Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 452/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 764/14 w sprawie ze skarg Z. S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz Z. S. 3.051 (trzy tysiące pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 764/14) oddalił skargi Z. S. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 14 lipca 2014 r. nr ....w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oraz nr 39/09/2014 w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

Z. S.15 maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, zaś 4 maja 2010 r. wniosek o przyznanie tych płatności na rok 2010.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: Kierownik Biura ARiMR), decyzją z 26 listopada 2009 r., nr ..., przyznał beneficjentowi płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 187.981,27 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 104.848,54 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 50.889,66 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 32.243,07 zł.

Z kolei decyzją z 15 grudnia 2010r., nr .... Kierownik Biura ARiMR przyznał beneficjentowi płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 198.277,89 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 119.511,58 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 52.832,81 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 25.933,50 zł.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzjami z 14 maja 2012 r. nr .... i ...., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z 26 listopada 2009 r. i z 15 grudnia 2010 r.

Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzjami z 13 lipca 2012 r. i 17 lipca 2012 r. przyznał beneficjentowi płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i na rok 2010 r. w łącznej wysokości odpowiednio: 165.573,47 zł i 193.246,77 zł.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy decyzjami z 18 września 2012 r. a sprawy przekazane organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura ARiMR po ponownym przeprowadzeniu postępowań, decyzjami z: 1) 11 lutego 2013 r., nr ...., przyznał beneficjentowi płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 149.291,08 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 75.600,86 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 50.750,64 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 22.939,58 zł; 2) 12 lutego 2013r., nr ...., przyznał beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 160.339,19 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 88.450,48 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 52.325,53zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 19.563,18 zł. Decyzje te stały się ostateczne.

Następnie po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 r., Kierownik Biura ARiMR decyzją z 28 sierpnia 2013 r., nr ...., ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 37.938,70 zł.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z 22 października 2013r., nr .... uchylił decyzję z 28 sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku powtórnej analizy sprawy, Kierownik Biura ARiMR decyzją z 7 kwietnia 2014 r. nr .... ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010

Kierownik Biura ARiMR kolejną decyzją z 7 kwietnia 2014 r., nr ...., ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 38.690,19 zł,

Skarżący wniósł odwołania od decyzji z 7 kwietnia 2014 r. nr .... i .....

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzjami z 14 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wypłacone nienależnie beneficjentowi środki finansowe z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i na rok 2010 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR). Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ARiMR w razie dokonania nienależnie lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych wydawana jest decyzja określająca kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Powołany przepis nie uzależnia wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła wypłata, obejmuje więc nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której beneficjent uzyskał płatności w pierwotnej wysokości, utracił on uprawnienie do uzyskania tych płatności, w związku z czym środki przekazane na jego rachunek zostały pobrane nienależnie.

Zdaniem Dyrektora Oddziału, w rozpatrywanych sprawach nie został spełniony warunek łącznego występowania przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004r., str.18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), oraz w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r. str.65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

Według organu odwoławczego, nie można uznać, że płatność została dokonana na skutek pomyłki Agencji. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności było wprawdzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, które spowodowało przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do tej płatności, jednakże to beneficjent, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, zadeklarował we wniosku powierzchnię działki rolnej niespełniającą warunków do przyznania płatności.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznała za nieuzasadniony podniesiony przez beneficjenta zarzut, że nie miał on możliwości wykrycia błędu, z uwagi na zbyt skomplikowany charakter przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego, oraz że Kierownik Biura ARMiR, jako profesjonalista dysponujący odpowiednią wiedzą i doświadczeniem miał obowiązek, w przypadku stwierdzenia jakiejkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności a wartością PEG, wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości. Organ podniósł, że beneficjent podpisując się pod wnioskiem przyjmuje odpowiedzialność za informacje w nim zamieszczone powinny być rzetelne i odzwierciedlać stan faktyczny na gruncie.

Odnosząc się do zarzutu błędnego sposobu obliczenia terminu przedawnienia organ odwoławczy wskazał, że – w odniesieniu do płatności na rok 2009 – wypłata płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła 16 grudnia 2009 r., natomiast decyzja z 7 kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależne pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z 26 listopada 2009 r. została doręczona 10 kwietnia 2014 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże po upływie czterech lat od tej daty. W ocenie organu odwoławczego, niezasadny jest zarzut, że na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu uległ przedawnieniu, gdyż beneficjent nie wykazał, że działał w dobrej wierze.

Odnośnie do płatności na rok 2010, organ odwoławczy stwierdził, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s.1 z 23.12.1995r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Zgodnie z powołanym przepisem okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy przyjąć dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 tj. 4 maja 2010 r. Decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 7 kwietnia 2014 r., nr .... została skutecznie doręczona beneficjentowi 10 kwietnia 2014 r. wobec czego nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, a w konsekwencji obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie przedawnił się.

Z. S. wniósł skargi na decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), połączył sprawy ze skarg Z. S., celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia a następnie wyrokiem z 6 listopada 2014 r. oddalił skargi.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania środków publicznych pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ma miejsce wówczas gdy: środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej i wpłacone, a następnie decyzja przyznająca środki zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie jest badana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach ostatecznych podjętych w postępowaniach nadzwyczajnych. Istotne znaczenie ma wydanie takich decyzji, w związku z ustaleniem, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skarżącego odnoszące się do wadliwości rozstrzygnięć stwierdzających nieważność decyzji o przyznaniu płatności.

WSA stwierdził, że w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 maja 2012 r. nr .... i nr ...., stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z 26 listopada 2009 r. nr .... i z 15 grudnia 2010 r. nr .... o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i na rok 2010, a także ostateczne decyzje Kierownika Biura ARiMR, przyznające Z.S. te płatności w nowej, niższej niż poprzednio, wysokości. Oznacza to, że wypłacone skarżącemu, na podstawie pierwotnych decyzji, środki publiczne były częściowo nienależne, co spowodowało konieczność ustalenia kwoty nienależnych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.80 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Powołane przepisy stanowią, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie – odpowiednio – z ust. 3 i ust. 2. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniały warunki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że od obowiązku zwrotu nienależnych płatności istnieją odstępstwa, o których mowa w art.73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 (co do płatności na 2009 r.) i w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (co do płatności na 2010 r.). Z powołanych przepisów wynika, że do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności niezbędne jest jednoczesne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – wypłata nienależnego świadczenia jest konsekwencją błędu organu, po drugie – błędu tego beneficjent nie mógł wykryć (w zwykłych okolicznościach – art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009).

Zdaniem WSA organy zasadnie uznały, że świadczenie w zwiększonej wysokości zostało wypłacone nie na skutek błędu organu, lecz na skutek zadeklarowania przez beneficjenta nieprawidłowej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zweryfikował wnioski złożone przez beneficjenta, posługując się nieaktualnymi ortofotomapami do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, a nie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W szczególności miał on obowiązek, stosownie do art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 dokonać zmian w formularzu wniosku, w przypadku stwierdzenia, że wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar w ramach poszczególnych działek referencyjnych nie znajduje potwierdzenia w aktualnym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II GSK 609/09, że pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, nie można utożsamiać pomyłki organu z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. O pomyłce organu można byłoby mówić wówczas, gdyby beneficjent zadeklarował prawidłową powierzchnię uprawnioną do płatności, a organ popełnił błąd przy ustalaniu kwoty płatności. W rozpoznawanej sprawie beneficjent zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek uprawnioną do płatności, niezgodną ze stanem faktycznym, a organ przyznający płatność nieprawidłowości tej w porę nie wykrył. WSA stwierdził, że brak wystąpienia jednej z dwóch przesłanek, których łączne spełnienie uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, powoduje brak konieczności wyczerpującego uzasadnienia w zakresie drugiej przesłanki, tj. możliwości wykrycia błędu przez rolnika. W ocenie Sądu pierwszej instancji Dyrektor Oddziału ARiMR wystarczająco uzasadnił, że to rolnik odpowiada za rzetelność informacji zamieszczonych we wniosku o płatność i odpowiedzialności tej nie może przerzucić na organ administracji, który nie jest w stanie skrupulatnie zweryfikować wszystkich wniosków przed przyznaniem płatności i w dużej mierze opiera się na zaufaniu do informacji podanych przez rolnika.

W ocenie WSA w zaskarżonych decyzjach zasadnie przyjęto, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W odniesieniu do płatności na rok 2009 obowiązek zwrotu nie ma zastosowania w sytuacji objętej hipotezą art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, a więc jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat; jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, wskazany okres jest ograniczony do czterech lat. Z treści powołanego przepisu wynika, że obowiązek zwrotu nienależnych płatności został ograniczony w czasie, którego długość uzależniona została od dobrej, albo złej wiary beneficjenta. Wobec tego, że wypłata płatności miała miejsce 16 grudnia 2009 r., natomiast decyzja o ustaleniu kwoty nienależenie pobranych płatności została doręczona skarżącemu 10 kwietnia 2014 r., a więc pomiędzy datą płatności, a pierwszym powiadomieniem o nieuzasadnionym charakterze płatności nie minął okres 10 lat, lecz upłynął okres 4 lat, w sprawie istotne znaczenie miało ustalenie i rozważenie okoliczności dotyczących dobrej wiary skarżącego.

Sąd, odnośnie do rozumienia pojęcia dobrej i złej wiary, powołał się na stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1209/11.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonał właściwej wykładni art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 i prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, pozwalające na kwalifikację działań skarżącego, jako działań podjętych w dobrej wierze. Beneficjent składając i podpisując wniosek potwierdził, że znane mu są zasady przyznawania płatności, a także przepisy obowiązujące w tym zakresie, w tym m.in. art.12 ust.4 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczący obowiązku skorygowania wstępnie zadrukowanego formularza w celu zadeklarowania aktualnej powierzchni działek uprawnionych do płatności. Mimo tego w złożonych wnioskach o przyznanie płatności zadeklarował zawyżone powierzchnie działek rolnych. W ocenie Sądu w tych okolicznościach nie można uznać, że działanie skarżącego cechowała dobra wiara.

W odniesieniu do płatności na rok 2010 kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności Sąd ocenił z uwzględnieniem treści art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, który stanowi, ze okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art.1 ust. 1. Zdaniem WSA, organ odwoławczy zasadnie przyjął za datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności tj. 4 maja 2010 r. W związku z tym przedawnienie powinno nastąpić z dniem 4 maja 2014 r., jednak organ słusznie uznał, że na skutek doręczenia 10 kwietnia 2014 r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne stanowisko skarżącego, że nie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, z uwagi na to, że doręczona 10 kwietnia 2014 r. decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności została oparta na decyzji w sprawie przyznania płatności z 12 lutego 2013 r., która nie została stronie prawidłowo doręczona. Sąd podkreślił, że ani decyzja z 12 lutego 2013 r. w sprawie przyznania płatności, ani prawidłowość jej doręczenia, nie jest przedmiotem kontroli. Dla oceny przerwania biegu terminu przedawnienia istotna jest data wystąpienia nieprawidłowości oraz data doręczenia rozstrzygnięcia, w którym zawiadamia się stronę o nieprawidłowościach.

WSA nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku obowiązku zwrotu środków, w sytuacji upływu terminu 12 miesięcy od płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie. Przepis art. 73 ust.4 (zdanie drugie) rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności, natomiast zgodnie z art. 80 ust.3 rozporządzenia nr 1122/2009 (zdanie drugie), w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, że w sytuacji zachowania terminu 12 miesięcy, nie ma w ogóle możliwości odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności, bo nie stosuje się akapitu pierwszego art.73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, a więc nie bada się w ogóle czy istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Natomiast niedochowanie terminu 12-miesięcznego nie oznacza, wbrew twierdzeniu skarżącego, że obowiązek zwrotu nie istnieje, lecz wówczas powstaje możliwość badania przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu.

W konkluzji WSA stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, powołując się na ostateczne decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznających płatności, że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010 w pierwotnie przyznanych wysokościach. W takiej sytuacji przekazane środki pieniężne z tytułu wypłaty płatności należało uznać za świadczenia pobrane nienależnie, a to skutkowało, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR, zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu.

Z. S. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skoro w sprawie doszło do skutecznego wyeliminowania decyzji pierwotnie przyznających płatności obszarowe na rok 2009 i na rok 2010, to Sąd jest tym związany, podczas gdy decyzje stwierdzające nieważność zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zatem nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przez Sąd, pomimo że zaskarżone decyzje Dyrektor Oddziału ARiMR wydane zostały z naruszeniem przepisów:

a) art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia że doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków podczas, gdy nie zostały prawidłowo doręczone stronie decyzje z 2013 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na podstawie których opierają się zaskarżone decyzje;

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

d) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2985/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na skutek błędnego przyjęcia, iż przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w wyniku doręczenia decyzji z 7 kwietniu 2014 r. w dniu 10 kwietnia 2014 roku podczas gdy decyzja ta oparta została na decyzji Kierownika BP nr .... z 12 lutego 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, która nie została stronie prawidłowo doręczona w konsekwencji czego nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia i uznać należało że nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu należności;

e) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie iż stronie prawidłowo doręczono decyzję nr .... z dnia 12 lutego 2013 roku podczas gdy w rzeczywistości decyzję tę doręczono osobie nieuprawnionej;

f) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny zebranych dowodów w konsekwencji czego uznano, że w rozpatrywanej sprawnie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności;

g) art. 8 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń co uniemożliwia kontrolę decyzji, w szczególności niewyjaśnieniu dlaczego rzekomy błąd popełniony przez rolnika był błędem możliwym do wykrycia zwykłych okolicznościach;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przewidziane w tych przepisach przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności gdyż płatność w pierwotnej wysokości została przyznana na wskutek pomyłki organu (sporządzenia niewłaściwych map i nieprawidłowości w systemie identyfikacji działek rolnych), która to pomyłka w zwykłych okolicznościach nie mogła zostać wykryta przez rolnika;

2) art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek dowolnego przyjęcia, iż rolnik nie działał w dobrej wierze, chociaż działał on w zaufaniu do dokumentów urzędowych, a nadto, iż w sprawie nie upłynął okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności podczas gdy w sprawie upłynął krótszy czteroletni okres przedawnienia obowiązku zwrot nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy działania skarżącego cechowała dobra wiara. Sąd całkowicie pominął, iż dane zawarte we wnioskach, dotyczących powierzchni działek są wstępnie wskazywano przez ARiMR, czym rolnik był wprowadzany w błąd.

Ponadto skarżący, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami skarżącego z 1 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 maja 2012 r. nr .... i nr ...., stwierdzających nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 20 października 2015 r. podał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z 4 sierpnia 2015 r. uchylił w całości decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 18 lutego 2015 r. nr... oraz nr ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 maja 2012 r. nr ... i nr ..., stwierdzających nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010 i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 maja 2012 r. Do pisma zostały załączone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 sierpnia 2015 r. nr...i nr ....

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W podstawie prawnej zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 lipca 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i 2010 powołano art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Powołany przepis stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej. Literalne brzmienie przytoczonego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jego prawidłowe zastosowanie – przez wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków – ma miejsce wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy wskazują, że doszło do pobrania określonych tym przepisem środków m. in. w sposób nienależny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że środkami pobranymi nienależnie, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, są m. in. środki pobrane na podstawie ostatecznej decyzji przyznającej płatności, która została następnie wyeliminowana z obowiązującego porządku prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W skardze kasacyjnej takie stanowisko Sądu nie zostało zakwestionowane.

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR na skutek przyjęcia, że w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd za podstawę orzekania nie może natomiast być skutecznie podważany przez zarzucenie naruszenia prawa materialnego. Z kolei poczynionym w tej sprawie ustaleniom odnośnie do stwierdzenia nieważności decyzji przyznających płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010 nie postawiono zarzutów uchybień procesowych. Był to bowiem fakt niesporny i ewentualne tego typu zarzuty nie mogłyby zostać uznane za trafne.

Podkreślenia wymaga bowiem, że decyzja – nawet zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i pomimo tych wad – jest aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Nawet akt wadliwy w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu domniemanie ważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2016; komentarz do art. 156 kpa, teza 3.).

Trzeba jednak zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną kwestionował zasadność stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnie przyznających płatności, podnosząc, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Co prawda zarzut ten powiązano z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a., a w tym zakresie z wnoszącym skargę kasacyjną nie można się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał bowiem, że art. 135 p.p.s.a. wyraźnie ogranicza zakres kognicji sądu jedynie do aktów podjętych w granicach konkretnej sprawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że "Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 151 § 1 k.p.a.)." (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 603). Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, a którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Mając na powyższe na uwadze, w szczególności odmienne podstawy faktyczne i prawne decyzji Kierownika Biura ARiMR z 26 listopada 2009 r. i 15 grudnia 2010 r. oraz decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 14 maja 2012 r., stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji przyznających płatności mieści się w granicach sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Pomijając nietrafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., trzeba mieć na względzie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z 4 sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu przez sąd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można między innymi pomijać specyficznych skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji.

W doktrynie trafnie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego ma moc wsteczną, a więc eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – j.w. teza 14 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. wyd. III, LEX,2010 – komentarz do art. 156 kpa, teza 5.).

W tym stanie rzeczy należało uznać za usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR – przez wadliwe zastosowanie ostatniego z powołanych przepisów.

Wydanie decyzji określających kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010 nastąpiło wobec ustalenia, że płatności te pobrano na podstawie decyzji, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności). Z kolei stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności oznacza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do podstawy przyjęcia, że skarżący pobrał nienależne środki tj. stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010 nie mogło się ostać. Skutki prawne decyzji, na podstawie których ustalono fakt nienależnego pobrania płatności, upadły z mocą wsteczną, co z kolei oznacza, że wyeliminowano skutki prawne tych wadliwych stwierdzeń nieważności decyzji przyznających płatność, tak jakby w ogóle decyzje te nie zostały podjęte. W związku z tym odpadła okoliczność faktyczna, która stanowiła przesłankę stwierdzenia nienależnego pobrania płatności w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i uzasadniała zastosowanie powołanego przepisu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Już z tych względów skarga kasacyjna okazała się zasadna, a odniesienie się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów bezprzedmiotowe.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).