Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1772/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 667
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia W. S. (dalej jako skarżący) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1994-1999 oraz 2001 -2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Raportem z [...] listopada 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1994 - 2013.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za lata 1994-1999 oraz 2001-2013.

[...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Wskazał, iż w sprawie dokonano niewłaściwej wykładni przepisów ustawowych oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ pominął wykładnię przepisów materialnych oraz zalecenia sądów administracyjnych adresowane jednolicie do organów Policji w tego typu sprawach administracyjnych, gdzie w szczególności istotna jest zasada, iż to nie na stronie ciąży obowiązek dowodowy, lecz na właściwych organach. Dalej skarżący wskazał na zeznania określonych świadków, stwierdzając, iż jest to bezsporny materiał mogący potwierdzić i zastąpić bezpośrednie, a zniszczone dokumenty.

Do złożonego środka zaskarżenia skarżący załączył wykaz interwencji w latach 1994-1999 i 2001-2013 oraz zestawienie dotyczące zabezpieczenia imprez masowych za lata 1994-2013 sporządzone na podstawie raportów o bezpieczeństwie imprez masowych przygotowanych przez Komendę Główną Policji.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ podał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Następnie organ wskazał, iż skarżący został przyjęty do służby w Policji [...] lutego 1993 r., natomiast zwolniony z tej służby [...] lutego 2015 r. We wskazywanym okresie służby obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz wskazywanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (które weszło w życie 1 czerwca 2005 r.). Mając jednak na uwadze fakt, iż dopiero od dnia zwolnienia ze służby materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej przedmiotowego zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, koniecznym jest wskazanie, że w takim stanie faktycznym, jaki występuje w niniejszej sprawie, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. brak było regulacji umożliwiających podwyższenie emerytury policyjnej z uwagi na warunki pełnionej służby. Jednocześnie organ zauważył, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame.

Organ zważył również, że stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie to powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi więc wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do organu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 K.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 K.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ podał, iż analiza akt osobowych skarżącego wykazała, iż w żądanym okresie pełnił on służbę w Oddziale [...] w [...], zajmując kolejno stanowisko policjanta, starszego policjanta i dowódcy drużyny. Ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów wynika, iż skarżący pełnił służbę terenową i ochronną, zabezpieczał imprezy sportowe i rozrywkowe, realizował zadania w służbach konwojowania osób i mienia. Brak jest w nich natomiast dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1994-1999 oraz 2001- 2013. Dlatego też organ I instancji wystąpił do Dowódcy Oddziału [...] w [...] z prośbą o przeanalizowanie posiadanych materiałów pod kątem żądania skarżącego oraz szczegółowe wykazanie jakie dokumenty zostały poddane kwerendzie. Dowódca Oddziału [...] w [...] wskazał, iż po dokonaniu sprawdzenia posiadanych dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki, tj. notatników służbowych, raportów z zabezpieczeń imprez masowych, notatek ze służb terenowych, notatek z konwojów Wydziału [...] i Centralnego Biura Śledczego KGP, teczek operacji policyjnych, w których brali udział policjanci Oddziału [...] w [...] oraz dokumentacji dotyczącej ochrony Sądu Okręgowego w [...] nie potwierdzono, aby skarżący w latach 1994-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Jednocześnie do przedmiotowej odpowiedzi załączona została notatka służbowa z [...] maja 2015 r. dotycząca procedury i przeprowadzonych czynności związanych ze sprawdzeniem dokumentacji archiwalnej pod kątem udokumentowania pełnienia służby przez skarżącego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z przedmiotowej notatki wynika, iż z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącego konkretnych zdarzeń, które w jego ocenie wypełniają przesłankę zagrożenia życia i zdrowia, dokonano przeglądu bieżącej i archiwalnej dokumentacji i przygotowano wstępny wykaz interwencji, w których brał udział wymieniony. W wyniku przeprowadzonych prac wyodrębniono szereg materiałów spełniających wstępne założenie kwerendy. Powyższe zostało opracowane w "Wykazie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez [...] (w st. spocz.) W. S. policjanta Oddziału [...] w [...]". Analiza przedmiotowego wykazu potwierdziła konieczność dalszej weryfikacji materiałów pod kątem udziału skarżącego w wydarzeniach mogących stanowić podstawę do wydania żądanego zaświadczenia. W wyniku powyższego Dowódca Oddziału [...] w [...] polecił sporządzić wykaz interwencji podejmowanych przez skarżącego, które w jego ocenie na podstawie posiadanych dokumentów bezsprzecznie wskazują na udział wymienionego w zdarzeniach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Z powyższego wykazu wynika, iż w latach 2013-2014, 2004-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono takich interwencji. Natomiast w roku 2012 miały miejsce - 2 interwencje, w roku 2010 - 1 interwencja, w roku 2009 - 2 interwencje, w roku 2008 - 2 interwencje. W odniesieniu do okresu od 1994 r. do 2003 r. wskazano, iż brak jest dokumentów, na podstawie których można potwierdzić udział skarżącego w przedmiotowych interwencjach, albowiem materiały archiwalne za wskazany okres zostały wybrakowane.

Pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły zatem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Samo bowiem podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, czego organ II instancji nie kwestionuje, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można by uznać zaistnienie zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby.

Organ podkreślił, że oczywistym jest, iż służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń. Ustawodawca uzależnia jednakże zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa (w niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze - 6 razy w ciągu roku). Zatem potencjalnie na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy funkcjonariusz w trakcie swojej służby w Policji. Wykonywanie zatem codziennych czynności wynikających z zajmowanego stanowiska nie będzie mogło zostać uznane za uprawniające do podwyższenia emerytury o 0,5 %, bowiem przyszły funkcjonariusz, godząc się na podjęcie służby w formacji uzbrojonej, powinien liczyć się z ryzykiem zagrożenia życia i zdrowia wynikającym z toku służby i jej specyficznego charakteru. Dlatego też nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno - rozpoznawcze można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", które uzasadniałyby podwyższenie emerytury. Warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia.

Podsumowując, organ zważył, iż w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych skarżącego, ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze uzasadniającym wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za lata 1994-1999 oraz 2001-2013.

Organ zwrócił również uwagę, że na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może bowiem prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z już posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ tym samym nie może prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak np. przesłuchanie świadków.

Organ podkreślił także, że możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane. Brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie dowodzi nierzetelności w poszukiwaniu materiału dowodowego bądź naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub procesowego. Organ I instancji prowadząc postępowanie dotarł bowiem do dokumentów będących w jego posiadaniu, związanych z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;

oraz naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 218 § 2 K.p.a., polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentacji cyfrowej oraz zeznań świadków;

- art. 217 § 2 K.p.a. polegające na niewydaniu skarżącemu zaświadczenia w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania;

- art. 7, 8 oraz 77 § 1 K.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że udokumentowane interwencje funkcjonariuszy winny znajdować się w zbiorach posiadanych przez organ administracji. Okoliczność, iż dokumenty te archiwizowane są jedynie przez okres kilku lat nie powinna mieć w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż organ winien dawać skarżącemu gwarancję udokumentowania całego przebiegu jego służby celem wykorzystania tejże dokumentacji w postępowaniu emerytalnym. Za bezzasadną należy wobec tego uznać całą argumentację organu dotyczącą niemożności przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie.

Odwołując się do poglądów doktryny skarżący wyraził pogląd, iż niezrozumiałą jest sytuacja, w której organ administracji nie przeprowadza w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, nie korzystając przy tym z dokumentacji załączonej przez skarżącego, a także nie przeprowadza dowodu z zeznań świadków. Z tego względu – w ocenie skarżącego - zaskarżone postanowienie winno być uchylone celem dokonania właściwego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji.

Skarżący podkreślił nadto, że interwencje przez niego przestawione spełniały warunki wynikające z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, który to paragraf uszczegóławia ogólne sformułowanie ustawowe, wprowadzając wskaźnik liczbowy "co najmniej 6 razy w roku", określając wymóg istnienia potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia podczas podejmowanych przez funkcjonariusza - w ramach wykonywanych obowiązków służbowych - czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, co obligowało organ administracji do wydania zaświadczenia w żądanym przez skarżącego zakresie.

Jak wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy - obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, to organ ustala okoliczności mające znaczenie oraz potrzebne dowody (art. 7 K.p.a.), a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W tym zakresie skarżący podniósł, iż organy I instancji niejednolicie stosują przywołane przez siebie przepisy, ponieważ niektórym funkcjonariuszom przedmiotowe zaświadczenia są wydawane. W ocenie skarżącego za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił stanowiska skarżącego, czym poza art. 107 § 3 K.p.a. dodatkowo naruszył także art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi W. S. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, iż postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011).

Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem.

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podstawie delegacji ustawowej (art. 15 ust. 6 powołanej ustawy) zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymienionych służb. Z uwagi na czasookres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie będą miały zastosowania trzy reżimy prawne określające kryteria oceny przesłanki służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący został przyjęty do służby w Policji [...] lutego 1993 r., natomiast zwolniony z tej służby [...] lutego 2015 r. We wskazywanym okresie służby obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Sąd nie podziela poglądu organu, iż w sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ powinien odpowiednie okresy służby skarżącego odnieść do przepisów obowiązujących w tych okresach, a nie do przepisów obowiązujących aktualnie. W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej (por. wyroki NSA z 17 października 2006 r., I OSK 2003/06 i 9 stycznia 2011 r., I OSK 376/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nieprawidłowe stanowisko organu w powyższym zakresie pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem przepisy poszczególnych rozporządzeń znajdujące zastosowanie w sprawie są tożsame. Oznacza to, że organ dokonując kwerendy dokumentacji obrazującej przebieg służby skarżącego w Oddziale [...] w [...], prawidłowo poszukiwał czynności służbowych, w trakcie których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego. Podkreślenia przy tym wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że w istotę służby w Policji wpisane jest zagrożenie życia i zdrowia, a zatem dla zastosowania przepisów ww. rozporządzeń koniecznym jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby. Musi to być niewątpliwie zagrożenie o charakterze kwalifikowanym.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd do przekonania, że organ w sposób wnikliwy i szczegółowy przeprowadził kwerendę dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organ i jak ta analiza była przeprowadzana (kolejne jej etapy). Jej wynikiem był wykaz interwencji za poszczególne lata w celu ochrony osób i mienia lub przywracania porządku publicznego, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez skarżącego. W latach 2013-2014, 2004-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono takich interwencji. Natomiast w pozostałych latach liczba interwencji spełniających wymagania opisane w przepisach była poniżej 6 rocznie, a dokumentacja za lata 1994-2003 została wybrakowana. Ostatecznie pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 wskazanych wyżej rozporządzeń w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Jak słusznie wskazał organ samo podejmowanie przez skarżącego interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wbrew przekonaniu skarżącego samo wykonywanie zadań służbowych polegających na udziale w zabezpieczeniu imprez masowych nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanych przepisach prawa. Sąd uznał, że organy poddały kontroli wszystkie materiały, w których mogły być zawarte informacje świadczące o służbie skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu.

W przywołanym powyżej orzeczeniu z 27 października 2015 r. NSA podkreślił, że jeżeli organy poddały kontroli wszystkie dokumenty, na podstawie których można byłoby ustalić warunki służby skarżącego i postępowanie w tym zakresie nie przyniosło oczekiwanego efektu, to nie można wymuszać na organie dalszego poszukiwania zapisów, których organ nie posiada. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie wskazuje na jakąkolwiek dokumentację aktualnie istniejącą, której organ nie poddałby analizie.

Przyznać przy tym należy rację skarżącemu, że udokumentowane interwencje funkcjonariuszy powinny znajdować się w zbiorach posiadanych przez poszczególne jednostki Policji, skoro przepisy prawa przewidziały sytuacje, gdy ich wykazanie jest niezbędne dla osiągnięcia skutków w tych przepisach przewidzianych. Brakowanie dokumentacji, pomimo że odbywa się w zgodzie z przepisami prawa, musi budzić uzasadnione zastrzeżenia. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji skarżącemu przysługują w postępowaniu zaświadczeniowym dodatkowe możliwości dowodowe. Wbrew zarzutom skargi niedopuszczalne jest w tym postępowaniu przesłuchiwanie świadków dla wykazania zdarzeń, do których odnoszą się przepisy rozporządzenia. Taka sama sytuacja zachodzi w przypadku dokumentacji cyfrowej, która jak się wydaje miałaby obrazować udział skarżącego w ochronie imprez masowych i podejmowanych interwencji. Dowód z przesłuchania świadków mógłby być przeprowadzony jedynie na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych zagrażających życiu lub zdrowiu wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym. W rozpoznawanej sprawie potrzeba taka jednak nie zachodziła, ponieważ skarżący służył tylko w jednej jednostce Policji i nie było problemów ze wskazaniem tych materiałów, w których takie dane mogłyby się znajdować. Można natomiast jedynie wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2004 r. organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Organ podjął wszystkie, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Przeprowadzone przez organy Policji postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy określone tym przepisem. Organ dokładnie podał jakie materiały były przez organ badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wskazał dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.