Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4255/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 92/21 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A.P.na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 92/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 10 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P. zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP — polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie legalności zaskarżonego aktu i działań organów egzekucyjnych w kontekście zgodności przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." z przepisami Konstytucji RP, zwłaszcza jej art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84, którą to konieczność potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244) i w związku z powyższym:

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 2, art. 64 ust. 1, art. 84 i art. 190 Konstytucji RP przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, chociaż wymienione przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są sprzeczne z Konstytucją RP, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwoty opłat egzekucyjnych ustalonych najprawdopodobniej w innej sprawie rozstrzyganej przez Sąd, niemające odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy,

d) art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wydanie wyroku na podstawie przepisów prawa uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP,

e) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 19 P.p.s.a. oraz art. 16 P.p.s.a. z uwagi na nieważność postępowania spowodowaną zasiadaniem w składzie sądu osoby, która nie była bezstronna i winna podlegać wyłączeniu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w sprawie dla oceny i wykładni przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14,

b) art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w sprawie dla oceny i wykładni przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14,

c) art. 2, art. 64 ust. 1, art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie dla oceny i wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji,

a w konsekwencji powyższego:

d) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przez jego zastosowanie względnie przez jego zastosowanie wprost,

f) art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przez jego zastosowanie względnie przez jego zastosowanie wprost,

g) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów nieuwzględniającą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14, na podstawie którego Trybunał uznał powyższe przepisy za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji i ustalenie kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w wysokości 8 990,70 zł bez uwzględnienia rzeczywistego nakładu pracy, rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny związanych z wyegzekwowaniem należności objętych ww. tytułem wykonawczym, bez względu na efektywność egzekucji oraz na wysokość wyegzekwowanych świadczeń.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. skarżąca wniosła o:

1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Organ nie sprzeciwił się wnioskowi strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 19 P.p.s.a. oraz art. 16 P.p.s.a. z uwagi na nieważność postępowania spowodowaną zasiadaniem w składzie sądu osoby, która nie była bezstronna i winna podlegać wyłączeniu.

Należy wskazać, że tożsame zagadnienie prawne było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach sformułował tezę, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobuje przedstawione wyżej stanowisko, jak również argumentację prawną uzasadniającą to stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny w ramach niniejszego uzasadnienia uważa za niecelowe przytaczanie treści pełnego uzasadnienia powołanych wyżej wyroków w istotnym dla omawianego zagadnienia zakresie (orzeczenia wraz z pełnym uzasadnieniem dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednakże odnotować, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotowy problem prawny zagadnienie powołania sędziego sądu administracyjnego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na skutek wniosku Krajowej Rady Sądownictwa powołanej po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3) stanowi acte éclairé, to jest sytuację, gdy nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne, gdyż określony problem prawny był przedmiotem wcześniejszego orzecznictwa TSUE, a więc jest już wyjaśniony i należy uznać, że TSUE nie zakwestionował kompetencji Prezydenta RP w tym zakresie i dokonanych przez niego powołań sędziowskich. Pogląd ten akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18, z 13 maja 2021 r., II GOK 4/18, z 6 maja 2021 r., II GOK 6/18 i II GOK 7/18, z 21 września 2021 r., II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., II GOK 9/18). W ocenie roli Prezydenta w procedurze powołania sędziego sądu administracyjnego, a więc realizacji przez niego konstytucyjnej prerogatywy, istotne znaczenie może mieć opinia rzecznika generalnego TSUE przedstawiona 8 lipca 2021 r. w sprawie C-132/20 BN, DM, EN przeciwko Getin Noble Bank S.A. (ECLI:EU:C:2021:557). Zdaniem rzecznika, okoliczność, że niektórzy członkowie składu sądu, który wydał zaskarżony wyrok, zostali powołani do tego sądu na podstawie uchwał podjętych przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie wynikającym z wykładni przepisów uznanej następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjną (wyrok z 20 czerwca 2017 r., K 5/17, OTK-A 2017), nie pozwala – z punktu widzenia art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty – na powzięcie wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności któregokolwiek z sędziów krajowych. W ocenie rzecznika generalnego nie można bowiem ustalić żadnego "motywu, środków i możliwości" przemawiających na rzecz potencjalnego braku ich niezawisłości. W szczególności rzecznik generalny wyraził wątpliwość co do tego, czy obecnie ktokolwiek byłby w stanie wywierać nieuzasadnione naciski na tych sędziów w konsekwencji lub w związku z okolicznościami ich powołania, oraz co do tego, dlaczego sędziowie ci mogliby być skłonni do poddania się takim naciskom. Argumentacja ta przemawia na rzecz przyjęcia, że dokonanie przez Prezydenta aktu powołania w sytuacji wadliwości takiego organu jak Krajowa Rada Sądownictwa nie stwarza automatycznie podstaw ani do postawienia zarzutu nieprawidłowości procedury nominacyjnej, ani tym bardziej do uznania, by tak powołany sędzia nie był sędzią niezawisłym i bezstronnym, chyba że negatywnie przeszedłby test Ástráđsson.

