Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1029/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 ust.5
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 163
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Z. kwotę 39,20 zł (trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. "[...]" z dniem 1 czerwca 2013r. uzyskała zasiłek stały. Decyzja ta zmieniana była decyzją z dnia 9 sierpnia 2013r. znak: "[...]". Pismem z dnia 12 maja 2015 r. organ pierwszej instancji powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej. Decyzją z dnia 22 maja 2015 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" uchylono z dniem 30 kwietnia 2015r. decyzję własną z dnia 9 lipca 2013 r. przyznającą "[...]" zasiłek stały od dnia 1 czerwca 2013 r. gdyż w dniu 22 kwietnia 2015r. "[...]" poinformowała o zmianie sytuacji dochodowej swojej rodziny. Organ I instancji ustalił, że od marca 2015 r. na dochód własny rodziny składają się: renta męża w wysokości 1.073,06 zł (potrącenia z renty w wys. 317,87 zł dotyczą zadłużenia za mieszkanie i nie podlegają odliczeniu od dochodu) oraz zasiłek pielęgnacyjny "[...]" w wys. 153 zł. Łączny dochód 1.226,06 zł, przekracza kryterium dochodowe, które dla dwuosobowej rodziny wynosi 912,00 zł.

Od decyzji powyższej strona wniosła odwołanie podając, iż jest chora od dzieciństwa. Zarzuciła, iż w przypadkach innych osób pomoc społeczna jest przyznawana bez względu na wysokość dochodu. Strona podała, iż jest chora na raka i co miesiąc musi jeździć do "[...]" na kontrolę lekarską. Przebyła zabieg radioterapii. Nadto cierpi na nadciśnienie, padaczkę, zwyrodnienie stawów i depresję. Również mąż strony choruje i ponosi z tego tytułu koszty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" decyzją z dnia 20 lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania "[...]" od decyzji z dnia 22 maja 2015r. znak: "[...]" wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o uchyleniu własnej decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin uchylenia decyzji z dnia 9 lipca 2013r. znak: "[...]" i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż uchyliło z dniem 25 maja 2015r. decyzję z dnia 9 lipca 2013r. znak: "[...]" wydaną przez organ pierwszej instancji o przyznaniu zasiłku stałego (zmienioną decyzją z dnia 9 sierpnia 2013r. znak: "[...]").

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i wyjaśniło, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmian sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Dodało, że art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, iż zmiana sytuacji dochodowej jest podstawą uchylenia decyzji na niekorzyść strony, bez jej zgody, przy czym oczywistym jest, iż zmiana ta musi być tego typu, iż strona przestaje spełniać przesłanki do uzyskania przyznanego wcześniej świadczenia (przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, iż "[...]" prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Łączna wysokość dochodu rodziny wynosi 1226,06 zł, zaś na osobę w tej rodzinie 613,03 zł. Dochód na osobę w rodzinie "[...]" przekracza zatem kryterium dochodowe na osobę w dwuosobowej rodzinie (452,00 zł) i to o kwotę przekraczającą 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (613,03 - 452,00 = 161,03 co stanowi około 35 % z kwoty 452,00 zł). Z tego powodu "[...]" nie spełnia jednego z warunków do dalszego otrzymywania zasiłku stałego. Zdaniem SKO w "[...]" zaszła zatem podstawa do uchylenia decyzji przyznającej stronie zasiłek stały. Organ podkreślił też, że wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji pominął, iż uchylenie decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, bo uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Oznacza to iż tego typu decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Decyzja o uchyleniu zasiłku stałego mogła zatem, jako akt konstytutywny, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie. Nie mogła natomiast, jak orzeczono, sięgnąć swoim zakresem do zasiłku stałego należnego przed datą wydania tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 20 lipca 2015 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin uchylenia decyzji z dnia 9 lipca 2013 r. i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy w ten sposób, iż uchylono z dniem 25 maja 2015r. decyzję z dnia 9 lipca 2013r. wydaną prze organ pierwszej instancji.

Kolegium zgodziło się z uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały, kwestionując jedynie datę uchylenia tej decyzji , jednakże datę tę w dalszym ciągu błędnie ustaliło.

Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W przedmiotowej sprawie organy administracyjne za podstawę zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uznały zmianę sytuacji dochodowej skarżącej i w rezultacie przekroczenie kryterium dochodowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego takie jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji stanowią odstępstwo od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Przepis

art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczającym przełamanie zasady ochrony praw nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego.

Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008).

Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2337/03, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, mogła jedynie, jako akt konstytutywny, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego przez doręczenie lub ogłoszenie jej stronie, nie mogła natomiast sięgnąć swoim zakresem do zasiłku stałego pobranego przez skarżącą przed datą wydania tej decyzji.

Organ odwoławczy nie zweryfikował natomiast prawidłowo decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim Kolegium powołując się na konstytutywny charakter decyzji wydanej w trybie art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej samo błędnie określiło datę uchylenia decyzji z dnia 9 lipca 2013 r.

Najistotniejszym jednak wskazaniem dla zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 wynikającym z jego konstytutywnego charakteru decyzji wydanych na jego podstawie jest to, że znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki przykładowo decyzji, na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji zrealizowanej, to znaczy takiej, której skutki już zostały skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem.

Błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej doprowadziła do nieuprawnionej na gruncie przepisów eliminacji ostatecznej decyzji przyznających skarżącej zasiłek stały. Ponowie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zobligowany będzie dokonać poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.