Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5418/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 125 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 419/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 419/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu odwołania M.R. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.100 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego - drogi gminnej ul. [...] od dnia 29 sierpnia 2015r. do dnia 2 września 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynikało z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. zezwolił M.R. na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi gminnej ulicy [...] w okresie od dnia 26 sierpnia 2015 r. do 28 sierpnia 2015 r. tj. 3 m² jezdni, 2 m² chodnika i 6 m² zieleńca zobowiązując do zapłaty kwoty 66 zł. Następnie dnia 31 sierpnia 2015 r. ZDiT otrzymał e–mail z prośbą o sprawdzenie zgłoszenia zajęcia pasa ruchu przy posesji położonej w Ł. na ul [...] i informujący, że chodnik jest tam rozkopany od ponad dwóch tygodni i nie ma przejścia. Do informacji załączono zdjęcia. Kontrola prowadzona w dniu 4 września 2015 r. wykazała, że pas drogowy został już uporządkowany.

Po wcześniejszym zawiadomieniu skarżącego oraz wykonawcy robót o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa, decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.100 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego - drogi gminnej położonej w Ł. przy ul. [...] od dnia 29 sierpnia 2015r. do dnia 2 września 2015 r. - wskazał sposób obliczenia oraz określił sposób i termin uiszczenia ww. należności. Rozstrzygnięcie to organ I instancji uzasadnił ustaleniami postępowania, w szczególności opierając się na piśmie z dnia 30 września 2015 r. sporządzonym przez wykonawcę przyłącza wodociągowego działającego na zlecenie skarżącego, który wyjaśnił przyczyny przedłużenia prac i wskazał, że zostały one ostatecznie zakończone dnia 2 września 2015 r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko za zezwoleniem zarządcy drogi, a brak takiego zezwolenia skutkuje nałożeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, które uzasadniają nałożenie kary pieniężnej na skarżącego za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej na ul. [...] w okresie od dnia 29 sierpnia 2015 r. do dnia 2 września 2015 r. Wysokość tej kary stanowi dziesięciokrotność opłaty i jest ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego dane te potwierdzały zgromadzone w sprawie dokumenty. Organ wyjaśnił, że nie ma podstaw by twierdzić, że wykonawca w swym piśmie z dnia 30 września 2015 r. podał nieprawdziwą datę zakończenia prac przyłączeniowych. Strona w treści odwołania także potwierdza, że prace były zrealizowane z opóźnieniem.

Odnosząc się do odwołania SKO w Łodzi wskazało, że za działania i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi mocodawca. Organ podkreślił, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego, co do zasady będzie podmiot, na którego rzecz są prowadzone roboty. Organ wskazał również, że pełnomocnictwo wykonawcy nie obejmuje postępowania w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Doręczenie wykonawcy decyzji w przedmiocie przyłącza wodnego także decyzji o karze było zbędne tak samo jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie powinno być doręczone wykonawcy robót.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustali nielegalne zajęcie, a więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w tym zakresie posiada charakter związany. Oznacza to, że po stwierdzeniu takiego stanu faktycznego - tj. zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem okresu na jaki udzielone było zezwolenie - organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się tak jak nakazują mu przepisy prawa tj. wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności wysokości opłaty. Organ nie ma też normatywnych możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji strony, lecz musi ją wymierzyć w wysokości wynikającej z przywołanych przepisów prawa.

Wskazując na treść art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji wskazał, że przywołany przepis nie precyzuje podmiotu od którego pobiera się opłatę. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na umieszczone urządzenia w postaci umieszczenia rur do kanalizacji sanitarnej powinny one ustalić podmiot, który posiada te urządzenia i z nich korzysta, gdyż tylko ten podmiot może być obciążony karą pieniężną.

