Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2911/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1 i art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 34, art. 34a, art. 35 ust.3
journal: Dz.U. 2014 poz 1160
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2700/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2700/14) oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r.) stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...].

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że PKP SA w Warszawie nie przysługiwało prawo użytkowania lub zarządu ww. nieruchomości, które eliminowałoby komunalizację mienia z mocy prawa. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja o ustaleniu opłat za zarząd nie może być w postępowaniu komunalizacyjnym dowodem potwierdzającym ustanowienie prawa zarządu. Zresztą, jak ustaliły organy, nie obejmuje ona działek będących przedmiotem sprawy. W konsekwencji, ponieważ Spółka nie legitymuje się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, to z mocy art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Organ powołał się w tym zakresie na generalną zasadę z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Również zdaniem organu odwoławczego, przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP nie tworzą tytułu do konkretnej nieruchomości. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP, ale z jej przepisów nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i numerach ewidencyjnych.

Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe", art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 15 i art. 107 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie czy skarżąca nie legitymując się żadnym (poza decyzją dotyczącą ustalenia opłaty za użytkowanie) dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny PKP i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tegoż mienia. W tym zakresie, odwołując się do art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Sąd podkreślił, że termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego trzeba rozumieć jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Przepis art. 5 ust. 1 pod względem systemowym był zsynchronizowany z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu wydanego na określonej podstawie prawnej. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych. Ustawa ta nie mogła jednak dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym PKP dysponowały i go używały. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, a więc rozważania na tle kolejnych uregulowań nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący jej do nieruchomości objętej komunalizacją. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego, a powoływane przez skarżącą okoliczności nie potwierdzają, aby jej poprzednik prawny spełniał wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Jako niezasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który to przepis wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. W sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością, zaś w rozporządzeniu Rady Ministrów z dniu 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprawnień do nieruchomości skarżąca nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/2003), nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a ww. ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97 poz. 568) Sąd pierwszej instancji uznał, że nawet gdyby przyjąć ciągłość regulacji i następstwo prawne obecnego [...] S.A., to przepisu art. 4 nawet w powiązaniu z przepisem art. 7 ww. rozporządzenia, nie sposób odnosić do obecnego stanu prawnego, który zawiera inne instytucje, nie będące tożsamymi z ujętymi w tym akcie prawnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. W sprawie nie jest przy tym kwestionowane, że Spółka w maju 1990 r. (jak również wcześniej i obecnie) jest podmiotem władającym ww. gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww. gruntu do terenowych organów administracji państwowej.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek:

a. błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją;

b. błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do PP PKP;

c. błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami polegającej na błędnym zastosowaniu,

d. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez błędną wykładnię polegająca na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działek – [...],

2. art. 151 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 75 K.p.a. i art. 77 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że przesłanka "należące do" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Stosując natomiast wykładnię gramatyczną tego przepisu konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę z mocy prawa jest ustalenie, że nieruchomość była zarządzana przez terenowe organy administracji. Brak pozytywnych ustaleń powinien skutkować odmową komunalizacji mienia, jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak podkreśliła skarżąca Spółka, nieruchomość nie stała się z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. własnością Gminy. Ponadto Spółka zwróciła uwagę, że realizacja celów, jakim była restrukturyzacja PKP S.A. w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do ich funkcjonowania miała nastąpić poprzez przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", przekazujące grunty w wieczyste użytkowanie skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, przede wszystkim stwierdzić trzeba, że podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło ustalenia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sytuacji, gdy skarżąca w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, a tytuł ten wywodziła z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Analizując to zagadnienie, podkreślić na wstępie trzeba, że było one przedmiotem w istocie aż trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Powołane uchwały i postanowienie (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl) podjęte zostały po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a na czas ich procedowania postępowanie pozostawało zawieszone.

W pierwszej uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(p)ozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), którym przyznano ww. Przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała natomiast żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego Przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu, zarząd w rozumieniu przepisów prawno – administracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okresie obowiązywania dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokółem zdawczo – odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. Nr 47, poz. 354). Polskie Koleje Państwowe mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego, albowiem ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) choć przewidziała dla Przedsiębiorstwa prawo "zarządzanie liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano Spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. uznał zatem, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.

W kolejnej uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wcześniejszą uchwałę, stwierdzając, że: "(p)ozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w tej podjętej uprzednio, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczności jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu.

Z kolei na wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie uchwały w pełnym składzie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17, co prawda odmówił jej podjęcia, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle.

Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w skarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie udokumentowała bowiem w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (zarzut 1c) i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (zarzut 1a) jak i art. 151 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 i art. 77, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (zarzut 3). W świetle powyższych rozważań jako niezasadne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. (zarzut 1b), bowiem jak wskazano wyżej, przyznany na tej podstawie zarząd nieruchomością wygasł w 1960 r. Również w świetle wspomnianych uchwał za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (zarzut 1c). W uzasadnieniu uchwały o sygnaturze I OPS 2/16 w odniesieniu do tego argumentu skład powiększony zauważył: W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Podzielając w całości stanowisko zaprezentowane w powołanych uchwałach na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.