Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1923/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i stwierdziła nabycie przez gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym na dzień 27 maja 1990 r. dla przedmiotowej nieruchomości, przedłożonym przez [...] Ośrodek Geodezji, jako władającego wpisano [...] na podstawie protokołu ustalenia stanu władania z dnia [...] kwietnia 1974 r. Wobec powyższego Wojewoda podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] na podstawie jednego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Z wyjaśnień [...], zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] i służyła wykonywaniu zadań z zakresu administracji, stanowiła [...]. Wojewoda wskazał, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Ponadto organ podniósł, że ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa [...], ze względu na znaczenie [...] dla funkcjonowania państwa, regulowane były przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. Pierwszym aktem regulującym utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa, łącznie z przepisami dotyczącymi mienia, było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 1926 r. o [...]. Zgodnie z art. [...] tego rozporządzenia przedsiębiorstwo [...] prowadzi [...] zarządzanych dotychczas przez [...] i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art.[...]). Natomiast z treści art. [...] ustawy z dnia [...] kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie [...], obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Zdaniem Wojewody celem powołanej ustawy było wydzielenie dla [...] z majątku Państwa części mienia zapewniającego [...] prawidłowe funkcjonowanie, z uwagi na znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Prawną formą władania mieniem nieruchomym przez państwowe jednostki organizacyjne był w dniu 27 maja 1990 r. zarząd nieruchomością, którego ustanowienie regulowały przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 87 tej ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W przypadku przedsiębiorstwa państwowego [...] do czasu wejścia w życie ustawy z dnia [...] grudnia 1960 r. o [...] nabycie zarządu, w ocenie Wojewody, następowało z mocy prawa, na podstawie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o utworzeniu przedsiębiorstwa [...]. Przy czym, zdaniem organu, w stosunku do mienia [...] nie ma zastosowania art. [...] ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiący, że grunty państwowe, które zostały oddane w zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, a zatem należały do tego organu w sensie władztwa administracyjnego. Ponadto przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., stanowiąc składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego, pozostająca w użytkowaniu i zarządzie [...], służyła jednocześnie realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto [...] złożyło odwołanie, wskazując, że Wojewoda nie uwzględnił licznych wytycznych i wykładni Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zapadłego w podobnych sprawach. Odwołujący podniósł, że skoro bezspornym w sprawie jest, że przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowych gruntów, to odmowa stwierdzenia komunalizacji przedmiotowego mienia Skarbu Państwa nie znajduje uzasadnienia prawnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie stwierdziła, że winno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowi art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia przytoczonego przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, że zawiera on wyjątek od zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1-3 przewidującej komunalizację mienia ogólnonarodowego spełniającego wyrażone w tym przepisie przesłanki. Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Dopiero po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tej ustawy.

Tytuł prawny Skarbu Państwa w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany. Potwierdzają go wpisy w księdze wieczystej KW nr [...]. W świetle wpisu z działu II w tej księdze wieczystej nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzeniu zasiedzenia z dnia [...] grudnia 1959 r., sygn. akt [...]. Nieruchomość pozostawała własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. Jednocześnie z archiwalnego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że właścicielem całej działki nr [...], oznaczonej symbolem [...], był na dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Skarb Państwa, zaś podmiotem władającym [...].

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dla ustalenia, czy działki objęte kwestionowaną decyzją komunalizacyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, dokonując wykładni tego wyrażenia stanął na stanowisku, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Jeśli więc organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Przy czym gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, w tym także przedsiębiorstwu państwowemu [....]. Tytułu tego nie można wywodzić ani z przedłożonego przez [...] Ośrodek Geodezji przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. protokołu ustalenia stanu władania z dnia [...] kwietnia 1974 r. obejmującego nieruchomość objętą decyzją Wojewody, ani ze wskazanej przez [...] okoliczności "faktycznego użytkowania" tego mienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła zatem stanowiska prezentowanego przez Wojewodę, że tytuł prawny do opisanej nieruchomości powstał z mocy przepisów prawa, regulujących powstanie oraz funkcjonowanie przedsiębiorstwa publicznego [...], co w konsekwencji miałoby wykluczać możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Przywołana przez organ I instancji możliwość wywodzenia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] tytułu prawnego do mienia, służącego faktycznie temu przedsiębiorstwu, z aktów regulujących status prawny nie zasługuje na aprobatę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został bowiem ugruntowany pogląd, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację [...], mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy załączonej dokumentacji, przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni, przewidziany przepisami prawa, tytuł prawny do wskazanej uprzednio nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W związku z powyższym należy przyjąć, że w świetle art. 6 w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację z mocy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w tym także przesłanka z przywołanego przez Wojewodę art. 11 ust. 1 pkt 1, w świetle którego komunalizacji nie podlega mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wykonywanie funkcji [...] nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Konieczność zbadania, czy w danej sprawie nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zachodzi wówczas, gdy wpierw ustalono, że mienie spełniało przesłanki określone w art. 5 ust. 1 lub 2 tej ustawy. W tym kontekście zauważyć należy, że Wojewoda [...] odmówił komunalizacji nieruchomości, przyjmując, że po pierwsze w dniu 27 maja 1990 r. była ona w zarządzie [...], a zatem nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego ani do innego podmiotu wymienionego w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a po drugie, że zachodzi "również" druga podstawa uzasadniająca odmowę komunalizacji, a mianowicie przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skoro jednak, jak stanowi powołana ustawa, przesłanka ta może zachodzić tylko w stosunku do mienia z art. 5 ust. 1-3, zauważyć należy pewną niekonsekwencję w uzasadnieniu przyczyn odmowy komunalizacji w przedmiotowej sprawie.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...], wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony skarżącej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości jest w pełni i należycie uzasadniona, nie można zaś się zgodzić z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz nie można się zgodzić ze stanowiskiem tego organu, że przedmiotowa nieruchomość należała do gminy Miasto [...], mimo braku jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego prawo tej gminy do spornej nieruchomości - przy czym należy uznać to ostatnie za fakt bezsporny, że nieruchomość ta pozostawała w posiadaniu i zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym - była i jest zarządzana przez skarżącą. W ocenie skarżącej trafne jest stanowisko Wojewody wykazujące, że w przypadku przedsiębiorstwa państwowego [...] do czasu wejścia w życie ustawy z dnia [...] grudnia 1960 r. o [...] nabycie zarządu następowało z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o utworzeniu przedsiębiorstwa [...]. Za bezsporne należy uznać, że powołane rozporządzenie konstytuowało prawo zarządu na rzecz p. p. [...] i taki stan istniał w dniu 27 maja 1990 r. W tamtym czasie nie istniał wymóg wydawania odrębnych decyzji, aby prawo zarządu należycie udokumentować i utrwalić. Natomiast wywiedzenie, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego tylko dlatego, że negatywnie oceniono prawo zarządu [...] jest całkowicie nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna), mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że kończąca to postępowanie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie przedmiotowymi nieruchomościami przez przedsiębiorstwo państwowe [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu II instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Jak zaś wynika z akt sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia sądu stwierdzającego zasiedzenie z dniem [...] grudnia 1959 r. (sygn. akt [...]).

W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały jedynie we władaniu [...]. Świadczy o tym m.in. wypis archiwalny z ewidencji gruntów. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Według art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 1342/99, niepubl; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864; 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05, Lex nr 198195, 22 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 156/08, niepubl.).

Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornych nieruchomości oznacza, że należały one wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa, a zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez wadliwe uznanie, że wyszczególnione w zaskarżonej decyzji działki należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji, uznać należy za chybiony.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ([...]) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało ujęte.

Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu [...] do spornych nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje [...], mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podzielił. Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zebrała i rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w prawidłowy sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że w skardze strona skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. Podkreślenia jednak wymaga, że zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach pogląd ma charakter odosobniony i w wielu późniejszych orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej [...], sądy administracyjne, a przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny już do tego zapatrywania nie nawiązywały. Kwestia będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta w ponad 200 prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skarg skarżącej Spółki. Trudno więc Sądowi zrozumieć ciągłą polemikę z utrwaloną linią orzeczniczą i powoływanie się na odosobnione orzeczenia, skoro linia orzecznicza dotycząca komunalizacji gruntów, które były w posiadaniu [...] jest jednoznaczna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1711/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1212/12, I OSK 1211/12, I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1091/12; z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I OSK 748/12 i I OSK 727/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1716/12; z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt. I OSK 1941/11 i I OSK 1830/11; z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt. I OSK 282/11). Należy natomiast przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.