Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1978/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2; art. 3 ust. 1; art. 9 ust. 1; art. 10 ust. 1 i 2; art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106 par 3; art. 133 par 1; art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1;art. 31 ust. 3; art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 378/11 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w likwidacji na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/563/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. sp. z o.o. w likwidacji na rzecz Gminy Kórnik kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Kórniku podjęła uchwałę Nr LV/563/2010 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik w miejscowości Czmoń.

Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r., likwidator działający w imieniu S. Sp. z o. o w likwidacji wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały, powtórzenie procedury sporządzenia studium w zakresie przewidzianym prawem i podjęcie uchwały o przeznaczeniu działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (lub niektórych z nich) z obrębu geodezyjnego Czmoń, pod realizację infrastruktury technicznej tj. budowy V kwatery istniejącego składowiska odpadów w Czmoniu (dalej – składowisko odpadów).

Dnia [...] stycznia 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] nie uwzględniającą wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej – ustawa planistyczna); art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy planistycznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej; art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 14 ustawy planistycznej; zarzucając:

- ustalenie kierunku zagospodarowania obszarów sąsiadujących z istniejącym składowiskiem odpadów, znajdujących się we władaniu Spółki, jako planowanych pod zalesienie, co uniemożliwia ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób preferowany przez Spółkę, uniemożliwiając realizację praw wynikających z umowy dzierżawy, z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego;

- podjęcie zaskarżonej uchwały wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności przy ograniczaniu prawa Spółki do korzystania z nieruchomości znajdującej się w jej władaniu poprzez uniemożliwienie jej przeznaczenia w planie w sposób preferowany przez Spółkę, objawiającym się przez przekroczenie tzw. władztwa planistycznego;

- uchwalenie kierunku zagospodarowania gruntów objętych uchwałą, należących do Spółki, w sposób nie zapewniający maksymalnej realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska naturalnego, podczas gdy Spółka, wnioskowała o ukierunkowanie zagospodarowania tych gruntów w inny sposób, lepiej realizujący te zasady, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach organów administracji i innych dokumentach;

- nieuwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dyrektywy ładu przestrzennego oraz wartości wymienianych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej, wytyczających kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, skutkujące przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego;

- nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały dotyczącej zmiany studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska i wymogów jego ochrony oraz zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, co jest obowiązkiem organu, wynikającym z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1-3 i 14;

2. naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na wynik sprawy (trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tj. przepisów art. 12 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 25 ust. 2 ustawy planistycznej; art. 11 pkt 10 ustawy w zw. z § 9 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233 ze zm.); art. 11 pkt 11 ustawy planistycznej; zarzucając:

- niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium wniesionych przez Spółkę, poddające w wątpliwość ich faktyczne rozpoznanie;

- niedokonanie wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i opinii, o czym świadczy brak w dokumentacji planistycznej oświadczeń o ich nie wpłynięciu w odpowiednim terminie;

- braku w dokumentacji planistycznej rzetelnie sporządzonego protokołu z dyskusji publicznej;

- nierozpoznanie uwag osób, które wniosły je za pośrednictwem poczty w ostatnich dniach terminu do ich wniesienia, wobec podjęcia uchwały o zmianie Studium w pierwszym dniu po upływie terminu do wniesienia uwag.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że na działkach o nr ew. [...] oraz częściowo [...] i [...] zlokalizowane jest składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, którego operatorem jest skarżąca. Działka o nr ew. [...], stanowiąca własność Gminy Kórnik, została oddana Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności określonej umową spółki, tj. organizację i eksploatację odpowiadającego europejskim normom składowiska odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne oraz rekultywację gruntów zajętych pod składowisko. Z kolei działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] zostały oddane Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2002 r. w celu eksploatacji pod składowisko odpadów. Docelowo na całym obszarze objętym zaskarżoną częścią Studium Spółka zamierzała prowadzić składowisko odpadów, co pozostawało w zgodzie z wcześniejszymi deklaracjami wspólnika mniejszościowego - Gminy Kórnik i postanowieniami umowy Spółki dotyczącymi czasu jej trwania. Skarżąca wskazała, iż aktualnie jedynym celem Spółki, znajdującej się w stanie likwidacji, jest doprowadzenie istniejącego składowiska do stanu nie zagrażającego środowisku naturalnemu, a także zdrowiu i życiu ludzi, przy wykorzystaniu środków zgodnych z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przeprowadzenie jego rekultywacji.

Podniesiono, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej - GIOŚ) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., wydaną w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), ustalił do realizacji przez Spółkę zakres i harmonogram działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska z instalacji odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. Czmoń, gm. Kórnik, w tym nałożył obowiązek opracowania projektu i przeprowadzenia prac przewidzianych w ekspertyzie, zgodnych z analizowanym w toku postępowania wariantem I, prowadzącym do wybudowania na działkach o numerach [...],[...],[...] z obrębu Czmoń nowej kwatery V połączonej z istniejącą kwaterą nr IV.

Skarżąca podkreśliła, że w powyższym postępowaniu brała udział Gmina Kórnik, w szczególności, Gmina prezentowała i prezentuje preferowany przez siebie wariant rekultywacji składowiska odpadów polegający na budowie ścianki szczelnej wokół kwater. Wariant ten jednak, w ocenie Spółki, jest mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem Spółki przez podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska naruszyła zasady uchwalania planu wynikające z art. 1 ustawy oraz innych wskazanych dalej przepisów, a zatem przekroczyła granice władztwa planistycznego naruszając pośrednio uprawnienia Spółki do władania nieruchomościami objętymi zmianą Studium w sposób wynikający z umów dzierżawy. Uprawnienia skarżącej do władania gruntem zostały niewątpliwie, ograniczone w sposób nie znajdujący jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach. Rada dopuściła się naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo Spółki do zagospodarowania gruntów zgodnie z jej wolą, odpowiadającą uprawnieniom wynikającym z umów dzierżawy oraz obowiązkom nałożonym w decyzjach administracyjnych GIOŚ.

Skarżąca wskazała, iż sposób przeznaczenia gruntów określony w Studium pozbawia Spółkę możliwości wdrożenia metody rekultywacji składowiska, która w najlepszy sposób zabezpieczyłaby środowisko naturalne, co (jej zdaniem) potwierdza treść decyzji GIOŚ.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kórniku wniosła o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skonstatowała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Rady, za błędne należy uznać sformułowanie zarzutu skargi, wskazujące na naruszenie przepisu prawa materialnego "poprzez jego niezastosowanie". Organ wskazał, iż zdaniem Skarżącej decyzja GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. posiada moc obowiązującą i organ winien ją uwzględnić przy podejmowaniu uchwał; że rekultywacja kwater I-IV składowiska odpadów w Czmoniu, zakładająca wydobycie odpadów, które znajdują się poza uszczelnioną częścią kwater I-IV i zdeponowania ich na planowanej do budowy kwaterze nr V, jest zgodna z przepisami, w tym z przepisami ustawy o odpadach i jest realna do wykonania; wreszcie, że istnieją okoliczności uprawniające Spółkę do budowy kolejnej kwatery składowiska odpadów.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wskazał, że w stosunku do decyzji, na którą powołuje się skarżąca, Gmina Kórnik, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIOŚ decyzją z [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Burmistrz Gminy Kórnik nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia do realizacji dla zarządzającego składowiskiem odpadów, zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska. Od powyższej decyzji Gmina Kórnik wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1695/10, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Gmina Kórnik miała interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2010 r. twierdzenie skarżącej, że wariant polegający na budowie szczelnej ścianki wokół kwater, za którym opowiada się Gmina Kórnik, został uznany przez GIOŚ za mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zrównoważonego rozwoju. GIOŚ dokonując wyboru wariantu I spośród IV wariantów ograniczył się do wskazania przesłanek przemawiających za wybranym wariantem, przy czym sformułował je na tyle ogólnie, że mogłyby stanowić one uzasadnienie, poza dwoma przesłankami, dla pozostałych wariantów. Nadto w uzasadnieniu GIOŚ nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, a powyższe nabiera szczególnej wagi, gdyż dokonany został wybór jednego wariantu spośród kilku wariantów.

Organ podkreślił, że w żaden sposób nie zostało uzasadnione stwierdzenie, że preferowane przez Spółkę przeznaczenie gruntów w miejscowym planie w lepszy sposób zabezpiecza środowisko, a także jest możliwe do realizacji. Co więcej, stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, uchwalonego przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 31 marca 2008r. zawartymi w uchwale Nr XXII/248/08. W planie tym, jako jeden z głównych celów poprawy gospodarowania odpadami wskazano konieczność zamknięcia do roku 2009 wszystkich składowisk nie spełniających przepisów prawa. Zgodnie z krajowym planem gospodarki odpadami 2010, wojewódzki plan gospodarki odpadami wskazuje zakłady zagospodarowania odpadów, gdzie odpady z danej gminy mają być kierowane. W Planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego, składowisko odpadów w m. Czmoniu nie znajduje się w wykazie składowisk, na które mają być kierowane odpady.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki o naruszeniu przepisów proceduralnych, mających wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten, zdaniem organu, nie został uzasadniony i jest gołosłowny, zaś protokół z dyskusji, która odbyła się w siedzibie organu gminy, zawiera zarówno przebieg dyskusji, jaki i listę osób przybyłych na spotkanie. Protokół ten precyzyjnie określa zgłaszane wnioski i uwagi oraz przyporządkowuje do tych uwag ich autorów. Jednoczesne organ podkreślił, że dokumentacja formalno - prawna sporządzenia zmiany Studium została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu wraz z uchwałą w celu sprawdzenia zgodności z prawem i w swoim postępowaniu Wojewoda nie wskazał na istotne naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie nie ma wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalna.

Sąd stwierdził, że wprawdzie analiza orzecznictwa zasadniczo wskazuje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na jego funkcje i nienormatywny charakter (nie stanowi aktu prawa miejscowego), interesu prawnego naruszać nie może. Jednakże Sąd podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, iż ze sformułowania przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1, musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącej.

W niniejszej sprawie skargę wniosła Spółka będąca dzierżawcą terenu, a nie jego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, jednakże, co w sprawie jest charakterystyczne, podmiotem wydzierżawiającym jest samorząd gminny – Gmina Kórnik, będąca właścicielem gruntu. Jednocześnie to właśnie Gmina, korzystając z praw przysługujących jej na podstawie przepisów prawa publicznego, to jest ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwalonych zmianach do Studium przeznaczyła grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania częściowo pod zalesienie, co faktycznie może prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu, a w konsekwencji nawet całkowicie uniemożliwić prowadzenie konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej. W takim przypadku, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można upatrywać podstaw do oddalenia skargi tylko z tego względu, że ustalono, iż wnosząca skargę Spółka, będąca dzierżawcą, nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi. Należy również bardziej wnikliwie odnieść się do zasady zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującej prawo do zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny. Takim tytułem prawnym jest wszak nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez Skarżącą z gminą. Skarżąca Spółka posiada zatem legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej.

W ocenie Sądu zaskarżony przepis uchwały przeznaczający będące przedmiotem niniejszego postępowania grunty pod częściowe zalesienie narusza interes prawny Skarżącej. Z akt sprawy wynika, że Spółka jest dzierżawcą działek objętych Studium, na których znajduje się składowisko odpadów, z którego wykorzystaniem strona prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto Skarżąca dzierżawi część działek od Gminy Kórnik oraz część od spółki T. Sp. z o.o.

W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że procedura planistyczna (tryb postępowania) nie została naruszona. Potwierdza to fakt, że w wyniku przekazania dokumentacji formalno - prawnej sporządzenia zmiany Studium Wojewodzie Wielkopolskiemu wraz z uchwałą w celu sprawdzenia zgodności z prawem – organ ten nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa. A zatem cała procedura, w szczególności zaś czynności podejmowane w jej toku przez organy Gminy stały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 tej ustawy prawodawca stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaś z art. 9 ust. 1 wynika, iż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4).

Sąd zwrócił uwagę, że w art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, wreszcie potrzeby interesu publicznego. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualny prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej Spółki w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, znajduje uzasadnienie. Organ wskazał, że znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym, iż składowisko odpadów w Czmoniu jest elementem zagospodarowania o szerokim oddziaływaniu przestrzennym. Sztucznie usypana pryzma górotworu jest widoczna z kilu kilometrów. Jej wysoka bryła na ponad 30 m n.p.t. i wyraźnie odróżnia się w równinnym krajobrazie Czmonia, w tym istotnie przewyższa występującą w tle ścianę lasu, stanowiąc element dominujący w przestrzeni. Organ podkreślił, iż celem zatem opracowania planistycznego było takie zagospodarowanie terenu, które tworzyłoby harmonijną całość i uwzględniało w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania i uwarunkowania. Działania planistyczne nakierowane były na takie skonstruowanie relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne. Uchwalając zatem zmianę studium w 2010 r. Rada przyjęła nowy kierunek rozwoju miejscowości Czmoń pod funkcję mieszkaniową, wskazując dwukrotnie większy obszar niż dotychczas pod zabudowę. W ocenie Sądu interes publiczny, na jaki powołuje się organ planistyczny, tj. potrzeba rozwoju funkcji mieszkaniowej terenów oraz eliminację konfliktów przestrzennych uzasadnia wprowadzone do studium zmiany i związaną z tym ingerencję w prawo własności i pośrednio w prawo dzierżawy (idąc dalej – działalność gospodarczą.)

Skarżąca drugim filarem swojej argumentacji przeciwko rozwiązaniom wprowadzonym w drodze zmiany do Studium uczyniła nieuwzględnienie przez organ decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd stanął na stanowisko, że w toku uchwalania zmian do Studium organ nie ma obowiązku uwzględniania decyzji wydanych w indywidualnej sprawie. Przeciwny wniosek prowadziłby do tego, iż inne niż wskazane przez ustawę organy miałyby rolę decyzyjną w procesie planistycznym, co byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z porządkiem prawnym.

Sąd stwierdził, że nie należy do niego ocena, czy przeznaczenie danych działek pod zalesienie jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń Studium, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo i nie przysługująca sądom administracyjnym. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planistycznych, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.

Sąd zgodził się z organem, że proponowane przez Spółkę rozwiązanie (budowa V kwatery) pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, uchwalonego przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 31 marca 2008 r. zawartymi w uchwale Nr XXII/248/08. W planie tym, jako jeden z głównych celów poprawy gospodarowania odpadami wskazano konieczność zamknięcia do roku 2009 wszystkich składowisk nie spełniających przepisów prawa. Zgodnie z krajowym planem gospodarki odpadami 2010, wojewódzki plan gospodarki odpadami wskazuje zakłady zagospodarowania odpadów, gdzie odpady z danej gminy mają być kierowane. W Planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego, składowisko odpadów w m. Czmoniu nie znajduje się w wykazie składowisk, na które mają być kierowane odpady.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. Sp. z o. o w likwidacji, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. z 2003, Nr 66, poz. 620 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. u. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2) ustawy poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez Organ za podstawę podjętej uchwały i nie uwzględnienie naruszeń dokonanych przez Organ w tym przedmiocie w zakresie realizacji powołanych wyżej przepisów ustawy, a także wydanie orzeczenia w oparciu o własne ustalenia Sądu nie dające się wywieść z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych oraz przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, będących podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1, art. 11 pkt 10 ustawy w zw. z § 9 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233 ze zm.) w zw. z art. 11 pkt 11 i art. 25 ust. 2 ustawy w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 14 ustawy poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia ww. przepisów ustawy i rozporządzenia, co świadczy o ich nierozpoznaniu, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 147 P.p.s.a. i art. 28 ust. 1 ustawy, będących podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3, 5, 6, 7 i 9 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie uwzględnienia przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad i dyrektyw obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych tymi przepisami i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., z naruszeniem art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, będących podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 10 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 7 i 8 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Sąd kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem dyspozycji tych przepisów i granic przysługującego gminie "władztwa planistycznego", podczas gdy zaskarżony akt został wydany z ich naruszeniem, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, które nie zostały przez Sąd zastosowane;

- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie znajdują zastosowania do ochrony praw dzierżawcy nieruchomości objętych zmianą Studium oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny ich zastosowania przez Organ w zaskarżonej uchwale, przejawiającego się w nieuprawnionym i dokonanym z naruszeniem tzw. "władztwa planistycznego" pozbawieniu Spółki prawa do zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w Jej władaniu pod budowę kwatery V składowiska odpadów, zgodnej z zasadami obowiązującymi w zagospodarowaniu przestrzennym, i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenie ww. przepisów istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy;

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie znajdują zastosowania do dzierżawcy nieruchomości objętej zmianą Studium oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny ich zastosowania przez Organ w zaskarżonej uchwale, podczas gdy ograniczenie prawa Spółki do zagospodarowania nieruchomości znajdującej się w jej władaniu powstałe wskutek podjęcia zaskarżonego aktu (wiążącego organy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi naruszenie tych przepisów i przekroczenie tzw. "władztwa planistycznego", które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach uzasadnienia skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez współkształtowanie jego treści, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., podczas gdy w razie nie dokonania tych naruszeń przez Sąd - istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, co stanowi naruszenie ww. przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie polegało w szczególności na niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ za podstawę podjętej uchwały i nie uwzględnieniu naruszeń dokonanych przez organ w tym przedmiocie w zakresie realizacji art. 10 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 5 i 8 ustawy przejawiających się w nie ustaleniu okoliczności, które powinny być uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym, tj. uwarunkowań wynikających z: dotychczasowego przeznaczenia terenu, stanu ładu przestrzennego, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska i jakości zasobów wodnych, ochrony zdrowia mieszkańców oraz stanu prawnego gruntów, a także okoliczności mających wpływ dla realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, a także ładu przestrzennego (art. 1 ustawy). Naruszenie polegało także na wydaniu orzeczenia w oparciu o własne ustalenia Sądu nie dające się wywieść z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych oraz przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy.

Nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy ustalenie Sądu, że powołana wyżej decyzja GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu wydawania zaskarżonego orzeczenia nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Sąd pierwszej instancji winien był dostrzec, że treść zaskarżonej uchwały uniemożliwi skarżącej realizację obowiązków nałożonych przez te decyzję, naruszając jej interes prawny. Nadto treść decyzji stanowi dowód wielu okoliczności, które winny podlegać rozważeniu w toku procedury uchwalania zmiany Studium z uwagi na realizację dyrektyw i zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei bez jakichkolwiek zastrzeżeń Sąd przyjął za prawdziwe powoływane przez Organ ustalenia faktyczne dokonane przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz Ministra Środowiska w wydanych przez te organy decyzjach z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] marca 2011 r. (decyzja organu II instancji) dotyczących zamknięcia składowiska odpadów na wniosek Spółki, choć decyzja Ministra Środowiska została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku i nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte.

Zdaniem skarżącej Spółki ustalenie Sądu, że budowa V kwatery pozostaje w sprzeczności z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania niniejszej sprawy. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (a pośrednio także regulacje Studium) mają bowiem wpływ na treść planów gospodarki odpadami i je kształtują. Możliwość wzajemnego oddziaływania na siebie tych aktów sprawia, że brak odpowiedniej regulacji w planie gospodarki odpadami nie może stanowić przesłanki do kategorycznej odmowy przeznaczenia w aktach planistycznych nieruchomości pod prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami.

W sposób sprzeczny z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania Sąd I instancji ustalił także, że brak jest okoliczności, które w sposób jednoznaczny i definitywny przemawiałby na korzyść budowy kwatery V nad rozwiązaniem preferowanym przez Gminę, zbieżnym z postanowieniami Studium oraz, że nie zostało udowodnione, że taki sposób przeznaczenia gruntów w sposób lepszy zabezpieczy środowisko i stanowi lepszą realizację zasady zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego.

Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., zdaniem strony skarżącej, polega na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przejawiającym się w niedostatecznym wyjaśnieniu jego podstawy faktycznej i prawnej, jak również nie ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi. Argumentując zarzuty naruszenia prawa materialnego Spółki wskazuje, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy oraz z naruszeniem art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy, bowiem Sąd dokonał niewłaściwej wykładni tych przepisów uznając, że przewidziana w nich ochrona własności oraz zasada proporcjonalności mające wpływ na zakres tzw. "władztwa planistycznego" w ograniczaniu prawa do władania gruntami poprzez uregulowania zawarte w aktach planistycznych, nie ma zastosowania wobec podmiotów, którym przysługuje prawo dzierżawy do gruntu.

Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy dokonał także oceny zaskarżonej uchwały pod kątem respektowania zasady ochrony prawa własności i przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego" z uwagi na przeznaczenie gruntu znajdującego się we władaniu Spółki w sposób inny aniżeli przez nią planowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kórniku wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ podzielił w pełni stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi w istocie zmierzają do wykazania, że nieprawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonej uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik.

W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie zasad i trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć, jako takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń zasad i trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Nie jest zasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć należy, że treść normatywna tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą wydanego orzeczenia są zawsze akta sprawy. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest natomiast wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów oraz o obowiązku zastosowania norm prawnych w kształcie przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w toku uchwalania zmian do studium uwarunkowań organ nie ma obowiązku uwzględniania decyzji wydanych w indywidualnej sprawie. Rozstrzygnięcia indywidualne nie mogą mieć bowiem żadnego wpływu na treść norm planistycznych. Sąd administracyjny, kontrolując legalność uchwały Studium uwarunkowań bierze pod uwagę, jako wzorzec kontroli, wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zatem podzielić zarzutów i twierdzeń skargi, że Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2010 r. i rozważyć jej wpływ zarówno na procedurę uchwalenia zmiany Studium, jak i na treść norm planistycznych.

W art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu aktów planistycznych. Są to m. in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa narodowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.

Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Skoro z woli ustawodawcy adresatem uchwały w sprawie studium są organy gminy, to studium jako akt wewnętrzny może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej.

Istotą studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jak wynika z samej nazwy tego aktu planistycznego, jak również art. 10 ustawy regulującego treść tego aktu, studium gminne określa uwarunkowania (art. 10 ust. 1) oraz kierunki (art. 10 ust. 2) zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych, prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Nietrafne są podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego – gminnej wspólnoty samorządowej, z jednoczesnym poszanowaniem własności (prawa wynikającego z dzierżawy), należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego znajduje uzasadnienie. Niewątpliwie celem zaskarżonego opracowania planistycznego było harmonijne zagospodarowanie terenu. Niewątpliwie chodziło o skonstruowanie takich relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne. Uchwalając zatem zmianę studium Rada przyjęła kierunek rozwoju miejscowości Czmoń wskazując dwukrotnie większy obszar niż dotychczas pod zabudowę mieszkaniową.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobuje stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że interes publiczny, m. in. potrzeba rozwoju funkcji mieszkaniowej terenów oraz eliminację konfliktów przestrzennych uzasadnia wprowadzone do studium zmiany i związaną z tym ingerencję w prawo własności i pośrednio w prawo wynikające z dzierżawy.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza normatywna treści uchwały, będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, pozwala na stwierdzenie, że z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.