Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2175/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 119 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Geologa Powiatowego z dnia [...] maja 2008 r., działającego z upoważnienia Starosty P., w oparciu o przepis art. 85a ust. 1, ust. 2 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 211, poz. 1541), ustalono dla p. B. Z. (dalej: strony, skarżącej) opłatę eksploatacyjną w wysokości 736.000,00 zł za wydobytą bez koncesji kopalinę - kruszywo naturalne - ze złoża piasku C., gmina R., zlokalizowanego na gruntach będących jej współwłasnością nr ew. [...], o powierzchni mniejszej niż 2.0 ha. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2008 r. w związku z wystąpieniem strony z formalnym wnioskiem o ustalenie opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

We wniosku tym strona oświadczyła, iż w okresie od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. wydobyła bez koncesji 20.000 ton piasku. Wyjaśniła, że na cele własne oraz potrzeby budowlane dzieci przeznaczyła około 10.000 ton piasku, natomiast na potrzeby gminy S. i R. oraz na cele Parafii w B. bezpłatnie przekazała pozostałe 10.000 ton piasku. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "B.", na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez Wójta Gminy B. pod nr [...]. W dniu [...] listopada 2005 r. uzyskała ona koncesję geologiczną na poszukiwanie złoża piasku na przedmiotowej nieruchomości, która nie obejmowała jednak zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopaliny - kruszywa naturalnego - z przedmiotowego złoża. W związku z powyższym, w oparciu o przepis art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych ustalono podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, stosując stawkę obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania, czyli 46 gr. za 1 tonę wydobytej kopaliny.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż dobrowolnie wystąpiła o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę. Wyjaśniła, iż przeznaczyła ją do budowy domu mieszkalnego oraz na utwardzenie działek swoich synów A. i R. Z. Ponadto część wydobytej kopaliny przeznaczyła nieodpłatnie na naprawę nawierzchni dróg gminnych w Gminie R. i S. oraz na cele Parafii w B. W związku z tym, iż nie czerpała korzyści materialnych ze sprzedaży wydobytej kopaliny, uważa naliczoną opłatę za wygórowaną, wyjaśniając, że cały jej majątek nie jest wart nawet połowy tej kwoty. Z uwagi na powyższe okoliczności wnosi o jej obniżenie.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 85a ust. 1, art. 86 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, po rozpatrzeniu odwołania p. B. Z. od decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu SKO w [...] stwierdziło, iż zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze wydobywanie kopalin jest działalnością koncesjonowaną. Według art. 15 ust. 1 tej ustawy koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie m.in.: 1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin; 2) wydobywania kopalin ze złóż.

Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 15 ust. 4 ustawy, zabronione jest wydobywanie kopalin, wykonywane inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 i Nr 281, poz. 2777 oraz z 2005 r. Nr 33, poz. 289). Przepis ten obowiązuje od dnia 1 lipca 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 90, poz. 758). W ten sposób ustawodawca ustanowił całkowity zakaz wydobywania kopalin, które byłoby prowadzone w innej formie niż koncesjonowana działalność gospodarcza. Zakaz ten dotyczy zatem wydobywania kopalin na cele społeczne, ale także na potrzeby własne. Uzasadniając restrykcyjność powyższych uregulowań powołano się na konieczność przeciwdziałania nielegalnemu prowadzeniu tego rodzaju działalności, gdyż często dochodziło do wydobywania kopalin bez wymaganej prawem koncesji, przez osoby nie będące przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, które twierdziły, że ich działalność nie wymagała koncesji, bowiem nie nosiła znamion działalności gospodarczej, czyli nie była prowadzona w sposób ciągły i zorganizowany, a nadto nie miała charakteru zarobkowego, gdyż wydobyta kopalina była wykorzystywana na własne potrzeby lub przekazywana innym odbiorcom w formie darowizny (tak: uzasadnienie projektu ustawy nowelizacyjnej druk sejmowy nr 3497, Sejm RP IV kadencji).

Naruszenie powyższego zakazu zagrożone jest sankcją, o której mowa w art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z tym przepisem w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Sankcja majątkowa w postaci podwyższonej opłaty eksploatacyjnej pobierana jest zatem po stwierdzeniu, że:

1) określony podmiot wykonywał czynności, które noszą znamiona "wydobycia kopalin",

2) prowadzący wydobycie nie posiadał koncesji, mimo, iż zobowiązany był do jej uzyskania, albo w sposób rażący naruszył warunki koncesji, a także

3) ustalenia ilości wydobytej kopaliny.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji - w oparciu o oświadczenia i wyjaśnienia strony - ustalił, że na części nieruchomości gruntowej, oznaczonej nr ewid. [...], położonej we wsi C., gmina R., stanowiącej współwłasność A. i B. Z., w okresie od listopada 2005 r. do grudnia 2006 r. prowadzone było wydobycie piasku. Strona wyjaśniła, że w powyższym okresie wydobyła z przedmiotowego złoża bez koncesji geologicznej 20.000 ton piasku. Jednakże kruszywo to zużyła na cele własne i rodziny (budowy domów) - 10.000 ton oraz społeczne - 10.000 ton. Na potwierdzenie tych okoliczności przedłożyła oświadczenie proboszcza Parafii Rzymsko - Katolickiej w B., potwierdzające nieodpłatne, wielokrotne przekazywanie piasku na remont elewacji kościoła, a także oświadczenia wójtów gmin w R. i S., z których wynika, iż skarżąca w latach 2005 - 2006 nieodpłatnie dokonywała napraw nawierzchni dróg gminnych przy użyciu piasku z własnego złoża.

Według zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu żwiru i piasku od [...] lipca 2005 r. Poza sporem pozostaje, iż nie posiada ona koncesji na wydobycie piasku. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta P. udzielił jej jedynie koncesji na poszukiwanie geologiczne złoża kopaliny - piasku na czas oznaczony do [...] listopada 2006 r. Z treści tej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż nie upoważnia ona przedsiębiorcy do prowadzenia wydobycia, a jedynie do przeprowadzenia prac geologicznych, których celem będzie opracowanie dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego - piasku, w której zostaną określone zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania, a także wniosku o utworzenie obszaru górniczego dla złoża piasku C. Opracowania te, po pozytywnym zaopiniowaniu, stanowić powinny załączniki do ewentualnego wniosku o udzielenie koncesji na odkrywkowe wydobywanie kopalin (piasku) zgodnie z wymogami ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Strona nigdy jednak takiej koncesji nie uzyskała.

Okolicznością bezsporną, bo przyznaną przez stronę, pozostaje także ilość wydobytej kopaliny. W toku całego postępowania strona podtrzymywała stanowisko, iż wydobyła z przedmiotowego złoża 20.000 ton piasku. Wskazywała jednak, iż piasek ten nie był przedmiotem obrotu w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.

Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a to z uwagi na nowelizację ustawy Prawo geologiczne i górnicze na mocy przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Do 30 czerwca 2005 r., a więc do czasu wprowadzenia do ustawy przepisu art. 15 ust. 4, brak było jednoznacznego zakazu wydobywania kopalin na własne potrzeby.

Prawo geologiczne i górnicze przewidywało obowiązek uzyskania koncesji jedynie na prowadzenie działalności gospodarczej, polegającej na wydobywaniu kopalin, czyli działalności, o której mowa w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 2 tejże ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Definicja ta wskazuje na elementy charakteryzujące działalność gospodarczą; przede wszystkim celem tej działalności ma być osiągnięcie zysku i jednocześnie działalność musi być prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły.

W związku z powyższym wydobywanie kopalin należało uznać za działalność gospodarczą tylko wtedy, gdy miało ono charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywało się w sposób zorganizowany i ciągły. Natomiast działalność, która nie miała takiego charakteru nie mogła być uznana za działalność gospodarczą, a tym samym nie wymagała koncesji, (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. sygn. akt III KKN 397/00, a także A. Lipiński i R. Mikosz w "Komentarzu do ustawy prawo geologiczne i górnicze" Dom Wydawniczy ABC, wydanie II zmienione, Warszawa 2003r., str. 15 i 84). Komentatorzy stwierdzili, że "w odróżnieniu od prawa górniczego z 1953r. obecna regulacja (w brzmieniu sprzed nowelizacji) nie zawiera rozwiązań dotyczących wydobywania kopalin w celu zaspokojenia potrzeb własnych, zwłaszcza osób fizycznych. Jeśli wyjdziemy z założenia, że w praktyce chodziłoby tu o wydobycie złoża objętego prawami podmiotowymi (np. prawem własności) uprawnionego, pozbawione cech "działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności gospodarczej (aktualnie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), wówczas nie powinno być przeszkód do jej prowadzenia, z wyłączeniem jednakże rygorów prawa geologicznego i górniczego."

