Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 981/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 roku sprawy ze skargi A Spółka jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A Spółka jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K. i J. K., uchyliło decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], nr [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu organowi.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, po rozpoznaniu wniosku A Spółki Jawnej z siedzibą w K. (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A działka nr ewid. 505, 621 obręb [...] w P.. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 roku, na wniosek inwestora, została zmieniona decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...].

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2013 roku M. K., właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, wystąpiła do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]kwietnia 2011 roku, zmienionej decyzją z dnia [...]sierpnia 2011 roku z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), ponieważ w postępowaniach tych, jako strona nie brała udziału, co jest kwalifikowaną wadą procesową, skutkującą wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 września 2013 roku wznowił, na wniosek M. K., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 roku, zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza stanu faktycznego sprawy daje podstawy do ustalenia, iż podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania, co skutkowało jego wznowieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ po analizie wszystkich okoliczności sprawy uznał, że brak jest okoliczności, które przemawiałyby za koniecznością, uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Czym innym jest bowiem sam fakt braku uczestnictwa w postępowaniu, co miało miejsce w sprawie, a czym innym jest naruszenie prawa w takim zakresie, które skutkowałby obowiązkiem uchylenia decyzji. A zatem, uchylając decyzję organ musiałby wykazać, iż brak uczestnictwa strony wiąże się jednocześnie z wadą, decyzji ostatecznej. Tymczasem, zdaniem organu, rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy nie ingeruje w sferę uprawnień właścicielskich wnioskodawcy w sposób, który pozwalałby na uchylenie decyzji ostatecznej.

Przedstawione zarzuty odnoszące się do warunków technicznych nie mogą, stanowić podstawy do wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy, nie stwierdzono, aby w obowiązującym stanie prawnym występował przepis tworzący obszar oddziaływania inwestycji. W związku z tym, iż z dniem 1 sierpnia 2013 roku został uchylony przepis § 3 ust 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma podstaw do rozważania charakteru planowanej inwestycji (czy obiekt ten spełnia wyłącznie funkcje stacji kontroli pojazdów, czy też także funkcje stacji obsługi). Zarzut ewentualnych emisji związanych z inwestycją nie odnosi się do zabudowy na nieruchomości. Przedmiotem obaw wnioskodawczyni jest emisja spalin oraz hałasu, nie z instalacji czy urządzeń wzniesionych na podstawie decyzji, lecz z pojazdów, które będą korzystać ze stacji obsługi pojazdów. Na inwestowanym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Potencjalna możliwość generowania konfliktów sąsiedzkich przez ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z przepisami prawa, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, a wnioskodawczyni nie wskazała, że budowa pozostawałaby w sprzeczności z którymkolwiek przepisem prawa.

Następnie organ pierwszej instancji odnosząc się do pisma inwestora z dnia 30 października 2013 roku, w którym podniesiono brak podstawy do wznowienia postępowania wynikający z przekroczenia przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania organ wyjaśnił, iż M. K. zachowała termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a.

Podsumowując organ zaakcentował, iż po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., uznał, że nie zaistniały żadne podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. K. i J. K. uczestniczący we wznowionym postępowaniu, uznany przez organ pierwszej instancji za stronę, zgodnie zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") przez nieuznanie odwołujących za strony postępowania, objętego wnioskiem o wznowienie pomimo, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a nieruchomości odwołujących, sąsiadując z terenem inwestycji, znajdują się w obszarze jej oddziaływania;

- art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 7 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej, z pominięciem słusznego interesu obywateli;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym kwestionowanej decyzji, polegające na braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do wszystkich wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania przepisów materialnych, będących podstawą uznania interesu prawnego odwołujących do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, a ponadto niewskazanie dowodów i twierdzeń, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przyczyn, dla których uznał twierdzenia inwestora za zasadne;

- art. 151 § 1 ust. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędne nieuznanie odwołujących za strony postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, bezzasadne stwierdzenie, że nie zaistniały żadne podstawy wznowieniowe oraz odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto M. K. zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. przez uwzględnienie tylko interesów inwestora, nie biorąc pod uwagę interesów pozostałych stron oraz brak ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków zgłoszonych przez wnioskodawczynię, art. 11 K.p.a. przez pominięcie milczeniem zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania oraz art. 146 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy z uwagi na ochronę interesów wszystkich stron postępowania, w tym odwołującej, decyzja która zapadłaby w wyniku ponownego rozpoznania nie odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowaną na wstępie decyzją, na mocy art. art. 138 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu odwołań, uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szeroko omówił regulacje dotyczące wznowienia postępowania, po czym podkreślił, iż M. K. wnosząc o wznowienie postępowania wskazała jako przyczynę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.), przy czym zwrot "dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Organ pierwszej instancji przyjął, iż wnioskodawczyni powzięła informację o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie pisma Urzędu Miasta Referatu Architektury Budownictwa z dnia 25 lipca 2013 roku, które otrzymała w dniu 29 lipca 2013 roku, zaś w dniu 29 sierpnia 2013 roku złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Na tej podstawie organ pierwszej instancji przyjął, iż zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., co – w ocenie Kolegium – zasługuje na aprobatę.

Inwestor w pismach z dnia 21 i 30 października 2013 roku podnosił brak podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wskazując, iż wcześniej niż miesiąc od złożenia takiego podania M. K. posiadała wiedzę, iż na nieruchomości prowadzona jest budowa i wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozwolenie na budowę, znała ich sygnatury oraz daty wydania. Wobec tego Kolegium pismem z dnia 20 maja 2014 roku zwróciło się do inwestora o wskazanie daty kiedy M. K. dowiedziała się o decyzjach z dnia [...] kwietnia 2011 roku i z dnia [...] sierpnia 2011 roku oraz przedstawienie na tę okoliczność dowodu. Inwestor nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń, natomiast wniósł o zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego o udostępnienie skarg wraz z dołączonymi do nich zdjęciami oraz innymi pismami kierowanymi przez M. K. w okresie od stycznia do października 2013 roku oraz z zapytaniem, czy M. K. zapoznawała się z materiałami lub aktami dotyczącymi postępowań prowadzonych przez tamtejszy organ, dotyczącymi inwestycji prowadzonych przez inwestora, a jeśli tak to w jakiej dacie. Organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 13 czerwca 2014 roku wyjaśnił udział M. K. w prowadzonych przez ten organ postępowaniach, z kolei M. K. w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 roku wskazała, iż o decyzjach po raz pierwszy dowiedziała się w dniu 29 lipca 2013 roku kiedy otrzymała pismo Urzędu Miasta Referatu Architektury i Budownictwa.

Na tej podstawie Kolegium oceniło, iż inwestor kwestionując przekroczenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia jego twierdzeń. Okoliczności wskazane w pismach z dnia 21 i 30 października 2013 roku opierają się na domniemaniu.

Przepis art. 148 § 2 K.p.a. wymaga by strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. Zdaniem organu, rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji, gdy strona nie kwestionuje wywieszenia tablicy informującej i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 148 § 2 K.p.a. jest takie, że do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji, niezależnie od źródła, z którego pochodzi owa informacja. Dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z powzięciem informacji o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Z treści art. 148 § 2 K.p.a. wynika wprost, iż liczy się dzień w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień w którym miała taką możliwość.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojej decyzji podał art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., co świadczyłoby o tym, że przyjął, że w sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka wznowieniowa. Skoro – według organu pierwszej instancji – w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wznowieniowe, to jest to równoznaczne z tym, że nie zaistniała także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołana przez M. K. Takie stanowisko jest jednak sprzeczne z innymi okolicznościami podnoszonymi w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a w szczególności z tym, że analiza stanu faktycznego sprawy dała podstawy do ustalenia, iż podanie w istocie w tym konkretnym przypadku pochodzi od strony postępowania. Ponadto wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. decyzji będącej następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji organ dokonuje jednakże takiej oceny, co jest – dla SKO – niezrozumiałe. Wobec tego, decyzja pierwszoinstancyjna, w ocenie Kolegium, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., co stanowi naruszenie przepisów procesowych, skutkujące uchyleniem decyzji. Uzasadnienie decyzji, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Jak podkreśliło Kolegium, we wniosku o wznowienie postępowania jego autorka wnosiła nie tylko o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku, ale też o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zmieniającą z dnia [...]sierpnia 2011 roku. Wątpliwość w tym zakresie winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji przy czynnym udziale wnioskodawczyni. M. K. wystąpiła także z żądaniem wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, czego organ nie rozważał w toku postępowania, stosownie do przepisu art. 152 § 2 K.p.a. W ocenie Kolegium, kwestią wymagającą wyjaśnienia przy udziale wnioskodawczyni jest również to, czy wskazywane przez nią we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności odnoszące się do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oznaczają, że upatruje ona podstaw wznowienia postępowania także z innej przyczyny, niż tylko określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, iż decyzja pierwszej instancji nie może ostać się w obrocie prawnym, bowiem sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawione przez Kolegium uwagi oraz ocenić okoliczności sprawy na gruncie wskazanych przepisów. W tym względzie organ pierwszej instancji nie może być zastąpiony przez Kolegium, bowiem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed tym organem. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym jest uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Kolegium, przedstawione wątpliwości co do stanu faktycznego, nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor – A Spółka Jawna z siedzibą w K. wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] oraz postanowienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia 17 września 2013 roku o wznowieniu postępowania. Zdaniem strony skarżącej w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawczyni – M. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przepisanym terminie pomimo, iż w toku postępowania strona skarżąca wykazała, iż wnioskodawczyni posiadała wiedzę o rozstrzygnięciu decyzji na przełomie kwietnia – czerwca 2013 roku. W sprawie doszło także do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 136 K.p.a., poprzez zaniechanie wezwania na świadków pracowników inwestora, jak również pracowników firmy wykonującej prace budowlane, którzy widzieli M. K. robiącą zdjęcia budowy okręgowej stacji kontroli pojazdów, jak również nieustalenie konkretnej daty powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Rażąco – w ocenie strony skarżącej – naruszono także przepis art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ przekroczył uznanie administracyjne polegające na błędnym przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie. Również przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. został naruszony w stopniu rażącym, gdyż przyjęto, iż organ pierwszej instancji był zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż decyzja ta została wykonana poprzez wydanie na jej podstawie decyzji o pozwolenie na budowę.

W motywach skargi strona napisała, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, iż wnioskodawczyni w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania. M. K. jako właścicielka działki sąsiedniej nr ewid. [...] położonej w P. przy ulicy A faktycznie mieszka w domu na tej działce. Tak przynajmniej wynika z pism kierowanych do wszystkich możliwych organów administracyjnych, w tym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prezydenta Miasta P., do podległych mu referatów, jak również do Przewodniczącego Rady Miasta P. Osoba ta z całą pewnością wiedziała o treści decyzji, gdyż jest autorką skarg kierowanych do organów administracyjnych, jak również kwestionuje wszelkie decyzje administracyjne wydawane w stosunku do inwestora. Jako osoba mieszkająca obok rozpoczętej budowy miała świadomość tego, iż budowa została rozpoczęta na podstawie prawomocnych i ostatecznych decyzji. Nadto, M. K. była przesłuchiwana w charakterze świadka w sprawie kradzieży z włamaniem, które miało miejsce dnia 22 maja 2013 roku kiedy to przyznała, iż wykonywała zdjęcia nieruchomości, na której jest wznoszony budynek okręgowej stacji kontroli pojazdów. Zdjęcia te były wykonywane przodem do powstającej budowy, M. K. stała przed frontem bramy, za którą na drzwiach znajdowała się tablica informacyjna, w związku z czym z całą pewnością przeczytała, że w tym miejscu powstaje budynek okręgowej stacji kontroli pojazdów. Skoro wnioskodawczyni stała przed tablicą informacyjną to należy z całą stanowczością przypuszczać, iż przeczytała znajdujące się tam informacje, dlatego zatem posiadała wiedzę co do organu, rozstrzygnięcia, a nawet sygnatury sprawy na długo przed datą określoną we wniosku o wznowienie. Mając to na względzie należy uznać, że skoro wnioskodawczyni posiadała takie wiadomości wcześniej, tj. z całą pewnością przed dniem 22 maja 2013 roku, to miesięczny termin na złożenie wniosku upłynął na długo przed jego złożeniem, co czyni decyzje organów obu instancji nieważnymi, gdyż postępowanie w przedmiocie wznowienia nie powinno w ogóle być prowadzone.

Zdaniem strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 138 § 2 K.p.a., jako że podstawą do wyeliminowania decyzji pierwszej instancji z obrotu prawnego była konieczność rozpoznania zawartego we wniosku o wznowienie postępowania żądania wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja taka nie ma przymiotu wykonalności. Ponadto nie jest możliwe wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż została ona w całości wykonana, a to poprzez złożenie jej wraz z projektem budowlanym i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejną kwestią, która w ocenie Kolegium spowodowała konieczność skorzystania z rozstrzygnięcia kasatoryjnego był fakt źle napisanego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie strony skarżącej sporządzenie "niejasnego" uzasadnienia nie jest podstawą do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, jak również umożliwił wypowiedzenie się każdej ze stron co do zgromadzonego materiału dowodowego. Oceny postępowania zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium są wątpliwe i naruszają zasadę zaufania społeczeństwa do państwa. Uzasadnienie organu drugiej instancji skupia się jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego tylko z punktu widzenia M. K., pomijając w całości twierdzenia i dowody zgłaszane przez inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza twierdzeniami o nierozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania i zdawkowymi wywodami dotyczącymi uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wykazało, iż powyższe niedopatrzenia miały jakikolwiek wpływ na wynika sprawy i na wydane rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, sygn. akt: I OSK 1403/08, wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić wypada, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż przedmiotem oceny legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z tego też powodu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku, Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została kwestionowana w odwołaniu decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem pierwszoinstancyjnym zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 rok, str. 518-519).

Na tej podstawie postawić wypada tezę, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna skutkująca przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w treści art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co nie jest kontestowane w doktrynie i judykaturze.

Tym samym, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w treści art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 roku, sygn. akt II GSK 1065/09 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ke 302/11; w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Op 139/11; w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt. II SA/Rz 1166/10 i z dnia 20 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Rz 360/10; w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 534/10; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 823/10).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Stosownie do treści wskazanego przepisu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej oraz przywołaną zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a..

W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010 roku, sygn. akt III SA/Łd 655/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a. Co więcej organ odwoławczy nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. Natomiast żadna z powołanych przez organ drugiej instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Ocena powyższych okoliczności przez organ odwoławczy z pewnością nie naruszałby zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a realizując zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), a mogłaby umożliwić zakończenie sprawy prowadzonej przez organy od 2013 roku.

Dostrzec należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. dostrzegając, iż decyzja tegoż organu nie pozwala na poznanie motywów, którymi ten organ się kierował wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem sądu – w obliczu wskazanych uwag odnoszących się do treści art. 138 § 2 K.p.a. – w sprawie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie może stanowić okoliczności pozwalającej na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Niewątpliwie okolicznością taką byłoby powiązanie naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. z koniecznością ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, a zatem przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego zakres przekraczałby treść art. 136 K.p.a. Tymczasem, Kolegium w sprawie nie powołało się na istnienie kwestii wymagających wyjaśnienia, w szczególności uznając zagadnienie związane z ustaleniem czy wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu, za wyjaśnione w sposób wystarczający do uznania, iż takowy wniosek został złożony z zachowaniem rzeczonego terminu. Nawet gdy organ odwoławczy uważa, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest skonstruowane wadliwie, to – stosownie do zasady dwuinstancyjności – mając obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, może zająć w sprawie swoje stanowisko dokonując odpowiedniej zmiany lub uzupełnienia motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Podobnie chybione jest upatrywanie powodu do wydania decyzji kasacyjnej w braku wyjaśnienia zakresu wniosku o wznowienie postępowania. W postępowaniu odwoławczym organ mógł także dokonać ustalenia tegoż zakresu, czyli ustalenia czy strona wnosi o wznowienie tylko postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, czy także odrębnie wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy. Przy czym uwadze nie może umknąć okoliczność, iż decyzja zmieniająca inną decyzję stanowi, wraz z tą decyzją integralną całość. Po zmianie decyzja musi być interpretowana i stosowana łącznie z decyzją ją zmieniającą.

Ponadto na jeszcze jedną kwestię należy zwrócić uwagę. Wbrew zarzutom skargi za wyjaśnioną – w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego – uznać należy kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Strona skarżąca uważa, iż wnioskodawczyni o fakcie wydania decyzji o warunkach zabudowy dowiedziała się z momentem zapoznania się z treścią tablicy informacyjnej, która została umieszczona na terenie działki inwestora w momencie rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych. Pogląd ten jest o tyle wadliwy, że na tablicy informacyjnej umieszczana jest informacja o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Fakt powzięcia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest jednoznaczny z uzyskaniem wiadomości o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem istnieją sytuacje, w których decyzja zezwalająca na realizację robót budowlanych nie zawsze musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 457 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (240 zł) i wydatki jego, czyli uiszczona od pełnomocnictwa opłata skarbowa (17 zł).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) oraz wydania decyzji co do istoty uwzględniając to, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie w sprawie toczy się od 2013 roku, a stan faktyczny sprawie nie jest skomplikowany.

k.ż.