Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 624/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na wykonanie zjazdu z ulicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568. ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] odmawiającej pozwolenia na wykonanie zjazdu z ulicy [...] (dz. [...],[...]) na działkę przy placu między budynkiem kościoła Zwiastowania N.M.P., a ul. [...] w [...], oznaczoną nr ew. gruntu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że S. P. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. o wydanie pozwolenia na urządzenie zjazdu z ul. [...] na działkę [...]. Do wniosku dołączono "Projekt budowlany zjazdu z ulicy [...] ", opracowany w czerwcu 2013 r. przez arch. J. F. oraz arch. M. P. Z dokumentacji wynika, że S. P. zamierza wykonać zjazd z drogi publicznej - ul. [...] w [...], dla potrzeb planowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], której jest współwłaścicielem. Inwestycja dotyczy części działek nr ew. [...] (ulica [...] i chodnik) oraz [...] (skrawek chodnika), stanowiących własność Gminy [...]. Inwestor do wniosku dołączył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego dla potrzeb planowanego budynku mieszkalnego z funkcją handlową w parterze na dz. nr [...] w [...] z publicznej drogi gminnej — ul. [...] w [...], w miejscu wskazanym na załączniku mapowym. Decyzja ta została zmieniona orzeczeniem Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], w części załącznika mapowego, wskazującego miejsce lokalizacji zjazdu. Wnioskodawca dysponuje także zgodą właściciela nieruchomości na dysponowanie działkami [...] i [...], w zakresie wnioskowanego zamierzenia.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] odmówił pozwolenia na wykonanie zjazdu z ulicy [...] (dz. [...].[...]) na działkę przy placu między budynkiem kościoła Zwiastowania N.M.P., a ul. [...] w [...], oznaczoną nr ew. gruntu [...].

S. P. złożył odwołanie od ww. decyzji, dochowując ustawowego terminu.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał powołaną na wstępie decyzję, a w uzasadnieniu podzielił stanowisko organu I instancji. Powołał się na treść art. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Stosownie zaś do pkt 11 ww. przepisu, pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Stwierdził, że nieruchomości objęte planowaną inwestycją znajdują się na obszarze układu urbanistycznego Starego Miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.1954 r., pod numerem rejestru [...].

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Oznacza to miedzy innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ. Podkreślił, że planowana inwestycja miałaby polegać na urządzeniu wjazdu z ul. [...] do działki nr [...], poprzez ułożenie betonowego najazdowego krawężnika oraz kostki kamiennej granitowej w kolorze szarym z obrzeżem z kostki betonowej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Nardowego jako zasadne uznał rozważania Starosty [...], że wprowadzenie indywidualnego zjazdu w obrębie placu, bezpośrednio przed strefą wejścia do zabytkowego kościoła p.w. Zwiastowania N.M.P. (wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] października 1967 r.), nie mogło zyskać akceptacji organu konserwatorskiego, w szczególności z uwagi na ukształtowanie formy oraz detalu architektonicznego nawierzchni projektowanego zjazdu, jego przebiegu, szerokości i przekroju, zróżnicowania materiałowego, zmieniając układ kompozycyjny historycznie podłogi wnętrza urbanistycznego, tym samym umniejszając wartość i czytelność zabytkowego obszaru. W wyniku bowiem realizacji wnioskowanej inwestycji, poprzez przebudowę nawierzchni placu i wprowadzenie formy zjazdu wraz z łukowymi ogranicznikami, zmieni się czytelność historycznej formy układu przestrzennego placu, wykształconego w celu odsłonięcia fasady ww. kościoła, zamykającego oś widokową ulicy [...].

Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że dla terenu objętego rozpatrywanym zamierzeniem budowlanym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Organ odwoławczy zgodził się z argumentami S. P., że decyzja organu ochrony zabytków wydawana w sprawie pozwolenia na prace przy zabytku, nie może być oderwana od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, o ile taki plan został uchwalony. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy). Wobec tego organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta [...] już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem ocena wpływu planowanej inwestycji powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto, ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków. Nie ma przy tym znaczenia, że w przedmiotowej sprawie plan miejscowy został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a decyzję w niniejszej sprawie wydał Starosta [...], w związku z przekazanymi w tym zakresie kompetencjami.

Niemniej jednak Minister uznał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Starosta [...] przy rozpatrywaniu tej sprawy dokonał oceny zgodności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami ww. obowiązującego planu miejscowego, w zakresie warunków konserwatorskich. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że wprowadzenie takiej formy zjazdu z ulicy [...] jest niezgodne z ustaleniami ww. planu miejscowego, dotyczącymi zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, gdzie w § 9 ust. 3 wskazano zakres ochrony konserwatorskiej dla zabytkowego zespołu staromiejskiego, obejmujący m.in. postulat przywrócenia zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r. oraz zachowanie i utrzymanie oryginalnych struktur przestrzennych. Dodatkowo organ zauważył, że w § 9 ust. 4 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego wskazano zakres ochrony konserwatorskiej dla zabytkowego kościoła p.w. Zwiastowania N.M.P. (obiekt wymieniony w ust. 1 poz. 6), polegający m.in. na zachowaniu obiektów i elementów zagospodarowania otoczenia zabytku, w tym historycznych komunikacyjnych nawierzchni utwardzonych.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że szczegółowe ustalenia obowiązującego planu miejscowego dla Karty terenu o symbolu UK2, dotyczącej nieruchomości planowanej pod inwestycję, w zasadach dotyczących systemu komunikacji i infrastruktury technicznej (ust. 9 pkt 1), nakazują dostępność drogową: od ul. [...] i ul. [...] organ wskazał, że rysunek planu oznaczony symbolem UK2, składa się z kilku działek, wobec czego nakazaną dostępność drogową należy rozpatrywać w ramach ukształtowania zespołu działek, w związku z ich położeniem w ramach wydzielonego terenu. Minister powołał się na ocenę organu pierwszej instancji, iż skomunikowanie działki nr ew. [...] z drogą publiczną winno się rozpatrywać zgodnie z historycznym kontekstem, w powiązaniu z ul. [...].

Organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę, że w cytowanej powyżej Karcie terenu UK2 nakazuje się także uwzględnić wymogi konserwatorskie związane z sąsiednią zabudową oraz terenem wpisanym do rejestru zabytków, zatem dla tego obszaru obowiązują wyżej wskazane zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym ochrony zespołu staromiejskiego oraz otoczenia zabytkowego kościoła.

Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że organ drugiej instancji dokonując rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podzielił stanowisko składu sędziowskiego, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 sygn. akt I SA/Wa 957/12 r., że ustalone w miejscowym planie zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdy w wyniku realizacji inwestycji nastąpiłoby poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego.

Powyższa decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. P., który zarzucił zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonanie wadliwej oceny o braku możliwości prawnej wykonania zjazdu, co jest niezgodne ze stanem prawnym wynikającym z prawa miejscowego jakim jest Uchwała Rady Miasta nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...] obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi i załącznikiem Kartą Terenu o symbolu K2 pkt. 9 podpkt. 1.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydane decyzje Starosty [...] i organu drugiej instancji w swej treści uzasadnienia są mało czytelne a przez to mało zrozumiałe i budzą wątpliwości skarżącego co do meritum sprawy, albowiem nie wynika z nich jednoznacznie czy organy kwestionują zapisy planu przestrzennego zagospodarowania terenu co do możliwości zrealizowania zjazdu od ul. [...], co jest wykroczeniem poza kompetencje Starosty [...], czy też kwestionują przedstawiony projekt wykonania zjazdu i nie dokonują uzgodnienia projektu. W ocenie skarżącego organ nie powinien odmawiać wykonania zjazdu ale wskazać konieczność wystąpienia o zalecenia konserwatorskie zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, aby ten zjazd wykonać. Następnie skarżący zawarł obszerne rozważania dotyczące charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i trybu, w jakim jest on uchwalany, podkreślając, że w tym przypadku procedura została zachowana, a Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uzgodnił projekt planu, a więc zaakceptował jego zapisy. Skarżący podkreślił, że plan zagospodarowania dla przedmiotowego terenu był co najmniej dwukrotnie uzgadniany z Wojewódzkim konserwatorem Zabytków w [...], który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń dla tego rozwiązania, a więc zaakceptował możliwość urządzenia zjazdu od ul. [...]. Zaakcentował, że postanowienia karty terenu (będącej integralną częścią aktu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowią prawo szczegółowe (lex specialis) w stosunku do ogólnych warunków pisanych w części opisowej uchwały. Należy więc w pierwszej kolejności brać pod uwagę stanowienia zapisane w karcie. Natomiast § 9 uchwały ma zastosowanie o tyle. o ile nie uniemożliwia realizacji postanowień zawartych w karcie terenu.

Skarżący zwrócił uwagę, że obecnie istniejący - wykształcony plac zamykający oś widokową ul. [...] w przeważającej mierze jest placem budowlanym sprzedanym przez Gminę [...] pod zabudowę budynkiem wielokondygnacyjnym, tak jak to miało miejsce przed 1945 r., kiedy to na placu posadowiony był taki budynek, a cała przestrzeń, nie będąca własnością prywatną (skarżącego) stanowi raczej poszerzony chodnik niż plac. W tym kontekście stanowisko Starosty [...] oznacza uniemożliwienie zagospodarowania nieruchomości skarżącego zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania, a także uniemożliwienie realizacji celu, w jakim nieruchomość ta stała nabyta, ale też Gmina [...] sprzedając tę nieruchomość w 2001 r. jako działkę budowlaną niewątpliwie świadomie podejmowała decyzję o jej zabudowie i zagospodarowaniu. W ocenie skarżącego uniemożliwianie przez konserwatora zabytków zabudowy nieruchomości ze względu na to, że jest to teren zamykający oś widokową ulicy stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności. Takie decyzje można było podejmować w okresie, gdy plac pozostawał własnością Gminy, a nie gdy został on sprzedany na cele budowlane.

Skarżący zwrócił także uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 9 ust. 3 pkt 4 nakłada na wnioskodawcę/inwestora obowiązek uzyskania od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaleceń konserwatorskich. Zatem przed rozpatrzeniem sprawy należało uzyskać uprzednie rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], a brak takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza przy negatywnym stanowisku Starosty, stanowi poważne naruszenie procedury. Zdaniem skarżącego jakkolwiek Starosta [...], stwierdzając brak takich zaleceń, mógł w decyzji zezwalającej na wykonanie zjazdu narzucić warunki niezbędne do spełnienia przy realizacji inwestycji, jednakże powinien w oparciu o § 9 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zażądać przedstawienia takiego dokumentu (zaleceń konserwatora zabytków) zwracając się zgodnie z art. 106 § 1 kpa do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub ewentualnie wzywając wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku, a na czas do ich otrzymania zawiesić postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zagadnienia wstępnego (bez wydania zaleceń konserwatorskich) stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zwrócił również uwagę, że zjazd na działkę [...] jest przewidziany miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania od ul. [...] na całej długości przylegania działki do ulicy za naturalnym pośrednictwem wykorzystania pasa działek [...] i [...] będących własnością Gminy [...], na co Gmina wyraziła zgodę. Skarżący podniósł, że jako właściciel i inwestor dostosował się do zapisów w miejscowym planie i wystąpił o zgodę na lokalizację zjazdu od ul. [...], poniósł koszty administracyjne i projektowe. W całości swoje plany inwestycyjne oparł na zjeździe od ul. [...] - zgodnie z miejscowym planem określonym Uchwałą Rady Miasta nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy [...] obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi i załącznikiem Kartą Terenu o symbolu UK2 pkt. 9 podpkt.

Skarżący wskazał także na szereg nieścisłości i niekonsekwencji zawartych w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] oraz zaskarżonej decyzji. Powołał się także na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 80 kpa i 107 § 3 kpa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. 162, poz.1568 ze zm.), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z twierdzeniami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków, a ocena wpływu planowanej inwestycji powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Należy bowiem podkreślić, że stosownie bowiem do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, natomiast projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Nysy już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Nie ulega zatem wątpliwości, że stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyło również zasad dotyczących systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dla terenu, na którym skarżący zaprojektował zjazd.

Zdaniem Sądu z Karty Terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Symbolu Terenu UK 2, będącego integralną częścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) jednoznacznie wynika możliwość wykonania zjazdu z ulicy [...] (dz. [...],[...]) na działkę przy placu między budynkiem kościoła Zwiastowania N.M.P., a ul. [...] w [...], oznaczoną nr ew. gruntu [...]. W Karcie tej bowiem nakazano dostępność drogową od ul. [...] i ul. [...], przy czym dostępność ta dotyczy nie tylko kościoła pw. Zwiastowania NMP ale także projektowanego budynku usługowego (lub mieszkalno-usługowego). W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że ww. dostępność drogowa nie oznacza wyłącznie dostępności dojścia, ale także dostępność dojazdu. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu znajdującego się Projekcie budowlanym zjazdu z ulicy [...] opracowanym w czerwcu 2013 r. (karta nr 11) oraz uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu dla potrzeb planowanego budynku mieszklanego z funkcją handlową na dz. Nr [...], wynika jednoznacznie, że pełna dostępność drogowa (dojścia i dojazdu) do budynku projektowanego na działce o nr ew. [...] może być zapewniona od ul. [...].

W świetle powyższego obowiązkiem organów ochrony konserwatorskiej w tym przypadku było ustosunkowanie się do przedstawionych przez S. P. rozwiązań projektowych, nie zaś absolutna odmowa lokalizacji zjazdu. Tymczasem – wbrew twierdzeniom Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] wynika właściwie całkowity brak akceptacji dla realizacji takiego zjazdu. Organ powołał się bowiem na “oddziaływanie wizualne dawnego placu", które zostanie zakłócone gdyż “wprowadzenie zjazdu spowodouje architektoniczne i funkcjonalne wartswowanie podłogi" przekształcając w sposób “niezgodny historycznie układ funkcjonalno-przestrzenny placu w jego długości". Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podważa on całkowicie sens lokalizacji zjazdu w projektowanym miejscu, wskazując na “brak uzasadnienia historycznego i urbanistycznego" takiego rozwiązania. Starosta [...] stwierdził m. in., że “dopuszczenie zmiany układu placu poprzez budowę zjazdu spowoduje degradację jednego z podstawowych elementów kompozycji urbamnistycznego wnętrza historycznej formy placu". Abstrahując od niezrozumiałej, specjalistycznej formy wypowiedzi organu, co - jak słusznie zauważył skarżący – powoduje trudności ze zrozumieniem intencji organu dla przeciętnego odbiorcy/strony postępowania, należy uznać, że całość uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na całkowity brak zgody dla budowy zjazdu na placu w sąsiedztwie kościół pw. Zwiastowania NMP. Tak kategoryczne stanowisko pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi powszechnie i wiążącymi również Starostę [...] ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. Ewentualna odmowa organu budowy zjazdu powinna koncentrować się na niedopuszczalnych, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, rozwiązań projektowych, z jednoczesnym zasygnalizowaniem innych (alternatywnych i dopuszczalnych). Należy bowiem pamiętać, że uzasadnienie każdej decyzji administracyjnej, powinno się opierać również na zasadzie przekonywania wyrażonej w art 11 kpa i stanowić rodzaj swoistego dialogu między organem a obywatelem/stroną postępowania administracyjnego.

Nie ulega również wątpliwości, ze inwestor, przed złożeniem projektu z wnioskiem, powinien uzyskać zalecenia konserwatorskie odnoszące się do projektowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 3 pkt 4 Uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi, wynika jednoznacznie, że przy projektowaniu nowej zabudowy i przebudowie istniejącej, nie będącej zabytkiem konieczne jest uzyskanie od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku obszarowego, jego zabepieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a takze dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Tego typu zaleceń zabrakło przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r.

Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, a zatem powinien mieć na uwadze oba dobra. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Organy orzekające w niniejszej sprawie powyższym wymaganiom nie sprostały. Przede wszystkim należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprowadza się w zasadniczej części do przedstawienia stanowiska organu I instancji, a rozważania merytoryczne do uznania ww. stanowiska za prawidłowe. Tymczasem słusznie zarzucił skarżący, że dokładna analiza treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] sugeruje wprost całkowity brak możliwości wykonania zjazdu do działki nr ew [...], nie tylko w formie zaproponowanej przez skarżącego, ale również w każdej innej. Organ bowiem podważa możliwość lokalizacji zjazdu i zapewnienia komunikacji działki o nr [...] z ul. [...]. Takie stanowisko tymczasem pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], obejmującego śródmieście [...] z terenami przyległymi, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w którym wprost nakazano dostępność drogową od strony ulicy [...] oraz ul. [...], nie tylko do Kościoła pw. Zwiastowania NMP ale także projektowanego budynku usługowego (lub mieszkalno-usługowego). W ocenie Sądu organ ochrony konserwatorskiej mógł odmówić zgody na wykonanie robót budowlanych ale z odmiennym uzasadnieniem, wskazującym chociażby na brak obowiązkowych zaleceń konserwatorskich, czy też niedopuszczalność rozwiążań projektowych z punktu widzenia konserwatorskiego. Nie można organowi ochrony konserwatorskiej odmówić uprawnień do wypowiedzenia się o sposobie wykonania zjazdu, jego formy projektowej i wpływu na otoczenie. W tym kontekście Sąd całkowicie podziela stanowisko wyrażone w powołanym przez organ II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 sygn. akt I SA/Wa 957/12 r. Odmowa taka nie może mieć jednak charakteru absolutnego, gdyż wówczas niweczy cel i sens powszechnie obowiązujących rozwiązań planistycznych. Pogodzenie dwóch dóbr – z jednej strony ochrony zabytków i dziedzictwa narodowego, z drugiej zaś konieczności funkcjonowania i rozwoju miasta, wymaga szczególnej dbałości w podejściu organu do rozwiązań proponowanych przez inwestorów. Dbałość ta powinna przejawiać się m. in. w ułatwianiu tymże inwestorom korzystania z rowiązań projektowych możliwych do akceptacji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, nie tylko na etapie zaleceń konserwatorskich ale także właściwie dobranej argumentacji zawartej w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, w tym również negatywnego dla inwestora. Strona bowiem musi mieć świadomość dopuszczalności określonych inwestycji przewidzianych w miejscowym planie zagospodarownaia przestrzennego, jednakże po spełnieniu warunków ochrony konserwatorskiej.

Rozpatrując na nowo wniosek S. P. Starosta [...] zobowiazany będzie wziąć pod uwagę ocenę prawną i zalecenia zawarte w niniejszym wyroku oraz ewentualne zalecenia konserwatorskie, o których wydanie skarżący zwrócił się do właściwego organu, o czym poinformował Sąd w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2014 r. (vide - karta 30 akt sądowych).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.