Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 277/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 50 ust. 2, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Wójt Gminy M - działając na podstawie art. 50 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 930) przyznał A. O. od 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. specjalistyczne usługi opiekuńcze (SUO) dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w wymiarze 45 godzin miesięcznie – realizowanych od poniedziałku do piątku – z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy – w godzinach miedzy 7,00 a 19,00. Organ wskazał, że zakres specjalistycznych usług opiekuńczych obejmować będzie: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym: kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak:

– samoobsługa, zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu,

– dbałość o higienę i wygląd,

– utrzymywanie kontaktów z domownikami, rówieśnikami, w miejscu nauki i pracy oraz ze społecznością lokalną,

– wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego,

– korzystanie z usług różnych instytucji.

W uzasadnieniu organ argumentował, że M. O. (dalej "skarżąca") prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz synem A. O. (ur. [...] 2011 r.). Skarżąca jest osobą bierną zawodowo, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, podobnie jak jej mąż. Rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, świadczeń rodzinnych i zasiłków z pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że skarżąca oświadczyła, że zarówno ona, jak i jej mąż oraz syn pozostają w stałym leczeniu, jednakże nie przedłożyła dokumentów potwierdzających długotrwałą chorobę lub ustaloną niezdolność do pracy swoją i męża. Organ podkreślił, że oboje małżonkowie nie pobierając świadczeń z KRUS z tego tytułu, nie wykorzystują "własnych możliwości" wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Syn skarżącej – A. posiadał orzeczenie o niepełnosprawności z powodu całościowego zaburzenia rozwoju, wydane 18 października 2013 r. na czas określony - do dnia 31 października 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że naruszenia organizmu dziecka są okresowe. Jednocześnie brak było wskazań, że dziecko wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zaznaczono też, że dziecko posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię o potrzebie wczesnego wspomagania jego rozwoju. Wskazano, że chłopiec uczęszcza do Przedszkola Samorządowego w M oraz jest objęty zajęciami w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w S w związku z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, jak też lekarską opieką specjalistyczną i pozostaje w stałym leczeniu z powodu autyzmu atypowego. Ustalono, że w ww. przedszkolu prowadzone są z dzieckiem 2 godziny tygodniowo rewalidacji indywidualnych oraz 9 godzin tygodniowo indywidualnego wsparcia podczas pobytu dziecka w grupie przedszkolnej. Natomiast w Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w S realizowane są zajęcia w wymiarze 2 godzin tygodniowo i są to zajęcia Integracji Sensorycznej prowadzone przez specjalistę Ośrodka.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji doszedł do przekonania, że dziecko objęte jest właściwą pomocą ww. instytucji zgodnie z rozeznanymi indywidualnymi potrzebami wynikającymi m.in. z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Jednocześnie organ ustalił, że zgodnie z informacją NFZ, w ramach świadczeń finansowanych przez fundusz realizowane są świadczenia z zakresu logopedii, neurologii i neurologii dziecięcej. Z kolei Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna w S udziela specjalistycznej pomocy psychologicznej, pedagogicznej, fizjoterapeutycznej, logopedycznej i neurologopedycznej, a także innej dla dzieci z zaburzeniami rozwoju. Stąd też organ I instancji wskazał, że korzystanie z ww. oferty znacznie ograniczyłoby wysokość kosztów ponoszonych przez rodzinę w zakresie zajęć logopedycznych czy neurologopedycznych dla syna, a środki te mogłyby być przeznaczone na inne formy terapii dla dziecka.

