Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 779/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 96, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 134 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 145, art. 153, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. L. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. J. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. L. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na P. J..

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...].03.2021 roku S. J. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. J.. Do wniosku dołączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w B. z dnia [...].11.2019 r. ustalające, że P. J. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji.

Orzekając o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, a S. J. pobiera emeryturę i dlatego nie może być jej przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku odwołania wniesionego przez S. J. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyjaśniło, że z cytowanego przepisu wynika wprost, że jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Jak wskazało Kolegium w przedmiotowej sprawie P. J. bez wątpienia jest niezdolny do samodzielnej egzystencji od urodzenia. Wymaga stałej opieki; opiekę taką sprawuje matka S. J.. Okoliczność ta jednak nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Należy mieć na uwadze, że - jak wynika z cyt. na wstępie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ideą przyświecającą ustawodawcy przy wprowadzaniu świadczenia pielęgnacyjnego było zrekompensowanie osobie uprawnionej do jego otrzymania utratę potencjalnych dochodów w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną niemożnością podjęcia działań w celu zapewnienia sobie źródeł utrzymania. Nie ma ono charakteru zapłaty za opiekę. Wnioskodawczym nie musiała zrezygnować z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad synem. Ma źródło utrzymania w postaci emerytury i dlatego nie ma potrzeb rekompensowania przez Państwo utraty dochodów.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze wnioskodawczyni zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc przy tym, że wyraża zgodę na zawieszenie jej emerytury i ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. J..

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył pełnomocnik skarżącej oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L..

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że istotnie literalnie odczytywana treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") wskazywałaby na niemożność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego sprawującej opiekę osobie, która ma ustalone prawo do emerytury.

Jednakże, jak wskazuje się w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w orzecznictwie sprawującego nadzór judykacyjny Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju dosłowne odczytywanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie jest właściwe.

W konsekwencji też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie aprobuje uznawania za bezwzględną przeszkodę prawną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktu ustalonego prawa do emerytury pobieranej przez skarżącą.

Istota sporu zawisłego między stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że znana jest Sądowi krytyczna koncepcja przyjęcia, że zasada równości ma obejmować w takim samym stopniu wszystkie osoby wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rezygnujące z pracy lub takowej nie podejmujące z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą spełniającą wymogi wynikające z postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pozornie ujęcie takie jest prawidłowe, jednakże pomija istotne elementy, które przesądzają o tym, że nie wszystkie osoby sprawujące opiekę nad wskazanymi powyżej osobami będą charakteryzowały się tymi samymi cechami relewantnymi. W pierwszej kolejności świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą utraconego dochodu dla osoby rezygnującej z pracy lub jej nie podejmującej z uwagi na konieczność sprawowania wskazanej opieki. Z tego tytułu właściwy organ odprowadza za taką osobę składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i okres ten zaliczany jest takiej osobie do lat pracy i wpływa na wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że regulacja ta skierowana jest do osób będących jeszcze w okresie aktywności zawodowej i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 tej kwestii nie neguje. Z kolei w przypadku osób posiadających prawo do emerytury osoby te są już po okresie aktywności zawodowej, a wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego zależna jest od liczby lat pracy oraz wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia. Tym samym w przypadku tych osób nie można mówić już o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego (Nitecki Stanisław, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą, a kwotą tego świadczenia. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, Lex 386249858).

Wyrażając taki pogląd zwracano uwagę przede wszystkim na to, że korzystanie z innych form wykładni nie może jednakże prowadzić do tego, że sąd staje się kreatorem norm prawnych, których akt normatywny poddany jego analizie nie zawiera.

Powyższe stanowisko, wynika z literalnego brzmienia (wykładni językowej) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Gdyby przyznać prymat wykładni językowej należałoby przyjąć, że z uwagi na przysługujące skarżącemu prawo do emerytury, nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Jednak w ostatnich dwóch latach, dominująca stała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w której wypiera się wyłącznie wykładnię literalną negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 1lit a) u.ś.r. Jednym z pierwszych orzeczeń, które zapoczątkowały taki nurt był między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 83/18, prawomocnym od 30 kwietnia 2020 r. (tj. od daty wyroku NSA z 30 kwietnia 2020 r. oddalającego skargę kasacyjną SKO w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku WSA o sygn. II SA/Go 833/18). W powołanym wyżej wyroku, zwrócono uwagę na potrzebę uzupełniania wykładni językowej przepisu wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwagi na to, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może doprowadzić do odrzucenia rezultatów jednoznacznej wykładni językowej. Wykładania językowa ogranicza się tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został sporządzony. Tekst prawa powinien być zaś tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami sytemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Jak zauważył NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych winna także uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się przepisu w systemie prawa i ten kontekst historyczny przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalania ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] złotych i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosi 1830 złotych. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było zatem, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach, pozostaje jednak w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Zmianę linii orzecznictwa i odejście od poprzestania wyłącznie na literalnej wykładni wraz z potrzebą jej uzupełnienia wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej w sprawach odnoszących się do przesłanki negatywnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dostrzec można również w wyrokach: WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 676/19, wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19 oraz wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 (wszystkie dostępne w CBOSA). W w/w wyrokach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej, przepisu przytaczane jest stanowisko doktryny, mówiące o tym, że jasność przepisów prawa może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002,s.65).

W taki też sposób powyższą kwestię ocenił już także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 578/19; wyrok z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 207/20; wyrok z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 282/20; wyrok z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 11/20; (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy, istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Pogląd, który ukształtował się w powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, zwraca uwagę, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Zróżnicowanie podmiotów, o jakim mowa polega na tym, że inaczej wygląda sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdzie pozbawiono ich świadczenia pielęgnacyjnego, a inaczej osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie z kolei umożliwiono im wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Jeszcze inaczej kształtuje się sytuacja osób, które otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, ponieważ im przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). W uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależnienia zróżnicowany poziom świadczenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca, która opiekuje się niepełnosprawnym synem ma ustalone prawo do emerytury. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w B. z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji posiadanej przez skarżącą emerytury (k.3 akt administracyjnych). Emerytura skarżącej na dzień [...] marca 2020 r. była niższa niż wysokość wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle powyższego, mając na uwadze, że doszło do zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych - w niniejszej sprawie emerytury - w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację, obowiązku udzielenia mu szczególnej pomocy w związku z jego trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że przyjmą, iż posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody do ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, Sąd ma oczywiście na uwadze, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wymaga podjęcia dodatkowych czynności w celu rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1265/19).

Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.(por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 1983/20; dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.