Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2015/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 160 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg L. K. i E. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku L. K. i E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku L. K. decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] w pkt. 1 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1954 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania A. C. oraz w pkt. 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1954 r., w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania L. K. i E. Z.

W uzasadnieniu wskazano, iż roszczenie o przyznanie odszkodowania jest roszczeniem indywidualnym przysługującym każdej z uprawnionych osób, co oznacza, że każda z tych osób podejmuje działania jej dotyczące. Nie ulega wątpliwości, że A.C. nie żyła w dacie wydania decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., co oznacza, że nie mogła być stroną prowadzonego postępowania, co implikuje stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej uprawnień, które przysługiwały jej do chwili śmierci, a które obecnie przysługują jej spadkobierczyniom – E. F. i B.R.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie stwierdził natomiast, aby kwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. była obciążona innymi wadami, a pozostałe jej strony – E. Z. i L. K. były prawidłowo reprezentowane przez działającego w ich imieniu pełnomocnika – w związku z czym organ odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej uprawnień L. K. i E. Z.

L. K. i E.Z. złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. w części dotyczącej punktu 2 rozstrzygnięcia.

Wnioskodawczynie podniosły, iż bezzasadne jest uznanie, że zachodziły podstawy jedynie do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca

2008 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wskazał, że istotą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest ustalenie, czy wydaniu kwestionowanej decyzji towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy natomiast rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego.

Minister wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć miejsce ono tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w przepisie.

Organ nadzoru podniósł, że na podstawie art. 2 ust 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692) art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Jednakże w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie dyspozycja art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., zgodnie z którą do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się między innymi art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku L. K., A. C. i Z. Z., w której miejsce wstąpiła A.C. i E. Z. decyzją z [...] czerwca 2008 r. odmówił przyznania wnioskodawczyniom odszkodowania na podstawie art. 160 § 4 kpa wobec nieudowodnienia zaistnienia szkody, niewskazania kwoty żądanego odszkodowania oraz nieprzedstawienia dowodów, które wskazywałyby wysokość poniesionej szkody.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działający jako organ I instancji decyzją z [...] września 2012 r. uznał, iż rozstrzygnięcie to oraz jego uzasadnienie były prawidłowe i nie obciążone wadami implikującymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1-7

Minister Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] września 2012 r.

Organ podkreślił, że do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 kc (art. 160 § 2 kpa). Oznacza to zgodnie z regułą wyrażoną w art. 6 kc, że na poszkodowanym spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania i udowodnienia poniesienia szkody oraz udowodnienia powstania tej szkody w normalnym związku przyczynowym (art. 361 § 1 kc) z decyzją administracyjną, której stwierdzono nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 156 i art. 158 kpa). Za oczywiste należy bowiem przyjąć, że w ramach stosowania do odszkodowania przepisów kodeksu cywilnego w niniejszej sprawie stosuje się art. 361 § 1 kc, według którego zobowiązany do odszkodowania ponosi pełną odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego wynika szkoda.

Minister podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania i udowodnienia poniesienia szkody, gdyż stosownie do art. 6 kc organ administracji nie jest władny do samodzielnego ustalania tych okoliczności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 kpa, nie przesądza jednak w sposób wiążący o istnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności wynikających z kodeksu cywilnego, w szczególności istnienia normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją i dochodzoną szkodą.

Wobec niewykazania przez wnioskodawczynie szkody, związku przyczynowego oraz wysokości żądanego odszkodowania wraz z dowodami je popierającymi, odmowa przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa była uzasadniona.

Jednocześnie wobec ustalenia, iż decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. skierowano między innymi do nieżyjącej w dacie jej wydania A. C., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r. stwierdził jej nieważność w części dotyczącej A. C.

Minister wskazał, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Aby mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna mogła być stroną postępowania jeśli miała zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków. A zatem jeżeli miała zdolność prawną (art. 8 kc). Zdolność prawna powstaje zaś z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika jednoznacznie, że osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania odszkodowawczego. Postępowanie to mogło toczyć się jedynie z udziałem jej spadkobierców lub kuratora spadku.

W ocenie organu nadzoru zasadne jest więc stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w stosunku do A.C. Jednocześnie organ zauważył, że A. C., L. K. i E. Z. reprezentowane były w postępowaniu o przyznanie odszkodowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Fakt, iż pełnomocnik ten nie interesował się zleconą mu do prowadzenia sprawą nie może wpływać obecnie na treść rozstrzygnięcia. Minister podkreślił, że przez okres roku spadkobiercy strony, pełnomocnik, ani też pozostałe strony nie poinformowali organu o zgonie A.C. Niezrozumiały jest więc obecnie podnoszony przez wnioskodawczynie argument, iż postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania winno było zostać zawieszone do czasu ustalenia spadkobierców A.C., skoro żadna z osób zainteresowanych nie poinformowała o tym organu. Jednakże wobec ustalenia, że A. C. nie żyła w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność tej decyzji w części jej dotyczącej, co zapewnia możliwość ochrony praw następców prawnych zmarłej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej praw L. K. i E. Z. nie jest obciążona wadami implikującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Organ wyjaśnił, że roszczenie o przyznanie odszkodowania jest roszczeniem indywidualnym. Skuteczność złożenia wniosku w trybie art. 160 kpa nie rozciąga się na wszystkie strony postępowania nadzorczego obejmującego decyzję dekretową, z której stwierdzenia nieważności (lub wydania z naruszeniem prawa) wnioskodawcy wywodzą swoją szkodę. Każdej z osób składających wniosek o odszkodowanie przysługuje odrębne roszczenie do wysokości jej udziału wynikającego z postanowień spadkowych. Postępowanie o przyznanie odszkodowania pozostaje w dużej mierze w dyspozycji stron, które decydują o złożeniu odpowiedniego wniosku. Sam fakt rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury wniosków jedną decyzją nie oznacza, że uprawnienia do uzyskania odszkodowania poszczególnych wnioskodawczyń pozostają od siebie uzależnione.

Wobec faktu, że L. K. i E. Z. uczestniczyły w prowadzonym z ich wniosku postępowaniu o przyznanie odszkodowania, a organ w sposób prawidłowy zabezpieczył ochronę ich praw, nie zaistniały w ocenie organu nadzoru przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r.

Na decyzję organu nadzoru z [...] czerwca 2013 r. skargi wniosły L. K. i E. Z. Skarżące zaskarżyły decyzję w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy pkt. 2 decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. tj. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 200 8r., w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania E. Z. oraz L.K.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez uznanie, iż zachodziły podstawy jedynie do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. (tj. w zakresie w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania E. Z. oraz L. K.), w sytuacji kiedy w związku ze śmiercią jednej ze stron postępowania organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie w całości – a decyzja wydana w ramach postępowania, gdzie spadkobiercy zmarłego nie zostali wezwani, w całości dotknięta jest sankcją nieważności;

2) naruszenie art. 107 § 3 i art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie:

a. nieustosunkowania się do stanowisk skarżących przedstawionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy;

b. nie wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że sytuacja w której umiera jedna ze stron postępowania nie obliguje organu do zawieszenia postępowania w całości.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca

2008 r., w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania E. Z. oraz L. K.

W uzasadnieniu skarg skarżące wskazując na treść przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa podniosły, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu, organ administracji publicznej w razie śmierci chociażby jednej ze stron, zobowiązany jest zawiesić postępowanie w całości, a nie tylko w tej części jaka dotyczy osoby zmarłej. Zawieszenie postępowania w całości w sytuacji śmierci jednej ze stron jest racjonalne – w przeciwnym bowiem razie, śmierć jednej ze stron w toku sprawy, skutkowałaby podziałem sprawy na dwa odrębne postępowania, co byłoby nie do pogodzenia z ekonomiką postępowania, a jednocześnie implikowałoby niczym nieuzasadnioną egzemplifikacją praw.

Skarżące podniosły, że w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. zmarła jedna z uczestniczek, tj. A. C. (21 czerwca 2007 r.). W miejsce zmarłej organ winien był wezwać jej spadkobierców, tak aby zapewnić im czynny udział w sprawie i nie doprowadzić do sytuacji, w której decyzja wydana zostanie w stosunku do osoby nieżyjącej. Skarżące wskazały, że organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania w całości a nie tylko w części jaka odnosiła się do A. C.

Skoro decyzja z [...] czerwca 2008 r. wydana została w ramach jednej sprawy, to brak było podstaw prawnych ku temu, aby dokonywać jej podziału na części jakie odnosiły się do poszczególnych uczestników postępowania. Skarżące podniosły, że każdej z uczestniczek przysługiwało prawo do dochodzenia odszkodowania – stąd, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania E. Z. i L. K. była nieuprawniona. Skarżące wskazując na treść art. 107 § 1 i § 3 kpa zarzuciły, że uzasadnienie decyzji nie zawiera ustosunkowania się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (związanego z koniecznością zawieszenia postępowania w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania).

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ,,ppsa") połączył sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 2015/13 (ze skargi L. K.) i I SA/Wa 2016/13 (ze skargi E. Z.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt I SA/Wa 2015/13.

W piśmie procesowym z 9 kwietnia 2014 r. skarżące podtrzymały dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniosły, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. rozstrzygnięto w jednej sprawie administracyjnej, która została wszczęta jednym wnioskiem złożonym przez następców prawnych byłego właściciela, któremu odmówiono prawa przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko organu, że pełnomocnik nie poinformował o zgonie A. C. Skoro organ nadzoru przyjął trafnie, że Minister Infrastruktury wydał decyzję w stosunku do osoby nieżyjącej, to powinien w całości wyeliminować ją z obrotu. Organ ma bowiem czuwać, aby w sprawie brały udział wszystkie strony. W tym celu w razie konieczności zobowiązany jest stosować tryb przewidziany w art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa i ewentualnie art. 105 kpa. W ocenie skarżących, organ prowadzący postępowanie o odszkodowanie rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Wskazać należy, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Infrastruktury z 16 czerwca 2008 r. została wydana na podstawie art. 160 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepis art. 160 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołany przepis intertemporalny budził wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie, w szczególności sporne było, czy pojęcie zdarzenia obejmuje tylko wydanie jednej decyzji, tj. decyzji wadliwej, dotkniętej wadą wymienioną w art. 156, czy odnosi się również do decyzji stwierdzającej nieważność albo stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa. W tej kwestii zarysowały się w orzecznictwie dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego z nich zdarzeniem, do którego odnosi się przedmiotowa data, była jedynie decyzja obarczona wadą nieważności. Nie miało zatem znaczenia to, kiedy została stwierdzona jej nieważność. Zdarzeniem prawnym powodującym szkodę z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia było uprawomocnienie się orzeczenia obarczonego tą cechą (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 568/08, LEX nr 554899). Natomiast według drugiego stanowiska przedmiotowa data wiąże się zarówno z wydaniem decyzji nieważnej, jak i decyzji nadzorczej. Jedynie w przypadku, gdy obydwie zostały podjęte przed dniem 1 września 2004 r., znajduje zastosowanie art. 160 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2009 r., I OSK 246/08, lex 516044, z 7 maja 2009 r., I OSK 684/08, lex nr 574406, z 24 września 2009 r., I OSK 1388/08). Dopiero w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75, Sąd ten uznał, że "do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa.

W kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Ministra Infrastruktury, wydanej po 1 września 2004 r., sytuacja jest odmienna. Otóż wniosek o odszkodowanie był złożony w 1986 r., który wszczął postępowanie w przedmiocie odszkodowania, a zatem w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej było ono w toku. Orzeczenie dekretowe było wydane w 1954 r. , a decyzja nadzorcza w 1983 r. Obydwa orzeczenia zapadły przed 1 września 2004 r. i wniosek o odszkodowanie również był złożony przed tą datą. Dlatego prawidłowo Minister Infrastruktury w decyzji z [...] czerwca 2008 r. zastosował w sprawie przepis art. 160 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2013 r. I OSK4/12).

Jedynie ubocznie należy podnieść, że w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w przedmiocie odszkodowania, występowały istotne rozbieżności interpretacyjne w rozumieniu treści przepisu art. 5 ustawy nowelizującej, jednakże nie może to być postawą do stwierdzenia nieważności decyzji już wydanych na podstawie przepisu niejednolicie rozumianego i stosowanego.

W judykaturze utrwalone jest stanowisko odnośnie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części, w której dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2013 r. w sprawie II GSK 1145/11 (lex 1341507) stwierdził, że przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, iż stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi kpa - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela.

Prawidłowo wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. jest dotknięta wadą nieważności jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania A. C., która w dacie wydania tej decyzji nie żyła. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji, ani postanowień.

Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona (w niniejszej sprawie w części) wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego (w tej części), aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością orzeczenia.

Prawidłowo wskazał organ nadzoru, że roszczenie o odszkodowanie jest indywidualnym prawem każdej ze stron i może być dochodzone przez strony jednym wnioskiem lub oddzielnie. Każda ze stron ma bowiem własny interes prawny i musi wykazać poniesioną przez siebie szkodę, sama zakreśla ramy żądania, podstawę faktyczną, podając na czym polega szkoda, którą poniosła na skutek wydania decyzji, której nieważność stwierdzono.

Skoro stronami postępowania o odszkodowanie było kilka osób (skarżące i A. C., które wstąpiły także w miejsce Z.Z. i Z. Z., zmarłych w 1993 r.), a jak się później okazało A. C. w dacie orzekania nie żyła, to w sytuacji gdy decyzja jest prawidłowa w pozostałej części, możliwe było stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania wobec A.C.

Wprawdzie skarżące zaskarżyły decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. jedynie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury w zakresie dotyczącym odmowy przyznania odszkodowania na ich rzecz, jednakże wyżej wskazane wywody stały się konieczne, gdyż skarżące podnosiły kwestie braku zawieszenia postępowania odszkodowawczego i zarzucały, że decyzja Ministra Infrastruktury w całości jest rażąco wadliwa.

Zważyć należy, że skarżące oraz A. C. w postępowaniu odszkodowawczym były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata S. S. Jak wynika z akt sprawy, strony wnosząc o odszkodowanie nie wskazały nawet wysokości dochodzonego odszkodowania. Nie wskazały, jaką każda ze stron poniosła szkodę. Zasada prawdy obiektywnej, której realizacji służą reguły postępowania dowodowego określone w przepisach kpa, nie tylko nie wyklucza współdziałania strony w zebraniu materiału dowodowego, ale wręcz nakłada na stronę występującą z wnioskiem o przyznanie odszkodowania taki obowiązek. Jak wyżej wskazano, to strona występująca o odszkodowanie winna zakreślić ramy tego żądania i jego podstawę faktyczną, podając na czym polegała szkoda, jaką poniosła na skutek wydania decyzji, których nieważność stwierdzono, a także wskazać istotne dla sprawy okoliczności wymagające wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym. Słusznie wskazał organ nadzoru, że nie wystarczy samo powołanie się na fakt stwierdzenia nieważności decyzji, lecz należy wykazać szkodę, związek przyczynowy pomiędzy poniesioną szkodą a wadliwą decyzją administracyjną. W postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury takie dowody nie zostały przedstawione, pomimo że strony były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata. Skoro strona postępowania nie udowodniła szkody, to prawidłowym było orzeczenie o odmowie przyznania odszkodowania. Jednie ubocznie wskazać należy, że dopiero w piśmie z 10 sierpnia 2011 r., a więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, skarżące określiły kwotę żądanego odszkodowania (10 mln zł) precyzując, że składa się na nią wartość nieruchomości i wysokość czynszu najmu od momentu pozbawienia władania do chwili wydania opinii przez rzeczoznawcę majątkowego.

Należy podkreślić, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istnieje bowiem domniemanie legalności decyzji ostatecznej.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie prawidłowo organ nadzoru ustalił, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., w zakresie w jakim odmawia skarżącym przyznania odszkodowania jest prawidłowa, a wobec czego słusznie odmówił stwierdzenia jej nieważności w powyższej części.

Zarzuty skarg, że Minister Infrastruktury powinien zawiesić postępowanie w przedmiocie odszkodowania są o tyle bezprzedmiotowe, iż organ ten nie miał wiedzy o zgonie A. C. Zarówno jej pełnomocnik jak i pozostałe strony nie powiadomiły o powyższym organu. Jednakże konsekwencją prowadzenia postępowania w stosunku do nieżyjącej strony jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania A.C. Nawet gdyby mając wiedzę o śmierci strony organ zawiesiłby postępowanie w całości, to w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru badając kontrolowaną w nim decyzję może stwierdzić jej nieważność w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością, a nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości z tej przyczyny. Dlatego zarzut skargi co do naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest nieskuteczny, tym bardziej, że organ nadzoru przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie stosował.

Niezasadne są także zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 107 § 3 kpa i art. 9 i art. 11 kpa. Otóż organ nadzoru do kwestii zawieszenia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji w części odniósł się w wywodach na str. 3-4 zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.