Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 507/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. skargi kasacyjnej Gmina Miasta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2020r. sygn. akt II SA/Bd 507/20 w sprawie ze skargi Gmina Miasta na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017r. [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.) i art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych orzekł o:

1. umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położonych w [...], w obrębie [...], przy [...] zgodnie z wnioskiem stron,

2. zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. tj. K. W. w 1/3 cz., J. W. w 1/3 cz. oraz spadkobierców J. R. - B. O. w 1/12 cz., J. R. w 1/12 cz., P. R. w 1/12 cz. A. R. w 1/12 cz.,

3. zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gmina Miasta łącznej kwoty [...]zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku;

4. wypłacie odszkodowania przez Gmina Miasta z tytułu likwidacji ROD dla: M. K. [...]; M. R. [...]; D. K. [...]; M. P. [...]; M. K. [...]; [...] Związku Działkowców Zarząd Okręgowy w [...] [...]

5. odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poł. w [...], obr. 39, stanowiącej własność Gmina Miasta, zapisanej w księdze wieczystej TO1T/00015342/7;

6. zobowiązaniu Gmina Miasta do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...] [...].

7. zobowiązaniu Gmina Miasta do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia ROD w terminie do [...].2020r.

Decyzją z [...] 2018 r. znak: [...] Wojewody, po rozpoznaniu odwołań Gmina Miasta, K. W. i J. W. oraz B. O. od powyższego rozstrzygnięcia, uchylił pkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...], obr. [...], stanowiącej własność Województwa, zapisanej w KW [...]. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ podkreślił, że wiążące w niniejszej sprawie pozostają ustalenia zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009r. akt II SA/Bd 771/09, wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2408/12, wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16.

W ocenie Wojewody, kwestia zasadności zwrotu dawnej działki nr [...], co do zasady, została udowodniona i potwierdzona w toku procedury sądowoadministracyjnej. Orzekające w sprawie Sądy nie miały wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego i uznały zasadność zwrotu dawnej działki nr [...] za przesądzoną, który to pogląd stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uznać za wiążący. Odnosząc się do wniosków Gminy o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, organ odwoławczy stwierdził, że pierwszeństwo należy dać faktom wynikającym z dokumentów, które zostały już jednoznacznie ocenione przez Sądy i uznane za wystarczające.

W kontekście zasadności zwrotu terenu stanowiącego dawną działkę nr [...] ustalono, że działka ta została objęta ostateczną decyzją ZRID Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] 2013r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z przesłanych dokumentów wynika, że część działki nr [...] na podstawie powołanej decyzji ZRID znalazła się w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "[...]". Przedmiotowa decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha, którą zajęto pod inwestycję drogową) oraz działkę nr [...] (o powierzchni [...], gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy). Biorąc pod uwagę powyższy fakt, słusznie organ I instancji w zaskarżonej decyzji odmówił wnioskodawcom zwrotu działki nr [...].

Organ wskazał, że w punkcie 5 skarżonej decyzji Starosta [...] błędnie podał, że działka nr [...] stanowi własność Gmina Miasta i zapisana jest w księdze wieczystej [...]. Działka ta stanowi własność Województwa i zapisana jest w księdze [...], dlatego zasadnym było uchylenie punktu 5 decyzji organu I instancji i ponowne orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] ze wskazaniem prawidłowego jej właściciela i aktualnego numeru księgi wieczystej.

Odnosząc się do twierdzeń Gminy, że w przedmiotowym postępowaniu powinno brać udział Województwo, skoro dotyczyło ono nieruchomości stanowiącej własność tego podmiotu, Wojewoda wyjaśnił, że podmiotem zarządzającym działką nr [...] jako nieruchomością stanowiącą część drogi publicznej jest Prezydent Miasta, który brał czynnie udział w postępowaniu.

W ocenie Wojewody nie budzą wątpliwości sporządzone operaty szacunkowe, określające wartość składników majątkowych i praw do działki w ROD, na zwracanej działce nr [...], należących do poszczególnych użytkowników zlokalizowanych tam ogródków oraz stowarzyszenia ogrodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się szczegółowo do uwag zgłaszanych przez Prezydent Miasta.

Wojewoda wskazał, że obszar i kształt działki nr [...] wynikał z decyzji ZRID z dnia [...] 2013r. znak: [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, koniecznym było jednak wznowienie znaków granicznych zwracanej nieruchomości. Starosta [...] w ramach prowadzonego postępowania dokonał tych czynności, co czyni zadość zaleceniom WSA. Gmina była przy tym informowana o czynnościach geodety, a punkty graniczne wskazane w toku wizji lokalnych nie uległy zmianie.

W ocenie Wojewody, w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono podmioty uprawnione do odszkodowań z tytułu likwidacji części ogródków działkowych, posadowionych na terenie podlegającym zwrotowi.

Organ odwoławczy nie miał również zastrzeżeń do wskazanym w punkcie 6 i 7 zaskarżonej decyzji obowiązku Gmina Miasta w zakresie przeprowadzenia czynności faktycznych dotyczących likwidacji części ROD oraz o wynikającym z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych obowiązku założenia ROD w innym miejscu.

Odnosząc się do kwestii zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za działkę [...], Wojewoda zwrócił uwagę, że powołany przez organ I instancji art. 227 cyt. ustawy został uchylony z dniem 15 października 2015r. ustawą z dnia 15 maja 2015r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 985). Zaznaczył przy tym, że choć Starosta nieprawidłowo powołał w swojej decyzji art. 227 ugn, to faktycznie zastosował mechanizm zapisany obecnie w art. 5 ust. 4 ugn. Organ odwoławczy wyjaśnił tez, że do dnia wydania przez niego decyzji nie opublikowano wskaźników zmian cen nieruchomości opowiadających rodzajowo nieruchomości zwracanej, a więc na podstawie powołanego art. 6 ust. 4 ugn zasadnym było zastosowanie wskaźnika zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych. Odnosząc się do wątpliwości Gminy co do aktualności zastosowanych wskaźników i zastosowaniu wskaźnika dotyczącego sierpnia 2017 r., Wojewoda zwrócił uwagę, że dane za wrzesień 2017 r. opublikowano dnia 12 października 2017 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Prezydent Miasta zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art.77, art.78, oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że akt notarialny dotyczący nabycia przez Skarb Państwa tej części nieruchomości, która dotyczy działki [...] oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia. Podniesiono również, że ze znajdującej się w aktach uwierzytelnionej kopii planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowego terenu, wynika, że teren aktualnej działki nr [...] przeznaczony był w tamtym czasie pod funkcję upraw ogrodniczych a nie osiedle mieszkaniowe, co w pełni pokrywa się z zeznaniami osób powołanych w przedmiotowej sprawie w charakterze świadków. Zwrócono także uwagę na fakt, że przeznaczenie obowiązujące w chwili nabycia terenu w/w działki przez Skarb Państwa było w pełni zgodne z realizowaną na tej działce od wielu lat funkcją tj. zagospodarowaniem pod ogródki działkowe. Powyższe świadczy zdaniem strony skarżącej o tym, że Wojewoda w sposób niepełny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę na brak wymienienia w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisów art. 139, 140 i 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] nie wskazał też terminu oraz numeru rachunku bankowego na jaki spadkobiercy poprzedniej właścicielki winni przekazać Gminie zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość. W punkcie 4 w/w decyzji organ nie określił terminu i rachunków bankowych, na które Gmina winna przekazać odszkodowanie za składniki związane z funkcjonowaniem ogródków działkowych. Nie podano również numerów PESEL osób, którym Gmina ma wypłacić odszkodowanie. W ocenie strony skarżącej Starosta w sposób nieprecyzyjny ustalił w decyzji zwaloryzowane odszkodowanie, do którego zwrotu na rzecz Gminy są zobowiązani spadkobiercy poprzedniej właścicielki, pomijając rok 1973 i nie uwzględniając września 2017 r. Na błędy w wyliczeniu wskazuje, w ocenie Prezydenta Miasta również fakt, że w poprzedniej decyzji z dnia [...].2015r., zwaloryzowane odszkodowanie do zwrotu zostało ustalone na kwotę wyższą niż w kwestionowanej decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że w pkt 5 decyzji Starosty [...] dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [...] błędnie wskazano, że właścicielem tej nieruchomości jest Gmina Miasta zamiast prawidłowo Województwo oraz błędnie oznaczono księgę wieczystą, w której zapisana jest w/w działka. Strona skarżąca zakwestionowała przy tym, twierdzenia organu II instancji, że z uwagi na udział w postępowaniu Prezydent Miasta jako zarządcy drogi nie było konieczności włączenia w charakterze strony Województwa jako właściciela w/w działki;

