obowiązującej do 2 stycznia 2022 roku), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z powyższego wynika, że parametry zabudowy wyznacza się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czyli na podstawie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt (k. 499-501) parametry zabudowy wyznaczył Zespół Urbanistyczny w dniu 21 października 2021 roku, a sama analiza była sporządzona dopiero po jego posiedzeniu tj w dniu 25 października 2021 roku (k. 517-521 akt administracyjnych), w taki sposób aby wynikały z niej identyczne parametry jakie wcześniej wyznaczył Zespół Urbanistyczny. Takie postępowanie należy ocenić za wadliwe. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślenia przy tym wymaga, że parametry przyjęte w analizie urbanistycznej i następnie w decyzji są identyczne jak wcześniej określił nie wiadomo na podstawie czego Zespół Urbanistyczny. Sam sposób ustalonych w analizie parametrów budzi natomiast istotne wątpliwości. Część parametrów, w szczególności szerokość elewacji frontowej wyznaczono na zasadzie wyjątku, bez żadnego przekonującego uzasadnienia. Dlatego również z tych przyczyn, w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, gdyż aktualna stanowi nie tyle analizę parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, co uzasadnienie dla parametrów, które wcześniej ustalił Zespół Urbanistyczny. Sporządzając nową analizę, dla takiej liczby budynków jaką planuje inwestor, organ uwzględni też poglądy prawne wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 roku, sygnatura akt II OSK 2990/19, z których wynika, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

W zakresie części decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania, to co do zasady jest ona prawidłowa, przy czym w ponownym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty, które mają stanowić podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania, chyba że inwestor w tej części ograniczy zakres wniosku. Z kopii decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (k. 601-615) nie wynika bowiem aby obejmowała ona wszystkie działki, co do których umorzono postępowanie. Ponadto nie wiadomo, czy decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej przedstawionych poglądów prawnych. W pierwszej kolejności zobowiąże inwestora do zmodyfikowania wniosku i jednoznacznego wskazania liczby planowanych budynków – przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych poglądów prawnych – a następnie przeprowadzi postępowanie w tym przedmiocie, sporządzając nową analizę urbanistyczną, która również uwzględniać będzie przedstawione powyżej poglądy, a następnie rozstrzygnie sprawę stosując się do obowiązujących norm prawnych.

Odnośnie zarzutu skargi, dotyczącego pominięcia stron postępowania, to jest on bezzasadny zarówno z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę inwestora, jak i z tego powodu, że w świetle dominującego orzecznictwa, zarzut taki może skutecznie podnieść jedynie strona pominięta.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.