Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2834/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 art. 133 § 1 art. 147 § 1 art. 151 art. 174 art. 183 art. 184 art. 189 art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 art. 4 ust 1 art. 6 ust 1 i 2 art. 14 art. 16 art. 15 ust 2 pkt 10 art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 art. 21 art. 32 art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 10 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 248/19 w sprawie ze skargi U.K. na uchwałę Gminy [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. K. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., II SA/Kr 248/19, oddalił skargę U. K. na uchwałę Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. U. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...] w gminie [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w terenie KDW tj. drogi dojazdowej wewnętrznej, w sytuacji, gdy planowana droga wewnętrzna ma stanowić dojazd do nieruchomości, znajdujących się w sąsiedztwie działki [...], które nie są zabudowane ani zagospodarowane, stanowią nieużytki, a nie do działki nr [...]; § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości - działki nr [...] oraz działek sąsiednich i przyjęcie, że obsługa komunikacyjna dla działek sąsiednich, powinna przebiegać poprzez część działki nr [...]; art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową wewnętrzną. Droga, która ma być usytuowana na nieruchomości skarżącej - KDW i która ma na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna. Wyklucza to jej wywłaszczenie, a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie może zostać zrealizowana bez zgody skarżącej i bez zawarcia pomiędzy nią a gminą umowy uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca natomiast nie wyraża zgody na przeprowadzenie po części jej nieruchomości drogi wewnętrznej na potrzeby nieruchomości sąsiednich, z których w całości taka droga mogłaby zostać wydzielona, bowiem nieruchomości sąsiednie stanowią nieużytki i nie są zagospodarowane, natomiast ustalenia uchwały, umożliwiają im zagospodarowanie terenu na cele mieszkaniowe. Wydzielenie części działki nr [...] celem ustanowienia dojazdu do działek sąsiednich przekracza proporcje związane z wyznaczaniem nowej zabudowy i w sposób nieadekwatny obciążą działkę nr [...], mimo iż jest ona zagospodarowana oraz ma dojazd do drogi publicznej i z wydzielonej drogi wewnętrznej skarżąca nie będzie korzystać, a być może nawet nie będzie mogła korzystać, z uwagi na jej charakter i stan własności jako drogi prywatnej. Podniesiono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 i 28 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustanowienie przeznaczenia terenu niezgodnie z prawem, ograniczający w nieuzasadniony sposób prawo własności skarżącej poprzez wprowadzenie w uchwale zapisu, na mocy którego część nieruchomości skarżącej została przeznaczona pod budowę drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW; art. 2, 21, 32 ust. 1 i 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieuwzględnienie obowiązku poszanowania prawa własności, urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, a także równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną, a w konsekwencji ustalenie dla znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów drogi dojazdowej wewnętrznej, przechodzącej przez nieruchomość skarżącej, mimo iż tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], dla których ustalono przeznaczenie w terenach zabudowy mieszkaniowej są wystarczające do wydzielenia z ich części teren pod budowę drogi wewnętrznej, umożliwiającej dojazd do nowej zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał m.in., że według treści planu nieruchomość skarżącej znajduje się obecnie w terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonej symbolem MNR2 oraz w terenach dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW. W poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]zaktualizowanym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]należąca do skarżącej nieruchomość znajdowała się poza terenami budowlanymi, częściowo w terenach upraw polowych oznaczonych symbolem R, a także częściowo w terenie dla którego nie obowiązywał miejscowy plan. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Mając powyższe na względzie w planie przyjęto niezbędne rozwiązania w zakresie systemu komunikacyjnego w obrębie nieruchomości skarżącej. Zanim doszło do uchwalenia uchwały, w ocenie organu wszelkie niezbędne w tym zakresie analizy zostały prawidłowo przeprowadzone, z uwzględnieniem proporcjonalności zastosowanych rozwiązań planistycznych. W związku z wprowadzeniem na obszarze działki nr [...] i w jej sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonej symbolem MNR2 zaszła racjonalna potrzeba zaplanowania w tym obszarze także niezbędnej infrastruktury komunikacyjnej. Postanowiono zatem dokonać zabezpieczenia przed zabudową obszarów, które winny być przeznaczone na organizację potencjalnych dróg dojazdowych, w tym m.in. drogi wewnętrznej KDW będącej przedmiotem skargi. Zdaniem organu przyjęte rozwiązanie w zakresie siatki dróg wewnętrznych na ocenianym obszarze jest racjonalne i uzasadnione. Taki przebieg projektowanych dróg, w tym przedmiotowej drogi KDW wynika głównie z analizy przebiegu granic działek lub ich charakteru i uwzględnia w maksymalnym stopniu interes wszystkich właścicieli nieruchomości w tym obszarze (również skarżącej). Celem takiego rozwiązania było również przyjęcie siatki dróg w sposób maksymalnie zapobiegający zabudowaniu terenu w sposób chaotyczny, w tym uniemożliwiający doprowadzenie do niego infrastruktury związanej z dostarczeniem mediów. Wskazane w skardze zabezpieczenie terenu dla drogi wewnętrznej KDW ma miejsce w obszarze granic szeregu działek z projektowaną drogą, w tym w minimalnej części (mniejszej od działek sąsiednich na południe od nieruchomości skarżącej) po granicy działki nr [...], która była dotąd w planie zagospodarowania przestrzennego wskazana jako tereny R - tereny upraw polowych. Nie jest zatem tak, jak zdaje się twierdzić skarżąca, że w zakresie poczynionego aktu planowania nie uwzględniono jej interesów i praw, że realizacja szlaku komunikacyjnego odbywa się z wyłącznym lub nadmiernym pokrzywdzeniem jej prawa własności, bez proporcjonalnego uszczuplenia ze strony innych właścicieli, do których należą nieruchomości sąsiednie. Wręcz przeciwnie, z uwagi na granice działek i ich ukształtowanie, dokonując aktu planowania przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym to właśnie nieruchomość skarżącej w najmniejszym stopniu doznała ograniczeń, w porównaniu do innych nieruchomości sąsiednich. Dokonując tego starano się tak zaplanować przebieg przyszłej drogi wewnętrznej, tak aby, po pierwsze nie dzieliła ona poszczególnych działek ewidencyjnych na większe części. Po drugie, aby potencjalni beneficjenci rozwiązania komunikacyjnego w możliwie równym stopniu partycypowali w tej specyficznej, choć koniecznej dla prawidłowego zagospodarowania terenu zgodnie z przyjętym przeznaczeniem uciążliwości. Wykorzystano do tego zatem przebieg granic, co z punktu widzenia racjonalności wydaje się najbardziej adekwatne, a co więcej sprawiedliwe. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że jak wynika z treści księgi wieczystej skarżąca nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej. Korzysta ona jedynie faktycznie z przejazdu po działce o użytku drogowym nr [...] (będącej własnością Gminy [...]) do drogi publicznej posadowionej na działce nr [...]. W związku z powyższym również w interesie skarżącej jest zabezpieczenie w planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednich "dróg", które pozwolą na dojazd do jej nieruchomości. Ponadto aktualne zagospodarowanie działki nr [...] (o powierzchni 0,29 ha) i zapisy planu pozwalają na wydzielenie z tej nieruchomości samodzielnej działki budowlanej, która może skorzystać z przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego układu komunikacyjnego. W jego braku byłoby to przecież niemożliwe. Stąd prowadzenie projektowanych szlaków komunikacyjnych tego obszaru wzdłuż istniejących granic rozgraniczających poszczególne nieruchomości w sposób jak najbardziej proporcjonalny uznać należy za przejaw właściwej realizacji przez Radę Miejską w [...] jej uprawnień w zakresie władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego ww. skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), stwierdził, że w niniejszej sprawie musiał rozważyć, czy wyznaczenie drogi wewnętrznej na obszarze działki należącej do skarżącej, narusza (nie narusza) w sposób nieuprawniony przysługujące jej prawo własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, poprzez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej - nieruchomości nie należącej do gminy. W ocenie Sądu do takiej nieuprawnionej ingerencji (naruszenia władztwa planistycznego) nie doszło. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 301/16 Sąd wskazał, że ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela. Sąd podkreślił, że w podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1558/15, wskazując, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy. Popierając powyższe stanowisko Sąd podniósł, że wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych, nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Dostępność ta może być bezpośrednia, ale kiedy takiej brak, musi odbywać się po drogach wewnętrznych. Sąd podkreślił, że oczywiście sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi wewnętrzne nie budzi zastrzeżeń. W przypadku jednak braku takiej możliwości (a dzieje się tak często, kiedy teren dotychczasowo rolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzyskuje przeznaczenie mieszkalne czy usługowe), obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć drogi wewnętrznej po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując sieć dróg w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę wewnętrzną nie skutkuje oczywiście tym, że droga automatycznie tam powstanie. Realizacja dróg wewnętrznych w obszarach nie należących do gminy, musi się odbywać za zgodą właścicieli nieruchomości a przy braku tej zgody, służebność drogi koniecznej może ustanowić jedynie sąd powszechny.

Sąd wskazał, że organ planistyczny wyjaśnił, iż wyznaczenie drogi wewnętrznej po części działki skarżącej dokonał w związku z wprowadzeniem dla obszaru tej działki i terenów sąsiednich przeznaczenia mieszkalno-usługowego. W związku z tym zaistniała potrzeba zaplanowania niezbędnej dla tego obszaru infrastruktury drogowej, w tym dróg wewnętrznych. Starano się przy tym tak zaplanować przebieg przyszłej drogi, by ta nie dzieliła poszczególnych działek ewidencyjnych na części a potencjalni beneficjenci w możliwie równym stopniu partycypowali w uciążliwościach związanych z drogowym przeznaczeniem części ich działek. W stosunku do działki skarżącej, starano się zdaniem Sądu tak zaplanować przebieg drogi, by w jak najmniejszym stopniu doznała ona ograniczenia w porównaniu z właścicielami nieruchomościami sąsiadującymi. Organ wyjaśnił też, że ustalając przebieg drogi wewnętrznej jedynie zabezpieczono teren pod budowę drogi. Możliwość jej realizacji w przyszłości będzie uzależniona od porozumienia się i zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości a przy braku tej zgody w drodze ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogi koniecznej. Stanowisko to jest w ocenie Sądu racjonalne. Organ planistyczny uzasadnił tak potrzebę lokalizacji drogi wewnętrznej po części nieruchomości należącej do skarżącej, która to potrzeba wynikła z nowego mieszalno-usługowego przeznaczenia obszaru oznaczonego w planie jako MNR1 i konieczności zapewnienia dostępności komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w tym obszarze jak i wykazał, że dokonał tego w jak najmniej dotkliwy dla skarżącej sposób. Istotnie obszar KDW zlokalizowany jest na obrzeżu działki należącej do skarżącej i obejmuje stosunkowo niewielki jej fragment. Wydaje się zatem w ocenie Sądu nie ograniczać nadmiernie sposobu zagospodarowania tej nieruchomości i jest niewątpliwie potrzebny do skomunikowania z drogą publiczną pozostałych nieruchomości położonych w tym obszarze i przyległych do terenu oznaczonego jako KDW. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną U. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co powinno dać podstawę do zastosowania przepisów art. 147 i uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie orzeczenia na błędnie ustalonych okolicznościach sprawy i przyjęcie, że powierzchnia nieruchomości skarżącej znajdująca się w terenie KDW tj. pod drogę wewnętrzną jest niewielka i proporcjonalna do powierzchni innych nieruchomości znajdujących się w tym samym terenie KDW, mimo iż nieruchomość skarżącej została zajęta pod teren KDW w największym zakresie w porównaniu do nieruchomości sąsiednich.

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżącej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości. Droga, która ma być usytuowana na nieruchomości skarżącej - KDW i która ma na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna;

2) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, w przypadku gdy rzeczywista skala wynosi 1:5000, co wynika z rzeczywistej skali obrazującej działki rolne, znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Dołączone do odpowiedzi na skargę załączniki wprowadziły Sąd w błąd, bowiem wynika z nich, że pod drogę KDW przeznaczono około 56 m kw. nieruchomości skarżącej, a w rzeczywistości jest to obszar o powierzchni 140 m kw. a z działek sąsiednich przeznaczono na ten cel po około 35 m kw.;

3) art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej po nieruchomości skarżącej, mimo iż nieruchomość ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i skarżąca nie ma interesu prawnego ani faktycznego w wyznaczaniu i urządzaniu drogi zgodnie z przebiegiem drogi KDW;

4) art. 2, 21, 32 ust. 1 i 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieuwzględnienie obowiązku poszanowani i prawa własności, urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, a także równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną, a w konsekwencji ustalenie dla znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów drogi dojazdowej wewnętrznej, przechodzącej przez nieruchomość skarżącej, mimo iż tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], dla których ustalono przeznaczenie w terenach zabudowy mieszkaniowej są wystarczające do wydzielenia z ich części terenu pod budowę drogi wewnętrznej, umożliwiającej dojazd do nowej zabudowy mieszkaniowej;

5) art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową wewnętrzną. Nieruchomość skarżącej ma bezpośredni dojazd do drogi publicznej, a planowana droga wewnętrzna ma stanowić dojazd do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki [...], które nie są zabudowane ani zagospodarowane, stanowią nieużytki, a nie do działki nr [...];

6) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 i 28 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ustanowienie przeznaczenia terenu niezgodnie z prawem, ograniczający w nieuzasadniony sposób prawo własności skarżącej, poprzez wprowadzenie w uchwale zapisu, na mocy którego część nieruchomości skarżącej została przeznaczona pod budowę drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW;

7) § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości – działki nr [...] oraz działek sąsiednich i przyjęcie, że obsługa komunikacyjna dla działek sąsiednich, powinna przebiegać poprzez część działki nr [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o zmianę zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zapisów uchwały dotyczącej działki nr [...] - w części tekstowej uchwały oraz na rysunku planu, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej, na podstawie art. 204 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji była legalność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w gminie [...]. Skarga wniesiona w tej sprawie wskazywała na przekroczenie władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości skarżącej oznaczonej jako działka nr [...] w [...] w terenie KDW jako drogi dojazdowej wewnętrznej. Sąd pierwszej instancji nie podzielając zarzutów skargi uznał, iż do takiej nieuprawnionej ingerencji (naruszenia władztwa planistycznego) nie doszło w realiach tej sprawy. Generalnie uznano, że ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Z tym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca i zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania kwestionuje wydane orzeczenie i wyrażone tam stanowisko o legalności zaskarżonej uchwały w opisywanym zakresie.

Mając na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż nie zostały one prawidłowo sformułowane. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na jakiej przesłance (z wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) opiera zarzut naruszenia prawa materialnego. Powołany powyżej przepis wyraźnie stanowi, iż kwestionowanie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego może zasadzać się na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor wniesionego w niniejszej sprawie środka odwoławczego, powołał się na zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazując jego formy, co nie czyni realizacji wymogu prawidłowego sformułowania zarzutów w tym zakresie. Jest to o tyle istotne, iż błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Podkreślić należy, że obowiązek powołania przez autora skargi kasacyjnej skonkretyzowanej podstawy zaskarżenia związany jest z ograniczoną kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonuje kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wyłącznie przez pryzmat sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Niezależnie od powyższego należało jednak odnieść się do tych zarzutów przy czym w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew stanowisku skarżącej, w ocenie Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie skoro w sprawie nie doszło do nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżącej. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji pozostaje w realiach tej sprawy nieusprawiedliwiony, skoro w toku dokonywania oceny legalności skarżonej uchwały nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. sołectwa [...].

Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie I. 2. zamieszczonym w petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza w szczególności podejmowanie rozstrzygnięcia na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt. Niewątpliwie stanowisko prezentowane przez Gminę a zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, iż pod drogę wewnętrzną przeznaczono niewielką i proporcjonalną część działki skarżącej w stosunku do powierzchni innych nieruchomości znajdujących się na tym samym terenie, wynika z akt sprawy, w tym z udzielonej odpowiedzi na skargę (pismo z 1 marca 2019 r. znajdujące się w aktach sądowych przedmiotowej sprawy). Tezę powyższą można również wyprowadzić z kompletnych bardzo obszernych akt planistycznych, przedstawionych Sądowi pierwszej instancji.

Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. - patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 1957/15. Jednakże z żadnym z tych przypadków nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, stąd też nie można w realiach tej sprawy mówić o naruszeniu ww. normy prawa procesowego. Zarzut czyniony w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Jednocześnie dodatkowo zaznaczyć należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy - patrz wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. II GSK 575/17.

Przechodząc do oceny przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy przede wszystkim zauważyć, iż nieruchomość skarżącej w kwestionowanym planie znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej – oznaczonej symbolem MNR2 oraz na terenach dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW. Jest to zmiana w stosunku do poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2003 r. zaktualizowanego następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. gdzie nieruchomość skarżącej nr [...] znajdowała się poza terenami budowlanymi, częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem R, a także częściowo na terenie gdzie nie obowiązywał plan.

Przy tak zasadniczej zmianie przeznaczenia terenów i wprowadzeniu w obszarze nieruchomości skarżącej i jej sąsiedztwa terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zaszła jak wynika z akt sprawy racjonalna potrzeba zaplanowania w tym obszarze także niezbędnej infrastruktury komunikacyjnej. Stąd też dokonano zabezpieczenia pod zabudowę obszarów, które winny być przeznaczone pod organizację potencjalnych dróg dojazdowych w tym w szczególności zaplanowano drogi wewnętrzne KDW.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stąd też mając powyższe uregulowanie na uwadze dokonano w planie wymaganych prawem ustaleń niezbędnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie również nieruchomości skarżącej. Wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych, nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym. Słusznie dodano, że w przypadku braku możliwości wyznaczenia dróg wewnętrznych po terenach gminy (a dzieje się tak często, kiedy teren dotychczasowo rolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzyskuje przeznaczenie mieszkalne czy usługowe), obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć drogi wewnętrzne po terenach prywatnych, co nastąpiło w tej sprawie. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując sieć dróg w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności.

Mając na uwadze przedstawiony materiał planistyczny, to niewątpliwie wynika z niego iż wyznaczenie drogi wewnętrznej po części działki skarżącej dokonano w związku z wprowadzeniem dla obszaru tej działki i terenów sąsiednich przeznaczenia mieszkalno-usługowego, co z kolei uzasadniało potrzebę zaplanowania niezbędnej dla tego obszaru infrastruktury drogowej, w tym dróg wewnętrznych. Zaplanowano przebieg przyszłej drogi, by ta nie dzieliła poszczególnych działek ewidencyjnych na części a potencjalni beneficjenci w możliwie równym stopniu partycypowali w uciążliwościach związanych z drogowym przeznaczeniem części ich działek. W stosunku do działki skarżącej o powierzchni 0,29 ha starano się tak zaplanować przebieg drogi, by w jak najmniejszym stopniu doznała ona ograniczenia w porównaniu z właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Potwierdzeniem tego twierdzenia jest to, iż obszar KDW na działce nr [...] zlokalizowany jest na obrzeżu działki skarżącej i w istocie w stosunku do wielkości całej ww. działki obejmuje, jak trafnie ujął to Sąd pierwszej instancji, niewielki jej fragment (patrz strona 12 uzasadnienia).

Nadto z akt sprawy wynika, wbrew temu co wskazano w skardze kasacyjnej, iż skarżąca korzysta jedynie z przejazdu po drodze o użytku drogowym nr [...] (będącej własnością Gminy [...]) do drogi publicznej posadowionej na działce nr [...], co Gmina podnosiła w toku postępowania sądowoadministracyjnego (patrz odpowiedź na skargę z 1 marca 2019 r.), a więc korzysta również z drogi wewnętrznej by dojechać do drogi publicznej. W opisywanej sytuacji również i w interesie skarżącej było zatem zabezpieczenie w planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednich dróg, które pozwolą na dojazd do jej nieruchomości. Zatem wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło w tej sprawie do wyznaczenia drogi wewnętrznej po nieruchomości skarżącej z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W ocenie Sądu odwoławczego przeznaczenie planowanej drogi wewnętrznej ma stanowić nie tylko dojazd do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] (które są niezbudowane) ale i również pozwala w sposób prawidłowy skomunikować działkę skarżącej o aktualnym przeznaczeniu - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej – MNR2. Zatem nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.

Nie stanowi również naruszenia prawa to, że droga która ma być usytuowana na nieruchomości skarżącej KDW i która ma na celu obsługę komunikacyjną przyległych działek jest zaplanowana jako droga wewnętrzna a nie jako droga publiczna.

Przede wszystkim z uregulowań art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawa o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych - porównaj wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2026/15, z 21 czerwca 2022 r. II OSK 1192/21.

Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Tak postąpiono w tej sprawie przy czym istotne jest i to, że kwestionowana skargą wyznaczona droga wewnętrzna nie została poprowadzona tylko po nieruchomości skarżącej ale i innych osób. Zatem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne.

Przede wszystkim jednak nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wyznaczenie po części terenu działki [...] rezerwacji pod drogę wewnętrzną KDW związane jest nadużyciem przez Gminę władztwa planistycznego powodującego naruszenia prawa własności skarżącej poprzez nadużycie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Nie jest sporne, iż przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. II OSK 2763/18.

Z takim naruszeniem władztwa planistycznego w odniesieniu do terenu KDW (działka [...]) Teren dróg wewnętrznych – nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ingerencja w prawo własności skarżącej w zakresie siatki dróg wewnętrznych na obszarze [...] została dokonana, w ocenie Sądu odwoławczego, w sposób racjonalny i uzasadniony. Przedstawione wyżej rozważania nie pozwalają na wyprowadzenie tezy, iż wyznaczenie po części terenu działki [...] rezerwacji pod drogę wewnętrzną KDW związane jest nadużyciem przez Gminę władztwa planistycznego powodującego naruszenia prawa własności skarżącej. Zatem zdaniem Sądu odwoławczego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, wiążąc to z naruszeniem władztwa planistycznego. Jednakże przedstawione wyżej rozważania nie pozwalają w żadnym wypadku uznać, iż kwestionowane rozwiązanie planistyczne w odniesieniu do planowanej drogi wewnętrznej KDW przebiegającej częściowo po terenie działki skarżącej nr [...] jest rozwiązaniem dowolnym i do tego pozbawionym uzasadnienia merytorycznego. Wprost przeciwnie, co już powyżej zaznaczono, wyznaczenie tej drogi wewnętrznej uzasadniono wprowadzeniem do planów terenów zabudowy mieszkaniowo–usługowej. To z kolei zrodziło potrzebę skomunikowania terenów budowlanych i usługowych, co przecież jest istotnym elementem układu komunikacyjnego, niezbędnym dla prawidłowej obsługi tych terenów. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Dostępność ta może być bezpośrednia, ale kiedy takiej brak, musi odbywać się po drogach wewnętrznych.

Nie jest sporne, iż ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela - patrz wyrok NSA z 20 października 2017 r. II OSK 301/16.

Należy w tym miejscu wspomnieć, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W sprawie tej, co potwierdzają akta planistyczne, organ miał na uwadze zarówno interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Dwukrotne uwagi składane zarówno przy pierwszym jak i drugim wyłożeniu planu przez skarżącą co do braku zgody na przebieg drogi wewnętrznej na działce nr [...] w [...], nie zostały uwzględnione, mając na uwadze przede wszystkim to, że ta droga stanowiła istotny element układu komunikacyjnego, niezbędnego do prawidłowej obsługi istniejących jak i projektowanych terenów budowlanych.

Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego.

Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Zdaniem NSA do prawidłowego wyważenia interesów skarżącej jak i interesu gminy doszło w realiach tej sprawy a w konsekwencji dokonano ustalenia takiego układu drogowego wyłącznie w niezbędnym zakresie, przy czym droga KDW wyznaczona została nie tylko po działce skarżącej ale przecież i na kolejnych nieruchomościach należących do innych właścicieli. W ocenie NSA, co wyżej już podkreślono, obszar KDW na działce nr [...] zlokalizowany jest na obrzeżu działki skarżącej i w istocie w stosunku do wielkości całej tej działki o powierzchni 0,29 ha obejmuje niewielki jej fragment. Przywołane wyżej rozważania uzasadniają tezę, iż w sprawie tej nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi, interes prawny skarżącej nie został naruszony w sposób bezprawny w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu w kwestionowanej części. Należy więc w pełni zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że wyznaczenie drogi wewnętrznej na obszarze działki należącej do skarżącej nie narusza w sposób nieuprawniony przysługującego jej prawa własności a w sprawie nie doszło do nieuprawnionej ingerencji tj. naruszenia władztwa planistycznego.

Skoro więc w sprawie brak jest negatywnej ingerencji w prawo własności skarżącej, przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie jednostki KDW w miejscowości [...] nie są dowolne i mają racjonalnie uzasadnienie, to tym samym interes skarżącej nie został naruszony w sposób bezprawny skarżoną uchwałą. Prawo własności (w tym prawo własności nieruchomości) nie jest prawem absolutnym, akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki, co w tej sprawie przecież nastąpiło. Należy zaznaczyć, iż prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego – patrz wyrok NSA z 5 grudnia 2012r. II OSK 2243/12. Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stanowisko, iż powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2, 21, 32 ust. 1 i 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pozostaje również nieusprawiedliwiony. Należy w tym miejscu dodatkowo zaznaczyć, iż nie można mówić o naruszeniu art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności ust. 2 tej normy, który stanowi o dopuszczalności wywłaszczenia na cel społeczny i za odszkodowaniem, gdyż w odniesieniu do dróg wewnętrznych nie ma on zastosowania. Teren drogi wewnętrznej nie podlega wywłaszczeniu. Ustalenia bowiem planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Poza tym przyjęta uchwała nie ma realnego wpływu na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez skarżącą. Tym samym, przy uwzględnieniu przywołanej wyżej argumentacji nie jest usprawiedliwiony i kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 i 28 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustanowienie przeznaczenia terenu niezgodnie z prawem, ograniczający w nieuzasadniony sposób prawo własności skarżącej, poprzez wprowadzenie w uchwale zapisu, na mocy którego część nieruchomości skarżącej została przeznaczona pod budowę drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, w przypadku gdy rzeczywista skala wynosi 1:5000. Wskazany przepis stanowi, iż plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Zasadą sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest jego sporządzenie w skali wskazanej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. W tej sprawie zasadnicza mapa jako załącznik nr 1 do planu – to skala 1:5000 pomniejszona z 1:2000. Tym samym mapowy załącznik do uchwały sporządzony został , co do zasady, w skali 1:2000 w oparciu o materiały dostarczone przez ośrodek geodezyjny. Sporządzenie załącznika mapowego w skali 1:2000 nie stanowi w realiach tej sprawy uzasadnionej przesłanki do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności - patrz wyrok z 3 grudnia 2019 r. II OSK 2795/19. Zaś analiza przedmiotowego rysunku planu nie rodzi takich z nim trudności, które uniemożliwiały by odczytanie numerów działek. Twierdzenie skarżącej, iż załącznik graficzny jest rzeczywiście w skali 1:5000, nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Nie jest ponadto usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości – działki nr [...] oraz działek sąsiednich i przyjęcie, że obsługa komunikacyjna dla działek sąsiednich, powinna przebiegać poprzez część działki nr [...]. Z tej normy wynika, iż materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Skarga kasacyjna w żaden sposób nie wykazała, by w trakcie uchwalania planu organ dysponował nieaktualnymi materiałami planistycznymi nie przedstawiającymi rzeczywistego zagospodarowania działek, w tym tych przez które przeprowadzono drogę wewnętrzną KDW w miejscowości [...]. Odmienne twierdzenie skarżącej nie zostało poparte wymaganą argumentacją. Nadto skarga kasacyjna w żaden sposób nie wyjaśnia w jaki sposób doszło do naruszenia ww. normy i jaki ma to wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie w skardze kasacyjnej jak i w jej motywach uniemożliwiają odniesienie się do tak wskazanego ogólnie zarzutu. Uwaga ta została uczyniona, gdyż jeśli chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego a więc i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Nie każde zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2003/17). Mając na uwadze przywołane braki skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie pozwala to uznać, iż zarzut ten jest uzasadniony.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.