Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 115/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Koszty sądowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: art. 78 e ust. 3, art. 78 g ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: § 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1666
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 oraz zażalenia Fundacji [...] na postanowienie w zakresie kosztów postępowania zawarte w punkcie 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. uchyla punkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 i zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką [...] do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 12 kwietnia 2014 r. (opatrzonego prezentatą organu z datą 13 maja 2014 r.) – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podała, że wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 14 maja 2014 r. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] o udostępnienie informacji publicznej – w formie kserokopii – uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego, sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym w roku 2014 egzaminem adwokackim oraz z zakresu prawa gospodarczego. Wyjaśniła, że w odpowiedzi na w/w wniosek otrzymała pismo z dnia 21 maja 2014 r., podpisane przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w [...], informujące, że wnioskowane dane dotyczą indywidualnej sfery praw osób zdających egzamin adwokacki, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ocenie skarżącej, negacja charakteru publicznego żądanej informacji jest nieuprawniona i oznacza bezczynność podmiotu w załatwieniu złożonych wniosków. Pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej wystawionej przez egzaminatora, wskazanego przez Ministra Sprawiedliwości, stanowi załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze – t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635). Zgodnie z art. 78g ust. 2 w/w ustawy Prawo o adwokaturze, dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej. Organ jest zatem w posiadaniu żądanych dokumentów. Ponadto skarżąca wskazała, że inne rady adwokackie ([...]) uznają publiczny charakter żądanej informacji i czynią zadość złożonym wnioskom. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Okręgowa Rada Adwokacka [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, iż z analizy przepisów art. 78 i art. 78a – 78i ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że jedynym podmiotem, do którego skarżąca mogłaby się zwrócić o udzielenie informacji jest Państwowa Komisja Egzaminacyjna. Wyjaśniła, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] nie jest organem uprawnionym do organizacji i przeprowadzenia państwowego egzaminu adwokackiego. W świetle treści art.78f oraz 78g ustawy Prawo o adwokaturze, uchwały w zakresie wyników egzaminu adwokackiego podejmuje Państwowa Komisja Egzaminacyjna. Z przebiegu egzaminu adwokackiego sporządza ona stosowny protokół. Uchwały w zakresie wyników egzaminu adwokackiego są doręczane osobom zdającym egzamin. Wyniki egzaminu są również publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej całość dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu. W ocenie Okręgowej Rady Adwokackiej [...], techniczny sposób przechowywania dokumentacji z egzaminu adwokackiego, w żaden sposób nie może przekreślać postanowień ustawy, że jedynym gestorem dokumentacji związanej z egzaminem jest Ministerstwo Sprawiedliwości, działające na terenie kraju poprzez Państwowe Komisje Egzaminacyjne. W konsekwencji Okręgowa Rada Adwokacka [...] stwierdziła, że nie jest podmiotem legitymowanym do uczestnictwa w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Jest nim Państwowa Komisja Egzaminacyjna, a w szczególności jej organ w osobie Przewodniczącego. Oznacza to, że do udostępnienia skarżącej stosownych informacji we wskazanym zakresie upoważniona jest wyłącznie Państwowa Komisja Egzaminacyjna. Zdaniem Okręgowej Rady Adwokackiej [...], udostępnianie przez rady adwokackie w [...] żądanych informacji wraz z kserokopiami uzasadnień ocen negatywnych jest rażącym przekroczeniem cytowanych przepisów ustawy Prawo o adwokaturze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu w sprawie informacji publicznej.

Podał, że postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. Egzamin adwokacki przeprowadzają komisje egzaminacyjne powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Członków komisji powołuje Minister Sprawiedliwości spośród specjalistów z dziedzin prawa objętych egzaminem. W skład komisji wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów. Ponadto Minister Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej wskazuje przewodniczącego komisji i jego zastępcę. Przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz. Minister Sprawiedliwości odwołuje członka komisji w razie wystąpienia określonych w ustawie okoliczności. Powołana ustawa stanowi również, iż właściwa dla siedziby komisji egzaminacyjnej okręgowa rada adwokacka zapewnia obsługę administracyjną i techniczną działalności komisji, w tym przeprowadzanie egzaminu adwokackiego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Wydatki związane z działalnością komisji są pokrywane z budżetu państwa. Ustawa Prawo o adwokaturze udziela Ministrowi Sprawiedliwości delegacji do określenia w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu adwokackiego, a w szczególności:

a) sposobu działania komisji egzaminacyjnych,

b) czasu trwania poszczególnych części egzaminu adwokackiego,

c) sposobu zorganizowania obsługi administracyjnej i technicznej komisji egzaminacyjnych przez okręgowe rady adwokackie, w tym przekazywania środków, sprawowania nadzoru nad ich wydatkowaniem i rozliczania wydatków związanych z tą obsługą (art. 78 ustawy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że komisja powołana do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest – powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – organem władzy publicznej, a zatem treść wytworzonych przez nią dokumentów, w postaci ocen cząstkowych wystawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informacje publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4c tej ustawy, jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadniczym problemem jest ustalenie, kto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Udzielając odpowiedzi w tej kwestii należy zwrócić uwagę na przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zawiera otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Niewątpliwie adwokatura – jako zorganizowany na zasadach samorządu zawodowego ogół adwokatów i aplikantów adwokackich – powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 ustawy Prawo o adwokaturze), wypełnia dyspozycję powyższego przepisu, zarówno w zakresie "podmiotu reprezentującego inne osoby", jak i "wykonywania zadań publicznych". Adwokaci i aplikanci adwokaccy, mający siedzibę zawodową na określonym terenie, którego zasięg terytorialny określiła Naczelna Rada Adwokacka, stanowią izbę adwokacką, posiadającą osobowość prawną (art. 38 w związku z art. 10 ustawy – Prawo o adwokaturze). Organem izby adwokackiej jest między innymi okręgowa rada adwokacka (art.39 pkt 2 cyt. ustawy). Okręgowa rada adwokacka została obciążona określonymi zadaniami związanymi z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego. Jednym z zadań jest przyjęcie od przewodniczącego komisji egzaminacyjnej – po zakończeniu egzaminu – dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem (art. 78g ust. 2 cyt. ustawy). Tym samym, okręgowa rada adwokacka – od momentu protokolarnego przekazania – jest w posiadaniu dokumentacji wytworzonej w związku z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, a więc informacji publicznej. Skoro adwokatura, stanowiąc podmiot korporacyjny wykonujący zadania publiczne, odpowiada dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej winien być organ izby adwokackiej, a więc wyodrębnionej terytorialnie części adwokatury, o ile jest dysponentem informacji publicznych. W rozpoznawanej sprawie fakt posiadania przez Okręgową Radę Adwokacką [...] żądanej przez skarżącą informacji publicznej jest niesporny, a to oznacza, że jest ona obowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie ocen z poszczególnych dziedzin prawa (ocen cząstkowych), sformułowanych wobec osób egzaminowanych podczas przeprowadzenia konkretnego egzaminu adwokackiego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z punktu widzenia powyższej regulacji prawnej kluczowe znaczenie ma okoliczność legalnego posiadania (dysponowania) przez organ izby adwokackiej informacją publiczną, nie zaś fakt, kto ową informację wytworzył. Tym samym nie do zaakceptowania jest stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej [...] uznające wyłącznie komisję powołaną do przeprowadzenia konkretnego egzaminu adwokackiego za jedynego dysponenta dokumentacji wytworzonej podczas przeprowadzenia egzaminu i tym samym za jedyny podmiot zobowiązany do udostępnienia tej dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd ten jest nietrafny także z tego powodu, że owa komisja jest powoływana na potrzeby przeprowadzenia konkretnego egzaminu adwokackiego, a po jego zakończeniu przekazuje wytworzoną dokumentację do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Nie jest zatem w jej posiadaniu i nie może jej udostępnić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), orzekł jak sentencji wyroku. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Okręgowa Rada Adwokacka [...], reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a., w wyniku uchylenia się od rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, a w szczególności przypisania Okręgowej Radzie Adwokackiej przymiotu dysponenta, wyłącznie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w oderwaniu od faktu, że skarga dotyczyła informacji publicznej, której Okręgowa Rada Adwokacka nie jest dysponentem, bowiem nie została ona przez nią wytworzona, informacji tej nie wytworzono na jej zlecenie, nie przysługuje jej prawo do dysponowania dokumentami zawierającymi przedmiotowe informacje, ani nie dotyczą one działalności jakiegokolwiek organu samorządu adwokackiego. Sąd pierwszej instancji pominął, że Rada jedynie przechowuje cudze dokumenty zawierające m.in. wytworzone przez ten podmiot trzeci informacje, a przechowywanie to nie należy ani do zakresu zadań zleconych, ani nie stanowi wykonywania zadań publicznych, ani też informacja objęta niniejszą sprawą nie mieści się w żadnym zakresie w granicach działania jakiegokolwiek organu samorządu zawodowego. W tym rozumieniu, przy prawidłowym orzekaniu zgodnym z normą art. 134 p.p.s.a., Sąd mógł jedynie wywodzić, iż Rada jest jedynie uprawniona do udzielenia informacji, że takie dokumenty przechowuje i wskazać ich dysponenta.

2) Naruszenie prawa materialnego w drodze jego błędnego zastosowania, tj. art. 78 ust. 1, 4, 12, 13 i art. 78g ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) w związku z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1666), poprzez uznanie, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] jest podmiotem legitymowanym do uczestnictwa w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy egzamin adwokacki przeprowadzany jest przez komisje egzaminacyjne powołane zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości, a Okręgowa Rada Adwokacka pełni jedynie funkcje administracyjne i techniczne obsługi działalności państwowej komisji egzaminacyjnej. Ze środków przekazanych na powyższe zadanie zlecone, właściwe rady pokrywają opisane powyżej koszty przeprowadzenia egzaminu adwokackiego oraz wydatki związane z działalnością komisji egzaminacyjnej. Tylko w tym znaczeniu i zakresie określonym w art. 78 ust. 12 cyt. ustawy Prawo o adwokaturze jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, i w aspekcie art. 78 ust. 13 tej ustawy tylko na to zadanie Rada otrzymuje środki. Wykładnia tego przepisu nie może pomijać faktu, że Okręgowa Rada Adwokacka jedynie zapewnia obsługę administracyjną i techniczną, natomiast nie wykonuje jej sama. Te czynności wykonują wydelegowani pracownicy, którzy nie są ani członkami okręgowej rady, ani nawet izby adwokackiej. Wprawdzie art. 78g ust. 2 powołanej ustawy wprowadza zapis o obowiązku zapewnienia przechowywania dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego i stanowi o tym § 16 pkt 3 cyt. rozporządzenia, to jednak z żadnego przepisu nie wynika, aby przechowywanie było zadaniem publicznym zleconym w ramach administracji rządowej i adekwatnie ustawa nie przyznaje Radzie prawa do jakiegokolwiek wynagrodzenia z tego tytułu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w niniejszym postępowaniu podstawowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okręgowa rada adwokacka, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem określonym w art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie, w zakresie w jakim wykonuje zadania publiczne i tylko w zakresie wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, a nie adwokaturę sensu largo. Wskazała, że wprawdzie postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze, to jednak organy adwokatury pełnią w ramach tego egzaminu jedynie funkcje wyraźnie oznaczone w ustawie. Żadna z tych funkcji nie odnosi się do jakiegokolwiek udziału w egzaminie. Naczelna Rada Adwokacka jest uprawniona jedynie do wskazania kandydatów na członków komisji egzaminacyjnej spośród adwokatów, ale członkowie ci w skład komisji są powoływani zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości, któremu to wyłącznie przysługuje imperium władzy. Także Przewodniczącego Komisji i jego Zastępcę Naczelna Rada Adwokacka jedynie opiniuje. Właściwa okręgowa rada adwokacka pełni jedynie funkcje administracyjne i techniczne dla potrzeb obsługi komisji egzaminacyjnej i nie posiada żadnych uprawnień do merytorycznego uczestnictwa w egzaminie. Zgodnie z art. 78 ust. 1, 4, 12, 13 i art. 78g ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze egzamin adwokacki przeprowadzają komisje egzaminacyjne do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego, zwane dalej "komisjami egzaminacyjnymi". Komisje te powołuje, w drodze zarządzenia, Minister Sprawiedliwości. Właściwa dla siedziby komisji egzaminacyjnej okręgowa rada adwokacka zapewnia obsługę administracyjną i techniczną działalności komisji egzaminacyjnej, a ze środków przekazanych na powyższe zadanie zlecone, właściwe rady pokrywają koszty przeprowadzenia egzaminu adwokackiego oraz wydatki związane z działalnością komisji egzaminacyjnej, ale jedynie w aspekcie technicznym i administracyjnym. To uregulowanie ustawowe zakreśla granice wykonywania zadań zleconych Rady, finansowanych przez Ministra. Tylko w tym znaczeniu i zakresie określonym w art. 78 ust. 12 jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, i w aspekcie art. 78 ust. 13 tylko na to zadanie Rada otrzymuje środki.

