Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 453/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego F. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. [...] w dniu [...] 2005 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego branży spożywczej z częścią socjalną i magazynową na działce nr [...]w miejscowości [...].

Decyzją z dnia [...] 2005 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy przedmiotowej działki zgodnie z wnioskiem. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2005 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Organ odwoławczy stwierdził cały szereg uchybień i braków w postępowaniu przed organem l instancji.

Decyzją z dnia [...] 2005 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na rozbudowie piekarni o ciastkarnię z zapleczem socjalnym i magazynowym o rocznej produkcji nie przekraczającej 50 ton. Taka treść decyzji wynikała z treści pisma Z. W. z dnia [...] 2005 r. zawierającej uzupełnienie wniosku. Po rozpoznaniu odwołania / którego nie ma w przesłanych sądowi aktach administracyjnych / wniesionego od tej decyzji przez J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu wskazano między innymi na konieczność ponownego ustalenia kręgu postępowania. Kolegium zwróciło również uwagę, że decyzja nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak : [...] Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek Z. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku piekarni o ciastkarnię z zapleczem socjalnym i magazynowym o rocznej produkcji nieprzekraczającej [...] ton na działce nr [...] w powiązaniu z działką nr [...] w miejscowości [...] gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał się na art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. /, według których objęta wnioskiem zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Inwestor złożył kompletny wniosek. Zgodnie z art. 60 ust. 4 powołanej wyżej ustawy projekt decyzji opracował urbanista z listy Okręgowej Izby Urbanistów w [...] Rozstrzygnięcie decyzji oparto na materiałach planistycznych zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc, na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na wynikach analizy funkcji i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego wokół działki. Teren spełnia warunki planistyczne określone w art. 61 ustawy, a w wyniku przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu stwierdzono, że inwestycja stanowi rozszerzenie istniejącej funkcji produkcji piekarniczej o nowy zakres asortymentowy. Gabaryty projektowanej ciastkarni zostały ustalone w odniesieniu do potrzeb technologicznych poprzez analogię do gabarytów budynku istniejącej piekarni. Na terenie przylegającym po stronie północnej wnioskowanej lokalizacji projektowany jest staw z przeznaczeniem dla hodowli ryb - będący przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia warunków zabudowy znak : [...]. Oba rozpatrywane przedsięwzięcia inwestycyjne nie pozostają w sprzeczności względem siebie.

Rozpatrując ponownie sprawę zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego poszerzono krąg stron postępowania. Wniesione przez strony uwagi dotyczą spraw związanych z użytkowaniem istniejącego już zakładu, co regulują przepisy określone w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł F. K. twierdząc, iż ustalone w decyzji wskaźniki dotyczące wielkości zabudowy dla nowej inwestycji nie znajdują oparcia w zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Ponadto organ nie uwiarygodnił w postępowaniu administracyjnym, czy wielkość obecnej i projektowanej produkcji w sumie nie przekroczy łącznej wielkości poniżej [...] ton rocznie. Skarżący wskazał także na dużą uciążliwość - zwłaszcza w nocy - już funkcjonującego zakładu produkcyjnego / piekarni / w zakresie hałasu pochodzącego z wentylatorów i środków transportu. Budynek F. K. usytuowany jest w bliskiej odległości / ok. 25 m / od planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 2003 r. nr 80, póz. 717 / oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych / Dz. U. z 2001 r. nr 79, póz. 856 ze zm. / § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych / Dz. U. z 2003 r. nr 198, póz. 1925/.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. z 2003 r. nr 164, póz. 1588/ i stwierdziło, że wymagania określone w tych przepisach zostały zachowane. Planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji / na działce sąsiedniej funkcjonuje piekarnia / w istniejącym zespole zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej. Na podstawie poprzednio obowiązującego planu działka nr [...] oznaczona była symbolem [...] tj. teren zabudowy mieszkaniowej rolniczej z dopuszczeniem budownictwa nierolniczego. Ustalając warunki w zakresie linii zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej budynku oraz intensywności zabudowy organ l instancji oparł się na gabarytach istniejącego budynku piekarni. W analizie ponadto ustalono, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Planowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę istniejącej piekarni, tym samym w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy / art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy /.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że istniejący budynek piekarni ma 25 m szerokości elewacji frontowej , natomiast trzydziestometrowa szerokość elewacji planowanego obiektu jest uzasadniona potrzebami technologicznymi.

Zgodnie z § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Skoro zatem elewacja frontowa budynku piekarni ma 25 m szerokości, to ustalenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji na 30 m nie stanowi naruszenia prawa. Co do intensywności zabudowy organ wskazał, iż średni udział powierzchni zabudowy w powierzchni istniejących terenów zabudowanych piekarni wynosi około 60 %, dlatego też dla nowej zabudowy ustalono taki sam wskaźnik, co jest zgodne z § 5 wymienionego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu niewykazania faktycznej wielkości produkcji organ odwoławczy wyjaśnił, że jest związany wnioskiem, w którym przyszłą produkcję określono na niższą niż [...] ton wyrobów cukierniczych rocznie. Dlatego też decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana dla tak określonej inwestycji. W tym też zakresie rozstrzygana będzie sprawa wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Dla takich inwestycji na podstawie § 3ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko / Dz. U. z 2004 r. nr 257, póz. 2573 z późn. zm. / nie ma obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutów strony, iż istniejący zakład narusza normy hałasu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie można dokonywać oceny, czy funkcjonująca piekarnia powoduje przekroczenie obowiązujących norm. Dopuszczalne poziomy hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku / Dz. U. z 2004 r. nr 178, póz. 1841 /. Jeżeli według strony funkcjonowanie istniejącego zakładu spowodowało, że poziom hałasu został przekroczony, ma możliwość zwrócenia się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F. K. Zarzucił, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z aktualnie uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...], który dla przedmiotowego terenu przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową- jednorodzinną,

w ramach której dopuszczalne jest lokalizowanie usług o wielkości do 30 % powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych. Zdaniem skarżącego dopuszczenie do tak dużej rozbudowy, nawet już istniejącego zakładu, stanowi podstawową sprzeczność w zakresie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w skardze powtórzono zarzuty podnoszone już wcześniej w odwołaniu, a dotyczące przyjętych przez administrację współczynników powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, niewyjaśnienia rzeczywistej wielkości produkcji oraz uciążliwości już działającej piekarni pod względem hałasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 1270 / sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew treści art. 7 kpa organy administracyjne nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz wbrew treści art. 77 kpa nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie dwukrotnie decyzje organu l instancji były uchylone do ponownego rozpoznania, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Oznaczało to, zgodnie z treścią tego przepisu konieczność przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a nie wyrywkowo, jak to miało miejsce w sprawie.

Pierwsza decyzja SKO uchylająca decyzję organu l instancji z [...].2005 r. bardzo szczegółowo wylicza błędy jakie popełnił organ l instancji. Przy ponownym uchyleniu decyzji organu l instancji przez SKO [...] .2006 r. zwrócono uwagę na następujące uchybienia i błędy w decyzji organu l instancji:

1. wydanie decyzji bez uprzedniego sporządzenia jej projektu,

2. wątpliwości dotyczące gabarytów inwestycji - nieuściślenie, czy szerokość elewacji frontowej budynku wynosząca 20 m dotyczy tylko ciastkarni, czy ciastkarni i piekarni jednocześnie,

3. uchybienia dotyczące analizy, na które wskazywano już po uprzednim uchyleniu decyzji tzn. nie wskazanie w analizie skąd wynikają poszczególne wskaźniki przytoczone w analizie,

4. w decyzji należało określić ilość miejsc parkingowych oraz sposób odprowadzenia ścieków i gospodarowania odpadami, czego nie uczyniono.

5. zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, stwierdzono jednakże, że zapisy tego rodzaju znalazły się w decyzji,

6. nakazano, zgodnie z art. 10 § 1 kpa ustalić ponownie krąg stron postępowania.

W toku dalszego postępowania wykonano pkt 4-6 ustalając krąg stron postępowania oraz doprecyzowując kwestię ilości miejsc parkingowych oraz sposób odprowadzenia ścieków i gospodarowania odpadami.

Natomiast stwierdzić należy, że projekt decyzji organu l instancji i sama decyzja pochodzą z tej samej daty / [...].2007 r. / co nie pozwala stwierdzić z pewnością, iż decyzja została poprzedzona projektem.

Sąd zwraca również uwagę, że w trakcie postępowania w niniejszej sprawie doszło do zmiany pierwotnego wniosku Z. W. Wniosek, który wpłynął do organu l instancji z [...] .2005 r. dotyczył wydania warunków zabudowy w granicach działki nr ewid. [...]- budowy "budynku produkcyjnego branży spożywczej -ciastkarnia, z częścią socjalną i magazynową" o wymiarach 20 m x 20 m i kubaturze ok. [...] m3. Ilość produkcji została określona do [...] ton na rok.

Powierzchnia zajmowana przez budynek miała wynosić ok.400 m2.

Pozytywne uzgodnienie Wojewody [...] z dnia [...] .2005 r. dotyczyło właśnie takiej inwestycji / k. [...] akt administracyjnych /, podobnie jak uzgodnienie dokonane [...].2005 r. przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych / k. [...] akt administracyjnych /.

W trakcie postępowania po uchyleniu decyzji organu l instancji przez SKO [...] .2005 r. pojawiło się pisemko Z. W. z [...] .2005 r., w którym

wyjaśnia on, że obecna produkcja jego piekarni wynosi ok. [...] kg na dobę, a obecnie projektowana cukiernia będzie rozbudową zakładu o część cukierniczą o parametrach podanych wcześniej / k. [...] akt administracyjnych /. Od tego momentu w aktach pojawia się zupełnie nowe zamierzenie inwestycyjne / choć nie było żadnej modyfikacji wniosku /, a mianowicie "rozbudowa piekarni o ciastkarnię z zapleczem socjalnym i magazynowym o rocznej produkcji nieprzekraczającej [...] ton" / decyzja z [...].2005 r. / Zważyć wypada, że organy uzgadniały wcześniej inne zamierzenie inwestycyjne, o dużo mniejszej skali produkcji, co nie wymagało sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Rozbudowa piekarni o ciastkarnię wymaga zsumowania łącznej produkcji i może uzasadniać sporządzenie takiego raportu.

Ponadto stwierdzić należy, że istniejąca piekarnia znajduje się na zupełnie innych działkach : [...],[...][...], a z mapek, na których prowadzona była analiza wynikało od początku, iż w trakcie inwestycji ma dojść do adaptacji części istniejących budynków piekarni. W tej sytuacji nie wiadomo, czy na budynku piekarni powstanie ciastkarnia, czy budynek ten będzie budynkiem wolnostojącym na działce nr [...] której dotyczą warunki zabudowy. Wielokrotnie zwracał uwagę organ II instancji na nieprawidłowe zakreślenie obszaru analizowanego i niestety również w decyzji, która została utrzymana w mocy przez SKO, z dnia [...] 2007 r. przedłożona analiza wygląda podobnie - linia obszaru analizowanego nie jest wykreślona w całości i zamknięta, a sama analiza dotyczy tylko jednego budynku / piekarni /, z którym porównuje się / już zmienione/ zamierzenie inwestorskie, będące nie budową ciastkarni, a rozbudową piekarni. Wobec powyższego rozważania co do gabarytów i powierzchni działki zajętej pod inwestycję nie są w ogóle miarodajne, skoro nie określono parametrów samej inwestycji, ani też nie ustalono, na których działkach ma ona być budowana.

W tej sytuacji SKO w [...] kontrolując wydaną decyzję powinno zbadać szczegółowo całe akta sprawy, a nie ograniczać się tylko do postępowania odwoławczego, zaprzeczając niejako swoim własnym wnioskom, zawartym w poprzedniej decyzji z [...].2006 r.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] 2007 r. pełnomocnik SKO przyznał, że obszar analizowany na okazanym załączniku graficznym nie tworzy całości. Jest to uchybienie sporządzonej analizy, które ma również istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto załącznik graficzny zawiera symbole / np. teren [...] /które

nie są aktualne, gdyż prawdopodobnie pochodzą z poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, póz. 1269 /. Pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 poppsa.

O kosztach orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 poppsa.