Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 280/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3,  art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi N. – P. sp. z o.o. s.k. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] – wydanym po uchyleniu przez Wojewodę D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]poprzednio wydanego w tej sprawie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 230/16) skargi na opisane powyżej postanowienie Wojewody D. – Starosta J. działając na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 w związku z art. 148 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem J. U. i M. U., odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia N. – P. Sp. z o.o. s.k. decyzją ostateczną Starosty J. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] r. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką obiektów istniejących, a także odcinkiem drogi dojazdowej wraz ze zjazdami, na działce nr [...] oraz na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...] (infrastruktura) w K. – 2.

W obszernym uzasadnieniu postanowienia Starosta J. szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie, w tym przede wszystkim podjęte w jego toku czynności wyjaśniające.

Przedstawił też istotę postępowania wznowieniowego jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych, a ponadto wyjaśnił, że w ocenie organu w sprawie wyczerpano wszystkie możliwości dowodowe, przy czym zasadnicze dla sprawy okoliczności ustalono na podstawie wyjaśnień świadków i stron. W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji wcześniej niż [...] r. Starosta J. w uzasadnieniu podkreślił, że tą okoliczność potwierdzają świadkowie, wskazuje na nią istnienie wówczas tablicy budowy oraz możliwość obserwowania przez wnioskodawców postępów prac. Organ wskazał też, że w jego ocenie strony otrzymały informację pozwalającą zidentyfikować decyzję dnia [...] r. w trakcie rozmowy, która odbyła się podczas prowadzonej w tym dniu na terenie inwestycji wycinki drzew.

W uzasadnieniu organ stwierdził też, że "prowadzenie robót wzbudziło zainteresowanie sąsiada J.U., który podszedł do inwestora i zapytał o ich rozpoczęcie. Inwestor poinformował, że pozwolenie zostało w tym dniu wydane przez Starostę J.". Podał również, że "trudno przypuszczać, aby M. U. nie został poinformowany przez J. U. o przeprowadzonej z inwestorem rozmowie z dnia [...] r. i w rezultacie o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę", a ponadto, że organ nie ma powodu nie wierzyć zeznaniom strony i świadka, gdyż złożono je pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ wyjaśnił też, że chciał skonfrontować powyższe zeznania z zeznaniami J. i M. U., ale wezwani w charakterze strony nie stawili się osobiście. W ich imieniu oświadczenie w sprawie złożył pełnomocnik. Organ podkreślił, że wnioskodawcy, ani nie podważyli, ani nie zaprzeczyli zeznaniom inwestora i świadka.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli - w ustawowym terminie – J.U. i M. U., reprezentowani przez pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania art.art. 145 § 4 pkt 4 k.p.a., art. 7, 8 i 89 § 2 k.p.a. i naruszenie podstawowych zasad postępowania. W ocenie wnoszących zażalenie, uzasadnienie decyzji jest dowodem jednostronnego prowadzenia postępowania. Organ zaniechał bowiem obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Wojewoda D. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, powołując przy tym argumentację zawartą w poprzednio wydanym w sprawie postanowieniu kasacyjnym, opisanym we wstępie.

Wskazał też na opisany wcześniej wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na to postanowienie i wyjaśnił, że w ocenie Sądu z treści pisma z dnia [...] r. wynika, że wnioskodawcy zażądali wznowienia postępowania w tej właśnie dacie. Stwierdził, że o ile twierdzenia wnioskodawców co do daty dowiedzenia się stron o decyzji są słuszne "nie sposób uznać, że doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. W ocenie sądu, argumentacja inwestora o tym, że wnioskodawcy dowiedzieli się o rozstrzygnięciu w dniu [...] r., nie wynika z materiału dowodowego. Nie przesądza o tym w szczególności umieszczenie tablicy informacyjnej przy ulicy. W ocenie Sądu organ winien zebrać dodatkowy materiał dowodowy. Do należytego wyjaśnienia sprawy przyczynić się może również odpowiedź na zapytanie Starosty z dnia [...] r., skierowane do PINB w J. G. w sprawie wyjaśnienia tego, kto na wniosku z dnia [...]r. dopisał odręcznie "POZWOLENIE [...]". W ocenie Sądu konieczne było też zweryfikowanie oświadczeń stron w trybie procesowym - przy udziale stron. Jak podano taką możliwość stwarza dowód z przesłuchania świadków.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D.– motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – wyjaśnił, że zasada praworządności wynikająca z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej podejmować powinny wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę, organ w pierwszej kolejności bada czy w sprawie występują przesłanki negatywne skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Termin "dowiedzenie się o decyzji" oznacza otrzymanie informacji o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. W związku z takim ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie jednomiesięcznego terminu. W niniejszej sprawie konieczne było zweryfikowanie oświadczeń stron w trybie procesowym - przy udziale stron. Jak podano w wyroku WSA we Wrocławiu taką możliwość stwarza dowód z przesłuchania świadków (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2016 r. II SA/Wr 230/16).

Organ podał, że pismami z dnia [...] i [...] r., wezwano M. U., J. U., S. B., B. L. "w charakterze strony do złożenia wyjaśnień osobiście lub przez pełnomocnika" w zakreślonym przez organ terminie (art. 50 k.p.a.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik J. U. i M. U., złożył pisemne oświadczenie, że jego mandanci o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu [...] r., w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzanych na ich wniosek przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. Natomiast S. B. i B. L.stawili się osobiście w organie. Z akt sprawy wynika, że osoby te indywidualnie ustaliły termin składania wyjaśnień (notatka służbowa z dnia [...] r., pismo B. L. z [...] r.). Ponadto, z protokołów zeznań świadków z dnia [...] r. oraz [...] r., wynika, ze wnioskodawcy nie byli w ich trakcie obecni. Brak jest również informacji, że o powyższych czynnościach dowodowych, strony postępowania zostały poinformowane. Wojewoda D. zwrócił też uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia Starosta J. stwierdził, że oświadczenie pełnomocnika wnioskodawców organ uznał za niewiarygodne, a podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły zeznania złożone przez S. B. i B.L.

Organ odwoławczy wskazał też, że dowód z przesłuchania świadków oraz stron przeprowadzony w oparciu o art.art. 79 i 86 k.p.a. należy odróżnić od wyjaśnień stron i ich pełnomocników złożonych w oparciu o art. 50 k.p.a. Wyjaśnienia złożone w tym ostatnim trybie nie są środkiem dowodowym. Dotyczą one przedstawienia przez stronę lub jej pełnomocnika określonego stanu faktycznego sprawy wymagającego dopiero udowodnienia (por. art. 95 § 1 k.p.a. oraz wyr. NSA z 2 lipca 1997 r., SA/Łd 3192/95).

Ponadto zgodnie z art. 79 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Stosownie do art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Aby obowiązek prawidłowego zawiadomienia strony został spełniony, organ musi wysłać zawiadomienie w takim terminie, żeby zostało ono doręczone stronie najpóźniej siedem dni przed terminem przeprowadzenia danego dowodu. Regulacja ta ma służyć umożliwieniu stronie przybycia, jak i przygotowania się do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 79 k.p.a. jest podstawą do zastosowania trybu wskazanego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy. "Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 KPA jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom, w szczególności, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy", (wyr. NSA w Warszawie z 22.11.2006 r., II OSK 375/06, wyr. WSA w Warszawie z 6.10.2006 r., VII SA/Wa 1148/06, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pominięcie w postępowaniu administracyjnym strony, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, a w niniejszym przypadku wymaga ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji - tym razem z udziałem pominiętych podmiotów. W ten sposób osobom tym gwarantuje się poszanowanie ich praw i realną możliwość działania w sprawie. Nie można przy tym z góry założyć, że udział tych podmiotów nie będzie miał wpływu na wynik sprawy. Dlatego przy przekazywaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z udziałem stron postępowania, które dotychczas pominięto, niedopuszczalne jest przesądzanie o merytorycznej zasadności orzeczenia organu pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w decyzji. Należy zwrócić uwagę, że w sytuacji gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, organ winien rozważyć potrzebę przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89-96 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób przekonujący, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z przekroczeniem bądź zachowaniem ustawowego terminu. Dlatego też za nieuzasadnioną i przedwczesną należało uznać odmowę wznowienia postępowania.

Prawidłowość postanowienia podjętego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionowała N. – P. Sp. z o.o. s.k. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. (Skarga oznaczona została jako sprzeciw, stosownie do błędnego pouczenia zamieszczonego w zaskarżonym postanowieniu.)

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Spółki członkowie Zarządu zaskarżając postanowienie Wojewody D.z dnia [...]r. (Nr [...]) w całości zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 15 w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku ku temu ustawowych przesłanek, podczas gdy organ pierwszej instancji przeprowadzając postępowanie administracyjne wypełnił wszystkie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. oraz przeprowadził postępowanie administracyjne poprawnie pod kątem formalnym, nie popełniając przy tym żadnych uchybień;

2. art. 12 kpa poprzez brak wnikliwego i szybkiego rozpoznania sprawy i nieposłużenia się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a w konsekwencji przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, pomimo faktu, że w aktach sprawy znajdują się dowody, które pozwalały organowi drugiej instancji na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie;

3. art. 7 w zw. z art. 79 w zw. z art. 86 kpa poprzez pominięcie, że uczestnicy postępowania zostali powiadomieni przez organ pierwszej instancji o możliwości złożenia zeznań, a to uczestnicy świadomie i z pełnymi konsekwencjami zrezygnowali z tego uprawnienia;

4. art. 7 w zw. a art. 77 w zw. z art. 81 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie uznaniu za udowodnionej okoliczności wiedzy uczestników o wydaniu decyzji z dnia [...] r. już tego dnia a z całą pewnością przed dniem [...] r., mimo, że zawiadomieni uczestnicy pismem z dnia [...] r. o nowych dowodach w sprawie, w tym zeznań świadków nie wypowiedzieli się co do nich;

5. art. 7 w zw. z art. 78 kpa poprzez pominięcie, że przez cały tok postępowania przed organem pierwszej instancji uczestnicy pozostawali bierni - nie złożyli zeznań w sprawie, nie interesowali się nowymi dowodami, nie przedstawiali jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu w wyroku z 3 sierpnia 2018r. słusznie uznał, że "to na stronie żądającej wznowienia postępowania ciąży obwiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedzieli się o wydaniu decyzji i w zwartym w nim rozstrzygnięciu";

6. art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez wydanie postanowienia, które narusza interesy stron i innych osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym, tj. skarżącego oraz nie mającego na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

7. art. 8 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki zwłaszcza, że budowa obiektu budowlanego została już zakończona a skarżący w dniu [...]r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej podniesionych.

W doręczonej Sądowi w dniu 24 kwietnia 2018 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do poszczególnych zarzutów w niej zawartych.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego złożone zostało do akt sprawy pismo z dnia [...]r. oznaczone jako "Pismo strony skarżącej", zawierające wniosek o potraktowanie wniesionego przez Spółkę pisma wniesionego jako sprzeciw, jako skargę na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]), stosownie do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r. (sygn. akt I OZ 130/18).

Ponadto z treści pisma wynika, że Spółka podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze oraz twierdzenia zawarte w jej uzasadnieniu.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w art. 78 ustawy zasadniczej.

Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez skorzystanie przez uprawniony podmiot ze środka zaskarżenia przysługującego w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym (odwołanie, zażalenie), który prawidłowo wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie należy też wskazać, że stosownie do przepisu art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 tej ustawy, oznaczonym jako "Zażalenie", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Zaskarżona decyzja podjęcia została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów i materiału sprawy, a czynności te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Warszawa 2011). Przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują bowiem do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w takiej części, która uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Należy też zwrócić uwagę, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiałoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu przed organem drugiej instancji, albo nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa byłoby naruszeniem prawa.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności należy przyjąć, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 kpa zasady przekonywania.

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych Wojewoda D. uchylając w toku instancyjnym postanowienie Starosty J. orzekające o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A. A. i S. B. Sp. j. pozwolenia na budowę, wcześniej opisywanego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przekroczył granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia.

Podejmując takie rozstrzygnięcie w sprawie organ drugiej instancji prawidłowo zdaniem Sądu – w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – odwołując się dodatkowo do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawionego w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku (z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 230/16) – uznał konieczność niewadliwego, czyli wymaganego przez wskazane w uzasadnieniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadzenia istotnej w sprawie czynności dowodowej, na podstawie której dokonano ustalenia zasadniczej okoliczności, czyli zachowania przez wnioskodawców – J. U. i M. U. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w opisywanej powyżej sprawie.

Zdaniem Sądu przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe i stwierdzenia wpływu tej przesłanki na przebieg postępowania i treść kończącego je orzeczenia.

Wznowienie postępowania jest bowiem trybem weryfikacyjnym zastrzeżonym dla kwalifikowanych wad o charakterze procesowym i w jego toku ocenia się zgodność z prawem czynności procesowych poprzedzających wydanie ostatecznej decyzji w kontekście wad określonych przez ustawodawcę oraz - w przypadku stwierdzenia wady formalnoprawnej - jej wpływ na treść decyzji i legalną możliwość pozostawienia tej decyzji w obrocie prawnym.

Ustalenie tych okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa.

Istotne jest również to, że zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a sprawą tą jest sprawa administracyjna, w której wydano kwestionowaną wnioskiem wznowieniowym decyzję ostateczną.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa albo w przepisach szczególnych. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 kpa (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Istotne zatem jest, że zaskarżonym postanowieniem Wojewoda D. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie wskazanego powyżej przepisu art. 149 § 3 kpa z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Orzekając – postanowieniem poprzedzającym postanowienie stanowiące przedmiot skargi – o odmowie wznowienia postępowania, Starosta J. uznał, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu handlowego na działce nr [...] w K., kwestionowanej wnioskiem wznowieniowym złożonym przez J. U. i M. U., znany był wnioskodawcom już w dniu [...] r., w którym miała miejsce ich rozmowa ze S. B. – wspólnikiem Spółki A. A. i S. B. Sp. j., będącej pierwotnie beneficjentem pozwolenia na budowę i inwestorem.

W ocenie Starosty J. podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. rozmowy, przedstawiciel inwestora udzielił J.U. wystarczających informacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w opisywanej wcześniej sprawie, w tym m.in. poinformował o wydanym pozwoleniu, o zamiarze wyburzenia istniejącego budynku oraz o zamiarze wybudowania w tym miejscu obiektu handlowego. Oznacza to – zdaniem Starosty, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 2 kpa upłynął z dniem [...] r., a wniosek z dnia [...] r. o wznowienie postępowania należy uznać za złożony z uchybieniem ustawowego jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie wyklucza zasadności takiej oceny, uznaje ją jednak – podzielając ocenę Wojewody D. – na obecnym etapie postępowania za nieuprawnioną.

Wskazane powyżej stwierdzenia Starosty J. zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia wyprowadzone zostały – jak prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda D. w motywach zaskarżonego orzeczenia kasacyjnego – z czynności procesowych podjętych z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przepis art. 50 kpa zawiera ogólną regulację dotyczącą wezwań jako czynności technicznej, której prawidłowość bezpośrednio wpływa na prawidłowość czynności, do dokonania której wezwanie jest wykorzystane. Organ prowadzący postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej może zastosować wezwanie (w formie określonej w art. 54 kpa) danej osoby do udziału w tym postępowaniu poprzez: złożenie osobiście zeznań jako świadek lub wyjaśnień, gdy osoba ta występuje w innym charakterze, złożenie pisma procesowego zawierającego wymagane wyjaśnienia, skorzystanie z pełnomocnika występującego przed organem osobiście albo wnoszącego odpowiednie pismo procesowe.

Istotne jednak jest, że dla możliwości powołania się na dowód z zeznań świadków (świadka) konieczne jest przeprowadzenie takiej czynności dowodowej z zachowaniem warunków określonych w przepisach art. 82 i 83 kpa i poprzedzenie jej prawidłowym wezwaniem skierowanym w trybie art. 50 kpa, zawierającym elementy treściowe określone w art. 54 tej regulacji.

Jednocześnie – jak prawidłowo wskazał Wojewoda D. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – strona postępowania powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia takiego dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem oznaczonym dla tej czynności przez organ prowadzący postępowanie, ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania (świadkom, biegłym, innym stronom przesłuchiwanym) oraz składać wyjaśnienia (art. 79 kpa).

Z materiału sprawy wynika, że do opisanych powyżej wymogów procesowych organ pierwszej instancji się nie zastosował, a sposób przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie, opisany przez Wojewodę D. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia potwierdza analiza akt administracyjnych doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę.

Podkreślić też należy, że na konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków przy udziale stron z zachowaniem wymagań formalnych zwrócił uwagę Sąd w składzie poprzednio orzekającym w tej sprawie.

Wojewoda D. odwołując się do ówczesnej argumentacji Sądu zasadnie też wskazał na potrzebę rozważenia przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w formie rozprawy administracyjnej, regulowanej przepisami art. 89-96 kpa. Forma ta stwarza w aktualnych warunkach proceduralnych najbardziej wiarygodną możliwość ustalenia zasadniczej w sprawie okoliczności, jaką jest dzień, w którym każdy z wnioskodawców dowiedział się o decyzji kwestionowanej podaniem wznowieniowym.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów procesowych wskazanych w skardze ani innych przepisów postępowania w sposób wymagający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.