Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 679/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwane dalej "Spółką") uiściło opłatę zmienną za okres IV. kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w wysokości [...] zł, zgodnie z doręczoną informacją kwartalną.

Dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni" lub "organem I instancji") zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV. kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni określił Spółce wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł oraz [...] zł nadpłaty za ten okres.

W wyniku wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] (zwany dalej "Dyrektorem Regionalnym" lub "organem II instancji") uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że nie znalazł informacji na jakiej podstawie określono ilości wody na poszczególne cele, tj. do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto, organ I instancji wskazał jedynie końcowe wartości ilości pobranej wody celem obliczenia należnej wartości na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz na cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił dla Spółki opłatę zmienną za okres IV. kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł oraz nadpłatę w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych zujęcia [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że [...] maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę gospodarowania wodami przez Skarżącą, której celem było ustalenie wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Skarżącą. Na podstawie protokołu kontroli ustalono ilość wód podziemnych pobranych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z ujęcia w miejscowości [...], gm. [...]. Zestawienie przedstawione w protokole pozwoliło na ustalenie, że w IV. kwartale 2018 r. przyjęto miesięczne rozliczenie produkcji wody na poszczególne ujęcia, zrealizowanie ilości produkcji wody, szacunkowy podział poboru, sprzedaży i niesprzedanej wody dla ujęcia SP ZOZ oraz ujęcia przy ul. [...] w [...] oraz zestawienia wg ujęć całościowego oraz z podziałem na firmy, podmioty publiczne i gospodarstwa domowe. Określono je także dla ujęcia [...].

Organ podniósł, że przeprowadzone ustalenia, odzwierciedlone w protokole kontroli, zostały zaakceptowane przez Skarżącą. Dla celu nr 27 – pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody w IV. kwartale 2018 r. Skarżąca pobrała 9.607 m3, dla celu 40 – zbiorowe zaopatrzanie mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – 25.981 m3. Przy obliczeniu opłaty zmiennej za IV. kwartał 2018 r. zastosowano stawkę z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 zwanego dalej "Rozporządzeniem") wynoszącą 0,068 zł/m3 – dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę, a także § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a Rozporządzenia wynoszącą 0,115 zł/m3 – dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Organ wyjaśnił, że do spraw z zakresu prawa wodnego dotyczących opłat stosuje się dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). Wobec stwierdzenia przez organ I instancji, że uiszczona wcześniej opłata zmienna za IV. kwartał 2018 r. jest wyższa, zaistniała konieczność rozstrzygnięcia w drodze decyzji ostatecznej wysokości tej opłaty.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 274 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zmianami, zwanej dalej "Pr.w.") i § 5 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieuzupełnienie i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a wreszcie nieuzasadnienie powodów, dla których organ odmówił zastosowania wykładni przyjętej przez Spółkę. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania.

