Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 384/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 oraz 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi L. B. i A. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących L. B. i A. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w całości i nakazał U. i S. K. doprowadzić, w terminie do dnia 31 lipca 2018 r., budynek gospodarczy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych wg zaleceń rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych, bądź jednostki posiadającej stosowne uprawnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. O wykonaniu obowiązków nakazał niezwłocznie powiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wraz z potwierdzeniem prawidłowego jej wykonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń p. pożarowych.

Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], PWINB w B., po rozpatrzeniu odwołania L. B. – J. i A. J., uchylił decyzję PINB w B. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące wiaty o wymiarach 2,5 m x 10 m usytuowanej na dz. nr ew. gr. [...] położonej w miejscowości K., przy ul. S., gm. C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż PINB w B. wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3129/14, w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego i nie ustalił, czy inwestor dopełnił warunków zgłoszenia, czy też doszło do samowoli budowlanej oraz nie ustalił czy przedmiotowa wiata spełnia wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle jej nowej funkcji i formy. Wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r. uchylił: (-) zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 309/14, oddalający skargę L. B.. –J. i A. J. na decyzję PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2017 r., (-) zaskarżoną decyzję PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie PINB w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz (-) decyzję PINB w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wiaty usytuowanej na dz. nr ew. gr. [...] położonej w K., przy ul. S.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję nr[...] , nakazującą U. i S. K:

1. doprowadzenie wiaty do zgodności z pierwotnym zgłoszeniem z dnia 8 maja 2009 r., znak: [...], tj.: skrócić do wymiarów: 9,5m x 2,6 m i wysokości 3,5 m, odsłonić ścianę podłużną od strony południowej, zamontować ścianę pełną zachodnią od strony dz. nr ew. gr. 552/6,

2. zabezpieczenie przeciwpożarowe ściany podłużnej wiaty od strony działki nr ew. gr. [...] w celu doprowadzenia jej do zgodności z § 235 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i S. K., w którym wskazali, iż wiata w obecnej formie zgodna jest ze złożonym zgłoszeniem z dnia 8 maja 2009 r. uzupełnianym zgłoszeniami zmian z dnia 4 maja 2010 r. oraz z dnia 21 marca 2012 r., albowiem Starostwo Powiatowe w B. nie wniosło sprzeciwu do żadnego z nich, a organ I instancji w trakcie kontroli nie stwierdził niezgodności ze zgłoszeniem i wprowadzonymi do niego zmianami. Jednocześnie nie zgodzili się z nakazem zabezpieczenia p. pożarowego, który ich zdaniem jest bezpodstawny i wynikający z nieobiektywnych przesłanek, albowiem obiekt jako wiata nie ma ustalonych prawnie warunków bezpieczeństwa pożarowego.

Odwołanie wnieśli także L. B. – J. i A. J., w którym wskazali, że wydane rozstrzygnięcie nadal nie realizuje wytycznych określonych w wyroku NSA z dnia 23 września 2016 r. w sprawie II OSK 3129/14 w zakresie dopuszczalności usytuowania przedmiotowej wiaty w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto po wykonaniu decyzji, inwestycja nadal nie spełni przepisów p. pożarowych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Odwołujący się kwestionują również stwierdzenie legalności obiektu.

