Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 277/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skarge w części, oddalono w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2 i art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021r. sprawy ze skargi B.Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania 1. odrzuca skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania.

W skardze do tut. Sądu B. S. (Skarżąca) wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i 2 Uchwały w zw. z załącznikiem nr [...] do Uchwały, §5 ust. 4 Uchwały, §6 ust. 3 Uchwały, §7 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 Uchwały oraz §7 ust. 2 Uchwały. Zarzuciła naruszenie:

1) w zakresie §4 ust. 1 i 2 Uchwały w zw. z załącznikiem nr [...] do Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ograniczenie prawa do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca, co jest niezgodne z art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż przepis ten stanowi, że dotacja jest wypłacana na rzeczywistą liczbę uczniów, a więc na każdego ucznia będącego w danym miesiącu uczniem przedszkola, a więc także ucznia przyjętego do przedszkola i do niego uczęszczającego od innego dnia, niż pierwszy dzień roboczy danego miesiąca;

2) w zakresie §5 ust. 1 i 2 Uchwały w zw. z załącznikiem nr [...] do Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez nałożenie na organ prowadzący jednostkę oświatową obowiązku rozliczenia dotacji w terminie do dnia 15 stycznia roku następnego po roku otrzymania dotacji, polegającego na wpisaniu w tabelę wskazaną w załączniku nr [...] do Uchwały wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie dowodu księgowego, jego nazwy i numeru, dowodu zapłaty, daty zapłaty, który jest niezgodny z przepisami prawa materialnego i narusza następujące przepisy; art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

3) w zakresie §5 ust. 4 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ustalenie, że na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków z dotacji, placówka oświatowa zobowiązana jest zamieścić opis o wskazanej w uchwale treści, podczas gdy uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie może nakładać obowiązku w zakresie czynienia adnotacji na dokumentach określonych adnotacji lub opisów, a ewentualna weryfikacja prawidłowości wykorzystania dotacji odbywa się poprzez wgląd w dokumentację finansową placówki, a zatem w dokumenty księgowe udostępnione przez kontrolowanego jako dokumentujące prawidłowość wykorzystania dotacji;

4) w zakresie §6 ust. 3 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zakresie, w jakim uchwała Rady Miasta nie precyzuje terminu rozpoczęcia kontroli, a nadto uprawnia organ kontrolujący do natychmiastowego podjęcia czynności kontrolnych w ramach kontroli doraźnej, w sytuacji, gdy art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jednoznacznie wskazuje, iż kontrola może rozpocząć się po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli wraz z upoważnieniem;

5) w zakresie §7 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez:

- przyznanie kontrolującego prawa do swobodnego poruszania się na terenie jednostki kontrolowanej, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (art. 36 ust. 2) wskazują wyłącznie na prawo wstępu na teren przedszkola lub szkoły, a nie możliwość niczym nieograniczonego poruszania się po terenie danej placówki, co istotnie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia do regulacji trybu kontroli wykorzystania dotacji,

- przyznanie kontrolującemu prawa do zapoznawania się z umowami zawieranymi przez jednostkę z opiekunami prawnymi ucznia, w sytuacji, gdy dane rodziców dziecka nie mogą być przetwarzane przez organ kontrolujący, co jednoznacznie wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a zatem wykluczona jest możliwość zapoznawania się przez kontrolującego z umowami zawieranymi przez szkołę lub przedszkola z rodzicami uczniów,

- przyznanie organowi kontrolującemu prawa do zapoznawania się z dziennikiem zajęć, w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje, że zapoznawanie się z dziennikami zajęć (obecnością uczniów) ma miejsce wyłącznie w odniesieniu do szkół, otrzymujących dotację na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych,

- przyznanie organowi uprawnienia do przesłuchania świadków w toku prowadzonej kontroli, podczas gdy postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, brak jest regulacji prawnych dotyczących tego, w jaki sposób to przesłuchanie miałoby się odbywać i na jakich zasadach, tym samym należy stwierdzić, że w toku prowadzonej kontroli organ dotujący nie jest uprawniony do przesłuchiwania świadków, a tym samym Rada Miasta przyznając takie uprawnienie organowi kontrolującemu wykroczyła ponad delegację uchwałodawczą określoną w art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

6) w zakresie §5 ust. 13 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art, 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ustalenie, że kontroler może żądać dostarczenia dokumentów i innych nośników informacji w toku prowadzonego postępowania kontrolnego, w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jednoznacznie wskazuje, iż organowi kontrolującemu przysługuje wyłącznie prawo wglądu do dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją danego przedszkola lub szkoły, w żaden sposób nie dając organowi kontrolującemu uprawnienia do domagania się przekazania lub dostarczenia dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania danej jednostki systemu oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczanie dowodu z dokumentów: uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. Z ostrożności procesowej organ wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie części uchwały, bowiem jej część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, część pozostawiona w obrocie prawnym będzie kompletna. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że przedstawiona do rozpatrzenia przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny Skarga dotyczy nieistniejącej uchwały z dnia [...] lipca 2018 r. Rada nie podejmowała w tym dniu żadnych uchwał, rownież tej cytowanej w piśmie Skarżącej. Jednym z przepisów kwestionowanych w skardze do ww. uchwały jest zapis w §5 ust. 13 w sytuacji, gdy faktycznie w uchwale podjętej przez Radę Miasta §5 zawiera jedynie ustępy od 1 do 5. Domyślać się można jedynie, iż zarzut ten dotyczy innego zapisu uchwały Rady Miasta. Jednocześnie w uzasadnieniu do skargi (zarzut nr [...].) znajduje się następujący zapis: "Rada Miejska w M. w §4 ust. 1 postanowiła: "Do piątego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa do Burmistrza K. informację o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca. Informacje składa się odrębnie dla każdej jednostki." Truizmem jest stwierdzenie, że zachodzi niezwykle małe prawdopodobieństwo graniczące z niemożliwością, iż Rada Miejska w M. zobowiązała organ prowadzący do przekazywania informacji o liczbie uczniów burmistrzowi innej gminy. Burmistrz K. nie otrzymywał informacji o liczbie uczniów od organów prowadzących z terenu Gminy M.. Z kolei w uzasadnieniu do skargi na stronie 11. (zarzut nr [...].) znajduje się zapis: "Tym samym uchwała Rady Miejskiej w M. pozostaje niezgodna z prawem w sposób oczywisty w zakresie, w jakim przewiduje, iż dopuszczalne jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w trybie natychmiastowym." Zapis ten nie dotyczy uchwały Rady Miasta. Nie jest więc pewne jaką uchwałę kwestionuje Skarżąca, ale rownież jakie konkretnie zapisy tejże uchwały winny być zdaniem Skarżącej wyeliminowane z obrotu prawnego. Przechodząc do meritum odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż Rada Miasta podjęła w dniu [...] czerwca 2018 r. uchwałę Nr [...] w

sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. Podjęcie powyższej uchwały wynikało z brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 i 2400 oraz z 2021 r. poz. 619) zgodnie, z którym uchwała organu stanowiącego JST ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, 25, 26, 28-30 i 32 ww. ustawy. Ustala również tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Reguluje zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazywania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjne- wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do każdego z zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca podała, że:

- po pierwsze, skarga dotyczy uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, wskazany dzień [...] lipca 2018 roku był dniem ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Pismem z dnia [...] maja 2021 roku Skarżąca wskazała, że skarżony akt to: uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 roku o numerze [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2018 r. pod pozycją [...]

- po drugie, w zakresie zarzutu nr [...] przedmiot zaskarżenia stanowi §7 ust. 2 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, w petitum skargi Skarżąca omyłkowo wskazała §5 ust. 13. W uzasadnieniu zarzutu powołana jest natomiast pełna treść zapisu uchwały, a mianowicie §7 ust. 2 i ten przepis stanowi przedmiot jednego z zarzutów skargi,

- po trzecie, w zakresie uzasadnienia zarzutu nr [...] omyłkowo wskazano Rada Miejska w M., podczas gdy zapis §4 ust. 1 został uchwalony przez Radę Miasta. Ponadto treść zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż uchwała została podjęta przez Radę Miasta. Nie ulega wątpliwości Skarżącej, iż kwestionowana w ramach skargi uchwała została podjęta przez Radę Miasta, w treści uzasadnienia skargi omyłkowo jedynie wskazano zamiast miejscowość K., miejscowość M..

W dalszej części pisma odniosła się do treści odpowiedzi na skargę w zakresie, w jakim Rada Miasta odniosła się do treści poszczególnych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Ponadto stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r., zarządzenie to znajduje się w aktach sądowych (k. 58).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18 w sytuacji objęcia strefą czerwoną, skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony. Podobnie orzekł NSA w postanowieniu z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2207/18. Powyższe znajduje także oparcie w poglądzie zaprezentowanym w uchwale NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19.

