Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3900/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 193 zd.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 1,2,3, art. 137 ust. 1 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 64/18 w sprawie ze skarg B. S. i E. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 64/18 oddalił skargi B. S. i E. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. Z., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na:

i. całkowitym pominięciu, a w konsekwencji braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 142 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyłączenie Prezydenta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o nr [...] i [...] w R., pomimo że Prezydent jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz oraz jako pracownik gminy na mocy art. 4 ust, 1 pkt 1 c ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r. (Dz.U. z 2008 r. poz. 1458 ze zm.), sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 K.p.a. od załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, jaką w realiach niniejszej sprawy jest należąca do Gminy Miasta R. – w związku z bezwzględną nieważnością na podstawie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, sprzecznych z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz zasadami współżycia społecznego, umów w postaci aktów notarialnych z [...] listopada 2010 r., Rep. [...] oraz z [...] grudnia 2012 r., Rep. [...] – nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i [...], co uniemożliwiało Prezydentowi także upoważnienie zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do załatwienia przedmiotowej sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;

ii. całkowitym pominięciu, a w konsekwencji braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku art. 140 K.p.a., polegającego na dowolnym, nieopartym na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] oraz [...] w R. nie należy do Gminy Miasta R., czego konsekwencją było stwierdzenie, że skoro nieruchomość zbyto, należy odmówić jej zwrotu, w sytuacji gdy zarówno umowa w postaci aktu notarialnego z [...] listopada 2010 r., Rep. [...], którą Gmina Miasta R. zbywała prawo własności działki nr [...], jak i umowa w postaci aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r., Rep. [...], którą Gmina Miasta R. zbywała działkę nr [...], są nieważne z mocy prawa na podstawie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, gdyż są sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz zasadami współżycia społecznego, a zatem prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania wciąż przysługuje Gminie Miasta R., co skutkowało nieuzasadnioną odmową zwrotu nieruchomości w postaci działek nr [...] oraz nr [...],

iii. całkowitym pominięciu, a w konsekwencji braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego kasacyjnego zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 136 ust. i 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w R. z pominięciem rozważenia przesłanek zwrotu w postaci zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, podczas gdy ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia stanowi warunek konieczny orzekania merytorycznego w przedmiotowej sprawie, skoro zarówno umowa w postaci aktu notarialnego z [...] listopada 2010 r., Rep. [...], którą Gmina Miasta R. zbywała prawo własności działki nr [...], jak i umowa w postaci aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r., Rep. [...], którą Gmina Miasta R. zbywała działkę nr [...] są nieważne z mocy prawa na podstawie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, gdyż są sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz zasadami współżycia społecznego, a prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania wciąż przysługuje Gminie Miasta R.,

iv. bezkrytycznym przyjęciu za organami administracji publicznej jako podstawy własnego orzeczenia, że Gmina Miasta R. zbyła prawo własności (i.) nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] umową w postaci aktu notarialnego z [...] listopada 2010 r., Rep. [...], oraz (ii.) nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] umową w postaci aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r., Rep. [...], w sytuacji gdy obie ww. umowy są nieważne z mocy prawa, podczas gdy treść uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a zatem na Sądzie pierwszej instancji spoczywał obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego kasacyjnie i wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, by było jasne, że wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy, oraz że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione, zaś skoro uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska wobec zarzutów skargi, to brak możliwości przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi oraz powoduje, że wyrok w istocie uchyla się kontroli instancyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Wojewoda [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] oraz przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na: braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutu naruszenia art. 142 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80 w związku art. 140 K.p.a. przez dowolne, nieoparte na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] oraz [...] w R. nie należy do Gminy Miasta R., czego konsekwencją było stwierdzenie, że skoro nieruchomość zbyto, należy odmówić jej zwrotu oraz naruszeniu art. 136 ust. i 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w R. z pominięciem rozważenia przesłanek zwrotu w postaci zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami wyjaśnić należy, przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że może on być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi wskazał, że obecny stan prawny nieruchomości będących przedmiotem kontrolowanego postępowania, nie budzi żadnych wątpliwości. Działki o nr [...] i nr [...] powstałe z podziału działek nr [...] i nr [...] zostały zbyte aktami notarialnymi. W przypadku działki nr [...] prawo własności tej nieruchomości przeniesione zostało na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r., Rep. [...], umowy zamiany nieruchomości, zawartej pomiędzy Gminą Miasta R. i osobą prawną. Aktualnie stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 232 m2 (obr. [...], ark. 37), wykazany jest w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. nr [...], na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. Natomiast działka nr [...] została zbyta przez Gminę Miasta R. na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 2010 r., Rep. [...] na rzecz osób fizycznych. Stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 234 m2 (obr. [...], ark. 37), wykazany jest w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. nr [...], na rzecz: Z. W. (udział do 1/2 cz.), L. J. (udział do 1/4 cz.), J. J. (udział do 1/4 cz.). Sąd wskazał, że przedmiotowe działki nie znajdowały się więc posiadaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie tylko w chwili rozpatrywania przez organy obu instancji kontrolowanej sprawy, ale nawet w chwili zainicjowania przez skarżącego E. Z. wnioskiem z [...] listopada 2013 r. postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, pomimo że zbycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło już po wejściu w życie przepisów u.g.n., tj. po 1 stycznia 1998 r., przez co nie została wypełniona dyspozycja przesłanki negatywnej zwrotu określona w art. 229 u.g.n., w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, orzeczenie o jej zwrocie na rzecz następców prawnych byłego właściciela byłoby i tak niedopuszczalne, i to nawet wówczas, gdyby nieruchomość tę można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i uzasadnienia wskazuje, że w istocie autor skargi kasacyjnej na podstawie tak sformułowanych zarzutów kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dotyczące przede wszystkim skuteczności zbycia przez Gminę Miasto R. prawa własności nieruchomości położonych w R. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...]. Kwestionowanie ważności aktów notarialnych z [...] listopada 2010 r., Rep. [...] i [...] grudnia 2012 r., Rep. [...] uczynił zaś punktem wyjścia do pozostałych zarzutów odnoszących się do braku zbadania właściwości prezydenta Miasta R. w sprawie zwrotu nieruchomości oraz braku zbadania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzuca nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności dotyczących ważności tych aktów notarialnych i zaaprobowanie przez Sąd jako prawidłowych ustaleń co do skuteczności zbycia przez Gminę Miasto R. prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje bowiem, że obie ww. umowy są nieważne z mocy prawa. Przy czym stanowiska tego nie poparł żadnymi środkami dowodowymi.

Tak postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być skuteczny. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1091/20). Również za pomocą naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego. Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej (celnej, podatkowej), kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r. sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r. sygn. II FSK 2208/11). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd pierwszej instancji wadliwie skontrolował ustalenia poczynione przez organ administracyjny (w sposób dowolny, nieoparty na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] oraz [...] w R. nie należy do Gminy Miasta R.), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wobec braku takich zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zakresie skuteczności zbycia przez Gminę Miasto R. prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

Wobec powyższego nie mógł być uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji nierozpoznania i niedokonania oceny prawnej zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 136 ust. i 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niewątpliwy wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji - zgodnie z art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. - prawidłowo orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości ze względu na to, że w chwili rozpatrywania przez nie sprawy, nieruchomości te nie stanowiły już własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem prawo własności nieruchomości nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o jego zwrocie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ponieważ skutkiem orzeczenia o zwrocie byłoby pozbawienie tego prawa osoby trzeciej bez podstawy prawnej. Sąd wojewódzki podkreślił, że takie stanowisko jest konsekwencją uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (publ. ONSA i WSA 2015/5/82), w której stwierdzono, że nawet jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Sąd wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Sąd Wojewódzki podzielił zatem stanowisko organów, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, niezależnie od spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.

Wobec tego stanowiska, Sąd Wojewódzki prawidłowo za bezzasadne uznał odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących błędnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd ten uznał, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie, przesłanki z art. 137 u.g.n. Taka sytuacja powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, ponieważ ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy cywilnym. Przy ustaleniach organu co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 u.g.n. Sąd podkreślił, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec o jej zwrocie. Tym samym, wszelkie ustalenia dokonywane na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n. mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Sąd stwierdził, że nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych, tj. przed sądem powszechnym, naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Sąd Wojewódzki ocenił zatem stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Taki charakter należało nadać wskazanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z naruszeniem przez Wojewodę art. 142 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. przez niewyłączenie Prezydenta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o nr [...] i [...] w R., pomimo że Prezydent jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz oraz jako pracownik gminy na mocy art. 4 ust, 1 pkt 1 c ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r., sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu zawartego w skargach skarżącego kasacyjnie i B. S. Jednakże wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe ustaleń co do nieposiadania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości jako uzasadnionej przyczyny odmowy jej zwrotu, nie można uznać, aby to uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. stanowi, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wynika przy tym, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Oznacza to, że co do zasady organem właściwym do orzekania w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości jest także prezydent miasta na prawach powiatu. W art. 142 ust. 2 u.g.n. ustawodawca postanowił jednak, że w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Wyłączenie kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nastąpiło zatem tylko w przypadku, gdy stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest gmina lub powiat. Przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 142 ust. 1 u.g.n., dlatego nie można stosować wobec niego wykładni rozszerzającej, niezależnie od stopnia usprawiedliwienia takiej wykładni. Zawarte w nim wyłączenie nie może więc w drodze wykładni być rozszerzane na inne sytuacje, nieobjęte art. 142 ust. 2 u.g.n., ponieważ naruszenie ustawowo określonej właściwości organu administracji do orzekania w sprawie administracyjnej powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ do tego niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Z przyczyn wyżej wskazanych więc zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę sądu akceptującego prawidłowość działań organu w tym zakresie, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.