Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1753/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k./L. z dnia [...] lipca 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T.P. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2017 r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie pomocy finansowej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

U.P. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.

W dniu [...] października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu wnioskodawczyni.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie pomocy finansowej.

Następnie, we wniosku z [...] czerwca 2018 r. T.P. (dalej: skarżący), zwrócił się o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., w związku z art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie" w związku z art. 28 k.p.a. stroną postępowania o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody jest producent rolny, który złożył wniosek. Następnie wskazano, iż w niniejszej sprawie wnioskodawczyni – U.P. – zmarła przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy. Jednocześnie wyjaśniono, że pomoc przyznawana na podstawie § 13 rozporządzenia ma charakter należności administracyjnej zaś prawa i obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnych nie należą do spadku i nie są dziedziczone. Wobec powyższego – w ocenie organu – mąż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r. i nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

§ 13 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię uznając, że pomoc finansowa udzielana rolnikom z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych nie podlega dziedziczeniu, podczas gdy świadczenie to jest prawem zbywalnym/dziedzicznym, a w konsekwencji, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sytuacji śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni;

art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmówienie skarżącemu przymiotu strony pomimo, że jest następcą prawnym U.P., a pomoc finansowa z tytułu przymrozków jest zbywalna, a w konsekwencji postępowania w sprawach dotyczących udzielenia pomocy finansowej udzielanej rolnikom z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych mogą być prowadzone wobec następców prawnych pierwotnego wnioskodawcy, tym bardziej, że to oni odczuli negatywne skutki niekorzystnych zjawisk atmosferycznych i kontynuują działalność rolną zmarłej;

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez organ administracji publicznej ww. przepisów i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uznając, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy przy zastosowaniu właściwej wykładni art. 28 k.p.a. oraz § 13 rozporządzenia nie powinno ulegać wątpliwości, że postępowanie w sprawie udzielenia pomocy finansowej udzielanej rolnikom z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych może być prowadzone wobec następców prawnych pierwotnego wnioskodawcy, a w konsekwencji w niniejszej sprawie skarżącego należało uznać za stronę i nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania;

art. 61a § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy spełnione są przesłanki do jego wszczęcia zarówno na wniosek jak i z urzędu, bowiem Kierownik BP ARiMR wydając pierwotną decyzję (z dnia [...] listopada 2017 r.) naruszył art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. (wydając i adresując decyzję wobec osoby zmarłej), co stanowi podstawę do tego aby wszcząć postępowanie niezależnie od wniosku skarżącego;

art. 6, 7, 8 § 1, 11 i 77 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim:

nieprzeprowadzenie jakichkolwiek rozważań w zakresie okoliczności wskazywanych przez skarżącego,

niedokonanie wyczerpującej wykładni § 13 rozporządzenia w zw. z art. 28 k.p.a., w szczególności z uwagi przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które odnoszą się do ochrony prawa dziedziczenia i należy dokonać wykładni w zgodzie z Konstytucją, bowiem stosowanie prawa prowadzące do zachowania domniemania zgodności z Konstytucją winno stanowić dla organów administracji publicznej priorytet, jako stabilizacja systemu prawnego,

- a w konsekwencji nie stanięcie na straży praworządności i działanie niezgodnie z przepisami prawa;

art. 7a k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niekorzystnej dla skarżącego interpretacji treści normy prawnej, tj. § 13 rozporządzenia w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że pomoc finansowa udzielana w oparciu o § 13 rozporządzenia nie jest prawem zbywalnym, podczas gdy takie stanowisko organu nie ma podstawy prawnej bowiem rozporządzenie nie zakazuje przyznawania pomocy finansowej następcom prawnym zmarłej strony, a tym samym brak jest podstaw do uznania takiego stanowiska organu, zaś z samej natury pomocy finansowej wynika, że można jej udzielić następcom prawnym, tym bardziej, że to oni odczuli negatywne skutki niekorzystnych zjawisk atmosferycznych i kontynuują działalność rolną zmarłej;

art. 8 § 1, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu stanowiska organu administracji publicznej polegającego m.in. na:

bardzo osobliwym uzasadnieniu (wystarczająco już wadliwego orzeczenia) poprzez jednoczesne bronienie przez Prezesa ARiMR dotychczasowych działań organów mu podległych (nadzorowanych) i jednoczesne stwierdzanie, że "Z uwagi na regułę wynikającą z art. 110 k.p.a. można uznać, że decyzja wydana na rzecz osoby nieżyjącej nie wywołuje skutków prawnych", co jest ze sobą wyjątkowo sprzeczne i pozostaje w kolizji, która musi być zauważona,

ograniczeniu się do przywołania oczywistej i znanej stronie treści przepisów § 13 rozporządzenia oraz art. 28, art. 145, art. 145a, art. 145b k.p.a. bez dokonania wyczerpującej interpretacji tych przepisów,

wyliczaniu przez organy administracji publicznej wielu aktów prawnych (w tym rozporządzeń Komisji UE) mimo tego, że większość z nich nie ma w zasadzie żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy,

przywołaniu orzeczenia, pomimo tego, że - biorąc pod uwagę charakter niniejszej sprawy - różnice w stanach faktycznych tych spraw są na tyle duże i istotne, że w konsekwencji ww. wyrok w żadnej mierze nie może odnosić się do niniejszego postępowania,

braku posiłkowania się jakimkolwiek orzecznictwem lub piśmiennictwem, które odnosiłoby się do niniejszego postępowania;

użycia zbyt ogólnikowych stwierdzeń, w szczególności braku wyjaśnienia stanowiska organu w zakresie zbywalności prawa do pomocy finansowej udzielanej rolnikom,

wskazywaniu w uzasadnieniu, że skarżący nie ma przymiotu strony "składając wniosek o wznowienie postępowania" (str. 5), podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności,

- co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia;

6) art. 7, art. 97 § 1 pkt 1, art. 99 i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niezawieszenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadku śmierci U.P., choć powinny:

albo wszcząć postępowanie i prowadzić je wobec spadkobierców z uwagi na znany pełny ich krąg

albo zawiesić postępowanie w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania w przypadku uznania, że krąg spadkobierców nie jest znany i prowadzić czynności wyjaśniające celem poznania pełnego kręgu następców prawnych.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z [...] lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest wydanie aktu bez podstawy prawnej oraz wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności - art. 156 § 1 k.p.a. dokonuje się wg stanu prawnego z chwili jej wydania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym.

O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumiane jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć decyzję wydaną w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 717/07, LEX nr 486048).

Odnosząc się natomiast do pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, że o jego istnieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).

Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).

Sąd podziela stanowisko skarżącego - decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta jedną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. wadą wymienioną w pkt 2 ww. przepisu – rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tego pojęcia.

Należy zauważyć, iż od dawna i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z 14 stycznia 2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z 8 lutego 2011 r., II OSK 99/10; z 27 października 2011 r., I OSK 1876/10; z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11; z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14) oraz w doktrynie (por.: M. Stahl: Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. o sygn. akt: 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108; B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nieistniejących, AUWr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 11–12; E. Śladkowska: Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 238), prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jak trafnie wskazuje skarżący jest to okoliczność stanowiąca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnie skarżący podniósł ponadto, iż pomimo zaistnienia przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w O. z [...] listopada 2017 r. organ nadzoru miał podstawę do wszczęcia postępowania również na żądanie strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być decuznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową.". W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, wskazującej na możliwość udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej następcom prawnym, którzy kontynuują działalność rolną zmarłej, nie można nie uwzględnić konsekwencji wypływających z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, która podjęta została na tle następującego zagadnienia prawnego - "Czy w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej ustawy?". Według Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazane zagadnienia prawne, zwłaszcza zaś jego rozstrzygnięcie przez Skład powiększony oraz treść i charakter argumentacji, która legła u jego podstaw, pozostają w bezpośrednim związku z istotą sporu prawnego rozpoznawanej sprawy i nie pozostają bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi.

W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "W przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej.".

W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności – w rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest § 13 ust. 1 rozporządzenia stanowiący o producencie rolnym, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie pomocy, jako podmiocie, któremu udziela się pomocy finansowej. Podkreślając, iż prawo unijne oraz stanowiące jego refleks prawo krajowe wykraczają poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003) i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawie odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności.

Jednocześnie - co istotne z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie - w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego uzasadnia twierdzenie, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że jak podkreślił skład orzekający NSA, nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należałoby więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608) i stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2012 r., w sprawie sygn. akt II GSK 1373/12 - kanwą której również było zagadnienie prawne rozstrzygnięte przywołaną uchwałą w tym jego aspekcie, który odnosił się do statusu małżonków jako producenta rolnego - tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego.

W sytuacji zatem, gdy w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów oraz wskazanego kierunku ich interpretacji producentem rolnym (rolnikiem) byli obydwoje małżonkowie, jako grupa osób, to postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej zainicjowane wnioskiem tegoż producenta, wobec ustania jego bytu prawnego w związku ze śmiercią jednego z małżonków, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, nie mogło być (automatycznie) kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania.

Przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogło być natomiast kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny - wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, (skutecznie) wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy.

W ocenie Sądu, skarżący trafnie wywodzi zatem, iż w przypadku gdy w chwili złożenia żądania wznowienia (bądź wszczęcia) postępowania nie można było precyzyjnie i jednoznacznie ustalić, czy podmiot występujący z takim żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowanie administracyjne należało uznać za wszczęte i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie, czy wnioskodawca mógł wstąpić do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy wymaga dokonania wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014, str. 1) w zakresie, w którym odnosi się do pomocy na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Stosownie bowiem do § 13 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wskazać należy, iż zgodnie z motywem 41 preambuły rozporządzenia nr 702/2014 aby zagwarantować spójność z polityką rozwoju obszarów wiejskich oraz doprowadzić do uproszczenia przepisów w oparciu o doświadczenie zdobyte przez Komisję w ramach stosowania rozporządzeń (WE) nr 1857/2006 i nr 800/2008, z wymogu zgłoszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 Traktatu należy wyłączyć różne kategorie pomocy na rzecz MŚP zajmujących się produkcją podstawowych produktów rolnych, ich przetwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu. Niewątpliwie motywy prawodawcy unijnego wyrażone w przytoczonym fragmencie rozporządzenia determinują sposób wykładni rozporządzenia nr 702/2014, którego jednym z celów jest uznanie, że pomoc na wyrównanie MŚP zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c Traktatu i jest wyłączona z wymogu zgłoszenia ustanowionego w jego art. 108 ust. 3, jeżeli spełnione są warunki określone w niniejszym artykule ust. 2-10 i w rozdziale I. Jednym z warunków zawartych w ust. 2 jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niekorzystnym zjawiskiem klimatycznym porównywalnym do klęski żywiołowej a szkodą poniesioną przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 702/2014 mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa oznaczają przedsiębiorstwa spełniające kryteria ustanowione w załączniku I. Za przedsiębiorstwo, zgodnie z art. 1 załącznika I, uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Obejmuje to w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub organizacje prowadzące regularną działalność gospodarczą. Wskazać należy, iż zgodnie z prawem unijnym pojęcie przedsiębiorcy rozumiane jest szeroko, również zakres pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej jest szerszy niż w prawie krajowym, ponieważ działalność ta może mieć charakter gospodarczy, w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, także w przypadku gdy nie ma charakteru zarobkowego lub nie jest prowadzona w sposób zorganizowany lub ciągły. Organ nie kwestionuje okoliczności, iż zmarła wnioskodawczyni prowadziła gospodarstwo (przedsiębiorstwo), które w rozumieniu przepisów załącznika I spełnia kryterium mikroprzedsiębiorstwa, co wynika wprost z treści oświadczenia dotyczącego kategorii prowadzonego gospodarstwa (przedsiębiorstwa), zawartego w sekcji V wniosku o udzielenie pomocy finansowej, a jedynie powołuje się na fakt nadania wnioskodawczyni numeru w ewidencji producentów i wystąpienia przez nią z wnioskiem o udzielenie pomocy. Ponownie zauważyć należy zatem, iż numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje tylko producenta rolnego - małżonków - jako grupę osób; zgodnie zaś z art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 702/2014 pomoc wypłacana jest bezpośrednio danemu przedsiębiorstwu jeżeli spełniony zostanie m.in. warunek bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niekorzystnym zjawiskiem klimatycznym porównywalnym do klęski żywiołowej a szkodą poniesioną przez to przedsiębiorstwo.

W ocenie Sądu, skarżący trafnie podnosi w powyższym kontekście, iż postępowanie w sprawie udzielenia pomocy dotyczy gospodarstwa rolnego, a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców.

Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów prawa materialnego.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Ten przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.