Sąd w obecnym składzie ww. poglądy podziela. W konsekwencji skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne nie ma charakteru dowolnego.

Przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miasta z [...] czerwca 2018 r. NR [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203).

Skarżąca - jak wynika ze skargi - prowadząca przedszkole niepubliczne, wniosła o stwierdzenie nieważności szeregu wymienionych w skardze przepisów tej uchwały. Sąd po kolei odniesie się do zarzutów w takiej kolejności, w jakiej zostały podniesione w skardze.

Pod adresem §4 ust. 1 i 2 Uchwały w zw. z załącznikiem nr [...] do Uchwały podniesiono zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Kwestionowany przepis § 4 ust. 1 uchwały stanowi: "Do piątego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa do Burmistrza K. informację o liczbie uczniów ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Informacje składa się odrębnie dla każdej jednostki." Skarżąca uważa, że przepis ten narusza prawo, ponieważ ogranicza prawo do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca. Skarżąca uważa, że jest to niezgodne z art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż przepis ten stanowi, że dotacja jest wypłacana na rzeczywistą liczbę uczniów, a więc na każdego ucznia będącego w danym miesiącu uczniem przedszkola, a więc także ucznia przyjętego do przedszkola i do niego uczęszczającego od innego dnia, niż pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. Innymi słowy, Skarżąca kwestionuje to, że dotacja w danym miesiącu nie przysługuje na dziecko, które rozpoczęło naukę w przedszkolu później niż w pierwszym dniu miesiąca, ponieważ jest "pominięte" w informacji.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia prawa przez kwestionowany przepis. Tym samym, że narusza prawa również § 4 ust. 2, który wprowadza wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1; zarazem, nie narusza prawa również i sam kwestionowany załącznik, który stanowi wzór wniosku.

Zdaniem Sądu obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 – który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci.

Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.f.z.o., dotacje przekazywane są "na każde dziecko (...), ucznia, wychowanka" itd. Zdaniem Sądu nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady raportowania o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc – racjonalnym jest zatem, aby co miesiąc podawać liczbę dzieci.

W ocenie Sądu, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji.

Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.

Przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Rację ma M. wskazując, że kwestionowany przepis uchwały równie dobrze może działać na korzyść, a nie na niekorzyść Skarżącej – może się bowiem zdarzyć, że dziecko uczęszczające do przedszkola w pierwszym roboczym dniu miesiąca, przestanie do niego uczęszczać niedługo potem, co zgodnie z przyjętą w uchwale zasadą nie spowoduje pozbawienia dotacji na ten miesiąc. Skarżąca koncentruje się na sytuacji odwrotnej, przy czym dostrzeganą przez siebie wadliwość wyraża in abstracto, nie powołując się na żadną konkretną sytuację ani nawet na to, że takie zjawisko w prowadzonym przez nią przedszkolu występuje. Sąd w tej sytuacji, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej argumenty prawne, jest zdania, że nie ma podstaw do tego, aby uznać kwestionowane przepisy § 4 uchwały za naruszające prawo.

Kwestionowany § 4 ust. 1 i 2 uchwały jest uszczegółowieniem trybu udzielania dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Przyjęte rozwiązanie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji.

Dodać można, że na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów podobne stanowisko zajął m.in. WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 23 października 2013 r., III SA/Lu 585/13.

Sąd nie podziela również zarzutu, że użyte w § 4 ust. 1 pojęcie "dzień roboczy" jest niejasne. Uważa, że uchwała powinna to pojęcie zdefiniować. Sąd nie podziela obaw Skarżącej co do wskazywanej przez nią niejasności terminologicznej i nie dostrzega potrzeby zdefiniowania pojęcia "dzień roboczy". Jak słusznie zauważyła Skarżąca, pojęcie to jest pojęciem języka potocznego, co jednak samo w sobie nie rodzi niejasności. Skarżąca podaje mało przekonujący argument, a mianowicie taki, że niejasność pojawi się gdy pierwszy dzień miesiąca wypadnie np. w dzień taki jak poniedziałek – kiedy to jednak przedszkole jest nieczynne z powodu przerwy technicznej. Sąd po pierwsze nie dostrzega tu wątpliwości interpretacyjnej co do pojęcia "dzień roboczy", a po drugie – niejako ubocznie należy odnotować, że Skarżąca nie powołała się na swój konkretny zagrożony czy już naruszony interes przejawiający się w tym, że taka sytuacja (i zarazem niejasność) miała bądź ma w stosunku do niej miejsce. Należy bowiem pamiętać, że uchwałę rady gminy może zaskarżyć do sądu ten, kto ma w tym interes prawny – a nie każdy, kto dostrzega w niej jakąkolwiek, choćby potencjalną wadliwość czy niejasność.

Kolejnym kwestionowanym przepisem jest § 5 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym "Organ prowadzący składa roczne rozliczenie wykorzystania dotacji do dnia 15 stycznia roku następującego po roku przekazania dotacji." oraz towarzyszący mu ust. 2, który wprowadza wzór rozliczenia wykorzystania dotacji na wydatki jednostki, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały. Skarżąca dostrzega sprzeczność z art. 38 ust. 1 ustawy o f.z.o. poprzez nałożenie na organ prowadzący jednostkę oświatową obowiązku rozliczenia dotacji w terminie do dnia 15 stycznia roku następnego po roku otrzymania dotacji, polegającego na wpisaniu w tabelę wskazaną w załączniku nr [...] do Uchwały wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie dowodu księgowego, jego nazwy i numeru, dowodu zapłaty, daty zapłaty, który jest niezgodny z przepisami prawa materialnego i narusza następujące przepisy; art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Skarżąca uważa, że rada gminy (miasta) nie ma kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do szczegółowego wskazywania wszystkich w danym roku poniesionych wydatków wraz ze szczegółowymi w tym zakresie informacjami. Zobowiązanie do rocznego rozliczenia dotacji do dnia 15 stycznia - przez wpisanie w tabelę wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie rodzaju dokumentu, nr faktury, poszczególnej listy płac wraz z umową z danym, jak się wydaje pracownikiem a tym samym, jak się wydaje również danymi osobowymi tego pracownika wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych, powoduje, że funkcja kontroli dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji."

Sąd tego zarzutu nie uważa za zasadny.

Należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt: I OSK 672/10: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji"). W rozpoznawanej sprawie tak nie jest. Nie można podzielić zarzutów skarżącej, że kwestionowany przepis § 5 ust. 1 i 2 (oraz załącznik nr [...]) wykraczają poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej. Zarzut że kontrola wykorzystania zostanie zastąpiona przez rozliczenie dotacji zdaniem Sądu jest demagogiczny; skoro Miasto ma zarówno ustawowe kompetencje do ustalania zasad rozliczania dotacji, jak i do kontrola wykorzystania, to nie ma znaczenia, w ramach którego uprawnienia oczekuje dostarczenia określonych informacji. Samo wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 ustawy zdaniem Sądu mieści w sobie prawo domagania się informacji nie tylko o charakterze globalnym, ale i informacji na tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości wykorzystania dotacji. Nie tylko kontrola temu służy – sztuczne byłoby "szufladkowanie" uprawnień gminy, która jako podmiot udzielający dotacji musi wszak czuwać nad jej prawidłowym wykorzystaniem. Sąd dostrzega, że kwestionowany przepis nakłada na dotowaną jednostkę obowiązki, nie można jednak uznać, aby były one zbędne, nadmierne lub aby wykraczały poza ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy.

Argument, że osoba zobowiązana do dokonania tego rozliczenia będzie musiała wpisać "kilkuset dokumentów w formularzu w terminie de facto ok. 10 dni roboczych" – jest zupełna pomyłką, z niczego bowiem nie wynika, że wydatki całego roku jednostka może zacząć wpisywać do formularza rozliczenia dotacji dopiero po 1 stycznia kolejnego roku, a tylko w takiej sytuacji rzeczywiście jednostka miałaby na to niecałe 2 tygodnie (aby zdążyć do 15 stycznia). Wydatki dokonywane są przez cały rok, dowody księgowe i umowy spływają cały rok, nie zachodzi zatem konieczność przygotowania całego rozliczenia w tak krótkim okresie, jak to wskazuje Skarżąca.

Argument, że załącznik nr [...] ma być wypełniony m.in. danymi osobowymi pracownika przedszkola, zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w treści załącznika – poszczególne kolumny ostatniej tabeli (a tylko o nią może tu chodzić), zawierają oznaczenia które nie wskazują na to, aby należało tam wpisywać dane osobowe pracowników (rodzaj wydatku; rodzaj, nr i data wystawienia dokumentu; kwota wydatku sfinansowanego dotacją, data dokonania płatności).

Kolejny kwestionowany przepis to § 5 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym: "Na dowodach księgowych sfinansowanych przez jednostkę z dotacji umieszcza się w sposób trwały opis, w którym określa się nazwę jednostki oraz kwotę, na którą wydatek został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy. Niniejszy opis może zostać sporządzony w następujący sposób: " Wydatek sfinansowany z dotacji otrzymanej z budżetu Gminy K. w kwocie ... Dotyczy:... (nazwa dotowanego podmiotu)". "

Sąd nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu Gminy K.. Nie ma racji Skarżąca, że dokonywanie opisów na dokumentach księgowych o treści wskazanej w uchwale Rady Miasta zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2018 r. poz. 395 ze zm.) czy też ustawy Ordynacja podatkowa.

Zdaniem Sądu przepisy regulujące prowadzenie księgowości mają do spełnienia inną funkcję, zaś rada gminy (miasta) mając uprawnienie do rozliczania dotacji i kontrolowania sposobu wydatkowania środków – musi mieć realne instrumenty, które pozwolą jej te funkcje wykonać. Stanowisko Skarżącej prowadziłoby natomiast zdaniem Sądu do absurdu – ponieważ dopiero w toku ewentualnej kontroli gmina mogłaby zapytać o to, na co wydatkowano środki pochodzące z dotacji, i dopiero wówczas jednostka kontrolowana mogłaby niejako ex post podejmować lub zmieniać decyzje. Zdaniem Sądu użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie.

W wielu wyrokach sądów administracyjnych zajęto podobne stanowisko, zob. m.in. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r., I GSK 1833/18; wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II GSK 261/14. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w nich pogląd, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji w prosty dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczna kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowania kwot dotacji.

Należy zresztą zauważyć, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów nałożonego przez § 5 ust. 4 uchwały, co potwierdza pogląd Sądu o tym, że kwestionowany przepis nie narusza interesu podmiotu prowadzącego przedszkole, a konkretnie – Skarżącej. Nie wskazuje ona, że jej uprawnienia do otrzymania dotacji są naruszone z powodu istnienia kwestionowanego wymogu albo że spotkała się z problemem w rozliczeniu dotacji za ubiegłe okresy z tego powodu, że nie dokonała wymaganego opisu dokumentów księgowych.

Kolejny kwestionowany w skardze przepis to § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym "Kontrola może być przeprowadzana po uprzednim powiadomieniu organu prowadzącego o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli lub doraźnie, w przypadku gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych." Skarżąca uważa, że jest on niezgodny z art. 36 ust. 3 u.o.f.z.o., który stanowi: "Przedszkole, (...) udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 36 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.". Skarżąca uważa, że przepis § 6 ust. 3 uchwały – przewidujący możliwość kontroli m.in. doraźnej - skraca ustawowy termin z art. 26 ust. 3. Sąd jest innego zdania. Prawidłowa wykładnia uchwały prowadzi do wniosku, że kwestionowany przepis uchwały dotyczy samej możliwości przeprowadzenia kontroli – nie naruszając w żaden sposób wynikającego z ustawy terminu 14-dniowego, w którym jednostka ma obowiązek przekazać dokumentację, o która zwrócił się kontrolujący. Kontrola nie musi wszak polegać na natychmiastowym analizowaniu dokumentacji, lecz może polegać np. na sprawdzeniu, czy sprzęt sfinansowany z dotacji znajduje się w pomieszczeniach przedszkola, lub na innych czynnościach. Skarżąca jest zatem w błędzie twierdząc, że z art. 36 ust. 3 u.o.f.z.o. wynika, że kontrola może rozpocząć się najwcześniej w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Art. 36 ust. 4 ustawy nie dotyczy dopuszczalności prowadzenia kontroli w jakiejkolwiek formie, lecz – oceniając z perspektywy przedszkola - gwarantuje, że jednostka kontrolowana nie musi udostępnić żądanych dokumentów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Zdaniem Sądu § 6 ust. 3 uchwały w żaden sposób w tę sferę nie ingeruje, dlatego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny.

Kolejnym kwestionowanym przepisem jest § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym "Kontrolujący ma prawo w szczególności do: 1) swobodnego poruszania się na terenie jednostki kontrolowanej, w tym wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli". Skarżąca wyraża obawę, że "swobodnemu poruszaniu się" stoi na przeszkodzie wzgląd na bezpieczeństwo dzieci, dbałość o warunki higieniczne czy kwestie związane z obecnym zagrożeniem epidemicznym. Sąd tych obaw nie podziela. Swobodne poruszanie się nie oznacza lekceważenia dla obowiązujących w jednostce zasad, lecz to, że kontrolującemu wolno wejść do każdego obiektu i pomieszczenia związanego z przedmiotem kontroli – co zaakcentowano w treści pkt 1 in fine.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek (...). Kwestionowany § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały nieco ten przepis ustawy uszczegóławia – w przekonaniu Sądu nie łamiąc ustawowego upoważnienia do określenia m.in. "trybu kontroli".

Bezsporne jest, że prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości, gdyż wynika z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Zaznaczyć należy, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

Podobnie Sąd nie dostrzega naruszenia prawa w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym "Kontrolujący ma prawo w szczególności do: 2) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, w tym do dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania, w szczególności do umów zawieranych przez jednostkę z opiekunami prawnymi ucznia oraz dzienników zajęć, dokonywania kopii dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych". W skardze wyrażono stanowisko, że przepis ten narusza art. 38 ust. 1 ustawy, albowiem wykracza poza zakres delegacji ustawowej, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 2 u.o.f.z.o. "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji." Skarżąca uważa, że przepis uchwały łamie prawo, przyznając kontrolującym prawo do zapoznawania się z umowami zawieranymi przez jednostkę z opiekunami prawnymi ucznia w sytuacji, gdy dane rodziców nie mogą być przetwarzane przez organ kontrolujący, co wynika z art. 36 ust. 4 u.o.f.z.o. a contrario.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia prawa w tym kontekście, albowiem § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały wyraźnie stanowi o możliwości zapoznawania się kontrolujących z wymienionymi tam materiałami "z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych". Uchwała zastrzega zatem, że jej przepisy nie naruszają ograniczeń i reguł wynikających z innych przepisów, dlatego bezpodstawne są obawy Skarżącej co do nieuprawnionego przetwarzania przez kontrolujących danych osobowych opiekunów prawnych dzieci, do czego rzekomo uchwała miałaby stwarzać podstawę.

Warto dodać, że w kwestii wstępu do pomieszczeń oraz wglądu do dokumentacji podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2020 r., VIII SA/Wa 43/20; stanowisko to podtrzymał NSA oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z 4 lutego 2021 r., I GSK 1753/20.

Podobnie za niezasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia prawa poprzez § 7 ust. 2 uchwały, który stanowi: "Organ prowadzący na żądanie kontrolującego zobowiązany jest dostarczyć lub udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić ustnie lub na piśmie wyjaśnień i informacji w terminie określonym przez kontrolującego." Skarżąca kwestionuje to, że przepis – jej zdaniem - nakłada na jednostkę obowiązek "dostarczenia" (dokumentów lub innych nośników informacji), uznając że jest to obowiązek "wydania" dokumentacji przedszkola np. do siedziby urzędu. Sąd dostrzega pewną niezręczność użytego sformułowania, podziela jednak stanowisko organu, że dopatrywanie się w nim podstawy do żądania wydania dokumentacji do siedziby urzędu jest zbyt daleko idące. Organ przekonująco wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że ponieważ dokumentacja kontrolowanych placówek często znajduje się poza ich siedzibą, uchwała użyła sformułowania o jej "dostarczeniu" do wglądu kontrolującemu. Sąd nie dostrzega tego, aby uchwała wykreowała dodatkowe uprawnienie dla kontrolujących, wykraczające ponad to co przewiduje ustawa. Słusznie organ zwrócił uwagę na to, że ust. 2 koresponduje z ust. 3, dotyczącym konieczności zapewnienia kontrolującym dostępności ksiąg i dokumentów księgowych w siedzibie kontrolowanej jednostki. Wynika z tego, że nie było intencją autora uchwały to, aby kontrolujący mogli zabierać dokumentację do siedziby urzędu, czego - bezzasadnie zdaniem Sądu - obawia się Skarżąca. Kwestionowany § 7 ust. 2 zdaniem Sądu takiego uprawnienia kontrolujących nie kreuje.

Reasumując ostatnią część rozważań, odnoszącą się do § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały, Sąd pragnie podkreślić, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji.

W skardze zakwestionowano też § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały, który przyznaje kontrolującym prawo do przesłuchania świadków. W przeciwieństwie do poprzednich zarzutów, które Sąd uznał za niezasadne i skargę w odpowiedniej części oddalił, w tym wypadku Sąd doszedł do przekonania, że skarga – w części odnoszącej się do żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały – zasługiwała na odrzucenie.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in.: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (zob. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Należy jednak mieć na względzie to, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.2021.1372), "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Strona skarżąca ten przepis podała jako podstawę swojej legitymacji. Wymaga więc podkreślenia to, że uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego może zaskarżyć do sądu administracyjnego nie "każdy" – ale "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Jedynie podmiot wyposażony przez obowiązujące przepisy prawa w tzw. legitymację skargową może skutecznie żądać wszczęcia postępowania, rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia. W tym wypadku konieczne jest spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca w skardze podaje, że prowadzi przedszkole niepubliczne. Formułując poszczególne zarzuty zaledwie szczątkowo podejmuje trud wykazania, czy i jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Sąd ustosunkowując się do większości zarzutów, liberalnie podszedł do konieczności wykazania wymaganego przez art. 101 ust. 1 u.s.g. interesu lub naruszenia, uznając że Skarżąca ze względu na rodzaj wykonywanej działalności ma pewnego rodzaju interes w kwestionowaniu w szczególności tych przepisów uchwały, które dotyczą jej obowiązków, albo ograniczają swobodę, jako osoby prowadzącej przedszkole, będące beneficjentem dotacji.

Jeśli jednak chodzi o zarzut skierowany przeciwko temu postanowieniu uchwały, w świetle którego kontrolujący mogą przesłuchiwać świadków, Sąd nie dopatrzył się żadnego interesu prawnego Skarżącej ani naruszenia jej uprawnień, które uzasadniałyby merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu. Skarżąca na taki interes ani naruszenie w najmniejszym nawet stopniu nie wskazuje. Nie wskazuje w szczególności na to, aby w toku prowadzonej w stosunku do niej kontroli organ z takiego uprawnienia skorzystał albo zamierzał skorzystać, nie wskazuje dlaczego uważa, że uprawnienie kontrolujących do przesłuchiwania świadków mogłoby jej szkodzić, naruszać jej interes albo uprawnienie. Ponieważ na nic takiego nie wskazano, Sąd uznał, że zarzut Skarżącej oparty jest wyłącznie na hipotetycznym, potencjalnym zainteresowaniu podniesioną kwestią (chodzi o prawo przesłuchiwania świadków), zatem skarga w tej części opiera się tylko na obywatelskiej trosce o zgodność uchwały z przepisami ustaw, nie zaś na konkretnym interesie prawnym lub naruszeniu uprawnienia.

Tymczasem, skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (tak m.in. NSA w wyroku z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17).

Zatem z powodu braku legitymacji skargowej do podważania zgodności z prawem tego konkretnego przepisu § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, skargę w tej części należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z kolei wniosek dowodowy organu odnoszący się do przeprowadzenia dowodu z treści zaskarżonej uchwały należało oddalić. Sąd dostrzega to, że skarga zawierała liczne pomyłki co do numeracji zaskarżanych przepisów, a nawet nazwy organu i daty wydania zaskarżonego aktu. Zrozumiała jest w tej sytuacji ostrożność procesowa organu przejawiająca się w dbałości o to, aby Sąd uczynił przedmiotem analizy właściwy akt prawny i jego właściwe jednostki redakcyjne. Wniosek organu był jednak o tyle bezprzedmiotowy, że Sąd z urzędu analizuje zaskarżony akt prawa miejscowego pod kątem jego zgodności z prawem, lecz nie odbywa się to w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego wniosek dowodowy został oddalony, mimo że zaskarżona uchwała, której wniosek dotyczył, wraz z załącznikami była przedmiotem analizy składu orzekającego.

Podsumowując, zarzuty skargi okazały się niezasadne, dlatego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w części odnoszącej się do § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały – skarga z podanych wyżej powodów podlegała oddaleniu.