Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 11/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 135 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. C., Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę. /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska /-/B. Drzazga


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 311/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] (znak [...] [...]) odmawiającą H. i Z. C. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, [...], z [...] na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]).

Ów wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, stwierdzając, że projektowana budowa budynku mieszkalnego z [...] nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji oraz wymogu intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Inwestycję zamierzano zlokalizować w sąsiedztwie dominującej funkcji rolniczej z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych. Na działkach sąsiednich nie występuje typowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym również na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]), położonych w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Organ nie zgodził się z zarzutem, że na działkach tych jest zabudowa o charakterze mieszkaniowym, jednorodzinnym. Budynki, które się tam znajdują zlokalizowano na działkach o pow. ok. 5000 m, użytkowanych, poza częścią związaną z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego i gospodarczego, jako tereny upraw rolnych. Również taki sposób użytkowania terenu funkcjonuje na pozostałych działkach w obszarze analizowanym (tereny upraw rolnych i budynki związane z funkcjonowaniem gospodarstw). Organ zauważył także, że teren inwestycji ma powierzchnię ok. 1500 m2. Jest to zatem typowa działka budowlana dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie ma odzwierciedlenia w obszarze analizowanym. Przeciwko lokalizacji inwestycji przemawia również fakt, że przewidywana jest ona przy drodze o parametrach nie pozwalających na obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ulica [...] ma bowiem niewystarczającą szerokość pasa drogowego (ok. 2,5 - 3,0 m). Oznacza to, że inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie dostępu do drogi publicznej. Organ wyjaśnił też, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Tymczasem przedsięwzięcie naruszało § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalona w nich szerokość dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków w postaci ciągu pieszo-jezdnego winna wynosić min. 5 metrów przy szerokości jezdni nie mniejszej niż 3 metry, a do budynku i urządzeń z nim związanych szerokość dojścia i dojazdu winna wynosić min. 4,5 metra. Ponadto istniejąca droga nie spełnia wymagań dla potrzeb obsługi projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeżeli łączna szerokość utwardzonej części jednopasmowej drogi klasy D jest mniejsza niż 5,0 metrów, powinny być stosowane mijanki. Odległość między mijankami powinna zapewnić ich wzajemną widoczność, a całkowita szerokość jezdni w obrębie mijanki powinna być nie mniejsza niż 5,0 metrów (§ 126 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zdaniem Prezydenta na terenie objętym wnioskiem nie można lokalizować zabudowy ze względu na fakt położenia terenu w strefie występowania wysokich stanów wód gruntowych z zagrożeniem podtapiania (fakt ten zgłaszany jest przez użytkowników nieruchomości sąsiednich w okresach wzmożonych opadów). Realizacja projektowanej zabudowy wymagałaby wywyższenia terenu i nowego kształtowania najniższych części działki. To z kolei spowoduje zmiany stosunków wodnych w otoczeniu omawianej nieruchomości w sposób sprzeczny z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), który stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

2. Wskutek odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

3. Sąd rozpoznając skargę stwierdził, że organ pierwszej instancji rozważając, czy planowana inwestycja budowlana spełnia warunek w postaci dostępu inwestycji do drogi publicznej, skupił się na ocenie, czy ulica [...] spełnia wymagania techniczne przewidziane dla dojść i dojazdów do działek budowlanych. Dokonał oceny samej drogi pod względem wymogów techniczno-budowlanych przewidzianych dla dróg publicznych. Ustalenia te, dokonane przez organ w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd uznał za zbyt daleko idące. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się warunków technicznych usytuowania budynków. Następuje to dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jest to związane z zakresem stosowania przepisów technicznych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków; analogicznie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) wynika, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych. W związku z powyższym wbrew ocenie organów kwestie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami mogą być przedmiotem rozważań w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, to jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, gdyż decyzja taka jest rodzajem quasi planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego terenu. Uszczegółowienie parametrów technicznych inwestycji następuje natomiast w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że treść powołanych przez organ przepisów techniczno-budowlanych nie mogła rzutować na ocenę, czy działka budowlana objęta wnioskiem ma wymagany dostęp do drogi publicznej.

