Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1633/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 107/14 w sprawie ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XXIV/244/14 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 107/14, oddalił skargę Z. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XXIV/244/14 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Pismem z 13 listopada 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim poinformował Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego o naruszeniu przez radnego Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim, Z. M. – skarżącego, przepisu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ), poprzez niedopełnienie obowiązku zrzeczenia się mandatu radnego w związku z dzierżawą gruntów gminnych oraz zatajenie tego faktu w składanych corocznie oświadczeniach majątkowych.

W związku z powyższym, pismem z 6 grudnia 2013 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił się do Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim o formalne rozpatrzenie sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego i podjęcie stosownej uchwały w związku z możliwością naruszenia art.24f ustawy o samorządzie gminnym oraz przedstawienie stanowiska rady miejskiej w tej sprawie.

W dniu 9 stycznia 2014 r. odbyła się nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim nr XXIII, której porządek obrad obejmował rozpatrzenie ww. pisma Wojewody. Na kolejnej sesji w dniu 15 stycznia 2014r. Rada Miejska w Kowalewie Pomorskim podjęła uchwałę nr XXIV/244/14 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego i na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, w i sejmików województwa (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), w związku z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) w zw. z art. 24f ust 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), uchwaliła, co następuje:

§ 1. Stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim Z. M. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Kowalewo Pomorskie.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady, którego zobowiązuje się do przekazania stanowiska Rady Wojewodzie Kujawsko - Pomorskiemu, Komisarzowi Wyborczemu w Toruniu oraz doręczenia zainteresowanemu.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że Z. M. dnia 4 października 2010 r. zawarł z gminą umowę na dzierżawę gruntów rolnych, a następnie w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania radnego nie zaprzestał dzierżawy przedmiotowych gruntów, czym naruszył art. 24f ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w świetle którego radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżanej uchwały, zarzucając naruszenie:

- art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej na skutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, ze dzierżawienie przez skarżącego jako rolnika gruntów rolnych od gminy Kowalewo Pomorskie stanowi prowadzenie działalności gospodarczej,

- art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej na skutek uniemożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień na sesji rady miejskiej w dniu 15 stycznia 2014r. bezpośrednio przed podjęciem uchwały,

- art. 9 K.p.a. na skutek braku pouczenia skarżącego o brzmieniu art. 205 ordynacji wyborczej, co narażało skarżącego na utratę realnej możliwości wniesienia środka odwoławczego,

- art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i w konsekwencji uznanie, że skarżący będąc rolnikiem prowadzi działalność gospodarczą, podczas gdy art. 3 ustawy zawiera wyraźne, literalne wyłączenie działalności rolniczej z definicji działalności gospodarczej,

- art. 31 Konstytucji RP i zawartej w niej zasady równości obywateli wobec prawa, poprzez podjecie w stosunku do skarżącego zaskarżonej uchwały, podczas gdy w stosunku do innych radnych dzierżawiących grunty rolne od gminy, rada podjęła uchwały o odmowie uchylenia mandatu, pomimo posiadania przez Przewodniczącego Rady i Burmistrza wiedzy o przesłance wygaśnięcia mandatu;

- wprowadzenie skarżącego w błąd przez Burmistrza Kowalewa Pomorskiego na sesji Rady Miejskiej w dniu 15 stycznia 2014 r., co do trybu, terminu oraz organu, do którego należy wnieść skargę w sprawie zaskarżenia uchwały, poprzez wskazanie, iż organem odwoławczym jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski, nadto w pouczeniu skarżonej uchwały organ nie poinformował skarżącego o brzmieniu art. 205 Ordynacji wyborczej, ustanawiającego szczególny tryb wniesienia skargi;

- nieprzeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi organ uznał za nieuzasadnione podnosząc, między innymi, że skarżący przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu miał możliwość wypowiedzenia się i złożenia wyjaśnień na spotkaniu zespołu radnych oraz sesji nadzwyczajnej rady miejskiej w dniu 9 stycznia 2014r. jak również na sesji w dniu 15 stycznia 2014 r. Został również prawidłowo pouczony o sposobie i terminie zaskarżenia uchwały w piśmie dnia 15 stycznia 2014 r., przy którym doręczono mu uchwałę, pouczenie zostało zrozumiane, bowiem skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Odnosząc się do zarzutów błędnej interpretacji przepisów art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 Ordynacji wyborczej oraz art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 podniósł, że dzierżawa gruntów rolnych gminy przez jej radnego postrzegana jest jako prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w rozumieniu art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Dowody zebrane w sprawie wykazały, że radny miał świadomość tego, że po wyborze na radnego winien w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania zaprzestać przedmiotowej działalności, o czym radni zostali pouczeni na szkoleniu w dniu 21 grudnia 2010 r.

W dniu 17 lutego 2014 r. wpłynął do sądu wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonego na 18 lutego 2014 r. oraz doręczenie skarżącemu załączników wymienionych w odpowiedzi Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim na skargę. Wnioskujący wskazał, że sąd doręczył skarżącemu odpis odpowiedzi na skargę bez żadnego z 15 wymienionych w niej załączników, stanowiących w większości dokumenty urzędowe, których treść i moc może przesądzać o wyniku sprawy, były bowiem podstawą podjęcia skarżonej uchwały. Brak możliwości zapoznania się z treścią tych dokumentów uniemożliwia stronie ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę oraz realną możliwość obrony.

Sąd Wojewódzki dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi wniesionej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 cyt. ustawy, w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Skarżący jest bowiem podmiotem zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia jego mandatu radnego.

Materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 ustawy - Ordynacja wyborcza w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 24f ust 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.).

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek bowiem, w zasadzie samo zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza, który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi podstawę wygaśnięcia mandatu radnego, to jednak stosownie do regulacji ust. 2 omawianego przepisu, okoliczność ta musi zostać stwierdzona przez radę gminy w drodze uchwały. Choć uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek – wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. W związku z tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Kryteriów tych nie spełnia skarżona uchwała gdyż w jej uzasadnieniu nie dokonano niezbędnej analizy materiału dowodowego.

Spór w przedmiotowej spawie dotyczy co do zasady właściwej interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności. Stosownie zaś do art. 24f ust. 1a ww. ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest on obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 - obowiązującej w czasie wyboru skarżącego na radnego Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim ustawy - Ordynacja wyborcza. Artykuł ten stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (ust. 1 pkt 2a), a więc i działalności, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny wykonujący przed dniem wyboru taką funkcję lub prowadzący w tym czasie taką działalność, nie zrzecze się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5 i 6). W takiej sytuacji rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 6). Jeżeli jednak właściwy organ gminy, wbrew temu obowiązkowi z art. 190 ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza, nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w czasie wyboru skarżącego na radnego Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim). Podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, bądź ewentualnie wydanie zarządzenia zastępczego w przypadku nie podjęcia takiej uchwały przez radę, może nastąpić tylko, gdy zaistnieją kumulatywnie wszystkie przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a którym są: po pierwsze prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami (ewentualnie zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności), a po drugie wykorzystanie przy prowadzeniu tej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy jednoczesnym ustaleniu nie zaprzestania prowadzenia przez radnego tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24f ust. 1a), stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ordynacji wyborczej.

Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący w dniu wyboru na radnego Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim dzierżawił od Gminy Kowalewo Pomorskie stanowiącą jej własność nieruchomość gruntową działkę nr ... o powierzchni 1,0500 ha położoną w obrębie Wielkie Rychnowo z przeznaczeniem na uprawny rolne z zakazem upraw wieloletnich, na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 4 października 2010 r., na czas określony do dnia 30 września 2013 r. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że Z. M. nie rozwiązał przedmiotowej umowy dzierżawy, zobowiązującej go do prowadzenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki rolnej na przedmiocie dzierżawy, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania radnego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, ustalenie organu gminy, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w pełni uzasadnione. W sprawie bowiem wystąpiły kumulatywnie wszystkie warunki naruszenia przedmiotowego zakazu tj. miało miejsce prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Kowalewo Pomorskie, w której radny uzyskał mandat, przy jednoczesnym zaistnieniu okoliczności objętych hipotezą art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a więc niezaprzestaniu prowadzenia przez radnego takiej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Sąd podkreślił, że w podjętej w dniu 2 kwietnia 2007 r. w składzie 7 sędziów uchwale (sygn. akt II OSK 1004/08, publ. Lex nr 249087) Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie szczegółowej analizy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustaw samorządowych, samorządowych także mając na uwadze cel wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów "antykorupcyjnych" uznał, że prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystywaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta, zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., ma moc wiążącą inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. W konsekwencji więc Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza możliwość wykorzystywania przez radnego gruntów rolnych gminy, stanowiących mienie gminy, w której radny uzyskał mandat. Nie ma przy tym znaczenia, czy radny przy wykorzystaniu tego mienia odnosił korzyści, jaki był faktyczny cel wykorzystywania tego mienia i jaka była powierzchnia dzierżawionego gruntu. Dlatego też dokonywanie ustaleń faktycznych w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Wykorzystywanie bowiem mienia gminy jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji poczynienia ustalenia, że radny prowadzi gospodarstwo rolne i, że dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, w której uzyskał mandat radnego oraz, że w ustawowym terminie nie zaprzestał prowadzenia zakazanej art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. Ustaleń takich, którym nie przeczy skarżący, prawidłowo dokonał organ w niniejszej sprawie. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej i, że w związku z tym istniały podstawy do zastosowania trybu z art. 190 ordynacji wyborczej.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że radny Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim Z. M.prowadził na własny rachunek gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy w której uzyskał mandat i, że działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie Rada Miejska w Kowalewie Pomorskim uprawniona była i zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. M..

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istoty przedmiotowej sprawy nie stanowi to czy prowadzenie działalności rolniczej, w tym na dzierżawionych przez rolnika gruntach rolnych, podlega regulacjom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia 15 stycznia 2014 r. Rada Miejska w Kowalewie Pomorskim nie naruszyła także obowiązujących w tym zakresie przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom skargi, z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego umożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień swobodne i obronę jego praw, w zgodzie z dyspozycją art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej. Wynika to z analizy przedłożonych Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akt sprawy, w tym treści protokołów z nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z dnia 9 stycznia 2014 r. oraz projektu protokołu sesji nr XXIV z dnia 15 stycznia 2014 r., na której podjęto uchwałę. W ocenie Sądu, skarżący miał możliwość wypowiedzenia się, z której skorzystał w trakcie sesji nadzwyczajnej w dniu 9 stycznia 2014 r., jak również mógł zabrać głos w tej sprawie ponownie przed podjęciem uchwały na sesji w dniu 15 stycznia 2014 r. Wskazywany przepis nie wymaga jednoznacznie, aby istniała konieczność wypowiedzenia się przez radnego bezpośrednio przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, skoro wszystkie okoliczności tej sprawy miał możliwość wyjaśnić na sesji, która odbyła się kilka dni wcześniej. Skarżący nie wskazał również, iżby z uwagi na przedmiot uchwały i zaistniałe już wszakże przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu chciał złożyć nowe wyjaśnienia, podnieść okoliczności.

Także nawet początkowo błędne pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia, wobec prawidłowego pouczenia w tym zakresie przy doręczeniu skarżącemu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (pismo z dnia 15 stycznia 2014r.) oraz wobec dochowania terminu skutecznego wniesienia skargi, pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nadto Sąd wskazał, że podejmowanie przez radę gminy uchwał nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rada gminy przeprowadziła w niezbędnym w okolicznościach sprawy zakresie postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do zgromadzenia dowodów potwierdzających zaistnienie przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżący nie kwestionuje wszakże ani faktu dzierżawienia gruntu rolnego stanowiącego własność gminy Kowalewo Pomorskie, ani prowadzenia z jego wykorzystaniem działalności rolniczej, ani też tego, że nie zaprzestał prowadzenia tej działalności z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat w ustawowym terminie, zatem ponad 3 lata naruszał ustawowy zakaz tzw. "antykorupcyjny", ustanowiony między innymi dla radnych. Sąd także stwierdził, że dowody stanowiące podstawę do podjęcia skarżonej uchwały były skarżącemu znane.

