Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 17/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. B. O. K. na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. B. O. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie wyłączenia różnych nieruchomości wchodzących w skład majątku "[..]" spod reformy rolnej, domagając się zobowiązania organu do wydania w terminie 30 dni decyzji częściowej załatwiającej sprawę o niepodpadaniu pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz.13 ze zm.) części ww. majątku, obejmującej wymienione w skardze parcele.

Jak wskazano w skardze, skarżący, jako spadkobierca poprzedniego właściciela majątku, w roku 2011 wystąpił z licznymi wnioskami o wydanie decyzji orzekających o niepodpadaniu pod przepisy dekretu różnych nieruchomości należących do tego majątku. Wbrew intencjom wnioskodawcy wszystkie wnioski zostały połączone do rozpatrzenia w ramach jednego postępowania. Decyzja kończąca została wydana w dniu 28 lutego 2013 r., na mocy której zespół dworsko-pałacowy i rozparcelowana część dóbr K. podlegały reformie rolnej, a lasy i grunty leśne nie. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 3381/14) oddalił skargę na decyzję kasatoryjną.

Na mocy tego wyroku kluczowe stało się ustalenie, które z parcel objętych parcelacjami w dniu 1 września 1939 r. były działkami budowlanymi i ulicznymi, wchodzącymi w skład majątku i jako takie nie podlegały przejęciu w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r, ze względu na brak ich związku funkcjonalnego z resztą majątku. W związku z tym, w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda był zobowiązany do jednoznacznego ustalenia - czy doszło do skutecznej prawnie parcelacji części majątku, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy bezpośrednio i pośrednio, jednoznacznie wskazuje na jej przeprowadzenie. Natomiast z wpisów w księdze wieczystej i zaświadczenia nr [..] z dnia 30 lipca 1946 r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego wynika, że przejęte zostały działki budowlane. W konsekwencji zakres koniecznych działań organu dotyczyć powinien tej części majtku, która stanowiła działki budowane i uliczne, a działania te powinny sprowadzać się do analizy już zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i nie wymagała konieczności poszukiwania nowych dowodów, albowiem te, które są w posiadaniu organu - bezspornie wskazują na przeprowadzenie parcelacji części majątku. W następstwie tej analizy i konkluzji, iż część przejętego majątku stanowiły działki budowlane i uliczne nie podlegające przejęciu, powinny być działania organu konkretyzujące, poprzez oznaczenie geodezyjne, każdą z tych działek. Jednakże Wojewoda do dnia złożenia skargi działań takich nie dokonał.

Ponadto strona wskazała, że wielokrotnie domagała się wydania decyzji częściowej, dotyczącej działek budowlanych i ulicznych, co wpłynęłoby na szybkość prowadzonego postępowania. Tymczasem organ dąży do załatwienia sprawy jedną decyzją, co w warunkach sprawy – obejmującej także niedookreślone geodezyjnie nieruchomości rolne i leśne oraz inne, powoduje, że postępowanie nie może zostać zakończone w rozsądnym terminie.

Jak zauważył skarżący, od dnia wydania wyroku przez WSA minęło prawie 6 lat, a od decyzji kasacyjnej prawie 3 lata. Nawet przy przyjęciu, że sprawa ma charakter skomplikowany i nawet w odniesieniu do tej części, która dotyczy działek budowlanych i ulicznych, niezrozumiała jest przewlekłość w postępowaniu organu, który przez długi czas snie mógł wyegzekwować od powołanego przez siebie biegłego finalizacji zleconej opinii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożył 207 wniosków dotyczących 380 dawnych parcel położonych na terenie majątku K. Podstawą prawną do ich połączenia był natomiast art. 62 k.p.a., a za takim działaniem przemawiał identyczny stan faktyczny wszystkich wniosków, gdyż niezależnie od numerów parcel i rodzaju ich użytków - jest to przejęcie na własność Skarbu Państwa gruntów z tej samej nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność tej samej osoby, identyczna podstawa prawna wszystkich wniosków oraz właściwość rzeczowa i miejscowa jednego organu administracji publiczne. Na zasadność połączenia wniosków wskazywał też Minister w decyzjach z dnia 19 marca 2018 r. oraz w postanowieniu z dnia 15 października 2019 r. rozpoznającym ponaglenie strony,

Odnosząc się do terminu załatwienia sprawy organ wskazał, że aktualnie termin ten został wyznaczony na dzień 30 kwietnia 2021 r. w związku z poziomem skomplikowania ekspertyzy sporządzonej przez wyznaczonego geodetę. Ponadto, na czas trwania postępowania wpływał też okres sporządzenia tej ekspertyzy, gdyż umowa zlecająca jej wykonanie została zawarta w dniu 17 października 2018 r. z terminem 40 dni, lecz na wniosek wykonawcy termin ten był kilkukrotnie przedłużany. Ostatecznie dokument ten został przedłożony organowi w dniu 19 sierpnia 2020 r. i jest to opracowanie bardzo obszerne, podlegające dalszym pracom Wojewody. Jak zauważył organ, samo zapoznanie się z treścią ekspertyzy w sposób dokładny i wyczerpujący, uwzględniający nie tylko przeczytanie jej obszernej treści, ale też jej dokładną analizę i interpretację jej zapisów, zajęło pracownikowi merytorycznemu kilka tygodni, przy czym czas ten nie uwzględnia prowadzenia w tym czasie innych spraw. Na obecnym etapie organ zajmuje się formułowaniem wniosków końcowych dla wykonawcy ekspertyzy.

Jak wskazał Wojewoda, z wyroku WSA w Warszawie i zaakceptowanej nim decyzji kasatoryjnej Ministra wynika zobowiązanie organu do jednoznacznego ustalenia, czy część nieruchomości została rozparcelowana, nie zaś stwierdzenie, że do parcelacji doszło. Natomiast Wojewoda, już po wydaniu decyzji przez Ministra pismem z dnia 31 marca 2017 r. do Archiwum Państwowego w T. o przesłanie będących w jego posiadaniu dokumentów dotyczących parcelacji. W odpowiedzi na niniejsze pismo Archiwum Państwowe poinformowało, że nie posiada wnioskowanych dokumentów. Ponadto, jeszcze przed decyzją Ministra, organ występował w sprawie dokumentów dot. parcelacji do Archiwum Akt Nowych (pismo z dnia 24 września 2012 r.), Archiwum Państwowego w B. (pismo z dnia 18 września 2012 r.) oraz do Archiwum Państwowego w G. Oddział w G. (pismo AP z dnia 25 stycznia 2013 r.). Wojewoda wystąpił zatem do szeregu instytucji celem pozyskania całości możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii, czym wyczerpał środki dowodowe w tym zakresie, przechodząc do kolejnych aspektów sprawy. Aktualnie badany jest wątek dotyczący opisanej ekspertyzy, bowiem obszerność oraz poziom skomplikowania spraw z zakresu reformy rolnej wymaga dokładnego badania ich poszczególnych wątków po kolei. Dopiero zakończenie ostatniego z wątków pozwala na przystąpienie do przygotowania rozstrzygnięcia.

Reasumując, zdaniem Wojewody, długi okres procedowania w sprawie nie wynika z działania "przeciwko" skarżącemu lub innym stronom postępowania, lecz z okoliczności obiektywnych, takich jak zakres wniosku, skomplikowana materia sprawy i jej wielowątkowość. W ostatnim czasie dodatkowo sytuację utrudnia pandemia koronawirusa SARS-Cov-2, co widać po tym, ile czasu zajęło wykonawcy zebranie materiałów do uzupełnienia ekspertyzy zarówno w omawianym, jak i innych postępowaniach. Niestety należy założyć, że również na etapie wydawania rozstrzygnięcia będzie miała ona wpływ. Po zakończeniu wyjaśniania wszystkich wątków, ostatnim elementem spraw reformy rolnej jest bowiem ustalenie, jakim dawnym parcelom odpowiadają współczesne działki, o czym była mowa w decyzjach Ministra w omawianej sprawie i wyroku sądu administracyjnego. Czynności tych organ podejmie się jednak po dokonaniu całościowej analizy sprawy, przed wydaniem rozstrzygnięcia, albowiem dane dotyczące numerów działek współczesnych muszą być aktualne na datę orzekania. Działania w tym zakresie dokonuje się natomiast poprzez analizę dokumentacji ewidencyjnej lub zlecając dodatkowe opracowanie, przy czym doświadczenia z innego postępowania prowadzonego w roku 2020 r. wskazują, że doświadczeni wykonawcy niechętnie podejmują się wykonywania ekspertyz w obecnym okresie pandemii, zdając sobie sprawę z ogromnych trudności związanych z ich wykonaniem. W tym okresie, realizowania tego typu zleceń podejmują się zaś podmioty niemające doświadczenia w wykonywaniu tego typu ekspertyz, co jeszcze bardziej wpływa na wydłużenie czasu ich realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżący zwalcza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę sprawy wyłączenia różnych nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku "[..]" spod reformy rolnej, przy czym kontroli podlegał okres procedowania organu od daty zwrotu akt po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3381/14, mocą którego Wojewoda został zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy i wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, zgodnie z zaleceniami decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 października 2014 r., nr [..].

Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie wymogów formalnych takiej skargi. Przy czym, należy zauważyć, że ze względu na datę wszczęcia kontrolowanego postępowania, która miała miejsce przed dniem 1 czerwca 2017 r. i fakt jego niezakończenia przed tą datą, zastosowanie znajdą przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tych przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w niniejszej sprawie było zatem dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., a więc po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący podaniem z dnia 17 lipca 2019 r. wniósł zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia 15 października 2019 r. uznał zażalenie za niezasadne.

W związku z tym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia został w tym wypadku spełniony. Również wniesienie skargi nastąpiło w terminie, bowiem wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do sądu w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt

II OSK 773/15, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Oceniając zasadność samej skargi trzeba zauważyć, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Natomiast przewlekłość jest rozumiana, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wprawdzie przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 37 k.p.a. nie zawierał wprost wyjaśnienia, co należy rozumieć jako bezczynność, a co jako przewlekłość postępowania, jednakże pojęcia te były definiowane w doktrynie i orzecznictwie, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany treści art. 37 k.p.a. W związku z tym nadal aktualne pozostają dotychczas prezentowane poglądy zmierzające do rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości w postępowaniu organu administracji publicznej.

Dlatego też dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Podkreślić wypada, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Oceniając wynikający z akt sprawy tok czynności kontrolowanego organu w świetle powyższych uwag sąd uznał, że Wojewoda nie pozostaje bezczynny, jak też toczące się przed nim postępowanie nie jest prowadzone przewlekle. Przy czym, należy wyjaśnić, że powyższej ocenie poddano okres od dnia zwrotu organowi akt sprawy do ponownego rozpoznania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., co miało miejsce w dniu 17 lipca 2015 r. (data wpływu akt do Wojewody).

Rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze obszerność postępowania w sprawie reformy rolnej, dotyczącego dawnego majątku o bardzo dużej powierzchni, w skład którego wchodziły nieruchomości o różnym przeznaczeniu, a także zakres i poziom skomplikowania ustaleń, jakich miał dokonać Wojewoda zgodnie z decyzją kasatoryjną Ministra i wyrokiem sądu.

Jak wynika ze wspomnianej decyzji Ministra, w toku ponownego postępowania Wojewoda winien był przede wszystkim ustalić, jakie konkretnie nieruchomości (ewentualnie ich części) objęte są żądaniem strony, z podaniem aktualnych oznaczeń nieruchomości, a następnie zbadać, jak były one wykorzystywane w kontekście reformy rolnej. Ustalenia te powinny mieć przy tym charakter bezsporny. Istotną kwestią wymagającą ponownego wyjaśnienia jest także charakter zespołu pałacowo-dworskiego, gdyż co do tego istnieją największe wątpliwości. Już bowiem sam wnioskodawca zwracał uwagę, że choć zespół ten nie był gospodarczo powiązany z pozostałym majątkiem i stanowił samodzielną całość, to jednocześnie w jego skład wchodziły również tereny wykorzystywane rolniczo, służące jako zaplecze rolno-gospodarcze dworu i baza do produkcji rolnej. Dlatego też nie sposób przyjąć bezspornie, jak uczynił to Wojewoda, że cały teren parceli nr [..] stanowił nieruchomość, która nie mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej. Możliwe bowiem, że tylko część parceli, tj. poszczególne części badanego zespołu nie były w ten sposób wykorzystywane.

Ponadto, kluczowe jest ustalenie, czy dwór spełniał wyłącznie funkcję mieszkalną, miał charakter rezydencjalny, czy też stanowił centrum zarządzania majątkiem, częścią folwarczną. Chodzi tu o rozważanie tzw. związku funkcjonalnego między tym zespołem a pozostałym majątkiem, co może zostać ustalone m.in. poprzez wyjaśnienie, gdzie – w części mieszkalnej budynku, czy poza dworem – znajdowało się miejsce, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej. W tym zakresie pomocne mogą być przesłuchanie świadków, np. osób, które zamieszkiwały w majątku, pracowników majątku, osób zamieszkujących z okolicy i osób, które znają historię dworu np. z własnych badań. Minister zwrócił też uwagę na konieczność uzupełnienia materiałów konserwatorskich, m.in. o kopie karty ewidencyjnej zabytku, rozpoznania konserwatorskiego opracowanego przez właściwą pracownie konserwacji zabytków, dokumentów naukowo-historycznych oraz kopii decyzji w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków, a także innych dokumentów, w tym wykonania mapy i spisu synchronizacyjnego, pozyskania opinii geodezyjno-prawnych czy wyciągów z publikacji historycznych.

Dalej w decyzji Ministra wskazano, że w odniesieniu do parcelacji części nieruchomości ziemskiej "[..]" należ wziąć pod uwagę wyłączenie prawne z majątku zapisanego w księdze wieczystej K. tom I wykaz [..] nieruchomości o łącznej powierzchni 47,9290 ha i urządzenia dla niej nowej księgi – K. wykaz [..], a następnie fakt uzyskania zezwolenia Prezesa Okręgowego Urzędu Ziemskiego na rozparcelowanie 47 ha z ww. majątku oraz zlecenia przez właściciela nieruchomości wykonania projektu podziału (parcelacji) części majątku o pow. 47,9290 ha. Innymi słowy, konieczne jest ponowne wyjaśnienie kwestii związanych z samym planem podziału części majątku, w tym bezsporne ustalenie, czy plan ten został sporządzony, jakiej powierzchni dotyczył i jakich parcel oraz o jakim oznaczeniu. Zdaniem Ministra, dla prawidłowości rozstrzygnięcia konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy część majątku została rozparcelowana przed dniem 1 września 1939 r. na działki budowlane zgodnie z przepisami prawa, przez co przestała być nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a także utraciła związek funkcjonalny z częścią, która nadal po parcelacji tej części majątku na działki budowlane charakter rolniczy posiadała, czy też nie. Konieczne jest bowiem rozważenie możliwości wyłączenia spod działania dekretu tej części nieruchomości, która była przeznaczona na parcelację (działki budowlane wydzielone po zatwierdzeniu parcelacji traciły charakter nieruchomości ziemskich, a tym samym nie podlegały dekretowi).

Powyższe uwagi podzielił WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r. oddalił skargę na decyzję kasatoryjną Ministra. WSA uznał, że ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy Wojewoda, poza brakiem doprecyzowania żądania wniosków wszczynających postępowanie, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie stanu faktycznego, jaki istniał w roku 1939, związku funkcjonalnego dworu z resztą majątku i wzajemnych powiązań wszystkich elementów - w sensie parcel i działek oraz znajdujących się na nich naniesień budowlanych, dawnego majątku, a dla wydania decyzji konieczne jest też ustalenie aktualnego stanu geodezyjnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania, po wcześniejszym ustaleniu jego zakresu.

W takich okolicznościach należy stwierdzić, że zakres ustaleń koniecznych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu Wojewody jest bardzo szeroki, obejmujący wielorakiego rodzaju źródła dowodowe, w tym materiały historyczne wytworzone i posiadane zarówno przez organy administracji, jak i publikacje historyczno-naukowe, których należy poszukiwać poza systemem organów, a także przesłuchania świadków, czy opinie biegłych. Przy tym wymagane jest ustalenie samego zakresu sprawy, tj. ustalenie, jakich dokładnie nieruchomości dotyczyło żądanie wnioskodawcy, co ze względu na duży obszar dawnego majątku już samo w sobie jest zadaniem wymagającym precyzji, a w konsekwencji czasochłonnym.

Wobec tego tak obszerne postępowanie wyjaśniające wymaga uprzedniego zaplanowania i konsekwentnego realizowania kolejnych jego etapów. Wynika to także z faktu, że zarówno w decyzji Ministra, jak i wyroku WSA kładziono nacisk na "jednoznaczność", "bezsporność" ustaleń, a więc skrupulatność działań organu administracji. Tak prowadzone postępowanie wymaga zatem czasu i choć w tym zakresie organy są zobligowane do przestrzegania zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jednocześnie nie można pominąć, że założenia ustawodawcy, co do terminów procedowania w postępowaniu administracyjnym, nie przystają do realiów niniejszej sprawy.

Trzeba przypomnieć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na w CBISA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przy czym, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Analizując akta kontrolowanego postępowania w kontekście powyższych uwaga należy zwrócić uwagę, że od momentu zwrotu akt po wyroku sądu administracyjnego organ, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., prawidłowo wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, a dostrzegając, że nie mogą one być dochowane regularnie przed upływem informował strony postępowania o tym fakcie oraz wskazywał nowy przewidywany czas wydania rozstrzygnięcia. Jak już natomiast wskazano, zarówno w doktrynie i orzecznictwie, jak też w myśl aktualnego brzmienia art. 37 § 1 k.p.a., nie budzi wątpliwości, że bezczynnością organu jest sytuacja niezałatwienia sprawy w terminie dotyczy terminu wyznaczonego przez przepisy prawa, ale także terminu wskazanego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Konsekwencją zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest brak bezczynności organu. Powody niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu mogą natomiast świadczyć o przewlekłości postępowania (zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2019).

