Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 785/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi V. J. na decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta odmówił V. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. W. w G., na działce nr [...] KM 80.

Organ wskazał, iż podstawą odmowy jest brak realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. w postaci nieprzedłożenia projektów przyłączy koniecznych do samodzielnego funkcjonowania obiektu oraz projektu odprowadzania wód opadowych, który powinien być integralną częścią projektu budowlanego. Ponadto organ uznał, że J. P. wykonujący projekt w specjalności architektonicznej nie posiada stosownych uprawnień.

Odwołanie wniósł pełnomocnik inwestora domagając się uchylenia postanowienia z dnia 9 marca 2011 r. oraz zaskarżonej decyzji i wydania przez organ odwoławczy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej przedłożony projekt. Odwołujący zakwestionował zasadność nałożenia na niego wskazanym postanowieniem obowiązku przedstawienia projektu wszystkich sieci i przyłączy koniecznych do samodzielnego funkcjonowania obiektu, bez wskazania o jaką sieć konkretnie chodzi. W ocenie inwestora poza siecią gazową i przyłączem gazowym wszystkie sieci zostały przedstawione w projekcie. Brak przyłącza gazowego wynika z treści warunków przyłączenia, gdzie ustalono, że przyłączenie to wykona gestor sieci gazowej. W punkcie 7 postanowienia zażądano zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu podczas, gdy zjazd w całości zaprojektowano na działce inwestora, zatem nie ma podstaw do wyrażania zgody przez zarządcę. Punkt 9 postanowienie jest wedle inwestora wysoce nieprecyzyjny, gdyż żądanie przedłożenia projektów przyłączy elektrycznych, wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i gazu wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezpodstawne. Inwestor już wcześniej uzyskał pozwolenia na budowę tych przyłączy, zaś przyłącze wodne zostało w całości zrealizowane. Inwestor stwierdził ponadto, że przed upływem wyznaczonego terminu przedłożył projekt budowlany, gdzie zawarte są wszystkie niezbędne informacje i elementy wymagane prawem, gdzie również znajduje się informacja o sposobie odprowadzania wód opadowych i stosowne uzgodnienie. Inwestor zaprzeczył ponadto, jakoby autor projektu nie posiadał uprawnień pozwalających na jego wykonywanie.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść postanowienia organu I instancji z dnia 9 marca 2011 r., którym nałożono na inwestora obowiązki:

1. doprowadzenie projektu do zgodności z zapisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2003r. nr 120, poz. 1133z późn. zm.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie:

- przedstawienia na projekcie zagospodarowania terenu wszystkich sieci i przyłączy koniecznych do samodzielnego funkcjonowania obiektu,

określenie kategorii geotechnicznej obiektu,

- przedłożenie przekrojów przeprowadzonych w charakterystycznych miejscach budynku

przedłożenie projektu wewnętrznej instalacji elektrycznej.

2. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z Prawem budowlanym w zakresie:

- sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla załączonego projektu branży sanitarnej i elektrycznej,

przedłożenie geotechnicznych badań podłoża gruntowego,

3. sporządzenie nowej ekspertyzy technicznej dla istniejących elementów budynku,

4.uzupełnienie opisu dotyczącego zabezpieczeń przeciwpożarowych o spełnienie warunków wynikających z par. 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.),

5. skorygowanie w projekcie rzutów parteru,

6. przedstawienie projektu zagospodarowania terenu wraz z uzgodnieniami na jednolitej planszy bez naklejonych części rysunku,

7. załączenie zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu i umieszczenie w pasie drogowym przyłączy,

8. załączenie oryginalnego uzgodnienia ZUD,

9. przedłożenie projektu przyłączy: elektrycznych, wodociągowych, kanalizacji sanitarnych, projektu odprowadzenia wód opadowych wraz z wymaganymi uzgodnieniami oraz skorygowanym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dla działek które należałoby zająć wykonując te przyłącza.

Organ odwoławczy zaznaczył, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone tylko na działkę nr [...], na której znajduje się budynek, nie zostały natomiast uwzględnione w tym oświadczeniu działki, które należy zająć wykonując przyłącza sieci oraz wykonując zjazd z drogi publicznej. Wedle organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu nie zawiera podstawowych informacji. W szczególności nie zostały zaznaczone wszystkie sieci i przyłącza konieczne do samodzielnego funkcjonowania obiektu. Projekt zagospodarowania terenu powinien spełniać warunki przedstawione w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 10 lipca 2003 r. Nr 120 poz. 1133), dokładny opis wymagań został natomiast przedstawiony w § 8 powyżej cytowanego rozporządzenia, odnośnie części opisowej w ust. 2, odnośnie części rysunkowej w ust. 3. W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymaganych prawem wymogów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego spełnienia przez obiekt wymagań przeciwpożarowych organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż: 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Zgodnie z art. 271 powyżej cytowanego rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza dla budynków ZL niż 8 m, zaś w projekcie podano odległości miedzy budynkiem projektowanym a istniejącym jako 6,3 m oraz 8,95 m (rys. przesłanianie), natomiast odległość między budynkiem projektowanym a budynkiem S. O. wynosi 7,05 m. Organ podkreślił, że projekt posiada uzgodnienie z rzeczoznawcą d/s przeciw pożarowych.

Ponadto zachowanie odległości 4m od granicy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w § 13, 60 przywołanego rozporządzenia dotyczącego zachowania odległości nie powodującej ograniczenia dostępu światła w rozumieniu powyższego przepisu. Zgodnie z § 13 ust. 1a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi winny zostać zachowanie konkretne warunki nasłonecznienia. W aktach sprawy znajduje się analiza zacieniania wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane uwzględniająca budynki położone na działkach sąsiednich nr [...] oraz [...] (budynki S. O.). Niemniej jednak w razie zmian w projekcie analiza ta powinna być zaktualizowana. Nie ma natomiast żadnych podstaw do podważania prawidłowości wykonanej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi analizy zacieniania. Za zawarte w dokumentacji rozwiązania projektowe odpowiada bowiem projektant, posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne na dzień wykonania projektu ubezpieczenie zawodowe, który zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane składa stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że jedynie spełnienie wszystkich wymogów statuowanych przepisami umożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę tymczasem ze względu na popełnione uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie oraz iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Wojewoda postanowił zaskarżoną decyzje uchylić.

Skargę na powyższą decyzje wniosła V. J. domagając się jej uchylenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieorzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy przedstawione dokumenty i zebrany materiałów dowodowy w pełni uzasadniały wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony, naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 poprzez niewskazanie w sposób jednoznaczny, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu przez organ I instancji, a tym samym uniemożliwienie załatwienia sprawy wnikliwie i szybko, w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak daty wydanej decyzji oraz realnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego – art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniało naruszenie w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja kasacyjna w jest wydawana w przedmiotowym postępowaniu po raz czwarty i w istocie jest powieleniem argumentacji zawartej w decyzji Wojewody z dnia 14 lutego 2011 r. Pomimo wydania po raz kolejny decyzji kasacyjnej Wojewoda nie wskazał, wbrew wyraźnej dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nadane nowelizacją, która weszła w życie 14 kwietnia 2011 r., nakłada na organ obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro organ uznał, że uchybienia nie pozwalają na uzupełnienie materiału dowodowego w trybie przepisu art. 136 k.p.a., obowiązany był w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości wskazać, w jakim zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe (tak np. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 roku, II GSK 1065/09).

Kwestionując uzasadnienie organu II instancji skarżąca podkreśliła, że wskazane w nim jest, iż "uzgodnienia z gestorami sieci powinny być ważne w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę i dotyczyć projektu, który jest przedmiotem zatwierdzenia". Organ nie wypowiada się jednak, czy w sprawie nastąpiły ważne uzgodnienia. Podobnie Wojewoda obszernie cytuje zapis przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazuje, że projekt zagospodarowania terenu powinien spełniać warunki przedstawione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003 r. Nr 120 poz. 1133),, lakonicznie jednak zaznacza, że oświadczenie o posiadanym prawie zostało złożone tylko na działkę nr [...], na której znajduje się budynek, nie zostały uwzględnione działki, które należy zająć wykonując przyłącza sieci oraz wykonując zjazd z drogi publicznej oraz nie zostały zaznaczone wszystkie sieci i przyłącza konieczne do samodzielnego funkcjonowania budynku. Organ nie odnosi się przy tym w żadnym zakresie do wyjaśnień skarżącej, zawartych w odwołaniu. Skarżąca jednoznacznie wskazywała, że zjazd na działkę nr [...] nie prowadzi z drogi publicznej, lecz z działki gruntowej drogi dojazdowej (wewnętrznej) i zaprojektowany został w całości na działce nr [...], a żadne przyłącza nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skarżąca w odwołaniu wskazywała, że zarówno na rysunku projektu zagospodarowania, jak i w opisie projektu, znajdowały się wszelkie dane dotyczące przyłączy, wystarczające ze względu na specyfikę i stopień skomplikowania robót koniecznych do wykonania tych przyłączy. Natomiast w odniesieniu do przyłącza gazowego, to pkt 14 warunków przyłączenia sieci gazowej, wyraźnie wskazuje, że obowiązek wykonania projektu i wybudowania niezbędnego odcinka gazociągu wraz z przyłączem leży po stronie [...] Spółki Gazownictwa. Organ II instancji, ani nie wskazał na czym miałyby polegać ewentualne braki, ani nie odniósł się do złożonych w odwołaniu wyjaśnień. Nie wskazał organowi I instancji jak uzupełnić braki i nie wytknął pomijania informacji zawartych już w aktach postępowania.

Niezrozumiałe jest dla skarżącej, że organ odwoławczy nie wskazał organowi I instancji czy uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych zamyka kwestię wymagań w tym zakresie i uniemożliwia organowi I instancji dalsze kwestionowanie projektu. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że analiza zacienienia powinna być zaktualizowana w razie zmian w projekcie. I w tym przypadku nie wskazał, czy w sprawie istnieje konieczność aktualizacji analizy zacienienia. Również stwierdzenie, "za zawarte w dokumentacji rozwiązania projektowe odpowiada projektant, posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne na dzień wykonania projektu ubezpieczenie zawodowe, które zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane składa stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy techniczne", w żaden sposób nie wyjaśnia jakie ma to odniesienie do rozpatrywanej sprawy, treści decyzji organu I instancji czy zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym bardziej nie wskazuje organowi I instancji znaczenia tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda w dalszej części uzasadnienia cytuje przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podkreślając wymóg zgodności zamierzenia z obowiązującymi przepisami oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponownie organ II instancji, wbrew dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał okoliczności, które należy wyjaśnić, aby możliwe było wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie dokonał należytej analizy materiału dowodowego i treści odwołania. Pominął wykonanie przez stronę szeregu obowiązków nałożonych przez organ I instancji oraz nie uwzględnił, że niektóre z obowiązków nałożonych przez organ I instancji zostały nałożone oczywiście bezzasadnie W tym zakresie obowiązek załączenia zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu, który w całości zaprojektowano na działce własnej inwestora, jest oczywiście bezprzedmiotowy.

Nałożenie obowiązku przedłożenia projektu przyłączy elektrycznych wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, gazu, projektu odprowadzenia wód opadowych wraz z wymaganymi uzgodnieniami i w tym zakresie skorygowania wniosku oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla działek które należałoby zająć wykonując te przyłącza jest bezpodstawne. Wymóg skorygowania wniosku (dodatkowo, bez określenia zakresu korekty) nie mieści się w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przytoczonym także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wniosek inwestora z dnia 17 grudnia 2007 r. nie obejmował przyłączy. Jeśli wniosek w tym zakresie nie spełniał wymogów prawa - organ winien był wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2, a nie domagać się zmiany wniosku po upływie ponad trzech lat od jego wniesienia. Nadto, nałożenie na inwestora obowiązku objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę przyłączy w istocie stoi w bezpośredniej sprzeczności z art. 29 ust.1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, w którym ustawodawca zwolnił budowę przyłączy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. obiektu mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Załączony do wniosku projekt obejmował niezbędne instalacje i urządzenie techniczne związane z budynkiem. Dodatkową okolicznością jest fakt, że na wszystkie przyłącza inwestor już wcześniej uzyskał pozwolenia na budowę, a przyłącze wodne zostało w całości zrealizowane. Projekty tych przyłączy znajdowały się w archiwum Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta w teczce nieruchomości W. w chwili wystąpienia o pozwolenie na budowę. Uzgodnienia ich dotyczące były ważne na dzień wniesienia wniosku o pozwolenie na budowę. Najważniejsze jest jednak to, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt jest wystarczający w zakresie przedstawienia przebiegu oraz opisów sieci i przyłączy koniecznych do samodzielnego funkcjonowania obiektu. Przebieg ich został pokazany na rysunku projektu zagospodarowania terenu a niezbędne uzgodnienia przyłączy zostały załączone do projektu budowlanego. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody nie wykazuje w tym zakresie żadnych uchybień.

Strona przedłożyła wymagane w postanowieniu organu I instancji z dnia 9 marca 2011 r. oświadczenie, zawierające zgodę na czasowe zajęcie terenu gminnego w rejonie ulicy W. w G., obejmującego część działki nr [...] i działkę nr [...], obręb G. oraz uzupełniony projekt zagospodarowania terenu wraz z uzupełnionym projektem architektoniczno-budowlanym, który obejmuje określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, przedstawienie i opis sposobu odprowadzenia wód opadowych.

Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Tymczasem kolejna w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody nie przerwała niczym nieuzasadnionego ciągu uchylania się od realnego rozpatrzenia sprawy, lecz spowodowała kolejne odłożenie zakończenia postępowania, której przedmiotem jest jedynie wybudowanie niewielkiego budynku mieszkalnego.

Reasumując skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody nie odpowiada wymogom stawianym przez Kodeks postępowania administracyjnego w przepisach art. 138 § 2 i art. 107 § 3. Analizując przebieg postępowania trudno też stwierdzić, że organy obu instancji należycie i wyczerpująco informowały oraz udzielały niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zgodnie ż wymogiem przepisu art. 9 k.p.a. Również zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. została pogwałcona przez organy obu instancji. W toku postępowania skarżąca bezskutecznie próbuje się dowiedzieć jakie konkretnie wymogi musi spełnić, aby uzyskać pozwolenie na budowę, czym kieruje się organ wysuwając kolejne żądania i jakie precyzyjnie kryteria stosują organy podważając dostarczane przez strony dokumenty.

Skarżąca podkreśliła, że wcześniejsze jednoznaczne wskazania organu odwoławczego umożliwiłoby definitywne rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem działania organów uniemożliwiły skarżącej skuteczne wskazanie, że złożony wniosek o pozwolenie na budowę spełnia wymagania warunkujące uzyskanie pozytywnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda uznał wniesione zarzuty jako bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie V. J. ting kwestionuje kasacyjną decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2011 r., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2011 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w G., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 29 kwietnia 2011 r., a jej podstawą jest art. 138 § 2 k.p.a., który na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) otrzymał od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą w dacie wydania kwestionowanej decyzji - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W przekonaniu Sądu ustalenie przesłanek zastosowania powołanego powyżej przepisu powinno uwzględniać dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny wykształcone na tle wcześniejszego brzmienia tego przepisu, gdyż dokonana zmiana nie wpływa zasadniczo na jego sens i znaczenie.

Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia (art. 104 k.p.a.), na co trafnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 września 2010 r., zapadłym w sprawie III SA/Łd 655/11.

Dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji wymagała zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Obecna konstrukcja prawna opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Jednak treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności.

Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis tego artykułu, tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd podziela zawarty w skardze zarzut, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1). Bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie m.in. wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (pkt 3).

Natomiast z art. 35 ust. 3 Ustawy wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym art. 35 ust. 4 Ustawy stanowi, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przekonaniu Sądu w toku postępowania odwoławczego było możliwe samodzielne zweryfikowanie przez Wojewodę przedłożonego projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymogów umożliwiających pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajdują się dwa wnioski inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę: z dnia 27 lipca 2006r. i z dnia 17 grudnia 2007 r. a ten ostatni jest przedmiotem orzekania organów. Zaznaczyć należy, że w żadnym z nich inwestor nie zwraca się o udzielenie pozwolenia na budowę jakichkolwiek przyłączy, a wniosek dotyczy jedynie budynku wielorodzinnego. Jedynie wniosek z dnia 11 czerwca 2007 r. dotyczył budowy budynku wielorodzinnego wraz z przyłączem gazu, jednak został on przez inwestora wycofany, a postępowanie w jego przedmiocie umorzone. Bezspornie Koncern Energetyczny [...] był inwestorem w zakresie wykonania przyłącza energetycznego do projektowanego budynku, zaś [...] Spółka Gazownictwa wnioskowała o udzielenie pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do ściany budynku przy ul. W. w G. Zakres orzekania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę jest ściśle wyznaczony zakresem żądania ujętym w tym wniosku. Tym samym organ odwoławczy powinien jasno ocenić czy faktycznie zasadne jest żądanie od inwestora jakichkolwiek dokumentów dotyczących przyłączy, dla których nie jest on inwestorem i jaki zakres powinno mieć postępowanie.

Ponadto w ocenie Sądu, Wojewoda rozpatrując wniesione przez inwestora odwołanie, nie rozpoznał ponownie sprawy, albowiem nie dokonał własnej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń. W konsekwencji zaś czego - po pierwsze, organ odwoławczy, nie dokonał weryfikacji stanowiska organu I instancji, który szczegółowo wskazał i uzasadnił motywy negatywnego załatwienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę; - po drugie, organ odwoławczy nie ustosunkował się i nie wyjaśnił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jest to o tyle ważne, gdyż w niniejszej sprawie inwestor, kwestionował stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu negatywnej dla niego decyzji oraz w poprzedzającym ją postanowieniu (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), prezentując na poparcie swoich racji szczegółową argumentację.

Odnosząc się do pierwszej z kwestii, to ocenie merytorycznej organu odwoławczego, powinno podlegać postanowienie z dnia 9 marca 2011 r. organu pierwszej instancji nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej złożonej przy wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uzupełnienia złożonego wniosku. Tym bardziej, że postanowienie to, wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, podlega zatem ocenie w niniejszym postepowaniu. Niewątpliwie organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien przed podjęciem decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić fakt ich wykonania. Takiej oceny ani weryfikacji organ odwoławczy nie dokonał. Należy tu zauważyć, że dokonanie takiej oceny lub weryfikacji przekłada się w realiach niniejszej sprawy na ocenę prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji, jak i zapadłego przed tym organem rozstrzygnięcia. Postanowieniem tym, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Przy czym organ ten przyjął, że inwestor nie usunął żadnych nieprawidłowości i w konsekwencji uznał, że projekt nie został przez inwestora uzupełniony. W wydanej decyzji odmownej organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się kolejno do każdego z punktów postanowienia. Jednak do przedstawionego przez organ pierwszej instancji stanowiska, organ odwoławczy nie odniósł się w żadnej mierze. Nie dokonał też ponownej oceny zebranego materiału, w tym projektu budowlanego, ani prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny. Dysponując złożoną przez inwestora dokumentacją, mógł i powinien dokonać takiej oceny, w tym również oceny przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek ustaleń oraz analizy w tym zakresie. Zasadnie twierdzi skarżąca, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Zwłaszcza, że analizując przedłożone przez inwestora dokumenty projektowe Sąd zauważył, że w projekcie budowlanym branży sanitarnej stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 5 października 2006 r. znajduje się projekt przyłączy wodociągowego, sanitarnego i kanalizacji deszczowej. Skoro decyzja z dnia 5 października 2006r. została uchylona wskutek wznowienia należałoby zwrócić się do inwestora czy przedłożona wówczas dokumentacja zachowuje aktualność, czy też prace w zakresie realizacji przyłączy zostały wykonane. Nieuzasadnione zostało także żądanie przedstawienia przez inwestora prawa do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami na cele budowlane wobec oświadczenia, że żadne prace na sąsiednich działkach wykonywane nie będą.

W punkcie 7 postanowienia z dnia 9 marca 2011 r. nałożony został obowiązek załączenia zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu i umieszczenia w pasie drogowym przyłączy, zaś w punkcie 8 obowiązek przedstawienia uzgodnienia aktualnego projektu zagospodarowania terenu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Odnosząc się do pierwszego podkreślić należy, że obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi, wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nieprawidłowościami, które w ocenie organów, nie zostały usunięta przez inwestora, był brak uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi i brak uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w UM w G. Z treści wydanych decyzji, nie wynika jakie prace objęte planowaną inwestycją w świetle przywołanej przez organy regulacji prawnej, miałyby warunkować to uzgodnienie. Jest to o tyle istotne, gdyż zgodnie z twierdzeniami inwestora, nie zamierzał on wykonywać zjazdu w pasie drogowym, a zjazd taki powstać ma w całości na działce inwestora. Jednak okoliczności te nie były przedmiotem jakikolwiek ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy. Już same tylko te okoliczności wskazują na wadliwość wydanej w tym zakresie decyzji bez weryfikacji stanowiska organu I instancji i oceny zasadności twierdzeń skarżącej. Ponadto w toku całego postępowania inwestor zaprzeczał w ogóle zasadności nałożenia na niego obowiązków poczynienia takich uzgodnienia. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że Miasto G. jest miastem na prawach powiatu. Stosownie zaś do przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2007 nr 19, poz.115) - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zatem nie może nasuwać wątpliwości, że właściwym zarządcą drogi - ulicy W. w G. jest Prezydent Miasta. Pomimo powierzenia innej jednostce organizacyjnej zadań związanych z zarządem drogami, w myśl ustawy o drogach publicznych to nadal Prezydent Miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w graniach miasta na prawach powiatu. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5 może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 lit. a ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiedniego: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto, co jest równie istotne, Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej jest także jednostką działająca w ramach Urzędu Miasta. Powierzenie określonych zadań jednostce podległej Prezydentowi Miasta nie oznacza wszak przeniesienia kompetencji organu. W konsekwencji też, wskazana w przedmiotowym postanowieniu jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką przy pomocy, której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, jak i do jej uzgodnienia. Zatem w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, a domaganie się dostarczania takiego uzgodnienia w takiej sytuacji jest prawnie nieuzasadnione. Uzgodnienie takie powinno być zostać dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę - co do istoty, i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli czy to organu odwoławczego czy właściwego sądu administracyjnego.

Jak podniesiono wyżej tylko rażące wady w zakresie postępowania dowodowego umożliwiają organowi odwoławczemu zastosowanie instytucji kasacji, żadne inne wady rozstrzygnięcia nie dają podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że organ odwoławczy może korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. II OSK 1903/09, Lex 746843, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sygn. II OSK 1418/09, LEX 746523, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie II OSK 338/06, LEX 326597).

Na zakończenie rozważań należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając ten przepis prawa. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności nie przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie, zaś przekonują o działaniu organu odwoławczego sprzecznie z przepisami w sytuacji braku merytorycznego rozpoznania sprawy. Zasadnie domaga się skarżąca jednoznacznego zdefiniowania obowiązków, których wykonanie zagwarantuje jej możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga również istotna dla sprawy okoliczność, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego mu prawa do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Temu służy m.in. przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przedstawione kwestie powinny zatem stanowić dla organu administracji architektoniczno-budowlanej dyrektywę wykładni przepisu art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlanego.

Z powodu powyżej omówionych uchybień zaskarżonej decyzji koniecznym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zatem organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym powyżej zakresie - art.136 k.p.a. W zależności też od jego wyników organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając również okoliczność zrealizowania inwestycji i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.