Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1578/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

N. S.A. z siedzibą w W. złożyła w dniu 17 stycznia 2007 r. wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. Sikorskiego rej. ul. Sobieskiego w W. pod nośnik reklamy jednostronnej o pow. łącznej reklamy 36 m² na okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 31 października 2008 r.

Zarząd Dróg Miejskich w W., pismem z dnia 14 marca 2007 r. poinformował spółkę, że w sprawie udzielenia zezwolenia zostanie wydana decyzja odmowna. Jednocześnie poinformował o prawie do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie prosząc o uzgodnienie telefoniczne terminu spotkania. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego.

Organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, Krajowy program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; tzw. Białą Księgę – "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów". Dokumentem tym nałożono na Państwa Członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa drogowego przez intensyfikację działań prewencyjnych celem zmniejszenia o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat; opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.; wyniki badań natężenia ruchu drogowego w szczycie porannym i popołudniowym opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. dla miejsca posadowienie reklamy; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na ul. Sikorskiego w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości oraz statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005 i 2006. Według tej statystyki w roku 2006 w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a rannych zostało 2076.

Realizując cele określone w Białej Księdze i Programie "Gambit 2005" zarządca drogi zwrócił się do Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego o wydanie opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.. Dokumenty te, w ocenie organu, pozwoliły na ujednolicenie kryteriów, na podstawie których możliwe jest umieszczanie reklam w pasach drogowych, co zapewnia przestrzeganie zasad równego traktowania stron w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego pod te obiekty.

W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzącego pojazd. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Natomiast przy prędkości 70 km/godz. odpowiednio 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) zarządca drogi podkreślał, że reklama stwarza zagrożenie dla koncentracji uwagi kierowcy, co ma wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Natomiast to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek ochrony tego dobra i do niego należy ocena czy w konkretnym wypadku zagrożenie to występuje. Jednocześnie organ powołał się na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie do Prezydenta [...] W. z dnia 17 października 2006 r., w którym minister ten stwierdza, iż nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy ze względu niebezpieczeństwo, jakie one stwarzają dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego, zdaniem ministra, umieszczanie reklam w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę.

Odnosząc się do usytuowania przedmiotowej reklamy organ stwierdził, iż pas ul. Sikorskiego pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu. W popołudniowym szczycie ruch w tym miejscu wynosi 3060 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym 2570 pojazdów na godzinę. Natomiast we wskazanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przy natężeniu ruchu pojazdów ponad 1400 pojazdów/godz. reklamy powinny być likwidowane.

Ponadto Komenda Stołeczna Policji, chcąc poprawić płynność ruchu na ul. Sikorskiego proponuje podniesienie maksymalnej prędkości do 70 km/godz., co będzie miało wpływ, w przypadku dekoncentracji uwagi kierowcy spowodowanej zatrzymaniem wzroku na reklamie, na długość drogi zatrzymania pojazdu. W opinii Instytutu, jeżeli limit prędkości w obszarze zabudowanym jest równy lub większy od 70 km/godz., umieszczenie reklamy w pasie drogowym stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Nadto podkreślono, iż reklama jest posadowiona w odległości 35 m od znaków drogowych B-36 i C-3 oraz w odległości 19 m od przystanku komunikacji miejskiej, a zgodnie z opinią Instytutu odległości te powinny być zachowane odpowiednio 40 m i 30 m.

Reklama znajduje się na trawniku, co będzie powodowało przy zmianie jej treści i konserwacji niszczenie chodnika i zieleni.

Mając powyższe ustalenia na uwadze zarządca drogi uznał, że dalsze funkcjonowanie reklamy nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Od decyzji tej N. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącej organ administracji nie wykazał by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie, stąd powołanie się na Białą Księgę, Program "Gambit" czy opinię IBDiM nie było, w ocenie skarżącej, taką zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej. Biała Księga i Program "Gambit" nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości umieszczania reklam w pasach drogowych. Odnoszą się bowiem jedynie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pewne wskazówki dotyczące reklam zawiera jedynie opinia Instytutu, lecz abstrahując od jej mocy prawnej, nie wiązała ona organu. Zdaniem spółki organ zbadał jedynie parametr natężenia ruchu drogowego w okolicach reklamy. Powoływanie się natomiast na hipotetyczny wzrost w przyszłości limitu prędkości pojazdów do 70 km/godz. uznano za nie uzasadniający rozstrzygnięcie, gdyż w okolicach reklamy już obecnie limit prędkości wynosi 60 km/godz.

Zdaniem skarżącej samo natężenie ruchu drogowego nie uzasadniało jeszcze odmowy wydania zezwolenia, gdyż na wszystkich ulicach W. natężenie ruchu jest znaczne, a mimo to zarządca drogi nie likwiduje generalnie wszystkich reklam. Jak wskazuje opinia Instytutu dopiero znaczne nagromadzenie reklam w danym miejscu w powiązaniu ze znacznym natężeniem ruchu drogowego może stwarzać niebezpieczeństwo dla jego uczestników. Jednocześnie podkreślano, iż nie same reklamy mogą być powodem rozproszenia uwagi kierowcy, gdyż mogą tą dekoncentrację powodować także inne czynniki.

Organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Zarządca drogi nie wykazał o ile wzrosła ilość reklam w omawianym rejonie i o ile ewentualnie w związku z tym wzrosła ilość wypadków. Nadto organ powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną. Jak wywodziła bowiem skarżąca, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, do czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie zalicza się umieszczania reklam w obszarach zabudowanych. W związku z tym, w przekonaniu spółki, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że umieszczenie reklamy mogłoby spowodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń lub powodować zagrożenie w ruchu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 5 sierpnia 2007 r. i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy udzielając zezwolenia na okres od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 5 sierpnia 2007 r. ustalając opłatę za ten okres w kwocie 16 002 zł. W pozostałe części decyzję utrzymano w mocy.

Organ administracji wskazując na przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż co do zasady umieszczanie obiektów tam podanych w pasie drogowym jest niedopuszczalne. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy nie podaje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić lecz, zdaniem organu, niewątpliwie ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem to on jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu.

Zdaniem organu odwoławczego, zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., podobnie jak organ pierwszej instancji stwierdził, że nie wątpliwości co do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego skutkiem umieszczenia dużej reklamy w pasie drogowym. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy.

W świetle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego o tzw. fiksacji wzroku, spowodowanej odwróceniem uwagi kierowcy reklamą, działania zarządcy drogi nad zapanowaniem nad nadmiernością nagromadzenia reklam jest uzasadnione. Dodatkowo podniesiono, że działanie zarządcy drogi było podyktowane koniecznością wywiązania się z obowiązków wynikających z Białej Księgi i Programu "Gambit".

Fakt, że dotychczas spółka otrzymywała stosowne zezwolenia nie uzasadniał, w ocenie organu odwoławczego, zarzutu dowolności organu przy wydawaniu decyzji. To bowiem zarządca drogi jest wyłącznie uprawniony do prowadzenia polityki związanej z zagospodarowaniem pasa drogowego. Postępując zgodnie z właściwą interpretacją prawa materialnego musi mieć na uwadze przede wszystkim interes społeczny wyrażający się w dbaniu o nadrzędne wartości jakimi są życie, zdrowie i mienie, które są wartościami o wiele większymi niż interes gospodarczy skarżącej.

Za bezzasadne uznano twierdzenie, iż art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do reklam. Przepis ten zawiera klauzulę generalną odwołującą się do czynności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, przez które należy rozumieć wszelkie zjawiska zagrażające temu dobru.

Również za niezasadny uznano zarzut domniemywania przez zarządcę drogi, iż umieszczanie reklam w pasie drogowym stwarza zagrożenie. Zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, natomiast pas drogowy nie jest przeznaczony dla sytuowania na nim reklam, które można instalować poza tym obszarem, unikając w ten sposób kolizji własnego interesu ekonomicznego z dobrami chronionymi przez art. 39 ust. 1 ustawy.

Skoro zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania oczywistości negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, to powołanie się na opinię o charakterze ogólnym Instytutu nie stanowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Niezależnie od powyższych wywodów Kolegium uznało jednak, iż czas trwającego postępowania nie powinien wywołać negatywnych skutków dla skarżącej, dlatego udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji.

Na powyższą decyzję N. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia od dnia 5 sierpnia 2007 r., wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości lub w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie jak w odwołaniu podniesiono, iż skarżąca od wielu lat otrzymywała zezwolenie na przedmiotową reklamę, a obecnie mimo, że nie uległ zmianie stan faktyczny spotkała się z odmową. Wydając uprzednio zezwolenia zarząd drogi uznawał występowanie szczelnie uzasadnionych przypadków dających podstawę do udzielania zezwoleń, nie żądając od spółki ich wykazania.

Spółka nadal więc stała na stanowisku, że to organ powinien, odmawiając zezwolenia udowodnić, że umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub będzie powodowało niszczenie drogi lub jej infrastruktury.

Dla spółki spowodowanie zagrożenia w ruchu przez umieszczenie reklamy nie jest oczywiste. Na zagrożenie to składa się wiele czynników lecz nie wyłącznie instalacja reklamy. Organ wskazał jedynie na natężenie ruchu drogowego co nie przesądza jeszcze o zagrożeniu bezpieczeństwa tego ruchu reklamą. Zwiększenie natomiast prędkości w miejscu posadowienia instalacji nie jest faktem lecz mającym nastąpić zdarzeniem, które może w ogóle nie mieć miejsca.

Mając na uwadze, w ocenie skarżącej, ogólnikowy charakter uzasadnienia decyzji wyprowadziła wniosek o jej dowolności. Organ bowiem nie dokonał żadnych szczegółowych ustaleń odnoszących się do lokalizacji reklamy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Dodatkowo organ podnosił, że o ile nie jest możliwe i celowe, w warunkach konkretnej sprawy, wykazanie wpływu jednostkowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo dla ruchu drogowego, to ustalenia generalne na tle nagromadzenia tego typu obiektów uzasadniają stwierdzenie o ich negatywnym oddziaływaniu. Wystarczy zatem możliwość wystąpienia zagrożenia, choćby zagrożenie to nigdy się nie ziściło. To że dotychczas zarządca drogi w W. nie respektował należycie przepisów prawa nie uzasadnia dalszego takiego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2006 r. Organ oparł się też na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na ul. Sikorskiego rej. ul. Sobieskiego w porannym i popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego okresu funkcjonowania zezwolenia.

Skarżąca dostrzegała fakt wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego stwierdzając jednocześnie, że nie tylko reklamy mają na niego wpływ. Również organ administracji stał na tym samym stanowisku podkreślając jednako, że reklamy stanowią jeden z czynników tego bezpieczeństwa.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć za pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Organ administracji, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc mieć na uwadze, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki refleksowe dla spółki decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Sąd orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska spółki co do rozumienia art. 39 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 39 ust. 1 ww. ustawy (zdanie ostatnie) określa katalog otwarty przypadków dokonywania czynności zabronionych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Do tych szczególnych zakazów należy, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, umieszczanie reklam poza obszarem zabudowanym, z wyjątkiem parkingów. Natomiast umieszczanie reklam w obszarze zabudowanym regulują przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można zatem uznać za zbędny przepis art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, albowiem tym przepisem ustawodawca generalnie wyłączył możliwość instalowania reklam poza obszarem zabudowanym. Innymi słowy brak tego przepisu prowadziłby do wniosku, że poza obszarem zabudowanym mogłyby być umieszczane reklamy, po spełnieniu warunków z art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na uwadze rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.