Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 835/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
*Oddalono skargę w części
*Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 21,  art. 31,  art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140,  art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniach 6 czerwca i 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. w N. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 29 marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. Ś. w W. I. postanawia odrzucić skargę w części odnoszącej się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 15 ust. 1 i ust. 8 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza nieważność § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. S.A. w N., powołując się na prawo własności wskazanych w skardze działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego podjętą uchwałą, wniosła o stwierdzenie nieważności w całości przyjętej przez Radę Miejską W. uchwały.

Spółka zarzuciła Radzie Miejskiej podjęcie uchwały z naruszeniem:

1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, uniemożliwiające korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) poprzez niewykazanie, iż dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W.;

3) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. - M.M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.;

4) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 dalej R.M.I.) poprzez nienależyte sporządzenie załącznika w postaci prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w skrócie u.o.o.ś.) w zw. z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., poprzez brak uzyskania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., co stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej;

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w zakresie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, na podstawie której wybrano rozwiązanie przyjęte w uchwale;

7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1a u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, w wyniku czego stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione w trakcie postępowania planistycznego;

8) art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą;

9) art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie spółki roszczenia odszkodowawczego;

10) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez odwołanie się w treści planu do decyzji administracyjnych - § 7 ust. 7 uchwały, gdy tymczasem plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnie obowiązującego;

11) art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt. 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą;

12) art. 15 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 60 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.) poprzez przekroczenie upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Ponadto w skardze zgłoszony został wniosek o połączenie do łącznego rozpoznania w trybie art. 111 p.p.s.a. niniejszej spraw i sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygn. akt II SA/Wr 545/12.

We wstępnej części uzasadnieniu skargi reprezentujący spółkę pełnomocnik podniósł, że według załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej W. pn. "Rysunek planu" należące do spółki działki ewidencyjne oznaczone zostały symbolami: "AG,ZP" ("AG" — zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą obejmujące w szczególności: wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2, stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy, zbiorniki retencyjne wód opadowych i roztopowych, z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami, "ZP" - tereny zieleni urządzonej, dla których dopuszczenia i ograniczenia określono w ustaleniach szczegółowych odnoszących się do terenu AG, ZP w § 15).

Zgodnie natomiast z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar objęty postanowieniami planu leży w granicach wydzielenia J.3.5., dla którego studium stanowi: "Uwarunkowania rozwoju - Teren częściowo zdegradowany, a w części nieużytkowany. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - Wymagane działania restrukturyzacyjne i rehabilitacyjne. Możliwość wprowadzenia funkcji usługowo-produkcyjnej. Na obszarze objętym planem studium dopuszcza się lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2". Natomiast zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały "Wymagający rekultywacji — z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną."

W dalszej części skargi pełnomocnik spółki szczegółowo przedstawił stanowisko jakie spółka prezentowała w toku prac planistycznych, wskazując, że na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu spółka zgłosiła szereg uwag w zakresie zmiany przeznaczenia nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] obręb [...] położonych w W. przy ul. Ś.-K.. Zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione. W uzasadnieniu niekorzystnego dla spółki stanowiska Rada wskazała, że teren, na którym położone są działki spółki ma podlegać stopniowej rekultywacji technicznej składowiska mułów poprzez rekultywację biologiczną albo poprzez aktywność gospodarczą, z wykluczeniem lokalizowania na obszarze objętym zmianami planistycznymi wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami.

Autor skargi, powołując się na postanowienia Konstytucji RP oraz k.c., wskazał, że prawo własności podlega ograniczeniom, ale tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach uzasadnionych interesem publicznym i wymaga szczególnego uzasadnienia i zachowania procedur przewidzianych prawem. Niedopuszczalnym jest naruszenie istoty prawa własności. W omawianej sytuacji, w ocenie spółki, zaskarżoną uchwałą Rada Miejska dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości korzystania z jej nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności. Zdaniem reprezentującego spółkę pełnomocnika zaproponowane uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W. miały na celu skorygowanie jego części strukturalnej, określającej podstawowe, przewidywane tendencje rozwoju poprzez wzięcie pod uwagę aktualnego, utrwalonego oraz planowanego zagospodarowania zgodnego z naturalnymi uwarunkowaniami objętego niniejszymi uwagami terenu z uwzględnieniem ekonomicznego waloru zainwestowania. W szczególności pełnomocnik spółki podniósł, że teren zlokalizowany w W. przy ul. Ś.- K. jest terenem pokopalnianym nie cechującym się znacznymi walorami estetycznymi, czy też środowiskowymi. Dlatego winien on zostać przeznaczony pod działalność związaną z przemysłem, produkcją i gospodarowaniem odpadami. Takie przeznaczenie terenu jest korzystne z punktu widzenia interesów finansowych Gminy, gdyż mieszkańcy będą mogli znaleźć zatrudnienie w planowanej na tym terenie inwestycji. Ponadto zastrzegł, że wszelka działalność związana z gospodarowaniem odpadami jest ściśle reglamentowana szeregiem aktów prawa powszechnego określających wysokie standardy techniczne, które musi spełnić każda z instalacji dopuszczonych do użytkowania. Podlega ona kontroli przez organy administracji publicznej w trakcie korzystania z niej. Niemożliwym jest zatem funkcjonowanie instalacji zagrażającej zdrowiu i życiu ludzi w związku z emitowaniem nadmiernej ilości niedozwolonych i szkodliwych substancji.

Skarżąca strona wyjaśniła również, że zaproponowane uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszały polityki rozwoju przestrzennego Gminy przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Przyjętym bowiem kierunkiem zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego projektowanym planem są "Wymagane działania restrukturyzacyjne i rehabilitacyjne. Możliwość wprowadzenia funkcji usługowo — produkcyjnej".

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi jej autor wskazał, że podejmując w dniu 31 marca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-M. w W., zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Prezydent Miasta obowiązany był: 1) wykonać analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, 2) przygotować materiały geodezyjne do opracowania planu oraz 3) ustalić niezbędny zakres prac planistycznych". Według strony skarżącej uchwała nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. nie zawiera uzasadnienia, iż spełniona została dyspozycja art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Nie wykazano w sprawie, że dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W.. Nie zostało również wykazane, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych.

Formując tego rodzaju zarzuty pełnomocnik spółki wskazał, że reprezentowanej przez niego spółce znana jest jedynie analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta W., będąca załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 stycznia 2011 r., która została opracowana w innym trybie i na innej podstawie prawnej, mianowicie w oparciu o art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W związku z powyższym według strony skarżącej niewątpliwym jest, że w sprawie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostały spełnione obowiązki o jakich mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności autor skargi argumentował, że na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu obowiązywało inne studium, niż w momencie uchwalania planu. Podkreślił, że nowe studium zostało uchwalone dnia 28 listopada 2011 r. na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej W.. Oznacza to, że z innym studium dokonano badania zgodności na początku procedury planistycznej, a z innym studium dokonano badania zgodności na końcu procedury planistycznej tj. dnia 29 marca 2012 r. Powyższe powoduje brak tożsamości pomiędzy ustaleniami o braku naruszeń dokonanymi ze studium przy wstępie procedury planistycznej, z tymi dokonanymi na końcu procedury planistycznej.

Uzasadniając dalsze zarzuty skargi jej autor zwrócił uwagę na ustawowe wymogi dotyczące uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Są one dwojakiego rodzaju. Co do formy - uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania planu określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Ze względu na wagę społeczną uchwał o przystąpieniu oraz o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ich skierowanie do powszechnego odbiorcy, pełnomocnik opowiedział się za obowiązkiem podania przebiegu granic nie tylko na załączniku graficznym do uchwały, ale również przez słowny opis ich przebiegu. W przeciwnym razie nie będzie możliwe ich ustalenie na podstawie załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu opublikowanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z uwagi na skalę i jakość tej publikacji. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy zauważył, że uchwała o przystąpieniu nie zawierała słownego opisu przebiegu granic. Tym samym naruszony został art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., co bezsprzecznie wpłynęło na przebieg procedury planistycznej.

Przedstawiając zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko miejscowego planu skarżąca spółka zwróciła uwagę na regulację wynikającą z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2) u.p.z.p. Autor skargi zwrócił uwagę na to, iż przeprowadzając taką ocenę wymogiem jest przeprowadzenie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (dalej PPIS). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., czyli w formie postanowienia. Następnie, zgodnie z art. 54 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 6 ppkt a) u.p.z.p. "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o przedłożenie opinii o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przez regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym". Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. "termin na przedłożenie opinii nie może być krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia". Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy autor skargi wskazał, że RDOŚ na etapie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozach oddziaływania na środowisko, nie przedstawił swojego stanowiska w drodze postanowienia, a zwykłym pismem. Powyższe uchybienie nie zostało zakwestionowane przez Prezydenta Miasta. Po drugie, nie została uwzględniona uwaga RDOŚ odnośnie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, która uzasadniła uwzględnienie rozwiązania przyjętego w planie. Po trzecie, pomimo wniosku PPIS o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, Prezydent Miasta nie uwzględnił powyższego wniosku, w wyniku czego stanowisko PPIS i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione. Powołując te uchybienia autor skargi argumentował, że w pełni uzasadnionym jest wniosek, aby w drodze kontroli sądowoadministracyjnej umożliwić spółce kontrolę dokonanych uzgodnień i opinii. Treść powyższych uzgodnień i opinii wskazuje na znaczną dowolność, przy czym podkreślono, brak środków prawnych na dokonanie merytorycznej kontroli powyższych dokumentów w trakcie procedury planistycznej.

Przedstawiając uzasadnienie dla kolejnego z zarzutów skarżący podmiot zwrócił uwagę na to, że obligatoryjnym załącznikiem do projektu planu jest załącznik dotyczący skutków finansowych jego wejścia w życie. O powyższym stanowi art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 11 R.M.I. Załącznik taki musi zawierać prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty planistyczne i odszkodowania na rzecz właścicieli i użytkowników wieczystych, których nieruchomości utraciły wartość w związku z wejściem w życie planu. Ponadto w jej skład wchodzi prognoza wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Skarżący zaznaczył, że załącznik taki nie jest częścią planu, lecz załącznikiem do projektu planu przedstawianego do uchwalenia zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej strony, nieprzedłożenie załącznika w postaci określenia skutków finansowych wejścia w życie planu lub przedłożenie go w formie niepełnej oceniać można w kategorii naruszenia procedury sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że w sporządzonej prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego stwierdzono, iż w projekcie planu nie występują postanowienia, które mogą skutkować koniecznością poniesienia kosztów realizacji odszkodowań wskazanych w art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem spółki, powyższe założenie jest nieprawidłowe, ponieważ prognoza nie uwzględnia kosztów odszkodowania dla spółki, związanych z brakiem możliwości sprzedaży mułu węglowego zgromadzonego na składowisku na działce nr [...] obr. [...]. Uchwała nie zakłada bowiem, w jaki sposób spółka ma powyższy muł usunąć, ani też jak go ewentualnie wykorzystać. Wprowadzony zakaz eksploatowania i wywożenia uniemożliwia i wyklucza jego sprzedaż jakimkolwiek kontrahentom. Co więcej, spółka samodzielne nie będzie mogła wykorzystać przedmiotowego mułu węglowego z uwagi na wprowadzony zakaz aktywności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu, składowaniu i innych form gospodarowania odpadami. Powyższych kosztów, związanych z brakiem możliwości wykorzystania nagromadzonego mułu węglowego, prognoza finansowa nie uwzględnia.

Skarżący podniósł dalej, że odwołanie się do decyzji administracyjnych w treści zaskarżonej uchwały należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnego. Wynika to z charakteru decyzji administracyjnej, która w sposób wiążący określa prawa i obowiązki podmiotu w niej wymienionego w danym stanie faktycznym. Dla potwierdzenia przyjętego stanowiska powołane zostały wyroki WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r. sygn. II SA/Kr 1148/06, oraz WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. II SA/Wr 668/08.

Ponadto w skardze zwrócono uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej uchwały wskazując, że § 15 ust. 1 uchwały, stanowi: "Wymagający rekultywacji — z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną". Z kolei § 7 ust. 6 uchwały postanowiono, że "Ustala się zakaz eksploatowania i wywożenia poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...]". W przekonaniu spółki, zestawienie powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, iż osiągnięcie przeznaczenia określonego w § 15 ust. 1 uchwały nie jest możliwe, albowiem do jego realizacji koniecznym jest usunięcie znajdujących się na tym terenie hałd i osadowisk z mułem węglowym, gdy tymczasem § 7 ust. 6 uchwały zabrania wywozu mułu węglowego. W takim wypadku niemożliwym jest rekultywowanie terenu objętego zmianami planistycznymi bez możliwości usunięcia zalegających tam odpadów.

W dalszej części skargi wskazuje się, że uchwała przewiduje jedynie deponowanie na składowisku komunalnym odpadów mało niebezpiecznych (por. § 14 ust. 12 uchwały). Nie odnosi się natomiast do kwestii, gdzie deponowane mają być odpady niebezpieczne. Powyższy brak stanowi zagrożenie dla bytowania ludności. Skoro bowiem teren objęty uchwałą ma podlegać stopniowej rekultywacji, w związku z czym na terenach oznaczonych "AG, ZP" wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami, powstaje pytanie, gdzie przedmiotowe odpady niebezpieczne mają być składowane. Powyższy brak w postanowieniach uchwały powoduje w przekonaniu spółki, że jako akt prawa miejscowego jest ona niemożliwa do wprowadzenia w życie.

Przedstawiając zarzuty dotyczące posługiwania się przez plan pojęciami niedookreślonymi i nieprecyzyjnymi, takimi jak np.: "przestrzenie publiczne", "dopuszcza się tymczasowe nitkowanie" "użytkowanie nieruchomości jak w stanie istniejących" autor skargi wskazał, że niemożliwym jest przyznanie przedmiotowej uchwale cech trwałości i pewności.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą oraz brak precyzyjnego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu spółka podniosła, że zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 stanowi: "W planie ustalono przeważające (podstawowe) przeznaczenie terenów wydzielanych liniami rozgraniczającymi. Wyznaczono tereny o jednym, przesądzonym przeznaczeniu podstawowym oraz tereny, które są przeznaczane pod dwie lub więcej funkcji (alternatywnie lub łącznie, wg ustaleń szczegółowych). Przeważające przeznaczenie terenu winno stać się w trakcie realizacji ustaleń planu dominującą formą wykorzystania terenu. Funkcje dopuszczalne oraz warunki ich dopuszczenia określają szczegółowe ustalenia tekstowe". W § 15 ust. 3 uchwały postanowiono: "Na terenach zieleni urządzonej (ZP) dopuszcza się realizowanie nasadzeń zieleni wysokiej, krzewów i zieleni niskiej, sytuowanie obiektów małej architektury i komunalnej infrastruktury technicznej, sytuowanie boisk albo innych sportowych lub/i rekreacyjnych obiektów terenowych lub kubaturowych, w szczególności szatni, obiektów socjalnych, obiektów gastronomicznych lub/i zadaszeń urządzeń terenowych". W zakresie natomiast pasów drogowych § 15 ust. 8 uchwały wskazuje, iż "Ustala się obsługę komunikacyjną terenu: od strony ul. K. (KDZ) — w miejscu wskazanym na rysunku planu oraz od południa, z terenu działki nr [...]." Zdaniem spółki analiza powyższych regulacji pozbawia ją możliwości zbadania, jakie jest właściwe przeznaczenie terenu, na którym znajdują się jej działki, a w związku z tym jaki rodzaj i czy w ogóle jakiś rodzaj działalności gospodarczej na powyższych terenach jest dopuszczalny. W tym miejscu wskazano również na wewnętrzną sprzeczność uchwały. Z jednak bowiem strony odwołuje się do treści decyzji administracyjnych, które w sposób konkretny i precyzyjny określają przeznaczenie i granice terenu ich obowiązywania, z drugiej natomiast strony uchwała dopuszcza możliwość alternatywnego wyboru sposobu zagospodarowania określonego terenu poprzez "(..) dopuszczenie realizacji innych terenowych urządzeń sportowych lub/i rekreacyjnych" (por. § 15 ust. 3 uchwały). Skoro plan odwołuje się do treści decyzji, a te do konkretnych działek, to niemożliwe jest dokonanie zmian granic czy przeznaczenia takich działek w planie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 u.d.p. spółka argumentowała, że zgodnie z tym przepisem, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Tymczasem zaskarżona uchwała przekracza przyznane w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. upoważnienie w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, gdyż w planie została rozstrzygnięta kwestia obsługi komunikacyjnej, o czym wprost stanowi § 15 ust. 8 uchwały.

Dla uzasadnienia przedstawionego w tym miejscu stanowiska autor skargi powoła się na wyrok WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. uznała ją za bezzasadną. W ocenie Rady, wbrew zarzutom skarżącego, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z procedurą planistyczną i czyni zadość wymaganiom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostaje też w zgodzie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i przepisami innych ustaw. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił okoliczność, iż zaskarżony plan ma szczególne znaczenie dla mieszkańców W.. Wolą społeczności lokalnej wyrażoną w referendum przeprowadzonym w 2010 r. było przeciwdziałanie sytuowaniu na terenie W. zakładów przeróbki odpadów prowadzonej na terenach nieodległych od zespołów istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Planem objęto w szczególności teren nieczynnego stawu osadowego kopalnianych odpadów poflotacyjnych (mułków). Wyjaśniono, że zagospodarowanie określone w planie - rekultywacja techniczna składowiska mułków - może być zgodnie z planem kontynuowana dwojako. Albo poprzez rekultywację biologiczną tego terenu albo cały teren określony w planie jako AG, ZP lub jego część może być wykorzystywany na cele inwestycyjne. W tym drugim przypadku plan dopuszcza sytuowanie w rejonie ul. K. obiektów usługowych, w tym wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obiektów obsługi komunikacji samochodowej - w szczególności parkingów towarzyszących usługom lub np. zespołów garaży albo nieuciążliwych obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych. Wszystkie tego rodzaju kategorie użytkowania terenu określono jako "aktywności gospodarcze", przy czym wykluczono lokalizowanie na tym terenie wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Istotnym ustaleniem planu jest warunek zachowania wartościowych zespołów zieleni wysokiej i ewentualne wprowadzenie nowych nasadzeń - zieleń w granicach planu pełni rolę izolacyjną osłaniając zabudowę mieszkaniową S. (leżącą na zachód od obszaru objętego planem) od oddziaływań koksowni "[...]" funkcjonującej na terenach na południowy - wschód od obszaru objętego planem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa użytkowania wieczystego (w kontekście uchybienia art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 233 k.c. i w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji, Rada wyjaśniła, że teren oznaczony w planie symbolem AG, ZP to w stanie istniejącym należący do skarżącej spółki nieczynny staw osadowy odpadów poflotacyjnych, otoczony skarpami porośniętymi zielenią. Użytki w granicach tego terenu to w głównej mierze nieużytki (N), tereny przemysłowe (Ba) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). W I etapie prac planistycznych przeanalizowano stan istniejący i w raporcie 1 w rozdziale 3 stwierdzono: "Opracowywany obszar od północy, wschodu i południa otaczają wysokie skarpy, przy czym w naszej ocenie w treści mapy syt.-wys. niewłaściwie oznaczono kierunek skarpy przy wschodniej granicy obszaru opracowania - por zdjęcia nr 11 i 12. Osadnik i hałda były zrekultywowane - porośnięte zielenią niską i krzewami. Obecnie w środkowej części stawu prowadzona jest eksploatacja mułków (por. zdjęcia nr 21 i 22). Dlatego zrealizowany został wjazd na nieruchomość A. od strony ul. K. (drogi powiatowej nr [...]) - zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę -jak na planszy nr 1.b, gdzie wjazd naszkicowano za zatwierdzonym projektem budowlanym. Drugi zjazd na teren nieruchomości spółki jest możliwy od południa, z działki nr [...], jak na planszy inwentaryzacji. Usytuowanie większych zespołów zieleni wysokiej przedstawiono na planszy nr 1.b "Inwentaryzacja urbanistyczna" na podstawie zdjęcia lotniczego".

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że przeprowadzone w trakcie prac planistycznych analizy i studia oraz ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wykazały, że na terenie AG, ZP mogą być sytuowane zarówno funkcje związane z aktywnością gospodarczą (z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami), jak zieleń urządzona. Dla tego obszaru tekst studium stanowi: "Uwarunkowania rozwoju - Teren częściowo zdegradowany, a w części nieużytkowany. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - Wymagane działania restrukturyzacyjne i rehabilitacyjne. Możliwość wprowadzenia funkcji usługowo-produkcyjnej.", z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m². Na należącej do dokumentacji studium planszy "Struktura funkcjonalno- przestrzenna miasta" omawiany obszar oznaczono jako "tereny zdegradowane podlegające rekultywacji'. Dlatego w § 15 ust. 1 planu znalazł się zapis: "Wymagający rekultywacji - z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną". Oznacza on, że wolą Rady Miasta jest aby teren AG, ZP został zrekultywowany i zagospodarowany jako teren aktywności gospodarczej i teren zielony. Z punktu widzenia interesów mieszkańców W. istotne jest, aby na tym terenie nie była prowadzona eksploatacja mułków i aby nie powstał tam zakład przeróbki odpadów.

Wobec powyższych wyjaśnień Rada przyjęła, że nie zachodzi naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji. W szczególności zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 15 ust. 1-4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały skarżąca strona może na terenie swojej nieruchomości dokonać rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez jej zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą i zielenią. Na terenie AG, ZP mogą być sytuowane w szczególności: "wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m², stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy, zbiorniki retencyjne wód opadowych i roztopowych, z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami".

W przekonaniu Rady, uchwalony plan nie narusza również art. 31 Konstytucji, gdyż możliwość korzystania z wolności ograniczana jest korzystaniem z wolności przez inne osoby, a takimi są mieszkańcy W. stanowiący wspólnotę samorządową. Byłoby naruszeniem porządku konstytucyjnego i prawno-publicznego, gdyby wspólnota mieszkańców W. nie mogła kształtować i prowadzić polityki przestrzennej na swoim terenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. na skutek niewykazania, że opracowano analizę zasadności przystąpienia do planu, Rada Miejska wyjaśniła, że skarżący błędnie odnosi się do terenów w rejonie ulicy M., zamiast terenów leżących w rejonie ulic Ś. –K. w W.. Dalej wyjaśniła, że przed przystąpieniem do sporządzania planu opracowano "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.- M. w W." - zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 u.p.z.p. O przeprowadzeniu tej analizy informuje uzasadnienie do uchwały Nr [...] RM W. z dnia 31 marca 2011 r. inicjującej prace planistyczne (w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części I, poz. 2) i uzasadnienie do skarżonej uchwały w pierwszym akapicie. Samą analizę w pełnym brzmieniu zamieszczono w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części I, poz. 1.

Odnosząc się do formułowanego na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zarzutu który miałby polegać na braku zgodności uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. Moniuszki w W. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., Rada Miejska wskazała, że w treści skargi na stronie 2 w akapicie oznaczonym literą c jest mowa o "braku zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.". W ocenie Rady tak sformułowany zarzut jest zupełnie bezzasadny, bowiem po pierwsze - odnosi się do uchwały inicjującej prace nad innym planem, a po drugie - przywołuje uchwałę RM Nr [...] z dnia 28 listopada 2011 r., którą Rada uchwaliła zmianę Studium W. odnoszącą się do jeszcze innego obszaru - położonego w rejonie ul. M. w W.. Dla obszaru objętego skarżonym planem ustalenia studium nie były zmieniane w okresie pomiędzy rozpoczęciem i zakończeniem prac planistycznych. Studium W. zostało uchwalone w 1999 r., zmienione 2003 r. i w odniesieniu do zasad sytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zmienione uchwałą Nr [...] z dnia 28 marca 2008 r. Przywołana w skardze uchwała o zmianie studium Nr [...] z dnia 28 listopada 2011 r. obejmowała jedynie niewielki obszar leżący w rejonie ul. Małopolskiej nie mający żadnego związku z planem rejonu ulic Ś..

Za nietrafny w ocenie Rady potraktowany został zarzut nienależytego sporządzenia załącznika skutków finansowych. Wyjaśniono w tym zakresie, że w trakcie opracowywania dokumentacji planistycznej rzeczoznawca majątkowy sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu zgodnie z wymogami art. 17 pkt 5 u.p.z.p. W teczce formalno-prawnej jest ona zamieszczona w części II, poz. 7. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. załącznikiem nr 2 do planu jest "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w planie oraz zasadach ich finansowania". Zdaniem Rady skarżący myli "prognozę finansową" z "rozstrzygnięciem dotyczącym sposobów realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy". Dlatego zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.

W ocenie Rady Miejskiej nie znalazł oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy również zarzut dotyczący braku postanowienia RDOŚ, podobnie zresztą jak zarzut nieuwzględnienia uwagi pochodzącej od tego ostatniego organu. W skardze przywołano regulacje odnoszące się do obowiązku przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 u.o.o.ś.) oraz dotyczące uzgadniania z właściwymi organami zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (art. 53 u.o.o.ś.), której sposób procedowania jest określony w kolejnych artykułach tej ustawy. W wypadku planu rejonu ulic Ś. w W. Prezydent Miasta zawiadomił RDOŚ o otwarciu prac nad planem (pismem znak [...] z dnia 27 czerwca 2011 r., kopia w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części II, poz. 3), proponując w treści pisma zakres prognozy. W odpowiedzi otrzymał stanowisko RDOŚ z dnia 2 sierpnia 2011 r. (pismo znak [...] - kopia w teczce w części II, poz. 4). Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 u.o.o.ś., gdzie jest mowa o opiniowaniu projektu planu, Prezydent W. skierował dokumentację projektu m.p.z.p. (projekt uchwały wraz z rysunkiem planu i dokumentację prognozy oddziaływania na środowisko) do zaopiniowania przez RDOŚ (pismo znak [...] z dnia 31 października 2011 r. - kopia w teczce w części II, poz. 8), otrzymując w odpowiedzi pozytywną opinię RDOŚ ([...]z dnia 29 listopada 2011 r. - kopia w teczce w części II, poz. 9). W pozytywnej opinii dotyczącej dokumentacji projektu planu RDOŚ zgłosił uwagę dotyczącą brzmienia rozdziału 6 prognozy oddziaływania na środowisko, będącej częścią dokumentacji m.p.z.p., postulując jego uzupełnienie "o propozycje rozwiązań opcjonalnych lub wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b u.o.o.ś.". Uwagę RDOŚ uwzględniono, o czym mowa w "Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W." (w teczce dokumentów formalno-prawnych w części II, poz. 9) w wierszu oznaczonym jako 3 w kolumnie 7. Omówienie dokonanego uzupełnienia zawiera raport 2 z przebiegu prac w rozdziale 4.4 na str. 78, gdzie wyjaśniono: "RDOŚ zgłosił postulat uzupełnienia rozdziału 6 prognozy środowiskowej nie zgłaszając przy tym uwag do projektu planu. Zgodnie z tym zaleceniem - nie w pełni zgadzając się z interpretacją przywołanych przepisów przez RDOŚ - uzupełniono rozdział 6, korygując przy tym omyłkowo wskazany numer ustępu. Zakres uzupełnień wskazano na żółtym tle w treści prognozy zamieszczonej w rozdziale 3.2. niniejszego raportu". Ostatecznie drugi akapit rozdziału 6 prognozy uzyskał brzmienie: "W związku z przewidywanym brakiem znaczącego wpływu na walory przyrodnicze występujące na analizowanym obszarze oraz w jego sąsiedztwie - nie występuje potrzeba kompensacji przyrodniczej. Nie ma również uzasadnienia dla proponowania szczegółowo opisywanych rozwiązań alternatywnych, w szczególności w związku z tym, że obszar objęty planem jest prawie w całości przeznaczony pod zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną (§ 15 ust. 1 do 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 i pkt 2), co już jest wskazaniem dopuszczanych alternatywnych form zagospodarowania."

W ocenie Rady bezzasadny okazało się również twierdzenie skarżącej co do nieuwzględnienia wniosku PPIS. Organ ten zaopiniował pozytywnie przedłożoną mu dokumentację m.p.z.p. pismem znak [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. (w teczce formalno-prawnej - część II, poz. 9). W treści pisma PPIS znalazł się zapis dotyczący konieczności dokonywania ocen wpływu hałasu i emisji do powietrza atmosferycznego "w trakcie przewidzianego projektem planu użytkowania terenu nim objętego". Uwaga PPIS odnosi się do przyszłości, czyli do czasu, kiedy ustalenia planu będą realizowane. O wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących obowiązku prowadzenia monitoringu jest mowa w uzasadnieniu do skarżonej uchwały na str. 13 w ust. 5. Dla zagadnienia ochrony przed nadmiernym hałasem ma również znaczenie zapis w § 7 ust. 7 uchwały planistycznej.

Rada zwróciła przy tym uwagę na stwierdzenie PPIS przedstawione w jego piśmie na str. 2 w uzasadnieniu opinii: "Teren pokopalniany po jego rekultywacji winien być w przyszłości zagospodarowany w sposób jak najmniej inwazyjny dla otoczenia"

Odnosząc się do zarzutu polegającego na nieuwzględnieniu w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą, autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na niezrozumiałość zarzutu sformułowanego na str. 2 skargi pod lit. h. Po pierwsze - o jaką "zmianę" chodzi? I po drugie - skąd skarżący powziął przypuszczenie jakoby w planie nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia? W ocenie Rady, pojęcie "dotychczasowego przeznaczenia" można rozumieć trojako: albo jako sposób wykorzystywania terenu do czasu rozpoczęcia prac nad planem, albo jako przeznaczenie określone w dokumentach planistycznych obowiązujących przed rozpoczęciem prac planistycznych, albo jako przeznaczenie ustalone w jakichś decyzjach administracyjnych obowiązujących w momencie rozpoczęcia prac nad planem. W pierwszej fazie prac planistycznych rozpoznano z bardzo dużą dokładnością tzw. "stan istniejący". W raporcie 1 rozdział 2 to "Omówienie obowiązujących ustaleń planistycznych", rozdział 3 - "Informacje o stanie istniejącym", rozdział 4 - "Inwentaryzacja fotograficzna" i rozdział 5 - "Analiza zgłoszonych wniosków" i tu należy zwrócić uwagę, że spółka nie zgłosiła po ogłoszeniu o otwarciu prac planistycznych żadnych postulatów dotyczących sposobu wykorzystania swojej nieruchomości. Z kolei w rozdziale 6 "Analiza decyzji administracyjnych ..." na str. 42 raportu przeprowadzono analizę obowiązujących decyzji odnoszących się do nieruchomości spółki i w jej rezultacie w pełni uwzględniono jedyną wiążącą decyzję wydaną tej formie dotyczącą realizacji zjazdu z ul. K.. Również w samym planie są informacje odnoszące się do "dotychczasowego przeznaczenia": do zapisów studium (przeznaczenie wg dokumentów planistycznych) - np. w § 5 ust. 5 uchwały i do stanu istniejącego "na gruncie" - np. w § 15 ust. 1 uchwały.

