Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1975/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 83/16 w sprawie ze skarg A.S. i A.S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Annę Skąpską- Capińską jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 83/16, którym oddalono skargi A.a C. i A. Skąpskiej – C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[..]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno- usługowo-hotelowo-biurowe (jako kontynuacja funkcji), likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, budowa budynku mieszkalno- usługowo-hotelowo-biurowego oraz budowa stacji trafo na działce nr [..]wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] przy ulicy K. i ulicy B. w Krakowie".

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem noszącym datę 30 grudnia 2011 roku Z.M.C. zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[..]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno- usługowo- hotelowo- biurowe (jako kontynuacja funkcji), budowa budynku mieszkalno- usługowo- hotelowo- biurowego oraz budowa stacji trafo na terenie obejmującym działki położone w Krakowie przy ulicy K. i B. o nr [..]. W toku postępowania wnioskodawca w dniu [..] roku zmodyfikował pierwotną treść wniosku poprzez dodanie "remont i przebudowa istniejącego wjazdu oraz dobudowa wind zewnętrznych", o których to zmianach uczestnicy postępowania zostali przez organ zawiadomieni. Ponowne zmiany we wniosku inwestor zgłosił w dniu [..], które to zmiany dotyczyły likwidacji istniejącego wjazdu i budowy nowego oraz budowy stacji trafo na wschodniej i środkowej części działki nr [..]. Powyższe korekty dotyczyły również granic terenu objętego wnioskiem oraz zmiany szerokości elewacji frontowej nowoprojektowanego budynku. Kolejna korekta wniosku dotyczyła ograniczenia zakresu planowanej inwestycji poprzez rezygnację z nadbudowy Sali gimnastycznej w części przylegającej do granicy z działkami nr [..]. O wszystkich zmianach organ zawiadomił uczestników postępowania, a następnie została sporządzona przez mgr inż. arch. Magdalenę Krajewską analiza architektoniczno- urbanistyczna oraz zastał przygotowany projekt decyzji ustalające warunki zabudowy. Postanowieniem z dnia [..] Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie uzgodnił powyższy projekt, ustalając jednocześnie warunek, zgodnie z którym dobudowa budynku mieszkalno- usługowo- hotelowo-biurowego winna być kontynuacją i dokończeniem realizacji projektu W. Krzyżanowskiego z utrzymaniem w nowym budynku istniejącej wysokości elewacji, kalenicy i kąta nachylenia połaci dachowych budynku przy ulicy K. [..]. Natomiast Marszałek Województwa Małopolskiego uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia [..].

Decyzją z dnia [..]Prezydent Miasta Krakowa w wyniku rozpatrzenia wniosku Z.M.C. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[..]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowo- hotelowo-biurowe (jako kontynuacja funkcji), likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, dobudowa budynku mieszkalno-usługowo- hotelowo-biurowego oraz budowa stacji Trafo na wschodniej oraz środkowej części dz. nr [..] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [..] przy ul. K. i ul. B. w Krakowie".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej jako u.p.z.p.). Prezydent Miasta Krakowa odniósł się także szczegółowo do uwag zgłaszanych przez strony w toku postępowania. Ponadto organ I instancji podał, że w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia, tj. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2013 r. oraz postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 stycznia 2013 r., jak również stosowne opinie, tj. opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 27 stycznia 2012 r., 2 kwietnia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2012 r., uchwałę Rady Dzielnicy I Stare Miasto z dnia 23 lutego 2012 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. Organ wskazał również, że wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody Małopolskiego, który nie zajął jednak stanowiska w ustawowo przewidzianym terminie, dlatego też - w ocenie organu I instancji - zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane. Tym samym w ocenie organu I instancji spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadmienił również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli [..].

Decyzją z dnia 27 maja 2013 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. B. określonej w załączniku nr 1 i 3 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że dla nowej zabudowy od strony ul. B. wyznaczono linię nowej zabudowy, tj. linię oficjalnie wyznaczoną, wskazaną przez organ administracyjny, na przedłużeniu linii zabudowy występującej na działkach nr [..]i części wschodniej dz. nr [..] i w granicy z dz. nr [..], tzn. linii rozgraniczającej tereny zabudowy od pasów drogowych, zgodnie z załącznikiem nr 2 i 4 decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), w szczególności w sposób prawidłowy został w niej określony obszar analizowany. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie uzupełnienie w już ukształtowanym ładzie urbanistyczno-architektonicznym w ramach obszaru analizowanego.

Sposób wyznaczenia przez organ I instancji linii zabudowy był prawidłowy. Jedynie wyznaczenie linii zabudowy "w granicy z dz. nr [..]" w załączniku nr 1 i 3 decyzji stanowiło w istocie omyłkę pisarską, ponieważ zarówno w załącznikach graficznych (załączniki nr 2 i 4 decyzji organu I instancji), jak i w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej szczegółowo uzasadniono wyznaczenie linii zabudowy od ul. B. na przedłużeniu zabudowy występującej na działkach sąsiednich nr [..]i części wschodniej dz. nr [..]. Wskazana zabudowa przy ul. B. kształtuje się w granicy z działką nr [..], a nie jak omyłkowo wskazał organ I instancji w granicy z działką nr [..]. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części wyżej opisanej i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. Następnie organ przedstawił uzasadnienie do ustalonych w decyzji wielkości wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jednocześnie organ uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające ustalenie warunków zabudowy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. S.C. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 906/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, wskazując że zaskarżone rozstrzygnięcia administracyjne naruszają § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sąd podkreślił bowiem, że przyjęty przez organy obu instancji ww. wskaźnik wyznaczony na poziomie 65% +/- 2% narusza powyżej wskazane przepisy, jako że został on określony w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, zamiast w stosunku do powierzchni terenu całej dz. nr [..]. Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na nieprawidłowe określenie wskaźnika nowej zabudowy, niemożliwe było dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Pozostałe zarzuty wskazywane przez skarżących - w ocenie Sądu - nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na ich niezasadność lub brak wpływu na wynik sprawy.

W związku z ponowną zmianą wniosku związaną z zatwierdzeniem podziału działki o nr [..] na działki o nr [..]i lokalizacją planowanej inwestycji na działce o nr 45/1 sporządzono ponownie analizę architektoniczno – budowlaną oraz przesłano projekt decyzji Marszałkowi Województwa Małopolskiego oraz Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie. Marszałek Województwa Małopolskiego dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanowieniem z dnia [..], a Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie postanowieniem noszącym datę [..]. Organ konserwatorski ustalił m.in. warunek, aby dobudowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowego była kontynuacją i dokończeniem realizacji projektu W. Krzyżanowskiego z utrzymaniem w nowym budynku istniejącej wysokości elewacji, kalenicy i kąta nachylenia połaci dachowych budynku przy ulicy K. [..].

Decyzją z dnia 2 września 2015 roku, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[..]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowe (jako kontynuacja funkcji), likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, budowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo- biurowego oraz budowa stacji trafo na dz. nr [..]wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [..]. [..] przy ul. K. i ul. B. w Krakowie".

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy uwzględniono zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 906/14) poprzez prawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Uzyskano wymagane uzgodnienia, tj. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 sierpnia 2015 r. oraz postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2015 r., jak również stosowne opinie, tj. opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 27 stycznia 2012 r., 2 kwietnia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2012 r., uchwałę Rady Dzielnicy I Stare Miasto z dnia 23 lutego 2012 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody Małopolskiego, który nie zajął jednak stanowiska w ustawowo przewidzianym terminie, dlatego też, zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadmienił również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. W odniesieniu do parametrów przyszłej inwestycji wskazano m.in., że od strony ul. K. linia zabudowy wyznaczona przez wskazany do przebudowy budynek narożny na dz. nr [..] nie ulegnie zmianie w wyniku projektowanego zamierzenia, zaś dla nowej zabudowy od strony ul. B. wyznaczono linię nowej zabudowy, tj. linię oficjalnie wyznaczoną przez organ administracyjny, na przedłużeniu linii zabudowy występującej na działkach sąsiednich nr [..]w granicy z dz. nr [..], tzn. w linii rozgraniczającej tereny zabudowy od pasów drogowych. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (nowoprojektowanej i istniejącej łącznie) w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej, tj. w stosunku do powierzchni działki nr [..]wyznaczono na poziomie 89% z tolerancją +/- 1% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu powierzchni działki inwestowanej ustalono na poziomie min. 2%. Jednocześnie stwierdzono, że szerokości elewacji frontowej budynku istniejącego od strony ul. B. i ul. K. nie ulegną zmianie, zaś dla nowoprojektowanego budynku dobudowywanego do istniejącego budynku usytuowanego na dz. nr [..]w narożniku ul. B. i ul. K. ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 19m z tolerancją wynikającą z pomiarów geodezyjnych oraz uwzględniającą rozwiązanie technologiczne na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu budynku istniejącego na dz. nr [..], zarówno od strony ul. B., jak i od strony ul. K. mają pozostać bez zmian w stosunku do stanu istniejącego, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu nowego budynku na dz. nr [..] projektowanego w dobudowie do istniejącego budynku nr [..] ustalono na poziomie 18,1m z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, zaś z uwagi na specyficzny charakter i zakres planowanej inwestycji dopuszczono również możliwość zaprojektowania w ramach przedmiotowego kompleksu zabudowy obiektów (fragmentów budynków) realizowanych w głębi działki o wysokościach niższych. Ponadto dla nadbudowy budynku frontowego od strony podwórka ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej na maksymalnym poziomie 19m, zaś dla części niższej budynku mieszczącej basen, zlokalizowanej w głębi działki, poza budynkiem frontowym w zachodniej części działki dopuszczono możliwość nadbudowy o 1 lub 2 kondygnacji zlokalizowanej na całości przedmiotowego obiektu lub też na jego części, przy czym zastrzeżono, że maksymalna wysokość nadbudowy nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego po jego nadbudowie. Podobnie maksymalna wysokość projektowanego szybu windowego w dobudowie do elewacji podwórzowej istniejącego budynku frontowego nie może przekroczyć wysokości kalenicy przedmiotowego budynku. Geometria dachu została ustalona poprzez wskazanie, że poziom kalenicy budynku istniejącego ma bezwzględnie pozostać na poziomie istniejącym, zaś w odniesieniu do budynku projektowanego w dobudowie do ww. budynku istniejącego ustalono go na poziomie 21,8m z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego. Wskazano również, że kierunek głównej kalenicy dachu dla części frontowej budynku ma być równoległy do osi ulicy, stanowiąc przedłużenie kalenicy budynku istniejącego, zlokalizowanego we wschodniej części dz. nr [..]. Ustalono, że kąty nachylenia połaci dachu mają mieścić się w przedziale od 15° do 30°.

Powyższe wskaźniki wyznaczono w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto organ podkreślił, że inwestor jest zobowiązany do zrealizowania/zapewnienia we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. S..i, A. S.-C., I. H.-S. oraz R. Ś..

Decyzją z dnia [..] wydaną na podstawie art. art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako że został on wyznaczony w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w obszarze tym znajdują się działki (nr [..]oraz objęta wnioskiem [..]) dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, jak również wskazano, że działki inwestowane położone są w obszarze o dużej intensywności zabudowy miejskiej wyposażonym w pełne uzbrojenie. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (m.in. na dz. nr [..] oraz na działce objętej wnioskiem nr [..]), dróg publicznych i wewnętrznych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wskazał, że dwie linie zabudowy określone w zaskarżonej decyzji zostały wyznaczone przez organ I instancji w sposób prawidłowy i znajdujący oparcie w analizie na zasadzie kontynuacji istniejącego układu linii zabudowy.

Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony w przedziale 88-90%, czyli powyżej średniego wskaźnika, który dla obszaru analizowanego wynosi 73%. Zgodnie z ww. rozporządzeniem odstępstwo od ustalenia wskaźnika, jako średniego powinno mieć swoje oparcie w analizie, zaś organ I instancji oprócz analizy powołał się także dodatkowo w tym zakresie na ustalenia Zespołu Urbanistycznego, którego ocena nie może przesądzać o przyjęciu takiego odstępstwa. Niemniej jednak - w ocenie organu II instancji - już z treści samej analizy bezsprzecznie wynikało, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany: najwyższy wskaźnik posiadają działki narożne (dz. nr 47 - 96% oraz dz. nr 64 - 90%) usytuowane tak jak działka inwestora. Z uwagi na położenie terenu inwestycji w obrębie układu urbanistycznego Kleparza wpisanego do rejestru zabytków przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedmiotem uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, w którym określone w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji parametry inwestycji, także w aspekcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki zostały zaakceptowane. Dlatego też ww. wskaźnik został określony przez organ I instancji w sposób prawidłowy, a odstępstwo od jego wyznaczenia jako średniego było uzasadnione. Pominięcie dz. nr [..]było uzasadnione charakterem znajdującej się na niej zabudowy (zabudowa klasztorna) odbiegającym w sposób znaczący od zasad zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Określony w decyzji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 2% jest wskaźnikiem obecnie istniejącym, a zatem planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie wpływa na jego wysokość.

W sposób prawidłowy została ustalona w zaskarżonej decyzji również zdaniem Kolegium szerokość elewacji frontowej na poziomie 19m, która odpowiada kierunkom zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej dla budynków zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej wynosi od ok. 12m do ok. 38m. Co prawda w przedmiotowej sprawie nie ustalono średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, jednakże okolicznością uzasadniającą odstępstwo od wyznaczenia średniej z obszaru analizowanego jest to, że pierzejowy charakter zabudowy jest dominujący w tym obszarze i skutkuje on występowaniem jako cechy dominującej parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie szerokości działki. Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił parametr również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i odpowiadają ilościom kondygnacji nadziemnych poszczególnych kondygnacji, przy czym wysokości tych kondygnacji są niejednorodne i linie gzymsów charakteryzują się uskokami. Zasadne było ograniczenie analizy do zabudowy znajdującej się w kwartale, w którym usytuowana jest planowana inwestycja, jako że stanowi on bezpośredni kontekst dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Geometria dachu została opisana w sposób prawidłowy i zgodny z wynikiem analizy urbanistyczno-architektonicznej. W obszarze analizowanym, występują dachy jedno- dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do ok. 40° oraz dach kościelny, a nadto występują dachy płaskie oraz pojedyncze przykłady dachów mansardowych. Istniejący narożny budynek na wnioskowanej dz. nr [..]posiada dachy o różnej geometrii, tj. dachy dwuspadkowe, czterospadowe, jednospadowe, a także płaskie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. S.-C. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

A. S.-C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% ± 1%,

- § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, że konieczność zabudowy pierzejowej (zamknięcia zabudowy) jest okolicznością istotną dla odstąpienia od warunku ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika;

- art. 142 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmówienie dokonania kontroli instancyjnej postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 sierpnia 2015 r.

A. Skąpski zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 61 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p., § 3, 4, 5, 6, 7, 8, rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2016 roku skargi oddalił.

Na wstępie Sąd I instancji podniósł, że decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie były już przedmiotem kontroli Sądu. Uchylając decyzje organów II i I instancji wyrokiem z dnia 23 września 2914 r. Sąd wyraził szereg ocen i wskazań, które w dalszym postępowaniu były i pozostają wiążące, a to w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 23 września 2014 r. za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skarżących dotyczące braku kontynuacji funkcji, zaburzenia ładu przestrzennego, dopuszczenia nadbudowy w oficynie, ustalonych parametrów: wysokości elewacji, wysokości budynku frontowego oraz jego części, szerokości elewacji, jak również zarzuty zmierzające do zakwestionowania poszczególnych sformułowań jako niezrozumiałych a dotyczących geometrii dachu. Ostatecznie, jako jedyny powód uchylenia decyzji obu organów, Sąd I instancji wskazał wadliwe ustalenie wskaźnika zabudowy przez odniesienie go do powierzchni inwestycji, a nie powierzchni działki. Jednocześnie Sąd I instancji uznał za przedwczesne wypowiadanie się na temat wielkości tak ustalonego wskaźnika.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy przez organy, wniosek inwestora uległ korekcie. W związku z zatwierdzeniem podziału działki nr [..] na działki [..]wnioskodawca, jako teren inwestycji, wskazał działkę [..], na której znajduje się obecny budynek [..], a nadto część inwestycji dotychczas nazywaną "dobudową", nazwał "budową". Nie zmienił się natomiast opis zamierzonej inwestycji co do istoty. Odmienne określenie terenu inwestycji, ograniczone do powierzchni wydzielonej nowo działki miało jedynie wpływ na wyznaczenie wskaźników związanych z tą powierzchnią: intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego też sporządzona w czerwcu 2015 r. nowa analiza urbanistyczno - architektoniczna, z wyjątkiem ustaleń w/w wskaźników zabudowy, nie różni się od analizy przeprowadzonej poprzednio, nie różnią się też w tym samym zakresie, zaskarżone poprzednio jak i obecnie, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Powielone też zostało uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienia uzgadniające z dnia 5 lutego 2013 r. i z dnia 14 sierpnia 2015 r.). Pomimo opisanej zmiany stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji uznał, że wyrażone w wyroku z dnia 23 września 2014 r. oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania pozostawały i pozostają wiążące. W tym więc zakresie ponowne badanie zarzutów skarg nie jest dopuszczalne. Następnie podniósł, że ustalonego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wskaźnika zabudowy nie można porównywać do wskaźnika ustalonego uprzednio. Jakkolwiek bowiem przyjęte do porównań wskaźniki z obszaru analizy pozostały niezmienne, to odniesiono je do powierzchni nowo wydzielonej działki. Stąd też ostateczny wynik analizy i przyjęty wskaźnik zabudowy jest znacząco większy od ustalonego poprzednio, istotne jednak jest to. że niezmienny pozostał realny, "powierzchniowy" zakres zamierzonej inwestycji. Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił przyczyny, dla których odstąpienie od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym uznaje za uzasadnione i Sąd ocenę tę podzielił. Ocena ta wynika z analizy, w której dokładnie opisano stan istniejący w obszarze, w szczególności wyraźnie ukształtowaną, zwartą zabudowę pierzejową Niezabudowana działka nr [..] i niezabudowana część działki nr [..]stanowią "lukę" w zwartej zabudowie. Zabudowa tej luki - jak wynika z analizy - nie zaburzy ładu przestrzennego, a będzie stanowiła naturalne uzupełnienie pierzei. Jednocześnie podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odmowa zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, byłaby jednoznaczna z pozbawieniem inwestora możliwości zabudowy. Nie sposób też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionować ustalony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, skoro odpowiada on obecnie istniejącemu.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest projektem budowalnym i, stosownie do art. 52 u.p.z.p. powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Ustalane przez organ parametry odnoszą się do tak określonego zamierzenia. Oczekiwania zatem skarżącej, wyrażające się w zarzucie niemożności ustalenia dokładnego zakresu inwestycji uznać należy za nieuzasadnione. Następnie Sąd stwierdził, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organy obowiązku precyzyjnego wskazywania w decyzji o warunkach zabudowy dokładnej liczby miejsc parkingowych. Nie został on sformułowany w art. 54 pkt 2c u.p.z.p., ani też nie wynika z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jako niezasadny uznano również zarzut dotyczący odmowy dokonania kontroli postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w odniesieniu do postanowienia Konserwatora Zabytków. Po pierwsze postanowienie to nie jest postanowieniem niezaskarżalnym, bo zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie przysługuje, choć tylko inwestorowi. Po wtóre art. 142 k.p.a. dotyczyć może tylko postanowień wydanych w toku postępowania "głównego" przez organ prowadzący postępowanie. Kompetencje te nie dotyczą postanowień uzgadniających wydawanych przez specjalistyczne organy współdziałające.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. S.- C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

-1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

-a) art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez zaaprobowanie naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa stron postępowania administracyjnego i pozbawienie jednej ze stron tego postępowania prawa do odwołania i dopuszczenie do sytuacji, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego nie ma prawnej możliwości poddania kontroli instancyjnej prawidłowości ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych,

-b) art. 142 kpa w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu odmowy dokonania kontroli instancyjnej postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 sierpnia 2015r., od którego stronie skarżącej nie przysługiwał w toku postępowania administracyjnego żaden środek zaskarżenia,

-c) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym zaaprobowaniu ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% +/-1% oraz błędnym zaaprobowaniu braku uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym,

2) naruszenie prawa materialnego:

-a) § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konieczność zabudowy pierzejowej (zamknięcia zabudowy) jest okolicznością istotną dla odstąpienia od warunku ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym,

-b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% +/- 1% stanowi kontynuację parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowe. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwsze dwa zarzuty zgłoszone w oparciu o tę podstawę dotyczą zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organów, zgodnie z którym wydane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie podlega zaskarżeniu przez innych uczestników postępowania, ani też nie podlega kontroli w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 78 konstytucji RP oraz art. 142 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami zabytków. W niniejszej sprawie takie postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wydał w dniu 14 sierpnia 2015 r., co było uzasadnione okolicznością, że działka objęta wnioskiem leży w obrębie układu urbanistycznego Kleparza wpisanego do rejestrów zabytków pod nr [..] decyzją z dnia [..].

Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika nadto, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powyższy przepis, stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z treścią art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego oraz które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2322/10, z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 733/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie wyłącznie inwestorowi i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Jak z powyższego wynika, wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia oraz konsekwencji tej możliwości w postaci prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie podkreśla się, że ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych w celu całkowitego wyłączenia ich instancyjnej kontroli w sytuacji, gdy są zgodne z żądaniem inwestora, bez przenoszenia ich kontroli na inne etapy postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W praktyce oznacza to, że wyłączona jest możliwość kontroli tych postanowień przez organ prowadzący postępowanie główne. Nadto wskazać należy, że postanowienie uzgodnieniowe nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu (postanowienia), który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji oraz podlega wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgodnieniowym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06, Lex nr 340121).

Wskazane regulacje prawne, wbrew twierdzeniom skarżącego nie naruszają również podstawowych zasad ustawy zasadniczej – Konstytucji RP wyrażonych w art. 2 określającym zasadę demokratycznego państwa prawa, art. 32 ust. 1 wyrażającego zasadę równości obywateli wobec prawa i art. 78 zapewniającego każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń sądowych. Już w zadaniu drugim art. 78 Konstytucji RP ustawodawca stwierdził, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Jak wyżej wskazano ograniczenia związane z możliwością zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych wydanych na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zostały wprowadzone tą samą ustawą, które zostały podyktowane szczególnymi okolicznościami wyżej wskazanymi.

Nie posiada również uzasadnionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do zaaprobowania ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 89% +/- 1% i w konsekwencji błędne zaaprobowanie podstaw do odstąpienia od średniej wielkości tego wskaźnika stwierdzonego do terenu objętego analizą. Art. 7 k.p.a. określa podstawowe zasady postepowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej, obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Mając na uwadze materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej należy stwierdzić, że organy zebrały konieczny materiał do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności sporządzono analizę urbanistyczno- architektoniczną, z której wynikają dane stanowiące podstawę do ustalenia dominującej funkcji zabudowy na obszarze objętym analizą, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na której ma być realizowana inwestycja, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, geometrii dachu, które zostały następnie przedstawione i ocenione przez organ w zaskarżonej decyzji. Z analizy tej oraz stanowiącej załącznik do tej analizy mapy ewidencyjnej przedstawiającej istniejącą zabudowę na obszarze analizowanym, jak również z pozostałego materiału dowodowego, w tym postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [..]wynika, że na terenie objętym analizą, a w szczególności w kwartale wyznaczonymi ulicami Krowoderską, Biskupią i Sereno Fenn’a, w którym ma być realizowane planowane zamierzenie inwestycyjne występuje zabudowa pierzejowa. Strona w skardze kasacyjnej powyższego ustalenia faktycznego właściwe nie kwestionuje, ile uważa, że nie powinno ono przemawiać za ustaleniem wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 89% +/- 2%. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16, Lex nr 2469162). Zarzut oparty na niniejszej podstawie prawnej służyć może do obalania istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, lub ich braku, a nie do podważania dokonanej przez organ subsumcji prawnej, czyli podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod pewien wzorzec, którym jest normatywny stan rzeczy, ujęty w normie prawnej. Tak sformułowanym zarzutem strona kasacyjna nie tyle podważa ustalenia dotyczące występowania na danym terenie zabudowy pierzejowej, ile bezpodstawnego przyjęcia przez organ, iż stanowi to podstawę do ustalenia wielkości wskazanego w decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Powyższy zarzut kasacyjny jest związany bezpośrednio z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, poprzez bezzasadne przyjęcie, że ten rodzaj zabudowy jest okolicznością istotną dla odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Jak wynika z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to analizy (§ 5 ust. 2). Z analizy tej wynika, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to stanowisko podzielił, że podstawą do ustalenia takiej wielkości spornego wskaźnika stanowiła nie tylko istniejąca zabudowa pierzejowa, która bardziej przesądziła o ustaleniu szerokości elewacji frontowej nowego budynku, ile wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występujący na kwartale wyznaczonym ulicami Krowoderska, Biskupią i Sereno Fenn’a, na terenie którego inwestycja ma być realizowana, który stanowi bezpośredni kontekst, w tym również historyczny, który wynika z postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 sierpnia 2015 roku wydanego na podstawie art. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w którym ma być usytuowana planowana inwestycja. Na terenie tym wskaźnik ten jest znacznie większy niż na pozostałym obszarze objętym analizą. W najbliższym sąsiedztwie wynosi 90%. Takie działanie należy uznać za uzasadnione. Zachowanie ładu przestrzennego, któremu ma służyć ustalenie warunków zabudowy w pierwszej kolejności powinno polegać na odtworzeniu zastanej sytuacji, wpisaniu w nią planowanej inwestycji, zwłaszcza gdy na objętym analizą obszarze występuje znaczne zróżnicowanie wielkości w ramach poszczególnych parametrów. W takiej sytuacji, co ma miejsce w niniejszej sprawie należy dążyć do dostosowania nowej inwestycji do parametrów istniejących w najbliższym sąsiedztwie. Brak więc było podstaw do przyjęcia, iż nie zachodziły w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Tym samym brak było podstaw, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że ustalenie wielkości wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 89%

+/- 1% stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wskaźnik ten stanowi kontynuację wskaźników zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Ocena planowanej inwestycji w punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji i wskaźników zabudowy dominującej na obszarze analizowanym. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, a w szczególności poszczególnych średnich wskaźników wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku, co zdaje się sugerować strona skarżąca. Wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1533/11, Lex nr 1367317). Tym samym nie jest usprawiedliwione stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w przypadku, gdy objęta zamierzeniem inwestycyjny działka jest już zabudowana i wskaźniki tej zabudowy odpowiadają średnim występującym na obszarze analizowanym lub je przekraczają, to właściciel wyczerpał możliwość jej zabudowy z punktu widzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wynikającej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na tym założeniu oparta jest również regulacja prawna powoływanego w niniejszym uzasadnieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, poprzez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów, czy to poprzez od średniego wyniku wynikającego z analizy (np. wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej), czy też wyznaczenia innej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu czy też attyki. W każdym takim przypadku należy dokonać odrębnej oceny w oparciu przede wszystkim o sporządzoną analizę urbanistyczną. Mając powyższe na uwadze należy w pełni zaakceptować stanowisko organów odnośnie wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.