Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 213/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] w W. kwotę 440 złotych (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2014 r., Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.:Dz. U. 2014, poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] oraz Spółdzielni [...] (dalej: skarżąca, strona skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy

ul. [...] stanowiącej projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 672 m2 na rzecz: K. G., T. N., H. C., M. S., M. F., B. K., J. N., M. N., W. H. i E. K. w odpowiednich częściach oraz zobowiązującej ww. osoby do zwrotu na rzecz [...] kwoty 7 669 zł zwaloryzowanego odszkodowania.

W decyzji z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W wyniku wniosku złożonego [...] kwietnia 2007 r. przez pełnomocnika spadkobierców F. i F. małż. N. – J. A., wszczęte zostało postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część nieruchomości pn. "[...]", obecnie część działki nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w decyzji z [...] grudnia 1975 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika [...] i przeznaczonej, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] i [...] z [...] czerwca 1973 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego. Uzupełnienie ww. wniosku o zwrot nieruchomości nastąpiło w pismach kolejnych spadkobierców dawnego właściciela z [...] września 2007 r., z [...] marca 2008 r., z [...] kwietnia 2011 r. oraz z [...] września 2011 r.

W postanowieniu Nr [...] z [...] maja 2008 r. Prezydent [...] przekazał powyższy wniosek Wojewodzie [...], do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością. Wojewoda [...] w postanowieniu Nr [...] z [...] czerwca 2008 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku J. A. w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że legitymację do występowania w przedmiotowym postępowaniu jako strony posiadają: K. G., T. N., H. C., M. S., M. F., B. K., J. N., M. N., W. H. i E. K., a także Spółdzielnia [...] i Prezydent [...].

Krąg osób uprawnionych do udziału w niniejszym postępowaniu ustalono wstępnie na podstawie: 1) aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] grudnia 1921 r.; 2) postanowienia spadkowego, wydanego przez Sąd Powiatowy dla [...] z [...] maja 1955 r., sygn. akt [...]; 3) postanowienia spadkowego, wydanego przez Sąd Powiatowy dla [...] z [...] kwietnia 1959 r., sygn. akt [...]; 4) postanowienia spadkowego Sądu Powiatowego dla [...] z [...] sierpnia 1972 r., sygn. akt [...]; 5) postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] z [...] stycznia 2001 r., sygn. akt [...]; 6) postanowienia spadkowego wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...] z [...] maja 1997 r., sygn. akt [...]; 7) postanowienia spadkowego, wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] z [...] marca 1977 r., sygn. akt [...]; 8) postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] z [...] lipca 1992 r., sygn. akt [...]; 9) postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z [...] października 2005 r., sygn. akt [...]; 10) postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z [...] maja 2008 r., sygn. akt [...].; 11) aktu poświadczenia dziedziczenia po H. N. z [...] kwietnia 2011 r., Rep. [...] nr [...]; 12) aktu poświadczenia dziedziczenia po J. G. z [...] września 2011 r., Rep. [...] nr [...].

Pełnomocnikami spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania są J. A. i H. C. na podstawie pełnomocnictw z lat 2007-2011 znajdujących się w aktach organu l instancji.

J. A. reprezentuje: W. H., E. K., B. R., M. N., J. N., T. N., H. C., M. S., K. G. i M. C. H. C. reprezentuje: B. R., M. N., J. N., K. G. i M. F..

W dniu [...] kwietnia 2008 r., pomiędzy [...] reprezentowanym przez pełniącego obowiązki Dyrektora Biura [...] – M. B., a Spółdzielnią [...] zawarta została umowa dzierżawy terenu zabudowanego o powierzchni 23 ha 4950 m2, stanowiącego własność [...], na rzecz wymienionej ww. Spółdzielni, na okres od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2014 r. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się ponadto kolejna umowa dzierżawy nr [...] z [...] marca 2014 r. zawarta pomiędzy [...] a Spółdzielnią [...], zgodnie z którą ww. działka stanowi przedmiot dzierżawy ww. Spółdzielni do [...] kwietnia 2017 r.

W decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 672 m2, będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] na rzecz: J. G., H. N., M. F., B. R., J. N., M. N., W. H. oraz E. K. w odpowiednich częściach.

W piśmie z [...] maja 2010 r. Spółdzielnia [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...], zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, że grunt przedmiotowej nieruchomości stał się zbędny na cel wywłaszczenia i podnosząc, że infrastruktura przewidziana w decyzji o lokalizacji i inwestycji dla przedmiotowego terenu w istocie powstała.

W piśmie z [...] maja 2010 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie złożył także Prezydent [...] podnosząc zarzuty podobne do tych, które podała Spółdzielnia [...] i wskazując, że zgodnie z poglądem prezentowanym

w orzecznictwie, warunek zbędności, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części.

W decyzji nr [...] z [...] listopada 2010 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano na okoliczność, zgodnie z którą w chwili wydawania decyzji w I instancji, nie została prawomocnie zakończona sprawa zasiedzenia części gruntu położonego przy ul. [...] przez Spółdzielnię [...], prowadzona przed Sądem Rejonowym dla [...]. Wojewoda [...] wskazał, że w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r., mogłoby dojść do utrzymania w obiegu prawnym decyzji niewykonalnej. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien rozważyć konieczność zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego w postaci postępowania w sprawie zasiedzenia części tejże nieruchomości, bądź, ewentualnie wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy do czasu rozpatrzenia sprawy we wspomnianym przedmiocie przez Sąd Rejonowy dla [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej projektowaną działkę nr [...]

z obrębu [...] o powierzchni 672 m2, w decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie tej nieruchomości na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent [...] oraz Spółdzielnia [...], w wyniku rozpoznania, których w decyzji Nr [...] z [...] maja 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem na konieczność precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia na obecnej działce nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 672 m2, ze szczególnym wskazaniem, że dokumentacja powstała pod dacie odjęcia prawa własności nieruchomości poprzednim jej właścicielom na rzecz Skarbu Państwa nie jest w tym zakresie miarodajna, a wnioski zwrotowe złożone w niniejszej sprawie powinny podlegać sprecyzowaniu.

Organ stopnia wojewódzkiego zauważył, że rozliczając zwrot działki nr [...] organ I instancji pominął analizę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi. W decyzji odwoławczej stwierdzono, że sprecyzowania wymaga treść pełnomocnictw udzielonych H. C. i J. A. przez spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w szczególności, w celu skonkretyzowania osób zastępowanych w postępowaniu przez poszczególnych odbiorców decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że brak danych sprzed [...] grudnia 1975 r. w niniejszej sprawie spowoduje obowiązek organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do rozważenia rzeczywistego zagospodarowania wnioskowanej działki przez pryzmat każdej potencjalnej postaci osiedla mieszkaniowego oraz przestrzennej konkretyzacji projektu osiedla mieszkaniowego na wnioskowanej działce.

W decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 672 m2 na rzecz: K. G., T. N., H. C., M. S., M. F., B. R., J. N., M. N., W. H. i E. K. w odpowiednich częściach oraz zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz [...] kwoty 7669 zł zwaloryzowanego odszkodowania, uwzględniającą wartość naniesień budowlanych zwiększających wartość nieruchomości po wywłaszczeniu w kwocie 2 276 zł.

W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożył Prezydent [...], zarzucając organowi I instancji, że nieprawidłowo wskazał, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Strona odwołująca wskazała, że osiedle mieszkaniowe z usługami "[...]" dla którego potrzeb realizacji nastąpiło nabycie nieruchomości jest inwestycją wieloletnią, obejmującą, poza budynkami, także inne elementy infrastruktury technicznej osiedla. W ocenie odwołującego, na działce [...] z obrębu [...] o powierzchni 672 m² zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez posadowienie ciągu pieszo-jezdnego stanowiącego łącznik pomiędzy ul. [...], a budynkami zlokalizowanymi przy ul. [...], natomiast pozostała cześć ww. działki stanowi część terenu zieleni osiedlowej wykorzystywanej jako boisko. Prezydent [...] nie zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, zgodnie z którym parkingi widoczne na sąsiednich nieruchomościach widoczne są dopiero na ortofotomapie z 2008 r., zauważając, że parking jako użytkowany widać już na ortofotomapie z 2005 r. Prezydent [...] stwierdził, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy ta realizacja nastąpiła, przy czym, nie do przyjęcia jest założenie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia nawet w sytuacji, gdy realizacja tego celu nastąpiła po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Odwołujący powołał się ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygnaturze P 38/11 z 13 marca 2014 r.

W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. złożyła Spółdzielnia [...] podnosząc, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany w latach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n., gdyż poprzedniczka prawna Spółdzielni, na podstawie kolejnych decyzji administracyjnych w przedmiocie pozwolenia na budowę wybudowała osiedle mieszkaniowe, w tym, 47 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ocenie strony odwołującej, nie może przesądzać o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nawet wieloletni stan jej niezagospodarowania, a dopiero niepodjęcie jakichkolwiek prac inwestycyjnych na całym terenie zamierzonego przedsięwzięcia w ciągu 7 lat od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o wywłaszczeniu.

W decyzji z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo orzekł o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu z 31 grudnia 1975 r. oraz decyzjach lokalizacyjnych z [...] czerwca 1973 r. zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Wojewoda [...] za nieuzasadniony uznał pogląd Spółdzielni [...], że nie może przesądzać o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nawet wieloletni stan jej niezaspodarowania, a dopiero niepodjęcie jakichkolwiek prac inwestycyjnych na całym terenie zamierzonego przedsięwzięcia w ciągu 7 lat od dnia uostatecznienia decyzji o wywłaszczeniu.

Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji o braku tożsamości stanu prawnego przedstawionego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z

13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 ze stanem prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy. W ocenie organu odwoławczego, o ile bowiem działka projektowana nr [...] jest skomunalizowana i została wywłaszczona przed [...] maja 1990 r., o tyle na dzień złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed datą 2004 r. cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Wniosek powyższy jest tym bardziej uzasadniony, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany w ogóle. Według organu odwoławczego, operat szacunkowy z [...] stycznia 2014 r. można z całą pewnością potraktować, jako dowód, stanowiący podstawę do określenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Oparcie się organu I instancji na operacie sporządzonym przez M. K. przy określaniu wymienionej kwoty stanowi wypełnienie dyspozycji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Wojewody [...], operat szacunkowy zachował swą aktualność zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] jak i niniejszej decyzji odwoławczej.

Zdaniem organu II instancji, ustalenia organu I instancji w zakresie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie Wojewody [...], w omawianym zakresie Starosta [...] dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony nań z mocy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego zakończenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz ocenił istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego.

W skardze skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 u.g.n. poprzez zastosowanie niedozwolonej rozszerzonej interpretacji przepisu i przyjęcie, że część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] grudnia 1975 r. została użyta na inny cel aniżeli określony w decyzji wywłaszczeniowej, skoro już w 1975 r. tj. przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej i w oparciu o decyzje lokalizacyjne z 1973 r. opracowana została dokumentacja [...] i [...], przewidująca przeznaczenie działki o nr [...] z dawnego obrębu [...] pod parkingi,

3) brak ustaleń kiedy właściwy organ dowiedział się, że część wywłaszczonego [...] grudnia 1975 r. terenu została użyta na inny cel aniżeli określony w decyzji wywłaszczeniowej i kiedy o tym fakcie powiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców oraz czy uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części nie wygasło na podstawie art. 136 ust. 5 u.g.n.,

4) sprzeczność przedmiotu zaskarżonej decyzji tj. orzeczenie zwrotu działki o nr [...] z obrębu [...], podczas gdy wniosek zwrotowy sprecyzowany w dniu [...] lipca 2013 r. przez pełnomocnika uczestników tj. J. A. dotyczył projektowanej działki o nr [...] z obrębu [...], a w dalszej części decyzji nr obrębu wskazany jest jako [...],

5) niedokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie potrzeb infrastrukturalnych

zrealizowanego według decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [...] z [...] czerwca

1973 r. osiedla mieszkaniowego [...] tj. w zakresie przeznaczenia części wywłaszczonych terenów pod parkingi i obiekty sportowe przeznaczonych dla mieszkańców osiedla obejmującego 47 budynków mieszkalnych wielorodzinnych poprzez nie dokonanie właściwych ustaleń czy działka, o której zwrot wystąpiono, była w okresie 7 lub 10 lat od dnia prawomocności decyzji wywłaszczeniowej, wykorzystywana przez mieszkańców na cele parkingowe i sportowo-rekreacyjne,

6) błędne ustalenie, że zwrócona działka nr [...] nie była przeznaczona na cele parkingowe i rekreacyjno-sportowe w ramach zrealizowanego osiedla mieszkaniowego w oparciu o dowody z fotografii lotniczych, które nie uwidoczniały wybudowanych obiektów parkingowych w okresie lat 1982 i 1987, a tylko składowane materiały budowlane, podczas gdy w tym czasie możliwe było również parkowanie pojazdów na wyznaczonych terenach ziemnych, bez konieczności wznoszenia specjalistycznej w tym zakresie infrastruktury, jak również rekreację i sport osiedlowy mieszkańcy osiedla realizowali na terenach zielonych przeznaczonych na ten cel w planie realizacyjnym osiedla,

7) oznaczenie w zaskarżonej decyzji o zwrocie działki o nr [...] z obrębu [...] podczas, gdy Urząd Miasta [...] Biuro [...] w [...] nie wyraża zgody na podział nieruchomości i wydzielenie działki celem jej zwrotu byłym właścicielom wskazując, że projektowana ewidencyjna działka obejmuje swym zasięgiem część ciągu pieszego zrealizowanego w ramach budowy osiedla, stanowiącego łącznik pomiędzy ulicą [...], a budynkami zrealizowanymi przy ul. [...], co w razie uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji Starosty [...] Nr [...] wywoła w przyszłości konflikty między mieszkańcami, a nowymi właścicielami tej nieruchomości,

8) bezpodstawne przyjęcie, że cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany.

Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również wskazanie, że utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] także obarczona jest wadami, które powinny skutkować jej uchyleniem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w obu decyzjach wątpliwość budzi numer działki, której zwrot orzeczono, jak również numer obrębu, w którym zwrócona działka ma się znajdować. W piśmie z [...] lipca 2013 r. pełnomocnik stron postępowania J. A. sprecyzowała pierwotne wnioski zwrotowe co do ich przedmiotu wskazując, że dotyczą one zwrotu aktualnie projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...]. W zaskarżonej zaś decyzji Wojewody [...] orzeczono zwrot działki nr [...] wskazując raz, że dotyczy to obrębu [...], a innym razem [...]. W ocenie strony skarżącej, tak istotne błędy co do przedmiotu wniosku o zwrot nieruchomości, jak i numeru obrębu w którym działka miałaby się znajdować, powinno przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, za uchyleniem ww. decyzji przemawia także fakt, że również wcześniejsze decyzje orzekające zwrot działki na wniosek pełnomocnika stron postępowania wskazywały na różną jej numerację tj. nr [...] z obrębu [...]; nr [...] z obrębu [...];

nr [...] z obrębu [...]; nr [...] z obrębu [...]; nr [...] z obrębu [...]. Oprócz uchybień natury formalno - prawnej, skarżąca zarzuca istotne uchybienia materialne-prawne w zakresie dokonanej przez Starostę [...] w decyzji nr [...] jaki i decyzji Wojewody [...] nr [...] rozszerzającej interpretacji art. 136 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę, uczestnik postępowania K. G. reprezentowany prze pełnomocnika radcę prawnego I. C. wniósł o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 czerwca 2015 r., przewodniczący stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się odpis skrócony aktu zgonu M. F., który zmarł [...] stycznia 2013 r. Przewodniczący stwierdził także, że na sali znajduje się B. F. – żona zmarłego M. F., która oświadczyła, że spadkobiercami zmarłego na podstawie protokołu dziedziczenia sporządzonego w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2015 r., repertorium [...] nr [...] są: B. F. i syn M. F.. Jednocześnie stwierdziła, że ani ona, ani syn nie byli stronami w postępowaniu administracyjnym. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dopuścić powyższy protokół jako dowód w sprawie, sporządzając jego odpis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w wyniku wniosku złożonego w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez pełnomocnika spadkobierców F. i F. małż. N. - J. A.. Decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. została doręczona J. A. pełnomocnikowi: W. H., E. K., B. R., M. N., J. N., T. N., H. C., M. S., K. G. oraz M. F. oraz H. C. pełnomocnikowi: B. R., M. N., J. N., K. G. i M. F.. Przesyłka z decyzją została skutecznie doręczona pełnomocnikom stron, zwrotne potwierdzenia znajdują się odbioru w aktach administracyjnych sprawy.

Decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r. została doręczona J. A.

i H. C.. Zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z [...] maja 2015 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] przesłał odpis skrócony aktu zgonu M. F. (k. 91 akt sądowych), z którego wynika, że zmarł on w dniu [...] stycznia 2013 r.

W niniejszej sprawie organy obu instancji prowadziły postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., jak i decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie, z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego taką decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.

W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.).

W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1) k.p.a.

Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest, bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1) k.p.a., bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia.

Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji.

Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II SA 261/83, LEX nr 10693; z 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 1973/05, LEX nr 258282; M. Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. akt 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108).

Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem NSA, "1. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. 2. Nie ma znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu". (zob. wyrok NSA w Warszawie z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, LEX nr 1452172).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Starosta [...] skierował decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. do M. F., który jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu zmarł w dniu [...] stycznia 2013 r.

W niniejszej sprawie również Wojewoda [...] skierował zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] czerwca 2014 r. do M. F., który jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu zmarł [...] stycznia 2013 r.

Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (zob. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX nr 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX nr 258282). Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przebiega w określonej kolejności.

W pierwszym etapie tej kontroli należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku nieważności decyzji powinnowiemtycznia 2014 r.,ołecznego Warszawy u zgonu zmarła 5 lipca 2013 r. prawa. ie nawiązuje. powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 307-308).

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, stroną postępowania i adresatem powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłego M. F.. Okoliczność jaką jest śmierć tej osoby nie była prawdopodobnie znana organom w dacie wydawania tych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 121 ze zm.), zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, stroną postępowania odwoławczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby.

Oznacza to, że organy obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1) i art. 109 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Skierowane zostały bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd, od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżącą zarzuty, organ rozpozna ponownie wniosek pełnomocnika spadkobierców F. i F. małż. N. – J. A.. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) w związku z art 119 pkt 1) w związku z art. 120, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.