Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 142/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. w przedmiocie objęcia kwarantanną I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego G. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z wydruku formularza zgłoszenia kwarantanny dla Szkoły Podstawowej nr [...] w G., sporządzonego przez pracownika Państwowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w G. wynika, że M. G. została objęta kwarantanną od 21 stycznia 2022 r. do 27 stycznia 2022 r. (7 dni).

W piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. (wpływ do PSSE w dniu 25 stycznia 2022 r.) zainteresowana wezwała organ administracji państwowej o niezwłoczne doręczenie na adres domowy decyzji w przedmiocie objęcia zainteresowanej kwarantanną w okresie od 21 stycznia 2022 r. do 27 stycznia 2022 r., celem umożliwienia zaskarżenia tej decyzji, powołując się na art. 33 ust. 1 i ust. 3a pkt 1) i pkt 3) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zainteresowana wyjaśniła, że w dniu 21 stycznia 2022 r. została powiadomiona o objęciu kwarantanną ustnie przez Dyrektora Szkoły, a informację tę sprawdziła na koncie pacjenta. Nie otrzymała wiadomości SMS ani też telefonu z PSSE o skierowaniu na kwarantannę. Według strony, decyzja o skierowaniu na kwarantannę powinna być jej doręczona na piśmie.

W piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. organ wyjaśnił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie wydaje decyzji administracyjnych związanych z objęciem kwarantanną stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.). Powyższy przepis uchyla zastosowanie przepisu ogólnego, jakim jest art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jednocześnie organ poinformował, że w dniu 21 stycznia 2022 r. pracownik PPIS przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne, w wyniku którego zobowiązano Dyrektora Szkoły do wskazania listy osób, z którymi osoba zakażona miała bliski kontakt w ciągu ostatnich 3 dni poprzedzających wystąpienie u niej pierwszych objawów chorobowych. Jako kryterium bliskiego kontaktu uznaje się przebywanie w tym samym pomieszczeniu co chory z COVID – 19 przez co najmniej 15 minut (np. w mieszkaniu, klasie, poczekalni, szpitala lub przychodni, Sali konferencyjnej).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2022 r. strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną, zarzucając naruszenie:

- art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez brak wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny, co stanowi nielegalne pozbawienie wolności osobistej wbrew art. 41 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium RP wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 32 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie,

- art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez zastosowanie najbardziej dolegliwego dla skarżącej środka, tj. kwarantanny w sposób automatyczny, bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 21 stycznia 2022 r. jako nauczycielka w szkole dowiedziała się o objęciu kwarantanną, co zostało jej przekazane przez wicedyrektor szkoły około godziny 14.00. Skarżąca sprawdziła tę informację na Internetowym Koncie Pacjenta, gdzie określony był też czas trwania kwarantanny. Do dnia dzisiejszego w stosunku do skarżącej nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny. Jednakże zastosowany § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia jest sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Ponadto przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów, bo żaden przepis ustawy nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantanny. Poza tym nie ustalono, czy skarżąca miała jakikolwiek istotny epidemiologicznie kontakt z osoba podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie, co sprawia, że jej kwarantanna byłą efektem zupełnie arbitralnych działań organu.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie wydaje decyzji administracyjnych związanych z objęciem kwarantanną stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ wyjaśnił również, że w dniu 20 stycznia 2022 r. pracownik PPIS przeprowadził wywiad epidemiologiczny w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku badania jednej z uczennic szkoły. W toku dochodzenia zobowiązano Dyrektora Szkoły do wskazania listy osób, z którymi osoba zakażona (uczennica) miała bliski kontakt w ciągu ostatnich 3 dni poprzedzających wystąpienie u niej pierwszych objawów chorobowych. Skarżąca miała bliski kontakt z osobą, u której potwierdzono zakażenie w wyniku badań laboratoryjnych. Kolejnego dnia Dyrektor placówki dokonał zgłoszenia za pomocą odpowiedniego formularza za pośrednictwem serwisu internetowego, wskazując listę osób narażonych na bliski kontakt z osobą zarażoną. Czynność materialno – techniczna nałożenia kwarantanny dokumentowana jest wpisem w systemie informatycznym Centrum e-Zdrowie. W ramach digitalizacji inspekcji sanitarnej uruchomiono automatyczne powiadomienia o nałożeniu kwarantanny.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i zaprzeczyła jakoby miała bliski kontakt ze wskazywaną uczennicą. Poza tym wyniki testów, na jakie powołuje się organ (PCR) są powszechnie uznawane za niewiarygodne (u osób bezobjawowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności .Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069). Dalej u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Sąd podziela stanowisko, w myśl którego przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l. w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że powołany przez PPIS przepis § 5 ust. 1 Rozporządzenia RM nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należało bowiem zauważyć, że rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022r. II SA/Rz 175/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).

Należy też zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.zl., decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata.

Wobec powyższego Sąd na podstawie powołanego wyżej art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo.

Natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd na rzecz skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.