Strona skarżąca podniosła też, że Starosta nie przeprowadził zgłaszanych przez Gminę wniosków dowodowych, wskazujących na projektowany zasięg osiedla mieszkaniowego "[...]." W ocenie Prezydenta Miasta zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, by na jego podstawie wydać prawidłowe orzeczenie rozstrzygające sprawę, w tym decyzję o zwrocie nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do 7 operatów szacunkowych wykonanych na potrzeby niniejszego postępowania w dniu [...].2015 r. strona skarżąca wskazała na możliwą wadliwość tych dokumentów, wynikającą z przyjęcia do wyceny niewłaściwego obszaru a co za tym idzie, nieprawidłowego określenie stanu nieruchomości, który z kolei ma wpływ na jej wartość oraz wartość znajdujących się w jej obrębie składników majątkowych. Prezydent Miasta wskazał, że klauzule, potwierdzająca aktualność operatu wydano na ponad dwa miesiące przed wznowieniem znaków granicznych a więc w oparciu o stan zagospodarowania nieruchomości z 2015 r.

Prezydent Miasta wywiódł także, że przyjęte w operacie dotyczącym wyceny działki nr [...] nieruchomości do porównań nie są, zwłaszcza z uwagi na swoją lokalizację, podobne do w/w działki, a dodatkowo zostały opisane w sposób dość nieczytelny. Poza tym, wskazane w operacie cechy rynkowe nie uwzględniają bardzo istotnej wady działki nr [...] tj. jej uwarunkowań geologicznych polegających na słabej nośności gruntu (kurzawka).

Skarżący zwrócił również uwagę na błąd rachunkowy w operacie. Wywiódł również, że rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że nie nastąpiła zmiana wartości działki nr [...] wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa. Nie uwzględniono w szczególności, że poczynione na w/w działce nakłady ogródków działkowych zostały wycenione w 6 operatach szacunkowych na łączną kwotę ok. [...] zł. Skarżący wywiódł też, że organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że w/w ROD przysługują uprawnienia wynikające z art. 26 pkt 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co jest niezbędne dla ustalenia odszkodowań.

Zdaniem strony skarżącej rzeczoznawca w sposób wybiórczy odniósł się do składanych przez Gminę zastrzeżeń dotyczących operatów szacunkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 379/18 uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. w punktach 2,3,4,6,7 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty w punktach 2,3,4,6,7. W pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd wskazał, że nieprawidłowość działania organów w niniejszej sprawie wynikała z bezpodstawnego ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do dowodów na terytorialny zakres realizacji celu wywłaszczenia z pominięciem rozważenia ewentualnego "dowłaszczenia," pomimo takich okoliczności jak zawarcie umowy na wniosek właścicielki a nie organu zainteresowanego budową osiedla, skutki pozbawienia wnioskodawczyni budynku mieszkalnego w związku z realizacją celu wywłaszczenia, racjonalność pozostawienia spornej nieruchomości w kontekście możliwości jej zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 875/19 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 1, tj. w jakim WSA orzekł o częściowym uchyleniu decyzji Wojewody i częściowym uchyleniu poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także w zakresie pkt 3. tj. orzeczenia o kosztach postępowania. NSA uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przedstawił ocenę prawną dotyczącą niniejszej sprawy w sposób odmienny od wiążącej oceny zawartej w poprzednich wyrokach, naruszając tym samym przepis art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a skutkującym nierozpoznaniem istoty sprawy. Z poprzednio wydanych w sprawie wyroków wynika bowiem, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie dostępnego materiału dowodowego potwierdziły wywłaszczeniowy charakter nabycia całej nieruchomości W. W. przez Skarb Państwa, jak i oceniły, że cel publiczny, na który wywłaszczono tę nieruchomość nie został zrealizowany na działce oznaczonej obecnie nr [...].

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. II SA/Bd 507/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gmina Miasta na przywołaną wyżej decyzję Wojewody z dnia [...] 2018 r.

Pismem z dnia [...] 2021 r. Gmina Miasta wniosła do Sądu skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Następnie w dniu [...] 2021 r. wpłynęła do Sądu informacja o śmierci uczestnika postępowania J. R., co potwierdzone zostało odpisem skróconym aktu zgonu.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bądź do ustanowienia kuratora spadku.

Następnie w związku z przesłanym przez uczestniczkę postępowania B. O. aktem poświadczenia dziedziczenia po zmarłym J. R., postanowieniem z dnia [...] 2021 r. tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić następcom prawnym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie jedną ze stron postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody z dnia [...] 2018 r. był J. R., który, jak wynika z nadesłanego odpisu skróconego aktu zgonu, zmarł [...] 2020 r. tj. kilka tygodni przed wydaniem wyroku w sprawie przez tut. Sąd.

Zaskarżony wyrok został zatem wydany wobec osoby zmarłej, co powoduje, że jest on obarczony wadą nieważności. Dodać należy, że w świetle orzecznictwa NSA, brak wiedzy Sądu I instancji o śmierci uczestnika postępowania w dniu wydania zaskarżonego wyroku, nie może mieć w tym kontekście żadnego znaczenia, bowiem skierowanie rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 179a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok. Sąd uznając, że wystąpiły szczególne okoliczności, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga nie jest zasadna.

Badając ponownie prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, Sąd miał na względzie, że sprawa została mu przekazana do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, stosownie do art. 190 p.p.s.a., że Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istotne jest również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019r. sygn. I OSK 875/19 uchylił wyrok tut Sądu w części – tj. w zakresie pkt 1, uchylającego decyzję Wojewody w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. w pkt 2, 3, 4, 6, 7 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty w punktach 2, 3, 4, 6, 7; a także w zakresie pkt 3, w którym orzeczono o kosztach postępowania. W odniesieniu do pkt 2 omawianego wyroku WSA, w którym orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałej części, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne. Powyższe oznacza, że kwestionowana decyzja Wojewody stała się prawomocna w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości nr [...] położonych w [...], w obrębie [...], przy [...], a także w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu działki [...] Dlatego też tut. Sąd ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do badania prawidłowości kwestionowanej decyzji jedynie w zakresie, w jakim dotyczyła zwrotu nieruchomości [...] i rozliczeń z tym związanych,

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, stwierdził w sposób jednoznaczny, że sprawa zwrotu nieruchomości [...] została przesądzona i nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wcześniejszej oceny prawnej wskazane w przepisie art. 153 p.p.s.a., a więc ocena ta w dalszym ciągu pozostaje wiążąca tak dla orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty strony skarżącej dotyczące błędnego przyjęcia przez organy, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Organy obu instancji, w świetle wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych nie były uprawnione do ponownego badania kwestii zasadności zwrotu nieruchomości [...]. Tym samym nie było również podstaw do uzupełniania materiału dowodowego o dokumenty mające wskazywać czy faktycznie sporna nieruchomość została nabyta w trybie wywłaszczenia lub dowłaszczenia, a także czy była ona przeznaczona pod budowę osiedla "[...]".

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostała zatem ta część rozstrzygnięcia Wojewody, która dotyczy kwestii związanych ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, a także z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych na omawianej nieruchomości.

Problematykę zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania reguluje w szczególności art. 139 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust.1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust.2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. (ust. 3) W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Jak wynika z ustaleń organu, niekwestionowanych przez stronę skarżącą, W. W. wypłacono w 1973 r. odszkodowanie w kwocie [...]zł za 1 m2 powierzchni, zatem za powierzchnię działki [...] wynosząca [...] ha wypłacono jej odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Dokonując waloryzacji odszkodowania organ I instancji zobligowany był do zastosowania regulacji zawartych w art. 5 u.g.n. wskazujących do jakich na wskaźników należy odwoływać się dokonując obliczeń. W omawianym przepisie wprowadzono zasadę, że waloryzacja kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 5 ust. 4 u.g.n., mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Organ I instancji w niniejszej sprawie przedstawił w sposób szczegółowy sposób wyliczenia zwaloryzowanej wysokości odszkodowania, powołując się jednak przy tym błędnie na przepis art. 227 u.g.n. nieobowiązujący już w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (uchylony z dniem 15 października 2015 r. ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 985). Jak jednak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, uchybienie powyższe nie miało wpływu na prawidłowość dokonanych obliczeń, gdyż uchylony przepis art. 227 miał tożsame brzmienie z aktualnie obowiązującym art. 5 ust. 4 u.g.n.

Nie znajdują w ocenie Sądu uzasadnia zarzuty strony skarżącej dotyczących nieprawidłowego określenie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy i pominięcia w obliczeniach roku 1973 i września 2017 r. Wskazać należy, że waloryzacja zakłada, że świadczenia pieniężne mają na celu dostarczenie wierzycielowi takiej samej wartości ekonomicznej, jaką miała wierzytelność w chwili jej powstania. O zmianie wartości ekonomicznej należności możemy mówić po upływie określonego czasu od jej przyznania do którego odnoszą się wskaźniki waloryzacyjne, a więc po upływie roku lub ewentualnie miesiąca. Nie można zatem przyjmować, jak chciałby skarżący, że już z chwilą przyznania odszkodowania (tj. w 1973 r.) podlegało ono waloryzacji. Powyższe oznacza, że organ I instancji prawidłowo przy obliczeniach uwzględnił wskaźniki cen towarów od 1974 r. Nietrafne są również zarzuty skarżącego dotyczące pominięcia w obliczeniach wskaźników waloryzacyjnych dotyczących września 2017 r. Jak bowiem prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda, dane za wrzesień 2017 r. opublikowane zostały przez Prezesa GUS dnia 12 października 2017 r. a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (tj. po [...] 2017 r.).

Skarżący podnosząc zarzuty dotyczące błędnego wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania, zwracał też uwagę na to, że w decyzji z dnia [...] 2015 r. zwaloryzowane odszkodowanie zostało ustalone na kwotę wyższą tj. [...] zł, niż w kwestionowanej decyzji organu I instancji. Wyjaśnić należy w związku z tym, że przyczyną tych rozbieżności, jest fakt, że we wspomnianej decyzji z dnia [...] 2015 r. uwzględniono wskaźniki cen tylko do października 2015 r. W późniejszym okresie tj. do sierpnia 2017 r. wskaźniki cen towarów i usług się wahały i były niższe niż w okresach poprzednich (wynosiły poniżej 100%).

Jak już wyżej wskazano waloryzacja odszkodowania ma się odbywać zgodnie z art. 5 u.g.n., ale przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. wyznaczył maksymalną wysokość zwracanego odszkodowania - nie może ono być wyższe od wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu albo od wartości odtworzeniowej nieruchomości w tym dniu (jeśli wartości rynkowej nieruchomości nie da się określić). W związku z tym organ administracji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. art. 7 u.g.n.), a następnie do porównania tych dwóch wartości (zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone. Dla ustalenia ostatecznej wysokości odszkodowania ma przy tym w świetle przywołanego wyżej art. 140 ust. 3 u.g.n. dokonywana przez rzeczoznawcę w operacie ocena czy doszło do zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Powyższe oznacza, że organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia.

W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z wyceny wartości rynkowej działki nr [...] z dnia [...] 2015 r. został prawidłowo uznany przez organy obu instancji za wiarygodny dowód w sprawie. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące wadliwości tego operatu, jak i pozostałych operatów z wyceny wartości składników majątkowych znajdujących się w granicach ROD, z uwagi na wykonanie operatów przed geodezyjnym określeniem przebiegu granic nieruchomości. Jak trafnie wskazał Wojewoda, w wyniku czynności geodety nie uległy zmianie punkty graniczne, wskazywane wcześniej w toku wizji lokalnych, a obszar i kształt działki nr [...] wynikały z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] 2013 r., [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...]

Stwierdzić należy, że rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] 2015 r. odniósł się w sposób przekonujący do wszystkich ze zgłaszanych przez stronę skarżąca wątpliwości co do treści operaty, w tym wpływu wznowienia znaków granicznych na aktualność operatu. Wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przy sporządzaniu operatu w opinie nieruchomości jak i analizie porównawczej, uwzględniono wadę działki polegająca na słabej nośności gruntu. Wskazał też jak wpłynęła powyższa wada na ocenę cech gruntu. Nadmienić w tym miejscu trzeba, że, jak już wcześniej wskazano, zarówno organy administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do badania merytorycznej zasadności ocen zawartych w operacie. Przy badaniu prawidłowości rozstrzygnięcia organów obu instancji, istotne jest, że w operacie szacunkowym, stanowiącym dowód w sprawie, rzeczoznawca w sposób jasny i nie budzący wątpliwości odniósł się do wszystkich ważnych, z punktu widzenia dokonywanej przez niego oceny, kwestii.

W świetle treści przedłożonego operatu szacunkowego z wyceny wartości rynkowej prawa własności działki nr [...], nie budzi wątpliwości Sądu, że zwracane stronie skarżącej odszkodowanie nie jest wyższe od wartości rynkowej tejże nieruchomości. Wprawdzie zawarte w operacie opisy transakcji porównawczych są dość lakoniczne, jednakże zostały one rozszerzone w piśmie z dnia [...] 2015r. i są na tyle jasne i spójne, że nie dyskwalifikują operatu jako dowodu potwierdzającego, że zwracane odszkodowanie nie przekracza maksymalnej wysokości wynikającej z art. 140 ust. 2 u.g.n. Bardziej szczegółowy opis transakcji porównawczych byłby konieczny w sytuacji, gdyby ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nieruchomości wpływała na wysokość odszkodowania przyznanego stronie, nie zaś gdy służy jedynie do oceny czy wysokość zwracanego odszkodowania nie będzie wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości, a ustalenia rzeczoznawcy wskazują jednoznacznie na to, że zwracane odszkodowanie będzie znacząco niższe od wartości rynkowej nieruchomości.

Rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] 2015 r. odniósł się też w sposób przekonujący do twierdzeń strony o zmianie wartości działki wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa, co mogłoby mieć istotny wpływ na wysokość odszkodowania. Jak już bowiem wyżej zaznaczono w świetle art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

Strona skarżąca zwracała uwagę, że przedmiotowa nieruchomość jest obecnie uzbrojona w sieci infrastruktury technicznej oraz, że dokonane na niej nakłady przez ogródki działkowe zostały wycenione w operatach szacunkowych na łączną kwotę ok [...] zł a beneficjentem i dysponentem tych nakładów będą spadkobiercy poprzedniej właścicielki.

Jak trafnie wskazał rzeczoznawca, na wartość gruntu przeznaczonego pod uprawy ogrodnicze nie ma wpływu przebieg podziemnych sieci uzbrojenia terenu, z przebiegiem sieci kanalizacji sanitarnej włącznie. Również nakłady dokonane przez ROD nie wpłynęły na wartość gruntu. Podkreślić przy tym należy, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13; wyrok WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 156/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 395/18).

Wszystkie z podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących operatu, nie podważyły wiarygodności operatu jako dowody w sprawie. Strona skarżąca nie skorzystała też z możliwości zakwestionowania prawidłowości wykonania operatów przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji opierając się na informacjach zawartych w operacie szacunkowym z wyceny wartości rynkowej prawa własności działki nr [...], prawidłowo ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania za zwracaną nieruchomość.

Również zastrzeżeń Sądu nie budzi rozstrzygnięcie organów obu instancji w zakresie dotyczącym wypłaty odszkodowania przez Gminę z tytułu likwidacji ROD i zobowiązania do odtworzenia ogrodu na zamiennej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, bez wątpienia w niniejszej sprawie, w związku ze zwrotem nieruchomości zajmowanej przez ogrody działkowe, zastosowanie miał art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej jako "u.r.o.d."), nakładający na podmiot będący, w dacie orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, właścicielem tejże nieruchomości zajmowanej przez ROD, obowiązek odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania. Jak już podnoszono we wcześniejszych wyrokach sądów wydanych w niniejszej sprawie, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka została zajęta przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Sporządzone przez rzeczoznawcę operaty szacunkowe dotyczące wyceny prawa własności składników majątkowych znajdujących się w granicach poszczególnych ogrodów działkowych zostały sporządzone w sposób jasny i wyczerpujący, wobec czego organy prawidłowo oparły się na nich orzekając o wypłacie odszkodowania dla wyszczególnionych w decyzji podmiotów przez Gminę z tytułu likwidacji ROD.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nie powołania w podstawie prawnej decyzji Starosty art. 139, 140 i 142 u.g.n., wskazać należy, że powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, nie budzi bowiem wątpliwość, że organ I instancji uwzględnił treść powyższych przepisów orzekając w niniejszej sprawie.

Nieskuteczny okazał się również zarzut braku wskazania terminu i numeru rachunku bankowego na jaki spadkobiercy poprzedniej właścicielki powinni przekazać Gminie zwaloryzowane odszkodowanie, a także braku wskazania terminu i rachunku bankowego, na które Gmina powinna przekazać odszkodowanie za składniki związane z funkcjonowaniem ogródków działkowych, oraz brak wskazania numeru PESEL osób, którym przysługuje odszkodowanie;

Podnieść należy bowiem, że jakkolwiek przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak braku takiego rozstrzygnięcia w decyzji nie można uznać za mający wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji (vide: wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 288/12; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nawet niewskazanie w decyzji terminów zwrotu, o których mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. – stanowiąc jego naruszenie – nie może być wadą prawną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Jeśli natomiast chodzi o kwestie niepodania w decyzji numeru rachunków podmiotów, którym przyznano odszkodowania i numerów PESEL osób ("działkowiczów"), którym przysługuje odszkodowanie od Gminy, zwrócić należy uwagę, że taki obowiązek nie wynika z ustawy. Dodać należy też, że brak powyższych informacji nie ma wpływu na wykonalność decyzji w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwala na zidentyfikowanie osób otrzymujących odszkodowanie od Gminy.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.)