Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 46/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1,4, 6 i 5 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 51/13 w sprawie ze skargi K. K. i B. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 51/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku K. K. i B. K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

K. K. i B. K. pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. wezwali [...] (poprzednika prawnego [...] S.A.) do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonych w J. (działki rolne nr [...] oraz działki budowlane nr [...] ). Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zażądali również udostępnienia im wszystkich, ewentualnych decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających przez teren ich nieruchomości.

Pismami z dnia 20 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 8 marca 2012 r. K. K. i B. K. ponownie wezwali [...] Oddział w [...] o bezzwłoczne udzielenie im odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W odpowiedzi [...] S.A. poinformowała, że linie napowietrzne zostały wykonane w latach osiemdziesiątych oraz dziewięćdziesiątych i posadowiono je zgodnie obowiązującymi wówczas przepisami. W związku z tym Spółka nie widzi podstaw do uznania wysuwanych wobec niej roszczeń.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. K. K. i B. K. sprecyzowali swoje wcześniejsze żądania, wskazując, że domagają się udostępnienia im kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenia (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez teren ich nieruchomości.

W odpowiedzi Spółka poinformowała wnioskodawców, że nie znajduje podstaw prawnych do uwzględnienia ich żądania o udostępnienie wskazanych informacji.

Następnie K. K. i B. K. pismem z dnia 23 maja 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący stwierdzili ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p., co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji. Skoro skarżący dotychczas nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to ich skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o jej przekazanie według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz o oddalenie skargi. Zdaniem Spółki stroną przeciwną w sprawie jest [...] S.A. Oddział w [...], bowiem do tego Oddziału kierowany był wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz z działalnością tego podmiotu wiąże się żądana informacja.

Spółka stwierdziła nadto, że [...] S.A. nie kwalifikuje się do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p. Spółka jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Nie zalicza się więc ani do organów władzy czy administracji ani do podmiotów reprezentujących takie organy. Nie jest też "inną osobą" bądź "jednostką organizacyjną" wykonującą zadania publiczne oraz nie dysponuje majątkiem publicznym. W odniesieniu do Spółki nie można również mówić, by Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego miały w niej pozycję dominującą. Spółka nie gospodaruje zatem majątkiem Skarbu Państwa ani majątkiem komunalnym, tj. majątkiem publicznym.

W ocenie Spółki przedmiot żądanej informacji nie mieści się w kategorii informacji podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy, administracji publicznej i podmiotów w tej sferze funkcjonujących (przede wszystkim z punktu widzenia organizacyjnego, strukturalnego). Dystrybucję energii można co najwyżej uznać za zadanie mające znaczenie publiczne, co nie upoważnia jednak do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń wykorzystywanych przez Spółkę. Rozszerzenie w drodze wykładni zakresu obowiązywania u.d.i.p. w stosunku do podmiotów nieobjętych ustawą tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej, winno być potraktowane jako nieuprawnione na gruncie u.d.i.p. Niewydanie decyzji było konsekwencją przyjętego przez Spółkę stanowiska, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 116/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał sprawę według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku K. K. i B. K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Należy zatem przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informację publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Analizując powyższe zagadnienia, zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji publicznej niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W rozpoznawanej sprawie decyzje w przedmiocie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach skarżących są zatem informacją publiczną podlegającą reżimowi przewidzianemu w omawianej ustawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od sformułowania "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Sformułowanie "zadanie publiczne" - zastosowane w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP - pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane sformułowanie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także dążenie do osiągania celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, które - w ocenie Sądu - wskazują, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli. Tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, stanowi "zadanie publiczne". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Powyższe oznacza, że o obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

W świetle powyższego Spółka należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku skarżących z dnia 13 kwietnia 2011 r. o udzielenie informacji publicznej. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana. Nieistotne jest również przeświadczenie adresata wniosku, że stosowne akty lub czynności w ogóle nie powinny zostać dokonane, ani też jego ocena, że przedstawione żądania dotyczą interesu prywatnego wnioskodawcy. Uwzględnienie skargi na bezczynność prowadzi, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu, lub - w innych przypadkach - do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może natomiast określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że spółka akcyjna staje się osobą prawną z chwilą wpisania jej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (art. 306 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych -Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Kodeks spółek handlowych nie reguluje kwestii tworzenia oddziałów spółek akcyjnych mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak na możliwość tworzenia przez przedsiębiorcę (spółkę akcyjną) oddziałów wskazują przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), tj. art. 5 pkt 4, zgodnie z którym przez oddział rozumie się wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Jeżeli przedsiębiorca posiada oddziały, to w rejestrze przedsiębiorców obok danych dotyczących przedsiębiorcy powinny być ujawnione także siedziby i adresy jego oddziałów (art. 38 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.). Pomimo, organizacyjnego, technicznego, kadrowego i finansowego wyodrębnienia, oddział nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej. Osobowość prawną, a co za tym idzie zdolność sądową posiada jedynie spółka akcyjna, co oznacza, że tylko spółka akcyjna może być stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zatem w realiach niniejszej sprawy stroną postępowania jest wyłącznie [...] S.A. z siedzibą w [...]. Okoliczność, że oddział spółki akcyjnej nie posiada zdolności sądowej i nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona, nie oznacza, że żadne wnioski nie mogą być kierowane do oddziału spółki. Skoro oddział stanowi wewnętrzną jednostkę organizacyjną Spółki i tym samym nie posiada kompetencji do zarządzania sprawami Spółki, w tym do prowadzenia postępowań w sprawie udostępnienia informacji publicznej, to wniosek skarżących winien być przesyłany do rozstrzygnięcia Zarządowi Spółki. Zatem skoro zarządzanie Spółką należy do kompetencji Zarządu, to podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest wyłącznie [...] S.A. z siedzibą w [...].

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, bezczynność [...] S.A. jest oczywista, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spółka odpowiedziała skarżącym na ich wniosek, błędna zaś odpowiedź wynikała z błędnego przekonania, że tryb przewidziany w przepisach u.d.i.p. nie ma do niej zastosowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w wyniku błędnej interpretacji powołanych przepisów u.d.i.p. przez Sąd I instancji Spółka została zobowiązana do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w przepisach tej ustawy. Stanowisko Sądu, oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, prowadzi do wniosku, że w sprawie najważniejsze jest kryterium "sprawy publicznej". Przepis art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji dotyczącej dokumentów o lokalizacji, budowie urządzeń elektroenergetycznych. Przepis ten dotyczy zaopatrywania w energię. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego, dokonał rozszerzającej interpretacji powyższego sformułowania, bowiem zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej oraz podmiotów w sferze tej funkcjonujących. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne. Nie upoważnia to jednak do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i zobowiązywania go do udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń. Zatem takie pojęcia jak: zadania publiczne, cel publiczny, informacja publiczna nie powinny i nie mogą być uznane za łączące się z dokumentami z zakresu instalacji urządzeń. Kwestie te są bowiem związane z uzyskaniem pozwoleń, regulowanych w wymaganych trybach administracyjnych i ciążące na [...] S.A. obowiązki w tym zakresie pozostają w sferze spraw tego przedsiębiorstwa, czyli nie stanowią "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. Decydującego znaczenia nie ma zatem okoliczność, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, czy zadania mające znaczenie publiczne, tylko to czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne.

W ocenie Spółki nie powinno budzić wątpliwości to, że [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p. Jest ona bowiem osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Ewentualnie można byłoby uznać że należy do kategorii innych osób prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 4 pkt 10 definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. [...] S.A. nie spełnia tej przesłanki, bowiem w Spółce 99,51 % akcji posiada [...] S.A. z siedzibą w [...], przy czym w Spółce [...], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje ponadto majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym. Majątek [...] S.A. to majątek prywatnej osoby prawnej, a wielkość udziału Skarbu Państwa w majątku Spółki eliminuje możliwość jej zakwalifikowania do podmiotów zobowiązanych z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak zatem prawnych podstaw do zaliczenia [...] S.A. do podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Nadto działalności [...] S.A., ujętej w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, a polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, nie można rozciągać na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to sfera majątku publicznego. Dbałość o dokumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń jest obowiązkiem Spółki. Nie może być to jednak uznane za sprawę publiczną. Akty administracyjne będące w posiadaniu ich adresata, bądź jego następcy prawnego, nie stanowią w tym przypadku sprawy publicznej. Decyzje, pozwolenia jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej powinny być udostępniane przez te organy. Jeżeli akty administracyjne są w posiadaniu innych podmiotów, to te zobowiązane są do traktowania ich jako informacji publicznej tylko wtedy, gdy akty te regulują kwestie odnoszące się do spraw publicznych tych podmiotów a nie do każdej ich sprawy. Rozszerzanie - w drodze wykładni - zakresu obowiązywania u.d.i.p. w stosunku do pomiotów nieobjętych u.d.i.p. tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy kwestii spoza przedmiotu zadania, winno być uznane za nieuprawnione na gruncie u.d.i.p. i taką rozszerzającą wykładnię określić należy jako wykładnię contra legem.

Konkludując, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że mimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarza przedmiotowe kryterium "zadania publicznego", odchodząc od elementu podmiotowego, to jednak utrzymuje jednocześnie samodzielne kryterium podmiotowe, stanowiąc przy tym, że dana kwestia musi stanowić informację publiczną. W przedmiocie objętym skargą taka zaś sytuacja nie zachodzi. [...] S.A. jako podmiot, w którym Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, nie podlega u.d.i.p., a co za tym idzie nie może być zobowiązana do udostępniania jakichkolwiek informacji w trybie tej ustawy. Żądana informacja nie stanowi informacji publicznej także z tej przyczyny, że nie dotyczy zaopatrywania w energię elektryczną, a poszukiwanie jakiegoś dalekiego, pośredniego związku, stanowi nieuzasadnione poszerzanie przedmiotowego zakresu obowiązywania omawianej ustawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenia spowodowały, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności, dopuszczając się naruszenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

W piśmie z dnia 6 marca 2014 r. pełnomocnik K. K. i B. K. zgłaszając udział w sprawie, wniósł o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami złożonej doń skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania poglądu Sądu I instancji, że [...] S.A. w [...] podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz że Spółka ta może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie stanowisko nie może być zaakceptowane, gdyż jest ona spółką prawa handlowego i jako jednostka prywatna nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przywołać treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności", wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma zatem decydującego znaczenia.

Ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 -Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży oraz, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 4a, 5, 6, 6a tej ustawy, to takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w trybie i na zasadach sprecyzowanych w u.d.i.p.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

WSA w Opolu słusznie zatem uznał, że decyzje administracyjne dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznej znajdującej się na nieruchomościach wnioskodawców, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym także zarzut naruszenia art. 1 ust.1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. uznać należy za chybiony.

Dodać ponadto należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie - co zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym mieć jednak na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącą Spółkę pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika K. K. i B. K. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnicy postępowania nie złożyli bowiem odpowiedzi na skargę kasacyjną, a ich pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. K. K. i B. K. nie wykazali zatem, aby w postępowaniu kasacyjnym ponieśli koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).