Sąd również podkreślił, że wbrew zarzutowi skargi, brak jest wymogu, aby uchwała rady gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego zawierała w swej treści stosowne pouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi.

W zakresie wniesionego w dniu poprzedzającym wyznaczony termin rozprawy (18 lutego 2014 r.) wniosku pełnomocnika skarżącego o jej odroczenie sąd uznał, iż w sprawie nie zaistniały określone w art. 109 p.p.s.a. przesłanki. Zgodnie z tym przepisem rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu i wydaje wyrok na podstawie akt danej sprawy przedłożonych przez organ administracji wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Taki właśnie charakter miały dokumenty przekazane sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przez organ. Akta sprawy nie stanowią zatem dodatkowych dokumentów będących załącznikiem do odpowiedzi organu na skargę. O takim charakterze wskazanych przez organ gminy jako "dowód" dokumentów świadczy jednoznacznie ich rodzaj i treść. Nadto nadmienić przyjdzie, iż strona miała możliwość przed terminem rozprawy zapoznania się treścią znajdujących się w aktach sądowych sprawy dokumentów, których treść zasadniczo była jej znana. Ustawodawca w art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej zastrzegł dla sądu 14-o dniowy szczególny procesowy termin do rozpatrzenia sprawy. Sąd wskazał także, że nieuprawnione jest twierdzenie, że niedoręczenie dokumentów wskazanych w odpowiedzi organu na skargę uniemożliwiło skarżącemu obronę jego praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący został skutecznie zawiadomiony o terminie rozprawy, nie wykazał aby istniała przeszkoda uniemożliwiająca mu uczestnictwo w niej, znane były skarżącemu jako radnemu lub mógł wcześniej zapoznać się z treścią wszystkich dokumentów stanowiących podstawę wydania skarżonej uchwały, tj. umowy dzierżawy, korespondencją z wojewodą, szkoleniem radnych z dnia 21 grudnia 2010 r., uczestniczył osobiście w dotyczącym ustalenia okoliczności i przesłanek wygaśnięcia jego mandatu spotkaniu zespołu radnych oraz sesjach Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim w dniu 9 i 15 stycznia 2014 r. Posiada również dostęp do tych dokumentów. Z analizy akt sprawy nie wynika, iżby podstawę podjęcia skarżonej uchwały stanowiły dokumenty nieznane skarżącemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucając:

I. nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na skutek braku zdolności sądowej i procesowej Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim, w konsekwencji wadliwego umocowania pełnomocnika działającego jako pełnomocnika tego organu, podczas gdy zdolność sądową posiada wyłącznie gmina posiadająca osobowość prawną zaś w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma Burmistrz;

II. nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a na skutek pozbawienia skarżącego możności obrony swych praw poprzez niedoręczenie przez Sąd Wojewódzki 15 dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do odpowiedzi organu na skargę, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 47 § 1 w zw. z art. 76 § 1 p.p.s.a., pomimo pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 14 lutego 2014 r. wniesionego do Sądu Wojewódzkiego, w którym pełnomocnik poinformował sąd o wadliwym doręczeniu odpowiedzi na skargę jednocześnie wnosząc o odroczenie rozprawy i powtórzenie doręczenia;

III. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1)naruszeniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek jego błędnej wykładni polegającej na błędnym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że dzierżawienie przez skarżącego jako radnego rady miejskiej w Kowalewie Pomorskim gruntów od Miasta Kowalewa Pomorskiego stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

2) naruszenie art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i w konsekwencji uznanie, że skarżący będąc rolnikiem prowadzi działalność gospodarczą, podczas gdy art. 3 ustawy zawiera wyraźne, literalne wyłączenie działalności rolniczej z zakresu definicji działalności gospodarczej.

