Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 709/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Ochrona przyrody
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1, art. 16a ust. 2, art. 16a ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art, 22, art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 2 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 3, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 1,  art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 1,  art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rekultywacji terenu niekorzystnie przekształconego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu B. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą:

I. 1. stwierdzono utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "B.", usytuowanego na działce nr [...], położonej w obrębie B., gmina M.;

2. zobowiązano W. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T." , do przeprowadzenia rekultywacji zdewastowanych gruntów w ww. działce, zgodnie z przedłożonym projektem technicznym rekultywacji (z wyłączeniem wymienionych w projekcie odpadów o kodach Ex 16 07 99 i Ex 18 01 81);

3. ustalono rolny kierunek rekultywacji gruntów;

4. ustalono termin zakończenia rekultywacji zdewastowanych gruntów do [...] maja 2025 r.;

II. określono możliwość wykorzystania do przeprowadzenia rekultywacji ww. gruntów (wypełnienia wyrobiska) odpadów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796), dalej: rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów, o wskazanych szczegółowo 38 kodach – w sposób określony w rozporządzeniu i zgodnie z przedłożonym projektem, pod warunkiem uzyskania stosownych zezwoleń, wymaganych prawem.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta Powiatu B. udzielił J. S., do [...] grudnia 2027 r., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B." położonego na działce nr [...] obręb B., gmina M., powiat b. Z punktu VII ppkt 11 i 12 decyzji wynika, iż na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek przeprowadzenia rekultywacji na gruntach zmienionych w wyniku eksploatacji, a wygaśnięcie koncesji nie zwalnia z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska. Decyzję o udzieleniu koncesji poprzedziła ostateczna decyzja Burmistrza M. z [...] grudnia 2016 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją Starosty Powiatu B. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] przeniesiono koncesję na rzecz W. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T." , z jednoczesnym przeniesieniem praw i obowiązków wynikających z innych decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. W. P. wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. o przeprowadzenie postępowania rekultywacyjnego w odniesieniu do gruntów w działce nr [...] położonej w miejscowości M., ze wskazaniem rolnego kierunku rekultywacji oraz terminu jej wykonania do [...] maja 2025 r. Do wniosku załączył "Projekt techniczny rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "B.". Z "Projektu" wynika, że wnioskodawca zamierza do wypełnień wyrobiska wykorzystać odpady (wskazał 40 kodów odpadów) wymienione w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów.

W uzupełnieniu wniosku przedsiębiorca pismami z [...] marca 2020 r. i [...] marca 2020 r. poinformował Starostę, że działalność polegająca na wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "B." została zakończona oraz wniósł o wykreślenie z wniosku o rekultywację odpadów o kodach Ex 16 07 99 i Ex 18 01 81 ujętych w "Projekcie" rekultywacji.

Wydając [...] kwietnia 2020 r. decyzję o rekultywacji Starosta wskazał jako podstawę prawną art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej: u.o.g.r.l. Wyjaśnił, że grunty utraciły wartości rolnicze, leśne oraz przyrodnicze, co pracownicy Starostwa ustalili podczas oględzin [...] lutego 2020 r. Stwierdzili wówczas oczywistą dewastację gruntów (na dnie wyrobiska ustalono nierówności oraz hałdy (żwiru, piasku) powstałe w wyniku wydobywania kruszywa) oraz konieczność wyprofilowania i zagospodarowania skarp. Wyniki oględzin uzasadniały odstąpienie od powoływania rzeczoznawców do oceny stopnia utraty wartości użytkowej gruntów. Organ wskazał, że realizując obowiązek zawarty w art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. wystąpił do Burmistrza M. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L.o wydanie opinii odnośnie: utraty wartości użytkowej gruntów, na których zakończono eksploatację, ustalenia rolnego kierunku rekultywacji gruntów w granicach złoża "B." z wykorzystaniem odpadów (zgodnie z wnioskiem strony), zobowiązania przedsiębiorcy do przeprowadzenia rekultywacji gruntów wyeksploatowanych oraz wykonania jej w terminie do [...] maja 2025 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L. w postanowieniu z [...] marca 2020 r. a Burmistrz M. w postanowieniu z [...] marca 2020 r. wydali opinie pozytywne, nie negując możliwości wykorzystania odpadów do przeprowadzenia rekultywacji gruntów w działce nr [...]. Starosta wskazał, że odpady wskazane w "Projekcie" rekultywacji zostały wymienione w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów w części określającej odzysk odpadów przez wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk), dlatego ocenił możliwość ich zastosowania do rekultywacji, z wyłączeniem odpadów o kodach Ex 16 07 99 i Ex 18 01 81. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w formie decyzji, wydanej przez organ właściwy, odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopiero uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wydanego m.in. w oparciu o niniejsze orzeczenie rekultywacyjne, umożliwi wnioskodawcy wykorzystanie odpadów.

Decyzja Starosty z [...] kwietnia 2020 r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2020 r.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2021 r.) Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rekultywacji terenu (po wyrobisku złoża) polegającej na wykonaniu zabiegów technicznych i biologicznych, które zapewnią docelowe użytkowanie obszaru oraz jego otoczenia w sposób bezpieczny dla środowiska i zgodnie z dalszym przeznaczeniem terenu do realizacji, na terenie działki nr [...] obręb [...]., gmina M..

