Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 660/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. B. i J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących C. B. i J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. (dalej: PINB w S.) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego, stanowiącego własność T. i J.M., zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14, zobowiązał PINB w S. do procesowego załatwienia wniosku C. i J. B. (powoływanych w dalszej części uzasadnienia jako Skarżący) z dnia [...] maja 2014 r., w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi.

PINB w S. zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy ww. budynku gospodarczo - garażowego. W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest m.in. budynkiem gospodarczo - garażowym z częścią mechaniczno - hydrauliczną. Przedmiotowy obiekt został dobudowany do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej o nr geod. [...], położonej przy ul. [...] oraz do budynku znajdującego się na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. [...]. Obecni w trakcie oględzin inwestorzy okazali oryginał inwentaryzacji konstrukcyjno - architektonicznej przedmiotowego obiektu. Porównanie tego dokumentu ze stanem faktycznym potwierdziło, zdaniem organu I instancji, zgodność inwentaryzacji z obiektem w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, tj. długości, szerokości i wysokości. Oceniając powyższy dokument organ doszedł do wniosku, że nie jest upoważniony i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności, a znajdujący się na tym dokumencie znak [...] jest to znak decyzji z 1978 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu mechaniczno – hydraulicznego. Przeprowadzone oględziny potwierdziły też zgodność elewacji budynku z elewacjami przedstawionymi na wskazanej inwentaryzacji. Oględziny wewnątrz obiektu wykazały natomiast rozbieżności w układzie funkcjonalnym obiektu, tj. w pomieszczeniu gospodarczym wydzielono pomieszczenie WC. Organ I instancji stwierdził również, iż pod pomieszczeniem warsztatu znajduje się podpiwniczenie o wysokości ok. 1.40 m i wymiarach 2 m x 3 m, a które to nie występuje w przedmiotowej inwentaryzacji z uwagi na fakt, że nie jest wliczane do powierzchni użytkowej. Do protokołu oględzin załączony został szkic obiektu naniesiony na kopię wskazywanej inwentaryzacji określający wymiary obiektu. Analizując z kolei przedłożone przez Skarżących dokumenty, tj. akt notarialny oraz decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na działce o nr [...], organ I instancji doszedł do wniosku, że ww. dokumenty nie stanowią dowodu potwierdzającego o samowolności rozbudowy ww. budynku. Konkludując organ stwierdził, że zebrane w sprawie dokumenty w sposób wystarczający dowodzą o legalności wybudowanego budynku. W tych okolicznościach PINB w S. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący i we wniesionym odwołaniu zarzucili organowi I instancji niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą wydaniem decyzji umarzającej postępowanie oraz naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Skarżących kontrolowany budynek gospodarczo – garażowy został rozbudowany samowolnie oraz nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na warsztat kowalsko – ślusarski, mechaniczno – hydrauliczny i naprawy samochodów, czego dowodzą rozbieżności w inwentaryzacji. Jednocześnie Skarżący podkreślili, że zawiadomienie o zakończeniu budowy warsztatu mechaniczno – hydraulicznego nie jest dowodem legalnej budowy warsztatu, tym bardziej, że Inwestorzy dysponują trzema rodzajami zawiadomień o zakończeniu budowy.

PWINB w B. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydaną decyzję organ w pierwszej kolejności podkreślił, że wielokrotnie już badane przez organy nadzoru budowlanego dokumenty w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz z warsztatem mechaniczno – hydraulicznym oraz inwentaryzacja konstrukcyjno - architektoniczna potwierdzają fakt, iż przedmiotowy obiekt powstał legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę, które jednak się nie zachowało. W ocenie organu z analizowanych dokumentów wynika, iż kontrolowany obiekt (wraz z budynkiem mieszkalnym) był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1974 r., znak: [...]. W sprawie istnieje co prawda rozbieżność między rokiem wydania pozwolenia na budowę (1974), a rokiem wskazanym w znaku pozwolenia na budowę (1978), tym niemiej rozbieżność ta, zdaniem organu, nie wpływa na okoliczność, iż wielce prawdopodobnym (graniczącym z pewnością) jest fakt, iż obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w aktach organu I instancji znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w S. Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w którym to jednoznacznie stwierdzono, iż znajdujący się na inwentaryzacji znak: [...], wskazuje, iż jest to numeracja pozwoleń na budowę, gdyż nr [...] jednolitego rzeczowego wykazu akt w tamtym czasie określał pod tym numerem pozwolenia na budowę. Jednakże w związku z tym, iż wskazywane wyżej dokumenty budziły szereg wątpliwości organ I instancji dopuścił dowód ze sporządzonych w innych sprawach protokołów przesłuchań świadków, tj. m.in. E. A. (pracownik UM), Z. S. (kierownik budowy), na okoliczność ustalenia ich autentyczności. Pracownik Urzędu Miejskiego w S. zeznała, iż to ona podpisała egzemplarz kserokopii zawiadomienia o zakończeniu budowy (posiadanego przez inwestorów) i prawdopodobnie mogła to być data wpływu zawiadomienia do organu. Ponadto świadek wyjaśnił, iż z uwagi na upływ czasu nie pamięta dokładnie momentu składania zawiadomienia przez inwestorów, ale wskazała, że skoro dokument ten został przyjęty to musiał być kompletny, gdyż w przeciwnym razie inwestorzy byliby wezwani do usunięcia nieprawidłowości.

Kierownik budowy Z. S., której dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy oświadczenie miało potwierdzać fakt budowy prowadzonej zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zeznała, iż to ona napisała znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie i pamięta, że pomagała inwestorom przygotować komplet dokumentów niezbędnych do zgłoszenia budynku do użytkowania. Świadek wskazała także, iż z całą pewnością widziała projekt budowlany. Powyższe protokoły z zeznań świadków w ocenie organu II instancji pozwalają na przyjęcie, iż budynek został przekazany do użytkowania w roku 1996 i odbyło się to zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414).

Odnosząc się z kolei do zarzutów Skarżących w zakresie niespójności części opisowej i rysunkowej okazywanej przez Inwestorów inwentaryzacji, podważania wiarygodności zeznań złożonych przez świadków (dowody z protokołów), kwestionowania zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego itp., organ odwoławczy w całości podzielił rozważania organu I instancji w tym zakresie. Odnośnie zaś braku dopuszczenia dowodu z zeznań świadka W. W. - pracownika P., organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół z jego przesłuchania znajduje się w aktach sprawy, jednakże świadek ten wypowiadał się wyłącznie w kwestii kredytu na budowę budynku mieszkalnego, a nie budynku gospodarczego i dlatego też jego zeznania nie mają wpływu na wynik postępowania. Również wniosek o ponowne przesłuchanie świadków organ uznał za bezprzedmiotowy, bo świadkowie nie mieliby zeznawać na żadne nowe okoliczności poza tymi, które już wyjaśniali. Zdaniem organu także kwestionowanie przez Skarżących oświadczenie kierownika budowy nie może wywrzeć zamierzonego skutku, albowiem świadek ten wyraźnie wskazał, iż był kierownikiem budowy i napisał dołączone do akt oświadczenie.

Konkludując PWINB w B. uznał, że kontrolowana inwestycja została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę (które jednak się nie zachowało), była prowadzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, a w 1996 r. budynek został przyjęty do użytkowania. Pomimo, iż w sprawie istnieją pewne wątpliwości, to brak jest dowodów mogących świadczyć, iż inwestorzy przebudowali budynek w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę. Zaistniałe w sprawie okoliczności świadczą zdaniem organu o bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli C. B. i J. B. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Skarżących, orzekające w przedmiotowej sprawie organy pominęły w sposób nieuzasadniony fakt niespójności posiadanej przez Inwestorów inwentaryzacji konstrukcyjno – architektonicznej wybudowanego budynku gospodarczego. Niespójność polegała m.in. na tym, że inwentaryzacja jest z października 1978 r., tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę dopiero z 27 listopada 1978 r. Zarzucono, że organy bezpodstawnie przyjęły, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z warsztatem mechaniczno-hydraulicznym stanowi dowód legalnego rozpoczęcia i zakończenia budowy kontrolowanego obiektu gospodarczego i jest spójne w swej treści z zeznaniami świadków przesłuchanych w sprawie. Nadto Skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły i nie podały przyczyn, dla których odmówiły mocy dowodowej zgłaszanym przez nich dowodom w postaci: decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r., Nr [...], w sprawie ustanowienia inwestorom wieczystego użytkowania na działkę nr [...], a obecnie [...], gdzie w pierwszym wierszu uzasadnienia decyzji zapisane jest, że działka będąca przedmiotem przekazania przeznaczona jest pod budowę domu jednorodzinnego, a nie pod budowę domu z warsztatem, jak twierdzi inwestor, a w ślad za nim organy nadzoru budowlanego; aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., w którym paragraf 5 stanowi, iż użytkownicy wieczyści są zobowiązani zabudować przedmiotową działkę budynkiem mieszkalnym, a nie budynkiem mieszkalnym z warsztatem. W ocenie Skarżących organy w sposób bezpodstawny nie uwzględniły też szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ul. K., a obecnie ul [...] i ul. [...] oznaczonej w części graficznej jako kwartału 5 MNn i wykazanych tej samej wielkości [40 m kw. pow. zabud.] dla wszystkich inwestorów budowy budynków gospodarczych ul. [...] oraz map geodezyjnych, które identyfikują sporny budynek zgodnie z prawdą obiektywną jako budynek gospodarczy oznaczony literką g, jak również pozostałe zespolone. Końcowo Skarżący wskazali również, że organy w swoich decyzjach raz piszą, iż postępowanie administracyjne dotyczy budynku mieszkalnego z warsztatem mechaniczno-hydraulicznym, a innym razem budynku warsztatu mechaniczno-hydraulicznego

PWINB w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi i zawieszenie postępowania do czasu otrzymania z Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1313/14. Postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r. Sąd oddalił powyższy wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] lipca 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie legalności rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. (k. 67 akt adm.), który został następnie rozszerzony w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. (k. 71 akt adm.)

Poprzedzając merytoryczną ocenę wydanego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że toczą się także postępowania w przedmiocie legalności innych, wybudowanych na działce o nr geod. [...], budynków. I tak decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] w S. umorzył postępowanie w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego (domu) oraz samowolnej budowy budynku gospodarczego (chlewika) dokonanej przez T. i J. M. na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją PWINB w B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Jednakże WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 852/11 uchylił obie te decyzje. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, PINB w S. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego (domu) na działce nr [...] przy ul. [...] w S. i dodatkowo wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności budynku gospodarczego – chlewika, zostanie rozstrzygnięte odrębnie. PWINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, ale WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 465/13, uchylił obie te decyzje. Wyrok ten jest obecnie prawomocny, gdyż NSA wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., w sprawie II OSK 1313/14, oddalił od niego skargę kasacyjną.

W zakresie natomiast badania legalności budynku gospodarczego (chlewika) PINB w S. decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], nakazał J. i T. M. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, PWINB w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał ją w mocy, a WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 8/14, oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego.

W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym, na samym początku wyjaśnienia wymaga podstawowa okoliczność, jakie budynki znajdują się na przedmiotowej działce, w stosunku do których toczą się postępowania legalizacyjne oraz, który budynek jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Już w sprawie II SA/Bk 852/11 wskazano, że na przedmiotowej działce znajdują się: budynek mieszkalny, warsztat mechaniczno – hydrauliczny, budynek gospodarczy – chlewik, kuźnia oraz wiata o konstrukcji stalowej i szklarnia. Powyższe jest zgodne z opisem nieruchomości znajdującym się w niniejszych aktach administracyjnych – patrz k. 65 akt adm. Przy czym budynek mieszkalny to dom o pow. użytkowej ok. 164 m2, zaś warsztat mechaniczno – hydrauliczny to inaczej budynek gospodarczo – garażowy. W sprawie II SA/Bk 852/11 przedmiotem postępowania był budynek mieszkalny (dom) oraz budynek gospodarczy – chlewik, w sprawie II SA/Bk 465/13 przedmiotem był już tylko budynek mieszkalny (dom), a w sprawie II SA/Bk 8/14 przedmiotem był tylko budynek gospodarczy – chlewik. Przedmiotem postępowania w tamtych postępowaniach nie był budynek gospodarczo – garażowy zlokalizowany na granicy działki [...] i graniczący z budynkami zbudowanymi na granicach działek[...] i [...]. Na rozprawie dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnik organu także przyznał, że dotychczas nie toczyło się żadne postępowanie w kwestii badania legalności budowy budynku gospodarczo - garażowego. Ten to obiekt jest przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej. W różnych postępowaniach, także w niniejszym, organy oraz strony postępowania nazywają ten budynek budynkiem gospodarczo – garażowym, warsztatem mechaniczno – hydraulicznym oraz mieszkalno – gospodarczym. Powyższe wynika wprost z protokołu oględzin z k. 87 - 89 akt adm. oraz pozostałego materiału dowodowego, w tym z k. 80 – 86 akt adm.

W tym miejscu zauważenia także wymaga, że organy jako przedmiot postępowania przyjęły badanie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku a nie jego budowy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wskazane wyżej przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. konstytuują podstawowe zasady postępowania i obowiązki, jakimi powinien się kierować organ administracji publicznej w toku postępowania, a mianowicie zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 301/00, Lex nr 53964). Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie, co już wskazano wyżej, przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest wyłącznie legalność rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na ww. działce o nr geod. [...]. W ocenie zaś Sądu, dla ewentualnego przesądzenia zaistnienia (lub nie) samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy ww. budynku, kluczowe znaczenie miało jednak ustalenie w pierwszej kolejności, czy ww. budynek został wybudowany legalnie. Organy nadzoru budowlanego badając legalność danego obiektu nie mogą bowiem, wbrew temu co uczyniono w niniejszej sprawie, ograniczyć prowadzonego postępowania wyłącznie do kontroli rozbudowy takiego obiektu bez uprzedniej oceny legalności wybudowania obiektu.

W ocenie Sądu, skoro postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło budynku gospodarczo – garażowego to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było więc w pierwszej kolejności ustalenie, kiedy sporny obiekt został wybudowany oraz czy Inwestor dopełnił należnych i wymaganych formalności (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie). W zależności od wyniku tych ustaleń organ władny był następnie ocenić, czy zaistniała lub nie samowola budowlana w tym zakresie. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie daje odpowiedzi na powyższe pytania. Organy powołując się na zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz z warsztatem mechaniczno – hydraulicznym z dnia [...] października 1996 r. oraz inwentaryzację konstrukcyjno – architektoniczną z dnia [...] października 1978 r., uznały wprawdzie, że kontrolowany obiekt powstał legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] (które się nie zachowało), jednakże konkluzja ta jest, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesna. Zauważenia bowiem wymaga, że już w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 852/11, WSA w Białymstoku wskazał, że "ze zgłoszenia (z dnia 15 października 1996 r.) wynika, że inwestor dysponował jedną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie wyjaśniono, czy obejmowała ona obydwa obiekty budowlane, czy jeden, a jeśli to ostatnie – który z wymienionych".

W ocenie obecnego składu orzekającego, organy ponownie powyższej kwestii nie tylko nie wyjaśniły, ale nawet jej nie analizowały, a jest ona kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Godzi się bowiem zauważyć, że w omawianym zawiadomieniu zapisano, że "w dniu [...].09.1986 r. została zakończona budowa budynku mieszkalnego z warsztatem mechaniczno – hydraulicznym". Nie wiadomo zatem, czy budynek mieszkalny to dom, a warsztat mechaniczno – hydrauliczny to obecny budynek gospodarczo – garażowy, czy też zawiadomienie dotyczy jednego budynku w postaci budynku gospodarczo – garażowego, w którym część miała powierzchnię mieszkalną, a część garażową, przystosowaną następnie do prowadzenia działalności mechaniczno – hydraulicznej. Zauważenia przy tym wymaga, że w sprawie II SA/Bk 456/13 badając legalność budowy domu, inwestorzy posługują się tym samym dokumentem, co w sprawie niniejszej, w której wykazują legalność wzniesienia budynku gospodarczo – garażowego. A przecież na ich działce nie ma obiektu w postaci domu mieszkalnego wraz z warsztatem mechaniczno – hydraulicznym. Podkreślenia wymaga, że na przedmiotowym zawiadomieniu jest szczegółowy opis obiektu, którego ono dotyczy, w którym pow. zabudowy wynosi 79,2 m2, pow. użytkowa wynosi 164 m2, kubatura ma 908 m3, a ilość izb wynosi 9. Organ w niniejszej sprawie przyjmując bezkrytycznie, że powyższe zawiadomienie dotyczy budynku gospodarczo – garażowego (przedmiot niniejszego postępowania), nie zauważa jednak, że budynek gospodarczo – garażowy nie ma ani takiej powierzchni użytkowej, ani kubatury, ani ilości izb. Są to bowiem parametry, które odpowiadają budynkowi mieszkalnemu (domowi), który został zbudowany na przedmiotowej działce dopiero w 1996 r. Parametry budynku gospodarczo – garażowego zostały natomiast szczegółowo przedstawione w Inwentaryzacji konstrukcyjno – architektonicznej z października 1978 r. i wyglądają następująco: pow. zabudowy wynosi 79,2 m2, pow. użytkowa wynosi 67,22 m2, kubatura wynosi 308,8 m3. Organy powyższych rozbieżności nie zauważają i przyjmują zgodnie, że oba te dokumenty (zawiadomienie i inwentaryzacja) świadczą o tym, że "przedmiotowy obiekt powstał legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę, które jednak się nie zachowało". Zdaniem zaś Sądu, oba te dokumenty mogą dotyczyć dwóch odrębnych obiektów i kwestię tę należy wyjaśnić bezwzględnie.

Sąd nie podziela też stanowiska organów, że w sprawie nie zachodziła potrzeba dopuszczenia dowodu w postaci przesłuchania świadków i że wystarczyło przytoczenie ich zeznań z innych spraw. W szczególności z zeznania świadka Z. S. (kierownika budowy) nie wynika, którego obiektu na działce inwestorów była ona kierownikiem. Przywołana w jej oświadczeniu decyzja nr [...] dotyczy przekazania inwestorom przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste, a nie pozwolenia na budowę konkretnego obiektu.

Organy nie rozważyły także kompleksowo całości zebranego dotychczas materiału dowodowego, nie nadały mu odpowiedniego znaczenia i nie wyciągnęły wniosków, które by zostały następnie dogłębnie uzasadnione. Przywołują tylko i opisują zgromadzony materiał dowodowy bez jego należytej oceny. A przecież sam inwestor zeznał, że przedmiotowy budynek był budowany w latach 1978 – 1985, zaś w latach 1995 – 1996 zakończono w nim roboty wykończeniowe oraz, że mieszkał w nim do czasu wybudowania na działce domu mieszkalnego. Z Inwentaryzacji konstrukcyjno – architektonicznej z października 1978 r. wynika, że w tej dacie budynek ten już był pobudowany. Z protokołu z dnia [...] października 1996 r. wynika, że w tej dacie na działce istniał budynek mieszkalno - gospodarczy, z którego 29 m2 przeznaczono na cele mieszkalne a 40 m2 przeznaczono na zakład kowalsko – hydrauliczny, a także, że na działce znajduje się nowo wybudowany dom mieszkalny (piętrowy) o pow. użytkowej 164 m2, który w roku bieżącym zostanie oddany do użytku i zgłoszony do opodatkowania. Już chociażby z powyższego zestawienia widać, że kwestia legalności budowy budynku umownie nazwanego gospodarczo – garażowy przeplata się z kwestią legalności budowy domu mieszkalnego i nie da się niniejszej sprawy rozstrzygnąć bez prawidłowego wyjaśnienia obu tych zagadnień.

Zdaniem Sądu, aby prawidłowo rozstrzygnąć niniejszą sprawę, organy muszą zacząć od precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, tzn. od kiedy inwestorzy uzyskali posiadanie przedmiotowej nieruchomości, który obiekt wznieśli najpierw i czy posiadali na to stosowne pozwolenie, kiedy o nie wystąpili i kiedy otrzymali, w jakiej kolejności, kiedy i na jakiej podstawie wznosili kolejne obiekty, w których budynkach na przedmiotowej działce i w jakich okresach zamieszkiwali. Po ustaleniu stanu faktycznego w powyższym zakresie będzie dopiero możliwość analizowania zgromadzonych dokumentów oraz zeznań świadków i ewentualnego dopuszczania kolejnych dowodów z tych zeznań, na okoliczności, kiedy mieli oni do czynienia z procesami inwestycyjnymi na działce inwestorów i których obiektów to dotyczyło i jaki był zakres ich uczestnictwa. Po przeprowadzeniu postępowania w pełnym, wskazanym powyżej zakresie, można będzie dopiero przystąpić do kompleksowej oceny, czy mimo braku (na stan obecny) pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego takie pozwolenie zostało inwestorom wydane i wobec tego budynek został wzniesiony legalnie.

Dokonując ponownej analizy sprawy organy zwrócą też uwagę na prawidłowe uporządkowanie i ponumerowanie akt administracyjnych. Należy bowiem zauważyć, iż akta administracyjne przekazane do Sądu przez organ administracji wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie zostały ponumerowane w sposób należyty, zapewniający w przyszłości możliwość ustalenia, czy są one kompletne. Akta organu I instancji posiadają obszerną część bez numeracji, niektóre karty w aktach zostały podwójnie, a nawet potrójnie ponumerowane co wprowadza chaos i możliwość omyłkowego odczytania. Dlatego w sytuacji dołączenia kart dokumentów już ponumerowanych należy przekreślić "stary" numer parafując czynność i w widoczny sposób nanieść numer porządkowy karty wynikający z numeracji w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego skarżącego J. C. B. w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.