Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2508/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...].

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie w części ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...] w [...] - rejon odcinka [...] - polegająca na budowie bezkolizyjnego wjazdu z [...] na kierunek [...] w [...] - wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej w tym kanalizacji deszczowej, sieci: elektroenergetycznej, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjnej, gazowej i wodociągowej", oraz odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz w zw. z art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. inwestor - Prezydent Miasta [...], wystąpił do Wojewody [...] o wygaszenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...] w [...] - rejon odcinka [...] - polegająca na budowie bezkolizyjnego wjazdu z [...] na kierunek [...] w [...] - wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej w tym kanalizacji deszczowej, sieci: elektroenergetycznej, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjnej, gazowej i wodociągowej" w części dotyczącej: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania nieruchomości o nr [...],[...],[...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy [...] w stosunku do nieruchomości o nr [...],[...] (błędnie wskazanej jako działka [...]) oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. w zakresie: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania nieruchomości o nr [...],[...],[...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy [...] w stosunku do nieruchomości o nr [...],[...], oraz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł J. P.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia interesu J. P. wskutek zwrotu nieruchomości przejętej w ramach planowanej inwestycji drogowej, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Organ II instancji podał, że J. P. był współwłaścicielem działki o nr [...], która w całości znalazła się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej i która z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stała się ostateczna, przeszła na własność Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego J. P. błędnie wskazał, że skutkiem decyzji Wojewody [...] będzie zwrot prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], przejętej w całości pod realizację planowanej inwestycji drogowej i na tej podstawie uznał, że naruszony został interes strony.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź też odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego następujące w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi skutek prawny, który nie może być cofnięty poprzez wydanie decyzji wygaszeniowej odnośnie przedmiotowych nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nabycie prawa własności następuje z mocy samego prawa, nie będąc tym samym przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowiąc jej skutek prawny od momentu, gdy stanie się ona ostateczna. Skutkiem tego przepisu jest dokonanie władczego odebrania prawa własności nieruchomości, które w żaden sposób nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Podkreślił, iż uzyskiwanie prawa własności nieruchomości lub ich części na podstawie specustawy drogowej zasadniczo różni się od wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). Nie jest bowiem dokonywane w drodze aktu o charakterze konstytutywnym, kreującym skutek przejęcia prawa własności nieruchomości, gdzie przejęcie to jest przedmiotem orzekania samej decyzji (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1519/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 907/10). Podkreślił, iż w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział, w określonych sytuacjach, możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ich dotychczasowym właścicielom lub spadkobiercom, wskazując jednocześnie właściwą procedurę postępowania w takich przypadkach, w tym m. in. w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulując kwestię zwrotu odszkodowania przyznanego za przejmowaną nieruchomość. Zauważył, iż przepisy specustawy drogowej nie przewidują analogicznych rozwiązań, np. w przypadku rezygnacji inwestora z realizowania przedsięwzięcia na określonych nieruchomościach, po wydaniu ostatecznej decyzji lokalizacyjnej i ustaleniu odrębną decyzją odszkodowania za objęte nią nieruchomości. W art. 23 specustawy drogowej wskazano, iż w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3, określającym zasady nabywania nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając jednak na uwadze odmienny charakter obu decyzji w zakresie przejścia własności nieruchomości, jak również fakt, iż w przypadku decyzji lokalizacyjnej odszkodowanie zostaje ustalone w odrębnym postępowaniu, zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wątpliwym jest możliwość zastosowania, w przypadku wygaszenia decyzji lokalizacyjnej, przepisów rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju niezależnie od istnienia ewentualnych możliwości zwrócenia byłym właścicielom własności przejętych pod budowę drogi nieruchomości w przypadku niezrealizowania na nich planowanej inwestycji, skutkiem wygaszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może być w żadnym razie automatyczne przejście prawa własności gruntów objętych inwestycją z powrotem na ich byłych właścicieli, z jednoczesnym obowiązkiem po stronie tych właścicieli do zwrotu uzyskanego za te grunty odszkodowania. Wskazał, iż żaden z przepisów specustawy drogowej nie przewiduje obowiązku zwrotu odszkodowania, stanowiącego majątkowy równoważnik odebranego prawa własności, w przypadku gdy decyzja zezwalająca na realizację drogi z jakiegokolwiek powodu stałaby się bezprzedmiotowa. Takie działanie stanowiłoby rażące naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zaznaczył również, iż to na inwestorze, a nie na byłym właścicielu nieruchomości, winien spoczywać ciężar odpowiedzialności za niezrealizowanie inwestycji na przejętej pod ten cel działce. Inwestor jest bowiem podmiotem fachowym, któremu specustawa drogowa przyznaje wyłączne prawo do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem organu odwoławczego skutek przejścia własności nieruchomości z powrotem na byłego właściciela nie nastąpi jako konsekwencja wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...]. W związku z tym stwierdził, że właścicielem ww. nieruchomości będzie nadal Skarb Państwa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących błędnego uznania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. za bezprzedmiotową, wskazał, że z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie ma podstaw do ich merytorycznego rozpoznania. Wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji po raz kolejny rozważy zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 162 k.p.a.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia w całości decyzji organu I instancji, bowiem organ I instancji w sposób nieprawidłowy przychylił się do wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2013 r. i orzekł o wygaśnięciu w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Uznał, że decyzja organu I instancji zawiera wady, które skutkują koniecznością uznania, iż decyzja ta narusza przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w związku z tym prowadzone jest w oparciu o przepisy specustawy drogowej, która w art. 11c odsyła do odpowiednich przepisów k.p.a.

Organ II instancji wskazał, że jednym ze szczególnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidzianych przepisami k.p.a. jest tryb uregulowany w art. 162 § 1 tej ustawy. Podał, że stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w niniejszym przypadku wystąpił inwestor pismem z dnia [...] listopada 2013 r, a więc strona postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. We wniosku wskazano na przesłanki przemawiające za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., tj. jej bezprzedmiotowość, zaś stwierdzenie jej wygaśnięcia leży zarówno w interesie strony jak i interesie społecznym. Organ podał, że w omawianej sytuacji bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej odnieść należy do odstąpienia przez inwestora od realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na określonych nieruchomościach. Tym samym niemożliwe stało się zrealizowanie celu, dla którego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. - jeśli chodzi o działki wskazane we wniosku inwestora o wygaszenie - została wydana.

Organ odwoławczy stwierdził, że niemożliwym jest orzeczenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w takim kształcie, w jakim domaga się tego inwestor. Wskazał, że inwestor w ww. wniosku wniósł o wygaszenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w części dotyczącej: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania nieruchomości o nr [...],[...],[...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy [...] w stosunku do nieruchomości o nr [...],[...] (błędnie wskazanej jako [...]), nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy podał, że specustawa drogowa m. in. w art. 11f wymienia elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które w szczególności stanowią podstawę zawartego w niej rozstrzygnięcia. W przepisie tym zostały wskazane takie rozstrzygnięcia jak: określenie linii rozgraniczających, zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego. Omawiany przepis nie wyczerpuje jednak wszystkich elementów orzeczniczej części tej decyzji. W tym zakresie wskazał chociażby na art. 16 ust. 2 tej ustawy, który reguluje kwestię określenia terminu wydania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, czy też art. 17 specustawy drogowej, określający fakultatywny tryb nadawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazane elementy rozstrzygnięcia stanowią jego istotę i są niezbędnym składnikiem każdej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wprost wynika choćby z ww. przepisu specustawy drogowej. Zatem konieczność ich zawarcia w treści decyzji jest wymogiem niezbędnym dla formalnego bytu takiej decyzji, pozwalającym w ogóle dany akt uznać za wyrażenie woli organu administracji w kwestii zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z tych względów organ II instancji stwierdził, że osnowa decyzji wygaszającej, skonstruowana w sposób, w jaki dokonał tego Wojewoda [...], nie może się ostać. Wojewoda [...] w decyzji orzekł o wygaśnięciu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania nieruchomości o nr [...],[...],[...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy [...] w stosunku do nieruchomości o nr [...],[...] (błędnie wskazanej jako działka [...]). Ponadto Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie jest możliwe wygaszanie przez organ jedynie określonych skutków decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wygaszenie decyzji - bądź to w zakresie dotyczącym całości inwestycji, bądź określonej jej części (poszczególnych działek) - zawsze pociąga za sobą wygaszenie wszystkich jej skutków, o których mowa w art. 11f specustawy drogowej, z wyjątkiem tych tylko, które stanowią tzw. nieodwracalne skutki prawne (m. in. kwestie własnościowe, podziały nieruchomości). W ocenie organu II instancji nie jest zatem możliwe, jak to uczynił Wojewoda [...], wybiórcze wskazywanie elementów decyzji, które zostaną objęte wygaszeniem. Takie działanie stoi w rażącej sprzeczności zarówno z przepisami specustawy drogowej, jak i k.p.a.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju koncepcja przyjęta przez Wojewodę [...] w decyzji organu I instancji, odnosząca się do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] jedynie w wybiórczym zakresie, jest zatem nieprawidłowa. Te elementy rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które stanowią nieodwracalne skutki prawne, i tak nie będą podlegały wygaszeniu wskutek wydania decyzji z art. 162 k.p.a., stąd też nie ma konieczności wyszczególniania tych elementów, co do których wygaszenie nastąpi. Tym samym Wojewoda [...] już w przypadku uznania, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej określonych działek, winien był stwierdzić jej wygaśnięcie w tym zakresie, wyjaśniając w uzasadnieniu przesłanki przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia w tej kwestii pozostaje żądanie inwestora, który we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. konieczność wygaszenia jedynie niektórych zapisów decyzji Wojewody [...] uzasadnił m. in. tym, iż "na podstawie zapisów przedmiotowej decyzji, dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych nieruchomości, które na jej mocy stały się własnością Skarbu Państwa, a w odniesieniu do niektórych nieruchomości wydano już decyzje ustalające wysokość odszkodowania oraz je wypłacono". Wygaszenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie spowoduje bowiem w żadnym wypadku przejścia prawa własności z powrotem na poprzedniego właściciela.

Z tych względów, zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Wojewoda [...], nie będąc związany żądaniem inwestora co do sposobu zredagowania osnowy decyzji, ale przepisami prawa, stwierdzić powinien wygaśnięcie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w części dotyczącej działek wskazanych przez inwestora we wniosku, bez wyszczególniania, jakich skutków to wygaszenie dotyczy, a jakich nie. Wskazał, że organ pozbawiony jest w tym przedmiocie możliwości jakiegokolwiek wyboru czy uznaniowości w orzekaniu. Wygaszenie nastąpi bowiem w stosunku do wszystkich skutków decyzji, chyba że mają one charakter nieodwracalny (wówczas w tym zakresie wygaszenie nie nastąpi).

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju za niezrozumiałą należy uznać zastosowaną przez organ I instancji konstrukcję co do "odmowy wygaszenia decyzji w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności". Przypomniał, że rygor natychmiastowej wykonalności nadawany jest decyzji pierwszoinstancyjnej, a jego celem jest - jak sama nazwa wskazuje - przystąpienie do wykonywania decyzji zanim stanie się ona ostateczna. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie wygaszeniowe organ może prowadzić tylko wówczas, gdy nie toczy się postępowanie odwoławcze, czyli w stosunku do decyzji już ostatecznej. Zatem w momencie rozpatrywania wniosku o wygaszenie "nie działa" już rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż decyzja jest wykonalna nie wskutek nadanego rygoru (dotyczy on bowiem tylko decyzji pierwszoinstancyjnej), ale wskutek jej uostatecznienia się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1417/12). Rygor natychmiastowej wykonalności funkcjonuje tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Podkreślił, iż wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności (por. M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Warszawa 2010). Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, iż odnoszenie się przez Wojewodę [...] w decyzji wygaszającej do rozstrzygnięcia w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności było absolutnie nieuzasadnione zarówno z uwagi na niemożność "rozrywania" przy wygaszaniu poszczególnych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a jednym z takich elementów, aczkolwiek fakultatywnym, jest właśnie orzeczenie o rygorze, ale również z uwagi na nie działanie już tego rygoru na skutek uostatecznienia się decyzji.

Z powyższych względów Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji naruszony został art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a wskazane powyższej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i nie mogły zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. , skarżący – Prezydent Miasta [...] wniósł o jej uchylenie w całości.

Decyzji tej zarzucił naruszenie:

-art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia co do istoty,

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku ku temu ustawowych przesłanek,

-art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że niedopuszczalnym jest wygaszenie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w części.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na odmiennej od przyjętej przez organ I instancji interpretacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zaś na koniecznych do uzupełnienia znaczących brakach, np. w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania uchybiając art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania. Skarżący nie zgodził się również z dokonaną w zaskarżonej decyzji wykładnią i interpretacją art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że brak było podstaw do wygaszenia przedmiotowej decyzji w całości, gdyż spowodowałoby to de facto zwrotne przeniesienie (albo konieczność dokonania czynności prawnych skutkujących zwrotnym przeniesieniem) własności wszystkich nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi na rzecz poprzednich właścicieli, a co za tym idzie konieczność domagania się zwrotu wypłaconych poprzednim właścicielom odszkodowań. Skarżący jako wnioskodawca nie chciał wywołać takiego skutku, a jednocześnie stał na stanowisku, iż dokonany mocą decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej podział nieruchomości oraz przejęcie na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości, które objęte zostały już wypłaconymi odszkodowaniami jest uzasadniony i umożliwi w przyszłości realizację przez niego ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych. W odniesieniu zaś do nieruchomości, co do których na dzień sporządzenia wniosku odszkodowań nie wypłacono, zdaniem skarżącego, ich przejęcie przez Skarb Państwa nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego, ani ekonomicznego. Zdaniem skarżącego interpretacja art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dokonana w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa i sprzeczna z powszechnie akceptowaną regułą a maiore ad minus. Skarżący podniósł, że jeśli zachodzą przesłanki do wygaszenia całej decyzji, a istnienie takich przesłanek organ odwoławczy przyznał, to uznać należy, iż dopuszczalnym jest także wygaszenie jej w części - w zakresie w jakim decyzja ta nie została zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione, w szczególności zarzut odnoszący się do art. 138 § 2 k.p.a., i uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] jako wydana z naruszeniem prawa, nie może się ostać.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekając w oparciu o wskazany przepis art. 138 § 2 Kodeksu, dopuścił się jego naruszenia.

Uzasadniając tę ocenę przypomnieć należy, iż kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Prezydenta Miasta [...] zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. We wskazanym piśmie Prezydent Miasta [...] wniósł o wygaszenie w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w części, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Żądanie to zostało sprecyzowane i uzasadnione. Wnioskodawca wyraźnie wskazał w jakim zakresie oraz z jakich przyczyn wnosi o wygaszenie ww. aktu. Podał w tym kontekście m. in., iż jego żądanie dotyczy tej części decyzji ostatecznej (wydanej na jego wniosek jako inwestora), która nie została jeszcze zrealizowana. Wskazał, że wprawdzie na mocy decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2012 r. dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych nieruchomości, które na jej mocy stają się własnością Skarbu Państwa, a w odniesieniu do niektórych wydano już decyzje ustalające wysokość odszkodowania oraz je wypłacono. Niemniej w odniesieniu do kilku działek, decyzje takie nie zostały jeszcze wydane, w przypadku jednej – wypłata odszkodowania została wstrzymana. Wniósł w efekcie o wygaszenie decyzji ostatecznej w części dotyczącej: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania kilku nieruchomości jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy [...] w stosunku do dwóch nieruchomości, nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. To żądanie zostało właściwie w całości uwzględnione decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., z tym jednym wyjątkiem, iż organ wojewódzki z przyczyn formalnych nie widział potrzeby wygaszania decyzji ostatecznej w zakresie dotyczącym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W pozostałym zakresie żądanie uwzględnił, stwierdzając wygaśnięcie w części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Orzekając z odwołania jednej ze stron postępowania (której dotyczy ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r.), tj. J. P., Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł kasacyjnie na podstawie ww. art. 138 § 2. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał jednak wystarczających argumentów przemawiających za wydaniem takiej decyzji. Wskazał bowiem jedynie na to, iż w jego ocenie organ wojewódzki naruszył art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie osnowy decyzji, odnoszącej się nie tyle do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co do poszczególnych jej skutków. Podkreślił przy tym, że nie jest możliwe wygaszenie przez organ jedynie określonych skutków decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wygaszenie decyzji, bądź to w zakresie dotyczącym całości inwestycji, bądź określonej jej części (poszczególnych działek) zawsze pociąga za sobą wygaszenie wszystkich jej skutków, o których mowa w art. 11f specustawy drogowej, z wyjątkiem tylko tych, które stanowią nieodwracalne skutki prawne. Nie jest zatem możliwe, jak wywiódł dalej Minister, wybiórcze wskazywanie elementów decyzji, które zostaną objęte wygaszeniem, a tak uczynił organ I instancji. Poza zakwestionowaniem osnowy decyzji organu I instancji, Minister nie wskazał na żadne inne uchybienia o charakterze procesowym, które to w efekcie uzasadniałyby zastosowanie w sprawie ww. art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie nie wykazał, aby sprawa wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy inaczej – aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wykazał tym samym wystąpienia w okolicznościach sprawy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie tego organu choć obszerne, to nie zawiera żadnej argumentacji przemawiającej za zastosowaniem w sprawie ww. przepisu art. 138 i powstrzymaniem się od wydania decyzji merytorycznej.

Należy przy tym ponownie zauważyć, iż postępowanie w niniejszej sprawie uruchomione zostało wnioskiem skarżącego, wyraźnym i precyzyjnie sformułowanym tak co do trybu, jak i zakresu, a także uzasadnionym. Wniosek ten był wiążący dla organów orzekających. Analizując treść tego wystąpienia oraz rozstrzygnięcie organu I instancji nie sposób stwierdzić, aby organ ten nie orzekł co do całości wskazanego żądania, tj. aby poza zakresem rozstrzygnięcia pozostawił część żądania inwestora. Organ odwoławczy nie zgadzając się z oceną organu I instancji, czy też dopatrując się błędu w sformułowaniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a jednocześnie nie wykazując potrzeby uzupełnienia postępowania, mógł tym samym wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, tj. orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej byłoby właściwie tylko wówczas, gdyby organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego i widział potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Wykazałby jednocześnie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 ., sygn. akt II OSK 2323/12). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której to organ odwoławczy poza dostrzeżeniem wadliwie skonstruowanej osnowy decyzji I instancji, nie dostrzegł innych nieprawidłowości, co więcej – zajął w sposób obszerny merytoryczne stanowisko w sprawie, wskazując na wystąpienie przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie podnosząc, że nie jest możliwe wygaszenie decyzji w takim kształcie, w jakim domaga się tego inwestor. W jego ocenie, wygaszenie powinno bowiem dotyczyć działek wskazanych przez inwestora (a objętych decyzją ostateczną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), bez wyszczególniania, jakich skutków to wygaszenie dotyczy, a jakich nie. Z uzasadnienia decyzji wynika więc wyraźne, merytoryczne stanowisko organu II instancji w niniejszej sprawie, bez wskazania elementów wymagających dowodowego uzupełnienia.

Stąd też Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że stwierdzone naruszenie uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia. To też oznacza, iż orzekając ponownie w sprawie, organ II instancji obowiązany będzie raz jeszcze zająć się sprawą, w tym - podniesionymi w odwołaniu zarzutami (wskazującymi na brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja ostateczna stała się bezprzedmiotowa i wadliwe przyjęcie, że za jej częściowym wygaszeniem przemawia interes społeczny).

Obowiązany więc będzie raz jeszcze rozważyć możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której to wykonanie co do zasady leży w szeroko rozumianym interesie społecznym. W tym też zakresie obowiązany będzie uwzględnić, iż decyzja ta wywołała już określone skutki (a w związku z tym inwestor wniósł o jej częściowe wygaszenie). Na jej podstawie (co wynika już z samego wniosku inicjującego to postępowanie) pozyskano bowiem nieruchomości pod inwestycję, a to wiąże się z dokonaniem ich podziału, ujawnieniem nowego właściciela w księgach wieczystych, wszczęciem postępowań odszkodowawczych w stosunku do byłych właściciel, wypłatą odszkodowań. Powyższe organ odwoławczy obowiązany będzie wziąć pod uwagę rozważając możliwość pozytywnego załatwienia żądania Prezydenta Miasta [...] i dokonując w tym celu analizy przesłanek wynikających z ww. art. 162. Obowiązany będzie przy tym dostrzec, że co do zasady (zgodnie z orzecznictwem) nie jest możliwe wzruszenie wykonanej decyzji w ww. trybie, gdyż art. 162 k.p.a. "(...) z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane a ich wykonanie na skutek określonych zdarzeń faktycznych stało się bezprzedmiotowe" (v. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1198/09; por. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 764/12). Organ odwoławczy obowiązany będzie także wziąć pod uwagę, iż w wyniku zastosowania trybu z art. 162 k.p.a. nie powinno dojść do pozostawienia w obrocie prawnym aktu o charakterze niewykonalnym. O ile więc (biorąc pod uwagę charakter inwestycji, której dotyczy decyzja ostateczna), można zgodzić się z zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezą, iż wygaśnięcie może dotyczyć całości lub części decyzji, w tym drugim przypadku – w znaczeniu części inwestycji drogowej (pewnego jej odcinka), o tyle nie można podzielić wyrażonego w tej decyzji poglądu, co do możliwości wygaszenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej poszczególnych działek (nie tworzących żadnej spójnej całości), w tym - bez konieczności wskazywania, w jakim zakresie wygaszenie nie następuje.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.