Po rozpatrzeniu odwołania PWINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchylił decyzję PINB w B. z dnia[...] lutego 2018 r., nr [...], w całości i nakazał U. i S. K. doprowadzić, w terminie do dnia 31 lipca 2018 r., budynek gospodarczy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych wg zaleceń rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych, bądź jednostki posiadającej stosowne uprawnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. O wykonaniu obowiązków nakazał niezwłocznie powiadomić PINB w B. wraz z potwierdzeniem prawidłowego jej wykonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń p. pożarowych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 8 maja 2009 r. S. K. dokonał w Starostwie Powiatowym w B. zgłoszenia wiaty drewnianej, postawionej na płycie betonowej, osłoniętej ścianami pełnymi z trzech stron, tj. od strony zachodniej, północnej i wschodniej i wymiarach 2,6 m x 9,5 m x 3,5 m (h). Nie można zatem w niniejszej sprawie stwierdzić, iż wiata stanowi samowolę budowlaną w świetle art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Punktem spornym w przedmiotowej sprawie są natomiast roboty budowlane wykonane przez inwestora zmieniające formę i funkcję obiektu. Inwestor pismami z dnia 4 maja 2010 r. oraz 21 marca 2012 r. poinformował Starostwo Powiatowe w B. o zmianach wprowadzonych do pierwotnego zgłoszenia. Zmian tych nie zakwestionował organ przyjmujący zgłoszenie ani organ I instancji przy dokonywaniu kontroli. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, Prawo budowlane nie przewiduje opcji przyjęcia zmian do zgłoszenia, poza jednym wyjątkiem, który jednak wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - art. 36a ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, ale sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Jeżeli więc Prawo budowlane literalnie nie wskazuje możliwości przyjęcia zmian do zgłoszenia, wprowadzanie takich zmian jest niezgodne z przepisami prawa. Zatem, zdaniem organu, S. K. wykonał roboty budowlane odbiegające w sposób istotny od zgłoszenia z dnia 8 maja 2009 r., które sprawiły, że w ostatecznej formie zamiast wiaty powstał obiekt niemal całkowicie zamknięty o funkcji przechowywania różnego rodzaju materiałów i sprzętów gospodarczych, tj. budynek gospodarczy. Jako zaś budynek gospodarczy podlega on przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Aby zalegalizować powstały na podstawie zgłoszenia wiaty z dnia 8 maja 2009 r. budynek gospodarczy, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w postaci doprowadzenia obiektu do zgodności z ww. warunkami technicznymi. W związku z tym, iż lokalizacja obiektu, zgodna jest z pierwotnym zgłoszeniem i nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego wyrokiem organy nadzoru budowlanego są związane, należało nakazać doprowadzenie obiektu do zgodności z ww. warunkami technicznymi w zakresie przepisów p. pożarowych, w sposób zapewniający spełnienie § 271 ww. warunków technicznych wg zaleceń rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych lub jednostki posiadającej odpowiednie uprawnienia do spraw orzekania w zakresie zabezpieczeń p. pożarowych.

Na koniec organ wyjaśnił, że nie stwierdził konieczności przywrócenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem z dnia 8 maja 2009 r., gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja pozbawiona byłaby podstaw prawnych. W związku zaś z tym, iż w obecnej formie nie może on być zalegalizowany z uwagi na brak spełnienia wymagań p. pożarowych w świetle przepisów § 271 ww. warunków technicznych, organ nakazał doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli L. B.– J. i A. J., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 49b Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię wobec uznania, iż nie można stwierdzić, iż wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi samowolę budowlaną, bowiem została zgłoszona, podczas gdy:

a) brak sprzeciwu organu był wynikiem zatajenia w zgłoszeniu przez właścicieli wiaty szeregu informacji istotnych z punktu widzenia sprawy, a mianowicie faktu, iż wiata budowana jest z zamiarem przechowywania przedmiotów gospodarczych, w tym opału do kominka, co następnie czynili, a także że drewniana wiata będzie znajdować się w odległości 5,45 m od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, nadto Starostwo Powiatowe nie zostało poinformowane, że na działce o powierzchni 912 m2 zgłaszana wiata będzie trzecim obiektem budowlanym oprócz domu mieszkalnego, co w momencie zgłoszenia budowy przedmiotowej wiaty stanowiło naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawa budowlane, zgodnie z którym łączna liczba wełno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki,

b) właściciele wiaty zabudowali w niej czwartą ścianę wbrew wyżej wymienionemu zgłoszeniu, co zostało odnotowane w protokole oględzin z dnia 20 sierpnia 2013 r., a także w protokole oględzin z dnia 26 stycznia 2017 r., które to zdarzenie niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną, przy tym wskazać należy, iż na czas kontroli przeprowadzanej dnia 2 października 2013 r. zdemontowali ścianę, mocując ją na poprzednim miejscu po kontroli, co miało miejsce również przed oględzinami z dnia 21 lutego 2017 r.,

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię wobec uznania, iż wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem gospodarczym, podczas gdy właściciele wiaty me podjęli żadnych działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę wyżej wskazanego budynku,

