Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 519/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Renata Czeluśniak Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M., A. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej: "u.p.g.k.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14 stycznia 2020 r. A. M. oraz M. M. (dalej: "skarżący") dokonali zgłoszenia zmian danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obręb [...] T, w postaci aktualizacji użytków gruntowych i aktualizacji powierzchni działki, wnosząc o ujawnienie danych w zakresie zmiany przeznaczenia działki numer [...] z "dr" na "Bi" oraz w zakresie granic działki.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta T orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikających z operatu technicznego nr [...] w zakresie użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości położonej w T, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T.

Decyzją z dnia [...] 2020 r., wydaną w wyniku odwołania skarżących, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane ogólnikowo, organ I instancji nie odniósł się do dowodów wykorzystanych przez uprawnionego geodetę R. M., które w ocenie organu II instancji są dokumentami mogącymi służyć jako dowody w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie ewidencyjnym, ponieważ w ramach tego postępowania nie rozstrzyga o zasięgu własności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta T w sentencji nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a z jej uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do treści rozstrzygnięcia. Co więcej, w ocenie organu wadliwie ustalono krąg stron postępowania, ponieważ niezbędne jest zapewnienie udziału w postępowaniu właścicielom sąsiednich działek.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta T orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikających z operatu technicznego nr [...] w zakresie zmiany użytku gruntowego "dr" na "Bi" oraz zmiany przebiegu granicy nieruchomości położonej w T, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T, kosztem działki [...] obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi i wyeliminowanie danych błędnych. W oparciu o analizę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej organ stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany aktualnego użytku gruntowego "dr" obejmującego całą przedmiotową działkę, nieuzasadniona jest również w ocenie organu zmiana przebiegu granicy nieruchomości [...] kosztem sąsiedniej działki [...]. Organ podniósł, że do użytku gruntowego o nazwie drogi zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Do dróg gminnych zgodnie z ustawą zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii drogi gminnej następuje na podstawie uchwały właściwej rady gminy. Organ podniósł, że uchwałą Rady Miejskiej w T z dnia 7 października 1987 r. nr [...] wprowadzono nazwę ulicy Plac S, a uchwałą z dnia 12 grudnia 1988 r. Wojewódzka Rada Narodowa zaliczyła ją do kategorii dróg lokalnych miejskich, a Zarząd Województwa nadał drodze gminnej numer [...]. Organ stwierdził, że operat techniczny nr [...] nie dowodzi, aby nastąpiła zmiana charakteru użytkowania nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że skutkiem wprowadzenia wnioskowanych zmian przebiegu granic nieruchomości byłoby pozbawienie działki numer [...] obr [...] dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu wykonawca operatu [...] zakwestionował położenie punktów granicznych opierając się na mylnym założeniu, iż północna długość granicy jest długością odcinka prostego, podczas gdy jest to linia łamana o zadanej długości, co doprowadziło do błędnego wniosku, że istnieje podstawa do zmiany przebiegu granic.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych w sposób dowolny, w szczególności w zakresie znaczenia operatu [...];

