Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 890/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 7, par. 1 ust. 1 pkt 6 i 4, par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzja nr [...]z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...], na podstawie art. 104, 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz w związku z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad

przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów

równoważnika pieniężnego za brak, lokalu mieszkalnego, dalej przytaczanego jako rozporządzenie w/s równoważnika (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że I. K. od dnia [...] został mianowany funkcjonariuszem stałym Policji. Rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...]. Na wniosek zainteresowanego, Komendant Centrum Szkolenia Policji decyzją z dnia [...] przyznał stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego według stawek przysługujących policjantowi posiadającemu członków rodziny. Organ uwzględnił przy tym fakt wspólnego zamieszkiwania z córką M. K., pozostającą na utrzymaniu ojca pod adresem hotelu Centrum Szkolenia Policji. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 31.05.2012 r. I. K. poinformował, iż w dacie jego złożenia zamieszkiwał w [...], natomiast jego córka od dnia 28.01.2008 r. jest zameldowana w miejscowości [...] i tam zamieszkuje. W związku ze zmianą mającą istotny wpływ na fakt pobierania przez zainteresowanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Centrum Szkolenia Policji wydał Decyzję nr [...] z dnia [...], w której cofnął z dniem 28.01.2008 r. I. K. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego według stawek przysługujących policjantowi posiadającemu członków rodziny oraz przyznał z dniem [...] prawo do tego świadczenia w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny.

Na skutek odwołania I. K. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia braków w zebranym materiale dowodowym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Centrum Szkolenia Policji decyzją z dnia [...] cofnął z dniem [...] I. K. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalne w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Decyzja ta uprawomocniła się, a organ I Instancji podjął z urzędu postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu i decyzją z dnia [...] zobowiązał stronę do zwrotu równoważnika wypłaconego za okres od dnia 25.11.2009 r. do dnia 30.11.2012 r. (uwzględniając 3-letni okresu przedawnienia roszczeń w związku z art. 107 ustawy o Policji), w łącznej kwocie 12.649,20 zł, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. Na skutek ponownego odwołania I. K., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zebraniu materiału dowodowego,

Komendant Centrum Szkolenia Policji decyzją z dnia

[...] zobowiązał I. K. do zwrotu wypłaconego równoważnika

pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 12.649,20 zł w terminie

14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona po raz kolejny złożyła odwołanie, w którym wniosła o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż Komendant Centrum Szkolenia Policji nie jest już organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania I. K., który w międzyczasie przeszedł w stan spoczynku. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w/s równoważnika, decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, organy właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty.

Komendant Powiatowy Policji, jako organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania I. K. w S., wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W toku tego postępowania I. K. podniósł zarzut, że część dokumentów z jego teczki mieszkaniowej zaginęła, a część znajdujących się w tej teczce dokumentów zawiera nieprawdziwe dane. Organ zobowiązał również stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dostarczenie w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających złożenie przez niego oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w związku ze zmianą miejsca zamieszkania w 2005 r. na [...] oraz dokumentów potwierdzających tytuł prawny do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego w [...] (np. umowa najmu, umowa użyczenia, z których wynikała stawka czynszu za 1 m2) w latach 2005-2012. W odpowiedzi, we wniosku z dnia 02.04.2014 r. zainteresowany oświadczył, iż "dokument jednoznacznie i precyzyjnie potwierdzający złożenie przeze mnie przedmiotowego "oświadczenia", w postaci oryginalnego spisu zawartości teczki z naniesioną w jednej z rubryk informacją o znajdującym się w teczce przedmiotowym "oświadczeniu" - został zniszczony przez nieustalonych - jak dotąd - sprawców oraz "nie posiadam żadnego "tytułu prawnego" do zajmowanego wówczas lokalu mieszkalnego w [...].

Ponieważ I. K. poinformował raportem z dnia 27 kwietnia 2005 r. (zamiast oświadczeniem mieszkaniowym według wzoru określonego w rozporządzeniu w/s równoważnika, o zmianie swojego miejsca zamieszkania od dnia 1 maja 2005 r. z bursy [...], na adres [...], organ I instancji uwzględnił treść tego raport i uznał, że skarżący nienależnie od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 30 listopada 2012 r. pobrał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego na kwotę 27.934,80 zł netto. Kwota brutto w wysokości 30.406,80 zł została bowiem pomniejszona o podatek w wysokości 2.472 zł, ponieważ suma kwot wypłaconych zainteresowanemu w latach 2005 – 2012 z tytułu tego równoważnika przekroczyła w każdym roku kwotę wolną od podatku. Organ II instancji opisał dalej szczegółowo, jakie kwoty netto i jakie brutto wynikłe z jakich stawek dziennych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za poszczególne miesiące i lata składają się na łączną kwotę należną do zwrotu. Między innymi wskazał, że za okres od 1 stycznia do 30 listopada 2012 r. wyliczono kwotę 3.652,00 zł netto, jako iloczyn 335 dni i kwoty 11,80 zł stanowiącej dzienną stawkę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługującą policjantowi posiadającemu członków rodziny, obowiązującą w 2012 r., stanowiącą kwotę 3.953,00 zł brutto, pomniejszoną o kwotę podatku wynoszącą 301,00 zł, przy kwocie wolnej od podatku wynoszącej 2.280,00 zł i kwocie podlegającej opodatkowaniu w wysokości 1.673,00 zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że I. K. bezspornie nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 5 rozporządzenia w/s równoważnika, jak i z treści decyzji nr [...] przyznającej stronie od dnia 16.12.2001 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi ,posiadającemu członków rodziny i nie poinformował organu o zmianie w 2005 r. miejsca zamieszkania na adres [...] poprzez złożenie stosownego oświadczenia mieszkaniowego wymaganego w/w rozporządzeniem. Dopiero w dniu 31 maja 2012 r., realizując polecenie Komendanta Centrum Szkolenia Policji objęte rozkazem dzienny nr [...] zainteresowany złożył oświadczenie mieszkaniowe informujące m.in., że mieszka od kilku lat w [...], w domu jednorodzinnym będącym własnością osoby obcej, jednakże - zobligowany przez organ I instancji - w związku z § 1 ust. 1 pkt 4 w/wym. rozporządzenia - nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o ponoszeniu większych kosztów czynszu za 1 m powierzchni użytkowej lokal zajmowanego przy ul. [...] od stawki ustalonej przez Gminę [...].

Następnie organ wyjaśnił, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia w/s równoważnika, w przypadku nienależnego pobrania na skutek

niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych

w oświadczeniu, o którym mowa w § 3 w/wym. rozporządzenia, mających wpływ na

istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Stosownie do § 3 tego rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego

za brak lokalu mieszkalnego dokonuje się na podstawie oświadczenia

mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Złożenie przez

I. K. raportu w sprawie zmiany swojego tymczasowego miejsca

zamieszkania od dnia 01.05.2005 r. z bursy nr [...] na adres przy ul. [...] z dnia 27.04. 2005 r., nie można zdaniem organu uznać za dopełnienie obowiązku. Policjant składając taki raport spełnił jedynie wymogi przepisu § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644). Ponadto I. K. nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o ponoszeniu większych kosztów czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przy ul. [...] od stawki ustalonej przez Gminę [...], które to dokumenty i zawarty w nich stan prawny w myśl § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s równoważnika uprawniałyby go do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 01.05.2005 r.

Organ podkreśli ponadto, że prawomocna decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] cofająca I. K. uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny, ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że tworzy nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką jej istotę wywołuje skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili jej wydania (uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. OPK 21/01 ONSA 3/2003 poz.105). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia w/s równoważnika jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 cytowanego rozporządzenia. Decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego ma charakter deklaratoryjny, czyli stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Dlatego decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz.

W konkluzji organ II instancji uznał, że Komendant Powiatowy Policji słusznie uznał, że przedmiotowe świadczenie zostało pobrane nienależnie i niezbędne było wydanie orzeczenia o jego zwrocie za okres od 1 maja 2005 r. do 30 listopada 2012r.

Organ odwoławczy uznał też za nie zasługujące na uwzględnienie zarzuty podnoszone w odwołaniu I. K.

Odnośnie sfałszowania dokumentu jaki stanowi karta mieszkaniowa funkcjonariusza, na podstawie której dokonano ustaleń w zakresie wysokości świadczenia podlegającego zwrotowi organ zaznaczył, że zapisy w tym dokumencie są pomocnicze i nie stanowią podstawy do ustalenia uprawnień lub ich braku przy dokonywaniu analizy materiału dowodowego. Karta mieszkaniowa nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów szczególnych w zakresie świadczeń należnych funkcjonariuszowi w związku z posiadanym prawem do lokalu mieszkaniowego - jest dokumentem wyłącznie pomocniczym. Istotne dla prowadzonych postępowań mieszkaniowych dane ustalane są każdorazowo na podstawie składanych przez funkcjonariuszy oświadczeń mieszkaniowych lub dodatkowych notatek wyjaśniających, ale tylko w przypadku gdy informacje te są niezbędne do ustalenia uprawnień do poszczególnych świadczeń mieszkaniowych. Wskazana przez I. K. jako sfałszowana stawka świadczenia za 2006 r. ujęta w karcie mieszkaniowej dotyczyła okresu, kiedy następuje jej zmiana na podstawie corocznej waloryzacji o prognozowany w ustawie budżetowej na dany rok wskaźnik średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych i dlatego z dużym prawdopodobieństwem pracownik dokonujący zapisów w karcie ujął różne stawki w okresach styczeń - luty 2006 r. Choć organ miał trudności z oceną zasadności takiego wpisu, za bezsporne uznał, że wpisy w przedmiotowej karcie dotyczące stawki, nie były uwzględniane przez organ I instancji podczas określenia kwoty należnej do zwrotu - szczegóły wyliczeń zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji zarówno I jak i II instancji.

Błędnie wpisany adres zamieszkania funkcjonariusza w 1995 roku nie wpływa, zdaniem organu w żaden sposób na prawidłowość ustalanych danych stanowiących materiał dowodowy w sprawie.

W zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania organ wyjaśnił, że Komendant Wojewódzki Policji działając z urzędu w dniu [...] wydał postanowienie, którym wyłączył od udziału w przedmiotowym postępowaniu Radcę Prawnego R. L. - .J. z uwagi na jej udział w postępowaniu prowadzonym w I instancji.

Bezzasadnym, zdaniem organu odwoławczego, wydał się również zarzut strony o pozostawieniu jego wniosków bez rozpatrzenia, jak również uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

Co do uwag I. K. w zakresie prowadzenia przez Sąd Rejonowy

sprawy o zaginięcie dokumentów mieszkaniowych strony,

Komendant Wojewódzki Policji uzyskał z Centrum Szkolenia Policji dokumenty, z których wynika, że postępowanie to dotyczyło doprowadzenia Skarbu Państwa do niekorzystnego rozporządzenia mieniem z tytułu równoważnika nienależnie pobranego przez I. K.- funkcjonariusza CSP, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk. Dlatego zdaniem organu, dochodzenie to nie ma wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Prokuratura Rejonowa w dniu [...] wydała postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 kpk, z uwagi na stwierdzenie przedawnienia ścigania i karalności czynów zabronionych. Jednocześnie postanowieniem tym nie stwierdzono, że zachodzą przesłanki wskazujące na fakt dokonania fałszowania przedstawionych dokumentów, a dziesięcioletni okres przedawnienia jaki przyjęła prokuratura określa, że ewentualne naruszenie prawa mogło mieć miejsce przed rokiem 2004, czyli w okresie jakiego nie dotyczy niniejsze postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach złożył I. K.. W skardze zarzucił naruszenie art. 9 kpa (art. 112 kpa) polegające na wprowadzeniu strony w błąd odnośnie jej uprawnień odwoławczo-skargowych poprzez błędne i niezrozumiałe pouczenie do postanowienia z dnia 8 lipca 2014 r. o wyłączeniu radcy prawnego od udziału w sprawie, w wyniku czego strona poniosła wymierną szkodę w postaci pozostawania w błędnym przekonaniu i dezorientacji co do przysługujących jej praw i obowiązków. Zarzucił też, że wbrew nakazowi Komendy Głównej Policji organ nie rozpatrzył skargi strony w powyższej kwestii w prowadzonym postępowaniu, lecz dopiero po jego zakończeniu i w formie zwykłego pisma. Działając w ten sposób organ naruszył art. 234 pkt 1 kpa.

Drugi zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 9 kpa polegającego na niepoinformowaniu strony w decyzji o terminie wpłaty żądanej kwoty, co naraża skarżącego na konsekwencje ewentualnej windykacji komorniczej.

Trzeci zarzut skargi dotyczył naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez zwrócenie się w toku postępowania przez organ I instancji do organu II instancji z pisemnym wnioskiem o wydanie opinii (wskazówek) do prowadzonego postępowania. Tym samym organ II instancji wydając wnioskowaną opinię wziął aktywny udział w czynnościach administracyjnych organu sobie podległego w taki sposób, że swoimi opiniami ukierunkował postępowanie, a następnie sam dokonywał oceny prawidłowości działań, które sam wcześniej kształtował. Zarzut ten został w ocenie skarżącego zbyty chybionym argumentem, że pracownik organu II instancji, który de facto współtworzył decyzję wydawaną przez organ I instancji, został odsunięty od udziału w postępowaniu, co rzekomo miało usunąć przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie sprawy przez KWP. Tymczasem Regulamin Komendy Wojewódzkiej Policji jednoznacznie stanowi, że radcowie prawni KWP wbudowani są integralnie w modelową strukturę tej jednostki, która jako jednostka organizacyjna Policji stanowi aparat pomocniczy Wojewódzkiego Komendanta Policji. Wynika stąd zdaniem skarżącego, że radca prawny organu II instancji wspomagając opiniami postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji występował nie we własnym imieniu, lecz wyłącznie w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący wyraził również pogląd, że w związku z tą sytuacją to nie pracownik powinien zostać wyłączony ze sprawy, lecz opinia, którą wydał wspomagając organ I instancji. Nadto zasadne jest wyłączenie organu II instancji od orzekania w sprawie, w której uczestniczył wcześniej jako konsultant (opiniodawca) na rzecz organu I instancji.

Kolejny, czwarty zarzut skargi dotyczył naruszenia zasady praworządności i prawdy obiektywnej skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi, poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniająco-dowodowych w kierunku odnalezienia oryginału "Karty Mieszkaniowej" strony. Oryginał tej Karty w ocenie skarżącego, jest pierwszorzędnym i istotnym dowodem w sprawie, ponieważ zawiera zapisy jednoznacznie poświadczające fakt zgłoszenia zmiany miejsca zamieszkania strony. W związku z tym odnalezienie zagubionego oryginału tej Karty spowoduje całkowitą bezzasadność postępowania. Skarżący uzupełnił, że świadczący na korzyść strony oryginał Karty Mieszkaniowej został zastąpiony tzw. odpisem, tj. dokumentem spreparowanym, na którym widnieją fikcyjne dane dotyczące: nieistniejącego adresu pod którym skarżący nigdy nie mieszkał oraz nieprawdziwe i niespójne wyliczenie pobranych rzekomo przez stronę kwot.

Ostatni zarzut skargi dotyczył wadliwego użycia w zaskarżonej decyzji trybu przypuszczającego w zdaniu "Bezzasadnym też wydaje się zarzut strony o pozostawieniu jego wniosków bez rozpatrzenia (załączone akta sprawy) jak również uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu". W sytuacji gdy organowi tylko "wydaje się" bez przytoczenia jakiejkolwiek argumentacji, trudno stronie zająć jakieś stanowisko. Dlatego trzeba przyjąć, że pozostawienie wniosków strony bez rozpatrzenia i uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu było wadliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 3 powołanego przez stronę Regulaminu KWP do zadań Zespołu Prawnego należy w szczególności udzielanie porad, wyjaśnień i konsultacji policjantom i pracownikom Komendy oraz jednostek organizacyjnych Policji działających na terenie województwa w zakresie stosowania prawa w związku z wykonywaniem zadań służbowych. Taki też charakter nosi pismo skierowane przez radcę prawnego w dniu 10 marca 2014 r. do Komendanta Powiatowego Policji. Natomiast sugestia skarżącego o konieczności wyłączenia organu II instancji nie znajduje w świetle przepisów kpa zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do czwartego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że lektura akt pozwala wyjaśnić losy rzekomo zaginionego oryginału karty mieszkaniowej skarżącego. Komenda Wojewódzka Policji, gdzie skarżący zaczynał służbę i miał założoną kartę mieszkaniową, przesłała jej odpis do szkoły Policji, gdzie skarżący został przeniesiony, za pismem przewodnim w dniu 16 maja 1997 r. Zatem oryginał karty mieszkaniowej pozostał w [...]. W związku z kolejnym przeniesieniem I. K. do KWP w 2000 r. kopia odpisu została przesłana do KWP, a oryginał odpisu pozostał w Archiwum Centrum Szkolenia Policji, gdzie nadal się znajduje. Sporządzony w KWP w O. odpis karty mieszkaniowej został przesłany w ślad za funkcjonariuszem do KGP, a następnie do Centrum Szkolenia Policji wraz dokumentami pomocy mieszkaniowej i był prowadzony do końca służby skarżącego. Na etapie wykonywania odpisu karty mieszkaniowej w O. pojawił się błędny zapis odnośnie poprzedniego adresu funkcjonariusza. Sposób postępowania z kartami mieszkaniowymi funkcjonariuszy policji nie jest uregulowany w jakichkolwiek przepisach, w związku z czym ich obieg pod różnymi postaciami (oryginału, odpisu, kserokopii) jest zależny od praktyki w danej jednostce Policji. Co istotne jednak, na karcie mieszkaniowej nie zamieszcza się wzmianki o złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego. Nie ma bowiem takiej praktyki, ani nawet miejsca przeznaczonego na tego rodzaju wpis. Z powyższego wynika więc, że w aktach znajduje się karta mieszkaniowa I. K., ale z jej treści nie wynika żadna informacja świadcząca na korzyść skarżącego, czy też powodująca bezzasadność postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Bez znaczenia są również zarzuty dotyczące błędnego wpisu w odpisie karty mieszkaniowej dotyczącego wysokości stawek według których wyliczano wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wysokość tych stawek jest bowiem rokrocznie aktualizowana w oparciu o stosowne rozporządzenia i organ zna je z urzędu. Nie ma więc potrzeby ustalania wysokości tych stawek na podstawie danych zawartych w karcie mieszkaniowej.

W piśmie z dnia 3 grudnia 2014 r. skarżący wniósł o dopuszczenie przez WSA w Kielcach dowodu z:

1. wydruków bankowych stanowiących potwierdzenie, że suma faktycznie przelanych na jego konto kwot pieniężnych tytułem przedmiotowego równoważnika różni się od sumy kwot wyliczonych w zaskarżonej decyzji jako należne tytułem zwrotu tego równoważnika,

2. zeznań osoby reprezentującej organ II instancji na okoliczność powyższej rozbieżności,

3. dokumentów finansowo-księgowych Centrum Szkolenia Policji dokumentujących faktyczne, a nie błędne (uśrednione) kwoty żądane bezpodstawnie od strony w zaskarżonej decyzji. Do wniosku skarżący dołączył 35 bankowych potwierdzeń otrzymania przelewu za okres od stycznia 2010 r. do listopada 2012 r.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. skarżący wniósł dodatkowo o zwrócenie się do CSP o nadesłanie dokumentacji finansowo-księgowej potwierdzającej wysokość kwot przelanych na rachunek bankowy skarżącego tytułem równoważnika pieniężnego za brak mieszkania za okres od dnia 12 maja 2005 r. do 31 grudnia 2009 r. Uzasadniając wniosek stwierdził, że skoro w wyliczeniach organu za lata 2010 – 2012 znalazły się błędy, to uzasadnione jest przypuszczenie, że również za poprzednie lata organ domaga się od niego zawyżonych kwot. Wniósł też o zwrócenie się do Komendy Miejskiej Policji w T. o zażądanie oryginału karty mieszkaniowej funkcjonariusza byłej Komendy Wojewódzkiej Policji w T. I. K. syna T.

Na tej samej rozprawie Sąd postanowił dopuścić wnioskowany dowód z 35 sztuk bankowych potwierdzeń otrzymania przelewów, na okoliczność oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Sąd postanowił również zwrócić się do Centrum Szkolenia Policji i Komendy Miejskiej Policji w T. o nadesłanie dokumentów objętych wnioskiem dowodowym strony. W tym celu Sąd odroczył rozprawę.

W odpowiedzi na powyższe wezwania Komenda Wojewódzka Policji w R. (do której zostało przesłane według właściwości pismo skierowane do Komendy Miejskiej Policji w T.) w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. wyjaśniła, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w R. i byłej Komendy Wojewódzkiej Policji w T. – nie odnaleziono karty mieszkaniowej funkcjonariusza I. K.(k. 85).

Przy piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. Centrum Szkolenia Policji przesłało zestawienie należności potwierdzających wypłatę I. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 12 stycznia 2010 r. Jednocześnie wyjaśniono, że listy potwierdzające wypłatę tego świadczenia za okres 1 maja 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. uległy brakowaniu po upływie okresów przechowywania.

W oparciu o nadesłaną dokumentację Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r. (k. 97) stwierdził, że łączna kwota zobowiązania skarżącego powstałego na skutek nienależnego pobrania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wynosi 27.759,80 zł, przy czym mimo braku oryginalnych list wypłat tego równoważnika skarżącemu za okres 1 maja 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. kwotę, jaką I. K. pobrał w tym okresie ustalono na podstawie analogii do innych funkcjonariuszy KWP, co było uprawnione z uwagi na fakt, że stawka równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest taka sama niezależnie od miejsca pełnienia służby dane funkcjonariusz, a ponadto wszyscy funkcjonariusze podlegają opodatkowaniu na identycznych zasadach.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. pełnomocnik organu uznał skargę w części dotyczącej błędnego wyliczenia kwoty równoważnika podlegającego zwrotowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, ale tylko jeden z zawartych w niej zarzutów okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na dokonaniu wadliwych ustaleń faktycznych, które to naruszenie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również taki wpływ miało.

Przedmiotem sprawy był zwrot pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który to równoważnik bezspornie był wypłacany skarżącemu w okresie od 1 maja 2005 r. do 30 listopada 2012 r. Spór dotyczył po pierwsze tego, czy rzeczywiście równoważnik ten był pobierany nienależnie w okolicznościach rodzących obowiązek jego zwrotu oraz – w razie potwierdzenia zasadności jego zwrotu – czy żądana od skarżącego kwota tego równoważnika określona w decyzji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, została wyliczona poprawnie.

Regulacja dotycząca przedstawionych zagadnień znalazła się w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, dalej ustawa o Policji (Dz. U. N r 287/11 poz. 1687 ze zm.) oraz w wydanym na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzeniu w/s równoważnika. Zgodnie z przywołanymi przepisami ustawowymi, 1. policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Według natomiast § 7 rozporządzenia w/s równoważnika, decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku:

1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość;

2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika.

Z przytoczonych przepisów wynika, że przesłankami zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, o jakim mowa w § 7 rozporządzenia w/s równoważnika, są:

1. wystąpienie zmian mających wpływ na istnienie lub wysokość uprawnienia do tego równoważnika,

2. niepoinformowanie przez funkcjonariusza we właściwym trybie o tych zmianach,

3. nienależne pobranie równoważnika pieniężnego,

4. związek przyczynowy pomiędzy dwoma pierwszymi przesłankami, a nienależnym pobraniem równoważnika.

Jak to trafnie wyjaśniły organy administracji wszystkie te przesłanki zostały w sprawie spełnione.

W sprawie zostały ujawnione dwie istotne, czyli mające wpływ na istnienie lub wysokość uprawnienia do równoważnika zmiany w sytuacji skarżącego, które nastąpiły w czasie pobierania przez niego tego równoważnika. Pierwsza z nich dotyczyła zaprzestania zamieszkiwania przez I. K. wspólnie z córką M. K., co nastąpiło od dnia 28 stycznia 2008 r. (oświadczenie mieszkaniowe I. K. 31 maja 2012 r.) Okoliczność ta, niezakwestionowana przez skarżącego w żaden sposób, miała wpływ na wysokość otrzymywanego przez skarżącego równoważnika, ponieważ w oświadczeniu mieszkaniowy z dnia 20 grudnia 2001 r. poinformował on, że zamieszkuje wspólnie z córką, a wysokość równoważnika jest zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w/s równoważnika uzależniona od posiadania przez policjanta rodziny; jest wyższa, gdy rodzinę posiada, a dwukrotnie niższa, gdy rodziny wspólnie z nim zamieszkującej nie ma.

Druga istotna zmiana dotyczyła nie wysokości, ale istnienia uprawnienia do równoważnika. Uprawnienie to powstaje w razie spełnienia przez policjanta warunków, o jakich mowa w przytoczonym wyżej przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, tj. wtedy gdy policjant lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uszczegółowienie tych warunków znalazło się w § 1 ust. 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia w/s równoważnika. Konstrukcja tego rozbudowanego przepisu przewiduje szereg przesłanek negatywnych, spośród których zaistnienie którejkolwiek powoduje, że policjant nie nabywa prawa do równoważnika. Mający dla sprawy znaczenie przepis § 1 ust. 1 pkt 4 stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W związku z tym, że w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 31 maja 2012 r. I. K. ujawnił, że od kilku lat mieszka w [...] w domu jednorodzinnym będącym własnością osoby trzeciej, organy administracji zasadnie podjęły próbę wyjaśnienia, od kiedy strona zmieniła miejsce zamieszkania i czy lokal ten mieści się w kategorii lokali mieszkalnych zdefiniowanych w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s równoważnika. Tę pierwszą okoliczność organ ustalił na podstawie raportu I. K. z dnia [...], w którym poinformował on, że od dnia 1 maja 2005 r. zmienił miejsce zamieszkania w [..] z bursy nr [...], na ulicę [...]. Odnośnie tej drugiej kwestii organ I instancji, pismem z dnia 26 marca 2014 r. zwrócił się o informację do I. K. wzywając go do dostarczenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do zajmowanego w latach 2005 – 2012 lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] (np. umowy najmu, umowy użyczenia, z których wynika stawka czynszu za 1 m²). Z odpowiedzi skarżącego zawartej we wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. wynika, że nie posiada on żadnego tytułu do zajmowanego wówczas lokalu przy ulicy [...], gdyż to zamieszkiwanie związane było jedynie z jego "przyjacielskimi, partnerskimi i ściśle intymnymi związkami z właścicielką mieszkania". Odnośnie kosztów tego zamieszkiwania wyjaśnił natomiast, że solidarnie z właścicielką ponosił wszelkie koszty jego utrzymania w tym m. in. opłaty za gaz, energię elektryczną, wodę, wywóz śmieci, odprowadzanie ścieków, a ponadto partycypował w kosztach malowania, remontów, napraw, modernizacji i wszelkich innych wiążących się z utrzymaniem domu. Wysokości tych kosztów jednak nie ujawnił.

W oparciu o takie ustalenia organy obu instancji uznały, że I. K. wypełnił określoną w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s równoważnika negatywną przesłankę, wyłączającą możliwość przyznania równoważnika. Akceptując taki wniosek należy zauważyć, że celem regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz w wykonującym jej zapisy rozporządzeniu w/s równoważnika, jest przyznawanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego tylko tym policjantom, którzy nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego o takich cechach, jakie zostały opisane w § 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia w/s równoważnika. Innymi słowy, jeśli policjant posiada lokal mieszkalnych odpowiadający cechom któregokolwiek z lokali opisanych w punktach 1 – 6 § 1 ust. 1 rozporządzenia w/s równoważnika, to równoważnik mu nie przysługuje. Z kolei zapis zawarty w § 1 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia należy w okolicznościach sprawy interpretować w ten sposób, że równoważnik przyznaje się za lokal, za który policjant płaci wyższą stawkę czynszu, niż stosunkowo niska stawka ustalona przez gminę [...] (4,60 zł za 1 m²). Skarżący, mimo stosownego wezwania ze strony organu zawartego w piśmie z dnia 26 marca 2014 r., nie wskazał czy i jaką stawką czynszu płacił za możliwość korzystania z mieszkania przy ulicy [...]. Podane przez niego wydatki, jakie miał ponosić w związku z tym korzystaniem nie zostały przez niego oszacowane, ani wykazane, przez co nie organy administracji nie miały możliwości wiarygodnej oceny, czy ich wysokość przekraczała stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu ustalone przez gminę [...]. Poza tym należy zauważyć, że wskazane przez skarżącego wydatki w większości nie mają charakteru czynszu (którym jest wynagrodzeniem za oddanie rzeczy do używania), lecz opłaty z tytułu mediów, bądź nakładów, które obciążają najemcę (por. art. 681 kc, zgodnie z którym do drobnych nakładów, które obciążają najemcę lokalu, należą w szczególności: drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody). Natomiast dalsze wskazane przez skarżącego wydatki, jakie miał ponosić na mieszkanie przy ulicy [...], mogły mieć charakter nakładów koniecznych i innych nakładów, które obciążają wynajmującego (art. 662 § 1 i art. 663 k.c), bądź nakładów, które zwiększały wartość lub użyteczność mieszkania, przez co mogły bądź w dalszym ciągu mogą podlegać rozliczeniu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Mogły też mieć charakter czynszu, czego jednak organy administracji nie mogły uwzględnić, skoro skarżący mimo stosownego wezwania tych kwestii nie wyjaśnił, ani tym bardziej nie udowodnił. Dlatego organy miały podstawy aby przyjąć, że I. K. w okresie od 1 maja 2005 r. do 30 listopada 2012 r. posiadał lokal mieszkalny, o jakim mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s równoważnika, co stanowiło zmianę mającą wpływ na istnienie jego uprawnienia do tego równoważnika.

Należy podzielić również pogląd organów, że o spełnieniu omówionej wyżej pierwszej przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, świadczy również wydanie przez Komendanta Centrum Szkolenia Policji ostatecznej decyzji nr [...] cofającej I. K. uprawnienie do przyznanego dotychczas równoważnika, od której to decyzji skarżący się nie odwołał. Skoro bowiem zgodnie z § 6 rozporządzenia w/s równoważnika, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, to oznacza to, że w tamtym postępowaniu nie spełnianie przez skarżącego przesłanki, o jakiej mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia zostało potwierdzone, a skarżący tego nie kwestionował.

Istniały również w sprawie podstawy do przyjęcia, że I. K. nie poinformował we właściwym trybie o wskazanych wyżej zmianach mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia w/s równoważnika Policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Według natomiast § 3 tego rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia.

Wskazany w przytoczonych przepisach, sformalizowany w Policji tryb zawiadamiania o zmianach mających wpływ na uprawnienie do równoważnika, nie został dochowany przez I. K. Jedyne oświadczenia mieszkaniowe, jakie zostały w sprawie ujawnione dotyczące istotnego dla sprawy okresu lat 2005 – 2012, zostały złożone przez skarżącego w dniach 20 grudnia 2001 r. i 31 maja 2012 r. Mimo wezwania ze strony organu z dnia 26 marca 2014 r. do dostarczenia w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających złożenie przez I. K. oświadczenia mieszkaniowego w związku ze zmianą przez niego miejsca zamieszkania w [...] z bursy nr [...], na dom przy ulicy [...] - zainteresowany takiego oświadczenia nie złożył. Skarżący nie wykazał również, aby takie oświadczenie zostało kiedykolwiek wcześniej przez niego złożone. Skarżący twierdził w toku sprawy, że fakt złożenia przez niego oświadczenia mieszkaniowego został odnotowany w spisach zawartości dotyczącej go teczki mieszkaniowej, które zostały zniszczone przez nieznanych sprawców. Takie twierdzenie jednak, w sytuacji gdy organ mu zaprzeczał, powinno być wykazane przez stronę. Nie można bowiem od organu administracji wymagać wykazywania okoliczności, której zaprzecza. Nie jest natomiast możliwe wykazanie przez organ, że nie usunął ze spisu akt oświadczenia mieszkaniowego, co do którego nie ma dowodu, aby zostało złożone. Nawet natomiast hipotetyczne wykazanie, że spis akt został zniszczony, nie dowodzi rodzaju dokumentów, jakie w tym spisie miały się znaleźć, ani tym bardziej treści tych dokumentów. Należy ponadto zauważyć, że powoływane w toku postępowania różne postępowania karne i cywilne dotyczące niniejszej sprawy, nie przyniosły jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mającego znaczenie dla niniejszej sprawy.

Nie mogły również odnieść skutku twierdzenia i zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania, że "oryginał Karty Mieszkaniowej jest pierwszorzędnym i istotnym dowodem w niniejszej sprawie, ponieważ zawiera zapisy jednoznacznie poświadczające fakt zgłoszenia zmiany miejsca zamieszkania strony, a odnalezienie zagubionego nie z winy strony oryginału dokumentu spowoduje całkowita bezzasadność niniejszego postępowania".

Należy przede wszystkim zauważyć, że tzw. Karta mieszkania funkcjonariusza nie jest dokumentem, w oparciu o który mogą być ustalane okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika. Po pierwsze dlatego, że ustawodawca w przytoczonym wyżej przepisie § 3 rozporządzenia w/s równoważnika wskazał, w oparciu o jaki dokument te uprawnienia się ustala i nie jest to karta mieszkania funkcjonariusza. Po drugie natomiast dlatego, że w oparciu o zapisy odnotowywane w karcie mieszkania funkcjonariusza nie jest możliwe określenie wszystkich okoliczności koniecznych dla ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W szczególności karta mieszkania funkcjonariusza nie zawiera, ani nawet nie przewiduje możliwości odnotowywania faktu złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, czy też zawiadomienia o zmianach mających wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika. Nie jest bowiem w takiej karcie przewidziane pole służące wpisowi o fakcie złożenia, dacie i treści oświadczenia mieszkaniowego, ani też zawiadomienia, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia w/s równoważnika. Karta mieszkania funkcjonariusza jest bowiem dokumentem pomocniczym, wypełnianym przez pracowników jednostki policji, w której zatrudniony jest policjant, a wpisów w niej dokonuje się na podstawie innych dokumentów źródłowych, w tym również na podstawie zawiadomienia z § 5 rozporządzenia w/s równoważnika, polegającego - jak stanowi wprost ten przepis - na złożeniu nowego oświadczenia mieszkaniowego. Należy zauważyć, że choć z karty mieszkania może pośrednio wynikać fakt wywiązania się policjanta z obowiązku informacyjnego z § 5 rozporządzenia, to nawet wtedy przy pomocy zapisów w karcie mieszkania nie da się wykazać wywiązanie się przez funkcjonariusza z wspomnianego obowiązku informacyjnego w sposób pełny. W karcie mieszkania bowiem, nie odnotowuje się wszystkich informacji koniecznych dla ustalenia prawa do równoważnika i jego wysokości. Nie odnotowuje się w szczególności pełnych informacji o stanie rodzinnym policjanta oraz o tytule prawnym do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. Nie da się w oparciu o zapisy tabeli pt. "Uprawnieni członkowie rodziny do mieszkania funkcyjnego" ustalić, czy dzieci policjanta przed ukończeniem przez nie 25 roku życia, pozostają na jego utrzymaniu, co według § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w/s równoważnika w zw. z art. 89 pkt 2 ustawy o Policji warunkuje wysokość równoważnika pieniężnego. Również będące częścią karty mieszkania informacje zawarte w tabeli określającej miejsce zamieszkania funkcjonariusza, nie są wystarczające do określenia uprawnienia do równoważnika. Nie da się bowiem w oparciu o nie stwierdzić, na jakich konkretnie warunkach finansowych dany lokal jest użytkowany, co uniemożliwia ocenę, czy policjant spełnia przewidziany w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s równoważnika warunek przysługiwania tego równoważnika, dotyczący stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez funkcjonariusza.

Jak więc wynika z powyższych rozważań, zarzucane przez skarżącego okoliczności dotyczące niewiarygodności, czy wręcz sfałszowania znajdującego się w aktach sprawy odpisu karty mieszkania funkcjonariusza I. K. (k. 1), nie miały znaczenia dla oceny wywiązania się przez niego z obowiązku informacyjnego, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia w/s równoważnika, który jest wypełniany przez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego, o jakim stanowi § 3 tego rozporządzenia.

Ponieważ skarżący nie udowodnił w żaden sposób swoich twierdzeń dotyczących złożenia oświadczenia mieszkaniowego informującego o zmianach w jego sytuacji mieszkaniowej, jakie nastąpiły w maju 2005 r. , ani też nie wykazał, aby takie oświadczenie zostało z jego akt usunięte, należało podzielić ustalenie organów administracji, że nie zawiadomił on w trybie § 5 rozporządzenia w/s równoważnika o zmianach mających wpływ na jego uprawnienie do równoważnika, a także na jego wysokość.

Za takie zawiadomienie nie mógł być również uznany znajdujący się w aktach raport z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie zmiany jego tymczasowego zamieszkania w [...] od dnia 1 maja 2005 r. z bursy nr [...], na mieszkanie w domu przy ulicy [...]. Jak to bowiem trafnie ocenił organ odwoławczy, złożenie takiego raportu stanowiło wywiązanie się z obowiązku obciążającego policjanta z mocy § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). Ponadto należy zauważyć, że wspomniany raport nie zawiera informacji koniecznych do ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania przedmiotowego równoważnika. Aktualne są tu uwagi, jakie w tym zakresie znalazły się wyżej przy rozważaniach dotyczący karty mieszkania funkcjonariusza.

Spełnienie w sprawie trzeciej przesłanki zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, o jakim mowa w § 7 rozporządzenia w/s równoważnika, tj. nienależnego pobrania równoważnika pieniężnego, nie mogło być w sprawie skutecznie podważane. Sam fakt pobrania równoważnika nie był bowiem sporny, a fakt nienależnego jego pobrania wynika z wykazanych wyżej okoliczności dotyczących wystąpienia zmian mających wpływ na istnienie lub wysokość uprawnienia do tego równoważnika oraz niepoinformowania przez funkcjonariusza we właściwym trybie o tych zmianach.

Nie było również w ocenie Sądu wątpliwe istnienie związku przyczynowego pomiędzy dwoma pierwszymi przesłankami, a nienależnym pobraniem równoważnika. O tym, że nienależne pobranie tego równoważnika przez I. K. nastąpiło na skutek niepoinformowania przez niego o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika i na jego wysokość świadczy to, że dysponując informacjami zawartymi w oświadczeniu mieszkaniowym skarżącego z 31 maja 2012 r., w 2005 r. jego ówczesny pracodawca nie przyznałby mu tego równoważnika. Istotne dla sprawy regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu w/s równoważnika, a także w ustawie o Policji miały bowiem wówczas identyczne brzmienie jak w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w sprawie zostały wykazane przesłanki zwrotu wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określone w § 7 rozporządzenia w/s równoważnika.

Mimo tego jednak zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Jak zostało ustalone na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w celu ustalenia prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości określonych w niej kwot równoważnika podlegających zwrotowi, kwoty te zostały określone wadliwie, co przyznał na rozprawie przed Sądem w dniu 5 marca 2015 r. pełnomocnik organu uznając skargę w tej części. Jak wynika ze złożonych przez skarżącego bankowych potwierdzeń otrzymania przez niego od Centrum Szkolenia Policji przelewów tytułem równoważnika za brak mieszkania za okres od stycznia 2010 roku do listopada 2012 r., z nadesłanych przez Centrum Szkolenia Policji w wyciągów z list dodatkowych należności pieniężnych wypłaconych I. K. w okresie od lutego 2007 r. do stycznia 2010 r. (k. 88 – 95), jak również z wyliczeń zawartych w piśmie organu II instancji z dnia 14 stycznia 2015 r. (k. 97), pomiędzy kwotą wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a kwotą, jaka została orzeczona do zwrotu w decyzji z dnia [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, istnieje różnica 175 zł. Organ II instancji zaakceptował więc orzeczenie o zwrocie większej kwoty, niż została skarżącemu rzeczywiście wypłacona. Świadczy to w sposób niewątpliwy o naruszeniu przez organ II instancji przepisów postępowania, polegającym na wadliwym ustaleniu kwoty równoważnika pieniężnego, o zwrocie jakiego orzekły organy administracji. Oznacza to równocześnie, że wskazane naruszenie przepisów postępowania nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również taki wpływ rzeczywiście miało. Dlatego takie tylko ustalenie musiało spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mogły odnieść skutku z następujących przyczyn.

Oczywiście błędne, a ponadto wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe pouczenie przez organ odwoławczy o środkach zaskarżenia, zawarte w postanowieniu tego organu z dnia [...] wydanym w przedmiocie wyłączenia pracownika organu, nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem na postanowieniu to nie służy zażalenie (art. 141 § 1 w zw. z art. 24 – 27 kpa), a fakt wyłączenia lub niewyłączenia pracownika organu podlega kontroli sądu w razie wniesienia skargi na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, to nie można z wskazanego błędnego pouczenia wywodzić dla strony jakichkolwiek negatywnych konsekwencji.

Nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy również zarzut naruszenia art. 234 pkt 1 kpa, mającego polegać na nierozpatrzeniu skargi strony w toku postępowania, lecz dopiero po jego zakończeniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podstawą uwzględnienia skargi może być takie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący takiego wpływu nie wskazał, ani tym bardziej nie wykazał.

Z uwagi na rozstrzygnięcie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję, bezprzedmiotowy był zarzut naruszenia art. 9 kpa polegającego na niepoinformowaniu strony w decyzji o terminie wpłaty żądanej kwoty.

Nie doszło w ocenie Sądu w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta przez organy dwóch instancji. Należy również wyrazić pogląd, że skierowane do Komendanta Powiatowego Policji w S. pismo z dnia 10 marca 2014 r. podpisane przez radcę prawnego R. L.-J. miało charakter wyjaśnienia udzielonego jednostce organizacyjnej podległej Wojewódzkiemu Komendantowi Policji na podstawie § 36 ust. 3 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...], które stanowi jedynie pomocniczy i niewiążący materiał dla organu administracji, który wydaje decyzję administracyjną na podstawie własnej oceny sprawy. Omawiany zarzut nie dotyczy, w ocenie Sądu, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem bowiem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tak też została omawiana sytuacja oceniona przez organ II instancji, który wydał w związku z tym wspomniane wyżej postanowienie z dnia 8 lipca 2014 r.

Dostrzeżone przez skarżącego pomyłki w karcie mieszkania funkcjonariusza dołączonej w odpisie do akt administracyjnych, również nie miały wpływu na wynik sprawy i to mimo tego, że jedna z tych pomyłek dotyczyła wysokości stawki, według której wypłacany był skarżącemu przedmiotowy równoważnik pieniężny. Jak to bowiem trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, stawki na podstawie których wyliczany i wypłacany jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, są corocznie waloryzowane na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia w/s równoważnika. Wpisy określające wysokość tych stawek zawarte w karcie mieszkania funkcjonariusza nie są więc podstawą do jego wypłaty. Ponadto należy zauważyć, że nawet skarżący nie twierdził w sprawie, aby błędna stawka za okres 1 stycznia – 28 lutego 2006 r. odnotowana w znajdującym się w aktach administracyjnych odpisie karty mieszkania funkcjonariusza I. K., posłużyła do wyliczenia wypłaconego mu równoważnika za 2006 r.

Drugi błąd wykryty we wspomnianej karcie przez skarżącego dotyczący adresu jego zamieszkania w [...], miał charakter zwykłej pomyłki pisarskiej i w oczywisty sposób nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji. Odnosząc się do tego i poprzedniego zarzutu skargi należy ponadto wyrazić pogląd, że odkrycie nawet oczywistego błędu, czy pomyłki popełnionej przez organy administracji, nie dyskwalifikuje rozstrzygnięć podjętych przez te organy, jak chciałby tego skarżący. Możliwość uwzględnienia skargi na decyzję i uchylenia jej przez sąd administracyjny jest bowiem zależna nie od stwierdzenia jakiegokolwiek naruszenia prawa, ale od naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, od naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub od innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Brak wykazania tych warunków, (co miało miejsce w wypadku omawianych zarzutów skargi), nie pozwala wiec na uwzględnienie skargi nawet wtedy, gdy naruszenia prawa zostaną stwierdzone.

Podobnie należy ocenić ostatni zarzut skargi dotyczący użycia w zaskarżonej decyzji przypuszczającego wyrażenia "wydaje się". Sąd wyraża pogląd, że nawet rzeczywista niezręczność czy nieprecyzyjność sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie można mówić jednak o niepoprawności zakwestionowanego sformułowania, skoro dotyczyło ono niezasadności zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania polegającego na pozostawieniu bez rozpoznania wniosków strony dotyczących odnalezienia oryginału karty mieszkania funkcjonariusza, a karta ta, jak to wyżej wyjaśniono, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto nie została odnaleziona również w toku postępowania sądowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze poczynione wyżej uwagi. Organ II instancji wyliczy w szczególności, jaka kwota została rzeczywiście wypłacona I. K. tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 maja 2005 r. do 30 listopada 2012 r. oraz czy wypłacona w tej właśnie wysokości kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie policjantom znajdującym się w takiej sytuacji mieszkaniowej, jaka wynikała z oświadczenia mieszkaniowego skarżącego, którym jego pracodawca wówczas dysponował. W konsekwencji organ wyliczy prawidłową wysokość równoważnika pieniężnego podlegającego zwrotowi na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia w/s równoważnika. W związku ze zgromadzeniem w toku postępowania przed Sądem uzupełniającego materiału dowodowego, organ II instancji rozważy możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a.