Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 407/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 9 października 2015r. do Urzędu Gminy E. wpłynął wniosek A.H., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 10.09.2015r. do 31.12.2040r. pasa drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...], obręb S. o łącznej pow. 28,12m2 w celu wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej w ramach działania Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 Osi Priorytetowej II Infrastruktura społeczeństwa informatycznego. Dzialania II. 1 Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej. Do pisma załączono plan sytuacyjny oraz zestawienie powierzchni planowanego zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w ww. pasie drogowym drogi gminnej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia 23 listopada 2015r. do 31 grudnia 2040r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 5602,43 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia wskazało m.in., że z uwagi na wątpliwości co do faktycznych intencji strony zasadne jest jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowy wniosek dotyczył jedynie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury, czy także zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót.

W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 17 listopada 2016r. dotyczące sprecyzowania wniosku, strona wnioskująca oświadczyła, że wniosek złożony przez Ł.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], w którym jako inwestora robót wskazano: [...] A.H., dotyczył wydania zezwolenia zarówno na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak też umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, natomiast obecny wniosek stanowi doprecyzowanie wniosku złożonego przez Ł.R. Podkreślono, że z uwagi na to, iż po rozpatrzeniu wniosku Ł.R. organ wydał jedynie decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajecie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, wnioskodawca podał, że jego wniosek dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2016r. A.H. zmodyfikował pierwotny wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy postanowił:

1. zezwolić wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym w obrębie miejscowości S. dz. nr. [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 9 października 2015r. do 31stycznia 2017r.,

2. ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 stycznia 2017r. w wysokości 416,10 zł,

3. ustalić opłatę za okres od dnia 9 października 2015r. do 31 grudnia 2015r. w wysokości 1.151,21 zł oraz za okres od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia

2016r. w wysokości 5.061,60 zł,

4. zobowiązać właściciela urządzenia infrastruktury technicznej niezawiązanego

z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego do przedłożenia do

zarządcy drogi inwentaryzacji powykonawczej z wyszczególnieniem rodzaju

i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy, sporządzoną przez

uprawnionego geodetę,

5. odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej - w obrębie

S. dz. [...], urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 10 września 2015r. do dnia 9 października 2015r,

6. odmówić zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego związanego z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, zachodzi obowiązek ustalenia dokonywania opłat za to zajecie pasa, przy czym opłaty naliczane są za okresy roczne zgodnie ze stawkami wg. obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego. Opłata została obliczona przy uwzględnieniu stawki za zajęcia 1m2 pasa drogowego wynoszącej 180 zł, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...]. Organ wskazał również, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczącego drogi gminnej objętego wnioskiem na prowadzenie robót, wydane zostało Ł.R. prowadzącemu działalność pod nazwą [...], wobec czego niedopuszczalne jest wydanie kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót, które dodatkowo zostały już wykonane. Odnośnie do początkowego okresu, na jaki wydane zostało zezwolenie organ podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może najwcześniej obejmować okres od daty złożenia wniosku. Wobec czego organ odmówił wydania zezwolenia na okres sprzed daty złożenia wniosku.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A.H. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem skarżonej decyzji, co skutkowało ustaleniem opłaty według wyższej stawki zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...], również za okres zajęcia pasa drogowego przed datą wejścia w życie uchwały,

- art. 35 k.p.a. poprzez dopuszczenie się zwłoki w załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy

sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione

przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, co skutkowało obciążeniem

inwestora znaczenie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Wskazano, że w dniu złożenia wniosku obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] przewidująca znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, natomiast zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem go znacznie wyższą stawką opłat. Podniósł, że uchwała Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] weszła w życie 29 października 2015r., dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do obciążenia go wyższą opłatą za okres sprzed wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Wyjaśniono, że wniosek Ł.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] obejmował oprócz zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, również zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie, przy braku precyzyjnego określenia zakresu wniosku, winien był wezwać stronę do jego uzupełnienia, czego jednak zaniechał. Podkreślono, że skoro wydano decyzję zezwalającą na prowadzanie robót, to w sposób oczywisty

wiąże się z tym umieszczenie na wiele lat w pasie drogowym urządzeń infrastruktury.

Z tego powodu organ już wtedy winien wydać decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń infrastruktury przy uwzględnieniu stawek określonych w uchwale Nr [...] Rady Gminy E.

Odwołujący się wskazał również, że sprawa jego wniosku podlegała rozpatrzeniu

w oparciu o dowody przedstawione łącznie z wnioskiem i nie była ani skomplikowana, ani też zawiła, zatem organ winien wydać decyzję niezwłocznie. W ocenie skarżącego organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż uprzednio decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Skarżący podniósł, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że we wniosku z dnia 4 października 2015r., data wpływu do organu 9 października 2015r., strona wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej na okres od dnia 10 września 2015r. do dnia 31 grudnia 2040r., jednakże ostatecznie zmodyfikowała swój wniosek odnośnie do daty końcowej i wskazała, że oczekuje wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r. W tym stanie rzeczy organ był związany treścią wniosku, zarówno jeśli chodzi o cel zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury), jak również w zakresie daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury. Odnośnie zaś do daty początkowej zajęcia pasa drogowego, wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym zezwolenie nie może dotyczyć okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W realiach tej sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu 9 października 2015r. i obejmował okres do dnia 31 grudnia 2040r., zmodyfikowany następnie na okres do 31 stycznia 2017r. Wobec tego zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia 9 października 2015r. do dnia 31 stycznia 2017r.

Odnośnie do sposobu ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Kolegium wskazało, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się według stawki z daty rozstrzygnięcia. Uchwała Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] weszła w życie 29 października 2015r., natomiast skarżona decyzja wydana została w dniu [...]. Zasadnie zatem organ uwzględnił stawkę opłaty określoną uchwałą Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...]. Wyjaśniono, że organ może procedować w oparciu o obowiązujące przepisy co oznacza, że nie miał podstaw do orzekania w oparciu o nieobowiązującą już uchwałę. Dotyczy to również ustalenia opłaty za okres sprzed wejścia w życie uchwały. Brak w uchwale przepisów przejściowych, które pozwalałyby na odmienne - potraktowanie spraw wszczętych lecz niezakończonych oznacza, że organ orzekając już po dniu wejścia w życie uchwały był zobligowany do jej stosowania. Moment złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, nie miał zatem wpływu na stan prawny, w oparciu o który sprawa mogłaby zostać rozpatrzona.

Nadto Kolegium wskazało, że dostrzega wadliwość w ustaleniu przez organ

I instancji wysokości opłaty za okres od 9 października do 31 grudnia 2015r. oraz za okres od 1 do 31 stycznia 2017r. Nieprawidłowość polega na uwzględnieniu mniejszej o jeden liczby dni, za które powinna być naliczona opłata. Organ ustalił opłatę za okres od 9 października do 31 grudnia 2015r. przy założeniu, że okres ten obejmuje 83 zamiast 84 dni, natomiast przy ustaleniu opłaty za okres od 1 do 31 stycznia 2017r. organ uwzględnił 30 zamiast 31 dni. Jednakże wobec związania organu odwoławczego zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 K.p.a.), powyższa nieprawidłowość nie może skutkować uchyleniem skarżonej decyzji oraz ustaleniem wyższej opłaty.

Skargę na ww. decyzję wywiódł A.H., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 460) poprzez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres krótszy aniżeli domagał się inwestor oraz obciążenie go znacznie wyższą stawką opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy E. z dnia [...].,

- art. 35 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioski zostały złożone w dacie obowiązywania poprzedniej uchwały, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ I instancji, w sytuacji, gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, skutkowała obciążeniem inwestora znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego,

- art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała Uchwala Nr [...] Rady Gminy E. z [...], która przewidywała znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, aniżeli Uchwała na którą powołał się organ I instancji w treści decyzji. Natomiast jedynie zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem skarżącego znacznie wyższą stawką opłat. Zaznaczono, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej został złożony w dniu 9 października 2015r., a podobne wnioski w stosunku do wielu innych działek składane były już wcześniej. W dniu [...] Rada Gminy E. Uchwałą nr [...] celowo podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m². Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 14 października 2015r. i zaczęła obowiązywać od 29 października 2015r. Organ celowo oczekiwał z wydaniem decyzji zwlekajac do daty obowiązywania nowej uchwały. Nadto organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na czas od 9 października 2015r. do dnia 31 stycznia 2017r. mimo, że Uchwała, w oparciu o którą określona została wysokość opłaty, obowiązuje od dnia 29 października 2015r. Organ zatem za okres wcześniejszy (tj. za zajęcie od dnia 9 października 2015r.) obciążył stronę skarżącą opłatą wedle stawki określonej nową Uchwałą. Działanie takie pozbawione jest podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 1066, ze zm) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017r. Dz.U. poz. 1369, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

W rzeczonej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji m.in. o zezwoleniu - na rzecz A.H., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi gminnej urządzenia ww. w okresie od dnia 10 września 2015r. do 9 października 2015r.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) dalej; u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jednakże ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. prowadzenia robót w pasie drogowym;

2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Jak wynika z analizy postanowień art. 40 u.d.p., w szczególności dotyczących zasad ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego (ust. 3 w zw. z ust. 4 tego przepisu), zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może mieć charakter czasowy.

Dla prawidłowej oceny legalności skarżonej decyzji niezbędne jest przedstawienie chronologii zdarzeń prawnych, które zaistniały na gruncie tej sprawy.

Z akt wynika, że w dniu 9 października 2015r. do Urzędu Gminy E. wpłynął wniosek A.H. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 10.09.2015r. do 31.12.2040r. pasa drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] obręb S. o pow. 28,12 m2 w celu wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej. Pismem z 12 grudnia 2016r. skarżący zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] postanowił:

- zezwolić wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury

technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu

drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 9 października 2015r. do 31

stycznia 2017r.,

- ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 stycznia 2017r. w wysokości 416,10 zł,

- ustalić opłatę za okres od dnia 9 października 2015r. do 31 grudnia 2015r. w wysokości 1.1151,21 zł oraz za okres od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia

2016r. w wysokości 5.061,60 zł,

- odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wskazany wyżej cel w okresie od 10 wrzesnia 2015r. do 9 października 2015r.,

- odmówić zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Istotne, z uwagi na podniesione zarzuty, jest wskazanie, że w dniu złożenia wniosku tj. 9 października 2015r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała Uchwala Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]). Natomiast w dniu [...] Rada Gminy E. przyjęła nową Uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Poz., [...]), którą podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m kw. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 14 października 2015r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015r. Tym samym poprzednia uchwała przestała obowiązywać z dniem 28 października 2015r.

Organ w swojej decyzji z dnia [...] ustalił opłatę za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki. Nową podwyższoną opłatę ustalił za cały wskazany w rozstrzygnięciu okres, począwszy od 9 października 2015r. Zaznaczyć należy, że poprzednia uchwała obowiązywała do 29 października 2015r., gdyż z tym dniem weszła w życie uchwała nr [...], i nie stwierdzono nieważności uchwały poprzednio obowiązującej, a więc do tego dnia wywoływała ona skutki prawne i jej przepisy były obowiązujące. Tym samym niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego opłaty za okres od 9 października 2015r. do 29 października 2015r., na podstawie przepisów nowej Uchwały nr [...] z [...].

Takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę lex retro non agit, czyli nie działania prawa wstecz. W wyroku z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie P 43/07 (SIP Lex nr 321915) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyroki TK z 5 listopada 2002r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007r., sygn. P 21/06).

Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (v: uzasadnienie uchwały sygn. I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki (vide: wyrok NSA z 18 października 2016r., II GSK 1540/16, dostępny w CBOIS).

Organy nie powinny zatem stosować wobec obywateli przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tak właśnie uczyniono w tej sprawie obciążając skarżącego stawkami opłaty za okres od 9 października 2015r. do 29 października 2015r., na podstawie przepisów nowej Uchwały, a zatem za okres gdy uchwała ta jeszcze nie obowiązywała. W skarżonym rozstrzygnięciu Sąd nie dopatrzył się natomiast jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby zastosowanie przepisów nowej uchwały z mocą wsteczną.

W tym mijescu pozostaje także wskazać, że prawidłowym było co do zasady, rozstrzygnięcie organu zawarte w pkt 5 decyzji organu I instancji z dnia [...] o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od 10 września 2015r. do 9 października 2015r., winno być do dnia 8 października 2015r., skoro we wcześniejszym rozstrzygnięciu to właśnie z tym dniem tj. od 9 października 2015r. udzielono skarżącemu zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym sieci światłowodowej. Prawidłowo jednak odmówiono wydania zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzajacy dzień złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie a nie za okres wsteczny oraz na okres przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Przypadki natomiast zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uregulowano w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Nadto zwrócić pozostaje uwagę, że z całą pewnością wniosek skarżącego z dnia 4 października 2015r. nie stanowił uzupełnienia wniosku złożonego przez Ł.R. prowadzącego działalności pod firmą [...] z dnia 2 września 2015r. (akta adm. k.- 4), ponieważ przedmiotowy wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek ten został zatem złożony po to aby uzyskać zezwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych w psie drogowym. Co istotne, termin zajęcia pasa drogowego wskazano od dnia 4 września 2015r. do 10 września 2015r. (6 dni), jak również wskazana została inna powiezchnia zajęci a pasa drogowego. Niewątpliwie więc przedmiot tego wniosku różnił się od przedmiotu wniosku z 4 października 2015r., który dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu umieszczenia sieci świtlowodowej, na co Ł.R. uzyskał odrębne zezwolenie, gdyż dotyczyło ono przeprowadzenia robót budowlnych. Bezsprzecznie skarżący dopiero pismem z dnia 4 października 2015r. zaczął ubiegać się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 10.09.2015r. do 31.12.2040r. pasa drogi gminnej stanowiącej działki nr [...], obręb S. o pow. 28,12m2 celem zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej. Następnie pismem z 12 grudnia 2016r. skarżący zmodyfikował wniosek w ten sposób, że końcową datę zajęcia pasa drogowego ograniczył do dnia 31 stycznia 2017r.

W tym miejsu wskazać pozostaje na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] (akta adm. k.-35). Sprzeczność ta dotyczy treści pkt 1 i pkt 5 sentencji decyzji. W pkt 1 wskazano, że zezwala się wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 9 października 2015r. do 31 stycznia 2017r., zaś w pkt 5 stwierdzono, że odmawia się wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi gminnej - sieci światłowodowej, na okres od dnia 10 września 2015r. do dnia 9 października 2015r. Z powyższego rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, że dzień 9 października 2015r. to data, której dotyczy zarówno rozstrzygnięcie co do zezwolenia, jak i odmowa tego zezwolenia. Jest to rozstrzygnięcie sprzeczne ze sobą przez co w sposób oczywisty niedopuszczalne.

Zauważyć należy także, iż organy obydwu instancji zupełnie pominęły zarzuty strony dotyczące przewlekłości prowadzonego postępowania. Skarżący już na etapie postępowania administracyjnego podniósł, że organ I instancji celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż uprzednio podobne decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Niniejsza sprawa zaś, w ocenie skarżącego, nie była skomplikowana i łatwa do rozstrzygnięcia. Poza złożonym wnioskiem oraz przedłożonymi materiałmi organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Stosownie zaś do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś z § 2 ww. przepisu wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Dopiero załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - § 3 art. 35 K.p.a.

Organy nie ustosunkowały się do tych zarzutów strony. Co prawda strona dysponowała na etapie prowadzenia postępowania przed organem narzędziami do zwalczania ewentualnej bezczynności, czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania jej dotyczącego, nie mniej jednak w treści swoich decyzji organy powinny wyjaśnić stronie przyczyny swojego przedłużającego się postępowania. Jest to tym bardziej zasadne, że jak twierdzi skarżący, jego poprzednie wniosku były załatwiane o wiele szybciej, bo w ciągu około 3 dni. Nie odniesienie się do tych argumentów poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Zgodnie zaś z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję ma zatem obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia.

Ponadto organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., sygn. IV SA 385/87, cyt. za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, s. 280; wyr. NSA z dnia 1 marca 1995r., sygn. SA/Wr 1890/94, niepubl.). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów. Ponadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r., sygnIII SA/Wa 2576/05, niepubl.).

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a., uchylił w pkt 1 wyroku skarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono w pkt 2 na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym w ramach zasądzonych kosztów postępowania uwzględniono wysokość wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego radcy prawnej na podsatwie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozpozrządenia z dnia 22 października 2015r. w sparwie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804, ze zm) w wysokości 480 zł oraz wysokość opłaty skarbowej w kwocie 17 zł.