Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 995/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1 pkt 4, ust.1b, ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. W. z [...] września 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

IV SA/Po 995/21

Uzasadnienie

Burmistrz B. W. decyzją z [...].09.2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz Zarządzenia Burmistrza [...]. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. upoważniającego Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych oraz do wydawania w tych sprawach decyzji, po rozpatrzeniu wniosku nr [...] złożonego dnia [...].03.2021 r. przez J. N. odmówił mu świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na żonę Z. N..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].03.2021 r. wpłynął wniosek J. N. (dalej jako skarżący) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną Z. N..

Z akt sprawy wynika, że J. N. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną Z. N. na podstawie decyzji Burmistrza [...]. nr [...] wydanej w dniu [...].12.2020 r. na okres od [...].11.2020 r. do [...].10.2021 r.

Z. N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].08.2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.. Powyższe orzeczenie zostało wydane na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].06.2017 r. i zarazem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność Z. N..

Ponadto z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że J. N. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].08.2019 r., które zostało wydane na stałe ze wskazaniami do pracy w warunkach pracy chronionej.

Dnia [...].04.2021 r. Burmistrz [...]. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. N. świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną Z. N.. Organ uzasadniając powyższą decyzję stwierdził, iż pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust 5 pkt 2a u.ś.r. Ponadto stwierdzono, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ z posiadanego przez organ orzeczenia nr [...] z dnia [...].08.2019 r. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność Z. N.. W rozumieniu art. 17ust. 1b u.ś.r. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powinna powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ uznał również, że posiadanie przez stronę uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kolejną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W dniu [...].04.2021 r. J. N. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza [...]. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...].05.2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to, iż niepełnosprawność Z. N. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki, o czym stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38 13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzono również, że pozostawanie przez Z. N. w związku małżeńskim z J. N., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, również nie może stanowić negatywnej przesłanki do powyższego świadczenia. W rozumieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w powiązaniu z art. 17 ust. 1 ustawy jest rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa oraz wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kwestii uprawnienia strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazało, że skarżący dokonał wyboru świadczenia. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie, w którym zadeklarował on chęć uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnując jednocześnie z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. We wniosku pełnomocnik J. N. wskazał, że wnioskodawca rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym organ I instancji winien uwzględnić treść wniosku i zawartego w nim oświadczenia złożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dotyczących wyboru przysługującego mu świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r., a następnie podjąć działania celem wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu na ten sam okres specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał w swej decyzji, iż organ I instancji winien zbadać przesłankę z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczącą nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę pismem nr [...] z dnia [...].06.2021 r. wezwano J. N. do osobistego stawiennictwa w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w B. W. , w celu złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. żoną Z. N.. W powyższym wezwaniu poinformowano stronę, że w aktach sprawy dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego znajdują się następujące kserokopie dokumentów potwierdzające zatrudnienie J. N., a mianowicie:

- kserokopia świadectwa pracy z dnia [...].04.1992 r. z Komendy Wojewódzkiej Policji w L.,

- kserokopia świadectwa pracy z dnia [...].05.1993 r. z Zakładu Instalacji Sanitarnych c.o. i gaz, izolacja termiczna Z. K. i W. J. w C. ,

- kserokopia świadectwa pracy z dnia [...].12.1994 r. z Gospodarstwa Rolnego Skarbu P. K..

Jednocześnie poproszono o dołączenie do akt sprawy innych dokumentów niż ww., potwierdzających zatrudnienie lub podejmowanie innej pracy zarobkowej, w przypadku ich posiadania. Na powyższą okoliczność pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...].06.2021 r. poinformował, że nie jest on w posiadaniu innych świadectw pracy aniżeli przedłożonych do akt niniejszego postępowania, co zostało potwierdzone przez J. N., który w dniu [...].06.2021 r. stawił się do MGOPS w B. W.

Z powyższych dokumentów wynika, iż skarżący podejmował zatrudnienie w okresie od dnia [...].02.1979 r. do dnia [...].10.1984 r., w okresie od dnia [...].11.1984 r. do dnia [...].04.1992 r. oraz w okresie od dnia [...].11.1992 r. do dnia [...].05.1993 r.

Dnia [...].06.2021 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, że od dnia [...].06.1994 r. nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej. W okresie nie podejmowania pracy był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna. Ponadto oświadczył, że zakłady pracy odmawiały przyjęcia go do pracy ze względu na zły stan zdrowia. Oznajmił również, że w przypadku gdy nie sprawowałby opieki nad żoną, może przyjąć pracę.

W aktach sprawy organu znajduje się m. in. zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia [...].10.2018 r., które potwierdza zarejestrowanie Strony jako osoby bezrobotnej w następujących okresach:

- od dnia [...].04.1995 r. do dnia [...].01.2002 r.,

- od dnia [...].05.2002 r. do dnia [...].04.2009 r.,

- od dnia [...].06.2009 r. do dnia [...].09.2018 r.

Burmistrz [...]. decyzją z [...].09.2018 r. nr [...] przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad żoną Z. N. na okres od dnia [...].06.2018 r. do dnia [...].10.2018 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy został również przyznany stronie na kolejne okresy tj.:

- od dnia [...].11.2018 r. do dnia [...].07.2019 r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2018 r.,

- od dnia [...].08.2019 r. do dnia [...].10.2019 r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].10.2019 r.,

- od dnia [...].11.2019 r. do dnia [...].10.2020 r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2019 r.,

- od dnia [...].11.2020 r. do dnia [...].10.2021 r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].12.2020 r.

Podczas składania wyjaśnień skarżący dołączył do sprawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].12.2019 r., w którym ustalono, że Z. N. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do [...].12.2021 r.

W posiadaniu organu znajdują się również wcześniejsze orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. N. aniżeli orzeczenie nr [...] z dnia [...].08.2019 r., a mianowicie są to:

- orzeczenie nr [...] z dnia [...].06.2017 r. wydane do dnia [...].06.2018 r.,

- orzeczenie nr [...] z dnia [...].07.2018 r. wydane do dnia [...].07.2019 r.

Z powyższej dokumentacji wynika, że Z. N. pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności miała wydane w wieku [...] lat.

Pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...].06.2021 r. poinformował, że wnioskodawca nie jest w posiadaniu innych orzeczeń o niepełnosprawności Z. N. przed dniem [...].06.2017 r.

Organ w dniu [...].06.2021 r. ponownie wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na żonę Z. N..

Podstawę odmowy powyższej decyzji stanowi zapis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponadto nie został spełniony warunek zawarty w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ z posiadanego przez organ orzeczenia nr [...] z dnia [...].08.2019 r. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność Z. N.. W rozumieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powinna powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...].07.2021 r. w wyniku odwołania J. N. wydało decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swą decyzję stwierdziło, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, iż niepełnosprawność Z. N. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki, o czym stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Zatem, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien pominąć część normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K [...], uznał za niezgodną z Konstytucją.

Organ odwoławczy uznał również, że fakt pozostawania Z. N. w związku małżeńskim z J. N., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest nie do zaakceptowania jako negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest rażąco niesłuszna, krzywdząca, niesprawiedliwa oraz prowadzi do irracjonalnych skutków.

Ponadto organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia, ponieważ w aktach sprawy brak jakichkolwiek danych odnośnie stanu zdrowia J. N., a także nie zbadano czy pobiera on świadczenie rentowe, czy jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia mając na uwadze wiek oraz stan zdrowia, a także czy były wobec niego wydawane orzeczenia o niezdolności do pracy.

Biorąc powyższe pod uwagę organ pismem nr [...] z dnia [...].08.2021 r., wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących powyższych danych.

Na wystosowane wezwanie w dniu [...].08.2021 r. otrzymano od pełnomocnika Wnioskodawcy następujące wyjaśnienia :

- J. N. cierpi na problemy z kręgosłupem, ze wzrokiem oraz słuchem.

- powyższe okoliczności nie przeszkadzają w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną żoną, tj. Z. N..

Z informacji uzyskanych od skarżącego wynika, iż nie pobiera on świadczenia rentowego.

Gdyby nie konieczność sprawowania stałej opieki na niepełnosprawną żoną, skarżący byłby gotowy podjąć zatrudnienie. Jednakże zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną żoną jest na tyle szeroki, że wyklucza możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu.

Z informacji uzyskanych od skarżącego wynika, iż wobec niego nie zostało wydane orzeczenie o niezdolności do pracy.

Organ analizując ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną Z. N., gdyż art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszym przypadku Z. N. pozostaje w związku małżeńskim z J. N., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ biorąc pod uwagę treść art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, stanął na stanowisku, że art. 17ust. 5 pkt 2a stanowi przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że w uznaniu organu odwoławczego wykładnia ww. przepisu w powiązaniu z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa. Odnosząc się do art. 17 ust. 1b u.ś.r., który różnicuje prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek powstania niepełnosprawności wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10. 2014 r. sygn. akt K38/13 orzekł, że ww. przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Wyjaśniono, że organ na końcowym etapie postępowania postanowił nie uchylać skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...].12.2020 r., z uwagi na niespełnianie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. N. wnosząc o uchylenie decyzji Burmistrza B. W. wydanej dnia [...].09.2021 r., nr [...] i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołującemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...].10.2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy i wniesionego odwołania wskazało, że w niniejszej sprawie jako przyczynę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonej decyzji organ wskazał dwie okoliczności, tj.

