Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1976/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 , art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 280/13 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 280/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w upadłości z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami wbudowanymi i infrastrukturą na działce nr [...] i [...] w miejscowości L.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. wystąpił do Wójta Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami na działce nr [...] i [...] w miejscowości L.

Decyzją z dnia [...] maja 2006r. (nr [...]) Wójt Gminy M. wydał decyzję uwzględniająca powyższy wniosek. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność tej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa tj. w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) dalej jako u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej także: jako rozporządzenie. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] sp. z o.o. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]) utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy. Organ potwierdził, że decyzję o warunkach zabudowy wydano bez uprzedniego przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ponadto teren inwestycyjny nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli sądowej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 marca 2010r. (sygn. akt II SA/Kr 1561/09) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]). Sąd I instancji stwierdził, że brak jest w aktach administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2006r. analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak również innych danych, które mogłyby stanowić źródło informacji o sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego do działek inwestycyjnych. Zwrócił uwagę, że warunki zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006r. zostały ustalone w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia. Ponadto sąd zauważył, że w aktach brak jest pełnomocnictwa od A. S. dla spółki, znajduje się jedynie od Z. K. jako osoby fizycznej. W ten sposób warunki zabudowy zostały ustalone dla podmiotu, który nie wystąpił z wnioskiem, co jest rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W jego ocenie do wyjaśnienia pozostaje też kwestia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2011r. (sygn. akt II OSK 1638/10) uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009r. NSA w przywołanym wyroku zwrócił uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w trybie zwykłym. W kwestii sporządzenia analizy urbanistycznej przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy NSA wypowiedział się, że przepisy rozporządzenia wskazują, że konieczne jest sporządzenie takiej analizy w formie dokumentu. Stwierdził dalej, że stan i treść dokumentów przedłożonych jako akta administracyjne nie pozwala dokonać jednoznacznej oceny, że taka analiza nie została w ogóle w sprawie przeprowadzona i sporządzona. NSA w omawianym wyroku podkreślił, że analiza jest obowiązkowym elementem postępowania przy ustalaniu warunków zabudowy, jednak w okolicznościach tej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nie została ona w ogóle przeprowadzona. Dalej – nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania wynikającymi z przepisów prawa. Podnoszone przez organ, jak i WSA w Krakowie główne przyczyny stwierdzenia nieważności (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa". NSA zwrócił także uwagę, że w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy zawarto stwierdzenie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji na działkach sąsiednich. Brak ustalenia co do tej okoliczności, a dopiero wykazanie sprzeczności między tymi ustaleniami, a zasadą "dobrego sąsiedztwa" czyli art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. daje podstawę do uznania, że rażąco naruszono ten przepis.

Po wydaniu powyższego wyroku sprawa wróciła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2009r. i orzekło co do istoty w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006r. (nr [...]) – decyzja SKO w K. z dnia [...] lutego 2012r. ([...]). Kolegium w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjęło, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wady te mogłyby zostać uwzględnione w postępowaniu zwykłym.

Skargę do WSA w Krakowie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie L. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012r. (sygn. akt II SA/Kr 576/12) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji mając na uwadze wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011r. (sygn.. akt II OSK 1638/10) podzielił stanowisko organu, że naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i tym samym nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd ten jednak zauważył, że występuje zagadnienie, które do tej pory nie było przedmiotem rozważań zarówno SKO w K., jak również sądów administracyjnych. Mianowicie dotyczy to podstawy nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że została wydana na rzecz podmiotu, który nie istniał zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. na rzecz spółki L. Wniosek o wydanie decyzji z dnia [...] września 2005r. złożył pełnomocnik Z. K. jako osoby fizycznej, lecz wnioskodawca został określony jako "Z. K. – "L." s p. z o.o. w org.". Spółka została zarejestrowana w dniu [...] lipca 2006r, natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] maja 2006r. i skierowana do Z. K. "L." sp. z o.o. Zdaniem sądu I instancji decyzja została skierowana do podmiotu niemożliwego do zdefiniowania. Adresatem decyzji mogła być spółka jako osoba prawna lub Z. K. jako osoba fizyczna. Decyzję o warunkach chciała uzyskać jednak spółka, a zatem Z. K. jako jedyny jej udziałowiec nie mógł być stroną postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że być może (nie wynika to z akt), Z. K. jako zarząd spółki w organizacji miał prawo do jej reprezentowania. W konkluzji WSA w Krakowie stwierdził, że opisana sytuacja wydaje się odpowiadać hipotezie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem nie ma podstaw, aby twierdzić, że Z. K. był stroną w sprawie.

Wskutek opisanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012r. (sygn. akt II SA/Kr 576/12), który stał się prawomocny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. ([...]) utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2009r. ([...]), przy czym jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy przyjęto art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012r. stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, czyli Z. K. "L." s p. z o.o. W ocenie SKO podmiot taki nie istniał i nie istnieje. Adresatem decyzji może być osoba fizyczna lub osoba prawna, nie zaś kompilacja tych dwóch podmiotów. Ponieważ decyzja została skierowana do podmiotu, który nie istniał tj. nie miał zdolności administracyjnej, to oznacza, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Rozważając kwestię stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części tj. w odniesieniu do Z. K. Kolegium stwierdziło, że jedynie gdyby decyzja ta została skierowana jednocześnie do strony (tj. syndyka masy upadłości) i osoby nie będącej stroną (tj. Z. K.) wówczas istnieje możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 280/13), obecnie zaskarżonym skargą kasacyjną, oddalił skargę L. sp. z o.o. w upadłości reprezentowaną przez syndyka masy upadłości na decyzję SKO w K. z dnia [...] grudnia 2012r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócił uwagę, że ocena działalności organów administracji publicznej była przedmiotem oceny sądów administracyjnych i ostatni wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012r. (sygn. akt II SA/Kr 576/12) stanowi odniesienie dla orzekającego obecnie składu stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zdaniem sądu I instancji słusznie Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] maja 2006r. dotknięta jest wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem skierowane do podmiotu nieistniejącego i nie posiadającego zdolności prawnej. Decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, bo takowym nie może być podmiot nieistniejący. Sąd zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo udzielone w tym postępowaniu przez Z. K. nie obejmowało umocowania do występowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym wniosek złożony przez A. S. nie mógł wszcząć postępowania i doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że zostało przesądzone, że Z. K. jako jedyny udziałowiec spółki oraz osoba fizyczna nie był stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy. Nawet gdyby z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła spółka, to wniosek nie został złożony przez organ reprezentujący ją na zewnątrz, czy też pełnomocnika nieprawidłowo umocowanego. W konkluzji zdaniem Sądu decyzja o warunkach została skierowana do podmiotu nieistniejącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Syndyk masy upadłości L. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi syndyka w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszyła przywołane przepisy k.p.a. przyjmując, iż decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą nieważności polegającą na skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną w sprawie,

- art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzącego do niewłaściwego ustalenia, że decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego,

- art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak bytu adresata decyzji stanowi przesłankę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz decyzja o warunkach została dotknięta w całości wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (winna być stwierdzona nieważność jedynie w części odnoszącej się do Z. K.),

- art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania bez udziału strony, w związku z brakiem należytego umocowania, należy zakwalifikować jako wadę powodującą nieważność decyzji kończącej podczas gdy taki stan odpowiada hipotezie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. niezawinionemu brakowi udziału strony w postępowaniu,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2011r. (sygn.. akt II OSK 1638/10), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,

- art. 141 § 4 p.p.s.a

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił (powołując stwierdzenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2012r.), że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpiła spółka L. i ona powinna być adresatem decyzji. Oznacza to, że stroną była spółka w organizacji, natomiast Z. K. została wskazany jako jedyny członek zarządu tej spółki uprawniony do jednoosobowej reprezentacji. Ponieważ spółka nie była jeszcze wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego wskazanie Z. K. było konieczne choćby do kierowania korespondencji. Status strony miała spółka w organizacji, nie zaś prezes zarządu tj. Z. K.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie doszło do skierowania decyzji o warunkach zabudowy do osoby nie będącej stroną w sprawie pomimo niefortunnego oznaczenia adresata decyzji, tym samym niezasadnie zastosowano art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto brak bytu prawnego podmiotu nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie wówczas gdy osoba, do której skierowano decyzję jako osoby nie będącej stroną w sprawie, istnieje. W przypadku tego przepisu jednostka ma zdolność prawną, ale nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a., nie ma bowiem interesu prawnego lub obowiązku prawnego.

Dalej skarga kasacyjna podnosi, że WSA w Krakowie powinien przyjąć, że albo podmiot będący adresatem decyzji nie istnieje, albo uznać za stronę postępowania spółkę L. i wtedy – stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy tylko w części dotyczącej Z. K.

W kwestii stanowiska WSA w Krakowie, że pełnomocnik spółki był nienależycie umocowany to taka sytuacja odpowiada normie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to jest niezawinionemu brakowi udziału strony w postępowaniu.

Omawiając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarga kasacyjna podnosi, że wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2011r. zostało przesądzone, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, obecnie rozpoznając skargę sąd I instancji władny był zająć się wyłącznie badaniem, czy decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, przy czym skarga kasacyjna jako podstawę kasacyjną przywołuje jedynie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania. Jednocześnie jednak prawie w każdym z zarzutów wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis uznawany jest za normę prawa materialnego. Kwalifikacja zatem przez skarżącego kasacyjnie powyższej normy jako przepisu proceduralnego nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego. Błędne zatem przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zamiast pkt a) nie miało znaczenia przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej. Wyznaczony skargą kasacyjną zakres sprawy dotyczy naruszenia przepisu prawa materialnego w powiązaniu ze wskazanymi w niej przepisami procesowymi regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym.

W związku z powyżej wykazanym dualizmem podstaw kasacyjnych rozpatrywanie zarzutów skargi kasacyjnej winno następować tak jakby została ona oparta na dwóch podstawach kasacyjnych. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA WSA 2005, Nr 6, poz. 120).

Podzielając ten pogląd należy podkreślić, że wskazana zasada może doznawać wyjątku, ponieważ w pewnych sprawach konieczne i celowe do prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej jest zachowanie odwrotnej kolejności lub też kontrola może odbywać się równolegle. Badając podniesione zarzuty równolegle przy ostatecznym stwierdzeniu, że uwzględnienie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego czyniłoby zbędnym badanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ okoliczności przy wyjaśnianiu których doszło do naruszenia procedury, były obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy możliwe jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi (vide wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt I GSK 230/12).

W niniejszej sprawie – z racji tego, że Naczelny Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na normie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - co do części zarzutów o charakterze procesowym należy uznać za zbędne ich badanie. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej bowiem zostały podniesione zarzuty dalej idące, które usprawiedliwiały zastosowanie art. 188 p.p.s.a., nie zaś tylko uchylenie wyroku wydanego przez sąd I instancji.

Przechodząc do ich omówienia Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. musi zostać powiązany w niniejszej sprawie z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. - bowiem NSA wyrokiem z dnia 18 listopada 2011r. (sygn. akt II OSK 1638/10) uchylił także zaskarżone rozstrzygnięcie organu.

Mianowicie organ, co zostało zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, ostatecznie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy została skierowana do podmiotu nieistniejącego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem jak słusznie wywodzi skarga kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za własny pogląd zaprezentowany w przywołanych w niej wyrokach NSA - wadliwość taka kwalifikowana może być jako rażące naruszenie prawa, co uzasadniałoby (w przypadku zaakceptowania tego stanowiska) wskazanie podstawy prawnej takiej wadliwości art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, przy czym jako podstawę faktyczną przyjął okoliczność zupełnie nową, która nie była przedmiotem rozważań organu administracji rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009r. przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w wyroku tym zawarł jednoznaczną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, którymi w świetle art. 153 p.p.s.a. związane było zarówno Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i rozpoznający skargę od decyzji SKO z dnia [...] lutego 2012r. - WSA w Krakowie (wyrok z dnia 14 sierpnia 2012r.). Wskazania te dotyczyły zbadania przesłanki rażącego naruszenia prawa w świetle przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia. Organ w decyzji z dnia [...] lutego 2012r. wypowiedział się w tej kwestii dochodząc do wniosku, że w świetle wytycznych NSA nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa materialnego z zakresu planowania i zagospodarowania. Stanowisko to podzielił WSA w Krakowie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r., który jest prawomocny. W tej sytuacji procesowej pierwsza decyzja Kolegium wydana w dniu [...] maja 2009r. orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy z racji tego, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrokiem NSA oraz wydanym następnie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012r. (sygn. akt II SA/Kr 576/12).

W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006r. (nr [...]) toczy się od 2008r. Jako podstawę faktyczną procedowania w przedmiocie nieważności tej decyzji organy przyjmowały nieprawidłowości w sporządzeniu bądź wręcz brak dokumentu wymaganego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy tj. analizy architektoniczno-urbanistycznej. NSA rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2010r. (sygn. akt II SA/Kr 1561/09) oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006r., podkreślił, że nie przesądza czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności czy do odmowy stwierdzenia nieważności warunków zabudowy. Sąd ten jedynie ukierunkował postępowanie stwierdzając, że stan i treść dokumentów przedłożonych jako akta administracyjne nie pozwala dokonać jednoznacznej oceny, że analiza urbanistyczna nie została w ogóle w sprawie przeprowadzona i sporządzona. NSA w omawianym wyroku podkreślił, że analiza jest obowiązkowym elementem postępowania przy ustalaniu warunków zabudowy, jednak w okolicznościach tej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nie została ona w ogóle przeprowadzona. Dalej stwierdził, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania wynikającymi z przepisów prawa. W ten sposób NSA poddał organowi pod rozwagę konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy ustalony sposób zabudowy nie będzie pozostawał w sprzeczności z zagospodarowaniem na działkach sąsiednich.

Kolegium wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012r. – w związku z wiążącym wyrokiem NSA - przeprowadziło rozważania (bez prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego) i doszło do konkluzji, że poprzednio przyjęte ustalenia są wadliwe i obecnie w tym samym stanie faktycznym konieczna jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r. w krótkim fragmencie rozważań zaakceptował powyższe stanowisko, a wyrok ów jest prawomocny.

Wobec powyższego pierwsza decyzja SKO z dnia [...] maja 2009r., stwierdzająca nieważność warunków zabudowy pozostaje w sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji - w opisanej sytuacji procesowej - narusza art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do najważniejszego zarzutu skargi kasacyjnej zwalczającego stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z racji zupełnie nowej podstawy faktycznej tj. skierowania decyzji o warunkach zabudowy do podmiotu nieistniejącego i tym samym naruszenia - art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że oznaczenie strony postępowania jako "Z. K. – "L." sp. z o.o. " nie jest prawidłowe. Wskazuje bowiem na dwa odrębne prawnie osoby: osobę fizyczną oraz osobę prawną. Zgodnie zaś z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego może być osoba fizyczna lub osoba prawna. W niniejszej sprawie jednak podmioty te pozostają w związku, gdyż Z. K. od samego początku tj. od daty zawarcia aktu notarialnego, jest jedynym członkiem zarządu uprawnionym do jednoosobowej reprezentacji – wbrew temu co twierdzi sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym ustalenia sądu I instancji, że Z. K. swoje uprawnia do udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wywodzi z racji tego, że jest udziałowcem są nieprecyzyjne. W istocie Z. K. jest jedynym udziałowcem, ale jednocześnie pełni funkcję jednoosobowego członka zarządu. Zgodnie zaś z art. 201 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i ją reprezentuje. Oznacza to prawo Z. K. do występowania, wypowiadania się i aktywnego udziału w imieniu spółki.

Pozostaje jednak do rozważenia na ile takie sformułowanie strony uzasadnia tak daleko idący skutek jakim jest nieważność decyzji administracyjnej. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż podstawa nieważności decyzji administracyjnej wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji kiedy podmiot ma zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, lecz nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w danym postępowaniu. Zdolność tę ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Taką zdolność miała spółka z o.o., która jeszcze nie została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym i jako taka pozostawała spółką w organizacji, której to przepisy k.s.h. nadają zdolność prawną. Cechą tych spółek jest to, że poza zdolnością prawną mają inne atrybuty: zdolność do czynności prawnych (możliwość nabywania praw i zaciągania zobowiązań), zdolność sądową (mogą pozywać i być pozywane), działają pod własną (spółki) firmą. Są one wyodrębnione organizacyjnie i majątkowo. Mają zdolność układową i upadłościową. Spółka taka może być w pełni aktywnym podmiotem prawa. W niniejszej sprawie, na co już wskazywał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r., decyzję o warunkach zabudowy chciała uzyskać sp. z o.o., nie zaś Z. K. Natomiast Z. K. był jedyną osobą, która władna była reprezentować tę spółkę. Wobec powyższego spółka istniała, również Z. K. miał pełną zdolność do czynności prawnych, zaś spółka miała interes prawny jako inwestor do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja zatem została skierowana do podmiotu posiadającego zdolność prawną, choć niepoprawnie opisanemu. Wystarczyło bowiem wskazanie jedynie pełnej nazwy spółki.

Nie znajduje oparcia w ustalonym stanie faktycznym konkluzja sądu I instancji, że decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego. W istocie formalna ocena adresata decyzji o warunkach zabudowy mogłaby prowadzić do takiego wniosku. Rozumowanie to jednak jest błędne, bowiem nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy. Przede wszystkim skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego stanowić mogłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 147/10). Daleko jednak ważniejsza jest inna kwestia, mianowicie podmiotem, który domagał się wydania warunków zabudowy od początku była spółka, natomiast pozycja Z. K. wynikała wyłącznie z tego, że był jedyną osobą mającą możliwość składania oświadczeń woli w imieniu tej spółki. Dopisanie nazwiska tej osoby do nazwy inwestora nie wpływało na nabycie praw i obowiązków wynikających z decyzji przez zainteresowaną spółkę. W tej sytuacji faktycznej przyjęcie, że decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego byłoby nadużyciem prawa. Jak podkreślił NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1638/ - przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, lecz nie było to naruszenie dyskwalifikujące podjęte rozstrzygnięcie. Nie wpływało ono na prawa i obowiązki podmiotu uprawnionego z decyzji, nie wystąpiły też żadne spory czy wątpliwości do osoby uprawnionej z omawianej decyzji.

Nie usprawiedliwiają także stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach podniesione przez sąd I instancji okoliczności związane z udzieleniem pełnomocnictwa. W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy doręczanie pism odbywało się na spółkę, choć ponownie ze zbędnym wskazaniem danych jej prezesa. Podmiot ten uczestniczył bezpośrednio w postępowaniu, bez udziału pełnomocnika. Prawdą jest, że wniosek o wydanie decyzji nie został podpisany przez Z. K., nie mniej jednak poprzez dalsze czynności uchybienie to zostało konwalidowane. Jako wnioskodawca była traktowana spółka bezpośrednio uczestnicząca w postępowaniu. Uchybienie to w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak również wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazując na podstawy faktyczne i prawne omówione w niniejszym wyroku wyda decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006r. (nr [...]) wydanej przez Wójta Gminy M.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy 203 pkt 2 p.p.s.a., przy czym uwzględniono jedynie koszty postępowania przed sądem I instancji wobec braku wniosku o ich zasądzenie w skardze kasacyjnej.