Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 383/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4 pkt. 6 i 8, par. 7 pkt. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 pkt. 4 i 6, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Stęszew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2009r. Nr WN.I-10.0911-123/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy


UZASADNIENIE

W dniu 12 lutego 2009 r. Rada Miejska Gminy Stęszew podjęła uchwałę Nr XXIV/232/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Dębno i Dębienko, gmina Stęszew. Uchwałę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie "ustawa o p.z.p."). Uchwałę wraz z aktami planistycznymi w dniu 5 marca 2009 r. doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2009 r. nr WN.I-10.0911-123/09 Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), orzekł nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz §7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 157) projekt planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zawierać nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z tekstem planu. W § 26 pkt 1 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 24U/P, 25U/P i 26U/P nie ustalono jednoznacznego przeznaczenia terenu, czym naruszono podstawową zasadę sporządzania planu. Dla terenów tych przyjęto przeznaczenie podstawowe obejmujące funkcję usługowo-przemysłową. Jednocześnie, zgodnie z zapisem uchwały, na tym samym terenie dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "wzdłuż drogi 3KDL w pasie o szerokości nie większej niż 50 m". Organ nadzoru podkreślił, iż ustalenie na jednym terenie (bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą terenów o różnym sposobie zagospodarowania) wzajemnie rozłącznych funkcji – w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowo-przemysłowej – poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o p.z.p.), często prowadzi do konfliktów przestrzennych związanych z nieuniknionym oddziaływaniem terenów produkcyjnych na tereny mieszkaniowe i uciążliwościami z tym związanymi. Organ nadzoru wskazał także, iż w odniesieniu do tych terenów nie ustalono koniecznych parametrów i wskaźników zabudowy, takich jak wysokość, dopuszczalna powierzchnia zabudowy, geometria dachu, co może utrudnić lub uniemożliwić wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ nadzoru zarzucił, iż wbrew wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. linie zabudowy w przedmiotowym planie zostały ustalone w sposób niekonsekwentny (niepełny), bowiem wyznaczono je od dróg wewnętrznych dla terenów mieszkaniowych MN, MN/U, natomiast nie wyznaczono od dróg publicznych KDD, KDL i KDGP. W przypadku terenów U/P linie zabudowy ustalono w części dla terenów 23U/P, 25U/P i 26U/P. Dla pozostałych terenów usługowo-przemysłowych oraz dla terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU nie ustalono żadnych linii zabudowy pomimo, iż dopuszcza się na nich nową zabudowę.

Wbrew wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w §9 uchwały nie ustalono żadnych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału, a w szczególności ich powierzchni.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w prawem przepisanym terminie Rada Miejska Gminy Stęszew wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo. Skarżonemu rozstrzygnięciu Rada zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w związku z §7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie art. 26 ustawy o p.z.p.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zarzuty organu nadzoru są chybione, bowiem przywołane rozporządzenie w §8 ust. 2 stanowi, iż na projekcie rysunku planu (a nie projekcie planu – zdaniem skarżącej Gminy rozporządzenie wyraźnie rozróżnia te pojęcia) stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. W projekcie planu zastosowano się do powyższego wymogu – na rysunku planu linie rozgraniczające wyróżniono graficznie (zgodnie z PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.), w tekście planu zdefiniowano czym jest teren, symbol i linie rozgraniczające (§2 ust. 1 pkt 3, 5 i 7 uchwały), umożliwiając tym samym jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu. Określono ponadto poszczególne kategorie przeznaczeń terenów, w tym terenów zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych symbolami U/P (§3 uchwały). Wskazano, iż skoro ustawodawca dopuścił, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (§9 ust. 4 rozporządzenia), to takie oznaczenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w tekście planu. Stąd na potrzeby przedmiotowego planu wprowadzono kategorię U/P – terenów zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Jest to zgodne z przepisami rozporządzenia ponieważ ustawodawca określił w nim wyłącznie podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1 do rozporządzenia). Jednocześnie ustawodawca nie przewidział w rozporządzeniu połączenia tak częstych i charakterystycznych kategorii przeznaczeń, jak zabudowa mieszkaniowo-usługowa, czy zabudowa usługowo-produkcyjna, lecz nie wykluczył takich połączeń dopuszczając stosowanie mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz litrowych i cyfrowych. Jeżeli ustawodawca nie pozwalałby na takie rozwiązania, to nie pozwalałby na powstawanie przykładowo budynków mieszkalno-usługowych w których obie funkcje mogłyby się przenikać, a dla których sporządzający plan nie chciałby kategorycznie określić czy ma to być budynek wyłącznie mieszkaniowy, czy usługowy, jak również nie określi w jakim procencie poszczególne funkcje mogą powstać. Takie rozwiązania znalazły się w licznych planach miejscowych obowiązujących na obszarze województwa.

