Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1071/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Bejsce z dnia 8 września 2017 r. nr XXVIII/206/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 9, § 6 ust. 3 pkt 3 i 4, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b, e oraz § 24 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr XXVIII/206/2017 z dnia 8 września 2017 r., podjętą na podstawie art. 4 oraz art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej też jako "ustawa", "u.c.p.g.") oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w związku z pozytywną opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku- Zdroju, Rada Gminy Bejsce uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bejsce (§ 1 uchwały, dalej też jako “regulamin").

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały, uprzątanie przez właścicieli nieruchomości, po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów), oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte bioto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie samochodów; piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika po ustaniu przyczyn jego zastosowania.

W § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu postanowiono, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy - w odniesieniu do psów - na terenie gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi a psa rasy agresywnej z nałożonym kagańcem.

W § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 regulaminu zawarto zapis, że przewiduje się następujące urządzenia do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy Bejsce: pojemniki (KP 5, KP 7, KP 10) o pojemności od 5,0 m3 do 10,0 m3, worki o pojemności od 60 do 120 l.

Stosownie do § 21 ust. 1 pkt 2 uchwały, w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych postanowiono: nie wprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy (lit. b); zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne (lit. c); zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (lit. d).

Zgodnie zaś z § 24 uchwały, obowiązek unieszkodliwienia zwłok zwierzęcych należy do: 1) osób posiadających zwierzęta, 2) zarządcy drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego, 3) gminy w odniesieniu do pozostałych terenów.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej: § 3 ust. 1 pkt 9, § 6 ust. 3 pkt 3 i 4, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b, c, d, e oraz § 24, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w sytuacji gdy w treści regulaminu można zawrzeć jedynie regulację dotyczącą nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, a także pominięto regulację art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b, c, d, e i naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego, poprzez zapis § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 regulaminu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rada gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy, wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw poprzez wprowadzenie w § 24 regulaminu obowiązku właścicieli zwierzęcia usuwania padłych zwierząt domowych.

W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części, wskazując w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego Rada Gminy nie była upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie tj. względem wszystkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" bez uściślenia, że dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego, do czego była uprawniona w świetle zapisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy.

Ponadto skarżący podniósł, że zapis art. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowi, że regulamin określa wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków niekiedy nadmiernie mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Wprowadzając zaskarżony zapis, organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie praw zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, organ pominął również zapisy art. 78 k.w.

Prokurator wskazał również, że w treści w § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 regulaminu ujawniono nieprawidłowe zapisy odnośnie maksymalnej pojemności urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów tj. pojemników i worków, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rada gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a uczyniła to przy błędnym wskazaniu "od do".

Ponadto Rada Gminy Bejsce, ingerując w materię uregulowaną w ustawie, zobowiązała w § 24 regulaminu właścicieli zwierząt do usuwania padłych zwierząt domowych, w sytuacji, gdy taki obowiązek wynika z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, podnosząc, że po zapoznaniu się z treścią skargi podziela stanowisko Prokuratora, nie ma jednak uprawnień autokontrolnych dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności uchwały.

W zakresie posiadanych kompetencji organ samoczynnie dokonał zmiany zaskarżonej uchwały poprzez wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień i podjął nową uchwałę w brzmieniu zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i uwzględniając podniesione przez prokuratora zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem

§ 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., regulamin określa także szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Nadto na mocy art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3); innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (pkt 5); obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6); wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7); wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 3 ust. 1 pkt 9, § 6 ust. 3 pkt 3 i 4, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b, e oraz § 24 zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie w części dotyczącej § 21 ust. 1 pkt lit. c i d regulaminu.

Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 3 ust. 1 pkt 9, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.- zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś z części nieruchomości służących do użytku prywatnego właścicieli nieruchomości. Tymczasem w sposób nieuprawniony z wkroczeniem w zakres prawa własności zaskarżona uchwała wprowadza obowiązek usuwania ww. zanieczyszczeń także z podwórzy, przejść i bram. Brak jest delegacji ustawowej dla uchwalenia takiej regulacji.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut dotyczący § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15, lex nr 1812730) podkreśla się, że istotne naruszenie prawa stanowi wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. W rozpatrywanym przypadku pojemność dotycząca pojemników (KP 5, KP 7, KP 10) i worków została określona jako "od – do" w § 6 ust. 3 pkt 3 i 4 regulaminu. Tego rodzaju regulację należy uznać za istotnie naruszającą prawo.

Przechodząc do oceny zasadności skargi co do zarzutu dotyczącego § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b, c, d ,e regulaminu, stwierdzić trzeba, że w tej części skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz prowadzenia każdego psa na terenie gminy na uwięzi, a psa rasy agresywnej z nałożonym kagańcem służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem – psa rasy agresywnej), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którą osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Ponadto w analizowanym postanowieniu regulaminu lokalny prawodawca posługuje się pojęciem "psa rasy agresywnej", które to pojęcie nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też w innym akcie prawnym. W powszechnie obowiązujących przepisach prawa wyodrębniono jedynie kategorię "ras psów uznawanych za agresywne" określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), co nie jest jednak jednoznaczne z pojęciem zastosowanym przez Radę Gminy Bejsce. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Posługiwanie się pojęciem "psa rasy agresywnej" w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu tym bardziej budzi zastrzeżenia Sądu w zakresie niejednoznacznej wykładni tego pojęcia, że w tym samym paragrafie uchwały, a to w punkcie 2 uchwała posługuje się pojęciem "psów ras uznanych za agresywne". Sąd podzielił więc stanowisko Prokuratora, że § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu narusza w stopniu istotnym prawo.

Podobnie z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku

§ 21 ust. 1 pkt 2 lit. b regulaminu. Ten przepis zaskarżonej uchwały dotyczy niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkami). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala lokalnemu uchwałodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd regulacja zawarta w kwestionowanym regulaminie dotycząca zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Skarga wymagała uwzględnienia również w części dotyczącej zapisu zawartego § 21 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Po pierwsze, już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zm.) wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem w taki sposób, że w art. 10a ust. 3 i 4 stanowi, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Po drugie, użyte w kwestionowanym w skardze postanowieniu uchwały sformułowanie "samowolny dostęp osób trzecich" rodzi wątpliwości interpretacyjne przy wykładni tego pojęcia w zakresie tego, jaki dostęp będzie można uznać za samowolny, a ponadto problematyczne wydaje się jednoznaczne ustalenie, jakie ogrodzenie będzie spełniać cechy takiego, które wyklucza samowolny dostęp osób trzecich. Nieprecyzyjność analizowanego zapisu uchwały jest nie do zaakceptowania w kontekście zasad techniki prawodawczej i stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Sąd nie uwzględnił jednak skargi w części dotyczącej § 21 ust. 1 pkt 2 lit. c i d zaskarżonej uchwały. Pierwszy z tych przepisów uchwały dotyczy zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy. Zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci realizuje cel ustawowy zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadza regulację, która ma chronić przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt domowych w miejscach, gdzie należy szczególnie dbać o bezpieczeństwo dzieci. Zarówno zachowanie zwierząt, jak również powodowane przez nich zanieczyszczenia zagrażają zdrowiu dzieci. Place zabaw i piaskownice stanowią niewielki ułamek terenów przeznaczonych na użytek publiczny, dlatego zakaz obowiązujący w tym zakresie nie jest nadmiernym ograniczeniem praw osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwłaszcza, że m.in. psy – w kontekście rozważań dotyczących § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu - nie zawsze będą musiały przebywać w tych miejscach na uwięzi. Jako zbędne należy uznać uchwalenie zapisu o istniejącym zakazie wprowadzania zwierząt domowych na tereny objęte takim zakazem na podstawie odrębnych uchwał, skoro już na mocy takich uchwał zakaz ten obowiązuje, ale naruszenie to nie jest na tyle istotne, że jego pozostawienie w obrocie prawnym pozostawałoby w rażącej sprzeczności z zasadą praworządności, skoro z pewnością zmierza do zachowania kompletności podjętej regulacji regulaminowej.

Sąd nie podzielił także stanowiska Prokuratora w kwestii związanej z możliwością zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi na terenach zielonych. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi na argumenty dotyczące nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Analizowany przepis uchwały dotyczy jednak możliwości zwolnienia ww. zwierząt z uwięzi pod pewnymi warunkami, czym wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. realizując cel określony ustawą, czyli ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie w części dotyczącej § 24 regulaminu, który nakłada obowiązek unieszkodliwienia zwłok zwierzęcych na osoby posiadające zwierzęta (pkt 1), zarządcę drogi – gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego (pkt 2), gminę – w odniesieniu do pozostałych terenów (pkt 3). Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 poz. 1866 ze zm.) w art. 22 ust. 1 pkt 3 – na który powołuje się Prokurator – reguluje obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością polegający na usuwaniu padłych zwierząt z nieruchomości w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Kwestionowany zapis uchwały zaś nakłada na określone w nim podmioty obowiązek unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych. Niemniej regulacje dotyczące, kto i na jakich zasadach może unieszkodliwiać zwłoki padłych zwierząt zawarte są w innych aktach prawnych. Należy zwrócić w szczególności uwagę na przepisy: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014, poz. 1539 ze zm.) - art. 44 i nast., ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 546) – art. 9. Kwestionowany więc § 24 regulaminu wkracza w materię regulowaną aktami wyższego rzędu, co powoduje, że narusza prawo w stopniu istotnym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 9, § 6 ust. 3 pkt 3 i 4, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b, e oraz § 24 (pkt I wyroku), a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).