- art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości w sytuacji, gdy sporządzono operat przyjęty do zasobu geodezyjnego, czyli zakwalifikowany jako poprawny, określający informacje zgodne z istniejącym stanem faktycznym, prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. Organ II instancji ocenił, że Prezydent Miasta wykonał zalecenia organu odwoławczego wynikające z decyzji z dnia [...] 2020 r., w szczególności ustalił prawidłowy krąg stron postępowania. Wskazał, że przedmiotem wniosku skarżących z dnia 14 stycznia 2020 r. było dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie przebiegu granicy działki [...] z działką [...], w wyniku czego uległa zmianie powierzchnia działki [...] oraz na zmianie użytku gruntowego działki [...] z "dr" na użytek gruntowy "Bi". Organ ustalił, że w sprawie nie zachodziła przesłanka ponownego ustalenia granicy pomiędzy działkami [...] z działkami [...] i nr [...]. Dokumenty, które zostały wykorzystane przez biegłego geodetę R. M. mogą stanowić dowody w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie ewidencyjnym, które nie rozstrzyga co do zasady o zasięgu własności, z czym w ocenie organu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Protokół przebiegu granic został zaakceptowany bez zastrzeżeń przez skarżących, natomiast właściciel działki [...], czyli Gmina Miasta T nie zaakceptowała tego przebiegu. Organ wskazał ponadto, że akceptuje i przyjmuje za własne rozważania organu I instancji dotyczące odmowy zmiany użytku z "dr" na "Bi".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie materiałów w sposób dowolny, w szczególności w zakresie znaczenia operatu [...] i rzekomej rozbieżności zawartych w nim danych ewidencyjnych podczas, gdy: operat sporządzono na potrzeby niezakończonego prawomocnie postępowania administracyjnego; operat sporządzono wyłącznie na postawie dokumentów wymienionych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. o sposobie i trybie dokonania podziału nieruchomości (Dz. U. 268, poz. 2663 ze zm.), nie zaś na podstawie własnych pomiarów geodezyjnych; organ nadzoru nie oceniał tego pomiaru pod kątem jego prawidłowości w zakresie ustalenia granic podziałowych, co jest kompetencją Wojewody w trybie art. 73 ustawy Przepisy reformujące administrację publiczną; w tożsamym dla operatu [...] trybie i w ramach tego samego postępowania administracyjnego wprowadzono do zasobu operat [...], który odmiennie niż ww. operat (a zbieżnie z operatem stanowiącym podstawę aktualizacji) określał ww. dane ewidencyjne; geodeta, który sporządził operat nr [...] w sprawozdaniu technicznym z dnia 30 maja 2020 r. przyznaje, iż ww. operat zawierał błędy; operat zawiera bardzo ogólne sformułowania geodety odnośnie kwalifikacji użytku gruntowego jako drogi, natomiast z wydanych decyzji administracyjnych oraz wyroków sądów powszechnych jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącego nie ma charakteru drogi publicznej; nie zwrócono się do geodety o dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty w sytuacji powzięcia wątpliwości co do kompletności operatu;

- art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019, poz. 393) poprzez: wydanie decyzji odmownej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości, w sytuacji gdy sporządzono przyjęty do zasobu geodezyjnego (zweryfikowany jako poprawny) operat [...], określający powyższe informacje zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; dokonanie klasyfikacji użytków gruntowych w sposób dowolny, niezgodny z wydanymi uprzednio decyzjami administracyjnymi, a także stanem faktycznym na gruncie; oparcie oceny prawidłowości operatu w kontekście innego operatu wydanego w toku niezakończonego postępowania administracyjnego nie zakończonego prawomocną decyzją administracyjną; pominięcie, że operat geodezyjny [...] mgr inż. M. K., który organ ocenił jako wiarygodny w zakresie przebiegu granic nieruchomości, zawierał adnotacje, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej;

- naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. w związku z §37 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni nieruchomości w sytuacji, gdy aktualna dokumentacja geodezyjna nie posiada waloru wiarygodności poprzez brak uwzględnienia przy ocenie wiarygodności dokumentacji geodezyjnej braku dokumentów powołanych przez geodetę R. M. w postaci ugody sądowej z dnia 1 października 1894 roku oraz szkicu parcel o [...]; brak uwzględnienia, iż w chwili sporządzenia operatu [...] mgra inż. M. K. skarżący wyzuty był bezprawnie z własności działki [...], na podstawie decyzji, której nieważność została następnie stwierdzona w właściwym postępowaniu; pominięcie, iż podczas czynności na gruncie poprzedzających sporządzenie [...] przez mgra inż. M. K. skarżący nie byli właścicielami działki [...], a jedynie 19/9 wobec czego nie mogli składać żadnych oświadczeń co do granicy działek [...] i [...]; pominięcie okoliczności, iż właścicielem działki [...] jest Gmina Miasta T, która w niniejszym postępowaniu występuje w dwojakiej roli - organu orzekającego o aktualizacji, a także właściciela działki, której granica miała zostać na skutek aktualizacji zmieniona.

W oparciu o podniesione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 21 czerwca 202 r. J. S. (uczestnik) przyłączył się do twierdzeń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika od skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

Zgodnie z § 45 ust. 1 obowiązującego w dniu wydania decyzji Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019 r., poz. 393, dalej: "rozporządzenie") aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy ewidencji w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2b u.p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. 2c. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego ma szczególny charakter, polega bowiem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego, a nie tworzenie nowego, stanu prawnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że naczelną zasadę wiarygodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć w kategoriach dążenia do zgodności danych zawartych w rejestrze ze stanem znajdującym potwierdzenie w materiale źródłowym stanowiącym zgodnie z przepisami prawa podstawę do wprowadzenia zmian.

W ocenie Sądu organy I i II instancji zasadnie odmówiły wnioskowanej przez skarżących aktualizacji. Żądanie skarżących z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczyło dwóch kwestii: ujawnienia zmienionej granicy działki [...] z działką [...] oraz działką [...], w wyniku której doszło do zmiany powierzchni działki [...] oraz zmiany użytku gruntowego działki [...] z "dr" na "Bi".

W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podkreśla się, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (wyrok NSA z 18.07.2019 r., I OSK 2524/17). W rezultacie fakt przyjęcia operatu sporządzonego przez biegłego mgr inż. R. M. do państwowego zasobu geodezyjnego nie zwalniał organów z dokonania jego oceny jako środka dowodowego, mającego stanowić podstawę dokonania zmian w ewidencji, w szczególności poprzez odniesienie go do pozostałych dokumentów zasobu.

Zwrócić należy uwagę, że organy dokonały oceny operatu nr [...] zestawiając jego treść z operatem technicznym [...], [...] (k. 4-6 zaskarżonej decyzji). Organ uznał, że zaproponowana przez geodetę granica działki wskazuje na potrzebę przeprowadzenia ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego, a nadto zwrócił uwagę że biegły nie wyjaśnił przyczyny zmiany charakteru użytku z "dr" na "Bi". W ocenie Sądu ocena dokonana przez organ jest prawidłowa.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. § 37 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. 2. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

Dokumentacja geodezyjna, na którą powołali się skarżący, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]), nie spełniała warunków określonych w §36 rozporządzenia. Skoro w aktach znajdowała się dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia, konieczne było rozważenie czy rzeczywiście znajdująca się aktach dokumentacja nie ma charakteru wiarygodnego. Organ dokonał oceny wiarygodności znajdujących się w zasobie dokumentów i ustalił, że brak było podstaw do ponownego ustalenia granic.

W dalszej kolejności należy wskazać, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcję rejestrującą stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., III SA/Kr 130/18, CBOSA). Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2479/17).

Tymczasem, żądana przez skarżących aktualizacja w zakresie przebiegu granicy działki [...] ma nie tylko wpływ na powierzchnię działek: [...] oraz [...], a zatem dotyczy prawa własności (ograniczenia prawa przysługującego Gminie Miasta T), a nadto powoduje, że właściciel działki nr [...] utraci możliwość korzystania z dojazdu do drogi publicznej. Trzeba podkreślić, że przez zmianę zapisu w ewidencji gruntów nie można ustanawiać lub pozbawiać kogoś własności, ani również ograniczać go w tym prawie, ma on bowiem wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Dane w ewidencji mają być jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego, wynikającego z określonych tytułów prawnych, w szczególności z orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych lub umów (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2142/17). Przez zmiany w ewidencji gruntów niedopuszczalne jest dokonywanie zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) (tak słusznie wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 3227/18, CBOSA). Spory co do granic i powierzchni działek są sporami własnościowymi, których nie rozstrzyga się w ramach postępowania ewidencyjnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 października 2018 r., II SA/Ke 566/18).

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że procedura, o której mowa w § 39 rozporządzenia nie jest ustaleniem zasięgu prawa własności, nie zastępuje też, ani nie może zastępować sądowego, ani administracyjnego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Podnosi się również, że zgodnie z treścią § 37 rozporządzenia w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 38 rozporządzenia. Również zmiany przebiegu granic mogą być korygowane w operacie ewidencyjnym jedynie na podstawie dokumentacji sporządzonej w ramach odpowiednich postępowań rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany gruntów, sądowych, o których mowa w§ 36 rozporządzenia. Zmiana granic nieruchomości wymaga bowiem przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które może stanowić dopiero podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. W przypadkach, kiedy brak jest danych, o których mowa w § 36 lub dane te nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom, a zainteresowani nie złożyli wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, granice działek ewidencyjnych mogą być ustalone przez uprawnionego geodetę w wyniku terenowych pomiarów na gruncie.

Podnieść należy, że przedłożony operat [...] nie odpowiada warunkom, o których mowa w przepisach § 39 rozporządzenia. Przede wszystkim biegły geodeta nie zawiadomił o czynnościach wszystkich właścicieli (pominął właściciela działki nr [...], który w wyniku zmian przebiegu granicy zaproponowanej przez geodetę utraciłby dostęp do drogi publicznej). Biegły geodeta nie zastosował kolejności czynności wymienionych w §39 rozporządzenia (zgodne wskazania właścicieli, ostatni spokojny stan posiadania, a w jego braku zbadanie znaków i śladów granicznych oraz analiza dostępnych dokumentów źródłowych). Odwołał się bezpośrednio do dokumentu źródłowego - ugody z roku 1894, którą mylnie odczytał przyjmując, iż granica północna działki [...] została wyznaczona linią prostą (s. 60 operatu). Konsekwencją tych ustaleń było wadliwe określenie powierzchni działki [...] oraz [...], a nadto pozbawienie działki numer [...] dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości podstawę ustalenia przebiegu granic mogą stanowić dokumenty takie jak: ugody, protokoły graniczne, szkice. Słusznie zatem przyjęły organy, że dokumenty, do których odwołał się biegły geodeta mogą być podstawą orzekania w postępowaniu o rozgraniczenie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 470 ze zm.- na dzień wydania decyzji) organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. 2. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. 3. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Operat ewidencji gruntów i budynków nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie ujawnia aktualny stan prawny nieruchomości, w rezultacie należy podzielić stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, w świetle którego brak było podstaw prawnych do zmiany oznaczenia nieruchomości skarżących z "dr" na "Bi". Zgodnie bowiem z art. 10 u.d.p. pozbawienie statusu drogi następuje w tym samym trybie co nadanie jej tego statusu. Trzeba zatem wskazać, że organ ewidencyjny nie dysponował takim rozstrzygnięciem organu właściwego. Podstawę aktualizacji nie mogły stanowić ustalenia podjęte w postępowaniu cywilnym (w uzasadnieniu wyroku oddalającego wniosek Gminy T o zasiedzenie), ani rozstrzygnięcia odmawiające wywłaszczenia nieruchomości skarżących pod drogi publiczne- z tych bowiem rozstrzygnięć wynika jedynie, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, a zatem nie mogą one stanowić podstawy aktualizacji danych w ewidencji. Nie istnieje bowiem żaden dokument, z którego wynikałoby przeznaczenie nieruchomości odmienne od tego ujawnionego w rejestrze.

Biegły nie odwołał się do wymaganych prawem dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę zmiany charakteru działki, a jedynie wskazuje w operacie na żądaną zmianę. A zatem organy zasadnie przyjęły, że nie ma możliwości wprowadzenia żądanej przez skarżących zmiany. W decyzji z dnia 16 grudnia 2019 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta T własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0317 ha położonej w obr. [...], jedn. ewid. M. T, objętej księgą wieczystą nr [...] nie stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego zajętej według wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę S Pl. W T nr [...] - obecnie Plac S w T nr [...] ponieważ przedłożona dokumentacja geodezyjno - prawna nie dawała podstaw do stwierdzenia, że działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Ustalenia te nie dają jednak podstaw do zmiany przeznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków.

Niezasadne są w związku z tym zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Trzeba bowiem wskazać, że organ ewidencyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego na okoliczność charakteru użytku, dokonanie zmian w ewidencji byłoby bowiem możliwe jedynie wówczas, gdyby istniały dokumenty stwierdzające pozbawienie nieruchomości statusu drogi.

Zarzuty skarżącego dotyczące braku udziału w postępowaniu, w którym został sporządzony operat numer [...] nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o aktualizację danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dotyczą one bowiem postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a zatem mogą być ewentualnie stanowić podstawę do przeprowadzenia nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a Sąd nie ma kompetencji do kontroli decyzji zapadłej w ramach innego postępowania administracyjnego, która uzyskała charakter decyzji ostatecznej. Nie sposób również uznać za zasadny zarzut skarżących, że organy pominęły fakt, że organ prowadzący postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji oraz organ, który jest właścicielem działki, której granica miałaby zostać zmieniona, to organy tożsame. Przede wszystkim właścicielem działki jest Gmina Miasta T, a nie Prezydent Miasta T. Co więcej, decyzja została poddana kontroli instancyjnej przez organ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który ponownie rozpatrzył sprawę i utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Niezasadne są również zarzuty skarżących, że ugoda sądowa z dnia 1 października 1894 r. nie była poprzednio uwzględniana przez biegłych geodetów (operat [...]).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.