Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 676/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "Spółka") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR") z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], odmawiającą skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 (dalej: "płatności OB.").

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej.

W dniu 15 maja 2013 r. [...] sp. z o.o. , w dniu 20 maja 2013 r. [...] sp. z o.o., w dniu 20 maja 2013 r. [...] sp. z o.o., w dniu 20 maja 2013 r. [...] sp. z o.o. oraz w dniu 20 maja 2013 r. [...] sp. z o.o. złożyły wnioski o przyznanie płatności OB na rok 2013.

W dniu 20 maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności OB na 2013 r.

W dniach 14 – 20 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęły wnioski [...] sp. z o.o. o wstąpienie do postępowań w sprawie o przyznanie płatności na rok 2013 w miejsce poprzedników w związku z zaistniałym następstwem prawnym (tzw. wnioski transferowe). Zgodnie z załączonym do powyższych wniosków postanowieniem [...]z dnia [...] lutego 2014 r. podmiot [...] sp. z o.o. przejął dziewięć podmiotów o nazwach: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Kierownik ARiMR, po rozpoznaniu wniosków [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. , [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 22a i art. 22b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej: ustawą OB), art. 2 lit. a i b oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wydał decyzję o odmowie przyznania płatności OB na rok 2013.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanych płatności było niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 7 ustawy OB ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy przedmiotową decyzję.

W bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i jego ocenę, w całości podtrzymując argumentacje prezentowaną przez Kierownika ARiMR.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z którym środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej finansowane są z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995). Środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Podstawą odmowy przyznania płatności w skarżonej decyzji jest uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Okoliczności stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po analizie kilkudziesięciu podmiotów, spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Ustalenia te wymagały porównania składów osobowych kilkudziesięciu spółek, które składały wnioski na przestrzeni ostatnich lat, ich siedziby, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania, treści składanych wniosków. Wychwycenie mechanizmów działania mogło natomiast nastąpić dopiero po pewnym czasie po analizie wniosków składanych przez te spółki na przestrzeni ostatnich lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności. Należy zaznaczyć, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków jest zagadnieniem bardzo skomplikowanym i czasochłonnym szczególnie w kontekście działania (jak w niniejszej sprawie) kilkudziesięciu spółek powiązanych funkcjonalnie, osobowo, technicznie.

W odniesieniu do spółek, weryfikacja stworzenia sztucznych warunków powinna odnosić się w szczególności do analizy sieci wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami, w odniesieniu do których zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków. W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekłada się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulacyjnych. Działanie takie, zdaniem organu odwoławczego, byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

W ocenie organu odwoławczego słusznie dla wykazania istoty sprawy, jej analizy faktycznej i prawnej, organ I instancji przedstawił analizę wnioskującej o płatność Spółki w powiązaniu z P. M. oraz innymi podmiotami, które również w tym roku kalendarzowym ubiegały się o płatność.

Organ podkreślił, iż przedmiotem analizy było postępowanie P. M. który, według stanu na rok 2013, wspólnie z członkami najbliższej rodziny oraz współpracownikami, zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, składających odrębne wnioski o przyznanie płatności, co zostało wykazane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B..

W oparciu o przeprowadzone postępowanie ustalone zostało, że

- P. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 9 spółek: [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c., [...] s. c, w których byli jedynymi wspólnikami;

- P. M. oraz jego syn D. M., będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 25 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością tj.: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.), [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.), [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (,[...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.), [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.), [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., w których byli jedynymi wspólnikami;

- [...] sp. z o.o. (zarejestrowana odrębnie w ewidencji producentów) oraz [...] sp. z o.o. (zarejestrowana odrębnie w ewidencji producentów), w których jak wskazano wyżej, wspólnikami byli P. M. oraz jego syn D., utworzyli dodatkowo 13 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.), [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (strona przedmiotowego postępowania), [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.;

- [...] sp. z o.o. (zarejestrowana odrębnie w ewidencji producentów) w której jak wskazano wyżej, wspólnikami byli P. M. oraz jego syn D., jest jedynym ujawnionym wspólnikiem dla 6 kolejnych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.;

- w pozostałych spółkach wskazanych w zaprezentowanej wyżej tabeli, jednym ze wspólników jest P. M. lub (w trzech spółkach) R. M., a drugim wspólnikiem są zamiennie spółki z ograniczona odpowiedzialnością, zarejestrowane jako pierwsze (w roku 2005) tj.: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., a także [...] S.A.

Organ odwoławczy wskazał, że również mechanizm deklaracji działek (objętych zaskarżoną decyzją) w latach 2005-2014 ilustruje, że co dwa lata zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte przedmiotową analizą. W ciągu 9 lat grunty te deklarowało łącznie 22 podmioty (wyłączając osoby fizyczne i prawne nie związane z grupą podmiotów P. P. M.) tj. [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o, [...] sp. z o.o., oraz trzy osoby fizyczne – P. M., M. P., M. D.. Nie zmienia to jednak faktu, że działalność rolna na przedmiotowych gruntach, zawsze nadzorowana (kontrolowana) była przez P. M. jako wspólnika wszystkich w/w podmiotów. Z powyższego wynika również, że analizowane działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, które łączy wspólnik – P. M..

W ocenie ARiMR, umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy w/w podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu celem pozornego wydzielenia gruntów. Pomimo różnej formy organizacyjnej wymienionych podmiotów, to P. M. występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR. Świadczą o tym przede wszystkim zebrane w ramach prowadzonych postępowań dla w/w podmiotów dokumenty, oświadczenia, zeznania czy nawet odwołania od wydanych aktów prawnych lub skargi do sądów administracyjnych.

Swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami wykazane w zaskarżonej decyzji organu I instancji również nie wskazuje, że zgłaszane grunty były posiadane przez stronę postępowania, gdyż posiadanie powinno mieć charakter trwały. Związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony.

Dodatkowo organ wskazał, że jak wynika z analizy dokumentów zgromadzonych w ramach wniosków o wpis do ewidencji producentów i dokonywanych w tej ewidencji zmian, dla wszystkich analizowanych podmiotów wskazano konto bankowe którego właścicielem był P. M. lub jego syn – D. M.. Zatem środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek, miały być przekazane na konto bankowe w/w osób. Znamiennym jest również - co zostało wykazane w skarżonej decyzji - że wszystkie analizowane podmioty, dokonały zmiany kont bankowych na własne, w podobnym okresie (ok. połowy 2013 roku), po podjęciu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. postępowań wyjaśniających na okoliczność tworzenia sztucznych warunków (pierwsze wezwania na tą okoliczność wystosowano do poszczególnych spółek pod koniec 2012 roku).

Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji podjął również próby przesłuchania wskazanych przez Stronę świadków, zgodnie z ich wnioskami. Pomimo wielokrotnych wezwań wszystkich wskazanych przez świadków tj., P. M., D. M., M. D., D. P., M. P., M. P., K. R., M. M., B. M., na przesłuchanie stawili się jedynie B. M. oraz M. W.. Ponadto D. P., ówczesny prezes zarządu [...] sp. z o.o., w dniu 31.08.2015 r., oświadczył w formie pisemnej, że nie wie na czyją rzecz, rachunek i w czyim imieniu prowadzone było gospodarstwo rolne deklarowane do płatności przez [...], nie posiada również żadnej wiedzy nt. tworzenia przez tą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. D. P. oświadczył jednocześnie, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z kodeksu karnego. Oświadczenie złożyli również M. P. oraz M. D.. Wskazali, iż poszczególne podmioty (spółki których [...] sp. z o. o., jest następcą prawnym) prowadziły gospodarstwa rolne na własną rzecz, rachunek i ryzyko, prowadziły odrębną gospodarkę kasową, księgowość, same decydowały o jakie płatności występować. Prezes i pełnomocnicy mieli zawsze pełna swobodę w zarządzaniu gospodarstwami i nikt nie ingerował w to jak nimi zarządzali. Do złożonych oświadczeń nie załączono jednak, żadnych dokumentów potwierdzających ich oświadczenia, a także pomimo opisania funkcji jakie pełnili w poszczególnych podmiotach, oświadczenia nie zawierały wyjaśnień z jakich źródeł oświadczający czerpią wiedzę na temat okoliczności dotyczących sposobu zarządzania poszczególnymi podmiotami. Zarówno M. D., M. P. jak i pozostali świadkowie pomimo powtórnego wezwania nie stawili się na wyznaczone przesłuchanie, usprawiedliwiając brak stawiennictwa różnymi zdarzeniami losowymi.

Podsumowując organ stwierdził, że w żaden sposób nie podważa obowiązującej w prawie polskim zasady odrębności podmiotów, jednak przy tak stworzonej strukturze własnościowej analizowanych podmiotów, nie jest możliwa ich odrębność gospodarcza. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego oraz kont bankowych prowadzi do stwierdzenia, iż zarówno [...] sp. z o.o. jak i podmioty których jest prawnym następcą tj. [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., znajdując się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P. M. prowadzących jedno gospodarstwo, nie są rolnikami prowadzącymi odrębną od niego działalność rolniczą. Wręcz przeciwnie pozwala to stwierdzić, o stanowieniu sztucznego działania P. M. w celu uzyskania nienależnych płatności poprzez obejście przepisów prawa. Jako takie należy rozumieć czynności, które jakkolwiek nie są prawnie zakazane, lecz podejmowane są dla osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Czyli z formalnego punktu widzenia nie budzą zastrzeżeń, jednak faktycznie, pod względem materialnym, służą realizacji celu zabronionego przez przepisy prawa.

Przedstawione powyżej działania P. M., zdaniem organu II instancji, świadczą jedynie o tym, iż jest to jedno gospodarstwo rolne prowadzone przez jedną osobę, P. M., zarządzane przez niego, w których on jest główną osobą decyzyjną. Wyodrębnienie innych podmiotów z jednego gospodarstwa rolnego, może jedynie świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności z UE. Bowiem powiązanie osobowe pomiędzy poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane są te same osoby. Wskazane w uzasadnieniu decyzji obu instancji podmioty są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne przejawiają się w pierwszej kolejności w fakcie dokonywania licznych przekształceń prawnych poszczególnych podmiotów, co skutkuje składaniem kolejnych wniosków transferowych oraz multiplikuje postępowania w przedmiocie przyznanie płatności. Powiązania organizacyjne pomiędzy spółkami przejawiają się także w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne spółki i samego P M, przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych mają być oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby.

Pomiędzy wymienionymi w treści organu I instancji, jak również w treści niniejszej decyzji, podmiotami występują powiązania o charakterze osobowym oraz organizacyjnym powodujące, że podmioty te nie prowadzą samodzielnie działalności rolniczej, a jedynym celem ich utworzenia było uzyskanie nienależnych płatności. Wymienione podmioty powiązane są ze sobą osobowo - poprzez osobę P. M., który we wszystkich ze wskazanych powyżej spółek pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta bądź pełnomocnika. Ponadto podobne funkcje w spółkach sprawują także członkowie rodziny P. M. m.in. D. M., R. M., oraz inne osoby, których nazwiska powtarzają się w większości podmiotów: M. P., M. P., M. D., W. K..

Zdaniem organu wykazane zostało że w sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej. Powyższe jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominiecie przepisów, narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Pomimo, że istnieje swoboda układania określonych stosunków gospodarczych, to jednak organy są zobowiązane do badania, czy stosunki te nie są układane w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowej i w wypadku stwierdzenia takiego faktu, organ winien odmówić przyznania dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie są one uprawnione, spółka nie przedstawiła w sprawie żadnych dowodów, które potwierdziłyby posiadanie przez nią gospodarstwa rolnego i nie było to związane ze stworzeniem sztucznych warunków.

W skardze do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w faktycznych ustaleniach w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Skarżąca wskazała, że organ I instancji dopuścił się fundamentalnych błędów w ustaleniach w kluczowych dla rozstrzygnięcia w kwestiach. Organ odwoławczy zaś błędy te zaakceptował i sam dopuścił się kolejnych oczywistych pomyłek w ustaleniach faktycznych. Błąd organu jest o tyle brzemienny w skutkach, że prowadzi do nieuprawnionego wniosku o barku uznania spółki za posiadacza przedmiotowych gruntów. Podała, iż to w imieniu, na rzecz, na rachunek i ryzyko skarżącej prowadzono działalnością rolniczą z podejmowaniem wszelkich decyzji związanych z tą działalnością. Organ odrzucając dowody z dokumentów nie przesłuchując świadków mimo żądań spółki uznaje, iż sprawę wyjaśnił bazując jedynie na swoich niezasadnych przypuszczeniach. Nie wiedząc nic w sprawie - zdaje się wiedzieć lepiej. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że de facto organ zamiast do spółki będącej osobą prawną dokonuje ustaleń i kieruje skarżone decyzje do P. M..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 17 lutego 2017 r. złożonym na rozprawie, prezes zarządu skarżącej podtrzymał w całości żądania i argumentację skarg. Wniósł o zwrócenie się przez Sąd do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

1. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

2. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

3. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005? .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 7 ust. 1. Koniecznymi warunkami uzyskania płatności bezpośrednich jest bycie "rolnikiem", posiadanie działek rolnych zgłoszonych do płatności na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na tych działkach "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności OB na rok 2013. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 30 rozporządzenia 73/2009, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Regulacja zawarta w art. 30 rozporządzenia 73/2009, wprowadziła klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedury kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8).

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322).

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C - 434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że:

1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Należy zauważyć, że sztuczne warunki odnoszą się zatem również do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o czym świadczy w/w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, regulujący systemy wsparcia bezpośredniego. Okoliczność, że jednolita płatność obszarowa nie podlega limitowaniu, modulacji, tudzież degresji nie ma zatem znaczenia, należy bowiem podkreślić, że według pkt 11 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku charakterystyczna cecha dystrybucji środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielenie znacznej części płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów.

W okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia, gdyż w przytoczonym ujęciu nie mieści się w celach wsparcia bezpośredniego przyznawanie płatności beneficjentom, którzy, tak jak skarżąca spółka, w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka występując o przyznanie płatności na 2013 r., nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego. Natomiast nie wyklucza to prowadzenia innej działalności. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż (jak wskazuje reprezentant strony postępowania) działalność rolniczą w formie licznych spółek, których wspólnikiem był P. M. była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Ponieważ P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał aby uzyskał inna korzyść niż ta, którą miał uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominiecie przepisów modulacyjnych, organy ARiMR uznały, że korzyść w postaci ominięcia przepisów modulacyjnych była jedyną uzyskana przez stronę.

Sąd podziela stanowisko organów, iż aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku, kilkunastu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako działanie skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Natomiast wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Tym samym należało uznać, iż [...] spółka z o.o. oraz podmioty których następcą prawnym jest [...] spółka z o.o., składając wniosek o przyznanie płatności nie spełniły definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P. M.. P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Należy podkreślić że gospodarstwo należy rozpatrywać jako całość wszystkich gruntów będących przedmiotem posiadania, a nie są to poszczególne działki ewidencyjne. Natomiast programy są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych (które nie stanowią odrębnego gospodarstwa).

Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo [...] spółka z o.o. oraz podmiotów przejętych, zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Zatem przyznanie wnioskowanej płatności w tych okolicznościach byłoby sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2005 r. do 2013 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005 - 2013 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2013 r. określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361) ("rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). Swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych i spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących kwestie wspierania rolników gospodarujących m. in. w programie rolnośrodowiskowym. Zatem stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek dygresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności.

Istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 689/15).

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec faktu posadowienia siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski). Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i spółek z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. W celu pozyskania dowodów ze źródeł osobowych wzywał także wskazanych przez beneficjenta świadków, którzy notorycznie nie stawiali się na kolejne terminy przesłuchań. W takiej sytuacji organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.

Żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy – art. 78 § 1 kpa. Natomiast dowód pomocniczy z przesłuchania strony przeprowadza się po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 86 kpa. W ocenie Sądu przesłuchanie wnioskodawcy, członków jego rodziny oraz reprezentantów spółek utworzonych przez te podmioty uznać należy za działanie nieistotne z punktu widzenia tezy dowodowej weryfikowanej w toku postępowania wyjaśniającego. Treść wezwań kierowanych do strony postępowania wskazuje, że organy dokonywały prawidłowego wyboru środków dowodowych. Dokumentacja żądana przez organy jest środkiem dowodowym bezpośrednim w zakresie faktów objętych tezą dowodową. Dokumentacja, która wnioskodawca zobowiązany był przedstawić jest zwyczajnym, logicznym i zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego elementem składowym prowadzenia odrębnej jednostki produkcyjnej, a przez to stanowi bezpośredni dowód takich okoliczności jak samodzielność jednostki produkcyjnej, która wyraża się niezależnością w zarządzaniu, niezależnością gospodarki finansowej oraz niezależnością techniczno – organizacyjną. To, że strona korzysta z prawa do polemiki ze stanowiskiem organu, ale nie wykonuje wyzwania do przedstawienia dowodów lub wykonuje wezwanie w ten sposób, że nie wyczerpuje zagadnienia objętego tezą dowodową, czy też nie dysponuje dowodami prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego, a przez to nie może potwierdzić warunków aktualizujących uprawnienie do otrzymania płatności, w ocenie Sądu nie uzasadnia zarzutu o wadliwości decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Reasumując organy prawidłowo zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności utworzenia kolejnej spółki przez P. M., zawierania kolejnych porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości między spółkami i małżonkami, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co zostało przedstawione tabelarycznie w zaskarżonej decyzji, a ustalone w oparciu o zgromadzone odpisy KRS. Z powyższego organ zasadnie wywiódł, iż to P. M. wraz z członkami rodziny w 2013 roku był posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. A więc prowadził jedno spójne gospodarstwo rolne, sztucznie podzielone i zgłaszane oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, działający w formie spółek, (ze względu na obszerność materiału dowodowego analizę przeprowadzono na podstawie kilku podmiotów).

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku skarżącej o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy stwierdzi, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił zgodnie z treścią wyroku

-----------------------

19