Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3253/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 48, art. 52 , art. 81 ust. l pkt 2, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z pózn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) na posesji J. J. w miejscowości M. [...] gm. G., działce nr ewid. [...] , Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w M. nakazał J. J. zamieszkałemu w M. [...] gm. G. wykonać przymusową rozbiórkę zbiornika na ścieki (szamba) na posesji w M. [...] gm. G. - działce o nr. ewid. [...] polegającą na rozebraniu betonowej płyty górnej zbiornika, oraz ścian zbiornika na całą ich wysokość - głębokość. Nakazał nadto wykonać roboty rozbiórkowe pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane i na własny koszt. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podał, że na posesji stanowiącej własność J. J. - działce nr. ewid. [...] położonej w M. [...], gm. G., od jej strony południowej, w sąsiedztwie działki stanowiącej własność J. K., w odległości l m od jej granicy, w odległości 8 m od okien budynku mieszkalnego stanowiącego własność J. J., oraz w odległości 7 m od studni, usytuowany jest zbiornik na nieczystości ciekłe, o wymiarach 4, 7 m x 3,0 m w rzucie poziomym. Zbiornik nie posiada rury wywiewnej. W dniach przeprowadzonych oględzin zbiornik był użytkowany. Według oświadczeń złożonych przez M. J. (ojca i pełnomocnika J. J.), zbiornik wykonano w latach 80-tych, w okresie budowy budynku mieszkalnego. Według oświadczenia J. N. zbiornik wykonano około 4 lata wstecz, tj. w latach 1995-96. Powiatowy Inspektor ustalił, że zbiornik wykonano po 20 listopada 1995 r., o czym świadczą następujące fakty:

decyzją z [...] sierpnia 1981 r., nr [...] wydaną przez Urząd Gminny w G. udzielono pozwolenia na budowę wyłącznie budynku mieszkalnego dla M. J.. Plan realizacyjny zatwierdzony w/w decyzją podaje "nr 7-zbiornik na ścieki", jednak podaje mało precyzyjną lokalizację zbiornika, daleko odbiegającą od obecnego jego położenia. Zgodnie z § 44 ust. l pkt. 4 lit. "d" Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) budowa inwestycji mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich wymagała pozwolenia na budowę. A zatem wymieniona, powołana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z żadnej konkretnej daty, a poza tym nikt nie buduje szamba w listopadzie i kolejnych zimowych miesiącach. Zarzucił błędną ocenę zeznań M. J.. Brak naniesienia szamba na projekcie zagospodarowania sporządzonym [...].11.1995 r. spowodowany jest pomyłką, ponieważ jest ono porośnięte krzewami, pomyłki takie zdarzają się dosyć często. Studnia, o której mowa w uzasadnieniu decyzji została całkowicie zlikwidowana 2 lata temu, po podłączeniu gospodarstwa do wodociągu. J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zobowiązanie go do zainstalowania odpowietrzników.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30 października 2002 r., [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego wydana decyzja jest prawidłowa. Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Organ I instancji wykazał, że przedmiotowy zbiornik wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i właściwie zastosował przepis art. 48 pr. bud. Organ odwoławczy uznał, że data budowy zbiornika - listopad 1995 r. ustalona została prawidłowo. Wobec powyższego prawidłowa jest także wydana decyzja.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J.. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77, 78 i 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie całego materiału dowodowego, pominięcie żądania strony przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, oraz naruszenie art. 48 prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarga w niniejszej sprawie złożona została przed dniem l stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skargę należy uznać za uzasadnioną. Analiza i ocena ustaleń dokonanych zarówno w zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazuje, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Także na ten przepis powołał się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie wskazanego przepisu art. 48 pr. bud. z 1994 r. stwierdzić należy, że sprawa nie została wyjaśniona do stanowczego rozstrzygnięcia, a zatem decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Stosownie do przepisu art. 48 pr. bud. z 1994 r. właściwy organ zobowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu. Zastosowanie powyższego przepisu możliwe jest jednak dopiero wówczas, gdy jednoznacznie wyjaśni się, kiedy obiekt taki został wzniesiony z uwagi na treść art. 49 pr. bud., oraz art. 103 pkt. 2 pr. bud. Przepisu art. 48 pr. bud. nie stosuje się więc do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed dniem l stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 103 pkt. 2 pr. bud.) Nadto nie można orzec rozbiórki, o której mowa w art. 48 pr. bud., jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 pr. bud.) pod warunkiem, że jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w należyty sposób podstawowej w sprawie kwestii, mianowicie daty budowy zbiornika na nieczystości, położonego na posesji skarżącego i z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Nie wiadomo bowiem, czy w sprawie zastosowany został właściwy przepis, czy była podstawa do zastosowania art. 48 pr. bud. z 1994 r., czy też w sprawie winny być zastosowane mniej rygorystyczne przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Przeprowadzenie i ocenę dowodów w toku postępowania przed organami zarówno I jak i II instancji uznać należy za błędne. Organ II instancji w ogóle nie ustalił daty budowy spornego zbiornika, stwierdzając jedynie w sposób zupełnie ogólnikowy, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i prawidłowo zastosował normę prawa materialnego. Przyjął także błędnie, iż ustalenie daty budowy zbiornika dokonane przez organ I instancji na listopad 1995 r., na podstawie "oświadczenia stron" uznać należy za odpowiadające prawdzie. Twierdzenie to jest błędne. Przede wszystkim organ I instancji ustalił datę budowy zbiornika na okres "po 20 listopada 1995 r.", a więc nie na listopad 1995 r. Po drugie ustalenie organu I instancji opiera się nie na oświadczeniu stron, ale na oświadczeniu J. N., złożonym do protokołu oględzin przeprowadzonych na działce skarżącego w dniu [...] lutego 2000 r. W oświadczeniu tym J. N. podał, że przedmiotowy zbiornik wybudowano "około 4 lat wstecz, z tego co mi wiadomo bez wymaganego zgłoszenia czy pozwolenia". Innych oświadczeń dotyczących budowy zbiornika w okresie po 20 listopada 1995 r. akta sprawy nie zawierają. W piśmie z dnia [...] maja 1999 r. sporządzonym przez J. i D. N., wszczynającym postępowanie w sprawie nie ma w ogóle mowy o zbiorniku na nieczystości, tym bardziej o dacie jego budowy. Natomiast protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2000 r. zawiera oświadczenie M. J. o dacie budowy zbiornika. We pozostałych swoich oświadczeniach złożonych nadto w dniach [...] lipca 1999 r. (protokół kontroli, k. I-11), oraz [...] lutego 2000 r. (protokół oględzin z [...] lutego 2000 r. k.I-51) M. J. twierdzi, że zbiornik wybudowany został w latach osiemdziesiątych, podczas budowy budynku mieszkalnego. Protokół ten, po zapoznaniu się z jego treścią i oświadczeniu, że nie wnosi uwag, podpisał J. N.. Stwierdzenie więc w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że podstawą ustalenia daty budowy zbiornika są m. in.- oświadczenia stron, jest nieuprawnione, natomiast dalsze wnioski wyprowadzone przez organ I instancji z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy są nieprawidłowe. Sama bowiem treść tych dokumentów - decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z 1999 r., oraz projekt zagospodarowania sporządzony [...]. 11. 1995 r. nie są dowodami wskazującymi na datę budowy spornego zbiornika. Z dowodów tych - dokumentów urzędowych - wynikają pewne okoliczności, których organ I instancji nie wziął pod uwagę, tak jak nie ocenił należycie okoliczności wynikających z planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 1981 r. Stwierdzić także należy, że organ odwoławczy, wbrew obowiązującej zasadzie dwuinstancyjności, zgodnie z którą jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę ograniczył się tylko i wyłącznie do zbadania decyzji organu I instancji, przeprowadzonego zresztą zupełnie pobieżnie. Ani słowem nie odniósł się do twierdzeń ojca skarżącego dotyczących daty budowy zbiornika. Nie dokonał żadnej analizy treści dokumentów zebranych przez organ I instancji w toku postępowania - przede wszystkim dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego na działce skarżącego - decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1981 r., oraz planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do tej decyzji. Na planie tym, stanowiącym załącznik do w/w decyzji naniesiony jest zbiornik na ścieki, połączony kanalizacją z zaprojektowanym budynkiem mieszkalnym. Z kolei znajdująca się w aktach kopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r., wydanej na wniosek M. J., (k 1-66-68), ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - połączenia budynku obory z budynkiem stodoły, na działce stanowiącej własność skarżącego, zawiera w pkt. 3 pt. "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" podpunkt b/ o treści-odprowadzenie ścieków szczelny zbiornik okresowo opróżniany. Dokumenty te wskazują na możliwość budowy zbiornika w okresie innym, niż ustaliły to organy prowadzące sprawę. Okoliczność, iż lokalizacja zbiornika odbiega od treści planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 1981 r. nie świadczy w żaden sposób o dacie budowy zbiornika ustalonej przez organ I instancji. Nie świadczy o tym fakcie także treść projektu zagospodarowania terenu z [...] listopada 1995 r., dotyczącego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, którego dotyczyła wyżej przytoczona decyzja o wzizt. Treść znajdujących się w aktach sprawy powyższych dokumentów podlegała ocenie przez organy prowadzące sprawę, pod kątem daty wybudowania zbiornika, czego organy nie uczyniły. Nie można więc wykluczyć, że przedmiotowy zbiornik wybudowany został w związku z treścią planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 1981 r., wydanej przez Urząd Gminy w G. (nie wnikając, czy inwestor budynku mieszkalnego był do zrealizowania budowy zbiornika na tej podstawie uprawniony, czy nie). Nie można także wykluczyć, że nawet, gdyby tak nie było, to zbiornik wybudowany został już po wybudowaniu budynku mieszkalnego, ponieważ M. J. podaje datę budowy nieściśle - raz "że 30-ci lat temu", następnie "razem z budynkiem domu" a w końcu "w latach osiemdziesiątych". Z kolei z treści aktu notarialnego - umowy darowizny (k.I 15-17) gospodarstwa na rzecz skarżącego wynika, że dom mieszkamy wybudowany został w 1980 roku, co stoi w sprzeczności z powyższymi oświadczeniami M. J.. Obowiązkiem organów było więc - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z przepisów art. 7 i 77 kpa, zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązkiem organów było także dokonanie prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, czego ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie uczynił, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 77 § l kpa. Zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem przepisu art. 78 kpa, który stanowi, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wyjątek od tego obowiązku nałożonego na organ przewidział ustawodawca wyłącznie wówczas, kiedy żądanie przeprowadzenia dowodu nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, oraz jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Z treści tego przepisu wynika w sposób oczywisty, że żądanie skarżącego przeprowadzenia dowodu ze świadków, zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji należało uwzględnić. Dotyczyło ono bowiem okoliczności mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która to okoliczność nie była na etapie zakończenia postępowania pierwszoinstacyjnego wyjaśniona. Organ odwoławczy całkowicie pominął wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dowód taki, przeprowadzony z uwzględnieniem wszystkich rygorów przewidzianych przez przepis art. 83 kpa miał istotne znaczenie, ponieważ przyczyniłby się do ustalenia rzeczywistej daty budowy zbiornika, co z kolei miało znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności do ustalenia, czy istnieje podstawa do zastosowania przepisu art. 48 pr. bud. Sąd stwierdza nadto, że brzmienie jak i interpretacja przepisu § 44 ust. l pkt 4 lit. " d" nie ma znaczenia dla ustalenia rzeczywistej daty budowy zbiornika. Zadaniem organów prowadzących postępowanie było przede wszystkim ustalenie tej daty, a nie ustalenie, czy zbiornik mógł być wybudowany na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego z 1981 r. czy nie mógł być w oparciu o ten plan i decyzję o pozwoleniu na budowę zrealizowany. Inne skutki prawne ustawodawca przewidział bowiem w przypadku samowolnej budowy zrealizowanej po l stycznia 1995 r., inne zaś-w przypadku budowy zrealizowanej samowolnie przed ta datą. Wyprowadzenie z takiej, błędnej interpretacji wniosku dotyczącego faktu i daty budowy zbiornika jest naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów - art. 80 kpa. Skoro ustawodawca wyznaczył wyraźne granice orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ograniczone dwoma wyjątkami wynikającymi z przepisów art. 49 i 103 ust. 2 pr. bud., zadaniem organów prowadzących sprawę było ustalenie daty budowy zbiornika w sposób nie budzący wątpliwości, z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego przewidzianych w kpa. Inne skutki prawne ustawodawca przewidział bowiem w przypadku budowy zrealizowanej samowolnie po dniu l stycznia 1995 r., inne zaś w przypadku ustalenia realizacji budowy obiektu przed tą datą. W okolicznościach badanego przez sąd postępowania, w związku z zaistnieniem wskazanych uchybień procesowych nie jest możliwe dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza ponadto, że żaden ze szkiców sytuacyjnych stanowiących załączniki do protokołów oględzin nie został podpisany ani przez osobę je sporządzającą, ani przez osoby biorące udział w oględzinach, co jest naruszeniem przepisu art. 68 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy prowadzące postępowanie winny podjąć wszelkie kroki w celu wyjaśnienia rzeczywistej daty budowy zbiornika, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77, 78, 80 i 107 § 3 kpa., celem ustalenia faktycznej podstawy do zastosowania przepisów prawa materialnego. Naruszenie wskazanych norm prawa procesowego miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 145 § l ust. l lit. c ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy ppsa.