Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2965/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 133 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 10 i art 11.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 7.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 207 ust. 8 i 9, art. 11.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, art. 36.
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1619/15 w sprawie ze skargi A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. W. P. "K." w K. – Z. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oraz z budżetu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od A. W. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 13.864 (trzynaście tysięcy osiemset sześćdziesiąt cztery) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

II GSK 2965/16

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016r., I SA/Kr 1619/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich oraz z budżetu państwa, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] oraz zasądził na rzecz beneficjenta zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy – Sąd I instancji wskazał, że A. W. wnioskiem z dnia 24 lipca 2009r. wystąpił o dofinansowanie realizacji ze środków w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 projektu pod nazwą "Budowa obiektu hotelowego w miejscowości uzdrowiskowej K.-Z.- Hotel O. kat.***". W złożonym wniosku, w punkcie E.1 Harmonogramu Rzeczowo-Finansowego Realizacji Projektu, jako okres realizacji projektu wskazał okres od 27 lipiec 2009r. – 31 grudzień 2009r. Pismem z dnia 2 października 2009r. Instytucja Zarządzająca Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (zwana Instytucją Zarządzającą) wezwała wnioskodawcę do poprawienia w wyznaczonym terminie błędnie oznaczonej daty rozpoczęcia realizacji projektu. Zgodnie bowiem z zapisami instrukcji wypełniania wniosku – za planowany termin rozpoczęcia realizacji projektu należy uznać datę poniesienia pierwszego wydatku w ramach projektu. W przedmiotowym wniosku skarżący wskazał, iż pierwsze wydatki w ramach projektu przewiduje w I kwartale 2007r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazał datę 27 lipca 2009r. W związku z powyższym koniecznym jest poprawienie tego wniosku w pkt E.1 poprzez przyjęcie jako daty rozpoczęcia projektu momentu poniesienia pierwszego wydatku.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że po usunięciu przez wnioskodawcę stwierdzonych nieprawidłowości, umową z dnia 26 kwietnia 2010r. zmienioną następnie aneksem z dnia 17 czerwca 2010r. skarżący otrzymał wnioskowane dofinansowanie, a w trakcie przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą, w lipcu 2013r. oraz we wrześniu 2013r., planowej kontroli realizacji przedmiotowego projektu stwierdzono prawidłową jego realizację we wszystkich trzech zakresach kontroli (merytorycznym, finansowym oraz zamówień publicznych). Jednakże w wyniku przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej audytu, w okresie lipiec 2014r. – styczeń 2015r., w ramach prowadzonego audytu operacji MRPO na lata 2007 - 2013, stwierdzono, że przedmiotowy projekt nie został zrealizowany zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie oraz nie jest zgodny ze wszystkimi warunkami dotyczącymi jego przeznaczenia, wykorzystania i zakładanych celów. Stwierdzono nadto, że wydatki zadeklarowane przez skarżącego nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych.

W tych okolicznościach Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. zobowiązał A. W. do zwrotu otrzymanego dofinansowania w łącznej kwocie 612 708,41 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym 520 802,15 zł ze środków europejskich oraz 91 906,26 zł ze środków budżetu państwa. Uzasadniając tę decyzję wskazał, że podstawę dofinansowania projektu ze środków europejskich stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem w dniu 26 kwietnia 2010r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy okres realizacji projektu, rozumiany jako termin ponoszenia wszystkich wydatków w projekcie, ustalony został na czas od dnia 18 marca 2007r. do dnia 15 maja 2010r. Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy okres realizacji projektu został następnie przedłużony na czas od dnia 18 marca 2007r. do dnia 31 grudnia 2010r. Jednocześnie umowa w § 5 ust. 14 określa, że za kwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie wydatki poniesione nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r., a datą kończącą okres kwalifikowalności wydatków jest data zakończenia realizacji projektu. W myśl § 5 ust. 14 umowy wydatki są kwalifikowalne o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 3, a więc wówczas, gdy realizacja projektu następuje z należytą starannością, w szczególności poprzez ponoszenie wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. W oparciu o powyższe Instytucja Zarządzająca wywiodła, że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia powyższych zapisów, poprzez nieprzestrzeganie zasad kwalifikowalności określonych w Podręczniku kwalifikowania wydatków.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 54 § 1 pkt 7 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; art. 121 § 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych; art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., w szczególności poprzez stwierdzenie nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez beneficjenta, w sytuacji w której projekt został zrealizowany zgodnie z umową, a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez Instytucję Zarządzającą i to wyłącznie umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane; art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że w przypadku wskazanych w tym przepisie naruszeń, tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości cała kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi, w sytuacji gdy organ określając wysokość zwrotu powinien brać pod uwagę przesłanki związane z realizacją celów projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013 (Podręcznika) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin kwalifikowalności wydatków rozpoczyna swój bieg w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie zawarta z beneficjentem poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.4 lit. a Podręcznika poprzez przyjęcie, że w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany tylko i wyłącznie, jako lex specialis w stosunku do reguły zawartej w pkt 9.2 Podręcznika, a zatem nie może on znaleźć swojego zastosowania w niniejszej sytuacji; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.5 Podręcznika poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy za wydatki kwalifikowane poniesione przy projekcie będącym w trakcie realizacji należy uznać wydatki poniesione w okresie kwalifikowania wydatków w ramach MRPO zgodnie z zasadami określonymi w pkt 9.2 Podręcznika;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że beneficjent wprowadził Instytucję Zarządzająca w błąd już na etapie aplikowania przez niego o dofinansowanie w ramach MRPO, podczas gdy wszystko co wpisał we wniosku było zgodne ze stanem faktycznym, a jedynie organ dokonał jego błędnej weryfikacji.

Po rozpoznaniu tego wniosku Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję drugoinstancyjną powołał treść art. 207 ust. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), zwanej u.f.p., w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.), zwanej u.z.p.p.r., art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz § 6 ust. 1 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Budowa obiektu hotelowego w miejscowości uzdrowiskowej K.-Z. - "Hotel O." kat.***", zwanej umową. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, iż wezwanie strony do poprawienia złożonego wniosku w zakresie terminu realizacji projektu nie było obarczone jakimikolwiek nieprawidłowościami. Wskazał także na odrębności terminów "okres realizacji projektu" i "kwalifikowalności wydatków". Ponadto powołując się na pkt 5.4 Podręcznika oraz zapisy Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej (który obowiązywał w ramach przedmiotowego projektu) dotyczące minimalnej kwoty wsparcia, która powinna wynosić 300.000 zł stwierdził, że skarżący składając wniosek o dofinansowanie nie spełniał warunku formalnego kwalifikującego go do otrzymania dofinansowania. Podkreślił też, że samo zrealizowanie celu projektu nie przesądza w sposób definitywny o prawidłowym postępowaniu beneficjenta podczas realizacji projektu. Beneficjent decydując się na ubieganie o dofinasowanie projektu w ramach MRPO powinien dokładnie zapoznać się ze wszystkimi zasadami obowiązującymi w zakresie kwalifikowania wydatków określonymi w przepisach wspólnotowych i krajowych.

W skardze na tę decyzję beneficjent zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., w szczególności poprzez stwierdzenie nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez skarżącego, w sytuacji w której projekt został zrealizowany zgodnie z umową, a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta ze skarżącym przez organ i to wyłącznie umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki skarżącego z tym związane; art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że w przypadku wskazanych w tym przepisie naruszeń, tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości cała kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy organ określając wysokość zwrotu powinien brać pod uwagę przesłanki związane z realizacją celów projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.2 Podręcznika poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin kwalifikowalności wydatków rozpoczyna swój bieg w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa zawarta ze skarżącym poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.4 lit a Podręcznika poprzez przyjęcie, że w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany tylko i wyłącznie, jako lex specialis w stosunku do reguły zawartej w pkt. 9.2 Podręcznika, a zatem nie może on znaleźć swojego zastosowania w niniejszej sytuacji; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.5 Podręcznika poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy za wydatki kwalifikowane poniesione przy projekcie będącym w trakcie realizacji należy uznać wydatki poniesione w okresie kwalifikowania wydatków w ramach MRPO zgodnie z zasadami określonymi w pkt 9.2. Podręcznika; art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego powinno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:,art. 54 § 1 pkt 7 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; art. 121 § 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych; art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady informowania stron w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.; art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa.

Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał ją za zasadną. Wskazał zasady postępowania organów administracji w sprawach dotyczących współfinansowania projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego (w tym postępowań dotyczących zwrotu udzielonej dotacji) oraz wyjątkowy charakter tych zasad, polegający na określeniu praw i obowiązków beneficjenta w umowie zawartej z właściwą Instytucją Zarządzającą. Powołał też mające zastosowanie w sprawie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, zarówno krajowego, jak i wspólnotowego. Po czym podniósł, że spór między stronami sprowadza się w głównej mierze do rozstrzygnięcia czy – jak chce skarżący - wiążące dla niego było określenie kwalifikowalności wydatków zawarte w § 5 ust. 14 umowy gdzie przyjęto, że "za kwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie wydatki poniesione nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r. Datą kończącą okres kwalifikowalności wydatków jest data zakończenia realizacji projektu, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 16 niniejszego paragrafu" oraz treść pkt 9.2. Podręcznika, z której wynika, że "termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie zawarta z beneficjentem poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu" czy też – jak wywodzi organ - wiązała skarżącego w tym zakresie treść pkt 9.4. Podręcznika, zgodnie z którą "w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie".

Następnie Sąd wskazał, iż z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w okresie realizacji przedmiotowego projektu (od 18 marca 2007r. do 31 grudnia 2010r.) skarżący ponosił wydatki w przekonaniu, że spełniają one kryteria kwalifikowalności, a dokumentacja ponoszonych wydatków była bez zastrzeżeń przyjmowana przez organ. Ponadto, co wymaga podkreślenia Instytucja Zarządzająca podejmowała szereg działań i czynności związanych z kontrolą wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku oraz regulaminie konkursu, który to zakłada zarówno ocenę formalną, jak i merytoryczną wniosku, kierując do skarżącego liczne zalecenia, które zostały przez niego skrupulatnie wykonane. Z uwagi na fakt, że na tym etapie organ nie kwestionował okresu kwalifikowalności wydatku przyjętego przez skarżącego (wynikającego z umowy), szczególnie mylącym dla skarżącego w ocenie Sądu I instancji, było zalecenie o zmianie daty rozpoczęcia projektu z wskazanego we wniosku dnia 27 lipca 2009r. (wniesienie wniosku) na dzień poniesienia pierwszego wydatku – dnia 18 marca 2007r. W tym stanie rzeczy skarżący był przekonany, że wydatki poniesione od dnia 18 marca 2007r. do zakończenia realizacji projektu są uznane za kwalifikowane. Przekonanie to było o tyle usprawiedliwione, że działania skarżącego – w pełni odpowiadające woli organu – doprowadziły ostatecznie do zatwierdzenia przez organ wniosku o płatność końcową i przelania środków dotacji. Przeprowadzona u skarżącego kontrola przez organ wykazała prawidłową realizację projektu we wszystkich trzech zakresach kontroli merytorycznym, finansowym oraz zamówień publicznych. Stanowisko Instytucji Zarządzającej, co do kwalifikowalności poniesionych przez stronę kosztów w ramach realizowanego projektu uległo zmianie dopiero w następstwie przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej audytu, w wyniku którego organ administracji uznał, że skarżący już w momencie składania wniosku nie spełniał warunku formalnego, kwalifikującego go do otrzymania dofinansowania dotyczącego minimalnej kwoty wsparcia dla pomocy de minimis, a w zakresie kwalifikowalności wydatków powinien był zastosować się do wymogów określonych w pkt 9.2 Podręcznika. Dodatkowo stwierdzono, że skarżący z chwilą złożenia wniosku złożył niezgodne z prawdą pisemne oświadczenie o wysokości kosztów kwalifikowanych, jak również w trakcie realizacji projektu wykorzystał otrzymane środki na wydatki niemożliwe do uznania za kwalifikowane.

Powyższe, w ocenie Sądu I instancji stanowiło jaskrawe przerzucenie na skarżącego, przez Instytucję Zarządzającą, odpowiedzialności za negatywne konsekwencje zaniechań organu w zakresie obowiązków nałożonych na niego przez prawo. Organ pominął bowiem fakt, że jako Instytucja Zarządzająca ma obowiązek zweryfikowania i skontrolowania zarówno wniosku, jak i wydatków na podstawie tych samych wymogów formalno- i materialnoprawnych, których znajomości wymaga od skarżącego. Skarżący natomiast działał w pełnym zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Konsekwencją powyższego jest nałożony na niego obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Znamiennym jest przy tym, że brak zastosowania się skarżącego do zaleceń organu doprowadziłoby do odmowy udzielenia dofinansowania. Tym samym uznając, że skarżący nie może ponosić negatywnych następstw z wprowadzającego go w błąd działania Instytucji Zarządzającej, jak również że brak jest możliwości stosowania do postępowania w sprawie udzielenia dotacji gwarancji procesowych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a, Sąd - odwołując się do art. 2 i art. 7 Konstytucji RP - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 czerwca 2015r. Wskazał też, iż rozpatrując sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca, mając na uwadze zawarte w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu, winna umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącego dofinansowania ze środków europejskich.

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Małopolskiego - powołując przepis art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. - zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na nie odniesieniu się do stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. że wezwanie skarżącego do poprawienia daty realizacji projektu nie było błędnym pouczeniem, lecz pochodną informacji zawartych przez beneficjenta w złożonym wniosku o dofinansowanie, co w ocenie organu budzi wątpliwości, co do zakresu rozpoznania przez Sąd I instancji okoliczności spornych w sprawie, co uniemożliwia kontrolę zastosowania przez Sąd przepisów;

2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku w ten sposób, że Sąd nie odniósł się do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj., że skarżący sam złożył oświadczenie, z którego wynika, że rozumie różnicę pomiędzy okresem realizacji projektu, a okresem kwalifikowalności wydatków w projekcie, co w ocenie organu budzi wątpliwości, co do zakresu rozpoznania przez Sąd I instancji zakresu okoliczności spornych w sprawie, co uniemożliwia kontrolę zastosowania przez Sąd przepisów;

3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej skarżonego wyroku;

4. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. złożonego przez A. Wrzoska oświadczenia, z którego wynika, że rozumie różnicę między okresem realizacji projektu, a okresem kwalifikowalności wydatków w projekcie; treść oświadczenia dowodzi, że nie mogło być mylące dla strony pouczenie go o zmianie daty rozpoczęcia projektu na dzień poniesienia pierwszego wydatku (niekwalifikowanego) – 18 marca 2007r., a w konsekwencji, że uzasadnione było przekonanie A. W. o kwalifikowalności wydatków ponoszonych do tej daty. Tym samym kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd została ograniczona do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co w ocenie organu budzi wątpliwości, co do zakresu rozpoznania przez Sąd I instancji okoliczności spornych w sprawie, co uniemożliwia kontrolę zastosowania przez Sąd przepisów;

5. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. treści złożonego wniosku o dofinansowanie projektu, z którego wynika, że A. W. rozróżnia koszty kwalifikowane w projekcie od kosztów niekwalifikowanych, czemu daje wyraz szeregując je w odpowiednich rubrykach złożonego wniosku oraz składając odpowiednie oświadczenie na powyższą okoliczność, tym samym kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd została ograniczona do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co w ocenie organu budzi wątpliwości, co do zakresu rozpoznania przez Sąd I instancji zakresu okoliczności spornych w sprawie, co uniemożliwia kontrolę zastosowania przez Sąd przepisów;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 u.f.p. polegające na nieprawidłowej ocenie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada normie wyrażonej w tym przepisie, w sytuacji gdyby nie pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu, doprowadziłoby do wniosku, że w sprawie zaistniały przesłanki do zwrotu uzyskanego dofinansowania i na ten obowiązek nie wpływają żadne inne okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej, powtarzając dotychczas prezentowane stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – rozpoznał wniesioną przez Instytucję Zarządzającą skargę kasacyjną w granicach sformułowanych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Analiza sformułowanych w niej zarzutów dowodzi, iż istota problemu w sprawie sprowadza się do prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności faktycznej wprowadzenia w błąd beneficjenta w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków unijnych i budżetu państwa, poprzez to, że Instytucja Zarządzająca zażądała korekty tego wniosku w zakresie daty rozpoczęcia inwestycji, wskazując, iż we wniosku nieprawidłowo podano jako datę rozpoczęcia projektu dzień 27 lipca 2009r. podczas gdy pierwsze wydatki w ramach projektu zostały poniesione co wynika z odpowiednich zapisów wniosku w dniu 18 marca 2007r. Okoliczność ta ma – jak argumentuje kasator - to istotne znaczenie w sprawie, że w przypadku pomocy de minimis, a o taką pomoc wystąpił beneficjent, koszty poniesione przez beneficjenta przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie nie stanowią kosztów kwalifikowalnych, co w konsekwencji oznacza, iż nie zostały one poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków a co za tym idzie nie został również spełniony warunek minimalnej kwoty dofinansowania projektu ze środków publicznych. W przypadku tego rodzaju pomocy ustawodawca wprowadza – na co zwraca uwagę skarżący kasacyjnie - minimalną kwotę kwalifikowalności wydatków na 300.000 zł, jak i rozróżnia datę rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków, wskazując, że wydatki poniesione przed datą złożenia wniosku nie są uznawane za wydatki kwalifikowalne.

Kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji ocenę okoliczności korekty przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z wezwaniem kasator podnosi przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, sprowadzające się do dwu zasadniczych kwestii. Po pierwsze, kasator zarzuca wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego przyjętego w podjętych w sprawie decyzjach administracyjnych, tj. że wezwanie do korekty błędu wniosku było pochodną informacji zawartej we wniosku o dofinansowanie a beneficjent rozumiał różnicę między okresem realizacji projektu i okresem kwalifikowalności wydatków w projekcie. Po drugie, kasator podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem nie wskazano przepisów, które zostały naruszone przez Instytucję Zarządzającą, a które miały istotny wpływ na wynik sprawy zwrotu kwoty dofinansowania.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, zważywszy na przyjętą przez Sąd I instancji jako zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy okoliczność wprowadzenia beneficjenta w błąd, okazały się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie poprzez przedstawienie toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno wskazywać przyczyny zajęcia danego stanowiska, jak i zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych przez organ administracji i skarżącego oraz wyjaśniać powody, dla których zarzuty i argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie a zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Tylko tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu (tak np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (tak wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1873/12, Lex nr 1450706, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., I OSK 2685/13, Lex nr 1449899). Zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200). Może to mieć miejsce gdy uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., I OSK 2685/13, Lex nr 1449899), gdy nie zawiera ono choćby jednego z ustawowych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, o ile naruszenie to było na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. Wyrok NSA z dnia 11 września 2014r., I FSK 1335/13, Lex nr 1569205, wyrok NSA z dnia 13 października 2010r., II FSK 1038/09, Lex nr 745440), z tym, że brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia uznawane jest za samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014r., II GSK 1308/12, Lex nr 1457640, wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r., II GSK 12/12, Lex nr 1332628).

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe, zaś jego wady uniemożliwiają, jak zasadnie podnosi kasator, dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu tym w kluczowej dla sprawy kwestii wprowadzenia beneficjenta w błąd Sąd I instancji ograniczył się do wskazania istoty sporu między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą poprzez podanie prezentowanych przez nich odmiennych stanowisk co do kwalifikowalności wydatków poniesionych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Następnie Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w okresie realizacji projektu wynikającym z umowy skarżący ponosił wydatki spełniające w jego przekonaniu kryteria kwalifikowalności, a dokumentacja ponoszonych wydatków była bez zastrzeżeń przyjmowana przez organ, Instytucja Zarządzająca podejmowała szereg działań i czynności związanych z kontrolą wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku oraz regulaminie konkursu tak materialnych, jak i formalnych. Z faktu, że beneficjent zastosował się do zalecenia organu zmiany we wniosku o dofinansowanie daty rozpoczęcia projektu z daty wniesienia tego wniosku na datę pierwszego wydatku poniesionego na realizację projektu, a organ nie kwestionował okresu kwalifikowalności wydatku przyjętego przez skarżącego (wynikającego z umowy), Sąd I instancji wywiódł, że miał on usprawiedliwione przekonanie, że wydatki poniesione od dnia 18 marca 2007r., kiedy to poniesiono pierwsze wydatki w ramach projektu, do zakończenia jego realizacji są uznane za kwalifikowane, tym bardziej, że działanie beneficjenta – w pełni odpowiadające woli organu – doprowadziły ostatecznie do zatwierdzenia przez organ wniosku o dofinansowanie. Sąd I instancji podkreślił, że beneficjent działał w pełnym zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć, konsekwencją tego jest nałożony na niego obowiązek zwrotu dotacji z odsetkami i to w sytuacji, gdy brak zastosowania do zaleceń organu doprowadziłoby do odmowy udzielenia dofinansowania. Powyższe, jak i całokształt wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi niewątpliwie, że Sąd I instancji swoje stanowisko co do oceny legalności zaskarżonej przez beneficjenta decyzji wywiódł z podnoszonego przez niego niespornego faktu wezwania do korekty wniosku o dofinansowanie w zakresie daty rozpoczęcia realizacji projektu, a także z ogólnego odwołania się do zapisów zawartej przez Instytucję Zarządzającą i beneficjenta umowy bez powołania konkretnych zapisów tej umowy. Z żadnego fragmentu rozważań Sądu I instancji, a nawet części historycznej uzasadnienia, nie wynika jednakże, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia wyroku. Cechą charakterystyczną wywodów Sądu I instancji jest to, że w dużej mierze rozważania uzasadnienia wyroku sprowadzają się do podnoszonego przez beneficjenta argumentu o wprowadzeniu go w błąd przez Instytucję Zarządzającą w związku z wezwaniem go do korekty daty rozpoczęcia realizacji projektu i wywodzonym przez niego z tego faktu przekonaniem o spełnieniu przez wydatki, poniesione przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, warunków uznania je za kwalifikowalne. Sąd I instancji – jak wynika z uzasadnienia wyroku - nie odwołał się przy tym do zawartych w aktach administracyjnych dowodów i nie dokonał ich analizy, choć w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji Instytucja Zarządzająca – przedstawiając odmienną od beneficjenta ocenę okoliczności faktycznych i dowodów sprawy – powołała konkretne dowody, stanowiące podstawę dokonanej w decyzji oceny. Nie uwzględnił, jak i nie odniósł się do zawartego we wniosku o dofinansowanie, także po dokonanej na żądanie organu korekty, oświadczenia skarżącego, w którym stwierdził on, że "kosztami niekwalifikowanymi projektu są wszystkie wydatki poniesione przez beneficjenta przed złożeniem Wniosku o dofinansowanie – prace przygotowawcze, prace budowalne oraz instalacyjne" (rubryka D.8.2.), a także tabel wniosku o dofinansowanie, w których w ramach wydatków kwalifikowanych wskazał on wydatki poniesione w III kwartale 2009r. i w ramach wydatków niekwalifikowanych – pierwsze wydatki wskazał już w I kwartale 2007r. Nie odniósł się także do złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu oświadczenia, w którym beneficjent wskazał, że "w punkcie E.1. wniosku o dofinansowanie dokonano zmiany terminu rozpoczęcia projektu na dzień 18 marca 2007r. – jako datę poniesienia pierwszego wydatku. Zgodnie z zasadami udzielania pomocy de minimis – za datę rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków projektu przyjęto datę 27.07.2009r. (1 dzień po złożeniu pełnej dokumentacji aplikacyjnej)". Pominięcie tych dokumentów nie pozostaje – jak zasadnie podnosi kasator - bez znaczenia dla oceny okoliczności świadomości beneficjenta co do tego, jakie wydatki, zadeklarował we wniosku jako kwalifikowalne i niekwalifikowalne, jak i oceny podnoszonej przez niego okoliczności wprowadzenia go w błąd przez organ. Nie bez wpływu na ocenę legalności decyzji miała zbagatelizowana przez Sąd I instancji okoliczność, iż wezwanie beneficjenta do korekty daty rozpoczęcia realizacji projektu we wniosku o dofinansowanie było konsekwencją przyjętej w regulaminie i Podręczniku zasady, wedle której w przypadku pomocy de minimis nie przewidziano możliwości dofinansowania wydatków poniesionych na realizację projektu przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie i rozróżniono termin rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków w ten sposób, że okresy te nie będą się pokrywały w przypadku projektów rozpoczętych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, czego to właśnie następstwem było wezwanie beneficjenta do korekty daty rozpoczęcia realizacji projektu, skoro z wniosku wynikało, iż pierwsze wydatki w ramach tego projektu zostały poniesione w I kwartale 2007r., podczas gdy wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu 24 lipca 2009r. Treść tych dowodów wymagała zatem od Sądu I instancji szczegółowej analizy w ocenie wprowadzenia beneficjenta w błąd i przerzucenia na niego odpowiedzialności za złożenie nieprawidłowego wniosku, nie zaś jak to uczynił Sąd I instancji ograniczenia tej analizy wyłącznie do faktu wezwania beneficjenta do korekty wniosku i sankcji wynikających z faktu zaniechania tej korekty zgodnie z wezwaniem. Co więcej ocena świadomości beneficjenta co do ciążących na nim obowiązków wymagało także analizy wszystkich, a nie tylko tych zapisów umowy, na które powołano się w skardze. Powyższe czyni zasadnym zarzut kasacyjny nie odniesienia się do stanu faktycznego zawartego w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji (art. 141 § 4 p.p.s.a.), jak i pominięcia w procesie kontroli legalności tej decyzji istotnej części materiału dowodowego, a to złożonych przez beneficjenta oświadczeń w związku z korektą wniosku o dofinansowanie i zawartych w tym wniosku oświadczenia beneficjenta i tabel (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę Sąd nie przedstawił więc stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wyrokowania, choć dokonał oceny podnoszonych przez beneficjenta zarzutów, jak i nie odniósł się do przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez Sąd I instancji analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, będące konsekwencją przyjęcia założenia o wprowadzeniu beneficjenta w błąd, doprowadziło do pozostawienia poza oceną podnoszonej przez kasatora okoliczności poniesienia większości wydatków na realizację spornej inwestycji przed datą złożenia wniosku.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku uprawnia też wniosek, że Sąd I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej tego wyroku, bowiem nie podał w istocie, jakie przepisy prawa materialnego czy procesowego zostały naruszone przez Instytucję Zarządzającą przy rozpoznawaniu sprawy zwrotu dofinansowania. W tym zakresie uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia, iż do chwili wezwania do zwrotu środków postępowanie Instytucji Zarządzającej nie ma charakteru postępowania administracyjnego i nie mają zastosowanie gwarancje procesowe beneficjenta określone w art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a., jednakże działanie organów nie może być sprzeczne z art. 2 i art. 7 Konstytucji, statuującymi zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także bezpieczeństwa prawnego jednostki. Wobec tego zdaniem Sądu I instancji beneficjent nie może ponosić negatywnych konsekwencji z wprowadzającego go w błąd działania Instytucji Zarządzającej, która mimo obowiązku nie weryfikowała czynności beneficjenta zgodnie z wymogami prawa i na skutek swojej niewiedzy lub bierności utwierdzała beneficjenta o prawidłowości realizacji projektu, co oznacza, iż powinna ona umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Formułując tę ocenę Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że przedmiotem postępowania był zwrot wykorzystanych z naruszeniem procedur środków unijnych, a więc ten etap postępowania, w którym mają zastosowanie przepisy k.p.a., co z kolei wymagało – jeśli Sąd I instancji miał zastrzeżenia co do prawidłowości postępowania Instytucji Zarządzającej – postawienia zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Nie zmienia tego okoliczność, iż do zarzucanej przez Sąd nieprawidłowości miało dojść na etapie rozpoznawania wniosku o dofinansowanie, gdyż nie wykluczało to oceny zastosowania przepisów k.p.a. w związku z ewentualnymi nieprawidłowościami organów przy rozpoznawaniu wniosku o dofinansowanie. Tego jednak zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zauważyć nadto trzeba, iż Sąd - powołując podstawę prawną prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu środków - ograniczył się wyłącznie do wskazania art. 30 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, art. 36 u.p.p.r. oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 i art. 207 ust. 8 u.f.p. Tymczasem podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił też regulamin konkursu i Podręcznik, określające zasady i warunki udzielania pomocy publicznej, a także zawarta z beneficjentem umowa o dofinansowanie, określająca prawa i obowiązki stron umowy. Wynika z nich zarówno to, że w przypadku udzielania pomocy publicznej za kwalifikowalne nie mogą być uznane wydatki poniesione przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, minimalna kwota dofinasowania, okres realizacji projektu i okres kwalifikowalności. Pominięte tych dokumentów ma istotne znaczenie dla kontroli zaskarżonego wyroku, skoro sporną w sprawie między organem a beneficjentem kwestią jest okoliczność faktyczna wynikająca z tychże dokumentów, a sprowadzająca się do oceny tego, jakie wydatki mogą być uznane za kwalifikowalne oraz jaki okres stanowi okres realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków, co ma też znaczenie dla oceny świadomości beneficjenta co do ciążących na nim obowiązków. Okoliczność ta – pomijając brak wskazania w uzasadnieniu przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego sprawy – również uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w aspekcie zastosowania prawa materialnego.

Stwierdzone naruszenia prawa przez Sąd I instancji skutkują – co zasadnie podnosi kasator - uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.. Nie pozwalają one bowiem na kontrolę instancyjną tego wyroku, co w orzecznictwie sądu kasacyjnego jest uznawane za istotną wadę rozstrzygnięcia sądowego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010r., I OSK 1605/09, Lex nr 745098, wyrok NSA z dnia 9 marca 2010r., II GSK 444/09, Lex nr 596826, czy wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., II GSK 804/09, Lex nr 746240). Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma możliwości rekonstrukcji przyjętej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jak i dokonania oceny wadliwości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób zatem ocenić, czy w ocenie legalności decyzji administracyjnych i rozumowaniu Sąd nie popełnił błędów. Rozważania uzasadnienia wyroku są w istocie lakoniczne i ogólnikowe, nie odnoszą się do wynikających z akt konkretnych dowodów i faktów, jak i stanowiska prezentowanego przez kasatora w decyzji. Nie wiadomo zatem jakie jest stanowisko Sądu co do wskazywanych w skardze kasacyjnej elementów stanu faktycznego i prawnego. Jedynie na podstawie sposobu rozpoznania sprawy można snuć pewne domniemania. Nie jest jednakże rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i rozważanie domysłów w tym zakresie, gdyż obowiązkiem Sądu I instancji było stosownie do art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie i dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, a następnie zaprezentowania tej oceny w uzasadnieniu wyroku, a także odniesienia się do odmiennych stanowisk prezentowanych przez strony postępowania sądowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie dokonać oceny prawidłowości poczynionych przez kasatora w decyzji odwoławczej ustaleń faktycznych, i dokonanej przez organ oceny okoliczności faktycznych sprawy, przyjmując za podstawę tej oceny całokształt dowodów zawartych w aktach administracyjnych, przede wszystkim zaś wskazywanych w skardze kasacyjnej oświadczeń beneficjenta, złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie; jak i wskazać przyjęty za materialnoprawny wzorzec kontroli stan prawny sprawy, z uwzględnieniem w szczególności tych zapisów umowy o dofinansowanie, które wskazują na obowiązki beneficjenta, okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków; oraz zapisów regulaminu konkursu oraz Podręcznika, określających warunki kwalifikowania wydatków do dofinansowania. Wynik analizy dowodów sprawy, oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w tym prezentowanych przez strony postępowania sądowego odmiennych stanowisk co do faktów i prawa, Sąd winien zawrzeć w uzasadnieniu ponownego orzeczenia, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.