Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 226/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1,  art. 60,  art. 54 w związku z   art. 64  ust. 1,  art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi O. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Dz. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą na terenie przy Osiedlu J. w Dz.

Organ I instancji podał, że inwestycja ma charakter uzupełnienia istniejącej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o zespół garaży samochodowych, jako funkcję towarzyszącą.

W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz Dz. podniósł, że w dniu 18 kwietnia 2007 r. wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą przy Osiedlu J., działki nr[...], [...],[...] i części działki [...], obręb Nowe Miasto w Dz. Organ stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołując art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. decyzję tę uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło m.in., że brak jest podpisu na załączniku do decyzji, zakres inwestycji objęty decyzją został ograniczony w stosunku do wniosku inwestora oraz brakuje w aktach pełnomocnictwa wnioskodawcy do występowania w imieniu inwestora. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzją z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że nie doręczono stronom załącznika graficznego do wyników analizy jako załącznika do decyzji. Po uzupełnieniu załącznika graficznego Burmistrz Dz. uznając, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 392/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi O. R., uchylił decyzję z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Burmistrz Dz. podał, że uwzględniając uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż oryginał pełnomocnictwa Spółdzielni Mieszkaniowej dla W.Ch. znajduje się w aktach, a także, iż ponownie zlecono uprawnionemu architektowi wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej cały zakres inwestycji, informując go "o stanowisku wyroku Sądu i uwagach wyrażonych w uzasadnieniu". Organ przekazując materiały do analizy wyznaczył minimalny zakres opracowania uwzględniając wymogi zawarte w rozporządzeniu oraz charakterystykę sąsiedniej zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że szerokość frontu działki przyległej do drogi publicznej wynosi zaledwie 5 m ustalono minimalny zakres opracowania na 50 m od granic terenu przeznaczonego na inwestycję.

Organ I instancji podniósł, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze szerszym niż wyznaczony minimalny wykazała, że:

- realizacja inwestycji o charakterze obsługi komunikacji stanowi funkcję towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- funkcja obiektu – zespół garażowy dla obsługi komunikacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- jedyny dostęp do drogi publicznej to droga lokalna – ulica osiedlowa,

- projektowane obiekty z dachem płaskim o wysokości nie przekraczającej 3 m,

- zgodnie z ustawą o drogach publicznych należy uzyskać zgodę na zjazd z drogi publicznej od zarządcy drogi,

- zgodnie z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), realizacja obiektu na granicy działki możliwa jest w sytuacji, gdy działka ze względu na rozmiary nie pozwala na inne usytuowanie obiektu i zachowane pozostaną inne przepisy szczególne.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 22 czerwca 2010 r. zorganizowano rozprawę administracyjną, w trakcie której przedstawiono kopię akt sprawy (wniosek inwestora i decyzje) prowadzonej w latach 1996-1997, dotyczącej lokalizacji zespołu garaży na działce [...] obręb N. M. Po przedstawieniu akt stwierdzono, że: tamto postępowanie prowadzone było na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która już nie obowiązuje, ustalenia tamtej decyzji musiały być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, a zakres inwestycji nie obejmuje działki[...], która jest także obecnie przedmiotem inwestycji. Wobec tego stwierdzono, że przedmiotowych spraw nie można uznać za tożsame, gdyż nie występuje tożsamość przedmiotowa.

Przedstawiono stronom analizę zleconą przez organ i wykonaną przez L.N. oraz analizę zleconą przez O. R. i wykonaną przez K. N.

Poinformowano strony, że analiza wykonana przez K. N. nie obejmuje całego zakresu terenu przewidzianego pod realizację inwestycji (brak działki nr[...]), ponadto stwierdzenie o różnicy terenu wynoszącej 2 m jest błędne, ponieważ ze stanu faktycznego wynika, że nie przekracza ona 1,4 m, a stwierdzenie o braku możliwości dostępu do drogi publicznej jest sprzeczne z uzgodnieniem z zarządcą drogi osiedlowej.

Odnosząc się do uwag zgłoszonych do analizy wykonanej przez L. N. Burmistrz Dz. stwierdził, że brak oznaczenia na załączniku graficznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który jest w trakcie realizacji, nie zmienia charakteru użytkowania terenu, gdyż niezależnie od lokalizacji obiektu cały obszar działek dostępnych od strony ul. Rz. został w analizie określony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W związku z powyższym jako dowód w sprawie uznano analizę wykonaną przez L. N.

Biorąc pod uwagę powyższe i fakt, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego decyzją z dnia [...]r.

Po rozpatrzeniu odwołania O. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając m.in. konieczność określenia skali załącznika graficznego do decyzji oraz granic działek także w aspekcie tożsamości sprawy ze sprawą z 1997 r. Zwrócono też uwagę na konieczność potwierdzenia aktualności pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy.

Burmistrz Dz. podał, że uwzględniając uwagi zawarte w uzasadnieniu powyższej decyzji wezwano Spółdzielnię Mieszkaniową jako wnioskodawcę i inwestora do potwierdzenia pełnomocnictwa dla W. Ch., a ponadto powtórnie zlecono uprawnionemu architektowi wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej cały zakres inwestycji, informując go "o stanowisku wyroku Sądu i uwagach wyrażonych w uzasadnieniu". Organ przekazując materiały do analizy ponownie wyznaczył minimalny zakres opracowania uwzględniając wymogi zawarte w rozporządzeniu oraz charakterystykę sąsiedniej zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że szerokość frontu działki przyległej do drogi publicznej wynosi zaledwie ok. 5 m, ustalono minimalny zakres opracowania na 50 m od granic terenu przeznaczonego na inwestycję. Wyniki analizy nie uległy zmianie. Do akt dołączono mapy ewidencyjne z granicami działek z 1997 r. i dla stanu obecnego, na których oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji określające ich zakres dla decyzji z 1997 r. i obecnego postępowania. Po analizie akt ponownie stwierdzono, że tych spraw nie można uznać za tożsame.

Wskazując na powyższe oraz to, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący O. R. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza:

- art. 156 § 1 pkt 3 kpa – "gdyż decyzja została podjęta w warunkach res iudicata przy nierespektowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a.), oraz zasady praworządności (art. 7 k.p.a.)";

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) – "przez niestosowanie się do w/w źródeł prawa, które odnoszą się do zaskarżonej decyzji, jak i przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia analizy".

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, zaznaczono, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Przywołując następnie przepisy zawarte w art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 54 w związku z art. 64 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w art. 7, art. 10 i art. 77 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji nie uchybił wskazanym przepisom. W opinii Kolegium, organ I instancji uwzględnił wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a zarzuty odwołania są niezasadne.

W ocenie Kolegium, nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach res iudicata, bowiem analiza zebranego w tej kwestii materiału dowodowego wskazuje, że decyzja z 1997 r. dotyczyła zamierzenia budowy zespołu 16 boksów garażowych na działce nr[...], a obecne zamierzenie polega na budowie zespołu 33 boksów garażowych na działkach[...], [...],[...] i części działki [...]. Planowane inwestycje nie są więc tożsame i różnią się nie tylko gabarytem, ale także terenem, na którym miały być lokalizowane. Organ II instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 779/07, w którym zaznaczono, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, a to przesądza, że sprawa pod rządami ustawy z 2003 r. nie będzie tożsama ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie art. 39, art. 42 i art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedmiotowe zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana w sposób poprawny. W szczególności, wbrew twierdzeniom odwołania, ustalono, że intensywność wykorzystania terenu, określona w wielkości ok. 40 %, nieznacznie przekracza wskaźnik średni. Przepisy powołanego w analizie rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczają lokalizowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy. Uczyniono to w przypadku działki nr[...], na której położona jest stacja t. Podnosząc, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona o niejednolitych liniach zabudowy organ wywiódł, że wyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia zgodnie z przepisami odrębnymi jest zasadne, a fakt, iż wspomniane garaże stanowią zabudowę uzupełniająca do zabudowy mieszkaniowej oznacza, że w obszarze analizowanym nie muszą występować obiekty podobne do projektowanych, a ich parametry architektoniczne i urbanistyczne ustala się w stosunku do zastanej zabudowy.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu, iż projekt decyzji wraz z uzasadnieniem sporządza zgodnie z art. 60 ust. 4 osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, gdyż osoby te nie mogą być traktowane jako organy właściwe do podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem takimi organami są podmioty wskazane w art. 60 ustawy. Postępowanie w sprawie prowadzi zawsze organ właściwy i do niego należy ostateczny kształt decyzji oraz ocena zebranego materiału, a do obowiązku uprawnionego urbanisty lub architekta należy sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu decyzji zawierającego elementy określone w art. 54 wraz z załącznikami.

Organ odwoławczy, przywołując art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że wprawdzie załącznik graficzny decyzji nie określa skali, w jakiej mapa została wykonana, jednak brak ten uzupełniono w części końcowej decyzji wskazując, że załącznik decyzji stanowi mapa zasadnicza w skali 1:500.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak wyżej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył O. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta Dz. odmówił "uzgodnienia dla zamierzonej inwestycji", bowiem "przeprowadzona analiza funkcji obszaru w wyznaczonych granicach wykazała, iż zamierzona inwestycja odbiega znacząco od charakteru i funkcji zabudowy w badanym obszarze, a realizacja tej inwestycji wymaga uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie ma możliwości spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgadzając się z tym stanowiskiem skarżący podniósł, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora przylega "do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej. Od północnego i południowego wschodu graniczy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN), a od południowego – zachodu – z zabudową usługową (U), natomiast od północnego – zachodu – z obiektami o funkcji oświatowo-wychowawczej i użyteczności publicznej (szkoła gimnazjalna, biblioteka pedagogiczna, hala sportowa)". Zdaniem skarżącego, "Jest więc oczywiste, że w takim usytuowaniu garaże te nie są inwestycją uzupełnienia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i nie są inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa".

O. R. zarzucił ponadto, że w sprawie tej zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bo w 1997 r. wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowy zespołu 16 boksów garażowych, które miały być realizowane na działce nr[...]. Polemizując ze stanowiskiem organu, iż przedmiotowe inwestycje nie są tożsame, gdyż poprzednia dotyczyła 16 boksów garażowych na działce nr[...], a obecna polega na budowie zespołu 33 boksów garażowych na działkach [...], [...], [...] i części działki [...], skarżący stwierdził, że "skład orzekający SKO z rozmysłem zafałszowuje istniejący stan obu tych spraw", gdyż działka nr [...] z roku 1997 obejmowała teren, na którym obecnie Spółdzielnia zamierza zrealizować boksy garażowe. Została ona bowiem w latach późniejszych podzielona geodezyjnie na działki[...], [...], [...] i w części [...]. Jest to więc ten sam teren, co potwierdza pośrednio numeracja działek powstałych z podziału działki[...]. W opinii skarżącego, ilość boksów garażowych nie ma większego znaczenia, gdyż zamierzeniem inwestora i w 1997 r., i obecnie są boksy garażowe, a łączna powierzchnia zabudowy i wtedy, i teraz byłaby taka sama, bowiem wynosiła w 1997 r. 585 m², a obecnie do 600 m².

W ocenie skarżącego, nie odpowiada też prawdzie twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nowa analiza, będąca podstawą decyzji, została wykonana w sposób poprawny. Zdaniem skarżącego, "Dokument ten jest nadal niewiarygodny, gdyż zawarto w nim zafałszowane wartości odnoszące się do analizowanego terenu. Wskaźnik intensywności wykorzystania terenu określono w nim na ok. 40%, stwierdzając, iż wielkość ta nieznacznie przekracza wskaźnik średni. Jednak według wyliczeń dwóch uprawnionych architektów, to wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi 65%, a ta wartość dyskwalifikuje możliwość wydania decyzji uzgadniającej. Według wyliczeń tychże architektów także średni wskaźnik zabudowy (powierzchnia terenu w obszarze zabudowanym) wynosi ok. 25%, a nie jak podano w analizie ok. 30%". Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu, pomimo jego podniesienia w odwołaniu.

Skarżący nie podzielił także poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, "jakoby organ podejmujący decyzję uzgadniającą był uprawniony do uzupełnienia brakującego określenia o skali w jakiej wykonano mapę na której oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji". Wskazując na art. 54 ust. 3 ustawy skarżący podniósł, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji powinna obligatoryjnie posiadać informację o jej skali.

W opinii skarżącego nie do przyjęcia jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "projekt decyzji wraz z uzasadnieniem organu I instancji sporządza w zgodzie z art. 60 ust. 4 ustawy osoba uprawniona wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Skarżący twierdzi, że warunkiem podjęcia decyzji uzgadniającej jest wcześniejsze sporządzenie przez osobę kwalifikowaną projektu decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.". Zdaniem skarżącego, "Stanowisko SKO, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 ustawy mija się z tym, co wynika z prawa".

Powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy skarżący wywodził, że "lokalizowanie w tak specyficznym terenie, w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów dydaktyczno-wychowawczych i użyteczności publicznej oraz mieszkalnictwa jednorodzinnego – wielkiego garażowiska jest działaniem contra legem. Jest rzeczą powszechnie znaną, że garaże służą nie tylko do parkowania samochodów, ale także do dokonywania drobnych remontów i kosmetyki pojazdów", co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podniósł, że organ wydający decyzję powinien zbadać, czy inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, czyli określić – a nie ustalić – przeznaczenie danego terenu, które zdeterminowane jest przez faktyczne przeznaczenie działek sąsiednich.

Wskazując na powyższe skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Organy "dokonały bowiem nierzetelnej oceny dowodów, wskutek czego wywiodły błędne ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy, jak i prawa". Skarżący zwrócił nadto uwagę na "niektóre wskazania podniesione w jego odwołaniu" od decyzji organu I instancji, a dotyczące "stanu orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszących się do tej sprawy (str. 3 odwołania)".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Stosownie do § 4 cytowanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 – LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 – LEX nr 194346).

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499).

Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przytoczonych wyżej obowiązujących przepisów i w swej istocie są zgodne z przywołanym wyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Wbrew stanowisku skarżącego, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora przylega jedynie do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej i w związku z tym, w takim usytuowaniu, planowane garaże nie są inwestycją uzupełnienia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i nie są inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa.

Jak bowiem wynika z materiałów sprawy, w tym z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim z załącznika graficznego do tej analizy, w bezpośredniej bliskości planowanego zamierzenia inwestycyjnego, oprócz wskazywanych przez skarżącego budynków jednorodzinnych oraz budynków o funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej, występują również – od strony południowo-zachodniej – budynki wielorodzinne o pięciu kondygnacjach (Osiedle J. na działce nr[...]). Organy administracyjne miały zatem podstawy do uznania, że projektowana inwestycja – zespół garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą przy Osiedlu J. w Dz. – stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jest inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa.

Tak jak nie budzi wątpliwości możliwość lokalizowania na terenie działek o funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego garaży dla mieszkańców usytuowanych na tych działkach domów jednorodzinnych, gdyż uzupełniają one tę funkcję, tak też nie może budzić wątpliwości możliwość lokalizowania garaży przeznaczonych dla mieszkańców budynków wielorodzinnych w pobliżu tych budynków, ponieważ uzupełniają one funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Bez znaczenia jest przy tym to, czy garaże są wykorzystywane tylko do parkowania samochodów, czy "także do dokonywania drobnych remontów i kosmetyki pojazdów" – niezależnie od tego, czy chodzi o garaże znajdujące się na działkach zabudowanych domami jednorodzinnymi, czy o garaże mieszkańców domów wielorodzinnych.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zatem uzasadniony.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że w sprawie tej zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem w 1997 r. wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowy zespołu 16 boksów garażowych, które miały być realizowane na działce nr[...]. Jak trafnie zauważył organ lokalizacyjny, tamto postępowanie prowadzone było na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.), której ustalenia musiały być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który także już nie obowiązuje, a zakres tamtej inwestycji nie obejmował działki nr[...]. Słusznie stwierdzając, że obecna decyzja lokalizacyjna nie rozstrzyga materii rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, organ odwoławczy trafnie wskazał na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 779/07, w którym zaznaczono, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, a to przesądza, że sprawa pod rządami ustawy z 2003 r. nie będzie tożsama ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie art. 39, art. 42 i art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielając w pełni pogląd wypowiedziany w przywołanym wyroku zauważyć wypada, że stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała okres ważności decyzji. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W odniesieniu do zarzutu, iż nowa analiza, będąca podstawą decyzji, nie została wykonana w sposób poprawny, stwierdzić trzeba, że przedmiotowa analiza została wykonana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, a rozbieżności pomiędzy jej ustaleniami a ustaleniami poczynionymi w opracowaniu, na które powołuje się skarżący, nie są aż tak rażące, jak wynikałoby to z treści skargi. W szczególności zauważyć wypada, że średni wskaźnik zabudowy wynoszący według analizy ok. 30%, a według wyliczeń przywoływanych przez skarżącego wynoszący ok. 25%, zwłaszcza jeżeli się zważy, że obie te wielkości podane zostały w przybliżeniu, nie odbiegają od siebie w sposób rażący. Jeżeli zaś chodzi o wskaźnik intensywności wykorzystania terenu określony w analizie na ok. 40%, w odniesieniu do którego skarżący – uważając go za wyliczony niezgodnie z prawdą – podał, iż "według wyliczeń dwóch uprawnionych architektów, to wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi 65%", to wobec posługiwania się przez analizę i przywoływane przez skarżącego opracowanie różnymi określeniami ("wskaźnik intensywności wykorzystania terenu", "wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej"), trudno w sposób jednoznaczny wielkość tych wskaźników porównać. Gdyby jednak przyjąć, że "powierzchnia biologicznie czynna", to powierzchnia, która nie jest zabudowana, a "wskaźnik intensywności wykorzystania terenu" określa, jaka część terenu jest wykorzystywana, czyli zabudowana, to również pomiędzy tymi ustaleniami nie zachodziłaby rażąca różnica, bowiem wynikałoby z ich porównania, że według analizy ok. 40% terenu jest zabudowane, a według opracowania przywoływanego w skardze – 35%. Trudno w tej sytuacji za trafny uznać zarzut skarżącego, iż przedmiotowa analiza jest dokumentem niewiarygodnym, gdyż zawarto w nim "zafałszowane wartości odnoszące się do analizowanego terenu".

Nadmienić w tym miejscu wypada, że przyjęcie w analizie wskaźnika intensywności wykorzystania terenu czy też wskaźnika zabudowy przekraczającego wskaźnik średni uzasadnione jest specyfiką planowanej inwestycji. Trudno bowiem do usytuowania na danym terenie zespołu garaży wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą odnosić wskaźniki dotyczące sytuowania budynków mieszkalnych, w tym jednorodzinnych oraz budynków o funkcji usługowej i oświatowo-wychowawczej.

Co do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważyć należy, że unormowanie to nakazuje w decyzji o warunkach zabudowy określić linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jeżeli jednak mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie posiada informacji o jej skali, brak tej informacji może być uzupełniony przez organ II instancji. Skoro bowiem nie budzi wątpliwości, w jakiej skali mapa została sporządzona, sam brak informacji o skali nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, co sprawia, że może zostać uzupełniony również w terminie późniejszym. "Mapa w odpowiedniej skali" to mapa, której skala jest określona (znana), co nie jest równoznaczne z umieszczeniem informacji o skali na tej mapie. Tak więc i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślić trzeba, iż przepis ten wyraźnie stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Stosownie zaś do ust. 1 tego artykułu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z przepisów tych wynika zatem, że osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza jedynie projekt decyzji, natomiast samą decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że podjęta decyzja została wydana z naruszeniem tych unormowań.

Jeżeli chodzi o "niektóre wskazania" podniesione w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji, a dotyczące "stanu orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszących się do tej sprawy (str. 3 odwołania)" podkreślić trzeba, iż przywołane w odwołaniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pozostają bez wpływu na treść podjętych w niniejszej sprawie decyzji, a argumentacja skarżącego dotycząca w szczególności załączników graficznych decyzji i analiz co do istoty została omówiona wyżej.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.