Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2569/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.6,7, 8,77 § 1,107 §3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skarg W. C., M. C., R. C., M. M., Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M., M. C., M. B., E. P., W. M., S. S., M. K., P.B., I. L., D. H., J. Z., A. M., E. S., H. B. oraz Z. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz: - skarżących: Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M., W. C. oraz M. M. kwotę po 200 (dwieście) złotych; - skarżących M. C. i R.C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych; - skarżących: Z. P., M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S.S., H. B. oraz W. M. kwotę po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołań M. C., M. B., E. P., J. S., Z. P., A. M., I. L., P. B., E. B., S. M., B. P., A. P., D. H., T. P., H. P., J. Z., J. O., M. K., M. K., M. D., E. S., M. U., A. U., J. J. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] drogi [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...], na podstawie art. 138 § 1 i § 2 K.p.a.:

1. uchylił punkt 4.1.2 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)". Pomiary hałasu należy wykonywać co dwa lata przez okres sześciu lat, dwukrotnie w ciągu roku w rejonach zabudowy mieszkaniowej. Pierwszy pomiar wykonać dwa lata po oddaniu obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W przypadku, gdy analiza porealizacyjna, o której mowa w punkcie 5.1 zaskarżonej decyzji, wykaże przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach szczegółowych i zaistnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, dopuszcza się możliwość odstąpienia od obowiązku wykonywania pomiarów hałasu, o których mowa w niniejszym punkcie. W ramach monitoringu w zakresie ochrony środowiska gruntowo-wodnego przeprowadzić kontrole sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych. W przypadku wykrytych usterek lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń należy doprowadzić je do stanu zgodnego z przeznaczeniem. W razie stwierdzenia przekroczeń wskaźników węglowodorów ropopochodnych w wodach opadowych i roztopowych, należy zastosować odpowiednie środki ochrony. Kontrole techniczne przeprowadzać raz w roku. Monitoring w zakresie skuteczności urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych należy rozpocząć 1 rok po oddaniu obiektu do użytkowania."

2. uchylił punkt 4.1.3 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie wykorzystania przejść dla zwierząt przez poszczególne gatunki (grupy zwierząt o zbliżonej ekologii gatunku), kontroli stanu przejść oraz ocenę utrzymania przejść, w tym szpalerów drzew naprowadzających zwierzęta na przejścia, monitoring otoczenia przejść oraz aktywności ludzi na przejściach". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie wykorzystania przejść dla zwierząt za pomocą tropień zimowych - 4 razy w ciągu zimy przy zalegającej pokrywie śnieżnej. Ponadto należy prowadzić monitoring wykorzystania przejść w sezonie pozazimowym, z częstotliwością jednej kontroli w miesiącu, a dodatkowo w okresie wiosny raz na dobę - dwa cykle po 7 dni w godzinach porannych. Podczas powyższych kontroli należy sprawdzać wszystkie ślady bytności zwierząt. Dodatkowo na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie skuteczności zastosowanych metod i środków ochrony przejść dla zwierząt, w zakresie: - kontroli stanu przejść dla zwierząt oraz ich otoczenia - usuwanie stwierdzonych usterek lub nieprawidłowości, - kontroli drożności przepustów (dotyczy przejść dla płazów i gadów) - usuwanie wszelkiego materiału blokującego światło przepustu, - kontroli rozwoju roślinności naprowadzającej zwierzęta do przejścia - w przypadku stwierdzenia uszkodzeń lub nieprzyjęcia się sadzonek wprowadzenie nasadzeń uzupełniających, - kontroli intensywności penetracji przez ludzi przejść przeznaczonych wyłącznie dla zwierząt - w przypadku stwierdzenia śladów wykorzystywania obiektów należy podjąć działania mające na celu utrudnienie dostępu, np. poprzez wyłożenie karp korzeniowych przy wylotach obiektu. Ocenę w zakresie skuteczności zastosowanych metod i środków ochrony przejść dla zwierząt należy rozpocząć 6 miesięcy po oddaniu obiektu do użytkowania i kontynuować przez okres 4 lat".

3. Uchylił punkt 4.1.4 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie miejsc przeniesienia zwierząt na stanowiska zastępcze, z uwzględnieniem stanu przed ich przeniesieniem, szacunkowej liczebności gatunku oraz trendów w populacji, w tym jednoroczna kontrola zlikwidowanych zbiorników i podmokłości (w okresie wegetacyjnym następującym po likwidacji), stanowiących wcześniejsze miejsca rozrodu płazów". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie: - rozpoznania składu gatunkowego i liczebności gatunków płazów już zasiedlających zbiorniki zastępcze przed wpuszczeniem do nich płazów ze zbiornika likwidowanego; - jednorocznej kontroli zasiedlenia nowo utworzonych zbiorników zastępczych przez gatunki płazów, w szczególności przeniesione ze zbiornika zasypywanego. Kontrolę wykonać w sezonie wegetacyjnym po upływie 1 roku od momentu wpuszczenia płazów do stanowisk zastępczych, - jednorocznej kontroli zlikwidowanych zbiorników i podmokłości (w okresie wegetacyjnym następującym po likwidacji), stanowiących miejsca rozrodu płazów".

4. Uchylił punkt 5.1 w brzmieniu: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w celu porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi w celu ograniczenia. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze należy wykonać serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla roku kalendarzowego. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W analizie powinny znaleźć się także wyniki monitoringu określonego w punkcie 4.1. niniejszej decyzji." W tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w celu porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi w celu ograniczenia. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze należy wykonać serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla roku kalendarzowego. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania".

5. Uchylił punkt 5.2 w brzmieniu: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem monitoringu oraz działań podjętych w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem monitoringu oraz działań łagodzących w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków; jej wyniki winny być przedstawione w terminie 3 miesięcy od dnia zakończenia pomiarów." W tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem dostępnych wyników monitoringu oraz działań łagodzących w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków. Analiza wykonana będzie po upływie 2 lat od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 30 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania".

6. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7. Utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie [...] drogi [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...].

8. Utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] drogi [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. C., M. B., E. P., J. S., Z. P., A. M., I. L., P. B., E. B., S. M., B. P., A. P., D. H., T. P., H. P., J. Z., J. O., M. K., M. K., M. D., E. S., M. U., A. U., J. J.

Rozpatrując odwołania organ drugiej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji, dotyczący spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną, sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko, wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Poś. Co prawda art. 56 ust. 1 Poś wskazuje, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, jednakże dla organu, który wydał przedmiotową decyzję, wiążący był art. 56 ust. 1 a Poś, zgodnie z którym: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi krajowej", obowiązujący w dacie złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), drogi ekspresowe zalicza się do kategorii dróg krajowych.

2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności lokalizacji inwestycji z wojewódzkim planem zagospodarowania przestrzennego, organ wyjaśnił, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego i nie jest aktem prawa miejscowego.

3. Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia w decyzji wyników konsultacji społecznych, jakimi było opracowanie przebiegu drogi w wariancie II – społecznym i twierdzenia, że wariant wybrany do realizacji nie ma akceptacji lokalnych mieszkańców i zdaniem skarżących jest najgorszy pod względem ekonomicznym i środowiskowym, organ wyjaśnił, iż działania konsultacyjne przeprowadzone przez gminy miały miejsce przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś zaproponowany przez społeczeństwo wariant został szczegółowo przedstawiony w dołączonym do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie - podobnie jak inne warianty - przeanalizowany pod względem techniczno - ruchowym, przestrzennym, społecznym, środowiskowym i ekonomicznym. W raporcie oraz jego uzupełnieniach analizowane były warianty inwestycyjne: wariant I, wariant II, wariant Il a i wariant III. Warianty te były porównywane z wariantem zerowym zakładającym, że inwestycja nie zostanie zrealizowana i pozostanie stan istniejący na obecnej drodze nr [...]. Każdy z trzech przedstawionych wariantów wzbudzał niezadowolenie i protesty różnych grup osób. W przypadku wariantów I i II protesty wpłynęły od mieszkańców wsi N. (z rejonu ul. [...] oraz osiedla [...]), wsi C. (rejon ul. [...] w zachodniej części wsi), C. i S. Wariant III oprotestowali mieszkańcy wsi C., D. i N., którzy pozytywnie opiniują wariant II (społeczny). Organ wskazał, że każdy z wariantów będzie wywoływał sprzeciw określonej grupy społeczeństwa, bowiem na terenach zurbanizowanych nie jest możliwe bezkonfliktowe poprowadzenie drogi [...]. Nie podzielił stanowiska skarżących, iż wariant III jest najgorszy pod względem ekonomicznym, czego dowodzą wyniki analizy wielokryterialnej. Ocenę ekonomiczną wariantów przeprowadzono zgodnie z "Instrukcją oceny efektywności ekonomicznej przedsięwzięć drogowych i mostowych - weryfikacja metody badań zgodnie z zaleceniami UE oraz aktualizacja cen jednostkowych na poziomie 2007" opracowaną w 2008 r. przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów. Wskaźnik korzyści, aktualne korzyści netto oraz wewnętrzną stopę zwrotu EIRR obliczono dla okresu 23 lat. Zestawione analizy cząstkowe i porównane warianty z przyjętymi wagami dla poszczególnych grup kryteriów wyłoniły wariant III jako najkorzystniejszy pod względem ekonomicznym. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji na niepełnym materiale dowodowym, organ odwoławczy wyjaśnił, że treść protokołu z Sesji Rady Miejskiej w R. z [...] lutego 2005 r. jest powszechnie dostępna, bowiem od [...] stycznia 2006 r. widnieje na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy R. O tym, że organ analizował powyższy dokument świadczy odpowiedź udzielona w punkcie 10.1.III na stronie 50 decyzji organu pierwszej instancji, w której organ odnosi się do stanowiska Rady Miejskiej w R., zajętego w przedmiotowej uchwale. Organ stwierdził, że posiedzenie Rady Miejskiej miało miejsce przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, zatem nie było objęte postępowaniem organu pierwszej instancji, wobec czego wyniki konsultacji społecznych przeprowadzonych w 2005 r. nie są wiążące dla organu.

Organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle art. 48 ust 3 Poś uchwała Rady Miejskiej w R. nie była wymaganym załącznikiem do wydania stosownych uzgodnień. O protestach okolicznych mieszkańców organ posiadał informację z postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2009 r., która następnie została uchylona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2010 r. i sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto na stronie 279 raportu wskazano, iż w wyniku konsultacji społecznych został zaproponowany przez samorządy wariant II. Wariant ten, pomimo iż wywołuje najmniejsze konflikty społeczne jest najbardziej niekorzystny pod względem przyrodniczym. Na zlecenie inwestora, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przygotowano i przeprowadzono działania informacyjno - konsultacyjne ze społeczeństwem, poddając ocenie trzy warianty przebiegu trasy. W toku konsultacji wpłynęło 139 uwag i wniosków. Analiza nadesłanych opinii wykazała, że: - wariant I wskazywany był najrzadziej jako preferowany i najczęściej jako nieakceptowany, - wariant III wskazywany był najczęściej jako preferowany i najrzadziej jako nieakceptowany. Organ pierwszej instancji przeprowadził [...] lipca 2008 r. rozprawę administracyjną na wniosek inwestora. W zawiadomieniu z 19 czerwca 2008 r. o rozprawie, wezwano strony do zajęcia stanowisk, złożenia dokumentów i wypowiedzenia się na temat planowanej inwestycji, przed rozprawą natomiast nie wskazano - w myśl art. 95 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako "K.p.a.") - na możliwość składania wyjaśnień, żądań, propozycji, zarzutów na samej rozprawie. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ nie powtórzył przeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa. W ocenie organu art. 32 ust. 1 pkt 2 Poś, nie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Dalej organ zaznaczył, że w ocenie środowiskowej przyjęto parametry, które pokazują wpływ drogi na elementy przyrodnicze i środowiskowe występujące wzdłuż całej długości projektowanej trasy (wraz z wykorzystanym terenem projektowanej trasy) i są wrażliwe zarówno na proces budowy jak i eksploatację trasy. Punktem odniesienia w każdym z wariantów jest cała trasa od początku do końca opracowania. Informacje podane w punkcie 4.1.2.1 na stronach 22-23 raportu z kwietnia 2011 r. dotyczą długości drogi do zaprojektowania, to jest długości odcinka pomiędzy punktami "początek - koniec" opracowania. W takiej ocenie wariant II jest najkrótszy. Wariant I, który wykorzystuje istniejącą [...] nie kończy się w miejscu włączenia do [...], ale w punkcie określonym jako koniec opracowania. Jest to punkt, który dla wszystkich wariantów jest w tej samej lokalizacji. Włączenie projektowanej trasy do [...] będzie wymagało jej przeprojektowania w zakresie dróg serwisowych, odwodnienia, itp. Dlatego w ocenie technicznej wariantów brano pod uwagę całą długość trasy (zarówno drogi nowobudowane, jak i dostosowywane).

Mając zaś na uwadze kwestię przebudowy drogi [...] nr [...] organ wskazał, że funkcjonująca już [...] jest drogą odpowiadającą parametrom drogi [...], niemniej jednak włączenie trasy [...] w dotychczasowym korytarzu od węzła [...], a następnie włączenie w istniejącą drogę [...] nr [...], wymagałoby budowy drugiej jezdni i przystosowania drogi nr [...] do parametrów drogi [...]. Jak wskazano na stronie 24 raportu "dalej trasę włączono w istniejącą drogę nr [...], której przekrój wymaga rozbudowy odpowiedniej dla drogi [...]".

4. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wadliwy, bowiem nie uwzględnia m.in. aktualnego zagospodarowania terenu, analizy oddziaływania inwestycji na środowisko, organ wskazał, że report był uzupełniany m.in. o: charakterystykę wariantów przedsięwzięcia, z uwzględnieniem przebiegu tras dojazdowych oraz obiektów podstawowych i pomocniczych, jak zbiorniki retencyjne, MOP-y, węzły, przejścia przez cieki, opis rzeczywistego zagospodarowania terenu w rejonie inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem prywatnego lasu własności E. P. oraz gospodarstw rolnych w N. i D., informacje dotyczące inwentaryzacji przyrodniczej terenu zajmowanego przez wariant inwestycyjny, analizę oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych oraz krótko-, średnio- i długoterminowych, stałych i chwilowych zamierzenia, wyniki ponownej waloryzacji wariantów inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem kolizji z terenami leśnymi, stopnia wykorzystania [...], zajętości nowego terenu, powstania podwójnych barier migracyjnych, fragmentacji terenów, przebiegu w stosunku do form ochrony przyrody, dodatkowe środki minimalizujące oddziaływanie inwestycji oraz propozycje działań ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko przyrodnicze, w przypadku wystąpienia poważnych awarii lub zdarzeń na drodze, propozycje monitoringu przyrodniczego, załączniki mapowe, oddające rzeczywisty stan użytkowania i zagospodarowania omawianych terenów, uwzględniające szlaki migracji i wyniki inwentaryzacji, obiekty podstawowe i pomocnicze trasy oraz środki minimalizujące.

Organ drugiej instancji wskazał, że przedłożony w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został zaktualizowany zgodnie z obowiązującymi wymogami formalno-prawnymi oraz rzeczywistym zagospodarowaniem terenu, w tym również zaktualizowano wpływ inwestycji na dobra materialne. Następnie organ uzgadniający wezwał inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie odwodnienia drogi, przejść dla zwierząt, szlaków migracyjnych zwierząt, ichtiofauny, nietoperzy, zbiorników kompensacyjnych, wielokryterialnej, analizy porealizacyjnej. W odpowiedzi na powyższe inwestor pismem z 17 stycznia 2011 r. przekazał wyjaśnienia autorów raportu oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze stycznia 2011 r., który po zweryfikowaniu przez organ uzgadniający wymagał kolejnych poprawek i uzupełnień w zakresie odwodnienia, przejść dla zwierząt, wykonania zbiorników kompensacyjnych, nasadzeń zieleni, ichtiofauny, analizy wielokryterialnej. Po przeanalizowaniu raportu z kwietnia 2011 r., organ uzgadniający wezwał inwestora do wyjaśnień w zakresie odwodnienia, ekranów akustycznych oraz monitoringu stosunków wodnych w [...]. Po analizie nadesłanych uzupełnień Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu drugiej instancji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami i aneksami, opracowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez Biuro [...] S.A. w [...] w kwietniu 2011 r., jest zgodny z art. 52 Poś i zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

5. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że przeanalizowano pięć wariantów nowego przebiegu trasy. Ocena środowiskowa tych wariantów wskazywała na wariant V jako najmniej kolizyjny, jednakże żaden z pięciu powyższych wariantów przebiegu trasy [...] nie został zaakceptowany przez wszystkich przedstawicieli zainteresowanych stron. Złożony wraz z wnioskiem o wydanie decyzji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obejmował, oprócz wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia, wielokryterialną analizę innych wariantów inwestycyjnych. Analiza nadesłanych opinii wykazała, iż wariant I wskazywany był najrzadziej jako preferowany, natomiast najczęściej jako preferowany wskazywany był wariant III. Po przeanalizowaniu wskazanych rozwiązań przyjęto przebieg drogi [...] wg wariantu III jako rekomendowany do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś podmiot podejmujący realizację inwestycji powinien zawrzeć opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (lit. a) oraz najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b), wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawione zostały, oprócz wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i pozostawieniu drogi nr [...] wg dotychczasowego przebiegu, trzy warianty inwestycyjne: wariant I, wariant II (Ila) i wariant III — preferowany przez inwestora. Organ opisał przebieg planowanej inwestycji w poszczególnych wariantach, wskazując m.in., że w wariancie zerowym trasa przebiega niemal w całości przez tereny zurbanizowane. Wariant Il a — długość trasy analizowana - [...] km, do realizacji - [...] km, powstał jako podwariant, który różni się od wariantu II przebiegiem w rejonie włączenia w [...], gdzie zastosowano łuk poziomy o promieniu R -1200 m. Wariant III, którego długość analizowana wynosi [...] km, zaś do realizacji [...] km, podobnie jak warianty I i II różni się przebiegiem na terenie gm. R. W ramach aktualizacji raportu w 2010 r., przeanalizowano kolejny wariant, pokrywający się na części przebiegu z drogą [...] nr [...]. W wariancie tym trasa miałaby zostać poprowadzona w dotychczasowym korytarzu od węzła [...], a następnie włączona w istniejącą drogę [...] nr [...], dla której konieczne byłoby wybudowanie drugiej jezdni i przystosowanie do parametrów drogi [...]. Podstawowym problemem byłoby zapewnienie obsługi przyległego zagospodarowania, niezbędna byłaby budowa jezdni zbiorczych wzdłuż trasy [...], do których podłączone byłyby ulice mające obecnie skrzyżowania z istniejąca drogą nr [...]. Ograniczona zostałaby dostępność do drogi, wyłącznie poprzez węzły. Rozwiązanie powyższe wiązałoby się z większą zajętością terenu, byłoby bardziej kolizyjne z istniejącym zagospodarowaniem. Organ podkreślił, że przeprowadzone analizy środowiskowe dla proponowanych wariantów nie dały jednoznacznej odpowiedzi, który z wariantów jest najkorzystniejszy. Analizy porównawcze wykazały, iż zarówno pod względem środowiskowym, jak i kolizyjności z zabudową, wszystkie warianty mają podobną ocenę. Jednakże wariant preferowany przez inwestora wykazuje najmniejszą kolizyjność z powierzchnią leśną i zadrzewioną, konserwatorskimi strefami archeologicznymi oraz obszarami chronionymi, w tym z [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu. W przypadku wariantu wybranego do realizacji nastąpią najmniejsze straty powierzchni leśnej - [...] ha, podczas gdy w przypadku pozostałych wariantów odpowiednio: I- [...] ha, II - [...] ha, II a -[...] ha. We wszystkich wariantach trasa przebiega w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jednakże wariant III przecina ten obszar na najkrótszym odcinku [...] m, podczas gdy pozostałe warianty przecinają: I -[...] m, II i II a - [...] m. Wariant III charakteryzuje najmniejsza uciążliwość dla mieszkańców w strefie oddziaływania hałasu do 500 m. W wyniku przeprowadzonej analizy wielokryterialnej, obejmującej ocenę: techniczno - ruchową, przestrzenną, społeczną, środowiskową, ekonomiczną, uznano za najkorzystniejsze poprowadzenie trasy [...] wg wariantu III. Wariant ten nie znalazł się na ostatnim miejscu w żadnej z analiz. Wariant wybrany do realizacji charakteryzuje się najlepszymi parametrami, jest najkrótszy i najkorzystniejszy w poszczególnych kategoriach branych pod uwagę w trakcie analizy. Zdaniem organu ma podstaw do zastosowania art. 55 Poś, bowiem z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju organ pierwszej instancji, określając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, miał na względzie zarówno uwarunkowania przyrodnicze, jak i te związane z rozwojem społeczno-gospodarczym.

6. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż rygor natychmiastowej wykonalności został nadany na wniosek inwestora, ze względu na ważny interes społeczny i ważny interes strony.

7. Odnosząc się wskazanego w odwołaniach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 55 oraz art. 56 ust. 1 a, 1 b, ust. 2, ust. 8 Poś organ wskazał, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], który zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji z dniem wejścia w życie ustawy przejął w tym zakresie kompetencje od Wojewody [...].

Ponadto organ wskazał, że ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji nie wskazała na inny wariant jako właściwy do realizacji, w związku z czym nie było podstaw, aby występować do inwestora o zgodę na zmianę wariantu preferowanego, zgodnie z art. 55 Poś.

8. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niedopełnienia przez organ pierwszej instancji obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 108 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, że strony nie wskazały, jaki materiał dowodowy nie został uwzględniony przy wydawaniu decyzji.

9. Ustosunkowując się do zarzutu, iż w wydanych postanowieniach uzgadniających Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pominęli analizę zagadnienia dotyczącego układów hydrograficznych i warunków gruntowo - wodnych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ prowadzący postępowanie, jak również organ uzgadniający warunki realizacji przedsięwzięcia, wielokrotnie wzywały inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ten, zobligowany stanowiskami organów, dokonał stosownych uzupełnień. Organ podkreślił, że na stronie 255 w punkcie 9.1 raportu: w raporcie dokonano analizy oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującej bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska oraz emisji. Oddziaływania te scharakteryzowano szczegółowo w rozdziale 6 raportu w odniesieniu do wszystkich rodzajów oddziaływań, które mogą mieć charakter znaczący. Z uwagi na to, że szczegółowa kwalifikacja typów poszczególnych oddziaływań zależna jest od wielu czynników, została omówiona w poszczególnych rozdziałach tematycznych raportu. Dodatkowo, charakterystykę oddziaływań w środowisku, na których kumulację składają się oddziaływania bezpośrednie pochodzące od istniejącej inwestycji, wtórne skutki podjętych środków minimalizujących oraz oddziaływania pochodzące od innych obiektów istniejących i planowanych, zawarto w rozdziale 9.2 na stronach 257 - 268 raportu. Organ odwoławczy po wnikliwej analizie przedłożonych dokumentów uznał, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz załącznikami oraz aneksami spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 1 pkt 6 Poś.

Na podstawie tej dokumentacji uzyskano także wymaganą prawem opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji przeniósł zapisy rozstrzygnięcia organu uzgadniającego i w punkcie 3.20 nałożył na inwestora, zgodnie z jego intencją zawartą na stronie 86 raportu z kwietnia 2011 r., obowiązek opracowania szczegółowej koncepcji przebudowy układu melioracyjnego w ramach projektu budowlanego. Nie oznacza to, iż organy nie przeanalizowały zagadnienia stosunków gruntowo-wodnych. W rozdziale 6 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2011 r. pt. "Charakterystyka środowiska i prognoza oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko" podrozdziały 6.3 i 6.4 zostały poświęcone aspektom dotyczącym wód powierzchniowych, gospodarki wodno-ściekowej, powierzchni ziemi, geologii, gleb i wód podziemnych. Na stronach 78-96 raportu omówiono obecny stan hydrograficzny regionu, opisując cieki i zbiorniki wodne w rejonie planowanej inwestycji ze wskazaniem na ich jakość, oraz opracowano koncepcję odwodnienia dla poszczególnych wariantów przebiegu drogi i scharakteryzowano urządzenia podczyszczające i retencjonujące wody deszczowe. Oceniono wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko wodne w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Autorzy raportu omówili również warunki geomorfologiczne, ujęcia wód podziemnych, kopaliny i odnieśli się do oddziaływania planowanej inwestycji na powierzchnię ziemi, warunki gruntowo-wodne oraz gleby i uprawy rolne, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji inwestycji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] przeanalizował zagadnienie dotyczące warunków gruntowo-wodnych, o czym świadczy nałożony na inwestora obowiązek zabezpieczania zaplecza budowy przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do gruntu i wód. Organ nie odniósł się do kwestii związanej z układem hydrograficznym, bowiem materia ta wykracza poza zakres jego kompetencji. Nie analizowano szczegółowo sieci rowów melioracyjnych. Taka analiza jest elementem projektu branżowego w ramach projektu budowlanego budowy drogi [...].

Organ wskazał, że dotrzymanie warunków wymienionych w sentencji postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zminimalizuje oddziaływanie drogi zarówno na etapie robót budowlanych, jak również na etapie eksploatacji na glebę, wody podziemne i powierzchniowe, a także zapewni właściwe gospodarowanie odpadami. Organ opisał wymogi w zakresie stosownych zabezpieczeń, wynikające z tego postanowienia. W ocenie organu na etapie wydawania decyzji środowiskowej przedstawione informacje w zakresie warunków gruntowo - wodnych są wystarczające. Organ uznał, iż twierdzenia mieszkańców o zagrożeniu powodziowym, wynikłym na skutek realizacji przedmiotowej trasy [...], nie znajdują uzasadnienia w przedłożonym materiale dowodowym sprawy.

10. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w raporcie jego autorzy wyjaśnili, że w sąsiedztwie R. [...] występują rejony działalności górniczej. Powierzchnia tego terenu była zdegradowana w wyniku eksploatacji odkrywkowej surowców ilastych, jeszcze przed budową istniejącej [...]. Niezrekultywowane wyrobiska górnicze były samoistnie przekształcane w bezodpływowe zbiorniki wodne. W przypadku planowanej budowy trasy [...] przewidywany system odprowadzania wód opadowych z drogi zabezpiecza cieki zarówno przed nadmiernym jednorazowym dopływem (zbiorniki retencyjne), jak i przed zanieczyszczeniem (system oczyszczania z separatorami i zbiornikami). W trakcie budowy drogi największy wpływ na środowisko gruntowo - wodne nastąpi podczas wykonywania wykopów. Organ wyjaśnił, że warunki zaproponowane w decyzji pozwolą na eliminację lub ograniczenie tego oddziaływania. Inwentaryzowana powierzchnia obfituje w niewielkie torfianki oraz glinianki, o linii brzegowej częściowo porośniętej pasem trzcin bądź innej roślinności, dlatego dla utrzymania walorów przyrodniczych i krajobrazowych zostaną zachowane wszystkie oczka wodne, torfianki i glinianki, które nie kolidują z przebiegiem drogi. Organ podkreślił, że autorzy raportu na stronie 86 zapewniają, iż nie przewiduje się takiego zakresu prac ziemnych, wymagających odwodnień, który by rzutował na warunki wodne.

Jeśli chodzi o oddziaływania akustyczne to w trakcie budowy drogi będą one powodowane pracą sprzętu budowlanego oraz ruchem pojazdów transportujących materiały i surowce budowlane. Prace budowlane w rejonie najbliższych terenów chronionych akustycznie oraz szlaków migracji zwierząt (punkt 2.15 decyzji) będą wykonywane tylko w godzinach dziennych, a urządzenia emitujące hałas o dużym natężeniu w miarę możliwości nie będą pracowały równocześnie. Po oddaniu planowanego przedsięwzięcia do użytkowania przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, którego zasięg obejmie w szczególności budynki zlokalizowane wzdłuż drogi [...] we wsiach N. i Z. oraz wzdłuż drogi [...] w rejonie wsi C., będzie także efektem skumulowanego oddziaływania dróg istniejących z projektowaną drogą [...]. W celu ograniczenia uciążliwości, zaprojektowano budowę ekranów akustycznych wymienionych w punkcie 3.1 sentencji zaskarżonej decyzji. W stosunku do budynków znajdujących się w sąsiedztwie istniejących dróg poprzecznych, w rejonach, w których może wystąpić kumulowanie hałasu z dróg istniejących z hałasem z projektowanej drogi [...], należy na etapie projektu budowlanego, po doprecyzowaniu rozwiązań technicznych, a zwłaszcza parametrów wysokościowych wiaduktów, ponowić analizę akustyczną z uwzględnieniem szczegółowych rozwiązań. Zdaniem autorów raportu jest wysoce prawdopodobne, że ilość budynków z przekroczeniem poziomów dopuszczalnych hałasu ulegnie zmniejszeniu, jeśli w prognozach uwzględni się szczegółowe rozwiązania drogi [...] i dróg poprzecznych. Dla weryfikacji analiz akustycznych zawartych w raporcie i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z warunkiem 5.1 decyzji środowiskowej, zostanie przeprowadzona analiza porealizacyjna w zakresie rzeczywistego oddziaływania trasy i oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań, mających na celu zapewnienie ochrony terenów chronionych akustycznie. Analiza zostanie wykonana po upływie 1 roku i przedstawiona w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, zostaną podjęte działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 Poś. Jeśli chodzi o pękanie budynków na skutek oddziaływania inwestycji w zakresie wibracji, to zagadnienia związane z tym zjawiskiem powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym.

11. Organ odwoławczy za niesłuszny uznał zarzut, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie odniósł się do kwestii "wyburzeń na życzenie", do warunków społeczno - ekonomicznych panujących w rejonie planowanej inwestycji, oraz nie przeanalizował w sposób rzetelny wpływu inwestycji na społeczności lokalne. W punktach 2.8, 2.10 i 2.11 na stronie 27 decyzji organ przytoczył wniesione przez mieszkańców uwagi dotyczące powyższych zagadnień. W odpowiedzi na nie organ pierwszej instancji wskazał, że przedłożony przez inwestora raport został sporządzony zgodnie z wymogami art. 52 Poś i zawiera wszystkie wymagane informacje niezbędne do dokonania oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie tej dokumentacji uzyskano także wymaganą prawem opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji wskazał, że w raporcie z kwietnia 2011 r., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, na stronie 270 przedstawiono informacje dotyczące liczby budynków przeznaczonych do wyburzenia w poszczególnych wariantach przebiegu drogi. Tabela 115 na stronie 283 raportu uwzględnia liczbę budynków objętych zasięgiem ponadnormatywnego poziomu hałasu w 2025 r. po zastosowaniu ekranów akustycznych oraz liczbę siedlisk ludzkich w odległości 100 m od osi trasy. Określona również została liczba działek do wykupu oraz powierzchnia gruntów do wywłaszczenia. Przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku zamieszczania w raporcie informacji o wyburzeniach budynków znajdujących się w strefie ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, dokonywanych "na życzenie" mieszkańców. W celu ograniczenia uciążliwości akustycznych nałożono na inwestora obowiązek wykonania ekranów dźwiękochłonnych. Jako dodatkowe zabezpieczenie na górnych krawędziach ekranów zostaną zamontowane reduktory oktagonalne, które powodują modyfikację ugięcia fal dźwiękowych i tym samym obniżenie poziomu hałasu za ekranem o ok. 3 dB. Z obliczeń przeprowadzonych dla 2015 i 2025 r. wynika, że podczas eksploatacji projektowanej [...] będą dotrzymane normy stężeń emitowanych substancji w otoczeniu.

Dalej organ zaznaczył, że w celu zweryfikowania ustaleń zawartych w raporcie z rzeczywistym oddziaływaniem trasy w zakresie zanieczyszczenia powietrza, zostanie wykonana analiza porealizacyjna, obejmująca serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla toku kalendarzowego. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, zostaną podjęte działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 Poś.

12. Organ odwoławczy uznał, że analizując kolejne wersje raportu, można dostrzec, że w raporcie z sierpnia 2010 r. w ocenie przestrzennej poszczególne warianty otrzymały następującą punktację: wariant I - [...], wariant II - [...], wariant Il a - [...], wariant III - [...]. Ocena przestrzenna uległa modyfikacji na skutek wezwania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r., w którym organ wskazał, że ocena przestrzenna wariantów powinna zostać uzupełniona o liczbę budynków produkcyjnych, biurowych i gospodarczych przewidzianych do wyburzenia, bowiem wykazywanie jedynie liczby budynków mieszkalnych przewidzianych do wyburzenia nie pozwala na właściwe oszacowanie przestrzenne wariantów. Ocenę należało uzupełnić także o liczbę budynków, dla których prognozuje się wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, pomimo zastosowania ekranów akustycznych. Uzupełnienie analiz o powyższe parametry spowodowało, że warianty II i II a, które biegną w większości przez tereny leśne i zadrzewione, a w mniejszym stopniu przez obszary zabudowane, uzyskały największą liczbę punktów i zajęły pierwszą i drugą pozycję w rankingu, co już nie zostało przez autorów raportu zmienione we wnioskach końcowych. Nie zmienia to jednakże faktu, że w łącznej ocenie wielokryterialnej wariantów wariant III uzyskał największą sumę punktów, co zapewniło mu najwyższą pozycję. W przypadku oceny środowiskowej wariantów raport, stanowiący podstawę do wydania przedmiotowej decyzji, został uzupełniony o dodatkowe parametry. W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analiza wielokryterialna powinna była zostać uzupełniona o dodatkowe, niezwykle istotne z przyrodniczego punktu widzenia czynniki dotyczące fragmentacji siedlisk i przerwania szlaków migracyjnych zwierząt, oraz wszystkich obiektów ochrony środowiska, co spowodowało różnice w rozkładzie poszczególnych wag i punktacji. Jeśli chodzi o parametr "obciążenie ruchem istniejącej drogi [pojazdy rzeczywiste na dobę]" w ocenie techniczno-ruchowej oraz "uciążliwość dla mieszkańców ul. [...] w C. [pojazdy rzecz./dobę w obu kierunkach]" w ocenie społecznej wariantów, należy wskazać, iż zmiany w poszczególnych wartościach zaistniały na skutek kilku czynników. Jednym z nich jest uaktualnienie Generalnych Pomiarów Ruchu na istniejącej drodze nr [...] oraz na drogach [...]. Raport z 2007 r. opierał się na wynikach pomiarów przeprowadzonych w 2005 r., natomiast raport z 2011 r. bazuje na wynikach pomiarów z 2010 r. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 2007 r. prognozę ruchu policzono dla okresów czasowych: 2013 r. i 2033 r., natomiast w raporcie z 2011 r. zawarto prognozę ruchu w innym horyzoncie czasowym, a mianowicie dla lat 2015 i 2025 r. Istotne różnice w poszczególnych wartościach wynikają z tego, że w raporcie z kwietnia 2011 r. uwzględniono nowy węzeł [...], umożliwiający powiązanie trasy [...] z nowo projektowaną drogą łączącą węzeł z istniejącą drogą nr [...] we wsi C. w Gminie W. Węzeł ten ma kluczowe znaczenie dla powiązania W. z projektowaną trasą [...] i zmienia zasadniczo rozkład prognozowanego ruchu w tym rejonie. Prognoza dotycząca obciążenia ruchem istniejącej drogi nr [...] oraz uciążliwości dla mieszkańców ul. [...] w C., zawarta w raporcie z 2007 r., nie obejmowała węzła [...], bowiem nie było w najbliższym horyzoncie czasowym perspektyw na realizację planowanej drogi, która połączy węzeł z istniejącą drogą [...], z którą trasa [...] miałaby mieć również powiązanie. Prognozowane w latach 2033 lub 2025 obciążenie ruchem istniejącej drogi [...] porównano w ocenie techniczno-ruchowej w ramach analizy wielokryterialnej we wszystkich wariantach w tym samym przekroju drogi tj. na początku istniejącej [...] (w rejonie istniejącej kładki dla pieszych).

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, iż wariant III jest najbardziej ingerujący w świat zwierząt i roślin, bowiem zarówno z analiz ogólnych, jak również z analizy wielokryterialnej przedstawionych w raporcie wynika, iż najbardziej ingerujące w środowisko są warianty II i II a.

13. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z warunkiem nałożonym w punkcie 2.3 decyzji organu pierwszej instancji, drogi dojazdowe do placów budowy zostaną wytyczone, w miarę możliwości, w oparciu o istniejącą sieć szlaków komunikacyjnych z uwagi na oszczędne korzystanie z terenu i minimalne przekształcenie jego powierzchni. Oddziaływania na etapie realizacji inwestycji będą mieć charakter średnio terminowy i ustąpią w momencie ukończenia prac budowlanych. Dodatkowo po zakończeniu prac teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego. Użyty, w nałożonym w punkcie 2.3 decyzji warunku, zwrot "w miarę możliwości" oznacza, iż jeżeli nie będzie możliwości poruszania się ciężkich pojazdów po istniejących drogach, pojazdy te zostaną skierowane na nowo wyznaczone trasy. Ponadto należy wskazać, iż kwestie dotyczące rozwiązań projektowych i technicznych, jak np. dopuszczalne obciążenie dróg, wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy oraz określone w przepisach Poś kompetencje organu w zakresie ocen oddziaływania na środowisko.

14. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że na terenach sąsiadujących z wariantem I nie było już powierzchni pod zabudowę, a jedynie na obszarach zarezerwowanych pod wariant III powstawały nowe obiekty. W przypadku wariantu I ekspansja jest w pewnym stopniu ograniczona przez istniejący w sąsiedztwie las. Właśnie z uwagi na sąsiedztwo terenów cennych przyrodniczo i bliską obecność drogi [...] tereny w wariancie I są atrakcyjne pod zabudowę. O znacznym tempie urbanizacji świadczy chociażby przewidywana ilość wyburzeń. W przypadku wariantu I w raporcie z 2007 r. prognoza obejmowała do wyburzenia 3 budynki mieszkalne jednorodzinne i 3 budynki usługowo - gospodarcze, natomiast w raporcie z 2011 r. autorzy przewidywali do wyburzenia 10 budynków mieszkalnych (jednorodzinnych), 2 produkcyjne, 2 biurowe, 2 gospodarcze i 1 budynek stacji kontroli pojazdów. W przypadku wariantu III w raporcie z 2007 r. przewidywano do wyburzenia 8 budynków mieszkalnych (jednorodzinnych) i 3 budynki usługowo-gospodarcze, zaś w raporcie z 2011 r. autorzy wskazują, iż planuje się wyburzenia 8 budynków mieszkalnych (jednorodzinnych) i 10 budynków gospodarczych. O postępującej urbanizacji na obszarze sąsiadującym z wariantem I świadczy również wzrost liczby ludności w strefie oddziaływania. W raporcie z 2007 r. wskazuje się, że w strefie 0-100 m zakładano 400 mieszkańców narażonych na hałas, w strefie 100-200 m 700 mieszkańców, w strefie 200-350 m 1100 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 1200 mieszkańców, natomiast w raporcie z 2011 r. wielkości te uległy znacznemu zwiększeniu i w strefie 0-100 m przewiduje się 450 mieszkańców narażonych na hałas, w strefie 100-200 m 1015 mieszkańców, w strefie 200- 350 m 1890 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 2920 mieszkańców. Dla wariantu III parametry te również uległy wzrostowi, bowiem w raporcie z 2007 r. oszacowano, iż w strefie 0-100 m narażonych na hałas będzie 310 mieszkańców, w strefie 100- 200 m 390 mieszkańców, w strefie 200-350 m 900 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 880 mieszkańców, natomiast w raporcie z 2011 r. prognoza przewiduje, że w strefie 0-100 m narażonych na hałas będzie 290 mieszkańców, w strefie 100-200 m 650 mieszkańców, w strefie 200-350 m 1400 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 2400 mieszkańców. Od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji wariantem wskazanym do realizacji był wariant III, a konflikty jakie wywołała ta lokalizacja wśród okolicznych mieszkańców, liczne uwagi i wnioski kierowane do organów w związku z planowaną realizacją inwestycji – zdaniem organu - świadczą o tym, że społeczeństwo posiadało wiedzę na temat wyboru wariantu preferowanego. Wznosząc obiekty na terenach przewidzianych pod wariant III mieszkańcy działali świadomie. W związku z powyższym zarzut ten organ uznał za niesłuszny.

15. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżący wskazują, iż organ pierwszej instancji naruszył zasadę określoną w art. 7 K.p.a. oraz nie uwzględnił wytycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartych w decyzji z [...] marca 2010 r. z uwagi na nierozszerzenie analizy o dodatkowy wariant realizacji inwestycji, organ wyjaśnił, iż w raporcie przedstawione zostały, oprócz wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i pozostawieniu drogi nr [...] wg dotychczasowego przebiegu, warianty inwestycyjne: wariant I, wariant II, wariant Il a oraz wariant III - preferowany przez inwestora. Po dogłębnej analizie dokumentacji organ uznał, że w raporcie przedstawiono wystarczającą ilość wariantów, które zapewniły możliwość merytorycznej oceny poszczególnych opcji realizacji inwestycji i nie było konieczności uzupełniania raportu o analizę kolejnego wariantu.

16. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności w danych dotyczących zajętości terenu, zawartych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ odwoławczy wskazał, że we wniosku zawarto charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, podając m.in. rodzaj i miejsce realizacji, ogólną powierzchnię przedsięwzięcia, powierzchnię zajmowaną przez nieruchomości, obiekty budowlane, sposób ich wykorzystania i pokrycie szatą roślinną, warianty przedsięwzięcia oraz wskazano, iż początek projektowanego odcinka drogi przyjętej w pikietażu - 0+263 km, na węźle [...], w miejscu rozwidlenia się dwóch tras [...]. Kolejnym pismem inwestor zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o zmianę wnioskowanego zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia z rozpoczynającego się w km - 0+263 na zakres przedsięwzięcia rozpoczynający się w km 0+536. Korekta zakresu przedsięwzięcia wynika z wydanej już decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi [...], która obejmuje węzeł [...]. Zawarte w analizowanym wniosku z 8 listopada 2007 r. informacje dotyczące zajętości terenu nie są wymagane, a stanowią jedynie dodatkowe dane, które nie wpływają na zakres przedsięwzięcia.

17. Odnosząc się do zarzutu, iż w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko marginalizuje się istnienie w pobliżu planowanej trasy dużych ujęć wody oraz "nieprawidłowo oceniono możliwość zaopatrzenia w wodę mieszkańców" organ podkreślił, że jak wskazują autorzy raportu na stronach 92-93, omawiany rejon zaopatrywany jest w wodę z ujęć wód podziemnych piętra czwartorzędowego. Wody ujmowane są ze studni o głębokości 30-40 m. Poziom wodonośny jest dobrze izolowany od powierzchni. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi nie ma ww. ujęć wód. W dalszej odległości ujęcia wód z tego poziomu występują w miastach M. i Z., we wsi C., we wsi N. Studnie ujmujące wody głównego poziomu wodonośnego i zaopatrujące sieci wodociągowe, zlokalizowane są w odległości ponad 300 m od projektowanych przebiegów trasy. Żadne z ujęć wody nie koliduje z planowaną trasą [...], w związku z czym nie są zagrożone zanieczyszczeniami z budowanej drogi. Mieszkańcy miejscowości niewyposażonych w sieć wodociągową zaopatrują się w wodę ze studni kopanych lub wierconych. Ochrona ujęć wody, przede wszystkim pitnej, jest niezwykle istotnym elementem procedury oceny oddziaływania inwestycji, dlatego też na odcinkach, gdzie poziom wód gruntowych jest niski, a grunty są nieprzepuszczalne, rowy dla odwodnienia trasy projektuje się jako infiltracyjne, z których część wody wsiąknie do podłoża. Na terenach, gdzie grunt jest przepuszczalny, a poziom wody gruntowej wysoki, lub też na obszarach szczególnej ochrony (np. w strefie pośredniej ujęć wody pitnej), rowy projektuje się jako nieprzepuszczalne (wyłożone folią lub geowłókniną). Odwodnienie drogi poprzez [...]. Dotrzymanie warunków wymienionych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji zminimalizuje oddziaływanie robót na glebę, wody podziemne i powierzchniowe.

18. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż rozdział 8 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odnosi się do zagadnień związanych z wystąpieniem poważnej awarii drogowej. W podrozdziale 8.5.3 raportu "Zagrożenia osób przebywających okresowo" autorzy wskazali, iż najczęściej dotyczy to obiektów, gdzie ludzie przebywają w ciągu dnia. Są to zarówno obiekty zwiększonego ryzyka z uwagi na trudności w ewakuacji (szkoły, przedszkola, żłobki, dzienne domy opieki), jak i także zakłady pracy, placówki handlowe, usługowe, administracyjne, sportowe, kulturalne itp. W bezpośrednim otoczeniu analizowanego odcinka [...] brak tego typu obiektów. Mając na względzie zarzuty skarżących, organ odwoławczy wezwał inwestora do wskazania czy planowana inwestycja koliduje lub będzie przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu [...]. W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż w punkcie 8.5.3 raportu zwrócono uwagę na problemy związane z ewakuacją większej ilości osób przebywających w obiektach w otoczeniu trasy w razie wystąpienia zagrożenia spowodowanego katastrofą drogową. Jak wyjaśnił inwestor, analiza zagospodarowania terenów w otoczeniu trasy wykazała brak obiektów, w których przebywa okresowo większa ilość osób. Obiekt zakładu [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 45 m od pasa drogowego. Najbliżej planowanego pasa drogowego znajduje się obiekt magazynowy, w którym praca odbywa się jedynie w ciągu dnia i przebywa w nim niewielka ilość osób, która nie spowoduje problemów w przypadku ewentualnej ewakuacji. Natomiast działka należąca do zakładu produkcyjnego [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przebiegu korytarza trasy, ale nie koliduje z jego przebiegiem. Odległość dzieląca obiekty budowlane zakładu [...] od planowanej krawędzi jezdni jest zgodna z wymogami określonymi w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z ust. 1 powyższego przepisu, obiekty budowlane przy drodze [...] powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m na terenie zabudowy i 40 m poza terenem zabudowy. Do pisma z 27 marca 2012 r. inwestor dołączył również załącznik graficzny przedstawiający dokładną lokalizację zakładu [...] w stosunku do projektowanej trasy [...]. Umiejscowiony w ok. km 11 + 500 trasy teren zakładu [...] jest również łatwo dostrzegalny na ortofotomapach przedłożonych wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo, organ podkreślił, iż właściciel zakładu produkcji [...] nie kwestionował warunków nałożonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Zarzut nieuwzględnienia w treści raportu informacji o występującym w sąsiedztwie planowanej trasy zakładzie [...] organ uznał za słuszny, niemniej jednak wskazał, że nie może być on podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku szczegółowej inwentaryzacji obiektów, które będą się znajdować w otoczeniu tras i na ich przebiegu organ wyjaśnił, iż jakkolwiek w raporcie nie umieszczono szczegółowej inwentaryzacji obiektów, to jednak została ona wykonana w stopniu pozwalającym na przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli zaś chodzi o przebieg drogi względem [...] organ wyjaśnił, iż, jak wskazano na stronie 51 raportu, warianty II i Il a w km 9+700 będą przebiegać w odległości ok. 75 m od ogrodzenia [...], nie zaś od samego budynku. Na stronie 251 raportu, jego autorzy wskazali natomiast, że wariant II będzie przebiegał względem samego [...] w odległości ok. 100 m, zaś wariant III w odległości ok. 200 m.

19. Ustosunkowując się do zarzutu braku w raporcie dokładnego opisu stanu środowiska biotycznego w rejonie planowanej inwestycji oraz przeprowadzenie niekompletnej inwentaryzacji przyrodniczej organ wskazał, że na stronie 102 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2011 r. wykonana została inwentaryzacja siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt na trasie nowoprojektowanego odcinka trasy [...], która obejmowała swym zasięgiem pas o szerokości 500 m po obu stronach osi projektowanej trasy, w każdym z proponowanych wariantów. Dodatkowo przeanalizowano obszary cenne przyrodniczo, na które budowa drogi [...] może wywierać wpływ pośredni, wynikający z powiązań ekologicznych. Z uwagi na harmonogram realizacji inwestycji, inwentaryzacja została przeprowadzona wiosną i latem 2010 r. podczas kilkunastu wyjazdów w teren w różnych warunkach pogodowych i o różnych porach dnia, w tym również nocą. Okres wiosenno-letni jest okresem reprezentatywnym dla tego typu badań i stwarza warunki do przeprowadzenia inwentaryzacji w sposób stosunkowo precyzyjny. Wynika to z tego, że okres od początku marca do końca maja jest sezonem migracji płazów, zaś od początku marca do końca sierpnia ma miejsce sezon lęgowy ptaków, a w okresie tym najłatwiej zidentyfikować występowanie poszczególnych gatunków, a także przynajmniej orientacyjnie oszacować liczebność poszczególnych populacji. Metodyka inwentaryzacji fauny i flory została szczegółowo opisana w podrozdziale 6.7.2 na stronach od 103 do 109 raportu. W raporcie wskazane zostały możliwe do zastosowania działania łagodzące negatywne skutki przyszłej inwestycji. Analizie poddano również ewentualne oddziaływanie inwestycji na pobliskie tereny chronione, położone poza zewnętrznym obszarem inwestycji. Lasy prywatne zostały zaznaczone również na załączniku graficznym. Na obszarach stanowiących własność prywatną zinwentaryzowano stanowiska roślin i zwierząt. Prace terenowe na etapie opracowywania raportu wykazały, że w rejonie planowanej inwestycji występują gatunki ptaków wymienione w załączniku I dyrektywy 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz gatunki. W związku z tym inwestor został zobligowany do zachowania ostrożności podczas prowadzenia prac budowlanych, aby nie dopuścić do zajęcia lub zniszczenia rewirów gatunków ptaków: lerki, gąsiorka, zielonki, dzięcioła czarnego, dzięcioła średniego, ortolana, srokosza, skowronka, dzięcioła zielonego, słonki, żurawia, kuropatwy, o których mowa w punkcie 2.13 sentencji zaskarżonej decyzji. Dla ograniczenia negatywnego oddziaływania inwestycji, w maksymalnym stopniu będą oszczędzane stanowiska roślin podlegających częściowej ochronie: konwalii majowej oraz kaliny koralowej.

Wariant III rozdzieli dwa sąsiadujące ze sobą kompleksy leśne rozciągające się między S. i H. oraz przetnie szlak migracyjny, który obejmuje lasy koło W. i K., mozaikę łąk i zarośli w dolinie rzeki [...] na północ od miejscowości N. oraz lasy położone zarówno na północ, jak i na południe od M. Negatywne oddziaływanie trasy w tym zakresie zostanie zminimalizowane poprzez umożliwienie zwierzętom bezpiecznego przedostania się na drugą stronę drogi. W tym celu, zostaną wybudowane przejścia dla zwierząt dużych, średnich i małych oraz przepusty dla małych zwierząt i płazów. Przejścia dla płazów będą wyposażone w szczelny system ogrodzeń naprowadzających.

20. Za niesłuszny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący braku analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków i ich otoczenia, chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. W ocenie organu warunki nałożone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie świadczą o tym, że organ wnikliwie badał i oceniał możliwy wpływ inwestycji na zabytki.

21. Odnosząc się do zarzutu niekompletnej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 11 Poś raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Powyższy przepis nie wskazuje na obowiązek wyszczególniania w raporcie wszystkich uwag i zarzutów poruszanych w trakcie konsultacji społecznych prowadzonych zarówno przez samorządy, inwestora, jak również przez organ pierwszej instancji podczas postępowania zakończonego decyzją. Do wniosku z 8 listopada 2007 r. o wydanie decyzji środowiskowej inwestor dołączył sprawozdanie z działań informacyjno-konsultacyjnych, jakie miały miejsce przed złożeniem wniosku. Wnioskodawcy zależało, aby wszelkie wątpliwości i sporne kwestie związane z przebiegiem projektowanej drogi [...] rozstrzygać na etapie planowania inwestycji. W rozdziale 12 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano analizy możliwych konfliktów społecznych, związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia w każdym z wariantów, zarówno w wariantach inwestycyjnych, jak również w wariancie zerowym, polegającym na niepodejmowaniu inwestycji.

22. Ponadto za nietrafny organ uznał zarzut skarżących, w którym wskazują na brak opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia. Organ wskazał, że na stronie 94 raportu, z uwagi na przewidywane duże natężenie ruchu, trasa będzie znaczącym źródłem emisji gazów i pyłów do powietrza, w tym pyłów metali ciężkich, które pośrednio przedostawać się będą do warstwy glebowej. W celu oceny oddziaływania projektowanej inwestycji w fazie eksploatacji na jakość powietrza, w rozdziale 6.2 raportu określono na podstawie prognoz ruchu emisję dwutlenku azotu, benzenu, dwutlenku siarki, pyłu i węglowodorów alifatycznych oraz przeprowadzono modelowanie rozkładu tych stężeń w bezpośrednim otoczeniu projektowanej drogi. Wskazano, iż stopień kumulacji zanieczyszczeń będzie uzależniony od właściwości sorpcyjnej gleb oraz od lokalnych warunków rozpraszania zanieczyszczeń. Perspektywiczny ruch prognozowany dla omawianych wariantów [...] i poziomy zanieczyszczeń wskazują na zagrożenie dla środowiska glebowego i rolniczego emisją zanieczyszczeń. Na podstawie wyników badań gruntu prowadzonych wzdłuż eksploatowanych tras komunikacyjnych, ponadnormatywne zanieczyszczenie gruntu stwierdzano w pasie szerokości ok. 50 m od pasa jezdni (s. 91 raportu). Jak ujęto na stronie 98 raportu, realizacja planowanego odcinka trasy [...] wiąże się ze znaczącym oddziaływaniem na szatę roślinną, zwłaszcza na biocenozy leśne. W związku z powyższym w rozdziałach 6.5 i 6.8.1 rozpatrzono wpływ inwestycji na zieleń i szatę roślinną. Przecięcie kompleksu leśnego wiązać się będzie z nadmiernym zanieczyszczeniem pierwszej linii lasu tlenkami azotu. Budowa trasy, a zwłaszcza węzłów, będzie nowym, znaczącym elementem kształtowania przestrzeni. W opinii organu odwoławczego znaczące oddziaływanie stanowić będzie również hałas emitowany w trakcie eksploatacji trasy. Autorzy raportu w rozdziale 6.1 dokonali analizy akustycznej, której celem jest m.in. prognoza rozprzestrzeniania się hałasu z projektowanej drogi po jej realizacji oraz wskazanie optymalnych rozwiązań trasy pod kątem efektywności zaprojektowanych zabezpieczeń hałasowych. Budowa projektowanego odcinka drogi [...] nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko wodne otoczenia.

23. Odnosząc się do zarzutu niedokonania w raporcie analizy transgranicznego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko organ wyjaśnił, iż analiza taka dotyczy oddziaływań, które wykraczają poza granice państwa, na terenie którego ma być zrealizowana inwestycja. Na stronie 268 raportu wskazano, że w związku ze znacznym oddaleniem analizowanej inwestycji od granic państwa, nie wystąpi oddziaływanie transgraniczne.

24. Odnosząc się do zarzutu niekompletnego i nierzeczowego ustalenia w zaskarżonej decyzji warunków dotyczących monitoringu przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił część warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, nałożonych na inwestora w decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W punkcie 4.1.2 zaskarżonej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nałożył na inwestora warunek dotyczący konieczności wykonania monitoringu w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej.

Mając na uwadze, że oddziaływania akustyczne oraz zanieczyszczeń powietrza zostaną objęte analizą porealizacyjną, której celem jest weryfikacja rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia z oddziaływaniem przewidywanym w raporcie, organ odwoławczy zmodyfikował punkt 4.1.2 zaskarżonej decyzji. Zakres monitoringu przedmiotowej inwestycji obejmuje m.in. wpływ hałasu komunikacyjnego na stan klimatu akustycznego. Zgodnie ze zmienionym warunkiem 4.1.2 decyzji, pomiary hałasu będą wykonywane co dwa lata przez okres sześciu lat, dwukrotnie w ciągu roku. Pierwszy pomiar zostanie wykonany dwa lata po oddaniu obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. Dopuszcza się odstąpienie od obowiązku wykonania monitoringu hałasu w przypadku, gdy analiza porealizacyjna, o której mowa w punkcie 5.1 zaskarżonej decyzji, wykaże przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń określonych w przepisach szczegółowych i zaistnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Jeśli zaś chodzi o monitoring zanieczyszczeń powietrza, to z uwagi na fakt, że ujęte w raporcie wyniki przeprowadzonych analiz oddziaływania przedmiotowej drogi na stan zanieczyszczenia powietrza nie wykazały przekroczeń standardów jakości środowiska na żadnym z analizowanych odcinków (str. 64-77 raportu), jak również mając na względzie, że zanieczyszczenia powietrza zostaną objęte badaniami w ramach analizy porealizacyjnej, organ odwoławczy odstąpił od nakładania na inwestora obowiązku wykonania monitoringu zanieczyszczeń powietrza. Z uwagi na to, że prawidłowa ochrona środowiska gruntowo-wodnego drogi uzależniona jest ściśle od utrzymywania systemu odwodnienia w jak najlepszym stanie technicznym, warunkującym jego właściwe działanie, w zmodyfikowanym punkcie 4.1.2 zaskarżonej decyzji wpisano warunek dotyczący przeprowadzania corocznych kontroli sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych. W przypadku wykrytych usterek lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń, inwestor został zobowiązany do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przeznaczeniem. W razie stwierdzenia przekroczeń wskaźników węglowodorów ropopochodnych w wodach opadowych i roztopowych, konieczne będzie zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Kontrole techniczne będą przeprowadzane raz w roku. Monitoring w zakresie skuteczności urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych rozpocznie się 1 rok po oddaniu obiektu do użytkowania. Zmieniony punkt 4.1.3 decyzji precyzuje zakres monitoringu dotyczącego wykorzystania przejść dla zwierząt oraz skuteczności zastosowanych metod w kwestii zapewnienia drożności korytarzy ekologicznych. Podczas kontroli przejść dla zwierząt, zgodnie z warunkiem nałożonym w decyzji, sprawdzane będą wszystkie ślady bytności zwierząt.

Druga część monitoringu obejmuje jednoroczną kontrolę miejsc zlikwidowanych zbiorników i podmokłości, stanowiących miejsca rozrodu płazów. Organ odwoławczy zmodyfikował warunek nałożony w punkcie 4.1.4 poprzez wyznaczenie ram czasowych dla przeprowadzenia kontroli zasiedlenia nowo utworzonych zbiorników zastępczych przez gatunki płazów. Zgodnie z wprowadzoną w punkcie 5 zaskarżonej decyzji modyfikacją punktu 5.2 decyzji organu pierwszej instancji, planowane przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem dostępnych wyników monitoringu oraz działań podjętych w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków. Wyniki monitoringu, zostaną przedłożone wraz z wynikami analizy porealizacyjnej, określonej w zmienionym punkcie 5.2 decyzji w terminie do 30 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, organ odwoławczy odstąpił od konieczności przedkładania wyników monitoringu po upływie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, wraz z wynikami analizy porealizacyjnej, o której mowa w zmodyfikowanym punkcie 5.1 decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej został nałożony celem porównania ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w szczególności ustaleń dotyczących oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz planowanych działań minimalizujących z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Z uwagi na wątpliwości interpretacyjne, w piśmie z 5 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyjaśnił, że analiza porealizacyjna powinna obejmować: prawidłowość wykonania i zgodność lokalizacji przejść dla zwierząt i zbiorników zastępczych dla przenoszonych gatunków płazów, ochronę cennych siedlisk przyrodniczych znajdujących się w sąsiedztwie przedsięwzięcia, cennych siedlisk przyrodniczych (bory bagienne, torfowiska przejściowe i trzęsawiska, starorzecza), zlokalizowanych w rezerwacie przyrody [...], ocenę skuteczności zabezpieczeń drzew narażonych na uszkodzenia mechaniczne podczas realizacji inwestycji, zachowanie stwierdzonych stanowisk roślin chronionych (konwalia majowa, gajnik lśniący, chrobotek leśny i pozostałych wymienionych w punkcie 2.12 decyzji organu pierwszej instancji). Mając na uwadze powyższe uzasadnienie, organ odwoławczy uznał, iż nałożony warunek nie wymaga modyfikacji i dalszych wyjaśnień. Pozostałe warunki nałożone w zaskarżonej decyzji, dotyczące monitoringu i analizy porealizacyjnej są precyzyjne i nie budzą wątpliwości.

25. Odnosząc się do zarzutu braku oceny przewidywanych skutków oddziaływania budowy drogi na ekosystem, organ wyjaśnił, iż odwołujący się nie wskazali, jaki ekosystem został pominięty. Organ drugiej instancji nałożył na inwestora obowiązek, w czasie realizacji przedsięwzięcia, lokalizowania m.in. zaplecza budowy, poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody, poza doliną rzeki [...] i innych cieków powierzchniowych, bezpośrednim sąsiedztwem [...], obszarami leśnymi, ich bezpośrednim sąsiedztwem, zachodnią stroną trasy od km 3+500 do km 4+000, gdzie droga w odległości 100-150 m biegnie równolegle do rezerwatu przyrody [...]. Budowa drogi [...] może potencjalnie stanowić barierę uniemożliwiającą lub znaczne utrudniającą zwierzętom przemieszczanie się pomiędzy fragmentowanymi siedliskami.

Terminy dotyczące wykonywania poszczególnych robót dostosowano w taki sposób, aby zapewnić ochronę ptaków, płazów, ryb i innych zwierząt, w tym ograniczono możliwość wykonywania wycinki drzew i krzewów do terminu poza okresem lęgowym ptaków.. Dotrzymanie warunków nałożonych w sentencji zaskarżonej decyzji oznacza, iż prace niwelacyjne będą prowadzone w taki sposób, aby uniknąć odwodnienia pobliskich terenów i ograniczyć ingerencję w walory przyrodnicze. Projektowany węzeł [...] spowoduje zajęcie ok. 0,2 ha, zbiornika wodnego, stanowiącego siedlisko żaby wodnej. W ramach działań kompensacyjnych zostaną wykonane odłowy płazów z części zbiornika, która ma zostać zasypana, a następnie płazy zostaną przeniesione do pozostałej części zbiornika, która zostanie zachowana. Z uwagi na zniszczenie zbiornika wodnego zlokalizowanego w km 7+300, w ramach działań kompensacyjnych zbudowane zostaną dwa zbiorniki wodne, do których przeniesione zostaną zwierzęta z likwidowanego zbiornika.

26. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, iż raport nie zawiera wskazań trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano opracowując raport, organ wyjaśnił, iż jest to obligatoryjny element raportu (art. 52 ust. 1 pkt 13 Poś). Inwestor w piśmie do organu wyjaśnił, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został wykonany w oparciu o najnowszą dostępną wiedzę. W przypadku zaistnienia wątpliwości, zwracano się do ekspertów z danej dziedziny. Była to np. ekspertyza gruntowo-wodna terenów poeksploatacyjnych oraz wpływ projektowanej trasy na wody podziemne i zagrożenie dla terenów mieszkaniowych prof. J. P. z Instytutu Hydrogeologii i Geologii Inżynierskiej Wydziału Geologii [...], czy też ocena przyrodnicza dr M. F. W raporcie wskazano również nowoczesne metody stosowane w Polsce i na świecie dotyczące odladzania dróg i mostów, wykorzystujące niekonwencjonalne źródła energii. Wykonana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko opiera się w dużej mierze na prognozowanych natężeniach ruchu, których rzeczywista wartość w przyszłości uzależniona jest od wielu zmiennych czynników, takich jak koszty paliw, koszty alternatywnych środków transportu, oferty środków transportu zbiorowego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania regionu itp. Prognozy wielkości emisji zanieczyszczeń wynikają m.in. z konstrukcji silników pojazdów, prędkości i płynności ruchu, rodzaju i stanu nawierzchni drogowej. Przy określaniu wpływu inwestycji na środowisko, np. w zakresie jakości powietrza czy klimatu akustycznego, wykorzystano najwłaściwsze narzędzia, czyli metody obliczeniowe oparte na modelowaniu. Ponieważ zawsze prognozowane oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko obarczone jest pewną dozą niepewności, zaproponowano przeprowadzenie analizy porealizacyjnej, mającej za zadanie sprawdzić rzeczywisty wpływ inwestycji na środowisko. Stopień precyzyjności ustaleń oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika ani z niedostatków technik, ani luk we współczesnej wiedzy, stąd nie umieszczono takich zapisów w raporcie.

27. Za niezasadny Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał zarzut skarżących, iż organ uzgadniający nie poczynił własnych ustaleń co do danych zawartych w raporcie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wzywał inwestora do uzupełnienia raportu. Po zweryfikowaniu zapisów raportu z kwietnia 2011 r. organ uzgadniający wezwał inwestora do wyjaśnień w zakresie odwodnienia, ekranów akustycznych oraz monitoringu stosunków wodnych w rezerwacie [...]. Po analizie uzupełnień organ uznał, iż materiał dowodowy jest wystarczający.

28. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie musiał analizować zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 56 ust.1 a Poś.

29. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W podrozdziale 6.9.1.4 raportu autorzy wskazali, iż aktualnym aktem prawnym dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jest Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dn. [...].02.2007 r., poz. [...]; zm. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2008 r., poz. [...]). Rozporządzenie zakazuje w Obszarze Chronionego Krajobrazu między innymi realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Poś, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jednakże obowiązująca ustawa o ochronie przyrody w art. 24 ust. 2 i 3 wprowadziła odstępstwo od zakazu realizacji inwestycji celu publicznego oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i ich budowa stanowi jeden z celów publicznych. Trasa w każdym z wariantów przebiega w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jak wynika z informacji zawartej na stronie 236 raportu, wariant I przecina [...] Obszar Chronionego Krajobrazu na długości 7700 m, wariant II i Il a na długości 7400 m, natomiast wariant III na długości 7200 m. Zdaniem organu wpływ poszczególnych oddziaływań planowanej inwestycji na komponenty środowiska, w tym obszary chronione, został wnikliwie przeanalizowany w rozdziale 6 raportu o oddziaływaniu na środowisko.

30. Organ drugiej instancji wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nieprawidłowo przywołał podstawę prawną w zakresie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy konwalidował powyższe uchybienie poprzez wskazanie, że właściwą podstawę prawną stanowi § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie bowiem z brzmieniem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że oceniana decyzja została wydana na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 Poś, zastosowanie będzie miało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. Organ wskazał, iż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zarówno w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r., jak również w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., drogi [...] były tak samo kwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:

1. [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w M., zarzucając:

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 "b" pkt 1 Poś, gdyż orzeczono w niej o nowym brzmieniu pkt 4.1.2. decyzji organu pierwszej instancji sprzecznym z pkt 7 sentencji postanowienia Nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r.,

- naruszenie art. 139 K.p.a., bowiem zmiana treści pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2011 r. była działaniem GDOŚ na niekorzyść stron, osób fizycznych, które wniosły odwołanie od tej decyzji,

- przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności z powodu braku uwzględnienia obowiązujących w dacie jej wydania przepisów wykonawczych o ochronie gatunkowej roślin i zwierząt,

- naruszenie zasady, iż rozpatrzenie zaskarżenia rozstrzygnięcia dokonanego przez organ współdziałający (PWIS w [...]) – w szczególności jego utrzymanie w mocy – może być dokonane wyłącznie przez organ inspekcji sanitarnej wyższego stopnia – czyli przez Głównego Inspektora Sanitarnego, co wynika wprost z art. 19 K.p.a.,

- utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie niepełnego raportu, sporządzonego niezgodnie z wymogami określonymi dla tego typu opracowań w art. 52 ust. 1 pkt 2, 3, 7a, 11, 13 Poś oraz art. 52 ust. 3 Poś,

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś bez uwzględnienia w niej ustalonych środowiskowych uwarunkowaniach zgody warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia [...] w [...] z [...] lutego 2011 r., jak również bez uzasadnienia dla przywołanego zaniechania organu pierwszej instancji,

- naruszenia art. 46 ust. 1 b Poś, gdyż decyzja nie dotyczy realizacji całego przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi szybkiego ruchu [...] na terenie województwa [...],

- przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w której na znaczącym przebiegu omawianego odcinka drogi [...] (pomiędzy węzłem [...] a węzłem [...]) faktycznie odstąpiono od wariantowania tego przedsięwzięcia,

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 b pkt 3 Poś i naruszenie art. 56 ust. 8 Poś, gdyż pomimo stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, nie uwzględniono w jej warunkach 5 wniosków [...], wniesionych w piśmie z 17 września 2008 r. w tracie pierwszego terminu procedury udziału społeczeństwa – od [...] sierpnia do [...] września 2008 r.

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 b pkt 2 Poś, gdyż bez żadnego uzasadnienia nie zostały w niej uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie dotyczące ochrony trzmieli i odtworzenia ich siedlisk żerowania,

- niespełnienie zaleceń wskazanych dla organu pierwszej instancji w poprzedniej prawomocnej decyzji GDOŚ z [...] marca 2010 r., gdyż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odstąpiono od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- rażące naruszenie art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a., gdyż nie były informowane zawczasu o zamiarze podjęcia przez organ pierwszej instancji tych czynności, mających istotne znaczenie również dla dokonanego rozstrzygnięcia,

- rażące naruszenia art. 7 art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ błędnie określono zbadane poparcie społeczne dla analizowanych wariantów realizacyjnych planowanej drogi.

2. Z. P., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 17 pkt 3 oraz art. 19 w zw. z art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej i instancyjnej w wyniku utrzymania w mocy postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2011 r.,

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a., w zw. z art. 140 K.p.a.,

- przepisów prawa materialnego: art. 47, art. 52 ust. 1 pkt 14, art. 55 oraz 56 ust. 1a i 1b pkt 3, ust. 2 i ust. 8 Poś.

3. M. C. i R. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wskazali, że decyzja akceptuje najgorszy wybór wariantu drogi, który zniszczy środowisko, a znaczna część wsi D. będzie z trzech stron ograniczona drogami. Zdaniem skarżących nie sprawdzono uciążliwości (hałas, zanieczyszczone powietrze, zakłócone stosunki wodne, drgania ziemi powodujące pękanie domów). Ponadto skarżący podnieśli, że nie brali udziału w konsultacjach społecznych, a w sprawozdaniu z konsultacji brak wypowiedzi mieszkańców D.

4. W. C. wskazując, że droga w wariancie III przebiega przez jej gospodarstwo, pozostawiając tylko budynki mieszkalne i gospodarcze, które znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi. Sama budowa jest poważnym zagrożeniem dla budynków, które nie wytrzymają drgań i grozi to katastrofą budowlaną. Skarżąca podkreśliła, że o konsultacjach społecznych nikt nie informował, a konsultacje przez internet w terenie wiejskim to celowe ograniczenie prawa wypowiedzenia się. Zdaniem skarżącej mapy, którymi się posłużono przedstawiające stan w terenie są sprzed 10 lat.

5. M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. i W. M. wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana:

– z naruszeniem przepisu art. 142 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 K.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim GDOŚ w pkt 8 zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r. pomimo, że nie jest wobec niego organem nadrzędnym, jakiekolwiek rozstrzygnięcia w zakresie postanowień, które mogą zostać zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej części rozstrzygającej,

– z powołaniem nieobowiązujących rozporządzeń Ministra Środowiska;

- z naruszaniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. oraz art. 140, w zw. z art. 77 § 2 K.p.a., gdyż przed jej wydaniem GDOŚ nie zwrócił się o uzupełnienie raportu w zakresie wskazanych w pkt 1 zmian przepisów, co skutkowało nieprawidłowym określeniem przynależności poszczególnych gatunków roślin i zwierząt, stwierdzonych w trakcie wykonanych inwentaryzacji przyrodniczych, do zbiorów gatunków chronionych (ściśle lub częściowo) oraz co, wobec poszerzenia listy gatunków chronionych, mogło wpłynąć na pominięcie niektórych zwierząt lub roślin podlegających ochronie z mocy prawa krajowego,

- z naruszeniem przepisu art. 140 K.p.a., w zw. z art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim GDOŚ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniach od decyzji RDOŚ, a w szczególności co do zdawkowego potraktowania wariantu V oraz w zakresie, w jakim podnoszono, że okres obserwacji ptaków przed sporządzeniem inwentaryzacji był zbyt krótki,

- z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a., ponieważ:

• RDOŚ nie przeprowadził ponownie rozprawy administracyjnej,

• niezawiadomiono stron o spotkaniu RDOŚ z wnioskodawcą z [...] maja 2010 r., na którym podjęto decyzję o odstąpieniu od uzupełnienia raportu o analizę wariantu V, gdyż ani K.p.a. ani Poś nie przewidują trybu dyskrecjonalnej "rozmowy" organu z inwestorem, na podstawie której czynione są jakiekolwiek ustalenia co do dalszego kierunku postępowania w sprawie, nadto zaś w aktach sprawy brak jest protokołu z tej "rozmowy", co implikuje również naruszenie przepisów art. 14 § 2 i 67 K.p.a.,

• nie ma możliwości zapoznania się i dokonania samodzielnej analizy i oceny wyników konsultacji społecznych z I połowy 2007 r., gdyż uwagi, wnioski i pytania społeczeństwa oraz odpowiedzi inwestora i projektanta zostały usunięte ze strony internetowej, a organy I i II instancji posługują się wyłącznie analizą głosów społeczeństwa, która jest kwestionowana przez skarżących,

- z naruszeniem przepisu art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

• poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została oparta na nieprawidłowej analizie przeprowadzonych konsultacji społecznych; nieprawidłowość polega na stwierdzeniu, że konsultacje społeczne wykazały, że najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, że jest 139 wniosków, tym zdecydowanie za wariantem I -62, II- 23, III - 12, poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi, tak więc nie może budzić żadnych wątpliwości że wskazana analiza jest nieprawidłowa, a GDOŚ nie przeprowadził własnej analizy w ramach postępowania odwoławczego,

• poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że RDOŚ nie uzasadnił w sposób pełny, rzetelny i jasny wariantu III jako wariantu najlepszego i najkorzystniejszego oraz nie poddał krytycznej ocenie raportu w tym zakresie,

• a także w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś poprzez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2011 r. pomimo, że nie zostały w niej uwzględnione wskazania raportu w zakresie działań minimalizujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia odnośnie trzmieli, wskazane na str. 162 raportu, jakie winny zostać podjęte na etapie realizacji przedsięwzięcia (nasadzenia roślin miododajnych, urządzenie gniazd),

- z naruszeniem przepisu art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś poprzez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2011 r. pomimo, że raport o oddziaływaniu na środowisko, datowany na kwiecień 2011 r., stanowiący podstawowy i obowiązkowy dowód do wydania tej decyzji:

• przewiduje, że przedsięwzięcia na odcinku od projektowanej [...], a co najmniej do węzła [...] jest faktycznie przedsięwzięciem jednowariantowym - czym narusza art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś,

• nie zawiera analizy wariantu V zakładającego, że planowana droga zostanie poprowadzona częściowo w przebiegu aktualnej drogi nr [...] pomimo, że wariant ten zakłada wykorzystanie aktualnie istniejącej drogi, co daje możliwość obniżenia kosztów pieniężnych inwestycji, a także jej kosztów przyrodniczych, raport nie zawiera także wskazania rzeczowych argumentów przemawiających za odstąpieniem od przeprowadzenia analizy tego wariantu,

• nie zawiera: wskazania trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano opracowując raport oraz streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie,

• nie został w należyty sposób uzupełniony, a pisma mające go uzupełniać nie są wiarygodne,

• zawiera nierzetelne dane dotyczące kosztów budowy III wariantu – jest bowiem co najmniej mało prawdopodobne aby budowa drogi dłuższej i z większą liczbą węzłów komunikacyjnych była tańsza w realizacji od wariantu krótszego z mniejszą liczbą węzłów czy też od wariantu V zakładającego częściowe wykorzystanie już istniejącej drogi nr [...], tym bardziej, że wariant III w najmniejszym stopniu wykorzystuje istniejąca [...],

• ignoruje społeczne preferencje co do wyboru wariantów, zgodnie z którymi mieszkańcy M. preferują wariant I, zaś mieszkańcy N., C. i K. wariant II,

• ignoruje okoliczności, że wariant III przebiega przez zwarta zabudowę wsi C., co pociągnie za sobą niezwykle poważne skutki społeczno – ekonomiczne,

• nie został uaktualniony przez organ pierwszej instancji wobec uchylenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną i wydania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt,

• nie zawiera analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego likwidacji (art. 52 ust. 3 Poś),

• w sposób zdawkowy opisuje możliwe konflikty społeczne związane z przedsięwzięciem oraz zdawkowo w rozdziale 10.3 odnosi się do kwestii zabytków oraz ochrony krajobrazu kulturowego i faktycznie nie zawiera programu ochrony krajobrazu kulturowego oraz nie określa założeń dla wyprzedzających badań ratowniczo – archeologicznych, jak również lakonicznie traktuje temat ichtiofauny,

• nie zawiera informacji na temat występowania grzybów, ani żadnego wnioskowania co do zagrożeń i działań ochronnych w tym zakresie,

• nie zawiera żadnych ustaleń co do występowania obserwowanych w tym rejonie: żmii zygzakowatej, padalca oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy,

• zawiera nieprawidłowe wskazanie, że odłowy płazów (żab wodnych) ze zbiornika, który będzie kolidował z budową węzła drogowego [...] są działaniami kompensacyjnymi,

• nie został zaktualizowany na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym też co do aktualnie istniejącej zabudowy pomimo, że ostatnie dane w tym zakresie pochodzą z maja 2010 r., od tego czasu nastąpiły znaczne zmiany w szczególności co do nowo wzniesionych budynków,

• nie zawiera wskazania propozycji działań kompensacyjnych co do ptaków, w szczególności w zakresie instalacji budek lęgowych, w zakresie wariantu III, a RDOŚ nie wystąpiło uzupełnienie raportu w tym zakresie, co w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, albowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji RDOŚ organ ten nie uwzględnił wniosku [...] co do instalacji tych budek.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

6. M. M., wskazuje, iż zaskarżona decyzja ignoruje dokumenty przedstawione przez strony, akceptuje najgorszy przebieg drogi, a ewentualne odszkodowanie nie zrekompensuje strat. Ponadto skarżący wskazał, że budowa drogi w III wariancie pozbawi okolicznych mieszkańców miejsca rekreacji i wypoczynku.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Pismem z 28 marca 2013 r. pełnomocnik skarżących: M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. i W. M. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej recenzji części przyrodniczej Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do pisma załączono recenzję autorstwa dr E. G.

Pismem z 17 kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył załącznik do protokołu stanowiący odpowiedź na pismo procesowe pełnomocnika skarżących z 28 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi są zasadne w zakresie, w jakim Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na odcinku od projektowanej [...] oraz utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie. W tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób niedopuszczalny w zaskarżonej decyzji orzekł w pkt 7 i 8 o utrzymaniu w mocy wskazanych powyżej postanowień, czym naruszył art. 142 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści art. 142 K.p.a. nie wynika uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia lub utrzymania w mocy, przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji, niezaskarżalnych postanowień poprzedzających jej wydanie, a tym bardziej w sytuacji gdy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] podjęte zostało przez organ, w stosunku do którego organ rozpoznający odwołanie nie jest organem odwoławczym.

WSA w Warszawie wskazał, że w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę w części, nie jest konieczne wydawanie nowego aktu przez organ administracji, a pozostałe zarzuty zawarte w skargach zdaniem Sądu są niezasadne i w tym zakresie Sąd skargi oddalił.

Sąd pierwszej instancji ponadto argumentował, że postanowienie organu uzgadniającego nie ma samodzielnego bytu prawnego i nie podlega samo w sobie kontroli sądowoadministracyjnej. Jego zasadność może być natomiast rozważana dopiero przy rozpoznaniu skargi na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym art. 48 ust. 2 pkt 3 Poś obliguje organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem inspekcji sanitarnej, jej projektu w zakresie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Przepis art. 77 ust. 7 obowiązującej od 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z dnia 3 października 2008 r. wyłączył stosowanie do uzgodnień art. 106 § 5 K.p.a., przy czym przepis przejściowy wskazanej ustawy - art. 153 ust. 2 rozciągnął niezaskarżalność na postanowienia w tym przedmiocie wydane w sprawach wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych przed dniem 15 listopada 2008 r. Regulacja wprowadzona w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie pozbawia strony możliwości zakwestionowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, bowiem postanowienie to może zostać, zgodnie z art. 142 K.p.a. zaskarżone przez nią w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne, to jest od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu orzeczenia w zaskarżonej decyzji o nowym brzmieniu pkt 4.1.2. decyzji organu pierwszej instancji sprzecznym z pkt 7 sentencji postanowienia Nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r. wydanego w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia i w tym kontekście naruszenia art. 139 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia uzgodnieniowego, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to do jego kontroli uprawionym jest organ rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.

Dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2 powyższej ustawy (w niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska). Zasadę związania organu głównego stanowiskiem organu uzgadniającego należy interpretować w ten sposób, że decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego, co nie oznacza, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym nie może modyfikować stanowiska organu uzgadniającego. Z powyższego przepisu nie można wyinterpretować bezwzględnego zakazu zmiany stanowiska organu uzgadniającego (np. dodatkowych zaleceń lub ich modyfikacji).

Sąd stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekając w pkt 1 zaskarżonej decyzji o uchyleniu pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)" i w tym zakresie orzekając: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)" pominął konieczność wykonania monitoringu w zakresie zanieczyszczenia powietrza.

Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że ujęte w raporcie wyniki przeprowadzonych analiz oddziaływania przedmiotowej drogi na stan zanieczyszczenia powietrza nie wykazały przekroczeń standardów jakości środowiska na żadnym z analizowanych odcinków (str. 64-77 raportu), a przede wszystkim wskazał na konieczność objęcia zanieczyszczenia powietrza badaniami w ramach analizy porealizacyjnej. Takie rozstrzygnięcie zdaniem Sądu pierwszej instancji nie narusza art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny jest przy tym zawarty w skardze [...] zarzut, że organ naruszył art. 139 K.p.a. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie można uznać za orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem kwestia zanieczyszczenia powietrza objęta będzie badaniami w ramach analizy porealizacyjnej. Sąd zgodził się z argumentacją organu, wynikającą z raportu oddziaływania na środowisko o możliwości odstąpienia od wykonania monitoringu zanieczyszczenia powietrza w trakcie realizacji przedsięwzięcia.

Wbrew zarzutom skarżących brak jest - zdaniem Sądu pierwszej instancji - podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52, 56 i art. 47 Poś. Zawiera ona bowiem wystarczająco określone dla objętego postanowieniem przedsięwzięcia warunki jego realizacji z punktu widzenia środowiskowych uwarunkowań. Za bezpodstawne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał twierdzenie, że ustalając te warunki organy orzekające nie przeanalizowały wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (w tym brak rozpoznania stanu występowania grzybów, brak rzetelnej diagnozy odziaływania przedsięwzięcia na ryby, brak wskazań dotyczących ochrony trzmieli, ustaleń co do występowania m.in. żmii zygzakowatej, padalca, nieprawidłowe wskazania dotyczące ochrony płazów), jak również brak analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego likwidacji, zdawkowe opisanie możliwych konfliktów społecznych oraz brak odniesienia się do kwestii zabytków oraz ochrony krajobrazu kulturowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że większość nałożonych warunków określonych w decyzji zmierza do maksymalnego ograniczenia oddziaływania na środowisko. Ochrona może i powinna być rozumiana tylko w zakresie ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów, np. w zakresie dopuszczalnego hałasu czy też stężeń poszczególnych zanieczyszczeń powietrza. W tym zaś zakresie brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja takie konkretne normy narusza.

Analiza raportu prowadzi do wniosku, że obliczenia, jakie zostały wykonane odniesione zostały do norm najostrzejszych, po to, aby przewidywane oddziaływanie na środowisko we wszystkich jego komponentach w nich się mieściło. Przedstawienie wariantu najkorzystniejszego spełniało wymóg art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś. Z kolei jeśli idzie o wariant V to istotnie jego przedstawienie jest lakoniczne, co jednak – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie oznacza sprzeczności z art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w raporcie w pełni wykazano, dlaczego uznano projektowane przedsięwzięcie w wariancie III za najbardziej korzystne dla środowiska. Dokonując tej analizy wykonano szczegółowe porównania tegoż wariantu z innymi wariantami. Stwierdził, iż załączony raport zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 5 i 6 Poś. Sąd wskazał za organem, że każdy z wariantów będzie wywoływał sprzeciw określonej grupy społeczeństwa, bowiem na terenach zurbanizowanych nie jest możliwe bezkonfliktowe poprowadzenie drogi [...]. Słusznie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, iż wariant III jest najgorszy pod względem ekonomicznym, czego dowodzą wyniki analizy wielokryterialnej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że te racjonalne względy, tak z perspektywy oddziaływania na środowisko, jak warunków życia społeczności zadecydowały o uznaniu przez organ zasadności realizacji zaproponowanego przez inwestora wariantu inwestycyjnego jako najkorzystniejszego. Negatywne oddziaływanie inwestycji drogowej na środowisko zostanie zrównoważone z jednej strony przez korzyści jakie jej realizacja przyniesie w sensie globalnym środowisku i społeczeństwu, a także przez narzucone przez organ wymogi jakie musi spełnić inwestor eliminujące bądź minimalizujące zagrożenia.

Oceniając raport oddziaływania na środowisko WSA w Warszawie wskazał na istnienie swoistego domniemania prawidłowości dokonanych ocen oddziaływania na środowisko, sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że konsultacje społeczne służyć mają rozpoznaniu preferencji artykułowanych przez poszczególne grupy społeczności lokalnej oraz rozpoznaniu preferowanych przez poszczególne grupy społecznie sposobów rozstrzygnięcia konfliktów (rezygnacja, zmiany, zastosowanie określonych środków ochronnych) tak, aby kwestie te mogły być rozważone na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Instytucja konsultacji nie sprowadza się jednak do konieczności znalezienia w każdym przypadku konsensusu; a taka formuła konsultacji nie zwalnia organu administracji z obowiązku uwzględnienia uwag zakwalifikowanych, jako racjonalne oraz uzasadnienia przyczyn nie uwzględnienia innych. Gdy chodzi o zawartość Raportu obowiązkiem inwestora jest wskazanie, czego będą dotyczyć spodziewane konflikty społeczne (art. 52 ust. 1 pkt 11 Poś), nie zaś szczegółowy opis poszczególnych spotkań i formułowanych tam wniosków. Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organ zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych i nierzetelnego przeprowadzenia konsultacji społecznych z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie ostatecznego przebiegu projektowanej trasy nastąpiło, zanim umożliwiono społeczeństwu udział w przedmiotowym postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu udział społeczeństwa niewątpliwe został zapewniony, gdyż zgodnie z art. 32 Poś wyznaczono 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków m.in. od [...] sierpnia do [...] września 2008 r. Zgłaszane w tym terminie uwagi i wnioski zostały rozpatrzone, niektóre uwzględnione, a w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano sposób i zakres ich wykorzystania.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 19 ust. 1, w związku z ust. 2 pkt 7 Poś jest informacją podlegającą udostępnieniu przez organ administracyjny na żądanie każdego podmiotu, a ustawodawca nie nałożył w tym zakresie żadnych warunków jego udostępnienia, to bezsprzecznie przyjąć należało, iż strony postępowania, jak również inne podmioty, mogły się dowiedzieć o jego ustaleniach (zapoznać się z jego treścią).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez:

1. [...],

2. Z. P.

3. M. C., M. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L., A. M., S. S., H. B. oraz W. M.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 sygn. akt II OSK 2633/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, część zarzutów skarg kasacyjnych, jest skuteczna, a tym samym usprawiedliwiona.

Rozpoczynając od najdalej idących zarzutów Sąd uznał, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty nieważności postępowania, wniesione w piśmie z 7 kwietnia 2015 r., w którym [...] wskazało na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn, o których mowa w art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., powołując się na brak zapewnienia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym T. S., Z. M., H. B., J. J. w wyniku niewystosowania do nich zawiadomień o rozprawie przez WSA w Warszawie mimo, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia osoby te były stronami postępowania administracyjnego.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu, że postępowanie przed WSA obarczone jest wadą nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., bowiem doszło do naruszenia art. 104 P.p.s.a., w zw. z art. 45, 47 § 1, 67 § 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy pisma GDOŚ z 17 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" i potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy z 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy pismo to nie zostało złożone w toku rozprawy, a ponadto jego złożenie było niedopuszczalne z uwagi na to, że przedstawiciel GDOŚ nie brał udziału w rozprawie 5 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie oznacza to, że pismo to albo winno zostać zwrócone organowi albo doręczone pozostałym stronom. Nie dokonując żadnej z tych czynności Sąd dopuścił do pobawienia pozostałych stron możności obrony swych praw. Jednak skarżący kasacyjnie nie wykazali jaki wpływ na możliwość obrony ich praw miało działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro o piśmie tym mowa jest w skardze kasacyjnej, a brak jest podstaw do twierdzenia, że w jakikolwiek sposób zostało naruszone prawo skarżących kasacyjnie przeglądania akt sprawy.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 138 P.p.s.a.. W rozpatrywanej sprawie zaskarżony akt był przedmiotem wniosków o uchylenie w całości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 uznał, iż skargi są zasadne w zakresie, w jakim Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na odcinku od projektowanej [...] oraz utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji. Jednak mimo, iż w sentencji wyroku brak jest odniesienia się do kwestii oddalenia wniesionych skarg w pozostałym zakresie, to jednak w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że oddalił skargi w pozostałym zakresie. O braku wątpliwości co do treści orzeczenia przez WSA w Warszawie świadczą zarzuty wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych, których argumentacja ogniskuje się przede wszystkim właśnie wokół kwestionowania zasadności oddalenia przez WSA skarg w pozostałym zakresie.

Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Biorąc pod uwagę ten wymóg Sąd uznał, że nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz 236 K.p.c. podniesiony w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem nie wykazano jaki wpływ na wynik sprawy miało niewydanie postanowienia w zakresie uwzględnienia dowodu, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do treści dokumentu w postaci Recenzji do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko E. G., złożonej do akt sprawy jako załącznik do pisma z 28 marca 2013 r.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów K.p.c., bowiem uzasadnienie odnośnie do merytorycznego wpływu tego dokumentu na ocenę zaskarżonej decyzji GDOŚ jest nazbyt lakoniczne, a biorąc pod uwagę, że raport stanowi niezbędny element w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że kompletność tego opracowania decyduje o prawidłowości decyzji, dokonanie merytorycznej oceny tego dowodu (który – jak należy domniemywać Sąd pierwszej instancji dopuścił) mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy.

Nie wskazano również jaki wpływ na wynik sprawy miało przyjęcie do akt sprawy pisma GDOŚ z 17 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" i potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy z 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy pismo to nie zostało złożone w toku rozprawy, a jego złożenie było niedopuszczalne – w ocenie skarżącej kasacyjnie strony - z uwagi na to, że przedstawiciel GDOŚ nie brał udziału w rozprawie 5 kwietnia 2013 r.

Ponadto niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu 46 ust. 1 b Poś, podniesiony w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i z powołaniem się na inne przepisy tej ustawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, iż o ile przedsięwzięcia w zakresie budowy dróg realizowane są faktycznie etapowo w różnych okresach, jako odrębne inwestycje, to możliwe jest przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko dla poszczególnych odcinków dróg, z zastrzeżeniem potrzeby uwzględnienia oddziaływania danego odcinka, jako fragmentu w przyszłości większego ciągu komunikacyjnego (patrz np. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1807/10, wyroki WSA w Warszawie sygn. akt. IV SA 2358/07 i 2094/09, CBOSA).

Nie zasługują na aprobatę w ocenie Sądu zarzuty uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś, jako przewidującej, że przedsięwzięcie na odcinku od projektowanej [...], a co najmniej do węzła [...] jest faktycznie przedsięwzięciem jednowariantowym (na tym odcinku wszystkie rozważane warianty przebiegu inwestycji zostały poprowadzone w tym samym przebiegu). Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w tym przepisie powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji. Pogląd ten wyrażony został przez NSA w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13, CBOSA, na kanwie powoływanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji, która zastąpiła Poś, jednak ze względu na analogie konstrukcji prawnych można go odnieść do poprzedniego stanu prawnego.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GDOŚ, pomimo że: decyzja organu I instancji w sposób zdawkowy traktuje wariant V, albowiem ustosunkowanie to ma charakter jedynie formalny, a Sąd uznał, że lakoniczne opisanie wariantu V nie jest wadą, raport na którym została oparta nie zawiera informacji na temat występowania grzybów ani żadnego wnioskowania co do zagrożenia i działań ochronnych w tym zakresie (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś), raport nie zawiera żadnych ustaleń co do występowania obserwowanych w tym rejonie: żmii zygzakowatej, padalca ([...]) oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś), bowiem zarzuty te nie są związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., odnoszącym się do przepisów materialnoprawnych. Raport jest jednym z dowodów w sprawie, i to będącym wyłącznie dokumentem prywatnym, bo pochodzącym od inwestora, choć ma szczególne znaczenie podczas oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Tym samym weryfikacja raportu jest elementem postępowania, i przebiega w toku czynności dowodowych składających się na proces ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty kasacyjne odniesione do tej kwestii muszą to uwzględniać tak, by ich rodzaj był dopasowany do zagadnień, które za ich sprawą mają być przedstawione ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wymaga to wykazania naruszenia adekwatnych przepisów postępowania. Podobnie innego rodzaju zarzuty mające za przedmiot kwestie dowodowe oraz wywiedzione w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego podniesione w skargach kasacyjnych nie mogą być przedmiotem rozpatrywania NSA w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Ponadto Sąd nie uwzględnił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 47 pkt 1 lit. a i d Poś poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko nie dokonuje się analizy wpływu drgań na zdrowie i warunki życia ludzi, a ochrona ta może być realizowana w postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie twierdząc, że ochrona przed wibracjami jest elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przedstawili jednocześnie szczegółowych przepisów, popierających takie twierdzenie. Nie jest wystarczające dla uwzględnienia tego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym wyrażone przez nich stanowisko, iż mimo, że przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed drganiami, to okoliczność ta powinna być analizowana w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, bowiem wiele oddziaływań nie jest normowanych przez ustawodawcą ale nie wyklucza to poddania ich analizie właśnie na etapie procedury oddziaływania na środowisko. Należy bowiem zwrócić uwagę, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z systemowych relacji art. 176 i art. 183 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które nie czynią zadość wskazanym powyżej wymogom.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nie uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ pomimo, że zaskarżona decyzja GDOŚ utrzymała w mocy decyzję RDOŚ, wydaną bezprzedmiotowo - w zakresie części pkt 3.16 tej decyzji, co – zdaniem skarżących kasacyjnie - oznacza, iż w tej części decyzja RDOŚ w [...] narusza przepis art. 105 § 1 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie strona nie powołała bowiem przepisu, z którego wynikałoby, że wszelkie uwarunkowania wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny mieścić się w obszarze wyznaczonym kolimetrażem planowanej drogi.

Za częściowo zasadne NSA uznał natomiast zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące uchylenia przez Sąd pkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji, dotyczącego utrzymania w mocy postanowień uzgadniających, tj. postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie.

Przedmiotem tych postanowień było uzgodnienie dokonywane, na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, wymagane przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 57 ust. 1 P.o.ś z wymienionymi organami. Wskazać należy, że zakres zadań tych organów wyznaczały przepisy odrębne, np. ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), a w szczególności przepis art. 3 tego aktu stanowiący, że do zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Zaś procesową rolę organu uzgadniającego determinuje art. 106 K.p.a. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej (powoływanej wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji), tj. przed 15 listopada 2008 r., to postanowienia uzgodnieniowe nie podlegają zażaleniu. Na mocy bowiem art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 tej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym że na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W wyniku dokonanej wykładni systemowej art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy można dojść do wniosku, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska są niezaskarżalne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że akty te determinują treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Charakter postanowienia uzgodnieniowego nakazuje zamieszczenie bezpośrednio w jego rozstrzygnięciu precyzyjnych i zrozumiałych zaleceń, wymagań i warunków, które powinny znaleźć się w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W postępowaniu uzgodnieniowym mają bowiem zostać określone warunki konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zasobów środowiska. Są to zatem warunki wpływające na treść decyzji środowiskowej, a nie stanowiące samodzielne i odrębne od tej decyzji wymogi kierowane ipso iure bezpośrednio do inwestora ubiegającego się o decyzję o pozwoleniu na budowę, czy inną decyzję uprawniającą do budowy. Ich obowiązywanie wymaga recypowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej na podstawie Poś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o tym brzmienie art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś, zgodnie z którym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana w takim stanie prawnym powinna być zatem skonstruowana w taki sposób, by wynikały z niej wymogi wprowadzone uzgodnieniami, stanowiącymi wszystkie warunki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Uchylenie części decyzji utrzymującej w mocy postanowienia uzgadniające, z uwagi na to, że nie zostały wprowadzone wynikające z nich uwarunkowania dla inwestora do treści tej decyzji powoduje niejasność co do obowiązywania tych wymogów, które zawarte są w postanowieniach uzgadniających, a nie zostały zamieszczone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymogi wynikające z tych postanowień powinny zatem zostać odzwierciedlone w treści decyzji. Uchylenie punktu 7 i 8 zaskarżonej decyzji wymagało wyraźnego wskazania, o zakresie związania postanowieniami organów uzgadniających, tym bardziej, że cześć z tych postanowień została przeniesiona do decyzji (np. organ pierwszej instancji przeniósł zapisy rozstrzygnięcia organu uzgadniającego i w punkcie 3.20 nałożył na inwestora, zgodnie z jego intencją zawartą na stronie 86 raportu z kwietnia 2011 r., obowiązek opracowania szczegółowej koncepcji przebudowy układu melioracyjnego w ramach projektu budowlanego).

Ewentualna modyfikacja postanowień uzgodnieniowych ograniczona jest nie tylko konstrukcją uzgodnienia, ale również uwzględnieniem odrębnej właściwości rzeczowej tych organów. Ponadto odnosząc się do ponoszonego zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej oceny Sądu pierwszej instancji co do naruszenia art. 139 K.p.a. (bowiem zmiana treści pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2011 r. uznana została przez kasatora za działanie GDOŚ na niekorzyść stron, które wniosły odwołanie od tej decyzji), podnieść trzeba, iż szczególny charakter art. 139 K.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. Jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, to organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony. Jednak przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrując ten zarzut należało uwzględnić korzyść obiektywną, rozumianą jako sytuację strony chronioną prawnie. Jeżeli zatem modyfikacja postanowienia powoduje brak utrzymania tego samego standardu ochrony prawnej, to istnieją podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia tego przepisu.

Z tego punktu widzenia należało również skontrolować czy dopuszczalne było odstąpienie przez GDOŚ w kontekście art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś od warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia PWIS w [...] z [...] lutego 2011 r., dotyczącego stwierdzenia przez wymieniony organ inspekcji sanitarnej konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla drogi [...].

Zasadne w ocenie NSA są zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie braku odniesienia się do wyników, ich interpretacji i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Warunkiem prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych jest ich przeprowadzenie przed podjęciem decyzji o przebiegu drogi. Stąd istotny wpływ na wynik sprawy ma brak szczegółowego odniesienia się Sądu pierwszej instancji do podnoszonego przez strony zarzutu, że konsultacje trwały w okresie [...] luty - [...] maj 2007 r., ale Komisja Opiniodawca Projektów Inwestycyjnych (KOPI) przy GDDKiA podjęła decyzję o wyborze III wariantu wcześniej, tj. już w dniach [...] marca 2007r.

Dotyczy to ponadto znaczenia konsultacji przeprowadzonych przed 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku brak jest wystarczającego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu dokonania przez organ nieprawidłowej analizy przeprowadzonych konsultacji społecznych; opartego na stwierdzeniu, że konsultacje społeczne wykazały, że najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, iż jest 139 wniosków, tym zdecydowanie za wariantem I -62, II -23, III -12 (czyli 97 głosów zdecydowanych na jeden z wariantów), poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi.

Z uwagi na okoliczność, że powyższe ustalenia mają wpływ na wybór wariantu przebiegu planowanej inwestycji, wskazać trzeba, że zaniechanie w tym zakresie, rozumiane jako brak skontrolowania przez Sąd czy organ dokonał wystarczającej analizy w tym zakresie (tj. zbadał wyniki kontroli i właściwie dokonał wyboru wariantu), mogło rzutować na wynik sprawy, poprzez brak kontroli Sądu I instancji co do dokonania przez organ wystarczającej analizy co do wyboru odpowiedniego wariantu przebiegu drogi.

Nie jest zasadny zdaniem NSA zarzut błędniej oceny dokonanej przez Sąd nieprzeprowadzenia przez RDOŚ ponownie rozprawy administracyjnej, pomimo że jedną z podstawowych przyczyn uchylenia decyzji RDOŚ z [...] marca 2009 r. było naruszenie praw stron do czynnego udziału poprzez nieprawidłowe pouczenie o przysługujących uprawnieniach związanych z uczestnictwem w rozprawie administracyjnej (str. 11 i 13 decyzji GDOŚ z [...] marca 2010 r.), ponieważ brak takiego obowiązku zarówno wynikającego z Poś, jak i z art. 89 § 1 K.p.a., a organ pierwszej instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (tak NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155). W decyzji kasacyjnej wydanej przez GDOŚ [...] marca 2010 r. – wbrew wywodom skarżących kasacyjnie – nie ma wskazania co do konieczności przeprowadzenia rozprawy, mowa jest jedynie o niezrealizowaniu procesowych wymogów m.in. w zakresie poinformowania stron o możliwości zgłaszania uwag i wniosków podczas rozprawy w okresie przed 17 lipca 2008 r., przy czym organ nie wskazał na konieczność wyjaśnienia danych okoliczności sprawy właśnie w formie rozprawy (str. 10-11 decyzji GDOŚ z [...] marca 2010 r.). Niezasadne są zatem związane z przedstawioną argumentacją zarzuty oparte o art. 8 i 9 K.p.a.

W aspekcie związania prawnego wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy brak jest wypowiedzi co do zasadności uwzględnienia 5 wniosków [...] wniesionych w piśmie z 18 września 2008 r.

W skargach kasacyjnych eksponowano zarzuty dotyczące nieprawidłowości raportu oddziaływania na środowisko w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. Wskazać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji powinien dokładnie przeanalizować, czy organ w zaskarżonej decyzji dokonał weryfikacji raportu i dać temu wyraz w uzasadnieniu.

Brak jest pełnej wypowiedzi Sądu na temat tego czy organ dokonał analizy zupełności raportu, w szczególności w kontekście skutków jego niezaktualizowania na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym również co do rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia nowopowstałej zabudowy z powodu tego, że zdaniem GDOŚ "od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji wariantem wskazanym do realizacji był wariant III, a konflikty jakie wywołała ta lokalizacja wśród okolicznych mieszkańców, liczne uwagi i wnioski kierowane do organów w związku z planowaną realizacją inwestycji – zdaniem organu - świadczą o tym, że społeczeństwo posiadało wiedzę na temat wyboru wariantu preferowanego. Wznosząc obiekty na terenach przewidzianych pod wariant III mieszkańcy działali świadomie". Należy również zwrócić uwagę, że prognoza dotycząca obciążenia ruchem istniejącej drogi nr [...] oraz uciążliwości dla mieszkańców ul. [...] w C., zawarta w raporcie z 2007 r., nie obejmowała węzła [...], bowiem nie było w najbliższym horyzoncie czasowym perspektyw na realizację planowanej drogi, która połączy węzeł z istniejącą drogą [...], z którą trasa [...] miałaby mieć również powiązanie.

Ponadto wyjaśnienia Biura Planowania i Rozwoju W. (BPRW), mające stanowić uzupełnienie Raportu, stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z 27 stycznia 2011 r., tak samo jak wyjaśnienia BPRW stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z kwietnia 2011 r., streszczenie raportu z sierpnia 2010 r., streszczenie raportu ze stycznia 2011 r. (teczka 1, dokument nr 27, teczka zawierająca streszczenia raportu i załączniki, zawarte w aktach administracyjnych) nie zostały podpisane. Tymczasem środkiem dowodowym może być taki materiał, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach. Raport jako dokument prywatny stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 K.p.c.). Organ powinien mieć możliwość zweryfikowania, kto sporządził raport i czy jest to podmiot dający rękojmię zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego przeprowadzonej analizy. Z uwagi na to, że powyższemu naruszeniu należy przypisać charakter procesowy, nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., powiązany z w zw. z art. 138 § 2 K.p.a, w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś, uzasadniony w przywołany wyżej sposób. Raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 52 ust. 1 P.o.ś. nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił pozostałych zarzutów w tym zakresie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Kierując się zatem oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności, należy wskazać, iż w uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r. Sąd uchylił pkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji orzekające o utrzymaniu w mocy postanowień uzgadniających, tj. postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie.

Przedmiotem tych postanowień było uzgodnienie dokonywane, na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, wymagane przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 57 ust. 1 P.o.ś z wymienionymi organami. Wskazać należy, że zakres zadań tych organów wyznaczały przepisy odrębne, np. ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), a w szczególności przepis art. 3 tego aktu stanowiący, że do zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej (powoływanej wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji), tj. przed 15 listopada 2008 r., to postanowienia uzgodnieniowe nie podlegają zażaleniu. Na mocy bowiem art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 tej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym że na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W wyniku dokonanej wykładni systemowej art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy można dojść do wniosku, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska są niezaskarżalne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że akty te determinują treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Charakter postanowienia uzgodnieniowego nakazuje zamieszczenie bezpośrednio w jego rozstrzygnięciu precyzyjnych i zrozumiałych zaleceń, wymagań i warunków, które powinny znaleźć się w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W postępowaniu uzgodnieniowym mają bowiem zostać określone warunki konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zasobów środowiska. Są to zatem warunki wpływające na treść decyzji środowiskowej, a nie stanowiące samodzielne i odrębne od tej decyzji wymogi kierowane bezpośrednio do inwestora ubiegającego się o decyzję o pozwoleniu na budowę, czy inną decyzję uprawniającą do budowy. Ich obowiązywanie wymaga recypowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej na podstawie Poś, co wynika z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, zgodnie z którym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana w takim stanie prawnym powinna być zatem skonstruowana w taki sposób, by wynikały z niej wymogi wprowadzone uzgodnieniami, stanowiącymi wszystkie warunki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wymogi wynikające z tych postanowień powinny zatem zostać odzwierciedlone w treści decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ewentualna modyfikacja postanowień uzgodnieniowych ograniczona jest nie tylko konstrukcją uzgodnienia, ale również uwzględnieniem odrębnej właściwości rzeczowej tych organów. Tym samym w ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do orzeczenia tj. w pkt. 7 i 8 decyzji tj. o utrzymaniu w mocy postanowień uzgodnieniowych. Okoliczność, bowiem, że postanowienia te są niezaskarżalne nie oznacza, iż organ wydający decyzję główną ma uprawnienie do ich kontroli. Zasadę związania organu głównego ze stanowiskiem organu uzgadniającego należy zatem interpretować w ten sposób, że decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Jak wskazano powyżej w postępowaniu uzgodnieniowym określone są warunki konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zasobów środowiska. Oznacza, to zatem, że w ramach związania, organ wydający decyzję główną nie może kontrolować i zmieniać sensu postanowień, ale może je ocenić przez pryzmat np. wniesionych w tym zakresie odwołań i w szczególnych i uzasadnionych przypadkach np. zawrzeć w decyzji dodatkowe zalecenia, które wprawdzie nie wynikały wprost z postanowienia uzgodnieniowego, ale nie są z nim sprzeczne, nie wypaczają jego sensu, są zgodne z przepisami prawa i na co zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny nie powodują braku utrzymania tego samego standardu ochrony prawnej stron. Tym samym w ocenie Sądu GDOŚ mógł uszczegółowić wymogi określone w uzgodnieniu ale nie miał uprawnień do odstąpienia w kontekście art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś od warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia PWIS w [...] z [...] lutego 2011 r., dotyczącego stwierdzenia przez wymieniony organ inspekcji sanitarnej konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla drogi [...].

Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W prawie polskim zasada przezorności została wprowadzona art. 6 ust. 2 Poś. Według tego przepisu, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Naczelny Sąd Administracyjny, nakazał także rozważyć w niniejszej sprawie, podnoszony w skargach zarzut braku odniesienia się do wyników, ich interpretacji i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Wskazać zatem należy, iż jak wynika z akt sprawy konsultacje trwały w okresie [...] luty - [...] maj 2007 r. Z akt sprawy wynika także, że Komisja Opiniodawca Projektów Inwestycyjnych (KOPI) przy GDDKiA podjęła decyzję o wyborze III wariantu wcześniej, tj. już w dniach [...] marca 2007 r. W ocenienie zatem Sądu organ winien organ odwoławczy nie rozważył, czy okoliczność ta mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Tym bardziej, że jak wynika w badań opinii publicznej przeprowadzonej przed wszczęcie postępowania czyli przed 2007 r., za wybraniem wariantu III była najmniejsza liczba zgromadzonych osób. Również ze znajdującej się w raporcie oceny społecznej wariantów (tabela 116) wynika, że uplasował się on na przedostatniej pozycji. Mając zatem na uwadze, iż jak wynika z raportu różnice w ocenie wielokryterialnej pomiędzy preferowanym wariantem a wariantem II i IIa są niewielkie, a cyt." przeprowadzone analizy środowiskowe dla proponowanych wariantów przebiegu trasy [...] nie dają jednoznacznej odpowiedzi, który z wariatków jest najkorzystniejszy - str. 304 raportu z 2011r.)", obowiązkiem organu w ocenie Sądu, było wyważenie, wpływu konsultacji na dokonany wybór wariantu.

Należy w tym miejscu także wskazać, że okoliczność, iż w postępowaniu ocennym nie ma obowiązku przeprowadzania konsultacji nie oznacza, że należy dyskwalifikować konsultacje, które zostały przeprowadzone. Przy inwestycjach, które tak ja niniejsza wpływają bezpośrednio nie tylko na środowisko ale również wywołują skutki w zakresie prawa własności, przez co dotyczą bardzo dużej liczy osób, istniej wręcz konieczność przeprowadzenia konsultacji po to aby, nie tylko uświadamiać społeczeństwo, ale także przeprowadzać negocjacje społeczne w celu wybrania wariantu, który w najszerszym zakresie uwzględniał będzie ogólne oczekiwania stron i był najkorzystniejszy dla środowiska.

Właściwe rozpoznanie preferowanych przez poszczególne grupy społecznie sposobów rozstrzygnięcia konfliktów (rezygnacja, zmiany, zastosowanie określonych środków ochronnych) przed podjęciem decyzji o przebiegu drogi, jest zatem warunkiem prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych.

W aspekcie związania prawnego wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd wskazuje, że w decyzji brak jest wypowiedzi co do zasadności uwzględnienia 5 wniosków [...] wniesionych w piśmie z 18 września 2008 r. Z decyzji winno wynikać wprost, które wnioski i jak uwzględniono, którym odmówiono uwzględnienia z wyjaśnieniem dlaczego.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd związany wytycznym NSA uznał, iż organ winien rozważyć także dokonanie częściowej aktualizacji raportu.

Jak wskazał NSA "W literaturze wskazuje się, że przygotowanie spójnego raportu w sposób szczegółowy opisującego samo przedsięwzięcie, środowisko, a także oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko stanowi istotę, a zarazem największe wyzwanie oceny oddziaływania na środowisko. Zwraca się przy tym uwagę, że celem organu jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co następuje poprzez weryfikację danych zawartych w raporcie (por. A. Kosieradzka-Federczyk, "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 1 (40)2012, s. 46). Sporządzony w sprawie raport winien stanowić samodzielny, kompletny dokument, który rzetelnie, kompleksowo i wszechstronnie przedstawiałby zagadnienia niezbędne do oceny w procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a., por. W. Radecki, Charakter prawny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (na tle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), OŚPiP 2001, nr 2, s. 36). To właśnie organ, oceniając w szczególności spójność jego zapisów z pozostałym materiałem dowodowym, ocenia przydatność raportu dla rozstrzygnięcia. Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1877/08, LEX nr 1091448).

Organ winien zatem uwzględnić decyzję RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, dokonać rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy, tym bardziej, że prognoza dotycząca obciążenia ruchem istniejącej drogi nr [...] oraz uciążliwości dla mieszkańców ul. [...] w C., zawarta w raporcie z 2007 r., nie obejmowała węzła [...], bowiem nie było w najbliższym horyzoncie czasowym perspektyw na realizację planowanej drogi, która połączy węzeł z istniejącą drogą [...], z którą trasa [...] miałaby mieć również powiązanie. Powyższa aktualizacja może mieć także w ocenie Sądu znaczenie w kontekście dokonanego wyboru wariantu. Ponadto po zapoznaniu się z recenzją dr E. G. z dnia [...] marca 2013, która stanowiła załącznik do pisma adw. K. P. z dnia 28 marca 2013r., a która jak wynika z pisma organu z dnia 17 kwietnia 2013r. Nr [...], została doręczona organowi, w ocenie Sądu z uwagi na liczne zarzuty natury merytorycznej skierowane przez recenzenta pod kątem raportu, organ posiłkując się posiadaną przez siebie wiedzą specjalistyczną, rozpoznając ponownie sprawę w tym dokonując oceny raportu, winien rozważyć ich zasadność.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, aby można było uznać wyjaśnienia Biura Planowania i Rozwoju [...] (BPR[...]), mające stanowić uzupełnienie Raportu, stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z 27 stycznia 2011 r., tak samo jak wyjaśnienia BPR[...] stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z kwietnia 2011 r., streszczenie raportu z sierpnia 2010 r., streszczenie raportu ze stycznia 2011 r. (teczka 1, dokument nr 27, teczka zawierająca streszczenia raportu i załączniki, zawarte w aktach administracyjnych) winny one zostać podpisane. Raport jako dokument prywatny stanowi bowiem dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 K.p.c.). Do momentu uzupełnienia powyższego braku dokumenty te nie mogły być bowiem uznane jako dowody w sprawie. Tym samym nie można uznać za zasadne stanowiska organu w którym powołuje się on na w/w dokumenty.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu NSA, należy wskazać, iż Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a nie dopuścił jako dowodu w sprawie pisma organu z dnia 17 kwietnia 2013r., Nr [...], na piśmie widnieje dekretacja sędziego o pozostawieniu go ad acta.

Powyższe uchybienia w ocenie Sądu uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 6,7, 8,77 §1 i 107§3 k.p.a, poprzez niedokładne rozpoznanie sprawy, polegające na braku rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnieniu istotnych kwestii, przekroczeniu swoich uprawnień (patrz pkt 7 i 8 decyzji) w tym oparciu się na niepodpisanych przez ich autorów dokumentach.

W tych okolicznościach Sąd w pkt. 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w pkt. 2 orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego w oparciu o art. 200 i 205 w/w ustawy.