Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 875/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A spółka akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P., ostateczną decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. nr [...], zatwierdził, na wniosek właściciela - Spółka A, podział działek nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina P. W wyniku dokonanego podziału powstały działki: nr [...], [...], [...] i [...] - wydzielone jako działki, na których znajduje się hala wraz z parkingami; nr [...] i [...] - wydzielone jako działki, na których znajduje się stacja benzynowa; nr [...] - stanowiąca działkę, na której znajduje się piaskownik - część instalacji kanalizacji deszczowej przeznaczona do obsługi projektowanych nieruchomości, nr [...], [...], [...], [...] i [...] - wydzielone z przeznaczeniem pod nowe inwestycje, zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania - zabudowa produkcyjna, baz budowlanych i transportowych; nr [...], [...], [...] i [...] - stanowiące projektowaną drogę wewnętrzną, wydzieloną do obsługi istniejących hal, stacji benzynowej i stacji transformatorowej oraz działek przeznaczonych pod nowe inwestycje; nr [...], [...], [...] - wydzielone jako fragment, zaprojektowanego w miejscowym planie zagospodarowania układu komunikacyjnego, do czasu wydzielenia całego przewidzianego w planie układu drogowego pozostający we władaniu prywatnym.

Decyzją z dnia 2 listopada 2009 r. nr [...], Wójt Gminy P. ustalił wobec Spółki A opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w wysokości 53.250,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia 2 listopada 2009 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy P., decyzją z dnia 13 maja 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], KW [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina P., których właścicielem jest: Spółka A, w wysokości 57 794,10 zł. W decyzji określono, iż opłatę tą właściciel nieruchomości zobowiązany jest wnieść w terminie 14 dni na rachunek bankowy organu. Decyzja wydana została na podstawie art. 98a, art. 144, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. P. z dnia 16 października 2007 r., Nr 144, poz. 2695).

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż Rada Gminy P., uchwałą z dnia 12 lipca 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ustaliła na terenie Gminy P. opłatę adiacencką w wysokości 15 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale, w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie następuje wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ponownie ustalona w operacie szacunkowym, z dnia 15 grudnia 2010 r. sporządzonego przez A. Ś. - uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia nr [...]).

W ocenie organu zastrzeżenia wniesione do operatu przez pełnomocnika Spółki A nie zasługują na uwzględnienie. Rzeczoznawca sporządzając operat, w sposób jasny i rzeczowy, odniosła się do stawianych zastrzeżeń i wyjaśniła zasady oraz podstawy sporządzenia operatu. Pod względem technicznym, merytorycznym i formalnym operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera istotnych błędów dyskwalifikujących i został podpisany przez uprawnioną osobę.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem organu operat szacunkowy został sporządzony również zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej oraz metodą porównywania parami.

W oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy organ ustalił, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o kwotę 385 294,00 zł. a tym samym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę 57 794,10 zł., stanowiącą 15% wzrostu wartości nieruchomości.

Od decyzji Wójta Gminy P. odwołanie wniosła Spółka A, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy bądź ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie odwołującej się zaskarżona decyzja została oparta na błędnym ustaleniu co do faktów, poprzez oparcie się przez organ na operacie szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego A. Ś., który budzi poważne wątpliwości i został zakwestionowany przez stronę. Odwołująca się twierdzi, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy jest niezgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami i Krajowymi Standardami Wyceny, i jako taki nie może być podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Sporządzony operat nie traktuje wydzielonych działek jako całości, podczas gdy wszystkie działki powstałe w wyniku podziału stanowią całość gospodarczą i żadna z nowopowstałych działek nie jest samodzielna i niezależna od pozostałych. Działki powstałe po podziale w analizowanym stanie faktycznym stanowią całość gospodarczą i są objęte tymi samymi księgami wieczystymi, co przed podziałem. Nowopowstałe działki według stanu na dzień po podziale nie mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, choćby z tego powodu, że część z nich nie posiada w ogóle dostępu do drogi publicznej. Podział został przeprowadzony jedynie w celu racjonalizacji zarządzania nieruchomością, w szczególności aby wydzielić te nieruchomości, które zostały już przez stronę zagospodarowane. Zdaniem odwołującej się do wyceny działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne i projektowane drogi zewnętrzne należało zastosować przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zaś przy określeniu wartości nieruchomości, nieposiadających dostępu do drogi publicznej, jak również przy określeniu wartości nieruchomości, przez który będzie udostępniany dostęp do drogi publicznej, należało zastosować przepisy § 38 tego rozporządzenia. Zdaniem odwołującej się rzeczoznawca w sposób nieuprawniony i nieprawidłowy: rozszerzyła rynek na teren G. (dzielnice przemysłowe), przyjęła dwie grupy nieruchomości - o powierzchni poniżej 10.000 m2 i powyżej 10 000 m2, przyjęła do porównania rynek nieruchomości wycenianych nie uwzględniając specyfiki przeznaczenia wycenianych działek a także dobrała do porównania działkę o powierzchni 396.207 m2, która winna być odrzucona z uwagi na fakt nieprzystającej do nieruchomości porównywanych powierzchni.

Jednocześnie, zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej pomimo braku wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przyjęcie - wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu - że nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Odwołująca się podniosła ponadto, iż z istoty opłaty adiacenckiej wynika, że wzrost wartości musi nastąpić co do całej nieruchomości będącej przedmiotem podziału, a z sentencji orzeczenia nie wynika, w stosunku do której w wyniku podziału działek nieruchomości (tj. nr [...], [...], [...], [...] i [...], dla każdej z których urządzona jest odrębna księga wieczysta) naliczona została opłata adiacencka. Skoro organ stwierdził, że 4 wskazane w decyzji działki zmieniły swoją wartość w związku z ich podziałem, to winien w sposób nie budzący wątpliwości udowodnić ten wzrost wartości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651; z późn. zm.), § 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) a także na podstawie § 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy P. z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. P. Nr 144, poz. 2695).

Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie zasadne było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem decyzją Wójta Gminy P. z dnia 20 sierpnia 2008 r. zatwierdzony został projekt podziału działek: nr [...] na działki o nr [...] – [...]; nr [...] i [...] na działki o nr [...] – [...] i [...] – [...]; nr [...] na działki o nr [...] – [...]; nr [...] na działki o nr [...] – [...]. Zgodnie zaś z art. 98a ust. 1 zd. 6 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Kolegium ustaliło, iż dla potrzeb niniejszej sprawy sporządzony został w dniu 15 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – A. Ś. operat szacunkowy i jak wynika z jego treści określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed podziałem zostało dokonane na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, zaś wartość rynkową nieruchomości po podziale ustalono na dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z uwagi na przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i sposób korzystania dokonano odrębnego oszacowania wartości 1 m2 gruntu dla: 1) działek przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, przemysłową i przemysłowo-usługową o powierzchni powyżej 10.000 m2 - 137,40 zł./m2; 2) działek przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, przemysłową i przemysłowo-usługową o powierzchni poniżej 10.000 m2 -171,80 zł./m2; 3) działek przeznaczonych pod komunikację (drogi) - 92,10 zł./m2. W ten sposób biegła dokonała określenia wartości poszczególnych działek przed i po podziale, warunkując wycenę każdej z tych działek od faktu, czy stanowi ona działkę przeznaczoną pod zabudowę produkcyjną, przemysłową i przemysłowo-usługową o powierzchni powyżej bądź poniżej 10.000 m2, czy też stanowi działkę komunikacyjną. W przypadku natomiast połączenia tych funkcji w ramach jednej wycenianej działki biegła uwzględniła przy jej wycenie procentowy udział każdej z tych funkcji w odniesieniu do powierzchni działki objętej daną funkcją. Wartość rynkowa wycenianych działek została dokonana podejściem porównawczym metodą porównywania parami (przy wycenie działek przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, przemysłową i przemysłowo - usługową) bądź metodą korygowania ceny średniej (przy wycenie działek pod komunikację). Analizą objęto stanowiące przedmiot własności nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę produkcyjną i składową oraz przeznaczone pod komunikację, z okresu pomiędzy grudniem 2008 r. a grudniem 2010 r. W przypadku szacowania wartości nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną i składową z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji dla nieruchomości o tej funkcji w miejscowości P. badany rynek nieruchomości rozszerzono na gminę wiejską P. (dotyczy to szacunku nieruchomości o powierzchni poniżej 10.000 m2 oraz nieruchomości przeznaczonych pod komunikację) oraz na dzielnice przemysłowe G., takie jak: R., K., S. (dotyczy