Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 634/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza O. od decyzji starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie:

I. ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w obr. [...], m. O., oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr 131/4 o pow. 0,0077 ha, dz. nr 148/3 o pow. 0,0148 ha oraz dz. nr 157/4 o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł obejmującej:

- wartość gruntu dz. nr 131/4 o pow. 0,0077 ha, dz. nr 148/3 o pow. 0,0148 ha oraz dz. nr 157/4 o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł

II. przyznania opisanego w punkcie I niniejszej decyzji odszkodowania na rzecz – Z. i B. R. na prawach wspólności majątkowej ustawowej małżeńskiej kwoty w wysokości 7.191,00 zł odpowiadającej wartości prawa własności w/w nieruchomości, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w O., obręb [...], oznaczoną jako działki nr 131/4 o pow. 0,007 ha, 148/3 o pow. 0,0148 ha oraz 157/4 o pow. 0,0048 ha.

Decyzją z [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust.5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), w związku z art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej powołanej jako ugn), art. 19 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. w drogach publicznych (Dz.U z 2016 r. poz. 1880 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a.") orzeczono o odszkodowaniu w wysokości 7.191,00 zł na rzecz Z. i B. R. tytułem przejęcia z mocy prawa na własność Gminy O. ww. nieruchomości.

Od wskazanej decyzji odwołanie w terminie złożył Burmistrz O. Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie określenie wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy, który narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W odwołaniu podniesiono, iż wartość określona w operacie została zawyżona, a rzeczoznawca majątkowy nie dokonał dogłębnej analizy rynku lokalnego nieruchomościami drogowymi i ich cen. Wykazano, iż Gmina O. w latach 2014-2016 nabywała w formie aktów notarialnych działki położone w sąsiedztwie, a jednocześnie przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod przedmiotową drogę dojazdową pod cmentarz. Na potwierdzenie powyższego w odwołaniu zamieszczona została tabela z danymi dotyczącymi 15 transakcji nieruchomości położonych w O. Zdaniem skarżącego przedstawione nieruchomości spełniają ustawowe cechy podobieństwa i mogą stanowić materiał porównawczy przy szacowaniu wartości nieruchomości, zaś przyjęty przez rzeczoznawcę regionalny rynek nieruchomościami drogowymi nie spełnia wymogów podobieństwa.

Dalej Burmistrz O. dokonał analizy przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomości położonych w Ł. i ocenił, iż część z nich nie ma przeznaczenia pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego zbiór nieruchomości nie obrazuje specyfikacji rynku regionalnego nieruchomościami drogowymi. Do odwołania załączone zostały kopie 14 aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przytaczając brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ odwoławczy wskazał, iż decyzją nr [...] znak: [...] z [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - drogi dojazdowej do nowego cmentarza od ulicy A w O. wraz z infrastrukturą. Decyzją tą objęte zostały m.in. działki nr 131/4, 148/3 oraz 157/4, położone w obrębie [...] miasta O., które z mocy prawa stały się własnością Gminy O. Działki te powstały z podziału działek odpowiednio: 131/1, 148 oraz 157 i zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] Nr [...] stanowiły własność Z. R. i B. R., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej., położone w obrębie [...] miasta O., które z mocy prawa stały się własnością Gminy O.

Dalej organ odwoławczy odwołując się do art. 18 ust. 1 ww. specustawy drogowej, art. 130 ust. 2,art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 154 ugn podkreślił, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Operat szacunkowy nie ma charakteru wiążącego, dlatego sam fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenia wysokości odszkodowania, wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełniać musi wymogi formalne takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej jest możliwe w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości.

Wojewoda [...] podkreślił, że podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki stanowiła wartość rynkowa ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 14 grudnia 2016 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. D. (nr uprawnień [...]). W ocenie organu I instancji operat ten odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym ustalono na jego podstawie wysokość należnego byłym właścicielom odszkodowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, iż w związku ze złożonym w sprawie odwołaniem Burmistrza O., na etapie prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. wystąpiono do biegłego o złożenie stosownych wyjaśnień odnośnie podniesionych przez odwołującego się zarzutów.

W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 26 kwietnia 2017 r., rzeczoznawca majątkowy S. D. dokonał ponownej analizy rynku lokalnego nieruchomościami drogowymi i uwzględnił w wykazie transakcje nieruchomości podobnych. W wyniku powyższego biegły przedłożył nowy operat szacunkowy wykonany na dzień 14 kwietnia 2017 r., w którym wartość nieruchomości stanowiącej działki nr 131/4, 148/3 oraz 157/4 została wyceniona na kwotę 7.098 zł.

Z treści złożonej opinii wynika, iż zmianie, w stosunku do poprzednio sporządzonego przez rzeczoznawcę S. D. operatu szacunkowego z 14 grudnia 2016 r., uległa nie tylko sama baza transakcyjna nieruchomości podobnych (tabela - pkt 9.1.3., str. 10). Autor operatu na nowo określił również cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości, a co za tym idzie współczynniki korygujące, uwzględniające różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Organ wyjaśnił, iż dla prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego konieczne jest m.in. prawidłowe określenie istotnych dat mających znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, przejętych pod inwestycje drogowe. Mianowicie w operacie szacunkowym powinny zostać określone: data sporządzenia wyceny, data, na którą określona została wartość przedmiotu wyceny - poziom cen z daty wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, data, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan nieruchomości - dzień wydania przez organ I instancji decyzji lokalizacyjnej. Jak wynika z powyższego podstawę wyceny powinna stanowić m.in. wartość rynkowa określana według cen na datę wydania decyzji o odszkodowaniu.

Przesłany na etapie postępowania odwoławczego operat szacunkowy autorstwa S. D. przedstawia wartość nieruchomości na poziomie cen z dnia 14 kwietnia 2017 r. Zatem przyjąć trzeba, iż poziom cen przyjęto według stanu aktualnego, a nie na datę wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (27 lutego 2017 r.). Powyższe oznacza, iż dokument ten trzeba traktować jako nowy dowód w sprawie, złożony na etapie postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy dodał nadto, iż w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., jednakże przedłożenie nowego operatu szacunkowego, mającego stanowić dowód w sprawie, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Trzeba bowiem pamiętać, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu.

Ponadto, z uwagi na fakt, iż dowód ten wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r., I OSK 564/09, LEX nr 898206). W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego. Działanie takie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Organ przywołując poglądy doktryny podkreślił, że dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości odszkodowania, winien być przeprowadzany w postępowaniu przed organem I instancji (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt l OSK 226/10, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/09, z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/6 i z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97). Wskazał nadto, że ponieważ w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości, zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc - z uwagi na, wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. I OSK 2891/12, LEX nr 2005792). Dalej powtórzył, że w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonuje oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie prowadzone jest dwuinstancyjnie, co oznacza, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji, strony postępowania mają prawo wnieść od niej odwołanie, które rozpoznaje organ odwoławczy. Jego rolą jest zaś nie tyle rozpoznanie samego odwołania, a ponowne rozpoznanie sprawy w całości. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Odnosi się ono bowiem tylko do kwestii uzupełniających (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt

I OSK 918/15, LEX nr 2032846) .

Reasumując Wojewoda [...] podniósł, iż w przedmiotowej sprawie sporządzenie nowego operatu radykalnie zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do zastosowania innych reguł wyceny i samej wartości przedmiotu wyceny, uzasadnia kasację decyzji organu I instancji, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył Z. R., nie precyzując żadnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w obr. [...], m. O., oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr 131/4 o pow. 0,0077 ha, dz. nr 148/3 o pow. 0,0148 ha oraz dz. nr 157/4 o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł obejmującej: - wartość gruntu dz. nr 131/4 o pow. 0,0077 ha, dz. nr 148/3 o pow. 0,0148 ha oraz dz. nr 157/4 o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł i przyznania opisanego w punkcie I niniejszej decyzji odszkodowania na rzecz – Z. i B. R. na prawach wspólności majątkowej ustawowej małżeńskiej kwoty w wysokości 7.191,00 zł odpowiadającej wartości prawa własności w/w nieruchomości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Ponieważ organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawił własnej, końcowej oceny materialnoprawnej, dlatego formułowanie przez sąd tego rodzaju końcowej oceny jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 p.p.s.a.), pomimo iż organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwóch merytorycznych instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji (w razie nierozpoznania istoty sprawy i uchylenia decyzji tego organu właśnie w drodze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej). Antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych.

Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13), w którym wyrażono pogląd, iż granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji. Po drugie, skarżony organ w sposób dostateczny wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy (art. 156 u.g.n.). Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11 i wyrok z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09 - wszystkie dostępne pod adresem http://orzeczenia.gov.pl).

W motywach podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 14 grudnia 2016 r. skorygowany został przez tegoż rzeczoznawcę w toku postępowania odwoławczego. Zakres korekty, wynikający z zastrzeżeń do operatu Burmistrza O., zgłoszonych dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśniony został przez rzeczoznawcę w piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r. Wraz z pismem tym złożony został do akt sprawy skorygowany operat szacunkowy. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż niniejsza opinia została wykonana jako zamienna w stosunku do opracowania z dnia 14 grudnia 2016 r. Wynikało to z potrzeby uzupełnienia, sprostowania i poprawy pierwotnego opracowania (str. 12 operatu).

Jak zasadnie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w nowym operacie zmianie uległa nie tylko sama baza transakcyjna nieruchomości podobnych lecz autor operatu na nowo określił również cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości, a co za tym idzie współczynniki korygujące, uwzględniające różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Za zasadne w ocenie Sądu uznać należy również stanowisko organu odwoławczego, że sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadnia kasację decyzji organu I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. byłoby zaakceptowanie takiego nowego dowodu na etapie odwoławczym, skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06, wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz stanowisko to pozostaje nadal aktualne, "w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...)".

Wobec stwierdzenia, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

a.tp.