Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 77 par. 2, art. 78 par. 1, art. 78 par. 2, art. 80, art. 123, art. 162
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 roku Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] maja 2019 r., [...], którym – po rozpoznaniu zażalenia J. M. – utrzymano w mocy (poza zmianą w niewielkiej części – patrz dalsza część niniejszego uzasadnienia) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową dobudowanego do istniejącego jednorodzinnego dwulokalowego budynku mieszkalnego "budynku garażowego z tarasem na dachu oraz schodami łączącymi taras z powierzchnią terenu" na działce [...], arkusz mapy [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz o nakazie przedstawienia przez J. M. dokumentów szczegółowo określonych w postanowieniu.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2017 r., przekazanym Inspektorowi Powiatowemu przez Prezydenta Miasta [...], niepodpisani z imienia i nazwiska mieszkańcy ul. [...] w [...] zgłosili samowolę budowlaną na nieruchomości przy ul. [...] (k. 1-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Nadto pismem z dnia [...] października 2017 r. R. M., zamieszkały przy ul. [...], wystąpił do Inspektora Powiatowego o sprawdzenie legalności robót budowlanych w części nieruchomości pod adresem ul. [...] polegających na wybudowaniu garażu wraz z tarasem. Wskazał, że budowa naruszyła jego spokój i prywatność oraz przysłoniła wolną przestrzeń z wysokości jego tarasu, a także stworzyła niebezpieczeństwo włamania (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Inspektor Powiatowy w reakcji na powyższe zawiadomił zainteresowanych (R. M. i M. M.) o kontroli zaplanowanej na [...] listopada 2017 r. (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o przekazanie dokumentacji obiektu na działce [...] (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...] wypożyczył Inspektorowi Powiatowemu dokumentację dotyczącą budów na nieruchomości przy ul. [...] (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

M. M. poinformowała z kolei, że sprzedała lokal przy ul. [...] J. M. (k. 15-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. J. M. zawiadomił organ, że pełni funkcję kierownika budowy w zakresie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Zgodnie z wcześniejszym zawiadomieniem [...] listopada 2017 r. na nieruchomości przy ul. [...] odbyła się próba kontroli, w której uczestniczyli R. M. i B. M., jednakże sama kontrola nie doszła do skutku z uwagi na niepełne powiadomienie właścicieli nieruchomości (J. M.). Obecni w trakcie próby kontroli R. M. i B. M. oświadczyli, że inwestorem budowy w części nieruchomości oznaczonej numerem adresowym [...] jest J. M.. Przedłożyli także szereg dokumentów, w tym między innymi wyciąg z dziennika budowy [...] wydany dla niegdysiejszych inwestorów R. M. i M. M. dotyczący budowy budynku gospodarczego przy ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...] Z wyciągu tego wynika, że ostatnią czynnością budowy było wykonanie [...] maja 2011 r. wymurowania ścian budynków do poziomu [...] (k. 19-32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Ponowną kontrolę zaplanowano na [...] stycznia 2018 r., a następnie – na skutek kolejnych próśb J. M. – zmieniono datę na [...] lutego 2018 r., a później [...] sierpnia 2018 r. (k. 33, 39 i 47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Ostatni z wyżej wymienionych terminów kontroli również odwołano z uwagi na usprawiedliwienie J. M.. Spotkało się to ze sprzeciwem R. M., który powiadomił organ, iż na nieruchomości prowadzona jest budowa, natomiast J. M. utrudnia kontrolę w sposób nieusprawiedliwiony (k. 53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kolejny termin kontroli wyznaczono na [...] września 2018 r. (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji),

W trakcie kontroli, która tym razem skutecznie odbyła się w zaplanowanej dacie uczestniczył J. M. – inwestor. W trakcie oględzin opisano będący w budowie budynek garażowy przylegający do głównego budynku mieszkalnego i sięgający granicy z nieruchomościami przy ul. [...] i [...] Ustalono, że budynek składa się z jednego pomieszczenia poniżej poziomu terenu, na granicy ograniczony jest murem o wysokości [...] m, a na jego dachu znajduje się taras. J. M. oświadczył, że roboty budowlane zakończył w sierpniu 2018 r., a zaczął je w sierpniu 2017 r. Polegały one – według jego oświadczenia – na "naprawie istniejącego budynku garażowego" i miały objąć rozbiórkę dotychczasowego budynku w 30 % i wykonaniu w jego obrysie odbudowy. Schody oraz wejście wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2014 r., [...], [...] Co robót budowlanych J. M. wyjaśnił, że polegały one "zdjęciu istniejącego stropodachu", a następnie na wykonaniu stropu o [...] m niżej w stosunku do poprzedniego i wykonaniu na nim tarasu.

Do protokołu kontroli z [...] września 2018 r. dołączono szereg dokumentów, w tym kopię dziennika budowy [...] wydanego dla niegdysiejszych inwestorów R. M. i M. M., którego wyciąg przedkładano wcześniej w trakcie próby kontroli budowy z [...] listopada 2017 r. Z kolejnych stron dziennika wynika, iż w latach 2002-2005 wykonano boczne ścianki budynku gospodarczego z bloków gazobetonowych. [...] listopada 2005 r. R. M. zburzył frontową ścianę (k. 56-70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. uwagi do protokołu kontroli przedstawili między innymi B. M. i R. M. (k. 71-73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnili, że [...] czerwca 1996 r. wydano pozwolenie na budowę [...] dla budynku gospodarczego w lokalizacji istniejącego budynku garażowego. Ostatni wpis do dziennika budowy [...] wydanego dnia [...] maja 1998 r. miał miejsce [...] czerwca 2000 r. i stanowił o wykonaniu wykopu pod budynkiem gospodarczym zblokowanym z istniejący budynkiem mieszkalnym. Dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta [...] decyzją [...] stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1996 r. W okresie od 2000-2017 r. nie były prowadzone roboty budowlane. Rozpoczęto je dopiero po nabyciu własności nieruchomości przez J. M. w 2017 r. Zaznaczono, że pierwotnie budynek gospodarczy (co do którego wykonano tylko fundamenty) nie miał być zagłębiony poniżej poziomu terenu. Wedle osób składających uwagi do protokołu, nie ma więc pewności, czy inwestor wykonał obecny budynek garażowy w istniejącym obrysie. Dodano, że do 2017 r. istniały częściowe ściany fundamentowe od strony granicy nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] Nie istniał natomiast stropodach. Pochylnia (wjazd do garażu) została wykonana przez J. M. latach 2017-18

Do pisma z dnia [...] września 2018 r. dołączono między innymi kopię dziennika budowy [...] (k. 72 verte i 71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz decyzję stwierdzającą wygaśnięcie na wniosek między innymi R. M. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r. Z tej ostatniej decyzji wynika, iż opierała się ona na zapisach dziennika budowy [...] (kopia na k. 72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na prośbę Inspektora Powiatowego Zarząd Geodezji i [...] nadesłał do akt dokumentację fotografii lotniczych nieruchomości w latach 1994, 1995, 1999, 2001, 2006 oraz 2016 (k. 74-81 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu [...] listopada 2018 r. pracownik organu B. D. dokonała szczegółowej analizy powyższych zdjęć (notatka służbowa na k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w trakcie której analizowano także powiększenia fotografii. Ustalono, że w granicach z działkami [...] i [...] istniało murowane ogrodzenie. Dopatrzono się także elementu murowanego równoległego do granicy z działką [...]. Badająca fotografie pracownik stwierdziła, że w obszarze obiektu w 2016 r. istniała powierzchnia biologicznie czynna.

Dnia [...] grudnia 2018 r. złożono do akt dokumentację otrzymaną od Prezydenta Miasta [...] (Wydziału [...]).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], [...] 2017 Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), wstrzymał inwestorowi J. M. prowadzenie robót budowlanych na działce [...] przy ul. [...] i nałożył na niego obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji określonej w art. 43 ust. 3 P.b. (k. 117-119 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ przeprowadził szeroką analizę materiału dowodowego (wskazując miedzy innymi na zdjęcia lotnicze) i doszedł do przekonania, że w latach 2006 i 2016 r. na działce nie istniał w miejscu obecnie kontrolowanej inwestycji żaden obiekt trwale związany z gruntem. Fotografie lotnicze wskazują na istnienie częściowych murów, które nie są jednak zamknięte dachem. Organ wskazał także na dokumentację przygotowaną niegdyś na potrzeby warunków zabudowy z 2004 r., która utrwala widok działki [...], na której widać, iż w 2004 r. nie istnieje żaden budynek w miejscu obecnego garażu (zob. k. 107, a na niej zdjęcie /środkowe/ wykonane na terenie działki [...] od strony granicy z działką [...] – uw. Sądu).

Odnosząc się do materiału dowodowego organ nadmienił, że do akt przedkładano dwa dzienniki budowy wydane [...] listopada 1997 r. oraz [...] kwietnia 1998 r. Ich współistnienie oznacza, że istnieją wątpliwości, czy dokumentowały one rzeczywisty stan prac. Niemniej w ocenie organu najistotniejsze jest, że w żadnym nie wskazano, iżby budynek wykonano w całości, a nawet że wykonano w nim dach lub strop. Inspektor Powiatowy nadmienił tylko, że do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...], o czym orzeczono decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., [...], doszło na podstawie dziennika wydanego z dnia [...] kwietnia 1998 r., [...] Wreszcie organ dodał, że gdy postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r. dokonywano podziału nieruchomości na dwa lokale mieszkalne, to na nieruchomości nie wymieniono budynku gospodarczego.

W zażaleniu J. M. wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] nabył "z pozwoleniem na budowę" z dnia [...] czerwca 1996 r., [...] i dziennikiem budowy wydanym [...] listopada 1997 r. Budynek gospodarczy nie był wybudowany całkowicie – nie miał dachu i nie miał odbioru. J. M. wyjaśnił, że budynek ten dokończył w oparciu o istniejące mury, widoczne na zdjęciach lotniczych. Dokonał też istotnej zmiany, gdyż zmienił sposób użytkowania na garaż (k. 6-7 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki w zasadniczej części utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2019 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że uchylił je w części dotyczącej punktu I. i w tym zakresie orzekł o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (a nie alternatywnie także zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan na danym terenie nie obowiązuje – uw. Sądu) oraz termin przedstawienia żądanych dokumentów (w misce terminu 90 dniowego) ustalił na datę [...] lipca 2019 r.

W motywach decyzji Inspektor Wojewódzki przeprowadził gruntowną analizę całego materiału dowodowego i doszedł do przekonania, że niezrozumiałe są twierdzenia zawarte w zażaleniu, iż skarżący miał zakupić nieruchomość "wraz z pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...]". Stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia zostało bowiem potwierdzone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] Dalej Inspektor Wojewódzki wywodził, że w dzienniku budowy ostatni wpis potwierdza jedynie wykonanie fundamentów i postawienie muru ogrodzenia frontowego, a miało to miejsce [...] czerwca 2000 r. Stan ten zdaniem organu potwierdzają zdjęcia lotnicze, z których wynika, że jedynymi częściami obiektu wykonanego na podstawie pozwolenia z 1996 r. obiektu były fundamenty.

W ramach rozważań prawnych Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę, że z uwagi na garażową funkcję obiektu należy zweryfikować, czy nie jest to obiekt określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., którego budowa w aktualnym stanie prawnym wymagałaby tylko zgłoszenia. O ile organ nie zaprzeczył, że inwestor mógłby na działce [...] wybudować garaż na podstawie zgłoszenia, to jednak w omawianym przypadku zdaniem organu nie miało to wpływu na tryb legalizacji, gdyż część budynku objęta zgłoszeniem to nie tylko garaż, ale i także taras budynku wraz ze schodami zewnętrznymi. Budowa takiego obiektu zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie Inspektor Wojewódzki przedstawił szeroką argumentację na poparcie konieczności stosowania trybu z art. 48 P.b.

W skardze J. M. zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych (art. 6, 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a.), poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie przeprowadzenie wszystkich dowodów, oraz szeregu przepisów prawa materialnego. W ramach tych ostatnich skarżący podniósł, że uchybiono:

- art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że zwolnienie to dotyczy tylko wolnostojących garaży;

- art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 9 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy budynek objęty postępowaniem spełniał warunki zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 48 ust. 2 i 3, art. 51, art. 37 ust. 1 P.b. i art. 162 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, stanowi samowolę budowlaną, do której likwidacji stosuje się art. 48 P.b., a nie art. 51 P.b.;

- art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., art. 51 i art. 37 P.b. w zw. z art. 162 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 51 P.b.

Wskazując na powyższe J. M. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący wskazał między innymi, że w dniu nabycia budynku od M. M. sprzedająca przekazała mu pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., projekt budowlany oraz dziennik budowy do wymienionego pozwolenia na budowę wydany [...] listopada 1997 r., [...] J. M. – nie wiedząc, że wcześniej stwierdzono wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.) – kontynuował budowę.

Odnosząc się do zdjęć lotniczych skarżący wskazał, że odpowiadają one w istocie wpisom z dziennika budowy [...] Na zdjęciu z [...] lipca 2006 r. widać ściany parteru, co odpowiada treści wpisu z listopada 2005 r. Skarżący nie zgodził się także, że ze zdjęcia lotniczego widać, iż w graniach obiektu znajduje się powierzchnia biologicznie czynna. Z kolei, gdy chodzi o zdjęcia z 2016 r., to w ocenie J. M. są one niewyraźne (przez cień rzucany przez istniejący budynek).

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępnie należy zaznaczyć, że o ile w skardze przedstawiono szereg zarzutów o charakterze proceduralnym oraz odnoszących się do prawa materialnego, to wszystkie łączy wspólny kontekst, a mianowicie dotyczą one zasadniczego w sprawie przedmiotu sporu, jakim jest odpowiedź na pytanie:

- czy zrealizowana (według stanu zastanego) przez J. M. na działce [...] dobudowa do budynku mieszkalnego, obejmująca budynek garażowy z tarasem na dachu oraz ze schodami łączącymi taras z powierzchnią terenu, powstała w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b. czy alternatywnie – jak sugeruje skarżący – budowa objęła działania na podstawie dawnego pozwolenia z dnia [...] czerwca 1996 r., [...], które ten otrzymał przy nabyciu budynku?

Sąd z gruntu nie zgadza się z twierdzeniami J. M. prezentowanymi w skardze, a wcześniej w trakcie postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim wskazać należy, że obiektywną i niekwestionowaną okolicznością jest to, że dla działki [...], dla miejsca lokalizacji obiektu obecnie objętego postępowaniem, wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...] (k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] Prezydent Miasta [...] stwierdził jednak wygaśnięcie wyżej wymienionego pozwolenia na budowę (k. 105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym ostatnim akcie – pozostającym w obrocie prawnym – wskazano jednoznacznie, że ostatni wpis w dzienniku budowy dotyczącym obiektu datowano na [...] czerwca 2000 r., a zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

W tym stanie rzeczy po upływie 2 lat od [...] czerwca 2000 r., a już z całą pewnością od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., [...], nie może być mowy o formalnie otwartym procesie budowy na działce [...]. Sąd nadmienia, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie ma pieczęci stwierdzającej jej ostateczność, jednak w aktach znajduje się potwierdzenie jej odbioru przez pełnomocniczkę R. M. – I. M.-S. w dniu [...] czerwca 2008 r. (zob. k. 104 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Oznacza to, że stała się ona prawomocna najpewniej z końcem 2008 r., ewentualnie w lipcu 2008 r. Niekwestionowanym faktem jest bowiem to, że nie była ona zaskarżona.

Kontynuując powyższy wątek stwierdzić należy, że nie ma więc znaczenia w sprawie, jakie dokumenty związane z obiektem budowlanym J. M. otrzymał od M. M. podczas zakupu nieruchomości. Zostało bowiem przesądzone decyzją ostateczną, i to znaczenie wcześniej, że pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...] wygasło (od daty, w której doszło do skutecznego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia do daty zakupu nieruchomości przez J. M. upłynęło około 9 lat – por. k. 104-5 i k. 16). Odnosząc się do argumentów skarżącego (s. 6 skargi), że nie wiedział o wygaśnięciu pozwolenia z 1996 r., wskazać należy, że stan wiedzy J. M. nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, wobec niepodważalnego i urzędowo stwierdzonego faktu nieistnienia w obrocie prawnym tego pozwolenia najpóźniej od 2008 r.

Podsumowując, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że wykluczone, aby w realiach sprawy J. M. realizując na działce [...] proces budowy w datach od sierpnia 2017 do sierpnia 2018 r. mógł bazować na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...]

W tym miejscu warto odnieść się także do powiązanego zarzutu skargi odnoszącego się do błędnego – zdaniem skarżącego – prowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. P.b. (zamiast z art. 51 P.b.), w sytuacji, gdy prowadzono roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło.

Sąd wyjaśnia, że J. M. nietrafnie utożsamia zaistniały w sprawie stan z sytuacjami, gdy dochodzi o procesie budowlanym do wygaśnięcia (czy stwierdzenia nieważności) decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu określonych robót. W takiej sytuacji rzeczywiście zrealizowane roboty podpadają pod procedurę z art. 50 i 51 P.b. Trzeba jednak z całą stanowczością podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżący rozpoczął roboty nie na podstawie istniejącego w obrocie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...], ale aż 9 lat po ostatecznym stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Realizował więc roboty bez pozwolenia, co wypełniało przesłanki z art. 48 ust. 1 P.b.

