Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 513/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.11a ust.1, art.11f ust.1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 513/19

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...].06.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", oraz na podstawie art.11a ust.1, art.11f ust.1, art. 16 ust. 2, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 2031 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą" lub "specustawą drogową", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].04.2017r. (data wpływu), uzupełnionego w dniu [...].05.2017r. (data wpływu), E. Z., działającej z upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w [...] w sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na przebudowę/rozbudowę drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...] oraz nr [...], m. [...] gmina [...] powiat [...]i, województwo [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Zarząd Powiatu w [...] na przebudowę/rozbudowę drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...] oraz nr [...], m. [...], powiat [...], województwo [...] w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (oznaczonego linią przerywaną koloru szarego na mapach stanowiących załącznik nr [...] do niniejszej decyzji) obejmującego następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów:

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid.[...].

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...].

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid.[...]

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid. [...], [...].

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

- gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W decyzji tej Starosta określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określił linie rozgraniczające teren, określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdził podział nieruchomości, ustalił nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Powiatu [...], zatwierdził projekt budowlany pn. "Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej nr [...] [...] na odcinku [...] oraz nr [...] m. [...]", określił szczególne warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określił obowiązki budowy i okres użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określił obowiązki i termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, określił szczegółowe wymagania dotyczących nadzoru na budowie, określił obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia, określił obowiązek przebudowy innych dróg publicznych, określił obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, określił obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, określił termin wydania nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. S. (dalej również jako: "skarżący") w zakresie projektu podziału jego działki nr [...], obręb [...] ze względu na niezgodność szerokości granicy od strony drogi powiatowej ul [...] działka nr: [...].

Podniósł, że od zawsze od strony ulicy [...] działka ta miała szerokość [...] metrów, a w aktualnym projekcie ma ona szerokość [...] metra. W roku 2015 na mapie granica ta miała jeszcze szerokość [...] metra. Wskazał, że w zeszłym roku między innymi na jego działce przeprowadzono ustalenie granic nieruchomości i to w tym momencie zmniejszyła się szerokość tej granicy. To ustalenie granic nie zostało przeprowadzone prawidłowo, ponieważ nie podpisywał żadnego protokołu granicznego, jak również nie był zawiadomiony o czynnościach przeprowadzenia ustalenia granic w tamtym okresie dla działki [...] w miejscowości [...]. Wniósł o ponowną weryfikację przebiegu tej granicy i odszukanie przez wykonujących podział kamieni granicznych od strony granicy z działką [...] dla której w latach 70-tych zostały zakopane kamienie, a nie zostały one odszukane przy ostatnich pracach geodezyjnych.

Dnia [...].07.2017 r. skarżący wycofał swoje odwołanie od decyzji Starosty [...] pod warunkiem odszukania punktów granicznych działki nr [...] z działką nr [...] (droga powiatowa) przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w początkowej fazie budowy drogi. Następnie pismem z dnia [...].01.2018 r. (data złożenia w Starostwie Powiatowym w [...]: [...].01.2018 r.) skarżący wniósł o przekazanie akt wraz z odwołaniem do Wojewody stwierdzając jednocześnie, iż toczy się postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną działkę, a odwołanie nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy. Skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...].03.2018 r. informując, iż odwołanie zostało cofnięte pod warunkiem odszukania kamieni granicznych oraz prawidłowego ustalenia powierzchni nieruchomości. Oświadczył jednocześnie, że domaga się rozpatrzenia swojego odwołania.

Wojewoda decyzją z [...].04.2019r., nr [...]:

I. Uchylił w całości rysunki Nr [...] Mapa przedstawiająca projektowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego zagospodarowania terenu, stanowiące załączniki nr [...] do zaskarżonej decyzji, zawierające linie rozgraniczające teren i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków: czterech arkuszy mapy zawierającej linie rozgraniczające teren (rysunki Nr [...] Mapa przedstawiająca projektowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego zagospodarowania terenu), które stanowią integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako odpowiednio załączniki nr [...]

II. Orzekł poprzez zastąpienie, w punkcie [...] na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wersie [...] licząc od dołu strony, słów: oznaczone pogrubionym drukiem słowami: wskazane w kolumnie [...] "Nr działki zajętej pod realizację inwestycji".

III. Orzekł poprzez wykreślenie, w punkcie [...] na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wersie [...] licząc od góry strony, słów: pkt [...]

