Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 782/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 58
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c , art 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. F. kwotę [...]zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4 lipca 2013 r. nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi M. O. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków: wod.-kan., c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna, oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej, oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] na działkę [...], drogą wewnętrzną na działkach [...], [...], [...] obręb [...] przy [...] w K.".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

Decyzję doręczono inwestorowi i Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. 4 lipca 2017 r.

Odwołania od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia złożyli pismami z 2 września 2013 r. J. M., W. F. i J. Ś.–S., a także pismem z 3 września 2013 r. skarżący J. F..

Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 28 ust. 2 P.b. poprzez zaniechanie przez Prezydenta Miasta K. ustalenia pełnego kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oraz zawiadomienia stron postępowania o toczącym się postępowaniu w tym zakresie, a także rażące naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy Prawo o ochronie przyrody oraz naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a.

Wojewoda postanowieniem z 20 lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 P.b., stwierdził niedopuszczalność odwołania J. F., J. M. oraz M. G.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja z 4 lipca 2013 r. wobec niezaskarżenia stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2013 r., a zatem nie ma możliwość wdrożenia procedury odwoławczej. Obliguje to organ do wydania postanowienia przewidzianego w art. 134 K.p.a. bez rozważenia kwestii zachowania terminu do jego wniesienia. Nadto organ stwierdził, iż J. F., J. M. oraz M. G. nie zostali uznani przez organ I instancji za strony postępowania w związku z ustalonym obszarem oddziaływania projektowanych obiektów.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. M., domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 28 § 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., oraz art. 134, art. 58, art. 138 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu zarzutów autor skargi podniósł m.in., że o wydaniu decyzji z 4 lipca 2013 r. dowiedział się w dniu 29 sierpnia 2013 r. z pisma Prezydenta Miasta K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 630/14 uchylił ww. postanowienie Wojewody.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na przesłanki przedmiotowe i podmiotowe niedopuszczalności odwołania, podkreślając, że podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O takim oczywistym braku legitymacji odwoławczej można jednak mówić jedynie, gdy ustalenie powyższe ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega bowiem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania.

W tym zakresie Sąd przytoczył treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." oraz podaną tam argumentację wraz z tezą, że ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a.

Następnie Sąd stwierdził, że podmiot, który nie był traktowany przez organ administracji jako strona (nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym), a sprawa dotyczy jego interesu prawnego, skuteczne odwołanie złożyć może w otwartym terminie, tj. przed nabyciem przez skarżoną decyzję przymiotu ostateczności, co znajduje swoje odzwierciedlenie w poglądach wyrażanych przez NSA. Tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się jednak, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji, ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Podmioty nie traktowane przez organ jako strony postępowania złożyły odwołanie od decyzji w okresie, w którym decyzja ta stała się ostateczna, wobec nie złożenia odwołania przez podmioty, które organ traktował jako strony tego postępowania. Składający odwołanie złożyli jednocześnie wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ wniosków tych nie rozpoznał, stwierdzając od razu niedopuszczalność wniesienia odwołania, przez co naruszył art. 134 K.p.a. w związku z art. 58 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na brak w aktach administracyjnych sprawy odwołania M. G.. Akta natomiast zawierają odwołanie J. Ś.-S. i W. F. (złożone wspólnie z odwołaniem J. M.), których organ nie rozpoznał.

Sąd nakazał by po uzupełnieniu akt organ rozpatrzył w pierwszej kolejności wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań i w zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii, mając na uwadze powyższe wskazania, podjął dalsze czynności związane ze złożonymi odwołaniami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego została przesądzona w wyroku WSA w Krakowie z 17 września 2013 r. sygn. II SA/Kr 619/13, co musiało skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3107/14 oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził w pierwszej kolejności, że organ winien był rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który ukierunkuje dalsze rozstrzygnięcia organu w stosunku do wniesionych odwołań. Niedopuszczalność wniesienia odwołania nie może zostać stwierdzona tylko z tego powodu, że podmioty składające odwołanie nie zostały uznane przez organ I instancji za strony prowadzonego przed nim postępowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w poglądach doktryny, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z samego odwołania. Zaistnienia takiej sytuacji trudno dopatrywać się w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro podmioty składające odwołanie powołują się na fakt sąsiadowania ich działek z działkami, na których znajduje się przedmiotowa inwestycja.

Dalej NSA wskazał, że dla powyższego ustalenia nie ma znaczenia stanowisko zajęte w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 17 września 2013 r. sygn. II SA/Kr 619/13. W wyroku tym przesądzono bowiem, że J. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 maja 2012 r. ustalającej na wniosek Z. Ś. warunki zabudowy dla realizacji zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...]. Wobec tego, że ocena przedstawiona w tym wyroku dotyczyła jedynie jednego z podmiotów składających w sprawie odwołanie i w dodatku decyzji o innym przedmiocie i kontrolowanej w innym trybie niż niniejsza, to za chybioną uznać trzeba konkluzję strony wnoszącej kasację co do mocy wiążącej tegoż wyroku dla postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Następnie NSA stwierdził, że ustalenie interesu prawnego poza tokiem rozpoznania sprawy oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego, a więc pozbawienie strony przysługujących jej podstawowych uprawnień i gwarancji procesowych. Z kolei nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu samo w sobie zamknęło stronie możliwość dalszego dochodzenia ochrony jej praw.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda stwierdził, że w aktach znajdują się jedynie pisma M. G. z 5 listopada i 27 grudnia 2013 r., w których powołano odwołanie z 2 września 2013 r. Organ odwoławczy wezwał zatem M. G. o doręczenie wskazanego odwołania. Wskazane odwołanie nie zostało organowi odwoławczemu doręczone, zatem stwierdził on, że nie było takiego odwołania.

Następnie Wojewoda – zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 13 kwietnia 2018 r. znak [...], na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) i art. 82 ust. 3 P.b. odmówił J. M., W. F., J. Ś.-S. i J. F. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z 4 lipca 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia M. O. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że wyrok WSA sygn. II SA/Kr 630/14 z 11 lipca 2014 r. (prawomocny od 15 września 2016 r.) wiąże organ w sprawie.

Dokonując ponownej analizy sprawy organ przywołał art. 129 § 2 oraz art. 58 K.p.a. Wskazał, że uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną bądź zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych (Z. Janowicz, Komentarz, 1991, s. 163).

Zgodnie z wyrokiem NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1762/09 "strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję" (por. wyroki NSA z 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 M.Praw. 2002/20/916, z 7 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 505/08).

Organ podkreślił, że warunkiem zachowania przepisów o przywróceniu terminu jest, by dana osoba uchybiła terminowi. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i nie została mu doręczona decyzja, nie mógł uchybić terminowi do wniesienia odwołania, nie rozpoczął się zatem bieg terminu, o przywrócenie którego podmiot taki mógł wnioskować.

W niniejszej sprawie wnoszący odwołanie nie byli stroną postępowania zatem brak jest możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

J. F. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1/ art. 28 § 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez nieuznanie przez Wojewodę skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wskutek czego pozbawiony został możliwości brania udziału w tym postępowaniu, podczas gdy:

- nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co skarżący uzasadnia w oparciu o wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06, zgodnie z którym organ każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji bierze pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu;

- bezzasadne pominięcie skarżącego jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy nieruchomość stanowiąca własność skarżącego bezpośrednio przylega do inwestycji oraz do jedynej drogi dojazdowej do niej, czyli narożnika ulic Ks. [...] zaś zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 30 kwietnia 2018 roku przedmiotowe ulice stanowią teren inwestycji i wykorzystywane są do realizacji tejże inwestycji;

2/ art. 58 K.p.a. poprzez nieprzywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a odwołanie wraz z wnioskiem wniósł w terminie 7-dniowym od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, tym samym spełnione zostały wszystkie przesłania wymienione w art. 58 K.p.a.;

a co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia:

3/ art. 59 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne nierozważanie kwestii złożonego wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podczas gdy Wojewoda zobligowany był do załatwienia sprawy przywrócenia terminu w formie postanowienia, czego całkowicie zaniechał;

4/ art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Wojewoda obowiązany był uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego;

5/ art. 6 K.p.a. tj. obowiązku działania organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa poprzez całkowicie bezpodstawną odmowę przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. Wojewoda zobligowany był do rozpatrzenia ww. wniosku, mimo ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę;

6/ naruszenie art. 7, art. 8 oraz 11 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób jawnie sprzeczny ze słusznym interesem obywatela przejawiające się tym, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie podjął niezbędnych kroków w celu dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz odmawiając merytorycznego zajęcia się sprawą usankcjonował bezprawną praktykę organu administracyjnego I instancji polegającą na pomijaniu skarżącego jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, co w oczywisty sposób prowadzi do osłabienia zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał m.in., że o wydaniu decyzji z 4 lipca 2014 r. dowiedział się 29 sierpnia 2014 roku z pisma Prezydenta Miasta K., Wydział Architektury i Urbanistyki, znak: [...]

W dniu 2 września 2013 roku skarżący wniósł odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z wnioskiem o przywrócenie termin do jego wniesienia.

Dalej skarżący przedstawił wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i w konsekwencji sposobu ustalania kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne i tezy z doktryny.

Podkreślił, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ administracyjny powinien zbadać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości, ale również funkcje, przeznaczenie, formę oraz konstrukcje projektowanego budynku i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności zagospodarowanie terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Organ zobowiązany jest dokonywać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego.

Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania na otoczenie.

Dodatkowo skarżący zauważył, że z wytycznych wskazanych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 roku, znak: [...] (decyzja WZ), na podstawie której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę) wynika, że ze względu na brak dostępu do drogi publicznej oraz niewystarczające uzbrojenie terenu ulica [...] ma ulec poszerzeniu do 5 metrów. Ulica [...] stanowi pas pieszo-jezdny służący wyłącznie skarżącemu i mieszkańcom jako dojazd do domów jednorodzinnych przy niej położonych. Tym samym, prace budowlane dotyczyć będą drogi stanowiącej jedyny możliwy dojazd do nieruchomości skarżącego. Co więcej, zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 30 kwietnia 2018 roku przedmiotowe ulice stanowią teren inwestycji i wykorzystywane są do realizacji tejże inwestycji.

Powyższe działania w sposób ewidentny będą naruszać aktualne warunki mieszkaniowe skarżącego poprzez utrudnienia jakie będzie napotykał w czasie budowy oraz w związku z późniejszym korzystaniem z drogi przez potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych w nowej inwestycji.

Ponadto zauważył, że nieruchomość, którą dysponuje inwestor, nie posiada właściwego uzbrojenia terenu również ze względu na wszelakie przyłącza wody, gazu, kanalizacji oraz energii elektrycznej. Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń, realizacja przyłączy gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych planowanej inwestycji wywrze wpływ na nieruchomość skarżącego i pozostałych mieszkańców.

Reasumując, skarżący jako właściciel działki sąsiedniej ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. prawo do poszanowania swoich uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Nieruchomość skarżącego położona jest w strefie oddziaływania planowanej inwestycji wielorodzinnej, tym samym skarżący posiadał legitymację do wniesienie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślił, że na nieruchomość skarżącego wpływ inwestycji nie będzie ograniczać się wyłącznie do kwestii usytuowania budynków, ale również ze względu na dostosowanie nieruchomości do zamierzenia budowlanego m.in. w postaci właściwego uzbrojenia terenu i przebudowy drogi. Tym samym cała planowana inwestycji wpłynie na nieruchomość skarżącego i pozostałych mieszkańców ul. [...].

Wojewoda bezzasadnie przyjął w niniejszej sprawie, że skarżący nie był stroną postępowania, zatem brak jest możliwości do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący podniósł, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest stosownej regulacji, która określałaby strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, o uznaniu danego podmiotu za stronę w zakresie przedmiotowego postępowania decyduje każdorazowo wykazanie przesłanek z art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z poglądami doktryny, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Jednakże to do obowiązku organu należy rzetelne zbadanie i ustalenie, czy dany podmiot taki interes wykazuje.

Skarżący przywołał też orzecznictwo dotyczące ustalania stron w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Podniósł, że uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a wyłącznie w wyniku nieprawidłowego pominięcia go przez Prezydenta Miasta K. jako strony, ponadto odwołanie wraz z wnioskiem złożone zostało w dniu 2 września 2013 roku, a zatem 4 dni od uzyskania informacji o decyzji.

Wskazał, że w wyniku błędnych działań Wojewody, nawet gdyby organ II instancji uznał, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, a zatem wydał by decyzję o odmowie przywrócenia terminu, skarżącemu przysługiwałaby skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania i całkowicie błędne rozstrzygnięcie Wojewody spowodowało pozbawienie go prawa do możliwości wniesienia skargi na postanowienie wydane w trybie art. 59 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne, to skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć i mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody odmawiające J. M., W. F., J. Ś.-S. i J. F. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na wstępie trzeba podkreślić, że Sąd w niniejszej sprawie był obowiązany do uwzględnienia faktu, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny WSA w Krakowie – wyrok z 11 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 630/14, a także NSA - wyrok z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3107/14.

Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią sporną jest ocena możliwości zastosowania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 K.p.a. przez podmiot twierdzący, że jest stroną postępowania, a pominięty przez organ I instancji. Należy tu wskazać, że w orzecznictwie i doktrynie problem ten nie jest oceniany jednolicie i jednoznacznie.

Zgodnie z art. 58 K.p.a.:

§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

§ 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

§ 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.

Przyczyną i źródłem niejednolitej wykładni ww. przepisu była interpretacja pojęcia "zainteresowany", w odniesieniu do posiadania lub nie interesu prawnego i przymiotu strony.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 K.p.a. w ramach postępowania "wstępnego" przed organem odwoławczym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

NSA w wyrokach (np. z 20 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 701/16), a także w ww. uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 zajął stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Podmiot zaś, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji, ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Z kolei w wielu innych orzeczeniach, w tym w powołanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w odpowiedzi na skargę, NSA zajmował stanowisko, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W sprawie niniejszej spór ten i rozbieżność w orzecznictwie nie ma jednak decydującego znaczenia, jako że badające tę konkretną sprawę wcześniej WSA w Krakowie i NSA w wyrokach z 11 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 630/14, a także NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3107/14, jednoznacznie opowiedziały się za pierwszym stanowiskiem. Taka wykładnia art. 58 K.p.a. wiąże zarówno organ administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy należało przyjąć po pierwsze, że przepis art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego.

Do tego wskazania organ się zastosował, biorąc za podstawę orzekania sam art. 58 K.p.a.

Organ zgodnie z wytycznymi Sądów uzupełnił również akta administracyjne ustalając należycie, kto rzeczywiście wniósł odwołania od decyzji I instancji.

Jednak organ nie zbadał w żaden sposób kwestii uprawdopodobnienia, czy uchybienie nastąpiło bez winy wnioskującego, nie zbadał też, czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiono w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Uchylając się zatem od oceny uprawdobodobnienia przez wnioskujących przesłanek przywrócenia terminu, organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący nie jest "zainteresowanym", w związku z czym nie przysługuje mu wniosek o przywrócenie terminu. Tym samym uczynił rozpoznanie wniosków o przywrócenie terminu iluzorycznym.

Tymczasem we wskazanych wyżej wyrokach, wydanych poprzednio w niniejszej sprawie, których wytyczne wiązały organ, WSA w Krakowie rozstrzygnął, że przesłanki przedmiotowe i podmiotowe niedopuszczalności odwołania, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu, musiałyby mieć charakter oczywistego braku legitymacji odwoławczej lub niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Sąd przesądził również, że o takim oczywistym braku legitymacji odwoławczej można jednak mówić jedynie, gdy ustalenie powyższe ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega bowiem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania.

Sąd jednoznacznie wskazał, że ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Sąd stwierdził również, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji, ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Powyższe stanowisko podzielił NSA oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku i stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, że organ odwoławczy winien był w sprawie niniejszej rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co dopiero ukierunkuje dalsze rozstrzygnięcia organu w stosunku do wniesionych odwołań.

NSA podkreślił, że niedopuszczalność wniesienia odwołania nie może zostać stwierdzona tylko z tego powodu, że podmioty składające odwołanie nie zostały uznane przez organ I instancji za strony prowadzonego przed nim postępowania.

NSA dostrzegł również, że w sprawie niniejszej nie sposób jest stwierdzić, by brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie był oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynikał z samego odwołania, czy też okoliczności sprawy, skoro podmioty składające odwołanie powołują się na fakt sąsiadowania ich działek z działkami, na których znajduje się przedmiotowa inwestycja.

W konsekwencji NSA uznał, że ustalanie interesu prawnego poza tokiem rozpoznania sprawy oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego, a więc pozbawienie strony przysługujących jej podstawowych uprawnień i gwarancji procesowych.

Powyższe należało interpretować jako brak akceptacji Sądów obu instancji w sprawie niniejszej dla rozstrzygania kwestii interesu prawnego strony na etapie oceny wniosku o przywrócenie terminu.

Tymczasem organ odwoławczy uczynił brak interesu prawnego jedyną podstawą odmowy przywrócenia terminu, czym naruszył art. 58 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., nie stosując się do wykładni art. 58 K.p.a. zawartej w ocenie prawnej wiążącej zarówno organ, jak i niniejszy Sąd orzekający.

Ponownie rozstrzygając wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, organ odwoławczy zastosuje się do art. 153 P.p.s.a. i dokona oceny uprawdopodobnienia przesłanek przywrócenia terminu.

Natomiast ocena okoliczności zaistnienia po stronie odwołujących interesu prawnego lub też braku takiego interesu, w rozumieniu określonym przez art. 28 ust. 2 P.b., będzie mogła nastąpić dopiero w razie skutecznego przywrócenia terminu.

Końcowo należy stwierdzić, że duża część argumentacji skargi była nakierowana na wykazanie interesu prawnego skarżącego w sprawie, do czego organ odniesie się ewentualnie dopiero po prawidłowym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ocena tej argumentacji nie mogła więc mieć miejsca w niniejszym uzasadnieniu Sądu, gdyż byłaby przedwczesna.

Nie jest celowe również odnoszenie się przez Sąd do części uzasadnienia skargi motywującego zaskarżenie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a.. Ubocznie warto zwrócić uwagę, że argumentacja jak i tezy z orzecznictwa i doktryny opierające się o analizę art. 28 K.p.a. nie mają bezpośredniego zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie orzekając w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowi kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a..