Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1882/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 101/16 w sprawie ze skargi M. B. i F. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 101/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. i F. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent): 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 13,3371 ha, obręb [...] jedn. ewid. [...], będącej własnością M. i F. B. przez zezwolenie spółce "A" S.A. (dalej Spółka) na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] oraz [...], służącej do przesyłania energii elektrycznej, które przebiegać będą dwoma pasami o długości 30 metrów - 40 metrów oraz 36 metrów - 44 metry i szerokości 50 metrów w południowej części nieruchomości o przebiegu zakreślonym na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część; 2. zobowiązał spółkę "A" S.A. do założenia i przeprowadzenia wymienionych w punkcie 1-szym przewodów napowietrznej sieci elektroenergetycznej w terminie nie dłuższym niż 3 dni od daty rozpoczęcia robót na ww. nieruchomości; 3. zobowiązał spółkę "A" S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca obowiązany jest do zapłaty odszkodowania, które zostanie ustalone w drodze postępowania administracyjnego z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości; 4. zobowiązał właścicieli ww. nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń objętych niniejszą decyzją. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej; decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Rozpatrując ponownie sprawę wniosku Spółki z [...] sierpnia 2012 r. (sprecyzowanego i uzupełnionego pismem z [...] września 2012 r.) o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 13,3371 ha, obręb [...] , jedn. ewid. [...], o którym mowa w art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej ugn], Prezydent wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", obowiązującym na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. (dalej Plan), przeważająca część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w terenach rolniczych [...]; przez teren działki przebiegają istniejące napowietrzne linie energetyczne 220 kV oraz 110 kV (wraz ze strefą techniczną), zaś § 23 pkt 2 ppkt 8 znajdujący się w rozdziale II Planu ("Ustalenia ogólne - zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej) stwierdza, że celem poprawy zasilania aglomeracji [...] dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220 kV relacji [...] i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/11[0] kV [...]"). Zgodnie z § 47 Planu ("Rozdział III. Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania"), podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem [...] jest użytkowanie rolnicze, przy czym dopuszcza się w tych terenach także m.in. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, jako forma wywłaszczenia, winna uwzględniać regulacje zamieszczone w rozdziale 4 ugn, a w szczególności art. 112 ust. 3 w zw. z art. 6 ugn, przy wykładni których należy mieć na uwadze poglądy prawne przedstawione w tym zakresie w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy: 1. określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja jednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 ugn; 2. przypisanie danej inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego (tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego) - w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent w swym rozstrzygnięciu z [...] września 2015 r. dotyczącym przedmiotowej sprawy nawiązał do wyroku z 6 listopada 2014 r. I OSK 221/14 (dalej wyrok I OSK 221/14), w którym Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2013 r. II SA/Kr 838/13 (dalej wyrok II SA/Kr 838/13) w sprawie ze skargi M. B. i F. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazał, że w niniejszej sprawie nie dojdzie do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności, gdyż ograniczenie (sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości - przyp. wł.) to następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent uwzględnił to, że rokowania przeprowadzone w tym zakresie między inwestorem a właścicielami przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły rezultatu w postaci ich zgody na wydanie opisanej na wstępie ["części nieruchomości dla realizacji"] inwestycji, która jest niezbędna dla poprawy niezawodności Krajowego Systemu Energetycznego i zasilania aglomeracji [...].

Odwołanie od decyzji z [...] września 2015 r. złożyła M. B. i F. B., wnosząc o uchylenie owej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na nieprecyzyjne określenie przebiegu i obszaru inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 [, zm. poz. 1777]) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że sprawa o sygnaturze [...], dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością M. B. i F. B., przez udzielenie zezwolenia Spółce na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] i [...], służącej do przesyłania energii elektrycznej - była w związku z wyrokiem I OSK 221/14 ponownie rozpatrywana przez Prezydenta. W ww. wyroku NSA, uznając zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody wskazał, że inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będąca własnością M. B. i F. B. przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] i [...], służącej do przesyłania energii elektrycznej została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", obowiązującym na podstawie uchwały [...] Rady Miasta [...] z [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w tej kwestii żadnych wątpliwości gdyż § 23 ust. 2 pkt 8 Planu w sposób jednoznaczny wskazuje, że ta konkretna inwestycja może być zrealizowana między innymi na przedmiotowej nieruchomości. Problem w jakim dziale czy też miejscu Planu określono konkretną inwestycja jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego, a że jest to taka inwestycja, sporu nie ma. Istotne jest to, że na ww. nieruchomości już znajdują się linie energetyczne a przedmiotowa inwestycja przewiduje jedynie jej rozbudowę celem poprawy zasilania aglomeracji [...] w energię elektryczną.

Biorąc powyższe pod uwagę, w związku z art. 124 ust. 1 ugn stwierdzono, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwu ściśle określonych przesłanek: tego by zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz tego by wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie spełniono przesłankę przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Do wniosku złożonego przez Spółkę załączono protokół ze spotkania przedstawiciela inwestora z współwłaścicielką owej nieruchomości, które odbyło się [...] lipca 2012 r. (k. 3 akt Prezydenta), celem uzgodnienia warunków ustanowienia na nieruchomości będącej przedmiotem jej współwłasności służebności przesyłu, w związku z realizowaną inwestycją. Pismem z [...] lipca 2012 r. (k. 2 akt Prezydenta) M. i F. B. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na lokalizację na ich nieruchomości napowietrznej linii "elektromagnetycznej" [winno być "elektroenergetycznej"] 220 kV relacji [...] i [...].

Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 ugn rokowań między wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a współwłaścicielami tej nieruchomości, należy mieć na uwadze stanowisko jakie prezentują w takich sprawach sądy administracyjne. W wyroku z 7.10.2009 r. IV SA/Po 381/09, Lex 574097, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, że art. 124 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzeniu jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31.12.2007 r. [II] SA/Go 579/07, Lex 357505). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ugn mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok NSA z 5.10.2006 r. I OSK 1307/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26.6.2010 r. II SA/Kr 635/10 stwierdził, że przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swych stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości.

Rokowania, o których mowa w art. 124 ugn, nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań.

Celem stwierdzenia realizacji drugiej z przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji, wskazano wyrok I OSK 221/14 dotyczący przedmiotowej sprawy, w którym Sąd ten jednoznacznie wypowiedział się, że § 23 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. w sposób jednoznaczny wskazuje, że ta konkretna inwestycja może być zrealizowana między innymi na przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie ze znajdującą się w aktach organu I instancji informacją Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z [...] października 2012 r. nr [...] (k. 50 akt Prezydenta), nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem: [...] - tereny rolnicze. Przez teren działki przebiegają istniejące napowietrzne linie energetyczne 220 kV i 110 kV wraz ze strefą techniczną.

Zgodnie z załączoną do wniosku inwestora kopią uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 10-20 akt Prezydenta) celem poprawy zasilania aglomeracji [...] dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220 kV relacji [...] i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/11[0] kV [...] (§ 23 ust. 2 pkt 8, co potwierdza również ww. informacja Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...]). Zgodnie z § 47 ust. 2 Planu, podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem [...] jest użytkowanie rolnicze, przy czym dopuszcza się na tych terenach także m.in. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 47 ust. 3 pkt 3). Art. 143 ust. 2 ugn nie pozostawia wątpliwości, że przeprowadzenie fragmentu sieci elektrycznej mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Art. 6 pkt 2 ugn przesądza o tym, że budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest celem publicznym.

Z powyższego wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z konkretnymi postanowieniami Planu - § 23 ust. 2 pkt 8 Planu w sposób jednoznaczny wskazuje, że ta konkretna inwestycja może być zrealizowana między innymi na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z ogólnymi warunkami zabudowy określonymi w Planie (§ 47 ust. 3 pkt 3) dopuszczona została możliwość lokalizowania na terenach o przeznaczeniu rolniczym ([...]) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego jest zdaniem Wojewody spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem ma ona służyć poprawie zasilania aglomeracji [...] w energię elektryczną.

Bez żadnych wątpliwości można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 ugn, uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że brak jest precyzyjnego określenia przebiegu i obszaru inwestycji należy zauważyć, że zarówno inwestor wnioskujący o zezwolenie na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości we wniosku z załączonymi mapkami, graficznie przedstawiającymi przebiegi ciągów technologicznych planowanej inwestycji (k. 9-10, 26, 29, 42-43, 145 akt Prezydenta) jak i Starosta w decyzji z [...] września 2015 r. zawierającej jako integralną część załącznik graficzny z zaznaczonymi obszarami obejmującymi przebieg planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości i wskazując, że Starosta udziela zezwolenia spółce "A" S.A. na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] i [...], służącej do przesyłania energii elektrycznej, które przebiegać będą dwoma pasami o długości 30 metrów - 40 metrów oraz 36 metrów – 44 metry i szerokości 50 metrów w południowej części nieruchomości - wystarczająco jasno przedstawili jej obszar, przebieg i zakres. Wojewoda ów zarzut odwołania ocenił jako nieuzasadniony.

Na aprobatę zasługuje wskazanie w zaskarżonej decyzji horyzontu czasowego planowanych prac, bowiem realizuje to słuszny w ocenie organu odwoławczego postulat doktryny prawa o konieczności precyzyjnego określania w zezwoleniu, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości również w aspekcie czasowym (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18.4.2013 r. II SA/Ol 144/13, Lex 1316808).

Decyzję z [...] grudnia 2015 r. zaskarżyli w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. i F. B. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651), art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 46 § 1, art. 140, 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.); przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym art. 138, 139, 140, 6, 7, 8, 12 i art. 97 § 4 kpa oraz 87 Konstytucji RP, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 101/16 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zgodnie z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (w mieście na prawach powiatu – prezydent miasta), może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z treści powołanego przepisu wynika, że udzielenie przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia tylko dwu przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić celem zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Wymaga jednoczesnego podkreślenia, że z istoty omawianej decyzji mającej niewątpliwie charakter ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wynika, że istotne jest jednoznaczne określenie przez wydający tę decyzję organ administracji, zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela (współwłaścicieli, użytkownika wieczystego) w jego prawie korzystania z rzeczy nieruchomej.

W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie trafnie uznano, że inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] i [...], służącej do przesyłania energii elektrycznej, które przebiegać będą dwoma pasami o długości 30 metrów - 40 metrów oraz 36 metrów - 44 metry i szerokości 50 metrów w południowej części nieruchomości - stanowi inwestycję celu publicznego, o czym wprost przesądza art. 6 pkt 2 ugn.

Nie budzi wątpliwości, że wydane zezwolenie stanowi ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] do której skarżący mają prawo własności. Działka ta znajduje się w obszarze planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. obejmującego tereny obszaru [...]. Działka nr [...] znajduje się w obszarze terenów rolnych [...], przez które przebiegają napowietrzne linie energetyczne 220 kV i 110 kV. W sprawie tej orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku I OSK 221/14 wyraźnie stwierdził, że ta inwestycja służąca do przesyłania energii elektrycznej została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i § 23 ust. 2 pkt 8 Planu w sposób jednoznaczny wskazuje, że ta konkretna inwestycja może być zrealizowana między innymi na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym plan miejscowy dopuszcza możliwość realizacji inwestycji celu publicznego, a taką jest ta właśnie inwestycja. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wątpliwości co do zgodności tego zamierzenia z planem miejscowym nie mogą być przedmiotem odmiennej oceny niż ta, jaką zawarł w uzasadnieniu wyroku I OSK 221/14 Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Zgodnie z art. 190 ppsa sąd wojewódzki, któremu sprawę przekazuje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest więc związany wykładnią przepisów prawa miejscowego dokonaną przez Sąd II instancji.

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzono rokowania, o których stanowi art. 124 ust. 3 ugn. Za wnioskiem tym przemawia znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja [rokowań] pomiędzy inwestorem a skarżącymi. Z dokumentacji tej wynika, że całkowicie rozbieżne są propozycje obu stron co do kwot aprobowanych za wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych w zakresie wymiany linii energetycznych. W sprawie tej rokowania trwały wiele miesięcy a nawet kilka lat, a skarżący nie wyrażali zgody na zaproponowane warunki finansowe drugiej strony. Nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżący ani nie zawarli porozumienia z inwestorem, ani nie zawarli jakiejkolwiek umowy upoważniającej inwestora do korzystania z nieruchomości skarżących na cele inwestycji. Nie ma potrzeby dodatkowego opisywania nieskutecznych negocjacji między stronami, skoro obie strony w żadnej mierze nie kwestionują [braku] zawarcia jakiegokolwiek porozumienia w tym zakresie.

Skarżący w skardze podnoszą zarzuty dotyczące braku zaakceptowania przez "A" S.A. wykazując, że żądania skarżących są uzasadnione, godziwe i taki zakres ingerencji w prawo własności, jaki wynikałby z projektowanej inwestycji, musi uwzględniać stosowne wynagrodzenie. Te jednak okoliczności nie są w tej sprawie brane pod uwagę, ponieważ Sąd nie bada i nie ocenia, z jakich powodów Spółka nie chciała zaakceptować warunków skarżących. Istotnym jest tylko to, że negocjacje między stronami miały miejsce i nie zakończyły się uzgodnieniem.

Istota sporu między skarżącymi a organami dotyczy braku wstrzymania się w wydawaniu zaskarżonej decyzji do chwili zakończenia postępowania przed sądem cywilnym w przedmiocie ustanowienia prawa służebności przesyłu na rzecz Spółki. W ocenie skarżących jeżeli sąd cywilny ustanowi ową służebność wraz z zakresem wynagrodzenia za jej ustanowienie, to wydawanie zaskarżonej decyzji stanie się bezprzedmiotowe.

To stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia udzielenia zgody na czasowe zajęcie terenu pod realizację danej inwestycji i odszkodowania za takie zajęcie pasa terenu pod założenie i przeprowadzenie przewodów sieci energetycznej oraz ustanowienia prawa służebności przesyłu to różne sprawy. Te sprawy są ze sobą związane, ale związanie to nie dotyczy możliwości wydania zaskarżonej decyzji.

Art. 124 ugn nie wymieniał ustalenia ani zasad odszkodowania, ani tym bardziej ustanowienia prawa służebności przesyłu jako warunku wydania decyzji o wyrażeniu zgody na wejście w teren i wykonanie określonych robót budowlanych. Odmienny pogląd prowadziłoby do oczywistego zaprzeczenia regulacji art. 124 ugn. Oznaczałby bowiem, że nie można procedury zawartej w tym artykule stosować bez zgody właścicieli nieruchomości, a z drugiej strony właściciel (współwłaściciele) terenu uzależniający wyrażenie zgody na zajęcie terenu pod inwestycję od uzgodnienia kwestii finansowych – doprowadziłby takim zachowaniem do daleko idącego utrudnienia uzyskania przez inwestora prawa do zajęcia danego terenu. Tym samym inwestor musiałby albo spełnić wszystkie żądania skarżących, albo zaniechać inwestycji. Taki cel nie był brany pod uwagę przy uchwalaniu art. 124 ugn, a wręcz przeciwnie - ustawodawcy chodziło o to, by nawet w razie braku zgody właściciela nieruchomości w pewnych okolicznościach inwestor i tak uzyskiwałby prawo do wejścia w teren cudzej działki celem jedynie wykonania określonych robót budowlanych. Czym innym jest ustanowienie prawa służebności przesyłu, a czym innym wyrażenie zgody na zajęcie terenu celem wykonania określonych prac.

W decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ugn obowiązkiem organu było wskazanie na konkretny przedział czasowy zajęcia danej nieruchomości. W ocenie Sądu ten przedział czasowy został w zaskarżonej decyzji określony w sposób dostatecznie pozwalający na jego precyzyjne wskazanie. Nie powoduje to wobec właścicieli tej nieruchomości nadmiernego ograniczenia w sprawie wykonywania własności ponad proporcjonalny zakres. Tym samym skoro w tej sprawie zamierzano ograniczyć prawo własności na określony czas, to dopuszczalnym było podanie okresu 3 dni od chwili rozpoczęcia robót związanych z wymianą sieci energetycznej.

Art. 124 ust. 1 ugn ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji. Właściciel działki nie jest nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, jeżeli to ograniczenie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zaaprobowano stanowisko, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 124 ugn stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 11.7.2003 r. SA/Rz 1635/00; wyrok WSA w Olsztynie z 13.1.2015 r. II SA/Ol 757/14, Lex 1636353), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Decyzja ta, jeśli chodzi o jej skutki, jest podobna do aktu wywłaszczeniowego, jednak wywłaszczeniem nie jest. Tym samym także i tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania za zajętą na podstawie art. 124 ugn nieruchomość jest odmienny od sytuacji, gdyby miało miejsce wydanie aktu wywłaszczeniowego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 124 ust. 4 ugn na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów napowietrznej sieci elektroenergetycznej. W przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ugn, zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody. Roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po założeniu lub wymianie przewodów sieci i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości (wyrok NSA z 5. 10.2007 r. I OSK 1398/06, Lex 427507).

Prezydent Miasta [...] wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn nie może ustalać odszkodowania, ponieważ to inwestor ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy właścicielowi takiej nieruchomości (współwłaścicielom) odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ugn. Gdyby założenie przewodów sieci elektroenergetycznej uniemożliwiało właścicielowi albo współwłaścicielom dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel (współwłaściciele) mogą żądać, by nastąpiło nabycie od właściciela (współwłaścicieli) na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy, prawa własności (współwłasności, użytkowania wieczystego) danej nieruchomości (art. 124 ust. 5 ugn).

Właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do art. 124 ust. 4 ugn, niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości ma zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 kc wobec podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Dlatego istotne jest określenie w omawianej decyzji terminu, na który udzielono zezwolenia, by czasowość ta miała realne odniesienie w decyzji.

Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej sieci elektroenergetycznej stanowi administracyjną zgodę na wejście na teren danej nieruchomości i wykonanie - w oznaczonym okresie - tylko tych robót budowlanych, na które inwestor otrzymał to zezwolenie. Decyzja ta nie reguluje ani wysokości lub zasad wypłaty odszkodowania za zajętą część nieruchomości, ani treści stosunku prawnego prawa rzeczowego, jakim jest służebność przesyłu energii elektrycznej (lub ewentualnie inny rodzaj służebności).

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wydanie zaskarżonej w tej sprawie decyzji w żadnej mierze nie pozbawia współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] prawa do domagania się ustalenia określonych zasad zarówno naprawienia ewentualnej szkody związanej z wykonywanymi robotami budowlanymi, jak i ustanawiania prawa służebności na rzecz inwestora. Skarżący jako współwłaściciele, jak i sam inwestor jako korzystający z linii przesyłowych energii elektrycznej, winni w odrębnym trybie (nawet sądowym) ustalić chociażby warunki wykonywania prawa służebności przesyłu. Tym samym stanowisko skarżących, jakoby zaskarżona decyzja była niezgodna z prawem – oparte jest na niezrozumieniu zaskarżonej decyzji. W trybie art. 124 ugn inwestor ma prawo czasowego zajęcia nieruchomości innej osoby celem wykonania określonych robót budowlanych na warunkach określonych tylko w art. 124 ugn. Artykuł ten nie reguluje i nie może regulować kwestii związanych z ustaleniem czy to zasad odszkodowania za zajętą nieruchomość i wyrządzone szkody (o ile takowe będą miały miejsce), czy też zasad wykonywania służebności przesyłu. Sprawy dotyczące odszkodowania i służebności przesyłu, winny zostać uregulowane w odrębnych postępowaniach. Sąd w tej sprawie wykroczyłby poza granice orzekania, udzielając porady prawnej dla skarżących która dotyczyłaby tych innych (dotyczących odszkodowania i służebności) postępowań. W sytuacji, w której zajęta chociażby na podstawie art. 124 ugn nieruchomość przestaje spełniać dla dotychczasowych właścicieli swoje znaczenie, istnieje możliwość domagania się przejęcia prawa do całej nieruchomości w trybie art. 124 ust. 5 ugn. O decyzji ustalającej odszkodowanie za czasowe zajęcie terenu w trybie art. 124 ust. 1 ugn, stanowi art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. Są to tylko wyjaśnienia dotyczące odmiennych trybów czy to ustalania odszkodowania, czy to regulacji służebności przesyłu, którymi Sąd w tej sprawie nie może się zająć.

Żądanie skarżących umorzenia postępowania w tej sprawie jest oczywiście niezasadne, bowiem w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124 ugn, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana w sprawie regulowanej prawem administracyjnym materialnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 46 § 1 i art. 143 kc ponieważ art. 124 ugn pozwala na czasowe ograniczenie w możliwości korzystania z prawa własności.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Prawo własności nie zostało odebrane skarżącym, a zasady ograniczenia tego prawa wynikające z zaskarżonej decyzji zostały nałożone zgodnie z art. 124 ugn.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, w tym art. 138, 139 i 140 kpa. Wojewoda trafnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a tym samym prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zarzut naruszenia art. 139 kpa. jest oczywiście niezasadny, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie nastąpiło żadne pogorszenie sytuacji skarżących w stosunku do decyzji I instancji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 140 kpa, który w sprawie nie miał zastosowania.

Zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP jest niezasadny, ponieważ przepis ten określa źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, a w tej sprawie w żadnym zakresie nie nastąpiło pominięcie jakiegokolwiek źródła prawa niezbędnego do załatwienia sprawy, ani też organy nie zanegowały hierarchicznego układu źródeł prawa.

Zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 12 i 97 § 4 kpa nie są zasadne. Organy administracji zastosowały zasadę praworządności w rozpoznaniu tej sprawy (art. 6 kpa), w dostatecznym zakresie zebrały materiał dowodowy i ustaliły wszystkie niezbędne okoliczności sprawy (art. 7 kpa), nie naruszyły zasady budowania zaufania do organów administracji (art. 8 kpa) i nie naruszyły zasady szybkiego rozpoznania sprawy (art. 12 kpa). Nie naruszono art. 97 § 1 pkt 4 kpa ponieważ w tej sprawie nie zaistniała kwestia prejudycjalna wymagająca zawieszenia postępowania. Odrębna sprawa sądowa co do ustanowienia prawa służebności przesyłu energii elektrycznej nie jest warunkiem wydania decyzji o czasowym zajęciu danej nieruchomości celem wykonania określonych robót budowlanych.

