Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1170/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg M. K. i A. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2021 r. znak: WI-I.7840.2.110.2020.JD w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postepowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. odrzuca skargę A. P.; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. znak: 266/6740.1/2017 Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednolokalowy + dwulokalowy) w zabudowie szeregowej (wraz z wewn. instalacjami wod.-kan., gaz, c.o., went. mech., rekup., en. elektr., teletech. oraz zewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, en. elektr.), budowa dojścia i dojazdu, przebudowa sieci gazowej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K.

Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 marca 2018 r., M. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, zarzucając że została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki drogowej nr [...], z której mają być budowane zjazdy, a ich rozwiązanie wysokościowe ma istotny wpływ na wspólną działkę oraz późniejsze jej użytkowanie. Ponadto wnioskodawca wskazał na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oraz na niezgodność mapy z projektem zagospodarowania terenu ze stanem faktycznym, gdyż na działce nie było i nie ma nasypu.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 24 lutego 2017 r. Po rozpatrzeniu zażalenia M. K., Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 30 lipca 2018 r. uchylił powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art 145 § 1 i art. 147 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, by decyzją z dnia 30 września 2019 r. umorzyć wznowione postępowanie. Decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił wszystkich współwłaścicieli działki drogowej o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 lutego 2017 r.

Następnie decyzją z dnia 18 września 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł, że decyzja z dnia 24 lutego 2017 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, gdyż projektowane są na niej przyłącza: wodociągowy i kanalizacyjny. Dlatego też jej współwłaścicielom powinien był przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Prezydent Miasta Krakowa nie dopatrzył się natomiast spełnienia drugiej wskazywanej przez M. K. przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wnioskodawca nie przedłożył dowodu potwierdzającego fakt sfałszowania map do celów projektowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zapewnienia mu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z dnia 24 lutego 2017 r., pomimo istnienia podstawy do jej uchylenia opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem odwołujący bez własnej winy nie brał udziału w przeprowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co niewątpliwie miało wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja;

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie sprawy z pominięciem słusznego interesu publicznego oraz interesu obywateli, a także w sposób podważający zaufanie do organu państwa;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 września 2020 r. złożył również A. P. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującego, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a w wydanej decyzji nie przedstawiono szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Organ I instancji oparł się bowiem jedynie na słownych wyjaśnieniach inwestora lub projektanta nie weryfikując ich w żaden sposób. A. P. stwierdził, że w jego opinii nie zostało uczynione nic co mogłoby faktycznie wpłynąć na decyzję, która powinna zostać uchylona, a wręcz przeciwnie postarano się by decyzja, pomimo licznych wad formalnych i merytorycznych, nie została uchylona. Odwołujący dodał, że o decyzji dowiedział się od sąsiadów, gdyż organ I instancji nie zawiadomił go o jej wydaniu.

Decyzją z dnia 27 lipca 2021 r. znak: WI-I.7840.2.110.2020.JD Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 września 2020 r. i orzekł, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji wydana została z naruszeniem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym ziściła się przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie orzekł o nieuchyleniu kwestionowanej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskujący o wznowienie postępowania prezentował stanowisko przedstawiając wątpliwości, co do prawidłowości wydania decyzji ostatecznej. Niemniej jednak, wątpliwości te nie zostały poparte żadnymi dowodami, a jedynie sprowadzały się do polemiki z organem. Wnioskodawca w postępowaniu wznowieniowym nie przedłożył bowiem żadnych dowodów skutkujących tym, że mogłaby zapaść (w dniu orzekania - gdyby brał udział w postępowaniu) inna decyzja niż wydana w dniu 24 lutego 2017 r. Organ l instancji dokonał bowiem obszernej analizy przedłożonego przez inwestorów projektu i pozostałych wymaganych przepisami Prawa budowlanego dokumentów, nie tylko pod kątem podnoszonych zarzutów. Badanie to wykazało, że żadna z poddawanych polemice kwestii nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, a decyzja pierwotna została wydana zgodnie z obowiązującymi w dniu jej wydawania przepisami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że są one powtórzeniem zarzutów, które zostały wniesione przez odwołujących w trakcie prowadzenia postępowania wznowieniowego i znalazły odpowiedź i wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dotyczą one wysokości budynków, która w projekcie wynosi 9,89 m i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gabarytów budynku, które w ocenie projektanta, organu l instancji jak i organu odwoławczego nawiązują do gabarytów budynków sąsiadujących i istniejącej zabudowy, zatem są zgodne z planem miejscowym. Zdaniem organu odwoławczego, zaprojektowana pochylnia o spadku 25% do garażu podziemnego jest zgodna z przepisami § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że § 11 ust. 3 pkt 2 a i c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie jedynie do wydzielania działek budowlanych przy dokonywaniu nowych podziałów geodezyjnych. Ponadto przeznaczeniem terenu [...], na którym projektowane są przedmiotowe budynki, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: wolnostojąca, zarówno bliźniacza jak i szeregowa. Zdaniem organu II instancji, przedstawiona przez wnioskującego opinia urbanistyczna, opinia dotycząca nieprawidłowości rozwiązania zaprojektowanych wjazdów do garaży, jak i opinia geodezyjna oceniająca poprawność wykonania mapy do celów projektowych, nie zmienia oceny organów obu instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaprojektowane schody terenowe stanowią element drugorzędny obiektu, który jako taki może przekraczać wyznaczoną w planie linię zabudowy.

W ocenie Wojewody Małopolskiego nie potwierdziła druga przesłanka wznowieniowa podnoszona przez wnioskującego, tj. wykonanie projektu budowlanego w oparciu o nieprawdziwy dokument (sfałszowana mapa do celów projektowych). Organ odwoławczy wskazał, że geodeta - uprawniony wykonawca mapy geodezyjnej potwierdził opracowanie mapy do celów projektowych zgodnie ze stanem faktycznym w terenie, informując, że opracowana mapa została złożona i zaklauzulowana w Urzędzie Miasta Krakowa w Wydziale Geodezji pod nr ewi. [...].

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że strona, która domaga się wznowienia postępowania musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Aby zatem mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ musi dysponować stosownym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie jest natomiast rzeczą organu administracyjnego w toku postępowania toczącego się po wznowieniu postępowania przeprowadzanie własnego postępowania dowodowego w zakresie oceny tego, czy doszło do sfałszowania dowodu w rozumieniu art 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskujący o wznowienie postępowania nie przedstawił jednak dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument ten był sfałszowany.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, analiza akt sprawy wskazuje, że inwestor przedłożył do wniosku z dnia 26 stycznia 2017 r. o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji wymagane art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 35 ust. 1 tej ustawy, w tym sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki opracowanego dla omawianego zamierzenia z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany opracowany dla tego zamierzenia jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na terenie tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. Inwestycja zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem [...], tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przytoczonymi powyżej ustaleniami. Spełniony został również wskaźnik powierzchni zabudowy, który nie powinien przekroczyć 0,3 (w projekcie wynosi 0,2). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 46,3% wobec minimalnej 30% określonej w planie. Projektowana wysokość budynku to 9,98 m (mierzona od terenu istniejącego przed najniżej położonym wejściem do budynku) jest zgodna z ustaleniami § 11 ust. 3 pkt 1 j miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), długość elewacji frontowej budynków wynosi 17,7 m i jest mniejsza niż ustalona planem - 20 m (§ 11 ust. 3 pkt 1 lit. f m.p.z.p.), dachy budynków, zgodnie z ustaleniami planu (§ 11 ust. 3 pkt 1 lit. h m.p.z.p) są płaskie. Zapewniono też niezbędną ilość miejsc postojowych: dla 2 budynków jednorodzinnych 4 miejsca postojowe w garażach wbudowanych, co jest zgodne z § 36 ust. 1 m.p.z.p. (nie mniej niż dwa miejsca na jeden budynek jednorodzinny).

Po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania terenu Wojewoda Małopolski stwierdził, że zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją spełnia warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obowiązującego na dzień orzekania przez organ l instancji, w tym między innymi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 (dotyczące odległości od granicy działek objętych inwestycją - analiza projektu zagospodarowania terenu), z § 13, § 57 i 60 (w zakresie przesłaniania, nasłoneczniania), z § 271 ust. 1 (dotyczącego ochrony przeciwpożarowej), z § 18 do § 21 (dotyczących miejsc postojowych), z § 29 (dotyczącego odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu objętego zamierzeniem budowlanym). Poza tym projekt budowlany jest kompletny. Dołączono do niego opinie, uzgodnienia pozwolenia wymagane przepisami prawa stosownie do zamierzenia budowlanego objętego omawianym wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że decyzja pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa ponieważ obarczona została przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę, ze względu na spełnienie przesłanek z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, wobec dokonania oceny, że decyzja wydana została wprawdzie z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na braku udziału w postępowaniu wnioskującego i pozostałych współwłaścicieli działki drogowej, oraz oceny, że naruszenie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, organ l instancji powinien orzec jednocześnie o nieuchylaniu tego pozwolenia na budowę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie wyrzeczenia i orzekł jak w sentencji decyzji.

Z powyższą decyzją Wojewody Małopolskiego nie zgodził się M. K. i pismem z dnia 21 września 2021 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 § 2 oraz w zw. z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] ze względu na fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji pozwolenia na budowę pomimo istnienia szeregu naruszeń dotyczących warstwy procesowej, jak i warstwy merytorycznej powodujących, że w wyniku wznowionego postępowania organ II instancji powinien wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ II Instancji, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z tego powodu, że podjęta nowa decyzja byłaby tożsama co do istoty z rozstrzygnięciem dotychczasowym w sytuacji, gdy równocześnie stwierdzono w uzasadnieniu, że obszar oddziaływana planowanej inwestycji został określony niewłaściwie, co w konsekwencji pozbawiło skarżących przymiotu strony postępowania i pozbawiło zagwarantowanego w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego - czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych oraz pominięcia istniejących naruszeń norm materialnego prawa administracyjnego oraz norm procesowego prawa administracyjnego, a w szczególności do nieprawidłowego ustalenia, że:

a) inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana jako budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, podczas gdy zabudowa szeregowa tworzy ciągi od trzech do kilkunastu budynków, natomiast przylegające do siebie i stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zakwalifikowane powinny zostać jako zabudowa bliźniacza,

b) inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Górka Narodowa - Zachód" uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIX/1283/6 z dnia 25 października 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 34, poz. 179, pomimo, że naruszone zostały przynajmniej następujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

