Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 24/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.P. i ze skargi M.M. na uchwałę Nr XXXVI 11/34/2018 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" oddala skargę M.M.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zielonki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), podjęła 30 kwietnia 2018 r. uchwałę Nr XXXVIII/34/2018 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki". Zmiana obejmuje cały obszar w granicach administracyjnych Gminy Zielonki. Uchwała zawiera załączniki: 1) Załącznik Nr 1 – Tekst, tom 1: Uwarunkowania przestrzennego rozwoju Gminy, załącznik stanowi podbudowę informacyjną i analityczną, uzasadniającą przyjęte w Studium rozwiązania, 2) Załącznik Nr 2 – Tekst, tom 2: Ustalenia Studium wraz z Syntezą, 3) Załącznik Nr 3 – Rysunek Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy w skali 1: 5 000, 4) Załącznik Nr 4 – Sposób rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu zmienianego Studium.

Pismem z 29 maja 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. P..

Pismem z 28 września 2018 r. skargę na ww. uchwałę wniósł M. M.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie: 1) naruszenia art. 1 ust. 3 i 4, w szczególności ustęp 4 punkt 4a) i 4b) oraz art. 10. Do Studium, które zostało uchwalone 30 kwietnia 2018 r., skarżący w terminie złożył wnioski, które dotyczyły przekwalifikowania działek nr [...], [...] z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN). Przekwalifikowanie tych działek ma na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy, o której mówi art. 1 ust. 4 punkt 4a ustawy, w związku z tym, że działki te znajdują się w pasie zabudowy mieszkalnej (MN), a działki sąsiadujące są oznaczone symbolem MN. Dodatkowo zgodnie z art. 1 ustęp 4 punkt 4b ww. nieruchomości są bardzo dobrze skomunikowane (działki mają bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej [...] nr [...]), działki mogą być wyposażone w sieci wodociągowe, gazowe, elektroenergetyczne z przylegających nieruchomości, przez które przechodzi niezbędna infrastruktura, zostały również złożone wnioski o podłączenie działek do sieci kanalizacyjnej. Wnioski skarżącego nie zostały rozpatrzone przez Wójta oraz Radę Gminy w uchwalonym Studium, pomimo tego, że spełniają wszelkie kryteria z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe działki nie znajdują się w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego, co sugeruje treść uchwalonego Studium. Droga wojewódzka [...] nr [...] dzieli sołectwo B. na dwie części: lewa strona od sołectwa K. znajduje się w otulinie OPN, prawa strona od sołectwa O. nie znajduje się w otulinie OPN. Błąd w uchwalonym Studium UiKZP Gminy Zielonki może powodować brak możliwości uzgodnienia nowych terenów budowlanych w B. , co oczywiście ma odzwierciedlenie w przyrostach terenów budowlanych w nowym Studium w B. na tle pozostałych sołectw Gminy Zielonki (str. 65 SUiKZP, Tab. Nr [...]); 2) naruszenia art. 11 i art. 12 poprzez brak rozpatrzenia wszystkich 718 uwag złożonych przez mieszkańców Gminy Zielonki, w tym uwag skarżącego do działek nr [...], [...] oraz [...] do Projektu Studium UiKZP Gminy Zielonki. Wskazując na wypowiedzi Wójta Gminy Zielonki, przebieg dyskusji 18 stycznia 2018 r. oraz uzasadnienie uchwały, skarżący ocenił, że fikcją był proces wyłożenia projektu nowego Studium, składania uwag wraz z jego uchwalaniem i rozpatrzeniem uwag. Nieuwzględnienie chociaż części uwag i nazywanie tego odrzuceniem uwag jest, w ocenie skarżącego, naruszeniem art. 11 i art. 12 ustawy. Naruszenie art. 11 ustawy, zdaniem skarżącego, miało również miejsce poprzez odrzucenie jego wniosku do przygotowywanego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki na długo przed wyłożeniem projektu tego Studium do publicznego wglądu. Gmina Zielonki tworząc przez 12 lat nowe Studium UiKZP oraz korzystając z opracowań z początku XXI w. nie była w stanie dostosować Studium do zmieniających się warunków demograficznych, kartograficznych oraz dynamiki zmian zachodzących w Gminie Zielonki, która de facto jest przedmieściem Krakowa, co ma swoje skutki w napływie nowych mieszkańców (zwiększenie populacji mieszkańców, strona 22 SUiKZP) i zwiększeniu zapotrzebowania na tereny zabudowy jednorodzinnej w poszczególnych sołectwach; 3) naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 