Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 4/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a, art. 98b ust. 1b, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. F. i K. F. solidarnie kwotę 4498,84 (cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt osiem i 84/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. i K. F., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z [...] orzekającej między innymi o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 9.711,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O., przy ul. G. oznaczonej jako działka nr: [...] i [...] o łącznej pow. 1,5199 ha (obr. 40, ark. 3), na skutek jej podziału, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz.2147 ze zm.) dalej "u.g.n.", a następnie odniosło się do najdalej idącego zarzutu odwołania dotyczącego tego, że od 23 sierpnia 2017 r. art. 98a ust. 1b został dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. p. 1509). Cytując treść tego przepisu organ uznał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Dalej Kolegium podniosło, że z decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] zatwierdzającej podział działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...] wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości. Z kolei stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale nr XL/456/2005 Rady Miasta O. z dnia 8 września 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek podziału (Dz. Urz. Woj. z dnia 28 października 2005r., Nr 250, poz. 3064) zmienionej uchwałą Nr XVI/199/2007 Rady Miasta O. z dnia 9 listopada 2007 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek podziału (Dz. Urz. Woj. z dnia 28 lutego 2008 r., Nr 36, poz. 579) i wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ II instancji zauważył, że określenie wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przyjął do bazy porównawczej nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, które mogą być podzielone na warunkach określonych w planie miejscowym lub w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym rzeczoznawca pogrupował transakcje na dwie różne bazy. Pierwsza baza transakcji dotyczyła działek, które zostały wybrane dla ustalenia wartości działek [...] przed podziałem, których wartość zawierała się w granicach 27,30 - 69,19 zł/m2. Druga baza transakcji dotyczyła działek, których wielkość kształtowała się w przedziale 589 - 1405m2, cena tych działek zawiera się w granicach 33,03 -87,46zł/m2. Bazę tą wykorzystano do określenia wartości działek powstałych po podziale oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]/2, [...]/2, [...]/3, [...]/3, [...]/4, [...]/4, [...]/5, [...]/5, [...]/6, [...]/6, [...]/7, [...]/7, [...]/8, [...]/8, [...]/9, [...]/9, przy czym działki nr ewid. [...]/1 i [...]/1 pozostawione zostały przy wartości z przed podziału, z uwagi na przebieg przez ich środkową część napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV, co wyklucza możliwość ich zabudowy budynkiem mieszkalnym. Rzeczoznawca nie wykazał więc wzrostu wartości tych działek w wyniku podziału. Podobnie rzeczoznawca postąpił z działką nr ewid. [...]/11, która wg mapy podziałowej przeznaczona została pod drogę wewnętrzną. Niezasadny jest więc zarzut odwołania, iż wycena działki nr ewid. [...]/11 została przeprowadzona w sposób niewłaściwy, jak również zarzut, że działki nr ewid. [...]/1 i [...]/1 zostały wycenione tak jak pozostałe działki budowlane.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie określił wartość działek nr [...] i [...] przed podziałem na kwotę 441.531 zł. Następnie określił sumę wartości nieruchomości powstałych w wyniku ich podziału na kwotę 473.903 zł. Zatem różnica między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale wyniosła 32.372 zł. Opłata adiacencka została zatem ustalona na kwotę 9.711,60 zł (33.372,00 zł x 30% = 9.711, 60 zł).

Kolegium zwróciło uwagę, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Odnosząc się przy tym do zarzutu odwołania, iż rzeczoznawca nie podał numerów ewidencyjnych działek, Kolegium podniosło, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości nie zobowiązują rzeczoznawcy do podawania w operacie szacunkowym tych danych. Operat powinien zaś zawierać opis nieruchomości przyjętych do porównania, w celu przesądzenia, czy nieruchomości te są porównywalne z wycenianą. Opisy takie znajdują się w operacie na str. 14 i 19-20.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy stanowiący dowód w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń, jest wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa. Podsumowując, organ stwierdził, że właściciel nieruchomości miał możliwość przedłożenia wyceny sporządzonej na własne zlecenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Mógł także wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W sytuacji, gdy strona nie dokonała tych czynności, jej argumenty podniesione przeciw operatowi mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogą stanowić dowodu w sprawie (por. wyrok NSA z 30.05. 2016 r., I OSK 2002/15). Ponadto określenia używane przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, uznane przez odwołujących za "nieostre", stanowią indywidualny wybór każdego rzeczoznawcy i są elementem jego warsztatu zawodowego. Oceny te i ich dobór może zweryfikować jedynie zrzeszenie rzeczoznawców majątkowych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J. F. i K. F., domagając się jej uchylenia zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 kpa polegające na dowolnej ocenie dowodu - opinii biegłego, w konsekwencji której organ uznał, iż dowód ten może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne nieprawidłowości i błędy logiczne w argumentacji;

