Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 287/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 w związku z ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A.Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...]r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 4 497,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A, stanowiącej działki nr 150/5 o powierzchni 1,4590 ha, nr 150/6 o powierzchni 0,0899 ha, nr 150/7 o powierzchni 0,1235 ha, nr 150/8 o powierzchni 0,1220 ha, nr 150/9 o powierzchni 0,1338 ha, obr. [...] wskutek podziału działki nr 150/3 o powierzchni 1,9278 ha, obr. [...] ([...]), zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...]2017 r., znak: [...] oraz zobowiązaniu do wniesienia kwoty 4 497,30 zł A. Ł. – właściciela nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...]2017 r. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4 497,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A (oznaczonej przed podziałem nr ewid. 150/3, obr. [...], o powierzchni 1,9278 ha), na skutek jej podziału. Do wniesienia opłaty został zobowiązany A. Ł. – właściciel nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że 21 lipca 2020 r. zostało wszczęte z urzędu wobec A. Ł. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości położonej w P.przy ul. A, oznaczonej przed podziałem jako działka nr 150/3 w obr. [...] o powierzchni 1,9278 ha na działki oznaczone nr od 150/5 do 150/9 o łącznej powierzchni 1,9282 ha na podstawie decyzji z [...]2017 r.

Decyzją z [...]2017 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P. przy ul. A, oznaczonej przed podziałem jako działka nr 150/3 w obr. [...] o powierzchni 1,9278 ha na działki oznaczone nr: 150/5 o powierzchni 1,4590 ha; 150/6 o powierzchni 0,0899 ha; 150/7 o powierzchni 0,1235 ha; 150/8 o powierzchni 0,1220 ha; 150/9 o powierzchni 0,1338 ha. Działka nr 150/5 miała zachować swój dotychczasowy sposób zagospodarowania. Działka nr 150/6 stanowić miała drogę wewnętrzną. Działki nr 150/7, 150/8, 150/9 stanowić miały działki budowlane w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obsługa komunikacyjna wydzielonych działek zapewniona została poprzez dostęp do ul. A. Decyzja ta stała się ostateczna [...]2017 r. Na dzień wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej działka nr 150/5 została, na podstawie decyzji nr [...] z [...]2020 r., podzielona na działki o nr od 150/10 do 150/17, która nadal stanowi własność A. Ł..

Uchwałą nr [...] z [...]2005 r. Rada Miasta w P. ustaliła na terenie miasta P. stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dokonanych na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy wnieśli opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale i wartością przed podziałem geodezyjnym (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Nieruchomość na dzień wydania i ostateczności decyzji z [...]2017 r. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...]2015 r., nr [...], znak: [...] ustalająca sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniem terenów niezbędnych do ich realizacji i budowie 2 zjazdów z ul. A (działka nr 168 obr. [...]) przewidzianych na terenie nieruchomości przy ul. A35, działka nr 150/3, obr. [...] w P..

Postanowieniem z [...]2020 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego E. K., nr uprawnień [...] na biegłego w przedmiocie wydania opinii określającej wartość prawa własności nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu jej podziału.

W operacie szacunkowym z 5 grudnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy E. K. określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości: przed podziałem (stan na [...] 2017 r. – data wydania decyzji o podziale nieruchomości) działka nr 150/3 o powierzchni 1,9282 ha na kwotę 751 805 zł (1 m² = 38,99 zł), po podziale działki nr od 150/5 do 150/9 o łącznej powierzchni 1,9282 ha (stan na dzień [...]2017 r. – data ostateczności decyzji o podziale nieruchomości) na kwotę 766 796 zł, w tym wartość: działki nr 150/5 – 14 590 m² x 38,99 zł/m²

568 864 zł, działka nr 150/6 – 899 m² x 38,99 zł/m²

35 052 zł (droga wewnętrzna), działka nr 150/7 – 1 235 m² x 40,84 zł/m²

50 437 zł, działka nr 150/8 – 1 220 m² x 40,84 zł/m²

49 825 zł, działka nr 150/9 – 1 338 m² x 46,80 zł/m²

62 618 zł. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed i po podziale nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą porównania parami. Różnica wartości nieruchomości wynikająca z jej stanu po podziale i przed podziałem wynosi 14 991 zł, z czego 30% stanowi opłatę adiacencką w wysokości 4 497,30 zł. Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca majątkowy przyjęła, że nieruchomość gruntowa położona jest w peryferyjnej, północno-wschodniej strefie zabudowy miasta P., w obszarze zlokalizowanym w kwartale ulic: A – od strony południowej, B – od strony wschodniej, C – od strony pomocnej i D – od strony zachodniej. Na opisywanym terenie znajdują się nieruchomości niezabudowane, częściowo użytkowane rolniczo, częściowo stanowiące nieużytki oraz zabudowa siedliskowo-zagrodowa. Z uwagi na przebiegający przez północną i środkową część działki nr 150/3 (stan przed podziałem) podziemny kabel energetyczny rzeczoznawca majątkowy w cesze rynkowej "Utrudnienia i ograniczenia" przyjęła ocenę jako "średnie". Dla cechy rynkowej (zarówno przed podziałem po podziale) "lokalizacja" oraz "otoczenie" przyjęła ocenę "przeciętną", dla cechy "infrastruktura komunalna" – ocenę "przeciętną" lub "średnią", dla cechy "dostępność komunikacyjną" - ocenę "średnią" lub "dobrą".

Pismem z 10 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że został zgromadzony materiał dowodowy dający podstawę do wydania merytorycznej decyzji. Skarżącemu umożliwiono zgłaszanie żądań oraz wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Skarżący nie wniósł uwag i zastrzeżeń. Nie przedstawił również dowodów przeciwnych do zebranych przez organ.

Organ pierwszej instancji mając na uwadze, że wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, uwarunkowane jest: podjęciem uchwały przez Radę Miasta w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała nr [...] z [...]2005 r.), wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (decyzja z [...]2017 r., która stała się ostateczna [...]2017 r.), wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem (potwierdzonym w operacie szacunkowym z 5 grudnia 2020 r.), stwierdził, że zaistniały podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką. Organ pierwszej instancji dokonał oceny operatu szacunkowego będącego dowodem w sprawie pod względem formalnym i rachunkowym, tj. zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa – elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. Ł. wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe i tym samym nierzetelne przeliczenia wartości nieruchomości – zarówno przed podziałem, jak i sum z poszczególnych działek po podziale. Skarżący zakwestionował w całości wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Stwierdził, że sama decyzja została sporządzona z pominięciem zasad należytej staranności. Do wyceny całej nieruchomości przed podziałem, użyto przelicznika 1 m² = 38,99 zł. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy z 1 lipca 2015 r. poprzedzająca podział – została pominięta. Cała nieruchomość nie była objęta warunkami zabudowy, a jedynie niewielki fragment. Warunki zabudowy [...]2017 r. posiadały zatem jedynie działki nr: 150/6, 150/7, 150/8, 150/9. Działka nr 150/5 pozostawała jako rolna (zarówno przed podziałem, jak i po podziale). Tym samym działka nr 150/5 o powierzchni 1,4590 ha posiadała przelicznik za 1 m² zaledwie kilka zł, a nie 38,99 zł za 1 m². Decyzja o warunkach zabudowy dla działki 150/5 została wydana [...]2018 r. nr [...].

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podniósł, że nieruchomość będąca własnością skarżącego przed podziałem składała się z jednej działki gruntu o nr 150/3 o powierzchni 1,9278 ha. Po podziale powstało 5 działek ewidencyjnych, w tym: działka nr 150/5 o powierzchni 1,4590 ha, działka nr 150/6 o powierzchni 0,0899 ha, działka nr 150/7 o powierzchni 0,1235 ha, działka nr 150/8 o powierzchni 0,1220 ha oraz działka nr 150/9 o powierzchni 0,1338 ha. W operacie z 5 grudnia 2020 r. rzeczoznawca wskazała, że na potrzeby wyceny, jako obszar rynku przyjęła teren miasta P.– dzielnice jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z wyjątkiem dzielnicy centralnej. Rynek przyjęty do analizy to rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obrót gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową o większych powierzchniach, z możliwością podziału, był i jest sporadyczny. Ten segment rynku lokalnego jest mało aktywny, charakteryzuje się małą dynamiką obrotu. W związku z powyższym rozszerzyła okres analizy rynkowej. W celu właściwego zobrazowania stanu tego segmentu rynku objęła monitoringiem okres czasu od 2015 r. do daty, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Uzyskiwane ceny kształtowały się w przedziale od około 36 zł do około 77 zł za 1 m² gruntu. Obrót mniejszymi działkami budowlanymi na przyjętym rynku lokalnym był i jest stosunkowo dobrze rozwinięty, chociaż z uwagi na występujące aktualnie symptomy globalnej recesji ekonomicznej – daje się zauważyć pewną stabilizację cen rynkowych oraz relatywnie zmniejszoną ilość zawieranych transakcji wolnorynkowych. Analizą, objęła akty notarialne dotyczące transakcji kupna – sprzedaży mających miejsce w przyjętym do analizy okresie czasu na obszarze miasta. Przeanalizowała około 100 wolnorynkowych transakcji rynkowych w zakresie obrotu niezabudowanymi działkami gruntowymi o charakterze inwestycyjnym, które miały miejsce w okresie przyjętym do analizy rynkowej. Ceny sprzedaży takich gruntów kształtowały się w granicach od około 30 zł/m² do około 400 zł/m². Najwyższe ceny osiągnęły niezabudowane działki budowlane w najlepszej lokalizacji usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już zabudowy, z bezpośrednim dostępem do asfaltowej ulicy oraz pełnymi możliwościami podłączenia się krótkimi odcinkami przyłączy do istniejącej infrastruktury komunalnej, przeznaczone pod zabudowę usługowo-handlową. Najniższe ceny dotyczyły obrotu działkami rolnymi o znacznie gorszej, peryferyjnej lokalizacji, zdecydowanej przewadze – w najbliższym sąsiedztwie – gruntów niezabudowanych, użytkowanych jeszcze rolniczo, znacznie gorszym dostępie komunikacyjnym (drogi gruntowe o złej jakości lub brak dostępu do drogi publicznej), z występującymi utrudnieniami i ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu oraz dużo słabszej infrastrukturze komunalnej w pobliżu (np. tylko sieć energetyczna). W wyniku analizy rynku działek budowlanych pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe stwierdzono, że największym popytem cieszą się działki o powierzchni około 1 000 m², dogodnie położone w śródmiejskiej strefie zabudowy, blisko ciągów komunikacyjnych, obiektów handlowo-usługowych, urzędów, itp. Oprócz dobrego położenia, drugim czynnikiem mającym istotny wpływ na cenę gruntu jest sąsiedztwo i otoczenie w jakim się ono znajduje. Najbardziej cieszy się powodzeniem zabudowa w strefie śródmiejskiej, przy równocześnie dużej ilości terenów zielonych, w pewnym oddaleniu od arterii komunikacyjnych i terenów o charakterze produkcyjnousługowym, co ogranicza poziom hałasu i emisję spalin. Nie bez znaczenia jest również uzbrojenie techniczne terenu i możliwość podłączenia się do niego oraz dogodny dostęp komunikacyjny po dobrej jakości ulicach z urządzonymi chodnikami. Jednakże uwzględniając fakt, że takich działek w strefie śródmiejskiej jest coraz mniej, daje się również wyraźnie zauważyć zwiększający się obrót działkami budowlanymi położonymi na obrzeżach śródmiejskiej oraz pośredniej zabudowy miasta. Najwyższą cenę osiągają typowe działki budowlane zlokalizowane na zorganizowanych osiedlach mieszkaniowych, oddalone od dróg o dużym natężeniu ruchu. Działki położone poza zwartą zabudową, z gorszym sąsiedztwem, w strefie pośredniej i peryferyjnej, o słabszym uzbrojeniu są tańsze. Uzyskiwane ceny działek budowlanych podobnych do wycenianych działek według stanu po podziale geodezyjnym, kształtowały się w analizowanym okresie w przedziale od około 40 zł do około 97 zł za 1 m² gruntu. Do obliczeń przyjęto ceny transakcyjne, bez korekty z tytułu upływu czasu, ponieważ w okresie ostatnich kilkunastu miesięcy daje się zauważyć pewną stabilizację cen na przyjętym rynku nieruchomości. Wartość rynkową 1 m² nieruchomości rzeczoznawca określiła jako średnią arytmetyczną cen jednostkowych nieruchomości porównawczych, skorygowanych ze względu na różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Średnia cena skorygowana przy określaniu wartości działki oznaczonej nr 150/3 wynosiła 38,99 zł/m². Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła zatem w zaokrągleniu 751 805,00 zł. Cena jednostkowa działek powstałych po podziale, określona została następująco: działki nr 150/5 na 38,99 zł/m², działki nr 150/6 na 38,99 zł/m², działki nr 150/7 na 40,84 zł/m², działki nr 150/8 na 40,84 zł/m², działki nr 150/9 na 46,80 zł/m², co daje odpowiednio wartość (po zaokrągleniu) powstałych po podziale działek: nr 150/5 – 568 864,00 zł (14 590 m² x 38,99 zł/m²), działki nr 150/6 – 35 052,00 zł (899 m² x 38,99 zł/m²), działki nr 150/7 – 50 437,00 zł (1 235 m² x 40,84 zł/m² ), działki nr 150/8 – 49 825,00 zł (1 220 m² x 40,84 zł/m²), działki nr 150/9 – 62 618,00 zł (1 338 m² x 46,80 zł/m²). Wartość całej nieruchomości, dla stanu po podziale, określona została jako suma wartości działek powstałych po podziale. W ocenie organu drugiej instancji, z operatu szacunkowego wynika więc, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z § 1 uchwały nr [...]Rady Miasta w P. z [...]2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, na terenie miasta P. ustalona została stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dokonanych na wniosek właścicieli w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale i wartością przed podziałem. Zdaniem organu drugiej instancji, skoro z operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkowa działki gruntu w wyniku jej podziału wzrosła o 14 991,00 zł, to zasadnym było ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie 4 497,30 zł, stanowiącej 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale i wartością przed podziałem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że są one bezzasadne, bowiem w stosunku do powstałej po podziale działki nr 150/6 o powierzchni 0,0899 ha, która stanowić będzie drogę wewnętrzną zapewniającą obsługę komunikacyjną działek nr 150/8, 150/7 i 150/5 i wobec jej służebnego charakteru wobec przylegających działek utworzonych w wyniku podziału, dla tej działki przyjęto wartość na takim samym poziomie, jak przed poddziałem. Podobnie wartość gruntu powstałej w wyniku podziału działki nr 105/5 o powierzchni 1,4590 ha nie uległa zmianie. Zarówno przed podziałem, jak i po podziale wartość, gruntu dla tych dwóch działek pozostała na tym samym poziomie, tj. 38,99 zł/m². Wzrost wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wynika tylko ze wzrostu wartości działek powstałych w wyniku podziału oznaczonych nr 150/7, 150/8 i 150/9. Decyzja o warunkach zabudowy z [...]2015 r. została uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie, co wynika z jego części V. Opis i określenie stanu nieruchomości, punkt V.4 Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Ł. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art 84 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i błędne ustalenie, w oparciu o nierzetelną opinię rzeczoznawcy majątkowego E. K. z 5 grudnia 2020 r., że po podziale wartość rynkowa działek o nr od 150/5 do 150/9 o łącznej powierzchni 1,9282 ha w stanie na [...]2017 r. uległa zwiększeniu, podczas gdy w ocenie skarżącego wartość rynkowa działek po podziale nie uległa zmianie, a przyjęte wskaźniki wartości pozostają bezpodstawnie zawyżone;

b. art. 7, art. 77 § 1, art 80 w związku z art 84 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów i dowolne, oderwane od zasad logiki i doświadczenia życiowego przyjęcie, że operat szacunkowy z 5 grudnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. jest wiarygodny, podczas gdy biegła w swoich wyliczeniach dla działki o nr 150/5, która przed i po podziale nieruchomości stanowiła grunt rolny – przyjęła przelicznik wartości 1 m² = 38,99 zł, podczas gdy w rzeczywistości nie było możliwe, by do gruntu o takim charakterze można było stosować tak samo wysoki przelicznik, jak do pozostałej części działek – w tym działek o ustalonych warunkach zabudowy – tzw. działek budowlanych (działki o nr 150/7,150/8,150/9);

c. art. 7, art 77 § 1, art 80 w związku z art 84 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów i dowolne, oderwane od zasad logiki i doświadczenia życiowego przyjęcie – za wnioskami z opinii rzeczoznawcy – że wartość działki o nr 150/6 wyodrębnionej na skutek podziału nieruchomości, a stanowiącej wyłącznie drogę wewnętrzną, może zostać oszacowana w takim samym przeliczniku wartości 1 m² = 38,99 zł, co cała nieruchomość przed podziałem (o nr 150/3), która skupiała w sobie również nieruchomości stanowiące działki budowlane, tj. działki o nr 150/7,150/8,150/9;

d. art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób arbitralny, a polegające na nieuzasadnionym pominięciu decyzji z [...]2015 r., z której jednoznacznie wynika, że warunki zabudowy zostały określone jedynie dla niewielkiego fragmentu nieruchomości przed podziałem, a działka nr 150/5 na dzień podziału pozostawała bez ustalonych warunków zabudowy, tj. była gruntem rolnym o bardzo niskiej wartości (czterokrotnie niższej niż przyjęto w decyzji), co powinno zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy oszacowaniu wartości nieruchomości przed i po podziale.

W konsekwencji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 98a ust. 1 w związku z ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, podczas gdy w wyniku podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie powinna zostać wydana.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o COVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 w niniejszej sprawie i możliwością jej rozpoznania oraz wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18). Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

W niniejszej sprawie 13 maja 2021 r. zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowne zarządzenie, o czym zawiadomiono skarżących, uczestników postępowania i organ administracji. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji stanowił art. 98a u.g.n., w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost zwrot użyty w art. 98a ust. 1 u.g.n. "może ustalić". Nie oznacza to jednak, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga bowiem spełnienia określonych warunków. Granice uznania wyznaczają przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Treść tych przepisów stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez skarżącego.

Poza sporem jest, że ostateczną decyzją z [...]2017 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nr ewid. 150/3 na pięć działek o nr ewid. 150/5, 150/6, 150/7, 150/8, 150/9. Decyzja o podziale stała się ostateczna [...]2017 r. Uchwałą nr [...]z [...]2007 r. Rada Miasta w P. ustaliła na terenie miasta P. stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dokonanych na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy wnieśli opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale i wartością przed podziałem geodezyjnym (§ 1). Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i w dalszym ciągu obowiązuje. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 21 lipca 2020 r. doręczono skarżącemu 24 lipca 2020 r.).

Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami k.p.a. standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ ta opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, kompletny czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne, czy została należycie uzasadniona. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149—159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11).

Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11).

W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że uchyliły się one od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego błędów, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek. Organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie do zreferowania treści operatu i przyjęciu zawartej w nim konkluzji co do wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych. Podkreślić należy, że w odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia wartości działki nr 150/5 wskazując na jej rolny charakter przed i po podziale.

Jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy określeniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wprawdzie dostrzegła, że działka nr 150/3 przed podziałem stanowiła teren niezabudowany, nieogrodzony, użytkowany rolniczo, zlokalizowany w peryferyjnej strefie miasta, w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej oraz gruntów niezagospodarowanych architektonicznie, użytkowanych rolniczo, a powstała w wyniku jej podziału działka nr 150/5 to w dalszym ciągu teren użytkowany rolniczo przez, który przebiega podziemna linia energetyczna, zaś działka nr 150/6 stanowić będzie drogę wewnętrzną, lecz nie wyciągnęła z tego właściwych wniosków. Rzeczoznawca majątkowy ustalając jednostkową wartość rynkową całej działki nr 150/3 przed podziałem na kwotę 38,99 zł/m2 do porównania przyjęła bowiem nieruchomości przeznaczone "na podstawie dokumentów planistycznych na cele jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej", których nie wskazała. Przy czym, po analizie "około 100" transakcji wybrała 13 nieruchomości, z których do porównania przyjęła 3 nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni niż działka nr 150/3 (1,9278 ha), gdyż ich powierzchnia wynosiła 5472 m2, 11 328 m2 i 4510 m2 i tylko na jednej z nich występowały ograniczenia związane z jej użytkowaniem – linia energetyczna średniego napięcia. Z operatu nie wynika jednak, czy przyjęte do porównania działki zostały przeznaczone na cele "jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej" w całości, czy ich część, tak jak powstała w wyniku podziału działki nr 150/3 działka nr 150/5, miała zachować rolny charakter (s. 14-17). Wskazane w operacie informacje o przyjętych do porównania nieruchomościach są dość ogólne i nie wiadomo, czy rzeczywiście nie było na rynku lokalnym transakcji, których przedmiot stanowiły nieruchomości takie jak podzielona działka nr 150/3. Następnie rzeczoznawca majątkowy określając wartość powstałych w wyniku podziału działek nr 150/5 (działka rolna o powierzchni 1,4590 ha) i nr 150/6 (droga wewnętrzna o powierzchni 0,0899 ha) uznała, że ich wartość jednostkowa odpowiada tak ustalonej wartości jednostkowej całej nieruchomości przed podziałem, tj. 38,99 zł/m2, a więc jak dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (s. 23). Uznać więc należy, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości w istocie nie w pełni uwzględniła sposób zagospodarowania nieruchomości wynikający z decyzji z [...]2017 r. oraz istniejący w dacie jej wydania. Tymczasem zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Poza sporem jest, że [...]2017 r. tylko dla części działki nr 150/3 decyzją z 1 lipca 2015 r. ustalono warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z niezbędną infrastrukturą techniczną. Okoliczność ta ma znaczenie dla wartości wycenianych nieruchomości. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działka o rolnym przeznaczeniu nie może mieć takiej samej wartości, jak działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jest z reguły znacznie niższa. Wydanie dla działki nr 150/5 21 czerwca 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy i dalszy jej podział na podstawie decyzji z [...]2020 r. nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej tej nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z [...]2017 r. stała się ostateczna, tj. [...]2017 r. Co więcej, powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z [...]2017 r. działka rolna nr 150/5 ma znacznie większą powierzchnię (1,4590 ha) niż działki przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania (5472 m2, 11 328 m2 i 4510 m2). Nie budzi także wątpliwości, że działka nr 150/6 przeznaczona pod drogę wyłączona jest z możliwości zabudowy. Cena nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe czy usługowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do działki bez obciążeń. Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Określenie wartości nieruchomości powinno być zgodne z tą, ustanowioną przez ustawodawcę, zasadą. Operat sporządzony w niniejszej sprawie w istocie nie uwzględnia tego, że działka nr 150/6 stanowić ma drogę. Organy administracji bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęły ustalenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, dojazdową do pozostałych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną przed podziałem. Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Stąd odpowiednie stosowanie w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Zawsze należy mieć bowiem na uwadze, aby nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem w pierwszej kolejności uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne – zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dopiero brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwala przejść do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe zasady, określone w § 36 pkt 1-4 rozporządzenia. Niezależnie od tego dostrzec trzeba, że przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę jako wartość gruntów, z których tę działkę wydzielono jedynie wówczas, gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku podziału powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Oczywistym jest, że cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Przeznaczenie – w wyniku podziału nieruchomości – części działki pod drogę wewnętrzną niewątpliwie powoduje zawsze spadek jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, na pewno zaś znaczącą różnicę w stosunku do wartości sąsiednich działek budowlanych. Stąd, według oceny sądu, działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną winna być wyceniona według odrębnych zasad, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłoby do zawyżenia wartości tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I OSK 1852/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 września 2015 r., II SA/Go 391/15: wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2016 r., II SA/Łd 132/16). W myśl § 36 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia wycena nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne winna zatem rozpocząć się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Ze sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego nie wynika, aby taka analiza została w ogóle przeprowadzona. Nie został wykazany na terenie rynku lokalnego brak transakcji dotyczących tego rodzaju gruntów spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12).

Opisane zastrzeżenia, zdaniem sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami skarżącego, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji. Należy zwrócić uwagę na możliwość zwrócenia się przez organ administracji do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie stosownych wyjaśnień, ewentualne uzupełnienie operatu szacunkowego oraz możliwość wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy, na której możliwe byłoby wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości przy udziale skarżącego oraz rzeczoznawcy majątkowego.

W konsekwencji sąd uznał, że materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie obarczony jest brakami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego ocena dokonana przez organy administracji narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W następstwie tego wydane w sprawie decyzje naruszają również w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi.

B.A.