Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 917/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, 64e, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu N. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków dla inwestycji oddala sprzeciw. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w pkt 1 po rozpatrzeniu odwołań: A.S., J.S., A.W., J.G., T.G., J.K., Z.K., I.K., A.K., K.C., H.L., S.L. i A.K.1, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej k.p.a. – uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi (instalacje zewnętrzne - energetyczna (WLZ), wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania), drogi wewnętrznej, miejsc postojowych i chodników, zlokalizowanej na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb[...]) położonych przy ul. [...] w R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; w pkt 2 na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem S. S..

Kolegium wyjaśniło, że wymienioną wyżej decyzją organ I instancji, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej "rozporządzenie" – ustalił z wniosku N. B., warunki zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego uznając, że spełnia ono wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – w skrócie: "u.p.z.p.".

Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A.S., J.S., A.W., J.G., T.G., J.K., Z.K., I.K., A.K., K.C., H.L., S.L., A.K.1 i S.S. zarzucili, że szereg uchybień w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ujętych w decyzji Kolegium z [...] nie zostało usuniętych, co narusza ich interes prawny. Podnieśli, że ustalenie warunków zabudowy winno odnosić się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Podali, że we wniosku inwestora z 14 czerwca 2019 r. jako przedmiot inwestycji wskazano budynek handlowo-usługowy wraz z urządzeniami budowlanymi. Według odwołujących się wniosek nie zawiera wskazania rodzaju działalności usługowej w planowanym budynku oraz brak jest parametrów technicznych planowanych parkingów i dróg wewnętrznych co do ich powierzchni czy długości. Brak jest również korelacji między częścią opisową a graficzną wniosku. W granicach terenu objętego wnioskiem inwestora znajdują się jeszcze inne działki ewidencyjne niż w granicach terenu inwestycji. Zdaniem odwołujących się analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona wadliwie, z naruszeniem interesu prawnego mieszkańców bloku [...], między innymi przez brak dostępu bezpośredniego z planowanej inwestycji do drogi publicznej ul. [...]. Możliwość korzystania z ich drogi, np. wzdłuż bloku [...] jako pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody współwłaścicieli tego terenu - jednak takie działania nie miały miejsca. Zdaniem odwołujących się planowana inwestycja nie ma zapewnionego faktycznego i prawnego dostępu do drogi powiatowej ul. [...]. Zarzucają również, że analiza urbanistyczna nie przedstawia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co narusza art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto kwestionowana decyzja nie spełnia łącznie wymogów określonych w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Decyzja narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów itd.) zabudowy już istniejącej. W ocenie odwołujących się decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma bardzo istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tym samym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Przystępując do rozpatrzenia wniesionych odwołań Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) w sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r.

W następnej kolejności organ II instancji stwierdził, że odwołującej się S.S., która nie była przez organ I instancji uznana za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] nie przysługuje legitymacja do złożenia odwołania od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż nie wskazała nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, do których przysługiwałoby jej jakieś prawo rzeczowe. Wobec powyższego postępowanie odwoławcze wszczęte jej odwołaniem zostało umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło następnie, że sprawa ustalenia warunków zabudowy z wniosku N.B. dla przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z [...] nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując okoliczności, które organ winien wyjaśnić. Jednakże według Kolegium ocena zaskarżonej obecnie decyzji na gruncie u.p.z.p., jak i k.p.a., wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przy podjęciu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, o których mowa w ww. decyzji Kolegium z dnia [...]. Jak wskazywano w decyzji z [...]r. analiza winna przedstawiać cechy zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia, na podstawie której ustala się cechy nowej zabudowy. W analizie z dnia 11 stycznia 2021 r. organ nie przedstawił parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W opisowej części analizy zawarto parametry zabudowy znajdującej się na 5 nieruchomościach. Natomiast z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się jeszcze działka zabudowana o nr ewid. [...], której zabudowa nie została uwzględniona w analizie, co może mieć wpływ na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Brak przedstawienia w analizie parametrów wszystkich obiektów usytuowanych na wyznaczonym obszarze, w ocenie organu II instancji, nie pozwalało na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia. Kwestia, jaki na obszarze analizowanym jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny wymagała zatem, zdaniem Kolegium, uzupełnienia i ponownej analizy.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w rozpatrywanej sprawie zaniechał jednoznacznych ustaleń w zakresie dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie w uzupełnieniu wniosku z 24 listopada 2020 r. inwestor wskazał, że główny wjazd na teren inwestycji będzie z ul. [...] poprzez działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...]). Organ I instancji w decyzji ustalił obsługę komunikacyjną - poprzez istniejący zjazd publiczny z drogi powiatowej (ul. [...]) i przejazd przez ww. we wniosku działki. Wskazał również, że działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb[...]) stanowią własność Skarbu Państwa, użytkownik wieczysty C. Sp. z o.o. Działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...]) stanowią własność C. Sp. z o.o. Ustalając obsługę komunikacyjną przez ww. działki organ I instancji powołał się na akt notarialny przedwstępnej umowy sprzedaży Repertorium [...] sporządzony [...] r. wskazując, że wynika z niego, że właściciel nieruchomości - firma C. Sp. z o.o. zobowiązuje się ustanowić w umowie przenoszącej prawo użytkowania wieczystego na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej służebność gruntową obciążającą nieruchomości zajęte pod obsługę komunikacyjną, polegającą na prawie przejazdu i przechodu drogą wewnętrzną. Jednakże według Kolegium ww. akt notarialny "przedwstępnej umowy warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustanowienia służebności" nie daje podstaw do jednoznacznego uznania, że rzeczywiście teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ II instancji zauważył, że nie wszystkie działki, wskazane przez wnioskodawcę jako mające umożliwić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, zostały objęte ustanowieniem służebności gruntowej lub stanowią "nieruchomość" objętą przedmiotem sprzedaży na rzecz inwestora. Z aktu notarialnego wynika bowiem, że służebność gruntowa obciąża działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (§ 6 pkt 1 aktu notarialnego). Natomiast "nieruchomość" będącą przedmiotem sprzedaży zgodnie z § 1 pkt 3 ww. aktu notarialnego stanowią działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zatem brak jest informacji, na jakiej podstawie będzie odbywał się przejazd/przejście do terenu inwestycji przez działki o nr ewid. [...],[...] i [...], które inwestor również wskazał we wniosku jako działki pośredniego skomunikowania z drogą publiczną, a które to działki są w użytkowaniu wieczystym (dz. o nr ewid. [...]) lub stanowią własność (dz. nr ewid. [...] i [...]) C. Sp. z o.o.

Nadto, według Kolegium, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie wypełnienia warunków zawartych w ww. akcie notarialnym "przedwstępnej umowy warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustanowienia służebności". Jak wynika z treści tego aktu jest to przedwstępna warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustanowienia służebności. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie spełnienia warunków wskazanych w § 4 pkt 2 i § 5 pkt 17, tj. prawa pierwokupu działek przez uprawniony podmiot oraz złożenia przez kupującego oświadczenia o woli przedłużenia umowy. W tej sytuacji celem określenia dostępu do drogi publicznej organ I instancji winien z inwestorem ustalić na jakiej podstawie będzie odbywał się przejazd przez działki o nr ewid. [...],[...] i [...] oraz czy "przedwstępna umowa warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustanowienia służebności" jest nadal aktualna.

Organ odwoławczy zauważył także, że z analizy w dalszym ciągu nie wynika stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy nie wynika, kto jest właścicielem działek objętych wnioskiem, jakie są ich powierzchnie. Natomiast łączna wielkość terenu inwestycji wskazana przez inwestora (3611 m2) i przyjęta przez organ nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z informacji o działkach (z 11 grudnia 2020 r.) stanowiących teren inwestycji wynika, że teren inwestycji obejmuje łącznie obszar 3602 m2.

Kolegium w decyzji z dnia [...] zwróciło uwagę, że przepisy rozporządzenia przewidują podstawowe zasady kształtowania zabudowy i kolejność ich stosowania, a odstąpienie od tych zasad oraz ustalenie cech zabudowy w inny sposób jest możliwe, o ile wynika to z analizy zagospodarowania. Ustalanie cech nowej zabudowy nie jest dowolne, czy też swobodne, lecz następuje według reguł rozporządzenia. Przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy, co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania. Generalnie ustawodawca jako zasadę wskazuje wyznaczanie średnich parametrów, co dotyczy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, natomiast w przypadku linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenia tych parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób, aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Cechy wymienione w § 4-8 rozporządzenia, muszą być stosownie uzasadnione – z przedstawieniem zasad ich ustalania zawartych w tych przepisach, co do sposobu określania – obliczania cech. We wszystkich przypadkach dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów, jednakże musi to wynikać z analizy i uzasadnionych odstępstw od zasad podstawowych. Wymogów tych organ pierwszej instancji nie dochował.

Kolegium zauważyło również, że rozporządzenie określa parametr – szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – na podstawie "istniejącej zabudowy" zaś geometrię dachu na podstawie "geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", a więc każdej zabudowy w obszarze analizowanym, a nie tylko o tożsamej funkcji.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w analizie z 11 stycznia 2021 r. organ podając wielkość powierzchni działki/terenu w tabeli pod Lp. 2 dokonał błędnego sumowania powierzchni poszczególnych działek - 2988+281+774 daje razem 4043 m2 a nie 4013 m2, co ma wpływ na wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym, który organ wskazał na poziomie 21,4%, a powinno być 21,2%. Z kolei w tabelarycznym wyliczeniu podano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wynosi 28% (i taka średnia wynika z wyliczenia), zaś pod tabelą napisano, że "średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu wynosi 28,4%" i od takiej wielkości organ ustalił ten wskaźnik dla planowanej inwestycji. Organ w żaden sposób nie wskazał z czego wynika ta rozbieżność. Nadto organ I instancji w rozpatrywanej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalił wg § 5 ust. 2 rozporządzenia od 28,4% do 45,4%. Według analizy wskaźniki kształtują się na poziomie 57,1%, 21,4%, 24,2%, 25,1% 12,0 %. W analizie wskazano również, że "Wartość 28,4% stanowi średnią wartość wskaźnika dla wszystkiej zabudowy w obszarze analizy, natomiast wartość 45,4% stanowi wartość wnioskowaną przez Inwestora. Wartość wskaźnik zabudowy wnioskowana przez Inwestora nie przekracza najwyższego wskaźnika dla zabudowy usługowej w obszarze analizy wynoszącego 57,1%". Tym samym, w ocenie Kolegium, brak było uzasadnienia dla wyznaczonego przez organ wskaźnika powierzchni zabudowy.

Organ II instancji zauważył dalej, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej, na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia, wskazując w wynikach analizy, że "Średnia szerokość elewacji frontowych ww. budynków wynosi 36,78 m. Inwestor zamierza zrealizować budynek o szerokości elewacji frontowej od 32,0 m do 36,0 m. Wnioskowane wielkości nie przekraczają średniej wyliczonych dla wszystkich budynków w terenie analizy. Wobec powyższego, dla planowanego budynku handlowo-usługowego ustala się szerokość elewacji frontowej na poziomie od 32,0 m do 36,0 m (...). Wyznaczona wielkość jest zgodna z wnioskiem i wpisuje się w zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym". Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił przyzwolenia na tak wyznaczoną szerokość elewacji frontowej. Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach, kiedy nie jest możliwe zastosowanie ust. 1 § 6 rozporządzenia. Powołując się na § 6 ust. 2 rozporządzenia należy wskazać, którą zabudowę organ przyjął za wzorzec dla ustalenia nowej cechy i dlaczego. Samo żądanie inwestora nie może stanowić podstawy do ustalenia parametrów, gdyż to organ na podstawie przeprowadzonej analizy ustala jaka zabudowa może powstać na danym terenie, aby ład przestrzenny nie był naruszony.

Kolegium wskazało następnie, że w wynikach analizy organ wskazał, że "Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 12,71 m. Wyliczona średnia jest w dużym stopniu zdeterminowana przez wielokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i również zastosowanie jej nie byłoby adekwatne odnośnie planowanego budynku handlowo-usługowego. Wobec powyższego, dla planowanego budynku handlowo-usługowego ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 6,5 m do 7,5 m na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia zgodnie z wnioskiem Inwestora". W ocenie organu odwoławczego, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 6,5 m do 7,5 m organ I instancji nie przedstawił w istocie uzasadnienia dla tej wielkości. Nie może być argumentem ogólne wskazanie, że jest to ustalenie zgodne z wnioskiem. Ustalając na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość elewacji frontowej organ winien tę wielkość odpowiednio uzasadnić na tle ustaleń analizy.

Kolegium dodało, że w analizowanym obszarze budynki posiadają dachy o konstrukcji płaskiej i dwuspadowej. Spadki dachów mieszczą się w większości w przedziale 1-25°, zaś wysokość głównej kalenicy w przedziale od 6,0 m do 16,0 m. W analizie dla zamierzonego budynku handlowo-usługowego ustalono dach płaski (bez kalenicy) lub dwuspadowy o kalenicy głównej prostopadłej do ul. [...], kąt nachylenia połaci od 0° do 10°. W analizie nie dokonano ustalenia wysokości głównej kalenicy. W decyzji zaś organ ustalił wysokość kalenicy od 6,0 do 7,0 m oraz dach płaski (bez kalenicy) lub dwuspadowy o kalenicy głównej prostopadłej do ul. [...], kąt nachylenia połaci od 0° do 10°. Kalenica to najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych. W decyzji najwyższy punkt budynku przewidziany został na 6,0-7,0 m, a wysokość elewacji frontowej przewidziano na 6,5-7,5 m (takie parametry planowanej inwestycji zostały też wskazane przez inwestora). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona jest od poziomu gruntu do okapu dachu, a jeżeli jest przewidziany gzyms lub attyka, to do tych elementów. Najwyższy punkt budynku (kalenica) został więc określony niżej niż maksymalna wysokość elewacji frontowej. Owa niespójność oraz niezgodność z wymogami prawnymi powoduje, że tak wyznaczone parametry nie mogą stanowić prawidłowej podstawy do dalszych prac inwestorskich dla planowanej inwestycji. Zatem organ winien wyjaśnić z inwestorem, czy wskazane parametry wynikają z pomyłki czy zamierzonej koncepcji planowanej inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ dopuścił wnioskowane, ale odbiegające od zasad określonych w rozporządzeniu oraz od istniejących w obszarze analizowanym, parametry planowanej inwestycji objętej wnioskiem. Wobec braku wyjaśnienia tych okoliczności sprawy organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia ww. przepisów rozporządzenia, ale i też art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Według Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie zweryfikował również, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z ust. 5 art. 61 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie w drodze umowy na wykonanie uzbrojenia terenu między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Znajdujące się w aktach sprawy pismo PGE z 11 lipca 2019 r., znak: 19-E1/WZD/00367, o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej do planowanego obiektu w dniu wydawania decyzji straciło swą aktualność. Zatem w przypadku energii elektrycznej brak aktualnego zapewnienia przyłączenia do tej sieci. Tym samym nie wiadomo, czy złożone oświadczenie zachowało aktualność. Organ odwoławczy uznał więc, że należy uzupełnić materiał dowodowy o aktualne oświadczenia gestora tej sieci.

Nadto, zdaniem organu II instancji, w kwestionowanej decyzji organ I instancji ustalił warunki w zakresie zaopatrzenia w gaz niezgodnie z wnioskiem inwestora. Bowiem we wniosku inwestor wskazał zapotrzebowanie na gaz nie dotyczy. Natomiast organ ustalił w decyzji zaopatrzenie w gaz - z sieci gazowej na warunkach podanych przez dysponenta po uzyskaniu stosownych opinii, uzgodnień i decyzji. W decyzji w punkcie 2 - warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska wskazano, że "wnioskowana inwestycja jest zlokalizowana w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] (NW)", jednak nie dokonano oceny i nie przedstawiono uzasadnienia, czy w związku z tą okolicznością wynikają jakieś nakazy czy zakazy odnośnie lokalizacji inwestycji.

Kolegium zaznaczyło też, że oceny planowanego przedsięwzięcia odnośnie zaliczenia go do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy dokonać w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Reasumując organ odwoławczy uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności. Organ I instancji nie może być w tych kwestiach zastąpiony przez Kolegium. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Skoro zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Kolegium, przedstawione wyżej okoliczności co do stanu faktycznego, nie mogły być wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że brak zgody skarżących na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że wbrew temu co podnoszą skarżący wniosek o ustalenie zabudowy został uzupełniony o rodzaj działalności usługowej w planowanym budynku oraz parametry techniczne planowanych parkingów i dróg wewnętrznych. Również dokonano skorelowania terenu inwestycji wskazanego w części opisowej wniosku i graficznej (uzupełnienie wniosku z 24 listopada 2020 r.). Inwestor nie przewiduje skomunikowania terenu inwestycji przez "ulice osiedlowe" wzdłuż bloków 18, 20, 22, i 24 [...]. Zatem brak jest konieczności ustanawiania służebności gruntowej na tych działkach lub uzyskiwania zgód współwłaścicieli tego terenu.

Od ostatecznej decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł N.B., zaskarżając ww. decyzję w pkt 1 tj. w części, w której uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z [...]r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący stwierdził, że pomimo tego, że analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera przedstawienia parametrów wszystkich budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, to jednak w sposób dość klarowny udowadnia, że planowana inwestycja w zakresie funkcji stanowi kontynuację obecnej zabudowy. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się bowiem hipermarket C. (o pow. ok. 4000 m.kw.) stanowiący ewidentną dominantę tego obszaru, sklep sieci D. oraz budynek inspektoratu Z. W tej sytuacji planowany przez skarżącego obiekt (o pow. ok. 1500 m.kw.) z pewnością wpisuje się aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystania tego terenu na którym funkcja handlowo-usługowa jest bez wątpienia funkcją dominującą.

Po drugie skarżący zauważył, że obsługa komunikacyjna inwestycji została zaplanowana (i ustalona w Decyzji WZ) przez istniejący wjazd oraz układ komunikacyjny hipermarketu C.. Nie będzie więc nawet konieczności budowy jakiejkolwiek infrastruktury drogowej komunikującej planowaną inwestycję z drogą publiczną ponieważ cały układ komunikacyjny wraz z dostępem do drogi publicznej de facto istnieje. Ten sposób komunikacji został uzgodniony i opisany w Akcie Notarialnym (którego obowiązywanie zostało przedłużone aneksem zawartym 12 października 2021 r. REP [...]), w którym strony uzgodniły również zakres przebiegu służebności przejazdu i przechodu umożliwiającej prawidłową obsługę komunikacyjną planowanego przedsięwzięcia. Faktycznie w opisie działek objętych służebnością wkradł się błąd (brak trzech numerów działek), ale załącznik graficzny do umowy opisujący planowany zakres służebności w sposób jednoznaczny pokazuje docelowy jej przebieg, który zostanie ustanowiony w umowie przyrzeczonej.

W ocenie skarżącego wymóg polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z droga publiczną. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest to, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Przedmiotem oceny powinno być jedynie to, czy działki przez które planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną mogą być wykorzystywane w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma tytuł prawny do korzystania z tych działek. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność powinna podlegać badaniu dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego stanowisko zaprezentowane przez SKO jest błędne.

Skarżący stwierdził również, że zarzut zaniechania przez organ I instancji poczynienia ustaleń dotyczących wypełnienia warunków zawartych w przedwstępnej warunkowej umowie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustanowienia służebności zawartej pomiędzy nim a użytkownikiem wieczystym C. Sp. z o.o. jest absolutnie bezzasadny, ponieważ to czy te warunki zostały czy nie zostały spełnione nie powinny być przedmiotem analizy ani organu I ani II instancji.

Skarżący wskazał dalej, że błąd w wyliczeniu powierzchni terenu inwestycji (3611 m.kw. zamiast 3602 m.kw.) faktycznie wystąpił. Wskutek tego błędu została wskazany obszar o powierzchni zaledwie ok. 0,25% większej niż faktyczna i w opinii skarżącego dla rozpatrywania tej sprawy nie ma to żadnego znaczenia i nie powinno wpływać na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego brak było również podstaw do kwestionowania przyjętych przez organ pierwszej instancji wskaźników. W szczególności w związku z przekroczeniem wskaźnika zabudowy wyliczonego w analizie należy zwrócić uwagę, że istniały przesłanki do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. W obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane obiektami o gabarytach porównywalnych lub nawet przekraczających gabaryty obiektu wnioskowanego oraz o powierzchni zabudowy przekraczającej powierzchnię wnioskowaną. Dlatego jest uzasadnione, aby dopuścić realizację obiektu na podstawie ww. przepisu rozporządzenia.

Odnośnie prawidłowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia, gdyż front terenu inwestycji ma szerokość 45,0 metra, czyli mniej niż średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty także charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej.

W ocenie skarżącego pozostałe parametry ustalone zostały zgodnie z regulacjami rozporządzenia biorąc pod uwagę, że faktycznie organ ma możliwość ustalenia tego parametrów na trzy różne sposoby: jako wartość średnia, jako wartość zbliżona do średniej (różniąca się maksymalnie o 20 %), jako inna wartość, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Skarżący przyznał następnie, że błąd w wyliczeniu sumowania powierzchni działek przy wyliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy (4013 m.kw. zamiast 4043 m.kw.) również wystąpił. Wskazana została również nieścisłość jeśli chodzi o wskazany w tekście oraz w tabeli średni wskaźnik powierzchni zabudowy. Jednakże w opinii skarżącego błędy te – choć faktycznie wystąpiły w analizie – nie powinny być argumentem (zwłaszcza w kontekście tego, że tak niewiele zmieniają procentowo) na rzecz uchylenia Decyzji WZ.

Zdaniem skarżącego zarzut dotyczący niespójności oraz niezgodności z wymogami prawa w zakresie ustaleń dotyczących geometrii dachu planowanego budynku należy w całości uznać za bezzasadny. Błędna ocena SKO w tym zakresie wynika z przyjęcia nieprawidłowego założenia, że najwyższym punktem budynku jest kalenica. Kalenica jest jedynie najwyższym punktem dachu, natomiast niekoniecznie całego budynku. Elewacja frontowa będzie w tym przypadku zaprojektowana z attyką (wskazaną zresztą literalnie w Decyzji WZ), której górna krawędź będzie usytuowana powyżej linii kalenicy.

Odnosząc się do zarzutu braku ważnego zapewnienia gestora sieci energetycznej na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji skarżący stwierdził, że fakt utraty ważności poprzednich zapewnień na etapie opracowywania analizy urbanistycznej nie może mieć wpływu na prawidłowość samej decyzji, bowiem zapewnienia te (bądź ich brak) nie mają żadnego wpływu na ustalenia dotyczące pozostałych warunków zabudowy lub zagospodarowania terenu. Zatem brak jest dostatecznych podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy tylko z tego względu, że na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ pierwszej instancji nie dysponował ważnymi zapewnieniami gestorów sieci. Skoro w postępowaniu odwoławczym - którego celem, jak to już wyżej wskazano, jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej w razie zaistnienia takich braków organ odwoławczy, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, może i powinien podjąć działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. A jego stosowne uzupełnienie na tym etapie postępowania sprawia, że ww. uchybienie organu pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a także na prawidłowość sporządzonej przed tym organem analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Odnośnie zarzucanych organowi pierwszej instancji nieprawidłowych zapisów dotyczących zaopatrzenia planowanej inwestycji w gaz skarżący wskazał, że taki sposób dostawy mediów został przez inwestora wskazany w ramach uzupełnienia wniosku, co jednakże uszło uwadze organu drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego skarżący zaznaczył, że dysponuje odpowiednimi, aktualnymi zapewnieniami od gestorów mediów.

Odnośnie braku oceny przez organ I instancji oraz uzasadnienia, czy w związku z faktem zlokalizowania inwestycji w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] wynikają jakieś nakazy i zakazy odnośnie lokalizacji inwestycji skarżący wskazał, że Marszałek Województwa [...] uzgodnił projekt decyzji milczącą zgodą, nie dopatrując się w lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia uchybień przepisów prawa.

Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Większość zarzutów podniesionych przez organ drugiej instancji bądź jest bezzasadna bądź też zarzuty te nie powinny mieć wpływu na uchylenie przedmiotowej Decyzji WZ.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sfomułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną, nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie jest kompletny, ani wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że w analizie urbanistycznej z 11 stycznia 2021 r. organ nie przedstawił parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W opisowej części analizy zawarto bowiem parametry zabudowy znajdującej się na 5 nieruchomościach. Natomiast z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się jeszcze działka zabudowana o nr ewid. 231/75, której zabudowa nie została uwzględniona w analizie, co mogło mieć istotny wpływ na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Należy bowiem pamiętać, że analiza urbanistyczna winna uwzględniać wszystkie działki w obszarze analizowanym. Natomiast brak przedstawienia w analizie parametrów wszystkich obiektów usytuowanych na wyznaczonym obszarze nie pozwala na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia. Z analizy nie wynika ponadto, kto jest właścicielem działek objętych wnioskiem, jakie są ich powierzchnie. Zgodzić się zatem należy z organem II instancji, że materiał dowodowy w powyższym zakresie wymaga uzupełnienia i ponownej analizy.

Po drugie podkreślić należy, że parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, jak i wskaźnika szerokości elewacji frontowej, a także wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono z odstępstwami od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Jednocześnie organ I instancji nie wykazał z czego te odstępstwa wynikają. Zgodzić się zatem należy, że wobec braku wyjaśnienia tych okoliczności organ I instancji dopuścił się zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Pamiętać również należy, że niedopuszczalne jest postępowanie organu polegające na poszukiwaniu wyłącznie takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Po trzecie w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się również pewnych błędów o charakterze rachunkowym, co z resztą przyznał sam skarżący. I choć zgodzić się należy, że błędy te były nieznaczne i raczej nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, to jednak niestaranność organu przy prawidłowym obliczaniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy może nasuwać pytanie, czy cała analiza urbanistyczna oraz postępowanie, na potrzeby którego została sporządzona, zostały rzetelnie przeprowadzone.

Powyższe okoliczność stanowiły dla organu odwoławczego samoistną podstawę do zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy również zgodzić się, że zaistniały obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie było przedwczesne. Usunięcie przez Kolegium stwierdzonych naruszeń naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Rację ma organ, wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że fakt, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki handlowo-usługowe (ujęte w analizie), nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia analizy, która będzie przedstawiała wszystkie nieruchomości zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym, tym bardziej, iż jest ich zaledwie 6. To, że w obszarze analizowanym jest hipermarket C. (o pow. ok. 4000 m2), sklep sieci D. oraz budynek Inspektoratu Z. nie oznacza, iż planowany przez inwestora obiekt (o pow. ok. 1500 m2) wpisuje się w aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystania tego terenu, na którym funkcja handlowo-usługowa jest bez wątpienia funkcją dominującą. Jak słusznie zauważyło Kolegium taki wniosek można dopiero wyprowadzić, gdy analizą będą objęte wszystkie nieruchomości zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym.

Nie można również zarzucić organowi II instancji wadliwego przyjęcia, że jednym z powodów uchylenia decyzji organu I instancji było niezbadanie warunku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej pod względem faktycznym i prawnym. Organ wyjaśnił bowiem rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie i stanął na stanowisku, że zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Kolegium uznało, że złożony do akt sprawy akt notarialny nie dawał podstaw do jednoznacznego uznania, iż rzeczywiście teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem nie wszystkie działki, wskazane przez wnioskodawcę jako mające umożliwić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, zostały objęte ustanowieniem służebności gruntowej lub stanowią "nieruchomość" objętą przedmiotem sprzedaży na rzecz inwestora. Zatem kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organ I instancji z inwestorem jednoznacznie ustalona.

Kolegium w odpowiedzi na skargę ustosunkowało się również do zarzutów skargi w zakresie zaopatrzenia w gaz i stwierdziło, że wbrew temu co twierdzi skarżący, w uzupełnieniu wniosku z 24 listopada 2020 r. w punkcie 5 Charakterystyka inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zapotrzebowanie na gaz wskazano - nie dotyczy. Innych uzupełnień wniosku po tej dacie, które wskazywałyby na zapotrzebowanie inwestycji na gaz, brak w aktach sprawy. Tym samym kwestia wymagań zapotrzebowania na gaz winna być wyjaśniona.

Ponadto organ II instancji przyznał, że brak ważnego zapewnienia gestora sieci energetycznej na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji nie może mieć wpływu na prawidłowość samej decyzji. Jednakże okoliczność ta nie stanowiła samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. O przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia zadecydowały bowiem wskazane wyżej nieprawidłowości dotyczące sporządzonej analizy oraz konieczność wyjaśnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Natomiast wyjaśnienia i dokumenty złożone przez inwestora na etapie sprzeciwu nie mogą sanować braków wniosku i uzasadnienia decyzji organu I instancji odnośnie do wskaźników.

Kolegium ustosunkowało się również do okoliczność uzgodnienia przez Marszałka Województwa [...] projektu decyzji, podtrzymując stanowisko, że nie zwalnia organu od wskazania w uzasadnieniu decyzji, czy w związku z tym, iż wnioskowana inwestycja jest zlokalizowana w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] (NW), wynikają jakieś nakazy czy zakazy odnośnie lokalizacji inwestycji.

Wyjaśnienia organu odwoławczego w tym zakresie są przekonujące, co czyni powyższe zarzuty bezzasadnymi.

Wobec powyższego sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił.

B.A.