Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1520/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 6 pk 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 97/13 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 marca 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 97/13, oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z [...] października 2012 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieżków. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta Sieradzki decyzją z [...] października 2012 r., powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą wniesienia sprzeciwu było uznanie, iż działki, na których ma być wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków, mogą być podłączone do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Organ administracji w szczególności stwierdził, że działki te znajdują się na terenie objętym siecią kanalizacji sanitarnej oraz że w ulicy Uniejowskiej, przy której są one położone, znajduje się kolektor sanitarny. Ponadto organ administracji wskazał na § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skarżący od decyzji Starosty Sieradzkiego z [...] października 2012 r. wniósł odwołanie, w którym twierdził, że budowa przyłącza kanalizacyjnego jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona, gdyż jego długość wynosiłaby 68 m i wymagane byłoby wybudowanie trzech studzienek kanalizacyjnych oraz przepompowni, jako że działki nr [...] położone są w obniżeniu terenu w stosunku do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z [...] października 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że jeżeli na danym terenie istnieje sieć kanalizacyjna, to zasadą jest obowiązek podłączenia nieruchomości do tej sieci, chyba że nieruchomość jest już wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W związku z tym, w ocenie tego organu, skoro na terenie objętym zgłoszeniem skarżącego istnieje kanalizacja sanitarna, a skarżący jeszcze nie wybudował przydomowej oczyszczalni ścieków, to ma on obowiązek się do tej kanalizacji przyłączyć.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że wobec tego, iż z akt sprawy nie wynikało, aby nie istniały warunki techniczne do podłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wezwał skarżącego do przedłożenia stosownego dokumentu pochodzącego od gestora sieci. Zdaniem organu odwoławczego "gestor sieci powinien wypowiedzieć się poprzez określenie warunków technicznych dla możliwości takiego podłączenia". Następnie stwierdził, że "skarżący nie wykazał jednak, iż w dacie zgłoszenia inwestycji i nadal nie ma realnej możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej". Ponadto Wojewoda, odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, dotyczących sposobu i kosztów związanych z podłączeniem się do kanalizacji sanitarnej, stwierdził, że "badana decyzja odnosi się jedynie do kwestii zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie przesądza natomiast o finansowych bądź technicznych aspektach przyłączenia".

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 140 k.c. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Twierdził, że nie jest w stanie pokryć kosztów budowy przyłącza kanalizacyjnego oraz że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest tańsza. Podniósł też, że żądanie przyłączenia jego nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest związane z zobowiązaniami Gminy Sieradz pozostającymi w związku z budową tej sieci. Twierdził też, że w obowiązującym planie miejscowym nie ma zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków oraz że nakładanie na niego obowiązku przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej narusza jego prawo własności.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę przyjął, że organy administracji obu instancji trafnie przyjęły, iż planowane przez skarżącego przedsięwzięcie naruszałoby art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd ten uznał przy tym, że z przepisu tego wynika, iż jeżeli została wybudowana sieć kanalizacyjna, to właściciel nieruchomości ma obowiązek przyłączenia się do tej sieci. Nie ma takiego obowiązku – zdaniem Sądu pierwszej instancji - jedynie wówczas, gdy przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej wybudował przydomową oczyszczalnię ścieków. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesienie sprzeciwu nie naruszało prawa, skoro nie było kwestionowane, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym funkcjonowała kanalizacja sanitarna. Sąd pierwszej instancji przyjął przy tym, że podstawą wniesienia sprzeciwu był art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności ta jego część, w której mowa jest o naruszeniu innych przepisów niż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne zarzuty skargi związane z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafne Sąd ten uznał też pozostałe zarzuty skargi. W szczególności stwierdził, że ani art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ani art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "nie wprowadzają przesłanki, czy też warunku wyboru wariantu korzystniejszego finansowo dla strony" oraz że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może być ograniczane z uwagi m.in. na ochronę środowiska naturalnego, czego przykładem jest – w ocenie Sądu pierwszej instancji – art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie tych przepisów miało polegać, jak wynika ze skargi kasacyjnej, na oddaleniu skargi, mimo że organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z realną możliwością podłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej kanalizacji sanitarnej.

Z kolei przytaczając podstawę kasacyjną związaną z naruszeniem prawa materialnego zarzucono naruszenie:

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że zachodzi podstawa do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, mimo że ich wykonanie nie narusza ustaleń planu miejscowego oraz innych przepisów,

- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na przyjęciu, że skarżący był zobowiązany przyłączyć nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej, mimo że budowa przyłącza była technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona,

- art. 140 k.c., polegające na uznaniu, że ograniczenie prawa własności skarżącego jest uzasadnione ochroną środowiska naturalnego.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), przy czym z innym uzasadnieniem niż w skardze kasacyjnej. W ocenie NSA art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być rozumiany w ten sposób, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie została jeszcze wybudowana sieć kanalizacyjna. Ze zdania drugiego powołanego przepisu wynika, że ustawodawca uznaje za jednakowo przydatne do utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz wyposażenie jej w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zwalnia bowiem z obowiązku przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w taką przydomową oczyszczalnię ścieków. Faktem jest, że sformułowanie powołanego przepisu może sugerować, iż zwolnienie to obowiązuje jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków już została wybudowana. Jednakże wykładnia przepisów uwzględniająca nie tylko reguły gramatyczne wykładni tezy takiej nie uzasadnia.

Przede wszystkim brak usprawiedliwionego celu dla normy przyznającej pierwszeństwo przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, mimo równoważności, z punktu widzenia celów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Skoro ustawodawca uznaje, że wskazane sposoby utrzymania czystości i porządku są równoważne, to kolejność ich zastosowania powinna być obojętna. Nasuwającym się celem przyznania pierwszeństwa przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej przed wyposażeniem jej w przydomową oczyszczalnię ścieków może być, co zostało przez skarżącego zasygnalizowane, ochrona interesów finansowych gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Taki cel nie zasługuje jednakże na aprobatę.

Obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią ograniczenia zarówno wolności, jak i prawa własności. Muszą być zatem zgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się o tej zasadzie, w szczególności o zawartej w niej przesłance niezbędności (wynikającej z tego, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi się, iż "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko (...), gdy są konieczne w demokratycznym państwie"), wielokrotnie stwierdzał, że "niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu". (Np. wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., sygnatura akt P 46/07, opublikowany w zbiorze urzędowym OTK-A nr 8 z 2009 r., poz.126). Zatem, skoro ustawodawca uznaje za jednakowo przydatne do utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz wyposażenie jej w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych należy, to przyznać właścicielowi nieruchomości wolny wybór pomiędzy tymi sposobami odprowadzania ścieków. Właściciel nieruchomości jest bowiem najbardziej odpowiednim podmiotem do oceny, który z równoważnych sposobów wykonania nałożonego na niego obowiązku zapewnienia odprowadzania ścieków z nieruchomości jest dla niego najmniej uciążliwy.

Nad prawem właściciela nieruchomości wyboru najmniej uciążliwego sposobu wykonania obowiązku zapewnienia odprowadzania ścieków z nieruchomości nie może przeważyć potrzeba ewentualnej ochrony interesów finansowych gminy lub przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Przede wszystkim prawo wyboru właściciela nieruchomości pomiędzy przyłączeniem nieruchomości do sieci kanalizacyjnej a wyposażeniem nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków może mieć korzystny wpływ na jakość i cenę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne usług. Możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków nawet wtedy, gdy istnieje już sieć kanalizacyjna stwarza bowiem konkurencję dla takiego przedsiębiorstwa. Jeżeli zaś chodzi o gminę to należy zauważyć, że właściciele nieruchomości, nawet ci, którzy nie przyłączyli swych nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, mogą być zobowiązani do poniesienia części kosztów jej budowy poprzez wniesienie opłaty adiacenckiej ustalanej na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Także względy ochrony środowiska nie przesądzają o zasadności wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyjętej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Jak już powiedziano, ze zdania drugiego powołanego przepisu wynika, że ustawodawca uznaje za jednakowo przydatne do utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz wyposażenie jej w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem, te dwa sposoby usuwania ścieków są równoważne także z punktu widzenia ochrony środowiska.

Z tych wszystkich względów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy rozumieć w ten sposób, że właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków nawet wtedy, gdy została już wybudowana sieć kanalizacyjna, do której ta nieruchomość mogłaby być przyłączona. Tym samym NSA rozpoznający sprawę nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z 3 lipca 2014 r., sygnatura akt II OSK 238/13, oraz z 9 października 2013 r., sygnatura akt II OSK 1072/12.

Przyjęta wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powoduje, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Podstawą decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia wykonywania robót budowlanych w rozpoznawanej sprawie był art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z pierwszym przepisem właściwy organ administracji wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy i organ administracji uznał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza "inne przepisy", mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tymczasem budowa tej oczyszczalni nie naruszała powołanego przepisu, gdyż w ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie można go rozumieć w sposób przyjęty przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji.

Przyjęta przez NSA wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powoduje też, że nie są istotne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, gdy istnieje już sieć kanalizacyjna, zależy od tego czy jest to technicznie lub ekonomicznie uzasadnione. Wyjaśnienie okoliczności, których według skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, nie było zatem potrzebne.

W skardze kasacyjnej nie odniesiono się w ogóle do stanowiska organów administracji, według którego uzasadnieniem dla wniesionego w rozpoznawanej sprawie sprzeciwu była sprzeczność zgłoszonej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.). Także Sąd pierwszej instancji pominął tę kwestię. Nie ma to jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż w ocenie NSA rozpoznającego sprawę przepisy te, jako przepisy rozporządzenia, muszą być wykładane w zgodzie nie tylko z ustawą, którą wykonują, ale też z przepisami innych ustaw. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przyjmował bowiem, że jednym z warunków wydania rozporządzenia jest "niesprzeczność treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz niesprzeczność nie tylko z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, ale ponadto ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które - w sposób bezpośredni lub pośredni - regulują materie stanowiące przedmiot rozporządzenia" (tak np. w wyroku z 26 stycznia 2006 r., sygnatura akt SK 39/04). Powołane przepisy rozporządzenia nie mogą być zatem przeszkodą dla realizowania, wynikającego, zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, z ustawy prawa właściciela nieruchomości wyboru pomiędzy przyłączeniem nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a wyposażeniem nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków.

Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną, przy czym mając na uwadze, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznał skargę, uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzje organów administracji obu instancji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i wobec uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się jedynie koszty zastępstwa procesowego, jako że skarżący został zwolniony od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.