Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1716/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 184 poz 1539
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego T. F. kwotę 2777 (dwa tysiące siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1716/08

UZASADNIENIE

T. F. wniósł skargę na decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego, pełniącego funkcję wiceprezesa zarządu P. S.A. z siedzibą w L., kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł w oparciu o art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do systemu zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych – dalej "ustawa o ofercie" (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm.).

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 - ze zm.) oraz art. 96 ustawy o ofercie, wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia istnienia przesłanek do nałożenia na T. F., wiceprezesa zarządu P. S.A. z siedzibą w L., kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Wcześniej, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. (doręczoną stronie w dniu [...] sierpnia 2007 r.) Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła rażące naruszenie przez spółkę P. S.A. z siedzibą w L. obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie oraz z uwagi na sytuację finansową Spółki odstąpiła od nałożenia kary pieniężnej.

Wydając ww. decyzję Komisja Nadzoru Finansowego uznała, iż spółka I. S.A. dopuściła się nierzetelności przy przekazaniu raportu bieżącego [...] z [...] marca 2007 r., który nie odzwierciedlał w pełni specyfiki opisywanej sytuacji i wprowadzał w błąd inwestorów, a ponadto naruszyła przepis art. 56 ust. 2 ustawy o ofercie, dotyczący terminu przekazywania informacji poufnych do publicznej wiadomości, w przypadku publikacji raportu Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., w którym Spółka poinformowała o zmianie przez Sąd Rejonowy postanowienia o ogłoszeniu upadłości, na upadłość obejmującą likwidację majątku Spółki. Na stwierdzenie rażącego naruszenia przez Spółkę obowiązków informacyjnych złożyła się według Komisji również uporczywość, z jaką zarząd Spółki wielokrotnie odmawiał poprawnego wykonania obowiązków informacyjnych poprzez uzupełnienie raportu nr [...] z [...] marca 2007 r. w zakresie informacji dotyczących wskazań Sądu Okręgowego odnośnie ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy.

W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w celu ustalenia istnienia przesłanek do nałożenia na T. F. kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, na wniosek pełnomocnika strony przesłuchano świadków w osobach: J. M. - prezesa Zarządu spółki I. S.A., A. R. – kierownika sekretariatu [...] Wydziału Gospodarczego dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych Sądu Rejonowego w L., A. B. - zatrudnioną w spółce I. – L. na stanowisku operatora systemu ESPI, S. B. - radcę prawnego zatrudnionego w spółce I. S.A.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracownika sekretariatu [...] Wydziału Gospodarczego dla Spraw upadłościowych i Naprawczych Sądu Rejonowego w L., który był obecny na posiedzeniu Sądu w sprawie zmiany trybu upadłości I. S.A. z układowej na likwidacyjną oraz dowodu z dokumentu w postaci tekstu opinii prawnej mec. B. D., dotyczącej interpretacji postanowienia Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] marca 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego oddaliła ww. wnioski dowodowe stwierdzając, iż pozostają one bez znaczenia dla toczącej się sprawy.

T. F. w toku postępowania podniósł, iż od wydania decyzji w stwierdzającej rażące naruszenie prawa przez spółkę I. S.A. upłynęło 6 miesięcy, a w związku wniósł o umorzenie toczącego się postępowania o nałożenie kary pieniężnej.

Decyzją z [...] lutego 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na T. F. pełniącego funkcję wiceprezesa zarządu P. S.A. z siedzibą w L., karę pieniężną w wysokości 12 000 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż bezsporny jest fakt stwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego rażącego naruszenia przez spółkę I. S.A. obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie. Zgodnie natomiast z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2007 r., stąd też od tej daty wywołuje określone prawem skutki, w tym również rozpoczyna bieg termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, który upływa w dniu [...] lutego 2008 r. Do tego czasu Komisja Nadzoru Finansowego mogła więc wydać decyzję nakładającą karę pieniężną. Nakładając na T. F. karę pieniężną, z uwagi na to, że określenie bieżącej wysokości jego wynagrodzenia nie było możliwe, organ przyjął, iż nie zmieniła się wysokość wynagrodzenia w stosunku do wcześniej uzyskiwanych przez niego zarobków w czasie pełnienia funkcji wiceprezesa zarządu.

T. F. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wniósł o uchylenie decyzji Komisji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zarzucił rozstrzygnięciu Komisji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 6 i art. 110 k.p.a. poprzez bezpodstawne nałożenie na stronę kary pieniężnej po upływie ustawowego terminu 6 miesięcy od dnia wydania decyzji Komisji z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającej rażące naruszenie przez spółkę I.S.A. obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie.

Skarżący nie zgodził się z oceną Komisji, że termin nałożenia kary pieniężnej został zachowany, z uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana przed dniem [...] lutego 2008 r. W opinii strony przedstawiony sposób rozumienia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jest rażąco nieprawidłowy. Na jego podstawie Komisja z jednej strony wiąże bowiem z doręczeniem decyzji wydanej zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie skutek rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji na podstawie art. 96 ust. 6 tej ustawy, z drugiej zaś uznaje za wystarczające aby w terminie 6 miesięcy nastąpiło samo podjęcie przez Komisję stosownej uchwały (bez potrzeby doręczania decyzji w tym terminie). Tego rodzaju praktyka jest pozbawiona podstawy prawnej i nie jest to uzasadnione faktem użycia w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odrębnych sformułowań "wydanie decyzji" (w odniesieniu do decyzji dotyczącej Spółki) i "nałożenie kary" (w odniesieniu do decyzji na członka zarządu Spółki). Różnica ta może mieć jedynie charakter stylistyczno - redakcyjny a nie semantyczny (znaczeniowy), gdyż w obu przypadkach chodzi o rozstrzygnięcie Komisji o jednakowym statusie decyzji administracyjnej. Z punktu widzenia skutków prawnych jednostronnego, władczego oświadczenia woli jakie zawiera decyzja administracyjna, decyzja bowiem "załatwia sprawę" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą jej doręczenia stronie i dopiero w wyniku tego doręczenia następuje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, który wywołuje skutek materialnoprawny w postaci ustalenia sytuacji prawnej strony. Natomiast przed doręczeniem, decyzja - mimo sporządzenia jej tekstu, a nawet jej podpisania i wysłania do strony nie wywołuje jeszcze ani stanu związania organu decyzją, o którym mowa w art. 110 k.p.a., ani stanu "rozstrzygnięcia sprawy", o którym mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. została doręczona Spółce w dniu [...] sierpnia 2007 r. okres 6-miesieczny, uprawniający Komisję do ukarania strony na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, zakończył się w dniu [...] lutego 2008 r. Dla wywołania skutku prawnego zastosowania tego przepisu, konieczne było więc doręczenie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. najpóźniej w dniu [...] lutego 2008 r. Samo zaś podjęcie przez Komisję uchwały przed tym dniem, tj. w dniu [...] lutego 2008 r., skutku tego nie wywołało i nie mogło wywołać.

Komisja Nadzoru Finansowego rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

W opinii Komisji przedstawione przez stronę argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. o ukaraniu Spółki została doręczona tej Spółce w dniu [...] sierpnia 2007 r. i zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. od tej daty wywołuje określone prawem skutki, w tym również od tego momentu rozpoczął bieg termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. W tym stanie rzeczy upływ terminu 6 miesięcy nastąpił w dniu [...] lutego 2008 r. Do tego czasu istniała więc podstawa prawna do nałożenia przez Komisję decyzją kary pieniężnej na stronę, stosownie do treści art. 96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie. W opinii Komisji zastosowanie w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odmiennej terminologii - "nałożenie kary" oraz "wydanie decyzji", nie ma jak twierdzi strona, wyłącznie charakteru stylistyczno - redakcyjnego i obydwa użyte wyrażenia charakteryzują dwa odmienne stany faktyczne i odnoszą się do dwóch sfer - do sfery procesowej i materialnoprawnej. Z brzemienia pierwszego członu tego przepisu - "kara nie może być nałożona", należy wnioskować, iż w terminie tym powinno dojść do podpisania decyzji przez organ tj. wydania jej w sensie procesowym. Uchwałę należy zaś uznać za podjętą z chwilą wyrażenia woli przez organ kolegialny w sposób prawem określony w formie głosowania zwykłą lub kwalifikowaną większością przy zachowaniu odpowiedniego quorum. Decyzja uzyskuje byt prawny w momencie zatem podjęcia uchwały przez organ, a nie jej doręczenia stronie. Natomiast w drugim członie przedmiotowego przepisu mówiącym już wyraźnie o wydaniu decyzji, chodzi o wydanie rozumiane jako doręczenie, wywołujące skutek materialnoprawny w sferze prawnej strony. Należy zatem wyróżnić czynność "podjęcia decyzji" oraz czynność "wydania decyzji" (doręczenia). Za powyższą interpretacją przemawia, w ocenie organu, również fakt, że skoro nałożenie kary pieniężnej jest możliwe tylko w określonym ustawowo krótkim okresie 6 miesięcy, to ustalenie czy termin ten został zachowany nie może być uzależnione od daty, w której decyzja dotrze do jej adresata. Mając na uwadze okoliczności sprawy, należy zatem stwierdzić iż w niniejszej sprawie ostatnim dniem terminu 6 - cio miesięcznego był dzień [...] lutego 2008 r. Z uwagi na fakt, iż Komisja podjęła decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w dniu [...] lutego 2008 r., termin, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie został więc zachowany. Komisja badając ponownie sprawę uznała jednocześnie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia. Jego ponowna analiza nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji Komisji z dnia [...] lutego 2008 r.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. F. zarzucił organowi:

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej po upływie ustawowego terminu 6-cio miesięcznego, w którym nałożenie tej kary było prawnie dopuszczalne;

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez bezpodstawne przyjęcie, że samo stwierdzenie w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2007 r., rażącego naruszenia przez spółkę P. S.A. z siedzibą w L. obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie, stanowi wystarczającą przesłankę rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, bez konieczności udowodnienia jego winy jako przesłanki jednostkowej odpowiedzialności z tytułu tego naruszenia;

naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 110 i art. 104 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że samo podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego uchwały w sprawie nałożenia kary pieniężnej było równoznaczne z wydaniem decyzji administracyjnej w tym zakresie i załatwieniem sprawy administracyjnej ("nałożeniem kary" w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie);

naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec skarżącego, interpretacji prawa w zakresie ustawowych terminów dokonywania rozstrzygnięć administracyjnych, całkowicie sprzecznej z dotychczasowym stanowiskiem przyjętym przy ocenie prawnej analogicznych kwestii w sprawach z innego zakresu przedmiotowego, regulowanego przepisami innych ustaw niż ustawa o ofercie;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedochowanie wymogów określonych w tymże przepisie odnośnie treści uzasadnienia faktycznego zaskarżanej decyzji, polegające w szczególności na niewskazaniu faktów, które Komisja Nadzoru Finansowego uznała za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których inne dowody uznała za niewystarczająco wiarygodne.

Naruszenie ponadto zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r., względnie – stwierdzenie nieważności tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodził się z twierdzeniem organu, że upływ 6-cio miesięcznego terminu do wydania decyzji o ukaraniu nastąpił w dniu [...] lutego 2008 roku. Zarzucił jednak, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji usiłuje się zrównać czynność podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego stosownej uchwały w dniu [...] lutego 2008 r. z "nałożeniem kary" w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, co stoi w jaskrawej sprzeczności z unormowaniem art. 104 § 1 k.p.a., który w sposób jednoznaczny przesądza, że załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym następuje wraz z "wydaniem decyzji". Na poparcie tego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazując, iż podjęcie przez KNF w dniu [...] lutego 2008 r., uchwały w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie było przejawem wyrażenia woli organu na zewnątrz w sposób powodujący wywołanie skutku nałożenia kary, gdyż skutek ten w analizowanej sprawie mógł nastąpić wyłącznie wraz z doręczeniem decyzji o ukaraniu (a doręczenie to nastąpiło grubo po terminie, który upłynął bezskutecznie w dniu [...] lutego 2008 r). W ocenie skarżącego znaczenie normatywne, lecz także gramatyczne użytego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie sformułowania o tym, że "kara nie może być nałożoną" odwołuje się ewidentnie do skutku polegającego na obciążeniu strony określonym obowiązkiem (sankcją finansową). Skoro, zgodnie z K.p.a., skutek ten wywołuje dopiero doręczenie (wydanie) decyzji spełniającej warunki z art. 107 k.p.a., brak doręczenia tak rozumianej decyzji w terminie sprawia, że przedmiotowe rozstrzygnięcie upada a wcześniej podjęte czynności (akty woli) organu stają się bezprzedmiotowe. Dla wywołania skutku prawnego w postaci nałożenia na skarżącego kary w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, konieczne było doręczenie decyzji najpóźniej w dniu [...] lutego 2008 r., zaś samo podjęcie przez KNF uchwały przed tym dniem (tj. w dniu [...] lutego 2008 r.) skutku tego nie wywołało i nie mogło wywołać. Skierowanie wbrew temu decyzji o ukaraniu do doręczenia skarżącemu ewidentnie świadczy o działaniu KNF z naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności. Wydanie decyzji o ukaraniu skarżącego nastąpiło w związku z tym z rażącym naruszeniem treści art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Ponadto, w ocenie skarżącego konieczną przesłanką jego odpowiedzialności osobistej z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, było ustalenie kwestii jego winy, której istnienie warunkowało dopuszczalność rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej. Tymczasem tego rodzaju kwalifikacja jego zachowania pod kątem przypisania mu winy nie została w postępowaniu przeprowadzona i uzasadnienie decyzji o ukaraniu nie odzwierciedla jakichkolwiek ustaleń w tym względzie.

Skarżący zarzucił też, że zaprezentowane przez organ podejście interpretacyjne odnośnie do momentu uznania kary za "nałożoną" w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, stanowi zupełne zaprzeczenie dotychczasowej praktyki stosowania przez KNF prawa w zakresie niektórych czynności rozstrzygania spraw co do istoty dokonywanych wobec adresatów danej regulacji ustawowej, co czyni w jego ocenie zasadnym sformułowanie zarzutów naruszenia zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. Uznając, że nałożenie kary w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie nie następuje dopiero wraz z doręczeniem decyzji, KNF w sposób nieprzewidziany (wcześniej niezakomunikowany) zakwestionowała bowiem stanowisko przyjęte już dawno temu przez samą siebie (a ściślej, jej poprzednika prawnego - KPWiG) przy rozpatrywaniu innych spraw z zakresu nadzoru nad rynkiem kapitałowym (np. na potrzeby określenia momentu zgłoszenia sprzeciwu z art. 54 i art. 57 ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz zakazu zbywania na terytorium RP tytułów uczestnictwa zagranicznych funduszy zagranicznych z art. 253 tej ustawy). Uznanie przez KNF decyzji o ukaraniu za "nakładającą karę" w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie już w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały z [...] lutego 2008 r., z pominięciem doręczenia decyzji (jako czynności dopiero wywołującej ten skutek), jest też nie do przyjęcia na gruncie dotychczasowej, powszechnie znanej uczestnikom rynku praktyki interpretacyjnej departamentów merytorycznych urzędu KNF (zwłaszcza Departamentu Instytucji Finansowych), w sprawach wszczynanych w trybie zawiadomień, w przypadku których KNF posiada stosowne uprawnienie do zgłoszenia w ustawowym terminie sprzeciwu wobec działalności objętej zawiadomieniem lub wydania w takim terminie zakazu dokonywania określonej czynności.

Skarżący podniósł ponadto, że zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy musi być poprzedzone zebraniem i rozpatrzeniem przez organ administracji, w sposób wyczerpujący, całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Do materiału dowodowego sprawy należało więc zaliczyć także pisemną opinię Departamentu Prawnego d. KPWiG datowaną na listopad 2005 r., która powinna była zostać z urzędu dopuszczona przez KNF jako dowód w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaniechanie KNF w tym zakresie powoduje, że wydała ona decyzję z naruszeniem wymogu zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co ze względu na znaczenie stanowiska zawartego w ww. opinii należy oceniać jednoznacznie jako uchybienie procesowe, które mogło mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić, zdaniem skarżącego, oddalenie przez KNF postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wniosku dowodowego, który obejmował przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci tekstu opinii prawnej mec. B. D. Rozstrzygnięcie o ukaraniu z pominięciem dowodu w postaci przedmiotowej opinii, również stanowiło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił też, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z treści uzasadnienia nie wynika wprost, jakimi przesłankami (poza samym stwierdzeniem rażącego naruszenia przez Spółkę obowiązków informacyjnych, co jednak nie może być uznane za wystarczające) kierował się organ, wydając decyzję o ukaraniu, dając niektórym dowodom wiarę, natomiast innym odmawiając doniosłości prawnej.

Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ ponownie wskazał, że określając w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie termin, w którym możliwe jest nałożenie na członków zarządu spółki kary pieniężnej, ustawodawca posłużył się niejednorodną terminologią i użył pojęć "wydanie decyzji" i "nałożenie kary". Już samo to pozwala na przyjęcie, że ustawodawca tych dwóch terminów nie utożsamia i że mają one odrębny zakres znaczeniowy. W konsekwencji należy przyjmować, że oznaczają odmienne zdarzenia, jakie zachodzą w toku postępowania administracyjnego. Przyjęcie za słuszne twierdzeń skarżącego powodowałoby, że okres, o którym mowa w art. 96 ust. 7 uległby w praktyce znacznemu skróceniu i to w sposób niemożliwy do precyzyjnego określenia, organ administracji musiałby bowiem brać pod uwagę nie tylko czas niezbędny dla doręczenia decyzji w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale też związane z doręczeniem komplikacje. Zdaniem organu nie można przyjmować, że decyzja organu kolegialnego, jakim jest KNF swój byt uzyskuje dopiero z chwilą jej doręczenia. Decyzja istnieje od chwili jej podjęcia przez organ - w przypadku organów kolegialnych moment ten stanowi chwila podjęcia uchwały. Wobec powyższego prawidłowe jest stosowane przez organ stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "nałożenia kary", o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, tożsame jest wyłącznie z datą podjęcia decyzji o nałożeniu kary, a nieuprawnione jest jego utożsamianie z datą w której została doręczona. Tym samym zarzut naruszenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie oraz art. 110 k.p.a. nie może być uznany za uzasadniony.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., wskazując, iż skarżący w sposób nieuprawniony rozciąga w drodze analogii interpretację przepisów, znajdujących zastosowanie, w innym zakresie przedmiotowym, regulowanym przepisami innych ustaw niż ustawa o ofercie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że KNF nie zbadała i nie udowodniła, czy członkowie zarządu ponoszą winę za stwierdzone naruszenie przez spółkę I. obowiązków wymienionych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, organ podniósł, iż takie twierdzenia stanowią swobodną interpretację przepisu art. 96 ust. 6 ww. ustawy, który wprowadza obiektywną odpowiedzialność członków zarządu za przypadki rażącego naruszenia obowiązków wymienionych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i nie daje podstaw, do badania, czy w grę wchodzi element subiektywny jakim jest wina. Organ podkreślił przy tym, że zasada obiektywnej odpowiedzialności karno-administracyjnej, opierającej się na fakcie samego naruszenia, stanowi w prawie administracyjnym regułę. Konieczność uwzględnienia winy jako przesłanki odpowiedzialności ustawodawca, w drodze wyjątku wprowadził tylko do niektórych regulacji. Wówczas wprost jednak wskazuje, że uwzględnienie winy i jej stopnia jest obligatoryjne, natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest przepisów pozwalających na badanie winy osób odpowiedzialnych za zagrożone sankcją naruszenie przepisów.

Odnośnie przywołanej przez skarżącego notatki wewnętrznej, sporządzonej na potrzeby wewnętrzne Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, a dotyczącej interpretacji przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych organ podkreślił, iż pismo to, jako materiał wewnętrzny nie jest udostępniane do wiadomości podmiotów zewnętrznych, które nie są jego adresatami. Także wskazywana przez skarżącego opinia DPP nie może być, niezależnie od tego, jakich kwestii dotyczy, traktowana ani jako oficjalne stanowisko organu, ani jako dowód w sprawie, który organ powinien włączyć do zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego i uwzględnić przy wydaniu rozstrzygnięcia. Pismo komórki organizacyjnej urzędu obsługującego organ administracji, stanowiące opinię dotyczącą interpretacji i stosowania przepisów prawa, nie stanowi bowiem żadnego dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i z tego powodu nie zachodzi potrzeba włączenia go do akt postępowania. Podobnie, w ocenie organu, należy odnieść się do zarzutu niewłączenia do zgromadzonych w postępowaniu materiałów opinii mec. B. D. dotyczącej interpretacji postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., gdyż opinia ta dotyczyła wyłącznie kwestii prawnych, niezwiązanych bezpośrednio z faktem naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę. W konsekwencji organ za nieuzasadniony uznał również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w tym między innymi art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do systemu zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin 6 miesięcy do nałożenia kary zostaje zachowany jeżeli przed jego upływem zostanie podjęta przez Komisję Nadzoru Finansowego uchwała w sprawie nałożenia kary pieniężnej, bez konieczności doręczenia przed upływem tego terminu decyzji o nałożeniu tej kary stronie.

Zarzut ten wymaga, w ocenie Sądu, rozważenia w pierwszej kolejności, gdyż w przypadku uznania go za uzasadniony analiza pozostałych zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania jest niecelowa.

Zgodnie z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie za rażące naruszenie obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nakładać na członków zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego kary pieniężne do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary. Przepis ust. 7 tego artykułu stanowi zaś, że kara nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy.

Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzająca rażące naruszenie przez spółkę P. S.A. z siedzibą w L. obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie została doręczona tej Spółce w dniu [...] sierpnia 2007 r. Między skarżącym i organem jest niesporne, że termin 6- miesięczny do nałożenia kary, o którym mowa w art. 96 ust. 7 należało liczyć od tej daty tj. od [...] sierpnia 2007 r., a w związku z tym termin ten upływał w dniu [...] lutego 2008 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że upływ określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie terminu 6-miesięcznego oznacza dla Komisji Nadzoru Finansowego brak możliwości nałożenia kary pieniężnej.

Kwestią zasadniczą, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było więc ustalenie w jakiej dacie doszło do "nałożenia" kary pieniężnej w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, czy w dacie podjęcia stosownej uchwały przez Komisję Nadzoru Finansowego, czy dopiero w dacie doręczenia stronie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego nakładająca na skarżącego karę pieniężną nosi datę [...] lutego 2008 r., a doręczona została w dniu [...] marca 2008 r. (potwierdzenie odbioru - akta administracyjne), czyli jej doręczenie nastąpiło po upływie terminu 6 miesięcy wynikającego z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym przez decyzję rozumie się "(...) oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 190).

Sąd Najwyższy w uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 5 lutego 1988r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59), nawiązując do ustaleń doktryny, stwierdził, że nauka określa materialne pojęcie decyzji, "(...) przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".

Z przytoczonych poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny, i to na zewnątrz organu. Oświadczenie woli nieskierowane na zewnątrz nie może być uznane za decyzję. Nie wystarczy też wskazanie adresata decyzji. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, jest złożone z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzić natomiast należy z art. 104 k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (...)". Wydanie decyzji zatem jest formą załatwienia sprawy.

Powstaje zatem do rozważenia kwestia, co oznacza sformułowanie "załatwia sprawę", użyte w art. 104 k.p.a.

W świetle poglądów prezentowanych w doktrynie oraz w orzecznictwie "załatwienie sprawy administracyjnej" w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracji, spełniając wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracji wymagań formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi więc być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00 - ONSA 2001/2/56). Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale spotkało się z aprobatą w doktrynie prawniczej (vide: glosa A. Bartosiewicza i R. Kubackiego OSP 2002 r. nr 12).

W wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt V SA 821/99 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił natomiast, iż z decyzją w rozumieniu aktu administracyjnego wywołującego skutki prawne (zdarzenie prawne), mamy do czynienia z momentem doręczenia, a nie sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą.

W prawie administracyjnym decyzja z natury rzeczy jest bowiem "oświadczeniem kierowanym do adresata, skutecznym dopiero od momentu doręczenia".

Potwierdzają to także liczne inne orzeczenia sądów administracyjnych, zapadłe na gruncie różnych regulacji prawa materialnego aprobujące prezentowane stanowisko (m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 194/03; z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 623/03; z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1244/03; z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 135/05 - opubl. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 163; wyroki WSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/05; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05; z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 4158/06 - opubl. Monitor Podatkowy 2007, nr 4, s. 48, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 - LEX nr 448685).

Powyższe rozważania uzasadniają więc w ocenie Sądu stwierdzenie, że przez "nałożenie kary pieniężnej" w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie należy rozumieć doręczenia decyzji o nałożeniu tej kary stronie, a nie jak twierdzi organ podjęcie stosownej uchwały przez organ kolegialny - Komisję Nadzoru Finansowego. Sporządzenie uchwały w sensie procesowym nie wywiera bowiem skutku "nałożenia kary pieniężnej". Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, aby wywołać skutek prawny, musiała zostać uzewnętrzniona przez jej doręczenie stronie.

Samo podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego uchwały o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej przed upływem 6 miesięcy od wydania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającej rażące naruszenie przez spółkę P. S.A. z siedzibą w L. obowiązków informacyjnych, w ocenie Sądu, nie było więc wystarczające do zachowania terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7.

Jest zaś okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została doręczona skarżącemu po upływie terminu 6 miesięcy od wydania decyzji stwierdzającej rażące naruszenie przez spółkę obowiązków informacyjnych tj. po [...] lutego 2008 r.

Nie ulega wątpliwości, że termin określony w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jest terminem prawa materialnego. Skoro więc kara pieniężna została nałożona na skarżącego z naruszenie terminu prawa materialnego określonego w art. 96 ust. 7, musiało to skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z tego powodu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.