Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 975/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i V. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. wymierzył, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, E. K. i V. S. - wspólniczkom cywilnym prowadzącym [...] - karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej dz. nr [...] obr. [...]) w K., bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...] r. do [...] r., polegające na umieszczeniu balkonów, wykusza i dachu stanowiących część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, posadowionego na działce nr [...] w obr. [...], przyległej do pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] na działkach [...] i [...] został wybudowany na mocy wydanego w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta K. pozwolenia na budowę ([...]) na rzecz inwestora E. K. i V. S.. Na etapie uzgodnień, zarządca drogi pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. wyraził zgodę na lokalizację balkonów i wykusza w pasie drogowym ul. [...]. Jednocześnie poinformowano o konieczności złożenia wniosku (przesłano wraz z pismem) o zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Nadto zaznaczono, że udzielona zgoda może służyć wyłącznie do wykazania się przed organami budowlanymi prawem do dysponowania terenem na etapie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Wybudowany budynek zajmował pas drogowy ul. [...] w K. poprzez umieszczenie balkonów o pow. 2,39 m˛, wykusza o pow. 4,03 m˛ oraz dachu o pow. 3,14 m˛. Łączna powierzchnia wyniosła 9,56 m˛.

Jak wynika dalej z uzasadnienia ww. decyzji, wniosek o zajęcie pasa w celu umieszczenia przedmiotowych elementów budynku mieszkalnego wielorodzinnego wchodzących w pas drogowy drogi gminnej [...] (dz. [...]) nigdy nie został złożony. Nie uiszczano z tego tytułu żadnych opłat. Podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed dniem 20 grudnia 2013 r. był inwestor, E. K. i V. S.. W tym zakresie toczyło się postępowanie w sprawie [...], które na mocy decyzji z dnia [...] r. zakończyło się nałożeniem na inwestora kary za okres od 5 do 12 września 2012 r. SKO w K., decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy poprzez skrócenie terminu zajęcia pasa bez zezwolenia i tym samym obniżono wysokość nałożonej kary. W uzasadnieniu podano, że zasadne było nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zaznaczono, że każde zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, także polegające na umieszczeniu w nim części budynku, ściśle związanych z jego funkcjonowaniem, choćby umieszczenie ponad gruntową powierzchnią pasa drogowego, lecz w granicach tego pasa, powoduje dla zarządcy drogi obowiązek nałożenia na zajmującego pas drogowy, kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter związany. SKO powołując się na definicję pasa drogowego wskazało, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przeznaczenie gruntu na drogę i wybudowanie na nim drogi, choćby prócz jezdni nie znajdowały się tam obiekty budowlane, jest wystarczającym potwierdzeniem, że mamy do czynienia z pasem drogowym. SKO wówczas nie dopatrzyło się istnienia podstaw do twierdzenia, że granice pasa drogowego są w jakikolwiek sposób ograniczone społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu. Dodatkowo podkreślono, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uzależniona od stwierdzenia winy zajmującego, czy też jego świadomości bezprawności zachowania. To na zajmującym pas drogowy ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia i to on powinien uprzednio sprawdzić czy nie naruszy granicy pasa drogowego prowadząc działania w jego pobliżu.

Organ I instancji wskazał, że decyzja SKO z dnia [...] r. ([...]) była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Sz 421/13 oddalił skargę podzielając zasadność argumentów organów administracyjnych. Orzeczenie to było przedmiotem postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie II GSK 1889/13 oddalono skargę kasacyjną.

Zarządca drogi podkreślił, że w terminie od [...] r. do [...] r. inwestor w dalszym ciągu nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi, w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K., w związku z umieszczeniem elementów budynku (balkonów, wykusza i dachu) o łącznej pow. 9,56 m˛. Podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed dniem 20 grudnia 2013 r. (data zawiązania się Wspólnoty Mieszkaniowej) był inwestor. W dniu 20 kwietnia 2016 r. do zarządcy wpłynął wniosek wraz z załącznikami Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., ul. [...] [...], o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, dz. nr [...] obr. [...]) w K., w celu funkcjonowania balkonów, wykusza i dachu. We wniosku wskazano termin umieszczenia od dnia [...] r. (data spisania pierwszego Aktu Notarialnego) do dnia [...] r. oraz wskazano powierzchnię zajęcia pasa drogowego.

