Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 743/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 130a ust. 6, 6a i 6b
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 pat. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Powiatu Skarżyskiego z dnia 7 grudnia 2017r. nr 294/XL/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 7 grudnia 2017 r., na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1868), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz.1260 z późn. zm), w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P z 2017 r. poz. 772 ), Rada Powiatu Skarżyskiego podjęła uchwałę nr 294/XL/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat w roku 2018 za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego

z drogi oraz wysokości opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W § 1 tej uchwały ustalono na rok 2018 opłaty za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez jednostki wyznaczone przez Starostę Skarżyskiego:

1. rower lub motorower:

a) za usunięcie -113 zł, b) za każdą dobę przechowywania – 20 zł,

2. motocykl:

a) za usunięcie - 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania – 27 zł,

3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania – 40 zł,

4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania – 52 zł,

5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

a) za usunięcie - 857 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł,

6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie – 1263 zł, b) za każdą dobę przechowywania – 136 zł,

7. pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1537 zł, b) za każdą dobę przechowywania – 200 zł.

W § 2 ustalono opłaty za odstąpienie od usunięcia pojazdów w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym:

1. w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia w wysokości 30% wartości opłat określonych w § 1 z uwzględnieniem rodzaju pojazdu,

2. w przypadku dojazdu i podjęcia czynności załadunku pojazdu w wysokości 50% wartości opłat określonych w § 1 z uwzględnieniem rodzaju pojazd.

Z kolei w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że: "Przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r. poz. 1260, ze zm.) nakłada na Radę Powiatu obowiązek określania corocznie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz określania wysokości kosztów powstałych w wyniku wydawania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustawodawca w art. 130a ust. 6a cytowanej ustawy określił maksymalną wysokość stawek kwotowych za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Wysokość takich maksymalnych stawek na rok 2018 ogłoszona została przez Ministra Rozwoju i Finansów w Monitorze Polskim (M.P.2017.772). Uchwała przewiduje ustalenie stawek cen maksymalnych dopuszczalnych, co sprawi, że realna ich wartość pozostanie niezmieniona. Zauważyć należy, że w dużej części opłaty za usuwanie i parkowanie pojazdów, dotyczą osób, które naruszają przepisu ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Wysokość tych opłat, ma zatem wydźwięk prewencyjny. Zwrócić uwagę należy również na wysokie koszty, które ponosi Powiat Skarżyski w przypadkach, kiedy właściciel pojazdu z parkingu nie odebrał. Postępowania w tych przypadkach toczą się bardzo długo (nierzadko ponad rok), należności dla przedsiębiorcy parkującego pojazdy należy uregulować a windykacja jest bezskuteczna. Zgodnie z ustawą opłaty stanowią dochód własny powiatu. Biorąc powyższe pod uwagę podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne."

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w S., zaskarżając ten akt w całości, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 roku poz. 1260 z późn. zm., w skardze też jako “Prawo o ruchu drogowym") polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Skarżysku-Kamiennej upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez:

- ustalenie w § 1 uchwały wysokości opłat za usunięcie poszczególnych rodzajów pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu skarżyskiego bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu;

- ustalenie w § 2 uchwały wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 30 % - w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia i 50 % - w przypadku dojazdu i podjęcia czynności załadunku - kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów.

W związku z powyższymi zarzutami autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialno-prawną podstawą jest art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat o których mowa w ust. 6a wskazanego wyżej przepisu obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki tych opłat.

Skarżący wyjaśnił więc, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu, podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast w swojej treści szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte przez radę powiatu pod uwagę w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ, ustalając wysokość poszczególnych stawek, nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie.

Jak wskazał dalej autor skargi, ustawodawca w art. 130a ust. 6 ww. ustawy, określając jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści ww. przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwalone stawki w kwotach maksymalnie dopuszczalnych mają wydźwięk prewencyjny, gdyż w dużej części opłaty za usuwanie i parkowanie pojazdów dotyczą osób, które naruszają przepisy ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników. Nadto wskazano na wysokie koszty ponoszone przez Powiat Skarżyski w przypadkach, gdy właściciel nie odebrał pojazdu z parkingu, gdyż postępowania takie są długotrwale, powiat reguluje należności wobec przedsiębiorcy parkującego pojazdy, zaś windykacja jest bezskuteczna. Stąd, w ocenie skarżącego, Rada Powiatu w Skarżysku-Kamiennej, podejmując uchwałę, nie kierowała się przesłankami materialno-prawnymi, o których mowa w art. 130a ust 6 Prawa o ruchu drogowym.

Ponadto, jak argumentował Prokurator, w dacie podjęcia uchwały i w chwili obecnej, obowiązuje umowa nr 158/2016 zawarta w dniu 23 grudnia 2016 r. pomiędzy Powiatem Skarżyskim, a H.M. właścicielem firmy Zakład Usług Motoryzacyjnych H.M. z siedzibą w Skarżysku-Kamiennej, z treści której wynika, że stawki za usunięcie pojazdów są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały. Rada Powiatu nie dokonywała zatem, zdaniem skarżącego, analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, w zakresie kwestinowanego skargą § 2 uchwały skarżący podniósł, że zapis ten daje możliwość uznania powstania kosztów już w przypadku samego zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę świadczącą usługi, podczas gdy sam wyjazd holownika z bazy do zrealizowania zleconej usługi nie jest jednoznaczny z powstaniem kosztów, do pokrycia których jest obowiązany właściciel pojazdu, w stosunku do którego została wydana dyspozycja usunięcia.

Podsumowując, Prokurator podniósł, że, uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Powiatu w Skarżysku-Kamiennej wykroczyła więc poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Skarżyskiego uznała za niezasadne zarzuty wskazane w skardze i wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska organ podniósł, że z zarzutami skargi nie sposób się zgodzić. Podjęcie przedmiotowej uchwały było bowiem poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu Skarżyskiego. Powiat Skarżyski w 2016 roku przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na usługę parkowania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz na usługę usuwania/holowania pojazdów w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Na usługę parkowania oferty złożyło 4 przedsiębiorców. W uchwale przyjęto stawki maksymalne wynikające z obwieszczenia, mając na uwadze średnie ceny tych usług na terenie powiatu skarżyskiego wskazane w ww. ofertach. Jeśli zaś chodzi o usługę holowania, to do Starostwa Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej wpłynęła tylko jedna oferta, gdyż na rynku tych usług, obejmującym teren powiatu skarżyskiego, jest jeden podmiot mający zaplecze techniczne i kadrowe, zdolny do wykonywania tej usługi.

Z przedsiębiorcami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty, zostały podpisane umowy na wykonywanie usług usuwania/holowania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi. Umowy zostały zawarte na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Pomimo nie ujęcia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, organ przeprowadził więc analizę lokalnego rynku, przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego.

Jeśli chodzi zaś o drugą przesłankę, tj. konieczność sprawnej realizacji zadań, to, zdaniem organu, w celu sprawnej realizacji zadania konieczne jest, oprócz zapewnienia finansowania zadania, także skłonienie właścicieli usuwanych pojazdów do ich jak najszybszego odbierania z parkingu po opłaceniu wszystkich kosztów z tym związanych. Taki też był zamiar ustawodawcy, co potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy. Z analiz przeprowadzonych przez organ wynika, że koszty wykonywania przez powiat zadania w zakresie usuwania z dróg i przechowywania usuniętych pojazdów znacząco przewyższają wpływy z tytułu opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale. W roku 2017 strata z tego tytułu wyniosła ok. 82.055,77 zł, natomiast w roku 2018 - 6.929,21 zł. Dlatego też organ przyjął stawki wyższe niż wynikające z podpisanych umów, gdyż taka wysokość stawek gwarantuje sprawne wykonanie zadania.

Również, zdaniem organu, zarzut skargi dotyczący § 2 uchwały jest bezpodstawny. O ile można zgodzić się ze skarżącym, że samo zgłoszenie dyspozycji usunięcia pojazdu nie prowadzi do powstania kosztów, to nie sposób zgodzić się z tym argumentem w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte, holownik wyjechał z bazy i dojechał na miejsce zdarzenia, niekiedy pokonując kilkadziesiąt kilometrów, a pracownik podjął czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi.

W takiej sytuacji powstanie kosztów, choćby samego paliwa do holownika, nie mówiąc już o kosztach pracy kierowcy, jest bezsprzeczne.

Przy piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. organ przedłożył do Sądu kopię Protokołu nr XL/2017 z Sesji Rady Powiatu Skarżyskiego odbytej w dniu 7 grudnia 2017 r.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności wyłącznie co do punktów dotyczących usunięcia pojazdów z drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w Skarżysku-Kamiennej nr 294/XL/2017 podjęta w sprawie ustalenia wysokości opłat w roku 2018 za usunięcie

i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są właściciele pojazdów (usuniętych z drogi/przechowywanych na parkingu strzeżonym/ co do których odstąpiono od usunięcia z drogi), czyli podmioty określone generalnie. Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 z późn. zm., dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym"), do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu, stanowiąc akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, musi działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do ich wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu samorządu terytorialnego oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w przepisach ustrojowych, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia - Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, dalej jako "ustawa", "Prawo o ruchu drogowym"), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c ww. ustawy). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P z 2017 r. poz. 772 ).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika, że ustalając wysokość opłat, rada powiatu powinna kierować się dwiema przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 tej ustawy oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest zatem obowiązkiem uwzględnienia powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości analizowanych opłat i kosztów. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (opłat i kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ustalająca wysokość ww. opłat i kosztów jest bowiem aktem prawa miejscowego i nakłada finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, dlatego, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (np. protokołu z sesji, na której została podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ stanowiący powiatu faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Ke 705/18, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia.

W sprawie niniejszej, w uzasadnieniu kwestionowanej skargą uchwały Rada Powiatu Skarżyskiego powołała się na to, że wysokość maksymalnych stawek kwotowych za usuwanie i przechowywanie pojazdów na rok 2018 ogłoszona została przez Ministra Rozwoju i Finansów w Monitorze Polskim i uchwała przewiduje ustalenie stawek cen maksymalnych dopuszczalnych, co sprawi, że realna ich wartość pozostanie niezmieniona. Ponadto wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że w dużej części opłaty za usuwanie i parkowanie pojazdów dotyczą osób, które naruszają przepisu ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu i wysokość tych opłat ma wydźwięk prewencyjny. Ponadto Powiat Skarżyski ponosi wysokie koszty w przypadkach, kiedy właściciel pojazdu z parkingu nie odebrał, postępowania w tych przypadkach toczą się bardzo długo, należności dla przedsiębiorcy parkującego pojazdy należy uregulować, a windykacja jest bezskuteczna. Zgodnie z ustawą opłaty stanowią dochód własny powiatu.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada Powiatu Skarżyskiego, określając sporne stawki opłat, kierowała się przesłankami ustawowymi wskazanymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Ogłoszenie w drodze obwieszczenia przez Ministra Rozwoju i Finansów obowiązujących na kolejny rok maksymalnych stawek ww. opłat niewątpliwie jest istotne z punktu widzenia dyspozycji art. 130a ust. 6a i 6b Prawa o ruchu drogowym, bowiem nie pozwala na ustalenie analizowanych opłat w wysokości wyższej niż w tym obwieszczeniu określonej. Jednakże powołanie się w uzasadnieniu uchwały na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat. Również ani prewencyjny charakter opłat ustalonych zaskarżoną uchwały, ani wysokie koszty ponoszone przez powiat w sytuacji nieodebrania pojazdów z parkingu przez właścicieli tych pojazdów, ani trudności z egzekucją poniesionych przez powiat w takiej sytuacji należności, nie stanowią okoliczności, którymi rada powiatu ma kierować się przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat oraz kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 ww. ustawy. Przy tym zauważyć należy, że nadesłany przez organ protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta (nr XL/2017), w ogóle nie wyjaśnia motywów, jakimi kierowała się Rada Powiatu Skarżyskiego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, to z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Ustalenie takich stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, Rada Powiatu Skarżyskiego nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów w sposób wskazujący na podjęcie zaskarżonej uchwały w granicach i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Treść zaskarżonej uchwały, motywy podniesione w jej uzasadnieniu i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują raczej na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu Skarżyskiego opłat i kosztów z uwagi na brak dokonania analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem.

Podkreślić należy, że wadliwości w tym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie, że organ wnikliwie przeanalizował wszystkie koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu w oparciu o oferty złożone przez przedsiębiorców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, obrazując to zestawieniem przedstawiającym różnice stawek opłat wskazane w poszczególnych ofertach. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ubocznie tylko należy zauważyć, że podnoszone przez organ argumenty dotyczące tego, w jakiej części koszty związane z realizacją tego zadania są egzekwowane oraz że koszty wykonywania analizowanego zadania przez powiat znacząco przewyższają wpływy z tytułu opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale, a więc - jak należy odczytywać te wyjaśnienia - czy powiat osiąga z tego tytułu dochód czy ponosi stratę, nie jest przesłanką ustawową, którą Rada Powiatu ma kierować się przy określaniu wysokości stawek ww. opłat (por. cyt. wyżej wyrok NSA - I OSK 1916/16). Poza tym, skoro – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – z przedsiębiorcami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty zostały podpisane umowy na wykonywanie usług usuwania/holowania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi, które zostały zawarte na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., to brak jest w uzasadnieniu uchwały (podobnie jak w protokole z sesji) wyjaśnienia powodów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie w maksymalnej wysokości, skoro z umów tych wynikają stawki opłat znacznie niższe od stawek określonych zaskarżoną uchwałą (różnice w wysokości opłat za usunięcie wynoszą np. roweru – 43 zł, motocykla – 83 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 55,50 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t – 114 zł).

Należy zatem uznać, że nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Wyjaśnić przy tym należy, że także § 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo, gdyż jego treść pozostaje w związku ze stawkami określonymi w § 1 tej uchwały.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16 czy z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.