W związku z tym, mając na uwadze, że przez cały tok ponownego postępowania Wojewoda nie dopuścił do sytuacji upływu wyznaczonego przez siebie terminu bez poinformowania o kolejnym, nie sposób uznać, że dopuścił się on bezczynności. Warto w tym miejscu zauważyć, że aktualnie wyznaczony termin na dzień 30 kwietnia 2021 r. jeszcze nie upłynął. Jednocześnie, zdaniem sądu, wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy i długi okres procedowania w sprawie nie świadczy wprost o przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda, po zwrocie akt w dniu 15 lipca 2015 r. , pismem z 14 sierpnia 2015 r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "WKZ") o dostarczenie dokumentacji konserwatorskiej dla zespołu dworsko-pałacowego [..]. Podjęcie działań w tym zakresie po miesiącu od otrzymania akt należy uznać za okres akceptowalny, w kontekście konieczności zapoznania się ze wskazaniami sądu wojewódzkiego i zaplanowania czynności wyjaśniających w postępowaniu. Przy tym działanie to było skuteczne, gdyż w dniu 8 września 2015 r. organ otrzymał od WKZ decyzję o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu, kartę ewidencyjną dworu w zespole i tzw. zieloną kartę obory w tym zespole, a więc dokumenty, na które wskazywał Minister w decyzji kasatoryjnej. Ponadto, WKZ poinformował, że dysponuje dalszą dokumentacją konserwatorską, w tym koncepcją programowo-przestrzenną założenia dworsko-pałacowego w K. badań architektonicznych dotyczących budynku gospodarczego w zespole dworsko-pałacowym i "Materiałem wyjściowym do programu zagospodarowania K.". Z uwagi jednak na obszerność tych dokumentów nie zostały one przesłane Wojewodzie, lecz udostępnione do wglądu, co niewątpliwie wpłynęło na szybkość działań podejmowanych przez organ w sprawie. Niemniej jednak, w dniu 3 grudnia 2015 r. pracownik organu zapoznał się z ww. dokumentacją i uzyskał uwierzytelnioną kopię "Materiału wyjściowego [...]".

Powyższe świadczy o realizowaniu wytycznych Ministra i sądu, a także skrupulatności w pozyskiwaniu materiału dowodowego, który był bardzo obszerny. Należy też zauważyć, że na tym etapie Wojewoda pozbawiony był części zebranej wcześniej dokumentacji (map archiwalnych), gdyż zostały one mu przekazane przez Ministra dopiero w dniu 13 stycznia 2016 r., co również mogło mieć wpływ na opóźnienie toku czynności procesowych, skoro wobec braku całego materiału utrudnione było zaplanowanie przyszłych działań w kontekście posiadanych już danych i koniecznych do poczynienia.

Trzeba też zauważyć, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda dążył do zrealizowania pozostałych wytycznych organu odwoławczego i sądu, w szczególności w zakresie ustalenia związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-dworskim, a resztą majątku. W tym celu w dniu 30 września 2016 r. wezwał wnioskodawcę o podanie wyjaśnień związanych z charakterem zespołu dworsko-pałacowego, jego rolą w majątku i związkiem z działalnością rolniczą, a także pozyskał publikacje historyczno-naukowe, w tym "Encyklopedię G.", materiał pn. "Krótka wędrówka po zabytkach G. – Dwór i Park K.", a także przesłuchał licznych świadków. Przy czym, w tym zakresie należy zwrócić uwagę, że przedłużenie niektórych z tych czynności, w szczególności przesłuchań, miało wpływ na opóźnienie w dalszym toku postępowania, a więc wynikało z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika bowiem z akt, część z przesłuchań wyznaczonych w dniach 20-25 kwietnia 2016 r. nie odbyła się ze względu na niestawiennictwo świadków. W związku z tym wyznaczony został kolejny termin przesłuchań na dzień 1 września 2016 r.

Oceniając ten etap postępowania sąd doszedł do wniosku, że cechowała go należyta sprawność i koncentracja czynności wyjaśniających, niemniej jednak tak zebrane dowody nie były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak również nie doprowadziło do wykonania wszystkich wskazań decyzji kasatoryjnej. Organ miał tego świadomość, czego dowodzą notatki służbowe sporządzone w dniach 27 grudnia 2016 r. i 29 grudnia 2016 r., w których podsumowano dotychczasowe działania oraz kwestie wymagające jeszcze wyjaśnienia. Kierując się powyższym, w celu uzupełnienia przeprowadzonej w poprzednim postępowaniu kwerendy historycznej, organ w dniu 31 lipca 2017 r. zwrócił się jeszcze do Archiwum Państwowego w T.

Ponadto, w dniu 17 sierpnia 2017 r. rozpisano przetarg na wykonanie ekspertyzy mającej na celu wyjaśnienie, jaka część zespołu dworsko-pałacowego stanowiącego parcelę nr [..], nadawała się do wykorzystania na cele reformy rolnej. Działanie to było zaś kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i zgodne z wytycznymi Ministra, przy czym procedura związana w poszukiwaniem wykonawcy ekspertyzy, jej wykonaniem i zaznajomieniem się z wynikami jest czasochłonna i tym samym wpływa na termin rozpoznania sprawy. Niemniej jednak, mając na uwadze, że ekspertyza ta była kluczowa dla sprawy, a działania związane z jej pozyskaniem były podejmowane sprawnie, gdyż umowa została zawarta w dniu 25 października 2017 r. z terminem 50 dni, zaś sama ekspertyza została przedłożona w dniu 21 grudnia 2017 r. nie sposób uznać działań organu za pozorne, a postępowania na tym etapie za prowadzone przewlekle. Nie można natomiast obciążać organu odpowiedzialnością za okoliczności, na które nie ma wpływu, tj. za obiektywy fakt, że sporządzenie tego rodzaju ekspertyzy jest czasochłonne, jak również zapoznanie się z jej wnioskami oraz zaplanowanie dalszych czynności procesowych w kontekście tych wniosków wymagało odpowiednio długiego czasu.

Sąd nie dopatrzył się przewlekłości również na dalszym etapie, mającym za przedmiot kolejną ekspertyzę dotyczącą ustalenia, na jakich parcelach historycznych położona była nieruchomość ziemska o nazwie "Dobra [..]" oraz jakie działki stanowią one aktualnie, dokładnej powierzchni tej nieruchomości ziemskiej, rodzaju użytków tego obszaru, powierzchni lasu na niej położonego oraz rodzaju i ilości obiektów na niej położonych, według stanu na dzień 1 września 1939 r. Przetarg na tę ekspertyzę został ogłoszony w dniu 21 września 2018 r., a w dniu 17 października 2018 r. została zawarta umowa z wykonawcą, z 40-dniowym terminem wykonania. Mając jednak na uwadze bardzo obszerny zakres ekspertyzy, w tym konieczność badania stanu historycznego majątku, można uznać za akceptowalne, iż ekspertyza nie została sporządzona w tak krótkim terminie. W konsekwencji, biegła w dniach 22 listopada 2017 r. i 7 grudnia 2018 r. zwróciła się o przedłużenie terminu złożenia ekspertyzy. Mimo przedłużenia terminu, przedłożona w dniu 14 grudnia 2018 r. ekspertyza nadal nie była kompletna i biegła zaznaczyła, że będzie jeszcze uzupełniona, przy czym ostateczny termin był następnie przez nią kilkukrotnie zmieniany.

Zdaniem sądu, kierując się doświadczeniem życiowym, nie sposób w tym wypadku zarzucać, iż organ miał wpływ na termin sporządzenia omawianego dowodu. Wykonanie tak obszernego opracowania znacznie wykracza czasowo ponad terminy, które ustawodawca przewidział w k.p.a. dla załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast z analizy akt wynika, że zarówno w roku 2019, jak i 2020 Wojewoda monitorował powyższą kwestię kontaktując się z biegłą i wysyłając monity w celu pozyskania kompletnego materiału dowodowego. Ponadto, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, od marca 2020 r. w kraju istnieje specyficzna sytuacja związana z pandemią wirusa SARS-CoV-2, która wpłynęła zarówno na czas sporządzenia ekspertyzy, jak i działania procesowe organu, znacznie je ograniczając.

Co więcej, mając świadomość trudności w funkcjonowaniu organów państwa i wpływie tych trudności na terminowość prowadzonych postępowania, ustawodawca w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), przewidział, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Natomiast na mocy ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).

Stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433 ze zm. oraz Dz. U. z 2020 r. poz. 490) od dnia 14 marca,

a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło w dniu 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który się nie rozpoczął na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty z dniem 24 maja 2020 r.

Skoro więc stan zagrożenia epidemicznego, do którego odwołuje się art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 obowiązywał na obszarze kraju od dnia 14 marca, to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa występuje skutek wynikający z tej normy prawnej, tj. zawieszenie bądź nierozpoczęcie biegu terminów procesowych. Natomiast przyczyna powodująca zatrzymanie biegu tych terminów ustała w dniu 23 maja 2020 r., zatem od dnia 24 maja 2020 r. rozpoczęły swój bieg terminy, które na mocy ww. przepisów nie biegły.

Wobec tego, zdaniem sądu, nie sposób skutecznie zarzucać organowi bezczynności, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie do dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. Niemniej jednak należy zauważyć, że w tym czasie organ nie zaprzestał swojej działalności w sprawie i regularnie podejmował te działania, na które pozwał mu aktualny etap postępowania, tj. oczekiwanie na dostarczenie kluczowej dla sprawy ekspertyzy, a więc ponaglał biegłą do wywiązania się ze zlecenia. Przy czym, nadal ze względu na istniejącą pandemię zarówno organ, jak i biegła byli znacznie ograniczeni w swoich działaniach. W szczególności należy zgodzić się, że w tym czasie znacznie utrudnione mogło być pozyskanie przez biegłą dokumentacji niezbędnej do dokończenia ekspertyzy zgodnie z wymogami zawartej umowy, gdyż niewątpliwie wiązało się to z wizytami w wielu urzędach, które jednak ze względów bezpieczeństwa miały zmienione zasady urzędowania i udostępniania materiałów, co wpłynęło na czas sporządzania ekspertyzy. Na trudności te wskazał też Wojewoda w odpowiedzi na skargę i wyjaśnienia te sąd ocenił jako wiarygodne.

Za wiarygodne sąd uznał także wyjaśnienia dotyczące dalszego toku postępowania, po złożeniu kompletnej ekspertyzy w dniu 7 lipca 2020 r. Oczywistym jest bowiem, że zapoznanie się z tak obszernym materiałem (prawie 500 stron

i 3 mapy) wymaga dokładnej analizy, a następnie interpretacji poczynionych wniosków, także w kontekście pozostałych zebranych dowodów. Poza tym, w tym okresie organ prowadzi też inne postępowania, które również absorbują jego siły pracownicze, a ponadto nadal musi zmagać się z ograniczeniami kadrowymi związanymi z pandemią, np. z uwagi na system rotacyjny pracy czy częste zwolnienia lekarskie pracowników. Wprawdzie obłożenie pracą i problemy kadrowe co do zasady nie stanowią okoliczności zwalniającej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości, jednakże w rozpoznawanej sprawie dochodzi do ich kumulacji ze skomplikowanym charakterem postępowania i jego obszernością.

Trzeba też uwzględnić, że omawiana ekspertyza ma istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia, zatem organ nie mógł przed jej pełnym skompletowaniem zapoznać się z częścią ekspertyzy, a po jej uzupełnieniu z resztą, gdyż taki podział analizy mógłby być obarczony wadami w rozumowaniu i wprowadzałby chaos w działaniach procesowych organu. W tego typu sytuacjach kluczowe jest bowiem dysponowanie całym materiałem danego rodzaju, a nie tylko jego częścią, gdyż wybiórcza, etapowa analiza może prowadzić do nieprawidłowych i odmiennych wniosków, niż analiza przeprowadzona na podstawie całości. Dlatego też nie można, zdaniem sądu, zarzucać organowi, że w oczekiwaniu na przedłożenie całej ekspertyzy zleconej umową z dnia 17 października 2018 r., nie podejmował innych czynności wyjaśniających.

Odnosząc się do tej kwestii sąd zauważa, że zarówno w decyzji kasatoryjnej, jak i w wiążącym organ wyroku WSA w Warszawie kładziono nacisk na konieczność poczynienia jednoznacznych, bezspornych ustaleń we wskazanych kwestiach, co obligowało Wojewodę do skrupulatności w podejmowanych działaniach, a także pewnego rodzaju zaplanowania postępowania. W tego rodzaju postępowaniach, wielowątkowych i przedmiotowo obszernych, a przy tym związanych z dokonywaniem historycznych ustaleń zasadne bowiem wydaje się pewnego rodzaju etapowanie czynności wyjaśniających. Takie działania pozwalają zapewnić, że wszystkie istotne kwestie zostały wyjaśnione w sposób należyty, natomiast prowadzenie jednocześnie wielu czynności w takich wypadkach może wprowadzać chaos w postępowaniu i może negatywnie wpływać na jakość ustaleń, a w konsekwencji na wnioski stanowiące podstawę późniejszego rozstrzygnięcia, poprzez pominięcie pewnych kwestii, czy ich powierzchowne ocenienie. Ponadto, dzięki stopniowemu pozyskiwaniu i analizowaniu dowodów i wyciąganiu z nich wniosków z uwzględnieniem już wcześniej zebranych dokumentów, organ może na bieżąco dostrzegać konieczność pozyskania jeszcze innych dowodów koniecznych do załatwienia sprawy, co mogłoby umknąć przy wyłącznie jednorazowym przenalizowaniu obszernych materiałów zbieranych jednocześnie.

Z tych względów należy pozytywnie, a nie negatywnie jak czyni to strona skarżąca, ocenić założenia Wojewody co do toku prowadzonego ponownie postępowania. Podzielenie go bowiem na etapy pozwala wypełnić wskazania Ministra i sądu, a choć aktualnie wpływa to na spowolnienie samego czasu rozpoznania sprawy, to w konsekwencji doprowadzi do jej rzetelnego załatwienia. Dlatego też nie sposób uwzględnić żądania skargi dotyczącego zobowiązania organu do wydania decyzji częściowej, dotyczącej wskazanych w skardze parceli. Sąd bowiem nie może wydać takiego orzeczenia w sytuacji, gdy nie jest zebrany jeszcze cały materiał dowodowy, a dotychczas zgormadzony nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest on wystarczający dla decyzji częściowo załatwiającej sprawę. Ponadto, orzeczenie zgodnie z wolą skarżącego, oznaczałoby poczynienie przez sąd wojewódzki merytorycznych ustaleń w sprawie oraz dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, do czego nie jest uprawniony na etapie rozpoznawania skargi na przewlekłość. W takim bowiem wypadku sąd przesądzałby kwestię podlegania bądź nie pod reformę rolną wskazanych parceli i to w oparciu o częściowe dane. Nie można natomiast wykluczyć, że po zebraniu całego materiału dowodowego, Wojewoda dojdzie w tym zakresie do odmiennych wniosków, niż te, które poczynił w pierwszym postępowaniu.

Wskazać też należy, podzielając w tym zakresie pogląd Ministra wyrażony w postanowieniu z dnia 15 października 2019 r., że także inicjatywa skarżącego może wywołać oczekiwany przez niego efekt uzyskania decyzji częściowych. Mianowicie, mógłby on te wnioski, które dotyczą terenów, co do których istnieją największe szanse pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia i sukcesywnie występować o wyłączenie tych poszczególnych części dóbr spod reformy rolnej w wybranej przez siebie kolejności. Natomiast objęcie żądaniem całego dawnego majątku powoduje, że organ prowadzi jedno postępowanie, którego obszerność wpływa na czas procedowania i uzyskania interesującego skarżącego rozstrzygnięcia.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań, należało uznać brak przewlekłości w postępowaniu Wojewody procedującego w sprawie reformy rolnej dotyczącej dawnego majątku K. Wprawdzie bowiem postępowanie to prowadzone jest od wielu lat, a organ nadal analizuje dotychczas zebrane dowody, lecz zdaniem sądu nie świadczy to o naruszeniu zasad i terminów postępowania administracyjnego skutkujących wydaniem przez sąd orzeczenia na podstawie art. 149 p.p.s.a. Tak długi tok procedowania w sprawie znajduje, zdaniem sądu, uzasadnienie w jego przedmiocie i skomplikowanym charakterze, natomiast organ podejmował te działania, które były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś mające na celu wyłącznie pozorowanie jego aktywności i przedłużenie postępowania.

Po przekazaniu mu akt do ponownego rozpoznania, Wojewoda przystąpił do działań mających na celu zrealizowanie wskazań Ministra i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym czynności wyjaśniające podzielił na etapy konsekwentnie realizowane, co należy ocenić pozytywnie z przedstawionych wyżej względów. Przy tym nie można pomijać, że działania organu są w pewnej mierze zależne od innych podmiotów, których udział jest niezbędny w sprawie, jak świadkowie, których niestawiennictwo skutkowało przedłużeniem tego etapu postępowania, czy czynności biegłych, które są czasochłonne oraz od okoliczności, na które nie ma wpływu, jak pandemia. Mimo to czynności podejmowane przez Wojewodę są związane ze sprawą i nie były pozorowane, gdyż miały na celu pozyskanie materiału, który wyjaśni kwestie istotne dla sprawy, na które uwagę zwracał Minister i sąd, a przy tym są podejmowane według konkretnego założenia pozwalającego na dogłębne zbadanie postawionych przed Wojewodą problemów.

Sąd nie ma wątpliwości, że sama sprawa ma charakter wysoce skomplikowany i wymaga zebrania bardzo obszernego, historycznego materiału dowodowego, zatem ze swej istoty musi być to postępowanie, którego długość może nie odpowiadać regułom ustalonym przez ustawodawcę w k.p.a., choć nie oznacza to jednocześnie naruszenia praw strony do uzyskania rozstrzygnięcia. Przeciwnie, postawa procesowa Wojewody wskazuje na dążenie do wydania decyzji zgodnej z prawem, co jednak wymaga jednoznacznego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego, do którego następnie będzie można zastosować właściwą podstawę prawną, co należy ocenić jako działanie na rzecz stron postępowania. Tylko bowiem decyzja wydana na skutek właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, będzie mogła ostać się w obrocie prawnym, kreując prawa i obowiązki stron, w tym skarżącego. Choć strona skarżąca zarzuca Wojewodzie opieszałość, to jednak mając na uwadze poziom skomplikowania sprawy, nie przyczynia się aktywnie do wyjaśnienia spornych kwestii, a niewątpliwie w tego rodzaju sprawie wiedzę np. o charakterze zespołu dworsko-pałacowego i jego funkcjonalnym związku dworu z pozostałą częścią majątku, posiadają osoby związane z tym majątkiem, jak spadkobiercy byłego właściciela. Taką aktywność natomiast podejmowała strona przeciwna, Gmina, która wskazała m.in. istotnych dla sprawy świadków.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi była przewlekłość organu administracji publicznej.