Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 258/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 140 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 316/12 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 316/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego i Dróg Powiatowych, działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), orzekł o skierowaniu A.M. (posiadającego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B) na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania w tej sprawie i wydania decyzji było otrzymanie wniosku Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o zastrzeżeniach w stanie zdrowia wyżej wymienionego, wskazujących na możliwość istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. W pouczeniu zawartym w decyzji podano, że na badania lekarskie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji. Powyższa decyzja została doręczona stronie pod adresem jej zamieszkania do rąk ojca w dniu 9 lutego 2007 r.

Następnie pismem z dnia 14 marca 2007 r., wystosowanym z upoważnienia Starosty, a doręczonym A.M. pod adresem jego zamieszkania do rąk ojca w dniu 23 marca 2007 r., zawiadomiono stronę o wszczęciu z dniem [...] marca 2007 r. z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B z powodu niedostarczenia orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W związku z tym wezwano stronę do dostarczenia orzeczenia lekarskiego, bądź złożenia wyjaśnień.

Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w [...], działając z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, orzekł o cofnięciu A.M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B - prawo jazdy nr [...], do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w [...] - pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i skierowanie A.M. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ponadto wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w dniu 28 kwietnia 2006 r. wpłynęło zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] informujące o tym, że A.M. od dnia [...] sierpnia 2005 r. do chwili obecnej przebywa w Areszcie Śledczym w [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] skierował A.M. na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Termin wykonania badań lekarskich upłynął z dniem [...] marca 2007 r. W związku z niedostarczeniem przez wyżej wymienionego orzeczenia lekarskiego, w dniu [...] marca 2007r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Konsekwencją nieprzedłożenia przez A.M. orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie i niezłożenia wyjaśnień, było podjęcie decyzji o cofnięciu mu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] A.M. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja jest niesłuszna, a motywy podane w uzasadnieniu są niewystarczające i nieprzekonywujące. Przyznał, że nie wykonał badań lekarskich i wyjaśnił, iż było to spowodowane jego długoterminowym pobytem w szpitalu, a więc niemożnością stawienia się na te badania, czy też złożenia odpowiednich wyjaśnień. Jednocześnie oświadczył, że na ewentualne żądanie Starostwa Powiatowego lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] przedłoży stosowne zaświadczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że skutkiem niepoddania się przez A.M. badaniom lekarskim na podstawie skierowania wystawionego w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest cofnięcie mu uprawnień. Wyjaśniło, że w tym zakresie przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy nie pozostawia rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, co oznacza, że w sytuacji, gdy kierujący pojazdem nie podda się badaniom lekarskim, starosta musi cofnąć uprawnienia. Organ odwoławczy, w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. o skierowaniu strony na badania lekarskie weszła do obrotu prawnego, wysłano ją bowiem na adres ujawniony w aktach ewidencyjnych kierowcy i skutecznie doręczono w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) do rąk ojca strony. Okolicznością bezsporną jest również to, że A.M. nie stawił się na badania w zakreślonym decyzją terminie. Starosta [...] stosownie do art.61 § 4 K.p.a., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Natomiast przed podjęciem decyzji nie poinformował jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a. in fine). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w toku postępowania nie pojawiły się inne dowody, niż te, jakimi organ dysponował na etapie jego wszczęcia. Odnotowało również wadliwość zaskarżonej decyzji w postaci braku uzasadnienia prawnego (art. 107 § 1 K.p.a.), która jednak nie mogła skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 545/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na konieczność realizowania przez organy w toku postępowania określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podał, że nakłada ona na organ obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających realne skorzystanie przez nią z jej uprawnień, m.in. do zgłaszania dowodów (art. 78 K.p.a.), czy też wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). Stwierdził, że organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę okoliczności, że brak poinformowania strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego uniemożliwiło jej zgłoszenie istotnego w sprawie dowodu, w postaci zaświadczenia o pobycie w szpitalu. Ponadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie dokonać jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji i oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podał, dlaczego nie rozpoznał wniosku dowodowego strony w zakresie fizycznej niemożliwości wypełnienia przez nią obowiązku poddania się badaniom lekarskim z powodu długotrwałego pobytu w szpitalu, pomimo jej deklaracji o przedłożeniu zaświadczenia na tę okoliczność. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowiło naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oparcie decyzji na dowodach wskazanych przez organ pierwszej instancji z pominięciem okoliczności podnoszonej przez stronę w odwołaniu, stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a niewskazanie w uzasadnieniu przyczyny odmowy przeprowadzenia sugerowanego przez stronę dowodu było naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami ogólnymi procedury administracyjnej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy, nie zwrócił również uwagi na prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, w szczególności na skuteczność zawiadomienia i umożliwienia stronie czynnego udziału w sprawie, w sytuacji, gdy dysponował informacją o tym, że strona przebywa w Areszcie Śledczym w [...], a wszystkie przesyłki były kierowane na jej adres domowy i podejmowane przez inne osoby. Sąd pierwszej instancji formułując wskazania co do dalszego postępowania wskazał, że przede wszystkim sprowadzają się one do konieczności przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 K.p.a., przy uwzględnieniu przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a., oraz poddaniu zebranego materiału dowodowego wnikliwej ocenie w oparciu o treść art. 80 K.p.a., poprzez poddanie odpowiedniej weryfikacji twierdzeń strony podnoszonych w odwołaniu. W świetle poczynionych ustaleń w zakresie przebywania strony pod adresem, na który kierowane były pisma, organ oceni skuteczność doręczeń zastępczych w przedmiocie cofnięcia uprawnienia.

Na skutek wniesienia od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 378/09 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono stronie prawa do procesu i obrony, w tym między innymi możliwości zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.) i wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 81 K.p.a.). Za zasadne uznał również stwierdzenie, że organ odwoławczy pominął wyjaśnienia skarżącego o przebywaniu na leczeniu, jak i to, iż był on pozbawiony wolności, co miało zasadnicze znaczenie procesowe związane ze skutecznym doręczaniem skarżącemu w czasie jego odosobnienia (szpital, areszt) wszelkiej korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że doręczenie zastępcze, przewidziane w art. 43 K.p.a., jest skuteczne i prawidłowe tylko wówczas, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, a ich niespełnienie powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki. Stwierdził, że organ nad tą kwestią przeszedł do porządku przyjmując, iż samo potwierdzenie odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego przez jedną z osób wymienionych w art. 43 K.p.a. czyni doręczenie zastępcze skutecznym. Tego rodzaju ustalenie nastąpiło jednak bez właściwej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki. W okolicznościach sprawy, z których wynikało, że skarżący nie zawsze przebywał pod tym adresem z przyczyn od niego niezależnych – pozbawienie wolności, pobyt w szpitalu – organ zobowiązany był do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego w tej mierze twierdzenia skarżącego (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.). Dopiero wyjaśnienie wszystkich tych kwestii pozwoli na ocenę, czy w ogóle można przyjąć, że skarżący nie wykonał obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu z przyczyn leżących po jego stronie, czy też wynikających z faktu, że decyzja kierująca go na te badania nie została mu skutecznie doręczona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając przebieg postępowania wskazało, że przeprowadziło postępowanie wyjaśniające na okoliczność pobytu strony poza stałym miejscem zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W ramach tego postępowania uzyskano informacje z Sądu Rejonowego w [...] (pisma z dnia 29 października 2010 r., z dnia 14 grudnia 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r.) oraz ze Szpitala [...] (pismo z dnia 11 lutego 2011 r.). Ponadto skarżący przedłożył zaświadczenia: o pobycie w szpitalu z dnia 5 stycznia 2007r. i o odbywaniu kary pozbawienia wolności z dnia 13 stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. wystąpił przy tym o "umorzenie sprawy", ewentualnie o umożliwienie mu "skierowania na badania lekarskie" stwierdzając, że "było niemożliwością wykonanie badań w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy", albowiem okres od dnia [...] do dnia [...] lutego 2007 r., kiedy przebywał w domu, był "za krótki na wykonanie badań". Dodatkowo podał, iż zażywał wówczas środki farmakologiczne. Ponadto skarżący wyjaśnił, że przez cały okres posiadania prawa jazdy, nie popełnił żadnego wykroczenia, nie uczestniczył w kolizji, ani nie był karany mandatem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności powołało treść art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wskazując, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, a decyzja wydawana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter związany. Odnosząc się do zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że skarżący od dnia [...] maja 2007 r. odbywał karę pozbawienia wolności, przy czym wcześniej orzeczono wobec niego kolejną karę pozbawienia wolności w wymiarze 2 lat i [...] miesięcy, której odbywanie rozpoczął dnia [...] września 2009 r. Na poczet kary zaliczono mu okresy rzeczywistego pozbawienia wolności od dnia [...] do dnia [...] lipca 2005 