Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2213/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23f
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3333/13 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od H. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 4 października 2013 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gry uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 15 marca 2012 r. Minister Finansów wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy gry na urządzeniach Apex Hot Magic Fruits o numerach fabrycznych [...], [...], [...], [...] i [...], są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych).

W dniu 30 stycznia 2013 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęły sprawozdania z dnia 31 grudnia 2012 r. z badania technicznego automatu Apex Hot Magic Fruits nr [...] oraz sprawozdanie z dnia 31 grudnia 2012 r. z badania technicznego automatu Apex Hot Magic Fruits nr [...] - przeprowadzonych przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu oraz w dniach 4 i 8 marca 2013 r. sprawozdania z dnia 25 lutego 2013 r. badania technicznego automatu Apex Hot Magic Fruits nr [...] oraz sprawozdanie z dnia 27 lutego 2013 r. z badania technicznego automatu Apex Hot Magic Fruits nr [...] - przeprowadzonych przez wymienione Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Finansów rozstrzygnął, że gry prowadzone na automatach Apex Hot Magic Fruits o numerach [...], [...], [...], [...] są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych, natomiast w odniesieniu do gier prowadzonych na automacie o numerze [...] orzekł, że zostanie wydana odrębna decyzja. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Finansów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając uchylenie decyzji wyrokiem objętym skargą kasacyjną, podkreślił, że istotnym zarzutem w sprawie jest zarzut podnoszony przez skarżącą o braku kompetencji Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu, jako jednostki badawczej, do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier i do wydawania w tym zakresie wiążących opinii technicznych. Skarżąca kwestionowała uprawnienia tej jednostki do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier wskazując na brak właściwej akredytacji tego laboratorium w tym zakresie. Na poparcie swojego zarzutu przedłożyła fotokopię dokumentu Polskiego Centrum Akredytacji z dnia 14 stycznia 2014 r. skierowanego do Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ełku stwierdzającego, że akredytowane Laboratorium Izby Celnej w Przemyślu posiada akredytację nr AB 826, która nie upoważnia do przeprowadzania badań automatów do gier.

W ocenie Sądu przyjmując, że Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779; dalej: ustawa zmieniająca), a więc na dzień 14 lipca 2011, posiadało właściwe upoważnienie Ministra Finansów do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier i do wydawania w tym zakresie opinii technicznych, to nie można pominąć art. 12 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym jednostka badająca była zobowiązana do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, dokumentu określonego w art. 23f ust. 2 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1 oraz w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, dokumentów określonych w art. 23f ust. 2 pkt 2-4 ustawy zmienianej w art. 1.

Zatem by zachować uprawnienia do badania technicznego automatów i urządzeń do gier, pod rygorem wskazanym w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy - w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wygasa, wymagane dokumenty, w szczególności certyfikat akredytacji Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu, jako jednostka badawcza, powinien przedłożyć najpóźniej do dnia 14 lipca 2012 r.

W ocenie Sądu jednostka badawcza w terminie wymaganym nie przedłożyła organowi certyfikatu akredytacji w zakresie badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Wymagania tego nie zmienia przepis art. 23f ust. 1 powołany w ust. 2, w szczególności pkt 2 art. 23f ust. 1 u.g.h. stanowiący, że jednostka akredytowana zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym. W dalszym ciągu bowiem wymagana jest akredytacja.

W związku z użyciem w przepisie art. 23f ust. 1 pkt 1 i w ust. 2 pkt 1 u.g.h. pojęcia "akredytacja" Sąd wyjaśnił, że termin "akredytacja" oznacza postępowanie, w którym ustanowiona jednostka zwana "stroną trzecią" wydaje formalne oświadczenie, że organizacja lub osoba są kompetentne do wykonywania określonych zadań. W Polsce ustanowioną jednostką akredytującą laboratoria oraz różne podmioty gospodarcze i instytucje inspekcyjne jest Polskie Centrum Akredytacji. Zdaniem Sądu nie jest zatem tak, że każda akredytacja w jakimkolwiek zakresie oceny zgodności może stanowić podstawę kompetencyjną do wykonywania zadań w każdym innym zakresie oceny zgodności niż tej, która jest udzieloną akredytacją objęta.

Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu nie przedstawiło akredytacji upoważniającej tą jednostkę badawczą do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier i urządzeń do gier. Posiadana akredytacja Nr AB 826 nie daje kompetencji do wykonywania zadań w zakresie oceny zgodności urządzeń z warunkami wymaganymi przez ustawę o grach hazardowych. Nie można, w ocenie Sądu, konwalidować braku właściwej akredytacji posiadaniem przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu pracowników mających wiedzę techniczną właściwą dla przeprowadzania takich badań. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23f ust. 1 i ust. 2 u.g.h., to nie wiedza pracowników laboratorium decyduje o możliwości udzielenia przez Ministra Finansów konkretnej jednostce badawczej upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier, lecz zakres posiadanej przez tą jednostkę badawczą akredytacji.

Sąd wskazał, że ustalenia stanu faktycznego dotyczące przedmiotowych automatów Minister Finansów wywodził, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), na podstawie sprawozdań Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu, które to laboratorium nie posiadało na dzień sporządzenia sprawozdania kompetencji opartej na właściwym zakresie akredytacji do badań automatów i urządzeń do gier, co doprowadziło do naruszenia także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez tj.:

1. art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach postępowania rozstrzygającego czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w art. 2 ust. 1-5 u.g.h. są grą losową, zakładem wzajemnym albą grą na automacie w rozumieniu, Minister Finansów bada prawidłowość udzielonego jednostce badającej upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, o którym mowa w art. 23f ust. 1 ww. ustawy;

2. art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w ramach kontroli legalności postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h., którego przedmiotem nie jest badanie kwestii prawidłowości udzielonego przez Ministra Finansów upoważnienia jednostce badającej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w szczególności zakresu posiadanej akredytacji, o której mowa w art. 23 f ust. 1 pkt 1 u.g.h.;

3. art. 23 f ust. 1 pkt 1 u.g.h., poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrozumieniu znaczenia ww. przepisu, które to rozumienie doprowadziło de facto do wypełnienia art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. nową treścią, tj. uzupełnioną o sformułowanie "do przeprowadzenia badań technicznych automatów i urządzeń do gier", podczas gdy ww. przepis nie określa zakresu akredytacji.

II. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie przez Sąd, że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., tylko z mocy art. 8 u.g.h. przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.);

2. art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i brak uzasadnienia dla naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazań co do dalszego postępowania.

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granic sprawy, bowiem przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h. jest rozstrzyganie czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w art. 2 ust. 1-5 ww. ustawy, są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy, a nie badanie kwestii posiadania bądź nieposiadania akredytacji do przeprowadzani badań technicznych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą, która przedłożyła badanie techniczne danego automatu, o którym mowa w art. 2 ust. 7.

4. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania, co stanowi istotne uchybienie bowiem nie pozwala Ministrowi Finansów ocenić zakresu związania ww. wyrokiem.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych. Spółka wniosła również o dopuszczenie dowodu z:

- postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2014 r. o wskazanym numerze o odmowie przeprowadzenia dowodu,

- decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2014 r. o wskazanym numerze

na okoliczność braku posiadania przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu potwierdzonych w wyniku akredytacji kompetencji do wykonywania badań automatów do gier oraz wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 14 lipca 2012 r. upoważnienia udzielonego Izbie Celnej w Przemyślu do przeprowadzenia badań automatów do gier.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Nieusprawiedliwione są najdalej idące zarzuty obejmujące "przekroczenie" przez Sąd I instancji granic rozpoznawanej sprawy, które w ocenie autora skargi kasacyjnej wyznaczone były, w zakresie wzorca materialnoprawnego, art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o grach hazardowych. Według skarżącego organu Sąd oceniając zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów rozstrzygającej o charakterze gier na automacie, nie był uprawniony do oceny legalności upoważnienia udzielonego jednostce badającej w trybie art. 23f ust.1 ustawy o grach hazardowych. Czyniąc to Sąd naruszył, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przepisy art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o grach hazardowych i art. 23f ust.1 pkt 1 tej ustawy. Powyższy pogląd nie jest trafny. Zważyć bowiem trzeba, że skontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Finansów oparta została, w zakresie ustaleń faktycznych, na sprawozdaniach z badań technicznych automatów sporządzonych przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu. Sprawozdanie te zostało sporządzone przez jednostkę wymienioną w wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, o którym mowa w art. 23f ust. 6 ustawy o grach hazardowych. W myśl tego przepisu minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Regulacja zawarta w art. 23f ustawy o grach hazardowych została dodana do tej ustawy z dniem 14 lipca 2011 r. przez art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej. Unormowania zawarte w art. 23f ustawy o grach hazardowych regulują procedowanie w sprawie udzielenia upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, odmowy jego udzielenia i cofnięcia upoważnienia. Określają także przesłanki jakie musi spełniać jednostka badająca ubiegająca się o udzielenie upoważnienia oraz organ właściwy do udzielenia upoważnienia, jego odmowy i cofnięcia – ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Jedną z przesłanek niezbędnych do ubiegania się przez jednostkę badającą o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest legitymowanie się akredytacją Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement). Stanowi o tym art. 23f ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie natomiast z art. 23f ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności:

1) certyfikat akredytacji;

2) certyfikaty lub inne dokumenty określające standard przeprowadzanych badań.

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 14 lipca 2011 r. jednostki badające prowadzące badania techniczne automatów i urządzeń do gier nie musiały posiadać akredytacji, o której mowa w obecnie obowiązującym art. 23f ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Z tego względu ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej określił termin, w którym podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier zobligowane są do spełnienia warunków określonych w nowej regulacji. I tak w zakresie przesłanki przedłożenia certyfikatu akredytacji termin ten wynosił 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc upłynął w dniu 14 lipca 2012 r. Natomiast termin do złożenia organowi certyfikatu lub innego dokumentu określającego standard przeprowadzonych badań został określony na 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Konsekwencje niewykonania w terminie wyżej wskazanych obowiązków uregulowane zostały w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, stanowiącym, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wygasa. Nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że skutek określony w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej następuje z mocy prawa.

Przenosząc te regulacje na ustalony w sprawie stan faktyczny podkreślić należy, że jednostka, która przeprowadziła badanie techniczne automatów legitymowała się upoważnieniem uzyskanym przed wejściem w życie art. 23f ustawy o grach hazardowych (upoważnienie z dnia 8 kwietnia 2011 r.). Stosownie zatem do art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej zobligowana była w terminie do dnia 14 lipca 2012 r. do przedłożenia certyfikatu akredytacji, o którym mowa w art. 23f ust. 2 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, a konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku było wygaśnięcie z mocy prawa upoważnienia do badań technicznych automatów.

W tej sprawie badania automatów do gier zostały przeprowadzone przez jednostkę badającą po dniu 14 lipca 2012 r. W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy nie nastąpił skutek określony w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, a badanie to mieściło się w granicach rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd w tej sprawie w istocie nie zajmował się wprost prawidłowością udzielonego upoważnienia, które co raz jeszcze należy zauważyć zostało udzielone przez wejściem w życie ustawy zmieniającej, lecz badał, czy nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowił, w dacie orzekania przez Sąd I instancji, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z jasnej treści tego przepisu wynika, że obejmuje on sytuacje, w których organ ponownie rozpoznawał sprawę, po prawomocnym uchyleniu uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła.

Rację ma natomiast skarżący organ, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując jako naruszone przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Uchybienie to, nie jest jednak naruszeniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd nie wykazał zależności pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami w postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gier, a kwestią posiadania akredytacji przez jednostkę badającą. W świetle art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz bezspornego faktu, że w zakresie dowodów organ oparł się na sprawozdaniu jednostki badającej, której Minister Finansów udzielił upoważnienia przez dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, ta zależność jest oczywista.

Usprawiedliwiony natomiast jest zarzut obejmujący błędną wykładnię art. 23f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych postawiony w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten, stanowiący, że jednostka badająca powinna posiadać certyfikat akredytacji, nie określa zakresu tej akredytacji, a zatem nie musi to być, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji akredytacja "do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko z przyczyn poniżej podanych.

Stosownie do normy PN-EN ISO/IEC 17000:2006 (Ocena zgodności - Terminologia i zasady ogólne; zob. strona Polskiego Komitetu Normalizacyjnego www.pkn.pl) akredytacją jest "atestacja przez stronę trzecią, dotycząca jednostki oceniającej zgodność, służąca formalnemu wykazaniu jej kompetencji do wykonywania określonych zadań w zakresie oceny zgodności". Akredytacja jest więc formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań.

Podstawowym aktem krajowym regulującym problematykę akredytacji jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1645 ze zm.). Jej celem, określonym w art. 2, jest (1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska, (2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, (3) tworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Istotne znaczenie przy ocenie zgodności danych produktów mają (1) przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania dotyczące wyrobów, (2) przepisy oraz normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności, które łącznie tworzą system oceny zgodności (art. 3 wskazanej ustawy).

Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 11 wyjaśnia również pojęcie akredytacji czyniąc to poprzez odesłanie do definicji wskazanej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz.U.UE.L.2008.218.30; dalej: rozporządzenie nr 765/2008). Stosownie do jego treści, "akredytacja" to poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Stosownie do powyższego, aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki.

W kontekście powyższego należy także zwrócić uwagę na normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jaka ma zastosowanie względem laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów. Określa ona wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Zaznaczyć zatem należy, że otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań, tak jak określa to norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005.

O ile więc istnieje norma zharmonizowana ustanawiająca procedurę oceny jaki podmiot może zostać uznany, z uwagi na posiadane kompetencje, za laboratorium badawcze, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnej szczególnej normy (unijnej czy krajowej), regulującej procedurę badania automatów do gier hazardowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, iż w polskim systemie prawnym automaty do gier, mogły i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, do której na mocy art. 23a ust. 3 u.g.h. niezbędne jest uzyskanie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Co do zasady analogiczna procedura obowiązuje przy cofnięciu rejestracji automatu.

Z kolei w art. 23f ust. 1 u.g.h. uregulowano procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Konieczne jest zatem, aby taka jednostka:

1) posiadała akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement);

2) zapewniała odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;

3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadały nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiadała autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostawały z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

Niewątpliwie posiadanie stosownej akredytacji (art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h.) jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana - co należy podkreślić - w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. W art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawodawca wskazał bowiem, iż udzieli upoważnienia tylko takim podmiotom, które zapewnią odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Zestawienie tych dwóch wymogów tj. posiadania akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań automatów, jednoznacznie wyklucza rozumowanie prezentowane przez stronę skarżącą. Jeżeli bowiem wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to całkowicie zbędny byłby zapis ustawowy z art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. W końcu to w motywie 9 preambuły do rozporządzenia nr 765/2008 wskazuje się, iż szczególną wartością akredytacji jest to, iż stanowi ona wiarygodne potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami. Przypomnieć jednak należy, iż o akredytacji możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z normą zharmonizowaną, regulującą daną problematykę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak normy odnoszącej się do kwestii sposobu badania automatu. Okoliczność tę - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uwzględnił ustawodawca, wprowadzając w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. - jak wspomniano - dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów. Regulacja taka nie zmienia jednak ogólnego wymogu posiadania akredytacji zgodnej z normą PN-EN ISO/IEC 17025:2005, która jest skierowana do podmiotów wykonujących badania (laboratoria badawcze) i gwarantującą spełnianie przez nie standardów m.in. rzetelności.

Powyższe stanowisko koresponduje również z wynikami analizy przepisów prawa polskiego, odnoszących się do wymogu posiadania akredytacji w różnych dziedzinach życia. Raz bowiem ustawodawca wymaga, aby określony podmiot legitymował się akredytacją, bez szczegółowego określenia jej zakresu (tak np. ustawa o grach hazardowych), innym razem wskazuje, iż akredytacja powinna dotyczyć określonej szczegółowo dziedziny (tak np. art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych - Dz. U. z 2005 r. Nr 10, poz. 68 ze zm.).

Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, iż nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji opierając się na poglądzie, że "zgodnie z przepisem art. 23f ust. 1 i ust. 2 ustawy o grach hazardowych, to nie wiedza pracowników laboratorium decyduje o możliwości udzielenia przez Ministra Finansów konkretnej jednostce badawczej upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier, lecz zakres posiadanej przez tą jednostkę badawczą akredytacji", dokonał błędnej wykładni tych przepisów.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a art. 203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.