IV. Orzekł poprzez zastąpienie, w punkcie [...] na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wersach [...] licząc od góry strony, słów: Planowana inwestycja nie koliduje z celami obronności i bezpieczeństwa państwa słowami: należy utrzymać (nie pogorszyć) dotychczasowe parametry objętego inwestycją odcinka drogi wojewódzkiej nr [...].

V. Orzekł poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości o nr. ewid. [...] ark. [...] obr. [...] na następujące działki: o nr. ewid. [...] - stanowiącą własność dotychczasowego właściciela i o nr. ewid. [...] - zajętą pod realizację inwestycji, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości wykonaną przez geodetę uprawnionego D. W., przyjętą przez Starostę [...] do zasobu powiatowego dnia [...].02.2019 r. i zaewidencjonowaną pod nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...].

VI. Orzekł poprzez zastąpienie, w Tabeli nr [...] w punkcie [...] na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w kolumnie [...]. w wierszu [...] licząc od góry strony, numeru: [...] numerem: [...] oraz w kolumnie [...]. w wierszu [...] licząc od góry strony, numeru: [...] numerami: [...], [...].

VII. Orzekł poprzez zastąpienie, w punkcie [...] na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wersach [...] licząc od dołu strony, słów: oznaczone pogrubionym drukiem słowami: wymienione.

VIII. Uchylił w całości rysunki Nr [...] Plan zagospodarowania terenu w Tomie [...] Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków: Nr [...] Projekt zagospodarowania terenu, które stanowią integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako odpowiednio załączniki nr [...]

IX. Uchylił w całości rysunki Nr [...] Plan sytuacyjny w Tomie [...]. Projekt budowlany, branża drogowa, stanowiącym załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków: Nr [...] Plan sytuacyjny, które stanowią integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako odpowiednio załączniki nr [...]

X. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że po przeanalizowaniu zgromadzonych akt organ odwoławczy kilkakrotnie wezwał Starostę [...] do uzupełnienia akt sprawy o dowody i wyjaśnienia. Organ udzielał odpowiedzi na wezwania organu odwoławczego, uzupełniającego materiał dowodowy.

Biorąc pod uwagę udzielone wyjaśnienia i wprowadzone korekty organ II instancji uznał zgromadzoną dokumentację za kompletną. W związku z powyższym, działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 ustawy, pismem z dnia [...].09.2018 r. zawiadomił pełnomocniczkę zarządcy drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji do dnia [...].10.2018 r., a także zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...].11.2018 r. Pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń i w BIP [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] od dnia [...].10.2018 r. do dnia [...].10.2018 r" na tablicy ogłoszeń i w BIP Urzędu Gminy [...] od dnia [...].10.2018 r. do dnia [...].10.2018 r. oraz na tablicy ogłoszeń i w BIP Starostwa Powiatowego w [...] od dnia [...].10.2018 r. do dnia [...].10.2018 r., a także opublikowane w prasie lokalnej ("[...]") dnia [...].10.2018 r.

Organ I instancji, opierając się na oświadczeniu o wycofaniu odwołania, zawartym w piśmie skarżącego z dnia [...].07.2018 r., uznał swoją decyzję za ostateczną z dniem [...].07.2017 r. i pismem z dnia [...].08.2017 r. przekazał ją do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w związku z czym na mapie do celów projektowych, przyjętej przez Starostę [...] do zasobu powiatowego dnia [...].02.2019 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], w miejscu działki [...] widnieją działki [...] i [...].

Biorąc pod uwagę wprowadzone zmiany Wojewoda ostatecznie uznał zgromadzoną dokumentację za kompletną.

Wojewoda uznał, że decyzja Starosty [...] spełnia wymogi ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ wskazał przyczyny, z powodu których uchylił część postanowień decyzji I instancji.

Odnośnie wniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących szerokości granicy należącej do niego działki nr [...] ark. [...] obr. [...], [...] oraz ustalenia punktów granicznych nieruchomości organ wskazał, że ustalanie przebiegu istniejących granic nie jest częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Załączniki graficzne do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej muszą być wykonane na mapach przyjętych do właściwego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapy te, jako dokumenty urzędowe sporządzone przez upoważniony do tego organ, korzystają z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Mapa zawierająca projekt podziału nieruchomości - w tym działki oznaczonej nr. ewid.[...] ark. [...] obr. [...], [...], stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji Starosty [...], została wykonana przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...].10.2016 r. i zaewidencjonowana pod nr. [...] Powierzchnia ww. działki, uwidoczniona w tabeli na mapie z projektem podziału nieruchomości, jest zgodna z danymi widniejącymi w wypisach z rejestru gruntów z dnia [...].04.2017 r. oraz z dnia [...].05.2017 r., znajdujących się w aktach sprawy. Opatrzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich weryfikacji przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno-kartograficzną, i dlatego kwestionowanie poprawności i legalności sporządzenia tych opracowań może być skutecznie dokonywane jedynie w postaci przedstawienia nowej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.11.2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1528/08). Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu (nowej dokumentacji geodezyjno- kartograficznej) na skuteczne podważenie prawdziwości ww. dokumentu. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że ewentualny spór dotyczący przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr. ewid.[...] ark. [...] obr. [...], [...] (własność skarżącego) i sąsiadującą z nią działką [...] ark. [...] obr. [...], [...] (własność innych osób prywatnych) pozostaje bez wpływu na przebieg inwestycji, która obejmuje pas gruntu na całej szerokości tych działek (równoległy do istniejącej drogi - działki nr [...]).

Skargę na powyższą decyzję ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak [...]).

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiały dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnych i nieodnoszących się do istoty sprawy stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na błędy w dokumentacji geodezyjnej;

4. obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej, a w szczególności poprzez naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istoty prawa własności nieruchomości w następstwie błędnego ustalenia granic działki wywłaszczonej;

5. art. 11 d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474 ze zm.) poprzez sporządzenie map zawierających projekt podziału nieruchomości (dz. nr [...], ark. [...] obręb [...]) niezgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący podnosił na etapie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i potwierdził to także na etapie wyceny nieruchomości, że podział jego działki został dokonany wadliwie. Geodeta ustalając linie rozgraniczające teren w obrębie działki stanowiącej własność skarżącego nie zachował reguł wymaganych dla prac geodezyjnych, tj. nie ustalił przebiegu granic nieruchomości, a w oparciu o "stan upraw" ustalił nie tylko linię rozgraniczającą, która stała się podstawą do sporządzenia mapy projektowanego przebiegu drogi, ale również dokonał podziału nieruchomości w ten sposób, że ustalił nowy przebieg granic różniący się znacząco od przebiegu widniejącego dotychczas w zasobach geodezyjnych. Na skutek tego podziału D. S. utracił grunt nie tylko pod drogę publiczną, ale również jego działka na całej długości graniczącej z sąsiadem została zmniejszona o metr, co stanowi ogółem [...] m kw.

Wskazał, że decyzja Starosty została przedwcześnie, tj. przed rozpoznaniem jego odwołania, uznana za ostateczną i stanowiła podstawę wpisu w KW [...] Wpis ten został uchylony postanowieniem Sądu Apelacyjnego. Z tego tytułu został narażony na koszty postępowania i uniemożliwiono mu rozporządzanie nieruchomością. Na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty dokonano także wpisów do powiatowego zasobu geodezyjnego.

Skarżącemu nie chodziło o ustalenie punktów granicznych, jak błędnie twierdzi organ II instancji, ale o ustalenie i przeprowadzenie prawidłowego podziału działki nr [...] ark. [...] w celu wyodrębnienia działki, która miała być przeznaczona pod drogę publiczną. Skarżący ma pełną świadomość, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11). Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedsięwzięcia drogowego.

W sprawie chodziło jednak o weryfikację dokumentów sporządzonych przez geodetę, a było to możliwe w postępowaniu odwoławczym, co pokazuje zaskarżona decyzja. W toku postępowania odwoławczego w sprawie innych działek dokonano zmiany map, a tym samym załączników do decyzji.

Organ II instancji uchylił się w całości od zbadania zarzutu dotyczącego nieprawidłowości przy rozgraniczeniu gruntów. Nie wziął pod uwagę zarzutu zgłaszanego w tracie pomiarów oraz powodów cofnięcia odwołania pod warunkiem. Nie odniósł się także do zarzutu zmiany kształtu działki oraz jej powierzchni.

To, że mapy przyjęte do właściwego powiatowego zasobu geodezyjno - kartograficznego traktować należy jako dokumenty urzędowe sporządzone przez upoważniony organ i objęte domniemaniem prawdziwości nie oznacza, ze domniemanie to nie podlega wzruszeniu.

Organ II instancji przerzucił cały ciężar prowadzenia postępowania na skarżącego domagając się przeciwdowodu. Mógł jednak zwrócić się do Starosty o udzielenie informacji czy powierzchnia działki o nr [...] ark [...], obręb [...] uległa zmianie po przyjęciu do zasobu geodezyjnego [...] października 2016 r., a jeśli tak to z jakiego powodu? Na tym etapie Starosta mógł dokonać zmian jeśli wyniki postępowania potwierdziłyby zarzuty skarżącego (por. wyrok WSA z dnia 16.10.2018 r" sygn. VII SA/Wa 1648/18).

Okoliczność podniesiona przez organ odwoławczy, że powierzchnia działki uwidoczniona w tabeli na mapie z projektem podziału jest zgoda z danymi na wypisach z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. budzi uzasadnione wątpliwości, co potwierdzają kopie map (dowód). Wynika z nich ewidentnie, że na skutek prac geodety w 2016 r. prowadzonych celem realizacji inwestycji drogowej działki różnią się kształtem i powierzchnią. W ocenie skarżącego różnica wynosi ok. [...] m. kw. Opisany przez skarżącego sposób działania geodety sprawia, że właściciel nieruchomości pozostaje pozbawiony prawa własności do części działki przeznaczonej pod drogę publiczną oraz części, która przypada osobie trzeciej - sąsiadowi, bez jego wiedzy. Przy czym, w ewidencji pomimo istotnych zmian granic nadal widnieje ta sama powierzchnia. Działanie organu powoduje, że właściciel musi dochodzić swojego prawa na drodze administracyjnej bądź sądowej narażając się na koszty postępowania, ale głównie koszty geodezyjne. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny.

Wprowadzenie błędnych map do zasobu ewidencji spowodowało, że doszło także do przesunięcia granic pomiędzy działką nr ewid.[...] ark [...] obręb [...] oraz działką nr [...] ark [...], obręb [...]. Organ I instancji jak i organ II instancji nie uwzględniły faktu, że to z winy organu doszło do nieprawidłowości i co więcej, organ I instancji "dyktując" skarżącemu treść odwołania miał pełną tego świadomość. Odwołanie złożone pod warunkiem nie było pisane własnoręcznie przez skarżącego.

Organ II instancji twierdzi, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organy orzekają w oparciu o stan aktualny, a nie hipotetyczny.

Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej, przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się za Podkreślono, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: określenie linii rozgraniczających teren (art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej ) i zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej). Z wyraźnej woli ustawodawcy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości ( art. 12 ust. 1 specustawy drogowej ), a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej.

Rzeczą organu było wyjaśnić zarzuty podnoszone przez odwołującego, który dodatkowo dołączył pismo w sprawie uwag do operatu szacunkowego, w którym wyraźnie podnosił do jakich nieprawidłowości doszło podczas podziału działki i wydzielenia działki pod drogę.

Opracowania geodezyjne zgodnie z koncepcją prawodawcy, m.in. z uwagi na to, iż stanowią podstawę prowadzenia urzędowych zbiorów danych (np. rejestru gruntów i budynków) jak również w pewnych przypadkach orzekania przez organy władzy (także sądowniczej), winny spełniać określone standardy techniczne, co kontrolowane jest właśnie w ramach procedury przyjmowania opracowania do zasobów geodezyjnych (patrz np. pkt 13 i 14 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2014, poz. 924).

Określenie granic nieruchomości powinno nastąpić w oparciu o wiarygodne dane pochodzące z materiałów zasobu, pozwalające na określenie położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy dzielonej nieruchomości z dokładnością określoną w obowiązujących standardach technicznych lub w wyniku ustalenia i pomiaru punktów granicznych określających przebieg dzielonej nieruchomości w odpowiednim trybie.

Skarżący dokonał zgłoszenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego domagając się weryfikacji prac geodezyjnych sporządzonych przez geodetę z uwagi, że geodeta nie odszukał istniejących znaków granicznych i nie uwzględnił pomiarów granic dokonanych w 2003 r. przez geodetę J. M. znajdujących się w zasobie geodezyjnym.

Z własnej inicjatywy skarżący zwrócił się z wnioskiem w trybie informacji publicznej o udostępnienie informacji w następującym zakresie: kopie wszystkich dokumentów wytworzonych przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego o nazwie [...] s.c. [...] ul. [...], [...] w związku z geodezyjnym podziałem mojej nieruchomości działka nr [...] z obrębu [...] gmina [...] o numerze robót [...]

Działając w pełnym zaufaniu do organów miał nadzieję, że sprawa zostanie wyjaśniona dogłębnie w oparciu o wszystkie istniejące dokumenty. Z uwagi na to, że jeszcze nie dysponuje wszystkimi dokumentami wniósł o uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu w postaci dokumentacji z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...].04.2019r., nr [...], w części uchylająca, w części zmieniająca i w części utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na przebudowę/rozbudowę drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...] oraz nr [...], m. [...] gmina [...] powiat [...]i, województwo [...].

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 2031 z późn. zm.).

W ocenie Sądu Wojewoda przeprowadził postępowanie odwoławcze we wnikliwy i szczegółowy sposób. Przede wszystkim przeanalizował i uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz wydanej decyzji, jak również rozpatrzył zarzut zawarty we wniesionym odwołaniu.

Sąd wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uprzednim uzupełnieniu akt sprawy o brakujące dokumenty i wyjaśnienia zarządcy drogi, z uwzględnieniem konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółową analizę przebiegu postępowania oraz wyczerpującą informację o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ I instancji zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, co wyczerpało dyspozycję art. 11f ust. 1 pkt 5 w powiązaniu z art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2017 r.).

Sąd podkreśla, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

W ocenie Sądu opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno-kartograficzną w zakresie określonym w §9 w zw. z §10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Co do zasady rację ma skarżący, że domniemanie prawdziwości, wiarygodności i aktualności w/w dokumentów jest wzruszalne. Jednak kwestionowanie poprawności i legalności sporządzenia tych opracowań może być skutecznie dokonywane jedynie w postaci przedstawienia nowej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która nie została przez skarżącego przedłożona (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2009 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1528/08, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela ocenę Wojewody, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie może być interpretowana w oparciu o subiektywne odczucia uczestników postępowania. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), organy administracji publicznej winny bowiem działać na podstawie przepisów prawa i w oparciu o zgromadzone dowody, nie zaś w oparciu o przekonanie jednej ze stron postępowania o istnieniu błędów w dokumentacji.

Badaniu organu w przedmiotowym postępowaniu nie mogła podlegać ani działalność starosty w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów, ani czynności związane z wykonywaniem prac geodezyjnych, gdyż kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie w trybie specustawy drogowej inicjowane jest wnioskiem inwestora. Po otrzymaniu takiego wniosku organ zobligowany jest do zbadania jego kompletności. Poza zakresem jego kompetencji pozostaje natomiast możność kwestionowania otrzymanej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/13, oraz z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12).

Z akt sprawy wynika, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta w dniu [...].01.2016 r. (pod nr [...]) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...]. Opracowanie takiej dokumentacji należy do osób posiadających w tym zakresie stosowne uprawnienia, o czym stanowi art. 43 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm.), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym i kartograficznym". Ponadto, osoby te są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ponadto, jak trafnie wskazał organ, zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że podnoszona w skardze "zmiana map w sprawie innych działek" dotyczyła dokonanej przez Inwestora zmiany przebiegu linii rozgraniczającej teren, co pociągnęło za sobą konieczność sporządzenia nowego projektu podziału. Nie był to jednak skutek "weryfikacji dokumentów sporządzonych przez geodetę", tylko stwierdzenia braku zasadności objęcia linią rozgraniczającą terenu, na którym nie przewidziano obiektów, urządzeń lub instalacji stanowiących elementy drogi.

Należy wskazać, iż złożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 kpa. Należy również mieć na uwadze, że odwołujący nie przedstawił dowodu podważającego ww. dokumentację ani w odwołaniu, ani w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji.

Sąd wskazuje, że projekty podziału nieruchomości są sporządzane m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663). W konsekwencji, nie można przyjmować granic nieruchomości w wyniku uwzględnienia istniejącego stanu faktycznego, nieujawnionego w ewidencji gruntów i budynków lub księdze wieczystej. Brak jest dla takiego działania podstaw prawnych. Granice nieruchomości podlegającej podziałowi należy przyjąć w takim kształcie, jaki wynika ze stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej lub odpowiednio ewidencji gruntów i budynków, na zasadach i w kolejności opisanej w ww. rozporządzeniu. Ustalanie przebiegu granicy w razie powstania sporu co do tego przebiegu następuje w odrębnym postępowaniu - administracyjnym lub sądowym. Postępowanie to ma na celu ustalenie przebiegu granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Takie rozgraniczenie dokonywane jest przez wójtów lub prezydentów miast i wówczas – zgodnie z art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli jest brak takich danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Ten tryb postępowania dotyczy jednak wyłącznie postępowania rozgraniczeniowego, a nie sporządzania mapy z projektem podziału, czy też zatwierdzania takiego podziału przez właściwy organ na mocy przepisu szczególnego specustawy drogowej. W tym zakresie zarzuty skarżącego są bezzasadne.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.