Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 650/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki [...] "[...]" S.A. w likwidacji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1070/07 w sprawie ze skargi Fabryki [...] "[...]" S.A. w likwidacji w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2006r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Fabryki [...] "[...]" S.A. w likwidacji w K. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1070/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Fabryki [...] "[...] " S.A. w likwidacji w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejecie nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] maja 2005 r. Fabryka [...] "[...] " S.A. w likwidacji w K. złożyła do Prezydenta miasta Krakowa wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe I.kat. [...], I. kat. [...] i I.kat [...] J. oraz l.kat [...], l.kat. [...], l.kat [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat., [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...] obj. Lwh [...] i Lwh [...] B. F., w drodze "przedwywłaszczeniowej" umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1949 r. Rep. [...] zawartej w ramach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Stronami tej umowy była Fabryka [...] "[...] " S.A. w K. jako sprzedający oraz [...] Fabryka [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione Ł. jako kupujący, działająca w imieniu Skarbu Państwa. [...] Fabryka [...] Ł. wezwała właściciela nieruchomości listem poleconym z dnia [...] października 1949 r. - skierowanym do rąk kuratora Z. F. - do przekazania parcel za cenę zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego pismem z dnia [...] września 1949 r. Nr [...] zezwolił na podstawie art. 5 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. [...] Fabryce [...] w K. na nabycie określonych powyżej nieruchomości. W zawartej umowie sprzedaży nie została określona cena sprzedaży, jednakże wskazanie podstawy jej ustalenia świadczy o porozumieniu stron w tym zakresie. Jednocześnie w dokumentach z lat 1949 -1950 przesłanych z Archiwum Akt Nowych znajdują się pisma ówczesnego Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego Departamentu Planowania potwierdzające zarezerwowanie w planie inwestycyjnym na 1950 rok środków finansowych na budowę [...] Fabryki [...] i zakup parcel oraz wykonany przez biegłych opis techniczny nieruchomości i jej oszacowanie. Dobrowolne odstąpienie nieruchomości po wezwaniu do zbycia za określoną cenę w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego ma charakter czynności cywilnoprawnej, co skutkuje zastosowaniem wobec niej przepisów kodeksu cywilnego. Przepisy te stosuje się również do ustalenia odpowiedzialności z tytułu zapłaty ceny za rzecz sprzedaną w trybie umowy cywilnoprawnej, dlatego postępowanie administracyjne z wniosku Fabryki [...] "[...]" S.A. w likwidacji o ustalenie i wypłatę odszkodowania za parcele gruntowe jest bezprzedmiotowe, wskutek czego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent miasta Krakowa umorzył postępowanie odszkodowawcze na podstawie art. 105 §1 kpa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że własność parceli gruntowych została przeniesiona na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, w której §3 określono, że "jako cenę nabycia za cały przedmiot kupna-sprzedaży tej umowy, ustalają stawający zgodnie kwotę, którą [...] Fabryka [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione Ł., jako wykonawca Narodowego Planu Gospodarczego oznaczy, w myśl zasad artykułu dwudziestego ósmego (art. 28) w brzmieniu dekretu z dnia dwudziestego szóstego kwietnia tysiąc dziewięćset czterdziestego dziewiątego roku". W stanie prawnym z dnia zawarcia powołanej umowy sprzedaży, tj. podczas obowiązywania dekretu z dnia 12 listopada 1946 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 67, poz. 369) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82, poz. 598), jak i w obecnie obowiązującym kodeksie cywilnym, umowa sprzedaży jest rozumiana jako dwustronnie zobowiązująca umowa cywilna, która wymaga spełnienia świadczenia przez każdą ze stron. Traktowanie nieruchomości zbytej w formie umowy na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. jako nieruchomości wywłaszczonej, odnosi się jedynie do instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku roszczeń powstałych na tle stosunków cywilnoprawnych (jakim niewątpliwie jest umowa sprzedaży), wszelkie roszczenia z nich wynikające należą do wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 kpa, kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem roszczenia związane z brakiem ustalenia w umowie sprzedaży ceny i w konsekwencji nieuiszczenia zapłaty za nieruchomości należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych (art. 2 §1 i 3 kpc).

Na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. Fabryka [...] "[...]" S.A. w likwidacji w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

- art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych i błędne uznanie, iż przejęcie na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1949 r. nieruchomości należących do Fabryki [...][...] SA. w likwidacji nastąpiło w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, podczas gdy tzw. "umowa przedwywłaszczeniowa" zawierana w trybie przepisów wspomnianego dekretu nie była typową klasyczną umową cywilnoprawną,

- art. 2 §1 i 3 kpc oraz art. 112, art. 128 i art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż sprawa ustalenia odszkodowania należnego Fabryce [...][...] S.A. w likwidacji od Skarbu Państwa za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1949 r., w drodze umowy "przedwywłaszczeniowej", należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych,

- art. 21 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej spółki rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości,

- naruszenie art. 105 §1 kpa poprzez błędne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1070/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wskazując, iż dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przewidywał, że nieruchomości niezbędne do realizacji planów narodowych w pierwszej kolejności nabywane będą w drodze umów. Jednocześnie ograniczał swobodę nabywcy zarówno w zakresie podjęcia decyzji woli o nabyciu nieruchomości, jak i w określeniu elementów umowy, w tym przede wszystkim wysokości ceny. Wprowadzał bowiem wymóg uzyskania zezwolenia na nabycie i specjalny tryb ustalania ceny. Ograniczenie swobody kontrahenta polegało na tym, że nie miał on możliwości negocjowania warunków umowy, mógł jedynie do niej nie przystąpić licząc się jednak z perspektywą utraty własności na skutek wywłaszczenia. Te ograniczenia, mające na celu z jednej strony zachowanie kontroli państwa nad działalnością podmiotów będących "wykonawcami planu", z drugiej zapewnienie warunków dla realizacji planów, nie zmieniały prawnego charakteru czynności, w wyniku której przejmowana była własność nieruchomości. Wykonawcy planu, występując do właścicieli z wezwaniem o odstąpienie nieruchomości w drodze umowy, składali ofertę o określonych warunkach, a w wyniku jej przyjęcia zawierana była umowa. To, że opisane regulacje oceniane są jako godzące w prawo własności, nie oznacza, że czynność podjęta na ich podstawie traci charakter cywilnoprawny. Umowa zawarta nawet w warunkach ograniczonej swobody, pozostaje umową. Jej ważność, czy skuteczność, a także sposób wykonania mogą być poddawana ocenie, ale dokonywanej na płaszczyźnie prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Do takiej zaś oceny uprawnione są co do zasady sądy powszechne.

Umowa przedwywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1949 r. nie była typową, klasyczną umową cywilnoprawną, ale ta konstatacja w żadnym razie nie prowadzi do wniosku o naruszeniu przez organ w sprawie niniejszej przepisu art. 7 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., czy też art. 2 §1 i 3 kpc. Nie były i nie są typowymi, klasycznymi umowami także umowy przedwywłaszczeniowe zawierane na gruncie kolejno zmieniających się przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, bo zawsze konsekwencją odmowy zawarcia umowy mogło być zastosowanie przymusu państwowego. O tym, czy własność przejęta została w wyniku czynności cywilnoprawnej, czy w trybie administracyjnym, nie decydują okoliczności wskazywane przez skarżącą Spółkę. Zarzuty dotyczące umowy i jej wykonania, choćby były uzasadnione, nie prowadzą do przekształcenia jej w decyzję administracyjną, czy też w inne zdarzenie prawne. Bez istotnego związku z powyższą oceną pozostaje kwestia zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wypracowana najpierw w praktyce, a potem także wyraźnie uregulowana możliwość zwrotu również tych nieruchomości, które nabyte zostały umowami przedwywłaszczeniowymi, była i jest odrębną instytucją prawną, nierealizowaną w wykonaniu umowy, lecz zależną od okoliczności chronologicznie późniejszych.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa organ administracji może podejmować działania tylko wtedy, kiedy przepis prawa do tego wyraźnie go upoważnia. Kompetencje organu administracji nie mogą być domniemywane zwłaszcza w sprawach, które ze swej istoty mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny. Z całą zaś pewnością kwestia rekompensaty za utraconą na rzecz państwa własność nieruchomości jest zasadniczo sprawą cywilną. W tej sprawie organ administracyjny może więc wydawać decyzje tylko i wyłącznie w zakresie określonym przepisem ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. wyposaża starostę w kompetencje do ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, a także w odrębnej decyzji w ściśle określonych wypadkach, w tym wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ustawy ust. 5 pkt 3 ustawy). Cytowany przepis nie ma jednak zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło zdarzenie powodujące utratę własności. Przepis ten dotyczy rekompensaty za pozbawienie praw, a więc za skutek władczego działania państwa. Nie można zaś domniemywać, że zbycie nieruchomości w drodze umowy, choćby zawartej w warunkach dekretu z 26 kwietnia 1949 r., mieściło się w pojęciu "pozbawienia praw", bo byłoby to równoznaczne z niedozwolonym domniemaniem kompetencji organu administracji w sprawie cywilnej. Organ administracji nie mógł więc ani ocenić zasadności, ani orzec o zgłoszonym żądaniu, bo nie był do tego uprawniony. Prawidłowo przyjął, że żądanie to - to w istocie roszczenie cywilnoprawne związane z zawartą umową, a dla takich właściwa jest droga postępowania cywilnego. Nie naruszył więc organ ani przepisu art. 2 kpc, ani tym bardziej art. 21 Konstytucji RP, bo ani nie orzekał o wywłaszczeniu, ani nie "pozbawił" skarżącej spółki rekompensaty. Słusznie jedynie stwierdził, że prowadzone postępowanie pozbawione jest przedmiotu, w którym mógłby wypowiedzieć się merytorycznie w formie decyzji. W takiej zaś sytuacji konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008 r. Fabryka [...] "[...] " S.A. w likwidacji w K. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ten przepis następowało w drodze umowy cywilnoprawnej, podczas gdy tzw. "umowa przedwywłaszczeniowa" zawierana w trybie przepisów wspomnianego dekretu nie jest umową cywilnoprawną,

