Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2059/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 378/11 w sprawie ze skargi E. i K. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 378/11, po rozpoznaniu skargi E. i K. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę – wznowienia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Budowa dróg dojazdowych do O." w O. na terenie położonym między ul. P., P., S., granicą miasta, działki o numerach [...] w obrębie [...], nr [...],[...], [...], [...], [...] w obrębie [...].

Pismem z dnia 9 lutego 2011 r. E. i K. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta O. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. w związku z tym, że bez własnej winy nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pełnomocnik skarżących dowiedział się o funkcjonowaniu w obiegu prawnym decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu 22 października 2010 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji. Termin do złożenia wniosku przez pełnomocnika stron o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) upłynął zatem na długo przed jego złożeniem.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i K. K. podnieśli, że o istnieniu ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r. dowiedzieli się dopiero w dniu 8 lutego 2011 r. Wskazali, że, co prawda, ich pełnomocnik odebrał w dniu 22 października 2010 r. pismo zawierające wzmiankę o funkcjonowaniu w obrocie prawnym ww. decyzji, jednakże o przedmiotowej decyzji poinformował ich dopiero na spotkaniu w dniu 8 lutego 2011 r. Miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. nie powinien być liczony od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeżeli nie dowiedzieli się o niej odwołujący się.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że pełnomocnik skarżących odebrał w dniu 22 października 2010 r. pismo zawierające informację o wydaniu przez Prezydenta decyzji w dniu [...] czerwca 2010 r. z załączoną kopią tej decyzji. Powyższe prawnie rodzi taki skutek, że skarżący także z tym dniem powzięli informację o tej decyzji. Wojewoda podniósł, że adwokat K. P., jako pełnomocnik skarżących, występował do organu z zapytaniem, czy w sprawie nie zostały wydane decyzje administracyjne. Zatem to na nim, jako pełnomocniku, ciążył obowiązek bezzwłocznego powiadomienia swoich mocodawców o powziętej informacji. Zawarte w odwołaniu wyjaśnienie pełnomocnika, że powiadomił strony o treści otrzymanego pisma zawierającego informację o wydaniu kwestionowanej decyzji przeszło trzy miesiące po otrzymaniu informacji w tym zakresie i stąd od późniejszej daty, czyli od dnia 8 lutego 2011 r. należy liczyć termin określony w art. 148 k.p.a. - nie znajduje prawnego oparcia. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r. biegł skarżącym od dnia 22 października 2010 r. Z tego powodu wniosek o wznowienie z dnia 8 lutego 2011 r. złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a.

Skargą E. i K. K. zaskarżyli powyższą decyzją zarzucając jej: naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, iż skarżący powzięli informację o decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu 22 października 2010 r. w sytuacji, gdy dowiedzieli się o tej decyzji dopiero w dniu 8 lutego 2011 r. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżących adwokatowi K. P. nie zawierało upoważnienia do działania w ich imieniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym "Budowy dróg dojazdowych do O." zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. a jedynie w postępowaniu dotyczącym "Budowy drogi gminnej dojazdowej do O. II" objętej decyzją Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Obydwie inwestycje dotyczą różnych terenów, znajdujących się w pobliżu nieruchomości skarżących. Sąd wskazał na treść art. 32 k.p.a. i stwierdził, że nie jest sprawą organów decydowanie o zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Obowiązkiem organów jest zaakceptowanie w tym przedmiocie woli strony. W przypadku, gdy organ poweźmie wątpliwość co do zakresu pełnomocnictwa winien wystąpić do strony o jego dookreślenie, w żadnym zaś razie nie jest upoważniony do samodzielnego jego określania.

Zdaniem Sądu, skarżący nie umocowali adwokata K. P. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (uczynili to dopiero w dniu 8 lutego 2011 r., tj. w dacie wystąpienia z takim wnioskiem), a jednocześnie nie mieli świadomości o podjęciu przez Prezydenta powyższej decyzji. Zatem jako dowolne należy traktować stanowisko organów, że o decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący dowiedzieli się już w październiku 2010 r., skoro do spotkania pomiędzy nimi, a ich pełnomocnikiem, doszło dopiero w lutym 2011r., a organy administracji nie przywołały dowodów, które przeczyłyby tej ostatniej okoliczności. Nie wykluczając na chwilę obecną tego, że skarżący mogli dowiedzieć się o decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w terminie innym, niż przyjęty przez organy, uwzględniając jednocześnie okoliczność, że pełnomocnik skarżących nie był przed dniem 8 lutego 2011 r. umocowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, Sąd podkreślił, iż poczynione w tym zakresie w sprawie ustalenia zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżących organ I instancji powinien, zdaniem Sądu, wyjaśnić okoliczności związane z powzięciem przez skarżących wiedzy o kwestionowanej decyzji i ustalić, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. i w zależności od dokonanych ustaleń wydać jedno z postanowień przewidzianych w art. 149 k.p.a.

Skargą kasacyjną Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i że w sposób wyczerpujący organ ten nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego,

-art. 40 § 1 i 2 w związku art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, iż wniosek E. i K. K. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2010r Nr [...] został złożony po terminie.

