Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2459/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.59 art. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M.M. (dalej: skarżący, wnioskodawca) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] września 2018 r., znak: [...] uchylająca w całości własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] i utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r., znak: [...]. Decyzja ta wydana została po wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: P.b.), udzielił firmie "[...]" [...]. [...], [...], [...] z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach położonych w K. przy ul. [...] nr [...], nr ew. [...], [...] ,[...] i [...], [...] i [...].

W dniu [...] listopada 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) wpłynęło pismo M.M. z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w którym to zarzucono rażące naruszenie art. 59 ust. 1 P.b. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z [...] lutego 2014 r., znak: [...], WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r., wskazując na protokół obowiązkowej kontroli z [...] lipca 2011 r. z którego wynika, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a kontrolowany obiekt nadaje się do użytkowania.

Na skutek odwołania M.M., GINB decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję WINB z [...] lutego 2014 r. znak: [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę zrealizował proces budowalny zgodnie z przepisami prawa oraz uzyskanym pozwoleniem, co potwierdza przedłożona w sprawie dokumentacja. Natomiast wnioskodawca – M.M. nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 7 P.b. i nie może wobec tego wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym, decyzja WINB została wydana na skutek niezgodnego z prawem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ponieważ nie zostały spełnione wymogi formalne, należało ją uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z [...] kwietnia 2014 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 7 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23; dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie tego, że obiekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 57 ust. 1 – 4 oraz w art. 59a P.b. W decyzji z [...] kwietnia 2014 r. GINB uznał, że inwestor realizował proces budowlany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, jednak inaczej w tym zakresie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 53/16. To zaś oznacza, że interes prawny skarżącego został naruszony i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje mu status strony. Do wniosku skarżący załączył w kopii ww. wyroku Sądu w Poznaniu oraz wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...][...] z [...] sierpnia 2015 r. o sygn. akt [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. GINB, działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. Organ podniósł, że skarżący był stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a więc wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego złożenia. Poza tym wnioskodawca, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu, doręczony mu w dniu [...] kwietnia 2016 r., zachował termin do jego wniesienia, przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a.

Dalej, decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], GINB, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji GINB wskazał, że przyczyną wydania decyzji z [...] kwietnia 2014 r. było ustalenie, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania. Z akt sprawy wynikało bowiem, że sporna inwestycja powstała w wyniku legalnego procesu budowy i bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Zatem krąg stron postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu ustalany winien być na podstawie art. 59 ust. 7 P.b. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził następnie brak podstaw do uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2014 r. w oparciu o wskazane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania w związku z przywołanymi przez skarżącego okolicznościami. Uznał w efekcie, że skarżący nie posiada legitymacji do kwestionowania decyzji z [...] lipca 2011 r. oraz, że ocena prawna zawarta w przywołanym przez niego wyroku WSA w Poznaniu mogłaby ewentualnie dotyczyć decyzji PINB z [...] lipca 2011 r.

M.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GINB. Skarżący podniósł, że nie jest zadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Zarzucił, że GINB popełnił błąd subsumcji, polegający na wadliwym ustaleniu, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej. Organ nie uwzględnił przy tym opinii biegłego J.Z. z [...] maja 2015 r. oraz wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r., a w jej uzasadnieniu omówił przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 k.p.a., wskazane we wniosku o wznowienie postępowania i zauważył, że okoliczności, w których skarżący upatruje podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie są istotne dla sprawy. W związku z tym, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 punkt 1, 2, 5 i 7 k.p.a., organ wskazał, że nie może przejść do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją, a tym samym nie może odnieść się do przywołanego przez wnioskodawcę wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie [...] i opinii biegłego z [...] maja 2015 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak również decyzji GINB z [...] kwietnia 2014 r., decyzji WINB z [...] lutego 2014 r. oraz decyzji PINB z [...] lipca 2011 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez to, że GINB niewłaściwie uznał, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2198/16 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku o sygn. VII SA/Wa 2198/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja GINB z [...] kwietnia 2014 r., nie została wydana w wyniku przestępstwa, jak również nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.M., który zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2819/17 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2198/16 oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podzielić należało zarzut naruszenia – oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: Ppsa) – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi i wadliwym zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie, że GINB z kolei prawidłowo przyjął, iż nie zachodziła żadna z przesłanek wznowieniowych w odniesieniu do decyzji tego organu z [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafnie sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe stanowisko GINB wyrażone w decyzjach podjętych w obu instancjach, odnośnie skutków oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie II SA/Po 53/16. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył stwierdzenia zawarte w powyższym prawomocnym wyroku. Wskazał, że nie ulegało dla WSA w Poznaniu wątpliwości, że "system wentylacji w przedmiotowym budynku jest w nieprawidłowym stanie technicznym, co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi". Bezspornie ustalono, że stan ten nie jest następstwem zużycia technicznego obiektu, ale odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro nie wybudowano wszystkich pionów kominowych, tak jak to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te mają charakter nowych, wyszły one na jaw po wydaniu decyzji GINB z [...] kwietnia 2014 r. objętej wnioskiem wznowieniowym. Mają one ponadto istotne znaczenie dla kwestii statusu podmiotu uprawnionego do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro bowiem WSA w Poznaniu prawomocnie przesądził, że realizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego nie była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, to zweryfikowania wymagał pogląd GINB, jakoby nie ujawniono przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mającej istotne znaczenie z punktu widzenia oceny trafności źródłowej decyzji tego organu z [...] kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z [...] kwietnia 2018 r. wskazał przy tym, że brzmienie art. 59 ust. 7 P.b. nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 P.b. wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów P.b. i innych ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony legitymowanej, czyli takiej, która w myśl art. 28 k.p.a. żąda czynności organu administracji (wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto, dyspozycja art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z [...] września 2018 r. (wskazaną na wstępie), uchylił w całości własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. i utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ponownie oceniając wystąpienie powołanych przez stronę skarżącą przesłanek wznowienia i będąc związany oceną wyrażoną przez NSA, uznał, że w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] kwietnia 2014 r. wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto, odnosząc się do wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...], GINB stwierdził, że wyrok ten świadczy o wystąpieniu w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również potwierdza wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podał przy tym, że wyrok Sądu Rejonowego potwierdza popełnienie przez A.R. i L.U., odpowiednio: kierownika budowy i mistrza kominiarskiego, czynu z art. 271 Kodeksu karnego (Dz. U z 2017 r., poz. 2204 ze zm.), tj. fałszerstwa. Organ zauważył, że osoby te sfałszowały dokumenty świadczące o prawidłowym wykonaniu wentylacji w budynku przy ul. [...] [...] w K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarówno nowe okoliczności wynikające z wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 53/16, jak i fałszerstwo dokumentów potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., sygn. [...] wskazują, że proces budowlany zakończony decyzją PINB w K. z [...] lipca 2011 r. nie był prowadzony zgodnie z prawem. Wobec powyższego w postępowaniu nieważnościowym od tej decyzji nie mógł znaleźć zastosowania art. 59 ust. 7 P.b, a strony tego postępowania należało ustalić według art. 28 k.p.a. Organ powołał w tym miejscu wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 53/16, w którym (jak podał) wskazano, że połączenia kominowe stanowią część wspólną nieruchomości, jak i są indywidualnymi urządzeniami dochodzącymi do poszczególnych mieszkań, a zatem w przypadku wątpliwości co do ich stanu technicznego, stroną postępowania jest zarówno Wspólnota Mieszkaniowa jak i poszczególni właściciele mieszkań. Tym samym stwierdził, że za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z [...] lipca 2011 r. uznać należało również wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali, w tym M.M.. Z tego powodu decyzja GINB z [...] kwietnia 2014 r., wydana w wyniku przyjęcia, że M.M. nie ma przymiotu stronny, musiała być uchylona na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Organ stwierdził przy tym, że z tego też powodu odwołanie od decyzji WINB z [...] lutego 2014 r. należało rozpatrzyć decyzją merytoryczną, a nie formalną.

