Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 251/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. i M. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie P. I. N. B. dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (znak [...]); 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. Z. i M. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. w części dotyczącej terminu na realizację obowiązku wynoszącego 60 dni i wyznaczył nowy termin na przedstawienie dokumentacji, tj. 120 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

W związku z informacją o prowadzeniu na nieruchomości przy ul. [...] w P. robót budowlanych wykraczających poza zakres zgłoszenia dokonanego w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej zwany także "PINB") dokonał kontroli w dniu [...] czerwca 2019 r.

W protokole nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. [...]) stwierdzono, że roboty budowlane w zakresie przegród zewnętrznych i wewnętrznych, a także elementów konstrukcyjnych budynku zostały zakończone, natomiast nie zostały zakończone roboty wykończeniowe (posadzkarskie, malarskie, instalacyjne). Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola wykazała, że pomieszczenia w piwnicy budynku mają wysokość około [...] m, gdzie zgodnie z projektem wysokość pomieszczeń w piwnicy powinna wynosić [...] m. Stwierdzono także zmianę rozmieszczenia pomieszczeń w piwnicy oraz istnienie pomieszczenia w części budynku, która zgodnie z projektem miała być niepodpiwniczona. Oględziny kondygnacji parteru wykazały zmianę lokalizacji schodów prowadzących na antresolę i wykonanie otworu w stropie w obrębie nowej lokalizacji schodów przy jednoczesnej likwidacji pierwotnego otworu antresoli. W miejscu antresoli o wysokości od [...] m do [...] m powstała dodatkowa kondygnacja (I piętro). Oględziny budynku z zewnątrz wykazały wykonanie nowych schodów zewnętrznych oraz skośnej przegrody zewnętrznej na poziomie pierwszego piętra z pokryciem z blachy, imitującej stromy dach, w której wykonano dwa okna połaciowe.

W trakcie kontroli pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości – Karoliny i M. Z. (zwanych dalej "inwestorami") – okazała zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2016 r. złożone w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu [...] czerwca 2017 r. Z treści tego zgłoszenia wynika, że obejmowało ono wymianę tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w całym budynku. Pełnomocnik właścicieli oświadczyła także, że oprócz prac wymienionych w zgłoszeniu dokonano wymiany pokrycia dachowego i ocieplenie dachu.

PINB zwrócił się do Urzędu miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury o archiwalne akta nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. Akta te zostały organowi I instancji wypożyczone.

W dniu [...] czerwca 2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Jednocześnie, PINB pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwał właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P. do złożenia wyjaśnień czy roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane oraz czy sporządzony został projekt budowlany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (doręczone w organie w dniu [...] sierpnia 2019 r.) inwestorzy przedłożyli żądane wyjaśnienia, oświadczając, że roboty budowlane przy remoncie i przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. były prowadzone przez inwestorów we własnym zakresie i bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, były one realizowane bez projektu budowlanego, albowiem - jak stwierdzili oni - ich zakres nie wymagał sporządzenia takiego projektu. Zdaniem inwestorów roboty budowlane ograniczały się do prac wskazanych w zgłoszeniu z dnia [...] czerwca 2019 r. Dodatkowo inwestorzy realizowali roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku i dachu, które zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. nie wymagają zgłoszenia, o ile budynek nie jest wyższy niż 12 m (budynek ma wysokość [...] m). Oznacza to, zdaniem inwestorów, że realizowane przez nich roboty budowlane nie wymagają sporządzenia projektu budowlanego oraz prowadzenia ich pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi. Z ostrożności wyjaśniono, że jeśli roboty budowlane polegają na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniają charakterystycznych paramentów obiektu, w tym jego wysokości, to stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Gdyby zatem nawet uznać, że roboty budowalne zrealizowane przez inwestorów przekraczały nieznacznie zakres prac określonych we wskazanym powyżej zgłoszeniu i podlegają one pod obowiązek zgłoszenia, to mogłyby one zostać uznane co najwyżej za przebudowę budynku, a to włącznie w zakresie zmiany pokrycia dachu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], PINB wezwał inwestorów do złożenia kolejnych wyjaśnień dotyczących robót budowlanych odnoszących się elementów konstrukcyjnych budynku, których wykonanie wynikało z ustaleń poczynionych w trakcie czynności kontrolnych z dnia [...] czerwca 2019 r., a to w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia [...] stycznia 2020 r. inwestorzy wskazali, że nie wykonywali wewnątrz budynku przy ul. [...] żadnych innych robót budowlanych, poza tymi wskazanymi w zgłoszeniu robót budowlanych dokonanym w dniu [...] czerwca 2017 r. Tym samym inwestorzy zaprzeczyli, aby w ramach wskazanego zgłoszenia realizowali roboty budowalne polegające na wykonaniu żelbetonowych schodów prowadzących z piwnicy na pierwszą kondygnację budynku, wykonaniu żelbetonowych schodów prowadzących do części budynku znajdującej się powyżej pierwszej kondygnacji budynku, rozbiórki istniejącej wcześniej klatki schodowej i likwidacji otworów w stropach w obrębie rozebranej klatki schodowej. Dodano, że w istocie inwestorzy wykonali schody żelbetonowe zewnętrzne i podest przy frontowym wejściu do budynku, które jednak zdaniem inwestorów zostały ujęte w przywołanym zgłoszeniu (ujęto je w załącznikach). Jednocześnie inwestorzy zaprzeczyli, że wykonali strop, pod którym powstało pomieszczenie pod częścią budynku, która zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie miała być podpiwniczona, gdyż pomieszczenie to istniało od dnia posadowienia budynku, na co przedłożyli zdjęcie archiwalne takiego pomieszczenia. Nadto, wskazano, że takie pomieszczenie występuje także we wszystkich budynkach przy ul. [...], w których inwestorzy mieli okazję być. Zwrócono także uwagę na to, że budynek był realizowany w oparciu o projekt domku atrialnego C. . Jednakże analiza budynków znajdujących się przy ul. [...] w P. pozwala stwierdzić, że w każdym budynku zastosowano inne rozwiązania architektoniczne, przez co żaden z budynków nie odpowiada projektowi. Dodano, że w dacie budowy przedmiotowego budynku obowiązywała ustawa prawo budowlane z 1974 r., która nie znała definicji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem inwestorów należy założyć, że wprowadzone zmiany względem projektu uznane zostały w okresie realizacji budynku za nieistotne odstępstwa, co skutkowało oddaniem budynku do użytkowania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P.:

I. wstrzymał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb W.) – K. Z. i M. Z. – prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wymienionej wyżej nieruchomości;

II. nałożył na wyżej wymienionych współwłaścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a. czterech egzemplarzy projektu odbudowy i nadbudowy części wyżej wymienionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego;

b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493);

c. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności odbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

PINB stwierdził, że w sprawie doszło do częściowej rozbiórki, a następnie do odbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Działania te wykraczały poza wskazane zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2016 r. złożone w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu [...] czerwca 2017 r.

Zdaniem PINB, roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie mogą być traktowane jako przebudowa obiektu budowlanego, gdyż zwiększono wysokość i kubaturę budynku. Tak samo przedmiotowe roboty budowlane nie mogą być kwalifikowane jako remont, gdyż nie jest remontem wykonanie ścian bocznych, dachu i skośnej przegrody imitującej stromy dach, choć z wykorzystaniem pewnej części elementów wcześniej nierozebranych, w tym przypadku fragmentów ścian bocznych istniejącej wcześniej antresoli. Zatem w sprawie doszło do budowy – odbudowy i nadbudowy, które miały miejsce bez wymaganego pozwolenia, co skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 P.b.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. Karolina i M. Z., reprezentowani przez pełnomocnika fachowego, wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r ([...] W zażaleniu tym sformułowano wnioski o uchylenie postanowienie w całości i wstrzymanie jego wykonania.

