Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1731/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1458
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art.  5 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 106 poz 680
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.
article: art. 45 ust. 1 pkt 7, art. 46 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2008 nr 213 poz 1342
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 774
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 30 maja 2006 r. nr XXXVI/362/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust 5, § 3 ust 6, § 6, § 16, § 17, § 18, § 19 i § 20; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w T., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.

Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 zwanej dalej "ustawą") w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), w dniu 30 maja 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/362/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy T.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego

z dnia 31 lipca 2006 r. Nr 88, poz. 2492.

Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. [...]

w G. zaskarżył tę uchwałę do sądu administracyjnego, wnosząc

o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 5 i 6, § 6, § 13 ust. 2,

§ 16, § 17, § 18 i § 20. Uchwale w zaskarżonym zakresie zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator na wstępie przypomniał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W tym kontekście przytoczył treść art. 4 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wyliczającą kwestie, które mogą być określone w regulaminie utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy. Powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że katalog ten ma charakter zamknięty i nie może być przez radę gminy ani rozszerzany, ani zawężany. Tymczasem w Regulaminie wprowadzonym zaskarżoną uchwałą znalazły się postanowienia odnoszące się do zagadnień nieobjętych upoważnieniem ustawowym, w tym uregulowane w aktach prawnych wyższej rangi. Teza ta

w odniesieniu do każdego z zakwestionowanych przepisów została wsparta poglądami wypowiedzianymi w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Prokurator przywołał treść wszystkich zaskarżonych postanowień Regulaminu, po czym nawiązał do jego § 3 ust. 5 i 6. Pierwszy z tych przepisów zobowiązał właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów śnieżno-lodowych (sopli) zagrażających bezpieczeństwu ludzi z okapów, rynien i innych części nieruchomości, a drugi do likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa. Prokurator podkreślił, że regulacja ta rozszerza obowiązki właścicieli wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, ograniczającego tego typu powinności wyłącznie do chodnika położonego wzdłuż nieruchomości.

Dalej prokurator podważył prawidłowość § 6 Regulaminu zobowiązującego organizatorów imprez masowych do zapewnienia odpowiedniej ilości pojemników na odpady oraz szaletów przenośnych. Stwierdził, że podmioty te nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy, na których można nałożyć określone obowiązki w regulaminie czystości i porządku. W konsekwencji uznał rozpatrywaną regulację za nieuzasadnioną ingerencję w stosunki cywilnoprawne. Zauważył też, że obowiązki organizatora imprez masowych unormowane są ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r.

o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), więc ich ustalanie przez radę gminy nie było konieczne i nastąpiło bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej.

Kolejny zaskarżony przepis, § 16, przewidywał obowiązki osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich, w tym ptactwa hodowlanego. Prokurator zaakcentował, że regulamin może wskazywać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe lub zwierzęta gospodarskie, natomiast ptactwo hodowlane nie może być zaliczone do żadnej z tych kategorii.

Ostatnia grupa przepisów Regulaminu, o których mowa w uzasadnieniu skargi, to postanowienia § 17, § 18 i § 20 odnoszące się do deratyzacji. Prokurator skonstatował, że Rada Gminy bezpodstawnie nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji, skoro była upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, czego skądinąd w Regulaminie nie uczyniła. Bezpodstawnie upoważniła natomiast Burmistrza do dokonania takich czynności w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Ponadto z rażącym naruszeniem prawa, m.in. wynikających z art. 84 Konstytucji zasady ustanawiania ciężarów i świadczeń publicznych w drodze ustawy, obciążyła kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że skarga dotyczy uchwały, która utraciła moc i stąd została już wyeliminowana z obrotu prawnego. W dniu [...]r. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy T., w której uchyliła zaskarżoną uchwałę nr XXXVI/362/06 z dnia 30 maja 2006 r. W chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę uchwała ta jeszcze nie weszła w życie, jednakże organ zauważył, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 2 stycznia 2013 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz.897). W ocenie organu postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na akt prawa miejscowego w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi akt ten przestanie obowiązywać, staje się bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...]r. skarżący Prokurator, przywołując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy, wywodząc, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Inny jest bowiem skutek zmiany (uchylenia) aktu normatywnego (ex nunc), a inny stwierdzenia jego nieważności (ex tunc), które to stwierdzenie wywołuje stan taki, jakby akt nie został w ogóle podjęty,

