Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2995/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 134, art. 141 par. 4, art. 174, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2792/11 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz A. M. od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek A. M., nieważności decyzji Starosty Koneckiego z dnia [...] października 2007r., [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. W. i A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego-jednorodzinnego z lokalem usługowym (gabinet stomatologiczny) wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacyjną, wodociągową, elektryczną, co., gazową, oraz rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr [...] i [...] (usytuowanych przy granicy z działką nr [...]), budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr [...] (usytuowanego przy K.), części budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr [...] (usytuowanej przy granicy z działką nr [...]) wraz z budową ściany osłonowej przy pozostałej części, na działce nr [...] w K., przy ulicy K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż niniejsza sprawa stanowiła już wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...]; uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty Koneckiego z dnia [...] października 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nie zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także wskazując na brak umocowania pełnomocnika do występowania w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Końskich z dnia [...] listopada 2001r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego z dnia 30 stycznia 2002r. Nr 6, poz. 43), w zakresie jej funkcji i wymogów technicznych, a usługi tego typu nie mają charakteru uciążliwych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza projektu budowlanego nie potwierdza naruszenia § 13, 57, 60, 271 oraz 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690. ze zm. dalej rozporządzenie ws. warunków technicznych). Budynek mieszkalny odwołującej się znajdujący się na działce nr ew. [...] oddalony jest od granicy z działką nr ew. [...] o ok. [...] m oraz ok. [...] m od spornej inwestycji. Sporne zamierzenie inwestycyjne, będące budynkiem użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia ws. warunków technicznych) spełnia także wymogi dotyczące dostępności dla osób niepełnosprawnych określone w § 55 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość działki objętej spornym zamierzeniem inwestycyjnym, nr ew. [...] wynosi ok. [...] m. Działka ta graniczy: od strony zachodniej z działką nr ew. 4722/5, oddzielającą działkę inwestycyjną od działki nr ew. [...] stanowiącej współwłasność skarżącej, od strony wschodniej z działką nr ew. [...]. Projekt budowlany przewidywał budynek o szerokości [...] m, usytuowany ścianą pozbawioną otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr ew. [...], oraz ścianą z otworami okiennymi - 4 szt. w odległości [...] m od granicy z działką nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że ze zgromadzonego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, w postaci wypisu oraz wyrysu z rejestru gruntów, a także aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2008r. (Rep. A Nr [...]), jednoznacznie wynika, iż działka nr ew. [...] stanowiąca w dniu wydania pozwolenia na budowę własność A. S., stanowiła drogę wewnętrzną, prywatną.

Organ przytoczył treść § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 ww. rozporządzenia lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w określonych tam odległościach.

Oceniając zachowania wymagań odnośnie ściany zachodniej, posiadającej otwory okienne, usytuowanej [...]m od działki nr ew. [...] stanowiącej drogę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela stanowisko organu wojewódzkiego, zgodnie z którym takie zaprojektowanie budynku nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Użyte w powyższym przepisie pojęcie "działki budowlanej", nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Pojęcie "działka budowlana" zostało zdefiniowane natomiast m.in. w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Artykuł 2 pkt 12 przywołanej ustawy definiuje działkę budowlaną jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicję legalną działki budowlanej zawiera także art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Analogiczna definicja wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które wskazują, iż "działka budowlana w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 777/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w dniu wydania pozwolenia na budowę działka nr ew. [...] nie była, z uwagi na jej przeznaczenie oraz kształt, działką budowlaną.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1934/06 oraz orzecznictwo przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności,) oraz odmienne rezultaty próby zdefiniowania pojęcia "działka sąsiednia", a także potrzeba zastosowania wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, wyłączają dopuszczalność stwierdzenia naruszenia prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. M., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi odwoławczemu oraz wnioskując o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. warunków technicznych przez: błędną interpretację powołanego przepisu rozporządzenia i uznanie, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio granicząca z inną działką, wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że istnieje jakakolwiek rozbieżność, co do pojęcia "działka sąsiednia", która stałaby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności. Zarzucono też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez podawanie wewnętrznie sprzecznych i nielogicznych argumentów, z jednej strony wskazujących na to, że działka skarżącej nie była działką sąsiednią w rozumieniu powołanego § 12 rozporządzenia (co miałoby sugerować, że nie doszło w ogóle do naruszenia prawa), z drugiej strony natomiast odwołujących się do kwalifikowanego standardu naruszenia prawa - rażącego charakteru, co z kolei miałoby sugerować, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, ale nie miało ono charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powoływanie dla uzasadnienia własnego błędnego poglądu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i przepisywania za nim argumentów tam wskazanych, które nie dotyczą sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że zarzut zawarty w odwołaniu strony naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. jest nieuzasadniony, podczas gdy Wojewoda nie wskazał, jak organ rozumie pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "działki sąsiedniej", jako działki nie tylko graniczącej z terenem planowanej inwestycji, wynika przede wszystkim z wykładni językowej. Wsparcie dla takiego rezultatu dają także systemowe i celowościowe reguły wykładni. W tej sprawie nie zachodziła sytuacja, aby pojęcia "sąsiednia działka" nie dało się rozumieć w sposób bezpośredni. Zdaniem skarżącej, jej działka jest sąsiednią działkę budowlaną w rozumieniu § 12 wspomnianego rozporządzenia.

Skarżąca podniosła też, że Wojewoda Świętokrzyski, pomimo prezentowania w niniejszej sprawie stanowiska, że działka skarżącej nie jest sąsiednią działką budowlaną, w przeszłości zajmował stanowisko przeciwne. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] sam stwierdził, że brak jest określenia odległości przedmiotowego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, usytuowaną od strony zachodniej przedmiotowego budynku, to jest z działką Nr [...], co uniemożliwia dokonanie oceny, czy obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu został określony prawidłowo. Także Starosta Konecki, prowadząc wznowione postępowanie - w dniu [...] grudnia 2009 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury z prośbą o wyrażenie zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, w kwestii dopuszczenia do lokalizacji ściany z otworami okiennymi, będącego wówczas już w budowie budynku. Minister Infrastruktury poinformował jednak, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.). Zaznaczył, że jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).

Kontrolowana w sprawie, decyzja pozwolenia na budowę zapadła w warunkach, gdzie projekt budowlany przewidywał posadowienie budynku w odległości [...] m od granicy z działką o nr ew. [...], która stanowiła drogę wewnętrzną.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, które trafnie przyjęły, że usytuowanie budynku od granicy z działką, która nie miała charakteru działki budowlanej w odległości [...] m było dopuszczalne. Prawidłowo ustalono, że działka ta nie stanowi sąsiedniej działki budowlanej w rozumieniu § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych, zatem budynek od strony drogi mógł być posadowiony w dowolnej odległości od tej granicy.

Odległość ściany budynku od granicy działki skarżącej, wynosi zaś od [...] do [...] m, przy czym dopiero po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę, działka stanowiąca drogę stała się własnością inwestorów i nieruchomość inwestorów stała się nieruchomością bezpośrednio graniczącą z działką skarżącej.

Zdaniem Sądu, zaprojektowanie budynku w warunkach niniejszej sprawy nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Sąd wyjaśnił, iż użyte w powyższym przepisie pojęcie sąsiedniej działki budowlanej, nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. W praktyce, sąsiednią działką budowlaną najczęściej jest po prostu działka bezpośrednio granicząca. Rozważanie, czy działka położona jak w niniejszej sprawie "za drogą", gdzie droga oddzielała ją od działki inwestora, stanowi sąsiednią działkę budowlaną, w rozumieniu ww. przepisu wymaga nie prostego zastosowania przepisu, a wykładni, która - jak wskazuje słusznie organ - już sama w sobie jest przeszkodą do stosowania przy kontroli aktu w postępowaniu nieważnościowym. Powyższa argumentacja, zdaniem Sądu, stanowi wystarczający powód do uzasadnienia tezy, że kontrolowana w sprawie decyzja pozwolenia na budowę nie jest dotkniętą wadą kwalifikowana tj. wadą rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej A.M.zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, nieodnoszącego się do istoty sprawy i podniesionych zarzutów, a także nierozpoznanie i brak jakiegokolwiek odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu do zarzutu zawartego w pkt. 2 skargi, co skutkuje tym, że strona nie była w stanie poznać stanowiska sądu I instancji.

Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżąca podniosła zarzut na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażącego naruszenia art. 141 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędną interpretację powołanego przepisu rozporządzenia i uznanie, że działką sąsiednią jest wyłącznie działką bezpośrednio granicząca z inną działką; a także zarzut wadliwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że istnieje jakakolwiek rozbieżność co do pojęcia "działka sąsiednia", która stałaby na przeszkodzie stwierdzenie nieważności.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania albo w przypadku uwzględnienia drugiego z zarzutów o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji chociaż obszerne, to w zasadzie jest to opis dotychczasowego przebiegu postępowania, z przytoczoną obszernie argumentacją organu administracji i skarżącej, a rzeczywista argumentacja odnosząca się do realiów sprawy jest niewielka. Sąd ten nie prowadzi jakichkolwiek rozważań związanych ze znaczeniem terminu "sąsiednia działka budowlana".

Ponadto, w ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia do zarzutu z punktu drugiego skargi. Skarżąca podniosła, że istotą § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych jest to, by zapewnić odpowiednią odległość budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, zwłaszcza o ścianie zawierającej otwory okienne (odległość nie mniejsza niż 4 m). Skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie działkę skarżącej i budynek na działce inwestorów dzieli niewiele ponad [...] m, co uwzględniając fakt że inwestycja miała znajdować się o [...] m od granicy, oznacza, że odległość 4 m nie została zachowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

We wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty są w znaczącej części zasadne, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też rozpoznanie sprawy ograniczono do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja z dnia [...] października 2011r., znak [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek A. M., nieważności decyzji Starosty Koneckiego z dnia [...] października 2007r., Nr [...], znak: [...], której główną treścią było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie E. W. i A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego-jednorodzinnego z lokalem usługowym (gabinet stomatologiczny) na działce nr [...] w K., przy ulicy K. Warto przypomnieć, że działka ta w dniu wydania decyzji sąsiadowała z jednej strony: z działką nr [...], która była drogą i w następnej kolejności (po tej samej stronie) z działką nr [...] – własność skarżącej, zaś z drugiej strony sąsiadowała z działką nr [...].

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi przede wszystkim naruszenie przepisów prawa procesowego, oraz z ostrożności procesowej – naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art.134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że zakres kontroli, jaką sprawują sądy administracyjne w odniesieniu do działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) został określony w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zamyka się on w granicach danej sprawy, określonej elementami podmiotowymi i przedmiotowymi ukształtowanego w postępowaniu administracyjnym stosunku prawnego. Jak trafnie zwracano uwagę w orzecznictwie i literaturze, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest, poprzez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej, który będzie niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 275/06, LEX nr 29317 oraz Z. Kmieciak. Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 33; T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 629).

Wskazując na powyżej określony zakres rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzić przede wszystkim należy, iż podstawę działań sądów pierwszej instancji stanowi rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia. Z uwagi na kontradyktoryjny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasadę, iż jest ono uruchamiane tylko i wyłącznie na skutek złożenia przez uprawniony podmiot skargi, sąd administracyjny winien przede wszystkim rozważyć zasadność przedstawionej przez stronę skarżącą argumentacji w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, a następnie wyjaśnić jej, dlaczego uznał ją za zasadną lub też nietrafioną i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego wyroku. Jak wynika z normy art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród elementów formalnych uzasadnienia wyroku sądowego wymieniono m.in. zwięzłe przedstawienie zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Jak wielokrotnie przy tym wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Z treści uzasadnienia powinno zatem wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą i gdy skarżona decyzja nie zawierała omówienia tych elementów, które były przedmiotem wniesionej skargi, oczywiście w granicach kontrolowanego przedmiotu sprawy. Podzielając poglądy organów orzekających, sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane oraz wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd pierwszej instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 23/11; z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II GSK 812/09; z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego ma spełniać funkcję nie tylko legitymizującą wyrok, to znaczy ujawniać racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość w konkretnie określonej sprawie. Adresatem uzasadnienia wyroku są nie tylko strony danego postępowania, ale również Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnić motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który ma umożliwić przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego oceny. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę skarżonego orzeczenia sądu. (wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1660/10, opubl. CBOIS).

Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznym stopniu odbiega od wyżej przedstawionych wymogów, mimo, że Sąd trafnie wyjaśnił istotę problemu. Sąd wskazał bowiem, iż zadaniem organów była ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych w sytuacji, kiedy ściana budynku na działce nr [...] ulokowana została w odległości ok. [...] m od granicy z działką – drogą, czy dla spełnienia wymogu § 12 tego rozporządzenia istotne było też badanie odległości ściany budynku od granicy z działką skarżącej ulokowaną "za drogą", tj. działką nr [...], wreszcie, czy ewentualne uchybienia w powyższym zakresie miały kwalifikowany charakter rażącego naruszenia prawa. Prowadzone przez Sąd pierwszej instancji rozważania, których celem winna być ocena zaskarżonej decyzji, nie dają jednak odpowiedzi na postawione pytania.

Przede wszystkim, porównanie treści skarżonego wyroku z treścią kontrolowanej w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do wniosku, iż uzasadnienie wyroku stanowi w znacznej mierze powtórzenie przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji. O ile Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organ odwoławczy i przyjął ją za swoją, to winien dać temu wyraz w wydanym wyroku, z równoczesnym przedstawieniem dlaczego argumentację przedstawioną przez stronę skarżącą należało uznać za wadliwą. Zwrócić bowiem trzeba uwagę na to, iż w treści wniesionej skargi strona przytoczyła szereg okoliczności i argumentów podważających legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które to zarzuty w przeważającej części pozostały poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji.

Sąd I instancji obszernie wyjaśnił instytucję "rażącego naruszenia prawa", bez analizy i konkluzji co do tego, czy w niniejsze sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych. Sąd wskazał tylko, powołując się na pogląd organu, że usytuowanie budynku [...] m od granicy z działką – drogą "było dopuszczalne", gdy tymczasem w niniejszej sprawie chodziło o usytuowanie spornego budynku od granicy z działką skarżącej i ocenę, czy takie usytuowanie naruszało prawo, jeżeli tak, to czy w sposób rażący. Niejasne jest też stanowisko Sądu, który stwierdza, że "zaprojektowanie budynku w warunkach niniejszej sprawy nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzania", z powołaniem się na praktykę, w której przyjmuje się, iż działką sąsiednią jest działka bezpośrednio granicząca. Sąd nie wypowiedział się jednoznacznie, czy tak właśnie rozumie pojęcie działki sąsiedniej, a jeżeli tak, to dlaczego uznaje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych, ale nie mającego charakteru rażącego.

Z powyższych przyczyn, uwzględnieniu podlegał przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na przedstawione wyżej uchybienia procesowe, nie mogły na tym etapie postępowania podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny całości okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniając argumenty strony skarżącej przedstawione w skardze. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji Starosty Koneckiego z dnia [...] października 2007 r.

Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy, uwzględniając kwoty: wpisu od skargi kasacyjnej (100,00 zł), ), opłaty kancelaryjnej od wniosku o uzasadnienie wyroku (100,00 zł) i wynagrodzenia dla reprezentującego skarżącego przed NSA w wysokości ¾ minimalnej stawki (180, 00 zł).