1. brak spełnienia ustawowego wymogu - kryterium wieku powstania niepełnosprawności określonego w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.,

2. pozostawanie Z. N. w związku małżeńskim z J. N., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do wskazanych przez organ pierwszej instancji okoliczności, wyłączających możliwość nabycia przez skarżącego uprawnienia do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną, wskazano, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, iż niepełnosprawność Z. N. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki, o czym stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyroku z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 38/13 (LEX nr 1523271) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.t. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W powyższym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza, zgodnie z którą w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym, w powyższym zakresie Kolegium uznało stanowisko organu pierwszej instancji za nieprawidłowe.

Organ pierwszej instancji wskazał, że za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawia również treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium wskazało, że aspektu pozostawania Z. N. w związku małżeńskim z J. N., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i traktowania tego faktu jako przesłanki negatywnej (co uczynił organ pierwszej instancji) nie można zaakceptować, gdyż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w powiązaniu z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, ale prowadzi do irracjonalnych skutków. W wyniku przyjętej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej

opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Takiej wykładni nie sposób więc zaakceptować mając na względzie założenie idealizacyjne racjonalności prawodawcy.

Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa.

Organ odwoławczy wskazał, iż ugruntowane orzecznictwo i doktryna wyraźnie mówią, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka, ani też nie powoduje, że osoba wymagająca opieki posiada także krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu (por. wyrok NSA z dnia 19.11.2014 r. o sygn. akt I OSK 1895/13).

Tym samym, w ocenie Kolegium również i w powyższym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe.

Powyższe błędy nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem głównym i jedynym powodem, dla którego należało odmówić przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie podstawowej przesłanki umożliwiającej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest nie podejmowanie lub rezygnacja J. N. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją żoną Z. N..

Kolegium wyjaśniło, że poczynienie ustaleń pozwalających na ocenę przesłanki "nie podejmuje" ("zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej"), to ustalenie, czy strona byłaby zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, w hipotetycznej sytuacji braku konieczności sprawowania przez nią opieki (tj. gdyby nie było konieczności sprawowania przez nią opieki).

Zdolność do podjęcia zatrudnienia oznacza, że jest w stanie podjąć zatrudnienie, zaś gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza wolę podjęcia zatrudnienia. Z kolei ocena przesłanki "rezygnuje" ("z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej"), to ustalenie, czy strona zrezygnowała z zatrudnienia jedynie przez wzgląd na konieczność sprawowania przez nią opieki. Wyczerpanie w sprawie przesłanek "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" wymaga ustalenia, czy strona "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a jeśli tak, to od kiedy. Wyczerpanie w sprawie przesłanek "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" wymaga jednocześnie ustalenia, czy strona "sprawuje opiekę", a jeśli tak, to od kiedy.

Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek i stan zdrowia takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G. wobec Z. N. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, w myśl którego jej niepełnosprawność została zakwalifikowana jako znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. W powyższym orzeczeniu wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].06.2017 r. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał wykazuje, że pierwsze orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. N. wydane zostało w dniu [...] czerwca 2017 r. Z powyższego orzeczenia również wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].06.2017 r. Ponadto, w przedłożonych aktach znajduje się oświadczenie skarżącego N. z dnia [...].06.2021 r., w których ww. poświadcza, że: "Od [...].06.1994 r nie podejmowałem zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej do chwili obecnej. W okresie nie podejmowania pracy byłem zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna. Zakłady pracy odmawiały przyjęcia mnie do pracy ze względu na zły stan zdrowia.".

Organ wskazał, że z zestawienia tych okoliczności wynika, że nie wystąpiła przesłanka "rezygnacji" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Najpierw bowiem skarżący zaprzestał zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a dopiero potem wobec Z. N. ustalono znaczny stopień niepełnosprawności z datą początkową od [...].06.2017 r., od którego to ustalenia wiązać można opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Wprawdzie w zachowaniu skarżącego, odzwierciedlonym w zebranym materiale dowodowym, po jego stronie jest wola podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący wskazał bowiem, że "Gdybym nie sprawował opieki nad żoną mogę przyjąć pracę", ponadto z pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia 2021 r. wynika, że "Gdyby nie konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną, Pan J. N. byłby gotowy podjąć zatrudnienie". Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze okoliczność legitymowania się skarżącego orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. [...] z dnia [...].08.2019 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe oraz nie podejmowania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od [...].06.1994 r. z uwagi na fakt, że - jak sam wskazał w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2021 r. - "Zakłady pracy odmawiały przyjęcia mnie do pracy ze względu na zły stan zdrowia", powyższe twierdzenia są nieprzekonywujące.

Zatem, w świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmowanie lub rezygnacja skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją żoną Z. N..

Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19), jak na przykład stanem zdrowia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący na mocy decyzji Burmistrza [...]. nr [...] Z [...].12.2020 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną Z. N. na okres od [...].11.2020 r. do [...].10.2021 r.

Wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, skarżący takiego wyboru dokonał. Wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył też wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, co oznacza, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., dokonał wyboru świadczenia, które zamierza pobierać w związku z opieką nad żoną.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na niespełnienie przez skarżącego przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynikającą z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym odmową przyznania mu prawa do przedmiotowego świadczenia, brak było podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Burmistrza [...]. nr [...] z dnia [...].12.2020 r. w przedmiocie przyznania J. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...].11.2020 r. do [...].10.2021 r. w związku z opieką nad żoną zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem z dnia [...].03.2021 r. po ustaleniu spełnienia wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. N.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że świadczony przez niego zakres opieki nie wypełnia ww. dyspozycji podczas, gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].10.2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...]. z [...].09.2021 r., nr [...] odmawiającą J. N. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na żonę Z. N..

Ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji były niesporne. W szczególności niesporne było to, że skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad swoją żoną, od 1994 r. nie pracował zawodowo, a także że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.

Sąd wskazuje, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W rezultacie Kolegium prawidłowo oceniło spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjęło, że spełnione są w/w przesłanki. Sąd w pełni podziela to stanowisko organu odwoławczego oraz przedstawiona na jego poparcie argumentację.

W myśl art.17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według art. 17 ust.1b. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowią, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Sąd wskazuje, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie wyklucza możliwości zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zbieg takich uprawnień jest możliwy, lecz wówczas stronie w myśl art.27 ust.5 u.ś.r. przysługuje jedynie jedno z tych świadczeń, przy czym to stronie przysługuje prawo wyboru świadczenia.

W realiach tej sprawy istotne jest, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku TK wskazał m.in., że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Rozstrzygnięcie takie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niekonstytucyjność dotyczy jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. TK stwierdził, iż wykonanie wyroku wymagać będzie podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Pozostawił ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody (pozwalający na uwzględnienie zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanowanie poprawnie nabytego prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa).

Jednocześnie TK w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż "skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Wyrok wydany przez TK jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej jednostki aktu normatywnego, a jedynie wywodzonej z tego przepisu określonej normy prawnej. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dalszym ciągu jest przepisem obowiązującym. Wyrok ten odnosi się więc do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W świetle powyższego niewątpliwie z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443).

Wprawdzie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w literalnym brzmieniu nadal istnieje, jednak szczególnie w świetle orzeczenia TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Przy czym w zaistniałym stanie prawnym interpretacja tego przepisu w chwili wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji w dniu 28.05.2020 r. była już jasna i nie budziła wątpliwości w świetle skutków jaki rodzi stwierdzenie jego niekonstytucyjności. Zauważyć należy, że obecne znaczenie art.17 ust.1b u.ś.r., a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie w/w orzeczenia TK dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że odmienna linia orzecznicza, która ostatecznie się nie utrzymała, oparta była na wyrokach sądów z 2015 r. Uznać należy zatem, że w zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z orzeczenia TK z 21 października 2014r. przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie mógł budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych chwili wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Sąd wskazuje, że Kolegium trafnie uznało, że aspektu pozostawania Z. N. w związku małżeńskim z J. N., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i traktowania tego faktu jako przesłanki negatywnej (co uczynił organ pierwszej instancji) nie można zaakceptować, gdyż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w powiązaniu z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, ale prowadzi do irracjonalnych skutków.

W wyniku przyjętej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Takiej wykładni nie sposób więc zaakceptować mając na względzie założenie idealizacyjne racjonalności prawodawcy.

Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa.

Ugruntowane orzecznictwo i doktryna wyraźnie mówią, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka, ani też nie powoduje, że osoba wymagająca opieki posiada także krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu (por. wyrok NSA z dnia 19.11.2014 r. o sygn. akt I OSK 1895/13).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7.06.2017 r. o sygn. akt II SA/Sz 141/17 trafnie stwierdzono, że małżonek należy do kręgu osób na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie bowiem literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem jego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Wskazano ponadto, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. normuje jedynie przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. la), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

Zasadniczą osią sporu w tej sprawie jest to, czy skarżący spełnia zasadniczą przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie przesłankę niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że głównym i jedynym powodem, dla którego należało odmówić przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie podstawowej przesłanki umożliwiającej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest nie podejmowanie lub rezygnacja J. N. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją żoną Z. N..

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G. wobec Z. N. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, w myśl którego jej niepełnosprawność została zakwalifikowana jako znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. W powyższym orzeczeniu wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].06.2017 r. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał wykazuje, że pierwsze orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. N. wydane zostało w dniu [...] czerwca 2017 r. Z powyższego orzeczenia również wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].06.2017 r. Ponadto, w przedłożonych aktach znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...].06.2021 r., w którym poświadcza, że: "Od [...].06.1994 r nie podejmowałem zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej do chwili obecnej. W okresie nie podejmowania pracy byłem zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna. Zakłady pracy odmawiały przyjęcia mnie do pracy ze względu na zły stan zdrowia.".

W świetle powyższego zasadna jest wątpliwość, czy skarżący spełnił zasadniczą w tej sprawie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodjęcia, skoro nie pracował od 1994 r., a konieczność opieki nad żoną, udokumentowana orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu datowana jest od [...].06.2017 r.

Sąd podkreśla, że podstawową przesłanką umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia bądź rezygnacja z pracy zarobkowej z uwagi na wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

W judykaturze istnieje pogląd, że skoro strona skarżąca nigdy nie pracowała, to brak jest podstaw do formułowania ocen, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 02.09.2021 r. o sygn. IV SA/Po 283/21, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący co prawda pracował, jednak od momentu zakończenia pracy zawodowej do momentu wydania orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym Z. N. minęły [...] lata, a więc bardzo długi okres czasu.

Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 15.04.2021 r. o sygn. III SA/Gd 1214/20 (publ. CBOSA) zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1).

Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19).

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Rezygnacja z podjęcia pracy lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc pomoc tym osobom, które poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia lub jego podjęcia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.

Jak już wspomniano w kontrolowanej sprawie istnieje zasadna wątpliwość, czy została w tym przypadku spełniona przesłanka wyżej opisanej przesłanki rezygnacji lub nie podjęcia zatrudnienia.

W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraźnie wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną lub z podjęcia takiego zatrudnienia (art. 17 ust. 1). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b). Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy w myśl art.16a u.ś.r. przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego również odnośnie specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazuje się, że z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Aby można było przyznać stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, w rezultacie kluczowe znaczenie ma zbadanie okoliczności i powodów tej rezygnacji. Nadto należy ustalić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. (tak wyrok WSA w Łodzi z 25.05.2021 r. o sygn. II SA/Łd 262/21, publ. CBOSA).

Tak więc zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, tożsamą podstawową przesłanką jego przyznania jest to, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą bliską.

Tymczasem uwadze organów obu instancji - które przecież stanęły na stanowisku, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia - umknęło, że - jak wskazał organ I instancji - skarżący pobiera w Ośrodku Pomocy Społecznej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Wprawdzie samej w/w decyzji brak jest w aktach sprawy, lecz jej istnienie nie budzi wątpliwości Sądu w świetle powołania się na nią przez organ władzy publicznej wskazujący przy tym jej treść, datę i numer.

Powyższe jest bardzo istotne gdyż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia jest uwarunkowane spełnieniem takiej samej przesłanki, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia. Przy czym to ten sam organ I instancji w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że przesłanka ta jest spełniona przyznając to świadczenie, a w przypadku kontrolowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie zajął stanowiska w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przesłanka ta nie jest spełniona opierając na niej swe rozstrzygnięcie. Ważnym jest jednak, że organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił tej rozbieżności wynikającej z jednoczesnego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym zaakceptował tą sprzeczność.

Wobec powyższego Sąd przyjął, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dlaczego nie przyjęto w kontrolowanej sprawie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia, skoro w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego zaledwie trzy miesiące wcześniej ten sam organ uznał, że przesłanka ta była i nadal jest spełniona.

W razie przyjęcia przez organy, że w kontrolowanej sprawie jednak jest spełniona przez skarżącego przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia organy winny ustalić dokładny zakres faktycznej opieki skarżącego nad żoną i wykonywanych przezeń czynności, gdyż dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie oceny, czy istotnie rezygnacja z zatrudnienia lub z jego podjęcia jest uwarunkowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

Z tego względu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 i art.205 § 2 p.p.s.a.