Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 i 1 a oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 149 § 2, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na Prezydenta [...] w przedmiocie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. G., H. M. i P. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W skardze zarzucili Prezydentowi [...] naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1) wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej; 2) rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym; 3) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 4) zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu wskazali, że [...] lutego 1949 r. T. J. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] ul. [...], ozn. nr hip. nr [...]. Wniosek ten nie został rozpoznany. [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie na bezczynności i przewlekłość Prezydenta [...] w rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości. Pomimo upływu ustawowych terminów rozstrzygnięcia sprawy oraz upływu ponad 70 lat od złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...] pozostaje obecnie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności mających na celu zakończenie przedmiotowego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kwestii bezczynności Prezydenta [...] skarżący podali, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego bezczynność postępowania administracyjnego, spowodowana brakiem należytej organizacji, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu, a jest obrazem niedowładu organizacyjnego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 81/11).

Nie ulega wątpliwości, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Pomimo toczącego się od ponad 70 lat postępowania o przyznanie prawa własności czasowej, jak i wystąpienia z zażaleniem na bezczynność, sprawa nie została zakończona. Zarówno bowiem w judykaturze (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex nr 2009, wyd. III, teza 36 do art. 3) jak i doktrynie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 77/11) akceptowane jest stanowisko, zgodnie z którym bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w terminie ustalonym w art. 35 kpa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Terminy miesięczne i dwumiesięczne wskazane w art. 35 kpa są terminami maksymalnymi. Tym samym Prezydent [...] wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Przyjmuje się również, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2010 r. sygn. I SAB/Wa 264/10). Również prowadzenie przez organ korespondencji w sprawie, której przedmiotem nie jest doręczenie stronom rozstrzygnięcia, nie stanowi rozpoznania ani załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a zatem stanowi pozostawanie organu w bezczynności (por. wyrok NSA z 9 października 2009 r. sygn.. akt I OSK 308/09). Ponadto dla uznania pozostawania organu administracyjnego w bezczynności nie ma również znaczenia, czy organ ten podejmował jakieś czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czy też był całkowicie bierny. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1986/06)

Wskazując na przesłanki pozostawiania Prezydenta [...] w przewlekłości skarżący podnieśli, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) pojęcie "przewlekłość postępowania" określone zostało jako "długotrwale nieuzasadnione" prowadzenie przez organ postępowania w sposób nieefektywny, w czasie którego wykonuje on szereg czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonuje czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie jest bezczynny.

Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie formułują definicji przewlekłości postępowania, z tego względu należy uznać, iż dopuszczalne jest posiłkowanie się definicją legalną funkcjonującą w postępowaniu sądowym, zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym bądź nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą "przewlekłość postępowania" zachodzi wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie strony, która zarzuciła przewlekłość.

Zdaniem Z. Kmieciaka przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany. Formalnie rzecz biorąc organ nie pozostawałby wówczas w bezczynności (K. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). W orzeczeniach ETPCz wydawanych na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uznał, że ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Glosa do wyroku ETPCz z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowa skarga jest przedwczesna. Zgodnie w postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SAB/Po 70/17 do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia z art. 37 kpa dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji. Wobec powyższego zażalenie na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do SKO - [...] sierpnia 2020 r.). Natomiast skarga na bezczynność z [...] sierpnia 2020 r. wpłynęła [...] sierpnia 2020 r. do Urzędu [...]. W związku z powyższym skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie została wniesiona przed rozpoznaniem ponaglenia przez właściwy organ, a także przed upływem terminu ustawowego na jego rozpatrzenie, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka wyczerpania środka zaskarżania wynikająca z art. 52 § 1 i 2 ppsa.

Dalej organ wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku T. J. z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2020 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, do czasu ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienie wskazano, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących następstwa prawnego po jednym z dawnym współwłaścicieli ww. nieruchomości – J. z S.. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z [...] sierpnia 2019 r., będącym wnioskiem o zawezwanie do próby ugodowej, P.P. reprezentowany przez r.pr. A. S. wskazał, że jest następcą prawnym J. z S.. W związku z tym Prezydent [...] pismem z [...] września 2019 r. zwrócił się do r.pr. A. S. o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej, że P. P. jest następcą prawnym J. z S.. Ww. osoba nie przedłożyła jednak żadnego dowodu potwierdzającego owo następstwo prawne. Nie przedłożyła ponadto żadnych informacji, które pomogłyby organowi w ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym nie było możliwości zakończenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 marca 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 233/20 odrzucił skargę.

