Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 233/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4916/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. (nr ŚR.525.0493.2021), wydaną m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania M. K. (zwanej dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. K.

Zdaniem organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. czyli powstanie niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, bowiem w orzeczeniu o niepełnosprawności A. K. podano, że niepełnosprawność istnieje od 44-go roku życia. Organ zaznaczył przy tym, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) i art. 17 u.ś.r. - decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4916/21) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Kolegium odnotowało, że w dotychczas wydawanych decyzjach wskazywało, że powołany wyrok TK nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Argumentując to stanowisko Kolegium wskazywało na punkt ósmy uzasadnienia przedmiotowego wyroku, omawiający skutki jego wydania. Z tej części uzasadnienia wyroku Trybunału wynika bowiem, że ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić przesłanki zróżnicowania i w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi albowiem Konstytucja nie stwarza podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej samej grupy, a takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. To, w ocenie Kolegium, oznaczało, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału nie oznaczał zaś usunięcia tego kryterium z ustawy, Nie stanowił również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreował także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymagało podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W przedmiotowym zakresie Kolehium wskazywało również na to, że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

Kolegium zauważyło jednak, że pomimo upływu wielu lat zalecanych działań ustawodawczych nie podjęto. Jednocześnie zaś utrwaliła się już linia orzecznicza wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 647/17; WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/GI29/17; WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 248/17; WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 510/17 i z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 651/18), którą podzielił w swoich orzeczeniach również Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 108/12; z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 128/16; z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17). W orzeczeniach tych Sądy (w tym WSA w Gdańsku) wskazują, iż nieprawidłowe jest stanowisko, że skoro Trybunał Konstytucyjny "nie uchylił art. 17 ust. 1b ustawy", to przepis ten winien być stosowany tak, jakby żadnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18. roku życia, ewentualnie ukończenie 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Trybunał uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Choć w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, to jednocześnie Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej Sąd nie może nie brać pod uwagę. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., pod poz. 1443, i z tym dniem to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

To stanowisko - powszechnie już prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych - Kolegium postanowiło uwzględnić orzekając w rozpatrywanej sprawie, a co za tym idzie, przyjąć że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stosować z pominięciem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną.

Pomimo uwzględnienia zarzutu strony skarżącej o naruszeniu przez organ I instancji prawa materialnego, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja, co do zasady, jest słuszna.

W tym zakresie Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, gdyż jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, tak rozumianego związku nie sposób się dopatrzeć skoro A. K. jest osobą niepełnosprawną od 44-ego roku życia tj. od marca 1994 r., a jej znaczna niepełnosprawność została ustalona od 30 czerwca 2014 r., natomiast wnioskodawczyni - jak wskazała w złożonym oświadczeniu - wróciła do Polski z Wielkiej Brytanii w celu zaopiekowania się matką w marcu 2020 r.

Dalej Kolegium wskazało, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodowa (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).

Natomiast w rozpatrywanej sprawie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 9 lipca 2021 r. - co odnotował także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji - wynika, że A. K. jest wdową. A. K. przeszła trzy udary, dwa zawały i cierpi na chorobę nowotworową. Ma problemy z pamięcią oraz widzeniem z powodu uszkodzenia pola widzenia. Córka M., jej partner M. C. i ich roczny syn, mieszkają z niepełnosprawną matką wnioskodawczyni. Matka wnioskodawczyni jest osobą chodzącą, porusza się bez pomocy kul, balkonika czy osoby drugiej. Sama korzysta z toalety, nie wymaga pampersowania. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że A. K. jest sprawna ruchowo, nie wymaga pomocy podczas jedzenia oraz zażywania lekarstw. Jest w stanie pozostać sama w domu przez kilka godzin. Czynności wykonywane przez wnioskodawczynię opisane w oświadczeniu z dnia 29 czerwca 2021 r. to: pobudka, wykonywanie czynności higienicznych, przygotowywanie ubrań i ubieranie, ćwiczenie fizyczne, mierzynie ciśnienia, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie opału, palenie w piecu, czynności ogrodnicze. Z tego opisu wynika, że wnioskodawczyni wykonuje codzienne obowiązki domowe. Również w ocenie organu I instancji ta pomoc byłaby zapewne przez córkę świadczona nawet w sytuacji gdyby matka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ te czynności wykonuje się w domu nawet gdy nie ma osoby niepełnosprawnej. Zdaniem organu matka wnioskodawczyni nie wymaga opieki całodobowej i wsparcia innych osób przy wykonywaniu najdrobniejszych nawet czynności życia codziennego.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Kolegium uznało zatem, że nie podejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię nie ma faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która w znacznej mierze jest niezależna i zdolna do samodzielnej egzystencji. A. K. tylko w niewielkim zakresie korzysta z pomocy córki M. Czynności związane z pomocą niepełnosprawnej matce, które wykonuje wnioskodawczyni, nie można uznać za opiekę, która stanowiła by przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Czynności te wynikają ze wspólnego zamieszkiwania i muszą i tak być wykonywane - nie mogą być zatem uznane za czynności związane wyłącznie ze sprawowaniem opieki. Za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną matką nie można uznać wykonywanych na co dzień prac domowych takich jak: zakupy, przygotowanie posiłku czy sprzątanie, związanych z faktem wspólnego mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki, czy nie. Wnioskodawczyni zapewne pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu jednak wykazanych czynności, wykonywanych w ramach sprawowanej opieki nad nią nie można uznać za sprawowanie stałej opieki a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w jej funkcjonowaniu. Czas i zakres sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad matką z całą pewnością nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia nawet w pełnym wymiarze. To oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

M. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 23 sierpnia 2021 r., którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - A. K.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała do ukończenia przez nią 18. roku życia, nie powstała również w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25. roku życia.