Z aktu notarialnego wynika, iż w dniu [...] r. został sprzedany pierwszy lokal w budynku. Tym samym w wyniku sprzedaży pierwszego lokalu mieszkalnego (Repertorium "A" Numer [...]), zawiązała się wspólnota mieszkaniowa. Na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego ul. [...], w celu umieszczenia i funkcjonowania obiektu budowlanego - balkonów, wykusza, części dachu budynku o łącznej powierzchni 9,56 m˛ w terminie od [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. została wydana decyzja nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w K. za zajęcie w okresie od [...] r. do [...] r. pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej, działka nr [...] w obr. [...]) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym balkonów, wykusza i dachu stanowiących część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] w obr. [...], przyległej do działki nr [...]. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie. SKO na mocy decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie ze wskazaniami organu drugiej instancji uzupełniono postępowanie dowodowe, czego konsekwencją było ponowne wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną na wspólnotę mieszkaniową. Od tej decyzji strona także złożyła odwołanie. SKO w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (nr [...]) wydaną na wspólnotę mieszkaniową, nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W związku z powyższym zarządca drogi pismem z dnia [...] r. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, zawiadamiając o tym inwestora E. K. i V. S.. W piśmie zawiadomiono strony, iż postępowanie dotyczy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w terminie od [...] r. do [...] r. W ocenie zarządu drogi, nadwieszone nad chodnikiem ul. [...] fragmenty budynku mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych, za które ustawa o drogach publicznych nakazuje pobranie opłaty w sposób jaki przewiduje ustawa w art. 40 ust. 6. Z kolei, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12).

Wysokość stawek opłaty ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach. W oparciu o ten przepis Rada Gminy Miasta Koszalina 24 marca 2011 r. podjęła Uchwałę nr VII/77/2011 (zmienioną Uchwałą nr XXII/337/2012 z 28 czerwca 2012 r.), która zastąpiła Uchwałę nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Kara pieniężna za okres od [...] r. do [...] r. tj. [...] dni wynosi:

a) balkony [...] zł

b) wykusz [...] zł

c) dach [...].

Od tej decyzji strony wniosły odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 12 oraz pkt 1 oraz art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i naliczenie kary w sytuacji, w której do zajęcia pasa drogowego nie doszło, ponadto przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do pasa drogowego należy zaliczyć przestrzeń nad jego powierzchnią do poziomu aż po dach budynku. W postępowaniu nie wykazano, że w pasie drogowym umieszczone zostały urządzenia, które mogą powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, i które mogą powodować zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ błędnie przyjął, że granice pasa drogowego rozciągają się pod i nad jego przestrzenią w sposób nieograniczony, bez względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.

