Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1344/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. kwotę [...] zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu zażalenia J. N. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ".") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...]., w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. (dalej: "inwestor") obowiązku przedstawienia określonych dokumentów - uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z materiału dokumentacyjnego wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] przesłał do. pismo J. N. (właściciela działki nr [...] w L.) dotyczące "zawiadomienia o samowoli budowlanej", powstałej podczas prowadzonych robót budowlanych na drodze krajowej nr [...].

Pismem z [...]maja 2018 r., [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania remontu i przebudowy drogi krajowej nr [...][...] – [...] na odcinku [...] – [...] od km [...] do km [...] niezgodnie ze zgłoszeniami robót budowlanych z [...]listopada 2006 r., znaki: [...]i [...], przyjętymi pismami Wojewody L. z [...] grudnia 2006 r., znaki: [...], [...].

Ww. postanowieniem z [...]stycznia 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), WINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi krajowej nr [...] – [...] na odcinku wyżej opisanym, które rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.:

1. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności rozbudowy ww. odcinka drogi krajowej nr [...] na działkach nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] i nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. rozbudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj.:

– cztery egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy ww. odcinka drogi krajowej nr [...], określającego w razie potrzeby rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych zapewniających dokończenie rozbudowy ww. odcinka drogi krajowej nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, uwzględniającego zakres obecnie wykonanych robót na obiekcie wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu; projekt architektoniczno-budowlany podlega sprawdzeniu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działkami nr: [...], [...], [...],[...] obręb [...] i nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], na cele budowlane.

Dalej WINB stwierdził, że przedłożenie ww. dokumentów we wskazanym terminie umożliwi legalizację spornej inwestycji, zaś opłata legalizacyjna (nakładana odrębnym postanowieniem) wyniesie 35 500 zł.

Zażalenie na postanowienie WINB z [...] stycznia 2019 r. wniósł J. N. zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Podniósł, że zostało naruszone także jego prawo własności albowiem inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Uchylając postanowienie WINB, organ odwoławczy wskazał, że wystąpieniami z 20 listopada 2006 r. inwestor zgłosił remont drogi krajowej nr [...] ([...]) [...]–[...] – [...] – [...]- ([...]) na odcinku: [...] – [...] od km [...] do km [...] oraz na odcinku: [...] od km [...] do km [...]

Pismami z [...] grudnia 2006 r., Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu w stosunku do ww. robót dotyczących remontu drogi krajowej nr [...] i wyraził zgodę na przystąpienie do ich realizacji.

W dniu [...] kwietnia 2018 r., przedstawiciele [...]przeprowadzili kontrolę obiektu budowlanego - odcinka od km [...] do km [...] drogi krajowej nr [...]w miejscowości [...](protokół nr [...]), podczas której pobrano m.in. następujące dokumenty: wykaz zjazdów - stan na 2004 r., fragment projektu wykonawczego z marca 2007 r., wykaz zjazdów, protokół odbioru ostatecznego robót i przekazania zarządcy z [...] października 2008 r., stała organizacja ruchu z maja 2008 r., książka drogi. Jednocześnie stwierdzono, że "przedstawiciele zarządcy drogi nie przedłożyli zgłoszenia ani pozwolenia na budowę wykonywanych prac remontowych (...)"

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, przedstawiciele WINB dokonali oględzin spornej inwestycji. W protokole z [...]czerwca 2018 r. stwierdzono, że z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (przyjętej do zasobu geodezyjnego przez starostę [...]), szczegółowego wykazu zatok autobusowych, raportu definiowanego: zatoki - wynika m.in. że pas drogowy został poszerzony w trakcie przebudowy i remontu drogi krajowej nr [...]. Inwentaryzacja geodezyjna – wznowieniowa pasa drogowego z 2016 r. zawiera przebieg granic działek pasa drogowego, nie zawiera lokalizacji urządzeń i budowli znajdujących się w pasie drogowym i przyległymi do pasa terenów.

WINB, postanowieniem z [...]czerwca 2018 r., znak: [...] zmienionym własnym postanowieniem z [...]września 2018 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej zawierającej część opisową - opis techniczny i rysunkową, w tym inwentaryzację odcinka drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...] wraz z zatokami autobusowymi i postojowymi (parkingowymi), chodnikami, poboczami, rowami, skarpami, drogowymi obiektami inżynierskimi, innymi obiektami budowlanymi oraz urządzeniami i instalacjami - w tym elementami odwodnienia, związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, oraz urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą, a także charakterystyczne przekroje, jednoznacznie określającej: jakie roboty budowlane wykonano po dokonaniu zgłoszeń z 20 listopada 2006 r., czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, które z wykonanych ww. elementów drogi i infrastruktury drogowej i w jakim zakresie (z podaniem wymiarów) wykonano poza granicami pasa drogowego ww. odcinka drogi krajowej nr [... i jakie należy wykonać roboty budowlane oraz czynności w celu doprowadzenia wykonanych ww. robót do stanu zgodnego z prawem - w terminie do dnia [...]października 2018 r.

Przy piśmie z [...] października 2018 r., inwestor przedłożył opinię techniczną z września 2018 r.

GINB stwierdził, że z pkt 4.2 ww. opinii technicznej wynika, iż: "Podczas prac budowlanych na drodze krajowej wykonano następujące roboty budowlane:

1) poszerzenie wraz ze wzmocnieniem istniejącej nawierzchni drogi;

2) zmiana przebiegu drogi na łuku od km 188+479 do km 188+636 - przesunięcie poziome osi drogi o 3 m;

3) wymiana nienośnej warstwy podłoża gruntowego w miejscach poszerzeń i zmiany przebiegu drogi na łuku;

4) korekta wysokościowa niwelety drogi;

5) remont, przebudowa i rozbudowa obiektów inżynierskich pod koroną drogi:

– km 186+097 - wykonanie ścianek czołowych przepustu w postaci gabionów,

– km 187+644 - prawostronne wydłużenie przepustu Ø 80 o 3 m i wykonanie ścianki czołowej,

– km 188+244 - obustronne wydłużenie przepustu Ø 125 i wykonanie ścianek czołowych z betonu klasy B-30,

– km 188+651 - remont mostu;

6) przebudowa istniejących zatok autobusowych w km 186+820, 186+970, 188+050, 188+100, 188+350, 188+450,189+270 (zatoki wybudowano z kostki);

7) budowa nowych zatok autobusowych i postojowych (zatoki wybudowano z kostki);

8) przebudowa istniejących chodników;

9) budowa nowych chodników;

10) przebudowa skrzyżowań z drogami bocznymi z wydzieleniem lewoskrętów na te drogi;

11) przebudowa skrzyżowań dróg bocznych poprzez zmianę promienia wyokrąglenia jezdni;

12) utwardzenie istniejących zjazdów indywidualnych i publicznych o nawierzchni gruntowej;

13) budowa nowych zjazdów;

14) usprawnienie istniejącego systemu odwodnienia;

15) poprawa bezpieczeństwa ruchu poprzez montaż wygrodzeń oraz znaków aktywnych na przejściach dla pieszych.

Z kolei, w pkt 4.3 ww. opinii technicznej, wskazano, że "Wykonane roboty budowlane na placu budowy nie zostały ujęte w zgłoszeniu. Przekroje normalne drogi wybudowanej posiadają inne szerokości od tych zamieszczonych w zgłoszeniu. Zatoki zostały wybudowane poza koroną drogi, a nie jak w zgłoszeniu wyznaczone oznakowaniem poziomym w jezdni. W zgłoszeniach został ujęty remont drogi, natomiast ze względu na wykonywane prace tj. zmiana niwelety drogi, poszerzenie jezdni, zmiana przebiegu osi, wykonanie nowych zatok i chodników, rozbudowę przepustów - nastąpiła przebudowa oraz rozbudowa drogi".

Dalej GINB wskazał, że zgodnie ze zgłoszeniami z [...]listopada 2006 r., remont obu wskazanych odcinków drogi krajowej nr [...] miał nie spowodować zmiany parametrów technicznych drogi ani zmiany niwelety nawierzchni i miał polegać na:

1) sfrezowaniu istniejącej zniszczonej nawierzchni bitumicznej o średniej grubości 15 cm,

2) ułożeniu warstwy wyrównawczej o średniej grubości 0,0 cm - 4,0 cm,

3) ułożeniu warstwy wiążącej z betonu asfaltowego grubości 7,0 cm,

4) ułożeniu warstwy ścieralnej SMA grubości 5,0 cm,

5) rozebraniu zniszczonych krawężników na zatokach autobusowych,

6) ustawieniu w to miejsce krawężników betonowych 100 x 30 x 20,

7) sfrezowaniu nawierzchni bitumicznej na zatokach,

8) ułożeniu w to miejsce nowych warstw nawierzchni z betonu asfaltowego (warstwa wyrównawcza) o średniej grubości 4,0 cm, warstwy wiążącej o grubości 7,0 cm i warstwy ścieralnej o grubości 5,0 cm,

9) wyrównaniu poboczy kruszywem stabilizowanym mechanicznie o średniej grubości 10,0 cm.

GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50 - 51 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/4; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1310/14; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2864/14).

W ocenie organu odwoławczego jeżeli w sprawie doszło do przekroczenia zakresu zgłoszenia, to uzasadnionym było prowadzenie postępowania w trybie naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12). GINB wskazał, że oczywiście każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia, czy tez odstąpienia lub zmiany od dokumentacji załączonej do zgłoszenia musi być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych ustaleń powinny zapadać decyzje w odpowiednim trybie z prawa budowlanego. W ogólności zaś zrealizowanie inwestycji w innym miejscu lub w szerszym zakresie, niż wynika to ze zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, jeżeli w sposób oczywisty nie zmienia to charakteru inwestycji i jej zasadniczych parametrów, stanowi o odstąpieniu przez inwestora od warunków tej zgody (zgłoszenia) - por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1564/16.

Następnie GINB podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stosownie natomiast do art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach.

GINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie roboty były prowadzone na podstawie przyjętych bez sprzeciwu zgłoszeń, a więc nie zaszła sytuacja określona w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor wykonał zaś roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie drogi krajowej nr [...] [...] [...] na odcinku [...] – [...] od km [...] do km [...]. Roboty te wykraczają poza zakres dokonanych zgłoszeń i są wykonywane niezgodnie z przepisami prawa, m. in. ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2136). W tej sytuacji zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 138 § 2 k.p.a. oraz fakt, że zaskarżonym postanowieniem WINB z [...] stycznia 2019 r. naruszono art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, należy, uchylając zaskarżone postanowienie, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a organ powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie właściwych przepisów prawa. Jednocześnie wskazał, że prowadząc postępowanie naprawcze należy jeszcze raz ustalić krąg jego stron oraz rozważyć, czy przebudowa i rozbudowa poza granice pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] – [...] na odcinku [...] – [...]od km [...] do km [...] nie narusza ich praw własności, gdyż zgodnie z opinią techniczną wykonano skarpę drogową lub chodniki poza pasem drogowym.

Ponadto GINB stwierdził, że podczas wykonywania przedmiotowych robót budowlanych zrealizowano również zjazdy indywidualne i publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia [...]marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że zjazd nie mieści się w definicji drogi i nie jest jej częścią, a jedynie miejscem dostępu do niej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1109/15 i z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2563/16). Legalizacja zjazdów powinna więc zostać objęta odrębnymi postępowaniami.

GINB podniósł, że w związku z faktem, iż zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów zawartych w zażaleniu J. N..

Pismem z [...] maja 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] kwietnia 2019 r., znak [...]. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, a w konsekwencji m.in.: zaniechaniu zbadania i porównania zakresu robót objętych zgłoszeniem i zakresu robót faktycznie wykonanych, nieznajdującym odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym; przyjęciu przez organ odwoławczy, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do przekroczenia zakresu robót objętych zgłoszeniem, a także zaniechaniu zbadania, czy zakres robót wykonanych w sposób istotny nie zmienił charakteru inwestycji i jej zasadniczych parametrów;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo braku ku temu podstaw;

3) art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, pomimo że z okoliczności sprawy wynika, że wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako rozbudowę drogi krajowej nr [...];

4) art. 48 ust. 1 pkt a) i ust. 2 i 3 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu przez organ I Instancji, iż nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie;

5) art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych polegające na ich niezastosowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w przypadku budowy (w tym rozbudowy) lub przebudowy drogi, istniejące lub nowobudowane zjazdy stanowią odrębny obiekt budowlany nie objęty danym zadaniem inwestycyjnym;

6) art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu, a konsekwencji przyjęciu, że w przypadku realizowania inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie drogi, zjazd nie jest jednym z elementów obiektu liniowego jakim jest droga wraz z wszystkimi elementami.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że z zebranego przed organem I instancji materiału dowodowego precyzyjnie wynika zakres robót objętych dwoma zgłoszeniami z 20 listopada 2006 r. Zgłoszeniu podlegały wyłącznie roboty remontowe. Remont danego obiektu budowlanego, zgodnie z jego definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane (art. 3 pkt 8), polega wyłącznie na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Skarżący podniósł, że z dokumentacji projektowej sporządzonej na potrzeby wykonania robót będących przedmiotem kontroli, inwestor już na etapie projektowania zamierzał zrealizować inwestycję polegającą na przebudowie drogi krajowej nr [...] na spornym odcinku, które to roboty miały doprowadzić do istotnej zmiany parametrów drogi. Skarżący podniósł, że z tego powodu nie sposób jednoznacznie przyjąć, jak uczynił to organ odwoławczy, iż w zaistniałym stanie faktycznym doszło do nieuprawnionego wyjścia poza zakres robót objętych zgłoszeniami. Podniósł ponadto, że takie ustalenia winny być bowiem poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym i znajdować pełne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Dodał również, że GINB w żaden sposób nie wskazał w oparciu o jakie dowody uznał, że wykonanie roboty budowlane były związane ze złożonymi przez skarżącego dwoma zgłoszeniami z 20 listopada 2006 r., ani też nie wyjaśnił na podstawie jakich okoliczności odstąpił od ustaleń WINB, iż zakres robót ustalonych w trakcie kontroli nie był w ogóle ujęty w zgłoszeniach z [...]listopada 2006 r.

Zdaniem skarżącego organ I Instancji w sposób prawidłowy ustalił w przedmiotowej sprawie że stwierdzone roboty budowalne w ogóle nie zostały ujęte w zgłoszeniach z 20 listopada 2016 r. zaś charakter oraz zakres prac m.in. polegający na wykonaniu zatok autobusowych poza koroną drogi, zmiana niwelety drogi, poszerzenie jezdni, zmiana przebiegu osi, wykonanie nowych zatok i chodników, rozbudowa przepustów, wykonane częściowo poza granicami pasa drogowego drogi krajowej nr [...], wskazuje, że nastąpił nie remont, jak wskazano w zgłoszeniu, lecz rozbudowa drogi wymagająca zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Podniósł jednocześnie, że charakter wykonanych prac w sposób istotny odbiegają od zakresu robót określonych w zgłoszeniu co winno prowadzić do wnikliwego zbadania, czy faktycznie roboty były prowadzone na podstawie złożonych przez inwestora zgłoszeń z [...][...] listopada 2006 r. Ponadto wyjaśnił, że przeciwne stanowisko, prezentowane przez organ odwoławczy nie znajduje bowiem odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co prowadzi do wniosku, że GINB ponowienie rozpatrując sprawę w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, 77, i 80 k.p.a.

Dalej skarżący skargi dodał, że dopuszczalność zastosowania 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacjach, gdy inwestor przekroczył granice zgłoszenia uzależniona jest od zbadania przez organ okoliczności, czy zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, przy czym zamiar ten organy winny ustalać mając na uwadze realia konkretnej sprawy. A zatem skoro z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie zmierzające do ustalenia rzeczywistej woli inwestora, w pierwszej kolejności winien on nakazać organowi I instancji uzupełnienie postępowania w tym zakresie, a następnie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy podjęcie decyzji w zakresie właściwej kwalifikacji prawnej zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że jednoznaczne stwierdzenie w zaistniałym stanie faktycznym o konieczności zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego w świetle niewystarczająco wyjaśnionego stanu faktycznego należy uznać za przedwczesne.

W opinii skarżącego błędny jest również pogląd wyrażony przez GINB, że w rozpatrywanym stanie faktycznym legalizacja zjazdów powinna zostać objęta odrębnymi postępowaniami legalizacyjnymi. Podniósł, że skoro inwestycja dotyczyła obiektu liniowego, jako szczególnego rodzaju obiektu budowlanego, należy przyjąć, że obejmowała ona swoim zakresem zarówno drogę jak i zjazdy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] kwietnia 2019 r., którym uchylono postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. (wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), wstrzymujące Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w[...]prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi krajowej nr [...][...] –[...] na odcinku[...] – [...] od km [...] do km [...] i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem Sądu, kontrolowane postanowienie GINB narusza przepisy prawa postępowania administracyjnego a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie jako wydane przedwcześnie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy GINB, w omawianym stanie faktycznym sprawy, był uprawniony do jednoznacznego stwierdzenia, że tryb w jakim powinno być prowadzone niniejsze postępowanie - to tryb uregulowany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei, art. 51 Prawa budowlanego określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 tej ustawy. Decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje w trzech kategoriach sytuacji: 1) wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych; 2) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 – w przypadku niewykonania określonych czynności lub robót budowlanych w terminie; 3) na podstawie art. 51 ust. 5 – w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W sprawie jednoznaczne jest, że dwoma wystąpieniami z 20 listopada 2006 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zgłosiła remont drogi krajowej nr [...]([...]) [...] – [...] - ([...] na odcinku:

1) [...]– [...] od km [...] do km [...] (zgłoszenie nr [...]);

2) [...]od km do km 1 (zgłoszenie[...]).

W zgłoszeniach wskazano, że inwestycja dotyczy działek zamieszczonych w załączonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że w miesiącu maju 2007 r. inwestor zamierza przystąpić do robót remontowych na wyżej wymienionych odcinkach drogi.

W oświadczeniach wyszczególniono działki o następujących numerach: [...] obręb ewidencyjny [...] – [...]; [...], [...] obręb ewidencyjny [...] – [...]; [...] obręb ewidencyjny [...] – [...]. Wszystkie w gminie [...]. Ponadto inwestycja objęła działki położone w gminie [...] o numerach: [...], [...] obręb ewidencyjny [...]– [...], [...] obręb ewidencyjny [...] –[...]; [...] obręb ewidencyjny [...] – [...] Do ww. zgłoszeń dołączono dokumentację uproszczoną dotyczącą remontu oraz opis techniczny. W opisie tym przedstawiono stan projektowany, podkreślając, że omawiany odcinek przebiega w całości po istniejącej jezdni, zaś remont nie spowoduje zmiany parametrów technicznych drogi oraz zmiany niwelety nawierzchni. Jednocześnie wyraźnie sprecyzowano na czym będzie polegał remont, co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonym postanowieniu GINB z [...]kwietnia 2019 r.

Pismami z [...]grudnia 2006 r., Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu w stosunku do robót dotyczących remontu drogi krajowej nr [...] oraz wyraził zgodę na przystąpienie do ich realizacji.

Jak wynika z akt sprawy – z Projektu wykonawczego z marca 2007 r. remontu (przebudowy) drogi krajowej nr 17 [...] – [...] – [...]na odcinku [...][...] od km [...] do km [...] – długość 4,8 km, przedmiotem inwestycji jest przebudowa drogi krajowej na ww. odcinku w gminie [...] w powiecie [...]. W uzasadnieniu inwestycji (pkt 1.4 Projektu) wskazano, że nastąpi podniesienie warunków technicznych i eksploatacyjnych drogi wraz z jednoczesnym dostosowaniem jej do parametrów unijnych. Ponadto w ramach przebudowy drogi planuje się przebudowę skrzyżowań wraz z korektą łuków poziomych i pionowych, powstaną nowe ciągi piesze i pełnowymiarowe zatoki autobusowe. Co obejmuje swoim zakresem przebudowa powyższego odcinka omówiono szczegółowo w pkt 2 Projektu.

Protokół odbioru ostatecznego robót i przekazania zarządcy z 17 października 2008 r. wskazuje, że Komisja odebrała roboty wykonane zgodnie z umowami nr DDKi[...]- "Przebudowa drogi krajowej nr [...] [...] – [...] – [...], na odcinku [...] – [...] od km 184+600 do km 189+405 – długość 4,8 km." oraz nr [...]- roboty dodatkowe przy realizacji ww. zadania.

Wszczęte w kwietniu 2018 r. postępowanie prowadzone w sprawie legalności wykonania remontu i przebudowy drogi krajowej nr [...] [...] na odcinku [...] – [...] od km 184+600 do km 189+405, wykazało, że "w zgłoszeniach został ujęty remont drogi, natomiast ze względu na wykonane prace tj.: zmiana niwelety drogi, poszerzenie jezdni, zmiana przebiegu osi, wykonanie nowych zatok i chodników, rozbudowa przepustów nastąpiła przebudowa oraz rozbudowa drogi." Tak stanowi, sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, we wrześniu 2018 r., "Opinia techniczna dotycząca robót budowlanych zrealizowanych od 2008 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 184+600 do km 189+405 wraz z wykonaniem inwentaryzacji ww. odcinka". Z opinii tej wynika także, że podczas prowadzonych robót budowlanych doszło do zajęcia części nieruchomości dotychczasowych właścicieli, optymalnym więc rozwiązaniem byłby ich wykup i ewentualne uzyskanie pozwolenia na budowę w celu legalizacji wykonanych prac budowlanych. W opinii tej zalecono prace ograniczające wyjścia elementów drogowych poza granice istniejącego pasa drogowego.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Organ I instancji (odnosząc się do ww. opinii technicznej z września 2018 r.), uznał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła właśnie rozbudowa drogi, a skoro tak wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę albowiem art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie wymienia rozbudowy drogi jako niewymagającej pozwolenia na budowę. Jednocześnie WINB wskazał, że przebudowa i rozbudowa została wykonana częściowo poza pasem drogi krajowej nr [...] na działkach wymienionych w postanowieniu z[...] stycznia 2019 r. To uzasadniało zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego.

Z kolei GINB, nie podzielając stanowiska organu I instancji, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła sytuacja określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że "prezentowany jest pogląd, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 – chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę."

Zdaniem Sądu, inaczej sytuacja przedstawia się, gdy dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu. Jeżeli bowiem zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Powyższa kwestia powinna jednak stanowić przedmiot wyjaśnienia organu odwoławczego.

W związku z tym rolą GINB była jednoznaczna wypowiedź, które nieruchomości zostały objęte sporną inwestycją drogową i zgłoszeniem remontu z 2006 r., w tym czy zgłoszenie obejmowało działki wyszczególnione w postanowieniu organu I instancji nr: [...],[...],[...],[...] obręb [...] i nr: [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], obręb [...] Następnie, organ odwoławczy powinien dokonać oceny, odnosząc się do materiału dokumentacyjnego (w razie konieczności uzupełnionego) czy zrealizowanie inwestycji nastąpiło w szerszym zakresie, niż wynika to ze zgody organu architektoniczno – budowlanego (brak sprzeciwu). Wprawdzie GINB stwierdził, że tak, jednakże powinien ocenić czy na skutek realizacji w ten sposób inwestycji drogowej doszło do zmiany jej charakteru i jej zasadniczych parametrów w postaci zwiększenia powierzchni np. poprzez wyjście poza granice istniejącego pasa drogowego. Ponadto powinien też ustalić czy roboty budowlane były inne niż w dokonanym zgłoszeniu.

Tym samym, GINB jest zobowiązany wypowiedzieć się jak należy zakwalifikować roboty budowlane wykonane na nieruchomościach, do których odwołuje się organ I instancji, czy jest to przebudowa czy rozbudowa. W sytuacji zaś stwierdzenia, że nastąpiła rozbudowa, w ocenie Sądu, wskazany przez GINB tryb legalizacji przewidziany art. 50 i art. 51 prawa budowlanego byłby nieprawidłowy.

Ponadto, w sytuacji ustalenia, że zostały wykonane roboty budowlane przekraczające zakres zgłoszenia (albo inne niż w zgłoszeniu) a inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (wskazanymi w postanowieniu organu I instancji), GINB powinien zająć stanowisko czy jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego, określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, poza przytoczeniem licznych orzeczeń sądowych, uchylił się od wyjaśnienia podanych wyżej wątpliwości.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że organ nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.