Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 222/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. S. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 czerwca 2010 r. (skorygowanego w dniach 6 lipca 2010 r. i 27 lipca 2010 r.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbiórkę – rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku P. – R. od km [...] do km [...] – odcinek 1 od km [...] do km [...] w zakresie:

- rozbudowy dwóch jezdni drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...] budowy węzłów, w tym: "L." - na przecięciu z drogą krajową nr [...] L. – P., "R." - na przecięciu z drogą wojewódzką nr [...] K. – P., "P." - na przecięciu z drogami powiatowymi nr [...] w kierunku W. i nr [...] w kierunku P., "W." - w miejscu istniejącego skrzyżowania skanalizowanego z sygnalizacją świetlną z drogami powiatowymi nr [...] i [...], "S." - w miejscu istniejącego skrzyżowania skanalizowanego z drogą powiatową nr [...],

- rozbudowy skrzyżowań z drogą ekspresową wraz z rozbudową dróg dojazdowych do skrzyżowań,

- budowy dróg serwisowych,

- budowy obiektów inżynierskich: WD-21 w km 325+675 - wiadukt nad drogą krajową nr [...] w ciągu drogi gminnej (ul. [...]), WD-22 w km 326+728 - wiadukt nad drogą krajową nr [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] L. – P., WS-23 w km 328+200 - wiadukt w ciągu drogi krajowej nr [...] nad linią kolejową PKP i drogą wewnętrzną, PG-24 w km 328+645 - przejazd gospodarczy w ciągu drogi krajowej nr [...], WD-25 w km 330+509 - wiadukt nad drogą krajową nr [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] K. – P., MS-26 w km 331+519 - most w ciągu drogi krajowej nr [...] nad rzeką W., WD-26A w km 332+202 - wiadukt nad drogą krajową nr [...] w ciągu drogi gminnej (ul. [...]), PZ-26B w km 333+474 - przejście dla zwierząt nad drogą krajową nr [...], PZ-26C w km 333+472 - przejście dla zwierząt nad drogą krajową nr [...], WD-27 w km 334+928 - wiadukt nad drogą krajową nr [...], WD-28 w km 337+258 - wiadukt nad drogą krajową nr [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] i drogi powiatowej nr [...] W. – P., WS-29 w km 340+305 - wiadukt w ciągu drogi krajowej nr [...] nad drogą powiatową nr [...] W. – P., WD-30 wkm 345+149 - wiadukt nad drogą krajową nr [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] C.- S.,

- budowy przepustów pod trasą główną, łącznicami węzła i drogami serwisowymi, budowy elementów ochrony środowiska ograniczających uciążliwość ruchu drogowego,

- budowy kanalizacji deszczowej odwadniającej nawierzchnie dróg oraz urządzeń podczyszczających wody opadowe z pasa drogowego, zbiorników infiltracyjno - odparowujących, pompowni wód opadowych,

- przebudowy urządzeń melioracyjnych (rowy melioracyjne i drenaże),

- rozbiórki obiektów inżynierskich w pasie drogowym - m.in. przepustów drogowych i mostów,

- budowy oświetlenia drogowego w rejonie węzłów,

- budowy kanalizacji łączności drogowej, rurociągów telekomunikacyjnych na potrzeby telematyki,

- budowy systemu monitoringu, łączności i meteo,

- rozbiórki, przebudowy i budowy urządzeń infrastruktury technicznej: linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych, sieci wodociągowych, sieci gazociągowych, oświetlenia drogowego, urządzeń melioracyjnych i urządzeń kolejowych.

Organ określił w decyzji, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, warunki dotyczące zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Inwestor został również zobowiązany:

- zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi i drogowych obiektów inżynierskich,

- zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektów kategorii VIII i XXVI,

- przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektów kategorii XXIV.

Ponadto, w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda nałożył na inwestora obowiązek dokonania koniecznej, w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...], przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomościach położonych w powiecie piotrkowskim w gminach: M., W., G. i miasto P., poza liniami rozgraniczającymi drogi krajowej nr [...] na działkach wymienionych w decyzji.

Organ określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako obejmujący nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja oraz nieruchomości położone w zasięgu oddziaływania inwestycji, określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu decyzji organ piewszej instancji wskazał, że inwestor – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autotstrad wystąpił w dniu 14 czerwca 2010 r. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decezji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 6 lipca 2010 r. inwestor uzupełnił wniosek.

W dniu 19 lipca 2010 r. Wojewoda L. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku pod względem formalno - prawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor przedłożył w dniu 27 lipca 2010 r. korektę wniosku oraz inne brakujące dokumenty.

Do uzupełnionego wniosku dołączono m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Wojewody L. Nr [...] z dnia [...].01.2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...], decyzję Ministra Infrastruktury znak [...] z dnia [...].07.2008 r. uchylającą w części i utrzymującą w mocy w pozostałym zakresie ww. decyzję Wojewody L., decyzję Wojewody L. znak: [...] z dnia [...].10.2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, decyzję Ministra Środowiska z dnia [...].02.2007 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji Wojewody L. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, decyzję Ministra Środowiska znak: [...] z dnia 16.02.2007 r. uchylającą pkt. 4.1. decyzji Wojewody L. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz utrzymującą pozostałą część decyzji w mocy, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wyjaśniające wątpliwości zapisu w punktach: 2.5 i 2.12 decyzji Wojewody L. znak: [...] z dnia [...].10.2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ podał, iż dla powyższego przedsięwzięcia drogowego inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji drogi krajowej nr [...] przed dniem 10.09.2008 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, dlatego na mocy art. 6 ust. 2 powołanej powyżej nowelizacji z dnia 25.07.2008 r., dla przedmiotowego postępowania miały zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10.09.2008 r.

W związku z powyższym organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu zgodnie z art. 24 ust.3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez obwieszczenie opublikowane w prasie lokalnej - lokalnym dodatku do Gazety [...] - w dniu [...].08.2010 r. oraz obwieszczenia wywieszone na tablicy ogłoszeń: w Urzędzie Gminy G. - od 6.08.2010 r. do 20.08.2010 r., w Urzędzie Gminy M. - od 6.08.2010 r. do 21.08.2010 r., w Urzędzie Gminy W. - od 9.08.2010 r. do 24.08.2010 r., w Urzędzie Gminy T. - od 30.08.2010 r. do 13.09.2010 r., w Urzędzie Miasta P. - od 10.08.2010 r. do 24.08.2010 r., informując jednocześnie o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, a także składać wnioski i zastrzeżenia dotyczące rozpatrywanej sprawy.

Postanowieniem Wojewody L. nr [...] z dnia [...].07.2010 r. zawiadomiono inwestora, że należy wnieść odrębny wniosek do właściwego starosty w sprawie rozbiórki obiektów kubaturowych.

Postanowieniem Wojewody L. nr [...] z dnia [...].08.2010 r. w trybie art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane, na inwestora nałożony został obowiązek usunięcia braków materialno - prawnych w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, tj. do dnia 15.09.2010 r. Wszystkie brakujące dokumenty zostały przez inwestora złożone w dniu 14.09.2010 r.

W toku prowadzonego postępowania do organu wpłynęły następujące wnioski, zawierające uwagi i zastrzeżenia co do rozwiązań projektowych i sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji:

- wnioski S. S. i L. K. - pismo z dnia 28.06.2010 r., pismo z dnia 18.08.2010 r., pismo z dnia 12.08.2010 r., pismo z dnia 23.08.2010 r., dotyczące zachowania bezpośredniego połączenia należącej do wnioskodawców nieruchomości, położonej w m. W., ok. km [...] drogi krajowej nr [...], z rozbudowywaną drogą krajową nr [...], poprzez zjazdy dotychczas istniejące;

- wniosek pana S. L. - pismo z dnia 20.08.2010 r., dotyczący zmiany projektowanej wysokości ekranów akustycznych w sąsiedztwie węzła "R.", na odcinku przyległym do nieruchomości pana L. od strony drogi wojewódzkiej nr [...].

Organ zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda L. pełni funkcję organu administracyjnego, który jest zobowiązany wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania zakresu inwestycji, ani też do wprowadzania zmian w przyjętych rozwiązaniach projektowych, jeżeli nie naruszają obowiązujących przepisów. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma podstaw do dokonania w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi zmian, które uwzględniałyby uwagi i wnioski stron.

W związku z powyższym organ wystąpił do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. o ustosunkowanie się do kwestii, przedstawionych w złożonych wnioskach. Odnosząc się do kwestii podniesionych w ww. wnioskach inwestor stwierdził, że nieruchomość należąca do S. S. i L. K., zlokalizowana przy drodze krajowej nr [...] w. km [...] w obrębie W., miała w stanie dotychczasowym bezpośredni dostęp do drogi krajowej klasy GP. Zgodnie z przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami technicznymi przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...], rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej klasy S, poprzez układ dróg serwisowych i gminnych, połączonych z drogą ekspresową węzłami "S." i "Z.". Parametry techniczne drogi ekspresowej klasy S różnią się zasadniczo od parametrów drogi klasy GP, a jej dostępność jest ograniczona. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne spełniają warunki decyzji Wojewody L. nr [...] z dnia [...].01.2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, również dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Spełnione są również warunki i normy wynikające z obowiązujących przepisów, dotyczących dróg publicznych. Jednocześnie organ zauważył, iż inwestor nie odniósł się do kwestii merytorycznych, poruszonych we wniosku S. L. - potwierdził jedynie zgodność zastosowanych rozwiązań projektowych z zapisami decyzji Wojewody L. z dnia [...].10.2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ wskazał, że nałożono na inwestora obowiązek zachowania warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w ostatecznej decyzji Wojewody L. znak [...] z dnia [...].10.2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Warunki te uwzględnione zostały także w projekcie budowlanym poprzez zaprojektowanie, m. in.: odwodnienia drogi poprzez rowy trawiaste, kanalizację deszczową oraz rowy szczelne odprowadzające wody opadowe do zbiorników retencyjno - odparowujących, a następnie do istniejących cieków wodnych i rzek, zestawów oczyszczających do oczyszczania wód opadowych składających się z osadników i separatorów usuwających zanieczyszczenia ropopochodne w celu ograniczenia do minimum możliwości zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych. Zaprojektowano przejścia dla zwierząt, ekrany akustyczne, dosadzenia drzew i krzewów, ograniczono do minimum wycinkę drzew i krzewów, przedstawiono sposób postępowania z masami ziemnymi i odpadami wytworzonymi podczas robót budowlanych.

W ocenie Wojewody, przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...], jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań S. S., L. K. oraz S. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy.

Organ podał, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] znak: [...] ustalającej warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - granica powiatu R. (od km [...] do km [...]) z wyłączeniem odcinka W. – T. (od km [...] do km [...]) oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby w/w inwestycji, sprostowanej postanowieniami Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] znak [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] znak [...] oraz z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...].

W ocenie organu, projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od P. do granicy województwa [...] od km [...] do km [...].

Organ dodał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska w ramach przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odniesieniu do zarzutów Sławomira L. dotyczących wysokości projektowanych ekranów akustycznych przy działce nr [...] organ wyjaśnił, że konieczność wybudowania w tym miejscu ekranów o wysokości 5 m wynika z zapisów decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. Inwestor jest zobowiązany zapewnić zgodność projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym nie ma możliwości wybudowania niższych ekranów, niż przewiduje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na zarzuty S. S. i L. K. organ wskazał, że inwestor, stosownie do złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma prawo swobodnego, ograniczonego jedynie przepisami prawa, zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby inwestorowi zachowanie bezpośredniego połączenia nieruchomości stanowiącej własność skarżących z drogą krajową [...]. Nie stanowi takiego przepisu również art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy budowy i przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. Podkreślił, że stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

Organ stwierdził, że nieruchomość skarżących ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę serwisową [...] oraz węzeł "S.", w związku z czym wymóg ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Odnosząc się do zarzutów L. K. oraz S. S., zdaniem których należy zastosować w przedmiotowej sprawie art. 43 w zw. z art. 48 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. C-384/08 organ wyjaśnił, że w/w wyrok ETS został wydany w kontekście innego stanu faktycznego - w związku z przepisami włoskimi, dotyczącymi minimalnych odległości między stacjami benzynowymi. Natomiast § 123 ust 2 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. dotyczy odległości między zjazdami na drodze klasy GP. Ponadto droga krajowa Nr [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem będzie posiadać parametry drogi klasy S, a nie GP. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie została zakwestionowana prawidłowość lokalizacji stacji paliw na działce stanowiącej własność skarżących. Organ wskazał ponadto, że żaden z powoływanych przez skarżącego obiektów zlokalizowanych przy drodze ekspresowej nie posiada bezpośredniego połączenia za pomocą znajdu z drogą ekspesową [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli S. S. i L. K., zarzucając naruszenie:

- przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozbudowy drogi krajowej na odcinku przylegania ich nieruchomości do tej drogi w km [...] w obrębie W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie, ze wskazaniem konieczności zachowania istniejącego dotychczas połączenia ich nieruchomości za pomocą wjazdu publicznego z drogą krajową nr [...].

Skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości W., składającej się z działek gruntu oznaczonych nr: [...] obręb W., która to nieruchomość przylega do przeznaczonej do rozbudowy drogi krajowej nr [...] i posiada dotychczas wjazd i wyjazd publiczny na tę drogę. Zdaniem skarżących, nieruchomość ta położona jest w obszarze oddziaływania projektowanej przebudowy drogi krajowej nr [...], zwłaszcza że skutkiem tej przebudowy jest pozbawienie skarżących dotychczasowego dostępu do tej drogi. Doszło bowiem do zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy drogi krajowej nr [...] z pominięciem ustawowego obowiązku zachowania dla nierachomości skarżących istniejącego dotychczas publicznego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr [...], co w konsekwencji oznacza jego likwidację, powodującą pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi krajowej nr [...].

Skarżący wskazali, że po wybudowaniu wjazdu i wyjazdu (w całości sfinansowanych z ich środków pieniężnych), w dniu 19 marca 2004 r. spisany został z udziałem pracowników GDDKiA Oddział w L., protokół odbioru ostatecznego z wykonanych robót przy budowie wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr [...], a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zjazdu publicznego i wyjazdu publicznego z ich nieruchomości. Zaznaczyli, iż w chwili realizowania przez nich wjazdu i wyjazdu z nieruchomości na drogę krajową nr [...], zostali zobowiązani do wybudowania ich w taki sposób, który będzie zgodny z projektowanymi dla tej drogi parametrami drogi ekspresowej (klasy S). Obecnie, gdy dochodzi do rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, przedmiotowy wjazd i wyjazd spełnia wymagania prawne i techniczne do dalszego istnienia, ponieważ uwzględnia projektowany charakter tej drogi jako drogi ekspresowej.

Zdaniem skarżących, obie decyzje dotyczące udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...], w części likwidującej w istocie publiczny wjazd i wyjazd z ich nieruchomości na tę drogę, naruszają przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ nie respektują wynikającego z uprzednich decyzji legalnego zrealizowania wjazdu i wyjazdu. Skarżący podali, iż w pkt 7 decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, Wojewoda [...] wyraźnie wskazał - co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - na obowiązek uwzględnienia wszelkich warunków i norm, wynikających z obowiązującego Prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza zapewniających dostęp do drogi publicznej. Zarzucili, iż z ww. przepisu oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie wynika dowolność kształtowania sposobu dostępu do drogi publicznej, lecz - jak wskazał to Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego dotyczącą jego decyzji, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. - GDDKiA zobowiązana jest w projekcie budowlanym uwzględnić istniejące dotychczas wjazdy i wyjazdy jako sposób zapewnienia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej właśnie ze względu na specyficzny sposób zabudowy tych działek stacją paliwową, która służy obsłudze ruchu na drodze krajowej.

Skarżący dodali, iż ich działki nie stanowią terenu upraw rolnych, do których dojazd z drogi krajowej nie jest konieczny. Na działkach tych znajduje się obiekt handlowo-gastronomiczny wraz ze stacją paliw, do których bezpośrednie wjazdy i wyjazdy na drogę krajową nr [...] zostały ustalone prawomocną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. przy aprobacie GDDKiA Oddział w L. Ponadto stwierdzili, że istnienie tego typu obiektu w tym miejscu przewidywał plan zagospodarowania drogi krajowej nr [...] z 2000 r., sporządzony na zlecenie GDDP Oddział Zachodni Biura w L. a obecnie GDDKiA.

Skarżący podali, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zakwestionowali stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż art. 29 ust. 2 nie jest przepisem nakazującym zachowanie bezpośredniego połączenia ich nieruchomości z drogą krajową [...].

W ocenie skarżących, o ile według przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (błędnie wskazanego w zaskarżonej decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako przepis § 6 tego rozporządzenia), stosowanie zjazdów na drodze klasy S (ekspresowej) jest zabronione, o tyle połączenie obiektów z drogą krajową klasy S, w których prowadzona jest działalność gospodarcza (jak w niniejszej sprawie) odbywa się za pomocą wjazdu i wyjazdu, co wynika z przepisu § 112 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący wskazali, że taki sposób połączenia ich nieruchomości z drogą krajową nr [...] obecnie istnieje, dlatego zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może być zlikwidowany, lecz co najwyżej przebudowany przez zarządcę drogi krajowej, tj. przez GDDKiA, z zachowaniem ciągłości funkcjonowania stacji benzynowej i obiektu handlowo-gastronomicznego.

Skarżący zarzucili, że w przepisie § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia stwierdzono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zjeździe, to rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Natomiast w przepisie § 3 pkt 13 tego rozporządzenia wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wyjeździe z drogi lub wjeździe na drogę, to rozumie się przez to część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu. Zdaniem skarżących, umieszczenie w rozporządzeniu dwóch odrębnych definicji dotyczących pojęcia "zjazdu" oraz pojęcia "wjazdu i wyjazdu" oznacza, iż pojęcie "wjazd i wyjazd" nie jest traktowane w przepisach tego rozporządzenia jako zjazd, lecz stanowi odrębny sposób dostępu do drogi, w tym przypadku do drogi ekspresowej (klasy S). Jeżeli więc przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. dotyczy zjazdów rozumianych w sposób określony w przepisie § 3 pkt 12 tego rozporządzenia, a połączenie nieruchomości skarżących z drogą krajową nr [...] zapewnione jest nie za pomocą zjazdu, lecz za pomocą wjazdu i wyjazdu określonego w przepisie § 3 pkt 13 tego rozporządzenia, to przepis § 9 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia w ogóle nie ma zastosowania do ich nieruchomości. Znajdują natomiast zastosowanie przepisy § 112 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., według których dostęp do drogi krajowej nr [...] po jej rozbudowie do parametrów drogi ekspresowej (klasy S) jest możliwy za pomocą wjazdu i wyjazdu.

Ponadto skarżący zarzucili, że twierdzenie organów, iż ich nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez drogę serwisową [...] i węzeł "S.", nie spełnia wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wskazali, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono i nie oceniono, że stacja paliw i obiekt handlowo-gastronomiczny stanowią obiekty przystosowane do obsługi intensywnego ruchu kołowego i pasażerskiego, który występuje jedynie na drodze nr [...]. W takim kształcie zamierzenie inwestycje skarżących uzyskało w pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji oraz decyzje, na mocy których zostały zrealizowane obiekty skarżących. Zastąpienie bezpośredniego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr [...] obsługą drogą serwisową -poprzez węzeł drogowy o znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżących -spowoduje zamknięcie prowadzonej przez nich działalności, z uwagi na brak dostępu do ich obiektów.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C-384/08, z którego wynika niedopuszczalność wprowadzania w przepisach prawa ograniczeń odległościowych przy lokalizowaniu stacji paliw, przy czym wyrok ten należy odnieść wobec treści § 111 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., który określa konieczność zachowania odległości pomiędzy poszczególnymi MOP przy drodze ekspresowej (klasy S). Analogicznie, tak jak wobec stacji paliw nowo lokalizowanych, tak również wobec sposobów ich dostępu do drogi krajowej, należy zastosować pogląd wyrażony w cytowanym wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zgodnie z niepublikowanym wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 1800/06, w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji zasady wyrażonej w art. 8 kpa, dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli wobec organów administracji publicznej, konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa".

W ocenie Sądu organy prowadzące niniejsze postępowanie obie powyższe zasady złamały uniemożliwiając de facto skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej pomimo spełnienia przez nich wszelkich wymagań nałożonych przez organy administracji publicznej.

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości W., składającej się z działek gruntu oznaczonych nr: [...] obręb W., która to nieruchomość przylega do przeznaczonej do rozbudowy drogi krajowej nr [...] i posiada dotychczas wjazd i wyjazd publiczny na tę drogę. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, administracyjnego co podnosili skarżący w toku postępowania, przed realizacją inwestycji- obiektu stacji paliw łącznie z obiektami towarzyszącymi tj; parking w tym i dla samochodów ciężarowych TIR, restauracja, motel, stacja obsługi samochodów- Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w L. pismem z dnia 18 grudnia 1998r.wyraziła zgodę na lokalizację przy jezdni prawej drogi krajowej Nr [...] W.- W. na odcinku od km [...] do km [...] na lokalizację wjazdu i wyjazdu wyposażonego w pasy wyłączenia i włączenia z zastrzeżeniem, iż drogę Nr [...] należy traktować jako przyszła drogę ekspresową [...] a więc i elementy podłączenia do niej winny odpowiadać parametrom drogi ekspresowej.

Następnie pismem z dnia 6 września 1999r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział w L. zaopiniował pozytywnie lokalizację MOP III przy drodze Nr [...] we wsi J. km 101,5 (jezdnia prawa) na następujących warunkach:

-MOP kategorii III (Stacja Paliw motel, bar, warsztat obsługi samochodowej, parking dla samochodów osobowych w tym TIR;

-podłączenie do drogi Nr [...] przy pomocy pasa włączenia i wyłączenia w/g normatywu dla dróg ekspresowych ;

Ostatecznie Generalny Dyrektor Dróg Publicznych postanowieniem z dnia [...] marca 2000r, działając na podstawie art. 35 ust 4 i 43 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zaopiniował pozytywnie koncepcję podłączenia MOP III " W." do drogi NR [...] za pomocą wyjazdu i wjazdu na drogę za pomocą pasów włączenia i wyłączenia o parametrach przewidzianych dla dróg ekspresowych.

W oparciu o powyższe dokumenty Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. K. i S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z prawej jezdni drogi krajowej Nr [...] oraz wyjazdu publicznego na prawa jezdnie tejże drogi.

Okoliczności te nie były jednak przedmiotem rozważań organów, które z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 8 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa nie wyważyły słusznego interesu obywatela, kwitując zastrzeżenia skarżących stwierdzeniem, iż nie ma przepisu prawa, który nakazywałby inwestorowi zachowanie bezpośredniego połączenia nieruchomości skarżących z drogą [...]

Wbrew twierdzeniom organów, zgodnie z brzmieniem art. 29 ust 2.ustawy z dnia 21 marca 1985r. ( Dz.U Nr 71, poz. 838 ze zm) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Nie ulega wątpliwości, iż w chwili udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, skarżący zrealizowali inwestycje polegającą na budowie zjazdu i wjazdu z prawej jezdni drogi krajowej nr [...] z zachowaniem wymagań przewidzianych dla drogi ekspresowej, w oparciu o ostateczna decyzę o pozwoleniu na budowę. Brak jest natomiast w aktach sprawy ostatecznego stanowiska zarządcy drogi w odniesieniu do istniejącego zjazdu i wjazdu oraz ewentualnej konieczności jej przebudowy czy też stanu uniemożliwiającego ich utrzymanie.

O ile należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U z 1999r. Nr 43. poz. 430 ) stosowanie zjazdów na drodze klasy S (ekspresowej) jest zabronione, o tyle , uszło uwadze organów , iż połączenie obiektów z drogą krajową klasy S, w których prowadzona jest działalność gospodarcza odbywa się za pomocą wjazdu i wyjazdu, co wynika z przepisu § 112 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu MOP na drodze klasy S powinien zapewnić obsługę uczestników ruchu w zakresie o którym mowa w § 114 rozporządzenia ( rodzaje MOP i funkcje jakie powinny wypełniać).

Przy czym połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu, z zastrzeżeniem, że wyjazd i wjazd na drogę klasy S z obiektu lub urządzenia obsługi ruchu powinny być zlokalizowane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu.

W celu realizacji funkcji usługowej wobec uczestników ruchu, ustawodawca zapewnił MOP możliwość skomunikowania się z drogą klasy S poprzez wyjazdy i wjazdy na jezdnie drogi S określając ich szczegółowe parametry w § 166 cytowanego rozporządzenia wykonawczego.

Warunków tych nie spełnia w ocenie Sądu zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę serwisową [...] oraz węzeł " S.".

Należy więc zgodzić się z zarzutem skarżących,iż przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w prawie zastosowani. Znajdują natomiast zastosowanie przepisy § 112 ust. 1 oraz § 113 ust.2 i 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., według których dostęp do drogi krajowej nr [...] po jej rozbudowie do parametrów drogi ekspresowej (klasy S) jest możliwy za pomocą wjazdu i wyjazdu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania dotyczące możliwości usytuowania wjazdu i wyjazdu na drogę ekspresową z obiektów MOP III należących do skarżących .

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 kpa w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 29 ust 2 utawy o drogach publicznych a przede wszystkim § 112 ust. 1 oraz § 113 ust.2 i 7 i § 166. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II wyroku opierając na treści art.152 przywołanej ustawy.