Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 306/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca) Sędzia NSA Jerzy Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 763/19 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 19 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od I. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 763/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 19 marca 2019 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 23 marca 2017 r. wierzyciel (Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K.), będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawił wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy obejmujący zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w kwocie należności głównej w wysokości 298.017 zł. Podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowiło orzeczenie z 23 listopada 2016 r. Następnie organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunków bankowych w dwóch bankach zawiadomieniami z 24 marca 2017 r. Dłużnicy zajętej wierzytelności potwierdzili odbiór zajęć 24 marca 2017 r. Zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono stronie 6 kwietnia 2017 r. Jeden z banków zawiadomił organ egzekucyjny o fakcie nieprowadzenia rachunku bankowego dla zobowiązanego, a drugi zrealizował w całości zajęcie.

Pismem z 12 kwietnia 2017 r. zobowiązany złożył zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej zastosowanego środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2018. 1314 ze zm.) dalej: "u.p.e.a.", wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutu.

Organ egzekucyjny postanowieniem z 17 maja 2017 r. uznał zarzut za nieuzasadniony. Zobowiązany wniósł zażalenie na to postanowienie, zaś Dyrektor postanowieniem z 27 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu. Skarga na to rozstrzygnięcie została przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 886/17 oddalona.

Pismem z 27 września 2017 r. zobowiązany zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o przedmiotowy tytuł wykonawczy.

Zawiadomieniem z 24 października 2017 r. organ egzekucyjny zawiadomił zobowiązanego o kosztach postępowania egzekucyjnego oraz wydał postanowienie, którym obciążył zobowiązanego kwotą 18.253,30 zł kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego.

Zobowiązany złożył na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zażądał jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie.

Dyrektor po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z 28 lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie w sprawie obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego.

Zobowiązany wniósł skargę do WSA w Gliwicach na to postanowienie.

WSA w Gliwicach wyrokiem z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 557/18 uchylił

zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 26 listopada 2018 r. Dyrektor uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z 24 listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi.

Organ egzekucyjny postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. ponownie określił wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego w łącznej kwocie 18.253 zł.

Postanowieniem z 19 marca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Zdaniem Dyrektora, nie można zarzucać dowolności w metodzie zastosowanej przez organ egzekucyjny przy naliczaniu koszów egzekucyjnych w łącznej wysokości 18.253,30 zł, w tym opłatę manipulacyjną w wysokości 3.042,20 zł w związku z doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego i opłatę w wysokości 15.211,10 zł za dokonanie czynności egzekucji zawiadomieniem o zajęciu z 24 marca 2017 r. Uwzględniając należności o znacznej wartości, na które opiewał przedmiotowy tytuł wykonawczy, a także okoliczność braku interwencji ustawodawcy w zakresie braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za zajęcie wierzytelności na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., Dyrektor dokonał analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Kolejno organ szczegółowo uzasadnił przyjęcie kosztów egzekucyjnych w określonej w sprawie wysokości.

W skardze skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie:

- art. 64 § 1 pkt 4 oraz 64 § 6 u.p.e.a., poprzez błędne ich zastosowanie i obciążenie zobowiązanego nadmiernymi kosztami egzekucyjnymi w stosunku do nakładu pracy (wielkości, czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności) organu egzekucyjnego oraz poniesionych przez niego wydatków, a tym samym naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zakazu nadmiernej ingerencji (tzw. zasady

proporcjonalności) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

- art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 i obciążenie zobowiązanego nadmiernymi kosztami egzekucyjnymi w stosunku do nakładu pracy (wielkości, czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności) organu egzekucyjnego oraz poniesionych przez niego wydatków;

- art. 8 § 1 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego z pominięciem zasady proporcjonalności.

W zaskarżonym wyroku Sąd szeroko odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, podkreślając jego znaczenie dla rozstrzygnięcia kluczowych kwestii w niniejszej sprawie. WSA stwierdził, że aprobuje stanowisko organów, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to: maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł), zaś maksymalny wymiar opłaty za zajęcie tzw. innej wierzytelności nie może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł). Sąd wskazał, że stanowisko to zaaprobował także NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, a to dlatego, że że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana. W tym związku z stanie Sąd uznał za niezasadne argumenty skargi podnoszące wadliwe zastosowanie przez organ górnych limitów opłat poprzez odwołanie się do wskazanego literalnie w ustawie limitu w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Zdaniem Sądu zastosowana przez organ metoda określenia górnych limitów opłat z art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. poprzez uwzględnienie treści art. 64 § 1 pkt 6 tej ustawy nie tylko da się skonstruować poprzez zastosowanie metod wykładni systemowej, ale ponadto jest wyważona, jako że realizuje zarazem cel fiskalny opłat egzekucyjnych, jak i nadmiernie nie ingeruje w wartości konstytucyjne wyrażone przez TK w wyroku w sprawie SK 31/14.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona, na skutek przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, polegającej na niedostrzeżeniu, że organy administracji naruszyły:

a. art. 64 § 1 pkt 4 oraz 64 § 6 u.p.e.a., poprzez błędne ich zastosowanie i obciążenie zobowiązanego nadmiernymi kosztami egzekucyjnymi w stosunku do nakładu pracy (wielkości, czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności) organu egzekucyjnego oraz poniesionych przez niego wydatków, a tym samym naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady zakazu nadmiernej ingerencji (tzw. zasady proporcjonalności) w związku z art. 64 ust.1 i art. 84 Konstytucji;

b. art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, i obciążenie zobowiązanego nadmiernymi kosztami egzekucyjnymi w stosunku do nakładu pracy (wielkości, czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności) organu egzekucyjnego oraz poniesionych przez niego wydatków, a także poprzez zastosowanie przyjętych przez organy egzekucyjne limitów opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej oddzielnie dla każdego z tytułów wykonawczych, wynikających z jednej decyzji administracyjnej;

c. przepis art. 8 § 1 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego z pominięciem zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych stwierdził, że orzeczenie to jest zgodne z prawem. W szczególności, autor skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 i skutków jakie wywołuje, zmierza do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Swoje stanowisko strona skarżąca prezentuje właśnie przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego – Sąd pierwszej instancji miał nie zastosować się do jego treści, akceptując rozstrzygnięcie podjęte przez organ.

Co istotne, w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowana sama zasadność obciążenia strony przedmiotowymi kosztami. Należy zwrócić na to uwagę, ponieważ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, iż "skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne" (wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18).

W skardze kasacyjnej strona nie podważa zasadności w ogóle pobierania przedmiotowych kosztów. NSA nie jest jest więc władny odnieść się do tego stanowiska – a to na mocy związania tego Sądu zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Po drugie, wiążące ustalenia w tej sprawie wynikają z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 557/18, w którym Sąd wyjaśnił znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) dla rozpatrywanej sprawy, stwierdzając, że w zaskarżonym postanowieniu organ, odnosząc się do tego wyroku, zawarł jedynie ogólnikowe stwierdzenia co do roli fiskalnej kosztów egzekucyjnych, nie analizując dyrektyw Trybunału Konstytucyjnego w realiach sprawy. Uzasadnienie organu było, zdaniem Sądu, na tyle ogólne, że może być adekwatne w wielu sprawach. Zalecono przy tym, by rozstrzygając sprawę organ zindywidualizował swoje stanowisko w kwestii zgodności ustalonych kosztów egzekucyjnych. Dlatego też Sąd nakazał uwzględnienie oceny prawnej przedstawionej w wyroku oraz uwzględnienie zaleceń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14 – rozumując w ten sposób, iż sama zasadność podniesienia przedmiotowych kosztów nie jest kwestionowana.

Przypomnieć można, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonana w ww. wyroku wykładnia wiązała także Naczelny Sąd Administracyjny.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego (rozważania dalej za wyrokiem NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18). Bezsprzecznym też jest, że ustawodawca, do dnia orzekania przez organ (jak i WSA) zaniechał uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK i nie wdrożył rozwiązań legislacyjnych, które stanowiłyby wykonanie wskazań wynikających z tego wyroku. Można wspomnieć, że wyrok TK z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 16 sierpnia 2016 r. pod pozycją nr 1244. Natomiast przepis art. 64 zostaje zmieniony przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. (Dz. U. 2019.1553) zmieniającej nin. ustawę - z dniem 20 lutego 2021 r.

Należy w tym miejscu spostrzec, że wobec wyraźnego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały wyposażone w atrybut mocy powszechnie obowiązującej. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Trzciński: Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, str. 12 i n.). Skutki wywierane przez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny.

W orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, że wyrok TK powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji. Interpretacja przywoływanego w tej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. była już przedmiotem analizy NSA, m.in. w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18, sygn. akt II FSK 3700/18. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy przedstawione w tych wyrokach podziela, co uzasadnia odwołanie się do zawartej w nich argumentacji.

Jak już wyżej wskazano, wyrok SK 31/14 jest orzeczeniem zakresowym. Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP (pkt 1 i 2). W pkt 3 Trybunał orzekł, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, której mowa w 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy w określaniu wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.

Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z rozważań tych należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Warto też odnotować, że w konkluzji swoich rozważań Trybunał w wyroku wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Trybunał wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat.

Stanowisko, w zgodzie z którym podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę, zostało wyrażone w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Gliwicach z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 557/18. Organ miał tak określić wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Zadaniem Sądu pierwszej instancji było więc określenie, czy ustalone przez organ koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w przepisach art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2). Niezbędne tutaj było powiązanie opłat z realiami konkretnego, tj. niniejszego postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, zasadnie odwołał się do powyższego orzeczenia Trybunału, przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku najbardziej istotne argumenty, jakimi kierował się TK wydając to orzeczenie.

Uzasadniając przyjęte stanowisko organy wskazały w niniejszej sprawie, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności i zajęcia wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. W związku z tym przyjęto – a to mając na uwadze brak ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku Trybunał Konstytucyjnego – że stosowne opłaty powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Takie zapatrywanie zostało zaakceptowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17).

Warto tutaj wskazać, że szczególnym problemem jest wskazanie miarodajnych, uzasadnionych punktów odniesienia do określenia stawek opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, na których mogłyby oprzeć się organy egzekucyjne przestrzegając zasad legalizmu działania i które mogłyby być także obiektywnie weryfikowalne zarówno przez zobowiązanych do ich ponoszenia, jak i przez kontrolujące działanie administracji publicznej sądy administracyjne. Uwzględnienie górnego limitu opłat to kwestia podstawowa. Dalsze ustalenia muszą być – wobec braku stosownej regulacji w tym względzie (na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny) – po części uznaniowe, co nie znaczy, że dowolne. Należy balansować tutaj między kwotą maksymalną (wobec wzięcia pod uwagę górnego limitu opłaty) i minimalną, tak, by przy uwzględnieniu celów przedmiotowej regulacji prawnej działać w zgodzie z kierunkiem wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny.

Zdaniem NSA, tym wymogom organy uczyniły w sprawie zadość, co słusznie zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć można, że organy przyjęły, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:

- maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł),

- maksymalny wymiar opłaty za zajęcie tzw. innej wierzytelności nie może przekraczać 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).

Uzasadnienie przedstawione w tym zakresie przez organ, i zaaprobowane przez WSA, podziela NSA. Wyjaśnienie dlaczego zastosowano takie właśnie stawki procentowe było przedstawiane szczegółowo na każdym dotychczasowym etapie postępowania, więc nie ma potrzeby po raz kolejny dokładnie powtarzać tych ustaleń. Zaznaczyć jednak można, że opierają się one na odpowiednim przełożeniu różnicy, jaką zastosował ustawodawca, odmiennie określając wysokość opłat za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz za zajęcie nieruchomości – co łączy się z tym, iż uwzględniono stopień skomplikowania przedmiotowych czynności.

Tak więc, wskazać można, że przedmiotowy sposób określania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej wydaje się w pełni realizować wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uwzględnienia racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, a także pozwala na oparcie się przez organy egzekucyjne na obiektywnych kryteriach, mających niewątpliwe podstawy prawne w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. oraz umożliwia kontrolę zastosowania tych kryteriów zarówno zobowiązanym, jak i sadom administracyjnym. Taki sposób recypowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego został też zaaprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II FSK 2094/18) i z dnia 24 maja 2019 r. (sygn. akt II FSK 407/19) i aprobuje go także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Podkreślić tutaj należy, iż wobec oczekiwania na podjęcia działań ustawodawcy, poruszać się należy w istocie w sferze zagadnień, które nie zostały jednoznacznie sprecyzowane w przepisach prawa, jednak taka właśnie wykładnia wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego – mimo niedoskonałości rozwiązania dotyczącego pobierania przedmiotowych kosztów, nie można wyrugować go z porządku prawnego, a to m.in. dlatego, iż realizuje on szereg fundamentalnych zadań, o których mowa była w tymże wyroku.

Skład orzekający podziela tutaj pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdzie organ zauważył, iż prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia czynności egzekucyjnych nie sposób dopatrzeć się w zasadzie skodyfikowanej w art. 8 k.p.a. (zarzut oznaczony w punkcie c skargi kasacyjnej), ponieważ pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa nie może odbywać się poprzez odstępowanie przez te organy od powinności nałożonych na nie przez prawo, choćby te niosły konsekwencje dla obywatela uciążliwe. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 2135/08, do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. może dojść wtedy, gdy jedynym celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie jest wyegzekwowanie obowiązku, ale naliczenie opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. - tak zaś nie było w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Nie naruszono konstytucyjnych standardów, o których mowa była w zarzucie oznaczonym w punkcie a), ponieważ to właśnie wykładnia przepisów Konstytucji dokonana przez Trybunał Konstytucyjny stała u podstaw stanowiska WSA – nie doszło więc do tego, co strona nazywa "nadmierną ingerencją", albowiem konstytucyjne zasady zostały zinterpretowane w zgodzie z tym, jak Trybunał Konstytucyjny nakazał je odczytywać. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut oznaczony w punkcie b), w którym zarzucano nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 – wyrok ten został uwzględniony i należycie odczytany. Wreszcie, nie naruszono zasady proporcjonalności – jak wskazano w powyższym akapicie, przyjęta metoda znalazła też aprobatę w orzecznictwie NSA.

Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

2