- nakazujące zachowanie minimalnej powierzchni działki, które to nakazy organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały jako jedynie dotyczące dokonywania podziałów i scaleń dziatek geodezyjnych, a niejako określające warunki zabudowy inwestycji, podczas gdy skoro powierzchnia działki nr [...] wynosi 369 m2, nie jest możliwe wybudowanie na niej dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, gdyż powierzchnia ta jest mniejsza niż minimalna powierzchnia działki przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która wynosi dla zabudowy bliźniaczej minimum 400 m2,

- nakazujące nawiązanie przy projektowaniu lokalizowanych budynków do wysokości istniejącej zabudowy w terenach sąsiednich, która jest zasadniczo dwukondygnacyjna, podczas gdy projektowany budynek ma wysokość przeszło 10 m i 4 kondygnacje,

- nakazujące zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, ponieważ zaprojektowane schody terenowe stanowiące dojście do budynku są schodami konstrukcyjnymi i znajdują się w części poza tą linią (tj. nieprzekraczalną linią zabudowy),

c) projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy zaprojektowane wjazdy do garaży podziemnych rażąco narusza normy nakazujące obowiązek zachowania bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, a zaprojektowana do nich pochylnia przekracza maksymalny dopuszczalny prawem spadek wynoszący 25%;

4) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o twierdzenia i opinie Inwestora, bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego potrzebnego do należytego rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez wyjaśnienia kwestii ewidentnie wątpliwych;

5) art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie milczeniem twierdzeń i zarzutów skarżącego, nie odniesienie się i nie wyjaśnienie w sposób należyty i przekonujący poszczególnych okoliczności stanu faktycznego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia;

II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i przyjęciu, że adresowany w tym przepisie obowiązek organu administracji publicznej polegający na dokonaniu merytorycznej kontroli wniosku o pozwolenie na budowę poprzez sprawdzenie jego zgodności z w zakresie szczegółowo opisanym w ust. 1 pkt 1) do 4) ww. przepisu, sprowadza się do sprawdzenia kompletności dokumentów i oświadczeń złożonych przez osoby sprawujące określone funkcje techniczne w budownictwie oraz, że potwierdzenie takie zwalnia organ prowadzący postępowanie z dokonania merytorycznej oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa;

2) art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie inwestycji jako budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, podczas gdy w istocie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, gdyż zabudowa szeregowa obejmuje zamierzenie tworzące ciąg przynajmniej trzech budynków, a nie jak w niniejszej sprawie budowę dwóch budynków stykających się ze sobą jedną ścianą;

3) poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", a to:

- § 11 ust. 3 pkt 2) lit. a), zgodnie z którym m.in. na obszarze [...] (w obrębie którego leży działka [...]) zakazuje się lokalizacji zabudowy na działkach nowo wyznaczonych mniejszych niż 400 m2 w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej, podczas gdy działka [...] posiada powierzchnię 369 m2, a zatem mniejszą niż minimalna dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego rodzaju zabudowy,

- § 11 ust. 3 pkt 1) lit. f), zgodnie z którym nakazuje się utrzymanie gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy i o długości elewacji frontowej nie większej niż 20,0 m, podczas gdy projektowany budynek w sposób istotny odbiega od istniejącej zabudowy, która co do zasady jest dwukondygnacyjna i wolnostojąca, a nie jak projektowana inwestycja - wysoka - czterokondygnacyjna,

- § 11 ust. 3 pkt 1) lit. j), zgodnie z którym nakazuje się utrzymanie lokalizowanych budynków mieszkaniowych w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich oraz utrzymania wysokości nie większej niż 10 m dla budynków z dachami płaskimi mierzonej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy projektowane budynki są dużo wyższe niż budynki zlokalizowane na terenach zabudowy sąsiedniej,

- § 11 ust. 3 pkt 2) lit. n) zgodnie z którym nakazuje się lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej zgodnie z wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy, ponieważ schody konstrukcyjne prowadzone do budynku zostały zlokalizowane w części poza tą linią (tj. przekraczają ją);

4) § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w wersji obowiązującej w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym spadek wjazdu do garażu nie może przekraczać nachylenia 25%, podczas gdy w projekcie załączonym do pozwolenia na budowę rzeczywiste pochylenie to jest większe niż maksymalne dopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi M. K. przytoczył argumenty, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2021 r. znak: WI-I.7840.2.110.2020.JD wniósł również A. P., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

I. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie kontroli przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i poprzestanie na stwierdzeniu, iż "organy administracji architektoniczne - budowlanej nie mają możliwości ingerencji w projekt, narzucania rozwiązań technicznych i zakresu inwestycji";

2) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wybiórczym sposobie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonym odwołaniu oraz w piśmie z dnia 12 grudnia 2020 r. stanowiącym uzupełnienie argumentacji przywołanej w odwołaniu, w szczególności brak odniesienia się przez organ II instancji do kwestii powierzchni działki nr [...], która uniemożliwia wydzielenie działek pod dwa budynki jednorodzinne, co byłoby niezbędne do zrealizowania przedmiotu projektowanej inwestycji jak również brak odniesienia się do wątpliwości w zakresie zaprojektowanego wjazdu do garaży projektowanych w budynkach;

3) art. 75 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że przedłożone przez skarżącego do akt postępowania opinie, tj. urbanistyczna z dnia 5 października 2020 r., dot. rozwiązania projektowanego wjazdu do garaży zlokalizowanych w projektowanym budynku mieszkalnym z dnia 7 października 2020 r. oraz geodezyjna oceniająca poprawność wykonania mapy do celów projektowych z dnia 8 października 2020 r., nie stanowią dowodu wpływającego na zmianę oceny przedmiotowej inwestycji;

4) art 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym;

5) art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i zignorowanie obowiązku sprawdzenia zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi, tj. braku poczynienia w ww. zakresie przez organ II instancji własnych ustaleń z odniesieniem się do wątpliwości oraz zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 12 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu skargi A. P. przytoczył argumenty, które jego zdaniem, przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r., na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi A. P. (sygn. II SA/Kr 1171/21) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. K. (sygn.II SA/Kr 1170/21) wniesionej na tę samą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2021 r. znak: WI-I.7840.2.110.2020.JD i prowadzenie jej pod jedną sygnaturą II SA/Kr 1170/21, gdyż sprawy te mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z epidemią COVID-19, od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2022.1027). Od dnia 16 maja 2022 r., do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2022.1028).

Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Jedynie Wojewoda Małopolski podał adres ePUAP. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że tak ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań przytoczyć należy adekwatne przepisy prawa, stanowiące dla Sądu wzorzec przeprowadzanej kontroli.

Zgodnie z § 2 uchwały Nr CXIX/1283/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód" (Małop.2007.34.179 z dnia 2007.01.22) ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów, w postaci: przepisów ogólnych, zawartych w Rozdziale 1 uchwały, odnoszących się do całego obszaru objętego planem oraz do charakterystycznych obszarów obejmujących większą ilość terenów wyznaczonych na rysunku planu, przepisów szczegółowych zawartych w Rozdziale 2 uchwały, odnoszących się do poszczególnych terenów wyznaczonych na rysunku planu oraz rysunku planu, obowiązującego w zakresie ustaleń ujętych w tym rysunku oraz w jego legendzie w zakresie oznaczonym jako "obowiązująca treść ustaleń rysunku planu" - obowiązują łącznie. Nadto, ustalenia planu należy rozpatrywać i stosować z uwzględnieniem przepisów odrębnych.

Stosownie do § 3 uchwały ilekroć w uchwale oraz na rysunku planu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć wydzieloną część gruntu spełniającą warunki określone w przepisach odrębnych (pkt 13), nieprzekraczalnej linii zabudowy - linię, poza którą nie można sytuować budynku w projekcie zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją (pkt 15), obowiązującej linii zabudowy - obowiązek lokalizowania budynków tak, aby linia elewacji pokrywała się z linią zabudowy określona na rysunku planu (pkt 16).

W myśl § 8 pkt 1) uchwały na obszarze planu obowiązuje nakaz lokalizowania zabudowy na całym obszarze objętym planem zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Stosownie zaś do § 8 pkt 3) lit. b) uchwały dopuszcza się lokalizację na wyznaczonej linii rozgraniczającej pas drogowy, przed linią zabudowy, zadaszonych osłon lub pomieszczeń do czasowego gromadzenia odpadów stałych, ze ścianami pełnymi od strony drogi, pod warunkiem umiejętnego wkomponowania tych obiektów w ogrodzenie.

Wreszcie, § 9 ust.5 planu stanowi, że wydzielone działki, które są położone w terenach przeznaczonych pod zabudowę, lecz nie spełniają warunków i parametrów działki budowlanej określonych w przepisach odrębnych pozostają w dotychczasowym użytkowaniu i jako takie nie mogą być zabudowane.

Przede wszystkim wśród tych przepisów wymienić należy art.2 pkt 12) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717), w myśl którego "działką budowlaną" jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Prawie tożsamą definicję "działki budowlanej" zawiera § 3 pkt 1a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j.) stanowiąc, że przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Wracając do przepisów planu, przytoczenia wymaga jeszcze § 11ust.1, w myśl którego wyznacza się na rysunku planu tereny oznaczone symbolami [...] do [...], [...] do [...] ustalając podstawowe przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową.

W § 11 ust.3 ustalono, że w granicach terenów wyznaczonych według ustępu 1, w zakresie przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów, obowiązują przepisy ogólne określone w § 5 - § 10, a nadto ustalono wiele nakazów, w tym: lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej zgodnie z wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy, utrzymania gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy i o długości elewacji frontowej nie większej niż 20,0 m, oraz zgodnie z przepisami określonymi pod. lit. j, utrzymania wysokości lokalizowanych budynków mieszkaniowych w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy w terenach sąsiednich i nie większej niż 13,0 m dla budynków z dachami dwu- lub wielospadowymi z kalenicą na osi budynku i spadkach połaci dachowych o kącie nachylenia wynoszącym 40° z tolerancją do 10° oraz utrzymania wysokości nie większej niż 10 m dla budynków z dachami płaskimi mierzonej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zachowania w sposobie zagospodarowania działki budowlanej wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w rozumieniu § 3, ust. 1 pkt 12, o wielkości nie mniejszej niż 30%, (§11 ust.3 pkt 1) lit. n), lit.f), lit.j), lit.l)) oraz zakazów, w tym: w terenach [...] do [...], [...] do [...] wydzielania działek budowlanych przy dokonywaniu nowych podziałów geodezyjnych o wielkości mniejszej niż: 600 m2 w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, 400 m2 w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej, 350 m2 w zabudowie jednorodzinnej szeregowej, lokalizacji zabudowy na działkach nowo-wyznaczonych mniejszych niż: 600 m2 w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, 400 m2 w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej, 350 m2 w zabudowie jednorodzinnej szeregowej (§ 11 ust.3 pkt 2) lit.a) i b)).

Ponieważ omawiana uchwała nie definiuje budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, sięgnąć należy do definicji zamieszczonej w art.3 pkt 2a) ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowej decyzji (Dz.U.2016.290), stanowiącej że budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Wspomnieć jeszcze należy, z powodów omówionych w dalszej części uzasadnienia, że w myśl § 12 ust.1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m.

W nawiązaniu do definicji "nieprzekraczalnej linii zabudowy" określonej w omawianym planie, wskazać należy, że zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z 11 lipca 2002 r. winna być ona graficznie oznaczona w projekcie zagospodarowania działki lub terenu jako linia ciągła 0,35, do której przylegają niezaczernione wewnątrz trójkąty równoboczne o boku 2 mm.

Przywołania wymagają także przepisy prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (26.01.2017 r.), określające wymogi, jakie winien spełniać projekt budowlany oraz zakres sprawdzeń organu.

I tak, stosownie do art. 34 ust. 3 prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia; 3) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 4) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Część rysunkowa powinna określać m.in. granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu, układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów. Dane, o których mowa w § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. W razie konieczności przedstawienia układu sieci i instalacji zewnętrznych na oddzielnych rysunkach, należy do projektu załączyć zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia działki lub terenu (§ 9). Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność (§ 10).

Z kolei obowiązkiem organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Co istotne, w razie stwierdzenia naruszeń, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy ocena, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie ma potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczych dokonał samodzielnych sprawdzeń projektu budowlanego w wymaganym zakresie, odwołując się jedynie do uzasadnienia decyzji organu I instancji. A mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rzeczą organu było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Akceptując stanowisko organu i instancji Wojewoda Małopolski nie dostrzegł jednakże wadliwości oceny dokonanej przez Prezydenta Miasta Krakowa i uchybienia te powielił.

Po pierwsze, organy zaaprobowały wadliwą nazwę inwestycji. Zwrócić należy uwagę, że jeszcze we wrześniu 2016 r. inwestor zwracał się o uzgodnienia dla planowanych dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do ZIKiT-u o uzgodnienie dojazdu k.9 projektu, do MPWiK S.A. w Krakowie - k.10 projektu). Decyzja o zezwoleniu na wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu z dnia 29.07.2016 r. również została wydana dla planowanych dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem nazwa inwestycji została określona w projekcie jako "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednolokalowy + dwulokalowy) w zabudowie szeregowej...". Nazwa ta jest oczywiście nieprawidłowa. Rację ma skarżący, że skoro budynek jednorodzinny może być budynkiem wolnostojącym albo w zabudowie bliźniaczej albo w zabudowie szeregowej, to budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków, przy czym każdy winien stanowić z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Budowa dwóch budynków nigdy nie tworzy więc zabudowy szeregowej.

Inną kwestią jest, czy w ogóle zaprojektowany obiekt może być uznany za dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie z cytowanymi wcześniej przepisami każdy z domów w zabudowie bliźniaczej musi stanowić samodzielną konstrukcyjnie całość. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji "konstrukcyjnie samodzielnej całości", ale w całą pewnością logiczne jest przyjęcie, że chodzi tu o pewną odrębność 2 budynków, oddzielenie jednego od drugiego. Dla sprecyzowania tego pojęcia możliwe jest posłużenie się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 210 tego rozporządzenia stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie – od fundamentu do przekrycia dachu – mogą być traktowane jako odrębne budynki. Zgodnie z § 235 r.w.t. ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (ust. 2). Spełnienie warunku samodzielnej konstrukcyjnie całości jednego budynku w zabudowie bliźniaczej powinno również oznaczać możliwość rozbiórki jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Budynki w zabudowie bliźniaczej to dwa niezależne, ale przylegające do siebie domy, złączone podwójną ścianą. Cechą charakterystyczną takiego łączenia jest dylatacja w ścianie pomiędzy jednym a drugim budynkiem, czyli celowo utworzona szczelina między domami, która powoduje, że wydzielone segmenty samodzielnie dźwigają potencjalne obciążenia, przenoszą odkształcenia i przesunięcia. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że składa się z dwóch odrębnych części w sensie technicznym. Każdy z budynków musi posiadać odrębne ściany zewnętrzne, aby każdy z nich mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. O samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb czy garaży.

Z przedstawionej na stronie [...] projektu budowlanego wizualizacji obiektu, jak również rysunków elewacji str.49-51 projektu) nie wynika, aby zamierzenie składało się z dwóch budynków.

Można tylko przypuszczać, że użycie błędnej nazwy inwestycji jako budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych "w zabudowie szeregowej" spowodowane było obawą naruszenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zakazujących lokalizacji zabudowy na działkach nowo-wyznaczonych mniejszych niż 400 m2 w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej (§ 11 ust.3 pkt 2 lit. b). Działka inwestora ma powierzchnię 367 m2 . Z niewiadomych powodów organy pominęły w swych rozważaniach ten ostatni przepis, powołując się jedynie na przepisy § 11 ust.3 pkt 2 lit. a) i c), dotyczące podziałów geodezyjnych i wydzielania działek, a nie lokalizacji zabudowy.

Wytknąć również należy organom, że badanie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ograniczyły do § 11 uchwały. Tymczasem, jak wynika z zacytowanych już wcześniej przepisów uchwały, przepisy szczegółowe należy odczytywać łącznie z przepisami ogólnymi, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Jak już wcześniej przedstawiono, w § 11 ust. 3 uchwały ustalono, że w granicach wyznaczonych terenów (w tym również terenu 15 MN, w którym położona jest przedmiotowa działka) w zakresie przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów, obowiązują przepisy ogólne określone w § 5 - § 10. A zgodnie z § 9 ust.5 planu wydzielone działki, które są położone w terenach przeznaczonych pod zabudowę, lecz nie spełniają warunków i parametrów działki budowlanej określonych w przepisach odrębnych pozostają w dotychczasowym użytkowaniu i jako takie nie mogą być zabudowane. Rzeczą organu było więc zbadanie, czy inwestycja spełnia wymagania określone w § 11 ust.3 pkt 2) lit. b) w związku z § 9 ust.5 planu oraz przepisami odrębnymi (wcześniej wskazanymi), które plan nakazuje stosować, stanowiącymi, że działka budowlana musi spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające również z aktów prawa miejscowego.

Zasadny jest również zarzut skargi, że lokalizacja schodów prowadzących do wejść do budynku (nazwanych w projekcie schodami terenowymi) narusza przepisy § 3 pkt 15) w zw. z § 2 ust.3 pkt 3) w zw. z § 4 pkt 1) lit.d) w zw. z § 8 pkt 1) lit.a) oraz § 11 ust.3 pkt 1) lit.n) uchwały. Przemawia za tym treść cytowanego już § 12 ust.1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącego że schody zewnętrzne są częścią budynku. Nadto, gdyby uchwałodawca chciał dopuścić lokalizację schodów przed nieprzekraczalną linią zabudowy, przewidziałby taką możliwość w ustaleniach planu, jak to uczynił w § 8 pkt 3) lit. b) uchwały w zakresie zadaszonych osłon lub pomieszczeń do czasowego gromadzenia odpadów stałych.

Twierdzenie organu odwoławczego, że zaprojektowane "schody terenowe" stanowią element drugorzędny obiektu, który jako taki może przekraczać wyznaczoną w planie linię zabudowy, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zaprojektowane schody nie stanowią "schodów terenowych" stanowiących jakiś odrębny wolnostojący obiekt, ale są schodami zewnętrznymi, częścią zaprojektowanego budynku, konstrukcyjne z nim połączoną i umożliwiającą wejście do niego. Zwrócić należy uwagę, że nieprawidłowe jest odwoływanie się w tym zakresie do przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa bowiem odległości usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Również przewidziana w nim możliwość zmniejszenia wymaganych odległości przez m.in. schody zewnętrzne dotyczy odległości tej części budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, a nie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ponieważ, jak wynika z § 3 pkt 15) uchwały, w projekcie zagospodarowania działki poza nieprzekraczalną linią zabudowy nie można sytuować budynku, zakaz ten odnosi się również do części tego budynku. Zwrócić również należy uwagę, że definiując "obowiązującą linię zabudowy" uchwałodawca wyraźnie odniósł ją do linii elewacji budynku. Zaniechanie tego przy definicji "nieprzekraczalnej linii zabudowy" oznacza, że nie może jej przekroczyć żadna część budynku, a nie tylko elewacja budynku. Linia ta, wyznaczana od strony drogi, ma na celu nie tylko zachowanie ładu przestrzennego od strony tej drogi, ale również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07;A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

Nadto, z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organy zbadały zgodność projektu budowlanego z § 11 ust.3 pkt 1) lit.f) uchwały, nakazującym utrzymanie gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy i o długości elewacji frontowej nie większej niż 20,0 m). Na stronie 4 projektu wskazano jedynie, że z § 11 ust.3 pkt 1) lit.f) uchwały wynika nakaz utrzymania gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy i o długości elewacji nie większej niż 20 m. W kolumnie ilustrującej spełnienie wymagań planu podano zaś jedynie, że długość elewacji dla dwóch budynków łącznie wynosi 17,5 m. Z kolei z pisma z dnia 12.02.2019 r. zawierającego ustosunkowanie się projektanta do wniesionych zarzutów i dołączonych do niego nieczytelnych kserokopii (nie wiadomo czego dotyczących) dokładnie nic nie wynika (k.72 – 76 a.a.). Nie stanowią o spełnieniu wymogów § 11 ust.3 pkt 1) lit.f) uchwały ogólnikowe wyjaśnienia, że "w bliższym i dalszym sąsiedztwie występują budynki o różnej wielkości i kształcie rzutów (prostokątne, rozczłonkowane), różnych wysokościach oraz różnych sposobach przykrycia (dachy płaskie, dwuspadowe, wielospadowe)" oraz że "kształt zaprojektowanych budynków wynika z form istniejących, występujących w określonych w MPZP terenach mieszkalnych". Organ samodzielnie nie przeprowadził oceny projektu z omawianym przepisem planu.

Organy wadliwie uznały zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany za prawidłowy.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w sprawie wykonano dwie mapy do celów projektowych: we wrześniu 2015 r. i we wrześniu 2016 r. Projekt zagospodarowania terenu został wykonany na kserokopii mapy z września 2016 r., poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. W metryce projektu jako datę jego wykonania wskazano "II 2016". Organy poprzestały na odebraniu od autora projektu wyjaśnienia, że omyłkowo wskazano tę datę, a w metryce powinien być zapis: "XI 2016". Z kolei na kserokopii mapy ze strony 138, w której metryce wpisano datę 06.2016 a treść rysunku określono jako "Projekt zagospodarowania terenu" – brak jest potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. Na mapie tej w kserokopii znajduje się pieczęć i podpis geodety opatrzony datą 17.09.2015 r. Koresponduje to z kserokopią pieczęci wpisu operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu w dniu 15.10.2015 r. Jednakże na mapie widoczne jest oznaczenie skarpy na działce inwestora, której nie było na mapie z września 2015 r. W metryce samej mapy widnieje natomiast treść: " zgodna z terenem na miesiąc wrzesień 2016 r.", co budzi uzasadnione wątpliwości co do autentyczności tej kserokopii.

Nieprawidłowości te wymagały szczegółowego wyjaśnienia i doprowadzenia projektu do zgodności z prawem. Nadto, znajdujący się na stronie 46 projektu rysunek zawierający przekrój A-A został sporządzony, jak wynika z metryki, w czerwcu 2016 r. i przedstawia teren istniejący i projektowany. Skoro aktualna mapa sporządzona została przez geodetę we wrześniu 2016 r., a oświadczył on, że pomiędzy wrześniem 2015 r. i wrześniem 2016 r. stan na gruncie się zmienił, to nie wiadomo, którą mapę przekrój ten uwzględnia. To samo odnieść należy do rysunków znajdujących się na stronach 47 – 51 projektu.

Projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny, co narusza przepis § 6 ust.1 z dnia 25 kwietnia 2012 r. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie zawiera zwymiarowania budynku od granic działki, oznaczeń wejść i wjazdów, nie można ustalić przebiegu poszczególnych przyłączy do każdego z budynków. Skala mapy nie zapewnia jej czytelności, co narusza § 10 rozporządzenia. W opisie projektu zagospodarowania terenu projektant podał, że wnioskiem o pozwolenie na budowę nie są objęte przyłącza, których realizacja przewidziana jest w ramach odrębnych procedur zgłoszenia.

Stwierdzić zatem należy, że stosownie do § 8 ust.3 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych oraz układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów. Dane, o których mowa w § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. W razie konieczności przedstawienia układu sieci i instalacji zewnętrznych na oddzielnych rysunkach, należy do projektu załączyć zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia działki lub terenu. Wymogów tych badany przez organy projekt budowlany nie spełnia.

Nadto, zauważyć należy, że projekt architektoniczny nie zawiera rysunku elewacji zachodniej.

W części opisowej projektu zagospodarowania terenu brak jest informacji, czy spełniony został warunek wynikający z § 36 planu, że w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym [...], należy zapewnić nie mniej niż 2 miejsca na jeden budynek jednorodzinny.

Wreszcie, metryka rysunku na stronie 42 projektu budowlanego została zatytułowana "Rzut parteru" zawiera jednakże tabelę z parametrami mieszkań [...] opatrzoną nagłówkiem "1 piętro", co jest sprzeczne z metryką i winno być poprawione.

W oparciu o powyższe uznać należy, że sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym, a co za tym idzie wadliwa była ocena organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ocena organu, że decyzja pierwotna została wydana zgodnie z obowiązującymi w dniu jej wydawania przepisami nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego, że zachodzi sprzeczność między twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący pozbawiony był czynnego udziału w postępowaniu zagwarantowanego w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego a oceną, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z tego powodu, że podjęta nowa decyzja byłaby tożsama co do istoty z rozstrzygnięciem dotychczasowym.

Zgodne z prawem jest bowiem wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i podającej przyczynę, z powodu której nie można uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania, pomimo ziszczenia się przesłanki wznowieniowej. Stosownie bowiem do treści art.151 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 może wydać trzy równoważne rozstrzygnięcia: decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145 a) albo decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo decyzję, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Oczywistym jest, że decyzja, w której uchyla się decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, może być podjęta wtedy, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 k.p.a. Tak więc, po ustaleniu przez organ istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art.145 § 1 kpa, dla wybrania właściwego rozstrzygnięcia, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art.146 k.p.a. W niniejszej sprawie organ stwierdził istnienie przesłanki negatywnej określonej w art.146 § 2 k.p.a., stanowiącym, że "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej." Ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art.146 § 2 k.p.a. powinno być dokonane na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania, po przyjęciu hipotetycznego założenia, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione. Rozumowanie to winno być przeprowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji dotychczasowej. Jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony - zapadłaby w nim decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art.151 § 2 kpa w związku z art.146 § 2 kpa. Dopiero w sytuacji, gdy wynikiem przeprowadzonego rozumowania będzie konstatacja organu, że w postępowaniu zwykłym powinna być wydana decyzja nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art.151 § 1 pkt 2 kpa.

Natomiast nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że wnioskujący o wznowienie nie poparł żadnymi dowodami zgłaszanych wątpliwości co do prawidłowości kwestionowanej decyzji. Należy kategorycznie stwierdzić, że to nie wnioskujący ma wykazać, że mogłaby zapaść inna decyzja niż wydana w dniu 24 lutego 2017 r.

Z kolei rację przyznać należy Wojewodzie, że nie potwierdziła się druga przesłanka wznowieniowa podnoszona przez wnioskującego, tj. wykonanie projektu budowlanego w oparciu o nieprawdziwy dokument (sfałszowana mapa do celów projektowych). Wyjaśnić należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt 1) k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zasadą jest, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Odstąpienie od wymagania wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa dowodów orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe wyłącznie w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 145 § 1 i 2, czyli jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego albo gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Istnienie wątpliwości co do sfałszowania dowodów lub co do wydania decyzji w wyniku przestępstwa wyklucza dopuszczalność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 (wyrok NSA z 3 września 1998 r., II SA 921/98, LEX nr 41405; wyrok NSA z 15 listopada 1998 r., II SA 1129/98, LEX nr 41403). Organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń co do popełnienia przestępstwa lub sfałszowania dokumentu (zob. np. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., II OSK 1170/10, LEX nr 992482). Zadaniem tego organu jest jedynie sprawdzenie, czy istnieją orzeczenia potwierdzające popełnienie czynu karalnego (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., I OSK 154/06, LEX nr 296295). Naruszenie tego zakazu stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 989/99, LEX nr 48571).

Organ nie miał podstaw do zakwestionowania mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu z k.30 projektu budowlanego. Jest to bowiem kopia mapy do celów projektowych sporządzona przez osobę uprawnioną, aktualna na wrzesień 2016 r., poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta arch. M. K..

Nie powinien natomiast przyjąć wyżej opisanej kopii mapy ze strony 138 projektu, jako nasuwającej podejrzenie, że została wykonana z dwóch różnych dokumentów i nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem. Powinien wezwać inwestora o wyeliminowanie tych nieprawidłowości.

Zasadny jest także zarzut skarżącego, że organ nie ustosunkował się do przedstawionych przez niego dowodów, co w świetle art.7, art. 77, art.80 i art.107 § 3 k.p.a. było jego obowiązkiem. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wyżej wykazano, że organy przepisy te naruszyły.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają również przepisy prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2a, art.35 ust.1 pkt 1), 2) i 3) oraz ust.3 ustawy Prawo budowlane, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalonego przez Radę Miasta Krakowa w dniu 25 października 2006 r. w zakresie § 2 ust.4, § 3 ust.1 pkt 15) w zw. z § 8 pkt 1) lit. a), a także naruszenia § 6 ust.1, § 8 ust. 3 pkt 2, 6 i 7 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zaś Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyła się kwota 200 zł wpisu od skargi.

Skarga A. P. została odrzucona na podstawie art.220 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Zarządzeniem z dnia 31 marca 2022 r. skarżący A. P. został wezwany do wykonania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 października 2021 r. w przedmiocie uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 200 zł pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłki tej, dwukrotnie awizowanej, skarżący nie odebrał (k.25 akt sądowych). Stosownie do art.73 § 4 p.p.s.a. doręczenie wezwania zostało uznane za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, na który pismo zostało złożone w placówce pocztowej i po dokonaniu dwóch zawiadomień adresata o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia.