Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 270/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu opieki oraz częściowego zwolnienia z tego obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania E. M., dalej skarżący, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], nr [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w przedmiocie:

1. ustalenia z dniem 1 czerwca 2012 r. odpłatności skarżącego za pobyt ojca – J. M. w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 1.213,11 zł miesięcznie,

2. zwolnienia częściowego skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w Domu Opieki, w następujący sposób:

- w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. z kwoty 1.213,11 zł do kwoty 500 zł miesięcznie,

- w okresie od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. z kwoty 1.213,11 zł do kwoty 300 zł miesięcznie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją organu I instancji została wydana na podstawie m.in. art. 3 ust. 4, art. 6 pkt 3, 14, 15, art. 8, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 64 pkt 2, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej ustawa.

Podał, że pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w Domu Opieki.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w Domu Opieki "[...]" w L. od kwietnia 2012 r. wynosi 3.600 zł i został ustalony zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia 22 lutego 2012 r. nr P.0050.82.2012. Podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą mieszkaniec domu i w dalszej kolejności małżonek, zstępni przed wstępnymi. Wskazał, że za pobyt w placówce ojciec skarżącego wnosi opłatę w wysokości 70 % dochodu, tj. 980,87 zł. Żona ojca skarżącego nie żyje, co oznacza, że obowiązek wnoszenia opłaty ciąży w dalszej kolejności na dzieciach. Organ pomocy społecznej wskazał, iż ustalono, że ojciec skarżącego ma pięcioro dzieci. Córka R. P. do grudnia 2011 r. wnosiła opłatę w wysokości 278,88 zł miesięcznie, obecnie trwa postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności od stycznia 2012 r. Córki K. M. i T. W. z uwagi na sytuację dochodową nie zostały zobowiązane do odpłatności. Córka B. D. została zobowiązana do wnoszenia odpłatności w miesiącach: lutym 2012 r. w kwocie 128,47 zł, maju 2012 r. w wysokości 55,34 zł oraz lipcu 2012 r. w kwocie 710,84 zł. W pozostałych miesiącach 2012 r. odpłatności nie ustalono. Organy obu instancji podkreśliły, że opłaty wnoszone przez mieszkańca oraz jego dzieci nie pokrywają pełnego miesięcznego kosztu utrzymania osoby w domu pomocy społecznej.

Organ II instancji podał, że na podstawie umowy z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr 1/11 skarżący, w okresie od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 31 maja 2012 r., ponosił opłatę za pobyt ojca w Domu Opieki w wysokości 500 zł miesięcznie. W celu ustalenia wysokości opłaty na kolejny okres, w dniu 7 maja 2012 r. przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy. Skarżący nie zadeklarował żadnej pomocy finansowej na rzecz ojca ze względu na udzielanie pomocy finansowej wnuczce, która wymaga kosztownej rehabilitacji. Ponadto oświadczył, że stan zdrowia jego i żony uległ pogorszeniu w związku z tym ponoszą znaczne wydatki na leczenie i wizyty u specjalistów. Ustalono miesięczne wydatki rodziny skarżącego: podatek w kwocie 90 zł, gaz w kwocie 112,63 zł, energia w kwocie 68,62 zł, czynsz w kwocie 132,43 zł, rehabilitacja wnuczki 200 zł, zakup okularów w kwocie 510 zł, remont w kwocie 360 zł, zakup leków: styczeń 2012 r. w kwocie 91,16 zł, luty 2012 r. w kwocie 91,93 zł, marzec 2012 r. w kwocie 187,33 zł. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu opieki w wysokości 1.843,10 zł miesięcznie. Ponadto ustalił, że opłata została ograniczona do wysokości 1.621,65 zł w związku z opłatami wnoszonymi przez pensjonariusza i pozostałe osoby zobowiązane. Jednocześnie w piśmie z dnia 23 maja 2012 r. skierowanym do skarżącego organ I instancji, biorąc pod uwagę chorobę występującą w rodzinie oraz wydatki na rehabilitację wnuczki, podął decyzję o częściowym zwolnieniu skarżącego z przedmiotowej opłaty, ustalając ją w kwocie 921,55 zł (50% odpłatności należnej) w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. Do pisma załączono projekt umowy określający odpłatność za pobyt ojca skarżącego na ustalonych warunkach. Podał, że skarżący nie wyraził zgody na zawarcie umowy. W piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. skarżący zarzucił, że organ pomocy społecznej ustalając możliwości finansowe rodziny nie uwzględnił wszystkich realnych wydatków ponoszonych na jej utrzymanie, a także na zapewnienie odpowiedniej opieki medycznej i rehabilitacji. Skarżący załączył pismo z dnia 1 lipca 2011 r. określające koszt turnusu rehabilitacyjnego wnuczki. W kolejnym piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. skierowanym do skarżącego, organ I instancji szczegółowo przedstawił zasady ustalania opłaty jaką zobowiązany jest ponosić z tytułu pobytu ojca w domu opieki. Jednocześnie stwierdził, że po ponownym wnikliwym przeanalizowaniu sytuacji osobistej strony, dochodowej i majątkowej, ustalono, iż pozostaje ona na poziomie zbliżonym do roku poprzedniego. Nadal występują okoliczności uzasadniające częściowe zwolnienie z opłaty. Organ wyraził zgodę na zwolnienie do kwoty 500 zł na okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. W załączeniu przesłał stronie umowę cywilnoprawną określającą warunki odpłatności. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. skarżący poinformował, że nie wyraża zgody na zawarcie umowy. Ponownie zakwestionował zasady ustalania odpłatności za pobyt ojca w domu opieki, jednocześnie zadeklarował wolę ponoszenia powyższej opłaty w wysokości 300 zł miesięcznie. W piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. skierowanym do strony organ I instancji przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące zasady odpłatności za pobyt w domu opieki oraz przedstawił bardzo szczegółowo sposób wyliczenia opłaty jaką powinna ponosić strona. Do pisma załączona została umowa z dnia 19 lipca 2012 r. ustalająca odpłatności, po zastosowaniu częściowego zwolnienia, do wysokości 500 zł, na okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. Pismem z dnia 31 lipca 2012 r. skarżący poinformował, że deklaruje podpisanie umowy zobowiązującej do ponoszenia odpłatności w wysokości 300 zł miesięcznie. W dalszym ciągu kwestionował zasady ustalania opłaty, którymi kierował się organ I instancji. W dniu 30 sierpnia 2012 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w wyniku którego stwierdzono, że sytuacja rodzinna i majątkowa rodziny skarżącego nie uległa zmianie. Ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Źródłem utrzymania rodziny są emerytury wpłacane przez ZUS w łącznej wysokości 3.949,09 zł, zatem miesięczny dochód na członka rodziny wynosi 1.974,54 zł. Rodzina skarżącego ponosi miesięczne opłaty: gaz 281,57 zł, energia 76,64 zł, czynsz 143,67 zł, podatek 29,50 zł, rata 420 zł za usługę stolarską, telefon 109 zł, ubezpieczenie 68 zł. Skarżący oświadczył, że z uwagi na częste wizyty u lekarzy specjalistów na zakup paliwa przeznacza miesięcznie około 300 zł. Koszt utrzymania samochodu rocznie wynosi około 559 zł. Rodzina skarżącego w sierpniu 2012 r. na zakup lekarstw przeznaczyła kwotę 292,74 zł, co zostało potwierdzone fakturami. Z oświadczenia majątkowego skarżącego wynika, że małżonkowie są właścicielami mieszkania o powierzchni 69 m² i samochodu osobowego marki TICO rok produkcji 1999. Skarżący oświadczył, że deklaruje pomoc finansową na rzecz ojca do wysokości 300 zł z uwagi na stan zdrowia jego i małżonki oraz pomoc w rehabilitacji wnuczki. Do akt sprawy załączone zostały kopie przelewów dokonywanych przez małżonków na rzecz wnuczki. W dniu 8 listopada 2012 r. organ I instancji przesłał skarżącemu umowę nr 1/12 z dnia 8 listopada 2012 r. ustalającą wysokość odpłatności w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. w kwocie 1.213,11 zł i stosującą częściowe zwolnienie z powyższej opłaty od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. do kwoty 500 zł i od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. do kwoty 300 zł. Skarżący odmówił podpisania umowy.

Organ I instancji podał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono w sposób bezsporny, iż miesięczny dochód rodziny skarżącego wynosi 3.949,09 zł, na który składają się świadczenia emerytalne skarżącego i jego żony A. M. Dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącego wynosi odpowiednio 1.974,55 zł, a 300 % kryterium dochodowego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej wynosi 1.368,00 zł (465 zł x 3). Tak więc dochód na osobę w rodzinie wykraczający poza kryterium dochodowe wynosi 606,55 zł. (1.974,55 zł - 1.368,00 zł). Zatem dochód rodziny skarżącego wynosi 1.213,11 zł (606,55 zł x 2 osoby) i przekraczaja ustawowe kryterium dochodowe. W ocenie organu I instancji sytuacja dochodowa rodziny, w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, kwalifikuje skarżącego do wnoszenia opłaty w kwocie 1.213,11 zł. Organ I instancji podkreślił, że w związku z ponoszonymi przez skarżącego okolicznościami wskazującymi na trudną sytuację zdrowotną rodziny przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Ustalono, że w kolejnych miesiącach skarżący wydał na zakup leków w 2012 r.: w styczniu kwotę 91,16 zł, w lutym kwotę 91,93 zł, w marcu 187,33 zł, w sierpniu 274,74 zł. Ponadto rodzina skarżącego udzieliła wsparcia finansowanego na rzecz niepełnosprawnej wnuczki w 2012 r.: w lutym w kwocie 350 zł, w marcu w kwocie 200 zł, w czerwcu w kwocie 1.000 zł, w lipcu w kwocie 250 zł, w sierpniu w kwocie 500 zł. Ponadto skarżący przedstawił wydatki na rehabilitację, jakie poniósł w dniach: 22 sierpnia 2012 r. w kwocie 780 zł oraz 31 sierpnia 2012 r. w kwocie 600 zł i 10 października 2012 r. w kwocie 540 zł. Organ I instancji wskazał, że powyższe okoliczności stanowiły podstawę do częściowego zwolnienia skarżącego z ponoszonej opłaty, do kwoty 500 zł w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. i do kwoty 300 zł w okresie od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Podał, że zwolnienie z odpłatności rozpatrywane jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ pomocy społecznej rozpoznając sprawę może, ale nie musi zwolnić częściowo lub całkowicie z tych opłat, jeżeli w jego ocenie sytuacja osobista, materialna i dochodowa zasługuje na takie uwzględnienie. Organ I instancji poinformował jednocześnie skarżącego, że zastosowanie dalszego częściowego zwolnienia z opłaty wymaga udokumentowania zwiększonych wydatków na leczenie i rehabilitację rodziny w kolejnych okresach.

Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie. Decyzji tej zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

2) naczelnych zasad postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), w związku z art. 110, art. 106 ust. 4, art. 64, art. 61, art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przez niewystarczające rozważenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto organowi I instancji błędną interpretację art. 61 ustawy. Wskazał, że powołany przepis zobowiązuje do wnoszenia opłaty jedynie taksatywnie wymienionych członków rodziny pensjonariusza. Natomiast nie stwierdza, że opłatę ponosi rodzina. Tak więc bezzasadnie organ orzekający zwiększył ustaloną opłatność o 100%, z uwagi na fakt, iż rodzina skarżącego składa się z dwóch osób. Podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił faktu świadczenia przez skarżącego i jego małżonkę pomocy finansowej na rzecz niepełnosprawnej wnuczki. Podkreślił, że koszt niezbędnych zabiegów rehabilitacyjnych wynosi ponad 1.200 zł miesięcznie i przekracza możliwości finansowe rodziców dziecka. Zarzucił ponadto pominięcie art. 103 ust. 2 ustawy, wskazując, że zgodnie z powołanym przepisem kierownik MOPS ustala opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększona w przypadku, gdy jedna z osób jest zwolniona z odpłatności z mocy prawa lub z powodów określonych w art. 64. Podkreślił, że w przypadku skarżącego ten przepis prawa ma źródło zastosowania, ponieważ występują szczególne okoliczności, choroba, niepełnosprawność i inne zdarzenia losowe, które uzasadniają możliwość wniesienia częściowej opłaty, nie wyższej niż 300 zł miesięcznie. Takie bowiem są realne i rzeczywiste możliwości skarżącego, który nie uchyla się od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, wskazał, że problematykę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej regulują przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przyznaje się prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2 tego przepisu). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3 powołanego przepisu).

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększona w przypadku gdy jedna z osób jest zwolniona z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Za dochód, w myśl art. 8 ust. 3 ustawy, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone przepisami o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W myśl art. 6 pkt 14 tego przepisu, rodziną są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.

W świetle powyższych uregulowań, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Powołany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Zaznaczył, że obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej, ponadto osoby te można zwolnić z opłaty ze względu na ich trudną sytuację życiową, rodzinną czy materialną (art. 64 ustawy).

Organ II instancji wskazał, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące zasady partycypowania przez członków rodziny, wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej, stwarzają problemy interpretacyjne. Skutkowało to niespójnością orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej

oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). Czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, bezsporne jest, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, kiedy gmina wniosła zastępczo opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 (zdanie drugie) ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy należności m.in. z tytułu opłat określonych w ustawie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykuły wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowi to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4 ustawy). Podkreślił, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy, jest wydawana, w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia polega na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej - decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, przyjął stanowisko, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Sąd wskazał, że w tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej , w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczenia prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem - cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Wskazał, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętej w powołanym wyroku, stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem mieszkańca domu pomocy społecznej, zstępnymi i wstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalony jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, określającą wysokość opłaty wnoszonej przez w/w osoby. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. W. Maciejko i P. Zaborniaka wyrazili pogląd, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy, ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacenia wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a i b ustawy (Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, również wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt. VII SA/Wa 887/12).

Zatem, zdaniem organu odwoławczego, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku ponoszenia opłaty przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 1097/10).

W ocenie organu odwoławczego, choć organ I instancji nie określił obowiązku ponoszenia opłaty przez członków rodziny w decyzji o umieszczeniu ojca skarżącego w domu opieki, na co wskazuje powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, to nie pozbawia to organu pomocy społecznej możliwości wydania odrębnej decyzji administracyjnej określającej ten obowiązek w stosunku do członka rodziny spełniającego ustawowe przesłanki, tj. wystąpienie w kręgu osób zobowiązanych i spełnienie kryterium dochodowego. Zatem, co do zasady istniały podstawy do orzekania o obowiązku strony do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w Domu Opieki.

Podkreślił, że ustalając wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w domu opieki nie można, wbrew oczekiwaniom pełnomocnika skarżącego, wziąć pod uwagę sytuacji majątkowej i zdrowotnej rodziny. Jak wynika z treści przepisów regulujących zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, m.in. art. 61 ust. 2 ustawy, okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 powołanej ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 1097/10).

Nie zgodził się z zarzutami pełnomocnika skarżącego, że organ pomocy społecznej wydając zaskarżoną decyzję naruszył postanowienia art. 103 ust. 2 ustawy. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego organ wnikliwie ustalił sytuację osoby zobowiązanej, wysokość dochodów rodziny i możliwości skarżącego w zakresie ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu opieki. Na wysokość ustalonej opłaty nie miały też wpływu takie okoliczność jak zwolnienie sióstr skarżącego z opłaty na mocy ustawy.

W cenie składu orzekającego Kolegium organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie naruszył jego podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący na każdym etapie postępowania był wyczerpująco informowany o obowiązujących przepisach prawa i poczynionych przez organ I instancji ustaleniach. Nie można również mówić o naruszeniu słusznego interesu skarżącego, skoro opłata za pobyt ojca skarżącego została ustalona zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy, a z uwagi na ponoszenie wydatków na leczenie i rehabilitację zastosowano częściowe zwolnienie z opłaty.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość odpłatności jaką skarżący winien ponosi, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, za pobyt ojca w Domu Opieki. W jego ocenie brak jest również podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w części orzekającej o częściowym zwolnieniu skarżącego z opłaty ustalonej w pkt 1 decyzji. Organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, ustalając sytuację zdrowotną rodziny i wydatki ponoszone na leczenie i rehabilitację zarówno skarżącego, jego żony i wnuczki. W oparciu o ustalony stan faktyczny organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, które nie przekracza granic uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę koszty jakie rodzina ponosi na powyższe cele. Wskazał, iż organ I instancji szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zgromadzone dokumenty oraz treść zaskarżonej decyzji wskazują, że nie można organowi I instancji zarzucić dowolności w ocenie sytuacji zobowiązanego, bowiem ocenił dopuszczalność zwolnienia z odpłatności przez pryzmat art. 64 pkt 2 ustawy. Pierwszoplanowe znaczenie miało zatem zbadanie sytuacji skarżącego i tego czy istnieją uzasadnione podstawy do zwolnienia z odpłatności, w kontekście zwiększonych kosztów utrzymania związanych z niepełnosprawnością. Uznając zasadność wniosku organ I instancji zwolnił skarżącego z kwoty ustalonej opłaty, tj. 1.213,11 zł, do kwoty 500 zł miesięcznie w okresie dnia od 1 czerwca 2012 r. do 31 lipca 2012 r. i do kwoty 300 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

Ostateczna decyzja stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okresu, na który ustalono obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca w Domu Opieki, jak i okresu częściowego zwolnienia z tej opłaty. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną sprzecznie z art. 109 ustawy. W ocenie skarżącego w decyzji organu I instancji istnieje rażąca dysproporcja w ocenie zgromadzonych dowodów. Na podstawie tych samych materiałów ocenia się i wydaje bezterminową decyzję co do płatności, a zwolnienie z płatności, oceniane na podstawie materiałów z tego samego okresu i dotyczących sytuacji materialnej tej samej rodziny w tym samym okresie - na okres kilku miesięcy. Zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja utrzymuje sytuację, w której, przy jednoczesnym bezterminowym określeniu kwoty płatności, nie został określony, ani uregulowany żaden mechanizm dalszej oceny przez organ I instancji wszelkich aspektów sytuacji życiowej i finansowej rodziny. Skarżący zarzucił ponadto, że w decyzji organu I instancji utrzymane jest domniemanie o niezmieniających się dochodach (poprzez wydanie bezterminowej decyzji), brak jest natomiast domniemania o niezmieniających się kosztach związanych z niepełnosprawnością (poprzez ograniczenie zwolnienia do kilku miesięcy przy decyzji bezterminowej), skoro jest ona trwała i udokumentowana medycznie. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja zmusza go do dokumentowania swojej sytuacji w sposób niezgodny z mechanizmem ustalonym w ustawie oraz uregulowaną w tej kwestii praktyką, która nakazuje ustalić sytuację materialną stron i dokonać ustaleń, czy to w formie umowy albo decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego ustalenia powinny obejmować wszystkie aspekty badanej sytuacji i powinny obowiązywać w całej rozciągłości do następnego wywiadu środowiskowego albo do czasu zgłoszenia przez strony zmiany w ustalonej sytuacji. Zarzucił również, że aby skorzystać z uprawnień ustawy zmuszony jest do dokumentowania braku zmian w swojej sytuacji materialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że zobligowany jest do uwzględnienia wszystkich istotnych naruszeń prawa, niezależnie od tego, czy zostały one podniesione w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ustalająca odpłatność za pobyt w Domu Opieki.

Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej ustawa.

Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Wedle postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby. W art. 61 ust. 3 ustawy wskazano, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 1 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zawsze powinno być wydane w ramach postępowania dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej. Istotnie, co do zasady przepisy ustawy przewidują wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności w ramach postępowania dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej. Dostrzega tę prawidłowość doktryna prawa administracyjnego, skoro podkreśla, iż z uwagi na toczące się postępowanie wobec kandydata na mieszkańca domu pomocy społecznej, wydana może być tylko jedna decyzja, która będzie zawierała dwa konstrukcyjnie związane z sobą rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu i w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu do którego następuje skierowanie (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 287).

Zdaniem Sądu, niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty w decyzji o skierowaniu nie powoduje, że organ traci kompetencje do określenia wysokości opłaty oraz określenia osób zobowiązanych do jej poniesienia. Łącznie w jednym rozstrzygnięciu oświadczenia woli o skierowaniu i o wysokości opłaty za pobyt, jest pożądanym z punktu widzenia ustawodawcy modelem, lecz nie regułą czy zasadą prawną. Niewydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy ma jednak ten skutek że obowiązek jej wniesienia nie powstaje, skoro nie zadecydowano w sposób władczy o jej wysokości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 493/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się także do tego poglądu orzecznictwa, zgodnie z którym fakt niezawarcia umowy nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. W orzecznictwie tym nie budzi wątpliwości, iż niezawarcie umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa, o której mowa nie musi być zawarta z małżonkiem, wstępnym czy zstępnym, aby organ ustalił opłatę za pobyt w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i na zasadach jakie przewiduje art. 64 ustawy. Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącym nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 493/13).

Zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy normujące okres za jaki organ może ustalić odpłatność za pobyt w Domu Opieki. W powoływanym już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., wywiedziono, a skład orzekający z tym poglądem się zgadza, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Prawodawca jak dotąd nie upoważnił organu do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Innymi słowy, przepisy ustawy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

Jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy można mówić o należności z tytułu opłaty jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany, czyli zarówno decyzją jak i umową. Dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty nie można określić należności, czyli tych opłat które nie zostały uiszczone przez zobowiązanego. Określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Opłata za pobyt nie jest opłatą należną jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r.).

W niniejszej sprawie organ I instancji określił obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2012 r. Decyzja w tym przedmiocie została natomiast wydana po tej dacie, bo w dniu 6 grudnia 2012 r. Organ określając obowiązek poniesienia opłaty w określonej wysokości miesięcznej za okres sprzed wydania decyzji nadał tej decyzji moc wsteczną, do czego nie uprawniały go przepisy ustawy. Ustalając wysokość opłaty sprzed daty orzekania organ I instancji w istocie ustalił wysokość należności do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 ustawy, czyli nie była określona wysokość opłaty jaką skarżący miał wnosić co miesiąc. Ponieważ organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, to naruszył również art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ ten naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżącego. Zobowiązano go do ponoszenia opłat za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niego wysokość opłaty z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej.

Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. Ustalenie wysokości odpłatności powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.