Także za chybiony potraktowany został zarzut dotyczący nieuzasadnionego pozbawienia spółki roszczenia odszkodowawczego. W ocenie Rady, w przypadku nieruchomości skarżącej leżącej według planu na terenie AG, ZP nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności skarżąca strona nie miała ani nie ma uprawnienia do eksploatowania mułków zgromadzonych w pokopalnianym stawie osadowym, ani nigdy nie uzyskał zgody na zrealizowanie na tym terenie zakładu przeróbki odpadów. Po uchwaleniu planu ma natomiast szereg możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości, co szczegółowo omówiono w odpowiedzi na zarzut pierwszy skargi. Tak więc "korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób" nie zostało planem w żadnej mierze ograniczone, a jedyna inwestycja podjęta przez spółkę - budowa zjazdu z ul. K. - została w ustaleniach m.p.z.p. w pełni uwzględniona.

Odpowiadając natomiast na zarzut dotyczący odwołania się w treści planu do decyzji administracyjnych Rada Miejska wskazała, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej przedstawionym na str. 15 skargi w uzasadnieniu uchwały planistycznej nie ma mowy o terminie obowiązywania żadnej decyzji administracyjnej. Zapis w § 7 ust. 7 uchwały - jak większość pozostałych ustaleń planu - odnosi się do przyszłości. Zarzucane przez skarżącego odesłania do "bliżej nieokreślonych terminów pewnych zdarzeń" w żadnej mierze nie narusza ustaleń art. 29 ust. 1 u.p.z.p. Termin wejścia w życie planu określony został jasno i jednoznacznie w § 22 uchwały, zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą podkreślono, że ów zarzut skarżącego jest niejasny, w szczególności wobec stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu na str. 17 skargi, gdzie skarżący zarzuca "brak precyzyjnego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu". Na rysunku planu - załączniku do skarżonej uchwały - przebiegi linii rozgraniczających poszczególne tereny przestawiono wyraźnie (skala rysunku 1:1000) i jednoznacznie, na mapie sytuacyjno-wysokościowej odpowiadającej wymaganiom określonym w art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Równie jasne i jednoznaczne, w ocenie Rady, są ustalenia funkcjonalne planu zawarte w § 15 ust. 1- 4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały - co wyczerpująco omówiono w odpowiedzi na pierwszy zarzut skargi.

Na koniec odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 29 u.d.p. w postaci naruszenia ustawowych prerogatyw zarządcy drogi powiatowej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w planie ustalono lokalizacje dwóch wjazdów na teren AG, ZP: z ul. K. - drogi powiatowej oznaczonej w planie jako KDZ oraz od południa, z terenu działki nr [...] (na rysunku planu oraz w tekście - w § 15 ust. 8 uchwały). W planie w § 13 ust. 2 dopuszczono "możliwość realizacji innych wjazdów - z wykluczeniem zjazdów od ul. Ś. - pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów dróg lub właścicieli terenów sąsiednich. Dopuszcza się realizowanie nie wskazanych na rysunku planu niezbędnych dróg wewnętrznych - o ile nie stoi to w sprzeczności z innymi ustaleniami planu i nie ogranicza możliwości realizowania ustalonego planem zainwestowania." Poprzez takie ustalenia zrealizowano wymóg sformułowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w jej opinii.

Zdaniem Rady nie jest uzasadniona teza strony przeciwnej wykazującej w uzasadnieniu skargi, że tego rodzaju ustalenia naruszają przepis art. 29 u.d.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wjazd na teren AG, ZP z ul. K. został przesądzony decyzją Starosty W. nr [...] z dnia 25 listopada 2010r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę "zjazdu z drogi powiatowej nr [...] - ul. K. w W., dz. nr [...] na dz. nr [...], obr. [...] wydaną na rzecz A.. W miejscu realizowanego w czasie opracowywania planu wjazdu - w planie wskazano dojazd na teren AG,ZP. Administrator drogi powiatowej - Zarząd Powiatu w W. uzgodnił postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. projekt planu bez uwag (kopia postanowienia w teczce formalno-prawnej planu w części II, poz. 10). Drugi wskazany w planie dopuszczany wjazd na teren AG,ZP od południa - z terenu działki nr [...] w rejonie istniejącego wjazdu - nie jest włączeniem do drogi publicznej i do tego wjazdu nie mogą się odnosić wywody skarżącego dotyczące niezgodności z przepisami u.d.p. Według Rady w planie w § 13 ust. 2 dopuszczono możliwość realizacji innych nie wskazanych na rysunku planu wjazdów "pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów dróg" - nie można więc twierdzić, że Rada Miejska W. uchwalając plan z omówionymi wyżej zapisami przekroczyła swoje upoważnienia.

W odpowiedzi na stanowisko Rady Miejskiej w piśmie procesowym dnia 24 maja 2013 r. pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczas podnoszone zarzuty i twierdzenia. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik spółki zwrócił uwagę na to, że w analizowanej sprawie, w uchwale jak również w odpowiedzi na skargę, jako podstawę wprowadzonych ograniczeń wskazuje się oczekiwania mieszkańców W., "aby na tym terenie nie była prowadzona eksploatacja mułów i aby nie powstał tam zakład przeróbki odpadów". Jednakowoż pomimo wzniosłego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Rada całkowicie pominęła analizę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Skarżąca prowadzi na przedmiotowym terenie gospodarkę dotyczącą mułów węglowych, dlatego też zapisy zaskarżonej uchwały uniemożliwiają sprzedaż mułu węglowego zgromadzonego na składowisku na działce nr [...] obr. [...]. Uchwała nie zakłada w jaki sposób skarżąca ma powyższy muł usunąć, ani też jak go ewentualnie wykorzystać. Wprowadzony zakaz eksploatowania i wywożenia uniemożliwia i wyklucza jego sprzedaż jakimkolwiek kontrahentom. Co więcej, również skarżąca samodzielne nie będzie mogła wykorzystać przedmiotowego mułu węglowego z uwagi na wprowadzony zakaz aktywności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu, składowaniu i innych formach gospodarowania odpadami. Powyższy brak stosownych regulacji w zaskarżonej uchwale wynika z niewyczerpująco i niedostatecznie przeprowadzonej analizy dotychczasowego przeznaczenia terenu. Skoro bowiem zamiarem Rady było wprowadzenie rekultywacji terenu, to w pierwszej kolejności koniecznym było rozwiązanie sposobu doprowadzenia do powyższego stanu. Innymi słowy ujmując, w pierwszej kolejności należało ustanowić normy umożliwiające oczyszczenie terenu objętego zmianami planistycznymi, tak aby móc zrealizować główny cel, jakim miała być rekultywacja. Według pełnomocnika spółki zaskarżona uchwała, jak również odpowiedź na skargę takiego rozwiązania nie zawiera. Po drugie argumentował dalej pełnomocnik, skoro jak wskazuje Rada na terenie objętym zmianami planistycznymi, znajdują się obecnie odpady i osady wymagające usunięcia, aby rozpocząć rekultywację terenu to niedorzecznymi i pozbawionym logiki jest wprowadzanie zakazów, które uniemożliwiają wywóz przedmiotowych odpadów. W takiej bowiem sytuacji moment zrekultywowania terenu może nigdy nie nastąpić, wobec zalegających tam odpadów, których nie można wywieźć z osadnika i hałd z uwagi na wprowadzone zakazy. A zatem w przekonaniu spółki, zaskarżona uchwała zawiera normy, które wewnętrznie są ze sobą sprzeczne: postanowienia zawarte w § 7 ust. 6 uchwały: "Ustala się zakaz eksploatowania i wywożenia poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...]", unicestwia możliwość realizacji normy określonej w § 15 ust. 1 uchwały "Wymagający rekultywacji - z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną".

Za całkowicie chybione pełnomocnik spółki potraktował twierdzenia zawarte w odpowiedzi dotyczące możliwości dokonania przez spółkę na terenie swojej nieruchomości rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez jej zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą. W ocenie pełnomocnika z powyższego twierdzenia bezsprzecznie wynika, że Rada nie zna dotychczasowego przedmiotu działalności skarżącej. Przedmiot działalności dotyczy bowiem szeroko rozumianej gospodarki odpadami, tymczasem na przedmiotowych terenach wyłączono działalność związaną z wszelkiego typu zakładami związanymi z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Skarżąca pozbawiona została zatem możliwości wykorzystania dotychczas zakupionych sprzętów, urządzeń i specjalistycznych instalacji, albowiem nowy plan całkowicie wyklucza dotychczasową działalność. Z uwagi na powyższe w ocenie spółki uznać należy, iż zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienia, uniemożliwiając prowadzenie działalności w dotychczasowej profesji, przy jednoczesnym braku uzasadnionych podstaw dla tego rodzaju ograniczeń. Podkreślono przy tym, że teren objęty zaskarżoną uchwałą stanowi teren silnie zdegradowany, poprzemysłowy, a prowadzona przez skarżącą działalność stanowiła jedyne racjonalne wykorzystanie przedmiotowego terenu.

