Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1937/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D., Z. P., L. P., K. P., B. S. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 896/18 w sprawie ze skargi E. D., Z. P., L. P., K. P., B. S. i Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 lutego 2019 r. II SA/Gl 896/18 oddalił skargę E. D., Z. P., L. P., K. P., B. S. i Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w C. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy, obejmującej tereny centrum miasta, położone na południe od torów kolejowych – [...] – etap [...], stwierdzając, że nie narusza on ustaleń studium, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli E. D., Z. P., L. P., K. P., B. S. i Z. W. (zwani dalej "skarżącymi" jako współwłaściciele działek nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] . Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części, obejmującej ich działki i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) - dalej w skrócie "u.p.z.p." oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Skarżący podali, że dla części ich działek ustalono przeznaczenie terenu symbolem [...] – zieleń urządzona, natomiast budynek mieszkalny położony przy ul. [...], został zaliczony do zabytków nieruchomych. Tereny o symbolu [...] w zapisach poprzednio obowiązującego studium z 2012 r. były zaś przeznaczone pod zabudowę śródmiejską i takiego też przeznaczenia terenu domagali się w uwagach do projektu planu. Nadto, skarżący zakwestionowali nieuwzględnienie pozostałych uwag, zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. co do umożliwienia im realizacji parterowych budynków usługowych dla terenu o symbolu [...] – tereny zabudowy śródmiejskiej, przyjęcia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy w wysokości 75%, przyjęcia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 10% oraz wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w wysokości 2,9. Co do powyższego budynku, domagali się usunięcia go z zapisu § 10 ust. 1 pkt 36 uchwały oraz przyjęcia w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b) możliwości rozbiórki obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi wyłącznie w przypadku konieczności spowodowanej udokumentowanym złym stanem technicznym zabytków architektury i budownictwa. Ich zdaniem, zmiana przeznaczenia na tereny zielone stanowi w istocie rzeczy naruszenie ich władztwa i nadmierną ingerencję w prawo własności oraz przekroczenie władztwa planistycznego gminy i wymogu proporcjonalności. Gmina posiada bowiem park miejski i nie ma potrzeby urządzenia go w innym miejscu, niezgodnie z zamiarami właścicieli. Co prawda, prowadzone były negocjacje w celu wykupu tego terenu, lecz zaproponowana cena była zbyt niska wskutek obniżenia wartości z powodu przeznaczenia pod zieleń działek położonych w centrum miasta wśród zabudowy śródmiejskiej o różnym charakterze, także parterowej, o wyższej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy. Natomiast budynek jest niezamieszkały i znajduje się w złym stanie technicznym, nie przedstawiając szczególnych, czy wybitnych walorów architektonicznych, bądź zabytkowych. Zatem powinien być usunięty z listy zabytków.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z planem działki posiadają następujące przeznaczenie:

- działka nr [...] - [...] – tereny zieleni urządzonej, [...] – tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej śródmiejskiej, [...] – tereny dominacji ruchu pieszego,

- pozostałe działki – [...], [...].

Uwagi Skarżących do wyłożonego projektu planu nie zostały uwzględnione. Natomiast wg studium są to tereny o symbolu [...] – tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej śródmiejskiej z przeznaczeniem uzupełniającym - tereny rekreacyjne, lasy, parkingi i zbiorowe garaże, obiekty i urządzenia infrastruktury drogowej, kolejowej, telekomunikacyjnej itp. oraz parki, zieleńce, skwery, place. Stąd też zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalono w planie przeznaczenie pod zieleń urządzoną o znaczeniu publicznym, gdyż jest to jedyny teren niezabudowany w centrum miasta. Miasto jest zainteresowane wykupem terenu o symbolu [...] i [...]. Na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się też dwa obiekty wpisane do Wojewódzkiej i Gminnej Ewidencji Zabytków i brak uprawnień do ich skreślenia z ewidencji zabytków. Stąd też zdaniem organu, uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a roszczenia odszkodowawcze i tryb ich dochodzenia reguluje art. 36 ustawy o planowaniu.

