Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1529/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., IV SA/Wa 1262/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 940 (dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje pobrać od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem brakującej części wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., IV SA/Wa 1262/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] umorzył postępowanie z wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. (zmiana nazwy spółki na [...] S.A. od dnia 1 marca 2012 r.) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego typu Backlight 32, o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,0 x 4,0 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa - 7,0 m, na działce ewid. nr 7 w obrębie 6-02-05, przy ul. A. róg al. [...] albowiem brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zakończonej inwestycji. Decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w przypadku realizacji inwestycji w pasie drogowym. Zarząd Dróg Miejskich odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na to, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z 12 września 2012 r., IV SA/Wa 999/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w kwestii odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a ponadto nie wykazały, w jaki konkretnie sposób inwestycja stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego w tym konkretnym obszarze.

Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] uzyskano informację, że w toku postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z budową trzech nośników reklamowych usytuowanych w pasie drogowym, na działce ewid. nr [...] w rejonie skrzyżowania ul. A. i al. [...] w W. (w tym przedmiotowego nośnika), przeprowadzonych bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego - postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. - nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów, między innymi decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku przedłożenia wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie - decyzją z [...] marca 2011 r. - organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę tych trzech nośników reklamowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z [...] maja 2011 r. - uchylił w całości tą decyzję oraz postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylony został zatem obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a organ nadzoru budowlanego oświadczył, że do tej pory nie wydał nowego postanowienia w przedmiocie nałożenia takiego obowiązku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe wobec braku przesłanek z art. 59 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz braku obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił stanowisko, iż w chwili obecnej brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy albowiem inwestycja jest zrealizowana, a na spółkę nie nałożono nowego obowiązku przedstawienia takiej decyzji w ramach postępowania legalizacyjnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w W., podnosząc, że przyjęta przez organy interpretacja przepisów ogranicza prawo skarżącej do uzyskania decyzji w przedmiocie legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016., poz. 1579) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji nowych. Taki pogląd, że ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzonego), a nie już zrealizowanego, jest również ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wynika to przede wszystkim ze ścisłego funkcjonalnego związku pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane i wynikającą z nich regułą, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Wyjątkowo dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu już istniejącego, ale ma to miejsce jedynie w wypadkach prawem przewidzianych. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), przesądzono, że w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Sąd I instancji podkreślił, że możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest traktowana jako wyjątek od zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania legalizacyjnego obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Przykładem takiego przepisu jest art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w świetle którego w razie budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (wyjątkowo: zgłoszenia), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie okoliczności sprawy uległy zmianie w ten sposób, że na datę wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji, wnioskodawca nie był już zobowiązany przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Sąd wskazał, że orzeczenie o umorzeniu postępowania – jako wywierające wyłącznie skutek procesowy – nie zamyka skarżącemu drogi do ewentualnego ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia w przyszłości (np. po wezwaniu do złożenia takiej decyzji przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w W., podnosząc zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów administracji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd błędnie przyjął, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skoro organ nadzoru budowlanego nie nałożył na spółkę - w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego -obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Taka interpretacja jest krzywdząca dla skarżącej i ogranicza jej prawa, w szczególności prawo legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. W ocenie spółki, istnieją podstawy nie tylko do prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji, ale również są spełnione przesłanki do legalizacji, o ile spółka uzyska decyzję o warunkach zabudowy. W związku z tym, że organ I instancji umorzył postępowanie, to skarżąca obawia się, że gdy PINB w przyszłości wyda postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to wówczas Zarząd Dzielnicy [...] stwierdzi, że skoro w tego nośnika reklamowego już wcześniej toczyło się postępowanie, to mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Nawet gdyby jednak obawa ta nie była słuszna, to skarżąca uważa, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i tak może się toczyć, ponieważ skarżąca ma interes prawny w uzyskaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy. W tej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a to jest wystarczający powód do wystąpienia przez skarżącą o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Ponadto z uwagi na ekonomikę postępowania takie postępowanie może się, a nawet powinno się toczyć. Im wcześniej skarżąca uzyska decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, to tym szybciej zakończy się postępowanie legalizacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z powodu uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, niezależnie od tego czy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a w myśl art. 63 ust. 2 tej ustawy - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, jej treść stanowi dla inwestora informację o obowiązujących na danym terenie przepisach prawa mających wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości oraz o możliwym sposobie jej zagospodarowania, warunkowanym tymi przepisami. Uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu nie oznacza, że jest on obowiązany do realizacji planowanej inwestycji.

Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest - co do zasady - przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

W przypadku inwestycji już zrealizowanych (lub będących w toku realizacji) w ramach samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi przede wszystkim ustalić czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. W tym celu, w szczególności, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie oznacza to jednak, że inwestor nie może wcześniej, przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. Skoro decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać każdy potencjalny inwestor przed realizacją inwestycji i nie ma obowiązku jej realizacji, to tym bardziej decyzja taka może zostać wydana na wniosek inwestora dla inwestycji już zrealizowanej w celu jej legalizacji. W przypadku samowoli budowlanej inwestor sam powinien dążyć do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i gromadzić niezbędne dokumenty w celu przyśpieszenia postępowania legalizacyjnego.

Z wykładni historycznej art. 48 Prawa budowlanego wynika, że posiadanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy było przez wiele lat warunkiem rozpoczęcia postępowania prowadzonego w celu legalizacji samowoli budowlanej. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160) Trybunał Konstytucyjny uznał, że zawarty w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) warunek posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Na podstawie art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) dokonano kolejnej nowelizacji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, która weszła w życie od 1 stycznia 2017 r. W brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (Druk sejmowy nr VIII.994, pkt 2.5.6.) wskazano, że uchylono wymóg rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego pod warunkiem posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualnie decyzja ta, jeżeli byłaby wymagana, mogłaby być przedkładana w trakcie postępowania legalizacyjnego. (...) Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w zasadzie może nastąpić po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, gdyż osoba dokonująca samowoli budowlanej z reguły w chwili budowy nie posiada również decyzji o warunkach zabudowy, a więc dopiero po stwierdzeniu samowoli budowlanej występuje o decyzję o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, że odkąd wprowadzono możliwość legalizacji samowoli budowalnej wymóg posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym musiał być spełniony w różnych momentach czasowych. Początkowo inwestor obowiązany był posiadać taką decyzję ostateczną już w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, następnie - na skutek powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjnego - dopuszczalne stało się uzyskanie takiej decyzji także w toku tego postępowania, w szczególności po nałożeniu na inwestora takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego. Nie oznacza to jednak, że uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest obecnie niedopuszczalne przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego i przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia nakładającego taki obowiązek.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw, to inwestor może zainicjować postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w celu jej legalizacji w każdym czasie. Kwestia czy uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nastąpi po nałożeniu na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, czy wcześniej - z własnej inicjatywy inwestora, nie ma znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Data wydania decyzji o warunkach zabudowy może mieć jedynie znaczenie dla oceny czy dana inwestycja jest zgodna z aktualnymi w dacie legalizacji przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Na interes prawny inwestora w uzyskaniu takiej decyzji nie mają wpływu działania (bądź zaniechania) organu nadzoru budowalnego. Dodać należy, iż organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu wstępnej oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji, stosując art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zawsze nakłada obowiązki przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego na tym terenie) oraz dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy. Skoro wszczęcie postępowania legalizacyjnego (w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. do 19 września 2020 r.) nie jest uzależnione od posiadania decyzji o warunkach zabudowy i organ nadzoru budowlanego w przypadku braku planu miejscowego na danym terenie i tak zawsze nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, to przedłożenie takiej decyzji przez inwestora przed nałożeniem na niego takiego obowiązku nie może być traktowane jako naruszenie prawa.

Zatem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej nie jest bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - w sytuacji, gdy na inwestora nie został nałożony obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez organu nadzoru budowlanego, postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor ma interes prawny w żądaniu ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji także przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego i przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia do jak najszybszej legalizacji inwestycji. W przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej inwestor powinien to zaznaczyć we wniosku oraz wskazać położenie obiektu budowlanego na działce. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora i ustalenie czy zabudowa ta jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami szczególnymi.

W tej sprawie wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 21 kwietnia 2011 r., po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzji z [...] marca 2011 r. o nakazie rozbiórki trzech nośników reklamowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z [...] maja 2011 r. - uchylił w całości tą decyzję oraz postanowienie organu I instancji z [...] sierpnia 2009 r., którym nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w tej sytuacji procesowej rozpoznanie wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Sam fakt, iż nadal nie zakończyło się postępowanie legalizacyjne dotyczące spornego nośnika reklamowego dawał inwestorowi podstawę do ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy w celu przyśpieszenia legalizacji tej inwestycji.

Dodać należy, że w tej sprawie, po wydaniu decyzji z [...] maja 2011 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Zarząd Dzielnicy [...] rozpoznał wniosek inwestora o warunki zabudowy merytorycznie i decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 12 września 2012 r., IV SA/Wa 999/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w kwestii odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a ponadto nie wykazano, w jaki konkretnie sposób inwestycja stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego w tym konkretnym obszarze. Sąd nakazał więc organom ponownie merytorycznie rozpoznać ten wniosek. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ jednak odstąpił od merytorycznego rozpoznania wniosku, umarzając postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, choć sytuacja prawna, jeżeli chodzi o postępowanie legalizacyjne się do tego czasu nie zmieniła.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm.) i art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał pobrać od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 150 złotych tytułem tej wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, która nie została pobrana przez Sąd I instancji od skarżącego kasacyjnie.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogło wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.