Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 202/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa D. na terenie gminy M. (dalej również m.p.z.p. [...], Rada Gminy w § 20 ust. 1 wyznaczyła tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R, dla których ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe: rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych,

2)przeznaczenie uzupełniające: zabudowa zagrodowa, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy. W § 20 ust. 2 uchwalono, że utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy działka na której zlokalizowana będzie taka zabudowa będzie posiadała uregulowany dostęp do drogi publicznej.

Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy M., stanowiącym załącznik Nr 1 w skali 1:2000, będący integralną częścią planu (§ 1 ust. 2 pkt 2), między innymi działki skarżącego oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] i [...], zostały oznaczone symbolem R i kolorem żółtym, opisanymi w legendzie jako tereny rolnicze.

W załączniku Nr 2 do m.p.z.p. [...] stwierdzono, że Rada Gminy postanowiła nie uwzględnić uwag, jakie wpłynęły do projektu tego planu, w tym m. in. uwagi złożonej przez osobę fizyczną pismem z 24 czerwca 2021 r. (data wpływu 28 czerwca 2021 r.), która wnosiła o zmianę projektu planu w części dotyczącej działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] i przeznaczenie ich na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bądź usługowej i/lub mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwaga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeznaczenie ww. działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bądź usługową i/lub mieszkaniową jednorodzinną stanowiłoby naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 25 listopada 2016 r. (dalej również Studium), zgodnie z którym działki te przeznaczone są jako teren rolny. W części tego Studium dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. w rozdziale 4 dotyczącym rolnictwa, na stronie 48 znalazł się zapis stwierdzający, że głównym kierunkiem zagospodarowania terenów rolnych będzie ochrona wskazanych w studium przydatnych rolniczo obszarów gleb przed nieuzasadnionym przeznaczaniem na cele nierolnicze, poza terenami rolnymi wskazanymi na rysunku Studium do zmiany przeznaczenie na cele nierolnicze. Obszary te uzyskałyby pierwszeństwo w zakresie komasacji i wymiany gruntów (zwłaszcza dla potrzeb większych obszarowo gospodarstw) oraz melioracji i domeliorowań. Zasadą polityki przestrzennej winno być również wyłączenie tych obszarów z zabudowy nierolniczej oraz zachowanie ich w zwartych kompleksach.

S. W. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy z dnia 23 września 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy M. w zakresie, w jakim ustala tereny rolnicze w granicach nieruchomości skarżącego o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7, 9, art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz.717 / Dz.U. 2022, poz.503) oraz w zakresie niezamieszczenia w planie miejscowym obowiązkowych wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, tj. art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według skarżącego zaskarżony plan, jako uchwalony z naruszeniem zasad sporządzenia planu, narusza interes prawny S. W. jako właściciela działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. M., tj. przepis art.140 k.c. kształtujący wykonanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedmiotowej uchwale zarzucił sprzeczność z przepisami obowiązującego prawa, tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na nieracjonalnej i nieproporcjonalnej do określonych w uchwale celów ingerencji Rady Gminy w konstytucyjne prawo własności i w konsekwencji nadużycie przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego oraz pominięcie w ustaleniach planu (a wcześniej w ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.) decyzji Wójta Gminy M. znak: [...] [...]/2001 z dnia [...].12.2001 r. ustalającej warunki zabudowy dla działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych w [...], gm. M., dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi.

Zarzucił też pominięcie obligatoryjnego wymogu wskazania potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nadto planowi zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przekroczenie granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) oraz naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.

W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności całości uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 23 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy M. (Dz. Urzędowy Woj. Ś. z 2021r., poz. 3225) jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przede wszystkim naruszenie prawa własności skarżącego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Skarżący jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. M., które w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego - po raz kolejny - zostały przeznaczone na cele rolnicze bez możliwości zabudowy, pomimo że dla części tych działek została wydana decyzja o warunkach zabudowy (znak: [...] z dnia 28.12.2001 r.) z możliwością budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Oznacza to, że nastąpiła regresja uprawnień skarżącego w zakresie władztwa nad w/w działkami, albowiem dwadzieścia lat temu działki jego były przeznaczone pod zabudowę, zaś w wyniku wydania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w 2010 i 2021 roku pozbawiono go możliwości zabudowania jego działek. Nieuwzględnienie wydanej decyzji o warunkach zabudowy jest rażącym naruszeniem prawa ingerującym w gwarantowane skarżącemu prawo własności, a także zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznej związanej z wykorzystaniem terenów rolnych, a to stanowi naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c.

Ponadto w ustaleniach planu nie uwzględniono istniejącej zabudowy mieszkaniowej wzdłuż drogi (widocznej na załączonej do skargi dokumentacji zdjęciowej), stanowiącej przedłużenie ulicy [...] na gruntach miasta K.. Nieracjonalne jest pozostawienie działek skarżącego jako teren rolniczy, skoro umiejscowiona jest pomiędzy budynkami mieszkalnymi, bezpośrednio przy ulicy [...], zaś od strony zachodniej znajdują się w niedalekiej odległości kolejne zabudowane działki. Na działkach skarżącego (od strony wschodniej, prostopadle do ul. [...]) przebiega również droga na zasadzie nieodpłatnego prawa przejazdu, przechodu i przegonu. Ulica [...] winna być również uwzględniona w ustaleniach planu jako droga dojazdowa do istniejących terenów zabudowy, domów, które istnieją tam od kilkudziesięciu lat. Ustalenia planu nie uwzględniają jednak interesu publicznego właścicieli nieruchomości przylegających do tej drogi, w tym skarżącego. Wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, niemniej jednak należy uwzględnić indywidualny interes właściciela, który został pominięty, a Rada Gminy w przedmiotowej uchwale w żaden sposób tego pominięcia nie uzasadniła. W ocenie skarżącego "nieracjonalnym jest blokowanie terenu skarżącego na tereny rolnicze, zaś tereny stricte rolnicze przeznaczać pod zabudowę". Niezrozumiałym dla skarżącego jest też, dlaczego i na podstawie jakiego pozwolenia na terenach zieleni łęgowej kilka lat temu postawiona została hala namiotowa z utwardzoną nawierzchnią, zaś jego teren od lat blokowany jest pod teren rolniczy.

Ponadto utopijnym jest uznanie, że przez działki skarżącego można by przeprowadzić jakąkolwiek drogę publiczną, przez co blokowanie mu możliwości zabudowy własnej działki jest sprzeczne z prawem.

Odnośnie wymagania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, powołał się on na wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2239/15, zgodnie z którym jeśli strona ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jej interes prawny został naruszony". Skoro zatem decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2001 r. ustalono warunki zabudowy dla działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] (aktualnie [...] na mocy decyzji Starosty [...] w K. z dnia 31 października 2007 r. nr [...]) oraz [...] i [...] położonych w [...], gm. M. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi, to zaskarżona uchwała dokonała zmian w przeznaczeniu działek należących do skarżącego, co przekłada się na jego interes prawny do wniesienia skargi.

Na koniec skarżący wyjaśnił, że w wyniku zmiany art. 101 u.s.g. dokonanej na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) ustawodawca, dostosowując wskazany przepis do rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zrezygnował z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. Zmiana weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. i znajduje zastosowanie do uchwał i zarządzeń podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), natomiast do spraw sądowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (uchwała w przedmiotowej sprawie datowana jest na 2021 rok) stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 17 ustawy nowelizującej).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu stwierdził, że aczkolwiek zaskarżona uchwała dotyczy interesu skarżącego jako właściciela działek nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...], to nie może on skutecznie wszcząć postępowania skargowego, ponieważ uchwała nie narusza jego interesu prawnego, ani uprawnienia. Ustalenia m.p.z.p. [...] nie zmieniły bowiem przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działek skarżącego względem poprzednio obowiązującego m.p.z.p. przyjętego uchwałą Rady Gminy z 28 października 2010 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] II na terenie gminy M.. W poprzednio obowiązującym planie bowiem teren, na którym znajdują się działki skarżącego posiadał także przeznaczenie rolnicze zgodnie z zapisami § 19, przy czym S. W. kwestionował tamten plan ale bezskutecznie, gdyż jego skargi zostały odrzucone przez WSA w Kielcach w sprawach II SA/Ke 936/20, II SA/Ke 260/17 i II SA/Ke 674/16. Następnie organ stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględnił wniosków skarżącego z 4 października 2019 r. i z 14 lipca 2020 r. o zmianę przeznaczenia terenu jego działek na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ponieważ żaden przepis prawa nie stanowi podstawy do żądania przez właściciela nieruchomości ustalenia przez organ planistyczny oczekiwanego przeznaczenia terenu w m.p.z.p. Ponadto organ stwierdził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie naruszono prawa, gdyż prawidłowo przeprowadzono procedurę planistyczną i zachowano zgodność zapisów z poprzednim m.p.z.p.

Z ostrożności procesowej organ odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. W tym zakresie wyjaśnił, że przeznaczeniu działek skarżącego na cele zabudowy mieszkaniowej sprzeciwiają się ustalenia obowiązującego na tym terenie studium przyjętego uchwałą z 25 listopada 2016 r. W studium tym, którego zapisów S. W. nie kwestionował, teren, na którym znajdują się działki skarżącego został przeznaczony na cele rolne i rezerwę na przebieg drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z treścią studium (str. 52), na terenach graniczących z miastem K. w sołectwie [...] wyznacza się teren oznaczony na rysunku Studium [...]) przyszłościowego przebieg drogi nr [...] po wykonaniu "Studium ekonomiczno-technicznego przebiegu drogi krajowej nr [...] prze GDDKiA w K.". W przypadku zmiany trasy drogi nr [...] zapis o zachowaniu rezerwy traci ważność, a teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu (R). W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały zapis w studium o zachowaniu rezerwy na drogę nr [...] nie stracił aktualności, ponieważ Marszałek Województwa Ś. zlecił wykonanie koncepcji przebiegu drogi krajowej nr [...] przez teren sołectwa [...]. Opracowanie ma zawierać trzy warianty przebiegu drogi, a prace projektowe nie zostały jeszcze zakończone. Uchwalając m.p.z.p. Rada Gminy nie była związana postulatami skarżącego, które naruszały postanowienia Studium, ale na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. była związana ustaleniami wynikającymi ze Studium.

W ocenie organu nie jest prawdą, aby działki skarżącego były umiejscowione między istniejącymi budynkami. Działki te leżą bowiem jedynie w sąsiedztwie istniejącej od strony zachodniej zabudowy. Organ uwzględnił także, że działki skarżącego nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ulica [...] znajduje się bowiem w granicach administracyjnych miasta K. i nie przebiega na terenie [...]. Będący natomiast jej przedłużeniem ciąg komunikacyjny w obszarze [...] stanowi nieutwardzony pas gruntu o statusie prawnie nieuregulowanym.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w procedurze planistycznej decyzji Wójta Gminy M. z 28 grudnia 2001 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania dla działek nr [...], [...] i [...] organ zauważył, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której decyzja o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego została wydana, decyzja ta miała charakter terminowy i zgodnie z jej treścią utraciła byt prawny z upływem terminu, na jaki została wydana, tj. w dniu 31 grudnia 2004 r. Dlatego nie była uwzględniana w uchwałach Rady Gminy z 19 października 2006 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., z dnia 28 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] II. Zgodnie natomiast z tymi aktami teren, na którym znajdują się działki skarżącego przeznaczony był pod użytkowaniu rolnicze. Ponadto na podstawie art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wejście w życie uchwały Rady Gminy z 28 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] II uczyniło decyzję o warunkach zabudowy bezprzedmiotową. Zapisy m.p.z.p. mają bowiem pierwszeństwo przed decyzjami o warunkach zabudowy, a postanowienia planu mogą odbiegać od treści tych decyzji.

Na koniec organ wyjaśnił, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała była przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wojewoda [...], jako organ nadzoru ocenił bowiem uchwalony plan wraz za załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w zakresie zgodności z przepisami prawa i rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 listopada 2021 r. stwierdził nieważność tego aktu w części. Następnie jednak WSA w Kielcach wyrokiem z 21 lutego 2022 r., w sprawie II SA/Ke 1004/21 uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022.329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Przedmiotem skargi była uchwała Rady Gminy w M. z dnia 23 września 2021 r. w sprawie m.p.z.p. sołectwa [...], przy czym mimo formalnego zaskarżenia jej w całości, rzeczywisty zakres zaskarżenia ograniczony został do ustalenia w tym planie terenów rolniczych w granicach nieruchomości należących do skarżącego oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie skarżącego bowiem, takie przeznaczenie tych działek stanowi nieracjonalną i nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjne prawo własności, nadużycie władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz pominięcie w ustaleniach planu decyzji Wójta Gminy M. z 28 grudnia 2001 r. ustalającej warunki zabudowy działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...] położonych w [...] dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego wraz z urządzeniami. Ustalenia wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy były dla skarżącego uzasadnieniem twierdzenia o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego. Skoro bowiem decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażowego dla nieruchomości należących do skarżącego, to skarżone ustalenia m.p.z.p. dokonują zmiany w przeznaczeniu tych działek, co wystarcza dla uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Autor skargi powołał się tu przy tym na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2239/15.

Odnosząc się do takiej argumentacji należy zauważyć, że skarżący bez wątpienia miał interes prawny w zaskarżeniu m.p.z.p. sołectwa [...], ponieważ jest on właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym tym planem. Odnośnie natomiast podstawy twierdzenia skarżącego co do naruszenia zaskarżonymi zapisami tego planu jego interesu prawnego, czego wykazanie jest w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne dla stwierdzenia legitymacji skargowej w sprawie m.p.z.p., należy zauważyć, że powołana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy z 28 grudnia 2001 r. straciła ważność z dniem 31 grudnia 2004 r., do czego podstawą był art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999.15.139 t.j.). Oznacza to, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a także przez poprzednie lata poczynając od 1 stycznia 2005 r., decyzja ta nie określała przeznaczenia działek skarżącego oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Przeznaczenie to określał natomiast w sposób wiążący dla właściciela tych nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] II na terenie gminy M., przyjęty uchwałą Rady Gminy z 28 października 2010 r., Nr [...] Związanie to dotyczące możliwych sposobów zagospodarowania, a zwłaszcza zabudowy tych działek, wynika z przepisów prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 36).

Mimo jednak wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego jako podstawy twierdzenia o naruszeniu przez zaskarżony plan jego interesu prawnego okoliczności, która naruszenia tego interesu prawnego nie wykazuje, należy przyjąć, że interes ten jednak naruszony został.

Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza interes prawny skarżącego lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Ponieważ skarżącemu przysługuje prawo własności do nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, a zapisy tego planu ograniczają jego uprawnienia właścicielskie do zagospodarowania jego działek w sposób przez niego pożądany, zaskarżona uchwała może mieć realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, a przez to naruszać jego interes prawny w znaczeniu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedstawionego poglądu nie podważa podnoszona przez organ okoliczność bezskuteczności zaskarżenia przez S. W. poprzednio obowiązującego na terenie działek skarżącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] II z 28 października 2010 r. Pomijając nawet to, że żadna z trzech wnoszonych przez S. W. skarg na tamtą uchwałę nie doczekała się merytorycznej oceny z powodu ich odrzucenia z przyczyn formalnych (postanowienia WSA w Kielcach: z 27 września 2016 r., II SA/Ke 674/16, z 30 czerwca 2017 r., II SA/Ke 260/17 i z 23 listopada 2020 r., II SA/Ke 936/20), należy podzielić wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy winno być oceniane na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Nie ma w związku z tym znaczenia, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do tego samego terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym było podobne czy wręcz identyczne, a poprzednia uchwała nie została skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3758/19). Odnotować jednak można przeciwny pogląd, również wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego Sąd w niniejszej sprawie nie podziela. Zgodnie z nim dopiero wtedy, gdy ustalenia m.p.z.p. dokonują zmian w przeznaczeniu danych nieruchomości, to – co do zasady – wystarcza to do oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1102/14 oraz z 9 maja 2017 r., II OSK 2239/15).

Przyjęcie w sprawie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego (co eliminuje wnioskowaną przez organ możliwość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.), nie przesądza jednak zasadności skargi. Własność nie jest prawem absolutnym, które pozwala właścicielowi na niczym nieskrępowane władztwo nad rzeczą. Ustalenia planu miejscowego wraz z innymi przepisami kształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza więc, że uchwała narusza prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Do takich naruszeń prawa jednak w niniejszej sprawie nie doszło.

W toku postępowania, a także w skardze nie zostały sformułowane żadne zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego m.p.z.p., ani naruszenia właściwości organów uprawnionych do jego uchwalenia. WSA w Kielcach, dokonując z urzędu w granicach określonych w art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli zaskarżonej uchwały, również takich naruszeń nie stwierdził. Zarzuty skargi koncentrowały się natomiast wokół domniemanego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w szczególności nieracjonalnej i nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjne prawo własności, nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Z zarzutami tymi jednak nie można się zgodzić.

Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, to jest uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Według natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z przytoczonych regulacji należy wywieść, że powinna istnieć pełna zgodność nie tylko przewidywanych rozwiązań (przed sporządzeniem planu), ale także rozwiązań projektowanych z ustaleniami studium. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie tych regulacji i uznać, że nie musi być zapewniona zgodność unormowań planu miejscowego z aktem polityki przestrzennej gminy, mogłoby dojść do osłabienia więzi pomiędzy studium i planem, a w efekcie wobec braku konsekwencji w działaniach podejmowanych przez ten sam organ gminy, to jest radę gminy, w poszczególnych podejmowanych przez nią aktach (uchwały nienormatywnej, dotyczącej polityki przestrzennej – w sprawie studium, oraz normatywnej – dotyczącej planu miejscowego, a pomiędzy tymi uchwałami także uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego), trudno byłoby o zapewnienie spójności polityki przestrzennej gminy. Nie byłaby ona prawidłowo realizowana (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2021. Komentarz do art. 20 teza 4).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że kwestionowane przez skarżącego przeznaczenie jego nieruchomości w zaskarżonym planie jest w pełni zgodne z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy z 25 listopada 2016 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., która nie była przez S. W. kwestionowana, gdyż nie składał on do jego projektu wniosków, ani uwag, jak również tamtej uchwały nie zaskarżył (przyznanie pełnomocnika skarżącego – k. 181).

W studium tym teren, na którym znajdują się działki skarżącego, został przeznaczony na cele rolne i rezerwę na przebieg drogi krajowej nr 73. Na stronie 52 Studium zapisano, że na terenach graniczących z miastem K. w sołectwie [...] wyznacza się teren (oznaczony na rysunku Studium R-1), przeszłościowego przebiegu drogi nr 73 przez GDDKiA w K.. W przypadku zmiany trasy drogi nr [...] zapis o zachowaniu rezerwy traci ważność, a teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu (R).

Odnosząc się do takich zapisów należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uwzględnienie wniosków skarżącego dotyczących przeznaczenia jego działki na cele zabudowy mieszkaniowej zmierzałoby do naruszenia zapisów Studium, a więc prowadziło do wprowadzenia do m.p.z.p. zapisu istotnie naruszającego zasady jego sporządzania, a przez to niedopuszczalnego.

Odnośnie zapisu Studium dotyczącego przeznaczenia części działek skarżącego na teren przeszłościowego przebiegu drogi nr 73, trzeba zauważyć, że zapis dotyczący takiego przeznaczenia jakiejkolwiek części działek S. W. nie znalazł się w zaskarżonym planie. Dlatego kwestia takiego przeznaczenia tych działek w Studium, jako uniemożliwiającego wykorzystanie ich pod zabudowę mieszkaniową, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności należy wyjaśnić, że plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczenie jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji, przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1431/09, (w:) CBOSA), podkreślił, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Już w Studium znalazły się zapisy dotyczące przyczyn zachowania funkcji rolniczej na tych terenach, które miały dotychczas takie przeznaczenie. W części tego Studium dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. w rozdziale 4 dotyczącym rolnictwa, znalazł się zapis stwierdzający, że głównym kierunkiem zagospodarowania terenów rolnych będzie ochrona wskazanych w studium przydatnych rolniczo obszarów gleb przed nieuzasadnionym przeznaczaniem na cele nierolnicze. Zasadą polityki przestrzennej winno być również wyłączenie tych obszarów z zabudowy nierolniczej oraz zachowanie ich w zwartych kompleksach. Trzeba zauważyć, że przedmiotowe działki skarżącego położone są na glebach klasy Ł IV, czyli przydatnych do rolniczego wykorzystania. Powołując się w uzasadnieniu rolniczego przeznaczenia w zaskarżonym planie między innymi działek skarżącego, na zgodność takiego zapisu z wiążącym dla organu Studium, organ w istocie powołał się więc na takie ich przeznaczenie, jakie przewidziano w Studium.

Dodatkowo należy podkreślić - bacząc na ustalenia poprzedniego planu miejscowego - że przedmiotowe działki nigdy nie miały oczekiwanego przez skarżącego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. Prawa skarżącego nie zostały więc w istocie w żaden sposób uszczuplone. Kontynuacja poprzedniego przeznaczenia zarówno w Studium z 2016 r., jak i w zaskarżonym obecnie planie, świadczy przy tym o zachowaniu przy jego uchwalaniu zasady ciągłości myśli planistycznej i nieodstępowania od dotychczasowego przeznaczenia danych obszarów bez wyraźnego uzasadnienia.

Trzeba w końcu również zauważyć, że zaskarżony plan dopuszcza na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącego jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę zagrodową pod warunkiem dotyczącym uregulowanego dostępu do drogi publicznej, który w okolicznościach sprawy jest możliwy do spełnienia. Nie można więc twierdzić, aby plan ten nadmiernie ograniczał prawo własności skarżącego.

Nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy skontrolowanie przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 1004/21 ze skargi Gminy M., rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z 4 listopada 2021 r. Wspomnianym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność części zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 23 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy M., w zakresie § 12 ust. 2 pkt 10 lit. c, § 14 ust. 2 pkt 6 lit. c i § 15 ust. 2 pkt 7 tej uchwały, a ponadto: wszystkich ustaleń planu, zarówno w tekście jak i na rysunku (załącznik nr 1 do uchwały), dotyczących części działek o nr ewid.:

a) [...], [...], [...], [...] położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN24,

b) [...], [...] położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN 25,

c) [...], [...], [...] położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN28,

d) [...] położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN30,

e) [...], [...], [...], [...] położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN28, MN30,

f) [...], [...], [...], [...], [...] położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN28, MN38, MN30, MN32,

g) [...] położonej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN28, MN38, MN30,

h) [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN29,

i) [...], [...], [...], [...] położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN29, MN32,

j) [...] położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN33,

k) [...] położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN36,

l) [...] położonej na terenie drogi wewnętrznej, oznaczonym symbolem KDW6,

ł) [...], [...], [...] położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN44,

m) 160, [...], [...], [...], [...], [...] położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem MN45,

n) [...] położonej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN32, MN38,

o) [...] położonej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN30, MN32, MN38, terenie zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem UM8,

p) [...], [...], [...] położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN32, terenie zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem UM8.

WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 21 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Ke 1004/21 uchylił przytoczone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powodem braku znaczenia tego wyroku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że przedmiotem kontroli sądu nie była uchwała Rady Gminy w M. z dnia 23 września 2021 r. w sprawie m.p.z.p. sołectwa [...], która w części jest przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi, tylko rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś.. Ponadto tamto rozstrzygnięcie nie dotyczyło nieruchomości należących do skarżącego w niniejszej sprawie S. W..

Odnośnie sformułowanego w skardze zarzutu niezamieszczenia w planie miejscowym obowiązkowych wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej, tj. art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi wskazano w tym zakresie jedynie, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś przepis art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 9 przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Następnie profesjonalny autor uzasadnienia skargi przytoczył wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2811/20 dotyczący przekroczenia przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ te ostatnie kwestie zostały już wyżej omówione, w tym miejscu należy tylko zauważyć, że wbrew omawianemu zarzutowi dotyczącemu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (wyrok NSA z 22 października 2008 r., II OSK 567/08). Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1278/06, niepubl.), stwierdzając, iż "przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów, zaś niejednokrotnie, z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć mieszanego przeznaczenia". Wymagane określenie w planie, jakich obszarów dotyczą ograniczenia zabudowy, znalazło się w § 20 zaskarżonej uchwały. Nie można więc skutecznie twierdzić, że dyspozycja normy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., została w zaskarżonej uchwale naruszona.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było również podjęcie w dniu 30 stycznia 2020 r. przez Radę Gminy uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy M. (Dz. Urzędowy Woj. Ś. z 2020 r. poz. 975), gdyż uchwała ta została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z 17 marca 2020 r., znak [...] (Dz. Urzędowy Woj. Ś. z 2020 r. poz. 1306), które nie zostało zaskarżone.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.