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Starosta Powiatu B. – orzekając na wniosek W. P. - stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Na tej podstawie w dniu [...] lutego 2021 r. Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy zawiadomił przedsiębiorcę o wykreśleniu z rejestru obszarów górniczych i zamkniętych podziemnych składowisk dwutlenku węgla obszaru górniczego o nazwie: B. (nr w rejestrze [...]).

Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. złożonym na podstawie art. 16a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2021 r., poz. 1070), P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: PWIOŚ) wystąpił do SKO w B. o stwierdzenie nieważności części decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2020 r. – w zakresie określenia w rozdziale II decyzji możliwości wykorzystania określonych rodzajów odpadów do przeprowadzenia rekultywacji terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "B." - z uwagi na wydanie decyzji w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.). Zdaniem wnioskodawcy, decyzja w przedmiocie rekultywacji zawiera zamknięty katalog elementów, które mogą być w niej rozstrzygnięte. Orzeczenie o wykorzystaniu odpadów do rekultywacji mogło mieć miejsce w takiej decyzji na podstawie rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów, ale wyłącznie w stosunku do gruntów rolnych, dla których gmina w zakresie swego władztwa planistycznego dopuściła wykorzystanie odpadów. Tymczasem użytki gruntowe w działce nr [...] są co prawda zaewidencjonowane jako rolne, jednak faktycznie stanowią użytek kopalny (symbol "K"). Przedsiębiorca nie uzyskał bowiem przed rozpoczęciem działalności wydobywczej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie wyłączył gruntów z produkcji rolnej. W takich okolicznościach orzeczenie o rekultywacji przez wykorzystanie odpadów jest niedopuszczalne, bowiem nie znajduje podstawy prawnej i narusza kompetencje planistyczne gminy.

Zaskarżoną decyzją [...] lipca 2021 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty czyniąc przedmiotem rozpoznania istnienie kwalifikowanych wad odnośnie całości a nie tylko części tej decyzji. Scharakteryzowało specyfikę postępowania nieważnościowego, podkreślając brak możliwości prowadzenia w takim postępowaniu nowego postępowania dowodowego, a jedynie konieczność oceny decyzji z puntu widzenia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Zaakcentowało, iż nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji odmienna ocena materiału dowodowego, natomiast może prowadzić - nieprzeprowadzenie przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

Odwołując się do treści art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.o.g.r.l. Kolegium wskazało, że decyzja Starosty z [...] kwietnia 2020 r. zawiera wymagane tym przepisem elementy. Z kolei dokonując wykładni art. 30, w szczególności ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz dokonując wykładni rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów Kolegium uznało, że możliwe było określenie w decyzji o rekultywacji wydanej na podstawie u.o.g.r.l. wykorzystania odpadów wskazanych w ww. rozporządzeniu. Taką możliwość przyznaje regulacja rozporządzenia odnosząca się do procesu odzysku oznaczonego jako R3 i R5, czyli wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).

Kolegium przyznało jako niewątpliwy fakt, iż według ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi grunt rolny, a zapis ten nie został zmieniony mimo prowadzonej działalności wydobywczej. Zwróciło jednak uwagę, że żaden przepis nie zobowiązuje starosty do uprzedniego samodzielnego prowadzenia postępowania zmierzającego do podważenia zapisów ewidencji gruntów i budynków, a organy zapisami ewidencji gruntów i budynków są związane (wyrok z 25 kwietnia 2019 r., sygn. I SA/Ke 14/19). Brak aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków przez Starostę w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052), dalej: P.g.k., przed wydaniem decyzji w sprawie rekultywacji oraz mimo odmienności stanu rzeczywistego od ujawnionego w ewidencji, nie może jednak świadczyć o nieważności tej decyzji, gdyż nie jest wiadomym, jakiego rodzaju decyzję wydałby starostwa w toku prowadzonego postępowania w zakresie opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 pkt. 1 tej ustawy). Nadto, żaden przepis u.o.g.r.l. nie zobowiązuje starosty do uprzedniego prowadzenia postępowania na podstawie art. 22 ust. 3 pkt. 1 P.g.k. Zdaniem SKO nawet gdyby uznać, że Starosta mógł samodzielnie prowadzić postępowanie odnośnie zapisów ewidencji gruntów i budynków - to sam fakt rozbieżności w interpretacji co do zakresu związania organu zapisami ewidencji świadczy o braku rażącego naruszenia prawa (interpretacja w tym zakresie nie jest jasna, oczywista, niewymagająca wykładni). Dlatego, w ocenie Kolegium, podnoszone nieprawidłowości nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o rekultywacji.

SKO uznało też za niezasadny zarzut sprzeczności decyzji o rekultywacji z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie kompetencji planistycznych rady gminy. Wskazało, że w obowiązującym na terenie gminy Studium wyznaczono teren pod powierzchniową eksploatację złóż surowców naturalnych jako teren 10 PG – złoże "B.", wskazano zasady zagospodarowania terenów eksploatacji surowców oraz określono kierunek rekultywacji jako rolny, leśny lub wodny. To zatem, że w Studium nie przewidziano możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji nie oznacza, że decyzja Starosty o rekultywacji jest w tym zakresie ze Studium sprzeczna. Oba te akty odnoszą się do tożsamego kierunku rekultywacji. Także wnioskodawca nie wskazuje na występowanie sprzeczności między decyzją a zapisami Studium. Nadto, kierunek rekultywacji został zaopiniowany pozytywnie przez Burmistrza M. postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym w związku z wnioskiem Starosty, który wyraźnie wskazał, że do przeprowadzenia rekultywacji będą wykorzystane odpady wskazane w "Projekcie" rekultywacji, z wyłączeniem odpadów o kodach Ex 160799 i Ex 18 01 81. SKO stwierdziło, że gdyby w tym zakresie występowała sprzeczność z zapisami Studium, Burmistrz M. miał możliwość wyrażenia negatywnego stanowiska. Zdaniem SKO, nie można mówić o naruszeniu kompetencji gminy, skoro przepisy rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów dają możliwość ustalania w decyzji wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji (jako odzysku poza instalacjami).

Kolegium nie stwierdziło też innej przyczyny nieważności decyzji Starosty spośród wymienionych w art. [...] § 1 K.p.a.

Skargę do sądu administracyjnego wniósł PWIOŚ. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie:

a) art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.o.g.l. oraz warunków określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia rekultywacyjnego, podczas gdy bez podstawy prawnej określono w nim możliwość wykorzystania odpadów do przeprowadzenia rekultywacji terenu związanego z działalnością górniczą, a więc gruntu faktycznie niebędącego gruntem rolnym lub leśnym, w sytuacji gdy ww. przepis zawiera zamknięty katalog elementów, jakie mają być określone w orzeczeniu rekultywacyjnym w stosunku do gruntów rolnych oraz gruntów związanych z prowadzeniem działalności górniczej, a warunki określone w rozporządzeniu pozwalają na wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych tylko, gdy działanie jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie u.o.g.r.l. Skarżący doprecyzował, że wskutek wydania zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym pozostaje decyzja, w której sentencji zostały określone rodzaje odpadów możliwe do wykorzystania do rekultywacji gruntów rolnych lub leśnych, podczas gdy grunt, którego dotyczy skarżona decyzja, faktycznie jest gruntem zajętym pod działalność górniczą;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. [...] §1 pkt 1 i 2 i art. 157 K.p.a. przez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż wadliwość decyzji Starosty upatrywana przez wnioskodawcę wynika wyłącznie z odmiennej oceny materiału dowodowego i wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy rażące naruszenie prawa wynika z naruszenia treści przepisu prawa materialnego opisanego w pkt I, tj. zastosowania przepisów dotyczących gruntów rolnych do stanu faktycznego obejmującego grunty związane z działalnością górniczą, co powoduje, że decyzja Kolegium jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, tak samo jak decyzja Starosty;

b) art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia bezspornego charakteru gruntów będących przedmiotem decyzji, co skutkowało określeniem warunków odzysku w procesie R5 (wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych, takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska łub wyeksploatowane części tych wyrobisk, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia) w decyzji o rekultywacji wydanej do działki związanej z działalnością górniczą, podczas gdy zapis ten dopuszczony jest wyłącznie w stosunku do gruntów rolnych;

c) art. 77 § 1 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów w postaci wniosku przedsiębiorcy o rekultywację gruntów związanych z działalnością górniczą, opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w L. - świadczących o faktycznym związku działki nr [...] z prowadzoną działalnością górniczą;

d) art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego polegającej tym, że:

- organ administracji pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty istotne w sprawie i podnoszone przez skarżącego, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe oraz dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego przyjmując, iż skoro w ewidencji gruntów działka figuruje jako grunt rolny, to Starosta jest zwolniony z obowiązku ustalania charakteru gruntu, a zwłaszcza jego związku z prowadzeniem działalności górniczej. Tymczasem ustalenie charakteru gruntu determinowało zastosowanie określonych przepisów, cały materiał dowodowy wskazywał, że decyzja jest procedowania w stosunku do gruntu związanego z prowadzeniem działalności górniczej, a kwalifikacja gruntu w ewidencji gruntów nie jest przesądzająca o związku danego gruntu z prowadzoną działalnością górniczą;

- organ przyjął, iż obowiązek określony w art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.k. winien wynikać z u.o.g.r.l. Jednak, zdaniem skarżącego, przeprowadzenie postępowania odnośnie zapisów w ewidencji nie było niezbędne dla prawidłowego zastosowania przepisów, na podstawie których możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji o treści jak w niniejszym stanie faktycznym. Ocena związku gruntu z działalnością górniczą mogła zostać dokonana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a ewentualne obowiązki w tym zakresie wynikają wprost z przepisów o ochronie gruntów i K.p.a.

Skarżący jako główny wątek uzasadnienia skargi uczynił wskazanie, iż warunki odzysku określone w załączniku do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów, pozwalające na wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, dotyczą wyłącznie decyzji rekultywacyjnej wydawanej w stosunku do gruntów rolnych lub leśnych. W przedmiotowej sprawie decyzja o rekultywacji, a więc i w jej części przewidującej odzysk odpadów, została wydana w stosunku do gruntów o górniczym charakterze. Zdaniem skarżącego, nie ma rozbieżności między oceną materiału dowodowego dokonaną przez Kolegium a skarżącego, gdyż z tego materiału jasno wynika, iż postępowanie dotyczyło gruntu objętego działalnością górniczą. Kolegium odnotowuje bowiem fakt, iż Starota wystąpił o opinię do właściwego urzędu górniczego oraz przyznaje, że przedsiębiorca nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że został do tego zobowiązany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia górniczego. Mimo to decyzja o rekultywacji została wydana jak dla gruntów rolnych, a Kolegium odmawiając stwierdzenia jej nieważności nie dokonało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Inspekcji, niezrozumiałe jest traktowanie tych samych gruntów raz jako grunty związane z działalnością górniczą, a raz jako grunty rolne, w tym samym postępowaniu administracyjnym. Starosta miał obowiązek ustalić charakter gruntu, wobec którego wydał decyzję o rekultywacji, a Kolegium miało obowiązek sprawdzić tę decyzję pod tym względem.

PWIOŚ przyznał, że organem wydającym decyzję o rekultywacji zawsze jest właściwy miejscowo starosta, niezależnie od faktu, czy decyzja dotyczy gruntów rolnych czy leśnych, czy też innych gruntów, w tym związanych z działalnością górniczą. Jednak chcąc zamieścić w decyzji możliwość wykorzystania odpadów w toku rekultywacji należało sprawdzić, czy starosta w stosunku do tych gruntów posiada taką możliwość na podstawie ustawy o odpadach oraz aktów prawnych wydanych w oparciu o delegacje ustawowe w niej zamieszczone.

Zdaniem skarżącego, uzyskane w trakcie postępowania o rekultywację opinie, w tym właściwego organu nadzoru górniczego, dotyczyły wyłącznie kierunku rekultywacji a nie dopuszczalności użycia odpadów. Opiniowanie przetwarzania odpadów, w tym przez organy wykonawcze gminy, następuje dopiero na etapie wydawania zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ ochrony środowiska na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Skarżący wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów w dniach [...] lipca 2020 r. - [...] sierpnia 2020 r. wydał [...] września 2020 r. negatywne postanowienie opiniujące ze względu na nieuregulowany stan formalnoprawny przedmiotowego wyrobiska. Następnie, dopiero gdy Burmistrz M. wydał [...] grudnia 2020 r. warunki zabudowy umożliwiające przetwarzanie odpadów polegające na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego – [...] maja 2021 r. zostało wydane przez PWIOŚ postanowienie opiniujące pozytywnie zaplanowane przedsięwzięcie rekultywacyjne.

PWIOŚ opisał też rolę organów nadzoru górniczego w przypadku likwidacji zakładu górniczego wskazując, iż zatwierdzając plan ruchu likwidowanych zakładów górniczych określają one – ale tylko od strony formalnej i technicznej (art. 129 ust. 3 P.g.g.) - fakt odzysku odpadów w wyrobisku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że przepis art. 129 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie uprawnia, przez odpowiednie stosowanie w stanie faktycznym w sprawie niniejszej, do zastosowania rozporządzenia ministra środowiska w sprawie gospodarowania odpadami. Dodatkowo wskazał, że w części drugiej decyzji dotyczącej rekultywacji Starosta nie mógł określić rodzajów odpadów użytych do wypełnienia wyrobiska. Ponadto stanął na stanowisku, że organ wydający zezwolenie na przetwarzanie odpadów w tym stanie faktycznym byłby związany treścią części drugiej decyzji rekultywacyjnej w zakresie określenia rodzajów odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070), dalej: uIOŚ, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1); organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2); przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych (ust. 3).

Zdaniem sądu, przepis powyższy przesądza o legitymacji skargowej PWIOŚ w sprawie niniejszej. Istnieje ona bowiem, zgodnie z art. 16a ust. 1 uIOŚ, w przypadkach stwierdzenia nieprawidłowości w wydawaniu decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska. Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej "warunków korzystania ze środowiska". Nie ulega natomiast wątpliwości, że zgodnie z art. 4 P.o.ś. wyodrębnia się powszechne, zwykłe i szczególne korzystanie ze środowiska. Szczególne korzystanie ze środowiska, wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, obwarowane jest koniecznością uzyskania stosownych pozwoleń, w których określone zostają warunki korzystania ze środowiska. Takiego rodzaju pozwoleniem jest koncesja na wydobywanie kopalin, w której określono obowiązek rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych. Jako że do zadań organów Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy P.o.ś. w zakresie m.in. przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska, czy przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" uIOŚ), natomiast ochrona zasobów środowiska jest realizowana na podstawie zarówno P.o.ś. jak i przepisów szczególnych, w tym ustawy Prawo geologiczne i górnicze (dalej: P.g.g.) oraz u.o.g.r.l., co wynika wprost z art. 81 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 5 P.o.ś. – należy przyjąć, że PWIOŚ był uprawniony do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji rekultywacyjnej Starosty oraz konsekwentnie do złożenia skargi w sprawie niniejszej. Dotyczy ona bowiem w istocie warunków korzystania ze środowiska określonych w decyzji koncesyjnej na wydobywanie surowców (kruszywa) wydanej na podstawie ustawy P.g.g. z określeniem obowiązku rekultywacji, ten zaś został w sprawie niniejszej orzeczony na podstawie u.o.g.r.l. z zastosowaniem przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach. Innymi słowy, skarga jest wniesiona odnośnie szeroko rozumianych warunków korzystania ze środowiska. Jak zresztą wskazał PWIOŚ, aktywność ta jest wynikiem wystąpienia do PWIOŚ przez Marszałka Województwa P. o kontrolę wymagań określonych w przepisach o ochronie środowiska, co miało miejsce w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach).

Przystępując zaś do oceny merytorycznej w pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. [...] i następne K.p.a. Postępowanie takie nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. [...] § 1 K.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, rolą sądu jest ustalenie, czy ocena organu co do wystąpienia przesłanek określonych w art. [...] § 1 K.p.a. jest zgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., II GSK 1822/21 – wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W sprawie niniejszej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] kwietnia 2020 r. o rekultywacji wskazywał na dwie jej kwalifikowane wady wymienione w art. [...] § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej oraz rażące naruszenie prawa. PWIOŚ wskazywał, że Starosta nie mógł w decyzji rekultywacyjnej orzec w przedmiocie możliwości wykorzystania określonych rodzajów odpadów do przeprowadzenia rekultywacji na działce nr [...] (czyniąc tak rażąco naruszył art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l.), a także nie był w tym zakresie organem właściwym rzeczowo. Nie mógł bowiem orzec o takim rodzaju rekultywacji w decyzji dotyczącej faktycznie gruntów kopalnianych (związanych z prowadzoną działalnością górniczą) a nie gruntów rolnych oraz w sytuacji, gdy taki sposób odzysku odpadów powinien być w okolicznościach sprawy przewidziany w przepisach planistycznych bądź decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 19 K.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. [...] § 1 pkt 1 K.p.a., naruszenie przepisów o właściwości jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego to naruszenie, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Z kolei rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. [...] § 1 pkt 2 K.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o stan prawny niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Kwalifikowana wada w postaci rażącego naruszenia prawa oznacza przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, niebędący wynikiem błędów w wykładni prawa, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. [...] § 1 pkt 2 K.p.a. nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną, bowiem jest wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. W sytuacji więc, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić że ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (por. m.in. wyroki NSA z: 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1893/20; z 11 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3362/21; 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21).

Podstawami prawnymi kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji o rekultywacji były: art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., a w zakresie orzeczenia o rekultywacji przez odzysk odpadów w postaci wypełnienia nimi wyrobiska poeksploatacyjnego - rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów, wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. (w brzmieniu na 9 kwietnia 2020 r.), decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: (-) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 (pkt 1); (-) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów (pkt 2); (-) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (pkt 3) oraz (-) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (pkt 4).

Jak stanowi art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach 9w brzmieniu na 9 kwietnia 2020 r.), zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Jednakże ust. 2 dopuszcza odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku: (-) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4 (pkt 1); (-) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy (pkt 2); (-) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne (pkt 3). Ustęp trzeci tego przepisu stanowi, że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5.

Wykonując delegację ustawową z art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, Minister Środowiska wydał wskazywane rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów. W załączniku do tego aktu prawnego dopuścił w procesie odzysku R3 i R5 wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) określonymi rodzajami odpadów pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie u.o.g.r.l.

Zdaniem sądu, treść ww. regulacji prawnych oraz okoliczności sprawy wskazują na brak podstaw do uznania, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości albo z rażącym naruszeniem prawa, jak zarzuca skarżący.

Bezspornym w sprawie jest, że na datę wydania decyzji o rekultywacji, tj. 9 kwietnia 2020 r., działka nr [...] była oznaczona w ewidencji jako grunt rolny oraz że prowadzona była na niej działalność górnicza, co – jak słusznie wskazuje PWIOŚ –wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie ulega również wątpliwości, że wprost z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. nie wynika podstawa prawna do zawarcia w decyzji rekultywacyjnej zapisów zezwalających na wykorzystanie odpadów w ramach rekultywacji. Takie uprawnienie wynika dopiero z załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów., wydanego na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach. Przepis Lp. 1 tego załącznika, zdaniem sądu, uzupełnia normę art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., rozszerzając kompetencję Starosty o prawo do określenia w decyzji rekultywacyjnej możliwości odzysku niektórych odpadów w procesach odzysku R3 i R5. Faktem jest, jak słusznie wskazuje PWIOŚ, iż regulacja Lp. 1 załącznika stanowi o możliwości zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia "w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych" wydanej na podstawie u.o.g.r.l., a więc wprost stanowi o "gruntach rolnych lub leśnych", a sporna decyzja została wydana w stosunku do gruntu związanego z działalnością górniczą. Zbyt małą uwagę przywiązuje jednak skarżący do faktu, iż na datę wydania decyzji o rekultywacji działka nr [...] figurowała w ewidencji jako użytki rolne – grunty orne RV i RVI (k. 24 akt adm.), co było dla organu wydającego decyzję o rekultywacji wiążące. Związanie to należy wyprowadzić z charakteru zapisów ewidencyjnych odnośnie użytków gruntowych będących gruntami rolnymi. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Ze wskazanej definicji wynika więc pojęcie gruntów rolnych jako mających charakter ewidencyjny (formalny). A zatem grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów (vide D. Radecka, W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, tezy do art. 2, System Informacji Prawnej Lex). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. nie doznaje wyjątków i tym samym wprowadza zasadę ewidencyjnego kwalifikowania gruntu jako rolnego, jeśli został zapisany w ewidencji jako użytek rolny. Co więcej, formalny charakter przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. znajduje jeszcze większy wydźwięk, gdy porównamy go np. do określenia w tej samej ustawie, jakie grunty są gruntami leśnymi. W art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. dotyczącego gruntów leśnych nie wskazano bowiem wprost, iż gruntami leśnymi są m.in. grunty zapisane w ewidencji jako leśne, ale przepis ten zawiera inne, wyłącznie opisowe cechy gruntów leśnych. Oznacza to, że w przypadku gruntów leśnych ustawodawca nie wprowadził tak silnego powiązania normatywnego między kwalifikacją gruntu jako leśnego a zapisaniem go w ewidencji jako Ls, w przeciwieństwie do gruntów rolnych.

Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję o rekultywacji był związany rolnym statusem gruntu wpisanym do ewidencji, nawet jeśli na gruncie tym faktycznie prowadzona była działalność o odmiennym charakterze (w sprawie niniejszej - działalność górnicza). Stąd też nie można wprost i jednoznacznie stwierdzić, że Starosta orzekając o rekultywacji na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. w związku z treścią Lp. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów – nie mógł zamieścić orzeczenia jak w punkcie II decyzji, a zamieszczając je rażąco naruszył prawo. Formalnie bowiem (ewidencyjnie) orzekał wobec gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Innymi słowy, nie ma racji PWIOŚ zarzucając, iż decyzja Starosty o rekultywacji działki nr [...] nie mogła zawierać rozstrzygnięcia o możliwości zastosowania odpadów. Jak już wskazano, dopuszczalność ta wynika wprost z formalnej definicji gruntu rolnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Dlatego też zasadnie wskazuje Kolegium, że kwalifikacja gruntu w ewidencji gruntów jako gruntu rolnego jest przesądzająca i decydująca, niezależnie od tego, czy dokonano aktualizacji bazy danych w ewidencji zgodnie z art. 22 P.g.k.

Zdaniem sądu, ze stanowiska PWIOŚ wynika także, iż po pierwsze, Starosta orzekł ewidentnie wbrew stanowi faktycznemu mimo iż istniała możliwość aktualizacji ewidencji gruntów przez ten organ na podstawie art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.k., zaś po drugie, Kolegium nie dokonało wystarczającego ustalenia wobec jakiego gruntu została wydana decyzja o rekultywacji.

PWIOŚ upatruje więc rażącego naruszenia prawa przez Starostę w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (de facto postępowania aktualizującego ewidencję gruntów) odnośnie charakteru gruntów, wobec których orzekł o rekultywacji. W tej kwestii wskazać jednak trzeba, podzielając stanowisko Kolegium, iż za wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji można uznać wyłącznie sytuację, w której organ administracji, wbrew treści norm prawnych, nie przeprowadza w ogóle postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – nieprzeprowadzonego według PWIOŚ przez Starostę w postępowaniu o rekultywację – sprowadzać by się natomiast musiało do zanegowania wpisu w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...], ewentualnego zawieszenia postępowania o rekultywację, a następnie wszczęcia (z urzędu) postępowania o aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz zlecenia w nim właścicielowi nieruchomości opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych (art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.k.). Umknęło jednak PWIOŚ, że przepis art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.k. stanowi zaledwie o możliwości a nie o obowiązku Starosty w tym zakresie ("Starosta może"). Nie sposób więc wyprowadzać nieważności decyzji rekultywacyjnej w jej części II z tego, że nie sporządzono opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy "Starosta może" zarządzić opracowanie dokumentacji geodezyjnej (przepis art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.k.). Na skutek stanowiska PWIOŚ, Starosta musiałby z urzędu podjąć w tym kierunku czynności wobec faktu pozostawania w toku postępowania o rekultywację gruntów (na potrzeby tego postępowania). Rażące naruszenie prawa (art. [...] § 1 pkt 2 K.p.a.), to jak wyżej wskazano, naruszenie oczywiste, ewidentne, widoczne na pierwszy rzut oka. Zdaniem sądu, takich cech nie posiada orzeczenie przez Starostę w decyzji o rekultywacji w jej części II – z powodu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (aktualizującego ewidencję gruntów na podstawie art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.k.) w postępowaniu rekultywacyjnym. Tym samym nie można ustalić, iż Starosta naruszył przepisy o postępowaniu wyjaśniającym w sposób prowadzący do zanegowania jego decyzji z uwagi na kwalifikowane naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z kolei mając na uwadze wyżej scharakteryzowany zakres i istotę postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego, nie sposób zarzucić Kolegium, iż powinno było stwierdzić nieważność decyzji o rekultywacji z uwagi na inny faktycznie niż ewidencyjny charakter użytków rolnych, w stosunku do których orzeczono o odzysku odpadów w części II tej decyzji. Sprowadzałoby się to do konieczności ustalenia w postępowaniu nieważnościowym, iż zapisy ewidencji gruntów są nieprawidłowe, a więc de facto do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nieważnościowym na okoliczność odmiennej oceny materiału dowodowego, który był podstawą orzeczenia przez Starostę w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. (vide ewidencja gruntów). Tymczasem wyjaśnienia, jakich może dokonać organ w postępowaniu nieważnościowym nie mogą prowadzić do ustaleń podważających zapisy w ewidencji gruntów, przyjętych jako podstawę ustaleń w postępowaniu zwykłym. Także więc i Kolegium nie naruszyło przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym zarzuconych w skardze.

Sąd nie podziela również stanowiska, aby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o rekultywacji z [...] kwietnia 2020 r. wynikała z jej wewnętrznej sprzeczności, tzn. z orzeczenia w części II decyzji jak dla gruntów rolnych (na podstawie Lp. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów) a prowadzenia całej procedury zmierzającej do wydania tej decyzji jak dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności górniczej (m.in. uzyskanie opinii właściwego okręgowego urzędu górniczego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), która to sprzeczność miałaby być wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa (art. [...] § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym zakresie w skardze PWIOŚ odwołuje się do regulacji Prawa geologicznego i górniczego, tj. art. 108 ust. 9 i art. 129 ust. 3 P.g.g. Na rozprawie z kolei pełnomocnik skarżącego wskazał, że przepis art. 129 ust. 1 ustawy P.g.g. nie uprawnia, przez odpowiednie stosowanie w stanie faktycznym w sprawie niniejszej, do zastosowania ww. rozporządzenia.

W tej kwestii rozważań Kolegium nie poczyniło, ale i wyraźny zarzut odwołujący się do regulacji P.g.g. sformułowany został dopiero na etapie skargi. Wskazać zaś w pierwszej kolejności trzeba, że nie ma w orzecznictwie sporu co do tego, iż ani P.g.g. nie stanowi lex specialis wobec u.o.g.r.l., ani ustawy te nie pozostają w stosunku specjalności w odwrotnej kolejności. Zawsze organem właściwym do orzekania w przedmiocie rekultywacji będzie starosta, co wynika wprost z art. 5 u.o.g.r.l. (jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta) oraz art. 22 ust. 2 tej ustawy (zgodnie z którym w sprawach rekultywacji i zagospodarowania decyzje wydaje starosta) – także wówczas, gdy rekultywacja jest związana z prowadzeniem działalności górniczej. Odpowiednie z kolei stosowanie przepisów ustawy o.g.r.l. do rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 2 P.g.g.) oznacza, że organ nadzoru górniczego zatwierdzając plan ruchu zakładu górniczego zamieszcza pewne elementy zagadnień związanych z rekultywacją, co nie wyklucza kompetencji starosty do orzeczenia o rekultywacji we własnym zakresie na podstawie art. 22 u.o.g.r.l. (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2374/19, II SA/Wr 236/18). Skoro zaś tak szeroka jest kompetencja starosty do orzekania o rekultywacji, to nie sposób wyprowadzić rażącego naruszenia prawa tylko i wyłącznie z faktu, iż w decyzji o rekultywacji skorzystał on z kompetencji orzeczniczych wynikających z Lp. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów mając do dyspozycji jednoznaczny zapis w ewidencji o tym, że działka nr [...] stanowi użytek rolny (grunt rolny). Podważenie tej możliwości i jej kwalifikacja jako rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy Starosta pozostawał właściwy do wydania decyzji o rekultywacji oraz pozostawał związany formalną definicją gruntu rolnego, nie może odnieść zamierzonego skutku. Tym samym SKO zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym nieważnościowym, skoncentrowanym na ocenie wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji (wad mających tkwić w samej decyzji), spośród których rażące naruszenie prawa nie może być skutkiem dokonania różnorakiej i odmiennej między stronami interpretacji przepisów prawa (w tej sprawie: w zakresie związania zapisami w ewidencji gruntów odnoście użytków rolnych i istnienia obowiązku aktualizowania tej ewidencji przed wydaniem decyzji o rekultywacji).

Nie zachodzi również, zdaniem sądu, rażące naruszenie prawa oraz naruszenie właściwości rzeczowej przez Starostę, który orzekł w decyzji rekultywacyjnej o możliwości odzysku odpadów – polegające na wkroczeniu przez ten organ w kompetencje organów planistycznych. Po pierwsze, regulacja Lp. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów wprowadza rozwiązania alternatywne, tzn. możliwość wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych rodzajami odpadów o wskazanych w tym przepisie kodach zachodzi gdy planowanie działanie jest przewidziane: w planie miejscowym albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie u.o.g.r.l. Zdaniem sądu, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że po pierwsze, każda z wymienionych w nim opcji jest możliwa, po drugie, z oczywistych względów nie można by wydać decyzji o rekultywacji zawierającej warunki odzysku przez wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych, jeśli byłaby ona sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, studium bądź decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby taką możliwość dopuścić, faktycznie doszłoby do wkroczenia przez Starostę w kompetencje organów planistycznych. Jednakże w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Przypomnieć należy, iż na spornym terenie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z [...] listopada 2000 r. (ze zmianami). W Studium wyznaczono teren pod powierzchniową eksploatację złóż surowców naturalnych jako teren 10 PG - złoże "B." we wsi B. oraz wskazano zasady zagospodarowania terenów eksploatacji surowców, a także określono kierunek rekultywacji: rolny, leśny lub wodny. Zgodzić się należy z Kolegium, że co prawda Studium nie przewiduje możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, jednak nie oznacza to sprzeczności decyzji Starosty ze Studium, zwłaszcza że oba te akty (planistyczny i decyzja) odnoszą się do tożsamego kierunku rekultywacji (obydwa przewidują kierunek rolny). Wobec takiej zbieżności, a także alternatywności trybów zaplanowania odzysku przez wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych (Lp. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów), mając na uwadze zapisy ewidencji gruntów aktualne na datę wydania decyzji rekultywacyjnej – nie sposób Staroście zarzucić naruszenia właściwości rzeczowej przez wkroczenie w kompetencje organu planistycznego i rażące naruszenie prawa orzeczeniem zawartym w części II decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Dlatego też zgodzić się należy z SKO, które uznało za niezasadny zarzut sprzeczności decyzji z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Inspektora co do wystąpienia przesłanki nieważności z art. [...] § 1 pkt. 1 K.p.a. O tym, że Starosta był organem niewłaściwym rzeczowo do określenia planowanego działania w decyzji rekultywacyjnej przekonuje brak przepisów planistycznych zakazujących lub ograniczających tego typu działanie oraz – co należy wyprzedzająco wskazać - tożsama w tym zakresie, choć istotnie późniejsza, decyzja o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2020 r. wydana dla działki nr [...] przez Burmistrza M.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy oczywistość samego naruszenia (prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono), która jednocześnie prowadzi do skutków (gospodarczych, społecznych) niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć zatem znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W tym ostatnio wskazanym kontekście zwrócić należy uwagę, że: wspomnianą decyzją z [...] grudnia 2020 r. Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rekultywacji terenu (po wyrobisku złoża) polegającej na wykonaniu określonych zabiegów technicznych i biologicznych, w której przewidział możliwość wypełnienia wyrobiska odpadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów, których katalog ustalił identycznie (co do rodzaju odpadów) jak w części II decyzji rekultywacyjnej; ze skargi wynika, iż PWIOŚ pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie w postanowieniu z [...] maja 2021 r. (z tym że skarżący nie wskazał w jakim trybie postanowienie to wydano, natomiast prawdopodobnie nastąpiło to w trybie uzyskiwania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku); w uzasadnieniu decyzji rekultywacyjnej jednoznacznie wskazano, iż przetwarzanie odpadów w procesie odzysku wymaga uzyskania zezwolenia w formie decyzji wydanej przez organ właściwy, co dopiero umożliwi przedsiębiorcy – w oparciu o decyzję rekultywacyjną – wykorzystanie odpadów wymienionych w jej sentencji. Starosta był więc świadom obowiązującego stanu prawnego i konieczności uzyskania dla przetwarzania odpadów odrębnego zezwolenia, o czym pouczył wnioskodawcę. Część II decyzji rekultywacyjnej w okolicznościach sprawy niniejszej nie stanowi więc rodzaju zezwolenia na zasypanie wyrobiska odpadami (przetwarzanie ich w ten sposób), ale ustalenie możliwego sposobu rekultywacji z wykorzystaniem procesu odzysku odpadów. Nie ogranicza więc również organu wydającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 41 ustawy o odpadach. W sprawie niniejszej nie można więc zasadnie wywodzić z części II decyzji rekultywacyjnej skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W ocenie sądu, nawet jednak gdyby zakwestionować wskazaną powyżej wykładnię i przychylić się do oceny skarżącego twierdzącego, że pomimo istnienia w u.o.g.r.l. legalnej definicji gruntu rolnego istotne znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania gruntów, albo że organ nie był rzeczowo właściwy ze względu na sprzeczność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można zapomnieć, iż stan prawny odnoszący się do sprawy niniejszej wykazuje możliwości niejednoznacznej interpretacji przepisów, co choćby z tego względu wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o rekultywacji. To zaś potwierdza brak przesłanek orzeczenia na podstawie art. [...] § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem – jak już wskazano na wstępie – w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, jeśli stan prawny nie jest niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji oraz rodzi rozbieżności w wykładni.

Reasumując, sąd doszedł do wniosku, że decyzja z 9 kwietnia 2020 r. nie zawiera uchybień, które należałoby zakwalifikować jako naruszenie przepisów o właściwości albo jako rażące naruszenie prawa. W konsekwencji zasadnie stwierdziło Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. [...] § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a.). Kolegium przy tym orzekło bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie miało obowiązku w postępowaniu nieważnościowym prowadzić postępowania co do istoty sprawy oraz dokonywać oceny stanu prawnego wynikającego z zapisów ewidencji gruntów i budynków wbrew jednoznacznej treści ewidencji na datę wydawania decyzji rekultywacyjnej. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a., zasadnie wykazując brak podstaw do zastosowania art. [...] § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., a także zastosowania pozostałych punktów tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.