Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1502/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 2 art. 170 art. 170 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 2,4,5 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: art. 50,51 art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/12 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M. nakazał inwestorowi – A. P. dokonanie całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo-usługową usytuowanego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] położonych w miejscowości M. przy ul. [...].

Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w którym kolejno zapadały: postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie ww. budynku; decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budowy ww. budynku; decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], o utrzymaniu w mocy ww. decyzji PINB Nr [...]. Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję WINB Nr [...].

Następnie organ I instancji wydał nakaz rozbiórki w związku z tym, że inwestor nie przedłożył wymaganego projektu budowlanego zamiennego.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł A. P..

Zaskarżoną decyzję [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję PINB Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty M. z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te wypełniają przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (dotyczą zmiany kształtu fundamentów budynku, rezygnacji z piwnic, zmiany liczby kondygnacji), a przede wszystkim obrysu fundamentu, który wskazuje na usytuowanie inwestycji nie tylko na działkach nr [...], ale również częściowo na działkach o nr ew. [...]). Wymienione odstępstwa dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego należało uznać je za istotne. Okoliczność tę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1327/09, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową. W związku z tym wymagane było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nastąpiło bo w jego wyniku została wydana przez PINB ww. decyzja Nr [...] o nałożeniu określonego obowiązku. Zatem inwestor posiadał przeszło 2 lata na sporządzenie odpowiedniej dokumentacji. Inwestor nie skorzystał z możliwości wynikającej z prowadzonego przez PINB w M. naprawczego, mającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i wymaganych dokumentów nie przedłożył. Zdaniem organu II instancji okoliczność powyższa spowodowała, że PINB w M. zobligowany był do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z tym organ powiatowy prawidłowo nakazał rozbiórkę fundamentów pod przedmiotowy budynek z uwagi na to, że tylko te prace zostały wykonane w obrębie inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w związku z ustaleniami dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/09, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, ponieważ postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2004 r., Starosta Powiatowy w M. zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkaniowo-usługowego ze względu na fakt prowadzonego przed PINB w M. postępowania w sprawie prowadzenia budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto w wyroku tym przesądzono, że organ nadzoru budowlanej słusznie ocenił omawiane odstępstwa jako istotne w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie Mazowiecki WINB zauważył, że złożenie rysunków zamiennych w Starostwie Powiatowym nie jest tożsame z przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego w organie nadzoru budowlanego, ponieważ projekt winien zawierać wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

W ocenie skarżącego organ nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu; nie zbadał prawidłowo kwestii istotnych odstępstw; nie uwzględnił tego, że stosowny projekt zamienny został złożony w dniu 7 czerwca 2004 r., o czym organ powiatowy został zawiadomiony chociażby postanowieniem Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...]. W wyniku wszczęcia postępowania przez organ powiatowy, postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego prowadzone przez Starostwo Powiatowe zostało zawieszone, zaś wniosek o zatwierdzenie tego projektu został przekazany organowi kontrolnemu, czyli powiatowemu inspektorowi zgodnie z art. 65 K.p.a. Oznacza to, że żądanie przez PINB ponownego złożenia projektu w niniejszym postępowaniu jest zdaniem skarżącego nieracjonalne, również z uwagi na fakt, że wiązałoby się to z poniesieniem dodatkowych znacznych kosztów związanych z jego ponownym wykonaniem.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/12, oddalając skargę wskazał, że stwierdzone odstępstwa mają charakter istotnych, gdyż wypełniają przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co też potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1327/09, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową. W związku z art. 153 p.p.s.a. ocena zawarta w ww. wyroku wiąże zarówno Sąd, jak i organy co do dalszego postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wymagane było przeprowadzenie postępowanie naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, jednak w wyniku jego zastosowania – pomimo nałożonego obowiązku przedstawienia projektu zamiennego oraz pomimo, że inwestor posiadał przeszło 2 lata na sporządzenie odpowiedniej dokumentacji – inwestor nie skorzystał z możliwości uzyskania stanu zgodnego z prawem, co możliwe było do osiągnięcia po przeprowadzeniu przez PINB postępowania naprawczego, ale przy współdziałaniu inwestora z tym organem. Okoliczność ta spowodowała, że PINB w M. zobligowany był do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Ponadto Sąd wyjaśnił z jakich względów w niniejszej sprawie wydanie decyzji orzekającej "zaniechanie dalszych robót", nie mogło nastąpić (brak możliwości dokonania takiej oceny stanu technicznego budynku, z uwagi na fakt, że inwestor nie przedłożył stosownych dokumentów oraz to, że "stan poprzedni budynku", o którym mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie istniał, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...] dotyczyła pozwolenia na budowę, a nie rozbudowy, przebudowy, nadbudowy). Tym samym pozostało organowi nadzoru budowlanego do zastosowania orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego budynku lub jego części. Z uwagi na fakt, że inwestor wykonał jedynie fundamenty pod budynek, dlatego należało – tak jak uczyniły to organy obu instancji – nałożyć obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki tej części budynku.

Zdaniem, Sądu [...] WINB odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego kwalifikacji zamierzonego odstąpieniu jako istotnego lub nieistotnego, prawidłowo wskazał, że kwestia ta była już przedmiotem postępowania wyjaśniającego zarówno przed organem i i II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1327/09 wskazał, że organ nadzoru budowlanego słusznie ocenił omawiane odstępstwa jako istotne w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem Sądu, [...] WINB trafnie uznał, że złożenie rysunków zamiennych w Starostwie Powiatowym nie jest tożsame z przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego w organie nadzoru budowlanego. Zatem nie można mówić, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją PINB w M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj.

- wydruku z elektronicznej bazy ksiąg wieczystych – księgi wieczystej [...] dotyczącej zwróconej działki o nr ewid. [...];

- wydruku z elektronicznej bazy ksiąg wieczystych – księgi wieczystej [...] dotyczącej zwróconej działki o nr ewid. [...];

- poświadczonej kopii decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- poświadczonej kopii pisma Zarządu Miasta M. z dnia 14 grudnia 2001 r.;

- wydruku z elektronicznej bazy ksiąg wieczystych – księgi wieczystej [...] - dotyczącej działek o nr ewid. [...], celem wykazania, że w dacie wydania decyzji PINB Nr [...] i [...] WINB Nr [...] właścicielem, a dokładniej użytkownikiem wieczystym, nie była osoba wskazana w charakterze strony.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) polegające na tym, że sąd administracyjny, który winien sprawować kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, sam dokonał naruszenia przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, chociaż zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż decyzje te były niewykonalne w dniu wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], w całości, chociaż zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż decyzje te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, chociaż zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skarżący jest w posiadaniu prawomocnej i ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] pozwolenie na budowę;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy oraz poprzez uzasadnienie wyroku nieodnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu mającego za przedmiot niewykonalność nakazu rozbiórki, w pierwszej kolejności wymagało uwzględnienia, w jaki sposób należy rozumieć "niewykonalność", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym zakresie choć strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo wskazuje, że z "niewykonalnością" decyzji mamy do czynienia, w sytuacji gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (tzw. niewykonalność faktyczna) lub gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanowionych w decyzji (tzw. niewykonalność prawna). Jednak niewykonalność, o której wyżej mowa powinna mieć charakter trwały. Oznacza to, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. (por. wyroki NSA z 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84; z 10 maja 1995 r., sygn. akt SA/Ka 486/94, publ. ONSA 1996 Nr 2, poz. 89; z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1300/06; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 635-636). Skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora oznacza, że wykonanie takiego nakazu uzależnione jest od tego czy taki inwestor posiada prawnie zapewniony dostęp do działki, na której zrealizowano inwestycję niezgodnie z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wynika jednak by prawny dostęp do nieruchomości skarżącego mógłby być zapewniony tylko za pomocą działek nr [...] oraz [...]. W szczególności skarżący nie wykazał by jego nieruchomość nie miała prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Poza tym brak zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej wcale nie oznacza, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Brak prawnego dostępu do nieruchomości nie stanowi bowiem nieusuwalnej przeszkody. Przeszkodę taką można przezwyciężyć dostępnymi w obowiązującym systemie prawnym środkami prawnymi, chociażby w postaci uzyskania czasowej zgody właścicieli działek sąsiednich na transportowanie materiału powstałego z wykonanej rozbiórki (lub w inny umowny sposób bądź sądownie). Oznacza to, że przy ocenie racjonalności zapewnienia prawnego dostępu do nieruchomości skarżącego kasacyjnie będą mogły być brane pod uwagę również ww. wymienione działki, zwrócone następcom prawnym byłych właścicieli.

Reasumując powyższe rozważania dotyczące zarzutu niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy stwierdzić, że jedynie w przypadku trwałego pozbawienia strony możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku, zostanie spełniona przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Za taką trwałą przeszkodę nie można jednakże uznać przywoływanej przez stronę skarżącą utraty prawnego dostępu do działki budowlanej. Brak jest bowiem w obowiązujących przepisach zakazu, który uniemożliwiałby skarżącemu kasacyjnie uzyskanie prawnego dostępu do drogi publicznej. To tylko od woli skarżącego zależy w jaki sposób jego nieruchomość przeznaczona na cele inwestycyjne uzyska prawny dostęp do drogi publicznej (stosowna umowa, w tym o ustanowienie służebności drogi koniecznej z właścicielami działek lub odpowiednie powództwo do sądu powszechnego). Aktualny stan prawny można jedynie rozpatrywać w kategoriach utrudnienia, które można przezwyciężyć posługując się odpowiednimi instytucjami prawnymi. Przy ocenie nielegalnych działań inwestora nie można oczekiwać, że celem uzyskania stanu zgodnego z prawem organ administracyjny będzie się powstrzymywał od stosownych działań do czas aż inwestor takie środki prawne uruchomi, w sytuacji gdy wykonanie nakazu rozbiórki jest możliwe w drodze egzekucji administracyjnej.

Z tych względów, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., strona skarżąca kasacyjna pominęła treść art. 170 p.p.s.a. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1327/09. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynika z tego, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu także do stron postępowania oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak wynika to z prawomocnego orzeczenia. Zatem w kolejnym postępowaniu, strona nie może powoływać się na zagadnienie, które de facto było już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Z art. 170 p.p.s.a. wynika bowiem, że takie zagadnienie nie może być ponownie badane przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2423/12). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dla legalności przeprowadzenia postępowania naprawczego, w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, miało znaczenie to, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, która to ocena wynikała z prawomocnego wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1327/09. Tym samym bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest to, że inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę skoro dokonał istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Dlatego w takich okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do dokonania ponownej oceny tego, czy inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego, w sytuacji gdy na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego nowego dowodu, którym mógłby kształtować odmiennie stan faktyczny sprawy, a tym samym wypowiedzianą powyżej prawną ocenę zawartą w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły z rażącym naruszeniem prawa; zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do skierowania nakazu rozbiórki do innego podmiotu niż inwestor, a wskazanego w art. 52 Prawa budowlanego. Po pierwsze, nakaz rozbiórki wynikał z tego, że inwestor nie przedstawił organowi projektu budowlanego zamiennego; po drugie, nie wykazano w niniejszej sprawie by w prawa i obowiązki inwestora, będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości (działek nr [...]) wstąpił inny podmiot. Tej problematyki prawnej nie należy jednak mylić z kwestią wadliwego doręczenia decyzji administracyjnej podmiotom, które nie powinny być uznane za stronę postępowania administracyjnego, lub które w trakcie takiego postępowania utraciły przymiot strony. Skierowanie decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. musi bowiem dotyczyć wskazania w decyzji podmiotu, który ma być obciążony prawnomaterialnymi skutkami wynikającymi z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, które prowadzą do obciążenia takiego podmiotu np. nakazem rozbiórki. W konsekwencji w świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nieważność postępowania nie będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania (w niniejszej sprawie inwestora), jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego (w niniejszej sprawie byłej użytkowniczce wieczystej działek o nr [...]). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy, co z kolei może być podnoszone wyłącznie przez podmiot, którego prawa procesowe zostały naruszone (tu nowi nabywcy prawa użytkowania wieczystego ww. działek). Poza tym tego rodzaju naruszenie stanowi przesłankę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie – nieważnościową. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W związku z powyżej dokonaną oceną prawną bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej w skardze zwykłej w kwestii "drogi dojazdowej", jednak zarzuty w tym zakresie nie miały decydującego znaczenia dla prawidłowo dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności nałożonego na inwestora nakazu rozbiórki. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia by Sąd I instancji dokonał rozpoznania sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy. Poza tym sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie wymagało od strony skarżącej kasacyjnie wykazania, które konkretnie dowody zostały pominięte przez Sąd oraz wykazania, że brak tych dowodów miał istotny wpływ na wynik sprawy. Taka powinność strony wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie to nie nastąpiło, bowiem na potwierdzenie tego zarzutu w skardze kasacyjnej powołano się na dowody (informacje z ksiąg wieczystych, decyzję o warunkach zabudowy oraz oświadczenia Zarządu Miasta M.), które do sprawy nie wniosły istotny informacji mających decydujący wpływ na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę legalności nakazu rozbiórki, jak i w tym zakresie strona nie uzasadniała zarzutu zgodnie z wymogami z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiony jest zatem usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie zaistniały bowiem nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby względnie wniosku. Objęte wnioskiem dokumenty dotyczą bowiem niekwestionowanych okoliczności związanych z uprawnieniami właścicielskimi określonych działek oraz nie wnoszą do sprawy istotnych informacji, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na względzie to, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, i ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Tylko zatem przedstawienie sądowi istotnych dowodów może przemawiać za ich przeprowadzeniem przez sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.