Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 656/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 84 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia WSA (del.) Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1816/18 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej jego punktu 1 i 3; 2. oddala skargę w zakresie wskazanym w punkcie 1; 3. zasądza od R. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1.483 (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. uwzględnił skargę R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2017 r. w części, w jakiej wymierzono skarżącemu karę pieniężną ponad kwotę 2.401,60 złotych stanowiącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniach 9,14,17 i 20 stycznia 2017 r. (pkt 1). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 2) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 3).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

na skutek kontroli pasa drogowego ul. F. w rej. nr [...] w dniu 9 stycznia 2017 r., stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]..." na przyczepie o nr rej. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Przeprowadzone kontrole w dniach 14, 17 i 20 stycznia 2017 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy.

Ustalono również, że w sprawie wymienionej reklamy umieszczonej w tym samym miejscu prowadzone było postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z 31 marca 2017 r. nałożono na stronę karę za okres od 10 listopada 2016 r. do 5 stycznia 2017 r.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Prezydent m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2017 r. którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w kwocie 9.006 zł za zajęcie wymienionego pasa drogowego w dniach od 6 do 20 stycznia 2017 r.

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach stwierdził, że w sprawie niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego. Reklama została umieszczona na przyczepie, ta zaś na środku miejsca postojowego znajdującego się w pasie drogowym. Organ wskazał przy tym, że nie był to parking sklepowy, tylko miejsca postojowe w pasie drogowym. W odniesieniu do okresu zajmowania pasa drogowego organ uznał, że reklama od 6 do 20 stycznia 2017 r. nie zmieniała swojej lokalizacji, o czym świadczyły wykonane zdjęcia - stała odległość przyczepy z reklamą od krawędzi jezdni wynosząca 10 m, widoczne na zdjęciach położenie reklamy na przyczepie względem słupa reklamowego oraz słupa energetycznego i względem krawężnika (koniec zatoczki postojowej, chodnik), fakt, że kostka brukowa w kolorze czerwonym (rozdzielająca miejsca parkingowe) znajdowała się na każdym zdjęciu w okresie kontrolowanym na środku pod przyczepą.

Sąd I instancji rozpoznając skargę stwierdził, że była ona częściowo zasadna gdyż postępowanie dowodowe zawierało mankamenty procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organ wykazał, że skarżący naruszył zakaz umieszczania reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia w dniach 9, 14, 17 i 20 stycznia 2017 r. z uwagi na fakt, że dni te objęte były wykazami przeprowadzonych kontroli - zgromadzonymi na płycie CD i wydrukach z fotografii na tej płycie, w protokole z kontroli pasa drogowego z dnia 7 grudnia 2016 roku oraz 9 stycznia 2017 roku, wpisach w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego nr sprawy [...] oraz [...], które nie budziły wątpliwości.

Za również bezsporne Sąd uznał, że reklama umieszczona została w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, co stanowiło o odpowiedzialności administracyjnej skarżącego za naruszenie w wymienionych dniach zakazu, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.).

Wątpliwości Sądu I instancji budził natomiast przyjęty przez organy czasokres naruszenia od dnia 6 do dnia 20 stycznia 2017 r.

Zdaniem Sądu jedynie stwierdzone w sposób nie budzący wątpliwości wyniki kontroli, potwierdzone w dokumentacji z książki objazdów i materiale fotograficzny mogły stanowić o nie budzących wątpliwości ustaleniach faktycznych co do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Sądu, odpowiedzialność administracyjna skutkująca karą pieniężną nie mogła być oparta na domniemaniu, że reklama w okresie 6 do 20 stycznia 2017 r. nie zmieniała swojej lokalizacji z powodu wniosków wynikających z oględzin fotografii wykonanych w innych dniach i stwierdzenia np.: stałej odległości przyczepy z reklamą od krawędzi jezdni, położenia reklamy na przyczepie względem słupa reklamowego oraz słupa energetycznego, względem krawężnika oraz faktu, że kostka brukowa w kolorze czerwonym znajdowała się na każdym zdjęciu w okresie kontrolowanym na środku pod przyczepą.

Ocena wydana na podstawie zdjęć na płycie CD mogłaby, zdaniem Sądu I instancji, stanowić dowód, czy przyczepa była przemieszczana, o ile dokonana zostałaby na podstawie opinii biegłego odpowiedniej specjalności na okoliczność przemieszczania bądź nie przyczepy przy uwzględnieniu "leżącego śniegu pomiędzy kolami przyczepy" i "czerwonej kostki brukowej widocznej na zdjęciach z 9, 14, 17 i 20 stycznia 2017 roku". Domniemania organu, bez takiej opinii specjalisty przekraczało, w ocenie Sądu, zakres swobodnej oceny dowodów, o którym mowa w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w części, w zakresie punktów 1 i 3, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:

1. błędne uznanie przez WSA, że fakt nieprzemieszczania się przyczepy, na której umieszczona została reklama nie został udowodniony w okresie 6 - 20 stycznia 2017 r. (z wyjątkiem 9, 14, 17 i 20 stycznia, które Sąd uznał za udowodnione), podczas gdy wnikliwa analiza dowodów, w tym dokumentacji fotograficznej na płytach CD prowadzi do wniosku, że przyczepa o nr rej [...] z reklamą o treści "[...]" o powierzchni 15,20 m2 zajmowała pas drogi powiatowej - ul. F. w rej. nr [...] w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, nieprzerwanie w okresie 6-20 stycznia 2017 r., a skarga powinna zostać przez WSA oddalona w całości;

2. błędne uznanie przez WSA, że ocena dowodów w postaci zdjęć na płycie CD, dokonana przez organ, przekracza zakres swobodnej oceny dowodów, bowiem organ zobligowany był do powołania biegłego z zakresu ruchu drogowego na okoliczność nieprzemieszczania się pojazdu i tylko ocena dokonana na podstawie opinii biegłego mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów;

3. brak analizy przez WSA dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej i przyjęcie a priori konieczności powołania biegłego na okoliczność nieprzemieszczania się pojazdu, podczas gdy wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala na dokonanie ustaleń stanu faktycznego jakich dokonały organy administracji, bez konieczności powoływania biegłego;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 200 p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a i 206 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2017 r. nr [...] w części, w jakiej wymierza karę pieniężną ponad kwotę 2.401,60 (dwa tysiące czterysta jeden złotych sześćdziesiąt groszy) złotych stanowiącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniach 9, 14, 17 i 20 stycznia 2017 r. i zasądzenie w związku z tym na rzecz R. D. kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwocie 737, podczas gdy właściwe było oddalenie skargi w całości.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

R. D., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skarżący kasacyjnie organ słusznie podnosi, że w sprawie nie zaistniały podstawy do powołania biegłego w celu ustalenia, czy w zakwestionowanym przez Sąd I instancji okresie, za który nałożono na stronę karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, można było stwierdzić nieprzemieszczanie się obiektu reklamowego zajmującego ów pas drogowy.

Wskazania na wstępie wymaga, że stosowanie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych podniesionymi w niej zarzutami, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która niniejszej sprawie nie występuje.

W świetle sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zakresu zaskarżenia wyroku Sądu I instancji stwierdzić należy, iż kontroli instancyjnej podlega wyłącznie ta część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której uchylono wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku WSA) oraz postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku WSA).

Niezaskarżone orzeczenie w punkcie 2 sentencji wyroku Sądu I instancji, oddalające skargę w nieuwzględnionym przez Sąd zakresie, stało się, stosowanie do art. 168 § 3 p.p.s.a., prawomocne z upływem terminu do zaskarżenia zapadłego w sprawie wyroku.

Przechodząc do oceny objętego skargą kasacyjną wyroku w aspekcie podniesionych w jej petitum zarzutów wskazać należy, że organ zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, który uznał w sprawie za bezsporne zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia przez naczepę z reklamą skarżącego w dniach 9, 14, 17 i 20 stycznia 2017 r., za sporne i wymagające specjalistycznej wiedzy uznał zaś stwierdzenie przez organ nieprzerwanego zajmowania pasa drogowego przez wymieniony obiekt reklamowy w okresie od 6 do 20 stycznia 2017 r.

Sąd I instancji uznał bowiem, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – przeprowadzonych kontroli pasa drogowego ul. F. w rej. nr [...] i wykonanych w tym czasie zdjęć obrazujących zajmowany pas drogowy w wymienionych dniach – że uznanie przez organ za nieprzerwane zajmowanie rzeczonego pasa drogowego w okresie od 6 do 20 stycznia 2017 r. nie mogło być oparte o domniemanie, że reklama w powołanym okresie rzeczywiście nie zmieniła swojej lokacji, jakie to wnioski organy wyprowadziły na podstawie oględzin fotografii zajmowanego pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, ocena czy przyczepa z reklamą była przemieszczana, czy też nieprzerwanie zajmowała tą samą lokację powinna zostać poparta opinią biegłego.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1076/19).

Wykorzystanie przez organ w sprawie biegłego obejmuje zatem wszelkie przypadki gdy w sprawie administracyjnej, dla jej rozstrzygnięcia potrzebna jest szczególna i specjalistyczna wiedza, wykraczająca poza zakres wiedzy powszechnej i ogólnodostępnej oraz doświadczenia życiowego i wiadomości osób mających wykształcenie ogólne. Innymi słowy skorzystanie przez organ biegłego i jego opinii będzie wymagane gdy rozpatrywane przez organ zagadnienie wymagać będzie szerokiej i ściśle specjalistycznej (kierunkowej) wiedzy z danej dziedziny nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozstrzygana sprawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko organu wynikające ze skargi kasacyjnej, iż w sprawie nie zachodziła potrzeba powoływania biegłego z zakresu ruchu drogowego celem wydania przez niego opinii na okoliczność przemieszczania bądź nie przyczepy reklamowej.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć zajmowanego przez przyczepę pasa drogowego, wykonanych w dniach 5, 9, 14, 17 i 20 stycznia 2017 r. zgodzić się należy z organem, że na podstawie ich analizy możliwym było ustalenie, czy przyczepa z uwagi na jej usytuowanie względem innych obiektów architektury posadowionych przy ul. F. i jej okolicy oraz uwidocznionych czynnikach atmosferycznych, zmieniała swoje położenie, a więc czy przyczepa wraz z umieszczoną na niej reklamą była wykorzystywana w inny niż stacjonarny, ciągły sposób.

Rację przyznać należy w tej kwestii organowi, że porównanie fotografii z 9, 14, 17 i 20 stycznia 2017 r. wskazuje, iż przyczepa znajdowała się na każdym ze zdjęć, a więc i w każdym z dni, w których zostały one wykonane, w tym samym miejscu. Zajmowała ona ten sam fragment pasa drogowego (miejsca parkingowego) względem uwidocznionych na zdjęciach słupa reklamowego, krawędzi jezdni oraz słupa energetycznego. Także widoczna na zdjęciach linia pęknięcia kostki brukowej biegnąca skośnie do linii wyznaczającej długość zatoczki parkingowej, na której ustawiona została naczepa, wskazywała na zajmowanie przez przyczepkę tego samego miejsca względem pozycji rzeczonego pęknięcia.

Również uwidoczniony na zdjęciach przyczepy reklamowej zalegający na pasie drogowym śnieg wskazywał, iż przyczepa nie uległa przemieszczeniu. Konstatacja ta wynika z okoliczność, iż rzeczony śnieg od strony jezdni w głąb zatoczki parkingowej nie nosił śladów linii kół przemieszczającej się przyczepy. Sam zaś spadły śnieg zalegał w sposób wskazujący na to, że w chwili jego opadu przyczepka pozostawała w stanie bezczynności. Obszary zatoczki parkingowej pod kołami i błotnikami oraz pod samą naczepą, na której umieszczona została reklama pozostały nieośnieżone – widoczna była w tych miejscach kostka brukowa zatoczki.

Powyższe ustalenia, co zasadnie wywodził organ, nie wymagały specjalistycznej wiedzy, zaś samo wnikliwe porównanie zdjęć, z uwzględnieniem podstawowej wiedzy i doświadczenia, pozwalało na ustalenie, że przyczepa reklamowa skarżącego posadowiona w pasie drogowym ul. F. [...] nie zmieniała swojej lokalizacji tak w obrębie samego pasa drogowego, jak i nie była ustawiona tam czasowo w związku z jej wykorzystaniem, jako mobilnego nośnika reklamowego.

Wskazania w omawianym zakresie wymaga, że sam skarżący pomimo podnoszonych w skardze i odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzeń nie przedstawił żadnego dowodu lub kontrdowodu podważającego stwierdzenia organów lub wskazujących na okoliczność, iż przyczepa reklamowa nie zajmowała wymienionego pasa drogowego w sposób ciągły.

Podsumowując, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktyczny w sprawie i na tej podstawie dokonały prawidłowej jego oceny skutkującej zasadnym stwierdzeniem nieprzerwanego zajmowania przez skarżącego pasa drogowego w okresie od dnia 6 do dnia 20 stycznia 2017 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, czego konsekwencją było również zasadne nałożenie na stronę kary w kwocie 9.006 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt 3 sentencji, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), na które to koszty składały się koszty reprezentacji organu przez pełnomocnika występującego po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym oraz uiszczony wpis od wywiedzionej skargi kasacyjnej.