Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3518/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2017 poz 1383
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletnich N.L. i D.L. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 266/18 w sprawie ze skargi małoletnich N.L. i D.L. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 266/18 oddalił skargę małoletnich N.L. i D.L. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.L., wnioskiem z dnia 10 października 2016 r. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty rodzinnej dla małoletnich N. i D. L., po ich zmarłym ojcu G.L. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że decyzją tego organu z dnia 16 września 2016 r. odmówiono jej przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym. Podała, że po tragedii, jaką przeszła w związku ze śmiercią męża, leczy się w poradni zdrowia [...]. Z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy, która zapewniałaby jej rodzinie środki utrzymania. W związku z tym rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), zawiesił postępowanie w sprawie. Wyjaśnił, że obecnie toczy się postępowanie z zagranicznymi instytucjami ubezpieczeniowymi. Uwzględniając powyższe podał, że sprawa uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku zostanie rozpatrzona po prawomocnym zakończeniu postępowania o świadczenie w trybie zwykłym.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 14 września 2017 r. podjął zawieszone postępowanie i w tym samym dniu wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania małoletnim N. i D. L. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy są spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie tych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 48 lat życia ojca dzieci udokumentowano tylko 16 lat, 7 miesięcy i 2 dni łącznych okresów ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 1 rok, 6 miesięcy i 12 dni okresów ubezpieczenia. Zdaniem organu, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003-2008, 2010-2011, 2013-2014 nie został udowodniony żaden okres jego zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, gdyż w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Przez "szczególne okoliczności" rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu tego świadczenia.

Od powyższej decyzji J.L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że jej mąż w latach 2003-2008 nie pracował. W tym okresie był on pracownikiem sezonowym w [...]. Ponadto pracował w [...], a następnie w [...]. Przyznała, że podejmował on pracę bez podpisywania dokumentów. Od 2012 r. do chwili śmierci pracował w [...]. Ponadto wnioskodawczyni podała, że na etapie gromadzenia dokumentów okazało się, że "umowy [...] nie są do końca prawdziwe". G.L. został przez pracodawcę oszukany.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że okres ubezpieczenia zmarłego powinien być odpowiedni do wieku. Przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku może skutkować tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje krótki okres, usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. W rozumieniu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy wykonywanie prac dorywczych nie stanowi okoliczności szczególnej. Jest to wynik takiego, a nie innego wyboru osoby decydującej się na określone postępowanie, która winna liczyć się z jego prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne rodziny nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest ono świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.L. – przedstawicielki ustawowej małoletnich N. i D. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane wszystkie argumenty. Ze względu na przedłużający się czas zrezygnowała z oczekiwania na potwierdzenie okresu zatrudnienia jej męża w [...]. Wskazała, że pracodawca [...] nie poniósł odpowiedzialności za ewidentne oszukanie jej męża. Mąż nie wiedział o tym oszustwie i przed śmiercią nie zarejestrował się w Urzędzie Pracy. Zdaniem skarżącej, gdyby funkcjonujący system był sprawniejszy, to nie byłoby braków w stażu ubezpieczeniowym jej męża.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wyjaśnił, że wprawdzie w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Skoro skarżąca domaga się uznania jakichś jej argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności w sprawie, to powinna okazać potwierdzające to dowody. Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja jest satysfakcjonująca dla wnioskodawcy. Kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ w końcu dotarł do dowodów korzystnych dla strony. Nie można również oczekiwać, aby organ prowadził postępowanie tak długo, aż takie dowody znajdzie, ani też, by rozważyć prawidłowość oceny dowodów tylko pod kątem tego, czy doprowadziła ona do konkluzji zadowalających dla strony. Ponadto organ zauważył, iż o wyjątkowości okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, gdyż muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne.