Przedstawiony wywód pozwala stwierdzić, że nie naruszono art. 48 ust. 2 i 3, art. 51, art. 37 ust. 1 P.b. i art. 162 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, stanowi samowolę budowlaną, do której likwidacji stosuje się art. 48 P.b., a nie art. 51 P.b.

Nietrafne są wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 9 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443); art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., art. 51 i art. 37 P.b. w zw. z art. 162 P.b.), które bazują na założeniu, że obiekt budowlany objęty postępowaniem według obecnie obowiązujących przepisów miałby podlegać zgłoszeniu, a w konsekwencji do jego legalizacji nie stosowałoby się art. 48 P.b.

Art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga się dla wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

W ocenie Sądu przyjęcie powyższej kwalifikacji do budowy zrealizowanej w latach 2017-2018 przez J. M. jest wykluczone. Z ustaleń utrwalonych w protokole kontroli z dnia [...] września 2018 r. i załączonych fotografii (k. 60-70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) jednoznacznie wynika, że skarżący zrealizował jednolitą dobudowę do budynku jednorodzinnego, składającą się zagłębionego w gruncie pomieszczenia garażowego, schodów wejściowych od frontu oraz jednolitej powierzchni tarasu na całej powierzchni stropu. Z całą pewnością nie można więc mówić o garażu w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż mamy do czynienia z zamierzeniem stanowiącym rozbudowę domu jednorodzinnego (taras, schody), z tym tylko zastrzeżeniem, że znajduje się w nim pomieszczenie garażowe.

Sąd zaznacza też, że nieprzekonujące są stwierdzenia J. M. odnotowane w protokole kontroli z [...] września 2018 r., jakoby same schody i wejście do budynku zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2014 r., [...] (z czego płynęłaby sugestia, że te części obiektu, są niejako odrębne od samego garażu – uw. Sądu). Pozwolenie [...], włącznie z częścią projektu, znajduje się w aktach (k. 95-98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a z zebranych dokumentów wynika jednoznacznie, że objęło ono wyłącznie zewnętrzne schody wejściowe i to zupełnie inaczej położone (wejście od tyłu, a nie od frontu). Zamierzenie objęte pozwoleniem na budowę schodów nijak się ma do dobudowy, jaką zrealizował J. M. i która obejmuje schody biegnące od frontu i wiodące na taras oraz tworzące obiekt integralnie powiązany z garażem i znajdującym się na nim tarasem. Ubocznie można też zasygnalizować, że pozwolenie [...] wydano dla M. M. i z akt nie wynika, iżby zostało ono przeniesione na J. M.. Trudno więc przyjmować, że on – jako inwestor – czynił z niego użytek.

Ostatnią kwestią jaką należało rozważyć, jest to, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, gdy chodzi o stan zaawansowania prac zrealizowanych niegdyś legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., [...] Ma to istotne znaczenie, gdyż ustalenie, że przy budynku na działce [...], w granicach działek [...] i [...], istniał budynek, pozwalałoby zakładać, że hipotetycznie J. M. nie tyle wybudował nowy, co przebudowywał istniejący obiekt (nakazywałoby to do legalizacji stosować nie art. 48, ale art. 50-51 P.b.).

Wbrew zarzutom proceduralnym skargi (art. 6, 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a.), akcentującym nierzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, stwierdzić należy, że postępowanie zostało przeprowadzone przez Inspektora Powiatowego w sposób wzorowy i odpowiadający standardom dowodowym wynikającym z K.p.a. Otóż organ nie tylko zebrał obszerną dokumentację w postaci fotografii lotniczych, to nadto pracownik organu sporządził i utrwalił w aktach ich dogłębną analizę, przy wykorzystaniu technologii pozwalającej na cyfrowe powiększenia istotnych obszarów. Ze zdjęcia lotniczego z daty [...] lipca 2006 r. i jego powiększenia (k. 87 i 88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika jednoznacznie, że w granicach z działkami [...] i [...] istniały tylko elementy murowane, natomiast z całą pewnością w miejscu obiektu obecnie objętego postępowaniem, nie ma żadnego stropu, co więcej, widać poziom gruntu i powierzchnię biologicznie czynną. Podobny stan obrazuje fotografia z 2016 r. (k. 85-86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Warto także zwrócić uwagę na fotografię wykonaną na potrzeby warunków zabudowy znajdującą się na k. 107 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, z której jednoznacznie wynika, iż w 2004 r. w miejscu dzisiejszej dobudowy nie znajdował się żaden obiekt.

