Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 998/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. S., R. S., A. S., M. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pleszewskiego z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących D. S., R. S., A. S., M. L. solidarnie kwotę [...]zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta Pleszewski decyzją z 11 czerwca 2018 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2018r., poz. 121 ze zm.) odmówił Pani D. S., Panu R. S., Panu A. S. i Pani M. L. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,8600 ha, położonej w Gołuchowie, przejętej przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Gołuchowie z 2 kwietnia 1979 r. Organ wskazał, że podjął wszelkie możliwe działania w celu odnalezienia dokumentacji, ale według ustaleń organu dokumentacja ta nie zachowała się. Wynika to prawdopodobnie z tego że przepisy o archiwizacji dokumentów dopuszczały ich niszczenie po upływie określonego czasu. Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ nie znalazł podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Samo twierdzenie stron, że nie posiadają dokumentów potwierdzających wydanie decyzji o odszkodowaniu lub potwierdzających prowadzenie postępowania w tym zakresie, nie stanowi wystarczającej przesłanki, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Sami wnioskodawcy nie twierdzili kategorycznie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, lecz podnosili, że nie posiadali wiedzy by decyzja o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość został kiedykolwiek wydana. Nadto za twierdzeniem, że decyzja o odszkodowaniu została wydana przemawia §2 zarządzenia Naczelnika Gminy w Gołuchowie z dnia 2 kwietnia 1979r., zgodnie z którym ustalono stawkę odszkodowania za przejętą nieruchomość zgodnie z Zarządzeniem Wojewody Kaliskiego Nr [...] z dnia 31 marca 1977r. w sprawie odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem organu, skoro nastąpiło ustalenie stawek to racjonalnie domniemywać można, że wypłata odszkodowania nastąpiła, tym bardziej że nie zgłaszano z tego tytułu roszczeń przez okres 37 lat.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Pani D. S., Pan R. S., Pan A. S. i Pani M. L., reprezentowani przez ad S.. W odwołaniu podniesiono, że Starosta Pleszewski nie zgromadził żadnych dowodów, które świadczyłyby, że w przedmiotowej sprawie wypłacono odszkodowanie za grunty przejęte przez Skarb Państwa. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenie i wypłacenie, zgodnie z wnioskiem z 17 czerwca 2016 r., stosownego odszkodowania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 17 sierpnia 2018r. utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty Pleszewskiego w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 17 czerwca 2016 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,8600 ha, położoną w Gołuchowie, przejętą przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Gołuchowie z 2 kwietnia 1979 r.

Starosta Pleszewski decyzją z 30 grudnia 2016 r. odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz uprawnionych osób odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji uzasadnił wydaną decyzję "[...] przedawnieniem roszczenia odszkodowawczego w ramach art. 117 i następnych Kodeksu cywilnego [...]", wskazując, że "[...] od chwili kiedy roszczenie stało się wymagalne do chwili złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, upłynęło więcej niż dziesięć lat, stąd roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu".

Wojewoda Wielkopolski - po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu I instancji - decyzją z 15 maja 2017 r. uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Pleszewskiemu. Wojewoda Wielkopolski uznał, że Starosta Pleszewski błędnie przyjął, iż roszczenie odszkodowawcze, ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. 1969 r. nr 27 poz. 116 j.t. ze zm.) ulega przedawnieniu w trybie art. 117 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

Ponadto według Wojewody Wielkopolskiego organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, bez zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego oraz z naruszeniem przepisów proceduralnych, zawartych w K.p.a., oraz przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda Wielkopolski wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Pleszewski ustalił, że zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w Gołuchowie z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na obszarze wsi Głuchów, gmina Głuchów, zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 22 września 1979 Nr [...] pod pozycją [...], zwane dalej "zarządzeniem". W zarządzeniu ustalono, że "[...] granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi Głuchów o ogólnej powierzchni 3,86 ha obejmujących działki: nr [...] i Nr [...] o pow. 3,86 ha - K.w. [...] stanowiące własność Ob. M. S.". Starosta Pleszewski ustalił, że w zarządzeniu, w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej, wpisano nazwisko "Szczepaniak" zamiast nazwiska "Skrzypniak".

Ponadto Starosta Pleszewski podjął niezbędne działania celem pozyskania dokumentacji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. S.. Dokumentów tych jednakże nie odnaleziono w Urzędzie Gminy w Gołuchowie, Archiwum Państwowym w K., ani też Banku Spółdzielczym w Pleszewie, z uwagi na upływ terminów archiwizacji akt.

Starosta Pleszewski przeprowadził dowód z zeznań świadków: G. M. (pracownik Urzędu Gminy w Gołuchowie w latach 1975-1990, w tym na stanowisku inspektora do spraw gospodarki ziemią od 1978 r., A. M. (Naczelnik Gminy G. w latach 1977-1981) i A. G. (pracownik Gminy G. w latach 1975-2008, w tym na stanowisku do spraw ogólnospołecznych w latach 1975-1980). Świadkowie zeznali, że nie pamiętają żadnych okoliczności przedmiotowej sprawy, bądź też nie zajmowali się nią. Również przesłuchana w charakterze strony Pani M. L., córka M. S. (pierwotnego właściciela nieruchomości), oświadczyła, że nie posiada żadnej wiedzy na okoliczność odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto Starosta Pleszewski ustalił, że sprawami wywłaszczania nieruchomości w Urzędzie Gminy G., w latach 1978-1980, zajmował się nieżyjący już R. M..

Wojewoda wskazał, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27 poz. 216, z póżn. zm.), zwanej dalej "u.t.b.w.", stanowi, że "[...] stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego". Natomiast art. 8 ust. 3 i 4 u.t.b.w. stanowi, że "Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów". "4. Uchwała prezydium powiatowej rady narodowej, o której mowa w ust. 3, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów prawa własności Państwa do przejętych gruntów oraz wykreślenia długów hipotecznych i innych obciążeń, które wygasły stosownie do przepisu ust. 3".

Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 u.t.b.w. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalano i wypłacano według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.", z uwzględnieniem postanowień u.t.b.w.

Następnie w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda przyjął, że zarówno ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r., jak i kolejne ustawy regulujące kwestie wywłaszczeń, nie zawierały zapisów dotyczących wprowadzenia instytucji przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, czego konsekwencją jest, że nałożone na organy administracji publicznej obowiązki związane z wywłaszczeniem - podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu. Odszkodowanie jest takim roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych dochodzone jest w drodze postępowania administracyjnego.

W ocenie Wojewody, Starosta zasadnie odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,8600 ha, położoną w Gołuchowie, przejętą przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia.

Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania zarządzenia (2 kwietnia 1979 r.) organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia był Naczelnik Gminy w Gołuchowie. Ustalono mianowicie, że w ówczesnym stanie prawnym, wynikającym z przepisów u.d.p.a.p., jednostkami stopnia podstawowego były gminy, a stopnia wojewódzkiego - województwa. Terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego w mieście (mieście i gminie) był naczelnik gminy (miasta i gminy), który wydawał decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.p.a.p. zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego - naczelnicy gmin (miast i gmin).

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 8 u.t.b.w. Wskazany przepis stanowił, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych przejmowały na własność Państwa grunty stanowiące własność m.in. osób fizycznych, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 u.t.b.w., jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Przejęcie na własność Państwa gruntów następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.

W niniejszej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 22 września 1979 r.

Konsekwencją przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa było to, że za grunty przejęte na własność Państwa, odszkodowanie ustalano i wypłacano według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalało się w drodze decyzji administracyjnej, według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie ustalało się na rzecz osób wywłaszczonych.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że nieodnalezienie akt przedmiotowej sprawy, nie przesądza, że Naczelnik Gminy w Gołuchowie nie wydał decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa, należącą do M. S., nieruchomość. Za przyjęciem tezy, że taka decyzja została wydana przemawia treść § 2 zarządzenia.

Wojewoda Wielkopolski - uznając za nieuprawnione twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] działkę - stwierdził, iż Starosta Pleszewski wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 u.g.n.

Postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie prowadzone jest po upływie 39 lat od daty wydania zarządzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w sprawach prowadzonych po upływie ponad 20 lat od daty wydania rozstrzygnięcia, nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Nadto podkreślono, że organy administracji publicznej w latach 80-tych XX wieku działały zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. S., R. S., A. S. i M. L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pleszewskiego z dnia 11 czerwca 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Gołuchowo, oznaczoną jako dz. nr [...] i [...] o łącznej pow. 3,86 ha, przejętą zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w Gołuchowie z dnia 2 kwietnia 1979 r. na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pleszewskiego oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

2. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu jedynie o niczym nie uzasadnione przypuszczenie co do wydania wcześniej decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy

3. art. 6 kpa i art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez przyjęcie tezy o wydaniu decyzji administracyjnej przez właściwe organy, podczas gdy postawieniu takiej tezy przeczy brak jakichkolwiek dowodów ją potwierdzających, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów administracji, wystąpili bowiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość odebraną z mocy prawa w 1979 r. przez Naczelnika Gminy w Gołuchowie, gdyż odszkodowanie to nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone.

W wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie udało się odnaleźć jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że w 1979 r. lub później toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. S.. Również pracujący w tamtym okresie w Urzędzie Gminy w Gołuchowie urzędnicy nie pamiętali żadnych okoliczności tej sprawy.

Po dokonaniu ustalenia, że brak jest jakiegokolwiek uprawdopodobnienia, że M. S. mógł otrzymać odszkodowanie, co stanowiło oczywiste potwierdzenie żądania przedstawionego we wniosku o ustalenie odszkodowania, organ I instancji zarzucił w uzasadnieniu swojej decyzji, że wnioskodawcy nie zgłaszali żadnych wniosków dowodowych. Nie wskazał on jednak jakich wniosków dowodowych oczekiwał na potwierdzenie zdarzeń, które nie nastąpiły. Naczelnik Gminy w Gołuchowie prawdopodobnie jednak nie wydał takiej decyzji, a z całą pewnością nie zachowała się ona do dnia dzisiejszego, jak też jej wydania nie mogą potwierdzić żadni świadkowie.

Organy obu instancji rozpatrując wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony przez spadkobierców M. S., zamiast rozpatrzyć wniosek, postawiły tezę, że sprawa już została pozytywnie załatwiona i mimo braku argumentów potwierdzających tą tezę, a contario wskazujących że teza jest błędna, organy nie zmieniły swojego stanowiska.

W tego typu sprawach organ powinien swoje rozważania rozpocząć od hipotezy, a nie od stanowczej tezy oraz rozważyć wszystkie argumenty za i przeciw, a nie jedynie odrzucać wszystkie argumenty świadczące przeciwko przyjętej tezie, przy braku argumentów ją potwierdzających.

Z pewnością takim argumentem nie może być treść § 2 Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z dnia 2 kwietnia 1979 r., gdyż nie może stanowić dowodu na okoliczność, że podmiot zobowiązany postąpił zgodnie z tym przepisem. Co prawda art. 75 § 1 kpa wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jednak dowód z treści przepisu prawa nie był dotąd znany w piśmiennictwie ani w judykaturze. Ponadto z treści § 2 Zarządzenia w żaden sposób nie wynika, że Naczelnik Gminy w Gołuchowie wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S..

Ponadto, organy uznając swoją tezę za prawdziwą powinny były umorzyć postępowanie wszczęte z wniosku Skarżących, gdyż druga merytoryczna decyzja w sprawie, a taką jest decyzja o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

W ocenie skarżących, organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu jedynie o swoje przekonanie co do wydania wcześniej decyzji o ustaleniu odszkodowania, wbrew wszystkim dowodom zgromadzonym w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolskie wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1207) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było ustalenie czy M. S. (mąż i ojciec skarżących) otrzymał odszkodowanie za działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,86 ha, które przeszły na własność Skarbu Państwa na mocy Zrządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w Gołuchowie z dnia 2 kwietnia 1979 r.

Zarządzenie powyższe zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 21, poz. 216 i z 1972 r. Nr [...] poz. 312), § 1, §3, §4 i §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16, dalej "rozporządzenie") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91).

Z treści § 1 zarządzenia wynika, że "ustala się granice terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi G. o ogólnej powierzchni 3,86 ha, obejmujących następujące działki: nr [...] i [...] o powierzchni 3,86 ha, Kw [...] stanowiące własność M. S.." Granice i obszar terenów określonych przejmowanych wskazane zostały w rejestrze pomiarowym i na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do zarządzenia.

Stosownie zaś do § 2 zarządzenia ustalono stawkę odszkodowania za przejmowane na własność Państwa tereny budowlane zgodnie z zarządzeniem Wojewody Kaliskiego Nr [...] z dnia 31 marca 1977r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Zgodnie z § 3 wykonanie zarządzenia powierzono Urzędowi Gminy w Gołuchowie.

Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z 22 września 1979r., pod pozycją [...].

Jednocześnie z badania księgi wieczystej Kw nr [...] wynikało, że właścicielem powyższych działek był M. S., zatem w Zarządzeniu omyłkowo wpisano błędne nazwisko "Szczepaniak".

Paragraf 2 zarządzenia nawiązuje do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (uchylonej w 1985 r., a więc obowiązującej w dacie wydania zarządzenia; dalej: "ustawa"), która reguluje ustalenie i sposób wypłaty odszkodowania oraz postępowanie wywłaszczeniowe. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. O wywłaszczeniu i o odszkodowaniu orzeka prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości (art. 14 ust. 1).

Zgodnie z art. 22 ustawy orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie; 3) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania; 4) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 5) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 6) pouczenie o środkach odwoławczych.

W dacie zgłoszenia żądania przez spadkobierców M. S., to jest w 2016 r. nie obowiązywała już ustawa gruntowa z 1958 r. a jej funkcje pełni ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 2204, dalej "u.g.n."). Zawiera ona przepis art. 129 ust. 5, stanowiący, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]), w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Analogiczne stanowisko zostało też przyjęte w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK [...]), z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]) .

W wyrokach tych sądy akcentowały zwłaszcza, że skoro odszkodowanie z tytułu (przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenia, czy ograniczenia prawa własności) powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem 16 grudnia 2006 r.

Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) i z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Jeżeli art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.

Potwierdza to treść art. 233 u.g.n. z którego wynika, że ustawodawca wprowadził zasadę natychmiastowego jej działania do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami poprzednich ustaw. Z uwagi na fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość nie ustalono odszkodowania na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców, choć przepisy przewidywały wypłatę tego odszkodowania, oznacza to, iż złożenie pod rządami u.g.n. wniosku o ustalenie odszkodowania przez spadkobierców nieruchomości, nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego przed wejściem w życie u.g.n. Wskazuje to, że sprawy, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1997 r. mogą się toczyć wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Okoliczność ta nie była też kwestionowana przez strony.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązki nałożone na organy administracji publicznej, związane z wywłaszczeniem, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, a żądanie odszkodowania za utracone na rzecz Skarbu Państwa mienie ma wyłącznie administracyjny charakter, co oznacza, że nie można mówić o przedawnieniu roszczenia o wypłatę odszkodowania. Przepisy innych niż administracyjne ustaw organ może stosować jedynie wtedy gdy ustawa do nich wyraźnie odsyła. Przepis art. 132 ust 2 u.g.n. nakazujący odpowiednie stosowanie K.c. ma zastosowanie jedynie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Żądanie, zatem w niniejszej sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przyjętą nieruchomość na rzecz skarbu Państwa nie ulega przedawnieniu.

W rozpoznawanej sprawie wymagało ustalenia, czy za wywłaszczoną nieruchomość należącą do M. S. zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę powyższe kwestie nie zostały przez organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśnione, czym organy naruszyły przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Nie zostało bowiem wykazane, poza powołaniem się na treść §2 zarządzenia z dnia 2 kwietnia 1979 r., czy decyzja w przedmiocie odszkodowania została kiedykolwiek wydana. Ze znajdujących się w aktach sprawy notatek służbowych organu wynika, że nie odnaleziono akt sprawy dotyczących odszkodowania za nieruchomość stanowiącą dawną własność M. S. (k. 5 akt adm. I inst.). Z powyższego wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji w przedmiotowej sprawie. Nie można zaś na tej podstawie wnioskować, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona lub, że w ogóle nie została wydana. Z notatek służbowych organu nie wynika, czy nie ma żadnych dokumentów dotyczących odszkodowania z okresu następującego po 1979r., czy tylko decyzji dotyczącej tego konkretnego adresata. W związku z tym na podstawie poczynionych przez organ ustaleń nie można uznać, że ówczesny właściciel działek otrzymał decyzję w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną w 1979 r. nieruchomość.

Organ nie ustalił również, czy w sytuacji gdyby akta uległy zniszczeniu (odpowiednio wg przepisów o archiwizacji dokumentów) zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w roku 1979 i następnych i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, czy zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Organy w główniej mierze oparły swoje rozstrzygnięcie na treści §2 zarządzenia, z którego nie wynika fakt wypłaty odszkodowania (nie jest tam podany ani termin, ani kwota odszkodowanie, jedynie kwestia podstawy do ustalenia stawki odszkodowania) oraz dowodach osobowych. Na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu. Z zeznań córki właściciela działek wynika, że nic nie wiedziała o sprawie odszkodowania, natomiast ówczesny pracownik Urzędu Gminy, który zajmował się sprawą wywłaszczeń nieruchomości, w tym przedmiotowych działek, także nic nie widziała o odszkodowaniach, nie potrafiła wskazać, czy jakaś jednostka wypłacała odszkodowania. W istocie dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana lub że odszkodowanie wypłacono.

Nadto nie jest również wystarczającym dowodem na okoliczność wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez właściciela działek oraz jego spadkobierców o jego wypłatę przez okres 37 lat, czy brak wiedzy o składaniu wcześniej wniosków.

Sąd zwraca także uwagę, że organy administracji ponownie przeprowadzając postępowanie dowodowe muszą też mieć na względzie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, z którego wynika, że grunty przejęte na własność Państwa na podstawia art. 8 ust. 3 tej ustawy pozostawały w bezpłatnym korzystaniu przez dotychczasowych właścicieli, a po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Pod uwagę trzeba wziąć ust. 3 art. 10, który odnosi się do nieruchomości obciążonych długami hipotecznymi i innymi obciążeniami i nakazuje organowi do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej, aby wniósł kwotę odszkodowania do depozytu sądowego w celu jej podziału między osoby uprawnione. W ocenie Sądu celowe byłoby, więc zwrócenie się o akta do sądu powszechnego, celem ustalenia czy powyższe okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie, co stanowiłoby przesłankę do przyjęcia że decyzja o odszkodowaniu została wydana.

Dalej, także analiza ustawy z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazuje na szczegółowy tryb obliczania odszkodowania, a z treści art. 14 tej ustawy wynika, że przy ustalaniu odszkodowania od wartości wywłaszczonej nieruchomości odlicza się ciążące na niej kwoty stanowiące należności Państwa i banków. Wobec powyższego, organy administracji powinny wyjaśnić i powyższe okoliczności, czy zaspokojone zostały jakieś należności Skarbu Państwa czy banków ciążące na ówczesnym właścicielu działek w drodze odliczenia, czy potrącenia.

Pomocne w tym zakresie mogą być zeznania żony M. S., jeżeli oczywiście pozwala na to jej stan zdrowia.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia. Nie została wyjaśniona zasadnicza kwestia, czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 K.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonają wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji stwierdzenia, że decyzja o odszkodowaniu nie została wydana, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżących.

W związku z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz.1800). Na koszty postępowania składają się: uiszczony przez skarżących wpis w kwocie [...]zł. oraz stawka minimalna opłat za czynności adwokackie w kwocie [...]zł.