W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw aby uznać, że zaistniały okoliczności szczególne, wykluczające podejmowanie zatrudnienia powiązanego z ubezpieczeniem, mimo największych starań osoby zainteresowanej. Przeciwnie, brak jest udowodnionych starań o uregulowanie przez ojca dzieci swej sytuacji ubezpieczeniowej. Nie wykazano, aby faktycznie jego wielokrotne wyjazdy za granicę, podejmowane w celu pracy zarobkowej, każdorazowo wiązały się z całkowitym brakiem świadomości, że pracuje bez ubezpieczenia. Ustalenie, czy ubezpieczenie istnieje, względnie niepodejmowanie zatrudnienia u pracodawcy, którego zachowanie budzi w tej materii wątpliwości, nie przekracza możliwości pracownika, o ile oczywiście pracownik jest w ogóle zainteresowany swoją sytuacja ubezpieczeniową. Zdaniem organu, nie ma też powodu, aby osoba podejmująca pracę za granicą nie mogła skorzystać z możliwości dobrowolnego kontynuowania ubezpieczenia w kraju, czego niewątpliwie ojciec dzieci nie zrobił. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że odnośnie części okresów zatrudnienia jej męża nie ma żadnej dokumentacji i dokumentacji takiej być nie mogło, gdyż w pełni świadomie podejmował on pracę bez dopełnienia jakichkolwiek warunków formalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 266/18 przywrócił termin do wniesienia skargi.

Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podał, że z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Wyjaśnił, że omawiany przepis wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Regulacja ta jako wyjątek od zasady ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na zasadach ogólnych. Przy czym ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności przyjmuje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie wyżej wymienionej ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają, możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wnioskowana na rzecz małoletnich N. i D. L. renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby ich zmarłemu ojcu. W pierwszej kolejności organ był zatem obowiązany zbadać spełnienie wyżej wymienionych przesłanek przez zmarłego ojca małoletnich, a następnie przez samych małoletnich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o zebrany materiał dowodowy, prawidłowo stwierdził, że nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku ojca małoletnich nie można przyjąć, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że G.L. na przestrzeni 48 lat życia posiadał udowodniony łączny okres ubezpieczenia wynoszący 16 lat, 7 miesięcy i 2 dni. W 10-leciu przypadającym przed datą zgonu, zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 1 rok, 6 miesięcy i 12 dni okresów ubezpieczenia. W okresach od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 31 lipca 2008 r., od dnia 20 maja 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 23 lutego 2014 r. w stosunku do ojca małoletnich nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

We wskazanym okresie wobec zmarłego ojca małoletnich nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W aktach sprawy brak jest także dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie jakichkolwiek schorzeń, które mogłyby ograniczać jego aktywność zawodową. Z akt sprawy również nie wynika, aby inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli zmarłego ojca dzieci, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec, uniemożliwiły mu podjęcie pracy bądź innej działalności związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ zatem zasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest szczególnych okoliczności, które powodowałyby, że zmarły nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym .

Z wyjaśnień przedstawiciela ustawowego skarżących wynika, że zmarły w latach 2003-2008 podejmował pracę w [...] bez ubezpieczenia. Świadome zatrudnianie się bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek nie może być uznane za okoliczność uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Jest to bowiem wynik takiego, a nie innego wyboru osoby decydującej się na tego rodzaju postępowanie, która winna liczyć się też z jego prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Skoro G.L. podejmował zatrudnienie bez podpisanej umowy, to winien liczyć się z tym, że w takim przypadku nie będą odprowadzane składki na jego ubezpieczenie, a co za tym idzie, okres tego rodzaju pracy nie będzie zaliczony do jego stażu ubezpieczeniowego.

Ponadto w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających dłuższy, niż ustalony przez organ, okres ubezpieczenia zmarłego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył także, iż brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są zapomogą państwową, stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres czasu przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który winien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). W niniejszej sprawie wskazana adekwatność nie występuje, gdyż okres, przez jaki zmarły ojciec małoletnich pozostawał w ubezpieczeniu nie jest odpowiedni do jego wieku.

Niewątpliwie małoletnie dzieci, na skutek tragicznej śmierci ojca, znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, to jednak prawa dzieci są prawem pochodnym. W tej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej oceny braku spełnienia przez zmarłego ojca dzieci przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trudna sytuacja materialna małoletnich dzieci nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Nie jest to świadczenie socjalne, jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą stanowić podstawę do ubiegania się przez przedstawicielkę ustawową małoletnich o świadczenia z pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli małoletni N.L. i D.L., reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego J.L., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie:

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, iż zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są wystarczające dla wydania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji o odmowie przyznania małoletnim N. i D. L. renty rodzinnej w drodze wyjątku;

- art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nieuzupełnienie go poprzez działanie z urzędu, mimo iż w sprawie zachodziły podstawy do zwrócenia się do poprzednich pracodawców u których zatrudniony był ubezpieczony celem ustalenia, dlaczego nie został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Tym samym Sąd oparł się o niepełny materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących, podczas gdy materiał ten mógł zostać uzupełniony o pełną dokumentację pracowniczą;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy w niniejszej sprawie koniecznym było uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która została wydana w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i dokonane ustalenia faktyczne.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji przyznającej małoletnim rentę rodzinną w drodze wyjątku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podali m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił, czy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o obligujące do tego przepisy prawa, w pełny i rzetelny sposób ustalił sytuację pracowniczą ubezpieczonego oraz skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku odmowy przyznania renty rodzinnej dla jego rodziny. Pochopne uznanie, iż to wyłącznie na stronie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności na poparcie swojego wniosku, doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie, a w konsekwencji niesłusznego wyroku. Obowiązek ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym również przesłanek przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku ciąży bowiem na organie. J.L. zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wskazywała, że za brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne odpowiedzialni są wyłącznie pracodawcy, którzy jej męża do ubezpieczenia nie zgłosili. Nieobjęcie ubezpieczeniem nastąpiło zatem z przyczyn od zmarłego niezależnych. Sytuacja ekonomiczna rodziny J.L. gwałtownie pogorszyła się na skutek niezależnej od niej czynników, takich jak śmierć męża, który był jedynym żywicielem rodziny.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, sytuację w której ubezpieczony pozostaje w błędnym przekonaniu, że podlega ubezpieczeniu społecznemu, należy uznać za wyjątkową. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie Sąd pierwszej instancji winny wziąć pod uwagę nie tylko lata pracy ubezpieczonego, ale również jego pracę, od której powinny być odprowadzane składki od nieuczciwego pracodawcy oraz obecną sytuację finansową, stan zdrowia oraz zdolności zarobkowe jego rodziny. Ubezpieczony został wprowadzony w błąd już na etapie nawiązywania stosunku pracy i zaniechał ubezpieczenia dobrowolnego. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie powinny być dostarczone dokumenty dotyczące okresów w jakich ubezpieczony pracował poza granicami kraju i zweryfikowane czy znajdują one potwierdzenie z okresami rzeczywiście przepracowanymi przez ubezpieczonego.

Przechodząc do zarzutów ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie podniosła, że analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób nie odnieść wrażenia, iż jest ono powieleniem ustaleń organu administracji, natomiast brak jest w nim własnych ustaleń Sądu w tym zakresie. Przede wszystkim jednak niezrozumiałe jest stanowisko w przedmiocie braku wystąpienia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść czy w niniejszej sprawie nie zaistniały obie przesłanki, czy choćby jedna z nich, czy też wystąpiły obie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 83 cyt. ustawy. Redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje na konieczność wystąpienia tylko jednej przesłanki – niepodjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek –co skutkować ma możliwością przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Oznacza to, że w przypadku uznania, iż w sprawie występuje sytuacja w której pracownik zostaje wprowadzony w błąd co do odprowadzania składek w okresie ostatnich 10 lat, a doliczenie tego okresu skutkowałoby przyznaniem jego rodzinie renty w zwyczajnym trybie daje to podstawę do zastosowania w stosunku do skarżącej kasacyjnie dobrodziejstwa przyznania renty w nadzwyczajnym trybie. Zmarły był aktywny zawodowo przez całe życie, gdyby nie jego przedwczesna śmierć miałby możliwość toczenia sporu z nieuczciwym zagranicznym pracodawcą. Śmierć stanowi okoliczność nie do przezwyciężenia po stronie zmarłego oraz jego rodziny.

