Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3015/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 284/18 o odrzuceniu skargi Miasta W. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 878/17 uchylającym zaskarżoną decyzję oraz punkt V decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 lutego 2018 r., IV SA/Wa 284/18, odrzucił skargę Miasta W. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., IV SA/Wa 878/17, którym uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz punkt V decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości (pkt 1) i zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta W. reprezentowanego przez Prezydenta W. kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 270 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), w przypadkach w nim przewidzianych można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Postępowanie takie można wszcząć jedynie na wniosek. Łącząc powyższe z treścią art. 276 zd. pierwsze ww. ustawy (wedle którego do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej), a także z przepisami dotyczącymi terminu wniesienia takiej skargi (art. 277 i art. 278 p.p.s.a.), wywieść należy, że wniosek taki może złożyć jedynie podmiot uprawniony do udziału w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Będzie to zatem strona (art. 32 p.p.s.a.), uczestnik na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.) oraz uczestnicy dopuszczeni przez sąd do udziału w postępowaniu (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 8 p.p.s.a. legitymację do żądania wznowienia postępowania ma również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka.

W rozpatrywanej sprawie Miasto W. wniosło skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie, której przedmiotem była odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania od Miasta W. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną), w sytuacji gdy odmowną decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za tę nieruchomość wydał Prezydent W. Wobec powyższego należało rozważyć, czy Miasto W. miało legitymację do bycia stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ II instancji. W niniejszej sprawie Prezydent W., działający jako starosta uznał, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, zaś Wojewoda Mazowiecki utrzymał tę decyzję w mocy. Sąd rozpatrując skargę uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz decyzję Prezydenta W. w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której Sąd uznał, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)". Nie ma przy tym znaczenia, dla zastosowania poglądu wyrażonego w powyższej uchwale, odmienna podstawa prawna przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność Miasta W. i ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wskazanej powyżej uchwały NSA wyraził m.in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko NSA. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Za poglądem o niedopuszczalności skargi prezydenta miasta w sprawie, w której wydał on decyzję jako organ I instancji pełniąc funkcję starosty, przemawiają wszystkie argumenty natury systemowej i celowościowej (zob. postanowienia NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 349/16 i z 2 lipca 2009 r. I OSK 815/09, uchwałę powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15).

Nie jest zatem dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w I instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby równości jego stronom. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Prezydent W. działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji. W tej sytuacji nie był on stroną postępowania administracyjnego, ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Prezydent W. orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty, a przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte pod drogi gminne (czyli podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania będzie Miasto W. – art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Tym samym należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie Miasto W. nie spełnia przesłanki określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (por. postanowienie NSA z 5 października 2016 r., I OSK 3008/14). Wobec powyższego Miasto W. nie mogło zostać uznane za stronę skarżącą, a w konsekwencji również za uczestnika postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z 15 września 2017 r., wobec tego skarga wniesiona została przez podmiot nie mający przymiotu strony i nie posiadający legitymacji do jej wniesienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło Miasto W., zaskarżając je w punkcie 1, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 33 i art. 50 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że gmina Miasto W. nie jest stroną ani też uczestnikiem niniejszego postępowania, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi W. i niewłaściwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa przez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istoty sprawy, w szczególności złożonej przez W. skargi o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że interes prawny Miasta W. wynika z faktu, że gmina W. może być ewentualnym płatnikiem odszkodowania, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Legitymacja do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, a obecnie skargi kasacyjnej oparta jest na kryterium interesu prawnego oraz odnosi się do tych osób i instytucji, które na podstawie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wykażą związek między chronionym przez te przepisy interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obrębu: [...] zajęte pod drogę gminną (publiczną) położoną przy ul. P. oraz działkę nr [...] z obrębu: [...] zajętą pod drogę gminną (publiczną) położoną przy ul. R. na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". W ust. 4 tego przepisu wskazano, że: "odszkodowanie (...) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W przypadku ustalenia przez organ prowadzący postępowanie m.in. tego, że stosowny wniosek został złożony przez właściciela danych nieruchomości, a działki w rzeczywistości zostały zajęte pod drogę publiczną (gminną) – gmina Miasto W. będzie zobligowane do wypłaty odszkodowania. Gmina Miasto W. ma zatem niewątpliwy interes prawny do występowania jako strona tego postępowania oraz do złożenia skargi o wznowienie postępowania, a obecnie skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie. Znana skarżącemu kasacyjnie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, dotyczy jednak postępowania, gdy decyzję wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a stroną, która jest zobligowana wypłacić odszkodowanie jest powiat. W przedmiotowej sprawie stroną, która ewentualnie miałaby być zobligowana do wypłaty odszkodowania, jest zaś gmina. Ponadto W. jest specyficznym na tle Polski podmiotem. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, co oznacza, że Prezydent W. występować może w dwojakiej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. W przypadku gmin, które nie są miastami na prawach powiatu możliwość złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na własność tej gminy nie budzi wątpliwości. Natomiast miasto na prawach powiatu nie może być pozbawione statusu strony w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowanie tylko z tych względów, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. Nie sposób zgodzić się z pozbawieniem interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego tylko z tego powodu, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma również kompetencje do orzekania w sprawie administracyjnej wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jako starosta w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Decyzja organu odwoławczego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania kształtuje prawa i obowiązki gminy zobowiązanej do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Wpływ na obowiązki gminy istnieje nie tylko w przypadku decyzji reformatoryjnej, ale także w sytuacji uchylenia decyzji Prezydenta W. Z powyższych względów odmawianie gminie W. prawa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który odmówił gminie – płatnikowi odszkodowania – udziału w postępowaniu stanowi naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze od pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 Kpa. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 122, 123). Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Komentowany przepis wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). 45). Skarżącym może być każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi kasacyjnej (skargi o wznowienie postępowania). Interes ów musi zatem wynikać z przepisu prawa – zawartego nie tylko w ustawach materialnoprawnych, ale także procesowych czy ustrojowych – który dla konkretnego podmiotu przewiduje określone uprawnienia lub ustanawia obowiązki pozostające w związku z zaskarżonym aktem lub czynnością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. A. wniosła o jej oddalenie. Podniosła w szczególności, że podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także zawarła polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 33 i art. 50 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że gmina W. nie jest stroną ani też uczestnikiem niniejszego postępowania, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi W. i niewłaściwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 566/15). Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela ocenę prawną Sądu I instancji, co do braku legitymacji skargowej Prezydenta Miasta W. działającego jako starosta. Instytucja wznowienia postępowania oparta jest bowiem na zasadzie skargowości. Osobami legitymowanymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są strony lub uczestnicy postępowania oraz inne podmioty uprawnione do żądania wszczęcia postępowania – w granicach określonych przez przepisy p.p.s.a. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma też najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego – por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 ("Rzeczpospolita" 2005, nr 43, s. C2), czy też wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05.

Podnieść również należy, że stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.). Miasto W. jest gminą miejską, na prawach powiatu (M. Mazuryk, M. Karpiuk, Ustrój miasta stołecznego Warszawy. Komentarz, LEX/el 2012, uw. 1 do art. 1). Prezydent W. realizuje uprawnienia starosty i reprezentuje Gminę W. na zewnątrz. W sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., IV SA/Wa 878/17, decyzję w pierwszej instancji z [...] lipca 2016 r. nr [...] wydał właśnie Prezydent Miasta W.

Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej jako: "Konstytucja RP") ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że "w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.". Przyjęcie takiego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej, zakłada bowiem, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że aktualna pozostaje teza, zgodnie z którą powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W. nie może żądać wznowienia postępowania sadowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., IV SA/Wa 878/17, albowiem nie posiada legitymacji do zgłoszenia takiego żądania. Powiat (w niniejszym przypadku W. będące gminą mającą status miasta na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu również skarga o wznowienie postępowania sądowego podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Tym samym również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa przez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istoty sprawy, w szczególności złożonej przez W. skargi o wznowienie postępowania jest bezzasadny, albowiem Sąd I instancji dokonując wstępnego badania skargi o wznowienie postępowania sądowego pod kątem spełnienia przesłanek jej dopuszczalności i stwierdzając brak legitymacji skargowej W. nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania tej skargi, lecz jedynie do jej odrzucenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.