Decyzja z [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję z [...] września 2015 r. nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (w szczególności nie można zarzucić naruszenia art. 124 ugn i art. 140 kc), ani też nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wywiedli M. B. i F. B., reprezentowani przez adw. A. B., zaskarżając wyrok II SA/Kr 101/16 w całości, zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 124 "§" [winno być "ust."] 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z przyjęciem, że na podstawie art. 124 "§" 1 ugn może być udzielone zezwolenie na wykonywanie prac dotyczących linii już istniejącej polegających na wymianie przewodów sieci podczas gdy art. 124 "§" 1 ugn stanowi, że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie [...] przewodów [...] służących do przesyłania [...] energii elektrycznej" co należy rozumieć jako możliwość udzielenia zezwolenia na zakładanie (wznoszenie) nowych linii;

2. błędną wykładnię art. 124 "§" 1 ugn, która polega na błędnym przyjęciu, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej gdy brak zgody właściciela nastąpił w warunkach, gdy przedmiot obowiązkowych rokowań poprzedzających wydanie powyższej decyzji był znacznie szerszy niż wyrażenie zgody przez właściciela na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej tj. dotyczył ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu zrzeczenia się przez właściciela wszelkich roszczeń z tytułu korzystania przez inwestora z nieruchomości oraz roszczeń przysługujących mu wobec gminy na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz roszczenia z tytułu ograniczeń wynikających z istnienia pasa technologicznego podczas gdy art. 124 "§" 1 ugn jasno określa, że wydanie decyzji zezwalającej na zakładanie i prowadzenie na nieruchomości przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej uzależnione jest od braku zgody właściciela na wykonanie powyższych prac;

3. błędną wykładnię art. 124 "§" 3 ugn przez przyjęcie, że warunek przeprowadzenia rokowań inwestora z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 "§" 1 ugn można uznać rokowania, których przedmiotem inwestor uczynił nie tylko zgodę właściciela na przeprowadzenie prac lecz zawarcie umowy, którą to właściciel ustanowiłby na jego rzecz służebność przesyłu oraz zrzekałby się wszelkich roszczeń z tytułu korzystania przez inwestora z nieruchomości oraz roszczeń przysługujących mu wobec gminy na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej upzp] oraz roszczenia z tytułu ograniczeń wynikających z istnienia pasa technologicznego podczas gdy art. 124 "§" 3 ugn wyraźnie stanowi, że rokowania, od których przeprowadzenia uzależnia się wydanie decyzji na podstawie art. 124 "§" 1 ugn mają być prowadzone w celu uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 "§" 1 ugn, a nie szerszych uprawnień dla inwestora;

4. niewłaściwe zastosowanie w art. 124 "§" 1 ugn do inwestycji, o której mowa w decyzji z [...] września 2015 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] grudnia 2015 r. tj. obejmującej linię już istniejącą i polegającą na wymianie przewodów, podczas gdy art. 124 "§" 1 ugn odnosi się do wydawania decyzji zezwalających na zakładanie przewodów służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, co należy rozumieć jako zezwolenie na wznoszenie nowych linii;

5. niewłaściwe zastosowanie art. 124 "§" 1 ugn w przypadku gdy inwestor przedmiotem rokowań uczynił nie tylko wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie, ale także zawarcie umowy, którą to właściciel ustanowiłby również na jego rzecz służebność przesyłu oraz zrzekłby się wszelkich roszczeń z tytułu korzystania przez inwestora z nieruchomości oraz roszczeń przysługujących mu wobec gminy na podstawie art. 36 upzp i roszczenia z tytułu ograniczeń wynikających z istnienia pasa technologicznego, podczas gdy wydanie decyzji opartej na art. 124 "§" 1 ugn ustawodawca uzależnił od uprzedniego przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości w zakresie uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 "§" 1 ugn, a nie w innym czy szerszym zakresie;

6. niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, wyrażające się w przyjęciu dopuszczalności ograniczenia prawa własności, które to ograniczenie zgodnie z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności może nastąpić na podstawie przepisów ustawy, a nie na podstawie wykładni rozszerzającej tych przepisów;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

7. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] c ppsa, które polegało na nieuchyleniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2015 r., mimo że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 124 "§" 1 ugn, które polega na niewskazaniu w sentencji decyzji wymienionej decyzji z [...] września 2015 r. powierzchni obszaru nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] położonej w [...], którego dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z powyższej nieruchomości;

8. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c w zw. z art. 133 § 1 ppsa, które polegało na nieuchyleniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r., mimo że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 kpa przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a to mapy znajdującej się z w aktach sprawy administracyjnej (k. 9) i pisma inwestora z [...] września 2012 r. zwłaszcza jego pkt 6 (k. 42, 43 akt organu I instancji, dalej akt Prezydenta), z których wynika, że przedmiotem inwestycji której dotyczy decyzja z [...] września 2015 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzji z [...] grudnia 2015 r. są także prace demontażowe, które są usytuowane poza wyznaczonym w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta Miasta [...] obszarze przewidzianym dla prowadzenia inwestycji celu publicznego, a także operatu szacunkowego i umowy przedwstępnej nr [...], znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji (k. 28, 38-41 akt Prezydenta), które niezbicie dowodzą, że przedmiotem rokowań inwestor uczynił nie tylko zgodę właściciela na przeprowadzenie prac, lecz zawarcie umowy, którą to właściciel ustanowiłby na jego rzecz służebność przesyłu oraz zrzekałby się wszelkich roszczeń z tytułu korzystania przez inwestora z nieruchomości oraz roszczeń przysługujących mu wobec gminy na podstawie art. 36 upzp oraz roszczenia z tytułu ograniczeń wynikających z istnienia pasa technologicznego oraz mapy znajdującej się aktach Prezydenta (k. 10), pisma inwestora z [...] września 2012 r., zwłaszcza jego pkt 5 i 6, z których jasno wynika, że przedmiotem inwestycji, o której mowa w decyzja z [...] września 2015 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] grudnia 2015 r. nie jest zakładanie nowej linii [na] działce nr [...] obr. [...], a wymiana linii, przy niezmienionym przebiegu linii i jej parametrów;

9. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r. podczas gdy zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszeniem art. 77 kpa bowiem w ramach postępowania administracyjnego nie zebrano stosownych dowodów dotyczących opisu technicznego planowanych prac na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] położonej w [...] w ramach inwestycji, o której mowa w decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r., co było konieczne dla ustalenia czy powyższa inwestycja mieści się w dyspozycji art. 124 "§" 1 ugn tj. czy powyższa inwestycja polega na założeniu na nieruchomości przewodów energii elektrycznej czy jest to jedynie wymiana przewodów, co stanowi remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i jest objęte dyspozycją art. 124b ugn;

10. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r. w związku z tym, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 7 kpa bowiem w ramach postępowania administracyjnego nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. zebrania dowodów dotyczących opisu technicznego planowanych prac w ramach inwestycji, o której mowa w decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r., co było konieczne dla ustalenia czy powyższa inwestycja mieści się w dyspozycji art. 124 "§" 1 ugn tj. czy powyższa inwestycja polega na założeniu na nieruchomości przewodów energii elektrycznej, czy jest to jedynie wymiana przewodów, nie podjęto także kroków w celu wyjaśnienia fachowego określenia "nacięcie linii elektroenergetycznej", które to wyjaśniłoby jakie prace faktycznie będą prowadzone w ramach inwestycji dla której wykonania wydano decyzję z [...] września 2015 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. i czy powyższe prace nie mieszczą się w dyspozycji art. 124b ugn;

11. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r. mimo, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 80 kpa przez uznanie w toku postępowania administracyjnego za okoliczność udowodnioną przeprowadzenia przez inwestora negocjacji spełniających warunki obowiązkowych negocjacji, o których mowa w art. 124 "§" 3 ugn mimo istnienia w aktach sprawy umowy przedwstępnej nr [...] i operatu szacunkowego (k. 38-41, 28 akt Prezydenta), które są dowodem na to, że inwestor przedmiotem negocjacji z właścicielami czynił nie tyle zgodę właścicieli na wykonanie prac, których dotyczy decyzja z [...] września 2015 r. i decyzja z [...] grudnia 2015 r., ile uzyskanie służebności przesyły oraz kwestię rezygnacji z wszelkich roszczeń z tytułu korzystania przez inwestora z nieruchomości oraz roszczeń przysługujących właścicielowi wobec gminy na podstawie art. 36 upzp oraz roszczenia z tytułu ograniczeń wynikających z istnienia pasa technologicznego, a także uznanie za udowodnioną okoliczność, że inwestycja, której dotyczy decyzja z [...] września 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] grudnia 2015 r., spełnia wymogi art. 124 "§" 1 ugn tj. że polega ona na zakładaniu na nieruchomości przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej podczas gdy pominięto w ustalaniu stanu faktycznego mapę (k. 9 akt Prezydenta), która uwidacznia, że w zakres prac inwestycji wchodzą prace demontażowe;

12. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i decyzji z [...] września 2015 r. mimo, [że] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z niezawieszeniem przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie, które to było wynikiem błędnego przyjęcia przez organy, że kwestia ewentualnego istnienia służebności przesyłu lub służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu "A" S.A. nabytej w drodze zasiedzenia na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa;

13. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez niestwierdzenie nieważnoś[ci] decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r. podczas gdy obie decyzje dotknięte są wadą z art. 156 § 1 pkt 5 kpa bowiem decyzja z [...] września 2015 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały bowiem decyzja z [...] września 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] grudnia 2015 r. zezwalały spółce "A" S.A. na wykonanie prac polegających między innymi na demontażu istniejących przewodów przęsła między istniejącymi słupami (słupem nr [...] i [...]) podczas gdy obszar, przez który przebiegają przewody przęsła pomiędzy słupami [...] i [...] znajduje się poza obszarem objętym rozstrzygnięciem decyzji, co wynika niezbicie z porównania załącznika graficznego do decyzji, który stanowi integralną część decyzji z mapą obrazującą zakres inwestycji (k. 9 akt Prezydenta), co w konsekwencji prowadzi do niemożności wykonania zadania inwestycyjnego, dla którego realizacji została wydana decyzja z [...] września 2015 r. i utrzymująca ją decyzja z [...] grudnia 2015 r. Przy czym niemożność wykonania tego zadania istniała w momencie wydania decyzji i ma charakter trwały;

14. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez niestwierdzenie nieważnoś[ci] decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r. podczas gdy obie decyzje dotknięte są wadą z art. 156 § 1 pkt 6 kpa bowiem wykonanie powyższych decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą tj. czyn penalizowany w art. 288 kodeksu karnego oraz w art. 124, 150, 156 kodeksu wykroczeń, a także czynu penalizowanego w art. 233 kk;

15. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i decyzji z [...] września 2015 r., mimo że naruszały one art. 6 kpa w zw. z naruszeniem art. 124 "§" 1 ugn przez niewykazanie w decyzji z [...] września 2015 r. powierzchni obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

16. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i decyzji z [...] września 2015 r. mimo, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa przez niepodjęcie w ramach postępowania administracyjnego przez organy obu instancji niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. rzeczywistego zakresu prac jakie składały się na inwestycję celu publicznego, która miała być przeprowadzona na działce nr [...] obr. [...] na podstawie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2015 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku II SA/Kr 101/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A' S.A., reprezentowane przez r. pr. T. W., wniosły o: oddalenie skargi kasacyjne w całości; zasądzenie na rzecz "A' S.A. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Część zarzutów skargi kasacyjnej została skonstruowana niestarannie.

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 124 "§" 1 bądź 3 ugn (zarzuty I.1-5), nie dzieli się na paragrafy lecz na ustępy. Art. 145 § 1 pkt 1 ppsa nie dzieli się na podpunkty lecz na litery (zarzuty II.7, 8-12, 15, 16). Powołane ustawy, zawierające wzorce kontroli, nie zawierają wskazań dzienników promulgacyjnych, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu owe wzorce kontroli wskazano. Mimo tych wad, zarzuty te nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Kluczowym zagadnieniem jest to, czy zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, zm. poz. 1777), bowiem odpowiedź na to pytanie warunkuje rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią w istocie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzuty błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ugn (zarzuty I.1, 2, 3, 4, 5 - s. 2-3 skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że ustawodawca w art. 124 ust. 1 ugn ograniczył możliwość udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej jedynie do zakładania (wznoszenia) nowych linii. Ani wykładnia językowa, ani systemowa czy celowościowa art. 124 ust. 1 ugn, nie prowadzą do rezultatu, wskazywanego w skardze kasacyjnej. Jest wręcz przeciwnie - zarówno wzgląd na interes właścicieli nieruchomości, których dotyczą postępowania o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ugn; wzgląd na interes inwestorów ubiegających się o owe zezwolenia, jak i wzgląd na interes publiczny, przemawiają za przyjęciem, że zezwolenie wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ugn może dotyczyć zarówno linii nowo tworzonych, jak i linii już istniejących, których dotyczy budowa, rozbudowa bądź przebudowa. Za możliwością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w przypadku rozbudowy bądź przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej, opowiada się utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z 1.10.2010 r. II OSK 1586/10, Lex 746666, NSA aprobował wydanie decyzji z (...) sierpnia 2009 r. nr (...), wydanej na podstawie art. 33, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. nr 173, poz. 1219 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2, art. 124 ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), którą Starosta: 1) udzielił "B" S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na "(...) budowie odcinka napowietrznej, czterotorowej, dwunapięciowej (2x400 kV+2x220 kV) linii elektroenergetycznej relacji [...] od słupa nr [...] (z wyłączeniem tego słupa) do granicy gminy [...] z gminą [...] i od słupa [...] (z wyłączeniem tego słupa) do słupa nr [...] (z wyłączeniem tego słupa) oraz rozbiórce istniejącej linii 220 kV na odcinku od słupa nr [...] (w pobliżu nowego słupa nr [...]) do słupa nr [...] (w pobliżu nowego słupa nr [...]) oraz od słupa nr [...] (w pobliżu nowego słupa nr [...]) do nowego słupa nr [...] (z wyłączeniem tego słupa)".

Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że najczęściej przebieg linii dotychczas istniejących, jest najbardziej optymalny z punktu widzenia minimalizacji długości owych linii (przebiegały one z reguły najkrótszą trasą pomiędzy miejscem wytwarzania energii elektrycznej a odbiorcami tej energii, co sprzyja ograniczeniu strat związanych z przesyłem energii; bądź trasami optymalnymi z uwagi na uwarunkowania terenowe; bądź obszarami najmniej zaludnionymi, etc.). Zgodne z doświadczeniem życiowym jest także to, że dotychczas pobudowane urządzenia i wykorzystane przewody, ulegają naturalnej degradacji technicznej; pojawiają się nowocześniejsze materiały (stawiające mniejszy opór) i technologie, wpływające na konieczność przebudowy linii; pojawiają się nowe urządzenia, nie znane uprzednio bądź dawniej nie stosowane z uwagi na brak ówcześnie zapotrzebowania (np. światłowody; urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji; art. 124 ust. 1 in medio ugn), które najczęściej kładzione są wzdłuż tras dotychczas istniejących linii. Nietrafnie autor skargi kasacyjnie postrzega, że linia nie zmienia swoich parametrów - prócz tożsamego napięcia (220 kV), istotna jest rozbudowa i modernizacja stacja elektroenergetyczna 220/110 kV [...], co umożliwi wprowadzenie do stacji [...] przewodów linii [...] ze słupa nr [...]; wprowadzenie przewodów linii [...] ze słupa nr [...] oraz demontażu przewodów przęsła między istniejącymi słupami; powiązanie stacji [...] i stacji [...] będzie realizowane na terenie stacji [...], do której wprowadzona jest również linia 220 kV ze stacji 220/110 kV [...], zasilająca aglomerację [...]; Ostatecznie zostanie osiągnięty odpowiedni układ stacji elektroenergetycznych [...],[...],[...] i [...], umożliwiający wymagane sterowanie przepływem mocy w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym (pismo inwestora z [...] września 2012 r.; k. 43-42 akt Prezydenta). Zatem inwestycja zmienia parametry linii i wymienionych stacji - zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i pewności dostępu odbiorców do energii elektrycznej. Z decyzji z [...] września 2015 r. jednoznacznie wynika, że Prezydent ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] i [...], służącej do przesyłania energii elektrycznej, które przebiegać będą dwoma pasami o długości 30 metrów - 40 metrów oraz 36 metrów - 44 metry i szerokości 50 metrów w południowej części nieruchomości o przebiegu zakreślonym na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część. Zezwolenie na założenie nowych przewodów w miejsce uprzednio położonych mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 ugn, tym bardziej, że inwestor realizował przedsięwzięcie w zakresie rozbudowy i modernizacji stacji elektroenergetycznej 220/110 kV [...] (k. 41-43, 144 akt Prezydenta).

Mimo, że w zarzucie I.2 autor skargi kasacyjnej wskazuje jako wzorzec kontroli art. 124 ust. 1 ugn, a w zarzucie I.3 art. 124 ust. 3 i art. 124 ust. 1 ugn, to istota obu zarzutów sprowadza się do tezy, że nie spełniono wymogu rokowań z uwagi na to, że

inwestor uczynił przedmiotem rokowań uzyskanie zgody właścicieli na przeprowadzenie prac lecz także zawarcie umowy, którą to właściciele ustanowiliby na jego rzecz służebność przesyłu oraz zrzekaliby się wszelkich roszczeń z tytułu korzystania przez inwestora z nieruchomości oraz roszczeń przysługujących mu wobec gminy na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.) i roszczenia z tytułu ograniczeń wynikających z istnienia pasa technologicznego.

Oba te zarzuty nie są trafne. Istota zgody sprowadza się do zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości a inwestorem. Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc). Zgodnie z zasadą swobody umów, strony mogą umownie uregulować szereg zagadnień - w tym wskazanych w zarzutach. Skutkiem zawarcia umowy może być zatem likwidacja sporów, które zaistniały pomiędzy stronami bądź zapobieganie sporom, które mogą zaistnieć w przyszłości, w związku z funkcjonowaniem istniejącej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, a także wyrażenie zgody przez współwłaścicieli na zajęcie przedmiotowej nieruchomości dla zrealizowania inwestycji.

W doktrynie trafnie wskazywano, że przy inwestycji, która ma być realizowana zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy negatywnym wyniku rokowań z właścicielem nieruchomości - przedsiębiorcy pozostawiono wybór albo wystąpić do sądu o ustanowienie na podstawie art. 3052 § 1 kc służebności przesyłu albo złożyć do starosty wniosek o wydanie decyzji przewidzianej w art. 124 ugn. Takie rozwiązanie jest uzasadnione, jeżeli zważyć, że omawiana nowelizacja Kodeksu cywilnego została "wkomponowana" w obowiązujący już stan prawny, bez zbędnego naruszenia obowiązujących przepisów i ukształtowanej praktyki (G. Bieniek, Urządzenia przesyłowe. Problematyka prawna, Lexis Nexis Warszawa 2008, s. 80). W wyniku przeprowadzonych rokowań winna być zawarta umowa o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania określonej inwestycji, w której to umowie winny się znaleźć wszystkie warunki dotyczące rozmiaru i terminu zajęcia nieruchomości, rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej umowy (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 790-794, nb 7, 8). Gdyby współwłaściciele nie chcieli objąć rokowaniami innych zagadnień niż bezpośrednie uzgodnienie sposobu i terminu oraz warunków udostępnienia konkretnej części nieruchomości, mogli bez trudu wskazać przedmiot rokowań, którym wyłącznie są zainteresowani. Ostatecznie współwłaściciele wystąpili do sądu powszechnego o ustanowienia służebności przesyłu (k. 179 akt Prezydenta).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 24.11.2017 r. I OSK 970/17, Lex 2464460). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z 22.2.2012 r. I OSK 357/11, Lex 1136695, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 788-789, nb 5). Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie toczyły się rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody współwłaścicieli na czasowe zajęcie określonej części nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Rokowania w kontrolowanej sprawie nie miały charakteru pozornych. Z protokołu z [...] lipca 2012 r. wynika, że tego dnia pełnomocnik "A" S.A., uczestniczył na prośbę właścicieli nieruchomości, w spotkaniu w celu omówienia warunków służebności przesyłu. W dniu [...] czerwca 2012 r. właściciele nieruchomości otrzymali umowy przedwstępne ustanowienia służebności przesyłu, podpisane przez pełnomocnika "A" S.A. Siedmioro właścicieli (w tym M. B.) zadeklarowali, że do [...] lipca 2012 r. udzielą pisemnie odpowiedzi w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Z jednoznacznego oświadczenia współwłaścicieli z [...] lipca 2012 r. wynika, że nie wyrazili ono zgody na wybudowanie (posadowienie) napowietrznej linii elektromagnetycznej 220 kV relacji [...] i [...], w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, co wprost odnosi się do zagadnienia istotnego z punktu widzenia art. 124 ust. 1 i 3 ugn (k. 2, 3 akt Prezydenta). Dokumenty te wskazują, że inwestor wobec wielu właścicieli wystąpił z propozycją zawarcia umów ustanowienia służebności przesyłu, a skarżący wiedzieli jaki charakter ma planowana inwestycja i odmówili wyrażenia zgody na wybudowanie owej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Z odpisu pisma skarżących z [...] marca 2015 r. i pisma pełnomocnika skarżących z [...] marca 2015 r. wynika, że skarżący prowadzili także negocjacje z inwestorem w sprawie ustanowienia służebności przesyłu (k. 115, 116, 120, 121, 136, 137, 144, 179 akt Prezydenta); ostatecznie wystąpili do sądu powszechnego o ustanowienia służebności przesyłu. Na rozprawie administracyjnej dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca nie wyraziła zgody na wejście na teren celem wykonania inwestycji (k. 168-167v akt Prezydenta). Powołane dokumenty wskazują, że skarżący wiedzieli, co jest przedmiotem rokowań; odróżniali zagadnienia związane z ustanowieniem służebności przesyłu od rokowań co do warunków zajęcia gruntu pod realizację przedmiotowej inwestycji i że rokowania w tej ostatniej materii nie zakończyły się wyrażeniem zgody współwłaścicieli na zajęcie gruntu (art. 124 ust. 3 ugn), co skutkowało możliwością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 727, nb 3).

W prawomocnym wyroku I OSK 221/14 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 ugn jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie dojdzie do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności, gdyż ograniczenie to następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes inwestora realizującego inwestycję celu publicznego, jak i słuszny interes skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone zgodnie z ustaleniami planu, pozwalają na zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela i tymi wskazówkami powinien kierować się organ I instancji rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie (uzasadnienie wyroku I OSK 221/14). Ocena, że w kontrolowanej sprawie nie dojdzie do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności, pozostaje dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie wiążąca (art. 170 ppsa).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustabilizował się pogląd, że w przypadku prawa własności art. 31 ust. 3 Konstytucji winien pełnić rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń tego prawa (wyrok TK z: 12.1.1999 r. P 2/98, OTK 1999/1/2, dalej wyrok P 2/98, pkt III.2; podobnie przykładowo m. in. 25.2.1999 r. K 23/98, OTK 1999/2/25, pkt III.2; 11.5.1999 r. P 11/98, OTK 1999/4/74, pkt III.4.A; 26.3.2002 r. SK 2/01, OTK-A 2002/2/15, pkt III.5, aprobowane przez aprobowane przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 616, uw. 36). O ile bowiem art. 64 ust. 3 ogranicza się jedynie do wskazania przesłanki formalnej (ustawa) i nieprzekraczalnej granicy ingerencji (istota prawa własności), o tyle art. 31 ust. 3 wymienia – jak przyjmuje także TK – taksatywne kryteria dopuszczalności ograniczeń korzystania ze wszystkich konstytucyjnych wolności i praw – także prawa własności, do których należą: ustawowa forma ograniczenia, istnienie konieczności ograniczeń (brak innych środków skutecznie służących temu celowi), funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 (w szczególności porządek publiczny; P 2/98, pkt III.2.3; wyrok z 8.10.2013 r. SK 40/12, OTK-A 2013/7/97, pkt III.3.4.1; tamże, s. 616-617, uw. 36).

Koncepcja wyłączności ustawy dla normowania prawnego statusu jednostki nie jest kwestionowana w doktrynie i orzecznictwie. Regulacja ustawowa musi odpowiadać dwóm wymaganiom "jakościowym": musi się cechować odpowiednim stopniem precyzji (określoności); musi się cechować odpowiednim stopniem kompletności – na poziomie ustawy muszą zostać unormowane wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa lub wolności (wyrok TK z 18.2.2014 r. K 29/12, OTK-A 2014/2/11, pkt III.3; L. Garlicki, K. Wojtyczek – op. cit., s. 78-79, uw. 28). Art. 124 ust. 1 i 3 ugn wymagania te spełnia, a zaskarżony wyrok nie stanowi przykładu wykładni rozszerzającej tych przepisów.

Prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego, co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji oznacza dopuszczalność ograniczenia prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Prawo własności może podlegać ograniczeniom, jeśli środki zastosowano zgodnie z prawem i w celu realizacji interesu społecznego. Według Trybunału pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom. Mogłoby to także obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy. Trybunał podkreślił, że treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach ustawy zasadniczej. Identyczne stanowisko wielokrotnie zajmował Europejski Trybunał Praw Człowieka, który uznając własność za jedno z praw podstawowych, dopuszczał ingerencję organów państwa skutkujące jego pozbawieniem lub ograniczeniem wykonywania związanych z nim atrybutów, jeśli środki zastosowano zgodnie z prawem i w celu realizacji interesu powszechnego.

W uzasadnieniu wyroku P 2/98 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy widzieć w nim również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania - choćby przykładowo - pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Trybunał stwierdził, że - przynajmniej gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji - naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji (pkt III pkt 3.5 uzasadnienia wyroku P 2/98).

W doktrynie wskazuje się, że nakaz ochrony własności i prawa dziedziczenia wynika także z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Na tle, podmiotowo zorientowanego, ujęcia art. 64 stanowi on jedynie konsekwencję czy dopełnienie treści zawartych w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Art. 21 ust. 1 nie tylko nakaz ten eksponuje, ale też nadaje mu znacznie szerszy zakres, bo odnosi go nie tylko do konkretnej własności konkretnych podmiotów, ale również do samej zasady własności jako fundamentu porządku społecznego Rzeczypospolitej (L. Garlicki, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, s. 576-578, uw. 8). Adresatem obowiązków wynikających z prawa ochrony własności i innych praw majątkowych, zagwarantowanych w art. 64, są władze publiczne (wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu) na czele z ustawodawcą (wyrok TK 9/14, pkt III.5.5.1, aprobowany przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską - op. cit., s. 606, uw. 29).

Przesłanka "konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie", sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok P 2/98). Do tego stanowiska nawiązał Sąd Najwyższy wskazując na brak nadrzędności interesu publicznego nad interesem właścicieli nieruchomości, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale udowodnić, że on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181).

W wyroku P 2/98, Trybunał Konstytucyjny dokonując interpretacji zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa wskazał, przynajmniej, gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji, że naruszenie istoty prawa ma miejsce wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji. Bez wątpienia w świetle art. 140 kc podstawowym uprawnieniem wynikającym z prawa własności jest nie tylko rozporządzanie rzeczą, ale także możliwość np. czerpania pożytków czy korzystania z niej w innych prawnie dozwolonych formach (L. Garlicki i S. Jarosz-Żukowska - op. cit., s. 626-628, uw. 42-43). Dokonana w świetle powyższych uwag analiza akt sprawy pozwala na przekonanie, że organy obu instancji prawidłowo wyważyły interes współwłaścicieli nieruchomości i interes ogólny (publiczny) – zapewnienie prawidłowego dostępu do energii elektrycznej mieszkańcom i podmiotom gospodarczym aglomeracji [...]. Interes ten jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymagał ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli co do ograniczenia w korzystaniu z niewielkiego fragmentu (0,3980 ha) nieruchomości skarżących (gdzie cała nieruchomość ma 13,3371 ha).

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1, zm. 1998 r., nr 147, poz. 962), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Z art. 1 Protokołu nr 1 wynikają trzy oddzielne zasady: pierwsza - zasada spokojnego korzystania z mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami i trzecia, zawarta w ust. 2 art. 1, dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie (orzeczenie Sporrong i Lonnroth v. Szwecja 23.9.1982, A. 52, § 61; Holy Monasteries v. Grecja, 9.12.1994, A.301-A, § 56, akceptowane przez M. A. Nowickiego, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, C.H. Beck 1999, s. 492, uw. 1531; A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 477-478, nb 16). Mimo, że pojęcie mienia zawarte w art. 1 Protokołu nr 1 ma znaczenie autonomiczne, nie ograniczające się do własności rzeczy, a niektóre inne prawa i korzyści majątkowe mogą być również uważane za "prawa majątkowe" i w rezultacie "mienie" na potrzeby tego artykułu (orzeczenie Gasus Dosier – und Fordertechnik GmbH v. Holandia, 23.2.1995, A.306-B, § 53; Matos e Silva v. Portugalia, 16.9.1996, RJD 1996-IV, § 75, akceptowane przez M. A. Nowickiego – op. cit. s. 493, uw. 1535), to autor skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie żadnej w tych trzech zasad, jako przemawiającej za naruszeniem art. 1 Protokołu 1. Zaskarżony wyrok trafnie uznał, że art. 124 ust. 1 ugn prawidłowo reguluje sposób korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym, a kontrolowane decyzji w sposób trafny uznały, że w konkretnej sprawie należało ograniczyć prawo współwłaścicieli do korzystania z niewielkiego fragmentu przedmiotowej nieruchomości (wszak o znacznych rozmiarach), by zapewnić wszystkim mieszkańcom aglomeracji [...] możliwość bezpiecznego i pewnego korzystania z energii elektrycznej. Ograniczenie w zakresie korzystania z tego fragmentu nieruchomości nie uległo zwiększeniu w stosunku do stanu trwającego od 1970 r. (bezsporne; s. 23 skargi kasacyjnej), gdy pierwotna linia 220 kV została pobudowana na tym fragmencie przedmiotowej działki.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, podstawą wydania zaskarżonej decyzji była ustawa - art. 124 ust. 1 ugn. W kontrolowanej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości, przysługującego skarżącym, na podstawie ustawy, nie zaś "na podstawie wykładni rozszerzającej tych przepisów" (zarzut I.6 – petitum skargi kasacyjnej). Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku i kontrolowanych nim decyzji pozostaje to, że w wyniku realizacji inwestycji, której dotyczy zezwolenie (na części nieruchomości o pow. 0,3980 ha), obciążenie przedmiotowej nieruchomości (o pow. całkowitej 13,3371 ha), ulegnie umniejszeniu, na skutek demontażu istniejących przewodów między istniejącymi słupami.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzucają (zarzuty II.7 i 15), że w osnowie decyzji z [...] września 2015 r. Prezydent, z naruszeniem art. 124 ust. 1 ugn, nie wskazał powierzchni obszaru nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W osnowie decyzji Prezydent jednoznacznie określił długość i szerokość dwu pasów; ich położenie w południowej części nieruchomości "o przebiegu zakreślonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralną część" (pkt 1 decyzji z [...] września 2015 r.; k. 213, 208 akt Prezydenta), co pozwala jednoznacznie określić obszar i kształt tej części nieruchomości, której dotyczy ograniczenie sposobu korzystania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca wskazał, że planuje zająć obszar o powierzchni 0,3980 ha przedmiotowej nieruchomości, powołując te same długości i szerokości obu pasów i ich kształt, zakreślony na mapie załączonej do wniosku (s. 6 akapit 2 decyzji z [...] września 2015 r.; k. 26, 211v akt Prezydenta). Ustawodawca nie wymaga, by powierzchnia części nieruchomości, objętej ograniczeniem, określona była w metrach kwadratowych – może być ona określona także przez precyzyjne podanie wymiaru i kształtu tej części nieruchomości wraz z naniesieniem tego kształtu na mapę. Tym samym decyzja z [...] września 2015 r. z dostateczną precyzją wskazuje ów obszar.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 77 kpa oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 kpa (zarzuty II.8, 9 skargi kasacyjnej) zostały postawione nieskutecznie i nie nadawały się do rozpoznania.

W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 629-630, nb 4 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo). Powiązanie w zarzucie I.8 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z art. 133 § 1 ppsa tej samej normy dopełnienia (art. 77 kpa), co w zarzucie I.9 petitum skargi kasacyjnej (gdzie powiązano je z normą odniesienia jedynie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń organów obu instancji, które trafnie aprobował Sąd I instancji.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Art. 77 składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się i precyzować, naruszenia której jednostki redakcyjnej art. 77 kpa skarżąca się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). W zarzutach tych (zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnieniu) zbrakło norm dopełnienia, mimo że dla skutecznego podniesienia zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej, jest to konieczne (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 454, uw. 8; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-23).

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 6, 80 kpa (zarzuty II.10, 11, 15, 16 skargi kasacyjnej) okazały się niezasadne.

W wyroku I OSK 221/14 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie podkreślił, że każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w powyższym przepisie. Na obecnym etapie istotne jest wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Ograniczenie to następuje oczywiście zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 2 ugn z którego wynika, że budowa przesyłowych linii energetycznych jest celem publicznym. Kwestia ta nie może być ponownie badana (art. 170 ppsa). W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zbierania dalszych dowodów dotyczących opisu technicznego planowanych prac w ramach inwestycji, o której mowa w decyzjach obu instancji. Treść wniosku i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że owa inwestycja mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 ugn. W postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn zbędne było wyjaśnienie pojęcia "nacięcie linii elektroenergetycznej", którym posłużył się normodawca w Planie i które zostało wyjaśnione w piśmie wnioskodawcy z [...] września 2012 r., precyzującym i uzupełniającym wniosek z [...] sierpnia 2012 r. Zarówno Plan, jak i pismo z [...] września 2012 r. było znane w dniu wydania wyroku I OSK 221/14 i Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby dalszego gromadzenia dowodów w tej materii, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Powołane prace nie mieszczą się dyspozycji art. 124b ugn (przy czym relewantnym mógłby być jedynie ustęp 1 art. 124b ugn), bowiem czynności podejmowane przez inwestora nie są związane z konserwacją, remontami ani usuwaniem awarii przewodów i urządzeń, nienależących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (art. 3 pkt 7, 7a bądź 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). Autor skargi kasacyjnej błędnie odnosi się do kategorii istniejącego obiektu budowlanego (powołując definicje z art. 7a i 8 art. 3 pb), niezasadnie pomijając definicję obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a pb), którym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość – w szczególności linia i trakcja elektroenergetyczna, gdzie kubatura, liczba kondygnacji (charakterystyczna dla budynku), nie należy do istotnych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu liniowego (W. Piątek – op. cit., s. 56, uw. 7).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa. Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłowo ustalony w sprawie przez organy obu instancji w zakresie negocjacji przeprowadzonych przez inwestora, spełniających przesłanki art. 124 ust. 3 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 736, nb 5, 6). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do argumentów powołanych przez Naczelny Sąd Administracyjny podczas analizy zarzutu I.2 i 3. Organy nie pominęły w ustalaniu stanu faktycznego mapy (k. 9 akt Prezydenta) lecz uznały, że dla wykonania robót demontażowych, inwestor nie będzie musiał korzystać z innej części nieruchomości, niż precyzyjnie określona w decyzji z [...] września 2015 r.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, składają się cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89; wyrok NSA z 23.1.2014 r. II OSK 1980/12). W przypadku zatem, jeśli w danej sprawie administracyjnej wystąpi zagadnienie wstępne, czyli konieczne okaże się ustalenie (przesądzenie) przez inny organ lub sąd pewnej przesłanki, która warunkuje treść rozstrzygnięcia mającego zapaść w tej sprawie, organ winien zawiesić wszczęte w niej wcześniej postępowanie.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 522, uw. 5). Z prawa materialnego - art. 124 ust. 1 ugn - nie wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia istnienia służebności przesyłu lub służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu. Zagadnienie to nie jest zagadnieniem wstępnym - pozostającym w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 520-521 nb 8).

W sprawie nie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ani z uwagi na art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ani z uwagi na art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Skoro demontaż istniejących przewodów przęsła pomiędzy słupami nr [...] i [...] nie wymaga wejścia na tę część nieruchomości, która jest wyraźnie wskazana w punkcie 1 decyzji z [...] września 2015 r., to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja ta była niewykonalna (czy to z przyczyn faktycznych, czy prawnych) w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Trudności techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji (J. Borkowski/B. Adamiak – op. cit., s. 886, nb 81; M. Jaśkowska – op. cit., s. 919, nb 4, 5). W każdym razie decyzja z [...] września 2015 r. w punkcie 1 była w dniu jej wydania i nadal jest wykonalna.

W żaden sposób nie można przyjąć, że w razie wykonania owej decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Autor skargi kasacyjnej wskazał przepisy kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń, nie wskazując ich promulgacji. Art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm. – ostatnia Dz. U. z 2015 r., poz. 1707, dalej kk) stanowi: "Kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.". Z kolei art. 124 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm. – ostatnia Dz. U. z 2015 r., poz. 1707, dalej kw) stanowi: "Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego wynagrodzenia, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny." Ewentualne zakwalifikowanie czynu z art. 288 § 1 kk wyklucza zakwalifikowanie czynu z art. 124 § 1 kw, i odwrotnie. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, prawidłowo aprobowanych zaskarżonym wyrokiem, wynika że na działce nr [...] w otoczeniu słupa nr [...] rośnie seler korzenny, a w otoczeniu słupa nr [...] rosną samosiejki (drzewa i krzewy). Brak zatem rzeczy, które mogłyby ulec zniszczeniu w rozumieniu art. 288 § 1 kk bądź art. 124 § 1 kw. Czyny stypizowane w art. 288 § 1 kk bądź art. 124 § 1 kw mogą być popełnione tylko umyślnie, w zamiarze bezpośrednim bądź ewentualnym.

Art. 150 § 1 kw stanowi: "Kto uszkadza nienależący do niego ogród warzywny, owocowy lub kwiatowy, drzewo owocowe lub krzew owocowy, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny do 1500 złotych.". Art. 156 § 1 kw stanowi: "Kto na nienależącym do niego gruncie leśnym lub rolnym niszczy zasiewy, sadzonki lub trawę, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.". Każde z tych wykroczeń może być popełnione umyślnie bądź nieumyślnie.

Kontrolowane decyzje nie prowadzą do popełnienia któregokolwiek ze wskazanych przestępstw bądź wykroczeń w fazie przystąpienia do realizacji rozstrzygnięcia. Odmienna wykładnia prowadziłaby do niemożności wykonania jakichkolwiek decyzji na nieruchomościach, na których rosną zasiewy, sadzonki, trawa, ogród warzywny, owocowy lub kwiatowy, drzewo owocowe lub krzew owocowy. Kwestie istotne dla wzajemnych rozliczeń między inwestorem a właścicielami nieruchomości regulują art. 124 ust. 4 bądź stosowany odpowiednio art. 128 ust. 4 ugn.

Art. 233 § 1 kk stanowi: "Kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.". Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by inwestor składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, przed właściwym organem, miał zeznawać nieprawdę bądź zatajać prawdę. W żaden sposób wykonanie decyzji nie pozostawałoby w adekwatnym związku z ewentualnym wypełnieniem dyspozycji art. 233 § 1 kk.

Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwone, na podstawie art. 184 ppsa podlegała ona oddaleniu. Wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem art. 204 ppsa nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika.