Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 41/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Roman Ciąglewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. i A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1622/05 w sprawie ze skargi W. R. i A. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. R. kwotę 735 zł (siedemset trzydzieści pięć złotych) oraz na rzecz A. H. kwotę 375 zł (trzysta siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1622/05 oddalił skargę W. R. i A. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 r. Nr 3, poz. 13), w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców b. właścicieli majątku S., gmina [...] - p. W. R. i p. A. H., odmówił stwierdzenia, że część majątku S., gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr nr [...], [...], [...] i część działki nr [...] (stanowiąca teren zabudowany wraz z otaczającymi gruntami i zadrzewieniem) nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych (z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu). Natomiast powierzchnia majątku ziemskiego "S." w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej wynosiła 953,50 ha, a więc znacznie przekraczała maksymalną normę określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu. 100 ha . Ponadto, Wojewoda stwierdził, że budynki gospodarcze w majątku wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego były funkcjonalnie związane z dworkiem, który stanowił mieszkanie właścicieli.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 [..., Nr [...], po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest jednak podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia. Natomiast złożony w rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. R. i A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji błędną wykładnię § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 § 1 i art. 3 kpc, polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do stosowania tych przepisów rozporządzenia w sytuacji, gdy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, co w rezultacie prowadzi do ustalenia czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w tego rodzaju sprawach orzeka organ administracji państwowej w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym. W związku z tym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zdaniem strony skarżącej sąd powszechny nie jest władny do rozstrzygania kwestii należących do organu administracji państwowej orzekającego w formie decyzji. Skarżący wskazali na uchwałę Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSN CP 1992/5, poz. 72), w której stwierdzono, że rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość rolna nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej -rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w § 5 przekazuje organowi administracji państwowej orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast z przepisów tych nie wynika, aby w jakimkolwiek zakresie do rozpoznania takiej sprawy był powołany sąd powszechny i to niezależnie od tego, czy orzeka o całej nieruchomości, czy też o jej części. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2582/98 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele dekretu.

Skarżący wskazali, że w orzecznictwie sądowym i uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 września 1990 r., W. 3/89 (OTK 1990, 1/26) przyjęto, iż pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zawarte w dekrecie o reformie rolnej ma na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy, natomiast z przepisów o reformie rolnej nie wynika, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru i nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed dniem 1 stycznia 1939 r. Paragraf 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazuje zaś orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organowi administracji państwowej, który orzeka w formie decyzji. Kompetencje do orzekania w tych sprawach należą obecnie do wojewodów jako terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Wojewoda Mazowiecki wydał merytoryczną decyzję w tej sprawie, która została uchylona tylko dlatego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że do rozpoznania wniosku, czy oznaczona część nieruchomości wchodząca w skład majątku Skrzany podpada czy nie podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej jest właściwy sąd powszechny, a nie organ administracji rządowej. W tej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie należy do drogi administracyjnej, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych wobec decyzji Wojewody Mazowieckiego i nie dokonał oceny materiału zawartego w aktach sprawy, to nie rozpoznał istoty sprawy. W ocenie skarżących, istnieje zatem konieczność uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko zajęte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stwierdził, że nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 ust. 1 lit. a), b), c), d) i e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 Nr 3, poz. 13) przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, beż żadnego wynagrodzenia, z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. W rozpatrywanym przypadku przedmiotowa nieruchomość ziemska przeszła na wskazanych zasadach na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e). Na cele reformy rolnej na podstawie tego przepisu podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków prawnych tego uregulowania w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia przez wojewódzki urząd ziemski, stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 powołanego dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, będące przepisem wykonawczym do dekretu, w § 6 przewidziało dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do zmiany wpisu w księdze wieczystej. Jednakże decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie ona obejmuje. Oznacza to m.in., że przewidziana w tym przepisie (§ 5 powołanego rozporządzenia) decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym. czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust, 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie jej części.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż brak jest podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN do rozstrzygania w innych sporach dotyczących spraw rzeczowych (cywilnych), w tym do ustalania, czy dana nieruchomość ze względu na swój charakter jest wyłączona z przejęcia.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli W. R. i A. H. reprezentowani przez adwokatów i zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zmn.) i uznanie, że decyzja administracyjna wydana na podstawie tego przepisu może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, a nie ze względu na charakter i przeznaczenie.

2) niewłaściwe zastosowanie art. 2 § 1 k.p.c. oraz uznanie, że orzekanie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na charakter lub przeznaczenie należy do drogi sądowej, ponieważ ma charakter sporu cywilnego.

Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej podnieśli, że pogląd prawny, zaprezentowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolity oraz sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 roku, sygn. akt IV SA 2582/98 (Rejent 2001/12/193) uznał, że na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. l lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Wykładnia § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia przyjęta w tym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny nie ogranicza orzekania w trybie administracyjnym jedynie do rozstrzygania o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 roku OSK 46/04 /ONSA/WSA 2004/1/20/ oraz w wyroku z dnia 6 listopada 2000 roku IV SA801/99 /Lex nr 53402/, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął za właściwą drogę postępowania administracyjnego do samodzielnego rozstrzygania kwestii, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Autorzy skargi kasacyjnej zwrócili uwagę, iż także w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa pogląd, że rozstrzygnięcie o tym, czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich przewidziane m.in. w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszły na wojewodów na podstawie art. 3 lit. a dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 roku o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej /Dz. U. Nr 43, poz. 248/. W wyniku kolejnych zmian w strukturze i właściwości organów administracji państwowej kompetencje te należą obecnie do wojewodów jako terenowych organów rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zmn.) - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 roku III CZP 90/91 (OSNC z 1992, z. 5, poz. 72).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ustawy Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu jest zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 (ONSA i WSA z. 5 poz. 123) stwierdził, że: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)".

W uzasadnieniu uchwały wskazał, że "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem - przepis art. 1 część druga. Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e) są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie np. pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych. (...)Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (...), prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie (...), że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokólarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami (...). Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia (...), nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot - użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu (...) o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Użyty tam wyraz nieruchomość bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu nieruchomość ziemska, bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

(...).Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia, można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taka nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (...).Pogląd (...), że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydanie orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co – zdaniem Sądu w tym składzie – nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 kpc nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Wynika z nich bowiem, że nie każda sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (...). Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba, że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (...). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi)."

Sąd w składzie orzekającym pogląd wyrażony w powołanej uchwale w pełni podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy, podpadania części majątku S. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając na uwadze, że wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, mimo że skarżący o to nie wnosił. W świetle art. 188 w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest związany wnioskami co do sposobu uwzględnienia skargi. Omówione naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organu drugiej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o treść art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 i art. 200 w zw. z art. 193 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)