Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1606/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2  i 5, art. 3 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1900/08 w sprawie ze skargi M. R., E. R., R. R. i Ł. R. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 31 marca 2008 r. nr 198/V/14/2008 w przedmiocie zarzutu dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Gminy Konstancin-Jeziorna na rzecz Ł. R. kwotę 510,- (pięćset dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1900/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R., E. R., R. R. i Ł. R., reprezentowanych przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym na uchwałę Nr 198/V/14/2008 Rady Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 31 marca 2008r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obszaru Skolimowa północno-zachodniego – II etap.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W zarzucie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obszaru Skolimowa północno-zachodniego – II etap M. R., E. R., R. R. i Ł. R. wskazali, że ustalenia projektu planu naruszają ich interes prawny, gdyż:

- całkowicie zbędne jest poszerzenie ul. [...] do 10m,

- wyznaczenie osi planowanej drogi wzdłuż osi drogi istniejącej, która jest zawężona i została wydzielona tylko z nieruchomości po jednej stronie drogi stanowi nieuprawnione faworyzowanie właścicieli nieruchomości po przeciwnej stronie drogi (developerów), którzy nigdy nie oddali na rzecz realizacji drogi swoich nieruchomości,

- poszerzenie drogi także kosztem działek po południowej stronie pociągnie konieczność rozbierania ogrodzeń przez wszystkich właścicieli działek z tej strony, czego koszty obciążą podatników,

- jako właściciele działki dodatkowo cofnęli ogrodzenie o ok. 60cm, jednak szerokość drogi pozostała bez zmian, co oznacza, iż poszerzeniu ulegały działki po przeciwnej stronie, o czym informowano władze gminne pisemnie,

- według ustaleń stron, w świetle powołanych dokumentów geodezyjnych aktualna szerokość drogi powinna wynosić 5m, nie 3m.

Zwrócono także uwagę, iż w wyłożonym projekcie planu przyjęto inne wielkości odnośnie wymagań dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne niż w przyjętym już planie zagospodarowania (etap I) – wnioskowano o ujednolicenie tych wielkości.

Uchwałą z dnia 31 marca 2008r. Rada Miejska Konstancin –Jeziorna odrzuciła zarzut M. R., E. R., R. R. i Ł. R.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że:

- początkowo zakładano poszerzenie ul. Kołobrzeskiej do szerokości 8m i miało się to odbyć kosztem działek po północnej stronie, w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1001/04 uchwały o odrzuceniu zarzutu właścicieli działek po północnej stronie Gmina zobligowana jest do równomiernego przeznaczenia powierzchni działek po obu stronach drogi na rzecz poszerzenia ulicy,

- uznano, iż stosowną szerokością drogi będzie 10m (stąd konieczność wydzielenia z działki wnoszących zarzut pasa gruntu o szerokości 3,5m); wynika to z potrzeby zapewnienia komunikacji terenów po ich zurbanizowaniu (powierzchnia terenu ok. 10 ha oznacza możliwość wydzielenia ok. 60 działek); konieczne jest albo wytyczenie nowej drogi albo doprowadzenie istniejącej do wymaganych parametrów (dla drogi dojazdowej D-10m w liniach rozgraniczających). Wybrano poszerzenie, jako wariant mniej inwazyjny i obciążający właścicieli terenów; takie poszerzenie nie koliduje z zabudową a jednocześnie zapewni umieszczenie całej niezbędnej infrastruktury; szerokość drogi ma również znaczenie w kontekście skomunikowania Skolimowa z bocznicą kolejową EC Siekierki,

- wydzielenie istniejącej drogi było warunkiem parcelacji działki, której części nabyli wnoszący zarzut, właścicielką rozparcelowanej działki była F. S., a więc nabywcy działki powstałej w wyniku parcelacji (M. i E. R. właściciele działki nr ew. 35/1 – ½ działki nr ew. 22/3) nie partycypowali w nieodpłatnym przekazaniu działki na drogę; z dokumentów wynika, że działki zostały wydzielone w 1961r., natomiast sprzedaży działek (w tym nr ew. 22/3) dokonano po parcelacji w 1962r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę oraz w piśmie procesowym i na rozprawie M. R., E. R., R. R. i Ł. R. podnieśli następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania w zakresie przyjmowania uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, rozpatrzono więcej zarzutów niż to wynikało z planowanego wcześniej porządku, spowodowało to, że część zainteresowanych nie przybyła by bronić swojego interesu, a także skarżący Ł. R. nie mógł wypowiedzieć się na sesji rady,

- w trakcie drugiego wyłożenia skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z prognozą wpływu planu na środowisko,

- uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- uprzednio nie przewidywano poszerzenia ulicy do 10m, lecz do 8m,

- orzeczenie, na które powołuje się Rada Miasta dotyczy innego fragmentu ulicy Kołobrzeskiej,

- plan sporządzono na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, co stanowi naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002r. Nr 1, poz. 12); wykorzystane do opracowania planu mapy zostały sporządzone wg stanu na gruncie, nie wg stanu własności wynikającego z innych dokumentów (dawnych map, ksiąg wieczystych),

- akt notarialny nabycia ich działki pochodzi z 1962r., zaś przekazanie działki pod drogę (nr ew. 302) nastąpiło dopiero w 1963r., skoro przekazanie działki pod drogę nastąpiło z całej nieruchomości to skarżący wnoszą z tego, że także z ich działki; w takiej sytuacji ciężar poszerzenia drogi powinni ponosić właściciele działek po stronie przeciwnej, którzy dotąd nie oddali gruntu pod drogę.

Wskazano, iż w sprawie naruszono art. 32 i art. 64 Konstytucji w zakresie zasady równości stron oraz poszanowania własności prywatnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Konstancin-Jeziorna wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zainteresowani zostali pisemnie powiadomieni o terminie sesji rady, na której omawiany był ich zarzut. Z powodów lokalowych takie dokumenty, jak prognoza oddziaływania na środowisko są udostępniane na etapie wyłożenia planu na prośbę zainteresowanych, z tekstu zawiadomienia wynikało, że skarżący mogą się z tym dokumentem zapoznać. Kwestii tej nie podniesiono w zarzucie do planu.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i wskazał, że rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obszaru Skolimowa północno-zachodniego – II etap nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wobec czego legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu przy zastosowaniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą.

Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta w sposób jasny i zrozumiały wskazała, że społeczność lokalna zainteresowana jest realizacją układu drogowego spełniającego parametry wynikające ze stosownych wymagań technicznych (co nie koliduje z istniejącą zabudową). Poszerzenie ulicy uznano za rozwiązanie korzystniejsze niż budowa nowej, a potrzeba realizacji drogi jest uzasadniona konkretnymi uwarunkowaniami (skomunikowanie mogących powstać 60 działek oraz komunikacja z bocznicą EC Siekierki). Takie rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu nie narusza prawa. Bez znaczenia pozostaje kwestia, że Rada Miasta w uprzednim składzie uwzględniła zarzut odnośnie zwężenia drogi do 8m.

Odnosząc się do kwestii planowanego równomiernego poszerzenia planowanej ulicy kosztem działek po obu stronach osi istniejącej drogi Sąd wskazał, że o ile brak jest szczególnych okoliczności uzasadniających inne rozwiązania (sposób zabudowy działek przyległych, szczególny ich kształt, uwarunkowania terenowe i in.), przyjęcie takiej opcji należy ocenić jako prawidłowe, w szczególności jako realizujące zasadę równości w kontekście ochrony prawa własności. Analogiczne stanowisko legło u podstaw przywołanego w uzasadnieniu uchwały orzeczenia sygn. akt IV SA/Wa 1002/04. Wyrok ten nie jest wiążący w rozpatrywanej sprawie, w pierwszym rzędzie z uwagi na fakt, iż dotyczy on przebiegu tej samej drogi, lecz w innym jej fragmencie, co oznacza, iż w rozpatrywanym przypadku mogą potencjalnie występować istotne okoliczności różnicujące sytuację faktyczną. Jednak, wbrew twierdzeniom skarżących, tego rodzaju okoliczności, które powinna uwzględnić Rada Miejska podejmując uchwałę o odrzuceniu zarzutów, zdaniem Sądu nie wystąpiły. Ponadto okolicznością uzasadniającą nierówne traktowanie właścicieli przeciwległych działek nie może być także sama kwestia istnienia ogrodzenia i zagospodarowania działki skarżących, skoro w przeważającej mierze działki przyległe po południowej stronie drogi nie są zagospodarowane (analogicznie jak po północnej). Istnienie ogrodzenia pojedynczej działki nie uzasadnia ingerencji w uprawnienia właścicielskie wszystkich działek po przeciwnej stronie. Nie może być również wystarczającym uzasadnieniem prowadzenia drogi liniami wygiętymi, gdyż nie pozostaje to bez znaczenia dla bezpieczeństwa ruchu.

Również wcześniejsze wydzielenie pod drogę pasa gruntu po stronie południowej nie może stanowić uzasadnienia dla nierównego traktowania wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości po przeciwnych stronach drogi. Okoliczność ta, zdaniem Sądu mogłaby odgrywać znaczenie jedynie w przypadku, gdyby wydzielenie nastąpiło kosztem aktualnych właścicieli gruntu przyległego. Natomiast, jak trafnie podniosła Rada w zaskarżonej uchwale z zawartych w aktach dokumentów wynika, że przekazania wydzielonej działki pod drogę dokonała uprzednia właścicielka parcelowanej nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] – F. S. vel S.. Plan parcelacji został zatwierdzony 15 grudnia 1961r., a więc przed nabyciem działki przez rodzinę R.. Wydzielona pod drogę działka nr ew. [...] nie została wydzielona z konkretnej parceli, będącej przedmiotem późniejszego nabycia przez skarżących.

W świetle powyższego Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, iż uchwała o odrzuceniu ich zarzutów jest wadliwa, gdyż naruszono zakres władztwa planistycznego i nie uwzględniono w wystarczającym zakresie konstytucyjnie chronionego prawa własności czy zasady równości. Sąd podniósł, że w procedurze planistycznej dopuszcza się naruszenie prawa własności, gdy zostanie wykazane, że wynikało to potrzeb interesu publicznego.

Co do zarzutu niewłaściwego uzasadnienia uchwały Sąd wskazał, że ustosunkowanie się w uzasadnieniu uchwały do zastrzeżeń właściciela odnośnie występowania przesłanek naruszenia jego interesu prawnego musi być adekwatne do stawianych zarzutów, co jak wskazano w rozpatrywanej sprawie miało miejsce.

Reasumując Sąd stwierdził, że prawo gminy do naruszenia interesu prawnego właściciela mieści się w sprawie niniejszej w zakresie władztwa planistycznego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd odniósł się także do podnoszonej w treści zarzutu kwestii domniemanej niezgodności mapy geodezyjnej, stanowiącej podstawę sporządzania planu ze stanem prawnym (niewłaściwe wytyczenie granic działek po stronie południowej i północnej) i faktycznym (zawężenie pasa drogi). Rada Miejska nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co stanowi uchybienie, które nie może jednak mieć wpływu na ocenę legalności uchwały o odrzuceniu zarzutu, gdyż pozostała argumentacja przywołana w uzasadnieniu jest trafna i zgodna z prawem oraz spełnia wymagania wynikające z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie dowiedli, a nawet nie podnosili, że dane na mapie, stanowiącej podstawę sporządzenia projektu planu były niezgodne z aktualnym rysunkiem zawartym w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co mogłoby mieć wyłącznie znaczenie w sprawie. Podnosili jedynie, że wykorzystana mapa nie odzwierciedla stanu rzeczywistego (prawnego, co do granic nieruchomości i faktycznego, co do przebiegu drogi). Sąd podniósł, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) oraz § 8 rozporządzenia w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rysunek planu sporządza się na mapie poświadczonej za zgodność, przechowywanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jedynie w przypadku braku takiej mapy dopuszcza się wykorzystanie dodatkowych map zawierających dodatkowe dane. Treść wskazanej regulacji dopuszcza jedynie uzupełnienie treści mapy danymi nie zawartymi w zasobie, jednak wyklucza możliwość samodzielnego weryfikowania przez organ planistyczny danych zawartych na aktualnych mapach ewidencyjnych pobranych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (np. w zakresie kwestionowanych granic nieruchomości) na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja danych objętych ewidencją gruntów może się odbyć jedynie w ramach odrębnych procedur wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz aktach wykonawczych.

Sąd podniósł także, że organ gminy nie odniósł się do podniesionej w zarzucie kwestii przyjęcia innych kryteriów skomunikowania działek drogami wewnętrznymi w obowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego na terenach przyległych, w stosunku do procedowanego obecnie projektu planu. W treści pisma skarżących nie wskazano, w jaki sposób zróżnicowanie wymagań dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego (w rozumieniu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), zawarto jedynie wniosek, aby były one jednolite. W takim przypadku, zdaniem Sądu organ gminy mógł potraktować sugestie skarżących nie jako zarzut, lecz protest w myśl art. 23 ust. 1 ustawy (wystąpienie w interesie powszechnym), co oznacza brak potrzeby ustosunkowania się do tego zagadnienia w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowości procedowania Sąd podkreślił, że jego ocenie podlegała jedynie legalność czynności Rady Miejskiej na stosownej sesji, odnośnie podjęcia uchwały dotyczącej zarzutu skarżących (zakres sprawy wyznaczony jest ich interesem prawnym). W tym kontekście bez znaczenia pozostaje kwestia ogólnej ilości omawianych na sesji zarzutów. Istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, że skarżący zostali prawidłowo powiadomieni o terminie sesji rady gminy, na której omawiany był ich zarzut, omawianie ich zarzutu znajdowało się w porządku sesji, zarzut był omawiany i skarżący mogli w sprawie zabrać głos. W tej sytuacji zarzuty w tym zakresie, sformułowane na rozprawie przed sądem uznano za gołosłowne.

Podobnie Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi, iż skarżący nie mogli zapoznać się z prognozą oddziaływania na środowisko na etapie powtórnego wyłożenia planu. Kwestia ta nie była podnoszona we wniesionym zarzucie, co oznacza, że Rada nie odniosła się do niej w zaskarżonej uchwale. Podniesiono ją na etapie wniesienia skargi bez przedstawienia dowodów przemawiających za prawdopodobieństwem wywodzonych tez co do braku dostępu do dokumentu i bez wskazania związku pomiędzy wadliwością uchwały o odrzuceniu zarzutu i brakiem dostępu do prognozy oddziaływania na środowisko (w szczególności, jakimi danymi zawartymi w prognozie nie dysponowali skarżący, co prowadziło do niepodniesienia pewnych istotnych okoliczności w zarzucie, a zatem ich nierozważenia przez Radę).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. R., E. R., R. R. i Ł. R., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika.

Skarga kasacyjna M. R., E. R. i R. R. została postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1606/09 odrzucona.

W skardze kasacyjnej Ł. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia:

1. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), tj. art. 106 § 3 i § 5 tej ustawy przez zaniechanie postępowania dowodowego na okoliczność zabudowy działek po obu stronach ul. Kołobrzeskiej i oparcie ustaleń w tym przedmiocie na niezgodnym ze stanem faktycznym oświadczeniu złożonym na rozprawie w dniu 27 maja 2008r. przez pełnomocnika organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz nieprzeprowadzenie dowodów z 8 dokumentów uzupełniających załączonych przez skarżących przy piśmie procesowym złożonym w WSA w dniu 25 maja 2009r.

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez uprzywilejowanie inwestujących w przyszłości developerów umożliwiając im nieoddawanie pod drogę powierzchni z ich terenów, kosztem powierzchni działek wieloletnich właścicieli nieruchomości w tej części ulicy, nie chroniąc tym samym ich interesów jako sąsiadów przyszłych inwestycji,

b) art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw związanych z prawem ochrony środowiska przez wprowadzenie uciążliwości wynikających z komunikacji (hałas i zanieczyszczenie powietrza) pomimo objęcia tego terenu Strefą Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i wprowadzenie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasady obniżenia wszelkich uciążliwości, głównie komunikacyjnych,

c) art. 18 ust. 2 i ust. 6, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuznanie, że naruszenie tych artykułów powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej,

d) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, mimo wykazania, że projektowany przebieg drogi narusza prawo własności skarżących oraz narusza również zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7 i art. 8 kpa).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że ustalenia dokonane przez Sąd I instancji są "niepełne i niedowiedzione". To, że gmina dysponuje władztwem planistycznym nie oznacza, że może je wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina zasłaniając się władztwem planistycznym nie ma zamiaru żądać przekazania pod drogę terenu – równego przekazanemu wcześniej z nieruchomości KW 2202 o długości 413,46m po stronie południowej – z niezabudowanych jeszcze działek developerów po stronie północnej – co narusza zasadę stabilności porządku prawnego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, zapisane w art. 2 Konstytucji i jest sprzeczne z ustaleniami Sądu i zebranym materiałem dowodowym. Sąd wyciągnął niewłaściwy wniosek, że działka skarżących znajduje się na terenie niezabudowanym i tylko działka skarżących jest zabudowana i dlatego uzasadnione jest, aby z działki skarżących został odjęty pas szerokości 3m na drogę. Planowane odjęcie następnej części działki spowoduje drastyczne ograniczenie sposobu i zakresu korzystania z działki oraz potrzebę rozebrania ogrodzenia oraz części budynku gospodarczego. Natomiast po stronie północnej ulicy Kołobrzeskiej są tylko 2 domy, w tym jeden z nich z wyjazdem na drugą stronę, tj. ul. Konopnicką, poza tym działki są nie ogrodzone – obecnie puste pole.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wcześniejsze wydzielenie pod drogę pasa gruntu o szerokości 6m z nieruchomości po stronie południowej ulicy nie może nie być honorowane przez gminę i pominięte oraz stanowić obecnie uzasadnienia dla przyjęcia zasady równego traktowania wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości po obu stronach drogi. Powołany przez Sąd I instancji wyrok dotyczy innego, dalszego fragmentu ulicy Kołobrzeskiej. Ponadto sporządzenie projektu planu na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej – bo z 1997r. – spowodowało, że inwestycje, które poczynili właściciele działek po stronie południowej po 1997r. nie zostały uwidocznione w projekcie m.p.z.p.

Ponadto skarżący podniósł, że radni, którzy przybyli na posiedzenie XIV Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna w dniach 21 marca 2008r. i 1 kwietnia 2008r. zostali postawienie przed faktem, że zgodnie z pkt VII porządku dziennego mieli podjąć uchwały w sprawie "odrzucenia" wyszczególnionych 34 zarzutów i protestów. Narzucenie więc radnym stanowiska zawartego juz w porządku obrad naruszyło prawa mieszkańców do swobodnej oceny przez radnych złożonych zarzutów. Na sesji Rady, na której miały być rozpatrzone zarzuty do projektu planu uniemożliwiono składającym zarzuty pełne przedstawienie okoliczności przemawiających za ich uwzględnieniem, ponieważ z góry założono, na co wskazuje porządek obrad sesji, że zarzuty zostaną odrzucone bez względu na okoliczności. Ponadto na sesji tej rozpatrzono zarzut, który nie był umieszczony w planowanym wcześniej porządku obrad, co spowodowało, iż część zainteresowanych nie przybyła, by bronić swojego interesu. Stanowi to niedochowanie procedury planistycznej, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; skarżący nie mieli możliwości obrony swojego interesu prawnego.

Uzasadniając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, że w wyniku nieprawidłowego wyłożenia projektu planu po raz drugi w 2007r. nie miał możliwości zapoznania się z prognozą wpływu planu na środowisko i przedstawił argumenty związane z koniecznością udostępnienia tego dokumentu, stanowiącego załącznik do projektu planu, dotyczące ochrony środowiska na terenie objętym projektem planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Konstancin-Jeziorna wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., a w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania – art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. związany z nieustaleniem stanu faktycznego dotyczącego zabudowy działek położonych po obu stronach poszerzanej ulicy Kołobrzeskiej jest usprawiedliwiony. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie w wyjątkowych okolicznościach uzupełniający dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie niniejszej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że z podkładu geodezyjnego wynika, że w przeważającej mierze działki przyległe po południowej stronie drogi nie są zagospodarowane, analogicznie jak po północnej. Skarżący natomiast kwestionuje aktualność mapy, ponieważ inwestycje, które poczynili właściciele działek po stronie południowej po 1997r. nie zostały uwidocznione. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był, badając legalność zaskarżonej uchwały w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności przeprowadzić dowód ze złożonych dokumentów w celu ustalenia, czy Rada Miejska Konstancin-Jeziorna nie naruszyła prawa stosując zasadę równomiernego wydzielania części nieruchomości po obu stronach ulicy na jej poszerzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób ustalić, jakie jest aktualne zagospodarowanie nieruchomości położonych po obu stronach ulicy Kołobrzeskiej w terenie, na którym położona jest działka skarżącego, w jakiej odległości od przewidywanego przebiegu linii rozgraniczających ulicy znajdują się zabudowania po obu stronach ulicy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w celu zbadania tej okoliczności.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej oraz z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP ochrony prawa do własności, których granice określone są przez ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – art. 3 pkt 2, art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5. Zdaniem skarżącego poszerzenie ulicy Kołobrzeskiej do 10m kosztem nieruchomości położonych po obu stronach tej ulicy narusza wskazane wyżej zasady, gdyż nie uwzględnia zagospodarowania nieruchomości położonych po stronie południowej ulicy, gdzie znajduje się oprócz nieruchomości skarżącego jeszcze kilka zabudowanych i ogrodzonych działek, podczas gdy po stronie północnej położone są tylko 2 zabudowane działki oraz niezabudowane nieruchomości developerów. Zarzut ten jest związany z powołanym wyżej zarzutem naruszenia przepisu postępowania, albowiem jego zasadność może być ustalona dopiero przy uwzględnieniu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Podnieść przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza iż w sprawie niniejszej została naruszona zasada sprawiedliwości społecznej poprzez równomierne obciążenie nieruchomości położonych po obu stronach drogi na jej poszerzenie, ale zauważa, że nie można tej zasady traktować w sposób mechaniczny i uproszczony. Sąd I instancji wprawdzie odnosząc się do kwestii planowanego równomiernego poszerzenia planowanej ulicy kosztem działek po obu stronach osi istniejącej drogi wyraził pogląd, że przyjęcie takiej opcji należy ocenić jako prawidłowe, w szczególności jako realizujące zasadę równości w kontekście ochrony prawa własności, o ile brak jest szczególnych okoliczności uzasadniających inne rozwiązanie (sposób zabudowy działek przyległych, szczególny ich kształt, uwarunkowania terenowe i inne), jednak wskazania tego nie odniósł do stanu faktycznego niniejszej sprawy i w tym kontekście sprawy nie zbadał.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby wydzielenie części nieruchomości na poszerzenie ulicy Kołobrzeskiej przez poprzednią właścicielkę powodowało, że obecnie z nieruchomości skarżącego nie powinna być już wydzielona część na drogę stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż nie jest to argument zasadny. Przekazania wydzielonej działki pod drogę dokonała poprzednia właścicielka parcelowanej nieruchomości, przy czym parcelacja została zatwierdzona 15 grudnia 1961r., przed nabyciem działki przez rodzinę R.. Wydzielona pod drogę działka nr 302 nie została wydzielona z parceli stanowiącej przedmiot późniejszego nabycia przez skarżącego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i "innych ustaw związanych z prawem ochrony środowiska" przez "wprowadzenie uciążliwości wynikających z komunikacji (hałas i zanieczyszczenie powietrza), pomimo objęcia tego terenu Strefą Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i wprowadzenie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasady obniżenia uciążliwości komunikacyjnej wszelkich uciążliwości, głównie komunikacyjnych". Należy bowiem wskazać, że kontrola sądu administracyjnego polegająca na badaniu legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dotyczyć jedynie sposobu rozstrzygnięcia przez radę tych zarzutów, które zostały sformułowane w treści zarzutów przedstawionych radzie i podlegających rozpoznaniu przez radę. Tymczasem zarzut ten został zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej.

Podobnie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zarzut naruszenia procedury planistycznej, polegający na niestworzeniu w terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu możliwości zapoznania się z tekstem prognozy oddziaływania na środowisko, zgłoszony dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że kontrola sądu administracyjnego polegająca na badaniu legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dotyczyć jedynie sposobu rozstrzygnięcia przez radę tych zarzutów, które zostały sformułowane w treści zarzutów przedstawionych radzie i podlegających rozpoznaniu przez radę. Stąd prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zarzut naruszenia procedury planistycznej zgłoszony dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Podobnie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 i 6 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez "nieuznanie, że naruszenie tych artykułów powoduje nieważność zaskarżonej uchwały" nie jest usprawiedliwiony.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że niezgodnie z jego treścią zostało przeprowadzone głosowanie na sesji Rady nad zaskarżoną uchwałą. Uznać należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego samo sformułowanie w proponowanym porządku obrad, w którym przewidziano jedynie podjęcie uchwał "w sprawie odrzucenia zarzutów" nie przesądza o tym, że radnym narzucono przyjęcie określonego stanowiska w sprawie rozpatrywanych zarzutów, a tym samym naruszono prawo mieszkańców do swobodnej oceny przez radnych protestów i zarzutów, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Sąd I instancji dokładnie ustosunkował się do tego zarzutu. Z protokołu obrad dwudniowej sesji Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna w dniach 31 marca 2008r. i 1 kwietnia 2008r. wynika, że przed poddaniem pod głosowanie uchwały dotyczącej zarzutu zgłoszonego wspólnie przez M. R., E. R., R. R. i Ł. R. podniesione w nim zarzuty były omówione, zaś skarżący miał możliwość, z której skorzystał do wyrażenia swego stanowiska w sprawie. Nie jest uprawniony w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej, że organy gminy przyjmując określony porządek obrad założyły niemożność jakichkolwiek zmian w przyjętym projekcie planu.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjne miała zarzuty częściowo uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.