Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1025/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1, art. 5 ust.5, art. 14 ust.5, art. 22 ust.2 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art.134, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej nr IX/53/07 z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, § 5, § 6 pkt 1, 2 i 3. II stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2007 roku Rada Miejska, powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr IX/53/07 w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. W § 2 stwierdzono, iż usługi świadczone przez przedszkole w zakresie odstawy programowej określonej w rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 51. poz. 458. ze zm. ) są realizowane bezpłatnie w wymiarze do pięciu godzin dziennie. W § 3 ustalono, iż odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje: 1. koszty wyżywienia wychowanka tzn. koszt surowca zużytego do sporządzenia posiłków, 2. koszty związane z przyrządzaniem posiłków oraz prowadzeniem zajęć opiekuńczo-wychowawczych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową. W myśl § 5 pkt 1 wysokość opłat, o których mowa w § 2 pkt 1 ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z radą rodziców i z uwzględnieniem norm żywieniowych ustalonych przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej. Zgodnie zaś z § 5 pkt 2 zasady zwrotu kosztów ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z radą rodziców. W myśl § 6 pkt 1 uchwały opłata za korzystanie z przedszkola o której mowa w § 2 pkt 2 dla dzieci korzystających z zajęć w zakresie podstaw programowych i równocześnie z 1 posiłku dziennie wynosi 5, 5 % kwoty minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ( Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm. ) , w myśl pkt 2 dla dzieci korzystających z zajęć w zakresie podstaw programowych i równocześnie z 2 posiłków dziennie opłata ta wynosi 6,5 % minimalnego wynagrodzenia, a stosownie do pkt 3 dla dzieci korzystających z zajęć w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe i równocześnie z 2 posiłków dziennie opłata stanowi 11 % minimalnego wynagrodzenia.

Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 99 z dnia 26 września 2007 roku pod pozycją 1333.

Skargę na tę uchwałę – w części obejmującej jej § 3 , § 5 i § 6 pkt 1, 2 i 3 - wniósł Prokurator Rejonowy. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, zarzucał jej istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty.

W uzasadnieniu wywodził, iż ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego na podstawie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego ( wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05 , LEX Nr 196727 ). W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustanowiona została kompetencja dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z tym jednakże zastrzeżeniem ( art. 6 pkt 1 ustawy ), iż przedszkole takie musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Oznacza to, że jedynie za świadczenia przekraczające podstawę programową dozwolone jest pobieranie opłat. Konieczne jest jednakże określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Niedopuszczalne jest wskazanie w uchwale rady gminy jednej ogólnej stawki opłaty stałej za świadczenia przedszkola. Ustalenie jednej sztywnej opłaty nakłada na rodziców dziecka obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakieś świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i od tego czy dane dziecko korzysta i w jakim rozmiarze z takich świadczeń dodatkowych. Wywodził, iż obowiązkiem organu gminy jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodziców dziecka pozostaje w związku z oferowaną usługą oraz oparta jest na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności. Powoływał się na poglądy wypowiadane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, uznając za reprezentatywny w tym zakresie pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 2 marca 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 zgodnie z którym "ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty". W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała, wprowadzając opłatę o sztywnym charakterze, godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu jej wysokości

zakresu w jakim poszczególne dziecko korzysta z usług przedszkola. Zdaniem skarżącego w wyniku podjęcia § 5 zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W zastrzeżonej dla rady gminy kompetencji do "ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych" nie mieści się bowiem upoważnianie przez organ stanowiący gminy innego organu tj. dyrektora przedszkola do ich ustalania ani prawa do decydowania kiedy podlegają one zwrotowi.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2009 roku, organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na fakt, iż skarżący Prokurator przed jej wniesieniem nie wezwał Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności organ domagał się umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Wywodził, iż w aktualnym stanie prawnym zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, wskazując na jej uchylenie uchwałą Nr XXXII/182/09 dnia [...] października 2009 roku w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego (zmienioną uchwałą nr XXXIII/185/09 z dnia [...] grudnia 2009 roku w sprawie zmian do uchwały Nr XXXII/182/09 Rady Miejskiej), co uzasadnia umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Rada wywodziła, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa bowiem z jej treści jednoznacznie wynika, iż za zajęcia realizujące podstawy programowe opłata nie jest pobierana. Nadto stanowisko Prokuratora, iż w uchwale powinna znaleźć się konkretna wysokość opłaty za wyżywienie, a nie zasady jej ustalania prowadziłoby do sytuacji ustalenia tej opłaty jako stałej. Wywodziła, iż opłata za wyżywienie obejmuje jedynie koszt surowca zużytego do przygotowywania posiłków, który jest zmienny i "odgórne" ustalenie go przez Radę jest niemożliwe i nieuzasadnione społecznie.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 roku skarżący Prokurator podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.- powoływanej jako: ppsa). Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odniesienie się do wniosku organu o odrzucenie skargi. W tym względzie wskazać należy, iż kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm. ). Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Konstrukcja powyższego przepisu oznacza, iż w przypadku stwierdzenia przez prokuratora, że uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem - do prokuratora należy wybór jednego spośród wskazanych przez ustawodawcę trybów zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem czy to przez zmianę lub uchylenie uchwały przez organ, który ją wydał, czy też przez wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze). Prokurator wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Względy te zadecydowały, iż ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia ( lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia

skarżonego aktu ). Zwolnienie to wynika wprost z przepisu z art. 52 § 1 ppsa, zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z omówionych przyczyn wniosek organu o odrzucenie skargi Prokuratora nie mógł być uwzględniony.

Przystąpienie przez Sąd do merytorycznego badania zaskarżonej skargą Prokuratora Rejonowego uchwały poprzedzone nadto być musiało, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odniesieniem się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania tj. jego formalne zakończenie postępowania bez merytorycznego badania spornej uchwały ze względu na uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nr IX/53/07 przez nowo podjętą uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXII z dnia [...] października 2009 roku. Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ppsa sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn (tj. z innych niż wskazane w pkt 1 i 2) stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja jakiej dotyczy dyspozycja pkt 3 § 1 art. 161 ppsa może zaistnieć w przypadku gdy organ, który wydał zaskarżony akt skorzysta z możliwości przewidzianej w przepisie art. 54 § 3 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Stwierdzenie przez sąd, iż doszło do uwzględnienia skargi w całości skutkuje umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ppsa. Jednakże w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe bowiem nie można mówić o uwzględnieniu skargi w całości. Faktycznie w momencie orzekania przez Sąd (11 lutego 2009 roku) zaskarżona uchwała nie pozostawała już w obrocie prawnym. Jak bowiem wynika z ustaleń Sądu z dniem 18 grudnia 2009 roku ukazał się Dziennik Urzędowy Województwa Nr 143. w którym pod pozycją 2084 opublikowana została uchwała rady Miejskiej Nr XXXII/182/09 z dnia [...] października 2009 roku w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Uchwała ta weszła w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Z tym też dniem utraciła moc obowiązującą ( § 6 ) zaskarżona uchwała z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie oznacza automatycznie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Istotą kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zważyć należy, iż w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała nie stanowiła już aktu obowiązującego. Jednakże podkreślenia wymaga, iż uchylenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 ( OTK 1994, nr 2, poz. 44 ), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przyjął, a pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 roku w sprawie K 10/93 ( OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (vide: P. Chmielnicki, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku w sprawie II SA/Wr 854/03 (Samorząd Terytorialny z 2005 r., z. 7- 8, poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności już uchylonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 marca 2007 r., w sprawie II OSK 1776/06 - LEX nr 327767; wyrok z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07 - LEX nr 384291). Wskazania wymaga, iż uchwała Nr IX/53/07 w zaskarżonej części istniała w obrocie prawnym przez okres ponad 2 lata i jako powszechnie obowiązujące prawo na terenie gminy w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi prokuratora powoduje skutek w postaci wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a wyrok taki otwiera drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 ppsa rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których sąd administracyjny stwierdzi nieważność albo wydanie go z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zdaniem Sądu, nie doszło również w sprawie do uwzględnienie skargi w całości, w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 ppsa, ponieważ - jak wskazano - uchylenie uchwały skutkuje od dnia wejścia w życie uchwały uchylającej, natomiast stwierdzenie nieważności eliminuje uchwałę z obrotu prawnego od chwili jej podjęcia. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 ppsa.

Uznanie braku podstaw do odrzucenia skargi jak i umorzenia postępowania wywołanego skargą Prokuratora Rejonowego rodziło konieczność poddania zaskarżonej uchwały ocenie jej zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż kontrolowana uchwała Rady Miejskiej podlegała wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego – w zaskarżonej części - poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Przede wszystkim wskazania wymaga, iż podjęta ona została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (na dzień podjęcia Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Pogląd ten jest aktualnie ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 roku , I OSK 971/2005, Lex 196727). Za takim charakterem uchwały podejmowanej w oparciu o wskazany przepis przemawia, w ocenie NSA, przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. W myśl przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym charakter badanego aktu jako aktu prawa miejscowego (przepisu gminnego) przesądza o możliwości stwierdzania jego nieważności w każdym czasie.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu ) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tejże ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach ( art. 6 ustawy o systemie oświaty ).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych, (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. Nr 51, poz. 458 ze zm. ). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Porównanie omówionych wyżej podstaw prawnych, w tym norm kompetencyjnych prowadzi do wniosku, że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Opłaty nie mogą być tak skonstruowane by "przenosić" na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. Na tle potrzeby ścisłego rozróżnienia kompetencji rady gmin do wprowadzania opłat za świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, I OSK 1189/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku, III SA//Lu 167/08; wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 roku, III SA//Gd 476/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 roku, II SA/Bd 400/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). W szczególności wskazać należy na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 stwierdzające, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązujące do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez przedszkole stanowi istotne naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Miejskiej w § 2 stanowi, iż usługi świadczone w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne w wymiarze do 5 godzin dziennie. W § 3 Rada wskazała, że odpłatność za korzystanie z przedszkola obejmuje koszty wyżywienia wychowanka ( koszt surowca zużytego do sporządzania posiłku ) oraz koszty związane z przyrządzaniem posiłków i prowadzeniem zajęć opiekuńczo- wychowawczych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową. Jednocześnie w § 6 ustalono wysokość odpłatności o jakiej mowa w § 2 pkt 2 ( przy czym powinno być: w § 3 pkt 2, bowiem § 2 nie zawiera punktów ) przez odniesienie do wysokości najniższego wynagrodzenia oraz ilości posiłków spożywanych dziennie przez dziecko korzystające z zajęć opiekuńczo – wychowawczych w zakresie podstawy programowej ( § 6 pkt 1 i pkt 2 ) oraz ilości posiłków spożywanych przez dziecko korzystające z takich zajęć ponad podstawę programową.

Już sam tytuł kontrolowanej uchwały wskazuje na błędną ideę leżącą u jej podstaw konstrukcyjnych. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do uchwalania zasad odpłatności za sam pobyt dziecka w przedszkolu, ale jedynie za oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia dodatkowe, wykraczające poza, przewidzianą w powoływanym uprzednio rozporządzeniu, podstawę programową. Przyjęta w kontrolowanym akcie konstrukcja zasad odpłatności za świadczenia przedszkola publicznego ponad podstawę programową ( wyżywienie i opiekuńczo – wychowawcze ponad tę podstawę wykraczające ) powoduje, że uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Brak jest takich elementów uchwały lub jej uzasadnienia, które mogłoby ukazać sposób ustalania jej wysokości. Wymogu tego nie realizuje zróżnicowanie wysokości częściowej odpłatności ( obejmującej koszty organizacji i przyrządzania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo wychowawczych przekraczających podstawę programową ) jedynie z uwagi na ilość posiłków z których korzysta dziecko. Skonstruowanie opłaty jako elementu stałego sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Treść zaskarżonej regulacji uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona opłata nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych, objętych podstawą programową, a nadto "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący ( np. zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i wychowawczych, wynagrodzenia nauczycieli, utrzymania przedszkola (art. 5, art. 5a ustawy o systemie oświaty ). Z przytoczonych regulacji, jak trafnie zauważył Prokurator w skardze, kwestionowane przepisy zaskarżonego aktu prawa miejscowego tak ogólnikowo wskazują wysokość i zakres opłaty, ustalonej zupełnie dowolnie w sztywnej stawce, iż w rzeczywistości nakładają na rodziców (opiekunów) wychowanków obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku niezależnie od rozmiaru ( czasu korzystania ) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczych świadczonych przez przedszkole publiczne. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką przedszkola gminnego, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy wobec konkretnego dziecka i w jakim rozmiarze także usługi wykraczające poza podstawę programową. Wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winy być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Akt prawa miejscowego powinien zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem.

Niezachowanie wskazanych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Miejską stałej odpłatności za korzystanie z przedszkola publicznego, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tej konstatacji jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1 i 2 oraz § 6 pkt 1, 2 i 3 przedmiotowej uchwały, a także w zakresie obejmującym § 5. Zasadne bowiem okazały się wywody Prokuratora, iż również przy uchwalaniu tej jednostki redakcyjnej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa. W świetle art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty kompetencja do ustalenia zasad odpłatności za świadczenia przedszkola publicznego przysługuje wyłącznie radzie gminy. W przyznanym radzie zakresie kompetencji nie mieści się upoważnienie do przekazywania tej kompetencji innemu organowi ( dyrektorowi przedszkola ), co dotyczy też kwestii ustalania zasad zwrotu odpłatności. Tak więc w zakresie § 5 uchwał podjęta została bez podstawy prawnej.

Z przytoczonych powodów na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku.

Zgodnie z art. 152 ppsa stwierdzono, iż w zakresie określonym w pkt I wyroku uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego ( vide: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).