Jednakże z chwilą wejścia w życie art. 15 ust. 4 ustawy, czyli z dniem 1 lipca 2005 r., stanowisko powyższe nie znajduje już oparcia w obowiązujących unormowaniach. Przepis ten wprowadził bowiem całkowity zakaz wydobywania kopalin przez osoby nieprowadzące koncesjonowanej działalności gospodarczej, a więc także przez osoby fizyczne, czy przedsiębiorców, którzy nie wprowadzają kopalin do obrotu i wykorzystują je w celach prywatnych.

Strona wyjaśnia, iż wydobycie pisku nie odbywało się w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, ale w świetle przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2005 r. każda działalność wydobywcza, bez względu na przeznaczenie kopaliny, wymaga koncesji.

Skoro więc strona takiej decyzji nie posiadała, to uznać należy, że wydobyła piasek bez wymaganej koncesji geologicznej, co zagrożone jest sankcją majątkową z art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Przepis art. 85a ustawy jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie zawiera żadnych przesłanek, które umożliwiałyby organom administracyjnym odstąpienie od ustalenia opłaty eksploatacyjnej, albo wyliczenie jej w innej wysokości niż to wynika z zasad ściśle określonych w ustawie.

Wysokość opłaty eksploatacyjnej obliczona została w oparciu o zasady, wynikające z przepisów art. 85a ust. 1 i art. 86 ust. 1 ustawy w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej, obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania, dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, przy czym 60 % opłaty uznano za dochód gminy, na terenie której prowadzona była działalność, a 40 % za dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, które obowiązuje od 1 stycznia 2008 r. stawka tej opłaty dla piasków i żwirów wynosi 0,46 zł za tonę. Przyjmując, iż podwyższona stawka opłaty eksploatacyjnej naliczanej w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, wynosi 36,80 zł za tonę (80 x 0,46 zł), to wydobycie 20.000 ton piasku, skutkować musi naliczeniem opłaty w wysokości 736.000,00 zł.

Zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji nie mogą zostać uwzględnione. W świetle obowiązujących przepisów każde wydobycie kopalin wymaga uzyskania koncesji geologicznej, nawet wówczas, gdy wydobyty piasek ma zostać wykorzystany na własne potrzeby, czy też na cele społeczne.

Sposób naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej został ściśle określony w ustawie i organ nie ma żadnych podstaw do ustalenia jej w innej wysokości.

Strona na podstawie art. 16 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 § 1 oraz 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. niezgodność z art. 85a, 86 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stawek eksploatacyjnych poprzez:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie nieprawdziwych dokumentów, oparcie się tylko na oświadczeniu skarżącej z [...] marca 2008 r. podyktowanym jej przez geologa powiatowego, które nie odpowiada prawdzie, niezbadanie czy rzeczywiście eksploatowała ona złoże piasku w okresie od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r., dowolne przyjęcie, że wydobyła bez koncesji 20.000 ton piasku, faktyczne pominięcie obiektywnych okoliczności determinujących naliczenie w decyzjach stawek, których wysokość i ilość skarżąca kwestionuje, podobnie jak zasadę ich naliczenia, a także podniosła, że jej czyny uległy przedawnieniu,

2) pominięcie tego, że składając podyktowane jej i nieprawdziwe oświadczenie przez geologa powiatowego działała w stanie choroby wykluczającej zdolność racjonalnego myślenia, pomyliła ilość zer w oświadczeniu i okres rzekomego wydobycia piasku, a także bała się sprostować te wartości z uwagi na to, że geolog zagroził jej, że nie udzieli koncesji na wydobycie piasku, jeśli wycofa to nieprawdziwe oświadczenie,

3) pominięcie kopii prawdziwego oświadczenia, które skarżąca napisała w dniu [...] marca 2008 r., a które geolog samowolnie zmienił, oraz aktualnego oświadczenia skarżącej, które jest zgodne z prawdą, jak również oświadczeń J. S., L. M., J. K., D. B., M. J., H. M., J. C., A. J. - na okoliczności rzeczywistego okresu i ilości wydobycia piasku.

