Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1350/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 x ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej "u.c.p.g."), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29.05.2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U z 2012 r. poz. 645) oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446) orzekł o nałożeniu na przedsiębiorcę W.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] karę pieniężną w wysokości 4.197,62 zł za nieosiągnięcie w 2015 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W.S. odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta i Gminy O. na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej pod nr [...] z dnia 1 marca 2012 r. Przedsiębiorca nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 u.c.p.g. Na podstawie art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. l i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z ust. 3 art. 9x u.c.p.g. - karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Następnie stwierdził, że na podstawie danych zawartych w sprawozdaniach przedsiębiorcy za I i II półrocze w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, określono ilość odpadów komunalnych odebranych w 2015 r. przez przedsiębiorcę. Na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 645, zwanego dalej rozporządzeniem z 29 maja 2012 r.) obliczono poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, który wyniósł 3,79 % (10,8 Mg). Biorąc pod uwagę masę odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych w 2015 r. wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wskazanych frakcji odpadów komunalnych powinien wynosić 16 %, czyli 45,56 Mg ww. odpadów. Brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wynosi zatem 34,76 Mg.

Natomiast jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określona w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, - Prawo ochrony środowiska, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U z 2015, póz. 1875) wynosi 120/76 zł /Mg. Wartość naliczonej kary za nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę w 2015 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosi: 34,76 Mg razy 120,76 zł/Mg = 4 197,62 zł. Wobec powyższego organ orzekł o wymierzeniu przedmiotowej kary.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W.S. , wnosząc odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. W.S. podniósł, że z przedłożonych przez niego sprawozdań za rok 2015 wynika, iż z terenu Miasta i Gminy O. odbierał odpady komunalne zmieszane. Pomimo tego faktu z masy 915,7 Mg odpadów poddanych recyklingowi i przygotowaniu do ponownego użycia zostało 10,8 Mg papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. W jego ocenie to na Gminie ciąży obowiązek mobilizowania podmiotów wytwarzających odpady komunalne do ich segregacji, bowiem gmina posiada wykaz przedsiębiorców z którymi zawarł umowy i tylko gmina ma możliwości prawne wymuszenia segregacji odpadów. Osiągnięcie poziomów recyklingu jest możliwe jedynie, gdy wytwórca segreguje odpady; przedsiębiorca odbierający odpady takich możliwości nie ma. Uważa, że organ dysponując sprawozdaniami oraz informacją o zawartych umowach winien rozważyć czy można mu przypisać winę w braku możliwości uzyskania poziomu recyklingu przewidzianych przepisami prawa.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust.3, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. u.c.p.g., Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29.05.2012 r. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W decyzji tej organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu l instancji jest prawidłowa i została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a tym samym argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ l instancji obszernie i rzetelnie podał w uzasadnieniu wyliczenie, z którego wynika nałożona kara. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie dochodzi do oceny winy po stronie podmiotu zobowiązanego do odbioru odpadów komunalnych, skoro zawarł umowy, w których zobowiązał się, w oparciu o obowiązujące przepisy, do określonych działań.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W.S. , Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 8 i 11 k.p.a., w zw. z art. 80 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej, na podstawie której organ wydał zaskarżoną decyzję, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym odnoszących się do braku winy po stronie skarżącej w nieosiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu a także brak wskazania w uzasadnieniu jakim dowodom organ przyznał moc dowodową a jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 15 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym odnoszących się do braku winy po stronie skarżącej w nieosiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu i tym samym nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, który doprowadził do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegający na pominięciu okoliczności wskazywanych przez skarżącego a mianowicie, że to na Gminie miasta O. ciążył obowiązek mobilizowania podmiotów wytwarzających odpady komunalne do ich segregacji, posiadania przez nią wykazu przedsiębiorców, z którymi została zawarta umowa o odbiór odpadów komunalnych a także tego że jest ona jedynym podmiotem który ma możliwość ustanowienia obowiązku segregacji odpadów;

4. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 9x ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której trzeba zaakcentować, iż osiągnięcie zakładanych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku "jest praktycznie możliwe tylko w przypadku selektywnego zbierania i odbioru odpadów", natomiast skarżący z terenu Gminy odbierał jedynie odpady zmieszane, zaś obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości nie był egzekwowany. Nie została ta okoliczność wyjaśniona i w konsekwencji oceniona przez organ odwoławczy w aspekcie przepisów ustawy, które zdecydowały o treści decyzji i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego niniejsza decyzja jest rażąco krzywdząca i niesprawiedliwa, a organ dopuścił się naruszeń które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że w zaskarżonych decyzjach bardzo szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną, jak i mechanizm naliczenia kary pieniężnej. Podstawy do obliczenia tej kary ustalono w oparciu o zacytowane w decyzjach w sposób prawidłowy przepisy prawa, na podstawie sprawozdań za I i II półrocze 2015r. złożonych przez W.S. . Podkreślenia wymaga, iż dane pochodzące z tych sprawozdań, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez skarżącego ani w odwołaniu od decyzji Kolegium, ani w złożonej skardze. W tym zatem zakresie zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy czy też naruszenia przepisów w zakresie zebrania dowodów czy sporządzenia uzasadnienia decyzji, a zatem art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. jest zupełnie bezzasadny. Należy wobec tego przyjąć, że poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty, jak również wysokość wyliczonej kary pieniężnej, są wskazane prawidłowo.

Natomiast w odwołaniu został zawarty zarzut, że nieosiągnięcie poziomu recyklingu do wymaganego dla odbierającego odpady W.S. ( a więc nie kwestionowanego) – nastąpiło w sposób niezawiniony, gdyż to na gminie ciąży obowiązek mobilizowania podmiotów wytwarzających odpady do ich segregacji. Osiągnięcie poziomów recyklingu jest możliwe tylko wówczas, gdy wytwórca odpadów je segreguje, na co odbierający odpady nie ma wpływu. Kolegium odpowiadając na te zarzuty wskazało, że w wypadku tego rodzaju odpowiedzialności nie dochodzi do oceny winy. Brak odniesienia się do tego problemu jest w istocie przedmiotem zarzutów skargi.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że, jak wynika z akt postępowania, po złożeniu sprawozdań przez skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy O. zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej /k.5/. W oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. wskazano skarżącemu, że w terminie 7 dni może zapoznać się z aktami i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań – przed wydaniem decyzji. Obszernie przedstawiono w piśmie stanowisko organu – mianowicie 1/ dane wzięte pod uwagę ze sprawozdań, 2/ podstawy prawne do wykonania obliczeń wymaganych i osiągniętych poziomów recyklingu, 3/ wymagany i osiągnięty przez przedsiębiorcę poziom recyklingu, 4/ podstawy prawne i przyczyny wymierzania kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Przedstawiono zatem przedsiębiorcy całość zagadnienia rozpatrywanego w sprawie, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w tym przesłanki do wymierzenia kary. W aktach znajduje się dowód doręczenia W.S. tego zawiadomienia /k. [...], zaś niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana po bezskutecznym upływie terminu do wypowiedzenia się w sprawie. Innymi słowy, mimo bardzo szczegółowego poinformowania o zamiarach organu oraz o występujących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych, skarżący nie wskazał żadnych dowodów i nie zgłosił żadnych zarzutów. Natomiast na poziomie odwołania od decyzji organu I instancji także nie wskazano żadnych konkretów, a jedynie zapatrywanie przedstawione wyżej, a dotyczące tego, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu nie jest winą przedsiębiorcy, gdyż to gmina może zmuszać wytwórców do segregacji odpadów.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu Administracyjnego, w aktach sprawy znajduje się pełny materiał dowodowy, wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne, zaś

rozważaniu podlegać muszą w istocie dwie kwestie prawne. Pierwsza dotyczy tego, czy 1/ w przypadku kary pieniężnej nakładanej w oparciu o art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. mamy do czynienia z tzw. odpowiedzialnością obiektywną i czy oznacza to, że wyklucza się badanie winy, oraz 2/ w przypadku, gdyby możliwość subiektywizacji tej odpowiedzialności istniała – czy rzeczywiście w przypadku niniejszej sprawy skarżący skutecznie podniósł zarzut ekskulpujący od odpowiedzialności poprzez twierdzenie, że tylko gmina ma narzędzia wymuszające segregację odpadów.

Ad. 1/

Pytanie dotyczy kwestii związanej z tzw. deliktem administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym brak jest na gruncie prawa administracyjnego definicji legalnej tzw. deliktu administracyjnego i sankcji administracyjnej (por. Maciej Rogalski w: Odpowiedzialność karna a odpowiedzialność administracyjna, Ius Novum, numer specjalny 2014, str. 66-67). W orzecznictwie natomiast reprezentowane są różne ujęcia tego tematu. Zanim jednak nastąpi omówienie niektórych poglądów, należy zbadać treść przepisu, z zastrzeżeniem, że powołane poniżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazywane będą w wersji obowiązującej na chwilę wydawania skarżonej decyzji. Otóż zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. 2. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie natomiast z ust. 3 cytowanego przepisu, karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Nałożenie tej kary jest zatem ściśle związane z treścią obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę odbierającego odpady, określonego w art. 9g u.c.p.g., który stwierdza: "Art. 9g. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2". Łącząc zatem skrótowo te dwa przepisy, zgodnie z przedstawioną regulacją, podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze pieniężnej obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Jak widać z treści przytoczonych przepisów, literalnie nie przewidują one wprost możliwości uwolnienia się od kary od strony subiektywnej. W ich świetle jedynie wykazanie, że osiągnęło się wymagany poziom, może doprowadzić do nie orzeczenia o karze. W tym kontekście stwierdzenie Kolegium Odwoławczego, że nie bada się tu kwestii winy, jest poprawne w tym znaczeniu, że przepis nie przewiduje tego wprost.

Powstaje jednak pytanie, czy rzeczywiście na gruncie tego przepisu, w świetle jego brzmienia, mamy do czynienia z odpowiedzialnością jedynie obiektywną, co by zbliżało ją do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka przewidzianej w prawie cywilnym. Zgodnie z teoretycznym ujęciem, odpowiedzialność administracyjna jest przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, które zostały przez ustawodawcę uznane za szczególnie istotne. Tradycyjnie uznaje się, że zazwyczaj ma ona charakter odpowiedzialności obiektywnej i abstrahuje od pojęcia winy; wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia normy prawnej. Celem sankcji administracyjnej jest zapewnienie przestrzegania prawa oraz wywołanie bądź zapowiedź wywołania negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia zakazu bądź nakazu wynikającego z obowiązującej normy. Istotne jest, szczególnie celem odróżnienia sankcji administracyjnej od karnej, wskazanie na odmienność aksjologiczną leżącą u podstaw ich stosowania. Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu, służącego realizacji zadań administracji definiowanych przez pojęcie interesu publicznego (tak Michał Trempała w: "Odpowiedzialność administracyjna sprzedawcy detalicznego za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno – spożywczego zafałszowanego" – Przegląd Prawa Rolnego, nr 2(11)_ - 2012, str, 142-144). Nie budzi wątpliwości w chwili obecnej legislacyjna możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych, z punktu widzenia konstytucyjności takich przepisów, o czym wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, odróżniając je od sankcji karnych ( por. wyrok TK z dnia 22 września 2009r. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125, wyrok TK z 18 kwietnia 2000r. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, wyrok TK z 4 lipca 2002r. sygn.. akt P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, wyrok TK z dnia 22 września 2009r., SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). Zwłaszcza w wyroku z dnia 7 lipca 2009r. (sygn.. akt K 13/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 105) Trybunał wskazał, że nie ma podstaw i możliwości, aby rozciągać treść normy art. 42 Konstytucji na wszelkie postępowania, w których stosowane są dla adresata orzeczenia jakiekolwiek inne poza karnymi sankcje i dolegliwości. Inne podejście prowadziłoby do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest kwestionowana. Jednocześnie do innych niż karne rodzajów odpowiedzialności ma zastosowanie m.in. art. 2 Konstytucji, co wyklucza nieograniczoną swobodę ustawodawcy. Co się tyczy orzecznictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2012r. II OSK 2377/12 (publ. Lex/el.) dotyczącym opłaty za brak sieci recyklingowej wskazał, co następuje: "z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika nadto, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). W orzecznictwie SN wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o powołany art. 6 Konwencji, w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/2010, OSNP 2011/21-22/288; uchwały SN: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992/12/210, z 9 stycznia 2008 r. III SPZP 1/07, OSNP 2008/13-14/205).Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci sprawia, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1)".

Idąc w ślad za tym orzeczeniem, jeśli uznamy, co wydaje się oczywiste, że kara pieniężna za nieosiągnięcie poziomów recyklingu jest sankcją administracyjną oraz ma charakter prewencyjno – represyjny ( kara za nieosiągnięcie poziomu) - uznać trzeba w konsekwencji, że niezależnie od obiektywnego charakteru tej odpowiedzialności, nałożenie kary winno spełniać omawiane standardy. Biorąc zatem pod uwagę zasady sformułowane przez Komitet w rzeczonej Rekomendacji, a zwłaszcza zalecenie, iż do sankcji administracyjnych należy stosować normy realizujące postulaty wynikające z rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 o ochronie praw jednostki przed aktami administracyjnymi – stwierdzić należy, że standardy te były w niniejszej sprawie respektowane. W szczególności skarżący w omawianym już wystosowanym do niego wezwaniu ( wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego) został poinformowany o tym, jakiego rodzaju kara i związana z jakimi zarzutami mu grozi, jakie zgromadzono dowody; dano mu czas na wypowiedzenie się co do nich, umożliwiając złożenie środków dowodowych i ewentualnie wniosków co do przebiegu postępowania ( z czego nie skorzystał). Kara pieniężna została dokładnie oznaczona, wyjaśniono w decyzji, z jakim czynem sprzecznym z normami była związana i wykazano skarżącemu wypełnienie dyspozycji przepisu. Wszystko to prowadzi do przedstawionego na wstępie wniosku o zachowaniu w niniejszym postępowaniu standardów określonych w cytowanej Rekomendacji.

Odpowiadając zaś na pytanie o winę – w ocenie Sądu, przy wyżej zacytowanym brzmieniu przepisu art. 9x ust. 2 u.c.p.g., brak podstaw do wymagania, aby w niniejszym przypadku organ administracji, poza zapewnieniem osobie zagrożonej karą gwarancji, o których wyżej była mowa- z urzędu zajmował się odpowiedzią na pytanie, czy od strony subiektywnej osoba taka zawiniła. Przepis nie przewiduje badania zawinienia jako przesłanki odpowiedzialności, a zatem zwalnia to organ od badania tej okoliczności z urzędu. W tym zatem zakresie wypowiedź Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa. Jednakże nie znaczy to, że w sytuacji wykazania przez osobę zagrożoną karą, niemożliwości osiągnięcia danego poziomu recyklingu czy spełnienia pozostałych wymagań określonych w przepisie art. 9g u.c.p.g., z powodów, za które osoba ta nie ponosi odpowiedzialności - nie mogło by dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie Sądu bowiem odpowiedzialność obiektywna na gruncie wspomnianego przepisu nie jest i być nie może odpowiedzialnością absolutną. Oznacza to w tym przypadku tyle, iż organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany.

Ad. 2/

Przechodząc do odpowiedzi na pytanie drugie, rozpocząć trzeba od nakreślenia sytuacji prawnej, w jakiej działał skarżący w zakresie odbierania odpadów. To bowiem pozwoli na ocenę jego zarzutów zmierzających do uwolnienia się od odpowiedzialności.

Należy rozpocząć od stwierdzenia, że w obowiązującym systemie prawnym, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z art. 3b, zasadą jest, że to na gminie ciąży wymóg osiągania obowiązkowych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych: m.in. papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Jest tak dlatego, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, zaś zgodnie z pkt 5 tegoż przepisu, ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Jednak zauważyć trzeba, że ów system zgodnie z art. 6c ust. 1 polega na tym, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, czyli że dotyczy on mieszkańców. Owszem, zgodnie z art. 6c ust. 2, Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, niemniej w przypadku niniejszej sprawy taka sytuacja nie występuje. Zatem nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a więc te, gdzie mają swoje siedziby np. firmy czy przedsiębiorstwa, na terenie Miasta i Gminy O. , nie są objęte systemem gospodarowania odpadami zorganizowanym przez Gminę. Zgodnie z brzmieniem przepisów u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 grudnia 2016r, a więc w wersji obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji), w ramach systemu gospodarowania odpadami zorganizowanemu przez gminę, odpady od mieszkańców odbiera przedsiębiorca, wyłoniony w drodze przetargu, z którym umowę zawiera gmina, lub w określonym wypadku w trybie zapewnienia przez gminę tych usług poprzez zamówienie z wolnej ręki (art. 6f ust.1 i 3 ). Natomiast właściciele nieruchomości poza systemem ( nie będący mieszkańcami), którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, zawierają umowy z gminną jednostką lub z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru, czyli takim jak skarżący (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Jak to już wyżej wskazano, zgodnie z art. 9g, w takiej sytuacji, a więc zawierania indywidualnych umów przez przedsiębiorcę, to ten przedsiębiorca, a nie gmina, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Jest to rozwiązanie oczywiste z tego względu, że to on indywidualnie zawiera umowy z właścicielami, a wszystko dzieje się poza systemem zorganizowanym przez gminę. Trudno zatem, aby w sytuacji, gdy to nie gmina jest odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór, była ona obciążona osiąganiem odpowiednich poziomów recyklingu.

Jednakże oznacza to, że mając na względzie spoczywający na nim obowiązek, przedsiębiorca taki, a więc w tym przypadku skarżący, winien w drodze indywidualnych umów, które zawierał na odbiór odpadów, zagwarantować sobie odpowiednią segregację odbieranych odpadów, niezależnie od generalnego obowiązku Gminy w tym zakresie ( o czym niżej). Poprzez bowiem indywidualne umowy skarżący był w stanie także, a może nawet przede wszystkim, wpływać na właściwą realizację nałożonych nań ustawowych obowiązków. Skarżący nie przedstawił żadnych twierdzeń ani dowodów w sprawie, że taka sytuacja miała miejsce i że dołożył on w tym zakresie należytej staranności.

Co zaś do wspomnianego wyżej obowiązku Gminy O. ustanowienia selektywnego zbierania odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.) – Gmina wypełniła ten obowiązek, albowiem w dniu 18 grudnia 2012r. zapadła uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy O. (publ. strona BIP), która obowiązywała w roku 2015 (gdyż została dopiero zastąpiona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy O. , ogłoszoną w Dzienniku Województwa [...]). W rzeczonej uchwale nr [...] stwierdzono, że Regulamin wiąże wszystkich, zarówno mieszkańców, jak i innych właścicieli nieruchomości (§ 2). Zgodnie zaś z § 5, ustalono zasady w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, m.in. papieru, tworzyw sztucznych, szkła i metalu. Wedle skarżącego, Gmina nie "egzekwowała" tych obowiązków od jego kontrahentów – wytwórców odpadów, z którymi wiązały go indywidualne umowy. Trzeba zatem wskazać, że zgodnie z art. 9f u.c.p.g. - w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Skoro bowiem obowiązek prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych jest obowiązkiem ustalanym w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), co zostało wyżej wykazane, wobec tego jego niedopełnienie jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a u.c.p.g. Po otrzymaniu powiadomienia przedsiębiorcy określonego w art. 9f wójt, burmistrz powinien podjąć działania zmierzające do pociągnięcia właściciela nieruchomości do odpowiedzialności za wykroczenie; tylko bowiem w taki sposób Gmina może oddziaływać na wykonanie obowiązków Regulaminu. W aktach sprawy znajdują się półroczne sprawozdania skarżącego /k. [...]/, sporządzone w oparciu o art. 9n ust. 1- 5 u.c.p.g. W tych sprawozdaniach znajduje się Rubryka VIII zatytułowana "Wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy". W przypadku obu sprawozdań półrocznych złożonych przez W.S. za rok 2015 brak we wskazanej rubryce jakiejkolwiek adnotacji, co oznacza, że przedsiębiorca nie wykonał swojego ustawowego obowiązku i nie wskazał właścicieli nieruchomości nie stosujących się do Regulaminu. Skoro tak, to nie może obecnie stawiać Gminie skutecznego zarzutu niedopełnienia ciążących na niej obowiązków. Taki zarzut pozostaje gołosłowny i w realiach sprawy nie może odnieść żadnego skutku.

Z wymienionych przyczyn, skoro nie zachodzą zarzucane naruszenia prawa proceduralnego ani materialnego, na zas. art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.