Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2224/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1031/17 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Powiatu P. na rzecz Ministra Finansów 32 932 (trzydzieści dwa tysiące dziewięćset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1031/17 po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zobowiązującą Powiat P. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 4 336 278 zł.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. Urząd Kontroli Skarbowej w Kielcach przeprowadził w Powiecie P. (dalej: "Powiat", "Strona", "Skarżący") kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2011 r., w tym prawidłowość wprowadzania danych do Systemu Informacji Oświatowej dale "SIO" mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia 26 czerwca 2015 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na skutek nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 4 336 278 zł.

2.2. Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej w zakresie danych o liczbie uczniów, Powiat otrzymał w 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 4 336 278 zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 919,2850.

2.3. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Minister Finansów zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

2.4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 4 336 278 zł.

2.5. Powiat wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2.6. Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności ustaleń kontroli przeprowadzonej w Powiecie przez Urząd Kontroli Skarbowej w Kielcach), przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., to wykazanie w systemie błędnych danych o liczbie uczniów:

– Zaocznego Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w S. – nabór wrzesień o jednego ucznia została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz w wagach P7, P40,

– Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych w S. o czterech uczniów została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz w wagach P7, P8, P40,

– Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. o sześciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków w wadze P38,

– Technikum w P. o trzynastu uczniów została zawyżona liczba uczniów w wadze P29,

– Liceum Ogólnokształcącego w P. o jednego ucznia została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz w wagach P7, P40,

– Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w G. o pięciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków w wadze P33,

– Publicznego Gimnazjum Specjalnego w R. przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym o sześciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków ogółem oraz w wagach P1, P2, P26, P40,

– Publicznego Gimnazjum Specjalnego w K. przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym o dwudziestu dziewięciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków ogółem oraz w wagach P1, P2, P26, P40,

– Publicznego Gimnazjum Specjalnego w K. przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym o trzydziestu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków ogółem oraz w wagach P1, P2, P26, P40,

– Zespołu Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych w R. o sześćdziesięciu pięciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków w wadze P34.

W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 919,2850 uczniów, a tym samym została zawyżona o kwotę 4 336 278 zł część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu P.

2.7. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię zawierającą dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

2.7.1. Pierwszy wariant w kwocie do zwrotu uwzględnia liczbę uczniów/wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie przebywali w placówce, a zostali jednak wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie posiadanych skierowań oraz uwzględnia zmianę wysokości wskaźnika korygującego Di.

2.7.2. Drugi wariant w kwocie do zwrotu nie uwzględnia liczby uczniów/wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie przebywali w placówce, a zostali jednak wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie posiadanych skierowań oraz uwzględnia zmianę wysokości wskaźnika korygującego Di.

2.7.3. Minister Finansów stwierdził, że w. wym. opinia nie mogła być uwzględniona gdyż nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Jak wyjaśnił Minister podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu P., stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywane w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r. Dodatkowo w systemie informacji oświatowej wykazywani byli uczniowie/wychowankowie zakwalifikowani do danej wagi na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (tekst jest. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag.

2.7.4. Organ stwierdził, że w roku 2011 wagą P33 mogli być przeliczeni m.in. wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach natomiast wagą P34 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2010 r. wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., a tym samym do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

2.8. W kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że przyczyną wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej, które przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 spowodowały zawyżenie liczby uczniów był fakt wykazania uczniów młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie byli jeszcze wychowankami ośrodka. W ocenie organu odwoławczego analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r.", uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Warunków do wykazania w informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. nie spełniali nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku na dzień 30 września, a jedynie skierowani.

2.9. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MENiS z dnia 19 lutego 2002 r.", przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, zatem księga ta jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

2.10. W ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia stanowisko Strony, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tego ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Ponadto, tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie – jako uczeń szkoły macierzystej nieletniego (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

2.11. Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzając, że w toku postępowania Strona skorzystała ze swoich uprawnień.

2.12. Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Powiat zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2.13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

2.14. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2018 r. organ dodatkowo wskazał, iż zmiany stanu prawnego w zakresie algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej potwierdzają, że w latach poprzednich przy podziale tej części subwencji ogólnej uwzględnieni mogli być wyłącznie wychowankowie, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym byli w nim zakwaterowani.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za zasadną.

3.1. W ocenie Sądu I instancji za trafną należało uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17.

3.2. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje w ocenie Sądu I instancji, treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zdaniem Sądu I instancji przepisy rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka. Dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2010 r. i w 2011 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.

3.3. Sąd I instancji podkreślił, iż definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872), które weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodził w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

3.4. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do konkluzji, iż przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

3.5. Wobec powyższego Sąd I uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Wskazane bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.

