Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2321/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 52b ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia WSA (del.) Edyta Podrazik, Protokolant starszy specjalista Marek Szwed- Lipiński, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2220/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 3 lit. b i c decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., w pkt 2. uchylił pkt 3 lit. b i c w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., w pkt 3. w pozostałej części oddalił skargę, w pkt 4. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 10 listopada 2015 r. wpłynął wniosek K. K. oraz P. W. (inwestorzy) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomościach nr ewid.: [...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Od powyżej decyzji odwołanie złożyli H. T. oraz M. S. W efekcie rozpatrzonego odwołania SKO w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], uchyliło w/w decyzję ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając wniosek Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. ustalił na nowo warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej wskazano, że inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ gminy ustalił następujące warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:

a) linie zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości: - 10 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz – 6 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym; poza określoną powyżej linię zabudowy mogą wystawać następujące elementy: - gzymsy - nie więcej niż 0,20 m, - okapy - nie więcej niż 0,80 m, - części budynku wzbogacające architektonicznie i funkcjonalnie jego elewację (takie jak: wykusze, balkony i galerie) - nie więcej niż 1,50 m, - tarasy na poziomie parteru, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - nie więcej jak dopuszczają przepisy odrębne;

b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono jako wskaźnik: minimalny wynoszący - 0,12, maksymalny wynoszący - 0,48;

c) szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku: 17 m z tolerancją do 20%;

d) wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalna wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku 14 m; nie ustalano wysokości minimalnej elewacji frontowej projektowanego budynku, uznając iż nie ma to wpływu na naruszenie obowiązujących zasad ładu przestrzennego;

e) geometrię dachu projektowanego budynku: dach o połaciach głównych dwuspadowych lub wielospadowych, kąt nachylenia połaci dachowych od 1 stopnia do 5 stopni, wysokość maksymalna kalenicy głównej 14,0 m.

Prezydent Miasta [...] w decyzji o warunkach zabudowy wskazał ponadto, że lokalizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego musi uwzględnić istniejącą sąsiadującą zabudowę (w tym budynek mieszkalny jednorodzinny położony na terenie działki nr ew. [...]) oraz spełniać wymogi przepisów odrębnych (techniczno-budowlanych) związanych z projektowaną inwestycją.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.T..

W wyroku przytoczono dalej, że powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO w [...] po rozpatrzeniu w/w odwołania H.T. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016r., ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

SKO w [...] wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, Upzp) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003). Zdaniem organu odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób.

Odnosząc się do odwołania Kolegium stwierdziło, że organ nie miał obowiązku określenia szczegółowych parametrów planowanego budynku takich jak wysokość kondygnacji, rozmieszczenie miejsc parkingowych itp., gdyż to przepisy prawa materialnego określają jakie elementy winna zawierać decyzja lokalizacyjna, natomiast zaskarżona decyzja wszystkie te elementy posiada. Jeśli chodzi o naruszenie szeroko rozumianych interesów osób trzecich poprzez ustalenie konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, co będzie miało wpływ na odległość pomiędzy budynkiem istniejącym, a planowanym, jak również ewentualnego zacienienia, to zdaniem Kolegium szczegółowe rozstrzygnięcia w tym zakresie będą ustalane na następnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Odnośnie zaś zarzutu odwołującej się, iż organ I instancji w sposób zupełnie wybiórczy potraktował dobór działek w celu przeprowadzenia analizy urbanistycznej, Kolegium wskazało, że organ I instancji w analizie w sposób precyzyjny określił, że "do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości elewacji frontowej, określenia geometrii dachu nie będą uwzględnione budynki o funkcji gospodarczej, garażowej czy usługowo-handlowej".

Skargę od powyższej decyzji Kolegium do WSA w Warszawie wniosła H.T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji pominięcia w decyzji organu I instancji określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, szczególnie w zakresie interesów skarżącej, której nieruchomość na skutek lokowania obiektu stosownie do postanowień zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostanie całkowicie zacieniona, a nadto w bliskim jej sąsiedztwie (blisko granicy jej działki), w tej samej linii zabudowy posadowiony zostanie budynek, zabudowujący sąsiednią działkę z intensywnością przekraczającą dopuszczalną w tej lokalizacji powierzchnię zabudowy, który to budynek przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną charakteryzować się będzie dużą gęstością zaludnienia, co implikować będzie dodatkowe uciążliwości;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1-2, § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1-4 rozp. MI z 2003 poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji okoliczności ustalenia przez organ I instancji charakterystycznych parametrów planowanej zabudowy w sprzeczności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Skarżąca podnosi także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć (a w ocenie skarżącej w istocie miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 136 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a., art. 89 § 1 i § 2 K.p.a., art. 7 i 77 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia przez organ II instancji stosownych ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zaniechanie dokonania oględzin w obrębie obszaru analizowanego, które w okoliczności niniejszej sprawy były potrzebne dla ustalenia stanu prawnego i faktycznego terenu,

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 poprzez nie uwzględnienie przez organ II instancji okoliczności zaniechania przez organ I instancji uzasadnienia w treści decyzji o warunkach zabudowy w jaki sposób ustalono granice obszaru analizowanego;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ lI instancji decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości z uwagi na okoliczność, że zostały one wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę w części, w części zaś oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z zasadą wyznaczoną w § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003.

W kwestii pominięcia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, tj. zagrożenia, że nowo lokowana inwestycja zacieni nieruchomość skarżącej, to sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 Upzp), nie stanowi też podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych (art. 28 ust. 1 uPb).

Jako natomiast zasadne sąd pierwszej instancji uznał naruszenie przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w powiązaniu z normą art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 rozp. MI z 2003.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej planowanego budynku do wyliczenia wartości średniej tej elewacji przyjęto budynki mieszkalne (mieszkalne wielorodzinne oraz jednorodzinne), nie przyjęto budynków gospodarczych, garażowych i handlowych położonych w opisywanej strefie. Parametr ten w konsekwencji ustalono na 17 m z tolerancją 20%, czyli mniej niż wyniosła średnia szerokość (24 m). Taka sama sytuacja miała miejsce odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Jak zauważył sąd wojewódzki nie uwzględniono bowiem budynków garażowych i budynku handlowego znajdujących się w obszarze analizowanym. Gdyby te budynki uwzględnić średnia byłaby znacznie niższa, tymczasem średnia wyliczona wysokość elewacji frontowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej wyniosła 9,3 m. Jednak ze względu na istnienie w strefie analizowanej wielorodzinnych budynków mieszkalnych o wysokości elewacji frontowej 14 m analiza rekomendowała ustalenie tego parametru na poziomie 14 m, co jeśli chodzi o przepisy materialne – w ocenie sądu pierwszej instancji – znajduje usprawiedliwienie w normie § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003. Jeśli chodzi o geometrię dachu to również analiza, a w ślad za nią decyzja, odnosi się do geometrii dachów budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Tym samym – zdaniem sądu pierwszej instancji – oczywiste, jako spełniające zasadę określoną w art. 8 K.p.a., winno być odniesienie także wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu bądź do średniego wskaźnika (§ 5 ust. 1 rozp. MI z 2003) bądź do innego (§ 5 ust. 1 rozp. MI z 2003), wynikającego jednak z konsekwentnej koncepcji odnoszenia wskaźnika przy pominięciu garaży oraz budynku handlowego. Tymczasem w analizie przy wyliczaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wzięto pod uwagę zabudowę handlową oraz garażową, odrzuconą przy innych wskaźnikach. Przy czym odnośnie tego rodzaju zabudowy przyjęto nie wskaźnik dla każdej z osobna działki ewidencyjnej, który wynosi 1.0, lecz teren całej działki inwestycyjnej (czyli działki mogącej składać się z kilku działek ewidencyjnych) zabudowanej garażami, który wynosi 0.48. Tym samym średni wskaźnik dla działki budowlanej wyniósł aż 0.51, a dla terenu inwestycyjnego 0.24. Ponieważ wskaźnik 0.48 był wskaźnikiem maksymalnym dla obszaru analizowanego jako terenu inwestycyjnego, tenże został zaproponowany w analizie jako maksymalny. Oznaczałoby, że inwestor zyskałby prawo zabudowania terenu inwestycyjnego o takiej wielkości powierzchni zabudowy jaka jest właściwa dla terenu inwestycyjnego zabudowanego zlokalizowanymi na sąsiednich działkach garażami, które w przypadku innych wskaźników zostały definitywnie odrzucone. Taka niekonsekwencja i wybiórczość w ustaleniu stanu faktycznego – w ocenie WSA w Warszawie nie była dopuszczalna.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że dopuszczalne jest przyjęcie wartości jako maksymalnych i minimalnych wskaźników powierzchni zabudowy, jednak muszą one mieć źródło w prawidłowo sporządzonej analizie oraz nie jest dopuszczalny taki rozrzut jak w niniejszej sprawie polegający na przyjęciu najwyższego wskaźnika oraz najniższego wynikającego z analizy. Wskaźnik ten bowiem musi być odniesiony do średniego wskaźnika, a następnie w razie podstaw zweryfikowany w oparciu o konkretne zindywidualizowane przesłanki, jak choćby nawiązanie do tego samego rodzaju zabudowy (tu miało to miejsce przy ustaleniu wysokości elewacji frontowej). Zdaniem tegoż sądu tymczasem organ pozostawił inwestorom daleko idącą swobodę zapewniając możliwość zabudowy w krańcowych wartościach wynikających z analizy.

