Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1315/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77- 81
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 58 § 1 pkt 1 ; art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 285/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od Gminy O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 285/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Olsztyna, uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu i orzekł, że powyższe orzeczenie nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływanej jako u.g.n.), pismem z dnia 7 października 2008 r. wypowiedział W. S. (noszącej wówczas nazwisko N.) dotychczasową opłatę roczną za [...] z udziału [...] udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. [...]. Jednocześnie organ zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 178/16 zł, odpowiadającej 5% wartości gruntu.

W. S. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej jest niezasadne, a wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art.1 i art.17 ustawy z dnia 12 października 1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz.539 ze zm.) oraz art.105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.- dalej w skrócie k.p.a), umorzyło postępowanie w sprawie powyższego wniosku.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że z art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko wówczas, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można natomiast dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. W sytuacji, gdy właściciel gruntu zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste, powinien złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. Jeżeli użytkownik wieczysty przyjmie taką ofertę, wysokość opłaty powinna być ustalona w umowie cywilnoprawnej. W przypadku braku takiej zgody właściciel gruntu ma prawo do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 k.p.c. Dopiero w ten sposób ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 u.g.n. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotowa opłata jeszcze nie obowiązywała, to pismo Prezydenta Olsztyna nie być uznane za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż nie aktualizuje ono dotychczasowej opłaty, lecz ustala wysokość pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też postępowanie w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na mocy art. 105 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Olsztyn, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Olsztyna, domagała się uchylenia powyższego orzeczenia. Stwierdziła, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Podkreśliła ponadto, że dotychczas na rozprawach przed SKO w Olsztynie w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn a użytkownikami wieczystymi. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. I CK 579/04, skarżąca wskazała także, że w przypadku, gdy samorządowe kolegium odwoławcze, rozpoznając wniosek użytkownika wieczystego wniesiony na podstawie art. 78 u.g.n., wydało wadliwe orzeczenie o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, to wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego samorządowego kolegium odwoławczego traci moc. Zasada ta powinna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli natomiast nie dojdzie do ugody, organ ten winien wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem możliwości wydania innego orzeczenia. Od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów, zdaniem Gminy Olsztyn, uznać należy, że rozstrzygnięcie SKO w Olsztynie zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na powyższą skargę SKO w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, a ponadto poinformowało, że oprócz skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia Kolegium wniesiono sprzeciw do Sądu Rejonowego w O. Organ podkreślił również, że art. 78 -81 u.g.n. stanowią podstawę tylko do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Celem tych przepisów jest zatem dostosowanie "starej" opłaty za użytkowanie wieczyste, określonej bez zastosowania stawki procentowej, do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalanie tej opłaty po raz pierwszy. Zdaniem Kolegium opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 77 -81 u.g.n. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wydane w trybie określonym w art. 78-81 u.g.n. Od takich orzeczeń przysługuje –co do zasady-sprzeciw do sądu powszechnego. Jednakże w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt 876/07, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06). W niniejszej sprawie Gmina Olsztyn oprócz skargi wniosła również sprzeciw do Sądu Rejonowego w O. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, ale z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, że w podobnych sprawach Sąd Rejonowy w O. złożone do niego sprzeciwy odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi również przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które- jak wskazał Trybunał Konstytucyjny- oznacza materialną, rzeczywistą możliwość- poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle (orzeczenia TK z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 orz z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99).

WSA w Olsztynie stwierdził ponadto, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia -w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia- wniosku do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu.

Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw. Złożenie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymanego wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

Orzeczenie kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie cywilnoprawnego sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem wydane w niniejszej sprawie orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez SKO w Olsztynie rozstrzygnięta, mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania przed SKO w Olsztynie. Jeśli w ocenie tego organu, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty, gdyż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości.

Dlatego wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. wymienione w art. 79 ust 7 ustawy. Oznacza to, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a. oraz art.79 ust.3 u.g.n., a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- art. 3 § 2 P.p.s.a. przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane w tym zakresie nie mogą być zaliczone do żadnej kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienia odrzucające skargę;

- art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przedstawiony przez WSA w Olsztynie powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez ten Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zaskarżonego wyroku sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi, dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygające spór o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nie mieszczą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Nie można też zakwalifikować orzeczenie do innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując przedmiotowe orzeczenia, nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Sprawa sporu o podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97)

W ocenie skarżącego kasacyjnie błąd Sądu I instancji polega na tym, że nie kwestionuje stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznaje, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu nowej wysokości opłaty. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma przedmiotu wypowiedzenia. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną. Prezydent Miasta Olsztyna rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami na stan faktyczny, którego one nie obejmują.