IV. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

- art. 47 § 1 w zw. z art. 76 § 1 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie przez Sąd Wojewódzki 15 dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do odpowiedzi organu na skargę, pomimo pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 14 lutego 2014 r. wniesionego do Sądu Wojewódzkiego, w którym pełnomocnik poinformował sąd o wadliwym doręczeniu odpowiedzi na skargę jednocześnie wnosząc o odroczenie rozprawy i powtórzenie doręczenia;

- naruszeniu art. 109 p.p.s.a. na skutek jego błędnej wykładni i niezastosowania poprzez nieodroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 18 lutego 2014 r. pomimo nieprawidłowości zawiadomienia skarżącego i powzięcia o te okoliczności wiedzy przez Sąd Wojewódzki pisma skarżącego z dnia 14 lutego 2014 r. wniesionego do Sądu Wojewódzkiego, w którym pełnomocnik poinformował sąd o wadliwym doręczeniu odpowiedzi na skargę jednocześnie wnosząc o odroczenie rozprawy i powtórzenie doręczenia.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Dopatrzywszy się w niniejszej sprawie, niezależnie od podniesienia tej kwestii w skardze kasacyjnej, przesłanki wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, iż pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono zatem jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek czy utrudnień w tym zakresie.

W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić czy uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2668/13 (B.A)

Doktryna i judykatura wykształciły też pewne kryteria, według których należy oceniać stan pozbawienia strony możności obrony swych praw. Po pierwsze, przyjmuje się, że pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy go wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w sprawie. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak Kodeks postępowania cywilnego, nie precyzuje bliżej pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw". W tej sytuacji należy przyjąć, iż pojęcie "niemożności" pozwala na objęcie nim różnych stanów faktycznych, gdyż ustawa nie zawęża nieważności postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony. Pozbawienie zatem strony możliwości obrony należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Tak więc o nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (por. m.in. wyrok NSA z 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 394/10 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r., I PK 117/03, Wokanda 2004/9/30). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 913/12

Mając na względzie wymienione wyżej poglądy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 191 ust. 1 ordynacji przewiduje szczególny 7-dniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, liczony od dnia doręczenia uchwały. Liczenie terminu do wniesienia skargi od dnia doręczenia uchwały wskazuje, że nie przewidziano w tym przypadku, przed wniesieniem skargi, wezwania organu (rady) do usunięcia naruszenia prawa, tak jak wymagają tego zasady ogólne określone w art. 52 § 4 p.p.s.a. W art. 191 ust. 1 ordynacji narzucono też sądowi administracyjnemu termin do rozpatrzenia skargi (14 dni od dnia jej wniesienia). Tak krótkie terminy mogą zatem rodzić daleko idące skutki w zakresie ochrony praw podmiotów postępowania sądowego, szczególnie zaś skarżącego.

Pamiętać też należy, że sprawa sądowa rozpoczyna się od przekazania sądowi skargi zainteresowanego wraz z odpowiedzią na tę skargę sporządzoną przez organ gminy. Obowiązkiem Sądu jest zaś przesłanie stronom zawiadomienia o rozprawie z dołączoną skargą oraz odpowiedzią na nią. Silnie zaakcentować należy, że załączone do zawiadomienia dokumenty stanowią podstawowy materiał, który powinien być wystarczający dla rozpoznania sprawy. Dla wnoszącego skargę treści zawarte w odpowiedzi na nią wraz z załączonym dokumentami, które otrzymuje przed rozprawą stanowią materiał, od którego analizy i oceny zależy możliwość polemizowania z argumentami Gminy.

Uwzględnić też trzeba, że w odróżnieniu do skarg wnoszonych na decyzje i inne akty administracyjne, w których strony brały udział i zajmowały już stanowisko, a także wobec znanych argumentów, którymi operowały organy uzasadniając zaskarżone akty, odpowiedź na skargę stanowi najczęściej wypełnienie wymagania określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Inaczej rzecz wygląda w razie zaskrżania uchwał organów. W takim przypadku do sądu administracyjnego wpływa materiał, w którym prezentowane są niezweryfikowane co do zasady twierdzenia stron przeciwnych, skarżącego i organu, a przesłane dokumenty stanowią dowody, które mają przemawiać za racjami podnoszonymi przez strony.

Wówczas, aby możliwe było stwierdzenie przez sąd administracyjny, że akt taki wydany został z naruszeniem prawa, niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, do którego przepisy tego aktu mają się odnosić, a następnie ocena tego stanu. W przeciwieństwie do spraw, w których kontrolowane są decyzje administracyjne, gdzie ustaleń stanu faktycznego dokonują organy administracji, a sąd administracyjny w zasadzie ocenia tylko prawidłowość poczynionych przez organy administracji ustaleń, w przypadku skarg na uchwały, to sąd administracyjny przed wydaniem rozstrzygnięcia zasadniczo dokonuje ustaleń faktycznych. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 909/11.

Jak powiedziano już wyżej, ze względu na dyspozycję art. 191 ust. 1 ordynacji, w terminie 14 dniowym Sąd jest zobligowany do wykonania szeregu czynności umożliwiających rozpoznanie sprawy na rozprawie, co uwzględniając czas niezbędny dla wymiany korespondencji powoduje, że najmniejsze nawet zaniedbanie, czy omyłka w zakresie doręczeń korespondencji sądowej mogą powodować dalekosiężne skutki.

Jak wynika z akt sprawy, Sąd Wojewódzki, co do zasady wywiązał się ze swych obowiązków terminowo, nie dołączył jednak do zawiadomienia o rozprawie i odpowiedzi na skargę żadnego z załączników przesłanych przez pełnomocnika gminy. Obecny na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy oświadczył, iż przesłał Sądowi Wojewódzkiemu dwa komplety załączników. Nie jest zaś w sprawie kwestionowane, że załączniki te nie zostały wysłane skarżącemu, a nadto w aktach sądowych znajdują się dwa komplety ww. załączników.

Skarżący po otrzymaniu wezwania na rozprawę ustanowił pełnomocnika, który zwrócił się o doręczenie mu przez Sąd brakującej dokumentacji i odroczenie rozprawy. Wniosku tego Sąd nie uwzględnił w uzasadnieniu wyroku przyjmując, że strona miała możliwość przed terminem rozprawy zapoznania się treścią znajdujących się w aktach sądowych sprawy dokumentów, których treść zasadniczo była jej znana.

Sąd Wojewódzki ocenił też, że dokumenty przekazane sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przez organ stanowiły w istocie akta sprawy, o których mowa w art. 54 i art. 133 § 1 p.p.s.a., a zatem nie stanowią dodatkowych dokumentów będących załącznikiem do odpowiedzi organu na skargę. O takim charakterze wskazanych przez organ gminy jako "dowód" dokumentów świadczy jednoznacznie ich rodzaj i treść.

Uwzględniając to co powiedziano już wyżej, w odniesieniu do podkreślenia różnic w postępowaniach sądowych, a szczególnie w postępowaniach toczących się w oparciu o przepisy ordynacji wyborczej, pogląd i oceny Sądu Wojewódzkiego w tej kwestii należy uznać za chybione. Załączone do odpowiedzi na skargę na uchwałę gminy dokumnety były załącznikami do odpowiedzi na skargę, a nie aktami sprawy, Sąd Wojewódzki był zaś zobowiązany do dołączenia ich i wysyłki do skarżącego.

Nie można też uwzględnić argumentu, że była to dokumentacja stronie znana, skoro ustanowiła ona pełnomocnika i to do niego należało zajęcie stanowiska wobec tych dokumentów, z którymi, na skutek wadliwej oceny charakteru tych dokumentów przez Sąd Wojewódzki, a także uwzględniając kilkudniowy termin udzielenia mu pełnomocnictwa, nie mógł się zapoznać, co uniemożliwiło reprezentowanie strony w czasie rozprawy.

Zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w tym konkretnym przypadku. Strona skarżąca pozbawiona została bowiem możliwości zajęcia stanowiska w sprawie wobec niedostarczenia jej przez Sąd podstawowej dokumentacji, co w tej sprawie wypełnia dyspozycję art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a. Wypełnione zostały bowiem wszystkie przesłanki nieważności postępowania sądowego podane na wstępie niniejszego uzasadnienia, gdyż nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, na skutek czego strona (pełnomocnik) nie miała możność obrony swoich praw.

Wobec powyższego, nie odnosząc się do zarzutów skargi, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ulega uchyleniu, a sprawa przekazana zostaje temu Sądowi do rozpoznania.