W ocenie Wojewody Sąd błędnie przyjął, iż o decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący dowiedzieli się 8 lutego 2011 r. a nie w dniu 22 października 2010 r. Za poglądem takim przemawia przede wszystkim to, że o ile we wniosku w sprawie wznowienia z dnia 8 lutego 2011 r. pełnomocnik wyraźnie wskazuje, że o przedmiotowej decyzji zarówno on jaki i skarżący dowiedzieli się z pisma Urzędu Miejskiego z dnia 20 października 2010 r., doręczonego pełnomocnikowi 22 października 2010 r., to już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2011 r. pojawia się stwierdzenie, że o istnieniu będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący dowiedzieli się w dniu 8 marca 2011 r. Ponadto występując do Urzędu Miejskiego w O. pismem z dnia 15 października 2010 r. pełnomocnik skarżących powoływał się na udzielone mu pełnomocnictwo, w związku z czym uzasadniony jest pogląd, że udzielona mu pismem z dnia 20 października 2010 r. informacja o wydanej przez Prezydenta decyzji Nr [...] została przekazana stronie. Zdaniem organu nie do przyjęcia jest przedstawiona w odwołaniu argumentacja pełnomocnika skarżących, a przyjęta także przez Sąd, że występując do Urzędu pismem z dnia 15 października 2010 r. pełnomocnik nie działał w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa. Inny pogląd prowadziłby do konstatacji, że pełnomocnik działał we własnym imieniu i we własnej sprawie. W tym przypadku, zdaniem organu, bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, czy udzielone pełnomocnikowi pełnomocnictwo zawierało upoważnienie do działania w imieniu skarżących w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Na wstępie wskazać należy, że pomimo iż w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania go z przepisami regulującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi, to jednak mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji.

Na marginesie podnieść należy ponadto, że w skardze kasacyjnej wadliwie stwierdzono, iż wskazane w jej podstawach zarzuty dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższy błąd również nie może skutkować jednak nierozpoznaniem tych zarzutów.

W związku z powyższym, odnosząc się do pierwszego z podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutu stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Słusznie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały ustaleń w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne jest twierdzenie, że dla niniejszego postępowania istotne jest ustalenie daty dowiedzenia się przez strony o wydaniu przez Prezydenta Miasta O. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...]. Tylko wtedy możliwe będzie ustalenie, czy wniosek E. i K. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W przedmiotowej sprawie dzień, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o istnieniu w obrocie prawnym ww. decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie został jednak ustalony przez organy w sposób bezsprzeczny. Bez dokonania oceny zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez E. i K. K. adwokatowi K. P., na podstawie którego pełnomocnik ten działał w imieniu ww. mocodawców przed wszczęciem przedmiotowego postępowania wznowieniowego, nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, jak to uczyniły organy, że wnioskodawcy ci dowiedzieli się o decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu 22 października 2010 r., czyli w dniu, w którym doręczono ww. pełnomocnikowi pismo z dnia 20 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela wyrażony już uprzednio przez ten Sąd pogląd, że miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., nie należy liczyć od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeśli nie dowiedział się o niej skarżący (wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09). Jeżeli zatem analiza ww. pełnomocnictwa, które - co wymaga podkreślenia - nie znajduje się w aktach sprawy, doprowadzi do wniosku, iż pełnomocnik E. i K. K. nie był umocowany do ich reprezentowania w sprawie, w której wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], to za miarodajny dla oceny wniesienia w terminie przedmiotowego wniosku o wznowienie uznać należy dzień, w którym o wydaniu przez Prezydenta ww. decyzji dowiedzieli się sami wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym, że o wydaniu tej decyzji E. i K. K. dowiedzieli się dopiero we wskazywanym przez nich w odwołaniu dniu 8 lutego 2011 r. Powyższa okoliczność powinna być ponownie wyjaśniona przez organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poszedł za daleko uznając, iż pełnomocnictwo udzielone adwokatowi K. P. nie zawierało upoważnienia do działania w imieniu skarżących w postępowaniu administracyjnym dotyczącym "Budowy dróg dojazdowych do O." zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. a jedynie w postępowaniu dotyczącym "Budowy drogi gminnej dojazdowej do O. II" objętej decyzją Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz że pełnomocnik skarżących nie był przed dniem 8 lutego 2011 r. umocowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Sąd ten bowiem nie dysponował omawianym pełnomocnictwem, gdyż nie znajdowało się ono w aktach niniejszej sprawy. Powyższe nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem orzeczenie to, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Słusznie bowiem Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy uchylił zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia okoliczności związanych z powzięciem przez skarżących wiedzy o decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...]. Powyższe powinno być jednak poprzedzone oceną zakresu udzielonego przez E. i K. K. adwokatowi K. P. pełnomocnictwa, na podstawie którego pełnomocnik ten działał w ich imieniu przed wszczęciem przedmiotowego postępowania wznowieniowego.

Odnośnie drugiego zarzutu wskazać należy, iż również nie jest on zasadny. W związku bowiem z nieustaleniem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, przedwcześnie organy uznały, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu z art. 148 k.p.a.

Mając przedstawione powyższej okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.