Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 43/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XLI/375/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), za pośrednictwem Gminy Strzelce Opolskie, jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich Nr XLI/X375/05 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.).

Systematykę uregulowań zawartych w uchwale przyjęto stosując jednostki redakcyjne w postaci paragrafów zgrupowanych w rozdziały. W Rozdziale I "Przepisy ogólne" – zawarto w § 1 zapis, że "regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie gminy Strzelce Opolskie, w tym prawa i obowiązki Przedsiębiorstw oraz Odbiorców", natomiast w § 2 zawarto wyjaśnienia pojęć użytych w regulaminie. W Rozdziale II, obejmującym §§ 3 do 7, zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie", określono w § 3, że ilość wody dostarczanej odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków i minimalne ciśnienie określa umowa, która może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków odprowadzanych przez odbiorcę (pkt 1), a wskaźniki określające poziom usług, innych niż te, które są określane w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodnoprawnym, określają zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielane decyzjami Burmistrza Strzelec Opolskich (pkt 2). W § 4 określono obowiązki przedsiębiorstwa, polegające na zapewnieniu: dostawy wody, o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi w miejscu przyłączenia do sieci wskazanym w umowie (pkt 1), ciągłości i niezawodności dostaw wody oraz odprowadzania ścieków (pkt 2), zakupie, instalowaniu i utrzymaniu na własny koszt wodomierza głównego (pkt 3), budowie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w oparciu o dostępne środki finansowania inwestycji (pkt 4). W § 5 określono obowiązki odbiorców w zakresie korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, natomiast w § 6 ust 1 i 2 regulaminu ustanowiono obowiązek odbiorcy, będącego posiadaczem przyłączy, do usunięcia przyczyn zagrożenia istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (pkt 1), a w razie nieusunięcia zagrożenia - podjęcie przez przedsiębiorstwo tych czynności na koszt odbiorcy (pkt 2). W § 7 zastrzeżono prawo przedsiębiorstwa do przeprowadzania kontroli przestrzegania umownych ustaleń dotyczących warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości wprowadzanych ścieków (pkt 1) oraz możliwość zastosowania przez przedsiębiorstwo kary umownej opisanej w umowie w razie naruszenia przez odbiorcę warunków umowy polegającego na przekroczeniu dopuszczalnych stężeń wprowadzanych przez niego ścieków, jak również możliwość dochodzenia przez przedsiębiorstwo odszkodowania przekraczającego wysokość zastrzeżonej kary umownej (pkt 2). Pozostałe uregulowania regulaminu obejmują: Rozdział III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" - §§ 8 do 16, Rozdział IV "Sposób rozliczeń" - §§ 17 do 22, Rozdział V "Warunki przyłączania do sieci" - §§ 23 do 28, Rozdział VI "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" - § 29, Rozdział VII "Sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo odbioru technicznego wykonanego przyłącza" - §§ 30 do 32, Rozdział VIII "Standardy obsługi odbiorców usług oraz sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości lub odpowiednich parametrów świadczonych usług" - § 33 do 38, Rozdział IX "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" - §§ 39 do 41, Rozdział X "Postanowienia końcowe" - §§ 42 do 44.

Skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, podając w uzasadnieniu, że w istotny sposób narusza ona prawo, tj. art. 19 ust. 2 ustawy wskazanej jako podstawa jej podjęcia. Organ wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Skarżonej uchwale Wojewoda Opolski zarzucił przede wszystkim, że organ gminy nie zrealizował w pełni upoważnienia ustawowego wynikającego z powyższego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. W ocenie Wojewody Opolskiego, postanowienia zawarte w § 3 ust 1 i 2 oraz § 4 ust. 2, 3 i 4 regulaminu, zawierające regulacje wynikające z przepisów ustawy, a nadto odsyłające do umów, zezwoleń czy obowiązujących przepisów prawa, nie znajdują uzasadnienia w świetle art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, którego umieszczenie w ustawie stanowi celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy. Organ wywiódł, że powyższy brak obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje nieważnością całej uchwały.

Wojewoda podniósł także, że zaskarżona uchwała zawiera jeszcze inne postanowienia naruszające prawo. Za takie naruszenia skarżący organ uznał powtórzenia w niej regulacji ustawowych oraz ich modyfikację. Odnośnie zakazu powtarzania w uchwale treści regulacji ustawowych, przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne i podał, że w zaskarżonej uchwale powtórzenia przepisów obowiązujących aktów prawnych ma miejsce w zapisach § 7, § 11 ust. 1 i 2, § 17, § 18 § 41, które powtarzają przepisy art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4, art. 26 ust. 1 i art. 22 pkt 2 ustawy, natomiast § 20 ust. 4, 5 i 6 zawiera powtórzenie § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257). Wojewoda argumentował w tym zakresie, że delegacja ustawowa do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienia do regulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Poza tym w zaskarżonej uchwale Wojewoda Opolski dostrzegł również sprzeczność z regulacją ustawową i przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez zawarcie w przepisie § 1 zapisu, że to regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, podczas gdy kwestie te reguluje ustawa, co wynika z brzmienia jej art. 1. Za sprzeczne z ustawowymi unormowaniami Wojewoda uznał także regulacje zawarte w § 7 ust. 2, § 11 ust. 8 zdanie drugie i § 38 ust. 2 regulaminu, dotyczące granic odpowiedzialności, w tym również wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego, a także kar umownych i odszkodowań, wywodząc, że kwestie te z mocy art. 6 ust. 3 ustawy pozostawione zostały uznaniu stron umowy. Zakwestionował też zapis § 29 ust. 2 regulaminu, podając, że określone w nim przypadki, których wystąpienie uprawnia przedsiębiorstwo do odmowy przyłączenia do sieci, wynikają z art. 15 ust. 4 ustawy. W dalszej części skargi, Wojewoda Opolski za istotnie naruszające prawo uznał także postanowienia § 29 ust. 1 regulaminu, wprowadzające pozaustawowe kryteria odmowy realizacji przez przedsiębiorstwo przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie, a także postanowienia § 22 regulaminu kształtujące w opisanych sytuacjach sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków w razie braku urządzeń pomiarowych, jak również postanowienia § 21 regulujące w sposób sprzeczny z przepisami sposób obliczania pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierzy, które to kwestie są uregulowane w art. 27 ustawy. W końcowej części skargi organ wskazał, że norma upoważniająca do wydania regulaminu nie stanowi podstawy do rozstrzygania o pokrywaniu przez odbiorcę kosztów działania przedsiębiorstwa zmierzających do usunięcia zagrożenia istotnego obniżenia poziomu usług, kosztów wydania warunków przyłączenia do sieci oraz kosztów dokumentacji geodezyjnej, co czyni sprzecznymi z prawem postanowienia § 6 ust. 2 zdanie 1 wyrazy "na koszt odbiorcy", § 25 ust. 3 oraz § 30 ust. 7 regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego – W. P., wniosła o jej oddalenie w całości W uzasadnieniu podniesiono, że skarga opiera się na negacji propozycji zawartej w regulaminie oraz wielokrotnym podnoszeniu okoliczności podjęcia uchwały w sposób nie czyniący zadość regulacji ustawowej, przy czym organ nadzoru nie zdefiniował w sposób pozytywny rzekomego działania poza zakresem delegacji, co nie daje możliwości podjęcia konstruktywnego dialogu. Odnośnie zarzutu powtarzania zapisów innych aktów normatywnych, pełnomocnik Gminy stwierdził, iż mają one znaczenie drugoplanowe i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a tylko do uchylenia konkretnej normy regulaminu. Odnośnie zarzutów dotyczących § 11 ust. 8 zdanie 2 regulaminu pełnomocnik Gminy stwierdził, iż przepis art. 6 ust. 3 ustawy zawiera konieczne elementy treści umowy o zaopatrzenie w wodę, definiując je jednak bez wypełniania ich treścią, a prawo do wypełniania pustych postulatów treścią, ich uszczegóławiania zawiera się właśnie w delegacji art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich Nr XLI/X375/05 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych z uwzględnieniem specyfiki społeczności lokalnej oraz warunków i potrzeb miejscowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione w regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. M. Dąbek op. cit, s. 165). Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w ustawie z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy zawiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego aktem prawa miejscowego. Zakres przedmiotowy regulaminu określony został natomiast w przepisie art. 19 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa dla rady gminy ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością regulaminu, które należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale, co przesądza o niemożliwości konwalidacji takiej wady regulaminu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag należy wskazać od razu na wadliwość zapisu, zawartego w § 1 regulaminu, w którym Rada Miejska w Strzelcach Opolskich określiła przedmiot podjętej uchwały, stanowiąc, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstw i odbiorców. Niewątpliwie postanowienia zawarte w tym zapisie regulaminu mają charakter normatywny, a zatem – zgodnie z tym, co wskazano na wstępie – zakres objętej nimi regulacji powinien mieścić się w granicach delegacji ustawowej. Tymczasem brzmienie zapisu § 1 regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż przyjęty przez Radę zakres regulacji objętej zaskarżoną uchwałą jest szerszy od zakresu dopuszczonego przez ustawodawcę. Przypisanie bowiem regulaminowi przez Radę właściwości do określania zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a w tym praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, należy uznać za nieuprawnione, zważywszy, że zgodnie z art. 1 ustawy zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określa ustawa, natomiast do kompetencji rady gminy ustawodawca pozostawił jedynie określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 ustawy. Konstrukcja omawianego zapisu uchwały sugeruje zatem, iż poza prawami i obowiązkami wymienionych podmiotów regulamin może określać jeszcze inne zasady dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a zatem materię pozostającą poza kompetencją normotwórczą rady gminy, jaka została jej przekazana przez ustawodawcę.

Analiza dalszych zapisów zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, iż zasadne są zarzuty skargi, że uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, poprzez niewykonanie upoważnienia ustawowego. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę, że obowiązek przedsiębiorstwa dostarczania wody wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, a także zorganizowanie dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, zapewniający należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika z art. 5 ust. 1 ustawy. Treść zapisów zawartych w rozdziale II regulaminu, dotyczących określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, prowadzi do wniosku, że w § 3 regulaminu nie doszło w istocie do uregulowania przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich kwestii wskazanych w tytule tego rozdziału, a wynikających z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. W § 3 regulaminu zawarto natomiast następujące odesłania: w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków, a także minimalnego ciśnienia i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń ścieków odprowadzanych przez odbiorców - do postanowień umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcami usług (ust. 1) oraz w zakresie wskaźników charakteryzujących poziom usług innych niż określone w ustawie oraz w pozwoleniu wodnoprawnym – do zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielanych decyzjami Burmistrza Strzelec Opolskich (ust. 2). Takie unormowanie w regulaminie, polegające wyłącznie na odesłaniu do postanowień umów cywilnoprawnych oraz do aktów wydawanych przez organ gminy należy uznać za niedopuszczalne w świetle zapisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług, co w konsekwencji stanowi naruszenie powołanego przepisu. Za unormowanie przez Radę minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie można również uznać dalszych zapisów rozdziału II regulaminu, gdyż zapisy § 4 i § 7 w zakresie obowiązków i praw przedsiębiorstwa stanowią powtórzenie zapisów ustawy, tj. zapis § 4 pkt 1 i 2 stanowi powtórzenie cytowanego już wyżej art. 5 ust. 1 ustawy, zapis § 4 pkt 3 - powtórzenie art. 15 ust. 3 ustawy, dotyczącego ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego oraz urządzenia pomiarowego przez przedsiębiorstwo i odbiorcę, zapis § 4 pkt 4 – powtórzenie art. 15 ust. 1 in principio ustawy, obligującego przedsiębiorstwo do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast zapis § 7 pkt 1 stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 9 ust. 3 ustawy. W ostatnio wskazanym zapisie jest mowa o uprawnieniu przedsiębiorstwa do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzania ścieków, podczas gdy art. 9 ust. 3 ustawy ustanawia obowiązek przedsiębiorstwa w tym zakresie. Nie normują także minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo regulacje zawarte w pozostałych zapisach objętych rozdziałem II regulaminu, tj. w § 5 i § 6 uchwały, które z kolei określają obowiązki odbiorców usług.

Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, iż z całą pewnością realizacja przez radę gminy kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy nie może polegać ani na odsyłaniu do postanowień umownych ani też na recypowaniu do treści uchwały obowiązujących przepisów ustawy, poprzez powtórzenie kwestii już unormowanych przez ustawodawcę, skoro – jak wskazano wyżej - treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy, gdyż jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie tej ustawy. Zgodzić należy się z argumentem skarżącego o celowości zamieszczenia ostatnio przywołanego przepisu, które to racjonalne działanie ustawodawcy przekreśla możliwość regulowania przez radę gminy jeszcze raz tego, co wynika już z umów albo z obowiązujących przepisów.

Wykazany brak samodzielnego uregulowania przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo skutkuje stwierdzeniem, że w regulaminie nie ustalono jednej podstawowych kwestii, które z mocy art. 19 ust. 2 ustawy podlegają obowiązkowo określeniu w drodze uchwały, a mianowicie zakresu wskazanego w punkcie 1 tego przepisu. Ponieważ zaskarżona uchwała nie zwiera elementu obligatoryjnego, jaki stosownie do dyspozycji z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy powinien znaleźć się w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stąd okoliczność ta przesądza o tym, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a przez to nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Już z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, uwzględniając w tym zakresie wniosek Wojewody Opolskiego zawarty w skardze, w uzasadnieniu której wyraźnie wskazano i opisano zarówno tę podstawową wadliwość, jak również inne wady zaskarżonej uchwały.

Badając nadal zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z prawem, należy wskazać na pozostałe dostrzeżone istotne naruszenia prawa. Należą do nich uregulowania określające obowiązki odbiorców usług oraz przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego w sposób sprzeczny z przepisami ustawy. W ocenie Sądu, regulacją taką jest zapis zawarty w § 6 ust 1 i 2 regulaminu, statuujący po stronie odbiorcy, będącego posiadaczem przyłączy, obowiązek usunięcia zagrożeń, natomiast po stronie przedsiębiorstwa – prawo do usunięcia zagrożenia na koszt odbiorcy. Takie kategoryczne uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 3 pkt 3a i art. 7 pkt 6 oraz 5 ust. 2 ustawy. Kwestię warunków usuwania awarii przyłącza, uregulowaną w § 6 regulaminu, powinna regulować umowa, której konieczny zakres wyznaczony został przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 ustawy i do której to umowy odsyła art. 7 ust. 6 ustawy. Natomiast przepis art. 5 ust. 2 ustawy określa analogiczny obowiązek odbiorcy, jednakże pod warunkiem braku odmiennego uregulowania w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W tym kontekście regulaminowy zapis zawarty w § 6 pkt 1 i 2 uchwały eliminuje ustanowiony przez ustawodawcę prymat postanowień zawartych w umowie i w sposób nieuprawniony wprowadza obowiązek odbiorcy pokrywania kosztów działań przedsiębiorstwa zmierzających do usunięcia zagrożeń. Tak samo, jako przekreślenie zasady prymatu uregulowań umownych, ocenić należy wskazany w skardze zapis, zawarty w § 11 ust. 8 zd. drugie regulaminu, dotyczący odpowiedzialności odbiorcy za należności za usługi po wygaśnięciu umowy, a także zapis § 25 ust. 3 dotyczący kosztów wydania warunków przyłączenia do sieci oraz zapis § 30 ust. 7 dotyczący kosztów dokumentacji geodezyjnej. Powyższe unormowania stanowią niewątpliwie przekroczenie kompetencji Rady, skoro kwestie powyższe powinna regulować umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, a zatem unormowania te wykraczają poza zakres regulacji regulaminowej. Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że regulamin, jako powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego, bezwzględnie i jednostronnie kształtuje treść przyszłych wzorców umownych i samych umów. W związku z powyższym wskazane wyżej, niekorzystne uregulowania, nie będą mogły być przedmiotem negocjacji przy zawieraniu umów przez odbiorców usług, będących stronami przyszłych umów.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kolejnym zapisem naruszającym w sposób istotny prawo jest zapis § 13 ust. 1 regulaminu, uprawniający przedsiębiorstwo do wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Zważyć trzeba, że z przepisów art. 6 ust. 2 i 3 oraz art. 15 ust. 4 ustawy wynikają zasady obowiązkowego zawarcia umów przez przedsiębiorstwo z ubiegającymi się o to osobami oraz obowiązkowego przyłączenia do sieci. Przedsiębiorstwo jest bowiem zobligowane do zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2). Umowa ta ma zawierać w szczególności postanowienia dotyczące okresu jej obowiązywania, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie jej warunków, w tym warunków wypowiedzenia (art. 6 ust. 3). Ponadto przedsiębiorstwo jest zobowiązane do przyłączenia do sieci nieruchomości, jeśli są spełnione warunki określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że z mocy ustawy ograniczona została tutaj wynikająca z art. 3531 K.c. zasada swobody zawierania umów. Skoro ustawodawca, wprowadzając powyższe zasady, nakazuje chronić interesy odbiorców, nakładając na przedsiębiorstwo wskazane obowiązki, to wprowadzanie do regulaminu nieograniczonego prawa rozwiązywania umowy przez przedsiębiorstwo narusza regulacje ustawy. Z tego też względu dopuszczona przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich w § 13 pkt 1 regulaminu możliwość rozwiązania przez przedsiębiorstwo zawartej umowy nieograniczonej żadnymi warunkami co do przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie, stanowi zaprzeczenie wskazanych wyżej zasad, wkraczając w unormowania umowne, co istotnie narusza prawo.

W świetle tego, co powiedziano dotychczas, zakwestionować należy również uregulowania zawarte w § 18 uchwały, w którym określono treść uregulowań umownych, a także zapisy § 20 pkt 4, 5 i 6 uchwały, dotyczące obowiązku i terminu zapłaty oraz zaliczenia nadpłaty. Zaznaczyć trzeba, że - wbrew zarzutom skargi - zapisy § 18 regulaminu nie powtarzają uregulowań z art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy, jednak stanowią naruszenie zarówno tego przepisu, jak i przepisu art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, wykraczając poza upoważnienie ustawowe. Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że umowa nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i pozostaje poza kontrolą rady gminy. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy nie wymienia wprawdzie wszystkich ewentualnych postanowień umowy o świadczenie usług oraz wszystkich praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego, jednak treść regulaminu – wbrew stwierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - nie może wkraczać w kwestie wyraźnie przewidziane do regulacji umownej. Nie można zatem podzielić prezentowanego przez pełnomocnika Gminy Strzelce Opolskie poglądu o możliwości regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii pozostawionych przez ustawę do uregulowania umownego, poprzez wypełnianie przez radę gminy treścią "pustych postulatów" określonych w art. 6 ust. 3 ustawy, gdyż wkraczałoby to w sferę wyraźnie zastrzeżoną dla umowy. Z całą pewnością delegacji do takiego działania nie można upatrywać w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ponadto określenie w regulaminie terminów wzajemnych rozliczeń, jak to uczyniono w § 20 pkt 4 i 6, przekracza zakres, jaki z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy pozostawiony został do uregulowania regulaminowego, a który określony został jako "sposób i rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Twierdzenie o przekroczeniu powyższego zakresu wzmacnia nadto podniesiony w skardze fakt, że zapisy § 20 pkt 4, 5 i 6 uchwały w istocie stanowią powtórzenie treści § 17 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ten akt prawny wydany został z kolei w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 27 ust. 2 ustawy, stanowiącą upoważnienie dla właściwego ministra do określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a to oznacza, że materia ta nie mogła zostać jednocześnie przekazana przez ustawodawcę do właściwości rady gminy.

Analogiczne zarzuty istotnego naruszenia prawa można postawić uregulowaniom zawartym w § 21 i § 22 regulaminu, podzielając w tym zakresie argumenty skargi. Jak zasadnie wskazał Wojewoda Opolski, w § 21 zaskarżonej uchwały, sprzecznie z przepisami określono sposób ustalenia ilości pobranej wody w razie niesprawności wodomierza głównego oraz braku możliwości ustalenia tej ilości na podstawie przepisów prawa albo umowy. Porównując treść art. 27 ust. 1 ustawy oraz § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf (...), należy uznać za zupełne zawarte tam unormowania co do sposobu dokonywania rozliczeń w razie braku bądź niesprawności wodomierzy. Oznacza to, iż radzie gminy nie został pozostawiony żaden luz w zakresie możliwości uregulowania tych kwestii, gdyż reguluje je albo ustawa albo rozporządzenie albo umowa. Tak samo, sposób ustalenia ilości odprowadzonych ścieków, został określony w art. 27 ust. 5 ustawy i § 16 ust. 4 rozporządzenia poprzez odesłanie do uregulowań umownych, co powoduje, że wskazane zapisy regulaminu są sprzeczne z prawem.

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, dotyczących wynikającego z art. 15 ust. 4 ustawy obowiązku przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości ubiegającej się o to osoby, a także określonego w art. 5 ust. 1 ustawy obowiązku zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody, za istotnie naruszające prawo uznać również przyjdzie zapis § 29 pkt 1 regulaminu, którym Rada Miejska w Strzelcach Opolskich wprowadziła pozaustawowe kryteria odmowy przyłączenia do sieci w sytuacji przewidywanego pogorszenia warunków technicznych, skutkujących niemożliwością zachowania minimalnego poziomu usług. W tym zakresie nie można pominąć, co słusznie podniósł w skardze Wojewoda Opolski, że na właścicielu nieruchomości z mocy art. 5 st. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, który jest wyłączony jedynie w przypadkach określonych w tym przepisie. Poza tym zapis § 29 § 3 regulaminu, stwierdzający, iż dostępność do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, nie mieści się w wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy pojęciu "technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", przez co stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, należało się również zgodzić z zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem skarżonej uchwały, dotyczącymi stwierdzonych powtórzeń przepisów ustawowych. Odnośnie wagi naruszenia prawa poprzez powtórzenie w uchwale zapisu ustawowego stwierdzić przyjdzie, iż regulowanie w uchwale przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, nie tylko nie stanowi wypełnienia normy kompetencyjnej wynikającej z delegacji szczególnej, co prowadzić może do uznania, że przez radę gminy nie został zrealizowany obowiązek podjęcia uchwały w wymaganym zakresie, jak to miało miejsce w odniesieniu do rozdziału II niniejszego regulaminu, ale może prowadzić do stwierdzenia przekroczenia kompetencji normotwórczej, jak to wskazano w odniesieniu do zapisu § 20 ust. 4, 5 i 6 regulaminu. Ponadto powielanie postanowień ustawowych w aktach prawa miejscowego narusza również obowiązujący porządek prawny wynikający z hierarchii źródeł prawa, wyraźnie określonej w art. 87 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie był wyrażany pogląd, że narusza prawo akt prawa miejscowego powtarzający postanowienia ustawowe. Wskazywano także, że w sytuacji zastosowania w uchwale powtórzeń unormowań ustawowych należy liczyć się z tym, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, stąd akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, System Informacji Prawnej LEX nr 53377, z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44, z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. SA/Wr 2761/95 niepubl., z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 nr 1, poz. 17 i z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02 niepubl.). Tak samo porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego, w przeciwnym razie zapis prawa miejscowego, zawierający zmodyfikowaną treść uregulowania ustawowego, istotnie narusza prawo, co z kolei przesądza o jego nieważności.

Analiza zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że następujące zapisy regulaminu zawierają powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikację:

Poza omówionymi już wyżej powtórzeniami i modyfikacjami zawartymi w § 4 i § 7 zaskarżonej uchwały, nie można nie stwierdzić, że zapis § 11 ust. 1 regulaminu powtarza postanowienie z art. 6 ust. 2 ustawy, ustanawiającego obowiązek zawarcia przez przedsiębiorstwo umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, na jej pisemny wniosek. W treści § 6 ust. 2 powtórzono natomiast regulację z art. 6 ust. 4 ustawy, w którym stanowi się, iż umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. W § 41 regulaminu, stanowiąc się, iż należnościami za wodę pobraną w celach przeciwpożarowych obciąża się gminę, dokonano powtórzenia regulacji z art. 22 pkt 2 ustawy. Włączając w treść regulaminu materię ustawową, Rada Miasta Strzelce Opolskie działała w tym względzie bez upoważnienia.

Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że niektóre z zapisów zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają zakresu regulacji wymaganego normą kompetencyjną wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W szczególności doszło do wyeliminowania uregulowania wymaganego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już jeden rok, jednakże skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, zatem w myśl art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., brak jest podstaw do stosowania art. 94 ust. 2 tej ustawy i orzekania przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.

Ponadto dodać jeszcze należy, że wobec wyznaczenia sprawy na rozprawę, Sąd nie orzekał co do incydentalnego wniosku, zgłoszonego w punkcie 2 skargi w trybie art. 61 § 1 i 3 P.p.s.a., gdyż doprowadziłoby to do przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dążył Sąd zatem do możliwie szybkiego rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem kończącym postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie.