Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 370/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 128, art. 247 § 1 pkt 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. (dalej: "Naczelnik Urzędu"), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wymierzył M.M. (dalej: "Skarżący") karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w łącznej wysokości 24 000,00 zł.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu na podstawie art. 247 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), dalej: "O.p.".

Podniósł, że powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organ oparł ją na bezskutecznych przepisach prawa, tj. art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 3, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i ust. 2, art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.), dalej: "u.g.h.". Ustawa ta zawiera bowiem przepisy o charakterze technicznym i w związku z tym jej projekt podlegał obowiązkowej procedurze notyfikacji Komisji Europejskiej zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), dalej: "dyrektywa 98/34/WE", co jednak nie nastąpiło. W konsekwencji polskie organy powinny odstąpić od stosowania przepisów u.g.h., a więc decyzja objęta wnioskiem została wydana bez podstawy prawnej, czyli także z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Skarżącego decyzja została też skierowana do podmiotu, który nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie. Skarżący nie jest bowiem podmiotem urządzającym gry na automatach zatrzymanych w lokalu [...] położonym w W. przy ul. [...]. Co więcej jako osoba fizyczna Skarżący nie może być stroną w sprawie, co wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h., gdyż kara pieniężna z tytułu urządzania gier na automatach może zostać wymierzona wyłącznie podmiotowi w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej.

Dyrektor Izby Celnej w W. (dalej: "Dyrektor Izby" lub "organ") decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Dyrektor Izby, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2015 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy rozstrzygnięcie, którego dotyczy wniosek, obarczone jest wadami, których enumeratywny wykaz określają przepisy art. 247 § 1 O.p. Zgodnie z przywołanym przepisem organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) została wydana bez podstawy prawnej;

3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;

8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Dyrektor Izby nie tylko przeanalizował decyzję Naczelnika Urzędu z dnia [...] lipca 2015 r. pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 2, 3 i 5 O.p. (na które zwracał uwagę Skarżący w swoim wniosku), ale również zbadał pozostałe kryteria stwierdzenia nieważności wymienione w art. 247 § 1 O.p.. Obszernie omówił zajęte stanowisko wskazując, iż żadna z ww. przesłanek w sprawie nie występuje.

W ocenie Dyrektora Izby nie sposób uznać, aby decyzja Naczelnika Urzędu została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w dacie jej wydania istniały stosowne normy prawne stanowiące podstawę prawną, w oparciu o którą organ podatkowy taką decyzję mógł i obowiązany był wydać.

Organ nie podzielił też twierdzenia Skarżącego, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na oparcie jej na bezskutecznych przepisach prawa, których organ miał obowiązek niestosować. Dyrektor Izby stwierdził, że żadne z postanowień powołanej przez Skarżącego dyrektywy 98/34/WE, a także postanowień TfUE, nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji.

W ocenie Dyrektora Izby nie ma również podstaw, aby przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji Naczelnika Urzędu można było zaliczyć do zbioru przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ani wymieniona dyrektywa, ani też cytowany przez Skarżącego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni), nie uzasadniają stanowiska, w świetle którego skutki braku realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, można byłoby rozciągać na całą ustawę o grach hazardowych, to jest na wszystkie jej unormowania, w tym i te, które pozbawione są - tak jak wymienione powyżej przepisy tej ustawy - technicznego charakteru. Tym bardziej, że o braku technicznego charakteru przepisów art. 89 - 90 u.g.h. przekonuje i to, że realizują one funkcje wyrażające się w ochronie osób korzystających z tak specyficznych usług, jak gry hazardowe, przed nierzetelnym ich urządzaniem.

Organ zaznaczył, że ustawa o grach hazardowych jest aktem obowiązującym i korzysta z domniemania konstytucyjności, skoro Trybunał Konstytucyjny dotychczas nie orzekł o niezgodności z Konstytucją któregokolwiek z jej przepisów. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że u.g.h. została uchwalona bez naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego, a organizowanie gier na automatach wyłącznie w kasynach gry spełnia wymogi ważnego interesu publicznego, uzasadniające ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Wprawdzie Trybunał nie ocenił, czy kwestionowane przepisy u.g.h. mają charakter techniczny, ale stwierdził, że wykładnia przychylna prawu unijnemu w żadnej sytuacji nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem Konstytucji. Wobec uznania wskazanych przepisów za zgodne z Konstytucją RP to zarówno sądy jak i organy zobowiązane są do ich stosowania i przestrzegania.

Ze względu na powyższe Dyrektor Izby uważa, że Naczelnik Urzędu nie mógł odstąpić od stosowania przepisów u.g.h. i tym samym, będąc zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa, nie mógł zastosować innego przepisu niż obowiązujący, gdyż naraziłby się na zarzut naruszenia zasady praworządności. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. przepisy ustawy o grach hazardowych nie zostały wyłączone z obiegu prawnego, a tym samym obowiązują one w pełnym zakresie.

Organ nie podzielił argumentacji Skarżącego, że nie on jest podmiotem prowadzącym lub urządzającym gry na automatach, a jedynie właścicielem lokalu, który został wynajęty innemu podmiotowi. Nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że Skarżący "nie spełnia wymogu , tj. określonej formy prawnej, gdyż jako osoba fizyczna nie może być adresatem decyzji objętej wnioskiem".

Dyrektor Izby zaznaczył, że w sprawie ustalono, iż Skarżący, właściciel lokalu użytkowego przy ul. [...] w W., zawarł wprawdzie umowę najmu lokalu z M.S., oddając mu w użytkowanie lokal, jednakże sam nadal tymże lokalem się opiekował i obsługiwał znajdujące się w nim automaty. Miał zatem wiedzę jakiego rodzaju urządzenia są w nim eksploatowane. Skoro zatem w momencie ujawnienia urządzeń H., nr [...] oraz V., nr [...], lokal był w dyspozycji Skarżącego i Skarżący świadomie zezwolił na ich instalację i eksploatację, to w konsekwencji ponosi odpowiedzialność za urządzanie gier na skontrolowanych automatach.

Wyjaśniając zakres podmiotowy stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., organ wskazał, że każdy kto urządza grę hazardową bez względu na formę prawną prowadzonej działalności podlega karze pieniężnej za naruszenia zakazu lokowania gier tylko w kasynach. Przy czym zwrot "urządzanie gier" należy rozumieć szeroko, gdyż obejmuje on nie tylko fizyczne jej prowadzenie, ale także organizowanie gry czy nawet zapewnienie warunków dla gry, co może być związane z udostępnieniem lokalu. Z tych też względów podniesione przez Skarżącego okoliczności, że nie prowadzi działalności gospodarczej jako osoba prawna i nie jest właścicielem wskazanych w decyzji automatów, nie mogą podważać prawidłowości ustaleń Naczelnika Urzędu co do tego, że jest podmiotem urządzającym gry, skoro wynajął swój lokal do zainstalowania oraz użytkowania urządzeń do gier, jak i zajmował się ich obsługą, co wynika z dowodów w postaci umowy najmu oraz protokołu z przesłuchania świadka.

Dyrektor Izby podkreślił, że mimo iż pojęcie urządzania gier na automatach nie jest zdefiniowane, to nie może być utożsamiane tylko i wyłącznie z podmiotami, które mogą uzyskać zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych lub koncesję na prowadzenie kasyna gry (spółkami akcyjnymi i z ograniczoną odpowiedzialnością). Biorąc pod uwagę fakt, że wskazane regulacje mają zapobiegać niepożądanym, wysoce negatywnym skutkom społecznym uprawiania hazardu, nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie, że osoby fizyczne nie mogą być urządzającymi gier hazardowych, ponieważ nie mogą uzyskać ww. koncesji i zezwoleń, a zatem nie podlegają przepisom rozdziału 10 u.g.h. dotyczącym kar pieniężnych. Przepis art. 89 ust. 1 u.g.h. jasno stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe, w tym urządzający gry na automatach. Nie ma tu żadnego zastrzeżenia dotyczącego formy prowadzenia działalności. Z pozostałych przepisów u.g.h. również nie da się wyinterpretować takiego wniosku.

Kończąc uzasadnianie swojej decyzji organ odniósł się do zarzutów odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3, 4 i 5, art. 3, art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h. w wz. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu z dnia [...] lipca 2015 r. mimo, że decyzja ta została wydana na podstawie bezskutecznych przepisów, co jest równoznaczne z tym, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej,

2. przepisów postępowania w sposób wywierający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1 pkt 2 ppkt a) w zw. z art. 245 § 1 pkt 3 lit. b) O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Izby z dnia [...] października 2015 r. mimo, że decyzja stanowiąca przedmiot postępowania została obarczona błędami powodującymi jej nieważność, tj.:

a) decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organ oparł decyzję na bezskutecznych przepisach prawa, tj. art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 3, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i ust. 2, art. 91 u.g.h.,

b) decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na oparciu przedmiotowej decyzji na przepisach prawa materialnego, które są bezskuteczne,

c) decyzja została skierowana do podmiotu, który nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji, przede wszystkim z tego względu, że Skarżący nie jest podmiotem urządzającym gry na automatach zatrzymanych w lokalu [...] położonym w W. przy ul. [...] i zatrzymanych przez funkcjonariuszy celnych podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2014 r., nadto Skarżący jako osoba fizyczna nie może być stroną w niniejszej sprawie, co wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h., gdyż kara pieniężna z tytułu urządzania gier na automatach może zostać wymierzona wyłącznie podmiotowi w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby, o zobowiązanie Dyrektora Izby do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu z dnia [...] lipca 2015 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się wskazanych naruszeń prawa przez organy podatkowe, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym i odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie, nie zaś materialnoprawne interesy strony postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą ocenie pod kątem nieważności. Taki zakres omawianego postępowania wiąże się niewątpliwie z treścią art. 128 O.p. statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji w postępowaniu podatkowym. Ostatecznymi decyzjami są takie decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, a taki przymiot niewątpliwie posiadała decyzja Naczelnika Urzędu z dnia [...] lipca 2015 r.

Zgodnie z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) została wydana bez podstawy prawnej;

3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;

8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy okoliczności przedstawione przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji, wypełniają przesłanki opisane w art. 247 § 1 pkt 2, 3 i 5 O.p.

Skarżący zarzuca Naczelnikowi Urzędu wydanie decyzji na podstawie bezskutecznych przepisów u.g.h., co jego zdaniem jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a w konsekwencji także wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wymaga wyjaśnienia, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa to nie są tożsame przesłanki nieważności. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o czym jest mowa w art. 247 § 1 pkt 2 O.p., oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14).

Decyzja Naczelnika Urzędu z dnia [...] lipca 2015 r. została wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która niewątpliwie była aktem praw powszechnie obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 upoważnia organ podatkowy do wymierzenia kary pieniężnej urządzającemu gry na automatach poza kasynem gry. Nie można zatem zarzucić Naczelnikowi Urzędu wydania decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dacie jej wydania istniał przepis prawa upoważniający ten organ do zbadania, czy określony podmiot jest urządzającym gry hazardowe i czy robi to poza kasynem gry, a także wymierzenia mu kary pieniężnej w przypadku poczynienia ustaleń potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Zagadnieniu "rażącego naruszenie prawa", użytego w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., poświęcone zostało bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Treść takiego rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa a charakter naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. III SA 1425/96). Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

Rażącego naruszenia prawa Skarżący upatrywał w oparciu decyzji Naczelnika Urzędu na art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 3, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i ust. 2, art. 91 u.g.h., które jako nienotyfikowane przepisy techniczne miałyby być bezskuteczne.

Kwestia braku notyfikacji przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, budziła istotne wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w dniu 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, zgodnie z którą:

"1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)".

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż powyższa uchwała jest tak zwaną "uchwałą abstrakcyjną", podjętą w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w celu rozstrzygnięcia ujawnionej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w podejściu do wykładni oraz stosowania ww. wskazanych przepisów u.g.h., ich wzajemnej relacji, w tym oceny charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy z punktu widzenia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że uchwały abstrakcyjne (jak i uchwały konkretne) mają moc ogólnie wiążącą, a istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Stanowi o tym przepis art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować.

Skoro zatem z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a., sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany był stanowiskiem wyrażonym w uchwale z dnia 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, a co więcej stanowisko to w pełni podzielał, to omawiane zarzuty nie mogły znaleźć uznania.

Przedstawione stanowisko wzmacnia dodatkowo wcześniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, stwierdził, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 w związku z art. 7 oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem z perspektywy prawa krajowego nie ma obecnie wątpliwości co do ich obowiązywania.

Z powyższego względu niezasadny okazał się zarzut rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Urzędu poprzez oparcie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. na nienotyfikowanych technicznych przepisach u.g.h. Dyrektor Izby, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie miał więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 O.p.

Zdaniem Skarżącego przesłanka nieważności określona w art. 247 § 1 pkt 5 O.p., tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, została spełniona przez dwie okoliczności:

1) Skarżący nie był "urządzającym" gry na automatach zatrzymanych w lokalu [...] położonym w W. przy ul. [...],

2) kara pieniężna z tytułu urządzania gier na automatach może zostać wymierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącego działalność gospodarczą w formie prawnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej, a więc nie mogła zostać nałożona na Skarżącego będącego osobą fizyczną.

Stanowisko Skarżącego jest błędne. Odnosząc się do okoliczności wskazanej w pkt 2 Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 6 ust. 4 u.g.h. koncesję na prowadzenie kasyna gry, celem prowadzenia działalności hazardowej, może uzyskać jedynie osoba prawna mająca formę spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mająca siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem art. 7a u.g.h. Jednakże przepis art. 89 u.g.h. nie ogranicza kręgu podmiotów, które podlegają karze pieniężnej za urządzanie gier hazardowych i gier na automatach, a w szczególności nie wskazuje, aby kara ta mogła być nałożona tylko i wyłącznie na podmioty, które mogłyby uzyskać koncesję, zgodnie z art. 6 ust. 4 u.g.h., a nie na pozostałe podmioty, które urządzałyby nielegalnie gry hazardowe i gry na automatach poza kasynem gry. W myśl bowiem art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. Z kolei art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi, że karze podlega "urządzający gry na automatach poza kasynem gry". Zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna powyższych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że odpowiedzialności w nich określonej nie podlegają podmioty prowadzące działalność gospodarczą jako osoby fizyczne. Karze podlega bowiem urządzający gry w warunkach określonych w art. 89 u.g.h. i może nim być każdy podmiot dysponujący tą cechą.

W tym też kontekście znamienne jest i to, że jakkolwiek na gruncie omawianych przepisów ustawodawca operuje pojęciem "urządzającego" gry, to jednak, różny sposób opisu znamion przedmiotowych każdego z obydwu deliktów administracyjnych określonych w art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz różny zakresowo pod względem przedmiotowym zbiór zachowań kwalifikowanych, jako delikt z pkt 1 albo z pkt 2, nakazuje przyjąć, że mamy również do czynienia z różnym kręgiem podmiotów, do których adresowane są normy prawne zawarte w wymienionych powyżej przepisach. Podczas bowiem, gdy pierwszy z tych przepisów stanowi o odpowiedzialności administracyjnej "urządzającego gry hazardowe", to drugi stanowi już o odpowiedzialności administracyjnej "urządzającego gry na automatach", a więc urządzającego jedną spośród gier podlegających u.g.h.

NSA, w wyrokach z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 6/14, II GSK 132/14 i II GSK 139/14, wskazał, iż podmiotem, który może popełnić delikt administracyjny, o którym mowa w pkt 2 ust. 1 art. 89 u.g.h. – jest każdy podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), który taką grę na automatach, w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry, urządza. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. - nie może uzyskać ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.

Z powyższego wynika, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest adresowany do każdego, kto w sposób nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach.

Co do kwestionowania przez Skarżącego zasadności uznania go za podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem gry (okoliczność wskazana w pkt 1) Sąd stwierdza, że Dyrektor Izby słusznie uznał, iż ustalenia Naczelnika Urzędu w tej kwestii były prawidłowe.

Pojęcia takie jak "urządzanie gier" czy "urządzający gry", które występują w ustawie o grach hazardowych, nie mają definicji ustawowej, co oznacza konieczność dokonania ich wykładni z uwzględnieniem językowego rozumienia. Zwrot "urządzanie gier" obejmuje niewątpliwie podejmowanie aktywnych działań. W stosunku do działalności jaką jest urządzanie gier na automatach należy zaliczyć do nich w szczególności zachowania polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowania go do rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiające ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługę urządzeń czy zatrudnianie odpowiednio przeszkolonego personelu lub jego szkolenie.

O podjęciu przez Skarżącego takich działań świadczą materiał dowodowy zgromadzony przez Naczelnika Urzędu. Z ujawnionej w trakcie kontroli umowy najmu wynika, że Skarżący wynajmował M.S. stanowiący jego własność lokal [...] położony w W. przy ul. [...], w celu prowadzenia przez najemcę działalności gospodarczej (umowa z dnia [...] września 2014r.). Z kolei M.S. podnajął powierzchnię tegoż lokalu A.P. w celu wstawienia i eksploatacji urządzeń do gier. Z zeznań Skarżącego wynika natomiast, że to on opiekuje się automatami i posiada do nich klucze, czyli pomimo oddania lokalu w najem, Skarżący sam nadal tymże lokalem się opiekował i obsługiwał znajdujące się w nim urządzenia. Miał zatem wiedzę jakiego rodzaju są to urządzenia. Naczelnik Urzędu słusznie więc wywnioskował, że skoro w momencie ujawnienia urządzeń H. nr [...] oraz V. nr [...], w lokalu będącym w dyspozycji Skarżącego, który świadomie zezwolił na ich instalację i eksploatację, to w konsekwencji ponosi on odpowiedzialność za urządzanie gier na skontrolowanych automatach.

Podsumowując Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.