3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie § 12 w zw. z § 218 ust. 1 oraz w zw. z § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię wobec uznania, iż wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem gospodarczym, podczas gdy wiata nie spełnia przesłanek pozwalających na uznanie, iż jest ona budynkiem gospodarczym, znajduje się ona w zbyt bliskiej odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej oraz budynku mieszkalnego, tym samym nie spełnia warunków technicznych między innymi w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, wymaganej odległości okapu od granicy działki budowlanej, a także w zakresie odległości krawędzi dachu od otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, przy tym na okoliczność tę zwrócił uwagę sam organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazując, iż: "w obecnej formie nie może on (rzekomy "budynek gospodarczy") być zalegalizowany z uwagi na brak spełnienia wymagań p. pożarowych w świetle przepisów (...) ".

4. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się nakazaniem wykonania niesprecyzowanych robót według zaleceń rzeczoznawcy bądź jednostki posiadającej stosowne uprawnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej celem doprowadzenia przedmiotowego "budynku gospodarczego" do zgodności z przepisami w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, podczas gdy z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ w decyzji winien wskazać określone czynności lub roboty budowlane, przy tym organ nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą rzeczoznawca ma decydować, jakie prace mają być wykonane i w jaki sposób.

5. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie § 272 ust. 3 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się pominięciem, iż budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego można wykonać wyłącznie dla budynku, zaś przepis ten nie przewiduje takiej możliwości w stosunku do wiaty.

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż lokalizacja obiektu jest zgodna z pierwotnym zgłoszeniem i nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego wyrokiem organy nadzoru budowlanego są związane, podczas gdy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r. o sygn. akt II OSK 3129/14 - wiążącym również organ odwoławczy - Sąd wyraźnie wskazał, iż: "usytuowanie wiaty w odległości 10 cm od granicy sąsiedniej działki nie odpowiada żadnej z norm odległości przyjętych w § 12 rozporządzenia (...)", nadto organ naruszył powyższy przepis również przez uznanie przedmiotowej wiaty za budynek gospodarczy, podczas gdy w wyroku Sąd określa ją jako: "wiatę spełniającą funkcje użytkowe budynku gospodarczego",

7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie:

a) pominięcie, iż przedmiotowa wiata zabudowana jest dachem dwuspadowym, którego kalenica jest równoległa do granicy działek, który to układ powoduje problemy z odprowadzaniem wód opadowych, które wylewają się z niekonserwowanej rynny na działkę skarżących, co również stanowi naruszenie warunków technicznych zgodnie z § 12 w zw. z § 271 Rozporządzenia,

b) pominięcie, iż Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w W. wyraził opinię, że kontrolowana wiata wraz z wiatą narożną tworzą wspólną strefę pożarową ze względu na ich położenie (pismo z dnia 28 listopada 2011 r.).

8. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezajęcie jednoznacznego stanowiska, czy przy doprowadzaniu przedmiotowego "budynku gospodarczego" do zgodności z przepisami w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych należy posługiwać się zaleceniami zawartymi w Opinii nr [ ...] r. czy sporządzić nową opinię.

9. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 84 k.p.a. poprzez nakazanie wykonania czynności zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy bądź innej jednostki, podczas gdy opinia biegłych winna być traktowana jedynie jako opracowanie doradcze wspomagające właściwy proces decyzyjny dla organu nadzoru budowlanego, który - wydając decyzję - nie powinien "odsyłać" osoby zainteresowane do opinii, a jedynie pozyskać z niej wiadomości specjalne niezbędne do wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję PINB w B. z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione zarzuty, a dodatkowo m.in. wskazali, że organ dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wobec uznania, iż wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem gospodarczym. Twierdzenie tego typu nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem właściciele wiaty nie podjęli żadnych działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę wyżej wskazanego budynku. Co więcej, Organ II instancji błędnie uznał, iż wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem gospodarczym, podczas gdy wiata nie spełnia przesłanek pozwalających na uznanie, iż jest ona budynkiem gospodarczym. Powyższe wynika z faktu, iż przedmiotowa wiata znajduje się w zbyt bliskiej odległości od budynku mieszkalnego, tym samym nie spełnia warunków technicznych między innymi w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, wymaganej odległości okapu od granicy działki budowlanej, a także w zakresie odległości krawędzi dachu od otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce.

Dalej wyjaśnili, że organ niewłaściwie zastosował § 272 ust. 3 rozporządzenia, co przejawia się pominięciem, iż budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego można wykonać wyłącznie dla budynku, zaś przepis ten nie przewiduje takiej możliwości w stosunku do wiaty. Powołali się przy tum na wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2158/11, w którym stwierdzono, że "poza tym należy zauważyć, że gdyby nawet można było wykonać ściany oddzielenia pożarowego to spowodowałoby, że obiekt straciłby charakter wiaty (...)". Inaczej mówiąc, wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego powoduje, że wiata spełniająca funkcje użytkowe budynku gospodarczego zostałaby przekształcona w budynek z pominięciem działań związanych z postępowaniem poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych.

Ponadto, w ocenie skarżących, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie pominął, iż przedmiotowa wiata zabudowana jest dachem dwuspadowym, którego kalenica jest równoległa do granicy działek, który to układ powoduje problemy z odprowadzaniem wód opadowych, które wylewają się z niekonserwowanej rynny na działkę skarżących, co również stanowi naruszenie warunków technicznych zgodnie z § 12 w zw. z § 271 rozporządzenia. Z przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że tak zlokalizowana wiata powinna być wyposażana w dach jednospadowy, a tak nie jest. Rozpatrując kwestię dostosowania wiaty do przepisów ppoż. skrzętnie tę kwestię przemilcza się i pomija bo narusza interes właścicieli wiaty. W decyzji z dnia 5 kwietnia 2018 r. organ ignoruje nowe okoliczności dotyczące odległości zachodniej krawędzi dachu od otworu okiennego w ścianie domu skarżących poniżej 10 m w myśl § 218 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt zakwalifikowano jako budynek gospodarczy i w stosunku do niego zastosowano procedurę naprawczą.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2019 r. S. K. i U. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż dotknięta jest ona wadą nieważności z uwagi na fakt uznania przedmiotowego obiektu za budynek gospodarczy, gdy w rzeczywistości jest to wiata.

W międzyczasie, z wniosku inwestorów, toczyło się postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. W dniu 12 sierpnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją nr[...] , uchylił decyzję PWINB w B. z dnia [...] października 2018 r. i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Fakt ten dawał Sądowi podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy. Stąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. odmówiono zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja PWINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], która uchylił decyzję PINB w B. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...), w całości i nałożyła na U. i S. K. obowiązek doprowadzenia budynku gospodarczego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych wg zaleceń rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p. pożarowych, bądź jednostki posiadającej stosowne uprawnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: P.b.), a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i niezastosowaniu się do wytycznych NSA, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy

W art. 51 ust. 1 P.b. zostały przewidziane trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa (art. 51 ust. 1 pkt 1). Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci zaś przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3). W tym przypadku, w zależności od wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, dalsze postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 4 bądź 5 P.b., tzn. wydawana jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (ust. 4), albo w przypadku niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, wydawana jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Podkreślenia przy tym wymaga, że to organy prowadzące postępowanie dokonują na podstawie poczynionych przez siebie ustaleń, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, oceny i wyboru jednego z trzech wskazanych wyżej sposobów prowadzenia postępowania naprawczego i nie mogą się w tym względzie kierować dowolnością. Stanowisko odnośnie wyboru wyrażają zaś w jednej z trzech decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 P.b.

