Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 811/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skarg J. K. i F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego F. K. oraz skarżącego J. K. kwoty po 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 1.04.2009 r. na podstawie art. 59 ust 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zmian.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) na wniosek E.S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową wjazdu z działki nr [...] obr. j w. przy ul. [...] w K". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu (część tekstowa), Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiące część graficzną decyzji, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiące część graficzną decyzji stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem E.S. w dniu 16.04.2007 r. Wniosek został skorygowany w dniu 19.10.2007 r. oraz 5.11.2007 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia: postanowienie Wojewody z 14.01.2008 r. w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 Nr 15, póz. 139 ze zm.), zgodnie z kompetencjami; postanowienie Marszałka Województwa [...] z 14.01.2008 r. w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 Nr 15, póz. 139 ze zm.), zgodnie z kompetencjami Ponadto uzyskano: opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z 25.05.2007 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej, opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 10.02.2009 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z 17.05.2007 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 30.05.2007 r. w zakresie obszaru znajdującego się w strefie nadzoru archeologicznego, opinię Rady Dzielnicy wyrażoną w uchwale z 26.06.2007 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o w tym teren jest objęty zgodą (na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z 16.11.1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co stwierdzono na podstawie wyrysu z w/w planu. Projekt został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Następnie organ odniósł się do zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania przez strony. J.K. i zwrócił uwagę, że [...] Zarząd Komunalny nie zapoznał się ze wstępnym projektem zagospodarowania działki i nie wziął pod uwagę szerokości ulicy [...] w stosunku do zabudowy działki [...]. W ocenie strony konieczne jest jej poszerzenie. Pożądana jest również zieleń która będzie przeciwdziała dużemu zanieczyszczeniu. Zarzucił, że nie uwzględniono konieczności zapewnienia dojazdu pojazdów ratowniczych i rozmieszczenia urządzeń gaśniczych, oraz dróg ewakuacyjnych w razie pożaru. Ponadto inwestycja nie nawiązuje architektonicznie do znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków i powoduje zacienienie działki nr [...]. W sposobie zagospodarowania działki nie uwzględniono trzepaków, dojścia do pojemników na odpady, w tym przez niepełnosprawnych, miejsc postojowych dla niepełnosprawnych. Nie wzięto pod uwagę spływu wody deszczowej do gruntu, co powodować będzie zalewanie działek sąsiednich i piwnic . Nie przeanalizowanie możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej i sieci gazowej wybudowanych własnym kosztem przez mieszkańców ul. [...].

Odnosząc się do powyższych zastrzeżeń organ wskazał, w większości zarzuty dotyczą konkretnych rozwiązań technicznych (zabezpieczenie przed hałasem, wibracjami, bezpieczeństwo konstrukcji, zagospodarowanie terenu inwestycji -trzepaki, dojścia do pojemników na odpady, miejsca postojowe dla niepełnosprawnych, budowa chodników, ścieżki rowerowej, budowa dróg ewakuacyjnych etc.), które będą przedmiotem rozstrzygnięć w kolejnym etapie procesu decyzyjnego, prowadzonego w trybie przepisów prawa budowlanego. Podniesione zarzuty dotyczące ewentualnego ograniczenia dostępu światła nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ ich rozpatrywanie na tym etapie jest przedwczesne. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Kwestia uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców i środowiska (m. in. pod względem obsługi komunikacyjnej, miejsc parkingowych, hałasu) była przedmiotem badania. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK wskazał warunki realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które zostały uwzględnione w załączniku nr 1 do decyzji. Inwestycja była także uzgadniana przez jednostkę wykonującą zadania zarządcy ulic tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu m.in. w oparciu o ustawę z 21.03.1985r. o drogach publicznych.

Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, gdyż inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa również dokładnego usytuowania obiektów budowlanych względem granic działki). Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w w/w Rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak zgody stron postępowania na planowaną inwestycję nie ma znaczenia.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.K. W ocenie odwołującego się decyzja nie spełnia warunków ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 10.02.2009r. jest błędna, warunki zabudowy zostały ustalone niezgodnie z ustawą o drogach publicznych oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarzucił, że projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej w zakresie funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie są zabudowane domami jednorodzinnymi parterowymi. Decyzja nie jest zgodna z odrębnymi przepisami w zakresie odległości od drogi publicznej. Teren ze względu na duże zagęszczenie dróg skutkować będzie dużym zanieczyszczeniem powietrza, powinien być uzupełniony o zieleń, chroniącą przed w/w zanieczyszczeniami, ważne jest także zagospodarowanie przestrzeni publicznej pod względem estetyki. Ul.[...] spełnia warunki drogi publicznej, więc nie może być ustalony ciąg pieszo-jezdny. Obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości od zewn. krawędzi jezdni 6 - 15 m . W szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż określona - jednak to nie jest szczególnie uzasadniony przypadek do wyrażenia zgody. Na koniec zaznaczono, że na załączniku graficznym nie naniesiono linii rozgraniczającej drogę ul. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławczym w K. , decyzją z [...].08.2009 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z 18.06.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1564/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Wyrokiem z 19.04.2012 r., sygn. akt II OSK 2252/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA 5 decyzję SKO z 27.08.2009 r.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji nie ma możliwości odstąpienia od wymogu wskazania konkretnych parametrów dotyczących nowej zabudowy. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ administracji nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Decyzja o ustaleniu -warunków zabudowy uzależnia szerokość elewacji frontowej od parametrów dróg (ulic [...] i [...] ) "z uwagi na geometrię działki (wąski front)", co nie znajduje usprawiedliwienia w treści obowiązujących przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie się przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej do szerokości nieistniejących dróg należy uznać za wadliwe. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby uchylenia decyzji organu l instancji, jako że w ocenie Sądu w ramach kompetencji wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, jest uprawniony do usunięcia wskazanej wadliwości i ustalenia szerokości elewacji frontowej zgodnie § 6 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie błędnego zastosowania niniejszej sprawie art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jako chybiono ocenił również zarzut naruszenia art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez naruszenie kompetencji do zmiany statusu drogi publicznej z drogi gminnej na ciąg pieszo - jezdny. W konsekwencji nie może być uznany za zasadny również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.Nr 164, póz. 1589) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego zacienienia nieruchomości sąsiednich i związany z tym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, póz. 690 ze zm.), NSA wyjaśnił, że zagadnienia nasłonecznienia budynków uregulowane zostały w przepisach technicznych, które nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 9.04.2013 r.,[...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w części wskazanej w pkt 11.1.c. załącznika nr 1 do przedmiotowej decyzji i wyznaczyło" szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy (od ul. [...] ) jako 9,25 m z tolerancją do 20%.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że pismem z 5.09.2012 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Urbanistyki o uzupełnienie załączonej do akt analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej, a także sporządzenie, uwzględniającego ten parametr, projektu decyzji w sprawie ustalania warunków zabudowy. Wskazana powyżej dokumentacja została przekazana do Kolegium w dniu 16.11.2012 r. Po przeprowadzeniu analizy uzupełniającej - w zakresie określenia parametru szerokości elewacji frontowej -analizę z 2007 r. szerokość elewacji frontowej (czyli szerokość elewacji od ul. [...] ) dla zamierzenia inwestycyjnego została wyznaczona na 9,25 m z tolerancją do 20%. Na działkach w obszarze analizowanym średnia szerokość frontu wynosi około 15 m, przy czym charakterystyczna jest relacja szerokości elewacji frontowej do szerokości frontu działki. Mając jednak na uwadze, że szerokość działki objętej postępowaniem lokalizacyjnym wynosi ok. 14-15 m, konieczne było odstąpienie od zasady wskazanej w § 6 ust. 1 rozporządzenia i wyznaczenie tego parametru w oparciu o ust. 2 tego przepisu. Parametr ten został zatem wyznaczony w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych pierwszej linii zabudowy stojących po tej samej stronie ul. [...] co teren planowanej inwestycji.

Kolegium wskazało, że pozostałe parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczone w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. , a także inne elementy decyzji pozostają niezmienione. Zostały one już bowiem pozytywnie zweryfikowane zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Następnie organ II instancji ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania odwoławczego, a które dotyczyły: nieuwzględnienia treści pisma ZIKiT z 29 grudnia 2008 r., znak: [...] w którym zbliżenie linii zabudowy do drogi publicznej uzależniono od podpisania przez Inwestora umowy z ZIKiT na przebudowę ul. [...] (w aktach sprawy brak jest takiej umowy); pominięcia w postępowaniu strony postępowania, a to A.P. będącego właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] j w K; wyznaczonych parametrów planowanej zabudowy tj.: szerokości elewacji frontowej, wysokości projektowanego budynku, a także pominięcia w jej treści elementów takich jak: przewiązka pomiędzy dwoma bryłami obiektu, lokalizacja wejść do budynku, liczba miejsc parkingowych, zatoczka do zawracania.

W związku z powyższym organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazał, że uwagi podniesione przez ZIKiT nie mają charakteru wiążącego, co oznacza, że nie mogą determinować treści rozstrzygnięcia w sprawie. Niezależnie od powyższego w aktach sprawy znajduje się umowa o realizację drogi publicznej zawarta w dniu 22.01.2009 r. pomiędzy Gminą Miejską K. a E.S. zarejestrowana w Głównym Rejestrze Umów ZIKiT pod nr [...]. Nadto organy obydwu instancji nie dostrzegły interesu prawnego właściciela działki nr [...] , który mógłby zostać naruszony na skutek wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli J.K. i F.K. .

J.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, póz. 1588) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że sposób ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. szerokości elewacji frontowej jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż w każdym przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy wskazać konkretną szerokość elewacji frontowej. Wskazanie szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20 % nie jest konkretną szerokością. Ponadto Kolegium jako podstawę dokonywanych ustaleń przyjęło przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Przepis ten nie odwołuje się do tolerancji szerokości elewacji frontowej do 20 %. Zgodnie z tym przepisem, organ administracyjny ma wskazać szerokość elewacji frontowej w sposób konkretny. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23.11.2007 r. sygn. akt SA/Wa 1601/06 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19.09.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 20/06.

Ponadto, nawet gdyby szerokość elewacji frontowej, jako prawidłową, to maksymalna szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyniosłaby 11,1 m (9,25 m zwiększone o 20 %). Szerokość frontu nieruchomości wynosi 14 m. Przyjmując więc odległość planowanego budynku od drogi gminnej (ul. [...]) -2m oraz minimalną odległość planowanego budynku od nieruchomości sąsiedniej -3m lub 4m (w zależności, czy ściana projektowanego budynku posiadałaby otwory okienne lub nie), to maksymalna szerokość elewacji frontowej nie może być szersza niż 9 m (dla ściany budynku pozbawionej otworów okiennych) lub 8 m (dla ściany budynku z otworami okiennymi). Wyznaczenie więc szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej nieruchomości jako 9,25 m z tolerancją do 20 % jest sprzeczne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

F.K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na odstąpieniu przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym z powołaniem się na zapadłe w sprawie orzeczenie podczas, gdy do kompetencji organu odwoławczego należy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy we własnym zakresie, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r., polegające na zaakceptowaniu niewłaściwego i niezgodnego z wyżej wymienionymi przepisami określenia przez decyzję organu l instancji parametrów technicznych nowej zabudowy, poprzez wskazanie jedynie maksymalnego: wskaźnika wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki, górnej

krawędzi elewacji frontowej do jej gzymsu, przedziału dopuszczalnego kąta nachylenia dachu, wielkości szerokości elewacji frontowej oraz jedynie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, w przypadku, gdy wyżej wymienione przepisy wymagają konkretnego i jednoznacznego określenia tych parametrów technicznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że bez znaczenia jest fakt, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie dopatrzył się innych uchybień niż te, którymi zajął się organ odwoławczy. Z okoliczności tej nie sposób wnioskować, iż co do pozostałej części rozstrzygnięcia Sąd ten wyraził pogląd prawny, co do jego zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co w sposób oczywisty zawęża zakres jego kognicji. Wiążącą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jedynie, co do konieczności precyzyjnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Dla poparcia swojej argumentacji skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22.12.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15.04.2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19.09.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 20/06.

Odnośnie drugiego zarzutu wyjaśnił, że wskaźniki nowej zabudowy winny zostać określone w sposób konkretny i precyzyjny, bez możliwości czynienia od nich jakichkolwiek odstępstw. Jedynie tak określone parametry pozwolą na utrzymaniu i kontynuowanie funkcji dotychczasowej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy już na wstępie wskazać, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2252/10 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt [...] oraz decyzję SKO w K. z 27 sierpnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. K. z 1 kwietnia 2009 r. , którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym rozpoznając skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 9 kwietnia 2013 r., znak: [...] należy mieć na uwadze treść art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Stosownie bowiem do normy z art. 190 ustawy p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08, Lex 558897). W konsekwencji dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt l SA/Ke 524/09, Lex 559454).

Mając to na względzie trzeba wskazać, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę nie usunął prawidłowo wadliwości decyzji własnej z 27 sierpnia 2009r. uchylonej wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2012 r., ponieważ ustalając ponownie dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskaźnik szerokości elewacji frontowej (tj. dla wnioskowanego do budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na dz. nr [...]) nie uczynił zadość obowiązującym przepisom i wykładni prawa zawartej w ww. wyroku NSA . Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z Min. Infrastruktury z 26 . 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588 ze zm.) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1 ). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Trzeba podkreślić, że NSA kwestionując prawidłowość ustalenia tego parametru w decyzji l instancji przesądził, uznając zasadność skargi kasacyjnej, iż wadliwe jest ustalenie tego parametru poprzez odwołanie się do szerokości nieistniejących dróg (ul. [...] z uwagi na geometrię działki (tj. wąski jej front ) oraz wskazał, iż organy mają obowiązek ustalenia skonkretyzowanych parametrów. Biorąc to pod uwagę w ocenie Sądu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ustalił parametru szerokości elewacji frontowej w sposób prawidłowy. Nie można bowiem uznać, że odpowiada prawu wyznaczenie tego parametru na "poziomie 9,25 m z tolerancją do 20%" w warunkach gdy przedmiotowa działka ma 15 metrów szerokości, a od drogi stanowiącej ulicę [...] dopuszczono linię projektowanej zabudowy w odległości 2 m. Nadto należy zważyć, na lakoniczne uzasadnienie powyższego parametru, gdyż organ wskazał jedynie , że zastosowanie w tym zakresie § 6 ust. 2 uzasadnia wąski front działki inwestora (wynoszący 14-15 m) w sytuacji gdy średnia szerokości elewacji frontowej budynków sąsiednich wynosi 15 m. Takie uzasadnienie należy ocenić jako niewystarczające.

Nie można się co prawda zgodzić z argumentem skarżącego J.K. , iż w każdym przypadku parametry nowej zabudowy muszą być wyznaczone w sposób skonkretyzowany i niewłaściwe jest wyznaczenie ww. parametru z tolerancją 20%. Dwudziestoprocentowa tolerancja wynika bowiem wprost z cyt. przepisu, tym niemniej należy wskazać, że w realiach przedmiotowej sprawy organ nie rozważył czy dopuszcza także realizację przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w granicy, jakkolwiek ustalony parametr szerokości elewacji frontowej dopuszcza taką możliwość. Mając to na uwadze należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy także dopuszczalność lokowania wnioskowanego budynku w granicy z działka sąsiednią, o ile wynikać to może z ustalonego parametru. Należy bowiem mieć na uwadze, ze ustalenie parametrów w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego tj. z odstępstwem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zawsze wymaga szczegółowego i wnikliwego uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze F.K. należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni nieprawidłowe wyznaczenie parametru wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do pow. działki, który został wyznaczony w sposób nieskonkretyzowany (do 46%), przy czym organ wskazał, iż wyznacza go na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie, z którym wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej .wielkości dla obszaru analizowanego. W ocenie Sądu w decyzji l instancji nie zostały prawidłowo wyznaczone wskaźniki dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji , jej gzymsu lub attyki ( § 7 ust.1) oraz wskaźnik dotyczący geometrii dachu (§ 8 ) . W obu przypadkach wskaźniki te wyznaczone zostały w sposób niedoprecyzowany. l tak dla kalenicy organ ustalił "do 13 m" , nadto ustalona została "elewacja szczytowa do 13 m" jakkolwiek ustalenie takiego parametru nie jest zgodne z rozporządzeniem wykonawczym. Wątpliwości budzi także ustalenie kątów nachylenia dachu w przedziale od 25 ° do 40 °. Ogólne określenie, iż tak ustalone parametry "mieszczą w wielkościach z obszaru analizowanego" nie może być uznane za wystarczające ponieważ określenie konkretnych wymagań w decyzji ustalającej warunki zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijne otoczenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowiąc substytut planu dla danego terenu powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających. Określenie tych parametrów powinno być zatem konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając (wyroki WSA w Warszawie z 8. 11. 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega 214349 oraz WSA w Krakowie z 21. 09. 2011 r, sygn. akt II SA/Kr 252/11). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do), ale w każdej sytuacji wymaga to szczegółowego uzasadnienia, którego brak w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu l instancji.

Nadto należy wskazać, że rozstrzygnięcie nie zostało prawidłowo wyrażone w osnowie zaskarżonej decyzji bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] w K. wydało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz odpowiednie przepisy prawa materialnego decyzję mocą której postanowił: uchylić decyzję Prezydenta Miasta K. z 1 kwietnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia "w części wskazanej w pkt 11.1.c. załącznika nr 1 do przedmiotowej decyzji i wyznaczyć szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy (od ul. [...] ) jako 9,25 m z tolerancją do 20%".

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w

której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Rozstrzygnięcie decyzji merytoryczno-reformacyjnej składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, przy czym o ile uchylenie dotyczy tylko części decyzji pierwszoinstancyjnej poprawne wyrzeczenie powinno wskazywać iż w pozostałej tj. nieuchylonej części decyzja organu l instancji zostaje utrzymana.

W zaskarżonej decyzji Kolegium nie określiło , że w pozostałej tj. nieuchylonej części utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Co prawda z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, iż poza uchylonym i ponownie wyznaczonym punktem 11.1. c załącznika nr 1 decyzja Prezydenta M. K. z 1 kwietnia 2009 r. została utrzymana to jednak brak tej części rozstrzygnięcia (sentencji) stanowi istotne naruszenia prawa, gdyż to rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31. 10. 2012 r. , sygn.. akt II SA/Śz 1071/11, Lex 1114010). Z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast jakie rozstrzygnięcie zostało podjęte w sprawie co do pozostałego zakresu (poza częścią uchyloną, co do której organ odwoławczy orzekł również merytorycznie) rozstrzygnięcia organu l instancji. Wprawdzie częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, ale to przecież rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji.

Konkludując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie l sentencji.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.