Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1622/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 p[kt 4 i w zw. z ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 190/21 w sprawie ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od O. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 maja 2021 r., II SA/Łd 190/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2020 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 22 maja 2020 r. O. C. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Prezydent Miasta Z. ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W treści uzasadnienia organ, stwierdził, że matka wnioskodawczyni jest spokrewniona w pierwszym stopniu i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem organu I instancji przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest także fakt, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można ustalić, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał także, że w przypadku wnioskodawczyni z uwagi na fakt nauki w szkole średniej w systemie dziennym nie jest spełniony warunek zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.).

W odwołaniu skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji:

1) została wydana na podstawie przepisu, który został uznany za niekonstytucyjny, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r.;

2) nie uwzględnia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie obowiązku alimentacyjnego przez zobowiązaną w pierwszej kolejności, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r.;

3) nie wyczerpuje wyjaśnienia przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że pomimo młodego wieku podjęła się trudu opieki nad niepełnosprawną babką i wyliczyła czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne, które wykonuje. Podniosła, że jej matka nie jest w stanie zająć się babką, ponieważ pracuje zarobkowo i nie może zrezygnować z pracy, a ponadto jest chora. Jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze względu na swój stan zdrowia często traci pracę. Brat legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest chory na fenyloketonurię i wymaga wzmożonej opieki. W ocenie skarżącej, nie można jej wykluczyć z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Brak jest również podstaw do odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem został on uznany za niekonstytucyjny. Ponadto stwierdziła, że ze względu na złą sytuację rodziny chciała po uzyskaniu pełnoletniości, tj. od 9 marca 2020 r., skończyć naukę w trybie dziennym, podjąć pracę zarobkową i jednocześnie kontynuować naukę w trybie zaocznym. Musiała jednak z tego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babką i niemożnością rezygnacji z pracy przez jej matkę. Dodała, że opiekę nad babcią przejęła od 9 marca 2020 r. i liczyła na rekompensatę, chociaż w części, utraconych możliwości podjęcia zatrudnienia przez świadczenie pielęgnacyjne, które jej przysługuje. Rozkład zajęć pozwala jej na dostateczną i prawidłową opiekę nad babką. Rano przed szkołą dokonuje czynności przy babci, do południa przychodzi też pielęgniarka NFZ i rehabilitantka z NFZ, po powrocie ze szkoły skarżąca kontynuuje opiekę. Skarżąca podkreśliła przy tym, że obecnie babcia jest osobą w pełni świadomą, nie ma demencji, nie wymaga stałej obecności. Jest cewnikowana, wymaga zmiany pieluchy rano i wieczorem, system wypróżnień ma stały, pielęgniarka również 4 razy w tygodniu dokonuje czynności higienicznych przy babci. Babcia jest dostatecznie odżywiona, nawodniona, nie ma odleżyn, jest w dobrym stanie psychicznym. Skarżąca wniosła o uwzględnienie opisanej przez nią indywidualnej, trudnej sytuacji rodziny i zwrócenie uwagi na prokonstytucyjną wykładnię przepisów u.ś.r. oraz uwzględnienie jej celu, tj. wzmacnianie więzi rodzinnych, pomoc w wymagającej i czasochłonnej opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż babka wnioskodawczyni, urodzona w 1930 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] kwietnia 2020 r.). Jak wynika ze wskazanego orzeczenia, wydanego na stałe, daty powstania niepełnosprawności ustalić się nie da, stopień znaczny niepełnosprawności datuje się natomiast od dnia 22 lutego 2020 r. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Następnie Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł o niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Podkreśliło jednak, że w praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z 21 października 2014 r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Kolegium wskazało przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza prowadząca do uznania, że analizowany wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Wobec tego wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano dany przepis za niezgodny z Konstytucją, na podstawie tego przepisu, to należy zgodzić się ze skarżącą, że organ I instancji niewłaściwie uznał, iż stanowi on podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło również, że w sprawie przedmiotem sporu jest to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. czy jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babki spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.). O świadczenie pielęgnacyjne skutecznie może ubiegać się bowiem tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania bądź osobistych starań o utrzymanie, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku określa z kolei art. 129 § 1 k.r.o. Kolegium podzieliło prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej). Przy tym, analiza tych przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny – a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu – sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyjaśnianie tego, czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny, wówczas gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą, niepełnosprawną wymagającą opieki powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w k.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 k.p.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż wymagająca opieki ma jedną córkę, która niewątpliwie jest zobowiązana do alimentacji przed skarżącą. Oznacza to, że przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby jedynie wówczas, gdyby córka osoby wymagającej opieki nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż w przypadku skarżącej spełniona jest przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyjmuje się, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżąca jest uczennicą klasy [...] w [...] Liceum Ogólnokształcącym im. K. w Z. Nauka kontynuowana jest przez nią w trybie dziennym. Zgodnie z planem lekcje odbywają się codziennie od poniedziałku do piątku. Skarżąca zobowiązana jest poświęcić na obowiązkowe zajęcia szkolne od około 3 do 7 godzin dziennie, niezależnie od tego, czy nauka odbywa się w siedzibie szkoły czy też w systemie zdalnym. Co więcej, godziny zajęć lekcyjnych nie obejmują całego zakresu obowiązków szkolnych skarżącej, w tym przygotowania do lekcji przez odrobienie zadanych prac, czy też nauki. Jak wynika z odwołania, skarżąca wykonuje przy niepełnosprawnej w stopniu znacznym babce pewne czynności (bliżej nieokreślone) przed szkołą, następnie do południa przychodzi pielęgniarka NFZ i rehabilitantka z NFZ. Ponadto pielęgniarka 4 razy w tygodniu dokonuje czynności higienicznych, skarżąca natomiast kontynuuje opiekę po powrocie ze szkoły. Obecnie, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, jej babka jest osobą w pełni świadomą, nie ma demencji, nie wymaga stałej obecności, jest cewnikowana, a zmiany pieluchy wymaga rano i wieczorem. Powyższe ustalenia uzasadniają twierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z niepodejmowaniem zatrudnienia pozostającym w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki. Zdaniem Kolegium w sytuacji ubiegania się o świadczenie przez osobę będącą uczennicą szkoły średniej, kształcącą się w trybie dziennym, w sprawie nie ma bezpośredniego związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki. W sytuacji strony, która w trybie dziennym kontynuuje naukę w szkole średniej, na pierwszy plan wysuwa się zaangażowanie w sferze edukacji. Ponadto, niezależnie od okoliczności, że czasowo z powodu epidemii COV1D-19, zajęcia w szkole realizowane są zdalnie, nadal udział w nich jest obowiązkowy. W tym stanie rzeczy trudno przyjąć, że należyte wywiązywanie się z obowiązków ucznia szkoły średniej nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym Kolegium uznało, że w przypadku skarżącej występuje negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiająca uwzględnienie jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca, podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu, który został uznany za niekonstytucyjny – art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie uwzględnia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie obowiązku alimentacyjnego przez zobowiązaną w pierwszej kolejności – art. 17 ust. 1a u.ś.r., a ponadto narusza art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zebrany materiał nie wyczerpuje wyjaśnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca wyjaśniła, że jej niepełnosprawna babcia ma 90 lat. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Babcia jest osobą leżącą po przebytym udarze niedokrwiennym, wymaga pomocy i opieki – przygotowywania i podawania posiłków, lekarstw, dbania o podstawową codzienną toaletę, czystość odzieży, pościeli i pomieszczenia, dokonywania zabiegów pielęgnacyjnych i higienicznych, pomocy przy organizowaniu opieki medycznej, pielęgniarskiej czy rehabilitacyjnej, oraz zwyczajnej obecności drugiej osoby. Skarżąca osobiście wykonuje te czynności przy babci. Mama skarżącej, na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny, nie jest w stanie zająć się babcią, ponieważ pracuje zarobkowo i jest jedynym żywicielem rodziny. Ojciec ze względu na swój stan zdrowia (posiada orzeczenie o niepełnosprawności – cukrzyca insulinozależna, guz trzustki, depresja) często traci pracę. Brat skarżącej jest chory od urodzenia na chorobę metaboliczną – fenyloketonurię, posiada orzeczenie o niepełnosprawności, wymaga stałego nadzoru dietetycznego (musi przestrzegać odpowiedniej diety, bazującej na produktach niskofenyloalaninowych, dodatkowo konieczny jest nadzór nad jego edukacją szkolną, ma problemy z koncentracją na lekcjach i wymaga stałej kontroli. Mama skarżącej jest chora przewlekle, ma guza tarczycy, jest objęta terapią hormonalną. Ponadto, ze względu na złą sytuację finansową, nie jest w stanie również zapewnić płatnej, prywatnej opieki nad babcią, w tym zakresie zostały przedstawione dowody z wyszczególnieniem zarobków rodziny. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, nie można jej wykluczyć z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zaznaczyła, że ani MOPS, ani Kolegium, nie dokonał wyjaśnienia przesłanki niepodejmowania przez nią pracy zarobkowej. Nikt nie przeprowadził z nią wywiadu środowiskowego. Z pobieżnie zebranego materiału w sprawie, jakim było pozyskanie planu lekcji z Liceum, nie wynika, w jakim stopniu obowiązki szkolne angażują skarżącą i w konsekwencji nie można wykluczyć sprawowania przez nią stałej opieki nad babcią. Zdaniem skarżącej, rozkład zajęć, w szczególności gdy obecnie nauka w całości odbywa się zdalnie, pozwala jej na dostateczną i prawidłową opiekę nad babcią.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z 20 maja 2021 r. skarżąca poinformowała, że zakończyła naukę w szkole średniej i w dniu 30 kwietnia 2021 r. otrzymała świadectwo dojrzałości. Wskazała, że opieka nad babcią całkowicie uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Podkreśliła, że dokonała analizy rynku pracy w Z. i S., są dla niej oferty pracy, ale z uwagi na opiekę nad babcią nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Do pisma skarżąca załączyła kserokopię świadectwa szkolnego.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że należy podzielić stanowisko Kolegium, iż odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie może opierać się na okoliczności czasu powstania niepełnosprawności u babki skarżącej. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji jest błędne z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Sąd I instancji w pełni podzielił zaprezentowaną przez Kolegium argumentację w tym względzie, w dodatku zbieżną ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w skardze.

W ocenie Sądu I instancji analiza uzasadnienia decyzji, zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dowodzi, że organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie wykonał należycie wskazań Kolegium zawartych w decyzji kasatoryjnej. Co prawda, ustalił, że matka skarżącej ma problemy zdrowotne, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, a ponadto pracuje zawodowo i utrzymuje rodzinę, nadto ze względu na sytuację finansową nie jest w stanie zapewnić płatnej opieki nad swoją matką. Nie przeniósł jednak tych ustaleń na grunt rozpoznawanej sprawy i nie dał im wyrazu w wydanej decyzji, co zdaniem Sądu I instancji stanowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenia mogłyby stanowić podstawę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,

Sąd I instancji stwierdził, że analogicznie rzecz się ma, gdy idzie o ustalenie, czy ze względu na pobieraną naukę w liceum skarżąca jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną babką. Zdaniem Sądu I instancji analiza uzasadnienia decyzji dowodzi, że organ I instancji wykonał wskazania dotyczące powyższej kwestii także tylko częściowo, ustalając godziny zajęć skarżącej ujęte w planie lekcyjnym, natomiast nie wyjaśnił, czy skarżąca miałaby możliwość podjęcia zatrudnienia i z jakiej pracy musiała zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babką. Powyższe ustalenia również mogłyby prowadzić do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czego nie dostrzegło w swej decyzji Kolegium, tym bardziej, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pobieranie nauki w trybie dziennym nie stanowi automatycznie przeszkody w przyjęciu obowiązków opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy taki system nauki pozostaje w istocie w sprzeczności z celami opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ zobowiązany jest każdorazowo ustalić w toku postępowania administracyjnego, a swoje wnioski w tym zakresie w sposób racjonalny uzasadnić. Sądy za błędne uznają proste założenie, zgodnie z którym nauka w trybie dziennym w każdym przypadku wyklucza rezygnację z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a tym samym nie może być wystarczające dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie znajduje poparcia we wnikliwej ocenie stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki (zob. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20). Wbrew więc stanowisku organów w niniejszej sprawie fakt odbywania nauki w trybie dziennym, sam w sobie, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki uprawniającej do uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadnia to twierdzenie, że Kolegium wbrew regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy w decyzji organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał wydane w sprawie decyzje za co najmniej przedwczesne z uwagi na brak dostatecznego zebrania materiału dowodowego i brak dokonania całościowej jego oceny, w sposób odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasadom k.p.a. kształtującym standardy postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji stwierdził zatem, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu poprzez ich uchylenie w całości. Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające, stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a następnie – stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego wraz z uwzględnieniem okoliczności przedstawionych w piśmie skarżącej z 20 maja 2021 r. dotyczących ukończenia szkoły średniej – wyda rozstrzygnięcie odpowiadające regulacjom prawa materialnego znajdującym zastosowanie w sprawie, uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt odbywania przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nauki w szkole średniej (liceum ogólnokształcącym) w trybie dziennym nie wyklucza sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez tę osobę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wbrew regulacji wynikającej z powołanego przepisu k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy administracji orzekające w sprawie naruszyły powołane przepisy k.p.a. przez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych, podczas gdy organy te dokonały w sprawie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły ich ocenę pozwalającą na podjęcie właściwego i zgodnego z prawem materialnym rozstrzygnięcia, które to rozstrzygnięcie (a w szczególności rozstrzygnięcie organu II instancji) zostało następnie w sposób należyty uzasadnione;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że brak odniesienia się przez organ I instancji w wydanej przez ten organ decyzji do ustalonych okoliczności związanych z istnieniem obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jej babki, stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wypływ na wynik sprawy, podczas uchybienie to pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż stosownej oceny w tym zakresie dokonał organ odwoławczy stwierdzając w jej wyniku, że zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności córka osoby niepełnosprawnej ze względów obiektywnych (wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie może sprawować opieki nad matką;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w pkt 1 i 2 przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika niezbicie, że określając przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca położył nacisk nie na sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz na konieczność sprawowania tej opieki w sposób stały lub długotrwały. W przytoczonym przepisie nie chodzi zatem o sprawowanie jakiejkolwiek opieki, a jedynie opieki stałej lub długotrwałej. W orzecznictwie przyjmuje się, że mimo, iż u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", to właśnie z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu – musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, to związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia nie występuje (por. wyrok NSA z 21 maja 2021 r., I OSK 275/21; wyroki WSA w Krakowie z 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20 i III SA/Kr 46/21; wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 354/21). W oparciu o powyższy pogląd należy zatem zbudować tezę, w myśl której uczeń szkoły dziennej nie ma możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ze względu na fakt, że obowiązki jakie wiążą się z odbywaniem nauki w szkole w trybie dziennym wykluczają możliwość sprawowania opieki stałej (ciągłej) nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Realizując swoje obowiązki szkolne uczeń szkoły dziennej nie może sprawować jednocześnie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zatem, skoro ewentualna opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, to nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia, co jest warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20; wyrok WSA w Białymstoku z 13 maja 2021 r., II SA/Bk 158/21; wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 170/20). W ostatnim z powołanych wyroków WSA w Olsztynie wskazał wręcz, że osoby uczącej się w szkole średniej w systemie stacjonarnym od poniedziałku do piątku w świetle obowiązujących przepisów nie można uznać za osobę gotową do podjęcia zatrudnienia, bowiem z brzmienia ustawowej definicji bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1100) jednoznacznie wynika, że nie może być mowy o gotowości do zatrudnienia, w przypadku, gdy osoba uczy się w szkole, z wyłączeniem systemów nauczania umożliwiających realizację regularnego zatrudnienia. Tym samym osoba, która zgłasza gotowość do podjęcia zatrudnienia nie może kontynuować nauki w systemie uniemożliwiającym podjęcie regularnego zatrudnienia. Wobec powyższego pogląd Sądu I instancji, w myśl którego pobieranie nauki w trybie dziennym nie stanowi automatycznie przeszkody w przyjęciu obowiązków opieki nad osobą niepełnosprawną, jest nietrafny. O ile ze względu na istotne zróżnicowanie programów na różnych kierunkach studiów pogląd taki można formułować w przypadku nauki w szkole wyższej, choć z pewnymi istotnymi zastrzeżeniami, to w przypadku nauki w trybie dziennym w liceum ogólnokształcącym, w którym nauka odbywa się każdego dnia od poniedziałku do piątku, pogląd ten jest nie do przyjęcia, bowiem nauka w szkole średniej w trybie dziennym wyklucza sprawowanie przez ucznia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sposób stały lub długotrwały.

W ocenie Kolegium z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika niezbicie, że skarżąca w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy była uczennicą [...] klasy liceum, w której kontynuowała naukę w trybie dziennym od poniedziałku do piątku wymiarze od 3 do 7 godzin lekcyjnych dziennie. Nie było zatem żadnych podstaw do uznania, że kontynuując naukę w trybie dziennym w szkole średniej skarżąca mogła jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną babką w taki sposób, by opieka ta mogła być uznana za stałą lub długoterminową. W konsekwencji należało uznać, że nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą. Oceny tej nie może zmieniać powołanie się przez skarżącą na fakt ukończenia szkoły średniej w maju 2021 r. Jest to bowiem okoliczność, która nastąpiła już po zakończeniu postępowania administracyjnego i po wydaniu decyzji ostatecznej, zatem nie może mieć wpływu na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający zakończenie nauki w szkole. Uwzględnienie tej okoliczności i ponowna ocena okoliczności dotyczących sprawowania przez nią opieki nad babką będzie możliwe w przypadku złożenia nowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium niezrozumiały jest zarzut Sądu I instancji, że Kolegium "wbrew regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego". Powołany przepis k.p.a. stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i takie właśnie rozstrzygnięcie zostało przez Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podjęte.

Ponadto, nieuzasadniony i nieznajdujący potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy jest zarzut Sądu I instancji dotyczący naruszenia przepisów określających zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ i instancji w ponownym postępowaniu (po uchyleniu przez Kolegium pierwszej decyzji z [...] maja 2020 r.) dokonał bowiem szczegółowych ustaleń odnoszących się do wszystkich kwestii poruszonych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2020 r., a zatem przede wszystkim dotyczących przejścia na skarżącą obowiązku alimentacyjnego oraz okoliczności dotyczących odbywania przez nią nauki, a także rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. W postępowaniu zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z przesłankami określonymi w art. 17 u.ś.r. i nawet gdyby zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że pobieranie nauki w trybie dziennym nie stanowi automatycznie przeszkody w przyjęciu obowiązków opieki nad osobą niepełnosprawną, to wbrew zarzutom Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji rozstrzygającej o zasadności wniosku skarżącej. W świetle ustalonych okoliczności ocena taka, czemu Kolegium dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mogła jednak prowadzić wyłącznie do wniosku, że nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem kontynuowanie nauki w trybie dziennym od poniedziałku do piątku wymiarze od 3 do 7 godzin lekcyjnych dziennie oraz realizowanie innych, licznych obowiązków wynikających z faktu pobierania nauki w szkole oznacza brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Do wyprowadzenia takiego wniosku nie są zatem potrzebne żadne dodatkowe ustalenia, bowiem oczywistym jest, że system nauki odbywanej przez skarżącą pozostaje w sprzeczności z celami opieki nad osobą niepełnosprawną.

W ocenie Kolegium całkowicie niezrozumiały jest również zarzut Sądu I instancji wskazujący, że brak odniesienia się w decyzji organu I instancji do ustalonych przez ten organ okoliczności związanych z istnieniem obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jej babki stanowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wypływ na wynik sprawy. Wydaje się, że formułując ten zarzut Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny ustalonych przez organ I instancji okoliczności dotyczących możliwości sprawowania przez matkę skarżącej opieki nad niepełnosprawną, wskazując, że w na podstawie tych okoliczności należało uznać, iż zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności córka osoby niepełnosprawnej z obiektywnych (i wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) względów nie może sprawować opieki nad matką. Brak oceny tych okoliczności, czy jak to ujął Sąd I instancji, ich "nie przeniesienie" na grunt rozpoznawanej sprawy, nie mogło zostać uznane za naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stosowna ocena dokonanych ustaleń, bądź ich "przeniesienie" na grunt rozpatrywanej sprawy została dokonana przez organ odwoławczy i jej rezultat był korzystny dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o odstąpienie od obciążenia jej kosztami postępowania kasacyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., albowiem w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, tj. skarżąca pozostaje bez pracy, sprawując opiekę nad niepełnosprawną babcią. Skarżąca nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Trafny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Ubiegająca się o świadczenie jest osobą, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuczka, nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają w związku z tą kwestią.

Na gruncie k.r.o., zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej może podlegać weryfikacji z punktu widzenia dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, ich zastosowanie w niniejszej sprawie nie prowadzi jednak do podważenia wyniku wykładni językowej.

Analizowana regulacja nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają również względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej i społecznej ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa względem rodzin. Co do zasady wnuki nie zostały bowiem wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Konkludując należy wskazać, że jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wtedy gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu obiektywnie istniejących przeszkód, uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że kwestia odbywania przez skarżącą nauki w liceum w trybie dziennym pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie.

W konsekwencji skuteczne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji, wobec czego nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec prawidłowej wykładni prawa materialnego przyjętej w sprawie przez organ administracji i adekwatnych ustaleń faktycznych, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. okazał się zasadny, albowiem stwierdzenie Sądu I instancji, że "Kolegium wbrew regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia" jest niezrozumiałe. Powołany przepis k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem w zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, a jako podstawę prawną prawidłowo powołało właśnie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie, o czym orzeczono jak w punkcie 2. sentencji.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.