Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 21/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-IIków Protokolant Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nakazu rozbiórki budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego oddala skargę


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – po rozpatrzeniu odwołania J.S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: 1) zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w B. w części dotyczącej realizacji rozbudowy przez J.O., 2) udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, 3) nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, i orzekając co do istoty sprawy: odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] w B. (dz. nr 149, obręb B.).

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w związku interwencją J.S. dotyczącą dobudowy do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] w B., w dniu 4 listopada 2005 r. przeprowadził oględziny tej nieruchomości. W trakcie kontroli ustalono, że J.O. i J.S. są współwłaścicielkami posesji nr [...] w B.. Na przedmiotowej posesji znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy wybudowany przed 1945 r., w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne - lokal na parterze zajmuje J.O., lokal na piętrze - J.S..

Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił J.O. i J.S. pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji. Zatwierdzony przez starostę projekt przewidywał wykonanie parterowego budynku gospodarczego, niepodpiwniczonego, z nieużytkowym poddaszem, z dwuspadowym dachem o małym spadku. Projekt przewidywał wykonanie wiatrołapu z wejściem do budynku. Według zatwierdzonej dokumentacji projektowej i pozwolenia na budowę dobudowany budynek winien posiadać: 87,65 m2 powierzchni zabudowy, 74,20 m2 powierzchni użytkowej i 302,40 m3 kubatury.

W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że przedmiotowa dobudowa została wykonana niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzoną dokumentacją projektową. Między innymi stwierdzono, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono zmiany polegające na: podwyższeniu ścianek kolankowych nad częścią budowanego budynku, w wyniku czego nad tą częścią powstało poddasze użytkowe, wykonaniu dodatkowych schodów prowadzących z przyziemia do pomieszczeń poddasza, zmianie konstrukcji więźby dachowej, zmianie wymiarów okien w przyziemiu oraz wstawieniu dodatkowych okien, wstawieniu dodatkowych drzwi balkonowych w wiatrołapie. Ustalono, że do zakończenia robót budowlanych pozostało jeszcze wykonanie tynków wewnętrznych w części garażowej oraz wykonanie posadzek.

W konsekwencji powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na J.O. i J.S. obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z dobudową do budynku mieszkalno-gospodarczego budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót wraz z orzeczeniem o ich stanie technicznym.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożył na J.O. i J.S., jako inwestorów realizowanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego, obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...] r.

W związku z przedłożeniem przez J.O. w dniu 21 kwietnia 2006 r. czterech egzemplarzy projektu zamiennego dotyczącego należącej do niej części budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził przedłożony projekt zamienny i nałożył na J.O. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J.S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Organ II instancji wskazał, że zatwierdzenie projektu zamiennego nie może nastąpić przed uchyleniem w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, na podstawie którego realizowana była inwestycja.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w K. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego dokonane zmiany w stosunku do projektu podstawowego zatwierdzonego decyzją starosty, do czasu uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] DWINB stwierdził uchybienie terminu przy wniesieniu przez J. S. zażalenia na to postanowienie PINB w K.. W związku z ostatecznym uchyleniem decyzją Starosty K. z dnia [...] r. nr [...], w trybie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, decyzji Starosty K. nr [...]z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjął w trybie art. 97 § 2 Kpa, zawieszone postępowanie.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił, w trybie art. 154 Kpa, własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego. W wyniku odwołania J.S. i J.O. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie I instancji prowadzone w trybie art. 154 Kpa w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Organ wojewódzki stwierdził, że tryb określony w art. 154 Kpa nie służy do uchylania decyzji, których podjęcie wynika nie z uznania organu, lecz z wyraźniej treści przepisu.

Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] w przedmiocie: 1) zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego w części dotyczącej realizacji rozbudowy przez J.O., 2) udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, 3) nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Po rozpoznaniu odwołania J.S. od ww. decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji. Wyjaśniając motywy wydanego rozstrzygnięcia DWINB wskazał, że jakkolwiek w niniejszym postępowaniu został wydany nakaz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego, to zakończenie prowadzonego postępowania decyzją o zatwierdzeniu przedłożonego przez J.O. projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót byłoby wadliwe wobec faktu, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. Starosta K. uchylił po wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa własną decyzję z dnia [...] r. udzielającą J.O. i J.S. pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego do budynku mieszkalno-gospodarczego, odmawiając równocześnie udzielenia pozwolenia na budowę. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) sfałszowania podpisów J.S. pod wnioskiem o pozwolenie na budowę. Trudno bowiem mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania właściwy organ odmówił zatwierdzenia tego projektu. Zdaniem organu zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego w obliczu stwierdzenia sfałszowania wniosku o pozwolenie na budowę prawnie sankcjonowałoby działania niezgodne z prawem. W tej sytuacji postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z decyzją nie zgodziła się J.O. wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 88/12) skargę oddalił. Od tego wyroku J.O. wniosła skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2091/12) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r. oraz decyzję DWINB z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego.

NSA wskazał m.in., że wbrew ocenie organów administracji publicznej, w realiach kontrolowanej sprawy J.S. nie była inwestorem dokonywanej przez J.O. samowoli budowlanej, bowiem to nie J.S. podejmowała decyzje i działania właściwe dla inwestora. Skoro niewadliwie ustalono, że to J.O. zleciła opracowanie projektu budowlanego E. R., a działający na podstawie umowy z J.O. o bycie kierownikiem budowy i dokonujący wpisów w dzienniku budowy E. R. podrobił wnioski o pozwolenie na budowę z dnia 9 grudnia 1999 r. w ten sposób, że na jednym z nich dopisał imię, nazwisko i adres J.S., a na drugim podrobił podpis J.S.; sfałszował pisma z 18 stycznia 2000 r. i 24 lutego 2000 r. do Urzędu Gminy w K. i Kierownika Urzędu Rejonowego w K., pisząc za J.S. i składając jej podpis, za co E. R. został skazany prawomocnym wyrokiem z [...] r. Sądu Rejonowego w K., a prawomocny wyrok skazujący wiąże wszystkie organy administracji publicznej, sądy powszechne (art. 11 k.p.c.) i sądy administracyjne (art. 11 p.p.s.a.), to nie może ulegać wątpliwości, że J.S. na żadnym etapie nie była i być nie mogła adresatką postanowień bądź decyzji administracyjnych w charakterze inwestora, w zakresie robót budowlanych objętych kontrolowaną sprawą. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć żadnego znaczenia, że dla PINB "J.S. była w 2005 r. bezsprzecznie inwestorem" - wskazuje to wyłącznie na błędne przyjęcie na tym etapie postępowania przez PINB, że J.S. była inwestorem robót budowlanych, będących przedmiotem kontrolowanego postępowania. Wskazuje na to przebieg postępowania - mimo że PINB nakładał obowiązek dostarczenia projektu zamiennego na J.O. i J.S., to tylko J.O. dostarczała projekty zamienne, a tylko J.S. projekty te kwestionowała, wskazując na konieczność doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę nielegalnie wykonanej dobudowy i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

J.O., nie uzyskawszy zgody na budowę współwłaścicielki nieruchomości J.S., nie dysponowała w dniu 7 marca 2000 r. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 p.b.). Nie ulega wątpliwości, że inwestor (J.O.), nie może znaleźć się w obecnie toczącym się postępowaniu rozbiórkowym bądź naprawczym w korzystniejszej sytuacji prawnej, niż w postępowaniu pierwotnym, o pozwolenie na budowę, gdzie także nie mogła wykazać się zgodnie z prawem, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd stwierdził, że J.S. miała w kontrolowanym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Była ona zatem władna skutecznie wnieść odwołanie od decyzji z [...] r. Wojewódzki Sąd nietrafnie uznał, że mimo błędnego uzasadnienia w tej części (umorzenia postępowania pierwszej instancji) końcowego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do jej uchylenia. Odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego nie stanowi podstawy umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) - organ obowiązany jest wówczas rozważyć dalsze konsekwencje wynikające z art. 51 Prawa budowlanego.

Dalej organ wojewódzki podał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Nie ulega wątpliwości, że inwestor (J.O.), nie może znaleźć się w obecnie toczącym się postępowaniu rozbiórkowym bądź naprawczym w korzystniejszej sytuacji prawnej, niż w postępowaniu pierwotnym, o pozwolenie na budowę, gdzie także nie mogła wykazać się zgodnie z prawem, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.". Ponadto Sąd ten stwierdził, że odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego nie stanowi podstawy umorzenia postępowania, a organ obowiązany jest wówczas rozważyć dalsze konsekwencje wynikające z art. 51 Prawa budowlanego.

Organ wojewódzki stwierdził, że skoro zdaniem NSA, inwestorka robót budowlanych – J.O. – nie może znaleźć się w obecnie toczącym się postępowaniu rozbiórkowym bądź naprawczym w korzystniejszej sytuacji prawnej, niż w postępowaniu pierwotnym, o pozwolenie na budowę, które zakończyło się odmową jego udzielenia oraz postępowanie nie może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania, to jedyną prawnie uzasadnioną decyzją kończącą postępowanie jest decyzji odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez J.O. oraz orzekająca o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] w B.. Decyzja ta winna zostać podjęta w trybie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dalej stwierdzono, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego może nastąpić tylko na podstawie tego przepisu przy czym przepis ten obliguje również organ do orzeczenia nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych można orzec na wczesnym etapie budowy, kiedy obiekt budowlany lub jego istotna część jeszcze nie powstał. Natomiast w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego została w zasadzie zakończona (pozostały prace wykończeniowe), to przy odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego legalizującego roboty budowlane należy równocześnie nakazać rozbiórkę takiego obiektu. W rozpoznawanym przypadku orzeczenie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych równałoby się legalizacji budynku gospodarczego i miałoby w praktyce ten sam skutek, co umorzenie postępowania, którego nie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny. O legalizacji budowy stanowi zatwierdzenie projektu budowlanego, które w świetle wyroku NSA jest w niniejszej sprawie wykluczone.

Reasumując organ stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy z powodu uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę oraz wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zatwierdzenie przedłożonego przez J.O. projektu budowlanego zamiennego, co skutkuje nakazem rozbiórki wykonanego budynku gospodarczego.

Z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nie zgodziła się J.O., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na tę decyzję.

Działający w imieniu skarżącej pełnomocnik będący radcą prawnym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności mających uzasadnić rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych, dowodów na których oparł się organ, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego, mimo iż treści przepisu wynika że nawet niezłożenie w zakreślonym terminie projektu zamiennego nie musi skutkować bezwzględnym nakazem rozbiórki.

W związku z tym w skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwoty 997,00 zł tytułem kosztów postępowania w tym: 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 500 zł tytułem opłaty sądowej od wniesionej skargi i 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik ze względu na nakład pracy, charakter przedmiotowej sprawy wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł stanowiących dwukrotność stawki przewidzianej w stosownym rozporządzeniu.

Na uzasadnienie skargi przytoczono szereg rozstrzygnięć organów administracji wydanych w niniejszej sprawie i stwierdzono, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności mających uzasadnić rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a.

Naruszenie wymienionych przepisów postępowania w ocenie skarżącej miało charakter istotny, a ich konsekwencją było naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z treści przytoczonego przepisu wynika że nawet niezłożenie w zakreślonym terminie poprawionego projektu zamiennego (przy odpowiednim zastosowaniu art. 35 ust. 1) nie musi skutkować bezwzględnym nakazem rozbiórki.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie legalizacji samowoli budowlanej innej niż wynikająca z art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego, nakaz ten winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04).

Zdaniem skarżącej organ z góry założył, iż nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych przez skarżącą robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca nie może znaleźć się w obecnie toczącym się postępowaniu rozbiórkowym bądź naprawczym w korzystniejszej sytuacji prawnej niż w postępowaniu pierwotnym o pozwolenie na budowę, które zakończyło się odmową jego udzielenia. Stanowisko organu dowodzi słuszność twierdzenia skarżącej jakoby organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się dokumenty, które wbrew ocenie organu na etapie postępowania pierwotnego dowodzą, iż współwłaścicielka nieruchomości J.S. wyraziła zgodę na wykonanie robót budowlanych. Nadto należy wskazać, iż już na etapie planowania inwestycji skarżąca uzyskała zgodę poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości L. W. (matki J.S.), która na odwrocie decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. złożyła stosowne oświadczenie. W załączeniu przedłożono w charakterze materiału poglądowego uwierzytelnione kserokopie wybranych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, iż skarżąca na pierwotnym etapie prowadzonych robót budowlanych posiadała zgodę aktualnej współwłaścicielki nieruchomości J.S., jak i jej poprzedniczki prawnej.

W ocenie skarżącej organ pominął również w zupełności fakt, iż aktualnie z wniosku skarżącej przy udziale J.S. toczy się postępowanie nieprocesowe przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt [...] w przedmiocie korzystania ze współwłasności nieruchomości quoad usum. Powyższe okoliczności sprawiają, iż w ocenie skarżącej organ nie tylko nie przeprowadził prawidło postępowania dowodowego ale nadto zbyt daleko "zapędził się" w ocenie stanu faktycznego oraz stosunków cywilnoprawnych pomiędzy skarżącą a J.S.. Organ nie jest sądem, nie powinien więc z góry zakładać rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w sprawie cywilnej. Winien więc zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w sprawie przed sądem rejonowym.

Skarżąca stwierdziła, że z treści przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika, iż niezłożenie w zakreślonym terminie poprawionego projektu zamiennego nie musi skutkować bezwzględnym nakazem rozbiórki. Organ może wydać decyzję zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Rozbiórka obiektu budowlanego nie ma więc charakteru bezwzględnego, nakaz ten winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja więc z uwagi na jej uznaniowy charakter winna zostać wydana pod względem techniczno-prawnym patrząc z punktu widzenia prawa budowlanego nie zaś prawa cywilnego. Na marginesie należy zauważyć, iż prawo cywilne przewiduje możliwość pobudowania budynku na cudzym gruncie co wynika z art. 231 k.c. Wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia tyczące się prawa własności czy też prawa władania nieruchomością należą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, nie zaś organów administracji państwowej.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek strony skarżącej organ wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W dniu 7 lutego 2014 r. do akt wpłynęło pismo uczestniczki postępowania J.S. zawierające polemikę z twierdzeniami zawartymi w skardze.

Następnie w związku z wezwaniem sądu, pismem z dnia 17 lutego 2014 r. Sąd Rejonowy w K. nadesłał odpis nieprawomocnego postanowienia z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) orzekającego o dokonaniu podziału do korzystania nieruchomości należącej do skarżącej i uczestniczki postępowania J.S..

Po wyznaczeniu terminu rozprawy do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo uczestniczki postępowania J.S. wraz z kilkunastoma załącznikami, zwierające wniosek o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 3 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt wspomniane już nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. wraz z uzasadnieniem i wniósł o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, podtrzymując przy tym skargę i wnioski w niej zawarte. Sąd postanowił dopuścić dowód z tego dokumentu. Uczestniczka postępowania J.S. i jej pełnomocniczka wniosły o oddalenie skargi.

Następnie w dniu 7 kwietnia 2014 r. do akt wpłynęło pismo uczestniczki postępowania J.S., do którego dołączono kserokopię apelacji J.S. od wzmiankowanego postanowienia Sądu Rejonowego w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dalej należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na obecnym etapie jest zaskarżona decyzja, którą wydano na skutek uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 88/12) i decyzji DWINB z dnia [...] r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2091/12).

Zważyć zatem należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec tego należy podkreślić, że ocenie sądu administracyjnego na obecnym etapie podlega zaskarżona decyzja w kontekście ocen prawnych wyrażonych w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy organ II instancji dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie w pierwszoinstancyjnej decyzji jest nieprawidłowe (niewłaściwe, błędne).

Zdaniem sądu trafne było ustalenie organu odwoławczego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: 1) zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w B. w części dotyczącej realizacji rozbudowy przez J.O., 2) udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, 3) nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jest nieprawidłowa.

Decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409 i z 2014 r. poz. 40; dalej: p.b.), który stanowi, że o upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., dotyczy sytuacji, w której w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Organ II instancji stwierdził, że wobec tego, iż ostateczną decyzją z dnia [...] r. Starosta K. uchylił po wznowieniu postępowania pozwolenie na budowę spornego budynku i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, to organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z tych ustaleń organ wywiódł wniosek, że decyzję pierwszoinstancyjną należy uchylić i umorzyć postępowanie I instancji (decyzja DWINB z dnia [...] r.). Z rozumowaniem takim częściowo nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na s. 21 uzasadnienia wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., że odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego [powinno być: budowlanego – przyp. sądu] nie stanowi podstawy umorzenia postępowania, a organ obowiązany jest wówczas rozważyć dalsze konsekwencje wynikające z art. 51 p.b.

Wobec tego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie J.S. od decyzji organu powiatowego z dnia [...] r., uchylił tę decyzję i orzekając co do istoty sprawy wydał decyzję merytoryczną na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem sądu takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zaskarżonej obecnie decyzji jest zgodne z prawem. Zważyć bowiem należy, że obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożone mogą być wyłącznie na inwestora. W niniejszej sprawie obowiązek taki nałożono decyzją organu powiatowego z [...] r. na J.O. i J.S. (obie traktując jak inwestorki). W zakreślonym terminie projekt budowlany zamienny przedłożyła wyłącznie J.O.. Projekt ten – po wieloletnim postępowaniu – został przez organ powiatowy zatwierdzony właśnie decyzją z dnia [...] r.

Zważyć należy, że z całokształtu zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych, na co też dobitnie zwrócono uwagę na s. 18 i 19 uzasadnienia wyroku NSA, wynika że J.S. nie była inwestorem dokonywanej przez J.O. samowoli budowlanej. Wobec tego nałożenie na nią obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. było nieuprawnione. Co za tym idzie, złożenie projektu budowlanego zamiennego przez J.O. nie może być poczytane za wypełnienie obowiązku z 51 ust. 1 pkt 3 p.b., skoro obowiązek ten nałożono na dwie osoby, przy czym druga współwłaścicielka J.S. nie dość, że nie jest inwestorem, to od początku zwalcza poczynioną przez J.O. samowolę budowlaną. Wobec takich okoliczności sprawy, należało więc przyjąć, że obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie został wykonany. Nadto projekt zamienny złożony przez J.O. jest wadliwy, albowiem z całą pewnością nie ma ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (współwłaścicielka J.S. stanowczo nie wyraża zgody na istnienie zrealizowanej samowolnie inwestycji, w dodatku powstałej na skutek fałszerstwa dokumentów, co jasno wynika ze zgromadzonych akt sprawy). Dodatkowo złożenie projektu budowlanego zamiennego przez skarżącą i zatwierdzenie go przez organ oznaczałoby, że J.O. znalazłaby się w korzystniejszej sytuacji prawnej niż J.S.. Takie ukształtowanie sytuacji stron postępowania byłoby zaś nie do przyjęcia wobec tego, że jak wykazało postępowanie wznowieniowe przed Starostą K., J.O. w chwili złożenia wniosku jak i obecnie nie dysponowała i nadal nie dysponuje prawem zabudowy spornego terenu, na co konsekwentnie zwracała uwagę J.S..

Przepis art. 51 ust. 5 p.b. nakazuje w takiej sytuacji organowi wydanie decyzji albo nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, albo rozbiórkę obiektu lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie nie byłoby dopuszczalne wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bowiem przedmiotem sporu jest samowolna budowa postawionego budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego. Trudno zatem mówić o tym, że jakieś prace budowlane miałyby zostać obecnie zaniechane, skoro zostały zakończone wybudowaniem tegoż obiektu. Również niedopuszczalna byłaby decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, bowiem w przypadku samowoli polegającej na budowie obiektu budowlanego, "stanem poprzednim" jest fizyczny brak danego obiektu. W tym stanie rzeczy organ wojewódzki zasadnie orzekł o nakazie rozbiórki spornego obiektu.

Nie uszło jednak uwadze sądu, że w osnowie zaskarżonej decyzji organ wojewódzki orzekł również o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie w tej części było zbędne, ponieważ zastosowanie przepisu art. 51 ust. 5 p.b. samo w sobie oznacza, że projekt budowlany zamienny nie podlega zatwierdzeniu. W ocenie sądu naruszenie prawa materialnego (art. 51 ust. 5 p.b.) przez organ II instancji w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Z zaprezentowanych rozważań sądu w niniejszej sprawie wynika też, że kwestia sporu między J.O. a J.S. na tle korzystania z nieruchomości, której obie strony są współwłaścicielkami pozostaje bez wpływu kształt rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Ewentualny podział nieruchomości do korzystania (quoad usum) jest kwestią obojętną wobec tego, kto był lub nie był inwestorem spornej samowoli budowlanej. Przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) nie doprowadziło do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ w zaskarżonej decyzji, bo i doprowadzić w żaden sposób nie mogło.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają także kwestie, czy skarżąca uzyskała "na etapie planowania inwestycji" w 1998 r. zgodę matki uczestniczki postępowania J.S. na wykonanie robót budowlanych. Jak podkreślono w cytowanym już wyroku NSA, w dniu [...] r. (wydanie pozwolenia na budowę) J.O. nie dysponowała zgodą współwłaścicielki nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. Zgody tej zresztą brak do dzisiaj, a więc ewentualne wcześniej czynione określone ustalenia nie mogą być wzięte pod uwagę, jako przeważające nad formalnie stwierdzonym w odpowiedniej procedurze (wyrok karny Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...]) faktem, że podpis mający świadczyć o zgodzie J.S. na inwestycję został sfałszowany.

Częściowo zasadne okazały się zaś zarzuty skarżącej, że doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dość lakonicznie wskazano, dlaczego organ zdecydował o zastosowaniu art. 51 ust. 5 p.b. Naruszenie prawa w tym zakresie nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ze względu na związanie organu wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym kontekście jednak sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że wbrew art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Trudno bowiem wskazać, a i nie uczynił tego również pełnomocnik skarżącej w treści skargi, jakich jeszcze rzeczywiście znaczących ustaleń faktycznych wymagałaby niniejsza sprawa od organów obu instancji (sama skarżąca również okoliczności tego typu nie podała na rozprawie).

Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w myśl art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.