Uzasadniając wymiar godzinowy przyznanych usług – organ wskazał, że z jednej strony skarżąca wnioskowała o 90 godzin (wniosek z 5 października 2016 r.), w tym przyznanie logopedy dysponującego czasem w ciągu całego dnia, z drugiej w wywiadzie środowiskowym z 17 października 2016 r. precyzowała, że istnieje potrzeba socjoterapeuty, behawioralnej terapii jak dotychczas i potrzeba logopedy do wsparcia rozwoju komunikacji w grupie rówieśniczej. Organ wskazał przy tym, że z przedstawionego i sporządzonego samodzielnie przez skarżącą zestawienia "Potrzeby terapeutyczne A. O. 1.5 do końca roku 2016" wynikało, że w ramach SUO realizowane były zajęcia socjoterapeutyczne – 23 godziny i terapia behawioralna – 22 godziny, a więc łącznie 45 godzin.

W konsekwencji organ stwierdził, że zakres przyznanych usług został ustalony stosownie do potrzeb. Syn skarżącej uczęszczał bowiem na zajęcia do Ośrodka w S (od 23 maja 2016 r.) wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, gdzie w ramach tych zajęć – 2 godzin tygodniowo – realizowane były zajęcia Integracji Sensorycznej. Dodatkowo syn skarżącej miał w przedszkolu (czynnym od 7 do 17) - 2 godziny tygodniowo rewalidacji indywidualnej oraz 9 godzin tygodniowo indywidualnego wsparcia podczas pobytu w grupie przedszkolnej. Organ podkreślał, że skarżąca wyraźnie w pisemnych oświadczeniach wskazywała na wysoki poziom obu placówek.

Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca wyjaśniała, że korzysta z pomocy dorosłych dzieci w zakupie diagnoz i leków; powoływała się również na finansowanie rehabilitacji syna przez "fundacje, rodzinę i znajomych" - nie podała jednak szczegółów wysokości finansowania. Organ wskazał także, że skarżąca jest właścicielem domu jednorodzinnego o powierzchni ok. 200 m2 w M, gruntów rolnych o powierzchni 0,92 ha i jednocześnie jest zameldowana w K przy ul. J.

Organ wyjaśnił przy tym, że przyjął 31 grudnia 2016 r. jako okres końcowy przyznanych usług kierując się prośbą skarżącej, która w piśmie z dnia 5 października 2016 r. przesłała zestawienie potrzeb terapeutycznych syna "do końca 2016 r."

W odwołaniu skarżąca podniosła, że organ bezpodstawnie pozbawił jej syna 45 godzin wsparcia w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych, pomimo że wnioskowała o przydzielenie 90 godzin, co wynikało również z zaświadczenia lekarskiego. Podniosła, że z uwagi na brak finansów jej syn od października 2016 r. nie uczęszcza na zajęcia neurologopedyczne, a po rezygnacji wolontariusza nie ma również od października zajęć logopedycznych. Stąd też do dotychczasowych 80 godzin miesięcznie wnioskowała o 10 dodatkowych godzin, aby jej syn miał wsparcie logopedyczne i neurologopedyczne w ramach SUO. Zaznaczyła, że organ w sposób dowolny zmniejszył wymiar godzin z 90 na 45 co stanowiło zagrożenie dla prawidłowego rozwoju jej dziecka.

W kolejnych pismach skarżąca uzupełniła złożone odwołanie o dodatkową argumentację odnoszącą się do stanu zdrowia oraz potrzeb jej syna oraz przedstawiła szereg zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji i postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Zdaniem skarżącej wydana decyzja była wewnętrznie sprzeczna ponieważ w sentencji określono zakres usług odpowiadający § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.), natomiast z uzasadnienia wynikało, że organ przyznał terapię behawioralną i zajęcia socjoterapeutyczne, o których mowa w §2 pkt 3 lit. b powołanego rozporządzenia. Organ pominął przy tym jako dowód w sprawie zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność zapewnienia 90 godzin miesięcznie zajęć. Skarżąca wskazała również, że sprzeczne z interesem dziecka było ograniczenie zakresu usług do dni roboczych i godzin od 7 do 19 skoro część umiejętności społecznych mogła być nabywana podczas imprez organizowanych w parku, teatrze itp., a więc w dni wolne od pracy, kiedy tego typu oferta jest bogatsza.

