Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 847/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 127 § 1 i art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 480/17 w sprawie ze skarg A. P. i A. P.-P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 480/17, po rozpoznaniu skarg A. P. i A. P.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu uchylił zaskarżoną decyzję.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr [...] obręb [...] , tj. na posesji przy ulicy [...] w [...]- jako bezprzedmiotowe. Współwłaścicielami powyższej nieruchomości są A. P. oraz H. C.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo budowlane remont urządzeń budowlanych, a do takich należy utwardzenie terenu, nie wymaga obecnie zarówno zgłoszenia, jak i uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. P.–P. - właścicielka posesji nr [...] przy ul. [...] w [...], zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania w zakresie dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji działania na szkodę odwołującej się.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") działając na podstawie art. 104, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016r. poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca A. P.-P. jako właścicielka posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] posiada przymiot strony w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr [...] obręb [...], tj. na posesji przy ulicy [...] w [...]. Tym samym należało uznać, że remont utwardzenia części terenu może oddziaływać negatywnie na działkę skarżącej uniemożliwiając lub chociażby utrudniając jej zagospodarowanie lub korzystanie z działki.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała konieczność uchylenia decyzji z uwagi na uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, bowiem organ nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonane roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że również w stosunku do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną istnieje możliwość interwencji organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego powiatowy organ nadzoru budowlanego winien zbadać ponownie wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, w szczególności z działem II rozdziału 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 1422). Wskazał również, że kwestię odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej regulują przepisy powołanego rozporządzenia w § 28 ust. 1 oraz § 29. W ocenie organu konieczne jest również zbadanie wykonanych robót pod kątem ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto konieczne jest ustalenie jaką funkcję pełni wykonane utwardzenie, bowiem skarżąca w treści odwołania wskazuje, iż efektem realizacji tych robót jest powstanie parkingu, który nie spełnia norm określonych w warunkach technicznych, w tym przepisów dotyczących odległości od działek sąsiednich. [...]WINB wskazał również, iż w trakcie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do innych uchybień procesowych w szczególności zaś naruszenia obowiązków określonych w art. 10 k.p.a.

Skargi na powyższą decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. P. i A. P.-P..

Skarżąca A. P. zarzuciła prowadzenie postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu w sytuacji, gdy nie wymaga on dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto podniosła, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione z uchybieniem terminu przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Z kolei skarżąca A. P.-P. powtórzyła zarzuty

i argumentację, którą zawarła w treści odwołania, dodatkowo wskazując, że w wyniku wykonanych prac doszło do podwyższenia terenu, zamknięcia drogi gminnej oraz przebudowy infrastruktury technicznej znajdującej się w drodze.

W odpowiedzi na skargi [...]WINB w całości podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skarg.

Pismem z dnia 23 listopada 2017r. skarżąca A. P.-P. uzupełniła argumentację skargi wskazując, że w innych toczących się postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego przyznano jej przymiot strony.

W toku postępowania sądowego skarżąca A.P.-P. podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację jednocześnie wskazując, że w innych toczących się postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego przyznano jej przymiot strony, na dowód czego przedłożyła pismo z dnia 23 listopada 2017 r. wraz z załącznikami. Nadto wskazała, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o posiadaną dokumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako bezsporne Sąd I instancji uznał, że decyzja wydana przez PINB dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2016r. o umorzeniu postępowania w sprawie remontu utwardzenia części terenu, nie została doręczona skarżącej A. P.-P.. Prawidłowo natomiast doręczono tę decyzję innym stronom postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 58 k.p.a. wynika natomiast, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości.

WSA w Gliwicach podniósł również, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji gdy skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono jej decyzji, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącej, także udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd I instancji zarzucił, że [...]WINB w ogóle nie dokonał weryfikacji tych okoliczności. Jak wynika z akt postępowania decyzja organu I instancji nie została skarżącej A. P.-P. doręczona, zatem, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że 14 dniowy termin do wniesienia przez skarżącą odwołania, rozpoczął swój bieg z dniem, w którym najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję jednej ze stron tego postępowania, tj. 21 listopada 2016 r. Natomiast odwołanie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 stycznia 2017r. Z pisma przewodniego PINB w [...] wynika, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Sąd I instancji stwierdził, że [...]WINB nie zbadał tej okoliczności i nie wyjaśnił, czy skarżąca wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Nie wyjaśnił również tego, czy wolą skarżącej, która wskazywała, że decyzja organu I instancji nie została jej doręczona, było zainicjowanie postępowania wznowieniowego.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega również wątpliwości, że nawet strona pozbawiona udziału w sprawie może domagać się przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aczkolwiek usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie może być brak doręczenia decyzji. Strona, której nie doręczono decyzji, może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, innymi niż niedoręczenie decyzji nadzwyczajnymi przeszkodami uniemożlwiającymi wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, który ma do niej zastosowanie, np. chorobą trwającą w okresie terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto WSA w Gliwicach podniósł, że [...]WINB przyjął, iż wnoszącej odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania, nie dokonując żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie ograniczając się do stwierdzenia, że wykonane roboty mogą negatywnie oddziaływać na działkę skarżącej, uniemożliwiając lub utrudniając jej zagospodarowanie lub korzystanie, nie wskazując przy tym na czym miałyby polegać utrudnienia w zagospodarowaniu i korzystaniu z działki skarżącej oraz z jakich przepisów prawa materialnego wynika jej interes prawny. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie legalności danej inwestycji nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru wykonanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Wątpliwości dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść podmiotu, który zabiega o taki status, także po to by nie kreować kolejnych postępowań nadzwyczajnych w tej samej sprawie.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność zbadania wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu oraz przez osobę mającą interes prawny w sprawie, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku A. P.-P., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie w oparciu o ww. przepis prawa, pomimo, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, iż wydana przez organ II instancji decyzja z dnia [...] marca 2017 r. wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 40 k.p.a. polegające na arbitralnym przyjęciu, iż skarżącej nie została doręczona decyzja PINB z dnia [...] listopada 2016 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż złożone przez skarżącą odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 oraz art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ II instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że skarżąca skutecznie oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 oraz art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ II instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, iż skarżącej w przedmiotowym postępowaniu przysługuje przymiot strony;

6) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na faktycznym braku rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącą A. P. – P..

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie dotyczącej utwardzenia terenu na działkach [...] oraz [...] w [...]oraz w sprawach związanych z konsekwencjami wykonania określonych robót na ww. nieruchomościach prowadzone są aktualnie przez PINB w [...] cztery odrębne postępowania pod następującymi sygnaturami akt:

[...] (w sprawie utwardzenia gruntu na działce nr [...] obręb [...], na posesji przy ul. [...] w [...]);

[...] (w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr [...] Obręb [...], tj. na posesji przy ul. [...] w [...]);

[...] (w sprawie wykonanego tarasu na ww. nieruchomościach);

[...] (w sprawie zniszczenia drenażu wskutek wykonania określonych robót na ww. nieruchomościach).

W sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt: [...] skarżąca jest uznawana za stronę postępowania i okoliczność ta nie była kwestionowana ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co zresztą zostało wprost potwierdzone przez WSA w Gliwicach w wydanych wyrokach sądowych z dnia 16 września 2016 roku, sygnatura akt: II SA/GI 555/16 oraz II SA/GI 554/16. Analogicznie sytuacja przedstawia się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod sygnaturą akt: [...], a dotyczącym zniszczenia drenażu wskutek wykonania określonych robót na działkach nr [...]oraz [...] w [...], w której to sprawie skarżąca również jest uznawana za stronę prowadzonego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że postępowanie prowadzonego przez PINB w [...] pod sygnaturą akt: [...] w zakresie przedmiotowym pokrywa się faktycznie z postępowaniem prowadzonym przez ten organ pod sygnaturą akt: [...] Pierwsze z tych postępowań dotyczy bowiem utwardzenia gruntu na posesji przy ul. [...] w [...], drugie zaś remontu utwardzenia gruntu na tej samej posesji.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a nadto zostało usankcjonowane wyrokami WSA w Gliwicach, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym opisanego wyżej utwardzenia gruntu, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać jej przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez PINB w [...] pod sygnaturą akt: PINB. [...] dotyczącym remontu utwardzenia gruntu.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że sam PINB w [...] traktuje skarżącą jako stronę ww. postępowania prowadzonego pod sygnaturą akt: [...] bowiem w dniu 10 kwietnia 2017 r. zawiadomił ją

o prowadzonym postępowaniu administracyjnym pod sygnaturą akt: [...] Następnie w dniu 30 listopada 2017 r. organ ten wydał decyzję nr [...], na postawie której organ I instancji postanowił odstąpić od nałożenia na A. P. i H. C. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót związanych z wykonanym w 2010/2011 remontem utwardzenia gruntu przy budynku mieszkalnym nr [...] (część działki nr [...]) oraz z przebudową utwardzonego gruntu (działka nr [...]) przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta doręczona została skarżącej jako stronie postępowania i korzystając z przysługującego jej prawa skarżąca złożyła od niej odwołanie do [...]WINB.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku przez WSA w Gliwicach skarżąca w dniu 5 stycznia 2017 r. otrzymała z PINB w [...] poleconą przesyłkę pocztową o numerze [...], w której zawarte były dwa dokumenty, tj. wezwanie z dnia 20 grudnia 2016 r. skierowane do pana M. Ł., do osobistego stawienia się w charakterze świadka w celu przesłuchania, a nadto decyzja PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygnatura akt: PINB. [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Korzystając zatem z przysługującego jej prawa skarżąca w dniu 17 stycznia 2017 r. wniosła odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji. Tym samym uznać należy, iż wniesione przez skarżącą odwołanie złożone zostało z zachowaniem 14 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. i jest ono w pełni prawnie skuteczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że odwołanie A. P.-P. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zdaniem A. P. bezzasadne są twierdzenia pełnomocnika A. P.-P., że decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wydana w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą [...] miałaby być jej doręczona wraz z korespondencją z postępowania o sygnaturze [...] Gdyby tak było to na kopercie widniałby także sygnatura [...]. Ponadto w ocenie A. P. brak jest podstaw do uznania A. P.-P. za stronę postępowania w niniejszej sprawie ponieważ osoba ta nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Podniosła, że całkowicie błędne jest twierdzenie jakoby wykonany remont utwardzenia terenu miał oddziaływać negatywnie na działkę A. P.-P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W zakreślonych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Zasadniczo słuszny jest wywód Sądu I instancji odnoszący się do sytuacji niedoręczenia jednej ze stron postępowania administracyjnego decyzji, od której przysługuje odwołanie. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku wskazano, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4. Pogląd taki jest utrwalony w doktrynie i w orzecznictwie. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2016, s.589, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97 LEX nr 47876, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3115/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędnie jednak Sąd I instancji przyjął, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nie została doręczona skarżącej A. P.-P..

Równocześnie z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie, tj. postępowaniem w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr [...] Obręb [...], tj. na posesji przy ul. [...]

w [...] (sygnatura organu [...]) PINB w [...] prowadził postępowanie w sprawie utwardzenia gruntu na tejże działce (sygnatura [...]). W postępowaniu tym A. P.-P. jest stroną postępowania (vide akta postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nadesłane do sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1000/16, sygn. akt NSA II OSK 2000/17).

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że PINB w [...] doręczył jej decyzję

z dnia [...] listopada 2016 r. w kopercie oznaczonej sygnaturą [...] Na dowód tego do skargi kasacyjnej dołączono kserokopię powyższej koperty wraz

z wydrukiem ze strony internetowej Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek" wskazującym datę doręczenia tej przesyłki w dniu 5 stycznia 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sytuacji brak jest podstaw do negowania tego, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (sygnatura [...]) została doręczona A P.-P..

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1, art. 129 § 2 a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest zatem zasadny.

Brak jest również podstaw do negowania statusu A. P.-P.jako strony postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podstawę prawną do ustalenia legitymacji procesowej stron stanowił zatem art. 28 k.p.a.

Przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 457).

Należy pamiętać, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego poglądy wypracowane w orzecznictwie dotyczące statusu stron w sprawach pozwolenia na budowę mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca

2008 r. sygn. II OSK 650/07, wyrok NSA z 12 kwietnia 2007 r. II OSK 734/06).

A. P.-P. jest właścicielem działki graniczącej z działką, na której dokonano przedmiotowego remontu utwardzenia. Działka skarżącej kasacyjnie może zatem być narażona na spływ wód powierzchniowych z terenu działki, na której przeprowadzona została powyższa inwestycja. Status skarżącej kasacyjnie jako strony postępowania w tym postępowaniu nie powinien zatem budzić wątpliwości.

Nie można też zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że [...]WINB rozpoznał odwołanie skarżącej kasacyjnie nie dokonując żadnych ustaleń co do tego czy przysługuje jej przymiot strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB zawarł wywód, w którym wskazał kto może być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a. Organ przywołał również poglądy zawarte w orzecznictwie odnośnie tej problematyki. Powołał także orzecznictwo dotyczące stron postępowania w sprawach dotyczących legalności obiektów budowlanych. Na koniec powiązał powyższe teoretyczne rozważania ze specyfiką prowadzonego aktualnie postępowania i uznał że skarżąca kasacyjnie jest stroną w tym postępowaniu.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie oznaczonego w skardze kasacyjnie jako art. 141 § 1 pkt 4). Przepis ten określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu występuje zatem w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie, co skutkuje niemożnością dokonania kontroli instancyjnej wyroku, a także gdy przedstawiając stan sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może być natomiast skutecznym instrumentem do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do ustaleń faktycznych przyjętych przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia. Czym innym jest bowiem brak przedstawienia stanowiska co do stanu faktycznego, a czym innym błędne ustalenia faktyczne dotyczące istotnych w sprawie okoliczności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi formalne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skargach zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uwzględnienia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia, jakkolwiek stanowisko to uznane zostało za nieprawidłowe. Co istotne Sąd I instancji zaznaczył, że z uwagi na konieczność zbadania wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu oraz przez osobę mającą interes prawny w sprawie, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych uwag.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sąd dostrzega bowiem, że skarżące mają w tej sprawie przeciwstawne interesy, a wyrok Sądu I instancji opierał się wyłącznie na błędnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione

z uchybieniem terminu. Sąd I instancji nie wypowiedział się na temat wszystkich zarzutów zawartych w skargach bowiem nie doszło do zbadania sprawy co do meritum. Ponadto organ nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego bowiem niniejszy wyrok potwierdza prawidłowość jego stanowiska co do zachowania terminu do wniesienia odwołania.