Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 208/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, 1a, 1b, art. 154 ust. 1, art 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 roku sprawy ze skargi R. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, którą zobowiązani są uiścić R. i K. K. oraz M. i E. K. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości ozn. numerem geod. [...] o pow. 0,3301 ha, położonej w S., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], która uległa podziałowi zatwierdzonemu decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. nr [...] z dnia [...] 2014 r.

Organ wskazał w pkt 2 rozstrzygnięcia, iż zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...],- zł, zatem przyrost wartości nieruchomości to [...] zł. W. opłaty adiacenckiej obliczono w następujący sposób: [...],-zł x 25% = [...],- zł

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej w skrócie: "Burmistrz") wyjaśnił, iż nieruchomość będąca własnością R. i K. K. oraz M. i E. K., położona w S. , gm. N., oznaczona przed podziałem numerem geod. [...] o pow. 0,3301 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W., została podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. nr [...] z dnia [...] 2014 r. na działki: nr [...] o powierzchni 0,0957 ha, nr [...] o powierzchni 0,0961 ha i nr [...] o powierzchni 0,1383 ha. Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, burmistrz może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Rada Miejska Gminy N. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr [...] z [...] 2004 r.) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 25% wzrostu wartości. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta i Gminy N. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym, dla ustalenia zmiany wartości nieruchomości, dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy B. N.. Wartość działki przed i po podziale określono w podejściu porównawczym, metodą korygowanej ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej określa się wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. W opinii organu rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dobrze odwzorował rynek nieruchomości w gminie N., przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę współczynników korygujących. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. kwestionując prawidłowość dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony rzeczoznawca niepoprawnie odwzorował rynek nieruchomości przez wadliwy dobór nieruchomości podobnych. Podniósł, iż część dobranych do porównania nieruchomości posiada znacznie większą powierzchnię niż nieruchomość wyceniana. Skutkowało to wadliwą wyceną, a w konsekwencji błędnym ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO"), decyzją z [...] 2017 r. o nr [...] :

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,

ustaliło wysokość łącznej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału położonej w miejscowości S., gmina N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3301 ha, dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w wysokości [...] złotych,

zobowiązało do uiszczenia części opłaty ustalonej o pkt 2) w kwocie [...]złotych solidarnie R. K. i K. K.,

zobowiązało do uiszczenia części opłaty ustalonej o pkt 2) w kwocie [...]złotych solidarnie M. K. i E. K.,

5. określiło, iż obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, do skutków zwłoki łub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty

6. określiło opłatę należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy należący do organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zauważył, iż warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Ponadto wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że bezspornym jest, iż dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy N. [...] z dnia 2 września 2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Kolegium wskazało następnie, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości. Kolegium opisało metodologię zastosowana przez biegłego rzeczoznawcę i uznał, że nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Burmistrz Miasta i Gminy N. dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego zgodnie z wymogami prawa. Zaznaczono, iż jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłą B. N. pod opinię takiej organizacji.

Kolegium stwierdziło także, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Wyjaśniono także, iż Kolegium ustaliło opłatę w stosunku do posiadanych udziałów w nieruchomości, albowiem organ I instancji błędnie zobowiązał do uiszczenia opłaty w całości solidarnie wszystkich czterech współwłaścicieli nieruchomości. Właścicielami nieruchomości są R. K. i K. K. (współwłasność małżeńska) oraz M. K. i E. K. (współwłasność małżeńska). Stąd należało oddzielnie ustalić wysokość opłaty w stosunku do udziałów. Z uwagi na fakt, że każda z [...] części udziałów w nieruchomości objęta jest wspólnością małżeńską, organ orzekł o solidarnej odpowiedzialności za te części każdego z małżonków. Wynika to z obliczenia: [...] zł (łączna wysokość opłaty) x ˝ (części udziałów) = [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż biegła skorygowała wielkości nieruchomości o poszczególne współczynniki korygujące. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na inną wartość nieruchomości, a wskazane nie obliczenia są poparte żadnym dokumentem źródłowym i stanowią tylko luźną polemikę w zakresie oceny opinii. Zaznaczono przy tym, że biegły ma dostęp do większej ilości transakcji, a tym samym posiada większą wiedzę o występujących cenach i cechach nieruchomości, którymi kierują się nabywcy podobnych gruntów. Tym samym biegła mogła wybrać także nieruchomości o wyższej cenie do dalszej analizy, ale przede wszystkim kierowała się podobieństwem cech, co także skarżący powinien uwzględnić.

Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że ustalona różnica w wartości jest niewielka, a zatem wycena jest wiarygodna. Cena średnia przed i po podziałem, gdyby uwzględniała wartość pojedynczych działek, mogłaby być większa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem skarżącego było podzielenie nieruchomości w celu dalszej odsprzedaży. Stąd uwzględniając wielkość podziału, to ustalona danina publiczna nie jest wysoka i nie może zachwiać kondycji finansowej odwołującego.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie Kolegium wnieśli R. K. i K. K. oraz M. K. i E. K., reprezentowani przez r.pr. P. J..

Skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, iż w sprawie doszło do przekroczenia terminu trzech lat na uprawomocnienie się decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Ponadto zarzucono, że doszło do przeszacowania wartości nieruchomości, co doprowadziło do znacznego zawyżenia wysokości opłaty adiacenckiej. Dobór działek przez rzeczoznawcę budzi wiele wątpliwości, w zasadzie dyskwalifikujących rzeczony operat. Zauważono, że dla nieruchomości po podziale podana średnia powierzchnia nieruchomości gruntowej próbki reprezentatywnej wynosi 3543 m2 i odbiega o 8% od powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Ta sama jednak średnia wielkość nieruchomości przed podziałem wynosi 5758 m2 i odbiega aż o 75% od powierzchni przedmiotowej nieruchomości wynoszącej 3285 m2. Dobór nieruchomości jako próbek reprezentatywnych stanowi błąd, działający na niekorzyść skarżącego i w sposób bezpośredni wpływa na wadliwy wynik wyceny. Operat na podstawie którego została naliczona opłata adiacencka budzi wiele wątpliwości co do swojej rzetelności ze względu na brak rozgraniczenia rynku dla nieruchomości przed i po podziale, jak i braku indywidualnego podejścia do poszczególnych działek powstałych po podziale, których wielkości i przeznaczenie różniły się w sposób znaczący i zasługiwało to na bardziej indywidualne podejście, niż jedynie sztuczną zmianę ceny średniej poprzez zmianę "wartości korygującej". Wskazano też, że przedmiotowy operat szacunkowy nie pozwala na dokonanie weryfikacji poprawności dokonanych porównań. Sposób opisu nieruchomości wybranych do oceny nie pozwala na ocenę czy wyboru dokonano prawidłowo. Możliwości weryfikacyjne legalności, prawdy i rzetelności wykonania operatu nie umożliwia ogólne określenie położenia porównywanej nieruchomości, cena jednostkowa i data. Wskazano, iż nie sposób uznać za praworządną sytuacji, w której gmina występując de facto jako strona zainteresowana jak najwyższą wyceną wzrostu wartości nieruchomości, wynajmuje swojego własnego rzeczoznawcę, który nie przedstawia żadnych danych pozwalających zweryfikować jego wycenę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. K. i E. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje .

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Zarzuty skargi sprowadzają się głownie od kwestionowania prawidłowości oceny tego dowodu, co zdaniem stron skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie wartości dzielonej nieruchomości przed i po podziale, a w dalszej kolejności na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Ponadto strona skarżąca podniosła upływ terminu do ustalenia tej opłaty.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r, poz. 121 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 1a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Natomiast ust. 1b powołanego artykułu stanowi, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w toku postępowania odwoławczego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do zmiany brzmienia art. 98a ust. 1 oraz dodania w tym artykule ustępu 1b. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 98a ust. 1 u.g.n. obowiązującym do 23 sierpnia 2017 r., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wspomniana nowelizacja została dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1509 – dalej zwana jako: "ustawa nowelizująca"), w której zawarto również przepisy przejściowe. Zgodnie art. 4 ust.1 ustawy nowelizującej o spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej (u.g.n.) niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Z kolei art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej przewiduje, iż do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 (...) ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zgodnie do art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż do postępowań niezakończonych przed wejściem w życie art. 98a w nowym brzmieniu, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Niemniej ustawa nowelizująca nie przekreśla ważności (aktualności) operatów sporządzonych przed wejściem w życie noweli i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, iż w zakresie terminu ustalenia opłaty adiacenckiej zastosowanie znajdzie art. 98a ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Oznacza to jednak, iż decyzja ustalająca opłatę adiacencką winna zostać wydana w terminie trzech lat licząc od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 25 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 6/13 ( dostępna na: https://cbois.nsa.gov.pl) o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. W rozpoznaje sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy N. z [...] 2014 r. o nr [...] stała się ostateczna z dniem 21 grudnia 2014 r, zatem trzyletni termin, o którym mowa w art. 98a ust.1 (sprzed nowelizacji) upływał z dniem 21 grudnia 2014., tymczasem ostateczna decyzja SKO w P. została wydana w dniu 30 listopada 2017 r.

Spełniony został też kolejny warunek ustalenia opłaty adiacenckiej. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy R. M. Gminy N. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr [...] poz. [...] z dnia 28 września 2004 r.), którą określono wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 25% wzrostu wartości.

Zdaniem Sądu doszło też do prawidłowego ustalenia, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość.

Wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału jest operat szacunkowy przygotowywany przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust 1 u.g.n.) . Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Kontrola ta nie może ograniczać się jedynie do spełniania przez operat warunkowo formalnych, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1072/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega zatem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać zatem należy kwestionowanie przyjętej metodologii wyceny, zastosowanych wzorów i wartości poszczególnych składników tych wzorów.

Przechodząc dalej do kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy w tak zakreślonych granicach wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z analizy załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, iż dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla porównania biegły przyjął transakcje prawa własności gruntami niezabudowanymi o porównywalnej powierzchni i przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, położone w obrębie lokalizacji wycenianej nieruchomości i obrębach przyległych gm. N. oraz gmin sąsiednich. Biegły wyszukał kilkanaście nieruchomości o podobnej, aczkolwiek nie identycznej wielkości. Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa. Nieruchomości przyjęte do analizy są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem powierzchni, jak i cech wpływających na wartość, przy słusznym założeniu, że do wyceny wystarczające jest oznaczenie działek porównywanych pod względem ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, stanu prawnego i cech szczególnych wpływających na ich wartość. Operat przedstawia tabele zawierające wykaz i opis tych nieruchomości wraz z ich cenami transakcyjnymi. Opisano szczegółowo nieruchomości o cenie transakcyjnej minimalnej i maksymalnej. Natomiast dane dotyczące pozostałych nieruchomości (oznaczenie ich numerów geodezyjnych) umożliwia ich identyfikację. Opisano też szczegółowo sposób obliczenia zakresu czynników korygujących (k. 11 i 12 operatu) oraz sposób obliczenia wartości nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem tych czynników (k. 17-19 operatu).

W tym miejscu zauważyć należy, iż biegły do porównania przyjął kilka nieruchomości o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię nieruchomości wycenianej. Wyjaśnił też, iż zachodzi zależności pomiędzy jednostkową ceną transakcyjną a powierzchnią, wskazująca odwrotna proporcjonalność – im większa działka tym mniejsza cena jednostkowa. Biegły zauważył jednocześnie, iż rynek gruntów budowlanych o powierzchni ponad 2000 m2 , a taką powierzchnię ma wyceniana nieruchomość jak też nieruchomości przyjęte do porównania (z wyjątkiem jednej o po. 1895 m2 ), jest w fazie rozwoju i ceny takich działek ponadnormatywnych (tj. o powierzchni ponad 2000 m2 ) charakteryzuje się niższymi cenami. Potraktowanie wycenianej nieruchomości jako ponadnormatywnej na rynku nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową pozwala stwierdzić jej podobieństwo do innych nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, których powierzchnia wynosi więcej niż 2000m2. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, iż część przyjętych do porównania nieruchomości, z uwagi na ich powierzchnie, nie można być uznane za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości charakteryzują się wspólną cechą – ich powierzchnia jest ponadnormatywna ( ponad 2000 m2 ). Zaznaczyć przy tym należy, iż przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, przed jak i po podziale, biegły zastosował wskaźnik korygujący wartość wycenianej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię

Ze sporządzonego do sprawy operatu szacunkowego wynika, iż dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale biegły uwzględnił całą podzieloną nieruchomość, składającą się z wydzielonych działek. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ten sposób wyceny uznać należy za prawidłowy, a to z następujących przyczyn:

Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.), każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a ustawy), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 ww. ustawy). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 ww. ustawy) czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a ustawy), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. Powyższy pogląd prezentowany był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 59/12 i z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12 oraz z 25 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 480/14 - dostępne na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl).

Wyżej zaprezentowana wykładnia nie była jednak powszechnie podzielana w orzecznictwie. Stąd też powołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2017 r. sprecyzowano sposób ustalenia wartości nieruchomości po podziale, który został narzucony przez ustawodawcę jako suma wartości poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek - art. 98a ust. 1b u.g.n. Przepis ten niewątpliwe obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, niemniej został dodany do ustawy po dacie sporządzenia operatu szacunkowego wykorzystywanego w przedmiotowej sprawie. Aktualizacji tego operatu biegły rzeczoznawca dokonał w dniu 1 czerwca 2017r ., a więc również przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Oznacza to, iż w świetle art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, przy ocenie tego operatu uwzględnia się czy został on sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wejściem ustawy nowelizującej. Sąd orzekający w niniejszym składzie zaś stoi na stanowisku, iż na gruncie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, nie można było wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, a przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości a nie poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału, który stał się podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej.

Stąd też Sąd uznał, iż metodologia wyceny przyjęta przez biegłego rzeczoznawcę w czasie wykonania oparta szacunkowego oraz jego aktualizacji była prawidłowa, a operat ten mógł być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym także przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu, operat z 17 sierpnia 2015r. niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w sprawie operat pod względem formalnym, nie narusza właściwych przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 ww. rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

Prawidłowo ponadto organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. W zakresie merytorycznym operat bowiem może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się w treścią operatu mieli wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości jego sporządzenia. Skarżący nie przedstawili też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszyły obowiązującego prawa. W sprawie wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości rozumianej jako pole inwestycyjne powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.