Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1816/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 art. 73, art. 65 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i par. 14  ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: par. 9
journal: Dz.U. 1999 nr 62 poz 697
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 325/04 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić radcy prawnemu J. W. z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych wraz z 22% podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej E. R. z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 325/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi H. S. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego H. S. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 51 ust. 1 a w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zezwolił inwestorowi – T. R. na wznowienie robót budowlanych związanych z remontem garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., zgodnie z projektem budowlanym na dokończenie przerwanych robót budowlanych - "Projekt Budowlany dokończenia budowy". Organ wskazał, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej dniu [...] na działce przy ul. [...] w G. stwierdzono, że są na niej prowadzone roboty budowlane związane z remontem istniejącego garażu. Podczas prowadzonych prac został zmieniony układ konstrukcyjny i poziom dachu, a prace te wykonywane były bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] nakazano inwestorowi przedłożyć do dnia [...] inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, orzeczenie techniczne stanowiące opis i ocenę tych robót, projekt budowlany na dokończenie robót oraz dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor żądane dokumenty dostarczył w dniu [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. zarzucił naruszenie art. 107 § 3, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podniósł, iż organ I instancji ocenił dostarczone przez inwestora dokumenty bez udziału skarżącego, nie poinformował odwołującego się, ani jego pełnomocnika o możliwości zapoznania się z tymi dokumentami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jakoby postanowienie Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia [...], sygn. akt [...] stanowiło potwierdzenie prawa T. R. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący się wskazał, iż w tym postępowaniu sądowym nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie dające inwestorowi takie prawo. Przedmiotowy garaż stoi częściowo na działce odwołującego się, który nie wyrażał zgody na jakiekolwiek prace budowlane na jego działce. H. S. stwierdził, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniała działka nr [...] przy ul. [...], albowiem rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego w G., sygn. akt [...] podzielono ją na działki nr [...], [...] i [...]. Zatem organ badał przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na nieistniejącej działce. Zarzucono, iż organ nie mógł zezwolić na wznowienie robót budowlanych w przypadku, gdy żądane dokumenty zostały przez inwestora przedłożone z uchybieniem terminu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy zauważył, że o zmianie numeru działki strony powiadomiły organ I instancji dopiero w piśmie z dnia [...]; wskazany w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji numer działki został sprostowany postanowieniem z dnia [...]. Stwierdził, że organ I instancji nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z dostarczonymi przez T. R. dokumentami przez co naruszył przepisy administracyjne dotyczące zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. W związku z tym organ odwoławczy, pismem z dnia [...], zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją, eliminując uchybienia organu I instancji w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego zarzut, iż T. R. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezzasadny, gdyż Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] działkę nr [...], na której znajduje się przedmiotowy garaż, przyznał do współwłasności E. Z. R. w 1/3 części, J. R. w 1/3 części i T. R. w 1/3 części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. S. ponowił zarzuty odwołania, a nadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 i art. 113 § 1 k.p.a. - wszystkie w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zamiast art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane (...)

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ oparł się na dowodach z dokumentów, których nie udostępniono stronie nawet do wglądu. Wyznaczony H. S. termin do zapoznania się z dokumentacją techniczną upływał w dniu [...], tymczasem organ II instancji w dniu [...] wydał zaskarżoną decyzję. Próba sanacji błędu organu I instancji przez organ odwoławczy poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się jedynie z dokumentacją techniczną, dostarczoną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym była niewłaściwym sposobem postępowania. Podniesiono, iż organ II instancji dokonywał rozważań m. in. w oparciu o postanowienie o sprostowaniu numeru działki z dnia [...], zaś w sentencji własnej decyzji uwzględnił pierwotną (bez sprostowania) treść decyzji organu I instancji. Skarżący zaznaczył, że postanowienie to w przepisanym terminie zaskarżył do Sądu, a organ II instancji rozpoznał odwołanie od decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie, które zarzucało niedopuszczalność takiego sprostowania. Tym samym organ II instancji dokonał ustaleń sprzecznych z ustaleniami organu I instancji. Z nieprawomocnie sprostowanej decyzji PINB wynika, że dokonano oględzin nieistniejącej jeszcze działki [...], zaś z decyzji PWINB, że była to działka [...]. To zestawienie wskazuje, że tak naprawdę nie wiadomo, na której z działek dokonano oględzin i w jakim zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu organ I instancji, nie powiadamiając H. S. o możliwości zapoznania się z dokumentami przedłożonymi przez inwestora, uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do tych dokumentów, przyjmując je jednocześnie za wiarygodne, wbrew przepisom k.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1227/01 (LEX nr 109326) Sąd wskazał, iż już samo naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - dotyczącej ustalenia, na jakiej działce inwestor prowadził prace budowlane i w stosunku do jakiego terenu organ wydał swoją decyzję. Zapewnienie zaś stronie przez organ II instancji możliwości zapoznania się jedynie z częścią techniczną dokumentacji nie mogło w całości sanować uchybień organu I instancji. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w niekompletnym materiale dowodowym, co do którego strona nie mogła się wypowiedzieć ( art. 80, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż decyzja organu II instancji została wydana przed upływem terminu wyznaczonego stronie do zapoznania się z dokumentami. Skoro zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dokumentami zostało doręczone w dniu [...] M. S. - pełnomocnikowi H. S., to termin do zapoznania się z aktami sprawy oraz dostarczoną dokumentacją techniczną minął w dniu [...] - organ decyzję wydał w dniu [...]. Fakt, iż dodatkowe zawiadomienie doręczono bezpośrednio stronie nie może wywoływać negatywnych skutków dla organu, albowiem prawidłowo zawiadomiono pełnomocnika tej strony.

Sąd zauważył też, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności zapoznać strony postępowania z całością dokumentów przedłożonych przez inwestora i wnikliwie zbadać, na czyjej działce znajduje się przedmiotowy garaż, aby móc wydać decyzję w stosunku do precyzyjnie określonego w decyzji terenu, a także wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, iż organ naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja nakazująca T. R. przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych przy przebudowie garażu do stanu zgodnego z prawem zakreślała termin wykonania tego obowiązku do dnia [...]. Niewykonanie obowiązku w tym terminie skutkuje konsekwencjami określonymi w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, jakimi są nakaz zaniechania robót lub rozbiórka obiektu bądź jego części. W tej sytuacji wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych w oparciu o dokumenty złożone po upływie terminu do ich przedłożenia i bez zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było niezgodne z prawem.

Za błędny Sąd uznał zarzut, iż przedłożenie przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi warunek niezbędny do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu art. 51 ust. 1a uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu robót jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu. W postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót, a zatem obojętna jest okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac.

Skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia wniosła E. R., reprezentowana przez radcę prawnego J. W.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż pierwsze wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie zostało doręczone skutecznie i zarządzenie powtórnego doręczenia wezwania;

b) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo nieuzupełnienia braków formalnych skargi w terminie.

Nadto z ostrożności procesowej skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], mimo że nie istniały podstawy do uwzględnienia skargi, albowiem wbrew stanowisku WSA w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i decyzje organów administracji odpowiadały prawu;

b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji dopuścił się naruszenia w./w. przepisów albowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego;

c) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się naruszenia w./w. przepisu wskutek nie powiadomienia strony postępowania H. S. o możliwości zapoznania się z dokumentami przedłożonymi przez inwestora, mimo, że organ II instancji sanował uchybienie organu I instancji i zapewnił stronie możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym;

d) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się naruszenia w./w. przepisu poprzez dowolną ocenę dowodów i dowolne ustalenie stanu faktycznego, mimo że organ ocenił w całości zebrany w sprawie materiał dowodowy;

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich elementów określonych w tym przepisie;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w przypadku, gdy dokumenty złożone zostały po upływie terminu do ich przedłożenia a organ administracji nie zmienił decyzji, niezgodne z prawem było wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne na mocy art. 189 i art. 203 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi wniesionej przez H. S., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Ewentualnie, na mocy art. 185 i art. 203 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku winna zostać odrzucona, gdyż skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi, mimo upływu 7 dni od doręczenia zastępczego. Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi, lecz w dniu 28 lipca 2004 r. zarządził ponowne doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych z uwagi na brak powtórnego awiza. Zdaniem skarżącej, Sąd dokonując powtórnego doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi naruszył przepisy art. 73 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołano się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2004 r., III CZP 112/2003, OSNC 2005/4/61 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2006 r., II GZ 134/2005 ).

Stwierdzono także, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § k.p.a. Organ administracji zebrał materiał w sposób wyczerpujący i umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności organ dokonał oględzin garażu oraz działki, zebrał dokumenty niezbędne dla oceny zasadności złożonego przez inwestora wniosku oraz wymaganego przez przepisy prawa budowlanego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż pełnomocnik H. S. miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przedstawienia dowodów na poparcie ewentualnych twierdzeń i zarzutów, jednak nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Organ II instancji "naprawił" uchybienie organu I instancji umożliwiając stronie możliwość zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w toku sprawy. Wbrew ocenie Sądu organy administracji nie dopuściły się "samowoli" w ocenie materiału dowodowego. Skoro inwestor przedłożył wszystkie wymagane przez organ dokumenty i nie wzbudzały one uzasadnionych wątpliwości co do ich prawidłowości, to nie było podstaw do odmowy im wiarygodności. Nadto uzasadnienie decyzji odpowiadało warunkom formalnym określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej dokonał niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazano, że w przypadku gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał decyzji na podstawie art. 51 ust. 2 a inwestor dostarczył żądane dokumenty po wyznaczonym terminie - organ miał obowiązek dokonać ich oceny i w przypadku stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku wydać decyzję na wznowienie robót. Inwestor wypełnił obowiązek złożenia konkretnych dokumentów i skierował do organu prośbę o przedłużenie terminu do złożenia tych dokumentów, przestawiając przyczyny obiektywnej niemożności złożenia dokumentów w terminie.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił E. R. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 73 art. i 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez zarządzenie powtórnego doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi zamiast odrzucenia skargi.

W pierwszej kolejności przyznać należy, iż przepis art. 73 p.p.s.a. przewiduje, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających, pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej, pozostawiając o tym wymagane tym przepisem zawiadomienie. Jednocześnie przepis ten stanowi, iż w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu.

W tym miejscu podnieść jednak należy, iż wprawdzie – jak wyżej wskazano – przepis art. 73 p.p.s.a. przewiduje złożenie przesyłki na okres siedmiu dni w placówce pocztowej to jednak, oceniając skuteczność doręczenia przesyłki, nie można pominąć brzmienia art. 65 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez pocztę stosować tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym. Powyższy tryb reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym ( Dz. U. Nr 62, poz. 697 ze zm.).

Według § 9 tegoż rozporządzenia listonosz pozostawia zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we właściwej pocztowej placówce oddawczej w terminie siedmiu kolejnych dni, licząc od dnia następnego po dniu pozostawienia zawiadomienia u adresata i dokonuje adnotacji o niedoręczeniu przesyłki na potwierdzeniu odbioru oraz adnotacji "awizowano dnia" na adresowej stronie niedoręczonej przesyłki (...). Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór przesyłki w powyższym terminie pocztowa placówka oddawcza sporządza powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie kolejnych siedmiu dni, licząc od dnia następnego po dniu sporządzenia zawiadomienia, które listonosz doręcza adresatowi. Przesyłkę przechowuje się w pocztowej placówce oddawczej przez siedem kolejnych dni, licząc od dnia następnego po dniu pozostawienia u adresata (...) powtórnego zawiadomienia.

Powyższe brzmienie § 9 rozporządzenia uzyskał - z dniem 1 kwietnia 2003 roku - w następstwie nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 21 marca 2003 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym ( Dz. U. Nr 55, poz. 489 ). Nowelizacja ta jest wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 września 2002 r., SK 35/01, stwierdzającego niezgodność § 9 ust. 3 rozporządzenia - w zakresie, w jakim ustanawiał tylko siedmiodniowy termin przechowywania w pocztowej placówce oddawczej przesyłek - pism sądowych, a tym samym uniemożliwiał powtórne zawiadomienie adresata o tym piśmie - z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( por. OTK-A 2002/5/60 ). Przypomnieć należy, iż w punkcie trzecim wyroku z dnia 17 września 2002 r., SK 35/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 9 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia traci moc z dniem 31 marca 2003 roku.

Mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 65 § 2 p.p.s.a. i § 9 cytowanego rozporządzenia uznać należy, iż także w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesyłka winna być awizowana dwukrotnie i przechowywana w pocztowej placówce oddawczej przez siedem kolejnych dni po każdym awizowaniu (podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005r., II OZ 1460/05 – nie publikowane, wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006r., II FSK 750/05, LEX nr 282679, z dnia 8 listopada 2006r., I GSK 3178/05, LEX nr 301847 ).

Nadto wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt P 13/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 oraz z 2005 r. Nr 94, poz. 788 i Nr 250, poz. 2118) w zakresie, w jakim ustanawia siedmiodniowy termin przechowywania pisma procesowego i nie wymaga ponawiania zawiadomienia adresata o złożeniu tego pisma, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 38, poz. 268 ) - OTK-A 2006/2/20.

