Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 333/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145a i art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B., E.A., R.B. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 539/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 539/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 21 marca 2014 r. M.B., E.A., R.B. i M.B. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa – w prawo własności.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 30 maja 2014 r. zatwierdził podział powyższej działki na działki o nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.

Przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na działalność produkcyjno – składową z dopuszczeniem usług. Na działce są posadowione dwa budynki magazynowe.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 22 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2, 3, 6, 7 i art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 83,), przekształcił odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej nr działek [...] i [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa przysługujące M.B., E.A., R.B. i M.B. w prawo własności i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie 318 890,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskodawcy spełnili wymogi określone w art. 1 ust. 1 i ust. 3 w/w ustawy. W świetle tych przepisów, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi ww. osób. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronom w dniu 30 października 2014 r.

Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na w/w ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Zarzucił, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 187, poz. 1110) M.B., E.A., R.B. oraz M.B. nie posiadali uprawnienia do żądania przekształcenia przysługującego im prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności. W związku z powyższym w sprawie zaistniała przesłanka do uchylenia przez sąd decyzji administracyjnej wydanej przez organ na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej rozpatrzenie zgodnie z wnioskiem Prokuratora.

Uczestnicy postępowania M.B., E.A., R.B. oraz M.B. wnieśli o umorzenie postępowania sądowego, względnie oddalenie skargi. Wskazali, że nie wyrazili zgody na wniesienie skargi, w sprawie brak jest przesłanki do zastosowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), który powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Oceniając uprawnienia prokuratora do zaskarżenia decyzji w niniejszej sprawie stwierdził, że przesłanki określone m.in. w art. 53 § 3 P.p.s.a. zostały spełnione.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania określają art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Jedną z nich jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a K.p.a.).

Naruszenie prawa, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., może nastąpić również po wydaniu decyzji administracyjnej, gdy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, podstawą wznowienia postępowania jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2014r., sygn. akt I SA/Gl 279/13, WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, dla uznania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania wystarczające jest stwierdzenie, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji. Nieistotne jest przy tym, przez kogo skarga została wniesiona, kto mógłby występować z wnioskiem o wznowienie postępowania i w jakim terminie, należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powoduje nie wznowienie postępowania, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym.

Odnosząc się do innych zarzutów podniesionych przez uczestników postępowania w odpowiedzi na skargę wskazał na szczególny tryb rozpoznawania niniejszej sprawy oraz brak jakiegokolwiek podobieństwa do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego umożliwiających prokuratorowi wniesienie sprzeciwu od decyzji. Z tego względu nie podzielił poglądów prezentowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanych orzeczeniach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne jest niezasadny. Do nieodwracalnych skutków prawnych można byłoby zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że Prezydent Miasta [...] ponownie rozpoznając sprawę winien uzupełnić postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o aktualny stan prawny, tj. z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli uczestnicy postępowania – M.B., E.A., R.B. i M.B., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 190 § 3 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2014 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności pomimo braku naruszenia prawa, mogącego stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez niedokonanie oceny postępowania administracyjnego oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2014 r. przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania;

c) art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a, poprzez wyjście poza swoją kognicję i ocenę zdarzeń (zmian w prawie powszechnie obowiązującym wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego) mających miejsce dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc niemających wpływu ani na postępowanie administracyjne, ani na treść tej decyzji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 190 § 4 Konstytucji RP oraz z art. 145a K.p.a., poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy instytucją wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie prawa (procesowego) a wznowieniem postępowania ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego;

e) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zw. z art. 147 zd. drugie K.p.a. w zw. z art. 145a K.p.a., poprzez zaniechanie odrzucenia skargi Prokuratora w sytuacji, w której wszystkie strony postępowania administracyjnego, które skutecznie nabyły prawo w drodze decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2014 r., sprzeciwiły się jej wniesieniu, przy czym żadna z nich nie żądała wznowienia postępowania tą decyzją zakończonego;

f) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie, względnie pominięcie, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzutu dotyczącego różnego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej w zależności od dowolnego wyboru przez Prokuratora ścieżki postępowania – sprzeciwu lub skargi do sądu administracyjnego, a więc nierozpoznanie sprawy w jej granicach;

g) naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i nieumorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo tego, że postępowanie to było bezprzedmiotowe z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2017 r. przytoczyli argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zw. z art.147 zd. drugie K.p.a. w zw. z art. 145a K.p.a., poprzez zaniechanie odrzucenia skargi Prokuratora. Zmierzał on do wykazania, że skoro w świetle art. 147 zd. drugie K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145a K.p.a. może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, a w tej sprawie strony postępowania administracyjnego, które skutecznie nabyły prawo w drodze decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...]a z dnia 22 października 2014 r., z tego uprawnienia nie skorzystały – wniesienie przez Prokuratora skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego i podtrzymywanie jej bez zgody strony należało uznać za niedopuszczalne i powinno skutkować jej odrzuceniem. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w orzecznictwie przyjęto, iż możliwość złożenia przez Prokuratora, w oparciu o art. 184 K.p.a., sprzeciwu od decyzji z powołaniem się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a. jest wyłączona, gdyż inicjatywę w zakresie wznowienia postępowania na tej podstawie posiada jedynie strona. W takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 25/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 8 ust. 1 P.p.s.a. wynika, że Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), prokuratura stoi na straży praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a., korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze regulacje zawarte w art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 P.p.s.a., zasadnie przyjął, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] był uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...], w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że została ona wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W sprawie nie zachodziła zatem podstawa do odrzucenia skargi, o której mowa art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przepis zawarty w art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów: każdemu, kto ma interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i pod pewnymi warunkami organizacji społecznej. W konsekwencji prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego nie dlatego, że przysługuje mu interes prawny, lecz dlatego, że ustawodawca w sposób wyraźny przyznał mu takie uprawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chybione okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przepisów postępowania – art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez niedokonanie oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a także art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez ocenę zmian przepisów po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, którą było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku. W związku z powyższym nie dokonywał kontroli legalności tej decyzji z punktu widzenia stosowania w/w przepisów cyt. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czy też kwestii bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Natomiast fakt zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dla organu, aby rozstrzygnąć sprawę w oparciu o aktualny stan prawny, tj. z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, nie został przez autora skargi kasacyjnej w tym zakresie skutecznie zakwestionowany (art. 153 P.p.s.a.).

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzutu dotyczącego różnego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej w zależności od dowolnego wyboru przez Prokuratora ścieżki postępowania – sprzeciwu lub skargi do sądu administracyjnego, a więc nierozpoznanie sprawy w jej granicach. Argumentacja tego zarzutu, zmierzająca do wykazania odmiennej skuteczności działania Prokuratora w przypadku wniesienia sprzeciwu i skargi do sądu administracyjnego w podobnych sprawach, nie stanowiła podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone. Podkreślić należy, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez wniesienie sprzeciwu – art. 184 § 1 K.p.a.) lub sądowoadministracyjnym (np. poprzez wniesienie skargi – art. 8 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a.) stanowi realizację podstawowego zadania prokuratury, jakim jest stanie na straży praworządności (art. 2 cyt. ustawy Prawo o prokuraturze). Wybór środka zaskarżenia należy do prokuratora z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Jednocześnie, w kontekście przedmiotowej sprawy, należy zwrócić uwagę na fakt, że przepis art. 145a K.p.a. został dodany art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643). Jednocześnie ustawodawca nie dokonał korekty brzmienia art. 184 § 4 K.p.a. Powoduje to występowanie w orzecznictwie rozbieżności co do tego czy sprzeciw prokuratora odnośnie przesłanki z art. 145a K.p.a. wymaga zgody strony, a nawet, czy w ogóle jest niedopuszczalny (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia : 16 lipca 2014r., sygn. akt III SA/Po 20/14 i 17 września 2014r., sygn. akt IV SA/Po 848/14). Wskazać należy, iż procedura sądowoadministracyjna kieruje się własnymi, odrębnymi zasadami i celami. Mając jednak na uwadze zasadę praworządności – oznaczającą obowiązek działania zgodnego i spójnego z całym porządkiem prawnym, tj. z każdym jego elementem, na straży której stoi prokurator, przyjąć należy, iż zakres i możliwości jego działania, czy to na płaszczyźnie postępowania administracyjnego, czy też sądowego, powinny być zbieżne co do warunków i skutku. W związku z powyższym nie sposób uznać, że skarga prokuratora oparta na przesłance z art. 145a K.p.a. nie wymagała, dla jej pozytywnego uwzględnienia przez sąd, zgody adresata decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 190 § 4 Konstytucji RP oraz z art. 145a K.p.a., poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy instytucją wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie prawa (procesowego) a wznowieniem postępowania ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie istota sporu prawnego wymaga wyjaśnienia, czy fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2014 r. o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, która stała się ostateczna w dniu 14 listopada 2014 r. i następnie z dniem 10 grudnia 2014 r. na jej podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej – uzasadniał uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi Prokuratora Prokuratury Rejowej [...], poprzez uchylenie w/w decyzji z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a §1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez adresatów decyzji.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145a § 1 K.p.a. wynika, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi, a więc czy "stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego".

Niewątpliwie fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku, którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją (art. 145a § 1 K.p.a.). Przepis ten realizuje zasadę zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i w tym kontekście powinien być interpretowany i stosowany. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi przede wszystkim o prawie podmiotowym jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Przy czym wskazać należy, iż powołany przepis Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie oznacza utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa (por. wyroki TK z dnia: 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/05, OTK-A 2003/6/50; 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004/9/96; postanowienie z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK-A 2004/3/24, akceptowane w doktrynie – L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, wyd. el. Legalis).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest oparte na zasadzie oficjalności i zasadzie skargowości. Zasada oficjalności podlega ograniczeniu przez wyłączność zasady skargowości obowiązującej z uwagi na ochronę praw nabytych przez jednostkę. Wyłączność zasady skargowości wynika z zakazu przerzucania na stronę skutków niekonstytucyjności aktów normatywnych, na podstawie których została wydana decyzja (B. Adamiak, System prawa administracyjnego Prawo procesowe administracyjne Tom 9 Warszawa 2010 str. 258).

Ustawodawca stojąc w obliczu konieczności wyboru między ochroną praworządności a ochroną praw nabytych postawił tu na tę drugą, skoro wyłączył dopuszczalność weryfikacji decyzji ostatecznej i tym samym jej skutków z urzędu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2014 str. 596).

Przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a., w odróżnieniu od pozostałych przesłanek wznowieniowych, ma charakter wyłącznie wnioskowy i wyraża podstawę do realizacji prawa podmiotowego strony o charakterze materialnym, którego treścią jest możliwość domagania się powtórzenia czynności jurysdykcyjnych w sprawie administracyjnej. Trafność tego stwierdzenia potwierdza treść art. 147 zdanie drugie K.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na tej podstawie ma wyłącznie strona oraz podmioty na prawach strony. Od oceny strony zależy zatem, czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. W przypadku, gdy strona uzna, że do takiego naruszenia nie doszło, brak jest podstawy do weryfikacji decyzji. Oceną strony jest objęta decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a więc zarówno decyzja tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają. Żądanie strony z art.145a § 1 K.p.a. jest żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go zatem rozpatrywać wyłącznie jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 563).

Zauważyć należy, iż wprawdzie sama legitymacja skargowa prokuratora nie jest bezpośrednio związana z aspektem materialnoprawnym, to jednak pamiętać należy, że jest ona składana w sprawie dotyczącej interesów innych osób, a więc "w cudzej sprawie" w rozumieniu materialnoprawnym. Musi zatem istnieć norma prawna (prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) wiążąca sferę indywidualnych praw i obowiązków tych osób z zaskarżonym aktem.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może stwierdzić, że zaistniała przesłanka "dająca podstawę" do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez stronę postępowania administracyjnego uprawnioną do jego złożenia. Prokurator może podejmować czynności procesowe, nie może jednak dysponować uprawnieniem strony o charakterze materialnym, a takim jest możliwość strony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145a K.p.a.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] kwestionowanej decyzji administracyjnej z dnia 22 października 2014 r. przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności korzystały z domniemania konstytucyjności i posiadały moc obowiązującą. Na ich podstawie adresaci decyzji nabyli prawo własności nieruchomości. W związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, nie występowali oni na podstawie art. 145a § 1 K.p.a z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Prokuratora na przedmiotową decyzję jednoznacznie stwierdzili, że się temu sprzeciwiają. Konsekwencją braku zgody adresatów decyzji na jej wzruszenie w trybie art. 145a K.p.a. jest oddalenie skargi Prokuratora, gdyż skorzystanie z tej przesłanki wznowieniowej (podobnie jak przesłanek z art.145 § 1 pkt 4 i art. 145b K.p.a.) w zw. z art. 147 K.p.a. ustawodawca pozostawił w gestii strony. Żądanie wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145a K.p.a. ma charakter materialnoprawny i stanowi wyłączne prawo strony – adresata decyzji administracyjnej. Zgoda strony jest zatem koniecznym elementem wznowienia postępowania administracyjnego lub skutecznego powołania się na tę przesłankę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. O ile wyjątkowo możliwe jest wniesienie skargi przez prokuratora z powołaniem się na wyżej wymienione przesłanki wznowieniowe, to działanie takie będzie w interesie strony (co jest istotne w kontekście praw nabytych), o ile na to uzyskana zostanie jej zgoda. Przejawia się w tym gwarancyjny i stabilizujący charakter korzystania z tej przesłanki wznowieniowej. W przypadku podanych wyżej przesłanek wznowienia tylko wola podmiotu wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania, skardze, zgodzie na jej złożenie, decyduje o czynnościach procesowych prowadzących w konsekwencji do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację prawną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, iż w świetle art. 203 P.p.s.a. uprawnienie do otrzymania zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie stronie, a nie uczestnikowi postępowania. Z tego względu przedmiotowy wniosek nie mógł być w tej sprawie przez Sąd drugiej instancji uwzględniony.