Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2558/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 par. 1, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., P. K. i E. K. - N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/15 w sprawie ze skargi J. K., P. K. i E. K. - N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K., P. K. i E. K. - N. solidarnie kwotę 1.000. (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/15 w sprawie ze skargi J. K., P. K. i E. K. - N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skargę oddalił.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji budynku, tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...]2 i [...]3 położonej przy ul. P. na terenie Gminy M. w obrębie geodezyjnym P.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. K., P. K. oraz E. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie sformułowanej w art. 61 ust. 1, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu; szczególnie zaś zignorowanie zupełnie innego ukształtowania istniejącego i planowanego obiektu oraz jego przeznaczenia,

2. § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz części graficznej; a także poprzez nieuwzględnienie innej powierzchni zabudowy na obu działkach,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji, brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego oraz niekompletność uzasadnienia decyzji, przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy - uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, jak również poprzez brak uzasadnienia dlaczego intensywność zabudowy może być większa niż na działce sąsiedniej oraz błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K., P. K. oraz E. K. (obecnie E. K.-N.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. W ocenie organu II instancji, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji wyznaczył obszar większy niż wynikający z powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś w tak wyznaczonym obszarze teren planowanej inwestycji położony był w centralnym punkcie obszaru. Organ II instancji zaznaczył, że teren inwestycji położony jest granicach administracyjnych Gminy M., przy jej granicy z terenem P., natomiast planowana zabudowa znajduje się w niewielkiej odległości od granic miasta, jednakże nie jest położona na terenach silnie zurbanizowanych, charakterystycznych dla terenów miast, ale pośród zabudowy o mniejszym stopniu zagęszczenia, z przewagą terenów o funkcjach rolniczych, wypoczynkowych oraz rekreacyjnych. W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo. Zdaniem organu odwoławczego, wskazany powyżej sposób zabudowy obszaru i jego wykorzystania w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu świadczył o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni, gdyż w obszarze tym można wyodrębnić tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo, jak również obszary o zabudowie jedno i wielorodzinnej. Według organu II instancji, charakterystyczną cechą zabudowy jest jej lokalizacja wzdłuż dróg, stanowiących bezpośrednie połączenie z położonym w pobliżu P. Ponadto w granicach obszaru znajduje się również obiekt zabytkowy – Pałac w P. wraz z zespołem pałacowym, a także tereny Stawów P. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, planowana zabudowa stanowi funkcję uzupełniającą i nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru. Organ II instancji uznał, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie naruszał § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś analiza obszaru przeprowadzona w zakresie kontynuacji funkcji, umożliwiała zabudowę zgodnie z intencją inwestora.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że kolejnym etapem, po wyznaczeniu obszaru analizowanego była konieczność wyznaczenia parametrów dla planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego organu, analiza przepisów powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie wyznaczania tych parametrów prowadziła do wniosku, iż co do zasady ustawodawca określił sposób wyznaczania danego parametru na podstawie danych uzyskanych z obszaru analizowanego, ale jednocześnie dopuścił możliwość odstąpienia od przyjętej reguły, jeżeli miało to uzasadnienie w wynikach analizy. Organ II instancji zaznaczył, że dokonał ponownej oceny sprawy w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy wynikających z powołanego powyżej rozporządzenia wskazując, iż:

1. sposób wyznaczania linii zabudowy określał § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i na podstawie przywołanego przepisu podał, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Organ odwoławczy podkreślił, że linia ta wyznacza zatem granice potencjalnej zabudowy danego terenu względem odległości od drogi publicznej i zważywszy na charakterystykę zabudowy mieszkaniowej w omawianym obszarze, wyznaczenie tego parametru powinno nastąpić w oparciu o dane z obszaru analizowanego, tj. § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia;

2. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określa się w oparciu o § 5 powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że z analizy wynikało, iż w obszarze znajdowały się grunty pozbawione zabudowy z uwagi na ich rolnicze wykorzystanie, jak i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co przesądzało o konieczności zastosowania możliwości wyznaczenia tego parametru na podstawie § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ I instancji przyjął wartość 33% odnosząc się do działek położonych po południowej stronie ul. P., gdyż działki te, jak wynikało z załącznika mapowego, stanowiły obszar zabudowany, umożliwiający określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy;

3. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, przy czym jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, jak również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził analizę co do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i przyjął wartość 9 m, jako średnią z obszaru, co zważywszy okoliczność zróżnicowania zabudowy znajdującej się obszarze, nie naruszało § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia;

4. szerokość elewacji frontowej określono w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy wynikało, że szerokość zabudowy wahała się od 8 do 53 m, co świadczyło o dużym zróżnicowaniu tego parametru. Zasadnie zatem organ I instancji uwzględnił gabaryty kortu tenisowego i odniósł tę wartość do zabudowy dz. ew. nr [...], co w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. było działaniem dopuszczalnym.

Ponadto ww. organ wskazał, że zgodnie z § 9 powyższego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać: część tekstową i załącznik graficzny oraz załączniki: analizę obszaru, składającą się z części tekstowej i graficznej. Stąd też jego zdaniem, decyzja organu I instancji odpowiadała powyższym wymogom. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołujących się, organ II instancji wskazał, że tylko w części zasługują one na uwzględnienie, a mianowicie jako zasadny należało uznać zarzut co do braku podania przez organ I instancji kryteriów jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jednakże organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił w swojej decyzji powyższe uzasadnienie organu I instancji. Jednocześnie organ II instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji funkcji. Organ II instancji podkreślił, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, co oznacza, iż planowana zabudowa musiała mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i nie godzić w zastany stan rzeczy, a zatem możliwe było jej pogodzenie z już istniejącą funkcją. Według organu odwoławczego, nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, ponieważ celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Organ odwoławczy wskazał, że nie mogła zostać uwzględniona argumentacja pełnomocnika strony odwołującej, co do konieczności dostosowania nowej zabudowy do wypracowanego przez jego mocodawców "stylu klasycystycznego", jako że obowiązujące w tym względzie przepisy nie wprowadzały obowiązku ukształtowania nowej zabudowy pod względem stylu architektonicznego do nieruchomości sąsiedniej, ale wskazywały wyłącznie na konieczność jej dostosowania do zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie funkcji oraz podstawowych parametrów, ujętych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., P. K. oraz E. K. (obecnie E. K.-N.), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności budzących wątpliwości co do zachowywania zasad obiektywizmu i niezależności, w sytuacji gdy dwoje tych samych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zasiadało w składzie orzekającym, które w dniu [...] października 2014 r. wydało postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a na skutek wniesienia skargi z dnia [...] października 2014 r., w dniu [...] grudnia 2014 r. orzekało w składzie, który wydał postanowienie uchylające ww. postanowienie oraz tego samego dnia – zaskarżoną decyzję, co podważyło zaufanie skarżących, co do niezależności i obiektywizmu organu administracji wydającego decyzję po uznaniu krytyki poprzedniego orzeczenia;

2. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez próbę nadania elementom uzasadnienia decyzji funkcji, jaką może pełnić tylko decyzja organu I instancji, a to przez "wyręczenie" organu I instancji w podanie kryteriów, jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego, co – wedle słów uzasadnienia zaskarżonej decyzji – "uzupełnił organ odwoławczy w powyższej decyzji";

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- niewyjaśnienie jakie funkcje planowana zabudowa będzie kontynuować, a jakie uzupełniać, w szczególności przez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych);

- błędną wykładnię pojęcia formy architektonicznej jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, poprzez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej stylu architektonicznego (w tym przypadku stylu klasycystycznego) wypracowanego na ich nieruchomości, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach całej decyzji;

- błędną wykładnię pojęcia funkcji zabudowy jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, przez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej rozróżnienia na zabudowę o charakterze komercyjnym oraz zabudowę służącą ogółowi mieszkańców, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach całej decyzji;

- błędną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, w szczególności w sytuacji braku możliwości pogodzenia wskaźników wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przede wszystkim zaś funkcji, cech oraz formy architektonicznej istniejącej zabudowy istniejącej zabudowy;

- niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak jakiejkolwiek analizy przewidywanej wielkości emisji hałasu;

4. § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i 3 ww. rozporządzenia przez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i niepełne uzasadnienie decyzji przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniały spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, jak również poprzez brak uzasadnienia dlaczego intensywność zabudowy mogła być większa niż na działce sąsiedniej, a także błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadały zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan faktyczny sprawy, szczegółowo rozwijając przedstawione zarzuty. Do skargi dołączone zostały załączniki w postaci fotografii przedstawiających miejsce inwestycji i terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji rozpoczął rozważenia od podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło jednak do naruszenia normy art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący zarzucali, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydającego decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., udział brało dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którzy wydawali postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w dniu [...] października 2014 r., a następnie brali udział w wydaniu w drodze autokontroli postanowienia uchylającego postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu oraz w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć należało branie udziału w wydaniu decyzji, która podlegała zaskarżeniu. Niemniej jednak zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do rozszerzania treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. na sytuacje, w których członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu postanowienia "wpadkowego" w sprawie, innego niż decyzja podlegająca zaskarżeniu. W ocenie Sądu, z uwagi na istotne konsekwencje, norma nakazująca takie wyłączenie musiałaby wynikać z wyraźnego przepisu ustawy.

Ponadto Sąd I instancji, zaznaczył, że w jego ocenie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Sąd I instancji wskazał przy tym, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się w praktyce do wykładni tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i w dalszej kolejności konsekwencji uznania przez organ, że zasada dobrego sąsiedztwa została w niniejszej sprawie spełniona. Sąd I instancji podał, że przepisy u.p.z.p. nie definiują użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej", niemniej jednak powinno być ono interpretowane funkcjonalnie, tj. przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Zdaniem Sądu I instancji powołującego się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że mogła ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ponadto zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynikało, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana, chociaż Sąd I instancji nadmienił, że wobec niewielkiego zainwestowania terenów przyległych do terenu inwestycji, sposób umożliwiający precyzyjne określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy napotyka trudności, ale jest możliwy do ustalenia. Niewielkie zainwestowanie terenów przyległych do terenu inwestycji nie mogło bowiem stanowić przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Według Sądu I instancji, sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego", odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego czy też prostego wyliczania odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających – a więc istniejącej rzeźby terenu (przykładowo, położenie działek po dwóch stronach wyraźnego wzniesienia, rozdzielenie kompleksem leśnym czy zbiornikiem wodnym w oczywisty sposób ogranicza uznanie, że zachodzi sąsiedztwo urbanistyczne). W ocenie Sądu I instancji, zabudowa podlegająca analizie powinna umożliwić określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji oznacza przy tym, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, zaś w momencie wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie, w terenie analizowanym znajduje się zabudowa zróżnicowana, co szczegółowo w zaskarżonej decyzji wymienił organ odwoławczy. Występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo, co świadczyło o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni. Zdaniem Sądu I instancji, budowa kortów tenisowych realizowała w tym przypadku funkcję uzupełniającą do istniejącej na omawianym terenie zabudowy, zaś w razie zaistnienia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości należało je rozstrzygać przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu I instancji, wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, na który w niniejszej sprawie m.in. wskazują skarżący. Natomiast, aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego konieczne było wyznaczenie parametrów dla planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji parametry, o których mowa w powyższych przepisach zostały przez organy ustalone w sposób prawidłowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak jakiejkolwiek analizy przewidywanej wielkości emisji hałasu Sąd I instancji zaznaczył, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, w przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy – dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Według Sądu I instancji – wbrew twierdzeniom skarżących – sprawa została należycie wyjaśniona, a zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący kasacyjnie – J. K., P. K. oraz E. K.

Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 k.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na potraktowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. (dalej jako: "Decyzja SKO") za "decyzję wpadkową", tak jakby decyzja z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie była zaskarżoną decyzją w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a wydanie przez pracowników, którzy zostali zmuszeni do uznania swojego rażącego błędu, innej decyzji w tej samej sprawie można było uznać za działanie wzbudzające zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

2) art. 138 § 1 k.p.a., przez usankcjonowanie próby nadania elementom uzasadnienia Decyzji SKO funkcji, jaką może pełnić tylko decyzja organu I instancji, a to przez "wyręczenie" organu I instancji w podaniu kryteriów, jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego, co – wedle słów uzasadnienia Decyzji SKO – "uzupełnił organ odwoławczy w powyższej decyzji"; działanie organu odwoławczego stanowiło zatem przekroczenie kompetencji przyznanych przez art. 138 § 1 k.p.a.;

3) art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przez błędną ocenę akt sprawy i niedostrzeżenie, iż prawdziwym przedmiotem postępowania jest realizacja konstrukcji zadaszenia kortów tenisowych (potocznie określanej balonem), a nie samych kortów, które już istnieją;

4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a) brak wskazania jakie funkcje planowana zabudowa będzie kontynuować, a jakie uzupełniać, w szczególności przez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej konkretnie wskazane funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (obejmującej konkretnie wskazane gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych);

b) błędną wykładnię pojęcia formy architektonicznej jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, przez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej stylu architektonicznego (w tym przypadku: stylu klasycystycznego) wypracowanego na ich nieruchomości, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach Decyzji SKO, jak i zaskarżonego wyroku;

c) błędną wykładnię pojęcia funkcji zabudowy jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, przez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej rozróżnienia na zabudowę o charakterze komercyjnym oraz zabudowę służącą ogółowi mieszkańców, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach Decyzji SKO, jak i zaskarżonego wyroku;

d) błędną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa przez dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, w szczególności w sytuacji braku możliwości pogodzenia wskaźników wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przede wszystkim zaś funkcji, cech oraz formy architektonicznej planowanego obiektu z funkcją, cechami oraz formą architektoniczną istniejącej zabudowy, in concreto: funkcji zabudowy siedliskowej z funkcją zadaszenia (potocznie nazywanego balonem) kortów tenisowych, pozwalającego na funkcjonowanie kortów przez cały rok oraz przez całą dobę;

e) błędne uznanie, że rodzaj planowanej inwestycji (tj. zadaszenia kortów), pozwalającej na funkcjonowanie kortów tenisowych przez cały rok i przez całą dobę, a ponadto prowadzącej do wzmożenia hałasu pochodzącego z uprawiania gry w tenisa, nie wymaga wyjaśnienia możliwości negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

5) § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie"), przez zaakceptowanie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

6) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia, przez zaakceptowanie zebrania przez organ I instancji niewystarczającego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i powielanie niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, a także błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

Skarżący kasacyjnie podkreślili przy tym, że zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji nie wskazały konkretnie, jakie funkcje ma kontynuować planowany balon zwieńczający korty tenisowe, w jaką całość "harmonijnie" wpisywać ma się jego sylwetka, czy też jakim uwarunkowaniom gospodarczo-społecznym, środowiskowym, kulturowym i kompozycyjno-estetycznym ma on odpowiadać. Ponadto skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że powołanie się w skardze na styl klasycystyczny należącego do nich budynku miało na celu zapewnienie zgodności planowanej nowej inwestycji z całością zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących kasacyjnie jednoznaczne wskazanie na występujący w terenie rolniczy i siedliskowy charakter działek stanowił wystarczające uzasadnienie odmowy realizacji przedsięwzięcia, które z taką funkcją nie miało żadnego związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji ustosunkowuje się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, po zapoznaniu się z materialnoprawnymi zarzutami stawianymi wyrokowi Sądu I instancji i postrzegając niemożność pełnego ustosunkowania się do nich, a to z uwagi na niedomogi/braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, Sąd II instancji jest zdania, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, aprobując naruszenie przez organy administracyjne działające w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Sąd II instancji podziela argumentację skargi kasacyjnej podnoszącą, że Sąd I instancji zaakceptował zebranie przez organ I instancji niewystarczającego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, w tym "powielanie" niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, przejawiające się w braku szczegółowego omówienia tego, które okoliczności – wynikające z wyników analizy – uzasadniają w kontrolowanej sprawie spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji, Sąd I instancji zaakceptował przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, a także nieuzasadnione do końca okolicznościami faktycznymi, które należy ponownie zbadać, przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

Trzeba zacząć od tego, że od strony proceduralnej, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie warunków zabudowy, ma służyć wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych pod kątem ustalenia zgodnie ze wskazanymi normami k.p.a., czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których jest mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p., formułującego materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie w ust. 6 omawianego art. 61u.p.z.p. ustawodawca zawarł szczegółowe upoważnienie ustawowe, dla Ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w celu określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Zgodnie z treścią § 3 wydanego na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.:

1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W myśl § 2 ww. rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

1) ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi;

3) cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu;

4) obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (....)".

Sama budowa formalna decyzji o warunkach zabudowy została uregulowana w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym: 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego jasno wynika, że postępowanie wyjaśniające prowadzone dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy koncentruje się na zgodnym z prawem wyznaczeniu obszaru analizowanego i analizowaniu występujących na jego terenie funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania - a to w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Jednocześnie, co już było sygnalizowane, prawodawca zdefiniował pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – stanowiąc, że należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Prawodawca zdefiniował także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu – stanowiąc, że należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Niezależnie od powyższych ustaleń, z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba mieć na uwadze wartości jaki służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi są: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawa działań dotyczących zakresu i sposobu postępowania, określonych u.p.z.p., w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) Zgodne z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;6) walory ekonomiczne przestrzeni;7) prawo własności;8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych".

Przy czym przez "ład przestrzenny" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne(art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) ; a przez "zrównoważony rozwój" - należy przez to rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), zob. art. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Wobec powyższych stwierdzeń, Sąd II instancji mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej i działając w ich granicach, jest zdania, że znajdująca się w aktach analiza urbanistyczno-architektoniczna, a także załącznik do decyzji obrazujący wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, ocenione przez Sąd I instancji dla potrzeb wydawanej decyzji - są przedwcześnie uznane za wystarczające, nie zawierają materiału dowodowego w postaci odpowiednich uzasadnionych wypowiedzi/ocen fachowych podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, który miałby upoważniać działający w sprawie organ I instancji do sformułowania tezy zaaprobowanej przez Sąd I instancji, że "W tak wyznaczonym obszarze, teren inwestycji położony jest w granicach Gminy M., w obszarze o niejednolitej funkcji, pośród zabudowy rolniczej, wypoczynkowej oraz rekreacyjnej. W pobliżu występuje zabudowa wielorodzinna i zabudowa zagrodowa. Tereny niezabudowane stanowią obszary wykorzystywane rolniczo. W północno-zachodniej części rozpatrywanego obszaru znajdują się Stawy P. oraz rzeka U. Stanowią one tereny o funkcji rekreacyjnej i wypoczynkowej. Wskazany powyżej sposób zagospodarowania obszaru i jego wykorzystania w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania świadczy o jednolitym pod względem charakteru zainwestowania sposobie wykorzystania terenu" (s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji). W kontrolowanej przez Sąd I instancji ww. decyzji brak jest uzasadnienia z jakiego powodu, z uwagi na użytkowanie jakich obiektów i jakie zagospodarowanie przestrzeni, w obszarze analizy występuje odrębnie, samodzielnie traktowana funkcja rekreacyjna i wypoczynkowa.

Zarazem wniosek organu I instancji, zaakceptowany pośrednio przez Sąd I instancji, zawarty po tych ustaleniach w postaci wypowiedzi, że "Planowana zabudowa nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru co potwierdza organ II instancji w decyzji z [...] maja 2014 r. sygn. [...]. Budowa obiektu sportowego - kortów tenisowych, o wielkości wskazanej przez inwestora stanowi kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze analizowanym, jest zdaniem Sądu II instancji arbitralny i także nie znajduje uzasadnionego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym dla potrzeb wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji". (s. 5 uzasadnienia j.w.). Jednocześnie jest też wypowiedź organu II instancji o tym, że zamierzona zabudowa uzupełnia istniejące funkcje. W tym wypadku trzeba zwrócić uwagę na ogólną ocenę sformułowaną przez organ II instancji, który stwierdza, z kolei w uzasadnieniu swojej decyzji: "W obszarze można zatem wyodrębnić tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo, jak również obszary o zabudowie jedno i wielorodzinnej. Charakterystyczną cechą zabudowy jest jej lokalizacja wzdłuż dróg, stanowiących bezpośrednie połączenie z położonym w pobliżu P. W granicach obszaru znajduje się również obiekt zabytkowy - Pałac w P. wraz z zespołem pałacowym a także tereny Stawów P. W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo, powyżej sposób zabudowy obszaru i jego wykorzystania w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu świadczy o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni. W świetle powołanych powyżej rozważań, planowana zabudowa - polegająca na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...]2 i [...]3 przy ul. P., stanowi funkcję uzupełniającą i nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru". Przytoczony fragment jest wyrazem oceny prawnej z strony organu II instancji, także zaakceptowanej przedwcześnie przez Sąd I instancji, że zamierzona zabudowa, której warunki są ustalone stanowi funkcję uzupełniającą. Powstaje pytanie względem czego/jakiej konkretnie funkcji. Jest to o tyle istotne, że według Sądu I instancji, budowa kortów tenisowych realizowała w tym przypadku funkcję uzupełniającą do istniejącej na omawianym terenie zabudowy, a zarazem Sąd I instancji zaznaczył, i ten pogląd podziela Sąd II instancji, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Kwestia ta jednak nie została przez Sąd I instancji poddana rzeczowej kontroli, nastawionej na ochronę interesów prawnych skarżących. Jednocześnie przytoczona powyżej wypowiedź organu odwoławczego, zaakceptowana przedwcześnie przez Sąd I instancji, pomija najbliższe sąsiedztwo zamierzonej zabudowy, którym jest działka skarżących kasacyjnie zabudowana domem generującym określone wymagania kompozycyjno-estetyczne mieszczące się w ustawowym pojęciu ładu przestrzennego. Kwestia ta jest pominięta w bardzo lapidarnej analizie urbanistyczno-architektonicznej, która powinna wypowiadać się fachowo na ten temat. Z kolei wskaźniki planowanej zabudowy opierają się na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidujących odejście od rozwiązań standardowych z nastawieniem organu i urbanisty/planisty na umożliwienie inwestorowi jego zamierzeń z pominięciem rozważań m.in. formy architektonicznej nieruchomości skarżących, która to forma architektoniczna, jako pojęcie prawne, stanowi niewątpliwie coś więcej niż gabaryty obiektu budowlanego.

W konsekwencji, Sąd II instancji podziela zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że Sąd I instancji zaaprobował brak prawidłowo uargumentowanego wskazania jakie funkcje planowana zabudowa będzie kontynuować, a jakie uzupełniać, i jak się mają te pojęcia względem siebie, skoro organy się nimi posługują, a w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest mowa o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd I instancji aprobuje to pominięcie ze strony organów, w tym, w szczególności przez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej konkretnie wskazane funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (obejmującej konkretnie wskazane gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych). W tym kontekście trzeba też zauważyć, że Sąd I instancji pominął podjęcie trafnie podnoszonych już wcześniej przez skarżących kasacyjnie rozważań/ocen w przedmiocie rozróżnienia zabudowy realizującej funkcję rekreacyjną, sportową o charakterze ściśle komercyjnym oraz takiej zabudowy niekomercyjnej służącą ogółowi mieszkańców w ramach np. niekomercyjnego uzupełnienia funkcji mieszkaniowej. Analiza urbanistyczno-architektoniczna pomija także wartości wynikające z pojęcia formy architektonicznej. Ta wypowiedź Sądu II instancji nie oznacza, że Sąd II instancji daje, "przypisuje" jakieś pierwszeństwo formie architektonicznej obiektu budowlanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, tylko, że właściciele nieruchomości o określonej formie architektonicznej mają prawo oczekiwać wypowiedzi organu w przedmiocie realizacji ładu przestrzennego przez wydawaną decyzję administracyjną, na który ta forma architektoniczna, jako już istniejąca, też oddziałuje, i która go zarazem tworzy. Kwestia ta, w zależności od uwarunkowań stanu faktycznego, może mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien kierować się oceną prawną Sądu II instancji.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd II instancji nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 k.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na potraktowaniu decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. za "decyzję wpadkową", tak jakby decyzja z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie była zaskarżoną decyzją w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd II instancji podziela w tym miejscu, bez niepotrzebnych powtórzeń, przytoczoną powyżej argumentację Sądu I instancji. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie jest bezsprzeczne, że organ II instancji (SKO) nie kontrował podczas wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. jakiejś poprzedniej, wydanej przez siebie decyzji w tym samym składzie osobowym w tej samej sprawie, tylko w prawidłowej kolejności instancyjnej, działając z odwołania, dokonał aktu subsumpcji prawa. Uprzednio wydane postanowienie przez SKO w tym samym składzie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a następnie uchylone - a nie decyzja, jak błędnie podnosi zarzut - nie miało wpływu, a zatem było obojętne prawnie dla właściwości SKO o określonym składzie osobowym w sprawie wydania decyzji w toku instancji w dniu [...] grudnia 2014 r. To samo odnosi się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zaaprobowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a., przez wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętego w analizie urbanistyczno-architektonicznej kształtu, wielkości obszaru poddanego analizie. Wskazany zakres wyjaśnienia i oceny prawnej dokonanej przez organ II instancji mieści się bowiem w możliwościach dowodowych i orzeczniczych organu II instancji i w okolicznościach sprawy nie stanowi naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 p.p.s.a przez błędną ocenę akt sprawy i niedostrzeżenie, iż prawdziwym przedmiotem postępowania jest realizacja konstrukcji zadaszenia kortów tenisowych (potocznie określanej balonem), a nie samych kortów, które już istnieją - jest błędnie sformułowany, gdyż przy wskazywaniu naruszenia tego przepisu p.p.s.a w zarzutach skargi kasacyjnej jest powinność koncentrowania się przede wszystkim na formalnych wymogach związanych z aktem zamknięcia rozprawy. Jednocześnie o treści wniosku zasadniczo decyduje inwestor wszczynający postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, działając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K., P. K. i E. K.-N. solidarnie kwotę 1.000. (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.