Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 81/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic w zw. z art. 135, art. 145 par 3, art. 200 i 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w C. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. sp. z o.o. w likwidacji w C. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister RiRW lub organ) z [...] października 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własna z [...] czerwca 2017 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa (...) z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca w dniu [...] czerwca 2012 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnianie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983, ze zm., dalej: ustawa o grupach) oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach o wpis do rejestru grup. Marszałek Województwa (...)(dalej: Marszałek) decyzją z [...] lipca 2012 r. stwierdził spełnienie przez spółkę warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach i dokonał wpisu ww. podmiotu do rejestru grup producentów rolnych ze względu na grupę produktów "buraki cukrowe".

Pismem z [...] listopada 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. zwrócił się do Ministra RiRW z prośbą o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] lipca 2012 r. wskazując, że jednym z obowiązkowych załączników, który spółka winna złożyć był akt założycielski, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach i akt ten winien zawierać określoną treść. W ocenie tego organu dołączona do wniosku umowa spółki sporządzona w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z [...] marca 2011 r. zawierała nieprawidłowości. Mianowicie w § 11 ust. 3 umowy wskazano, że "Wspólnik, który zamierza zbyć swoje udziały w całości lub w części powinien zgłosić swój zamiar Zarządowi nie później niż na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy, przyjmując za początek roku działalności dzień wpisania do rejestru grup producentów rolnych" oraz w § 12 ust. 2 lit. c, że "Wspólnik ma obowiązek sprzedaży części wyprodukowanych przez siebie buraków cukrowych za pośrednictwem Spółki z wyjątkiem za zgodą Spółki, sprzedaży bezpośredniej konsumentom, przy czym sprzedaż ta nie może przekroczyć 20 % deklarowanej produkcji". Ponadto spółka miała obowiązek dołączyć do wniosku wypis z rejestru sądowego dotyczący grupy i oświadczenia członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej. Natomiast w przejętych aktach spółki brak jest ww. dokumentacji.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Minister RiRW stwierdził nieważność decyzji Marszałka z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez spółkę warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu ww. podmiotu do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka w grupie produktów: "buraki cukrowe". Organ uznał, że decyzja Marszałka z [...] lipca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach (w brzmieniu przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 11 września 2015 r.), gdyż umowa grupy producentów C. sp. z o. o., zawarta w formie aktu notarialnego z [...] marca 2011 r., nie zawierała elementów, które były wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach, tj. obowiązku sprzedaży przez wspólników całości produktów za pośrednictwem grupy. Jednocześnie Minister RiRW ustalił, że skarżąca do wniosku nie dołączyła wypisu z rejestru sądowego dotyczącego grupy, jak również oświadczeń wspólników o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, co świadczy o niespełnieniu wymogów formalnych warunkujących wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o grupach i stanowi o rażącym naruszeniu art. 8 ust. 3 pkt 1 i 4 tej ustawy.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister RiRW decyzją z [...] października 2018r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2017 r.

Organ dokonał analizy wszystkich przesłanek do stwierdzenia nieważności i wskazał, że poza przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), inne przesłanki nie występują. Jako powód do stwierdzenia nieważności Minister RiRW przyjął, że w sprawie Marszałek wydając decyzję rażąco naruszył art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz art. 8 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy o grupach.

Organ ustalił, że akt założycielski nie zawiera postanowień wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach, tj. wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy (przy jednoczesnej możliwości określenia odstępstw od tej zasady). W tym zakresie przywołał § 12 ust. 2 lit. c umowy, w którym wskazano na obowiązek sprzedaży przez wspólnika spółki jedynie części wyprodukowanych przez niego buraków cukrowych za pośrednictwem spółki z wyjątkiem, za zgodą spółki, sprzedaży bezpośredniej konsumentom, przy czym sprzedaż ta nie może przekroczyć 20% deklarowanej produkcji. Powyższe, w opinii organu stanowi jednoznacznie o niespełnieniu przez skarżącą warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach.

Kolejne rażące naruszenie prawa dotyczy wymogu odnoszącego się do załączników, jakie należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji, na mocy której podmiot uzyskuje status grupy producentów rolnych. Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest wymaganych ustawą o grupach: wypisu z rejestru sądowego dotyczącego grupy oraz oświadczeń członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej. W tym zakresie organ przywołał treść art. 8 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy o grupach i stwierdził, że złożenie niekompletnego wniosku o wydanie decyzji świadczy o braku spełnienia wymogów formalnych, niezbędnych do wydania takiej decyzji. Minister RiRW wskazał na art. 63 § 2 k.p.a. i podkreślił, że podanie winno także czynić zadość wymaganiom określonym przepisami ustawy o grupach, tj. do podania strona winna załączyć ww. wymagane dokumenty. Brak tych dokumentów, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego złożonego wniosku, tj. niemożność jego rozpoznania. Podkreślił, że mimo braków wniosku w postaci wypis z rejestru sądowego oraz oświadczenia członków ww. podmiotu o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej Marszałek nie wezwał strony do ich uzupełnienia, pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe, w opinii organu, świadczy o rażącym naruszeniu art. 8 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy o grupach.

Dodatkowo organ zauważył, że w aktach sprawy co prawda znajdują się kopie odnośnych dokumentów, jednakże pochodzą one z okresu po dacie wydania decyzji Marszałka z [...] lipca 2012 r., tj. odpowiednio, kopia odpisu aktualnego KRS z (...) stycznia 2013 r. oraz kopia oświadczenia członków grupy producentów z (...) marca 2013 r.

Organ stwierdził również, że w sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W dalszej części uzasadnienia odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznał je za niezasadne.

Pismem z 30 listopada 2018r. strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że decyzja Marszałka jest dotknięta wadą nieważności, w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka i uznanie, że zapis umowy spółki dotyczący wymogu sprzedaży produktów za pośrednictwem grupy nie spełniał wymogów ustawowych, tj. art. 4. ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach i stanowił rażące naruszenie prawa, podczas gdy przepis ten nie był podstawą wydania decyzji Marszałka,

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka m.in. w oparciu o ustalenie, że do wniosku strona nie załączyła wypisu z rejestru sądowego, podczas gdy z treści wniosku o wydanie decyzji złożonego przez stronę osobiście w dniu 27 czerwca 2012 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa (...) w L. wynika wprost, że taki wypis został załączony, gdyż wymieniono go na pierwszym miejscu wśród załączników, a potwierdzenie, że doszło do jego złożenia stanowi prezentata naniesiona na pierwszej stronie wniosku,

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka i uznanie, że niedołączenie wypisu z rejestru sądowego oraz oświadczeń wspólników o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy waga tego naruszenia jest na tyle znikoma (o ile do takiego naruszenia doszło), że nie sposób uznać go za rażące naruszenie prawa, ponadto okoliczności, że wspólnicy prowadzą gospodarstwo rolne wynikają z załączonych przez nich decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego, a ww. uchybienie jest to jedynie brak formalny, który mógł być uzupełniony w każdym czasie, zaś żaden z organów nie kwestionuje faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wspólników,

e) art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zasadą jest sprzedaż całości produktów za pośrednictwem grupy i zupełne pominięcie, że grupa mogła wskazać "odstępstwa od tej zasady", co wynika wprost treści przepisu, a co de facto spółka uczyniła, formułując zakwestionowany zapis,

f) art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że niejednoznaczność tego przepisu powoduje, że zakwestionowany zapis znajdujący się w treści aktu założycielskiego C. sp. z o.o. w likwidacji spełnia wymogi ustawowe zawarte w tym przepisie,

g) art. 3 w zw. z art. 4 ustawy o grupach poprzez ich błędną wykładnię, w tym brak odniesienia się do wykładni systemowej, zgodnie z którą tylko art. 3 ustawy o grupach zawierał warunki prowadzenia przez dany podmiot działalności, jako grupa producentów rolnych, zaś art. 4 ustawy o grupach wskazywał, co powinien zawierać akt założycielski, a co w konsekwencji powoduje, że Marszałek wydając decyzję brał pod uwagę jedynie spełnienie warunków opisanych w art. 3 ustawy o grupach, zatem ewentualne naruszenie dyspozycji zawartych w art. 4 nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji,

h) art. 8 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy o grupach poprzez uznanie, że niedołączenie wypisu z rejestru sądowego grupy i oświadczeń wspólników o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy ww. przepis nie był podstawą wydania decyzji Marszałka i nawet gdyby doszło do jego naruszenia to nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z 31 października 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka, pomimo braku występowania przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji,

b) art. 8, art. 9 i art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] czerwca 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka, pomimo że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej,

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a mianowicie nie uwzględnienie, że z treści wniosku o wydanie decyzji złożonego przez stronę osobiście wynika wprost, że jednym z załączników (i to wymienionym na pierwszym miejscu) był wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, zatem powoływanie się przez organ, że do wniosku nie został załączony ww. wypis z KRS jest nieuzasadnione i sprzeczne ze stanem faktycznym,

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że zakwestionowany zapis aktu założycielskiego umożliwiający sprzedaż produktów poza grupą, był zapisem martwym i nigdy niestosowanym w praktyce, gdyż 100 % produktów była sprzedawana za pośrednictwem grupy, a co a tym idzie strona spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 3 u.g.p.r. przez cały okres swojego funkcjonowania,

e) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, w szczególności poprzez nie podjęcie żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie istoty i celu regulacji ustawowej dotyczącej wymogu sprzedaży całości produktów za pośrednictwem grupy, brak uwzględnienia faktu, że w istocie całość produktów przez wszystkie lata była sprzedawana za pośrednictwem grupy, co było obowiązkiem członków grupy wynikającym z treści umów członkowskich, a co w konsekwencji powoduje, że zapis w umowie spółki umożliwiający sprzedaż poza grupą 20 % produktów był zapisem martwym, niewywołującym żadnych skutków i niemogącym rzutować na nieważność decyzji,

f) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony i brak dokonania przez organ dokładnej i wnikliwej analizy treści ustawy o grupach, brak przeprowadzenia analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że decyzja Marszałka wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

g) art. 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego doszło do uznania przez organ, że brak dołączenia wypisu z rejestru sądowego i oświadczeń członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej oraz zapis, jaki znalazł się w treści umowy stanowi kwalifikowaną postać naruszenia przepisów tj., że doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister RiRW wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

W podstawie prawnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister RiRW stwierdził, że Marszałek Województwa (...) rażąco naruszył art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach (w brzmieniu przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 11 września 2015 r.), gdyż umowa grupy producentów C. sp. z o. o., zawarta w formie aktu notarialnego z [...] marca 2011 r., nie zawierała elementów, które były wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach, tj. obowiązku sprzedaży przez wspólników całości produktów za pośrednictwem grupy. Jednocześnie Minister RiRW ustalił, że skarżąca do wniosku nie dołączyła wypisu z rejestru sądowego dotyczącego grupy, jak również oświadczeń wspólników o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, co świadczy o niespełnieniu wymogów formalnych warunkujących wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o grupach i stanowi o rażącym naruszeniu art. 8 ust. 3 pkt 1 i 4 tej ustawy.

Zanim sąd merytorycznie odniesie się do wskazanych powyżej powodów stwierdzenia nieważności decyzji to należy wskazać, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Przechodząc natomiast do merytorycznego badania sprawy w powyższym kontekście, sąd stwierdza, że wskazane przez organ wady decyzji Marszałka z [...] lipca 2012r., jeżeli w ogóle wystąpiły, to nie będą miały charakteru rażącego, bądź też będą dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Decyzja Marszałka wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną m.in. art. 3, 4 i 7 ustawy o grupach.

Wskazać należy, iż organ w decyzji stwierdzającej nieważność powołuje się na wymóg wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach grupa producentów rolnych, zwana dalej "grupą", prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że m.in. działa na podstawie statutu lub umowy, zwanych dalej "aktem założycielskim", spełniających wymagania określone w art. 4. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach, powołanego przez Ministra RiRW (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji Marszałka Województwa (...)) akt założycielski grupy oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach powinien zawierać w szczególności: wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady.

Skarżąca do wniosku załączyła umowę spółki zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z [...] marca 2011 r., która zawierała zapis w § 12 ust. 2 lit. c) o następującej treści "każdy wspólnik ma obowiązek: sprzedaży części wyprodukowanych przez siebie buraków cukrowych za pośrednictwem spółki z wyjątkiem za zgodą spółki, sprzedaży bezpośredniej konsumentom, przy czym sprzedaż ta nie może przekroczyć 20% deklarowanej produkcji".

W ocenie Ministra RiRW, brak w akcie założycielskim postanowień określonych w art. 4 ust. 1 u.g.p.r., w tym obligatoryjnego wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogami regulującymi zasady organizowania się i działania grup producentów rolnych, określonymi w art. 3 tej ustawy, a tym samym świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Zdaniem sądu powyższego w żaden sposób nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z poniższych względów. Sam cytowany przepis nie jest tak jednoznaczny jak wskazuje to Minister RiRW. Przepis ten bowiem z jednej strony nakazuje aby cała sprzedaż był dokonywana poprzez grupę i jednocześnie zezwala na określone odstępstwa od tej zasady, które to odstępstwa muszą być określone w akcie założycielski. Tym samym przepis ten dopuszcza aby produkty lub grupy produktów wytwarzanych przez członków grupy były sprzedawane nie tylko poprzez grupę. A więc przepis ten nie zawiera, tak jak wskazuje organ, jednoznacznej dyspozycji nakazującej sprzedaż całości produktów poprzez grupę. Powyższe powoduje, że dopuszczalną formą była sprzedaż części produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy nie tylko poprzez grupę i również w takim wypadku grupa musiałaby zostać zarejestrowana. Natomiast w sprawie jedyną wadą było niewskazanie wprost w akcie założycielskim, że co do zasady całość wytworzonych produktów lub grupy produktów winna zostać sprzedana przez członków grupy za pośrednictwem grupy, a wskazanie jedynie w tym akcie wyjątku od tej zasady. Nie ulega zatem wątpliwości, że spółka w akcie założycielskim wskazała na możliwość odstępstw i nie wskazała samej reguły. Powyższe, mimo że jest określoną wadliwością jednakże nie stanowiącą rażącego naruszenia prawa, gdyż prawo w tym zakresie wskazuje na możliwość sprzedaży produktów wytworzonych przez członków grupy nie tylko poprzez grupę. Tym samym, jakkolwiek wskazany zapis nie realizował wymogu określonego w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach producentów rolnych w pełnym zakresie, to dokonując interpretacji zapisów aktu założycielskiego (poprzez wnioskowanie a contrario) w połączeniu z załączonymi do wniosku umowami członkowskimi (zawierającymi obowiązek sprzedaży 100% wytworzonych produktów) można przyjąć, że Marszałek mógł uznać, że warunek określony w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach został zrealizowany. Tym bardziej, że w uzasadnieniu swojej decyzji jednoznacznie wskazał, iż przesłanki z art. 4 ustawy o grupach zostały wypełnione, a więc je badał. Innymi słowy sąd wskazuje, że przyjęcie takie rozumowania, mimo pewnej wadliwości, w żaden sposób nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Na marginesie i co nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, że jak podnosi strona, wspólnicy spółki od początku jej utworzenia sprzedawali wszystkie wyprodukowane przez siebie produkty za pośrednictwem Grupy (zapis umowy w § 12 ust. 2 lit. c umowy był zapisem martwym). Ponadto także sama ustawa o grupach została znowelizowana na mocy ustawy o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1888). Zmiany weszły w życie w dniu 18 grudnia 2015 r. i dokonały istotnej modyfikacji w zakresie wymogów jakie winny spełniać podmioty w celu utworzenia grupy. Art. 3 ust. 1 ustawy o grupach został m.in. uzupełniony o dwa dodatkowe punkty, w tym o punkt 6, zgodnie z którym: każdy z członków grupy w każdym roku działalności grupy produkuje oraz sprzedaje do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Z kolei z art. 4 ustawy o grupach uchylony został pkt 4 tj. wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady. Powyższe spowodowało, że wymóg dotyczący sprzedaży produktów w zakresie grupy został wpisany do art. 3 ustawy o grupach (zawierającego warunki utworzenia grupy) i został usunięty z art. 4 ustawy o grupach (zawierającego wymagania jakie powinien zawierać akt założycielski grupy). Tym samym od chwili zmiany wymóg ten stanowi jeden z warunków utworzenia grupy. Co więcej wprowadzony nowelizacją wymóg sprzedaży, dotyczy 80% produkcji, a więc idealnie wpisuje się w stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z tym co zostało wskazane już wyżej, sporny przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach przed nowelizacją nie zawierał precyzyjnej regulacji w zakresie dopuszczalnego w ramach odstępstwa od zasady, poziomu sprzedaży produktów poza Grupą. Fakt, że przywołane przepisy nie były sformułowane w sposób precyzyjny nie może zatem stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem w takim przypadku nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Innymi słowy rozbieżności w zakresie wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia (por. w wyroki NSA z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09, LEX nr 992225; z 16 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1237/07, LEX nr 499806).

Sąd podkreśla, że z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem każde naruszenie prawa ale naruszenie prawa w stopniu rażącym. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Organ rażącego naruszenia prawa dopatruje się także w braku załączenia do wniosku odpisu KRS spółki oraz braku złożenia oświadczeń przez członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej. Badając zasadność tego zarzutu w zakresie nieważności decyzji należy rozważyć jego wagę i wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, na co zwraca uwagę skarżąca, że do wniosku spółka załączyła odpis KRS, co uwidacznia wymienienie go wśród załączników. Sąd natomiast orzekając na podstawie przedstawionych akt nie znajduje takiego złącznika, co oczywiście nie oznacza, że ten załącznik znajdował się przy wniosku. Jednakże z przedstawionych akt nie wynika, że taki załącznik nie został złożony, brak jest bowiem jakiejkolwiek adnotacji zarówno na prezentacie organu lub w innym miejscu wskazującym na braki w tym zakresie. Po wtóre prawidłowo także zwraca uwagę skarżąca, że dostęp do elektronicznej bazy KRS jest powszechnie dostępny i możliwe było sprawdzenie faktu wpisania spółki do KRS przez Marszałka. Tym samym, z racji tego, że nie można jednoznacznie ustalić, czy ten odpis KRS (wypis z rejestru sądowego dotyczący grupy), został złożony, czy też nie, a istniała możliwość samodzielnego ustalenia przez organ danych o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o grupach, to powyższe w żaden sposób nie może być utożsamiane z nieprawidłowością, która miałaby znaczenie dla wyniku sprawy, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Co najwyżej, w wypadku jednoznacznego ustalenia, że ten załącznik nie został złożony – czego w sprawie nie dowiedziono - możnaby było mówić o błędach w postępowaniu, które jednakże nie miały wpływu na wynik sprawy (fakt wpisania spółki do rejestru jest niesporny).

W podobny sposób należy ocenić brak złożonych oświadczeń przez członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej. Należy podkreślić, na co przez cały czas zwracała uwagę spółka, że w miejsce oświadczeń członków grupy zostały złożone decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego wydane przez uprawnione do tego organy podatkowe, które potwierdzają wprost fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach organizować się w grupy producentów rolnych mogą osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne, które w ramach działalności rolniczej prowadzą gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Co za tym idzie złożenie przez członków grupy decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego czyni zadość wymogom ustawowym, a nawet stanowi dowód silniejszy (o wyższej mocy dowodowej) od samego tylko oświadczenia rolnika o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, które nie byłoby poparte żadnymi dokumentami mającymi moc dokumentów urzędowych. Co istotne przy tym żaden z organów nie kwestionował nigdy faktu prowadzenia przez członków grupy gospodarstw rolnych. Tym samym brak ten, w wypadku faktycznego prowadzenia przez te podmioty gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej – co nie jest kwestionowane – nawet w zwyczajnym postępowaniu (a nie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności) nie mógłby stanowić podstawy do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, nie mówiąc o eliminacji tego taktu ze skutkiem ex tunc do czego prowadzi stwierdzenie nieważności decyzji.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie spełnienie przez skarżącą warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu Grupy do rejestru grup producentów rolnych w grupie produktów buraki cukrowe w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadny zatem jest zarzut skargi, że nie każde naruszenie przepisów postępowania kwalifikować można jako "rażące naruszenie prawa". Tym samym organ orzekający w sposób nieprawidłowy zastosował ww. przepis do stanu faktycznego sprawy. Zdaniem sądu właściwe zastosowanie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno doprowadzić go do odmiennego rozstrzygnięcia.

Ze wskazanych wyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd stwierdził, że w sprawie istnieje również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie i dlatego też na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postanowił umorzyć postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (jak w punkcie trzecim sentencji wyroku).