i przesądza o wyłączeniu wszelkich konsekwencji prawnych z niego wynikających.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 maja 2013 r. popierający skargę Prokurator dodatkowo zarzucił, że kwestionowane zapisy uchwały pozostają

w sprzeczności także z art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po raz pierwszy rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 148/13, odrzucił skargę.

Sąd wyraził pogląd, że kontroli sądowej mogą podlegać, po formalnej utracie mocy obowiązującej, w określonych przypadkach jedynie te akty prawa miejscowego, w oparciu o które wydane zostały lub mogły zostać wydane indywidualne rozstrzygnięcia, powstały bądź mogły powstać określone stosunki prawne, a tym samym skutki uchwał wykraczają bądź przynajmniej mogą wykraczać w czasie poza okres obowiązywania uchwały. Także po formalnym wyeliminowaniu uchwały może ona bowiem znaleźć zastosowanie do oceny powstałych w czasie jej trwania skutków. Nie mogą natomiast podlegać kontroli sądu te akty prawa miejscowego, których działanie skończyło się w dacie, w której akt utracił moc obowiązującą, gdyż definitywnie ustały wszelkie określone w takiej uchwale uregulowania, a istnienie uchwały nie spowodowało i nie mogło spowodować powstania żadnych istniejących do chwili obecnej stosunków prawnych. Na jej podstawie nie wydawano i nie można było wydawać żadnych indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, a w konsekwencji nie wywołała ona skutków prawnych, które istnieją bądź mogłyby istnieć do chwili obecnej. Do takiej właśnie grupy uchwał należą uchwały dotyczące regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W konsekwencji utrata mocy obowiązującej przez uchwałę w sprawie regulaminu unicestwiła w tej dacie możliwość stosowania jej postanowień. Niedopuszczalna jest zaś skarga na uchwałę nieobowiązującą (brak substratu zaskarżenia) czyli taką, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości bądź przyszłości.

Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia nabiera data, w której skarga została wniesiona. W sytuacji, gdy jej wniesienie nastąpiło jeszcze

w czasie obowiązywania uchwały, sąd administracyjny zobligowany byłby do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Jeśli natomiast skarga wniesiona została dopiero po dacie, kiedy zaskarżona uchwała utraciła moc, to uznać by należało, że już z chwilą wniesienia skargi przedmiot skargi nie istniał, co oznacza, że sąd winien skargę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Przyjmując, że skarga wniesiona została w dniu [...]r., Sąd skargę odrzucił.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej od tego postanowienia przez Prokuratora w G. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 1 października 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie odrzucające skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w aktach sprawy brakuje dowodu, z którego jednoznacznie wynika data wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wynika ona z prezentaty odciśniętej na egzemplarzu skargi, skoro stwierdza ona jedynie, że skarga wpłynęła do organu administracji publicznej w dniu [...]r., bez jakiejkolwiek adnotacji, czy skarga została wniesiona osobiście, czy też za pośrednictwem poczty. Prezentata na skardze nie określa więc daty jej wniesienia do sądu, nie ma przy tym znaczenia potwierdzenie Prokuratora, dokonane na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. Co więcej, jak wynika z protokołu rozprawy, wnoszący skargę kasacyjną oświadczył tylko, że "nie ma podstaw do zakwestionowania daty umieszczonej na egzemplarzu skargi". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że skoro akta sprawy były niekompletne, przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia powinien był zarządzić skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Sąd zaniechał również wezwania wnoszącego skargę kasacyjną do wykazania, w jakim dniu wniesiono skargę. Nawet jeśli w aktach, którymi dysponuje organ administracji publicznej, brakowałoby stosownego dowodu, to, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, Prokurator dysponuje odpowiednim dokumentem.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że skarga została wniesiona w dniu [...]r. i w konsekwencji jej odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny "na marginesie" rozpoznawanej sprawy odniósł się do kwestii ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania sądowego

i konieczności jego umorzenia. Sąd pierwszej instancji zawarł bowiem

w zaskarżonym postanowieniu rozważania w tym zakresie, z którymi nie zgodził się wnoszący skargę kasacyjną. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub

w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak wynika zaś z treści art. 161

§ 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-2, stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że – jak przyjęto w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych – uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały, nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku.

W toku ponownego rozpoznania sprawy na rozprawie w dniu 8 stycznia

2014 r. Prokurator poparł skargę i zarzuty w niej zawarte wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 30 maja 2006 r. w zaskarżonej części. Powołując się na pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, podkreślił, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądami wyrażonymi w wiążącym go orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Niewątpliwie przy tym również strony postępowania mają obowiązek respektować moc wiążącą wydanego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skądinąd już w przywołanym art. 190 P.p.s.a., w jego zdaniu drugim, zastrzeżono, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić zatem wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/13, którym uchylił postanowienie odrzucające skargę wniesioną w niniejszej sprawie, przesądził, iż uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą na tę uchwałę. Uczynił to przy tym w związku z zarzutami i argumentami podniesionymi w skardze kasacyjnej, przez co definitywnie przeciął spór, jaki powstał w tym zakresie między stronami. W konsekwencji nie można już skutecznie bronić stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, wskazującego na potrzebę umorzenia postępowania sądowego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Oznaczałoby to odstąpienie od wiążącej oceny prawnej wypowiedzianej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest tak tym bardziej dlatego, że ocena ta, aczkolwiek wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie głównych rozważań, nawiązuje do istoty rozstrzyganej przez niego kwestii, sprowadzającej się nie tyle do dopuszczalności skargi, co do możliwości jej rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wszak postanowienie o odrzuceniu tej skargi i jednocześnie – przychylając się do zarzutów i racji skargi kasacyjnej, w której Prokurator wskazywał na potrzebę merytorycznego zakończenia sprawy – wykluczył możliwość umorzenia postępowania, zobowiązując tym samym w praktyce Sąd pierwszej do rozpoznania skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 września 2013 r., podobnie jak uczynił to Prokurator w skardze kasacyjnej, a wcześniej w piśmie z dnia [...]r., odwołał się do utrwalonego orzecznictwa wskazującego na odmienność skutków prawnych, jakie pociąga za sobą uchylenie lub utrata mocy uchwały jednostki samorządu terytorialnego z jednej strony i jej usunięcie z obrotu przez sąd administracyjny z drugiej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, toteż Sąd, uwzględniając skargę na tę uchwałę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11 (Lex nr 1149224), powoduje z kolei, iż uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków jej adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zarazem odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które "przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W efekcie uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność.

Uchylenie uchwały czy też utrata przez nią mocy z innych przyczyn wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia lub wystąpienia zdarzenia powodującego taki skutek, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Chodzi przy tym nie tylko o ewentualne kwestionowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć, w tym administracyjnych lub z zakresu odpowiedzialności karnej za wykroczenie, do których podjęcia uchwała mogła upoważniać, ale o szeroko rozumianą sferę prawną tych wszystkich podmiotów, które zobowiązane były tę uchwałę stosować. Wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały oznaczałoby wszak niemożliwość podważenia faktu, że w okresie, kiedy ona obowiązywała, podmioty te były zobowiązane do jej przestrzegania, co może pociągnąć za sobą różnorodne, niedające się z góry przewidzieć konsekwencje prawne. Okoliczność ta może mieć zaś w szczególności znaczenie w zakresie odpowiedzialności cywilnej w przypadkach, gdy zastosowanie się do uchwały lub jej naruszenie mogłoby uzasadniać ewentualne roszczenie wystosowane tak przez właścicieli nieruchomości (np. podczas rozliczenia kosztów likwidacji śliskości w sposób wskazany w uchwale), jak przeciwko nim (np. w związku z wykonaniem powinności nałożonych uchwałą w czasie jej obowiązywania). Wzgląd na te czynności i następstwa, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowi rozstrzygający argument przeciwko uznaniu niniejszego postępowania sądowego za bezprzedmiotowe.

Przystępując do rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że rada gminy może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Zasada ta wynika już z przywołanych przez Prokuratora przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji; zwłaszcza ten drugi przepis zawiera wprost zastrzeżenie, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasada ta została powtórzona także w przepisach niższej rangi, w tym w powołanym w uzasadnieniu skargi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza ona nie tylko konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji, dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego, ale i zakaz powtarzania tego, co zostało już zamieszczone w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, Lex nr 166989). Rada gminy nie może wkraczać w materię regulowaną ustawą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, nie publ.).

Większość objętych skargą postanowień Regulaminu została podjęta z naruszeniem powyższych zasad, nie znajdując uzasadnienia w przepisach ustawowych, które będą przytaczane w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Podzielić wypada pogląd Prokuratora, że § 3 ust. 5 i 6 Regulaminu wykraczają poza granice delegacji ustawowej i to także w ten sposób, iż uszczegółowiają bez wyraźnej ku temu podstawy obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ogranicza on zatem jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń). Tymczasem § 3 ust. 6 Regulaminu rozszerza te obowiązki w obu tych aspektach. Mowa w nim mianowicie nie o chodnikach, lecz o drogach publicznych, ulicach i placach, na których właściciele nieruchomości muszą dodatkowo – więc niezależnie od ich uprzątnięcia, jak tego wymaga ustawa –"likwidować śliskość", i to w wyraźnie oznaczony sposób – "przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa". Przepis ten przekracza zatem delegację ustawową (tak w odniesieniu do analogicznego postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 517/09, Lex nr 569860). Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy to gmina powinna zapobiegać zanieczyszczeniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez zbieranie i pozbywanie się błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości. § 3 pkt 6 Regulaminu niejako przerzuca część z tych obowiązków gminnych na właścicieli nieruchomości.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku mógł precyzować wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W konsekwencji nie mógł, tak jak § 3 ust. 6, normować takich obowiązków w stosunku do przestrzeni, której nie można zaliczyć do terenu nieruchomości położonej poza jej granicami. Te kwestie, jeżeli chodzi o obowiązki właścicieli nieruchomości, wyczerpująco uregulował wspomniany już art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Dalej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że rozpatrywane wymagania obejmują uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Za taką część można zaś uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób niemających do niej tytułu prawnego, czyli dojście prowadzące do zlokalizowanego na niej budynku, w tym np. schody wiodące do wejścia (zob. P. Chmielnicki [w:] B. Dziadkiewicz, P. Chmielnicki. K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, uwagi do art. 4 - pkt 13). Nie ma zatem podstaw do tego, by regulamin przewidywał nakaz usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z okapów, rynien i innych części nieruchomości, nawet jeżeli mogą one stwarzać zagrożenie dla osób trzecich (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12, Lex nr 1221378 oraz w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 145/11, Lex nr 786791). W tym ostatnim wyroku Sąd słusznie podkreślił, że dachy i gzymsy budynków nie stanowią części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Oczywiście, nie oznacza to, że właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę. Kwestii tych nie można jednak normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Trafny jest również zarzut skargi odniesiony do § 6 Regulaminu, nakładającego określone obowiązki na organizatorów imprez masowych. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może określić zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wobec czego adresatem tych wymagań mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy. Za tych z kolei uznano także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Ponadto art. 2 ust. 3 ustawy stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Organizatorów imprez masowych nie można zaliczyć do grupy podmiotów będących właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy i tym samym nałożyć na nich w regulaminie obowiązki mające zapewnić utrzymanie czystości i porządku w miejscu, w którym taka impreza się odbywa (tak wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 50/12, Lex nr 1139620, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1076/12, Lex nr 1277964 czy w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, Lex nr 1166196). Zasadnie przy tym podniósł Prokurator, że obowiązki organizatora imprezy masowej określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. W świetle art. 5 ust. 2 tej ustawy organizator imprezy masowej zapewnia w szczególności spełnienie wymogów określonych w przepisach sanitarnych (pkt 1) oraz zaplecze higieniczno-sanitarne (pkt 3). Spełnienie tych wymogów podlega weryfikacji w decyzji zezwalającej na przeprowadzenie imprezy masowej, wydawanej po uzyskaniu opinii właściwego miejscowo powiatowego inspektora sanitarnego, którą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. należy dołączyć do wniosku o wydanie tej decyzji.

Granice delegacji ustawowej przekracza również § 16 Regulaminu, w którym mowa jest o warunkach, w jakich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej utrzymywać należy zwierzęta gospodarskie, w tym ptactwo hodowlane. Wprawdzie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy zezwala na określenie w regulaminie takich wymagań, lecz muszą one dotyczyć zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów ustawowych. Niepodobna wszak przyjąć, by rada gminy mogła na potrzeby regulaminu skonstruować własną definicję, odbiegającą od znaczenia danego pojęcia wskazanego w ustawie regulującej daną dziedzinę życia społecznego czy gospodarczego (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, Lex nr 1152130). W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały należało więc uwzględnić definicję zwierząt gospodarskich zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1999 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762 ze zm.). Do zwierząt tych – oprócz koniowatych, bydła, jeleniowatych, świń, owiec, kóz, pszczół i zwierząt futerkowych – zaliczono także drób (lit. d), ten z kolei, wedle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r., oznaczał: ptaki gatunków: kura (Gallus domesticus), kaczka (Anas platyrhynchos, Cairina moschata), gęś (Anser anser, Anser Cygnoides), indyk (Meleagris gallopavo), przepiórka (Coturnix coturnix japonica), perlica (Numida meleagris) oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś (Struthio camelus). Ptactwo wspomniane w § 16 regulaminu jest pojęciem znacznie szerszym, nieograniczającym się tylko do wskazanych gatunków ptaków stanowiących drób (por. powołany już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12). W efekcie regulamin nie może w szczególności normować wymogów utrzymania gołębi (tak W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Lex 2012, uwagi do art. 4 - pkt 13).

Trudności podczas interpretacji § 16 Regulaminu potęguje dodatkowo zastrzeżenie, że chodzi o ptactwo hodowlane. Otóż hodowla zwierząt, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r., oznaczała jedynie część działań uznawanych za hodowlę w potocznym rozumieniu tego słowa, skoro był to zespół zabiegów zmierzających do poprawienia założeń dziedzicznych (genotypu) zwierząt, w których zakres wchodzi ocena wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt, selekcja i dobór osobników do kojarzenia prowadzony w warunkach prawidłowego chowu. W efekcie zwierzęciem hodowlanym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 17 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich było wyłącznie zwierzę, które spełniało jeden z następujących warunków: zostało wpisane, zarejestrowane lub kwalifikuje się do wpisu, rejestracji w księdze lub rejestrze (lit. a), jego rodzice i dziadkowie zostali wpisani lub zarejestrowani w księdze hodowlanej lub rejestrze tej samej rasy lub ras (lit. b) oraz ich wykorzystanie jest przewidziane w programie hodowlanym prowadzonym dla danej księgi lub rejestru (lit. c). § 16 Regulaminu odbiegał od przytoczonej regulacji ustawowej w stopniu tak znaczącym, że powodował istotne wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wynikających z niego obowiązków, a przez to nie nadawał się do zastosowania.

Przepis ten, czego Prokurator już nie podnosił, reguluje nadto kwestie unormowane przez akty prawne wyższego rzędu. I tak regulowanie odległości różnych obiektów od granicy działki należy do przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sposób przechowywania gnojówki i gnojowicy w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wskazany był z kolei w art. 11a, art. 11b i art. 18 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.), przy czym według jej art. 20f ust. 1 kontrolę stosowania i przechowywania nawozów wykonywała Inspekcja Ochrony Środowiska. Rada Miejska w T. uregulowała zatem zagadnienia nienależące do jej kompetencji, w tym zastrzeżone do właściwości innych organów. Podobnie należy oceniać ustanowienie w § 16 ust. 2 lit. e Regulaminu obowiązku deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt gospodarskich. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 7 i art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.) m.in. deratyzację mogą nakazać bądź powiatowy lekarz weterynarii w drodze rozporządzenia będącego aktem prawa miejscowego, bądź – na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu – wojewoda w drodze rozporządzenia. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 11 marca 2004 r. upoważnia ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia: szczegółowego sposobu i trybu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania lub zapobiegania tym chorobom, a w szczególności: procedury czyszczenia, odkażania, dezynsekcji oraz deratyzacji.

Rada gminy została natomiast upoważniona w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ta norma kompetencyjna nie pozwala więc na nałożenie na podmioty prywatne obowiązku przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów, jak to uczyniono w § 17 i § 20 Regulaminu (por. przywołane już wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 145/11, w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12 oraz w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12). Uniemożliwia też radzie gminy scedowanie na organ wykonawczy gminy jej kompetencji do wyznaczania terminów i obszarów obowiązkowej deratyzacji (por. powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11). Zasadę tę łamią § 18 i § 19 Regulaminu, w których stwierdzono, że Burmistrz Miasta T. ma określić odpowiednio termin i obszar deratyzacji. Sąd uznał zarazem, że ten drugi przepis również jest objęty zakresem zaskarżenia, aczkolwiek Prokurator, zapewne przez przeoczenie, nie wymienił go w zarzutach skargi. Podważył przecież normę prawną upoważniającą wójta do działań zastrzeżonych do kompetencji rady gminy, która mogła być wyrażona w jednej jednostce redakcyjnej Regulaminu. Fakt, że Prokurator nie dostrzegł, że norma ta została niejako podzielona pomiędzy dwie odrębne jednostki redakcyjne, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności tylko jednego, wprost zaskarżonego przepisu uchwały. Niewątpliwie przecież Burmistrz Miasta T. mógł zrealizować rozpatrywaną normę kompetencyjną wyłącznie stosując łącznie oba przepisy, niepodobna wszak wyznaczyć terminu obowiązkowej deratyzacji (§ 18 Regulaminu) bez określenia obszaru, na którym ma być ona przeprowadzona (§ 19 Regulaminu). Nie sposób więc także kwestionować tej normy, stwierdzając nieważność tylko jednego z omawianych przepisów, pozostawiając poza zakresem rozstrzygnięcia drugi z nich.

Z tych wszystkich względów Sąd, zgodnie z art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 Regulaminu, który został objęty zarzutem skargi, chociaż został całkowicie pominięty w jej uzasadnieniu. Przepis ten nakładał obowiązki na właścicieli wszystkich zwierząt domowych (niezaskarżony § 13 ust. 1 Regulaminu dotyczył tylko psów). Wypełniał on zatem delegację ustawową przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, upoważniającą radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę w dwóch zasadniczych wymiarach, mianowicie przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku. Ochronie tej służą z pewnością zakazy i nakazy wyliczone w § 13 ust. 2 Regulaminu, aczkolwiek część z nich została sformułowana w sposób bardzo ogólny, jak np. konieczność stałego i skutecznego dozoru. Nie budzą zastrzeżeń Sądu postanowienia dotyczące ograniczenia w zwalnianiu zwierząt ze smyczy lub we wprowadzaniu zwierząt w niektóre części przestrzeni publicznej, w szczególności na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic przeznaczonych dla dzieci. Analogicznie należy ocenić zakaz wstępu ze zwierzętami do obiektów użyteczności publicznej, gdyż zawiera on wyłączenie respektujące ustawowe prawo osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psów asystujących (zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywołanym już wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12). Z kolei powinność polegająca na uprzątnięciu odchodów zwierząt z miejsc publicznych określana jest w literaturze jako podstawowy obowiązek, jaki można nałożyć w tym trybie (tak W. Radecki, op. cit., uwagi do art. 4 - pkt 12).

W związku z tym Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w części odnoszącej się do § 13 ust. 2 Regulaminu.