Oceniając decyzję PINB w K. z [...] lipca 2011 r. pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności organ wskazał w pierwszej kolejności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie bada kwestionowany akt administracyjny pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że ocena decyzji PINB w K. została przeprowadzona w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Organ podkreślił jednocześnie, że ujawnienie nowych okoliczności, czy też fałszywości dowodów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, a jedynie do wznowienia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył następnie przebieg czynności dokonanych przez PINB w K. w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K., wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r., nr [...], znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Analizując zgromadzone w tym postępowaniu dowody organ doszedł w efekcie do przekonania, że nie można zarzucić PINB w K. wydania decyzji z [...] lipca 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził bowiem, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, z dokumentów tych nie wynikały zaś żadne nieprawidłowości.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wpływu na ocenę decyzji PINB w K. z [...] lipca 2011 r. jest zarówno wystąpienie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., jak i inne dowody świadczące o fałszywości niektórych elementów materiału dowodowego zgromadzonego przez organ stopnia podstawowego, tj. ekspertyza mgr inż. J.Z., czy też opinia o stanie technicznym lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym w K., ul. [...] [...], autorstwa inż. Z.K.. Organ wskazał bowiem, że dokumenty te powstały po wydaniu decyzji PINB w K. z [...] lipca 2011 r. Okoliczności te mogą zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a nie stwierdzenia jej nieważności.

Organ wskazał również, że nie można zarzucić PINB w K. rażącego naruszenia zasad postępowania dowodowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, a na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego nie naniesiono zmian w zakresie przewodów kominowych. Nadto w dacie orzekania organ powiatowy nie miał podstaw by przypuszczać, że dokumenty złożone przez inwestora były sfałszowane.

Organ dopatrzył się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a przez decyzję PINB w K. z dnia [...] lipca 2011 r. poprzez jej skierowanie do spółki cywilnej, która nie może być podmiotem praw i obowiązków. Stwierdził jednak, że wobec wymienienia w nazwie spółki wszystkich wspólników z imienia i nazwiska, decyzja ta nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.M., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji WINB z [...] lutego 2014 r. oraz o uchylenie w całości decyzji WINB z [...] lutego 2014 r. i decyzji PINB w K. z [...] lipca 2011 r. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez popełnienie błędu subsumpcji albowiem GINB niewłaściwie uznał, że w sprawie nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności oparta na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów, PINB w K. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że istnieją następujące przyczyny uzasadniające uchylenie wadliwych decyzji PINB w K. i WINB:

1. organ wojewódzki błędnie określił kategorię przedmiotowego budynku. W ocenie skarżącego zaliczenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w decyzji o pozwoleniu na budowę i w pozwoleniu na użytkowanie do kategorii obiektu [...] stanowi o rażącym naruszeniu prawa;

2. GINB nie dostrzegł, że popełnione w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę uchybienia polegające na naruszeniu zasad postępowania dowodowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.) wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że w protokole kontroli obowiązkowej z [...] lipca 2011 r. znalazły się zapisy sprzeczne ze stanem faktycznym, co spowodowało, że za stan faktyczny uznano stan inny niż ten, który był w rzeczywistości. W ocenie skarżącego postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone rzetelnie, obiektywnie i wszechstronnie;

3. GINB nie zbadał tego, czy przy realizacji przedmiotowego budynku wymagane było ustanowienie inspektora nadzoru budowlanego;

4. nie jest prawdą, że inwestor przedłożył wszystkie dokumenty;

5. PINB w Kępnie przeprowadzając kontrolę obowiązkową, jako organ specjalistyczny, powinien dostrzec, że zmiany dokonane podczas wykonywania robót odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu;

6. brak podpisu projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego na oświadczenia kierownika budowy;

7. GINB nie wyjaśnił, czy kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zawierały uzupełniający opis;

8. wybudowane zostały nad wejściem do budynku zadaszenia (wiaty), które nie zostały ujęte w projekcie zagospodarowania działki, a w protokole kontroli obowiązkowej wpisano zgodność obiektu budowlanego w projektem;

9. zmieniona została kubatura budynku poprzez niewykonanie odpowiedniej ilości kanałów kominowych, czego nie wpisano w protokole;

10. zmieniona została powierzchnia zabudowy budynku poprzez dodatkowe wybudowanie na wejściem do budynku wiaty (zadaszenia);

11. inwestor już na etapie realizacji obiektu zrezygnował z wykonania części robót – ścianek działowych piwnic dla poszczególnych przyszłych właścicieli mieszkań i pomieszczeń wspólnych i przynależnych do lokali. Po wydaniu pozwolenia na użytkowanie inwestor dokonał podziału piwnic ściankami z paneli lub siatki i tym samym została dokonana zmiana zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego polegająca na wybudowaniu boksów piwnicznych w miejsce zaprojektowanej suszarni;

12. dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagających opinii i uzgodnień, bez dokonania takowych;

13. nie jest możliwe wydanie decyzji naprawczej z art. 51 P.b. bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

14. z uwagi na niesprawną wentylację w mieszkaniu skarżącego włączają się zainstalowane czujniki tlenku węgla.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] września 2018 r. znak: [...], wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] kwietnia 2014 r.

Postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 7 k.p.a., a zadaniem GINB było ustalenie w pierwszej kolejności, czy wystąpiła któraś z podniesionych we wniosku wad, uzasadniająca w efekcie wzruszenie -w uruchomionym trybie wznowienia- ww. decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Zważyć w tym miejscu trzeba, że kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. GINB uchylił decyzję WINB z [...] lutego 2014 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] [...] w K., i umorzył postępowanie (wszczęte wnioskiem skarżącego) w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lipca 2011 r. Skarżący wnosząc o wznowienie wskazał, że pogląd GINB przywołany w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. a dotyczący jego przymiotu strony w sprawie (wskazujący w konsekwencji na bezprzedmiotowość postępowania), jest nieuprawniony. Wobec ujawnionych okoliczności, w sprawie nie może bowiem znaleźć zastosowania przepis art. 59 ust. 7 P.b. Tym samym wywiódł, że GINB nie mógł odmówić mu (jako właścicielowi jednego z lokali mieszkalnych w budynku objętym ww. decyzją z [...] lipca 2011 r.) interesu prawnego. Powołał się przy tym na niezgodne z prawem zachowanie inwestora i podniósł, że mógł on w efekcie skutecznie wnieść o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją zaskarżoną z [...] września 2018 r., wydaną na skutek wyroku NSA z [...] kwietnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 2819/17, GINB przyznał rację skarżącemu co do wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i stwierdził, że skarżący mógł jako strona zainicjować postępowanie nieważnościowe dotyczące wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przywołane przez niego okoliczności, nowe, nieznane, a wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 53/16, wskazują bowiem, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto, z wyroku Sądu Rejonowego w Kępnie przedstawionego również przez skarżącego wynika, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie załączono dokumenty, w których poświadczono nieprawdę co do realizacji inwestycji zgodnie z przepisami i wydanym pozwoleniem na budowę (v. wyrok Sądu Rejonowego w [...],[...] Wydział [...], z [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...]). Powyższe wypełnia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., a to stanowiło podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2014 r. W konsekwencji organ przyjął, że zachodzi podstawa do wydania w trybie wznowienia decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało konieczność merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji WINB z [...] lutego 2014 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r.

W tym też kontekście (w istocie nie kwestionowanym w rozpoznawanej skardze) Sąd oceniając zaskarżoną decyzję, nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. GINB, mając na uwadze tryb postępowania, w którym orzekał, a przy tym wskazania i ocenę prawną zawartą w wiążącym w sprawie wyroku NSA z 27 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 2819/17, prawidłowo wywiódł o wystąpieniu dwóch z czterech przywołanych we wniosku podstaw wznowienia i prawidłowo przyjął, że w okolicznościach sprawy oceniając interes prawny wnioskodawcy do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można było zastosować art. 59 ust. 7 P.b., zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z załączonych przez skarżącego wyroków wynika bowiem bezspornie, że na etapie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w K. nieprawidłowo wykonano piony kominowe, zmniejszając ilość przewodów kominowych w tych pionach; stan ten nie jest następstwem zużycia technicznego obiektu, ale odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem nie wybudowano wszystkich pionów kominowych, tak jak to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Ważnym przy tym jest, że powyższe wykazały późniejsze w stosunku do decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2014 r., postępowania, w tym przed organami nadzoru budowlanego. Niemniej okoliczność ta, dotycząca realizacji inwestycji niezgodnie z przepisami i udzielonym pozwoleniem na budowę, istniała w dacie wydania ww. decyzji z [...] kwietnia 2014 r. a jest istotna dla zastosowania ww. art. 59 ust. 7. Jak wskazał bowiem NSA w ww. wyroku (podzielając jednolite w tym zakresie dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych), dyspozycja art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Postępowanie wznowieniowe wykazało, że w analizowanej sprawie taka sytuacja (wbrew stanowisku zawartemu w decyzji z [...] kwietnia 2014 r.) nie miała miejsca, dlatego też słusznie GINB wywiódł o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej, odmawiającej skarżącemu przymiotu strony i formalnie kończącej postępowanie nieważnościowe.

Sąd nie znalazł też żadnych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej w sprawie co do istoty, po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji ostatecznej (stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo bowiem uznał, że badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Stąd też zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i na jego podstawie prawidłowo, po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania skarżącego (wobec stwierdzonych przesłanek wznowienia uzasadniających zmianę stanowiska co do interesu prawnego skarżącego), utrzymał w mocy decyzję WINB z [...] lutego 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r.

Rozwijając to stanowisko Sąd przede wszystkim zauważa, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (a także niektórych postanowień), dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Sąd podkreśla przy tym, że dla dokonania oceny legalności decyzji w tym trybie ważny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Wynika to ze specyfiki omawianego postępowania nadzorczego, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i w którym to organ nadzoru jest wyłącznie kontrolerem prawidłowości badanego aktu. Wynika to także z charakteru wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą bowiem tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W konsekwencji, rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę.

Tym też kierował się GINB orzekając w niniejszej sprawie. Stąd też w swojej argumentacji wskazał przede wszystkim na okoliczności w jakich doszło do wydania badanej decyzji z [...] lipca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazał na dokumenty załączone przez inwestora do wniosku o udzielenie tegoż pozwolenia (stosownie do art. 57 ust. 1 i 2 P.b.), jak również na przeprowadzoną w dniu [...] lipca 2011 r. kontrolę obowiązkową i jej ustalenia (stosownie do art. 59a ww. ustawy). Zasadnie w konsekwencji wywiódł, że organ nie naruszył w sposób rażący prawa orzekając o pozwoleniu na użytkowanie objętego postępowaniem budynku, na podstawie art. 59 ust. 1 P.b.

Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa przy tym, że art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego określał dokumenty wymagane od inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (w tym: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą). Przy czym, stosownie do art. 57 ust. 2, w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należało dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Zgodnie z art. 59 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego aktu, właściwy organ wydawał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W myśl art. 59a ust. 1, właściwy organ przeprowadzał, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W ust. 2 art. 59a, ustawodawca uregulował elementy podlegające sprawdzeniu w ramach obowiązkowej kontroli, wskazując m.in. na konieczność sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 59 ust. 5, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawiał wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.

Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie zakres postępowania organu w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowania, a także przyczyny z jakich może dojść do negatywnego załatwienia przez organ tego żądania. GINB prawidłowo analizując badaną decyzję uznał, że zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja umożliwiała PINB wydanie pozwolenia na użytkowanie zauważając, że inwestor przedstawił komplet wymaganych dokumentów, w tym te, o których mowa w art. 57 ust. 2, a następnie w sprawie miała miejsce obowiązkowa kontrola, która to nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Nie było więc podstaw do zastosowania ww. art. 59 ust. 5 czy to w zw. z ust. 1, czy w zw. z art. 57 ust. 1-4 P.b. Z protokołu obowiązkowej kontroli nie wynika w szczególności, aby inwestycja została zrealizowana niezgodne z pozwoleniem na budowę, tj. z istotnym odstępstwem od warunków tego pozwolenia (uzasadniającym wszczęcie postępowania naprawczego). Wprawdzie zgłoszono zmiany, składając rysunki rzutów poszczególnych kondygnacji budynku z naniesionymi kolorem czerwonym poprawkami, niemniej nie miały one charakteru istotnego; zmiana usytuowania ścian działowych czy rezygnacji z nich (wobec definicji kubatury zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, v. § 3 pkt 24; "(...) mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych (...)") nie zmienia bowiem (wbrew wywodom skargi) kubatury brutto obiektu.

GINB prawidłowo przy tym zaznaczył, że to dopiero późniejsze postępowanie dotyczące przedmiotowego obiektu ujawniło, że budynek zrealizowano niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, nadto – że w części dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie poświadczono nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne przy dokonywaniu odbioru przedmiotowego budynku. Słusznie jednak GINB dostrzegł, że okoliczności te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Wobec ich charakteru, znaczenia i późniejszego ujawnienia/stwierdzenia, winny być rozpatrywane w kontekście przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. (v. ww. wyrok WSA w Poznaniu, jak i ww. wyrok Sądu Rejonowego w [...]), a jako takie nie mogą być uwzględnione w postępowaniu nieważnościowym. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może bowiem prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To też oznacza, że okoliczności istniejące w dacie wydania badanego aktu a nieznane organowi i ujawnione bądź stwierdzone później, nie mogą mieć znaczenia prawnego, nie mogą bowiem stanowić o wadzie nieważności.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie ujawniły wad tego rodzaju, które winny skutkować co najmniej jej uchyleniem.

Argumentacja skargi nie wskazuje w szczególności na wystąpienie w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 59 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie i udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu wadliwe określenie kategorii obiektu; tego rodzaju błąd w żaden sposób nie wpływa na ocenę zasadności udzielenia pozwolenia na użytkowania, a więc – na prawidłowość realizacji obiektu i jego zdatność do użytkowania. W świetle zawartości akt postępowania zakończonego badaną decyzją, nie sposób także uznać, że ww. przepis prawa materialnego został naruszony rażąco, wobec błędów proceduralnych o takim samym ciężarze. Akta sprawy wskazują na to, że zachowano procedurę i przeprowadzono postępowanie w zakresie wynikającym z cyt. powyżej przepisów P.b. Pewne niedociągnięcia w tym zakresie, nie mogą więc skutkować stwierdzeniem o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 59 ust. 1 P.b. Dla dalszego bytu w obrocie prawnym badanego w niniejszej sprawie pozwolenia na użytkowanie znaczenie mają dopiero okoliczności wynikające z wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 53/16 oraz wyroku Sądu Rejonowego [...] z [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt [...]. Niemniej jako ujawnione/stwierdzone "później" nie mogły okazać się skuteczne w niniejszej sprawie; mogą natomiast nadal okazać się skuteczne w trybie wznowienia dotyczącego ww. pozwolenia na użytkowanie. Sąd dostrzega przy tym, że wobec oceny prawnej wyrażonej w ww. prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu, bezspornym jest, iż w stosunku do inwestycji objętej badanym w niniejszej sprawie pozwoleniem na użytkowanie, należy prowadzić postępowanie w trybie uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. To jednak, z uwagi na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie i z przyczyn powyżej podniesionych, nie mogło wpłynąć na wynik niniejszej sprawy.

Wobec treści skargi Sąd zauważa nadto, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Kierując się powyższym Sąd stwierdza w efekcie, że wyszczególnione w skardze zarzuty mające na celu podważenie prawidłowości pozwolenia na użytkowanie poprzez wskazanie na pewne uchybienia organu w toku postępowania, w tym brak właściwej weryfikacji złożonych przez inwestora dokumentów, można postrzegać jedynie w kategorii zwykłego a nie kwalifikowanego naruszenia prawa (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.); wyszczególnione uchybienia nie uniemożliwiały bowiem wydania omawianego pozwolenia. Oceniając powyższe w ten sposób, Sąd zauważa także, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.