Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1182/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 maja 2021 r. (nr[...]) Burmistrz S. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b pkt 1-2, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 1067) - odmówił przyznania J. K. (zwanemu dalej także "stroną", "wnioskodawcą" lub "skarżącym") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką - M. R..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - M. R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 15 października 2008 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S.

Następnie organ przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., podkreślając, że zgodnie z art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przy czym, brak aktywności zawodowej u tej osoby musi być spowodowany koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszana przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwił podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenia takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Organ wskazał, że analizując przebieg zatrudnienia strony na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, iż ostatnie zatrudnienie było w okresie od 15.02.2010 r. do 14.08.2010 r. w ramach refundacji kosztów zatrudnienia bezrobotnego w firmie A. (art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W okresie od 26.07.2008 r. do 25.07.2009 r. strona uzyskała status bezrobotnego z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, zaś po upływie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie w okresie od 15.02.2010 r. do 16.11.2011 r. wnioskodawca wykonywał pracę w ramach robót publicznych (art. 57 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) w Urzędzie Gminy Z. jako robotnik gospodarczy, a po zakończeniu tego zatrudnienia w okresie od 17.11.2011 r. do 18.03.2012 r. ponownie uzyskał w Urzędzie Pracy status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie od 29.03.2012 r. do 30.06.2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w GOPS Z.. W okresie od 01.07.2013 r. do 31.10.2019 r. uzyskał wnioskodawca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy z ZUS. Po utracie prawa do renty z ZUS ponownie zarejestrował się w PUP w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 października 2020 r. do chwili obecnej.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy nie ma rezygnacji z zatrudnienia, ponieważ w chwili złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne tego zatrudnienia nie było a nawet można powiedzieć, że tego zatrudnienia nie było od kilku lat. Wyrażanie gotowości podjęcia zatrudnienia poprzez rejestrację w Urzędzie Pracy nie może być traktowane jako zatrudnienie, a w przypadku wyrejestrowania z Urzędu Pracy jako rezygnacja z pracy czy jako niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym bardziej, że ustalony stopień niepełnosprawności matki datuje się od 2008 r.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegającą na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Podkreślić należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną polegać musi na czynnościach związanych z osobą chorego.

Na podstawie przeprowadzonego w dniu 4 maja 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego w związku z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. organ stwierdził, że czynności jakie strona wykonuje w związku z opieką nad niepełnosprawną matką to: przygotowywanie posiłków i podawanie ich, sprzątanie pranie, pomoc przy higienie osobistej, podawanie leków, ogrzanie mieszkania, załatwianie wizyt lekarskich (obecnie w większości w formie teleporady). Po przeanalizowaniu wykonywanych czynności w związku z opieką nad matką stwierdzono, że duża część tych czynności to czynności, które są wykonywane w toku normalnego funkcjonowania rodziny i wiążą się również z pozostałymi wspólnie zamieszkującymi członkami rodziny a nie tylko z niepełnosprawną matką (np. ogrzewanie mieszkania, przygotowywanie posiłków, sprzątanie).

Organ stwierdził, że na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, iż opieka nad niepełnosprawną matką M. R. jest sprawowana wyłącznie przez wnioskodawcę bez udziału pozostałych dzieci M. R., na których ciąży moralny i prawny obowiązek opieki nad chorym rodzicem. Wskazać także należy, że rodzeństwo wnioskodawcy, mimo że zamieszkuje w promieniu 20 km od miejsca zamieszkania matki i założyło własne rodziny nie jest zwolnione z obowiązku opieki nad rodzicami. Zgodnie bowiem z art. 87 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, rodzice i dzieci są obowiązani do wzajemnego szacunku i wspierania się. Organ stwierdził, że wnioskodawca ma zatem prawo oczekiwać, że rodzeństwo pomoże w zorganizowaniu opieki nad matką, tak aby mógł bez przeszkód podjąć aktywność zawodową. Ustalono, że wnioskodawca ma czworo rodzeństwa z czego on i brat W. zamieszkują razem z matką. Siostry A. i I. zamieszkują w S. (ok. 15 km od miejsca zamieszkania matki), natomiast siostra J. zamieszkuje w K. (ok. 10 km od miejsca zamieszkania matki). W wywiadzie nie zostały wskazane realne przeszkody, które uniemożliwiłby udział rodzeństwa wnioskodawcy we włączeniu się w pomoc w opiece nad niepełnosprawną matką. Pomoc rodzeństwa mogłaby odciążyć wnioskodawcę w opiece nad matką i umożliwiłaby podjęcie przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub w formie pracy zmianowej. Organ stwierdził także, że w ramach wsparcia w opiece nad niepełnosprawną matką można rozważyć ponowne skorzystanie z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Mając to na uwadze organ stwierdził, że brak jest oczywistego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad wymagającą jej matką. Z ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenia opiekuńcze, jakim jest m.in. świadczenie pielęgnacyjne, mają stanowić swoistą rekompensatę za to, że osoba dobrowolnie zrezygnowała z zarobkowania na rzecz sprawowania stałej, osobistej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną. Świadczeń opiekuńczych w tym świadczenia pielęgnacyjnego nie można natomiast traktować jako "wynagrodzenia" za sprawowanie tej opieki, ponieważ wynika ona z moralnego i prawnego obowiązku (obowiązek alimentacyjny), a nie jako zastępczego źródła dochodu.

Ponadto organ zauważył, że z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. R. wynika, iż niepełnosprawność datuje się od 2008 r., czyli istnieje od 64. roku życia, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność M. R., nad którą strona sprawuje opiekę, nie powstała do ukończeniu przez nią 18. roku życia lub ukończeniu 25. roku życia w przypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Organ stwierdził przy tym, że jest świadomy tego, iż Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014//9/104) orzekł, że art 17 ust 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust 1 Konstytucji RP, lecz powyższe rozstrzygnięcie nie spowodowało usunięcia tego kryterium z ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym organ stwierdził, że ponieważ ustawodawca do dnia dzisiejszego nie zmienił przepisów ustawy w omawianym zakresie, przepis art. 17 ust 1b u.ś.r. nie daje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym okresie niż przewiduje to przepis tego artykułu. A zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust 1b u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki strony istnieje od 64. roku życia.

Reasumując, wobec braku spełnienia dwóch przesłanek tj. braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a rezygnacją z aktywności zawodowej i zarobkowania oraz braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie nie było możliwe.

Decyzją z dnia 25 października 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r., wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - M. R., załączając do wniosku: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 15 października 2008 r., z którego wynika że M. R. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (07-S, 04-O), ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2008 r., niepełnosprawność istnieje od 2001 r. a orzeczenie wydano na stałe; odpis skrócony aktu zgonu męża M. R. - K. K. zmarłego dnia [...] 1990 r.; decyzję ZUS Oddział w G. z dnia 13.11.2018 r. o przyznaniu na dalszy okres - tj. do dnia 31.10.2019 r. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy dla J. K.; świadectwa pracy J. K.

W dniu 4 maja 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy z J. K., z którego wynika m.in., że M. R. jest osobą leżącą, choruje na napadowe migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu II, miażdżycowe zwężenie lewej tętnicy szyjnej, niedokrwienną chorobę serca, ślepotę i jaskrę obuoczną, przebyła zawał mięśnia oraz miała implantację stymulatora sercowego, przebyła zawał mózgu wywołany przez zator tętnic mózgowych, miała alloplastykę stawów biodrowych (w 2000 i 2001 roku). Z wywiadu wynika też, że zamieszkuje wspólnie z dwoma synami - W. K. i J. K., który się nią opiekuje od dnia 23 grudnia 2020 r. W ramach opieki nad matką wykonuje następujące czynności - pomoc w codziennej toalecie, zabezpieczanie w pampersy, przebieranie w czystą odzież, zapobieganie odleżynom, przygotowywanie i podawanie posiłków i płynów, pomoc w ogrzewaniu mieszkania, utrzymywanie kontaktu lekarzem, sprzątanie. W wywiadzie odnotowano też, że J. K. nie jest obecnie zatrudniony; ostatnio zatrudniony był w 2010 r. w ramach refundacji kosztów zatrudnienia zawodowego; następnie zarejesrtowany był w PUP jako bezrobotny; miał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, był częściowo niezdolny do pracy do dnia 31.10.2019 r. i pobierał rentę z tego tytułu. Z wywiadu wynika również, że M. R. ma 5 dzieci, dwoje z nich z nią zamieszkuje - J. K. i W. K. (pracuje zawodowo), a także trzy córki, które mieszkają w S. i K. i odwiedzają matkę raz na dwa tygodnie.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że J. K. w okresie od 02.07.2013 r. do 18.10.2019 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy; następnie w dniu 19.10.2020 r. zarejestrował się w PUP i od 20.11.2020 r. posiada status osoby bezrobotnej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, iż - jak zostało w sprawie ustalone - J. K. jest synem M. R. - osoby wymagającej opieki, wymienionej we wniosku z dnia 23 kwietnia 2021 r. o ustalenie prawa od świadczenia pielęgnacyjnego, a w związku z tym jest spokrewniony w pierwszym stopniu i należy do kręgu osób uprawnionych do występowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). M. R. jest wdową i posiada orzeczenie uznające ją za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, zatem jest osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Podkreślić również należy, że Kolegium - choć ma świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa - to zdecydowało się przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1201/17). Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne, przykładowo przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2920/16), z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1079/17), z dnia 26 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 8/19), a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyrokach: z dnia 12 marca 2020 r. (sygn. akt III SA Gd/662/19), z dnia 25 czerwca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 470/20), dnia 25 czerwca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 519/20), jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach: z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1356/19) i z dnia 11 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1355/19), czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 60/20). W tym zakresie zatem organ I instancji błędnie przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Fakt, że niepełnosprawność M. R. powstała po ukończeniu 18. roku życia nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego

W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że w treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca ustanowił szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką w nim wskazaną jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej nie podejmowanie w tymże celu. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest bowiem przyznawane za sama opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Uszczegóławiając, przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana, jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). Kolegium zwróciło uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W świetle powyższego, nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki (tak wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06; z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 558/11; z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 101/12).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium stwierdził, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej J. K. a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką - M. R.

Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej powinno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Musi zatem istnieć związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowaniem przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. Ten związek jest istotą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy nie zachodzi. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że J. K. (lat 60) nie posiada własnego źródła dochodu; jego ostatnie zatrudnienie zakończyło się 15 lutego 2010 r., natomiast w okresie od 15.02.2010 r. do 16.11.2011 r. wykonywał prace w ramach robót publicznych; od 17.11.2011 r. do 18.03.2012 r. był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku; od 29.03.2012 r. do 30.06.2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne; od 01.07.2013 r. do 31.10.2019 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a następnie po utracie prawa do renty w dniu 19.10.2020 r. zarejestrował się ponownie w PUP i do chwili obecnej posiada status bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Powyższe oznacza, iż przez niemal rok (po utracie praw do renty) nie podejmował żadnej pracy zawodowej i w tym okresie nie złożył również wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (co nastąpiło dopiero 23.04.2021 r.). Jak wynika natomiast z akt sprawy niepełnosprawność M. R. istnieje od 2001 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2008 r.

Stąd w ocenie Kolegium nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami, bowiem wnioskodawca (który jak wynika z wywiadu środowiskowego zamieszkuje z matką od 23.12.2020 r.), na długo przed podjęciem się opieki nad M. R. był nieaktywny zawodowo i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Po utracie prawa do renty (31.10.2019 r.) nie zamieszkiwał z matką, nie sprawował nad nią opieki i mimo tego nie poszukiwał pracy, bowiem w PUP zarejestrował się dopiero w dniu 19.10.2020 r. Tym samym mimo niesprawowania wówczas opieki nad matką, nie podejmował zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej i jej nie poszukiwał, co oznacza że niepodejmowanie przez niego zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania tej opieki. W tych okolicznościach niepodejmowanie pracy zarobkowej przez wnioskodawcę nie ma realnego i faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i nie jest na nią ukierunkowane, co skutkuje uznaniem, iż nie spełnia on przesłanki "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

W ocenie Kolegium w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego nie można przyjąć, iż 60-letnia osoba, która nie pracuje od 10 lat, posiada schorzenia kardiologiczne i przez ostanie 6 lat była osobą częściowo niezdolną do pracy, chciałaby obecnie realnie podjąć zatrudnienie i nie podejmuje tego zatrudnienia jedynie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 211/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił w wyroku z dnia 11 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 3/20), że warunek określony w art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r. powinien być interpretowany w sposób adekwatny do doświadczenia życiowego. Wreszcie w wyroku z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21) Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. co do braku w rozpatrywanej sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną wskazał iż "prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej wart. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną".

Kolegium stwierdziło także, że z dokonanych w toku postępowania ustaleń w ramach wywiadu środowiskowego, nie wynika, by rozmiar i zakres opieki nad matką wymuszał na J. K. niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności opiekuńcze wykonywane przez wnioskodawcę i związane z osobą niepełnosprawną to pomoc w codziennej toalecie, zabezpieczanie w pampersy, przebieranie w czystą odzież, zapobieganie odleżynom, przygotowywanie i podawanie posiłków i płynów, pomoc w ogrzewaniu mieszkania, utrzymywanie kontaktu lekarzem, sprzątanie. W ocenie Kolegium, na podstawie dokonanych ustaleń przyjąć należy, że rozmiar obowiązków wnioskodawcy związanych z opieką nad matką nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, pomoc w toalecie, przebieranie w czystą odzież, zapobieganie odleżynom, czy także kontakt z lekarzem nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności wnioskodawcy. W związku z tym czynności odnoszące się do opieki nad matką wykonywane przez wnioskodawcę nie zajmują stale jego czasu; są realizowane w pewnych odstępach czasowych jak np. podawanie posiłków, czy mierzenie ciśnienia i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu wnioskodawcy, a przede wszystkim mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy.

Pozostałe czynności wskazane przez wnioskodawcę - jak sprzątanie, pomoc w ogrzewaniu mieszkania, są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zresztą zamieszkuje również wnioskodawca. Pomoc jego zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują i nie może usprawiedliwiać wnioskodawcy w powstrzymywaniu się (niepodejmowaniu) z wykonywania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć także tego, że z M. R. zamieszkuje wspólnie również drugi syn - W. K., który pomimo wykonywania pracy zawodowej, w godzinach wolnych mógłby również świadczyć pomoc i opiekę matce. Podkreślono również, że J. K. posiada jeszcze trzy siostry zamieszkujące w S. i K. (a zatem w odległości max. 15 km od miejsca zamieszkania matki), na których ciąży prawny i moralny obowiązek opieki nad niepełnosprawną matką i od których należałoby oczekiwać włączenia się w tą pomoc.

Kolegium stwierdziło, że - nie kwestionując przy tym złego stanu zdrowia matki wnioskodawcy i konieczności wsparcia matki przez niego (do czego jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy), ani nie negując faktu należytego sprawowania opieki przez J. K., - sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką z uwagi brak aktywności zawodowej od ponad 10 lat oraz rzeczywisty zakres i charakter sprawowanej opieki, co przesądza o niespełnieniu przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

J. K. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ: że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, a także że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką M. R., której niepełnosprawność nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organu nie budzą również okoliczności sprawowania opieki przez skarżącego nad osobą niepełnosprawną oraz to, że skarżący należy do kategorii osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem matki.

Skarżący wskazał, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegający na błędnej wykładni. Przytaczając ustalenia z wywiadu środowiskowego odnośnie sytuacji zdrowotnej i rodzinnej M. R., zakresu świadczonej przez J. K. pomocy i opieki oraz jego historii zatrudnienia, skarżący wskazał, że w jego przypadku fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. - do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Organ II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenił zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez niego opieki nad matką, a co ważne - czego organ nie wziął pod uwagę - skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Co należy podkreślić organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką, jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej, a pomoc ta sprawowana jest w sposób prawidłowy. Powyższy przepis bowiem należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawna osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a wiec koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie. Jak stwierdza w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 561/19) zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w{ związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a wiec z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Jak ustalił to organ I instancji, i czego organ II instancji nie kwestionuje - opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną strona skarżąca, a w opiece nad osobą niepełnosprawną nikt inny jej nie pomaga. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie strony skarżącej i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały. "Punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę od spełnienia której uzależnione jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieka, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Co więcej, nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zakres opieki strony skarżącej jest stały, permanentny. Organ sam wymienia szeroki zakres opieki, jednakże zdaniem organu - co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym - ww. czynności są niewystarczające. Ponadto raz jeszcze należy wskazać, iż określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawną. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Ponadto w ocenie strony skarżącej organy nie ustrzegły się również od naruszeń o charakterze procesowym. Działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Ustalenia organu II instancji są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ wymienia szeroki zakres opieki nie kwestionując jej co do zasady - z drugiej podnosi, że wykonywane przez skarżącą czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy, co powoduje, że decyzja w ww. kształcie nie może się ostać.

Końcowo skarżąca wskazała, że zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że strona skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze -rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi strona uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 października 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 10 maja 2021 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja/niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami (rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki) zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Zaakcentować zatem w tym kontekście należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem kierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być powodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się bowiem na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie tylko w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Przyjąć zatem należy, że sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku być musi wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny).

Mając powyższe na uwadze nie sposób zatem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie podzielić stanowiska organów, że z uwagi na w istocie wieloletnią bierność (nieaktywność) zawodową skarżącego, trudno dać wiarę, że to właśnie sprawowana przez niego obecnie opieka nad matką stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez niego zatrudnienia czy też nie wykonywania innej pracy zarobkowej. Z ustaleń organów wynika, że skarżący w przeszłości podejmował dość sporadycznie aktywność zawodową. Za zgromadzonej dokumentacji – jak ustaliły to organy – wynika, że ostatnie zatrudnienie skarżącego było w okresie od 14 grudnia 2006 r. do 17 lipca 2008 r. w ramach refundacji kosztów zatrudnienia bezrobotnego w firmie A.(art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W okresie od 26 lipca 2008 r. do 25 lipca 2009 r. skarżący legitymował się statusem bezrobotnego z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, zaś po upływie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych statusem osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie w okresie od 15 lutego 2010 r. do 16 listopada 2011 r. skarżący wykonywał pracę w ramach robót publicznych (art. 57 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) w Urzędzie Gminy Z. jako robotnik gospodarczy, a po zakończeniu tego zatrudnienia w okresie od 17 listopada 2011 r. do 18 marca 2012 r. ponownie uzyskał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie od 29 marca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w GOPS Z., natomiast w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2019 r. uzyskał prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Po utracie prawa do renty z ZUS ponownie zarejestrował się w PUP w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 października 2020 r., posiadając status osoby bezrobotnej w chwili rozpoznania wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem organów, że wskazane okoliczności, podobnie jak fakt, iż przez niemal rok po utracie praw do renty nie podejmował żadnej pracy zawodowej i w tym okresie nie złożył również wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (co nastąpiło dopiero 23.04.2021 r., przy czym skarżący zamieszkuje z matką od 23.12.2020 r., a niepełnosprawność M. R. istnieje od 2001 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2008 r.), wskazuje na brak związku przyczynowowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony w dniu składania wniosku a sprawowaniem opieki nad matką. Skarżący, co słusznie zaakcentowały organy, na długo przed podjęciem się opieki nad matką był nieaktywny zawodowo i w świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że stan ten miał charakter trwały a nie chwilowy. Po utracie prawa do renty (31.10.2019 r.) nie zamieszkiwał z matką, nie sprawował nad nią opieki i mimo tego nie poszukiwał pracy, bowiem w PUP zarejestrował się dopiero w dniu 19 października 2020 r. Tym samym mimo niesprawowania wówczas opieki nad matką, nie podejmował zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej i jej nie poszukiwał, co oznacza, że nie podejmowanie przez niego zatrudnienia nie miało bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Trudno zatem w opisanej sytuacji uznać, że skarżący obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Jak słusznie stwierdziło Kolegium nie można - w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego - przyjąć, że 60-letnia osoba, która nie pracuje od 10 lat, a na dodatek posiada schorzenia kardiologiczne i przez ostanie 6 lat była osobą częściowo niezdolną do pracy, chciałaby rzeczywiście obecnie podjąć zatrudnienie, a nie podejmuje go wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd przychyla się zatem do stanowiska organów, że w rozpatrywanej sprawie niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego nie może zostać ocenione, jako zachowanie realnie i faktycznie powodowane koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, ukierunkowane na sprawowanie tej właśnie opieki, co skutkuje uznaniem, iż w przypadku skarżącego nie jest spełniona przesłanka "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Konkludując, Sąd pragnie stwierdzić, że nie kwestionuje faktu, iż matka skarżącego jest osobą mocno schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organów, że nie można dać wiary twierdzeniom skarżącego, iż ten nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Należy raz jeszcze podkreślić, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). W ocenie Sądu poszukiwanie owego "związku czasowego" nabiera szczególnej wagi w sytuacji, gdy dana osoba (wnioskujący opiekun) w ogóle kiedykolwiek nie przejawiała aktywności zawodowej, lub – jak w przypadku skarżącego – aktywność zawodowa takiej osoby była krótkotrwała (sporadyczna) w stosunku do danego okresu. Należy raz jeszcze wskazać, że skarżący w okresie od grudnia 2006 r. do momentu wnioskowania o przedmiotowe świadczenie przepracował niespełna 3,5 roku (w ramach refundacji kosztów zatrudnienia bezrobotnego oraz w ramach robót publicznych), co prawda legitymując się w tym okresie również prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy, jednakże – co należy podkreślić - jedynie niezdolności częściowej a nie całkowitej. Po utracie natomiast z dniem 31 października 2019 r. prawa do renty, a tym samym utracie statusu osoby częściowo niezdolnej do pracy (vide: pismo ZUS z dnia 26 maja 2021 r. – 27 akt organu I instancji), skarżący nie podejmował żadnego zatrudnienia, rejestrując się po raz kolejny w PUP w dniu 19 października 2020 r. W tych okolicznościach uzasadnione było twierdzenie organów, iż niepodejmowania pracy zarobkowej przez skarżącego nie można ściśle i bezpośrednio wiązać z koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką.

Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko organów, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro bowiem matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną od 2001 r., zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 2008 r. (wg treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 15 października 2008 r., nr [...]), natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego w kwietniu 2021 r., a przy tym wnioskodawca nie był aktywny zawodowo w okresach umożliwiających uznanie, że obecnie brak jego aktywności zawodowej wynika bezpośrednio z konieczności sprawowania opieki nad matką a nie z innych przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, to uzasadnione jest twierdzenie, iż w istocie bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez J. K. z zatrudnienia (niepodejmowaniem przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. R., nie istnieje w realiach rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).