Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 799/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 2, art. 145 ust. 2, art. 157 ust. 1, art. 157 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 12/10 w sprawie ze skargi Województwa L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa z tytułu nadmiernie pobranej dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Województwa L. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. – po rozpoznaniu skargi Województwa L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa z tytułu nadmiernie pobranej dotacji celowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Województwa L. zwrot kosztów postępowania sądowego, z następującym uzasadnieniem.

Województwo L. korzystało z dotacji celowej z budżetu państwa na 2007 r., przeznaczonej na realizację zadań wynikających z Kontraktu Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. na lata 2007 – 2008 dla Województwa L. m.in. na dofinansowanie projektu – "Szpital Wojewódzki w C." w kwocie 24.000.000 zł. Umowę o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa ww. projektu Województwo L. zawarło z Wojewodą L. w dniu [...] lipca 2007 r. Aneks do powyższej umowy został podpisany w dniu [...] lutego 2008 r. w związku z wykorzystaniem środków objętych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz. U. Nr 241, poz. 1760).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda L. – po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego zgodnie z wnioskiem Najwyższej Izby Kontroli, która w wyniku kontroli L. Urzędu Wojewódzkiego stwierdziła nieprawidłowości w zakresie finansowania z budżetu państwa ww. projektu – nakazał zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji w kwocie 760.189,47 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczania dotacji, tj. od [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zarząd Województwa L. pismem z dnia [...] listopada 2007 r. zwrócił się do Wydziału Zarządzania Funduszami Europejskimi L. Urzędu Wojewódzkiego w L. z prośbą o umieszczenie kwoty 6.500.000 zł w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku 2007, informując, że umowy z wykonawcami robót na realizację inwestycji zostały podpisane w 2006 r., z terminem zakończenia do końca 2007 r. Ustalono również, że w wykazie wydatków, stanowiącym załącznik Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego, pod poz. 283 zostało ujęte zadanie pn. "Szpital Wojewódzki w C." w kwocie 6.500.000 zł, z ostatecznym terminem realizacji do [...] czerwca 2008 r.

Organ ustalił, że na podstawie umów zawartych pomiędzy Województwem L. a Przedsiębiorstwem Budowlanym "P." sp. z o.o. w C. oraz Województwem L. a E. K., K. K., J. C. – wspólnikami spółki cywilnej "I." s.c. zostały wystawione faktury z dnia 5 maja 2008 r., 9 czerwca 2008 r., 16 czerwca 2008 r. i 17 czerwca 2008 r. na łączną kwotę 760.189,47 zł – za dostawy i montaż zestawów szpitalnych przyłóżkowych oraz roboty budowlane (kanalizacji sanitarnej z przyłączami).

W ocenie organu I instancji sfinansowanie prac realizowanych na podstawie umów zawartych w roku 2008 ze środków niewygasających z upływem roku 2007 było nieprawidłowe i stanowiło naruszenie przepisów art. 157 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: u.f.p.), Wydatki te powinny być przeznaczone na pokrycie istniejących w 2007 r. zobowiązań umownych, a nie na zobowiązania zaciągnięte dopiero w następnym roku, tj. 2008. Dotacja celowa w kwocie 760.189,47 zł została więc pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie zaś z art. 145 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane w nadmiernej wysokości, podlegają w tej części zwrotowi do budżetu państwa.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ust. 3 u.f.p. nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego Rada Ministrów może ustalić – w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu w tej sprawie opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu – wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Stosownie do ust. 4 ww. przepisu, wydając to rozporządzenie Rada Ministrów uwzględnia: terminy zakończenia procedur wynikających z przepisów o zamówieniach publicznych; w przypadku wydatków inwestycyjnych - zrealizowany, ale niezafakturowany zakres zadań rzeczowych danej inwestycji; stopień zaawansowania realizacji inwestycji i programów wieloletnich. W sytuacji, gdy w stosunku do danej inwestycji nie rozstrzygnięto postępowań o zamówienia publiczne i nie zawarto umów z wyłonionymi w ich trakcie wykonawcami, nie można mówić o spełnieniu przesłanek wynikających z ww. przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że Zarząd Województwa L. wnioskując o umieszczenie kwoty 6.500.000 zł w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku 2007 twierdził, że umowy z wykonawcami robót zostały podpisane w 2006 r. Ponieważ roboty w kwocie 760.189,47 zł zostały wykonane dopiero w 2008 r. na podstawie umów zawartych w 2008 r., zobowiązania z tego tytułu nie istniały na dzień 31 grudnia 2007 r., co potwierdza fakt pobrania w 2008 r. dotacji w nadmiernej wysokości w stosunku do wartości prac wykonanych w 2007 r. Według Ministra Finansów organ I instancji prawidłowo zakwalifikował kwotę 760.189,47 zł, jako część dotacji budżetowej w 2008 r. pobraną w nadmiernej wysokości, gdyż w tej części dotacja objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. została pobrana, pomimo że nie spełniała przesłanek określonych w art. 157 ust. 4 u.f.p. i powinna wygasnąć zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy z upływem roku budżetowego 2007.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko strony skarżącej, że działające w sprawie organy administracji publicznej bezpodstawnie zakwalifikowały dotację, o której mowa w zaskarżonej decyzji, do kategorii dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 145 ust. 2 powołanej u.f.p., a tym samym podlegających zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Sąd I instancji orzekając w sprawie jako okoliczność bezsporną przyjął, że z dotacji celowej przyznanej na rok 2007 w wysokości 24.000.000 zł – na zrealizowanie zadania "Budowa Szpitala Wojewódzkiego w C." – kwota 6.500.000 zł umieszczona została jako wydatek niewygasający z upływem roku budżetowego 2007 na wykonanie powyższego zadania pod poz. 283 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego – z ostatecznym terminem realizacji do 30 czerwca 2008 r. W ocenie Sądu sporna kwota dotacji była niezbędna do realizacji zadania. Sąd stwierdził też, że w sprawie nie było kwestionowane, że beneficjent środków – samorząd Województwa L. – środki te przeznaczył na wykonanie zadania i rozliczył je w terminie, o którym mowa w ww. rozporządzeniu.

WSA wywiódł – powołując poglądy doktryny – iż ustawa o finansach publicznych wprowadza odstępstwa od zasady roczności wydatków budżetowych określonej art. 157 ust. 1 u.f.p., a wydłużeniu rocznego czasu trwania autoryzacji wydatków budżetowych służą m.in. wydatki niewygasające z końcem roku budżetowego

Sąd I instancji podzielił pogląd, że art. 157 u.f.p. reguluje tryb ustalania wykazu wydatków niewygasających, a nie sposób ich realizacji oraz to, że adresatem tej delegacji jest Rada Ministrów, na której spoczywa obowiązek przestrzegania kryteriów ustanowionych w art. 157 ust. 4 u.f.p. WSA wskazał, że wydatki, których dotyczy postępowanie były przeznaczone na realizację wskazanej inwestycji, rozpoczętej w 1981 r., przejętej przez beneficjenta dotacji celowej w 1999 r. a zakończonej w 2009 r. Według Sądu dotacja udzielona na powyższe zadanie na podstawie umowy wykonawczej nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zawartej między Wojewodą L., a Województwem L. w kwocie 24.000.000 zł. na dofinansowanie projektu niewątpliwie miała miejsce w okresie znacznego zaawansowania stopnia inwestycji, o którym mowa w art. 157 ust. 4 u.f.p. W umowie tej określony został termin wykorzystania dotacji do 31 grudnia 2007 r. Strona skarżąca – składając wnioski o umieszczenie wydatków w wykazie wydatków niewygasających – wskazywała zarówno konieczność wywiązania się z zawartych umów jak i podnosiła, że wobec konieczności zachowania kolejności i technologii wykonania robót brak możliwości wydatkowania przyznanej kwoty do końca roku budżetowego, podkreślała też niebezpieczeństwo zaciągania zobowiązań w 2007 r. bez zabezpieczenia niezbędnych środków.

Zdaniem WSA brak podstaw prawnych do przyjęcia, że przepisy obowiązującej w sprawie ustawy o finansach publicznych uzależniają podjęcie decyzji o wydatkach niewygasających od istniejącej już w danym roku budżetowym umowy. Sąd I instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, że sam tytuł załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 11 grudnia 2007 r. "Wykaz planowanych wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego", wskazuje, że dotyczy on wydatków planowanych, a nie zaś kwot uprzednio zaciągniętych zobowiązań. Niewłaściwie dokonana przez organy orzekające w sprawie interpretacja art. 157 ust. 4 u.f.p. sprawiła, w ocenie Sądu I instancji, że wydane w sprawie decyzje organów administracji publicznej – uznające sporną należność za dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlegającą obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa – zapadły z naruszeniem art. 145 ust. 1 pkt 2 i art. 145 ust. 2 u.f.p.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., bowiem przed wydaniem w sprawie decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji strona miała możliwość zapoznania się z dokumentami i zajęcia stanowiska, co do zebranych w sprawie dowodów (pisma z dnia 16 lipca 2009 r. i 21 września 2009 r.).

Minister Finansów skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 157 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 4 u.f.p., poprzez jego błędną interpretację polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowym postępowaniu wniosek strony skarżącej w sprawie umieszczenia spornej dotacji celowej w wykazie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego nie musiał spełniać przesłanek określonych w art. 157 ust. 4 u.f.p.,

b) art. 145 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 145 ust. 2 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy, strona skarżąca (Województwo L.) pobrała dotację z budżetu państwa w nadmiernej wysokości.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przedstawionych w odpowiedzi strony na skargę argumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywały podstawy prawne podjętej przez Ministra Finansów decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu Sąd I instancji przyjął błędną interpretację mającego zastosowanie w sprawie art. 157 ust. 1 u.f.p., określającego fundamentalną zasadę roczności wydatków budżetowych. Sąd nie wziął pod uwagę, że wyjątkowa regulacja prawna, jaką jest przepis art. 157 przywołanej ustawy nie może być interpretowana rozszerzająco, gdyż zasada roczności budżetu została określona w art. 219 ust. 1 Konstytucji RP. WSA nie odniósł się również do powiązania tej zasady z regułami wykonywania budżetu państwa określonymi w art. 34 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.f.p. Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że przyjęta przez WSA interpretacja art. 157 ust. 4 u.f.p. – iż Rada Ministrów ustalając rozporządzenie w sprawie wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego 2007 mogła uwzględnić stopień zaawansowania realizacji inwestycji w oderwaniu od faktycznie zaciągniętych zobowiązań przy ich realizacji – zaprzecza istocie zasady roczności budżetu. Wydatki inwestycyjne mogły być umieszczone w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli były przeznaczone na pokrycie istniejących w 2007 r. zobowiązań umownych, a nie na zobowiązania zaciągnięte dopiero w następnym – 2008 r., które powinny być sfinansowane w ramach wydatków inwestycyjnych uchwalonych w ustawie budżetowej za 2008 rok. Zarówno Minister Finansów jak i Rada Ministrów nie miały więc świadomości, że część planowanych wydatków "niewygasających" nie spełnia ustawowych przesłanek. Również podmioty składające i analizujące wnioski w sprawie umieszczenia wydatków budżetowych w wykazie wydatków niewygasających w danym roku budżetowym jak opracowujące i zatwierdzające wnioski o wypłatę powinny ściśle przestrzegać kryteriów zawartych w art. 157 ust. 4 u.f.p.

Zdaniem Ministra Finansów w postępowaniu administracyjnym wykazano, że sporna dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Dotacja została bowiem wykorzystana w części na zobowiązania zaciągnięte w 2008 r., podczas gdy przyznano ją na zobowiązania wcześniejsze, które faktycznie nie istniały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo L. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oraz wobec tego, że z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z przyczyn określonych w art. 183 § 2 ww. ustawy, rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegają ograniczeniu do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego – wskazanych w skardze kasacyjnej.

W świetle podstaw skargi kasacyjnej sformułowanych w sprawie, przedmiotem której jest obowiązek zwrotu należności budżetu państwa z tytułu nadmiernie pobranej dotacji celowej – orzeczony na podstawie art.145 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.f.p. – istota sporu sprowadza się do kontroli prawidłowości zastosowania ww. przepisu.

Niewłaściwe zastosowanie /niezastosowanie/ przepisu prawa materialnego oznacza dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Właściwe zastosowanie przepisu zależy tym samym od tego czy dokonano prawidłowej jego wykładni i czy poczyniono prawidłowe ustalenia stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Nie jest też podważana prawidłowości wykładni art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p., opartej na jego literalnym brzmieniu.

Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie dotacje udzielone z budżetu państwa – pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Ustępy 2 i 3 ww. artykułu zawierają definicje ustawowe dotacji pobranych nienależnie oraz dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. I tak: dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 145 ust. 2), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3).

Wobec zasady roczności budżetu państwa – wynikającej wprost z art. 219 ust. 1 Konstytucji RP - w art. 157 ust. 1 u.f.p. określono regułę, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. Oznacza to, że upoważnienie do dokonywania wydatków udzielonych w ustawie budżetowej jest ważne tylko do końca roku budżetowego. W konsekwencji dotacje pobrane – mimo, iż wygasły uprawnienia danej jednostki do dokonania wydatku w wysokości kwoty, która nie została dotychczas wykorzystana - co do zasady podlegają kwalifikowaniu do kategorii dotacji podlegających zwrotowi na podstawie art.145 ust. 2 pkt 2 u.f.p.

Należy jednak mieć na względzie, że ustawa o finansach publicznych dopuszcza wyjątki od zasady wygasania wydatków budżetowych wraz z końcem roku, na jaki zostały zaplanowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie wskazał – powołując poglądy doktryny – że z uwagi na sztuczny charakter rocznych ram budżetu państwa ustawa wprowadziła kilka instytucji będących odstępstwem od zasady roczności budżetu państwa, łagodzących skutki tej reguły. Wydłużeniu rocznego czasu trwania autoryzacji wydatków budżetowych służą m.in. uregulowane w art. 157 ust. 2 i następne u.f.p. wydatki niewygasające z końcem roku budżetowego (v. L. Lipiec, Finanse publiczne. Komentarz; LEX/el. 2008 – komentarz do art. 145 i powołana tam literatura oraz piśmiennictwo).

Zgodnie z delegacją zawartą w art. 157 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy Rada Ministrów - nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego - może ustalić, w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu w tej sprawie opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu wykaz wydatków, do których nie stosuje się przepisu ust. 1.

Zgodzić należy się przy tym z Sądem I instancji, że ustalany rozporządzeniem wykaz wydatków niewygasających może obejmować dowolne kategorie wydatków zaplanowanych w budżecie państwa. Ustawa nie zawiera bowiem w tym względzie żadnych ograniczeń przedmiotowych. Zestawienie treści art. 157 ust. 1 z ust. 3 pkt 1 wskazuje zaś, że na wykazie wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego mogą zostać umieszczone te wydatki, które nie zostały zrealizowane w roku budżetowym, na który zostały przyznane. Przyjąć zatem należy, że chodzi o niezrealizowane wydatki, które mieściły się w ramach dotacji co do jej wysokości i zakresu.

W ocenie składu orzekającego nie powinno ulegać kwestii, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa, które – mocą rozporządzenia wydanego na ww. podstawie – nie wygasną z upływem roku budżetowego i zostaną dokonane w terminie określonym przez Radę Ministrów ww. rozporządzeniem – nie będą mogły być uznane za pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a zatem nie będą mogły być zaliczone do dotacji podlegających zwrotowi na podstawie ww. art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Województwo L. korzystało z dotacji celowej z budżetu państwa na 2007 r., przeznaczonej na realizację zadań wynikających z Kontraktu Wojewódzkiego z dnia [...]lipca 2007 r. na lata 2007 – 2008 dla Województwa L. m.in. na dofinansowanie projektu – "Szpital Wojewódzki w C." w kwocie 24.000.000 zł.

Na mocy upoważnienia ustawowego, zawartego w przywołanym wyżej art. 157 ust. 3 u.f.p., Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego, określiła wykaz takich wydatków i w załączniku Nr 1 – zawierającym Wykaz planowanych wydatków budżetu Państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego – pod numerem 283 odnośnie zadania określone jako "Szpital Wojewódzki w C." zamieściła kwotę 6.500.000 zł z terminem realizacji do 30 czerwca 2008 r.

Nie jest też kwestionowane, że wydatek kwocie 760.189,47 zł – na zapłatę należności z faktur wystawionych w związku z umowami zawartymi w 2008 r. – dotyczył realizacji zadania pod nazwą "Szpital Miejski w C.".

Powyższe niesporne okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że sporna dotacja pobrana została w granicach niezrealizowanych wydatków z budżetu, które nie wygasły z upływem roku budżetowego, w wysokości nieprzekraczającej przyznanej dotacji a wydatki te zostały przeznaczone na finansowanie dotowanego zadania.

W tym niekwestionowanym stanie faktycznym postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 145 ust. 2 u.f.p. – poprzez jego niezastosowanie jest chybiony.

