Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1525/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/11 w sprawie ze skargi Ł. I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr WOA.G460.520-59-10 w przedmiocie nakazu wykonania robót I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr WOA.G460.520-59-10, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Ł.I. kwotę 1.600 (słownie: tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1158/11, oddalił skargę Ł. I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr WOA.G460.520-59-10, w przedmiocie nakazu wykonania robót. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., znak: RBN-Brz-7355/101/95, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku, na podstawie art. 80 ust 2, art. 83 ust. 1, art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zw. Prawem budowlanym z 1994 r., art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 póz 229 ze zm.), zw. Prawem budowlanym z 1974 r., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., po załatwieniu spraw wszczętych na podstawie wniosku z dnia 29 sierpnia 1995 r. Ł. i A. I., nakazał Ochotniczej Straży Pożarnej w Jadownikach w terminie do dnia 30 maja 2010 r. wykonanie następujących robót celem doprowadzenia obiektu budynku remizy OSP z dobudowanym garażem usytuowanym na dz. nr ewid. ... w J. do stanu zgodnego z przepisami. tj.: zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych we wschodniej ścianie dobudowanego garażu oraz odprowadzenie wód opadowych z dachu garażu/tarasu na swoją posesję oraz odmówił wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie południowej budynku i likwidacji tarasu. W uzasadnieniu wskazano, iż ww. pismem z dnia 29 sierpnia 1995 r. A. i Ł. I. wnieśli o skontrolowanie zgodności z Prawem budowlanym okien istniejących w ścianie południowej budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w Jadownikach, wnioskując zarazem o spowodowanie trwałego zastawienia otworów okiennych w ścianie południowej budynku i likwidację tarasu. Po przeprowadzeniu postępowania (wówczas właściwy organ) Kierownik Urzędu Rejonowego wydał w dniu 2 listopada 1995 r. decyzję nakazującą zamurowanie otworów okiennych, pomijając sprawę tarasu. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Tarnowskiego z dnia 5 kwietnia 1996 r.. znak NBUA-7356/1-5/46/96, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 1997 r., sygn. II SA/Kr 754/96, uchylił decyzję Wojewody Tarnowskiego. Następnie Wojewoda Tarnowski decyzją z dnia 1 sierpnia 1997 r., znak NBUA.7356/1/5/158/97, uchylił ponownie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 1999 r., sygn. II SA/Kr 1629/97, uchylił ponownie decyzje Wojewody Tarnowskiego.

W związku z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) przekazano całość akt do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r., znak WOA.DMOR.I.7351-84/00, nakazał Ochotniczej Straży Pożarnej w Jadownikach zamurować otwory okienne w ścianie południowej budynku remizy Straży Pożarnej w terminie do dnia 30 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007r. uchylił tę decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni Filia w Brzesku z dnia 2 listopada 1995 r., znak RBN-Brz-7355/101/95. Ponadto w związku z pismem Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z dnia 26 czerwca 1996 r. wszczęte zostało przez Urząd Rejonowy w Bochni Filia w Brzesku postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy garażu z tarasem, do remizy OSP w Jadownikach, w którego wyniku decyzją z dnia 2 kwietnia 1997 r., znak RBN-Brz-7355/35/96-97, nakazano OSP na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. uzyskać pozwolenie na dokończenie robót. MWINB w trybie nadzoru stwierdził nieważność tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, który utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. oddalił skargę na ww. decyzję.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Brzesku uznał, że sprawy wszczęte osobno na wniosek A. i Ł. I. oraz na wniosek Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie dotyczą tego samego obiektu i postanowił sprawy rozstrzygnąć jedną decyzją - umarzając jedno z postępowań. Po analizie zebranych w sprawie materiałów i dowodów ustalono, że: - budowa remizy OSP realizowana była na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Brzesku, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, znak L. BUAII -2/31/65, z dnia 9A/III. 1965 r. dla Ochotniczej Straży Pożarnej w Jadownikach; - w południowej ścianie, zatwierdzonego do realizacji projektu, znajdowały się otwory okienne w ilości 9 sztuk; - południowa ściana budynku, w której znajdują się sporne otwory okienne, obecnie znajduje się w granicy działki; - budynek remizy został zrealizowany w zakresie usytuowania na działce zgodnie z planem zagospodarowania; - budynek remizy został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dobudowane zostało na wschodniej części nad garażami piętro z dwoma otworami okiennymi w południowej ścianie budynku; - budowa budynku remizy zakończona została w latach 1969-1973 w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1961 r.; - inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu po wybudowaniu; - w 1993 r. dokonano rozbudowy remizy poprzez dobudowanie do wschodniej ściany garażu, który funkcjonalnie połączony został z budynkiem remizy, poprzez wykonane otwory drzwiowe na parterze i otwór drzwiowy na poziomie piętra, wyjście na taras.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie ustalić czas wzniesienia remizy w Jadownikach, a następnie zbadać, które przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy techniczno budowlane będą miały zastosowanie do budynku wzniesionego w tym okresie, oraz stwierdzić czy przedmiotowa remiza została zbudowana zgodnie z prawem i w razie stwierdzenia nieprawidłowości wskazać, które konkretne przepisy zostały naruszone i jakie są tego konsekwencje. Organy winny ustosunkować się również do zarzutu podniesionego przez skarżącą, co do popełnionej samowoli budowlanej tym bardziej, że jak wynika z porównania budynku remizy przedstawionego na zdjęciu załączonym do akt z rysunkami projektu budowlanego, budynek zrealizowany nie jest zgodny z budynkiem projektowanym objętym pozwoleniem na budowę z 1965 r.

Stosując się do wyroku Sądu Administracyjnego organ podał, że w celu ustalenia czasu budowy remizy wystąpił do Archiwum Państwowego w Tarnowie, Archiwum Państwowego w Bochni, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Ośrodek Zamiejscowy w Tarnowie o sprawdzenie, czy w archiwach nie zalęgają akta związane z budową i oddaniem do użytku remizy OSP w Jadownikach. W odpowiedzi Urzędy poinformowały, że akt takich w archiwach nie znaleziono. Urząd Miejski w Brzesku pismem z dnia 9 sierpnia 2005 r. poinformował, że w zasobach archiwalnych nie ma żadnych dokumentów związanych z budową remizy strażackiej. Wezwane zaś strony nie udzieliły odpowiedzi w tym temacie. Jedynie z kroniki z działalności OSP prowadzonej przez J. M. wynika, że 28 września 1969 r. zostaje oddany do użytkowania nowy budynek Ochotniczej Straży Pożarnej. Dodatkowo w Kronice Powiatu Brzeskiego (kronika ogólnodostępna) stwierdzono, że w tomie III obejmującym 1973 r. znajduje się zapis cyt: Czynem społecznym wybudowano w Jadownikach Dom Strażaka, a obok na zdjęciu wybudowany Dom Strażaka w Jadownikach. W ocenie organu obiekt remizy z samowolnie wybudowanym piętrem nad częścią budynku wybudowany został za rządów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46, ze zm.). Samowolna rozbudowa budynku polegająca na dobudowie garażu zakończona została w 1993 r. za rządów Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 8 kwietnia 1997 r. organ stwierdził, że dokonane odstępstwo od projektu (samowolna dobudowa części piętra) oraz samowolna rozbudowa poprzez dobudowanie garażu stanowi podstawę do uznania, że obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Udowodniono, że budowa samowolnie wykonanego obiektu zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta już po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to zastosowanie miałby art. 48, ale w związku z tym, że budowa obiektu zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy, to zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do tych obiektów, a zastosowanie mają przepisy dotychczasowego Prawa budowlanego z 1974 r. Prawo budowlane z 1961 r. straciło ważność z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Dokonując oceny prawnej organ uznał, że zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ budynek remizy OSP wybudowany został na działce na której znajdował się stary budynek remizy, a wydając pozwolenie na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie powołało w podstawie prawnej obowiązującego planu, zatem w ówczesnym czasie dla miejscowości Jadowniki nie obowiązywał plan zagospodarowania. Wydanie pozwolenia na budowę remizy potwierdza fakt, że obiekt wybudowany został w terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Budowa budynku remizy z samowolną dobudową na części budynku piętra była realizowania w czasie gdy obowiązywały przepisy wykonawcze: rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r. nr 39 póz. 1967) i zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. Nr 10 z 1966r).

Wymienione przepisy określały jakie odległości mają być zachowane między istniejącymi i projektowanymi budynkami oraz odległości od granicy działki projektowanego budynku w przypadku braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej działce, i tak odpowiednio w rozporządzeniu w § 21 ust 2 - w razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie luźnej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połową odległości ustalonych w ust. 1 dla dwóch budynków posiadających ten sam rodzaj pokrycia - w związku z ustaloną zabudową na działce która obecnie stanowi własność A. i Ł.I. (działka była zabudowa budynkiem mieszkalnym i gospodarczym) - przepis ten nie miał zastosowania. Żaden przepis rozporządzenia nie mówił wprost, iż nie można realizować budynku w granicy działki z otworami, gdy była zachowana wymagana odległość między projektowanym i istniejącymi na sąsiedniej działce budynkami. Tak też zostało wydane pozwolenie na budowę w granicy działki z otworami. W zarządzeniu z 1966 r. § 20 ust 13 regulował, że w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie wolno stojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla budynków identycznych – jednak w związku z ustaloną zabudową na sąsiedniej nieruchomości przepis ten nie miał zastosowania. W § 20 ust 14 wskazano, że w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości między budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Żaden przepis zarządzenia nie mówił wprost, że nie można realizować budynku w granicy działki z otworami w przypadku zachowania odległości między budynkami.

W świetle powyższego oraz mając na uwadze fakt, że otwory istnieją już 40 lat, w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia A. i Ł. I. wybudowali nowy budynek mieszkalny w przepisowej odległości od istniejących budynków na sąsiedniej nieruchomości zabudowanej miedzy innymi przedmiotową remizą - stwierdzono, że poprzez samowolne dobudowanie na części budynku remizy piętra z dwoma otworami w ścianie granicznej, w tym również wykonane na podstawie pozwolenia pozostałe 9 otworów w tej ścianie, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i odmówiono wydania nakazu likwidacji otworów w południowej ścianie budynku remizy, zobowiązując OSP do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie określonych w sentencji decyzji robót.

Odnośnie dokonanej rozbudowy remizy przez dobudowanie garażu jednoznacznie ustalono, że dobudowa wykonana była w 1993 r. W trakcie postępowania wystąpiono do Burmistrza Brzeska o przedłożenie wypisu i wyrysu z obowiązującego w okresie budowy planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonych dokumentów, wynika że zgodnie z obowiązującym od 17 lutego 1993r. do 31 grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich gminy Brzesko działka na której znajduje się obiekt położona była w terenie oznaczonym symbolem B 45 U - Tereny koncentracji wielorodzajowych programów usługowych z zakresu kultury, oświaty, zdrowia, łączności handlu, rzemiosła gastronomi oraz administracji. Wybudowany garaż stanowiący uzupełnienie remizy OSP znajduje się w terenie, który był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Przedłożony przez Inwestora projekt powykonawczy sporządzony przez uprawnionego architekta wskazuje, że obiekt wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stanowi zatem zagrożenia dla otoczenia. Z akt sprawy wynika, że obiekt usytuowany jest w południowej granicy działki i w bezpośrednim sąsiedztwie działki ... (stan po podziale działki ...). We wschodniej ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki ... znajdują się dwa otwory okienne i drzwi wejściowe, co koliduje z przepisami techniczno budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. jako przepisów obowiązujących w okresie wykonania dobudowy garażu do remizy OSP. Zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. W orzeczeniu decyzji nakazano zamurować otwory we wschodniej ścianie garażu i wody opadowe odprowadzić na własną posesję. Nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt znajdował się w terenie który nie jest przeznaczony pod zabudowę oraz by obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia - zatem nie było podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i w związku z tym zastosowanie ma art. 40.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Ł. I. zarzucając, że samowolnej dobudowy garażu z tarasem do budynku na działce nr ... w Jadownikach dopuszczono się w latach 1994-1997, w 1997 roku przebudowano taras. W materiale dowodowym znajdują się zdjęcia południowej ściany budynku z dobudowanym garażem, wykonane 2 kwietnia 1997 r., i porównanie ich ze stanem faktycznym dowodzi dalsze samowolne działania inwestora przez dobudowę garażu. Postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy garażu zostało wszczęte w 1996 r., już po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a budowa garażu została zakończona w 1997 r., więc błędne byłoby stosowanie Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a w szczególności art. 48. Stan prawny i faktyczny wyklucza połączenie sprawy dobudowanego garażu i sprawy zamurowania okien.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., znak: WOA.G460.520-59-10, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, iż w niniejszej sprawie są ukończone dwa procesy inwestycyjne i zachodzi konieczność wydania przez organ pierwszej instancji dwóch decyzji, na podstawie dwóch różnych aktów normatywnych, tj.: Prawa budowlanego z 1961 r. oraz Prawa budowlanego z 1974 r. Co prawda oba procesy dotyczą w istocie tego samego obiektu, ale jednoznacznie wyodrębnienie okresu ich trwania przez PINB z jednoczesnym wskazaniem na dwie różne podstawy prawne wymusza na organie nadzoru rozstrzygnięcie o każdej z tej spraw odrębnie. Decyzja odnosząca się do legalności budowy garażu wraz z tarasem powinna być wydana oddzielnie, gdyż są to dwie sprawy administracyjne. Rozstrzygnięcie w jednej decyzji o dwóch sprawach administracyjnych, w oparciu o dwie różne podstawy prawne jest niedopuszczalne, co narażało by takie rozstrzygnięcie na nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże zdaniem MWINB, wadliwość podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w części, która dotyczy kwestii zamurowania otworów okiennych w ścianie południowej budynku nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że decyzja w pozostałym zakresie, tj. w jakim organ pierwszej instancji nakazał na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych we wschodniej ścianie dobudowanego garażu i jednocześnie odmówił likwidacji tarasu, jest zgodna z prawem. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie zachodzą w rzeczywistości przesłanki do wydania dwóch różnych decyzji w oparciu o dwie różne ustawy - Prawo budowlane, i w konsekwencji czy zachodzi konieczność odrębnego orzeczenia w przedmiocie dobudowanego garażu i znajdującego się na nim tarasu, przekracza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Ponadto zdaniem MWINB, organ pierwszej instancji winien wyjaśnić dokładnie na jakich przesłankach oparł swoje twierdzenie, że Prawo budowlane z 1961 r. straciło ważność z dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1974 r. Powinno zostać w sposób jednoznaczny wykazane, że albo mamy do czynienia z dwiema ustawami, które winny być zastosowane do dwóch różnych (a tak pierwotnie było) spraw administracyjnych, albo na podstawie takich a nie innych twierdzeń, nie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, której materialnoprawna podstawa zawarta jest w jednym akcie prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Ł. I. zarzucając rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 35 i 36 § 1 k.p.a. i Prawa budowlanego. Podniosła, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej. Wskazała przy tym na zbyt długotrwałe, bo toczące się od 16 lat postępowanie. Ponadto podała, że do budynku OSP w Jadownikach w latach 1994-1995 dobudowano garaż z tarasem bez obowiązującego pozwolenia na budowę, a w 1997 r. przebudowano taras. W materiale dowodowym znajdują się zdjęcia południowej ściany budynku z dobudowanym garażem, wykonane 2 kwietnia 1997r i porównanie ich ze stanem faktycznym dowodzi dalsze samowolne działania inwestora w dobudowie garażu. Prawo budowlane i przepisy techniczno budowlane nie dopuszczają zadaszenia w postaci tarasu, w budynku wybudowanym w granicy działki. Dobudowany garaż z tarasem nie posiada elewacji ściany w granicy działki, co dowodzi, że jego budowa nie została zakończona. W przedmiocie samowolnej dobudowy garażu z tarasem jest prowadzone odrębne postępowanie, w którym MWINB w Krakowie wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję PINB w Brzesku umarzającą postępowanie. Decyzję MWINB w Krakowie zaskarżono odrębnie do Sądu (sygn. akt II SA/Kr 442/11). W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego prawo OSP w Jadownikach własności jak i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w żadnej dacie kolejnych etapów samowolnych działań budowlanych. OSP w Jadownikach nigdy nie była właścicielem tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia 4 kwietnia 2011 r., znak: WOA.G460.520-59-10, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku z dnia 31 grudnia 2009 r., znak: RBN- Brz 7355/101/95, uznał, że została ona wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie rzeczywiście zachodzą przesłanki do wydania dwóch decyzji w oparciu o dwie różne ustawy tj. Prawo budowlane z 1961 r. i z 1974 r., i czy zachodzi konieczność odrębnego orzeczenia w przedmiocie dobudowanego garażu i tarasu nad garażem, czy też wykazania, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną.

Sąd Wojewódzki powołując się na treść art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji było uzasadnione.

Niniejsza sprawa została wszczęta z wniosku Ł. I.i A. I. w dniu 29 sierpnia 1995 r., którzy domagali się "trwałego zastawienia otworów okiennych" w południowej części budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w Jadownikach oraz dobudowania do tego budynku garażu przylegającego od wschodu do tego budynku wraz z wybudowanym nad garażem tarasem.

Sąd Wojewódzki wskazał, że organ l instancji wcześniej prowadził postępowanie wszczęte z urzędu dnia 26 czerwca 1996 r., znak: N B UA. 7356/175/84/96, w sprawie samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w Jadownikach garażu z tarasem, zakończonej wydaniem decyzji w dniu 28 grudnia 2010 r., znak: WOA.G 357.520-61-10, o umorzeniu postępowania. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Ł. I., a Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt. IISA/Kr 442/11, skargę jej oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził jedynie, że organ nie może prowadzić równocześnie dwóch postępowań na ten sam temat. W wyroku tym Sąd nie przesądził kwestii, czy to co jest w powiązaniu we wniosku i z urzędu ma być prowadzone łącznie, czy też te sprawy należy rozdzielić i prowadzić jako odrębne postępowania administracyjne dotyczące trzech spraw, tj. dobudowy części budynku na pierwszym piętrze wraz z oknami, dobudowy garażu do budynku remizy i budowy nad nim tarasu. Dlatego umorzenie postępowania wszczętego z urzędu dotyczącego samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w Jadownikach garażu z tarasem było uzasadnione. Dlatego też oddalenie skargi w sprawie sygn. akt II SA/Kr 442/11 nie stoi w sprzeczności z wydanym wyrokiem w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy zasadnie ustalił, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma etapami realizacji inwestycji Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) w Jadownikach, a co za tym idzie zastosowania do tych stanów faktycznych właściwej podstawy prawnej. Pierwszym etapem jest budowa budynku OSP realizowana w latach 1966-1969 zgodnie z pozwoleniem na budowę w decyzji z dnia 9 sierpnia 1965 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Brzesku Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, znak L. BUAII -2/31/65, z dobudową na wschodniej części budynku piętra z dwoma otworami okiennymi w południowej części ściany budynku. W drugim etapie inwestor - OSP w Jadownikach w 1993 r. dobudował do budynku OSP garaż i w 1997 r. nad tym garażem dobudowano taras, który funkcjonalnie został powiązany z budynkiem remizy poprzez wykonane otwory drzwiowe na parterze i otwór drzwiowy na poziomie l piętra budynku. W związku z tym organ odwoławczy zasadnie ustalił, że pierwszy etap inwestycji został zrealizowany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1965 r., Nr 13, poz. 91), natomiast drugi etap inwestycji przypada na okres obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. na co również w sposób jednoznaczny wskazuje organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 31 grudnia 2009 r., znak: RBN-Brz-7355/101/95.

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane utraciły moc z dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1974 r., tj. z dniem 1 marca 1975 r. Prawo budowlane z 1974 r. w Rozdziale 13 Przepisy przejściowe i końcowe w art. 65 ust. 1 określała, że przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie (1 marca 1975 r.), a nie zakończonych decyzją ostateczną. Z kolei Prawo budowlane z 1994 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., w art. 103 ust.1 - ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 4 kwietnia 2011 r.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.2. Ustęp 2 art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustalenia przez organ dwóch etapów budowy w zakresie wybudowania budynku OSP w latach 1966-1969 i dobudowy garażu do tego budynku w 1993 r. są trafne. Jednakże organ odwoławczy nie dostrzegł, że taras nad garażem został wybudowany nie w 1993 r., ale w 1997 r. i mimo tego, że garaż został wybudowany w 1993 r., to jednak budowy garażu i tarasu nie można traktować jako całości wybudowanej w tym samym czasie, a więc w 1993 r. Wybudowanie tarasu nad garażem było kolejnym trzecim i to odrębnym etapem wykonania robót budowlanych na które inwestor powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W czasie wybudowania tarasu w 1997 r. obowiązywało Prawo budowlane z 1994 r., które weszło w życie 1 stycznia 1995 r., a więc budowa tarasu była zrealizowana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.

W ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, wobec wydania przez organ odwoławczy i tak decyzji kasacyjnej w której prawidłowo ustalono daty budowy budynku OSP wraz z jego dobudową w latach 1966-1969, następnie budową garażu w 1993 r., a potem jeszcze budową tarasu nad garażem w 1997 r. Wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna nie kończy postępowania w sprawie. Zatem trafnie organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji musi rozważyć, które przepisy prawa budowlanego należy zastosować, w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie do dwóch, ale do trzech odrębnych etapów realizowanych robót budowlanych w różnych okresach budowy. Zasadne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie w jednej decyzji o sprawach administracyjnych w oparciu o różne podstawy prawe jest niedopuszczalne, ponieważ narażałoby takie rozstrzygnięcie na nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez Ł. I. - że organ odwoławczy powinien był orzec merytorycznie, a nie kasacyjnie – stwierdził że jest nieuzasadniony. Istotnie, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania wskazał dlaczego sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części i dlaczego organ odwoławczy nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Sąd Wojewódzki podzielił myśl organu odnośnie do wyjaśnienia trzeciego etapu robót budowlanych - wybudowania tarasu. Zasadą postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Zatem biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, istotnie zachodziła konieczność wyjaśnienia, czy organ powinien był wydać różne decyzje, w oparciu o różne ustawy – Prawa budowlanego, choć przedmiotowa sprawa dotyczy tego samego budynku, czy też rozważyć należało rozstrzygnięcie sprawy jedną decyzją administracyjną. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione.

Co do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się merytorycznie do samowoli budowlanej dokonanej przez OSP w Jadownikach, to Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja kasacyjna nie kończy merytorycznie sprawy, organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu I instancji. W związku z tym, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy musi wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Sąd dokonuje takiej oceny kiedy organ przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, zbierze i zgromadzi pełny materiał dowodowy sprawy dokonując przy tym jego oceny i wskazując oraz wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia decyzji. Natomiast odnośnie zarzutu, iż OSP w Jadownikach nie dysponuje dokumentem potwierdzającym własność do nieruchomości nr ... w Jadownikach, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek OSP, to zarzut ten Sąd Wojewódzki uznał za uzasadniony, ponieważ budynek jest położony na terenie należącym do gminy w Jadownikach i Wójt Gminy Jadowniki powinien był być stroną w sprawie. Uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, która zakończyła się decyzją kasacyjną, a więc nie rozstrzygającą sprawy co do jej istoty.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosą Ł. I., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi kontroli względem zgodności z prawem, a także zgodności z przepisami postępowania administracyjnego zaskarżonej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne, mimo iż w sprawie zostały zgromadzone dowody pozwalające organowi II instancji na wydanie merytorycznej decyzji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. przez uchybienie przez Sąd Wojewódzki obowiązkowi kontroli względem zgodności z prawem, a także zgodności z przepisami postępowania administracyjnego zaskarżonej decyzji administracyjnej jest usprawiedliwiony.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej, toczące się zaś postępowanie wszczęte z urzędu zostało umorzone, a decyzja ta została w oddzielnym postępowaniu zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki, orzeczenie w tej sprawie stało się ostateczne. Nie wchodząc zatem w prawidłowość i celowość tego rozstrzygnięcia, które ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, stwierdzić trzeba, że w sprawie niniejszej skarżąca od samego jej początku, co potwierdziła też na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dochodzi jedynie usunięcia skutków samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu okien w ścianie remizy graniczącej z jej nieruchomością. Wprawdzie w toku sprawy ustosunkowała się do kwestii związanych z garażem, ale w zakresie w jakim zabawy w remizie zakłócały spokój, natomiast po wybudowaniu na tarasie ścianki oddzielającej, nie jest zainteresowana tą częścią budynku podkreślając na każdym etapie postępowania, iż sprawa garażu powinna być rozpatrywana odrębnie. Skarżąca domaga się zatem od 1995 r. wydania decyzji w sprawie związanej z zabudową okien, w której okoliczności samowoli w tym zakresie i czas jej powstania zostały ustalone i nie budzą wątpliwości.

Nie ma zatem powodów, jak to błędnie przyjął Sąd Wojewódzki, za organem II instancji, do dzielenia sprawy z wniosku Ł. I. na dwa etapy, dodając jeszcze w uzasadnieniu wyroku kolejny etap związany z garażem.

Skarżąca kwestionuje w tym postępowaniu tylko jeden element budynku, tj. nielegalnie wybudowane w ostrej granicy okna i tylko w odniesieniu do tej kwestii mogły wypowiadać się w sprawie z jej wniosku - organy i Sąd Wojewódzki. Nie było zatem podstaw faktycznych do uchylania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji ze względu na samowolę dotyczącą garażu, co prowadzi do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił zastosowanie tego przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu należało uchylić zaskarżony wyrok.

Ponieważ stan faktyczny sprawy w zakresie wadliwości podstaw uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie budzi wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę Ł. I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i dochodząc do wniosków wyżej przedstawionych uznał, że organ naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a., skoro nie było powodów do ponowienia postępowania w odniesieniu do okoliczności objętych wnioskiem skarżącej, co miało niewątpliwy wpływ na sposób rozstrzygnięcia, które winno prowadzić do merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zakończenia sprawy.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami dotychczasowymi w relacji do Prawa budowlanego z 1994 r. była ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Samowole budowlane, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. objęte są zatem reżimem przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Jak stanowi przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce(...). Rygorom tego przepisu podlegają zatem obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Dotyczy to zatem i tych obiektów, które powstały przed datą wejścia w życie tej ostatniej ustawy. Poszukując wśród przepisów już nieobowiązujących aktów podstaw, prawnych pozwalających zalegalizować okna wybudowane w ścianie graniczącej z cudzą nieruchomością pominięto jednak źródła zasadnicze prawa budowlanego. Zarówno ustawa z 1961 r. jak i ustawa z 1974 r., a także obecnie obowiązująca ustawa z 1995 r. nie dopuszczają tego rodzaju zabudowy, która godziłaby w podstawowe prawa właścicielskie. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących nie było i nie jest dopuszczalne w procesie budowlanym naruszenie praw osób trzecich. Jak podkreślano to w orzecznictwie umieszczenie otworu okiennego stoi w oczywistej sprzeczności z tą zasadą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 233/97, Lex nr 47179 wydanego na gruncie art. 39 ustawy z 1961 r.) Nie można zatem interpretować przepisów wykonawczych - niezależnie z jakiego okresu pochodzą - w sprzeczności z zasadami określonymi w ustawach, na podstawie których zostały wydane. Nie może zatem być wątpliwości w tej sprawie, że samowolne wybudowanie okien w granicy z nieruchomością sąsiednią nie znajduje podstaw w przepisach prawa do ich zalegalizowania, niezależnie od tego czy spełniają, czy też nie, wymagania przeciwpożarowe, ani też, czy zabudowa pozostaje w zgodzie z przepisami planistycznymi. Rozważeniu winna podlegać też przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przy czym należy mieć na względzie, iż przez niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia należy rozumieć także naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Możliwość ewentualnego zaś zamurowania okien cegłą ceramiczną lub szklaną uzależniona będzie od oceny organu, stosownie do okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania i będąc związanym wyżej przedstawioną oceną organ II instancji rozpozna odwołanie skarżącej i wyda decyzję orzekającą w przedmiocie jej wniosku.

Z tych przyczyn na mocy art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.