Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 375/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1 , art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./, Bożena Walentynowicz, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 205/05 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz R. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 205/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zakładowi Budowlanemu "P." Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, przynależnym układem drogowym oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce nr 157/2 przy ul. R. w G.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 573/03 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 marca 2003 r., Nr [...]. W orzeczeniu tym Sąd zwrócił uwagę na zarzuty dotyczące przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednym z aspektów pominiętych w sprawie jest kwestia warunków nasłonecznienia wnętrz budynków mieszkalnych. Sąd zauważył też, że organy budowlane nie stworzyły stronie skarżącej możliwości przeprowadzenia dowodu z innego biegłego w sytuacji zakwestionowania przez nią metody ustalania "linijki słońca". Sąd stwierdził, że organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Wojewoda Pomorski ponownie rozpoznał odwołanie R. P. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Realizując wytyczne zawarte w opisanym wyroku organ odwoławczy przeprowadził w dniu 8 listopada 2004 r. rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia zasadności kwestionowanych przez skarżącego opinii dotyczących wpływu projektowanych budynków mieszkalnych na naturalne oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach istniejących. Autor ekspertyzy dr inż. arch. M. C. omówił szczegółowo sposób jej wykonania, przy czym zasługuje na uwagę fakt, że wysokość budynków wskazanych w ekspertyzie została obniżona do 2,5 kondygnacji, zgodnie z przedmiotową ekspertyzą, i taki materiał dowodowy podlegał analizie przez organy obu instancji. Także pozostałe zarzuty skarżącego zostały w ocenie organu odwoławczego wyjaśnione, zwłaszcza, że inwestor przedłożył poprawiony projekt zamienny, który posiada wszystkie wymagane uzgodnienia i zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również wydaną na jego podstawie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzję skargę złożył R. P., zarzucając między innymi niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. Podniósł także naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz podtrzymał zarzut, iż projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Oddalając skargę R. P. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie wynikającym z ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tych bowiem granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. ocenił trafność wykazywanych w skardze naruszeń prawa. Pośrednio Sąd I instancji zbadał także zasadność postanowienia wzywającego do uiszczenia zaliczki na koszty opinii biegłego i stwierdził, iż było ono uzasadnione. Sąd podkreślił, że w trakcie kilkumiesięcznego postępowania odwoławczego strona mogła złożyć dowolny dowód kwestionujący zarówno analizę nasłonecznienia, jak i tzw. "linijkę słońca" dołączoną do protokołu rozprawy administracyjnej, natomiast stanowisko ograniczające się jedynie do krytyki tych dowodów mogło w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za bezpodstawne i gołosłowne.

Spośród zarzutów skarżącego Sąd I instancji za zasadne uznał te, które dotyczą art. 10 i art. 81 K.p.a. Stwierdził jednakże, że strona skarżąca mając dostęp do akt sprawy, biorąca od lat czynny udział w postępowaniu, miała możliwość zapoznania się z dowodami w sprawie, w tym również z tymi, które wynikały z postępowania odwoławczego w ramach uzupełnienia. Z uprawnień tych strona zresztą korzystała. Uzupełnienie postępowania odwoławczego było natomiast następstwem wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. Wskazania te zostały przez organ wykonane.

Sąd I instancji pominął wniosek dowodowy złożony do skargi, w postaci "Analizy porównawczej standardów urbanistycznych zespołu zabudowy jednorodzinnej istniejącej (...)" autorstwa arch. J. H., z przyczyn określonych w art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do dowodu z dokumentów, niedopuszczalny jest natomiast dowód z dokumentu, który miałby charakter opinii biegłego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne niezastosowanie, mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego przepisów prawa, dającego postawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażającą się w poglądzie, że pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu w każdym stadium postępowania, gwarantowanego w art. 10 K.p.a. oraz prawa wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i ich całokształtu, wynikającego z art. 81 oraz art. 10 § 1 K.p.a., daje podstawę do uchylenia decyzji dopiero wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym - wadliwe łączenie przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na jego błędnym zastosowaniu, co wyraża się w nieuwzględnieniu skargi i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego, jako organu odwoławczego, przepisów postępowania określonych w:

art. 7, art. 10, art. 12, art. 75, art. 77 § 1 i art. 79 K.p.a., co wyraża się w oparciu oceny zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wyłącznie na dowodach pozyskanych z naruszeniem art. 10, 79 § 1 i 2 K.p.a.,

