Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 162/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego [....] sprawy ze skarg Skarbu Państwa-Wojewody [....] oraz Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lipca 2011 r. nr SKO.GN/4160/644/2010 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa-Wojewody [....] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 162/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...] Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego działając na podstawie art. 16 ust. 1- 4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) art. 58, 63, 67,68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) - orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. Lwh [...] o powierzchni 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. B.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w latach 1980-83 w budynku przy ul. B. został przeprowadzony remont kapitalny, nakładem środków państwowych w wysokości 7.556.170 starych złotych. Kwota ta przekracza 50% wartości technicznej budynku i dlatego, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy remontowej orzeczono przejęciu przedmiotowej nieruchomości, za odszkodowaniem ustalonym według przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

Po wszczęciu postepowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, decyzją z dnia 18 grudnia 1998 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności przyjmując, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy remontowej.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 1999 r. (znak: [...]) uchyliło decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. i stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji, wskazując, że prawidłową podstawą prawną decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. winien być art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, z którego wynika, że warunkiem przejęcia nieruchomości zabudowanej na własność Skarbu Państwa jest prawidłowe ustalenie wartości technicznej budynku oraz kosztów wykonanych robót. Tymczasem w decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. podano jedynie kwotę odszkodowania, a zatem pozostawała ona w sprzeczności z treścią art. 7 ust. 1 ustawy remontowej. W toku postępowania ustalono również, że w dniu 24 maja 1990 r., Skarb Państwa sprzedał (akt notarialny Rep. [...]) wyodrębniony lokal mieszkalny w budynku nr [...] przy ul. B. w K. wraz z udziałem 11/100 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, na rzecz S. G., której następcą prawnym jest J. G., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia [...] czerwca 1997 r. sygn. akt [...].

Rozpoznając skargę złożoną na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 971/99, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia 16 kwietnia 1999 r. (znak: [...]), którą Kolegium uchyliło decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. i stwierdziło nieważność j decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 grudnia 1986 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu i nadbudowie budynków (t. j. Dz. U. z 1968r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.) zawierały dwie regulacje prawne, z których każda stanowiła samodzielną podstawę przejęcia budynku za odszkodowaniem na własność Państwa, w związku z wykonaniem określonych ustawą robót ze środków państwowych. Ewentualną podstawę przejęcia przedmiotowego budynku na rzecz Państwa, stanowić mógł przepis art. 7 ustawy, zawarty w jej rozdziale 3 "Przebudowa zespołów budowlanych", gdyż budynek ulokowany był w zespole dawnej zabudowy przeznaczonym do uporządkowania uchwałą Nr 15 Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 25 września 1969 r. Samo powołanie w decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. jako jej podstawy przepisów art. 16 ust. 1 - 4 powyższej ustawy, nie przesądzało o nieważności tej decyzji, jeżeli stan faktyczny uzasadniał przejęcie budynku na własność Państwa w oparciu o przepis art. 7 ustawy. Ustalając znaczenie "wartości budynku" jako przesłanki przewidzianej art. 7 ust. 1 ustawy, należy mieć na uwadze, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy zawierający inną samodzielną - jak wyżej zaznaczono - regulację mogącą stanowić podstawę przejęcia budynku, stanowi, że "jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50 % wartości technicznej budynku to ... budynek... może być przejęty. Powyższa regulacja (art.16 ust.1), w której przesłanką przejęcia własności jest porównanie "kosztów" (a więc dających się matematycznie wyliczyć wydatków), z "wartością techniczną", jest odmienna od regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy i nie daje podstaw do konstruowania treści pojęcia "wzrost wartości budynku", w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził również, że decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r., której dotyczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zapadła pod rządem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Skoro ustalenie odszkodowania i jego wypłata za przejęty budynek nastąpić miała wedle przepisów tej ustawy dotyczących wywłaszczenia nieruchomości (a więc wedle przepisów art. 55, 56 i n. tej ustawy, przy ustalaniu rynkowej wartości nieruchomości), to i przesłanka ustalenia "wzrostu wartości budynku" (w wyniku dokonania remontów) przewidziana art. 7 ust. 1 ustawy, oznacza wzrost wartości rynkowej, handlowej, budynku w następstwie remontu.W świetle powyższego, spełnienie przewidzianych art. 7 ust. 1 przesłanek do przejmowania własności budynku przez Państwo, wymagało dokonania ze środków państwowych remontu, w wyniku którego wartość rynkowa budynku po remoncie, wzrosła o ponad 50 % wartości technicznej budynku w chwili przystąpienia do remontu. Stwierdził Sąd także, że ewentualną przesłankę stwierdzenia nieważności, opartą na przyjętym za podstawę zaskarżonej decyzji przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowić może nie brak podstawy prawnej dla decyzji z 15 grudnia 1986 r., lecz rażące naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji. Rażące naruszenie prawa polegać może zatem również na zastosowaniu przepisu, który niewątpliwie w danej sytuacji nie mógł być zastosowany, gdyż nie zaistniały wszystkie wymagane nim przesłanki faktyczne. Sam stan prawny i stan wykładni, musi być na tyle jasny, by odstępstwo od niego nabrało cechy "rażącego naruszenia prawa".

Przedmiotem sprawy jest natomiast ustalenie, czy istniejący w dacie wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r., stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, a jeżeli nie, to czy ewentualne odstępstwo od treści przepisu art. 7 ust. 1, ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wymaga to oceny w oparciu o cały dostępny materiał z postępowania, które zakończyło się decyzją z 15 grudnia 1986 r., czy podejmujący tę decyzję organ miał podstawę do przyjęcia ustalenia, że w następstwie remontu wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50 % jego wartości technicznej.

Z tego punktu widzenia zasadne są zarzuty skargi Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest częściowo wzajemnie sprzeczne, i nie odzwierciedla całości możliwych ustaleń w odwołaniu do decyzji z dnia 20 maja 1986 r., która wskazywała wartość budynku przed remontem, wysokość kosztów remontu, oraz wzrost wartości budynku. Nie była przedmiotem oceny prawnej organu okoliczność, iż ta decyzja w swej podstawie opiera się na przepisach art. 6, 8 i 13, z których dwa pierwsze zawarte były w rozdziale 3 ustawy.

Wyjaśnienie różnicy pomiędzy pojęciem w 1986 r. "wartości technicznej budynku", a wartości rynkowej ustalanej wedle zasad przewidzianych ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymagać może ewentualnie wiadomości specjalnych.

Zasadna jest także skarga J. G.. Z akt sprawy wynika, że jego poprzednik prawny nabył własność wydzielonego lokalu Nr [...] w budynku przy ul. B. (na działce [...] - po podziale działki [...]), z którym związane jest użytkowanie wieczyste 11/100 części nieruchomości gruntowej. W świetle uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r. (sygn. OPS 6/97, ONSA 1998/21/40), której wywody Sąd w obecnym składzie podziela, w obecnym stanie prawnym zbycie przez Skarb Państwa własności wydzielonego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość i ustanowienie prawa wieczystego użytkowania ułamkowej części nieruchomości gruntowej, przejętej na własność Państwa, stwarza nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż nabyty udział w użytkowaniu wieczystym może być przekształcony w prawo własności. Z tych względów w takiej sytuacji, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu na rzecz Państwa w części, która nie jest objęta sprzedażą wyodrębnionych lokali mieszkalnych i oddaną w użytkowanie wieczyste ułamkową częścią gruntu."

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 listopada 2003 r. uchyliło swą własną decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. orzekając jednocześnie, że decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. B., wydana została z naruszeniem prawa. W tym zakresie Kolegium przyjęło, że organ administracji wydający decyzję o przejęciu własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa, nie podjął działań zmierzających do ustalenia wartości rynkowej budynku, a ustalona została jedynie wartość techniczna, co skutkuje tym, że decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając jednak na uwadze fakt sprzedaży jednego z lokali mieszkalnych w budynku przy ul. B. w K. oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części nieruchomości, Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, mimo, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 listopada 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 grudnia 1986 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej przy ul. B. w K.. W uzasadnieniu wyroku zawarto następującą ocenę prawną: "Wprawdzie Sąd w wyroku II SA/Kr 971/99 tylko sugerował skorzystanie ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego, jednak obowiązkiem kolegium było w takim przypadku wykazanie braku potrzeby sięgnięcia po ten środek dowodowy. zasadna jest skarga D. L., W. D. i B. D. odnośnie braku uwzględniania oceny prawnej zawartej w cyt. wyżej wyroku NSA OZ w Krakowie odnośnie dopuszczalności stwierdzenia nieważności w części decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a ograniczenie się wyłącznie w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że nieodwracalny skutek prawny taka decyzja wywołała w części dotyczącej lokalu sprzedanego na rzecz osoby trzeciej, gdy sprzedaż połączona była z ustanowieniem wieczystego użytkowania na udziale w nieruchomości. Oceniając decyzję z 15.12.1986 r. SKO winno uwzględnić ocenę zawartą w wyroku II SA/Kr 971/99, w szczególności odnieść się do wskazanej wówczas decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z 20.05.1986 r. oraz rozważy powołanie biegłego na okoliczności wskazywane w cyt. wyżej wyroku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a w związku z art. 7, 13 i 16 ustawy remontowej oraz w związku art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w punkcie I odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 części wieczystego dziatki nr [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul B. w K., związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; a w punkcie II – gimw pozostałej części stwierdziło nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...].

Po rozpoznaniu wniosków Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych i Prezydenta Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 marca 2009 r. znak: [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 10 grudnia 2008 r. Kolegium Odwoławcze podzieliło wywody i stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. Podniesiono, że Kolegium Odwoławcze podejmując decyzję z dnia 15 grudnia 2008 roku szczegółowo przeanalizowało treść wyroków sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a to: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 maja 2003 roku, sygn. akt II SA/Kr 971/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 roku, sygn. akt 11 SA/Kr 85/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 837/09 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2009 r., znak [...]. Podstawą faktyczną wyroku było ustalenie, że w rozpoznaniu sprawy i wydaniu obecnie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 kpa brała udział G. Z., która orzekała także w wydaniu później uchylonej decyzji z dnia 18.12.1998 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że "Kolegium ponownie rozpoznając sprawę musi wyjaśnić, czy powstała odrębna własność lokalu nr [...] w przedmiotowej nieruchomości, gdyż brak w aktach dowodu, że odrębna własność lokalu została ujawniona w księdze wieczystej. Sąd wyraził również pogląd, że w wyroku II SA/Kr 971/99 Sąd nie nakazał prowadzenia dowodu z opinii biegłego." W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd stwierdził również, że: "Trafnie Kolegium wywodzi, że decyzję z dnia z dnia 15 grudnia 1986 r. o przejęciu oparto bezpodstawnie na podstawie art. 16 ust.1 - 4 ustawy remontowej, choć zachodziła możliwość przejęcie nieruchomości na podstawie art. 7 tej ustawy, gdyż budynek przy ul. B. w K. był usytuowany w zespole dawnej zabudowy przeznaczonym do uporządkowania, na podstawie Uchwały nr 15 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25.09.1969 r. Diametralnie różne przesłanki wynikające z tych przepisów decydują o tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Oparcie rozstrzygnięcia o przepis nie mogący mieć w sprawie zastosowania stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W obu skargach stawia się zarzut Kolegium, że nie poczyniło ustaleń prowadzących do możliwości zastosowania w sprawie dyspozycji określonych w art. 7 ustawy remontowej. Sąd podziela wywód Kolegium, że takie ustalenia przekraczają zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji."

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2008 r. w zakresie punktu I - ego i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że stwierdziło, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...] w przedmiocie przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. [...] o powierzchni 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. B. w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. B. w K. związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdza w tym zakresie jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że budynek przy ul. B. należał, zgodnie z wydaną w trybie art. 6 pkt 2 ustawy remontowej z dnia 22 kwietnia 1959 r. uchwałą, do zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wymagającego uporządkowania. Tak więc prowadzony w nim remont, przebudowa, rozbudowa, czy wszelkie ulepszenia itp. winny być przeprowadzane w trybie art. 6 ustawy remontowej. Natomiast ewentualne przejęcie takiego remontowego budynku, mogło nastąpić tylko w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, który określał też warunki, które musiały być spełnione, by przejęcie takie mogło nastąpić. Warunki te ustalone zostały odmiennie, niż warunki przejęcia określone w art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Kolegium podniosło, że decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r. wskazywała błędną podstawę prawną, co jednakże nie oznacza, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Dlatego też konieczne było zbadanie, czy stan faktyczny istniejący w dacie podjęcia decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. poddawał się dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy remontowej. Organ wydając decyzję o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. B. brał pod uwagę występowanie zupełnie innej przesłanki (koszty robót oraz wartość techniczną, o jakich mowa w art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej) niż ta, która jest wymagana zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy remontowej (wartość budynku przed i po robotach oraz stosunek wzrostu tej wartości do wartości technicznej budynku), a zatem nie można przyjąć, że przesłanka z art. 7 wystąpiła, gdyż organ wydający decyzję nie poczynił w tym zakresie żadnych obliczeń; organ nie ustalił wartości budynku przed i po robotach oraz stosunku wzrostu tej wartości do wartości technicznej budynku. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wyraźnie wynika, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ustaleniu wartości technicznej budynku. Obliczenia przedstawione w aktach sprawy wskazują, że dla oszacowania wartości końcowej i początkowej budynku posługiwano się wyłącznie kategorią wartości technicznej budynku. Tymczasem, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 21 maja 2003 r., w sprawie II SA/Kr 971/99 (którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest związane na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pojęcie "wzrost wartości budynku" użyte w art. 7 ust. 1 ustawy remontowej oznacza wzrost wartości rynkowej, handlowej budynku w następstwie remontu. W konsekwencji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ wydając decyzję z dnia 15 grudnia 1986 r., nr [...], oparł się na przepisie art. 16 ustawy remontowej, która nie mogła mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 16 ustawy, organ zachował się tak jakby nie miał do czynienia z uporządkowaniem dawnej zabudowy określonej w uchwale Rady Narodowej m. Krakowa, a przeprowadzał remont dokonywany w oparciu o przepis art. 2 ustawy. Jak wskazał orzekający w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 837/09), oparcie rozstrzygnięcia o przepis niemogący mieć w sprawie zastosowania stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podniosło również, że zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, w myśl art. 158 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211), odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie po wydaniu decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. zawarta została w dniu 24 maja 1990 r. umowa sprzedaży przez Skarb Państwa na rzecz S. G. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. B. w K. wraz z udziałem w częściach budynku i urządzeniach, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali przy jednoczesnym oddaniu w użytkowanie wieczyste udziału w terenie zabudowanym opisanym wyżej budynkiem (tom I akt administracyjnych, karty nr 25 - 28). W toku prowadzonego postępowania Kolegium - zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 15 września 2010 r. - ustaliło, że odrębna własność lokalu powstała. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika, że lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. B. stanowi odrębną nieruchomość, a jako właściciel nieruchomości ujawniony jest J. G.. W świetle powyższego należało stwierdzić, że w tym zakresie decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 grudnia 1986 r., nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji nie istniała możliwość stwierdzenie nieważności ww. decyzji w tym zakresie. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt [...], nie stwierdziło w tym zakresie wydania decyzji z naruszeniem prawa, Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu I - ego i w tym zakresie orzekło na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów i wniosków dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu zbadanie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., natomiast przeprowadzenie wnioskowanego dowodu sprowadzałoby się do ponownego rozpatrywania sprawy o przejęcie spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Na takim stanowisku stanął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 września 2010 r., w sprawie II SA/Kr 837/09.

Skargę na tę decyzję wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 10 grudnia 2008 r. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zalecanej przez sądy administracyjnej w wyrokach NSA z 21 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 971/99 oraz w wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04 oraz pominięcie przeprowadzenia dowodu z decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 20 maja 1986 r. na okoliczność ustalenia kosztów remontu. Zarzucono również naruszenie art. 7 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, poprzez błędne przyjęcie, że organ wydający decyzję z dnia 15 grudnia 1986 r. nie miał podstaw do przejęcia budynku przy ul. B. na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona skarżąca podtrzymuje dotychczasowe zarzuty, które były podstawą dwukrotnego uchylania decyzji SKO, które sprowadzają się do braku dokonania ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istniejący w dniu wydania decyzji z 1986 r. stan faktyczny poddawał się dyspozycji art. 7 ustawy remontowej. Ponadto SKO całkowicie pominęło istnienie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 20 maja 1986 r. ustalającą wysokość kosztów remontu, z której wynika, że wartość budynku przed przebudową wynosiła 2.377.900 zł, a po przebudowie (remoncie) wzrosła do kwoty 9.934.070 zł. Podniesiono, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2003 r. wskazał, że należy wyjaśnić różnice pomiędzy pojęciem wartości technicznej budynku, a pojęciem wartości rynkowej budynku.

Skargę wniósł również Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 7 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, poprze błędne przyjęcie, że zrealizowana została dyspozycja powołanego przepisu. Zarzucono naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez dopuszczenie do częściowej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. z tego powodu, że tylko część tej decyzji wywołała nieodwracalne skutki prawne, mimo że prawidłowo dokonując interpretacji prawa należało przyjąć, że nieodwracalny skutek prawny dotyczył całej decyzji i tym samym całej nieruchomości. Skutkiem tejże decyzji jest to, że jedna i ta sama nieruchomość jest równocześnie przedmiotem własności i użytkowania wieczystego, co z kolei narusza art. 232 K.c.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że stan faktyczny obejmujący wydanie decyzji z 15 grudnia 1986 r. poddawał się dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Na podstawie tego przepisu należało ustalić wartość techniczną nieruchomości i przepis ten określa, jak ta wartość należy wyliczyć. Z akt sprawy można ustalić, że wartość techniczna budynku przy ul. B. w K. po remoncie wynosiła 10.730.710 zł, a przed remontem – 2.377.900 zł. Koszt samego remontu to 7.556. 010 zł. Tym samym należałoby wskazać, że zaistniała podstawa do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, mimo błędnego powołania podstawy prawnej w decyzji z 15 grudnia 1986 r. Ponadto Skarb Państwa zbył jeden lokal mieszkalny (nr [...]) wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego. Powstała odrębna własność lokalowa. Tym samym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wywołało nieodwracalne skutki prawne nie tylko do udziału wynoszącego 11/100 we współwłasności, ale i dla całej nieruchomości. Oznacza to, że część gruntu byłaby współwłasnością Skarbu Państwa i podmiotu prywatnego, a przy tym Skarb Państwa byłby obciążony prawem użytkowania wieczystego, co narusza art. 232 K.c. Powołano się na uchwałę składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10, zgodnie z którą rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Opierając się na uzasadnieniu ww. uchwały strona skarżąca podała, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego spowodowało nieodwracalne skutki prawne dla całej nieruchomości a nie tylko udziału wynoszącego 11/100 związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr [...].

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazano na charakter wiążący wyroków sądu administracyjnego i wyjaśniono, że z żadnego wyroku wydanego w tej sprawie nie wynikał obowiązek przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę [...] oraz Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w wyroku dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 837/09 przesądzono ocenę sprawy. W szczególności z uzasadnienia tego wyroku wprost wynika, że Sąd niezależnie od zarzutów zawartych w poprzednio złożonych skargach, dokonał oceny zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie (jej pełnej zgodności z prawem – strona 13 ww. uzasadnienia, wers 10-12 liczony od góry). Sąd w tym wyroku uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego i nie jest konieczne posiadanie wiadomości specjalnych. Żaden tego rodzaju dowód nie musiał być przeprowadzany w stanie faktycznym tej sprawy, który te stan nie zmienił się w stosunku do daty wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Oznacza to również, że pominięcie przeprowadzenia dowodu z decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 20 maja 1986 r. na okoliczność ustalenia kosztów remontu nie może odnieść skutku w postaci uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04 Sąd ten wskazał, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie uwzględnił decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 20 maja 1986 r. na okoliczność, między innymi, ustalenia kosztów remontu, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. nie stwierdził, żeby Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo nie uwzględniając lub nie ustosunkowując się do treści decyzji z 20 maja 1986 r. W związku z art. 153 P.p.s.a. i wiążącą ocenę sądu administracyjnego, Sąd orzekając w tej sprawie nie może uwzględnić tego zarzutu skargi. W przeciwnym razie Sąd zakwestionowałby ocenę zawartą w prawomocnym wyroku poprzedniego składu sądu administracyjnego wydającego orzeczenie w tej sprawie. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, poprzez błędne przyjęcie, że w tej sprawie organ wydający decyzję z dnia 15 grudnia 1986 r. mógł oprzeć rozstrzygniecie administracyjne na podstawie art. 7 ww. ustawy – nie podlega już kolejnej ocenie sądu administracyjnego. Zarzut ten był kilkakrotnie podnoszony, w tym w skargach wnoszonych na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2009 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wielokrotnie już cytowanych wyroku z dnia 15 września 2010 r. wyraźnie wskazał, że podstawą do wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r. był art. 16 ustawy remontowej, ale zastosowanie tego przepisu było bezpodstawne. Sądy administracyjne kilkakrotnie rozważały kwestię związaną z przesłankami stosowania tak art. 16, jak i art. 7 ustawy remontowej i zawarły jednoznaczne stanowisko co do tego, że w tej sprawie organ zastosował art. 16 ustawy remontowej z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualne badanie możliwości zastosowania art. 7 ustawy remontowej przekraczałoby zakres postępowania którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 1986 r. Sąd administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2010 r. nie zakwestionował poglądu Kolegium Odwoławczego, że ewentualne badanie, czy do wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r. mógłby mieć zastosowanie art. 7 ustawy remontowej prowadziłoby do merytorycznego badania sprawy, co jest niedopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156-159 K.p.a. Dlatego też Sąd stwierdził, że zaprezentowany pogląd był podtrzymany również w zaskarżonej decyzji, jest on zgodny ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 15 września 2010 r. i tym samym wiąże również Sąd orzekający w tej sprawie. Sąd uznał, że nie może również odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą (Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta ) zarzut, że niedopuszczalnym było orzeczenie o wydaniu decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. z naruszeniem prawa (dotyczy to rozstrzygnięcie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w części 11/100 działki wraz z odrębnym prawem własności lokalowej – lokalu mieszkalnego nr [...]) i w tym zakresie stwierdzenie przez Kolegium Odwoławcze, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne co skutkuje brakiem jej unieważnienia; a ponadto w pozostałym zakresie unieważnienie decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. Sąd wskazał. że w istocie takie rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 24 marca 2009 r., jak i poprzedzającą ją decyzją z 10 grudnia 2008 r. Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 971/99 Sąd ten wyraźnie zajął stanowisko, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności decyzji tylko w tej części, która nie jest objęta sprzedażą wyodrębnionego lokalu mieszkalnego (lokali mieszkalnych) i oddana w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu (strona 14 i 15 uzasadnienia wyroku z 21 maja 2003 r., akta administracyjne, tom I, karty nr 145, 144). Identyczne stanowisko zajął Sąd administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04 wyraźnie akcentując w uzasadnieniu, że nieodwracalny skutek prawny uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 1986 r. dotyczy tej części nieruchomości, która stanowi odrębny lokal mieszkalny i związany z tym lokalem udział w prawie użytkowania wieczystego (uzasadnienie wyroku z 13 kwietnia 2007 r. strona 10-11, akta administracyjne, tom II, karty nr 268-267). Stanowisko to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2010 r. Tym samym orzekając ponownie w tej sprawie Sąd będący związany jednolitym stanowiskiem zawartym nawet nie w jednym, ale w kilku prawomocnych wyrokach Sądu administracyjnego uznał, że w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokalowej, decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, nie może być unieważniona właśnie w zakresie obejmującym ustanowienie odrębnej własności lokalowej. Ta bowiem okoliczność wywołała nieodwracalne skutki prawne tak co do tej własności lokalowej, jak i odpowiadającej tej własności udziałowi w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Sąd uznał, że wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 września 2010 r. zostały wykonane przez Kolegium Odwoławcze. Skład tego organu rozpoznający ponownie sprawę nie narusza art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a. Kolegium Odwoławcze ustaliło również, że lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. B. został zbyty odrębną umową sporządzoną w dniu 24 maja 1990 r. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że dla lokalu nr [...] została taka księga wieczysta założona i wpisano do niej odrębną własność lokalową. Data założenia księgi wieczystej to 30 czerwca 1990 r. a data zapisania księgi – 12 lutego 2007 r. Jako właściciel jest ujawniony J. G.. Do księgi wieczystej wpisano również udział w użytkowaniu wieczystym działki w 11/100 częściach. Tym samym nie ulega wątpliwości, że na datę wydania w tej sprawie decyzji ustanowiono odrębną własność lokalu mieszkalnego.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1294/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1440/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wyraził przy tym pogląd, że do dnia dzisiejszego organ administracji publicznej oraz sąd administracyjny (nie dotyczy to wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2003 r., sygn. II SA/Kr 85/04 ) nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z wyroku z dnia 21 maja 2003 r., a dotyczących dokonania oceny decyzji z dnia 15 grudnia 1986r. z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a więc i decyzji z dnia 20 maja 1986 r.

NSA stwierdził, że dopóki decyzja z dnia 20 maja 1986 r. nie zostanie oceniona przez sąd administracyjny, to przedwczesne jest twierdzenie, że przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia 20 maja 1986r nie może odnieść skutku w postaci uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że prawidłowa ocena w zakresie braku obowiązku i potrzeby przeprowadzania w postępowaniu nadzorczym dowodu z opinii biegłego w żaden sposób nie uzasadnia stanowiska Sądu I Instancji, a wręcz świadczy o naruszeniu art. 153 Ppsa.

NSA podał, że z treści decyzji z dnia 20 maja 1986 r. wynikają wartości, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Określona jest bowiem wartość budynku przed przebudową i wartość budynku po przebudowie. Na karcie 46 akt administracyjnych podany jest też koszt remontu.

NSA wyraził również pogląd, że w sprawie jest przesądzone, że podstawę decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. winien stanowić przepis art.7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie. NSA wskazał, że z powołanego przepisu wynika, że do oceny przesłanek uzasadniających jego zastosowanie wymagana jest znajomość wartości technicznej budynku przed remontem i wartości budynku po przeprowadzeniu remontu.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dane te wynikają z decyzji z dnia 20 maja 1986r. i powinny zostać poddane ocenie Sądu I instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do:

- do dokonania oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji z dnia 20 maja 1986r. w celu ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia 15 grudnia 1986r., pomimo, że oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej rażąco narusza prawo.

- w przypadku uznania, iż sytuacja taka miała miejsce - dokonania także oceny całej decyzji w kontekście skutków jakie wywołała ( art. 158 § 2 Kpa ), a nie tylko w części związanej z ustanowieniem odrębnej własności lokalu nr. [...] w budynku przy ulicy B. w K., co do której zostało już przesądzone że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 190 zd. p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego, zgodnie z wiążącymi zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1294/12, w pierwszej kolejności Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę zobowiązany był do dokonania oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji z dnia 20 maja 1986 r. w celu ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r., pomimo, że oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej rażąco narusza prawo. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dane uzasadniające zastosowanie art. 7 ustawy remontowej tj. wartość techniczna budynku przed remontem i wartość budynku po przeprowadzeniu remontu - są znane i wynikają z decyzji z dnia 20 maja 1986 r. W sprawie niniejszej przesądzone zostało, również, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy istniejący w dacie wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r., stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 nr 36 poz. 249) - pomimo że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 16 tej ustawy.

Przypomnieć należy również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia takich decyzji jest stwierdzenie ich nieważności, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Oznacza to, że granice sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i nie obejmuje on postępowania w sprawie decyzji, co do której ważności powinny wypowiedzieć się organy administracyjne a nie bezpośrednio sąd administracyjny. Z tego, że postępowanie administracyjne jest nowym i odrębnym postępowaniem wynika także i to, że w tym postępowaniu powinny być przeprowadzone i ocenione z zachowaniem wszelkich reguł dotyczących zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) stosowne dowody, na których strony opierają swoje twierdzenia i zarzuty pod adresem decyzji podlegającej postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, na podstawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć kwalifikowane naruszenie prawa, a zatem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie naruszałoby zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96).W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. rolą organu orzekającego jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta określonymi wadami oraz uchybieniami, istniejącymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a., jest stan rzeczy w chwili jej wydania.

W dalszej kolejności należy przypomnieć treść przepisów ustawy z 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), zwanej dalej ustawą remontową, co do których należy dokonać oceny, czy zastosowane zostały z rażącym ich naruszeniem, skutkującym stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 1986r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 3 tej ustawy "odszkodowanie ustala się według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 albo przed wykończeniem, nadbudową lub przebudową budynku, stosując odpowiednio przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, z tym że wysokość odszkodowania za budynki użytkowe inne niż przeznaczone na warsztaty rzemieślnicze, drobne zakłady przemysłowe lub małe pensjonaty, przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów niniejszej ustawy, nie może przekraczać również przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Wypłata odszkodowania następuje w sposób przewidziany przy wywłaszczaniu nieruchomości".Przepis ust. 3 ma zastosowanie przy przejęciu nieruchomości na własność Państwa na podstawie art. 7 (art. 16 ust.5).

W tym miejscu przywołać jeszcze należy przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomościobowiązujące w dniu wydania decyzji z grudnia 1986r., gdyż – jak wyżej wskazano - art. 16 ust. 3 ustawy remontowej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w zakresie ustalenia odszkodowania.

W dniu wydania decyzji z 15 grudnia 1986r. wywłaszczanie nieruchomości regulował rozdział 6 (art. 50 i następne) ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 58 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4, odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami.

Zgodnie z art. 63 odszkodowanie za budowle i urządzenia trwale związane z gruntem, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia, pomniejszonym o stopień zużycia (ust. 1).Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do odszkodowania za domy jednorodzinne, lokale w małych domach mieszkalnych i w domach wielomieszkaniowych stanowiące odrębną własność, za domy mieszkalno-pensjonatowe, domy letniskowe i budynki przeznaczone do wykonywania działalności handlowej, usługowej i urządzenia z nimi związane, a także nie wchodzące w skład gospodarstw rolnych budowle i urządzenia służące produkcji rolnej. (ust. 2). Zgodnie natomiast z ust. 3, odszkodowanie za inne niż wymienione w ust. 1 i 2 budowle i urządzenia powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wzniesienia domu jednorodzinnego. Odszkodowanie to nie może przekraczać kosztów budowy wywłaszczonego budynku i urządzeń po uwzględnieniu stopnia ich zużycia. Jeżeli na wywłaszczonym gruncie znajduje się kilka takich budowli, łączne odszkodowanie za wszystkie budowle powinno odpowiadać kosztom wzniesienia domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 64 terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego ustalają przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego, z uwzględnieniem kształtujących się na danym terenie kosztów budowy.

Jak już wcześniej stwierdzono, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe i w tym kontekście należy ocenić materiał dowodowy w sprawie.

Na k.45 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji z dnia 20.05.1986 r., wydanej na podstawie art.6, 8 i 13 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), którą "ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy ul. B. na kwotę 7 556 170 zł, o który to koszt wzrosła wartość budynku po przebudowie (remoncie) do wysokości 9 934 070 zł w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 2 377 900 zł."

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w budynku został wykonany remont kompleksowy o wartości: koszt robót remontowo-budowlanych w kwocie 5 563 392 zł oraz koszty dokumentacji technicznej: 975 433 zł, robót konserwatorskich: 140 893 zł, materiałów dostarczonych przez inwestora: 728 414, z tytułu pełnienia funkcji inwestora zastępczego: 148 038 zł – razem 7 566 170 zł.

Jak z powyższego wynika kwota 9 934 070 (wartość budynku po przebudowie) stanowi sumę kwoty 2 377 900 zł (wartość budynku przez przebudową) i kwoty 7 556 170 zł (wysokość kosztów remontu). W kosztach remontu mieści się również kwota 1 123 471 zł stanowiąca sumę kosztów wydatkowanych na dokumentację techniczną oraz wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji inwestora zastępczego (975 433 zł +148 038 zł). Kwota 1 123 471 zł stanowi niewątpliwie koszt remontu, natomiast nie zwiększa wartości budynku (ani technicznej ani rynkowej).

W aktach sprawy (k. 51- 46) znajduje się również elaborat szacunkowy gruntu i składników budowlanych położonych na nieruchomości przy ul. B., autorstwa inż. E. S., datowany na listopad 1986r. Biegły w podstawie prawnej opracowania powołuje między innymi ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 nr 10 poz. 64), nadto określa wysokość odszkodowania na kwotę 3 468.800 zł. Ustawa z 1958r. nie stanowiła podstawy ustalenia odszkodowania w decyzji z 15 grudnia 1986r. jako, że utraciła moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 1985r. Należy zatem przyjąć, że ostatecznie elaborat nie został wykorzystany przez organ dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejęty budynek, gdyż decyzja określa odszkodowanie na zupełnie inną kwotę - 6 350 000,00 zł i podaje zupełnie inną podstawę prawną jego ustalenia tj. m.in. ustawę z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym opisany wyżej elaborat szacunkowy nie stanowi materiału dowodowego, który można w niniejszej sprawie wykorzystać.

Jak wynika z wiążącego poglądu Sądu zawartego w wyroku z dnia 21.05.2003 r., spełnienie przewidzianych art. 7 ust. 1 przesłanek do przejmowania własności budynku przez Państwo, wymagało dokonania ze środków państwowych remontu, w wyniku którego wartość rynkowa budynku po remoncie, wzrosła o ponad 50 % wartości technicznej budynku w chwili przystąpienia do remontu.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kwota 2 377 900 zł określona w decyzji z dnia 15 grudnia 1986r. jako wartość budynku przed przebudową, to wartość techniczna budynku, nie ma bowiem podstaw do tego aby przypisywać jej wartość rynkową, a przynajmniej nie wynika to z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

To z kolei oznacza, że 50% wartości technicznej budynku z chwili przystąpienia do remontu to kwota 1 188 950 zł i o "ponad" tę kwotę musiała wzrosnąć wartość rynkowa budynku po zakończeniu remontu.

Wartość rynkowa budynku po zakończeniu remontu nie została przez organy ustalona, a przynajmniej nie wynika to z materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak, należy zwrócić uwagę, że ustawa z 1985r. według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji z grudnia 1986r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w ogóle nie zawierała przepisów o ustalaniu wartości nieruchomości, stąd nie jest możliwe postawienie organom zarzutu rażącego naruszenia prawa, którego podówczas nie było.

Odszkodowanie – zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z 1985r. - za budowle i urządzenia trwale związane z gruntem (inne niż stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, domy jednorodzinne, lokale w małych domach mieszkalnych i w domach wielomieszkaniowych stanowiące odrębną własność, domy mieszkalno-pensjonatowe, domy letniskowe i budynki przeznaczone do wykonywania działalności handlowej, usługowej i urządzenia z nimi związane, a także nie wchodzące w skład gospodarstw rolnych budowle i urządzenia służące produkcji rolnej) - powinno było odpowiadać przeciętnym kosztom wzniesienia domu jednorodzinnego i nie mogło przekraczać kosztów budowy wywłaszczonego budynku i urządzeń po uwzględnieniu stopnia ich zużycia. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego ustalały przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego, z uwzględnieniem kształtujących się na danym terenie kosztów budowy. Zgodnie natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z 1985r., odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustalano według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Odszkodowanie powinno było uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Przepis ten dotyczy jednak wyłącznie gruntów a nie budynków i budowli.

Wobec powyższego, przyjąć należy, że kwota 2 377 900 zł to wartość techniczna budynku przed remontem, natomiast kwota 9 934 070 zł to błędnie określona wartość techniczna budynku po remoncie.

Błędne określenie wartości technicznej po remoncie na kwotę 9 934 070 zł wynika z wliczenia wskazywanej wyżej kwoty 1 123 471 zł(suma kosztów dokumentacji technicznej oraz wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji inwestora zastępczego) nie zwiększającej wartości budynku. Po odjęciu od kwoty 9 934 070 zł kwoty 1 123 471 zł pozostaje kwota 8 810 599 zł, którą przyjąć należy jako wartość techniczną budynku po remoncie. Porównując zatem tylko wzrost wartości technicznych budynku (z 2 377 900 zł na 8 810 599 zł) należy stwierdzić, że wzrosła ona o ponad 50% wartości technicznej budynku z chwili przystąpienia do remontu. Jest mało prawdopodobne, aby wartość rynkowa kamienicy w bliskim otoczeniu [...] w K., była niższa niż jej wartość techniczna, zwłaszcza wobec przeprowadzonego remontu kapitalnego, stąd zdaniem Sądu uprawnione jest twierdzenie – nawet pomimo braku stosownych wyliczeń wartości rynkowej, dla których nie było podstaw prawnych na dzień 22 grudnia 1986r.–że również wartość rynkowa nieruchomości po remoncie wzrosła o ponad 50 % wartości technicznej budynku z chwili przystąpienia do remontu czyli o ponad 1 188 950 zł.

Kwota odszkodowania określona w decyzji z dnia 15 grudnia 1986r. (6 350 000 zł), jak wynika zarówno z podstawy prawnej jak i uzasadnienia decyzji - ustalona została na m. innymi na podstawie uchwały Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 20 listopada 1985r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty. Jednak ustawowe ograniczenie odszkodowania do "przeciętnych kosztów wzniesienia domu jednorodzinnego" powoduje, ze kwota ta jest nieprzydatna do oceny jakiejkolwiek wartości wywłaszczonego budynku.

Jak wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa polegać może również na zastosowaniu przepisu, który niewątpliwie w danej sytuacji nie mógł być zastosowany, gdyż nie zaistniały wszystkie wymagane nim przesłanki faktyczne. Sam stan prawny i stan wykładni, musi być na tyle jasny, by odstępstwo od niego nabrało cechy "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem Sądu istniejący w dacie wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r., stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, a odstępstwo od treści przepisu art. 7 ust. 1 poprzez nieustalenie ceny rynkowej nieruchomości – wobec braku przepisów pozwalających na takie ustalenie – nie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu, że względu na wskazane wyżej okoliczności brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. B..

Na marginesie tylko można wskazać również, co wobec konkluzji jak wyżej niema istotnego znaczenia, że decyzja SKO z dnia 22 lipca 2011r. stwierdza nieodwracalne skutki prawne w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr [...], związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B., podczas gdy w aktach sprawy (k. 347-345) znajduje się pełny odpis z księgi wieczystej [...] z której działu I-SP wynika, że z własnością lokalu połączony jest udział we współwłasności budynku z którego lokal nr [...] został wydzielony oraz udział we współwłasności działki w 11/100 częściach. Z odpisu księgi wieczystej wynika również i to, że prawo użytkowania wieczystego zostało wykreślone. Podstawą wpisu i wykreślenia jest decyzja Prezydenta Miasta z dnia 14.09. 2007r. nr [...] – jak można się domyślać przekształcająca prawo użytkowania wieczystego we własność.

Z tego względu orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w pkt. II i III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.