Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1514/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,8 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska,, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO/organ) w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych po rozpatrzeniu odwołania E. K., od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., ustalającej opłatę adiacencką od E. K. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w dzielnicy B. Miasta [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, z obrębu [...]-[...]-[...] na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent [...] ostateczna decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną działki : nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr. [...] . Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r. dlatego zdaniem organu termin z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami został zachowany. Organ wskazał, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. w dniu [...] października 2016 r, uaktualniony poprzez klauzulę aktualności w dniu [...] października 2016 r. [...] sierpnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy złożył operat w którym odniósł się do zgłoszonych uwag. W związku z upływem aktualności powyższego operatu na datę [...] września 2017 r. organ zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy B. M. w dniu [...] grudnia 2018 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2018 r. wykonany w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Organ wskazał, że przed podziałem nieruchomość stanowiła działkę ew. nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] o pow. [...] m2. W wyniku podziału tej nieruchomości powstały działki ew. nr [...] (o pow. [...] m2), nr [...] (o pow. [...] m2), nr. [...] (o pow. [...] m2), nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2). Bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią w większości tereny niezabudowane. Przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Wyceniana nieruchomość ma dobrą dostępność komunikacyjną. Potencjalnych zagrożeń i uciążliwości w rejonie nie stwierdzono. Przed podziałem nieruchomość miała kształt regularny, zbliżony do prostokąta. Po podziale kształt działki ewidencyjnej nr [...] jest wydłużony, pozostałych regularny. Nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" rej. ul. [...], na obszarze oznaczonym 7UC dopuszczającym realizację wszystkich typów usług nieuciążliwych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz 1-4 KU1 dopuszczającym realizację ulic lokalnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy przedstawił charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości i podstawowe jego tendencje, podkreślając, że na cenę działek budowlanych wpływa przede wszystkim lokalizacja, przeznaczenie i szczegółowe ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, połączenia komunikacyjne, infrastruktura i otoczenie. Najwyższe ceny osiągają nieruchomości gruntowe niezabudowane charakteryzujące się najlepszym położeniem i sąsiedztwem w dzielnicy. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości analizą rynku rzeczoznawca objął transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej oraz usługowej z dodatkiem innych funkcji, a także działki przeznaczone pod drogi na terenie dzielnicy [...] – do około [...] m2 (działka ew. nr [...]), na terenie dzielnic [...] i [...] - od ok. [...] m2 do ok. [...] m2 (działki ew. nr [...] i [...]) (...). Organ wskazał, że zestawienie transakcji przyjętych do analizy biegły zamieścił w tabeli na str. 19 analizowanego operatu szacunkowego, a ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych wahały się w przedziale od 604,99 zł. do 886,71 zł za 1m2 (cena średnia 787,55 zł/m2), Biegły zbadał cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości. Ze zbioru transakcji nieruchomości wyselekcjonowano 4 najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych i dokonano analizy porównawczej (dokonano analizy zespołu cech charakterystycznych porównywanych nieruchomości, wyodrębniono cechy porównawcze różnicujące nieruchomości), a następnie oceniono wpływ tych cech na cenę. Na stronach 22 -23 operatu dokonano zestawień porównawczych dla działki ew. nr [...], wynikiem czego ustalono wartość rynkową 1m2 nieruchomości na 810 zł, a całej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 na 13 932,000 zł. Wskazano, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 13932,000 zł.

Do określenia wartości rynkowej gruntu nieruchomości po podziale analizą rynku rzeczoznawca objął transakcje na nieruchomościach gruntowych niezabudowanych o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Organ wskazał, że obliczenia dla działki ew. nr [...] znajdują się na stronach 23 – 24 operatu, a do oszacowania wartości posłużyły te same nieruchomości porównawcze co dla działki nr [...] (ze względu na podobieństwo cech ocenianych), wynikiem czego ustalono wartość rynkową 1m2 nieruchomości na 832 zł, co przy powierzchni działki nr [...] – 10815 m2 dało 8.998.080 zł. Organ wskazał, że obliczenia dla działki ew. nr [...] znajdują się na stronach 24 – 28 operatu. Ze zbioru transakcji nieruchomości podobnych do obliczeń wyselekcjonowano 3 najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych i dokonano analizy porównawczej wynikiem czego ustalono wartość rynkową 1m2 nieruchomości na 872 zł , co przy powierzchni działki nr [...] – 5974 m2 dało 4.424.528 zł. Określenia wartości rynkowej 1 m2 nieruchomości będącej przedmiotem wyceny działek [...]. [...], [...] dokonano na stronach 28 – 33 operatu. Ze zbioru transakcji nieruchomości podobnych do obliczeń wyselekcjonowano 3 najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych i dokonano analizy porównawczej wynikiem czego ustalono wartość rynkową 1m2 nieruchomości – działki ew. nr [...] - 563 zł/m2 , co przy powierzchni działki 860 m2 dało 484.180 zł., działki ew. nr [...] - 601 zł/m2, co przy powierzchni działki 425 m2 dało 255.425 zł., działki ew. nr [...] - 639 zł/m2, co przy powierzchni działki 26 m2 dało 16614 zł. Wobec powyższego wartość nieruchomości po podziale wyniosła 14.178.827 (suma powyższych wartości). Różnica zatem wyniosła 246.827 zł (13932.000 (wartość przed podziałem) – 14178.827 zł (wartość po podziale)). Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 stycznia 2008 r. nr XII/745/2008, obowiązującej w dacie kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalono na 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału. Zdaniem organu wysokość opłaty ustalona na kwotę 74048,10 jest prawidłowa. Organ podkreślił, że operat zawiera niezbędne informacje wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji. Operat zawiera określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonany z uwzględnieniem położenia, przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Organ wskazał, że jego zdaniem opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowi dowód tego jaką wartość miała nieruchomość przed i po podziale, a różnica stanowi podstawę określenia opłaty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. (dalej; skarżąca).

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a. art. 7 kpa albowiem organy administracji nie wzięły pod uwagę słusznego interesu obywatela i związanego z nim interesu społecznego;

b. art. 8 kpa albowiem zamiast pogłębiania zaufania strony do organów administracyjnych wzbudza jej nieufność i obniża świadomość i kulturę prawną obywateli;

c. art. 11 kpa bowiem strona jest przeświadczona, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy;

d. art. 7 kpa i art. 77 kpa, 80 kpa albowiem nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przekroczono zasadę swobodnej oceny dowodów;

e. art. 107 § 1 i 3 kpa albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności nie wskazuje przyczyn z powodu których nie uwzględniono wniosku skarżącej o dołączenie całości akt postępowania wywłaszczeniowego, które zakończyło się decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r. znak [...], a także nie odniesiono się szczegółowo do podniesionych w odwołaniu zarzutów do opinii rzeczoznawcy B. M., a także związku przyczynowego ze sprawy niniejszej z uprzednim wywłaszczeniem części działki ewidencyjnej nr [...] – podzielonej na działkę ew.nr [...] oraz przejętą przez [...] działkę drogową o nr. ew. [...], która stała się częścią ulicy [...] od strony ul. [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że fragment działki, który otrzymał nr ew. [...] w sposób bezpodstawny nie został wywłaszczony pod budowę ulicy [...] i utracił w związku z tym wszelkie ekonomiczne znaczenie dla skarżącej. Skarżąca wskazała także, że poprzez to, że organy nie odniosły się do uprzedniej procedury wywłaszczeniowej działki, ówcześnie do niej należącej nr [...], spowodowało, że dokonanie wyceny poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału działki nr [...], zostało obarczone pierwotnym błędem, który wpłynął na zawyżenie wartości nieruchomości. Skarżąca wskazała także, że twierdzenie, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej jest prawdziwe tylko w części, gdyż budując ulice [...] nie przewidziano utworzenia zjazdu na teren nieruchomości. Jest ona oddzielona chodnikiem i zatokami parkingowymi dla samochodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, mianowicie dokonano podziału nieruchomości na wniosek skarżącej, zaś rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tego skarżąca nie kwestionowała. Wskazywała natomiast, że organ powinien uwzględnić, że nieruchomość o nr. ew. [...] powstała na skutek wywłaszczenia części nieruchomości przez [...] tj. należącej do skarżącej ówcześnie działki o nr. ew. [...]. Podała, że fragment działki, który otrzymał nr ew. [...] w sposób bezpodstawny nie został wówczas wywłaszczony pod budowę ulicy [...] i utracił w związku z tym wszelkie ekonomiczne znaczenie dla skarżącej. Skarżąca wskazała także, że poprzez to, że organy nie odniosły się do uprzedniej procedury wywłaszczeniowej działki o nr ew. [...] spowodował, że dokonanie wyceny poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału działki o nr ew. [...] zostało obarczone pierwotnym błędem, który wpłynął na zawyżenie wartości nieruchomości. Sąd zwraca jednak uwagę, że okoliczności te dla oceny przesłanek art. 98a ugn., wbrew stanowisku skarżącej, nie miały znaczenia w niniejszej sprawie. Organ zasadnie zarzutów skarżącej w tym zakresie nie uwzględnił. W przepisie art. 98a ugn wyraźnie wskazano zasady i przesłanki ustalenie tej opłaty. Żaden inny przepis nie upoważnia organu do badania tego rodzaju przesłanek, w szczególności okoliczności, które były objęte i powinny być podnoszone w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Zasadniczym jednak zarzutem strony skarżącej była kwestia prawidłowości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzut skarżącej dotyczył w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości, a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ i sprowadzał się do stwierdzenia, że w operacie tym częściowo błędnie przyjęto, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej w sytuacji gdy takiego dostępu nie ma, gdyż budując ulice [...] nie przewidziano utworzenia zjazdu na teren nieruchomości (jest ona oddzielona chodnikiem i zatokami parkingowymi dla samochodów).

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zwraca uwagę, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii rzeczoznawcy (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego - rzeczoznawcy. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą porównywania parami z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej.

Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z 7 grudnia 2018 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami zakłada się, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego nie ma bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze str. 6 i 7 operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie [...]. Analizie poddano rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu na terenie [...] ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy [...], [...] i [...] odnośnie działek o nr ew. [...] oraz [...], oraz dzielnic [...], [...], [...], [...] i [...] odnośnie działek o nr. ew. [...], [...] oraz [...]. Rzeczoznawca wskazała, że okres badania obejmował 24 miesiące poprzedzające datę na którą określono wartość przedmiotu wyceny od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2018 r. W przypadku wyceny dz. ew. [...], [...] oraz [...] ze względu na ograniczoną liczbę transakcji działkami porównywalnymi, okres badania poszerzono o transakcje zawarte od 1 stycznia 2015 r. Z danych zawartych w operacie wynika, że brano pod uwagę transakcje sprzedaży, a przedmiotem badania objęte były grunty niezabudowane, przeznaczone pod tereny zabudowy usługowej oraz usługowej z dodatkiem innych funkcji, a także działki przeznaczone pod drogi. W operacie wskazano także, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje zawarte w księdze wieczystej nr [...], uzyskane podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2018 r., na podstawie aktów notarialnych w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowych, na podstawie danych transakcyjnych uzyskanych z Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości [...], kopii decyzji zatwierdzającej podział nr [...] z [...] czerwca 2016 r. , kopii mapy z projektem podziału nieruchomości z 8 lutego 2016 r. oraz informacje uzyskane z własnej analizy rynku lokalnego i informacje uzyskane od zleceniodawcy. Rzeczoznawca wskazała, że analizę oparto o najbardziej wiarygodne transakcje rynkowe, odrzucono transakcje kupna – sprzedaży o charakterze nierynkowym i transakcje niewiarygodne, skrajnie odbiegające od średniej ceny rynkowej uzyskiwanej na analizowanym rynku lokalnym.

Rzeczoznawca wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajduje się w [...], dzielnica [...] i położona jest w centralnej części dzielnicy na obszarze osiedla [...]. Rzeczoznawca wskazała, że nieruchomość ta położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" rej. ul [...], o obszarze oznaczonym jak 7UC, dopuszczającym realizację wszystkich typów usług nieuciążliwych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz 1-4KU, dopuszczającym realizacje ulic lokalnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Rzeczoznawca scharakteryzowała również zabudowę tej dzielnicy wskazując na jej różnorodność. Wskazała także na nowe możliwości komunikacyjne dla [...] związane z budową zachodniego odcinka II linii metra gdzie planowane są stacje Powstańców Śląskich, Lazurowa, Chrzanów i Połczyńska oraz stacja techniczno – postojowa "Mory"

Rzeczoznawca wskazała, że w wyniku przeprowadzonej analizy transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, uzyskanych z Urzędu [...] – Wydział Katastru – Dział Rejestru Cen i Wartości, stwierdzono, że na analizowanym rynku występowały transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Ze zbioru transakcji nieruchomości rzeczoznawca wyselekcjonowała 4 nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych wpływających na wartość – tj. położenie, powierzchnię, i cenę transakcyjną, które to cechy rzeczoznawca opisała w tabeli. Rzeczoznawca określiła także istotne z punktu widzenia wybrane cechy i ich charakterystykę wskazując, że w związku z tym, że rynek nieruchomości nie jest rynkiem doskonałym znalezienie nieruchomości identycznych lub różniących się jedną cechą jest niemożliwe. Rzeczoznawca w tabeli opisała poszczególne cechy (lokalizacje, przeznaczenie, sąsiedztwo i otoczenie, prawo do gruntu, wielkość powierzchni, utrudnienia) oraz przypisała im odpowiednie wagi, a następnie dokonała opisu wyselekcjonowanych nieruchomości. Uczyniła tak zarówno dokonując wyceny nieruchomości o nr. ew. [...] przed podziałem jak i po podziale.

Operat ten został zatem sporządzony w sposób, spójny i rzeczowy.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jednocześnie, zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego i są obowiązane do uwzględnienia negatywnej oceny takiego opracowania wystawionej przez odpowiednią organizację zawodową. Ponownie należy podkreślić, że organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego rzeczoznawcę jeśli wskaże on powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, rzeczoznawca uczyniła odnośnie wytypowanych cech czy wag. Zarzuty podnoszone przez skarżącą nie mogły być zatem uwzględnione gdyż skarżąca nie skorzystała z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. i nie przedstawiła własnego operatu szacunkowego, który zawierałby dane podważające prawidłowość wyliczeń rzeczoznawcy. Zarzuty skarżącej, że przyjęta przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest zawyżona, że dokonana wycena działek nie uwzględnia dostępu do drogi ponieważ nie są wybudowane zjazdy dotyczą właśnie sfery, która wymaga wiadomości specjalnych. Powinny być w związku z tym poparte stosownymi dokumentami – opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione. Podkreślić ponownie należy, że tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może właśnie dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżąca nie uczyniła. Tymczasem możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12). Skoro zatem skarżąca kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu, w tym wartość wyceny, powinna skorzystać z uprawnienia jakie daje im właśnie powołany przepis art. 157 ugn czyli złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przesz podmiot uprawniony mogłyby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Takim dokumentem nie może być natomiast operat sporządzony w niniejszej sprawie przez M. O. ponieważ przede wszystkim utracił on ważność gdyż nie został prawidłowo zaktualizowany (nie zawierał poprawnej klauzuli aktualizacyjnej) a nadto zawierał on szereg błędów rachunkowych, które zostały przez organ wskazane a następnie w sposób prawidłowy nie zostały przez rzeczoznawcę zweryfikowane.

Do obowiązku organu należało zbadanie otrzymanej opinii rzeczoznawcy pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę B. M. jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie, operat wskazuje nazwy dzielnic i ulic, przy których znajdują się przedmiotowe działki. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Rzeczoznawca wyjaśniła także przyczynę przyjęcia do wyceny dłuższego niż 24 miesięczny (co do części nieruchomości), okresu oraz nieuwzględnienia części transakcji. Rzeczoznawca szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a także ich kształt i wielkość.

Z tych powodów nie mogły podlegać uwzględnieniu zarzuty skargi.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 77 kpa , 80 kpa oraz 107 § 1 i 3 kpa w zakresie nieuwzględnienia wniosku o dołączenia akt z postępowania wywłaszczeniowego podkreślić należy, że żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Obowiązkiem organu było, jak już wskazano, zbadanie spełnienia przesłanek wynikających z art. 98a ugn, co też organ uczynił dając temu wyraz w uzasadnieniu, którego wbrew stanowisku skarżącej zawierało zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Podstawę zaś ustalenia wartości nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca nie złożyła żadnego dowodu (kontrooperatu), który wartość dowodową tego operatu skutecznie by podważył. Wynik czy sposób przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w ramach, którego z nieruchomości o nr [...] została wydzielona nieruchomość o nr. ew. [...] nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przedmiotem wyceny była bowiem nieruchomość o nr. ew. ...], która następnie została na wniosek skarżącej podzielona na nieruchomości o nr. ew. [...], [...], [...], [...] i [...].

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2008, poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.