Sąd podkreślił, że droga - ul.[...], znajdująca się w pobliżu inwestycji, została zaliczona do kategorii dróg gminnych (stwierdza to organ w analizie urbanistycznej), a zatem jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Takiego przymiotu droga gminna nie traci tylko z tej przyczyny, że nie spełnia warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które, jak to już zostało wspomniane, ma zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. W istocie załatwienie wniosku skarżących wymagało rozstrzygnięcia, czy faktyczne połączenie komunikacyjne działki budowlanej skarżącego z drogą publiczną (ul. [...]) zapewnia do niej dostęp w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (należy mieć na uwadze, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej może polegać nie tylko na dostępie bezpośrednim, ale również poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej). Kwestia zgodności drogi publicznej z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla oceny dostępu do niej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Sąd wskazał też, że podniesione przez organ I instancji argumenty (które Kolegium milcząco przyjęło) przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy, a dotyczące sprzeczności inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, nie zostały wystarczająco umotywowane. Zaprezentowana ocena stosunków wodnych na działce skarżących nie została poparta obiektywną, szczegółową ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie i nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że projektowany obiekt budowlany zmieni stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Organ naruszył tym samym zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 K.p.a.).

W ocenie Sądu organy wadliwie zastosowały również przepisy dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Nastąpiło to na skutek zbytniego zawężenia obszaru odniesienia dla ustalenia wymogów dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. Mając to na względzie, Prezydent powinien precyzyjnie ustalić (zarzuty skargi wskazują, że kwestia ta była w sprawie przedmiotem sporu) jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na obszarze analizowanym, w szczególności wskazać czy jest to zabudowa o funkcji mieszkalnej, a jeśli tak, to jakie parametry (w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) mają poszczególne budynki. Dopiero w oparciu o takie ustalenia można rozstrzygnąć, czy projektowany przez skarżących budynek stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy czy jest z nią sprzeczny. Sąd wskazał, że w sprawie konieczne jest też wystąpienie wezwanie skarżących do doprecyzowania wniosku, gdyż, w świetle składanych przez nich w toku postępowania oświadczeń) nie jest jasne jaką ostatecznie powierzchnię zabudowy planują.

Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania powierzchni zabudowy. Stosownie też do § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie (w decyzji) innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Ze względu na sposób sformułowania powyższego przepisu, organ obowiązany jest nie tylko wyznaczyć średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, ale także - jeżeli inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji bardziej lub mniej intensywnie wykorzystującej teren, wskazać przyczyny, dla których wyznaczenie innego wskaźnika nie jest możliwe (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).

Organy uznały, że dla inwestycji H. C. i Z. C. wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,1, podczas gdy dla analizowanego obszaru wynosi on 0,027 i na tej postawie przyjęły, że inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 5 ust. 1). W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia tylko o ten przepis, bez szerszej analizy warunków proponowanej powierzchni budynku, nie może być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość dopuszczenia zabudowy o innej intensywności, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dlaczego zabudowa bardziej intensywna nie może być dopuszczona, a jedynie stwierdzono, że przekroczono dozwolony przepisami wskaźnik zabudowy. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji odmownej, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskowali właśnie o lokalizację zabudowy bardziej intensywnej (niż średnia na obszarze analizowanym), naruszało § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd zaznaczył, że projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy powinien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W aktach sprawy fakt ten nie został odnotowany. Ponadto do decyzji należy dołączyć załącznik graficzny oraz wyniki analizy z częścią graficzną (osobną) - zob. § 9 ust. 3 rozporządzenia. Załączniki graficzne powinny być sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W dniu [...] maja 2009 r. H. i Z. C. złożyli organowi I instancji zmieniony wniosek w ten sposób, że planowana powierzchnia zabudowy wyniesie nie 460 m2, lecz ok. 250 m2, 16 m x 15 x 3,50, o szerokości elewacji frontowej 16 m (nie jak poprzednio 20 m).

Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 i art. 107 kpa, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, z [...] na terenie położonym w [...] przy ul. [...] ozn. nr ewid. jako działka [...], obręb [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.zp. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków zapisanych w treści przywołanego przepisu. Jednym z tych warunków jest zgodności projektowanej inwestycji, a tym samym wydanej w tej sprawie decyzji, z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, narusza bowiem przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" dla miasta K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 116, poz. 1885). Przepis § 3 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody "[...]" zabronione jest lokalizowanie budownictwa mieszkaniowego oraz turystycznego, bez wcześniejszego skanalizowania terenu lub bez zgody włączenia ich w istniejącą sieć kanalizacyjną. Nieruchomość objęta planowana zabudową mieszkaniową położona jest na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody, przy czym nie jest ona wyposażona w sieć kanalizacji sanitarnej. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przez co nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

H. i Z. C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przy jej wydaniu art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. Podnieśli, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadal podtrzymuje swoje błędne stanowisko w niniejszej sprawie. Wskazali, iż z całokształtu postępowania wynika, że pomimo odmiennego stanowiska organu odwoławczego urzędnicy wymyślają nowe bariery w realizacji inwestycji. Wiadomym jest, że zapewnienie możliwości podłączenia przedmiotowej działki do sieci kanalizacyjnej leży w gestii Miasta K. Ulica [...] jest własnością Miasta i to Miasto powinno zapewnić możliwość podłączenia budynków do infrastruktury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powtórzyło argumentację organu I instancji.

H. i Z. C. wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, zarzucając organowi odwoławczemu wadliwą interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]". Skarżący podnieśli, że wymienione rozporządzenie zostało wydane 16 czerwca 2009 r., natomiast ujecie wody w miejscowości "[...]" istnieje już od 30 lat i do tej pory nie miało to wpływu na realizacje zabudowy w tym rejonie. Ponadto, skoro z powołanego przez organy przepisu rozporządzenia wynika, że zabrania się lokalizowania w trefie budownictwa mieszkaniowego bez uprzedniego skanalizowania, to organ powinien określić termin skanalizowania ul. [...] i umożliwić skarżącym realizację zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, przytaczając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Zadaniem Sądu jest zatem badanie legalności zaskarżonych aktów.

Wnioskiem złożonym [...] listopada 2006 r., zmodyfikowanym następnie w dniu [...] maja 2009 r., H. i Z. C. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z [...] wbudowanym w bryłę budynku. We wniosku określili sposób odprowadzania ścieków w formie szamba bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków (k. 5 i 106 akt adm.). Poza sporem jest, że w chwili złożenia tegoż wniosku dla terenu, na którym zaplanowano inwestycję nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy więc, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) skarżący trafnie wystąpili z powołanym wyżej wnioskiem.

Zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym m.in. wymóg zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Podkreślić należy, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Jeżeli więc inwestycja nie spełnia któregokolwiek z wymogów określonych w powołanym przepisie należy odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu organy I i II instancji słusznie przyjęły, że budowa budynku jednorodzinnego z [...] na działce znajdującej się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" dla miasta K. jako przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że dlaczego powołany przepis rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu należało uznać za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" dla miasta K. jest właśnie aktem prawa miejscowego. Przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowi wprost, że strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie mając na względzie, że budowę przedmiotowego domu jednorodzinnego zaplanowano w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej "[...]" miały obowiązek zbadać, czy inwestycja ta nie narusza przepisów rozporządzenia ustanawiającego ową strefę.

Bezsporne jest, że planowany obiekt zaplanowano w granicach terenu ochrony pośredniej. Organ I instancji przedstawił na mapie stanowiącej załącznik do rozporządzenia położenie przedmiotowej działki. Z mapy tej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję leży w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia "[...]" (k. 112 akt adm.).

Reasumując, wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja jest sprzeczna z przepisem odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia) bez znaczenia jest, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. W tych okolicznościach organy zobowiązane były odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Na marginesie wyjaśnić należy, iż rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" dla miasta K. nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z [...] na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. Tym samym obowiązek tutejszego Sądu ogranicza się do oceny wszystkich aktów administracyjnych podjętych w ramach tego postępowania, a więc decyzji organu I i II instancji rozstrzygających sprawę co do istoty. Badanie legalności jakichkolwiek innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w tym powołanego wyżej rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, stanowiłoby naruszenie powołanego art. 135 p.p.s.a. Skarżący mogą zaś w oparciu o przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) po bezskutecznym wezwaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć rozporządzenie to do sądu administracyjnego.

Również poza granice niniejszej sprawy wykracza kwestia skanalizowania ul. [...] w [...], która zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy do zadań własnych gminy – Miasto K.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga