Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 753/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIV/20/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2022 r. Rada Gminy Sadki wydała uchwałę nr XLIV/20/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Sadki biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Uchwała w § 1 ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych na terenie Gminy Sadki uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości:

1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej – 19,85 zł,

2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu – 9,93 zł.

Wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Sadki (§ 2).

W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Nr XLIII/5/2022 z dnia 24 lutego 2022r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych.

Pismem z dnia 22 czerwca 2022r. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę na ww. uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej: "u.o.s.p.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g."), przez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że zmodyfikowano zasady naliczania ekwiwalentu w zestawieniu do tych przewidzianych w u.o.s.p.;

2. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 2 ww. uchwały uregulowano kwestię wykonania uchwały, w sytuacji gdy ww. przepis wyraźnie zakreśla zakres uchwały ograniczając jej regulacje tylko do wysokości ekwiwalentu;

3. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w treści zaskarżonej uchwały umieszczono zapis o utracie mocy aktu dotyczącego ekwiwalentu wydanego na podstawie art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, podczas gdy u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały podejmowane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy – czyli ww. art. 28 u.o.p., jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 u.o.s.p. 1 stycznia 2022r.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Prokurator stanął na stanowisku, że Rada Gminy przyjmując zaskarżoną uchwałę, nie sprostała powyższym wymogom. Prokurator jako niezgodne z prawem rozwiązanie uznał przyjęte w § 1 uchwały, ponieważ zasady naliczania ekwiwalentu ustawodawca wskazał w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. podając, że ekwiwalent ten będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, uznać należało, że Rada Gminy Sadki w sposób nieuprawniony wprowadziła odmienną regulację naliczania ekwiwalentu dla strażników ratowników OSP, co oznacza, że doszło do modyfikacji art. 15 ust.2 u.o.s.p

Za nieprawidłowe Prokurator uznał również zapisy § 2 uchwały odnoszące się do kwestii wykonania aktu prawa miejscowego, wskazując, że Rada Gminy nie jest uprawniona do określania w treści uchwały kwestii innych aniżeli wysokość ekwiwalentu, co wyraźnie wynika z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Ustawodawca upoważnił organ uchwałodawczy do wskazania jedynie wysokości ekwiwalentu. Każda inna regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Uzasadniając zarzut dotyczący § 3 zaskarżonej uchwały Prokurator wyjaśnił, że skoro poprzednio obowiązująca uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022r. wskutek utraty mocy obowiązującej przepisu art. 28 u.o.p. to zakwestionowany zapis może wprowadzać w błąd adresatów uchwały – tj. że poprzedni akt stracił ważność wskutek decyzji radnych, a nie z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sadki wskazał, że uznaje skargę za zasadną tylko w części – tj. w części obejmującej § 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałej części organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł on, że nie zgadza się z zarzutem jakoby nie posiadał kompetencji do wykonania uchwały. Wskazał bowiem na treść art. 30 ust. 1 u.s.g. i przypomniał, że jest organem wykonawczym gminy.

Za nielogiczne i bezmyślne działanie Wójt Gminy uznał formułowanie zarzutu co do § 3 zaskarżonej uchwały. Wskazał bowiem, że zakwestionowany zapis dotyczy uchwały podjętej 24 lutego 2022r. – a zatem podjętej na podstawie nowo obowiązującej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 9 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 7 września 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W dalszej części wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Sadki z 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ww. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - a w szczególności jej art. 15 ust. 1 i ust. 2.

Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Jak zatem wynika z przywołanej treści art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. norma kompetencyjna zawiera regulację wskazującą na moment od którego należy naliczać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP. Analiza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazuje, że uprawniona została rada gminy (miasta) jedynie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" (§ 1 pkt 1 uchwały) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 1 pkt 2 uchwały). Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gminy (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem regułę, od którego momentu przysługuje ekwiwalent pieniężny.

Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, Sąd doszedł do wniosku, że zakwestionowany przepis uchwały (§ 1) jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do obliczenia okresu, za który ekwiwalent przysługuje. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Sąd nie podzielił jednak zarzutu sformułowanego w skardze w odniesieniu do § 2 zaskarżonej uchwały.

Należy przypomnieć, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 1 u.s.g. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym - art. 15 ust. 1 u.s.g., natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym - art. 26 ust. 1 u.s.g. Realizacja zadań gminy należy do wójta, o czym przesądza art. 30 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis przesądza również, (na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę), że wójt wykonuje uchwały rady gminy. W zakwestionowanym § 2 uchwały Rada Gminy powierzyła jej wykonanie Wójtowi Gminy Sadki – co stanowi powtórzenie art. 30 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu jednakże nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa. Taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W związku z tym, iż taki charakter ma ww. zapis § 2 do uchwały Sąd nie uznał, iż w sposób istotny narusza on prawo i nie uwzględnił podniesionego w tej części zarzutu skargi.

Sąd nie uwzględnił ponadto stanowisko Prokuratora odnośnie zarzutu dotyczącego zapisu zawartego w § 3 uchwały.

Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 tej ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Powołana ustawa nie zawiera przy tym przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie przepisu art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy, czyli ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.).

W ocenie Prokuratora - powyższe prowadzi do wniosku, iż poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Z tak ogólnie zaprezentowanym stanowiskiem należy się zgodzić albowiem uchwała, jako akt podustawowy, czerpie swoją moc obowiązującą z odpowiedniego przepisu delegacyjnego zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym całkowicie samodzielnie. Prokurator nie zauważył jednak, że w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Rady Gminy Sadki nr XLIII/5/2022 z dnia 24 lutego 2022r. - podjętej nie w oparciu o art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej lecz w reżimie nowej ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2022r. Rada Gminy była zatem upoważniona do uchylenia w zaskarżonej uchwale aktu prawa miejscowego podjętego wcześniej i to na podstawie tego samego przepisu – tj. art. 15 ust. 1 – 2 u.o.s.p.

Należy zwrócić bowiem uwagę, że zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 126 ust. 1 w zw. z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), w akcie prawa miejscowego można zamieścić przepis uchylający inny akt prawa miejscowego. Jest to dopuszczalne tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez:

1) ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający;

2) organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający.

Zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisu uchylającego akt uprzedni stanowi sytuację wyjątkową, jednak dopuszczalną gdy dotyczy aktu, który został podjęty na podstawie nadal obowiązującego przepisu delegacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie uchylenie poprzednio obowiązującej uchwały nie mogło (z uwagi na datę jej podjęcia – 24 lutego 2022r.) nastąpić z mocy samego prawa - z dniem 1 stycznia 2022 r., a uchylenie tej uchwały w § 3 zaskarżonego aktu było zgodne z ww. zasadami techniki prawodawczej. Należy się zatem zgodzić z organem, że sformułowanie w tej części zarzutów skargi uznać należało za całkowicie bezzasadne.

Pomimo nieuwzględnienia wszystkich zarzutów skargi Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2- § 4 uchwały, w których: wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy i § 4, uchylono poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego i w którym została określona data wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu – w takim kształcie nie można było pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (vide: wyrok NSA z 26.02.2016 r., I OSK 2727/15 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji.