Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2572/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1, art. 80, art. 154 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Regionalnego w Białymstoku skargi kasacyjnej P[...] oraz skargi kasacyjnej Gminy J[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 836/18 w sprawie ze skarg Prokuratora Regionalnego w Białymstoku, Gminy [...] i P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 31 października 2018 r. nr KO.701/20/18, KO.701/19/18, KO.701/18/18 w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości w użytkowanie 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek uczestników postępowania K. W. i innych o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prokuratora Regionalnego w B., Gminy J.K. i Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 31 października 2018 r., nr KO.701/20/18, KO.701/19/18, KO.701/18/18, w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości w użytkowanie, wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 836/18, oddalił skargi.

Na niniejsze rozstrzygnięcie zostały złożone dwie skargi kasacyjne.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina J.K. (dalej jako: "Gmina), zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1974 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, a następnie przekazania w użytkowanie PZD na skutek jej zbędności, konieczne było przeprowadzenie odrębnego postępowania w kierunku zwrotu jej poprzednim właścicielom, w sytuacji gdy z treści art. 34 wynika, że konieczność przeprowadzenia owego postępowania istniała tylko w sytuacji "braku użycia" nieruchomości, dowodowe. Dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów - bez uwzględnienia chociażby literalnej wykładni pisma [...] z dnia 6 sierpnia 1984 r. i użytego sformułowania "stała się zbędna" - spowodowało błędne uznanie, że na nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy w ocenie skarżącego zwrot ten oznacza, iż nieruchomość stała się zbędna w tym momencie, tj. już po wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem,

b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zgłoszone dowody nie były istotne, a fakt zrealizowania na nieruchomości infrastruktury wspomagającej funkcjonowanie bazy przedsiębiorstwa nie przemawia za uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia,

c) art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę wznowienia postępowania, z uwagi na uznanie, że naruszenie § 14 pkt 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych spraw innych nieruchomości położonych na terenie wsi pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. 1969 Nr 1 poz. 1) było rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J.D. z 6 listopada 1984 r. Nr 70198/9/84 w sprawie przekazania tej nieruchomości w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców w B., podczas gdy z treści decyzji SKO wynika, że podstawą w/w orzeczenia było rażące naruszenie art. 34 ustawy wywłaszczeniowej - w stanie faktycznym, w którym brak użycia nieruchomości na cel wywłaszczenia nie był kwestionowany. W sytuacji dysponowania przez organ dowodami aktualnie składanymi, zdaniem skarżącego organ nie dopatrzyłby się naruszenia art. 34 ustawy wywłaszczeniowej, a w świetle tak ustalonych okoliczności faktycznych naruszenie § 14 pkt 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia byłoby niewystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika Gminy z 6 listopada 1984 r.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła:

a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie w oparciu o art.188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

b. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Gmina wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź złożyli uczestnicy postępowania – K.W. oraz inni uczestnicy, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz o zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną złożył Polski Związek Działkowców SO w W. (dalej jako: "Związek"), zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z:

1. art. 80 k.p.a., poprzez nierozważenie całokształtu zebranego w sprawie materiału w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość, oddana przez Naczelnika Gminy w J.D. decyzją z 6 listopada 1984 r. w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców była rzeczywiście przedwczesna, bo nie poprzedzona wygaszeniem użytkowania przez Przedsiębiorstwo [....] (dalej: [...]) oraz decyzją zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom, czy też cel wywłaszczenia został na tę datę zrealizowany, a zatem decyzja Naczelnika Gminy była zgodna z prawem;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w tym nowo zgłoszonego, w kierunku wyjaśnienia czy w nowych okolicznościach sprawy decyzja SKO w Suwałkach z 31 października 2018 r. o odmowie była niezasadna, a postępowanie powinno zostać wznowione w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów (patrz oświadczenia b. pracowników [...]) istniejących w dniu wydania decyzji SKO w Suwałkach z 31 lipca 1997 r. Wskazane wyżej rażące uchybienia proceduralne zaakceptowane przez WSA w Białymstoku doprowadziły do błędnej subsumpcji, a w konsekwencji.

II. naruszenie prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. zastosowanie w sprawie § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia RM, na które powołuje się WSA za SKO w Suwałkach, tj. przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do wygaszenia użytkowania przez Przedsiębiorstwo w związku z niezrealizowaniem na nieruchomości nr [...]celu wywłaszczenia (budowa ewent. Rozbudowa bazy);

2. zastosowanie w sprawie art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, że wskutek niezrealizowania celu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość powinna zostać zwrócona poprzednim właścicielom;

3. niezastosowanie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. 1980 r., nr 3, poz. 6), nakładający obowiązek ustanowienia strefy ochronnej przy uciążliwym zakładzie, w szczególności zakazu budownictwa mieszkaniowego, które to zadanie wykonano poprzez utworzenie ROD "K".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku w całości oraz poprzedzających decyzji SKO w Suwałkach i orzeczenie, że zaistniały przesłanki z art. 154 § 1 pkt. 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie;

ewentualnie:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania w innym składzie, z uwzględnieniem stanowiska NSA;

3) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego w postępowaniu kasacyjnym.

Ponadto - mając na uwadze art. 75 § 1 k.p.a. – wniesiono o dopuszczenie dowodu z oświadczeń notarialnych: J.Z., T.R., A.S. i H.C., byłych pracowników [...], pełniących odpowiedzialne funkcje - na okoliczność, że do czasu oświadczenia [...]z 6 sierpnia 1984 r., przedmiotowa działka nr [...] o pow. [....] ha była niezbędna na realizację celu wywłaszczenia - utworzenie bazy tego przedsiębiorstwa

- cel ten został zrealizowany m.in. dzięki wykorzystaniu tej nieruchomości.

Notabene jak oświadczyła ówczesna księgowa T.R., [...]do momentu przekazania gruntu dla PZD opłacało podatek od nieruchomości z tytułu prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej.

W razie uchylenia wyroku WSA w Białymstoku i decyzji SKO z ostrożności procesowej wniesiono o przeprowadzenie dowodu przed organami administracji z zeznań ww. świadków na okoliczności zawarte w ich oświadczeniach materialnych.

Związek zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź złożyli uczestnicy postępowania – K.W. oraz inni uczestnicy, wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz o zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności zostanie rozpoznana skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę. Mając na uwadze konstrukcję tej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

W uzasadnieniu ocenianej skargi kasacyjnej Gmina przedstawiła argumentację uzasadniającą zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Pozostałe zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione, co stoi na przeszkodzie dokonaniu ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu, a od 1 czerwca 1975 r. wojewoda zgodnie z § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz.U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94), ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Dodać należy, że organ ten zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej orzeka o zwrocie nieruchomości za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Należy również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1263/97, podkreślił, że przedmiotowa działka jako część wywłaszczonej nieruchomości bezspornie stała się zbędna na cel, który był podstawą wywłaszczenia.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wywodzi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, a następnie przekazania w użytkowanie PZD na skutek jej zbędności, konieczne było przeprowadzenie odrębnego postępowania w kierunku zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom, w sytuacji gdy z art. 34 wynika, iż konieczność przeprowadzenia owego postępowania istniała tylko w sytuacji "braku użycia" nieruchomości.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje na to, że Sąd I instancji rzeczywiście dokonał wykładni art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w sposób wskazany przez skarżącą kasacyjnie Gminę, to jest, że przyjął, że w sytuacji, gdy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a następnie miała zostać przekazana innemu podmiotowi, to konieczne było przeprowadzenie odrębnego postępowania w kierunku zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom.

Sąd I instancji wskazał natomiast, że decyzja o przekazaniu nieruchomości innemu podmiotowi powinna być poprzedzona postępowaniem prowadzonym w kierunku ewentualnego jej zwrotu na rzecz wywłaszczonych właścicieli, w którym to postępowaniu należało, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dokonać oceny braku użycia i zbędności nieruchomości na cele, dla których dokonano wywłaszczenia. Nieprzeprowadzenie takiego postępowania stanowiło zaś jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J.D.

Sąd I instancji odniósł się również do twierdzenia o niewątpliwym wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia, które w ocenie skarżących po pierwsze wynika z przedmiotowych dowodów, a po drugie wskazuje na brak konieczności prowadzenia przez Naczelnika Gminy w J.D. postępowania w kierunku ewentualnego jej zwrotu na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że z faktu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cele związane z działaniem Przedsiębiorstwa, tj. jako plac składowania materiałów oraz do produkcji prefabrykatów, ogrodzenia tej nieruchomości i jej oświetlenia, a także z faktu wybudowania na niej rurociągu odbierającego wody gruntowe i opadowe oraz z konieczności ustanowienia wokół bazy Przedsiębiorstwa stref ochronnych, nie można wyprowadzić jednoznacznej tezy o zrealizowaniu przez Przedsiębiorstwo założonego celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Należy mianowicie odróżnić "zrealizowanie celu wywłaszczenia" od "wykorzystywania nieruchomości na cele związane z działalnością Przedsiębiorstwa". Celem wywłaszczenia była budowa bazy Przedsiębiorstwa. Z pisma Przedsiębiorstwa z 6 sierpnia 1984 r. wynika jednoznacznie, że nie przewiduje się dalszej rozbudowy bazy, w związku z czym przedmiotowe grunty są zbędne dla Przedsiębiorstwa. Z treści tego pisma wynika jednoznacznie, że cel wywłaszczenia miał być realizowany etapami, a nie równocześnie na całej nieruchomości. Tak więc nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na całym wywłaszczonym obszarze, bowiem bazę wybudowano jedynie na części nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została zaś uznana za zbędną dla Przedsiębiorstwa, bo Przedsiębiorstwo odstąpiło od zamiaru rozbudowy bazy na tej nieruchomości. Tak więc Przedsiębiorstwo wyraziło zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości Polskiemu Związkowi Działkowców pomimo tego, że w pewnym zakresie wykorzystywało ją do celów związanych z działalnością Przedsiębiorstwa.

Należy również zauważyć, że argumentacja skarżącej kasacyjnie Gminy mająca na celu wykazanie wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez wskazanie na błędne ustalenia oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy nie może być skuteczna. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Ustalenia faktyczne przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały w skardze kasacyjnej Gminy skutecznie podważone.

Wobec powyższego należało uznać skargę kasacyjną Gminy za niezasadną.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Związku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, co może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nie jest stosowany w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasady i tryb przeprowadzania dowodów przez sąd administracyjny zostały określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że oświadczenia osób fizycznych, nawet utrwalone na piśmie w formie oświadczeń notarialnych, nie są dowodem z dokumentów, ale dowodem osobowym. Z tego powodu przeprowadzenie wnioskowanych dowodów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest dopuszczalne.

Kasator stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. kwestionuje ocenę Sądu I instancji, że dowody, na które powołuje się Gmina we wniosku o wznowienie postępowania mają charakter istotny, bowiem wskazują, że przedmiotowa nieruchomość została w całości wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek na podstawie dowodów tych można byłoby czynić rozważania dotyczące ówczesnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ale rozważania takie w istocie nie są równoznaczne z rozważaniami zmierzającymi do ustalenia, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę, o czym była mowa powyżej.

W tym stanie rzeczy nie można przyjmować, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niewątpliwie Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji mając na uwadze to, czy organ uczynił zadość wymaganiom wynikającym z art. 80 k.p.a. Wynik tej oceny odmienny od oczekiwań strony skarżącej kasacyjnie nie może jednakże zostać uznany za świadczący o naruszeniu tego przepisu.

W konsekwencji za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zarzut naruszenia § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich zastosowanie, jak również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej są oparte na założeniu, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie Związek nie podważył jednakże skutecznie oceny Sądu I instancji, że nie ma podstaw do twierdzenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie pomiędzy ubiegającym się o wywłaszczenie a wywłaszczonym właścicielem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest niezrozumiały w sytuacji, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego została decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości w użytkowanie, a nie decyzja o zwrocie nieruchomości.

Powyższe zarzuty należy zatem uznać za niezasadne.

Zarzut niezastosowania art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jest oparty na założeniu, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie po wznowieniu postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Tymczasem granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Mówiąc inaczej, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II OSK 1266/11).

Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi, że w wypadku gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych nie mogą być wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaływania na środowisko, powodowane działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomości, jeżeli równocześnie za utrzymaniem takiej działalności przemawia interes społeczny, dla tego obiektu lub nieruchomości może być ustanowiona strefa ochronna.

Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w rozpoznawanej sprawie nie był zatem uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie zastosowania art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, to jest w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej Związku okazały się zatem niezasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną Gminy oraz skargę kasacyjną Związku (punkt 1 sentencji). Należało zaś w punkcie 2 sentencji wyroku oddalić złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie na rzecz K.W. i innych uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów art. 203-204 tej ustawy nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie wniósł skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.