W związku z powyższym skarżąca - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie umorzenie postępowania.

Skarżąca podniosła, że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono żadnego wywiadu środowiskowego ani badania przez biegłego geologa czy innego obiektywnego dowodu na okoliczności rzeczywistego czasookresu wydobycia piasku. Jedynym na to dowodem miało być jej rzekome oświadczenie z dnia [...] marca 2008 r. dotyczące ilości i czasookresu wydobycia piasku, które nie jest prawdziwe, wskazane w nim ilości i czasookres wydobycia piasku nie są prawdziwe, a ilość zer w ilości rzekomo wydobytego piasku pomylona. Podyktował jej jego treść geolog powiatowy wykorzystując jej ciężką chorobę, silne bóle głowy, zaniki pamięci, leczenie lekami psychotropowymi, co i tak nie skutkowało bo skarżąca znalazła się w szpitalu. Prawdziwe oświadczenie skarżącej geolog wyrzucił, strasząc ją, że jeśli będzie się przy nim upierała to nie wyda jej nowej koncesji na wydobycie piasku. Skarżąca zatrzymała jednak kopię swojego prawdziwego oświadczenia i składa ją w załączeniu, jak też jej aktualne oświadczenie, które jest zgodne z prawdą. Składa też oświadczenia świadków: J. S., L. M., J. K., A. J., D. B., M. J., H. M., J. C., Wójta Gminy w R. - na okoliczności faktycznego czasookresu i ilości wydobytego piasku, z których wynika, że wydobyła ok. 2000 ton piasku przed majem 2005 r., głównie w 2003 i 2004 r. Tak więc naliczenie jej tak wysokiej kary, przyjęcie takich stawek i takiego przelicznika, jak to uczynił Starosta, a zaakceptowało SKO w zaskarżonej decyzji, nie jest prawidłowe, a wcale nie zbadano przedawnienia, które w tej sytuacji winno być uwzględnione po prawidłowym ustaleniu kiedy naprawdę i ile piasku skarżąca wydobyła.

Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca umotywowała ciężką sytuacją rodzinną i materialną.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a motywy i przesłanki, jakimi kierował się skład orzekający podane zostały w jej uzasadnieniu. Kolegium podtrzymało wyrażone tam stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej SKO stwierdziło, że nie znajdują one żadnego uzasadnienia, są sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i w całości opierają się na okolicznościach, na które strona nigdy nie wskazywała ani w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, ani w toku postępowania odwoławczego.

Skarżąca kwestionuje prawdziwość oświadczenia, które stało się podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, wskazując, iż jego treść została podyktowana przez geologa powiatowego, a w związku z tym jest nieprawdziwa i zawiera błędy zarówno co do ilości wydobytej kopaliny, jak również co do okresu prowadzonego wydobycia. Wskazano jednak, że fakt wydobycia 20 000 ton piasku w okresie od grudnia 2005r. do listopada 2006 r. strona potwierdzała w toku całego postępowania. Okoliczność ta wynika nie tylko z przedmiotowego oświadczenia, ale także z wyjaśnień złożonych w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2008 r. Strona oświadczyła wówczas, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. zarówno co do ilości, jak i czasookresu wydobycia piasku. Wyjaśniła, że na potrzeby własne i potrzeby związane z budowami domów jej dzieci wykorzystała 10.000 ton piasku, tyle samo piasku przeznaczyła również na potrzeby gminy R. i S., a także na potrzeby Parafii B. Protokół z rozprawy został przez stronę podpisany bez wnoszenia uwag. Danych tych nie kwestionowała ona także w odwołaniu od decyzji. Dlatego też twierdzenia co do pomyłkowego podania ilości wydobytej kopaliny — 20.000 ton, zamiast 2.000 ton oraz innego okresu wydobycia są, w ocenie organu odwoławczego, niewiarygodne.

Na potwierdzenie tych okoliczności skarżącą przedłożyła oświadczenie proboszcza Parafii Rzymsko - Katolickiej w B., wskazujące na nieodpłatne, wielokrotne przekazywanie piasku na remont elewacji kościoła, a także oświadczenia Wójtów Gmin w R. i S., z których wynika, iż skarżąca w latach 2005 - 2006 nieodpłatnie dokonywała napraw nawierzchni dróg gminnych przy użyciu piasku z własnego złoża. Zatem trudno uwzględnić, iż wydobycie odbywało się, jak to wywodzi strona w skardze, do maja 2005 r. skoro z ww. oświadczeń wynika, iż miało to miejsce w 2005 – 2006 r.

Nieuzasadniony jest również zarzut dowolnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, o których mowa wyżej. Organ I instancji, jak również organ odwoławczy, oparł się na danych podanych przez stronę w oświadczeniu z marca 2008r., powtórzonych następnie w toku rozprawy administracyjnej i nie kwestionowanych w postępowaniu odwoławczym. Okoliczności i dowody, na które strona powołuje się w skardze, nigdy nie były podnoszone w dotychczasowym postępowaniu. Dlatego też niezrozumiałym jest zarzut ich pominięcia.

Dotyczy to również załączonych do skargi oświadczeń J. S., L. M., J. K., D. B., M. J., H. M., J. C. i A. J. Oświadczenia te sporządzone zostały [...] września 2008 r., a więc już po wydaniu decyzji przez Kolegium. Nie dowodzą również - jak to podnosi skarżąca - jaka była rzeczywista ilość wydobytej kopaliny i kiedy wydobycie było prowadzone. Wynika z nich jedynie, że na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej we wsi C., już w latach 2003/2004 istniało stare duże wyrobisko piaskowe o powierzchni w granicach 0,6 ha. Oświadczenia te nie potwierdzają nawet, w sposób pośredni, iż skarżąca wydobyła tylko 2.000 ton piasku i miało to miejsce do maja 2005 r.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu przedawnienia, zwłaszcza, że strona nie wskazała na poparcie tego stanowiska żadnego przepisu prawa.

Bezsporne w sprawie jest natomiast, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu żwiru i piasku od [...] lipca 2005 r. (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy B. nr ew. [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.). Nie posiada i w spornym okresie nie posiadała koncesji na wydobycie piasku. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta P. udzielił jej jedynie koncesji na poszukiwanie geologiczne złoża kopaliny - piasku na czas oznaczony do [...] listopada 2006 r. Z treści tej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż nie upoważniała ona przedsiębiorcy do prowadzenia wydobycia kopaliny.

Kolegium nie uznało również zarzutu błędnego zastosowania stawek podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Wysokość opłaty eksploatacyjnej obliczona została w oparciu o zasady, wynikające z przepisów art. 85a ust. 1 i art. 86 ust. 1 ustawy w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej, obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania, dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny. Według rozporządzenia Rady Ministrów w z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, które obowiązuje od 1 stycznia 2008 r. stawka tej opłaty dla piasków i żwirów wynosi 0,46 zł za tonę.

Przyjmując, iż podwyższona stawka opłaty eksploatacyjnej naliczanej w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, wynosi 36,80 zł za tonę (80 x 0,46 zł), to wydobycie 20.000 ton piasku, oznacza obowiązek naliczenia opłaty w wysokości 736.000,00 zł.

Organ odwoławczy podtrzymał również stanowisko co do konieczności naliczenia przedmiotowej opłaty nawet w sytuacji, gdy piasek wydobyty przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą polegającą na eksploatacji kopalin, nie był przedmiotem obrotu w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Z chwilą wejścia w życie art. 15 ust. 4 ustawy, czyli z dniem 1 lipca 2005 r., ustawodawca wprowadził bowiem całkowity zakaz wydobywania kopalin przez osoby nieprowadzące koncesjonowanej działalności gospodarczej, a więc także przez osoby fizyczne, czy przedsiębiorców, którzy nie wprowadzają kopalin do obrotu i wykorzystują je w celach prywatnych.

Wydobywanie kopalin jest działalnością koncesjonowaną (art. 15 ust. 1), przy czym stosownie do przepisu art. 15 ust. 4 ustawy zabronione jest wydobywanie kopalin, wykonywane inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem w świetle aktualnie obowiązujących przepisów wydobywanie kopalin może odbywać się tylko i wyłącznie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na którą przedsiębiorca uzyskał stosowną koncesję. Jeżeli więc prowadzi wydobycie bez wymaganej koncesji, to narusza przepisy art. 15 ust. 1 i 4 powołanej ustawy, nawet wówczas, gdy wydobycie ma charakter niezorganizowany, incydentalny i nie jest nastawione na zysk.

Do 30 czerwca 2005 r., a więc do czasu wprowadzenia do ustawy przepisu art. 15 ust. 4, brak było jednoznacznego zakazu wydobywania kopalin na własne potrzeby. Przepis ten wprowadził jednak całkowity zakaz wydobywania kopalin przez osoby nieprowadzące koncesjonowanej działalności gospodarczej, a więc także przez osoby fizyczne, czy przedsiębiorców, którzy nie wprowadzają kopalin do obrotu i wykorzystują je w celach prywatnych. Działanie takie zagrożone jest sankcją, o której mowa w art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę (piasek) utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miało ustalenie stanu faktycznego, a głównie ilości wydobytego piasku, jak i okresu tego wydobycia, gdyż w razie dokonania wydobycia do dnia 1 lipca 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 90, poz. 758) działalność skarżącej nie wymagała koncesji, bowiem nie nosiła znamion działalności gospodarczej, czyli nie była prowadzona w sposób ciągły i zorganizowany, a nadto nie miała charakteru zarobkowego, gdyż wydobyta kopalina była wykorzystywana na własne potrzeby lub przekazywana innym odbiorcom w formie darowizny.

O ewolucji orzecznictwa w tej kwestii, towarzyszącej wskazanym zmianom Prawa geologicznego i górniczego, świadczy m.in. to, iż jeszcze w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn. akt III KKN 397/00, LEX nr 75462, stwierdzono, że "Zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji, a zatem tak opisane zachowanie nie wypełnia znamienia wykroczenia z art. 119 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w postaci "braku wymaganej koncesji". Natomiast już w kolejnych wyrokach, wydawanych po zmianie powołanej ustawy, jak np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1007/07, LEX nr 384175, jednoznacznie wskazywano, że: "Aby wydobywanie kopalin można było uznać za działalność gospodarczą wymagającą, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, posiadania koncesji, musi ono mieć charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywać się w sposób zorganizowany i ciągły."

Jednocześnie z akt sprawy wynika niewątpliwie, że skarżąca była wpisana do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy B. (nr ew. [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.) i miała podjąć tę działalność od dnia [...] lipca 2005 r., przy czym działalność ta miała polegać na wydobywaniu żwiru i piasku. Nie wiadomo, czy skarżąca tę działalność podjęła, czy też prowadziła ją wyłącznie na potrzeby własne i w celach społecznych, nieodpłatnie.

Bezsporne w sprawie jest natomiast, że skarżąca nie posiada i w spornym okresie nie posiadała koncesji na wydobycie piasku. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta P. udzielił jej jedynie koncesji na poszukiwanie geologiczne złoża kopaliny - piasku na czas oznaczony do [...] listopada 2006 r. Z treści tej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż nie upoważniała ona przedsiębiorcy do prowadzenia wydobycia kopaliny.

Pewne jest również, że w okresie od listopada 2005 r. do grudnia 2006 r. ze złoża piasku C., gmina R., zlokalizowanego na gruntach będących współwłasnością skarżącej, stanowiącej działkę nr ew. [...], o powierzchni mniejszej niż 2.0 ha, skarżąca wydobyła bez koncesji pewną ilość piasku, którą początkowo określiła na 20.000 ton, a następnie zweryfikowała tę ilość do 2.000 ton.

Postępowanie zostało wszczęte na wyraźny wniosek skarżącej, a więc zgodnie z art. 62 § 1 K.p.a. na żądanie strony, nie zaś – jak stwierdza to organ I instancji "... z urzędu w dniu [...] marca 2008 r. w związku z wystąpieniem strony z formalnym wnioskiem o ustalenie opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze." Fakt ten ma, w ocenie Sądu, istotne znacznie dla sprawy, gdyż z doświadczenia życiowego wynika, że skarżąca, będąca w stanie pełnej poczytalności, raczej nie wnosiłaby z własnej woli o naliczenie opłaty, która zgodnie z jej późniejszym oświadczeniem jest wygórowania (736.000,00), wyjaśniając przy tym, że cały jej majątek nie jest wart nawet połowy tej kwoty.

W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że powyższą karę naliczono i nałożono wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej, bez próby jego sprawdzenia i weryfikacji (lepiej – falsyfikacji) przy pomocy odpowiedniego operatu geologicznego, inwentaryzacji, określenia ilości wydobytego piasku w poszczególnych okresach i sposobu jego rozdysponowania; w sprawie nie wykorzystano też w sposób właściwy zeznań świadków.

Skarżąca twierdzi (fakt, że dopiero w skardze), że oświadczenie o ilości wydobytego kruszywa w okresie od listopada 2005 r. do grudnia 2006 r. groźbą i podstępem, w okresie jej choroby (łatwej przecież, wobec późniejszego pobytu w szpitalu, do udokumentowania), kiedy znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli (art. 82 K.c.). Organ II instancji uznał jednak to oświadczenie za pozbawione znaczenia, sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i w całości oparte na okolicznościach, na które strona nigdy nie wskazywała ani w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, ani w toku postępowania odwoławczego. Według SKO, fakt wydobycia 20.000 ton piasku w okresie od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. strona potwierdzała w toku całego postępowania, w tym również na rozprawie, z której protokół podpisała bez uwag. Dotyczy to również okresu wydobycia piasku, które w poprzednich oświadczeniach strony miało miejsce w 2005 r., zaś według skargi – odbywało się do maja 2005 r. Organ odwoławczy uznał też za pozbawione znaczenia zeznania świadków wskazanych przez stronę, gdyż: 1) zostały one sporządzone [...] września 2008 r., a więc już po wydaniu decyzji przez Kolegium, 2) nie dowodzą jaka była rzeczywista ilość wydobytej kopaliny i kiedy wydobycie było prowadzone. Jednakże wynika z nich – co organ uznał również za pozbawione znaczenia - że na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej we wsi C., już w latach 2003/2004 istniało stare duże wyrobisko piaskowe o powierzchni w granicach 0,6 ha.

W ocenie Sądu, po pierwsze, zarzut ingerencji funkcjonariusza publicznego we wniosek i późniejsze oświadczenia skarżącej o ilości wydobytego piasku i okresie jego wydobycia, mimo że zgłoszony dopiero w skardze, powinien zostać szczegółowo rozpatrzony. Zasłanianie się przez organ niezgłoszeniem tego faktu w formalnym toku postępowania jest w istocie równoznaczne z niewyjaśnieniem sprawy.

Po wtóre, stwierdzenie przez osoby powołane przez skarżącą, że na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej we wsi C., już w latach 2003/2004 istniało stare duże wyrobisko piaskowe o powierzchni w granicach 0,6 ha, czyni sprawę jeszcze bardziej skomplikowaną i wymaga od organu orzekającego w sprawie w I instancji znacznie większego wysiłku dla jej wyjaśnienia. Należy m.in. ocenić stopień wyeksploatowania złoża do czasu uzyskania przez skarżącą zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kruszywa, rozmiary wydobycia do maja 2005 r. – i sposób rozdysponowania tych zasobów, a następnie – wielkość ewentualnego wydobycia piasku w okresie od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r.

Należy pamiętać również, że nałożenie tak wysokiej opłaty, mającej w istocie charakter sanacyjny, wyłącznie na podstawie oświadczenia samej zainteresowanej, według której zostało ono wyłudzone groźbą i podstępem, stanowi naruszenie podstawowych zasad państwa prawa i w oczywisty sposób narusza art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP.

Przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne jest również obarczone naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) oraz zasady wysłuchania stron (art. 10 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.