Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1903/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, ust. 5, art. 41 ust. 2 , art. 45
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wspólnoty A. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Wr 773/17 w sprawie ze skarg Wspólnoty A. w Ś. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Wr 773/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na czynność Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od niewybrania do dofinansowania projektu.

Sąd I instancji oddalając skargę podzielił w całości ustalenia faktyczne, ocenę zebranych dowodów oraz ocenę prawną odnoszącą się do tych ustaleń wyrażoną w rozstrzygnięciu nieuwzględniającym protestu od pisemnej informacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. o negatywnym wyniku oceny projektu pn. "[...]".

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżyła go w całości, zrzekła się rozprawy, wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tejże oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z dowodami zgromadzonymi w sprawie oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi między innymi poprzez stwierdzenie, że dołączone przez skarżącego do wniosku o dofinansowanie dzienniki budowy nie pozwalały na stwierdzenie o tym, czy decyzje-pozwolenia na budowę mają walor ostateczności, mimo że na ich podstawie można było powyższą okoliczność ustalić;

2) art. 231 § 1 k.p.c. przez niewyciągnięcie z faktu przedłożenia dzienników budowy w toku procedury konkursowej jak również z faktu złożenia oświadczenia aktualności pozwoleń na budowę z 2009 r., iż skarżąca udowodniła, że spełnia kryterium " gotowość projektu do realizacji";

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez uznanie, że przedłożenie ostatecznych decyzji - pozwoleń na budowę, niezaopatrzonych w pieczęć (klauzulę) ostateczności jest niezgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu i tym samym dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami Regulaminu;

2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono wskazanego kryterium "gotowość projektu do realizacji";

3) art. 45 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 16 Regulaminu, poprzez brak rzetelnej oceny wniosku polegającej na nieprecyzyjnym wezwaniu do uzupełnień i wyjaśnień w zakresie pozwoleń na budowę;

4) art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 5, art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącej nie spełnia kryteriów "gotowość do realizacji", by czynił możliwym przyznanie punktów, w sytuacji gdy skarżąca przedłożyła w toku postępowania dokumenty jako załączniki do złożonego wniosku (dzienniki budowy), które prawidłowo opisywały zagadnienia związane ze stanem realizacji przedsięwzięcia objętego projektem, w związku z czym negatywna ocena złożonego wniosku w zakresie ww. kryterium nie była uzasadniona;

5) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie o braku konieczności na ich podstawie skierowania do skarżącej wezwania dotyczącego przedłożenia stosownych dokumentów celem potwierdzenia ostateczności pozwoleń na budowę, skoro biorąc pod uwagę wątpliwości przedstawione przez oceniających, uzasadnione było wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, a zaniechanie powyższego należy uznać nie tylko za naruszenie wytycznych i dobrych praktyk w ocenie wniosków o dofinansowanie, ale przede wszystkim za naruszenie zasady przejrzystości oraz rzetelności w ocenie wniosków;

6) art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 5, art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprawidłową ocenę wniosku wyłącznie pod względem spełnienia wymagań Regulaminu i Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, w sytuacji gdy powinna ona pełnić przy ocenie wniosku wyłącznie rolę pomocniczą, a nie nadrzędną, w konsekwencji należało uznać, że przedłożenie przez skarżącą na etapie uzupełniania wniosku dzienników budowy pozwalało na ustalenie ostateczności decyzji - pozwolenia na budowę i było wystarczające dla uznania, że skarżąca spełniła kryteria poprawności formalnej i merytorycznej wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na pkt 14 i 16 Regulaminu konkursu zarzucono, że skarżąca powinna zostać wezwana do poprawienia lub uzupełnienia braku formalnego wniosku czy złożenia wyjaśnień co do posiadania przez decyzje o pozwoleniu na budowę cech ostateczności. Tym bardziej, że okoliczność ta wynika też ze złożonych w toku postępowania kserokopii Dziennika budowy. Nieuwzględnienie tego trybu naruszyło art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przy wyborze projektu i ocenie niespełnienia kryterium "Gotowość projektu do realizacji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17 baza orzeczeń NSA.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn wskazanych w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują. To zaś oznacza, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z art. 176 p.p.s.a. wynika ponadto, że obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., a także art. 231 § 1 k.p.c. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązano do ww. przepisów, nie wskazując bliżej na czym naruszenie tych norm polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy zatem na treść ww. zarzutów wskazać należy, że w ocenie autora skargi kasacyjnej o naruszeniu powołanych przepisów dowodzi wadliwość merytoryczna stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji dotycząca oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powołany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy i zostało sporządzone w taki sposób, iż możliwa jest kontrola instancyjna tego orzeczenia. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez Sąd I instancji. Oznacza to, że nie można zasadnie, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury obowiązującej przed organami, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Za utrwalony w orzecznictwie sądowym należy uznać pogląd, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych jego ustaleń bądź też błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Bez znaczenia przy tym jest, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany został z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz że postawiony został samodzielny zarzut naruszenia art. 231 § 1 k.p.c. Zgodnie bowiem art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołane ostatnio regulacje prawne mają więc zastosowanie do postępowania dowodowego, które przeprowadził w ramach art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów kodeku postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. wymaga wskazania uchybień w zakresie postępowania dowodowego z dokumentu, którego nie przeprowadził wojewódzki sąd administracyjny, bądź przeprowadził je błędnie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 396/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej przed Sądem I instancji, Sąd ten nie przeprowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z treści protokołu rozprawy nie wynika też, aby Sąd I instancji wydał postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu z dokumentu wnioskowanego przez skarżącą. Zresztą tego rodzaju argumentacji brak na uzasadnienie zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Ponieważ odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, o których stanowi art. 106 § 5 p.p.s.a., dotyczy postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego przepisu, zatem formułowanie zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. czy art. 231 § 1 k.p.c. nie może odnieść się jedynie do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przeprowadzonego przez Sąd I instancji. Jeżeli sąd administracyjny nie przeprowadzi postępowania dowodowego na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., to niezasadny jest również zarzut dokonania wadliwie swobodnej oceny dowodów. Warunkiem przeprowadzenia oceny dowodów jest bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje ponadto swobodnej oceny dowodów zgromadzonych na etapie postępowania administracyjnego (konkursowego) przez organy administracji (instytucje zarządzające). Sąd administracyjny dokonuje natomiast weryfikacji (oceny zgodności z prawem), czyli oceny procesu swobodnej oceny dowodów przeprowadzonego przez te podmioty na podstawie obowiązującej je w tym zakresie procedury. Z tych zatem przyczyn Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 231 § 1 k.p.c. Zważywszy na powyższe wskazania Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując, zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt II ppkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej z przyczyn poniżej wskazanych.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych przez niepodanie przy formułowaniu niektórych zarzutów, konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, który został naruszony. Te uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 (pkt I ppkt 1, ppkt 4, ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 45 (pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej) ustawy wdrożeniowej. Wskazany jako naruszony art. 41 ust. 2 (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) składał się z 12 punktów. Kasator nie wskazał, którego z nich dotyczy zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 tej ustawy, który to przepis określa essentialia negotii regulaminu konkursu. Podobnie art. 45 ustawy wdrożeniowej (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) składał się z dwóch ustępów, a kasator nie wyjaśnił, który z nich objął zarzutem. Przepis art. 45 ww. ustawy w ustępie 1 określał, że konkurs może być prowadzony etapami, a w ustępie 2 stanowił, że po każdym etapie konkursu właściwa instytucja zamieszcza na swojej stronie internetowej listę projektów zakwalifikowanych do kolejnego etapu albo listę, o której mowa w art. 46 ust. 4. Z kolei wskazany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Uwzględniwszy treść powyższych regulacji prawnych oraz treść zarzutów, w których zostały one wskazane jako naruszone, nie sposób uznać, aby poddawały się one bliższej merytorycznej kontroli kasacyjnej.

W pozostałych zarzutach z pkt I ppkt 2, 3, 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej wskazano jako naruszone art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 2 i ust. 5, art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 16 Regulaminu konkursu. Zarzuty te wraz z uzasadnieniem skargi kasacyjnej z uwagi na ich komplementarny charakter wymagają łącznego rozpoznania. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że zważywszy na pkt 14 i 16 Regulaminu konkursu w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zakresem możliwych uzupełnień przez wzywanie do wyjaśnienia czy też wzywania o braki formalne powinny też być objęte stwierdzone braki załączników wniosku, tj. brak zaopatrzenia, załączonych do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w adnotację o ich ostateczności.

Wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia w zakresie wyjaśnień co do charakteru decyzji (ich ostateczności) nie prowadziłoby do modyfikacji wniosku, mieściłoby się w ramach braków formalnych. Poza tym przedłożenie w toku postępowania Dziennika budowy stanowiło wystarczające potwierdzenie dla ustalenia czy decyzje z 2009 r. są ostateczne oraz czy pozwolenia na budowę są aktualne. Uchybienie wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku w powyższym zakresie bezzasadnie spowodowało nieprzyznanie skarżącej punktów odnośnie kryterium "Gotowości projektu do realizacji". Tym samym ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. przejrzystości, rzetelności, bezstronności i zapewniającej wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie skarżącej.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z kolei z art. 37 ust. 2 tej ustawy wynika, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego. Według art. 37 ust. 5 ww. ustawy właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Z kolei z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Według art. 43 ust. 2 tej ustawy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Z art. 43 ustawy wdrożeniowej wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie w przypadku wystąpienia oczywistej omyłki oraz braków formalnych wniosku. Pojęcia "oczywistej omyłki" oraz "braków formalnych" nie mogą odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi, czy merytorycznymi.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie można wywodzić uprawnienia ani też obowiązku właściwej instytucji do wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o dalsze dokumenty celem wykazania spełnienia określonego kryterium merytorycznego. Wezwanie do uzupełnienia wniosku może dotyczyć wyłącznie braków formalnych wniosku odnoszących się do jego poprawności (składników wniosku) oraz oczywistych omyłek, nie może natomiast dotyczyć uzupełnienia treści merytorycznych (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1428/17; z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3979/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych następuje pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zatem brakiem formalnym jest tego rodzaju brak, którego niezłożenie na wezwanie organu skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. A contario w świetle art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie będzie brakiem formalnym taki brak wniosku, stwierdzenie istnienia którego nie będzie skutkować pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia, czyli gdy mimo tego braku możliwe jest dopuszczenie projektu do oceny.

Zatem brakami formalnymi będą takie braki, które uniemożliwiają nadanie biegu wnioskowi. Innymi słowy, brakami formalnymi będą takie braki, które już na tzw. pierwszy rzut oka są widoczne. Natomiast brakami formalnymi nie będą braki, które dopiero zostaną odkryte po szczegółowej analizie wniosku, w tym jego załączników, dokonywanej w zakresie ocenianych kryteriów merytorycznych. Inne rozumienie terminu "braków formalnych" prowadziłoby do możliwości uzupełnienia wniosku o treści wymagane przy ocenie wniosku w ramach np. kryteriów merytorycznych. Powyższe byłoby sprzeczne z ideą konkursu, gdzie premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 772/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że z postanowień pkt 14 Regulaminu konkursu wynika, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku stwierdzenia braków formalnych (oczywistych omyłek) wnioskodawca wzywany jest do jednokrotnego uzupełnienia danego braku formalnego we wniosku o dofinansowanie projektu lub do poprawienia w nim oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do oceny.

Wezwanie do poprawienia oczywistej omyłki lub uzupełnienia braku formalnego, o ile zostaną one stwierdzone, może następować również na każdym kolejnym etapie oceny. Jak wynika z pkt 16 Regulaminu konkursu, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku na kolejnym etapie oceny także następuje pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do oceny. W pkt 16 ww. regulaminu zawarto katalog przykładowych możliwych do uzupełnienia braków formalnych i oczywistych omyłek. Z postanowień tych wynika, że tryb wezwania o braki formalne może na przykład obejmować uzupełnienie załączników, jeśli nie wszystkie wymagane załączniki zostały załączone lub uzupełnienie brakujących podpisów i pieczęci.

Dla stwierdzenia, czy w ww. trybie, tj. w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i pkt 16 Regulaminu konkursu, było możliwe uzupełnienie stwierdzonych w tej sprawie uchybień wniosku o dofinansowanie projektu, należy przede wszystkim określić zakres stwierdzonych uchybień przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji oraz rozważyć jakiej kwestii objętej wnioskiem dotyczyły te uchybienia.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie jest tak jak podnosi się w skardze kasacyjnej, iż jedynym "błędem" czy "niejasnością" złożonego wniosku o dofinansowanie był brak zaopatrzenia załączonych do wniosku decyzji o pozwoleniu na budowę w adnotację, w formie pieczęci, o ich ostateczności. Stwierdzonym istotnym uchybieniem było też niezałączenie do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie dokumentu w postaci kopii pierwszej i ostatniej zapisanej strony dziennika budowy. Wbrew zarzutom skarżącej Sąd I instancji w sposób prawidłowy odniósł się do tej kwestii akceptując ustalenia organu w tym przedmiocie. Skarżąca sama w skardze kasacyjnej przyznaje, że powyższy dokument, tj. kopia pierwszej i ostatniej zapisanej strony dziennika budowy została załączona dopiero w toku procedury konkursowej. Potwierdza to załączona do skargi kasacyjnej dokumentacja, o której stanowi art. 62 ust. 1 i art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Mianowicie, z treści spisu załączników do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie nie wynika, aby tego rodzaju dokumenty zostały do tego wniosku załączone. Nadto z tejże dokumentacji konkursowej wynika, że kserokopie odpowiednich stron dzienników budowy dotyczących obu decyzji o pozwoleniu na budowę zostały złożone dopiero przy proteście. Potwierdzają to daty zamieszczone na kserokopiach pierwszych i ostatnich stron dzienników budowy, w związku z adnotacjami stwierdzającymi zgodność tych dokumentów z oryginałem.

Porządkując dokonane przez organ ustalenia, zaakceptowane przez Sąd I instancji, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, iż z przedłożonej tzw. kompletnej dokumentacji wynika, że do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie projektu skarżąca załączyła dwie decyzje: decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. – pozwolenie na roboty budowlane oraz decyzję [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. – pozwolenie na roboty budowlane. W decyzjach tych określono szczegółowo zakres robót budowlanych, dotyczyły one całego zakresu inwestycyjnego. Obie decyzje w swej treści nie zawierały żadnej informacji o tym, czy i w jakiej dacie stały się one ostateczne. W szczególności nie były one opatrzone stosowną pieczęcią lub wpisem właściwego organu potwierdzającymi powyższą istotną okoliczność. Nadto w sekcji A wniosku o dofinansowanie dotyczącej odpowiedzi na pytanie: "na jakim etapie przygotowania znajduje się projekt" skarżąca wyjaśniła, że: "projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i posiada wszystkie decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji". Jednocześnie opisała posiadane decyzje, wskazując, kto je wydał, jakie noszą numery, w jakiej dacie zostały wydane i jaki zakres robót budowlanych w nich określony. Wyjaśniła przy tym, że "...prowadzona książka obiektu ma aktualne wpisy – pozwolenie jest nadal ważne" (według oświadczenia strony skarżącej).

W tej treści wyjaśnień nie zawarto żadnych informacji, z których wynikałoby czy i kiedy ww. decyzje stały się ostateczne, a także, co szczególnie istotne, zważywszy na daty ich wydania, czy objęte nimi pozwolenia na budowę były aktualne na dzień złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie. Nie powołano się przy tym w ogóle na dokument w postaci dziennika budowy, a jedynie na książkę obiektu.

W tym miejscu należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, który w tym zakresie podzielił argumentację organu, iż czym innym jest dziennik budowy, a czym innym książka obiektu.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 – dalej prawo budowlane) dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast stosownie do treści art. 65 ust. 1 prawa budowlanego książka obiektu budowlanego stanowi dokument przeznaczony do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, w okresie użytkowania obiektu budowlanego. Z regulacji tych wynika więc, że książka obiektu nie może być dokumentem potwierdzającym aktualność pozwolenia na budowę, gdyż nie zawiera żadnych wpisów odnoszących się do tych kwestii.

Zakres powyższych uchybień i nieprawidłowości został stwierdzony przy ocenie wniosku pod względem spełnienia kryterium merytorycznego "Gotowość projektu do realizacji".

Zgodnie z kryterium wyboru projektów obowiązującym w przedmiotowym konkursie, kryterium "Gotowość projektu do realizacji" zostało umieszczone pod pozycją 9 w "Kryteriach merytorycznych ogólnych dla wszystkich". Jest to kryterium punktowe, a nie obligatoryjne, co oznacza, że uzyskanie w ramach jego oceny 0 punktów nie oznacza odrzucenia wniosku.

Stosownie do opisu tego kryterium w jego ramach było sprawdzane na jakim etapie przygotowania znajduje się projekt:

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych, ale jeszcze ich nie uzyskał lub uzyskał decyzje budowlane na mniej niż 40% wartości planowanych robót budowlanych – 0 pkt;

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i uzyskał decyzje budowlane na min. 40% wartości planowanych robót budowlanych – 2 pkt;

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i posiada wszystkie decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji – 4 pkt.

Jednocześnie w opisie tego kryterium zawarto postanowienie, zgodnie z którym: "Punkty w ramach kryterium zostaną przyznane, jeżeli ostateczna decyzja budowlana zostanie dołączona do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie (0 punktów w kryterium nie oznacza odrzucenia wniosku)".

Z powyższego wynika zatem, że Instytucja Zarządzająca ustalając kryterium merytoryczne "Gotowość projektu do realizacji" określiła jakie cechy są dla niej najważniejsze dla oceny wiarygodności wnioskodawcy i jego zdolności do realizacji zgłoszonego projektu, czyli dla oceny czy projekt jest gotowy do realizacji. Kryterium to zostało skonstruowane przejrzyście. Wynika z jego treści, że wnioskodawca może uzyskać punkty w ramach oceny tego kryterium, gdy wykaże stosowanymi dokumentami, że na dzień złożenia pierwszej wersji wniosku posiada pozwolenia na budowę uprawniające do realizacji zadań w nich określonych. Taką cechę mają, według tego kryterium, pozwolenia, które na tak oznaczony moment legitymowały się ostatecznością. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie zawierała informacje w jaki sposób wnioskodawca, który posiadał pozwolenie na budowę przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, zobowiązany był przy jego składaniu wykazać, iż pozwolenie to jest ostateczne na wskazany w kryterium dzień oraz jest aktualne. W Instrukcji stwierdzono bowiem, że gdy wnioskodawca uzyskał ww. dokument przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, zobowiązany jest go dołączyć do wniosku (kryterium punktowe). Dalej stwierdzono, że aby uzyskać punkty przy ocenie merytorycznej wnioskodawca powinien złożyć ostateczne w dniu złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie pozwolenie na budowę. Powinno ono dotyczyć wnioskowanej inwestycji. Ostateczność pozwolenia na budowę należy potwierdzić pieczęcią (wpisem) właściwego organu. Co istotne, w Instrukcji tej stwierdzono, że pozwolenie na budowę musi być także aktualne – nie może być starsze niż trzy lata, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należy dołączyć kopię pierwszej i ostatniej zapisanej strony Dziennika budowy oraz poświadczenie, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna oraz że nie została ona przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Zważywszy na treść ww. postanowień i opisu kryterium merytorycznego "Gotowość projektu do realizacji", Instrukcji wypełniania wniosku w zakresie dotyczącym tego kryterium oraz pkt 16 Regulaminu konkursu w kontekście art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie sposób uznać za trafne zarzutów, iż uzupełnienie informacji dotyczących wniosku w zakresie tym, czy załączone do niego decyzje o pozwoleniu na budowę (wydane w dniu 4 maja 2009 r. i w dniu 5 czerwca 2009 r.) były ostateczne i aktualne na dzień złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie, mogło nastąpić w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że wymagany jako obligatoryjny załącznik do wniosku w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku obligatoryjnym załącznikiem jest tylko pozwolenie na budowę, gdy zostało wydane, a więc nie obejmuje on innych dokumentów potwierdzających już ostateczność i aktualność tego pozwolenia – por. "Załącznik" w Instrukcji) został załączony do pierwszej wersji wniosku. Zatem jego uzupełnienie w ramach przewidzianego w pkt 16 Regulaminu konkursu braku formalnego w postaci "uzupełnienia załączników, jeśli nie wszystkie wymagane załączniki zostały załączone", było bezprzedmiotowe. Nie można też uznać, że uzupełnienie tak złożonego załącznika wniosku o brakującą w jego treści informację co do tego, czy i kiedy decyzje o pozwoleniu na budowę stały się ostateczne, mogło nastąpić w ramach przewidzianego w pkt 16 Regulaminu konkursu braku formalnego w postaci "uzupełnienia brakujących podpisów i pieczęci". Jak wynika bowiem z pkt 11 "informacji ogólnych" zawartych w Instrukcji wypełniania wniosków, każdy załącznik dołączony do wniosku o dofinansowanie powinien być podpisany i opatrzony imienną pieczątką przez osobę upoważnioną. W przypadku gdy załącznik stanowi kserokopię dokumentu powinien być potwierdzony za zgodność z oryginałem przez umieszczenie na tym dokumencie zapisu "o zgodności z oryginałem" oraz daty i podpisu z imienną pieczątką osoby upoważnionej do potwierdzenia dokumentów za zgodność z oryginałem. Przy czym takie potwierdzenie musi być umieszczone na każdej stronie dokumentu lub na pierwszej stronie z podaniem stron, których dotyczy to potwierdzenie.

Powyższe dowodzi, że przewidziany w pkt 16 Regulaminu konkursu brak formalny odnoszący się do uzupełnienia brakujących podpisów i pieczęci odnosi się właśnie do ww. rodzajów podpisów i pieczęci, czyli braków formalnych odnoszących się do poprawności składanego wniosku (czy też załączników stanowiących jego integralną część), a nie dotyczy uzupełnienia treści dokumentów o merytoryczne informacje. Taki zaś charakter ma informacja dotycząca określenia, czy i kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała przymiot ostateczności. Nie jest przy tym istotne, że uzupełnienie tego dokumentu o ww. treść merytoryczną może nastąpić za pomocą pieczęci. Jest to tylko techniczny sposób umieszczenia tej istotnej informacji w treści dokumentu jakim jest pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z Instrukcji uzupełniania wniosku ostateczność pozwolenia na budowę może być potwierdzona pieczęcią lub wpisem właściwego organu. Oczywiście adnotacja za pomocą pieczęci na decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy decyzja ta stała się ostateczna (z jaką datą), nie powodowała, że z momentem dokonania tej czynności decyzja uzyskiwała cechę ostateczności. Jednakże zaopatrzenie tego dokumentu w tego rodzaju informację powodowało, że jego merytoryczna treść uległa zmianie i to w zakresie istotnym dla zasadniczej treści wniosku o dofinansowanie dotyczącej bezpośrednio kryterium merytorycznego "Gotowość projektu do realizacji", a więc tego czy decyzja ta stała się i kiedy ostateczna. Brak tego rodzaju informacji na złożonym do wniosku załączniku w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z treścią zapisaną w sekcji A wniosku pozwolił na ocenę punktową (pkt od 0 – do 4) wniosku w zakresie powyższego kryterium. Nie powodował też odrzucenia wniosku i nie pozbawiał go możliwości oceny względem pozostałych kryteriów. Co przy tym istotne, wykrycie tego rodzaju braku było możliwe dopiero wskutek szczegółowej analizy treści wniosku i jego załączników dokonywanej już w zakresie ocenianego kryterium merytorycznego. Wymagało bowiem analizy, czy przedłożony załącznik zawiera informacje merytoryczne, które pozwolą na uznanie, że załączone decyzje o pozwoleniu na budowę miały cechę ostateczności na moment złożenia pierwszej wersji wniosku. Nie można przy tym nie zauważyć, że pozwolenie na budowę załączone do wniosku musiało być także aktualne. Potwierdzeniem zaś tego stanu rzeczy był dokument w postaci kopii pierwszej i ostatniej strony Dziennika budowy oraz poświadczenie, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, oraz że nie została ona przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tego rodzaju dokumentów nie załączyła skarżąca do pierwszej wersji wniosku, a były to dokumenty, które dotyczyły też uzupełnienia treści merytorycznych wniosku, tj. tego czy posiadane pozwolenia na budowę są aktualne. Dokumenty te nie dotyczyły poprawności wniosku i jego obligatoryjnych załączników lecz brakujących w nich treści merytorycznych dotyczących kryterium merytorycznego punktowego "Gotowość projektu do realizacji".

Zważywszy na powyższe za chybione należało uznać zarzuty, że stwierdzone wyżej uchybienia w zakresie wniosku i jego załączników w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę mogły zostać uzupełnione w ramach wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 16 Regulaminu konkursu. Negatywna ocena w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego "Gotowość projektu do realizacji", ze względu na przedłożenie określonej dokumentacji, nie może być uznana jako brak formalny i nie może stanowić podstawy do wystąpienia o uzupełnienie takiej dokumentacji.

W konsekwencji za chybione należało uznać też zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Uwzględniwszy powyższe nie sposób bowiem uznać, aby w ramach oceny spełnienia kryterium "Gotowość projektu do realizacji" wymagano od skarżącej informacji i dokumentów, które nie były niezbędne do oceny tego kryterium. Brak też podstaw do przyjęcia, że poprzez negatywną ocenę przedmiotowego kryterium naruszono zasady zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, według których przeprowadzany jest wybór projektów do dofinansowania.

Poprzez zaprezentowaną w skardze kasacyjnej argumentację skarżąca nie wykazała, aby właściwa instytucja naruszyła zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Wymienione w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020").

Skarżąca nie wykazała, aby w powyższym zakresie zostały przy ocenie wniosku o dofinansowanie naruszone wymienione wyżej zasady. Zarzut naruszenia przez organ zasad zawartych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. reguł stosowanych przy ocenie projektów, musi znajdować faktyczne oparcie w określonym, wadliwym działaniu właściwej instytucji oceniającej. Skoro bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i pkt 16 Regulaminu konkursu, a skarżąca nie wskazała na wadliwość w jej ocenie innych działań podejmowanych przy ocenie jej wniosku, to tym samym brak podstaw do uznania, że błędnie dokonano oceny spełnienia kryterium "Gotowość projektu do realizacji". Stanowisko, które prezentuje skarżąca w skardze kasacyjnej, iż: "trwanie przy żądaniu przedłożenia decyzji zaopatrzonej w klauzulę ostateczności nie jest wyrazem równego traktowania wnioskodawcy – skarżącej", wskazuje na niezrozumienie idei konkursu, gdzie powinny być premiowane wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu. Akceptacja stanowiska skarżącej byłaby niezgodna z założeniami konkursu opisanymi w Regulaminie konkursu i prowadziłaby właśnie wówczas do nierównego traktowania wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w przedmiotowym konkursie.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w pkt II ppkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

Skoro skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.