10 poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego i przeprowadzenie przez jego działki nr [...], [...], [...] sztucznie utworzonego korytarza ekologicznego w nowym Studium w miejscu gdzie on nie występował i nie występuje, co jest potwierdzone Studium z 20 września 2001 r. i Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 15 na obszarze Gminy Zielonki w granicach administracyjnych sołectwa B. [...] z 3 sierpnia 2006 r. Miejscowy Plan z 2006 roku wskazywał korytarz ekologiczny w jego naturalnym położeniu idącym od Doliny K. poprzez zalesienia niedaleko ulicy [...], dalej poprzez działki [...], [...] na drugą stronę drogi wojewódzkiej [...] do działek [...] i dalej – strefa przyrodnicza "P". Błędne umiejscowienie korytarza ekologicznego potwierdza również mapa nr [...] "Lądowe korytarze ekologiczne na terenie Gminy Zielonki" opracowana przez dr K. W. (opracowanie przygotowane dla Gminy Zielonki), która umiejscawia korytarz lokalny L03 w miejscu strefy przyrodniczej P z obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 15 na obszarze Gminy Zielonki w granicach administracyjnych sołectwa B. [...] z 3 sierpnia 2006 r. Sztuczne przeniesienie korytarza ekologicznego na północ B. , w miejsce gdzie on nie występuje i nie występował, mija się z celem oraz definicją korytarza ekologicznego, który jest zdefiniowany jako strefa obejmująca tereny lasów, trwałych użytków zielonych, dolin rzecznych, potoków i cieków wraz z zielenią towarzyszącą. W miejscu sztucznego wskazania nowego przebiegu korytarza ekologicznego w północnej części B. na części działek występuje zabudowa jednorodzinna (na terenach rolnych, siedliskowych i budowlanych), działalność usługowa wzdłuż drogi wojewódzkiej [...] oraz ogrodzenia trwale związane z gruntem, co wraz z drogą wojewódzką stanowi bariery ekologiczne, które nie pozwalają na sztuczne przesunięcie korytarza ekologicznego na północ z jego obecnego, naturalnego położenia. Wszystko to powoduje brak utrzymania ciągłości przestrzennej ekosystemu i brak korytarza ze względu na bariery ekologiczne w miejscu jego sztucznego przesunięcia, które uniemożliwiają migrację zwierząt oraz cennych gatunków roślin; 4) naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 przez brak zapewnienia udziału mieszkańców Gminy Zielonki w pracach nad Studium. Na spotkaniu dotyczącym wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmian Studium UiKZP Gminy Zielonki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko Wójt Gminy Zielonki zapowiedział, że wszelkie uwagi do Studium zostaną odrzucone, co zresztą potwierdziło się w praktyce. Uniemożliwiło to mieszkańcom Gminy Zielonki współtworzenie Studium. Gmina Zielonki dopiero po wizycie skarżącego w dniu 1 czerwca 2018 r. na stronie internetowej Gminy w zakładce "Planowanie przestrzenne", która odsyła do Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), zamieściła 4 czerwca 2018 r. informację o uchwaleniu nowego Studium w dniu 30 kwietnia 2018 r. Wspólnie z innymi mieszkańcami B. skarżący pisemnie wnioskował o możliwość uczestnictwa w Sesji Rady Gminy Zielonki, która miała rozpatrywać uwagi do Studium UiKZP Gminy Zielonki – zostało to wnioskodawcom uniemożliwione, nawet nie otrzymali oni informacji, kiedy będzie zwołana Sesja Rady Gminy Zielonki w zakresie przyjęcia nowego Studium UiKZP i rozpatrzenia uwag. Ukrywanie faktu uchwalenia nowego Studium UiKZP Gminy Zielonki oraz brak jawności w rozpatrzeniu uwag do Studium narusza ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5) naruszenia art. 10, w szczególności ust. 1 pkt 7d oraz pkt 5 poprzez premiowanie miejscowości, które mają największe rezerwy niewykorzystanych terenów budowlanych, jak to ma miejsce w Bibicach – jest to 85 ha wolnych terenów budowlanych + nowe tereny 25 ha, w Zielonkach 43 ha + nowe tereny 29 ha, w Owczarach 27 ha + nowe tereny 30 ha, w Węgrzcach 40 ha + nowe tereny 28 ha. Brzozówka posiada jedne z najmniejszych rezerw niewykorzystanych terenów budowlanych z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które wynoszą około 4 ha – w Bibicach jest to 85 ha, w Zielonkach 43 ha, w Owczarach 27 ha, w [...] 40 ha. Planowane w Studium przyrosty terenów budowlanych wynoszą w Brzozówce niecałe 5 ha, przy łącznym przyroście terenów budowlanych w Gminie Zielonki wynoszącym ok. 190 ha. Skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną.

Skarżący w piśmie z 21 grudnia 2018 r. rozwinął argumentację sformułowaną w skardze, w szczególności w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego. Wskazał m. in., że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w zakresie: 1) uniemożliwienia korzystania z jego nieruchomości nr [...], [...] oraz [...] położonych w B. w Gminie Zielonki w dotychczasowy sposób poprzez przesunięcie korytarza ekologicznego z jego naturalnego położenia na jego i sąsiadów działki; korytarz ekologiczny narzuca szereg ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości; 2) zaniechanie przekwalifikowania działek skarżącego numer [...], [...], [...] położonych w B. w Gminie Zielonki z terenu "RS – teren rolny z możliwością zabudowy siedliskowej rolniczej" na teren zabudowy mieszkalnej (MN) w związku z pojawiąjącymi się nieprawdziwymi informacjami w SUiKZP Gminy Zielonki; 3) wywołanie negatywnych następstw prawnych w związku z tym, iż "przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/miejscowych planów wybranych obszarów, niezbędne jest wykorzystanie całości dokumentacji Studium" zgodnie z zapisami punktu 6.3. spójność planu miejscowego z ustaleniami studium

W odpowiedzi na skargę M. M. organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że – w jego ocenie – skarżący nie ma interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący wnosząc uwagę do projektu studium żądał zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] oraz [...] z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN) oraz likwidacji korytarza ekologicznego. W załączniku nr 4 zaskarżonej uchwały pod pozycją nr 80 jednoznacznie wskazano w odpowiedzi na uwagi skarżącego złożone do projektu zmiany studium, że "korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN – powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza" (str. 12, poz. 80 załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 i 4a i 4 oraz art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ – przytoczywszy treść tych przepisów – wskazał, że nie zostały one naruszone. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. mówi o ważeniu interesu publicznego i interesów prywatnych, które wedle ustawodawcy powinno polegać na braniu pod uwagę obu tych interesów, a przy tym nieprzydawaniu żadnemu z nich znaczenia priorytetowego. Powinny one podlegać równoważeniu. Oznacza to zatem, że podejmowanie rozstrzygnięć w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może się opierać tylko na indywidualnym przekonaniu właściwych organów, co najczęściej prowadzi do arbitralnych posunięć. Wypełnienie celów, jakim służy komentowana regulacja, wymaga z całą pewnością oparcia się na koniecznej i odpowiedniej specjalistycznej dokumentacji. Do dokumentacji tej - jako kluczowej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawa zaliczyła analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, które w postępowaniu planistycznym pełnią funkcję dowodową. Praktycznie cały obszar gminy Zielonki, z wyjątkiem małego obszaru w części północnej Gminy, przy granicy z Krakowem, podlega ochronie przyrody w świetle ustawy o ochronie przyrody. Planowane przeznaczenie działek o numerach [...], [...], [...] położonych w B. (w tym oczywiście i działek sąsiadujących), było również przedmiotem dyskusji w organach uzgadniających projekt dokumentu Studium – w świetle konieczności utrzymania pasa terenu niezabudowanego w B. . Długi czas opracowania projektu Studium Gminy wynikał właśnie z licznych odwołań, negocjacji i szukaniu kompromisu przez Wójta Gminy Zielonki i samorząd Gminy z organami uzgadniającymi i opiniującymi. Organy chroniące przyrodę starały się i starają, w miarę możliwości, o utrzymanie i ochronę funkcjonowania systemu przyrodniczego – o co w przypadku gminy Zielonki trudno, zważywszy na wyjątkowo silną presję budowlaną i ofensywę deweloperską. Na etapie końcowego rozpatrywania uwag przez Wójta Gminy Zielonki i Radę Gminy Zielonki było już oczywiste, po przeprowadzonych licznych próbach odwoławczych od decyzji organów uzgadniających projekt Studium, że organy te podtrzymają swoje stanowisko – tak w stosunku do działek będących własnością skarżącego, jak i wielu pozostałych znajdujących się w wyznaczonym pasie chronionym przed zabudową. Uchwaleniu projektu dokumentu zmiany Studium w obowiązującej formie było podyktowane interesem publicznym. Przy ocenie uwag skarżącego wskazano, że to właśnie organy opiniujące takie jak m.in. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie dopuściły możliwości uzgodnienia projektu uchwały bez wyznaczenia w tej lokalizacji korytarza ekologicznego. Jeżeli zaś chodzi o przepis art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b, to przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy organ planistyczny zamierza sytuować nową zabudowę w danym terenie. Dopiero w takim przypadku ustawodawca określa wymagania dla organu w tym zakresie. Zaskarżona uchwała w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego nie przewiduje nowej zabudowy, a zatem przepis ten nie ma zastosowania wobec skarżącego. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 u.p.z.p., to skarżący nie wskazał w skardze, na czym naruszenie tej regulacji polegało, stąd niemożliwym jest ustosunkowanie się do tego zarzutu w sposób merytoryczny. Chybiony jest zarzut, jakoby uwagi skarżącego nie zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Zielonki. Uwagi te zostały rozpatrzone zarówno przez Wójta, jak i Radę Gminy Zielonki – tyle, że rozpoznano je negatywnie.

W nawiązaniu do zarzutu błędnego zaliczenia działek skarżącego do otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że na rysunku Studium (Kierunki rozwoju) jednoznacznie działki skarżącego należą do otuliny Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, który podlega uzgodnieniom z RDOŚ. W odmowie pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonej uwagi Rada Gminy Zielonki podaje, że wynika ona z decyzji RDOŚ, a nie Dyrektora OPN. Korytarze ekologiczne, tzw. korytarze powiązań przyrodniczych, to nie punktowe obszary, a liniowe, przebiegające pasmowo. Wspomniany korytarz łączy tereny OPN z terenami położonymi w otulinie DPK, przebiega w poprzek drogi KDW 794, w miejscu gdzie przerwa w terenach budowlanych (zabudowanych, bądź przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego) umożliwia utrzymanie przerwy w zabudowie i wyznaczenie możliwości utrzymania powiązań między OPN, a otuliną DPK. To, że "naprzeciw" działek skarżącego znajduje się ekstensywna zabudowa zagrodowa, nie oznacza, że powinno się kontynuować dalsze, intensywne wykorzystywanie terenów rolnych w wyznaczonym paśmie terenu.

W ocenie organu, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 i 12 u.p.z.p. Organ w tym kontekście wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego każda z uwag została merytorycznie rozpatrzona i poddana przez głosowanie radnych Rady Gminy Zielonki, co potwierdza jednoznacznie zarówno protokół nr [...] Wspólnego Posiedzenia Komisji Infrastruktury Technicznej i Rozwoju Gospodarczego, Oświaty, Kultury, Zdrowia i Sportu, Regulaminowo – Inwentaryzacyjnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Budżetowej Rady Gminy Zielonki, a zwłaszcza jego załącznik nr 2 jak również załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały. Okoliczność tę potwierdza także treść zawarta w tabeli "uwagi" pozycja 80 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały. Treść tam zawarta w żadnej mierze nie wskazuje na naruszenie procedury uchwalenia zmiany studium. Wręcz przeciwnie wskazuje jedynie, że uwaga ta została rozpatrzona merytorycznie przez Radę Gminy Zielonki. Bez znaczenia jest również w kontekście oceny zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób, w jaki projekt uchwały w sprawie zmiany studium przedstawił jego projektodawca – Wójt Gminy Zielonki, bowiem to Rada Gminy Zielonki jest organem podejmującym uchwałę w tym zakresie.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego organ wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Przeznaczenie działek o numerach [...], [...], [...] położonych w B. , w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, to działki rolne. Jeśli Rada Gminy Zielonki podejmie uchwałę o zmianie tego planu, to w świetle zgodności ze Studium (poprzednim i aktualnie obowiązującym) – działki te pozostaną również w kolejnym planie działkami rolnymi. Rysunki planów zagospodarowania przestrzennego ujmują i decydują o przeznaczeniu terenów. Dla działek stanowiących własność skarżącego nie będzie więc w miejscowym planie wrysowanego korytarza powiązań przyrodniczych, bowiem jest to oznaczenie ilustracyjne zastosowane w dokumencie studium, uzasadniające przyjęte rozwiązanie. Charakter dokumentu Studium, który zawiera politykę przestrzenną gminy, powoduje, że dokument uwzględnia m.in. i uzasadnienie przyjmowanych rozwiązań, stąd ujmuje szereg oznaczeń informacyjnych, szerszych niż stosowane w planach zagospodarowania przestrzennego. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin to dokumenty strategiczne, całościowe, opracowywane na mapach topograficznych, a nie ewidencyjnych. Planowane przeznaczenie poszczególnych działek, nie wyszczególnianych na rysunkach studiów uwarunkowań, zgodnie z intencją ustawodawcy jest podporządkowane rozwiązaniom kompleksowym w odniesieniu do strategii rozwoju całych gmin. Wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały zakres możliwości korzystania z działek skarżącego nie uległ jakiejkolwiek zmianie. W obecnie obowiązującym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XL/43/2006 dnia 3 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 562 poz. 3551 z dnia 20 września 2006 r.) działki, o których mowa w skardze, znajdują się w terenie o przeznaczeniu "RS – terenie rolnym z możliwością zabudowy siedliskowej rolniczej". W studium w brzmieniu sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały był to teren o przeznaczeniu "obszary rolne na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" (wg załączonej legendy do rysunku studium). Oznaczało to generalnie, że rolnik mógł działkę zabudować w ograniczonym zakresie i na tej podstawie w planie określano przeznaczenie oznaczone jako "RS". Nowe studium w brzmieniu ujętym w zaskarżonej uchwale powtórzyło ten zapis z planu, czyli RS. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżącego, nie ograniczając mu przysługującego mu prawa własności. Tym samym, w ocenie organu, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu, zarzut skargi o "premiowaniu miejscowości" w Gminie – w sensie planowanego przyrostu nowych terenów budowlanych w poszczególnych miejscowościach – jest całkowicie niezasadny, a podawanie przez skarżącego, jako przykłady, bezwzględnych wartości możliwych przyrostów terenów budowlanych, w niektórych sołectwach co najmniej mylące i nieracjonalne. To nie granice administracyjne poszczególnych miejscowości determinowały przyjęte rozwiązania w strategicznym dokumencie gminnym, a szereg uwarunkowań, w tym głównie środowiskowych i infrastrukturalnych. Miejscowość B. jest sołectwem małym, o całkowitej powierzchni ok. 214 ha, zestawianie więc "wprost" planowanych przyrostów terenów budowlanych z takimi sołectwami jak Zielonki – o pow. ok. 600 ha, Węgrzce – ok. 463 ha, Bibice – ok. 750 ha, Owczary – ok. 408 ha, nie ma żadnego uzasadnienia, ani też logicznego odniesienia do rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale Gminy Zielonki.

Wyrokiem z 5 marca 2019 r., II SA/Kr 1068/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. M. oraz S. P.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku naruszenia właściwości organu, tudzież braku istotnych naruszeń zasad i trybu jej sporządzania mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących. Sąd wskazał, że Zarzut skarżącego, dotyczący zakwalifikowania jego działek w B. – wbrew oczekiwaniom wyrażonym w uwagach do projektu Studium – jako teren rolny (RS, fragmenty ZI1 i R3) i przeprowadzenia przez nie korytarza ekologicznego – również okazał się niezasadny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, także w tym przypadku nie można stwierdzić, aby odnośne ustalenia Studium naruszały zasady jego sporządzania tudzież skutkowały nielegalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w skardze, w tym art. 1 ust. 3 i 4, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ani art. 10 Upzp. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, kwestionowane ustalenia Studium nie noszą znamion dowolności, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Sąd wskazał również, że przyjęta w Studium lokalizacja korytarza ekologicznego została zdeterminowana stanowiskiem wyspecjalizowanych organów współdziałających w procedurze planistycznej, przede wszystkim RDOŚ, co "zostało przekonująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę". W tej sytuacji subiektywne przekonanie skarżącego o zasadności innej lokalizacji przedmiotowego korytarza nie może stanowić podstawy do kwestionowania odnośnych ustaleń Studium. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b Upzp, skoro przepisy te dotyczą przypadku sytuowania nowej zabudowy. Nie ma też uzasadnienia – "zwłaszcza w obliczu przekonujących wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę" – nawiązujący do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7d Upzp zarzut "premiowania miejscowości, które największe rezerwy niewykorzystanych terenów budowlanych".

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. M., wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., II OSK 3137/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2019 r., II SA/Kr 1068/18, w części oddalającej skargę M. M. na uchwałę Nr XXXVIII/34/2018 Rady Gminy Zielonki z 30 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., skutkujące przedwczesnym oddaleniem skargi i naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie było uzasadnienie przyczyn, dla których Rada Gminy Zielonki rozpatrzyła negatywnie wniesioną przez skarżącego uwagę do projektu Studium, a dotyczącą likwidacji planowanego w Studium korytarza ekologicznego i przeznaczenia działek należących do skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. W załączniku Nr 4 Studium Nr uwagi 80 w rubryce "Uwagi" opatrzono uzasadnieniem następującej treści: "Korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN - powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza". Taką też argumentację przywołał Sąd I instancji, z tym, że Sąd ten nie wyjaśnił na podstawie analizy dokumentacji prac planistycznych, jakie są źródła odnośnie dowodów dokumentujących owe "oczekiwania przez RDOŚ i OPN" wyznaczenia w miejscu działek skarżącego kasacyjnie korytarza ekologicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji winien był wskazać oznaczone akty współdziałania tych organów z organami planistycznymi Gminy Zielonki oraz ich treść, z których to stanowisko miałaby wynikać przyjęta w wyroku konstatacja. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podał, że Sąd I instancji, który aprobował nieuwzględnienie przez Radę Gminy Zielonki uwagi M. M. do projektu studium i argumentowanie tego faktu odmową uzgodnienia organu współdziałającego w procedurze uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, winien na podstawie dokumentacji planistycznej ustalić w sposób jednoznaczny datę i treść postanowienia RDOŚ w tym zakresie. Skoro takich ustaleń nie dokonano, a na nich opierano dalej idące stanowisko sądu a quo zajęte w wyroku w aspekcie braku naruszenia przez ustalenia Studium, w których na działkach skarżącego kasacyjnie ustanowiono przebieg korytarza ekologicznego, przepisów art. 1 ust. 3 i 4, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 10 Upzp, to stanowisko to uznać wypadnie za przedwczesne.

Ponadto Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, z którego wynika m. in., że RDOŚ w listopadzie 2016 odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium Gminy Zielonki, a w listopadzie 2017 organ ten uzgodnił projekt zmiany studium. Tym samym dokonując oceny zasadności skargi należało sięgnąć do tych aktów współdziałania z RDOŚ i ich treści, nie zaś ograniczać się w kwestionowanym wyroku do werbalnego stwierdzenia, że lokalizacja korytarza ekologicznego miała zostać "przekonująco wyjaśniona w odpowiedzi na skargę". Nie zostało wyjaśnione przy tym przez Sąd I instancji, w czym należało upatrywać źródeł trafności stanowiska Rady Gminy Zielonki odnośnie oczekiwania przebiegu korytarza ekologicznego przez OPN. W skarżonym Studium w części tekstowej T – 1 (załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały) na s. 23 w tabeli 2-1 "Wnioski złożone do zmiany SUKiZ Gminy Zielonki" w kolumnie "Położenie sołectwa w odniesieniu do obszarów chronionych" L.p. 4 w odniesieniu do sołectwa B. znajduje się sformułowanie "cały obszar w otulinie OPN". W odpowiedzi na skargę odnośnie braku sprzeczności między ustaleniami Studium, a jej częściową rysunkową, argumentowano jednoznacznym ustaleniem na rysunku Studium, że działki skarżącego kasacyjnie znajdują się na obszarze należącym do otuliny DPK. Rzecz w tym, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podano przyczyn, dla których ustalenie tabelaryczne na s. 23 tekstu Studium zawiera powyższe oznaczenie w aspekcie zlokalizowania całego terenu sołectwa B. w otulinie OPN.

Naczelny Sąd Administracji zobowiązał Sąd I instancji by ponownie rozpoznając skargę wziął pod rozwagę treść protokołu z sesji rady Gminy Zielonki, na której uchwalano Studium oraz poddał analizie treść aktów współdziałania podejmowanych przez RDOŚ nad projektem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Zielonki, w aspekcie zgłaszanych uwag do tego projektu przez skarżącego.

W piśmie procesowym z 16 lutego 2021 r. skarżący M. M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze i skardze kasacyjnej. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej (pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz pismo Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia 30 kwietnia 2019 r.).

W piśmie procesowym z 1 marca 2021 r. stanowisko w sprawie zajęła również Rada Gminy Zielonki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, tj. wnosząc o oddalenie skargi. Organ wniósł o oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, a jednocześnie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, niezbędnych wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a to: umowy sprzedaży z 11 sierpnia 2020 r., Rep. A nr [...], umowy przeniesienia własności z dnia 29 grudnia 2020 r. Rep. A nr [...], na okoliczności wynikające z ich treści, w szczególności na okoliczność przeniesienia prawa własności nieruchomości składających się z działek nr [...], [...] oraz udziały w działkach nr [...], [...], [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy przywołać również przepis szczególny, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem wiązać z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi.

Wskazać należy również w tym miejscu na związanie Sądu orzekającego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał sąd wojewódzki, by ten, ponownie rozpoznając skargę, wziął pod rozwagę treść protokołu z sesji rady Gminy Zielonki, na której uchwalano Studium oraz poddał analizie treść aktów współdziałania podejmowanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie odnoszących się do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Zielonki, w aspekcie zgłaszanych uwag do tego projektu przez skarżącego. NSA wskazał też na konieczność wyjaśnienia, w czym należało upatrywać źródeł trafności stanowiska Rady Gminy Zielonki odnośnie oczekiwania przebiegu korytarza ekologicznego przez OPN w kontekście stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na wnioski do Studium, a także ustalenia tabelarycznego na s. 23 Studium.

W uwzględnieniu powyższego Sąd poddał analizie zalegające w aktach planistycznych pismo z 9 listopada 2016 r., znak [...], którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że podstawą zajęcia przez niego stanowiska jest położenie obszaru objętego projektem studium w granicach Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie i jego otuliny oraz Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego wraz z otuliną. Wyjaśnił, że otulinę Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz otulinę Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego wyznaczono w: celu zabezpieczenia terenu parku przed wynikającymi z działalności człowieka zagrożeniami zewnętrznymi dla walorów przyrodniczych i krajobrazowych parku (art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody). Za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych, w tym dla walorów przyrodniczych parku krajobrazowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, ale także te działające pośrednio, które mogą w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku wartości przyrodniczych. Dalej Regionalny Dyrektor zauważył, że na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji planistycznej ustalono, że w przedmiotowym projekcie zmiany studium wyznaczono m. in. nowe tereny zabudowy mieszkalnej MN1, tereny zabudów mieszkalnej o niskiej intensywności MN2, tereny usług publicznych UP, tereny usług związanych ze sportem i rekreacją US, tereny ekstensywnego kształtowania zainwestowania M, tereny warunków kształtowania zabudowy mieszkalnej RSG. Część nowych terenów przeznaczonych pod zainwestowanie została wyznaczona w sąsiedztwie istniejących zespołów zwartej zabudowy, lub też w sąsiedztwie terenów przeznaczonych na ten cel obowiązujących dokumentach planistycznych. Ten sposób kształtowania zabudowy - poprzez poszerzanie uzupełnianie istniejących terenów zabudowy jest zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju i zasadą utrzymania ładu przestrzennego. Natomiast "wprowadzanie terenów zabudowy w miejscach o wysokich wartościach widokowych (na wzniesieniach i grzbietach) oraz rozpraszanie ich poza istniejące, historycznie ukształtowane zespoły osadnicze, i związany z tym wzrost powierzchnie zabudowanej, prowadzi do ograniczenia wartości krajobrazowych i widokowych obszaru oraz zagraża różnorodności biologicznej i różnorodności ekosystemów. Przy wyznaczaniu nowych terenów inwestycyjnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, tzn. wyznaczanie nowych miejsc pod zabudowę powinno korespondować z dotychczas zagospodarowanymi terenami ograniczając tendencję do rozpraszania zabudowy. W ocenie organu realizacja zabudowy w znacznej części proponowanych terenów wiązałaby się z naruszeniem zakazów obowiązujących w granicach Parku, w tym w szczególności: zakazu likwidowania i niszczeniem zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Ponadto wyznaczanie terenów inwestycyjnych w oderwaniu od istniejącej skupionej zabudowy sołectw, w miejscach o wysokich walorach widokowych jest: niezgodna z celami ochrony parku krajobrazowego, określonymi w uchwale nr XV/247/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz w rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego nr 84/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, do których należą: - ochrona walorów krajobrazowych poprzez zachowanie otwartych terenów krajobrazów jurajskich, ochronę przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno-widokowymi; społeczne cele ochrony, realizowane m.in. poprzez racjonalną gospodarkę przestrzenia i hamowanie presji urbanizacyjnej; ochrona wartości przyrodniczych m.in. poprzez ochronę naturalnej różnorodności florystyczne; i faunistycznej, zachowanie naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk roślinnych, ze szczególnym uwzględnieniem roślinności kserotermicznej, torfowiskowej oraz wilgotnych łąk, a także zachowanie korytarzy ekologicznych.

Wskazano, że zgodnie z uchwałą nr XV/247/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 84/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego jednym z celów ochrony parków jest ochrona wartości przyrodniczych m.in. poprzez zachowanie korytarzy ekologicznych. Wyjaśniono, że "utrzymanie korytarzy migracyjnych jest bardzo ważne dla zachowania różnorodności biologicznej i równowagi przyrodniczej, szczególnie w obrębie obszarów- podlegających ochronie. Efektywność funkcjonowania korytarzy ekologicznych zawsze będzie determinowała możliwość zachowania równowagi przyrodniczej oraz zapewnienia odtworzenia trwałości procesów ekologicznych, czyli takich stanów, które stanowią podstawowy wyznacznik polityki ekologicznej i przestrzennej oraz główne cele ochrony przyrody. Ustawa o ochronie przyrody w art. 5 pkt 16 definiuje różnorodność biologiczną, jako zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami, oraz zróżnicowanie ekosystemów. Ochrona populacji dziko występujących zwierząt, roślin i grzybów polega między innymi na zapewnieniu przepływu genów pomiędzy osobnikami różnych populacji. Dlatego zachowanie drożnych korytarzy migracyjnych pozwalających na swobodne przemieszczanie się gatunków jest istotnym zadaniem dla organów odpowiedzialnych za ochronę przyrody. Kolejną bardzo ważną rolą korytarzy ekologicznych jest umożliwienie zwierzętom wędrówek w celu znalezienia żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Czynniki te mają duże znaczenie dla przeżycia zwierząt, gdyż np. w przypadku nadmiernego przegęszczenia populacji na danym obszarze, może wystąpić niedobór pokarmu bądź epidemie, co może w konsekwencji doprowadzić do osłabienia lub zaniku populacji. Nadmierne zawężanie lub zamykanie połączeń ekologicznych pomiędzy obszarami biologicznie cennymi poprzez np. wprowadzanie zabudowy jest działaniem mającym negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze. Regionalny Dyrektor zauważył przy tym, że korytarze migracyjne, łącząc ze sobą poszczególne ostoje przyrodnicze, w tym podlegające ochronie, zapewniają integralność całej krajowej sieci ochrony przyrody. W celu zachowania różnorodności biologicznej na poziomie krajowym konieczne jest zapewnienie kompleksowej ochrony nie tylko w obszarach o wysokim reżimie ochronnym (parki narodowe, rezerwaty przyrody), lecz również w pozostałych obszarach objętych ochroną prawną, których skuteczna ochrona musi być zapewniona na etapie planowania przestrzennego. Tylko w ten sposób państwo polskie, działając za pośrednictwem organów władzy publicznej (rządowej i samorządowej) może skutecznie realizować zawarty w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązek zapewnienia ochrony środowiska, z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju. Na tle powyższych wywodów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że należy zrezygnować z wyznaczania nowych terenów budowlanych wskazanych na przebiegu korytarzy ekologicznych, w celu zachowania ich drożności. W jego ocenie tereny rolne, a już w szczególności te zlokalizowane w granicach parku krajobrazowego, powinny pełnić rolę terenów otwartych, wolnych od zabudowy, przeznaczonych jako grunty rolne, użytki zielone, zadrzewienia i zakrzewienia, ewentualnie sady. Tereny rolne wraz z miedzami i porastającymi je zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi stanowią bez wątpienia ostoję różnorodności biologicznej (a same zadrzewienia spełniają liczne funkcje: mikroklimatyczne, ochronne, biocenotyczne, produkcyjne itd.).

Regionalny Dyrektor wskazał również warunki, których spełnienie umożliwia "pozytywne uzgodnienie", tj. "1. Należy zrezygnować z wyznaczania terenów zabudowy wskazanych na załączniku graficznym nr 1 oraz nr 2 do niniejszego pisma. 2. Należy zrezygnować z wyznaczania pasa zieleni izolacyjnej ZI w terenie zlokalizowanym wzdłuż ulicy [...], po jej zachodniej stronie i z uwagi na nachylenie zbocza i aspekt widokowy należy po tej stronie wyznaczony teren zabudowy zlokalizować jak najbliżej drogi. 3. Należy doprecyzować miejsca poszukiwań lokalizacji na funkcję: kształtowania centrów wsi MC. kształtowania usług sportowych i rekreacyjnych US, obszary kształtowania usług turystyki i wypoczynku oraz obszarów zieleni urządzonej z usługami UT w zakresie miejsca ich lokalizacji oraz przeznaczenia lub zrezygnować z ich wskazywania w Studium. 4. Zrezygnować z wprowadzania innego poza zielenią zagospodarowania w terenach zieleni izolacyjnej ZI. 5. Dla terenu US zlokalizowanego przy ul. [...] w rejonie przysiółka [...] należy wykluczyć możliwość wprowadzania nowego zagospodarowania kubaturowego poza obiektami związanymi z funkcjonowaniem boiska: trybuny, obiekty zaplecza socjalnego - szatnie i sanitarnego – toalety."

Sąd poddał analizie również pismo z 14 listopada 2017 r., znak [...], którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki. W treści pisma wskazano, że przedłożony projekt planu (studium – przyp. WSA) tylko w części uwzględnia warunki wskazane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, tj.: 1. Zrezygnowano z wyznaczania terenów zabudowy wskazanych na załączniku graficznym nr 1 oraz nr 2 do pisma znak: [...] z dnia 09.11.2016 r., 2. Zrezygnowano z pasa zieleni izolacyjnej ZI w terenie zlokalizowanym wzdłuż ulicy [...], po jej zachodniej stronie, a wyznaczony teren zabudowy zlokalizowano jak najbliżej drogi, 3. Wyznaczono dwie kategorie terenów zieleni izolacyjnej Z11 i Z12 z zakazem jakiejkolwiek zabudowy obszarów Z12 inwestycjami kubaturowymi, w tym obiektami tymczasowymi. Jak wskazano, nie został zrealizowany warunek dotyczący wykluczenia możliwości wprowadzania nowego zagospodarowania kubaturowego poza obiektami związanymi z funkcjonowaniem boiska, ale z treści pisma wynika, że Regionalny Dyrektor, z uwagi na argumentację Gminy przedstawioną na spotkaniu w sprawie Studium, uznał przyjęte rozwiązania za dopuszczalne. Wskazano również, że nie zostały doprecyzowane miejsca poszukiwań lokalizacji na funkcje: kształtowania centrów wsi MC, kształtowania usług sportowych i rekreacyjnych US, obszary kształtowania usług turystyki i wypoczynku oraz obszarów zieleni urządzonej usługami UT w zakresie ich lokalizacji przeznaczenia. Z treści pisma wynika, że Regionalny Dyrektor uznał ten element ustaleń Studium jako wyłącznie informacyjny, nie przesądzający o konkretnym zagospodarowaniu terenów. Wskazał również, że ponownie należy zweryfikować przebieg granic Parków Krajobrazowych Dolinki Krakowskie oraz Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego (w szczególności w miejscowości Bosutów oraz w sołectwie Owczary) w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami. Organ przypomniał w tym kontekście o tym, że jednym z podstawowych celów utworzenia Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego oraz Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie jest skuteczna ochrona i popularyzacja wartości przyrodniczych, historycznych oraz walorów krajobrazowych wyróżnionego w ten sposób obszaru. Dążenie do tego celu powinno być prowadzone w pełni odpowiedzialnie, w trosce o dobro ogólne i z myślą o przyszłych pokoleniach. Rolą władz samorządowych jest planowanie zagospodarowania przestrzennego obszaru w sposób głęboko przemyślany, w ramach i na warunkach właściwie rozumianego zrównoważonego rozwoju tak, aby w możliwie najlepszy i najbardziej efektywny sposób wykorzystać jego indywidualny potencjał przy jednoczesnym zachowaniu tego, co najcenniejsze i wymagające bezwzględnej ochrony.

Analizując powyższe Sąd uwzględnił, że działki skarżącego położone są na terenie otuliny Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, nie są zaś położone w granicach otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego. Granice otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie Ojcowskiego Parku Narodowego (Dz. U. 1997 r., poz. 99, nr 21). Z kolei granice Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego określa rozporządzenie nr 84/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. Granica pomiędzy tymi obszarami ochronnymi biegnie po drodze nr 794, a działki skarżącego znajdują się po stronie [...] drogi, gdzie znajduje się otulina Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. Taki stan odzwierciedla rysunek Studium stanowiący załącznik nr 3 do Studium.

Dalej Sąd stwierdza, że na stanowiącym mapę załączniku graficznym nr 1 do ww. pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 9 listopada 2016 r. działki skarżącego znajdują się na obszarze, na którym wrysowano zielonymi liniami korytarz ekologiczny. Dostrzec należy, że lokalizacja korytarza ekologicznego na tym obszarze nie należała do okoliczności, z powodu których organ ten odmówił uzgodnienia. Przyczynę odmowy stanowiło m.in. wyznaczenie w projekcie studium obszarów, zaznaczonych na tymże załączniku czerwonymi konturami, które – według RDOŚ - nie powinny podlegać zabudowie, co jednak nie dotyczyło działek skarżącego. Niewątpliwie więc należy przyjąć, że ustalenia dotyczące działek skarżącego i przebiegu na nich korytarza ekologicznego były przez Regionalnego Dyrektora aprobowane w 2016 r., a uzgodnienie z 2017 r., stanowiące konsekwencję wcześniejszego stanowiska, zatwierdziło ustalony wcześniej przebieg korytarzy ekologicznych i ustalenia odnoszące się do działek skarżącego leżących w sołectwie B. .

W ocenie Sądu powyższe wskazuje na to, że lokalizacja korytarza ekologicznego obejmującego działki skarżącego, została zdeterminowana stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Z przedstawionych i przeanalizowanych aktów współdziałania wynika jednoznacznie, że po pierwsze, korytarze ekologiczne stanowią jeden z kluczowych elementów ochrony przyrodniczych walorów terenów objętych Studium, w tym terenów Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny, a po drugie, że teren obejmujący działki skarżącego, znajdujący się w otulinie Parku, został uznany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za teren korytarza ekologicznego. Konsekwencją powyższego była argumentacja uzasadniająca brak uwzględnienia uwag wniesionych do projektu Studium zawarta w Załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. W zamieszczonej tam tabeli, w punktach 73, 80 i 82 dotyczących działek skarżącego wskazano: "Korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN – powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody na RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza. Brak zgody na poszerzenie terenu budowlanego". Natomiast w punkcie 74 dotyczącym działki nr [...] wskazano: "Brak możliwości uzgodnienia z RDOŚ otwarcia nowych terenów budowlanych w rejonie dużego obszaru rolniczego, oddalenie od intensywnej zabudowy, walory widokowo-krajobrazowe." W ocenie Sądu nieprecyzyjne nawiązanie do stanowiska OPN (Ojcowskiego Parku Narodowego) nie niweczy merytorycznego uzasadnienia w pozostałej części odnoszącej się do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, skoro istniała w przywołanych aktach współdziałania Regionalnego Dyrektora podstawa do przyjęcia w Studium odnośnych ustaleń dotyczących działek skarżącego.

Zdaniem Sądu powyższe nieścisłości nie stanowią o wewnętrznej sprzeczności tekstu Studium i nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Ustalenia Studium dotyczące działek [...], [...] i [...] w B. jako terenu rolnego (RS, fragmenty ZI1 i R3), uwzględniające przebieg korytarza ekologicznego, mają uzasadnione podstawy; nie mają tym samym znamion dowolności i nie naruszają granic władztwa planistycznego Gminy.

Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu przez zamieszczenie w tabeli 2-1 "Wnioski złożone do zmiany SUiKZP Gminy Zielonki" na stronie 23 Załącznika nr 1 do Studium pt. "Uwarunkowania Przestrzennego Rozwoju Gminy. Część tekstowa – Tom I", w części dotyczącej położenia sołectwa w odniesieniu do obszarów chronionych - informacji wskazującej na objęcie całego sołectwa B. obszarem otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego. Informacja ta nie miała wpływu na ustalenia Studium dotyczące działek skarżącego. Dostrzec należy, że organ planistyczny prawidłowo przekazał projekt studium Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, obok Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego. Nie doszło tym samym również do naruszenia trybu sporządzania planu, ani też naruszenia właściwości organów.

Sąd poddał analizie również treść protokołu XXXVIII Sesji Nadzwyczajnej Rady Gminy Zielonki kadencji 2014-2018 w dniu 30 kwietnia 2018 r., której program obejmował dwa punkty: uchwalenie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" oraz przystąpienie do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki". Z protokołu wynika, że podczas sesji przedstawiono pozytywną opinię Wspólnego Posiedzenia Komisji Rady Gminy Zielonki w sprawie nieuwzględnienia uwag mieszkańców złożonych do wyłożonego projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" Z treści protokołu wynika również, że Wójt Gminy Zielonki poinformował radnych, że wpłynęło pismo od Wojewody Małopolskiego wyjaśniające skutki podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały z 26 marca 2018 r. nr XLVII/732/18 w sprawie zamiany uchwały nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, w odniesieniu do wszczętych przez gminy procedur planistycznych w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że uchwała Sejmiku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 18 kwietnia 2018 r. i wejdzie w życie w dniu 3 maja br., a z treści pisma wynika, że nie zachodzi konieczność ponawiania procedury planistycznej dla projektów planów miejscowych oraz studiów, które zostaną uchwalone przed 3 maja 2018 r. Natomiast w odniesieniu do tych, które nie zostaną uchwalone przed 3 maja br. w związku ze zmianą planu województwa, zachodzi konieczność zmiany tych dokumentów przez uwzględnienie w nich inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wskazanym w nowym planie województwa oraz zachodzi konieczność ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 i 17 u.p.z.p., w niezbędnym zakresie do dokonanych zmian, w szczególności ponowienia uzgodnienia z Wojewodą Małopolskim i Zarządem Województwa Małopolskiego. Brak ponowienia uzgodnienia, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania ww. dokumentów planistycznych, powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości. Z protokołu wynika dalej, że po krótkiej dyskusji, przeprowadzono głosowanie nad projektem, w wyniku którego uchwała została podjęta jednogłośnie. Nie sposób nie dostrzec, że działania organów Gminy Zielonki podejmowane były w pośpiechu wynikającym ze zbliżającej się daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego i zamiaru uniknięcia konsekwencji z tego wynikających dla procedury uchwalania studium. Sąd nie dopatrzył się jednak w związku z tym naruszeń, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. naruszeń uzasadniających pozbawienie zaskarżonej uchwały mocy prawnej.

Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, a to dotyczących art. 1 ust. 3 i 4, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ani art. 10 u.p.z.p. Granice władztwa planistycznego gminy nie zostały przekroczone, nie naruszono zasady proporcjonalności, a ingerencja w prawo własności jawi się jako uzasadniona.

Zaakcentować należy na koniec, że Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonego na dzień jego uchwalenia, biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne i faktyczne determinujące organy planistyczne w tej dacie. Z tej przyczyny Sąd postanowił nie uwzględnić złożonego przez skarżącego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz pisma Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia 30 kwietnia 2019 r. Treść tych dokumentów nie ma znaczenia dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, co już wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r. Sąd postanowił również nie uwzględnić złożonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosku organu o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, sformułowanego w piśmie z 1 marca 2021 r., a to z aktu notarialnego z 11 sierpnia 2020 r. oraz aktu notarialnego z 29 grudnia 2020 r. Wnioskujący organ nie wykazał, by dokumenty mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.