Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1059/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Zbigniew Rausz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 151/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A. B. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) oraz kwotę 39,60 zł (trzydzieści dziewięć złotych i sześćdziesiąt groszy) - jako 22% podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Ke151/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu 24 października 2003r., skarżący złożył wniosek o zasiłek okresowy w kwocie 461 zł miesięcznie, na okres co najmniej pół roku oraz o zasiłek celowy w kwocie po 95 zł miesięcznie przez okres trzech miesięcy, na zakup biletów MZK lub wydanie pięćdziesięciu biletów MZK miesięcznie, bądź wydania zaświadczenia uprawniającego do bezpłatnego przejazdu określonymi liniami komunikacją miejską w Kielcach.

W związku ze złożonym wnioskiem, decyzją z dnia [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, powołując się na art. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414), stanowiący, iż potrzeby osoby lub rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej, przyznał A. C. pomoc społeczną formie zasiłku celowego w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w listopadzie 2003r., uznając, iż potrzeba ta jest niezbędną potrzebą bytową, odmawiając jednocześnie przyznania pomocy na zakup biletów autobusowych z powodu braku środków.

Od decyzji tej skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym to odwołaniu zażądał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania między innymi Prezydenta [...] i Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, na okoliczność dyskryminowania skarżącego przez funkcjonariuszy samorządowych oraz na okoliczność prowadzonej polityki społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ustawa o pomocy społecznej, w swej konstrukcji zezwala na dokonanie przez organ administracyjny wyboru rodzaju świadczenia oraz jego wysokości, w zależności od posiadanych możliwości. Od uznania organu do spraw pomocy społecznej zależy, czy przyzna świadczenie na zaspokojenie wszystkich potrzeb, o które strona wnioskowała, czy też ograniczy udzielone wsparcie do tej najbardziej koniecznej i niezbędnej potrzeby bytowej. Organ wskazał też, że w listopadzie 2003r., średnia kwota zasiłku celowego wynosiła 74,20 zł, natomiast wysokość przyznanych skarżącemu świadczeń znacznie przekroczyła tę kwotę, gdyż zasiłek celowy wynosił 150 zł, a ponadto skarżący korzysta jeszcze z bezpłatnych obiadów, jak również otrzymał pomoc rzeczową w postaci kurtki zimowej, 2 par butów i skarpet, na łączną kwotę 172,90 zł.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że nie ma takiej potrzeby, gdyż nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 89 k.p.a., co zaś do przesłuchania wskazanych przez skarżącego osób, to organ uznał je za niecelowe, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do pojęcia decyzji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], A. C. w dniu 05 stycznia 2004r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie jego podmiotowych praw, wskazując przepisy prawa, w tym Konstytucji, które jego zdaniem, zostały naruszone przy wydawaniu przedmiotowej decyzji i domagał się jej uchylenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Domagał się też skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpatrzenia sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji jako błędnej merytorycznie i wydanej bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, bez jego udziału i bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wniósł też o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania odwołania na rozprawie, a także napiętnowania postępowania kolegium wobec niego, jako przejawu złej woli urzędniczej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 stycznia 2004r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu argumenty zawarte w swojej decyzji.

Na podstawie § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r., w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego, należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. z dnia 27 sierpnia 2004r., Nr 187, poz. 1926), sprawa niniejsza przekazana została z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Rozpoznając skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa, ani przepisów postępowania, w takim zakresie, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał przepis art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu podkreślił, iż decyzja podejmowana na podstawie powołanego powyżej przepisu, ma charakter uznaniowy.

Za zasadną uznał zatem Sąd I instancji decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], stanowiącą, iż w zestawieniu z potrzebami głodu, leczenia, czy ogrzewania, zgłaszanymi przez podopiecznych tegoż Ośrodka, niekwestionowana potrzeba pomocy w postaci zakupu biletów autobusowych, nie może mieć pierwszeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał za całkowicie bezzasadne zarzuty skarżącego, iż w wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło szereg przepisów prawa, jak również zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji co do braku podstaw do przesłuchania wymienionych przez skarżącego osób, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji.

Sąd I instancji nie uznał zarzutu A. C., podnoszącego, że został on pozbawiony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący bowiem skorzystał ze swojego prawa i złożył dość obszerne odwołanie na decyzję organu I instancji. Miał również okazję wypowiedzieć się na temat swojej sytuacji rodzinnej i materialnej.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego.

Od powyższego wyroku w dniu 9 czerwca 2006r., skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego – adwokat A. B., wnosząc o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi w ten sposób, że przyznaje się A. C. zasiłek celowy na zakup biletów, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 32 ust.1 w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, iż organ administracji nie przekroczył w zaskarżonej decyzji granic uznania administracyjnego wytyczonego wyżej wymienionymi przepisami, jak również przyjęcie, iż decyzje wydane w niniejszej sprawie nie noszą znamion dowolności.

W skardze kasacyjnej podniesiono, iż skarżący spełnia wszystkie ustawowe kryteria kwalifikujące go do udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Nie przyznanie mu, przynajmniej w minimalnym zakresie, pomocy na zakup biletów, czy też nie wydanie mu zaświadczenia uprawniającego do przejazdów na określonych liniach transportu miejskiego, stanowi utrudnienie, a czasem wręcz uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z bezpłatnych obiadów przyznanych również w ramach pomocy społecznej.

Nadto, pełnomocnik skarżącego wskazał, że organy pomocy społecznej powinny planować swoje finanse w taki sposób, aby były w stanie uwzględnić interes osób, których jedynym źródłem utrzymania jest pomoc społeczna i które stale z niej korzystają.

Dodatkowo podniesiono, że brak środków finansowych na zasiłek celowy w postaci biletów, nie został dostatecznie wykazany. Samo stwierdzenie takiego braku nie jest, zdaniem strony skarżącej, wystarczające, jako, że organ prowadzący sprawę obowiązany jest zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć go w taki sposób, aby należycie ustalić stan faktyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez złą interpretację art. 32 ust.1 w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.).

Art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, przepis ten nie precyzuje jednak wysokości takiego zasiłku. Natomiast na mocy art. 2 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że z brzmienia art. 32 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie na okres co najmniej pół roku oraz o zasiłek celowy w kwocie po 95 zł miesięcznie przez okres trzech miesięcy, na zakup biletów MZK. A. C. przyznany został zasiłek w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w listopadzie 2003r., ponadto skarżący korzysta z bezpłatnych obiadów, jak również otrzymał pomoc rzeczową w postaci kurtki zimowej, 2 par butów i skarpet, na łączną kwotę 172,90 zł. Odmówiono mu natomiast przyznania zasiłku na zakup biletów komunikacji miejskiej za powód podając brak środków finansowych.

W części dotyczącej wniosku o zasiłek okresowy organ wydał odrębną decyzję.

Mając na względzie, że w tym samym miesiącu listopadzie 2003r., średnia kwota zasiłku celowego wynosiła 74,20 zł dla innych potrzebujących, nie można uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący został potraktowany gorzej niż inni podopieczni.

Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo przyjął, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz nie przekraczają granic uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.