Odnosząc się do przewidywanych konfliktów przestrzennych Rada podniosła, iż w projekcie planu nie używa się słowa "przemysłowa" lecz "produkcyjna" oraz nie określono przeznaczenia "podstawowego". Natomiast dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż drogi 3 KDL w pasie o szerokości nie większej niż 50 m związane jest ze specyfiką miejsca – na terenie oznaczonym symbolem 24U/P, który już funkcjonuje jako teren usługowo-produkcyjny, znajduje się zabudowa mieszkaniowa, na pozostałych trenach natomiast dopuszcza się taką zabudowę. Dopuszczenie takiej zabudowy nie stanowi wymogu jej lokalizacji, co stwarza potencjalnemu inwestorowi możliwość wyboru. Również w tym zakresie strona skarżąca odwołała się do zapisów planów obowiązujących na terenach innych gmin.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia w odniesieniu zabudowy na obszarach o funkcji 24-26 U/P koniecznych parametrów i wskaźników zabudowy wskazano, iż dla tych terenów ustalono zarówno wysokość budynków (nie więcej niż 15 m), powierzchnię zabudowy (nie więcej niż 40% powierzchni działki - co dotyczy każdej zabudowy – także mieszkaniowej, z wyłączeniem trenu 22U/P), określenie geometrii dachów budynków mieszkalnych (dachy strome) zostało zawarte w §5 uchwały "zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Podniesiono, iż zarzut dotyczący możliwości utrudnienia lub uniemożliwienia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydaje się być przekroczeniem kompetencji przysługujących w tej kwestii Wojewodzie.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku linii zabudowy oraz zasad scalania i podziałów nieruchomości podniesiono, iż stawiany przez ustawodawcę wymóg obowiązkowego określenia w planie miejscowym zagadnień wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. nie oznacza, że dla każdego obszaru wyznaczonego na terenie objętym planem należy określić każdy z 12 punktów wymienionych w tym przepisie. Jest to spowodowane uznaniem, iż uwarunkowania związane z danymi zagadnieniami mogą wybranych terenów nie dotyczyć, a także dlatego, że sporządzający plan może dla wybranych terenów pewnych parametrów lub zasad zabudowy nie określić (np. zasad podziału na działki) lub uznać je za nieograniczone. Wskazano, że alternatywnym rozwiązaniem byłoby szczegółowe wymienianie np. parametrów i wskaźników zabudowy dla poszczególnych terenów, lecz czyniłoby to uchwałę w sprawie planu nieczytelną i naruszałoby zasady techniki prawodawczej. W planie miejscowym muszą znaleźć się omawiane punkty art. 15 ust. 2 ustawy, lecz mogą zostać umieszczone w przepisach ogólnych, dotyczących całego obszaru objętego planem. Natomiast w przypadku nieokreślenia na wybranych terenach linii zabudowy, jak to ma miejsce w tym przypadku, działają przepisy odrębne, czego w uchwale nie należy pisać. Skarżąca Gmina odwołała się w tym zakresie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/GL 378/07, w którym wyrażono myśl, iż plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Zdaniem Rady wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty zostały powołane bez dostatecznego oparcia w przepisach, a organ nadzoru nie wykazał, iż w przypadku przedmiotowej uchwały zaszła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, w całości podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda podkreślił, iż strona skarżąca kwestionuje treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o p.z.p. w oparciu o pozaprawne argumenty merytoryczne, co nie może zmienić stanowiska organu nadzoru, którego obowiązkiem jest wyłącznie badanie legalności podjętej uchwały. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Rady, co do braku obowiązku zawarcia w planie wszystkich elementów określonych w wskazanym przepisie, którego treść jest jednoznaczna, również w kontekście art. 15 ust. 3 ustawy. Przyjęcie stanowiska skarżącej Rady prowadziłoby do przeniesienia obligatoryjnych elementów planu z ust. 2 do elementów fakultatywnych określonych w ust. 3. Nie zrealizowanie przez Radę Miejską Gminy Stęszew obligatoryjnych warunków art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. w sposób oczywisty narusza obowiązujące prawo i to w zakresie określonym w art. 28 ust. 1 przedmiotowej ustawy oraz w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo podniósł, iż teren objęty planem, a oznaczony funkcją U/P, jest trenem zainwestowanym, natomiast uchwalenie planu miało na celu uporządkowanie tych terenów z uwzględnieniem interesów mieszkańców oraz zapobieżenie rozwojowi budownictwa w bezpośrednim sąsiedztwie Wielkopolskiego Parku Narodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wykonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. W myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Kontrola organu nadzoru ograniczona jest więc do badania legalności uchwały. W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Na wstępie należy zauważyć, gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne" realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15.04.2008 r., sygn. II OSK 17/08). Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny legalności zakwestionowanego przez Wojewodę uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wziął pod uwagę zarówno treść przedmiotowej uchwały, jak również wymogi procedury planistycznej, obowiązującej w dacie przystąpienia do prac planistycznych oraz w dacie podjęcia uchwały.

Zgodnie z art. 28 ustawy o p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby naruszenie miało charakter istotny, zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W rozpatrywanej sprawie treść skargi i podniesione w niej zarzuty w pierwszej kolejności wymagają wyjaśnienia co do zakresu regulacji, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać. W zakresie istotnym dla rozpatrzenia mniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). Komentatorzy ustawy podkreślają, iż ujęcie w projekcie miejscowego .planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przydatku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, co nie pozwala uznać za trafne tych wywodów skargi, które odwołują się do przysługującego gminie władztwa planistycznego i związanego z tym władztwem prawa wyboru co do szczegółowości planu miejscowego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd uwzględnił systematykę przyjętą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. I tak:

1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Radę Miejską Gminy Stęszew art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. poprzez nie ustalenie jednoznacznego przeznaczenia terenu dla terenów oznaczonych symbolami 24 U/P, 25U/P i 26U/P Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru. W odniesieniu do tych terenów przyjęto bowiem przeznaczenie podstawowe obejmujące funkcję usługowo-przemysłową, a jednocześnie, na tym samym terenie, dopuszczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "wzdłuż drogi 3KDL w pasie o szerokości nie większej niż 50 m".

Oceniając zasadność powyższego zarzutu Sąd uznał rację Wojewody, bowiem wprowadzenie zapisu dopuszczającego możliwość lokowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nakazywało oznaczenie tych terenów jako U/P/Mn lub zawarcie w rysunku planu linii rozgraniczającej tereny o tak różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem przeznaczenie terenu określono jako U/P, w pasie 50 m wzdłuż drogi 3KDL dopuszczono przy tym na tym obszarze lokowanie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i jednocześnie na mapie planu nie zamieszczono linii rozgraniczających tereny o tak różnym przeznaczeniu. W ocenie Sądu podnoszona przez Radę okoliczność, że możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tych terenach jedynie dopuszczono, co nie oznacza obowiązku realizowania takiej zabudowy, nie zwalniała Rady z obowiązku rozgraniczenia odpowiednimi liniami terenów o tak różnym przeznaczeniu. W konsekwencji doszło do połączenia funkcji usługowo-produkcyjnej i mieszkaniowej, co stanowi, że treść §26 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono wyłącznie linie rozgraniczające terenów U/P, jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.

Podzielając w tym zakresie stanowisko organu nadzoru Sąd miał również na uwadze funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej. Zważyć należy, iż plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, tak więc jego przepisy powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. W doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej [Z. Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 214 i następne].

2. W odniesieniu do zarzutu organu nadzoru co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż nie dla wszystkich obszarów objętych przedmiotowym planem zostały określone linie zabudowy. Z analizy planu - jego części tekstowej i graficznej - wynika, że linie zabudowy zostały ustalone w sposób niepełny, bowiem wyznaczono je od dróg wewnętrznych dla terenów mieszkaniowych MN, MN/U, natomiast nie wyznaczono od dróg publicznych KDD, KDL i KDGP. Natomiast w przypadku terenów U/P linie zabudowy ustalono w części dla terenów 23U/P, 25U/P i 26U/P, a dla pozostałych terenów usługowo-przemysłowych oraz dla terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU nie ustalono żadnych linii zabudowy pomimo, iż dopuszcza się na nich nową zabudowę.

Z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. Z kolei § 7 pkt 8 tego stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy. W rozpatrywanym przypadku co prawda obowiązek określenia w planie miejscowym linii zabudowy został częściowo zrealizowany poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających w odniesieniu do części terenów objętych planem (np. tereny od dróg wewnętrznych, tereny oznaczone symbolami 13 MN/U, 12 MN/U), lecz linie zabudowy nie zostały określone dla terenów, dla których plan przewiduje lub dopuszcza zabudowę (tereny od dróg publicznych, tereny oznaczone symbolami 24-26 U/P, RU). Sąd nie podziela argumentacji przyjętej przez Gminę, iż zbędnym jest określenie linii zabudowy dla terenów przylegających do dróg publicznych, skoro kwestie te regulują przepisy ustawy o drogach publicznych, jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., które muszą być uwzględnione przez organ w procesie planistycznym. Odnosząc się do argumentacji Gminy wskazać należy, iż w sytuacji, gdy wolą władz planistycznych było ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych, to przepis odsyłający do tej regulacji powinien zostać zawarty w uchwale, a na rysunku planu linie zabudowy powinny zostać odpowiednio wrysowane, zgodnie z parametrami określonymi w tym przepisie. Zauważyć przy tym należy, iż stosowne regulacje w tym zakresie zawarto w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stęszew (część C pkt 1.5.2), nie powtórzono ich natomiast w przedmiotowym planie.

3. W odniesieniu do zarzutu braku ustalenia w planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału, a w szczególności ich powierzchni, wskazać należy, iż w odniesieniu do większości terenów objętych planem, a oznaczonych poszczególnymi symbolami, określono minimalne powierzchnie działek (§14-24 planu), tym samym w odniesieniu do tych terenów wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. i §4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. został w tej części spełniony. Jednakże dla terenów określonych w §26 planu, oznaczonych symbolami 21-26 U/P, zarzut podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym jest zasadny. Przy normie ogólnej, określającej w §9 planu zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, brak określenia minimalnej powierzchni nieruchomości uzyskiwanych w wyniku scalenia w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem U/P narusza obowiązek określenia szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. O konieczności uszczegółowienia zasad scalania i podziałów nieruchomości stanowią także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) , w tym przede wszystkim przepis art. 102. Zgodnie z tym przepisem podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Takie same reguły obowiązują w postępowaniu podziałowym. (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 34/07 Lex nr 338279). Z tych przyczyn nie można podzielić argumentacji strony skarżącej, iż sporządzający plan może dla wybranych terenów pewnych parametrów lub zasad zabudowy nie określić, w tym przykładowo zasad podziału na działki, lub uznać je za nieograniczone. Wskazane uchybienie skutkuje koniecznością podzielenia stanowiska organu nadzoru co do naruszenia przez Radę art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.

4. W odniesieniu do terenów 24 – 26 U/P Wojewoda zarzucił Gminie nie ustalenie koniecznych parametrów i wskaźników zabudowy, takich jak wysokość, dopuszczalna powierzchnia zabudowy, geometria dachu. W ocenie Sądu w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze jest nietrafne, bowiem powyższe parametry zostały określone, w §26 uchwały co do powierzchni zabudowy, wysokości budynków, natomiast kwestia geometrii dachów uregulowana została w części zawierającej przepisy ogólne - §5 pkt 3. Powyższa wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, bowiem wskazane wyżej naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Z uwagi na charakter naruszenia, polegający na braku określenia w planie obowiązkowych jego elementów, nie było możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do jej części. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera prawidłową ocenę przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim organ nadzoru zarzucił Radzi Miejskiej Gminy Stęszew naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 8 ustawy o p.z.p

Na marginesie rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o p.z.p. w zw. z art. 147 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1277), począwszy od dnia 15 listopada 2008 r. projekt planu miejscowego podlega zaopiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a regulacja ta z braku przepisów przejściowych ma zastosowanie do procedur planistycznych nie zakończonych przed tą datą. W badanym przypadku uchwała podjęta została w dniu 12 lutego 2009 r., lecz z akt planistycznych nie wynika, aby wymóg ten został spełniony, co mogło stanowić dodatkową przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że skarga nie jest uzasadniona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.

/-/E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/W. Batorowicz