Na skutek zażalenia P. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 233/20, w trybie art. 195 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie odrzucenia skargi P. P..

Sprawie została nadana nowa sygn. akt I SAB/Wa 107/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należało odnieść się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii dopuszczalności niniejszej skargi.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w przypadku wnoszenia pism procesowych do sądu administracyjnego za pośrednictwem poczty polskiej zastosowanie ma art. 83 § 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (...) jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

Zatem przy takim sposobie wnoszenia przez strony pism do sądu administracyjnego znaczenie prawne, w zakresie obliczania terminów ustawowych, czy sądowych, ma data nadania przez stronę pisma w placówce pocztowej, a nie data faktycznego wpływu pisma do organu.

Poza tym, wbrew temu co twierdzi Prezydent [...], warunek wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa przez jego wniesienie do właściwego organu jest spełniony, niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano tego rodzaju środek zaskarżenia. Nie ma więc żadnego znaczenia, jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Warunkiem jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17).

Skoro zatem zażalenie z [...] sierpnia 2020 r. zostało nadane za pośrednictwem poczty [...] sierpnia 2020 r. (załączony do skargi dowód nadania przesyłki), a skarga z [...] sierpnia 2020 r. została nadana w placówce pocztowej [...] sierpnia 2020 r. (stempel na kopercie załączonej do skargi), to nie można przyjąć, że skarga została wniesiona przed ponagleniem.

W tej sytuacji Sąd uznał, że niniejsza skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do "meritum" sprawy należało wpierw ocenić, czy P. P. ma interes sprawny we wniesieniu niniejszej skargi. Zgodnie z art. 50 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Trzeba wskazać, że skarżący P. P. nie podaje się za następcę prawnego wnioskodawcy dekretowego T. J., który złożył wniosek z [...] lutego 1949 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 1949 r.) zawierający żądanie przyznania prawa własności czasowej do całej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

P. P. domaga się rozpoznania tego wniosku wnosząc skargę na bezczynność i przewlekłość.

Z akt sprawy wynika natomiast, że P. P. powołuje się na następstwo prawne po jednym z przeddekretowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. J. z S. i domaga się rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. wnosząc skargę na bezczynność i przewlekłość.

Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby P. P. wykazał stosownym dokumentem swe następstwo prawne po J. z S..

Z postanowienia z [...] września 2020 r., wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wynika, że Prezydent [...] zawiesił postępowanie dekretowe, do czasu ustalenia kręgu stron postępowania dekretowego. Adresatem tego postanowienia był m.in. P. P..

Skoro zatem organ, którego niezałatwienie sprawy dekretowej zostało zaskarżone, uznał za stronę postępowania dekretowego P. P., to skarżący, choć nie wykazał na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego materialnego interesu prawnego we wniesieniu niniejszej skargi, to – zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie ma formalny interes prawny w jej wniesieniu. Skarżący był bowiem adresatem postanowienia o zawieszeniu postępowania dekretowego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 197/08 osoba, którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa, skargę do sądu administracyjnego. NSA uznał, że bez względu na niewyjaśnioną kwestię następstwa prawnego danego podmiotu interes prawny we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadniał fakt uznania tego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. Skutkowało to tym, że uzyskał on interes prawny, oparty na normach procesowych, do inicjowania sądowej kontroli wydanej wobec niego decyzji, a tym samym legitymację procesową do wniesienia skargi.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie opisaną wyżej sytuację należało odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, w której organ dekretowy doręczył postanowienie o zawieszeniu postępowania dekretowego, a przez to uznał za stronę tego postępowania P. P., który zwalcza w niniejszej sprawie stan niedziałania tego organu.

Skoro P. P., w oparciu o formalny interes prawny, był uprawniony do zaskarżenia, poprzez wniesienie zażalenia, postanowienia o zawieszeniu postępowania dekretowego, a następnie byłby uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia na skutek wniesienia tegoż zażalenia, to Sąd uznał, że P. P. miał także formalny interes prawny do wniesienia zażalenia na niezałatwienie niniejszej sprawy dekretowej w terminie, a następnie formalny interes prawny do wniesienia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

Dokonując kwalifikacji niniejszej skargi Sąd uznał, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta [...] w załatwieniu sprawy dekretowej, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją stanu niedziałania organu wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Dotyczy to także niniejszej sprawy do której mają zastosowanie przepisy kpa, w tym art. 37 kpa (niezawierający definicji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania), w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że do momentu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania dekretowego (do [...] września 2020 r.) Prezydent [...] był bezczynny w załatwieniu niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu niedziałania Prezydenta [...] w niniejszej sprawie nie można było zakwalifikować jako przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego bowiem nie wystąpiło tu nagromadzenie takich charakterystycznych elementów stanu przewlekłości jak: wykonywanie czynności pozornych, nieistotnych dla sprawy, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż limituje to przedmiot sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie niezałatwienie sprawy przez Prezydenta [...] wiązało się przede wszystkim ze znacznym przekroczeniem terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Przy czym elementem dominującym w niezałatwieniu sprawy w terminie było niepodejmowanie przez Prezydenta [...] działającego jako organ dekretowy jakichkolwiek czynności w sprawie w latach: 2010 r., 2012, 2014-2018. Był to zatem stan bezczynności Prezydenta [...] w załatwieniu niniejszej sprawy.

Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Prezydenta [...], choć znaczna jeżeli chodzi o czas trwania (ponad 71 lat), to jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy brak przedłożenia przez którąkolwiek ze stron postępowania danych adresowych J. z S. lub dokumentu potwierdzającego następstwo prawne P. P. po J. z S.. Trzeba wskazać, że organ administracji publicznej nie ma "własnego" interesu prawnego w sprawie dekretowej, w tym w uzyskaniu, np. prawomocnego orzeczenia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po J. z S.. Mimo kierowania do stron i pełnomocników stron pism o przedłożenie dokumentacji w tym zakresie (pisma organu z: [...] sierpnia 2009 r., [...] września 2019 r., [...] września 2019 r.) nie został przez strony postępowania złożony do akt sprawy dokument potwierdzający następstwo prawne P. P. po J. z S. mimo, że organ ma obowiązek zawiadomienia o toczącym się postępowaniu (dotyczącym całej nieruchomości) wszystkich stron postępowania i prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron (art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa).

Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu. Organ dekretowy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku dekretowego stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które nastąpiło przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie.

Wobec tego w niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12, w którym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie. NSA uznał, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem NSA, nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. NSA zwrócił uwagę, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro organ odwoławczy wydał decyzje, dotyczące odwołań skarżących, natomiast Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do wydania aktów załatwiających te odwołania, w momencie, w którym opisywane decyzje administracyjne były już wydane, to należało uznać, że organ odwoławczy usunął tym samym stan bezczynności i należało postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie.

Zdaniem Sądu wywody poczynione przez NSA, dotyczące znaczenia procesowo-prawnego dla sprawy ze skargi na bezczynność czynności wydania (sporządzenia i podpisania) aktu i jego na losy skargi mają przełożenie na niniejszą sprawę. Sąd miał na względzie różnice istniejące pomiędzy decyzją administracyjną załatwiającą sprawę indywidualną, a postanowieniem wydawanym w kwestiach wpadkowych w toku postępowania administracyjnego. Niemniej do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach (art. 126 kpa).

Wobec tego Sąd w tym zakresie nie miał kompetencji do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ppsa i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro wcześniej został wydany akt wstrzymujący postępowanie dekretowe.

W sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organ zawiesił postępowanie, jedyną drogą obrony skarżącego było wniesienie zażalenia na to postanowienie. Sąd w ramach sprawy ze skargi na bezczynność nie był bowiem kompetentny do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony) Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o art. 149 ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 ppsa) i nie ma uprawnień do uchylenia wydanego w sprawie postanowienia.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystarczające będzie stwierdzenie bezczynności organu w prowadzeniu postępowania dekretowego do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Nie można pominąć tego, że Prezydent [...] nie zwlekał z załatwieniem sprawy kierując się złą wolą, ale że taki stan rzeczy wynikał przede wszystkim z braku danych adresowych J. z S. bądź dowodu potwierdzającego następstwo prawne po jednym z przeddekretowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, który to dowód winna organowi złożyć jedna ze stron postępowania dekretowego, czego nie uczyniła.

Wobec tego Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). W treści skargi nie została zawarta argumentacja w tym zakresie przemawiająca za zasadnością przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Opisany wyżej uszczerbek w dobrach skarżącego nie wynika z nadesłanych Sądowi akt sprawy. Przy ocenie zasadności skargi w tym zakresie nie można było pominąć i tego, że Prezydent [...], po wniesieniu skargi na bezczynność, zawiesił postępowanie dekretowe, co skutkowało wstrzymaniem biegu terminu na załatwienie sprawy w tym postępowaniu (art. 103 kpa). Zatem w momencie orzekania przez Sąd organ dekretowy nie pozostawał już w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (punkty 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 wyroku). O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania – wpisu sądowego od skargi i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa.