Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 181/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 10,
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 31 par. 1 pkt 2, art. 144 , art. 138 par. 1, art. ,7,8,9,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 par. 2, art. 134 par. 1,art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie N., wpisane do Rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego [...], zwróciło się do Wójta Gminy o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz przyznanie mu statusu podmiotu działającego na prawach strony, w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej [...] z kablem sterowania energetycznego do wyprowadzenia energii elektrycznej z Farmy [...], w ramach zadania Farma [...]– zespół elektrowni wiatrowych [...], w granicach działki nr [...]położonej w obrębie [...].

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie przytoczyło zapisy Statutu i wskazało, że do celów statutowych Stowarzyszenia należy między innymi działanie na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, w tym wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju – ekorozwoju, podejmowanie działać zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, propagowanie idei proekologicznych, wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych. Stowarzyszenie wskazało, że w związku z powyższym jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej zwanej "u.i.o.ś.") i na mocy art. 44 tej ustawy przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Z powyższych względów, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") Stowarzyszenie N. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...]Wójt Gminy, powołując się na art. 31 ust. 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia jako organizacji społecznej na prawach strony, do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia ww. inwestycji celu publicznego, związanej z budową linii kablowej [...] z kablem sterowania energetycznego do wyprowadzenia energii elektrycznej z Farmy [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że powodem takiego rozstrzygnięcia jest fakt stwierdzenia braku łącznego wykazania przez Stowarzyszenie, że wstąpienie organizacji społecznej do postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnione jest jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym interes społeczny (art. 31 §1 pkt. 2 k.p.a.). Za całkowicie chybiony organ uznał argument Stowarzyszenia, że w związku z faktem dopuszczenia go do udziału w innych postępowaniach administracyjnych przez Wójta Gminy, nie istnieje obowiązek wykazania przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, określonych w art. 31 §1 pkt. 2 k.p.a.

Zdaniem organu, na gruncie każdego postępowania administracyjnego, do którego dopuszczenia żąda organizacja społeczna, organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić, czy uczestnictwo takiej organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony jest uzasadnione interesem społecznym oraz czy takie wstąpienie do postępowania uzasadnione jest celami statutowymi danej organizacji społecznej. To na organizacji społecznej ciąży obowiązek, aby dla potrzeb konkretnego postępowania administracyjnego wykazać okoliczność istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji zaś, w toku postępowania, musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Stowarzyszenie odwołując się do interesu społecznego, jakim jest troska o stan środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli oraz ochrona obiektów cennych pod względem przyrodniczym, nie wskazało jednocześnie, jaki obiekt, czy obiekty stanowiące dobro cenne pod względem przyrodniczym, znajdują się na terenie, gdzie planowana jest inwestycja [...] Spółka oraz w jaki sposób ma być chronione środowisko i bezpieczeństwo ekologiczne obywateli w toku realizacji planowanej inwestycji.

W ocenie organu, zbyt ogólnikowe stwierdzenia nie są wykazaniem istnienia interesu społecznego w niniejszej sprawie. Ponadto, w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego organy administracji nie dokonują oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. W tym celu ustawodawca stworzył odrębne postępowanie, w toku którego wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. To w tym postępowaniu następuje ocena inwestycji pod kątem wymagań ekologicznych. Brak wykazania powyżej przesłanki istnienia owego interesu społecznego wyklucza możliwość dopuszczenia wnioskodawcy do niniejszego postępowania, nawet gdyby druga przesłanka z art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. została wykazana. Jednakże, w toku badania istnienia owej drugiej przesłanki wynikającej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało jednoznacznie, aby za jego wstąpieniem do przedmiotowego postępowania przemawiały jego cele statutowe.

