Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 8, 10, 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 76 § 1 i 3, art. 78 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Spółka A. (dalej jako skarżąca, spółka, strona) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Warszawie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, Zakład) z "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r.. WSA w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2161/21 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę WSA w Olsztynie jako miejscowo właściwemu.

Jak wynika z nadesłanych akt sprawy Spółka, zarejestrowana "[...]" 2005 r. w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), dokonała 29 października 2020 r. (data wpływu do KRS) zmiany przedmiotu działalności poprzez wpis przedmiotu przeważającej działalności o kodzie PKD 49.39.Z i jednocześnie wykreśliła działalność o powyższym kodzie ze swojej pozostałej działalności (druk KSR-ZM, karty nr 12-13 akt organu).

Skarżąca złożyła 30 listopada 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r.. Zaznaczyła w części I poz. 2 formularza wniosku RDZ-B, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą wg kodu PKD 49.39.Z zgodnie ze zgłoszeniem do KRS.

ZUS decyzją z "[.1.]" r. odmówił Spółce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca do września 2020 r.. Powołał w sentencji art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej ustawa kryzysowa) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej u.s.u.s.).

Przedstawił w uzasadnieniu decyzji treść art. 31zo ust. 8 ustawy kryzysowej, powołał się na dane z Bazy Internetowej REGON i podał, że prowadzona przez Spółkę przeważająca działalność oznaczona jest kodem PKD 49.31.Z. W związku z powyższym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r..

Skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiła treść kodu PKD 49.39.Z i podała, że w przeważającej części prowadzi działalność w postaci przewozów drogowych pasażerskich pozostałych, tj. autobusowe przewozy szkolne realizowane na rzecz gmin, przewozy wycieczkowe i turystyczne oraz okazjonalne przewozy pozostałe. Podniosła, że pomoc jest jej zdecydowanie potrzebna, gdyż bardzo mocno odczuła spadek przychodów z uwagi na pandemię, przejście szkół na zdalne nauczanie i zawieszenie usług przewozu uczniów do szkół, podróży wycieczkowych i turystycznych.

Strona załączyła zestawienie faktur wystawionych w latach 2019 i 2020, w tym dotyczących usług o kodzie PKD 49.39.Z, odpis postanowienia z KRS z 8 grudnia 2020 r., kopię wniosku z 29 października 2020 r. do KRS o zmianę wpisu, wyciąg z KRS na dzień 8 grudnia 2020 r.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z "[...]" r., wymienioną na wstępie, Zakład utrzymał w mocy ww. decyzję z "[.1.]" r.. W podstawie prawnej sentencji podał "art. 138 § 1 pkt 2" ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31zo ust. 8 i art. 31zq ust. 8 ustawy kryzysowej, a także art. 83 ust. 1 u.s.u.s..

Uzasadniając decyzję organ powołał treść art. 31zq ust. 8, art. 31zo ust. 8 ustawy kryzysowej i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Podał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka dołączyła m.in. wyciąg z KRS na dzień 8 grudnia 2020 r., na podstawie którego organ stwierdził brak wpisu w zakresie przeważającej działalności przedsiębiorcy, a działalność z kodem PKD 49.39.Z jest wpisana pod pozycją 2 w rubryce przedmiot pozostałej działalności przedsiębiorcy.

Zakład wskazał, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, tj. 30 listopada 2020 r., oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: "[.1.]" r., w bazie REGON widnieje wpis, wg którego kod 49.31.Z stanowi przeważającą działalność. Organ ustalił też w Bazie internetowej KRS informację odpowiadającą aktualnemu odpisowi z Rejestru Przedsiębiorców, który jest identyczny jak przedłożony przez Spółkę, tj. brak wpisu w zakresie przeważającej działalności przedsiębiorcy, a działalność z kodem PKD 49.39.Z jest wpisana pod pozycją 2 w rubryce przedmiot pozostałej działalności przedsiębiorcy.

Z kolei art. 31 zo ust. 8 ustawy kryzysowej wskazuje dzień na jaki następuje ustalenie w zakresie oznaczenia przeważającej działalności wg klasyfikacji PKD. Przepis ten nie przewiduje natomiast zwolnienia z opłacania składek dla przedsiębiorców prowadzących działalność wg kodu PKD 49.31.Z.

Nawiązując do powyższego Zakład nie znalazł podstaw prawnych aby zmienić wcześniejszą decyzję i zwolnić Spółkę z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r..

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie skarżąca zakwestionowała w całości ww. decyzję ZUS z "[...]" r.. Podniosła, że jej przedmiot działalności od początku prowadzenia działalności do wniesienia skargi zawiera kilka rodzajów działalności, m.in. kody 49.39.Z i 79.12.Z. Przy czym zakres wykonywanej działalności sprowadzał się przede wszystkim do działalności o kodach PKD:

1. 49.39.Z pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej nieskwalifikowany w zakresie wynajmu autobusów z kierowcą, przewozy wycieczkowe i turystyczne,

2. 79.12.Z organizator turystyki.

Strona wyjaśniła, że wykorzystuje posiadany własny tabor autokarowy do realizacji organizowanych wycieczek. Podkreśliła, że nigdy nie realizowała przewozów z kodu PKD 49.31.Z. Powyższe zestawiła z sytuacją podmiotu uprawnionego do otrzymania zwolnienia z opłacania składek jedynie z powodu posiadania wpisu przedmiotu przeważającej działalności o właściwym kodzie PKD, której to działalności faktycznie nie wykonuje. Natomiast skarżąca mimo, że faktycznie prowadzi jako wiodącą działalność o kodzie PKD 49.39.Z, to, wobec braku wpisu tej działalności jako wiodącej, pomimo uaktualnienia danych KRS, całkowicie pozbawiono stronę potrzebnej pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskazując, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, tj. 30 listopada 2020 r. w bazie Regon oraz w KRS widniał wpis, według którego kod 49.31.Z stanowi przeważającą działalność skarżącej. Art. 31zo ust. 8 ustawy kryzysowej nie przewiduje zwolnienia z opłacania składek dla przedsiębiorców prowadzących przeważającą działalność wg kodu PKD 49.31.Z, wobec czego brak jest podstaw prawnych do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ww. okres.

Skarżąca pismem z 19 lipca 2021 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 44 akt sądowych).

Zarządzeniem z 27 września 2021 r. (k. 48) Przewodnicząca Wydziału I WSA w Olsztynie skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z dnia "[...]" r. odmawiająca skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

W rozpoznawanej sprawie ZUS nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym wywodziła, że w przeważającej części prowadzi działalność gospodarczą o kodzie 49.39.Z. Na tę okoliczność przedstawiła zestawienie faktur wystawionych w latach 2019 i 2020, w tym dotyczących usług o kodzie PKD 49.39.Z, odpis postanowienia z KRS z 8 grudnia 2020 r., kopię wniosku z 29 października 2020 r. do KRS o zmianę wpisu, wyciąg z KRS na dzień 8 grudnia 2020 r. . Natomiast Zakład wskazał, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, tj. 30 listopada 2020 r., oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: "[.1.]" r., w bazie REGON wpisany jest kod 49.31.Z. Organ ustalił też w Bazie internetowej KRS informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców, który jest identyczny jak przedłożony przez Spółkę, tj. brak wpisu w zakresie przeważającej działalności przedsiębiorcy, a działalność z kodem PKD 49.39.Z jest wpisana pod pozycją 2 w rubryce przedmiot pozostałej działalności przedsiębiorcy.

Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. ZUS nie odniósł się do twierdzeń i materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą. Dokumenty, na które powołał się Organ mogą być zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym.

Art. 31 zo ust. 8 ustawy kryzysowej wskazuje dzień na jaki następuje ustalenie w zakresie oznaczenia przeważającej działalności wg klasyfikacji PKD. Przepis ten nie przewiduje natomiast zwolnienia z opłacania składek dla przedsiębiorców prowadzących działalność wg kodu PKD 49.31.Z.

Nawiązując do powyższego Zakład nie znalazł podstaw prawnych aby zmienić wcześniejszą decyzję i zwolnić Spółkę z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r..

W skardze skierowanej do Sądu strona skarżąca podniosła, że przedmiot działalności od początku prowadzenia działalności do wniesienia skargi zawiera kilka rodzajów działalności, m.in. kody 49.39.Z i 79.12.Z. Przy czym zakres wykonywanej działalności sprowadzał się przede wszystkim do działalności o kodach PKD:

1. 49.39.Z pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej nieskwalifikowany w zakresie wynajmu autobusów z kierowcą, przewozy wycieczkowe i turystyczne,

2. 79.12.Z organizator turystyki.

Strona wyjaśniła, że wykorzystuje posiadany własny tabor autokarowy do realizacji organizowanych wycieczek.

Zdaniem Sądu, organ nie może bezkrytycznie przyjmować danych statystycznych zawartych w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKO) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEiIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEilDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Inne rozumienie mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci

zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

Zdaniem Sądu, zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważające. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 423). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie było wprost określanych odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miało zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. poz. 1758 ze zm.).

Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.

Dodatkowo zauważyć należy, że jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.

Zatem organ powinien był realizować , uregulowaną w art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości że w przedmiotowej sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19).

Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z "[...]" r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego.

Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.

Wskazać w tym miejscu należy, że dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjując postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020r., którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję jako wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a..