Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 819/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 153, art. 170, art. 145 § 1 lit. a, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 157 § 2 i 3, art. 61a § 1, art. 107 § 3, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 740/12 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. T. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 740/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] 2012 r. [nr ...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) [na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa] odmówiło wszczęcia na wniosek J. T. (dalej skarżąca) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] 1995 r. [...] (dalej decyzja z [...] 1995 r.). Decyzją z [...] 1995 r. orzeczono o nabyciu z mocy prawa w dniu [...] 1990 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej MPGKiM) prawa użytkowania wieczystego działek gruntowych położonych na terenie Gminy [...]we wsi [...] oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] [winno być "..."] o łącznej powierzchni 4,42 ha a także o nabyciu prawa własności budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1995 r. zwróciła się skarżąca, podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Kolegium po obszernych wyjaśnieniach teoretycznych podstaw instytucji stwierdzenia nieważności, pokreśliło że J. T. nie może stać się podmiotem praw i obowiązków wynikających z kwestionowanej decyzji. Nie ma podstaw do przyjęcia, że skutki prawne decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności będą oddziaływać na jej sferę praw i obowiązków. Na mocy ustawy o "gospodarce nieruchomościami", wyłącznym podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji, a także podmiotem, na którego sferę prawną będzie oddziaływać decyzja, podjęta w następstwie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1995 r., jest MPGKiM i następcy prawni tego podmiotu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła Kolegium, że jej wniosek z 1 września 2011 r. dotyczył wyłącznie działki [...] położonej we wsi [...]. SKO nie zapoznało się z wyrokiem WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2010 r. [sygn. akt II SA/Rz 325/10] (dalej wyrok II SA/Rz 325/10) dotyczącym tej sprawy i aktami w Starostwie [...], dotyczącymi zwrotu działki [...]. Skarżąca twierdzi, że ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1995 r. bowiem jest zainteresowana bezpośrednio zwrotem działki nr [...] w [...]. Kolegium wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie zauważyło, że skarżąca była traktowana jako strona w postępowaniu o zwrot nieruchomości przed Starostą [...]. Jej zdaniem zaskarżone postanowienie SKO opiera się na teoretycznych rozważaniach bez konkretnego wyjaśnienia, dlaczego nie przysługuje jej status strony. WSA w Rzeszowie wyraźnie wskazał, że przekazanie spornej działki na rzecz MPGiK odbyło się z naruszeniem prawa.

SKO po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.), utrzymało w mocy postanowienie z [...] 2012 r. Powoływane przez skarżącą wyroki WSA nie dotyczyły kwestii komunalizacji mienia z udziałem MPGKiM. Według Kolegium powoływany przez stronę fakt, że skarżącej przysługiwał status strony w innych toczących się postępowaniach, nie skutkuje tym, że w przedmiotowym postępowaniu należy także traktować ją jako stronę. O ile kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, to kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu normuje ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczeniu nieruchomości [Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.] (dalej uzmugg bądź ustawa z 29 września 1990 r.). Na podstawie powołanej ustawy wyłącznym podmiotem praw wynikających z decyzji z [...] 1985 r., jest MPGKiM i następcy prawni tego podmiotu.

J. T. w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na postanowienie SKO [utrzymujące w mocy postanowienie własne] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzuciła organom nieuwzględnienie jej interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom SKO, najistotniejsze w sprawie jest to czy przed komunalizacją mienia przysługiwał stronie prawnorzeczowy tytuł do spornej działki [...]. Według utrwalonego orzecznictwa NSA stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina a także podmiot, który wykaże, że w momencie komunalizacji posiadł tytuł prawny do nieruchomości. Dlatego skarżąca uważa, że jako poprzednia właścicielka działki ma prawo występować o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stanowisko SKO i proponowana przez ten organ wykładnia pojęcia strony w sposób oczywisty narusza konstytucyjne prawa skarżącej.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie, opierając się na argumentach faktycznych i prawnych zawartych w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Kolegium, wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Ów przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z art. 157 § 2 kpa wynika, że prawo wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] wystąpiło z wnioskiem do Zarządu Gminy [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz prawa własności budynków trwale z gruntem związanych. Nieruchomości te znajdowały się w dniu [...] 1990 roku w zarządzie MPGKiM, co stanowi podstawę wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Bezspornym jest, że działka nr [...] pozostawała w zarządzie MPGKiM w dniu [...] 1990 r. Ta okoliczność była podstawą nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Decyzja z [...] 1995 r. była jedynie potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy. Nie jest to decyzja wywłaszczeniowa jak chce tego strona, zatem przymiot strony musi być inaczej oceniony.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do kwestionowanej decyzji administracyjnej, zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej a zatem konkretyzującej treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach między orzekającym organem administracji a osobą mającą status strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Status ten określają – co do zasady – normy prawa materialnego, bo to one decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnie określonej sprawie w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.

Ocena czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od legitymowanego podmiotu należy do organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia takiego postępowania.

Tutaj przepisami prawa materialnego, które należy uwzględnić oceniając czy wnioskodawca ma przymiot strony jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ([j.t.] Dz. U. [z 1991 r.] nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg bądź ustawa z 29 kwietnia 1985 r.). Z treści ustawy wynika, że skarżąca nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1995 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. T. reprezentowana przez adwokata J. R., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1995 r., gdyż nie przysługuje ani nie przysługiwał jej prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia a dodatkowo jej udział wykluczają przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik stawy:

a. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się WSA do zarzutów i wniosków zawartych w skardze na postanowienie z [...] 2012 r. i brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które ogranicza jedynie do wskazania ogólnie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r.;

b. art. 153 ppsa polegające na niezastosowaniu się Sądu I instancji do wskazań i poglądów prawnych zawartych w wyrokach WSA w Rzeszowie z: 18.2.2009 r., II SA/Rz 744/08 i 3.12.2010 r., II SA/Rz 325/10, a dotyczących przymiotu strony skarżącej, obowiązków organów rozpoznających sprawę o zwrot nieruchomości i podstawy prawnej decyzji z [...] 1995 r. oraz oceny prawnej dotyczącej aktualnego stanu prawnego spornej działki [...] położonej w [...].

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa przez błędną ich wykładnię. Decyzja Zarządu Gminy ]...] z [...] 1995 r. [...] wydana została na podstawie art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464, zm. z 1991 r. nr 83, poz. 373, z 1992 r. nr 91, poz. 455). Zgodnie z art. 2a uzmugg, przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz 6 i 9 niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje z mocy prawa z dniem [...] 1990 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że warunki uwłaszczenia i tryb uwłaszczenia komunalnych osób prawnych, są w zasadzie takie same, jak państwowych osób prawnych (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 344, uw. 1, 3).

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest norma wywiedziona ze zdania 2 ustępu 1 art. 2 uzmugg, zgodnie z którą nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarb Państwa lub własność gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi będące w dniu [...]1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, nie narusza praw osób trzecich.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest (z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 24.10.2006 r., II SA/Rz 1059/05; 18.2.2009 r., II SA/Rz 744/08 i 3.12.2010 r., II SA/Rz 325/10), że skarżąca jako spadkobierczyni J. K. (dawnego właściciela działki nr 601), wraz z innymi wnioskodawcami, w postępowaniu przed Starostą [...] (w I instancji) i Wojewodą [...] (w II instancji), domaga się zwrotu wywłaszczonej orzeczeniem PWRN w [...] z [...] 1955 r. nr [...], nieruchomości – działki nr [...], położonej w [...]. Skarżąca wprost odwołuje się do tytułu prawnorzeczowego, który przysługiwał do nieruchomości (działki nr ...) jej poprzednikowi prawnemu i do jej praw jako osoby trzeciej, które to prawa chronione były na podstawie art. 2 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 2a uzmugg. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, takie samo zastrzeżenie zawarto w art. 200 ust. 4 ugn (G. Bieniek w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 650, uw. 33; dalej G. Bieniek, UGN. Komentarz), co czyni dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 200 ust. 4 ugn użytecznym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jego stronami – prócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej [odpowiednio – gminy i komunalnej osoby prawnej] legitymującej się prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa [gminy] do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 23.5.2007 r., I SA/Wa 237/07; postanowienie NSA z 18.11.1999 r., I SA 1750/98; wyrok NSA z 19.12.2003 r., I SA 2521/02, cbosa, akceptowane przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1448, nb 29).

W orzecznictwie wskazuje się na szereg sytuacji, w których osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. 2 uzmugg badź art. 200 ust. 4 ugn jest podmiot, który wykazuje, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź podmiot, który podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa [gminy] do gruntu obciążonego prawem zarządu – w szczególności stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej, pociąga za sobą ten skutek, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 uzmugg staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego (wyrok NSA z 11.8.2011 r., I OSK 1408/10, Lex 964435). Prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (wyrok SN z 6.4.1995 r., III ARN 8/95, OSNP 1995/18/23). W uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 27.1.2000 r., II ZP 14/99, OSNP 2000/8/294 wskazano, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy..., nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. ..., jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ugg), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości (akceptowane przez G. Bieńka, UGN. Komentarz, s. 651, uw. 33 i A. Prusaczyka – op. cit. s. 1447, nb 26, 27). Przed stwierdzeniem dotychczasowego prawa zarządu w toku powadzonego postępowania należy zbadać i dokonać ustaleń, czy nie zostały zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli w stosunk do nieruchomości będących przedmiotem uwłaszczenia i czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich (A. Prusaczyk – op. cit. s. 1432, nb 4).

Mimo że organ nadzoru trafnie wskazał, że "kwestię przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu reguluje ustawa z dnia 29.9.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", to z naruszeniem art. 2 ust. 1 zd. 2 i ust. 2a tej ustawy, Sąd I instancji nietrafnie akceptował pogląd, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Z naruszeniem art. 28 i 157 § 2 kpa Sąd I instancji w wyroku II SA/Rz 740/12 błędnie aprobował pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru, że na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. status strony przysługuje wyłącznie MPGKiM i jego następcom prawnym.

W sposób nieuprawniony organ nadzoru przyjął, że wobec skarżącej zachodzą negatywne przesłanki podmiotowe (art. 61a § 1 kpa) dla wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1995 r.

Zastosowanie art. 61a § 1 kpa (do dnia 10 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 kpa) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z: 17.6.2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10.2009 r., II OSK 1501/08; 10.3.2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11; 25.2.2014 r. II OSK 2271/12; wyrok WSA w Warszawie z 7.3.2013 r., VII SA/Wa 1771/12, cbosa). Pogląd ten w pełni aprobuje doktryna (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2014, s. 316-317, nb 6; J. Chmielewski, Art. 61a kpa jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Mo. Pr. 2014/2/83-84, 85; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188). Oczywisty brak przymiotu strony będzie miał np. miejsce, gdy np. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości gruntowej (na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych – Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm. – o zbliżonej konstrukcji normatywnej) wystąpią osoby, które są właścicielami sąsiednich nieruchomości względem nieruchomości podlegającej komunalizacji, a nie mają tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości (odpowiednio – wyrok NSA z 19.9.2014 r., I OSK 245/13, cbosa).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa. Błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, zgodnie z którym Kolegium nie odniosło się w zaskarżonym ostanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z [...] 2012 r. [omyłkowo nazwanym w skardze "decyzją"; pkt I s. 1 uzasadnienia skargi z 15 czerwca 2012 r.], czy przed komunalizacją "tego mienia" skarżącej przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]. Sąd I instancji z naruszeniem wskazanych jako wzorzec kontroli art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa, nie odniósł się do zarzutu, że Kolegium w uzasadnieniu postanowienia nigdzie nie wskazało, na jakiej podstawie prawnej wyprowadziło wniosek o braku przymiotu strony skarżącej. Ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie od ogólnikowego wskazania: "Tutaj przepisami prawa materialnego, które należy uwzględnić oceniając czy wnioskodawca ma przymiot strony jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 30 poz. 127 ze zm.). Z treści ustawy wynika, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1995 r." (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 740/12), nie spełnia wymogu odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich istotnych zarzutów skargi (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 347, uw. 3). Sąd I instancji przeinaczył w części historycznej uzasadnienia wyroku stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z [....] 2012 r., podnosząc, że "Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznym podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji, a także podmiotem, na którego sferę prawną będzie oddziaływać decyzja, podjęta w następstwie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz następcy prawni tego podmiotu" (s. 1 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 740/12).

Tymczasem Kolegium podniosło, że "...J. T. w świetle ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może, na dzień wydania decyzji, stać się podmiotem praw czy obowiązków wynikających z kwestionowanej decyzji, jak również nie ma podstaw do przyjęcia, że skutki prawne decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będą oddziaływały na sferę jej praw. Na mocy cytowanej ustawy [z 29 września 1990 r.] wyłącznym podmiotem praw wynikających z decyzji, a także podmiotem, na którego sferę prawną będzie oddziaływała "decyzji" [winno być "decyzja"], podjęta w następstwie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz następcy prawi tego podmiotu" (s. 3 postanowienia z 4 stycznia 2012 r.). Tym samym Kolegium upatrywało braku interesu prawnego skarżącej nie w ustawie o gospodarce nieruchomościami (jak omyłkowo przyjął to Sąd I instancji), a w ustawie z 29 września 1990 r. (z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa nie wskazując precyzyjnie przepisów, będących podstawą prawną rozstrzygnięcia) i z błędnym pominięciem normy wywiedzionej z art. 2 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 2a ugg.

Stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem istota błędu organu nadzoru, nietrafnie aprobowanego zaskarżonym wyrokiem, wynikała z błędnej wykładni art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z istoty regulacji zawartej w art. 153 ppsa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą jedynie w danej sprawie, nie zaś w innych sprawach, nawet jeśli są one zbliżone podmiotowo a przedmiot rozstrzygnięcia w jednej sprawie wpływa na rozstrzygniecie drugiej sprawy.

Prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 24.10.2006 r., II SA/Rz 1059/05; 18.2.2009 r., II SA/Rz 744/08 i 3.12.2010 r., II SA/Rz 325/10, zapadły w innej sprawie - w postępowaniu przed Starostą [...] (w I instancji) i Wojewodą [...] (w II instancji), w której skarżąca domaga się zwrotu wywłaszczonej orzeczeniem PWRN w [...] z [...] 1955 r. nr [...], nieruchomości – działki nr [...] położonej w [...]. Sprawa kontrolowana ww wyrokami pozostaje związku ze sprawą kontrolowaną wyrokiem II SA/Rz 740/12, lecz nie są to sprawy tożsame – zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit., s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3).

Prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 24.10.2006 r., II SA/Rz 1059/05; 18.2.2009 r., II SA/Rz 744/08 i 3.12.2010 r., II SA/Rz 325/10 należy uwzględnić na podstawie art. 170 ppsa. Jednakże skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 170 ppsa, przeto zagadnienie związania Sądu orzekającego w kontrolowanej powołanymi wyrokami, nie mogło być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] 2012 r. (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i art. 135 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z [...] 2012 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] 2012 r. będzie konieczność merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1995 r. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] związane będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I OSK 819/13 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 514, uw. 11).

Wszcząwszy postępowanie na wniosek skarżącej (art. 157 § 2 kpa) organ nadzoru ustali, czy skarżąca jest następcą prawnym dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]; jak podnosiła to w sprawie kontrolowanej wyrokami: II SA/Rz 1059/05 i II SA/Rz 325/10) czy też "miała i ma status strony jako poprzednia właścicielka tejże nieruchomości" (jak to podnosi w punkcie I s. 2 skargi z 15 czerwca 2012 r.) i jaki jest wynik sprawy administracyjnej o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W zależności od ustaleń co do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej w kontrolowanym postępowaniu, Kolegium bądź umorzy postępowanie (art. 105 § 1 kpa – ocena zasadności żądania jednostki może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania; B. Admiak – op. cit. s. 316, nb 6), bądź rozstrzygnie merytorycznie w przedmiocie nieważności decyzji z [...] 1995 r. (w szczególności badając przesłanki z art. 156 § 1 kpa i art. 2 ust. 1 – w tym zd. 2 – i art. 2a ugg).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.