Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2012/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Nr [...] o odmowie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] sąż.2 w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wydane zostało z naruszeniem prawa i jednocześnie na podstawie art. 157 oraz 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] sąż.2 stanowiąca własność E. W. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] z obrębu [...] będących własnością Miasta [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu Ambasady [...].

W dniu 18 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek adw. B. M. reprezentującego R. F. (spadkobierczynię E. W.) złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przeznaczony został pod wielokondygnacyjne budownictwo państwowe.

W dniu 27 stycznia 2010 r., po rozpoznaniu wniosku A. F. z [...] października 2006 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1961 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję stwierdzającą, że ww. orzeczenie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1961 r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu [...], a jedną z przesłanek przyznania prawa własności czasowej jest to, iż gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Organ pierwszej instancji zauważył, że przeznaczenie nieruchomości w planie pod wielokondygnacyjne budownictwo państwowe wykluczało możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jednoczesną realizacją celu wskazanego w planie zabudowy. Organ zauważył, że na dzień wydania tego orzeczenia dla nieruchomości położonej przy ul. [...] obowiązywał "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r. (nr VIII reg 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Na odrysie wykonanym z powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], które mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4 - kondygnacyjną. Zatem, w ocenie organu pierwszej instancji, korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie było sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z uwagi na przejęcie nieruchomości pod budownictwo wielokondygnacyjne państwowe wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Minister Infrastruktury wskazał jednocześnie, że stosownie do treści art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie we władaniu Ambasady [...] na mocy umowy dwustronnej z dnia [...] marca 1956 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem [...] w sprawie budowy gmachu Ambasady [...] w W. i gmachu Ambasady Polskiej w P. Powyższa umowa została zrealizowana - co potwierdza pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] października 2008 r. - i wiąże organy Państwa Polskiego. W związku z ww. umową, na mocy której powstała eksterytorialność gruntu zajmowanego przez Ambasadę [...], nie jest możliwe, w granicach uprawnień przysługujących organowi administracji, cofnięcie tych skutków prawnych zaistniałych po wydaniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r..

A. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż nieruchomość położona przy ul. [...] we fragmencie obejmującym część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest własnością Skarbu Państwa, a zobowiązania wobec [..] Republiki [...] dotyczą kwestii moralnych, a nie prawnych. Ponadto podniósł, iż umowa zawarta pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a Rządem [...] w dniu [...] marca 1956 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1961 r. wydane zostało z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] stycznia 1961 r., a jeśli orzeczenie to wydano z rażącym naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący. W ocenie organu, potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna wobec braku szczegółowego uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Następnie, dokonując oceny zasadności negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego organ drugiej instancji wskazał, że grunty obejmujące nieruchomość oznaczoną nr hip. [...] nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z lat 1947- 1950. Jedynym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania ww. orzeczenia administracyjnego był "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Uprawniony geodeta dokonał naniesienia na barwny wydruk, stanowiący fragment mapy ww. planu, przekazany przez Archiwum Państwowe [...], działki przedmiotowej nieruchomości. Według tego planu teren, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość przeznaczony był pod zabudowę [...].

Organ odwoławczy zauważył, że dla oceny legalności kontrolowanego orzeczenia administracyjnego istotne znaczenie ma fakt, że zostało ono wydane po wejściu w życie obowiązującej od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania im prawa do gruntu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu - mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy grunt mógł być wywłaszczony Powołany art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W celu ustalenia czy orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1961 r. wydane zostało zgodnie z obowiązującym wówczas prawem niezbędne jest, w ocenie organu, rozważenie czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu uwzględnia unormowania tej ustawy.

Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia [...] października 1956 r. nr [...] wynika, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przeznaczona została pod lokalizację szczegółową budynków Ambasady [...] i takie przeznaczenie omawianej nieruchomości pod wskazany powyżej cel uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z gruntu. Podmiot prywatny, jakim był dotychczasowy właściciel nieruchomości nie miał legitymacji do realizacji określonego w zaświadczeniu nr [...] celu tj. wybudowania budynków dla przedstawicielstwa dyplomatycznego. W konsekwencji nie posiadając uprawnień do wzniesienia budynków pod ambasadę [...], nie mógł on również scedować tych uprawnień na inne podmioty.

Organ uznał zatem, że korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela było nie do pogodzenia z realizacją celów wynikających z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których organy państwowe mogły przejąć ww. nieruchomość. Przepis art. 51 ww. ustawy miał zatem istotny wpływ na rodzaj podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania własności czasowej, stanowił bowiem podstawę do odmownego rozpatrzenia złożonego przez byłą właścicielkę wniosku dekretowego.

Oceniając możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami określonymi w art. 3 ustawy z 1958 r. organ dekretowy wziął pod uwagę zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], do którego odsyła notatka służbowa z dnia [...] stycznia 1961 r. Powyższe zaświadczenie organ uzyskał dopiero w ramach postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do postępowania prowadzonego w pierwszej instancji Minister stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny nie wziął pod uwagę zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia [...] października 1956 r., który to dokument ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z art. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. określających podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Ponadto Minister zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. narusza interes społeczny, bowiem nie przeprowadzono w niej prawidłowej oceny legalności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. W interesie społecznym jest, aby ocena legalności decyzji dokonywana była zgodnie z prawem i uwzględniała wszystkie istotne okoliczności w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. F. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:

- art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, które miało istoty wpływ na wynik sprawy,

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy;

- u art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zgodzie ze słusznym interesem strony oraz błędne i wybiórcze rozważenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 156 § 1 p. 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1961 r., wydanego z rażącym naruszeniem prawa, mimo że zachodziła przesłanka stwierdzenia jego nieważności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 156 kpa poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie skierowanie do strony zawiadomienia i umożliwienie się jej wypowiedzenia w sprawie przed wydaniem decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. gdyż w uzasadnieniu decyzji powołał się na interes społeczny, który miałby sankcjonować wydanie decyzji na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna wyjątkowa sytuacja, która uzasadniałaby powołanie się na interes społeczny.

Ponadto, skarżący zauważył, że jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej była przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2 dekretu tj. niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej dla przedmiotowej nieruchomości obwiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był "Ogólny plan zabudowania m st. Warszawy" zatwierdzony w dniu 11 sierpnia 1931 r. Według tego planu teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę [...]. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] stycznia 1961 r. wskazano, że teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo wielokondygnacyjne (państwowe). Z powyższego jednoznacznie wynika, że ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie było sprzeczne z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego z treści orzeczenia z dnia 14 stycznia 1961 r. wynika, że zostało ono wydane w oparciu o przepisy dekretu, a nie wynika z niego aby zostało wydane w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Co więcej, z brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie wynika, żeby stosowanie go było obligatoryjne przy rozpoznaniu wniosku dekretowego. Przepis ten przywidywał jedynie możliwość wydania decyzji odmownej. A skoro nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była "Ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy" z 1931 r., a nie planem ustalonym na podstawie dekretu z 1946 r., orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1961 r. nie mogło być wydane w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Aby mógł mieć zastosowanie art. 3 ustawy z 1958 r. musiałyby zostać spełnione dwie przesłanki: budowa Ambasady [...] musiałaby "zawierać" się w katalogu celów wymienionych w art. 3 i jednocześnie do realizacji tego celu niezbędne byłoby wywłaszczenie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby któraś z ww. przesłanek była spełniona, istnieje jeszcze jeden wymóg, a mianowicie kryterium niezbędności nieruchomości na ten cel. W tej sytuacji konieczne jest wykazanie, że bez przekazania nieruchomości na dany cel, nie mógłby on zostać zrealizowany. W niniejszej sprawie konieczne byłoby zatem udowodnienie, że Ambasada [...] musiałaby zostać usytuowana w tym a nie innym miejscu. Zdaniem skarżącego, równie dobrze Ambasada mogłaby się znaleźć w odległości kilkuset metrów dalej bądź w zupełnie innej lokalizacji. Ambasada została usytuowana na rogu ulicy [...] w W., a więc poza rejonem, gdzie usytuowane są placówki dyplomatyczne jak ma to miejsce w przypadku [...], co mogłoby uzasadniać taką a nie inną lokalizację ambasady.