3.6. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b k.p.a. podnoszącym nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

3.7. Stwierdzenie przez Sąd I instancji powyższych uchybień, które w jego ocenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

4. Powyższy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną przez Ministra Finansów.

4.1. Powyższemu wyrokowi zarzucono:

4.1.1. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia ust. 2 pkt 5 waga P34 i ust. 8, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i przyjęcie, że prawidłowym jest odejście od wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej co skutkuje możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie co daje podstawy prawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji z uwzględnieniem tych osób, co skutkowało uchyleniem decyzji, podczas gdy prawidłowo została wydana decyzja o zwrocie części subwencji ogólnej po ustaleniu przez organ, na podstawie ww. przepisów, gdzie zgodnie z treścią waga P34 dedykowana jest wprost dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania co skutkuje możliwością wpisania tychże w System Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., a nie jak przyjął sąd skierowanych do takiego ośrodka,

– art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat P. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie – definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego,

– art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wskazaniu dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, możliwości wpisania w Systemie Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie gdzie brali jest rozważań sądu czy w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, możliwe było uwzględnianie nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale nie przybyli/nie zostali do nich doprowadzeni w ogóle, co doprowadziło sąd do błędnej wykładni mającej w istocie charakter normotwórczy polegający na wprowadzeniu w oparciu o możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. zasad wyliczania części subwencji ogólnej za rok 2011 dla osób skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie oraz osób skierowanych do takich ośrodków na dzień 30 września 2010 r., a niedoprowadzonych do nich po tej dacie, jak w sprawie niniejszej, zdaniem organu dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 waga P34, dedykowana jest wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach wg stanu na dzień 30 września 2010 r. i brak jest podstaw do wpisywania do SIO dla potrzeb wyliczania części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 osób skierowanych do takich ośrodków wg stanu na dzień 30 września 2010 r. Nie ma też podstawy prawnej do wprowadzania na potrzeby wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dwóch kategorii osób wg stanu na 30 września 2010 r., tj. skierowanych, a niedoprowadzonych do ośrodka oraz skierowanych i doprowadzonych do ośrodka po tej dacie,

– art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2159 ze zm.) – wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz,

– art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie – zajęte miejsca w ośrodku.

4.1.2. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w sprawie zwrotu przez Powiat P. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści, podczas gdy po zweryfikowaniu i stwierdzeniu, że ustalona kwota subwencji przysługuje w wysokości niższej niż należna organ wydał prawidłową decyzję o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, podczas gdy sąd uznał zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a., który to przepis nie jest przepisem prawa materialnego, brak jest również wyjaśnienia naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w odniesieniu do okoliczności sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 7 k.p.a. przez naruszenie przepisów postępowania i błędne uznanie zarzutu dotyczącego naruszenia prawdy obiektywnej, brak wskazania na czym polegało naruszenie art. 7 k.p.a. w okolicznościach sprawy – motywowanego zdaniem sądu naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny, podczas gdy organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz uzasadnił decyzję zgodnie z przepisami prawa, a stanowisko sądu wskazujące na naruszenie ww. przepisu postępowania, wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz braku wyjaśnienia, przy uchyleniu decyzji na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, dlaczego zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z wykładni literalnej stosowanych przepisów, na podstawie których wydał decyzje w sprawie zwrotu, zostało uznane za błędne,

– art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez Powiat P., a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i – stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b k.p.a. bez uzasadnienia w odniesieniu stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a k.p.a. bez wskazania o jakie wątpliwości co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7b i 7a k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych,

– art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7b i 7a k.p.a. poprzez wskazanie co do dalszego postępowania organu administracji i uwzględnienie przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i – stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a które nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, co czyni wyrok niemożliwy do wykonania bez naruszenia prawa przez organ.

4.2. Wobec powyższego Minister Finansów wniósł o:

4.2.1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Powiatu P. na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

4.2.2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4.2.3. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – wniesiono również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, należało ją więc uwzględnić.

5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

5.3. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art.174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

5.4. W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

5.5. NSA stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

5.6. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich przedstawiając argumenty, które w

jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne.

5.7. Podobnie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

5.8. Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są niekonsekwentne jak i nieprawidłowe skoro nakazują uwzględnienie przepisów postępowania art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. – i stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 7 października 2015 r. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie, niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej.

5.9. Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia. Wobec powyższego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 u.j.s.t. oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2010 r., skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni.

5.10. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać na wstępie należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie – należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej.

5.11. Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.

5.12. W myśl art. 27 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.

Natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, wynika iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji: ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie – w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy – odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej.

Po odliczeniu rezerwy – zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego – w sposób określony na podstawie ust. 6.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2010 r. i dzień 10 października 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2010 r. i dzień 10 października 2010 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe.

Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)".

Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia – przy naliczaniu uzyskanej przez Powiat P. w 2011 r. części oświatowej subwencji ogólnej – uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych – według stanu na dzień na 30 września 2010 r. – stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag.

5.13. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r. polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., którzy 30 września 2010r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się zatem do wyjaśnienia czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r., oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., którzy 30 września 2010 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej – opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości.

Waga ta jest dedykowana wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków – jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji ale o prawidłowe ustalenie – według stanu na dzień 30 września 2010 r. – liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej Powiatowi za rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej.

Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018r. sygn. akt I GSK 879/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.

Wprawdzie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd, jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowania nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r.

5.14. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P 34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

5.15. Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.

5.16. Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Skoro zatem, jak w sprawie niniejszej nieletni wykazani jako wychowankowie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., według stanu na dzień 30 września 2010 r., nie byli zakwaterowani w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej Powiatowi Ł. na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P34.

Otrzymana przez Powiat P. na rok 2011 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez Powiat P. błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

5.17. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Powiat uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazał się usprawiedliwiony.

5.18. Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę Powiatu P. oddalił.

5.19. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).