Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1281/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 185 §  1,art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1098/20 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od L. C. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2020 r., I SA/Wa 1098/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz L. C. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 28 grudnia 1992 r., skierowanym do Kierownika Urzędu Rejonowego w W., L. C. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w W., o łącznej powierzchni 1,6056 ha, na którą składały się dawne działki ewid.: nr [...], z obrębu [...], o pow. 0,5410 ha oraz nr [...], z obrębu [...], o pow. 1,0646 ha, która została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. Wydział Terenów z [...] grudnia 1975 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Żądanie skarżącej w zakresie części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr [...] zostało załatwione ostatecznymi decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1997 r.:

1) nr [...], na podstawie której odmówiono zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. P., o pow. 3456 m2, składającej się z działek nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz nr [...] z obrębu [...];

2) nr [...], na podstawie której orzeczono o zwrocie części nieruchomości położonej w W. przy ul. P., o pow. 1954 m2, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...].

Pismem z 19 grudnia 2012 r. skarżąca ponowiła wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. P., stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], o pow. 2686 m2, oznaczonej jako część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] (wyrysowanej na załączniku graficznym załączonym do wniosku).

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Starosta W. (dalej: Starosta) orzekł o zwrocie, na rzecz skarżącej, nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. P., oznaczonej jako projektowana działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2831 ha, która powstała w wyniku podziału działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 0,4644 ha. W ww. decyzji Starosta zobowiązał również skarżącą do zwrotu, na rzecz W., zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 20 914,00 zł.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta, decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Starosta ponownie orzekł o zwrocie, na rzecz skarżącej, spornej nieruchomości, jak też zobowiązał ją do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości do 20 882,00 zł.

Na skutek odwołania Prezydenta, Wojewoda, decyzją z [...] listopada 2016 r., ponownie uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Starosta orzekł o zwrocie, na rzecz skarżącej, przedmiotowej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu, na rzecz W., zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 77 500,00 zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał przede wszystkim art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.) i stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu. Starosta wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z lat 1975-1987 oraz 1990-2013 jednoznacznie pokazują, iż w okresie od dnia wywłaszczenia ([...] grudnia 1975 r.) do 1982 r., w granicach przedmiotowej działki nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów osiedla [...]. Dopiero na zdjęciu z 1987 r., czyli 12 lat od dnia wywłaszczenia, w północno-wschodniej części przedmiotowej działki można zaobserwować początki budowy budynku szkoły środowiskowej. Starosta zauważył, że w pozostałej części przedmiotowa działka w dalszym ciągu stanowi teren niezagospodarowany i nieurządzony, na którym nie rozpoczęto żadnej inwestycji. Kolejne zdjęcia lotnicze z 1990 r. potwierdzają, że budynek szkoły został ukończony, natomiast pozostały teren przedmiotowej działki jest wykorzystywany jako zaplecze budowy basenu krytego. Analiza zdjęć lotniczych z lat 1997-2005 wykazała, zdaniem Starosty, że ukończona została budowa zespołu szkolnego, w tym basenu krytego, a pozostały teren ten działki został uporządkowany. Następnie, Starosta dokonał analizy zdjęć lotniczych z lat 2007-2008 i na ich podstawie doszedł do wniosku, że w północnej części przedmiotowej działki został urządzony tymczasowy parking, natomiast na pozostałej jej części był teren niezagospodarowany w jakikolwiek sposób. Po 2008 r. na tym terenie rozpoczęła się z kolei budowa boiska szkolno-sportowego, którą w dalszych latach przerwano. Starosta wskazał również, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron 3 czerwca 2013 r. wykazały, iż na części przedmiotowej działki, objętej wnioskiem o zwrot, brak jest jakiejkolwiek infrastruktury, która stanowiłaby realizację celu wywłaszczenia. Teren ten jest nieurządzony, częściowo porośnięty trawą, jak też został ogrodzony zarówno od ul. P., jak i od strony budynku szkoły. Starosta zauważył przy tym, że zaplecze budowy jako przeznaczenie czasowe nie może być rozumiane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia. Starosta podniósł, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość – część przedmiotowej działki nie została wykorzystana pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", ponieważ nie powstały tam żadne budynki mieszkalne, czy też inne obiekty składające się na funkcjonalną całość osiedla takie jak budynki usługowo-handlowe, szkoły, przedszkola oraz urządzenia towarzyszące, tj. ciągi komunikacyjne, zorganizowana zieleń osiedlowa, place zabaw dla dzieci czy parkingi dla mieszkańców osiedla. Starosta uznał także, że w zakresie celu szczegółowego jakim była budowa w tym miejscu zespołu szkół oświatowo-wychowawczego Zespołu Szkół nr [...] w ramach, którego miała zostać wybudowana szkoła, hala sportowa, kryta pływalnia, stadion z trybunami i zespół boisk, nie można mówić o zrealizowaniu tego zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej części działki. Starosta uznał zatem, że sporna nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ zarówno na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (30 grudnia 1992 r.), ani na dzień wejścia w życie znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (22 września 2004 r.) – stosownie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), nie powstały na niej żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego, bądź zespołu sportowego (uszczegółowiony cel wywłaszczenia).

