Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2790/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 614/21 oddalającego sprzeciw H. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicac[...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 614/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił sprzeciw H. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ŚWINB) z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. ŚWINB, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez G. P. i M. P., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] listopada 2020 r., którą organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z przebudową budynku jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce numer [...] przy ul. [...] w B. – S., niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI 2002) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyroku II SA/Gl 614/21 przywołano dalej, że organ odwoławczy w motywach swej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, co w efekcie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących wydaniem wadliwej decyzji. W ocenie ŚWINB organ powiatowy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego zakończenia, ignorując tym samym zalecenia zawarte w zapadłym w toku postępowania wyroku sądowym oraz poprzedzającej go uprzedniej decyzji organu odwoławczego. PINB ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie w głównej mierze na oświadczeniach uczestników procesu inwestycyjnego, pomijając samodzielną kwalifikację wykonanych prac oraz ciążący na nim obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. ŚWINB stwierdził, że organ I instancji, co najmniej przedwcześnie stwierdził zgodność wykonania prac z projektem budowlanym. Przeprowadzone przez organ powiatowy oględziny, w ocenie organu odwoławczego wyłącznie potwierdzały, że zewnętrzny wygląd budynku zgodny jest z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, na co wskazuje dołączona do protokołów z czynności dokumentacja fotograficzna. Na jej podstawie możliwe jest stwierdzenie zgodności usytuowania (w zakresie ilości i orientacyjnego położenia) otworów okiennych i drzwiowych z projektem budowlanym. Wygląd zewnętrzny spornego budynku uwidoczniony na wykonanych w toku oględzin fotografiach odpowiada bowiem zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jednocześnie poza pomierzeniem odległości ścian zewnętrznych od ogrodzenia z siatki, organ I instancji nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń w zakresie zgodności realizacji prac z dokumentacją projektową. Przede wszystkim PINB nie sprawdził wysokości przedmiotowego budynku, co zważywszy na podnoszoną przez odwołujących się okoliczność możliwości wykonania nadbudowy, ma w sprawie istotne znaczenie. Dalej wskazano, że organ I instancji pominął zupełnie kwestię właściwego usytuowania obiektu oraz jego wymiarów. Nie dokonano także pomiarów spornych otworów okiennych. W ocenie ŚWINB przeprowadzone oględziny, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowego postępowania oraz podnoszone przez odwołujących się zarzuty, nie odpowiadały na kluczowe w niniejszym postępowaniu zagadnienie zgodności wykonanych prac z projektem. Zdaniem organu odwoławczego czynności te należy powtórzyć, celem dokładnego i rzetelnego zbadania zgodności całości wykonanych robót z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, oraz jednoznacznego stwierdzenia, czy zrealizowany obiekt odpowiada projektowi budowlanemu, a w toku jego realizacji inwestor nie dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie badania zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, w tym w szczególności dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej organ I instancji, na podstawie opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych ustalił, że wymagania określone w poprzedniej opinii sporządzonej w lipcu 2013 r. przez innego rzeczoznawcę, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnoszą się do budynków nowobudowanych. W powyższym zakresie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 rozp. MI 2002 "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2". Zgodnie z tym przepisem, wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu muszą być zachowane w sytuacji wykonywania przebudowy w istniejącym budynku, który powstał przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z uwagi zatem na treść cyt. przepisu, a także istnienie w aktach sprawy dwóch sprzecznych ze sobą opinii sporządzonych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, w ocenie organu odwoławczego także ta kwestia wymagała ponownego zbadania przez organ I instancji. PINB powinien zatem ponownie prowadząc postępowanie ocenić, czy obiekt spełnia standardy bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a jeśli nie — wskazać na konieczność wykonania robót umożliwiających doprowadzenie budynku do stanu pozwalającego zapewnić stan bezpieczeństwa. ŚWINB zwrócił przy tym uwagę na możliwość skorzystania w tym zakresie z ekspertyzy sporządzonej przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej, szczegółowo wskazując na pożądane elementy takiej ekspertyzy. ŚWINB wskazał, że zasadne w tej sprawie będzie zasięgnięcie opinii biegłego, w zakresie spełnienia przez sporny budynek wymogów bezpieczeństwa pożarowego, oceny mikologicznej, przewidzianej w art. art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 poz. 1333 ze zm., uPb), aby usunąć wątpliwości powstałe w toku niniejszego postępowania.

Następnie organ odwoławczy zawarł obszerny wywód dotyczący podniesionej wcześniej w postępowaniu sądowym kwestii sprawdzenia, czy inwestor faktycznie wykonał wyłącznie zatwierdzoną decyzją przebudowę, czy też wykonano prace polegające na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie. Organ II instancji stwierdził, że powyższych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. art. 15 K.p.a. Skorzystanie w niniejszej sprawie z dyspozycji art. 136 K.p.a., z uwagi na konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 uPb, nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, a w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji, w związku z czym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiło strony przysługujących im praw.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 138 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiającego się pominięciem zrealizowania przez ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji czynności nakazanych mu przez sądy administracyjne w wydanych orzeczeniach, w tym przeprowadzenia dodatkowych oględzin, uzyskania dokumentacji geodezyjnej uprawnionego podmiotu potwierdzającej zgodność usytuowania z projektem zagospodarowania działki (a więc projektem) oraz opinii potwierdzającej spełnienie wymagań z zakresu p.poż., a także dokonania samodzielnej oceny charakteru wykonywanych robót (tj. braku odstępstw od zatwierdzonego projektu, którego zakres w sposób wiążący ustalony został w pozwoleniu jako "przebudowa"), a tym samym nieuprawnione uznanie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a., poprzez sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się błędnym przyjęciem zakresu czynności do przeprowadzenia nakazanych przez sądy administracyjne w wydanych orzeczeniach, błędnym uznaniem istnienia sprzecznych opinii z zakresu p.ppoż. oraz nieprawidłowym ustalaniem zakresu prac objętych zatwierdzonym projektem (w rzeczywistości obejmujących m.in. "remont" przewidujący wymianę całych istotnych elementów konstrukcyjnych) i zakresu prac wykonanych (rzekomo wykraczających poza zatwierdzony projekt), a tym samym nieuprawnione uznanie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wnosząca sprzeciw podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7, 7a i 8 uPb, poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione, oderwane od istniejącego stanu faktycznego, uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo określił charakter realizowanych przez nią prac, podczas gdy z uwagi na zakres prac zawartych w projekcie (obejmujących m.in. "remont" przewidujący wymianę całych istotnych elementów konstrukcyjnych) zakwalifikowanych wiążąco ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jako "przebudowa", inwestycja wykonana została zgodnie z projektem, a odstępstwa od niego nie miały miejsca. Zarzuciła również naruszenie przez organ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej oraz budzący wątpliwości co do bezstronności i równego traktowania stron, poprzez powielanie twierdzeń o możliwości podrobienia dokumentacji inwentaryzacyjnej, opieranie się na wybiórczych zapisach projektu, insynuowanie prowadzenia prac w ramach samowoli (mimo ich realizacji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę), a także wykraczanie poza zakres prowadzonego postępowania i sugerowanie wdrożenia nadzwyczajnych trybów postępowania (pomimo stwierdzenia braku posiadania dowodów ku temu).

W związku powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Kolejno wskazano, że w odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy szczegółowo określił, które spośród istotnych okoliczności sprawy, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Wskazał ponadto, w jakim zakresie nie zostały przez organ I instancji wykonane wytyczne zawarte w wyroku sądowym. W ocenie sądu wojewódzkiego zasadnie organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone oględziny należy powtórzyć, celem dokładnego i rzetelnego zbadania zgodności całości wykonanych robót z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną.

Zdaniem sądu wojewódzkiego prawidłowe były stwierdzenia organu odwoławczego w zakresie tego, że z uwagi na istnienie w aktach sprawy dwóch sprzecznych ze sobą opinii sporządzonych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń p.poż., także kwestia spełniania przez obiekt standardów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wymaga ponownego ustalenia przez organ I instancji.

W konsekwencji powyższego, w ocenie sądu pierwszej instancji zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że opisanych w jego decyzji wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. art. 15 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz w zw. z art. 7 K.p.a., 75 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 138 § 2 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiające się pominięciem zrealizowania przez ponownie rozpatrującego sprawę PINB czynności nakazanych mu przez sądy administracyjne w wydanych orzeczeniach, w tym przeprowadzenia dodatkowych oględzin, uzyskania dokumentacji geodezyjnej uprawnionego podmiotu potwierdzającej zgodność usytuowania z projektem zagospodarowania działki oraz uzyskania opinii potwierdzającej spełnienie wymagań z zakresu p.poż., a także dokonania samodzielnej oceny charakteru wykonywanych robót (tj. braku odstępstw od zatwierdzonego projektu, którego zakres w sposób wiążący ustalony został w pozwoleniu jako "przebudowa"), a tym samym nieuprawnione uznanie, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się błędnym uznaniem istnienia dwóch sprzecznych ze sobą opinii z zakresu p.ppoż., a tym samym nieuprawnione uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji ŚWINB w całości, a w każdym przypadku o przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organ I instancji wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego, nie tylko ponownie dokonując oględzin, potwierdzających zgodność odległości ściany zewnętrznej od ogrodzenia i fakt pozostawienia dwu kondygnacji, lecz przede wszystkim uzyskując opracowany przez uprawniony podmiot dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, potwierdzających realizację inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem w zakresie zagospodarowania działki. Strona skarżąca zauważa w tym miejscu, że ww. dokumentacja geodezyjna zgodnie z wymogami nowelizacji Prawa budowlanego z 28 czerwca 2015 r. zawiera nie tylko wyniki inwentaryzacji, ale i informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki. Przedmiotowa informacja została sporządzona przez jedyny podmiot uprawniony do dokonania stosownego sprawdzenia stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 5 uPb, tj. osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, a ponadto, nie została żadnym dokumentem podważona.

Powyższe, w powiązaniu z wcześniej uzyskanymi dokumentami, w tym oświadczeniem kierownika budowy z 8 października 2013 r. dot. zgodności parametrów inwestycji z projektem, a więc i w zakresie wysokości, a także oświadczeniem projektantów z 24 kwietnia 2014 r. o braku istotnych odstępstw od projektu, w tym w zakresie przebudowy ściany, zdaniem skarżącej kasacyjnie uznać należy za wystarczające dla wyjaśnienia sprawy i wykonania nałożonych zobowiązań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nie uzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu.

Zgodnie zaś z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

A. Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz w zw. z art. 7 K.p.a., 75 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 138 § 2 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości sądowej kontroli legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji w zakresie ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy oraz do braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

B. W pierwszej kolejności wskazać należy, że oczywiście błędnie strona skarżąca kasacyjnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który w przedmiotowej sprawy w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Cyt. przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym aspekcie sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje orzeka na podstawie przepisów art. 151a Ppsa. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania – art. 151a § 2 Ppsa. Wystarczyło zapoznać się z pisemnym uzasadnieniem tegoż wyroku, aby poznać podstawę kwestionowanego orzeczenia. W skardze kasacyjnej tymczasem zarzutu naruszenia zastosowanego art. 151a § 2 Ppsa nie sformułowano. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest zupełnie chybiony.

C. Nie ulega jednak wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem – w ocenie skarżącej kasacyjnie – został on naruszony. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja ŚWINB wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a.

D. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (tutaj: sprzeciwie), stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok sądu wojewódzkiego. To, że skarżąca kasacyjnie nie akceptuje aprobaty sądu pierwszej instancji dla zaskarżonej decyzji z powodu wyrażonego tam stanowiska meriti, nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu Ppsa. Uzasadnienie wyroku II SA/Gl 614/21 jest komunikatywne, stanowisko sądu wojewódzkiego jest zrozumiałe i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki prawidłowo przywołał stan faktyczny sprawy, zapadające w jej granicach decyzje oraz wyroki sądów administracyjnych. Wskazując na treść kontrolowanej decyzji WSA w Gliwicach doszedł do trafnego przekonania, że spełnia ona przede wszystkim wymogi stawiane organowi, gdy idzie o prawidłowe rozpoznanie wniesionego odwołania, a wynikające zarówno z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1517/14, jak i wyroku NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2749/15, zapadłych w granicach sprawy.

E. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 75, 77 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom H.J., organ odwoławczy wydał decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., nie naruszając wyłuszczonych powyżej zasad ogólnych K.p.a., a argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do nich stanowi w istocie polemikę z oceną sądu pierwszej instancji, dotyczącą istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie o oddaleniu sprzeciwu.

Ponadto, w rozpoznawanej sprawie trafnie WSA w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji PINB, było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, jakie czynności powinien podjąć organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy: organ odwoławczy wyraźnie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowego postępowania oraz podnoszone przez odwołujących się zarzuty, na które w ogóle nie odpowiadały ustalenia oględzin na kluczowe zagadnienie zgodności wykonanych prac z projektem. W tym zakresie słusznie wskazano, że PINB nie sprawdził wysokości przedmiotowego budynku, co ma w sprawie istotne znaczenie oraz nie dokonał także pomiarów spornych otworów okiennych. W takim zakresie konieczne jest zatem przeprowadzenie dodatkowych oględzin. Zasadnie przy tym w zaskarżonej decyzji wskazano, że niewątpliwie do obowiązków organu należało dokładne i rzetelne zbadanie kwestii, na które wskazał WSA w Gliwicach w zapadłym w toku postępowania wyroku z 24 czerwca 2015 r. i że należy kompleksowo ustalić, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, a co za tym idzie trzeba ocenić, czy przy wykonywaniu prac budowlanych, inwestor nie wykroczył poza ramy udzielonego pozwolenia na budowę. Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej, tych wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego zakończenia organ I instancji nie ustalił, a zatem konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie.

F. Zasadnie sąd pierwszej instancji nie stwierdził także naruszenia art. 80 K.p.a.

Rację miał bowiem sąd pierwszej instancji, że znajdujące się w aktach sprawy dwie sprzeczne ze sobą opinie sporządzone przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń p.poż. czy obiekt spełnia standardy bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wymagają ponownego ustalenia przez organ I instancji. Sprzeczność ze sobą tych dwóch opinii potwierdza nawet pełnomocnik H.J. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "mają one odmienny zakres" (s. 5 skargi kasacyjnej). Dalej jednak wskazuje on, że "Opinia mgr. Z. W. z 28.07.2013 r. sporządzona została bez dokonania oględzin oraz dotyczyła obiektów nowoprojektowanych, zlokalizowanych w granicy działki, stanowiąc w istocie wskazówkę dla projektantów takich budynków, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie". W powyższym zakresie organ odwoławczy zasadnie jednak w uzasadnieniu wydanej w dniu 13 kwietnia 2021 r. decyzji wywiódł, że zgodnie z § 2 rozp. MI 2002 wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu muszą być zachowane w sytuacji wykonywania przebudowy w istniejącym budynku, który powstał przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z uwagi zatem na treść przedmiotowego przepisu, a także istnienie w aktach sprawy dwóch sprzecznych ze sobą opinii sporządzonych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, w ocenie Sądu Naczelnego, trafne były rozważania organu odwoławczego odnośnie tego, że także ta kwestia wymaga ponownego zbadania przez organ I instancji.

G. Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione sądowi pierwszej instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.