Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 111/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 24 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7 b ust. 1 pkt 1a, art.
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 45 ust. 1, par. 45 ust. 1, par. 46 ust. 2, par. 48, par. 49, par. 47 ust. 3, par. 66 ust. 1, par. 67, par. 68, załącznik nr 4 pkt 21
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 77, art. 10, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 20, art. 21, art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 44 pkt 2, § 45, § 46 i § 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U Nr 38, poz. 454 ) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. B. i J. B., orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] dotyczącej aktualizacji użytku w działce nr [...] – zgodnie z operatem pomiarowym, sporządzonym przez geodetę uprawnionego.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że A. B. i J. B. wystąpili do organu z wnioskiem o zmianę użytku w działce [...]. Na podstawie załączonego do wniosku operatu pomiarowego sporządzonego przez geodetę uprawnionego ustalono, że na terenie przedmiotowej działki został wybudowany budynek mieszkalny wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nim związanymi. W związku z powyższym postanowiono dokonać aktualizacji danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków i wprowadzić nowy użytek oznaczony symbolem "B"- tereny mieszkaniowe. Powierzchnia użytku została określona przez geodetę w załączonym do operatu pomiarowego wykazie zmian gruntowych. W celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie organ orzekł jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. B. i J. B. wnosząc o zmianę powierzchni wprowadzonego użytku gruntowego "B" na powierzchnię około 3,5 ara. W uzasadnieniu podnieśli, że tylko ta powierzchnia działki zmieniła przeznaczenie na teren mieszkaniowy, powołując się przy tym na złożony wraz z wnioskiem operat pomiarowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podstawowym obowiązkiem Starosty w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Obowiązek ten wynika wprost z § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych następuje w trybie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia, do "użytków rolnych" zalicza się, grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, grunty pod rowami. Natomiast do użytku "B- tereny mieszkaniowe" zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne, funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi, podwórza, dojazdy, przejścia, a także ogródki przydomowe. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił faktyczny sposób zagospodarowania działki i stwierdził, że w całości utraciła ona charakter gruntu rolnego. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie tj. mapy zasadniczej, mapy ewidencji gruntów i budynków, a przede wszystkim na podstawie inwentaryzacji powykonawczej organ stwierdził, że centralnie na działce usytuowany jest budynek mieszkalny, do budynku został urządzony dojazd, w północnej części działki zlokalizowane jest szambo. W ocenie organu, wszystkie te budowle związane są funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym i tworzą zorganizowaną całość, która zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia powinna być zaliczona do użytku gruntowego "B - tereny mieszkaniowe", ponieważ w granicach poszczególnych działek kontur "B" powinien być obszarem zwartym, o regularnych granicach, zawierającym w sobie nie tylko grunty zajęte pod budynek mieszkalny, ale także komunikację wewnętrzną i podwórza, zieleń przydomową (drzewa, krzewy, trawniki), urządzenia techniczne związane z funkcją mieszkaniową, miejsca postojowe pojazdów mechanicznych, ogródki przydomowe oraz inne grunty, w tym jeszcze nie urządzone, ale które wraz z pozostałym gruntem stanowią całość pełniącą funkcję mieszkaniową.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne, ponieważ to właśnie z operatu tj. z załączonego do niego wykazu zmian gruntowych wynika zmiana użytku gruntowego w działce nr [...] i jego powierzchni. Strony odwołujące się nie przedstawiły żadnego dowodu na poparcie swoich argumentów, natomiast dokumentacja zgromadzona w sprawie jednoznacznie zaprzecza, by działka w dalszym ciągu była użytkowana rolniczo. Zmiana stanu faktycznego na gruncie udokumentowana opracowaniem geodezyjnym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ przytoczył treść § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazując, iż zmiana stanu faktycznego na gruncie, udokumentowana operatem pomiarowym zawierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych, stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w operacie ewidencji gruntów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł J. B. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego tj. postanowień załącznika Nr 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a.),

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazując na § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz pkt 1 ppkt 1 c Załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia skarżący podniósł, że do gruntów ornych zalicza się ugory i odłogi. Taki właśnie - od co najmniej kilkunastu lat - jest charakter gruntów na prawie całej pozostałej powierzchni działki nr 318, to jest tej, która nie została zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i nie została zajęta pod urządzenia funkcjonalnie z nim związane.

Ponadto zgodnie z pkt 3 ppkt 1 Załącznika Nr 6 do Rozporządzenia, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Tak więc w myśl powyższego przepisu, gruntem zaliczającym się do terenów mieszkaniowych jest grunt, który nie jest wykorzystywany do produkcji rolniczej i leśnej, i jednocześnie jest zajęty pod budynek mieszkalny i urządzenia funkcjonalnie z nim związane. Terenem mieszkaniowym jest zatem wyłącznie grunt znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym i urządzeniami funkcjonalnie z nim związanymi, a nie również pozostała część geodezyjnie wydzielonej działki, na której budynek się znajduje.

Skarżący podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym aktualnie utrwalony i jednolity jest pogląd, że "wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturę. Powyżej zacytowany pogląd został wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 roku, II SA/Kr 992/10, LEX 753728, z powołaniem się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2355/06, LEX nr 319163.

W powołanej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny udzielając odpowiedzi na pytanie: "Czy wydając decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust 1 i art. 12 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, organ orzekający może zezwolić na wyłączenie z produkcji tylko tej części gruntu, która zostanie zajęta pod obiekty budowlane, ciągi komunikacyjne i na cele niezbędne do korzystania z tych obiektów zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy przeciwnie - wyłączeniu z produkcji rolniczej podlega zawsze cała działka geodezyjnie wyłączona, która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne?" podjął uchwałę: "Na podstawie art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu".

W uzasadnieniu uchwały wyrażony został przy tym m.in. pogląd, że: "Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone, przeciwko celom określonym w omawianej ustawie".

W powołanym powyżej wyroku WSA w Warszawie wyrażono natomiast stanowisko, że "Strona może domagać się wyłączenia z produkcji leśnej jedynie takiej powierzchni gruntu jaka, jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy".

Przytoczone orzeczenia zapadły co prawda w związku z postępowaniami toczącymi się na podstawie art. 11, art. 12 i art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jednak dotyczą one wprost problematyki, jaka część działki, na której realizowana ma być budowa budynku mieszkalnego, zmienia charakter działki z rolnej, bądź leśnej na mieszkaniową. W związku z tym poglądy w nich wyrażone zachowują w pełni zastosowanie i aktualność również w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem skarżącego, z powyższych przyczyn stanowisko organu, że działka nr 318 w całości utraciła charakter gruntu rolnego jest pozbawione podstawy faktycznej i prawnej, i nie znajduje oparcia, zarówno w przepisach, jak i w orzecznictwie.

Skarżący podniósł również, że nie jest też trafne stwierdzenie organu, iż "...centralnie na działce usytuowany jest budynek mieszkalny...". Z uwagi na konfigurację działki, której północna granica wynosi ok. 20 m., a południowa ok. 42 m., a także usytuowanie budynku bliżej północnej granicy, powierzchnia działki po południowej stronie budynku wynosi ok. 11 arów, a zatem stanowi blisko 2/3 całej jej powierzchni.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami k.p.a., organ odwoławczy nie pełni takiej funkcji jak sąd administracyjny, lecz w przypadku wniesienia odwołania jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowym wypadku analiza treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy poprzestał jedynie na odniesieniu się do zarzutu podniesionego w odwołaniu oraz do wyrażenia aprobaty dla rozstrzygnięcia organu I instancji.

Najistotniejszym jednak naruszeniem procedury administracyjnej było uchybienie art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się bowiem do zarzutu odwołania, organ II instancji przytoczył jego treść, powołał się na to, że w załączonym do operatu powykonawczego wykazie zmian gruntowych, dotychczasowy użytek został w całości zmieniony na mieszkaniowy, a następnie stwierdził, że:"Strony nie przedstawiły żadnego dowodu na poparcie swoich argumentów, Natomiast dokumentacja zgromadzona w sprawie jednoznacznie zaprzecza, by działka w dalszym ciągu użytkowana była rolniczo. " Tymczasem art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że to "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Strona postępowania administracyjnego ma bowiem prawo ale nie obowiązek zgłaszania dowodów. Obowiązek taki spoczywa natomiast bezwzględnie na organie administracji, który nie tylko, że z urzędu musi zebrać cały istotny dla sprawy materiał dowodowy, to jeszcze ma obowiązek wyczerpująco go rozpatrzyć. Tymczasem organ nie uczynił ani jednego, ani drugiego.

Skarżący dodał, że wbrew stanowisku organu, wykaz zmian gruntowych nie zmienia użytku gruntowego w działce. Zmiana taka wynika z konkretnych okoliczności faktycznych, z którymi przepisy prawa taką zmianę wiążą.

Powyższe naruszenie przepisu postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.) i jako takie stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący podkreślił, że nie spodziewał się, że wbrew treści art. 77 § 1 k.p.a., organ na stronę przeniesie ciężar dowodu. Zdaniem skarżącego, w związku z zarzutem podniesionym w odwołaniu, organ II instancji zobowiązany był do wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu wyrażanych w orzecznictwie poglądów prawnych, których część przedstawiono w pkt 1 uzasadnienia skargi, bądź też organ uzupełni materiał dowodowy jeśli uzna, że taka konieczność zachodzi.

Skarżący podniósł nadto, że gdyby wiedział, iż organ zignoruje swoje obowiązki wynikające z art. 77 § 1 k.p.a., rozważyłby zgłoszenie stosownych wniosków, do czego jako strona ma prawo, ale czego obowiązku czynić nie ma. Tymczasem z pominięciem także wymogu o jakim stanowi art. 10 § 1 k.p.a., został zaskoczony wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, z uzasadnieniem, że nie udowodnił swoich argumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1.03.2013 r. skarżący podniósł, że jako osoba, która nie jest geodetą, nie dysponuje instrumentami prawnymi, które umożliwiłyby mu wpływ na treść operatu powykonawczego, który sporządzony jest przez uprawnionego geodetę. Prawna możliwość zakwestionowania operatu, czy też dokonanych na jego podstawie ustaleń powstaje po stronie skarżącego dopiero w toku postępowania o zmianie danych w ewidencji gruntów. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby tereny mieszkaniowe miały mieć charakter zwarty o regularnych granicach, wyrażony został bez podstawy prawnej. Wymóg taki istnieje przykładowo odnośnie lasów ale nie odnośnie terenów mieszkaniowych.

Skarżący podkreślił, że powołane w skardze orzeczenia zapadły w związku z postępowaniami toczącymi się na podstawie art. 11, art. 12 i art. 28 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jednak dotyczą one wprost problematyki, jaka część działki, na której realizowana ma być budowa budynku mieszkalnego, zmienia charakter działki z rolnej, bądź leśnej na mieszkaniową. Zdaniem skarżącego poglądy w nich wyrażone zachowują w pełni zastosowanie i aktualność w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o bezzasadności skargi.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Nośnikiem wskazanych powyżej informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje w zasadzie sposobu i trybu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz trybu wprowadzania w niej zmian. Obecnie czynią to przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Należy bowiem podkreślić, iż regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji - jak już wspomniano - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy, a wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 07.05.2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, LEX nr 505313, wyrok WSA w Białymstoku z 08.12.2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09 ).

Z mocy § 44 pkt 2 starosta jest zobowiązany do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałem źródłowym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1, przy czym zgodnie z ust. 2 do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35, który określa jakie materiały i dokumenty stanowią materiały źródłowe do założenia ewidencji gruntów i budynków).

Tak więc sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia. Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jak już wskazano na wstępie, jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych o jakich mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.08.2010 r., sygn. akt. II SA/Bk 272/10, LEX nr 74481).

Zauważyć należy, że ustawodawca, wymieniając w określonej kolejności katalog dokumentów stanowiących podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, wskazał tym samym, że podstawą ich ujawnienia winny być przede wszystkim dokumenty wymienione w § 46 ust. 2 rozporządzenia. Dopuszczenie przez ustawodawcę wielu źródeł danych stanowiących podstawę aktualizacji ewidencji gruntów o różnorodnym charakterze nie oznacza tym samym, możliwości dokumentowania danych i ich zmian przy użyciu dowolnego źródła ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt. II SA/Wr 1996/03 oraz D. Felcenloben "Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w kontekście aktualizacji ewidencji gruntów i budynków", Samorząd Terytorialny nr 2/ 2009).

Zdaniem Sądu, taki charakter postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie uprawnia organu rejestrującego do "reformowania", w ramach procedury aktualizacyjnej, dokumentacji w postaci opracowań geodezyjnych w zakresie wykazu zmian gruntowych i dokonywania wpisu danych ewidencyjnych odmiennych od tych, które wprost wynikają z dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia. Innymi słowy, nie można na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów, sądów, czy też uprawnień zastrzeżonych i przynależnych uprawnionym geodetom sporządzającym dokumentację geodezyjno – kartograficzną. Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że aktualizacja danych ewidencyjnych w zakresie żądanym przez stronę wnioskującą o ich dokonanie nie może być wprowadzona bez przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających zasadność wnioskowanych zmian przedmiotowych i w sytuacji gdy organ nie dysponuje innymi materiałami źródłowymi dającymi podstawę do wprowadzenia żądanych przez stronę zmian danych ewidencyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmian na podstawie udokumentowanego zgłoszenia, o którym organ tylko powiadamia ( § 48, § 49) albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z § 47 ust. 3 organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanego lub uzyskania dodatkowych dowodów. W takiej sytuacji organ przeprowadza postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji, które kończy się decyzją o wprowadzeniu wnioskowanej zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

W ramach prowadzonego na wniosek strony postępowania aktualizacyjnego organ rejestrujący związany jest zakresem wniosku, co oznacza brak po stronie organu podstaw do samodzielnego modyfikowania zakresu wnioskowanych zmian oraz aktualizowanie danych ewidencyjnych w takim zakresie, który nie ma potwierdzenia w materiale źródłowym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że sam fakt włączenia (przyjęcia) dokumentacji geodezyjno - kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. O ile zatem organ rejestrujący, po analizie opracowania geodezyjno - kartograficznej przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzna, że - z uwagi na przedmiot żądanych zmian ewidencyjnych - przedłożony dokument nie daje podstaw do wprowadzenia zmian, wydaje decyzję o odmowie ich wprowadzenia.

W ocenie Sądu, przedstawiony powyżej charakter postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów uniemożliwia organowi zastępowanie (jak również modyfikację) danych wynikających z dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia danymi, które wynikają np.: z zeznań świadków, wyjaśnień strony, czy też oględzin działki. Należy mieć bowiem na uwadze, że o ile przepisy ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają żadnych ograniczeń co do środków dowodowych, jakimi organ winien ustalić spełnienie przesłanki " wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie" i jednocześnie nie uprawniają organów do stosowania innych, niż określone w K.p.a., metod dowodzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.05.2009 r., sygn. akt. II SA/Kr 345/09, LEX nr 557931), to w postępowaniu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów ustawodawca nie dopuścił możliwości dokumentowania danych i ich zmian przy użyciu dowolnego źródła, ponieważ określił katalog dokumentów stanowiących podstawę wpisu w ewidencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt. II SA/Wr 1996/03).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ ewidencyjny poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy w postaci: mapy zasadniczej, mapy ewidencji gruntów i budynków oraz inwentaryzacji powykonawczej wraz z załączonym do tego operatu wykazem zmian gruntowych. Organ nie miał przy tym wątpliwości co do prawidłowości przedstawionej przez skarżącego inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w konsekwencji – po analizie dokumentacji zebranej w sprawie - wydał decyzję, która uwzględniała w całości wniosek skarżącego poparty załączonym do niego operatem pomiarowym. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący kwestionował w toku postępowania prawidłowość operatu geodezyjnego, który to operat dołączył do wniosku dotyczącego zmian danych ewidencji gruntów. Zawarty w odwołaniu ogólny zarzut, iż z operatu powykonawczego wynika, iż powierzchnia działki [...], która zmieniła przeznaczenie jest mniejsza niż 5 arów i wynosi 3,5 ara jest nieuzasadniony. Należy podzielić stanowisko organu, że zmiana stanu faktycznego na gruncie została udokumentowana opracowaniem geodezyjnym, a z wykazu zmian gruntowych wynika zmiana użytku w działce nr [...] i jego powierzchni. Zgodnie z powyższym wykazem dotychczasowy użytek gruntowy "RIVa"- pow. 0,18 ha został wykazany w całości jako użytek "B"- pow. 0,18 ha.

Podkreślić również należy, że skarżący nie dostarczył organom dostatecznych argumentów i nie przedstawił dowodów skutecznie podważających prawidłowość załączonego do wniosku opracowania geodezyjnego. Skoro zatem organy orzekające, po analizie dowodów zebranych w sprawie, uznały, że nie ma podstaw do zakwestionowania tego środka dowodowego, a jednocześnie strona wnioskująca o wprowadzenie zmian w ewidencji nie zgłosiła udokumentowanych i dostatecznie uzasadnionych zarzutów do tego opracowania, brak było podstaw do odmowy wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym z dnia 1.03.2013 r., iż strona skarżąca nie dysponuje instrumentami prawnymi, które umożliwiłyby wpływ na treść operatu powykonawczego, a prawna możliwość zakwestionowania operatu, czy dokonanie na jego podstawie ustaleń, powstaje dopiero w toku postępowania o zmianie danych w ewidencji gruntów, nie sposób nie zauważyć, że niezależnie od faktu, iż treść opracowania geodezyjnego była znana skarżącemu przed wszczęciem postępowania w sprawie, skoro dokument ten załączył do wniosku o zmianę danych ewidencyjnych, to w ocenie składu orzekającego, - mając na uwadze treść art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a ustawy, istnieje prawna możliwość zgłoszenia - w trybie sygnalizacji - właściwemu organowi nadzoru umotywowanych zastrzeżeń do sporządzonego przez uprawnionego geodetę opracowania z prośbą o podjęcie stosownych działań kontrolnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności kontrolowanie urzędów instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Z kolei stosownie do art. 7 b ust. 1 pkt 1 a ustawy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy.

Reasumując tę część rozważań, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył art. 77 K.p.a., ponieważ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a ocenę tego materiału przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły również art. 10 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika ( k. 9 ), że organ I instancji zawiadomił skarżącego o możliwości składania pisemnych uwag i wyjaśnień, które mogą wpłynąć na decyzję podjętą w sprawie. Warto również podkreślić, że samo powoływanie się przez stronę na tego rodzaju uchybienia procesowe nie może wywierać skutku w postaci uznania, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Aby zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest do wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( por. wyrok NSA z dnia 18.05. 2006 r., sygn. akt. II OSK 831/05). W ocenie Sądu skarżący w ramach powyższego zarzutu nie wykazał, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, wskazując w uzasadnieniu skargi jedynie ogólnie, że "...gdyby wiedział, że organ zignoruje swoje obowiązki wynikające z art. 77 § 1 K.p.a., rozważyłby zgłoszenie stosownych wniosków".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać go za niezasadny.

Zgodnie z § 66 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są:

1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas,

2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów.

Z kolei § 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami, i tereny różne. Natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami.

Podkreślenia wymaga treść § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z ww. załącznikiem do "użytków rolnych" zalicza się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, grunty pod rowami. Z kolei do "terenów mieszkaniowych" zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.

Jak wynika z załącznika nr 4 do rozporządzenia (pkt 21) kontur użytku gruntowego to ciągły obszar gruntu w granicach obrębu, wyodrębniony ze względu na faktyczny sposób zagospodarowania.

Należy podzielić ustalenia organu, iż analiza materiału zebranego w sprawie: mapy ewidencji gruntów, mapy zasadniczej oraz operatu pomiarowego daje podstawę do stwierdzenia, że budowle istniejące na gruncie (m.in. dojazd, szambo), wykazane w ww. dokumentacji, są funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym i tworzą zorganizowaną całość. Mając na uwadze treść wskazanych przepisów rozporządzenia oraz załączników do tego rozporządzenia, Sąd podziela również stanowisko organu, iż kontur użytku "B" powinien zawierać w sobie nie tylko grunty zajęte pod budynkiem mieszkalnym, ale również komunikację wewnętrzną, podwórza, zieleń przydomową (zieleń niska i wysoka), urządzenia techniczne związane z funkcją mieszkaniową, miejsca postojowe oraz ogródki przydomowe.

W sprawie niniejszej faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki dokumentuje w szczególności operat pomiarowy. Na stronie 8 tego opracowania, zawierającego sprawozdanie techniczne, wykonawca prac geodezyjnych zamieścił oświadczenie, z którego wynika, że przeprowadzono wywiad terenowy oraz pomiar inwentaryzacyjny działki. W terenie pomierzono budynek mieszkalny, przyłącza prądu, kanalizacji i gazu, zjazd indywidualny z drogi gminnej. W świetle powyższego zaistniały podstawy do stwierdzenia, że - wbrew zarzutom skargi - działka nr [...] w całości utraciła charakter gruntu rolnego. Dodatkowym wzmocnieniem tego stanowiska jest załączony do opracowania projekt zagospodarowania działki, który w powiązaniu z pomiarem inwentaryzacyjnym pozwala na uznanie, iż zasadnie organ orzekł o zmianie użytku gruntowego w działce nr [...] i jego powierzchni.

Co zaś się tyczy powołanych w skardze orzeczeń zapadłych w związku z postępowaniami toczącymi się na podstawie art. 11, art. 12 i art. 28 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd zauważa, iż dotyczą one problematyki wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, a więc innego zagadnienia i wykładni innych przepisów prawa materialnego niż mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.