Zgodnie z art. 78 g ustawy Prawo o adwokaturze, dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej, z czego sporządza się protokół. Kopię protokołu z przebiegu egzaminu oraz kopię protokołu z przekazania dokumentacji przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 7 dni od dnia sporządzenia. Zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego, w ramach obsługi administracyjnej i technicznej komisji egzaminacyjnej właściwa rada w szczególności zapewnia przygotowanie, pomoc w sporządzaniu oraz przechowywanie dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego. Tym samym Okręgowa Rada Adwokacka pełni wyłącznie funkcję podmiotu, który przechowuje dokumentację, której dysponentem jest inny podmiot, tj. Ministerstwo Sprawiedliwości.

Rada nie kwestionuje faktu, że treść dokumentów wytworzonych przez komisje egzaminacyjne, powołane przez Ministra Sprawiedliwości, jako organy władzy publicznej, w postaci ocen cząstkowych wystawionych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, statuujące obowiązek Okręgowej Rady Adwokackiej do udostępnienia powyższej informacji publicznej wytworzonej przez inny podmiot. Z faktu, że po protokolarnym przekazaniu dokumentów przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej Okręgowa Rada Adwokacka te dokumenty przechowuje, nie można domniemywać, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia owej dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że fakt posiadania przez Radę dokumentacji z egzaminu, wytworzonej przez komisję egzaminacyjną, a obejmującej żądane przez Fundację [...] informacje, prowadzi do istnienia obowiązku ich udzielenia. Jak wyżej podano, Okręgowa Rada Adwokacka jedynie przechowuje dokumentację, której ani nie jest autorem, ani dysponentem. Skarga dotyczyła informacji publicznej, która nie znajduje się we władaniu Okręgowej Rady Adwokackiej. Rada przechowuje ją w cudzym imieniu i nie przysługuje jej prawo do dysponowania tą informacją, bowiem nie została przez nią lub przy jej merytorycznym udziale wytworzona i nie dotyczy ona działalności organów samorządu adwokackiego. Rada nie posiada tych informacji ani w zakresie zadań zleconych, ani powstanie tych informacji objętych niniejszą sprawą nie mieści się w żadnym zakresie w granicach działania organu samorządu zawodowego. W tym rozumieniu można jedynie wywodzić, że Rada jest jedynie uprawniona do udzielenia informacji, że takie dokumenty przechowuje i wskazać ich dysponenta, którym jest Minister Sprawiedliwości lub Komisja Egzaminacyjna.

W dniu 13 października 2014 r. Fundacja [...] wniosła zażalenie na postanowienie w zakresie kosztów postępowania, zawarte w punkcie trzecim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14, wnosząc o jego zmianę, poprzez zasądzenie kwoty 357 zł, zamiast kwoty 100 zł. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, iż orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania powinno uwzględniać także koszty wynagrodzenia pełnomocnika, bowiem do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się jego wynagrodzenie. Wyjaśniła, że na kwotę 357 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. zażalenie Fundacji [...] jako oczywiście uzasadnione, postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 uchylił punkt trzeci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Okręgowej Rady Adwokackiej [...], w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 195 § 2 p.p.s.a. w wyniku rozpoznania zażalenia strony skarżącej na postanowienie w zakresie kosztów postępowania, zawarte w punkcie trzecim w/w wyroku w sytuacji, gdy organ skargą kasacyjną z dnia 27 października 2014 r. zaskarżył ten wyrok w całości. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OZ 44/15 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować autokontroli, o której mowa w art. 195 § 2 p.p.s.a. i uchylić postanowienia w zakresie kosztów postępowania, zawartego w punkcie trzecim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14, z uwagi na skutecznie wniesioną, jeszcze przed dniem orzekania przez Sąd pierwszej instancji, skargę kasacyjną Okręgowej Rady Adwokackiej [...], w której zaskarżyła ona w/w wyrok w całości, a więc również w zakresie postanowienia dotyczącego kosztów postępowania. Tym samym, to nie Sąd pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do oceny tego postanowienia w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej organu. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie wydane w ramach autokontroli podlegało uchyleniu, zaś zażalenie Fundacji [...] na postanowienie w zakresie kosztów postępowania, zawarte w punkcie trzecim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 (sprawa o sygn. akt I OZ 427/15), zostanie rozpoznane łącznie ze skargą kasacyjną Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od tego wyroku (sprawa o sygn. akt I OSK 115/15).

