Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 1045/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie asesor WSA Iwona Bogucka sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi G. W., M. S. i A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego o d d a l a s k a r g i.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. na mocy uchwały nr [...] z dnia [...]r. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., obejmującego obszar oznaczony na załączniku graficznym symbolem [...].

Projekt planu miejscowego wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...]r.

Pismem z dnia [...]r. mieszkańcy ulicy [...] w R., w tym G. W., A. C. i M. S., zgłosili zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zgadzając się z ustalonym w projekcie przebiegiem drogi lokalnej oznaczonej na rysunku projektu planu symbolem [...].

Burmistrz Miasta R., rozpoznając wskazane zarzuty w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), odmówił ich uwzględnienia. Na uzasadnienie przyjętego stanowiska wskazał w szczególności, że ulica lokalna [...] stanowi część planowanego powiązania drogowego łączącego ulicę [...] z ulicą [...] oraz drogą główną "południową", co ma istotne znaczenie dla projektowanej "strefy przemysłowej dla małych i średnich przedsiębiorstw przy ulicy [...]". Przeprowadzona analiza porównawcza wariantów lokalizacji ulicy [...] wykazała natomiast, że w przypadku projektowanej trasy przebiegu drogi, biegnącej północnym skrajem [...] najmniejsza odległość jezdni od budynków mieszkalnych wynosi około 34 m, zaś w przypadku trasy zgodnej z planem ogólnym, odległość ta wynosi 24 m. Wskazał ponadto, że projektowany przebieg drogi cechuje się lepszymi warunkami fizjograficznymi oraz nie koliduje z wodociągiem ( 1000 mm.

Uchwałą nr [...] z dnia [...]r., wydaną w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta R. odrzuciła zarzuty zgłoszone przez A.C., G. W. i M. S. Na uzasadnienie odrzucenia wskazanych zarzutów podniesiono, że w pracach nad projektem planu rozważone zostały dwa warianty lokalizacji drogi [...], tj. wariant przebiegu zgodny z trasą określoną w planie ogólnym – dnem doliny P. oraz wariant trasy wzdłuż granicy miasta R. i P. – północnym skrajem [...]. Analiza porównawcza tych wariantów lokalizacji drogi wykazała, że w przypadku trasy zgodnej z planem ogólnym występują poważne utrudnienia lokalne w postaci niekorzystnych warunków gruntowo–wodnych, a także przeszkód terenowych, takich jak kolizja ulicy z istniejącym wodociągiem ( 1000 mm, wymagająca przebudowy wodociągu na długości około 200 – 230 m. Wskazano jednak, że trasa ta jest krótsza o około 140 m od trasy określonej w projekcie oraz cechuje się lepszymi parametrami geometrycznymi. W przypadku wariantu przebiegu ulicy wzdłuż granicy miasta występują wszakże korzystne warunki gruntowo–wodne i topoklimatyczne, nie występują kolizje z wodociągiem ( 1000 mm, trasa ta na odcinku wzdłuż granicy miasta prowadzi śladem istniejącej drogi publicznej (gruntowej), zapewnia większe oddalenie jezdni od zabudowy mieszkaniowej, a także pozwala na ochronę korytarza ekologicznego doliny P. Mając natomiast na względzie wniesione do projektu zarzuty, zmniejszono parametry ulicy przyjmując minimalne dla ulic klasy lokalnej szerokości pasa drogowego – 12 m i jezdni – 6 m. W odniesieniu do zarzutu A. C., właścicielki nieruchomości nr [...], stwierdzono, że ustalony w projekcie planu przebieg ulicy [...] wymagać będzie przeznaczenia pod pas drogowy około 220 m2 jej nieruchomości, tj. około 10 % powierzchni działki. Co do nieruchomości nr [...], stanowiącej własność M. S., wskazano natomiast, iż zajdzie konieczność przeznaczenia pod pas drogowy około 215 m2 tej działki, tj. około 7 % powierzchni, zaś odległość zewnętrznej krawędzi jezdni od budynku mieszkalnego wynosić będzie około 34 m. W stosunku do działki G. W. o nr [...] realizacja inwestycji wiązać się będzie z zajęciem pod pas drogowy około 225 m2 nieruchomości, tj. około 6 % jej powierzchni, a odległość zewnętrznej krawędzi jezdni od budynku mieszkalnego wynosić będzie około 37 m. Stwierdzono jednocześnie, że tak określona lokalizacja drogi nie będzie prowadzić do konieczności natychmiastowej zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania wskazanych nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały podzielono również argumenty Burmistrza Miasta R. odnośnie znaczenia lokalizacji drogi dla projektowanej strefy przemysłowej w rejonie ulicy [...] oraz większej odległości zewnętrznej krawędzi jezdni od budynków mieszkalnych w przypadku trasy ustalonej w projekcie planu. Podkreślono przy tym, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przebieg ulicy [...] wyznaczony został orientacyjnie, a na potrzeby realizacji ulicy zarezerwowano pas terenu o szerokości około 20 m wzdłuż prawego brzegu koryta [...].

