Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 889/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w U. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Sp. z o. o. z siedzibą w U. (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Zarządzającego K. S. A. (dalej też jako "Zarządzającego SSE") z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] wyrażające pozytywną opinię w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako k.p.a.).

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

W toku wszczętego przez Ministra Gospodarki postępowania w przedmiocie cofnięcia P. Sp. z o. o. z siedzibą w U. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K., Zarządzający SSE postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] wyraził pozytywną opinię w sprawie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, zwanej dalej ustawą o sse). Zarządzający SSE wskazał, że skarżąca posiada ważne zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Z treści udzielonego skarżącej zezwolenia wynika, iż powinna rozpocząć działalność gospodarczą na terenie Strefy w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. W tym terminie powinna także ponieść nakłady inwestycyjne w wysokości co najmniej 3 099 000 złotych oraz zatrudniać co najmniej 60 pracowników na terenie strefy. Ustalenie warunków tego zezwolenia, w brzmieniu obecnie obowiązującym, nastąpiło w wyniku zmian dokonanych przez Ministra Gospodarki na wniosek skarżącej. Z kolei kontrola realizacji warunków zapisanych w treści zezwolenia potwierdziła, że skarżąca nie rozpoczęła w terminie inwestycji na terenie strefy, nie utworzyła określonej liczby nowych miejsc pracy, jak też nie poniosła wydatków inwestycyjnych w określonej wysokości. W związku z powyższym Zarządzający K. S. A. uznał, że skoro skarżąca nie wypełniła warunków określonych w zezwoleniu, winno ono być cofnięte.

Na postanowienie Z. S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] skarżąca wniosła zażalenie do Ministra Gospodarki. W zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Zarządzającego K. S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...]. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz. U. poz. 1895) został organem właściwym do kierowania działem administracji rządowej – gospodarka. Dalej zaznaczył, że zgodnie z art. 134 k.p.a. pierwszy etap postępowania odwoławczego dotyczy powinien badania przesłanek formalnych dopuszczalności złożonego zażalenia. W tym kontekście organ podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1167/14 opinie wydawane przez Zarządzających strefami w postępowaniach w sprawie zmiany i cofnięcia zezwolenia, o których mowa w przepisie art. 16 ust. 5 ustawy o sse nie mogą mieć charakteru postanowienia administracyjnego wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem organu, w świetle uzasadnienia ww. wyroku zakwestionowana została legitymacja zarządzających specjalnymi strefami ekonomicznymi do wydawania postanowień administracyjnych w trybie współdziałania organów w rozumieniu art. 106 k.p.a. Z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 20 ustawy o sse wynika bowiem, że Zarządzający strefami w zakresie wydawania opinii nie posiadają przymiotu organu. Organ wskazał, że minister właściwy do spraw gospodarki w świetle art. 20 ust. 1 ustawy o sse powierzył Zarządzającemu strefą tylko udzielanie, w jego imieniu zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy uprawniających do korzystania z pomocy publicznej i tym samym Zarządzający strefą uzyskał przymiot organu administracji publicznej. Natomiast nie posiada takiego przymiotu przy wydawaniu opinii przewidzianej w art. 16 ust. 5 ustawy o sse. Tym samym, w ocenie Ministra Rozwoju, skoro żaden przepis nie przewiduje formy postanwoienia dla opinii wydanej przez Zarządzającego strefą w ramach art. 16 ust. 5 ustawy o sse, nie podlega ona zażaleniu. W konsekwencji zażalenie skarżącej na opinię Zarządzającego K. S. A. jest niedopuszczalne.

Na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] P. Sp. z o. o. z siedzibą w U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sakrdze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust.5 w zw. z art. 16 ust. 6 i art. 20 ustawy o sse poprzez niewłaściwą ich wykładnię i uznanie, że zarządzający specjalną strefą ekonomiczną nie ma przymiotu organu administracji publicznej i dlatego nie może wyrażać opinii w formie postanowień, podczas gdy w celu zajęcia stanowiska nie jest wymagane aby podmiot ten był sensu stricte organem administracji publicznej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz niewłaściwą ich wykładnię poprzez uznanie, że zarządzający specjalną strefą ekonomiczną nie jest legitymowany do wydawania postanowienia w trybie współdziałania, w sytuacji, gdy przepisy postępowania, a to w szczególności przepis art. 106 § 5 k.p.a. uprawniają organ do wyrażenia swego stanowiska, na które przysługuje stronie zażalenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w U. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...], w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Zarządzającego K. S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] wyrażające pozytywną opinię w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przy tym art. 134 w związku z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 141. § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń – zgodnie z art. 144 k.p.a. - mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy – w myśl art. 134 k.p.a. - stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka zaskarżenia można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia) zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381) (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2016 – komentarz, stan prawny: 2 luty 2016 r., art. 134 – autor A. Wrobel). W odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy, a brak prawnej możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji powoduje niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Podkreślenia wymaga, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju uzasadniając stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, błędnie wywiódł co prawda, że w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1167/14 opinie wydawane przez Zarządzających strefami w postępowaniach w sprawie zmiany i cofnięcia zezwolenia, o których mowa w przepisie art. 16 ust. 5 ustawy o sse nie mogą mieć charakteru postanowienia administracyjnego wydawanego w trybie art. 106 k.p.a.

Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 22 lutego 2016 roku sygn. akt VI SA/Wa 3203/15, zapadłym wskutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianym przez organ wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1167/14, zgodnie z przepisami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, organem właściwym do udzielenia, cofnięcia i zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie danej strefy jest minister właściwy do spraw gospodarki. Stanowi o tym art. 16 ust. 4 tej ustawy, przy czym stosownie do ust. 5, organ ten zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu (art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Zadania zarządzającego strefą określa art. 8 tej ustawy i najogólniej rzecz ujmując, obejmują one prowadzenie - zgodnie z planem rozwoju strefy oraz przepisami prawa - działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej na terenie strefy. Tak więc spółki kapitałowe, stosownie do woli ustawodawcy, zarządzając specjalną strefą ekonomiczną, wykonują zadania polegające na tworzeniu warunków do prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i świadczeniu usług przedsiębiorcom w niej działającym. Oprócz tych zadań ustawodawca wprowadził także możliwość sprawowania przez spółki zarządzające strefą jurysdykcji administracyjnej w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, minister właściwy do spraw gospodarki może, w drodze rozporządzenia, powierzyć zarządzającemu strefą udzielanie, w jego imieniu, zezwoleń, o których mowa w art. 16 ust. 1. Z kolei na wniosek zarządzającego strefą starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy, może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w I instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 15 ust. 1 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Natomiast rada gminy, właściwa ze względu na położenie strefy, może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących terenów położonych w strefie (art. 15 ust. 2 ww. ustawy). Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a do postępowań w sprawach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych mają zastosowanie przepisy ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Jak już zostało zaznaczone, wydanie zezwolenia, jego zmiana lub cofnięcie wymaga zasięgnięcia opinii zarządzającego. Poza głównym wątkiem rozważań pozostaje sytuacja, gdy właściwy minister na podstawie aktu normatywnego powierzył zarządzającemu strefą udzielanie zezwoleń, oraz relacja przeniesionych uprawnień na obowiązek prawny uzyskania opinii również zarządzającego strefą. W niniejszej sprawie bowiem postępowanie toczy się w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania jest więc minister właściwy do spraw gospodarki, a stosownie do art. 16 ust. 5 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, przed wydaniem decyzji organ ten jest zobligowany do zasięgnięcia opinii spółki zarządzającej strefą. Przepisy ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie określają ani formy opinii spółki zarządzającej strefą, wydawanej w oparciu o art. 16 ust. 5 przedmiotowej ustawy, ani też w tym zakresie nie odsyłają wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak z systematyki całego art. 16 tej ustawy należy wyprowadzić wniosek, że opinia zarządzającego strefą, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, podejmowana jest w trybie art. 106 k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi treść ust. 6 art. 16, który stanowi, że do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ww. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia (ust. 5), to nie powinno budzić wątpliwości, że częścią sprawy udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia jest kwestia zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą. W takiej sytuacji opiniowanie przez zarządzającego strefą następuje w trybie art. 106 k.p.a., a wobec faktu, że opiniowanie to jest postępowaniem wpadkowym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Należy zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Tak jest chociażby w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), które nie są organami władzy publicznej (np. spółki z udziałem Skarbu Państwa; por. art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy). W doktrynie przyjmuje się, że definicję "organu" wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Uregulowana w art. 106 k.p.a. instytucja współdziałania różnych organów administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, polega na tym, że jeden z tych organów - w granicach właściwości - rozpoznaje i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej (załatwia sprawę główną), inny zaś organ obowiązany jest - ze względu na zadania w sferze publicznoprawnej, a tak jest w niniejszej sprawie - do zajęcia w niej stanowiska o charakterze wyznaczonym przepisem prawa materialnego. Postanowienie wyrażające opinię stanowi zatem rezultat postępowania wpadkowego, prowadzonego przez organ współdziałający w trybie przepisów k.p.a., przy czym postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego.

Przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jaki zarządzający strefą uzyskuje w postępowaniu wpadkowym o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, nie powoduje jednak, że dopuszczalne jest uznanie Ministra Rozwoju, jako właściwego do spraw gospodarki, za organ wyższego stopnia w stosunku do Zarządzającego strefą. Organ ten sprawuje nad Zarządzającym sse wyłącznie nadzór właścicielski. W żadnym przypadku natomiast wykonywanego przez Ministra Rozwoju nadzoru właścicielskiego nie można utożsamiać z organem wyższego stopnia. Czym innym bowiem są kompetencje właścicielskie, a czym innym nadzór instancyjny. Skoro podmiotem zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu, to ze zrozumiałych względów nadanie takiemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu administracji jedynie w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia nie uczyni z ministra właściwego do spraw gospodarki organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organami wyższego stopnia są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Choć w punkcie 3 tego przepisu ustawodawca wskazał, że w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w pkt 1 i 2, organami wyższego stopnia są właściwi ministrowie, to jednak nie można uznać, by w rozpoznawanej sprawie organem takim miał być właściwy minister, sprawujący jedynie nadzór właścicielski. Tego rodzaju nadzoru nie należy wszak utożsamiać z nadzorem sprawowanym przez organ administracji publicznej nad działalnością innego organu administracji publicznej, gdyż nie można przyznanych ustawowo spółce prawa handlowego kompetencji w sferze publicznoprawnej łączyć ze sferą wykonywanych uprawnień właścicielskich. Stąd w przypadku spółek prawa handlowego, które z mocy przepisów szczególnych zostały wyposażone w kompetencje organów administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, art. 17 pkt 3 k.p.a. nie ma zastosowania, ani też żaden z pozostałych wymienionych w tym przepisie punktów. Przyznanie spółce prawa handlowego kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym przede wszystkim nie czyni z niej organu administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, poprzez upoważnienie ustawowe, otrzymuje tylko uprawnienie do działania w charakterze organu administracji publicznej (uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), co w praktyce oznacza, że realizuje jedynie w określonym przedmiocie kompetencje publicznoprawne. Zastrzec przy tym należy, że postępowanie główne w sprawie cofnięcia zezwolenia prowadzi Minister Rozwoju, zatem niemożliwą do zaakceptowania byłaby sytuacja, kiedy ten sam organ, który zaopiniował stanowisko w tej kwestii, rozpoznając zażalenie na postanowienie zarządzającego strefą, będzie następnie brał pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. Nie można wobec tego przyjąć, by organem wyższego stopnia nad zarządzającym strefą miał być minister właściwy do spraw gospodarki.

Co więcej, spółka prawa handlowego nie pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, toteż wyposażenie jej przez ustawodawcę w kompetencje w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia w trybie art. 106 k.p.a. w ogóle nie pozwala na "poszukiwanie" organu wyższego stopnia wśród tych organów. W takiej sytuacji, wobec faktu, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a postanowienie takie w tej sprawie podejmuje podmiot zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, nad którą nie ma organu wyższego stopnia, to na wydane przez ten podmiot postanowienie nie służy zażalenie do Ministra Rozwoju (aktualnie Ministra Rozwoju i Finansów), lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zarządzającego K. S. A.

W konsekwencji uznać należy, że Minister Rozwoju prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. Na prawidłowość zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...], nie wpływa przy tym mylne uzasadnienie odnośnie niemożności przypisania opinii wydawanej przez Zarządzających strefami w postępowaniach w sprawie zmiany i cofnięcia zezwolenia, charakteru postanowienia administracyjnego wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Uchybienie to bowiem nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 punkt 1 litera c) p.p.s.a.

Gdyby bowiem Minister Rozwoju, działając jako organ odwoławczy, przedmiotowe zażalenie rozpoznał, dopuściłby się ewidentnego naruszenia przepisu art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem zarówno w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Merytoryczne rozpoznanie przez Ministra Rozwoju zażalenia w przedmiotowej sprawie, skutkowałoby podjęciem rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy w sprawie i jako takie byłoby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Powyższe nie oznacza jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek kontroli postanowienia Zarządzającego K. S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Skarżąca wniosła zażalenie do Ministra właściwego do spraw gospodarki, stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu Zarządzającego K. S. A. z dnia 17 marca 2015 roku nr [...]. Tymczasem, stosownie do treści art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błąd w pouczeniu może w tej sytuacji stanowić podstawę do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zarządzającego K. S. A.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.