Z tych wszystkich względów konieczne było – w ocenie sądu pierwszej instancji – uchylenie zaskarżonej decyzji w części wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd wojewódzki zdecydował także o uchyleniu innego wskaźnika, tj. szerokości elewacji frontowej. Zdaniem tegoż sądu ustalenie w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób matematyczny może mieć wpływ także na parametr dotyczący szerokości budynku. Jeśliby bowiem ustalony został niższy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa to na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku. Nie można w ocenie sądu a quo wykluczyć, że inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych będzie zmuszony zmienić szerokość elewacji frontowej, aby odpowiednio ukształtować "głębokość" projektowanego budynku. Z tych względów sąd wojewódzki zadecydował o uchyleniu także w tej części decyzji obu instancji.

Jako natomiast bezzasadne sąd pierwszej instancji uznał zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Odnośnie pozostałych wskaźników decyzja ustalająca warunki zabudowy ma być prawidłowa, oparta o prawidłowo ustalony stan faktyczny podjęty na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W tym zakresie sąd ten nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego.

Co do naruszenia innych przepisów procesowych to sąd wojewódzki podkreślił, że nie było konieczności oraz potrzeby dokonywania oględzin analizowanego obszaru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części co do pkt 3 sentencji orzeczenia.

Zaskarżonemu orzeczenie zarzuca:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 Upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie w decyzji o warunkach zabudowy, nowej zabudowy w sprzeczności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa";

art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 1-4 rozp. MI z 2003, poprzez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie ustalonej przez organ administracyjny I instancji i zaaprobowanej przez organ administracyjny II instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, której szczegółowy tryb weryfikowania został określony w § 4 ust. 1-4 rozp. MI z 2003;

art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 7 ust. 1-4 rozp. MI z 2003, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ administracyjny I instancji zaaprobowanej przez organ administracyjny II Instancji;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 8 rozp. MI z 2003, poprzez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie ustalonego przez organ administracyjny I instancji i zaaprobowanego przez organ administracyjny II Instancji, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do dłuższego boku projektowanego budynku, podczas gdy § 8 ww. rozp. MI z 2003 nakłada obowiązek usytuowania głównej kalenicy dachu w stosunku frontu działki;

art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwej interpretacji i uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę;

art. 52 ust. 2 pkt w zw. 64 ust. 1 Upzp oraz § 9 ust. 3 rozp. MI z 2003, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie niesporządzenia przez organ administracyjny części graficznej decyzji o warunkach zabudowy w czytelnej grafice technicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez obrazę art. 134 § 1 Ppsa, polegające na nierozważeniu z urzędu, pomimo takiego obowiązku ciążącego na WSA naruszenia:

art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, polegające na zaakceptowaniu zakwestionowania zasady bezwzględnego związania organu administracji wnioskiem inwestora;

art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zakresie wymagań decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ochrony interesów osób trzecich;

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w zaskarżonej części oraz poprzedzających go decyzji SKO w [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca kasacyjnie wnosi również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej podstawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie wniosek inwestora nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek inwestora dotyczył bowiem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 4 kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej z przeznaczeniem na garaże podziemne z nowym zjazdem od ul. [...]. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, wobec czego wydana decyzja o warunkach zabudowy różni się od żądań inwestora. W decyzji brak jest wskazanych garaży podziemnych i znajduje się jedynie w pkt 6 decyzji wzmianka o tym, że zjazd na ul. [...] w przypadku obsługi zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będzie zaliczany do kategorii zjazdów publicznych. W jej ocenie treść wniosku inwestora nie została ustalona w sposób jednoznaczny. Wniosek nie precyzuje czy dotyczy warunków zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in., że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przez to iż sąd pierwszej instancji miałby nie dostrzec naruszeń przepisów art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Z art. 52 ust. 1 Upzp wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, przepis ten na mocy art. 64 ust. 1 Upzp stosuje się odpowiednio w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie decyzję o warunkach zabudowy wydano na wniosek inwestora, decyzja ta swoim zakresem przedmiotowym nie wykracza poza wniosek złożony w przedmiotowej sprawie przez inwestorów. Z kolei art. 52 ust. 2 Upzp w kilku punktach określa elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to unormowanie także ma odpowiednie zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Ze skargi kasacyjnej wynika zarzut niezgodności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy ze źródłowym wnioskiem przez to, że w decyzji tej nie ma wzmianki o podziemnym garażu, a nadto iż uczyniono jedynie wzmiankę o zjeździe z ul. [...], który będzie zaliczany do zjazdów publicznych. Już samo takie skonstruowanie zarzutu w odniesieniu do ujęcia zjazdu z ul. [...] w treści decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że formułowany zarzut niezgodności ustalonych warunków z wnioskiem jest chybiony. Gdy idzie o brak wyartykułowania w treści decyzji, że inwestycja obejmuje garaż podziemny, to wystarczające w tym względzie jest ustalenie w decyzji organu I instancji warunku uwzględnienia minimalnej ilości miejsc postojowych w obrębie działki inwestycyjnej w stosunku 1 miejsce na mieszkanie oraz dodatkowo, 1 miejsce na każde 5 mieszkań dla użytkowników przebywających okresowo. O tym, że decyzja ta opiewa w sposób zgodny z wnioskiem, uwzględniający garaż podziemny, świadczy sama treść skargi kasacyjnej, gdzie wyraźnie na s. 5 taki sposób rozumienia przedmiotowej inwestycji określiła sama strona skarżąca kasacyjnie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poprzez niedostrzeżenie z urzędu przez sąd wojewódzki, iżby doszło do naruszenia przepisu art. 54 pkt 2 lit. d Upzp w aspekcie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. Taki element decyzja o ustaleniu warunków zabudowy posiada, w szczególności Prezydent Miasta [...] wskazał, że ochrona interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Określając dostęp do drogi publicznej oraz formułując szczegółowo warunki obsługi w zakresie komunikacji w decyzji o warunkach zabudowy także nie naruszono prawa, tym samym sąd pierwszej instancji oddalając skargę w tym aspekcie także prawu nie uchybił.

B. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, mającą polegać na tym, że sąd wojewódzki uznać miał, iż decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie walor informacyjny. Po pierwsze sąd wojewódzki takiego sformułowania w zaskarżonym wyroku nie poczynił, zaś jego uwagi odnośnie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy sformułowane na s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku są najzupełniej prawidłowe. W tych uwagach wskazano, że: "Inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju zabudowy na wskazanej działce. Jednocześnie decyzja taka nie zawiera konkretnego zlokalizowania planowanego obiektu na działce. Dopiero w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych i usytuowania) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych". Tym samym, skoro sąd a quo nie wypowiadał się w sposób mu przypisywany w skardze kasacyjnej, to zwalczania przez stronę skarżącą wykładni powyższych przepisów, której sąd wojewódzki się nie dopuścił, ocenione musi być jako z gruntu chybione.

C. Za nieskuteczny uznać także przyjdzie zarzut naruszenia "art. 52 ust. 2 pkt" Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 9 ust. 3 rozp. MI z 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało polegać na tym, że WSA w Warszawie zaakceptował fakt niesporządzenia części graficznej decyzji o warunkach zabudowy w "czytelnej grafice technicznej". Pomijając brak formalny skargi kasacyjnej w konstruowaniu przedmiotowego zarzutu polegający na braku wskazania określonego punktu art. 52 ust. 2 Upzp, wypadnie zauważyć, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy sporządzono w skali 1:1000, taką skalę dopuszcza ustawodawca w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp. Zarzut, jakoby załącznik ten uniemożliwiał sporządzenie kopii w czytelnej technice graficznej (§ 9 ust. 3 rozp. MI z 2003) ma w istocie wysoce subiektywny charakter. W ocenie Sądu w tym składzie załącznik graficzny znajdujący się w aktach administracyjnych ma odpowiednią skalę i jest czytelny.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 "pkt 1" Upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie w decyzji o warunkach zabudowy, nowej zabudowy w sprzeczności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa". Co się tyczy zarzutu naruszenia "art. 64 ust. 1 pkt 1" Upzp, to jest on sporządzony wadliwie formalnie, bowiem art. 64 ust. 1 Upzp nie dzieli się na punkty. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp, to cyt. przepis określa jeden z elementów, które uwzględnia się "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a którym są "wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury". Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp określa, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżąca kasacyjnie eksponuje swoje prawo własności i zagospodarowania swojej działki domem mieszkalnym jednorodzinnym, podnosząc zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji ustalonych w postępowaniu administracyjnym warunków zabudowy znacznie przekraczających parametry budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Tak rozumianego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Po pierwsze, to inwestorom nie można odmawiać prawa do zabudowy własnej nieruchomości, gdyby przyjmować kierunek argumentacji skarżącej kasacyjnie to należałoby uznać, że prawo własności nieruchomości sąsiadującej z potencjalną inwestycją musi być "silniejsze" niż prawo właściciela do zabudowy własnego terenu, czego nie sposób zaakceptować. Warto także mieć na uwadze, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla nieruchomości, dla której potencjalny inwestor nawet nie posiada tytułu prawnego. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i nie rodzi żadnych praw do terenu. Ponadto nie sposób pominąć okoliczności, wedle której sąd pierwszej instancji uchylił jednak zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję o warunkach zabudowy w części, w odniesieniu do ustalenia określonych parametrów zabudowy.

E. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 1-4 rozp. MI z 2003 poprzez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa. Podnosząc ten zarzut H.T. wywodzi, że organ I instancji nie ustalił expressis verbis obowiązującej linii zabudowy, określając ją mianem nieprzekraczalnej, ponadto od ul. [...] linia zabudowy nie jest jednolita, ale przebiega uskok, wobec tego należało ustalić linię zabudowy w odległości dalej zlokalizowanego budynku na działce sąsiedniej (nr [...]). Zdaniem skarżącej odstępstwo od takiego sposobu ustalenia linii zabudowy spowoduje zaburzenie istniejącego ładu i zasady estetyki. Tak rozumiany zarzut Sąd uznaje za nieskuteczny.

Po pierwsze, fakt istnienia zabudowy zlokalizowanej w różnych odległościach od ul. [...] w rejonie planowanej inwestycji jest bezsporny, wynika już z treści samej skargi kasacyjnej. Trudno w tym przypadku zatem mówić o istnieniu jednolitej linii zabudowy i ustaleniu linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, które naruszałoby ład zabudowy. Po drugie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było poprzedzone analizą urbanistyczno-architektoniczną odnoszącą się do istniejących linii zabudowy. Po trzecie, linie zabudowy ustalone w decyzji organu I instancji musiały odnosić się do dwóch ulic otaczających działkę inwestycyjną – ul. [...] i ul. [...]. Jak wywodzi się w judykaturze linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww. rozp. MI z 2003 określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekonieczna linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Wyznaczenie linii nowej zabudowy następuje według zasad określonych w § 4 cyt. rozporządzenia. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4 rozp. MI z 2003, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., II OSK 824/10, CBOSA.nsa.gov.pl.)

Jak wynika z motywów decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy od ul. [...] została wyznaczona jako linia zabudowy nawiązująca do linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (s. 6 decyzji organu I instancji). Jak wskazuje się w decyzji organu odwoławczego, intencją wynikającą z treści decyzji organu I instancji jak i z części tekstowej analizy było ustalenie linii nieprzekraczalnej. W przedmiotowej sprawie ustalając linię zabudowy po myśli § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003 uwzględniono przy tym opinię zarządcy drogi gminnej. Tym samym ustalenie linii zabudowy jako jednolitej linii w odległości 10 m od krawędzi ul. [...] w nawiązaniu do linii zabudowy budynku na dz. nr [...] nie naruszało przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 Upzp.

F. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 7 ust. 1-4 rozp. MI z 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji przez inwestorów budynku. Z przywołanego § 7 rozp. MI z 2003 wynika sposób wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Co do reguły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozp. MI z 2003), wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozp. MI z 2003), a jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozp. MI z 2003). W myśl § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Lektura skargi kasacyjnej wskazuje, że H.T. kwestionuje tabelaryczne ustalenia średniej wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wywodząc iż nie ujęto w nim budynków wielorodzinnych na działkach nr [...],[...],[...],[...], a także jej budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W konsekwencji wywodzi, że ustalenie wysokości krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku na 14 m naruszać ma harmonię zabudowy i estetykę. Zarzut braku uwzględnienia wysokości oznaczonych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym dla celów ustalenia średniej wysokości krawędzi elewacji frontowej w tym obszarze nie jest trafny, wszystkie te budynki, które wymieniono w tym aspekcie w skardze kasacyjnej były uwzględniane w tabelarycznym zestawieniu dla celów ustalenia tej średniej. Nie ma to zresztą większego znaczenia, skoro wysokość maksymalną krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku ustalono na 14 m nawiązując do istniejących w obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych o takiej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, uzasadniając to ustaleniami analizy, a co zgodne jest z treścią § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003.

G. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 8 rozp. MI z 2003 poprzez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie ustalonego kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do dłuższego boku projektowanego budynku. Skarżąca kasacyjnie eksponuje treść § 8 rozp. Mi z 2003, wedle którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. H.T. nawiązuje do ustalenia zawartego w pkt 3 e) decyzji organu I instancji, w tym kontekście wywodzi, że niewłaściwie zastosowano powyższy przepis. Zdaniem Sądu ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy kalenicy głównej dachu równolegle do dłuższego boku projektowanego budynku nie stanowi naruszenia § 8 rozp. MI z 2003. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu gminy takie, a nie inne ustalenie geometrii dachu powiela geometrię dachów wszystkich wielorodzinnych budynków mieszkalnych położonych w analizowanym obszarze, to zaś dowodzi, że to ustalenie jest "odpowiednie do geometrii dachów na obszarze analizowanym". Taki sposób ustalenia geometrii dachu określa przy tym w sposób jednoznaczny ustalenie geometrii dachu w stosunku do frontu działki. Tym samym powyższy zarzut nie jest trafny.

H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.