Przechodząc do procedury powoływania sędziów administracyjnych i testu Ástráđsson, który składa się z (twierdzących, jeżeli chodzi o stwierdzenie nieprawidłowości) odpowiedzi na trzy pytania: 1. Czy naruszenie prawa krajowego było rażące? (manifest breach), 2. Czy dotyczyło normy o podstawowym znaczeniu dla procedury mianowania sędziów (fundamental rule), 3. Czy naruszenie było skutecznie ocenione i naprawione przez sąd krajowy (effective review and remedy) w pierwszej kolejności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa krajowego przy powoływaniu sędziów (asesorów) sądów administracyjnych w dotychczas obowiązującym trybie konstytucyjnym i ustawowym, uwzględniając nawet wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Analizując bowiem tryb powoływania sędziego/asesora sądu administracyjnego, formalnie zachowane były wymogi wynikające z art. 179 Konstytucji RP. Nawet gdyby uznać, że organ składający wniosek o powołanie w postaci obecnej Krajowej Rady Sądownictwa nie spełniał wymogów konstytucyjnych, to w oparciu o poczynione powyżej wywody, uznać należy, że wniosek został przedstawiony, podlegał on kontroli sądowej i co najważniejsze Prezydent RP w ramach przyznanej mu kompetencji dokonał jego merytorycznej oceny, powołując daną osobę na stanowisko sędziego/asesora sądu administracyjnego. Nie sposób zatem uznać, odpowiadając na drugie pytanie z testu Ástráđsson, że naruszenie dotyczyło normy o podstawowym znaczeniu dla procedury mianowania sędziów. W końcu odpowiadając na trzecie pytanie, stwierdzić trzeba, że ewentualne naruszenie podlega skutecznej ocenie i może zostać naprawione przez sąd krajowy. O pozytywnej odpowiedzi na trzecie pytanie testu Ástráđsson świadczy dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się w przedmiocie wniosków o wyłączenie sędziego, wydając postanowienia o odmowie wyłączenia sędziego powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w obecnym składzie NSA (postanowienia z 5 lutego 2020 r. I OSK 1394/18, I OSK 1918/18, I OSK 1969/18, I OSK 1988/18, I OSK 2055/18, I OSK 2142/18). O okoliczności oceny sędziów w toku wykonywania obowiązków sędziowskich w tym wyrokowania, zarówno w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak również wojewódzkich sądach administracyjnych świadczy fakt, że sędziowie powołani w ramach procedury sprzed 2018 r. nie odmawiają orzekania z nowymi sędziami, co oznacza, że aprobują ich kompetencje do pełnienia funkcji sędziego/asesora sądu administracyjnego oraz nie widzą obawy naruszenia niezawisłości i bezstronności takich sędziów lub niezależności sądów, w których składzie orzekali (m. in., wyroki z 26 października 2021 r., III FSK 96/21; z 13 października 2021 r., I FSK 1123/18; z 13 października 2021 r., II FSK 345/19; z 12 października 2021 r., III FSK 173/21; z 21 września 2020 r., II FSK 1145/20; z 16 września 2021 r., III FSK 4025/20; z 18 czerwca 2021 r., I GSK 2019/18; z 14 października 2021 r., I GSK 613/21; z 23 października 2020 r., I GSK 205/18; z 23 października 2020 r., I GSK 456/18; z 28 października 2021 r., III OSK 4143/21; z 14 czerwca 2021 r., III OSK 2414/21; z 29 września 2021 r., I OSK 1415/21). W końcu możliwe jest to również w trybie zastosowanym w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc zbadaniu z urzędu, czy nie zachodziła przesłanka nieważności postępowania ze względu na to, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1(3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz.Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami.

Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Mając na uwadze powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po zapoznaniu się z dokumentami dotyczącymi przebiegu procedury powołania Pana G. P. do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznał, że nie zachodzą żadne podstawy do uznania, że nie spełnia on wskazanych standardów europejskich i konstytucyjnych. G. P. w toku procedury konkursowej został poddany ocenie, w ramach której stwierdzono, że spełnia on wymogi ustawowe określone w art. 6a P.u.s.a. Ostatecznie 2 lutego 2021 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wręczył mu powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego i odebrał ślubowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej wyżej oceny nie podważają argumenty wspierające omawiany zarzut zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wcześniejsze zatrudnienie w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej samo w sobie nie dowodzi, że osoba powołana do pełnienia urzędu asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym pozbawiona jest przymiotu bezstronności i niezawisłości. W skardze kasacyjnej zastrzeżenia te, poza wskazaniem faktu zatrudnienia, nie zostały w sposób przekonujący dowiedzione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutu braku bezstronności i niezawisłości nie dowodzi okoliczność, że asesor sądowy przy orzekaniu w sprawie, w której pojawiło się zagadnienie prawne powodujące rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przychylił się do jednego z ukształtowanych stanowisk, nawet jeżeli stanowisko to jest niekorzystne dla strony skarżącej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to jest, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy i przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne także pozostałe zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny za trafną uznaje argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trzeba dostrzec, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, zaobserwować można trzy zasadnicze linie orzecznicze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, według którego, podczas ustalania wysokość kosztów egzekucyjnych należy odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż jest to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18, z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17; z 13 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 2950/19 oraz z 24 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2492/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszej części uzasadnienia, wykorzystana zostanie argumentacja zaprezentowana w wyżej powołanych wyrokach.

W przywołanym wyroku Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, stosownie natomiast do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, organy oraz Sądy mają obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału, który pozbawia przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności. Punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, musi być analiza jego treści – zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów przedstawionych w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wprost wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Jak wyjaśnił Trybunał, w tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Tym samym Trybunał uznał dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) o charakterze ryczałtowym niepowiązanych z indywidualną sytuacją zobowiązanego ani z nakładem pracy organu egzekucyjnego czy stopniem skuteczności jego działań. Trybunał Konstytucyjny wyraził tezę o dopuszczalności stosowania stawek stosunkowych, które uzależnione są tylko od wysokości kwoty podlegającej egzekucji – z zastrzeżeniem konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo. Tylko do tego ostatniego elementu odnosi się skutek analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który można zakwalifikować do kategorii wyroków zakresowych o charakterze negatoryjnym, a także, gdyż jego istota polega na wskazaniu zaniechania ustawodawczego, polegającego na niepełnym zakresie regulacji. Wobec utrzymującego się stanu tego zaniechania ustawodawczego, ze względu na brak stosownej ingerencji ustawodawcy, stwierdzoną przez Trybunał lukę prawną uzupełnić musiała praktyka orzecznicza organów stosujących prawo, której zgodność z prawem ocenić winny sądy administracyjne (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie, orzeczenia, które proponują miarkowanie wysokości opłat egzekucyjnych w zależności od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (m. in. wyroki NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18, z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2037/17, z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1529/19), nasuwają istotne wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, jak już wskazywano powyżej, konstytucyjną prawidłowość regulacji nieuzależniającej wysokości opłaty od indywidualnej sytuacji zobowiązanego oraz od nakładu pracy i stopnia skuteczności organu egzekucyjnego, gdyż ze swej istoty opłaty te nie wiążą się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego. Rozwiązanie proponowane w wymienionych judykatach wydaje się więc przeczyć stanowisku Trybunału. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w dalszej części uzasadnienia swego wyroku nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego w konkretnej sprawie oraz pewnej ekwiwalentności jego świadczeń, niemniej jednak argumentacja ta jest w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego poddaje w wątpliwość aprobowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zastrzeżenia te są tym mocniejsze, że dyskutowane rozumienie wyroku Trybunału prowadzi wprost do podważenia zasady stosowania stawek stosunkowych (procentowych), o charakterze ryczałtowym, którą to zasadę Trybunał wyraźnie jednak zaaprobował (wyrok NSA z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla uniknięcia dowolności w określeniu górnego limitu opłat, otwierającej drogę do sporów i subiektywizmu rozstrzygnięć, można odwołać się do obiektywnego i posiadającego normatywną podstawę kryterium, jakim jest przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości. Jest to jedyny przepis stanowiącego o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który wspomniany limit kwotowy przewiduje. Zgodnie z jego treścią, organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za zajęcie nieruchomości – 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. Jako że opłatę tę także oblicza się stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, spełnia ona wszelkie kryteria konstytucyjności, opisane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stosując zatem uprawnioną i uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można powyższe uregulowanie odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, kwoty pobranych opłat manipulacyjnych i opłat egzekucyjnych za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, daleko odbiegają od maksymalnych (w wyżej przedstawionym rozumieniu) kwot tych opłat.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwoty opłat egzekucyjnych ustalonych prawdopodobnie w innej sprawie niemające odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że stwierdzenie uchybienia przepisom postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia tylko, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone uchybienie przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. O prawidłowości orzeczenia stanowi bowiem aprobata przez Sąd I instancji przyjętego przez organ administracji publicznej sposobu obliczania wysokości kosztów egzekucyjnych a nie ich faktyczna wysokość ustalona w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 ww. ustawy.

Bogusław Woźniak (spr.) Bogusław Dauter Paweł Borszowski