Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 139/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt.20, art. 28, art. 36a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par.1 pkt.1 i 2 par.2, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt. 1 lit.a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zmienił na wniosek inwestora M.B., decyzję własną z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości W. gmina W. w części dotyczącej warunków decyzji pozwolenia na budowę, poprzez anulowanie w pkt 3a zapisu dotyczącego rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego oznaczonego nr 5, pozostawiając bez zmian pozostałą część decyzji.

W uzasadnieniu podał, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty, a ponadto istnieje możliwość pozostawienia na działce planowanego wcześniej do rozbiórki budynku.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania P.S. (właściciela nieruchomości sąsiedniej, nr ewid. [...]) od w/w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy uznał, iż odwołujący nie posiada interesu prawnego w sprawie w związku z czym, nie jest stroną postępowania, a jego odwołanie nie może zostać rozpatrzone.

Zdaniem organu II instancji, decyzja wydana w trybie art. 36a prawa budowlanego jest decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlanego). Dalej powołując się na art. 3 pkt 20 ustawy, wskazał, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W rozpatrywanej sprawie zarówno budynek "nowy" jak i budynek "stary" objęty pierwotnie warunkami rozbiórki oddalone są od granic działki strony w odległości ponad 4 m, co stanowi, że obszar oddziaływania tych budynków nie wykracza poza granice działki inwestora. Wobec powyższego stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyłącznie inwestor. Z faktu, iż odwołujący otrzymał odpis decyzji nie wynika jego legitymacja do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.S..

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 28 § 2 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie jego interesu prawnego, który w jego ocenie posiada.

W skardze podnosi, iż organ bezpodstawnie przyjął, że "jedyną stroną postępowania o zmianę pozwolenia na budowę jest inwestor".

Zdaniem skarżącego "stary budynek" wraz z istniejącymi przyłączami: sanitarnym i teletechnicznym, dokonuje ingerencji w jego nieruchomość z uwagi na to, iż zbiornik na nieczystości odprowadzane z tego budynku umieszczony jest bezpośrednio przy granicy z jego działką.

Ponadto skarżący uważa, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone, gdyż do chwili obecnej nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie nowego budynku, a ponadto zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje już w czasie użytkowania budynku, gdyż M.B. zamieszkuje w nim od 2004 roku. W związku z tym organ powinien stosować przepisy, zgodnie z którymi do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe tj. obowiązujące w chwili wydania pozwolenia na budowę. Dodaje, że był stroną pierwotnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego też powinien być również stroną w postępowaniu o zmianę decyzji pozwalającej na budowę.

W związku z powyższym skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji dodając, że błędne jest przekonanie skarżącego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone, gdyż nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Pozwolenie w sprawie pozwolenia na budowę i w sprawie pozwolenia na użytkowanie są odrębnymi postępowaniami, należącymi do właściwości różnych organów. Brak prawomocnego pozwolenia na użytkowanie oznacza jedynie, że proces inwestycyjny nie został zakończony, a to daje inwestorowi możliwość zmiany warunków udzielonego pozwolenia na budowę w trybie art. 36a prawa budowlanego. Postępowanie w trybie tego przepisu jest traktowane jak postępowanie w sprawie nowego pozwolenia na budowę i wymaga określenia stron w trybie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, co organ uczynił zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sedno sporu przedmiotowej sprawy stanowi nowelizacja art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wprowadzona ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

Nowa regulacja wprowadziła do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę szczególny reżim prawny w stosunku do generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zmiana dotknęła problematyki szczególnego ujęcia strony oraz podmiotu na prawach strony w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do czynnego udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę co miało prowadzić do usprawnienia i przyspieszenia procedur budowlanych.

W świetle regulacji sprzed nowelizacji ustawy oceny, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, dokonywano na podstawie zasad sprecyzowanych w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072 ze zm.). Należy przypomnieć, że kpa określa pojęcie strony bardzo szeroko: stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie ze wskazaną definicją w przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę był wyposażony bardzo szeroki krąg podmiotów, również wszyscy właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowano realizację inwestycji budowlanej, co również miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarówno P.S. jak i H.Ł., jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora M.B., byli pełnoprawną stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W znowelizowanym art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zostało wprowadzone znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując, po pierwsze, kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz, po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. Należy podkreślić, że podmioty, które są stronami postępowania w sprawie decyzji o pozwolenie na budowę, mają prawo m.in. składać odwołania od wydanych w tym postępowaniu decyzji (art. 127 kpa).

Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest m. in. na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym prawem budowlanym – w większości przypadków nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości.

Dokonując zmiany ustawy regulującej określone stosunki prawne, ustawodawca zawsze staje przed problemem, w jakim zakresie nowe unormowania będą miały zastosowanie do stosunków prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów dotychczasowych, ale także do stosunków prawnych oraz zdarzeń o różnym charakterze, które są przedmiotem rozpatrywania w sprawach będących w toku. Nie ulega wątpliwości, że to, jakiej treści prawo będzie miało zastosowanie, ma znaczenie nie tylko dla podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie dotychczasowych przepisów, ale również dla adresatów norm, którzy są stronami toczących się postępowań o przyznanie określonych uprawnień. Są to zagadnienia intertemporalne, które są rozwiązywane - z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, a w szczególności zasady zakazu retroakcji, zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania do państwa i prawa, zasady równości obywateli, zasady sprawiedliwości - przez samego ustawodawcę wprost w ustawach zmieniających inne ustawy oraz w drodze wykładni w procesie stosowania prawa.

Ustawodawca w licznych ustawach zmieniających dotychczasowy stan prawny (również w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) zamieszcza przepisy przejściowe, które w sposób wyraźny lub pośrednio dotyczą zagadnień intertemporalnych. W odniesieniu do spraw w toku, a więc w sprawach, w których postępowania zostały wszczęte pod rządami dotychczasowych przepisów i nie zostały zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji, ustawodawca często przyjmuje regułę, że sprawy takie są rozpoznawane nadal na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej). Wskazać również należy, iż stosowana jest przez ustawodawcę także zasada bezpośredniego działania nowego prawa, która polega na tym, że nowe przepisy będą miały zastosowanie również w sprawach będących w toku. To, które z tych rozwiązań zastosował ustawodawca, nie zawsze wynika jednoznacznie z tekstu ustawy i wymaga zabiegów interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, często bardzo skomplikowanych, na co wskazuje zwłaszcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Problem bowiem polega nie tylko na odczytywaniu treści określonych przepisów ustaw, ale także na godzeniu wartości konstytucyjnych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju - zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmian prawa - jest rozwiązaniem bardzo prostym, a jego zaletą jest to, iż od wejścia w życie nowej regulacji prawnej wszyscy uwikłani w sytuacje prawne i stosunki prawne danego rodzaju mają być traktowani jednakowo, według takich samych norm. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków niż prawo poprzednio obowiązujące. Stosowanie takiego rozwiązania jednak wymaga wielkiej ostrożności od ustawodawcy, ale także od organów stosujących prawo, gdyż nie może prowadzić do pogwałcenia wartości konstytucyjnych. Obejmuje to również przypadki, gdy zmieniony przepis prawa pogarsza sytuację prawną jego adresatów. Zaskoczenie adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej.

Stanowisko takie znalazło wyraz między innymi w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. K. 9/92 (OTK 1993, nr 1, poz. 6) oraz w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. FPK 11/97 (ONSA 1998, nr. 1, poz. 10).

W ocenie Sądu organ administracji stosując prawo w szczególności dotyczące norm intertemporalnych, powinien mieć na uwadze główną zasadę systemu prawa dotyczącą zakazu retroakcji prawa. Wykładnia norm prawnych odnoszących się do zdarzeń powstałych przed ich wejściem w życie lub nadal trwających po zmianie prawa, jeżeli wywołują negatywne skutki dla bezpieczeństwa prawnego i respektowania praw nabytych powinna uwzględniać konstytucyjną zasadę praworządności materialnej i zaufania obywateli do państwa, wyprowadzanymi z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. Nr 78, poz. 483.).

Z faktu, iż wprowadzone zmiany nie zawsze stanowią samodzielną i kompleksową całość wynika, że mogą wystąpić utrudnienia w ich stosowaniu wspólnie z dotychczasowymi regulacjami.

Dodatkowo należy wskazać, iż znowelizowany przepis art. 28 prawa budowlanego, który ma za cel usprawnienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego i który związany jest z radykalnym ograniczeniem liczby podmiotów, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu prawa budowlanego nie może oznaczać pozbawienia uprawnień dotychczasowych stron. Wystąpienie takiego stanu rzeczy w toku postępowań administracyjnych prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności i demokratycznego państwa prawa.

Przechodząc z płaszczyzny teoretycznych wskazówek i objaśnień na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu sprawa pozwolenia na budowę, mimo iż zakończona decyzją ostateczną tj. taką od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 kpa) nie jest sprawą zamkniętą, aż do chwili zakończenia procesu inwestycyjnego. To właśnie do tego czasu strona postępowania może wystąpić z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę na co zezwala przepis art. 36a prawa budowlanego co uczynił organ I instancji. Również co jest istotne dla sprawy i co prawidłowo wskazał organ odwoławczy, postępowanie którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Oznacza to, że ustalony w postępowaniu "podstawowym" krąg stron powinien również występować w postępowaniu "wtórnym" zmieniającym decyzję. Sama treść art. 36a pr. bud. wskazuje, że decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wymagają jedynie istotne odstąpienia od projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę. Użycie przymiotnika "istotne" wskazuje, że planowane zmiany będą miały wpływ na końcowy kształt inwestycji co przemawia również za dopuszczeniem stron do udziału w sprawie celem ochrony ich interesów. Inna argumentacja mogłaby doprowadzić do wykluczenia uczestniczących pierwotnie w postępowaniu stron z postępowania "wtórnego", a następnie doprowadzić do zmiany decyzji która naruszałaby interesy tych osób, na co nie mogłyby one reagować za pomocą odpowiednich środków prawnych – z uwagi na brak legitymacji procesowej. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w obowiązującym porządku prawnym. Skoro strona raz nabyła prawa w celu ochrony własnych interesów prawnych nie można jej tych praw pozbawiać w trakcie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 485-487/98 (ONSA 2000 r., nr 1, poz. 18) przyjął, że art. 36 a ust. 1 jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa. Sąd wyjaśnił przy tym, że do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zastosowania art. 155 kpa, w szczególności zmiana decyzji nie zależy od zgody wszystkich stron postępowania. Niemniej należy przyjąć, że te podmioty, które były stronami postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę są też stronami postępowania w sprawie zmiany tej decyzji. Winne one bowiem mieć możliwość ochrony swych praw, które mogłyby ucierpieć na skutek niekorzystnej dla nich zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można przy tym z góry przyjmować, że charakter proponowanej zmiany nie narusza ich praw. Taka ocena winna mieć miejsce w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem osób, których praw postępowanie to może dotyczyć.

Wskazać należy, że materialnoprawny stosunek między stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a organem udzielającym pozwolenia, wynikający z planowanego wykonania robót, zawiązał się z chwilą złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i trwa w czasie wykonania inwestycji, a zatem do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, iż zarówno w postępowaniu o pozwoleniu na budowę jak i również w postępowaniu o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę podlega badaniu, czy dochodzi, względnie czy może dojść, do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Podsumowując wskazać należy, że pozwolenie na budowę, a następnie ewentualna jego zmiana zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a z drugiej strony - osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie, a następnie zmianę zagrożone lub naruszone.

W ocenie Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego mieszczą się w ramach "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 Prawa budowlanego), co nie jest jednak równoznaczne z uznaniem ich za uzasadnione, o czym rozstrzygnie organ rozpatrując odwołanie.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji, stosownie do wyżej wskazanych ustaleń dotyczących stanu obowiązywania prawa w sprawie prowadzonej w przedmiocie zmiany M.B. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, podda ocenie, zgodnie z zasadą instancyjności postępowania oraz przepisami regulującymi postępowanie odwoławcze w administracji, odwołanie P.S. od decyzji Starosty, odniesie się do formułowanych w nim zarzutów i stosownie do poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniając treść przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, czyniąc również zadość normatywnym warunkom określonym przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, tak w zakresie odnoszącym się do osnowy decyzji, jak również do jej uzasadnienia prawnego oraz faktycznego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.