to określenia wartości dla nieruchomości o powierzchni 10.000 m2). W oparciu o powyższe uwarunkowania (metody, założenia szczegółowo zobrazowane przez biegłą w treści operatu) biegła określiła (wyliczyła) dla każdej z osobna działek przed podziałem i po podziale jej wartość (dla działki [...] nastąpił wzrost wartości o 117.970 zł; dla działki [...] nastąpił spadek wartości o 6.401 zł; dla działki [...] nastąpił spadek wartości o 917 zł; dla działki [...] nastąpił wzrost wartości o 180.600 zł; dla działki [...] nastąpił wzrost wartości o 88.821 zł.). W oparciu o te ustalenia została wyliczona łączna wartość wycenianej nieruchomości przed podziałem (14.498.413,00 zł) i po podziale (14.883.707,00 zł.), a w konsekwencji został stwierdzony wzrost o 385.294,00 zł wartości przedmiotowej nieruchomości związany z jej podziałem dokonanym na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia 20 sierpnia 2008 r.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony został w sposób rzetelny i zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do celu naliczenia opłaty nie można traktować przedmiotowych działek jako jednej nieruchomości, gdyż nie można by wykazać zmiany wartości w wyniku ich podziału, a zatem określenie wartości poszczególnych działek przed i po podziale było uwarunkowane celem wyceny (cel wyceny w przedmiotowej sprawie wyklucza oszacowanie przedmiotowych działek, jako zorganizowanej całości gospodarczej). Biegła przyjęła założenie, że każda z 5 działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P. przy ul. G., stanowiących własność Spółki A, została na jej wniosek podzielona na mniejsze działki i nie ma znaczenia dla określenia wartości fakt, czy każda wydzielona działka może być przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto Kolegium wskazało, iż zarzut, że do wyceny działek przeznaczonych pod drogi należało zastosować przepisy § 36 i § 38 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jest bezzasadny, gdyż przepisy te zostały uwzględnione przez biegłą. Biegła na stronie 22 operatu powołuje się na § 36 rozporządzenia, który został zastosowany do wyceny działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację. Natomiast przy wycenie gruntów przed i po podziale biegła - jak wynika z jej wyjaśnień - uwzględniła służebności cechą "uciążliwości i ograniczenia" przyjmując najniższą wartość cechy ("występują"), co obniżyło ich wartość. Biegła wyjaśniła, że na podstawie dostępnych danych o transakcjach na rynku ustaliła, że lokalny rynek dzieli się na dwie grupy, dla których nie ma różnic w poziomie cen, dlatego dla celu wyceny pogrupowała wyceniane działki na działki o powierzchni mniejszej niż 10.000 m2 oraz powyżej 10.000 m2. Z uwagi na niewielką ilość transakcji na rynku, przy podziale na więcej grup nie było wystarczającej ilości transakcji umożliwiających wycenę, a sama wycena byłaby nieczytelna przy takiej ilości i zróżnicowaniu wycenianych działek (19 działek po podziale, bardzo zróżnicowanych powierzchniowo od 94 m2 do 36.586 m2). Kolegium wyjaśniło przy tym, że rzeczoznawca majątkowy może pogrupować rynek według przyjętych założeń, gdyż ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani przepisy szczególne tego nie zabraniają. Jeżeli ilość transakcji na danym rynku nieruchomości (tak jak w rozpoznawanej sprawie na terenie gminy P. rejon P.) nie jest wystarczająca rzeczoznawca może rozszerzyć rynek o dzielnice podobne pod względem atrakcyjności i charakteru. W tym zakresie biegła wyjaśniła, że analizując rynek przyjęła dzielnice G. o podobnej atrakcyjności i porównywalnym poziomie cen, z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji w rejonie wycenianej nieruchomości, ale już do samej wyceny metodą porównywania parami przyjęte zostały transakcje z obszaru Gminy P. w tym dwie z P. Transakcję z dnia 9 lipca 2010 r. działki gruntu o powierzchni 396.207 m2 przyjęto jako podobną z uwagi na brak innych transakcji na terenie gminy P., natomiast transakcję o powierzchni 33 m2 przyjęto do wyceny korygując wartość w procesie wyceny cechą "wielkość działki".

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka A, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenia decyzji organu I i II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została na podstawie błędnych ustaleń co do faktów będących podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym budzącym poważne wątpliwości merytoryczne. Skarżąca wyjaśniła, iż stosownie do treści art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek, tymczasem rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjęła w sporządzonym operacie wartość nieruchomości przed podziałem jako sumę wartości działek ustaloną już po podziale. Skarżąca podniosła, iż rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości przed jej podziałem powinna za przedmiot wyceny wziąć właśnie tę nieruchomość sprzed daty 20 sierpnia 2008 r. tj. sprzed wydania decyzji o podziale nieruchomości.

Skarżąca zakwestionowała również samą zasadność naliczania opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, gdyż jak twierdzi, nie doszło do ewidencyjnego podziału nieruchomości będącej własnością skarżącej tylko do zupełnego podziału nieruchomości na odrębne działki stanowiące samodzielne nieruchomości z urządzonymi księgami wieczystymi, zaś istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do pobrania opłaty z tytułu wzrostu podzielonej ewidencyjnie nieruchomości, a nie do pobrania opłaty z tytułu zupełnego podziału nieruchomości na nowe nieruchomości, co de facto nie ma nic wspólnego z podziałem nieruchomości w rozumieniu przepisów o opłacie adiacenckiej.

Jednocześnie, skarżącą podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie okresu 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zaskarżona decyzja SKO stała się bowiem ostateczna z dniem jej doręczenia stronie skarżącej tj. w dniu 20 września 2011 r. a więc po upływie 3 lat od daty, w której decyzja o podziale stała się ostateczna.

Ponadto, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 8 w związku z art. 11 kpa, poprzez brak działania polegającego na pogłębianiu zaufania strony do organu w szczególności poprzez lakonicznie i nieprecyzyjnie sporządzone uzasadnienie oraz brak dokładnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji; art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak wnikliwego rozważenia zastrzeżeń strony do operatu szacunkowego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego A. Ś.; art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej oraz faktycznej zapadłej decyzji, ograniczając się wyłącznie do powołania się na treść operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2012 r. pełnomocnik Spółki B wyjaśniła, iż na mocy uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki A z dnia 5 grudnia 2011 r. Rep. [...] oraz uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki B z dnia 5 grudnia 2011 r. Rep. [...] nastąpił, w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, podział Spółki A poprzez przeniesienie części jej majątku zorganizowanej jako oddział ds. nieruchomości z siedzibą w Warszawie na Spółkę B. Prawo własności nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie na podstawie planu podziału spółki, przysługuje aktualnie spółce przejmującej tj. Spółka B a w planie podziału ujęte zostało także niniejsze postępowanie jako związane ze składnikami majątkowymi oddziału.

Działając jednakże jako profesjonalny pełnomocnik w imieniu skarżącej Spółki A podtrzymała wszelkie zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze i podkreśliła, iż w sposób bezsprzeczny zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 98a ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 110 kpa, oraz z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa, poprzez min. nierozpoznanie wniosków skarżącego o przeprowadzenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców.

W dniu 27 stycznia 2012 r. pełnomocnik Spółki B przedstawiła pełnomocnictwo procesowe do działania w imieniu Spółki A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. orzekającą o nałożeniu na Spółkę A obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, dokonanego na wniosek właściciela.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) – dalej jako u.g.n. Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a ustawy);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 859/08, baza orzeczeń Lex nr 553065).

Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło własne w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, poz. 15). Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, jak również ewentualne wyższej ceny sprzedaży, niż gdyby miało to miejsce w przypadku działki niepodzielnej.

W ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z prawem, a postępowania prowadzące do jej wydania zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa procesowego.

W sprawie bezsporne jest, że decyzją Wójta Gminy P. z dnia 20 sierpnia 2008 r. zatwierdzono, na wniosek Spółki A, podział działek o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina P., których właścicielem jest wnioskująca spółka. Pozostaje także poza sporem, że decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 4 września 2008 r., a w dacie tej, na terenie gminy P., obowiązywała uchwała Rady Gminy P. z dnia 12 lipca 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Urz. Woj. P. z dnia 16 października 2007 r., Nr 144, poz. 2695), w której ustalono 15% stawkę procentową opłaty adiacenckiej, w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych (§ 1 pkt 2 uchwały).

Przechodząc do zarzutów skargi, poczynając od zarzutu najdalej idącego jakim jest przedawnienie Sąd stwierdził, iż ustalenie w kontrolowanej sprawie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem terminu trzyletniego, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.. to jest w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Rozważając przedmiotową kwestię, w pierwszej kolejności Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że w pełni podziela pogląd prezentowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji ostatecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1615/09, Baza orzeczeń Lex nr 606509; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 686/10, Baza orzeczeń Lex 898794). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 43) zawarł pogląd prawny, iż upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia ustalenia opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Stanowisko to zostało zaaprobowane we wskazanych wyżej wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1615/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 686/10, podziela je również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W swojej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 odwołał się między innymi do dotychczasowego, tożsamego poglądu prezentowanego w orzecznictwie w kontekście wykładni art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ustawy, w ich brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), wprowadzającej art. 98a. Wówczas również przyjmowany był pogląd, że przed upływem trzyletniego terminu powinna zapaść decyzja ostateczna, naliczająca opłatę adiacencką związaną ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu jej podziału. NSA zwrócił również uwagę na zróżnicowanie między opłatą adiacencką regulowaną w art. 98a u.g.n., mającą charakter w pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, a opłatą adiacencką, o której mowa w art. 145 u.g.n. (z tytułu podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania z wybudowanej drogi), gdzie źródłem wzrostu wartości nieruchomości jest poniesienie kosztów na budowę infrastruktury technicznej albo drogi (stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi). Różnice te zdaniem NSA prowadzą do wniosku, że ustawodawca również zróżnicował przepisy dotyczące przedawnienia tych opłat: w przypadku opłaty, o której mowa w art. 98a u.g.n. przyjęto co do przedawnienia rozwiązanie dla gminy bardziej rygorystyczne, polegające na tym, że opłata w terminie trzech lat od podziału musi być ostatecznie ustalona; natomiast w przypadku opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 u.g.n. ustawodawca przewidział trzyletni termin liczony od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi dla wydania decyzji o ustaleniu opłaty przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ponadto, zdaniem NSA, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia długość okresu, ustalona przepisem art. 98a u.g.n. Ustawodawca dał organowi administracji trzy lata na ostateczne załatwienie sprawy w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Taki okres na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie został uznany za wystarczający już przez Trybunał Konstytucyjny. Mając na uwadze istotę opłaty adiacenckiej związanej z podziałem NSA uznał, że w normalnym toku postępowania, przy zachowaniu zasad ogólnych Kpa okres ten jest zupełnie wystarczający na ustalenie opłaty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, że decyzją ostateczną ustalającą przedmiotową opłatę adiacencką jest decyzja Kolegium, podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołania, wydaną w dniu 30 sierpnia 2011 r., a więc przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Sąd wyjaśnia, iż stosownie do treści art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Ostateczna jest zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania i upłynął termin do jego wniesienia albo która została wydana na skutek wniesionego odwołania.

Sąd orzekający podziela również inny pogląd wyrażony w nauce prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 216/10, Baza orzeczeń Lex nr 672894; z dnia 17 listopada 1982 r., sygn. akt I SA/Kr 664/82, ONSA 1982 z. 2, poz. 106; z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 175/07, dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 645; J. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 285; G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 66). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05 (ONSAiWSA z 2006r., nr 5, poz. 132) wyjaśnił, iż za wydanie decyzji administracyjnej a tym samym załatwienie sprawy, należy uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony została we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej, tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 kpa. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie, jest to bowiem określenie dnia, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Data wydania decyzji wskazuje na istotny element w sprawowaniu orzecznictwa, bo pozwala ustalić, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie.

Zaprezentowany pogląd znajduje również poparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy wskazał, iż pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydanie decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji (zob. również wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt III UK 27/10, Baza orzeczeń Lex nr 786815, oraz z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt I UK 85/09, Baza orzeczeń Lex nr 558289).

Natomiast w ocenie Sądu, stanowisko, zgodnie z którym decyzję można uznać za wydaną dopiero w momencie jej doręczenia stronie lub ustnego ogłoszenia, nie zasługuje na aprobatę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 468/07, Baza orzeczeń Lex nr 454069; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 34/10, Baza orzeczeń Lex nr 668173). Decyzja administracyjna niewątpliwe, stosownie do treści art. 110 kpa, wywołuje skutki prawne z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia, dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 kpa. Nie oznacza to jednak, że w pojęciu wydanie decyzji mieści się również doręczenie tego aktu. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjne, PiP z 2002, nr 2, poz. /70). Obowiązujące przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA z 2006, nr 5, poz. 132). Uznanie, że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym jest ona legalna a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego ta sama decyzja narusza prawo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, Baza orzeczeń Lex nr 597483).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia 20 sierpnia 2008 r. została doręczona skarżącej również w dniu 20 sierpnia 2008 r., zatem w związku z niewniesieniem odwołania stała się ostateczna, co pozostaje w niniejszej sprawie bezsporne, w dniu 4 września 2008 r. Tak więc termin końcowy do ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem i wzrostem nieruchomości, wobec wniesienia odwołania od decyzji I instancji, upływał dnia 4 września 2011 r. Tym samym decyzja Kolegium z dnia 30 sierpnia 2011 r., będąca decyzją ostateczną ustalającą opłatę adiacencką, wydana została w terminie przewidzianym w art. 98 a ust. 1 u.g.n.

Rozważając następnie zasadność wymierzenia przedmiotowej opłaty Sąd stwierdza, że sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został oceniony przez Kolegium prawidłowo i w zgodzie z regułą wynikającą z art. 80 kpa. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że operat ten, będący zasadniczym dowodem w sprawie, sporządzony został zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 149 – art. 159 ustawy) oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109). Przedstawiona w zaskarżonej decyzji ocena operatu wskazuje, jak zasadnie wykazał organ, na wzrost wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Należy podkreślić, odwołując się do treści przytoczonego wyżej art. 98a ust. 1 u.g.n., że rozstrzygające znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela ma jedynie udowodnienie wzrostu jej wartości na skutek dokonanego podziału. Tym samym argumentacja skargi odnosząca się do kwestionowania zasadności tej opłaty z innych przyczyn – z uwagi na dokonanie podziału zupełnego (poprzez założenie ksiąg wieczystych dla wydzielonych nieruchomości) a nie podziału ewidencyjnego, dokonanie podziału w celu usprawnienia zarządzania przedsiębiorstwem przez Spółkę, a nie w celu zbycia wydzielonych działek, nie ma istotnego znaczenia prawnego dla zasadności ustalenia opłaty, uzależnionej wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. W związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 4 pkt 11 oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. są bezzasadne.

Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu, a więc art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, nie dopatruje się naruszenia zasad określonych w art. 8 i 11 kpa. Nadto wbrew twierdzeniom skargi uzasadnienie decyzji Kolegium w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, zawierając obszerne uzasadnienie prawne i faktyczne, z odniesieniem się do zarzutów i wniosków złożonych w postępowaniu odwoławczym.

Rozważając szczegółowo, wskazać należy na treść art. 156 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej niezbędny i konieczny dowód na to, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia przez właściwy organ administracji publicznej przedmiotowej opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej, podlegający ocenie dowodowej w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy.

Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z art. 152 ust. 2 u.g.n. wynika natomiast, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego. Stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca A. Ś. sporządzająca operat szacunkowy dla potrzeb niniejszej sprawy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej, a wybór tej metody oraz sposobu wyceny pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. We wskazanym akcie wykonawczym zawarto regulacje, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 pkt 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 3). 4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4).

Do wyceny dróg wewnętrznych powstałych wskutek podziału, jak wynika z treści operatu (vide: operat str. 22, 28, 37, 40, w aktach administracyjnych I instancji), rzeczoznawca zastosowała przepis § 36 rozporządzenia, po ustaleniu, że na badanym rynku występuje dostateczną ilość transakcji nieruchomości przeznaczonych pod komunikację.

W przedmiotowej opinii uwzględniono również obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi (vide: operat str. 9-12). Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (§ 38).

W prawidłowo i wszechstronnie ocenianym przez Kolegium operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawiła szczegółowo stan nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości określiła, dla potrzeb niniejszej wyceny, według stanu nieruchomości przed podziałem – na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości (20 sierpnia 2008 r.) i według stanu nieruchomości po podziale – na dzień, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna (4 września 2008 r.). W operacie rzeczoznawca wyjaśniła, iż w analizowanej sprawie nie nastąpiło wydzielenie działek pod drogi publiczne, zaś grunty pod drogi wewnętrzne wyceniono zgodnie z dyspozycją § 36 rozporządzenia. Autorka operatu wskazała, iż dla potrzeb wyceny przeprowadziła analizę rynku lokalnego, to jest Gminy P. i zbadała transakcje od grudnia 2008 r. do grudnia 2010 r. W procesie wyceny nieruchomości przyjęła założenie, że jest to rynek nieruchomości niezabudowanych o podobnej atrakcyjności położenia i funkcji w miejscowym planie. Z uwagi na cel wyceny przyjęła założenie, że grunt jest niezabudowany, gdyż zabudowa kubaturowa nie jest przedmiotem wyceny. Wskazała, iż przedmiotowe nieruchomości mają niejednorodne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania: funkcja przeważająca to produkcyjno – składowa a funkcja towarzysząca to komunikacja. Dla działek przeznaczonych pod funkcję produkcyjno – składową wycena została zróżnicowana, ze względu na powierzchnię działek przed i po podziale. Dla celu wyceny pogrupowała wyceniane działki według wielkości, przyjmując następujące przedziały powierzchni, dla których sporządzono dwie oddzielne próbki transakcji: powyżej 10 000 m2 i do 10 000 m2. Rzeczoznawca wyjaśniła, iż z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę przemysłową w miejscowości P. rynek rozszerzyła o całą gminę wiejską P. oraz dzielnice przemysłowe G. tj. R., K. i S. Na podstawie badania rynku lokalnego i równoległego stwierdziła, że miało miejsce 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych o podobnej lokalizacji i atrakcyjności. Wskazała, iż odrzuciła transakcje nierynkowe oraz dotyczące lokalizacji w C. i Ł., które uzyskiwały niższe ceny w przeliczeniu na 1 m2. Wycenę wykonała ostatecznie na próbie 4 transakcji z gminy wiejskiej P. oraz 2 transakcji z terenów o podobnej atrakcyjności z gminy G.. W operacie określono wartość 1 m2 dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni powyżej 10 000 m2 na poziomie 137,40 zł/m2, natomiast dla nieruchomości poniżej 10 000 m2 na poziomie 171,80 zł/m2. Wartość 1 m2 dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod komunikację biegła określiła na poziomie 92,10 zł/m2.

W ocenie Sądu, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy, został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że operat jest zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca zawarła wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, ustaliła daty istotne dla wyceny, opisała dokładnie stan prawny nieruchomości, zawarła również opis nieruchomości według stanu na dzień przed i po podziale. Wskazała na podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określiła założenia przyjęte do wyceny, wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, wybór i opis nieruchomości porównywalnych, określiła wartość prawa własności nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz dokonała zestawienia określonych wartości. W rezultacie tych wszystkich czynności przedstawiła wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Tak sporządzony i opracowany operat szacunkowy, jak trafnie wywodzi Kolegium, nie pozostawia wątpliwości, iż wzrost wartości nieruchomości spowodowany był podziałem nieruchomości.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r. autorka operatu udzieliła dodatkowych wyczerpujących wyjaśnień w związku z podniesionymi w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą zarzutami odnośnie sporządzonego operatu. Również te wyjaśnienia stały się podstawą ustaleń i oceny przez Kolegium, z trafnym uzasadnieniem, że ich treść przemawia za bezpodstawnością zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość sporządzonego operatu. Z wyjaśnień tych wynika w szczególności, iż cel wyceny wyklucza oszacowanie przedmiotowych działek jako zorganizowanej całości gospodarczej. Określenie wartości poszczególnych działek było uwarunkowane celem wyceny do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przy dokonaniu wyceny przyjęte zostało założenie, że każda z pięciu działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w P., stanowiących własność Spółki A została podzielona na mniejsze działki. Autorka operatu ponownie wykazała, co wcześniej wynikało wprost z operatu, że do wyceny działek przeznaczonych pod drogi zastosowała przepisy § 36 i § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wyjaśniła, iż na stronie 22 operatu powołała się na § 36 rozporządzenia, który zastosowała do wyceny działek przeznaczonych w planie pod komunikację, zaś przy wycenie gruntów przed i po podziale biegła uwzględniła służebności cechą "uciążliwości i ograniczenia" przyjmując najniższą wartość cechy – "występują", co obniżyło ich wartość. Treść operatu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy potwierdzają zasadność podziału rynku lokalnego na grupy (dokonanego na podstawie danych o transakcjach na rynku), w których nie ma różnic w poziomie ceny, stąd pogrupowanie wycenianych działek na działki o powierzchni mniejszej niż 10 000 m2 oraz większej niż 10 000 m2. Sąd nie kwestionuje także oceny Kolegium co do uzasadnionego uznania tego, że z uwagi na niewielką ilość transakcji na rynku, przy podziale na więcej grup, nie było wystarczającej ilości transakcji umożliwiających wycenę, a sama wycena byłaby nieczytelna przy takiej ilości i zróżnicowaniu wycenianych działek (19 działek po podziale, bardzo zróżnicowanych powierzchniowo od 94 m2 do 36 586 m2). Nie można także postawić zarzutu błędu w metodologii poprzez przyjęcie dopuszczalności pogrupowania przez rzeczoznawcę rynku według przyjętych przez niego i uzasadnionych założeń. Jak trafnie wywodzi Kolegium, nie zabrania tego ustawa o gospodarce nieruchomościami ani przepisy szczególne. Ponadto, brak wystarczającej ilości transakcji na terenie gminy P. rejon P. uprawniał rzeczoznawcę do analizy rynku dzielnicy G. o podobnej atrakcyjności i porównywalnym poziomie cen. Niemniej trzeba zauważyć, co także było przedmiotem ustaleń Kolegium, iż do samej wyceny metodą porównywania parami rzeczoznawca przyjęła trzy transakcje z obszaru Gminy P., w tym dwie z P. Transakcję z dnia 9 lipca 2010 r. działki gruntu o powierzchni 396 207 m2 przyjęła jako podobną, z uwagi na brak innych transakcji na terenie gminy P., zaś transakcję o powierzchni 33 m2 przyjęła do wyceny korygując wartość w procesie wyceny cechą wielkości działki.

Uwzględniając treść sporządzonego operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r., Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do prawidłowości wskazanego dowodu dla potrzeb niniejszej sprawy. Tym samym zarzuty skarżącej co do rzetelności sporządzonego operatu nie znajdują potwierdzenia w zebranym przez oba organy materiale dowodowym, prawidłowo ocenionym w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu trafne jest także stanowisko organu odwoławczego, że szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji materiał dowodowy - uznany za rzetelny operat rzeczoznawcy oraz obszerne pisemne wyjaśnienia autorki, nie wskazują na konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej, o co wnioskowała strona w postępowaniu odwoławczym. Sąd zwraca uwagę, że samo złożenie takiego wniosku nie nakłada na organ administracji obowiązku jego przeprowadzenia w każdej sytuacji, nie wynika to bowiem z treści art. 89 kpa. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo oceniło przedmiotowy wniosek oraz wystarczająco uzasadniło brak konieczności jego przeprowadzenia.

Sąd wskazuje nadto, że jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, może zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n. przedstawić organowi przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ nie ma natomiast obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/05, dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl).

Ponieważ w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy nie było dowodów wskazujących na brak rzetelności operatu, czy też podważających jego wiarygodność i prawidłowość dokonanej wyceny, zatem Kolegium było uprawnione do oceny, że brak jest podstaw do wszczęcia procedury określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Z opisanych wyżej przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga Spółki A nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, zaś postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego wydano decyzje wymierzające skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.