Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1225/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 177 par. 1, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2. art. 2, ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 10, art. 24, art. 25
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 21, 22, 31 ust. 3, 32, 45, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2pkt 2a, art. 20, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140, 233 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 987/18 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 987/18, oddalił skargę R. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu, dotyczące braku przyporządkowania jego działce możliwości wykonywania usług zdrowia, nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność uwzględnienia przeznaczenia wprowadzonego na terenie oznaczonym symbolem oraz szczegółowych zasad jego zagospodarowania. Skarżący podniósł, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, ponieważ działka nie została uznana za teren, na którym możliwe jest prowadzenie usług zdrowotnych. Nieruchomość skarżącego o nr ewid. [...] została zakwalifikowana do strefy 10 – [...] – [...], podstrefy 10.1.b. Dla nieruchomości skarżącego wskazano następujące kierunki zagospodarowania: MR – tereny siedlisk rolniczych; MN – tereny zabudowy jednorodzinnej; ML – tereny zabudowy letniskowej; UG – usługi gastronomii; UH – usługi handlu; UR – usługi rzemiosła. Jednocześnie nie umożliwiono na jej terenie realizacji usług zdrowia, określonych w planie jako – UZ. Z powyższego skarżący wywodził naruszenie zasady równości i proporcjonalności poprzez przekroczenie władztwa planistycznego. Sąd podkreślił, że gmina sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bierze pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, a także m.in. zdrowia. Gmina [...] podejmując działania planistyczne, zobowiązana była do ustalenia przeznaczenia terenów gminy na poszczególne inwestycje. Jedną z takich inwestycji były usługi zdrowia (UZ). Gmina wąsko określiła tereny, na których może być prowadzona taka działalność. Przede wszystkim Rada Gminy [...] ustaliła takie przeznaczenie terenom, na których w momencie sporządzania planu istniała zabudowa prozdrowotna – istniała tam przychodnia i apteka (odpowiednio strefa 4.2. i strefa 10.1.b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nie można zatem powiedzieć, że Gmina naruszyła w ten sposób czyjeś uprawnienia działając w sposób arbitralny, dowolny, pozbawiony jakichkolwiek podstaw, co zarzuca skarżący. Zdaniem Sądu, działania Gminy należy ocenić jako spójne i logiczne. Gmina zakładała, że tereny na których prowadzona była przychodnia, będą odpowiadały potrzebom lokalnej ludności, jeżeli zajdzie taka potrzeba, to możliwe będzie rozszerzenie dotychczasowej działalności w celu udzielenia dodatkowych świadczeń. Zapewniona zatem została możliwość rozbudowy istniejącej już przychodni zdrowia. Dodatkowo Gmina brała pod uwagę możliwość utworzenia w przyszłości placówki lecznictwa uzdrowiskowego, która w pewnym stopniu także zaspokajałaby potrzeby zdrowotne. Nie ma podstaw do postawienia zarzutu nierównego traktowania obywateli posiadających nieruchomości na terenie gminy. Przede wszystkim nie ma w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na których pozwolono na prowadzenie usług zdrowia w oderwaniu od rzeczywistych okoliczności i potrzeb, co wiązałoby się z arbitralną oceną organów gminy. Nie istnieją tereny, na których w bezzasadny sposób zróżnicowano sytuację poszczególnych właścicieli. Różnicowanie takie faktycznie wystąpiło, ale było ono zasadne i mieściło się w granicach władztwa planistycznego. Władztwo to pozwala na kształtowanie zagospodarowania terenu w sposób władczy, nawet bez zgody właścicieli o ile organ gminy nie przekroczy przyznanego mu władztwa. W ocenie Sądu należy mieć na uwadze także okoliczność, że gmina liczyła w momencie uchwalania planu ok. 5000 osób, nie była to zatem duża ilość, która mogłaby przemawiać za zwiększeniem liczby przychodni zdrowia. Także fakt, że dotychczas wystarczający okazał się jeden ośrodek zdrowia, przemawiało za tym, aby nie rozszerzać terenów na których mogą być prowadzone usługi zdrowotne, ponieważ nie przemawiały za tym lokalne potrzeby. Nie można stawiać zarzutu Gminie, że nie przewidywała w szerszym zakresie takich potrzeb, jeżeli nie istniały ku temu racjonalne powody. W przeciwnym razie, należałoby stanąć na stanowisku, że Gmina zobligowana była do przeznaczenia wszystkich terenów na ewentualną działalność zdrowotną. Stanowisko takie uznać należałoby za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne i interes publiczny, powstrzymując się od nadmiernej w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności obywateli. W wyniku tych rozważań rada gminy prawidłowo ukształtowała postanowienia planu odnoszące się do nieruchomości skarżącego, co stanowi o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla nieruchomości skarżącego, poprzez przeznaczenie jej pod teren zabudowy siedlisk rolniczych, zabudowy jednorodzinnej, letniskowej, usług gastronomi, handlu i rzemiosła. Nieruchomość [...] może być zagospodarowana w różnoraki sposób. Oprócz zabudowy mieszkaniowej czy letniskowej, możliwe jest także prowadzenie usług handlu, gastronomii czy rzemiosła. Daje to skarżącemu dużą możliwość zabudowy nieruchomości i nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu instytucji prawa własności. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018r., nr [...]– w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo - mieszkalnego. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżący w toku procedury planistycznej, nie podjął działań mających zmienić przeznaczenie jego nieruchomości. Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżący nabył nieruchomość o numerze [...] w dniu [...] października 2002 r., a więc w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty został uchwałą Rady Gminy w dniu [...] października 2003 r. Skarżący w trakcie opracowywania planu mógł składać stosowne wnioski, uwagi i zastrzeżenia jednak tego nie uczynił. Skarżący mógł zakomunikować chęć zmiany przeznaczenia nieruchomości o numerze [...] wnosząc zarzut w trybie art. 24 u.p.z.p. po zapoznaniu się z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 9 stycznia 2003 r. do 29 stycznia 2003 r., o czym poinformowano w lokalnej prasie. Skarżący w żaden sposób nie poinformował organów planistycznych o chęci ustalenia na jego nieruchomości terenu świadczeń usług zdrowia - UZ. Sąd nie dopatrzył się też wad procedury planistycznej skutkujących stwierdzeniem nieważności planu. Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę kontroli zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2002r., Nr 130, poz. 1112, dalej u.z.p.) ze względu na rozpoczęcie procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. poz. 717 ze zm.) i spełnienie warunków przejściowego przepisu art. 85 ust. 2, który zezwalał na kontynuowanie postępowania planistycznego w myśl przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu nie jest konieczne określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na określonym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wynika ona z zapisów uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie - nie było bowiem konieczności wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze usytuowania nieruchomości skarżącego. Rada Gminy wyraźnie określiła linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania, dokładnie opisując zasady zagospodarowania terenu, wielkości działek i odległości w poszczególnych strefach i podstrefach. Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zastosowanie ma zapis § 16 Strefa 10 [...] –[...], w której jako funkcję podstawową wskazano osadnictwo, natomiast w części 10.1b w pkt b w zasadach zagospodarowania wskazano, że: utrzymuje się istniejącą zabudowę siedliskową rolniczą i jednorodzinną; dla obszarów przeznaczonych pod nową zabudowę obowiązuje opracowanie kompleksowych planów zagospodarowania terenu uwzględniających wtórny podział działek, wyposażenie we wszystkie niezbędne media, drogi dojazdowe, zieleń i inne uwarunkowania zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi w budownictwie.

Skargą kasacyjną R. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności i ograniczenie skarżącemu wolności działalności gospodarczej, w sytuacji gdy brak było obiektywnych przesłanek aby w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczyć skarżącemu na działce stanowiącej jego własność prowadzenie działalności poprzez ograniczenia zabudowy w celu świadczenia usług ochrony zdrowia, i przyporządkowanie usług zdrowia tylko dwóm działkom na terenie Gminy [...]: jednej działce należącej do Gminy oraz drugiej działce znajdującej się na peryferiach Gminy. Ograniczone tym planem miejscowym bez merytorycznego uzasadnienia są także inne usługi nieuciążliwe niewymienione w zaskarżonym planie w przypadku innych decyzji właściciela co do przeznaczenia działki;

2) art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z uchwalonym studium, za zgodny z prawem;

3) art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak w rysunku stanowiącym załącznik do miejscowego planu zagospodarowania linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, nie powoduje nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrania obu rozpraw przed WSA w Lublinie znajdującego się na załączonym nośniku DVD. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak odzwierciedlenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu wymienionych w § 5 uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały odzwierciedlone w rysunku załączonym do planu, powoduje niespójność planu i rysunku oraz brak możliwości przyporządkowania oznaczeń z § 4 przedmiotowej uchwały do danej działki. Tym samym, brak linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu powoduje naruszenie art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadzi do nieważności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd wydając zaskarżony wyrok, oparł się na mapie, która nie stanowi rysunku stanowiącego załącznik do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a która również nie posiada linii rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu. Zdaniem skarżącego brak jest też jakichkolwiek obiektywnych przesłanek ograniczenia mu prawa własności i przyporządkowania usług zdrowia wyłącznie dwóm działkom znajdującym się na terenie Gminy oraz innych usług nieuciążliwych. Jednocześnie organ uchwalając miejscowy plan naruszył ustalenia studium, gdyż zapisy planu zmieniają w sposób istotny przeznaczenie i funkcję danego terenu przewidziane w studium. Podane usługi zdrowia nie zostały ograniczone w studium, wręcz przeciwnie, w studium został przewidziany rozwój wszystkich usług nieuciążliwych.

W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2020r. R. G. zarzucił wyrokowi naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 233 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - poprzez błędną wykładnię - art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie. Nie można ponadto tracić z pola widzenia okoliczności, że Rada Gminy [...] uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] podjęła w dniu[...] marca 2001r. i zawiadomienie o terminie wyłożenia przedmiotowego planu do publicznego wglądu nastąpiło również w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W tej sytuacji - jak prawidłowo zaznaczył Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - z uwagi na dyspozycję art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w stosunku do zaskarżonej uchwały znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

A zatem, w niniejszej sprawie w toku procedury planistycznej zastosowanie miały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. To zaś oznacza, że wskazany przez skarżącego w zarzucie kasacyjnym przepis art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. jest chybiony.

Jednocześnie podnieść należy, iż na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) z wyraźnej też woli ustawodawcy wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciążał obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 tejże ustawy - art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie postawiono zarzutu niezgodności planu ze studium ze wskazaniem odpowiednich przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku zarzutu naruszenia art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uczyniono.

Przepis art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym składa się z 4 ustępów (ust.1, 1a, 2 i 3), a ustęp pierwszy dzieli się na liczne, dalsze jednostki redakcyjne (punkty od 1 do 11, dodatkowo pkt 11 dzieli się na litery: a, b i c), regulujące odmienne kwestie. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 10 tej ustawy dotyczy zarzut kasacyjny.

Z powyższych względów również ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie można także zarzucić organowi stanowiącemu Gminy [...] - a w konsekwencji również Sądowi pierwszej instancji - naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej. Podnosząc zarzuty naruszenia art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) autor skargi kasacyjnej stara się wykazać, że poprzez zawarcie w przedmiotowym akcie planistycznym ustaleń dotyczących terenu, na którym znajduje się nieruchomość o nr ewid. [...] (tj. terenu, który zgodnie z § 16 tej uchwały znajduje się w strefie 10, podstrefie 10.1.b, obejmującej tereny zabudowy rolniczej, letniskowej, jednorodzinnej, usług handlu, usług rzemiosła oraz usług gastronomii, a także w części przyległej do rzeki - tereny wód i łąk), naruszono prawo własności skarżącego i ograniczono mu swobodę działalności gospodarczej, bowiem uniemożliwiono świadczenie na tej nieruchomości usług ochrony zdrowia, przyporządkowując możliwość świadczenia takich usług tylko dwóm działkom znajdującym się na terenie Gminy [...].

Mając na względzie tak sformułowany zarzut wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przywołane w skardze kasacyjnej art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy [...] - uchwała z dnia[...]marca 2001r. nr [...]).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 omawianej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Brak jest zatem w niniejszej sprawie podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań czy planów skarżącego stanowi naruszenie przepisów prawa. Stanowi ono bowiem przejaw i wyraz tzw. "władztwa planistycznego" gminy. Powyższe nie oznacza, że owe władztwo planistycznie gminy jest nieograniczone - musi mieścić się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych (pkt 3), a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (pkt 5).

Zważyć należy, iż planowanie przestrzenne odbywa się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w toku procedury planistycznej i z uwzględnieniem wówczas istniejącego na danym terenie stanu faktycznego. Nawet jeśli w toku procedury planistycznej zmieniają się przepisy prawa, to przepisy przejściowe przewidują, które przepisy należy stosować (dotychczasowe czy nowe ). W toku procedury planistycznej organ uwzględnia decyzje ostateczne dotyczące danego terenu, jak np. decyzje udzielające pozwolenia na budowę, decyzje dotyczące zabytków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały organ stanowiący Gminy [...] uwzględnił powyższe wymogi - w oparciu bowiem o analizy panujących na terenie gminy uwarunkowań i przyjęte strategiczne kierunki rozwoju (rekreacja i lecznictwo uzdrowiskowe - § 2 uchwały), w zakresie potrzeb zdrowotnych Gminy uznał, że potrzebom lokalnej społeczności odpowiadały będą tereny, na których prowadzona jest już obecnie przychodnia zdrowia (przy jednoczesnym umożliwieniu rozszerzenia jej działalności), a ponadto wziął pod uwagę możliwość utworzenia w przyszłości placówki lecznictwa uzdrowiskowego. Należy zatem w tym kontekście podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przyjęte w planie w zakresie ochrony zdrowia ustalenia są spójne i logiczne.

Jednocześnie w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały organ stanowiący gminy nie posiadał wiedzy na temat zamiarów skarżącego co do przeznaczenia należącej do niego nieruchomości m.in. na usługi zdrowotne - w trakcie procedury planistycznej skarżący, który nabył nieruchomość nr [...] w dniu [...] października 2002 r. (a zatem na rok przed podjęciem kwestionowanej uchwały), nie skorzystał z przysługującego mu prawa do składania wniosków bądź uwag (protestów, zarzutów) do przyjętych w projekcie planu ustaleń.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu obowiązującym w toku procedury planistycznej - zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut taki w myśl ustępu 2 tegoż przepisu należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne – ust. 3. Podkreślić przy tym należy, iż uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia – art. 24 ust. 4 tej ustawy.

Zauważyć też należy, iż przepis art. 25 powołanej wyżej ustawy stanowił, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że celem zarzutu regulowanego przepisami art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.) była ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. Skarżący nie skorzystał z przysługujących mu instrumentów prawnych i nie zadbał w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny. Podejmujący uchwałę planistyczną organ uchwałodawczy gminy nie ma natomiast obowiązku domyślania się w jaki sposób właściciel znajdującej na terenie gminy nieruchomości, zamierza ją zagospodarować.

W tych okolicznościach sprawy nie można uznać, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały Rada Gminy [...] naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne i w sposób niezgodny z prawem ustaliła sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącego ingerując w przysługujące mu prawo własności. Powyższe uwagi odnieść należy również do kwestii wolności działalności gospodarczej, która tak jak prawo własności, nie jest ograniczona (art. 22 Konstytucji RP).

Nie można zgodzić się ponadto ze stwierdzeniem, że przyjęte w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2003 r. ustalenia naruszają unormowaną w Konstytucji RP zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ustawy zasadniczej). Do naruszenia tej zasady doszłoby w sytuacji, gdyby usługi zdrowotne byłyby dopuszczalne na całym terenie objętym postanowieniami przedmiotowej uchwały bądź na większości tego terenu, w tym w pobliżu działki nr [...], za wyjątkiem terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Tymczasem usługi te przewidziano wyłącznie na terenach, na których są one aktualnie świadczone. Teren należący do skarżącego nie jest zatem jedynym, na którym zgodnie z ustaleniami planu miejscowego wyłączona jest możliwość świadczenia usług zdrowotnych. Sytuacja skarżącego nie różni się zatem od sytuacji właścicieli większości nieruchomości zlokalizowanych na obszarze obowiązywania przedmiotowego planu miejscowego.

Odnośnie natomiast podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 13 sierpnia 2020 r. zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 233 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, stwierdzić należy, iż w związku z ich podniesieniem po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1 p.p.s.a.), zarzuty te nie mogą być rozpatrzone.

Jak już podnoszono na wstępie powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie mogą natomiast formułować nowych zarzutów. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej rozszerzenia podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca nie jest uprawniona do powołania - po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. - innych niż w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które jej zdanie zostały naruszone. Możliwość, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. in fine dotyczy jedynie przedstawienia nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych już w kasacji naruszeń konkretnych przepisów prawa.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, to w swoim rozstrzygnięciu może odnosić się tylko do zarzutów podniesionych w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest możliwe skuteczne formułowanie dodatkowych zarzutów kasacyjnych w piśmie procesowym po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA: z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I FSK 1172//18; z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1445/18; z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1294/17; publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.