Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 316/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3, art. 24 a
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 39
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 89 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jacek Hyla(spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/08 w sprawie ze skargi T. K. i K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1381/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. K. i K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Starosta Powiatowy w Siedlcach decyzją z dnia [...] maja 2004 r., powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086) orzekł o dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gm. P., powiat Siedlce objętego opracowaniem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. na podstawie wykazu zmian gruntowych oraz kartotek danych ewidencyjnych i opisowych budynków.

Powyższa decyzja została skierowana do 322 podmiotów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na zlecenie Starosty Powiatowego w Siedlcach Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] s.c. w S. opracowało operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. W wyniku tego opracowania dokonano ustalenia powierzchni ewidencyjnej działek oraz sporządzono kartoteki budynków. W toku tych prac wykorzystano operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] listopada 2002 r. W opracowaniu tym dokonano ustalenia i pomiaru punktów granicznych, dla których brak było w zasobie danych pomiarowych, określających przebieg granic działek ewidencyjnych lub dane te nie spełniały wymagań w zakresie obowiązujących standardów geodezyjnych oraz ograniczonej liczby punktów granicznych umożliwiających obliczenie i aktualizację numerycznych opisów granic wszystkich działek obrębu i granic podziału terytorialnego zgodnie z obowiązującymi wymogami technicznymi. W operacie opracowano pozostałe dane dotyczące granic działek, konturów, użytków i klas wykorzystując istniejące materiały i dane znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykazy zmian danych ewidencyjnych w zakresie ewidencji gruntów oraz kartoteki budynków wykonano w ramach tego opracowania.

Odwołania od tej decyzji wnieśli T. K. i K. W.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że K. W. jest właścicielem gospodarstwa położonego w obrębie P., składającego się z działek [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 5,67 ha. W odwołaniu podnosi, że w wyniku modernizacji powierzchnia działki [...] uległa znacznemu zmniejszeniu. Według wykazu zmian gruntowych powierzchnia gospodarstwa wykazana z dokładnością do 1 ara w dotychczasowym stanie wynosiła 5,67 ha. Obliczona w niezmienionych granicach z dokładnością do 1m2 wynosi 5,6095 ha. Powierzchnia działki nr [...] przed modernizacją wynosiła 2,18 ha, po modernizacji 2,1167 ha. Różnice te, według organu wynikają z dokładniejszej metody obliczania. Granice przedmiotowej działki nie zostały zmienione, dokonano tylko dokładniejszego obliczenia powierzchni. Istniejąca dokumentacja rozgraniczeniowa działki [...] z działką [...] nie zmieniła przebiegu dotychczasowych granic wykazywanych w operacie ewidencji gruntów, tym samym nie wpłynęła na wynik obliczonej powierzchni tej działki.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. W. i T.K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego obie skargi, że Starosta Siedlecki w lipcu 2002 r. wszczął postępowanie mające na celu modernizację istniejącej ewidencji gruntów i założenie ewidencji budynków dla nieruchomości położonych w obrębie P., gm. P.. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania było wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w dniach od [...] lipca do [...] lipca 2002 r., a nadto skierowane do sołtysa wsi P. w prośbą o podanie jego treści do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi. W dniu [...] lipca 2002 r. powyższe zawiadomienie ukazało się w rubryce ogłoszeń w lokalnej prasie. W ramach podjętych prac modernizacyjnych został opracowany operat techniczny [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] listopada 2002 r. a następnie uzupełniony o operat nr [...] przyjęty do zasobu [...] stycznia 2004 r. W ramach operatu [...] opracowano wykazy zmian ewidencyjnych w zakresie ewidencji gruntów oraz kartoteki budynków. Tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków określa art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2027). Po wyczerpaniu przewidzianej w przepisie procedury dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym są wiążące.

Modernizacją zostały objęte między innymi grunty K. W. i T. K.. Na podstawie wykazu zmian gruntowych oraz kartotek danych ewidencyjnych i opisowych budynków Starosta Siedlecki decyzją z dnia [...] maja 2004 r. orzekł o dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzja ta była skierowana do 322 podmiotów, w tym do skarżących K. W. i T. K. K. W. jest właścicielką gospodarstwa położonego w obrębie P. składającego się z działek [...],[...],[...] i [...]. Łączna powierzchnia działek przed modernizacją według wypisu z rejestru gruntów wynosiła 5,67 ha, przy czym obliczenie powierzchni było wykazane z dokładnością co do 1 ara. Powierzchnia działek obliczonych w niezmienionych granicach i wykazana z dokładnością do 1 m2 po modernizacji wynosi 5,6095. Zasadnicza różnica nastąpiła w powierzchni działki [...], która przed modernizacją według ewidencji wynosiła 2,18 ha, a po modernizacji 2,1167 ha. Organ wyjaśnił, że zaistniałe różnice są wynikiem dokładniejszej metody obliczeń. Po wydaniu decyzji o dokonaniu zmian danych w ewidencji, wyniki modernizacji w odniesieniu do działki [...] zakwestionowała K. W. Starosta zarządził ponownie ustalenie granic w odniesieniu do działek [...],[...] i [...], co nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2005 r. Wykonane zostały przez uprawnionego geodetę H. S. czynności wznowienia granic z udziałem osób zainteresowanych, w tym pełnomocnika K. W. – H. W. Według protokołu ustalenia przebiegu granic działek H. W. odmówił podpisania protokołu i oświadczył, że nie interesują go granice działek i żąda ustalenia powierzchni zapisanej w dotychczasowej ewidencji gruntów. Organ nadto ustalił, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką skarżącej [...] a działką [...] nie zmieniło przebiegu dotychczasowych granic wykazanych w operacie ewidencji gruntów, a zatem nie wpłynęło na obliczoną wielkość powierzchni działki.

Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną powołał art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jest to przepis kompetencyjny, według którego ewidencje gruntów i budynków prowadzą starostowie. Prowadzenie ewidencji obejmuje czynności techniczne oraz prawno - administracyjne. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. - Dz.U. Nr 38 poz. 454). Aktualizacji operatu ewidencyjnego starosta dokonuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (§ 47 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia). W podstawie prawnej należało obok art. 22 ustawy powołać § 47 rozporządzenia wykonawczego. Ten brak nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna bowiem realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Taka decyzja jest dotknięta wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo a nawet błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Zarzuty dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji są chybione. Modernizacja wbrew twierdzeniom skarżącej była poprzedzona podaniem do publicznej wiadomości. Nie został natomiast sprecyzowany zarzut wadliwego wprowadzenia do zasobu geodezyjno - kartograficznego operatu, który był podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji poprzez jej aktualizację. Wykaz zmian gruntowych z dnia [...] listopada 2003 r. opracowany na podstawie operatu stanowi jego część i wraz z operatem zostaje przyjęty do zasobu (§ 46 rozporządzenia). Pełnomocnik skarżącej twierdzi, że wykaz winien być opracowany na podstawie przyjętego już do zasobu operatu ale nie wykazał na czym to twierdzenie opiera.

W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skoro Starosta zdecydował, że wprowadzenie zmian nastąpi w trybie postępowania administracyjnego to zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. należało zawiadomić o tym strony. To uchybienie nie miało, w ocenie Sądu, wpływu na rozstrzygnięcie. W decyzji doręczonej stronom, w tym skarżącej, zawarte było pouczenie o możliwości zapoznania się z dokumentami na podstawie których dokonano zmian. Po zapoznaniu się z dokumentacją strona mogła złożyć odwołanie i skarżąca je wniosła. Jej prawa w tym postępowaniu nie zostały naruszone. Dokonane dwukrotnie czynności geodezyjne na gruncie, zmierzające do ustalenia granic i powierzchni działki [...], nie przyniosły efektu oczekiwanego przez skarżącą. Pomiary nie wykazały powierzchni działki jaka figuruje w ewidencji gruntów z 1986 r. Strona skarżąca sugeruje, że doszło do przesunięcia granicy działek [...] i [...], przez co powierzchnia działki [...] uległa zmniejszeniu. Wobec braku dokumentów z czynności ustalenia granic działki [...] z 1986 r. i braku zgodności oświadczeń stron co do przebiegu granic, korekta granicy nie mogła nastąpić. Wskazana przez pełnomocnika skarżącej jako znak graniczny "wystająca rura" w odległości od istniejącego ogrodzenia 2 m., jak wyjaśnił w oświadczeniu geodeta, nie mogła być wzięta pod uwagę, gdyż poprowadzona według tego "znaku" linia graniczna przebiegała przez środek zabudowań gospodarczych stojących na gruncie, według zgodnych oświadczeń świadków od 70 lat. Okoliczności te wskazują, że jedynie w toku postępowania rozgraniczeniowego istnieje możliwość ustalenia granic działki 553/1 której powierzchnia w istniejących granicach została skorygowana po modernizacji i jest znacznie mniejsza w stosunku do powierzchni określonej w ewidencji gruntów z 1986 r. Przedłożony wypis z rejestru gruntów z 1986 r. nie jest dokumentem na podstawie którego można określić granice działki. Z akt sprawy wynika, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym w odniesieniu do działki skarżącej nr ew. [...] w stosunku do działki [...]. Postępowanie to nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż spór w tym postępowaniu dotyczy granic i powierzchni działki [...]. Prowadzenie ewidencji jest działaniem ciągłym, mającym na celu zapewnienie aktualności ewidencji. Zmiany ewidencji dokonuje się z urzędu lub na wniosek, jeżeli zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W., zarzucając, że przy jego wydaniu doszło do:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268) w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, i w efekcie nie stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżone w toku postępowania decyzje administracyjne, Starosty powiatu siedleckiego z dnia [...] maja 2004 r. ([...]) oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]) zostały wydane bez podstawy prawnej, a co za tym idzie, przeoczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zachodzi nieważność postępowania ewidencyjnego, gdyż Starosta (ani w efekcie organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego - w toku którego ustalany jest przebieg granic nieruchomości oraz określenie punktów granicznych i linii granicznych nieruchomości - natomiast postępowanie rozgraniczeniowe może być prowadzone przez wójta (prezydenta miasta) i sąd powszechny;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) w zw. z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie przez Sąd, że w toku postępowania ewidencyjnego, Starosta dopuścił się uchybienia, wydając decyzję o zmianie w ewidencji gruntu jeszcze przed uzyskaniem odpowiednich dokumentów uzasadniających zmiany danych ewidencyjnych, w tym oparł się przy wydaniu decyzji na badaniu gruntu dokonanym przez geodetę w 2002 r., które nie obejmowało działki nr [...], a także wydając decyzji przez Starostę przed uzyskaniem dokumentacji (protokołu) z czynności przeprowadzonych na zlecenie Starosty przez geodetę dopiero w 2005 r.;

3) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to na skutek nie uznania przez Sąd jako przyczyny uzasadniającej uchylenie skarżonych decyzji, nie zagwarantowanie przez Starostę czynnego udziału skarżącej (oraz jej pełnomocnikowi) w toku czynności dokonywanych przez geodetę w 2002 r., które to czynności legły u podstaw zmian w ewidencji gruntów skarżącej, w sytuacji kiedy udział skarżącej już wówczas mógłby pozwolić ustalić organowi, że położenie granic i punktów granicznych jest sporne w sprawie;

4) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. wobec nie przeprowadzenia na rozprawie dowodu z dokumentu złożonego przez pełnomocnika skarżącej w postaci mapy geodezyjnej, na okoliczność przyjęcia przez biegłego geodetę, iż doszło do zmiany granic, pomimo iż do taka okoliczność nie miała miejsca;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to na skutek nie uwzględnienia przez Sąd I instancji, jako przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji skarżonych w sprawie, że Starosta nie poinformował stron o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu, w siedzibie starostwa powiatowego za pośrednictwem pracy o zasięgu krajowym, tym samym uniemożliwiając skarżącej czynny udział w postępowaniu modernizacyjnym;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 89 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uwzględnienie przez Sąd, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie, w sytuacji ujawnienia się w jego toku sporów pomiędzy jego uczestnikami, w tym sporów które doprowadziły do skłócenia się skarżącej z wieloma mieszkańcami wsi P., było wyznaczenie rozprawy administracyjnej, celem rozpoznania sprawy uzgadniając sprzeczne stanowiska stron;

7) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 75 i 77 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie przez Sąd, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie, jako podstawą dla dokonania modernizacji ewidencji posłużyły się materiałem , który nie mógł stanowić podstawy dla modernizacji, tj. ustaleniami dokonanymi przez geodetę w toku wizji lokalnej terenu w 2002 r., w której nie uczestniczyła nie z własnej winy skarżąca ani jej pełnomocnik (naruszenie również art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd, że nie znaczącym uchybieniem był brak doręczenia zawiadomienia o terminie wizji terenu dokonywanej z udziałem geodety również pełnomocnikowi skarżącej), posłużyły się materiałem zgromadzonym w toku tej wizji przez geodetę, a także posłużenie się materiałem w postaci protokołu sporządzonego przez geodetę w toku wizji terenu w 2005 r., kiedy protokół ten powinien być przez organy zdyskwalifikowany - czego Sąd I instancji nie wychwycił - albowiem w toku wizji terenu ujawnił się spór do przebiegu granic, a więc w istocie materiał ten (protokół) nie mógł być relacją ze wznowienia granic, które to co do zasady przeprowadzane jest w braku sporu między stronami postępowania;

8) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie w jaki Sąd nie uwzględnił, że starosta przy wydaniu decyzji, o której mowa w sprawie, nie wskazując w niej podstawy prawnej wydania decyzji, nie wyjaśniając podstawy prawnej decyzji, jak również odsyłając w zakresie jej merytorycznego uzasadnienia do dokumentacji, która do tej decyzji nie została dołączona, nie naruszył prawa w stopniu rażącym, w sytuacji kiedy wyszczególnione uchybienia spowodowały dla strony znaczne trudności w zrozumieniu przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji, a także skutkowały koniecznością podjęcia przez stronę dodatkowej aktywności celem "odkodowania" treści uzasadnienia decyzji na podstawie dokumentów zgromadzonych w starostwie powiatowym, co w efekcie skutkowało także faktycznym skróceniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji dla skarżącej.

9) naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. wobec istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania względnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi skarżącej przez stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie może być tak, że na skutek aktualizacji ewidencji administracyjnej właścicielowi "ubywa" gruntu w stopniu przewyższającym deklarowaną przez geodezję niedokładność obliczeń. Takie postępowanie organu administracji ma dalekosiężne skutki w zakresie wieloletnich zobowiązań podatkowych (choćby nadpłat z tytułu podatku od nieruchomości, który można odzyskiwać jedynie w zakresie pięciu lat nieprzedawnionych). Nie może być też tak, że geodeta przeprowadza quasi rozprawę administracyjną, wysłuchując w terenie argumentów sąsiedzkich i orzeka samodzielnie, czy doszło do zmiany granic, czy też nie. Rozprawa administracyjna winna posiadać swe ramy proceduralne. Sąd I instancji dostrzega błędy w procedowaniu, ale przechodzi nad nimi do porządku dziennego, nie doszukując się wpływu błędu na wynik postępowania. Takie orzeczenie w stopniu nadmiernym usprawiedliwia przekroczenie reguł postępowania.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do zbadania prawidłowości postępowania ewidencyjnego dotyczącego działki gruntu nr [...], w tym udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w wyniku dokonanej przez Starostę i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego modernizacji powierzchni działki gruntu nr [...], powierzchnia ta uległa faktycznej zmianie, czy też zmiana oznaczenia tej powierzchni jest wynikiem jedynie zwiększenia dokładności pomiaru (zaktualizowania danych w ewidencji). Za podstawę badania należy uznać przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy tzn. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach (por. art. 2 pkt 8 ustawy). Dokładne informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i innych dokumentów, uzasadniających wpisy do ewidencji (por. art. 24 ust. 1 ustawy). Z zasady dokumentami, które stanowią podstawę dla dokonania wpisów w ewidencji są decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne (por. art. 33 ustawy), a także dokumenty geodezyjne i kartograficzne (por. art. 22 ust. 3 ustawy).

Zasady wymiany danych w ewidencji gruntów o budynków uregulowano w rozdziale 3 rozporządzenia, tj. w § 44 i n.

I tak, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Wykaz zmian, o którym mowa w zaprezentowanym powyżej przepisie, opisany jest szczegółowo w przepisie § 46 ust. 3 pkt 1-8 rozporządzenia.

Stosownie natomiast do § 47 ust. 1 rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ostatni ze wskazanych przepisów wyznacza kolejności postępowania w sprawach ewidencyjnych. Starosta najpierw powinien dysponować danymi uzasadniającymi dokonanie zmian w ewidencji. W rozpoznawanej sprawie natomiast, czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic (tudzież ustalenia granic) gruntu, o którym mowa w sprawie, które stanowiły źródło istotnych dla sprawy ustaleń, były prowadzone już po wydaniu decyzji z [...] maja 2004 r. Jak się bowiem okazało, o czynnościach prowadzonych na gruncie przez uprawnionego geodetę jeszcze w 2002 r. skarżąca nie została prawidłowo poinformowana. Organ uznał już po wydaniu decyzji, że czynności te należy uzupełnić. Przy czym co do zasady, czynności dokonywane przez geodetę nie miały za przedmiot oznaczonego nr [...]. Równocześnie, dopiero w 2005 r. - a więc już po wydaniu decyzji w sprawie - zostały podjęte czynności "uzupełniające" (dodatkowe) przez biegłego geodetę, z udziałem pełnomocnika skarżącej, który jednak kwestionował ustalenia geodety. Wskazać należy, że przeprowadzone przez geodetę "uzupełniające" czynności wykonywane w dniu [...] kwietnia 2005 r. sprowadzały się do "ustalenia granicy działek", o których mowa w sprawie. Taki też był zakres zlecenia prac Przedsiębiorstwu Geodezyjno Kartograficznemu przez Starostę z dnia [...] maja 2005 r. (pismo w aktach sprawy). Badanie zlecone według pisma Starosty z [...] maja 2005 r., miało stanowić podstawę do kompletowania wszystkich dokumentów powstałych z uzupełniającego ustalenia granic w formie aneksu do operatu zaewidencjonowanego w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym za numerem [...]. Tak zatem, w istocie sam starosta przyznał, że dokonywano uzupełnienia materiału - mimo, że już wcześniej wydał decyzję. Dodatkowe czynności sprowadzały się w istocie do ustalenia granic działek. Jak wynika z przepisów ustawy, są zasadniczo dwa rodzaje postępowania administracyjnego w niej przewidziane, które służą wyjaśnienia "obrazu" gruntu na potrzeby aktualizacji ewidencji gruntu. Pierwszym z nich jest regulowane w art. 29 i następnych ustawy - postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, drugim jest natomiast postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych, odpowiednio stosowane również do wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (por. art. 39 ustawy). Pomiędzy wymienionymi postępowaniami zachodzą istotne różnice. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy.

Jeżeli chodzi o postępowanie o wznowienie granic (punktów granicznych) przewidziane jest ono dla sytuacji, kiedy przebieg granic nie jest sporny. Celem tego postępowania jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granic, a nie ustalenie położenia znaków graficznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przywołanego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że z zasady to droga sądowa jest właściwa w sytuacji zaistnienia sporu co do położenia znaku. W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że po pierwsze postępowanie, które zostało przeprowadzone przez geodetę w rozpoznawanej sprawie (w 2005 r.), miało w istocie charakter postępowania rozgraniczeniowego - gdyż w jego toku ustalono nowe punkty graniczne dla czynionych pomiarów gruntu. Do takiej konstatacji nie tylko skłania treść zlecenia dla geodety wystosowana przez Starostę, o którym mowa była już powyżej, ale również treść pisma geodety z dnia [...] maja 2005 r., w którym istocie przyznaje on, że ustalano granice. Oczywiste było zatem w toku postępowania ewidencyjnego, że przebieg granic był sporny, a to za sprawą istnienia pomiędzy uczestnikami postępowania sporu co do ustalenia położenia znaków granicznych. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne było wznowienie znaków granicznych w drodze postępowania przed geodetą działającym na zlecenie starosty, gdyż jak już wspomniano, co do zasady właściwym dla tego trybem było postępowanie sądowe lub przed wójtem (prezydentem miasta) zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy. Sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym uzasadnieniu uznał, że dokonano w toku omawianego postępowania administracyjnego ustalenia punktów granicznych. Powinno to zatem skłonić Sąd do uznania, że dokonano tego w niewłaściwym, nie przeznaczonym do tego postępowaniu. Z kolei, w sytuacji kiedy organ przeprowadził postępowanie, do którego nie był uprawniony, postępowanie takie jest nieważne.

Odnotowania wymaga przy tym, że już tylko sama treść protokołu z dokonywanych przez geodetę czynności świadczy o istnieniu sporu co do położenia punktów i znaków granicznych wyznaczających przebieg granicy spornych działek. W sytuacji istnienia sporu, protokół z czynności geodety należy zdyskwalifikować jako materiał miarodajny dla opracowania geodezyjno kartograficznego obowiązującego przebieg granic inny, niż wymieniony z dotychczasowej ewidencji gruntu. Przedstawiony wniosek rozciąga się nie tylko na czynności prowadzone z udziałem uprawnionego geodety w 2005 r., ale również w 2002 r. Przypomnieć wszakże należy, że organ prowadzący postępowanie na jego początkowym etapie w ogóle nie zadbał o to, żeby skarżąca miała zapewniony udział na każdym jego etapie - w tym właśnie przy czynnościach dokonywanych przez geodetę. Jak się bowiem okazało, skarżąca o badaniu terenu przez biegłego geodetę w 2002 r. nie została prawidłowo poinformowana, co w efekcie skutkowało tym, że nie brała w wizji gruntu udziału. Sąd I instancji - mimo uczynienia z tego faktu przedmiotu kontroli w postaci zarzutu - nie uznał, aby to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika jednak z wywiedzionej powyżej argumentacji, wykrycie sporu co do przebiegu granic gruntów (tudzież usytuowania znaków granicznych) już w 2002 mogłoby skłonić organ prowadzący postępowanie do nie posłużenia się dokumentacją przygotowaną przez geodetę na skutek wizji terenu w 2002 r. jako podstawą zmian w ewidencji gruntu - oraz do nie prowadzenia postępowania w istocie rozgraniczeniowego. Wskazać przy tym należy, iż każdorazowo obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest powiadomienie stron o czynności geodety, celem zagwarantowania im udziału w dokonywanych czynnościach geodezyjnych. Przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany.

Sąd I instancji przeszedł do porządku dziennego nad uchybieniami, które miały miejsce jeszcze na etapie informowania przez starostę stron o wszczęciu postępowania modernizacyjnego. Starosta nie poinformował bowiem prawidłowo stron o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu, w siedzibie starostwa powiatowego. Stosownie wszakże do art. 24 a ust. 5 ustawy starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia tych dokumentów, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Jak zauważył natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny ogłoszenia dokonano, ale w prasie o zasięgu lokalnym. Skoro przepis daje stronie gwarancje, że będzie mogła uzyskać informację o toczącym się postępowaniu z prasy o zasięgu krajowym (a co za tym idzie siłą rzeczy bardziej poczytnej), to brak takiej informacji w takim periodyku uznać należy za uchybienie skutkujące ograniczeniem prawa strony do czynnego udziału postępowania, a tym samym również stanowi kolejny przejaw naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadny argumentu podniesionego przez skarżącą na rozprawie, iż w sytuacji, w której w toku postępowania ujawniły się sporne interesy stron, w tym powstał konflikt co do przebiegu granic i punktów granicznych, obowiązkiem organu było wyznaczenie rozprawy - stosownie do art. 89 k.p.a. Spór, który ujawnił się w tle rozpoznawanej sprawy prowadzi do skłócenia się skarżącej ze znaczną częścią społeczności lokalnej - mieszkańców wsi P.. Z tego względu, również względy wychowawcze przemawiały za wyznaczeniem rozprawy administracyjnej. Zmiany dokonane przez organy administracji w toku postępowania ewidencyjnego nie miały jedynie charakteru aktualizacyjnego - jak twierdzi Sąd - ale w istocie zostały dokonane na skutek wzięcia za podstawę pomiarów, nieprawidłowych punktów pomiarowych (znaków granicznych), które są sporne jak to wielokrotnie zaznaczono i które skarżąca konsekwentnie kwestionowała w toku całego postępowania.

Gdyby dokonywana aktualizacja danych w ewidencji i wynikająca z niej zmiana powierzchni gruntów o których mowa, dokonywana była - jak twierdzi organ - jedynie o dokładniejsze badanie tj. z dokładnością co do 1 m 2, a nie co do 1 ara, jak to miało miejsce przy okazji badań, na podstawie których naniesiono dane na mapę z 1986 r.- przedłożoną przez skarżącego - to różnica w powierzchni zaktualizowanej do nowo ustalonej, nie powinna przekraczać równowartości 1 ara (poprzednio wskazywany margines błędu). Natomiast w rozpoznawanej sprawie, różnica w ustalonej "nowej" powierzchni spornego gruntu, względem uwidocznionej w wypisie z ewidencji z 1986 r., znacznie wykracza poza wskazany margines.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086), zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym należy zwrócić uwagę, że postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji było postępowaniem w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, do prowadzenia którego, jako organ I instancji wyłącznie właściwy pozostaje starosta. Nie było natomiast bynajmniej przedmiotem postępowania rozgraniczenie nieruchomości. Sam fakt, że w toku postępowania modernizacyjnego pełnomocnik skarżącej podnosił zastrzeżenia co do ustalonego przez geodetę przebiegu granic nie zmieniał bynajmniej charakteru prowadzonego postępowania. Zwrócić należy uwagę na to, że przepis § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), mający odpowiednie zastosowanie do modernizacji ewidencji gruntów i budynków stanowi, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Stąd też przywołany zarzut jest całkowicie chybiony, skoro postępowanie wszczęto i prowadzono jako postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że przepis art. 24 a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, szczegółowo regulujący przebieg postępowania modernizacyjnego wszedł w życie dopiero z dniem 22 września 2004r. – wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141 poz. 1492). Zatem do oceny czynności podjętych przez organ w ramach postępowania modernizacyjnego przed tą datą nie można odnosić przepisów ustawy w brzmieniu ustalonym w wyniku powyższej nowelizacji. Między innymi zarzut pominięcia umieszczenia ogłoszenia stosownej informacji w prasie o zasięgu krajowym oparty na obecnym brzmieniu art. 24 a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest bezzasadny, skoro nie tylko postępowanie wszczęto, ale nawet decyzja organu I instancji została wydana przed wejściem w życie nowelizacji, zaś wcześniejsze przepisy obowiązku takiego na organ nie nakładały.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa skarżącej, jako strony postępowania w toku czynności mających miejsce na gruncie w 2002r. prowadzonych przez geodetę, to okoliczności tej nie kwestionował ani organ odwoławczy ani sąd administracyjny. Jednakże ta wada postępowania została sanowana przez należycie przeprowadzone w 2005r. - przy udziale pełnomocnika skarżącej czynności geodety. Postępowanie prowadzone było jeszcze przez szereg lat, a pełnomocnik skarżącej zawiadamiany był o kolejnych czynnościach. Skarżąca korzystała w toku postępowania z wszelkich uprawnień strony przysługujących jej z mocy przepisów k.p.a.

Z akt sądu I instancji nie wynika zarazem, by na rozprawie oddalony został wniosek dowodowy strony skarżącej. Przeciwnie, umożliwiono pełnomocnikowi strony skarżącej złożenie do akt mapy z [...] maja 1986r. Natomiast nie wynika z akt, by złożeniu mapy do akt sprawy towarzyszyło złożenie wniosku dowodowego, określającego znaczenie tego dowodu dla sprawy. Co więcej skarżąca ani jej pełnomocnik w toku długotrwałego postępowania nie przedłożyli faktycznie żadnych wiarygodnych dowodów, takich jak opinia geodety, pozwalających na przyjęcie, że postępowanie modernizacyjne doprowadziło do zmiany dotychczasowych granic nieruchomości uwidocznionych w ewidencji. W tym zakresie twierdzenia strony skarżącej uznać należało za gołosłowne. Zwrócić należy uwagę na to, że różnica w wykazanej w ewidencji powierzchni nieruchomości w stosunku do powierzchni przyjmowanej uprzednio wynikać może zarówno z zastosowania innych technik pomiaru, jak i z błędów popełnionych przy poprzednim ustalaniu powierzchni działek. Celem modernizacji ewidencji jest między innymi doprowadzenie bazy danych w niej zawartych do stanu odzwierciedlającego możliwie najdokładniej sytuację rzeczywistą – przy wykorzystaniu dostępnych obecnie środków technicznych i stanu wiedzy w zakresie geodezji.

Nie można podzielić także zarzutu jakoby obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wskazać należy, że postępowanie związane z modernizacją i aktualizacją ewidencji gruntów ma charakter przede wszystkim techniczny. Opiera się ono na analizie dokumentów i czynnościach geodety na gruncie. Nie rozstrzyga się w istocie w jego toku sporów sąsiedzkich, a zatem nie sposób podzielić zarzutu, jakoby nieprzeprowadzenie rozprawy przez organ administracji mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Nie zachodziły ponadto przesłanki obligujące organ do przeprowadzenia rozprawy określone w art. 89§1 i 2 k.p.a., a zwłaszcza osiągnięcie celu wychowawczego nie jest czynnikiem przewodnim w toku postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Odnośnie zaś zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej odnoszącego się do szeregu usterek zawartych w decyzji organu I instancji, to należy przyznać rację wnoszącej skargę kasacyjną, że decyzja ta była istotnie ułomna, lecz jednak nie może ujść uwadze, że organ II instancji rozpatrując odwołanie i wydając zaskarżoną do sądu I instancji usterki powyższe naprawił. Ewentualne utrudnienia w sporządzeniu odwołania przez stronę skarżącą nie są czynnikiem, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skoro odwołanie zostało złożone w terminie, a strona skarżąca miała możliwość uzupełniania jego argumentów zarówno w pismach kierowanych do organu administracji, jak i w skardze do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, by sąd I instancji naruszył, oddalając skargę przepis art. 151 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.