Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 751/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 9, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 1, 5, 16, 31 ust. 3 oraz 64
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również: "Uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez U. K. (dalej również: "skarżąca") w całości.

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] września 2015 r. Rada Gminy W. (dalej również "Rada") podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] października 2015 r., poz. [...]). Na mocy Uchwały wprowadzono zmiany w § 3 ust. 7 lit a i w §5 ust. 1 pkt 11 zdanie drugie uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] sierpnia 2009r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Pierwsza z powołanych zmian polega na nadaniu § 3 ust. 7 lit.a, dotyczącemu terenów oznaczonych symbolem R (tereny upraw rolniczych), następującego brzmienia: "realizację ferm hodowlanych, chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP produkcji rocznej inwentarza, z wyjątkiem korytarzy ekologicznych, O.Ch.K., Obszaru Natura 2000; fermy te muszą być obsługiwane przez drogi KD, KL". Istota tej zmiany polega na tym, że przed zmianą dopuszczano na terenach rolniczych realizację ferm hodowlanych bez ograniczeń co do liczby dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) produkcji rocznej inwentarza, a nadto fermy mogły być obsługiwane wyjątkowo również przez drogi KZp. Druga ze wskazanych zmian dotyczy § 5 ust. 1 pkt 11 zdanie drugie, który to przepis przed zmianą dopuszczał "na terenach przewidzianych do zalesienia - lecz jeszcze nie zalesionych - realizację farm hodowlanych, zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonialnej, jak również rozbudowę zagród istniejących", zaś po zmianie przepis ten ma następujące brzmienie: "Dopuszcza się na terenach przewidzianych do zalesienia - lecz jeszcze nie zalesionych - realizację zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonialnej, jak również rozbudowę zagród istniejących". Na mocy Uchwały rozstrzygnięto również uwagę do projektu zmiany planu miejscowego zgłoszoną przez Z. K. (Rada postanowiła nie uwzględnić rzeczonej uwagi).

II.2. W dniu 3 lutego 2016 r. U. K. wezwała Gminę W. (dalej również: "Gmina") do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu wezwania do Urzędu Gminy: 8 lutego 2016 r.). Gmina nie odpowiedziała na to wezwanie.

II.3. W skardze z 29 lutego 2016 r. (data wpływu do Urzędu Gminy: 9 marca 2016 r.) U. K. reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła naruszenie:

(i) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżącej,

(ii) art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały,

(iii) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej,

(iv) art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej również: "u.p.z.p.") poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w nieprzeprowadzeniu przez organ w dniu 17 lipca 2015 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego, pomimo ogłoszenia, iż w tym właśnie dniu planowana jest dyskusja.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadziły znaczne ograniczenia w zakresie lokalizacji nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących, co w sposób znaczący godzi w prawo własności Skarżącej, będącej właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości K. oraz W. Zdaniem skarżącej, skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi, bowiem zaskarżona uchwała w sposób oczywisty negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną, naruszając prawo własności skarżącej (art. 140 k.c.). W przedmiotowej sprawie szczególnie istotne jest uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy w granicach wyznaczonych jedynie poprzez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Korzystanie z rzeczy jest z kolei definiowane w literaturze przedmiotu jako możliwość posiadania, pobierania z niej pożytków oraz rozporządzania rzeczą. Należy przy tym wskazać, iż sposób korzystania z rzeczy można określić jedynie w kontekście konkretnego rodzaju rzeczy, mając na uwadze jej przeznaczenie. W odniesieniu do nieruchomości oznacza to gospodarowanie nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela. Właścicielowi nieruchomości wolno czynić z nią wszystko, czego nie zabrania mu ustawa oraz dobre obyczaje w sprawach sąsiedzkich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, a zatem wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Należy podkreślić, iż skarżąca przeprowadziła na należących do niej nieruchomościach inwestycję polegającą na budowie ferm drobiu. Duże znaczenie ma przy tym fakt, iż w momencie podjęcia przez skarżącą decyzji o realizacji ww. inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dopuszczał taką możliwość, oraz - co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - umożliwiał rozbudowę istniejących już ferm drobiu. Zmiana przedmiotowego planu, uniemożliwiająca skarżącej korzystanie z nabytych nieruchomości w zaplanowany sposób niewątpliwie stanowi naruszenie jej uprawnień wynikających z prawa własności. Co więcej, z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia również wówczas, gdy wskutek uchwały planistycznej jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana. W ocenie Skarżącej, celem ograniczeń określonych w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest doprowadzenie do zaniechania przez skarżącą realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie ferm drobiu. Wskazują na to zmiany w zakresie treści §3 ust. 7 lit a) przedmiotowej uchwały wprowadzające ograniczenia dotyczące realizacji ferm hodowlanych, chowu łub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP produkcji rocznej inwentarza. Należy bowiem podkreślić, że tereny oznaczone symbolem R to tereny przewidziane pod uprawy rolnicze, w granicach których dopuszczalna jest realizacja ferm hodowlanych. Wprowadzanie ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP nie znajduje żadnych podstaw prawnych i stanowi zbyt daleko idącą ingerencję Gminy w prawo własności. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają gminie na ograniczenie w konkretnych sytuacjach uprawnień właścicielskich wynikających z prawa cywilnego. Plan zagospodarowania nie może jednak zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy lub nakazy nie przewidziane w ustawie, a do takich właśnie należy określenie w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego górnego pułapu produkcji inwentarza w Fermie hodowlanej na 210 DJP. Skarżąca podkreśliła m. in., że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Należy również podkreślić, że sam ustawodawca nie wprowadza górnego limitu produkcji, a tylko w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, jakie przedsięwzięcia mogą znacząco oddziaływać na środowisko i dla takich inwestycji wprowadza obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powyższe jednoznacznie zatem świadczy o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego przez określenie limitu produkcji zwierzęcej. Z podobnymi okolicznościami mamy do czynienia w odniesieniu do §5 ust. 1 pkt 11 Uchwały, która w swej pierwotnej wersji zakładała na terenach przewidzianych do zalesienia — lecz jeszcze nie zalesionych — realizację m.in. farm hodowlanych, nie wykluczając ich rozbudowy na wskazanym terenie. Tymczasem w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczono możliwość tworzenia farm na wskazanych obszarach, nie uzasadniając tego w żaden sposób. Należy w tym miejscu podkreślić, że jednocześnie pozostawiono możliwość realizacji zagród rolniczych. Takie uregulowanie stanowi nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, jak również nosi znamiona dyskryminacji pewnej części obywateli w związku z prowadzoną przez nich działalnością. Władztwo planistyczne Gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji niektórych inwestycji, które nota bene zostały dopuszczone do realizacji przepisami prawa powszechnego. W ocenie Skarżącej jedynym asumptem do wprowadzenia ww. zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niechęć lokalnych władz samorządowych spowodowana bezpodstawnymi obawami o stan środowiska w przypadku zrealizowania planowanej przez skarżącą inwestycji. Abstrahując od oceny zasadności stanowiska władz samorządowych, należy wskazać, iż organ podejmujący uchwałę planistyczną nie ma podstaw do analizowania ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko w ramach postępowania planistycznego. Stosunek lokalnych władz do planowanej inwestycji jest powszechnie znany, bowiem Wójt Gminy W. wielokrotnie wypowiadał się na łamach lokalnych mediów, wskazując wprost, że będzie podejmował wszelkie środki celem uniemożliwienia realizacji inwestycji, przy czym jedynym argumentem po stronie Gminy jest duża ilość istniejących kurników oraz niedogodności zapachowe związane z ich istnieniem, przy czym nie są to ustawowe przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji środowiskowej. Należy również podkreślić, że zmiany w planie miejscowym zmierzają wyłącznie w kierunku uniemożliwienia rozbudowy inwestycji przez skarżącą, bowiem plan miejscowy jest zmieniany wyłącznie w zakresie określenia górnego limitu produkcji. Dodatkowo, Rada w żaden sposób nie uzasadnia potrzeby oraz motywów dokonania zmiany planu miejscowego, podczas gdy uzasadnienie to winno być tym obszerniejsze i wnikliwsze, im dalej posunięta jest ingerencja władztwa planistycznego w prawo własności nieruchomości. Uzasadnienie daleko idącej ingerencji w prawo własności powinno zawierać także precyzyjne wskazanie przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją mniej dolegliwe rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Nie budzi wątpliwości fakt, iż organ w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej uchwały rażąco uchybił niniejszym obowiązkom. Organ w żaden sposób nie próbował wyjaśnić okoliczności, które w jego ocenie spowodowały konieczność dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., również bezpośrednio, poprzez przeprowadzenie dyskusji publicznej nad projektem zmian w planie miejscowym. Pomimo wyznaczonego na dzień 17 lipca 2015 r. terminu, przedmiotowa dyskusja w ogóle się nie odbyła, co również uniemożliwiło Stronie zapoznanie się z motywami działania organu. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Przytoczone wyżej uchybienia dotyczące ciążących na Radzie obowiązków informacyjnych, w ocenie skarżącej stanowią naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a konkretnie zasady pogłębiania zaufania oraz zasady udzielania informacji, określonych odpowiednio w art. 8 i 9 k.p.a.

III.1. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy, za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że własność korzysta z najdalej idącej gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji, jednak nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Aktem prawnym ingerującym w prawo własności poprzez jego ograniczenie jest m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej. Skoro miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności. Gmina jest uprawniona z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie może być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny skarżącej, jak tego się domaga, a również zasady współżycia społecznego i zbiorowy interes wspólnoty lokalnej. Mieszkańcy Gminy W. już w chwili obecnej narażeni są przy już istniejących wielkościach hodowli drobiu na znoszenie uciążliwych emisji substancji złowonnych, a co za tym idzie obniżającym się komfort ich życia, dużym zagrożeniem epidemiologicznym i dużej emisji amoniaku i nie wyobrażalny jest wzrost tych zagrożeń w przypadku powstania kolejnych kurników. Zdaniem Gminy, nieprawdą jest, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi skarżącej korzystania z nabytych przez nią nieruchomości, ponieważ zaskarżona uchwała nie uniemożliwia realizację inwestycji w postaci budowy ferm hodowlanych, a jedynie ustala górny pułap produkcji inwentarza w fermie hodowlanej. W ten sposób organ wyważając interesy skarżącej oraz pozostałych mieszkańców gminy określił limit produkcji. Błędne jest nadto stanowisko skarżącej przestawione w uzasadnieniu skargi, jakoby Gmina przekroczyła władztwo pianistycznej poprzez określenie limitu produkcji zwierzęcej, jak wskazuje z uwagi na fakt, że ustawodawca nie wprowadził takiego limitu produkcji. Jednakże podstawę prawną dla wprowadzenia ograniczenia w postali górnego limitu produkcji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., zwanej dalej "Poś"). Chybiony jest także zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego. Organ planistyczny w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze kolizję funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową, ograniczył możliwość hodowli na nieruchomości skarżącej do 210 DJP produkcji rocznej inwentarza. Władztwo planistyczne polega głównie na dbaniu o interes publiczny oraz na utrzymaniu ładu przestrzennego (art. 3 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Dobro "ogółu" mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinien przeważać nad "dobrem jednostki" , czyli pojedynczego podmiotu prawnego. Obowiązkiem Wójta Gminy jest kształtowanie takiej przestrzeni (na obszarze gminy), która zaspokoi potrzeby jej mieszkańców. Wójt Gminy powinien utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny oraz ład przestrzenny są priorytetami w polityce przestrzennej władz gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Standard życia mieszkańców to także ich zdrowia i komfortu życia. Wskazać ponadto należy, że w szczególności do zadań własnych gminy należy zachowanie ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Ład przestrzenny jest pojęciem szerokim i jest narzędziem do kreowania wysokiej jakości przestrzeni. Polityka przestrzenna Wójta Gminy W. ma na względzie interes całej gminy, to jest wszystkich jej mieszkańców, a nie tylko interes jednostki i jej działalność. Wprowadzone w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. Obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i produkcji drobiu. W gminie W. powierzchnia gruntów zajęta pod zabudowę kurników stanowi od stu kilkudziesięciu do dwustu hektarów, co stanowi około 2 % powierzchni całej gminy. Taka struktura zabudowy stanowi również naruszenie § 4 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w W. z [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) - załączona do skargi przez skarżącą. Zgodnie z przywołanym zapisem - ustala się stosowanie w budownictwie form architektonicznych harmonizujących z otoczeniem, krajobrazem, nawiązujących do tradycji lokalnych w zakresie form jak i stosowanych materiałów budowlanych.

Konsekwencją tak dużej ilości kurników nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu, najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z kurników. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców gminy. Do Wójta Gminy wpływają skargi na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Fetor jest wyjątkowo uciążliwy z powodu niskiej (tylko kilka procent) lesistości gminy. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się zapachy i fetor. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym ich pogorszenia są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intensywna zabudowa w postaci "kurników" i wydobywający się z nich fetor narusza interes publiczny mieszkańców Gminy W., poprzez pogorszenie się ich jakości, standardów życia i zdrowia. Zdaniem Gminy, ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego . W ocenie Gminy, całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Powołane bowiem przez stronę skarżącą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie tworzenia, zmiany i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ani też podejmowania uchwał we wszystkich innych sprawach. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wbrew twierdzeniem skarżącej nie został naruszony również przepisy art. 17 pkt 9 u.p.z.p. dotyczący tryby sporządzania planu miejscowego, a polegające na nie przeprowadzeniu przez organ dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego. Skarżąca zarzuciła, że 17 lipca 2015 r. przedmiotowa dyskusja w ogóle się nie odbyła, co jest nieprawdą, a czego potwierdzeniem jest protokół z przeprowadzonej dyskusji z 17 lipca 2015 r. wraz z załączoną do niego listą obecności. Z uwagi na zgłoszoną przez pełnomocnika Pani Z. K., która również w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 430/16 skarży przedmiotową uchwałę i jest rodziną skarżącej, a ponadto reprezentowane są przez tą samą kancelarię prawną, chęć wzięcia przez nią udział w przedmiotowej dyskusji i z uwagi na fakt, iż w pierwszym ogłoszeniu w Tygodniku [...] z [...] czerwca 2015 r. brak była konkretnego wskazania sali, w której odbędzie się dyskusja, a jedynie przez wskazanie, że w siedzibie Urzędu Gminy w W. (co nie było uchybieniem), Wójt Gminy W. ponownie zorganizował dyskusję nad wspomnianym projektem w celu umożliwienia wzięcia w niej udziału przez zainteresowane osoby. Ze względu na to, iż projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony był do 23 lipca 2015 r., dyskusja tak zaplanowana została w ostatnim możliwym dniu, a więc w dniu 23 lipca 2015 r., co ogłoszone zostało w [...] z [...] lipca 2015 r. W ogłoszeniu tym dokładnie wskazany został zarówno termin dyskusji, godzina oraz dokładne miejsce gdzie dyskusja się odbędzie - "w Sali konferencyjnej Urzędu Gminy" zamiast jak w poprzednim ogłoszeniu: "w siedzibie Urzędu Gminy". Na kolejny termin skarżąca również nie stawiła się. W związku z powyższym, nie doszło do naruszenia przepisu art. art. 17 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Wójt prawidłowo zorganizował i ogłosić termin dyskusji, i pomimo iż nie ciążył na nim obowiązek wyznaczania kolejnego terminu dyskusji, uczynił to aby Skarżąca mogła w niej wziąć udział. Ustawa nie wskazuje ile odbyć ma się dyskusji nad projektem, tym samym nie zabrania władzom gminy zorganizowania dyskusji publicznej więcej niż jeden raz.

III.2. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Strony zgodnie oświadczyły, że nieruchomości skarżącej wskazane w skardze położone są na terenie upraw rolniczych oznaczonym w planie miejscowym jako "R", zaś w studium w strefie "B". Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że na nieruchomościach skarżącej w W. są fermy o liczbie 504 DJP, nie ma zaś wiedzy ile DJP jest na działkach w K. Pełnomocnik Gminy wskazał, że od Uchwały wniesiono 8 skarg, przy czym dotychczas w trzech sprawach skargi oddalono (orzeczenia te zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi), w jednej zaś sprawie skargę odrzucono. Strony zgodnie oświadczyły, że wspomniane postępowania zakończone nieprawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie dotyczyły innych nieruchomości niż te objęte skargę w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Gminy złożył załącznik do protokołu wraz kopiami protestów oraz mapą obrazującą ilość i położenie kurników w Gminie W.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Przechodząc do kontroli dopuszczalności skargi należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Następnie należy stwierdzić, że kwestionowana w niniejszej sprawie Uchwała jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczy bowiem zmiany planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.s.g.). Następnie należy przyjąć, że skarżąca spełniła również warunek uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że istota wezwania z 3 lutego 2016 r. (sprostowanego pismem z 29 lutego 2016 r.) koresponduje z zarzutami podniesionymi następnie w skardze. Zdaniem Sądu, mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy stwierdzić, że wystarczająca jest tutaj ogólna zgodność zarzutów z wezwania z zarzutami skargi. Innymi słowy, skarga nie musi w sposób dosłowny powielać zarzutów z wezwania. Ważne natomiast jest, aby zarówno w wezwaniu, jak i następnie w skardze, poruszono te same rodzajowo problemy, jak również, aby zakres kwestionowanej uchwały wskazany w wezwaniu nie był węższy, niż następnie określony w skardze. Skarżący zachowali również sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 8 lutego 2016 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Następnie należy stwierdzić, że Uchwała narusza interes prawny skarżącej, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nią prawa własności do nieruchomości wskazanych w skardze (do skargi dołączono stosowane wydruki z ksiąg wieczystych) poprzez organicznie (na terenach rolnych) albo wyłączenie (na terenach przeznaczonych do zalesienia) możliwość lokalizowania farm hodowlanych. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego planu odnoszących się do tej nieruchomości i dokonujących zmiany w odniesieniu do dotychczasowego stanu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – CBOSA). Reasumując, Sąd uznał skargę U. K. za dopuszczalną, w tym za wniesioną przez osobę mającą legitymację do kwestionowania Uchwały.

IV.3. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały (tj. 29 września 2015 r.). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).

IV.4.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezzasadny jest w ocenie Sądu sformułowany przez pełnomocnika skarżącej zarzut naruszenia procedury planistycznej związany z obowiązkiem prowadzenia publicznej dyskusji nad projektem planu. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę (k. 51 – 56) wynika, że wyznaczono pierwszy termin dyskusji nad projektem na dzień 17 lipca 2015 r. i na ten termin nie zgłosili się zainteresowani, podobnie jak na drugi termin wyznaczony na dzień 23 lipca 2015 r. Gmina dopełnia zatem obowiązku zorganizowania dyskusji publicznej nad projektem planu, dokonując wcześniej wymaganych przez prawo ogłoszeń w prasie. Przy czym wskazanie w ogłoszeniu z 23 czerwca 2015 r. godziny dyskusji i miejsca dyskusji jako "siedziby Urzędu Gminy" (bez wskazania konkretnego pokoju Urzędzie) było zupełnie wystarczające, mając zwłaszcza na uwadze wielkość Gminy W. (5400 mieszkańców – k. 85), w każdym razie takie oznaczenie miejsca dyskusji nie może być uznane za istotne, czyli mogące mieć wpływ na wynik sprawy, uchybienie. Podkreślenia z cała mocą wymaga, że obowiązkiem wójta jest zorganizowanie dyskusji publicznej, czyli zawiadomienie o terminie tej dyskusji oraz stworzenie warunków do dyskusji. Innymi słowy, chodzi o zagwarantowanie warunków do dyskusji publicznej. Organ planistyczny nie ma natomiast wpływu na to, czy w takim przypadku dyskusja faktycznie odbędzie się, a w szczególności czy na zaplanowane spotkanie przybędą dyskutanci. Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby doszło do zarzuconego w skardze naruszenia procedury planistycznej.

IV.4.2. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Innymi słowy, chodzi tu o tzw. postępowanie jurysdykcyjne, które ma zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym w procedurze planistycznej uregulowanej przede wszystkim w u.p.z.p. oraz u.s.g. W procedurze tej przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, a tym samym nie mogły być przez Gminę naruszone. Przepisy procedury planistycznej nie nakładają również na gminę obowiązku dołączania do uchwały w przedmiocie planu miejscowego szczegółowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań (zob. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

IV.5.1. Przechodząc do zarzutów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Istota zarzutów skargi sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, dopuszczalności w planie miejscowym wprowadzenia regulacji ograniczającej ilość DJP na danym terenie oraz wyłączenia możliwości lokalizowania na terenach przewidzianych do zalesienia - lecz jeszcze nie zalesionych - realizacji farm hodowlanych. Po drugie, skarżąca twierdzi, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego przyjmując kwestionowane w skardze postanowienia.

IV.5.2. Jeżeli chodzi o pierwsze z zagadnień, to w ocenie Sądu gmina jest uprawniona do określenia w planie miejscowym, że dany rodzaj działalności, w tym o określonym rozmiarze lub potencjale produkcyjnym poprzez wskazanie maksymalnej ilości DJP, nie może być prowadzony na danym obszarze. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Wbrew zatem zarzutom skargi, wprowadzenie w Uchwale górnego limitu hodowli zwierząt miało podstawę prawną, podobnie jak wyłączenie możliwości lokalizowania farm hodowlanych na terenach przeznaczonych do zalesienia. Stanowił ją właśnie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., które to przepisy wskazują czynniki, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym w tym między innymi wymagania ochrony środowiska (pkt 3) oraz prawa własności. Z kolei art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, co następnie precyzuje art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia, w myśl art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich i z drugiej strony każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powołać tu należy również art. 72 ust. 1 Poś, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Reasumując, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 6 lutego 2015 r. (II OSK 2233/13, CBOSA), że wprowadzenie w planie miejscowym takiego rodzaju ograniczeń, jak kwestionowane przez skarżącą, jest dopuszczalne. Uzupełniająco można dodać, na możliwość wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń co do lokalizowania określonych przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko wskazuje również treść art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa"). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi nie chodzi tu o prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do tego powołane są bowiem właściwe organy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, przy czym przedmiotem oceny jest konkretne przedsięwzięcie planowane przez inwestora, a jedną z przesłanek wydania pozytywnej decyzji środowiskowej jest właśnie zgodność z uchwalonym planem miejscowym. Stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie ocenowe niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym czyni bezprzedmiotowym dokonywanie weryfikacji złożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku tzw. nienormatywnych uciążliwości dla środowiska (a takimi de lege lata są uciążliwości odorowe), jednym ze skutecznych środków ochrony społeczności lokalnej przed takimi uciążliwościami są właśnie postanowienia planów miejscowych wyłączające lub ograniczające lokalizowanie inwestycji emitujących odory. Kwestionowała Uchwała spełnia zatem warunek przydatności ograniczenia badany w ramach testu proporcjonalności. Uchwała ta może bowiem doprowadzić do zamierzonego celu, czyli ograniczenia emisji odorów pochodzących z kurników.

IV.5.3.1. W ocenie Sądu, Gmina przyjmując kwestionowane w skardze ograniczenia nie nadużyła władztwa planistycznego. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 k.c., regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wprost stanowi o tym m. in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie tj. wskazanie dopuszczalnego profilu dzielności (por. np. wyrok NSA z 21 października 2015 r., II OSK 3105/14, CBOSA). Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Konieczność ważenia tych interesów potwierdza również powoływany w skardze art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7). Należy przy tym podkreślić, że skarżąca powołując się na prawo własności winna mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy W. (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, prawo własności nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem. in. takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, prawo własności skarżącej nie ma charakteru nadrzędnego względem innych wartości konstytucyjnych.

IV.5.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że wprowadzone Uchwałą ograniczenia mają racjonale uzasadnienie. Otóż chodzi o ochronę słusznych interesów innych mieszkańców Gminy W., którzy wykorzystują swoje nieruchomości przede wszystkim w celach mieszkalnych. Ponadto, uciążliwości odorowe nie tylko wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców, ale i zdecydowanie ograniczają potencjał inwestycyjny i rozwojowy Gminy związany np. z turystyką i wypoczynkiem. Chodzi tu m. in. o lokalizowanie ośrodków wypoczynkowych lub pensjonatów, jak i przeznaczanie nieruchomości pod rekreację indywidulaną. Po drugie, mając na uwadze wykazane przez Gminę nagromadzenie kurników na terenie Gminy W. (zob. dane zawarte w załączniku do protokołu na k. 85 oraz mapę na k. 89), nie sposób zarzucić Radzie, że przyjęte ograniczenia są nieadekwatne (nieproporcjonalne) do stanu faktycznego. W szczególności 1 kurnik przypada na 43 mieszkańców gminy, a kurniki stanowią 10 % zabudowań w gminie. Skarżąca nie podważyła również twierdzenia Wójta o niskim poziomie zalesienia w Gminie W., co ma znaczenie w aspekcie łatwości rozprzestrzeniania się odorów. Przyjęta przy tym przez Radę maksymalna liczba DJP (210) również nie jest dowolna, ale nawiązuje do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213, poz. 1397). Zgodnie z tym przepisem, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Rada zatem wybrała limit produkcji, powyżej którego sam ustawodawca przesądził, że mamy do czynienia z wysoką uciążliwości dla środowiska. Takie postępowanie Rady koresponduje z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Po trzecie, wprowadzone ograniczenia nie były arbitralne, ale wynikały m. in. z licznych protestów mieszkańców gminy W. (okoliczność wnoszenia tych protestów została wykazana przez Gminę – zob. k. 90-151, a nadto wynika z artykułów prasowych dołączonych do skargi). W świetle przywołanej wyżej zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), a także art. 16 Konstytucji RP (zasada rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym przez władze samorządowe) , tak liczne protesty mieszkańców gminy stanowiły istotny czynnik wpływające na ocenę dopuszczalności ingerencji w prawa skarżącej. Po czwarte, kwestionowana przez skarżącą Uchwała nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a jedynie ogranicza sposób wykonywania tego prawa. Skarżąca może wciąż prowadzić działalność rolniczą na tych terenach. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że Rada na terenach rolnych nie wyłączyła w ogólne lokalizowania kurników, a tylko ograniczyła ich ilość (scil. potencjał produkcyjny). Rada nie skorzystała przy tym z możliwości, jaką daje art. 35 u.p.z.p. co do zasad tymczasowego zagospodarowania terenu. Innymi słowy, skarżąca może w dalszym ciągu wykorzystywać swoje nieruchomości w sposób dotychczasowy, zaś wprowadzone ograniczenie dotyczy jedynie nowych inwestycji lub rozbudowy dotychczasowych. Skarżąca nie uzasadniła szczegółowo zarzutu wyłączenia możliwości lokalizowania farm hodowlanych na terenach przeznaczonych do zalesienia. Wyłączenie takie w ocenie Sądu nie narusza prawa, skoro dotyczy terenu, który docelowo ma być zalesiony. Jeżeli zaś chodzi o pozostawienie możliwości realizacji zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonialnej, jak również rozbudowę zagród istniejących, to skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób to korzystne dla właścicieli nieruchomości postanowienie narusza interes prawny skarżącej. Ponadto, w tej części nie mamy do czynienia ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia terenu.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.