Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1053/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dnia 29 czerwca 2005r. sygn. akt 4 II SA/Ka 3208/03 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. odstępuje od zasądzenia od A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r., 4 II SA/Ka 3208/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną przez A. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] swoją decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzania wywiadu (Dz.U. nr 156, poz. 1828) odmówił A. S. przyznania dodatku mieszkaniowego. Motywem tej decyzji było to, że w trakcie wypłaty wcześniej przyznanego dodatku strona nabyła samochód osobowy, a jej mieszkanie posiada dobry standard. Zdaniem organu istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy deklarowanym średnim miesięcznym dochodem brutto, a koniecznością utrzymania czteroosobowej rodziny i samochodu. Organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy uznając, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami zadeklarowanymi we wniosku, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawczyni, która w okresie pobierania dodatku nabyła samochód Daewoo Tico o wartości 6 tys. zł, którego to nabycia nieusprawiedliwia konieczność dojazdów męża na rehabilitację, gdyż na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 45, poz. 391 z późn. zm.) ubezpieczonemu na podstawie zlecenia lekarza przysługuje bezpłatny dojazd środkami transportu sanitarnego w przypadku dysfunkcji narządu ruchu uniemożliwiającej korzystanie ze środków transportu publicznego w celach odbycia leczenia. Niezależnie od tego, że samochód został nabyty ze środków pochodzących z odprawy rentowej z tytułu wypadku przy pracy, to powinny one w pierwszej kolejności zostać przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny, a nie zakup samochodu.

W skardze do Sądu A. S. podtrzymała wcześniej podnoszone argumenty, a ponadto podniosła, że stopień niesprawności jej męża wyłącza możliwość korzystania z bezpłatnego środka transportu sanitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że skarżąca spełniła kryteria uzasadniające przyznanie jej dodatku mieszkaniowego bowiem mieszkanie zajmowane przez nią i jej czteroosobową rodzinę posiada powierzchnię 50 m2, a średni dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 73 zł. Pojęcie "rażąca dysproporcja", jakim posłużył się ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje, że ma być to sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Skoro zastosowanie tego przepisu pozostawiono uznaniu organu administracji, to z art. 7 k.p.a. wypływa domniemanie pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, chyba, że przekracza to możliwości organu, lub niebudzący wątpliwości interes ogólny – wyrok NSA z 11 czerwca 1982 r., SA 820/01, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22. Zdaniem Sądu organy administracji nie wykazały, na czym ma polegać w sprawie owa rażąca dysproporcja wymagana przez art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy administracji winny wykazać, poza ustaleniem stanu majątkowego skarżącej, w jaki sposób posiadane przez nią zasoby mogłyby zaspokoić jej podstawowe potrzeby, w tym koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Sąd powołał się na wyrok NSA z 13 lutego 2003 r., I SA 1684/02, LEX nr 137803, w którym przyjęto, że pojęcia "rażąca dysproporcja" nie można interpretować rozszerzająco i przyjmować, że ma ona miejsce wtedy, gdy lokal wyposażony jest w podstawowe, kilkuletnie sprzęty gospodarstwa domowego – telewizor czy radio. Zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na subiektywnych ocenach pracownika organu administracji. Ustalenia organu administracji nie mogą rozciągać się na okres sprzed 3 lat, każde postępowanie administracyjne dotyczące dodatku mieszkaniowego jest odrębnym postępowaniem kończącym się decyzją administracyjną. Organ jednak powinien ustalić, jaki wpływ na sytuację rodziny miało uzyskanie w 2000 r. świadczenia związanego z wypadkiem przy pracy. Posiadanie niewykazanych w deklaracji środków finansowych w banku, czy zdeponowanych w innej formie, stanowiłoby o możliwościach finansowych rodziny skarżącej. Organy administracji nie ustaliły w rozpoznawanej sprawie nawet tego, w jakiej wysokości wypłacone zostało świadczenie związane z wypadkiem przy pracy. Sąd uznał też, że fakt posiadania samochodu sam z siebie nie może stanowić o rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanym a rzeczywistym stanem majątkowym bez uwzględnienia daty nabycia a także wydatków związanych z jego eksploatacją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości i opierając skargę na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszeniu prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten głównie skierowany jest do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia, a nadto naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 75, 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

W oparciu o te naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie "rażąca dysproporcja" ma dwa punkty odniesienia – niskie dochody wykazane w deklaracji i faktyczny stan majątkowy, deklaracja przy tym obejmuje okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, a faktyczny stan majątkowy – dzień złożenia wniosku i przeprowadzenia wywiadu. Przeprowadzając wywiad środowiskowy i odbierając oświadczenie o stanie majątkowym organ I instancji nie jest uprawniony do badania źródeł pochodzenia oraz wartości poszczególnych składników majątkowych z wyjątkiem samochodu, w stosunku, do którego składający oświadczenie winien zadeklarować jego wartość. Kolegium nie zgodziło się z poglądem Sądu, iż art. 7 ust. 3 ustawy skierowany jest w pierwszym rzędzie do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło dochodów. Podniesiono, że deklaracja o wysokości dochodów wypełniana jest przez osobę zainteresowaną pod groźbą odpowiedzialności karnej za potwierdzanie nieprawdziwych danych, a organy administracji na etapie wydawania decyzji nie mają możliwości jej weryfikacji. Mogą to uczynić dopiero w stosunku do osób pobierających dodatek – art. 7 ust. 13 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zauważono, że strona pokrywa wydatki związane z utrzymaniem samochodu z budżetu domowego, licząc, że wydatki na zajmowane mieszkanie zostaną pokryte z dodatku mieszkaniowego. Dlatego pozytywne załatwienie jej wniosku byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Podniesiono, iż Sąd był niekonsekwentny twierdząc, że nie można sięgać do stanu majątkowego sprzed 3 lat, a jednocześnie nakazując badanie wpływu na sytuacje materialną rodziny odprawy pieniężnej, jaką mąż wnioskodawczyni otrzymał w wyniku wypadku przy pracy. Uznano za błędne twierdzenie Sądu dotyczące zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy wtedy, gdy strona rozmija się z prawdą. Organy administracji nie posiadają kompetencji do weryfikacji oświadczenia strony w tym zakresie. Podniesiono, że skoro wywiad środowiskowy jest przeprowadzany przy czynnym udziale strony, a oświadczenie majątkowe jest przez nią sporządzane, to nie można mówić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Na koniec zauważono, że stanowisko Sądu I instancji odbiega od innych wyroków, dotyczących spraw, w których skarżący byli współwłaścicielami samochodów, a Sąd oddalał skargi, podzielają stanowisko Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez organy administracji przedmiotowych decyzji stanowił, iż można odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali się, że "występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe". Analiza tego przepisu w kontekście wynikającej z ust. 1 tego samego artykułu zasady, że składana deklaracja o dochodach winna obejmować okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku prowadzi do konstatacji, iż pojęcie "faktyczny stan majątkowy" musi obejmować nie tylko np. kwoty zdeponowane na rachunkach bankowych, w papierach wartościowych, nieruchomościach, kosztownościach, czy też innych ruchomościach, ale także ponoszone przez wnioskodawców wydatki związane z bieżącymi kosztami utrzymania rodziny. Skarżąca, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, spełnia kryteria do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu o pow. 50 m2, a dochód na jednego członka rodziny wynosił 73 zł. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że jest to dochód skrajnie niski. W tych warunkach zaspokojenie w oparciu o ten dochód podstawowych potrzeb bytowych jest prawie niemożliwe. Dlatego uznać można, iż "rażąca dysproporcja" pomiędzy deklarowanym dochodem, a stanem majątkowym rodziny skarżącej przejawia się w zakupie, posiadaniu i utrzymywaniu samochodu osobowego. Jest faktem notoryjnym, że koszty utrzymania samochodu to nie tylko normalne koszt eksploatacyjne - paliwo, olej, ale także koszty ubezpieczenia i serwisu. W obecnych czasach posiadanie samochodu przestało być synonimem luksusu, ale jeżeli rodzina znajduje się w skrajnym niedostatku, tak jak rodzina skarżącej, to posiadanie i utrzymywanie samochodu może świadczyć o występowaniu owej rażącej dysproporcji deklarowanych dochodów i faktycznego stanu majątkowego skarżącej. Z tego powodu uznać trzeba, że zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych był trafny. Zasadnie także zarzucono w skardze kasacyjnej niekonsekwencję Sadowi I instancji, który podniósł, że nie można sięgać do stanu majątkowego sprzed 3 lat, a jednocześnie nakazał organom administracji badanie wpływu na sytuację materialną rodziny - odprawy pieniężnej, jaka mąż wnioskodawczyni otrzymał w wyniku wypadku przy pracy.

W powołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z 13 lutego 2003 r., I SA 1684/02, LEX 137803 stwierdzono, że określenie "rażąca dysproporcja" użyte w art 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, że musi być to "dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu". Sąd uznał, że nie można tego pojęcia interpretować w sposób rozszerzający i uznać, że występuje ona wtedy, gdy w lokalu znajduje się telewizor czy sprzęt grający zwłaszcza wtedy, gdy nie ustalono, kiedy został on zakupiony i jaka w związku z tym jest jego wartość. Pogląd prawny sformułowany w tym wyroku nie może być uznany za adekwatny do rozpatrywanej sprawy. Posiadanie bowiem przez skarżącą samochodu osobowego o wartości 6 tys. zł jest niesporne. Wartość samochodu ponad 20 razy przekracza deklarowane przez rodzinę wnioskodawczyni miesięczne dochody. Jednocześnie, co podniesiono w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stopień niepełnosprawności męża skarżącej wyłącza możliwość korzystania przez niego z bezpłatnego środka transportu sanitarnego. Okoliczność ta świadczyć może o tym, że jego stan zdrowia nie jest tak ciężki, iż nie może na rehabilitację dojeżdżać środkami publicznej komunikacji. Korzystanie z samochodu nie jest więc, w jego sytuacji, warunkiem niezbędnym dla kontynuacji leczenia czy też rehabilitacji.

W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy o naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Gdyby przyjąć trafność tego stanowiska Sądu, to analizując podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji, które to naruszenie w ocenie składającego skargę kasacyjną miało polegać na błędnym zarzuceniu organom administracji naruszenia przepisów art. 7, 75, 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. trzeba by uznać także ten zarzut za zasadny. Organy administracji wbrew stanowisku Sądu I instancji w sposób wyczerpujący uzasadniły wydane w granicach uznania administracyjnego decyzje administracyjne, nie naruszając przy tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjny. Z decyzji tych jednoznacznie wynika, że pozytywne dla strony załatwienie sprawy byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Jednak nie może ulegać wątpliwości, że ten zarzut musi być traktowany jako zarzut uboczny w stosunku do podstawowego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.