Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 973/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 445/15 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 445/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku, w pkt I/ uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II/ zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz T. S. kwotę 757 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 26 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zwany dalej: "PINB" lub "organem I instancji", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozmieszczenia otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku [...] w P. usytuowanego na działce nr [...] położonej w D. przy ul. [...].

W trakcie dokonanych w dniu 8 sierpnia 2012 r. oględzin, organ I instancji ustalił, że znajduje się na niej murowany budynek mieszkalno-usługowy, którego parter użytkuje [...], zaś piętro stanowi część mieszkalną. Budynek w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 2,20 m od granicy działki nr [...], której właścicielką jest skarżąca T. S., posiada dwa otwory okienne (parter i piętro) o wymiarach 1,20m x 1,90m. Na parterze otwór okienny zlokalizowany jest w sali operacyjnej banku, a na piętrze w pokoju.

PINB dał wiarę zeznaniom T. i W. małżonków C. zamieszkałych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] oddzielonej od działki, na której usytuowany jest budynek banku, działką nr [...], niezabudowaną do czasu rozpoczęcia przez skarżącą T. S. budowy budynku mieszkalnego. W. C. zeznał, że okna w ścianie budynku banku wybudowanego przed II wojną światową istniały już w momencie, gdy zaczął mieszkać w swoim domu, tj. w 1951 r., zaś w 2002 r. dokonano wymiany okien na nowe. Z kolei T. C. zeznała, że okna te istniały już wówczas, gdy zamieszkała w domu na działce nr [...], tj. w 1966 r.

Ponadto organ I instancji dał wiarę zeznaniom J. K., który mieszkał w budynku zajmowanym obecnie przez bank od 1960 r. do momentu zakupu tego budynku przez [...] w P. około 1975 r., a który wskazał, że jedno okno znajdowało się na parterze budynku, zaś drugie - na pierwszym piętrze, w części zamieszkałej przez niego i jego rodziców i że przez ten okres przy oknach nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Organ I instancji nie dał natomiast wiary zeznaniom właściciela działki nr [...] M. L., na której świadek ten nie przebywał, gdyż była ona niezabudowana i fakt istnienia otworów okiennych w ścianie budynku banku nie był mu znany z bezpośredniej obserwacji.

Mając powyższe na uwadze, PINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie budynku banku usytuowanego na działce położonej przy ul. [...] w D..

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., zwanego dalej: "LWINB" lub "organem II instancji", z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 452/13, uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. przyjął w poczet materiału dowodowego dokumenty z akt spraw prowadzonych przez Starostę R., tj.:

1) projekt budowlany modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w budynku banku, opracowany we wrześniu 2002 r. przez A. J.,

2) protokół przesłuchania świadka A. J. z dnia [...].12.2013 r.,

3) projekt budowlany przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku banku, opracowany w 2009 r. przez A. K.,

4) protokół przesłuchania świadka A. K. z dnia [...].01.2014 r.,

5) protokół przesłuchania T. S. z dnia [...].06.2011 r.,

6) protokół przesłuchania świadka E. K. z dnia [...].06.2011 r.,

7) protokół przesłuchania J. E. Z. z dnia [...].06.2011 r.,

8) oświadczenie M. L. z dnia 15.01.2011 r.,

9) akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...].10.2007 r.,

10) akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...].12.1977 r.,

11) akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...].05.1976 r.

Organ ustalił, że projekt budowlany modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w budynku banku, opracowany we wrześniu 2002 r. przez A. J., nie zawiera odwzorowania otworów okiennych, usytuowanych na parterze i pierwszym piętrze budynku zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w ścianie od strony działki nr [...]. Powyższy projekt dotyczył modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej polegającej na przeniesieniu istniejącej kuchni gazowej z parteru do pomieszczenia kuchni w lokalu mieszkalnym na piętrze oraz zainstalowaniu pojemnościowego podgrzewacza wody użytkowej w pomieszczeniu kotłowni (decyzja nr [...] Starosty R. z dnia [...] października 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych).

Organ podkreślił, że z zeznań A. J. złożonych w dniu 23 grudnia 2013 r. wynika, że nie może on stwierdzić, czy przedmiotowe otwory okienne na parterze i pierwszym piętrze istniały, bowiem nie miały one znaczenia dla zeznającego, ponieważ zakres projektu obejmował inną część budynku.

Natomiast, jak podniósł organ, z projektu przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej budynku sporządzonego przez A. K. w sierpniu 2009 r., obejmującego m.in. wymianę kotła (decyzja nr [...] Starosty R. z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) wynika, że w ścianie budynku [...] w P. od strony działki nr [...] okna istniały na każdej kondygnacji.

Z kolei, jak wskazał organ, złożone przez A. K. w dniu [...] stycznia 2014 r. zeznania potwierdzają opracowanie dokumentacji projektowej zgodnie ze stanem faktycznym oraz istnienie otworów okiennych w pomieszczeniu sali operacyjnej na parterze i w pomieszczeniu salonu na pierwszym piętrze budynku banku.

Organ podkreślił następnie, że w poczet materiału dowodowego zaliczył zeznania skarżącej złożone w dniu 27 czerwca 2011 r., z których wynika, że otwory okienne powstały w 2000 r. samowolnie, co może potwierdzić poprzedni właściciel działki nr [...] M. L.. Zeznająca tego samego dnia w charakterze strony J. B. Z. oświadczyła, powołując się na W. C., że w budynku było dziewięć okien, a bank pozostawił tylko te, które były mu potrzebne, zaś pozostałe zamurował. Również zeznająca tego samego dnia w charakterze świadka E. K. oświadczyła, że otwory okienne istniały już w 1988 r. Z kolei M. L. w oświadczeniu z dnia 15 stycznia 2011 r. stwierdził, iż w budynku usytuowanym na działce nr [...] od strony granicy umiejscowiono trzy okna w odległości 2,60 m, na co nigdy nie wyraził zgody, zaś okna powstały podczas remontu i podłączenia gazu do banku, co miało miejsce w latach 1999 – 2009, a on zwrócił się do Gminy D. z prośbą o interwencję w tej sprawie.

Organ I instancji wyjaśnił, że wystąpił do pracowników Urzędu Miasta D. z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej przedmiotowej prośby M. L. w sprawie otworów okiennych w ścianie budynku posadowionego na działce nr [...] położonej w D.. W odpowiedzi Burmistrz Miasta D. stwierdził, że w zachowanej dokumentacji archiwalnej z lat 1999 - 2009 w Urzędzie Miasta D. nie odnaleziono pism M. L. dotyczących interwencji w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku banku od strony działki nr [...].

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem dowody pozwalają uznać, że otwory okienne (po jednym na parterze i piętrze) w ścianie zachodniej budynku posadowionego na działce nr [...] położonej w D. istniały co najmniej od 1951 r., a zatem zostały wykonane w trakcie budowy tego budynku, co wyklucza zarzut popełnienia samowoli budowlanej.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją LWINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania skarżącej.

Organ II instancji podkreślił, że jedynym dokumentem, na którym nie zaznaczono otworu okiennego na poziomie parteru w ścianie budynku banku od strony działki nr [...], jest rysunek projektu technicznego wewnętrznej instalacji gazowej rzutu parteru opracowanego przez A. J., który w swoim zeznaniu złożonym w dniu 23 grudnia 2013 r. oświadczył, że nie może on stwierdzić, czy otwory okienne na parterze i pierwszym piętrze istniały, bowiem nie miały one dla niego znaczenia, gdyż zakres projektu obejmował inną część budynku. Natomiast, jak podkreślił organ, oświadczenie M. L. o wykonaniu powyższych otworów okiennych w latach 1999 - 2009, o czym poinformował Gminę D., nie znajduje potwierdzenia w zachowanej w Urzędzie Miasta D. dokumentacji archiwalnej ze wskazanego okresu.

Organ odwoławczy zauważył, że w ścianie budynku banku od strony działki nr 848 usytuowane są dwa otwory okienne, tj. na parterze i na pierwszym piętrze, zaś we wszystkich dokumentach zgromadzonych w niniejszej sprawie otwór okienny na poziomie pierwszego piętra jest zaznaczony, a na poziomie parteru, jak wyżej wykazano, nie został zaznaczony tylko na jednym rysunku.

W ocenie organu odwoławczego, nie można w tej sprawie udowodnić niezgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę usytuowania otworów okiennych. Nie ma zatem podstawy, by nałożyć obowiązek ich usunięcia. Tym samym, zdaniem organu, zasadne jest umorzenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku banku od strony działki nr [...], bowiem w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

W skardze na tę decyzję, skarżąca T. S. zarzuciła:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania;

2) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy pomimo wielokrotnych wniosków skarżącej w tym zakresie;

3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez PINB wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, na podstawie jakiego projektu i pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek został wybudowany i czy w dacie budowy przewidywał lokalizację w ścianie otworów okiennych doświetlających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz ustalenia, czy obowiązujące na przestrzeni lat przepisy techniczno-budowlane nie zezwalały na zlokalizowanie budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy oraz czy ściana budynku, na której umiejscowione są sporne otwory okienne, podlegała jakimkolwiek modyfikacjom, jak również niepodjęcie żadnych czynności mających na celu odnalezienie dokumentacji projektowej oraz dotyczącej przebudowy przedmiotowego budynku w latach 70-tych XX wieku oraz remontu i modernizacji budynku w latach 90- tych w sytuacji, gdy budynek jest objęty nadzorem konserwatorskim;

4) naruszenie art. 77 § 1 i 3 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w sytuacji, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, jak również zaniechanie poszukiwania dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku, w szczególności poprzez niezażądanie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. dokumentacji dotyczącej budynku, którego nadzorem jest objęty;

5) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia samowolnego wykonania otworów okiennych w ścianie budynku, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę stwierdził, że organ odwoławczy winien był ustalić, w jakim okresie zostały zrealizowane przedmiotowe otwory okienne i czy ich usytuowanie od strony granicy z działką nr [...] było zgodne z obowiązującym wówczas prawem, lecz PINB nie wyczerpał wszystkich możliwości w tym zakresie, czego organ odwoławczy nie dostrzegł i nie uzupełnił.

Sąd I instancji wskazał, że pominięto fakt, iż budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został wpisany do ewidencji zabytków województwa lubelskiego, co wynika wprost z dyspozycji § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 23 uchwały Nr XI/72/99 Rady Miejskiej w Dęblinie z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dęblin-Centrum (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 44, poz. 733 ze zm.).

Sąd ten stwierdził, że na gruncie obowiązującego w dniu uchwalenia zmiany planu § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), która stanowiła zbiór dokumentacji ewidencyjnej zabytków nieruchomych, ruchomych i kolekcji z danego województwa, wpis do ww. zbioru dokonywany był po wstępnym zakwalifikowaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, jego udokumentowaniu i przekazaniu dokumentacji jednostce organizacyjnej prowadzącej centralną ewidencję zabytków.

Skoro zatem, jak wskazał Sąd I instancji, przedmiotowy budynek został wpisany do ewidencji zabytków województwa lubelskiego na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, to nie można wykluczyć, że w archiwum tego organu znajdują się dokumenty, w oparciu o które realizowano roboty budowlane w tym budynku, czego organy nie ustaliły, jak i nie zwróciły się do właściwego archiwum państwowego, o informacje w sprawie ww. dokumentów.

Sąd ten zwrócił też uwagę na okoliczność, że w projekcie technicznym modernizacji objętego niniejszym postępowaniem budynku, którego daty sporządzenia organy również nie ustaliły, wykazem planowanych robót budowlanych objęto wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwaną dalej: "p.p.s.a.".

Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił organowi odwoławczemu zwrócenie się do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz do właściwego archiwum państwowego o kopie dokumentacji stanowiącej podstawę wzniesienia budynku

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd podjął w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, jako oczywiście bezzasadnej, lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez WSA w Lublinie skargi na decyzję LWINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w sytuacji gdy skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien oddalić;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wyłącznie obowiązek dowodowy spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne, mimo, że ustawodawca wprowadzając zmiany do k.p.a. w oparciu o które, strona postępowania administracyjnego, o której mowa w treści art. 28 k.p.a. także może prowadzić dowody, a nadto stosując ogólną zasadę prawa dowodowego "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne", to na skarżącej, która podniosła na rozprawie fakt wpisania obiektu do rejestru zabytków spoczywa obowiązek dowodowy, nie zaś na organie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. błąd w ustaleniach faktycznych jakie dokonał Sąd w trakcie procedowania, bowiem Sąd ustalił w oparciu o przedłożone akta administracyjne fakty i okoliczności, które nie istniały w dacie prowadzonego postępowania, a zarzuty jakie sformułował w oparciu o błędne ustalenia z analizy akt sprawy spowodowały, że zobowiązał organ administracji do stosowania przepisu prawa - art. 7, 77 k.p.a. w związku z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 23 uchwały Nr XI/72/99 Rady Miejskiej w Dęblinie z dnia 27 kwietnia 1999 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego Dęblin – Centrum, w związku z treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r., (Dz. U. Nr 19, poz.101 ze zm.) wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r., o ochronie dóbr kultury (t. j. Dz. U. z 1999r., Nr 98, poz. 1150 ze zm.) w zakresie zbadania archiwów w celu poszukiwania dokumentacji obiektu stanowiącej podstawę wpisu do ewidencji zabytków;

II/ naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności, nie zaś organ nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu w dniu 26 czerwca 2012 r. Wskazano, że organ I instancji ustalił, iż okna zrealizowane zostały w dacie realizacji samego budynku, który nie figuruje w rejestrach prowadzonych przez konserwatora zabytków, jako obiekt chroniony, czy to indywidualnie, czy też jako część obszaru chronionego, a niniejszą informację, biorąc pod uwagę treść planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dęblin, organ posiadał w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednakże, na potrzeby sporządzenia skargi kasacyjnej, w dniu 22 lutego 2016 r., PINB pismem nr [...] wystąpił w tej sprawie do Burmistrza miasta D., w wyniku czego otrzymał odpowiedź, że przedmiotowy budynek od 2010 r., nie figuruje w ewidencji zabytków (dowód - poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pisma).

Wyjaśniono, że z analizy treści planu zagospodarowania Miasta Dęblin, na który powołuje się Sąd I instancji, oraz skarżąca wynika, że w dacie wprowadzenia zmiany do planu aż do wykreślenia w 2010 r., budynek objęty był ochroną obszarową przez konserwatora tj. w ramach której znajdowały się obiekty wyszczególnione w tabelce § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 23. Jednakże na dzień orzekania, jak również na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego budynek nie podlega ochronie konserwatorskiej.

Stwierdzono, że skarga zasługiwała na oddalenie, jednak Sąd uchylił wyrok w oparciu o podniesienie na rozprawie zarzutu wpisania do rejestru zabytków budynku w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wyłącznie obowiązek dowodowy spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak wynika z akt sprawy oraz archiwów organów nadzoru budowlanego - następców prawnych urzędu rejonowego wydziału budownictwa i nadzoru budowlanego, nie widnieją postępowania lub nakazy dotyczące ww. budynku.

Skarżąca T. S. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że nie zostały naruszone przez Sąd I instancji przepisy art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Argumentowano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, albowiem to na organie administracji ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wywodzono też, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 45 § 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważyć należy, że zostały one w jej treści podzielone na dwie grupy, mianowicie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzuty materialnoprawne. Zatem najpierw należy rozważyć zarzuty dotyczące przepisów postępowania, ponieważ ocena poprawności stosowania przepisów prawa materialnego może być dokonana tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu przed sądem odwoławczym nie zostaną stwierdzone uchybienia w zakresie zarzutów proceduralnych.

Nie mogły odnieść skutku oba zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., nie mogło być skuteczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał wskazanych wyżej przepisów z innymi przepisami, co czyni wysunięte zarzuty ich naruszenia nieskutecznymi.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w związku z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 23 uchwały Nr XI/72/99 Rady Miejskiej w Dęblinie z dnia 27 kwietnia 1999 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego Dęblin – Centrum, w którym kwestionowano ustalenia stanu faktycznego, poprzez wskazanie, że na dzień orzekania, jak również na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego budynek nie podlega ochronie konserwatorskiej i dlatego też nie był zasadny postawiony przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu zarzut naruszenia przepisów postępowania obligujących organ do zbadania archiwów w celu poszukiwania dokumentacji obiektu stanowiącej podstawę wpisu do ewidencji zabytków.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji wskazując na obowiązujący w momencie wydania zaskarżonej decyzji oraz orzekania w sprawie, przepis § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 23 ww. uchwały, z którego wynika, że sporny obiekt ujęty jest w ewidencji zabytków województwa lubelskiego, uczynił to w celu odnalezienia dokumentów dotyczących robót budowlanych w omawianym budynku. Wskazanie takie znajdowało oparcie w obowiązującym ww. akcie prawnym, a ponadto było uzasadnione procesową potrzebą podjęcia próby odszukania dokumentacji ww. budynku w zbiorach archiwalnych, które mogły ją zawierać, a o których przeszukanie, organy obu instancji nie zwracały się. Nie ma dla sprawy znaczenia powoływany w skardze kasacyjnej fakt, że z pisma Burmistrza Miasta D. z dnia 3 marca 2016 r., o które zwrócono się w dniu 22 lutego 2016 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku, wynika, że przedmiotowy budynek nie figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Po pierwsze bowiem, sądy administracyjne oceniają legalność działania organów administracji według stanu prawnego na dzień orzekania przez te organy i figurowanie na ten dzień omawianego budynku w ewidencji zabytków województwa lubelskiego, według treści obowiązującego w tym dniu § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 33 ww. uchwały, dawało Sądowi I instancji pełne podstawy do uznania, że brak wyjaśnienia przez organy, czy w ewidencji zabytków znajduje się wskazana dokumentacja, stanowiło naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Po drugie dla wskazanego celu, poszukiwania dokumentacji, nie ma żadnego znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej niezgodność pomiędzy wpisem w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków, albowiem, nie przesądza ona o niemożliwości odnalezienia omawianej dokumentacji w obu prowadzonych ewidencjach.

Należy też dodać, że skoro przytoczone wyżej argumenty autora skargi kasacyjnej, wchodziły w zakres zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to stosownie do przepisu art. 174 ust. 2 p.p.s.a., ze skargi kasacyjnej, powinien wynikać wpływ zarzucanych Sądowi I instancji uchybień na wynik sprawy. Tymczasem takiego wpływu nie wykazano. co stanowi dodatkowy argument przemawiający za uznaniem powyższego zarzutu za bezskuteczny.

Jako niezasadny należało uznać też zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzut ten w istocie jest niezrozumiały, albowiem nie jest wiadomym w jaki sposób Sąd I instancji przepis ten naruszył. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że, jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, CBOSA; 16 października 2014 r., I FSK 1574/13, LEX nr 1598115).

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie określono w ogóle formy naruszenia ww. przepisu. Ponadto przepis ten, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dlatego też brak jest warunków do merytorycznego ustosunkowania się do tak postawionego zarzutu. Dodać należy, że w przedmiotowej sprawie nie miała znaczenia okoliczność, czy budynek [...] w P. w momencie podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy był wpisany do gminnej ewidencji zabytków, lecz znaczenie miał fakt, na który trafnie powołał się Sąd I instancji, że figurowanie ww. budynku w ewidencji zabytków województwa lubelskiego, stwarzało możliwość znajdowania się w archiwum wojewódzkiego konserwatora zabytków dokumentów, w oparciu o które realizowano roboty budowlane w tym budynku, czego organy nie ustaliły, jak i nie zwróciły się do właściwego archiwum państwowego, o informacje w sprawie ww. dokumentów.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.