Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1132/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Julia Szczygielska, , Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu J. z tytułu wykonania budżetu Powiatu J. za rok 2015 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814; zwanej dalej "u.s.p.") zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w dniu [...] r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu J. z tytułu wykonania budżetu Powiatu J. za rok 2015.

W uzasadnieniu aktu nadzorczego podano, że Kolegium Izby stwierdziło naruszenie przez Radę przepisu art. 12 pkt 6 u.s.p., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. Postępowanie absolutoryjne jest procesem sformalizowanym, ściśle powiązanym z wykonaniem budżetu, stąd instytucji absolutorium nie można łączyć z oceną działalności zarządu powiatu w innym zakresie niż wykonanie budżetu. Analiza wyciągu z protokołu sesji Rady Powiatu J. oraz przesłuchanie utrwalonego przebiegu sesji dowodzą zdaniem Kolegium RIO, że Rada nie zajęła się sprawami, którymi przy absolutorium nakazują zająć się przepisy prawa.

Dalej Kolegium przytoczyło, że za podjęciem uchwały w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu absolutorium głosowało (przy 18 obecnych) 8 radnych, 4 radnych było przeciw, a 6 radnych wstrzymało się od głosu. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1a u.s.p. uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu, co — przy ustawowym składzie Rady Powiatu J. wynoszącym 19 radnych — oznacza, że uchwała o udzieleniu absolutorium zarządowi nie została podjęta. W konsekwencji, przy uwzględnieniu postanowień art. 13 ust. 2 u.s.p., w myśl których odrzucenie w glosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium, Rada podjęła uchwałę o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu J. z tytułu wykonania budżetu za 2015 rok.

Przedmiotowa uchwała została podjęta z zachowaniem generalnych norm proceduralnych. Kolegium Izby stwierdziło jednak niedopełnienie materialnoprawnych przesłanek jej podjęcia. Badaniu nadzorczemu dokonywanemu przez Kolegium Izby podlega zarówno tryb, w jakim uchwała została podjęta, jak i przesłanki materialne jej uchwalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3368/05 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt ISA/Gd 782/10).

W zakresie niedopełnienia przez Radę Powiatu J. materialnych przesłanek podjęcia decyzji o nieudzieleniu absolutorium, Kolegium ustaliło, że w trakcie procedury absolutoryjnej, poprzedzającej podjęcie uchwały przez Radę Powiatu J., uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., działając na podstawie art. 13 pkt 8 i art. 19 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wydał pozytywną opinię o przedłożonym przez Zarząd Powiatu J. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2015 rok. Komisja Rewizyjna Rady Powiatu J. pozytywnie zaopiniowała wykonanie budżetu za 2015 rok i sformułowała wniosek o udzielenie Zarządowi Powiatu absolutorium z tego tytułu (przy 4 głosach za i 1 głosie wstrzymującym się). Wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu absolutorium za rok 2015 został pozytywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający Izby (uchwała nr [...] z dnia [...] r.). Realizując punkt 6 obrad, dotyczący podjęcia uchwały w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu Powiatu J. za 2015 rok, po wysłuchaniu wystąpienia Przewodniczącej Zarządu Powiatu o sprawozdaniu finansowym i sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu oraz po zapoznaniu się z wymienionymi wyżej opiniami, przedstawione zostały opinie stałych komisji Rady. Komisje wydały pozytywne opinie o rocznym sprawozdaniu z wykonania budżetu powiatu za 2015 rok. Podobnie pozytywne opinie zostały przedstawione w imieniu klubów radnych. Uchwała nr [...] w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu Powiatu J. za rok 2015 została podjęta 17 głosami za i 1 głosie wstrzymującym się. Po przystąpieniu do realizacji 7 punktu porządku obrad, dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu i odczytaniu wniosku komisji rewizyjnej wraz z opinią Składu Orzekającego o tym wniosku, Przewodniczący Rady Powiatu otworzył dyskusję i poprosił o wystąpienia przedstawicieli klubów radnych. Przedstawiciele poszczególnych klubów oraz radni zabierając glos deklarowali swoje stanowisko co do sposobu głosowania w sprawie absolutorium, nie formułując jednak konkretnych zarzutów w odniesieniu do wykonania budżetu za rok 2015. W protokole odnotowano min.:

- Klub Radnych Prawo i Sprawiedliwość — "w sytuacji pozytywnej oceny wykonania budżetu — w przypadku absolutorium Klub zachowa się odmiennie. Biorąc pod uwagę sygnały, które padły i możliwości ubytku w dochodach członkowie Klubu traktują ten sygnał, jako sygnał bardzo poważny, jako przejaw niestaranności by nasze dochody były spuentowane w sposób prawidłowy i należyty",

- Klub Radnych Polskiego Stronnictwa Ludowego — "doszli do podobnych wniosków jak PiS. Nie będą głosować przeciwko, natomiast w związku z budzącymi pewne wątpliwości działaniami, wstrzymają się od głosu",

- Towarzystwo Wspierania Rozwoju Regionalnego "[...]" — "również wstrzymają się od głosu nad udzieleniem absolutorium dla Zarządu", "wspólnie wszyscy, 19 radnych musi usiąść i porozmawiać o przyszłości tego Powiatu i tylko w trosce o przyszłość tego Powiatu stanowisko będzie takie, a nie inne".

Jak dalej kontynuowało Kolegium w uzasadnieniu - podczas dyskusji poświęconej absolutorium radni nie dokonali zatem oceny wykonania budżetu, poza bliżej nieokreślonymi wątpliwościami co do staranności przy realizacji strony dochodowej budżetu, formułowano zarzuty niemające bezpośredniego związku z oceną wykonania uchwalonego przez Radę Powiatu budżetu. Wnoszone uwagi dotyczyły spraw organizacyjnych czy też sposobu i metod pracy Zarządu. Przewodniczący Rady wielokrotnie przypominał, że z uwagi na realizację punktu obrad dotyczącego absolutorium dyskusja winna dotyczyć oceny wykonania budżetu. W trakcie dyskusji nie wykazano, aby budżet nie został zrealizowany w całości lub w znacznej części, nie dokonano kompleksowej oceny zgodności budżetu uchwalonego i wykonanego w jego zadaniowym ujęciu, nie podejmowano przy tym próby dokonania oceny przyczyn, które miały wpływ na takie, a nie inne wykonanie budżetu.

W oparciu o przedłożony przez Przewodniczącego Rady Powiatu porządek obrad [...] Sesji oraz protokół nr [...] z dnia [...] r. Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu J. z przeprowadzonej doraźnej kontroli w okresie [...]-[...][...] r. w Zarządzie Powiatu J. Kolegium ustaliło, że w punkcie [...] porządku obrad przedstawiona została informacja Komisji Rewizyjnej z realizacji uchwały Rady Powiatu J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zlecenia kontroli nieprzewidzianej w rocznym planie pracy Komisji Rewizyjnej. Jak wynika z protokołu, kontrolą doraźną objęte zostało zadanie pn. "[...]", realizowane w 2015 roku. Komisja ustaliła, że przy realizacji zadania mogło dojść do uszczuplenia dochodów powiatu możliwych do uzyskania ze sprzedaży pozyskanego drewna (wg wyceny Nadleśnictwa jest to wartość [...] zł za [...] m3 drewna), które zostało przekazane wykonawcy jako forma wynagrodzenia za wykonaną pracę. Rada podjęła uchwałę o skierowaniu sprawy do prokuratury. W ocenie Kolegium ustalenia Komisji znalazły odbicie w wyrażanych przez radnych opiniach co do "przejawu niestaranności" przy realizacji dochodów budżetu i "możliwości ubytku w dochodach". Kolegium RIO zauważyło jednak, że ustalona kwota ewentualnie utraconych dochodów stanowi 0,12% wykonanych w 2015 r. dochodów, co nie miało istotnego wpływu na kształt wykonanego budżetu.

Reasumując powyższe, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium uznało, że Rada nie wykazała nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium. Podkreśliło, że instytucja absolutorium ma ograniczony przedmiotowo zakres. Dotyczy bowiem merytorycznej i zobiektywizowanej oceny wykonania jedynie budżetu, a nie może być efektem niezadowolenia rady z całokształtu działania organu wykonawczego przy zastosowaniu przesłanek natury personalnej. Podjęta przez Radę Powiatu uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium nie opierała się na merytorycznych i uzasadnionych przesłankach.

W skardze, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucono naruszenie - art. 12 pkt 6 oraz art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

Na poparcie skargi podniesiono, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu było poprzedzone pozytywnymi opiniami zarówno Komisji Rewizyjnej, jak też Składu Orzekającego Regionalnej Iżby Obrachunkowej. Należy jednak pamiętać, że powyższe opinie zostały wydane w okresie kwietnia i maja 2016 r.

W ocenie skarżącego wydanie przewidzianych przepisami pozytywnych opinii nie stanowi w żadnym wypadku zawsze o prawidłowości wykonania budżetu za rok poprzedni. Nie można bowiem przesądzić, iż w okresie następującym po dokonaniu oceny przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej ujawnione zostaną zdarzenia rzutujące bezpośrednio na wykonanie budżetu, które wcześniej nie były znane organom opiniującym. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17.02.1997r. sygn. akt FPS 8/96 stwierdził, że rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu.

Zdaniem skarżącej Rady z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W okresie poprzedzającym sesję absolutoryjną Komisja Rewizyjna Rady Powiatu J. działając na podstawie uchwały Rady Powiatu J. nr [...] z dnia [...] r. prowadziła kontrolę doraźną w zakresie stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, ustawy o rachunkowości i ustawy o ochronie przyrody przy realizacji przez zarządcę drogi zadania pn. "[...]". W wyniku kontroli został sporządzony protokół, co do którego dwóch z pięciu członków zgłosiło zdanie odrębne. Informacja o stanie kontroli oraz ustaleniach zespołu kontrolnego została przedstawiona radnym powiatu przed głosowaniem uchwały w sprawie udzielenia absolutorium. Z ustaleń poczynionych przez większą część zespołu kontrolnego wynikało, że doszło do uchybień natury formalnoprawnej związanych z udzieleniem zamówienia na zadanie stanowiące przedmiot kontroli. W szczególności stwierdzono, że zamawiający pomimo ciążącego na nim obowiązku nie oszacował przedmiotu zamówienia i zlecił wycinkę drzew ustalając wynagrodzenie w formie ekwiwalentu jakie stanowiło pozyskane drewno przez zleceniobiorcę. Podstawową rzeczą w przypadku rozpoczęcia procedury realizacji zamówienia publicznego jest poza określeniem istotnych warunków zamówienia ustalenie jego szacunkowej wartości. Okoliczność ta przesądza o stosowaniu bądź nie przepisów ustawy Pzp. Określenie wartości zamówienia winno w rozpatrywanym przypadku zostać dokonane poprzez oszacowanie wartości kosztów wykonania samej usługi, a następnie ich porównania z wartością pozyskanego drewna pomniejszoną o koszt jego przewozu, magazynowania oraz sprzedaży. Brak tej informacji uniemożliwiał odpowiedź na podstawowe pytanie czy do przedmiotowego zamówienia winno stosować się przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, a w przypadku nieprzekroczenia progu 30.000 euro trybu opisanego w zarządzeniu Starosty J. nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro.

Mając na względzie przedstawione wyżej nieprawidłowości z uwagi na rozmiar zadania obejmującego znaczną ilość drzewostanu Komisja Rewizyjna dysponując szczegółowym, opisem drzew zakwalifikowanych do wycinki zwróciła się do Nadleśnictwa "S." w K. - jednostki działającej w imieniu Skarb Państwa z prośbą o dokonanie nieodpłatnej wyceny wyciętych drzew. Z informacji przesłanej w dniu [...] r. przez Nadleśnictwa "S." w K. wynika, że wartość przedmiotowego drewna została wyceniona na kwotę [...] zł. Wg ustaleń Komisji Rewizyjnej w księgach rachunkowych nie ujmowano wartości pozyskanego drewna pochodzącego z usunięcia drzew, o które wykonawca pomniejszył swoje wynagrodzenie i nie wystawiono wykonawcy usługi faktury za sprzedaż drewna. Nieprawidłowości te komisja zakwalifikowała jako naruszenia art. 20 ust 1 i art. 24 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych należy wprowadzić każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym, a księgi powinny być prowadzone rzetelnie, bezbłędnie, sprawdzalnie i bieżąco. Podniesiono także okoliczność naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy.

W ocenie skarżącego Komisja Rewizyjna przeprowadzając kontrolę zleconego przez Radę Powiatu zadania doraźnego dołożyła wszelkich aktów staranności, w tym w ramach posiadanych możliwości ustaliła wartość przekazanego zleceniobiorcy drewna. Komisja Rewizyjna nie dysponowała możliwościami zweryfikowania wyceny przez inny niezależny organ przed głosowaniem nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium. Co więcej, wycena Nadleśnictwa nie budziła wątpliwości, co do jej walorów zarówno merytorycznych jak też obiektywizmu. W tym stanie rzeczy przedstawione przez Przewodniczącą Komisji Rewizyjnej zastrzeżenia co do możliwości wystąpienia uchybień pod stronie przychodów budżetowych za rok 2015 zostały podzielone przez część radnych.

Jak dalej argumentowano, za prawidłowe wykonanie budżetu zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 , w tym dokonywanie wydatków budżetowych odpowiada zarząd powiatu. Z całą pewnością realizacja zlecenia zadania przedmiotowej wycinki drzew nie została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym radni w trakcie dyskusji poświęconej absolutorium dokonywali oceny wykonania budżetu. Trudno nazwać nieokreślonymi wątpliwościami i zarzutami nie mającymi bezpośredniego związku z oceną wykonania budżetu precyzyjnych zarzutów radnych dotyczących ewentualnego wystąpienia określonego uszczerbku w dochodach budżetowych.

Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. pojawiają się wewnętrzne sprzeczności. Z jednej strony organ nadzoru podnosi, iż radni formułowali bliżej nie określone wątpliwości nie związane z budżetem, z drugiej zaś w ocenie Kolegium ustalenia komisji znalazły odbicie w wyrażanych przez radnych opiniach co do "przejawu niestaranności" przy realizacji dochodów budżetu i "możliwości ubytku w dochodach". Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. ustalił nawet, że ewentualna kwota utraconych dochodów stanowi jedynie 0,12 % wykonanych w 2015 r. dochodów, co nie ma istotnego wpływu na kształt wykonanego budżetu. W ocenie skarżącego powzięte przez organ nadzoru wątpliwości były w pełni uzasadnione. Niezrozumiałym pozostaje natomiast kwestia kwalifikowania przez KRIO ubytków w dochodach określonych na 0,12 % jako nieistotnych.

Strona skarżąca dalej zarzuciła, że na tle brzmienia art. 79 ust. 3 ustawy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu J. winien uzasadnić jaki ubytek miałby istotne znaczenia dla wykonania budżetu, a co z tym związane - kiedy uznałby nieudzielenie absolutorium za prawidłowe. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości nieudzielenia absolutorium przez radę w sytuacji pozytywnych opinii, o których mowa wyżej zapis, taki winien znaleźć odzwierciedlenie w ustawie.

Skarżący zauważył, że radni w swoich decyzjach, w szczególności w głosowaniach nad procedowanymi uchwałami pozostają niezależni. Komisja Rewizyjna, ani też Rada Powiatu, nie stanowią zespołu śledczego. Uzasadnione wątpliwości co do rzetelności wykonania budżetu pojawiające się bezpośrednio przed głosowaniem absolutorium w ocenie skarżącego stanowią uzasadnioną przesłankę do odrzucenia uchwały absolutoryjnej. Stwierdzenie nieważności uchwały o nieudzieleniu absolutorium przy wystąpieniu istotnych wątpliwości radnych, popartych dowodem w postaci wyceny stanowi niejako próbę zakwestionowania uprawnienia rady powiatu jakie ustawodawca przewidział w art. 12 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa procesowego lub materialnego.

Zgodnie z art. 76 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814; zwanej dalej w skrócie "u.s.p."), organami nadzoru nad działalnością powiatu są Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. O zakresie rzeczowym nadzoru regionalnych izb obrachunkowych stanowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 814; przywoływana dalej jako "u.r.i.o."), z którego wynika, że Izba nadzoruje uchwały w sprawach absolutorium.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p., który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przywołany wyżej przepis, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i ust 4 wskazanej ustawy ustrojowej. W akcie tym nie zdefiniowano co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia małej wagi, niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Z kolei istotne naruszenia prawa to takie, które mają walor znaczący, wpływają bowiem na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczą meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał, określających normy ustrojowe, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W takim świetle należy przyjąć, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu obejmuje zatem w pierwszym rzędzie badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, a następnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu J. w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Powiatu z tytułu wykonania budżetu za rok 2015 uznało, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym.

Stosownie do treści art. 12 pkt 6 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz pojmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. W myśl natomiast art.16 ust. 3 u.s.p. komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. W świetle tego przepisu, głosowaniu w sprawie absolutorium podlega wniosek o udzielenie absolutorium lub wniosek o nieudzieleniu absolutorium sformułowany przez komisję rewizyjną.

W orzecznictwie i doktrynie akcentuje się, że instytucja absolutorium jest mocno powiązana z oceną wykonania budżetu. Uchwała budżetowa zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą, przy czym ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, do uzyskania których organ wykonawczy powinien dążyć i które to wielkości może przekroczyć bez zgody rady gminy, natomiast planowane wielkości kwotowe wydatków budżetowych są ustalane jako maksymalne nakłady na poszczególne cele (vide tezy wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 października 2013 r., I SA/Ke 554/13, LEX nr 1426536).

Zgodnie z art. 271 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w stanie prawnym sprawy - j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.88; zwanej dalej "u.f.p."), nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Przypominając treść art. 12 pkt 6 u.s.p. - rada rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu. Uprzednie rozpatrzenie sprawozdania, o czym tu mowa, jest zatem konieczne do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. W języku polskim "rozpatrzyć" oznacza rozważyć coś, wziąć pod uwagę, zaznajomić się z czymś, przeanalizować" (Słownik języka polskiego, t. III, s. 106). Rozpatrzenie sprawozdania jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność, polegającą co najmniej na omówieniu sprawozdania i umożliwieniu radnym zabrania głosu w dyskusji. Rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu (M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli wykonywania budżetu, s. 11-12) Jak podkreśla się w orzecznictwie, absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady nad organem wykonawczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789; z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; z dnia 12 listopada 2007 r. V SA/Wa 2258/07, LEX nr 342365). Ugruntowany jest również pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742). Oznacza to, że rada może nie udzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu. Inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa - w niniejszej sprawie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – aktualnie art. 271 u.f.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r. I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796).

Trafnie Kolegium RIO podkreśliło, że uchwała absolutoryjna podejmowana jest w sformalizowanym trybie, który rozpoczyna się od przedstawienia radzie sprawozdania z wykonania budżetu, sporządzonego przez zarząd powiatu. (por. art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej). Rada rozpatruje zatem sprawozdanie i ocenia czy budżet został wykonany zgodnie z planem dochodów i wydatków. Badaniu rady powinno podlegać zatem, czy uchwała rady zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe założonych w budżecie dochodów i wydatków została w sposób prawidłowy wykonana przez organ wykonawczy. Niezbędne w tym procesie jest wobec tego ustalenie jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one skutkiem obiektywnie istniejących okoliczności. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna to czynić w sposób kompleksowy odnosząc się do całości wykonania planu finansowego. Przy tych merytorycznych kryteriach oceny, nie bez znaczenia dla Rady powinno pozostawać stanowisko jej własnej komisji rewizyjnej opiniującej wykonanie budżetu, ale przede wszystkim opinie składu orzekającego RIO. Izba jako organ sprawujący nadzór nad jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych prezentuje niewątpliwie obiektywne, fachowe stanowisko. Są to oczywiście tylko opinie, które nie mają charakteru wiążącego dla rady, ale przy ocenie merytorycznych przyczyn podjęcia uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium, opinie te powinny być przez organ niefachowy - jakim jest rada - wzięte pod uwagę. Jeżeli rada nie podziela zawartych w nich wniosków, powinna się do nich ustosunkować (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2001 r. SA/Bk 1049/01, LEX nr 79293; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA/Po 624/98, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2009r. III WSA/Wr 475/09). Takie ustosunkowanie się wiązać też należy z koniecznością przedstawienia przez Radę umotywowanych zarzutów dotyczących wykonania budżetu.

Jak słusznie zauważono w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006r. III SA/Wa 2504/06 oczywiste jest, że za poszczególnymi liczbami budżetu kryją się poszczególne zadania jednostki samorządu terytorialnego które powinny być przez jej zarząd wykonane. Niemniej jednak, aby nie udzielić absolutorium, organ stanowiący musi wykazać i uzasadnić, że to właśnie w związku z niewykonaniem istotnych zadań nakreślonych uchwałą budżetową doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego. W przeciwnym wypadku dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady nakreślonej w art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej oraz w art. 271 ust. 1 i 2 u.f.p.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skontrolowana w trybie nadzorczym przez RIO uchwała została podjęta z pominięciem rozważań związanych z analizą wykonania planu wydatków i dochodów założonego w uchwale budżetowej, a nawet wbrew pozytywnym opiniom o wykonaniu budżetu za 2015 rok wydanym przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu oraz przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej. Kontrolowana przez RIO w trybie nadzorczym uchwała w przedmiocie absolutorium została również podjęta w sprzeczności z pozytywnie zaopiniowanym przez Skład Orzekający RIO wnioskiem Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium oraz mimo pozytywnych opinii stałych komisji Rady Powiatu.

Lektura zaś przy tym protokołu z sesji, na której procedowano w omawianej materii, skłania bezsprzecznie do tej konstatacji, jaką słusznie przyjęło Kolegium RIO, a mianowicie - że podczas dyskusji poświęconej absolutorium radni nie dokonali oceny wykonania budżetu, do czego obliguje norma art. 12 pkt 6 u.s.p. Radni głosując nad udzieleniem absolutorium skupili się bowiem nie nad liczbami związanymi z wykonaniem, realizacją poszczególnych zadań przewidzianych konkretnie w budżecie w ramach poniesionych kosztów (wydatków) i dochodów, lecz debatowali nad ujawnionym w trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu przejawem niestaranności tudzież niegospodarności tego Zarządu w zakresie wykonania zadania "[...]...", przy czym oparto te stwierdzenia na szacunkach w zakresie wyceny drewna i na "możliwości uszczuplenia dochodów" z tytułu nie ujęcia operacji gospodarczych związanych z pozyskaniem i zbyciem drewna w księgach rachunkowych, co miało nastąpić z uchybieniem uregulowań ustawy o rachunkowości; stwierdzono również naruszenia procedur w zakresie prawa zamówień publicznych oraz powiadomiono prokuraturę. Wszakże udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium nie może odnosić się do hipotez, lecz musi się ono opierać na bezsprzecznie stwierdzonych faktach w stosunku do konkretnych zapisów (danych pozycji) w uchwale budżetowej. Tego zaś nie poczyniono, jak zasadnie wskazało Kolegium RIO.

Godzi się jeszcze raz podkreślić, że absolutorium udziela się z tytułu wykonania budżetu. Oznacza to - a contrario, że nieudzielenie absolutorium powinno nastąpić z racji stwierdzenia niewykonania po stronie wydatków lub dochodów w całości lub w znacznej, istotnej części uchwalonego na 2015 rok budżetu, a nie z powodu innych przesłanek, pozostających poza tą sferą.

Radni jednak nie wykazali, że budżet nie został zrealizowany po stronie zakładanych w nim wydatków bądź dochodów, co jedynie mogło skutkować nieudzieleniem absolutorium. Należy zaznaczyć, że Rada przyjęła uchwałę (17 głosów "za", przy jednym wstrzymującym się) w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium pozostaje z nimi w sprzeczności. Z protokołu odzwierciedlającego przebieg sesji nie wynika, aby sprawozdanie z wykonania budżetu zostało przez radnych uznane w jakimś fragmencie dotyczącym realizacji zaplanowanych w budżecie dochodów za nierzetelne. Nie zakwestionowano również pozytywnej opinii Komisji Rewizyjnej, którą notabene opracowano po zakończeniu czynności kontrolnych w zakresie wycinki drzew.

W takim stanie rzeczy Kolegium RIO zasadnie przyjęło, że przy podjęciu uchwały doszło do istotnego naruszenia normy art. 12 ust.6 u.s.p. Prawidłowo zatem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały. W sprawie nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa, to jest art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.p. i art. 18 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o. – nie stanowiły one podstawy wydania zaskarżonego aktu nadzorczego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego spełnia wymogi opisane w art. 79 ust. 3 u.s.p.; zostało ono podjęte po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

Z przytoczonych powodów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 718) Sąd oddalił skargę.