Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 66/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 80, art. 77 § 1, art. 77 §  4, art. 107 § 3 art. 85 § 1 w zw. z art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 4 , art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 4 , § 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 16c
journal: Dz.U. 2005 nr 235 poz 2000
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia 8.08.2017r. znak: RSID.7214.4.19.2016 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 15.04.2016r., uzupełnionym w dniu 9.11.2016r., A. B.wystąpił o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi publicznej ul. [...]na działkę ewid. nr [...] w [...], mającego służyć do obsługi planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo- usługowego, zlokalizowanego na tej działce.

Decyzją z dnia 8.08.2017r. organ I instancji, działając w trybie art. 29 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., odmówił A. B. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ewid. 555/1 obręb 09) na działkę o nr ewid. [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że projektowany zjazd usytuowany byłby w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. X, w rejonie włączenia do ul. [...] ul. Y oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem. Ponadto projektowany zjazd przecina planowaną wydzieloną drogę rowerową, a tym samym narusza jej bezkolizyjność. Zdaniem organu obsługa komunikacyjna nieruchomości, na której wnioskodawca będzie prowadził działalność gospodarczą, powinna odbywać się z ul. Z. Z kolei udzielenie zgody na wykonanie zjazdu publicznego z drogi klasy G (głównej) – w sytuacji gdy działka ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej lokalnej (niższej klasy) – oznaczałoby naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosowanie zjazdów z drogi klasy G powinno mieć charakter wyjątkowy, gdy brak jest innej możliwości dojazdu – która to przesłanka nie została spełniona. Ponadto obecnie prawie dla wszystkich działek położonych po zachodniej stronie ul. [...] istniejący układ komunikacyjny zapewnia dojazd z innych dróg niż ul. [...]. Natomiast wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę wnioskodawcy spowoduje, że właściciele pozostałych działek położonych przy tej drodze również mogą domagać się wydania zgody na budowę zjazdu, a udzielenie im odmowy spotka się z zarzutem nierównego traktowania obywateli przez zarządcę drogi.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. B., wskazując na naruszenie art. 70, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 85 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a., art. 29 ust. 4 u.d.p., § 113 ust. 7, § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, art. 16c ustawy z dnia 31.01.1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2016r., poz. 625 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji wskazało, że odległość przedmiotowego zjazdu do skrzyżowania z D (dawna nazwa ul. E) wynosi ok. 300 m, natomiast najbliższy zjazd na drogę wewnętrzną do obsługi działek nr 200/8, 201/1, 200/10, 201/3,203/2 oddalony jest o ok. 185 m, a zjazd do działki nr 271 o ok. 330 m. Na ul. [...] obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, w rejonie wnioskowanego zjazdu nie ma sygnalizacji świetlnej. Skrzyżowanie ul. [...] z ul. X planowane jest do przebudowy na odcinku ul. [...] o długości 120 m i w obszarze tym znajduje się włączenie ul. Y i ul. V, a także miejsce wnioskowanego zjazdu. Organ podkreślił, że działka wnioskodawcy przylega bezpośrednio również do ul. Z, która jest drogą klasy L (droga lokalna), w przeciwieństwie do ul. [...], posiadającej klasę drogi G (droga główna). W tym zakresie Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że jakkolwiek § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, to zawarte w tej regulacji zalecenia ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. Dokonując analizy regulacji § 9 ust. 1 pkt 4, § 79 oraz § 113 rozporządzenia, wskazano że podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym wiąże się konieczność oceny możliwości wyłączenia bezpośredniego ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji na drogę publiczną i ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Ważąc interes publiczny i skarżącego jako właściciela nieruchomości Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji o odmowie wydania zezwolenia, uwzględniło, że droga gminna ul. [...] jest drogą klasy G, a więc jest to droga główna (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

Niezależnie od powyższego wskazano na zaplanowaną przebudowę skrzyżowania ul. [...] z ul. X, jak również przebudowę skrzyżowań ul. [...] z ul. [...], która jest częścią zadania inwestycyjnego pod nazwą "Poprawa jakości powietrza w uzdrowisku [...]poprzez działania w obszarze ekologicznego transportu i infrastruktury oświetleniowej w tym: Modernizacja systemu oświetlenia ulicznego w Gminie [...]i Niskoemisyjny system transportu miejskiego". Powyższe przedsięwzięcie, oprócz przebudowy ww. skrzyżowań, obejmuje także budowę drogi rowerowej (w tym na ul. [...] po stronie posesji wnioskodawcy) w formie ciągu pieszo-rowerowego, gdzie ruch rowerowy jest bezkolizyjny. Kolegium odniosło się również do tego, że trzy inne, pobliskie posesje posiadają drugie zjazdy z innej drogi publicznej, podkreślając, że powstały one przed wielu laty, przy innych uwarunkowaniach tj. m.in. przy innym natężeniu i organizacji ruchu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wnieśli A. B.i C. b., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez:

- bezzasadne i niczym nie poparte stwierdzenie, że "faktem powszechnie znanym jest natężenie ruchu na drogach jest znacznie większe niż w latach ubiegłych" bez wskazania w jaki sposób aktualne natężenie ruchu na tej konkretnej drodze gminnej - ul. [...]jest większe od natężenia wykazanego na tej drodze podczas poprzednich pomiarach, które dokonywane są zgodnie z przepisami w cyklach 5 - letnich,

- bezzasadne i niczym nie poparte stwierdzenie, że "zjazdy z dróg wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym" bez wskazania w jaki sposób zmniejszy bezpieczeństwo w ruchu drogowym ten konkretny i projektowany przez skarżących zjazd,

- wskazanie odległości projektowanego zjazdu do posesji skarżących od skrzyżowań, zjazdów na posesję i przejść dla pieszych bez wykazania, czy w ogóle zjazd ten oddziaływałby na którekolwiek ze skrzyżowań,

- wskazanie, że posesja skarżących posiada dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd do ul. Z z pominięciem okoliczności i bez wykazania, jaki rodzaj, albo jaki charakter ma ten zjazd, jak również z pominięciem okoliczności czy ul. Z została zaliczona do kategorii dróg publicznych (ze wskazaniem stosownej uchwały) oraz z pominięciem okoliczności, że jest to droga całkowicie żwirowa, nieutwardzona oraz w swoich parametrach nie spełniająca żadnych wymogów stawianych drogom publicznym oraz z pomięciem okoliczności i utrudnień związanych z dojazdem do jakiejkolwiek drogi publicznej zdolnej obsłużyć projektowany zjazd publiczny;

2. art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez wybiórczą ocenę, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, a w konsekwencji przyjęcie, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji tj.:

1) wskazanie i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych planach przebudowy skrzyżowania ul. [...] i ul. X – podczas gdy rozstrzygnięcie organu winno uwzględniać stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji,

2) wskazanie i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych planach ww. przebudowy bez wskazania daty uchwały i organu zatwierdzającego plan budżetowy Gminy [...]na rok 2017, 2018, 2019 ze wskazaniem pozycji w jakiej ta inwestycja została ujęta oraz jakie decyzje administracyjne zostały wydane w celu realizacji inwestycji,

3) wskazanie i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych planach ww. przebudowy z pominięciem okoliczności, a przede wszystkim bez zbadania czy inwestycja ta została w ogóle rozpoczęta, tym bardziej, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 10.11.2017r.,

4) oparcie rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na wyjaśnieniach organu I instancji, niepopartych żadnymi dowodami, że "zjazdy do działek 271, 331, 423 powstały przed wielu laty przy innych uwarunkowaniach" tj. bez wskazania w oparciu o jakie dowody, dokumenty i dane sformułowano takie twierdzenia oraz bez wskazania konkretnych lat lub przybliżonego czasookresu ich powstania,

5) oparcie rozstrzygnięcia tylko na wyjaśnieniach organu I instancji co do tego, że podwójne zjazdy do posesji powstały przy innym natężeniu i organizacji ruchu, z pominięciem i bez wskazania wyników obecnych pomiarów natężenia ruchu i pomiarów obowiązujących w czasie powstania zjazdów;

3. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zwartego rozstrzygnięcia w decyzji w tym w szczególności poprzez pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do szeregu zarzutów odwołania, tj.:

- zarzutu naruszenia art. 85 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia skarżących i zapewnienia im czynnego udziału w tych czynnościach, w tym w szczególności oględzin zjazdów w celu sporządzenia dokumentacji fotograficznej przy ul. [...] jak również oględzin posesji skarżących,

- zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na podaniu w sposób zbyt ogólny podstawy prawnej, jak również na nieprawidłowym określeniu wskazanej podstawy prawnej tj. poprzez podanie miejsca publikacji tekstu jednolitego ze zmianami,

- zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. polegającego na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przez uwzględnienie i dopuszczenie w charakterze dowodu "Projektu organizacji ruchu dla projektowanego skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]", pomimo zgłaszanych zastrzeżeń, że nie jest to dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez upoważniony podmiot i dotyczy przyszłej inwestycji, która w żaden sposób nie może być miarodajna dla oceny stanu faktycznego i prawnego na dzień wydawania decyzji administracyjnej,

- art. 16c ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych poprzez opatrzenie decyzji organu I instancji pieczęcią, której treść pozostaje w sprzeczności i narusza zasady stosowania pieczęci urzędowych,

4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie umieszczenia pouczenia o przysługujących skarżącym środkach prawnych,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz art. 7 i 77 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane bez wykazania, że konkretny planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego,

2. art. 29 ust. 4 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało odmową zezwolenia na lokalizację zjazdu z powodu tylko wskazania odległości do najbliższych skrzyżowań i zjazdów, podczas gdy ustawodawca zakazał jedynie lokalizacji zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania (tarczy skrzyżowania),

3. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności wskazywanie bezzasadnie, że nieruchomość skarżących posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej spełniający wymagania dla przeznaczenia danej nieruchomości polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wymagającej zapewnienia zjazdu publicznego,

4. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w tym w szczególności podawanie minimalnych odległości pomiędzy skrzyżowaniami na obszarze zabudowanym, które nie mają zastosowania do lokalizacji zjazdów (zjazd jest tylko włączeniem do posesji , a nie skrzyżowaniem),

5. § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi musi mieć dostęp z tej drogi, a w konsekwencji odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej,

6. art. 29 ust. 4 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, zwłaszcza przez organ I instancji, która miała wpływ na wynik postępowania i odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, iż wyrażenie zgody spowoduje, iż właściciele pozostałych działek położonych przy tej drodze również mogą domagać się wydania zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wadliwe i bez żadnego uzasadnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast doprowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty uzasadniające postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono A. B. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...]na działkę o nr ewid. [...] w [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że projektowany zjazd:

- przewidziany jest na ul. [...] (posiadającą klasę drogi G - droga główna), podczas gdy działka ta ma już zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, przylegając ul. Z o klasie L (droga lokalna),

- usytuowany byłby w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. X w rejonie włączenia do ul. [...] ul. Y oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem,

- przecinałby planowaną wydzieloną drogę rowerową, tym samym naruszając jej bezkolizyjność.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.2147 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem.

Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez Kolegium regulacji § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W tym miejscu podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę – zwłaszcza w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – dostęp ten jest zapewniony z innej strony. W wyroku z dnia 30.09.2015r. sygn. akt III SA/Łd 649/15 (http://cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że "nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp".

Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 K.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia – z powołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych – zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach – stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, brak podstaw by uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uchybieniem o takim charakterze z całą pewnością nie był brak ustosunkowania się przez Kolegium do wszystkich zarzutów obszernego, 10-stronnicowego odwołania, czy też podnoszone przez skarżących naruszenie art. 85 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a. – poprzez przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia skarżących. Podobnie ocenić należy zarzut dotyczący powoływania przez organ publikatorów aktów prawnych.

Ponieważ organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje ustalenia faktyczne organów za własne. W tym zakresie należy wskazać w szczególności na:

- mapę do celów projektowych z zaznaczeniem wnioskowanego zjazdu (k. 1),

- obszerny materiał fotograficzny (k. 22-26, k. 34-36, k. 112-113),

- książkę drogi (k. 114-116)

- wykaz, mapę i fotografie istniejących osiemnastu zjazdów oraz wnioskowanego zjazdu z ul. [...], z których wynika że zdecydowana większość z nich – w przeciwieństwie do działki skarżących – zapewnia nieruchomościom położonym przy tej ulicy dostęp do tej drogi publicznej, którego nie ma z innej strony, a jedynie trzy posesje posiadają drugi zjazd z innej drogi publicznej, przy czym na działce nr [...] mieści się pensjonat, na działce nr [...] mieści się ogólnodostępny, bezpłatny parking na ok. 90 miejsc postojowych, a zjazd z działki nr [...] planowany jest do likwidacji (k. 80-98),

- oświadczenie skarżących z dnia 14.06.2017r. o tym, że budynek powstający na działce, z której zaprojektowano przedmiotowy zjazd, będzie wykorzystywany na cele usługowe-mieszkalne (k. 43), która to okoliczność niewątpliwie uzasadnia stanowisko organów o zwiększeniu ruchu drogowego w tym, i tak dość ruchliwym, miejscu – w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. X w rejonie włączenia do ul. [...] ul. Y oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem,

- pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], w którym wskazano, że ul. [...] cyt: "charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu pojazdów. W 2015 roku doszło do niej do 22 kolizji drogowych, a w 2016 roku odnotowano 24 kolizje drogowe i 1 wypadek drogowy", które to zdarzenia drogowe odnotowano w szczegółowym wykazie (k. 20, 46-48),

W odniesieniu od ostatniego z ww. pism wyjaśnić trzeba, że organ I instancji zasadnie sięgnął po ten środek dowodowy – ustalając w rezultacie że ul. [...] cechuje duże natężenie ruchu pojazdów. Informacji takiej w szczegółowym zakresie – za okres od 2010 do 2014r. – nie można było bowiem uzyskać od Powiatowego Zarządu Dróg w [...], który nie wykonywał wówczas pomiarów natężenia ruchu drogowego (k. 21). Ponadto organy powołały się na pomiary natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniach ul. [...] z ulicami: [...], przeprowadzone w 2016r. na potrzeby budowy systemu ścieżek rowerowych i wyznaczenia tras niskoemisyjnego transportu miejskiego na terenie miasta [...](k. 49) – które wskazały, że średnie dobowe natężenie ruchu drogowego (SDR) na ul. [...] mieści się w przedziale od 1000 do 3000 pojazdów na dobę. Co się zaś tyczy zarzutów skarżących, kwestionujących stanowisko Kolegium o zwiększeniu się natężenia ruchu drogowego, to nie mogły one odnieść skutku z uwagi na treść art. 77 § 4 K.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała nr XLI/528/2014 z dnia 18.09.2014r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie zaliczenia dróg położonych na terenie gminy [...] do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie gminy [...] wraz ze stosownym załącznikiem (k. 120).

Odnosząc się do zarzutów skargi co do charakteru drogi - ul. Z, nie sposób podzielić stanowiska skarżących w tym zakresie, zwłaszcza że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w sytuacji, gdy dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżących posiada dostęp do drogi publicznej niższej klasy – L tj. ul. Z.

Zestawiając powyższe okoliczności z treścią cyt. przepisów, w ocenie Sądu, organ przekonująco wyjaśnił swoje stanowisko co do odmowy udzielenia A. B. zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) na działkę o nr ewid. [...]w [...]. W tym zakresie organ prawidłowo wskazał, powołując się na poglądy judykatury, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak już wskazano wyżej, działka skarżących ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, przylegając do ul. Z o klasie L (droga lokalna). Tymczasem wnioskodawca domaga się zgody na zlokalizowanie zjazdu mającego służyć do obsługi planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo-usługowego na ul. [...] (posiadającą klasę drogi G - droga główna). Powtórzyć przy tym trzeba, że zjazd - byłby usytuowany w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. X w rejonie włączenia do ul. [...] ul. Y oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem.

Zdaniem Sądu, w sytuacjach gdy dostęp do drogi publicznej jest już zapewniony (lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie) należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Przedstawione stanowisko stanowi odzwierciedlenie poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanych w wyrokach: z dnia 23.08.2007r. sygn. akt II OSK 1143/06, z dnia 9 października 2014r. o sygn. akt I OSK 426/13, dostępnych na http://cbois.nsa.gov.pl. W pierwszym z tych wyroków NSA stwierdził, że cyt: "nie zachodzi konieczność ustalania liczby zjazdów (z drogi publicznej) i wyjaśniania, jaka ich liczba byłaby optymalna, skoro z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że należy ograniczać do minimum liczbę zjazdów z dróg klasy G, na ich budowę zezwalać jedynie wówczas, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości, a optymalna (choć oczywiście niemożliwa do zrealizowania) byłaby sytuacja, gdyby takich zjazdów nie było w ogóle.

W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium słusznie zauważyło, że na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem – w przypadku zjazdów indywidualnych – warunków określonych między innymi w § 79 oraz § 113 rozporządzenia. Z regulacji § 113 ust. 7 rozporządzenia wynika bowiem, że dla drogi klasy G wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenie obsługi uczestników ruchu nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że planowany zjazd przecinałby planowaną wydzieloną drogę rowerową, tym samym naruszając jej bezkolizyjność. Jak wynika bowiem z prawidłowych ustaleń organów, skrzyżowanie ul. [...] z ul. X planowane jest do przebudowy na odcinku ul. [...] o długości 120 m, przy czym w obszarze tym znajduje się włączenie ul. Y i ul. [...], jak również miejsce wnioskowanego zjazdu. Przebudowa ww. skrzyżowania oraz przebudowa skrzyżowań ul. [...] z ul. [...] jest częścią zadania inwestycyjnego pod nazwą "Poprawa jakości powietrza w uzdrowisku [...]poprzez działania w obszarze ekologicznego transportu i infrastruktury oświetleniowej w tym: Modernizacja systemu oświetlenia ulicznego w Gminie [...]i niskoemisyjny system transportu miejskiego". Elementem przedmiotowego przedsięwzięcia jest także budowa drogi rowerowej w formie ciągu pieszo-rowerowego – gdzie ruch rowerowy jest bezkolizyjny tj. odseparowany od ruchu pieszych oraz od ruchu pojazdów mechanicznych.

W kontekście powyższego, uprawniony był wniosek Kolegium o konieczności zachowania zasady bezkolizyjności w odniesieniu do wnioskowanego zjazdu, przecinającego drogę rowerową – co zostało uwidocznione na odpowiedniej mapie (k. 67). W zaskarżonej decyzji wyjaśniono zarazem, że realizacja powyższej inwestycji, ujętej w planie budżetowym Gminy [...]na rok 2017r., przewidziana jest na lata 2017-2019. W związku z tym nie mogły odnieść skutku zarzuty zawarte w pkt I.2.1, I.2.2, I.2.3 skargi, zważywszy na wieloetapowość tak dużej inwestycji, jak również konieczność zarezerwowania na ten cel odpowiednich środków w budżecie z odpowiednim wyprzedzeniem. Rozpoczęcie bowiem każdej inwestycji gminnej wymaga uprzedniego zarezerwowania środków w budżecie przewidzianych na dany cel inwestycyjny, tak jak w sprawie niniejszej.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 16c ustawy z dnia 31.01.1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2016r., poz. 625 ze zm.) – w odniesieniu do pieczęci, którą opatrzono decyzję organu I instancji – to również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych (k. 104) decyzja organu I instancji opatrzona jest okrągłą pieczęcią zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis "Burmistrz Miasta i Gminy [...]" – co jest zgodne z art. 16c ust. 1 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci.

Odnosząc się do stanowiska skarżących o konieczności zastosowania pieczęci z herbem miasta, wskazać trzeba, że takie rozwiązanie jest jedynie fakultatywne, wobec czego nie było obowiązkiem organu. Zgodnie bowiem z art. 16c ust. 2 urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, przy czym odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej.

W tym stanie rzeczy, nie sposób zarzucić organom dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

/*

6