Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 414/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

IV SA/Po 414/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art.17 pkt 1, art.157 § 2 i art.158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanego dalej Kpa), decyzją z dnia [...].11.2012r. nr [...] odmówiło - wnioskowanego przez P. i B. P. - stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2005r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] stanowiącej własność I. i W. G.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art.93 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) podziału nieruchomości można dokonać, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej m.p.z.p.) oraz przepisami szczególnymi. Natomiast wg art.93 ust.3 u.g.n. taki podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W tym przypadku podział działki nr [...] był zgodny z właściwym m.p.z.p., gdyż wg jego postanowień nieruchomość ta była przeznaczona pod usługi komercyjne. Decyzja ta nie naruszała także żadnych przepisów szczególnych. Tak więc spełnione zostały przesłanki niezbędne dla zatwierdzenia podziału wnioskowanej nieruchomości. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2005r. została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W ocenie Kolegium dla oceny rażącego naruszenia prawa w tym przypadku istotny był tylko i wyłącznie fakt zgodności tego podziału z obowiązującym wówczas m.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze organ nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez P. i B. P. uznając, że ocena zgodności przedmiotowego podziału z m.p.z.p. nie wymaga wiadomości specjalnych. Dalej organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności jest środkiem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art.16 Kpa). Dlatego też tryb ten może być stosowany jedynie w razie wystąpienia przesłanek określonych enumeratywnie w art.156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Ponadto organ wskazał, że nie każde naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W razie stwierdzenia nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 2 Kpa organ ma obowiązek wskazać jaki przepis został naruszony i na czym owe naruszenie polega.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa decyzja podziałowa nie stała w rażącej sprzeczności z żadnym z przepisów stanowiących podstawę prawną jej wydania. Dalej organ wskazał, że prawidłowość przebiegu granicy gruntu nie jest badana w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale, a tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do kwestii zawieszenia postępowania oraz do wniosku o połączenie z inną sprawą.

Skarżący złożyli w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzucili, że przedmiotowy podział powinien dotyczyć tylko działki nr [...] i nie mógł wykraczać poza jej zewnętrzne granice. Wskazali, że nie kwestionowali oni zgodności podziału z m.p.z.p. Podkreślili, że przedmiotem ich zarzutów była spowodowana decyzją podziałową bezpodstawna zmiana przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a stanowiącymi ich własność działkami nr [...] i [...], a więc naruszenie ich prawa własności. Zarzucili też, że operat, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji był niezgodny z prawem wskutek bezpodstawnego przesunięcia granicy ich działek z działką nr [...]. Wskazali, iż pominięto ich jako strony postępowania podziałowego. Powołali się na wyrok wydany przez WSA w Poznaniu wydany uprzednio w niniejszej sprawie w dniu 18.07.2012r. pod sygn. IV SA/Po 213/12, gdzie w wytycznych Sąd zobligował SKO do wyjaśnienia, czy w wyniku decyzji podziałowej doszło do zmiany granicy z działkami skarżących. W ich ocenie Kolegium nie wykonało tego zalecenia. Podkreślili, że to organ miał obowiązek w tym zakresie przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe. Zdaniem odwołujących zbadanie zasadności ich zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności ich działek nr [...] i [...] wskutek wydania przedmiotowej decyzji podziałowej wymagało wiadomości specjalnych z zakresu geodezji i kartografii. Takie wiadomości specjalne posiadają biegli, a nie skład orzekający SKO. Zarzucili też wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji z którego nie wynikało, czy i z jakim skutkiem przeprowadzono wnioskowane przez nich dowody, a także jakie fakty Kolegium uznało za udowodnione. W rezultacie Kolegium nie rozpoznało ich zdaniem istoty sprawy. Przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w tym zakresie. Kolegium nie ustosunkowało się również merytorycznie do ich wniosków dowodowych.

Ponadto skarżący złożyli wniosek o wyłączenie wskazanych z imienia i nazwiska licznych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].01.2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl u.g.n. decyzja podziałowa musi być zgodna z m.p.z.p. oraz z przepisami szczególnymi, a wydzielone działki muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Jeżeli te wymogi są spełnione nie ma podstaw do kwestionowania przedłożonego projektu podziału. Taka właśnie sytuacja w ocenie organu II instancji miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Kolegium podkreśliło zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B.P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nr [...], z postanowienia SKO nr [...] oraz ze skargi do WSA z 23.01.2013r. na postanowienie SKO nr [...] na okoliczność niezgodnego z prawem rozpoznania wniosku o wyłączenie członków Kolegium od ponownego rozpoznania sprawy [...].

