Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 litc, art.200, art.205 §2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art,138 § 1 pkt 3, art. 105 §1, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca), reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lipca 2021 r., znak: DIŚ-III.415.32.2021.AT umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], w przedmiocie udzielenia [...] SA z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji oczyszczania ścieków położonej na terenie [...] w [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 21 września 2020 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji oczyszczania ścieków, położonej na terenie [...] w [...], udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r., w związku z rezygnacją z budowy instalacji do usuwania boru.

Marszałek Województwa [...] uznał, że wnioskowane zmiany w decyzji są związane z istotnymi zmianami w funkcjonowaniu instalacji objętej wymogiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, mogącymi spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.), zwanej dalej: "Poś".

W toku prowadzonego postępowania, organizacja ekologiczna [...] pismem z dnia 15 października 2020 r. zgłosiła Marszałkowi na podstawie art. 185 ust. 2a Poś, chęć uczestniczenia na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ przychylił się do tego wniosku.

Organ wezwał pełnomocnika Zakładu do przedłożenia dalszych wyjaśnień dotyczących rezygnacji z budowy instalacji do usuwania boru oraz zwiększenia zawartości boru w ściekach wprowadzanych do środowiska.

W toku prowadzonego postępowania pełnomocnik wnioskodawcy złożył kolejny wniosek z 3 listopada 2020 r. o zmianę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, w związku z wezwaniem Marszałka Województwa [...] z 30 września 2020 r. o zmianę tejże decyzji w wyniku przeprowadzonej analizy okresowej ww. pozwolenia, wynikającej z art. 216 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wniosek obejmował weryfikację zapisów pozwolenia w zakresie oznaczenia terenu chronionego oraz objaśnienia znajdującego się pod tabelą określającą wielkości dopuszczalne poziomu hałasu emitowanego poza terenem, w odniesieniu do rodzajów terenów normowanych, w związku z opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...]. Ponadto we wniosku określono sposób prowadzenia monitoringu odpadów poddawanych przetworzeniu oraz określono właściwości odpadu niebezpiecznego zgodnie z aktualnymi przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę fakt, że nie ma możliwości prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w zakresie zmiany tej samej decyzji, Marszałek Województwa [...] pismem z 25 listopada 2020 r. zawiadomił strony postępowania o potraktowaniu wniosku z 3 listopada 2020 r. jako rozszerzenie wniosku z 21 września 2020 r.

Pismem z 14 stycznia 2021 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił strony postępowania o jego zakończeniu, zakreślając jednocześnie termin do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie [...] przy piśmie z 2 lutego 2021 r. złożyło swoje zastrzeżenia co do możliwości zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. nr [...] (z późn. zm.) w zakresie zwiększenia wielkości dopuszczalnej zawartości boru w ściekach wprowadzanych do wód rzeki [...], przedkładając jednocześnie opracowanie pt.: "Opinia naukowa o wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla oczyszczalni ścieków eksploatowanej na potrzeby elektrowni [...]".

W swoim stanowisku [...] odniosło się do kwestii wnioskowanej zwiększonej zawartości boru w ściekach. Ponadto, [...] stanęło na stanowisku, że brak jest prawnej możliwości ustalenia w pozwoleniu zintegrowanym zawartości azotu amonowego w odprowadzanych do wód ściekach na poziomie wyższym niż 10 mg NNH4/I.

W związku z powyższym Marszałek Województwa [...] pismem z 3 lutego 2021 r. zwrócił się do Wnioskodawcy o odniesienie się do treści opracowania przedłożonego przez [...]. W odpowiedzi na złożone uwagi [...], pełnomocnik wnioskodawcy, w piśmie z 30 marca 2021 r. zajął stanowisko w tej sprawie.

Marszałek Województwa [...] przychylił się do wniosku strony i decyzją z dnia [...] maja 2021 r. zmienił wymagania dla ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków i wprowadzanych do wód rzeki [...] poprzez podniesienie możliwej maksymalnej zawartości boru w tych ściekach do 4,22 mg B/l.

Ponadto, zgodnie z wnioskiem organ przedłużył czas możliwego wprowadzania ścieków o zawartości azotu amonowego (do 12,5 mg NNH4/I) do 31 grudnia 2025 r. ze względu na trwające prace mające na celu wykonanie instalacji do usuwania azotu amonowego.

Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowy wniosek nie dotyczył zmiany warunków przetwarzania odpadów, a także zmiany ilości magazynowanych odpadów w danym czasie, największej masy odpadów, które mogą być magazynowane w wyznaczonych miejscach magazynowania lub całkowitej pojemności (wyrażone w Mg) wyznaczonych miejsc magazynowania odpadów. Organ nie uznał więc niniejszej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, dlatego zgodnie z brzmieniem art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach nie zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których prowadzone jest przetwarzanie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

W piśmie z dnia 3 listopada 2020 r. prowadzący instalację, w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 30 września 2020 r. zawnioskował o zmianę pozwolenia zintegrowanego w punkcie III.2., w tabeli nr 3, poz. 4, w zakresie kwalifikacji rodzaju terenu chronionego akustycznie wraz ze zmianą treści objaśnienia nr 3 znajdującego się pod tabelą. Wymóg wnioskowanych zmian powstał w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w [...] uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz koniecznością weryfikacji rodzajów terenów chronionych akustycznie, na które może oddziaływać instalacja.

W związku z tym organ, zgodnie z wnioskiem strony, dokonał zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w tabeli nr 3, w poz. 4, poprzez określenie najbliższych terenów chronionych akustycznie położonych w dzielnicy [...] miasta [...], na które może oddziaływać instalacja, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, jednocześnie podając dopuszczalne poziomy hałasu obowiązujące na tych terenach.

Ponadto organ dokonał zmiany treści objaśnienia nr 3, znajdującego się pod tabelą nr 3, odnoszącego się do opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowiącej podstawę kwalifikacji rodzaju terenu chronionego akustycznie położonego w dzielnicy [...] i uporządkował numerację przypisów pod tą tabelą.

Na podstawie wezwania Marszałka Województwa [...] z dnia 30 września 2020 r. do wystąpienia [...] S.A. z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego w związku z dokonaną okresową analizą tego pozwolenia, Spółka zwróciła się do organu o zmianę ww. decyzji w zakresie gospodarowania odpadami, tj.: dookreślenia sposobu prowadzenia monitoringu odpadów poddawanych przetworzeniu; określenia właściwości odpadu niebezpiecznego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zmieniającym załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającym niektóre dyrektywy (Dz. U. WE L. 365/89).

Biorąc pod uwagę powyższe organ, zgodnie z wnioskiem strony, określił w pozwoleniu zintegrowanym właściwości odpadu o kodzie 10 01 20*, a także uzupełnił zapisy odnośnie monitoringu gospodarowania.

Po przeprowadzeniu ww. postępowania administracyjnego, Marszałek decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] (z późn. zm.) udzielającą [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji oczyszczania ścieków, położonej na terenie Oddziału Elektrownia [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. wniosło [...]. W treści odwołania wskazano, że strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższe odwołanie uzupełnione zostało przez pełnomocnika Towarzystwa pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja jest wadliwa na skutek:

1) niewłaściwego określenia składu chemicznego odpadu o kodzie 10 01 20* w tabeli nr 5, zawartej w pkt 2 zaskarżonej decyzji, czym narusza art. 188 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej POŚ);

2) pominięcia obowiązku monitoringu w wodach Odry takich parametrów jak: substancje rozpuszczone i przewodność elektrolityczna właściwa w 20°C, mimo że zrzut ścieków przemysłowych z oczyszczalni będzie dodatkowo zwiększać ich wartości - w sytuacji gdy już obecnie znacząco przekraczają one wartości graniczne dla wód klasy II, obowiązujące dla [...] od Osobłogi do [...] do granic [...], co przekłada się na potencjał ekologiczny poniżej dobrego i stan zły tych [...].

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej także "Kpa", w związku z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 ustawy Poś, organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ II instancji wyjaśnił, iż na etapie postępowania odwoławczego organ administracji jest obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Dokonuje się tego w tzw. fazie wstępnej, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Negatywna ocena w tym zakresie i stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada interesu prawnego w sprawie winno skutkować wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jeśli jednak kwestia braku przymiotu strony zostanie stwierdzona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, to postępowanie odwoławcze winno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister Klimatu i Środowiska powołał się na brzmienie art. 185 ust. 2a Poś w zw. z art 44 ooś. Po analizie wskazanych przepisów Organ II instancji stwierdził, iż prowadzone przez Marszałka postępowanie nie dotyczy nowo zbudowanej instalacji, ale zmiany pozwolenia zintegrowanego wydanego pierwotnie decyzją z dnia 15 października 2015 r. (znak jak wyżej) udzielającą [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji oczyszczania ścieków, położonej na terenie Oddziału Elektrownia [...] w [...]. Nie jest to również postępowanie dotyczące istotnej zmiany instalacji, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7 Poś jako zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, ani zmiany opisanej w art. 214 ust. 3 Poś, zgodnie z którym zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększana skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 Poś (w powiązaniu z pkt 6 ppkt 13 załącznika Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169)). W przedmiotowej sprawie nie następuje rozbudowa ani modernizacja, objętej powyższym pozwoleniem z dnia 15 października 2015 r., oczyszczalni ścieków eksploatowanej w powiązaniu z instalacją spalania paliw. Oczyszczalnia będzie funkcjonować w oparciu o te same urządzenia i rozwiązania techniczne. Zmiana pozwolenia dotyczy zwiększenia ładunków boru wpływających do obiektu i odprowadzanych do rzeki [...] oraz wydłużenia czasu wprowadzania zwiększonego stężenia azotu amonowego, co jest konsekwencją odstąpienia od budowy dla instalacji spalania paliw (elektrowni), objętej osobnym pozwoleniem zintegrowanym, instalacji usuwania boru oraz przesunięciem terminu realizacji układu do usuwania azotu amonowego ze ścieków z IOS bloków 1-4. Zmiany dokonywane w instalacji spalania paliw, same w sobie nie wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w związku z czym nie mamy też do czynienia z takim obowiązkiem dla powiązanej z nimi oczyszczalni ścieków. Przedstawione w sprawie dowody świadczą również o tym, iż w wyniku zmiany nie dojdzie do znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Organ powołał się na stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wyrażone w piśmie z dnia 9 grudnia 2020 r., w którym uznano, iż "wpływ zanieczyszczeń na wody rzeki [...] w ilości 4,22 mg/l będzie znikomy i nie wpłynie na pogorszenie analizowanych parametrów w rzece, a tym samym nie wpłynie negatywnie na stan wód oraz osiągnięcie celów środowiskowych dla [...] do granic [...]. W istotną zmianę nie wpisują się również objęte skarżoną decyzją kwestie dotyczące gospodarowania odpadami oraz hałasu. Ponadto Organ opisał zmiany dokonane przez Marszałka w zaskarżonej decyzji w stosunku do zmienianej tym aktem decyzji Marszałka z [...] października 2015 r.

Skarżony organ opisał także przesłankę uczestniczenia w postępowaniu organizacji ekologicznej dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa. Ponadto odniósł się do kwestii prolongaty okresu zrzutu podwyższonych wartości azotu amonowego do wód rzeki [...] powołując się na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z. 2019 r. poz. 1311) oraz wyjątek określony w art. 82 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624). Organ stwierdził, że zakres dotyczący prolongaty terminu zrzutu podwyższonych wartości azotu amonowego do wód rzeki [...] mieści się w ramach art. 204 ust. 2. Powoduje to, iż organizacja na mocy art. 44 ustawy o ooś może uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, w zakresie w jakim to postępowanie dotyczy zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa, a tym przypadku prolongaty takiego odstępstwa.

W podsumowaniu decyzji Minister Klimatu i Środowiska uznał, że nie ma podstaw do uznania, iż organizacja na mocy art. 185 ust. 2a Poś może uczestniczyć na prawach strony w pozostałym zakresie, w którym wydana została zaskarżona decyzja. Zdaniem organu II instancji w sytuacji, gdy odwołanie dotyczy zakresu decyzji, który nie obejmuje postępowania prowadzonego z udziałem społecznym tj. opisu w decyzji odpadu o kodzie 10 01 20* oraz kwestii monitoringu wód [...] w zakresie innych parametrów niż azot amonowy w efekcie Towarzystwo nie ma uprawnień do złożenia odwołania na prawach strony w tym zakresie, a wniesione odwołanie nie może być rozstrzygane.

W skardze do Sądu zarzucono Ministrowi Klimatu i Środowiska naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 i art. 15 Kpa w zw. z art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uchylenie się od kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji pomimo obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwa organy administracyjne, oraz umorzenie postępowania odwoławczego na skutek błędnego uznania przez organ odwoławczy, że:

- skarżący nie jest uprawniony do udziału w całym postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie,

- odwołanie skarżącego nie dotyczy całości zaskarżonej decyzji organu I instancji, lecz jedynie części wyznaczonej powołanymi zarzutami,

- w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa organizacja ekologiczna może uczestniczyć i składać odwołanie jedynie w oznaczonym zakresie - części postępowania, która była bezpośrednią przyczyną przyjęcia, że postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa.

W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, od organu na rzecz skarżącego, wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zaznaczył, że złożył odwołanie od całości decyzji organu I instancji i w żadnym fragmencie odwołania lub dalszych pism składanych podczas postępowania odwoławczego nie można wyciągnąć wniosku, że odwołanie dotyczy jedynie części decyzji Marszałka Województwa [...]. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w uzupełnieniu odwołania wniósł o uchylenie w całości tej decyzji. Sam fakt, że zarzuty odwołania dotyczą tylko niektórych kwestii zawartych w decyzji nie uprawnia organu do automatycznego przyjęcia, że odwołanie wniesiono od części, a nie od całości decyzji. Podniesienie w odwołaniu zarzutów co do każdego aspektu decyzji jest w praktyce możliwe tylko przy decyzjach zawierających krótkie i proste sentencje. W przypadku decyzji o rozbudowanych sentencjach nie jest to spotykane, ale nie można z tego wyciągać wniosku, że odwołanie nie odnosi się do elementów decyzji, które nie są objęte zarzutami. Zgodnie z art. 128 KPA odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Jeżeli zatem strona sama nie precyzuje, że wnosi odwołanie od oznaczonej i wyodrębnionej części decyzji to organ nie może arbitralnie poczynić takich ustaleń. Nie ulega żadnej wątpliwości, że z odwołania skarżącego wynikało, że jest niezadowolony z decyzji pierwszo instancyjnej, a zatem zakresem zaskarżenia objęta była całość tej decyzji. Jeżeli jednak Organ odwoławczy miał co do tego jakiekolwiek wątpliwości winien był wezwać stronę do wyjaśnienia tej kwestii.

Organ odwoławczy przyjął, że podstawą prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa i uczestnictwa organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu jest jedynie kwestia odstępstwa od norm emisji ścieków w zakresie azotu amonowego. Zakwestionował tym samym przyjętą przez organ I instancji ocenę, że podstawą taką jest również istotna zmiana instalacji spowodowana zmianą funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 3 pkt 7 POŚ).

Skarżąca zwróciła uwagę, że przepisy ustaw ooś (art. 44) ani Poś (art. 218), w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego nie ograniczają udziału organizacji ekologicznej tylko do tej części postępowania, która jest bezpośrednią przyczyną uznania, że postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa. Przeciwnie, przepisy te wskazują, że po spełnieniu określonych przesłanek całe postępowanie w danej sprawie toczy się z udziałem społeczeństwa, a nie jedynie jego jakaś - w dodatku niewyodrębniona - część. W konsekwencji zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy ooś, po spełnieniu określonych przesłanek organizacje ekologiczne, które zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Art. 44 ust. 2 ustawy ooś stwierdza, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Nie można na tle brzmienia tego przepisu wywodzić, że organizacja społeczna może korzystać tylko z niektórych zarzutów, czy też może wnosić odwołanie tylko od części decyzji związanej z udziałem społeczeństwa w postępowaniu.

