Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1878/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 pkt 1i 2 art. 188 art. 203 pkt 1 art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/11 w sprawie ze skargi M.K. i Z.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.K. i Z.K. solidarnie kwotę 1304 zł (tysiąc trzysta cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. i Z.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nałożył na Z. i M.K. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. M. w Warszawie Wesoła, w ścianie wschodniej zewnętrznej usytuowanej 3,35 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. A i nr ew. B z obrębu 06-02, polegających na zamurowaniu otworów okiennych 2 szt. w wysokości podpiwniczenia o wym. 1,65x0,85m i 2 szt. otworów okiennych na parterze o wym. 2,0x1,45m, materiałami przepuszczającymi światło, cegłą szklaną, luksferami lub innymi materiałami o klasie odporności ogniowej El 60 albo zamontowaniu żaluzji p.poż. samoczynnie zamykanych w momencie pożaru w budynku, spełniających wymogi określone w § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie w sprawie usytuowania w/w budynku mieszkalnego niezgodnie z przepisami wszczęte zostało w związku z pismem właścicielki posesji sąsiedniej. W toku postępowania ustalono, że budynek wybudowano w oparciu o decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1975r., wydaną przez Urząd Miejski w Wesołej. W ścianie szczytowej budynku od strony wschodniej, usytuowanej 3,35m od ogrodzenia z działką nr ew. B, wykonano otwory okienne. Były one przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym powyższą decyzją w ścianie usytuowanej 4,10 m od granicy niezabudowanej w 1975r. nieruchomości sąsiedniej. Budynek ten został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia budowy, z potwierdzeniem jego przyjęcia przez Urząd Miejski w Wesołej z dnia [...] lipca 1989 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Na skutek wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/10 uchylił decyzję MWINB nr [...] oraz decyzję PINB dla m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było poza stwierdzeniem, że usytuowanie spornego budynku nie odpowiada treści zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, ustalenie, czy usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami technicznymi. Jednocześnie Sąd przesądził, że usytuowanie budynku winno odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wskazał, że według § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. PINB dla m.st. Warszawy stwierdził, że usytuowanie ściany zewnętrznej z otworami okiennymi w odległości 3,35m od ogrodzenia działki narusza przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec czego organ zobligowany jest do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. i Z.K. od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, PINB dla m. st. Warszawy nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku z otworami okiennymi w odległości 3,35 m od granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane, zarówno te obowiązujące obecnie, jak i przepisy wskazane w wyroku z dnia 14.12.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/10 rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zarówno przepisy techniczno-budowlane obowiązujące obecnie, jak i przepisy rozporządzenia z 1980 r. przewidują, iż odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki wynosić powinna co najmniej 4 m, zaś bez otworów okiennych - minimum 3 m. Powołując się na treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ uznał, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku w odległości 3,35 m zamiast w odległości 4,10 m przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo od projektu. Organ wskazał też, że w ścianie tej znajdują się otwory okienne, co narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zdaniem organu odwoławczego zasadne będzie zatem nałożenie na właścicieli budynku obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym należało uchylić decyzję PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i Z.K. zarzucając m.in. naruszenie art. 8 i art. 139 k.p.a. poprzez złamanie ustawowego zakazu reformationis in peius, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, bowiem ich zdaniem organ odwoławczy, zawierając w uzasadnieniu decyzji wytyczne dla organu I instancji doprowadził do pogorszenia ich sytuacji prawnej w stosunku do sytuacji określonej decyzją organu pierwszej instancji. Z. i M.K. podnieśli też, że doszło do naruszenia art. 9, art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu zaskarżonej decyzji i doręczenie jej bezpośrednio skarżącym, mimo, że pełnomocnik został ustanowiony w dniu 20 lipca 2011 r., a pełnomocnictwo zostało dołączone do odwołania. W ocenie skarżących organy dokonały też błędnej wykładni art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego z 1994 r., polegającej na przyjęciu, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku w odległości 3,35 m zamiast 4,10 m stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie niemożliwe było stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 29 października 1975 r., a więc przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia. Zdaniem skarżących zastosowanie winno mieć zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. (Dziennik Urzędowy Budownictwa z 19 lipca 1966 r., nr 10, poz. 44), w którym w § 20 ust. 2 wskazane zostały odległości minimalne między budynkami, w zależności od kategorii niebezpieczeństwa pożarowego wynoszące od 4 do 10 metrów. Zgodnie z § 20 ust. 13 zarządzenia, w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Skarżący wskazali, że w tej sytuacji, nawet przyjmując najmniejszą dopuszczalną odległość pomiędzy budynkami, odległość od granicy działki sąsiedniej, która była dopuszczalna na mocy w/w zarządzenia wynosi 2 metry, a zatem mniej, niż faktyczna odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej, która wynosi 3,35 m. Z. i M.K. podnieśli, iż przepisy techniczne - które według oceny wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku WSA z 14 grudnia 2010 r. miały być przedmiotem jedynych ustaleń w ramach postępowania administracyjnego - nie zostały przez nich złamane, a zatem postępowanie administracyjne należało umorzyć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd I instancji wskazał, iż okolicznością bezsporną w sprawie jest, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1975 r. Stwierdzone odstępstwa dotyczyły zmiany usytuowania zewnętrznej ściany wschodniej budynku. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie tejże ściany w odległości 4,10 m od granicy z sąsiednią działką nr B, w trakcie realizacji budynku ściana ta (w której wykonano otwory okienne) usytuowana została w odległości 3,35 m od granicy. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Sąd I instancji uznał, iż zmiana usytuowania ściany zewnętrznej budynku powoduje zmianę zagospodarowania działki, odstępstwo takie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i słusznie ocenione zostało przez organy orzekające w sprawie jako istotne w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, iż w przypadku, gdy inwestor zrealizuje inwestycję z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, który przewiduje, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wskazał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uwagi na treść § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm.). Rozporządzenie to przewiduje w § 12, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Takie samo uregulowanie kwestii odległości budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi przewiduje rozporządzenie z 2002 r. w § 12. Sąd I instancji uznał, iż z uwagi na związanie ww. wyrokiem niezasadny jest zatem zarzut skargi wskazujący, iż zastosowanie w sprawie powinno mieć zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. W ocenie Sądu I instancji usytuowanie ściany zewnętrznej z otworami okiennymi w odległości 3,35m od granicy z sąsiednią działką narusza przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczne jest zatem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzenie do zgodności z prawem nastąpić winno w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut skarżących dotyczący wydania decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Nie można bowiem mówić o naruszeniu art. 139 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja l-instancyjna nakładała na stronę składającą odwołanie określone obowiązki, natomiast organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, której konsekwencją będzie również nałożenie na inwestora obowiązków, lecz w innym trybie. Również argumenty wskazujące na naruszenie art. 40 i art. 10 k.p.a. w ocenie Sądu I instancji nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił, iż doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zauważył jednak, że strona pomimo błędnego doręczenia decyzji złożyła skargę do sądu administracyjnego w terminie. Sam fakt doręczenia decyzji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to dla niej negatywnych skutków, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 i art. 10 k.p.a., to jednak nie takim, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze wobec bezzasadności skargi Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i Z.K. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji skargi odnośnie zakresu związania oceną sądu zawartą w wyroku z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa/1774/10) co do zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., mimo iż oceny tej nie da się pogodzić z innym wskazaniem Sądu zawartym w powołanym wyroku, dotyczącym konieczności ustalenia zgodności usytuowania budynku z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy na tle ustalonego stanu faktycznego zasady logiki wykluczają zastosowanie przepisów, które weszły w życie w terminie późniejszym; tym samym doszło do zaniechania kontroli działalności administracji w trybie art. 3 § 1 p.p.s.a. przez bezkrytyczne usankcjonowanie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 134 § 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 139 k.p.a. poprzez niedopatrzenie się złamania przez organ ustawowego zakazu reformationis in peius, oraz - tym samym - wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących, co narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, także w tym przypadku doszło do zaniechania kontroli działalności administracji publicznej;

- naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie rozprawy w warunkach wykluczających możliwość wysłuchania strony, wynikających z prowadzenia w tym dniu w budynku Sądu robót budowlanych powodujących poziom decybeli, który uniemożliwił komunikację z Sądem i pełne przedstawienie stanowiska strony skarżącej, oraz mimo takich warunków, uniemożliwiających dostateczne wyjaśnienie stanowiska skarżących zamknięcie rozprawy;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36a ust. 1 i 5 ustawy prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku w odległości 3,35 m zamiast 4,10 m stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagające wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, podczas gdy w warunkach sprawy jest to odstąpienie nieistotne, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

- przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki przez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] października 1975 r., wobec czego niemożliwe jest, aby miało do niej zastosowanie rozporządzenie wydane w terminie późniejszym;

- § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. (Dz. U. Budownictwa z 19 lipca 1966 r., nr 10, poz. 44) przez jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 153 p.p.s.a., przez błędną wykładnię, zakładającą związanie wskazaniem Sądu zawartym w wyroku z 14 grudnia 2010 r. co do zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), mimo iż oceny tej nie da się pogodzić z innym wskazaniem Sądu dotyczącym konieczności ustalenia zgodności usytuowania budynku z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy na tle ustalonego stanu faktycznego zasady logiki wykluczają zastosowanie przepisów, które weszły w życie w terminie późniejszym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż błędny jest pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można mówić o naruszeniu art. 139 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja I-instancyjna nakładała na stronę składającą odwołanie określone obowiązki, natomiast organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, której konsekwencją będzie również nałożenie na inwestora obowiązków "lecz w innym trybie". Zdaniem skarżących nałożenie na nich dodatkowego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego doprowadziło do pogorszenia się ich sytuacji prawnej w stosunku do sytuacji określonej decyzją organu I instancji. Podniesiono, iż w omawianym stanie faktycznym trudno jest mówić o jakimkolwiek odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym bardziej, charakteryzować je jako "odstąpienie istotne", które w następstwie nakłada na skarżących uciążliwy obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Podniesiono, iż organ jak i Sąd I instancji całkowicie pominęły, zarówno na etapie subsumcji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumenty powołane w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie przedstawione w skardze od wyroku WSA, dotyczące naruszenia przepisów w sprawie warunków technicznych. W odniesieniu do kwestii dotyczącej zakresu związania organów administracji, a następnie sądu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego podniesiono, iż o ile można rozważać zasadność poglądu wyrażonego przez organ, iż za wiążące wytyczne należy uznać ocenę Sądu co do konieczności ustalenia zgodności usytuowania budynku z przepisami technicznymi, o tyle nie sposób podzielić poglądu, aby wiązała organ ocena wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., jakoby w sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem skarżących uzasadnienie ww. wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż zawiera stwierdzenie, iż "w dacie wydawania pozwolenia na budowę spornego budynku obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zmianami)." Jak zostało ustalone zarówno w ramach postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku została wydana w dniu [...] października 1975 r., wobec czego niemożliwe jest, aby miało do niej zastosowanie rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. Podniesiono, iż powszechny charakter zasady nieretroaktywności aktów prawnych był wielokrotnie potwierdzany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., K 18/92 (OTK 1993, z. 2, poz. 41); wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1996r., K 22/96, OTK 1997, z. 5-6, poz. 71). Nadto wskazano, iż mimo przedstawienia przez skarżących wyczerpującego stanowiska uzasadniającego zakwestionowanie, w tym konkretnym przypadku, zasady związania oceną prawną, powołującego się na orzecznictwo sądów, Sąd I instancji wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. zaniechał w uzasadnieniu wyroku przedstawienia stanowiska skarżących, nie wspominając o wyjaśnieniu rozstrzygnięcia sprzecznego z ich stanowiskiem. W tej sytuacji skarżący zmuszeni są w niniejszej skardze powtarzać po raz kolejny te same wywody i argumenty, wskazując jednocześnie, iż wynika to z rażącego naruszenia przez Sąd I instancji fundamentalnej zasady wynikającej z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez faktyczne ograniczenie kontroli działalności administracji przez sąd. Skarżący kasacyjnie wskazując na treść § 20 ust. 2 i ust. 13 Zarządzenia Ministra Budownictwa i przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. podnieśli, iż przyjmując nawet najmniejszą dopuszczalną odległość od granicy działki sąsiedniej, która była dopuszczalna na mocy ww. zarządzenia wynosi 2 m, a zatem mniej niż faktyczna odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej, która wynosi 3,35 m. Z tych powodów, obie decyzje administracyjne wydane w ramach postępowania opierają się na błędnych założeniach co do wiążącej podstawy prawnej, czego nie skontrolował Sąd I instancji. W tej sytuacji postępowanie administracyjne należało umorzyć, co do czego uzasadnione wydaje się wydanie nowych wytycznych na potrzeby prawidłowego wnioskowania przez organy administracji wydające w przyszłości decyzje administracyjne w niniejszej sprawie. Skarżący podnieśli, iż w ich przekonaniu warunki, w jakich odbywała się rozprawa z dnia 13 marca 2012 r. nie pozwalały na właściwą obronę ich praw. Zdaniem skarżących, wysoki poziom decybeli panujący w sali sądowej, w której odbywała się rozprawa, wykluczał komunikację z Sądem. Skarżący wzburzeni są faktem, iż sam Wojewódzki Sąd Administracyjny pouczał stronę skarżącą, iż należy ograniczyć wystąpienie, "skoro i tak nic nie słychać", co ich zdaniem świadczy o efektywnym uniemożliwieniu obrony ich praw co świadczy o braku zrozumienia przez Sąd I instancji istoty zasad wynikających z art. 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie są częściowo uzasadnione i powodują uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskaże na zarzuty, które okazały się zasadne. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, iż obowiązki inwestora wynikające z dyspozycji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 3 zasadniczo się różnią i rację ma skarżący kasacyjnie, że nałożenie obowiązków wynikających z pkt 3 jest dużo bardziej uciążliwe dla inwestorów. Zakaz reformationis in peius oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją praw, albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestorów niewątpliwie pogorszył, ich sytuację prawną, gdyż wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest ewidentnie mniej korzystna dla inwestorów, a przede wszystkim nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Dlatego też organ odwoławczy orzekając ponownie odniesie się do wszystkich przesłanek określonych w art. 139 k.p.a., gdyż brak stanowiska w tym zakresie uniemożliwia prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Ta kwestia umknęła również Sądowi I instancji, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził jedynie, iż decyzja kasacyjna wyklucza naruszenie art. 139 k.p.a., a wobec nie rozważenia przez organ odwoławczy wszystkich przesłanek określonych w art. 139 k.p.a. taka ocena jest co najmniej przedwczesna.

Natomiast pozostałe zarzuty sprowadzają się do rozstrzygnięcia kwestii jakie przepisy wykonawcze powinny mieć w sprawie zastosowanie, czy rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, czy też zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. Przy rozstrzyganiu jakie przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie należy mieć na uwadze, że budowa została zakończona w 1989 r. i dopiero wtedy organy miały możliwość kontroli usytuowania przedmiotowego budynku i na podstawie przepisów, które wówczas obowiązywały, a wiec nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie budynków należy odnosić do wymogów przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 8 lipca 1980 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.