Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3399/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 7, art, 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/12 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1859/12,) oddalił skargę P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę – z mocy prawa - mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda M., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę G. - z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa - własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej G. w obrębie Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] o powierzchni [...]ha i [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Na skutek wniesionego przez P. S.A. odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że odwołująca nie legitymowała się prawem zarządu (użytkowania) do opisanej na wstępie nieruchomości, a któryby to fakt uniemożliwiał jej komunalizację z mocy prawa. Wyjaśniono w tym miejscu, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy, zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu - na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Następnie, prawo to ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a w dalszym okresie czasu – na podstawie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22. poz. 99). Na zasadzie zaś tego ostatniego przepisu państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd z mocy decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zezwoleniem tego organu, albo umowy o nabyciu nieruchomości. Taki stan prawny obowiązywał przy tym w dniu 27 maja 1990 r. W sytuacji zatem, gdy odwołująca nie mogła wylegitymować się wskazanymi wyżej dokumentami, zdaniem Komisji, nie można było przyjąć, że przysługiwał jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a to w konsekwencji oznaczało, iż nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji - z mocy prawa - z dniem 27 maja 1990 r.

Komisja podkreśliła także, iż przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzyły tytułu prawnego do konkretnej nieruchomości. Nie tworzyły go również żadne przepisy traktatów międzynarodowych, przepisy powojenne dotyczące: tzw. Ziem Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem.

Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że P. podnosiła jedynie, że władała przedmiotowym gruntem, ale nie powoływała się na żadne źródła swego, ewentualnego prawa do niego. Jak wyżej zaś stwierdzono, prawo to nie mogło wynikać z ogólnych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (art. 16). Wykazanie bowiem konkretnych nieruchomości do których odwołującej przysługiwałby tytuł prawny mogło się bowiem znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej, wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu.

Na wyżej przedstawioną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. P. S. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe'', art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), a także art. 7, 8, 15, art. 77 § 1, art. 75 § 1 art. i 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) - na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) - nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny. Użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza bowiem przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Powyższe oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowiło negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego podstawowym zagadnieniem, które w tej sprawie należało rozstrzygnąć, było ustalenie czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do opisanej na wstępie nieruchomości, a co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że akty, regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają jedynie charakter ogólnych aktów normatywnych, które nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Zdaniem Sądu, ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musiało być również oparte na obowiązujących w tym dniu przepisach. Powoływanie się zatem przez skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i wykazywanie skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, nie mogło mieć wpływu dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogły bowiem dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), a komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli skomunalizowanego na podstawie decyzji konstytutywnych. Nie mogły natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się już mieniem komunalnym (a nie państwowym).

Odnosząc się do kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji Sąd wyjaśnił, iż w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych, przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a w/w ustawy nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego zachodzącego w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdził, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. (odpis księgi wieczystej nr [...]) a skarżąca Spółka nie dysponowała przy tym żadnym indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (decyzją, umową, czy też protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie, to nie można było twierdzić, że skarżącej przysługiwał tytuł prawny do w/w nieruchomości. W szczególności Sąd podkreślił, że decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1986 r. ustalającą dla Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. opłatę roczną z tytułu zarządu i użytkowania między innymi działki nr [...], na którą skarżąca się powoływała, nie stanowiła dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu, który wyłączałby ten grunt spod komunalizacji. Ustanowienie zarządu – jak wywodził Sąd – stanowiło prawną formę władania, uprawniająca do władania nieruchomością. Sam zaś fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreował jednak takiego prawa. Obowiązująca bowiem wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości (art. 38 cyt. ustawy). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło więc powstać w sposób dorozumiany i nie można było domniemywać jego istnienia.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż państwowe jednostki organizacyjne - na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami - mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to, z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r., przekształcało się w prawo zarządu. Sam zaś fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Sąd przyjął również, iż nie miał w niniejszym przypadku zastosowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138). Z powołanego przepisu nie wynikało bowiem, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio na jej rzecz zarząd. Prawo zarząd musiało zaś jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki przyjął, że sporna nieruchomość stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, należąc do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy braku przesłanek wyłączeniowych, stała się ona z tym dniem, z mocy prawa, mieniem Gminy G. i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Postępowanie administracyjne zostało zatem przeprowadzone w tym wypadku wnikliwie i wszechstronnie. Organ rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy orzekaniu oraz przekonująco uzasadnił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. S.A. w W. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach (samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego P. oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją,