W dalszej części przedstawionej argumentacji pełnomocnik spółki sprostował oczywistą omyłkę pisarską, która znalazła się w treści zarzutów. Wskazując, że w treści zarzutów powołano błędną uchwałę inicjującą postępowanie planistyczne, albowiem powołano się na uchwałę nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. Pełnomocnik spółki zaznaczył przy tym, że w treści uzasadnienia skargi, przy rozwinięciu przedmiotowego zarzutu powołano już prawidłową uchwałę, a mianowicie uchwałę nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. Rady Miejskiej w W. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W.. Tym niemniej Rada prawidłowo zinterpretował intencję skarżącej w przedmiotowej sprawie, iż chodziło o uchwałę nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. Wobec powyższego pełnomocnik wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym wszelkie argumenty organu o przeprowadzonej analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, o odniesieniu się do zapisów Studium określających stan istniejący obszaru planu, jak również kierunki zagospodarowania przestrzennego są wadliwe, gdyż przedmiotowe uzasadnienie uchwały nie istnieje.

Odnosząc się do kwestii oceny zgodności ze studium pełnomocnik podniósł, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w sytuacji, w której Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. uznane zostało uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 stycznia 2011 r. za nieaktualne. W ocenie strony skarżącej wynika z tego, że Rada Miejska W. dokonała uzgodnienia ze studium, który na dzień podejmowania uchwały tj. 29 marca 2012 r. było nieaktualne. Dlatego też według pełnomocnika doszło do naruszenia art. 20 u.p.z.p. Powołany przez skarżącą fakt niezgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla ustalenia kierunków rekultywacji terenów pokopalnianych w rejonie ul. M. w W., wykazuje jedynie, iż z uwagi na brak aktualnego studium niemożliwym jest jakiekolwiek odniesienie do aktualnego dokumentu, określającego ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania w Gminie W.. Stąd też konieczność odwoływania się do fragmentarycznych zmian dokonanych w zakresie innych terenów Gminy W., objętych zmianami przestrzennymi.

Pełnomocnik podniósł również, że nieprzedłożenie załącznika w postaci określenia skutków finansowych wejścia w życie planu lub przedłożenie go w formie niepełnej oceniać należy w kategorii naruszenia procedury sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. W omawianej sprawie, koniecznym było sporządzenie powyższej prognozy finansowej, bowiem tylko powyższa prognoza byłaby w stanie odzwierciedlić koszt skarżącego usunięcia zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych w związku z zakończeniem obowiązywania decyzji administracyjnych zezwalającej jego prowadzenie. Zwłaszcza, że art. 17 ust. 5 u.p.z.p wprost wskazuje, aby w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, uwzględnić art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do twierdzeń Rady w zakresie uwzględnienia stanowiska RDOŚ oraz PPIS, pełnomocnik spółki zauważył, że Rada nie odniosła się do przedstawionych w tym zakresie przez skarżącą zarzutów. Otóż skarżąca wskazywała na niewłaściwe formy stanowisk wyrażonych przez uzgadniające organy, na którą nie zwrócono uwagi w trakcie prowadzonego postępowania. Po drugie skarżąca podnosiła, iż w sposób nienależyty uwzględniono uwagę wniesioną przez RDOŚ dotyczącą konieczności uzupełnienia prognoz oddziaływania na środowisko o przedstawienie rozwiązań alternatywnych w zakresie ochrony obszaru NATURA 2000 bądź też wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt. 3 lit. b u.o.o.ś. Stanowisko RDOŚ zostało bowiem jedynie pozornie uwzględnione, albowiem nie przedstawiono analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, wskazując, iż obszar objęty opracowywanym planem leży poza obszarem NATURA 2000, co uzasadnia brak przeprowadzenia analizy rozwiązań alternatywnych.

Za chybioną uznano argumentację Rady dotyczącą uwzględniona w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Ponadto zdaniem pełnomocnika wbrew twierdzeniem Rady kwestia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie została uwzględniona w należyty sposób. Otóż nowy plan w § 7 ust. 6 uchwały zakłada zakaz wywozu mułu węglowego, przy czym nie zawiera żadnych regulacji, jak skarżąca ma przedmiotowy muł usunąć ze swoich działek, aby osiągnąć cel wskazany w § 15 uchwały. Co więcej, brak przedmiotowej regulacji powoduje, iż muł węglowy będzie zalegał na przedmiotowym terenie, co bezsprzecznie uniemożliwi jego zagospodarowanie czy też urządzenie tam zieleni. Ponadto Rada pomija fakt, iż skarżąca poniosła znaczne koszty, aby zagospodarować przedmiotowy teren pod dotychczas prowadzoną działalność. Pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą odwołania się w § 7 ust. 7 uchwały do decyzji. Pełnomocnik podtrzymał także dotychczasowe stanowisko dotyczące kwestii lokalizacji wjazdu na działki. W końcowej części pisma pełnomocnik spółki zarzucił Radzie brak odniesienia się do kwestii pojęć niedookreślonych, użytych w zaskarżonej uchwale, jak też do kwestii alternatywnego przeznaczenia terenu.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. pełnomocnik Rady odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez stronę skarżącą, potrzymał dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na stanowisko Rady przy piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż na ul. K. nie ma stawu osadowego, natomiast zlokalizowana jest tam hałda odpadów. Hałda to wysypisko odpadów górniczych i przemysłowych. Składowane na hałdzie odpady stanowią materiał handlowy. Dzisiejsza technologia pozwala na przerób odpadów celem uzyskania m.in. materiału palnego. Pełnomocnik spółki podkreślił przy tym, że odpady poflotacyjne znajdujące się na terenie objętym przedmiotowymi zmianami planistycznymi jednoznacznie wskazują, iż prowadzona była działalność gospodarcza związana z gospodarką odpadami. A zatem obecne zapisy planu, które uniemożliwiają gospodarkę odpadami, pozostają w sprzeczności z przeznaczeniem powyższego terenu. Brak dopuszczenia gospodarki odpadami, pozostaje także w sprzeczności z hierarchią odpadów, wynikającą z art. 17 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Otóż zgodnie z powołanym przepisem, w pierwszej kolejności należy zapobiegać powstawaniu odpadów. Jeżeli powyższe jest niemożliwe, następnym krokiem jest podjęcie działań mających na celu wykorzystanie odpadów. Tymczasem obecne zapisy planu są niezgodne z powołanym artykułem, albowiem nie dopuszczając możliwości gospodarki odpadami, nie wskazują żadnego alternatywnego rozwiązania w przedmiocie odpadów. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że jej mocodawca posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji w przedmiocie przetwarzania odpadów poflotacyjnych - mułów węglowych i produkcji paliwa alternatywnego. Wobec powyższego niewątpliwym jest, iż uniemożliwienie gospodarki odpadami powoduje brak możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącej. W sytuacji, kiedy obecny plan zabrania przedmiotowej działalności, wobec wprowadzonego zakazu wywozu mułu węglowego poza działkę nr [...] obr. [...], dalsze użytkowanie powyższej działki jest dla skarżącej bezcelowe i bezprzedmiotowe.