Reasumując, SKO w Olsztynie stwierdziło, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Według skarżącego kasacyjnie termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie można ze sobą mieszać. Tej różnicy Sąd I instancji nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną. Jeżeli przepisy art. 77-79 u.g.n. nie mają zastosowania do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między gminą Olsztyn a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., obciążone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem SKO w Olsztynie niezasadna jest obawa Sądu I instancji, że orzeczenie umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom do sądu powszechnego gdyż tą drogę zamyka sam sąd przez odrzucenie pozwu. Skarżący kasacyjnie nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpoznać pozwu w tego rodzaju przypadku. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, rozpatruje pozew tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła Gmina Olsztyn, reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jej oddalenia. Stwierdziła, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem naruszenia przepisów prawa materialnego jak również procesowego. Wskazanie przez SKO w Olsztynie, że do zaistniałego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy art. 77-79 u.g.n. oraz, że należało ustalić opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, bądź wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty, nie uprawniało organu do umorzenia postępowania w sprawie lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Wydanie przez SKO w Olsztynie orzeczenia o umorzeniu postępowania w formie postanowienia dało podstawę do wniesienia skargi w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie faktycznym twierdzenia SKO w Olsztynie, że sprawa o podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym są zupełnie nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot niniejszej sprawy związany jest z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter- jak powszechnie przyjmuje się- mają również opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Pierwsze opłaty z omawianego tytułu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji i nie kwestionuje tego skarżące kasacyjnie SKO w Olsztynie, są obecnie ustalane w umowie między właścicielem i użytkownikiem wieczystym. Natomiast aktualizacja takich opłat dokonywana jest w trybie przewidzianym w art.77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści tych przepisów wynika, że zmiana przedmiotowych opłat wymaga dokonania wypowiedzenia zmieniającego, co dodatkowo podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym.

Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art.1 k.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego- i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty- jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności oraz orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w przedmiocie omawianych opłat nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia kolegium może w stosownym terminie wnieść jedynie sprzeciw do sądu powszechnego. Złożenie takiego sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu skutkuje zatem utratą mocy przez orzeczenie kolegium, co w konsekwencji oznacza, że sprawę opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Zapewnia to użytkownikowi wieczystemu dostateczną ochronę w zakresie poddania ocenie sądu powszechnego dokonanego przez właściciela wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Pojęcie spraw cywilnych zostało zdefiniowane w art.1 k.p.c. oraz rozumiane jest ono w orzecznictwie i piśmiennictwie dość szeroko. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że skoro użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, to cywilnoprawny charakter mają także roszczenia ściśle związane z takim uprawnieniem. Do rozpoznania spraw cywilnych, zgodne z zasadą przewidzianą w art.2 § 1 k.p.c., powołane są sądy powszechne. Natomiast do właściwości sądów administracyjnych- stosownie do art.184 Konstytucji RP, art.1 § 1 ustawy z dnia 26 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- należą tylko sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej.

Z powyższych względów, mając na uwadze art.80 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie art.78 i 70 tej ustawy. Oznacza to, że droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna z przyczyn przewidzianych w art.58 § 1 pkt.1 P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie nie miał przy tym zastosowania art.58 § 4 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu swojej niewłaściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Treść powołanej normy jest jasna. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy wyłącznie w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sadu administracyjnego. Powoływanie się przez Sąd I instancji na orzeczenia sądu powszechnego zapadłe w innych podobnych sprawach było zatem całkowicie bezpodstawne. Z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wynika, że Sąd Rejonowy w O. nie odrzucił pozwu W. S. z powodu niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie (art.199 pkt.1 k.p.c.). Sąd ten postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. [...], na podstawie art.177 § 1 pkt.3 k.p.c., zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozpoznania skargi złożonej przez Gminę Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009r w sprawach [...] i [...].

W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie należało uchylić a skargę jako wniesioną w sprawie nieobjętej kognicja sądów administracyjnych odrzucić.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia na podstawie art.189 w zw. z art.58 § 1 pkt.1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów sądowych odstąpiono na podstawie art. 207§ 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.