Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2310/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 131 w zw. z par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2578/12 w sprawie ze skargi M.S. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: G., J., O. i P.. M. S. i M. S. - współwłaściciele działki ew. nr [..] objętej uchwałą - wnieśli na nią skargę w zakresie, w jakim przewiduje ona przeprowadzenie przez tę działkę drogi oznaczonej jako ul. P. zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 21, 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia ich prawa własności i została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Przeznaczenie działki skarżących pod drogę nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.

Sąd wskazał, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Gmina jest więc uprawniona do naruszania interesu prawnego właścicieli nieruchomości, jednak wyłącznie w interesie publicznym, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano zlokalizowanie drogi na działce skarżących. Przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących lokalizacji dróg (wymagana gęstość, kategoria, sposób doboru nieruchomości pod drogi). Decyzji o wytyczeniu dróg i ich szczegółowej lokalizacji należy więc dokonywać z zachowaniem zasad ogólnych, wynikających z ww. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1, 6 i 7). Lokalizacja dróg na terenach prywatnych ze względu na wiążącą się z tym ingerencję w prawo własności, w tym interesy ekonomiczne właściciela wymaga poszukiwania rozwiązań racjonalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego z uwzględnieniem w proporcjonalnym zakresie interesu właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanym przypadku przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają zasad racjonalnego planowania, choć mogą nie leżeć w interesie pewnej części mieszkańców, która jednak swoich uwag nie wnosiła na etapie wyłożenia planu. Przebieg planowanej drogi jest racjonalnie powiązany z istniejącym układem komunikacyjnym w najbliższej okolicy, dającym możliwość dojazdu z obsługującej znaczną ilość zabudowanych działek ul. T. do ul. E. przez ul. R. Zgodzić się należy z argumentem organu, że - z uwagi na konieczność wykupu znacznie większej powierzchni gruntów i okolicznością, że gmina jest już właścicielem działki ew. nr [...] (co wynika ze złożonej na rozprawie kopii mapy, k. 66) - nieracjonalne, a być może także niedopuszczalne z uwagi na bliskość innych skrzyżowań, byłoby bezpośrednie połączenie ul. T. z ul. E. Jednocześnie, jak wynika z części graficznej planu, przebieg drogi jest zorientowany równolegle do znajdujących się z sąsiedztwie ulic N., D. i B.

Sąd wskazał, że z uwagi na szeroki zakres uznaniowości rady gminy odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (konieczność ważenia racji racjonalnego wykorzystania przestrzeni i ochrony własności), prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nienieuwzględnieniu części uwag. Procedura ta obejmuje obowiązek wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji oraz uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi na piśmie w załączniku do uchwały (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż skarżący nie wnieśli uwag do projektu planu na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia jest podniesiona przez skarżącego M. S. na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. okoliczność, iż nie miał on świadomości, że plan jest sporządzany. Jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nastąpiło ogłoszenie publiczne o wyłożeniu projektu planu, a organ gminy nie miał obowiązku osobistego zawiadamiania skarżącego o procedurze przyjmowania planu, gdyż obowiązek taki nie wynika z obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, niewniesienie stosownych uwag na etapie procedury planistycznej czyni obecnie bezskutecznym podnoszenie kwestii, że było teoretycznie możliwe przyjęcie innych rozwiązań planistycznych. Sama możliwość przyjęcia innych rozwiązań nie podważa twierdzenia gminy o legalności rozwiązań zastosowanych, skoro znajdują one oparcie w uwarunkowaniach faktycznych związanych z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią.

Sąd I instancji, odnosząc się do argumentu skarżących, że przeznaczenie w planie gruntu pod drogę nie stanowi samo w sobie celu publicznego, ponieważ droga ta nie jest jeszcze publiczna w rozumieniu ustawy o ruchu drogowym i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że grunty przeznaczane w planie miejscowym pod drogi publiczne (tu: gminne) nie muszą w dniu uchwalenia planu należeć do gminy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) ilekroć w tej ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jednym z nich jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne - art. 6 pkt 1 tej ustawy). Przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi więc o "działaniach" stanowiących realizację celów publicznych. Zgodnie więc ze wskazanymi przepisami już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. W tej sytuacji nie można też wymagać, by jeszcze przed uchwaleniem planu, a więc jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych.

Droga publiczna co do zasady jest ogólnodostępna, stąd mogą po niej poruszać się wszyscy użytkownicy dróg, nie tylko okoliczni mieszkańcy, lecz również osoby korzystające ze znajdującego się w pobliżu spornej drogi centrum handlowego, jeżeli faktycznie to centrum zostałoby z nią skomunikowane. Nie ma także w tym kontekście znaczenia, że mogłyby po niej poruszać się samochody obsługujące centrum handlowe. Jako ogólnodostępna, zaliczona do dróg gminnych, stanowiłaby nadal drogę publiczną.

Odnośnie podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. argumentu, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nakazują utworzenie placu do zawracania na końcu ul. T., Sąd wskazał, że z przepisów tych wynika w istocie obowiązek tworzenia placów do zawracania na końcu dróg tzw. "ślepych". Nie wynika z nich natomiast zasada tworzenia - jako racjonalnego i bezpiecznego - rozwiązania komunikacyjnego, jakim jest wskazana "ślepa" droga.

W ocenie Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia stanowisko radnego W., jakoby nigdy nie było mowy o zmianie komunikacji i realizacji nowej drogi, ponieważ z wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wynika, że sporna droga na działce ew. nr [...] była w nim przewidziana. Ponadto okoliczność, że została wszczęta procedura zmiany planu w celu usunięcia spornej ulicy nie oznacza samo w sobie, że nie była ona uzasadniona celem publicznym lub że została przewidziana wbrew przysługującemu gminie władztwu planistycznemu. Decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również ewentualny znaczny koszt realizacji planowanej drogi oraz okoliczność, czy przedmiotowy teren jest położony w centrum miasta.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. S. i M. S., zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 24 kwietnia 2012 r. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrażające się tym, że - zdaniem Sądu I instancji - brak jest naruszenia zasad władztwa planistycznego. W wyniku powyższego błędnego stwierdzenia Sądu oraz niezastosowania w sprawie przywołanych powyżej przepisów konstytucyjnych ograniczone zostało prawo własności skarżących kasacyjnie;

2) błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż brak złożenia uwag do projektu planu w chwili jego wyłożenia uniemożliwia zaskarżenie uchwały w trybie art. 101 ww. ustawy, podczas gdy wniesienie uwag do projektu planu nie warunkuje możliwości późniejszego zaskarżenia uchwały w sprawie planu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Argument zaskarżonego organu w tym postępowaniu, że "skarżący nie wnosił uwag do projektu planu", nie może w postępowaniu sądowym wywierać skutku niekorzystnego dla skarżącego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem Sąd I instancji uczynił z powyższego argumentu o niewniesieniu uwag kluczową podstawę oddalenia skargi;

3) błędną wykładnię § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z zasadą zaufania do państwa i zasadą dobrej legislacji, wyrażająca się tym, że Sąd I instancji - pomimo twierdzenia o szerokim zakresie uznaniowości w procesie planistycznym - bezpodstawnie przyjął, iż wobec nieartykułowania na etapie procedury planistycznej żądania ograniczenia tej ingerencji, Rada Gminy nie była zobligowana do szczegółowego rozważania rozwiązań alternatywnych. Twierdzenie o braku do bycia zobligowanym przez Radę Gminy do szczegółowego rozważenia rozwiązań alternatywnych wobec jednoczesnego przyznania przez Sąd I instancji o szerokiej uznaniowości w procedurze planistycznej - jest bezzasadne i niesprawiedliwe, gdyż jak słusznie uznaje orzecznictwo sądowe (wyrok z 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 400/09) ze względu na wielopłaszczyznowość rozstrzygnięć planistycznych, a zwłaszcza ingerencję w prawo własności, każda uchwała w tym postępowaniu musi być nader szczegółowo, wiarygodnie i profesjonalnie uzasadniona;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym skargą jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, o którym mowa jest w przywołanym przepisie prawa. Sąd I instancji, uznając, że zaskarżony w części plan miejscowy jest zgodny z prawem, pominął przeprowadzenie rozważań, czy doszło do istotnego bądź nieistotnego naruszenia trybu jego sporządzania, mimo, że właśnie od sądownictwa administracyjnego, które ex lege stoi na straży przestrzegania legalności, można i należy oczekiwać racjonalnego, życiowego i odpowiadającego społecznym potrzebom stosowania i wykładni prawa;

5) błędną wykładnię § 125 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegająca na uznaniu wbrew wykładni językowej i systemowej, że z przywołanego przepisu prawnego nie wynika zasada tworzenia - jako racjonalnego i bezpiecznego - rozwiązania komunikacyjnego, jakim jest wskazana “ślepa" droga;

6) błędną wykładnię art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na bezzasadnym uznaniu, wbrew wykładni językowej i systemowej, że decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również ewentualny znaczny koszt realizacji planowanej drogi, w sytuacji gdy z przywołanego przepisu prawa wynika między innymi obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

7) błędną wykładnię § 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 11 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) polegająca na arbitralnym, bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również ewentualny znaczny koszt realizacji planowanej drogi oraz okoliczność, czy przedmiotowy teren jest położony w centrum miasta. Jest to bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji wobec wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci materiałów planistycznych, przez które należy rozumieć opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Sąd I instancji pomimo stwierdzenia, że nastąpi znaczny koszt realizacji planowanej drogi, uznaje, że nie ma to decydującego znaczenia;

8) naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ w kwestii wadliwej lokalizacji drogi na terenie działki skarżących kasacyjnie nie przekroczył swoich uprawnień w zakresie władztwa planistycznego;

9) błędną wykładnię art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że uprawnienie planistyczne może być realizowane jedynie w interesie publicznym. Tymczasem przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie, czego Sąd l instancji nie wziął pod uwagę;

10) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec przyjęcia, że zachowano władztwo planistyczne pomimo braku poszukiwań rozwiązań racjonalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego z uwzględnieniem w proporcjonalnym zakresie interesu właścicieli nieruchomości. Sąd I instancji słusznie uznaje, że lokalizacja dróg na terenach prywatnych wymaga poszukiwania rozwiązań racjonalnych, jednak nie zauważa, że w przedmiotowej sprawie zabrakło jakichkolwiek rozwiązań alternatywnych. Z tego też powodu skarżący kasacyjnie występowali o udostępnienie informacji publicznej właśnie w zakresie aby organ napisał, załączył dokumentację, że dokonał analizy każdego nawet najmniej prawdopodobnego scenariusza, włączając w to odpowiednie analizy finansowe. Do dnia dzisiejszego skarżący kasacyjnie nie dostali żadnej odpowiedzi we wnioskowanym przez siebie zakresie. Sąd I instancji bezzasadnie twierdzi, że przyjęte rozwiązania planistyczne - gdy żadnych rozwiązań planistycznych, innych jak tylko przeprowadzenie drogi dojazdowej przez działkę skarżących kasacyjnie, nie było - nie naruszają zasad racjonalnego planowania. Nie było żadnego planowania przez organ, a tym bardziej racjonalnego. Dalej Sąd I instancji uznaje, że rozwiązania planistyczne mogą nie być w interesie pewnej części społeczności mieszkańców, która jednak swoich uwag nie artykułowała na etapie wyłożenia planu. Sąd I instancji przyznaje, iż przeprowadzenie drogi dojazdowej jest konfliktogenne, zatem również pośrednio uznaje, że gmina nie brała pod uwagę na etapie prac planistycznych wielowariantowości ustaleń planu, tak właśnie aby były one jak najmniej konfliktogenne;

11) błędną interpretację art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wobec przyjęcia, że organ gminy nie miał obowiązku osobistego zawiadamiania skarżącego o procedurze przyjmowania planu. Jest to o tyle nieuzasadnione twierdzenie, bowiem skarżący winni być zawiadamiani o wszystkich terminach wyłożenia planu do publicznego wglądu, a także o wszystkich terminach sesji, na której Rada Miejska w P. rozpatrywała nieuwzględnione protesty i zarzuty, zwłaszcza, iż z interpelacji radnego J. W. wynika, że ani na posiedzeniu, na którym podjęto uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia zmiany we wskazanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani podczas obrad sesji, jak i prac komisji nie było mowy o zmianie układu komunikacyjnego, a tym bardziej o projektowanej drodze;

12) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że okoliczność wszczęcia procedury zmiany planu w celu usunięcia spornej ulicy nie oznacza sama w sobie, że wprowadzenie tej drogi nie było uzasadnione celem publicznym. Właśnie poprzez wszczęcie procedury zmiany miejscowego planu z uwagi na wnioski mieszkańców świadczy dobitnie o tym, że cel publiczny wskazany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został pominięty, a przeprowadzenie drogi publicznej nie służyło dobru ogółu społeczności i zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty;

13) błędną wykładnię art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że grunty przeznaczane w planie miejscowym pod drogi publiczne (tu: gminne) nie muszą w dniu uchwalenia planu należeć do gminy oraz że nie można wymagać by jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego, a więc jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych. Jest to nieprawidłowe uznanie, bowiem konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych;

14) błędną wykładnię art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP, w zw. z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.07.303.1) oraz art. 1 zdanie pierwsze Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.), polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie przekroczono władztwa planistycznego, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają zasad racjonalnego planowania, choć mogą nie być w interesie społeczności mieszkańców.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

2) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności w sprawie, a przede wszystkim czy w zaskarżonej uchwale naruszono prawo materialne skutkujące stwierdzeniem uchwały w części;

3) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 151 oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, konsekwencją czego powinno być uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeprowadzenie drogi oznaczonej jako "ul. P. przez działkę nr ew. [..] z obrębu [...], będącą współwłasnością skarżących;

4) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że: "dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia stanowisko radnego W., jakoby nigdy nie było mowy o zmianie komunikacji i realizacji nowej drogi", "okoliczność, że została wszczęta procedura zmiany planu w celu usunięcia spornej ulicy nie oznacza samo w sobie, że nie była ona uzasadniona celem publicznym lub że została przewidziana wbrew przysługującego gminie władztwu planistycznemu", "decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również ewentualnych znaczny koszt realizacji planowanej drogi oraz okoliczność, czy przedmiotowy teren jest położony w centrum miasta", "sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń w procedowaniu Rady Gminy nad przyjęciem zaskarżonej uchwały";

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej jako: "k.p.a.", gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu administracji utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną we wskazanych przepisach;

7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie dokonał kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy za pomocą posiadanych dowodów, jak i wyjaśnień strony postępowania, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych między innymi poprzez uznanie, że zarzut naruszenia zakresu władztwa planistycznego w kwestii wadliwej lokalizacji drogi na terenie działki skarżących, jest niezasadny. Sąd I instancji już na wstępie dokonał pełnej aprobaty i stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym skargą jest zgodna z prawem;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżących kasacyjnie dotyczącego ograniczenia prawa własności skarżących kasacyjnie, brak odniesienia się do naruszenia przez organ administracji art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie, pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Ponadto poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

9) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

10) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionego przez skarżących kasacyjnie w skardze zarzutu o naruszeniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę P., o naruszeniu art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz o naruszeniu 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2015 r. skarżący kasacyjnie dodatkowo podnieśli, iż zasadniczą kwestią w tej sprawie jest fakt przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w P., a tym samym naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ gminy nie rozważył żadnych innych alternatywnych możliwości przeprowadzenia przedmiotowej drogi. W zaskarżonej uchwale ani w jej uzasadnieniu nie została przedstawiona żadna argumentacja przemawiająca za wytyczeniem przedmiotowej drogi przez działkę skarżących. Skarżący podkreślili, iż jedynie ostatnie 100-150 m ulicy T. jest nieprzelotowe, a na wcześniejszym odcinku tej drogi istnieje możliwość skorzystania z siatki innych dróg lokalnych. Zdaniem skarżących, niezasadny jest argument organu, iż planowana droga spowoduje udrożnienie istniejącego układu komunikacyjnego, gdyż droga ta nie znajduje się w centrum miasta P., a ulica T. jest drogą o niewielkiej szerokości i brak realnej możliwości jej poszerzenia. Nie bez znaczenia w tej sprawie jest również to, że – na wniosek okolicznych mieszkańców - uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. Rada Miejska w P. przystąpiła do zmiany tego planu poprzez rezygnację z wyznaczonej drogi przez nieruchomość skarżących.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o stanowisku organu wyrażonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 czerwca 2013 r., z którego wynika, iż Gmina rozważała alternatywne rozwiązanie poprzez połączenie ul. T. z ul. E., lecz z uwagi na znajdujący się w pobliżu zamknięty teren Policji i bliskość ewentualnego nowego skrzyżowania ze skrzyżowaniem ulic E. i R. takie rozwiązanie byłoby niemożliwe do wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącego dopuszczalności skargi w tej sprawie. Skarżący zarzucili Sądowi I instancji, iż dokonał błędnej wykładni tego przepisu, przyjmując, iż brak złożenia przez skarżących uwag do projektu planu w chwili jego wyłożenia uniemożliwia zaskarżenie uchwały w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić należy, iż z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W tej sprawie skarżący wykazali, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wynikający z prawa własności działki nr [...], przez którą ma przebiegać droga gminna oznaczona jako ul. P. zatem Sąd I instancji słusznie uznał skargę za dopuszczalną i merytorycznie ją rozpoznał. Należy odróżnić uznanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjęcie skargi do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny) od jej uwzględnienia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd przyjął, iż skarżący mają prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i merytorycznie ich skargę rozpoznał. Jednak niewniesienie przez skarżących uwag na etapie procedury planistycznej utrudniło badanie przez Sąd przyjętych rozwiązań komunikacyjnych albowiem organ nie miał obowiązku podejmowania uchwał o rozpoznaniu zgłoszonych uwag, w których mógłby je uwzględnić lub uzasadnić odmowę uwzględnienia.

Zasadnicza kwestią w tej sprawie jest jednak – wielokrotnie podnoszona w skardze kasacyjnej - kwestia przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w P., brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego interesu skarżących, naruszenia prawa własności skarżących oraz brak przedstawienia w trakcie procedury planistycznej i uzasadnienia alternatywnych możliwości przeprowadzenia przedmiotowej drogi gminnej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę prawną tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 powołanej ustawy aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, gdyż gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że w tej sprawie organ gminy nie nadużył tzw. władztwa planistycznego. Kwestionowane przez skarżących rozwiązanie planistyczne, tj. budowa ul. P. (symbol 3KD-D(g)) jest racjonalne z punktu widzenia konieczności udrożnienia układu komunikacyjnego na tym terenie miasta. Droga ta o długości ok. 120 m ma stanowić łącznik pomiędzy równoległymi ulicami T. i R., obsługującymi kilkadziesiąt działek z zabudową jednorodzinną. Droga ta daje możliwość dojazdu z ul. T. przez ul. R. do ul. E. Skarżący podkreślili, iż jedynie ostatnie 100-150 m ulicy T. jest nieprzelotowe, a na wcześniejszym odcinku tej drogi istnieje możliwość skorzystania z siatki innych dróg lokalnych. Z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że na terenie pomiędzy ulicami T. i R. istnieje sieć niewielkich dróg wewnętrznych zapewniających dojazd do poszczególnych posesji, lecz pozwalają one jedynie na zawrócenie na ulicę T., a nie dają możliwości przejazdu na ul. R. lub ul. E. Ponadto gmina jest właścicielem działki ew. nr [...], przez którą ma przebiegać część projektowanej drogi, a jej pozostała część ma przebiegać przez działkę skarżących. Z oświadczenia pełnomocnika gminy złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 13 czerwca 2013 r. wynika, iż Gmina P. rozważała alternatywne rozwiązanie komunikacyjne poprzez połączenie ul. T. bezpośrednio z ul. E., lecz z uwagi na znajdujący się w pobliżu zamknięty teren Policji i bliskość ewentualnego nowego skrzyżowania ze skrzyżowaniem ulic E. i R. takie rozwiązanie byłoby niemożliwe do wykonania. Ponadto takie rozwiązanie wiązałoby się z koniecznością wykupu znacznie większej powierzchni gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie więc uznał, że przebieg planowanej drogi jest racjonalnie powiązany z istniejącym układem komunikacyjnym w najbliższej okolicy i to rozwiązanie planistyczne jest potrzebne dla udrożnienia układu komunikacyjnego w tej części miasta. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia władztwa planistycznego przez gminę, tj. zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (pkt I, 1), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt I,8), art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt I,9) art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt I, 10), art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP, w zw. z art. z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 1 zdanie pierwsze Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności (pkt I,14), art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (pkt II, 1).

Wymienione zarzuty niezasadne są również w zakresie naruszenia prawa własności skarżących. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie przeznaczenie przez Gminę P. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki skarżących nr [...] pod drogę gminną nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Budowa tej drogi ma na celu udrożnienie układu komunikacyjnego w tej części miasta, co ma również wpływ na bezpieczeństwo w komunikacji na tym terenie. Ograniczenie prawa własności skarżących jest więc konieczne dla zapewnienia porządku publicznego oraz ochrony życia i zdrowia innych osób. Ponadto – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. - budowa tej drogi ma nastąpić kosztem części działki skarżących o powierzchni ok. 500 m2, która stanowi niecałą 1/5 część całej działki nr [...] o powierzchni ok. 2700 m2. Skarżący nie wskazali, aby fakt budowy tej drogi uniemożliwiał im korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że grunty przeznaczane w planie miejscowym pod drogi gminne nie muszą w dniu uchwalenia planu być własnością gminy oraz że przed uchwaleniem planu miejscowego nie są zaliczane do którejś z kategorii dróg publicznych. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. władztwo planistyczne). Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż – co do zasady - ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Z przepisów tych wynika, że gmina ma prawo kształtowania polityki przestrzennej gminy na całym terenie gminy, a nie tylko na nieruchomościach należących do gminy. W związku z przyznaniem gminie tak szerokich uprawnień w zakresie kształtowania ładu przestrzennego (tzw. władztwa planistycznego) przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi podstawę prawną do ingerencji gminy w prawo własności nieruchomości innych podmiotów, przykładowo poprzez ustalanie przebiegu dróg publicznych przez te nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy oraz przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Wyjaśnienia wymaga, iż w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zawarta jest definicja "drogi" w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z tą definicją "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem wskazane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczą dróg już istniejących, wybudowanych, a nie dróg dopiero planowanych. Droga gminna, której lokalizacja została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest drogą dopiero planowaną, co nie oznacza, że inwestycja ta zostanie zrealizowana. Realizacja takiej inwestycji odbywa się na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) wydanej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Decyzja ta zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 f ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy). Zatem w przypadku, gdy nieruchomości przeznaczone pod drogę gminną nie są własnością gminy, dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gmina staje się właścicielem tych nieruchomości i pozostaje nim zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Inną kwestią jest natomiast zaliczenie drogi do określonej kategorii, które następuje już po ewentualnym nabyciu własności gruntów pod drogą przez gminę i po jej wybudowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2012 r., II OSK 2122/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) zaliczenie drogi do określonej kategorii (droga wojewódzka, powiatowa, gminna) w drodze podjęcia stosownej uchwały (sejmiku województwa, rady powiatu, rady gminy) może mieć miejsce po wybudowaniu drogi i po włączeniu jej do eksploatacji (...). Należy też zwrócić uwagę, iż warunkiem podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych (podobnie dróg wojewódzkich i powiatowych) jest wcześniejsze uzyskanie własności gruntów (działek), przez które droga ta ma przebiegać (...). Rację ma więc strona skarżąca, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Jednak – jak wskazano powyżej - planowanie przebiegu drogi gminnej na nieruchomościach nienależących do gminy w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż jest to dopiero pierwszy etap procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy drogi gminnej i na tym etapie gmina nie musi legitymować się prawem własności do nieruchomości przeznaczanych pod budowę drogi.

Niezasadny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że z przywołanego przepisu nie wynika zasada tworzenia – jako racjonalnego i bezpiecznego - rozwiązania komunikacyjnego, jakim jest wskazana "ślepa droga". Zgodnie ze wskazanym przepisem w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Sąd I instancji słusznie uznał, że rozwiązanie proponowane przez skarżących polegające na pozostawieniu ulicy T. jako "ślepej" drogi zakończonej placem do zawracania samochodów jest rozwiązaniem mniej racjonalnym i bezpiecznym niż połączenie tej ulicy z ulicą R. Celem Gminy było udrożnienie układu komunikacyjnego na tym terenie i połączenie ulicy T. z ulicą R., a proponowane przez skarżących rozwiązanie tego celu nie spełnia.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z zasadą zaufania do państwa i zasadą dobrej legislacji, poprzez nierozważenie przez organ planistyczny alternatywnych rozwiazań komunikacyjncych na tym terenie oraz nieuzasadnienie w toku prac planistycznych wybranego rozwiązania. Zgodnie z § 131 powołanego rozporządzenia do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Uzasadnienie projektu rozporządzenia sporządza się według zasad określonych w odrębnych przepisach. W myśl § 143 do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Procedurę sporządzania planu i wymogi formalne uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują przepisy ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z przepisów tych nie wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika jedynie obowiązek sporządzenia uzasadnienia do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 933/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki, ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie to, że plan ma szczególną budowę, wymaga szeregu załączników a jednym z nich jest wykaz uwag ze sposobem ich rozpatrzenia. Charakter planu sprawia zatem, że do jego uzasadnienia nie można stosować wzorca z "zasad techniki prawodawczej".

Podkreślenia wymaga, iż w praktyce w uzasadnieniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób zawrzeć wszystkich motywów uzasadniających ingerencję w prawo własności wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętych planem. W celu zapewnienia kontroli społecznej w procedurze uchwalania planu miejscowego i w celu rozważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości ustawodawca przewidział procedurę wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag do projektu planu, obowiązek rozpatrzenia uwag prze organ sporządzający projekt planu oraz obowiązek rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji rady gminy oraz uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi na piśmie w załączniku do uchwały (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W praktyce organy gminy, rozpatrując zgłaszane przez poszczególnych właścicieli uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy), przedstawiają uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych. W tej sprawie skarżący takich uwag do projektu planu nie zgłaszali.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, że organ gminy nie miał obowiązku osobistego zawiadamiania skarżącego o wszystkich terminach wyłożenia planu do publicznego wglądu, a także o wszystkich terminach sesji, na której Rada Miejska w P. rozpatrywała nieuwzględnione protesty i zarzuty, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie stwierdził, że obecnie obowiązująca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku organów planistycznych zawiadamiania poszczególnych właścicieli nieruchomości o pracach nad projektem planu. Zawiadomienie takie następuje w drodze ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 ustawy), w którym wyznacza się termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (art. 17 pkt 11). W tej sprawie obwieszczeniem z dnia 14 października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. ogłosił o wyłożeniu przedmiotowego planu do publicznego wglądu w dniach od 9 listopada 2009 r. do 10 grudnia 2009 r. Ogłoszenie to zostało zamieszczone również w prasie lokalnej. Dyskusja publiczna na projektem planu odbyła się w dniu 17 listopada 2009 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa droga gminna ul. P. przewidziana była w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, co również przeczy twierdzeniom strony skarżącej powołującej się na stanowisko jednego z radnych, iż na sesjach Rady nigdy nie było mowy o realizacji nowej drogi na działce skarżących.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 11 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również ewentualny znaczny koszt realizacji planowanej drogi, w sytuacji gdy z przywołanego przepisu prawa wynika obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W tej sprawie prognoza skutków finansowych planu została sporzadzona w listopadzie 2009 r. W prognozie tej ustalono szacunkowy koszt budowy całej infrastruktury na terenie objętym planem. Przedstawione przez skarżącego zestawienie kosztów budowy drogi gminnej na należącej do niego nieruchomości są wyłącznie jego prywatnymi wyliczeniami i nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania przyjętego rozwiązania planistycznego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. Rada Miejska w P. przystąpiła do zmiany przedmiotowego planu poprzez rezygnację przeprowadzenia wyznaczonej drogi przez nieruchomość skarżących. To, że na wniosek mieszkańców została wszczęta procedura zmiany planu w tym zakresie nie oznacza, że wprowadzenie tej drogi do planu było niezgodne z prawem i nie było uzasadnione interesem publicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego sprowadzające się głównie do zakwestionowania sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji oraz nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi. W szczególności nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w autonomicznej procedurze uregulowanej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (poza wyjątkiem wskazanym w art. 24 ust. 1 ustawy dotyczącym uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a.) nie mają do tej procedury zastosowania.

Na marginesie dodać należy, iż – abstrahując od zasadności podniesionych zarzutów - konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej (31 stron), cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga ta jest mało czytelna i utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron, powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej silę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz.83).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.