Skarżący podniósł, że Minister błędnie uznał, że orzeczenie z [...] stycznia 1961 r. zostało wydane w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] października 1956 r. i że przeznaczenie nieruchomości na cele określone w lokalizacji szczegółowej uniemożliwiało korzystanie właścicielowi z gruntu. Zdaniem skarżącego, organ rozpoznający wniosek dekretowy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia jaki jest zamiar korzystania dotychczasowego właściciela z nieruchomości, w szczególności czy wybuduje on budynki Ambasady. Organ nie może z góry zakładać, że dotychczasowy właściciel tego nie zrobi.

Skarżący wskazał również, że w treści zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] znajduje się zastrzeżenie, iż "lokalizacja traci swą ważność, o ile budowa nie zostanie rozpoczęta do dnia 31 grudnia 1957 r." Natomiast orzeczenie Prezydium Rady Narodowej zostało wydane [...] stycznia 1961 r., zatem przeszło trzy lata po utracie ważności przez zaświadczenie lokalizacyjne. Skoro tak - nie mogło być oparte na tym zaświadczeniu, gdyż zaświadczenie to w dacie wydania orzeczenia było nieważne. Ponadto z treści samego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej nie wynika, aby zostało wydane w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne.

Skarżący uważa również, że wzniesienie budynków Ambasady nie należy do celów użyteczności publicznej. Ustalenie to jest błędne i zostało dokonane bez żadnej analizy tego pojęcia, czym organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Pojęcie użyteczności publicznej nie było zdefiniowane przez ustawodawcę. Jednakże w rozporządzeniu Prezydenta RP o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. obowiązującym w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, ustawodawca w art. 320 uregulował zasady przepisów o budowie budynków przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten wymienia takie budynki jak: świątynie, teatry, kinematografy, strzelnice, cyrki, szkoły, hotele, hale targowe, szpitale, budynki przeznaczone na zebrania publiczne i w ogóle budynki przeznaczone do użytku publicznego. Z tego wyliczenia wynika, że budynkami użytku publicznego były budynki przeznaczone na zaspokajanie potrzeb społecznych oraz że były to budynki powszechnie dostępne dla ogółu ludności.

Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 k.p.a. Minister w decyzji tej poczynił ustalenia wykraczające poza rozstrzygnięcie, dotyczące stwierdzenia nieważności wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej i de facto merytorycznie rozpoznał wniosek dekretowy.

Organ naruszył również art. 8 i 10 § 1 kpa, gdyż przed wydaniem decyzji nie skierował do strony zawiadomienia w trybie art. 10 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa organ wskazał, iż pominięcie istotnej okoliczności, jaką jest wydanie zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia [...] października 1956 r., która to z kolei wpływa na ocenę przesłanek przewidzianych w art. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. będących podstawą rozstrzygnięcia rażąco narusza interes społeczny. Ustosunkowując się do naruszenia art. 156 § 1 kpa poprzez merytoryczne rozpatrzenie sprawy, organ powołał się na wyrok NSA z 2 sierpnia 2011 r., I OSK 1473/10. Wskazał, iż w praktyce akta postępowań administracyjnych są bardzo skąpe, brak jest w nich jakichkolwiek dokumentów będących podstawą wydania decyzji, koniecznym więc elementem staje się ustalenie właściwego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień wydania orzeczenia administracyjnego. Czynności podejmowane w postępowaniu miały jedynie na celu ustalenie czy istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez Prezydium Rady Narodowej z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów będących podstawą wydanego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 kpa organ wskazał, iż w aktach znajduje się karta przyjęcia interesanta, z której wynika, że w dniu [...] czerwca 2012 r. udostępniono akta sprawy osobie mającej upoważnienie do prowadzenia sprawy udzielone przez adw. J. S., a po tej dacie w aktach znajdują się jedynie dwa pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych stanowiące zapytania o stan sprawy a także mapa objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę [...] sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu 28 maja 2013 r. Dowodzi to, że pomimo braku stosownego zawiadomienia w trybie art. 10 kpa strona zapoznała się z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, którą organ drugiej instancji po uchyleniu decyzji wydanej w pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

Materialnoprawną podstawę ww. orzeczenia dekretowego z dnia [...] stycznia 1961 r. stanowił przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Przepis ten stanowił, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust.1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust.2).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...], zgodnie z orzeczeniem dekretowym, została przeznaczona pod budownictwo wielokondygnacyjne (państwowe). Z obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego "Ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę [...]. Jednocześnie, w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie lokalizacyjne z [...] października 1956, które organ uzyskał dopiero w ramach postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższego zaświadczenia jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod lokalizację szczegółową budynków Ambasady [...].

Wskazać trzeba, iż postępowanie organów w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie nadzorczym – na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, dla oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygające znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dlatego, w ocenie składu orzekającego, należy uwzględnić wszystkie przepisy prawa obowiązujące w dacie podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia i mające zastosowanie w sprawie. Bezspornym jest, że w dacie kontrolowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r. obowiązywała regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., ale obowiązywał także art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Natomiast art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W ocenie Sądu, przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich.

W tej sytuacji, prawidłowo organ nadzorczy wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego w niniejszej sprawie uczynił także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane orzeczenie nie zawierało tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Jak słusznie wskazał organ nadzoru, powołana ustawa z 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

Jak wskazano powyżej, bezsporne jest, iż dla przedmiotowej nieruchomości wydane zostało zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], z dnia [...] października 1956 r. z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż obszar, w którym znajdowała się ta nieruchomość został przeznaczony pod lokalizację szczegółową budynków Ambasady [...]. W ocenie Sądu, z powołanego zaświadczenia lokalizacyjnego wynika więc, że wywłaszczana nieruchomość została przeznaczona – jako niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie - na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Podkreślić bowiem trzeba, iż istnienie powyższego zaświadczenia było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia.

Nie zasługuje przy tym na aprobatę zarzut oparcia orzeczenia dekretowego z 1961 r. na nieważnym zaświadczeniu lokalizacyjnym. Wskazać trzeba, iż w aktach administracyjnych brak jest dokumentów wskazujących, iż określone w lokalizacji szczegółowej z 1956 r. budynki Ambasady [...] nie zostały na przedmiotowej nieruchomości wybudowane. Wręcz przeciwnie, okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania wchodzi w skład działki zajmowanej przez Ambasadę [...] na podstawie umowy dwustronnej w sprawie budowy gmachu Ambasady [...] w W. i gmachu Ambasady Polskiej w P. znajduje potwierdzenie w pismach Ministerstwa Spraw Zagranicznych znajdujących się w aktach sprawy (pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z [...] października 2008 r., [...] maja 2010 r. oraz [...] listopada 2010 r.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 51 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu, w świetle wskazanych powyżej okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w dacie wydania orzeczenia dekretowego przepisów nie można przyjąć aby jedyną przesłanką odmowy przyznania własności czasowej w niniejszej sprawie była przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2 dekretu, a zastosowania nie znajdowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Nie zasługuje ponadto na aprobatę podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 156 kpa poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy oceniając legalność kontrolowanego orzeczenia dekretowego nie mógł ograniczyć się wyłącznie do przepisów powołanych w podstawie prawnej tego aktu, lecz był obowiązany zbadać wszystkie obowiązujące w dacie jego wydania przepisy, w tym przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Należy zauważyć, iż uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia dekretowego jest bardzo lakoniczne. Zatem, bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tym czasie przepisów i dopiero dokonania na tej podstawie całościowej oceny ww. orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa, organ nie byłby w stanie dokonać takiej oceny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. statuującego zasadę zakazu stosowania reformationis in peius Sąd wskazuje, że powołany przepis stanowi, że jakkolwiek organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, to jest to wyłączone jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie składu orzekającego, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, w szczególności wobec ujawnienia w postępowaniu odwoławczym nowego dokumentu jakim jest zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] października 1956 r. utrzymanie w mocy decyzji zapadłej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w istocie rażąco naruszałoby prawo. W ocenie Sądu, nie ulega bowiem wątpliwości, iż nowe okoliczności faktyczne warunkują konieczność wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia o innej treści niż rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji.

Nie zyskał także akceptacji Sądu zarzut naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. W sytuacji bowiem postawienia tego zarzutu koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Takiego wpływu braku zawiadomienia z art. 10 kpa na wynik sprawy skarżący w skardze nie wykazał.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organ odwoławczy rzetelnie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył całość stanu faktycznego sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzję, zgodnie z art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.