- art. 2 §1 i 3 kpc oraz art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że sprawa ustalenia odszkodowania należnego Fabryce [...][...] S.A w likwidacji od Skarbu Państwa za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1949 roku, w drodze umowy "przedwywłaszczeniowej", w ramach przymusu wynikającego z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, podczas gdy zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, której przepisy obecnie regulują wywłaszczanie nieruchomości i odszkodowanie z tego tytułu i które wobec utraty mocy obowiązującej przez przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulujące materię ustalenia i zatwierdzenia odszkodowania są obecnie w tej kwestii właściwe, odszkodowanie ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż przepis ten nie obejmuje spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło zdarzenie powodujące utratę własności podczas, gdy literalna i celowościowa wykładnia tego przepisu, obejmuje swoją dyspozycją również zdarzenia powodujące utratę własności powstałe przed dniem 1 stycznia 1998 r.,

- art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 nie znajduje zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło zdarzenie powodujące utratę własności podczas, gdy zgodnie z art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, zaś w niniejszej sprawie wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, które nigdy nie zostało zakończone decyzją o ustaleniu należnego skarżącej spółce odszkodowania, a zatem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 winien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie,

- art. 21 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pozbawieniu skarżącej spółki rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości pomimo, że wspomniany przepis przewiduje, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 105 §1 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego art. 105 §1 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania należnego Fabryce [...][...] S.A. w likwidacji od Skarbu Państwa za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1949 r. w drodze umowy ,,przedwywłaszczeniowej" w ramach przymusu wynikającego z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, podczas gdy postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe i należy do drogi administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na argumentację mającą uzasadniać uwzględnienie zarzutów tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w tej części zarzutów, które dotyczą błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz błędnej wykładni art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 §1 kpa.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą natomiast takich przepisów obowiązującego prawa, których Sąd nie stosował w niniejszej sprawie, dlatego nie mógł ich skutecznie naruszyć.

Z ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego wynika, iż skarżący kasacyjnie domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego za działki gruntu, których własność nabył od skarżącego Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 16 grudnia 1949 r. w ramach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197, ze zm.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanego dekretu, nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 [dekretu] lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie, określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2 (art. 4 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.).

Nabycie to dokonywane było w pierwszej kolejności w drodze umowy sprzedaży albo umowy zamiany określonej w art. 7 ust. 1 i 4 powołanego dekretu. W art. 7 ust. 4 (o treści obowiązującej w dniu zawarcia przedmiotowej umowy) wskazano bowiem, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Zawarcie stosownej umowy następowało zatem w wyniku uprzedniego wezwania określonego w art. 7 ust. 1, który stanowił, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane art. 5 [dekretu], zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 [dekretu] przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy; władza naczelna ustalając cenę, ustali jednocześnie warunki zapłaty.

W cytowanym art. 7 ust. 1 i 4 dekretu wskazano zatem na umowę, jako formę nabywania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, poprzedzającą nabywanie tych nieruchomości w drodze wywłaszczenia orzekanego w trybie postępowania administracyjnego przez ówczesnego [w 1949 r.] wojewodę. Jeżeli bowiem doszło do zawarcia stosownej umowy, to nie było już potrzeby przeprowadzania administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego.

W rozpatrywanej sprawie zawarto taką umowę w dniu 16 grudnia 1949 r., lecz w §3 tej umowy stwierdzono, że: "Jako cenę nabycia za cały przedmiot kupna-sprzedaży tej umowy, ustalają stawający zgodnie kwotę: która [...] Fabryka [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione Ł. jako wykonawca Narodowego Planu Gospodarczego oznaczy w myśl zasad artykułu dwudziestego ósmego (art. 28) w brzmieniu dekretu (...), a zatwierdzi Władza Naczelna wykonawcy, która ustali również szczegółowe warunki spłaty w myśl artykułu siódmego i dwudziestego ósmego (art. 7 i 28) dekretu (...)".

Kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest zatem określenie charakteru omawianej umowy w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), według którego, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W szczególności należy ustalić, czy wskazaną wyżej umowę zawartą w dniu [...] grudnia 1949 r. należy traktować, jako pozbawienie praw do nieruchomości, uprawniające do ubiegania się obecnie o ustalenie odszkodowania w procedurze administracyjnej określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Umowa sprzedaży nieruchomości ze swojej natury stanowi czynność cywilnoprawną, ponieważ czynność ta zasadza się na zgodnej woli stron, które tej czynności dokonują.

W czasie zawarcia umowy z dnia [...] grudnia 1949 r. obowiązywał art. 294 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82, poz. 598, ze zm.), według którego przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązywał się przenieść własność rzeczy lub inne prawo majątkowe na kupującego, który zobowiązywał się zapłacić określoną cenę. Cena stanowiła zatem istotny element umowy określającej wzajemne świadczenia stron. O ile więc według art. 296 §1 kodeksu zobowiązań cenę można było określić także przez wskazanie podstaw do ustalenia jej w przyszłości, natomiast według art. 297 kodeksu zobowiązań określenie ceny można było również pozostawić słusznemu uznaniu jednej ze stron lub osoby trzeciej, to nie ulega wątpliwości, iż określenie sposobu ustalenia ceny musiało być wynikiem wyłącznie zgodnej woli stron umowy sprzedaży nieruchomości. Potwierdza to również art. 298 kodeksu zobowiązań, według którego brak określenia ceny przez strony nie pociągał za sobą nieważności sprzedaży, jeżeli z okoliczności wynikało, że strony miały na myśli zwykłe ceny, przyjęte w ogóle w obrocie lub w ich stosunkach wzajemnych. Nawet więc w przypadku, gdy w umowie sprzedaży nieruchomości strony nie określiły ceny, jako istotnego elementu tej umowy, to brak ten nie skutkował nieważnością umowy, o ile z okoliczności jej zawarcia wynikało, iż strony miały na myśli zwykłe ceny, przyjęte w ogóle w obrocie lub w ich [tych stron] stosunkach wzajemnych. Ustalenie ceny sprzedaży w umowie lub brak jej literalnego ustalenia w umowie zawsze jednak musiało być wynikiem woli stron. Ponadto, umowę sprzedaży odróżnia od innych umów, wśród umów nazwanych (unormowanych przepisami obowiązującego prawa), właśnie element ceny, jako świadczenie wzajemne wobec przedmiotu sprzedaży. Brak ustalenia ceny w umowie przy jednoczesnym braku możliwości jej zidentyfikowania na podstawie okoliczności zawarcia umowy wyklucza zatem dopuszczalność kwalifikowania tej umowy, jako umowy sprzedaży.

Odnosząc omawiane reguły - charakteryzujące cywilnoprawną naturę umowy sprzedaży nieruchomości - do umowy sprzedaży uregulowanej w art. 7 ust. 1 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (o treści obowiązującej w dniu [...] grudnia 1949 r., jako w dniu zawarcia umowy sprzedaży w rozpatrywanej sprawie) należy stwierdzić, iż określenie ceny sprzedaży nieruchomości nie było i nie mogło być wynikiem zgodnej woli stron tej umowy, ponieważ cena ta była ustalana przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego względnie przez władzę naczelną tego wykonawcy i dodatkowo cena ta musiała być przez tę władzę zatwierdzona, co wynika z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu. Również warunki zapłaty tej ceny nie były ustalane przez strony umowy, lecz przez władzę naczelną wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Ustalenie ceny następowało przy tym na podstawie art. 28 powołanego dekretu.

We wskazanym art. 28 zawarte jednak było jedynie upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Rada Ministrów wykonała to upoważnienie dopiero rozporządzeniem z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 26, poz. 234). O ile więc rozporządzenie to weszło w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. z dniem 3 lipca 1950 r. i z mocą obowiązującą od dnia 4 maja 1949 r. (§20 omawianego rozporządzenia), o tyle w dniu zawarcia w rozpatrywanej sprawie umowy sprzedaży nieruchomości, tj. w dniu [...] grudnia 1949 r., wskazane rozporządzenie nie było jeszcze wydane, przez co brak było reguł prawnych, na podstawie których miałoby dojść do ustalenia przez nabywcę ceny sprzedaży nieruchomości w chwili zawarcia umowy z dnia [...] grudnia 1949 r.

Przy zawieraniu umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] grudnia 1949 r. sprzedający pozbawiony był jakiegokolwiek wpływu na ustalenie wysokości ceny sprzedaży. Ustalenie wysokości ceny zostało bowiem przypisane nabywcy, natomiast ustalenie szczegółowych warunków zapłaty tej ceny przypisane zostało władzy naczelnej nabywcy. Nie ulega więc wątpliwości, iż ustalenie ceny sprzedaży i warunków jej zapłaty nie było wynikiem zgodnej woli sprzedającego i nabywcy, lecz wynikiem jednostronnej woli nabywcy i jego władzy naczelnej. Jednostronność ustalania ceny sprzedaży nieruchomości i warunków jej zapłaty, jako istotnego elementu umowy, wyłącza zatem dopuszczalność uznania tej umowy za mającą charakter cywilnoprawny, zwłaszcza w przypadku, gdy nawet nabywca nieruchomości i jego władza naczelna nie mogli dokonać ustalenia i zatwierdzenia ceny sprzedaży w dniu zawarcia umowy (tj. w dniu [...] grudnia 1949 r.), skoro stosowne w tym względzie rozporządzenie wykonawcze do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., mające stanowić podstawę do ustalenia tej ceny, wydane zostało dopiero w dniu 3 czerwca 1950 r. i opublikowane w dniu 3 lipca 1950 r. Ustalenie wysokości ceny sprzedaży nieruchomości i warunków jej zapłaty było więc pozbawione jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, stanowiąc dekretowe uprawnienie przysługujące wyłącznie nabywcy i jego władzy naczelnej.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika przy tym, iż cena ta nigdy nie została skutecznie ustalona. W toczących się natomiast postępowaniach cywilnoprawnych przed sądami różnych instancji odmawiano uznania racji skarżącego w zasądzeniu na jego rzecz odszkodowania m.in. ze względu na brak decyzji o ustaleniu i zatwierdzeniu ceny za nabytą w drodze umowy nieruchomość.

W takich okolicznościach, umowę sprzedaży nieruchomości zawartą w rozpatrywanej sprawie w dniu [...] grudnia 1949 r., należy uznać za formę władczego odebrania prawa własności do działek gruntu wymienionych w tej umowie, skoro sprzedający nie miał zagwarantowanego prawem jakiegokolwiek wpływu na ustalenie ceny sprzedaży, która będąc świadczeniem wzajemnym, miała stanowić w jego przekonaniu motyw wyrażenia woli zbycia nieruchomości. Jakkolwiek bowiem wysokość ceny sprzedaży nieruchomości jest z natury rzeczy zależna od subiektywnej oceny stron umowy o adekwatności tej ceny do wartości nieruchomości będącej przedmiotem umowy, to jednak sama wola zawarcia umowy sprzedaży jest wynikiem oczekiwania przez sprzedającego na uzyskanie jakiejkolwiek ceny mającej rekompensować wyzbycie się prawa własności do nieruchomości w drodze sprzedaży.

W rozpatrywanej sprawie, sprzedający nieruchomość nie tylko więc był prawnie pozbawiony wpływu na ustalenie wysokości ceny sprzedaży i warunków jej zapłaty, lecz zawierając umowę sprzedaży w odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie, był także pozbawiony możliwości skutecznego ubiegania się o określenie tej ceny przez nabywcę, ze względu na brak – co najmniej do dnia 3 lipca 1950 r. – prawnych reguł określania tej ceny, które to reguły unormowane zostały dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1949 r. opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 3 lipca 1950 r. W chwili więc zawierania umowy z dnia [...] grudnia 1949 r., jedynym elementem woli sprzedającego było przystąpienie do tej umowy, co nie wystarcza do uznania tej umowy za cywilnoprawną czynność sprzedaży, skoro umowa ta nie zawierała koniecznego elementu ceny, jako świadczenia wzajemnego, ustalanego w sposób cywilnoprawny, tj. w ramach zgodnej woli stron.

W konsekwencji powyższego, umową z dnia [...] grudnia 1949 r. pozbawiono w sposób władczy Fabrykę [...] "[...] " S.A. własności działek gruntu wymienionych w tej umowie. Jeżeli jednak pozbawienie to było dopuszczalne jedynie za cenę, którą w tym przypadku ustalał jednostronnie nabywca przy udziale swojej władzy naczelnej, to uwzględniając sposób ustalania tej ceny – unormowany dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1949 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych – cenę tę należy traktować jako formę odszkodowania z tytułu przejęcia praw do nieruchomości w drodze czynności, której nadano formę umowy. Cena ta miała bowiem stanowić rekompensatę za nabyte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, mimo iż jej wysokość nie była determinowana ani wolą stron, ani też rynkową wartością nabytej nieruchomości, lecz parametrami określonymi w powołanym rozporządzeniu z dnia 3 czerwca 1949 r.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wydało w dniu [...].02.1956 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu ceny kupna i warunków jej zapłaty za działki gruntu objęte umową z dnia [...] grudnia 1949 r., lecz decyzja ta została uchylona przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...].01.1966 r. Nr [...]. Wskutek tego, powództwo cywilne w zakresie wypłaty ceny sprzedaży zostało ostatecznie oddalone wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...].11.1967 r. sygn. akt [...]. Również kolejne powództwo cywilne zostało oddalone wyrokiem Sądu Wojewódzkiego z dnia [...].12.1977 r. sygn. akt I [...], w którym stwierdzono, iż powództwo było przedwczesne ze względu na brak decyzji o zatwierdzeniu ceny sprzedaży, która to decyzja była istotnym elementem skuteczności umowy. Oznacza to, iż sprawa ustalenia ceny za działki gruntu nabyte umową z dnia [...] grudnia 1949 r. była w przeszłości wszczęta w trybie administracyjnym, i nie została zakończona ostateczną decyzją w tym względzie, co w świetle art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powoduje, iż jest sprawą wszczętą przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za pozbawienie w przeszłości praw do nieruchomości w taki sposób, w jaki nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie.

Błędnie więc uznano w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, iż umowa z dnia [...] grudnia 1949 r. zawarta w warunkach określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. miała charakter czynności cywilnoprawnej wykluczającej dopuszczalność zastosowania wobec nieruchomości w niej ujętych art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek bowiem słusznie w zaskarżonym wyroku zauważono, iż omawiana umowa nie może być traktowana jako decyzja administracyjna, to jednak Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż w ramach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia, o ile obowiązujące przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania. Takimi przepisami obecnie obowiązującymi, które przewidują ustalanie odszkodowania są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami normujące ustalanie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, ponieważ umowa z dnia [...] grudnia 1949 r. poprzedziła i przez fakt jej zawarcia, wykluczyła wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Z tej właśnie przyczyny, obowiązującymi przepisami o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości objęte w rozpatrywanej sprawie umową z dnia [...] grudnia 1949 r., mocą której nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości w niej ujętych na rzecz Skarbu Państwa, są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się do nieruchomości przejętych w drodze wywłaszczenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA z 2000 r. Nr 5, poz. 76), iż: "Dekret stanowiący o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych był aktem prawnym regulującym wywłaszczanie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczanie nieruchomości na podstawie przepisu dekretu następowało bądź w wyniku zawarcia umowy, bądź w drodze decyzji. W każdej sytuacji, a więc przejęcia nieruchomości czy to na podstawie umowy, czy też na podstawie decyzji, w zamian za przejętą nieruchomość następowało przyznanie ekwiwalentu pieniężnego bądź nieruchomości zamiennej. (...) Ówczesny ustawodawca, kreując majątkowe prawa podmiotowe w omawianym dekrecie z wykorzystaniem instrumentów władztwa państwowego, nie wprowadził jednocześnie tego rodzaju ograniczeń, które de facto prowadziłyby do pozbawienia beneficjantów tych praw jakichkolwiek korzyści majątkowych. Oczywiste przy tym było, że w wypadku wywłaszczenia wartość przyznanego odszkodowania nie odpowiadała rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej. Deprecjacja wartości tego prawa następowała na skutek ustawowych uregulowań, które w zasadniczy sposób ograniczały możliwość realizacji prawa do odszkodowania w wysokości rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej."

W dalszej części uzasadnienia cytowanej uchwały podkreślono, iż: "Wymagania, które musiały być spełnione, żeby została zawarta umowa przewidziana przez art. 9 dekretu, przesądzały o tym, że do jej zawarcia, a tym samym do nabycia nieruchomości przez Państwo, dochodziło "w trybie" dekretu. Artykuł 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego obowiązek wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia, a ust. 3 tego przepisu przewidywał ustalenie "trybu" wzywania. Z powyższego wypływa wniosek, że nieruchomość nabyta dla Państwa na podstawie art. 8 dekretu także była "nieruchomością wywłaszczoną w trybie dekretu" w rozumieniu art. 21 ust. 1 dekretu, a mianowicie - "nieruchomością wywłaszczoną w ramach zwykłego wywłaszczenia". Do zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 9 dekretu, dochodziło pod wpływem zagrożenia: gdy właściciel nie odstąpił nieruchomości ubiegającemu się o jej wywłaszczenie, to były podejmowane czynności zmierzające do przymusowego wywłaszczenia tej nieruchomości w drodze decyzji, wobec czego zbycie własności na podstawie tej umowy też było swoistym wywłaszczeniem."

W cytowanej uchwale Sąd rozważał znaczenie prawne przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 według tekstu jednolitego opublikowanego w 1952 r. po uprzednich nowelizacjach tego dekretu. Nie zmienia to jednak faktu, iż powołany w cytowanej uchwale art. 8 zawierał treść umieszczoną uprzednio w art. 7 tego dekretu.

W konsekwencji powyższego, błędnie przyjęto w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, iż pozbawienie praw do nieruchomości w drodze umowy zawartej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ma charakter wyłącznie cywilnoprawny wykluczający dopuszczalność uznania tej umowy za władcze pozbawienie praw do nieruchomości. Błędnie również Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, skoro takie ograniczenie czasowe nie wynika z treści tego przepisu, natomiast z art. 233 powołanej ustawy wynika teza dokładnie odwrotna, iż w sprawach wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, jej przepisy znajdują zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, także więc do spraw niezakończonych decyzją wydawaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W konsekwencji powyższych błędów, zaskarżony wyrok narusza art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 §1 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ mimo istnienia przedmiotu postępowania odszkodowawczego w postaci ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których właściciel został pozbawiony na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia [...] grudnia 1949 r., Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzje administracyjne o umorzeniu postępowania odszkodowawczego właśnie ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą w ocenie organów administracji i Sądu pierwszej instancji z cywilnoprawnego charakteru uprawnienia odszkodowawczego.

Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, administracyjne postępowanie odszkodowawcze w rozpatrywanej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, lecz powinno być rozstrzygnięte na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na władczy charakter pozbawienia praw do nieruchomości umową z dnia [...] grudnia 1949 r., które to pozbawienie praw mogło nastąpić jedynie za wynagrodzeniem określonym w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. mianem ceny, która nie posiadała jednak waloru ceny sprzedaży o charakterze cywilnoprawnym ustalanej w ramach stosunku cywilnoprawnego, lecz miała charakter jednostronnie ustalanego przez nabywcę nieruchomości wynagrodzenia na podstawie kryteriów sparametryzowanych w rozporządzeniu wykonawczym do omawianego dekretu. Cena ta miała więc co najwyżej walor odszkodowawczy, będąc ustalaną arbitralnie przez nabywcę nieruchomości przy udziale jego władzy naczelnej.

W konsekwencji tego, za nieprawidłowe należy uznać również decyzje wydane przez organy administracji obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego, skoro w decyzjach tych błędnie przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia cywilnoprawny charakter odszkodowania i przez to brak przedmiotu do prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż umorzenie postępowania odszkodowawczego stanowi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania organ orzekający uwzględni ocenę prawną o istnieniu podstaw do uznania za dopuszczalne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego w ramach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.