Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2689/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1027/15 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 roku, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądzono od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. B. O. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi prowadzonych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy S. w zakresie przebudowy peronów przystankowych, zatok autobusowych oraz zabudowy krawężników drogowych na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C. w jednostce ewidencyjnej S., dz. Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S. – W., w jednostce ewidencyjnej Skała, dz. Nr [...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym S. - miasto.

W dniu 24 maja 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał czynności kontrolnych w terenie, dotyczących robót budowlanych związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] relacji S. – K. na odcinku od km 0+500 ode. 170 do km 0+375 ode. 190.

Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek B. O. postępowanie administracyjne w przedmiocie kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi prowadzonych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy S..

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, a ich zakres nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszystkie prace objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi.

Po rozpatrzeniu odwołania B. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji, a nadto podniesiono, że B. O. jako właścicielka nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] może być stroną postępowania dotyczącego przebudowy drogi wykonywanej bezpośrednio w sąsiedztwie w/w nieruchomości. Nie posiada natomiast legitymacji do skutecznego prawnie żądania przeprowadzenia postępowania co do legalności i zgodności z przepisami robót budowlanych prowadzonych na pozostałym odcinku przebudowanej drogi co wynika z treści art. 28 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 896/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez B. O. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w toku postępowania nie przeprowadzono wnioskowanych przez skarżącą dowodów. W tym stanie, zarzut braku przeprowadzenia wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej okazał się zasadny. Jednocześnie Sąd wskazał, iż ustalenie stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem przepisów proceduralnych, bowiem oględziny w dniu 24 maja 2012r. przeprowadzono z naruszeniem art. 79 k.p.a. Sąd zobligował organy do poszanowania procedury administracyjnej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz powiązania przedmiotowego zakresu sprawy z interesem skarżącej.

Ponownie przeprowadzając postępowanie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie doprecyzował przedmiot niniejszego postępowania informując strony, że obejmuje ono roboty budowlane wykonane w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] w C. stanowiącej własność B. O..

Następnie Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zgodnie z żądaniem organu nadzoru budowlanego przekazał dokumentację potwierdzającą przebieg wykonanych na działce nr [...] (na odcinku sąsiadującym z działką nr [...]) oraz na działce nr [...] robót budowlanych, polegających na budowie peronu przystankowego oraz wszelkich instalacji wykonanych przy okazji przebudowy drogi nr [...], jak również dokumentację będącą podstawą wykonania tych robót. Natomiast Starostwo Powiatowe w K. przekazało protokół z czynności wyznaczenia punktów granicznych z dnia 27 kwietnia 2012 roku oraz mapy wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami [...],[...],[...] oraz [...] obr. C. jedn. ewid. S..

W dniu 1 kwietnia 2014 r. pracownicy wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny przedmiotowych robót budowlanych, związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] na wysokości działki [...], w miejscowości C., należącej do B. O.. Z czynności tej sporządzono protokół oraz dołączono do akt wykonaną w trakcie tej czynności dokumentację fotograficzną.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekł o braku podstaw do nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Kraków – S., na odcinku DW [...]: od km ok. 0+673 ode. 180 do km ok. 0+807 w ode. 180, wykonanych na podstawie zgłoszenia zarejestrowanego w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie pod znakiem: [...] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że roboty budowlane związane z przebudową drogi wojewódzkiej na wysokości z nieruchomością stanowiącą własność B. O. zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczo-budowlanej, jednak nie zostały wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem. Niezgodność ta polega na wykonaniu robót na części działki o nr ewidencyjnym [...] w C. stanowiącą własność w/w. Inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Prace te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Zdaniem organu w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 21994 roku Prawo budowlane organ administracyjny nie bada okoliczności związanych z naruszeniem prawa własności. W tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Wykładania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że użyty w nim zwrot "doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" dotyczy zgodności z przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

W wyniku rozpoznania odwołania B. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji potwierdzono ustalenia dokonane przez organ I instancji, zgodnie z którymi prace związane z przebudową drogi wojewódzkiej wykonane zostały na podstawie skutecznego prawnie zgłoszenia dokonane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Potwierdzono również, że roboty budowlane związane z tą przebudową zostały wykonane na części nieruchomości stanowiącej własność B. O., a inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Ideą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 1 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (przepisami techniczno- budowlanymi), a nie cywilnego, regulującego kwestie związane z ochrona prawa własności. W tym ostatnim przypadku pokrzywdzona strona winna dochodzić ochrony swoich praw prze sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji gdy objęte zgłoszeniem roboty budowlane związane z przebudową drogi wojewódzkiej zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, mimo przekroczenia granic z nieruchomości stanowiącą własność B. O., brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi, a jako takie wymagały wyłącznie zgłoszenia pomimo, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że roboty były prowadzone poza pasem drogowym na działce nr [...], a zatem winny być zakwalifikowane jako rozbudowa drogi wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 48-51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji błędne zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym:

- oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 15 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania, a ograniczenie się jedynie do kwestii zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-administracyjnymi, w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i obowiązku dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie rozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego, bowiem powinien był zakwalifikować wykonane roboty jako roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożyć w związku z tym postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec takiego stanowiska, w ocenie skarżącej organ zastosował błędne przepisy o postępowaniu legalizacyjnym. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień do nakazania wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa cywilnego. W tym zakresie powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt. II OPS 2/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1313/13.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 roku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wydawanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji stwierdził, iż niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że w trakcie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową drogi wojewódzkiej, roboty polegające wykonaniu utwardzonego peronu przystanku z kostki betonowej objęły także część działki o nr ewidencyjnym [...] stanowiącej własność wnoszącej skargę B. O..

Ta niekwestionowana okoliczność została potwierdzona protokołem z czynności wyznaczania punktów granicznych z dnia 27 kwietnia 2012r., danymi wynikającymi z mapy wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami nr [...],[...],[...] i [...]obręb C. jedn. ew. S. oraz w trakcie przeprowadzonych w dniu 1 kwietnia 2014 roku z udziałem stron postępowania oględzin nieruchomości.

Sąd jednocześnie wskazał, że inwestor wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U Nr 133, poz.872ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo Małopolskie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność B. O..

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, ustalony stan faktyczny organy prawidłowo zakwalifikowały jako odstępstwo od robót budowlanych objętych zgłoszeniem, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Przepis ust. 1 artykułu 51 ustawy Prawo budowlane przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie.

W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w którym stanowi się, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części można też nałożyć jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wówczas taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego z dążenia do tego stanu - art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Kolejną istotną w rozpoznawanej sprawie kwestią jaką Sąd I instancji wyjaśnił było to, co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć.

W tym zakresie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak rozpatrywania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r, w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Z tych względów stwierdzenie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązków doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, która to decyzja kończy postępowanie naprawcze, narusza art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestycja nie została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, zaakceptowała realizację robót na gruncie, do którego inwestor nie miał prawa zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organom mając na uwadze powyższe uwagi rozważenie, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji częściowo wykonanej na cudzym gruncie poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też koniecznym będzie skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wydanie stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 roku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucono:

- a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję o braku podstaw do nałożenia obowiązków doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, powinien rozpatrywać kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że niedopuszczalne jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji, która zrealizowana została na cudzym gruncie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie zajmuje się kwestią prawa inwestora do nieruchomości, a tym samym możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych zrealizowanych z naruszeniem prawa własności;

-b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego podczas, gdy organy te nie naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, dokonując właściwej jego wykładni, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego przez organy orzekające w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było zbadanie legalności i zgodności z przepisami prawa robót budowlanych związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K. – S., na odcinku DW [...]: od km ok. 0+673 ode. 180 do km ok. 0+807 w ode. 180, tj. na wysokości działki nr [...] w C., będącej własnością B. O.. W toku prowadzonego postępowania organy ustaliły, że ww. inwestycja została zrealizowana niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, bowiem roboty budowlane zostały wykonane na części działki nr [...] w C. należącej do B. O.. Organy uznały jednak, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem inwestycja zrealizowana została pod kierownictwem osób posiadających stosowne uprawnienia, odebrana przez inspektora nadzoru bez zastrzeżeń oraz nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły zatem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw, aby wydać w stosunku do inwestora nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu naprawczym nie podlega bowiem badaniu prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te regulowane są przez przepisy prawa cywilnego, stanowią bowiem przedmiot badania przez sąd powszechny.

Takie stanowisko wynika zdaniem skarżącego kasacyjnie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 roku, sygn. akt II OSK 228/07, w którym stwierdzono, że "z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi, a ich jedyną wadą był brak zgody skarżącego na wykonanie tych robót na jego gruncie. W tej sytuacji słusznie uznały organy, że nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązków, których wykonanie doprowadziłoby do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. (...) wobec stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane odpowiadają warunkom technicznym straciły aktualność wskazania (...) co do konieczności nałożenia na inwestora obowiązków prowadzących do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem". Podobnie w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane - jak też żaden inny przepis tej ustawy normujący postępowanie legalizacyjne, tzw. postępowanie naprawcze - nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też nie stanowi podstawy prawnej dającej uprawnienie temu organowi do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt ustawy Prawo budowlane. Przepisy regulujące postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie zawierają także odesłania do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak i nie nakazują odpowiedniego stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy - jak czynią to przepisy art. 30 ust 2, art. 36a ust. 3, art. 40 i art. 71 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro w przepisach dotyczących postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził wymogu składania przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzależnił możliwości legalizacji budowy od złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - tak bezpośrednio jak i przez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy - to nie można skutecznie twierdzić, iż organ nadzoru budowlanego w tym postępowaniu zobligowany był badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nie można skutecznie wywodzić, iż organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia braku takiego prawa po stronie inwestora winien zastosować nakazy przewidziane w art. 51 ustawy Prawo budowlane nawet wówczas, gdy nie stwierdzi wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie można obowiązku badania przez organ prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyprowadzać w postępowaniu naprawczym z dokonania rozszerzającej wykładni art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie kierunek linii orzecznictwa prezentujący stanowisko, że inwestor w postępowaniu naprawczym nie ma obowiązku składać oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a zatem w tym postępowaniu nie rozpatruje się kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaakceptowany został również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W uchwale tej NSA przyjął, ze przepis art. 51 ust 1 pkt 2 - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza znaczenia pojęcia: "stan zgodny prawem" zawartego w treści art. 51 ust. 1 pkt 2-2 ustawy prowadzi do wniosku, że stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 należy odnieść do przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie prawa cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym.

Wobec tego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na nierozważenie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym, nie zasługuje na akceptację, co uzasadnia uwzględnienie żądań skargi kasacyjnej.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną strona B. O. wnosiła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podzielono pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

Mając na uwadze ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, następnie zaakceptowane przez sąd I instancji oraz twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż w trakcie realizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy S. w zakresie przebudowy peronów przystankowych na wysokości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] będącą własnością B. O. przekroczono granicę nieruchomości. Inwestor wykonał część robót budowlanych na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] nie posiadając prawa do jej dysponowania na cele budowlane. Istota sporu w niniejszej sprawie mając na uwadze podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane podlega badaniu prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (opubl. ONSAiWSA z 2011 r. Nr 2, poz. 22). Teza tej uchwały, choć może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak jej uzasadnienie pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z: 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11, z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 893/15). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11, LEX nr 1332676, z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 293/15).

Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Pojęcia "do stanu zgodnego z prawem" nie można ograniczyć do przepisów techniczno – budowlanych.

Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 roku KP. 7/09 (OTK-A 2011 r., Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14, z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 293/17).

Tym samym należy uznać za trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego zobowiązane są badać tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji częściowo wykonanej na cudzym gruncie poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też koniecznym będzie skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wydanie stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.

Tym samym należy stwierdzić, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie.

Konsekwencją powyższej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przyjętej również przez Sąd I instancji było zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w oparciu, o który to przepis postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił objętą skargą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 roku oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji tj. Małopolskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2014 roku. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania również należy uznać za bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (180 zł) ustalono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tj.Dz. U. z 2013 r. poz. 461 oraz z 2015 r. ze zm.). Zarówno skarga kasacyjna jak i odpowiedź na skargę złożono w 2015 roku (odpowiednio 23 września 2015 roku i 20 października 2015 roku), co uzasadnia zastosowanie przepisów w/w rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015r., poz. 1800) do spraw wniesionych przed wejściem w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.