art. 7 i art. 8 w zw. z art. 75 K.p.a., polegającego na przyjęciu, że kolejność przeprowadzania wzajemnie warunkujących się dowodów nie posiada znaczenia dla oceny rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu i pozostaje bez wpływu na ocenę materiału dowodowego,

art. 10 § 1 K.p.a., co wyraża się w nadaniu nieformalnemu "spotkaniu" z udziałem niektórych stron skutków związanych z obowiązkiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych jak też w przyjęciu w sposób konkludentny, że udział radcy prawnego w charakterze pełnomocnika skarżącego wyłącza obowiązki informacyjne organu.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, wyrażające się w poglądzie, że spełnienie przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę, zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może następować po udzieleniu tego pozwolenia.

Skarżący podniósł dodatkowo, że w wyniku zakończenia budowy własność lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej przejdzie na wiele osób, a ewentualne uchylenie przez Sąd pozwolenia na budowę może doprowadzić do zmian w projekcie budowlanym. Konieczność przebudowy budynku może zagrozić istnieniu praw własności lokali, jak również egzystencji osób, które są kontrahentami inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny winien uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie (...) jeśli stwierdzi:

"a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy".

Należy zgodzić się z zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany z uchybieniem wskazanego wyżej przepisu.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny naruszeń prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł popełnione przez organ odwoławczy uchybienia przepisom art. 79 § 1 i 2, art. 81 i 10 K.p.a., uznał jednakże, że nie miały one istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z tego rodzaju oceną.

Rozpoznając ponownie sprawę - na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - organ odwoławczy, wykonując zalecenia tego sądu przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Kwestią sporną w sprawie pozostawała nadal nie tylko sprawa oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi ale także ewentualnej sprzeczności zamiennego projektu zagospodarowania działki nr 157/2 przy ul. R. z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z warunków tej decyzji było zalecenie aby "układ funkcjonalno-przestrzenny i forma architektoniczna projektowanej zabudowy pozostawała w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową".

Kwestionując spełnienie tego podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy warunku, skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z oględzin działki nr 157/2 jak również wnosił o przeprowadzenie dowodu z biegłego celem wyjaśnienia tej kwestii. Wnioski te nie zostały przez organ odwoławczy uwzględnione, po czym w dniu 3 listopada odbyły się zarządzone przez organ z urzędu oględziny przedmiotowej działki, bez udziału skarżącego i bez powiadomienia go o tychże oględzinach.

Robione w czasie tych oględzin zdjęcia zostały przyjęte przez organ "jako dowód potwierdzający harmonię projektowanych budynków z zabudową sąsiednią" (por. str. 9 uzasadnienia wyroku).

Niespornym jest również, że pełnomocnik skarżącego nie został powiadomiony o "spotkaniu" w dniu 3 stycznia 2005 r., w którym brali udział pozostali uczestnicy niniejszego postępowania.

Zauważyć w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 79 § 1 i § 2 K.p.a.: strona winna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzanych dowodów z przesłuchania świadków i biegłych a także oględzin. Ma ona bowiem prawo zadawać pytania świadkom, stronom, biegłym oraz składać stosowne wyjaśnienia (§ 2). Przepis ten, gwarantujący stronie czynny udział w czynnościach postępowania dowodowego został - jak to wyżej wskazano - naruszony.

Mając na uwadze, że przeprowadzone dowody miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżący zakwestionował ich wartość dowodową podnosząc, iż dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie odnosi się do kwartału mieszkalnego, którego dotyczy budowa - należy uznać, że uchybienie przez organ odwoławczy ww. przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 K.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 10 § 1 K.p.a. zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawierająca uprawnienie strony do zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z zasady tej wynikał dla organu odwoławczego obowiązek pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, a także wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu złożenia w wyznaczonym mu terminie stosownego oświadczenia.

Fakt niewywiązania się przez organ odwoławczy z tego obowiązku nie budzi wątpliwości. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem sądu, iż uchybienie to było bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odstąpienie organu odwoławczego od nakazanego wyżej obowiązku pozbawiało skarżącego możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwiło podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Stosownie do art. 81 K.p.a. "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący pozbawiony został uprawnień wynikających z treści ww. przepisu.

W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 86 wyrażono pogląd, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym należy traktować jako kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art.147).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceną, iż wskazane wyżej uchybienie przez organ administracji wymienionym wyżej przepisom postępowania administracyjnego nie mogło mieć wpływu na wynik tego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.