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2006 r. Ponadto dwukrotnie przebywał w szpitalu, tj. od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. i od dnia [...] lutego do dnia [...] kwietnia 2007 r. W ocenie organu odwoławczego doręczenie zastępcze decyzji o skierowaniu A.M. na badanie lekarskie, dokonane w trybie art. 43 K.p.a., było skuteczne, gdyż miało miejsce w dniu [...] lutego 2007 r., czyli nazajutrz po jego powrocie ze szpitala. Stwierdził, że skarżący nie zgłosił się na badanie lekarskie zarówno podczas przerwy w leczeniu szpitalnym, tj. w okresie od dnia [...] do dnia [...] lutego 2007 r., jak również nie uczynił tego w sześciotygodniowym okresie pomiędzy zakończeniem hospitalizacji, a rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności, a więc w okresie od dnia [...] kwietnia do dnia [...] maja 2007 r., ani po opuszczeniu zakładu karnego, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2011 r.

Odnosząc się do wynikającego z art. 61 § 4 K.p.a. obowiązku organu zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu organ odwoławczy wyjaśnił, iż niedopełnienie tego obowiązku może skutkować uchyleniem decyzji pod warunkiem wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że wprawdzie organ pierwszej instancji wysłał zawiadomienie z dnia 14 marca 2007 r. na adres domowy strony w okresie w którym przebywała ona ponownie na leczeniu szpitalnym, to jednak procedura poprzedzająca wydanie decyzji, o której mowa art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, sprowadza się do ustalenia, czy kierujący pojazdem wykonał decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie, a w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta jest bezsporna. Powyższa uwaga dotyczy również naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 in fine K.p.a.. Jednocześnie wyjaśniło, że badaniu lekarskiemu można poddać się także po upływie terminu zakreślonego decyzją o skierowaniu na badanie. W związku z powyższym stwierdziło, że skoro decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, to nie ma przeszkód, aby strona w celu odbycia badań stawiła się w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy. Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym starosta wydaje po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z wnioskiem o umorzenie sprawy. Wskazał, że nie został poinformowany o możliwości wykonania badań po upływie terminu zakreślonego decyzją. Ponadto podał, że obecnie nie ma możliwości wykonania badania, gdyż przebywa w Zakładzie Karnym w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie treść rozstrzygnięcia determinował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Op 545/08, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 378/09. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniach sądów w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. oraz wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2009 r. związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Obowiązani byli oni zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt SA/Wr 1890/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Bk 470/08 i wyrok NSA 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 591/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt. II SA/Op 545/08 wskazał na konieczność realizowania przez organy w toku postępowania określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Dostrzegł, że organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę okoliczności, że brak poinformowania skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego uniemożliwił mu zgłoszenie dowodu w postaci zaświadczenia o pobycie w szpitalu. Ponadto zarzucił organowi drugiej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, dlaczego nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżącego w zakresie fizycznej niemożliwości wypełnienia obowiązku z powodu długotrwałego pobytu w szpitalu, pomimo deklaracji skarżącego o przedłożeniu zaświadczenia na tę okoliczność, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia miejsca pobytu skarżącego w chwili wszczęcia postępowania oraz w momencie doręczania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym stronie nie zapewniono prawa do procesu i obrony, w tym między innymi możliwości zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.) i wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 81 K.p.a.). Za zasadne uznał również stanowisko, że organ odwoławczy zupełnie pominął twierdzenia skarżącego o przebywaniu na leczeniu, jak i to, że był on pozbawiony wolności, co miało zasadnicze znaczenie procesowe związane ze skutecznym doręczaniem mu w czasie jego odosobnienia (szpital, areszt) wszelkiej korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy uznał, że samo potwierdzenie odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego przez jedną z osób wymienionych w art. 43 K.p.a. czyni doręczenie zastępcze skutecznym. Tego rodzaju ustalenie nastąpiło jednak bez właściwej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki. Skoro skarżący nie zawsze przebywał pod tym adresem z przyczyn od niego niezależnych – pozbawienie wolności, pobyt w szpitalu – organ zobowiązany był do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego w tej mierze twierdzenia skarżącego (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.). Dopiero wyjaśnienie wszystkich tych kwestii pozwoli bowiem na ocenę, czy w ogóle można przyjąć, że skarżący nie wykonał obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu z przyczyn leżących po jego stronie, czy też wynikających z faktu, że decyzja kierująca go na te badania nie została mu skutecznie doręczona.