Uzasadniając odwołanie, Spółka podniosła, że podtrzymuje twierdzenia podniesione w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Zapisane w protokole kontroli wielkości sprzedaży wody przyjęte zostały z systemów informatycznych Spółki i co do zasady odpowiadały prawdzie, nie sposób jednak pogodzić się z przypisaniem tych wielkości do określonych celów poboru wody, czemu Spółka dała wyraz w oświadczeniu złożonym do protokołu. Spółka podniosła, że ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni nie uwzględnił stanowiska Dyrektora Regionalnego, który w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasacyjnej przesądził, że to na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Spółka nie posiada żadnych możliwości faktycznych oraz prawnych do określenia na jaki finalnie cel odbiorca usług pobiera wodę. Ponadto Dyrektor Regionalny wskazał na wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 535/19, w którym Sąd jednoznacznie wskazał, że jeżeli istnieją wątpliwości interpretacyjne obowiązujących przepisów, to organ zgodnie z art. 7a k.p.a. winien je rozstrzygnąć na korzyść strony.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor Regionalny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Spółka jako podmiot zobowiązany do uregulowania opłaty zmiennej, uiściła opłatę inną niż powinna. W takiej sytuacji organy [...], jako organy podatkowe, zobowiązane są do określenia wysokości opłaty zmiennej w drodze decyzji. Organ II instancji uznał, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, ponieważ bez względu na to jaki podmiot świadczy usługi wodne, opłata zmienna ustalana na podstawie przepisów prawa wodnego winna być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje ustawa Pr.w. oraz Rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Do ustalenia wysokości opłaty, spośród procesów uzdatniania wód stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych, przyjęto proces polegający na odmanganianiu, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (§ 5 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4 Rozporządzenia). Wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. wynosi [...] zł. Wpłacona na rachunek PGW WP opłata zmienna w wysokości [...] zł jest wyższa niż określona decyzją, tym samym na podstawie art. 74a Ordynacji podatkowej należało określić wysokość nadpłaty w opłacie zmiennej za okres IV kwartału 2018 r, która wynosi [...] zł. Dyrektor Regionalny uznał, że metodyka obliczeń dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa oraz, że należało przyjąć stawki z § 5 ust. 1 pkt 27 i 40 Rozporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł pełnomocnik Spółki – r. pr. M. K., zaskarżając decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 270 ust. 1 i 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 2 w związku z art. 274 pkt 2 lit. za w związku z art. 274 pkt 4 Pr.w. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie spowodowane błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że nie liczy się rzeczywisty cel w jakim finalni odbiorcy wykorzystują wody, ale arbitralnie wybrane przez organ administracji publicznej, bez wyjaśnienia przyczyny takiego wyboru, cele w oparciu jedynie o kryterium prowadzenia działalności gospodarczej i bycia podmiotem publicznym, które to kryteria stanowią podstawy różnicowania stawki jednostkowej opłaty zmiennej;

2) § 5 ust. 1 pkt 27 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku czego organ II instancji utrzymał w mocy niewłaściwie naliczoną przez organ I instancji Skarżącej zawyżoną opłatę zmienną za korzystanie z wód, a w konsekwencji określił zaniżoną nadpłatę;

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieuzupełnienie i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego celu poboru wód, a poprzestanie jedynie na nieodpowiadającemu rzeczywistemu wykorzystaniu wód podziałowi na podstawie kryterium prowadzenia działalności gospodarczej i bycia podmiotem publicznym;

4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, a organ II instancji miał obowiązek rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść strony, w tym przyjęcie niekorzystnej dla Skarżącego i pozbawionej podstawy prawnej metody ustalania celów poboru wód, która nie odzwierciedliła w żaden sposób realnego celu wykorzystywania wody, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie u utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw,

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego naruszenie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Na tej podstawie, Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że Skarżąca pobiera wodę w dwóch celach. Organ określający opłatę zmienną skoncentrował się jedynie na przedmiocie działalności Skarżącej będącej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, co jest wadliwe. Cel poboru wód, który bezpośrednio wpływa na wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, powinien być określany nie przez pryzmat przedmiotu działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a na podstawie rzeczywistego celu, w jakim zużywają wodę wszyscy jej ostateczni odbiorcy. Skarżąca podkreśliła, że nie jest w stanie określić finalnego celu odbieranej wody, bowiem do nieruchomości instaluje się tylko jeden wodomierz główny. Zdaniem Skarżącej organy administracji publicznej powinny przyjąć stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia, a nie z § 5 ust. 1 pkt 27. Faktyczny cel przeznaczenia wody dostarczanej przez Skarżącą należy bowiem wywodzić z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.). Z art. 2 tej ustawy wynika definicja zbiorowego zaopatrywania w wodę, które stanowi istotę działalności przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych, natomiast w art. 1 ustawodawca określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków oraz cel funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, co jest zbieżne z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne.

Zdaniem Skarżącej organy administracji publicznej nie dokonały żadnej czynności zmierzającej do ustalenia rzeczywistego sposobu korzystania z pobieranych wód przez podmioty wskazane w decyzjach. Nie wyjaśniono, jak finalni odbiorcy wykorzystują wodę oraz z jakiego powodu uznano, że przedsiębiorcy oraz podmioty publiczne wykorzystują wody w celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody, do stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniono także, dlaczego zakwalifikowano wodę niesprzedaną do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Takie działanie stanowi naruszenie art. 7a k.p.a.

Skarżąca podniosła, że w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, powinno dojść do ustalenia wysokości opłaty zmiennej na poziomie [...] zł oraz nadpłaty w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wyrazem realizacji zasady, która uzależnia wysokość opłaty za usługi wodne od przeznaczenia wody, jest zróżnicowanie wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej, które zostały określone w art. 274 pkt 2-4 ustawy Pr.w. Dyrektor Regionalny ponownie podkreślił konieczność powiązania wysokości opłaty z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje ustawa Pr.w. oraz Rozporządzenie. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób woda jest wykorzystywana przez destynatariuszy, gdyż ma to znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym jest mowa w art. 35 ust. 2 Pr.w. wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. pozwoliły na dokładne ustalenie celów, na jakie pobierana jest woda. Tym samym, zarzuty Skarżącej uznano za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami) na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym.

Przechodząc dalej wyjaśnić należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie dla Skarżącej Spółki wysokości opłaty zmiennej za okres IV. kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości [...] gm. [...] w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (karty nr 68-69 akt admin. organu I instancji).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 30 ze zm. – dalej "ustawa Pr.w.") oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2502).

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne.

W przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono zatem szereg instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które mają się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Pr.w., instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Pr.w.). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ - co najmniej 20 lat hydrologicznych), oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6).

Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

Istota sporu w rozpatrywanym przypadku sprowadza się do prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Opierając się na ustaleniach Protokołu kontroli z dnia [...] maja 2019 r. oraz deklaracji złożonej przez Spółkę, Dyrektor Zarządu Zlewni, a następnie Dyrektor Regionalny, przyjęli, że dla celu nr 27 – pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody w IV kwartale 2018 r. - Spółka z ujęcia [...] pobrała 9607 m3 dla celu 40 – zbiorowe zaopatrzanie mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – 25981 m3. Przy obliczeniu opłaty zmiennej za IV. kwartał 2018 r. zastosowano stawkę z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., wynoszącą 0,068 zł/m3 – dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę, oraz drugą stawkę z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia - wynoszącą 0,115 zł/m3 - dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Końcowo ustalona w ten sposób opłata zmienna za przyjęty do rozliczenia okres z ujęcia [...] wyniosła [...] zł i tym samym ustalono nadpłatę w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych wobec zaliczenia na poczet należnej opłaty wcześniejszej wpłaty ([...] zł).

Natomiast skarżąca Spółka podniosła, że organy administracji publicznej powinny przyjąć stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia, bowiem faktyczny cel przeznaczenia wody dostarczanej przez Spółkę należy wywodzić z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniosła również, że opłaty za świadczone przez nią usługi wodne ukształtowane były w oparciu o te właśnie stawkę i tak dostarczana woda była fakturowana.

Odnosząc się do tych stanowisk wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 2028) ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 21 tej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę to "działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne".

Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powołane są do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Bezspornym jest, że skarżąca Spółka została powołana przez Miasto i Gminę [...] do świadczenia (m.in.) takich właśnie usług. Orzecznictwo oraz doktryna rozróżniają jednakże cel prowadzenia działalności gospodarczej od wykorzystania wody przez jej odbiorcę, a więc cel jej dostarczenia. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie rozróżnia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz wody, która byłaby wykorzystywana do innych celów – przemysłowych, rolniczych, budowlanych. Natomiast w przypadku ustawy Prawo wodne - w art. 35 ust. 1 ustawodawca wskazał, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Stosownie do treści art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w. opłata wodna jest opłatą za usługę wodną, a więc za możliwość korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Przy uwzględnieniu treści art. 274 ustawy Pr.w. wprowadzającego maksymalne stawki opłaty za pobór wód w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, przyjąć należy, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego następuje pobór wód, a które określa sposób wykorzystania pobranej wody przez finalnego odbiorcę, któremu woda jest dostarczana. Reasumując, wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne.

Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ przyjął, że wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) Rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty dotyczy pobranych wód podziemnych, które nie zostały dostarczone dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę ludności i gospodarstw (§ 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) Rozporządzenia), a które zakwalifikował jako pobrane dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Należy zatem wskazać, na podstawie danych zawartych w informacji dla ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód z ujęcia [...], że skarżąca Spółka podała, iż dokonuje poboru wód podziemnych wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (karta nr 7verte – 9 akt admin. organu I instancji). W Protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r., w odniesieniu do ujęcia [...] odnotowano, że dla celów socjalno-bytowych i gospodarczych mieszkańców miejscowości: [...] pobrano 35588 m3 wody, a sprzedano 31914 m3 wody, z czego podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym 5933 m3 oraz podmiotom prowadzącym gospodarstwa domowe (ludności) 25981 m3 wody. Podano, że Spółka miała 3674 m3 niesprzedanej wody. Ostatecznie przyjęto na cel nr 27 9607 m3 (jako sumę 5933 m3 i 3764 m3), a na cel nr 40 - 25981 m3 – karta nr 32 akt admin. organu I instancji).

Z kolei w zestawieniach sprzedaży odbiorcom wg ujęć za IV kwartał 2018 r. dla ujęcia [...] odnotowano dostarczanie wody z ujęcia dla gospodarstw domowych, na cele socjalno-bytowe oraz dla przemysłu spożywczego (karty nr 34 - 37 akt admin. organu I instancji). Ostatnie z wymienionych trzech zestawień dotyczy rozliczenia firm wg ujęć.

Organy przyjęły, że wykazana ilość pobranej, a niesprzedanej gospodarstwom domowym wody, powinna zostać rozliczona wg stawki ustalonej w § 5 ust. 1 pkt 27 lit a) rozporządzenia - 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Natomiast skarżąca Spółka domaga się rozliczenia całości pobranej wody z ujęcia w [...] jako pobranej wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – wg stawki ustalonej w § 5 ust. 1 pkt 40 c Rozporządzenia - 0,068 zł/m3.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy Pr.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie którego skarżąca Spółka dokonuje poboru wód podziemnych z ujęcia [...], wprost wskazano, iż pobór wód jest dozwolony wyłącznie do celów socjalno-bytowych i gospodarczych miejscowości tam wymienionych. Mając na uwadze, że w zestawieniach sprzedaży wody pobranej z tego ujęcia wymieniono dostarczanie wody na potrzeby przemysłu spożywczego, to w odniesieniu do ilości wody dostarczonej na ten cel zastosowanie powinna mieć stawka opłaty określona w § 5 ust. 1 pkt 3 lub 5 Rozporządzenia – odpowiednio do celów produkcji artykułów spożywczych (pkt 3) lub do celów produkcji napojów (pkt 4) – w wysokości 0,097 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

W świetle powyższego w odniesieniu do wód pobranych z ujęcia [...] Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że co do całości pobranej wody powinna zostać rozliczona z uwzględnieniem wg stawki ustalonej w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) rozporządzenia - 0,068 zł/m3. Rozliczenie o taką stawkę opłaty może obejmować wyłącznie udokumentowaną sprzedaż wody dostarczonej odbiorcom indywidualnym – na cele bytowe, socjalne. Natomiast w odniesieniu do wody pobranej i dostarczonej odbiorcom z sektora przemysłu spożywczego, zastosowanie powinna mieć stawka w wysokości 0,097 zł/m3. Skoro w poszczególnych przepisach Rozporządzenia prawodawca wskazuje różnorodne cele poboru wód, przypisując każdemu z nich konkretną stawkę jednostkową, stanowiącą podstawę do wyliczenia wysokości opłaty zmiennej, ustalenie opłaty zmiennej za pobór wód musi nastąpić po ustaleniu rzeczywistego ich wykorzystania przez odbiorcę końcowego. Zastosowanie stawki z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy nie będzie możliwości poczynienia ustaleń co do faktycznego wykorzystania dostarczonej przez Spółkę wody, przy czym ciężar dowodu w tym zakresie obciąża Spółkę.

Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania. Przyjęte w decyzji wielkości poboru wód podziemnych i wielkości sprzedaży zostały ustalone w oparciu o dokumenty przedstawione przez Spółkę oraz na podstawie przeprowadzonej w obecności strony analizy tej dokumentacji, której rezultatem był podpisany przez Spółkę Protokół z kontroli, do którego zdaniem organów nie zgłoszono zastrzeżeń. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka jednakże podniosła, że podtrzymuje zarzuty podniesione na wcześniejszym etapie – w odwołaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Na tej podstawie Spółka wywodzi, że wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Generalny nie odniósł się do tych zarzutów oraz przedstawionej przez nią dokumentacji oraz nie przeprowadził w koniecznym zakresie postępowania dowodowego.

Należy zatem podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o ustaleniu opłaty, jest niekompletny. Do akt sprawy nie załączono bowiem dokumentacji zebranej na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód, w tym z ujęcia [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również jednoznacznego odniesienia się przez Dyrektora Regionalnego do zarzutów skarżącej w tym zakresie. Wskazane uchybienia pozwalają zatem uznać, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie wywiązał się z obowiązków w zakresie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 136-138 i art. 140 k.p.a. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W opinii Sądu wskazane naruszenie przepisów postępowania może mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem skarżąca Spółka argumentuje, że fakturowała wszystkich odbiorców z terenu objętym dostawą wody z ujęcia [...] według stawki z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c Rozporządzenia, co zdawało się być uzasadnione wobec niejednoznaczności nowych przepisów oraz trudności z ich interpretacją, które jak wynika z akt sprawy miały również organy wydające w rozpatrywanym przypadku decyzje oraz mając na uwadze dotychczasową praktykę ustalania opłat za pobór wód. Z tych przyczyn oraz wobec zarzutów podnoszonych w toku postępowania, obowiązkiem organu II instancji było rozważenie możliwości rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem treści art. 7a k.p.a.

Niewątpliwie wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa", na którą skarżąca Spółka powołuje się, ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do przedstawienia podstawowych celów, jakim w zakresie ochrony zasobów wodnych i ich racjonalnego gospodarowania służyć mają obowiązujące od 2018 roku przepisy ustawy Pr.w. Organ nie rozważył natomiast, w jaki sposób nowe zasady odpłatności za pobór wód i ich restrykcyjne stosowanie w odniesieniu do okresów przeszłych, wpłynie na kondycję finansową Spółki, gminy która ją utworzyła do wykonywania zadań własnych oraz być może cen usług, które zostaną zatwierdzone w taryfach opłat i którymi końcowo obciążeni zostaną konsumenci.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku i ponownie dokona weryfikacji ustalonej przez organ I instancji opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w IV kwartale 2018 r., po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o dokumentację zgromadzoną na wcześniejszym etapie postępowania oraz po umożliwieniu Spółce przedstawienia dodatkowych dowodów. Ustalenie wysokości nowej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych pobranej z ujęcia [...] w IV kwartale 2018 r. powinno przy tym uwzględniać stawkę z § 5 ust. 1 pkt 3 lub 4 Rozporządzenia, w wysokości 0,097 zł/m3. Organ II instancji zobowiązany jest również ustosunkować się do argumentacji przytoczonej przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz zobowiązany jest rozważyć możliwość skorzystania z regulacji objętej art. 7a k.p.a., czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu końcowo podjętego rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu, w wysokości [...] zł., opłaty skarbowej od pełnomocnictwa [...] zł oraz wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika [...] zł ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).