Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 625/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2014 r. E. P. złożyła do Burmistrza Miasta L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku dwukondygnacyjnego z podpiwniczeniem, terenem utwardzonym, zjazdem na ul. [...] ", wraz z wymaganą dokumentacją.

Burmistrz Miasta L. w piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Wystąpił również do innych organów o dokonanie odpowiednich aktów współdziałania.

W dniu 14 lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo stron postępowania A. S. i W. S., w który zarzucili, że planowane przedsięwzięcie naruszy spójność architektoniczną obszaru. W okolicy znajdują się bowiem niewysokie budynki mieszkalne. Zlokalizowanie tam wysokiego budynku, w formie prostopadłościanu może stanowić naruszenie reguły przewidzianej w art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie wskazali również, że planowane przedsięwzięcie ograniczy dostęp światła słonecznego do pomieszczeń w ich domu.

W dniu 17 lutego 2014r. z pismem wyrażającym sprzeciw wobec przedsięwzięcia wystąpiła również M. D..

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku biurowego wraz z parkingiem i zjazdem z drogi publicznej". W ocenie organu zostały spełnione w sprawie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym planowane przedsięwzięcie będzie kontynuować funkcję już na obszarze analizowanym istniejącą.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i A. S. W ocenie odwołujących się planowane przedsięwzięcie nie spełnia reguł wynikających z zasady "dobrego sąsiedztwa" wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionowali również zasięg obszaru analizowanego. Wskazali wreszcie, iż ustalenie wysokości elewacji frontowej bez odniesienia się do zabudowy sąsiednich działek stanowi naruszenie prawa. Odwołanie o bardzo zbliżonej treści złożyli również M. D. i J. D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało skarżoną decyzję w mocy uznając, iż zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiadają prawu.

Skargę na tę decyzję złożyli M. D. i J. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

– braku potwierdzenia, że osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy posiada stosowne kwalifikacje,

– braku podpisu przez osobę uprawnioną załącznika graficznego do decyzji,

– błędnego doboru obiektów w celu ustalenia funkcji obszaru analizowanego,

–braku przeprowadzenia, w wystarczającym zakresie, postępowania wyjaśniającego,

Skargę na tę decyzję złożyli także W. S. i A. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez zbyt szerokie określenie obszaru analizowanego,

– naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie wysokości elewacji frontowej planowanego przedsięwzięcia bez odniesienia się do istniejącej zabudowy i ukształtowania terenu,

– art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przygotowanie projektu decyzji poprzez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień,

– art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe opisanie załącznika graficznego do decyzji, niepodpisanie tego załącznika, brak załącznika określającego analizę funkcji obszaru, brak podpisu osoby uprawnionej na załączniku graficznym do analizy.

Odpowiadając na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1359/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy administracji nie wykazały w sposób jednoznaczny, iż reguła wynikająca z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została dochowana. Sąd stwierdził, że nie przesądza, czy lokalizacja inwestycji w kształcie zawnioskowanym jest możliwa, czy też nie. Jednakże rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga głębszej analizy a przyjęte rozwiązanie musi zostać przez organ administracji tak uzasadnione, aby spełnić wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one niezasadne, bowiem określenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również pod względem formalnym rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu, należało uznać za prawidłowe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity; Dz. U. z 2015 r. poz. 199; ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisu tego wynika obowiązek badania spełnienia zasady określonej w tym przepisie w odniesieniu do postępowania zmierzającego do określenia warunków zabudowy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom opisanym w przywołanym przepisie, polegające na braku logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2610/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że nie zawiera ono wyjaśnienia podstawy prawnej. Nie można bowiem za takie wyjaśnienie uznać kilku ogólnikowych zdań. Nadto przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje również na jakiekolwiek nieprawidłowości w sporządzeniu uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Nie wskazano jakich wymogów analiza nie spełnia, bądź też jakie ustalenia decyzji są niezgodne z dokonaną analizą. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu administracji, co do dalszego postępowania. Wskazanie Sądu sprowadza się do stwierdzenia, iż należy dokonać głębszej analizy, czy lokalizacja inwestycji w kształcie zawnioskowanym jest możliwa oraz, że należy sporządzić takie uzasadnienie decyzji, aby spełnić wyrażoną w K.p.a. zasadę przekonywania. Nadto NSA stwierdziło, że rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego ponownie sprawę będzie dokonanie takiej oceny, w której Sąd powinien stwierdzić, czy zaskarżona decyzja narusza prawo, czy też nie, a jeżeli tak to jaki przepis został naruszony i na czym to naruszenie polega. Wynik ustaleń Sądu w tej kwestii powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, które nie może sprowadzać się do ogólnych i niedookreślonych sformułowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jak i decyzji Burmistrza Miasta L. stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn.zm.), dalej zwanej u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Na podstawie powołanej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd zwrócił uwagę na niewłaściwe wyjaśnienie wyznaczenia obszaru analizowanego. Z części tekstowej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z powołanym rozporządzeniem, jednocześnie brak jest wskazania konkretnych wymiarów. W analizie wskazuje się również, że teren inwestycji ma dostęp do drogi od strony ul. [...] i ul. [...], nie wskazując którą część działki autor analizy potraktował jako część frontową. Można jedynie domyślać się na podstawie pomiarów oraz treści wniosku inwestora, że jest to część działki od ulicy [...]. Fakt ten nie wynika również z decyzji organów. Natomiast wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając szerokość przyjętego frontu działki, a co za tym idzie, obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, iż obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1934/13 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne przy tym jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.

Zwrócić należy również uwagę, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalony został w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej. Nie kwestionując samej możliwości wskazania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika w postaci udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego planowaną inwestycją, stwierdzić należy, że przyjęty wskaźnik musi wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, analiza w części tekstowej nie zawiera w ogóle odniesienia do kwestii powierzchni biologicznie czynnej, również uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje na sposób wyliczenia tego wskaźnika. Nie wiadomo jaki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej występuje na terenie objętym analizą urbanistyczną, ponieważ nie było to przedmiotem tej analizy, a co za tym idzie nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

W tym miejscu wskazać należy, że podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.) dalej: Kpa, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Dlatego też zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak również załącznik mapowy, muszą być czytelne nie tylko dla organu i sądu który dokonuje ich oceny, ale przede wszystkim dla strony postępowania, aby zgodnie z zasadą przekonywania wyjaśnić jej możliwie dokładnie motywy, którymi kierował się organ wydając określonej treści decyzję. Nadto w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym to na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. II SA/Kr 49/10, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo, że doszło do naruszenia wymagań wynikających z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy(...) organ tego uchybienia nie zauważył. W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Wysokość o której mowa w ust.1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wykładnia gramatyczna § 7 rozporządzenia nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość kalenicy" należy uznać za niezgodne z powołanym przepisem rozporządzenia ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 796/10 LEX nr 993463). Pojęcie "wysokości głównej kalenicy" zostało użyte w § 8 rozporządzenia dotyczącym parametrów geometrii dachu. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarówno z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy, jak i załącznika graficznego nie wynika jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich oraz pozostałych znajdujących się w obszarze analizowanym, nie wynika to również z treści decyzji organów obu instancji, zatem nie sposób sprawdzić prawidłowości przyjętych przez organy rozstrzygnięć w tym zakresie. Z kolei skarżący podnoszą, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które są znacznie niższe od przyjętych w tym zakresie w decyzji wskaźników. Wprawdzie autor analizy wskazuje, że podstawą ustalenia dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej stanowił § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy, jednakże w tym przypadku organ nie tylko nie wyjaśnił dlaczego przyjął taki parametr, ale nadto nie wskazał gdzie w treści analizy znajduje się uzasadnienie dla przyjęcia takiej wysokości planowanego budynku. Należy zwrócić przy tym uwagę, że powołana regulacja z § 7 ust. 4 rozporządzenia oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Skoro regulacja przewidziana w ust. 4 § 7 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3 (np. większej wysokości wymaga położenie w terenie zalewowym), lecz z zebranych w sprawie materiałów takie przeszkody nie wynikają - nie można się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia byłaby bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 – dostępne na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że wykładnia przepisu § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Z tych względów nie zachodzi potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która nie znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2463/12, LEX nr 1522465).

W ocenie Sądu przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy doszło również do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ale musi to wynikać z analizy urbanistycznej o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia ( § 5 ust. 2 ). W niniejszej sprawie organ wyznaczył wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu max 20% i nie wskazał jaki przepis stanowił podstawę przyjęcia takiego wskaźnika. Nie wskazał również jaki był średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na terenie objętym analizą. Dane te nie wynikają również z treści samej analizy stanowiącej załącznik do decyzji. W tej sytuacji nie jest możliwa kontrola przyjętego wskaźnika. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której wskaźnik zabudowy ustalany jest tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora. Należy zwrócić uwagę, że takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, innymi słowy brak jest normy prawnej, która pozwalałaby na ten sposób określania powierzchni zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak już wyżej wskazano kwestie tę reguluje § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, dlatego też w części tekstowej analizy powinien być wyliczony średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze, a nie wskazane jedynie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy. Jednocześnie z analizy nie wynika konieczność wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zatem ustalenie w decyzji wskaźnika, który przekraczałby średni wskaźnik zabudowy stanowiłoby naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Podobnie rzecz się ma z szerokością elewacji frontowej, którą zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszczalne jest również wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy ( § 6 ust. 2). W niniejszej sprawie analiza w tym zakresie wskazuje, że szerokość elewacji frontowej ustalona jest dla działki od strony ul. [...], zatem przyjmuje, że ta część działki stanowi jej front, co z kolei pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora, który wskazał wjazd na teren inwestycji od strony ul. [...]. Wprawdzie później w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014r. wskazał front działki od ul. [...], ale nie dokonał zmiany w zakresie dotyczącym wjazdu na działkę, a zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ z kolei wyznaczył szerokość elewacji frontowej na 17 m z tolerancją do 20% ( zgodnie z wnioskiem inwestora), jednocześnie zarówno w decyzji jak i w załączonej do niej analizie brak jest wskazania średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość ( 20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym że – co do zasady- winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20% ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt II OSK 267/15, LEX nr 2083564).