Po drugie pełnomocnik spółki podniósł, że skarżąca zakupiła działki objęte zaskarżoną uchwałą, razem ze znajdującymi się na niej mułami. Obecnie wprowadzony w § 7 ust. 6 planu zakaz eksploatowania i wywozu poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...], czyli w zakresie działki, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie dysponowania nieruchomością. Co więcej, plan nie wskazuje, jak skarżąca ma przedmiotowy muł usunąć z działki - skoro wprowadzono zakaz - tak, aby możliwe było uzyskanie stopniowej rekultywacji technicznej składowiska mułów poprzez rekultywację biologiczną albo poprzez aktywność gospodarczą. Osiągnięcie przedmiotowego celu bowiem jest niemożliwe bez dopuszczenia możliwości wywozu mułu węglowego poza obręb powołanej działki. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że również skarżąca spółka samodzielne nie będzie mogła wykorzystać przedmiotowego mułu węglowego, z uwagi na wprowadzony zakaz aktywności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu, składowaniu i innymi formami gospodarowania odpadami. Przedmiotowy zakaz jakiejkolwiek gospodarki odpadami niewątpliwie stanowi ograniczenie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, ale także narusza istotę prawa użytkowania wieczystego, poprzez niczym nieuzasadnione zawężenie dopuszczalnych form korzystania i eksploatowania nieruchomości. Skarżąca swoje uprawnienie w zakresie ekspektatywy dysponowania nieruchomością, wywodziła z art. 2 Konstytucji, wyrażającego powszechnie akceptowaną zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym zasadę zaufania obywateli do państwa. Zasada ta zakłada, że skoro już rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie to podmiot uprawniony powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać (por. wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001, nr 4, poz. 81). Ponadto wymaga ona by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej (por. wyrok TK z 2 marca 1992 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z 20 lipca 1993 r., SA/WR 301/93, Monitor Podatkowy 1994, nr 1, poz. 14). W sytuacji, gdy prawodawca (rada gminy) w konkretnym przypadku wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej, obywatel ma prawo oczekiwać, że te gwarancje zostaną dochowane. Tymczasem w analizowanej sprawie taka gwarancja skarżącej nie została zapewniona, a dodatkowo Organ nie przeanalizował nawet kwestii odszkodowawczych, związanych z brakiem możliwości realizacji przedsięwzięcia. Według pełnomocnika, wbrew twierdzeniom Rady, skarżąca nie kwestionowała braku rozstrzygnięć dotyczących sposobów realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy. Skarżąca wskazywała na brak analizy kwestii odszkodowawczych, wynikających z art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie spółki roszczenia odszkodowawczego, albowiem Gmina nie zabezpieczyła ewentualnych środków finansowych na uregulowanie roszczeń odszkodowawczych. Pełnomocnik wskazał, że szacowana przez spółkę wartość strat finansowych z uwagi na brak możliwości prowadzenia działalności w przedmiocie gospodarki odpadami, wynosi ok. 37 mln zł. Spółka bowiem ze sprzedaży mułu węglowego uzyskiwała znaczny dochód, tymczasem obecne zapisy planu powodują, iż działka, której jest użytkownikiem wieczystym, jest na chwilę obecną bezużyteczna. Wobec powyższego, w prognozie finansowej powinna była zostać ujęta kwestia roszczeń odszkodowawczych i źródła ich zaspokojenia przez gminę, w sytuacji opisanej jak wyżej tj. kiedy dla skarżącej korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe. Nie budzącą wątpliwości kwestią jest fakt, iż korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest niemożliwe, wobec wprowadzonego zakazu wywozu mułu węglowego poza obręb działki skarżącej i wprowadzony zakres wszelkiej gospodarki odpadami.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieaktualności studium zauważyć należy, iż stwierdzenie nieaktualności planu (studium) jest przede wszystkim efektem samodzielnej oceny rady gminy, że przyjęte przez radę i obowiązujące na terenie gminy akty kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (a więc studium i plan bądź plany miejscowe) są nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, w konsekwencji nie są w przyjętym kształcie instrumentami zapewniającymi prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, redefiniowanej przez radę gminy w związku z zaistniałymi okolicznościami. W przypadku zajęcia stanowiska, że obecna polityka przestrzenna wymaga redefinicji, gmina powinna podjąć stosowne działania (zaczynając od uchwał o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego czy też studium), bo tego wymaga zasada wiarygodności zobowiązań władzy publicznej i postulat wzmacniania zaufania obywateli względem instytucji publicznych oraz obowiązującego prawa. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że rada gminy, stwierdzając konieczność dokonania zmian w polityce przestrzennej, w tym przez zmianę planu miejscowego (uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p.), musi dokonać ich zgodnie z dyspozycją art. 27 u.p.z.p. w takim trybie, w jakim uchwalała studium lub plan. W konsekwencji pierwszym krokiem rady gminy po podjęciu uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku stwierdzenia nieaktualności planu miejscowego, powinna być uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, uchwała o nieaktualności studium jest ze stycznia 2011 r., tymczasem zaskarżony plan został uchwalony w marcu 2012 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż Gmina nie podjęła działań w celu aktualizacji studium przez ponad rok czasu. Zdaniem skarżącej przedmiotowej bezczynności w żadnej mierze nie uzasadnia podjęcie przez Gminę starań o objęcie jej pilotażowym programem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, w wyniku czego mogłyby być zaktualizowane studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin aglomeracji w.. Skoro bowiem Gmina przez ponad rok czasu nie podjęła działań w przedmiocie aktualizacji studium, trudno przypuszczać, kiedy takie działania zostałyby podjęte, w sytuacji braku nawet potencjalnego wejścia w życie powołanego, pilotażowego programu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w dotychczasowych pismach procesowych wnosząc o oddalenie skargi.

Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd dopuścił dowód w sprawie z akt sądowych o sygn. akt II SA/Wr 545/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W świetle art. 3 § 2 u.p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; wyrok NSA z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 09.04.2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08).

Dalsze ograniczenia zakresu kognicji Sądu w niniejszej sprawie wynikają z faktu, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej - w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 545/12. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem na związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a także na obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; por. też postanowienie NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 1207/10 oraz wyrok WSA z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11).

Wskazać w związku z tym należy, że tut. Sąd powołanym wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 545/12, oddalił skargę Wojewody D. na kontrolowaną obecnie uchwałę. Lektura skargi organu nadzoru w tamtej sprawie oraz uzasadnienia wyroku wskazuje natomiast, że oddalenie skargi dotyczyło zarzutów skierowanych wobec § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 15 ust. 1 i ust. 8 zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym kwestie te, jako objęte powagą rzeczy osądzonej (res iudicata), nie podlegają już ponownemu badaniu w niniejszej sprawie, po myśli art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.).

Z tych też względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. postanowiono w pkt I sentencji wyroku odrzucić skargę spółki w części odnoszącej się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 15 ust. 1 i ust. 8 zaskarżonej uchwały.

Co więcej, z uwagi na wspomnianą, kontrolę sądowoadministracyjną, poza granicami niniejszej sprawy pozostaje w ogóle kontrola całej procedury planistycznej ("trybu sporządzania planu miejscowego" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W tym zakresie obowiązek kontroli zaskarżonego planu miejscowego spoczywał bowiem, jak się przyjmuje, na sądzie rozpoznającym pierwszą skargę na dany akt (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 38/11), i to bez względu na to, czy przeprowadzeniu takiej kontroli ów sąd dał wyraźny wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

Skoro zatem powołanym wyżej wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę organu nadzoru, to oznacza, że nie dopatrzył się również naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością kontrolowanego planu miejscowego, a w szczególności uchybień w zakresie trybu jego sporządzenia. Kwestie te, z uwagi na zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), nie podlegają ponownemu badaniu w toku rozpoznawania niniejszej skargi. W rezultacie kognicja Sądu w obecnym składzie ulega zawężeniu do granic, w jakich kontrolowana uchwała rady gminy nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącej spółki (zob.: postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09; wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 38/11, i WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1153/12).

Mając na względzie powyższe oraz treść zarzutów i argumentów skargi należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd jest władny skontrolować plan zasadniczo wyłącznie w zakresie kwestionowanych przez skarżącą spółkę ustaleń dotyczących przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Poza zakresem badania z wyżej wskazanych powodów znalazły się zatem zarzuty odnoszące się do trybu sporządzenia uchwały, a w szczególności dotyczące naruszenia: 1) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, iż dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W.; 2) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.; 3) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 R.M.I. poprzez nienależyte sporządzenie załącznika w postaci prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego; 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., poprzez brak uzyskania postanowienia RDOŚ, co stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej; 5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie uwagi RDOŚ w zakresie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, na podstawie której wybrano rozwiązanie przyjęte w uchwale; 6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1a u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wniosku PPIS o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, w wyniku czego stanowisko PPIS i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione w trakcie postępowania planistycznego; 7) art. 15 ust. 2 pkt. 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą; 8) art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie spółki roszczenia odszkodowawczego; 9) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez odwołanie się w treści planu do decyzji administracyjnych - § 7 ust. 7 uchwały, gdy tymczasem plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnie obowiązującego; 10) art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt. 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą; 11) art. 15 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. oraz art. 29 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Przechodząc wobec tego do zasadniczego i głównego zarzutu skargi, zauważyć należy, że dotyczy on zmiany przeznaczenia należącej do spółki nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] obręb [...] w W.. Według załącznika numer 1 do uchwały Rady Miejskiej pn. "Rysunek planu" należące do spółki działki ewidencyjne oznaczone zostały symbolami: AG, ZP (AG — zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą obejmujące w szczególności: wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2, stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy, zbiorniki retencyjne wód opadowych i roztopowych, z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami, ZP - tereny zieleni urządzonej). W § 15 przedmiotowej uchwały Rada zawarła ustalenia dla obszaru oznaczonego symbolem AG, ZP i w ust. 1 tego paragrafu Rada postanowiła, że jest to teren wymagający rekultywacji - z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną. Natomiast § 7 ust. 6 uchwały wprowadza zakaz eksploatowania i wywożenia poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...].

W takim stanie sprawy wymaga zauważenia utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej W., uzasadnienia do niej, jak również argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach procesowych wskazuje na to, że co do jednego z jej zapisów nie zostały zachowane przywołane wyżej aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale Rada niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, że ograniczyła możliwość korzystania z należącej do spółki nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie prowadzenia na niej działalności gospodarczej przejawiającym się wprowadzeniem zakazu wywozu mułu węglowego poza obręb działki skarżącej, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - zasadnych przesłanek. W tej części rozważań podkreślić należy, że organ planistyczny w odpowiedzi na skargę przyznał m.in., że na spornym terenie (działka nr [...]), w środkowej części stawu prowadzona jest przez spółkę eksploatacja mułków. Dla potrzeb tej działalności, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę zrealizowany został wjazd na nieruchomość spółki od strony ul. K. (drogi powiatowej nr [...]). Rada przyjęła jednak, że z punktu widzenia interesów mieszkańców W. istotne jest, aby na tym terenie nie była prowadzona eksploatacja mułków i aby nie powstał tam zakład przeróbki odpadów.

Tymczasem analiza części graficznej planu oraz dokumentacji planistycznej wskazuje na to, że organ planistyczny dokonując ograniczenia możliwości korzystania z należącej do spółki nieruchomości nie dokonał należytej oceny i nie wyważył, czy takie ograniczenie pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu środka, a który niewątpliwie w sposób istotny ogranicza spółkę w możliwościach korzystania z przysługującego jej prawa własności. Zdaniem Sądu organ planistyczny nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby przyjęte w planie ustalenia. Uzasadnienie przyjętych rozwiązań nie wynika z materiałów planistycznych przedstawionych przez organ. Należy w tym miejscu podkreślić, że to z dokumentów przedstawionych przez organ powinno wynikać, że organy Gminy szczegółowo rozważyły, a następnie wyjaśniły, jasno i przekonywująco, dlaczego na terenie "AG, ZP" wprowadziły aż tak daleko idące ograniczenia dotyczące sposobu prowadzenia działalności gospodarczej, które niewątpliwie w sposób istotny uszczuplają uprawnienia właścicielskie. Oczywiste jest, że rada gminy, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, może wprowadzać do planu miejscowego zapisy powodujące ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina - kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonywującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. Takie uzasadnienie przyjętych rozwiązań, a także rozważenie poszczególnych sprzecznych interesów uczestników w procesie planowania przestrzennego winno mieć miejsce już na etapie uwag do planu wnoszonych na podstawie art. 18 u.p.z.p. W przypadku natomiast wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 257/12).

W badanym przypadku z nałożonych przez u.p.z.p. obowiązków wszechstronnego i wnikliwego uzasadnienia prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych organ planistyczny nie wywiązał się w pełni. Przedstawione w skardze stanowisko spółki znane było Radzie już na etapie składania uwag. Następnie zostało obszernie przedstawione w skierowanym do Rady wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W reakcji na to wezwanie do skarżącego podmiotu, zamiast odpowiedzi udzielonej w formie uchwały przez Radę Miejską W., zostało skierowane nie znajdujące umocowania w przepisach u.p.z.p. pismo przewodniczącego Rady Miejskiej, w którym w sposób lakoniczny wskazano na brak podstaw do uwzględnienia wezwania.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Miejska nie wykazała przyczyn wprowadzenia na terenie oznaczonym symbolem "AG, ZP" przewidzianego w § 7 ust. 6 ograniczenia dotyczącego zakazu eksploatowania i wywożenia poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...]. Co za tym idzie, należało stwierdzić, że Rada – podejmując w tym zakresie zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, ponieważ wprowadziła na działkach należących do spółki ograniczenia, których nie była w stanie uzasadnić. Nie bez znaczenia dla przyjętej w sprawie oceny regulacji prawnej wynikającej z § 7 ust. 6 uchwały pozostaje również akcentowana przez stronę skarżącą wewnętrzna sprzeczność w samej uchwale. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że z jednej strony Rada przyjmuje dla spornego terenu, że znajdujące się tam odpady i osady wymagają usunięcia, jednocześnie jednak wprowadza zakazy, które uniemożliwiają wywóz przedmiotowych odpadów. Przyznać zatem należy rację pełnomocnikowi spółki, wskazującemu na wewnętrzną sprzeczność § 7 ust. 6 uchwały i § 15 ust. 1 uchwały, który określa ten teren jako wymagający rekultywacji. Skoro zatem zamiarem Rady było wprowadzenie rekultywacji terenu, to koniecznym było wprowadzenie adekwatnych rozwiązań umożliwiających doprowadzenie do powyższego stanu. Podkreślić w tym miejscu należy, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być konieczne, lecz jedynie przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu. W niniejszej sprawie organ nie wykazał niezbędności wprowadzenia ww. zapisów. Nie przedstawił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości i pozwalający na akceptację, motywów, którymi kierował się - odgraniczając możliwość korzystania z należącej do spółki nieruchomości. Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i spółki, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Jest to bardzo istotne, ponieważ własność, która doznaje w miejscowym planie ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, wprowadzając opisane ograniczenia, Rada winna była rozważyć czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Winna była także rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżącej spółki.

Z nadużyciem przysługującego Radzie władztwa planistycznego i naruszeniem zasady proporcjonalności wiąże się także naruszenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej w tym przypadku winna być rozpatrywana z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólne pojęcie interesu publicznego.

W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że organ - ustalając kwestionowane w skargach zasady zagospodarowania dla terenu AG, ZP nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył w tym zakresie zasadę proporcjonalności, a co za tym idzie naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie przyjętej regulacji § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wprowadzony tym zapisem uchwały zakaz eksploatowania i wywozu poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...] stanowi ograniczenie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, ale także narusza istotę prawa użytkowania wieczystego, poprzez niczym nieuzasadnione zawężenie dopuszczalnych form korzystania i eksploatowania nieruchomości.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji, natomiast uznając skargę za nieuzasadnioną w pozostałym zakresie w tej części ją oddalił (pkt III sentencji wyroku) opierając się na regulacji art. 151 u.p.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej w części uchwały znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego w art. 200 w zw. z art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) z uwagi na częściowe tylko uwzględnienie skargi.