Kolegium uznało natomiast, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnej matce opieki a rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W zakresie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium przychyliło się bowiem do stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazywano, że mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Pomimo tego decyzja organu I instancji, jak zasadnie wskazywał organ odwoławczy, jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką), a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki, a jednocześnie koniecznością z tego powodu rezygnacji, a następnie niepodejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, bez wątpienia sprawując opiekę nad swoją matką, nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku aktywności zawodowej skarżącej nie może być fakt sprawowania przez nią opieki nad matką.

Wskazać należy, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Jak wynika z przedstawionego w zaskarżonej decyzji i nie kwestionowanego opisu czynności opiekuńczych, skarżąca budzi matkę, pomaga matce przy czynnościach higienicznych (kąpiel, obcinanie paznokci, włosów, moczenie nóg), przygotowuje odzież i pomaga w codziennym ubieraniu się, mierzy matce ciśnienie, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, wykonuje z matką ćwiczenia (codziennie 10-15 min.), realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe a nadto, wykonuje szereg czynności jakie zwyczajowo wchodzą w zakres prowadzenia gospodarstwa domowego (robi zakupy, sprząta, pierze, prasuje, opłaca rachunki, przygotowuje i przynosi opał itp.).

Co wymaga w sprawie podkreślenia matka skarżącej nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pamersowania itp.). Jak ustalił pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego, matka skarżącej jest sprawna ruchowo (porusza się samodzielnie), samodzielnie korzysta z toalety, nie wymaga pomocy podczas jedzenia, nie wymaga również pomocy przy zażywaniu lekarstw, może pozostać w domu sama przez kilka godzin.

Zakres samodzielności matki skarżącej, choć ograniczony, to jednak nie jest tego rodzaju, by wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej wymaga pomocy m.in. przy ubieraniu się, przy przygotowywaniu posiłków, przy mierzeniu ciśnienia, przy podawaniu leków oraz przy wykonywaniu niektórych czynności pielęgnacyjnych. Zakres tego rodzaju czynności nie jest na tyle intensywny i absorbujący by stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w znaczeniu wynikającym z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nie ma przeszkód, aby przy odpowiedniej organizacji czasu pracy skarżąca podała matce śniadanie a kolejne posiłki po powrocie z wykonywanej pracy. Co do samego przygotowywania posiłków, to nie ma przecież przeszkód, by je przyrządzać po pracy lub w czasie wolnym od pracy, tak jak to ma miejsce w większości gospodarstw domowych, prowadzonych przez osoby aktywne zawodowo. Nie ma również przeszkód, aby skarżąca przygotowała matce wcześniej leki, zwłaszcza że matka przyjmuje je samodzielnie i nie potrzebuje przy tym pomocy. Analogicznie należy odnieść się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności wykonywania pozostałych prac domowych, jak robienie zakupów, sprzątanie, pranie prasowanie. Niewątpliwie z kolei realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, czy umawianie wizyt lekarskich nie mają miejsca codziennie, natomiast ćwiczenia fizyczne zajmują - jak sama skarżąca wskazała w wykazie czynności opiekuńczych - wyłącznie 10-15 minut, zaś mierzenie ciśnienia odbywa się dwa razy w tygodniu.

W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie można pominąć, że skarżąca zamieszkuje z matką, a zatem przynajmniej część czynności domowych (robienie zakupów, pranie, prasowanie, palenie w piecu, odśnieżanie, gotowanie) może być wykonywana w ramach gospodarstwa domowego, jakie niewątpliwie sama prowadzi.

Zauważyć ponadto należy, że skarżąca oświadczyła, iż ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki zrezygnowała z pracy w Wielkiej Brytanii. W marcu 2020 r. przyleciała do Polski, aby sprawować nad matką całodobową opiekę. Stosunek pracy z pracodawcą został rozwiązany w lipcu 2020 r. Tymczasem, jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego, skarżąca ma syna, którego wiek na dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. na dzień 9 lipca 2021 r., został określony na jeden rok. Wnioskować można, że w momencie powrotu do Polski skarżąca była w ciąży, a kiedy stosunek pracy ustał, skarżąca urodziła. Zatem trudno dać wiarę twierdzeniu skarżącej, że zrezygnowała z pracy wyłącznie ze względu po to, aby opiekować się swoją niepełnosprawną matką.

Reasumując, w ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką związany z jej niepełnosprawnością, przyjąć należy, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby rozmiar opieki wymuszał na skarżącej całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad matką nie uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej, która może być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zatem ocenił, że zakres realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec matki, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a tym samym brak jest wypełnienia przesłanki warunkującej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).