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta, Wojewoda, decyzją z [...] lutego 2020 r., stwierdził, że powyższa decyzja Starosty jest błędna i uchylił ją w całości oraz orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił zwrotu, na rzecz skarżącej, przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n., organ uwzględnił także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wojewoda podniósł, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi z [...] czerwca 1973 r. i dodał, że z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że jedynym celem nabycia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami. Zauważył jednak przy tym, że w aktach sprawy znajduje się m.in. decyzja nr [...] z [...] grudnia 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. osiedla "[...]" wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych, szkoły z przedszkolem, zespołu sportowego i szkoły bez przedszkola. Jak wyjaśnił Wojewoda, zgodnie z ww. planem realizacyjnym, w ramach kompleksu urządzonych terenów sportowych powinny znajdować się dwa fragmenty bieżni prostej czterotorowej, fragment skoczni do skoku wzwyż, część boiska do siatkówki, część boiska do gier i zabaw, część szpalerów zieleni od ul. G., jak i ul. P., część parkingów, chodników i trawników. Dodał, że protokołem z 17 września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr [...] Szkoła SP-[...] w W., ul. H. [...]. Wojewoda uznał, że teren projektowanej działki stanowił zaplecze budowy szkoły, co świadczy o ścisłym związku z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, jak też o realizacji tego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, gdyż szkoła niewątpliwie jest obiektem składającym się na infrastrukturę tego osiedla. Skoro zatem omawiana działka po wywłaszczeniu służyła jako dojazd i zaplecze budowy szkoły, to od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się w miarę realizacji inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania. Realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, ze swej istoty może być rozciągnięta w czasie i może też podlegać zmianom. Wojewoda uznał zatem, że brak realizacji obiektów sportowych przewidzianych w planie realizacyjnym jest bez znaczenia dla badania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowym terenie, ponieważ brak jest dokumentów, powstałych przed wywłaszczeniem, które by wskazywały, jaki miał być konkretny sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu po wywłaszczeniu. W ocenie Wojewody zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, cel wywłaszczenia został zrealizowany i nastąpiło to przed datą złożenia pierwotnego wniosku o zwrot, tj. przed 30 grudnia 1992 r., skonkretyzowanego wnioskiem z 21 grudnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Starosty i uzasadniona jest odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę;

2) art. 8 k.p.a. przez podważenie zaufania strony postępowania do władzy publicznej przez uzasadnienie swojej decyzji bez odniesienia się do konkretnych argumentów, które powołane przez Starostę, kwestionuje Wojewoda a swoje rozstrzygnięcie opiera na analizie dowodów zgromadzonych w sprawie, które uzasadniły rozumowanie przeciwne;

3) art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a przez to argumentowanie pozbawione racjonalnej analizy materiału dowodowego oraz przez naruszenie swobodnej oceny dowodów przejawiające się wybiórczym traktowaniem zebranego materiału dowodowego oraz przedstawieniem dowolnych (sprzecznych z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania) wniosków, które stanowiły podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącej, organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego pominął istotne fakty, które przemawiały za koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie uznał za istotne zdarzenia i okoliczności, które z punktu widzenia brzmienia art. 137 u.g.n. nie mają znaczenia dla ustalenia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia, które w sposób schematyczny i nieprzekonujący logicznie przedstawia dowody, na których oparł się Wojewoda, wydając swe rozstrzygnięcie administracyjne. Uzasadnienie nie wskazuje także przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym nie wskazał na tyle istotnych błędów i wad działania Starosty, które uprawniałyby do wydania decyzji o treści, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niezastosowanie tego przepisu odnośnie przedmiotowej nieruchomości pomimo spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonego gruntu stanowiącego projektowaną działkę;

6) art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez wadliwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość stanowiąca projektowaną działkę nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i przez to uznanie, że w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji na przedmiotowej działce i uznanie że rozpoczęto realizację celu publicznego stanowiącego podstawę wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości nie zostało w prawidłowy sposób uczynione przez organ. Budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" miała charakter etapowy i była rozciągnięta na okres kilkunastu lat. Jeżeli zatem treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy – w tym powstałych po dokonaniu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., I OSK 2094/15). Pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). W takim więc przypadku jak w kontrolowanej sprawie, precyzyjne określenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o całą dostępną dokumentację, w tym planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 1981 r.

Sąd I instancji podał, że nieruchomość o łącznej powierzchni 1,6056 ha, na którą składały się dawne działki ewid.: nr [...], z obrębu [...], o pow. 0,5410 ha oraz nr [...], z obrębu [...], o pow. 1,0646 ha, została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. Wydział Terenów z [...] grudnia 1975 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność skarżącej. Jak wynika z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę J. S., znajdującego się w aktach sprawy (k. 207, t.6), grunt stanowiący przedmiot obecnego postępowania zwrotowego, czyli część działki nr [...] (projektowana nr [...]) wchodził w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 1,0646 ha. Zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji, tj.:

1) nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizacje osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym w W. pomiędzy projektowanymi ulicami B., K., N., S. oraz O.;

2) nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizacje ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]".

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi jednak na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło – w stosunku do zwracanej części przedmiotowej działki – w decyzji Urzędu W. Wydziału Urbanistyki i Architektury z [...] (lub [...]) maja 1980 r., nr [...], którą został zatwierdzony plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespołu szkół w osiedlu [...] w W. wraz ze szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Z uwagi na nieuzyskanie zezwolenia na budowę wydano następną decyzję z [...] grudnia 1981 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. osiedla [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych szkoły z przedszkolem, zespołu sportowego i szkoły bez przedszkola. Decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z [...] września 1984 r. udzielono pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Z dokumentów dołączonych do odwołań Prezydenta z 2014 r. i 2016 r., jak i tych znajdujących się w aktach sprawy (m.in. adaptowany projekt architekta S. F., zatwierdzony ww. decyzją z [...] grudnia 1981 r.) wynika, że w ramach planowanego kompleksu szkolno-sportowego na części przedmiotowej działki powinny powstać fragmenty bieżni prostej czterotorowej, fragment bieżni okólnej, fragment stadionu sportowego wraz z boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi oraz urządzona zieleń.

Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia był z czasem modyfikowany, w związku z planowaną w ramach osiedla "[...]" budową zespołu szkolnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą sportową. Niewątpliwie charakter planowanych na tym gruncie obiektów i ich przeznaczenie związane były z funkcjonowaniem nowopowstającego osiedla "[...]". Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06, że oceny zbędności nieruchomości należy dokonywać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu I instancji, na części przedmiotowej działki miały być zrealizowane obiekty sportowe, obsługujące mającą powstać szkołę. Z akt sprawy wynika, że budowę szkoły zakończono w 1990 r., co jest w sprawie bezsporne. Skoro celem dokonanego wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie była budowa obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to kwestią o zasadniczym znaczeniu dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to czy na dzień złożenia wniosku (datą tą jest data wniesienia do Urzędu Rejonowego w W. wniosku z 28 grudnia 1992 r., kiedy to skarżąca po raz pierwszy wystąpiła o zwrot przedmiotowej działki) zostały zrealizowane obiekty sportowe na części spornej działki. Zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób właściwy pomimo, że organ I instancji szeroko odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia – oceniając to w kontekście spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości.

Sąd I instancji nie zanegował, że tymczasowe wykorzystanie projektowanej działki jako zaplecze budowy szkoły świadczy o ścisłym związku takiego sposobu wykorzystania tego terenu z celem wywłaszczenia, ponieważ obiekty tymczasowe stanowiły niezbędne zaplecze budowy wykonawcy inwestycji i przez to umożliwiały realizację planowych zadań inwestycyjnych. Jednakże skoro budowa szkoły i basenu krytego została zakończona (szkoły w 1990 r., basenu w 2001 r.), a część projektowanej działki była przeznaczona pod budowę obiektów sportowych, tj.: stadion sportowy z bieżnią, boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi, to brak było uzasadnionych podstaw do zabezpieczenia tego terenu pod zaplecze budowy, która na tej części działki, nie była już prowadzona przynajmniej od 2001 r. Ponadto, jak przyznał sam organ, w północnej części projektowanej działki urządzono tymczasowy parking, co potwierdza analiza zdjęć lotniczych z lat 2005-2008.

Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, na skutek błędnego uznania przez Wojewodę, że brak realizacji obiektów sportowych przewidzianych w planie realizacyjnym jest bez znaczenia dla badania realizacji celu wywłaszczenia na części przedmiotowej działki, Wojewoda nie przeprowadził postępowania i nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami k.p.a., naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza także dyspozycję art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., ponieważ organ przedwcześnie uznał, że decyzja Starosty jest nieprawidłowa, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy wszystkich istotnych okoliczności i dowodów niniejszej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zatem przyjąć, że dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń pozwalających na prawidłową ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Z powyższych względów jako przedwczesną uznać należy z kolei ocenę zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, ponieważ stwierdzone naruszenia przepisów procesowych dotyczą oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ będzie zobowiązany dokonać starannych ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, czy szczegółowy cel wywłaszczenia w postaci budowy obiektów sportowych został zrealizowany na części przedmiotowej działki do dnia złożenia przez skarżącą wniosku z 1992 r. o zwrot ww. nieruchomości, a jeśli nie, czy zachodzą przesłanki zwrotu tej części działki. W tym celu organ winien dokonać szczegółowej oraz rzetelnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a wynik tej oceny wraz z pozostałymi ustaleniami przedstawić w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Oceny dotychczasowego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia organ powinien dokonać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 i 137 u.g.n. przez:

a. wskazanie przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości było przeznaczenie pod budowę obiektów sportowych, podczas gdy decyzje wywłaszczeniowe dotyczące wskazanej nieruchomości wskazywały, że jedynym celem była budowa osiedla mieszkaniowego,

b. nakazanie zbadania przez organ II instancji czy do dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostały na niej wybudowane obiekty sportowe, których wybudowanie zdaniem Sądu I instancji stanowiło cel wywłaszczenia, co jest sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, z którego nie wynika, aby celem wywłaszczenia była tego typu budowa,

c. uznanie, że Wojewoda w toku postępowania nie ustalił celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ani nie dokonał ustaleń dotyczących zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, podczas gdy w obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego i cel ten został zrealizowany, a więc nie można było uznać, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przeprowadzonego postępowania, co z kolei doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji organu II instancji i wskazania, że organ ten ponownie rozpoznając sprawę ma ustalić, czy przyjęty przez sąd cel wywłaszczenia, tj. budowa obiektów sportowych na nieruchomości został zrealizowany;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 i 137 u.g.n. przez niezasadne uznanie, że Wojewoda wadliwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo ocenionego przez organ II instancji wynika, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wszelkie okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też Wojewoda uchylił decyzję Starosty i orzekł o odmowie zwrotu. Zdaniem Wojewody na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, co stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. Jak zostało bowiem wskazane w obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewody, celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi z [...] czerwca 1973 r. Na tej podstawie nieruchomość wykorzystywana była w latach osiemdziesiątych jako zaplecze dla budowanej szkoły, a w okresie późniejszym dla budowanego basenu. Działka po wywłaszczeniu służyła jako dojazd i zaplecze budowy szkoły, od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się w miarę realizacji inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania. Taki sposób wykorzystania nieruchomości, nie powoduje, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak wskazano bowiem w wyroku WSA w Białymstoku z 22 marca 2018 r., II SA/Bk 923/17, ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany, może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 lutego 2017 r., I OSK 726/15 i z 8 listopada 2017 r., I OSK 3505/15 uznał, że wykorzystanie wywłaszczonego terenu pod zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia, stanowi o realizacji celu. Tym samym na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był na niej realizowany cel wywłaszczenia, działka była bowiem wykorzystywana jako zaplecze dla powstających budowli stanowiących element osiedla mieszkaniowego. Niezasadne jest więc wskazywanie przez Sąd I instancji, że w kwestii ustalenia celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot Wojewoda nie dokonał w tym zakresie ustaleń, bowiem okoliczność ta została wykazana. W kolejnych latach (już po złożeniu wniosku o zwrot) nieruchomość również była wykorzystywana jako zaplecze dla budowy dalszych elementów osiedla, na co wskazują dowody zgromadzone w aktach sprawy (przede wszystkim zdjęcia lotnicze). Wojewoda ustalił, że po zakończeniu budowy osiedla nieruchomość znajdująca się przy budynkach, w których mieści się liceum ogólnokształcące i [...] Centrum Sportu i Rekreacji została ogrodzona i od kilku lat jest użytkowana jako boisko sportowe i częściowo parking, a więc przez cały czas jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, tzn. stanowi element osiedla mieszkaniowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wywłaszczenia dokonano prawie pięćdziesiąt lat temu i w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy prawne. Sam cel wywłaszczenia określony był w sposób ogólny – jako budowa osiedla mieszkaniowego. W tym kontekście należy go interpretować ściśle, ale nie wąsko, bowiem bez wątpienia budowa osiedla także w tym wypadku była założeniem złożonym, dlatego też zadaniem organu orzekającego w przedmiocie zwrotu nie jest ustalanie w jaki konkretny sposób miała był zagospodarowana wywłaszczona działka, a jedynie czy jej zagospodarowanie mieści się w ramach tak ogólnie określonego celu. Wojewoda w swojej decyzji wykazał, że działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia była bowiem budowa osiedla mieszkaniowego i cel ten został zrealizowany, a konkretyzacji celu wywłaszczenia nie można dokonywać na podstawie dokumentów powstałych po wywłaszczeniu i niepowołanych w akcie wywłaszczeniowym. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministacyjnym, dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę osiedli mieszkaniowych, w których sądy wskazują, że cel wywłaszczenia można ustalać jedynie na podstawie dokumentów powstałych przed wywłaszczeniem i powołanych w decyzji wywłaszczeniowej. Do konkretyzacji celu nie mogą służyć dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla, organ nie ma obowiązku poszukiwać dokumentów wskazujących, jakie konkretne obiekty, bądź infrastruktura, miały się znajdować na gruncie objętym żądaniem zwrotu (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 2006/18). Ponadto w wyroku z 5 listopada 2014 r., I SA/Wa 249/14, WSA w Warszawie, rozpoznając sprawę zwrotu sąsiedniej działki ([...] z obrębu [...]), również wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i objętej planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. osiedla [...] z 1981 r., uchylił decyzje Wojewody i Starosty, w których orzeczono o zwrocie części ww. działki ew. nr [...]. Organy obu instancji uznały, że cel wywłaszczenia, jakim była realizacja na przedmiotowym gruncie części bieżni prostej czterotorowej, części skoczni do skoków w dal, części skoczni do skoków wzwyż, części boiska do siatkówki i części boiska do gier i zabaw, nie został zrealizowany, ponieważ obiekty te nie powstały. Przy ustalaniu celu wywłaszczenia organy oparły się o ww. plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej, a więc na dokumencie powstałym po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy został uznany przez Sąd za nieprawidłowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie ustalanie celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty, które powstały po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych jest niezasadne. Analogicznie jak w przytoczonym wyroku, także tutaj okoliczność, czy na wskazanej działce powstały obiekty sportowe, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie tego dotyczyło wywłaszczenie. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, a nie konkretnie obiektów sportowych. Wojewoda rozstrzygając sprawę miał więc ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości powstały elementy osiedla mieszkaniowego i to uczynił, co szczegółowo uzasadnił w decyzji. Nie ma znaczenia, że w świetle dokumentów, które powstały w okresie już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych na wskazanym terenie miały powstać obiekty sportowe, bowiem ich budowa nie stanowiła celu wywłaszczenia w tej konkretnej sprawie. Dlatego też niezasadne jest wymaganie od organu, aby dokonał ustaleń w tym zakresie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgodnie z celem wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wywłaszczona nieruchomość była przez wiele lat wykorzystywana jako zaplecze budowy, a następnie jako boisko sportowe i częściowo parking. Taki sposób zagospodarowania działki był i jest zgodny z celem, który został określony w decyzjach wywłaszczeniowych. Tym samym organ II instancji był zobowiązany do uchylenia decyzji Starosty i wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, a jej zarzuty są zasadne.

Niewątpliwie, w przypadku sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, kwestią wymagającą ustalenia jest, czy na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Określenie tego celu jest okolicznością o zasadniczym znaczeniu, albowiem determinuje on zakres ustaleń faktycznych. Prawidłowe określenie celu wywłaszczenia wyznacza przedmiot postępowania dowodowego w sprawie i stanowi podstawę do oceny, czy zebrany materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny potwierdzają realizację celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości cel ten określony został w dacie wywłaszczenia niedostatecznie precyzyjnie, wobec czego wymaga sprecyzowania w oparciu o dokumenty powstałe w okresie późniejszym, w tym w oparciu o decyzję z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzającą plan realizacyjny kompleksu szkolno-sportowego. W oparciu o materiały dotyczące tej inwestycji Sąd I instancji doszedł do przekonania, że na projektowanej działce [...] powinien powstać fragment bieżni prostej i okólnej, fragment stadionu sportowego wraz z boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi i zieleń urządzona. To zagospodarowanie terenu Sąd I instancji uznał za zgodne z celem inwestycji. Ponieważ tego rodzaju zagospodarowanie terenu i tak wyznaczony cel wywłaszczenia nie były przedmiotem analiz organu odwoławczego, Sąd I instancji uznał, że zaniechano w ten sposób rozpoznania sprawy w całokształcie i niewłaściwie ustalono stan faktyczny. W konsekwencji udzielone przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania skoncentrowały się na zaleceniu zbadania realizacji tak właśnie zidentyfikowanego celu wywłaszczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące określonego przez Sąd I instancji celu wywłaszczenia są uzasadnione, na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 i 137 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody, że w badanym przypadku cel wywłaszczenia został dostatecznie klarownie określony na etapie poprzedzającym wywłaszczenie, wobec czego nie zachodzi sytuacja uzasadniająca poszukiwanie celu wywłaszczenia w materiałach innych, niż towarzyszące wywłaszczeniu, a w szczególności innych, niż sama decyzja o wywłaszczeniu. Należy podzielić stanowisko, że co do zasady, dla oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, skutkującej jej zwrotem, znaczenie ma cel określony na etapie wywłaszczenia. Podstawą normatywną wywłaszczenia była w sprawie ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z jej art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego. W decyzji z [...] grudnia 1975 r. określono, że wywłaszczenie następuje w przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Tak wyznaczony cel został określony szeroko, ale bynajmniej nie nieprecyzyjnie. Inwestycja pod postacią osiedla mieszkaniowego obejmuje cały szereg możliwych obiektów i realizacja każdego z elementów mieszczących się w tego rodzaju inwestycji świadczy o realizacji celu. Orzecznictwo sądowe dotyczące tej kwestii wypracowało stanowisko, jakie obiekty należy uznawać za składające się na złożony organizm osiedla mieszkaniowego. Do takich elementów należą też szkoły czy obiekty sportowe, ich realizacja świadczy o realizacji celu wywłaszczenia pod budowę osiedla, ale ich brak nie jest dowodem na tezę przeciwną. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że w możliwych przypadkach, gdy cel został w akcie wywłaszczeniowym określony w sposób uniemożliwiający identyfikację planowanej inwestycji, a w konsekwencji stwierdzenie realizacji celu, konieczne jest posłużenie się wszelkimi dostępnymi materiałami – w tym pochodzącymi z okresu późniejszego, aby cel wywłaszczenia zidentyfikować. Nie jest to jednak ani konieczne, ani dopuszczalne, jeżeli materiały dotyczące samego wywłaszczenia pozwalają na identyfikację jego celu w sposób umożliwiający ocenę, czy czynności na wywłaszczonym terenie podjęte po wywłaszczeniu cel ten zrealizowały. Należy wszak mieć na uwadze, że realizacja celu wywłaszczenia nie stanowi jedynego docelowo dopuszczalnego sposobu zagospodarowania. Wykorzystanie na cel wywłaszczenia umożliwia następczo właścicielowi gruntu wykorzystanie go w innym celu. Zwłaszcza w przypadku inwestycji o złożonym charakterze, takich jak osiedle, możliwe jest następcze modyfikowanie wcześniejszego zagospodarowania.

Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy przeprowadził ocenę wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wadliwie z tego powodu, że pominął przeznaczenia wyznaczone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej i zagospodarowanie na ten cel świadczyć może o realizacji celu wywłaszczenia. Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że cel został określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa osiedla mieszkaniowego i w relacji do niego powinna zostać przeprowadzona ocena zbędności. W tej kwestii Wojewoda zajął stanowisko, nie zostało ono jednak merytorycznie skontrolowane przez Sąd I instancji, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.