Konkludując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że sytuacja finansowa rodziny zmarłego bezpośrednio, jak i stan zdrowia oraz długość zatrudnienia ubezpieczonego, stanowią wystarczające przesłanki do przyznania renty w trybie nadzwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.; art. 106 § 3 P.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., natomiast w jej uzasadnieniu podano dodatkowo zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). W niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu i trafnie przyjął, że do przyznania ubezpieczonemu bądź pozostałym po nim członkom rodziny świadczenia w drodze wyjątku powinny być spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, a więc niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, redakcja tego przepisu nie wskazuje na konieczność wystąpienia tylko jednej przesłanki – niepodjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – jako warunkującej przyznanie tego świadczenia. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja nie uwzględnia bowiem podanych wyżej pozostałych przesłanek, o których mowa w tym przepisie – faktu, że świadczenie w drodze wyjątku, w tym przypadku renta rodzinna, jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, stąd też w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcom i stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez zmarłego ojca dzieci uprawnień w trybie zwykłym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego skutku nie mogły odnieść również podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika m.in., iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz że ta kontrola jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, dokonując kontroli działalności administracji publicznej według tych kryteriów, stosuje środki przewidziane w ustawie w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Powołane przepisy są przepisami o charakterze ustrojowym. Do ich naruszenia mogłoby dojść w przypadku, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonym sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy oceniając, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla rozważenia przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną oddalenia skargi, wyjaśniając w dostateczny sposób motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad konstrukcyjnych i umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Czyni to zarzut naruszenia art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.ps.a. nietrafnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu postępowania dowodowego przez zwrócenie się do poprzednich pracodawców zmarłego G.L., u których był on zatrudniony, w celu ustalenia, dlaczego nie został on przez nich zgłoszony do ubezpieczenia, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Wyjaśnić należy, iż co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy ziszczą się przesłanki określone w tym przepisie. Zarzut naruszenia tego przepisu, mógłby być uznany za skuteczny w przypadku wykazania, że zaniechanie przeprowadzenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu lub na wniosek dowodu z dokumentu, mimo ziszczenia się ku temu przesłanek określonych przywołanym przepisem, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Celem omawianego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Powołany przepis, nie stanowi instrumentu służącego podważaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości poprzez przeprowadzenie podanego wyżej dowodu z dokumentów, gdyż tego rodzaju wątpliwości w sprawie nie zaistniały. Z akt sprawy wynika, że w latach 2003-2008, 2010-2011 i 2013-2014 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności zmarłego ojca dzieci poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W związku z powyższym, badanie u zagranicznych pracodawców przyczyn, dla których nie został on przez nich w tym zakresie ubezpieczony nie ma w sprawie znaczenia. G.L. podejmując kilkakrotnie świadomie pracę za granicą mógł i powinien zainteresować się swoją sytuacją ubezpieczeniową. Decydując się na zatrudnienie bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia i odprowadzania składek musiał zdawać sobie sprawę z następstw takiego zachowania w sferze ubezpieczeń społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przepis ten odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny pierwszej instancji mógłby być postawiony w powiązaniu z odpowiednimi przepisami K.p.a. Jeżeli Sąd ten nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Jest to tzw. przepis wynikowy, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa procesowego przez organ administracji publicznej. Wyjaśnić należy, iż naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933, 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisem prawa procesowego. Powyższe stwierdzenie skutkuje nieskutecznością zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem w/w normy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.