Powyższe wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył przepis art. 73 p.p.s.a. nakazując powtórne doręczenie skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wezwanie nie zostało powtórnie awizowane, to miał podstawy do zarządzenia ponownego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi. Z tych też względów także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ( nie odrzucenie skargi ) należy uznać za nieuzasadniony. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie bowiem uznał, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji – jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji -

nie powiadomił H. S. o możliwości zapoznania się z dokumentami przedłożonymi przez inwestora, a tym samym uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do tych dokumentów. Jest to tym bardziej istotne, iż ten właśnie materiał dowodowy stanowił w ocenie organu podstawę do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie, iż H. S. nie brał udziału w istotnych czynnościach postępowania poprzedzających wydanie decyzji, które to czynności stanowiły główną a zarazem przeważającą część tego postępowania. Możliwość wypowiedzenia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału faktycznego i prawnego, który ma być podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony postępowania. Odstąpienie od tego wymogu jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, przewidzianych w art. 10 § 2 k.p.a., a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Uchybienia tego nie mógł sanować organ odwoławczy, gdyż takie działanie oznaczałoby w istocie pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. ).

Podzielić również należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż jako dowolne i naruszające przepisy art. 80 i art. 81 k.p.a. należy traktować ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o materiał dowodowy, co do którego strona nie mogła się ustosunkować. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia ponownie postępowania przed organem I instancji, z zagwarantowaniem stronom ich praw, a w toku tego postępowania organ winien ustalić, na której działce znajduje się przedmiotowy garaż.

Zaznaczyć należy, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Oznacza to tym samym, iż oznaczenie działki budowlanej stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia. Z tych przyczyn błędne oznaczenie działki budowlanej tj. jej numeru ewidencyjnego w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jako sprostowanie oczywistej omyłki. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zaakceptował zmianę oznaczenia działki budowlanej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] w drodze sprostowania tej decyzji i przyjął, że nr działki został sprostowany postanowieniem organu I instancji z dnia [...].- podkreślić należy, iż na to postanowienie H. S. wniósł odwołanie, które rozpatrzone zostało po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji w niniejszej sprawie.

Dodatkowo zauważyć należy, że protokoły oględzin z dnia [...] jak i z dnia [...] stanowią odzwierciedlenie przeprowadzenia oględzin na działce nr [...]. Protokoły oględzin nie odzwierciedlają położenia przedmiotowego garażu po podziale działki nr [...] (w wyniku zniesienia współwłasności) na działki nr [...], nr [...] i nr [...].

W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji i ustalenie, na której działce znajduje się przedmiotowy garaż. Z tych też względów zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ naruszył te przepisy, gdyż udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych mimo, że inwestor wykonał obowiązki po terminie określonym w decyzji z dnia [...]. Dokonując takiej oceny Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku umknęło, iż organy administracji publicznej obu instancji stosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku, w tym art. 51 ust. 1a. Jak stanowił art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Sankcje w przypadku niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 - w postaci wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części – przewidywał wówczas art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego nie zaś art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z uwagi jednak na to, że - jak wyżej wskazano - zaistniały przesłanki do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji publicznej, a więc organy zobowiązane są ponownie rozpatrzyć sprawę, a nadto nastąpiła zmiana stanu prawnego powyższa kwestia nie ma istotnego znaczenia.

Zauważyć jednak należy, iż dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ), tj. od dnia 31 maja 2004 r., wykonanie ( bądź niewykonanie ) obowiązków zostało wyraźnie powiązane z upływem terminu zakreślonego w decyzji o nałożeniu tych obowiązków na inwestora - przez użycie sformułowań: "po upływie terminu..." w ust. 3 i ust. 4 art. 51 oraz przez użycie sformułowania " w przypadku niewykonania w terminie obowiązku..." w ust. 5 art. 51. Do dnia wejścia w życie tej noweli w przepisie art. 51 ustawy funkcjonował zwrot: "w razie niewykonania obowiązków, o których mowa..." bez tak jednoznacznego odwołania się do terminu określonego w decyzji nakładającej obowiązki.

Nadto jak wynika z akt administracyjnych inwestor zwracał się pisemnie do organu I instancji o przedłużenie terminu wykonania obowiązków - podnosząc niemożność ich wykonania w zakreślonym terminie - z uwagi na nieprawomocne jeszcze postanowienie o zniesieniu współwłasności i związaną z tym niemożność dokonania wpisu do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Okoliczność, iż organ nadzoru budowlanego nie odpowiedział w stosownej formie na ten wniosek nie może obciążać strony. W takiej sytuacji nie można uznać, że działanie inwestora rzeczywiście nosi znamiona przekroczenia wyznaczonego w decyzji terminu. Przypomnieć należy, iż termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki jak i uwzględniać warunki techniczno – organizacyjne wykonania obowiązków. Sąd administracyjny władny jest do oceny możliwości zachowania terminu przez stronę oraz zasadności nałożenia określonych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok opowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W punkcie drugim sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - orzekł o przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu J. W. - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.