W niniejszej sprawie oba organy zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Przy czym organ I instancji przyjął, iż przedmiotowy obiekt to wiata, który posiada funkcję gospodarczą i wobec tego podlega regulacjom rozporządzenia, zaś organ odwoławczy przyjął, że jest to budynek gospodarczy, który także podlega przepisom rozporządzenia. Oba organy zgodnie też wskazały, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości przyjęcia zmian do zgłoszenia (oprócz przypadku z art. 36a pkt 1a P.b. niemającego zastosowania w sprawie), a zatem należało inwestorom nakazać przywrócić obiekt do pierwotnego kształtu i rozmiarów – organ I instancji, zaś organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do nakazywania inwestorom takiego obowiązku.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. W tym miejscu zauważenia wymaga, że już w wyroku NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3129/14, przesądzona została kwestia, że będąca przedmiotem postępowania wiata spełnia funkcje użytkowe budynku gospodarczego, a zatem jest objęta wymogami rozporządzenia i w tych okolicznościach przy dokonywaniu oceny zgodności kontrolowanego przez organy nadzoru budowlanego obiektu z przepisami uzasadnione było uwzględnienie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Dalej NSA stwierdził, że pierwszą konsekwencją nieprawidłowego wyłączenia przez organy oraz Sąd I instancji zastosowania przepisów rozporządzenia było wadliwe uznanie przez Sąd, że dopuszczalne było usytuowanie wiaty w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wskazane w § 12 rozporządzenia. Należy zauważyć, że usytuowanie wiaty w odległości 10 cm od granicy sąsiedniej działki nie odpowiada żadnej z norm odległości przyjętych w § 12 rozporządzenia. Ponadto NSA zauważył, że kolejną konsekwencją odmowy uwzględnienia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. było niedokonanie w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego oceny zgodności obiektu z wymogami określonymi w rozdziale 7 (działu VI) rozporządzenia, a zwłaszcza § 271 tego rozporządzenia. NSA nakazał też rozważyć, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z dokonanym w dniu 8 maja 2009 r. zgłoszeniem w zakresie wymiarów oraz przegród zewnętrznych a także, czy rzeczywiste wymiary obiektu uprawniały do jego realizacji zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w oparciu o zgłoszenie. Na koniec NSA nakazał, aby organy dokonały ustaleń, czy inwestor dopełnił warunków zgłoszenia, czy też doszło do samowoli budowlanej. W przypadku ustalenia, że obiekt (wiata) nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ocenie organów podlegać będzie spełnienie przez wiatę wymagań stawianych przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ocena prawna i wskazania poczynione przez NSA w powyższym wyroku, z mocy art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wiązały organy w sprawie oraz Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań poczynionych przez NSA w przedmiotowym wyroku. NSA w przeciwieństwie do stanowiska organu odwoławczego, wcale nie przesądził, że inwestor nie zbudował przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Tę kwestię miały organy dopiero zbadać, jednak od obowiązku tego się uchyliły, co stanowi niewyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skoro organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy obiekt to nie wiata tylko budynek i że budowa jego stanowi istotne odstępstwo od zgłoszenia, to winien już na tym etapie się zastanowić, czy przypadkiem nie jest to samowola budowlana, która winna być badana w innym trybie niż art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponadto zauważenia wymaga, że jak wskazał NSA, przedmiotowy obiekt posiada wymiary 10,07 m x 2,51 m, wysokość 3,5 m (protokół z oględzin z 25 listopada 2013 r.), a zatem jego powierzchnia zabudowy przekracza 25 m2, co oznacza, że na datę zgłoszenia, zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 P.b., jego budowa, niezależnie czy jako wiata czy jako budynku wymagała pozwolenia na budowę. Kwestie te, jak wskazano wyżej, oba organy zupełnie pominęły. O ile jeszcze organ I instancji, nie wskazując prawidłowej podstawy prawnej (powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), nakazał przywrócenie obiektu (nazwał go wiatą) do wymiarów ze zgłoszenia (9,5 m x 2,6 m x 3,5 m), o tyle organ odwoławczy w ogóle pozostawił ją bez rozstrzygnięcia, tak jakby wszystko było w tej mierze w porządku, zgodnie ze zgłoszeniem.

