Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2263/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) i art. 104 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych prac w obrębie nieruchomości przy ul. [...] (działka ew. [...], obręb [...]), na terenie staromiejskiego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] lutego 1950 r., polegających na montażu przewodów wentylacyjnych i bramy

- nakazał [...] S.A. w [...] przywrócenie ww. zabytku do poprzedniego stanu poprzez likwidację przewodów wentylacyjnych i zamurowanie bramy w terminie do dnia 31 maja 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Cech [...] po rozpatrzeniu, którego Minister Kultury i dziedzictwa narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa

– umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż w jego ocenie Cech [...] nie jest stroną w toczącym się postepowaniu. Odwołując się do treści art. 28 kpa oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na tle tego przepisu organ wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, czyli interesu prawnego.

Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym miedzy obowiązująca normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została w trybie nadzoru konserwatorskiego w związku z samowolnymi robotami budowlanymi przeprowadzonymi na terenie wpisanym do rejestru zabytków, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i pieczy nad zabytkami. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 cyt. ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W przypadku zabytków obejmujących szereg nieruchomości, stanowiących przedmiot własności lub posiadania różnych podmiotów (np. układy urbanistyczne, historyczne zespoły budowlane), każdy z właścicieli lub posiadaczy nieruchomości położonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, wykonuje obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem w takim zakresie, w jakim posiada on tytuł prawny do danej nieruchomości. Oznacza to, że osoba, która jako właściciel nieruchomości jest jednocześnie swoistym "właścicielem części zabytku", jakim jest układ urbanistyczny albo zespół budowlany, jest zobowiązana do sprawowania opieki nas układem lub zespołem dokładając starań, aby jego nieruchomość stanowiąca element zabytku była utrzymywana i zagospodarowana w sposób zapewniający zachowanie zabytku obszarowego lub zespołowego we właściwym stanie.

W niniejszej sprawie budynek "Dom Rzemiosła" zlokalizowany jest na działkach ew. nr [...] obręb [...] i został umieszczony w ewidencji budynków pod nr: [...]. Z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] wynika, że stanowi ona własność Gminy [...] oddaną w użytkowanie wieczyste [...] S.A. w [...] wraz z prawem własności znajdującego się na niej budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość.

Oznacza to, zdaniem organu, że stronami postępowania są wyłącznie Gmina [...] i [...] w [...]. Toczące się postępowanie cywilnoprawne w sprawie zasiedzenia części działki nr ew. [...] oraz wskazanie przez odwołującego się okoliczności świadczących o nieważności umowy sprzedaży wieczystego użytkowania działki nr ew. [...] oraz znajdującego się na niej budynku, z dnia 19 sierpnia 2005 r. pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł Cech [...] zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 6 i 7 kpa poprzez nieuprawnione uznanie, ze odwołujący się nie jest stroną postepowania.

Zdaniem skarżącego stanowisko organu wynika z błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, gdyż budynek Domu Rzemiosła posadowiony w części na działce nr [...], wbrew twierdzeniom organu nie jest opisany w KW [...] i jego własność nie wynika z przywołanego przez organ tytułu.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżący wyjaśnił, że Dom Rzemiosła składający się z kilku nr ew. tj. [...] posadowiony jest na trzech działkach, tj. [...] będących własnością cechu oraz działce [...] będącej własnością Gminy [...], a od 2005 r. w wieczystym użytkowaniu [...] S.A. w [...].

Zaskrzona decyzja dotyczy przywrócenia poprzedniego stanu poprzez likwidację przewodów wentylacyjnych zlokalizowanych na budynku Cechu – Domu Rzemiosła oznaczonym nr ew. [...] – działka [...] stanowiąca własność Cechu oraz zamurowania bramy w Domu Rzemiosła – oznaczonym nr ew. [...] – własność Gminy [...] – w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...] wobec, której to części toczy się postępowanie w Sądzie Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny o zasiedzenie sygn. akt I Ns [...] z wniosku Cechu.

Zdaniem skarżącego czynność przeniesienia użytkowania wieczystego dokonana na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia 19 sierpnia 2005 r. zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 r. (III CZP 124/92, OSP 1993, Nr 7-8, poz. 154), z pominięciem własności budynku lub wydzielenia gruntu zajętego pod budynekiem należącym do innego właściciela jest sprzeczna z prawem i nieważna. Dodatkowym faktem potwierdzającym, że Gmina [...] jak i [...] S.A. w [...], nie są właścicielami budynku Domu Rzemiosła jest wyciąg z KW urządzonej dla nieruchomości gruntowej – działki nr [...] tj. KW [...] gdzie określono jaki budynek stanowi własności [...] S.A. w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 sierpnia 2014 r., którą organ umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postepowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Cechu Rzemiosł Różnych i Przedsiębiorczości w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Charakter ww. rozstrzygnięcia organu odwoławczego oznacza, że kontroli Sądu podlega wyłącznie ocena, czy organ zasadnie odmówił Cechowi [...]przymiotu strony w toczącym się postepowaniu.

Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Należy przy tym podkreślić, że nie tylko stronie, która brała udział w postepowaniu przed tym organem, ale także stronie, która nie brała udziału w postepowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postepowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postepowanie.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postepowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postepowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Nie każdy jednak związek miedzy sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żądane uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, co oznacza, że nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postepowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postepowaniu rozstrzygnięć.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Cechowi [...], który wniósł od niej odwołanie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwestionując przymiot strony odwołującego się przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego w postepowaniu. Podkreślił, że nakaz konserwatorski dotyczący przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych dotyczy wyłącznie działki nr [...] obręb [...], która stanowi własność Gminy [...] oddaną w użytkowanie wieczyste [...] S.A. w [...] wraz z prawem własności znajdującego się na niej budynku stanowiącego odrębną nieruchomość.

Stanowisko to nie znajduje jednak żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z akt postepowania wynika, że zostało ono wszczęte na skutek pisma [...] S.A. z dnia 25 września 2013 r. , w którym spółka informuje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przeprowadzonych przez Cech [...] robotach budowlanych polegających na zainstalowaniu na ścianie budynku posadowionego na działce nr [...], rur odprowadzających o znacznej średnicy.

Kolejnym pismem z dnia 1 października 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] [...] sp. z o.o. informuje o samowolnym wykonaniu przez Cech [...] otworu w murze otaczającym działkę nr [...] i zamontowaniu drzwi, które prowadzą na ich nieruchomość.

W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżący Cech [...] nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu konserwatorskiego nakazującej [...] S.A. likwidację przewodów wentylacyjnych i zamurowanie bramy. Decyzja ta dotyczy robót budowlanych, których inwestorem i wykonawcą był Cech [...] czego organ nie może nie zauważyć. Zważywszy na skomplikowany stan prawny nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] i odrębnej od niej nieruchomości budynkowej, konieczne jest aby organ bardzo precyzyjnie określił zakres i miejsce wykonanych robót budowlanych, odnosząc to do stanu prawnego na gruncie.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja umarzająca postepowanie odwoławcze, a tym samym pozbawiająca Cech [...] przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków została wydana z naruszeniem przepisów postepowania zobowiązujących organ do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.