Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1622/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 792
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 34 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 15zzzn
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art.174 pkt1, 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1597/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. znak NZB.906.59.2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny w pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w pkt. II. zasądził od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 11 maja 2020 r. o godzinie 16:10 A. S. nie przebywał na obowiązkowej kwarantannie w lokalu mieszczącym się pod adresem: [...]. Zostało to ustalone przez funkcjonariusza Policji podczas kontroli i udokumentowane w notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Organ wyjaśnił, że A. S. przekroczył granicę państwową i w związku z tym podlegał obowiązkowej 14-dniowej kwarantannie w okresie od dnia 9 do 22 maja 2020 r. Obowiązek ten wynikał z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz.792), dalej rozporządzenie, który nakazywał odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm. dalej: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.") W oparciu o notatkę urzędową funkcjonariusza Policji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mławie decyzją z dnia 13 maja 2020 r. wymierzył A.S. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie w dniu 11 maja 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Decyzją z 16 lipca 2020 r. Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "MPWIS") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A.S. podlegał obowiązkowej 14-dniowej kwarantannie w okresie od dnia 9 do 22 maja 2020 r. Z notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w dniu 11 maja 2020 r., o godz. 16:10, wynika, że A. S. niezaprzeczalnie naruszył obowiązek odbywania 14-dniowej kwarantanny. MPWIS zauważył, że skarżący sam oświadczył, że przebywał pod adresem [...] i przyszedł wraz z synem O. S. odwiedzić kuzyna G. W. objętego również kwarantanną domową. Po zwróceniu uwagi wraz z synem udał się w kierunku miejsca zamieszkania - odbywania kwarantanny domowej.

W ocenie organu odwoławczego powyższe działanie strony stanowiło naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., zgodnie z którym zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Żadna z ww. przesłanek zwolnienia z kwarantanny nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu świadome przebywanie osoby poza miejscem odbywania kwarantanny stanowi lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Zachowanie A. S. mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało zagrożenie, że cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty. Z tego powodu za zbędne uznał MPWIS dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków.

MPWIS stwierdził, że nie może tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia strony podważyć służbowej notatki policyjnej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, który wykonuje zawód zaufania publicznego. Powołał się na treść ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) oraz "Zasady etyki zawodowej policjanta". W oparciu o te przepisy ocenił, że sporządzona przez funkcjonariusza Policji notatka urzędowa stanowi wystarczające potwierdzenie jednoznacznego naruszenia obowiązku przebywania przez A. S. pod wskazanym adresem na kwarantannie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadność skargi wynika z dwóch podstawowych powodów, niezastosowania przez organy odpowiednich przepisów, obowiązujących w dacie wydania decyzji, a po drugie z powodu niewystarczającego zweryfikowania zebranego materiału dowodowego.

Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji organu I instancji (13 maja 2020 r.), jak też zaskarżonej decyzji (16 lipca 2020 r.) obowiązywał art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842, dalej: ustawa covidowa. Zdaniem Sądu ustawa covidowa stanowi lex specialis względem ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i rozporządzenia, a jej zastosowanie ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w sprawach dotyczących zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. mają zastosowanie wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie covidowej. Skoro zatem w art. 15zzzn ustawy covidowej uregulowano wprost kary za naruszenie obowiązku kwarantanny związanej ze stanem epidemii wywołanego właśnie wirusem SARS-CoV-2, to ten przepis powinny w pierwszej kolejności stosować organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Sąd natomiast nie zgodził się z zarzutami skarżącego dotyczącymi dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o notatkę policyjną. Jednakże wskazał, że przy rozbieżnych wersjach wydarzeń, konieczne jest dokonanie ich konfrontacji i weryfikacji w celu uzyskania obiektywnego stanu faktycznego sprawy. Sąd podniósł, że z racji charakteru notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, treść jest często lakoniczna, pozbawiona wielu szczegółów. Nie wynika z niej chociażby, czy policjant wykonywał wcześniej połączenie telefoniczne do strony i w jaki sposób ustalił jej nieobecność w miejscu odbywania kwarantanny. Często zaś notatka policyjna nie będzie mogła stanowić jedynego dowodu i zastępować całego postępowania wyjaśniającego, choć oczywiście może być jego istotną częścią.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu jest dokonanie weryfikacji materiału dowodowego i dopuszczenie kolejnych dowodów, o ile jest to zgodne z prawem i zmierza do wyjaśnienia sprawy. W sprawie brak było przeszkód chociażby do przesłuchania świadków - A. S.i G. W., skoro taki wniosek sformułował skarżący. Nie było również przeszkód, aby zastosować w sprawie art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Formułując wskazania, co do dalszego postępowania określone w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że organ, prowadząc na nowo postępowanie, zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, przy wykorzystaniu dopuszczalnych środków dowodowych, a następnie do zastosowania w podstawie materialnoprawnej decyzji art. art. 15 zzzn ustawy covidowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 46b pkt 5 i art. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez stwierdzenie, iż norma zwarta w niniejszym przepisie nie ma zastosowania do stanu faktycznego objętego przedmiotowym postępowaniem, w związku z tym, iż zdaniem Sądu istnieją przepisy szczególne wyłączające stosowanie przedmiotowej normy.

3. art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 2 kpa oraz art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana PPIS nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a tym samym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzestając w sposób nieuprawniony wyłącznie na etyce zawodowej policjanta, co skutkowało tym, że skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie w dniu 11 maja 2020 r. obowiązku kwarantanny, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art.15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, kluczową była kwestia, który z przepisów mógł stanowić podstawę do określenia wysokości kary pieniężnej, a więc który przepis powinien stanowić podstawę materialnoprawną do nałożenia sankcji za naruszenie obowiązku kwarantanny. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że właściwą podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej winien stanowić wymieniony wyżej przepis art. 15zzzn wskazanej wyżej ustawy, a nie powołany przez organ w zaskarżonej decyzji przepis art. 48a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art.15zzzn w/w ustawy daje organom większą możliwości miarkowania wysokości kary bowiem umożliwia nałożenie kary niższej niż przy zastosowaniu regulacji objętej treścią art. 48a ust.1 pkt 1 w/w ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że z uwagi na konstrukcję i sposób przedstawienia zarzutów w skardze kasacyjnej, ocenę tę poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej dotyczącymi ustawowych wymogów stawianych przed autorem skargi kasacyjnej. W szczególności należy stwierdzić, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa nie odnoszą się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć także należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać poza innymi wymogami, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 2790/17, wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 1136/18).

Ponadto wskazać należy, że z zasady określonej w art.176 p.p.s.a. wynika także, że brak prawidłowego przedstawienia podstaw kasacyjnych nie dyskwalifikuje danej skargi kasacyjnej. Jednak brak całkowitego lub logicznego powiązania argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej z argumentami zawartymi w rozważaniach sądu pierwszej instancji powoduje, że niemożliwa jest ocena zaskarżonego orzeczenia. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu wydane w oparciu o wskazane w jego uzasadnieniu przepisy prawa, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art.105 § 1 k.p.a. Po pierwsze poza sporem winno pozostawać, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia polegającego na umorzeniu postępowania administracyjnego, a więc nie stosował regulacji prawnej, o której mowa w art. 145 § 3 p.p.s.a. i tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu prawa. Po drugie za niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., albowiem przywołane przepisy prawa mają charakter tzw. przepisów wynikowych, co powoduje, że nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił, wobec stwierdzenia procesowej wady tych decyzji oraz błędnej podstawy materialnoprawnej do prowadzenia postępowania w sprawie, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który odnosi się do zdecydowanie innych jakościowo przesłanek uwzględnienia skargi. Tym samym, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów art. 81 w związku z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art 77 § 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy Sąd Administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowo-administracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie art. 81 w związku z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art 77 § 1 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W zasadzie argumentacja skargi kasacyjnej w ramach zarzucanego naruszenia art. 81 w związku z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art 77 § 1 k.p.a. stanowi gołosłowną polemikę z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Sąd I instancji rozpoznał przedmiotową sprawę w jej granicach, nie umniejszając w żadnym stopniu wagi dowodowej notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, oraz mając na względzie zasady wynikające z powołanych wyżej przepisów.

I tak, w pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a., organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania zgłoszonych przez skarżącego świadków, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do stanu faktycznego zaistniałego w dniu 11 maja 2020 r. z jej udziałem. Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji naruszył – jako normatywne wzorce kontroli jej legalności – przepisy art. 81 w związku z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1 i art 77 § 1 k.p.a. (pkt I. 3) petitum skargi kasacyjnej)

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie I. 2 petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni opisanych przepisów prawa.

Przedstawione wyżej ustawowe wymogi odnoszące się do sposobu i trybu konstruowania i wnoszenia skargi kasacyjnej jednoznacznie także wskazują, że Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 46b pkt 5 i art.48a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutu wskazującego na niewłaściwe zrozumienie przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z wymienionych wyżej przepisów prawa.

Jednocześnie niezależnie od powyższych uwag, mając na uwadze przedmiot postępowania i wyłaniające się w związku z tym zagadnienia prawne, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest wskazanie i przypomnienie, że art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).

Jednocześnie należy podkreślić, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast przepis art. 46b stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło o obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby przekraczające granicę państwową.

W związku z powyższym należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.