Dodatkowo zauważyć należy, że już NSA nakazał organom zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia i badanie nie tylko oceny zgodności obiektu z wymogami określonymi w rozdziale 7 (dziale VI) rozporządzenia, a zwłaszcza § 271 tego rozporządzenia, ale także w zakresie badania zgodności usytuowania wiaty (spełniającej funkcje użytkowe budynku gospodarczego, a zatem objętej wymogami rozporządzenia) w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wskazane w § 12 rozporządzenia. Żaden z organów, wbrew nałożonemu przez NSA obowiązkowi, kwestii tej nawet nie poruszył. W przypadku organu odwoławczego jest to tym bardziej zastanawiające, że organ ten potraktował przedmiotowy obiekt jako budynek, do którego przecież przepisy § 12 rozporządzenia stosują się zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Tymczasem w stanie faktycznym jest niewątpliwe, że przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości ok. 10 cm od granicy z działką skarżących, a zatem w odległościach nieprzewidzianych w § 12 rozporządzenia. Zabrakło więc rozważań organu odwoławczego, dlaczego budynek ten w postępowaniu naprawczym może pozostać w tym miejscu mimo naruszenia norm odległościowych, dodatkowo przy zastosowaniu, jak przyjął organ, podstawy rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdzie wcześniej sam organ przyjął, że wybudowanie budynku zamiast wiaty stanowi istotne odstępstwo od zgłoszenia.

W ocenie Sądu, za całkowicie nieprawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że skoro "lokalizacja obiektu zgodna jest z pierwotnym zgłoszeniem i nie budziła wątpliwości NSA, którego wyrokiem organy są związane, należało nakazać doprowadzenie obiektu do zgodności z warunkami technicznymi (tylko) w zakresie przepisów p. przeciwpożarowych". Mamy bowiem do czynienia z innymi obiektami (wiata w zgłoszeniu i budynek w rzeczywistości), o innych wymiarach (przekraczających dopuszczalną dla zgłoszenia powierzchnię zabudowy 25 m2), a NSA wcale nie stwierdził, że "lokalizacja ta jest prawidłowa". Wręcz przeciwnie, Sąd ten podkreślił, iż obiekt ten znajduje się w odległości 10 cm od granicy, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia. Także w kwestiach przepisów rozporządzenia organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zawęził ich stosowanie tylko do § 271 rozporządzenia, czym naruszył wskazania i zalecenia NSA.

W omawianej kwestii warte jest podkreślenia, a organ odwoławczy winien wziąć to pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że jak trafne wskazano w wyroku NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2158/11, "z uwagi, że sporna wiata została usytuowana na działce z naruszeniem przepisów § 12 i § 271 rozporządzenia, nie było możliwe nakazanie wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tym samym nie było możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". W wyroku NSA w sprawie II OSK 3129/14, wiążącym organy w sprawie niniejszej, Sąd ten także jednoznacznie stwierdził, że "Pierwszą konsekwencją nieprawidłowego wyłączenia przez organy oraz Sąd I instancji zastosowania przepisów rozporządzenia było wadliwe uznanie przez Sąd, że dopuszczalne było usytuowanie wiaty w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wskazane w § 12 rozporządzenia". Sformułowania tego nie można więc odczytywać inaczej, jak tylko zakaz sytuowania przedmiotowego obiektu w odległości 10 cm od granicy z działką skarżących. Organ odwoławczy jednak, wbrew stanowisku NSA, przeszedł nad tę kwestią w ogóle się do niej nie odnosząc, tak jakby jej nie było.

Mają również rację skarżący twierdząc, że organ odwoławczy nie zbadał wymogów wynikających z § 218 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wszak przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż 8 m od budynku mieszkalnego skarżących.

Analizując więc zarzuty skarżących stwierdzić trzeba, że są one zasadne. Jako niezasadny, jednakże pozostający bez wpływu na rozstrzygniecie, można tylko uznać zarzut dotyczący przyjęcia przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem. Skoro na daty oględzin obiekt ten posiadał wszystkie cechy budynku, to organ miał prawo potraktować go jako budynek.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W szczególności zastosuje się on do zaleceń wskazanych w wyroku NSA z dnia 23 września 2016 r. w sprawie II OSK 3129/14, czyli oceni na początku, czy przedmiotowy obiekt nie jest czasami samowolą budowlaną, a jeśli tak to zastosuje adekwatny tryb postępowania. Dopiero w przypadku ustalenia, że obiekt ten nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, organ odwoławczy będzie badał, czy przedmiotowy obiekt spełnia wszystkie (w tym z § 12) wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.