Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1802/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 § 6, art. 26 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 105/15 w sprawie ze skargi K. P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r, Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. P. i W. P. (dalej jako: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 23 §3 i 6 w zw. z art. 1a pkt 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Tj. z 2012 r. Dz.U poz.1015 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzeczono o nałożeniu na K. P. oraz W. P. kary pieniężnej w wysokości 21516,68 zł za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Decyzję tę utrzymano w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. W związku z niewykonaniem obowiązku uiszczenia kary, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu [...] listopada 2010 r. tytułu wykonawczego nr [...].

Organ wskazał też, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, na mocy którego stwierdzono niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które to przepisy stanowiły podstawę prawną do nałożenia na zobowiązanych kary pieniężnej. Wnioskodawcy wskazali, iż Trybunał zwrócił uwagę na to, iż zakwestionowane przepisy przewidywały obowiązek nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Ich zdaniem okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że wierzba była spróchniała w 80% i zagrażała bezpieczeństwu ludzi i mienia, wskazywały, iż wyrok Trybunału powinien znaleźć zastosowanie w stosunku do nich. Latem 2009 r., wskutek tego, iż pień nie został wykarczowany, drzewo podjęło wegetację i obecnie ma wysokość co najmniej 3,5 m. W opinii wnioskodawców decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydana na podstawie zakwestionowanych przepisów, zostanie po wejściu w życie wyroku Trybunału, tj. 14 stycznia 2016 r., uchylona. Zasadne jest zatem, ich zdaniem, wstrzymanie egzekucji, która jest ponadto dla wnioskodawców, jako emerytów, bardzo dolegliwa. Kolegium wskazało też, że wnioskodawcy powołali się ponadto na art. 152 § 1 k.p.a., który ich zdaniem uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji.

Oceniając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagają się wnioskodawcy. Uprawnienie "wstrzymania postępowania egzekucyjnego" wynikające z art. 23 ustawy przysługuje organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym i może być wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji, którego wniosek może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Kolegium wskazało, iż wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym –"szczególnie uzasadniony przypadek" oraz podkreśliło, że ustawodawca nie określił w żaden sposób, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Organ przywołał definicję pojęcia "szczególny" z Uniwersalnego słownika języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638, jak również powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, iż za szczególnie uzasadniony przypadek należy uznać sytuację spowodowaną czynnikiem zewnętrznym, na którego powstanie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnie od sposobu jego powstania i wynikającym ze zdarzeń, które mają charakter losowy.

Organ wskazał, iż wnioskodawcy złożyli wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, na mocy którego stwierdzono niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Kolegium stwierdziło, iż okoliczności ponoszonej przez wnioskodawców nie można uznać za stanowiącą "nadzwyczajny przypadek", o którym mowa jest w art. 23 ust. 6 ustawy, w powyżej opisanym znaczeniu tego pojęcia.

Kolegium podkreśliło także, iż w trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. W konsekwencji zarzuty co do samego postępowania egzekucyjnego także nie mogą stanowić szczególnej okoliczności wpływającej na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 ustawy. Mając na uwadze ponoszoną przez wnioskodawców dolegliwość egzekucji Kolegium przywołało wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3377/06, , LEX nr 441263, w którym wskazano, że: "Niewątpliwie prowadzenie postępowania jest dolegliwe dla zobowiązanego. Niemniej do wszczęcia tego postępowania dochodzi w przypadku braku dobrowolnej zapłaty ciążących zaległości. Ponadto wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie prowadzi do ich uchylenia, a jedynie powoduje przesunięcie w czasie zapłaty dochodzonych zaległości, co skutkuje wzrostem kwoty zaległości, poprzez wzrost kwoty odsetek za zwłokę". Kolegium podkreśliło także, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może realizować celów, dla których przewidziane są inne środki prawne dostępne zobowiązanemu (vide: wyrok WSA z dnia 17 sierpnia 2007 r., sygn. akt: III SA/Wa 4128/06, LEX nr 441005).

Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawców art. 152 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, iż przepis ten może być stosowany jedynie w ramach nadzwyczajnego postępowania, jakim jest postępowanie wznowieniowe.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 23 § 3 i 6, art. 1a pkt 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2012 r. Dz.U poz.1015 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2013 r. Dz.U. poz. 267 ze zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Po przywołaniu treści art. 1a pkt 16 oraz art. 23 § 6 cyt. ustawy, w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż art. 152 K.p.a., na który powołali się zobowiązani dotyczy możliwości wstrzymania wykonalności decyzji w sprawie, w której wszczęto postępowanie wznowieniowe (C. Martysz, Komentarz do art. 152 k.p.a., LEX), a zatem nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Ponownie też Kolegium wskazało, że art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, K. P. i W. P. domagali się jego uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. powtarzając w uzasadnieniu skargi argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) uznał, że wydane w sprawie postanowienia nie naruszają prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o przepis art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2012 r. Dz.U poz.1015 ze zm.- dalej u.p.e.a.). W myśl art. 1a pkt 16 u.p.e.a., przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza z kolei wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15 u.p.e.a.). Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych mają charakter tymczasowy - trwają nie dłużej niż do ustania przyczyny wstrzymania. Podkreślił iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wyklucza dokonywania nowych czynności egzekucyjnych. Natomiast skutkiem wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zarówno niedopuszczalność dokonywania nowych czynności w ramach wykonywania już zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i niedopuszczalność stosowania nowych środków egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zdaniem WSA w Krakowie powyższy przepis nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi, którego pismo może stanowić jedynie "impuls" dla podjęcia działania z urzędu przez organy egzekucyjne. WSA przywołał na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 LEX nr 47230; z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98 LEX nr 46233).

WSA zaznaczył następnie, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek", dochodząc do przekonania, iż Kolegium prawidłowo przyjęło, że wskazana przez skarżących okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie skarżący nie mieliby wpływu, niezależnie od sposobu postępowania, mająca charakter losowy. WSA przywołał na poparcie powyższego poglądu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/04.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. 6/12, na mocy którego stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które to przepisy legły u podstaw nałożenia na skarżących kary pieniężnej za wycięcie drzewa, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa prowadzi egzekucję w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], która funkcjonuje w obrocie prawnym – jej legalność nie została podważona. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie dnia 14 stycznia 2016 r., a zatem przepisy objęte przedmiotowym wyrokiem nadal pozostają w obrocie prawnym i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć. Z kolei art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, na treść którego skarżący się powołali, dotyczy możliwości wstrzymania wykonalności decyzji w sprawie w której wszczęto postępowanie wznowieniowe. Odnosi się zatem do sytuacji, aktualnie hipotetycznej, w której wszczęte zostałoby postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, która nałożyła na skarżących karę pieniężną, w sytuacji gdyby zachodziła przesłanka dotycząca wznowienia postępowania z art. 145 K.p.a. Wstrzymanie wykonalności decyzji nakładającej karę pieniężną odniosłoby niewątpliwy skutek na bieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo WSA zaznaczył, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić w związku z wniesieniem niektórych administracyjnych środków prawnych, takich jak skarga na czynności egzekucyjne (art. 54 § 6 u.p.e.a.) albo zażalenie na postanowienie (art. 35 § 2 u.p.e.a.). Właściwy organ może wówczas wstrzymać postępowanie egzekucyjne, a w następstwie wniesienia zarzutu, wstrzymaniem można objąć postępowanie lub niektóre czynności egzekucyjne. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w związku z wniesieniem środka prawnego następuje do czasu rozpatrzenia tego środka przez właściwy organ. Przesłanki wstrzymania postępowania lub czynności egzekucyjnych w związku z wniesieniem środka prawnego określone są jako "uzasadnione przypadki". Wyjątek stanowi wniosek o wyłączenie rzeczy lub praw spod egzekucji, którego wniesienie przez osobę zgłaszającą roszczenia do tych praw lub rzeczy powoduje wstrzymanie dalszych czynności egzekucyjnych (ale tylko w odniesieniu do tych rzeczy lub praw) z mocy samego prawa.

K. P. i W. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 25 marca 2015 r. zaskarżyli w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazując:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo zajścia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo zajścia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazując na powyższe podstawy kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie kasator zarzucał zaskarżónemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało nastąipć w dwóch postaciach: poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. naruszenie przepisu art. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo zajścia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, oraz mimo zajścia okoliczności z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na wstępie należy wskazać, iż regulacja prawna dotycząca warunków skuteczności skarg kasacyjnych, przewidująca obligatoryjny udział w tej czynności profesjonalnego pełnomocnika strony, polega na ścisłym sformalizowaniu wymogów konstrukcji tego środka zaskarżenia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne w szczególności co do tego, że sposób sformułowania zarzutów musi być na tyle skonkretyzowany, by ten Sąd, będący sądem drugiej instancji, nie musiał samodzielnie doszukiwać się norm prawa, których potencjalne naruszenia mogłoby końcowo skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie wprawdzie zarzuty wskazują na przepisy k.p.a. których naruszenie próbuje wykazać kasator, lecz nie można nie zauważyć, iż zarzuty wzajemnie się wykluczają, stawiając Naczelny Sąd Administracyjny przed koniecznością dokonania stosownego wyboru zarzutu korzystniejszego dla strony. Należy zauważyć, iż tego rodzaju wada skargi kasacyjnej znacznie utrudnia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Należy stwierdzić, iż żaden z przywołanych przepisów proceduralnych, przywołanych w skardze kasacyjnej jako zawierających naruszone w postępowaniu normy prawne, nie zostały de facto naruszone, a zatem zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Jak prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji, art. 152 K.p.a. dotyczy możliwości wstrzymania wykonalności decyzji w sprawie, w której wszczęto postępowanie wznowieniowe (C. Martysz, Komentarz do art. 152 k.p.a., LEX), a zatem nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Odnosi się zatem do sytuacji, aktualnie hipotetycznej, w której wszczęte zostałoby postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, która nałożyła na skarżących karę pieniężną, w sytuacji gdyby zachodziła przesłanka dotycząca wznowienia postępowania z art. 145 K.p.a.

Z kolei, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W myśl tego przepisu, organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 (LEX nr 47230), z istoty przepisów art. 23 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. WSA zaznaczył, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagali się skarżący. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98 (LEX nr 46233), uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. WSA wskazał, że nadzór - w rozumieniu art. 23 u.p.e.a. - polega na kontroli prawidłowości czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz oddziaływaniu przez organ nadzoru na organ egzekucyjny za pomocą środków przewidzianych przez ustawę w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena prawidłowości działań organu egzekucyjnego powinna być dokonywana zarówno na podstawie kryterium legalności, jak i celowości. Wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego powinien stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu i nakłada na organ obowiązek szczególnej staranności w badaniu trafności i zasadności rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt: III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Sąd podkreślił, iż, iż u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagali się skarżący. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt: III SA 7798/98, uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające ze wskazanego przez niego w skardze art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwe najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje zarówno w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienia egzekucyjne, jak i w przypadku przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych u nadzorowanego organu egzekucyjnego. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy. Natomiast uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Decyzje wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, czy organ przy jego wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. 6/12, na mocy którego stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które to przepisy legły u podstaw nałożenia na skarżących kary pieniężnej za wycięcie drzewa, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prezydent Miasta Krakowa prowadzi egzekucję w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], która funkcjonuje w obrocie prawnym – jej legalność nie została podważona.

Terminem wejścia w życie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego była data 14 stycznia 2016 r., a zatem przepisy objęte przedmiotowym wyrokiem mogły stanowić podstawę rozstrzygnięć wydanych w sprawie nałożenia kary na skarżących. Tryby wstrzymania prowadzonej w stosunku do nich z tego tytułu egzekucji wskazane w skardze kasacyjnej w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie mogły odnieść spodziewanego skutku, skoro organ egzekucyjny dysponował wydanym w myśl obowiązującego prawa i nie wzruszonym tytułem wykonawczym (art. 26 § 1 u.p.e.a.).

Tak więc, z uwagi na brak w skardze kasacyjnej zarzutów podlegających uwzględnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.