Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 672/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2417/13 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. M. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2417/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: GINB/, z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu na wniosek E. M. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego w Krotoszynie, ul. Rolnicza, na działce nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania E. M, GINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: pr.bud./, w tym art. 32 ust. 4 pkt 1, 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2,3 pr.bud. stwierdził, że inwestor Z. D. złożył wniosek o pozwolenie na budowę i przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku dołączona została ostateczna decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla tej inwestycji, która to decyzja wydana na rzecz M. D. przeniesiona została decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. na rzecz Z. D. i I. D. Analizując postanowienia tej decyzji organ stwierdził, że pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany nie narusza decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zaznaczono, że w zakresie miejsc parkingowych wymaganych decyzją o warunkach zabudowy, w projekcie miejsc tych nie wskazano, jednakże wielkość działki [...] pozwala na ich zaprojektowanie na tej nieruchomości. Rozwiązano również w projekcie kwestię odprowadzania ścieków, w postaci budowy podziemnego zbiornika bezodpływowego. Organ odwoławczy dokonał także szczegółowej analizy w zakresie odległości budynku od granic działek sąsiednich pod kątem wymagań z § 12 ust. 1 punkt 1,2 oraz § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75 poz. 690/. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem § 11 ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 120 poz. 1133 ze zm. / wyjaśnił, że powyższe przepisy dotyczą wymogów, jakie winien spełniać projekt architektoniczno-budowlany. W projekcie budowlanym brak jest rozwiązań projektowych branży sanitarnej i elektrycznej, jednakże wskazano, że budynek będzie wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Ponadto został załączony projekt wyposażenia budowlano-instalacyjnego, który zapewnia użytkowanie budynku mieszkalnego zgodnie z przeznaczeniem. Powołując art. 35 ust. 1 pr.bud. GINB stwierdził, że organ budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa projektu architektoniczno-budowlanego, lecz wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Co się tyczy natomiast samego projektu, to odpowiada za to projektant, który w rozpoznanej sprawie złożył stosowne oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak jest więc podstaw do przyjęcia aby decyzja z dnia [...] marca 2012 r. była obarczona wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze E. M., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 pr.bud. oraz § 11 ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, podzielając ustalenia o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powtarzając szczegółowo argumentację organu odwoławczego o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, zachowaniu odległości budynku od granicy działek sąsiednich wymaganych przepisami § 12 ust. 1 pkt 1,2 oraz § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych /.../, a także co do usytuowania zbiornika bezodpływowego skonstatował, że w tych kwestiach nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu niekompletności projektu budowlanego WSA stwierdził, że szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jednocześnie wskazując na art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. naprowadził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zakres oceny projektu budowlanego jest ograniczony do kwestii wskazanych w tym przepisie. Podkreślono, że organ architektoniczno-budowlany pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu a jedynie oceniać może zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Do organów nie należy przy tym sprawdzanie kompletności projektu budowlanego, bowiem obowiązek sporządzenia projektu zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej spoczywa na projektancie, który jest obowiązany złożyć stosowne oświadczenie.

Podzielając stanowisko strony skarżącej, że w zatwierdzonym decyzją Starosty Krotoszyńskiego projekcie budowlanym brak jest projektów branży sanitarnej i elektrycznej WSA stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji kwestia ta nie może być oceniona jako rażące naruszenie. Jest tak dlatego, ponieważ w projekcie budowlanym wskazano, że budynek będzie wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. W aktach znajdują się także oświadczenia dostawców mediów, jeżeli więc inwestor spełni warunki, które wskazano w oświadczeniach to należy uznać, że projekt budowlany jest kompletny, zaś budynek będzie wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Zatem nie można przyjąć, że uchybienie, o którym wyżej mowa wywoła skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie spowoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z tych przyczyn brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

W skardze kasacyjnej E. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, formułując wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł. W skardze kasacyjnej zarzucono:

- naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. /uchylonego z dniem 29 kwietnia 2012 r./, w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na popełnieniu błędu subsumcji, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./;

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego, polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadniając pierwszą podstawę kasacyjną wskazano, że u podstaw oddalenia skargi legło stwierdzenie, że chociaż decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła niekompletny projekt i wydana została niewątpliwie z naruszeniem prawa, to jednak naruszenia tego nie można ocenić jako rażącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, projekt architektoniczno-budowlany nie może pomijać żadnej wymaganej części. WSA ewidentnie zdeprecjonował rolę projektów branżowych a tym samym sens funkcjonowania w systemie procesu budowlanego specjalistów o odpowiednich kwalifikacjach, w konkretnym przypadku elektrycznej i sanitarnej. Bagatelizowanie konieczności wykonywania wszystkich części projektu może spowodować tragiczne skutki związane z zagrożeniem nie tylko zdrowia ale i życia ludzi. Brak projektów branżowych w istocie uniemożliwia nie tylko określenie kosztów inwestycji, ale co ważniejsze sprawdzenie prawidłowości wykonanych robót. W konsekwencji kierownik robót branżowych może mieć problemy ze złożeniem oświadczenia o wykonaniu obiektu budowlanego zgodnie z projektem. W odniesieniu do projektu instalacji elektrycznej WSA nie wziął pod uwagę, że brak projektu może być przyczyną pożaru czy porażenia prądem elektrycznym. Oznacza to, że wyrok jest wielce szkodliwy i usprawiedliwia wydanie niekompletnego dokumentu o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do drugiej podstawy kasacyjnej uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia, że istnieją powody aby uznać wadliwość decyzji i decyzję tę uchylić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna, mimo postawienia dwóch zarzutów, w rzeczywistości wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 lit.a oraz lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, braki w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Krotoszyńskiego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., polegające na pominięciu projektów branży sanitarnej i elektrycznej świadczą o tym, że projekt jest niekompletny. Tym samym decyzja zatwierdzająca taki projekt budowlany wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym także art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 pkt 4 pr.bud., nakładający na kierownika robót konkretne obowiązki, z których kierownik budowy przy takim projekcie nie jest w stanie się wywiązać.

Poza sporem pozostaje, że zatwierdzony decyzją Starosty Krotoszyńskiego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. projekt budowlany nie zawiera projektów branży sanitarnej i elektrycznej zgodnie z wymaganiami § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Brak ten w ocenie organów nadzoru budowlanego nie świadczy jednak o wadliwości decyzji, skoro w opisie technicznym projektu wskazano, że budynek będzie wyposażony w instalacje elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Nadto dokumentacja zawiera projekt wyposażenia budowlano-instalacyjnego, który zapewnia użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem, co przy załączonych oświadczeniach podmiotów właściwych do dostawy mediów przemawia za tym, że projekt budowalny jest kompletny i tym samym rażąco nie narusza przepisów rozporządzenia. Ustalenia te zaakceptował WSA i skonstatował, że braku projektu branży sanitarnej i elektrycznej nie można uznać jako uchybienie wywołujące skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela.

W dacie sporządzania projektu budowlanego oraz wydawania decyzji przez Starostę Krotoszyńskiego nr [...], obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową (podkreślenie Sądu). Szczegółowe wymagania odnośnie do opisu technicznego określone zostały w ustępie 2. Nie cytując w całości tej jednostki redakcyjnej wskazać jednak należy na punkt 8, który nakazywał zamieścić w opisie m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych (...), a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń (...). Z kolei § 12 ust. 1 rozporządzenia dotyczący wymagań części rysunkowej stwierdzał, że ta część projektu powinna przedstawiać m.in. zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrze-wcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, a także instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną (pkt 5 lit. a,b). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] wymagań tych, dla instalacji sanitarnej i elektrycznej, nie spełniał, co niewątpliwie świadczy o jego niekompletności.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do obowiązków organu architektoniczno – budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy projekt budowlany jest kompletny (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud.). W przypadku, gdy projekt nie spełnia wymagań określonych w ustępie 1, obowiązkiem organu jest nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 pr.bud.). Organ architektoniczno – budowlany, pomimo niekompletności projektu, nie wydał postanowienia w trybie ostatnio wskazanego przepisu, natomiast zatwierdził niekompletny projekt budowlany.

Całkowity brak projektów branżowych w zatwierdzonym projekcie budowalnym w sposób oczywisty narusza przywołane wyżej przepisy ustawy i wydanego w oparciu o delegację ustawową rozporządzenia. Zatem nieprawidłowe jest stanowisko WSA, że "nie można uznać, iż to uchybienie wywoła skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie spowoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Niezależnie od powyższego uszło uwadze zarówno organów, jak i Sądu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] wydana na rzecz Z. D., który rozpoczął budowę będąc jednocześnie jej kierownikiem, została przeniesiona na skarżącą kasacyjnie, co nastąpiło decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Było to konsekwencją zawarcia aktu notarialnego z dnia 27 września 2012 r., którym I D. i Z. D. sprzedali E. M. działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w stanie surowym zamkniętym. Jest oczywiste, że chcąc kontynuować budowę, skarżąca kasacyjnie miała obowiązek ustanowić kierownika budowy. Obowiązki kierownika budowy określa art. 22 pr.bud. oraz art. 42 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (obowiązek prowadzenia dziennika budowy). Natomiast po zakończeniu budowy, do zawiadomienia właściwego organu inwestor ma obowiązek dołączyć oryginał dziennika budowy oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego zgodnie z projektem (art. 57 ust. 1 pkt 1, 2 pr.bud.). Dodać też wypada, że naruszenie przez kierownika budowy obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej przepisów może skutkować odpowiedzialnością zawodową przewidzianą w art. 95 i nast. pr.bud. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r. sygn. IV SA 1429/96, LEX nr 43229). Brak w zatwierdzonym projekcie budowlanym projektów branżowych uniemożliwia kierownikowi budowy realizację spoczywających na nim obowiązków, co również ma wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa. Wszystko to prowadzi to do wniosku, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 pr.bud., w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 lit.a oraz lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.

Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę.

Nie powtarzając argumentacji dotyczącej wad projektu budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zatwierdzenie projektu budowlanego sporządzonego wbrew jednoznacznym przepisom rozporządzenia z 2003 roku należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Organ architektoniczno – budowlany, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie sprawdził projektu pod kątem jego kompletności. Nie zrealizował także ustawowego obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami. W tym przypadku pominął, że projekt zagospodarowania działki nie zawiera informacji co do przebiegu przyłącza energetycznego. Jest to kolejna nieprawidłowość zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Nie realizując więc obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. i zatwierdzając projekt budowlany niekompletny wydał decyzję obarczoną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja występuje.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił również decyzję GINB z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 203 pkt 2 oraz art. 200 P.p.s.a.