Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1690/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 1 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (czternaście lokali mieszkalnych) z poddaszami przeznaczonymi na cele mieszkalne, z garażami, układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...]). W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji stwierdził, iż wniosek inwestora wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2007r. i dotyczył nieco innego przedmiotu i terenu inwestycji, jak obecnie. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku w dniu 22 maja 2009 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję odmawiającą ustalenia żądanych warunków dla wskazanej inwestycji. Jednakże w skutek złożenia odwołania, Kolegium w dniu 6 października 2009 r. uchyliło badaną wówczas decyzję i sprawa wróciła ponownie do organu I instancji, celem rozpoznania jej po raz kolejny, mając na uwadze wykazane przez Kolegium uwagi. W związku z tym Prezydent Miasta K. wydał decyzję w dniu 12 marca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która to decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku ze skargą złożoną na decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1329/12) uchylił decyzję organu II instancji. Kolegium decyzją z dnia 31 października 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta z dnia 12 marca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zwróciło wówczas uwagę, że jeżeli stwierdzone zostanie w sprawie, iż objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy, a niemożliwym pozostaje jedynie wyznaczenie linii nowej zabudowy, wówczas organ zobligowany jest do szerokiego poszukiwania możliwości wyznaczenia tego parametru dla nowej inwestycji i wyznaczenia w decyzji warunku na podstawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu sposobu zagospodarowania działek sąsiednich występujących w obszarze analizowanym. W sytuacji bowiem spełnienia przez inwestycję wymogów ustawowych z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, organ nie może zaostrzać wymogów na podstawie przepisów wykonawczych, nie mających rangi ustawy. Dlatego w dniu 25 września 2014 r. Prezydent Miasta K. wydał ponownie decyzję, którą również odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy działek przy ul. [...] w K.. Inwestor złożył odwołanie, a organ II instancji ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ I Instancji wydał powołaną na wstępie decyzję, bowiem jak podał w uzasadnieniu, w sprawie zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 1 tej samej ustawy, bowiem teren objęty wnioskiem leży na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Organ w treści decyzji podkreślił, iż z uwagi na zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku prowadzenia sprawy, a w szczególności na treść art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2016 r., poz. 778) w którym podano -"iż ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne" - zwrócił się do Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK o określenie przebiegu planowanej Trasy [...] jak też zwrócił się Biura Planowania Przestrzennego UMK, Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Skarbu UMK, i w odpowiedzi uzyskał nową opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej z 27.04.2016 r. w odniesieniu do planowanego przebiegu Trasy [...] w których to pismach jednostki te wypowiedziały się w przedmiotowym temacie. Ponadto ustalono także, że uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 26.10.2016 r. na części objętej granicami terenu inwestycji przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K.". W tej sytuacji organ I instancji podał, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów dokonał analizy w zakresie ekonomicznym, środowiskowym i społecznym, możliwości zabudowy wskazanego we wniosku terenu. W oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, wyznaczając jej obszar w promieniu 1233 m od terenu inwestycji, a następnie dokonano szczegółowego opisu terenu położonego w obszarze, w który są zarówno tereny zurbanizowane jak i tereny zieleni o szczególnych walorach krajobrazowych i przyrodniczych. Objęty wnioskiem terem przecina ciągłość kompleksu zieleni wcinając się klinem w tereny rekreacyjne o wybitnych walorach przyrodniczych. Teren inwestycji znajduje się na obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z ustaleniami Studium położony jest na obszarze korytarza przewietrzania będącego podstawą ochrony klimatu i regeneracji powietrza. Przez teren inwestycji przebiegają uwzględniane w dotychczasowych opracowaniach planistycznych rezerwy terenów pod budowę Trasy [...] stanowiącej ważny element układu komunikacyjnego miasta oraz dla realizacji Kanału [...], stanowiącego inwestycje o charakterze ponadlokalnym, ujmowaną w rządowych programach ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej W.. Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art l ust. 3 obwiązującej ustawy, który wskazuje na to, iż ustalając przeznaczenie lub określając potencjalny sposób zagospodarowania lub wykorzystania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne i dlatego mając powyższe na uwadze, w oparciu o zgromadzony materiał, otrzymane opinie, dotychczasowe opracowania planistyczne oraz warunki ekonomiczne i środowiskowe, stwierdził, że ze względu na wskazany interes publiczny w tym szczególnym przypadku, przy takim uwarunkowaniu lokalizacyjnym, występuje nadrzędność interesu publicznego wyrażającego się konieczności ochrony rezerwy terenowej pod Kanał K. oraz Trasę [...] Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 obwiązującej ustawy, który wskazuje na to, iż ustalając przeznaczenie lub określając potencjalny sposób zagospodarowania lub wykorzystania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne i dlatego mając powyższe na uwadze, w oparciu o zgromadzony materiał, otrzymane opinie, dotychczasowe opracowania planistyczne oraz warunki ekonomiczne i środowiskowe, stwierdził, że ze względu na wskazany interes publiczny w tym szczególnym przypadku, przy takim uwarunkowaniu lokalizacyjnym, występuje nadrzędność interesu publicznego wyrażającego się konieczności ochrony rezerwy terenowej pod Kanał K. oraz Trasę [...] Organ I instancji, tak jak poprzednio dowodził, iż jakkolwiek w obszarze analizowanym istnieją działki posiadające zabudowę, to jednak zabudowa tam występująca nie może stanowić podstawy do odwzorowania funkcji, cech i gabarytów nowej zabudowy, wskazanej we wniosku. Obszar analizowany jest bardzo duży, bowiem jego promień wynosi 1233 m, co jest efektem posiadania przez teren inwestycji bardzo długiego frontu działki (411 m długości). W tak rozległym obszarze można więc znaleźć tereny niezabudowane , zielone, otwarte, jak i tereny różnorodnie zagospodarowane i zabudowane. Tak więc w obszarze, w południowo - wschodniej części przebiegu trasy ulicy [...] znajduje się osiedle [...] z intensywną zabudową mieszkaniową wielorodzinną z lat 70-80, jak i nowszą zabudową z lat późniejszych. W kierunku południowym występuje zabudowa o charakterze podmiejskim, zabudowa jednorodzinna, uzupełniana zabudową wielorodzinną. Po północno- zachodniej stronie ulicy [...] występują rejony bez zabudowy lub z niewielkim zainwestowaniem, do których należy kwartał zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uzupełniony zabudową jednorodzinną położony (pomiędzy ul. [...], [...]), zabudowa usługowa (w tym obiekt wielkopowierzchniowy ) po zachodniej stronie ul. [...], jak też zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych w rejonie ul. [...] [...]. Wnioskowana inwestycja, którą ma być budowa 14 budynków mieszkalnych

jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, miała by być zlokalizowana w otoczeniu bardzo różnorodnie zagospodarowanych terenów. Po południowo zachodniej stronie terenu inwestycji, w bliskim sąsiedztwie, znajdują się tereny usług publicznych wchodzące w skład Kampusu UJ, oraz pojedynczy budynek mieszkalny jednorodzinny. Po stronie północno- zachodniej znajduje się kwartał intensywnej zabudowy wielo i jedno rodzinnej osiedla [...], (przyległej do drogi publicznej ul. [...]). Po stronie wschodniej znajduje się wyodrębniony kwartał intensywnej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej ograniczony ulicami [...] Po stronie północnej zlokalizowane są tereny otwarte kompleksu zieleni, stanowiące rozległy obszar rekreacyjno-parkowy obejmujący zbiornik wodny na terenach poeksploatacyjnych wapienia - [...]. Teren inwestycji położony jest w obszarze ekstensywnie zabudowanych terenów usługami publicznymi - [...] teren jednostki wojskowej w P., oraz terenów bez zabudowy (między ulicami [...]), tworzących znacznej wielkości kompleks terenów zielonych . Co za tym idzie, teren inwestycji znajduje się w układzie urbanistycznym charakteryzującym się brakiem zabudowy, zaś występująca w najbliższym sąsiedztwie zabudowa to zabudowa o całkiem odmiennym charakterze, bowiem zlokalizowane są tam usługi publiczne - tj [...] jat też tereny jednostki wojskowej. Parametry zabudowy usługowej występujące w tym kwartale urbanistycznym, nie mogą zdaniem organu I instancji, stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla innej funkcji - zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej opisanej we wniosku. Natomiast sięganie do zabudowy mieszkaniowej jedno czy wielorodzinnej, czy też każdej innej, w sytuacji zlokalizowania jej w innym układzie urbanistycznym -np. ograniczonym odrębnymi ulicami, o odmiennych, zróżnicowanych funkcjach, gabarytach i formach, nawet na podstawie wyliczonych średnich z tak wielkiego obszaru, byłoby niewskazane, bowiem mogło by spowodować istotne zaburzenie ładu przestrzennego, jak też mogło by spowodować wyznaczenie takich parametrów, które by nie odpowiadały wnioskowi złożonemu przez inwestora.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K. domagając się jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że brak jest kontynuacji funkcji niepozwalającej na wydaniu decyzji pozytywnej, co naruszałoby art. 1 ust 2 i 3 art. 59 ust. 1, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że istniejąca w obszarze zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna zlokalizowana jest po stronie północno - zachodniej i obsługiwana jest przez ulicę [...]. Po stronie północnej znajdują się tereny zieleni otwartej, zaś po stronie wschodniej, znajduje się intensywna zabudowa wielomieszkaniowa. Jednakże, co daje się zauważyć choćby poprzez wgląd na załączniki graficzne, poszczególne zabudowy -- tj zabudowa usług publicznych, zabudowa niewielkich gabarytowo domów jednorodzinnych osiedla [...], czy też kompleks intensywnej zabudowy wielorodzinnej, tworzą odrębne zespoły charakteryzujące się jednorodną w nich zabudową. Zgodnie z licznym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech, i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza, urbanistyczno-architektoniczna. Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno - architektoniczna. W niniejszej sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, a na jej podstawie przygotowany przez osobę posiadająca widomości specjalne ( art. 60 ust. 4 upzp ) projekt decyzji. Oba dokumenty wykazują w oparciu o opis i charakterystykę całego obszaru analizowanego, iż obszar ten posiada kilka układów urbanistycznych, bowiem każdy z nich zawiera inny rodzaj sposobu zagospodarowania w postaci innej funkcji i cech zabudowy. Teren inwestycji położony jest w bliskim sąsiedztwie, bowiem po tej samej stronie ul. [...], układu urbanistycznego zabudowanego funkcją usługową - usługi publiczne - [...], co zdecydowanie odbiega od funkcji, którą zamierza realizować Inwestor na wskazanym terenie. Również charakterystyka cech, wskaźników i gabarytów zabudowy Kampusu, odbiega w sposób znaczny od tych, które winny występować przy zabudowie jednorodzinnej. W obszarze analizowanym, jak wskazano powyżej, znajduje się co prawda zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, ale zabudowa ta tworzy inne układy urbanistyczne, bowiem zabudowa mieszkaniowa jest zgrupowana albo w osiedlową zabudowę mniejszych gabarytowo domów jednorodzinnych osiedla [...], wykazując położenie zachodnie względem obszaru, albo też ma całkiem inne położenie względem terenu inwestycji. W części południowej obszaru na terenie osiedla [...] występuje zabudowa wielorodzinna o niewielkich gabarytach jak i zabudowa wielorodzinna o znacznie większej intensywności. Zabudowa ta występuje w rejonie całkiem innych ulic - tworząc również swoisty układ zabudowy wielomieszkaniowej. Jeszcze dalej na południe występuje zabudowa jednorodzinna o charakterze podmiejskim, lokalizowana wzdłuż istniejących tam ulic. W północnej części obszaru, w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] znajduje się zamknięty teren wojskowy z niskimi budynkami magazynowymi i kilkupiętrowymi budynkami biurowo mieszkalnymi. W części wschodniej zaś, w rejonie [...] położone są zespoły niskiej zabudowy mieszkalnej jedno i wielorodzinnej. W sąsiedztwie terenu inwestycji po południowo zachodniej stronie ulicy [...] występuje jedynie zabudowa usługowa o funkcjach publicznych, oraz występuje jeden budynek wolnostojący jednorodzinny, tworząc odmienny od innych układ urbanistyczny. Położenie terenu inwestycji w tym właśnie układzie, determinować powinno zabudowę nawiązującą do występującej w układzie funkcji, jak i do cech i gabarytów zabudowy tam występującej. Odniesienie się tylko do istniejącego tam budynku jednorodzinnego wolnostojącego, powodowało by niemożność ustalenia warunków przyszłej zabudowy, o jakich mowa we wniosku Inwestora, bowiem budynek ten jest obiektem wolnostojącym, charakteryzuje się bardzo niewielkim wskaźnikiem powierzchni nowej zabudowy do pow. działki - 7 %, jak i innymi parametrami. Tworzenie natomiast wspólnych średnich warunków dla zabudowy z tego układu, czyli wspólnie z zabudową usługową - [...], byłoby w tym wypadku chybione i powodowało by naruszenie ładu przestrzennego. Ponadto w kontekście tego co Kolegium zaznaczyło powyżej, projektowana zabudowa wynikająca z wniosku nie była by zabudową nawiązującą do zabudowy występującej w tej części obszaru analizowanego, posiadającego odmienną zabudowę niż wnioskowana. W opinii Kolegium uznał, że w występującym układzie urbanistycznym, z którym sąsiaduje teren inwestycji - nie ma działki, która mogłaby służyć odwzorowaniu cech gabarytów i wskaźników dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej. Również nie bez znaczenia, jest kwestia odniesienia się przez decyzję Prezydenta Miasta K. do występującego ważnego interesu społecznego, który ma w tym przypadku przewagę nad interesem inwestora. Chodzi tu mianowicie, o okoliczność, iż przez teren inwestycji przebiegają uwzględniane w dotychczasowych opracowaniach planistycznych rezerwy terenowe dla realizacji Kanału [...] oraz dla budowy Trasy [...] Realizacja Trasy [...], jest częściowo objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] Realizacja Kanału [...] jest ujęta w rządowym "Programie ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej W.". O Kanale tym mowa też w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] co powoduje, iż kanał ten częściowo jest już objęty ochroną planu miejscowego. Wszystkie powyższe informacje, jak i szereg innych dotyczących tych inwestycji a wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta K. wskazują, iż niemożliwe jest lokalizowanie innych inwestycji w tym miejscu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 8 § 2 K.p.a. poprzez orzeczenie inaczej niż wynika to z utrwalonej praktyki orzekania bez uzasadnionej przyczyny;

2/ art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane nieruchomości nie pozwalają na ustalenie parametrów zabudowy ponieważ stanowią "odmienny od innych układ urbanistyczny";

3/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ustawowy opisany tym przepisem nie jest spełniony;

4/ art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na błędnym przyjęciu istnienia i nadrzędności interesu publicznego nad interesem indywidualnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie ma żadnej gwarancji, iż rzekomy interes publiczny na przedmiotowej nieruchomości w jakiejkolwiek przewidywanej przyszłości zostanie zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem organów obu instancji, wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa która by pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy a także (był to główny argument organu I instancji) z uwagi na to, że przez działki objęte postępowaniem ma w przyszłości zlokalizowana być częściowo tzw. Trasa [...] a także Kanał K. . Względy ochrony interesu publicznego (ochrona rezerwy terytorialnej) przemawiają za odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu, w tym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie - uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ przesądza, iż planowana inwestycja zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa (stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) oraz określa parametry nowej, planowanej zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Stanowisko prezentowanie wyżej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko postępowanie wykaże, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, czy też że interes publiczny (społeczny) sprzeciwia się realizacji inwestycji, także w wymiarze ustalenia dla niej warunków zabudowy. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z dnia 28 września 2010 r. II SA/Wr 407/10 (LEX nr 755591) niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. W podobnym duchu wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08 (LEX nr 558385). Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie.

Jak mowa wyżej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Wydawana jest w ramach związania administracyjnego. Nowe brzmienie art. 1 ust 3 ustawy nadane jej z dniem 18 listopada 2015 r. zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, w żaden sposób nie wpłynął na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podzielając pogląd organów uznać by należało, że od 15 stycznia 2015 decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są decyzjami uznaniowymi tj. że decyzję pozytywną organ wydaje po stwierdzeniu, iż planowania inwestycja spełnia kryteria z art. 61 ust 1 ustawy oraz realizacji tej inwestycji nie sprzeciwia się interes publiczny. Pogląd taki nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie. W dalszym ciągu decyzje tego typu są decyzjami związanymi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych z czasu po dokonaniu tej nowelizacji. Należy przyjąć, iż przepis ten (mający charakter ogólnych założeń związanych z działalnością planistyczną) należy wyłącznie odnosić do projektowania przeznaczenia danych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które faktycznie mogą ograniczać prawo własności (także z uwagi na interes publiczny) czy w do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt ten także, choć nie bezpośrednio, wypływać może na interes prywatny kolidujący z interesem publicznym, które to wartości należy wyważyć. Żadne jednak argumenty nie przemawiają za przyjęciem, iż przepis 1 ust 3 ustawy ma jakiekolwiek znaczenie ograniczające przy ustalaniu warunków zabudowy. Kryteria, jakie wolą ustawodawcy należy spełnić by ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego są bowiem jasno ustalone w art. 61 ust. 1 ustawy a w przepisie tym nie ma mowy o ważeniu interesów prywatnych i publicznych. Stanowisko organów w tym zakresie jest zatem prawnie niedopuszczalne. Organ nie ma prawa do tworzenia "rezerw" terenowych na prywatnych obszarach celem realizacji inwestycji publicznych, które są w sferze projektowej. Mając zamiar realizować jakieś zadanie publiczne organ ma prawne metody pozyskiwania gruntów pod tą realizację takie jak wykup gruntów, wywłaszczenia czy określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może tego jednak czynić w ten sposób, że odmawia ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięć kolidujących z tym zamierzeniem. Działanie takie nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie – jest zatem działaniem bezprawnym, wręcz nagannym.

Przechodząc do innych aspektów ocenianych przez sąd decyzji wskazać należy, iż organy obu instancji uznały (poza argumentem o którym mowa wyżej), że w obszarze analizy nie ma terenów zabudowanych w sposób zapewniający realizację przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu analiza w tym zakresie jest zbyt szeroka. Jak wynika z art. 61 ust 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów planowanej zabudowy. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy na co najmniej jednej działce dostępnej do tej samej drogi publicznej co inwestycja planowana. W ocenie sądu jedynie taka interpretacja art. 61 ust 1 ustawy jest prawidłowa. Sąd jest świadomy, iż w orzecznictwie sądów wykrystalizował się także pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Kr 1028/17) tj. że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy, niekoniecznie musi być dostępna do tej samej drogi publicznej co planowania inwestycja. Musi być to działka leżąca w obszarze analizy, jeżeli nawet jest dostępna do innej drogi publicznej niż zamierzenie wnioskowane.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to jest nieuprawnione. Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny wprowadza wymóg by do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja miała dostęp nieruchomość pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy już istniejącej. Gdyby wolą ustawodawcy było szersze podejście do reguły wykreowanej w przepisuje art. 61 ust 1 ustawy, to z pewnością dałby temu wyraz formułując ten przepis odmiennie tj. nakazując poszukiwań działek pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów w obszarze analizy, czego jednak nie uczynił. Zgodnie z regułą wyraźnie ukształtowaną w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wymaga wykazanie, że co najmniej jedna działa dostępna do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja jest zabudowana z sposób nawiązujący do funkcji cech i parametrów inwestycji projektowanej. Prawdą jest, iż przepis § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Tak więc przepis ten wskazuje, iż w analizie urbanistyczno-architektonicznej urbanista przeprowadza analizę cech ale też funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizy, co z kolei sugerować by mogło, że działka sąsiednia gwarantująca kontynuację cech i funkcji planowanej zabudowy nie musi być dostępna z tej samej drogi publicznej ale wystarczy, że znajduje się w obszarze analizy. Zauważyć jednak należy, iż rozporządzenie zostało wydane w oparciu o ustawowe umocowanie zamieszczone w art. 61 ust 6 ustawy, który to przepis stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. A kolei art. 61 ust 7 stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wzajemne relacje tych uregulowań pozwalają na przyjęcie, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna służy przede wszystkim ustaleniu parametrów nowej zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Poddanie w analizie badania funkcji zabudowy, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia musi respektować wymogi ustawowe tj. to, że co najmniej jedna działka, gwarantująca kontynuację funkcji parametrów i cech zabudowy jest dostępna do tej samej drogi publicznej co zabudowa projektowana. Dopiero po ustaleniu tego faktu urbanista określa parametry nowej zabudowy uwzględniając zabudowę w całym obszarze objętym analizą. Analiza cech i funkcji o której mowa w tym przepisie (§ 3 ust 1 rozporządzenia) oznacza, że "poszukiwania" działki sąsiedniej dostępnej do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja jest ograniczone go działek w obszarze analizy tj. jeżeli są co prawda dostępne do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja, działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i cech nowej zabudowy, ale są położone poza obszarem analizowanym, nieruchomości takie nie stanowią działek sąsiednich w rozumieniu ustawy a zatem brak podstaw by ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia.

Organy wskazały co prawda, że brak działek dostępnych do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja tj. [...] które są zabudowane w sposób powalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy, tym niemniej decyzje w tym zakresie są nie są poparte w sposób dostateczny analizą urbanistyczno-architektoniczną. Na str. 3 części tekstowej wyników analizy (załącznik nr 1 do decyzji) jest wyraźnie wskazane, iż "jedyna zabudowa wzdłuż tej ulicy to znajdujące się na działkach przylegających do pierwszego południowego odcinka (ale dostępne z przecznic ulicy [...]) to budynki jedno i wielorodzinne". Ani analiza, ani też decyzje organów obu instancji nie poddają ustaleniom, jaki charakter ma ta zabudowa". Czy zabudowa projektowana stanowi (może stanowić) kontynuacje funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej) a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy, jaka na obszarze opisanym w analizie i dostępnym do ul. [...] występuje.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki dobrego sąsiedztwa o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy tj. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja tj. z ul [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być sprzeczność planowanej inwestycji z interesem publicznym w sensie o którym mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.