2. art. 153 ust. 1 . Z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż określenie wartości nieruchomości wycenianej dokonano w oparciu o nieruchomości podobne, podczas gdy nieruchomości porównywalnych nie sposób uznać za podobne do wycenianej, a przyjęte opisy cech są wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe;

3. art. 154 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr [...]7, poz. 2108 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wartość działki gruntu nr [...]/11 (stanowiącej drogę wewnętrzną) szacuje się przyjmując wartość 1 m2 gruntów przyległych - tj. jak przy wycenie gruntów wywłaszczonych pod drogi publiczne;

4. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej podstawy do przyjęcia, iż podział nieruchomości skarżących spowodował wzrost jej wartości o kwotę ustaloną w decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich zdaniem organy w istotny sposób naruszyły przepisy prawa procesowego poprzez:

1. zaakceptowanie przyjęcia podobieństwa do nieruchomości wycenianej nieruchomości, których zabudowa możliwa jest na podstawie zapisów MPZP, podczas gdy możliwość zabudowy nieruchomości wycenianej wynika z WZ. Okoliczność ta winna zostać zbadana, by organy, jak również strona mogły ocenić czy wartości nieruchomości, których zabudowa wynika z indywidualnych decyzji i aktów prawa miejscowego jest taka sama;

2. zaakceptowanie podobieństwa nieruchomości porównywanych (przed podziałem) z nieruchomością wycenianą, których powierzchnia jest pięciokrotnie mniejsza;

3. przyjęcie jako prawidłowe ustalenia wartości działek nr [...]/1 i [...]/1 na poziomie wartości 1 m2 gruntu, z którego działki te zostały wydzielone, podczas gdy z treści operatu (str. 19), na ww. działkach niemożliwa jest zabudowa budynkiem mieszkalnym. Tak więc nie sposób przyjąć, iż wartość m2 tych działek gruntu odpowiada wartości m2 działek gruntu budowlanego;

4 zaakceptowanie poprawności przypisania nieruchomościom podobnym poszczególnych cech cenotwórczych, podczas gdy brak wskazania numerów ewidencyjnych tych nieruchomości oceną taką uniemożliwia;

5. zaakceptowanie poprawności przyjętych cech cenotwórczych w sytuacji, gdy są one opisane przy pomocy pojęć nieostrych jak np.: niewielka odległość, niekorzystne oddziaływanie otoczenia;

6. zaakceptowanie niekonsekwencji w przypisaniu nieruchomościom podobnym (A i C) przed podziałem odpowiednio oceny przeciętnej oraz słabej w cesze kształt działki, podczas gdy obie nieruchomości posiadają taki sam kształt, a to: wydłużony, zbliżony do prostokąta;

7. przyjęcie za prawidłowe, iż ustalenie wartości drogi wewnętrznej - dz. gruntu nr [...]/11 odpowiada wartości 1 m2 gruntu, z którego droga ta została wydzielona, podczas gdy doświadczenie życiowe podpowiada, iż droga wewnętrzna jako przedmiot obrotu rynkowego nie posiada wartości i jest tzw. bezwartościowym dodatkiem do nabycia działki budowlanej.

Co do zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 autor skargi podał, że z treści operatu odnoszącej się do położenia nieruchomości, można powiedzieć jedynie, iż przyjęte do porównania nieruchomości są podobne. Z uwagi na brak szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych do porównania w parach nie sposób ocenić przeznaczenia, sposobu wykorzystania oraz jakichkolwiek innych cech. Wprawdzie biegły przypisał stany poszczególnym cechom cenotwórczym nieruchomości przyjętych do porównania w parach, jednak ich poprawność jest nieweryfikowalna.

Ponadto, co pominęły organy obu instancji, wątpliwość, co do podobieństwa nieruchomości podobnych może budzić postawienie przez biegłego "znaku równości" między nieruchomościami objętymi zapisami MPZP, a nieruchomościami objętymi WZ. W operacie brak jest analizy rynku nieruchomości w powyższym zakresie, tak więc strona, jak również organy obu instancji nie są w stanie ocenić, czy rynki gruntów są podobne. Strona skarżąca podała, że nie kwestionuje porównania nieruchomości wycenianej objętej WZ z nieruchomościami objętymi MPZP. Jednak większa trwałość zapisów MPZP, niż WZ może mieć wpływ na popyt ze strony potencjalnych nabywców takich nieruchomości. Zatem kwestia ta wymaga wyjaśnienia, a organ II stopnia nawet nie podjął takiej próby.

Na brak podobieństwa nieruchomości przyjętych za podobne do wyceny przed podziałem może wskazywać również powierzchnia gruntów. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 15 198 m2, podczas gdy nieruchomości (tabela na str. 14 operatu) przyjęte do porównania - ok. 3000 m2, a więc pięciokrotnie mniejszą. Tak znaczna różnica w powierzchniach świadczy o braku podobieństwa.

Organy obu instancji zaakceptowały ustalenie wartości działek nr [...]/1 i [...]/1 na poziomie wartości 1 m2 gruntu, z którego działki te zostały wydzielone, kiedy jak wynika z opisu działek, przebiegająca przez środek działek linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia wyklucza możliwość ich zabudowy budynkiem mieszkalnym. Nasuwa się pytanie, czy w ogóle o takim gruncie można mówić w aspekcie gruntu budowlanego? W wyniku tak przeprowadzonego szacowania ww. działki zostały porównane z nieruchomością wycenianą przed podziałem, na której była możliwość zabudowy mieszkalnej. Dlaczego zatem biegły nie podjął próby wyceny ww. działek w oparciu o inne nieruchomości porównawcze obciążone ograniczeniami powodującymi niemożność ich zabudowy. Akceptacja takiego stanu rzeczy budzi wątpliwości, czy organ dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego, czy może doszedł do wniosku, że każdy podział powoduje wzrost wartości nieruchomości, a jej obniżenie spowodowane podziałem jest niemożliwe.

Cytując treść § 56 ust 1 rozporządzenia wnoszący skargę stwierdził, że mimo że treść tego przepisu nie wymienia obowiązku wskazania przez rzeczoznawcę numerów ewidencyjnych nieruchomości, to jednak opis nieruchomości podobnych powinien być na tyle precyzyjny, aby umożliwił zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich ewentualnego podobieństwa (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 lipca 2015 r., o sygn. II SA/Go 112/15). W operacie szacunkowymi brak jest wskazania numerów ewidencyjnych działek gruntów nieruchomości podobnych, co prowadzi do niemożności zidentyfikowania nieruchomości zarówno przez stronę, jak i przez organ.

Dalej skarżąc przedstawili wątpliwości co do prawidłowości przypisania cech rynkowych poszczególnym działkom gruntu oraz opisu cech cenotwórczych wskazując, że:

a) biegły podaje, że przed podziałem nieruchomość porównawcza nr A oraz nr C mają tożsamy kształt, a to wydłużony, zbliżony do trapezu i mimo to nieruchomościom tym przypisuje odmienne oceny w cesze cenotwórczej: kształt działki. Nieruchomość nr A otrzymuje ocenę na poziomie przeciętnym, podczas gdy nieruchomości C otrzymuje ocenę na poziomie słabym. Wskazana niekonsekwencja biegłego znalazła akceptację obu organów, choć wymaga ona wyjaśnienia.

b) biegły posłużył się takimi określeniami (w opisach stanów cech) jak np. niewielka odległość od ważniejszych traktów komunikacyjnych czy dość znaczna odległość od przystanków MKS. Kierując się takim opisem nie można ocenić, czy nieruchomości oddalonej o 1 km od przystanku MKS należy przypisać ocenę dobrą, przeciętną czy słabą?

c) według biegłego jednym z elementów charakteryzujących nieruchomość w cesze kształt działki na poziomie najwyższym, jest kształt regularny, zbliżony do prostokąta, kwadratu. Natomiast ocena pośrednia względem ww. cechy opisana jest jako kształt o regularnych proporcjach boków, umożliwiających racjonalne wykorzystanie.

Przedstawiony opis cechy cenotwórczej kształt działki jest niejasny. Kierując się ogólną wiedzą z zakresu geometrii oraz definicją słowa "regularny", strona nie można zrozumieć racjonalności przyjętych stanów cechy kształt działki, bowiem stany dobry i przeciętny są ze sobą tożsame. Brak rozróżnienia przyjętych ocen, powoduje niemożność weryfikacji poprawności przypisania nieruchomości wycenianej oraz nieruchomościom podobnych poszczególnych ocen względem ww. cechy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust 4 rozporządzenia, skarżący podnieśli, że oszacowanie wartości działki nr [...]/11, stanowiącej drogę wewnętrzną dokonane zostało w oparciu o § 36 rozporządzenia. Zdaniem skarżących nie jest to prawidłowe, bowiem według § 36 ust. 6 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym pod drogi wewnętrzne. W niniejszej sprawie, strona nie została z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/11 wywłaszczona, a także nie stanowi ona drogi publicznej. Przy wycenie biegły stosuje § 36 ust. 3 rozporządzenia, tzw. zasadę korzyści, która nie będzie miała zastosowania, bowiem dotyczy ona sytuacji, kiedy stronie z mocy prawa odebrana zostaje własność nieruchomość. Co więcej, wydzielona droga wewnętrzna, jako osobny przedmiot sprzedaży jest niezbywalna, a ewentualna sprzedaż takiej nieruchomości następuję za symboliczną złotówkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalającą opłatę adiacencka w wysokości 9.711,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5199 ha, który to wzrost był następstwem podziału tej nieruchomości na 21 działek.

Przy rozpoznawaniu sprawy i wydawaniu decyzji administracyjnej obowiązkiem organów administracji mającym źródło w treści art. 6 kpa, jest działanie na podstawie przepisów prawa. Realizacja tego obowiązku wymaga szczególnej uwagi i staranności w razie stosowania przepisów, które w toku postępowania uległy zmianie. Konieczna wtedy jest analiza przepisów przejściowych zawartych na ogół w ustawach nowelizujących obowiązujące przepisy, względnie zastosowanie ogólnych zasad intertemporalnych, wykształconych w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Efekty takiej analizy muszą się znaleźć w uzasadnieniach decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty. Nie powinny natomiast być pozostawione domysłom. W sprawach, w których doszło do wydania opinii przez biegłego, obowiązkiem organów jest również analiza i kontrola zastosowania przez powołanego biegłego właściwych przepisów. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w takiej sprawie, jak niniejsza, ze względu na obligatoryjny charakter (art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016.2147 ze zm.), dalej u.g.n.) i znaczenie operatu rzeczoznawcy majątkowego, mającego charakter opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, a także ze względu na stopień skomplikowania takiego operatu, którego sposób sporządzenia, formę i treść określają szczegółowo przepisy u.g.n i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109), dalej rozporządzenie ws. wyceny.

Wskazanym wymogom z naruszeniem art. 107 § 1 kpa organy obu instancji nie sprostały.

Organ I instancji jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał m. in. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 tekst jednolity z późn. zmianami, co jest o tyle niezrozumiałe, że do daty wydania decyzji przez organ I instancji (21 sierpnia 2017 r.), żadna zmiana art. 98a u.g.n. w porównaniu z brzmieniem wynikającym z tekstu jednolitego tej ustawy opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2016 r. poz. 2147 - nie weszła w życie. Również w operacie szacunkowym W. E. przyjętym jako podstawa rozstrzygnięcia przez organy obu instancji, wskazano jako podstawę materialno-prawną ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późniejszymi zmianami), co również budzi wątpliwości w kontekście zastosowanego przez rzeczoznawcę przepisu art. 98a u.g.n., ponieważ do daty sporządzenia tego operatu nie została uchwalona żadna zmiana ostatnio wymienionego przepisu.

Organ II instancji dostrzegł, że od 23 sierpnia 2017 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany art. 98b ust. 1b w brzmieniu: "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi". Następnie Wojewoda skonkludował, że z powyższych przepisów wynika, że na potrzeby przedmiotowego postępowania rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Takie sformułowania zdają się sugerować, że zdaniem organu zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 98a ust. 1b w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. Okoliczność ta jednak, ze względu na istotne zmiany, jakie spowodowała nowelizacja art. 98a u.g.n., nie mogła zostać pozostawiona domysłom, ale powinna być jednoznacznie przesądzona przez organy rozstrzygające sprawę z powołaniem się na właściwe przepisy i reguły międzyczasowe konieczne do rozważenia ze względu na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w toku postępowania pomiędzy rozstrzygnięciem organu I, a II instancji.

Z dniem 23 sierpnia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017.1509), dalej ustawa o zmianie ugn. Zgodnie z jej art. 1 pkt 20, w art. 98a u.g.n.:

a) ust. 1 otrzymał brzmienie:

"1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.",

b) po ust. 1a dodano ust. 1b w brzmieniu:

"1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi."

Zestawienie przytoczonych przepisów z treścią art. 98a u.g.n. obowiązującą do dnia 22 sierpnia 2017 r. wskazuje, że zmiany dotyczyły między innymi wskazania, że:

1. wartość nieruchomości przed podziałem określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zamiast według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,

2. stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy w poprzednim stanie prawnym stan nieruchomości przed podziałem przyjmowało się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej;

3. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, podczas gdy wcześniej zapisu regulującego tę kwestię nie było.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1, 3 i 4 ustawy zm. ugn, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8.

Ust. 3. Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ust. 4. Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przytoczonych przepisów, których z naruszeniem art. 107 § 1 kpa organ II instancji nie poddał jakiejkolwiek analizie wynika, że wbrew wspomnianej wyżej, niejednoznacznej sugestii Wojewody , zastosowanie w sprawie w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powinien mieć art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2017 r. Nie powinien również być w sprawie stosowany art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n. Tymczasem z treści operatu szacunkowego rzeczoznawcy W. E. wynika, że wartość rynkowa szacowanej nieruchomości według stanu po podziale, została przyjęta jako odpowiadająca sumie wartości określonych dla poszczególnych działek (grup działek) powstałych w wyniku podziału (k. 14 akt organu I instancji), i to mimo tego, że w dacie sporządzenia tego operatu przepis art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n. nie był jeszcze nawet uchwalony, gdyż nastąpiło to dopiero w dniu 8 sierpnia 2017 r. Taki sposób wyliczenia wynikał prawdopodobnie stąd, że w ówczesnym stanie prawnym istniały poglądy, że wartość nieruchomości po podziale należy określać jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Sąd w niniejszym składzie takiego poglądu jednak nie podziela zgadzając się z wykładnią prezentowaną w orzecznictwie NSA, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego, nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, a przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału, który stał się podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., I OSK 1146/15). Zaakceptowanie przez organy obu instancji przedstawionego sposobu określenia wartości szacowanej nieruchomości po podziale, oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez co spowodowało uchylenia zaskarżonej decyzji, a w związku z treścią art. 135 p.p.s.a., również uchylenie decyzji organu I instancji.

Oprócz powyższych naruszeń prawa organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym skontrolowaniu złożonego w sprawie operatu szacunkowego z punktu widzenia jego wartości dowodowej. Ten aspekt operatu podlega ocenia zarówno organów administracji, jak i sądu wtedy, gdy prosta analiza treści operatu budzi uzasadnione obawy co do jego spójności, logiczności, zupełności, względnie zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, lub też pomija istotne dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane – nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego (por. pismo Prezesa NSA z dnia 28 maja 2014 r., BO-4660-15/14). Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Dostrzeżona przez sąd wadliwość operatu dotyczyła charakterystyki szacowanej nieruchomości przed podziałem oraz nieruchomości wykorzystanych do porównań w aspekcie ich kształtu, a także przypisania tym nieruchomościom odpowiednich ocen w przyjętej skali i będących tego następstwem poprawek mających wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości przed podziałem, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej.

Kształt działki nr [...] i [...] przed podziałem został przez rzeczoznawcę określony jako "wąski, zbliżony do prostokąta" – k. 24 akt administracyjnych. Tak samo został określony kształt nieruchomości wykorzystanej do porównań oznaczonej literą B. Kształt dwóch pozostałych nieruchomości przyjętych do porównań został określony jako "wydłużony, zbliżony do trapezu" (k. 21 odwrót akt administracyjnych). W przyjętej przez rzeczoznawcę skali ocen, kształt regularny, zbliżony do prostokąta, kwadratu został oceniony jako dobry, kształt o regularnych proporcjach boków, umożliwiających racjonalne wykorzystanie – jako przeciętny, a kształt o zachwianych proporcjach boków, działki wąskie mocno wydłużone, o ograniczonych możliwościach wykorzystania – jako słaby (k. 20). Wątpliwości Sądu budzi na wstępie kwalifikacja ze względu na kształt szacowanej nieruchomości nr [...] i [...] oraz nieruchomości przyjętych do porównań. Wydaje się bowiem, że kształt wąski, zbliżony do prostokąta, nie powinien być kwalifikowany gorzej, niż kształt wydłużony, zbliżony do trapezu, skoro jednym z kryteriów w przyjętej przez rzeczoznawcę skali ocen były regularne (wyżej oceniane) i zachwiane (niżej oceniane) proporcje boków, a najwyżej oceniany miał być kształt regularny, zbliżony właśnie do prostokąta. Nie może być bowiem wątpliwości, że zbliżony do prostokąta kształt nieruchomości nr [...] i [...] oraz nieruchomości porównawczej B, powinien być wyżej oceniony, niż zbliżony do trapezu kształt nieruchomości porównawczych A i C. Tymczasem w opinii rzeczoznawcy zaakceptowanej przez organy obu instancji, nieruchomości nr [...] i [...] oraz nieruchomość porównawcza B, zostały oceniona jako słabe, a nieruchomości porównawcze A i C – jako przeciętne, czyli lepsze, niż słabe.

Nie dającą się wyjaśnić w żaden sposób niekonsekwencją w treści operatu szacunkowego, jest różne zakwalifikowanie ze względu na kształt nieruchomości porównawczych A (przeciętny) i C (słaby) – pkt 9.1.4. opinii rzeczoznawcy na k. 20 odwrót, choć obie te nieruchomości zostały opisane w punkcie 9.1.2. tej opinii na k. 21 odwrót, identycznie, jako "wydłużone, zbliżone do trapezu". W tym zakresie należy podzielić co do zasady zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania ujęty w pkt 6 na k. 3 akt sprawy, choć wadliwie, wbrew rzeczywistej treści operatu szacunkowego, przypisano w nim rzeczoznawcy i organom uznanie, że nieruchomości A i C posiadają kształt "wydłużony, zbliżony do prostokąta". Konsekwencją tej nielogiczności było w sprawie określenie wartości rynkowej nieruchomości według stanu przed podziałem z uwzględnieniem przy zestawieniu nieruchomości wycenianej i porównawczej A ze względu na cechę rynkową kształtu działki, na poziomie 2,10 zł/m². Spowodowało to różnicę w określeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wg jej stanu przed podziałem, przyjętej jako średnia z wartości cząstkowych uzyskanych w wyniku zestawienia nieruchomości w parach porównawczych, na poziomie 29,05 zł/m², zamiast na poziomie 29,75 zł/m². Taka zmiana natomiast podnosiłaby wartość rynkową całej nieruchomości wg stanu przed podziałem do 452.170 zł (29,75 zł/m² x 15.199 m² = 452.170 zł), zamiast przyjętych przez rzeczoznawcę 441.531 zł (29,05 zł/m² x 15.199 m² = 441.531 zł). W efekcie różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości według stanu przed podziałem, a przyjętą wartością rynkową szacowanej nieruchomości według stanu po podziale (przyjętą, jak to wyżej wyjaśniono wadliwie przez rzeczoznawcę i organy jako suma wartości określonych dla poszczególnych działek), byłaby o prawie 11.000 zł niższa w porównaniu z operatem szacunkowym. Wysokość opłaty adiacenckiej natomiast, ze względu na wynoszącą 30% wzrostu wartości nieruchomości, stawkę procentową opłaty adiacenckiej określoną w uchwale nr XL/456/2005 Rady Miasta O. z dnia 8 września 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek podziału, zmienionej uchwałą Nr XVI/199/2007 z 28 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 36, poz. 579) – byłaby niższa o ok. 3.500 zł.

