Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 666/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 18 ust. 1 pkt lit. g, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 106 § 1, § 4, § 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Konsekwencją wprowadzenia obowiązku uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przed wydaniem decyzji, jest to, że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zmiany zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Badanie potoku podróżnych jest istotnym dowodem umożliwiającym ocenę istnienia zagrożenia już istniejących linii regularnych. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdej sprawie o wydanie lub zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych dowód taki należy przeprowadzić. W niniejszej sprawie, w której kontroli podlegało jedynie uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, już z uwagi na charakter i rozmiar objętej wnioskiem zmiany, za wystarczające dla oceny istnienia zagrożenia już istniejących linii regularnych, uznać należało okoliczności ustalone przez organy, co trafnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji.

TEZY

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Konsekwencją wprowadzenia obowiązku uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przed wydaniem decyzji, jest to, że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zmiany zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Badanie potoku podróżnych jest istotnym dowodem umożliwiającym ocenę istnienia zagrożenia już istniejących linii regularnych. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdej sprawie o wydanie lub zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych dowód taki należy przeprowadzić. W niniejszej sprawie, w której kontroli podlegało jedynie uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, już z uwagi na charakter i rozmiar objętej wnioskiem zmiany, za wystarczające dla oceny istnienia zagrożenia już istniejących linii regularnych, uznać należało okoliczności ustalone przez organy, co trafnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. L. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o uzgodnieniu planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla [...] z siedzibą w W. na linii komunikacyjnej W.-L.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W.-L. dla [...] z siedzibą w W.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Marszałek Województwa [...] uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy, skorygowanym w toku postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło [...] w L., dopuszczone do udziału w postępowaniu na postawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.").

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, po dokonaniu analizy stanu komunikacji na linii L.-W., Kolegium stwierdziło, że polepszenie stanu komunikacji poprzez rozszerzenie aktualnej oferty komunikacyjnej dla potencjalnych pasażerów odbędzie się w sposób zrównoważony, poprzez rozważne i wyważone wprowadzenie nowych kursów z uwzględnieniem kursów już realizowanych i dotychczasowych rozwiązań w zakresie transportu osób na tej linii.

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie na linii W. – L. autobusy spółki [...] kursują raz dziennie (co stanowi 2,7% rynku), spółki [...] 31 razy dziennie (co stanowi 83% rynku), natomiast spółki [...] 5 razy dziennie (co stanowi 13,5% rynku). Po wprowadzeniu nowych kursów przez spółkę [...] procentowy udział poszczególnych firm będzie się kształtował następująco: [...] (2,5%) [...] (77,5%), [...] (20%).

W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości, że wnioskowana zmiana nie spowoduje zaburzenia stanu komunikacji na przedmiotowej linii komunikacyjnej, ani nie wpłynie w istotny sposób na udział poszczególnych przewoźników w rynku określonym przez wprowadzaną linię komunikacyjną. Organ stwierdził, że przy pozytywnym rozpatrzeniu wniosku [...] nie będzie kursów kolizyjnych czasowo, zaburzenia rynku poprzez wprowadzenie nowych kursów oraz zaburzenia popytu na tego rodzaju usługi. Oznacza to, że nie powstanie stan zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r, poz. 1907 ze zm. - dalej jako "ustawa o transporcie drogowym" lub "u.t.d.").

Kolegium podniosło, że przy analizie stanu komunikacji istotną kwestią jest uwzględnianie opinii konsumentów-pasażerów, którzy są bezpośrednimi odbiorcami usług przewozowych. Dlatego też nie można pomijać ich stanowiska, które kształtują takie czynniki jak wysoki poziom oferowanych konsumentom usług, atrakcyjnych cen. Są to czynniki, które wpływają prokonkurencyjnie na rynek i dopingują konkurentów do podejmowania decyzji prokonsumenckich, wychodzących naprzeciw potrzebom społecznym. Bardzo często wejście nowego przedsiębiorcy na dany segment rynku aktywizuje jego konkurentów do podwyższenia standardu usług, obniżenia cen (stosowania upustów, promocji itp.) czy objęcia usługami dodatkowych grup pasażerów. Takie działania powodują, że konkurencja na rynku może odbywać się na optymalnych zasadach, z pożytkiem zarówno dla przedsiębiorców, jak i konsumentów. W niniejszej sprawie nie sposób zatem zignorować szeregu pozytywnych opinii pasażerów, będących konsekwencją wysokiego poziomu oferowanych przez spółkę [...] usług przewozowych.

Organ wskazał również, że przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, ograniczający zasadę wolności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle. Jego stosowanie jest możliwe tylko w sytuacji, w której zostaną udowodnione rzeczywiste zagrożenia finansowe lub organizacyjne dla istniejących linii komunikacyjnych, zaś samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Wskazane unormowanie ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że uruchomienie linii komunikacyjnej łączącej bezpośrednio miasta będące siedzibą województw (w szczególności, gdy odbywa się to na zasadach komunikacji ekspresowej, bez przystanków pośrednich w innych miejscowościach) wychodzi naprzeciw zapotrzebowaniem społecznym i gospodarczym. Istnienie zaś komunikacji na danej trasie, złożonej z dwóch lub więcej linii komunikacyjnych, a więc wymagającej od pasażera przesiadki lub przesiadek, stanowi istotne utrudnienie w podróżowaniu, w szczególności wpływa na czas trwania podróży, co przy trasach dłuższych ma istotne znaczenie. Specyfiką przewozu ekspresowego jest dodatkowo fakt, że pasażerowie zainteresowani takim przejazdem nie wyrażają woli korzystania z przejazdów na odcinkach pośrednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] wniosło o uchylenie powyższego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 78 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, jego błędną ocenę, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie oraz brak poczynienia własnych ustaleń, co spowodowało wydanie wadliwego postanowienia;

- art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], przy jednoczesnym pominięciu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, który wymaga dokładnego przeprowadzenia badania występowania zawartej w nim przesłanki przed uzgodnieniem wykonywania przewozów regularnych przez przewoźnika.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. uczestnik postępowania [...] w W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2016 r. wskazuje, że nie jest ono dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego, tj. nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić przesłankę do jego uchylenia.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.

Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawcy oraz zainteresowanych przewoźników. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w trybie art. 106 k.p.a., w myśl którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do art. 106 § 4 organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

Organ współdziałający, o którym mowa w powyższym przepisie, uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko, jakie zajmuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego, ponieważ związane są ze sprawą główną. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 142/10, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

W art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewidziano przypadki, w których następuje obligatoryjna odmowa udzielenia zezwolenia na wykonywanie transportu przewozów drogowych oraz przypadki, w których odmowa udzielenia takiego zezwolenia opiera się na instytucji uznania administracyjnego.

Konsekwencją wprowadzenia obowiązku uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przed wydaniem decyzji, jest to, że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zmiany zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Stosownie do art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) (uchylona),

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Z powyższych przepisów wynika, że odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 22a ust. 1 u.t.d. Wydanie postanowienia negatywnego w oparciu o przesłanki inne niż wskazane w ww. przepisie jest niedopuszczalne. W przypadku przewidzianym w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., którego naruszenie zarzuca skarżące Stowarzyszenie, organ może odmówić uzgodnienia wydania zezwolenia tylko w sytuacji wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii.

Ustalenie znaczenia pojęcia "zagrożenia" wymaga wzięcia pod uwagę art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym zasada wolności działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Do zasady wolności działalności gospodarczej, o której mowa w Konstytucji RP (art. 20 Konstytucji RP), odnosi się również art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), stanowiąc w ustępie 1, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle.

W świetle powyższego, przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy zostaną udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., II GSK 402/08 oraz z dnia 17 marca 2008 r., II GSK 69/08). Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która na przykład zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie w powyższym rozumieniu musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. mógł zostać zastosowany.

Zagrożeniem, o którym mowa w omawianym przepisie będą więc o sytuacje, w których projektowana linia, w zakresie m.in. częstotliwości wykonywanych na niej przewozów osób, ilości przystanków, czasu odjazdu z nich, czy też pojemności operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejących, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tych ostatnich, i to w stopniu zagrażającym w szczególności ich ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności mogłoby podważać również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika.

W ocenie Sądu, sytuacja tego rodzaju, ani też ryzyko jej zaistnienia wraz ze zmianą wydanego [...] zezwolenia, w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W rozpoznawanej sprawie [...] z siedzibą w W. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W.-L. Z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...].

Organy obu instancji wniosek ten poddały wyczerpującej i wszechstronnej ocenie. Co więcej organ pierwszej instancji wręcz wymusił na wnioskodawcy zmianę godzin odjazdów części proponowanych kursów, w taki sposób, by do minimum ograniczyć ewentualne negatywne skutki związane z wprowadzeniem nowych kursów i tym samym wyeliminować istotne zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych.

Ostatecznie, po skorygowaniu proponowanego rozkładu jazdy, wniosek Spółki [...] dotyczył uzgodnienia przewozów regularnych osób na linii komunikacyjnej W.-L., określonej jako linia ekspresowa, obejmującej codziennie po 8 kursów w obu kierunkach: z W. do L. o godzinach: 6:30; 8:30; 10:30; 13:00; 15:00; 16:30; 18:20 i 21:25 oraz z L. do W. o godzinach: 5:00; 7:50; 10:50; 12:30; 14:00; 17:15; 18:10 i 21:50. Dotychczas posiadane zezwolenie obejmowało kursy z W. do L. o godzinach: 7:15; 10:30; 13:45; 18:20 i 21:25 oraz z L. do W. o godzinach: 5:00; 10:50; 14:00; 17:15 i 21:50.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie uznało, że przesłanka zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych w przypadku zmiany dotychczasowego zezwolenia nie została w wykazana.

W toku postępowania Kolegium przeprowadziło analizę stanu komunikacji na spornej linii, z której wynika, że kursy realizowane są przez następujących przewoźników:

1) [...] - kurs z L. do W. o godz. 18:30 (b 1-4-5-6-7);

2) [...] - łącznie 31 kursów z L. w godzinach:

- 4:45 EdEx; 8:50 dnEx1,5; 12:15 dEx; 16:10 dnEx relacji L. – N. [...];

- 5:45 dEx; 6:45 dEx; 9:45 dnEx; 1:45 dnEx, relacji L. – [...] w W.;

- 5:15 dEx; 6:00 dEx1; 6:25 EnEX; 7:05 EnEx; 8:15 dEx; 9:20 dEx; 10:15 dEx1,5,7; 10:45 dnEx; 11:20 dEx; 12:45 dnEx; 13:15 dnEx1,5,7; 13:45 dnEx; 14:10 dnEx5,7; 14.30 anEx; 15:05 anEx; 15:25 dnEx5,7; 15:45 anEx; 16:30 anEx; 17:05 anEx; 17.30 anEx1,5,7; 19:30 anEx relacji L. – W.

W ocenie Sądu, wprowadzenie dodatkowych kursów nie spowoduje zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. Jak słusznie zauważył organ, nowy kurs z L. o godz. 7:50 Ex będzie następował 10 minut po kursie i 25 minut przed kursem spółki [...]. Kurs z L. o godz. 12:30 Ex będzie następował 15 minut po kursie i 15 minut przed kursem spółki [...]. Natomiast kurs z L. o godz. 18:10 Ex będzie następował 40 minut po kursie spółki [...] i 20 minut przed kursem spółki [...]. W chwili wydania decyzji na linii L. – W. autobusy spółki [...] kursowały raz dziennie (co stanowi 2,7% rynku), spółki [...] 31 razy dziennie (co stanowi 83% rynku), natomiast spółki [...] 5 razy dziennie (co stanowi 13,5% rynku). Jak poniósł organ, poza [...] tylko te dwie spółki – spółka [...] i spółka [...] – posiadają udzielone przez Marszałka Województwa [...] zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na liniach L.-W. Po wprowadzeniu dodatkowych kursów przez spółkę [...] procentowy udział poszczególnych firm będzie się kształtował następująco: [...] (2,5%) [...] (77,5%), [...] (20%), a więc nie ulegnie istotnej zmianie.

Nie można zatem uznać, że wprowadzone zmiany spowodują zagrożenie, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym. Dokonana przez organ ocena wniosku Spółki [...] nastąpiła z uwzględnieniem stanu komunikacji na danej linii w zakresie jej przebiegu, analizy zachowania stabilności komunikacji, ochrony aktualnych przewoźników w okresie udzielonych im zezwoleń oraz warunków bezpieczeństwa z uwzględnieniem innych przewoźników dróg. Wnioskowane zmiany nie wpłyną w istotny sposób na udział poszczególnych przewoźników w rynku na tej linii.

Należy również zauważyć, że Spółka [...] wnioskowała o zmianę już udzielonego jej wcześniej zezwolenia, a nie o wydanie nowego zezwolenia wprowadzającego nowego konkurenta. Ponadto Spółka wykazała się wolą współpracy z organem, w trosce o poszanowanie interesów konkurentów, dokonując stosownych zmian w pierwotnym rozkładzie jazdy w zakresie potencjalnie kolizyjnych kursów.

Niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącego do kursów innych przewoźników niż wskazani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem dotyczą one innych linii komunikacyjnych. Z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 u.t.d. wynika, że pojęcie linii komunikacyjnej należy wiązać z rozkładem jazdy, skoro zgodnie z powołanym przepisem linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Przepis art. 20 u.t.d. przewiduje natomiast, że obowiązujący rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Rozkład jazdy stanowi zatem integralną część zezwolenia i jest wydawany jako załącznik do zezwolenia, doprecyzowując jego treść, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.t.d. zezwolenie określa między innymi przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Powyższe prowadzi do wniosku, że istnienie linii komunikacyjnych, które w sumie pokryją się z linią stanowiącą przedmiot uzgodnienia w niniejszej sprawie nie oznacza, że są to te same linie komunikacyjne. Stwierdzenie przez skarżącego, że oferta przewozowa Spółki [...] będzie stanowić zagrożenie dla przewoźników z C. i T., którzy mają przystanek w L. nie jest zatem uprawnione, bowiem przewoźnicy ci wykonują przewozy na innych liniach komunikacyjnych.

Niezależnie od omówionych wyżej argumentów dotyczących prawidłowego zastosowania przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu słusznie zwróciło uwagę na istotne z punktu widzenia potrzeb społecznych i gospodarczych znaczenie funkcjonowania linii, stanowiącej bezpośrednie połączenie miast wojewódzkich, będącej nadto linią ekspresową, bez przystanków pośrednich, co skutkuje skróceniem czasu trwania podróży, a także na skierowanie oferty przewozu ekspresowego do osób, które nie wyrażają woli korzystania z przejazdów na odcinkach pośrednich.

Jak wskazano już wyżej, samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem, z którym ustawa o transporcie drogowym wiąże możliwość odmowy zmiany zezwolenia, a przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy ma za zadanie przeciwdziałać jedynie konkurencji, która może zagrozić istnieniu dotychczasowych firm, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy lub podwyższenia jakości oferty przewozowej.

W konsekwencji nie można uznać, by zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zostało wydane z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze uznać należy zatem, że organ nie dopuścił się również uchybienia przepisów proceduralnych, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W szczególności nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy. Organ miał na względzie wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody oraz dokonał oceny zgromadzonych dowodów, w tym w szczególności przeprowadził analizę stanu komunikacji na linii L. – W., w kontekście znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.

Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia przez organ obserwacji potoków podróżnych należy zauważyć, że dokonanie takiej czynności nie jest obligatoryjne. Żaden przepis ustawy o transporcie drogowym, ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ takiego obowiązku. Stosownie do art. 106 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje na fakultatywny charakter przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie nie było jednak potrzeby przeprowadzanie badania potoków podróżnych, ponieważ organ dokonał szczegółowej analizy stanu komunikacji na spornej trasie, co stanowiło wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że badanie potoku podróżnych jest istotnym dowodem umożliwiającym ocenę istnienia zagrożenia już istniejących linii regularnych.

Powyższe nie oznacza jednak, że w każdej sprawie o wydanie lub zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych dowód taki należy przeprowadzić. W niniejszej sprawie, w której kontroli podlegało jedynie uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, już z uwagi na charakter i rozmiar objętej wnioskiem zmiany, za wystarczające dla oceny istnienia zagrożenia już istniejących linii regularnych, uznać należało okoliczności ustalone przez organy, co trafnie stwierdzono także w zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji chybione są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, iż linia komunikacyjna będąca przedmiotem postępowania nie wpłynie negatywnie na istniejące linie komunikacyjne. Organy obu instancji wyjaśniły bowiem wszystkie te okoliczności faktyczne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nieskuteczne jest też powołanie się przez skarżącego na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 416/14, która nie dotyczyła stanu faktycznego niniejszej sprawy. Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że wyrok wydany w sprawie sygn. akt III SA/Lu 416/14, którym oddalono skargę na odmowę wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym, został uchylony w toku kontroli instancyjnej, właśnie z uwagi na konieczność respektowania swobody działalności gospodarczej oraz interpretowania art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. w sposób ścisły.

Z tych samych względów, bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone przez skarżącego zarzuty, dotyczące rezygnacji przewoźników na trasie L. – K. w wyniku udzielenia zezwolenia Spółce [...] na trasie L. – K. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bowiem zmiana udzielonego tej Spółce zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W.-L. Na marginesie jedynie można zauważyć, że rozstrzygając sprawę organ ustalał jej stan istniejący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, a postępowania z wniosków innych przewoźników oraz na innych trasach są odrębne w stosunku do kontrolowanego postępowania. Nadto ze złożonych dokumentów finansowych nie wynika jakie były przyczyny spadku dochodów przewoźników w poszczególnych okresach. Przedstawione oświadczenia przewoźników mają jedynie charakter dokumentów prywatnych, co oznacza, że nie korzystają one z domniemania prawdziwości zawartych w nich treści.

Z tych wszystkich względów nie ma podstaw do uznania, by zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę