Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 328/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 4; art. 22 ust. 2; art. 26 ust. 1, 2 i 5; art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "(...)" Sp. z o.o. w (..) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 387/18 w sprawie ze skargi "(...)" Sp. z o.o. w (...) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia (..) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "(..)" Sp. z o.o. w (...) na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez O. Sp. z o.o. w B.P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w z 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 387/18, którym została oddalona skarga O.Sp. z o.o. w B.P. (dalej: Skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: Dyrektor IAS lub Organ odwoławczy) z dnia 26 czerwca 2018 r. nr 0601-IOC.48.41.2018 w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej (dalej: organ I instancji lub Naczelnik LUCS) decyzją z dnia 11 maja 2018 nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł w związku z naruszeniem przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. - o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 z późn. zm., dalej: ustawa SENT). Decyzja wydana została w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej 23 marca 2018 r. dotyczącej pojazdu nr rej.(...), przewożącego m.in. olej grzewczy w ilości 1000 l, że przewoźnik – Skarżąca - przed rozpoczęciem przewozu nie uzupełnił zgłoszenia SENT o wymagane dane określone w art. 5 ust. 4 ustawy SENT. Nie zostały bowiem wpisane dane przewoźnika: numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej, numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, data faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru, planowana data zakończenia przewozu, dane adresowe miejsca dostarczenia towaru, numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi. W trakcie kontroli przewoźnik uzupełnił brakujące dane i pojazd zwolniono celem kontynuacji przewozu.

W terminie do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego Skarżąca spółka pismem z 18 kwietnia 2018 r. wniosła o umorzenie postępowania, gdyż w jej ocenie nie doszło do przemieszczenia towaru bez przewidzianego prawem zgłoszenia jak również wszystkie należności publicznoprawne zostały opłacone. Dokument SENT został wygenerowany, a omyłkowo nie wypełniono wszystkich niezbędnych danych przewoźnika lub system nie zadziałał prawidłowo, co niezwłocznie zostało uzupełnione po wykryciu nieprawidłowości.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego tj. art. 120, art. 121, art. 122, art. 187, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji Podatkowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa lub op).

Po rozpatrzeniu odwołania Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 ustawy SENT oraz wskazał na obowiązek przewoźnika uzupełnienia zgłoszenia o dane wymienione w art. 5 ust. 4 ustawy SENT przed rozpoczęciem przewozu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zawarte w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, stwierdzając, iż nie został wykazany ważny interes przewoźnika, ani nie zachodzi ważny interes publiczny w odstąpieniu od nałożenia kary.

W skardze na rozstrzygnięcie Dyrektora IAS wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 30 ust. 4 ustawy SENT przez niezastosowanie tego przepisu i prowadzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji gdy nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a w konsekwencji pominięcie faktu, że nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w takiej właśnie sytuacji z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej;

2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust 1, 2 i 5, w zw. z art. 8 ust 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę kary mimo iż nie było ku temu podstaw;

3) art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie, a który to przepis mógł i powinien organ zastosować z urzędu, gdyż ziściły się wszystkie przesłanki do jego zastosowania, a organ kompletnie pominął podnoszone fakty i okoliczności, które w jednoznaczny sposób potwierdzały, że zaistniała sytuacja nie miała wpływu na prawidłowość zgłoszenia, jak i nie pozwalała stwierdzić, że Skarżącą nie dopełniła obowiązków wynikających z w/w ustawy.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów procesowych, to jest art. 120, art. 122, art. 187 i art. 191 Ordynacji Podatkowej, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, iż skarżąca po stwierdzeniu przedmiotowej sytuacji niezwłocznie zaktualizowała dane.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjna oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. 1302 ze zm., dalej: ppsa). Uznał, że Organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy SENT w dotychczasowym brzmieniu, czyli ustawę z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów w brzmieniu sprzed nowelizacji, która miała miejsce dnia 10 maja 2018 r. W dniu tym uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1039 z dnia 30 maja 2018 r., dalej: ustawa nowelizująca z 10 maja 2018 r.), która weszła w życie z dniem 14 czerwca 2018 r. Właściwa dla badanej sprawy norma intertemporalna zawarta jest w art. 14 ustawy nowelizującej z 2018 r. Zgodnie z tym przepisem do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. WSA za bezsporny uznał stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy SENT przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu uzupełnić zgłoszenie o dane wymienione w tym przepisie. Kontrola przewozu obejmuje weryfikacje danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego oraz dokonanie oględzin towaru w tym pobranie próbek. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sytuacji, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT nakłada się karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W ocenie WSA z przepisów tych wynika, że uzupełnienie danych powinno nastąpić przed rozpoczęciem przewozu, a nie w jego trakcie. Obowiązki Skarżącej jako przewoźnika wynikały z przepisu prawa, a nie z funkcjonalności systemu, w którym wypełniane było zgłoszenie. Zdaniem Sądu I instancji Skarżąca nie wykazała, by niewypełnienie zgłoszenia było następstwem nieprawidłowego działania programu przyjmującego zgłoszenia SENT. Zgłoszenie to nastąpiło 22 marca 2018 r., natomiast przewóz rozpoczął się 23 marca 2018 r. Skarżąca miał więc czas by uzupełnić zgłoszenie o dane wymagane przez art. 5 ust. 4 ustawy SENT lub powiadomić organ o nieprawidłowo działającym systemie. WSA zauważył, że z treści przepisów ustawy SENT obowiązujących przed 14 czerwca 2018 r. nie wynika, aby nakładanie kar pieniężnych w przypadkach wymienionych w ustawie uzależnione było od powstania uszczupleń podatkowych wskutek naruszenia przepisów tej ustawy. W ocenie WSA przepis art. 30 ust. 4 ustawy SENT na który powołuje się Skarżąca, nie ma zastosowania do zdarzeń powstałych przed wprowadzeniem znowelizowanych przepisów ustawą z dnia 10 maja 2018 r. zgodnie z art. 14 ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1039, dalej: ustawa zmieniająca z 10 maja 2018 r.). Poza tym art. 30 ust. 5 ustawy SENT stanowi, że przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 120, art. 121, art. 122, art. 187, art. 191 Ordynacji podatkowej. WSA uznał, że organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się odmawiając zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Słusznie też uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu strony, dająca podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Skarżąca była informowana o treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT i wzywana o wskazanie oraz udokumentowanie okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej, jednak nie wskazała i nie udokumentowała ważnego interesu przewoźnika, w odwołaniu zwracała jedynie uwagę na cel fiskalny ustawy. WSA za nietrafną uznał argumentację Skarżącej odnosząca się do ukrytego w przepisach ustawy celu fiskalnego naruszającego zasadę proporcjonalności pomiędzy stopniem naruszenia przepisów ustawy, a ochroną interesu Skarbu Państwa.

O.Sp.z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego (ti. przepisów:

1) art. 30 ust. 4 ustawy SENT, art. 12 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.1539) przez odmowę zastosowania tego przepisu podczas gdy ma on zastosowanie do wszystkich niezakończonych postępowań do dnia 14.06.2018 r. i prowadzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a w konsekwencji pominięcie faktu, że nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w takiej właśnie sytuacji z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej;

2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust 1, 2 i 5, w zw. z art. 8 ust 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT z przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę kary, mimo iż nie było ku temu podstaw;

3) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie, a który to przepis mógł i powinien organ zastosować z urzędu, gdyż ziściły się wszystkie przesłanki do jego zastosowania, a organ kompletnie pominął podnoszone fakty i okoliczności, które w jednoznaczny sposób potwierdzały, że zaistniała sytuacja nie miała wpływu na prawidłowość zgłoszenia, jak i nie pozwalała stwierdzić, że skarżącą nie dopełniła obowiązków wynikających z w/w ustawy, a zachodził ważny interes publiczny w odstąpieniu od nałożenia przedmiotowej kary;

4) art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej - zasady proporcjonalności - przejawiającym się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu jaki ma osiągnąć Ustawa z dnia 09.03.2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz.U. 2017.708) i nie uwzględnieniem innych mniej uciążliwych dla strony rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. oraz art. 141 § 4 ppsa przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. następujące przepisy:

a) art. 8 kpa przez odmowę jego zastosowania i w konsekwencji przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa i w sposób pomijający konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego;

c) art. 77 §1 kpa przez odmowę jego zastosowania, przejawiającą się brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, o czym szczegółowo poniżej w uzasadnieniu niniejszej skargi, a które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez odmowę jego zastosowania, wskutek nie dostrzeżenia przez Sąd, iż organy obu instancji naruszyły w/w przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 151 ppsa przez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, iż zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – w sytuacji, gdy z w/w względów, jest odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, oraz o zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniosła też o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie, oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 ppsa - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Ocena zasadności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji wymaga uwagi, że w myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba zaś wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa zarzut ten może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeśli uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wykazanie tych okoliczności spoczywa na stronie skarżącej kasacyjnie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zmierzają do podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą nałożenia kary, lecz w istocie zmierzają do wykazania, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw materialnoprawnych do nałożenia kary. Skarżąca stoi na stanowisku, że biorąc pod uwagę to, że doszło tylko do naruszenia formalnego – jej zdaniem – obowiązku kompletnego wypełnienia danych w zgłoszeniu przewozu, bez jednoczesnego uszczuplenia zobowiązań podatkowych, to brak było podstaw do nałożenia kary. Z jednej strony brak podstaw do nałożenia kary Skarżąca upatruje w tym, że wobec nowelizacji ustawy SENT nałożenie kary w zakresie zmienionego art. 30 ust. 4 ustawy o SENT nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeśli nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Z drugiej strony uważa, że wobec braku uszczuplenia należności podatkowych istniały podstawy do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zarzuty dotyczące każdej z tych kwestii należało rozpoznać łącznie zarówno jako podniesione w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 30 ust. 4 ustawy SENT, art. 12 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (pkt. 1 zarzutów naruszenia prawa materialnego) należy wyjaśnić, że pomiędzy zdarzeniem powodującym nałożenie kary (23 marca 2018 r.) a wydaniem decyzji przez Organ odwoławczy (26 czerwca 2018 r.) miała miejsce nowelizacja ustawy SENT ustawą z dnia 10 maja 1018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw opublikowana w Dz. U. z 30 maja 2018 r. poz. poz. 1039 (dalej: ustawa nowelizująca z 30 maja 2018 r.). Ustawa ta w art. 1 pkt 30 wprowadziła m.in. nową treść art. 30 ust. 4 i 5 ustawy SENT:

4. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (to jest w przypadku naruszeń podlegających zgodnie z ustawą karze pieniężnej) ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej.

5. Przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników.

Z kolei art. 12 ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r. stanowił, że do postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wydaniem decyzji ostatecznej stosuje się art. 24 ust. 1a i art. 30 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku gdy ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, postępowania te umarza się. Te zmienione przepisy ustawy SENT weszły w życie 14 czerwca 2018 r. zgodnie z art. 21 tej ustawy nowelizującej.

Autor skargi kasacyjnej powołując właściwie datę uchwalenia ustawy nowelizującej i datę jej wydania błędnie podaje, że opublikowana ona została w Dzienniku Ustaw z 2018 r. pod pozycją 1539. Rzeczywiście pod tą pozycją została opublikowana kolejna ustawa zmieniająca ustawę SENT - ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (dalej: ustawa nowelizująca z 15 czerwca 2018 r.). Jednak ustawa ta została opublikowana dopiero 9 sierpnia 2018 r. i wprowadzone nią zmiany nie miały zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ta pomyłka autora skargi kasacyjnej co do pozycji dziennika ustaw nie stanowi przeszkody do odniesienia się do jago zarzutów jako dotyczących przepisów ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r.

Art. 12 ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r. stanowi przepis intertemporalny m.in. dla wprowadzonego nowelizacją nowego brzmienia art. 34 ust. 4 (wskazany w tym przepisie przejściowym art. 24 ust. 1a ustawy SENT) nie ma zastosowania. Ma on takie znaczenie, że znowelizowany art. 32 ust 4 ustawy SENT wprowadza wprost zakaz wszczynania postępowań w sprawie nałożenia kary w przypadkach, gdy nie doszło do uszczuplenia. Jednak w swym brzemieniu nie wyjaśnia, co z postępowaniami, które już zostały wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji i właśnie takie sytuacje reguluje art. 12 ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r. nakazujący w takich przypadkach umorzenie postępowania. Jednak ten przepis przejściowy (art. 12) nie wpływa na treść art. 30 ust. 5 wykluczającego wprost stosowanie znowelizowanego art. 30 ust. 4 ustawy SENT do przewoźników. A więc i przepis art. 12 jako przepis intertemporalny do art. 30 ust. 4 ustawy SENT (niemającego zastosowania do przewoźników) nie dotyczy przewoźników. Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 14 ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r. wskazano, że do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy SENT (a więc takich, których nie wypełniła Skarżąca) stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy zmienianej (ustawy SENT) w brzmieniu dotychczasowym, a więc stosuje się kary wobec przewoźników w wymiarze dotychczasowym (5000 zł) a nie w wymiarze podwyższonym na skutej nowelizacji (do 10 000 zł). Stanowi to jednoznaczny wyraz woli ustawodawcy, by przewoźnik był obciążony karą za niewypełnienie obowiązków należytego zgłoszenia przewozu. Zatem stanowisko Skarżącej o tym, że przepis art. 12 ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r. i znowelizowany tą ustawą art. 30 ust. 4 ustawy SENT powinien mieć zastosowanie do Skarżącej będącej przewoźnikiem nie jest trafne. Czyni to pozbawionym usprawiedliwionych podstaw zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Tym samym czyni niezasadnym zarzut braku podstaw do stosowania art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust 1, 2 i 5, w zw. z art. 8 ust 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT (pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej), gdyż zarzut niewłaściwości zastosowania tych przepisów Skarżąca upatruje w przeszkodzie wynikającej z błędnie przez nią rozumianych przepisów art. 12 ustawy nowelizującej z 10 maja 2018 r. w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy SENT.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (zawarte w pkt. 3 i 4 zarzutów naruszenia prawa materialnego) i powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postepowania dotyczą tego, że zdaniem autora skargi kasacyjnej w okolicznościach sprawy powinno być zastosowane odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, to jest na podstawie art. 22 ust 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Naruszenia tego interesu publicznego Skarżąca upatruje w tym, że przewóz został zgłoszony i nie doszło do uszczuplenie dochodów Państwa, co w jej ocenie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności przyjętych środków ochrony (stosowanej kary) w stosunku do naruszenia chronionego dobra, którą to zasadę proporcjonalności upatruje w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (nie precyzując bliżej ani miejsca publikacji tak nazwanego aktu, ani nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej art. 5 Traktatu składającego się z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej). W sprawie nie jest podważane ustalenie, że wprawdzie Skarżąca dokonała zgłoszenia SENT, jednak wbrew wymogom prawa nie uzupełniła zgłoszenia o wymagane dane określone w art. 5 ust. 4 ustawy SENT, takie jak: dane identyfikująca przewoźnika, numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, data faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru, planowanej daty zakończenia przewozu, danych adresowanych miejsca dostarczenia towaru, numeru dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi. Brak tych danych, zwłaszcza daty rozpoczęcia i planowanej daty zakończenia przewozu oraz adresu miejsca dostarczenia przesyłki w istocie uniemożliwiał monitorowani trasy przewozu. Nieuzupełnienia danych niweczyło więc cel wprowadzenia obowiązków ustawowych, jakim jest zapobieganie przewozom towarów wrażliwych na oszustwa podatkowe bez możliwości ich monitorowania poczynając od miejsca nadania aż do miejsca dostawy. Brak rzeczywistego uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego stanowi przeszkodę w nałożeniu kary, jak to jednoznacznie wskazano w znowelizowanym art. 30 ust. 4 ustawy SENT, ale nie w odniesieniu do przewoźników, gdyż wobec nich taki brak uszczuplenia nie stanowi przesłanki uwolnienia od kary, co wyżej wskazano. Samo niedochowanie przez przewoźnika wymogów dotyczących zgłoszenia danych w zakresie powodującym faktyczną niemożność monitorowania przewozu, powoduje narażenie na uszczerbek chronionego interesu Państwa polegającego na możliwości monitorowania przewozów towarów wrażliwych na wykorzystywanie je do nadużyć podatkowych poprzez obrót poza kontrolą Państwa. Przedmiotowa kara administracyjna nakładana na przewoźnika jest więc sankcją za stworzenie zagrożenia dla tych interesów, a nie za dokonanie rzeczywistego uszczuplenia podatkowego. Wysokość kary został określona ustawowo i w tej wysokości została nałożona. Zatem w tym przypadku nie można mówić, że organy naruszyły zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, jak z art. Proporcjonalność kary na gruncie ustawy SENT została zachowana, bowiem przewidział ją sam ustawodawca, określając różne wysokości nakładanej kary w zależności od rodzaju naruszenia.

Artykuł 22 ust. 3 ustawy SENT stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika w tym przepisie lub interesem publicznym, na jego wniosek lub z urzędu organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 19 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1315/19; z 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 96/20; z 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 307/20; z 12 października 20121 sygn. akt II GSK 1006/21 cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ważny interes publiczny, o jakim stanowi art. 22 ust. 3 ustawy SENT, musi być rozumiany inaczej niż na gruncie art. 67a ordynacji podatkowej. Ustawa SENT reguluje kwestię nakładania i odstępowania od nałożenia kary w sposób pełny, a odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa jest wyraźnie sprecyzowane. Administracyjne kary pieniężne są sankcjami policyjnymi, których celem jest przymuszenie do działania zgodnego z prawem, zatem zawsze pełnią funkcję prewencyjną (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r., P 9/08, OTK 2010, nr 3, poz. 26). Oznacza to, że uchylenie się od takiej odpowiedzialności może mieć wyjątkowy charakter, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ma uprawnienie do odstąpienia od nałożenia kary ukształtowane w ramach uznania administracyjnego, co ma miejsce na gruncie rozpoznawanego przepisu. Skoro więc sankcja administracyjna ma działać na rzecz przestrzegania prawa, to zawsze ma pośrednio charakter fiskalny, gdy odnosi się do przepisów, które gwarantować mają ten rodzaj wpływów do budżetu. Jednak nie oznacza to, że każdorazowe nałożenie kary przez organy ma być wiązane z uszczupleniem budżetowym i uzasadniać karę tylko o tyle, o ile uszczuplenie mogło nastąpić. Z tego powodu NSA nie podziela tych poglądów w swoim orzecznictwie, które doszukują się takiego związku, jako usprawiedliwienia do wymierzenia kary. Kara związana z wadliwym wypełnieniem danych na gruncie ustawy SENT ma charakter formalny, ale przecież porządek prawny zna formalne naruszenia prawa, które podlegają odpowiedzialności. W takich przypadkach odpowiedzialność administracyjna pojawia się z chwilą wadliwego wypełnienia prawem przewidzianych dokumentów, zwłaszcza gdy wadliwe wypełnienie dokumentów – jak w tym przypadku – może co najmniej utrudniać, jeśli nie uniemożliwiać realizacji celu ustawowego, jakim jest możliwość monitorowania przewozu towarów wrażliwych. Ten fakt przesądza o odpowiedzialności, bo przecież jest to odpowiedzialność obiektywna niezależna od winy. Zatem pojęcie interesu publicznego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie może być ujmowane przez pryzmat proporcjonalności kary, w szczególności w odniesieniu do rzeczywistego uszczuplenia podatkowego. Gdyby tak miało być, to ustawodawca musiałby przewidywać okoliczności kształtujące wysokość kary, ale wówczas powinny to być takie, które pozwalają obniżać karę, ale także ją zwiększać, stosownie do ustaleń faktycznych. Skoro ustawa takiego mechanizmu nie wprowadza, to proporcjonalność stosowania jednoznacznie określonej kary nie jest postulatem stosowania prawa. Co najwyżej może być ona odnoszona do procesu legislacyjnego, a więc zagadnienia, czy ustawa dokonuje rozróżnienia w zakresie wysokości kar. Analiza przepisów ustawy SENT prowadzi do wniosku, że ustawodawca dokonał takiej oceny i prowadził rozróżnienia w zakresie kar nakładanych za różne naruszenia przepisów tej ustawy, zatem spełnił wymóg proporcjonalności. Z tego też powodu należy uznać, że niedopuszczalne jest poszukiwanie innych podstaw proporcjonalności kary. Gdyby tak miało być, to ustawa odsyłałaby do regulacji kar w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ponieważ tego nie czyni, to oznacza, że inny był wybór ustawodawcy, a tego faktu sądy administracyjne oceniać nie mogą, bo w ten sposób naruszałyby konstytucyjną zasadę podziału władz. Natomiast sądy mogą ocenić, czy na gruncie konkretnej sprawy uznaniowa decyzja o nałożeniu kary spełnia wymogi legalizmu, a więc czy nałożenie kary na konkretny podmiot leży w interesie publicznym. W interesie publicznym leży także nienakładanie kar za naruszenia formalne, gdyby miało to prowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania, ze względu na zasadę praworządności. W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione przez organy (i zaakceptowane przez Sąd I instancji) co do braku szczególnych, wyjątkowych okoliczności godzących w ważny interes strony, czy też godzące w interes publiczny w sposób nie do pogodzenia z ogólnym porządkiem prawnym czy uzasadnionym, obiektywny poczuciem sprawiedliwości, uzasadniały uznanie, że nałożenie kary nie godzi w interes publiczny, zwłaszcza że dotyczy działań profesjonalnego podmiotu, na którym ciążą większe obowiązki w zakresie przestrzegania prawa niż ma to miejsce w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z profesjonalną działalnością zarobkową. Zatem nie sposób dopatrzeć się w tym zakresie naruszeń przez organy w zakresie ustaleń faktycznych przepisów postępowania. Należy przy tym zauważyć, że do nakładania kar na podstawie ustawy SENT zgodnie z jej art. 26 ust. 5 mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powoływanie się więc przez kasatora na naruszenia szczególności art. 8 i art. 77 § 1 kpa było całkowicie niezasadne. Ponieważ Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się przy kontroli zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zatem nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa nie uchylając decyzji z powodu takich naruszeń i zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa, prawidłowo stosując ten przepis. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa i umożliwia kontrolę instancyjną wyroku, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu.

Zatem skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienia, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 675 zł stanowi zwrot kosztów profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.