Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2592/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 626/16 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 626/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi A. N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] lipca 2015 r. A. N. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o:

- sprostowanie błędów w punkcie 6 decyzji nr [...] z dnia [...]września 2012 r., w punkcie 4 decyzji nr [...]z dnia [...]września 2012 r. oraz w punkcie 4 decyzji nr [...]z dnia [...]września 2013 r.,

- o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem, urodzonym podczas jednego porodu, przyznanego na B.N. oraz M.N. w kwocie [...]zł miesięcznie za okres od dnia [...]września 2012 r. do dnia [...]października 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...]listopada 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił sprostowania powołanych błędów we wskazanych decyzjach, ale postanowieniem z dnia [...]grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu zażalenia strony, uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że z akt sprawy nie wynika, w jakim trybie A.N. domaga się sprostowania powołanych decyzji. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. A.N. wskazała, że żąda sprostowania błędów w decyzjach powołanych w swoim wniosku i wypłaty świadczeń na podstawie art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Burmistrz Miasta K. odmówił sprostowania błędów we wskazanych przez wnioskodawczynię decyzjach oraz odmówił wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia [...]września 2012 r. do dnia [...]października 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...]marca 2016 r., Nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie stwierdzając, że istota art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu dotychczasowo błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Decyzja ta musi być jednak wydana we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. Ani prawo materialne, tj. ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani procedura administracyjna nie przewidują decyzji o "sprostowaniu błędu". Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, według którego podstawę wydania decyzji o sprostowaniu błędu stanowi art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego prowadzenie postępowania w celu wydania decyzji o odmowie sprostowania decyzji przy zastosowaniu powołanego art. 31 było pozbawione podstawy prawnej, co skutkuje uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania. Organ odwoławczy przytoczył wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartą w wyroku wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Gl 327/15, że: "gdy mimo właściwego pouczenia strona nadal domagać się będzie sprostowania decyzji ostatecznej na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne będzie umorzenie postępowania zainicjowanego jej wnioskiem. W razie wyboru trybu nadzwyczajnego, organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego". Organ odwoławczy podkreślił, że przed organami administracji toczyły się wcześniej postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznających stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w trybie art. 155 kpa. Nie toczyły się natomiast postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań (na podstawie art. 145, art. 145a lub 145b kpa) zakończonych decyzjami przyznającymi stronie m.in. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Ponadto, w zamiarze wzruszenia decyzji wskazanych przez stronę we wniosku nie toczyły się także postępowania nieważnościowe. Organ odwoławczy stwierdził, że nie przesądza swojego stanowiska w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]września 2012 r. i z dnia [...]września 2012 r., albowiem nie to jest przedmiotem tego postępowania. W przypadku gdyby takie postępowanie się toczyło, organ ten – jak sam wskazał - będzie musiał rozważyć kwestię stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem faktu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, na którą powołuje się strona.

Uwzględniając skargę A.N. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarżąca, powołując się na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, dąży do uzyskania wypłaty dodatku na każde urodzone dziecko, gdyż został jej przyznany jeden dodatek, podczas gdy urodziła przy jednym porodzie dwoje dzieci. Skarżąca wystąpiła wprawdzie o sprostowanie błędów w decyzjach powołanych we wniosku z dnia [...]lipca 2015 r., ale mając na względzie art. 9 kpa, organy powinny były doprowadzić do poprowadzenia postępowania zgodnie z intencją strony, którą była wypłata dodatku za drugie dziecko urodzone podczas tego samego porodu. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Przepisy kpa nakładają na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów państwa (art. 8). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznania takich świadczeń lub ustalenie ich wysokości – dokonane w prostowanej decyzji – były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Sprostowanie to nie ma zatem charakteru porządkowego (jak to ma miejsce w wypadku ujawnienia w decyzji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, których sprostowanie nie powinno wpływać na treść rozstrzygnięcia organu), lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia. Jest to tryb swoisty dla decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych, przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje, by uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Zatem od realiów konkretnej sprawy zależy, czy w sprawie zastosowany zostanie powołany art. 31. W doktrynie pojawiły się wypowiedzi charakteryzujące "błąd", który może być przyczyną zastosowania omawianego art. 31. Wskazuje się, że błąd ten "musi też czynić zadość kilku dodatkowym wymogom: powinien być błędem popełnionym przez organ podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną; może polegać na nieustaleniu istotnego faktu lub na jego błędnej interpretacji; może polegać na niewłaściwej ocenie dowodu; może powodować istotne lub nieistotne naruszenie prawa; może nie powodować naruszenia prawa; może wynikać z negatywnej oceny zasadności (celowości) decyzji; wreszcie może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego, niż poprzednio kierunku wykładni przepisu". Stanowisko to Sąd pierwszej instancji podzielił.

Przesłanką wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o sprostowanie z urzędu decyzji i wypłatę dodatku było podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały w poszerzonym składzie (sygn. akt I OPS 15/13). W związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że: "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do dodatku, to nieuzasadniony jest argument, że wydłużenie okresu pobierania dodatku z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczającym i jedynym wsparciem rodzica więcej niż jednego dziecka urodzonego w trakcie jednego porodu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego (skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie), ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy. Wskazana uchwała zawiera zatem wyczerpujące i wszechstronne uzasadnienie stanowiska o konieczności określonego kierunku interpretacji art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku decyzyjnego orzekania o prawie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania w okresie urlopu wychowawczego opieki nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Pomiędzy stronami niniejszego postępowania nie było sporu co do tego, że organ pierwszej instancji we wskazanych we wniosku skarżącej decyzjach dokonał odmiennej interpretacji powołanego art. 10 ust. 1. Decyzjami tymi przyznano bowiem dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie [...] zł (a zatem jako "jeden" dodatek – art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), podczas gdy skarżąca – w stanie faktycznym tamtych spraw – korzystała z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wykładnia leżąca u podstaw tych decyzji nie jest już zatem podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji, podzielając pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale, wskazał na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ppsa. Zasada ta dotyczy sądów administracyjnych, które kontrolują działalność orzeczniczą organów administracji publicznej. W ten sposób owa ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem w zasadzie możliwości, by decyzja administracyjna, poddana kontroli sądu administracyjnego, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostała w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w przedmiotowych decyzjach dokonał wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nieprawidłowy, dopuszczając się błędu będącego "wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego, niż poprzednio kierunku wykładni przepisu". Rację ma zatem skarżąca, że przytoczona wyżej uchwała może stanowić podstawę do sprostowania pierwotnych decyzji organu pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy – w związku z wydaniem powołanej uchwały – ziściły się wszystkie przesłanki zastosowania art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Została bowiem wydana decyzja w przedmiocie świadczenia rodzinnego, a wysokość tego świadczenia została ustalona w zaniżonej wysokości na skutek błędnej interpretacji adekwatnych przepisów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne jest obecnie przystąpienie przez właściwy organ do sprostowania przedmiotowych decyzji określonych przez wnioskodawczynię, w celu zapewnienia jej możliwości skorzystania ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości, uwzględniającej tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. Pozostawienie bowiem powyższych decyzji w obecnym kształcie nie daje się pogodzić ze sformułowaną w art. 71 Konstytucji RP zasadą ochrony rodziny, matki i dziecka. Jak postanowiono w tym przepisie, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nadto, matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, to finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci. Zastosowanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zatem w niniejszej sprawie optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 powołanej ustawy. Jest to bowiem najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowych decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania przedmiotowych decyzji nie powinna wywołać dalszych wątpliwości.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 626/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 § 1 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a polegające na przyjęciu, że:

- "błąd organu", o którym mowa w powołanym art. 31, może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa i odmiennego, niż poprzednio kierunku wykładni przepisu,

- art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielny, szczególny tryb merytorycznej modyfikacji decyzji odmownej wydanej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, także tej ostatecznej,

podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że mają one na celu jedynie określenie granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata w związku z tym, że wadliwa decyzja ostateczna została wyeliminowana z obrotu prawnego w innym, przewidzianym przepisami prawa trybie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 art. § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 w zw. z art. 1 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art 105 § 1 kpa, polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo, że w przedmiotowej sprawie prowadzenie postępowania w celu wydania decyzji o odmowie sprostowania decyzji przy zastosowaniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych było pozbawione podstawy prawnej, a zatem należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitego stanowiska co do wykładni powołanego art. 31. Zasada trwałości decyzji administracyjnej, wyrażona w art. 16 § 1 kpa, ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych i uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego sytemu ogólnego postępowania administracyjnego. Wyznaczone przepisami prawa odstępstwa od tej zasady, jako rozwiązania stanowiące wyjątki od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ zobowiązany jest przestrzegać zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem. W powołanym art. 31 ustawodawca odmiennie, niż m.in. w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet nie posługuje się zwrotem "zmiana" czy "uchylenie decyzji". Już tylko z tego powodu, a także zważywszy na to, że powołany art. 31 u.ś.r. powoduje szereg wątpliwości interpretacyjnych, niezasadnym wydaje się być upatrywanie w nim dodatkowego trybu zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przewidziane w art. 31 rozwiązania są typowe jedynie dla spraw z zakresu świadczeń rodzinnych. Podobnych przepisów nie można znaleźć m.in. w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r., poz. 169), czy w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), choć założenia leżące u podstaw każdej z tych ustaw wydają się być podobne i wywodzą się z tych samych zasad konstytucyjnych. Dla porównania warto wskazać, że rozwiązania przyjęte w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jest niewątpliwie podstawą do merytorycznej modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, są zbieżne z tymi określonymi w art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, czy w art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Także i ten argument winien być uwzględniony, jako przemawiający za brakiem możliwości traktowania art. 31 w kategoriach samodzielnego, szczególnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się do właściwej interpretacji powołanego art. 31, a w szczególności użytych tam zwrotów niedookreślonych, tj.: "błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych" oraz "decyzja prostująca błąd urzędu", a także do oceny tego, czy powołany art. 31 stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia, zmierzający do wydania odmiennego, niż wcześniej, rozstrzygnięcia. W tym zakresie pojawia się także pytanie, na jaki moment należy oceniać fakt wystąpienia w danej sprawie tego "błędu". Czy dane zdarzenie musi być uznane za "błąd" już w chwili wydawania decyzji odmawiającej przyznania świadczeń, czy też może zostać uznane za "błąd" także w późniejszym okresie. np. w chwili złożenia wniosku o sprostowanie (zmianę/uchylenie) decyzji. Czy jednak - przyjmując jako właściwy ten pierwszy moment - można mówić o "błędzie" organu, w sytuacji gdy wydając decyzję kieruje się on aktualną linią orzeczniczą, a strona przyjętego stanowiska nie kwestionuje, np. poprzez złożenie odwołania. Czy zasadnym jest obciążanie ryzykiem zmiany orzecznictwa organów orzekających w sprawie. Jeżeli bowiem strona nie była zadowolona z podjętego rozstrzygnięcia, nie zgadzając się z przyjętą wykładnią, to przecież miała prawo sięgnięcia do przewidzianych przepisami prawa środków prawnych, ze skargą kasacyjną włącznie. W tego rodzaju sprawach istnieje zatem szereg wątpliwości, które nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający i zmierzający do podważenie trwałości decyzji ostatecznej. Podstawowym problemem związanym z zastosowaniem powołanego art. 31 w tej sprawie jest jednak to, czy powoływana przez skarżącą przyczyna, dla której uważa ona dotychczasowo wydane decyzje za błędne, może być zakwalifikowana jako "błąd" organu, a także to, który z nadzwyczajnych trybów prowadzących do zmiany decyzji ostatecznej jest tu możliwy do zastosowania. W okresie przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., zapadały różne rozstrzygnięcia. Czy zatem w tych sprawach, w których decyzja odmowna była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, w której wyniku oddalono skargę, także należy przyjąć, że wystąpiło zdarzenie w postaci "błędu", o którym mowa w powołanym art. 31, a to wobec zmiany kierunku wykładni przepisów prawa. Zmiana kierunku wykładni przepisów prawa nie powinna być rozpatrywana w kategorii "błędu", o którym mowa w powołanym art. 31. Błąd ten należy raczej utożsamiać z wadami decyzji określonymi w trybach nadzwyczajnych, m.in. w art. 156 § 1 kpa czy 145 kpa. Zgodnie z definicją językową, "błąd", jest to niezgodność z obowiązującymi regułami pisania, liczenia, wymowy itp. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zmiana polityki administracyjnej, wykładnia prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie np. odmownej decyzji, nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości. Nawet określony w przepisach szczególny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej przewidziany w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych doznaje szeregu ograniczeń. W orzecznictwie przesądzono już niedopuszczalność nadania mocy wstecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia rodzinnego. W wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 2/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: "Po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację osoby z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego". Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawierają. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tej ustawy, ani działający w powiązaniu z art. 163 kpa, ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 32 ust. 1 umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej osoby, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, zostało natomiast wskazane, że decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), ma charakter konstytutywny i z tego powodu nie może działać ex tunc. Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważniał organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Podobne stanowisko należy przyjąć także w odniesieniu do ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Także ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Decyzja "prostująca błąd", o której mowa w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być zatem rozumiana, jako decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów określonych w art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 154, art. 155 lub art. 156 kpa. Omawiany art. 31 należy więc rozumieć, jako przepis regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu dotychczasowo błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie, wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Decyzja ta wydana być musi jednak we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. W omawianym przepisie ustawodawca posługuje się zwrotem "wypłata świadczeń rodzinnych za 3 lata wstecz", a nie przyznanie świadczeń za ten okres. Jest to dodatkowy argument wskazujący na techniczny, porządkowy charakter omawianego art. 31. Nawet jeżeli przyjąć, że zmiana linii orzeczniczej stanowi "błąd" w rozumieniu powołanego art. 31, to nie można uznać, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji zmieniającej/uchylającej wcześniej wydaną decyzję odmowną, czyli do wyeliminowania z obrotu prawnego nawet ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym zakresie bliższym wydaje się być stanowisko, że warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z omawianym przepisem. Podobnie, w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1172/14, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazując, że ograniczenie czasowe wstecznej wypłaty świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma miejsce, gdy prawo do świadczenia lub jego wysokość były uprzednio ustalone błędnie. W wyroku tym wskazano, że prawidłowa wykładnia obowiązującego przepisu, odmienna od przyjmowanej uprzednio, powinna być traktowana jako nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ujawniona po uprawomocnieniu się decyzji, stanowiąc podstawę do wznowienia postępowania z urzędu lub na wniosek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.N. wniosła o jej oddalenie podzielając argumentacje zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

Przedmiotem regulacji cytowanego przepisu jest wskazanie okresu, za jaki może nastąpić wypłata świadczeń rodzinnych, jeżeli zostanie spełniona przesłanka określona w tym przepisie, w postaci odmowy przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenia ich wysokości, jako następstwo błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Zawarte w tym przepisie sformułowanie: "lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu", nie spełnia bowiem żadnych warunków normatywnych do uznania go za podstawę wydawania z urzędu odrębnej decyzji prostującej błąd powstały w uprzedniej decyzji. Sformułowanie to określa jedynie okoliczność kreującą początek wstecznego liczenia okresu, za który może nastąpić wypłata świadczeń rodzinnych. Ustawodawca nie umieścił w omawianym przepisie jakiejkolwiek treści, która wskazywałaby – tak jak w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych – na podejmowanie przez właściwy organ określonych działań wobec wydanej już uprzednio decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał omawiany art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych za samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji o sprostowaniu błędu w uprzednio wydanych decyzjach o ustaleniu świadczeń rodzinnych. Słuszność zarzutów kasacyjnych w tym zakresie nie wystarcza jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia przez organ orzekający trybu postępowania najbardziej adekwatnego do zgłoszonego przez wnioskodawczynię przedmiotu żądania.

O ile bowiem wnioskodawczyni wskazała na zastosowanie w sprawie omawianego art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o tyle rolą organu – zgodnie z art. 8 i art. 9 kpa – było wyjaśnienie, jaki tryb postępowania będzie najbardziej adekwatny wobec oczekiwanego przez wnioskodawczynię wyniku zgłoszonego żądania, jeżeli jakikolwiek z dopuszczalnych trybów postępowania administracyjnego mógłby skutkować uzyskaniem takiego wyniku. Sam skarżący kasacyjnie wskazał bowiem w swojej decyzji oraz w skardze kasacyjnej, że w jego ocenie, żądanie wnioskodawczyni mogłoby być przedmiotem jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, z wyjątkiem postępowania określonego w art. 155 kpa, które było już przeprowadzone.

Jeżeli więc strona, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika, określiła przedmiot swojego żądania w postaci oczekiwanego wyniku rozstrzygnięcia sprawy, to pomimo wskazania także podstawy prawnej, którą organ miałby zastosować w sprawie, organ ten zobowiązany jest najpierw ocenić adekwatność wskazanej podstawy do oczekiwanego przez stronę wyniku rozstrzygnięcia, a następnie poinformować stronę – zgodnie z art. 8 i art. 9 kpa – o istnieniu innej podstawy prawnej, jeżeli jej zastosowanie - w ocenie organu - byłoby adekwatne do uzyskania wyniku rozstrzygnięcia oczekiwanego przez stronę. Dopiero po takiej informacji dalsze podtrzymywanie przez stronę wskazanej przez nią podstawy prawnej działania organu zobowiązuje ten organ do wydania rozstrzygnięcia adekwatnego wobec wskazanej podstawy.

Skoro w ocenie skarżącego kasacyjnie – wyrażonej w jego decyzji oraz w skardze kasacyjnej - nie można wykluczyć dopuszczalności zastosowania w rozpatrywanej sprawie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, to prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku tego uchylenia organ zobowiązany jest bowiem poinformować stronę, w jakim trybie – w jego ocenie - istnieje możliwość rozpatrzenia zgłoszonego żądania w kontekście wskazanych przez stronę okoliczności, które miałyby przemawiać za ich uwzględnieniem. To na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek dokonywania kwalifikacji prawnej żądania, chyba, że strona konsekwentnie żąda zastosowania wskazanej przez siebie podstawy prawnej, wtedy organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie adekwatne do podtrzymywanej przez stronę podstawy działania organu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.