Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1653/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg Powiatu [...] i Skarbu Państwa-Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej:Minister/organ) po rozpoznaniu odwołania A. M. uchylił pkt [...] decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] i stwierdził, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego [...], aktualnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu nr [...] w [...], licząca [...] ha, nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt [...]) zaś w pkt [...] utrzymał w mocy pkt [...] zaskarżonej decyzji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wstępie Minister wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone jest na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako rozporządzenie), z wniosku A. M. domagającej się stwierdzenia, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu nr [...] w [...], stanowiące dawniej własność H. P., nie podlegają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Decyzją z [...].04.2005 r., znak [...], Wojewoda [...] orzekł, że wspomniane działki podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister podniósł, że nie stwierdzono wówczas podstaw do wyłączenia spod dekretu zespołu dworsko-parkowego, a decydujące było przekroczenie przez nieruchomości ziemskie H. P. norm obszarowych wyznaczonych przez art. 2 ust. 1 lit. e. Aktem z [...].11.2008 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister uchylając decyzję Wojewody wskazał przede wszystkim na konieczność zbadania, czy między częścią mieszkalną a rolniczą majątku istniał związek funkcjonalny. Postępowanie zostało jednak przez Wojewodę [...] umorzone jako bezprzedmiotowe (zob. decyzja z [...].05.2010 r., znak [...]) z uwagi na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., w sprawie o sygn. P 107/08, traktujące o utracie mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia. W dalszej kolejności A. M. zażądała wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] maja 2010 r. Po wznowieniu postępowania Wojewoda [...] odmówił uchylenia swojej decyzji (zob. decyzja z [...].08.2011 r., znak [...]), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy (zob. decyzja z [...].11.2014 r., znak [...]), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra (zob. wyrok z 13.05.2015 r., sygn. I SA/Wa 56/15). A. M. ponowiła żądanie wyłączenia spod działania dekretu działek o numerach [...] i [...]. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda [...] stwierdził, że działka nr [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] umorzył postępowanie.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Minister zważył, że rozstrzygnięcie organu I instancji w stosunku do działki [...] podyktowane zostało konstatacją o istnieniu związku funkcjonalnego między częścią dworsko-parkową a częścią rolniczą majątku [...]. Działka [...] obejmuje założenie dworsko-parkowe, z niezaprzeczoną rezydencjalną charakterystyką samego dworu, niemniej w jej obrębie (na dawnej parceli nr [...]) mieściła się nieistniejąca już oficyna, w której mieszkał zarządca majątku. Z kolei działka [...] nie wchodziła w skład majątku ziemskiego [...] i nie była własnością H. P. lecz [...] E. R.. A. M. kwestionowała dokonaną przez Wojewodę interpretację zeznań złożonych przez nią samą oraz przez świadka A. H. - nie wynika z nich bowiem, aby działka [...] była przeznaczona na cele rolne. Sam fakt zamieszkiwania zarządcy w oficynie świadczy, jej zdaniem, o mieszkalnym jedynie charakterze nieruchomości. Zarzuca brak przesłuchania jako świadka M. N., a także nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść wnioskodawczyni. Co do działki [...] podnosi, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zeznań świadków wynika, że H. P. była jednak właścicielką i tej nieruchomości.

Minister podniósł, że w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nacjonalizacji podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Majątek ziemski [...], będący przed [...] wojną światową własnością H. P., uregulowany w księdze hipotecznej Iwh [...] gminy katastralnej [...], wraz z majątkiem ziemskim [...] należącym do tejże właścicielki, przejęty został na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Obie nieruchomości ziemskie liczyły, wyjąwszy nawet część leśną, ponad [...] ha powierzchni ogólnej, co pozwala uznać warunek powierzchniowy za spełniony. Ocena, czy część określonej nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia charakteru nieruchomości. Te części nieruchomości, którym można przypisać charakter rolniczy, co do zasady nadawały się do przeprowadzenia reformy rolnej i mogły być legalnie przejmowane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z kolei w stosunku do takich części nieruchomości, które nie miały samodzielnie charakteru rolniczego, wymagane jest przeprowadzenie dodatkowej analizy pod kątem istnienia tzw. związku funkcjonalnego między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku ziemskiego. Minister podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolnej i na odwrót. Chodzi więc o powiązanie części rolnej i poza rolnej tak silne, że obie części były wzajemnie sprzężone i osobno nie miały gospodarczego sensu. Funkcjonalne powiązanie wykazywać mogą standardowo drogi, centra zarządu czy inne obiekty choćby ułatwiające bieżącą wytwórczość rolną. Ich funkcjonowanie było wzajemnie zdeterminowane ruchem gospodarstwa rolnego. Produkcja rolna nie mogła się bez nich odbywać, a ich urządzenie miało uzasadnienie właśnie w produkcji prowadzonej w rolnej części majątku. Związek funkcjonalny wynika więc z silnej zależności między częścią rolną i pozarolną majątku. Jest to zależność przedmiotowa, tj. istotna gospodarczo dla każdego właściciela obu tych części (oderwana od subiektywnych upodobań, indywidualnych zwyczajów, sytuacji życiowej właściciela). Związek funkcjonalny jest więc metodą badawczą pozwalającą ustalić, czy grunt pozarolny stanowi część składową nieruchomości ziemskiej, która cała podlega przejęciu. Gdy bowiem części pozarolna i rolna są wzajemnie uwarunkowane tak, że nie mogą funkcjonować osobno bez istotnej zmiany ich substancji, to wówczas także część pozarolna podlega przejęciu w ramach nieruchomości ziemskiej. Dlatego dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.10.2006 r., I OSK 28/2006). Istotne jest za to, czy w odniesieniu do danej części majątku ziemskiego można mówić o powiązaniach wynikających z cech obiektywnie istniejących, sprawdzalnych, trwałych. W szczególności istotne jest wykazanie, czy dwór (jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do sprawowania zarządu nad majątkiem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6.05.2011 r., IV SA/Wa 175/11). Należy przy tym uwzględnić, iż rezydencje właścicieli majątków ziemskich co do zasady nie przechodziły na cele reformy rolnej jako nieprzydatne do realizacji celów tej reformy. W sprawie nie jest sporne, że obecna działka [...] o pow. [...] ha odpowiada terenowi dawnego zespołu dworsko-parkowego w [...]. Wprawdzie o założeniu dworskim mowa jest niekiedy w szerszym kontekście, obejmującym sam park jak i graniczącą z nim od południa część gospodarczą majątku, niemniej mianem zespołu dworsko-parkowego określa się w niniejszej decyzji wyłącznie park z usytuowanymi w jego obrębie dworem i oficyną. Jak wynika z dokumentacji naukowo-historycznej "[...]" z 2004 r., część parkowa, znajdująca się przez pewien czas w zarządzie Państwowego [...], pozostawała wciąż w granicach z końca XIX w. (zob. k. [...] akt Wojewody), co graficznie obrazuje plan sytuacyjny z 1977 r. (k. [...] akt Wojewody). Kształt zespołu odpowiada tu niemal idealnie kształtowi działki [...]. Podobna zbieżność widoczna jest również na zdjęciu lotniczym z 1951 r. (k. [...] akt Wojewody). Zdjęcie lotnicze pokazuje regularny, zwarty, zadrzewiony obszar, wyraźnie odróżniający się od otoczenia, które stanowią tereny ewidentnie rolnicze. Widoczne są dwa budynki oraz fragmenty alejek parkowych. Nieduża skala (1: [...]) i dobra jakość sprawiają, że zdjęcie jest wartościowym dowodem dla przypisania analizowanemu terenowi charakteru parkowego. Taką charakterystykę potwierdza też oznaczenie na kopii mapy katastralnej nadesłanej przez pełnomocnika wnioskodawczyni (k. [...] akt Wojewody). Jednocześnie z dokumentacji naukowo-historycznej wiadomo, że po przeprowadzonej pod koniec XIX w. modernizacji założenia dworsko-parkowego, w jego centrum powstał murowany dwór, zaś na południe od niego murowana oficyna dworska (budynki widoczne na zdjęciu z 1951 r.). Wnętrze parku otrzymało nowy układ przestrzenny o charakterze krajobrazowym. Obwód parku wyznaczały wysokie drzewa, tworząc zamknięty teren zieleni. Do czasów współczesnych dworek zachował się w stanie bardzo zbliżonym do widocznego na zdjęciach z lat 20. (k. [...] akt Wojewody). Zabudowa gospodarcza zlokalizowana została na [...] i [...] [...] od parku. Widać to zarówno na zdjęciu z 1951 r., jak i na planie katastralnym (k. [...] akt Wojewody), wyszczególniającym takie budynki jak spichlerz, gorzelnia, stajnie czy stodoła. Wspomina o tym autorka dokumentacji naukowo-historycznej oraz plan sytuacyjny z 1977 r. Wreszcie w ten sposób zeznaje przesłuchany w dniu [...].12.2016 r. A. H. (dodając m.in., że zespół dworsko- parkowy był odgrodzony od części rolniczej, a dworek pełnił funkcję rekreacyjną jako miejsce spotkań osób z kręgów wojskowych). Minister wskazał, że z dotychczasowych ustaleń wynika, że zespół dworsko-parkowy w [...] stanowił zorganizowaną, fizycznie wyodrębnioną kompozycję, pozbawioną jakichkolwiek obiektów czy użytków o rolniczym przeznaczeniu. Wobec tego, zdaniem organu, należało ustalić, czy między nim a pozostałą, rolniczą częścią majątku ziemskiego, zaistniał związek funkcjonalny. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że związek taki występował, a zdecydowała o tym okoliczność zamieszkiwania zarządcy majątku w budynku dworskiej oficyny. O zarządcy nazwiskiem L. wspomina dokumentacja naukowo-historyczna. Na podstawie informacji od mieszkańców [...] odnotowuje, że zajmował on pomieszczenie na parterze dworu (str. [...], przypis [...]). Nazwisko zarządcy potwierdza świadek A. H., według którego na terenie parku znajdował się budynek zarządcy, który nie zachował się do dnia dzisiejszego. Z kolei A. M. (strona postępowania), przesłuchana w dniu [...].05.2017 r., na pytanie o miejsce zamieszkania zarządcy odpowiedziała, że na terenie majątku była oficyna i tam mógł zamieszkiwać zarządca, ale nie wiem dokładnie czy tak było. Na temat miejsca, skąd wykonywano zarząd gospodarstwem, zeznała iż z opowieści ojca wynikało, że główne zarządzanie obydwoma majątkami odbywało się w majątku [...]. Wniosek organu I instancji na temat oficyny jako miejsca zamieszkania zarządcy, wobec takiego zestawu wiadomości, w ocenie Ministra, nie jest pewny. Wypowiedzi A. M., opatrzone wieloma zastrzeżeniami co do jedynie pewnego stopnia prawdopodobieństwa przekazywanych informacji, nie są cenne dla rekonstrukcji stanu faktycznego. Na wartości zeznań A. H. ciąży nie tylko upływ czasu (ponad 70 lat), lecz przede wszystkim pośredni charakter jego wiedzy (świadek, rocznik 1938, sytuację w majątku zna z opowieści rodziców, mieszkających naprzeciwko [...] bramy wejściowej do gospodarstwa i pozostających, jak to określił, w ciągłym kontakcie z rodziną [...]). W istocie nie sposób przesądzić, czy zarządca rezydował w oficynie (nieistniejącym już budynkiem w parku, z zeznań H., mogła być rzeczywiście oficyna, rozebrana w latach 80. XX w.), czy w pokoju na parterze dworu. W ocenie Ministra jest to jednak kwestia bez większego znaczenia. Otóż dla zaistnienia związku funkcjonalnego konieczne jest wykazanie, na podstawie jednoznacznie ustalonych okoliczności faktycznych, że część rolnicza nie mogłaby normalnie funkcjonować bez części rezydencjalnej. Związek między obiema częściami majątku ziemskiego musi być bowiem na tyle silny, że jego zerwanie spowodowałoby niemożność bądź znaczną uciążliwość w prowadzeniu gospodarstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 26.09.2019 r., IV SA/Wa 825/19). Związek funkcjonalny winien opierać się na przesłankach trwałych, obiektywnie istotnych dla każdego właściciela (takich jak np. rzeczywiste architektoniczne przystosowanie dworu do pełnienia funkcji administracyjnych), wobec czego nie może być decydującym to, kto w pewnym czasie mieszkał w danym budynku (por. wyrok NSA z 28.02.2017 r., I OSK 955/15). Samo miejsce zamieszkania zarządcy nie ma dla problemu związku funkcjonalnego decydującego znaczenia; wykorzystanie pewnego obiektu do celów mieszkalnych, nawet w postaci mieszkania służbowego zarządcy, dowodzi najwyżej personalnego związku takiego obiektu z gospodarstwem rolnym i nie uchyla potrzeby zbadania powiązań natury gospodarczej, odnoszących się do utrwalonych metod wykonywania zarządu (por. wyrok NSA z 14.11.2017 r., I OSK 644/17). W tej sytuacji Minister stwierdził, że z akt sprawy wynikają tylko uprawdopodobnione dane na temat miejsca zamieszkania zarządcy. W odniesieniu do zarządzania majątkiem, w szczególności do miejsca, skąd zarząd miałby być sprawowany, brak jakichkolwiek danych. Tym samym nie da się potwierdzić występowania trwałych, obiektywnych uwarunkowań, w zakresie organizacji zarządu majątkiem w [...]. Kryteria decydujące o istnieniu związku funkcjonalnego nie zostały zatem spełnione. Tym samym zespół dworsko-parkowy położony na obecnej działce nr [...], o pow. [...] ha, należy wyłączyć spod przepisów o reformie rolnej. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że nieprzesłuchanie M. N. przez organ I instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. Wniosek o przesłuchanie, zawarty w piśmie z [...].01.2016 r. (k. [...] akt Wojewody) zawierał następującą tezę dowodową: na okoliczność iż budynek pałacu służył wyłącznie do celów mieszkalnych, natomiast w innych budynkach podejmowane były decyzje dotyczące gospodarstwa rolnego. Organ wskazał, że dokładnie takie stanowisko przyjął organ I instancji, nawet bez odebrania zeznań od wnioskowanego świadka (por. str. [...] zaskarżonej decyzji). Minister podkreślił, że stricte mieszkalny charakter dworku w [...] nie był w toku postępowania podważany przez żadnego uczestnika, nie został też zanegowany ani przez organ I, ani przez organ II instancji.

Minister podzielił natomiast ocenę dokonaną przez Wojewodę [...] w odniesieniu do konieczności umorzenia postępowania wobec działki nr [...]. Działka [...] powstała na terenie dawnej parceli katastralnej nr [...] (por. np. mapy synchronizacyjne, karty [...]-[...] akt MRiRW). Parcela o takim numerze nie figuruje w wykazie parcel majątku [...] z Iwh [...] (w przeciwieństwie do parcel formujących analizowaną wcześniej działkę [...] - por. np. odpis Iwh [...], k. [...] akt Wojewody; wykaz posiadłości gruntowej, k. [...]-[...] akt Wojewody). Wchodziła za to w skład majątku ziemskiego [...], uregulowanego w księdze hipotecznej Iwh [...] gm. kat. [...], którego ostatnim przeddekretowym właścicielem był E. [...]. R. (k. [...]-[...] akt Wojewody). Skoro, zdaniem Ministra, część nieruchomości oznaczona współcześnie jako działka [...] nie była własnością H. P., od której interes prawny wywodzi wnioskodawczyni, to prawidłowo organ I instancji stwierdził brak podstaw do merytorycznego orzeczenia w tym zakresie. Postępowanie z § 5 rozporządzenia zmierza do rozstrzygnięcia sporu o prawo własności nieruchomości (wg stanu na 13.09.1944 r.), wobec czego może być prowadzone na wniosek tylko właściciela określonej nieruchomości, a nie osoby trzeciej. Wykazanie prawa własności sprzed daty nacjonalizacji nieruchomości determinuje interes prawny w tym postępowaniu. W rezultacie brak interesu prawnego, wynikający z braku dowodów na przysługiwanie wnioskodawcy (jego poprzednikowi prawnemu) prawa własności spornej nieruchomości, prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Bezpośrednie sąsiedztwo obu majątków, przez drogę wiodącą do [...], zobrazowane jest graficznie na szeregu dokumentów; zob. fragment mapy katastralnej (k. [...] i k. [...] akt Wojewody), fragment planu klasyfikacyjnego (k. [...] akt Wojewody). Minister wskazał, że w piśmie z [...].04.2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni informował, że prowadzone były prace archiwizacyjne rodowych dokumentów rodziny P. i R. (k. [...] akt Wojewody), co wskazywać może na bliskie związki między obiema rodzinami. Jednak tego rodzaju okoliczności wyjaśniać mogą co najwyżej przyczynę błędnego przekonania wnioskodawczyni co do zasięgu granic majątku, w żaden jednak sposób nie uzasadniają jej interesu prawnego. Podniesiony w odwołaniu argument, iż prawa własności H. P. do parceli katastralnej [...] miałyby dowodzić zeznania świadków (w istocie chodzi tylko o świadka H.), wobec klarownych dowodów w postaci dokumentów hipotecznych, nie może być uwzględniona.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Powiat [...] oraz w imieniu Skarbu Państwa – starosta [...] zaskarżając w zakresie pkt [...] odnoszącego się do uchylenia pkt [...] decyzji Wojewody [...] skutkujące uznaniem, iż nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego [...], aktualnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu nr [...] w [...], licząca [...] ha nie podlegała pod działanie przepisu nr 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na zapadłe orzeczenie, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym zrekonstruowaniu stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzeczenia, wyrażające się w stwierdzeniu, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego [...], aktualnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu nr [...] w [...], licząca [...] ha, nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nadto wybiórcze i dowolne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego w szczególności na odmowie wiarygodności zeznań głównego świadka – A. H. oraz bezpodstawnemu niewzięciu pod uwagę dokumentacji historycznej i oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na zapewnieniach wnioskodawczyni – A. M., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie istnieje związek funkcjonalny między zespołem dworsko-parkowym - [...] a pozostałą częścią majątku, a także nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu faktycznym decyzji do materiału dowodowego i niewyjaśnienie przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu większości dowodów znajdujących w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu tylko o niewielką część zebranych w sprawie dowodów a nadto niewyjaśnienie kwestii, skąd odbywał się zarząd majątkiem w [...], pomimo, iż z materiału dowodowego wynika, iż zarządca sprawował zarząd z terenu zespołu dworsko - parkowego w [...], na terenie którego mieszkał, co przemawia za uznaniem, iż zespół pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku, co w konsekwencji oznacza, iż organy przed podjęciem merytorycznej decyzji nie wyjaśniły dokładnie sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) poprzez przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy nie podlegał działaniu w/w przepisu, z uwagi na fakt, iż nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowo-wypoczynkowe i nie miała charakteru rolnego, gdy tymczasem z zeznań świadków oraz dokumentacji naukowo-historycznej wprost wynika, iż na terenie parku znajdowała się oficyna, w której rezydował zarządca majątku [...], co niezaprzeczalnie kreuje związek funkcjonalny pomiędzy działką nr [...] a częścią rolną majątku ziemskiego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt; [...] w zakresie pkt [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie kwestionowanej decyzji w zakresie pkt [...]) i stwierdzenie, że zespół dworko- parkowy w [...] podpadał pod działanie dekretu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ppsa.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przede wszystkim należy wskazać, że omawiana nieruchomość została przekazana powiatowi [...] od Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2000 r. nr [...], a następnie została zbyta przez powiat [...] na rzecz K. i W. M. umową sprzedaży z [...] lipca 2004 r., akt notarialny Rep. [...] [...] sporządzony przez notariusza J. B.. Zatem obecnie ani Skarb Państwa ani powiat [...] nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie posiadają zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa gdyż nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości.

Pomimo jednak tego Sąd dokonał także oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji uznając ją za prawidłową. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Z powołanego przepisu wprost wynika, że dotyczy on tylko nieruchomości ziemskich, tj. nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej (zob. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10) a, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, również nieruchomości, które pozostawały w związku funkcjonalnym z taką nieruchomością.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5 poz. 123), jednolicie prezentowany jest pogląd na temat znaczenia tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa, w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. Nie może zatem budzić wątpliwości, że konieczne jest każdorazowo badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e dekretu.

Termin "związek funkcjonalny" nie posiada definicji legalnej. Z kolei, w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych sprecyzowano, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Nie jest to relacja jednostronnej zależności lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1438/16, ). Dla wykazania istnienia "związku funkcjonalnego" nie mają znaczenia powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00). Prezentowany jest bowiem pogląd, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie decyduje brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, a wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. Wystarczy wykazanie, że część dworska nie należy do części folwarcznej, lecz stanowi integralną część parku, mimo nieoddzielenia ogrodzeniem ze wszystkich stron, zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, a nawet mimo korzystania przez niego i rodzinę z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski oraz utrzymywania części rezydencjalnej z dochodów pochodzących z majątku rolnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 287/08). Natomiast dla istnienia "związku funkcjonalnego" istotne znaczenie może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - czy na terenie części rezydencjalnej czy też poza nią (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 287/08) i miejsce gdzie rządca przyjmował interesantów (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1438/16). Istotne może być też ustalenie, że w części mieszkalnej pałacu czy dworu znajdował się także np. kantor czy biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.) (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 246/18).

W niniejszej sprawie organ nadzoru zgodnie z powyższymi wskazaniami wynikającym z orzecznictwa sądów administracyjnych dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W sprawie przy tym nie było kwestionowane, że obecna działka [...] o pow. [...] ha odpowiada terenowi dawnego zespołu dworsko-parkowego w [...] - parku z usytuowanymi w jego obrębie dworem i oficyną. Jak wynika z przywołanej przez organ dokumentacji naukowo-historycznej [...]" z 2004 r., część parkowa, znajdująca się przez pewien czas w zarządzie Państwowego [...], pozostawała wciąż w granicach z końca XIX w., co graficznie obrazuje plan sytuacyjny z 1977 r. Jak zasadnie wskazuje Minister kształt zespołu odpowiada tu niemal idealnie kształtowi działki [...]. Podobna zbieżność widoczna jest również na zdjęciu lotniczym z 1951 r. Zdjęcie lotnicze pokazuje regularny, zwarty, zadrzewiony obszar, wyraźnie odróżniający się od otoczenia, które stanowią tereny ewidentnie rolnicze. Widoczne są dwa budynki oraz fragmenty alejek parkowych. Sąd podziela stanowisko Ministra, że nieduża skala (1: [...]) i dobra jakość sprawiają, że zdjęcie jest wartościowym dowodem dla przypisania analizowanemu terenowi charakteru parkowego. Taką charakterystykę potwierdza też oznaczenie na kopii mapy katastralnej nadesłanej przez pełnomocnika wnioskodawczyni. Jednocześnie z dokumentacji naukowo-historycznej wiadomo, że po przeprowadzonej pod koniec XIX w. modernizacji założenia dworsko-parkowego, w jego centrum powstał murowany dwór, zaś na południe od niego murowana oficyna dworska (budynki widoczne na zdjęciu z 1951 r.). Wnętrze parku otrzymało nowy układ przestrzenny o charakterze krajobrazowym. Obwód parku wyznaczały wysokie drzewa, tworząc zamknięty teren zieleni. Do czasów współczesnych dworek zachował się w stanie bardzo zbliżonym do widocznego na zdjęciach z lat 20. Zabudowa gospodarcza zlokalizowana została na [...] i [...] [...] od parku. Widać to zarówno na zdjęciu z 1951 r., jak i na planie katastralnym, wyszczególniającym takie budynki jak spichlerz, gorzelnia, stajnie czy stodoła. O takim usytuowaniu zabudowy oraz układzie przestrzennym parku, jak zasadnie zwrócił uwagę organ, wspomina także autorka dokumentacji naukowo-historycznej oraz plan sytuacyjny z 1977 r. Znajduje to również potwierdzenia w zeznaniach świadka A. H., który dodał, że zespół dworsko - parkowy był odgrodzony od części rolniczej, a dworek pełnił funkcję rekreacyjną jako miejsce spotkań osób z kręgów wojskowych. Powyższe ustalenia na podstawie powołanych dowodów wskazują, że zespół dworsko-parkowy w [...] stanowił zorganizowaną, fizycznie wyodrębnioną kompozycję, pozbawioną jakichkolwiek obiektów czy użytków o rolniczym przeznaczeniu. Organ II instancji zasadnie uznał, że między nim a pozostałą, rolniczą częścią majątku ziemskiego nie zaistniał związek funkcjonalny. Przyjęte przez organ I instancji założenie, że związek taki występował było błędne gdyż nie mogła o tym zadecydować okoliczność zamieszkiwania zarządcy majątku w budynku dworskiej oficyny, która to okoliczność dodatkowo nie została dostatecznie zweryfikowana. Minister prawidłowo ustalił, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie pozwala na precyzyjne określenie miejsca zamieszkania zarządcy. W materiale tym są istotne rozbieżności, które nie pozwalają na jednoznaczne określenie miejsca skąd zarząd się odbywał. Jak wynika z ustaleń Ministra o zarządcy nazwiskiem L. wspomina dokumentacja naukowo-historyczna. Na podstawie informacji od mieszkańców [...] odnotowuje, że zajmował on pomieszczenie na parterze dworu. Nazwisko zarządcy potwierdza świadek A. H., według którego na terenie parku znajdował się budynek zarządcy, który nie zachował się do dnia dzisiejszego. Z kolei A. M. (strona postępowania), przesłuchana w dniu [...].05.2017 r., na pytanie o miejsce zamieszkania zarządcy odpowiedziała, że "na terenie majątku była oficyna i tam mógł zamieszkiwać zarządca, ale nie wiem dokładnie czy tak było". Na temat miejsca, skąd wykonywano zarząd gospodarstwem, zeznała iż "z opowieści ojca wynikało, że główne zarządzanie obydwoma majątkami odbywało się w majątku [...]". Organ zasadnie ocenił, że wypowiedzi A. M., opatrzone wieloma zastrzeżeniami, co do jedynie pewnego stopnia prawdopodobieństwa przekazywanych informacji, nie są cenne dla rekonstrukcji stanu faktycznego. Z kolei na wartości zeznań A. H. ciąży nie tylko upływ czasu (ponad 70 lat), lecz przede wszystkim pośredni charakter jego wiedzy (świadek, rocznik 1938, sytuację w majątku zna z opowieści rodziców, mieszkających naprzeciwko południowej bramy wejściowej do gospodarstwa i pozostających, jak to określił, w ciągłym kontakcie z rodziną P.). W konsekwencji jak wskazano Minister prawidłowo przyjął, że nie sposób ustalić, czy zarządca rezydował w oficynie, czy w pokoju na parterze dworu czy też zarząd prowadził z sąsiedniego majątku [...] a w [...] zatrzymywał się sporadycznie. Minister jednak prawidłowo skonstatował, że nie jest to kwestia o doniosłym znaczeniu gdyż dla zaistnienia związku funkcjonalnego konieczne jest wykazanie, na podstawie jednoznacznie ustalonych okoliczności faktycznych, że część rolnicza nie mogłaby normalnie funkcjonować bez części rezydencjalnej. Związek między obiema częściami majątku ziemskiego musi być bowiem na tyle silny, że jego zerwanie spowodowałoby niemożność bądź znaczną uciążliwość w prowadzeniu gospodarstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 26.09.2019 r., IV SA/Wa 825/19). Związek funkcjonalny winien opierać się na przesłankach trwałych, obiektywnie istotnych dla każdego właściciela (takich jak np. rzeczywiste architektoniczne przystosowanie dworu do pełnienia funkcji administracyjnych), wobec czego nie może być decydującym to, kto w pewnym czasie mieszkał w danym budynku (por. wyrok NSA z 28.02.2017 r., I OSK 955/15). Samo miejsce zamieszkania zarządcy nie ma dla problemu związku funkcjonalnego decydującego znaczenia. Wykorzystanie pewnego obiektu do celów mieszkalnych, nawet w postaci mieszkania służbowego zarządcy, dowodzi najwyżej personalnego związku takiego obiektu z gospodarstwem rolnym i nie uchyla potrzeby zbadania powiązań natury gospodarczej, odnoszących się do utrwalonych metod wykonywania zarządu (por. wyrok NSA z 14.11.2017 r., I OSK 644/17). W konsekwencji Minister prawidłowo uznał, że nie da się potwierdzić występowania trwałych, obiektywnych uwarunkowań, w zakresie organizacji zarządu majątkiem w [...]. Kryteria decydujące o istnieniu związku funkcjonalnego nie zostały zatem spełnione. Sąd podziela stanowisko Ministra, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zespół dworsko-parkowy położony na obecnej działce nr [...], o pow. [...] ha, należy wyłączyć spod przepisów o reformie rolnej.

Reasumując należy wskazać, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pałac pełnił funkcje mieszkalne i reprezentacyjne i brak jest dowodów jednoznacznie świadczących o tym aby znajdowało się w nim biuro zarządcy lub aby zarząd całym majątkiem odbywał się z dworu. Z dowodów tych organ wyciągnął prawidłowy wniosek, że majątek [...] – zespół pałacowo parkowy stanowił wyodrębniony od części gospodarczej obszar. Na terenie zespołu pałacowo-parkowego znajdowała się zwięzła zabudowa architektoniczna – dwór oraz park, na obrzeżach którego usytuowana była oficyna. Zabudowa gospodarcza zlokalizowana została na południe i południowy wschód od parku. Z materiału dowodowego wynika, że obwód parku stanowiły wysokie drzewa, które jednocześnie tworzyły naturalną granicę zespołu pałacowo - parkowego. Zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony od reszty majątku i nie był z nim w żaden sposób powiązany, pełnił bowiem wyłącznie funkcję mieszkalno-reprezentacyjną (stanowił siedlisko mieszkalne i wypoczynkowe właściciela majątku i jego rodziny). Z przedstawionych dowodów wynika jednoznacznie, że zespół pałacowo-parkowy nie służył celom gospodarczym związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dowody te są spójne, logiczne i wzajemnie się uzupełniają. Organ poprawnie wskazał, że pomiędzy przedmiotowym zespołem pałacowo-parkowym, wchodzącym w skład byłego majątku ziemskiego [...] na obecnej działce nr [...] o pow. [...] ha odpowiada terenowi dawnego zespołu dworsko-parkowego w [...], - nigdy nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający twierdzenie, że pałac mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej, do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, czy sadowniczej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika bowiem, ażeby pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku niezależnie od siebie. Zespół pałacowo-parkowy w [...] stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego, stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność H. P. i pełnił wyłącznie funkcję mieszkalno-rezydencjalną oraz rekreacyjną jako miejsce spotkań osób z kręgów wojskowych. Zarówno charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w sposób zdecydowany części dworsko - parkowej i części gospodarczej majątku [...]. Wątpliwości co do miejsca zamieszkiwania zarządcy w tej sytuacji nie mogą prowadzić do zmiany decyzji w tym zakresie.

Należy podkreślić, że dokonując oceny zaistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parowym a częścią rolniczą majątku, należy zwrócić uwagę, że tego rodzaju związek zakłada wzajemną zależność pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a resztą majątku przeznaczoną na cele ściśle rolnicze prowadzącą do tego, że bez części dworskiej część rolna nie mogła funkcjonować. Tak rozumianej zależności w sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzić nie sposób, co zasadnie ustalił organ. Na terenie dworu i otaczającego go parku żadna działalność o charakterze rolniczym nie była prowadzona, a same zabudowania dworskie i gospodarcze były od dworu oddzielone kompozycyjnie. Dowodów, które mogłyby podważyć przyjęty przez Ministra brak związku funkcjonalnego również nie przedłożyli skarżący.

Ustalenie zatem przez Ministra, że część nieruchomości dawnego majątku [...] stanowiąca zespół parkowo-dworski, w granicach aktualnej działki [...] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, zdaniem Sądu, odpowiada prawu, a zarzut naruszenia tego przepisu pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu, wbrew temu co twierdzą skarżący, stan faktyczny w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach, których ocena dokonana przez organ nie nosi znamion dowolności. W ocenie Sądu organ dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów. Brak jest również podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego przez orzekające w sprawie organy materiału dowodowego. Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 kpa. Nałożony w art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. W myśl powołanych przepisów inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Skargi natomiast nie wskazują obecnie materiału dowodowego, który powinien zostać wzięty pod uwagę a którego orzekające w sprawie organy nie uwzględniły. Dlatego też, uznać również należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 kpa istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.