Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2569/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 par. 1, art. 34 par. 1a
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: 1.Na postanowienie wierzyciel w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wydane zarówno na podstawie art. 34 § 1, jak i 34  § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 Nr110  poz. 968  ze zm., dalej: u.p.e.a.) przysługuje zobowiązanemu zażalenie w oparciu o art. 17 § 1 w związku z art. 34 § 2 tej ustawy.

2.Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że podstawę zażalenia na postanowienie z art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów, gdy są one lub były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub części wymagalność należności pieniężnej wynika wprost z art. 34 § 2 tej ustawy.

TEZY

1.Na postanowienie wierzyciel w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wydane zarówno na podstawie art. 34 § 1, jak i 34  § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 Nr110  poz. 968  ze zm., dalej: u.p.e.a.) przysługuje zobowiązanemu zażalenie w oparciu o art. 17 § 1 w związku z art. 34 § 2 tej ustawy.

2.Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że podstawę zażalenia na postanowienie z art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów, gdy są one lub były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub części wymagalność należności pieniężnej wynika wprost z art. 34 § 2 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Lu 253/11 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 21 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od E. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w L. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi E.S. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 21 lutego 2011 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Na podstawie tytułów wykonawczych wydanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego prowadził Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w L. Tytuły egzekucyjne obejmowały należność podatkową wynikającą z decyzji o odpowiedzialności skarżącego za zobowiązanie P. Spółki z o.o. (dalej: Spółka) w podatku VAT za październik 2007 r., która równocześnie była przedmiotem postępowania odwoławczego. Tytuły wykonawcze zostały skarżącemu doręczone w dniu 15 lipca 2010 r. W zarzucie wniesionym 19 lipca 2010 r. skarżący wskazał, że Spółka nie ma zobowiązań, lecz znaczną nadpłatę w podatku VAT, stąd egzekucja jest niezasadna.

Organ egzekucyjny przekazał pismo zawierające zarzuty do będącego wierzycielem Naczelnika Urzędu Skarbowego w L., który postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. odrzucił zarzuty wskazując, że wydana wobec skarżącego decyzja oraz postanowienie o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności są obecnie przedmiotem postępowania odwoławczego i zażaleniowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie. Dyrektor Izby Skarbowej w L. postanowieniem z dnia 1 października 2010 r. uchylił je i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, zalecając wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w zakresie stanu faktycznego i prawnego.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 Nr110 poz. 968 ze zm., dalej: u.p.e.a.), wierzyciel uznał zarzuty za niedopuszczalne wskazując, że w przedmiocie obowiązków objętych tytułami wydana została decyzja organu odwoławczego. Wyjaśnił też, że ustalenia kontroli podatkowej nie potwierdziły motywacji zarzutów. Pouczył, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., odmówił uwzględnienia zarzutów.

W toku rozpoznawania zażalenia skarżącego Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. pouczył go, że o przysługującym prawie złożenia zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia 3 listopada 2010 r. w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma.

Zgodnie z pouczeniem, skarżący w dniu 21 stycznia 2011 r. złożył zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. – wierzyciela, które Dyrektor Izby Skarbowej w przekazał do załatwienia wierzycielowi przy piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r., Równocześnie postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. , uznając, że wydane zostało w oparciu o nieostateczne postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lutego 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie wierzyciela wskazując na treść art. 34 § 1a u.p.e.a. oraz okoliczność rozpatrzenia sprawy istnienia obowiązku objętego tytułami egzekucyjnym w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 31 sierpnia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień zarzucając naruszenie art. 33 w związku z art. 34 § 1a u.p.e.a., art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 128 i art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia wskazał, że wypowiedź wierzyciela co do zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym może być zawarta w postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela lub w postanowieniu o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Rozróżnienie tych rozstrzygnięć ustawodawca podkreśla w art. 34 § 4 u.p.e.a. wskazując, że organ egzekucyjny załatwia sprawę zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub po otrzymaniu postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Temu ostatniemu postanowieniu ustawodawca nie przydaje warunku ostateczności, bo uznał, że nie podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, stąd ostateczne jest od daty doręczenia (art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Również z przepisów art. 34 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. wynika wprost, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela oraz na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organ nadzoru nad egzekucją administracyjną błędnie pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1 a u.p.e.a., a następnie nie zastosował art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy i w związku z art. 18 u.p.e.a, czego rezultatem było wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem art.138 k.p.a., bowiem niedopuszczalne było zastosowanie tego przepisu dla weryfikacji ostatecznego postanowienia z dnia 3 listopada 2010 r. wydanego na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a.

Od powyższego wyroku pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej wywiódł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i niezasadne przyjęcie, że organ nadzoru nad egzekucją administracyjną błędnie pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1a) u.p.e.a. w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a., a następnie zastosował art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. czego rezultatem było wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem art. 138 k.p.a. podczas, gdy organ nadzoru nad egzekucją administracyjną dokonał prawidłowej wykładni przepisu zawartego w art. 34 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a. i w konsekwencji prawidłowo pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a.;

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 34 § 2 w zw. z art. 34 § 1a u.p.e.a. uznając, że na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a nie przysługuje zażalenie na postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. podczas, gdy Dyrektor Izby Skarbowej, jako organ nadzoru nad egzekucją administracyjną dokonał prawidłowej interpretacji wskazanych przepisów u.p.e.a. i prawidłowo pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia i tym samym nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku w sposób dostateczny podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia;

art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skargę należało oddalić i w konsekwencji naruszenie art. 200 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami i wnioskami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.) za oparte na usprawiedliwionych podstawach należało uznać podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec niewyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia ze względu na przyjęcia istnienia w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będącej wynikiem błędnej wykładni art. 34 § 1a i § 2 u.p.e.a. wykluczającej prawo zobowiązanego do złożenia zażalenia na postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W pierwszej kolejności należało przypomnieć, że przyjęty za podstawę wyroku oraz wskazany w podstawach skargi kasacyjnej organu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z cytowanej treści normy prawnej wynika, że jej zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia w zaskarżonym akcie administracji publicznej przesłanki stwierdzenia nieważności przewidzianej w powołanych wyżej przepisach prawa. Jak już wskazano wyżej, podaną uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyną nieważności postanowienia wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu było stwierdzenia istnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym na zasadzie wynikającej z art. 18 u.p.e.a. nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji ustanawia dwie odrębne przesłanki, których wystąpienie samodzielne uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (w rozpoznawanej sprawie postanowienia wydanego w toku egzekucji administracyjnej). Zgodnie z tym przepisem przesłankami tymi są brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22–23).

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie. Dodać przy tym trzeba, że zastosowana w orzeczeniu norma prawna powinna być rozumiana jednolicie. Rozbieżności w zakresie jej wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2011r., Sygn. akt II FSK 1822/09; z dnia 4 kwietnia 2012r., Sygn. akt II OSK 2565/10; z dnia 13 września 2012r., Sygn. akt II GSK 1206/11; z dnia 30 października 2012r., Sygn. akt I OSK 1657/11; publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ dalej w skrócie CBOSA).

Wskazane skrótowo uwagi na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadza do wniosku, ze za niewystarczające należało uznać podanie w uzasadnieniu podstaw prawnych zaskarżonego wyroku tego przepisu bez wyjaśnienia, którą z tych przesłanek dostrzegł w sprawie sąd pierwszej instancji oraz jak należało ocenić jej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto, jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej szczególnie ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu powodów podanych w omawianych przepisach powinna stanowić element uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W myśl z kolei tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwrot normatywny "podstawę prawną rozstrzygnięcia".

Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, str. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 - 164).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu było stwierdzenie, że organ nadzoru nad egzekucją administracyjną błędnie pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. W wyniku tego błędnego pouczenia następnie nie zastosował art. 134 oraz art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., czego rezultatem było wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem art.138 k.p.a., bowiem niedopuszczalne było zastosowanie tego przepisu dla weryfikacji ostatecznego postanowienia wydanego na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a.

Skoro wykraczając poza granice skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, to tego rodzaju wyjaśnienie nie mogło zostać uznane, że podstawa prawna rozstrzygnięcia została omówiona w sposób zapewniający realizacje zasad wyrażonych w art. 141 § 1 p.p.s.a. Nie odniesiono się w ten sposób do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto za wypełnienie tych przesłanek nie mogło zostać uznane wskazanie na "rażące naruszenie art.138 k.p.a.", skoro w sprawie sporne pozostawało to, czy postanowienie wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia zgodnie z art.. 34 § 2 w związku z art. 17 § 1 tej ustawy.

Z podanych powodów za zasługujące na uwzględnienie należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej organu zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie to decydowało o wyniku rozpoznawanej sprawy.

Wobec tego jednak, że w skardze kasacyjnej organu sformułowane zostały zarzuty odnoszące się do oceny sądu pierwszej instancji w zakresie braku podstaw do złożenia przez zobowiązanego zażalenia od postanowienia wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1a oraz art. 34 § 2 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a.) i ocena ta będzie miała istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do tych zarzutów.

W tym zakresie sąd pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do złożenia zażalenia na tego rodzaju postanowienie odwołał się do poglądów ukształtowanych w orzecznictwie sądowym i stwierdził, że dopuszczalności zażalenia na postanowienie z art. 34 § 1a u.p.e.a. nie można domniemywać, skoro powinno ono wynikać wprost z przepisu. Przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. nie przewiduje zażalenia, a dopuszczalność zażalenia, o którym mowa w art. 34 § 2 tej ustawy dotyczy tylko postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, a nie postanowienia o niedopuszczalności zarzutów (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2010 r., Sygn. akt II FSK 2007/09 oraz z dnia 15 stycznia 2008 r., Sygn. akt II FSK 1577/06 , publik. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego poglądu o braku podstaw do złożenia zażalenia na postanowienie wierzyciela wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. wyrażonego w zaskarżonym wyroku oraz wyrokach, do których się odwołano dla potwierdzenia prawidłowości tego stanowiska. Przede wszystkim sądowi pierwszej instancji uszło uwadze to, że kwestia istnienia podstaw do zaskarżenia tego rodzaju postanowienia wierzyciela nie była jednolicie traktowana w orzecznictwie sadów administracyjnych. Przykładem odmiennej linii orzeczniczej są te wyroki sadów administracyjnych w których stwierdzano, że skoro w przepisie art. 34 § 2 u.p.e.a. ustawodawca nie rozróżnia postanowień z art. 34 § 1 i art. 34 § 1a tej ustawy należy przyjąć, że ma on zastosowanie do obu tych przypadków. Wskazuje na to nie tylko wykładnia gramatyczna, ale i systemowa przywołanych regulacji prawnych (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2005 r., Sygn. akt I SA/Gd 546/04, publik. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 82 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2009r., Sygn. akt II GSK 980/08, publik. CBOSA).

Opowiadając się za drugim z przedstawionych poglądów potwierdzającym prawo zobowiązanego do złożenia zażalenia na postanowienie wierzyciela wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. w pierwszej kolejności należało przypomnieć, że według art. 34 tej ustawy zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (§ 1); jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (§ 1a); na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (§ 2). Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że przed rozpatrzeniem zarzutów przez organ egzekucyjny, stanowisko w tym zakresie zajmuje wierzyciel. Wypowiedź wierzyciela następuje w formie postanowienia. Podstawa prawna statuująca taką formę zajęcia stanowiska przez wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów zawarta jest w art. 17 § 1 w związku z art. 34 § 1 u.p.e.a. Potwierdza ją art. 34 § 2 u.p.e.a., który ściśle rzecz ujmując stanowi podstawę do zaskarżenia takiego postanowienia.

Nie budzi wątpliwości założenie, że celem omawianej regulacji prawnej jest poddanie kontroli instancyjnej oraz, na dalszym etapie, kontroli sądowo-administracyjnej stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, skoro organ egzekucyjny związany jest takim stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w przepisie art. 33 pkt 1-5 tej ustawy, oraz umożliwienie zobowiązanemu podjęcia polemiki z takim stanowiskiem wierzyciela. Poza tym uzyskiwanie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu odwoławczego (a na postanowienie organu odwoławczego - skarga do sądu administracyjnego), spowoduje, że postępowanie egzekucyjne nie będzie przedłużane w sytuacji, gdy zarzuty zobowiązanego mogą zostać rozpoznane od razu przez organ egzekucyjny w postanowieniu w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na które przysługują mu takie same środki zaskarżenia jak na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (por. uchwała NSA z 25 czerwca 2007 r., Sygn. akt I FPS 4/06, publik. ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112). Zatem analiza całego art. 34 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż organ egzekucyjny nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów, tak długo dopóki wierzyciel nie wyrazi w przewidzianej prawem formie (postanowienie) swego stanowiska w tym przedmiocie, niezależnie od tego jakie by ono nie było. Wierzyciel może wyrazić swoje stanowisko w oparciu o art. 34 § 1 u.p.e.a. (w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 - 5 stanowisko wierzyciela będzie wiążące dla organu, w pozostałych przypadkach organ egzekucyjny ocenia zasadność stanowiska wierzyciela) lub w oparciu o art. 34 § 1a tej ustawy. W każdym przypadku będzie to dokonana w formie postanowienia wypowiedź wierzyciela, który albo zgodzi się z zarzutami, albo wskaże na ich niezasadność (art. 34 § 1 u.p.e.a.) albo stwierdzi, iż zarzuty są niedopuszczalne (art. 34 § 1a u.p.e.a.). W tej sytuacji postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów należy uznać za jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie, z tym że prawo do wypowiedzenia takiego stanowiska uzależnione jest od charakteru zarzutu, a może to mieć miejsce albo w sytuacji, gdy zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu (administracyjnym, podatkowym czy sądowym) albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej określoną w orzeczeniu wysokość.

Mający zastosowanie w sprawie art. 34 § 1a u.p.e.a. został wprowadzony w art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 września 2003r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. Nr 193. Poz. 1884 ). Zgodnie z tym przepisem jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Z treści uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy wynika, że wprowadzony w art. 34 nowy przepis § 1a oraz zmiana brzmienia § 4 w ty artykule miały na celu uproszczenie i skrócenie trybu postępowania, w przypadkach gdy postępowanie egzekucyjne będzie prowadzone na wniosek organu wnioskującego przez obce państwo. Nie ma bowiem uzasadnienia do merytorycznego rozpatrywania zarzutów dotyczących wymagalności należności, jeżeli została ona określona lub ustalona w orzeczeniu, od którego przysługują odrębne środki zaskarżenia lub zarzut był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Z treści uzasadnienia nie wynika aby zamierzeniem ostatecznie wprowadzonych zmian było ograniczenie uprawnień zobowiązanego w zakresie zaskarżalności postanowień wydawanych przez wierzyciela w toku rozpoznawania zgłoszonych zarzutów.

Przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. niejako pozbawia wierzyciela i organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce obliguje organ do wydania postanowienia nie o nieuwzględnieniu zarzutu, lecz o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że uregulowanie to wprowadza zasadę niekonkurencyjności środków prawnych. Ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo, że została już lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w powyższym przepisie postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010r., Sygn. akt II FSK 2007/09, publik. CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. nie przewiduje zażalenia na postanowienie wydane przez wierzyciela. Przy czym stanowiskiem wierzyciela jest jego wypowiedź dokonana zarówno na podstawie art. 34 § 1, jak też na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., choć w tym przypadku stanowisko przyjmuje określoną treść. O tym czy od wydanych na obu podstawach postanowień wierzyciela przysługiwać będzie środek odwoławczy w formie zażalenia decyduje treść art. 17 § 1 oraz art. 34 § 2 u.p.e.a.

Z przepisu art. 17 § 1 u.p.e.a. wynika przede wszystkim domniemanie postanowienia, jako formy rozstrzygnięcia oraz zajęcia przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Przepis ten kształtuje także druga zasadę, zgodnie z która na postanowienie takie służy zażalenie, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie w tej drugiej kwestii wyraża się dość zgodnie pogląd, że środek odwoławczy w postaci zażalenia - podobnie jak w przypadku prawie identycznie brzmiącego przepisu art. 141 § 1 k.p.a. - przysługuje tylko wówczas gdy przepis prawa wyraźnie go przewiduje, a zatem nie służy na każde postanowienie będące rozstrzygnięciem w postępowaniu egzekucyjnym lub stanowiskiem wierzyciela lub organu egzekucyjnego (R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 37; D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 179). Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, nie są jak w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięciami incydentalnymi i rozstrzygają o meritum sprawy, a przysługujące na nie zażalenia stanowią niezbędny instrument ochrony prawnej podmiotów i uczestników postępowania egzekucyjnego. Od tego jak duży będzie zakres postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, od których przysługuje stronom tego postępowania prawo złożenia środka odwoławczego, zależeć będzie waga i skuteczność tego środka procesowego (podobnie D. Dąbek - Zażalenie w egzekucji administracyjnej w System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza i J. Radwanowicz C.H. Beck W-wa 2004).

O zaskarżalności jednego z postanowień wierzyciela decyduje art. 34 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, które może doprowadzić nawet do umorzenia postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie kwestią zasadniczą dla dalszego bytu prowadzonej egzekucji. Wobec powyższego na wypowiedź organu w tej kwestii przysługiwać będzie zażalenie. Różnicowanie wydanych przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 i art. 34 § 1a u.p.e.a. postanowień, zawierających jego stanowisko na zgłoszone zarzuty, poprzez przyznanie prawa do złożenia zażalenia wyłącznie na postanowienie z art. 34 § 1 tej ustawy, nie znajduje uzasadnienia w wykładni systemowej gwarantującej stronie i uczestnikom postępowania prawo zażalenia na postanowienie rozstrzygające zasadniczą dla bytu postępowania egzekucyjnego kwestię. Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że dopuszczalności zażalenia na postanowienie z art. 34 § 1a u.p.e.a. w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów, gdy są one lub były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej wynika wprost z omówionego art. 34 § 2 tej ustawy.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należało, że na postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wydane na podstawie art. 34 § 1 lub art. 34 § 1a u.p.e.a przysługuje zobowiązanemu zażalenie w oparciu o art. 17 § 1 w związku z art. 34 § 2 tej ustawy. Tylko z tego względu, że przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. niejako pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku nie można wywodzić pozbawienia zobowiązanego przysługujących mu gwarancji procesowych w postępowaniu egzekucyjnym. Zatem składający skargę kasacyjną trafnie zarzucił sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 34 § 1a i § 2 u.p.e.a. Rozpoznając ponownie sprawę kierując się przedstawiona wykładnią, z której wynika dopuszczalność złożenia zażalenia na tego rodzaju postanowienia wierzyciela, sąd pierwszej instancji odniesie się w całości do zarzutów oraz argumentacji strony skarżącej podnoszonej w toku całego postępowania.

Mając na względzie wszystkie przytoczone okoliczności uwzględniając skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i zaskarżony wyrok uchylono w całości, a sprawę przekazano Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)