Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 134/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: W procesie prawnej oceny całokształtu okoliczności stanu faktycznego sprawy istnieje potrzeba uwzględnienia sytuacji konfliktu norm prawnych, których treść zobowiązywała z jednej strony do uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), z drugiej zaś, do niezwłocznego udzielenia pomocy cierpiącemu zwierzęciu (art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.).

Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem również - jeżeli nie przede wszystkim - rozstrzyganie sporów prawnych w sytuacjach atypowych (nadzwyczajnych), a mianowicie w sytuacjach konfliktu norm prawnych.

Przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby  podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.

TEZY

W procesie prawnej oceny całokształtu okoliczności stanu faktycznego sprawy istnieje potrzeba uwzględnienia sytuacji konfliktu norm prawnych, których treść zobowiązywała z jednej strony do uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), z drugiej zaś, do niezwłocznego udzielenia pomocy cierpiącemu zwierzęciu (art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.).

Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem również - jeżeli nie przede wszystkim - rozstrzyganie sporów prawnych w sytuacjach atypowych (nadzwyczajnych), a mianowicie w sytuacjach konfliktu norm prawnych.

Przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby  podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (autor uzasadnienia) Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 411/15 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. S. 1370 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2014 r. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego na drodze krajowej nr 7 - na odcinku granica miasta Kraków - Myślenice (połączenie z drogą ekspresową S7), zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z samochodu o nr rej. [...] i przyczepy o nr rej. [...], którym kierował skarżący. W czasie kontroli ustalono, że:

1) dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła powyżej 3,5 t – a to w oparciu o dowody rejestracyjne okazane przez skarżącego do kontroli;

2) ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie pokładowe viaBox służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych;

3) za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ w pojeździe nie znajdowało się ww. urządzenie viaBox, co w dniu 1 sierpnia 2014 r. o godzinie 18:48 zarejestrowało urządzenie kontrolne nr [...].

Powyższe ustalenia zostały zapisane w protokole kontroli, który skarżący podpisał bez uwag.

Ponieważ ww. odcinek drogi krajowej nr 7, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 3 lit. f/ do rozporządzenia o drogach GITD wszczął wobec skarżącego postępowanie. W wyniku tego postępowania organ decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nałożył na skarżącego karę 3.000 złotych za korzystanie przez niego z drogi publicznej bez uiszczenia za to wymaganej opłaty.

Jednocześnie organ wskazał, że ww. droga była prawidłowo oznakowania znakiem E-15c z tabliczką T-34, tj. informacją, że odcinek drogi krajowej DK7, po której skarżący się poruszał był objęty poborem opłat w systemie elektronicznym.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że już w toku kontroli, a potem na etapie postępowania podnosił, że konieczność przejazdu po drodze krajowej nr 7 nie była spowodowana jego złą wolą, lecz wynikała z zaistniałego stanu wyższej konieczności - ze względu na ratowanie życia chorego konia. Na dowód skarżący do wniosku dołączył oświadczenie lekarza weterynarii oraz ponownie wniósł na tą okoliczność o przesłuchanie w charakterze świadków E. S. oraz J. S. Jednocześnie zarzucił, że organ pomijając zgłoszone przez niego ww. wnioski dowodowe oraz wniosek o sprostowanie treści protokołu kontroli naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego.

Skarżący stanął na stanowisku, że odpowiedzialność z art. 13 ust. 1 pkt 3 (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.) nie ma charakteru absolutnego. Oznacza to, że możliwe są przypadki, w których przypisanie odpowiedzialności, a tym samym nałożenie na obywatela kary, jest bezpodstawne i narusza zasady ogólne prawa administracyjnego, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego dokonywanie wykładni przepisów prawa, w wyniku której wywodzi się dopuszczalność nakładania na obywatela kary pieniężnej bez względu na okoliczność tego czynu, jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie zarzucił, że na odcinku drogi krajowej nr 7 nie było umieszczonego znaku T- 34, informującego o obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: GITD) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r., którą nałożył na W. S. karę pieniężną 3.000 złotych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art.127 § 3 w zw. z art.138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz załącznik nr 2 pkt 3 lit. f/ do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), dalej rozporządzenie o drogach, a także art. 50 pkt 1 lit. j/ i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.)

GITD wyjaśnił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych i je przestrzegać. Brak zaś wiedzy, czy świadomości w tym zakresie, nie usprawiedliwia naruszeń. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego organ wskazał, że powoływanie się przez niego na stan wyższej konieczności nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony za powstałe naruszenie. Cel dokonywanego przejazdu nie ma wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego, a więc nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia, że przejazd był wykonywany w ramach ratowania życia chorego konia. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu, czy motywacji kierowcy wjeżdżającego na płatny odcinek drogi.

W. S. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że skarżący dokonał przejazdu w dniu 1 sierpnia 2014 r. po odcinku drogi krajowej nr 7 objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Korzystał zatem z drogi krajowej, poruszając się po niej zespołem pojazdów, tj. pojazdem wraz z przyczepą, których dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Nie jest spornym, że przejazd odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Przeprowadzona kontrola wykazała bowiem, że skarżący nie posiadał w samochodzie zainstalowanego urządzenia "Viabox", służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. Obowiązujący system pozwala bowiem na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, a co za tym idzie - brak zainstalowanego w pojeździe urządzenia "Viabox" uniemożliwia uiszczenie opłaty elektronicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo uznał zatem, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, albowiem w świetle przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczania opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, zaś niezbędnym warunkiem do uiszczenia opłaty jest posiadanie w samochodzie urządzenia "Viabox", które służy do poboru tej opłaty.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był rzekomo właściwie oznakowany. Sąd wskazał, że z nadesłanego w toku postępowania administracyjnego pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w Krakowie) z 17 stycznia 2014 r. wynika, że w niniejszej sprawie w dniu kontroli na odcinku granica miasta Kraków - Myślenice (połączenie z drogą ekspresową S7) były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. Organ wskazał, że kontrole przeprowadzane przez zarządcę drogi co 6 miesięcy także nie wykazały nieprawidłowości w oznakowaniu drogi krajowej nr 7 tablicami T-34.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie normy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, nie zaś znak drogowy. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest nieuiszczenie opłaty elektronicznej, określonej w przepisach cyt. ustawy, na drogach krajowych lub ich odcinkach, wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje jakiegokolwiek obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a jedynie informuje o rodzaju drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z brzmienia przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych wynika, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu. W związku z tym Sąd nie miał uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się zarówno do wskazywanego celu przejazdu (ratowanie życia chorego konia) i działania w stanie wyższej konieczności, jak również aby z tego powodu było możliwe miarkowanie kary pieniężnej bowiem wysokość kary za przejazd jest stała i wynosi 3.000 złotych.

Sąd I instancji uznał również, że przywoływany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt SK 6/12 nie mógł mieć wpływu na interpretację obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych bowiem odnosił się do konstytucyjności przepisów ustawy o ochronie środowiska.

Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, poczynione przez organ administracji ustalenia, w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej, wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. S., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie określonej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. 2007.303.1) oraz art. 8 k.p.a., a więc prawa do dobrej administracji działającej w sposób bezstronny, fachowy, odbiurokratyzowany i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez uznanie, iż celowe pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w której nałożono wysoką karę finansową, a okoliczności w jakich kierujący pojazdem wykonywał przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a co za tym idzie kwestii zawinienia lub okoliczności niezależnych od kierującego, nie ma żadnego znaczenia dla wydanego przez organy administracji publicznej orzeczenia;

- naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz art. 3 pkt a rozporządzenia Rady (WE) NR 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 roku w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 poprzez uznanie za działanie zgodne z prawem nałożenie kary finansowej na właściciela zwierzęcia, który działając w stanie wyższej konieczności, wykorzystując własny pojazd mechaniczny, podjął wszystkie niezbędne czynności celem skrócenia do minimum długości trwania przewozu oraz zapewnienia potrzeb zwierząt podczas przewozu ciężko chorego, cierpiącego konia do lekarza weterynarii, który mógł uratować zwierzę i ulżyć jego cierpieniom;

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną, którą nałożono sankcję o charakterze kary pieniężnej w sytuacji zaistnienia stanu wyższej konieczności, za zachowanie polegające na ratowaniu ciężko chorego i cierpiącego zwierzęcia;

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i oddalenie skargi na decyzję administracyjną, wydaną bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że uchylona decyzja administracyjna nie zawierała uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia.

Na podstawie określonej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie art. 151 poprzez jego zastosowanie, pomimo iż skarga na decyzję administracyjną zawierała uzasadnione podstawy;

- naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie zbyt ogólnikowego uzasadnienia skarżonego wyroku uniemożliwiające dokonanie jego kontroli instancyjnej.

Skarżący kasacyjnie wnosił o:

1) skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 13k ust. 1 pkt 1, 3 oraz 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, niewspółmiernie wysokiej w stosunku do stopnia naruszenia prawa i stopnia zawinienia, a także bez możliwości miarkowania jej wysokości, w sytuacji gdy przyczyna nieuiszczenia tej opłaty była niezawiniona przez kierującego, który kierował się stanem wyższej konieczności - ratując ciężko chore zwierzę;

2) wydanie orzeczenia na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylającego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i orzekającego o uchyleniu zaskarżonej decyzji;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie podnosił m.in., że nałożenie na obywatela kary w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy narusza wszelkie zasady sprawiedliwości, jakimi winny kierować się organy administracyjne w demokratycznym państwie prawa, wbrew treści art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazywał, że dokonywanie wykładni przepisów prawa, w wyniku której wywodzi się dopuszczalność nakładania na obywatela kary pieniężnej bez względu na okoliczności tego czynu, jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że w realiach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji i wymagać od osoby spieszącej na ratunek cierpiącemu, a wręcz konającemu zwierzęciu, aby przed udzieleniem mu pomocy i szybkim transporcie do lekarza weterynarii zapewniła sobie sprawnie działające urządzenie viabox i uiściła opłatę za przejazd płatnym odcinkiem dogi krajowej. Skarżący wskazywał, że podjął decyzję o dokonaniu przejazdu odcinkiem płatnej drogi krajowej kierując się wyłącznie dążeniem do wyboru możliwie najkrótszej drogi do lekarza weterynarii zajmującego się przypadkiem jego zwierzęcia, którego stan uległ nagłemu pogorszeniu grożącemu utratą życia. Po konsultacji telefonicznej z lekarzem weterynarii opiekującym się koniem wiedział, że od czasu dowiezienia zwierzęcia do lecznicy zależy jego życia oraz długotrwałość cierpienia. Skarżący kasacyjnie wskazywał, że opieka nad zwierzęciem, w ramach której człowiek zobowiązany jest do minimalizowania cierpienia jest obowiązkiem prawnym właściciela zwierzęcia, zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (tekst jednolity Dz. U z 2013 r. poz. 856).

Autor skargi kasacyjnej podnosił, iż w sytuacji nagłej, skarżący stanął w obliczu konfliktu norm prawnych i swoim zachowaniem wypełnił spoczywający na nim obowiązek opieki nad zwierzęciem. Sytuacja konfliktu dwóch niedających się przynajmniej pozornie ze sobą pogodzić norm prawnych stanowi sytuację kontratypową - nadzwyczajną, która wymaga od organu administracji publicznej wnikliwego ustalenia motywów zachowania obywatela - które wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji muszą stanowić element stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zgodnie z przysługującym na podstawie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. 2007.303.1) oraz art. 8 k.p.a. prawem do dobrej administracji, administracja winna badać okoliczności wyłączające winę podmiotu, w sytuacji, kiedy dokonał on wyboru jednej z dwóch przeciwstawnych norm prawnych, na korzyść ratowania cierpiącego zwierzęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne - wobec ich prawidłowości - uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o zasadności nałożenia na stronę kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 7, albowiem zespół pojazdów, którym kierowała strona skarżąca nie był wyposażony w urządzenie viaBOX służące poborowi opłaty za przejazd. Jednocześnie - co wymaga podkreślenia - zdaniem Sądu I instancji, za bez znaczenia z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji - wobec jednoznaczności przepisów ustawy o drogach publicznych stanowiących materialnoprawną podstawę jej wydania - należało uznać powód wykonywania przejazdu, za który nie została uiszczona opłata elektroniczna, a mianowicie - jak wynika to również z okoliczności stanu faktycznego sprawy - konieczność ratowania życia i zdrowia dużego zwierzęcia przewożonego zespołem pojazdów, którym wymieniony przejazd był wykonywany po drodze krajowej i potrzeba jak najszybszego zapewnienia cierpiącemu zwierzęciu opieki medycznej.

Tej też właśnie kwestii, a ściślej rzecz ujmując jej znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, której braku zgodności z prawem nie stwierdził Sąd I instancji, dotyczy istota sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja jej rozstrzygnięcia nie może być uznana za prawidłową.

Zarzuty skargi kasacyjnej - których komplementarny charakter uzasadnia aby rozpoznać je łącznie - trafnie, w prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, eksponują potrzebę uwzględnienia w procesie prawnej oceny całokształtu okoliczności stanu faktycznego sprawy sytuacji konfliktu norm prawnych, w jakiej znalazła się strona skarżąca, a mianowicie konfliktu norm, których treść zobowiązywała z jednej strony do uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, z drugiej zaś, do niezwłocznego udzielenia pomocy cierpiącemu zwierzęciu. W tej mierze, z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z kolei ustawa o ochronie zwierząt w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 stanowi odpowiednio, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę oraz, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, którym w rozumieniu tej ustawy jest traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2). Z prawnym obowiązkiem odpowiedniego traktowania zwierząt określonym w przywołanych przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., skorelowany został również prawny zakaz znęcania się nad nimi, którym w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 6 tej ustawy jest zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, w tym szczególności przez transport zwierząt w sposób powodujący ich zbędne cierpienie i stres.

Rysująca się na tle przywołanej regulacji prawnej w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy sytuacja konfliktu norm wydaje się być oczywista. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić znaczenie tego istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, którym był powód wykonywania spornego przejazdu oraz ten towarzyszący mu - wręcz nieodłącznie z nim związany - aspekt prawny, który wynika z wymienionych przepisów ustawy o ochronie zwierząt i treści ustanowionych nimi obowiązków (oraz zakazów) adresowanych do właściciela (opiekuna) zwierzęcia, a także - co należy z całą mocą również podkreślić - również z tych przepisów przywołanej ustawy, na gruncie których ustanowiony został nadzór właściwych organów nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt (art. 34a) oraz sankcje prawnokarne za popełnienie opisanych tymi przepisami czynów (por. w szczególności art. 35 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 6; art. 37b ust. 1 pkt 4).

W rozpatrywanej sprawie nie zostały podważone przez organ administracji, a w ślad za nim również przez Sąd I instancji okoliczności odnoszące się do stanu zdrowia zwierzęcia, jego cierpienia, a w konsekwencji potrzeby zapewnienia mu, w wykonaniu obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt, niezwłocznej pomocy medycznej wymagającej niezwłocznego przetransportowania przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg - a więc i odcinka płatnej drogi krajowej nr 7 - do miejsca, w którym pomoc ta mogła być udzielona. Skoro tak, to wskazana okoliczność, zważywszy na towarzyszący jej aspekt prawny, nie mogła być uznana za bez znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem również - jeżeli nie przede wszystkim - rozstrzyganie sporów prawnych w sytuacjach atypowych (nadzwyczajnych), a mianowicie w sytuacjach konfliktu norm prawnych. Zwłaszcza, gdy uwzględniając przyjmowane w procesie ich interpretacji reguły wykładni podkreślić, że nie funkcjonują one przecież w całkowitym oderwaniu od siebie, lecz w jednolitym oraz w swoim założeniu zupełnym i wewnętrznie niesprzecznym systemie norm, co już w tym miejscu i niezależnie od innych dalej jeszcze podnoszonych argumentów, w odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii nakazuje zwrócić uwagę chociażby na art. 1 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i normatywny kontekst tego przepisu w relacji do przywołanej powyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz jej znaczenia dla oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej.

Jakkolwiek faktem jest, że administracyjne kary pieniężne - a więc również kara nakładana na podstawie ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd - stanowią dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną, zaś relacji między sankcją administracyjną a deliktem prawa administracyjnego towarzyszy - przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - założenie, że administracyjna kara (pieniężna) nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności, co stanowi przecież element wykładni prawa.

W ich kontekście nie bez racji podnosi się, że przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela (por. A. Skoczylas, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo administracyjne procesowe, System prawa administracyjnego (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel), t. 9, Warszawa 2010, s. 310; M. Wincenciak, Przesłanki wyłączające wymierzenie sankcji administracyjnej, w: Sankcje administracyjne (red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki), Warszawa 2011, s. 605 i n.). Znajduje to swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08 wyjaśnił, że jakkolwiek ustawodawcy przysługuje swoboda określania sankcji związanych niedopełnieniem konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa obowiązującego, to jednak wobec tego, że administracyjna kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów, swoboda ustawodawcy w nakładaniu tego typu kar nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania zasad konstytucyjnych. Ustawodawca nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki (por. również np. wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie K 13/08).

Wskazane podejście do instytucji kar pieniężnych, postulowane na jego gruncie wymogi stosowania sankcji administracyjnej nakazuje uznać za istotne dyrektywy interpretacyjne ustawowych przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nakładania tych kar. Zwłaszcza, gdy za źródło rekonstruowania tychże wymogów uznać przywołane zasady konstytucyjne, w szczególności zaś zasadę proporcjonalności.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnotować należy szereg przykładów odwołujących się do potrzeby uwzględniania przywołanych wymogów stosowania sankcji administracyjnej, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do możliwości wykazania przez stronę postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi ona odpowiedzialności. W tej mierze, sądy administracyjne ad casum sięgają nie dość, że do argumentu z przesłanki subiektywnego zawinienia, to również - co nie jest to bez znaczenia dla prawnej oceny sytuacji zaistniałej w rozpatrywanej sprawie - do argumentu z kontratypu (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 128/08; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 472/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 285/10).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, elementy jej stanu faktycznego oraz towarzyszący im aspekt prawny wymagający rozstrzygnięcia relacji między sankcjonowanym obowiązkiem uiszczenia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej a wynikającym z przywoływanych powyżej przepisów ustawy o ochronie zwierząt obowiązkiem humanitarnego traktowania zwierząt (tj. traktowania uwzględniającego potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę), który jest również - co należy podkreślić - obowiązkiem sankcjonowanym zawartymi w tej ustawie regulacjami prawnokarnymi oraz ustanawiającymi nadzór właściwych organów nad przestrzeganiem przepisów tej ustawy czynią uzasadnionym, aby odwołać się do przywołanego podejścia. W odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy jego przydatność wiąże się z tym elementem, który dotyczy argumentu z kontratypu, co nota bene, znajduje swoje potwierdzenie również w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15).

Jak powyżej już to podkreślono, w sprawie nie były podważane, lecz wyłącznie uznane za obojętne z punktu widzenia oceny zgodności z prawem nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej, okoliczności odnoszące się do stanu zdrowia zwierzęcia, jego cierpienia, potrzeby zapewnienia mu w wykonaniu obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt niezwłocznej pomocy medycznej, wymagającej niezwłocznego przetransportowania przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg - a więc i odcinka płatnej drogi krajowej nr 7 - do miejsca, w którym pomoc ta mogła być udzielona. Skoro tak, to uznając za konstytucyjnie usprawiedliwione odwołanie się do argumentu z analogii w odniesieniu do instytucji kontratypu, w świetle jej istoty oraz celów towarzyszących jej stosowaniu, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazane powyżej działanie strony skarżącej podjęte zostało bezpośrednio w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zwierzęcia, a więc innymi słowy w celu ochrony wartości prawem chronionej, do zabezpieczenia której - jako jej gwarant - strona była prawnie zobowiązana, co wynika z przywołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Za uzasadnione przy tym należy uznać również twierdzenie, że wartość dobra poświęconego - obowiązek poniesienia opłaty za przejazd - w relacji do wartości dobra ratowanego - życie i zdrowie zwierzęcia - była zdecydowanie niższa.

W związku z powyższym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było usprawiedliwionych podstaw prawnych, aby w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie uwzględniać konsekwencji wynikających z celu działania strony skarżącej, a w rezultacie, aby nałożyć na stronę karę pieniężną. Jej działanie - jak wynika to z przedstawionych argumentów - było bowiem usprawiedliwione celem, w jakim zostało podjęte, a cel tego działania determinowany był przywołanymi powyżej przepisami ustawy o ochronie zwierząt ustanawiającymi adresowane do właściciela (opiekuna) zwierzęcia konkretne obowiązki, których naruszenie jest sankcjonowane. W sytuacji, gdy ich realizacja wymagała podjęcia bez zbędnej zwłoki działań zmierzających do uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zwierzęcia, a mianowicie udzielenia mu niezwłocznej pomocy medycznej, wymagającej niezwłocznego przetransportowania przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg do miejsca, w którym pomoc ta mogła być udzielona, to nie sposób czynić stronie zarzut, że nie wyposażyła zespołu pojazdów w urządzenie służące poborowi opłaty elektronicznej, a w konsekwencji nakładać karę pieniężną za wykonanie tego przejazdu, bez uwzględnienia prawnego znaczenia celu, w jakim przejazd ten był wykonywany.

Przedstawione argumenty mają i tę konsekwencję, że czynią niezasadnym wniosek strony skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii stawianej w tym wniosku. Warunkiem koniecznym zainicjowania postępowania kontroli konstytucyjności prawa w trybie art. 193 Konstytucji jest kumulatywne ziszczenie się określonych tym przepisem przesłanek, w tym w szczególności przesłanki funkcjonalnej. Z utrwalonego już orzecznictwa sądu konstytucyjnego wynika, iż ocena ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej, ujmowanej w postaci prawnie relewantnej (doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy, zobowiązuje sąd orzekający w konkretnej sprawie na etapie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z pytaniem prawnym do usunięcia, w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności - jeżeli jest to możliwe - w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją, wątpliwości konstytucyjnych odnoszących się do przepisu prawa mającego stanowić podstawę podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia (por. np. wyrok TK z dnia 13 września 2011 r. w sprawie P 33/09). W świetle przedstawionych argumentów oraz wynikających z nich dla sprawy konsekwencji należało przyjąć, że przesłanka ta się więc nie ziściła. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podkreślić, że istota spornej w sprawie kwestii wiązała się z zagadnieniem odnoszącym się nie tyle do pionowego, co do poziomego konfliktu norm prawnych, który mógł i powinien być rozstrzygany na płaszczyźnie stosowania prawa.

Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej argumenty, które legły u podstaw oceny, że zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki, które w rezultacie uchylenia kontrolowanego wyroku umożliwiają rozpatrzenie skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Istotę sprawy uznać należało bowiem za dostatecznie wyjaśnioną. Przedstawione argumenty nakazywały uznać tę skargę za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, który orzekając we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione oceny prawne i wynikające z nich konsekwencje.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

......................... ......................... .........................

s. W. Kręcisz s. M. Jagielska s. U. Wilk

-----------------------

9