Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 212/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 263,264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11c, 12, 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na postanowienie Wojewody z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Z. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 2 sierpnia 2012 r. nr [....] Starosta Krakowski na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. orzekł:

- w pkt 1 - o zobowiązaniu Gminy Zielonki do zwrotu kwoty 172,20 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z 25 lipca 2012 r. nr [....] , orzekającą w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.P. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0094 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , przejętą na rzecz Gminy [....] decyzją nr [....] Starosty Krakowskiego z 14 stycznia 2011 r., znak: [....] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej nr K601550 "Zielonki II" (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)",

- w pkt 2 - o sposobie i terminie zapłaty kwoty 172,20 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ponadto organ I instancji zauważył, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taka opinia została sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy. Starosta Krakowski zwrócił również uwagę na treść art. 264 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Zielonki reprezentowana przez Wójta Gminy Zielonki, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ, a to w szczególności art. 264 § i 2 oraz art. 124 K.p.a., a także pominięcie przepisu art. 262 K.p.a. Strona skarżąca przytoczyła także fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Ponadto strona skarżąca zarzuciła wydanemu przez Starostę Krakowskiego postanowieniu, że w uzasadnieniu brak jest nawet jednego zdania z jakich przyczyn organ uznał, że powyższymi kosztami należy obciążyć akurat Gminę Zielonki. Organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentów, z których chociażby pośrednio można wnioskować co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Fakt, że przepis art. 264 K.p.a. nakłada na organ obowiązek ustalenia osób obowiązanych do poniesienia kosztów postępowania w żadnym razie nie uzasadnia obciążenia owymi kosztami akurat skarżącego. Pomijając w uzasadnieniu omówienie tej kwestii organ I instancji naruszył art. 124 k.p.a..

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 14 grudnia 2012 r., znak WS-VI.7570.1.201.2012.AE, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z przedmiotową inwestycją drogową Starosta Krakowski zawarł - na podstawie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) - umowę z rzeczoznawcami majątkowymi na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość nieruchomości przejętych pod drogę.

Wojewoda podkreślił, iż regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 specustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami specustawy. Trzeba zwrócić również uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, że skutkiem art. 12 ust. 4 specustawy podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 specustawy przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela, jednakże łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 specustawy należy podkreślić, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Podkreślono fakt, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego - zdaniem organu odwoławczego - wynika, że koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz specustawy, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Zielonki, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 22 ust. 1 specustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [....] ;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 nr 267 poz. 2251 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy Zielonki do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [....];

3) naruszenie prawa procesowego - art. 264 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Gminę Zielonki obciążają koszty sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [....] na podstawie specustawy;

4) naruszenie prawa procesowego - art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych przez Gminę Zielonki w zażaleniu na postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 2 sierpnia 2012.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Zielonki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w łącznej kwocie 340,00 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda Małopolski w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowią podstawę prawną obciążenia Gminy Zielonki, jako strony postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość kosztami tego postępowania. Tym samym uznał, że wskazane powyżej przepis stanowią kategorię przepisów szczególnych, mających pierwszeństwo przed innymi ustawami regulującymi zasady ponoszenia kosztów postępowania, w szczególności K.p.a.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Zdaniem strony skarżącej taka wykładnia powyżej wymienionych przepisów prawnych jest błędna. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Brzmienie tej regulacji wskazuje, że stronę obciążają te koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Regulacja ta konstruuje wyjątek od zasady, że koszty postępowania prowadzonego zgodnie z art. 7, art. 77 K.p.a. ponosi organ prowadzący postępowanie i zdaniem strony skarżącej z uwagi na ten charakter nie może być interpretowana w sposób rozszerzający.

Gmina Zielonki nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego. Nie można także przyjąć, że koszty operatu zostały poniesione w interesie Gminy. Obowiązek sporządzenia operatu przez organ prowadzący postępowanie wynikał - co zresztą wskazał Wojewoda Małopolski jak i Starosta Krakowski z art. 12 ust. 5 specustawy oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem by strona ponosiła koszty postępowania, poza przypadkami przewidzianymi w art. 262 § 1 K.p.a., obowiązek taki musi wynikać z przepisów szczególnych wobec regulacji K.p.a. Zgodnie z tym poglądem wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., o sygnaturze akt I OSK 433/2011.

W ocenie Strony skarżącej regulacje art. 22 specustawy oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie stanowią takich przepisów szczególnych. Przepis ten dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie dotyczy on kosztów innego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. To postępowanie ma charakter następczy, odrębny od nabycia z mocy prawa własności przejętej nieruchomości.

Wobec tego Wojewoda Małopolski błędnie przyjął, że organ I. instancji dyspozycję art. 264 § 1 K.p.a. w sposób trafny, gdyż Gmina Zielonki nie była zobowiązana do poniesienia jakichkolwiek kosztów przeprowadzonego postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła liczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu procesowego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. wyjaśniono, że Wojewoda Małopolski nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do zarzutów zażalenia. Tymczasem w zażaleniu skarżąca podniosła, że uzasadnienie postanowienia z dnia 2 sierpnia 2012 r. nie zawiera żadnej regulacji, z której wynikałby obowiązek poniesienia kosztów przez Gminę. Organ II. instancji nie rozstrzygnął, czy w istocie Starosta Krakowski powinien był choćby w uzasadnieniu wyjaśnić, jaki przepis był podstawą nałożonego obowiązku. Brak merytorycznej oceny tego zarzutu narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., który ma zastosowanie również do uzasadnień postanowień, zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga wniesiona w tej sprawie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kontrola zakwestionowanego postanowienia dokonana na podstawie kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Krakowskiego są wadliwe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w badanej sprawie jest problem czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ wydaje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 z późn. zm.),zwanej dalej "specustawą", ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 45 specustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.

Rozdział 2a specustawy zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera art. 11c zgodnie z którym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Zgodnie z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.

Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów K.p.a., co zdaniem Sądu oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost w całości. Specustawa nie reguluje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie to jest skutkiem prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości.

Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to kosztem przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ale realizowaniem jej ustawowych zadań).

Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki:

1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony, oraz

2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto trzeba stwierdzić, że art. 22 specustawy oraz art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a art. 262 K.p.a. – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie.

Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 88/11 i w wyroku z tej daty pod sygn. akt. I OSK 434/11)

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie w tej sprawie błędna wykładnia art. 262 K.p.a. miała wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.