W kolejnym piśmie zatytułowanym skargą, skarżąca Z. W. zakwestionowała przeznaczenie części nieruchomości o symbolu [...], zarzucając dodatkowo:1) naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu – poprzez brak zgodności planu z ustaleniami studium dla przedmiotowego terenu, art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy,art. 140 kodeksu cywilnego, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez brak indywidualnego rozpatrzenia przez Radę Miejską wniesionych uwag do projektu planu miejscowego i potraktowania 11 uwag jako jednej.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z ustaleniami studium, teren ma przeznaczenie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową śródmiejską [...]. Zatem przeznaczenie pod zieleń urządzoną jest sprzeczne ze studium, gdyż przeznaczenie uzupełniające nie może być ustaleniem dominującym (str. 76 studium).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu podniesiono, iż w niniejszej sprawie jedynie pierwsze pismo, sporządzone przez pełnomocnika wszystkich skarżących stanowiło skargę, zaś kolejne pismo jednej ze skarżących, należało zakwalifikować jako uzupełnienie skargi z uwagi na jego wniesienie już po wszczęciu postępowania sądowego.

Zdaniem sądu, skarżący jako współwłaściciele nieruchomości, wyżej opisanych, położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a ich interes prawny wynikający z art. 140 k.c., został naruszony zaskarżonym aktem, bowiem nie mogą korzystać z nieruchomości w zamierzony sposób. Zaskarżona uchwała ogranicza zatem uprawnienia skarżących, wynikające z przymiotu własności w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2018r. poz. 994).Stąd skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Sądowa kontrola, jak zaznaczono, wykazała, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości skarżących nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego. W szczególności, brak podstaw do stwierdzenia, że uchwała została w tej części podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, bądź naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Tymczasem dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa powoduje nieważność uchwały w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, wyżej powołanej, obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – wg stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały).

Zdaniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wymogi związane z procedurą uchwalania planu zostały zachowane, jeżeli idzie o teren skarżących i w tym zakresie powołano się na okoliczności potwierdzające to stanowisko, co zdaniem Sądu wynika z przedstawionych akt. Zaznaczono, że [...] marca 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w przedmiocie planu miejscowego dla tego terenu. Jednakże rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu braku ustalenia podstawowego przeznaczenia terenów o symbolu [...]. W tej sytuacji ogłoszeniem z dnia [...] maja 2018 r. Burmistrz ponownie powiadomił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2018 r. organ ten nie uwzględnił wniesionej przez inny podmiot uwagi (k. 503). Na tym etapie skarżący nie wnieśli żadnych uwag. Ostatecznie w dniu [...] lipca 2018 r. Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy dla przedmiotowego terenu, stwierdzając że nie narusza on ustaleń studium.

Zdaniem sądu administracyjnego, dopuszczalne jest wprowadzenie zmian do projektu planu przez organ wykonawczy, będące nie tylko wynikiem uwzględnienia uwag, czy stanowiska organów opiniujących i uzgadniających, lecz także wskutek zmiany koncepcji co do sposobu przeznaczenia terenu. Taki też przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie co do przeznaczenia części nieruchomości skarżących na tereny o symbolu [...]. Nastąpiło to bowiem po pierwszym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Z twierdzeń skarżących wynika bowiem jednoznacznie, że toczyły się wówczas negocjacje co do nabycia przez Gminę części ich nieruchomości na cele publiczne, lecz strony nie osiągnęły porozumienia w kwestii ceny nieruchomości. Jest oczywiste, że dopiero przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), umożliwia ewentualne wywłaszczenie w trybie tej ustawy, o ile nie dojdzie do jej nabycia w drodze umowy. Gdyby ta część nieruchomości miała przeznaczenie [...], jak teren sąsiedni, czego domagali się skarżący, nie byłaby możliwa realizacja na tym terenie zieleni parkowej jako inwestycji celu publicznego, ani też jej wywłaszczenie z braku porozumienia. Stąd też Gmina władna była do zmiany projektu planu miejscowego z powodu fiaska prowadzonych ze skarżącymi negocjacji.

Zarówno w zarządzeniu o rozpatrzeniu uwag, jak i w odpowiedzi na skargę, organ Gminy wyjaśnił przyczyny przeznaczenia części nieruchomości skarżących na cele publiczne. Mianowicie, jest to jedyny niezabudowany teren w ścisłym centrum miasta. Taki stan rzeczy nie pozwala na podważenie działań jako przekraczających tzw. władztwo planistyczne z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też godzących w istotę prawa własności i naruszających art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. Realizacja zieleni parkowej stanowi bowiem cel publiczny i racjonalne jest stanowisko Gminy co do przeznaczenia na takie cele terenu niezabudowanego, położonego w ścisłym centrum miasta. Fakt, że Gmina posiada inne parki, lecz położone w innych częściach miasta, nie może prowadzić do wniosku o dowolności jej działań planistycznych i braki wyważenia interesu publicznego z interesem skarżących, a tym samym zarzucanego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod tereny zieleni urządzonej [..], nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż do takiego naruszenia nie doszło. Jak wynika z przedłożonego przez organ wypisu i wyrysu ze studium, wyżej przywołanego, obejmującego nieruchomości skarżących, teren ten miał jednolite przeznaczenie i był położony w jednostce [...] – tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej śródmiejskiej.

Dla tych terenów oznaczono kierunek przeznaczenia dominującego:

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, kształtowane jako zabudowa o charakterze śródmiejskim. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano m.in. obiekty i urządzenia infrastruktury drogowej, parki, zieleńce, skwery (str. 80 studium, dostępnego w internecie).

W studium zdefiniowano też pojęcia "przeznaczenie dominujące" oraz "uzupełniające" (str. 76 studium). Oba te pojęcia odnoszą się jednak do przeznaczenia terenu w granicach jednostki rozwoju. Przeznaczenie dominujące to przeważające, wiodące na obszarze jednostki rozwoju, a uzupełniające – dopełniające, rozszerzające, towarzyszące, nie kolidujące, które jednak nie może stać się kierunkiem przeznaczenia dominującego w granicach jednostki rozwoju.

Wbrew zarzutom skargi, postanowienia § 2 pkt 17 i 18 zaskarżonej uchwały, nie określają innego przeznaczenia niż dopuszczalne uzupełniające w obrębie jednostki studium [...]. Nie chodzi bowiem o teren, obejmujący część nieruchomości skarżących, gdyż nie stanowił on odrębnej jednostki rozwoju wg zapisów studium, lecz jedynie niewielką część tej jednostki, co dokumentuje dokumentacja przedłożona przez organ, a nawet wyrys dołączony do pisma skarżącej, uzupełniającego skargę. Na terenie jednostki rozwoju [...], tylko część nieruchomości skarżących ma przeznaczenie w planie [...]. Pozostały, przeważający teren tej jednostki, został przeznaczony w planie na tereny o symbolu [...]. Co prawda, organ Gminy nie wskazał precyzyjnie powierzchni terenu, lecz jest oczywiste, że skoro teren o symbolu [...] (działki skarżących), ma pow. ok. [...] arów, zaś cały teren ich nieruchomości to ok. [...] ha (wg dołączonych wypisów z rejestru gruntów), to cała jednostka rozwoju, w granicach której położony jest teren o symbolu [...] o pow. ok. [...] ha, stanowi znikomy fragment całego terenu jednostki wg postanowień studium. Przeznaczenie uzupełniające (parki, zieleńce), nie stało się zatem dominujące na obszarze jednostki rozwoju [...], gdyż dominuje (przeważa obszarowo) przeznaczenie [...].

Zatem, jak zaznaczono, brak podstaw do ferowania zarzutu, że postanowienia planu dla terenu o symbolu [..], są sprzeczne z ustaleniami studium dla tej jednostki. Ustawodawca przewidział też wprost możliwość zmiany planu i spowodowania skutku w postaci utraty (spadku) wartości nieruchomości, skoro uruchomił mechanizm odszkodowawczy z art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz tryb dochodzenia roszczeń (art. 37 ust. 10).

W konsekwencji Rada Miejska, zdaniem Sądu, władna była do uwzględnienia potrzeb interesu publicznego i przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod zieleń parkową i ciągi piesze jako cele publiczne z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie zasady działania w planowaniu przestrzennym wynikają z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i nie naruszają granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności.

Zdaniem sądu administracyjnego, brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego, gdy idzie o kwestionowane w skardze parametry i wskaźniki urbanistyczne oraz ustalenia co do przeznaczenia terenu o symbolu [...], obejmujące ochronę konserwatorską obiektu skarżących, wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz brak zapisu umożliwiającego jego rozbiórkę, a także brak możliwości realizacji na tym terenie parterowych obiektów budowlanych. Kwestia ta została należycie wyjaśniona na etapie rozpatrywania uwag skarżących do projektu planu podczas poprzednich wyłożeń do publicznego wglądu.

W toku procedury planistycznej skarżący domagali się ustalenia takich parametrów, które obecnie kwestionują (§ 19 ust. 3 uchwały), powołując się na zapisy dla terenu bezpośrednio sąsiadującego o symbolu [...]. Jednak teren ten jest już intensywnie zabudowany, co wynika z dołączonej do pisma skarżącej dokumentacji. Kwestia wyznaczenia w planie miejscowym wskaźnika powierzchni zabudowy powyżej 75% powierzchni działki budowlanej, była też przyczyną stwierdzenia nieważności w trybie nadzorczym poprzednio podjętej uchwały, co już wyżej omówiono. Taki wskaźnik wynika też z ustaleń studium (str. 80). Sąd administracyjny nie jest władny do zbadania prawidłowości określenia wyższych parametrów i wskaźników zabudowy dla terenu sąsiedniego z uwagi na treść prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] maja 2018 r. Po jego wydaniu doszło do korekty postanowień planu i jego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Wówczas jednak skarżący nie wnieśli już uwag i nie kwestionowali projektu planu, w którym przewidziano współczynniki zgodne z ich wcześniejszymi żądaniami.

Zatem postanowienia § 19 ust. 3 uchwały, nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzania planu. Całkowicie bezpodstawne jest też żądanie skarżących umożliwienia im realizacji parterowych obiektów. Jest to bowiem sprzeczne z zasadą kształtowania ładu przestrzennego z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ujęcie w planie miejscowym obiektów wpisanych do ewidencji zabytków było zaś obowiązkiem organu z uwagi na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uzgodnienie projektu planu miejscowego pod takim warunkiem, o czym była już wyżej mowa. Zasady rozbiórki budynków, w tym wpisanych do takich ewidencji, nie mogą być określone w planie miejscowym, gdyż wynikają z prawa budowlanego i ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067). Skreślenie z listy zabytków następuje w trybie art. 13 tej ustawy na podstawie decyzji administracyjnej. W postępowaniu planistycznym uwzględnia się ochronę zabytków wpisanych do rejestru (art. 19 ust. 1 tej ustawy). Zatem organ gminy nie jest władny do skreślenia zabytku z właściwej ewidencji. Zatem § 10 ust. 1 uchwały, spełnia wymogi prawa.

Na koniec, Sąd podniósł, iż nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia trybu rozpatrywania uwag. Kwestia łącznego rozpoznania 11 uwag do projektu planu miejscowego, nie dotyczy bowiem skarżących. Zauważono, że łączne rozpoznanie uwag nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w zakresie, jakim zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości skarżących, a w szczególności przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia istoty prawa własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości. Zaskarżonemy wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie przez Sąd administracyjny pierwszej instancji art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez pominiecie, że organ ma wprawdzie uprawnienie do wydzielenia gruntów pod parki, jednak działanie takie nie może naruszać władztwa planistycznego, prawa własności i interesu prywatnego właścicieli gruntów,

2. naruszenie przez Sąd administracyjny I instancji art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7 , art. 6 ust. 2 pkt 2 , art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust 1 i 2 , art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez pominięcie, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego organ ma obowiązek uwzględniania dotychczasowego przeznaczenia terenów, zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności, tak więc zmiana przeznaczenia działek skarżących na tereny zieleni urządzonej [...] zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy śródmiejskiej – [...] oraz zaliczenie budynku położonego przy ul. [...] do zabytków nieruchomych, co do ktoregomozliwośc rozbiórki została uzależniona od utrat wartości zabytkowych stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa na tym terenem i nadmierna ingerencję w prawo własności skarżących, podczas gdy dokonyjąc ingerencji w sfere prywatnych interesów właścicieli Rada jako organ stanowiący powinna bezwzględnie kierować się zasada proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wartości jednostek, w tym z zachowanie swobody zagospodarowania posiadanych nieruchomości.

3. naruszenie przez Sąd administracyjny pierwszej instancji art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez błędne przyjecie, że organ planistyczny dokonał odpowiedniego wyważania interesu publicznego z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości, przy ustalaniu przeznaczenia terenu, oznaczonego w planie symbolem [...].

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono narusznie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1.naruszenie ar 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd administracyjny w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie doszło do narusznia przez organ zasad planistycznych, w szczególności przekroczenia władztwa planistycznego, niewyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym i niewzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, takich jak w szczególności wcześniejsze negocjacje z Burmistrzem C. mające na celu zakup nieruchomości skarżących oraz posadanie przez Gminę innych nieruchomości mogących zostać przeznaczone pod park.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Gmina wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczacego Wydziału II z 6 kwietnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była uchwała Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy C. obejmującej tereny centrum miasta położone na południe od torów kolejowych - [...] - etap [...].

W ww. akcie prawa miejscowego dla działek skarżących (stanowiących współwłasność) a to nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...], przewidzianio przeznaczenie w obszarach [...] jako tereny zieleni urządzonej, [...] – tereny zabudowy usługowo mieszkaniowej śródmiejskiej, i [...] –teren dominacji ruchu pieszego.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] oznaczona symbolem [...] to tereny zieleni urządzonej, [...] – tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej śródmiejskiej, [...] – tereny dominacji ruchu pieszego, zaś pozostałe działki nr [...], [...], [...]– znalazły się w rejonie oznaczonym symbolem [...], [...] (zieleń urzadzona i tereny dominacji ruchu pieszego).

Zgodnie z § 2 pkt 27 planu przez pojecie zieleni urządzonej – należy rozumieć ogólnodostępne tereny urządzone jako parki, zieleńce, z dopuszczeniem obiektów małej architektury.

Generalnie więc działki skarżących przeznaczone zostały na zieleń urządzoną i ruch pieszy, z wyjatkiej części działki [...] . Część działki nr [...] oznaczona symbolem [...], około [...] arów pozostaje w zgodzie z poprzednim, nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej śródmiejskiej. Nie jest sporne, iż w trakcie procedowania przedmiotowego planu skarżący w szczególności zgłaszali uwagi do terenów [...] (tereny zieleni urządzonej). Z lektury akt wynika, iż nie zostały one uwzględnione, bowiem Gmina (po nieudanej próbie nabycia działek) po pierwszym wyłożeniu zmieniła koncepcję i powoływała się na potrzebę zwiększenia powierzchni zieleni parkowej w sródmieściu i fakt, że jest to teren niezabudowany. Zgodnie z art. 6 pkt 9 c ustawy o gospodarce nieruchomościami celemi publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;

Z kolei w § 10 ust. 1 pkt 36 planu ustalono ochronę zabytków nieruchomych oznaczonych graficznie na rysunku planu: w tym budynku mieszkalnego przy ul. [...] . Zaś w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b planu przyjęto, że wobec ww. obiektu dopuszcza się możliwość rozbiórki obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi wyłącznie w przypadku konieczności spowodowanej udokumentowanym złym stanem technicznym zabytków architektury i budownictwa oraz utratą ich wartości zabytkowych.

Skarga kasacyjna zarzutami naruszenia prawa materialnego jak też procesowego zarzuca przekroczenie władztwa palnistycznego gminy w zakresie przeznaczenia działek pod tereny zieleni urządzonej i zaliczenie budynku położonego przy ul. [...] do zabytków ruchomych.

Niewątpliwie jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego - patrz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17.

Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Norma art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP.

Skarżacy powołują się na nadmierne, niezgodne z prawem ograniczenie ich własności co jednoczenie wiąże się z przekroczeniem w tym zakresie władztwa planistycznego przez Gminę. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy z takim przypadkiem nie mamy do czynienia.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Przy tym, działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze - porównaj wyroki NSA: z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15, z 18 września 2012 r., II OSK 1575/12.

Należy zaznaczyć, iż poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi - patrz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2541/14.

Władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego, a organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Zdaniem NSA przyjęcie kwestionowanych rozwiązań planistycznych w odniesieniu do działek skarżących nie narusza granic tzw. władztwa planistycznego. Taka konkluzja uczyniona w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, zasługuje na aprobatę Sądu odwoławczego.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. określony w zarzucie 1. petitum skargi kasacyjnej, podobnie jak zarzut naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7 , art. 6 ust. 2 pkt 2 , art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust 1 i 2 , art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 , 2 ,3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez pominięcie, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego organ ma obowiązek uwzględniania dotychczasowego przeznaczenia terenów, zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności, tak więc zmiana przeznaczenia działek skarżących na tereny zieleni urządzonej [...] zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy śródmiejskiej.

Jednym z celów publicznych wprost wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 9c) jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Cel ten został "dopisany" do katalogu przy okazji przyjęcia ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Przeznaczenie w planie części działek skarżących pod tereny zieleni urządzonej czy tereny dominacji ruchu pieszego odpowiada zatem celowi publicznemu. Zauważyć należy, że elementem planu może być określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a więc min. publicznie dostępnego parku, terenów zielonych w centrum miasta. Przeznaczenie terenów prywatnych na przestrzeń publiczną jest jedną z immanentnych cech planowania przestrzennego. Takie działanie jak w okolicznościach tej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego nie naruszyło zasady proporcjonalności i władztwa planistycznego.

Przede wszystkim nie jest sporne w tej sprawie, iż przyjęcie przedmiotowego planu poprzedzone zostało uchwaleniem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Jak wskazano w motywach zaskarżonego wyroku przeznaczenie części terenów skarżących pod tereny zieleni urządzonej nie naruszało ustaleń ww. studium, a więc nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zresztą skarżący tego elementu ustaleń Sądu nie kwestionują skargą kasacyjną.

Jak zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji nieruchomości skarżących, w studium położone są w jednostce [...] – tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej śródmiejskiej. Dla tych terenów oznaczono kierunek przeznaczenia dominującego: - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, kształtowane jako zabudowa o charakterze śródmiejskim. Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające wskazano m.in. obiekty i urządzenia infrastruktury drogowej, parki, zieleńce, skwery. W studium zdefiniowano też pojęcia "przeznaczenie dominujące" oraz "uzupełniające" (str. 76 studium). Oba te pojęcia odnoszą się jednak do przeznaczenia terenu w granicach jednostki rozwoju. Przeznaczenie dominujące to przeważające, wiodące na obszarze jednostki rozwoju, a uzupełniające – dopełniające, rozszerzające, towarzyszące, nie kolidujące, które jednak nie może stać się kierunkiem przeznaczenia dominującego w granicach jednostki rozwoju. Należy podzielić stanowisko WSA, że postanowienia planu § 2 pkt 17 i 18 (dotyczące przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego) zaskarżonej uchwały, nie określają innego przeznaczenia niż dopuszczalne uzupełniające w obrębie jednostki studium [...]. Na terenie jednostki rozwoju [...], tylko część nieruchomości skarżących ma przeznaczenie w planie [...] . Pozostały, przeważający teren tej jednostki, został przeznaczony w planie na tereny o symbolu [...]. Jak już wyżej wskazano teren działek nr [...] i [...], oraz nr [...] i [...], przewidziano przeznaczenie w obszarach [...] jako tereny zieleni urządzonej, [...] – tereny zabudowy usługowo mieszkaniowej śródmiejskiej i [...] – teren dominacji ruchu pieszego. Część działki nr [...] pod symbolem [...] . co już wyżej wskazywano, pozostawiono tak jak w poprzednim planie a to pod zabudowę usługowo-mieszkaniową sródmiejską

Potrzebę zaś wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną uzasadniono koniecznością zwiększenia powierzchni zieleni parkowej w sródmieści i faktem iż sporny teren jako jden z niewolu pozostaje niezabudowany.

Z kolei z przywołanego wyżej studium, które pozostaje w obrocie prawnym i wiąże wynika, iż obecnie na terenie miasta C. znajdują się trzy parki miejskie, jeden - Park miejski "[...]" usytuowany jest przy ulicy [...] w bliskim sąsiedztwie [...] S.A. C. drugi znajduje się przy A. [...] D. oraz trzeci - "[...]" przy ul. [...]. W mieście C. znajduje się [...] przy ulicy [...] . Zarówno lokalizacja, jak zagospodarowanie Parków Miejskich sprawiają, że właściwą dla nich rangą jest ranga parku dzielnicowego. Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji, jest obiektem o zasięgu ogólno - gminnym. Jego chłonność w takim zakresie oddziaływania wynosi 10 tys. osób. Przyjmując wskaźniki odpowiednie dla dzielnicowych terenów rekreacji i wypoczynku, chłonność ta wyniesie około 19 tys. osób. W zasięgu obsługi MOSiR zamieszkuje 13,25 tys. osób (przyjmując promień dojścia 1,2 km), a w promieniu 3 km mieszka 32,5 tys. osób (zasięg taki obejmuje całe centrum miasta). Podsumowując, układ terenów zieleni miejskiej C. cechuje się: niedostatkiem terenów o randze ogólnomiejskiej, zwłaszcza wyposażonych w urządzenia rekreacyjne, brakiem terenów o randze dzielnicowej (z wyjątkiem parków miejskich); niewystarczającym stopniem rozwoju skwerów i zieleńców (głównie ograniczonym do centrum miasta). Szczególnie drastyczny brak terenów zieleni urządzonej występuje w dzielnicach położonych po północnej stronie linii kolejowej.

Brak terenów zielonych w ścisłym centrum miasta C., w ocenie NSA uzasadnia przyjęcie tezy, że w realiach tej sprawy w szczególności ustalenie w ścisłym centrum miasta dodatkowych terenów zieleni realizacje założenia strategiczne podyktowane interesem publicznym bowiem teren części działek skarżących w uchwalonym kształcie przysłuży się ochronie powietrza oraz stworzy miejsce spacerów czy innej aktywności na świeżym powietrzu dla mieszkańców. W przestrzeni miejskiej takich terenów jest coraz mniej i są one szczególnie potrzebne z uwagi na zjawisko smogu. Tym samym trzeba uznać, że zmiana ta przyczyni się do rozwoju polityki przestrzennej Gminy C. w zakresie zieleni urządzonej. Nie sposób bowiem przecenić wpływu obszaru zieleni na ekosystem miasta i zdrowie jego mieszkańców.

Przeznaczenie części działek skarżących w planie na zieleń urządzoną, obok terenów zabudowy usługowo-mieszkalnej śródmiejskiej nie narusza zasady proporcjonalności i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia istoty prawa własności skarżących bowiem ograniczenie zakresu inwestycji na przedmiotowych działkach wynika chociażby z potrzeby utworzenia w ścisłym centrum miasta dodatkowych terenów zieleni służących w szczególności ochronie powietrza oraz stworzyeniu dodatkowych miejsc spacerów czy innej aktywności na świeżym powietrzu dla mieszkańców. Nadto zachodziła potrzeba zachowania istniejącego (wprawdzie nieazamieszkałego) budynku przy ul. [...] objętego ochroną konserwatorską a zatem zabudowa tej działki według własnego uznania nie byłaby możliwa. Ponadto należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący kasacyjnie podjęli działania zmierzające do realizacji na tych działkach jakiejkolwiek inwestycji. Okoliczność, że skarżący nie dostrzegają racjonalności i słuszności przyjętego przez organy Gminy przeznaczenia części ich działek na teren zieleni urządzonej i nie zgadzają się z nimi nie oznacza, że gmina naruszyła zasady sporządzania planu, w tym granice władztwa planistycznego.

