Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 15 § 1 pkt. 4, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Gminy i Miasta w Tuliszkowie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta w Tuliszkowie a Wójtem Gminy Przygodzice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. postanawia: wskazać Burmistrza Gminy i Miasta w Tuliszkowie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta w Tuliszkowie złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Wójtem Gminy Przygodzice, poprzez wskazanie Wójta Gminy Przygodzice jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz Gminy i Miasta Tuliszków kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 maja 2018 r. J. M. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tuliszkowie o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. We wniosku jako adres zamieszkania wskazała: [...] Przygodzice ul. [...]. Z załączonego do wniosku dokumentu wynika, iż J. M. chciałaby zostać skierowana do DPS w Ostrowie Wielkopolskim.

Po analizie w/w wniosku Burmistrz Gminy i Miasta Tuliszków uznał się za organ niewłaściwy w sprawie wskazując, że z załączonej do wniosku dokumentacji nie wynika, by J. M. była mieszkanką Gminy i Miasta Tuliszków. Dlatego, w dniu 17 maja 2018 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Tuliszkowie przekazał wniosek J. M. wraz z dokumentami Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Przygodzicach, jako właściwemu miejscowo. Organ wskazał, że informacja o przekazaniu wniosku została przesłana pocztą do wnioskodawczyni na adres [...] Przygodzice [...] Osiedle ul. [...]. Korespondencję odebrała J. M. której podpis figuruje na zwrotnym poświadczeniu odbioru korespondencji.

Pismem z dnia 22 maja 2018 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Przygodzicach zwrócił przedmiotowy wniosek, także na podstawie art. 65 §1 k.p.a. MGOPS w Tuliszkowie.

Burmistrz Gminy i Miasta Tuliszków nadal podtrzymuje swoje stanowisko w kwestii właściwości organu uprawnionego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Burmistrz wskazał, że J. M. przez 20 lat przebywała u córki A. M. w miejscowości [...] Przygodzice [...] Osiedle ul. [...]. Pod tym adresem posiada stałe zameldowanie oraz pokój, który z własnych środków wyremontowała i wyposażyła. Wnioskodawczym ma 89 lat. Leczy się u różnych specjalistów. Wszyscy oni znajdują się na terenie jej dotychczasowego miejsca zamieszkiwania. Ośrodek spraw życiowych J. M. skoncentrowany był w gminie Przygodzice. Po pobycie w szpitalu w dniach 21 kwietnia 2017 – 24 kwietnia 2018 r. w Ostrowie Wielkopolskim córka A. M. zabrała J. M. do domu. W dniu 28 kwietnia 2018 r. córka przywiozła J. M. do domu brata – P. K. w miejscowości Z. gm. Tuliszków. Wskazano, że J. M. zajmuje obecnie pokój i kuchnię w domu swego syna – P. K. W domu w Z. J. M. nie posiada swoich rzeczy, użytkuje meble i łóżko wnuka. Nie kontynuuje leczenia w Przychodni Lekarza Rodzinnego w Tuliszkowie (zaświadczenie). Skorzystała tylko z prywatnej wizyty, podczas której lekarz wypisał jej zaświadczenie wymagane do złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. J. M. nie została także zameldowana na terenie gminy Tuliszków. Z przeprowadzonego z wnioskodawczynią w dniu 5 czerwca 2018 r. wywiadu wynika silna emocjonalna więź z dotychczasowym środowiskiem zamieszkania w Przygodzicach. Burmistrz podkreślił, że wnioskodawczyni wyraziła wolę umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim – blisko córki i wnuków, z którymi przez 20 lat mieszkała i jest związana emocjonalnie. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej Przygodzicach przekazując dokumentacje opierał się na przeświadczeniu, iż klientka kontynuuje leczenie w Przychodni Lekarza Rodzinnego w Tuliszkowie, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Jest to błędna i nie sprawdzona informacja. J. M. przebywa u syna, ale jest to pobyt czasowy i krótkotrwały. Nadal jej centrum życia stanowi miejscowość Topola Osiedle gm. Przygodzice. Ponadto J. M. nie ma zamiaru osiedlenia się na terenie gminy Tuliszków, gdyż po krótkim pobycie u syna wnioskuje o umieszczenie jej w domu pomocy w Ostrowie Wielkopolskim.

W ocenie Burmistrza Gminy i Miasta Tuliszków, z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności dotyczące sytuacji życiowej i zamiarów J. M., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Przygodzice. Miejsce zamieszkania wnioskodawczyni znajduje się bowiem nadal na terenie Gminy Przygodzice, pomimo czasowej zmiany miejsca pobytu.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Przygodzice wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Tuliszków jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w dniu 21 maja 2018 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przygodzicach wpłynął przekazany przez Burmistrza Miasta i Gminy Tuliszów wniosek J. M. z dnia 7 maja 2018 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej w Ostrowie Wielkopolskim. Organ podał, że we wniosku tym jako adres podano [...] Osiedle, ul. [...], zatem jeszcze w dniu wpływu wniosku pracownik socjalny udał się pod wskazany adres. Na miejscu ustalono, że J. M. nie zamieszkuje w miejscowości [...] Osiedle. Córka J. M.– A.M. – złożyła oświadczenie, że matka zamieszkuje obecnie u brata P. K. pod adresem [...], [...] Tuliszków, nie wróci do miejsca zameldowania ([...] Osiedle, ul. [...]) i obecne jej centrum życiowe znajduje się w miejscowości Z., gdzie korzysta również z opieki medycznej. Jako dowód wskazano oświadczenie A. M. oraz notatkę służbową z dnia 21 maja 2018 r.

Wójt Gminy Przygodzice podzielił zawarte w treści wniosku stanowisko, że jako miejsce zamieszkania uznać należy miejscowość, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazał, że dokonane w dniu 21 maja 2018 r. ustalenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przygodzicach jednoznacznie wykazały, że J. M. nie przebywa na terenie Gminy Przygodzice, uzyskano oświadczenie córki, że matka nie zamierza wracać do miejsca zameldowania i znajduje się na terenie Gminy Tuliszków. W ocenie Wójta wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, że dotychczas cały ośrodek życiowy J. M. skoncentrowany był w Gminie Przygodzice nie ma znaczenia dla sprawy ponieważ zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, istotny jest stan faktyczny (miejsce zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy) na dzień kierowania do DPS, a J. M. bezspornie przebywa i zamieszkuje w miejscowości Z. od dnia 28 kwietnia 2018 r.

Jednocześnie Wójt Gminy Przygodzice wskazał, że dniu 5 lipca 2018 r. poczyniono w sprawie dodatkowe ustalenia i uzyskano wyjaśnienia córki A. M. dotyczące okoliczności opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania przez matkę. Z dodatkowych zeznań wynika, że przyczyną opuszczenia dotychczasowego domu był konflikt rodzinny, J. M. potwierdzała córce telefonicznie że nie zamierza wrócić do [...] Osiedle, a dom w którym obecnie przebywa (na terenie Gminy Tuliszków) stanowił jej własność i ma ustanowione tam prawo dożywocia. Jednocześnie A. M. oświadczyła, że tylko ona odbierała korespondencję od organów pomocy społecznej, podpisując się jedynie zbieżnym z wnioskodawcą nazwiskiem "M.". Na dowód wskazano protokół przesłuchania A. M. z dnia 5 lipca 2018 r.

Wójt podał ponadto, że w dniu 13 lipca 2018 r. uzyskał również informację z dnia 11 lipca 2018 r. od NZOZ Praktyka Lekarska [...] spółka partnerska z siedzibą w Tuliszkowie, z której wynika, że J. M. korzysta z usług placówki, a w dniu 7 czerwca 2018 r. złożyła tam deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej.

Według uzyskanych przez Wójta Gminy Przygodzice informacji J. M. wystąpiła również do organu rentowego (KRUS) o przekazywanie świadczeń na adres Z., [...] Tuliszków.

Wobec tego, skoro okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że pobyt J. M. na terenie Gminy Tuliszków nie ma charakteru czasowego, a jej miejscem zamieszkania jest miejscowość Z., Wójt Gminy Przygodzice wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Tuliszków jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. zamieszkałej Z., [...] Tuliszków, o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta w Tuliszkowie a Wójtem Gminy Przygodzice jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy J. M. w sprawie skierowania jej do domu pomocy społecznej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – dalej "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.

W niniejszej sprawie z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 5 czerwca 2018 r. wynika, że J. M., lat 89, od 20 lat przebywająca u córki w Gminie Przygodzice pod adresem [...] – Osiedla, ul. [...], z powodu problemów rodzinnych, od dnia 28 kwietnia 2018 r., była zmuszona zatrzymać się u syna w miejscowości Z., Gmina Tuliszków. Okoliczność ta wynika zarówno z wywiadu środowiskowego, jak i z protokołu przesłuchania córki – A. M. – z dnia 5 lipca 2018 r., w którym oświadczyła, że matka w dniu 28 kwietnia 2018 r. powróciła do miejscowości Z. w Gminie Tuliszków i decyzję tę podjęła samodzielnie. A. M. wskazała, że decyzja ta była spowodowana w głównej mierze konfliktem matki z zięciem, czyli z mężem A. M., który to konflikt dotyczył oskarżeń J. M. wobec zięcia, że ten chce ją otruć. Córka A. oświadczyła, że z wiedzy, którą posiada z rozmów telefonicznych z matką, J. M. nie zamierza wracać pod adres [...] Osiedla, ul. [...], w Gminie Przygodzice. A. M. wskazała, że dom, w którym obecnie przebywa jej matka – w Tuliszkowie – jest domem, który J. M. wraz z mężem zbudowała i tam też do ok. 50 roku życia prowadziła gospodarstwo rolne. Następnie dom ten został przekazany synowi J. M. – P. K.

Ponadto A. M. oświadczyła, że to ona odebrała korespondencję adresowaną do jej matki z MGOPS w Tuliszkowie i potwierdziła własnoręcznym podpisem – nazwiskiem "M." (podała, że matka powtórnie wyszła za mąż za ojca jej męża i dlatego nosi nazwisko M.). A. M. wskazała ponadto, że z wiedzy, którą posiada od siostry – M. K. – matka J. M. w miesiącu czerwcu 2018 r. złożyła deklarację do lekarza rodzinnego w Tuliszkowie i pozostaje pod jego kontrolą. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji niniejszej sprawy. Z pisma z dnia 11 lipca 2018 r., którego nadawcą jest Praktyka Lekarska [...] spółka partnerska, ul. [...], Tuliszków wynika bowiem, że w dniu 7 czerwca 2018 r. J. M. złożyła w tej placówce deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej i korzysta z usług w tejże placówce od dnia 15 czerwca 2018 r. – pierwsza wizyta u lekarza.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że od dnia 28 kwietnia 2018 r. centrum życiowych spraw J. M. przeniosło się do miejscowości Tuliszków. Tam bowiem znalazła niezbędną pomoc i opiekę. Tuliszków stał się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy J. M. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy i Miasta w Tuliszkowie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.