Sąd I instancji podkreślił, że prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Wtedy należy uznać, że wykonawca prowadzi roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. W sytuacji natomiast, gdy inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Wtedy należałoby uznać, że wykonawca zajmuje pas drogowy w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Wtedy w przypadku przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, podmiotem odpowiedzialnym będzie wykonawca robót, na którego organ powinien nałożyć karę pieniężną. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta Ł. udzielił zezwolenia skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza wody w okresie od 26 do 28 sierpnia 2015 r. Zatem podmiotem, który występował o udzielenie zezwolenia był skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika). W tej sytuacji stosunek cywilnoprawny jaki łączył skarżącego - inwestora z wykonawcą prac pozostaje poza sferą zainteresowań organu administracji.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie nieustalenia przez organ okresu oraz rozmiaru zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem czasu wskazanego w zezwoleniu. W tym zakresie ustalenia organów administracji są prawidłowe i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Informacja o rozkopanym chodniku z załączonymi zdjęciami została przesłana do ZDiT drogą elektroniczną 31 sierpnia 2015 r., a więc trzy dni po terminie, kiedy prace miały być zakończone. Kontrola przeprowadzona przez organ w terenie w dniu 4 września 2015r. wykazała zakończenie prac i odtworzenie poprzedniego stanu pasa drogowego. Sąd I instancji uznał więc, że jeżeli J.B. – wykonawca robót, działający w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 30 września 2015 r. wskazał, że prace nad budową przyłącza wodnego zakończyły się z opóźnieniem w dniu 2 września 2015 r., organ miał podstawę do przyjęcia tej daty jako ostatniego dnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji wskazał, że w odwołaniu skarżący również przyznał, że prace nie zostały wykonane w terminie i nie zaprzeczał przyjętej długości zajęcia pasa. Zasadnie zdaniem Sądu I instancji ustalono, że skarżący zajmował pas drogowy z przekroczeniem czasu wskazanego w zezwoleniu przez okres 5 dni, tj. od 29 sierpnia 2015 r. do 2 września 2015 r.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji prawidłowo przyjęły powierzchnię zajętego pasa drogowego – jezdni o pow. 3 m², chodnika o pow. 2 m² oraz zieleńca o pow. 6 m². W przypadku gdy prace ziemne prowadzone w obrębie pasa drogowego nie zostały zakończone w terminie, organ miał podstawy do przyjęcia, że powierzchnia zajmowanego pasa drogowego odpowiada powierzchni, która została wskazana przez stronę we wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Powierzchni pasa drogi zajmowanego po upływie terminu określonego w zezwoleniu skarżący nie kwestionował w toku postępowania ani w odwołaniu i nie wskazywał żadnych okoliczności wskazujących na to, że mogła być ona inna.

Również wysokość kary pieniężnej, w przekonaniu Sądu I instancji, została wyliczona prawidłowo w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. Stawka opłaty za zajęcie 1 m² jezdni wynosi 4,00 zł, chodnika - 2 zł i zieleńca – 1 zł (stawki te wynikają z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 10 września 2014 r. nr XCII/1955/14 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg).

Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił argumentów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W zakresie zarzutu skarżącego, że nie ponosi winy za przekroczenie terminu określonego w zezwoleniu Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takiego zajęcia. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia. Zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny. Problem rozliczeń między inwestorem a wykonawcą związanych z zawartą przez strony umową i jej wykonaniem należy do sfery prawa cywilnego i może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Sąd I instancji podkreślił również, że skarżący nie kwestionował, iż był adresatem wydanych w sprawie decyzji mimo występującego błędu w pisowni jego nazwiska i udzielił wykonawcy pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu przed organami w sprawie wykonania przyłącza.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił:

1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez WSA, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i bez jego wszechstronnego rozpatrzenia w odniesieniu do ustalenia podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego za okres objęty wymierzoną karą - a w konsekwencji - wadliwe rozstrzygnięcie sprawy w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, polegającą na wadliwym obciążeniu karą pieniężną podmiotu, który nie dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogi, z jednoczesnym uwolnieniem od tej odpowiedzialności osoby, która rzeczywistego zajęcia drogi we własnym imieniu i zakresie dokonała.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec ujawnienia czynu, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej;

2. wystąpienie do Prokuratury Rejonowej Ł. z żądaniem udzielenia informacji o stanie rozpoznania przez ten organ zawiadomienia M.R. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa fałszerstwa i oszustwa, a także nadesłania akt postępowania w tej sprawie;

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ujawnione zostało, iż to nie skarżący złożył wniosek o zajęcie pasa drogowego. Uczynił to wykonawca fałszując podpis inwestora, tj. skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1007/06, LEX nr 377587).

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]) wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.100 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego - drogi gminnej ul. [...] od dnia 29 sierpnia 2015r. do dnia 2 września 2015 r., stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodne z prawem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Ocenę adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. - a mianowicie zarzutów z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, do których odnieść należy się w pierwszej kolejności - poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pierwszego zarzutu, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., wobec - zdaniem skarżącego - niedostrzeżenia przez WSA w Łodzi, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i bez jego wszechstronnego rozpatrzenia w odniesieniu do ustalenia podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego za okres objęty wymierzoną karą - a w konsekwencji - wadliwe rozstrzygnięcie sprawy w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uznaje ten zarzut za niezasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wskazując na prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy. Sąd I instancji wskazał, że działalnie organów było prawidłowe, a organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, że to skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Ł. na ul. [...] na okres od 26 do 28 sierpnia 2015 r. w celu instalacji przyłącza wodnokanalizacyjnego na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. Decyzja ta została wydana, jak wynika z jej treści, na skutek wniosku skarżącego - M.R. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że prace nie zakończyły się w terminie, który przewidywało powyższe zezwolenie i trwały do 2 września 2015 r. Za okres nie objęty zezwoleniem, czyli od 29 sierpnia 2015 r. do 2 września 2015 r.(a więc okres obejmujący 5 dni) organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 1.100 zł. Sąd I instancji dokonał także oceny postępowania administracyjnego (k. 9 -10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), prawidłowo uznając, że nie doszło w jego trakcie do naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także jako niezasadny drugi zarzut wskazany w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, polegającą - zdaniem skarżącego - na wadliwym obciążeniu karą pieniężną podmiotu, który nie dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogi, z jednoczesnym uwolnieniem od tej odpowiedzialności osoby, która rzeczywistego zajęcia drogi, we własnym imieniu i zakresie, dokonała. Nadmienić należy, że w skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionował wysokości kary pieniężnej, a wyłącznie adresata tej kary pieniężnej.

Dokonując analizy powyższego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd i instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych powołując także orzecznictwo organów ochrony prawnej, ze wskazaniem sposobu interpretacji, także w zakresie podmiotowym.

Materialnoprawną podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., określanej dalej także jako "u.d.p"). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że podmiotem, który występował o udzielenie zezwolenia był skarżący, który był reprezentowany przez pełnomocnika. Tak więc konsekwencje prawne wynikające z przekroczenia terminu wskazanego w decyzji organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ponosi adresat tej decyzji, a więc M.R. Podkreślić należy, że problematyka zakresu podmiotowego postępowania w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także w aspekcie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego była przedmiotem analizy zarówno organów ochrony prawnej, jak i przedstawicieli doktryny. Jako adresata kary pieniężnej, co do zasady, wskazuje się inwestora (por. P. Majczak, K. Sobieralski, Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, Wrocław 2016, str. 160 i nast., str. 239 i nast. oraz powołane orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12).

Należy też wskazać, że Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku także do relacji prywatnoprawnych i stwierdził, że stosunek cywilnoprawny jaki łączył skarżącego - inwestora z wykonawcą prac pozostaje poza sferą zainteresowań organu administracji. Natomiast, problem rozliczeń między inwestorem a wykonawcą związanych z zawartą przez nich umową i jej wykonaniem należy do sfery prawa cywilnego i może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał wnioski, zawarte w skardze kasacyjnej, w przedmiocie (a) zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec ujawnienia czynu, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej oraz (b) wystąpienia do Prokuratury Rejonowej Ł. z żądaniem udzielenia informacji o stanie rozpoznania przez ten organ zawiadomienia M.R. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa fałszerstwa i oszustwa, a także nadesłania akt postępowania w tej sprawie.

Podkreślić należy, że - po dokonaniu analizy akt sądowych - nie wynika, że w aktach tych znajdują się jakiekolwiek dowody wskazujące na powyższe okoliczności stanowiące, zdaniem skarżącego, podstawę do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z przepisami k.p.a., skarżący będzie posiadał normatywne uprawnienie do wdrożenia postępowania w administracyjnym trybie nadzwyczajnym w sytuacji gdy właściwy w tym zakresie organ ochrony prawnej wyda prawomocne rozstrzygnięcie, które może rzutować negatywnie w aspekcie ostatecznej decyzji administracyjnej i zaistnieją normatywne przesłanki do zastosowania powyższego trybu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.

s. M. Sachajko s. W. Kręcisz s. A. Robotowska