Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 110/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski - spr., Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa i Kopalni [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 89/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 89/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w częściach stwierdzających, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r., nr [...] w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.

W pozostałej części Sąd oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1982r., Nr [...], Naczelnik Gminy G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. - z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]" -nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność J. i S. P..

Decyzją z dnia [...], Wojewoda Ś., po rozpatrzeniu wniosku J. P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w uzasadnieniu wskazując, że ze złożonych do akt sprawy dokumentów wynika, że kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wypłacona rolnikom przez Bank Spółdzielczy w G. w kwocie łącznej 2.156.492 zł, po odliczeniu zaległych podatków, zaś pieniądze nie podjęte przez rolników wpłacono na książeczki oszczędnościowe. Wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i doręczona wszystkim stronom postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, że brak akt sprawy postępowania wywłaszczeniowego, mimo, że utrudnia organowi szczegółową analizę akt sprawy, nie może być podstawą do stwierdzenia, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone wadliwie.

Decyzją z dnia [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...].

Na skutek sprzeciwu Prokuratora Generalnego, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Minister infrastruktury uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] i orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] oraz stwierdził, ze decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jak również z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 tej ustawy, bowiem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r., z której wynikać miała niezbędność wywłaszczenia, w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, utraciła już ważność, wobec niespełnienia warunków z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Organ wskazał także, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie jest możliwe, bowiem w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 i 4 k.p.a., z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]", wskutek czego nieruchomość została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym.

Minister Infrastruktury nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania wywołała nieodwracalne skutki prawne, co pozwoliło na stwierdzenie jej nieważności w tej części.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły Kopalnie [...] S.A. w K..

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], wskazując, że okoliczności podniesione przez Prokuratora Apelacyjnego w K. w toku postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących wywłaszczenia innych nieruchomości położonych w G. pod budowę kopalni "[...]", jak też dokumenty nadesłane do Ministerstwa Infrastruktury przez Prokuraturę Okręgową w K., pozwoliły ustalić, że Wojewoda Ś. dysponował znacznie obszerniejszym materiałem dowodowym niż ten, który został przesłany przy odwołaniu.

Wobec powyższego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 16 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, zgłoszony naczelnikowi powiatu. Jednakże wniosek, który dotyczył wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2, tj. pod budownictwo ogólnomiejskie lub zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie. Natomiast w niniejszej sprawie, z zebranych akt archiwalnych wynika, że zatwierdzenia takiego nie było, co stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

Organ podniósł, że we wniosku z lutego 1982r. ubiegający się o wywłaszczenie nie uzasadnił konieczności nabycia nieruchomości na cel budowy kopalni, nie wskazał dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, miejsca zamieszkania właścicieli nieruchomości, jak również środków na zapłacenie odszkodowania dla wywłaszczanych osób.

Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze ten zapis, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentu, który potwierdziłby fakt, że inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem należało uznać, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r., nr [...], która była decyzją lokalizacyjną dla kopalni "[...]" i na którą powołał się Naczelnik Gminy G. w decyzji wywłaszczeniowej, utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...],Kopalnie [...] S.A. w K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., w uzasadnieniu wskazując, że organ wydał decyzję, która nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony.

Skarżący zwrócił uwagę, że Wojewoda K. w dniu [...] października 1981 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] maja 1981r., nr [...], zatem skoro proces wywłaszczania tych gruntów był już przedmiotem kontroli instancyjnej Wojewody K., to za wysoce prawdopodobne należy uznać szczególne potraktowanie zarówno przez inwestora jak i Wojewodę czynności proceduralnych dokonywanych przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy.

W ocenie Kopalni niezasadnym jest weryfikowanie decyzji wywłaszczeniowej w trybie stwierdzenia jej nieważności po dwudziestu trzech latach od jej wydania tylko na tej tylko podstawie, że w dostępnych aktualnie aktach sprawy brak części dokumentów, bowiem takie założenie prowadzi do zakwestionowania zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 89/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w częściach stwierdzających, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r., nr [...] w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.

W pozostałej części Sąd oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne, których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego, w związku z czym, nieodwracalnego skutku prawnego nie wywołują zdarzenia polegające na zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy kopalni odkrywkowej, bowiem zrealizowanie inwestycji tego rodzaju oraz fakt poniesienia nakładów w związku z powstaniem wyrobiska można rozpatrywać jedynie w kontekście odwracalnych lub nieodwracalnych skutków faktycznych, wywołanych powstaniem kopalni odkrywkowej. Niedopuszczalnym było więc zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., z powołaniem się na nieodwracalne skutki prawne w postaci wybudowania kopalni na wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu bez znaczenia też jest fakt, że przedmiotowa działka wchodzi w skład większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na której Kopalnie [...] S.A. mają ustanowione prawo wieczystego użytkowania ujawnione w księdze wieczystej. Skutki prawne decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji poprzez wycofanie decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego w ramach jednego z trybów weryfikacji decyzji przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rację ma skarżący, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. Wojewoda Ś. i Minister Infrastruktury oparli się na aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1981r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Niepodważalny jest też fakt, że na tym etapie sprawy organy nie dysponowały całością akt wywłaszczeniowych, w związku z czym Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że niedopuszczalnym było stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów warunkujących prawidłowość rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego.

W ocenie Sądu, wobec braku tych dokumentów, jak również braku jakichkolwiek pośrednich dowodów świadczących o ich istnieniu, organ administracyjny zasadnie przyjął, że dokumentów takich nie było. Występujące w sprawie wątpliwości i braki, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy bowiem rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją prawa własności nieruchomości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Budownictwa, wnosząc o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., skutkującą błędnym uznaniem że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne;

b) niezastosowanie art. 7 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

c) niezastosowanie art. 8 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie do organów państwa;

d) niezastosowanie art. 12 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie;

e) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 i 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

c) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji;

d) art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z faktu powstania i działania do dziś kopalni odkrywkowej obejmującej między innymi przedmiotową nieruchomość, wynikają znacznie dalej idące skutki niż tylko skutki faktyczne, jak również dalej idące skutki prawne. Wskazano, że różnego rodzaju przeobrażenia spowodowały zmiany stanu prawnego skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia.

Podkreślono, że w chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny w tym między innymi kopaliny podstawowe, które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowię własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości, od której można by było jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu.

Zdaniem Ministra Budownictwa, przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie przewidywało użytkowania górniczego, natomiast obecny charakter tej nieruchomości w wyniku dokonanych przeobrażeń uniemożliwia powrót do wykonania poprzedniego prawa. Nieruchomość ta została bezpowrotnie zmieniona, ingerując w ten sposób w prawo własności, którego rolnicy odzyskać nie mogą. Ponadto w jej miejscu znajduje się wyrobisko wymagające ciągłej obsługi, a dostęp do niego ma jedynie kopalnia jako użytkownik.

Podniesiono, że wskutek decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, uruchomiona kopalnia daje zatrudnienie wielu osobom przy braku alternatywy zatrudnienia w pobliskiej okolicy. Podjęte rozstrzygnięcie uwzględnia również słuszny interes obywateli do uzyskania godziwego odszkodowania za odebrane im nieruchomości, a nie wikła ich w wieloletnie postępowania sądowe realizujące ich słuszne roszczenia.

Podkreślono, że sprawy nieruchomości w G. dotyczą ponad stu rolników, którym odebrano nieruchomości, w stosunku do których organy podjęły podobne rozstrzygnięcia, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał rozróżnienia i postawił strony w zupełnie odmiennych sytuacjach.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro cena wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych za każdym razem niesie za sobą ryzyko odmiennej wykładni i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a., niezasadnym jest stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu, bowiem w takim przypadku nie może być mowy o rażącym i umyślnym naruszeniu prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły także Kopalnie [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazane okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu;

b) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem powyższe okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu;

c) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 z 1994 r. poz.96 z późn. zm.);

d) błędną wykładnię przepisu art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982r., Nr 8221/2/82 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr 1495 i nr 1645 stanowiącej własność J. i S. P. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginiecie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

2. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę;

b) art. 1 i 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo uznając, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. Nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezasadne jest ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wobec bezskuteczności poszukiwań akt można domniemywać, iż wydanie decyzji nastąpiło z pominięciem postępowania wywłaszczeniowego

W ocenie Kopalni, w postępowaniu wyjaśniającym organ nadzoru mógł skorzystać z dowodów pośrednich, takich, jak przesłuchanie w charakterze świadków – osoby wydających decyzję wywłaszczeniową, czy też z relacji tych osób o treści danego dokumentu.

Podkreślono, że ze wskazanych powyżej dowodów pośrednich korzystał organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że z chwilą utworzenia obszaru górniczego, nieruchomości objęte wywłaszczeniem straciły status prawny nieruchomości rolnych, którymi były w chwili wywłaszczenia, bowiem powstanie kopali odkrywkowej oraz prowadzona systematycznie od 1983r. działalność wydobywcza, spowodowały nieodwracalne przekształcenie wywłaszczonych nieruchomości. Przekształcenie to polega w szczególności na zdjęciu warstwy glebowej gruntu na całym wywłaszczonym obszarze do poziomu złóż kopalin, które to złoża, zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowią własność Skarbu Państwa.

Podniesiono, że art. 34 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadku, kiedy nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

W związku z powyższym uznano, że brak jest materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Kopalni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł orzec, że decyzja będąca przedmiotem skargi posiada wadę nieważności i tym samym, na podstawie art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego, jednakże tylko w przypadku w którym zaskarżona decyzja posiadałaby rażącą wadę prawna. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest wcale oczywiste naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez Ministra Infrastruktury oraz Wojewodę Ś. w zakresie, w jakim uznali, iż w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów praw, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie odpowiadają przedstawionym wyżej wymaganiom a podniesione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego, zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nie podziela poglądu Kopalni [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność J. i S. P. nie naruszała prawa w sposób rażący.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczającą podstawą do podjęcia zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Artykuł 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak trafnie przyznał to Sąd I instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej [...] sierpnia 1982r. Jest przecież faktem, że ponowna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący kamieniołomu "[...]" w G. wydana została w dniu [...] sierpnia 1982 r. (nr BP.23-8331/29/6/82).

Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982r., nie obowiązywała już decyzja z [...] maja 1980r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd Kopalni [...] S.A. w K. oraz Ministra Budownictwa, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] Naczelnika Gminy G. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755).

Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12).

Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. Nr [...] po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność J. i S. P. (obecnie następcy prawnego tychże).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 k.c.). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno – gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości J. i S. P., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982r. Nr [...]. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin.

Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela (ewentualnie następcę prawnego) jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu zarówno Wojewoda Ś., jak i Minister Infrastruktury, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 kpa, decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną.

W tym stanie rzeczy, przyjmując, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Skargę tę z przytoczonych względów uznał za nieuzasadnioną i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.