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie spraw o sygn. akt I OSK 115/15 oraz I OZ 427/15 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takim przypadku, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie przy braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w rozpoznawanej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w niej zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. W istocie zmierzają one do wykazania, że Okręgowa Rada Adwokacka [...], jako organ będący wyłącznie w posiadaniu (w celu przechowywania) żądanej przez skarżącą informacji publicznej, której dysponentem i twórcą jest inny organ, nie jest uprawniona do udzielenia przedmiotowej informacji. W ocenie Rady, przechowuje ona jedynie cudze dokumenty zawierające m.in. wytworzone przez podmiot trzeci informacje. To przechowywanie nie należy ani do zakresu zadań zleconych, ani nie stanowi wykonywania zadań publicznych, ani też informacja objęta niniejszą sprawą nie mieści się w żadnym zakresie w granicach działania jakiegokolwiek organu samorządu zawodowego. Żaden przepis nie stanowi o tym, aby przechowywanie dokumentacji było zadaniem zleconym w ramach administracji rządowej i adekwatnie ustawa nie przyznaje Radzie prawa do jakiegokolwiek wynagrodzenia z tego tytułu. Okręgowa Rada Adwokacka [...] pełni jedynie funkcje administracyjne i techniczne obsługi działalności komisji egzaminacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka [...] nie zakwestionowała faktu, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, a jedynie stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie, stwierdził, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 78 ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze, właściwa dla siedziby komisji egzaminacyjnej okręgowa rada adwokacka zapewnia obsługę administracyjną i techniczną działalności komisji egzaminacyjnej, w tym przeprowadzanie egzaminu adwokackiego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Stosownie do treści art. 78g ust. 2 cyt. ustawy, dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej, z czego sporządza się protokół. Kopię protokołu z przebiegu egzaminu oraz kopię protokołu z przekazania dokumentacji przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 7 dni od dnia sporządzenia. Z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego wynika, że w ramach obsługi administracyjnej i technicznej komisji egzaminacyjnej właściwa rada w szczególności zapewnia:

1) obsługę organizacyjną i biurową;

2) warunki umożliwiające właściwe przeprowadzenie egzaminu adwokackiego oraz warunki pracy komisji egzaminacyjnej;

3) przygotowanie, pomoc w sporządzaniu oraz przechowywanie dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zapewnienie obsługi administracyjnej i technicznej działalności komisji egzaminacyjnej, w tym przeprowadzanie egzaminu adwokackiego, jest dla okręgowej rady adwokackiej zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej jest nim również przechowywanie dokumentacji związanej z przeprowadzeniem tego egzaminu. Przytoczone przepisy art. 78g cyt. ustawy oraz § 16 pkt 3 cyt. rozporządzenia wyraźnie wskazują okręgową radę adwokacką jako jedyny organ, którego obowiązkiem jest przechowywanie tej dokumentacji. Okoliczność, iż powołane akty prawne nie przyznają radzie adwokackiej konkretnie z tego tytułu prawa do wynagrodzenia nie stanowi podstawy do uznania, że przechowywanie dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego nie mieści się w pojęciu zadania zleconego z zakresu administracji rządowej.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka [...] jest jedynym dysponentem dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego z 2014 roku i jest zobowiązana do udostępnienia żądanej przez Fundację informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bez znaczenia jest fakt, czy organ, do którego składany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej sam wytworzył informację publiczną, czy jedynie stał się jej posiadaczem. Ważne jest jedynie to, aby organ był w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja będąca informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem zarówna ta wytworzona, jak i niewytworzona przez podmiot zobowiązany, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną, który zobowiązany jest do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2666/13 oraz z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 940/14, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., który w istocie jest konsekwencją omówionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stanowi jednak podstawy do zwalczania zarówno ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej bezczynności organu niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wymienionych wyżej przepisów ustawy Prawo o adwokaturze i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego, zaś jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jest niezasadne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zażalenia Fundacji [...] na postanowienie w zakresie kosztów postępowania, zawarte w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W treści skargi do Sądu pierwszej instancji zawarto wniosek o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, zaś autorem skargi był profesjonalny pełnomocnik – adwokat. W tej sytuacji, w ramach rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w przypadku wyroku uwzględniającego skargę, Sąd pierwszej instancji powinien był orzec o zwrocie wpisu od skargi oraz wynagrodzeniu pełnomocnika w osobie adwokata oraz poczynionych przez niego wydatkach. Tymczasem w punkcie trzecim wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 94/14 Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz strony skarżącej jedynie kwotę 100 zł, która stanowiła równowartość uiszczonego wpisu od skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 461), orzekł, jak w punkcie drugim sentencji. Zasądzona od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz Fundacji [...] kwota 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmuje koszty sądowe – wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego adwokata reprezentującego stronę skarżącą w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.