Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 470/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-52, art. 39
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu budynku mieszkalnego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. W. K. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) – po rozpatrzeniu odwołań A. i B. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB) z dnia [...] r. nr [...], nakładającej na współwłaścicieli budynku przy ul. K. w Ś. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzania do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót, tj. zmiany pokrycia dachu z dachówki cementowej na pokrycie z dachówki ceramicznej nieszkliwionej w kolorze naturalnym, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2018 r. - pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania remontu wraz z przebudową dachu opisanego wyżej budynku. Postępowanie w tej sprawie kilkukrotnie było umarzane. Wskazać zwłaszcza należy na decyzję o umorzeniu postępowania z dnia [...] r. i utrzymującą ją w mocy decyzję DWINB z dnia [...] r. (nr [...]) które poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W wyniku tej kontroli zapadł wyrok z dnia 23 czerwca 2016 r. (sygn.akt II SA/Wr 59/16) uchylający obie ww. decyzje. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego jest inwestycja polegająca na remoncie dachu budynku (który to remont poprzedzony został stosownym zgłoszeniem) oraz na jego przebudowie obejmującej likwidację lukarn i wstawienie okien połaciowych, zakwalifikowanej jako samowola budowlana. Sąd odnotował także, że w zakresie przebudowy, inwestor zabiegał o uzyskanie stosownego zaświadczenia, jednakże organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji negatywnie odniosły się do dokonanego zgłoszenia które miało miejsce już w trakcie wykonywanych robót. W tej sytuacji, wobec prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia i częściowo w warunkach samowoli budowlanej, zadaniem organów było sprawdzenie, czy roboty objęte zgłoszeniem prowadzone są zgodnie z prawem i czy roboty zakwalifikowane jako samowolne mogą zostać zalegalizowane. Wskazał też, że podstawę prawną działania organów stanowiły w tym względzie przepisy art. 50 - 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, których celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd zauważył, że inwestor przedłożył samoczynnie opracowania, z których wynikało, że samowolnie wykonane roboty były poprawne pod względem technicznym. Wnioski wynikające z tych materiałów zostały przez organy zaakceptowane a przyjęcie konkluzji o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlana i przepisami technicznymi legło u podstaw wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Oceniając w przywołanym wyżej wyroku decyzje obu instancji o umorzeniu postępowania, Sąd uznał stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania, co najmniej za przedwczesne. Stwierdził, że przedłożone przez inwestora opracowania z lutego 2014 r. (autorstwa A. H.) i września 2014 r. (autorstwa Z. D.) stanowią istotne dowody dla oceny wykonanych robót w pod względem technicznym, jednak zgodność inwestycji z przepisami technicznymi nie jest jedynym aspektem legalizacji inwestycji. Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji zwrócił już wcześniej (w decyzji z dnia [...]) uwagę, na konieczność wyjaśnienia legalności i jakości wykonywanych robót w kontekście ich zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie żaden z organów nie dokonał zaś kompleksowego badania. Dysponując pismem Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia 27 kwietnia 2015r. dotyczącym stanowiska w sprawie zgodności wykonanych robót z ustaleniami planu miejscowego organy uznały, że jego treść dowodzi zgodności inwestycji z planem miejscowym, przy czym skoncentrowały się tylko na zapisie dotyczącym likwidacji lukarn, które według Urzędu Miejskiego jako detal architektoniczny nie stoją w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z ww. pisma z dnia 27 kwietnia 2015r. jednoznacznie wynika, że geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie konserwatorskiej, co oznacza, że dopuszcza się, w trakcie wykonywania remontów wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współczesne odpowiedniki, które zachowują dotychczasowy charakter zabudowy z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłącznie dachówka ceramiczna nieszkliwiona, w kolorze naturalnym. Wskazując na powyższe ustalenia planu miejscowego Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji brak rozważań w tym względzie pomimo, że w odwołaniu podniesiony został zarzut zastosowania dachówki cementowej. Zdaniem Sądu organy nie udzieliły zatem odpowiedzi na pytanie, czy cała zrealizowana inwestycja spełnia wymóg zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a odniosły się tylko do kwestii likwidacji lukarn. W ocenie Sądu uwadze organów obu instancji umknął także fakt, że teren na którym zrealizowano przedmiotowe roboty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Z tej to przyczyny, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne winny ocenić stan faktyczny uwzględniając zapisy art. 39 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało dokonane z uchybieniami, co nie może pozostać obojętne dla oceny wydanych rozstrzygnięć. Postępowanie wyjaśniające jest bowiem daleko niewystarczające i uniemożliwia jednoznaczną odpowiedź na istotne pytanie, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z warunkami wynikającymi z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie jednoznacznie ustalić rodzaj pokrycia dachu zastosowany przez inwestora i zweryfikować to z zapisami planu. Jego zadaniem będzie również uwzględnienie treści art. 39 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, czy znajduje on zastosowanie w sprawie, co zostało w dotychczasowym postępowaniu zupełnie pominięte.

W ponownym postępowaniu, PINB wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających określenie rodzaju użytego materiału budowlanego do pokrycia dachu oraz wystąpił do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (Delegatura w W.) o zajęcie stanowiska w kwestii zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu tego wezwania inwestor przedłożył deklarację właściwości użytkowych z której wynika, że do pokrycia dachu wykorzystana została dachówka cementowa zakładkowa i kształki dachowe cementowe. Natomiast D. Wojewódzki Konserwator Zabytków, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. podał, że budynek przy ul. T. K. w Ś. nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w wykazie zabytków dla miasta Ś.. Z ustaleń planu wynika, że obiekt jest budynkiem chronionego układu zabudowy - znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. W kontekście zapisów planu, organ ochrony zabytków stwierdził, że przeprowadzone prace – co do koloru dachówki – spełniają wymogi planu. Natomiast działania polegające na likwidacji lukarn i wprowadzenia okien połaciowych, Konserwator uznał za nie przyczyniające się zasadniczo do zmiany ogólnej formy oraz nie naruszające bryły budynku. W związku z tym – w jego ocenie – nie doszło do naruszenia istotnych cech chronionego układu zabudowy.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, PINB decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nałożył na współwłaścicieli budynku tj. J. K., B. K., A. N. i T. N. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzania wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. zmiany pokrycia dachu z dachówki cementowej na pokrycie z dachówki ceramicznej nieszkliwionej, w kolorze naturalnym, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. N. i T. N. oraz B. K.. A. N. i T. N. wyjaśnili, że ze względu na zły stan techniczny dachu starli się porozumieć ze współwłaścicielami co do jego wymiany, a wobec braku ich zgody, wystąpili do Starosta Powiatowego o "wyrażenie zgody na wyminę dachu we własnym zakresie". Otrzymali zgodę w której nie było żadnych obwarowań ani też wskazania jakich materiałów należy użyć. Odwołujący się stwierdzili, że nie mieli wiedzy "o uchwale Rady Miasta" według której, w tym rejonie miasta należy pokrywać dachy dachówką ceramiczną, tym bardziej, że pięć domów w sąsiedztwie pokryte są taką dachówką jaką oni zastosowali. Podnieśli, że także konserwator zabytków w piśmie skierowanym do PINB, nie zakwestionował położonej dachówki. Wymiana dachówki na ceramiczną pociągnie za sobą – jak na możliwości finansowe stron odwołujących się - bardzo duże koszty i w żaden sposób nie wpłynie na stan techniczny budynku. Byłaby to sztuka dla sztuki, tym bardziej, że roboty związane z wymianą pokrycia dachu zostały wykonane dobrze i zgodnie ze sztuką budowlaną. Potwierdzają to ekspertyzy budowlane.

B. K. podniosła natomiast, że decyzja PINB jest niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r. Zarzuciła nadto jej sprzeczność z art. 8, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzając, że organ pierwszej instancji po wyroku sądowym nie rozpoznał w ogóle sprawy.

DWINB uzasadniając decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, przywołał art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akcentując związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2016 r. (sygn.akt II SA/Wr 56/19). Organ odwoławczy podniósł, że w ww. wyroku, Sąd w sposób bardzo wyraźny wskazał na konieczność zbadania, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zarzuty wskazujące na realizację pokrycia dachowego z dachówki cementowej, jak również na konieczność rozważenia, czy z racji wykonania robot na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 39 Prawa budowalnego.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zauważył, że według akt sprawy, przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wynikającej wyłączenie z ustaleń planu miejscowego. Nieruchomość nie jest bowiem wpisana do rejestru zabytków jak też nie jest położona na obszarze wpisanym do takiego rejestru. Nie jest również ujęta w gminnej ewidencji zabytków. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zbadał zgodność wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie konserwatorskiej, co oznacza, że dopuszcza się w trakcie wykonywania remontów wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współczesne odpowiedniki, które zachowują dotychczasowy charakter zabudowy, z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłączenie dachówka ceramiczna nieszkliwiona w kolorze naturalnym. Plan miejscowy jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, zatem organy nadzoru budowlanego związane dodatkowo wytycznymi sądu administracyjnego, zobligowane były uwzględnić treść tego planu i wywodzić z niego skutki prawne.

W nawiązaniu do przywołanego wyżej zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy tj. przedłożona przez inwestora deklaracja właściwości użytkowych oraz jego oświadczenie w odwołaniu, jednoznacznie potwierdzają, że samowolne roboty wykonane zostały z użyciem cementowej dachówki zakładkowej. Sprzeczność wykonanych robót budowlanych z zapisami planu miejscowego jest zatem bezsporna, a to skutkować musiało wdrożeniem procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mającej na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W kontekście powyższych ustaleń, zarzuty odwołań organ uznał za bezzasadne, gdyż z uwagi na wiążące organy zapisy miejscowego planu zagospodarowania jaki i wytyczne sądu, użycie przez inwestorów dachówki innej niż ceramiczna nieszkliwiona w kolorze naturalnym, stanowi o zrealizowaniu samowolnych robót w sposób sprzeczny z prawem a konwalidacja tego naruszenia możliwa jest wyłącznie przez zmianę pokrycia dachowego na takie które spełnia wymogi planu. Bez znaczenia dla dokonanej oceny pozostają okoliczności natury finansowej, czy też wskazujące na pokrycie dachów sąsiednich budynków także sprzecznie z planem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. N.. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. oraz błędy w interpretacji prawnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ II instancji całkowicie pominął fakt, że konieczność wymiany pokrycia dachowego wynikała z bardzo złego stanu technicznego budynku. Podniósł także, że na wymianę dachu uzyskał zgodę od Starosty Powiatu Świdnickiego i nie było w niej żadnych obwarowań co do materiałów jakich należy użyć. Podał, że nie miał wiedzy o uchwale Rady Miasta z której wynika obowiązek stosowania dachówki ceramicznej. W tym względzie wypowiedział się tylko konserwator zabytków stwierdzając, że budynek nie podlega nadzorowi konserwatorskiemu i położenie tej dachówki w zasadzie może pozostać. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zaznaczył, że wymiana dachu wiąże się z dużymi kosztami. Na obecne pokrycie dachu wydali wraz z żoną całe oszczędności i obecnie – jako emeryci - nie mają więcej środków finansowych które mogliby przeznaczyć na ten cel.

W toku postępowania sądowego, skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie całkowitym (postanowienie z dnia 27 września 2017 r.). W piśmie złożonym w dniu 21 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu, podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Rozwijając argumentację skargi, pełnomocnik podniósł, że stan dachu przedmiotowego budynku był bardzo zły i poważnie zagrażał bezpieczeństwu jego mieszkańców. Skarżący wraz z żoną uzyskali ocenę rzeczoznawcy w której stwierdzone zostało, że dalsze utrzymanie budynku w odpowiednim stanie technicznym wymaga remontu dachu. Konieczność remontu potwierdził także biegły sądowy podczas postępowania administracyjnego. Skarżący dołożył wszelkiej staranności, aby remont dachu został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego też wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ś. o informację, czy możliwe jest dokonanie remontu dachu i pokrycie go dachówką cementową. Wobec braku sprzeciwu przestąpił do remontu. Dalej pełnomocnik zauważył, że skarżący z żoną ponieśli w całości koszty remontu pomimo, że obowiązek w tym zakresie obciążał wszystkich współwłaścicieli. Zaznaczył także, że mimo podeszłego wieku, braku możliwości technicznych oraz wynikających z ich nadwyrężonego zdrowia trudności w zgłębieniu obowiązującego stanu prawnego oraz dowiedzeniu się o drodze uzyskania wszelkich niezbędnych dla dokonania remontu zgód i zaświadczeń, podjęli wysiłek w celu zalegalizowania planowanego remontu. Organy nadzoru budowlanego w decyzjach z dnia [...] i z dnia [...] r. potwierdziły prawidłowość wykonanego remontu i jego zgodność z planem miejscowym. To utwierdziło skarżącego w legalności przeprowadzonego remontu. Wskazując na obowiązki organu wynikające z art. 9 k.p.a. skarżący zauważył, że w żadnej z ww. decyzji organy nie wskazały, że pokrycie dachu dachówką cementową jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie miał zatem podstaw aby przypuszczać, że stosując się do stanowiska zajętego przez Starostwo Powiatowe w Ś., w zaświadczeniu z dnia 21 lutego 2014 r. będzie narażony na rozbiór dachu. Opinia techniczna uzyskana przez strony wskazuje zaś, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wykazują one niezgodności w stosunku do przepisów techniczno-budowlanych. Nadto istotne jest, że pomiędzy dachówką cementową a ceramiczną występują niewielkie różnice (które autor pisma szeroko przedstawił – przyp. Sądu). Zdaniem pełnomocnika, inwestorzy zadbali nie tylko o poprawność techniczną wykonanych robót ale także o walory estetyczne oraz chcieli chronić wartości związane z ochroną budynku, który nie jest zabytkiem lecz posiada wartość historyczną. Zmiana dachówki ceramicznej na cementową nie wpływa na ład przestrzenny oraz na walory estetyczne. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 nakazuje zaś uwzględniać w planowaniu przestrzennym zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. nie uznał wykonanych robót za sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej w kontekście koloru użytych dachówek. Tym samym kolor spornej dachówki jest zgodny z planem miejscowym i odpowiada w pełni walorom estetycznym. Zdaniem pełnomocnika, do większej szkody dla budynku doprowadziłoby zaniechanie wymiany dachówki w ogóle niż wymiana jej na dachówkę innego rodzaju, która nie odbiega znacząco od parametrów dachówki ceramicznej. Gdyby skarżący wraz z żoną wiedział o prawnych wymaganiach w tym zakresie nie pokryłby dachu dachówką cementową. Argumentując dalej pełnomocnik wywodził, że w zaistniałych okolicznościach nałożenie przez organ obowiązku zmiany dachówki cementowej na ceramiczną nie było celowe oraz konieczne w zastałym stanie faktycznym. Taka decyzja nakłada na skarżącego zbyt daleko idące dolegliwości w świetle zasady proporcjonalności o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. i przepis ten narusza. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu społecznego (por.art. 7 k.p.a.), natomiast pozostawienie pokrycia dachowego zgodnego kolorystycznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będącym spójnym harmonijnym ładem przestrzennym oraz spełniającego funkcję ochrony, mającego historyczną wartość budynku, przed czynnikami atmosferycznymi leży w słusznym interesie obywatela. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a. Nadto, z tej racji, że wskazane wyżej okoliczności zostały przez organ odwoławczy pominięte, doszło także do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wnioski i zarzuty zawarte w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2018 r. Uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej także jako u.p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 u.p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego, może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenie Sądu poddana została decyzja DWINB we W. z dnia [...] r. (nr [...]) w której uchylono decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonego terminu wykonania obowiązku polegającego na wymianie pokrycia dachu z dachówki cementowej na dachówkę ceramiczną nieszkliwioną w kolarze naturalnym, który to obowiązek miał na celu doprowadzenie wykonanych wcześniej robót do stanu zgodnego z prawem i w tym zakresie ustalono nowy termin, do dnia 31 grudnia 2018 r. a w pozostałym zakresie utrzymano decyzję w mocy.

Dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji istotne znaczenie ma, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. (sygn.akt II SA/Wr 59/16) uchylił wydane wcześniej decyzje organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego remontu dachu wraz z jego przebudową.

Zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje zatem art. 153 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 153 u.p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 u.p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na dachówkę cementową oraz na likwidacji istniejących dotychczas lukarn. Roboty te zakwalifikowane zostały przez organy nadzoru budowlanego jako remont dachu wraz z jego przebudową. Z akt sprawy wynika, że na remont dachu polegający na wymianie dachówki inwestor dokonał zgłoszenia, które zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu, natomiast przebudowa nie była poprzedzona stosowanym zgłoszeniem. W przywołany wyżej prawomocnym wyroku z dnia 23 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w takiej sytuacji – wobec prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia i częściowo w warunkach samowoli budowlanej, zdaniem organów było sprawdzenie, czy roboty objęte zgłoszeniem prowadzone są zgodnie z prawem i czy roboty zakwalifikowane jako samowolne mogą zostać zalegalizowane. Jednocześnie wskazał, że instrumentem prawnym jaki daje organom możliwość oceny w tym zakresie są przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym, Sąd przesądził, że zakres postępowania przed organami nadzoru budowlanego obejmuje roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu (wymiana dachówki) jak też pozostające poza tym zgłoszeniem. Przesądził także, że materialnoprawną podstawą postępowania są przepisy tzw. trybu naprawczego (art. 50-52 Prawa budowlanego), którego celem jest doprowadzenie wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem.

Wobec przedstawionej wyżej oceny zawartej w prawomocnym wyroku nie mogły być uwzględnione na obecnym etapie postępowania zarzuty skarżącego wskazujące na fakt, że dokonał wymiany dachówki po uprzednim zgłoszeniu do organu architektoniczno-budowlanego. Fakt dokonania tego zgłoszenia i brak sprzeciwu organu w tym zakresie nie stanowi bowiem przeszkody do zbadania przez organy nadzoru budowlanego, czy roboty te są zgodne z prawem i ewentualnie jakie czynności należy przedsięwziąć aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Dla uznania, że wykonane roboty są zgodne z prawem nie wystarcza także mocno akcentowa kwestia zgodności wykonanych robót związanych z wymianą pokrycia dachu z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak bowiem ocenił WSA uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, aspekt techniczny inwestycji jest bardzo istotny, ale nie jedyny. W ramach postępowania naprawczego organy są także obowiązane do wyjaśnienia legalności i jakości wykonywanych robót z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oraz do oceny, czy roboty te nie godzą w żadne inne obowiązujące przepisy. W wyroku z dnia 23 marca 2016 r. Sąd stwierdził, że z obowiązku tego organy się nie wywiązały i nie udzieliły odpowiedzi na pytanie czy cała zrealizowana inwestycja zgodna jest z zapisami planu miejscowego (odniosły się tylko do likwidacji lukarn). Pomimo, że teren na którym zrealizowano przedmiotowe roboty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, organy nie oceniły także konieczności zastosowania art. 39 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. przedstawioną wyżej oceną prawną organy nadzoru budowlanego związane były w ponownym postępowaniu. Związanie to – jak wyżej wyjaśniono – obejmuje także zawarte w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. wskazania co do dalszego postępowania, w których dla wyjaśnienia, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobowiązał organy do ustalenia w sposób jednoznaczny rodzaju pokrycia dachu zastosowanego przez inwestora i zweryfikowania go z zapisami planu miejscowego. Nadto nakazał uwzględnić treść art.39 Prawa budowalnego przez ustalenie, czy znajduje on w sprawie zastosowanie.

Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd orzekający obecnie także związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w opisanym wyżej wyroku z dnia 26 marca 2016 r. Wobec mocy wiążącej tego prawomocnego orzeczenia skład orzekający w niniejszej sprawie z jednej strony, nie jest władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wcześniejszym wyroku zapadłym w tej sprawie, a z drugiej jest zobligowany w pierwszej kolejności zbadać zastosowanie się przez organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w ponownym postępowaniu organy zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych WSA wynikających z wyroku z dnia 26 marca 2016 r. PINB czyniąc zadość zaleceniom Sądu, ustalił rodzaj pokrycia dachu zastosowanego przez inwestora, jakim według przedstawionych przez materiałów (deklaracji właściwości użytkowych) jest dachówka cementowa zakładkowa. Zweryfikowane również zostało, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego, ze względu na fakt, że teren znajduje się według ustaleń planu miejscowego w strefie ochrony konserwatorskiej. W tym względzie istotne jest stanowisko organu nadzoru konserwatorskiego zawarte w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. w którym wyjaśniono, że budynek przy ul. T. K. w Ś. nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w wykazie zabytków dla miasta Ś.. Trafnie zatem DWINB stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wynikającej wyłącznie z ustaleń planu miejscowego nie jest zaś wpisany do rejestru zabytków, nie jest położony na obszarze wpisanym do takiego rejestru ani nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ustalenia te były wystarczające dla przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 39 Prawa budowalnego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w badanej sprawie jak też w dacie wydania zaskarżonej decyzji, znajdował bowiem zastosowanie do obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 i ust. 2) oraz do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3).

Kierując się wskazaniami Sądu, organy zweryfikowały także zastosowany przez inwestora rodzaj pokrycia dachu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona w tym zakresie ocena wykazała niezgodność z ustaleniami planu. W toku postępowania organy ustaliły bowiem, że dla na obszarze na którym znajduje się budynek zainwestowania obowiązują ustalenia zawarte w uchwale Rady Miasta Ś. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ul. L.. Według ustaleń tego planu, przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 18 M/U. Jak wynika z rozdziału 3 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" teren oznaczony symbolem 18 M/U znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej w obrębie której plan ustalił, że takie parametry i cechy budynku jak: wysokość, tektonika elewacji, proporcje wysokości ściany frontowej do dachu, geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie – co oznacza, że dopuszcza się w trakcie wykonywania remontów, wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współcześnie odpowiedniki, który zachowują dotychczasowy charakter zabudowy z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłącznie dachówka ceramiczna, nieszkliwiona, a naturalnym kolorze. Przytoczony przepis planu miejscowego, który znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, wyraźnie ogranicza swobodę w zakresie dopuszczalności wymiany pokrycia dachowego, budynku wprowadzając nakaz wymiany dachówki ceramicznej na dachówkę ceramiczną. Jak trafnie ustaliły organy nadzoru budowlanego, plan nie dopuszcza przy wymianie pokrycia dachu innego rodzaju materiału. W konsekwencji zasadne jest także stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu na inny rodzaj dachówki niż ceramiczna naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest wiążący dla tych organów, jak również dla właścicieli nieruchomości znajdujących w obszarze nim objętym.

W takiej sytuacji organy powinny były rozważyć jakie czynności należy przedsięwziąć dla doprowadzania wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – tj. do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Katalog tych czynności określony został w art. 51 Prawa budowalnego, znajdującego w sprawie zastosowanie zgodnie ze wskazaniem wynikającym z wyroku Sądu z dnia 26 marca 2016 r. W niniejszej sprawie trafnie zastosowany został art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należało zgodzić się z organami, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, jedynym sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisem prawa miejscowego był sformułowany w sentencji decyzji nakaz.

W kontekście poczynionych wyżej uwag podniesione w skardze, jak też w piśmie procesowym pełnomocnika zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie znajdują uzasadnienia. Organy nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. jak też art. 107 § 1 k.p.a. gdyż podjęły czynności konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych wskazanych przez Sąd w prawomocnym wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez nie uwzględnienie interesu społecznego jak też słusznego interesu obywatela. Trudno stawiać organowi zarzut naruszenia ww. przepisu jeżeli nałożony nakaz zmierza do doprowadzania do stanu zgodnego z prawem. Mówiąc bowiem o zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LEX nr 468751; z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, Palestra 2011, nr 1–2, s. 128; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LEX nr 1138086; z dnia 16 maja 2014 r., II OSK 2981/12, LEX nr 1575638). W judykaturze przyjmuje się, że do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja nie narusza także słusznego interesu obywatela, jeżeli zmierza do wyegzekwowania zgodności wykonanych robot z przepisami prawa miejscowego wynikającymi z obowiązującego na terenie na którym zrealizowano inwestycję miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć w tym miejscu należy, że to właśnie przepisy tego planu miejscowego ograniczają istotnie uprawnienia właścicielskie skarżącego w zakresie swobody wyboru materiału do wymiany pokrycia dachu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. przez nałożenie na skarżącego dolegliwości zbyt daleko idącej, w świetle wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności. Zauważyć należy, że przepis art. 8 k.p.a. w brzmieniu przywołanym przez pełnomocnika skarżącego wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (por. ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) zatem w dacie orzekania przez organy obu instancji jeszcze nie obowiązywał i w tym brzmieniu nie miał zastosowania. Odnosząc się zaś do kwestii działania w zaufaniu do organu administracji (której to głównie materii dotykał art. 8 k.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją) wyjaśnić trzeba, że decyzje wskazane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, zaś organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że kwestionowanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego możliwe jest zaś wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowym na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W tym też postępowaniu mógłby być ewentualnie oceniany zarzut naruszenia zasady proporcjonalności ale wywodzonej z przepisów ustawy w kontekście zasadniczej. W kontekście art. 8 k.p.a., nie jest także uzasadnione odwoływanie się do decyzji PINB nr [...], które to akty jako niezgodne z prawem, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kwestii wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd w pełni zgodził się z oceną, że w okolicznościach niniejszej spawy istnieje konieczność ustalenia innego terminu wykonania nałożonych obowiązku.

Reasumując przedstawione wyżej wywody, uznawszy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego w zakresie określonym w art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).