Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1294/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odbioru zwierząt -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1294/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Fundacji z/s w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odbioru zwierząt.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Fundacja (działając przez pełnomocnika – adwokata) na podstawie art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 7, 12, 10, 17 i 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.z.) oraz art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru K. P. zwierząt (kurcząt, kaczek, królików) utrzymywanych na posesji w K. [...], gm. [...] oraz o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Podniesiono, że dalsze pozostawanie zwierząt u dotychczasowego właściciela zagraża ich życiu i zdrowiu nosząc znamiona znęcania się nad nimi, a żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione jest celami statutowymi Fundacji i przemawia za tym interes społeczny.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt– na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru K. P. zwierząt (kurcząt, kaczek i królików) utrzymywanych na posesji w K. nr [...] w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z.

Wyjaśnił, że nie otrzymał od osób wskazanych w tym przepisie, w tym od przedstawiciela Fundacji, zawiadomienia o dokonanym odbiorze zwierząt wyszczególnionych we wniosku Fundacji, które to zawiadomienie uzasadniałoby wydanie następczej decyzji w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z.

W zażaleniu na postanowienie Wójta (zatytułowanym jako odwołanie od decyzji) pełnomocnik Fundacji zarzucił nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem o odbiór zwierząt w postaci przesłuchania inspektorów Fundacji B. P. i K. R. na okoliczność warunków w jakich przebywały zwierzęta, lekarzy weterynarii G. W. i A. S. na okoliczność stanu w jakim przebywały zwierzęta w dniu [...] czerwca 2019 r., a także funkcjonariuszy Policji R.B. i M. P. na okoliczność przeprowadzonej interwencji. Podniesiono wydanie postanowienia w sposób niezgodny z ustaleniami faktycznymi oraz w sprzeczności z materiałem dowodowym.

SKO opisanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 31 § 2 - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, iż wnioskująca organizacja społeczna jaką jest Fundacja [...] w celach statutowych ma zapisane m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, w szczególności poprzez organizowanie i prowadzenie edukacji pro zwierzęcej, pro zwierzęcy lobbing, współpracę z instytucjami propagującymi humanitarne traktowanie zwierząt, niesienie pomocy zwierzętom skrzywdzonym i porzuconym, w szczególności poprzez umieszczanie ich w schronisku prowadzonym przez fundację, udzielanie pomocy placówkom i osobom fizycznym służącym zwierzętom bezdomnym, współpracę z placówkami i osobami fizycznymi niosącymi pomoc zwierzętom, działalność adaptacyjną (znajdowanie zwierzętom nowych opiekunów), wszelkie działania w zakresie zwalczania zjawiska bezdomności zwierząt, w szczególności poprzez propagowanie wiedzy o sposobach ograniczania populacji zwierząt oraz realizację programu sterylizacji i kastracji, zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami.

Jednocześnie zebrany materiał dowodowy, w tym oględziny na miejscu i kontrola Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] przeprowadzona [...] lipca 2019 r. wykazały, iż w sprawie nie występują znamiona znęcania się nad zwierzętami czy ich zaniedbywania w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 7, 10, 12, 17 i 19 u.o.z., zgodnie z którym przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: umyślne zranienie lub okaleczenie zwierzęcia niestanowiące dozwolonego prawem zabiegu lub procedur, używanie uprzęży, pęt, stelaży, więzów lub innych urządzeń zmuszających zwierzę do przebywania w nienaturalnej pozycji, powodujących zbędny ból, uszkodzenia ciała albo śmierć, utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji, stosowanie okrutnych metod w chowie lub hodowli zwierząt, wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych które zagrażają jego zdrowiu lub życiu, utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku.

Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji jest szeroki i wiarygodny, zaś jego ocena nie budzi zastrzeżeń. Opisany stan faktyczny ma swoje potwierdzenie także w materiale fotograficznym dołączonym do akt sprawy. Postanowienie Wójta wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na "A" zarzuciła postanowieniu Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. (określonemu jako decyzja) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.z. poprzez uznanie że można odmówić wszczęcia postępowania, pomimo że wskazany przepis dopuszcza taką odmowę jedynie w sytuacji, gdyby żądanie wszczęcia postępowania przez Fundację nie było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy nie przemawiałby za tym interes społeczny,

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo tego, że żądanie wszczęcia postępowania nie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ani nie zaistniała sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zarzucono również arbitralne zakwestionowanie treści zawiadomienia w sytuacji nieprzeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego zawnioskowanego w treści wniosku, w szczególności nieprzesłuchanie inspektorów Fundacji. Zawnioskowano o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od SKO na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wójt nie może na gruncie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, tym bardziej, gdy stwierdza że treść statutu Fundacji przewiduje działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt. Kolegium w nieprawidłowy sposób powieliło mylne rozumienie przepisów i argumenty Wójta Gminy [...]. Obydwa postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie u.o.z. organizacje społeczne mogą realizować własne uprawnienia materialno – prawne, występując w postępowaniach prowadzonych na jej podstawie jako strona legitymująca się własnym interesem prawnym i mogą występować w sprawach dotyczących innych osób.

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest możliwa na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który daje możliwość odmowy rozpoczęcia drogi administracyjnej, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Te "inne przyczyny" to m.in. sytuacje, w których w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie, a także sytuacje, w których brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zaskarżone rozstrzygniecie oparte jest na nieprawidłowej interpretacji art. 31 § 2 k.p.a. odnoszącym się do sytuacji, w której do wszczęcia na wniosek organizacji społecznej postępowania administracyjnego nie dochodzi z powodów związanych z procesową stroną postępowania, brakiem interesu społecznego, nieodpowiednim celem statutowym organizacji społecznej. Na tym etapie postępowania organ nie jest władny do odmowy wszczęcia postępowania w związku z okolicznościami faktycznymi zachodzącymi w sprawie. Ich rozważanie ma miejsce dopiero na następnym etapie postępowania, tj. po jego wszczęciu. Odmowa wszczęcia postępowania jest w tym wypadku przedwczesna. Nie wskazując nawet na dalece wadliwy sposób dowodzenia okoliczności faktycznych w sprawie przez organy urzędu gminy, należy wskazać, że powinny mieć one miejsce dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonana przez Sąd pod względem powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia SKO z [...] sierpnia 2019 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. nie dała podstaw do zakwestionowania ich legalności.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organy te prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odbioru K. P. stanowiących jego własność zwierząt (kurcząt, kaczek i królików) utrzymywanych na posesji w K. nr [...] w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z.; na powyższy tryb we wniosku z [...] lipca 2019 r. - wnosząc o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do niego na prawach strony - wskazała skarżąca "A". Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

W sprawie nie jest kwestionowane, że w wyniku interwencji przedstawicieli skarżącej Fundacji przeprowadzonej [...] czerwca 2019 r. na posesji w miejscowości K. [...], stwierdzono nieprawidłowości w hodowli znajdujących się tam zwierząt gospodarskich związane z ich przetrzymywaniem w zbyt małych klatkach, bez dostępu do wody i pożywienia (lub pożywienia odpowiedniego dla danego gatunku), brakiem właściwego zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi (wysokimi temperaturami), nagromadzeniem niesprzątanych odchodów oraz brakiem utrzymywania porządku na posesji skutkującym zagrożeniem dla bezpieczeństwa zwierząt. Wg przedstawicieli Fundacji, działania te nosiły znamiona znęcania się nad zwierzętami określone w u.o.z., zagrażające ich życiu i zdrowiu.

Nie budzi też wątpliwości, że do statutowych celów Fundacji (co potwierdza przedstawiony pełny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego) należy m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt oraz zwalczanie przejawów znęcania się nad nimi.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; organizacja taka uczestniczy wtedy w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

W związku z wnioskiem Fundacji z [...] lipca 2019 r. w którym zwróciła się ona o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do niego na prawach strony należy wstępnie zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, organizacja społeczna która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Wszczynając zatem postępowanie na żądanie organizacji społecznej z urzędu organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. m.in. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2028/15 - LEX nr 2286059, WSA w Rzeszowie z 27 listopada 2019 r. II SA/Rz 956/19 - LEX nr 2777996, WSA w Warszawie z 24 października 2018 r. VII SA/Wa 84/18 - LEX nr 2586475 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2017 r. II SA/Go 952/16 - LEX nr 2232198).

Jak wynika z art. 31 § 1 k.p.a., samo zgłoszenie przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się już postępowania nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku, zaś organ administracji do którego taki wniosek wpłynie ma obowiązek dokonania oceny spełnienia przesłanek o których mowa w tym przepisie, tj. czy wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Uznanie, że charakter sprawy pozostawał zgodny z zakresem statutowej działalności Fundacji nie oznaczał zatem, że organ zobowiązany był do uwzględnienia jej wniosku o wszczęcie postępowania, gdyż przesłanki o jakich mowa w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem żądanych przez nią działań.

Ma to szczególne znaczenie z racji niedookreśloności samego pojęcia "interesu społecznego", którym posłużył się ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo indywidualnie na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie (wyrok NSA z 6 marca 2019 r. II GSK 52/17 - LEX nr 2644973).

W tym zakresie organ administracji powinien każdorazowo ocenić, czy między przedmiotem postępowania a statutowymi celami działalności organizacji społecznej istnieje merytoryczne powiązanie w sensie faktycznym i prawnym, uzasadniające uwzględnienie złożonego przez nią wniosku.

W kontekście powyższego należy przyjąć, że "A" – mimo iż jej cele statutowe odpowiadały działaniom których podjęcie jest możliwe na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z., nie spełniła wymogów o jakich mowa w tym przepisie, gdyż nie dokonała czynności skutkujących odebraniem zwierząt. Ponieważ warunkowały one dalsze działania w sprawie, jej wniosek zmierzający do wszczęcia postępowania we wskazanym trybie nie mógł być w ogóle uznany za skuteczny. Niezależnie zatem od kwalifikacji zaistniałej sytuacji jako "przypadku niecierpiącego zwłoki" (co podlega następczej ocenie właściwego wójta /burmistrza /prezydenta miasta), w pełni prawidłowo organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie. Wyklucza to tym samym zasadność zarzutu naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 u.o.z., a tym bardziej powołanego w skardze art. 7 ust. 1 u.o.z., który nie miał w sprawie zastosowania; zgodnie z jego pkt 2, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 /określającym przypadki kwalifikowane jako znęcanie się nad zwierzętami/ może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i w przypadku zwierząt gospodarskich przekazane wskazanemu przez ten organ gospodarstwu rolnemu.

Jako całkowicie nieadekwatne i zbędne względem powyższego należy w tej sytuacji uznać kwestionowanie przez stronę skarżącą braku przeprowadzenia przez organ I instancji zawnioskowanego postępowania dowodowego, w szczególności nieprzesłuchania przedstawicieli Fundacji.

Jako skuteczny nie jawi się również zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, mimo że żądanie jego wszczęcia nie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ani nie zaistniała sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zgodnie z treścią tego przepisu, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 /tj. żądanie wszczęcia postępowania/ zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania").

Wniosek organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby – zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. – jest oceniany wyłącznie pod względem jej celów statutowych i interesu społecznego. W tym względzie regulacja ta stanowi autonomiczną podstawę rozpatrzenia takiego wniosku, co wyłącza jego dodatkową weryfikację w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, ze względu na oparty o interes prawny charakter legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania, nie znajduje zastosowania do uczestników na prawach strony.

Złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. To w tej formie (postanowienia) i na tym etapie procedury (postępowania wstępnego) organ, do którego żądanie zostało skierowane, ocenia czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych przesłanek konstytuuje także legitymację procesową organizacji, jako uczestnika na prawach strony. Niespełnienie ww. przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r. II OSK 163/17 - LEX nr 2442332 i z 8 listopada 2016 r. II OSK 234/15 - LEX nr 2199325).

Stosownie do powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.