Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1660/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 44 ust. 3, art. 131, art. 252
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 15/17 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 15/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika, że S. S. prowadzącą przedszkole społeczne została zobowiązana do zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ uznał bowiem, że wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole jest rażąco wysokie i nieadekwatne do nakładu pracy dyrektora tego przedszkola. Średnie miesięczne wynagrodzenie dyrektora przedszkola miejskiego w 2015 roku wynosiło 7.452,22 zł brutto, przy średniej miesięcznej liczbie dzieci uczęszczających do danej jednostki wynoszącej 158 przedszkolaków. Tymczasem, z przedstawionej do rozliczenia dotacji za 2015 rok wynikało, że średnie miesięczne wynagrodzenie dyrektora S. S. kształtowało się na poziomie 26.379,11 zł, natomiast średnia miesięczna liczba dzieci uczęszczających do przedszkola wynosiła 53 przedszkolaków. Organ przyjął zatem kwotę 7.452,22 zł jako średnią miesięczną wynagrodzenia miesięcznego osoby prowadzącej przedszkole i uznał kwotę 89.426,64 zł przeznaczoną na wynagrodzenie dyrektora jako zgodną z art. 90 ust. 3d) ustawy o systemie oświaty. Natomiast kwota dotacji w wysokości 227.122,63 zł na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych, powinna być zwrócona.

Uznając prawidłowość tego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że jest ono konsekwencją braku uzasadnienia adekwatności wydatkowych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych oraz niewłaściwego udokumentowania wysokości wydatkowanych środków finansowych otrzymanych od organu dotującego. Skarżąca zaniechała bowiem właściwego dokumentowania przepływu środków pochodzących z dotacji. W tej sytuacji organy słusznie przyjęły, że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. S. wniosła o jego uchylenie w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] października 2016 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lubina z [...] września 2016 r. nr [...] w całości. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego przez organy i i II instancji, skutkującym wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Lubina z [...] września 2016 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] października 2016 r. oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; organy administracji w postępowaniu naruszyły zasady określone w art. 6, 7 i 8 K.p.a. polegające na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP;

- art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie przepisów obowiązującego prawa rangi ustawowej, lecz na podstawie zastosowania swobodnej oceny sprawy i w zakresie swobodnego uznania organu administracji, gdy przepisy prawa nie uprawniają do takiego trybu orzekania;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonych decyzji;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku bez podstawy prawnej określonej w przepisach prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że sąd jedynie pośrednio oparł wyrok na przepisie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy orzeczenia zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości, natomiast nie wskazał tego przepisu jako materialnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, poprzez brak uwzględnienia w orzeczeniu bezpośredniego brzmienia art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej: u.s.o., jako materialnoprawnej podstawy wynagrodzenia dyrektora będącego jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy co do zakresu zadań i obowiązków wykonywanych przez dyrektora przedszkola, gdy zakres tych zadań i obowiązków jest bezpośrednio i szczegółowo wymieniony w art. 39 u.s.o.;

- art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

- art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów K.p.a.;

- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz art. 6, 8 i 107 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku podstaw do zastosowania przepisu art. 44 u.f.p. jako podstawy materialnoprawnej do wydania zaskarżonych decyzji organów administracyjnych, co stanowiło naruszenie przez organy przepisów art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. polegającym na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP;

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego skutkującym dowolnym i bez podstawy prawnej ustaleniu kwoty wynagrodzenia jako uzasadnionego oraz dowolnej, bez podstawy prawnej ustaleniu kwoty wynagrodzenia jako wypłaconego w nadmiernej wysokości, czyli wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.;

Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 90 ust. 3d poprzez brak zastosowania tego przepisu w zakresie umożliwiającym wykorzystanie dotacji oświatowych na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola;

- art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wynagrodzenie organu przedszkola jakim jest dyrektor nie stanowi wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony bezpośrednio i wprost przez ten przepis;

- art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten umożliwia organom administracji oraz sądowi ustalanie, kontrolę wysokości i kwestionowanie wynagrodzenia dla osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej funkcję dyrektora, podczas gdy żaden przepis nie upoważnia i nie daje organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola oraz brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do ustalania i kwestionowania wysokości takiego wynagrodzenia;

- art. 90 ust. 3d w zw. z art. 39 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i sprzeczne z przepisami uznanie, że strona miała obowiązek ustalenia zakresu swoich obowiązków i czynności jako dyrektor przedszkola, podczas gdy taki zakres jest ustawowo ustalony w art. 39 u.s.o.;

- art. 131 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja poprzez wypłatę wynagrodzenia została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi, podczas gdy przepis art. 90 ust. 3d wprost określa dopuszczalność wykorzystania dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola;

- art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieprawidłowe przyjęcie, iż przepis ten dotyczy także jednostek spoza sektora finansów publicznych oraz stanowi podstawę do analizy i kwestionowania wysokości wynagrodzenia wypłacanego na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o., a także stanowi podstawę materialnoprawną do orzeczenia o zwrocie dotacji w zw. z art. 251 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W piśmie procesowym z 6 lutego 2020 r. skarżąca kasacyjnie wskazała na wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej oparł środek zaskarżenia na treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., podnosząc zarówno zarzuty procesowe jak i materialne. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy objęte zarzutem naruszenie tego prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to obowiązek uzasadnienia przez skarżącego kasacyjnie, że następstwa podnoszonych w skardze kasacyjnej uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Kasator wskazał na naruszenie przepisów: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej: p.u.s.a., i art. 3 § 1 p.p.s.a. (zawierające ogólne zasady kontroli administracji publicznej), art. 133 § 1 p.p.s.a. (stanowiącego o momencie wydania wyroku i podstawie wyrokowania) i art. 134 § 1 p.p.s.a. (wyznaczającego granice orzekania sądu). Przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawierają samodzielnej treści normatywnej. O ich naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie tym mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego uregulowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3208/18, wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeświadczenie autora skargi kasacyjnej, że dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego nie jest zbieżna z oceną strony skarżącej, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez sąd tego przepisu byłby uzasadniony, gdyby skład orzekający nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy (np. w rozpoznawanej sprawie protokołu zajęcia ruchomości), który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 18 września 2018r., II OSK 2376/16). Zarzut ten byłby zasadny także wtedy, gdy sąd orzekłby bez akt sprawy, pomimo ich otrzymania od organu.

Odnośnie naruszenia art. 134 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z jego treścią, rozstrzygając daną sprawę sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Tak więc i ten zarzut nie znajduje podstaw.

Nie jest także właściwym uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej samo wskazanie, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym przypadku art. 7 i art. 77 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli), art. 75 § 1 K.p.a. (dowód w postępowaniu administracyjnym) czy art. 80 K.p.a. (swobodna ocena dowodów). Przepisy te mają zróżnicowaną treść normatywną, a zatem chcąc wykazać, że doszło do ich naruszenia, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez sąd pierwszej instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania. Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., które mogą być naruszone tylko wówczas, gdyby sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydał orzeczenie oddalające skargę, lub gdyby sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - uwzględnił ją. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, w której sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Paragraf 3 tego przepisu stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Paragraf 5 omawianego przepisu odsyła w przypadku postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, którego naruszenie art. 233 § 1 również zarzucono. Jak wskazuje treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu można stawiać w kontekście naruszenia reguł postępowania dowodowego przeprowadzonego po dopuszczeniu dowodów przez sąd pierwszej instancji. Zarzut ten nie jest natomiast trafny w odniesieniu do gromadzenia i oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy a zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji.

Przepisy art. 44 ust. 3 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zostały powołane zarówno wśród zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego. Koncentrują się one jednak wokół jednego argumentu, mianowicie że brak jest podstaw prawnych do oceny zasadności i ustalania poziomu wynagrodzenia dyrektora prowadzącego niepubliczne przedszkole. W tym kontekście podnoszony jest też główny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

Zarzuty kasatora nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone na gruncie powyższych przepisów jest w pełni prawidłowe. Sąd ten poprawnie zaakceptował ustalenia organów, że określenie wartości dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, znajduje oparcie w przepisie art. 90 ust. 3d u.s.o. Stanowi on, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W pełni logiczny jest proces myślowy, że jeżeli co do części dotacji ustalono, iż nie została przeznaczona na cel opisany w przepisie, to znaczy, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, że część wynagrodzenia dyrektora przedszkola nie spełnia celów z art. 90 ust.3d u.s.o., dlatego zasadnym jest stwierdzenie, że sytuacja ta wpisuje się w przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Z tego powodu nie jest zasadny argument skargi kasacyjnej o konieczności uchylenia decyzji z tego powodu, że nie zostały spełnione przesłanki z niniejszego przepisu.

Odrębną grupą zarzutów skargi kasacyjnej są natomiast te, które w ogóle kwestionują możliwość kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola. Na pełną akceptację zasługują rozważania sądu pierwszej instancji w tym zakresie, mianowicie, że dotacja udzielana jest na dofinansowanie bieżącej działalności statutowe jednostek i związany z tym konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Trafnie też sąd powołał motywy nowelizacji art. 90 ust. 3d u.s.o., wskazujące, że wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Takiego udokumentowania skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w toku postępowania przed organami. To czyni uzasadnionym wniosek o zaistniałej dowolności przy ustalaniu wypłaconego jej wynagrodzenia w średniej miesięcznej wysokości na poziomie 26.379,11 zł. Co więcej, przyjęcie stanowiska kasatora o braku ustawowych uprawnień do kształtowania wynagrodzenia dyrektora stanowiłoby pominięcie powoływanej przez sąd pierwszej instancji normy z art. 126 u.f.p. Stanowi on, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego brak jest podstaw do kwestionowania zastosowania w przedmiotowej sprawie zasad przewidzianych art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Treść tego przepisu również jest doniosła dla sprawy, ponieważ zawiera kryteria użyte przez organy do oceny spornej kwoty dotacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd pierwszej instancji nie zanegował wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako realizującego cel zawarty w dotacjach oświatowych. Zakwestionował jedynie jego wysokość w warunkach, gdy skarżąca nie udokumentowała ani zakresu wykonywanych zadań ani nie wskazała wysokości miesięcznego wynagrodzenia z tego tytułu. Innymi słowy, nie uzasadniła adekwatności wydatkowych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych. Jest to natomiast obowiązek beneficjenta w świetle powołanych wyżej przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. czy art. 44 ust. 3 u.f.p. Przepisy te zostały powołane zarówno przez organ jak i sąd pierwszej instancji, gdzie dokonano prawidłowej ich interpretacji. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 K.p.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewskazaniu przez sąd pierwszej instancji podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak i zaakceptowaniu decyzji organu również nie zawierającej tych podstaw.

W pełni poprawnie sąd zaakceptował także ustalenia organów, że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli. Organy właściwie uznały, że płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte kryterium jest w pełni obiektywne i racjonalne.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono również w kontekście błędnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz dokonania niewłaściwej oceny podstaw prawnych orzeczenia. Wymaga podkreślenia, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do formalnych wymogów uzasadnienia, a uzasadnienie sądu pierwszej instancji zawierało wszystkie elementy, o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast za jego pomocą nie można kwestionować poglądów czy ocen prezentowanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r. II FSK 3237/16), a tak czyni właśnie kasator. To powoduje brak zasadności zarzutu w omawianym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.