Wskazane wadliwości operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego W. E. powodują, że oparte na nim rozstrzygnięcia organów administracji co do wysokości nałożonej opłaty adiacenckiej nie mogły się ostać nawet gdyby nie podzielić zaprezentowanego wyżej poglądu Sądu, co do zastosowania w sprawie niewłaściwych przepisów prawa.

Dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że ze względu na powody uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczące istotnych wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, odnoszenie się do większości z nich nie było konieczne. Skoro bowiem operat ten wadliwie określał wartość rynkową szacowanej nieruchomości według stanu po podziale, jako odpowiadającą sumie wartości określonych dla poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, i przez to konieczne będzie jego poprawienie i uzupełnienie, to zarzuty dotyczące wadliwego oszacowania niektórych działek powstałych w wyniku podziału ze względu na: ich przeznaczenie pod drogi wewnętrzne, usytuowanie na nich linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, niemożliwość zabudowania niektórych z tych działek budynkiem mieszkalnym, czy też niedopuszczalność zastosowania przez rzeczoznawcę przy wycenie przepisów § 36 ust. 1- 4 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia ws. szacowania nieruchomości - nie miały w sprawie znaczenia. Częściowo więc tylko należy ubocznie odnieść się do zarzutów skargi.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące zaakceptowania przyjęcia podobieństwa do nieruchomości wycenianej nieruchomości, których zabudowa jest możliwa na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nieruchomości wycenianej wynika z warunków zabudowy, a także zaakceptowanie podobieństwa nieruchomości porównywanych przed podziałem z nieruchomością wycenianą, których powierzchnia jest pięciokrotnie mniejsza, dotyczą, zdaniem Sądu oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Podobnie należy ocenić zarzuty skargi dotyczące zaakceptowania poprawności przyjętych cech cenotwórczych w sytuacji, gdy są one opisane przy pomocy pojęć nieostrych, a także brak wskazania numerów ewidencyjnych nieruchomości przyjętych do porównań. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu administracyjnego. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 15 września 2009 r., I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ weźmie przy tym pod uwagę wszystkie wskazane powyżej uwagi. W szczególności w związku ze zmianą stanu prawnego, jaka nastąpiła po wszczęciu postępowania administracyjnego, organ uwzględni przepisy międzyczasowe, jakie mają w sprawie zastosowanie i rozpozna sprawę w oparciu o właściwe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez pryzmat tych przepisów oceni też złożony w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego pamiętając, że rozpatrując taki dowód należy stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jego wadliwości, w tym wskazane powyżej, winny zostać i mogą zostać skorygowane w toku ponownego postępowania wyjaśniającego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość złożyły się: uiszczony przez skarżących stosunkowy wpis sądowy od skargi w kwocie 389 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 3600 zł obliczone na podstawie § 15 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804 ze zm.) oraz 509,84 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z dojazdem pełnomocnika skarżącego z siedziby jego kancelarii we Wrocławiu do siedziby WSA w Kielcach i z powrotem najkrótszą drogą.