Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 732/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał K.K. rozbiórkę budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, oznaczonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją Nr [...] z dnia [...], nakazał na podstawie art.48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane S.B. rozbiórkę budynku o wymiarach określonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji - powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. .

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.B., podnosząc, że kolejny raz organ stopnia powiatowego "rozstrzyga ogólnikowo o rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i nakazuje ostatecznie rozbiórkę całości budynku bez opisania, odniesienia się i uzasadnienia co do części, które zostały rozbudowane, przebudowane i nadbudowane".

Organ II instancji w dniu 21 września 2016 r. przeprowadził oględziny na spornej nieruchomości, w trakcie których ustalono między innymi, iż działka nr ewid. 129 jest nieruchomością zabudowaną. Wzdłuż granic z działką nr ewid. 130 biegnie dłuższy bok spornego budynku, oraz dz. nr ewid. 128 - krótszy bok przedmiotowego budynku. Ponadto ustalono, iż część budynku, leżąca w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128 - oznaczona kolorem czerwonym na sporządzonym na okoliczność oględzin szkicu sytuacyjnym - to budynek niepodpiwniczony. Nad przyziemiem wykonano strop żelbetowy, wylewany na mokro, na strop prowadzą schody żelbetowe wylewane. Nad stropem wzniesiono od strony frontowej ścianę z gazobetonu, licowaną cegłą klinkierową (zgłoszenie z dnia 14 marca 2007 r.). Ponadto, jak ustalono, kawałek ściany szczytowej od strony zachodniej wykonano z pustaków ceramicznych o grubości 12 cm. Konstrukcje stropu przykryto prowizorycznie blachą trapezową. Ściana od strony południowej wykonana jest z cegły pełnej, na zaprawie cementowej, zaś ściana od strony północnej wykonana z cegły pełnej ceramicznej na zaprawie wapiennej. Od strony północnej budynku wykonano wejście zewnętrzne prowadzące do schodów wewnętrznych. Od strony dz. nr ewid. 130 w kierunku południowym istnieje ściana wymurowana z bloczków gazobetonowych o długości 6,20 m. Natomiast część budynku leżąca ścianą szczytową w granicy z działką nr ewid. 130 - oznaczona na szkicu sytuacyjnym kolorem zielonym - to budynek parterowy niepodpiwniczony z poddaszem. Krokwie i deski pokrycia zabezpieczone środkami o ciemnym zabarwieniu, części desek zostało wymienionych w okresie późniejszym (prawdopodobnie przy wymianie pokrycia dachowego). Krokwie wsparte na dwuceowniku stalowym. Wejście na poddasze dostępne przez drzwi prowadzące z poziomu stropu budynku oznaczonego kolorem czerwonym na szkicu sytuacyjnym sporządzonym na okoliczność przeprowadzonych oględzin.

Ponadto organ odwoławczy, po zapoznaniu się z całością akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. pozyskanie z Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S. informacji, czy w zasobach archiwalnych bądź rejestrach znajdują się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że pierwotnie istniejące budynki gospodarcze na dz. nr ewid. 129 przy ul. A w S. powstały legalnie, pozyskanie od byłych Członków Komisji Likwidacyjnej Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych w S. w Likwidacji informacji, czy są w posiadaniu dokumentów bądź wiedzy o dokumentach potwierdzających, że pierwotnie istniejące budynki gospodarcze na dz. nr ewid. 129 przy ul. A w S. powstały legalnie - w terminie do dnia 14 listopada 2016 r.

Przy piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. organ I instancji przekazał pismo z Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S. , Starostwa Powiatowego w S. , z którego wynika, że organ ten nie posiada dokumentacji potwierdzającej legalność wzniesienia przedmiotowego budynku. Ponadto przekazał oświadczenia Członków Komisji Likwidacyjnej Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych w S. w Likwidacji A. W. oraz A.G.

Następnie w dniu 6 grudnia 2016 r. w siedzibie organu odwoławczego stawił się A.B., pełnomocnik S.B., który oświadczył między innymi, iż obecnym właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. A nr 27 jest ich wnuk – K.K.

Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. organ stopnia wojewódzkiego wezwał K.K. - jako obecnego właściciela nieruchomości położonej w S. przy ul. A nr 27 - w terminie 10 dni od daty otrzymania wezwania, do złożenia pisemnych wyjaśnień i wskazania, czy podtrzymuje on odwołanie wniesione uprzednio przez S.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie K.K. pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował, iż podtrzymuje odwołanie uprzednio wniesione przez S.B..[...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...], nakazującą S.B. rozbiórkę budynku o wymiarach określonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji - powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., i nakazał K.K. rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. , w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 17 styczna 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 744/17, wydanym po rozpoznaniu skargi K. K., uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]. W wyroku tym Sąd wskazał między innymi, iż obowiązkiem organu było precyzyjne, niebudzące jakichkolwiek wątpliwości określenie przedmiotu rozbiórki ze wskazaniem konkretnych elementów obiektu budowlanego i ich usytuowania tak, aby decyzja nie była trudna do wykonania także w ewentualnym trybie postępowania egzekucyjnego. Co prawda, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w zaskarżonej decyzji określił wymiary części obiektu podlegającego rozbiórce, ale decyzja ta nie zawiera odesłania do załącznika graficznego, który powinien stanowić integralną część decyzji, ani też nie precyzuje konkretnych rozbudowanych i nadbudowanych części obiektu oraz ich usytuowania w stosunku do działek sąsiednich (poza ogólnikowym stwierdzeniem w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128), czy też stron świata. Sąd podzielił zatem ocenę skarżącego, iż z tak ogólnie i nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie wynika jasno, które konkretnie części budynku należy rozebrać realizując nakaz organu. W ocenie Sądu, organ winien zatem precyzyjnie ustalić, które elementy budynku oznaczonego na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę i wobec braku tego pozwolenia obecnie podlegają nakazowi rozbiórki.

W związku z powyższym wyrokiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i nakazał K.K. rozbiórkę budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, oznaczonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy, przedstawiając tok postępowania i podjęte w sprawie czynności procesowe, a także ustalenia wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym m.in. z przeprowadzonych oględzin i przesłuchania świadków, oraz wcześniej wydane rozstrzygnięcia, wyjaśnił, że po nabyciu działki nr ewid. 129 przez S.B. w 1995 r. dokonano rozbudowy części budynku gospodarczego w taki sposób, iż zabudowano przejazd pomiędzy budynkiem od strony dz. nr ewid. 130 a budynkiem od strony dz. nr 128 i w chwili obecnej wymiary obiektu wynoszą 11,60 x 12,04 m i jest on usytuowany wzdłuż granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, na całej szerokości dz. nr ewid. 129.

Jednocześnie organ ten stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o legalności zabudowań usytuowanych na dz. nr ewid. 129, ani też żadnej dokumentacji świadczącej o legalności wykonanej rozbudowy części obiektu - obecnie o wymiarach 11,60 x 12,04m.

Odwołując się następnie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, będącego podstawą prawną decyzji, organ wskazał, że wyrażona w tym przepisie zasada nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowalna jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od stwierdzenia przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest udowodnienie, że budowa nie narusza przepisów. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, powinien w drodze postanowienia wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy.

Wychodząc z powyższych przesłanek, organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał budowę polegającą na rozbudowie budynku o funkcje usługową na dz. nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. w sposób samowolny, bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę - w terminie natychmiastowym, oraz nakazał wykonać odpowiednie zabezpieczenia przed wpływem czynników atmosferycznych, jak również uniemożliwiające przebywanie w obrębie budowy osób w celu zapewnienia im bezpieczeństwa, a które w sposób widoczny należy oznakować, oraz nałożył na S.B. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2009 r. stosownych dokumentów.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż tylko uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego legalizacja obiektu nie jest możliwa. Gdy ustalenia planu w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ II instancji dodał przy tym, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, iż legalizację zaistniałej samowoli budowlanej wyłącza jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła strategicznego "A" w S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28 marca 2003 r., poz. [...]). Działka o nr ewid. 129 (obręb [...]) znajduje się bowiem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 17 MŚ, dla którego w części tekstowej, w rozdziale II ustalono Przepisy szczegółowe. I tak § 4 pkt 6 litera h stanowi, że dla tego terenu obowiązuje zakaz budowy wolnostojących budynków gospodarczych, natomiast w literze m - dla budynków przeznaczonych do likwidacji obowiązuje zakaz remontów, przebudowy lub rozbudowy. Z wyrysu z planu obejmującego działkę nr 129 wynika zaś, że jeden z budynków gospodarczych istniejących pierwotnie, a usytuowany w granicy z działką nr 128, przewidziany został do likwidacji. W związku z tym, w ocenie organu II instancji, organ zasadnie przyjął, że nielegalna budowa polegająca na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynków, w tym usytuowanego w granicy z działką nr 128 narusza ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jej legalizację.

Organ II instancji wskazał również, że S.B. nie przedłożyła kompletnej dokumentacji, pomimo kilkakrotnego zobowiązania, do której zobowiązana była zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dniu [...] nr [...], jednakże kwestia ta ma charakter drugorzędny. Tylko bowiem uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę całość dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie oraz własne ustalenia poczynione w trakcie prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż część badanego obiektu o wymiarach 4,57 x 8,32 m istniała już w momencie zakupu nieruchomości przez S.B. w 1995 roku. Nadto przeprowadzone w dniu 21 września 2016 r. oględziny nie wykazały, aby ta część została nadbudowana.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz fakt, iż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zmienił się właściciel spornej nieruchomości, którym jest obecnie K.K. (co wynika z księgi wieczystej o nr [...] założonej dla nieruchomości o nr ewid. gr. 129, położonej w S. ), organ II instancji stwierdził, iż należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazać K.K. rozbiórkę budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, oznaczonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej P.1014.2014 załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. , w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ponadto zdaniem organu II instancji, odnośnie budynku o wymiarach 4,57 x 8,32 m powinno być przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.K. , zarzucając, iż kolejna zaskarżona decyzja uwzględnia jedynie część materiału dowodowego, pomijając składane przez niego wyjaśnienia, oświadczenia świadków i dokumenty je potwierdzające. Skarżący podniósł, iż treść uzasadnienia uprzedniej jego skargi na decyzję nr [...] pozostaje nadal aktualna. Zarzucono w niej naruszenie przepisów ogólnych zasad k.p.a., tj. art. 7 do 11 k.p.a. Według skarżącego materiał dowodowy postępowania świadczy o niesprawiedliwym rozstrzygnięciu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które podobnie jak poprzednio nakazuje rozbiórkę całości budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, a organ nie wykazał, że budynek ten wybudowany został nielegalnie, co stanowi naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż jeśli nie jest możliwe odnalezienie pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie, to nie jest to wystarczające dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Skarżący podkreślił przy tym, że brak dokumentacji budowlanej nie uprawnia do oceny o wybudowaniu obiektu jako samowoli budowlanej, ponieważ na takie domniemywanie nie pozwalają przepisy prawa. Ponadto skarżący stwierdził, że obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a więc również pozwolenia na budowę, o jakim to obowiązku mowa w art. 63 ust.1 Prawa budowlanego z 1994 r., został wprowadzony do systemu prawa budowlanego dopiero w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak również wcześniejsze przepisy, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego budową i użytkowaniem. Skarżący dodał przy tym, że również organy nie były zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Zdaniem skarżącego, nieuprawniona jest ocena organu definiująca jako samowolę budowlaną obiektu z powodu, że: "w toku prowadzonego postępowania nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o legalności zabudowań usytuowanych na dz. nr ewid. 129,(...)". Nieodnalezienie dokumentów nie jest bowiem jednoznaczne z ich brakiem. Ponadto skarżący zauważył, że na stronie 9 zaskarżonej decyzji organ przenosi na Sąd całkowitą odpowiedzialność za prezentowaną ocenę prawną i deklaruje się jako związany wskazaniami co do dalszego postępowania. Dodał przy tym, iż organ całkowicie pomija wskazanie Sądu dotyczące tego, że: "co więcej, skarżący podniósł, że pomimo wykonanej nadbudowy, nadal istnieje część niezabudowana umożliwiająca wjazd w głąb działki. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna zdaje się tę okoliczność potwierdzać, (...)".

Skarżący wskazał także, że budzi jego rozgoryczenie, że zgłaszane wyjaśnienia i argumentacja pozostają pominięte przez organ. Organ narusza zasady ogólne k.p.a., gdy nie podejmuje żadnych starań dla wyjaśnienia wątpliwości, jakie wskazał skarżący, odnoszące się do treści map, oświadczeń świadków i inne podnoszone w trakcie postępowania i w uprzedniej skardze. Zdaniem skarżącego nie chodzi o to, aby do niezmiennych w istocie rozstrzygnięć wypracować prawidłową argumentację, lecz o refleksję braku wystarczającej argumentacji dla prezentowanych przez organ ocen wobec faktu występowania wątpliwości.

Skarżący podniósł także, iż organ na podstawie poczynionych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania w zaskarżonej decyzji (str. 10) stwierdził, że w 1995 r. pomiędzy budynkiem usytuowanym na przedmiotowej działce od strony działki sąsiedniej nr 130 a budynkiem usytuowanym na działce nr 129 od strony działki 128 znajdował się tylko przejazd. W następnym zaś akapicie organ dopowiedział, że w chwili obecnej przestrzeń pomiędzy budynkami została zabudowana. Organ pominął przy tym składane wyjaśnienia i potwierdzające je dowody, np. zdjęcia satelitarne, oświadczenia świadków i mapy. Wskazał także, że nigdy nie zaprzeczano określeniu - faktowi o funkcjonującym przejeździe pomiędzy budynkami (który nadal funkcjonuje ograniczony zawieszonymi na istniejących ścianach bramami, które to urządzenia można zdemontować), podniósł natomiast, że w poziomie parteru zabudowa nie uległa zmianie, tj. wszystkie ściany przyziemia pozostają tymi samymi, jakie funkcjonowały w momencie zakupu działki w 1995 r. Zdaniem skarżącego nie wykazano, aby zostały wybudowane nielegalnie, co wobec nakazu rozbiórki przesądza o naruszeniu przez organ art. 48 Prawa budowalnego.

Skarżący zauważył również, że organ definiuje (na str. 9 zaskarżonej decyzji) przedmiot postępowania, że jest nim samowolna rozbudowa budynku gospodarczego. W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie w oczywisty sposób wykracza poza tak określony przedmiot postępowania i obejmuje sankcją łącznie budynek rozbudowany i jego rozbudowę, które części od początku powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. W tym kontekście skarżący wskazał, że organ I instancji definiował przedmiot postępowania jako "rozbudowę o funkcję usługową". Tymczasem żadnej funkcji usługowej nie było i nie ma, a organy takiej nie wykazały. Podniósł przy tym, że jeżeli organ nakazał wykonanie dokumentacji w celu legalizacji (rozbudowy o funkcję usługową), to dlaczego przemilcza się błędy organu, uwypuklając jakoby zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku, co nie odpowiada prawdzie. Dodał również, że dokumentację uwzględniającą kolejne zmieniające się zalecenia organu nadzoru I instancji wykonano i przedkładano (wykonywała ją osoba uprawniona), na koniec z deklaracją wykonania rozbiórki samowolnie nadbudowanych ścian, tj. powyżej parteru i wnioskiem o zmianę kwalifikacji pozostałych robót wykonanych w kubaturze istniejącego legalnie budynku, gdyż tych robót wewnętrznych nie można kwalifikować jako rozbudowy. Ponadto odnosząc się do kwestii ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazał, że dla budynków przeznaczonych do likwidacji zakaz remontów, przebudowy lub rozbudowy ograniczony został warunkiem: do czasu realizacji docelowego zagospodarowania, który to warunek jego działka zabudowana już m. in. budynkiem mieszkalno-usługowym dawno wypełnia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylająca decyzję organu I instancji w całości i nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, oznaczonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. , w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018r., II SA/Łd 744/17, uchylającym wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], nakazującą S.B. rozbiórkę budynku o wymiarach określonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji - powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., i nakazującą K.K. rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd w ramach oceny prawnej wskazał, że obowiązkiem organu było precyzyjne, niebudzące jakichkolwiek wątpliwości określenie przedmiotu rozbiórki ze wskazaniem konkretnych elementów obiektu budowlanego i ich usytuowania tak, aby decyzja nie była trudna do wykonania także w ewentualnym trybie postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił przy tym, że co prawda, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w zaskarżonej decyzji określił wymiary części obiektu podlegającego rozbiórce, ale decyzja ta nie zawiera odesłania do załącznika graficznego, który winien stanowić integralną część decyzji, ani też nie precyzuje konkretnych rozbudowanych i nadbudowanych części obiektu oraz ich usytuowania w stosunku do działek sąsiednich (poza ogólnikowym stwierdzeniem w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128), czy też stron świata. Wychodząc z tych przesłanek Sąd podzielił ocenę skarżącego, iż z tak ogólnie i nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie wynika jasno, które konkretnie części budynku należy rozebrać realizując nakaz organu. Podkreślił przy tym, że skarżący podniósł, że pomimo wykonanej nadbudowy, nadal istnieje część niezbudowana umożliwiająca wjazd w głąb działki, co zdaje się potwierdzać znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna. W ocenie Sądu, organ winien zatem precyzyjnie ustalić, które elementy budynku oznaczonego na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę i wobec braku tego pozwolenia obecnie podlegają nakazowi rozbiórki.

Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższe kwestie, wskazane przez Sąd, wymagały wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, orzekł o rozbiórce "budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, oznaczonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej P.1014.2014 załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. , w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę".

Takie określenie przedmiotu rozbiórki czyni jeszcze bardziej niejednoznacznym określenie tego przedmiotu. W pierwotnej bowiem decyzji z dnia [...], uchylonej wskazanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 744/17, organ nakazał skarżącemu: "rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. , w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę", a w zaskarżonej obecnie decyzji nakaz rozbiórki obejmuje "budynek o wymiarach 11,60 x 12,04 m, oznaczonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji, usytuowany na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. , w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę".

W tej sytuacji za trafny uznać należy zarzut skargi, że nakaz rozbiórki w kształcie nadanym zaskarżoną decyzją wydaje się obejmować całość budynku o wymiarach 11,60 x 12.04 m. Takie zaś określenia przedmiotu rozbiórki - przy jednoczesnym wskazaniu, że przedmiotem postępowania w sprawie jest samowolna rozbudowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid 129 przy ul. A 27 w S. , nawet przy uwzględnieniu przyjętego załącznika graficznego do decyzji, nie sposób uznać za precyzyjne, niebudzące jakiekolwiek wątpliwości określenie przedmiotu owej rozbiórki, obejmujące zarazem wskazanie konkretnych elementów obiektu budowalnego i ich usytuowania tak, aby, jak wskazał Sąd w wyżej powołanym wyroku, decyzja nie była trudna do wykonania także w ewentualnym trybie postępowania egzekucyjnego.

Oceny tego stanu rzeczy nie zmienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu, że: "część badanego obiektu o wymiarach 4,57 x 8,32 m istniała już w momencie zakupu nieruchomości przez Panią S.B. w roku 1995. Nadto oględziny przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21.09.2016 r. nie wykazały, aby ta część została nadbudowana". A ponadto precyzyjności w zakresie określenia przedmiotu rozbiórki w żadnej mierze nie dopełnia zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji lapidarne stwierdzenie organu, że: "odnośnie (...) budynku o wymiarach 4,57 x 8,32 m, (...) winno być przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjne".

Z całą mocą podkreślić w tym miejscu należy, na co zresztą uwagę zwracał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w powołanym wyżej wyroku, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, o czym zdaje się zapominać organ odwoławczy, jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. W każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest przeto zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1416/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Ol 526/17 – Lex nr 2350837).

Jednocześnie analiza zaskarżonej decyzji dowodzi, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii, w tym do twierdzeń skarżącego, iż pomimo wykonanej nadbudowy, nadal istnieje część niezabudowana umożliwiająca wjazd w głąb działki. Tymczasem w powołanym wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. Sąd zwracał w tym względzie uwagę, że znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna zdaje się tę okoliczność potwierdzać, co dodatkowo, w jego ocenie, uzasadniało konieczność weryfikacji zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu rozbiórki.

Uwzględniając powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest wniosek, że ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 153 p.p.s.a, a co za tym idzie, z pominięciem powyższej oceny Sądu zawartej w powołanym prawomocnym wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 744/17, w którym Sąd wszakże stwierdził, iż organ uchybił obowiązkom wynikającym z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., co z kolei doprowadziło do naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącego podstawę prawną nakazu rozbiórki.

Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Ł. z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Ł. z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja wskazująca na zmianę owych przepisów nie miała miejsca w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

Na kanwie powyższych rozważań należało zatem uznać, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją wbrew ocenie prawnej i wskazaniom Sądu zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 744/17, nie została należycie rozpoznana przez organ odwoławczy, co tym samym skutkuje uwzględniem skargi i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, a tym samym wcześniejszej oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Łd 744/17, wyjaśni należycie wskazane powyżej kwestie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art.107 § 3 k.p.a., czyniąc zadość wymogom określonym w art. 153 p.p.s.a. Ponadto organ ustosunkuje się do podniesionych w skardze twierdzeń skarżącego dotyczących kwestii zdefiniowania przedmiotu postępowania jako "rozbudowy o funkcję usługową".

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

IB