Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 943/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. G., J. G. i M.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz J. G., J. G. i M. G. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie L., obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, w kwotach po [...] złotych dla każdej z ww. osób oraz umarzającej postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz P. SA oddział w T. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Opisane na wstępie nieruchomości, stanowiące współwłasność J. G., J. G. i M. G. objęte zostały decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...], zmienioną częściowo decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. – granica powiatu R. (od km [...] do km [...]), z wyłączeniem odcinka W. (od km [...] do km [...]).

W następstwie tych rozstrzygnięć nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działki nr [...] i [...]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji.

Działka nr [...] zabudowana była budynkiem stacji paliw z zadaszeniem stanowiska dystrybutorów, dystrybutorami, czterema zbiornikami paliw i dwoma zbiornikami na gaz. Na gruncie znajdowały się ponadto drogi i place o utwardzonej powierzchni, zjazd z drogi krajowej nr [...] i [...] i wyjazdy na drogę powiatową oraz obiekty towarzyszące stacji, a także nasadzenia roślinne. Działka nr [...] stanowiła natomiast teren niezabudowany, będący fragmentem łąki.

W następstwie przeprowadzonego podstępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. orzekł o ustaleniu na rzecz współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości odszkodowania w łącznej kwocie [...] złotych (tj. po [...] złotych dla każdego z nich), zobowiązaniu do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna oraz umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz P. SA Oddz. w T., z uwagi na wykreślenie w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] (KW nr [...]) wpisanej tam uprzednio hipoteki umownej na rzecz tego Banku.

Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego – W. P., zawartej w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym z [...] października 2010 r. Wyceny zabudowanej działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy dokonał w podejściu dochodowym, posługując się metodą zysków i techniką kapitalizacji prostej dochodu netto, natomiast działki nr [...] w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Od powyższej decyzji J. G. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury żądając jej zmiany w części dotyczącej ustalonego odszkodowania za działkę nr [...] poprzez doliczenie do ustalonej wartości nieruchomości 23% podatku VAT, a tym samym powiększenie należnego każdemu ze współwłaścicieli nieruchomości odszkodowania o kwoty po [...] złotych. Odwołujący podnosił, iż istnieje obawa, że od ustalonego w decyzji odszkodowania współwłaściciele nieruchomości będą musieli uiścić wspomniany podatek, a to oznacza, że ustalenie odszkodowania wg wartości nieruchomości netto jest nieprawidłowe. Wskazywał jednocześnie na wystąpienie do Ministra Finansów reprezentowanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w P. o wydanie w tym zakresie wykładni indywidualnej przepisów prawa podatkowego. Zastrzegł jednocześnie, że o ile ta interpretacja będzie wskazywała na brak obowiązku uiszczenia podatku, odwołanie cofnie.

Pismem z 4 marca 2011 r. reprezentujący J. G. pełnomocnik –adw. R. M. cofnął odwołanie i wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Infrastruktury decyzja z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na wstępie Minister wyjaśnił, że cofnięcie odwołania w niniejszej sprawie nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja, od której je wniesiono narusza prawo i interes społeczny, a to w świetle art. 137 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku strony i skutkuje koniecznością merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Niezgodności z prawem decyzji Wojewody, organ odwoławczy upatrywał zaś w naruszeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109), do którego to naruszenia doszło na skutek oparcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na operacie szacunkowym ustalającym wartość wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w podejściu dochodowym, a nie w wymaganym § 36 rozporządzenia podejściu porównawczym. W zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu wycena ww. działki dokonana została przy założeniu, że jej wartość będzie zależna od stałego, uzyskiwanego z niej dochodu oraz współczynników kapitalizacji, uzależnionego od ogólnego poziomu rentowności na rynku inwestycyjnym z uwzględnieniem elementu ryzyka inwestycyjnego. Taki sposób szacowania wywłaszczonych w trybie specustawy nieruchomości jest zdaniem organu nieprawidłowy. Treść zaś operatu przesądza o treści decyzji administracyjnej.

Minister podkreślił, że obowiązujące przepisy dotyczące ustalania odszkodowań za dokonane wywłaszczenie, a zwłaszcza przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nakazują przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi stosować podejście porównawcze, które z kolei, zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n., jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podejść do wyceny nieruchomości. Co więcej, przepisy te przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odpowiadającego wartości wyłącznie odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalania odszkodowania za przedsiębiorstwo rozumiane jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z likwidacją przedsiębiorstwa. Odszkodowanie bowiem ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie skarżący wskutek jej utraty. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, związana z przeznaczeniem przedmiotowego gruntu pod inwestycje drogową, nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. W związku z powyższym należy, przyjąć, że wartość prawa własności gruntu wraz z jego częściami składowymi ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku właściciela nieruchomości. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogą być zatem przedmiotem operatu szacunkowego jak również decyzji organu.

To zaś oznacza, konieczność sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Skoro zaś operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania to, zdaniem Ministra , należy stronie zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponowne sporządzenie operatu na etapie postepowania odwoławczego i to przy zastosowaniu innych danych oznacza bowiem w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 k.p.a. została natomiast sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, że organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej instancji. Z tego też względu koniecznym było uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. G., J. G. i M. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji skutecznego cofnięcia odwołania; art. 137 k.p.a. w wyniku jego błędnego zastosowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do stosowania tego przepisu, bowiem decyzja Wojewody nie naruszał prawa ani interesu społecznego. Ponadto skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego w wyniku błędnego uchylenia się od zastosowania przepisów właściwych, a w to miejsce przywołania jako podstawy rozstrzygnięcia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., tj. art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 specustawy drogowej w zw. z ar. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.); art. 134 ust. 1-3, art. 135 ust. 1-4, art. 151, art.. 152, art. 153 i art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

W uzasadnieniu skargi powołali się oni na cytat z materiałów szkoleniowych dla rzeczoznawców majątkowych o treści: "w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących w trybie specustawy wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując wartość 1 m2 gruntu wchodzącego w skład nieruchomości, z której wydzielono drogi powiększoną o 50% tej wartości. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie znajduje zastosowania w specustawie, ponieważ (jej) art. 18 ust. 1 jako przepis szczególny odmiennie od powołanego przepisu rozporządzenia reguluje zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości. Ustalenie wartości rynkowej nieruchomości nie będzie zatem możliwe w przypadku nieruchomości, które nie występują w obrocie. W takim przypadku, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości odtworzeniowej nieruchomości. Jeżeli jednak dany rodzaj nieruchomości występuje na rynku to podstawę ustalenia odszkodowania może stanowić wyłącznie opinia określająca wartość rynkową nieruchomości. W najbliższym czasie jest przewidziana zmiana przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości wywłaszczanych pod drogi i nie będzie możliwe stosowanie transakcji nabywanych pod drogi. Zawsze bowiem pojawić się może zarzut, że transakcje nie są wolnorynkowe, bo kupujący w przypadku odmowy zawarcia umowy ma prawo wystąpić o wywłaszczenie. Określając wartość odtworzeniową nieruchomości, zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odrębnie szacuje się wartość gruntu (ustalając wartość rynkową), a odrębnie wartość części składowych szacując ich wartość odtworzenia".

W tym stanie rzeczy, zarzuty wobec operatu, na którym oparto decyzję Wojewody, a wywiedzione z przepisu § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia nie znajdują podstaw, skoro przepisy specustawy drogowej zawierają w tym zakresie uregulowania szczególne. Ustalenie odszkodowania winno więc, zdaniem skarżących, natomiast nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem art. 18 specustawy drogowej. Nadto w analizie odszkodowania nie można zapomnieć o art. 21 ust.2 Konstytucji, stanowiącym o słusznym odszkodowaniu, o zasadzie proporcjonalności z art. 31 Konstytucji i art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiących o ochronie własności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości względnie o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko

i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem zaskarżenia jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja Ministra Infrastruktury uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu na rzecz J. G., J. G. i M. G. odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), nieruchomości położone gminie L., obrębi [...], oznaczone jako działki nr nr [...] i [...] oraz o umarzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz P. SA oddz. w T.

Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w sytuacji cofnięcia odwołania przez stronę.

W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy w sprawie zaistniały okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 137 zd. drugie k.p.a., umożliwiające merytoryczne rozpoznanie odwołania oraz czy zakres postepowania wyjaśniającego niezbędnego dla załatwienia sprawy (a więc ustalenia odszkodowania) uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem skuteczności cofnięcia odwołania jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: dokonanie takiej czynności przez stronę wnoszącą odwołanie, cofniecie odwołania przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, zgodność z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej lub nienaruszanie przez to rozstrzygnięcie interesu społecznego. Niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek uniemożliwia uwzględnienie wniosku, co prowadzić musi do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Zważyć przy tym należy, iż dla oceny skuteczności cofnięcia odwołania nie ma znaczenia, czy taką możliwość zastrzegła sobie strona już w chwili wnoszenia odwołania. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują bowiem możliwości warunkowego wnoszenia środków odwoławczych, a więc uzależnienia ich bytu prawnego od zdarzeń zaistniałych w przyszłości. Skoro zaś jedną z przesłanek warunkujących skuteczne cofnięcie odwołania jest zgodność decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem lub interesem społecznym to niezależnie od zgłoszonego przez stronę żądania zaniechania rozpatrywania odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest kontrola legalności tego rozstrzygnięcia w ww. zakresie (por. wyrok NSA z 22.04.1994 r. I SA 119/94, ONSA 1995/1/47, z 22.08.2000 r. II SA/Gd 1857/98 Lex nr 44232).

Takiej kontroli zostało poddane przez Ministra rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r i w jej następstwie organ odwoławczy ocenił, że decyzja ta narusza prawo oraz interes społeczny, gdyż ustalone w niej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej oparte zostało na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Te okoliczności przesądziły o wykluczeniu możliwość uznania skuteczności czynności cofnięcia odwołania. Ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Operat szacunkowy jest w myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") sformalizowaną opinią rzeczoznawcy, będącą kluczowym dowodem w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Stanowi o tym art. 130 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. Szczegółowe natomiast zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109), wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, myśl § 36 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50/%.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji także ww. rozporządzenia, znajdują zaś zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej, na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl ust 1b art. 18 powołanej ustawy, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f (kwot tzw. bonusu za dobrowolne wydanie nieruchomości) i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Stan nieruchomości, do którego nawiązuje art. 18 ust. 1 specustawy drogowej to przede wszystkim stan prawny, stan faktyczny nieruchomości oraz jej otoczenia (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustalane odszkodowanie za wywłaszczenie, dokonane pod inwestycje drogowe, odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego. Nie odnosi się natomiast do utraconych w następstwie wywłaszczenia spodziewanych korzyści, jakie dotychczasowy sposób wykorzystywania nieruchomości mógłby przynieść ich właścicielowi, gdyby do wywłaszczenia nie doszło. Odszkodowanie to ma stanowić ekwiwalent odjętego prawa, pozwalający wywłaszczonemu na jego odtworzenie, co oznacza, że nie ma podstaw by przy jego ustalaniu uwzględniać spodziewane zyski jakie może przynieść prowadzona na takiej nieruchomości działalność gospodarcza. Potwierdza to treść art. 128 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Proces odtwarzania wartości utraconego prawa musi być przy tym skorelowany zarówno z przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też przepisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów. To zaś wyklucza stosowanie do wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, podejścia dochodowego, a więc takiego, w którym wartość rynkowa nieruchomości (obejmująca łącznie wartość gruntu i jego części składowych), nie odpowiada wartości utraconych praw rzeczowych, ale cenie, którą potencjalny nabywca mógłby za nią zapłacić, kierując się przewidywanym dochodem jaki z nieruchomości (i prowadzonego na niej przedsiębiorstwa) można uzyskać, przy założeniu kontynuacji jej dotychczasowego sposobu wykorzystywania (por. art. 153 ust. 2 u.g.n.).

Tymczasem tak sporządzona wycena w odniesieniu do działki nr [...] stanowiła podstawę ustalonego przez Wojewodą [...] odszkodowania. Skoro zatem kluczowy dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dowód nie odpowiada przepisom prawa, a to z uwagi na zastosowanie w sprawie nieadekwatnego podejścia do wyceny z punktu widzenia celu w jakim jest ona sporządzana i niezastosowania się przez rzeczoznawcę do dyspozycji wynikającej z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (wymaganego przy szacowaniu wartości wywłaszczonego pod drogi gruntu), to również decyzja ustalająca w oparciu o ten dowód odszkodowanie prowadzić musi do naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj. art. 128 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 i 1 b specustawy drogowej, a tym samym jest ona niezgodna z prawem. Skoro zaś wypłata ustalonego w tym rozstrzygnięciu odszkodowania, wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, to pozostawienie w obrocie wadliwego prawnie rozstrzygnięcia (a taki byłby skutek uwzględnienia cofnięcia odwołania), naruszałoby także interes społeczny, który przejawia się w dbałości i ostrożności organów władzy publicznej przy wydatkowaniu tych środków, tak by nie dochodziło do ich marnotrawienia.

Zważyć jednocześnie należy, że ustanowiona w art. 154 u.g.n samodzielność rzeczoznawcy majątkowego w zakresie doboru podejścia, metody i techniki wyceny nieruchomości nie oznacza, że przy szacowaniu nieruchomości zwolniony jest on z obowiązku przestrzegania regulujących ten proces przepisów. Nie zwalnia również organów administracyjnych rozpoznających sprawę z obowiązku oceny sporządzonego przez niego operatu, z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa poczynionych w tym operacie założeń i zastosowanych sposobów wyceny. Zasadnie zatem organ odwoławczy ocenił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie jest dowodem wiarygodnym, a tym samym oparta na nim decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem, czego konsekwencją była odmowa uwzględnienia prawnej skuteczności czynności cofnięcia odwołania, z przyczyn, o których mowa w art. 137 zd. drugie k.p.a. Tym samy zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przez Ministra Infrastruktury z tego powodu przepisów postępowania, a tym samym wydania rozstrzygnięcia obarczonego kwalifikowanymi wadami prawnymi, opisanymi w art. 156 § 2 i 3 k.p.a. uznać należy za całkowicie chybiony. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa czy też działania organu bez podstawy prawnej, a sprawa odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie była w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zakończona inną decyzją o charakterze ostatecznym, w rozumieniu art. 16 k.p.a. Takiego przymiotu nie ma wszak wydana w pierwszej instancji decyzja, od której wniesiono odwołanie.

Nie można się również zgodzić ze skarżącym, iż w toku prowadzonego postępowania Minister dopuścił się naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez ich nieuwzględnienie przy ocenie legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, którego to naruszenia strona upatruje w rzekomym wyłączeniu stosowania w sprawach ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe § 36 ust 1 ww. rozporządzenia, w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 26 sierpnia 2011 r. W ocenie składu orzekającego, pogląd ten oparty na cytowanym w skardze fragmencie materiałów szkoleniowych dla rzeczoznawców majątkowych, w którym znalazła się teza, że ww. przepis podlega wyłączeniu z uwagi na odrębne uregulowanie zasad ustalania wartości rynkowej nieruchomości w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, jest nieuprawniony. Dyspozycja normy prawnej zawartej w tym przepisie określa jedynie miarodajne dla procesu wyceny daty (odnoszące się do stanu nieruchomości oraz jej wartości) jakie należy mieć na względzie w czasie dokonywania szacowania, a nie sposoby, metody czy techniki tej wyceny, które w sposób szczegółowy reguluje wspomniane rozporządzenie. Niezależnie od powyższego zważyć należy, że materiały szkoleniowe rzeczoznawców i wyrażone w nich opinie, nie mają znaczenia z punktu widzenia oceny legalności procesu stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Nie są wszak one aktami normatywnymi, a wyrażone w nich opinie, stanowią wyłącznie poglądy formułujących je autorów.

Dokonując zaś oceny zasadności wydania w ustalonym stanie faktycznym

i prawnym przez Ministra Infrastruktury decyzji kasacyjnej, uznać należy, że w sytuacji dostrzeżenia wadliwości sporządzonego w sprawie operatu, prawidłowe było uchylenie decyzji Wojewody [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sporządzenie bowiem na etapie postępowania odwoławczego, podstawowego w sprawach odszkodowawczych dowodu i jego ocena, wykracza niewątpliwie poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego ustalone zostaną w istocie w znacznej części wyłącznie przed organem drugiej instancji. Taka zaś sytuacja, jak trafnie wywiódł to Minister, godziłaby w uregulowaną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gdyż pozbawiałaby strony możliwości dwukrotnej oceny wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu i ustalonego w oparciu o ten dowód odszkodowania.

Skoro zatem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, nie można skutecznie zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, a w toku rozpoznawania sprawy organ ten nie naruszył przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to wniesiona przez J. G., J. G. i M. G. skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co prowadzi do jej oddalenia.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.