Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 680/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, 26;
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółki z o.o. w L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Wójt Gminy M. po rozpoznaniu wniosku [...] spółki z o. o odmówił wydania decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...] na działkach nr [...] i [...] obręb [...] A. K.. W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonego Uchwalą Rady Gminy M. z [...] grudnia 2002 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. L.. z 2003r. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2003 r.). Wynika to z zapisów § 5 gdzie wskazuje się podstawowe funkcje Gminy rolnictwo, osadnictwo, rekreacja do których inwestycja się zalicza, § 6 ust.2 który nakazuje rozpoznawać dla inwestycji prymat zgodności z wyżej powołanymi funkcjami, § 9 zakazującego lokalizacji obiektów mogących naruszać stan środowiska, których lokalizacja mogłaby powodować oddziaływanie na grunty sąsiednie i §11 ust. 5 zakazującego lokalizacji obiektów mogących pogorszyć stan higieny atmosfery, a więc takich które niekorzystnie mogą oddziaływać na gruntu sąsiadujące. Zdaniem organu spalarnia odpadów jako przedsięwzięcie o jakim mowa w § 2 ust.1 pkt. 41 i § 2 ust.1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko takie niekorzystne odziaływanie wykazuje poprzez emisje zanieczyszczeń z procesu technologicznego termicznego unieszkodliwiania odpadów, ich spalania, z palników pomocniczych, silosu reagenta wapniowego i silosu koksu aktywnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Na skutek skargi uczestnika postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019r. ( II SA/Lu 214/19) uchylił decyzję organu odwoławczego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2019r. utrzymało w mocy. Organ zaznaczył, że zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) podstawowym kryterium oceny zamierzenia strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji. W tym przypadku zapisy planu wykluczają lokalizowanie przedsięwzięcia na wskazanym we wniosku obszarze. Teren na jakim ma być realizowana budowa Zakładu [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym Uchwala Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. ( opubl. w DZ. U. Woj. L. z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...], poz. [...]) oznaczony jest symbolem IT3, przeznaczonym pod urządzenia utylizacji odpadów. Mogą to być jedynie obiekty nie powodujące zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych. Ponadto zgodnie z § 23 ust. 3 pkt.2 uchwały obowiązuje dopuszczalny zasięg strefy uciążliwości zgodny z rysunkiem planu. Zdaniem Kolegium należy zwrócić uwagę na zapis § 7 planu, według którego przy zagospodarowaniu terenów oprócz zasad zawartych w rozdziale III w §16-24 obowiązują przepisy szczególne zawierające inne ograniczenia lub zasady dysponowania terenami czy też zawierające inne ograniczenia odnośnie prowadzenia określonych rodzajów działalności przez właścicieli lub inne osoby dysponujące tymi gruntami i terenami. W tym przypadku chodzi o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zarówno w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu jak i obwiązującym obecnie przedmiotowa inwestycja jest wymieniana jako zawsze wymagającą przeprowadzenia oceny na środowisko. W świetle rozporządzenia z 2002r. nie budziło wątpliwości, że tego rodzaju przedsięwzięcia zawsze będą uciążliwe i będą pogarszały oraz naruszały stan środowiska. Do tego rozumienia przedsięwzięcia odwoływał się plan wprowadzając w § 9 zakaz lokalizacji na terenie gminy obiektów szczególnie uciążliwych i mogących naruszać stanu środowiska z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. Ponadto z § 5 planu wynika, że do podstawowych funkcji gminy należy rolnictwo, osadnictwo i rekreacja. Nie zaliczono do niej gospodarki odpadami w tym unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i medycznych. W § 6 ust.2 plan wskazuje, że na obszarze jego obowiązywania dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodnie z ustalonym przeznaczeniem oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów oznaczonych na rysunkach planu stanowiących załączniki do chwały odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających. Zgodnie natomiast z § 6 ust.3 planu w poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów nie przedstawionych na rysunkach planu obiektów sieci infrastruktury gazowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej, energetycznej i wodnej oraz obiektów gospodarki odpadami nie związanych z podłożem służących do bezpośredniej obsłudze tych terenów. Do tego rodzaju obiektów nie może zostać wnioskowane przedsięwzięcie, którego przeznaczenie jest szersze, niż akcesoryjne i nie służące obsłudze terenów o określonej w planie funkcji podstawowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] spółka z o.o. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwała Rady Gminy nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. (Dz. Urz. Woj. L. . [...]) tj. §5, §6 ust.2, ust.3 §7, §9, §1, ust.5 i §23 ust.3 poprzez przyjęcie, iż ogólne zasady zagospodarowania terenów Gminy M. zawarte w części ogólnej MPZP decydują o niezgodności inwestycji z zapisami MPZP i to one winny mieć prymat przed zapisami szczególnymi tego aktu. podczas gdy zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto poprzez przyjęcie, że z przepisów szczególnych wskazanych przez organ na mocy § 7 planu, zawierających ograniczenia w tym ograniczenia odnośnie prowadzenia określonych rodzajów działalności, lub zasady dysponowania terenami, wynika niedopuszczalność realizacji przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z treści przywołanych przez organ regulacji prawnych stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące nie wynika zakaz budowy na tym terenie zakładu unieszkodliwiania odpadów, zapisy zaś ogólne i szczególne planu dopuszczają realizacje takiej inwestycji. Skarżąca zarzuciło ponadto naruszenie art.80 ust.2 ustawy z dnia Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z Nr 1999 z 2017r. z późn. zm ) poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z planem, podczas gdy zapisy jego części ogólnej i szczegółowej potwierdzają taką zgodność. W motywach skargi podano, że organ wydając decyzję odmowną oparł się wyłącznie na zapisach ogólnych planu miejscowego pomijając zapisy szczegółowe określające zasady zagospodarowania poszczególnych działek. Tymczasem przyjmuje się, iż wobec prawa miejscowego stosuje się te same reguły wykładni jak wobec innych nom prawnych. Zatem obowiązywać tu będzie powszechnie stosowana również w prawie administracyjnym reguła lex speciali derogat legi generali. Skutkiem zastosowania tej reguły w przedmiotowym stanie faktycznym jest przyjęcie, że na terenie działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] dopuszczalna jest budowa zakładu [...] z zastrzeżeniem , iż obiekt taki nie może powodować zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych, zaś jeśli chodzi o uciążliwości wynikające z działalności takiego zakładu to będą się one mieścić w strefie uciążliwości zgodnej z rysunkiem planu -§23 pkt.3. Odnośnie naruszenia przez organ przepisu § 9 planu skarżąca stwierdziła, że Zakład [...] wchodzi w zakres pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, której działanie ma służyć ochronie środowiska. Zakład ten spełnia zatem funkcję ekologiczną. Ponadto z treści tego przepisu wynika, iż dopuszczalne jest lokalizowanie na terenie gminy obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. Również w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1587) tereny dedykowane pod gospodarkę odpadami zawsze mieszczą się w ramach Infrastruktury Technicznej, podobnie jak pozostałe tereny przeznaczone pod lokalizację urządzeń elektroenergetycznych, gazowniczych, wodnych, czy oczyszczania i przesyłania ścieków. Sama zaś inwestycja to zakład zajmujący się przetwarzaniem odpadów przez ich unieszkodliwianie czyli gospodarowanie, co pozwala zaliczyć go do obiektów zajmujących się gospodarka odpadami. Zgodnie bowiem z art. 3 ust I pkt. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie zaś w myśl art. 3 ust. 1 pkt .21 tej samej ustawy to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W ocenie skarżącej analiza wskazanych wyżej regulacji na tle MPZP pozwala uznać, że przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów stanowi obiekt infrastruktury technicznej służący ochronie środowiska. Co oznacza, że inwestycja ta jest podporządkowana wymogom ochrony środowiska (funkcja ekologiczna) zgodnie z § 9 i § 5 planu. Zdaniem skarżącej realizacji przedmiotowej inwestycji nie stoją na przeszkodzie zapisy przywołanego przez organ Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz.71 ze zm.), czy aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. 1839.), które określa inwestycję strony jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 23 pkt. 3 ppkt.2 planu obowiązuje dopuszczalny zasięg strefy uciążliwości zgodny z rysunkiem planu. Zatem według planu, czy w części ogólnej, czy szczególnej oddziaływanie inwestycji zamykać się ma w granicach działek będących własnością strony przy jednoczesnym obowiązywaniu strefy uciążliwości wrysowanej w rysunek planu

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma oczywiście Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) ustawy zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym bez konieczności badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko, ani przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, 22 marca 2016 r. II OSK 1817/14 i II OSK 1036/07 r. opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Nie można bowiem zgodzić się wyprowadzoną przez organ oceną, według której budowa Zakładu [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Bezspornym jest, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie ogólnie opisanym jako przeznaczonym pod urządzenia inżynierii sanitarnej w obszarze oznaczonym symbolem IT3- tereny urządzeń utylizacji odpadów o ustaleniach:1) obiekt nie może powodować zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych, 2) obowiązuje dopuszczalny zasięg strefy uciążliwości zgodny z rysunkiem planu( § 23 ust. 3 ). Przepisy planu, wskazane przez organy, nie precyzują i nawet nie zawierają definicji utylizacji odpadów, a tym bardziej urządzeń utylizacji odpadów. Rację ma skarżący, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni jego treści co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Wykładni postanowień planu należy dokonywać w pierwszej kolejności w oparciu o postanowienia zawarte w samym planie, jednocześnie, co oczywiste, z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, wykładnia ta nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. W przypadku, gdy plan miejscowy nie definiuje używanych w nim pojęć, wyjaśnienia tych pojęć należy poszukiwać w obiektywnie obowiązującym prawie ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018r. sygn. akt. II OSK 81/17, LEX nr 2611463). Postanowienia planu jako, że kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być przy tym interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Z opisu procesu technologicznego w planowanej inwestycji zawartej w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko z 2018r. wynika, że jest to zakład termicznego przekształcania odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987). Zgodnie z tym przepisem przez spalarnię odpadów rozumie się zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów. Z kolei termiczne przekształcenie odpadów to poddanie ich spalaniu lub innym procesom termicznego przetwarzania (art. 3 pkt 29 ustawy o odpadach). Z kolei art. 3 pkt. 20 ustawy o odpadach przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Definicja ta oznacza, że jeżeli jakiemukolwiek z działań dotyczących odpadów nie da się przypisać cech, którejkolwiek z metod odzysk, to działanie takie musi być traktowane jako unieszkodliwianie. Niezbędne jest zatem sięgnięcie do wykładni językowej. Pojęcie utylizacji utożsamiane jest ze zniszczeniem, zatem uzasadnione jest przekonanie, że jednym ze sposobów utylizacji, rozumianej jako unieszkodliwianie odpadów, może być spalanie odpadów w spalarni. Warto przy tym zauważyć, że budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2018r. poz. 2204 ). Wbrew przekonaniu Kolegium odmiennego wniosku nie uzasadnia treść § 9 planu. Według tego zapisu na terenie gminy prowadza się zakaz lokalizacji obiektów szczególnie uciążliwych i mogących naruszyć stan środowiska z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. W stosunku do obiektów, które mogą budzić wątpliwości co do skali wpływu na środowisko, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest przedłożenie stosownych ocen oddziaływania na środowisku. Rzeczywiście, co przyznaje się również w raporcie planowana inwestycja kwalifikowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (§ 3 pkt. 41 ) zalicza się do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Należy jednak zauważyć, że wspomniany § 9 planu nie posługuje się tym pojęciem, ale nawiązuje do szczególnej uciążliwości obiektów mogących naruszać stan środowiska. Jakkolwiek nie można wykluczyć powiązania tych pojęć, to przecież nie są one tożsame. Zaliczenie zakładu do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oznacza konieczność sporządzenia raportu, w którym analizowane są dane dotyczące przyszłego jej oddziaływania na środowisko. Jest on podstawowym dowodem dla ustaleń faktycznych w postępowaniu środowiskowym. Według wniosków raportu sporządzonego dla potrzeb omawianego postępowania ( str. 40 ) zaprojektowana instalacja nie będzie powodować naruszenia obowiązujących standardów emisyjnych, pozwoli na utrzymanie standardów jakości środowiska na wymaganym przez prawo i lokalne priorytety poziomie oraz spełnia kryteria techniczne zapobiegania i ograniczania emisji, a także zarządzenia i monitorowania instalacji. W kolejnych wnioskach (str. 260 ) jednoznacznie stwierdzono, że przy opisanej w nim organizacji, technice oraz wielkości przedsięwzięcia nie będzie ono powodować uciążliwości dla środowiska i zdrowia ludzi. W myśl trafnych tez zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000 r., (IV SA 2071/98 LEX 77634), warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Zapisy przedmiotowego planu nie wykluczają realizacji na terenie IT3 inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Niedopuszczalna jest interpretacja zmierzająca do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na bezzasadnych domniemaniach. Podobnie, w wyroku z dnia 21 listopada 2001 r. ( IV SA 4044/01 ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie przepisy o charakterze ograniczającym zwłaszcza w razie użycia sformułowań niejasnych, czy nieprecyzyjnych, winny być wykładane w kierunku zawężenia, a nie zwiększenia skali ograniczeń. Wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, albowiem prowadzi to do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zdaniem sądu wskazane przepisy § 9 i § 23 są przepisami hierarchicznie równoważnymi. Oznacza to, że § 9 nie można nadać "wyższej mocy" z racji tego, iż jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym. Wręcz przeciwnie, takie jego usytuowanie, na co wskazywał skarżąca, może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisem szczególnym byłby § 23 planu, którego szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą ściśle określonego rodzaju inwestycji. Nieuzasadnione jest upatrywanie podstaw do wywiedzenia niezgodności przedsięwzięcia w sprzeczności z zapisami z § 5 Zapis, według którego do podstawowych funkcji gminy należy rolnictwo, osadnictwo i rekreacja nie oznacza przecież, że gmina nie może prowadzić również działalności polegającej na gospodarce odpadami, przez którą zgodnie z art. 3 ust 1 pkt. 2 ustawy o odpadach rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie zaś w myśl art. 3 ust. 1 pkt .21 tej samej ustawy to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zresztą zamieszczenie w planie zapisu dotyczącego utylizacji odpadów jasno dowodzi, że w rzeczywistości gmina prowadzi działalność polegającą na gospodarce odpadami. Niezrozumiały jest zarzut niezgodności zamierzenia z § 6 ust.2 i ust. 3 planu. Jest przecież oczywiste, że wykorzystanie terenu oznaczonego symbolem IT3- pod urządzenia utylizacji odpadów jest jego podstawowym przeznaczeniem. W ten sposób został opisany w części tekstowej i oznaczony w części graficznej. Zapis § 6 ust. 3 planu dotyczy natomiast lokalizacji inwestycji w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie ma zatem w ogóle zastosowania w sprawie. Z tych powodów analizując szczegółowe ustalenia urbanistyczno-architektoniczne terenu oznaczonego w planie symbolem IT3 nie można zgodzić się z zarzutem, iż w planie nie została dopuszczona realizacja tego rodzaju inwestycji.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one wpis od skargi w kwocie 200 zł.