Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1922/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego D. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] wraz z infrastrukturą dodatkową na działkach [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w C.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że przedmiotowe działki przylegają bezpośrednio do granicy [...] Parku Narodowego, dalej jako "Park", określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] maja 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz.U. Nr [...], poz. [...]). Działki przeznaczone pod inwestycje w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są jako grunty rolne o wysokich walorach przyrodniczych lub krajobrazowych. Dyrektor Parku w postanowieniu zaznaczył, iż jego decyzja podyktowana jest przede wszystkim koniecznością ochrony szlaku migracyjnego zwierząt, łączącego [...]PN z [...], jak również ochrony przyrody oraz walorów krajobrazowych Parku i jego otuliny. Organ I instancji powołując się na zapisy obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. [...]", podkreślił, że teren planowany pod inwestycję zlokalizowany jest w strefie II "osadniczo-rolniczej". Dyrektor Parku przywołał zapisy projektu Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2012-2031, w projekcie, w części dotyczącej zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji został oznaczony jako wyłączony z zabudowy. W celu eliminacji zagrożenia dla obszaru Natura 2000 wprowadzono wyłączenie terenów z zabudowy w istniejących obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Opierając się na konieczności - utrzymania oraz odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz ochrony gatunków roślin i zwierząt, w tym korytarzy ekologicznych.

W dniu 14 kwietnia 2014 roku zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego do Ministra Środowiska złożył Pan D. D.

Minister Środowiska po uzupełnieniu materiały dowodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Parku. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres planowanego przedsięwzięcia będzie miał negatywny wpływ na przyrodę Parku. Organ II instancji uznał za całkowicie niezasadne zarzuty dotyczące powołania się przez Dyrektora Parku na Studium, wyjaśniając, że Studium przywołano jako jeden z dowodów wskazujący na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych Parku, a nie podstawę uzgodnienia. Dokument ten był konsultowany z władzami lokalnymi, a konieczność ochrony w tym obszarze walorów krajobrazowych nie została zakwestionowana przez żadną z instytucji. Minister Środowiska odniósł się także do zarzutu dotyczącego błędnego zapisu w załączniku graficznym nr 3 do postanowienia Dyrektora [...]PN (w rejonie inwestycji znajduje się zapis "[...]", a teren inwestycji znajduje się w C.). Wyjaśniono, iż załącznik graficzny nr 3 to kserokopia załącznika do obowiązującego Studium, dokumentu sporządzonego przez Urząd Gminy w K. [...]. Omawiany teren to C., a nie jak głosi nazwa na załączniku "[...]''. To błąd redakcyjny powstały podczas tworzenia Studium przez Urząd Gminy, nie ma wpływu na rozstrzygniecie.

Odniesiono się do uwagi dotyczącej błędnego zapisu dotyczącego powierzchni działki nr [...] w załączniku do postanowienia Organu I instancji. Ponadto prawdą jest, że działka ma [...] m długości w kierunku wschodnim od ul. [...], w załączniku błędnie wskazano większą działkę nr [...], z której powstała działka Inwestora, jednak ze względu na ważną role wszystkich działek [...], które znajdują się w korytarzu migracyjnym błędu tego nie należy uznać jako wpływającego w tym przypadku na rozstrzygnięcie.

W kontekście stwierdzeń Skarżącego, iż działka nr [...] znajduje się poza obszarem Natura 2000, a dla korytarza ekologicznego łączącego [...] nie wyznaczono obszaru Natura 2000. Wyjaśniono, że art. 10 Dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - tzw. Dyrektywy Siedliskowej stwierdza konieczność ochrony i odtwarzania korytarzy ekologicznych istotnych dla funkcjonowania sieci Natura 2000 (tj. elementów krajobrazu istotnych dla migracji, rozprzestrzeniania i wymiany genetycznej dzikich gatunków dla zachowania spójności obszarów Natura 2000 i właściwego stanu ochrony gatunków chronionych Dyrektywą). Dyrektywa nakazuje ochronę korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000. Teren przewidziany pod inwestycję położony jest właśnie na obszarze pełniącym funkcję korytarza migracyjnego między obszarami Natura 2000 "[...]" i jest chroniony zapisami Dyrektywy Siedliskowej. Same korytarze migracyjne nie są włączone do sieci Natura 2000, ale podlegają ochronie, ponieważ pełnią ważne funkcję utrzymując łączność pomiędzy poszczególnymi obszarami Natura 2000. Korytarz nie jest przestrzenią ograniczoną, zwierzęta swobodnie migrują dlatego działki stykające się z korytarzem mogą służyć migrującym zwierzętom. Dlatego prawdziwe jest twierdzenie, że korytarz ekologiczny łączący [...] nie przebiega przez działkę Inwestora jednak bezpośrednio z nim graniczy, co ma wpływ na rozstrzygniecie.

Odnosząc się do trafnych stwierdzeń Inwestora, że inwestycja przylega do terenów, które w mpzp Gminy C. są przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub turystyczną Minister Środowiska wyjaśnił, iż działka [...] sąsiaduje z terenami, które są przewidziane pod zabudowę mieszkaniową, są to jednak tereny położone w Gminie C. objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren przewidziany pod inwestycję administracyjnie należy do Gminy K. [...] - obręb [...] i nie obowiązuje tu już mpzp. Według zapisów mpzp obowiązującego do dnia 31.12.2003r. inwestycja położona była w terenie rolnym o wysokiej wartości ekologicznej lub krajobrazowej (A3RP). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe działki zlokalizowane są w terenie, na którym nie obowiązuje mpzp i dlatego planowanie przestrzenne powinno odbywać się w zgodzie z zapisami Studium.

Na ww. postanowienie Ministra Środowiska pan D. D., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

• art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na ustaleniach Studium, podczas gdy przepis ten jest wyraźnie adresowany do organów gminy, a nie organów uzgadniających, jakim w tym przypadku jest Dyrektor Parku, przez co powoływanie się przez organ uzgadniający na zapis studium nie znajduje uzasadnienia w świetle aktualnego stanu prawnego;

• art. 9 ust. 5 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, ze Studium stanowi podstawę do wydania decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w istocie studium nie mocy powszechnie obowiązującego prawa, jako akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a nadto jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego;

• art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie o zapisy nieobowiązującego już na terenie Gminy K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc prawną 31.12.2003 r.

2. naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko, niewskazanie dowodów na których oparł się Minister rozstrzygając sprawę, przedstawienie argumentacji w uzasadnieniu decyzji w sposób ogólnikowy, chaotyczny powtórzeniowy, bez konkretnego odniesienia się do planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł od jej oddalenie, przedstawiając argumentację mającą uzasadniać zajęte przez organ stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd uznał, iż wydane ono zostało z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego.

Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwanej dalej "u. o. p.", na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Jak wynika z akt administracyjnych, działka, na której skarżący zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajduje się w otulinie Parku.

Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje zgodnie, że jakkolwiek w u. o. p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 u. o. p., to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na terenie otuliny. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie.

Zgodnie z art. 5 pkt 14 u. o. p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 u. o. p.).

Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów u. o. p. prowadziłoby tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego.

W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że głównym powodem odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji było uznanie, iż projektowana zabudowa będzie miała negatywny wpływ na obszar istniejącego korytarza ekologicznego, powodując ograniczenie dostępu zwierząt do tego obszaru, co będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Jednocześnie wskazano, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji, czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym Parku, jest m.in. konieczność ochrony szlaku migracyjnego łączącego Park z [...] oraz zlokalizowanie inwestycji w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o wysokich walorach przyrodniczych. Podkreślono również, że teren ten położony jest na obszarze pełniącym funkcję korytarza migracyjnego między obszarami Natura 2000 "[...]" i jest chroniony zapisami Dyrektywy siedliskowej. Same korytarze migracyjne nie są wprawdzie włączone do sieci Natura 2000 ale podlegają ochronie, ponieważ pełnią ważną funkcję utrzymującą łączność pomiędzy poszczególnymi obszarami Natura 2000. Do akt sprawy dołączono notatkę służbową z podsumowania obserwacji migracji zwierząt w rejonie [...] z [...] lutego 2014r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał za słuszny podniesiony przez stronę skarżącą zarzut niewyjaśnienia w niniejszej sprawie wszystkich istotnych okoliczności. Jak wskazano powyżej swoje rozstrzygniecie organy oparły o notatkę opracowaną przez pracowników Parku na potrzeby niniejszego postępowania. Tymczasem, jak podnosi skarżący wbrew zawartym w niej ustaleniom, według powszechnie dostępnych opracowań przyrodniczych dotyczących położenia korytarzy ekologicznych - działka inwestycyjna [...] objęta planowaną zabudową nie znajduje sie na trasie przebiegu korytarza ekologicznego. Zdaniem skarżącego w sprawie nie wykazano również, aby jego działka leżała w korytarzach migracyjnych czy z nimi graniczyła. Teren objęty obserwacją w rejonie [...] leży ok [...] km. od działki inwestycyjnej, zaś [...] kilkaset metrów. Okoliczność ta wskazuje na brak dowodów na to, aby przez działki przebiegał szlak migracyjny. Działka granicy natomiast bezpośrednio z działkami w Gminie C. dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający ich zabudowę. Do skargi załączono także (zał. nr 4) Analizę przyrodniczą wokół obszaru inwestycji sporządzona przez Kierownika działu ds. ochrony przyrody [...] Parku Narodowego, z której wynika, że planowana inwestycja nie będzie bezpośrednio oddziaływać na siedliska Parku, niemniej jednak jej wpływ może być zauważalny po powstaniu kolejnych domów, zwiększających zasięg osiedla w kierunku wschodnim.

W ocenie Sądu zasadnie strona skarżąca podniosła, iż organ nie uzasadnił , powołując się na stosowne opracowania, opinie, czy też ekspertyzy na jakiej podstawie przyjął, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na obszar istniejącego korytarza ekologicznego, powodując ograniczenie dostępu zwierząt do tego obszaru, jak również, że stanowić będzie zagrożenie dla szlaku migracyjnego łączącego Park z [...], oraz iż położona jest na obszarze pełniącym funkcję korytarza migracyjnego między obszarami Natura 2000 "[...]", który jest chroniony zapisami Dyrektywy siedliskowej.

Należy pamiętać, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oznacza, iż inwestor nie będzie mógł zrealizować swojego zamierzenia. Mając na uwadze, powyższe należy podkreślić, iż podejmując rozstrzygnięcie organy muszą działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a), jak również w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a, zobowiązującą je do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ musi wyjaśnić stronie w sposób nie budzący wątpliwości motywy jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jedyna okoliczność, która nie jest kwestionowana to fakt, iż działka inwestycyjna leży w otulinie Parku oraz zgodnie z zapisami "Studium" w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o wysokich walorach przyrodniczych. Stosownie jednak do art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest zaś aktem prawa miejscowego. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż zapisy Studium nie mogą uzasadniać odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów było zatem ustalenie, czy inwestycja będzie miała, czy też nie negatywny wpływ na Park Narodowy i jego otulinę. Jak wskazano jednak powyżej ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy, brak jest zaś dowodów wskazujących, iż działka skarżącego pełni funkcję korytarza migracyjnego. Ponadto w ocenie Sądu organ rozstrzygając przedmiotową sprawę winien również rozważyć okoliczność położenia działki inwestycyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak również już zabudowanych.

Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem art. 6,7, 8,77 §1 i 107§3 k.p.a, poprzez niedokładne rozpoznanie sprawy, polegające na nieprzedstawieniu dowodów mających potwierdzać ustalenie poczynione przez organ, które doprowadziły do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie.

W tych okolicznościach Sąd w pkt. 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w pkt. 2 w oparciu o art. 152 orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oparto o art. 200 i 205 w/w ustawy.