Skarżąca podniosłą liczne zarzuty, a w szczególności zarzuciła:

1/ błędne przyjęcie, że jedyną przesłanką podziału nieruchomości była jedynie zgodność podziału z m.p.z.p., a nie także wymóg dokonania podziału w granicach prawnych nieruchomości,

2/ naruszenie art.28 Kpa poprzez błędne przyjęcie braku interesu prawnego skarżących w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej,

3/ naruszenie przepisów prawa cywilnego zapewniających ochronę prawa własności nieruchomości,

4/ naruszenie art.153 Ppsa poprzez zignorowanie oceny prawnej WSA w Poznaniu dokonanej w sprawie IV SA/Po 213/12,

5/ zaniechanie rzetelnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i pomijanie wniosków dowodowych składanych przez skarżących,

6/ naruszenie art.10 Kpa poprzez pozbawienie ich możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem obu zaskarżonych decyzji,

7/ naruszenie art.107 § 1-5 Kpa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia obu decyzji,

8/ wydanie zaskarżonej decyzji przez członków Kolegium w stosunku do których w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie był jeszcze rozpoznany wniosek o ich wyłączenie, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji,

9/ wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W zakresie kwestii odmowy członków Kolegium od załatwienia sprawy organ wskazał, że skargi na postanowienia Kolegium w tym zakresie zostały odrzucone przez WSA w Poznaniu postanowieniami z dnia 05.03.2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany w razie jego skasowania do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].01.2013r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].11.2012r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2005r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] stanowiącej własność I. i W. G.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 18.07.2012r. sygn. akt IV SA/Po 213/12 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].01.2012r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...] rozpoznając ponownie niniejszą sprawę – a także Sąd w niniejszym postępowaniu - na podstawie art. 153 Ppsa pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 Ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 Ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 Ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że SKO w K. wydając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji, miało obowiązek kierować się wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie IV SA/Po 213/12. W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA w Poznaniu wskazał m.in., że przedwcześnie Kolegium uznało, iż B.P. i P.P nie mają interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił, że Kolegium ma rację co do tego, że – co do zasady - właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Zgodzić, bowiem się należy, że - co do zasady - podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości. A więc – zasadniczo - czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione (por. wyrok NSA z 09.03.2011 r., sygn. I OSK 669/10, wyrok z 03.04.2012 r., sygn. I OSK 544/11).

Jednocześnie jednak Sąd w przywołanej sprawie wskazał, że Kolegium zupełnie umknęła argumentacja skarżących zawarta we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Badając wniosek skarżących Kolegium skupiło się na przytoczeniu ugruntowanych w judykaturze poglądów na temat legitymacji właścicieli działek do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji podziałowej działki sąsiedniej. Uwadze Kolegium umknęło natomiast, że rozpoznając sprawę organ administracji publicznej każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Sąd w sprawie IV SA/Po 213/12 zaakcentował, że skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu naruszenia w wyniku podziału ich prawa własności. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w toku całego postępowania administracyjnego wskazywali organowi dokumenty mające pozwolić na weryfikację ich twierdzeń o spowodowanej podziałem zmianie powierzchni działek skarżących i zmianie przebiegu granicy pomiędzy dzieloną działką a działkami skarżących. Skarżący konsekwentnie wywodzili, że decyzja podziałowa dotyczy bezpośrednio ich sfery prawnej, gdyż w wyniku tego właśnie rozstrzygnięcia naruszone zostało ich prawo własności. Wskazywali też na potrzebę rozważenia, jaki dokładnie teren objęto postępowaniem podziałowym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż dla uznania danego obszaru gruntu za nieruchomość konieczne jest jego wyodrębnienie od otaczających gruntów. Dany grunt można uznać za nieruchomość na skutek skonkretyzowania jego przedmiotowego zakresu, które następuje przez określenie jego zewnętrznych granic. Dokonanie podziału działki następować winno w ramach określonych granic danej działki. Podział więc w żaden sposób nie może wykraczać poza jej granice. Oznacza to, że jakkolwiek - co do zasady - właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, to jednak - jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny - może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 16.07.2010 r., sygn. I OSK 1288/09). Prezentowane stanowisko nie stanowi poglądu odosobnionego, ale jest akceptowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14.09.2010 r., sygn. II OSK 1343/09, wyrok NSA z 14.09.2009 r., sygn. I OSK 91/09).

Sąd w omawianej sprawie wskazał również, że na naruszenie prawa własności przysługującego skarżącym do działki nr [...] i nr [...] wskazywali oni zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a pomimo to do kwestii tej w żaden sposób Kolegium nie ustosunkowało się. Zagadnienie to, pomimo wyraźnych postulatów skarżących w ogóle nie zostało przez Kolegium zbadane. W rezultacie, Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w kwestii podnoszonej przez skarżących okoliczności, a mianowicie, że de facto przedmiotową decyzją podziałową pozbawiono ich możliwości korzystania z części ich własnej nieruchomości. W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości organu, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny wynikający z art. 140 kc. Może się, bowiem zdarzyć, że wydana zostanie decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jeżeli zatem okazałoby się, że jak wywodzą skarżący, dokonany przedmiotową decyzją podziałową z dnia 06.10.2005 r. podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności małżonków P., to oznaczałoby to, że mają oni interes prawny, wynikający z art. 140 kc, w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji oraz prawo uznania ich za stronę w rozumieniu art. 28 kpa i uczestniczenia w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 22.03.2012 r. sygn. II OSK 20/11, wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II OSK 468/06 i wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1062/06 ). A zatem, w przypadku gdy skarżący powoływali się na interes prawny, który, wywodzą z tytułu własności chronionego zarówno art. 64 Konstytucji RP, jak i z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 140 kc) organ miał obowiązek okoliczność tę rzetelnie zbadać i wyjaśnić. Z obowiązku tego Kolegium się nie wywiązało.

W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 213/12 Sąd administracyjny nakazał Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadanie kwestii, które zostały pominięte. W szczególności w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym nakazano zbadanie i wyjaśnienie, czy podział dokonany decyzją z [...].10.2005 r. wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności skarżących. Sąd podkreślił, że w tym celu konieczne będzie dokonanie oceny przydatności dla postępowania wskazywanych przez skarżących dokumentów oraz zbadanie treści tych dokumentów, jeśli organ uzna to za uzasadnione. Opierając się na ustaleniach przeprowadzonych na podstawie wskazywanej przez skarżących, jak i znanej organowi z urzędu dokumentacji, Kolegium zobowiązane będzie wyjaśnić czy w wyniku decyzji podziałowej zmieniono granicę i powierzchnię sąsiadujących z dzieloną działką działek, stanowiących nieruchomość skarżących. Dopiero, bowiem wtedy możliwe będzie przesądzenie o istnieniu lub braku interesu prawnego i przymiotu małż. P. jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...].10.2005 r.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - wydanych po uprawomocnieniu się przytoczonego wyżej wyroku tut. Sądu – całkowicie zignorowało wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 213/12. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii posiadania, bądź nieposiadania, przez B. i P. P. przymiotu strony i bez niezbędnych ustaleń a priori przyjęło, że w/w posiadają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Nie poczyniono żadnych ustaleń niezbędnych do oceny, czy przedmiotowa decyzja podziałowa naruszyła prawo własności skarżącej oraz jej męża P. P., czy też nie. Tym samym w żadnym stopniu SKO w K. nie wypełniło ciążącego na nim obowiązku nałożonego przez Sąd administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie IV SA/Po 213/12. Już tylko ta okoliczność obligowała skład orzekający w niniejszej sprawie do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie tylko jest związany poglądem prawnym wyrażonym w sprawie IV SA/Po 213/12, lecz ponadto go podziela. W rozpatrywanym przypadku Kolegium niewątpliwie rozpoznało merytorycznie wniosek P. i B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, pomijając całkowicie ocenę, czy w/w przysługuje przymiot strony, tj. czy mają oni interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Powtórzyć i podkreślić należy, iż Kolegium – pomimo, że nie wyjaśniło tej kwestii i się do niej nie odniosło w uzasadnieniach swych decyzji oraz nie przeprowadziło w tym kierunku postępowania dowodowego - de facto przyjęło, że B.P. P. mają status strony w postępowaniu podziałowym oraz mają interes prawny (art.28 Kpa) w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Tymczasem kolejność postępowania powinna być odwrotna. To znaczy Kolegium w pierwszej kolejności powinno przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowa decyzja podziałowa doprowadziła do naruszenia prawa własności B.P. P. poprzez doprowadzenie do przesunięcia granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...]. W tym zakresie Kolegium powinno poważnie rozważyć konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, bądź przedstawić konkretne i przekonywujące argumenty prowadzące do wniosku, że wiedza specjalna nie jest niezbędna do wyjaśnienia tego, czy przedmiotowa granica została przesunięta, czy też nie. Dalej, dopiero w razie ustalenia, że wspomniana granica została przesunięta Kolegium powinno rozpoznać merytorycznie wniosek B.P. P. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. W razie zaś ustalenia przeciwnego, tj., że nie doszło do przesunięcia granicy, Kolegium powinno przyjąć, że B.P. P. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art.28 Kpa w domaganiu się stwierdzenia nieważności postępowania podziałowego i wydać stosowną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wadliwego sporządzenia uzasadnienia decyzji przez organ I i II instancji wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 Kpa, zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że wskutek przyjęcia błędnego założenia i uznania - bez uprzedniego wyjaśnienia tegoż – że B.P. P. mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej – Kolegium nie przeprowadziło również prawidłowego postępowania dowodowego naruszając tym samym normy art.7,77 § 1 i art.80 Kpa. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji, nie przeprowadził żadnych dowodów istotnych dla sprawy na tym etapie postępowania, a zmierzających do wyjaśnienia, czy B.P. P. przysługuje status strony. Decyzje organu I i II instancji nie spełniły także przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzje obydwu organów nie zawierają bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie w obydwu uzasadnieniach spełnione są wymogi formalne uzasadnienia, tj. przedstawiony jest stan faktyczny i wskazane są podstawy prawne, jednakże – jak już wyżej wskazano – nie dotyczą one problematyki istotnej na tym etapie postępowania, a więc takiej, która powinna lec u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kolejnego istotnego zarzutu skarżącej stwierdzić należy, że bezspornym jest, że na postanowienie o odmowie wyłączenia członków SKO od udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 Kpa powinno nastąpić w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że strona może kwestionować postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika zgodnie z art. 142 Kpa w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w danej sprawie (postanowienie NSA z dnia 14.10.2010 r., sygn. akt II OSK 2021/10, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt II OSK 1156/11, baza orzeczeń NSA).

Kolegium rozpoznając sprawę jako organ II instancji dopuściło się kolejnego naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art.27 Kpa i odpowiednio art.24-26 Kpa. Wskazać należy, że B. i P. P. w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...].12.2012r. (data wpływu do SKO [...].12.2012r.) zawarli m.in. wniosek o wyłączenie licznych członków składu orzekającego SKO w K. (wg oświadczenia organu złożonego na rozprawie w dniu 26.06.2013r. wszystkich członków, oprócz jednej osoby). Fakt ten umknął uwadze Kolegium rozpoznającego jako organ II instancji odwołanie B.P. P. Mianowicie zaskarżona decyzja została wydana przez Kolegium jako organ II instancji w dniu [...].01.2013r. Tymczasem – jak wynika z dokumentów z których Sąd orzekający przeprowadził dowód na rozprawie w dniu 26.06.2013r. - wspomniany wniosek o wyłączenie w ogóle nie został rozpoznany. Natomiast Kolegium postanowieniem z dnia [...].03.2013r. rozpoznało kolejny wniosek B.P. P. (z dnia 20.02.2013r.) o wyłączenie członków Kolegium odmawiając wyłączenia wskazanych członków Kolegium. Zaskarżoną decyzję z dnia [...].01.2013r. wydało SKO w K. w składzie L.B., I.C. i W.G. A więc członkowie Kolegium objęci zawartym w odwołaniu z dnia 06.12.2012r. wnioskiem B.P. P. o wyłączenie członków Kolegium. Tym samym doszło do sytuacji, że zaskarżoną decyzję wydali członkowie Kolegium objęci nierozpoznanym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wnioskiem o ich wyłączenie od udziału w niniejszej sprawie. Ponadto postanowienie w przedmiocie wyłączenia wydali członkowie Kolegium, którzy sami byli objęci wnioskiem o ich wyłączenie. Wskutek powyższego doszło do kolejnego istotnego naruszenia przepisów postępowania.

W rozpatrywanym przypadku organ II instancji niewątpliwie naruszył przepisy postępowania. Niedopuszczalnym jest bowiem wydawanie decyzji merytorycznej przez członków organu administracji państwowej w sytuacji, gdy nie jest jeszcze ostatecznie rozstrzygnięty wniosek o ich wyłączenie. Sankcją naruszenia przepisów o wyłączeniu członków organów administracji jest możliwość wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 3 Kpa). Jednocześnie jest to istotne naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak w "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s.157-158))

W ocenie Sądu w sprawie organy naruszyły zatem dyspozycję art.153 Ppsa, art. 7, 77 § 1, 80 Kpa i art.107 § 3 Kpa, a organ II instancji również art.24-27 Kpa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art.135 Ppsa – decyzji ją poprzedzającej na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit "c" Ppsa.

W myśl art.135 Ppsa sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przepis ten obejmuje także postępowania nieważnościowe. Należy go stosować z urzędu. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach poprzedzających, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy. (vide: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, W-wa 2010, s.317-318)

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art.135 Ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wykona szczegółowe wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 213/12. Nadto rozważy, czy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety w celu ustalenia, czy przedmiotowa decyzja podziałowa z dnia [...].10.2005r. naruszyła prawo własności skarżącej i jej męża poprzez przesunięcie granicy pomiędzy działką nr [...] (obecnie nr [...] i [...]), a działkami B. i P. P. o nr [...] i [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.

Zgodnie z art. 152 Ppsa uchylone decyzje nie mogą być wykonane.