Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 88/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenim prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7 ust. 1 pkt 17, art. 10, art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na bezczynność Związku Miast Polskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Związek Miast Polskich do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 01 marca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Związku Miast Polskich na rzecz skarżącego stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Związku Miast Polskich poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] marca 2013 r. Stowarzyszenie [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do Związku Miast Polskich o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Związek Miast Polskich, w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. poinformował, że Związek nie jest adresatem normy z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) i w konsekwencji nie podlega obowiązkowi udostępniania informacji publicznej. W piśmie tym podniesiono, że Związek Miast Polskich nie należy do kręgu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej określonego w/w przepisem, ponieważ żadne miasto nie przekazało Związkowi do wykonania żadnych zadań publicznych, ani też nie dysponujemy żadnym składnikiem majątku publicznego. Mogłoby tak być jedynie w przypadku realizowania takiego zadania lub dysponowania mieniem na podstawie przepisu prawa. Tymczasem w art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego działa Związek ustawodawca stwierdził wprost, że stowarzyszenia gmin mogą być tworzone "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów". Do realizacji zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym ustawodawca wskazał inne możliwości i struktury, zarówno w samej ustawie ustrojowej jak i w ustawie o gospodarce komunalnej i innych ustawach. Dalej Związek wskazał, że dokonując analizy i oceny czy dany podmiot (w tym ZMP) podlega zobowiązaniu wynikającemu z w/w przepisu, a więc czy mieści się w zakresie pojęciowym "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" - niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje bowiem zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż przepis art.61 Konstytucji RP. Zasadność takiego stanowiska wynika wprost z uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r. I OPS 1/05.

Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Związku Miast Polskich poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w skutek nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Związku do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z naszym wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane przez art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo żądać informacji od wszelkich podmiotów wykonujących władzę publiczną w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Prawo to zostało również przewidziane w art. 4 Ustawy o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."), który to przepis nakłada na władzę publiczną oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązek udostępniania informacji publicznych, ustanawiając tym samym szeroki krąg adresatów dyspozycji powołanego przepisu. Konsekwentnie zatem przyjąć należy, iż: "sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 DostlnfPublU oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, o ile wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej)" (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, 2010, Legalis).

Dalej strona skarżąca wskazała, że Związek Miast Polskich jest stowarzyszeniem gmin, a jego funkcjonowanie reguluje art. 84 i 84a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). Z.M.P. do swoich statutowych zadań zaliczył wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz dążenie do gospodarczego i kulturalnego rozwoju miast poprzez, min. inicjowanie i opiniowanie projektów aktów prawnych, dotyczących samorządów terytorialnych (§ 4 statutu Związku z dnia 19 stycznia 1991 roku; dalej: "statut"). Sprawy dotyczące rozwoju regionalnego stanowią dział administracji rządowej, co wprost wynika z regulacji art. 5 pkt. 18a ustawy o działach administracji rządowej. Dalej, zgodnie z art. 23a pkt. 9 powołanej ustawy dział rozwój regionalny obejmuje sprawy współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami je zrzeszającymi. Stowarzyszenie wskazało, że w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 r. (syng. akt IV SO/Po 9/11) w sprawie przeciwko Z.M.P. sąd wskazał, iż "działalność Z. M. P. jako stowarzyszenia jednostek gminnych polegająca m.in. na opiniowaniu projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim i niektórych innych ustaw może mieścić się w zakresie działalności publicznej". Związek sam zresztą w § 4 swego statutu wyraźnie zaznaczył, że: "Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Należy w tym miejscu podnieść, że wspieranie idei samorządu terytorialnego stanowi jedno z zadań własnych gminy przewidzianych w art. 7 ust. 1 pkt. 17 ustawy o samorządzie gminnym, a będących właśnie zadaniami publicznymi.

Dalej Stowarzyszenie wskazało, że Związek dysponuje mieniem publicznym. Wynika to wprost ze statutu Związku, który stanowi, że fundusze związku są tworzone min. ze składek członków Związku, opłat pobieranych od członków za czynności dokonywane w interesie i na zlecenie danego członka oraz subwencji (§ 12 statutu). Składki członków-gmin nie są niczym innym jak środkami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i jako takie są one jawne (art. 33 tej ustawy). Powyższe wynika z faktu, iż jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami sektora finansów publicznych (art. 9 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), a wydatkowane przez nie środki, tj. w przedmiotowej sprawie składki oraz opłaty do funduszu Z.M.P., są środkami publicznymi. Również wpływy do funduszu Związku w postaci subwencji, rozumianych jako bezzwrotna pomoc finansowa udzielana z budżetu państwa, są środkami publicznymi (tak też: Postanowienie WSA o sygn. akt IV SO/Po 9/11). Mając na względzie powyższe, wskazać należy, iż twierdzenie Związku o niedysponowaniu przez niego żadnym składnikiem majątku publicznego jest twierdzeniem bezzasadnym.

Stowarzyszenie dodało, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej postanowił zdefiniować podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznych (tj. władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne) poprzez jedynie wyszczególnienie niektórych możliwych podmiotów, nie zamykając tym samym katalogu adresatów dyspozycji z art. 4 ust. 1 tejże ustawy. Tym samym, powoływanie się przez Związek na fakt niedysponowania przez niego żadnym składnikiem majątku publicznego, a co, jak zostało to wykazane powyżej, jest twierdzeniem błędnym, w żadnej mierze nie skutkuje niemożnością zaklasyfikowania Związku jako adresata przedmiotowego przepisu.

Odnosząc się do ostatniej okoliczności, która stawia Związek w pozycji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, podnieść należy, iż Związek jest jedynym podmiotem posiadającym informacje, o które wnioskowała strona skarżąca. Wynika to z § 4 statutu Związku, który stanowi, że zadania publiczne Z.M.P. wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek będąc samorządnym i samostanowiącym podmiotem, jest tym samym jedynym podmiotem posiadającym informacje dotyczące jego funkcjonowania i władnym aby je udostępnić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Związek podniósł, że Stowarzyszenie nie wyczerpało trybu zaskarżenia.

Ponadto organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko, że Związek nie należy do żadnego z wymienionych podmiotów zobligowanych do udostępnienia informacji publicznej, nie jest on bowiem ani organem administracji publicznej, ani organem samorządów gospodarczych czy zawodowych czy innym wymienionym w powołanym przepisie podmiotem.

Dodatkowo wskazać należy, że żadne miasto będące członkiem Związku nie przekazało mu do wykonania zadań publicznych, Związek nie dysponuje też żadnym składnikiem majątku publicznego. Te okoliczności również więc wykluczają zastosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Przed dokonaniem oceny wniesionej skargi w pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii różnicy w nazwie podmiotu składającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a podmiotu wnoszącego skargę.

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z postanowienia z [...] marca 2013 r. Sądu Rejonowego w W. zmieniającego nazwę Stowarzyszenia, uznać należy że z wnioskiem jak i skargą wystąpił ten sam podmiot.

Odnosząc się natomiast do wniosku Związku o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia wskazać należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Związku Miast Polskich w zakresie udostępnienia stronie skarżącej linków do Biuletynu Informacji Publicznej zawierających:

- protokoły z posiedzeń zarządu ZMP za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.,

- protokoły z posiedzeń wszystkich komisji,

- sprawozdanie z wykonania budżetu za lata 2009, 2010, 2011, 2012,

- bilans za lata 2009, 2010, 2011, 2012,

- budżet na rok 2013,

- informację w jakiej wysokości każdy członek ZMP wnosi składkę.

Ponadto strona wskazała, że w przypadku braku możliwości przesłania linków wnosi o udostępnienie tych informacji w postaci skanów i przesłanie ich na adres e-mail.

Wobec powyższego koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy Związek jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii czy Związek jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie będzie miało wpływ na dalsze rozważania czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3).

W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

W tym miejscu zgodzić należy się z organem, że art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do jej udzielenia nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., l OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że Związek Miast Polskich jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że Związek Miast Polskich jak wynika z art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest stowarzyszeniem do których stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach, z tym że dla założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami.

Stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 855 ze zm.). Majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej (art. 33 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). Stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach (art. 35 Prawa o stowarzyszeniach).

Działalność Związku Miast Polskich określona została w statucie (§ 1 Statutu) jako wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz dążenie do gospodarczego i kulturalnego rozwoju miast polskich poprzez:

1) reprezentowanie miast we wszystkich wspólnych sprawach na forum ogólno-państwowym i międzynarodowym,

2) inicjowanie i opiniowanie projektów aktów prawnych, dotyczących samorządów terytorialnych,

3) propagowanie wymiany doświadczeń w zakresie wykonywanych zadań własnych miast i zadań im zleconych przez administrację rządową,

4) inspirowanie i podejmowanie wspólnych inicjatyw gospodarczych, mających wpływ na rozwój i bogacenie się miast polskich,

5) inspirowanie i podejmowanie wspólnych inicjatyw służących kulturalnemu rozwojowi miast, nawiązywaniu przez nie korzystnych kontaktów zagranicznych oraz wymiany naukowej i kulturalnej,

6) prowadzenie pracy informacyjnej, konsultacyjnej i programowej, mającej na celu wspólne rozwiązywanie problemów w zakresie poszczególnych dziedzin działalności samorządu miejskiego,

7) prowadzenie działalności wydawniczej, szkoleniowej i promocyjnej, dotyczącej problematyki Związku i jego członków.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Ponadto art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wykonuje zadania własne gminy jakim jest wspieranie idei samorządu terytorialnego.

Ponadto wskazać należy, iż sprawy rozwoju regionalnego stanowią dział administracji rządowej, co wprost wynika z regulacji art. 5 pkt 18a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 65, poz. 437 ze zm.). Natomiast w myśl art. 23 a pkt. 9 ustawy o działach administracji rządowej dział rozwój regionalny obejmuje sprawy współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami je zrzeszającymi, a także z partnerami społeczno-gospodarczymi, w zakresie dotyczącym rozwoju społeczno-gospodarczego, regionalnego i przestrzennego kraju.

Ponadto zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr 234, poz. 1536 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Do sfery zadań publicznych ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zalicza zadania w zakresie m.in. działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych a także działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 w zakresie określonym w pkt 1-32 (art. 4 ust. 1 pkt 13 i 33 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Zwrócić należy również uwagę, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca o której mowa wyżej odbywa się w szczególności w formach m.in. konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie).

Ponadto na co słusznie uwagę zwróciła strona skarżąca, że ze Statutu wprost wynika, iż związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (§ 4 Statutu).

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze kwestie finansowania działalności Związku Miast Polskich. Jak wskazano już wyżej majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej (art. 33 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). Stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach (art. 35 Prawa o stowarzyszeniach)

W myśl § 12 Statutu Fundusze Związku tworzy się:

1) ze składek członkowskich,

2) z opłat pobieranych od członków Związku za jego czynności dokonywane w interesie i na zlecenie danego członka Związku, stanowiących zwrot wyłożonych kosztów,

3) z dochodów z działalności gospodarczej, z urządzeń i przedsiębiorstw Związku,

4) z subwencji,

5) z darowizn i zapisów na rzecz Związku,

6) z pożyczek oraz emisji obligacji.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego subwencja (dotacja) jest to bezzwrotna pomoc finansowa udzielona przedsiębiorstwu, instytucji lub organizacji ze środków publicznych.

Jak wynika ze sprawozdania z działalności Zarządu Związku Miast Polskich w V kadencji (2007-2010) (dostępny na stronie www.zmp.poznan.pl) "środki z dotacji (grantów) i innych źródeł, uzyskane na realizację konkretnych przedsięwzięć, stanowiły istotną część przychodów Związku w latach 1998 i 1998, po czym - zgodnie z przewidywaniami - znacząco spadły, by w roku 2002 ponownie wzrosnąć, dzięki pilotażowi wyborczemu. Począwszy od roku 2007 nastąpił znaczny wzrost udziału grantów w finansowaniu Związku, osiągając w latach 2009-10 około połowy wszystkich przychodów".

Ponadto wskazać należy, iż dochodem Związku Miast Polskich są m.in. składki członkowskie uiszczane przez miasta polskie, które to składki w istocie pochodzą z dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Zwrócić również należy uwagę na art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. W myśl ust. 2 gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.

W świetle powyższego, zdaniem składu orzekającego, trudno byłoby uznać, że Związek Miast Polskich nie prowadzi działalności publicznoprawnej i nie należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

W dalszej kolejności rozważania wymaga aspekt przedmiotowy sprawy tzn. czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszące się do jego działalności. Nie ulega wątpliwości, że protokoły posiedzeń zarządu Związku, bilanse, sprawozdana z wykonania budżetu oraz informacja o wysokości wnoszonych składek przez poszczególnych członków związku odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadania własnego gminy, a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących w znacznej części ze środków publicznych.

Uznając, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, a Związek wykonujący zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek z dnia 1 marca 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 powołanej ustawy wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"). Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 kpa. Przepis art. 1 i 2 kpa wskazują na postępowania, w których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się przepisów Kodeksu.

Powyższe oznacza, że Związek powinien zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Związek w odpowiedzi na wniosek wskazał, że nie jest podmiotem obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, Związek jest podmiotem wykonującym zadania publiczne o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto żądanie udostępnienia określonych we wniosku dokumentów jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o jej odmowie, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. W przedmiotowej sprawie skierowanie do Stowarzyszenia zwykłego pisma nie spełnia powyższych wymogów.

Wobec powyższego uznać należy, że do dnia rozpoznawania skargi Związek nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W ocenie składu orzekającego z uwagi na fakt, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 1 marca 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie i od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania wyroku minęło bezskutecznie ponad 9 miesięcy, bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro wniosek strony nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tutejszy Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, tj. uwzględnił skargę, zobowiązując Związek do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 Ppsa.