Podkreslić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny nie ocenia słuszności ani racjonalności przyjętych w planie rozwiązań bowiem wchodziłby w wyłączne kompetencje gminy związane z powierzonym jej tzw. władztwem planistycznym. Sąd ocenia tylko legalność uchwalenia planu. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż organy gminy nie naruszyły przepisów prawa w zakresie zasad uchwalania planu ani procedury jego uchwalenia. Właściwość organów też została zachowana.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7 , art. 6 ust. 2 pkt 2 , art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez pominięcie, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaliczenie budynku położonego przy ul. [...] do zabytków nieruchomych, co do którego możliwość rozbiórki została uzależniona od utrat wartości zabytkowych stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa na tym terenem i nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących. Zdaniem skarżących powyższy budynek nie przedstawia szczególnych walorów architektonicznych bądź zabytkowych zatem powinien być usunięty z listy zabytków nieruchomych wskazanych w planie.

Otóż jak wyżej wskazano przedmiotowy plan nie narusza ustaleń studium tj uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2017r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Z ustaleń tego Studium (pkt 7.4 ) w odniesieniu do "STREFY OCHRONY KONSERWATORSKIEJ" wynika, iż w obowiązujących na terenie gminy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wskazane tam strefy konserwatorskie (oprócz stref stanowiących stanowiska archeologiczne). Jedną z tych stref konserwatorskich jest strefa ochrony konserwatorskiej obejmująca centrum miasta. Przedmiotowy plan, co nie jest przecież kwestionowane obejmuje właśnie ścisłe centrum Miasta C. (części obszaru Gminy, obejmującej tereny centrum miasta, położone na południe od torów kolejowych – [...] – etap [...]). Natomiast jak podniósł Sąd pierwszej instancji a co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, obiekt skarżących przy ul. [...] będący w centrym miasta wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków i ujęcie go w miejscowym planie było obowiązkiem organu. Dodatkowo należy zaznaczyć, że jak wynika z zarządzenia Nr [...] Burmistrza C. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy C., dom mieszkalny murowany przy ul. [...] ujety został w Gminnej Ewidencji Zabytków i jest to fakt bezsporny.

Uwzględnienie w planie miejscowym zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny planu. Takie działanie organów gminy stoi w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje obowiązek uwzględnienia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z treścią art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków. Z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2); parków kulturowych (pkt 3). W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Zatem w sposób prawidłowy i zgodny z prawem w okolicznościach tej sprawy umieszczono w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 10 ust. 1 pkt 36 budynek mieszkalny - ul. [...] . W przepisie tego § 10 określono precyzyjnie nakazy, zakazy wobec tego obiektu zaś w jego ust. 3 pkt b dopuszczono możliwość rozbiórki obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi wyłącznie w przypadku konieczności spowodowanej udokumentowanym złym stanem technicznym zabytków architektury i budownictwa oraz utratą ich wartości zabytkowych. Tymi przepisami odrębnymi są niewątpliwie wskazywane już wyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które w art. 13 określają przesłanki wydania decyzji przez organy konserwatorskie skreślenia z rejestru zabytków. Słusznie Sąd pierwszej instancji podał, że zasady rozbiórki budynków, w tym wpisanych do rejestru zabytków nie mogą być określane w miejscowym planei zagospodarowania przestrzennego. Stąd też podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, pozostając całkowicie chybione.

Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanych rozwiązań planistycznych w zakresie działek skarżących słusznie uznał, iż wprawdzie rozwiąznia te naruszają interes prawny skarżących lecz uchwalając je uczyniono to w granicach władztwa planistycznego przyznanego gminie. Stąd prawidłowo oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Również skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie można było uwzględnić wniosków zawartch w jej petitum i uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.