Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 1/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skarg T. W., P. Spółki z o.o. w W., P.1 Spółki z o.o. w O., S. Spółki z o.o. w O., M. Spółki z o.o. w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz T. W. kwotę 300 zł (słownie złotych: trzysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz P. Spółki z o.o. w W. kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz P.1 Spółki z o.o. w O. kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz S. Spółki z o.o. w O. kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, VI. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz M. Spółki z o.o. w O. kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez T. W., P. Sp. z o.o. w W., P.1 Sp. z o.o. w O., S. Sp. z o.o. w O., M. Sp. z o.o. w O. (dalej określani również jako: skarżący, strony) jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 29.10.2020 r., nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu.

Powyższe skargi wywiedzione zostały w następującym stanie faktycznym.

W dniu 10.01.2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga T. W. na opisaną powyżej uchwałę. Jednocześnie T. W. zaskarżył zarządzenie Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającego Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola.

Tut. Sąd wyrokiem z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21, po rozpoznaniu skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20, w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Opola w dniu 16.07.2021 r. (data wpływu do Sądu).

Z kolei skarga T. W. na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. została odrzucona, jednak w wyniku skarg wniesionych przez innych skarżących, tut. Sąd wyrokiem z dnia 28.12.2022 r., sygn. akt I SA/Op 520/21 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającego Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola. Od wyroku tego również wniesiono skargę kasacyjną.

P. Sp. z o.o. w W., P.1 Sp. z o.o. w O., S. Sp. z o.o. w O., M. Sp. z o.o. w O. wniosły skargi na ww. uchwałę odpowiednio w dniach: 11.06.2021 r., 23.06.2021 r., 11.03.2022 r. 27.05.2022 r. (daty umieszczone na prezentacie Sądu).

We wniesionych skargach ww. strony wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na swoją rzecz, zarzucały w głównej mierze wydanie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej.

W odpowiedziach na skargi organ wnosił o ich oddalenie.

Postępowania zainicjowane skargami wniesionymi przez ww. skarżących zostały zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt I SA/Op 72/21.

Następnie, powyżej wskazane postępowania ze skarg P. Sp. z o.o. w W., P.1 Sp. z o.o. w O., S. Sp. z o.o. w O., M. Sp. z o.o. w O. zostały podjęte, a to w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, uchylającego wyrok tut. Sądu z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie na podstawie przepisu art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") powyższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania, rozstrzygnięcia i do dalszego prowadzenia wraz ze sprawą ze skargi T. W. - pod sygn. I SA/Op 1/23.

W powołanym wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, Naczelny Sąd Administracyjny nakreślając stan faktyczny sprawy wskazał, że T. W. wskazując na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) – dalej: "u.s.g.", zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie swoich praw przez zmuszenie go do zawarcia umowy dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych bez podstawy prawnej, ustalenie stawki opłaty za tę usługę w sposób budzący wątpliwości, co do jej faktycznej wysokości oraz nadanie przedsiębiorstwu W. Spółka z o.o. w O. możliwości zablokowania przyłącza do kanalizacji deszczowej.

W wyroku z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21, WSA w Opolu uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie zawiera on bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Swoje stanowisko umotywował tym, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej (pozostającej we władaniu spółki, a będącej własnością Miasta Opola), jest daniną publicznoprawną. Z tej przyczyny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku WSA w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Skład orzekający NSA, w wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21 przychylił się do poglądu, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zauważył, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21, LEX nr 3291678)."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego, wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21). Sąd wskazał, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21 wypowiedział się wiążąco odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, zaznaczył natomiast, że merytoryczna ocena jej zgodności z prawem zostanie dokonana przez Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę.

Z powyższych względów Sąd II instancji uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 21.02.2023 r. pełnomocnik S. Sp. z o.o. w O. podniósł, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom określonym w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 – 3, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, bowiem w uchwale tej nie określono sposobu ustalania opłaty lub ceny. Nadto zarzucił, że ustalenie ceny i stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, będących skutkiem opadów atmosferycznych musi nastąpić w formie taryfy zatwierdzanej przez organ Wód Polskich (art. 24c ust. 1 – 6 oraz 24d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków, która nastąpienie musi zostać ogłoszona stosownie do art. 24e ww. ustawy) i dopiero może wejść w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1, sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącymi koncentruje się w pierwszej kolejności na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miasta Opola na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych na terenie miasta Opole

Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały wskazywane były przez uchwałodawcę m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy do czynienia z niejednolitymi poglądami co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 1810/18, LEX nr 3218740). Zgodnie zaś z drugą grupą poglądów, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera on bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych, stawia umocowanie zawartej w tej normie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13, LEX nr 1418773).

Omawiana problematyka dotycząca podstawy prawnej co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem wyroku tut. Sądu z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Op 72/21, zapadłym w niniejszej sprawie.

Należy zatem przypomnieć, że w wyroku tym, Sąd stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem Sądu opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma taki właśnie charakter. Co prawda opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego, (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. Według Sądu w tych okolicznościach nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej, a tym samym opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na danym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę.

Jak dalej zauważono w tym wyroku nakładanie obowiązków na mieszkańców, czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zaznaczono przy tym, że art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do rady gminy należy stanowienie prawa "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis ten nie przyznaje jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego też – tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Sąd jednocześnie uznał również, że podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g., które także zostały powołane w podstawie zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

W wyroku tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2990/17, LEX nr 2455184; z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, LEX nr 2374152).

Zaznaczono też, że zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233), ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen

i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.

Zauważono również, iż przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

W świetle tych regulacji, zdaniem NSA trafna jest więc konstatacja skarżącej kasacyjnie, że nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Wskazano również, że trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) – dalej: "u.z.z.w.", użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy.

Jak dalej zauważono, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono jednocześnie, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi.(wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21, LEX nr 3291678)."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przy tym mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21).

Równocześnie zauważono, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. A w przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, wypowiedział się wiążąco jedynie odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Natomiast pozostaje merytoryczna ocena jej zgodności z prawem, której dokona Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż omówiony powyższej wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, ma moc wiążącą, o której mowa w art. 170 p,p,s,a.

Będąc zatem związanym stanowiskiem zaprezentowanym w powyższym wyroku NSA i przyjmując je jako własne, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczyły braku podstawy prawnej do podjęcia przez organ stanowiący gminy zaskarżonej uchwały. W ślad za powyższym bowiem wyrokiem NSA przyjąć należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji tej normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stanowi umocowanie zawartej w tej normie.

Skoro zatem w świetle obowiązujących regulacji prawnych istniała stosowana podstawa prawna, przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., do podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd był zobligowany do dokonania dalszej oceny zgodności z prawem regulacji samej zaskarżonej uchwały.

W tym też zakresie istotnym jest przypomnienie, że w ramach powyżej omawianego wyroku NSA z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 5837/21), Sąd ten wypowiadając się w kwestii samego istnienia podstawy prawnej dla ustalenia odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie zauważył, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W tym też względzie NSA odwołał się do swojego wcześniejszego wyroku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21. W wyroku tym zaś wskazano między innymi, że prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z - jak wyraził to art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.

Na podstawie tego upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. W analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.

W tym stanie rzeczy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Ponieważ w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny, z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat.

W dalszej kolejności NSA zauważył, iż w kontrolowanym w tej sprawie akcie prawa miejscowego – analogicznie jak w uchwale zaskarżonej w rozpoznawanej obecnie sprawie - określono wysokość ceny za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób cena ta została skalkulowana. Brak jest tu bowiem regulacji o sposobie ustalania ceny.

Po drugie, zarówno w sprawie objętej omawianym wyrokiem NSA, jak i w niniejszej sprawie, w zaskarżonym akcie prawa miejscowego w ogóle nie uregulowano samej opłaty, nie mówiąc już o sposobie jej ustalenia. W takiej sytuacji, jak dalej zauważył NSA, ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny może się okazać skomplikowane, gdyż przewidziano wyłącznie cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie wtedy, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna.

Odnosząc zatem zaprezentowane powyższej stanowisko NSA, iż zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji, należy zauważyć, iż w ramach zaskarżonej uchwały brak jest jakiejkolwiek kalkulacji ustalonej w jej § 1 ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu, w wysokości 0,29 zł miesięcznie za m3 opadu rocznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że aczkolwiek Rada Miasta była umocowana do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie określenia wysokości ceny za określone usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to jednakże same jej zapisy nie stanowią wypełnienia, wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k, obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność.

To z kolei, ponieważ stanowi istotne naruszenie prawa, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje natomiast oparcie w treści art. 200 i 205 p.p.s.a. W zasądzonych od organu kosztach postępowania uwzględniono 300 zł wpisu od skargi, natomiast w odniesieniu do skarżących reprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników – również kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa – w wysokości 17 zł