Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 85/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: Art..149 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2013 r. sprawy ze skargi J.W., R.T., J.W na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia, 2. określa, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 85/13

Uzasadnienie

J.W., R.T. i J.W. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. polegającą na niewydawaniu zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 06.03.2008r.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem oraz o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 06.03.2008r. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie w trybie art.217 Kpa zaświadczenia o wykonaniu w stosunku do byłych właścicieli gruntu prawa pierwokupu (obecnie pierwszeństwa) zbywanych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...].10.2008r. Prezydent odmówił wydania w/w zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].08.2008r. utrzymało w mocy to postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24.06.2009r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 182/09 WSA w Poznaniu uchylił postanowienia organu I i II instancji. Od tej chwili w ocenie skarżących Prezydent pozostaje w zwłoce.

Prezydent Miasta P. pismem z dnia 08.08.2013r. poinformował, że pismem z dnia 07.08.2013r. wydał skarżącym zaświadczenie w sprawie wykonywania prawa pierwszeństwa w stosunku do wskazanych działek.

Na rozprawie w dniu 09.10.2013r. skarżący podtrzymali skargę z tą zmianą, iż potwierdzili, że w sierpniu 2013r. otrzymali od organu przedmiotowe zaświadczenie. W związku z tym nie podtrzymali żądania zobowiązania organu do wydania przedmiotowego zaświadczenia, lecz jedynie wnieśli jedynie o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w dniu 17.03.2008r. złożyli do Prezydenta Miasta P. wniosek o wydanie na podstawie art.217 Kpa zaświadczenia "w przedmiocie wykonania w stosunku do byłych właścicieli gruntu prawa pierwokupu nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem." (k.17 akt admin.) Postanowieniem z dnia [...].10.2008r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił wydania w/w zaświadczenia wskazując, że wydania tegoż zaświadczenia nie wymaga przepis prawa, a ponadto nie wykazano interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. (k.25 akt admin.) W dniu 23.10.2008r. skarżący złożyli kolejny wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia o wykonaniu przez Skarb Państwa prawa pierwokupu. (k.31 akt admin.) Postanowieniem z dnia [...].11.2008r. nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie odmówił wydania w/w zaświadczenia wskazując, że wydania tegoż zaświadczenia. (k.45 akt admin.) Na obydwa opisane postanowienia skarżący wnieśli zażalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].12.2008r. wydanym w sprawie [...] utrzymało w mocy w/w postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...].10.2008r. (w sentencji błędnie wskazano postanowienie [...].11.2008r., w uzasadnieniu wskazano prawidłową datę [...].10.2008r.) Kolegium wskazało, że nie ma przepisu prawa materialnego, który by wymagał urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia faktu wykonania prawa pierwokupu. (k.121-122 akt admin.) Powyższe postanowienie zostało uchylone wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji z dnia [...].10.2008r. wyrokiem tut. Sądu wydanym w dniu 24.06.2009r. pod sygn. IV SA/Po 182/09. W uzasadnieniu tegoż wyroku m.in. wskazano, że "trudno kwestionować interes prawny wnioskodawców (...) w dążeniu do uzyskania zaświadczenia, podczas zbywania uprzednio wywłaszczonej nieruchomości". Nadto Sąd wskazał na uchybienia proceduralne polegające na nadaniu tego samego numeru postanowieniom wydawanym w różnych datach, a także na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie z dnia [...].11.2008r.

Pismem z dnia 16.09.2010r. adresowanym do Prezydenta Miasta P. skarżący wskazali, że od chwili uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu wydanego w dniu 24.06.2009r. pod sygn. IV SA/Po 182/09 organ jest zobowiązany do wydania przedmiotowego zaświadczenia i zażądali niezwłocznego wyjaśnienia sytuacji w sprawie bezczynności Prezydenta. (k.127 akt admin.) Z akt administracyjnych wynika, że po wpłynięciu w/w pisma organ nie podjął żadnych czynności w sprawie wydania zaświadczenia. W dniu 15.07.2013r. do Prezydenta Miasta P. wpłynęła skarga na bezczynność będąca przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. (k.136 akt admin.) W dniu 07.08.2013r. sporządzono przedmiotowe zaświadczenie. (k.423 akt admin.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności i przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art.3 § 2 pkt 4 Ppsa sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność i przewlekłość w zakresie wydania zaświadczenia. W literaturze zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 8 Ppsa. (por. T.Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s.18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. w systemie Lex) Analogiczny pogląd, że osoba żądająca wydania zaświadczenia podlega również ochronie prawnej w razie bezczynności organu zobowiązanego do jego wydania i posiada ona prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność wyraził Andrzej Matan w swym komentarzu publikowanym w systemie Lex do art.217 Kpa (teza 10) oraz do art.219 Kpa (teza 12). Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd z uwagą, że na zasadzie analogii znajduje on zastosowanie również w przypadku skargi na przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Pogląd ten nie jest odosobniony, gdyż także w "Kodeksie postępowania administracyjnego - Komentarzu" autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wyd.C.H. Beck, W-wa 2011 na s.690 stwierdzono jednoznacznie, że uchybienie terminu do wydania zaświadczenia daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania organu, przy czym termin ten należy liczyć od dnia wniesienia żądania wydania zaświadczenia. W judykaturze NSA w wyroku z 04.04.2008r. o sygn. II OSK 465/08 także przyjęto dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pogląd ten również zasługuje na aprobatę, z tą uwagą, że w aktualnie stanie prawnym uwzględniając obecne brzmienie art.149 § 1 Ppsa dotyczy on także dopuszczalności skargi na przewlekłość.

Reasumując w świetle powyższego w ocenie Sądu orzekającego dopuszczalna była skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Poznania postępowania w niniejszej sprawie.

Kwestią sporną w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) polegającą na braku wydania zaświadczenia. Z jednej strony wskazuje się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie ma charakteru postępowania ogólnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność (przewlekłość) nie przysługuje zażalenie, o którym mowa w art.37 Kpa. Z tego względu skarga na bezczynność (przewlekłość) w takim postępowaniu powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.52 § 3 Ppsa, ponieważ przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty i czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 Ppsa, ale także na bezczynność w tych sprawach. (vide postanowienia NSA z 04.04.2008r., sygn. II OSK 465/08 i z 10.06.2011r., sygn. II OSK 1074/11) Z kolei w wyroku NSA z dnia 11.02.2010,sygn. II OSK 128/10 wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność (przewlekłość) organu można wnieść po złożeniu w trybie art.37 Kpa, zażalenia do organu wyższego stopnia. (podobnie wyrok WSA w Opolu z 07.11.2005r., sygn. II SAB/Op 13/05 i postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. II SAB/Ol 24/11). Prezentowane jest również stanowisko, że przed wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w przedmiocie wydania zaświadczenia strona powinna złożyć jakikolwiek środek zaskarżenia. Czy to zażalenie w trybie art.37 Kpa, czy to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.52 § 3 Ppsa. (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 15.10.2010r., sygn. II SAB/Sz 48/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17.06.2010r. o sygn. II SAB/Bk 19/10 i postanowienie NSA z 30.04.2010r., sygn. I OSK 698/10)

Sąd orzekający w niniejszej sprawie popiera pogląd, że skargę do sądu na bezczynność (przewlekłość) organu można wnieść po złożeniu w trybie art.37 Kpa, zażalenia do organu wyższego stopnia. W doktrynie słusznie bowiem wskazano, że odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści następuje w drodze postanowienia, a zatem w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ma odpowiednie zastosowanie art.37 Kpa. (patrz: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd.LexisNexis, W-wa 2010,s.163) Dotyczy to także ochrony osoby żądającej wydania zaświadczenia, której przysługuje prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przy odpowiednim zastosowaniu art. 37 Kpa. (tak Andrzej Matan w swym komentarzu publikowanym w systemie Lex do art.219 Kpa (teza 12))

Bezspornym jest, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 Ppsa. Z treści złożonej przez skarżących na rozprawie w dniu 09.10.2013r. kserokopii pisma SKO w P. z dnia [...].02.2011r. o nr [...] skierowanego do pełnomocnika skarżących wynika jednoznacznie, że skarżący złożyli do Kolegium zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa na bezczynność postępowania w przedmiocie wydania przez Prezydenta Miasta P. zaświadczenia. (k.25 akt sądowych) Analogiczne zażalenie pismem z dnia 16.12.2010r. skarżący złożyli Wojewodzie W. w trybie art. 37 § 1 Kpa. (k.26 akt sądowych)

Stosownie do treści art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

W przypadku zaświadczeń art.217 § 3 Kpa stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przyjmuje się że ów siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art.219 Kpa). Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji. (M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.217 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza II.3, publ. w systemie Lex)

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż stosownie do art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach Kpa, przewidziane dla załatwiania spraw.

W rozpatrywanym przypadku skarżący swoja skargę zatytułowali jako skargę na bezczynność organu. Jednocześnie wnieśli m.in. o stwierdzenie bezczynności i przewlekanie postępowania przez Prezydenta Miasta P. z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a Ppsa.

Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Niespornym było, że po wniesieniu przez skarżących w dniu 15.07.2013r. skargi objętej niniejszą sprawą w sierpniu 2013r. organ wydał im zaświadczenie, którego się domagali. Doszło więc do sytuacji, że skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art.161 §1 pkt 3 Ppsa, gdyż żądanie skargi w zakresie jej pkt 1 stało się w ocenie Sądu orzekającego bezprzedmiotowe. Dlatego też w pkt 1 niniejszego wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia. Ten tok rozumowania Sądu znalazł też potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008r. wydanej pod sygn. I OPS 6/08. (publ. CBOSA) Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Stwierdzono w niej mianowicie, że przepis art.161 § 1 pkt 3 Ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 -4a Ppsa organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Wydanie przez organ skarżącym przedmiotowego zaświadczenia już po wniesieniu skargi do tut. Sądu rodziło pytanie o możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 149 Ppsa. Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko, które w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1360/12 ( dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podnosząc iż wykładnia i zastosowanie art. 149 Ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami:

1) z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r.),

2) z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r.) oraz

3) z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011r.).

Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, iż wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 Ppsa nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 Ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 Ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 Ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 Ppsa prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. To wypaczałoby sens wprowadzonych zmian w przepisach Ppsa i Kpa.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, iż przepis art. 149 Ppsa, w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Zdaniem Sądu użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Analogiczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 13.11.2012r., sygn. I OSK 2626/12.

Sad orzekający w pełni aprobuje i podziela powyższy pogląd.

Aksjologiczną intencją tego toku rozumowania i problemem o charakterze systemowym jest niedopuszczenie do "ucieczki" organu przed kontrolą sądową w zakresie bezczynności (przewlekłości) postępowania poprzez wydanie decyzji (zakończenie sprawy) przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny. Sąd w pełni popiera taki tok myślenia. Taka włąśnie sytuacja mioała miejsce w rozpatrywanym przypadku.

W ocenie Sądu postępowanie organu I instancji w omawianym przypadku cechowało się przewlekłością i to rażącą. Pamiętać należy, że ustawodawca nakazał wydawanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tak krótki termin uzasadniony jest m.in. tym, że wydanie zaświadczenia jest czynnością nieskomplikowaną i możliwą do szybkiego wykonania. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, oczywiste, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. W omawianym przypadku wydanie zaświadczenia o prawidłowej wg organu treści miało miejsce po ponad 5 latach od daty złożenia wniosku przez skarżących i po ponad 4 latach po wydaniu wyroku przez tut. Sąd w sprawie IV SA/Po 182/09. Tak długi okres wydawania skarżącym zaświadczenia spowodowany był tylko i wyłącznie przyczynami leżącymi po stronie organu. Od 2010r. organ nie wykonał żadnej czynności w niniejszej sprawie. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami.

Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do wydania zaświadczenia został wielokrotnie przekroczony należało przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd odstąpił od wymierzenia przewidzianej przepisem art. 149 § 2 Ppsa możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, a strona się nie domagała wymierzenia grzywny.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa. Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 wyroku.