Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 732/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184, art. 207 ust. 9, art. 208, art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M. Sp. z o.o." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1679/14 w sprawie ze skargi "M. Sp. z o.o." w S. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "M. Sp. z o.o." w S. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1679/14 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich oraz krajowego współfinansowania pochodzących z budżetu państwa.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] listopada 2009 r. zawarta została między Małopolskim Centrum Przedsiębiorczości (dalej: MCP) a spółką umowa o dofinansowanie projektu pn. "Bezprzewodowy dostęp do Internetu i sieci telefonicznej w T. i gminach przylegających – [...]", kilkukrotnie zmieniona aneksami.

Po złożeniu wniosku o płatność końcową MCP przeprowadziło kontrolę w dniu [...] listopada 2012 r. miejscach realizacji ww. projektu. W jej toku stwierdzono, że Beneficjent nie w pełni zrealizował projekt, gdyż nie zainstalował znacznej większości zakupionego w ramach projektu sprzętu. Ponadto, część zakupionych w ramach projektu środków trwałych, w szczególności dotyczących wyposażenia Punktów Obsługi Klienta, nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w projekcie.

Wobec powyższych ustaleń, MCP na podstawie przepisu art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wezwało Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 464 857,20 zł.

Następnie MCP decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zobowiązało Beneficjenta do zwrotu kwot dofinansowania.

Orzekając na skutek odwołania, Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zachodzą przewidziane w art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. przesłanki do zwrotu dofinansowania. Na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli ustalono, że Beneficjent nie wykorzystał zakupionych środków trwałych zgodnie z przeznaczeniem, a także naruszył warunki zawartej umowy o dofinansowanie, jak i procedur określających zasady kwalifikowania wydatków.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że skoro zakładane cele przedmiotowego projektu nie tylko, że nie zostały osiągnięte w określonym w umowie terminie (data realizacji Projektu - [...] sierpień 2012 r.), bo jak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2012 r. (tj. po przewidzianej dacie realizacji projektu) spośród 4 616 zakupionych sztuk zestawów abonenckich Beneficjent zainstalował 195, (przy czym 55 z 195 umów zawartych z abonentami zostało rozwiązanych, z 16 osób Beneficjent zatrudnił jedynie 5 osób na umowę zlecenia, spośród 720 zakupionych routerów Wi-Fi zainstalował tylko 33 sztuki, (przy czym na dzień 30 kwietnia 2013 r. żadne z ww. urządzeń nie było jeszcze wykorzystywane przez Beneficjenta), spośród 120 powstało jedynie 11 stanowisk reklamowych, w tym 6 szt. zostało ulokowanych w Punktach Obsługi Klienta i nie były na nich wyświetlane treści reklamowe, punkty te nie były wyposażone w sprzęt biurowy i komputerowy i nie spełniały celu dla jakiego zostały utworzone, a więc zakupione środki trwałe nie były wykorzystywane do osiągnięcia tego celu, to zgodzić się należy ze stanowiskiem Zarządu Województwa Małopolskiego, że wykorzystane środki finansowe musiały być uznane za niekwalifikowane. Warunkiem bowiem uznania wydatku za kwalifikowany jest jego niezbędność do realizacji projektu. W niniejszym natomiast przypadku zakupione środki trwałe nie służyły do świadczenia przez stronę skarżącą usług, gdyż nie zostały zainstalowane w pełni i wykorzystane do osiągnięcia zakładanego w projekcie celu. Wyczerpuje to więc przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. – wykorzystania środków finansowych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sytuacji, gdy to sama strona we wniosku o dofinansowanie określiła, iż celem głównym przedmiotowego projektu jest wzrost konkurencyjności usług telekomunikacyjnych i reklamowych poprzez umożliwienie świadczenia usług dostępowych na nowym obszarze i zwiększenie liczby odbiorców reklam, to nie można było inaczej zakwalifikować zakupu przez Beneficjenta środków trwałych jedynie jako środka do osiągnięcia celu, umożliwiający realizację usług, które powinny przełożyć się na wzrost konkurencyjności Beneficjenta. We wniosku o dofinansowanie Beneficjent wyraźnie określił cel projektu, liczbę nowych usług, weryfikowalną przez liczbę zawartych umów z abonentami, liczbę zatrudnionych pracowników. Niedotrzymanie tych postanowień jest zatem także wykorzystaniem środków finansowych niezgodnie z innymi procedurami, bo jest działaniem wbrew treści § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie, zobowiązującym Beneficjenta do realizacji projektu zgodnie ze złożonym wnioskiem, a także wbrew zapisom § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, bo nie ponosił wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z wytycznymi oraz w sposób, który zapewniłby osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. To z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konkluzji WSA stwierdził, że wobec powyższego wydanie decyzji o zwrocie środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur w określonych w nich wysokościach wraz z odsetkami znajduje swoje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w świetle treści § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją organu l i II instancji i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie wniesionego odwołania od decyzji organu II instancji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia;

2. naruszenia art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur;

3. naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków;

4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. poprzez uznanie, że zgodnie z prawem została wydana decyzja określającą kwotę dofinansowania do zwrotu w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki do jej wydania tj. nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.

5. naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć wypływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tejże ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a.

b) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tejże ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a.

c) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 tejże ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnego, lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niepełne ustosunkowanie się do zarzutów skargi i błędne wskazanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, które zostały rzekomo naruszone przez skarżącego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a niektóre z nich nie pozwalają nawet na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego wyroku.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Do braku aprobaty dla twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki w tym zakresie przekonują rozwiązania ustawowe przyjęte przez krajowego prawodawcę w ustawie o finansach publicznych.

W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. m.in. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2 (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 u.f.b. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., tj. m.in. środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa, w tym ) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

Powołane rozwiązania systemowe przekonują w sposób niewątpliwy, że na etapie odzyskiwania środków unijnych i środków uzupełniających z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa zastosowanie znajduje procedura administracyjna, w tym wydawanie decyzji o zwrocie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Niepodatkowe należności budżetowe mają charakter publicznoprawny. Wynikają one bowiem z relacji zachodzących pomiędzy dwoma podmiotami w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z określonych norm prawnych, gdzie brak jest równorzędności podmiotów. Konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków jednostki następuje w drodze decyzji administracyjnej, czyli władczego indywidualnego rozstrzygnięcia. Stosunki te ze względu na zachodzącą podrzędność podmiotów nie wchodzą zatem w zakres relacji o charakterze cywilnoprawnym.

Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie ()por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12, LEX nr 1240612). Każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego mającą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Norma ta nie działa wprost, lecz dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego wymaga autorytatywnej (władczej) indywidualizacji i konkretyzacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA Wr 529/13, LEX nr 1413137).

Podczas omawiania wskazanego w zarzucie zagadnienia nie można pominąć regulacji wspólnotowych oraz rozwiązań krajowych przyjętych w celu realizacji celów pomocowych. Zauważyć w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: z.p.p.r.) za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi - odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 15 z.p.p.r.) oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999(art. 26 ust. 15a z.p.p.r.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Przedstawiona argumentacja, w ocenie NSA, w sposób niewątpliwy przekonuje do jednoznacznego stwierdzenia, że zwrot dofinansowania unijnego i dotacji celowej pozyskanej z budżetu państwa, następuje w myśl powołanych przepisów zarówno krajowych, jak i wspólnotowych na podstawie decyzji administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, iż wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 1 k.p.a. nie został w sprawie naruszony.

Następnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizacje programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur.

Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zawarte w Umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, LEX nr 2375468). Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).

Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Nadmienić w tym miejscu wypada, że sama Spółka stwierdzonych przez organ podczas prowadzonego postępowania uchybień, odzwierciedlonych w ustaleniach faktycznych organu, nie kwestionowała.

Z powyższych względów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków.

W ocenie NSA, w przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym i wypłaconą dotacją celową, uzyskane przez beneficjenta z rzeczonym naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Podstawą takiego zwrotu jest decyzja administracyjna, co wynika wprost z powołanego przepisu. Organ zobowiązany na mocy ustawy do wydania indywidualnego aktu administracyjnego nie ma innej możliwości jak wydanie stosownej decyzji.

W zakresie tego zarzutu można jedynie dyskutować o charakterze wydawanej decyzji, czy jest to decyzja ustalająca zwrot, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, czy też jest to decyzja określająca zwrot, która ma charakter decyzji deklaratoryjnej, czyli decyzji potwierdzającej obowiązek zwrotu dofinansowania wynikający z mocy przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zagadnienia podnieść należy, że z samej treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika, że jest to decyzja określająca wysokość zwrotu. Przepis ten stanowi bowiem, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Potwierdza to także treść art. 207 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przekonuje do tego stanowiska właśnie to wskazane w tym przepisie wsteczne naliczanie odsetek – od dnia przekazania środków beneficjentowi.

Pogląd ten prezentowany jest też w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. na jedynie pomocniczy charakter (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593). Decyzja orzekająca o zwrocie środków przez beneficjenta nie jest decyzją konstytutywną, a deklaratoryjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408).

Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zgodnie z prawem została wydana decyzja określająca kwotę dofinansowania do zwrotu w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki do jej wydania, tj. nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p., stwierdzić należy, że regulacje te nie korespondują ze wskazanym sposobem naruszenia tych przepisów.

Powołane bowiem w tym zarzucie dwa pierwsze przepisy regulują kwestie związane z budżetem samorządu terytorialnego. W myśl art. 211 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (ust. 1). Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy (ust. 2). Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (ust. 3). Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (ust. 4). Uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 5 pkt 1); załączników (ust. 5 pkt 2). Wtrącić w tym miejscu należy, że z przywołanego artykuły wynika, że nie posiada on wskazywanego w zarzucie kasacyjnym ust. 1 pkt 2. Natomiast art. 208 u.f.p. stanowi, że przepisy art. 187-191, art. 193, art. 206 oraz art. 207 nie dotyczą Wspólnej Polityki Rolnej, która jest finansowana zgodnie z odrębnymi ustawami (ust. 1). Środki europejskie w części dotyczącej Wspólnej Polityki Rolnej są przekazywane agencjom płatniczym przez Bank Gospodarstwa Krajowego w oparciu o umowę zawartą z Ministrem Finansów (ust. 2). Obsługę bankową rachunków agencji płatniczych w zakresie środków, o których mowa w ust. 2, oraz środków przeznaczonych na współfinansowanie realizacji zadań finansowanych z udziałem tych środków prowadzi Narodowy Bank Polski lub Bank Gospodarstwa Krajowego na podstawie umów rachunku bankowego (ust. 3). Środki europejskie, w części dotyczącej wyprzedzającego finansowania w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, o którym mowa w odrębnych przepisach, z wyłączeniem zadań z zakresu pomocy technicznej, są przekazywane właściwym dysponentom przez Bank Gospodarstwa Krajowego na podstawie dyspozycji Ministra Finansów (ust. 4). Zatem trzeci ze wskazanych w omawianym zarzucie przepisów nie reguluje procedur, na które w sposobie naruszenia powołanych przepisów powołuje się autor skargi kasacyjnej. Poza tym posiada kilka jednostek redakcyjnych.

Takie ogólne wskazanie naruszenia art. 208 u.f.p. bez podania konkretnego uregulowania, przy tym przepisu nieadekwatnego do powołanego sposobu naruszenia prawa, w powiązaniu z przepisami dotyczącymi budżetu terytorialnego, nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu.

Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty natury procesowej, także nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszym z nich jako naruszony został wskazany art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 8 k.p.a.

Udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zasadnie wskazał, że powołany art. 1 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów. Poza tym treść tego zarzutu nie koresponduje z tym przepisem. W myśl bowiem art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W zakresie tego zarzutu wskazano ponadto na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który jest przepisem wynikowym i nie może samodzielnie funkcjonować w zarzucie kasacyjnym. Powołane przepisy powiązano z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 8 k.p.a. Ten ostatni z przepisów ma charakter procesowy. Nadto w zarzucie tym nie wykazano sposobu naruszenia tego przepisu, jak i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co jest nieodzownym elementem zarzutu procesowego. Bez wykazania istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy zarzut taki jest nieskuteczny.

W drugim zarzucie procesowym autor skargi kasacyjnej również powołuje się na naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a., wiąże go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także z art. 8 k.p.a., ale ten ostatni przedstawia jako przepis postępowania. Nie precyzuje jednak na czym polega naruszenie art. 8 k.p.a. Nie wskazuje też wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co jak wyżej zauważono, jest nieodzownym elementem zarzutu procesowego. Bez wykazania istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy zarzut taki jest nieskuteczny.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnego, lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – niepełnego ustosunkowania się do zarzutów skargi i błędnego wskazania procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, które zostały rzekomo naruszone przez skarżącego, również stwierdzić należy, że w okolicznościach faktycznych sprawy jest on nieusprawiedliwiony.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Powołany przepis reguluje zatem treść uzasadnienia. Z zakwestionowanego wyroku wynika, że posiada on wszystkie elementy jakie uzasadnienie winno zawierać. Przywołano w nim bowiem opis stanu sprawy, przedstawiono argumentację stron postępowania, wskazano także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

Także i w zakresie tego zarzutu autor środka zaskarżenia nie wskazuje wpływu naruszenia tego unormowania na wynik sprawy, co jeszcze raz przypomnieć należy, jest nieodzownym elementem zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Bez wykazania istotnego wpływu naruszenia przepisu procesowego na wynik sprawy zarzut taki jest nieskuteczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radców prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).