Zdaniem organu, wobec treści art. 31 § 1 k.p.a., musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy administracyjnej. Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym doprecyzowane tak, aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Wymienione we wniosku Stowarzyszenia cele sprowadzają de facto do (bardzo ogólnie pojętego) działania proekologicznego i edukacyjnego na terenie gminy [...] i nie dają podstaw - zdaniem Wójta - do przyjęcia, iż dla potrzeb ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, cele statutowe tej organizacji są ściśle merytorycznie powiązane z przedmiotem postępowania. Samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, aby dopuścić Stowarzyszenie do udziału w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia niniejszej sprawy, to zachodzi brak związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...]Stowarzyszenie wniosło zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu złożonego środka prawnego Stowarzyszenie podniosło m.in., że pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony, faktycznie do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 k.p.a. Zaznaczyło także, że do jego celów statutowych należą między innymi działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym między innymi wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju – ekorozwoju, podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, propagowanie idei proekologicznych, wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych. Dalej Stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś. i na mocy art. 44 tejże ustawy przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono również, że pismem z dnia [...] organizacja otrzymała zawiadomienie z Urzędu Gminy, iż będzie traktowana jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Uznanie przez organ Stowarzyszenia za stronę postępowania dopełnia fakt, iż Stowarzyszeniu doręczono pisemnie zawiadomienie z dnia [...]r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej [...] z kablem sterowania energetycznego do wyprowadzenia energii elektrycznej z Farmy [...]w ramach zadania Farma [...]– zespół elektrowni wiatrowych [...] w granicach działki nr [...] położonej w obrębie [...].

Odnosząc się do argumentacji organu I instancji Stowarzyszenie podkreśliło, że żaden przepis prawa nie uzależnia kwestii dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym od wiedzy merytorycznej lub posiadanego doświadczenia w kwestiach objętych przedmiotowym postępowaniem. Warunkiem koniecznym dla spełnienia przesłanek uzasadniających dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony jest spełnienie przesłanek wynikających z art. 31 §1 k.p.a. Ponadto, jeżeli organ I instancji stwierdził, iż uzasadnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest zbyt enigmatyczne i ogólnikowe, powinien z urzędu podjąć działania zmierzające do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i zwrócić się do składającego wniosek o zajęcie jednoznacznego stanowiska, przedłożenia dowodów i wskazanie okoliczności, której dowód dotyczy. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy nie dokonał takich czynności i podjął rozstrzygnięcie na podstawie, jak sam organ stwierdził, enigmatycznych i bardzo ogólnikowych twierdzeń odwołujących się do celów statutowych.

Zdaniem strony, jej udział, jako organizacji społecznej, w niniejszym postępowaniu odpowiada wymaganiom kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organu - Wójta Gminy. Uczestnictwo organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym trzeba traktować jako udział obywateli w podejmowaniu decyzji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiącej nieodłączny element i część składową ogromnego przedsięwzięcia polegającego na planowanej budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą elektroenergetyczną na terenie Gminy, która to inwestycja spotkała się ze sprzeciwem dużej części mieszkańców. Stowarzyszenie jak najbardziej popiera inicjatywę mającą na celu rozwój na terenie Gminy technologii opartych na energii ze źródeł odnawialnych, ale nie ingerujących w naturalną równowagę pomiędzy przyrodą, krajobrazem i przede wszystkim człowiekiem. Na kolejnych etapach związanych z realizacją tej inwestycji dochodziło do sporów na temat rozplanowania elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą. Stowarzyszenie, mając na względzie rozwój technologii opartych na odnawialnych źródłach energii, ale nie ingerujących nadmiernie w przyrodę oraz życie i zdrowie człowieka, wyraziło wolę przystąpienia do postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego dla infrastruktury elektroenergetycznej, traktując swój udział w tym postępowaniu na prawach strony jako udział obywateli w podejmowaniu decyzji. W ten sposób Stowarzyszenie realizując swoje cele statutowe, reprezentuje interes społeczny mieszkańców Gminy. Postanowienia decyzji lokalizacyjnej mogą zawierać informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Stowarzyszenie poprzez swój udział w przedmiotowym postępowaniu czuwa nad prawidłowym przebiegiem procesu decyzyjnego i rzetelnym wypełnianiu jego postanowień, tak aby zminimalizować ewentualne szkody poczynione w środowisku, czy ingerencję w życie człowieka.

Postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że z woli ustawodawcy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady udziału z postępowaniu administracyjnym jego stron. Udział organizacji społecznej nie wynika z istnienia po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz interesu społecznego, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to, aby mieściło się to w jej celach statutowych.

Kolegium wyjaśniło, że z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć samej organizacji (stowarzyszenia), 2) postępowanie powinno dotyczyć zakresu działalności organizacji objętej jej celami statutowymi, 3) organizacja społeczna musi wykazać interes społeczny, który zamierza chronić i skonkretyzować interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do toczącego się postępowania. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że organizacja nie może powoływać się na to, że ma do niej zastosowanie zasada określona w art. 10 k.p.a., bowiem prawa strony przysługują organizacji dopiero od postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej.

Odnosząc się do wywodów zażalenia Kolegium wskazało, że fakt, iż organ I instancji powiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania i dokonywanych w jego toku czynnościach, nie jest, w świetle zasad wynikających z przepisu art. 31 k.p.a., równoznaczny z dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił, że Stowarzyszenie nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić jako uczestnik postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej [...] wraz z liniami sterowania energetycznego do wyprowadzenia energii elektrycznej z Farmy [...].

Kolegium zauważyło, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, w którym, na mocy art. 44 u.i.o.ś., przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony - Wójt Gminy na podstawie wydanego w dniu [...] postanowienia dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

Dalej organ podkreślił, że Stowarzyszenie nie wykazało również jak jego cele statutowe wiążą się merytorycznie z przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stowarzyszenie dla uzasadnienia swojego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że przedmiotowa inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu.

Zdaniem Kolegium, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą, organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r. II OSK 843/07). W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium uznało, że wnioskujące Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a.

Na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Strona skarżąca wniosła o przyznanie organizacji społecznej Stowarzyszeniu statusu podmiotu działającego na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej [...] z kablem sterowania energetycznego do wyprowadzania energii elektrycznej z Farmy [...] w ramach zadania Farma [...], Zespół elektrowni wiatrowych [...] i uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy z dnia [...].

Zaskarżonemu postanowieniu skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia strony będącej organizacją społeczną do udziału w postępowaniu, w przypadku, gdy cele statutowe tej organizacji społecznej uzasadniają udział w tym postępowaniu i przemawia za tym interes społeczny,

- art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w którym strona zgodnie z wnioskiem z dnia [...]r. chciała uczestniczyć,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia

- art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny w zakresie istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w zasadzie zaniechał takowej oceny. W tym zakresie organ odwoławczy zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego,

- art. 31 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 12 Konstytucji RP i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 124 §1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i oznaczenie organu oraz stron wszczętego postępowania administracyjnego.

W ocenie strony skarżącej art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska zapewnia szeroki dostęp do procedur mających związek z postępowaniami dotyczącymi ochrony środowiska. Z mocy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c i art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej prowadzone jest również pod kątem ochrony środowiska. Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wpisuje się więc w ustalenia Konwencji z Aarhus, zapewniającej szeroki dostęp do udziału w postępowaniach sądowych organizacji mających na celu dbałość o ochronę środowiska i zdrowie ludzi, gdyż postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również odnosi się do pewnych elementów mających na celu ochronę środowiska, jak ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Konwencja z Aarhus mając na względzie ochronę, zachowanie i ulepszenie stanu środowiska stanowi, że udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska i poprawianiu jego jakości, przyczynia się do wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska. Jak podkreśla się w preambule, skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństw, w tym dla organizacji społecznych (art. 2 pkt 4), tak aby chronione były jego słuszne interesy. Szczególnego wsparcia udziela się stowarzyszeniom, organizacjom i grupom działającym na rzecz ochrony środowiska (art. 3 pkt 4 Konwencji), zapewniając udział w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć na możliwie wczesnym etapie (art. 6 ust. 4). Członkowie zainteresowanej społeczności, a więc także stowarzyszenia powinny mieć przyznany szeroki dostęp do wymiaru sprawiedliwości, gdyż to realizuje cel konwencji. Źródłem uprawnienia niezależnie od interesu prawnego określonego przepisami prawa krajowego jest wszelka działalność, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa (art. 9 ust. 2 w zw. z treścią załącznika nr 1 określającego, listę działalności, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. a.

Skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło następnie, że udział organizacji w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest jedynym sposobem realizacji celów statutowych i nie wyklucza możliwości jej udziału w charakterze i na zasadach określonych w art. 31 k.p.a. w przypadku niniejszej sprawy.

Ponadto, Stowarzyszenie sformułowało zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus, stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, 91 w związku art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do jego udziału nie przesądzając o jego wyniku, działa w interesie społecznym pilnując przestrzegania między innymi przepisów Konstytucji RP i Konwencji z Aarhus, poprzez egzekwowanie obowiązków państw sygnatariuszy dotyczących zapewnienia zainteresowanej społeczności możliwości zgłaszania uwag na odpowiednio wczesnym etapie postępowania, gdy możliwe są różne warianty realizacji inwestycji (art. 6 ust. 4 Konwencji) jak i prawa, aby zgłoszone uwagi były rozważane przez administrację (art. 6 ust. 8). Konwencja opublikowana została w Dzienniku Ustaw (Nr 78, poz. 706) co oznacza, iż zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa międzynarodowego zapewniają organizacjom ekologicznym dostęp do procedur sądowych lub innych procedur administracyjnych umożliwiających kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych naruszających przepisy Prawa ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje zastosowanie art. 31 k.p.a. z jednym wyłączeniem jakie wprowadza art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. stosowania § 4. Przedmiotowe wyłączenie oznacza tylko tyle, że organ wszczynający postępowanie nie musi zawiadamiać o tym organizacji społecznej, zatem nie musi wykazywać aktywności w poszukiwaniu zainteresowanych organizacji społecznych, mogących spełniać przedstawione wyżej warunki. W każdym zaś przypadku powinien dopuścić organizację społeczną, na jej żądanie, do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli uzna przesłanki jej udziału za spełnione (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 423). Powyższe dowodzi, też, że wskazany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje możliwość dopuszczenia do udziału na prawach strony organizacji społecznej w postępowaniu ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego. Dopuszczenie to winno nastąpić na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a..

Skarżące Stowarzyszenie, tak samo, jak w złożonym zażaleniu podało, jakie według Statutu są cele tej organizacji, wskazując między innymi, że są to działania na rzecz ekologii, wspierania i koordynowania inicjatyw zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju - ekorozwoju, poszukiwanie rozwiązań systemowych, technicznych i technologicznych umożliwiających osiągnięcie tegoż celu, podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, propagowanie i wspieranie inicjatyw mających na celu rozwój, na terenie Gminy, technologii opartych na energii ze źródeł odnawialnych, nie ingerujących w naturalną równowagę pomiędzy przyrodą, krajobrazem i przede wszystkim człowiekiem oraz przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska.

Zdaniem strony skarżącej, w analizowanej sprawie postanowienia zawarte w Statucie Stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o dopuszczeniu go do przedmiotowego postępowania.

Z punktu widzenia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego istotnym elementem przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściwe usytuowanie obiektu na danym terenie. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest linia kablowa [...] wraz z kablem sterowania wymaga między innymi właściwego umotywowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, określenia warunków wynikających z ochrony środowiska i zdrowia ludzi w kontekście przepisów o ochronie środowiska, gdyż one głównie limitują właściwe rozmieszczenie inwestycji, w tym przypadku linii kablowych [...]. Decydując o lokalizacji określonego obiektu, jakim jest linia kablowa [...] wraz z liniami sterowania energetycznego, konieczne jest ustalenie i spełnienie warunków ustawowych chroniących dobra i warunki środowiskowe, gdyż w przeciwnym razie przedsięwzięcie będzie traktowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć też na względzie art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska. Usytuowanie inwestycji ocenia się też z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o lokalizacji celu publicznego określa się między innymi również wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Zatem w zakresie, jaki jest możliwy do ustalenia na etapie ewentualnego wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ten interes powinien być brany pod uwagę. Dotyczy on zakreślenia obszaru wolnego od znaczącego negatywnego oddziaływania na osoby trzecie. W przeciwnym razie nie byłoby żadnych ograniczeń przestrzennych ha etapie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Stowarzyszenia, organ odwoławczy ograniczył się w tej sprawie jedynie do zweryfikowania wniosku i dokonania stwierdzenia, że podziela stanowisko organu I instancji oraz do ogólnego stwierdzenia, iż występujący o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu musi wykazać istnienie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Zweryfikowania wniosku nie można utożsamiać z udowodnieniem przez organ okoliczności przemawiających za tym, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w tym postępowaniu. Z treści statutu jednoznacznie wynika merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem niniejszego postępowania, a celami i zakresem działania Stowarzyszenia.

Według skarżącego Stowarzyszenia, nie można podzielić stanowiska organów administracji o braku związku powyższych celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym chce ono uczestniczyć. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna proces inwestycyjny, a realizacja przedmiotowej inwestycji niewątpliwie stanowi ingerencję w środowisko przyrodnicze. Celami statutowymi Stowarzyszenia są nie tylko działania na rzecz ochrony środowiska, ale też działania na rzecz zachowania ładu przestrzennego, co jest przedmiotem postępowania dotyczącego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast utrzymanie ładu przestrzennego, jako wyraz ochrony środowiska, jest obowiązkiem władzy publicznej, wyrażonym w art. 5 Konstytucji RP.działania związane z ochroną przestrzeni w pełni uzasadniają zaistnienie interesu społecznego.

W ocenie Stowarzyszenia w interesie społecznym należy zaliczyć działania zmierzające do sprawowania społecznej kontroli planowanych inwestycji, tak aby wszelkie inwestycje planowane były z poszanowaniem przestrzeni i bez nadmiernej ingerencji w środowisko, z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju. Interes społeczny organizacji polega przede wszystkim na dążeniu do utrzymania elementów składowych przestrzeni i funkcji struktury przestrzennej w uporządkowaniu i harmonii. W interesie społecznym jest więc takie zarządzanie przestrzenią, które zapewni korzystne warunki dla dobrego funkcjonowania i zadowolenia jednostek i zbiorowości ludzkich. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego.

Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ II instancji nie badał czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu, a jedynie podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji. Natomiast wywody uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na argumentacji, która nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Wójt Gminy nie wskazał kiedy, w jakiej formie i na jakiej podstawie pozyskał w toku postępowania informacje o działalności, wykształceniu i posiadanej wiedzy osób wchodzących w skład władz Stowarzyszenia oraz ich członków. Ponadto, Wójt Gminy nie wskazał podstaw uzasadniających konieczność dopuszczenia dowodu z posiadanej wiedzy merytorycznej lub doświadczenia władz i członków Stowarzyszenia, ani nie wskazał jaki dokument wypełniałby przesłanki dla udowodnienia tej okoliczności. Zdaniem Stowarzyszenia organ I instancji uchybił zasadzie, iż ograniczenia w uprawnieniach obywateli muszą wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego jest ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, w którym ustawodawca nie wskazał, iż organizacja społeczna jest w tym względzie ograniczona ze względu na posiadaną wiedzę bądź doświadczenie jej władz i członków. Niedopuszczalne jest też, aby organ administracji publicznej podważał zapisy statutu organizacji społecznej nazywając je enigmatycznymi i bardzo ogólnikowymi. Żaden z obowiązujących aktów prawnych regulujących zakres uprawnień organów administracji publicznej nie przyznaje ani wójtowi ani Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kompetencji do weryfikacji zapisów statutu organizacji społecznej. W art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach wskazano jednoznacznie, iż statut stowarzyszenia określa w szczególności cele i sposoby ich realizacji, tak więc powoływanie się Stowarzyszenia na cele i kierunki działania zapisane w statucie, wypełniają przesłankę uzasadniającą dopuszczenie go do postępowania administracyjnego, jeżeli cele statutowe tej organizacji są zbieżne z zakresem określonego postępowania administracyjnego.

Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że realizuje zasadę kontroli społecznej w postępowaniach, co bez żadnych wątpliwości leży w interesie społecznym.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, że Stowarzyszenie nie wykazało, że przedmiotowa inwestycja zagraża lokalnemu środowisku naturalnemu oraz że Stowarzyszenie powinno przedłożyć dowody wskazujące na istnienie takiego zagrożenia dla środowiska, strona skarżąca podała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez organizację zarzutów prawnych wobec decyzji, które to zarzuty mogłyby być objęte zakresem żądania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, niedopuszczalna jest również prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, uzasadniona troską o szybkość załatwienia sprawy. Wyrażając wolę przystąpienia do niniejszego postępowania, Stowarzyszenie podejmuje działania mające na celu czuwanie nad prawidłowym przebiegiem każdej z części planowanego przedsięwzięcia budowy Farmy na terenie gminy [...].

Stowarzyszenie podkreśliło, że pismem z dnia [...]r. otrzymało zawiadomienie z Urzędu Gminy, iż będzie traktowane jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych, a zatem pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony, faktycznie do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 k.p.a.. Stowarzyszenie nie podziela więc argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organizację społeczną uprawnia do udziału w postępowaniu dopiero ostateczne w tej sprawie postanowienie organu administracji publicznej

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, a ponadto wskazało, że chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia postanowień Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Ideą Konwencji z Aarhus jest zapewnienie społeczeństwu, co do zasady, udziału w postępowaniu (też administracyjnym) dotyczącym środowiska. Przepisy Konwencji z Aarhus stanowią zobowiązanie dla władz państw ratyfikujących tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej zapisy, tak aby udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym środowiska był możliwy. Ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne, wprowadzając odpowiednie zapisy do Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31) oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 33 § 2). Wymagania, od których prawo krajowe uzasadnia udział czynnika społecznego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym środowiska, zostały ściśle określone w art. 31 k.p.a.. Przepis ten jasno sformułował dwie przesłanki, od których łącznego spełnienia zależy możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony. Konwencja nie zmienia w tym zakresie polskiego prawa krajowego, dopuszczając w nieograniczony sposób do postępowania, które dotyczy środowiska, każdą organizację, która z takim żądaniem wystąpi. Konwencja jedynie nakazuje państwom, które ją ratyfikowały, aby wprowadziły do swoich systemów prawnych odpowiednie rozwiązania, które umożliwią udział społeczeństwa w postępowaniach dotyczących środowiska, ale tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań, przewidzianych właśnie przez prawo krajowe (jak wprost stwierdza Konwencja z Aarhus w art. 9 ust. 3). Zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły postanowienia Konwencji z Aarhus, skoro orzekały w oparciu i na podstawie przepisów proceduralnych (tj. 31 k.p.a. i nast.), które są w całości zgodne z wytycznymi wprowadzonymi przez umowę międzynarodową.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że Stowarzyszenie nie podjęło nawet próby uprawdopodobnienia, jak jego statutowa działalność przekłada się na ochronę interesu społecznego na gruncie niniejszego postępowania. We wniosku z dnia [...] nie wskazano w żaden dostatecznie sprecyzowany sposób, chociażby które obiekty przyrodnicze są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń, z jakich powodów zagrożony jest interes ogólny mieszkańców Gminy którego dotyczy planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne, z punktu widzenia zagadnień ochrony środowiska i ekologii. Nie wskazano konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie na nie wpłynąć oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Stowarzyszenie odwołując się bardzo ogólnikowo do swoich celów statutowych, jakimi są troska o stan środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli oraz ochrona obiektów cennych pod względem przyrodniczym, nie wskazało jednocześnie, jaki obiekt, czy obiekty stanowiące dobro cenne pod względem przyrodniczym, znajdują się na terenie, gdzie planowana jest inwestycja Spółki [...] oraz w jaki sposób ma być chronione środowisko oraz bezpieczeństwo ekologiczne obywateli w toku realizacji planowanej inwestycji. Nadto organ wyjaśnił, że pismo Wójta Gminy, że Stowarzyszenie będzie traktowane jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi energii ze źródeł odnawialnych, nie może zastępować procedury przewidzianej w art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a.. Pismo Wójta jest wadliwe, gdyż nie można udzielić zgody na udział danej organizacji społecznej w nieokreślonej liczbie bliżej niesprecyzowanych postępowań administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania Spółka [...]. wniosła o oddalenie skargi, uznając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") Sąd nie znalazł przesłanek uzasadniających postawienie zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), ani też uchybienia regułom proceduralnym, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nie wystąpiły też przesłanki uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej (przez żądanie wszczęcia postępowania, czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu) działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony lub stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem – tak jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej, indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych organizacji.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną stron postępowania, co przejawia się chociażby w możliwości dostępu do akt sprawy, czy też wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od wspomnianej zasady i ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Inaczej mówiąc, przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa,gov.pl).

Treść przepisu art. 31 § 1 k.p.a. oznacza, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek, a mianowicie, gdy: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - Wyd. II, Zakamczyce 2005 r., str. 305).

Konstrukcja art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny.

Organizacja społeczna ubiegająca się do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowania administracyjne jego celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że niesporne jest między organami a Stowarzyszeniem, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła pierwsza i druga z wymienionych przesłanek, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy linii kablowej wraz z liniami sterowania energetycznego w ramach zadania Farma [...], dotyczy praw i obowiązków innego podmiotu, nie zaś praw i obowiązków organizacji społecznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie oraz, że udział Stowarzyszenia na prawach strony jest teoretycznie uzasadniony jego celami statutowymi.

Kwestią leżącą o podłoża sporu pomiędzy stronami jest natomiast odmienna ocena wystąpienia trzeciej przesłanki, a mianowicie wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego, który usprawiedliwiałby udział tej organizacji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej [...] z kablem sterowania energetycznego.

Z akt administracyjnych, w szczególności z pism strony skarżącej, nie wynika, aby Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej inwestycji celu publicznego – budowy linii kablowej [...] wraz z liniami sterowania energetycznego. We wniosku z dnia [...]r. o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym wykazano jedynie, że udział Stowarzyszenia w sprawie uzasadniony jest jego celami statutowymi, bez odniesienia się do realiów tej konkretnej sprawy administracyjnej, co nie jest wystarczające, by uznać takie żądanie za usprawiedliwione. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winien być poparty należytymi argumentami, a takich Stowarzyszenie nie przedstawiło.

Analiza wniosku Stowarzyszenia prowadzi do stwierdzenia, że organizacja ta przytoczyła fragmenty Statutu oraz skoncentrowała się na podkreśleniu celów jej działania, tj. na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, itp.

W ocenie Sądu, tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie mógł prowadzić do stwierdzenia, że skarżące Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do tej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że Stowarzyszenie, mimo powołania się na zapisy Statutu, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który miałby się przekładać na to konkretne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej [...] wraz z kablami sterowania energetycznego w ramach zadania Farma [...]. Trudno za takowe uznać ogólne powołanie się przez Stowarzyszenie na "dążenie do utrzymania elementów składowych przestrzeni i funkcji struktury przestrzennej w uporządkowaniu i harmonii", szczególnie w kontekście tego, że planowana inwestycja w istocie ma polegać na ułożeniu kabli i rurociągów teletechnicznych w rowie na głębokości ok. [...].

W odniesieniu do proekologicznych kierunków działań statutowych Stowarzyszenia należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nie jest wydanie tzw. decyzji środowiskowej. W ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), będącej ustawą szczególną, zawarto rozwiązania zapewniające udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Nie każda zaś decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób pośredni oddziałuje na środowisko, a jeżeli tak, to okoliczność taka musiałaby zostać przez organizację społeczną precyzyjnie wykazana.

Za chybioną Sąd uznał argumentację Stowarzyszenia, że za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu miałaby przemawiać chęć kontrolowania, w imieniu społeczeństwa, prawidłowości działań organów to postępowanie prowadzących. Rolą organizacji społecznej biorącej udział w postępowaniu jest oczywiście czuwanie nad właściwym tokiem postępowania, ale w ramach konkretnego postępowania, jeżeli pomiędzy celem działań organizacji i interesem społecznym zachodzi związek odnoszący się do materialnoprawnego przedmiotu danej sprawy, nie zaś jakiejkolwiek sprawy prowadzonej przez organy administracji publicznej. Udział organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych nie może być utożsamiany z przypisaniem im roli "instytucji" sprawujących nadzór i kontrolę nad wszelakimi działaniami organów administracji publicznej.

Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przez organy administracji art. 31 § 1 k.p.a., skoro skarżące Stowarzyszenie zaniechało należytego i przekonującego wykazania istnienia interesu społecznego w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji celu publicznego.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Jak już była o tym wyżej mowa, to organizacja społeczna we wniosku ma przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Organ administracji jedynie weryfikuje (ocenia) argumenty przedstawione przez organizację społeczną i w ich poszukiwaniu nie zastępuje wnioskodawcy.

Za niezasadny uznać też należy zarzut dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). Powyższy akt nie stanowi bowiem umowy międzynarodowej, która mogłaby być stosowania bezpośrednio, bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tą podpisało i ratyfikowało, o czym świadczy sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. Zgodnie z art. 4 i art. 9 Konwencji, jej przepisy nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne wprowadzając odpowiednie zapisy do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 31 k.p.a., do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – art. 44 tej ustawy.

Także działając z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.