Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 448/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: wymierzono grzywnę
stwierdzono że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1859/11 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki grzywnę w kwocie 200 zł (dwieście złotych) za przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1859/11; II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na rzecz skarżącej R.F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z daty 19 marca 2013 r., powołując jako podstawę prawną art. 154 § 1 p.p.s.a., R. F. i M. F. wnieśli za pośrednictwem organu w dniu 20 marca 2013 r. skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11.

Skarżący zarzucali organowi pierwszej instancji lekceważenie tego wyroku, opieszałość, a także manipulowanie dowodami i faktami wobec nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...].

Powyższe zarzuty podnosili w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia z dnia 19 lutego 2013 r., znak [...], którym nałożono na R. K. i M. K., jako współwłaścicieli działki nr [...], obr. [...], przy ul. Z. z M. w K., obowiązek dostarczenie dokumentów dotyczących wykonania zbiornika na nieczystości bytowe na tej działce [...], zrealizowanego bez zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Skarżący podkreślali, że wydając takie postanowienie po 10 latach organ pierwszej instancji nie zbadał sprawy w sposób kompleksowy, zgodnie z wyrokiem Sądu, zaś dokonał ustaleń, które wskazują, że prowadzone przez niego postępowanie oparte było na wadliwości i błędnych ustaleniach oraz fałszywym materiale dowodowym.

Kwestionowanemu postanowieniu, a zarazem organowi, który je wydał poprzez nie stosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu, skarżący zarzucali :

- zmianę lokalizacji zbiornika na nieczystości płynne z działki nr [...] na działkę nr [...] bez dokonania weryfikacji dokumentów;

- nieprowadzenie postępowania dla działki nr [...] tylko dla działki [...], co wskazuje na nieuznanie ustaleń i wytycznych zawartych w wyroku Sądu;

- wydanie postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie;

- niezbadanie sprawy, tj. czy nie nastąpiło poświadczanie nieprawdy i fałszowanie

dokumentów (kiedy i przez kogo?);

- dokonanie w uzasadnieniu postanowienia nieprawdziwych i niespójnych ustaleń;

- wydanie postanowienie, które wpłynie na zagmatwanie postępowania tego oraz innych przed innymi organami administracyjnymi, a także przyczyni się do legalizacji makroniwelacji terenu, której dokonali inwestorzy na swoich nieruchomościach bez stosownych aktów prawnych;

- sprzeczność postanowienia także z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2007r., sygn. akt II II SA/Kr 133/05, zapadłym w sprawie zarurowania odcinka rowu melioracyjnego;

- sprzeczność postanowienia z oświadczeniem kierownika budowy M. F. złożonym do odbiór budynku mieszkalnego inwestorów z dnia 21 grudnia 2004 r.;

- sprzeczność postanowienia z treścią takiego samego oświadczenia, które zostało złożone przez inwestorów do protokołu z przyjęcia stron z dnia 25 października 2004 r. w siedzibie PINB ;

- sprzeczność postanowienia z ustaleniami PINB prowadzonymi przez 10 lat;

- wydane postanowienie z naruszeniem przepisów prawa budowlanego;

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w obszernym uzasadnieniu skargi, w którym wadliwości postanowienia wiązali z niewykonaniem wyroku z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Na wstępie organ pierwszej instancji opisywał przebieg postępowania administracyjnego po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11, oraz podejmowane czynności wywodząc, że są one zgodne z zaleceniami zawartymi w tym wyroku.

Odnośnie kwestionowanego postanowienia wyjaśniał, że artykuł 48 ustawy - Prawo budowlane przewiduje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże nakaz rozbiórki wydaje się tylko wtedy, jeżeli nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające legalizację, określone w ust. 2. Budowa zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...], obr. [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej rodzi konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. nr 243 póz. 1623 z późn. zm.). Artykuł 48 w ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązków w kwestii przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, zaś ust. 4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ obowiązków w zakresie przedstawienia dowodów skutkuje zastosowaniem ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Przepis art. 48 ust. 5 tej ustawy ustała ustawowe domniemanie, że wykonanie w terminie nałożonego postanowieniem z ust. 3 obowiązku przedłożenia stosownych dowodów "traktuje się jako wniosek" o prowadzenie sprawy administracyjnej, której istotą jest zalegalizowanie dotychczasowej budowy i zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (wyrok NSA z 22. 06. 2007r., II OSK 945/06, LEX Nr 338867; wyrok NSA z 22.05.2009r., II OSK 795/08, niepubl.). W związku z takimi sformułowaniami zawartymi w art. 48 ustawy, postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 ustawy ma stworzyć inwestorowi przede wszystkim możliwość legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości, obligować właściwy organ nadzoru budowlanego do orzeczenia o nakazie rozbiórki.

Biorąc pod uwagę wyżej prezentowaną linię orzecznictwa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dnia 19 lutego 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wydał postanowienie, którym nałożył na inwestorów R. K. i M. K., współwłaścicieli działki nr [...], obr. [...] w K., obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących wykonania zbiornika na nieczystości bytowe na działce nr [...], obr. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej - do dnia 30 kwietnia 2013 r. Przedstawiony tok postępowania administracyjnego w sprawie jednoznacznie wskazuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przystąpił do wykonania wyroku z dnia 1 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1859/11.

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podkreślaił jednakże, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009r. II OSK 1390/09). Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu, skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

W przedmiotowym postępowaniu skarżący nie zachowali wymogów określonych w art. 154§ 1 p.p.s.a., co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

W związku z wnioskiem o odrzucenie skargi R. F. i M. F. przedłożyli przy piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2013 r. kserokopię pisma kierowanego do Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 sierpnia 2012 r. ( data wpływu na dziennik podawczy organu 20 sierpnia 2012 r.), nazwanego wnioskiem o prowadzenie postępowania i zastosowanie się do wyroku z dnia 1 marca 2012 r. W piśmie tym zarzucali, że fakt wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11, nie powoduje wstrzymania wykonalności tego wyroku. Nadto, załączając kserokopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. wskazywali, że wyrok powyższy jest prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2013 r. skarżący zawarli nadto dalszą argumentację dotycząca bezczynności organu i sposobu jej pojmowania, a dotyczącą niewykonania zaleceń płynących wyroku, które są wiążące z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Podawali w szczególności, że " organ wraz z inwestorami przekierowali sprawę wybudowania zbiornika na nieczystości płynne na inną nieruchomość tj. na działkę nr [...] i dla tej nieruchomości wszczęto postępowanie legalizacyjne pozostawiając nieruchomość [...] i wybudowany na niej zbiornik na nieczystości płynne bez dalszego wyjaśnienia sprawy w jaki sposób zbiornik na nieczystości płynne jako obiekt budowlany sam się przeniósł pomiędzy nieruchomościami. Jeżeli obiekt rzeczywiście okaże się, że jest na nieruchomości [...] to organ winien dla tej nieruchomości wszcząć postępowanie a nie prowadzić go dla nieruchomości [...]".

Przy kolejnym piśmie procesowym – z dnia14 czerwca 2013 r., R. F. i M. F. złożyli dokumenty mające służyć przybliżeniu sytuacji wytworzonej przez inwestorów, której legalizacja spowoduje dla skarżących szkodę.

Na rozprawie dnia 20 września 2013 r. pełnomocnicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przyznali, że organ został wezwany przez R. F. i M. F. pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. ( data wpływu na dziennik podawczy organu 20 sierpnia 2012 r.) o wykonanie przedmiotowego wyroku, zaś modyfikując pierwotne stanowisko wnosili o oddalenie ( a nie odrzucenie skargi), jako bezzasadnej. W tym zakresie podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił nadto, że inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia z dnia 19 lutego 2013 r., znak [...], nie mniej jednak w sprawie nie wydano decyzji z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe co do tego aktu. Podkreślali również, że decyzja w sprawie zostanie wydana w najbliższym czasie, jak również akcentowali, że pewne okresy braku czynności wynikają ze znacznej ilości postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 3 § 2 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj.: niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ). W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy szeroko rozumianej bezczynności - niedziałania organu, w sytuacji normowanej w art. 154 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 154 § 1 – 2 i 6 p.p.s.a. :

§ 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie środków określonych w art. 154 §1 – 2 p.p.s.a. służy zarówno ukaraniu organu za niewykonanie wyroków sądowych, jak i jego dyscyplinowaniu, przy czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest możliwe orzekanie na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Wskazana regulacja obejmuje bowiem wyłącznie przypadki skarg, o których mowa w art. wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a albo 149 p.p.s.a, do których niniejsza sprawa nie należy.

Z art. 154 § 3 p.p.s.a wynika wprost, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Po 772/12, zam. zb LEX nr 1241239 ).

W art. 154 § 4 – 5 p.p.s.a. unormowane zostały kwestie cywilnoprawne, aktualne w przypadku uwzględnienie skargi, o których orzekanie nie należy do sądownictwa administracyjnego.

W myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest uprzednie pisemne wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, a zasadniczą przesłanką do zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, tj. wymierzenia organowi grzywny, jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi w tym przedmiocie organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Taka regulacja koresponduje z przepisem art. 286 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wezwanie organu o wykonanie wyroku po jego uprawomocnieniu się, lecz przed doręczeniem mu zwracanych akt nie powoduje niedopuszczalności wniesionej w tym okresie skargi. Do takiej interpretacji art. 154 § 1 p.p.s.a., w związku ze stosowanym per analogiam przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a., upoważnia fakt, że strona nie ma wiedzy o dacie zwrotu akt, ani też wpływu na moment, w którym to zdarzenie nastąpi. Nadto przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw mają charakter ocenny. Taka specyficzna sytuacja w zakresie wyczerpania trybu przesądowego może mieć natomiast wpływ na ocenę zasadności skargi.

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1- 6 p.p.s.a, w szczególności zaś z uwagi niewyczerpanie trybu przesądowego. Jak uprzednio wskazano R. F. i M. F. skierowali do Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. ( data wpływu na dziennik podawczy organu 20 sierpnia ) wezwanie o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11, co prawda przed zwrotem akt organowi pierwszej instancji, nie mniej jednak w momencie, gdy powyższy wyrok był prawomocny w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1797/12.

Skarga zawiera żądanie wymierzenia organowi grzywny sprecyzowane w ten sposób, że jako podstawę jej założenia powołano art. 154 § 1 p.p.s.a. Przesłanki mające uzasadniać żądanie skarżących zakreślono szeroko albowiem w skardze, czy później składanych pismach, R. F. i M. F. zarzucają niewykonania wyroku, bezczynność i opieszałość organu.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., II SA/Kr 1859/11, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 kwietnia 2011r., znak [...], nałożył na inwestorów – R. K. i M. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2011r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 1 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu, dotyczących wykonania zbiornika na nieczystości bytowe na działce nr [...], obr. [...] w K., zrealizowanego z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 listopada 1988 r. Odstępstwo to polegało na zmianie lokalizacji zbiornika w stosunku do lokalizacji przewidzianej w projekcie technicznym, zatem działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zaistniałe odstępstwo. PINB w K. ustalił na podstawie oceny technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego M. F., że przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i zasadami wiedzy technicznej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2011r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. F. i M. F., utrzymał w mocy zaskarżoną. Orzekając w ten sposób uznał za trafny pogląd, że brak sprzeciwu organu na przystąpienie do użytkowania wybudowanego obiektu nie spowodował legalizacji odstępstw od pozwolenia na budowę, lecz jedynie legalność jego użytkowania. Stan taki nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie odstępstw od projektu budowlanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Będące przedmiotem postępowania roboty zostały jednak wykonane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i zasadami wiedzy technicznej, nie było więc podstaw do nakazania inwestorom, którzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Za zasadne należy uznać nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, przy czym organy administracji budowlanej nie są właściwe w sprawach z zakresu prawa wodnego i prawa ochrony środowiska. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał zarzuty skargi R. F. i M. F., a następnie wyraził ocenę prawną dotyczącą stosowania art. 7 k.p.a., art.75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. Wskazał także, że organy obydwu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. To zaś uniemożliwia stwierdzenie, czy w sposób prawidłowy zastosowano podstawę prawną decyzji - art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ustawy -Prawo budowlane, czy też należało zastosować art. 48 lub art. 49b tej ustawy.

Wyjaśnił w szczególności, że " organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości kiedy i gdzie został wybudowany przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne na działce nr [...], obr. [...] w K.. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien przesłuchać świadków (K. M., M. G. Z. i K. Z. – oraz innych świadków, jeżeli w toku postępowania zostaną ujawnieni lub zawnioskowani) zgodnie z zasadami z art. 83.k.p.a. na okoliczność daty i miejsca wybudowania zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] oraz daty nawiezienia ziemi, a w konsekwencji podniesienia poziomu terenu na tej działce. (...) zeznania, czy też dokonane ustalenia stanu faktycznego powinny być weryfikowane np. przy pomocy dokumentów. "

Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał własnej ocenie zgromadzone dotąd dokumenty, natomiast wyjaśniając podstawę prawną wydanego wyroku wskazał, że " Badając pod kątem legalności podjęte w rozpatrywanej sprawie decyzje, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II orzeczenia. O kosztach orzeczone na zasadzie art. 200 p.p.s.a."

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1797/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. F. i M. F. od powyższego wyroku.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę dnia 10 kwietnia 2013 r. akt przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, że zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przez organ odwoławczy dnia 30 sierpnia 2012 r., po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy - po dniu 30 sierpnia 2012 r. do daty wniesienia 20 marca 2013 r. skargi w niniejszej sprawie ( datowana 19 marca 2013 r. ), Powiatowy Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. podjął następujące czynności :

- wyznaczył na dzień 7 listopada 2012 r. termin przesłuchania świadków K. Z., M. G. i K. M., do których skierował wezwania pismami z dnia 3 października 2012 r., z powołaniem , jako podstawy art. 50 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 i 79 k.p.a., o czym poinformował strony. Stosowna korespondencja została wysłana dnia 4 października 2012 r., zaś w aktach dostępne są dowody jej doręczenia.

- również w dniu 3 października 2012 r. wydał postanowienie na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., którym zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na konieczność uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11, oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. Stosowna korespondencja została wysłana dnia 4 października 2012 r., zaś w aktach dostępne są dowody jej doręczenia.

- w dniu 7 listopada 2012 r. przeprowadził wyłącznie dowód z przesłuchania świadka K. Z., z uwagi na niestawiennictwo pozostałych świadków;

- w dniu 8 listopada 2012 r. wyznaczył na dzień 3 grudnia 2012 r. termin przesłuchania świadków M. G. i K. M., do których skierował wezwania pismami z dnia 8 listopada 2012 r., z powołaniem , jako podstawy art. 50 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 i 79 k.p.a., o czym poinformował strony. Stosowna korespondencja została wysłana dnia 9 listopada 2012 r., zaś w aktach dostępne są dowody jej doręczenia.

- pismem z dnia 12 listopada 2012 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem kserokopii protokołów czynności tego organu, sporządzonych w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Żądane dokumenty PINB otrzymał 29 listopada 2012r. wraz z pismem przewodnim z daty 26 listopada 2012 r.,

- w dniu 3 grudnia 2012 r. przeprowadził dowód z przesłuchania świadków M. G. i K. M.

- w dniu 7 stycznia 2013 r. wezwał R. F. i M. F. o uzupełnienie braków formalnych podania z 5 grudnia 2012 r., złożonego w tej dacie, dotyczącego wszczęcia postępowania wobec M. F.. Odpowiedź na przedmiotowe wezwanie zawarta w piśmie z daty 14 stycznia 2013 r., wpłynęła na dziennik podawczy organu 17 stycznia 2013 r.;

- dnia 28 stycznia 2013 r. PINB wydał w powyższej kwestii postanowienie znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania wobec M. F. za poświadczenie nieprawdy w sporządzonych opiniach;

- w dniu 10 stycznia 2013 r. R. K. i M. K. złożyli wniosek o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz wnioski dowodowe na okoliczność, że będący przedmiotem postępowania zbiornik na nieczystości płynne znajduje się na działce nr [...];

- postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. , znak [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) PINB nałożył na inwestorów R. K. i M. K. – współwłaścicieli działki nr [...] obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. dokumentów dotyczących wykonania zbiornika na działce nr [...] obr. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowienie to zawiera obszerne uzasadnienie, w którym streszczono przebieg dotychczasowego postępowania przed wydaniem wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11 i NSA z dnia z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1797/12, opisano dokonane następnie czynności, zasygnalizowano powody przyjęcie jako podstawy prawnej kwalifikacji stanu faktycznego art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . – Prawo budowlane, wraz z wyjaśnieniem, że będący przedmiotem postępowania zbiornik na nieczystości płynne znajduje się nie działce nr [...], obr. [...], lecz na działce nr [...], obr. [...]. W postanowieniu zawarto pouczenie, że nie służy na nie zażalenie. Stosowna korespondencja została wysłana dnia 21 lutego 2013 r., zaś w aktach dostępne są dowody jej doręczenia.

- również dnia 19 lutego 2013 r. PINB wydał postanowienie na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., którym zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Stosowna korespondencja została wysłana dnia 21 lutego 2013 r., zaś w aktach dostępne są dowody jej doręczenia.

- ponadto odrębnym zawiadomieniem z 19 lutego 2013 r., powołując jako podstawę prawną art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 64 § 4 k.p.a., po zmianie kwalifikacji prawnomaterialnej przedmiotu postępowania powodowanej uzyskaniem nowych dowodów, PINB pouczył strony m.in. o treści 77 § 4 k.p.a., art. 81 k.p.a. 78 k.p.a.

Stosowna korespondencja została wysłana dnia 21 lutego 2013 r., zaś w aktach dostępne są dowody jej doręczenia.

- w dniu 6 marca PINB sporządził protokół dotyczący zapoznania się przez R. F. z aktami sprawy oraz wykonania przez nią fotokopii wybranych stron;

- w dniu 19 marca PINB sporządził protokół dotyczący przyjęcia stron R. F. M. F., w którym wyżej wymienieni podnieśli i umotywowali zarzut poświadczenia nieprawdy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy zbiornika na nieczystości płynne albo w postępowaniu dotyczącym odbioru wraz z szambem budynku mieszkalnego inwestorów na działce nr [...] obr. [...] wobec aktualnych twierdzeń, że zbiornik taki znajduje się na działce nr [...], a także wnieśli o wyjaśnienia przez organ dlaczego obiekt budowlany jakim jest szambo zmienił swoją lokalizację, a także kto i kiedy poświadczył nieprawdę – geodeta, kierownik budowy, czy inwestorzy. Organ poinformował strony, że wniesione uwagi zostaną rozpatrzone w toku postępowania.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie te wnioski i zarzuty skarżących, które zmierzają do oceny aktów administracyjnych wydawanych w związku z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy przez organ pierwszej instancji - względnie także w kwestiach incydentalnych, w tym również postanowienia z dnia 19 lutego 2013 r., znak [...], którym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nałożono na inwestorów określone w nim obowiązki. W ramach rozpatrywania niniejszej skargi nie jest bowiem dopuszczalna kontrola legalności podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności i wydawanych aktów administracyjnych. W świetle przedstawionych okoliczności brak zaś podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji gromadzą dowody z dokumentów oraz przeprowadzając dowód z przesłuchania świadków K. Z., M. G. i K. M., czy informując o zmianach kwalifikacji lub poprzedni ustalonego stanu faktycznego nie wykonuje zaleceń wynikających z wyroku z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem, czego nie można stwierdzić w niniejszej sprawie. Z uwagi na odrębnym przedmiot postępowania administracyjnego ( " zarurowanie rowu" ) i przedmiot zaskarżenia poza kognicją w sprawie niniejszej pozostaje ocena wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2007r., sygn. akt II II SA/Kr 133/05.

Skoro jednakże w skardze zrzucono bezczynność, a także przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji należy mieć na uwadze niżej podane regulacje.

Zgodnie z treścią art. 35 k.p.a. :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, zam. zb. LEX nr 1233717.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ).

Ustalony wyżej stan faktyczny sprawy nie potwierdza podnoszonego w skardze zrzutu bezczynności albowiem wskazuję on wprost, że w dacie jej złożenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podejmował w przedmiotowej sprawie czynności mające na celu wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, jak rozpoznaje oraz informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie,

Zasadny jest natomiast – aczkolwiek z innych przyczyn niż podawane w skardze – zarzut, że pewne czynności organ pierwszej instancji podejmował opieszale, skutkiem czego należy stwierdzić przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. po dacie doręczenia mu akt w związku z prawomocnością wyroku z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11. W szczególności, budzi zastrzeżenia brak czynności od 31 sierpnia 2012 r. do 2 października 2012r. ( nieco ponad miesiąc ), a potem od 4 grudnia 2012 r. do 18 lutego 2013 r. ( prawie półtora miesiąca). Zbyt długi i nieumotywowany jest także nowy termin załatwienia sprawy wyznaczony w postanowieniu z dnia 19 lutego 2013 r. – do 30 czerwca 2013 r. w sytuacji, gdy kompletem dokumentów niezbędnych do wydania aktu organ pierwszej instancji winien dysponować już z upływem terminu wyznaczonego inwestorom dla ich przedłożenia, tj. od 30 kwietnia 2013 r., zaś ówcześnie nie był znany fakt wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności , czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny ( por. NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2211/10, LEX nr 953037). Takich okoliczności prawnych, czy proceduralnych, usprawiedliwiających niedziałanie organu pierwszej instancji -zwłaszcza w wyżej wymienionych braku czynności, w sprawie niniejszej nie podano, natomiast nie zasługują na uwzględnienie wskazania na znaczną ilość prowadzonych postępowań.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., uznając grzywnę w kwocie 200,00zł. za adekwatną do stopnia w jakim organ uchybił swym obowiązkom.

Pomimo tych negatywnych uwag brak podstaw do uznania, że stwierdzona przewlekłość ma cechy rażącego naruszenia prawa. Do takiej oceny upoważnia zaś fakt, że w dacie wniesienia skargi organ pierwszej instancji nie milczał, tylko podejmował w sprawie czynności, informując strony o nowych terminach załatwienia sprawy. Można uznać, że pismo inwestorów 10 stycznia 2013 r. wraz z dowodami stanowi pewne nowum, przedstawione dowody mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wymagają tożsamych czynności organu, lecz dogłębnej analizy całego zgromadzonego materiału. Chwilowy brak czynności występuje zatem w momentach zwrotnych, w których konieczne są określone podsumowania, co łagodzi ocenę stwierdzonej przewlekłości. Nadto, nie kontrolując legalności działań organu pierwszej instancji w innym aspekcie niż ten, do którego upoważnia regulacja z art. 154 §1p.p.s.a., można uznać, że wydanie postanowienia z dnia 19 lutego 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane kończy pewien etap postępowania wyjaśniającego stanowiący o wykonaniu zaleceń co do dalszego toku postępowania wynikających z wyroku z dnia 1 marca 2012., sygn. akt II SA/Kr 1859/11.

Uwzględnienie powyższych okoliczności jst podstawą rozstrzygnięcia zawartego w pkt II. sentencji wyroku, w którym stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania zawartego w pkt III. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. i art. 200 §1p.p.s.a.

Jedynie na marginesie powyższego można dodatkowo wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowego postępowania przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę, już po jej wniesieniu Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w K. rozpatrywał kwestie incydentalne. I tak :

- w dniu 21 marca 2013 r. R. F. i M. F. złożyli w PINB wniosek z daty 20 marca 2013 r. o wstrzymanie wykonalności postanowienia z dnia 19 lutego 2013 r. znak [...], w przedmiocie nałożenia na inwestorów R. K. i M. K. w nim wskazanych obowiązków, w którym powołali się na odrębne pismo do PINB, datowane 20 marca 2013 r., złożone 21 marca 2013 r., zawierające żądanie nakazania R. K. i M. K. odtworzenia granic i wykonania inwentaryzacji powykonawczej w celu ustalenia posadowienia zbiornika na nieczystości płynne;

- w dniu 29 marca 2013 r. wpłynęło do PINB pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przesłanie całości akt postępowania w przedmiotowej sprawie, w związku ze złożeniem przez R. F. i M. F. wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lutego 2013 r. , znak [...];

- w dniu 4 kwietnia 2013 r. wpłynęło do PINB postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 3 kwietnia 2013 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością pisma R. F. i M. F. z dnia 21 marca 2013 r.

- w dniu 8 kwietnia 2013 r. PINB wydał postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 19 lutego 2013 r., znak [...], wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), którym nałożono na inwestorów R. K. i M. K. – współwłaścicieli działki nr [...] w nim wymienione obowiązki.

Dalsze przebieg postępowania, w szczególności fakt i przyczyny niewydania w sprawie decyzji wynikają z oświadczeń złożonych na rozprawie dnia 20 września 2013 r. przez pełnomocników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W tym zakresie wskazano na okoliczności natury prawnej wyjaśniając, że niewydanie w sprawie decyzji po upływie terminu wyznaczonego inwestorom w postanowieniu z dnia 19 lutego 2013 r. ma wpływ postępowanie prowadzone przez organ wyższego stopnia o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, zaś jego eliminacja z obrotu prawnego może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia prawy.