Sposób sformułowania omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazują, że w ocenie strony o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości świadczy niesporny fakt, że wykorzystano ją na uregulowanie zobowiązań wynikających z umów zawartych w 2008 r., podczas gdy przyznano ją na zobowiązania wcześniejsze (w ocenie organu – faktycznie nieistniejace). Argument ten – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – nie podważa prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Jak już wyżej stwierdzono, wydatki które – zgodnie z wykazem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. – w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego nie mogą być zaliczone do pobranych w nadmiernej wysokości /czy też pobranych nienależnie/. Fakt zaś, że wydatków dokonano na zobowiązania wynikające z umów zawartych w 2008 r. nie znaczy, że wydatki te wykraczają poza dotację przyznaną na finansowanie dotowanego zadania wysokością czy zakresem inwestycji.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że stanowiący załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. wykaz wydatków – do których nie stosuje się zasady wygasania z upływem roku budżetowego – jest wykazem wydatków planowanych nie zaś wykazem faktycznie istniejących na koniec roku budżetowego zobowiązań. Bez skutecznego podważenia, że wydatki w spornej kwocie nie należały do wydatków zaplanowanych, mieszczących się w ramach przyznanej dotacji, nie można twierdzić, że doszło do pobrania dotacji podlegającej zwrotowi na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Skargi kasacyjnej nie uzasadnia też zarzut błędnej wykładni art. 157 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 4 u.f.p. Twierdzenie, że art. 157 ust. 1 u.f.p. został zinterpretowany rozszerzająco – w oderwaniu od reguł określonych art. 34 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 pkt 3 tej ustawy – jest bezzasadny.

Ostatnie z powołanych przepisów stanowią, że ujęte w budżecie państwa /.../ wydatki /.../ oraz rozchody – stanowią nieprzekraczalny limit (art. 34 ust. 1 pkt 2) a wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 35 ust. 3 pkt 3). Przytoczone regulacje wyrażają zasady ogólne finansów publicznych, dotyczące dochodów i wydatków ujętych w budżecie państwa i określają zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych w zgodzie z regułą roczności. Nie wykluczają jednak wyjątku od zasady roczności budżetu państwa – przewidzianego w treści art. 157 ust. 1 u.f.p. ("z zastrzeżeniem ust. 2 i 3") – i możliwości ustalenia wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego na zasadach określonych m.in. ust. 3 ww. artykułu. Fakt, że także kwoty wydatków budżetu państwa, które nie wygasły z upływem roku budżetowego, powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniejszych zobowiązań nie znaczy, że muszą to być zobowiązania zaciągnięte w minionym roku budżetowym, tzn. w roku, w którym wydatki te nie zostały zrealizowane – a co do zasady mogły być zrealizowane, bo mieściły się w wysokości i zakresie dotowanego zadania.

Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji art. 157 ust. 4 u.f.p. – przez przyjęcie, iż wniosek w sprawie umieszczenia spornej dotacji celowej w wykazie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego nie musiał spełniać przesłanek określonych tym przepisem – należy jednoznacznie stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zaprezentował takiego stanowiska. Sąd ten jedynie nie zgodził się z dokonaną przez organ wykładnią ww. przepisu, że zamieszczenie w powołanym rozporządzeniu wydatków – jako uzasadnionych dużym stopniem zaawansowania danego projektu – jest nierozerwalnie związane z podpisaniem umowy. W świetle dotychczasowych rozważań stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii zasługuje na aprobatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie stwierdził też, że art. 157 ust. 4 u.f.p. reguluje tryb ustalania wykazu wydatków, a nie sposób ich realizacji, i że adresatem tej regulacji jest Rada Ministrów. Wobec powyższego nie jest rzeczą organów orzekających o zwrocie dotacji – jako ewentualnie pobranej w nadmiernej wysokości – ocena czy wykaz wydatków niewygasajacych z upływem roku budżetowego został przez Radę Ministrów ustalony z prawidłowym zachowaniem reguł określonych w ustawie o finansach publicznych, w szczególności z uwzględnieniem "wytycznych" zawartych w ust. 4 art. 157 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego i zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli jego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według składu orzekającego Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wszystkie elementy odnoszące się do meritum sprawy w sposób umożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku. Autor skargi formułując zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. ograniczył się tymczasem do zarzutu brak odniesienia się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, wskazujących podstawy prawne decyzji. Brak jest zaś uzasadnienia wpływu tego ewentualnego uchybienia na wynik sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji. Nowe wywody i nowe okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę w istocie nie mieszczą się więc w przedmiocie oceny tego sądu (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3659/00). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów, by brak odniesienia się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę – zarówno jeśli powiela ono stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji jak i gdy zawiera nowe argumenty – uznać za wadliwość mającą wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji tego, co było przedmiotem wcześniejszych rozważań, nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić, że uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – uchylając zaskarżona decyzję.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.