Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2473/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 4 pkt. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 354/11 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 354/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie za nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa przez Miasto C. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,0825 ha, została zajęta pod drogę powiatową ul. [...] w C. Prezydent Miasta C. wspomnianą wyżej decyzją ustalił na rzecz T. i Z. małżonków G. odszkodowanie w wysokości 165 800 zł i zobowiązał Skarb Państwa do jego wypłaty w terminie 14 dni od uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Decyzja ta zapadła w oparciu o przepisy art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. dalej zwanej - ustawa Przepisy wprowadzające) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i ust. 2 i art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 653 ze zm.- dalej zwana u.g.n.).

Decyzję wydano w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji, którą ustalono odszkodowanie w wysokości 120 100 zł, została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie nowego operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Wojewody, ustalając przeznaczenie gruntów przyległych do przejętej nieruchomości wynikające z przepisów planu miejscowego obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające oraz według poziomu cen z dnia orzekania o odszkodowaniu. W operacie sporządzonym na dzień [...] września 2010 r. rzeczoznawca, wobec braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, ustalił wartość przejętej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej zwanego rozporządzeniem RM). W operacie tym zastosowane zostało podejście porównawcze i metoda porównywania parami. W szczególności rzeczoznawca przeanalizował 7 reprezentatywnych transakcji niezabudowanymi nieruchomościami, znajdującymi się w strefach Miasta [...] podobnych do położenia nieruchomości wycenianej z lat 2008 – 2010. Z uwagi na brak w tym okresie zmian cen nieruchomości w operacie przyjęto ceny transakcyjne bez ich aktualizacji i ustalono wartość 1m² powierzchni działki na kwotę 200,97 zł.

W toku rozprawy administracyjnej, mającej miejsce w dniu [...] listopada 2010 r. T. G. domagał się wypłaty odszkodowania w wysokości 193 397 zł., zgodnie ze sporządzonym na jego zlecenie operatem szacunkowym rzeczoznawców [....]. Organ stwierdził jednak, że ten operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości należnego odszkodowania, gdyż nie dokonano w nim charakterystyki nieruchomości z uwagi na uzyskane ceny minimalne i maksymalne, co uniemożliwiło ich porównanie z nieruchomością wycenianą, nie uwzględniono także przeznaczenia nieruchomości według stanu na dzień 29 października 1998r.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 9a u.g.n. W uzasadnieniu wskazał, że inną decyzją z dnia [...] października 2007r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto C., prawa własności przedmiotowej nieruchomości, trwale zajętej w tej dacie pod drogę publiczną. Nieruchomość ta poprzednio stanowiła własność Z. i T. G., na których rzecz ustalone zostało odszkodowanie. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną w formie operatu szacunkowego wysokość należnego odszkodowania ustalono w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM. Rzeczoznawca przeprowadził analizę transakcji mających miejsce na lokalnym rynku nieruchomości obejmującym strefy miasta C. podobne do strefy, w której znajduje się nieruchomość wyceniana. Do analizy tej wzięte zostały transakcje niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, bowiem zgodnie z obowiązującym w dniu [...] października 1999 r. planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miasta C. z dnia [...] października 1994 r., działki sąsiadujące z przejętą nieruchomością w przeważającej części stanowiły tereny mieszkaniowo-usługowe. W operacie stanowiącym podstawę decyzji organu I instancji przyjęta została właściwa metoda wyceny nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że przedłożony przez odwołującego się operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie. Z jego treści wynika bowiem, że wartość wycenianej nieruchomości ustalono na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM, który stosuje się do wyceny działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.G. wskazał, że różnica między wycenami nieruchomości dokonanymi na jego zlecenie oraz zlecenie Urzędu Miasta C. sprowadza się do 27 597 zł. Kwotę te zaproponował podzielić przez 2 co daje 13.798 zł i o tyle zwiększyć należne mu odszkodowanie, które winno zatem wynieść 179.599 zł. Podał, że według jego informacji za działkę położoną 100 m dalej właściciel uzyskał cenę 600 zł /m², a ceny nieruchomości w tym rejonie kształtują się na poziomie 350 zł/m². Tym samym, akceptując jego propozycję Urząd dokona oszczędności, bowiem nie zapłaci odsetek, nie poniesie kosztów sądowych oraz nie będzie musiał zapłacić znacznie większego odszkodowania. Dodał, że propozycja ta jest aktualna do czasu przekazania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący wskazał, że jego propozycja zawarcia ugody obowiązywała do czasu przekazania sprawy do WSA w Gliwicach. Do pisma tego T. G. dołączył kserokopię sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości zawartej przez niego i jego żonę. Przedmiotem tej umowy były 3 działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0, 1833 ha położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki zajętej pod ul. [...]. Zgodnie z treścią tej umowy cena sprzedaży działek ustalona została na kwotę 549, 900 zł (ok. 300 zł/m²). Mając na uwadze ustaloną w drodze tej umowy cenę 1 m² gruntu skarżący podał, że faktyczna wartość przejętej nieruchomości powinna zatem wynieść 247 500 zł, a do kwoty tej należy doliczyć 850 zł (koszt opracowania zamówionego przez niego operatu) oraz koszty sądowe i odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą przez powiat grodzki [...], które zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] września 2010r. Oceniając zgodność z prawem stanowiska zajętego w tej kwestii przez orzekające w sprawie organy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że stosownie do § 36 ust. 5 rozporządzenia RM do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające stosuje się przepisy ust. 1 i ust. 2 tego paragrafu, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, które zaakceptowały stanowisko rzeczoznawcy majątkowego K.O., że w aktualnym stanie prawnym nie mógł znaleźć zastosowania przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM nakazujący do określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod te drogi. Brak jest bowiem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które spełniałyby wymogi wynikające z art. 151 ust. 1 u.g.n. Wskazać też trzeba, że stanowisko takie zaakceptowali także rzeczoznawcy majątkowi M.J. i D.M. – autorzy operatu przedstawionego przez skarżącego.

W przypadku braku cen nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które zostały uzyskane w wyniku transakcji spełniających wymogi art. 151 ust. 1 u.g.n., określenia wartości tego rodzaju nieruchomości dokonać należy na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM. Stosownie do tego unormowania wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zaakceptować należy stanowisko Wojewody, że rzeczoznawcy majątkowi w operacie przedstawionym przez skarżącego błędnie zastosowali do ustalenia wartości przejętej działki § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM. Przedłożony natomiast przez skarżącego na rozprawie odpis aktu notarialnego zawierającego umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, z której wydzielona została działka nr [...], poddaje w wątpliwość nie tyle prawidłowość ustalenia w operacie szacunkowym zamówionym przez Miasto [...] wartości przejętej nieruchomości, jak wartość tę ustaloną w operacie sporządzonym na zlecenie skarżącego dotyczy bowiem ona gruntów bezpośrednio przyległych do działki nr [...]).

Z urzędu Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy posłużyły się niewłaściwym rozumieniem pojęcia stan nieruchomości zamieszczonym w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające i powtórzonym w § 36 ust. 5 rozporządzenia RM. Rozważając rozumienie terminu stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające, tj. na dzień 29 października 1998 r., w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na art. 4 pkt 17 u.g.n., który nakazuje przez stan nieruchomości rozumieć "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". W definicji tej ustawodawca zamieścił zamkniętą listę cech nieruchomości pomijając w tym wyliczeniu przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do argumentu wykładni systemowej zwrócić też należy uwagę na definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., gdzie wśród desygnatów definiowanego pojęcia ustawodawca wskazał przeznaczenie nieruchomości. Zgodnie z tą definicją przez nieruchomość podobną – należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. O tym, że przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygają natomiast przepisy art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

W kontrolowanej sprawie przyjęcie przez organ odwoławczy, a w konsekwencji także przez organ I instancji, błędnego rozumienia pojęcia stan nieruchomości obejmującego jej przeznaczenie nie miało jednak, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z przepisami planu miejscowego obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie zurbanizowanej o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej. Według zaś obowiązującego w dacie wydawania decyzji Studium uwarunkowań (...) nieruchomość ta wraz gruntami przyległymi znalazła się na terenie usług z zielenią urządzoną (U/ZU), w pobliżu jej znalazły się też tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej (MWU). Dodać należy, że dla terenów znajdujących się po północnej stronie pasa ul. [...], obowiązywał plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miasta C. nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r. Zgodnie zaś z tym planem tereny te zostały przeznaczone pod usługi. Na podstawie tych zapisów planów miejscowych oraz obowiązującego Studium należy uznać, że przeznaczenie terenu nieruchomości wycenianej, jak i terenów do niej przyległych było podobne w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, jak i w dniu [...] października 1998 r. W ocenie rzeczoznawców majątkowych, którzy sporządzili operat na zlecenie skarżącego przeznaczenie terenu nieruchomości w obu tych datach było wręcz identyczne.

Operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania został sporządzony w ocenie Sądu prawidłowo, poza wyżej wskazanym zastrzeżeniem. Stosownie do przepisów § 36 rozporządzenia RM rzeczoznawca zastosował przy jego opracowaniu podejście porównawcze. W ramach tego podejścia posłużył się on metodą porównywania parami. Stosując podejście porównawcze rzeczoznawca wziął pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, biorąc także pod uwagę cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia RM). Do porównań przyjętych zostało 7 reprezentatywnych transakcji zawartych na lokalnym rynku nieruchomości, które miały miejsce w okresie od [..] listopada 2008 r. do [...] czerwca 2010 r. W zastosowanym podejściu porównawczym rzeczoznawca posłużył się metodą porównywania parami, zdefiniowaną w § 4 ust. 3 rozporządzenia RM, porównując nieruchomość wycenianą kolejno z trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Do porównań wybrane zostały 3 transakcje w których wystąpiły najwyższe ceny 1 m² gruntu. Wzięte zostały pod uwagę: położenie porównywanych nieruchomości, ich wyposażenie w infrastrukturę techniczną, kształt i powierzchnia oraz sąsiedztwo. W oparciu o te cechy ustalona została następnie cena 1 m² gruntu działki wycenianej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez orzekające w sprawie organy przedłożonego przez niego operatu z dnia 1 kwietnia 2010 r., poza wyżej już przedstawionym argumentem dotyczącym błędnego zastosowania w nim przepisów § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM, Sąd stwierdził, że operat ten nie mógł zostać przeciwstawiony operatowi sporządzonemu na zlecenie organu. Prawidłowości sporządzenia tego operatu nie mogła podważyć też treść umowy przedwstępnej sprzedaży pozostałej części nieruchomości, bowiem została ona zawarta już po wniesieniu skargi do WSA. W szczególności operat z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie mógł stanowić dowodu podważającego prawidłowość sporządzenia opinii o wartości przejętej nieruchomości sporządzonej w dniu [...] września 2010 r. przez K.O. Stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Oceny takiej może bowiem dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. i T.G., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 21 ust.2 Konstytucji RP art. 1 protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, z których wynika, że państwo chroni własność.

- art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie za zasadną decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2011r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...].12.2010 r.

- rażące naruszenie art. 4 pkt. 17 u.g.n w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 36 ust. 2 pkt. 1. Rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie że błędne rozumienie przez organy administracji pojęcia stan nieruchomości nie miało wpływu na wydanie błędnych decyzji przez organy administracji, a co miało zdaniem skarżących wpływ na wynik sprawy,

2. rażące naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji powodujących zaniechanie ustalenia słusznego odszkodowania według wartości rynkowej za wywłaszczoną działkę dla skarżących zarówno przez organy wydające decyzję w niniejszej sprawie a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poprzez nieuznanie jako dowodu aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] r., co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez wadliwe rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie błędne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez K. O. był jedynym a nie tylko jednym z dowodów w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 i 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt.4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem mające wpływ na wynik sprawy

- rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 36 ust. 1 Rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez poprzez odmowę uznania, że powinno zostać ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy bądź jej uzupełnienia poprzez przyjęcie ceny sprzedaży nieruchomości przyległej, tj. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności chyba że w interesie publicznym i na warunkach określonych przepisami prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, które powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego prawa. Wartość odszkodowania winna być ustalana według stanu i wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie. Określenie stan nieruchomości obejmuje stan prawny i faktyczny nieruchomości a więc rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości, położenie nieruchomości, rodzaj użytków, sposób zagospodarowania i zabudowania nieruchomości, funkcję użytkową nieruchomości oraz jej wartości krajobrazowe i zabytkowe. Powyższe okoliczności przesądzające o stanie nieruchomości winny być ujmowane szeroko, co pozwala na ustalenie słusznego odszkodowania. Na ustalenie wartości rynkowej nieruchomości ma wpływ w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomości. Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji nie spełniały wymogów określonych w powyższej definicji. Operat szacunkowy rzeczoznawcy działającego na zlecenie UM C. z dnia [...] grudnia 2009 r. podawał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 120.100 zł, następny operat tego samego rzeczoznawcy z dnia [...] września 2010 r. podwyższył wartość nieruchomości do kwoty 165.800 zł. Natomiast operat szacunkowy Kancelarii [...], gdzie opracowania dokonało dwóch rzeczoznawców wycenił wartość przedmiotowej działki na kwotę 193.397 zł. Już te znaczące rozbieżności w dokonanej przez rzeczoznawcę K.O. wycenie nieruchomości w okresie około 9 miesięcy budzą w ocenie skarżącego wielkie wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu. Niewątpliwie wpływ na to miał fakt, że sporządzający operat K.O. nie jest mieszkańcem C. lecz [...], który leży ok. 45 km od C. i nie zna sytuacji na rynku nieruchomości w tym rejonie miasta, gdzie obok wywłaszczonej działki nr [...] znajdują się takie obiekty jak stacja benzynowa [...] i restauracja [...], pod które to obiekty ceny przekraczają zdecydowanie kwotę 300 zł za 1 m². Skarżący podniósł, że dzielnica P. uznawana jest w opinii mieszkańców C. za najdroższą dzielnicę miasta a zwłaszcza miejsce w którym znajduje się działka skarżącego zwana [...]. Rzeczoznawca K. O. przyjął do porównania w swoim operacie z dnia [...] grudnia 2009 r. działki pod budownictwo mieszkaniowe /pod domy jednorodzinne w innych dzielnicach np. ul. [...] /dzielnica G./, [...] /dzielnica L./ ul. [...] i ul. [...] /G./ tylko jedna nieruchomość znajduje się w dzielnicy P. ul. [...]. Natomiast w operacie z września 2010 r. wszystkie działki przyjęte do porównania są z dzielnicy G. a jedynie jedna działka przy ul. [...] znajduje się niedaleko działki skarżącego. Skarżący zarzucił, że rzeczoznawca K.O. nie przyjął do porównania transakcji dotyczące sprzedaży działek pod obiekty inwestycyjne, które w tym rejonie są lokowane.

Skarżący podkreślili nadto, że WSA nie uznał dowodu w postaci aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] sporządzonego w Kancelarii Notariusza [...] tj. umowy przedwstępnej sprzedaży dotyczącej przyrzeczenia sprzedaży działek nr [...], [...] i [...] przylegających do wywłaszczanej działki której wycena stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Podana w powyższym akcie notarialnym cena sprzedaży została przypieczętowana wysokim zadatkiem w kwocie 100.000 zł i stanowi niewątpliwy dowód, że operat szacunkowy rzeczoznawcy O. jest nieadekwatny do cen rynkowych. Zarzut, że akt ten został sporządzony już po zakończeniu postępowania przed organem odwoławczym i nie może być z tego powodu potraktowany jako dowód w sprawie jest niezasadny i narusza prawo skarżącego do realizacji swoich uprawnień dowodowych jako strony wywodzącej skutki prawne w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wymóg aktualności wyceny wynikającej z operatu szacunkowego nie oznacza, że na dany dzień winien być sporządzony operat szacunkowy lecz to że ceny zawarte w tym operacie powinny być na dzień wydania tej decyzji aktualne. Z treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że ceny na których oparł się K.O. w swoim operacie z września 2011 r. są zaniżone w stosunku do ceny uzyskanej przez skarżącego w obrocie na wolnym rynku nieruchomości, co winno być podstawą do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia wartości odszkodowania bez pokrzywdzenia skarżącego, który ma świadomość że mógł uzyskać za wywłaszczona działkę kwotę znacznie przewyższającą 165.800 zł.

Skarga kasacyjna Z. G. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 4 listopada 2011r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzucono w niej zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego można przejść bowiem dopiero wtedy, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez nieuznanie przez sąd I instancji jako dowodu aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. Do zarzutu tego należy odnieść się łącznie z zarzutem opartym na art.106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c.

Art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaś według powołanego w podstawie kasacyjnej art. 233 § 1 k.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Ponieważ przepisy te odnoszą się do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez sąd administracyjny I instancji – a jedynym dokumentem złożonym w postępowaniu przed tym sądem był wymieniony wyżej akt notarialny należy uznać zatem, że zarzut ten dotyczy wadliwej oceny tego właśnie dokumentu.

Złożony przez stronę w postępowaniu przed sądem I instancji akt notarialny obejmował swą treścią umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 0,1833 ha za cenę 549 900 zł.

W tym miejscu podkreślić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana przez sądy administracyjne dokonywana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona do sądu I instancji decyzja Wojewody [...] pochodzi z dnia [...] marca 2011r., a zatem powoływany przez stronę skarżącą akt notarialny powstał już po jej wydaniu i nie mógł być dlatego przedmiotem analizy jako element stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem jednostkowa umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości, zawarta już po wydaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę służyć do oceny ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Trudno znaleźć uzasadnienie dla powołania w skardze kasacyjnej w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przepisu § 36 ust. 1 (wadliwie nazwanego artykułem) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem, który to przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakazywał, by przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że nie tylko rzeczoznawca K. O., na oparcie którego oparto zaskarżoną decyzję, ale także rzeczoznawcy powołani przez skarżącego stwierdzili, że wobec braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne mających charakter cen rynkowych należy przy wycenie stosować przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia. Różnica sprowadzała się od tego, że rzeczoznawcy powołani przez skarżącego wadliwie zastosowali przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, mający zastosowanie do sytuacji wydzielenia gruntów pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie istniejących, podczas gdy w sprawie mamy do czynienia z gruntami już zajętymi przez istniejące drogi – co uzasadniało zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, nakazującego jako punkt odniesienia dla potrzeb wyceny przyjmować wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Fakt braku rynku na nieruchomości nabywane w drodze umów pod drogi nie budził wątpliwości w świetle ustaleń obu złożonych w sprawie operatów szacunkowych, a zatem uzasadnione było dokonanie wyceny według zasady określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd I instancji trafnie ocenił wagę dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K.O., uznając, że został on sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami i pozostaje w pełni przydatny do oceny wartości nieruchomości należącej w przeszłości do skarżącego, zajętej pod drogę publiczną.

Nie sposób odnieść się merytorycznie do zarzutu rażącego naruszenia art.145 §1 i 146 §1 p.p.s.a. w związku z nieokreślonym przepisem ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i jej wniesienie obwarowane jest wymogami określonym m.in. w przepisie art. 174 p.p.s.a. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego zostały skonstruowane w sposób, który nie może być uznany za prawidłowy. Art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z szeregu przepisów zawartych w jednostkach redakcyjnych niższego rzędu (punktach i literach). Strona skarżąca nie wskazała zaś, który konkretnie z przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. miałby naruszyć sąd I instancji. Art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy zaś treści orzeczenia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia była decyzja administracyjna, a zatem art. 146§1 p.p.s.a. nie mógł znaleźć zastosowania i nie został zastosowany przez sąd I instancji. Z tego samego powodu nie była możliwa merytoryczna ocena zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 p.p.s.a. – odnoszącego się, jak wyżej wskazano, do przedmiotów zaskarżenia innych niż decyzja administracyjna. Całkowicie sprzeczne z zasadami sporządzania skargi kasacyjnej jest powołanie w jej podstawach tytułu aktu prawnego – bez wskazania konkretnych jego przepisów – jak uczyniła to strona skarżąca powołując ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przechodząc do oceny zarzutów opartych na przepisach prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 653 ze zm.- dalej zwana u.g.n.) obejmuje dwa ustępy, z których każdy zawiera odrębny przepis prawa. Zarzut naruszenia art. 130 u.g.n. bez wskazania, którego konkretnie ustępu zarzut ten dotyczy, uniemożliwia z powołanych wyżej powodów jego merytoryczną ocenę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu prawnego wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym pojęcie stanu nieruchomości użyte w art. 4 pkt 17 u.g.n. nie obejmuje określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących nieruchomości – w tym jej przeznaczenia. Plan ten jest bowiem zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to sam fakt objęcia gruntu unormowaniem planu i jego treść determinująca sposób zagospodarowania gruntu stanowi niewątpliwie element stanu prawnego nieruchomości, o którym mowa w powołanej wyżej definicji staniu nieruchomości. Nie można podzielić w tym zakresie stanowiska sądu I instancji, który wyprowadził wniosek z wyodrębnienia obok siebie pojęć stanu prawnego i przeznaczenia nieruchomości w definicji nieruchomości podobnej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Takie sformułowanie omawianej definicji wyjaśnia fakt, że nie zawsze przeznaczenie gruntu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikać musi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, ale niekiedy wynika z pozbawionych walorów aktów prawnych: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie gruntu nie jest zatem objęte kategorią pojęciową stanu prawnego.

W tej sytuacji, skoro rozumienie stanu prawnego nieruchomości przyjęte przez orzekające w sprawie organy było prawidłowe, to tym bardziej uznać należy, że zarzut uznania, że błędne rozumienie pojęcia stanu nieruchomości stanu nieruchomości nie miało wpływu na wynik sprawy był całkowicie niezasadny. Nie zachodzi bowiem zdaniem NSA sytuacja błędnego rozumienia przez organy administracji stanu nieruchomości.

Sąd nie dopatrzył się także w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującego słuszne odszkodowanie w wypadku wywłaszczenia – dopuszczalnego wyłącznie na cele publiczne ani art. 1 protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zapewniającego poszanowanie mienie każdej osoby. Skarżący w skardze kasacyjnej stoi na stanowisku, że przyznanie mu odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej jego oczekiwaniom, opartym na zleconej przez siebie opinii rzeczoznawców majątkowych narusza gwarancje wynikające z powołanych przezeń przepisów konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych. Nie sposób przyznać w tym zakresie rację skarżącemu. Sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nieruchomości i dokonana w nim wycena, która stała się podstawą do wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania gwarantuje, że prawa skarżącego wynikające z powołanych wyżej przepisów nie zostały bynajmniej naruszone.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.