W ocenie odwołujących się nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ponieważ elementy obiektu budowlanego nie znajdują się w pasie drogowym ul. [...] w K.. Zdaniem stron z obowiązującej obecnie definicji pasa drogowego wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Odnośnie do ustalenia granic pasa drogowego, jako przestrzeni nad i pod jego powierzchnią wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08, że przy uwzględnieniu funkcjonalnej roli pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Zdaniem NSA przyjęcie wykładni pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe. Prowadziłoby do wniosku, że wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Nie da się jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Tak więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. W ocenie stron organ I instancji zaniechał wyjaśnienia w zakresie tego, czy części obiektu budowlanego choćby potencjalnie kolidują z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi, np. sygnalizacją świetlną, znakami drogowymi, słupami oświetlenia ulicznego lub innymi urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego. Tymczasem sporna część budynku nie znajduje się w tzw. skrajni nad chodnikiem, która zgodnie z § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych dróg publicznych wynosi 2,5 m.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że stanowisko odnośnie do granic pasa drogowego i umieszczenia w nim obiektu budowlanego zostało rozstrzygnięte na podstawie tożsamych okoliczności faktycznych przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że od dnia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2015 r. ustawa o drogach publicznych nie została zmieniona w zakresie zasad odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kwestie związane z zajmowaniem pasa drogowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej udp. Przywołując art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i art. 40 ust. 2 ww. ustawy, organ II instancji wskazał, że treść zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obok elementów wymaganych dla decyzji administracyjnych, powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), dalej rwz. Zezwolenie wydaje się na ściśle określony czas. Przepisy komentowanej ustawy, jak również przepisy wspomnianego rozporządzenia, nie ograniczają zarządcy drogi granicami zarówno minimalnymi, jak i maksymalnymi. Organ, rozstrzygając o maksymalnym okresie zajęcia pasa drogowego, powinien kierować się planowanym przez wnioskodawcę czasem zajęcia. Jeżeli celem prowadzonych robót w pasie drogowym jest umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia, inwestor, oprócz zezwolenia na lokalizację oraz ewentualnie zezwolenia na przeprowadzenie robót w pasie drogowym, powinien uzyskać odpowiednie zezwolenia wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. W związku z udzielonymi zezwoleniami zarządca drogi obowiązany jest ustalić i pobierać odrębną opłatę (art. 40 ust. 3 i 11). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wiąże się z wydaniem pozwolenia i nałożeniem stosownych opłat z tego tytułu. Korzystanie z pasa drogowego na podstawach określonych w zezwoleniu na zajęcie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz właściciela drogi publicznej. Nałożenie przymusu uiszczenia opłaty podyktowane jest szczególnym, bo uprzywilejowanym, charakterem korzystania z określonego w zezwoleniu fragmentu pasa drogowego. O wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego rozstrzyga zarządca drogi w treści zezwolenia (art. 40 ust. 11). Według § 2 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia ustalenie wysokości opłaty oraz wskazanie sposobu jej uiszczenia są niezbędnymi elementami decyzji wyrażającej zezwolenie. Wymiar wysokości opłaty odbywa się według jednego z trybów ustalonych w art. 40 ust. 4, 5, 6, którego wybór jest zależny od wyrażonego we wniosku celu zajęcia pasa drogowego. Planowaną do zajęcia przez wnioskodawcę powierzchnię pasa drogowego oraz okres zajęcia organ ustala na podstawie informacji zaczerpniętych z wniosku o wydanie zezwolenia (§ 1 ust. 2 pkt 3 i 4 rwz.).

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Kolegium, że nadwieszone nad chodnikiem fragmenty budynku mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych i nie stanowią obiektu budowlanego lecz są częścią składową budynku i w sposób trwały są z nim związane, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Stąd też na ich umieszczenie należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi, wydawane w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 1 ustawy. Nie ulega także wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone ustaleniem czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, w jakim rozmiarze i w jakim okresie czasu oraz czy miał do tego podstawę w formie stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W stanie faktycznym sprawy zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku wzniesienia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., którego niektóre części (balkony, wykusz, zadaszenie) znalazły się w pasie drogowym tej ulicy. Strona kwestionuje przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...] co do zasięgu przestrzeni nad powierzchnią tego pasa, a także brak kolizji nadwieszeń z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Według strony przedmiotowe elementy budynku nie znajdują się w pasie drogowym, którego granice nie rozciągają się na wysokość, na której nadwieszone zostały balkony, wykusz oraz dach budynku znajdujące się de facto w części nad chodnikiem, a nie nad jezdnią, nadto w dużej odległości, ok. 3 m, od skraju jezdni ulicy [...].

Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że z obowiązującej obecnie definicji pasa drogowego wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarzadzania drogą, będącą jego częścią, a nie czy dotyczy chodnika lub jezdni. Pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Odnośnie do ustalenia granic pasa drogowego, jako przestrzeni nad i pod jego powierzchnią organ II instancji stwierdził, że to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, gdyż przesłankami do jej wymierzenia jest ustalenie, że w pasie drogowym zostały umieszczone urządzenia na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Przy tym, pojęcie "zajęcia pasa drogowego" w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie ogranicza się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem tym rozumieć należy także utrzymywanie stanu zajęcia. Warunkiem zatem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest stwierdzenie przesłanek określonych w tym przepisie, a sformułowanie "zarządca drogi wymierza" oznacza, że organ nie ma tutaj dowolności działania, tylko ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną.

Kolegium wskazało, że akceptuje stanowisko zawarte w doktrynie, że odpowiedzialność administracyjna zajmującego pas nie została uzależniona od udowodnienia winy z tytułu popełnienia jednego z deliktów. Zadaniem organu nie jest więc ustalenie, czy zajmujący pas drogowy miał świadomość nieprawości swych działań. Przesłanki wydania decyzji nakładającej karę zostały w sposób kompletny zlokalizowane w treści omawianej normy. Brakuje w niej wypowiedzi o konieczności wykazywania winy bądź jej miarkowania. W postępowaniu w sprawie o nałożenie kary pieniężnej należy zatem jedynie ustalić czy: 1) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, 2) zajęcie, 3) pasa drogowego. Oprócz wymienionych, nie ma już innych przesłanek, które strona mogłaby podnieść w swojej obronie i które organ byłby zobowiązany ustalić.

Zdaniem Kolegium organ I instancji bezspornie wykazał, że przedmiotowe urządzenia znajdują się w pasie drogowym. W aktach sprawy jest projekt zagospodarowania terenu (plan sytuacyjno- wysokościowy) działki sporządzony w skali 1:500 przez uprawnionego geodetę, który potwierdza usytuowanie i kolizję balkonu, wykusza oraz dachu budynku zlokalizowanego na tej działce z granicami pasa drogowego ul. [...]. Granice pasa drogowego zostały określone na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2012 r., zaś fakt zajęcia pasa drogowego przez obiekt budowlany znajduje także potwierdzenie w protokole z dnia 5 września 2012 r. odbioru pasa drogowego zajętego w celu zabezpieczenia robót związanych z budową budynku. W protokole tym stwierdzono, że w "pasie drogowym zostały na trwałe umieszczone części budynku: balkony o powierzchni ok. 2 x (205 x 0,5) m, wykusz o powierzchni około 1 x (5,5x 7,7) m, 2 x 0,6 m oraz dach budynku". Z kolei operat pomiarowy sporządzony w dnia 12 września 2012 r. przez uprawnionego geodetę, zawiera dokładne geodezyjne wyliczenia zajętej powierzchni przez elementy przedmiotowego budynku, dokumentuje okoliczność trwania, stwierdzonego wcześniej przez organ I instancji, samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Kolegium podkreśliło, że WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 421/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w K. wyjaśnił, że pasem drogowym, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, jest nie tylko grunt wydzielony liniami granicznymi, ale także przestrzeń nad tym gruntem, jak i pod tym gruntem. Do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń, lecz z uwzględnieniem prawa własności wynikającego z art. 140 K.c., jak i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, o którym mowa w art. 143 K.c. Górna granica pasa drogowego uprawniająca właściciela lub działającego na jego rzecz zarządu drogi, do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczana rolą., celem i funkcją, jaką pełni pas drogowy, a nie zlokalizowaniem w danym miejscu konkretnych obiektów i urządzeń technicznych służących zapewnieniu prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi pasa drogowego.

Kolegium w niniejszej sprawie zgadza się z powyższą wykładnią pasa drogowego dokonaną przez WSA w Szczecinie (zaakceptowaną przez NSA), również z tego względu, że jest nią związany w myśl art. 153 ppsa. Skoro zatem Sąd uznał, że w sprawie umieszczenia balkonów, wykuszy i nadwieszeń doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K., to w sytuacji następstwa administracyjno-prawnego, tj. przejścia praw i obowiązków na Wspólnotę, wykładania przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest dla organów administracji wiążąca. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego orzekania jest ten sam podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego, ten sam rodzaj zajęcia, tylko dalszy okres tj. od [...] r. do [...] r. W poprzedniej decyzji zaakceptowanej przez WSA w Szczecinie i NSA okres ten wynosił od [...] r.

Kolegium nie stwierdziło ponadto zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r. II GSK 1889/13, odnoszącym się do sprawy zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K.. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego.

Kara pieniężna wyliczona została w ściśle określony sposób: najpierw ustalono wysokość opłaty administracyjnej za balkony, wykusz i dach za dany okres, bazując na stawkach określonych w uchwale Rady Miejskiej w Koszalinie, a następnie pomnożono przez 10. Na uzyskaną w ten sposób kwotę wpływa powierzchnia obiektu oraz stawka zł. Ponadto, zdaniem Kolegium, przepisy ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że zezwolenie na legalne zajęcie pasa drogowego na cele określone w ustawie, jest konstytutywnym aktem administracyjnym. Konsekwencją tego rodzaju właściwości przedmiotowej decyzji jest brak prawnej możliwości zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie minionym co oznacza, że organ I instancji nie może wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną. W przypadku zaś zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - wymierza karę pieniężną.

Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. E. K. i V. S. wniosły skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i naliczenie kar za bezprawne zajęcie pasa drogowego w okolicznościach faktycznych sprawy, w której do zajęcia pasa drogowego w ogóle nie doszło,

- art. 4 pkt 1 ww. ustawy poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń nad jego powierzchnią do poziomu aż po dach budynku położonego przy ul. [...] w K., bez względu na to, czy wymienione elementy kolidują z bezpieczeństwem i obsługą ruchu drogowego w pasie drogowym ul. [...] w K.,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organy, czy w okolicznościach faktycznych sprawy elementy budynku wzniesionego przy ul. [...] w K., tj. balkony, wykusz i część zadaszenia kolidują z urządzeniami służącymi do zapewnienia bezpieczeństwa i obsługi ruchu drogowego tej ulicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.".

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób powodujący wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, stosownie do treści art. 170 (a nie, jak błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, art. 153) p.p.s.a. jest związany prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt. II SA/Sz 421/13, którym oddalono skargę E. K. i V. S., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. (drogi gminnej dz. Nr [...] obr. [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu balkonów, wykusza i dachu stanowiących część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, posadowionego na działce nr [...] w obr. [...], przyległej do pasa drogowego, w terminie od [...]

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądu oznacza, że musi on przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, chyba że nastąpi zmiana prawa lub zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji ani zmianą okoliczności faktycznych sprawy, w związku z czym, uznać należy, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. nie traci mocy wiążącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. (od którego skargę kasacyjną NSA - wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 1889/13 - oddalił), dotyczącym, jak już wyżej wskazano, tych samym podmiotów i tego samego rodzaju zajęcia pasa drogowego (tylko wcześniejszego okresu), wyjaśnił, że pasem drogowym, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest nie tylko grunt wydzielony liniami granicznymi, ale także przestrzeń nad tym, jak i pod tym gruntem. Pasem drogowym jest zatem bryła, czyli przestrzeń trójwymiarowa. Sąd wskazał, iż do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa bez jakichkolwiek ograniczeń, lecz z uwzględnieniem prawa własności wynikającego z art. 140 K.c., jak i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, o którym mowa w art. 143 K.c. Górna granica pasa drogowego uprawniająca właściciela lub działającego na jego rzecz zarządu drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczana rolą, celem i funkcją, jaką pełni pas drogowy, a nie zlokalizowaniem w danym miejscu konkretnych obiektów i urządzeń technicznych służących zapewnieniu prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi pasa drogowego. Innymi słowy, przestrzeń nad pasem drogowym wyznaczają jedynie potrzeby ruchu drogowego oraz konieczność jego obsługi i obsługi drogi, stanowiącej część pasa drogowego, nie zaś urządzenia faktycznie znajdujące się na tym odcinku pasa. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, aby górną granicę pasa drogowego wyznaczało położenie w danym miejscu urządzenia technicznego służącego potrzebom i obsłudze pasa drogowego. Sąd wywiódł, że skoro samowolne zajęcie pasa drogowego zachodzi nie tylko w przypadku usytuowania obiektu bezpośrednio na powierzchni gruntu w obrębie pasa drogowego, ale także w przypadku, gdy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg znajduje się nad powierzchnią gruntu, to prawidłowość ustaleń potwierdzających, że części budynku wielorodzinnego, tj. dach, balkony i wykusz usytuowane są nad pasem drogowym, obligowało organ orzekający w sprawie do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Stąd też, uwzględniając moc wiążącą orzeczenia określoną w art. 170 p.p.s.a w odniesieniu do sądów, uznać należy, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu z dnia 5 czerwca 2013 r. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). W świetle powyższego, Sąd w niniejszej sprawie nie badał zarzutów skarżących dotyczących przede wszystkim kwestii, czy należy zaliczyć do pasa drogowego przestrzeń nad jego powierzchnią do poziomu aż po dach budynku, bez względu na to, czy wymienione elementy, tj. balkony, wykusz i część zadaszenia kolidują z bezpieczeństwem i obsługą ruchu drogowego w pasie drogowym ul. [...] w K., bowiem kwestia ta, z wyłączeniem oczywiście przesłanki ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] r. do [...] r., co nastąpiło, w ocenie Sądu, w prawidłowy (i niezakwestionowany przez skarżące) sposób, nie podlegała kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.