Skarżąca wyjaśniła, że nie korzysta ze świadczeń z KRUS ponieważ posiada zadłużenie z tytułu składek. Mąż skarżącej od kilku lat nie uczestniczy w życiu rodziny w związku z problemami psychiatrycznymi.

W ocenie skarżącej sprzeczne z zaleceniami lekarzy, a wręcz szkodzące dziecku były oczekiwania organu, że syn skarżącej będzie przebywał w przedszkolu od 7 do 17. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że nauczyciel wspomagający w przedszkolu nie prowadzi indywidualnych zajęć, a jedynie wspomaga nauczyciela zajmującego się całą grupą. W ocenie skarżącej organ popełnił błąd odliczając od wnioskowanej (i dotychczas zapewnianej) ilości specjalistycznych usług opiekuńczych – godziny syna spędzane w przedszkolu i terapię wczesnego wspomagania rozwoju (WWR). Skarżąca podkreśliła, że powoływanie się na zajęcia w Ośrodku w S i z tego powodu zmniejszenie ilości przyznanych godzin w ramach usług świadczonych w domu, było bezzasadne ponieważ trudno oczekiwać, żeby pięcioletnie dziecko jeździło po całym powiecie.

Do pism dołączone zostały dodatkowe dokumenty, m.in. indywidulany program edukacyjno - terapeutyczny na rok szkolny 2016/2017. Skarżąca wskazywała przy tym, że gmina otrzymuje odpowiednio wysoką subwencję (55 tys.) w związku z orzeczonym autyzmem syna, a pozbawia go pomocy. Zarzuciła również, że nie została zapoznana z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Na koniec, skarżąca rozszerzyła żądanie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych do 31 grudnia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 19 grudnia 2016 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

Organ zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydawana jest na zasadzie uznania administracyjnego, tak więc organ może, ale nie musi przyznać świadczenia we wnioskowanym wymiarze czy też może utrzymać je w dotychczasowym. Określenie na nowo zakresu świadczonych usług opiekuńczych oznacza, że orzekające w sprawie organy mają prawo do własnej oceny co do potrzeby oraz możliwości przyznania zakresu usług opiekuńczych. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usług są bowiem, z jednej strony - rozmiar potrzeb określonego wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odniósł się w decyzji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonał oceny poszczególnych dowodów i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium przyznało, że istotnie przyznane przez organ I instancji specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 45 godzin miesięcznie nie pokrywają w całości wszystkich potrzeb dziecka skarżącej, tym niemniej okoliczność ta nie może być przyczyną uznania decyzji organu I instancji za nieprawidłową i jej uchylenia. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje bowiem, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ pomocy społecznej może przyznać je w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny, chociaż niższym, aniżeli wnioskowany.

Organ zaznaczył, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych nie może oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania i potrzeby, bez konieczności wykorzystania również innych form pomocy czy środków związanych z możliwością uzyskania tego typu świadczeń, co wnioskowane. Tym samym Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy materialnoprawne, w szczególność art. 50 ust. 2-5 ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto Kolegium zauważyło, że w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 września 2016 r. rodzinie skarżącej organ pomocy społecznej przyznał świadczenia w łącznej kwocie 32 825,19 zł. Świadczenia te stanowiły zarówno szereg zasiłków celowych min. na zakup posiłku i żywności, na zakup leków i koszty leczenia, jak również zasiłków okresowych z powodu długotrwałej choroby. Ponadto szereg świadczeń udzielonych w 2016 r. dotyczyło potrzeb syna skarżącej w celu "uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia", tj. za styczeń - 692 zł; za luty - 2 768 zł; za marzec. - 3 044 zł; za kwiecień - 3044 zł; za maj – 2 906,40 zł, za czerwiec - 3 044,80 zł, za lipiec - 3 148,60 zł, za sierpień – 2 906,40 zł, za wrzesień - 3 044,80 zł. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że bezsporne organ I instancji udzielił pomocy rodzinie skarżącej w szerokim wymiarze i uwzględniając szereg potrzeb.

Organ zauważył nadto, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mocą spornej decyzji przyznane zostały na okres dwóch miesięcy i świadczenia te zostały w zasadzie już zrealizowane, co również przemawiało za utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W skardze na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła:

1/ wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego;

2/ brak odniesienia się do argumentów odwołania;

3/ zastosowanie błędnej podstawy prawnej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy - organ odwoławczy powołał bowiem jako podstawę prawną decyzji przepisy dotyczące usług opiekuńczych, a nie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, o przyznanie których wnioskowała;

4/ pozbawienie jej prawa do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, poprzez brak wskazania w zawiadomieniu daty wydania decyzji, co uniemożliwiło zapoznanie się z całym materiałem dowodowym.

Skarżąca ponownie wskazała na wewnętrzną sprzeczność decyzji organu I instancji, który przyznał jedynie usługi "uczenia", ale w uzasadnieniu powołał się na zapewnienie dotychczasowego poziomu specjalistycznych usług opiekuńczych (SUO) polegających na terapii behawioralnej i socjoterapii. Skarżąca podkreślała, że zdiagnozowany autyzm atypowy jej syna jest rodzajem zaburzenia psychicznego, co powoduje, że przyznawane usługi muszą być świadczone przez osoby posiadające doświadczenie zawodowe i przeprowadzone szkolenia (§3 ust. 2 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych).

W ocenie skarżącej bezzasadnie ograniczono wymiar i czas, w jakim miały być wykonywane SUO i to w sytuacji gdy w innych, analogicznych przypadkach, organ I instancji takich ograniczeń nie wskazywał (do skargi została dołączona kserokopia decyzji wydanej dla rodziców innego chłopca). Skarżąca podkreśliła, że orzeczenie autyzmu dla jej syna spowodowało, że Wójt otrzymał kolejno w latach 2015, 2016 i 2017 po 55 tys. złotych na zapewnienie odpowiedniego poziomu świadczeń w przedszkolu w M, z czego faktycznie syn skarżącej otrzymał 2 godziny rewalidacji tygodniowo i nauczyciela wspomagającego przez 9 godzin tygodniowo. Przyznana subwencja oświatowa miała zapewnić realizację zwiększonych potrzeb autystycznego syna poprzez system oświaty – skarżąca wskazywała przy tym, że skoro potrzeby te nie są realizowane to niezasadne były zarzuty organu o korzystaniu z systemu pomocy społecznej.

Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia skarżącej były zasadne.

Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji naruszyły przede wszystkim art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Przyjęły bowiem a priori, że skoro skarżąca potencjalnie miała możliwość skorzystania z logopedy i neurologopedy w ramach świadczeń finansowanych z NFZ, to w tym zakresie jej wnioski o zapewnienie tego typu terapii w ramach SUO, w szczególności w dni wolne od pracy i w godzinach wieczornych, były niezasadne.

W ocenie Sądu, takie postępowanie naruszyło również §2 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z powołanym przepisem SUO polegają na: rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, z późn. zm.):

a) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii,

b) współpracy ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług.

Skarżąca akcentowała konieczność przyznania dodatkowych usług logopedy i neurologopedy z uwagi na ich niewystarczający zakres realizowany w ramach systemu oświaty, a także faktyczną trudność w skorelowaniu zajęć w przedszkolu z ewentualnym jeżdżeniem z dzieckiem autystycznym do różnych przychodni i w godzinach wyznaczonych przez specjalistów z tych przychodni. Organy pominęły ten aspekt sprawy przyjmując milcząco, że sama potencjalna możliwość świadczenia usług przez ośrodek w S oznacza, że syn skarżącej będzie mógł realnie z tego typu usług skorzystać w niezbędnym zakresie. W aktach sprawy, a tym bardziej w wydanych decyzjach, nie ma jednak informacji o czasie oczekiwania na skorzystanie z terapii logopedycznej i neurologopedycznej w ramach NFZ. Nie ma także informacji czy system NFZ finansować będzie taką terapię w ilości godzin zalecanych dla syna skarżącej (np. czy istnieją ograniczenia w wystawianiu skierowań na liczbę godzin terapii logopedycznej czy neurologopedycznej).

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 października 2011 r., II SA/Gd 416/11 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) co do zasady świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu mogą zostać przyznane na podstawie zarówno ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednak świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Jednakże samo wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej nie uniemożliwia przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu rehabilitacji (podobny pogląd wyraził również WSA w Poznaniu w wyroku z 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 462/12).

W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono rzetelnej analizy czy usługi logopedyczne i neurologopedyczne objęte wnioskiem (tzn. świadczone również w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy) zostały wymienione w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, a także czy syn skarżącej ma realną możliwość (w zakresie wynikającym z przedłożonych zaświadczeń lekarskich) uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej. Powszechnie wiadomo, że system finansowania usług zdrowotnych w ramach NFZ z reguły "zmusza" pacjentów do oczekiwania na gwarantowane świadczenia, które nie zawsze realizowane są w niezbędnym wymiarze. Z twierdzeń skarżącej wynikało (k.4 akt administracyjnych), że jej syn potrzebuje 23 godzin w miesiącu zajęć logopedycznych i 18 godzin zajęć neurologopedycznych. Organy właściwie nie zebrały dostatecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby potwierdzić, że system finansowany z NFZ jest w stanie zapewnić taką ilość zajęć.

Ponadto Sąd zauważa, że organy obliczają ilości godzin zajęć, z których skarżąca korzysta, tak jakby były to tożsame terapie, podczas gdy, oczywistym jest, że czymś innym są zajęcia rewalidacyjne, czymś innym socjoterapia, terapia behawioralna, zajęcia logopedyczne.

W powtórnie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organów będzie precyzyjne ustalenie, z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 7 i 77 k.p.a., czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług oraz wyjaśnienie, czy syn skarżącej korzysta z nich (lub ma realną możliwość skorzystania) w ramach systemu opieki zdrowotnej, w stopniu umożliwiającym zaspokojenie niezbędnych potrzeb.

Zasadne były również zarzuty skarżącej, że organy obu instancji uzasadniając przyznanie SUO w zakresie określonym w decyzji w wymiarze 45 godzin miesięcznie, w istocie ograniczyły dotychczasowy zakres przyznanych usług do czynności, o których mowa w §2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (opisane w decyzji usługi są identyczne z opisem zamieszczonym w §2 pkt 1 lit. a). Usługi te, zgodnie z §2 pkt 1 rozporządzenia, polegają na: uczeniu i rozwijaniu umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia. Natomiast, jak wynika z akt administracyjnych (k. 3 ), syn skarżącej korzystał dotychczas z SUO w znacznie większym zakresie w ramach przyznanych 80 godzin tygodniowo: m.in. z socjoterapii (23 godziny); terapii behawioralnej (22 godziny); koordynatora wszystkich oddziaływań terapeutycznych i życiowych (18 godzin), zajęć integracji sensorycznej (9 godzin). Nie są to usługi tożsame – nie wiadomo więc dlaczego organ I instancji pominął zwłaszcza usługi usprawniania zaburzonych funkcji organizmu (§2 pkt 3 rozporządzenia) oraz usługi rehabilitacyjne i rewalidacyjno-wychowawcze przeznaczone dla dzieci z zaburzeniami psychicznymi (tj. autyzmem).

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika właściwie dlaczego synowi skarżącej zostały przyznane usługi przeznaczone zasadniczo dla osób niekoniecznie z problemami psychicznymi (usługi "uczenia..." z §2 pkt 1 lit. a rozporządzenia) w sytuacji gdy skarżąca domagała się kontynuowania zapewnienia usług socjoterapeutycznych i terapii behawioralnej tj. usług świadczonych dla osób z problemami psychicznymi z §2 pkt 3 lit. b rozporządzenia. W tym zakresie Sąd uznał, że organy w sposób sprzeczny z art. 107 §3 k.p.a. uzasadniły przyznanie SUO w odmiennym zakresie niż domagała się skarżąca. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 10 lutego 2017 r, I SA/Gl 1151/16 sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji).

Uzasadnienie decyzji organu I instancji, a w szczególności organu odwoławczego, skupia się na akcentowaniu zasady subsydiarności pomocy społecznej i wykazywaniu dotychczasowych rozmiarów udzielonej pomocy. Nie negując zasadności uwag o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie pomocy społecznej (tzn., że organ może, a nie musi przyznać określoną pomoc) Sąd zauważa jednak, że korzystanie przez skarżącą ze świadczeń SUO finansowanych z pomocy społecznej jest wynikiem braku niezbędnych świadczeń realizowanych w ramach systemu oświaty. Na ten aspekt sprawy skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę. Niezasadne przy tym były sugestie skarżącej, że otrzymywana przez gminę subwencja oświatowa (w wysokości podwyższonej w związku ze stwierdzonym autyzmem jej syna) powinna być przeznaczona w całości na potrzeby skarżącej. Zwiększone możliwości finansowania kosztów funkcjonowania placówek oświatowych wynikające ze stosowanego algorytmu obliczania oświatowej subwencji ogólnej mają również związek z kosztami rzeczowymi dostosowywania placówek do zwiększonych wymagań z zapewnianiu świadczonych usług dla dzieci autystycznych. To, że zgodnie z obowiązującymi przepisami (o czym poniżej) gmina ma obowiązek zapewnić realizację niezbędnych potrzeb terapeutycznych dzieci autystycznych w ramach systemu oświaty, nie oznacza, że rodzicom takiego dziecka przysługują jakieś środki prawne pozwalające wyegzekwować skutecznie takie świadczenia wyłącznie na ich dziecko.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 32 tzw. ustawy okołobudżetowej tj. ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. poz. 1877 z późn. zm.), od 2015 r. na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży - jednostka samorządu terytorialnego powinna przeznaczać środki w wysokości nie mniejszej niż wynikająca z podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, 1574 i 1644), w zakresie tych zadań. Jednostki samorządu terytorialnego (a więc i gmina M) otrzymują bowiem zwiększoną subwencję oświatową m.in. w oparciu o każde orzeczenie o stwierdzonym autyzmie. W tym zakresie argumentacja organów sugerująca "obciążenie" budżetu gminy M w sytuacji gdy skarżąca zameldowana była w K, jest o tyle niezasadna, że subwencja oświatowa ogólna powinna być naliczona w oparciu o dane o faktycznym miejscu uczęszczania do przedszkola w M.

Kolejno wydawane rozporządzenia subwencyjne (np. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 -Dz. U. poz. 1977) niezmiennie podwyższały subwencję oświatową ogólną o wagę subwencyjną P7 = 9,50, co w praktyce dawało ponad 50 000 zł na rok za każdego ucznia (przedszkolaka). Wysokość tej kwoty obrazuje szacowany przez budżet państwa koszt kształcenia dziecka autystycznego, co pośrednio wskazuje jak wielki wysiłek finansowy muszą ponieść rodzice, jeżeli nie otrzymują właściwego wsparcia z systemu oświaty.

Z kwot otrzymywanej podwyższonej subwencji ogólnej oświatowej jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były i są m.in. zgodnie z §5 pkt 1 ppkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społeczne i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. 2015 poz. 1113) do zapewnienia zajęć specjalistycznych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) oraz innych zajęć odpowiednich ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne dzieci lub uczniów, w szczególności zajęć rewalidacyjnych, resocjalizacyjnych i socjoterapeutycznych.

Z twierdzeń skarżącej wynika, że nie były prowadzone przez przedszkole w dostatecznym zakresie zajęcia opisane w ww. rozporządzeniu, pomimo formalnego obowiązku, którego realizację zapewniła oświatowa subwencja ogólna otrzymana przez gminę w związku z konkretnym orzeczeniem lekarskim syna skarżącej. Z tych też powodów skarżąca występowała w ramach systemu pomocy społecznej o sfinansowanie niezbędnych świadczeń jako SUO. Dodać należy, że w aktach sprawy (k. 52) znajduje się opinia o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, z której wprost wynika, że wskazane są zajęcia z psychologiem, logopedą i pedagogiem oraz trening społeczny. Skarżąca w piśmie z 19 września 2016 r. (k. 62 akt administracyjnych) wyjaśniła, że w praktyce terapia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka polega na terapii Integracji Sensorycznej, a zalecone w opinii zajęcia z logopedą realizowane są przez nią z prywatnych środków, poza systemem oświaty.

Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżąca w wywiadzie środowiskowym z 5 kwietnia 2016 r. (k.27 akt administracyjnych) w sposób bardzo szczegółowy opisała problemy zdrowotne najbliższej rodziny (depresję męża wywołaną zachorowaniem na nowotwór złośliwy i żółtaczkę wszczepienną, problemy onkologiczne córki) wyjaśniając, że dzięki terapeutce (B. C.) cała rodzina i najbliżsi sąsiedzi i przyjaciele stworzyli sieć wsparcia. W ocenie Sądu świadczy to nie tyle o bierności skarżącej, jak sugerował organ I instancji, ale o podejmowaniu wszechstronnych działań zmierzających do zapewnienia całej rodzinie, własnym staraniem, niezbędnej pomocy.

Sąd przyjął więc, że epatowanie w zaskarżonej decyzji kwotą 32 825,19 zł udzielonej pomocy społecznej jest o tyle niezasadne, że organ jednocześnie nie porównał jej z wartością rzeczywiście zrealizowanych świadczeń w ramach systemu oświaty – gdzie obowiązujące ww. przepisy oświatowe "przyznawały" na ten cel gminie ponad 50 000 zł na jedno dziecko autystyczne.

Nie można czynić rodzicowi dziecka autystycznego zarzutu, że korzysta z systemu pomocy społecznej na pokrycie wydatków z tytułu zalecanych przez lekarzy terapii, jeżeli świadczenia te nie są realizowane w ramach obowiązujących przepisów o systemie oświaty w zakresie finansowanym przez oświatową subwencję ogólną. Taki sposób uzasadniania zasady uznaniowości decyzji w przedmiocie pomocy społecznej i zasady subsydiarności pomocy społecznej narusza przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do organów z art. 8 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organy przeanalizują wniosek skarżącej uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Organ I instancji wezwie skarżącą do wyraźnego wskazania jakich i w jakim zakresie SUO usług się domaga. Badając zasadność wniosku, organ ustali czy usługi te, wynikają z zalecanej przez lekarzy specjalistów terapii i czy mogą być realnie zapewnione w ramach systemu oświaty oraz systemu ochrony zdrowia. Przed wydaniem w tej sprawie decyzji organy zastosują art. 10 §1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Co do zarzutów dotyczących "rozszerzenia" przyznanych SUO na okres do końca 2017 r. – organy ustalą, czy były rozpatrywane nowe wnioski w tym zakresie, tak aby nie dopuścić do dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie. Jeżeli skarżąca nie złożyła nowego wniosku za okres od 1 stycznia 2017 r., to nie ma przeszkód prawnych, aby w ponownym postępowaniu organ rozstrzygnął za szerszy okres niż pierwotnie skarżąca wnosiła.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. a) lub naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).