Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1433/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 442
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko po rozpatrzeniu wniosku "I" Sp. z.o.o. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo – usługowego z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą w C. przy zbiegu ulic S. i T. na działce nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie to centrum handlowo – usługowe o powierzchni zabudowy ok. 1,75 ha zlokalizowany na działce nr [...] na której wykonana zostanie także infrastruktura towarzysząca centrum o powierzchni 1,51 ha obejmująca drogi wewnętrzne, chodniki oraz parkingi naziemne na samochody osobowe i dostawcze o powierzchni 0,67 ha. Z uwagi na zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wykonano czynności w celu stwierdzenia lub nie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wynikające z art. 63 ust. 1 i aqrt. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ramach procedury ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pismami z dnia 27 grudnia 2012 r. wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w opinii sanitarnej z dnia 10 stycznia 2013 r. uwzględniając uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 powołanej ustawy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 11stycznia 2013 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania dla przedmiotowego przedsięwzięcia i co jest tego konsekwencja – konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Opinie taką wydano ze względu na skalę planowanego przedsięwzięcia oraz bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, a więc bez uwzględnienia uwarunkowań wyszczególnionych w art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy. Z treści otrzymanej opinii nie wynika bowiem, aby uwarunkowania określone w w/w przepisie były uwzględnione przy wydawanej opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Równocześnie określając zakres raportu organ stwierdził, iż raport powinien zawierać i spełniać wszystkie wymagania określone w art. 66 ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony przed hałasem, ochrony powietrza atmosferycznego, wód, gleby, krajobrazu oraz możliwych konfliktów społecznych. Należy przedstawić analizę wariantową wraz ze wskazaniem racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto raport powinien ocenić wpływ przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem oddziaływań skumulowanych. Burmistrz Miasta stwierdził, że z analizy materiału dowodowego wynika, że w zebranych dokumentach, a w szczególności w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i w złożonych wyjaśnieniach zawarte są informacje, które umożliwiają szczegółową ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 ustawy. Zebrane w sprawie dokumenty zawierają szczegółowe dane dotyczące rodzaju, skali i usytuowania przedsięwzięcia, w tym funkcjonowania planowanej w ramach inwestycji wędzarni wyrobów mięsnych, dane o powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego i dotychczasowym sposobie ich wykorzystania, pokryciu nieruchomości szatą roślinną, obecny stan terenu pod planowaną inwestycję oraz charakterystykę istniejących warunków gruntowo-wodnych panujących w obrębie terenu przedsięwzięcia, a także formę rekompensaty przyrodniczej. W przedłożonej dokumentacji przedstawiono rodzaj technologii oraz przeanalizowano ewentualne warianty przedsięwzięcia, a także określono przewidywane ilości wykorzystywanej wody, materiałów, paliw oraz energii, a następnie przedstawiono rozwiązania chroniące środowisko oraz rodzaje i przewidywane ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy ich zastosowaniu. Przedstawiono planowany sposób postępowania z wytworzonymi odpadami, a także ze ściekami socjalno-bytowymi, ściekami i wodami opadowymi, w tym przedstawiono sposób retencjonowania wód opadowych oraz dokonano analiz obciążenia kanalizacji deszczowej. Ponadto w ramach sporządzonej karty informacyjnej przedsięwzięcia przedstawiono graficznie rozprzestrzenianie się hałasu, zanieczyszczeń do powietrza, jak również przedstawiono plan zagospodarowania terenu z zaznaczonymi elementami gospodarki wodno - ściekowej. Dodatkowo określono wpływ przedsięwzięcia na sąsiadującą zabudowę w kontekście planowanej wysokości budynku centrum handlowo-usługowego w stosunku do istniejących zabudowań otaczających teren przedsięwzięcia. Z przeprowadzonej analizy przedsięwzięcia szczegółowo opisanej w dalszej części uzasadnienia uwzględniającej uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy wynika, iż z uwagi na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia usytuowanie przedsięwzięcia oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie będzie także znacząco oddziaływać na zdrowie i życie ludzi, co uznał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. opiniując pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie po uwzględnieniu uwarunkowań zawartych w art. 63 ust. 1 ustawy w zakresie wynikającym z posiadanych kompetencji. W rozstrzygnięciu dotyczącym obowiązku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie uwzględniono natomiast opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. opinię o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wydał ze względu na skalę planowanego przedsięwzięcia oraz bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, a z treści opinii nie wynika, aby wydano ją po uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 ustawy. Z przepisów art. 63 ust. 1 i art. 64 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jasno wynika, iż decydując o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydając opinię co do potrzeby przeprowadzenia przedmiotowej oceny należy uwzględnić łącznie wszystkie uwarunkowania (jeżeli występują), które szczegółowo wymienia art. 63 ust. 1 w punktach 1, 2 i 3. "Skala przedsięwzięcia" - wskazana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. jako jedna z przesłanek do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko - jest elementem, który należy uwzględnić przy analizie uwarunkowania "rodzaj i charakterystyka" wymienionego w art. 63 ust. 1 ustawy, a nie jest uwarunkowaniem decydującym o tym, czy przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na środowisko. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika także "bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkalnych", która to okoliczność stanowiła dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. drugą przesłankę do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika bowiem z dokumentów sprawy bezpośrednio do terenu, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie przylegają 3 drogi publiczne, tj. wojewódzka (ul. S.), powiatowa (ul. T.) i gminna (ul. C.) oraz teren po wyburzonej kotłowni. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami znajduje się wzdłuż ul. C. w odległości od ok. 11 m do ok. 80 m na północ od granic terenu przedsięwzięcia. Zabudowa o takim samym charakterze znajduje się także w odległości ok. 40 m na zachód oraz w odległości ok. 30 m na południe od terenu przedsięwzięcia za ekranami akustycznymi, a w odległości ok.200 m na wschód znajdują się budynki wielomieszkaniowe. Wobec powyższego, oceniając informacje zawarte w materiale dowodowym, organ prowadzący postępowanie stwierdził, iż nie było potrzeby dokonywania ponownej analizy i oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na skalę planowanego przedsięwzięcia oraz bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, którymi to względami uzasadnił swoją opinię Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. Z uwagi na te okoliczności prawne i faktyczne opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie została uwzględniona i postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Burmistrz Miasta nie stwierdził obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą w C. przy zbiegu ulic S. i T.. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ szczegółowo opisał uwarunkowania wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy. W konkluzji Burmistrz Miasta stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na budowie centrum handlowo – usługowego z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą w C. na terenie działki nr [...] nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Od tej decyzji odwołanie złożyli Stowarzyszenie [...] z siedzibą w I., A. G., Stowarzyszenie Ochrony Przyrody i Zieleni Miejskiej z siedzibą w K., J. P. i Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K.. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. Stowarzyszenie Ochrony Przyrody i Zieleni Miejskiej z siedzibą w K. cofnęło swoje odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazało organowi I instancji do rozpoznania. Organ odwoławczy dopuścił Stowarzyszenie [...] w I. oraz Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Zgodnie z brzmieniem art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, a przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie(ust. 4). Cytowany powyżej art. 44 ustawy stanowi przypadek modyfikacji zasad kodeksowych udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, stosownie do którego organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Jednocześnie art. 44 ust. l stanowi, że art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Podkreślić w tym miejscu należy, że przewidziana w cytowanym przepisie liberalizacja wymogów kodeksowych związanych z udziałem organizacji ekologicznych w postępowaniach dotyczących określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia wynika ze szczególnego charakteru tego rodzaju spraw. W ocenie Kolegium cele statutowe organizacji ekologicznych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w I. oraz Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K. przemawiają za dopuszczeniem tych organizacji do przedmiotowego postępowania. Przechodząc do właściwego rozpoznania sprawy SKO w [...] stwierdziło, że planowana inwestycja ma polegać na budowie centrum handlowo - usługowego o powierzchni zabudowy ok. 1,75 ha zlokalizowany na działce nr [...] jednostka ewidencyjna [...] - miasto obręb [...], na której zostanie wykonana także infrastruktura towarzysząca centrum o powierzchni ok. 1,51 ha obejmująca drogi wewnętrzne, chodniki oraz parkingi naziemne na samochody osobowe i dostawcze o pow. 0,67 ha. Powierzchnia pod zabudowę parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą będzie wynosić ok. 1,51 ha, w tym powierzchnia parkingu stanowić będzie 0,67 ha. Suma powierzchni zabudowy centrum handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą przekracza powierzchnię 2 ha. Zatem przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w opinii z dnia 10 stycznia 2013 r., stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 11 stycznia 2013r., stwierdził obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania dla przedmiotowego przedsięwzięcia i co jest tego konsekwencją - konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Opinię taką wydano ze względu na skalę planowanego przedsięwzięcia oraz bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, a więc z uwzględnieniem uwarunkowań wyszczególnionych w art. 63 ust. 1 ustawy. Oczywiście opinia, o której mowa w art 64 ust. 1 nie jest wiążącą dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 232/10 - Legali s). Jednak argumenty zawarte w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 11 stycznia 2013 r., powinny być rozważone na równi z argumentami podniesionymi w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 10 stycznia 2013 r. i podlegać stosownej ocenie. Natomiast organ I instancji pominął zupełnie argumenty podniesione w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wskazując jedynie, że skala przedsięwzięcia jest elementem, który należy uwzględnić przy analizie uwarunkowania "rodzaj i charakterystyka" wymienionego w art. 63 ust. 1 ustawy, a nie jest uwarunkowaniem decydującym o tym, czy przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na środowisko. Ponadto wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika "bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkalnych", która to okoliczność stanowiła drugą przesłankę do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Mimo występowania dwóch odmiennych, co do konkluzji opinii organ I instancji uznał, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Według SKO organ I instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w sposób istotny wpłynęło na jej wynik. Odnosząc się do odwołania J. P. organ stwierdził, że na obecnym etapie postępowania, gdzie nie wszystkie kwestie zostały rozstrzygnięte, odwołanie to nie może zostać rozpatrzone. Dopiero po ustaleniu przez organ I instancji zasięgu planowanej inwestycji kwestia przyznania przymiotu strony może zostać rozstrzygnięta. W sytuacji w której Burmistrz Miasta nie wziął pod uwagę oraz nie uwzględnił opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 stycznia 2013r., w której wskazano ze względu na skalę planowanego przedsięwzięcia oraz bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych - na konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także samodzielnie nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, Kolegium nie ma możliwości ocenić czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość J. P., a co za tym idzie przesądzać o statusie strony w niniejszym postępowaniu. Podobna sytuacja odnosi się do A. G., którego nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] położona w odległości 45 m w kierunku zachodnim od granicy obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, oddziela od terenu inwestycji następująca nieruchomości: działka nr [...], działka nr [...] oraz działka [...]. Odnośnie cofnięcia odwołania przez Stowarzyszenie Ochrony Przyrody i Zieleni Miejskiej w K. SKO stwierdziło, że ze względu na niezgodność z prawem decyzji organu I instancji nie można umorzyć postępowania w stosunku do Stowarzyszenia.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 138 § 2 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji bez jednoznacznego wyjaśnienia kwestii przysługiwania niektórym podmiotom statusu strony w ramach niniejszego postępowania;

2/ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym niewyjaśnienie kwestii przysługiwania niektórym podmiotom statusu strony w ramach niniejszego postępowania;

3/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

4/ art. 12 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę szybkości i prostoty postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ odwoławczy błędnie odmówił rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej przyznania przymiotu strony niektórym z odwołujących się. Krąg osób w sprawie należy ustalić zgodnie z art. 28 K.p.a. SKO w [...] powinno przeprowadzić samodzielną analizę materiału dowodowego w celu przyznania odwołującym się statusu strony postępowania. Uchybienie organu odwoławczego o tyle narusza interesy tych osób, że dotychczasowe stanowisko organu I instancji było w tym zakresie dla wspomnianych podmiotów bardzo niekorzystne. W związku z tym w sprawie zachodzi istotne prawdopodobieństwo, że organ I instancji ponownie odmówi dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze stron postępowania wszystkich osób, którym taki status powinien przysługiwać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2014 r. "I" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. wniosła o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenia "Inicjatywa na rzecz zrównoważonego rozwoju" z siedzibą w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z tego względu, stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych na wstępie kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten jest wadliwy.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organ pierwszej instancji, o ile nie uwzględni odwołania (art. 132 § 1 K.p.a.), przesyła odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, co wynika z art. 133 K.p.a. Postępowanie przed organem drugiej instancji rozpoczyna się od weryfikacji, czy nie zachodzą formalne przeszkody do rozpatrzenia odwołania. Organ ten kontroluje, czy odwołanie jest wniesione w terminie oraz czy jest dopuszczalne, w razie zaś stwierdzenia przeszkód, wydaje jedno z postanowień, o których mowa w art. 134 K.p.a. W przypadku braku przeszkód formalnych, organ drugiej instancji staje się kompetentny do rozpatrzenia odwołania oraz merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej. Jeżeli wydanie decyzji, kończącej postępowanie w tej instancji nie jest możliwe, umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku wydaje decyzję, kończącą postępowanie administracyjne (art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.), względnie zaś uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że decyzją z dnia 21 sierpnia rozpatrywało odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w I., A. G., Stowarzyszenia Ochrony Przyrody i Zieleni Miejskiej z siedzibą w K., J. P. i Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K.. Natomiast w uzasadnieniu organ odwoławczy wprost sformułował twierdzenie, że na tym etapie postępowania odwołanie J. P. i A. G. nie może zostać rozpatrzone. Z przytoczonych wcześniej przepisów jednoznacznie wynika, że organ nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić jego niedopuszczalności i jednocześnie go rozpatrzyć. Te dwa rozstrzygnięcia – jedno o charakterze formalnym, uniemożliwiające zbadanie odwołania i drugie o charakterze merytorycznym, polegające m. in. właśnie na rozpatrzeniu odwołania – wykluczają się wzajemnie. Wydanie którejkolwiek z decyzji, wymienionych w art. 138 K.p.a. opiera się na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. W sytuacji, kiedy organ w wyniku rozpatrzenia danego odwołania wydał decyzję administracyjną, traci uprawnienie do stwierdzenia niedopuszczalności tego samego odwołania.

Skoro organ II instancji rozpatrując sprawę doszedł do przekonania, że J. P. i A. G. nie są stronami toczącego się postępowania to powinien wydać postanowienie na mocy art. 134 K.p.a. Sąd wskazuje, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, np. wynikające z art. 64 K.p.a. Z porównania akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji organu II instancji wnioskować należy, że organ II instancji w ogóle nie analizował, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, to znaczy czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania - jak już powiedziano - może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa procesowego i materialnego. Art. 6 tej ustawy nakłada na organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, które w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to również, że organ administracji publicznej stosując przepis prawa ma obowiązek przestrzegania wynikającej z niego normy prawnej. W niniejszej sprawie niewątpliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zajęło się kwestią legitymacji procesowej J. P. i A. G.. Nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organu II instancji.

Odnosząc się z kolei do kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia stwierdzić należy, że i w tym przypadku postępowanie SKO w [...] jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Przypomnieć należy, że Burmistrz Miasta [...] w decyzji z dnia 5 czerwca 2013 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą w C. przy zbiegu ulic S. i T. na działce nr [...] (obręb [...]). Przede wszystkim należy dostrzec, że ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym takiego udziału, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227). Powyższa ustawa w art. 44-45 normuje uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa. Stosownie do art. 44 ust. 1 organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2 organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3). Stwierdzić należy, że wskazane przepisy sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu organizacji ekologicznej. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zapewnia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c omawianej ustawy. Przez organizację ekologiczną rozumie się, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Stosownie jednak do treści art. 61 ust. 1 powyższej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponadto w sprawie wydania decyzji przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy, jednakże tylko wtedy, jeśli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (organy te zostały wskazane w art. 75 ustawy) oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). W realiach przedmiotowej sprawy ani Stowarzyszenie [...] z siedzibą w I. ani też Stowarzyszenie Ochrony Przyrody i Zieleni czy Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. nie brały udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. Ponadto jak wynika to z sentencji decyzji Burmistrza Miasta, postępowanie to zostało przeprowadzone bez oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro więc właściwy organ uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, to nie ma tu zastosowania art. 44 ust. 2 ww. ustawy. Wskazane organizacje ekologiczne nie brały bowiem udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie było nim bowiem postępowanie zakończone wydaniem decyzji Burmistrza Miasta z dnia 5 czerwca 2013 r. Tym samym wskazanym organizacjom nie służyło odwołanie od tego rozstrzygnięcia na mocy art. 44 ust. 2 przywołanej ustawy. Ewentualną legitymację stowarzyszeń do wniesienia odwołania należało zatem rozpatrywać w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r. II SA/Ol 436/13 (LEX nr 1390162).

Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność prawna żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Ocena wystąpienia tych przesłanek w danej indywidualnej sprawie należy do organu orzekającego, który – jeżeli uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione – postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. W razie gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, ma ona prawa strony, a zatem również prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3, który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. To prawne rozwiązanie ma istotny wpływ na legitymację organizacji społecznej do złożenia odwołania. Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma legitymacji do złożenia odwołania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, str. 489-490). Bezspornie wskazane stowarzyszenia nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu w I instancji i niewątpliwie w myśl przytoczonych regulacji prawnych Kodeksu postępowania administracyjnego, mających zastosowanie w sprawie, nie przysługiwało im prawo wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji organu I instancji (por wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 436/13).

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę wskazane wyżej argumenty.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.