Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2423/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3264/14 w sprawie ze skargi Gminy O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3264/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2014 r. nr GZrn-057-625-181/14 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. nr GZrn-057-625-181/14 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy O. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr SN-IV.7515.80.2013.3.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w oparciu o § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej a przedmiotem tego postępowania jest działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości. Przesłanką niezbędną do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest wykazanie się następstwem prawnym po właścicielu przedmiotowej nieruchomości sprzed dnia wejścia w życie dekretu, albo wykazanie się aktualnym prawem własności lub ograniczonym prawem rzeczowym do działki nr [...]. Treść postanowień spadkowych wykazujących następstwo prawne po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje, aby Gmina O. była jego następcą prawnym. Z treści księgi wieczystej nr [...] również nie wynika, by Gmina O. legitymowała się tytułem prawnym do działki nr [...]. Przywołując treść przepisów art. 134, art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. organ odwoławczy doszedł do przekonania, że odwołanie Gminy O. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż zostało złożone przez podmiot nie będący stroną w tym postępowaniu.

W skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina O. zarzuciła naruszenie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez uznanie odwołania Gminy O. za niedopuszczalne wynikające z przyjęcia, że Gmina O. nie jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie czy część nieruchomości Majątek Ziemski G. [...] podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona nieuzasadniona.

Sąd ten przytoczył treść art.127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Wskazał, że przepisem ogólnym określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydawana jest decyzja, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Gmina O. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r., którą orzeczono, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb G., gm. O., zapisana aktualnie w Księdze Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd ten podkreślił, że z materiału dokumentacyjnego wynika, że działka nr [...] stanowi część [...]. W dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. 13 września 1944 r. wchodziła ona w skład majątku G., którego właścicielem był L. M..

Z materiału dokumentacyjnego wynika także, że Gminie O. nie przysługiwał do działki nr [...] żaden tytuł prawno-rzeczowy i nie przysługuje. Okoliczności tej nie zaprzecza sama skarżąca, potwierdzając w uzasadnieniu skargi, że nie jest właścicielką części powierzchni ziemskiej objętej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. Natomiast pozostała część dawnego majątku G. została skomunalizowana na rzecz skarżącej Gminy O.. Z tego faktu skarżąca wywodzi swój interes prawny jako następca Skarbu Państwa w odniesieniu do tej skomunalizowanej nieruchomości, która w dniu 13 września 1944 r. wchodziła także w skład Majątku Ziemskiego G. W ocenie bowiem skarżącej, przy ustaleniu przedmiotu postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. należy brać pod uwagę układ stosunków własnościowych i wieczystoksięgowych w dniu 13 września 1944 r., a nie z chwili wszczęcia tego postępowania. To stanowisko skarżącej, zdaniem Sądu I instancji jest błędne. Skarżona przez nią decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. dotyczy tylko działki ewidencyjnej nr [...], do której ani w dniu 13 września 1944 r., ani też w dniu wydania zaskarżonej decyzji, Gminie O. nie przysługiwał żaden tytuł prawnorzeczowy. Z tego względu nie posiada ona przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wobec tego nie służy jej prawo wniesienia odwołania od decyzji, gdyż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., to prawo służy wyłącznie stronie. Wniesienie mimo tego odwołania skutkuje jego niedopuszczalnością, co organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia zgodnie z treścią art. 134 k.p.a.

Gmina O. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego: tj.:

- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3 poz. 13) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez błędną wykładnię normy prawnej zawartej w tych przepisach polegającą na ustaleniu takiego znaczenia tej normy, zgodnie z którą Gmina - właścicielka nabytej z mocy prawa w wyniku komunalizacji nieruchomości, która przed dniem 13 września 1944 r. wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej o powierzchni większej niż 100 ha, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie, że inna część tej samej nieruchomości ziemskiej nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli nie jest właścicielką tej innej nieruchomości, gdyż nieruchomość ta stanowi grunt pod wodą płynącą, w którym to postępowaniu kwestia istniejącego w dniu 13 września 1944 r. związku funkcjonalnego między nieruchomością skomunalizowaną a stanowiącą obecnie własność Skarbu Państwa nieruchomością pokrytą wodą płynącą stanowi kwestie podstawową, po rozstrzygnięciu której na korzyść wnioskodawców pozostała (obecnie skomunalizowana) część powierzchni ziemi stanowiąca niepokryte wodą płynącą użytki gruntowe, wchodząca w dniu 13 września 1944 r. w skład nieruchomości ziemskiej również nie będzie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na nieprzekroczenie przewidzianych w tym dekrecie norm obszarowych (art. 174 pkt 1 in principio ustawy z dnia 13 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oraz

- naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 in fine P.p.s.a.) polegające na niezastosowaniu normy prawnej wynikającej z przywołanych w punkcie 1 przepisów, zgodnie z którą gmina, która w wyniku komunalizacji nabyła nieruchomość stanowiącą w dniu 13 września 1944 r. część nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 100 ha, ma interes prawny w postępowaniu o ustalenie, że jakakolwiek część tej nieruchomości, według stanu z dnia 13 września 1944 r., nie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli korzystne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie spowodowałoby, że pozostała część nieruchomości ziemskiej, w skład której wchodzi nieruchomość obecnie skomunalizowana, nie mogłaby zostać uznana za podpadającą pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na obszar, a w postępowaniu dotyczącym ustaleń, że nieruchomość, która nie stanowi obecnie własności Gminy, gdyż jest pokryta wodą płynącą, nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, doniosłe prawnie znaczenie ma więź funkcjonalna między różnymi częściami powierzchni ziemi wchodzącymi w dniu 13 września 1944 r. w skład tej samej nieruchomości ziemskiej;

2) naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie istotnej części zarzutów skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2014 r. (znak: GZm-057-625-181/14) oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy O. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. jak i w skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2014 r. dostatecznie wyraźnie scharakteryzowała swoją sytuację prawną i wskazała przepisy pozwalające zrekonstruować normę prawną adekwatną do swej sytuacji prawnej jako strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Są to:

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z którego wynika norma pozwalająca - ze względu na obszar - przejąć na własność Skarbu Państwa w całości Majątek Ziemski G., a jednocześnie - jak wynika to z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - pozwalająca na potraktowanie części powierzchni ziemi, która nie pozostawała w związku funkcjonalnym z tą częścią Majątku Ziemskiego G., która stanowiła grunty orne, jako odrębnej nieruchomości niebędącej nieruchomością ziemską w rozumieniu przywołanego przepisu;

- § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., z którego wynika norma nakazująca rozstrzygać spór o to, czy Majątek Ziemski G. podpadał pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na drodze postępowania administracyjnego, a nadto norma nakazująca rozstrzygać w tym postępowaniu nie tylko kwestie obszaru Majątku, lecz również - zgodnie ze znaczeniem tego przepisu przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych - również kwestie odnoszące się do więzi funkcjonalnej między częściami Majątku o różnych właściwościach przyrodniczych;

- art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z którego wynika norma ustanawiająca z mocy prawa następstwo Gminy O. po Skarbie Państwa w odniesieniu do stosunków prawnych określających sytuację prawną w dniu 13 września 1944 r. Majątku Ziemskiego G.;

- obowiązujące w dniu 27 maja 1990 r. przepisy prawa wodnego z których wynika norma zakazująca, aby grunty pokryte wodami płynącymi [...] stanowiły własność podmiotu innego niż Skarb Państwa.

Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uwzględnił przywołane wyżej przepisy, lecz w drodze wykładni - w wyniku rozumowania, którego nie da się jednak na podstawie lakonicznego uzasadnienia prześledzić - odnalazł w tych przepisach normę, która w związku z art. 28 k.p.a. nakazuje odmówić Gminie O. przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż nie jest ona właścicielką działki nr [...] pokrytej wodami płynącymi [...]. W ocenie skarżącej jest to wykładnia błędna, gdyż wychodzi z anachronicznego założenia nakazującego oceniać sytuację prawną Majątku Ziemskiego G. w dniu 13 września 1944 r. przez pryzmat obecnego układu ewidencyjnego i wieczystoksięgowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. i J. T. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, że działka nr [...] nigdy nie znajdowała się w zasobie nieruchomości skarżącej gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 817), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zauważyć należy, że procesową podstawę decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie w pierwszej instancji stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W sprawie prowadzonej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ orzeka, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Z porównania treści normy materialnej i procesowej wynika, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 5 ust. 1 opierało się nie tylko na ustaleniu charakteru nieruchomości podlegającej lub niepodlegającej przeznaczeniu na cele reformy rolnej, lecz także na ustaleniu, czy łączny obszar tej nieruchomości oraz innych nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/6, ONSA i wsa 2006/5/123; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1827/06).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżonym w niniejszej sprawie do Sądu I instancji postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy O. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r., którą to decyzją organ ten z powołaniem się na § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, po rozpatrzeniu wniosku J. T., orzekł, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb G., gm. O., zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości. Przesłanką niezbędną do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest wykazanie się następstwem prawnym po właścicielu przedmiotowej nieruchomości sprzed dnia wejścia w życie dekretu, albo wykazanie się aktualnym prawem własności lub ograniczonym prawem rzeczowym do działki nr [...]. Treść postanowień spadkowych wykazujących następstwo prawne po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje, aby Gmina O. była jego następcą prawnym. Z treści księgi wieczystej nr [...] również nie wynika, by Gmina O. legitymowała się tytułem prawnym do działki nr [...]. Przywołując treść przepisów art. 134, art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. organ odwoławczy doszedł do przekonania, że odwołanie Gminy O. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż zostało złożone przez podmiot nie będący stroną w tym postępowaniu.

Powyższy pogląd organu odwoławczego podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Gminy O. na ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2014 r. Z poglądem tym nie zgadza się Gmina O., która zaskarżyła wydany w sprawie wyrok skargą kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, jak to trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, czy Gmina O., będąca właścicielką nabytej z mocy prawa w wyniku komunalizacji nieruchomości, która przed dniem 13 września 1944 r. wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej o powierzchni większej niż 100 ha, ma interes prawny w postępowaniu o ustalenie, że inna część tej samej nieruchomości ziemskiej nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli nie jest właścicielką tej innej nieruchomości, gdyż nieruchomość ta stanowi grunt pod wodą płynącą, w którym to postępowaniu kwestia istniejącego w dniu 13 września 1944 r. związku funkcjonalnego między nieruchomością skomunalizowaną a stanowiącą obecnie własność Skarbu Państwa nieruchomością pokrytą wodą płynącą stanowi kwestię podstawową, po rozstrzygnięciu której na korzyść wnioskodawców, pozostała (obecnie skomunalizowana) część powierzchni ziemi stanowiąca niepokryte wodą płynącą użytki gruntowe, wchodząca w dniu 13 września 1944 r. w skład nieruchomości ziemskiej, również nie będzie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na nieprzekroczenie przewidzianych w tym dekrecie norm obszarowych.

Czy zatem gmina, która w wyniku komunalizacji nabyła nieruchomość stanowiącą w dniu 13 września 1944 r. część nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 100 ha, ma interes prawny w postępowaniu o ustalenie, że jakakolwiek inna część tej nieruchomości, według stanu z dnia 13 września 1944 r., nie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli korzystne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie spowodowałoby, że pozostała część nieruchomości ziemskiej, w skład której wchodzi nieruchomość obecnie skomunalizowana, nie mogłaby zostać uznana za podpadającą pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na obszar.

Wskazać należy, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04).

W piśmiennictwie związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).

Według twierdzeń skarżącej kasacyjnie, korzystne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie co do działki nr [...] położonej w miejscowości G. spowoduje, że pozostała część nieruchomości ziemskiej, w skład której wchodzi nieruchomość stanowiąca obecnie w wyniku komunalizacji własność Gminy O., nie mogłaby zostać uznana za podpadającą pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na obszar.

Z powyższego wynika, że skarżąca kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z tzw. prawa refleksowego. Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010).

Mając powyższe na uwadze, należy zatem rozważyć - rozpoznając niniejszą sprawę dotyczącą rozstrzygnięcia, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w miejscowości G. o pow. 116,30 ha, wchodząca w skład majątku G. o łącznej pow. 165,11 ha, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - czy przesłanka obszaru, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, ma wpływ na sferę praw i obowiązków Gminy O. będącej właścicielką innej części tego majątku.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., z pominięciem istotnej części zarzutów skarżącej Gminy O., powyższych rozważań nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten bowiem przyjął, że zaskarżona przez Gminę O. decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. dotyczy tylko działki nr [...], do której ani w dniu 13 września 1944 r., ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji Gminie O. nie przysługiwał żaden tytuł prawny, z czego Sąd ten wywiódł, że Gmina O. nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie prawidłowo, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ten wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydawana jest decyzja, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby, lecz powyższej tezy nie rozważył w dalszej części uzasadniania zaskarżonego wyroku na te konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za przedwczesne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że Gmina O. nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego skoro nie przysługiwał jej i nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...] położonej w miejscowości G.. W tej sytuacji wyrok ten podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Gmina O. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do zaskarżenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r., którą to decyzją organ ten z powołaniem się na § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, po rozpatrzeniu wniosku J. T., orzekł, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb G., gm. O., zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i dopiero wówczas wydać właściwe rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.