Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 73/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 998
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 roku sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].10.2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Staroty Pilskiego (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...].09.2018 r. nr [...] o ustaleniu K. D. i K. K. (zwanym dalej: skarżący) odpłatności za pobyt ich syna - małoletniego A. D. w spokrewnionej rodzinie zastępczej - M. i J. D., za okres:

- od dnia [...].03.2018 r. do dnia [...].03.2018 r. - w wysokości [...] zł,

- od dnia [...].04.2018 r. do dnia [...].05.2018 r. - w wysokości [...] zł miesięcznie,

- od dnia [...].06.2018 r. do dnia [...].07.2031r. - w wysokości [...] zł miesięcznie,

- od dnia [...].08.2031r. do dnia [...].08.2031r. - w wysokości [...] zł.

Decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział III Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt [...]) z dnia [...] listopada 2017 r. małoletni A. D., ur. [...] sierpnia 2013 r., został umieszczony w spokrewnionej rodzinie zastępczej - M. i J. D.. Postanowienie stało się prawomocne dnia [...] marca 2018 r.

Następnie decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2018 r. przyznano rodzinie zastępczej, Państwu [...], świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego A. D. w kwocie [...]zł miesięcznie - od [...] marca 2018 r. do [...].05.2018 r., następnie od [...].06.2018 r. do [...].08.2031 r. w kwocie [...]zł miesięcznie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...].09.2018 r, na podstawie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 998 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa, u.w.r.s.p.z.), Starosta orzekło o ustaleniu K. D. i K. K. odpłatności za pobyt (ich syna) małoletniego A. D. w spokrewnionej rodzinie zastępczej (rodzice matki) - M. i J. D., za wskazane okresy, we wskazanych kwotach.

Od decyzji tej odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa), przejawiające się w tym, że organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ zaniechał ustalenia wysokości dochodu strony, który ma wpływ na ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

. art. 107 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej polegające na podaniu wyłącznie informacji o tekście jednolitym ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z pominięciem informacji o jej późniejszej nowelizacji oraz informacji o tekście jednolitym ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z informacją, że nastąpiła zmiana ustawy od czasu opublikowania tekstu jednolitego, podczas gdy prawidłowe powołanie podstawy prawnej powinno polegać na wskazaniu miejsca publikacji jego pierwotnego tekstu, jak i miejsca publikacji wszystkich zmian, które nastąpiły do daty wejścia w życie danego aktu prawnego do daty wydania decyzji;

. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa. poprzez:

- brak uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, podczas gdy obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych, którymi kierował się on w toku załatwiania sprawy;

- brak uzasadnienia prawnego decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i ograniczenie się organu do podania wyłącznie treści niektórych przepisów wskazanych jako podstawa prawna, podczas gdy obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie przyczyn zastosowania określonego przepisu i opisanie przebiegu przeprowadzonego procesu subsumcji;

. art. 8 Kpa. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

. § 6 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zwanej dalej: Uchwała ) i załącznika nr 1 do Uchwały poprzez ich niezastosowanie i określenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości 100% kwotę przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 u.w.r.s.p.z., podczas gdy uchwała nakazuje ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej według stawek określonych w załączniku nr 1 uchwały

. art. 194 ust. 1 u.w.r.s.p.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z datą wsteczną sprzed daty wydania decyzji, podczas gdy konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość;

. art. 193 ust. 1a u.w.r.s.p.z. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w sentencji decyzji, że za poniesienie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice dziecka odpowiadają solidarnie.

W odwołaniu podniesiono także okoliczność, iż skarżąca płaci (w drodze egzekucji komorniczej) alimenty.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...].10.2018 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskrzone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W ocenie SKO gdy A. D. został umieszczony w pieczy zastępczej - rodzinie zastępczej spokrewnionej, a rodzinie tej decyzją administracyjną przyznano świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, tj. świadczenia określone w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy - po stronie rodziców dziecka zaktualizował się obowiązek zwrotu kosztów pobytu syna w pieczy zastępczej. Podkreślono, że obowiązek ten nie jest uzależniony od spełnienia dodatkowych kryteriów, w szczególności wysokości dochodu rodziców - przesłanka taka nie została bowiem w powyższym przepisie sformułowana. W konsekwencji płacenie alimentów na dziecko ma znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Kolegium przyznało, iż zasadny okazał się zarzut braku wskazania publikacji zmian wprowadzonych do ustawy po ogłoszeniu jej tekstu jednolitego, jednak uznało, iż nie jest to jednak uchybienie rzutujące na treść merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów koncentrujących się na Uchwale w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej – organ wskazał, że została ona podjęta na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Według organu § 6 ust. 2 powyższej Uchwały należy rozpatrywać łącznie z jej § 1 oraz w kontekście tego, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W tych zaś okolicznościach postanowienia § 6 ust. 2 i załącznik nr 1 do Uchwały, nakazujące ustalanie opłaty ("ustala się opłatę", "tabela określająca wysokość opłat") za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka w zależności od kryterium dochodowego uchwalone zostały z oczywistym przekroczeniem granic upoważnienia określonego w art. 194 ust. 2, nakazując Staroście stosowanie określonych w załączniku stawek procentowych. W ocenie SKO, skoro Uchwała w § 6 ust. 2 i w załączniku nr 1 zawiera treści nie mieszczące się w dopuszczalnym zakresie przedmiotowej regulacji, żądanie ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie uznać należy za nieuprawnione.

Ubocznie organ wskazał, że § 6 ust. 2 Uchwały odwołuje się do dochodu na osobę w rodzinie osoby, tymczasem kwestionowany zapis § 6 uchwały pomija osoby samotnie gospodarujące - prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe. Tymczasem K. D. złożyła oświadczenie, że prowadzi obecnie samodzielne gospodarstwo domowe i we wspólnym gospodarstwie nie pozostają żadne inne osoby.

Kolejno Kolegium wywodziło, że sytuacja materialna rodzica wywołana w szczególności występowaniem negatywnych zjawisk społecznych wskazanych w § 7 ust. 1 Uchwały może być podstawą do odstąpienia na wniosek, lub z urzędu, od ustalenia opłaty. W tej mierze podniesiono, iż Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. badało sytuację K. D. i ustalając jej dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł nie znalazło podstaw do odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty. CO więcej - skarżąca nie złożyła wniosku w tym przedmiocie.

Naruszenia prawa nie można także, według organu, dopatrzyć się we "wstecznym" ustaleniu opłaty. Takie właśnie ustalenie opłaty jest prawnie dopuszczalne, na co wskazuje regulacja art. 193 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym opłatę ponoszą rodzice od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Wskazano że przepis powyższy dodany został ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1188) i obowiązuje od 09.08.2014 r.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że brak wzmianki w sentencji decyzji, że za poniesienie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Według organu to nie z decyzji bowiem, a z mocy przepisu ustawy wynika solidarny charakter odpowiedzialności rodziców za ustaloną opłatę i z powołaniem się na art. 193 ust. 1a ustawy każdy z rodziców będzie mógł dochodzić odpowiedniego roszczenia regresowego, jeżeli znajdzie ku temu podstawę prawną.

Opisaną na wstępie skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca, podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty z odwołania, z wyłączeniem zarzutów dotyczących nieprawidłowego powołania odstawy prawnej w decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, aczkolwiek skarga jedynie w części zasługiwała na uwzględnienie, z to ze względów wskazanych poniżej.

Przedmiot sprawy objęty skargą dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1a.). Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (ust. 2). Opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców (ust. 7).

W myśl art. 194 ust. 1 ustawy, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. (art. 194 ust. 2).

Z okoliczności sprawy wynika, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Sąd ustalenia te podziela i czyni podstawą dalszych rozważań.

Spór między stronami koncentruje się zasadniczo wokół kilku kwestii.

Po pierwsze jest to grupa stawianych organowi zarzutów o charakterze procesowym, które – w ocenie Sadu nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością usunięcia rozstrzygnięcia organu II instancji z obrotu prawnego. Pomimo niedoskonałości decyzji organu I instancji Sąd nie uznał, iżby uchybienia te formalne mogły mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania i jako nieistotnie nie wpłynęły na prawidłowość tak samego rozstrzygnięcia, jak prowadzonego postępowania. Co więcej zarzuty te są do pewnego stopnia gołosłowne, albowiem nie są poparte konkretnymi argumentami, pozostając na pewnym stopniu ogólności uniemożliwiającym ich weryfikację. Tymczasem kontrola dokonana przez Sąd nie wykazała, aby uchybienia procesowe o doniosłości prawnej zaistniały w sprawie. Odnosi się to zwłaszcza do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 8 Kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 Kpa dotyczącego nieprawidłowego powołania podstawy prawnej Sąd stanął na stanowisku, że o ile można uznać, że uchybienie to miało miejsce, co zresztą przyznał sam organ II instancji, o tyle nie wpłynęło to w żadne sposób na wynik postępowania. Co najwyżej można uznać, że przywołanie podstawy prawnej było niewłaściwe, jednak w żadnej mierze nie uniemożliwiło to identyfikacji przepisów prawnych będących postawą wydania decyzji organu I instancji. Wobec powyższego zarzuty strony w tej mierze nie zasługiwały na uwzględnienie.

Kolejną kwestią sporna między stronami było zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie § 6 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...].12.2011 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zwanej dalej: uchwała) i załącznika nr 1 do tej uchwały i określenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości 100% kwotę przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 u.w.r.s.p.z., z pominięciem wskazanych zapisów uchwały nakazujących ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej według stawek określonych w załączniku nr 1 do uchwały.

Sąd podziela stanowisko organu co do przekroczenia delegacji ustawowej w uchwale. Należy w tym miejscu wskazać, że w dniu 22 grudnia 2011 r. Rada Powiatu w P. podjęła uchwałę nr [...] r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 06 lutego 2012 r., poz. 785), która została wydana została na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Zakres dlegacji ustawowej obejmował kompetencję do sprecyzowania w sposób szczególny warunków zastosowania ulg w opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności, rozłożenia płatności na raty) bądź odstępowania od jej ustalania. Tymczasem w § 6 ust. 2 powyższej Uchwały wskazano, że w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka przekracza 100 % kryterium dochodowego, ustala się opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, według stawek określonych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasadnie podniósł te kwestie organ II instancji w decyzji. Treść § 6 ust. 2 i załącznika nr 1 do uchwały zawiera postanowienia nakazujące ustalanie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka w zależności od kryterium dochodowego, ergo w sposób oczywisty wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego określonego w art. 194 ust. 2 ustawy i narusza zasady ustalania opłaty określone w art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy. O ile zatem organ administracji jest obowiązany do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów w tym przepisów prawa miejscowego, w szczególności rzeczonej Uchwały, o tyle skoro w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawami, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym (rozporządzeniu) i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny (sprzeczny z ustawą) (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009, sygn. akt I OSK 1270/08 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim też rozstrzygnięciem Sadu i poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku będzie następnie związany organ administracji orzekający ponownie na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kolejnym zagadnieniem spornym była kwestia wypłacania (w drodze egzekucji komorniczej) alimentów na dziecko przez skarżącą. W tej mierze wskazać trzeba, iż należy odróżnić publicznoprawny obowiązek rodziców ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od prywatnoprawnych obowiązków alimentacyjnych rodziców względem dzieci. Jak te dwa obowiązki wpływają na siebie, w szczególności jakie roszczenia mogą mieć względem siebie rodzice obciążeni solidarnie obowiązkiem publicznoprawnym, jeśli inaczej kształtują się ich obowiązki alimentacyjne wobec dzieci, w szczególności, czy w grę mogą tu wchodzić roszczenia regresowe dłużnika solidarnego, nie należy do oceny sądu administracyjnego, gdyż nie jest to materia administracyjna lecz cywilna. W każdym razie decyzja administracyjna ustalająca wobec rodziców opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zob. art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) w żaden sposób nie ingeruje w obowiązki alimentacyjne rodziców względem dzieci, ustalone w wyroku sądu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015, sygn. akt I OSK 534/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie należy wskazać na niezasadność zarzutów strony co do niemożności wydawania decyzji z mocą obowiązującą wstecz. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu skargi i powołanej do niego argumentacji. Od dnia 19 września 2014 r., wobec jednoznacznej treści art. 193 ust. 1a u.w.r.s.p.z., nie ulega wątpliwości, że rozważana opłata ma być ponoszona przez rodziców od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a zatem jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r.s.p.z., musi nastąpić z mocą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, który co do zasady poprzedza dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Skuteczność temporalna ex tunc tego rodzaju decyzji ustalającej jest zatem zasadą, chyba że dzień doręczenia (ogłoszenia decyzji) będzie tożsamy z dniem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Pogląd ten, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16, LEX nr 2252662; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 157/17; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 672/16, opubl. internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadmienić jedynie można, że niezależnie od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 u.w.r., treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed ww. datą decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Dopuszczalne jest ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1a i ust. 6a ustawy prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż od dnia umieszczenia - a nie w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej - opłata jest ponoszona, o ile dziecko przebywa w pieczy zastępczej, a nie u rodziców (por. ww. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2171/16). W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyznania racji zarzutowi skargi o niemożliwości ustalenia opłaty za pobyt dziecka skarżącego w placówce opiekuńczo-wychowawczej z datą faktycznego umieszczenia dziecka w tej placówce. Z tych względów za prawidłowy Sąd uznaje sposób ustalenia przedmiotowej opłaty przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym sposób jej obliczenia.

Wszystkie powyższe wywody Sadu wskazują na prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja merytoryczna organu odwoławczego nie może się jedna ostać, a to z uwagi na stawiany w odwołaniu od decyzji Starosty i w skardze zasadny zarzut naruszenia art. 193 ust. 1a u.w.r.s.p.z. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w sentencji decyzji, że za poniesienie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice dziecka odpowiadają solidarnie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że sentencja decyzji musi zawierać w sobie wskazanie, że odpowiedzialność jest solidarna i sam fakt, iż okoliczność ta wynika z przepisów ustawy i jest jakoby oczywista nie może konwalidować tego uchybienia. Wbrew pozorom bowiem brak tego elementu rozstrzygnięcia może pociągać za sobą daleko idące skutki, w szczególności w zakresie możliwości przeprowadzania skutecznie i prawidłowo egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić powyższe wytyczne przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Z opisanych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.