Zdaniem Sądu w pełni uprawnione są wnioski organów wywiedzione na podstawie materiału dowodowego odnośnie nieistnienia – według stanu na 2016 r. – obiektu budowlanego po zachodniej stronie budynku na działce [...], który rzekomo miałby podlegać przebudowie. Z zebranych zdjęć lotniczych wynika to jednoznacznie, natomiast wszystkie inne materiały (np. mapa zasadnicza - opracowanie geodezyjne, czy postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r., I Ns [...]/3 na k. 103 i 99-101 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) tylko konkluzję taką potwierdzają.

Zupełnie na marginesie sprawy Sąd nadmienia, że nawet poglądowa analiza powszechnie dostępnych publicznych i komercyjnych baz danych przestrzennych nie pozwala podważyć wniosków organów. Z dostępnych obrazów nieruchomości stanowiącej działkę [...] wynika, że w latach: 2010 (sip.geopoz.pl – k. 29 akt sądowych), 2011 (Google Street View – k. 32-33 akt sądowych), 2013 (Google Street View – k. 34 akt sądowych), 2016 (sip.geopoz.pl – k. 30 akt sądowych), a nawet w maju 2017 r. (Google Earth oraz Google Street View – k. 31 i 35 akt sądowych) działka ta nie była zabudowana po zachodniej stronie istniejącego budynku.

Podsumowując – w ocenie Sądu wszystkie zebrane materiały potwierdzają tylko, że w 2017 r. nie istniał budynek, którego J. M. miał rzekomo "naprawić" – jak twierdził w protokole kontroli z [...] września 2018 r. – w ten sposób, że miałoby to nastąpić przez rozbiórkę w 30 % i odbudowę. Stwierdzić też należy, że skarżący nie jest w swych wypowiedziach wiarygodny, gdyż w trakcie kontroli wyraźnie twierdził, że zdjął "istniejący stropodach" i zrealizował nowy poniżej [...] m "w stosunku do poprzedniego". Tymczasem w zażaleniu przyznał już, że budynek gospodarczy, gdy zakupił nieruchomość, nie był wybudowany całkowicie – "nie miał dachu". Ostatecznie z wywodów skargi wynika, iż J. M. akceptuje zapisy dziennika budowy [...], a konkretnie ostatni zapis z [...] listopada 2005 r. o zburzeniu ściany frontowej pomieszczenia (zob. k. 58 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skarżący więc ostatecznie przyznaje, że na nieruchomości istniały tylko co najwyżej dwie ściany stanowiące pozostałości po przerwanej budowie z 1996 r., ale nie udowadnia, ani nawet nie uprawdopodabnia, aby można było twierdzić o istnieniu w 2017 r. budynku gospodarczego.

Zupełnie ubocznie Sąd wskazuje, że można mieć wątpliwości, czy na potrzeby obecnego obiektu w ogóle wykorzystano jakiekolwiek elementy wcześniej wybudowane. Porównanie fotografii na k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji z pozostałymi materiałami poglądowymi (zob. k. 34 akt sądowych) wskazuje, że tylna ściana aktualnego garażu różni się znacznie do muru, który niegdyś oddzielał działki [...] i [...].

Podsumowując przedstawione rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione do wszczęcia i prowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b., w szczególności uprawnione, a nawet obowiązane, były wydać postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. J. M. zrealizował bowiem zamierzenie bez pozwolenia na budowę (uprzednie obejmujące obiekt gospodarczy w tym samym miejscu zostało decyzją ostateczną wygaszone 9 lat wcześniej), a pozwolenie to było wymagane, gdyż obejmowało dobudowane do budynku mieszkalnego jednorodzinnego schodów i tarasu wraz ze znajdującym się pod nim pomieszczeniem garażowym. Wreszcie z całą pewnością legalizowane zamierzenie objęło obiekt nowy. Z materiału dowodowego wynika, że na datę rozpoczęcia samowoli (2017 r.) nie istniał, w lokalizacji obecnej dobudowy, budynek, a tym bardziej budynek o takim stopniu zaawansowania co do jego wykonania, że współczesne samowolnie wykonane prace można byłoby próbować kwalifikować jako rodzaj jego przebudowy.

W tym stanie rzeczy – uznawszy zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego za zgodne z prawem – Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.