Zdaniem strony tam gdzie ustawodawca chciał ograniczyć udział organizacji ekologicznych uchwalił przepisy szczególne, które ograniczają możliwości działania takich podmiotów, w tym zawężają zakres odwołania (np. postępowania dotyczące zezwoleń na inwestycję - art. 86g ust. 2 i 5 ustawy OOŚ). W przypadku postępowań dotyczących pozwoleń zintegrowanych ustawodawca nie zdecydował się jednak na takie ograniczenie uprawnień. W sytuacji, gdy zostało wniesione odwołanie przez stronę postępowania, a żaden przepis szczególny nie ogranicza tej strony w zakresie zaskarżenia oraz formułowaniu zarzutów odwołania, organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 KPA jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a więc także w zakresie niepodniesionym w zarzutach. W niniejszej sprawie Minister odmówił dokonania merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc w sposób niedopuszczalny uchylił się od kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. W konsekwencji Organ odwoławczy całkowicie niezasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (art. 105 KPA) i umorzył je w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 KPA, czym naruszył powołane przepisy.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego stanowisko w sprawie zajął uczestnik postępowania [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. Spółka odpowiedziała na skargę Towarzystwa, wnosząc o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Spółki, Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżoną decyzją zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2021 r. zmieniającej decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. udzielającą [...]. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji oczyszczania ścieków położonej na terenie Oddziału Elektrownia [...] w [...], zainicjowane odwołaniem wniesionym przez [...]. Towarzystwo nie posiadało legitymacji do wniesienia odwołania, ponieważ zakres przedmiotowy odwołania nie dotyczył istotnej zmiany instalacji, o której mowa w art. 3 pkt 7 POŚ w rozumieniu art. 185 ust. 2a POŚ. Podkreślono, że w trakcie postępowania przed organem I instancji, [...] w dniu 2 lutego 2021 r. przesłało swoją opinię i wątpliwości do wnioskowanych zmian decyzji. W opinii podniosło dwie kwestie - zawartość boru i azotu amonowego w ściekach. W dniu 2 czerwca 2021 r. [...] przesłało odwołanie od całości wydanej decyzji. Odwołanie zostało uzupełnione w dniu 28 czerwca 2021 r., w którym podniesiono dwa całkiem inne zarzuty niż we wcześniejszej opinii z 2 lutego 2021 r., a dotyczyły one niewłaściwego określenia składu chemicznego odpadu o kodzie 10 01 20* i braku dwóch parametrów (substancji rozpuszczonych i przewodności elektrolitycznej) w obowiązku monitowanych wód rzeki [...].

Zdaniem Spółki podniesienie zupełnie nowych zarzutów w odwołaniu pozwala na przyjęcie stanowiska, że kwestie boru i azotu amonowego zostały już rozpatrzone i uznane przez [...] jako wystarczająco wyjaśnione na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcą oraz treści samej decyzji z [...] maja 2021 r. Wobec tego uznać trzeba, że w zakresie istotnej zmiany instalacji Towarzystwo zrealizowało przysługujące jej uprawnienia procesowe, do wzięcia udziału w postępowaniu, przy czym to uprawnienie zostało zrealizowane przed organem I instancji. W niniejszej sprawie nie następuje rozbudowa ani modernizacja, objętej pozwoleniem zintegrowanym oczyszczalni ścieków eksploatowanej w powiązaniu z instalacją spalania paliw. Zmiana pozwolenia dotyczy wyłącznie zwiększenia ładunków boru wpływających do obiektu i odprowadzanych do rzeki [...] oraz wydłużenia czasu wprowadzania zwiększonego stężenia azotu amonowego, co jest konsekwencją odstąpienia od budowy dla instalacji spalania paliw (elektrowni), objętej osobnym pozwoleniem zintegrowanym, instalacji usuwania boru oraz przesunięciem terminu realizacji układu do usuwania azotu amonowego ze ścieków z IOS bloków 1-4.

Spółka stwierdziła, że bezzasadny jest zarzut braku monitoringu w wodach rzeki [...] substancji rozpuszczonych i przewodności elektrolitycznej przy tak małym udziale ścieków pochodzących z Elektrowni [...] w wodach rzeki [...]. Przy tak szerokim monitoringu wód rzeki [...], jaki jest prowadzony przez Elektrownie [...], określonym w decyzji (29 parametrów w tym chlorki i siarczany - główne składowe substancji rozpuszczonych) i niewielkim udziale strumienia ścieków w rzece (maksymalnie 0,9 m3/s, co stanowi ułamek procenta), zarzut o braku monitoringu substancji rozpuszczonych i przewodności elektrolitycznej nie ma uzasadnienia.

Dodatkowo wskazano, że Towarzystwo w skardze błędnie podaje, że decyzja nr [...] z [...] maja 2021 r. uzgadnia zmianę sposobu funkcjonowania instalacji poprzez zgodę na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych o kodzie 10 01 20*. Wytwarzanie tego odpadu zostało uzgodnione wcześniej decyzją Ministra Środowiska nr DZŚ-1II.285.33.2018.AT z 17 sierpnia 2018 r. (również zaskarżonej przez Towarzystwo). Decyzja z 2021 r. doprecyzowała jedynie opis odpadów o kodzie 10 01 20* o właściwości odpadu (HP14), zgodnie z rozporządzeniem komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r., zmieniającym załącznik nr III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2088/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającym niektóre dyrektywy (Dz.U.WE L.365/89).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lipca 2021 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie udzielenia [...] SA z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji oczyszczania ścieków położonej na terenie Oddziału Elektrowni [...] w [...].

Sąd zauważa, że umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 597/21).

Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (podobnie jak na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy również zauważyć, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (wyrok NSA z 7 września 1994 r. sygn. akt ONSA 1995 r., Nr 3, poz. 120). Nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741), udzielając jej przy tym odpowiednich wyjaśnień i wskazówek, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Wszelkie bowiem niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (zob. wyrok WSA z dnia 24 maja 2005 r. VII SA/Wa 1093/05, z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 278/19).

Odwołanie jako środek odwoławczy jest w znacznym stopniu odformalizowane i zgodnie z art. 128 k.p.a. nie musi nawet zawierać szczegółowego uzasadnienia. Dla skutecznego złożenia odwołania wystarczające jest wyrażenie przez odwołującego się niezadowolenia z treści zaskarżanej decyzji. Nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa jest stawianie w lepszej sytuacji osoby, która w ogóle nie uzasadniła odwołania od osoby, która takie uzasadnienie sporządziła, ale ze względu na niezamierzony, niewłaściwy dobór słów i sformułowań, zbyt wąsko zakreśliła zakres odwołania bądź też w inny sposób dała organowi pretekst do uznania odwołania za bezzasadne. Warto przy tym wskazać, że zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. to organ prowadzący postępowanie (a zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. także organ odwoławczy) jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś strona odwołująca się może ograniczyć się wyłącznie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji aby doprowadzić do ponownego rozpoznania całej sprawy (a nie tylko zasadności odwołania) przed organem drugiej instancji. Wprowadzenie nadmiernego rygoryzmu w zakresie formułowania odwołania nie tylko byłoby sprzeczne z art. 128 k.p.a., ale mogłoby także spowodować, że w obawie przed potencjalnymi negatywnymi konsekwencjami, strona odwołująca się nie przywoła w treści odwołania okoliczności nieznanych organowi, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze wykazując, iż wniesione odwołanie nie dotyczy kwestii związanych z istotną zmianą pozwolenia w rozumieniu Poś. Zdaniem organu odwołanie dotyczy zakresu decyzji, który nie obejmuje postępowania prowadzonego z udziałem społecznym tj. opisu w decyzji odpadu o kodzie 10 01 20* oraz kwestii monitoringu wód [...] w zakresie innych parametrów niż azot amonowy, dlatego też odwołujący nie ma uprawnień do złożenia odwołania na prawach strony w tym zakresie, a wniesione odwołanie nie może być rozstrzygane.

Sąd nie zgodził się z powyższym stanowiskiem.

Zdaniem Sądu treść złożonego odwołania wraz z jego uzupełnieniem wskazuje wprost, że została zaskarżona cała decyzja, a nie tylko kwestie wyszczególnione w zarzutach pisma uzupełniającego to odwołanie. Ze złożonego odwołania wynika, że rzeczywiście szczegółowo wskazano tylko zarzuty co do części treści zawartych w decyzji, jednakże jego sentencja oraz wnioski nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżono całą decyzję.

Organ jednakże, wbrew literalnemu brzmieniu sentencji i wniosków odwołania, inaczej odczytał jego treść zawężając jego zakres tylko do kwestii nie obejmujących postępowania prowadzonego z udziałem społecznym tj. opisu w decyzji odpadu o kodzie 10 01 20* oraz kwestii monitoringu wód Odry w zakresie innych parametrów niż azot amonowy.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 7, 8 i 9 k.p.a., przyjmując niejako a priori, że odwołaniem objęto wyłącznie część decyzji. Abstrahując od przywołanego powyżej braku logiki tak sformułowanego odwołania, z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy podjął jakąkolwiek próbę wyjaśnienia treści odwołania lub faktycznych intencji strony skarżącej. Zważywszy na dokumentację zawartą w aktach oraz treść pism skarżącej, organ musiał mieć świadomość tego, że skarżąca może być niezadowolona z treści zaskarżonej decyzji w całości. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, organ powinien był co najmniej wezwać stronę skarżącą do wyjaśnienia, czy istotnie jej intencją było zaskarżenie tylko części decyzji. Nieuwzględnienie tych okoliczności i brak wezwania skarżącej do sprecyzowania zakresu odwołania doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w szczególności w art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi organy muszą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przyjęcie przez organ odwoławczy z góry, że intencją strony skarżącej było wyłącznie zaskarżenie części decyzji, tj. opisu w decyzji odpadu o kodzie 10 01 20* oraz kwestii monitoringu wód [...] w zakresie innych parametrów niż azot amonowy, przy jednoczesnym niepodjęciu jakiejkolwiek próby wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, miało zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w skardze skarżąca wskazała, że jej intencją było zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji w całości.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły zakresu odwołania strony i tym samym nie został określony przedmiot przeprowadzonego postępowania odwoławczego.

Mimo, że treść odwołania nie była do końca jednoznaczna dla organu (z uwagi na treść zarzutów sformułowanych w piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania), organ II instancji sam ustalił przedmiot odwołania skarżącej. Tym samym, organ ten pomimo ciążącego na nim obowiązku nie ustalił zakresu przedmiotowego odwołania strony w sposób niebudzący wątpliwości, tj. nie wezwał skarżącej w trybie art. 64 k.p.a. do sprecyzowania zakresu przedmiotowego tego odwołania. Nadto nie wyjaśnił jakie poczynił ustalenia i jakie są tego konsekwencje prawne.

Ustalenie zakresu przedmiotowego odwołania stało się tym bardziej konieczne skoro w odwołaniu skarżąca wskazała, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Jak wynika z powyższego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien był zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie wniesionego odwołania, zamiast domniemywać jej intencji przy składaniu tego pisma. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2262/98).

Zauważyć należy, że organ uznał, iż zakres dotyczący prolongaty terminu zrzutu podwyższonych wartości azotu amonowego do wód rzeki [...] mieści się w ramach art. 204 ust. 2. Powoduje to, iż organizacja na mocy art. 44 ustawy o ooś może uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, w zakresie w jakim to postępowanie dotyczy zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa, a w tym przypadku prolongaty takiego odstępstwa. Co oznacza, że w tym zakresie organ uznał, iż skarżąca mogłaby uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Uznanie jednak przez organ, że wniesione odwołanie nie dotyczy treści całej decyzji organu pierwszej instancji spowodowało pozbawienie strony skarżącej możliwości skarżenia ww. kwestii.

Mając na uwadze powyższe, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 i art. 15 Kpa.

W następstwie uprawomocnienia się wyroku organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu oraz ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze, w szczególności, w razie wątpliwości ustali jaki jest zakres złożonego odwołania.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz koniecznością ponownego rozpoznania odwołania, Sąd odstąpił od wypowiedzenia się w zakresie prawidłowości zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak sentencji.

W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.