Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 720/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2002 nr 124 poz 1362
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 122 par. 1 pkt 1,2,,
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1368
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 17 par. 1, art. 125 par. 1, 2, art. 119 par. 1, art. 120
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz 161
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi I.S. - Dyrektora Specjalistycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. u c h y l a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] nr [...] II. uchylone postanowienia nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]. Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. Inspektora Pracy o nałożeniu grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych w Specjalistycznym Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] w dniach [...]. ustalono, iż pracodawca wypłacił [...] pracownikom dodatkowe wynagrodzenie roczne za lata [...] w zaniżonej kwocie. Ponadto zalega z wypłatą dodatkowych wynagrodzeń rocznych [...] pracownikom za rok [...] oraz [...] pracownikom za rok [...]. W związku z tym wydano nakaz nr [...] (decyzja [...]) zobowiązujący pracodawcę do spełnienia wymagań określonych w art. 94 pkt. 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) i art. 2, 4, 5 ustawy z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. z 1997r., nr 160, poz. 1080 ze zm.) i wypłacenia zaległego dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

Powyższym decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa.

W trakcie ponownej kontroli przeprowadzonej w SSPZOZ [...] stwierdzono nie wykonanie nakazu z dnia [...]r., w związku z czym skierowano do pracodawcy - Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej - upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które zostało doręczone w dniu [...]r.

Po przeprowadzeniu ponownej kontroli w dniu [...]r. stwierdzono, iż decyzje nakazowe, pomimo doręczenia pracodawcy upomnienia nadal nie zostały wykonane. Zatem na podstawie art. 122 § 1 pkt. l i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2001r. nr 125, poz. 1368) wszczęto administracyjne postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...]r. nałożono na I.S. Dyrektora SSPZOZ grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Na to postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie, podnosząc że zakład pracy, którym kieruje znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, co utrudnia terminowe regulowanie zobowiązań.

Rozpatrując zażalenie organ stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych do umorzenia grzywny. Wobec powyższego, na podstawie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991; nr 36, poz. 161 ze zm.) przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do Okręgowego Inspektora Pracy, który w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdził, że prawo do wynagrodzenia jest jednym z podstawowych praw pracowniczych. Pracodawca jest zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia w terminie, zgodnie z art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Fakt nie wypłacenia przez pracodawcę w terminie oraz w pełnej wysokości dodatkowych wynagrodzeń rocznych jest bezsporny.

Państwowa Inspekcja Pracy, stojąc na straży przepisów prawa pracy jest bezwzględnie zobowiązana do zastosowania przewidzianych przepisami prawa wszystkich środków prawnych zmierzających do nakłonienia pracodawcy do wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z kodeksu pracy oraz przywołanej wyżej ustawy z dnia 12 grudnia 1997r.- włącznie z grzywną nakładaną w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zmianami), gdy zobowiązanym jest państwowa jednostka organizacyjna, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków określonych w przepisach prawa pracy.

Nałożona na Dyrektora Specjalistycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] grzywna jest jedynie środkiem egzekucyjnym, który zgodnie z art. 125 § 1 i 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

W związku z tym, zdaniem organu II instancji, nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest w pełni uzasadnione, a jej wysokość mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Od powyższego postanowienia skargę do Sądu administracyjnego złożyła I.S. - Dyrektor Specjalistycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...], zarzucając Okręgowemu Inspektorowi Pracy naruszenie przepisów art.119 § 1 w zw. z art.122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17.06.1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r. Nr 36, poz.161 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż wobec niewykonania natychmiastowego nakazu inspektora pracy nr [...] r., Dyrektor S.S.P.Z.O.Z. [...] uchylił się od nałożonych obowiązków, stąd zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Ponadto zagroził nadrzędnemu prawu jakim jest prawo do ochrony życia i zdrowia pacjentów Zakładu, gdyż zmuszenie Dyrektora do natychmiastowej realizacji nakazu inspektora pracy może skutkować likwidacją tej jednostki.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Okręgowego Inspektora Pracy, co do oceny jej postępowania, decydującej o nałożeniu grzywny, gdyż po przeprowadzonej kontroli w [...]. podjęła natychmiast działania zmierzające do uregulowania należności pracowniczych.

Zastosowanie przymusu administracyjnego poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia ma zdaniem Państwowej Inspekcji Pracy doprowadzić do wykonania nakazu, lecz organ ten nie uwzględnia skutków jakie może spowodować natychmiastowa realizacja wypłaty w postaci zaprzestania funkcjonowania Zakładu, czy też jego likwidacji.

Zaskarżone postanowienie jest, zdaniem skarżącej, wynikiem braku analizy całokształtu sytuacji społecznej i gospodarczej oraz finansowej, która w bezpośredni sposób oddziaływuje na kierowany przez skarżącego Zakład Opieki Zdrowotnej, jako jednostkę powołaną do ratowania życia i zdrowia ludzkiego, udzielania świadczeń zdrowotnych. Jednostkę będącą jednocześnie pracodawcą, płatnikiem Z.U.S. i podatków jak również współpracującą z dostawcami leków, wyrobów i sprzętu medycznego. A więc podmiotem w pełni związanym z obrotem gospodarczym. Skarżąca przedstawiła też szczegółową analizę sytuacji ekonomicznej prowadzonego przez nią zakładu Opieki zdrowotnej i stwierdziła, że zaistniała sytuacja nie wynika z jej złej woli, ponieważ dokłada starań, aby z posiadanych środków finansowych wypłacać zaległe świadczenia pracownicze, bowiem natychmiastowe wykonanie decyzji Państwowej Inspekcji Pracy mogłoby skutkować likwidacją jedynej w regionie placówki, która zapewnia dzieciom leczenie z zakresu nefrologii, dializoterapii i ortopedii dziecięcej oraz ratownictwa medycznego - co w sposób oczywisty zagraża prawom małych pacjentów, a także spowodować utratę kolejnych miejsc pracy w [...]. W istocie więc zaskarżone postanowienie prowadzi do zagrożenia szeroko pojętego interesu publicznego i społecznego.

W sytuacji więc kiedy tragiczna kondycja finansowa zakładu w żaden sposób nie pozwala na natychmiastowe wykonanie nakazu bez negatywnych skutków, które zostały wyżej przedstawione, wymierzenie tak surowej grzywny jest wysoce krzywdzące i obiektywnie niesprawiedliwe. Organ nie uwzględnił w szczególności braku winy skarżącego, co powinno być podstawowym kryterium oceny każdego zachowania skutkującego jakąkolwiek sankcją.

W świetle powyższego, skarżąca uważa, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny, a zatem postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] winny być uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

W przedmiotowej sprawie na skarżącą nałożono grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania nakazu z dnia [...]r. wydanego przez Inspektora Pracy, a dotyczącego wypłaty dodatkowego wynagrodzenia dla pracowników Specjalistycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...]

Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z dnia 1 lipca 2002r.Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Natomiast każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać [...] zł, a nałożona w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnych kwotę [...] zł (art.121 § 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - [...] zł (art. 121 § 3).

Z treści art. 121 wynika, że grzywnę można nakładać wielokrotnie, tzn. tyle razy ile będzie to niezbędne do wymuszenia wykonania obowiązku. Regułą jest, że karę nakłada się w tej samej wysokości lub wyższej, ale nie można przekroczyć górnych granic ustalonych w tym przepisie. W powołanym przepisie nie wskazano natomiast dolnej granicy wysokości grzywny. W tej sytuacji wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego i należy kierować się w pierwszej kolejności, jak wskazuje doktryna, zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka /zob. Z.Leoński (w:) R.Hauser, Z.Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, str. 479/. Stanowisko to należy podzielić, ponieważ stosowanie grzywny pomimo pozostawienia organowi swobody musi być zobiektywizowane. W szczególności nie można przyjąć, że organ bez pogłębionej analizy zaistniałej sytuacji, może wymierzyć grzywnę według swojego dowolnego uznania. Aktualne zatem jest wskazanie kryteriów, którymi winien kierować się organ ustalając wysokość grzywny. Z treści przepisu wynika jedna generalna zasada, że grzywny nakładane na osoby fizyczne są niższe niż stosowane wobec osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Taka treść przepisu implicite wskazuje, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości ekonomiczne osób fizycznych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym.

Oprócz tego istotne znaczenie ma inna reguła wyrażona w ogólnych przepisach cytowanej ustawy, a mianowicie w art. 7 § 1, która nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowania środków egzekucyjnych, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, a z pośród kilku takich środków --środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oznacza to, że stosowane środki muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania (zob. wyrok NTA z 11.12.1930r., I 1279/29, Zb. Wyr. NTA, Nr 3234).

W rozpoznawanej sprawie organ wymierzył grzywnę skarżącej w wysokości [...] zł nie uzasadniając w ogóle czym kierował się wyznaczając jej wysokość. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy nakazują indywidualizować ten środek prawny co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Organ ani jednym słowem nie wyjaśnił dlaczego wysokość grzywny wynosi [...] zł. Nie dokonał oceny możliwości finansowej skarżącej, jej sytuacji rodzinnej, życiowej, a zatem nie wiadomo czym kierował się ustalając wysokość grzywny. W tej sytuacji trudno przyjąć, że wymierzona grzywna (zbliżona do średniego wynagrodzenia) stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni zobiektywizowane. Stanowi to istotne uchybienie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.