Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4037/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 43, art. 48 ust. 1, art. 91 ust. 1,4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 397/20, w sprawie ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej i nadania jej statutu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 397/20, uwzględnił skargę Gminy D. (dalej jako Gmina) i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w całości stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. (dalej jako Rada Miejska) z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej Gminy D. o nazwie "G. P." i nadania jej statutu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji generalnie uznał, że Wojewoda błędnie przyjął, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej dalej w skrócie u.s.g.), w związku z czym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W swoim uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że w Statucie, będącym załącznikiem do przyjętej uchwały, w jego rozdziale 8, określonym mianem "Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy" uregulowano kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., tj. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zwrócono w szczególności uwagę, iż w § 44 Rada Miejska uchwaliła, że nadzór nad działalnością dzielnicy sprawują Rada Miejska i Prezydent, zaś w myśl § 45 Statutu nadzór nad działalnością organów Dzielnicy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. W § 46 Statutu postanowiono z kolei, że organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent Miasta. W § 47 Statutu określono natomiast, że Przewodniczący Rady przekazuje uchwały Rady Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Przewodniczący Zarządu przekazuje uchwały Zarządu Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów Dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą niezgodność uchwały organów Dzielnicy z prawem. Uchwałę Rady Miejskiej podejmuje się w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia doręczenia uchwały organów Dzielnicy. Uchwała Rady i Zarządu traci moc z dniem wejścia w życie uchwały stwierdzającej niezgodność z prawem (§ 48 Statutu). Nadto w § 12 Statutu określono wyłączne kompetencje Rady Dzielnicy, zaś w § 31 Statutu wymieniono wyłączne kompetencje Zarządu czy regulacje dotyczące funkcjonowania tych organów, których posiedzenia są protokołowane i publikowane w BIP (§ 33 ust.12 i 15 Statutu), jak również informacje o działalności organów Dzielnicy.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że do czynności kontrolnych nie można zaliczyć kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organów Dzielnicy. Jeżeli ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadzoru ani kontroli to przy założeniu, że formą działalności organów dzielnicy jest podejmowanie uchwał, to ich przekazywanie Radzie Miejskiej i Prezydentowi celem kontroli zgodności z prawem, połączone z możliwością wyeliminowania jej przez organ nadzoru i kontroli jakim jest Rada Miejska, spełnia, wbrew argumentacji Wojewody, wymogi nałożone ustawą. Zapis ten odpowiada obowiązkowi określenia zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy (Rady i Prezydenta) nad działalnością organów dzielnicy.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g. rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Rada gminy i burmistrz są z mocy prawa organami kontroli i nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych, niezależnie od kontroli komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). Kompetencje nadzorcze Rady Miejskiej odnoszą się tylko do organów dzielnicy, co w uchwale zostało zachowane. Kontrola sprowadza się do badania prawidłowości działania jednostki a nadzór to ingerowanie w jej działalność. Kompetencje kontrolne i nadzorcze muszą być też dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów i funkcji. Nadzór opiera się na kryterium legalności, natomiast kontrola pod względem gospodarności, rzetelności i efektywności może być bezpośrednia (badanie prawidłowości konkretnego działania) lub pośrednia (komisja rewizyjna). Kontrola uchwał organów dzielnicy (Rady, Zarządu) przez wymienione organy gminy jest jedyną z form ich działalności przyznaną w Statucie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 u.s.g. i istnieje prawna możliwość zaskarżenia podejmowanych przez nie uchwał. Nadto przepisy dotyczące kontroli i nadzoru jednostek pomocniczych należy formułować w sposób, który nie będzie barierą w rozwoju samorządności. Zakres i formy kontroli oraz nadzoru mają wpływ na określenie stopnia samodzielności jednostek w stosunku do gminy.

