Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 563/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skarg "C" Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. M. i A. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki -Północ" skargi oddala


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 26 października 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwalę nr XXVIII/341/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek-Falęcki –Północ".

W dniu 2 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w prasie miejscowej tj. w Gazecie Wyborczej, a w dniach od 2 grudnia 2011 r. do dnia 9 stycznia 2012 r. obwieścił poprzez umieszczenie. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Falęcki – Północ". W obwieszczeniu określono formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, w terminie do dnia 9 stycznia 2012 r.

Zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu wysłano do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ"

Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia.

W dniu 9 listopada 2012 r. Prezydenta Miasta Krakowa ogłosił w prasie miejscowej, tj. w "Gazecie Wyborczej" o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. O wyłożeniu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko obwieszczono również poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 9 listopada 2012 r. do 4 stycznia 2013 r.

Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 20 listopada do dnia 18 grudnia 2012 r.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 25 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi złożone do projektu planu, po czym wprowadził zmiany do projektu planu.

Projekt planu został ponownie przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia.

W dniu 5 kwietnia 2013 r. w Dzienniku Polskim zostało opublikowane ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa (w jakich dniach widniało na tablicy ogłoszeń ?)

Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od dnia 16 kwietnia 2013 r. do dnia 17 maja 2013 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu odbyła się dnia 9 maja 2013 r.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 20 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 13 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki –Północ do uchwalenia.

W dniu 11 września 2013 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę Nr LXXXI/1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ".

W dniu 26 września 2013 r. ogłoszono uchwałę w "Dzienniku Urzędowym" Województwa Małopolskiego.

Pismem z dnia 20 września 2013 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych na działce nr [...], która w uchwalonym planie przeznaczona została pod zabudowę jednorodzinną.

W tym samym dniu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą na C., będąca właścicielem działki nr [...], a zarazem komandytariuszem Spółki [...] sp. z o.o. – spółka komandytowa.

Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jako komplementariusz inwestora: spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. M. M. i A. M. - wspólnicy spółki [...] z siedzibą na C. i komandytariusze Spółki [...] sp. z o.o. – spółka komandytowa, wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na pisemne wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 10 marca 2014 r. M. M. i A. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1238/13 w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Borek Fałęcki – Północ".

W tym samym dniu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożyła również [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

W obu skargach zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury sporządzania planu i dopuszczenie w uchwale Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Półonoc" z dnia 26 października 2011 r. nr XXVIII/341/11 sporządzenia części graficznej planu (rysunku planu) w skali 1:2000 bez wskazania szczegółowego uzasadnienia zastosowania odstępstwa od sporządzenia rysunku planu w skali 1:1000;

2) art. 17 ust. 6 lit a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez naruszenie procedury sporządzania planu i niewystąpienie przez Prezydenta Miasta Krakowa – po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 26 października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – do Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska o wydanie opinii do projektu planu;

3) art. 17 ust. 6 lit. b w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury sporządzania planu i niewystąpienie przez Prezydenta Miasta Krakowa - po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 26 października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego –do Wojewody Małopolskiego, Zarządu Województwa Małopolskiego o uzgodnienie projektu planu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych;

4) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

5) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie wymogu zgodności postanowień Uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – w Studium nie wskazano obszaru objętego uchwałą jako obszaru przewidzianego do przekształceń i zmian sposobu użytkowania – zmiany dotychczasowego zagospodarowania jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyłącznie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

6) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa skarżących do zagospodarowania nieruchomości i realizacji inwestycji, wobec nieuwzględnienia ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury) w odniesieniu do najbliższego sąsiedztwa inwestycji;

7) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie;

8) art. 9 ust. 4 u.p.z..p. poprzez przyjęcie w odniesieniu do nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja parametrów sprzecznych z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy organ winien uwzględnić tę decyzję i wymienione w niej parametry;

9) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z §7 pkt 7 i 8 w zw. z §4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do już istniejącej zabudowy i istniejącego zagospodarowania oraz poprzez brak wskazania w części graficznej uchwały linii zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu;

10) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pk 8 ww. rozporządzenia poprzez brak szczegółowego określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – uchwała sprowadza się wyłącznie do określenia zasad podziałów nieruchomości i pomimo odesłania do szczegółowej część planu nie zawiera odpowiednich ustaleń w tym zakresie;

11) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w uchwale zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w związku z faktem, że jako drogi publiczne mają być wykorzystywane drogi dotychczas przeznaczone jako drogi wewnętrzne o niskiej intensywności ruchu pojazdów;

12) art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w uchwale sposobu i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, w szczególności w odniesieniu do terenu inwestycji, dla której wydane zostały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienne od warunków zagospodarowania określonych w uchwale;

13) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p. poprzez nieponowienie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie dla zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu (wyłożonym do publicznego wglądu na podstawie ogłoszenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2012 r. na okres od dnia 20 listopada do dnia 18 grudnia 2012 r. ), tj. zmiany wprowadzonej w §16 ust. 2 pkt 3 uchwały, pomimo że zmiana ma charakter ogólny – dotyczący całego obszaru objętego planem miejscowym.

Skarżący przedstawili przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestora [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa dla dwóch budynków wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. T., zakończonego wydaniem ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 marca 2011 r. ([...]) i z dnia 30 stycznia 2013 r. ([...]).

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący M. M. i A. M. wskazali, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszonym interesem prawnym skarżących – będących wspólnikami właściciela nieruchomości (spółki prawa cypryjskiego), ale także i wspólnikami spółki Inwestora – istnieje bezpośredni i realny związek. Skarżący jako wspólnicy spółki komandytowej (Inwestora) ponoszą faktycznie odpowiedzialność. Wszelkie skutki prawne i faktyczne odnoszące się do inwestora jednocześnie odnoszą się do skarżących, którzy ryzykują całym swoim majątkiem. Podobnie, ponieważ 100% kapitału spółki cypryjskiej posiadają skarżący, wszelkie konsekwencje działań w stosunku do spółki ponoszą skarżący, "którzy są - poprzez tę spółkę – właścicielami nieruchomości" i ponoszą konsekwencję zmiany stanu prawnego.

Uchwała wyzuwa więc skarżących z przysługujących im praw (możliwości przeprowadzenia inwestycji), a także ogranicza w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia poprzez: zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości, na której skarżący (jako właściciele nieruchomości i Inwestorzy) – zamierzali zrealizować inwestycję poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną.

Koszty zakupu nieruchomości, a następnie koszty prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakie ponieśli skarżący miały zwrócić się poprzez budowę na nieruchomości budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, ze sprzedaży których skarżący zakładali osiągnięcie określonych zysków. Zaskarżona uchwała uniemożliwi skarżącym osiągnięcie zysków – bowiem budowa domów jednorodzinnych jest nieopłacalna i niezgodna z planem biznesowym.

Nie jest przy tym możliwe wniesienie skargi bezpośrednio przez [...], z uwagi na fakt, że jest to spółka prawa cypryjskiego, nie posiadająca zdolności procesowej w rozumieniu prawa polskiego. Skargę mogą wnieść wyłącznie właściciele tej spółki – osoby fizyczne będący 100 % udziałowcami i właścicielami tej spółki.

Ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności(art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), jednak przepis art. 36 u.p.z.p. ma chronić interes podmiotów mających tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym, albo którego dotyczą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmowa do zagospodarowania nieruchomości (gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w planie miejscowym pod warunkiem zgodności tego planu ze studium zagospodarowania przestrzennego) może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te ustanawiane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W niniejszej sprawie nie ma celów, które byłyby konieczne dla zmiany przeznaczenia nieruchomości z dotychczasowej funkcji mieszkaniowej na mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Zasada ta nie może być rozumiana w ten sposób, że możliwa jest tylko taka nowa zabudowa, która jest identyczna z już istniejącą (por. VIII SA/Wa 646/2011).

Zgodnie z § 3 uchwały podstawowym celem planu jest stworzenie warunków dla zagospodarowania przestrzennego, w zgodności z wymogami ładu przestrzennego i wymogami zrównoważonego rozwoju. Sam plan ma stanowić podstawę realizacji programów inwestycyjnych przy uwzględnieniu kontynuacji zabudowy mieszkaniowej w sposób zapewnienia jej rozwój. Niezbędnym jest więc– dla zachowania jednolitości i spójności planu z decyzją oraz z istniejącą już na terenach sąsiednich w stosunku do działki nr [...] obr. [...] zabudową- umożliwienie takiego zagospodarowania działki, aby zachowany został charakter terenu (z istniejąca zabudową wielorodzinną) oraz aby zachowane zostały prawa skarżących (jako wspólników inwestora oraz właściciela działki nr [...] obr. [...]) do zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z warunkami zabudowy.

W obrębie działki nr [...] w oparciu o prawomocna decyzje o warunkach zabudowy prowadzone są już prace projektowe oraz kompletowanie materiałów do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dwóch budynków wielorodzinnych. Zważywszy na powyższe zasadnym jest uwzględnienie skargi i nadanie działce nr [...] ob. [...] statusu działki budowlanej z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinna (MW.1-MW.11).

W odpowiedzi na skargę M. M. i A. M. organ administracji wniósł o oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Podał, że skarżący nie są współwłaścicielami żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze planu, właścicielem jest natomiast spółka [...], co uzasadnia oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. organ wniósł o oddalenie skargi w całości z powodu wniesienia jej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

Wskazał, że skarżąca spółka wniosła dwukrotnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po raz pierwszy wezwanie zostało wniesione w dniu 20 września 2013 r., natomiast po raz drugi spółka wniosła wezwanie w dniu 23 stycznia 2014 r. Wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być wniesione tylko raz. Ponowne wniesienie wezwania nie wywołuje skutku prawnego.

Organ administracji przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały i ustosunkował się do wniesionych zarzutów w sposób następujący:

Część graficzna projektu planu na poszczególnych etapach procedury planistycznej jak i sam plan zostały sporządzone w skali 1:1000. Organ sporządzający plan nie skorzystał z dopuszczenia skali rysunku planu 1:2000 i zastosował podstawową skalę rysunku planu miejscowego1:1000.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. został powiadomiony pisemnie o przystąpieniu do planu, uzgodnił stopień szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko (sporządzanej dla projektu przedmiotowego planu miejscowego), a ponadto na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu przedstawił dwukrotnie swoją opinię (24 kwietnia 2012 i 9 listopada 2012). W ramach ponowionej procedury uzgodnień i opiniowania na prawidłowo złożony wniosek Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2013 r. o ponowne zaopiniowanie projektu (w związku ze zmianami wprowadzonymi na skutek uwzględnienia części uwag z etapu wyłożenia projektu do publicznego wglądu) nie uzyskano odpowiedzi, co stosownie do postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że i na tym etapie projekt można było uznać za zaopiniowany. Przeprowadzona została, stosownie do wymogów przepisów odrębnych tzw. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko w zakresie każdego z wymaganych elementów tejże oceny, sporządzono również podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Nie jest również trafny zarzut braku wystąpienia Prezydenta Miasta Krakowa do Wojewody Małopolskiego oraz do Zarządu Województwa Małopolskiego o uzgodnienie projektu planu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, gdyż oba te organy były uczestnikami procedury planistycznej i każdy z nich dokonał uzgodnienia projektu planu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych (zarówno w ramach pierwotnej procedury uzgodnień jak i przy ich ponowieniu w okresie luty-marzec 2013).

Z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że treść §16 ust. 2 w planie uchwalonym różni się od treści zawartej w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w okresie 20 listopada do - 18 grudnia 2012 r. (projekt wyłożony w tym okresie nie zawierał punktu 3 w §16 ust. 2, który to punkt 3 znajduje się w planie uchwalonym). Na skutek uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa części uwag z wyłożenia w ww. okresie i wprowadzenia zmian do projektu planu - ponowiona została procedura planistyczna, tak w zakresie uzgodnień jak i ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. W ponownie wyłożonym w okresie od 16 kwietnia do 17 maja 2013 r. (w całości) do publicznego wglądu projekcie planu znalazły się zmiany wynikające z uwzględnienia uwag jak i z ponowionych uzgodnień i opinii. Zainteresowane podmioty mogły zatem zapoznać się ze zmodyfikowanym projektem planu; w ponownie wyłożonym projekcie znajduje się bowiem § 16 ust. 2 pkt 3 (brzmieniu identycznym jak w planie uchwalonym).

Organ sporządzający plan, po otrzymaniu i sprawdzeniu projektu planu ze zmianami wynikającymi z uwzględnienia uwag (z l wyłożenia) pismami z dnia 15 lutego 2013 r. wystąpił ponownie do wszystkich właściwych organów o uzgodnienie projektu. W wyniku tych wystąpień zmieniony projekt uzyskał uzgodnienia i opinie organów, przy czym w niektórych przypadkach organy do których wystąpiono o uzgodnienie bądź zaopiniowanie, nie przedstawiły swego stanowiska (np. RDOŚ), co zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy uznano za uzgodnienie lub zaopiniowanie zmienionego projektu planu

Zmieniony na skutek sposobu rozpatrzenia uwag, a następnie uzgodniony i zaopiniowany projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 16 kwietnia do 17 maja 2013 r. (uwagi złożone w trakcie II wyłożenia nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa).

Obowiązujące Studium wyznacza w omawianym obszarze teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności MN - jako kierunek zagospodarowania terenu. Wynika to bezpośrednio z części graficznej Studium i znajduje odniesienie w zapisach tekstowych tego dokumentu, który dla terenów oznaczonych jako MN (terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności) określa, że głównymi funkcjami jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz usług komercyjnych służących zabezpieczeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Żaden zapis Studium nie mówi o jakiejkolwiek możliwości lokalizacji zabudowy wielorodzinnej - dla obszarów o kategorii MN. Jako rodzaj zabudowy tekst Studium wymienia wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz jej uzupełnianie zabudową usługową. Stąd też nie można zgodzić się z tezą zawartą w uwadze, że wyznaczenie w projekcie planu terenu MN.6 w obszarze, który to Studium kwalifikuje jak MN - jest sprzeczna z tymże Studium. Inne rozumienie Studium w zakresie terenów MN nie znajduje oparcia zarówno w części tekstowej i graficznej tego dokumentu.

Ponadto, w odróżnieniu od zapisów planu miejscowego, tekst Studium nie musi bazować na zakazach i nakazach. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest dokumentem zapisanym zgodnie z zasadami tworzenia tego typu dokumentów, a jego zapisy dają możliwość jednoznacznego określenia, w jaki sposób można lub nie można zagospodarować danego obszaru miasta lub czy w danej kategorii zabudowy (np. MN) mieści się czy też nie mieści się zabudowa wielorodzinna. Analiza dokumentu Studium prowadzi do wniosku, iż zapisy dla terenów określonych w tym akcie symbolem MN nie dają podstaw do wyznaczenia w planie terenów zabudowy wielorodzinnej. Wobec powyższego, zarzut o naruszeniu art. 9 ust. 4 (tj. przepisu stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych) jest nieuzasadniony.

Zaskarżony plan miejscowy określa kompleksowo ład przestrzenny w obszarze nim objętym. W omawianym przypadku niedopuszczenie (zgodne z dyspozycjami Studium) do wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę wielorodzinną oznacza właśnie wolę kształtowania ładu przestrzennego w obszarze planu, uwzględniającą charakter obszaru Borek Fałęcki Północ, w którym przeważa zabudowa jednorodzinna względnie jednorodzinna z usługami, a istniejąca zabudowa wielorodzinna stanowi negatywny element historycznego zagospodarowania tego obszaru i stąd też, jako niepożądana historycznie i niewskazywana przez Studium - nie może być rozwijana. Plan miejscowy winien kształtować ład przestrzenny i hamować jego degradację, spowodowaną w wielu przypadkach zagospodarowaniem terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Każdy ma prawo do oceny ładu przestrzennego i wobec nieostrej definicji legalnej tego pojęcia jego rozumienie posiada ocenny charakter. Niemniej jednak, kształtowanie ładu przestrzennego jest podstawowym wymogiem planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a zatem powinno być w pierwszej kolejności uwzględniane w aktach planistycznych (Studium i planie miejscowym). Poprzez kierunek zagospodarowania terenu, którego skarga faktycznie dotyczy - Studium wskazało organowi sporządzającemu projekt planu -jak winien być kształtowany w tym obszarze ład przestrzenny, a ta dyspozycja została uwzględniona w sporządzonym i uchwalonym planie miejscowym dla obszaru Borek Fałęcki - Północ. Aczkolwiek ład przestrzenny winien być przedmiotem wszelkich rozstrzygnięć planistycznych (Studium, plan miejscowy, decyzje administracyjne) - jednakże w planach miejscowych nie musi być kształtowany tak, jak w decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" - która to zasada przyniosła w wielu przypadkach bardzo niekorzystne skutki dla ładu przestrzennego postrzeganego obiektywnie, a nie wyłącznie przez pryzmat interesu indywidualnego.

Nieuwzględnienie uwag - czyli niewyznaczenie na działce nr [...] terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego, gdyż zarówno rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie uwag (niepodlegające, zgodnie z ustawą planistyczną, zaskarżeniu do sądu administracyjnego) jak i ostateczne ich nieuwzględnienie w załączniku do uchwały o planie było uzasadnione (brak zgodności ze Studium).

Zarzut przekroczenia władztwa planistycznego mógłby być zasadny wówczas, gdyby Miasto wyznaczyło w planie tereny pod lokalizację nowego budownictwa wielorodzinnego w obszarach, które studium w sposób jednoznaczny określa jako MN. Wykonywanie prawa własności nie oznacza nieograniczonej dowolność: właściciela w tym względzie.

Sporządzając zaskarżony plan nie spowodowano naruszenia zasady równego traktowania wobec prawa, ponieważ każdy wniosek czy też każda uwaga dotycząca przeznaczenia w planie terenu pod zabudowę wielorodzinną lub dopuszczenia nowej zabudowy wielorodzinnej zostały rozpatrzone negatywnie ze względu na sprzeczność wniosku albo uwagi z obowiązującym Studium.

Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zapisy planistyczne dla tego samego terenu mogą się różnić. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 należy wygasić decyzję warunkach zabudowy, jeśli ustalenia planu miejscowego są inne niż w tej decyzji. W niniejszej sprawie organy planistyczne nie mogły, ze względu na sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami Studium, uwzględnić przede wszystkim przeznaczenia terenu, a co za tym idzie parametrów jego zagospodarowania określonych w decyzji administracyjnej, która w przeciwieństwie do planu miejscowego nie musi być zgodna ze Studium.

Wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy zostały w planie określone zgodnie z wymogami i z uwzględnieniem stanu faktycznego. Są przypadki, gdzie dla danego przeznaczenia terenu (np. dla zabudowy istniejącej w terenach MW i MW/U) plan nie określa wprost dopuszczalnej wysokości zabudowy, ale nie jest to uchybienie, ponieważ w § 9 pkt 2 lit. d wprowadzony jest zakaz nadbudowy (a więc parametr wysokości jest określony wysokością zabudowy istniejącej; z kolei z treści § 9 lit. c wynika, że w w/w terenach dopuszcza się jedynie przebudowę i odbudowę bez możliwości rozbudowy, co pozwala na utrzymanie intensywności zabudowy, innych wskaźników i parametrów wg stanu istniejącego. Również odnośnie wskazywanego w wezwaniu rzekomego braku określenia linii zabudowy zarzut nie ma podstaw. Nieprzekraczalne linie zabudowy zostały określone na rysunku planu z uwzględnieniem przepisów odrębnych (od dróg), względnie wyznaczone zostały tam, gdzie indywidualnie przeanalizowano okoliczności faktyczne i merytoryczne. Plan wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy we wszystkich wymaganych prawnie sytuacjach, określa tez pozostałe parametry zabudowy.

Zgodnie z literalną wykładnią art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, określenie zasad i warunków scaleń i podziałów nieruchomości jest obligatoryjnym elementem każdego planu miejscowego. W rzeczywistości jednak, określenie powyższych kategorii w planie miejscowym jest uzależnione od faktycznych potrzeb (uwarunkowań), opartych na przesłankach celowościowych. Na obszarze objętym planem nie stwierdzono występowania terenów, których zainwestowanie byłoby uwarunkowane wcześniejszym obowiązkowym dokonaniem scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe znalazło swój wyraz w brzmieniu § 13 uchwały, co należy uznać za wystarczające w kontekście tematyki zasad scaleń i podziałów nieruchomości. W zakresie parametrów nowo wydzielanych działek wyjaśnić trzeba, że ze względu na funkcję oraz istniejące zagospodarowania nie ustalono tych parametrów dla terenów MW.1 - MW.12, MW/U, Uo.1, Uo2, U.1 - U.4, ZP.1 - P.4, ZPp, Kup i KDW. Natomiast dla pozostałych terenów ustalenia te zamieszczono w Rozdziale III części tekstowej uchwały. Wymóg określenia w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych jest również elementem fakultatywnym planu, a zatem wyznaczany jest w zależności od potrzeb. Przedmiotowy plan określa warunki podziałów nieruchomości dotyczące poszczególnych terenów odstępując, ze względu na stan faktyczny zagospodarowania niektórych terenów od wyznaczenia parametrów nowo wydzielanych działek.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, plan w stopniu wymaganym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów (§15 i 27 uchwały o planie oraz rysunek planu) oraz systemów technicznej (§16 uchwały o planie oraz rysunek planu). Plan określa system komunikacyjny - w tym układ podstawowy i układ uzupełniający oraz miejsca przyłączeń do układu zewnętrznego, jak i inne elementy kształtujące ten system (komunikacja zbiorowa, wskaźniki parkingowe, trasy rowerowe - jako element informacyjny).

Również zarzut "dowolności" w zakresie dróg, tras rowerowych i infrastruktury technicznej nie może zostać podzielony. Plan w przeznaczeniach terenów dopuszcza niewyznaczone na rysunku planu drogi, dojazdy, infrastrukturę techniczną, natomiast trasy rowerowe wskazuje jako element informacyjny planu. Dopuszczenie lokalizacji niewyznaczonych na rysunku dojazdów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej jest konieczne dla zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej poszczególnych nieruchomości gruntowych. Stanowi ono "uzupełnienie" systemów komunikacyjnych i uzbrojenia, opisanych w części tekstowej planu i wprowadzonych do jego części graficznej

W Rozdziale II uchwały o planie - w § 8 ust. 2 zawarte jest ustalenie w brzmieniu: "2. Istniejące obiekty budowlane i tereny już zainwestowane mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnie z planem, o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej". Ponadto, w § 9 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały ustalono zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń tymczasowych, za wyjątkiem obiektów związanych z organizacją imprez masowych terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZPp i Uo.2. Dodatkowo, w § 12 pkt 4 lit. a) zakazano w przestrzeniach publicznych lokalizacji obiektów i urządzeń tymczasowych (z zastrzeżeniem § 9 pkt 2 lit. b) tekstu uchwały. Wskazane powyżej ustalenia zaskarżonego planu stanowią spełnienie wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (DZ.U. 2013/594), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Obie strony skarżące dopełniły również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem. Skargi zostały złożone w terminie. Zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut spóźnienia skargi przez [...] Sp. z o.o. jest wynikiem nieporozumienia powstałego w związku z założeniem, że Spółka ta jest podmiotem tożsamym z [...] Sp. z o.o. – spółka komandytowa, która rzeczywiście wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała wcześniej, bo we wrześniu 2013 r. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika zaś bezspornie, że [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. – spółka komandytowa to dwa różne podmioty, choć ten pierwszy jest komplementariuszem drugiego.

W następnej kolejności należało zbadać legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie to przeprowadzono w nawiązaniu do przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu, a na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, to w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 1 poz. 2). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw, a ten pogląd Sąd również podziela.

Do naruszenia interesu prawnego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. Interes prawny podmiotu narusza uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym "w sytuacji, w której skarżący kwestionuje postanowienia planu w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem nie jest (i w stosunku do których nie przysługuje mu żadne prawo o charakterze rzeczowym), uznać należy, iż postanowienia te co do zasady nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącego. Postanowienia te nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącemu".

Żadna ze stron skarżących nie jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu, żadna z nich nie jest nawet podmiotem, na rzecz którego przed uchwaleniem planu wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

A. M. i M. M. są udziałowcami spółki będącej właścicielem działki nr [...] ([...] sp. z o.o.) i udziałowcami spółki, na rzecz której wydano decyzję o warunkach zabudowy ( [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa), a także udziałowcami Spółki [...] Sp. z o.o. Ta ostatnie Spółka jest zaś jedynie udziałowcem [...] Sp. z o.o. spółki komandytowej. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane powiązania, a także sposób reprezentacji wymienionych osób prawnych nie mają żadnego wpływu na zidentyfikowanie osób skarżących jako: A. M. i M. M., oraz Spółka [...] Sp. z o.o. Każdy ze skarżących – to odrębna od pozostałych wymienionych osoba (fizyczna lub prawna), będąca podmiotem odrębnych praw i obowiązków, dysponująca własną zdolnością prawną i sądową.

Jest oczywiste, że przeznaczenie w uchwalonym planie działki nr [...] pod innego rodzaju zabudowę niż ta, dla której ustalono uprzednio warunki zabudowy może w opisanej sytuacji faktycznej wpływać, nawet negatywnie, na interesy skarżących. Rzecz w tym, że wpływ ten związany jest z ich aktywnością gospodarczą, a nie z własnością nieruchomości. Nieosiągnięcie oczekiwanego zysku, lub nawet poniesienie straty finansowej w związku z uchwaleniem planu, ale bez związku z prawem do nieruchomości objętej planem, nie jest naruszeniem interesu prawnego. Ochrona zaś interesów faktycznych pozostaje poza zakresem ochrony jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 624/08, LEX nr 5150240.)

Skoro skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skarg.

Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono zatem o oddaleniu obu skarg.