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C., G. W. i M. S. wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie lokalizacji drogi w taki sposób, który wiąże się dla skarżących z zakłóceniem miru domowego, planów życiowych oraz warunków życia, prowadząc przy tym do nieuwzględnienia ich interesu prawnego. Skarżące zarzuciły również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 24 ust. 3 powołanej ustawy, poprzez nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, w szczególności w aspekcie nieprzedstawienia prognozy skutków wpływu projektowanej drogi na środowisko przyrodnicze. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Rada Miejska nie wykazała by planowane usytuowanie drogi było dogodniejsze dla rozwoju projektowanej w obrębie ulicy [...] strefy przemysłowej. Ponadto zdaniem skarżących za chybiony należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakoby przeznaczenie części ich działek pod pas drogowy nie oznaczało konieczności natychmiastowej zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania nieruchomości. Przytaczając natomiast poglądy judykatury w zakresie wymagań, jakim winno odpowiadać uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutów do planu miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1830/2001, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt II RN 192/2000) skarżące stwierdziły, iż Rada Miejska nie rozważyła należycie kwestii naruszenia ich interesu prawnego, nadto nie wykazała konieczności przeznaczenia części obszaru nieruchomości skarżących pod realizację inwestycji, zwłaszcza, że istnieje alternatywne rozwiązanie usytuowania drogi. Skarżące podniosły następnie, że planowana lokalizacja drogi obejmuje tereny, które stanowią obszar rekreacyjny dla właścicieli pobliskich nieruchomości. Ponadto stwierdziły, że zaskarżona uchwała nie zawiera rozważań na temat wpływu nowej lokalizacji ulicy na znajdujący się w pobliżu [...]. W opinii skarżących tego rodzaju brak powoduje, że nie jest możliwym przeprowadzenie obiektywnej analizy porównawczej wariantów lokalizacji drogi.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Ustosunkowując się do zarzucanego przez skarżące naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazała, że charakter oraz zakres statuowanego w tym przepisie obowiązku ochrony interesu prawnego osób trzecich przy zagospodarowaniu terenu wyznaczany jest przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego. W rozpatrywanej sprawie natomiast zakres ochrony prawnej określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Lokalizacja ulicy [...], w tym relacje przestrzenne pomiędzy jezdnią ulicy a budynkami mieszkalnymi w obrębie nieruchomości stanowiących własność skarżących, nie naruszają przepisów zawartych w powołanych ustawach i rozporządzeniach. Zauważono przy tym, że skarżące popadają w sprzeczność twierdząc z jednej strony, że lokalizacja drogi [...] stanowi rażące naruszenie miru domowego, planów życiowych i zamierzeń, a z drugiej zaś uznając, że trasa drogi ustalona w miejscowym planie nie niesie za sobą żadnych zagrożeń. Wskazano jednocześnie, że przeznaczenie na cel publiczny części nieruchomości stanowiących własność skarżących, jakim w świetle art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, możliwe jest także na zasadzie wywłaszczenia, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według reguł określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto stwierdzono, że wyznaczenie linii rozgraniczających drogi [...] nastąpiło zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu dochowana została określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym procedura sporządzania miejscowego planu. Skarżące miały bowiem zapewnioną możliwość obrony swojego interesu prawnego, w szczególności zaś powiadamiane były o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów do projektu, o terminie sesji Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu, następnie zaś skarżącym doręczono wyciągi z uchwały rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutów wraz ze szczegółowym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Jednocześnie podkreślono, że w sprawie tej prowadzone były również konsultacje społeczne, umożliwiające już na etapie sporządzania koncepcji projektu planu zapoznanie się projektowanym przebiegiem ulicy i wyrażenie na ten temat opinii, zaś po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu odbyły się publiczne dyskusje z mieszkańcami ulicy [...] i [...]. Rada Miasta R. nie zgodziła się z twierdzeniem skarżących o braku wykazania obiektywnej konieczności przeznaczenia części nieruchomości skarżących na potrzeby realizacji ustaleń planu, wskazując, że konieczność ta wypływa wprost z przeprowadzonej w trakcie sporządzania planu wnikliwej analizy możliwych wariantów lokalizacji drogi. Ponadto analiza ta wykazała w sposób obiektywny, że bardziej zasadnym z punktu widzenia ochrony środowiska zamieszkania, środowiska przyrodniczego oraz ze względu na przesłanki ekonomiczno–techniczne, będzie usytuowanie przebiegu drogi wzdłuż północnego skraju [...]. W zakresie ochrony środowiska zamieszkania podkreślono zaś dążenie do maksymalnego, dającego się uzyskać w istniejących uwarunkowaniach, odsunięcia krawędzi jezdni od grupy 10 budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie planowanej ulicy. Odnosząc się do zarzutu niewykazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały większej przydatności przyjętego w projekcie wariantu lokalizacji ulicy dla funkcjonowania strefy przemysłowej uznano natomiast, że tego rodzaju stwierdzenie wywodzi się z błędnego odczytania uzasadnienia uchwały (zwłaszcza zaś pkt 2b). Zdaniem organu funkcjonowanie strefy przemysłowej nie jest bowiem w żaden sposób związane z tym czy innym wariantem przebiegu drogi. Dodatkowo podkreślono, że lokalizacja drogi w rejonie doliny [...] również wiązałaby się z koniecznością przeznaczenia pod realizację drogi części działek nie stanowiących własności gminy lub Skarbu Państwa, prowadząc do ingerencji w prawo własności nieruchomości prywatnych właścicieli, obejmując przy tym także część działki nr [...] (w zależności od szczegółowego przebiegu drogi - około 360 - 430 m2) i działki nr [...] (około 37 lub 356 m2). Komentując zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenie o możliwości dotychczasowego użytkowania części nieruchomości przeznaczonych w projekcie planu na cele realizacji drogi wyjaśniono, że w istocie chodziło jedynie o poinformowanie skarżących o spodziewanej sytuacji faktycznej, w której perspektywa realizacji drogi jest dość odległą. Ustosunkowując się do zarzucanego przez skarżące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono natomiast, że w trakcie procesu planistycznego dołożone zostały wszelkie starania, by rozwiązania projektu planu w jak najszerszym zakresie respektowały zasady ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi, w szczególności poprzez zapewnienie ochrony korytarza ekologicznego [...], czy też maksymalne odsunięcie krawędzi jezdni ulicy od zabudowy mieszkaniowej. Poprowadzenie drogi w rejonie doliny [...] zakłóciłoby lub wręcz zupełnie uniemożliwiłoby migrację niektórych gatunków fauny, niszcząc lokalny korytarz ekologiczny. Wskazano również że z punktu widzenia ograniczania uciążliwości drogi w zakresie emisji powodowanej przez poruszające się drogą pojazdy dużo większe zdolności pochłaniania zanieczyszczeń posiadają tereny leśne, nadto zminimalizowany wpływ inwestycji na środowisko zapewni wykorzystanie istniejącej drogi gruntowej w obrębie działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. W końcowej części wywodów podniesiono, iż bezpodstawnym jest zarzut skarżących o nieprzedstawieniu "prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze", gdyż zarówno przepisy obowiązujące w trakcie sporządzania projektu planu, jak i obecnie obowiązujące przepisy nie wymagały i nie wymagają sporządzenia tego rodzaju prognozy, ograniczając się do wymogu przedłożenia prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu. W prognozie, jaka sporządzona została w niniejszej sprawie rozważono w sposób szczegółowy oddziaływanie projektowanej drogi na znajdujący się w pobliżu teren, w tym również [...]. Nadto stwierdzono w niej w sposób jednoznaczny, że tak ustalony przebieg trasy lokalnej stanowi optymalny wariant jej usytuowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), poddana została uchwała organu gminy wydana na podstawie art. 24 ust. 3 obowiązującej w dacie jej podjęcia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, zaś o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż skarżące będąc właścicielkami nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem planu miały interes prawny w kwestionowaniu propozycji przyjętych w projekcie. Mając zatem legitymację, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżące uprawnione były do wniesienia zarzutów do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu.

Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, a treść ustaleń planu może być kształtowana tylko na podstawie i w granicach ustaw. Kompetencja gmin w zakresie planowania przestrzennego znajduje z kolei ochronę konstytucyjną, suwerenność planistyczna gminy traktowana jest w literaturze przedmiotu jak własność, tj. swobodne, choć ograniczone interesem publicznym, prawo korzystania, a ograniczenie tej suwerenności dopuszczalne jest tylko na podstawie ustawy i tylko wówczas, gdy jest to konieczne do osiągnięcia określonego celu o znaczeniu ponadlokalnym. Władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie gminie kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, z możliwością zastosowania w tej mierze formy aktu prawnego wiążącego. Tak zaś rozumiane władztwo planistyczne mieści się w pojęciu władztwa administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu administracji publicznej do wiążącej konkretyzacji praw i obowiązków adresata (....). W sferze planowania przestrzennego władztwo to realizowane jest poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustawowo uznawany za akt prawa powszechnie obowiązującego. (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Warszawa 2003, str. 90-91).

Przy zagospodarowaniu terenu zapewnić należy ochronę interesu prawnego osób trzecich, a zakres tej ochrony określają ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych oraz gospodarczych gminy i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które niestety nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia. Ingerencja w sposób wykonywania własności jest zatem prawnie dopuszczalna, winna wszakże odbywać się w ramach obowiązującego prawa, organ gminy zaś obowiązany jest do wszechstronnej analizy przyjętych rozwiązań planistycznych, a następnie szczegółowego ich uzasadnienia. Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

Rozważania powyższe odnieść należy w szczególności do brzmienia art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, a nadto określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Z tym z kolei wiążą się daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa. Istotnym jest, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 743/98, LEX nr 43700).

W niniejszej sprawie jednym z podstawowych celów przystąpienia Rady Miasta do sporządzenia projektu planu było określenie przebiegu drogi lokalnej, łączącej ulicę [...] z planowaną drogą główną "południową", relacji J.– R. W postępowaniu tym dochowane zostały wymogi proceduralne określone ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżące miały możliwość obrony swojego interesu prawnego, powiadomione były o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów do projektu, doręczono im zawiadomienie o terminie sesji Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu wraz ze stanowiskiem Burmistrza Miasta, następnie zaś otrzymały wyciągi z zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienie. Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała odpowiada wymogom określonym ustawą, zaś w toku rozpatrywania zarzutów nie naruszono obowiązującej procedury określonej w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy. W szczególności uznać przyjdzie, iż wskazana uchwała zawiera należyte ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez skarżące, wyjaśniając w szczegółowym uzasadnieniu faktycznym i prawnym podstawy przyjętego stanowiska. W uchwale tej wskazano, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R. przebieg ulicy [...]wyznaczony został orientacyjnie, a na potrzeby jego realizacji zarezerwowano pas terenu o szerokości około 20 m wzdłuż prawego brzegu koryta [...]. Wyjaśniono ponadto, że w pracach nad projektem planu rozważono dwa warianty lokalizacji ulicy (wariant zgodny z trasą określoną w planie ogólnym – dnem doliny [...] i wariant wzdłuż granicy miasta R. i P., północnym skrajem [...]), zaś szczegółowa ich analiza wykazała, iż lokalizacja drogi wzdłuż granicy miasta jest bardziej dogodna z punktu widzenia warunków gruntowo-wodnych i topoklimatycznych, nie prowadzi do kolizji z wodociągiem ( 1000 mm, zapewnia większe oddalenie jezdni od zabudowy mieszkaniowej, a także pozwala na ochronę korytarza ekologicznego doliny [...]. Jako jedno z podstawowych kryteriów wyboru przyjęto natomiast ochronę środowiska zamieszkania w rejonie oddziaływania planowanej ulicy, poprzez dążenie do maksymalnego, dającego się uzyskać w istniejących uwarunkowaniach, osunięcia krawędzi jezdni od grupy 10 budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie planowanej ulicy.

Rada Miasta wskazała zatem przesłanki, jakimi kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę oraz przyjmując określone rozwiązania planistyczne. W uchwale tej rozważono z jednej strony uprawnienia gminy w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a z drugiej strony interes prawny skarżących. Uzasadnienie uchwały cechuje staranność oraz wnikliwość rozważenia zarzutów skargi oraz wyjaśnienia mechanizmów przyjętych w projekcie ustaleń. W szczególności zaś w sposób konstruktywny podane zostały powody, dla których nie uwzględniono lokalizacji spornej drogi według wariantu zgodnego z miejscowym planem ogólnym. Należycie uzasadnione zostały zarówno potrzeby obsługi komunikacyjnej, jak i najmniej społecznie uciążliwe wykorzystanie na ten cel terenu. Zdaniem Sądu są to niewątpliwie argumenty wskazujące na usiłowanie pogodzenia przez organ planistyczny interesu publicznego i prywatnego. W uchwale tej w szczegółowy sposób odniesiono się do przedstawionej przez skarżące kwestii przebiegu planowanej drogi [...] oraz konieczności zajęcia części nieruchomości skarżących pod realizację tej inwestycji, zawarto w niej również ustalenia co do planowanych środków ochrony środowiska w postaci pasm zieleni izolacyjnej, a także pouczono skarżące o roszczeniach odszkodowawczych przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przeznaczenie części nieruchomości będących własnością skarżących pod realizację inwestycji nastąpiło zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, w myśl tego przepisu, realizację celu publicznego. Ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie skarżących, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oparcie swe znalazła w konkretnych przesłankach faktycznych i prawnych, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a następnie w sporządzonej odpowiedzi na skargę, przesądzających o legalności tej ingerencji. Jednocześnie podkreślić należy, że lokalizacja drogi [...], zarówno w przypadku wariantu przyjętego w projekcie, jak i w przypadku wariantu wnioskowanego przez skarżące, wiązać się będzie z oddziaływaniem drogi na nieruchomości skarżących, co więcej - w obu przypadkach zajdzie konieczność zajęcia działek nr [...] i [...] pod realizację inwestycji.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący niewykazania większej przydatności projektowanej ulicy od lokalizacji ustalonej w planie ogólnym dla funkcjonowania strefy przemysłowej w rejonie ulicy [...]. Istotnym jest bowiem, iż funkcjonowanie tej strefy nie ma związku z rozpatrywanymi wariantami przebiegu drogi [...] i nie stanowi okoliczności warunkującej przyjęte w projekcie rozwiązania planistyczne. Rozpatrując stanowisko skarżących uznające za bezpodstawne twierdzenie organu, że przeznaczenie części działek pod pas drogowy nie będzie związane z koniecznością natychmiastowej zmiany dotychczasowego użytkowania nieruchomości, uznać należy, że kwestia ta w sposób dostateczny wyjaśniona została w sporządzonej odpowiedzi na skargę. Rada Miejska wskazała w szczególności, że celem jej było poinformowanie skarżących o spodziewanej sytuacji faktycznej, w której odległą jest perspektywa realizacji projektowanych zmian zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do stwierdzenia organu, jakoby przepisy obowiązujące w trakcie sporządzania projektu planu nie wymagały sporządzenia i przedstawienia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, stwierdzić należy, że obowiązujące w tym zakresie przepisy, a w zasadzie brak korelacji pomiędzy przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), nie pozwalają na zajęcie w tej kwestii tak radykalnego stanowiska.

Wskazania wymaga bowiem, że zgodnie z art. 3 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska... do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie winny znaleźć przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie planistyczne wszczęte zostało na mocy uchwały z dnia [...]r., a zatem w myśl art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu określonym w art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 124 zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 marca 2001 r.), do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało dołączyć prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze (Dz. U. Nr 29, poz. 150). Jednocześnie wszakże art. 20 ust. 1 obowiązującej w tym czasie ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowił, iż organ administracji publicznej opracowujący projekt dokumentu planistycznego sporządzić winien prognozę oddziaływania na środowisko. Co więcej w okresie obowiązywania wskazanej ustawy (1 stycznia 2001 r. – 30 września 2001 r.), ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie posługiwała się terminologią określoną w tym akcie prawnym, przewidując sporządzenie prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, nie wymagającej nadto wyłożenia do publicznego wglądu, gdyż art. 18 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy obowiązku takiego wówczas nie statuował.

Wskazać należy wszakże, iż prognoza jest aktem, który nie ustanawia przepisów prawnych powszechnie obowiązujących. Nie jest też aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie jest wiążąca ani dla obywateli, ani dla samej gminy. Prognoza zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią, określoną w planie. Nie wiążąc, może jednak istotnie wpływać zarówno na kształt planu, jak i jego późniejszą realizację. Na etapie prac nad projektem prognoza staje się środkiem wczesnego ostrzegania. Z kolei w trakcie realizacji planu prognoza może i powinna przyczynić się do wyboru wariantów korzystnych dla środowiska przyrodniczego. (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Warszawa 2003, str. 114).

Prognoza sporządzona w niniejszej sprawie wymogom tym odpowiada, celem jej bowiem było określenie czy projektowane ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą spowodować pogorszenie stanu środowiska w obszarze opracowania projektu oraz w obszarach wzajemnych oddziaływań, nadto, czy ustalenia projektu uwzględniają lokalne uwarunkowania środowiska, ewentualnie zaś zaproponowanie rozwiązań alternatywnych, bądź innych zaleceń łagodzących lub kompensujących negatywny wpływ na środowisko, jaki może mieć miejsce w wyniku realizacji ustaleń planu. W opracowaniu tym dokonano identyfikacji obszarów, których zagospodarowanie może ulec zmianie, określając możliwe skutki wynikające z tejże zmiany, zwłaszcza zaś rozważono kwestię oddziaływania planowanej drogi [...], stwierdzając, że tak zaprojektowany przebieg drogi sprzyjać będzie minimalizacji negatywnego wpływu ruchu samochodowego na tereny mieszkalne oraz na stan środowiska w dolinie [...], umożliwiając zachowanie lokalnego korytarza ekologicznego. W efekcie w prognozie tej uznano, że ustalenia planu zawierają rozwiązania zapewniające zachowanie zasad zrównoważonego rozwoju terenu objętego zmianami.

Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona uchwała sporządzona została zgodnie z wymogami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, zachowana została procedura uchwalania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nadto uzasadnienie uchwały w sposób czytelny i wyczerpujący wyjaśnia mechanizmy przyjętych w projekcie rozwiązań, określając jednocześnie sytuację prawną, w jakiej znalazły się skarżące.

W oparciu o powyższe, nie znajdując zatem powodów do uznania zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem, Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 158, poz.1270) w zw. z art. 97 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.