Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1316/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody K-P na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmża Nr VI/45/15 z dnia 26 maja 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Głuchowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z uwagi na jego podjęcie z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, dalej u.p.z.p.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział powierzchni procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie tego zapisu stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi że ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Rada Gminy Chełmża w § 5 pkt 8 lit. d, e zaskarżonej uchwały określiła minimalną i maksymalną intensywność zabudowy oraz powierzchnię zabudowy jako:

- stosunek powierzchni całkowitej budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki,

- stosunek powierzchni zabudowy budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki.

Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca definiując w akcie prawnym określone pojęcia daje wyraz temu, że zamierza przepisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Żaden przepis rangi ustawowej nie dał kompetencji radzie gminy, aby w ramach przepisów aktu prawa miejscowego, ustalała dowolnie a następnie stosowała własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać określenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz powierzchni zabudowy, gdyż wynika to z powołanych przepisów. Jest to jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawnego.

Definicje zawarte w uchwale odnoszą się tylko do budynków, zatem uchwała nie zawiera regulacji minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz powierzchni zabudowy pozostałych obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że mimo możliwości takiej zabudowy na obszarze objętym planem, nie będzie można określić jej obligatoryjnych parametrów i wskaźników zabudowy terenu (intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy). W tym zakresie zatem miejscowy plan nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów wymienionych w powyższych przepisach. W konsekwencji wykonanie obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie była uprawniona do unormowania czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Przywołane przepisy uchwały stanowią bowiem nie tylko niezgodną z prawem modyfikację przepisów ustawowych, lecz również w sposób nieuprawniony rozszerza kompetencję organu stanowiącego gminy. Tym samym narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określenie w przywołanych przepisach powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, zdaniem Wojewody stanowi naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia wobec definicji pojęcia "działki budowlanej" zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy – nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei działka traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nie każda działka gruntu będzie zatem stanowiła działkę budowlaną i na odwrót działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ nadzoru podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w przepisach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne (art. 7 i 94 Konstytucji RP).

Wojewoda podkreślił, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Uznał, ze podniesione uchybienia są na tyle istotne, że skutkować winnych stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmża wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 8 lit. d i e uchwały Nr VI/45/15. W uzasadnieniu Wójt podniósł że zapis § 5 pkt 8 lit d uchwały, zgodnie z którym "stosunek powierzchni całkowitej budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki 01÷2,4 jest wskaźnikiem intensywności zabudowy wyrażonym przedziałem liczbowym obliczonym jako stosunek powierzchni całkowitej budynków na działce budowlanej do powierzchni całkowitej budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tym, że pojęcie "powierzchni całkowitej zabudowy" nie jest zdefiniowane, do obliczeń przyjęto sposób obliczenia tego wskaźnika stosowany w urbanistyce i architekturze jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni działki budowlanej. Organ gminy powołał się na wyrok z 8 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Wr 601/12 z dnia 20 listopada 2012r.

Zdaniem Wójta w zaskarżonej uchwale nie zmodyfikowano sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy. Niezasadnie również organ skarżący tworzy domniemania nie mające uzasadnienia logicznego oraz sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, zgodnie z którymi: " w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określonej jako "kodeks" lub "prawo" oraz..." Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń.

Jako bezzasadny Wójt uznał argument skarżącego, że ustalenia skarżonej uchwały nie zawierają regulacji minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz powierzchni zabudowy pozostałych obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Podanie parametrów wskaźnika zabudowy i powierzchni zabudowy dla obiektów budowlanych innych niż budynki, dla których powyższe parametry nie istnieją jest niemożliwe.

Odnośnie kwestionowanego zapisu uchwały "stosunek powierzchni zabudowy budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki: 0,1÷0,6" Wójt podniósł, że obliczony w planie parametr określa wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ustawodawca używa spójnika "lub" dając wybór projektantowi w zależności od specyfiki planu wyliczenia właściwego parametru. Dzielnikiem będzie zatem powierzchnia terenu lub powierzchnia działki, ustawodawca nie doprecyzował tu o jaka działkę chodzi. Mając jednak na uwadze że to działka budowlana jest definiowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do obliczeń przyjęto wielkość działki budowlanej a nie działki gruntu, która stanowić może mały fragment działki budowlanej a jej powierzchnia i geometria pozostają bez znaczenia dla zagospodarowania terenu lub działki budowlanej.

Zdaniem Gminy, uściślenie w planie miejscowym sposobu obliczenia podanego wskaźnika było kluczowe ze względu na wyliczony parametr. Podanie samego wyniku obliczeń budzić może wątpliwości na etapie pozwolenia na budowę, gdyż powyższy wskaźnik dla konkretnej inwestycji musi być liczony w dokładnie ten sam sposób, w jaki został obliczony w planie miejscowym. Plan miejscowy jako akt regulujący sposób wykonywania prawa własności nieruchomości powinien go precyzyjnie i bezspornie określać, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych co do jego znaczenia, a przepisy powinny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Nadto organ wskazał, że w przypadku tożsamych zapisów zawartych w uchwałach innej gminy z 2015r., Wojewoda ograniczył się wyłącznie do pisemnego stwierdzenia, że wprawdzie użyte przez uchwałodawcę pojęcia można postrzegać jako obarczone pewnym zakresem niejasności co do ich znaczenia, jednak daje się ona usunąć w drodze wykładni logicznej i celowościowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga organu nadzoru jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.- dalej jako "u.s.g."), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po tym terminie, organ nadzoru traci tę kompetencję nadzorczą, uprawnione jest jednak, a w przypadku gdy uznaje akt gminny za sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności w zasadzie jest zobowiązany – wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła skarżoną przez organ nadzoru uchwała Nr VI/45/15 Rady Gminy Chełmża z dnia 26 maja 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Głuchowie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 199, dalej jako: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a radę gminy czyni organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że gmina, w tym jej organ stanowiący, w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził sankcję, zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Mając powyższe na uwadze oraz podzielając w znacznej części zarzuty i argumentację skargi organu nadzoru, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że niejednoznaczny jest rzeczywisty przedmiot i zakres regulacji prawnych uchwały z dnia 26 maja 2013r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Głuchowie.

Rada gminy winna bowiem jednoznacznie określić, że przedmiotowy plan miejscowy dotyczy w zasadzie wyłącznie terenu jednej konkretnej (lub kilku) działki położonej w Głuchowie, a nie wszystkich terenów w tej miejscowości co sugerowałoby określenie "terenów położonych w Głuchowie". Nie wynika to wprost z treści uchwały, a z treści uzasadniania uchwały intencyjnej Rady Gminy Chełmża z dnia 29 maja 2014 r. Nr XLIX/385/14 wynika, że dotyczy ona wyłącznie jednej działki ewidencyjnej nr 208/3 w Głuchowie. Nadto w § 1 ust. 1 skarżonej uchwały wskazano, że stanowi ona w istocie zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża w części wsi Głuchowo, przyjętego uchwałą Rady Gminy Chełmża Nr XVI/198/11 z dnia 28 listopada 2011r. (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 11 stycznia 2011r. poz. 9). W swej treści skarżona uchwała nie odnosi się w jakikolwiek sposób do treści uchwały zmienianej, z którą prawdopodobnie jest zasadniczo zbieżna terenem, jak i podziałem na poszczególne obszary, o odmiennym częściowo tylko przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania. Nie sposób zatem stwierdzić, czy uchwała podjęta jest w trybie art. 27 u.p.z.p., czy też art. 33 lub 34 tej ustawy, czy poprzednia uchwała traci moc w całości, czy w części, albo że w jakimś zakresie pozostaje w mocy.

Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto zauważyć należy, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy musi być zatem uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, jakie kwestie gmina powinna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wprowadzonym art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), do obowiązkowych elementów treści planu należało m.in. określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów.

Powyższa ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2010r., a w art. 4 ust. 2 stanowiła, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W uprzednio obowiązującym brzmieniu przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 przewidywał jako obligatoryjne ustalenia planu wyłącznie "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy"

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej modyfikacji stylistycznej i zakresowej (w § 5 pkt 8 lit. d i e planu miejscowego) sposobu ustalania maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, skoro ustawodawca zdefiniował jego treść w przepisie rangi ustawy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Uregulowanie w planie znaczenia omawianego wskaźnika w sposób odmienny od określenia ustawowego - co w § 5 pkt 8 lit. e i d zaskarżonej uchwały polegało na określeniu "stosunku powierzchni całkowitej budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki: 0,1÷2,4" oraz : "stosunku powierzchni zabudowy budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki: 0,1÷0,6" - wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszało art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, §136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania skarżonej uchwały oraz uchwały Rady Gminy Chełmża z 29 maja 2014r. Nr XLIX/385/14 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Głuchowie, w planie miejscowym Rada Gminy miała nie tylko prawo lecz obowiązek określenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Organ stanowiący gminy nie był więc uprawniony do regulowania, poprzez redefiniowanie, sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to jednoznacznie w przepisach rangi ustawowej. Prawidłowa jest w tym zakresie argumentacja skargi Wojewody. Brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "powierzchni całkowitej budynków na działce". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do ograniczenia definiowania pojęcia zabudowy wyłącznie do zabudowy budynkami, czyli wyłącznie jedną z kategorii obiektów budowlanych – przewidywanych regulacjami Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu stwierdził, że także regulacja zawarta w § 5 pkt 8 lit. f uchwały Rady Gminy istotnie narusza powyższe przepisy, stanowiąc, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P wśród zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu: "teren biologicznie czynny: min. 40% powierzchni terenu". Tymczasem w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawodawca uregulował jako obligatoryjne określenie w planie miejscowym minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a nie w odniesieniu do danego terenu o określonym w planie przeznaczeniu. W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowane zostało pojęcie "działki budowlanej" jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że określony przez radę gminy wskaźnik, nie odpowiada regulacji ustawowej, bowiem brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana" z pojęciem teren. Nie można pomijać tego że plan miejscowy, będący aktem praw miejscowego, jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, a nie indywidualną decyzją określającą warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji. Misi on uwzględniać i respektować przepisy ustawowe, w tym obligatoryjne elementy konieczne dla kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie.

Odnosząc się do argumentów Gminy Chełmża sformułowanych w odpowiedzi na skargę stwierdzić przyjdzie, iż odnoszą się one do poglądów wyrażanych także w orzecznictwie, w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną powyżej zmianą ustawy, precyzującą jednoznacznie sposób określania w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy jak również minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w kształtowanych wskaźnikach zabudowy.

W stanie prawnym obowiązującym w danie podjęcia skarżonej uchwały niedopuszczalne jest zatem określanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego opisanych wskaźników odmiennie niż doprecyzowała to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić wyraźnie należy, iż w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno jest szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych, a zatem i trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Wskazany natomiast przepis uchwały stanowi nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych ale również w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym narusza zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organu w zakresie zawartości ustaleń planu i obliguje Sąd, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., do stwierdzenia jego nieważności.

Podkreślenia nadto wymaga, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności dopuszczalnej zabudowy (a nie tylko zabudowy budynkami), jak również wymaganego minimalnego wskaźnika udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (a nie terenu przeznaczonego dla danego rodzaju zagospodarowania), ma na celu racjonalne wykorzystanie nieruchomości pod inwestycje, lecz jednocześnie ochronę ładu przestrzennego i środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu.

W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia prawa skutkujące sprzecznym z ustawą określeniem podstawowych obligatoryjnych elementów planu miejscowego, kształtujących parametry i wskaźniki zabudowy, aczkolwiek dotyczą tylko terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P (§ 5 pkt 8 lit. d-f), z uwagi na zakres tej podstawowej części planu i uzupełniającą wobec niej funkcję pozostałych (znacznie mniejszych terenów – oznaczonych na rysunku planu odpowiednio symbolami Z oraz KDGP, skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu tak wadliwego aktu prawa miejscowego w całości. Analizując treść skarżonej uchwały w całości oraz jej niejednoznaczny przedmiot, który odnosi się do niejednoznacznej próby zastąpienia uprzednio obowiązującego planu miejscowego dla całego terenu objętego planem dodatkowo przemawia za takim zakresem stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

Z tych względów, uznając stwierdzone naruszenie prawa za istotne, należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w całości.