Składający zażalenie zarzucili nieprawidłowy sposób wszczęcia postępowania w trybie art. 48 P.b., gdyż ich zdaniem PINB nie był uprawniony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a wyłącznie naprawczego i to tylko w przypadku uznania, że inwestorzy wyszli poza zakres zgłoszenia lub wykonali inne roboty budowlane, które takiego zgłoszenia wymagały, czego jednak w ocenie inwestorów, nie udało się organowi udowodnić. Zwrócili uwagę, że ich zdaniem z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego w prowadzanym postępowaniu ustalą, że wynik robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę a wykonanych bez jego uzyskania nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część legalnie wybudowanego obiektu budowalnego, to do prowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie miał zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. Inwestorzy zaprzeczyli także, że w sprawie doszło do nadbudowy budynku, a organ dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. Taki niepoprawny tryb prowadzonego postępowania w sprawie, tj. tryb art. 48 P.b. zamiast poprawny tryb z art. 50-51 P.b., powinien był, zdaniem inwestorów, skutkować uchyleniem postanowienia w całości. Nadto, dodano, że organ nadzoru budowlanego naruszył także przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego oraz wybiórczą ocenę dowodów. Podniesiono w szczególności, że głównym dowodem w sprawie stał się materiał dowodowy dostarczony organowi przez autora pierwotnego projektu budowlanego. Zgodnie z tymi dowodami, które inwestorzy poddali w wątpliwość, wszystkie dziesięć porównywalnych budynków zostały wykonane stricte zgodnie z tymże projektem, bez jakichkolwiek odstępstw czy zmian. Zdaniem inwestorów, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie takiego dowodu jest błędne, gdyż podczas oględzin dokonanych przez pracowników organu nadzoru budowlanego wyszło na jaw, że przedmiotowy budynek znacznie odbiega od projektu, a stwierdzone różnice nie mogły być wynikiem działań inwestorów. Podano przykłady uwidaczniające takie odstępstwa. Zdaniem inwestorów, wykazali oni, że większość budynków, których budowa opierała się o przywołany projekt, odbiega od jego treści. Inwestorzy podnieśli, że nie byli właścicielami budynku w momencie jego budowy (z odstępstwami), ale zdobyte przez nich zdjęcie z okresu budowy tego budynku uwidacznia występowanie odstępstw od projektu. Zwrócono także uwagę na to, że organ nigdy nie wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w zakresie wykonania odbudowy czy nadbudowy budynku, a jedynie do złożenia wyjaśnień w innym zakresie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wstrzymał wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r ([...]) do czasu rozpatrzenia zażalenia na wyżej wymienione postanowienie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako "Inspektor") postanowił uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w części dotyczącej terminu na realizację obowiązku wynoszącego 60 dni i wyznaczył nowy termin na przedstawienie dokumentacji, tj. 120 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Inspektor ustalił, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w P. inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na: zmianie wysokości pomieszczeń I kondygnacji (piwnica) z [...] m do [...] m oraz wykonaniu nowego pomieszczenia na I kondygnacji; wykonaniu dwóch okien połaciowych w imitacji stromego dachu; utworzeniu w miejscu antresoli nowej kondygnacji o stałej wysokości wynoszącej [...] m; oraz wykonaniu nowych schodów prowadzących do tej nowej kondygnacji. Inwestorzy wykonali także prace objęte zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2017 r., które to zgłoszenie obejmowało wymianę tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w całym budynku, a także poza tym wykonali nowe schody zewnętrzne. Zdaniem Inspektora, z akt organu I instancji nie wynika kiedy przedmiotowe prace zostały wykonane, jednak należy domniemywać, że datą kiedy prace budowlane zamierzano rozpocząć jest dzień [...] lipca 2017 r. wskazany w zgłoszeniu z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zdaniem Inspektora, w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia przesłanek zawartych w art. 29 ust 1 pkt 1a, gdyż nie jest wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny a jego obszar oddziaływania nie znajduje się w całości na działce, na której się znajduje. W takim sytuacji przed rozpoczęciem prac budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy roboty budowlane były prowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę a uzyskanie go było wymagane, wykonanie takich robót uznawane jest za wykonanie samowoli budowlanej. Inspektor stanął na stanowisku, że organ I instancji przyjął prawidłową podstawę prawną wydanego postanowienia. Skoro dokonano częściowej rozbiórki a następnie odbudowano i nadbudowano obiekt budowlany to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zasadnie zastosował procedurę z art. 48 P.b.

Wskazano za tym, że postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, organ I instancji zasadnie zażądał dokumentów określonych przez ustawodawcę, stosownie do art. 48 ust. 3 P.b. Zauważono dodatkowo, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza teren nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, pod budownictwo jednorodzinne, co oznacza, że rzeczona budowa spełnia przesłankę dla rozpoczęcia procedury legalizacyjnej. Przedstawienie żądanej dokumentacji umożliwi przejście do kolejnego etapu legalizacji samowoli budowlanej i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zatem zaskarżone postanowienie Inspektor ocenił jako prawidłowo wydane. Skierowanie obowiązków nałożonych skarżonym postanowieniem do aktualnych właścicieli budynku zdaniem Inspektora także odpowiada prawu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. K. Z. i M. Z. (dalej także jako "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] grudnia 2020 r. [...]), zaskarżając je w całości.

Skarżonemu postanowieniu zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji:

a. uznanie, iż doszło do odbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P., które to roboty budowalne wykonane zostały przez skarżących, co uzasadnia prowadzenie względem nich postępowania legalizacyjnego;

b. nieuwzględnienie twierdzeń skarżących w zakresie oddania budynku do użytkowania z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego;

c. uznanie, że roboty budowlane opisane przez PINB w protokole oględzin, odbiegające od zatwierdzonego do decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zrealizowane zostały przez skarżących i że nastąpiło to prawdopodobnie po dniu [...] lipca 2017 r.;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji wyłącznie w zakresie terminu do wykonania nałożonych na skarżących obowiązków i utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

3. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż roboty budowlane zakwalifikowane zarówno przez organ I instancji jak i organ II instancji jako "odbudowa" i "nadbudowa" uzasadniały wszczęcie postępowania legalizacyjnego;

4. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie podczas gdy stwierdzone przez organy I i II instancji "odbudowa i nadbudowa" doprowadziły do powstania substancji, która uzasadniała wszczęcie postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego.

W uzasadnieniu, skarżący zakwestionowali kwalifikację robót budowlanych jako odbudowę i nadbudowę budynku. Zwrócono uwagę na błędny, zdaniem skarżących, tryb postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Według skarżących w sprawie nie ma zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. a mają zastosowanie przepisy art. 50-51 P.b. Podniesiono także, że organy nadzoru budowlanego niepoprawnie ustaliły stan faktyczny, nie odniosły się do wcześniej podniesionych zarzutów skarżących, oraz w sposób nieprawidłowy i dowolny dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wzięły pod uwagę istniejącego już wcześniej odstępstwa od projektu budowlanego.

Jednocześnie sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących według norm przepisanych oraz o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ze względu na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, na wypadek nieuwzględnienia porównywalnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia skierowanego do organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2021 r. Inspektor wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 251/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne tylko w części.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm, dalej także jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (znak [...]).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: "P.b.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.").

W pierwszej kolejności należy wskazać, że żadnych uzasadnionych wątpliwości, w ocenie Sądu, nie budzi ustalenie organów, co do tego, że zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych znacząco wykroczył poza zakres zgłoszenia dokonanego przez nich 26 czerwca 2017 r. Kopia tego zgłoszenia wraz z widniejącą na nim prezentatą Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 4 akt adm.) i z jego treści jasno wynika, że dotyczyło ono "wymiany tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz stolarki okiennej i drzwiowej w całym budynku". Wskazano, że "wszystkie prace będą wykonane systemem gospodarczym. Wszystkie prace będą wykonane wyłącznie w miejscach, które znajdują się na terenie działek nr [...] i [...]. Budynek o wysokości [...] nad terenem (max)". Zestawienie treści tak sformułowanego zgłoszenia, z ustaleniami organów zaprotokołowanymi podczas kontroli, potwierdza prawidłowość ustaleń organów co do tego, że zakres zrealizowanych przez skarżących prac znacznie wykroczył poza zakres dokonanego [...] czerwca 2017 r. zgłoszenia.

Odnosząc się w następnej kolejności do argumentacji skargi należy jednak wskazać, że Sąd podziela stanowisko skargi co do naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście Sąd odrębnie odniesie się do kwestii ustaleń organów dotyczących wykonania nowego pomieszczenia na I kondygnacji oraz ustaleń organów dotyczących kwalifikacji robót budowlanych wykonanych na poziomie dachu.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowody nie potwierdza ustaleń organów, co do wykonania przez Skarżących nowego pomieszczenia na I kondygnacji. Należy zauważyć, że Skarżący wskazują, że pomieszczenie to powstało na przełomie lat `70 i`80 XX w. Na potwierdzenie tego stanowiska przedstawiono fotografię i wyjaśnienia, że jakkolwiek brak jest dokumentacji dotyczącej realizacji tego pomieszczenia, to jednak istniało ono w momencie nabycia przez skarżących spornej nieruchomości. W tym miejscu Sąd wskazuje, że na przełomie lat `70 i `80 XX w. przepisy nie przewidywały ustawowego obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu. W tej sytuacji z samego braku dokumentacji dotyczącej realizacji na przełomie lat `70 i `80 XX w. pomieszczenia na I kondygnacji nie sposób wywodzić, że nie istniało ono wówczas, bądź zostało zrealizowane niezgodnie z prawem. Jednocześnie, analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że w świetle przedstawionego przez organy materiału dowodowego nie można jednoznacznie wykluczyć, że pomieszczenie na I kondygnacji rzeczywiście zostało zrealizowane na przełomie lat `70 i`80 XX w. Udokumentowany w aktach sprawy stan budynku nie pozwala stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, aby przez skarżących były prowadzone roboty, które skutkowały powstaniem tego spornego pomieszczenia. Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy robót prowadzonych – w istniejącym – budynku. Celem tego postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z współcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Istotą prawa budowlanego jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 P.b.). Istotą przepisów Prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej w interesie publicznym oraz zapewnienie ich przestrzegania. Z uwzględnieniem tak rozumianych celów należało zatem ocenić działania organów w kontekście ich zgodności z prawem. Należało zatem wziąć pod uwagę, że sporny budynek został wzniesiony legalnie i oddany do użytkowania. Skarżący nabyli zatem budynek zrealizowany legalnie na przełomie lat `70 i`80 XX w., zgodnie z obowiązującymi - wówczas - przepisami. Zebrana w aktach sprawy dokumentacja nie pozwala na przyjęcie ustaleń, że sporne pomieszczenie zostało zrealizowane przez skarżących. Tymczasem, organy nie odniosły się do podnoszonych przez Skarżących zarzutów dotyczących wadliwych ustaleń w tym zakresie. Skarżący w szczególności podnosili, że nabyli oni nieruchomość w której istniało już sporne pomieszczenie, a jego legalność nie była kwestionowana. Zebrany i przekazany Sądowi materiał dowodowy stanowiska skarżących nie podważa, ani nie potwierdza ustaleń organów w tym zakresie. Z tych przyczyn ustalenia faktyczne dotyczące realizacji pomieszczenia na I kondygnacji należało uznać za nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym, a zaskarżone postanowienia, w tym zakresie, za wydane na podstawie wadliwych ustaleń.

Odmiennie natomiast, w ocenie Sądu, należy oceniać ustalenia dotyczące prac wykonanych na poziomie dachu. W ocenie Sądu załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna wskazuje, że trafnie organy przyjęły, że mogło dojść do dokonanej przez Skarżących odbudowy wcześniej rozebranego dachu. Jakkolwiek, materiał dowodowy wskazuje na prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie, to jednak ustalenia te, w świetle argumentacji skargi i pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...] sierpnia 2019 r., zostały, w ocenie Sądu, niedostatecznie udokumentowane. Na prawidłowość ustaleń organów co do rozbiórki i odbudowy dachu wskazują fotografie nadesłane w 2018 r. przez P. W. (k.6, k. 18, k. 19, k. 20 akt adm.), którego pismo stanowiło impuls inicjujący postępowanie w sprawie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżących wskazała jednak, że wykonane na poziomie dachu roboty mogłyby zostać wyłącznie za przebudowę i to tylko w zakresie zmiany pokrycia dachu. Do tej argumentacji strony skarżącej organy się nie odniosły, naruszając zasadę budowania zaufania do organów administracji publicznej. Na okoliczność robót wykonanych na poziomie dachu należało zatem przeprowadzić dowód z zeznań świadka P. W. (architekta i autora projektu tego budynku), który zgłosił fakt rozbiórki dachu II kondygnacji i wybudowania nowego na innym poziomie (k. 10 akt adm.). Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że P. W. kompletuje dokumentację zdjęciową zrealizowanych w spornym budynku prac, co może pozwolić na weryfikację i dodatkowe udokumentowanie poczynionych ustaleń w kwestii robót zrealizowanych na poziomie dachu. Skarżący utrzymują, że wykonane przez nich roboty budowlane polegały na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniały charakterystycznych paramentów obiektu. W celu weryfikacji stanowiska skarżących oraz prawidłowego uzasadnienia stanowiska organów w tym zakresie, należało zatem rozważyć zasadność technicznego zbadania tej części poziomu dachu, która wygląda jak odtworzona.

W kwestii wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów Sąd nie podziela argumentacji skargi. Prawidło, w ocenie Sądu, organy uznały że postępowanie w sprawie należy prowadzić na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, nie podziela poglądu jakoby jako zasadę należało przyjmować, że w sytuacji gdy efekt samowolnie zrealizowanych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie mógł być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, to okoliczność ta uzasadnia zastosowanie art. 50-51 P.b. Jakkolwiek, stanowisko takie bywa prezentowane w judykaturze, to nie można pomijać okoliczności, że zawodne bywa formułowanie kategorycznych stanowisk wyrażonych na gruncie konkretnych stanów faktycznych. Należy podkreślić, że zarówno organy, jak i Sąd, rozpatrując sprawę muszą każdorazowo wziąć pod uwagę konkretne okoliczności - badanej - sprawy, co szczególnego znaczenia nabiera w sferze postępowań legalizacyjnych. W okolicznościach badanej sprawy prawidłowo organy uznały, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i w tym trybie należy prowadzić postępowanie.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 265). Na zasądzoną od organu kwotę składa się [...] zł (uiszczona tytułem wpisu od skargi) oraz kwota [...]zł (koszty zastępstwa procesowego) i [...] zł (opłata od pełnomocnictwa).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych na poziomie dachu i odniesienie się do argumentacji skarżących, co do tego, że roboty te sprowadzały się jedynie do modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniały charakterystycznych paramentów obiektu. Dalsze prowadzenie postępowania winno nastąpić z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.