Sąd pierwszej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność pobytu skarżącego poza stałym miejscem zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji. W ramach tego postępowania ustalił, że skarżący przebywał w szpitalu w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz od dnia [...] lutego 2007r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. Ponadto skarżący odbywał karę pozbawienia wolności w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonane skarżącemu, w trybie zastępczym, doręczenie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie było skuteczne, gdyż nastąpiło nazajutrz po jego powrocie ze szpitala, to jest w dniu [...] lutego 2007 r. Wskazał również, iż powiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym wykonał zalecenia wynikające z wyroków sądów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który przewiduje, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5. Powyższy przepis w swej treści odsyła do art. 122 ust. 1 pkt 3-5 tej ustawy. Redakcja przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że oba przepisy pozostają ze sobą w oczywistym związku, który pozwala skonstruować normę materialnoprawną dla decyzji o pozbawieniu uprawnień. Jest bowiem oczywistym, że bez zaistnienia okoliczności zamieszczonych w normie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy. Stąd też, w ramach tej samej sprawy w znaczeniu materialnym zachodzi konieczność dokonania wykładni obu regulacji w niezbędnym do rozpoznania zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 275/11 –http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przywołane przepisy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz art. 122 ust. 1 pkt 3-5 powołanej ustawy nie zawierają określenia daty przeprowadzenia badań lekarskich, a tym samym brak jest ustawowych uregulowań dotyczących okresu po upływie którego starosta może wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień i w przypadku nieprzedłożenia wymaganych badań zastosować sankcję cofnięcia. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ każdorazowo zobowiązany jest w okolicznościach konkretnej sprawy dokonać zindywidualizowanej oceny niewykonania nałożonego obowiązku, a w następnie dopiero rozważenia spełnienia bądź nie przesłanek do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Sąd pierwszej instancji przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w pouczeniu zawierała 30-dniowy termin ich wykonania, od dnia otrzymania prawomocnej decyzji. Natomiast termin stawienia się na badania lekarskie, który określony został we wzorze skierowania na badania lekarskie, który stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U.. Nr 2, poz. 15) ma charakter instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Za przyjęciem powyższego poglądu przemawia brak jego określenia w przepisach ustawowych i zamieszczenie go we wzorze skierowania na badania lekarskie i to w pouczeniu do decyzji. Skoro zatem termin wykonania badań lekarskich nie jest terminem prawa materialnego, to tym samym, po jego upływie starosta nie jest obligatoryjnie zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 335/ 10 – LEX nr 758149; powołany wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r.; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ pierwszej instancji w kilka dni po upływie zakreślonego skarżącemu terminu do wykonania badań lekarskich, bo już w dniu [...] marca 2007 r., w sytuacji, gdy skierowanie na badania zostało doręczone w dniu [...] lutego 2007 r., wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zawiadomienie z dnia 14 marca 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (nota bene doręczone podczas nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania ojcu w dniu 23 marca 2007 r. – skarżący przebywał wówczas w szpitalu do dnia [...] kwietnia 2007 r.) zawierało wprawdzie żądanie przedłożenia przez skarżącego w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia orzeczenia lekarskiego oraz informację, że niewykonanie w terminie obowiązku dostarczenia orzeczenia lekarskiego spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. To jednak w piśmie tym nie tylko brak było informacji, czy też pouczenia, że zakreślony w skierowaniu termin 30 dni na wykonanie badań lekarskich jest tylko terminem instrukcyjnym i skarżący posiada możliwość ich wykonania również po jego upływie, ale także z uwagi na wadliwość doręczenia tego zawiadomienia doprowadziło do sytuacji, że skarżący ponosi konsekwencje związane z niewykonaniem wynikających z jego treści zobowiązań. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył, iż brak tego rodzaju pouczenia spowodował, że skarżący pozostawał w przekonaniu, że wobec upływu terminu nie posiada już możliwości wykonania badań lekarskich, na które został skierowany. W sposób jednoznaczny wynika to zarówno z akt sprawy jak i treści skargi. Przekonanie skarżącego o braku możliwości wykonania badań po upływie zakreślonego decyzją terminu wiązać należy z zasadą praworządności to jest działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.) oraz z zasadą zaufania obywateli do organów i w tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignoranta iuris nocet. Tym samym skarżący, któremu organ zakreślił termin do dokonania określonych w decyzji czynności i którego następnie tenże organ zawiadamia, że nie złożenie dowodów wykonania tych czynności spowoduje określone konsekwencje prawne, nie ma podstaw do przyjmowania, że jest uprawniony do dokonania tych czynności po upływie zakreślonego decyzją terminu.

Sąd pierwszej instancji wskazał na wynikający z art. 9 K.p.a., obowiązek organów administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo, organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 230/10 LEX nr 965211).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż niepoinformowanie skarżącego, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika o tym, że zakreślony decyzją o skierowaniu na badania lekarskie 30-dniowy termin do ich wykonania nie jest terminem procesowym, ani materialnym, lecz ma charakter instrukcyjny i jest on uprawniony do ich wykonania także po jego upływie, narusza regułę określoną w art. 9 K.p.a., jak również w art. 7 K.p.a., skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy wadliwie zinterpretowały także treść przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie zbadały oraz nie oceniły przyczyn niepoddania się przez skarżącego badaniom lekarskim w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. O dochowaniu terminu poddania się badaniom lekarskim organ każdorazowo rozstrzyga w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Poza oceną organów pozostały przyczyny niepoddania się przez skarżącego badaniom lekarskim, pomimo, że organ odwoławczy dysponował już ustaleniami dotyczącymi okresów nieprzebywania skarżącego w miejscu stałego zamieszkania. Treść przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b c powołanej ustawy pozwala na stwierdzenie, że niepoddanie się badaniom przez osobę skierowaną na badania lekarskie skutkuje cofnięciem uprawnień, ale nie wiąże tego ściśle z określonym terminem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, stosownie do art. 9 K.p.a., poinformuje skarżącego o tym, że zakreślony decyzją o skierowaniu na badania lekarskie 30-dniowy termin do ich wykonania jest terminem instrukcyjnym i jest on uprawniony do ich wykonania, także po jego upływie. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskaże skarżącemu termin, do którego oczekiwać będzie na złożenie wyników badań lekarskich, przy czym doręczenia tego pisma informującego organ winien dokonać przy uwzględnieniu przepisów dotyczących doręczania korespondencji oraz uwag Sądu wynikających z zapadłych w sprawie wyroków. W przypadku upływu zakreślonego terminu i niezłożenia przez skarżącego wyników badań lekarskich, na które został skierowany decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., organ wyjaśni, a następnie oceni przyczyny leżące u podstaw braku wykonania przez skarżącego obowiązku poddania się badaniom lekarskim.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a to:

a) art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż wynikający z powyższego przepisu obowiązek obejmuje swoim zasięgiem także konieczność informowania stron o tym, że wyznaczony termin dla wykonania określonego obowiązku jest terminem instrukcyjnym, a wykonanie nałożonego na stronę obowiązku możliwe jest po upływie tego terminu,

b) art. 43 K.p.a., polegającą na przyjęciu, iż doręczenie pisma dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi przebywającemu w szpitalu, jest wadliwe;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania nieprecyzyjnie, w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne, albowiem ze wskazań Sądu nie wynika, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien poinformować stronę tylko o tym, iż "zakreślony decyzją o skierowaniu na badania lekarskie termin do ich wykonania jest terminem instrukcyjnym", czy także o tym, że "skarżący uprawniony jest do wykonania badań, na które został skierowany, także po jego upływie",

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku przyczyn, z powodu których Sąd uznał za wadliwe doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a co za tym idzie uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczenia w tym zakresie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej obejmuje swoim zasięgiem także konieczność informowania stron o tym, iż termin wyznaczony dla wykonania określonego obowiązku jest terminem instrukcyjnym i wobec tego możliwe jest wykonanie nałożonego na stronę obowiązku po upływie tego terminu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, rozumowanie Sądu w zakresie przywołanego przepisu prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Niewątpliwie 30-dniowy termin do wykonania badania lekarskiego jest terminem instrukcyjnym, ma charakter dyscyplinujący i porządkowy, jednakże informowanie strony o tym, iż jest to termin instrukcyjny i pouczanie strony o konsekwencjach jego niedotrzymania wykracza poza zakres obowiązku, o którym mowa w art. 9 K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej wystarczające i jednocześnie logiczne jest wskazanie terminu bez określania konsekwencji jego niedotrzymania, w przeciwieństwie do terminów prawa materialnego i terminów procesowych. Przy tych ostatnich istotne jest wskazanie rygoru, albowiem niewykonanie określonej czynności w tym przypadku prowadziłoby z mocy prawa do negatywnych dla strony konsekwencji. Tymczasem zupełnie niezrozumiały pozostaje dla skarżącego cel pouczenia przy terminie instrukcyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ powinien wskazać stronie nie tylko termin do dokonania konkretnej czynności, ale powinien również pouczyć, że jeśli strona nie dotrzyma tego terminu, to w zasadzie nie poniesie żadnych konsekwencji z tego tytułu. Powyższy pogląd nie zasługuje na aprobatę, m.in. dlatego, że wymóg udzielania stronie takiej informacji prowadziłby do paraliżu decyzyjnego organu, gdyż strona mogłaby w ogóle nie stosować się do zakreślonych terminów. Ponadto prowadziłoby to do sytuacji, w której to strona decydowałaby, kiedy nastąpi wykonanie decyzji. Sąd nie dostrzegł, że brak badań lekarskich rodzi skutek w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a termin zakreślony jest w celu umożliwienia stronie realnego wykonania tych badań. W ocenie organu informowanie zatem strony o tym, iż termin jest instrukcyjny, a jego przekroczenie nie rodzi dla strony negatywnych konsekwencji, wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji wykracza poza granice interpretacyjne art. 9 K.p.a.

Ponadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], Sąd pierwszej instancji zupełnie pomija fakt, że strona miała możliwość wykonania badania lekarskiego we wskazanym przez organ okresie. W dniu [...] lutego 2007 r., w którym została doręczona decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie, strona przebywała już w domu, mogła zatem zgłosić się na badanie bądź poinformować organ o okolicznościach chwilowo uniemożliwiających wykonanie tego obowiązku.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie podziela wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, iż doręczenie pisma dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi przebywającemu w szpitalu, jest wadliwe. Doręczenie przesyłki dorosłemu domownikowi, który podejmuje się oddania pisma adresatowi, jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 43 K.p.a., a zatem trudno w niniejszym przypadku twierdzić, iż zawiadomienie z dnia 14 marca 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie zostało skutecznie doręczone. Zarazem podkreślenia wymaga, iż strona na żadnym etapie postępowania nie negowała faktu przekazania jej korespondencji, stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za chybione i nieuzasadnione.

Niezależnie od zarzutów przedstawionych powyżej autor skargi kasacyjnej podał, że pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne i nieprecyzyjne. Sąd pierwszej instancji wskazuje w nim na wadliwość doręczenia zawiadomienia z dnia 14 marca 2007 r., jednocześnie nie wyjaśniając, na czym owa wadliwość polega. Skarżący domyśla się tylko z całokształtu pisemnej wypowiedzi Sądu, iż "wadliwość" ta może być związana z okolicznością przebywania adresata w dniu doręczania przesyłki w szpitalu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, kolejnym uchybieniem procesowym Sądu pierwszej instancji jest nieprecyzyjne sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania. Nie wynika z nich bowiem, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien tylko poinformować stronę o tym, iż "zakreślony decyzją o skierowaniu na badania lekarskie termin do ich wykonania jest terminem instrukcyjnym", czy także o tym, że "skarżący uprawniony jest do wykonania badań, na które został skierowany, także po jego upływie". Ten brak precyzji, w ocenie organu, może powodować istotne trudności przy ewentualnym formułowaniu pouczenia co do wykonania obowiązku poddania się badaniom lekarskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Ocenę zasadności poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy stwierdzeniem, iż Sąd pierwszej instancji dokonując analizy przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji o cofnięciu A.M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B – art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przy uwzględnieniu treści art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wskazał, że bez zaistnienia w tej sprawie faktu niepoddania się przez wyżej wymienionego badaniu lekarskiemu, na które został skierowany decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], nie doszłoby do wszczęcia postępowania, a następnie wydania przez tegoż Starostę decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o cofnięciu mu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, która po ponownym rozpoznaniu sprawy została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Zauważył również, iż powołane przepisy nie zawierają określenia daty przeprowadzenia badań lekarskich, a zatem brak jest ustawowych regulacji dotyczących okresu po upływie którego starosta może wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i w przypadku nieprzedłożenia badań lekarskich zastosować sankcję w postaci cofnięcia. Określony we wzorze skierowania na badania lekarskie, który stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz. 15) termin, w którym należy zgłosić się na badania lekarskie – 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji ma charakter instrukcyjny, a to oznacza, że badaniu lekarskiemu można poddać się także po upływie terminu zakreślonego w decyzji o skierowaniu na badanie. Przy czym niewątpliwie strona – kierowca, który z różnych przyczyn może w terminie określonym w decyzji obowiązku poddania się badaniom lekarskim nie wykonać powinien być o tej możliwości poinformowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż organ administracji publicznej w okolicznościach konkretnej sprawy zobowiązany jest do zbadania i ocenienia przyczyn niepoddania się osoby skierowanej badaniom lekarskim, a nie tylko stwierdzenia faktu niewykonania nałożonego obowiązku, który skutkuje cofnięciem uprawnień. W niniejszej sprawie uznał, że organy administracji publicznej, mimo iż dysponowały materiałem dowodowym, nie zbadały i nie oceniły przyczyn niepoddania się A.M. badaniom lekarskim w toku postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art.141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tego wpływu jednak nie wykazał. Ponadto nie przedstawił uzasadnienia dotyczącego zarzutu naruszenia 153 p.p.s.a. Oznacza to brak możliwości dokonania przez Sąd drugiej instancji oceny merytorycznej zasadności tego zarzutu. Z kolei podał, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzonej wadliwości doręczenia zawiadomienia z dnia 14 marca 2007 r. oraz nieprecyzyjnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki określone w tym przepisie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się w niezbędnym zakresie do kwestii mających związek z przedmiotem postępowania w tym m.in. do wadliwości doręczenia zawiadomienia z dnia 14 marca 2007 r., co dało możliwość dokonania kontroli instancyjnej, zaś zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu są konkretne.

Jako chybione uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 K.p.a i art. 43 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, wskazane jako przepisy prawa materialnego mimo, że są one przepisami postępowania. Przepis art. 9 K.p.a. formułuje zasadę ogólną obowiązku organu administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej, zaś art. 43 K.p.a. doręczenia zastępczego. Sposób sformułowania tego zarzutu nie pozwalał jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jego ocenę także jako przepisu postępowania. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego konieczne jest wskazanie tych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które naruszył Sąd w procesie kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzając naruszenie przez organ przepisów powołanego Kodeksu popełnionych w postępowaniu przed organami administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak powiązania w skardze kasacyjnej wskazanych jako naruszone przepisów postępowania z podaniem jako naruszonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalał Sądowi drugiej instancji na rozważanie ich zasadności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.