Sąd Wojewódzki, mając powyższe spostrzeżenia na względzie uznał, że Statut dzielnicy w rozdziale 8 spełnia wymogi art. 35 ust. 3 u.s.g., bowiem wskazuje organy gminy i ich obowiązki w zakresie kontroli i nadzoru jednostki pomocniczej oraz zakres i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nie bez znaczenia pozostaje, że jest to jednostka pomocnicza gminy podlegająca kontroli komisji rewizyjnej w zakresie wydatkowania środków budżetowych. To gmina decyduje czy unormowana kontrola i nadzór jest wystarczająca dla realizacji celów tych instytucji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda nieprawidłowo zarzucił Radzie Miasta również naruszenie art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie zasad korzystania z przekazanego jednostce pomocniczej mienia. W tym miejscu przypomniano, iż jednostka pomocnicza jest reprezentantem gminy w dzielnicy w powierzonym jej zakresie działania, ustalonych zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizacje zadań przez te jednostki. Budżet dzielnicy stanowią środki wyodrębnione z budżetu gminy, a ich wydatkowanie podlega kontroli wskazanych w statucie organów, jak i komisji rewizyjnej gminy, co wynika z regulacji statutu gminy, której dzielnica jest jednostką pomocniczą.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego regulacja gospodarki finansowej dzielnicy nie narusza prawa, gdyż art. 48 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w zindywidualizowane mienie. Prezydent Miasta może przekazać Dzielnicy konkretne składniki mienia do korzystania, co leży w jego kompetencjach zarządzania mieniem komunalnym. Przekazanie nie jest obligatoryjne. Nie zostało objęte regulacją art. 35 ust. 3 u.s.g. Wskazany przez Wojewodę art. 48 u.s.g. nie stanowi uprawnienia dla jednostki pomocniczej, ale obowiązek zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, jeżeli gmina mu takowe określi. Nie jest to tym samym obligatoryjny zapis statutu w przypadku negatywnej decyzji rady w tym zakresie. Wprowadzona regulacja odpowiada stanowi faktycznemu w tej kwestii. W statucie Dzielnicy nie określono uprawnień w zakresie zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przynoszącego dochody, którymi może rozporządzać. Nie było zatem potrzeby takiej regulacji.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 1 u.s.g., gdyż regulacja ta nie pozostaje w związku z obligatoryjnymi regulacjami statutu wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.s.g. Gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego. Daje ona gwarancje i możliwość korzystania z mienia komunalnego, zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy. Nie chodzi zatem o przyznanie uprawnienia do korzystania z majątku komunalnego, gdyż nie ma prawnej możliwości ustanowienia dla jednostki pomocniczej prawa zarządu. W rozdziale 7 zatytułowanym "Gospodarka finansowa Dzielnicy" uchwalono, że Prezydent zapewnia dzielnicy lokal niezbędny dla jej działania (posiedzeń jej organów), w budżecie gminy wyodrębnia się środki finansowe na jej statutową działalność, których wysokość Rada określa w odrębnej uchwale. Decyzje o wykorzystaniu środków mają formę uchwały wykonywanej przez zarząd. Stąd należało uznać, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia, zarząd mieniem komunalnym należy do gminy a dzielnica nie jest odpowiednikiem sołectwa, które mogło mieć własne składniki majątkowe z racji wcześniejszych regulacji prawnych. Tym samym jeżeli w statucie dzielnicy nie przekazano zarządu nad majątkiem komunalnym, to nie ma co regulować.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle art. 35 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 u.s.g. zadania dzielnicy i jej organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogi te, wbrew zarzutom Wojewody, spełniają regulacje zakresu zadań dzielnicy w § 3 pkt 1-10 Statutu w zestawieniu z § 12 i 31 Statutu określających wyłączne właściwości Rady i zarządu dzielnicy. Katalogi te są zamknięte, co powoduje, że użyty zwrot "w tym" w § 3 Statutu, który stanowi, że "do zakresu zadań dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym:" nie daje pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 u.p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku sprzecznego wnioskowania prowadzącego do przyjęcia dwu wykluczających się tez, z których pierwsza polega na uznaniu, że uchwała, mimo że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia nie narusza prawa albowiem regulacje wynikające z art. 48 ust. 1 u.s.g., wobec takiego, a nie innego stanu faktycznego, nie są obligatoryjnym elementem statutu, natomiast druga polega na uznaniu, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie (Rozdział 7 Statutu "Gospodarka finansowa Dzielnicy"), to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia, co utrudnia kontrolę instancyjną.

W dalszej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują kwestię zakresu i form sprawowanego nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy, podczas gdy w ocenie kasatora przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską;

2) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd elementu składowego instytucji nadzoru jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem - z samoistną instytucją kontroli;

3) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że obligatoryjność elementu uchwały, a tym samym pełną realizację upoważnienia ustawowego, determinuje stan faktyczny, a nie przepis upoważniający ustawy;

4) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała mimo, że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, nie narusza prawa;

5) art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez uznanie, że mimo posłużenia się w uchwale na określenie zadań jednostki zwrotem niedookreślonym - zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia i użycia przy tym sformułowania "w tym" (stwarzającego przykładowy katalog zadań realizujących przez jednostkę) - zadania jednostki pomocniczej zostały uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego i sposób nie dający pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 u.p.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., a także wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowione akty prawa miejscowego mają działać pro futuro, a nie załatwiać sprawy, które zaistniały, zanim dane prawo zostało ustanowione. Tylko wówczas, normy mają charakter generalny i abstrakcyjny, gdy nie przewidują uprzedniego ustalenia konkretnego stanu faktycznego i nie zawierają do niego odniesienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji jest niekonsekwentny w swym wnioskowaniu, ponieważ w jednym miejscu uzasadnienia twierdzi, że uchwała nie narusza prawa albowiem regulacje wynikające z art. 48 ust. 1 u.s.g., wobec takiego, a nie innego stanu faktycznego, nie są obligatoryjnym elementem statutu, po czym następnie jednak uznaje, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie (Rozdział 7 Statutu Gospodarka finansowa Dzielnicy), to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia. Tymczasem, jak słusznie wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, określona w tym rozdziale materia dotycząca zasad finansowania działalności organów Dzielnicy, stosownie do treści art. 51 ust. 3 u.s.g. (Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy) jest właściwa dla Statutu Gminy, nie zaś dla Statutu Dzielnicy. Tym samym regulacja ta, jako przekraczająca zakres delegacji ustawowej, nie może uchodzić za legalną i być rozpatrywana przez Sąd pierwszej instancji w kategoriach realizacji obowiązku wynikające go z art. 48 ust. 1 u.s.g. W wyniku powyższych rozważań prawnych doszło w istocie do przyjęcia przez Sąd Wojewódzki dwu wykluczających się wzajemnie tez, w których jedna przyjmuje, że uchwała zawiera braki, które jednak nie dyskwalifikują jej w świetle prawa, druga natomiast przyjmuje, że uchwała żadnych braków nie zawiera.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Gmina wniosła jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że niniejsza sprawa– na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 u.p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Trzymając się tych założeń wskazać zatem wpierw należało, że jako niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznego wnioskowania prowadzącego do przyjęcia przez Sąd Wojewódzki dwu wykluczających się tez, z których pierwsza miała polegać na uznaniu, że uchwała mimo braku regulacji zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, nie narusza prawa bowiem regulacja w tym zakresie nie jest obligatoryjna, a druga teza dotyczyła tego, że skoro statut zawiera regulacje w rozdziale 7 Statutu zatytułowanym "Gospodarka finansowa Dzielnicy", to Gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia.

W tym zakresie przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 141 § 4 u.p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie budzi zatem wątpliwości, że cytowany art. 141 § 4 u.p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W tej sytuacji przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego.

Ustosunkowując się do podnoszonej przez Wojewodę argumentacji należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew stawianemu zarzutowi, nie utrudnia jego instancyjnej kontroli. Sąd pierwszej instancji celnie bowiem wskazał, że nie zawsze zaistnieje konieczność regulacji zasad zarządzania mieniem komunalny przez jednostkę pomocniczą i trafnie dostrzegł trudności w zastosowaniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Nie było również błędnym wskazanie, że § 42 Statutu zawiera pewien zakres regulacji mienia komunalnego, które ma być przekazane do korzystania przez organy Dzielnicy G. P.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jeden z tych zarzutów dotyczył naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia stanowi obligatoryjną część statutu jednostki pomocniczej.

W tym kontekście koniecznym jest wskazanie, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 u.s.g.). Art. 48 ust. 1 u.s.g. zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie może nasuwać trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęcie mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. (i analogicznie art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, dalej w skrócie k.c.), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Tymczasem jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.

W przypadku jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tyko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność (art. 331 § 1 k.c.). Żaden zaś przepis, czy to ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej w skrócie u.g.n.), czy też u.s.g. nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Zasadniczo to organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy.

Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania czy utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego.

Z tych też względów zasadnym staje się stwierdzenie, że art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowania dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Podsumowując powyższe wywody podnieść należy, że uregulowanie zagadnień związanych z korzystaniem przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego jest zagadnieniem skomplikowanym i powinno mieć miejsce w dwóch zasadniczo przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy zadania przekazane takiej jednostce do wykonywania wymagają korzystania z mienia komunalnego, a po drugie w sytuacji, gdy samo funkcjonowanie organów jednostki pomocniczej wymaga korzystania z mienia komunalnego. O ile pierwszy z opisanych przypadków nie zawsze będzie miał miejsce, o tyle druga sytuacja najczęściej (aczkolwiek nie zawsze) zaistnieje. Rada dzielnicy i zarząd dzielnicy to organy, które obradują na posiedzeniach (sesjach) także z udziałem publiczności i najczęściej miejsce tych obrad będzie znajdowało się w pomieszczeniu (budynku) komunalnym. Przenosząc te ustalenia na potrzeby tej sprawy należy stwierdzić, że w zakresie określenia zasad korzystania z mienia komunalnego przez Dzielnicę G. P. zostało zawarte w § 42 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym Prezydent miasta zapewnia tej jednostce pomocniczej lokal niezbędny do przeprowadzania posiedzeń jej organów.

Nie powinno budzić wątpliwości, iż taka regulacja jest wadliwa, aczkolwiek nie jest to wada istotna. Zapewnienie przez Gminę (w imieniu której zarządza mieniem komunalnym jej organ wykonawczy) niezbędnego lokalu do przeprowadzenia posiedzeń przez Radę Dzielnicy i Zarząd Dzielnicy implikuje uprawnienia do korzystania z takiego lokalu. Wadą w tym zakresie Statutu jest to, że poza wskazaniem zapewnienia lokalu, Statut nie określa zakresu czynności faktycznych dotyczących korzystania z tego lokalu, a w tym czy lokal ten jest udostępniany tylko na czas posiedzeń organów Dzielnicy, czy też tak Przewodniczący Rady Dzielnicy (§ 28 ust. 1 pkt 1-3 Statutu) jak i Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy (§ 37 ust. 1 pkt 1-2 Statutu) mają swobodę w korzystaniu z takiego lokalu i nie muszą uzyskiwać uprzedniej zgody (lub dokonywać uprzedniego zawiadomienia) Prezydenta Miasta o potrzebie skorzystania z lokalu. Przedmiotowy Statut nie określa również czy, np. dyżury radnych Rady Dzielnicy i członków Zarządu Dzielnicy mogą odbywać się w takim lokalu.

Tym samym mimo stwierdzenia wadliwości regulacji w Statucie zasad korzystania z mienia komunalnego, to jednak ta wadliwość nie ma charakteru istotnego, skoro istniejący stan uregulowania, pomimo braku dostatecznego uregulowania tych kwestii, pozwala na funkcjonowanie organów Dzielnicy.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 u.s.g. Powołany przepis określa podstawowy zakres statutu jednostki pomocniczej co oznacza, że nie jest to katalog wyczerpujący i dodatkowa treść statutu może wynikać bądź z innych przepisów ustawy, bądź też być uzależniona od lokalnych potrzeb. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres regulacji zasad korzystania z mienia komunalnego zawarty w § 42 Statutu pozwala na stwierdzenie uregulowania tej materii w Statucie, natomiast w związku z nieprecyzyjną treścią samego art. 48 ust. 1 u.s.g. nie można wymagać, aby każdy statut jednostki pomocniczej zawierał np. określenie zasad rozporządza dochodami z mienia komunalnego, jeżeli żaden ze składników mienia nie przynosi dochodów bądź ustalenia zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, skoro samodzielnych czynności co do mienia komunalnego jednostka pomocnicza nie może podejmować nie mając ani zdolności prawnej ani tym bardziej zdolności do czynności prawnych.

W konsekwencji zatem skoro regulacja zwarta w § 42 Statutu nie stanowi istotnej wady, to nie został również naruszony art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazujący stwierdzenie nieważności uchwały w terminie 30 dni od daty jej doręczenia organowi nadzoru. Stwierdzenie nieważności następuje tylko wówczas, gdy dana uchwała zawiera istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu Kasacyjnego nie jest zasadnym również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez uznanie, że w Statucie Rada Miejska określiła tylko przykładowe zadania Dzielnicy G. P..

Odnosząc się do tego zarzutu wypada wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. stanowi przepis kompetencyjny wyposażający radę gminy w prawo do podjęcia uchwały w przedmiocie m.in. ustalenia zakresu działania jednostki pomocniczej. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody nie stwierdzało naruszenia przez Radę Miejską art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zakresie treści Statutu Dzielnicy G. P. Także Sąd pierwszej instancji kontrolując rozstrzygniecie nadzorcze jedynie stwierdził, że zakres zadań organów Dzielnicy G. P. został określony enumeratywnie w § 12 i § 31 Statutu, czemu nie zaprzecza strona skarżąca kasacyjnie.

Tym samym zarzut nie dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ żadna ze stron nie kwestionuje wyczerpującego wyliczenia zadań organów Dzielnicy, ale niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. polegające na przyjęciu, że § 3 Statutu spełnia wymogi zgodności z tym przepisem ustawowym. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

Nie budzi wątpliwości, że zadania przekazywane jednostce pomocniczej muszą być określone w sposób zamknięty (pełny), nie pozwalający na ich kreowanie przez organy samej jednostki pomocniczej. Rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie.

Sąd Wojewódzki kontrolując rozstrzygniecie nadzorcze stwierdził, że zakres zadań Dzielnicy "G. P." został określony enumeratywnie w § 3 pkt 1-10, a właściwość organów w § 12 i § 31 Statutu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż użycie w § 3 sformułowania "w tym" nie daje pola do dowolnej interpretacji i poszerzania zadań Dzielnicy. Przepis § 3 należy interpretować jako pewną jedność językową mając na uwadze także całość regulacji Statutu.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, iż Dzielnicy "G.P." wyznaczony został precyzyjnie określony i zamknięty zakres zadań, których istota sprowadza się, nie tyle do rozwiązywania węzłowych, czy bieżących problemów dzielnicy, co do integracji wspólnoty dzielnicy, identyfikacji swoich potrzeb i inicjowania organów gminy do ich załatwienia, tak by życie na terenie Dzielnicy spełniało wszystkie oczekiwania jej mieszkańców. Sformułowanie "w tym" nie może być interpretowane jako synonim zwrotu "w szczególności." Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego synonimem przysłówka "w szczególności" nie jest nigdy wyrażenie przyimkowe "w tym" (jest za to wyrażenie "w tym także", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności"). Także szersze spojrzenie na ten przepis pozwala ustalić jego znaczenie i przyjąć, że posłużenie się zwrotem "w tym" służy językowemu wprowadzeniu do zamkniętej egzemplifikacji zadań Dzielnicy. Rada Miasta nie naruszyła więc reguł znaczeniowych tego zwrotu (reguł semantycznych), ani reguł składni (reguł syntaktycznych), czy reguł użycia wyrażeń danego języka (reguły pragmatyczne).

Organ nadzoru przyjął znaczenie wyrażenia przyimkowego "w tym" w sposób arbitralny, bez przeprowadzenie należytej analizy językowej przepisu oraz bez umożliwienia złożenia wyjaśnień w tym zakresie przez Radę Miejską co do znaczenia i sensu tak użytego zwrotu. Tym samym trafnie Sąd Wojewódzki uznał, że zwrot "w tym" w połączeniu z kompetencjami Rady Dzielnicy i Zarządu Dzielnicy "G. P." i wyjaśnieniami złożonymi przez Radę Miejską nie wskazuje, aby zadania te zostały wyliczone jedynie przykładowo (w szczególności).

Błędne przyjęcie znaczenia tego wyrażenia w tej sprawie przez organ nadzoru wynika także stąd, że organ ten w toku postępowania nadzorczego w istocie uniemożliwił złożenie wyjaśnień stronie co do sensu tak użytego sformułowania. Zawiadomienie Rady Miejskiej w dniu [...] kwietnia 2020 r. o możliwości wypowiedzenia się do dnia [...] kwietnia 2020 r. nie pozwalało temu organowi na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień. W tej sprawie, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, to zaniechanie umożliwienia przez Wojewodę zapewnienia organom Gminy rzeczywistego udziału w postępowaniu nadzorczym, w tym złożenia wyjaśnień co do treści lub znaczenia użytych sformułowań, miało znaczenie dla wydania samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W każdym przypadku, w którym zakres wyjaśnień organu gminy miałby istotne znaczenie dla oceny zaistnienia naruszenia prawa przez organ nadzoru, pominięcie zawiadomienia tego organu celem rzeczywistego umożliwienia złożenia wyjaśnień w toku postępowania nadzorczego stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 k.p.a.

Za pozbawiony podstaw zasadności należy uznać także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują zakres i formy sprawowania nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy oraz błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd pierwszej instancji elementu składowego instytucji nadzoru jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem, podczas gdy przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską a samoistna instytucja kontroli nie stanowi części pojęcia nadzoru.

W myśl art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien określać zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Statut Dzielnicy G. P. zawiera regulację zakresu i form nadzoru, natomiast odrębnie nie reguluje formy samoistnej kontroli nad organami jednostki pomocniczej. Działalność jednostki pomocniczej podlega odrębnej instytucjonalnie kontroli wykonywanej przez radę gminy przy pomocy komisji rewizyjnej. Wynika to wprost z art. 18a ust. 1 u.s.g. Także w toku nadzoru wykonywanego nad uchwałami organów Dzielnicy G. P. podejmowane są także czynności kontrolne. Brak odrębnego uregulowania samoistnej kontroli w statucie jednostki pomocniczej nie zawsze będzie mógł być uznany za istotną wadliwość. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której co najwyżej można uznać brak dodatkowego uregulowania kompetencji kontrolnych organów Gminy wobec organów jej jednostki pomocniczej za nieistotne naruszenie prawa.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a.