Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2419/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 2 pkt 28
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
article: art. 106 par. 5, art. 107, art. 126
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA del. Zdzisław Kostka Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Kościerzyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 788/09 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 30 października 2008 r. nr VIII/152/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Kościerzyna na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Uchwałą z dnia 30 października 2008 r., nr VIII/152/08 Rada Gminy Kościerzyna zatwierdziła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Korne na terenie gminy Kościerzyna.

2. Wojewoda Pomorski w skardze na powyższą uchwałę zarzucił Radzie naruszenie zarówno zasad sporządzania planu, jak i trybu jego sporządzania. W aktach sprawy brak jest uzgodnienia projektu planu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz dokumentów świadczących o uwzględnieniu w projekcie wymagań bezpieczeństwa w rejonie istniejącego lądowiska.

Uwagi Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego warunkujące uzgodnienie projektu planu nie zostały uwzględnione przez organ gminy ani w tekście uchwały, ani w załączniku graficznym, co narusza art.17 pkt 7 lit.c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.") i równocześnie narusza kompetencje organu uprawnionego do uzgodnienia projektu planu (art.21 ust.2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, Dz.U. z 2006, nr 100, poz.696, ze zm.).

Odmowa uzgodnienia projektu planu skutkuje niedopuszczalnością jego uchwalenia. Dlatego plan miejscowy uchwalony pomimo odmowy właściwego organu jego uzgodnienia skutkuje nieważnością uchwały.

3. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 788/09, po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 30 października 2008 r., nr VIII/152/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Korne na terenie gminy Kościerzyna.

Z dokumentacji procedury planistycznej wynika, że w dniu 6 września 2006 r. Urzędowi Lotnictwa Cywilnego został doręczony celem uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obręb geodezyjny Korne. Prezes Urzędu od września 2006 r. do maja 2008 r. odmawiał uzgodnienia projektu tego planu. Dopuszczone planem inwestycje przekraczają wymagane prawem ograniczenia wysokości zabudowy, co zagraża bezpieczeństwu ruchu cywilnych statków powietrznych.

Mimo to w dniu 30 października 2008 r. Rada Gminy Kościerzyna podjęła zaskarżoną uchwałę.

W ocenie Sądu I. instancji powyższa dokumentacja świadczy o tym, że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew ustawowemu wymogowi pozytywnego uzgodnienia projektu planu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art.17 ust 7 lit.c u.plan.zag.prz. w zw z art.21 ust.2 pkt 28 Prawa lotniczego).

Gmina Kościerzyna uznała, że nie było przeszkód do uchwalenia planu dlatego, że organ uzgadniający projekt planu nie wydał postanowienia w terminie wynikającym z pisma Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2008 r., co równoznaczne jest z uzgodnieniem (art.25 ust.2 u.plan.zag.prz.) oraz dlatego, że istniały przesłanki z art.24 ust.2 u.plan.zag.prz. upoważniające do uznania projektu za uzgodniony, bowiem treść pisma Prezesa Urzędu lotnictwa Cywilnego z dnia 9 maja 2008 r. nie odpowiadała przepisom. Rada Gminy nie wykazała istnienia przesłanek do przyjęcia "milczącego uzgodnienia" (w rozumieniu art.25 ust.2 u.plan.zag.prz.). Odmowa uzgodnienia doręczona organowi Gminy przed datą uchwalenia planu miejscowego wykluczała to "milczące uzgodnienie", niezależnie od ewentualnego niedotrzymania terminu przez organ uzgadniający.

Prezes Urzędu zasadnie wskazał, że jego pismo z dnia 9 maja 2008 r. należało traktować jako postanowienie, ponieważ zawierało oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenia stron, podpis z podaniem imienia nazwiska i stanowiska służbowego oraz uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska. Gmina mogła wnieść zażalenie na powyższe pismo w trybie art.106 § 5 K.p.a.

3. Rada Gmina Kościerzyna w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 788/09 wniosła o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi Wojewody Pomorskiego w całość oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.25 ust.2 w zw. z art.24 ust.1 zd.2 u.plan.zag.prz. poprzez przyjęcie, iż pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 maja 2008 r. stanowi postanowienie w rozumieniu art.106 K.p.a.,

- art.24 ust.2 u.plan.zag.prz. polegające na błędnym przyjęciu, że pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawierają wskazania, na jakich warunkach może nastąpić uzgodnienie planu miejscowego oraz powołują podstawę prawną uzasadniającą określenie warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie planu miejscowego.

Pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 maja 2008 r. nie zawierało nawet podstawowych elementów, których pominięcie skutkuje pozbawieniem pisma charakteru postanowienia (art.124 K.p.a.). "Pismem z dnia 09 maja 2008 roku Urząd Lotnictwa Cywilnego bez zachowania formy przewidzianej prawem ponownie odmówił uzgodnienia projektu, nie wskazując jednocześnie na jakich warunkach uzgodnienie może nastąpić i bez przytoczenia podstaw prawnych odmowy uzgodnienia. Wskazał jedynie, iż nie został spełniony warunek uwzględnienia w projekcie ograniczeń wysokości zabudowy, nie odpowiadając ponownie o jakiego rodzaju ograniczenia chodzi i jaka jest ich podstawa prawna (...) Odpowiedź Prezesa Urzędu Lotnictwa z dnia 09 maja 2008 roku, złożona po zakreślonym przez Wójta Gminy Kościerzyna terminie 21 dni, niczym nie różniła się od pozostałych pism. Prezes Urzędu wskazywał tylko enigmatycznie, że podtrzymuje swoje stanowisko, wyrażone w poprzednich pismach, odmawiając tym samym uzgodnienia projektu. Pomimo powyższego, wskazane pismo zostało potraktowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jako postanowienie, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że przyjęcie przez Wójta Gminy Kościerzyna "milczącego uzgodnienia" na podstawie art.25 ust.2 u.p.z.p. było niedopuszczalne. Artykuł 124 K.p.a. w jasny i precyzyjny sposób określa elementy, jakie powinno zawierać postanowienie. (...) Pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 09 maja 2008 r. nie zawierało nawet podstawowych elementów, których pominięcie skutkuje pozbawieniem aktu pisemnego charakteru postanowienia. Ponadto postanowienia czy też decyzje wydawane w toku postępowania administracyjnego aby można je było uznać za prawidłowe, powinny nakładać na ich adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak, by adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna być zaś związana z przedmiotem postępowania i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie. Tylko takie rozstrzygnięcie, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej lub postanowienia oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa czy też z zasadą przekonywania." (s.5...6 skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej mają za przedmiot treść i znaczenie prawne pism Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, doręczonych Wójtowi Gminy Kościerzyna w okresie od września 2006 r. do grudnia 2008 r. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że korespondencja ta była związana z przygotowywanym, a następnie uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Korne w Gminie Kościerzyna.

A. Sąd I.instancji zgodził się z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, że pismo tego organu z dnia 9 maja 2008 r. należało potraktować jako postanowienie, ponieważ zawierało oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenia stron, podpis z podaniem imienia nazwiska i stanowiska służbowego oraz uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska. Korzystając z uprawnień wynikających z art.106 § 5 K.p.a. Skarga kasacyjna nie kwestionuje oczywiście samego faktu otrzymania przez Wójta Gminy tego pisma. Znajduje się ono w aktach sprawy i widnieje na nim prezentata Urzędu Gminy Kościerzyna z datą 16 maja 2008 r.

Skarga kasacyjna stara się jednak wykazać, że Wójt Gminy nie miał żadnych uzasadnionych powodów, aby potraktować to pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako postanowienie, o którym mowa w art.106 K.p.a.

Argumentacja strony skarżącej łączy w jedną nierozerwalną całość dwa względnie samodzielne zagadnienia prawne, tj. (1) ocenę pisma Prezesa Urzędu z dnia 09 maja 2008 r. z punktu widzenia wymogów ustalonych dla postanowień w art.126 w związku z art.107 K.p.a. oraz (2) tzw. milczące uzgodnienie projektu planu, zgodnie z art.25 ust.2 u.plan.zagos.prz. w związku z art.21 ust.2 pkt 28 Prawa lotniczego. Tymczasem prawidłowo Sąd I. instancji oddzielnie potraktował każde z tych dwóch spraw.

B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zacytowany wcześnie fragmencie wyraźnie podkreślił (s.12 uzasadnienia wyroku), że jeżeli Wójt Gminy miał zastrzeżenia (formalne bądź merytoryczne) do postanowienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, to powinien był je przedstawić w formie zażalenia, o którym mowa w art.106 § 5 K.p.a. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być weryfikowana zgodność z prawem postanowienia wydanego we wpadkowym, ale odrębnym postępowaniu administracyjnym w ścisłym tego słowa znaczeniu czyli obejmującym tok instancji i skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wójt Gminy nie miał kompetencji do samodzielnego zaliczenia pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 09 maja 2008 r. do czynności nie mających żadnego znaczenia prawnego, które mógł on zignorować. Odmówienie temu pismu charakteru postanowienia wiążącego Gminę nie należało do organów Gminy i to niezależnie od tego czy rzeczywiście "pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 09 maja 2008 roku nie zawierało nawet podstawowych elementów, których pominięcie skutkuje pozbawieniem aktu pisemnego charakteru postanowienia." (s.6 skargi kasacyjnej). Ta najistotniejsza część argumentacji skargi kasacyjnej całkowicie rozmija się z podstawowymi założeniami postępowania administracyjnego, a w szczególności z domniemaniem prawidłowości decyzji i postanowień wydanych przez powołane do tego organy publiczne. Dopiero autorytatywna ocena organu administracyjnego właściwego do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (objęta kontrolą sądową) mogłaby ewentualnie usprawiedliwić konkluzję, że pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa w art.106 K.p.a.

Skoro Wójt Gminy wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o wydanie właśnie takiego postanowienia, tj. o uzgodnienie projektu planu miejscowego, to tenże Wójt nie mógł dowolnie, we własnym zakresie odmawiać odpowiedzi Prezesa Urzędu charakteru postanowienia.

C. Drugim zagadnieniem, które zostało przeanalizowane w zaskarżonym wyroku, była dopuszczalność stwierdzenia, że nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie projektu planu, zgodnie z art.25 ust.2 u.plan.zagos.prz. w związku z art.21 ust.2 pkt 28 Prawa lotniczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja tych przepisów przez Sąd I. instancji w kontekście stanu faktycznego sprawy zasługuje na aprobatę.

Po pierwsze, skarżąca Rada ani w skardze kasacyjnej, ani wcześniej nie wykazała skutecznie, że Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego został przedłożony do uzgodnienia taki projekt planu, który w całości uwzględniał wcześniejsze zastrzeżenia organu uzgadniającego.

Po drugie, organ uzgadniający wielokrotnie (tj. pismami z 26 września 2006 r., 8 lutego 2007 r. i 30 listopada 2007 r.) odmówił uzgodnienia projektu planu. Już z tego powodu Wójt Gminy nie powinien był kontynuować prac nad takim projektem o którym już wiedział z całą pewnością, że jest bezwzględnie kwestionowany przez właściwy organ uzgadniający.

Po trzecie, skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustalenia Sądu I. instancji, że w aktach sprawy brak zwrotnego poświadczenia doręczenia organowi uzgadniającemu pisma Wójta z dnia 3 kwietnia 2008 r. W związku z tym nie można jednoznacznie ustalić daty doręczenia pisma Urzędowi, od której to daty należało liczyć bieg wyznaczonego przez Gminę terminu. Dlatego prawidłowo Sąd I. instancji stwierdził, że Rada nie wykazała uchybienia przez Prezesa Urzędu 21-dniowego terminu do wydania postanowienie w sprawie uzgodnienia.

Po czwarte, trafnie odnotował Sąd I. instancji, wobec wielokrotnych bezskutecznych prób Wójta Gminy uzyskania zgody Prezesa Urzędu na uchwalenie przygotowanego projektu planu, że wyznaczenie organowi uzgadniającemu 21-dniowego terminu do wydania postanowienie w sprawie uzgodnienia wraz z powoływaniem się na tą zwłokę pięć miesięcy później (w dniu podejmowania zakwestionowanej uchwały) może być przez Sąd potraktowane jako próba obejścia przez Wójta Gminy rygorów art.25 u.plan.zagos.prz., a w konsekwencji ewentualne niedochowanie przez organ uzgadniający owego 21-dniowego terminu może być przez Sąd ocenione jako nieuzasadniające ustalenia, że miało miejsce "milczące uzgodnienie".

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzekano na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a.