Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 922/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 201 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 8.
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych-totalizatora piłkarskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2012 r. Minister Finansów, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez T. S.A. z siedzibą w W. (skarżącą w niniejszej sprawie), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora piłkarskiego.

Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Finansów udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora piłkarskiego.

W związku z kontrolami doraźnymi w zakresie urządzania i prowadzenia zakładów wzajemnych przeprowadzanymi przez organy Służby Celnej, zgłoszone zostały Ministrowi Finansów nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych należących do Spółki T. S.A. z siedzibą w W. przy ulicy [...] w których stwierdzono przyjmowanie zakładów wzajemnych przez Internet w ramach E-Promocji.

W związku z powyższym organ, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej, wszczął postępowanie w celu cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora piłkarskiego.

W dniu [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania prowadzonego w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2008r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych -totalizatora piłkarskiego w związku z rażącym naruszeniem prawa, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania (także w trybie sądowo-administracyjnym) w przedmiocie częściowego cofnięcia w/w zezwolenia.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania strona wskazała, iż w aspekcie E-Promocji toczy się już postępowanie w zakresie częściowego cofnięcia zezwoleń Spółki, a postępowanie to dotyczy tego samego zagadnienia prawnego czyli zgodności z prawem mechanizmu funkcjonowania E-Promocji. Zagadnienie zgodności z prawem E-Promocji należy traktować - zdaniem skarżącej jako zagadnienie wstępne. Nie jest wystarczające samo stwierdzenie naruszenia prawa. Do oceny zasadności cofnięcia zezwolenia w trybie art. 59 u.g.h. niezbędne jest bowiem naruszenie określane jako bezsprzeczne.

Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]na podstawie art. 201 § 2 i § 3 w zw. z § 1 pkt 2 Ordynacji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r. wskazując, iż rozpatrzenie sprawy przez Sąd Administracyjny w przedmiocie częściowego cofnięcia Spółce zezwolenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Ministra Finansów, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 217 § 2 w związku z artykułem 121 Ordynacji poprzez ich nieprawidłowe

zastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu

poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego

rozstrzygnięcie okoliczności związanych z E-Promocją w postępowaniach

wszczętych w maju 2011 r. w przedmiocie cofnięcia części zezwoleń udzielonych

Spółce nie ma prejudycjalnego znaczenia dla niniejszego postępowania, które

dotyczy de facto 1 z 5 zezwoleń i przekłada się na istnienie i kontynuowanie

działalności Spółki;

- art. 201 § 1 pkt 2 w związku z art. 121 Ordynacji podatkowej przez

nieprawidłową interpretację pojęcia "zagadnienie wstępne" oraz nieprawidłowe

uznanie, że rozstrzygnięcie o charakterze prawnym programu lojalnościowego E-

Promocja w postępowaniach wszczętych w maju 2011 r. w przedmiocie cofnięcia

części jednego zezwolenia udzielonego Spółce w tym na etapie

sądowo-administracyjnym, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego

postępowania.

Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r.

W ocenie organu chybiony jest zarzut strony dotyczący naruszenia art. 217 § 2 w związku z art. 121 Ordynacji poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zawiera bowiem pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a także w jasny i wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy organu leżące u podstaw jego wydania. W uzasadnieniu prawnym postanowienia, organ przytoczył wszystkie przepisy, które brał pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem zasadności ich zastosowania.

Wskazał, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu rozpatrzenie rozstrzygnięcia w sprawie częściowego cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Nie było zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (wszczętego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r.).

Zdaniem organu warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności m.in. w zakresie zakładów wzajemnych, określone są w przepisach ustawy o grach hazardowych. Prowadzenie działalności w wyżej wymienionym zakresie dozwolone jest (zgodnie z art. 3 ustawy) wyłącznie na zasadach w tej ustawie określonych. Podkreślić należy, iż w/w ustawa wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta musi być zgodna z prawem i nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych, (wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r. sygn. akt II SA 453/99).

Zdaniem organu ocena prowadzenia tych działalności określonych w zezwoleniu, zatwierdzonym regulaminie czy wynikających z przepisów prawa należy tylko i wyłącznie do Ministra Finansów, a nie do innego organu czy sądu.

Organ uznał, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W przesłance określonej w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji chodzi o zagadnienie prejudycjalne, z którym mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w drodze orzeczenia, tj. wyroku, postanowienia, decyzji czy ugody sądowej. O rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego można mówić dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ lub prawomocnego orzeczenia przez sąd. Posiłkując się poglądami orzecznictwa i doktryny organ stwierdził, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu, zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Lex nr 489631).

Natomiast obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a zatem w niniejszej sprawie do Ministra Finansów, co wynika wprost z art. 59 u.g.h.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w dalszych pismach procesowych skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2012 r., zarzuciła naruszenie;

* art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 165 a Ordynacji podatkowej poprzez nieprawidłowe uznanie, że rozstrzygnięcie o charakterze prawnym programu lojalnościowego "E-promocja", w postępowaniu wszczętym w maju 2011 r. w przedmiocie części jednego zezwolenia udzielonego Spółce (sygn. akt [...]), nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania, które dotyczy cofnięcia zezwolenia udzielonego Spółce decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]

* art. 121 w zw. z art. 165a w zw. z art. 165 Ordynacji podatkowej poprzez złamanie zasady budowania zaufania obywateli do organów podatkowych i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., w sytuacji gdy jest ono obarczone wadą prawną, polegającą na tym, iż Organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie całościowego cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r. pomimo faktu, iż wcześniej, tj. w maju 2011 r. ten sam organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia w części w/w zezwolenia, co doprowadziło do sytuacji, iż w chwili obecnej przed Ministrem Finansów toczą się równolegle dwa postępowania, częściowo o tym samym zakresie przedmiotowym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odmawiając zawieszenia postępowania błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne. Skoro w danej sprawie toczy się już jedno postępowanie to organ nie może uwzględnić wniosku o ponowne jego wszczęcie, jak również nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzupełnieniu skargi strona w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wskazała, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów cofnął Spółce w całości zezwolenie z [...] listopada 2008 r. nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, a w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. cofającej w części to samo zezwolenie z [...] listopada 2008 r.

Tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie obiema decyzjami skutkować może, zdaniem strony, nieważnością postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia w całości stąd konieczne jest zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia na drodze sądowo-administracyjnej sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia w części.

Natomiast w piśmie z dnia [...] września strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wypowiedzenia się przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w zakresie pytania prejudycjalnego o treści;

"czy przepis art. 1 pkt. 11 Dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L.98.204.37 z późn. zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należą przepisy ustawowe definiujące pojęcie zakładu wzajemnego oraz regulujące miejsce prowadzenia zakładu wzajemnego, to jest art. 14 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o grach hazardowych" jak również art. 59 przedmiotowej ustawy, dotyczący cofnięcia zezwolenia z uwagi na funkcjonalny związek tego przepisu z urządzaniem zakładów wzajemnych, o którym mowa w art. 14 ust. 3 powołanej ustawy ?"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Na wstępie stwierdzić należy, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa zawieszenia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia w/w zezwolenia na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Nie zachodzi zatem, zdaniem Sądu, potrzeba skierowania do ETS pytania prejudycjalnego sformułowanego przez stronę w piśmie z dnia [...] września 2012 r. i brak jest również wbrew stanowisku skarżącej wyrażonemu w pismach z dnia [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r. w świetle art. 125 p.p.s.a. podstaw do zawieszenia przez Sąd postępowania w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn wniosków stron w powołanym zakresie Sąd nie uwzględnił i skargę rozpoznał uznając, iż brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Zaskarżone postanowienie nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja Podatkowa. Stosownie do art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy organ podatkowy zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – totalizatora piłkarskiego, uznając, iż rozstrzygnięcie w sprawie częściowego cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych przez Sąd Administracyjny, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu.

Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wskazanego zagadnienia wstępnego, tj. musi zachodzić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku stanowi o braku przesłanek do zaskarżenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Nie można zatem mówić o zagadnieniu wstępnym w sytuacji, gdy na rozstrzygnięcie w postaci decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd. Jeżeli "zagadnienie" wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003, I SA/Łd 970/03, niepubl.). Zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok z dnia 28 listopada 1997 r., I SA/Lu 1199/96, Dor Pod. 1998, nr 5, s.31)- por. Komentarz do ustawy Ordynacja podatkowa, Piotr Pietrasz, Lex, stan prawny 2011.03.01.

Nie mogą być zatem, wbrew przekonaniu strony, jako "zagadnienie wstępne" rozumiane sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będące przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś tym zagadnieniem wstępnym jest wcześniej toczące się przed tym samym organem postępowanie (wszczęte w maju 2011r.) o cofnięcie zezwolenia z [...] listopada 2008r.

Dodatkowo należy przy tym podnieść, iż w przepisach ustawy o grach hazardowych brakuje również podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń w wypadku równoległego prowadzenia dwóch postępowań tego samego rodzaju lecz w stosunku do innych punktów gier.

Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa i prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Zasada praworządności i zasada zaufania zobowiązuje organy administracji publicznej do czuwania nad tym, by prowadzone przez nie postępowania, jak i wydane rozstrzygnięcia były zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Minister Finansów wydając zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. w/w zasad nie naruszył zasadnie uznając, iż wskazana w art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa przesłanka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając również za niezasadny zarzut naruszenia art. 217 § 2 powołanej ustawy orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.