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z treści analizy nie wynika jakie kąty nachylenia dachów występują w obszarze analizowanym, podobnie jakie są wysokości głównej kalenicy, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, dlatego nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił dla projektowanej zabudowy dach płaski o kącie nachylenia 20%.

Skład orzekający zwraca uwagę, że możliwe jest w zakresie wymienionych w § 4 do 7 rozporządzenia wskaźników zabudowy rozstrzygnięcie, które będzie odbiegało od średnich wartości występujących na obszarze analizowanym, pod warunkiem, że będzie ono uwzględniało uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego i zostanie szczegółowo uzasadnione w decyzji rozstrzygającej sprawę, a wnioski do takiego rozstrzygnięcia będą wynikały z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Stąd też, jeżeli strony domagają się zastosowania wyjątku i dopuszczenia innych niż średnie parametrów, to do nich należało wskazanie konkretnych okoliczności uzasadniających ich przyjęcie. W razie dopiero przedstawienia rzeczowej argumentacji w powyższym zakresie, organ zobowiązany byłby do rozważenia, stosując się do wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., czy interes wnioskodawcy uzasadnia odstąpienie od mającej na względzie ład przestrzenny zasady ustalania średnich parametrów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie norm ujętych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 - dostępnie w CBOIS).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez udzielenie w zaskarżonej decyzji zgody na lokalizację planowanej inwestycji na terenie gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna, należy zwrócić uwagę na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, a jest nim zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Co oznacza, że powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Oznacza to również, że planowana zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 428/13 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że inwestor w swych zamierzeniach inwestycyjnych może być ograniczany ustalanymi przez organ - w wyniku przeprowadzonej analizy - wymaganiami. Oczywiście kontynuacja tych wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Wskazać należy również, że brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodzić się należy również z tezą, że kontynuacja funkcji nie oznacza konieczności budowy takich samych budynków, bowiem byłoby to ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości do ich zainwestowania. Dlatego też należy dopuścić budowę budynków zbliżonych pod względem wielkości i przeznaczenia do znajdujących się na tym terenie. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i § 3 rozporządzenia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. W tej sytuacji wskazać należy, że wymienione w uzasadnieniu decyzji organu obiekty, wbrew twierdzeniom skargi, z uwagi na fakt, że znajdują się w obszarze analizowanym, mogą stanowić podstawę do ustalenia zasady kontynuacji funkcji w stosunku do planowanej inwestycji.

Zwrócić należy również uwagę, że określenie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie zawiera wszystkich niezbędnych danych pozwalających na prawidłowe określenie parametrów planowanej inwestycji. Analiza w części tekstowej wymienia budynki o funkcji usługowej, bez wskazania numerów działek, co uniemożliwia ich identyfikację. Nadto cechy zagospodarowania działek oraz cechy ich zabudowy nie przypisuje konkretnym nieruchomościom. Nie wskazuje również jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, średnia szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, wysokość głównej kalenicy. Z kolei załącznik graficzny poza wyznaczonym obszarem analizowanym nie zawiera żadnych danych pozwalających na ustalenie wielkości zabudowy nieruchomości będących w obszarze analizowanym, a nadto nie wskazuje frontu działki, co powoduje, że brak było możliwości ustalenia, że inwestycja objęta wnioskiem pozostaje w zgodzie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, są bowiem nieweryfikowalne, co powoduje, że decyzja organu administracji "wymyka się" spod kontroli sądowej.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowy.

W ocenie Sądu ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust.1 w zw. z § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz.1369 z późn. zm. dalej; p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy sporządzić analizę urbanistyczną, w której część tekstowa będzie zawierać dane pozwalające ustalić, czy prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany oraz czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei część graficzna analizy pozwoli na weryfikację danych zawartych w części tekstowej.