Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1168/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 19, art. 20, art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak - Molczyk Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi C. B. P. Sp. z o.o. we W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 298,00 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] 2006 r. nr [...] o wyłączeniu wniosku C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W nr [...] z procedury oceny i o jego odrzuceniu.

Kolegium nie doszukało się żadnego, a tym bardziej rażącego, naruszenia prawa przy wydaniu przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Spółka stwierdziła, że Kolegium dopuściło się rażąco wadliwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, pomijając zupełnie istotne dokumenty i nie korzystając z inicjatywy dowodowej. C. P. zawnioskował, aby Kolegium zwróciło się do Ministerstwa Finansów o wykazanie różnic w "helpach" dla wersji nr 44 i nr 54 Generatora Wniosków dla Działania 2.5 ZPORR, a następnie wyjaśniło, czy te ewentualne rozbieżności między ww. wersjami mogły wpłynąć na sposób wypełnienia wniosku o dofinansowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2013 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że w świetle art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm.), ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Kolegium zaznaczyło, podzielając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż odrzucenie wniosku, do którego odnosi się art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, następuje w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt: II GPS 3/06, LEX nr 268925).

Wskazano, że według ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądu, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Dopiero łączne spełnienie czterech powyższych przesłanek pozwala kwalifikować określone pismo jako akt administracyjny. Pismo z dnia 10 kwietnia 2006 r. zawiera ww. elementy.

Kolegium przytoczyło przepis art. 156 § 1 k.p.a. wyjaśniając w oparciu o poglądy doktryny i stanowisko judykatury instytucję stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wskazano, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II GSK 357/12). Zatem w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów.

Kolegium podniosło, że wobec tak zakreślonych granic postępowania, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które przyczyniałyby się do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Innymi słowy, w postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić postępowania dowodowego, ani oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 241/13).

W realiach rozpatrywanej sprawy C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W w dniu 31 marca 2006 r. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" ze środków unijnych w ramach Działania 2.5 "Promocja Przedsiębiorczości" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Spółka sporządziła wniosek przy wykorzystaniu Generatora Wniosków w wersji nr 44, a nie w wersji nr 54, wynikającej z wytycznych konkursowych, co stało się jedyną przyczyną odrzucenia jej podania.

Kolegium wskazało, że stosownie do treści załącznika nr 1 (dział nr 7) do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania dla działania 2.5 "Promocja przedsiębiorczości" w ramach priorytetu II Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na rok 2006, wnioski od Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów), dotyczące m.in. konkursu nr [...], należało składać zgodnie z harmonogramem przedstawionym w załączniku nr 1 oraz zgodnie z informacjami wskazanymi w dokumentacji konkursowej. Natomiast w "Ramowych wytycznych dla Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów) i Beneficjentów Końcowych (Instytucji Wdrażających) ubiegających się o wsparcie w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w Województwie", obowiązujących w konkursie nr [...], wyraźnie zostało określone, że wersja Generatora Wniosków nie może być starsza niż nr 3_ 0_ 0_ 54.

Zdaniem Kolegium nie budzi więc wątpliwości, że Marszałek Województwa miał podstawę ku temu, żeby wniosek Spółki przygotowany w niewłaściwej wersji Generatora odrzucić. Bez znaczenia pozostaje przy tym zakres różnic między wersją nr 44 a wersją nr 54. Skoro bowiem Spółka była zobowiązana wypełnić wniosek w konkretnej wersji Generatora, a tego warunku nie spełniła, to Marszałek Województwa był uprawniony do wydania obecnie kwestionowanej przez stronę decyzji. Powyższe prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcie, którego stwierdzenia nieważności domaga się spółka nie narusza rażąco prawa.

Kolegium odmówiło przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, stwierdzając, że okoliczności, które miałby on potwierdzić (różnice w "helpach" dla wersji nr 44 i nr 54 Generatora Wniosków) z pewnością nie wpłyną w żaden sposób na podjętą przez organ odwoławczy decyzję. Poza tym podkreślono, że w postępowaniu nieważnościowym organ ocenia decyzję ostateczną tylko i wyłącznie w oparciu o materiały zgromadzone w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2013 r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła spółka C. B. P. Spółka z o.o. z siedzibą W.

Strona skarżąca wskazała, że Kolegium nie podjęło rozważań w zakresie wydania przez Marszałka Województwa decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz dopuściło się rażąco wadliwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy dowodowego, pomijając zupełnie istotne dokumenty i nie korzystając z inicjatywy dowodowej. Spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięć Kolegium z dnia [...] 2013 r. i dnia 6 sierpnia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca podała, że w dniu 31 marca 2006 roku złożyła w Urzędzie Województwa wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" ze środków unijnych w ramach tzw. Działania 2.5 ZPORR. Wniosek został sporządzony przy wykorzystaniu programu komputerowego Generator Wniosków w wersji numer 44, a nie w wersji numer 54 jak wskazano w wytycznych i co stało się jedyną przyczyną odrzucenia wniosku ze względów formalnych. Jednakże dla projektów ZPORR Priorytet II, Działanie 2.5, a o dofinansowanie tego projektu Spółka składała wniosek, wersja 44 Generatora Wniosków jest tożsama z wersją 54. Załączone do akt sprawy pismo Ministerstwem Finansów jednoznacznie informuje, że "treść formularza wniosku dla Priorytetu II, Działanie 2.5 ZPORR w Generatorze Wniosków w wersji 44 i w wersji 54 jest taka sarna". Oznacza to nie tylko, że wszystkie widoczne pola formularza są tożsame, ale też i sposób wypełniania pól formularza wniosku jest identyczny. Podczas wypełniania wniosku można także korzystać z informacji tekstowej, fakultatywnej – tzw. "helpów", ale dopiero po najechaniu kursorem na pola oznaczone znakiem zapytania. Zdaniem Urzędu - na podstawie metody "dwóch par oczu" w tych "ściągach" były różnice, co mogło przyczynić się do różnego sposobu wypełniania wniosku. Wnioskodawca także analizował wielokrotnie obie wersje Generatora i twierdzi, iż dla działania 2.5 ZPORR nie przeprowadzono jakichkolwiek zmian w oprogramowaniu - także w ściągawkach.

Zarzucono, że SKO nie poddało analizie dokumentów z akt sprawy, pomijając wytyczne i instrukcje wypełniania wniosku przygotowane przez Województwo. Treść "helpów" - nawet jeśli występowały różnice - nie miała znaczenia dla sposobu wypełniania wniosku, precyzyjne instrukcje były zawarte w Wytycznych, dostępnych w Internecie, z których wnioskodawca korzystał. Treść wytycznych była wiążąca, natomiast treść "helpów" była fakultatywna, zawierająca podsumowanie treści zawartych w wytycznych. Powyższe, a w szczególności dowód z dokumentu Ministerstwa Finansów świadczy o tym, że Wytyczne zostały wadliwie przygotowane. Nie sprawdzono, że poprzednie wersje, od aktualnej w chwili wydawania wytycznych, były identyczne dla tego działania. Wytyczne nie mają cech aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji. Takimi aktami są dla województwa uchwały, a dla zarządów województw zarządzenia porządkowe, które następnie podlegają zatwierdzeniu przez sejmik.

Wskazano, że jeśli Sąd jest odmiennego zdania, to skarżący wnioskuje, o uchylenie przedmiotowego zapisu Wytycznych błędnie określającego numer wersji Generatora wniosków.

W ocenie skarżącego Kolegium powinno ocenić zapis Wytycznych na podstawie przepisów ogólnych postępowania administracyjnego oraz ogólnych zasad prawa cywilnego.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi. Wskazał, że SKO nie określiło podstawy prawnej wydanej decyzji, tj. § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach ZPORR 2004-2006 (Dz. U. nr 257, poz. 2575 ze zm.), stosownie do którego, jeżeli wnioski o których mowa w ust. 1 nie spełniają wszystkich wymogów określonych w niniejszym rozporządzeniu właściwy organ lub instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia, wyznaczając termin nie krótszy niż 7 dni. Województwo nie zastosowało powyższego przepisu w sposób rażący naruszając prawo.

Z przepisu wynika, że organ najpierw stwierdza braki wniosku, a następnie informuje o tym wnioskodawcę i wzywa ich uzupełnienia. W niniejszej sprawie organ, stwierdził braki wniosku i o nich poinformował, ale nie wezwał skarżącego do ich uzupełnienia.

Dalej skarżący zawarł rozważania doprowadzające do wniosku, że rozstrzygnięcie Zarządu Województwa zatytułowane - "instytucja wdrażająca podjęła decyzję o wyłączeniu wniosku z procedury oceny i jego odrzuceniu"- jest decyzja administracyjną. Stwierdzenie to jest władczym rozstrzygnięciem organu realizującego zadania publiczne, które skutkowało odmową dalszego procedowania i odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu ze źródeł publicznych.

Zdaniem skarżącego SKO, na podstawie art. 156 i art. 157 k.p.a., powinno ocenić czy decyzja Województwa z dnia [...] 2006 r. może zostać wyeliminowania z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności lub też stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całej rozciągłości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] 2006 r. nr [...] o wyłączeniu wniosku C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W nr [...] z procedury oceny i o jego odrzuceniu.

Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności w tym stanie rzeczy tracą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące merytorycznej poprawności zaskarżonej decyzji, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja wymykała się spod kontroli.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Według art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z kolei właściwość instancyjną reguluje art. 17 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 17 k.p.a. nie stanowi jednak wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji materialno prawnej (zob. postanowienie NSA z dnia 7 września 2006 r., I OW 35/06, LEX nr 321165; postanowienie NSA z dnia 25 września 2012 r., II GW 11/12, LEX nr 1328509; postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OW 100/11, LEX nr 1070400). Należy zatem przyjąć, że organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu każdego rodzaju właściwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06 stwierdziło, że jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu zakwalifikowanego przez Kolegium jako decyzja Marszałka Województwa z dnia 10 kwietnia 2006 r. nr [...] o wyłączeniu wniosku C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W nr [...] z procedury oceny i o jego odrzuceniu.

Pismo z dnia 10 kwietnia 2006 r. nr [...] informujące o wyłączeniu wniosku C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W nr [...] z procedury oceny i o jego odrzuceniu jest pismem pochodzącym od Instytucji Wdrażającej i zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Z sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06 wynika, że "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Jak podkreśla się jednak w nowszym orzecznictwie NSA, zagadnienie prawne, jakie zostało rozstrzygnięte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06 dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. O formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy można zatem mówić wtedy, gdy odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, jest dokonywane przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II GSK 1521/12, II GSK 1520/12).

Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję nie wynika, aby pismo z dnia 10 kwietnia 2006 r. nr [...] pochodziło od instytucji wdrażającej działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Z ramowych wytycznych dla ostatecznych odbiorców (beneficjentów) i beneficjentów końcowych (instytucji wdrażających) ubiegających się o wsparcie w ramach zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego 2004-2006 w Województwie Priorytet 2 Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach Działanie 2.5 Promocja Przedsiębiorczości Konkurs nr [...] 31 marca 2006 r. wynika jedynie, że Instytucja Wdrażająca to "podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację Działania w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, którego rolę w Województwie pełni Urząd Marszałkowski Województwa – Departament Funduszy Strukturalnych". Z określenia tego nie wynika, aby Departament Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa działał w imieniu instytucji zarządzającej. Należy przy tym zauważyć, że w tych samych wytycznych, w których nie określono charakteru relacji prawnych pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Wdrażającą, jednocześnie określono relacje pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Pośredniczącą poprzez przyjęcie, że "Instytucja pośrednicząca to jednostka publiczna podlegająca Instytucji Zarządzającej". Konieczne zatem było w niniejszej sprawie ustalenie, czy Departament Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa działał w imieniu instytucji zarządzającej, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że w istocie Departament Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa działał w imieniu instytucji zarządzającej uprawnione było – w zakresie kwalifikacji pisma z dnia 10 kwietnia 2006 r. nr [...] jako decyzji administracyjnej – odwołanie się do treści art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju i stanowiska zaprezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło tej kwestii w motywach zaskarżonej decyzji, ani decyzji z dnia [...] 2013 r. nr [...], a dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska Kolegium w tym zakresie. Trafne jest wprawdzie stanowisko, zgodnie z którym cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu, jednakże dla przyjęcia, że pismo z dnia 10 kwietnia 2006 r. zawiera ww. elementy konieczne było ustalenie statusu Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa, który to pismo podpisał, zwłaszcza w kontekście jego wyjaśnień zawartych w piżmie z dnia 15 stycznia 2007 r.

Tym samym decyzje te zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, które na tym etapie postępowania było rozstrzygnięciem przedwczesnym.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2013 r. nr [...] i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed Kolegium jako organem ponownie rozpoznającym sprawę, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie obydwu wskazanych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględni przedstawione wyżej wskazania co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. nr [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.