Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 57/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 119 par. 1, art. 121, 122
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi M S na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M S ("skarżąca") jest postanowienie Ministra Zdrowia ("Minister") z [...] listopada 2019 r., znak: [...] wydane w postępowaniu egzekucyjnym w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...], znak [...][...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] ("[...]PWIS"), działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1 i art. 121 § 1, 2, 3 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., "u.p.e.a.") i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947, "ustawa o zapobieganiu"), a także na mocy upoważnienia Wojewody [...] zawartego w porozumieniu nr [...] z dnia 25 marca 2014 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., poz. [...]), nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – N S (urodzonego [...] lutego 2011 r.) – obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...]z [...] kwietnia 2014 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] ("PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Jednocześnie [...]PWIS w swoim postanowieniu wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do dnia 1 lipca 2014 r.

Z zachowaniem terminu skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie, a odrębnym pismem zwróciła się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem nr [...] z [...]września 2014 r. [...]PWIS wstrzymał wykonanie ww. postanowienia.

W wyniku zaś rozpatrzenia zażalenia skarżącej na ww. postanowienie DPWIS z [...] czerwca 2014 r., Minister Zdrowia postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a.") i art. 119 u.p.e.a., uchylił postanowienie [...]PWIS w zakresie w jakim wzywało do wykonania obowiązku szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae typu B, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z treści tego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Minister podał przy tym, że jak podkreśla się w doktrynie procedury administracyjnej, w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku.

Organ podkreślił w efekcie, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie wskazał, iż pismem z 23 czerwca 2014 r. skarżąca złożyła zarzuty do postępowania egzekucyjnego, w sprawie których PPIS wypowiedział się postanowieniem z [...] września 2014 r. Zarzuty skarżącej zostały oddalone postanowieniem DPWIS z [...] lutego 2018 r. Skarżąca zaskarżyła ww. postanowienie do Ministra Zdrowia.

I dalej Minister wskazał, że zaskarżone postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia wymaga weryfikacji i aktualizacji w związku z faktem ukończenia przez N S 6 roku życia w dniu [...] lutego 2017 r., a tym samym wygaśnięciem względem niego obowiązku szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae typu B. Z uwagi na wygaśnięcie tego obowiązku i niemożność wymagania od skarżącej wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...]w zakresie tego szczepienia, zobowiązanie w tym zakresie należało uchylić.

Podkreślił jednak, że wszystkie pozostałe szczepienia określone w tytule wykonawczym nr [...]nadal są wymagalne, a tym samym obowiązek stwierdzony tym tytułem nadaje się do egzekucji. Minister podkreślił też, że wysokość grzywny oraz opłata nie są uzależnione od ilości szczepień wymienionych w tytule wykonawczym. Wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie grzywna ma na celu przymuszenie skarżącej do poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom, a skoro obowiązek ten nadal istnieje, to zasadne jest także utrzymanie nałożonej na skarżącą grzywny.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w zażaleniu Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, przeprowadzono w sposób prawidłowy.

Postępowanie to prowadzone było przez PPIS i zakończyło się wydaniem przez ten organ [...] kwietnia 2014 r. tytułu wykonawczego o nr [...]. PPIS upomnieniem z [...] listopada 2012 r. wezwał skarżącą do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył ją o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Pismem z 25 kwietnia 2014 r. PPIS wniósł do Wojewody [...]o wszczęcie wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. [...]WPIS nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 500,00 zł oraz opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 50,00 zł.

Minister wskazał także, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (np. osoby niepełnoletniej) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają więc prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753; "rozporządzenie") organ stwierdził, że wskazane przez skarżącą okoliczności stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Minister podkreślił jednak, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Dalej organ podał, że w swoim zażaleniu skarżąca podniosła, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, jej dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Minister wskazał w odpowiedzi, że to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych i potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka: nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Organ przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13.

Następnie, organ wyjaśnił, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według ww. ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt. 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1373) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Powołując się na powyższe Minister uznał, że nie został w sprawie naruszony art. 124 § 2 k.p.a. dotyczący braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącą. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu postanowienia przez [...]PWIS. Poza tym akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

Minister podał nadto, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ dodał, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się w sprawie, Minister Zdrowia podał, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby uniemożliwiono je dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącą o tym, że w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne.

W skardze do Sądu na pkt 2 postanowienia Ministra Zdrowia z [...] listopada 2019 r. (utrzymujący w mocy "w pozostałej części" postanowienie [...]PWIS), skarżąca - MS, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów; wniosła także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców (m.in. M Molda i D. Umara), opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie,

- naruszenie art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącej do poszanowania życia rodzinnego,

- naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest pkt 2 postanowienia Ministra Zdrowia z [...] listopada 2019 r., wydanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym z powodu uchylania się skarżącej od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zdaniem Sądu, orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby co najmniej jego uchylenie.

I tak, rozwijając tę ocenę, zważyć należy, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 122 cyt. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – v. art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – v. art. 122 § 3 tej ustawy.

Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (v. art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. powyżej art. 119, m. in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem Natanem, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym (i stanu tego w treści skargi nie kwestionuje), a to skutkowało wszczęciem wobec niej postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym nr [...]wystawionym [...] kwietnia 2014 r. przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (po uprzednim doręczeniu skarżącej upomnienia z 22 listopada 2012 r.). Organ egzekucyjny, tj. [...]PWIS, w toku tak uruchomionego postępowania egzekucyjnego mógł zaś zastosować w stosunku do skarżącej ww. środek egzekucyjny, a to - zgodnie z wnioskiem wierzyciela, na co wskazuje pismo tego ostatniego z 25 kwietnia 2014 r.

Wydając postanowienie w tym przedmiocie nie naruszył przepisów u.p.e.a. i prawidłowo m.in. przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna (jako poprzedzona upomnieniem i uruchomiona prawidłowo wystawionym tytułem wykonawczym). Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez ten organ grzywny - nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd zauważa jednocześnie, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się oba organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego.

Sąd wyjaśnia przy tym, że uwzględnienie zarzutów skargi, w istocie podważających istnienie obowiązku szczepień, wskazujących na brak wymagalności i niewykonalność obowiązkowych szczepień ochronnych, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu już z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Zważyć bowiem należy (za Ministrem Zdrowia), że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji strona (zobowiązany) może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia, tj. z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (o czym stanowi art. 122 § 3 u.p.e.a.), ale każdy z nich przysługuje jej na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Z różnorodnością środków zaskarżenia wiąże się zaś odrębność argumentów, które mogą stanowić ich podstawę. W odniesieniu do zarzutów, ustawodawca w art. 33 u.p.e.a. wskazał zamknięty katalog przesłanek, na które może powołać się zobowiązany, chcąc obronić się przed wszczętą przeciwko niemu egzekucją. Wśród nich znajduje się np. nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a.). Oznacza to, że tylko ta procedura jest właściwa dla rozpoznania wskazanych tam podstaw zarzutu, i że tylko w tym postępowaniu strona może skutecznie się na nie powoływać. W odniesieniu natomiast do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, składając zażalenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2523/16; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 368/17).

Zatem alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dlatego też sformułowane w skardze zarzuty, kwestionujące (m.in. poprzez wskazanie na naruszenie w sprawie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) istnienie obowiązku szczepień ochronnych, z tego już tylko powodu nie mogły okazać się skuteczne. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza bowiem przedmiot rozpoznania tylko do regulacji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kwestia ta prawidłowo została podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; zawiera ono uzasadnienie spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym rzetelne odniesienie się do zarzutów rozpatrywanego zażalenia, z wyraźnym a przy tym prawidłowym zaznaczeniem tych, które jako odpowiadające zarzutom w postępowaniu egzekucyjnym, w tym postępowaniu (dotyczącym nałożenia grzywny) nie mogły okazać się skuteczne.

Niezależnie od powyższego stanowiska, Sąd wobec zarzutów skargi zauważa, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (v. art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV – poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zważyć więc trzeba, że zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Co jednak istotne, treści ww. przepisów nie można wykładać w ten sposób, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Dalej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

W konsekwencji, powołanie się skarżącej na art. 47 Konstytucji RP (regulujący prawo do ochrony prywatności) nie mogło wywołać zamierzonego skutku. Wbrew argumentom skarżącej, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytoczone wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r.; z 4 lutego 2015 r., a także wyroki NSA z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie Sąd ocenia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; Sąd zauważa bowiem, że ust. 2 tego artykułu Konwencji przewiduje wyjątki od prawa do poszanowania życia prywatnego, a to w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi m.in. na ochronę zdrowia. Prawo do poszanowania życia rodzinnego zapisane w ust. 1 art. 8 Konwencji nie ma więc także charakteru absolutnego, a konieczną ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa usprawiedliwiają okoliczności wskazane w ust. 2, tj. ochrona wartości tam wskazanych.

Wobec stanowiska skarżącej należy także podnieść, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.

Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również (co warto raz jeszcze dostrzec) obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może bowiem zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców (w tym skarżącej) wraz z małoletnim dzieckiem – [...], na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Małoletni [...] nie otrzymał w efekcie zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO) szczepionki przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi i krztuścowi oraz poliomyelitis, odrze, śwince, różyczce. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Wobec treści skargi podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Zważyć też raz jeszcze trzeba, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdza, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio, bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, a w stosunku do syna skarżącej – stał się on wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie – do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej.

Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.

Na koniec Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05). W niniejszej sprawie wniosek dowodowy sformułowany w skardze dotyczy wykazania okoliczności nieistotnych dla legalności zakwestionowanego postanowienia; dlatego też już z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.