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1948 r. Nr 43, poz. 312) - poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do P.,

c) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym zastosowaniu,

d) błędnej wykładni art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zmian.) polegającej na pominięciu przesłanek, stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...],

b) art. 151 w zw. z "art. 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji. Organy błędnie bowiem zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując, iż istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie P.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "zarządzanie", przez które - w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. (sygn. akt W 12/92) - należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym, uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do". Stosując zatem wykładnię gramatyczną art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., należało uznać, że w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę, z mocy prawa, jest ustalenie, iż dana nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. Tymczasem organy oraz Sąd nie wskazały przesłanek przemawiających za przyjęciem, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem. Skarżąca podnosiła zaś, że ww. nieruchomość, stanowiła własność K. G., co znajdowało potwierdzenie w Arkuszu posiadłości gruntowej, na podstawie którego założona została księga wieczysta. W toku postępowania pominięto także oświadczenie Gminy G., iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji, co potwierdzało zarzut skarżącej o wadliwości przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podnosił też, że w dniu 5 grudnia 1990 r. P. była przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego, które gospodarując wydzielonym mu nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26 poz. 138 ze zm.), mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stawały się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie niniejszej ustawy.

Skarżąca wskazywała również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., organy zobowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy występowała przesłanka pozytywna wymieniona w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, gminy wyposażone zostały z mocy prawa w majątek niezbędny do ich funkcjonowania, należący do dnia 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji oraz przedsiębiorstw im podległych. Terenowe organy administracji były przy tym pozbawione jakichkolwiek atrybutów administracji centralnej, a zatem jednostki te nie zarządzały składnikami mienia należącego do takich przedsiębiorstw. Tymczasem organem założycielskim P. były naczelne organy państwa. Jego mienie stanowiło zaś wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w jego skład wchodziły środki nabyte przez . w toku jego dalszej działalności. Jego nieruchomości należały zatem do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji i pozostawały w jego dyspozycji. Jednocześnie - zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26 poz. 138) w pierwotnym brzmieniu, mienie P. stanowiło wydzieloną cześć mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. W skład mienia P. - w dacie 27 maja 1990 r. - wchodziły zatem środki pozostające w jego dyspozycji w dacie wejścia w życie ustawy z 1989 r. a zatem wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa, należały do P.. Mienie P. nie należało do terenowych organów administracji państwowej, w związku z czym nie, mogło być objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skarżąca spółka wskazywała również, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe powodowało, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. a zatem pozostała własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990r. Nie było natomiast intencją ustawodawcy wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który nie był oddany w sposób formalny w zarząd. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego przepisy ustawy z dnia 8 września 2000r. - o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP, w szczególności jej rozdziału 6, było kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów Przedsiębiorstwa P. Podstawowym bowiem celem tego aktu była restrukturyzacja P.w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie P. w majątek konieczny do ich funkcjonowania, w tym w odniesieniu do zarządcy linii kolejowej - P.SA., zakładając jednak, iż jest to majątek Skarbu Państwa. Realizacja tego celu miała natomiast nastąpić na podstawie art. 34 i 34 a powołanej ustawy, które stanowią, iż nieruchomości dla których P. nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostawały gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S. A. Na mocy ww. przepisów, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stawały się, z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. i nie podlegały komunalizacji. Przepisy te regulują stan prawny nieruchomości, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdują się w posiadaniu skarżącej. Są one zatem "innym mieniem" - w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej.

Odnosząc się do przywołanego przez Sąd Wojewódzki art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, skarżąca twierdziła, że przepisem tym, ustawodawca wprowadził zasady, mające na celu uregulowanie stanu prawnego gruntów pozostających we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wykonanie zaś tych czynności należało do terenowych organów administracji państwowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie natomiast następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie. W roku 1988 ustawodawca uznał zatem, iż występuje koniczność uregulowania władania nieruchomości państwowych, mając na uwadze istniejący stan władania nimi. Niewykonane wieloletnie zaszłości w zakresie regulowania prawnych form władania nieruchomościami państwowymi nie mogły jednak skutkować przepływem mienia Skarbu Państwa na gminy.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", skarżąca wskazywała, że przepisy te stanowiły podstawę do uznania, iż nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku jako - przeznaczone do użytku kolei - pozostają w zarządzie P. powstałym z mocy prawa. Ww. rozporządzanie ani inny przepis prawa nie wymagał przy tym stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Uzależnienie zatem potwierdzenia tytułu do nieruchomości od przedstawienia dodatkowych dokumentów nie było uzasadnione. Skoro zatem na mocy powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Prezydenta RP nabycie tytułu do nieruchomości nastąpiło ex lege, a powołane rozporządzenie ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia, ani potwierdzenia tego stanu prawnego dodatkowymi aktami prawnymi, to brak było podstaw do przekazania mienia P. przez organy terenowe, skoro z mocy wyżej wymienionej ustawy mienie to należało do administracji centralnej. Natomiast P. nabywało prawo do nieruchomości z mocy samego prawa.

Skarżąca zarzuciła również Sądowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, iż stan faktyczny, ustalony przez ograny administracji był prawidłowy. Organy orzekającej w przedmiotowej sprawie nie wykazały bowiem podstawy dla uznania kompetencji rzeczowej, pozwalającej terenowym organom administracji państwowej zarządzać infrastrukturą kolejową. Takiej podstawy nie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny, który także nie ustalił organu zarządzającego spornym mieniem, stanowiącym infrastrukturę kolejową. Organy, jak i Sąd Wojewódzki dokonały zaś błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych, naruszając w szczególności art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Brak było bowiem ustaleń w kwestii przekazania spornego mienia P. oraz ustalenia podstawy do przekazania mienia przez organ administracji centralnej, do którego należał grunt, przeznaczony do realizacji inwestycji o znaczeniu ogólnokrajowym (budowa infrastruktury kolejowej stanowiła bezsprzecznie inwestycji o znaczeniu ogólnokrajowym). Nie wyjaśnione zostało również do jakiego podmiotu (stationes fisci) należał grunt. Powyższe ustalenia determinowały zaś wynik postępowania. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych dla odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa opisanej na wstępie nieruchomości, skupiając się jedynie na orzecznictwie kwestionującym prawo zarządu skarżącego.

Sąd – zdaniem autora skargi kasacyjnej -nie poddał ocenie przeprowadzonych postępowań, uznając, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do skarżącej oraz że należała do terenowych organów administracji państwowej w dacie 27 maja 1990 r. Organy nie dokonały natomiast żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącego nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez P.

Skarżąca ponadto wskazywała, iż kwestionowana przez nią decyzja naruszała art. 7, art. 80 oraz 77 § 1 k.p.a., obligujące organy administracji publicznej by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaznaczyła przy tym, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń dowodowych w postępowaniu komunalizacyjnym. Ograniczenie tego postępowania do badania jedynie okoliczności zarządu nieruchomości, wyłącznie w oparciu o dokument ustanawiający ten zarząd — w sposób formalny, naruszało rażąco art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zatem także zasadę praworządności określoną w treści art. 8 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej wykładni powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa oraz nie naruszył, w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjne przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był usprawiedliwiony. W rozpatrywanej sprawie P. SA w W. kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej G. w obrębie Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do P. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie udokumentowała, aby jej poprzednikowi prawnemu, to jest P. przysługiwał do ww. mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W takiej sytuacji, brak było przede wszystkim interesu prawnego, materialnego po stronie skarżącej do skutecznego kwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd Wojewódzki.

Ponadto, przeprowadzone postępowanie dowodowe, obejmujące podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie, dotyczące statusu spornego gruntu i prawa dysponowania nim, było w pełni wyczerpujące, istota sprawy dotyczyła natomiast kwestii materialnoprawnych. Skarżąca, podnosząc zaś zarzuty procesowe naruszenia przez Sąd Wojewódzki, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji,, w istocie rzeczy, starała się bowiem w rzeczywistości dowieść dokonania przez organy a następnie Sąd Wojewódzki błędnej wykładni prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez nią na spornej nieruchomości, rzekomego zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność.

Powyższe prowadzi do zarzutów materialnoprawnych, które w przedmiotowej sprawie były również nie uzasadnione.

Wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka, dotycząca komunalizacji mienia, w stosunku do którego P. roszczą pretensje, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego P. , którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca P. S.A. z siedzibą w W., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Początkowo nie było ono jednolite, ale na skutek ewolucji poglądów, która dokonała się na przestrzeni ostatnich kilku lat, zarówno w odniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku i podziela ją również skład orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych, wyjaśnić trzeba, że możliwość uwłaszczenia P. spornym gruntem, którą to możliwość skarżąca upatrywała w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie P., dokonywane w tym trybie, nie może jednak, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawało natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Nie były zasadne także zarzuty, dotyczące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Wobec zatem braku stwierdzenia w niniejszym przypadku, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, uprawnionym był pogląd, iż pozostawała ona w zarządzie takiego organu. Powyższego nie zmienia nawet fakt zabudowy takiej nieruchomości, która mogła nastąpić bez żadnej podstawy prawnej.

Za bezzasadną zatem Sąd uznał polemikę skarżącej, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącą się do interpretacji wyżej omówionych przepisów, a także oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Żadne zaś odrębne przepisy nie tworzyły prawnej możliwości by Przedsiębiorstwo Państwowe P. mogło uzyskać tytuł prawny do skonkretyzowanej i wyodrębnionej nieruchomości. Okoliczność natomiast, że przekazanie nieruchomości, dokonywane na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mogło nastąpić bez wniosku zainteresowanej jednostki ( z urzędu), pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nawet bowiem przyjęcie, jak twierdzi skarżąca, że na tym odcinku doszło do (cyt.): "niewykonania wieloletnich zaszłości", nie powoduje powstania tytułu prawnego do spornego gruntu dla P. Wydana w tym postępowaniu decyzja nie miała bowiem charakteru uznaniowego i nie była wydawana w oparciu o zasady słuszności.

Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo P. tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie, nie mógł także stanowić art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia (por. wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, a także z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07). Sam natomiast fakt, że art. 46 tej ustawy przewidywał, iż nadzór nad P. sprawował Minister Transportu, Żeglugi i Łączności oraz wykonywał on funkcje organu założycielskiego w stosunku do przedsiębiorstwa nie potwierdzał jeszcze, aby skarżącemu przysługiwało prawo zarządu, czy inny określony tytuł prawny do pozostającego w jego władaniu mienia.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty kasacyjne, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P., tj. art. 4 w zw. z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Należy bowiem wskazać, że prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Natomiast ogólne akty normatywne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w tym rozporządzenie z 1926 r., nie były źródłem ustanowienia prawa zarządu P. do konkretnych nieruchomości, nawet gdy te nieruchomości pozostawały w faktycznym władaniu P. W szczególności nietrafne jest stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby na podstawie rozporządzenia z 1926 r. wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stawały się - z mocy prawa – nieruchomościami pozostającymi w zarządzie P. Powyższe rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. nie mogło zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała P., jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa) na podstawie osobnego aktu indywidualnego, np. decyzji uprawnionego organu państwowego.

Nieuzasadnione było także odwoływanie się przez skarżącą kasacyjnie Spółkę do uregulowania zawartego w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością P. nie może bowiem wywodzić z tego przepisu. Takie prawo do gruntu jak: zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, na gruncie tejże ustawy, nie mogło powstać z sposób dorozumiany, lecz jego istnienie musiało zostać wyrażone w formie stosownego aktu administracyjnego, którym P. się nie legitymuje. Powoływanie się zaś na brak jego wydania przed 1990 r. nie może być interpretowane w kategoriach okoliczności rzutującej na treść kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji. Istotną w tym przypadku było bowiem, iż takie orzeczenie nie znajduje się w obrocie prawnym. Opieszałość, czy też zaniechania organu w tym zakresie nie konwalidują faktu nie dysponowania takim tytułem przez skarżącą Spółkę.

Biorąc w związku z tym pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.