Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 707/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94a
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi D. [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej D. [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. w W. (dalej: “Skarżąca" oraz “D.") pismem z 31 lipca 2012 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmeceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "[...] ", położonej w [...] oraz reklamy jej działalności przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie.

W ww. wniosku wskazała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Podniosła, że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny Skarżąca wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączyła: pismo kierowane do pacjenta apteki DOZ, ofertę współpracy dla apteki, ofertę systemu ePRUF z 4 listopada 2011 r., wzór umowy systemu ePRUF, regulamin funkcjonowania systemu ePRUF, pismo kierowane do pacjenta apteki DOZ, kopię ulotki Programu 60+, listę aptek honorujących legitymację Programu 60+, wzór umowy o współpracy określający zasady uczestnictwa apteki w Programie Opieki Farmaceutycznej realizowanym wspólnie z D. S.A., kopię pisma do Ministra Zdrowia dot. działań podjętych przez Spółkę: D. S.A., kopię kuponów do realizacji w sieci aptek Programu Opieki Farmaceutycznej, kopię ulotki "Witamy w Programie Opieki Farmaceutycznej", PrintScreen witryn [...] i [...] pismo P. S.A. kierowane do ubezpieczonych dot. przyznania świadczenia z tytułu leczenia szpitalnego i Karty aptecznej.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z [...] października 2012 r. wezwał Skarżącą do uzupełniania wniosku o:

1) wskazanie związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym,

2) skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia D. do toczącego się postępowania,

3) wykazanie zasadności udziału Okręgowej Izby Aptekarskiej we W. w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowań już prowadzonych,

4) uprawdopodobnienie, że Okręgowa Izba Aptekarska w [...] przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.

Dnia 23 października 2012 r. do kancelarii [...] Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo Skarżącej, w którym jako cel statutowy wskazała § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym Rada Aptekarska D. kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami D., w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny wskazała ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] listopada 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Skarżącej w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "[...]" oraz reklamy jej działalności.

Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także "GIF").

W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest we wnioskowanym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z poglądem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], że brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem Skarżącej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zakazu reklamy aptek i ich działalności. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że ocena aktywności apteki należy niepodzielnie do Inspektorów Farmaceutycznych. Podała, że prawo do wszczęcia i udziału Okręgowej Izby Aptekarskiej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby wynika z art. 31 § 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: “k.p.a.", po spełnieniu przez nią przesłanek określonych w ustawie, a których istnienie zostało dowiedzione powyżej. Ponadto, biorąc pod uwagę statutowe cele Skarżącej, w tym obowiązek sprawowania nadzoru i pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty udział samorządu w postępowaniu jest uzasadniony. Samorząd oferuje swoją pomoc merytoryczną na każdym etapie prowadzonego postępowania w celu jak najlepszego wyjaśnienia okoliczności sprawy za czym przemawia szeroko pojęty interes publiczny.

Końcowo zaznaczyła, że samorząd zgłaszając chęć udziału w postępowaniu administracyjnym występuje w dwojakiej roli, po pierwsze reprezentuje swoich członków, po drugie sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu, co jest celem nadrzędnym i głównym powodem złożenia wniosku o wszczęcie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10 podkreślił, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony. Wskazał, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Istnienie interesu społecznego jest niezwykle ważne, gdyż jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2492/11 organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2580/11 wskazał, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Stwierdził, że dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć również na względzie fakt, że art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1397/10.

W jego ocenie argumentacja przedstawiona przez Skarżącą w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Interes społeczny wskazywany przez Skarżącą jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Przeczy temu chociażby już sama konstrukcja art. 31 k.p.a., gdzie sam ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność wskazania interesu społecznego przez organizację społeczną a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny.

Zdaniem organu Skarżąca wyraziła jedynie generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Skarżącą. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), dalej "u.p.f.". W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym. Z zasady, racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk. Nie oznacza to jednak, iż organizacja społeczna wnosząca o wszczęcie postępowania może wskazywać jako interes społeczny, przesłanki którymi kierował się ustawodawca wprowadzając dany przepis.

Ustosunkowując się do twierdzenia Skarżącej, iż samorząd aptekarski mógłby być wsparciem merytorycznym dla organu na każdym etapie postępowania wskazał, że organem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie jaki interes społeczny chce chronić Skarżąca. We wniosku wskazuje ona na interes pacjenta, który jest zagrożony jakoby przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez farmaceutów, którzy będą chcieli tylko reklamować swoją aptekę. Jednakże analiza użytej przez Skarżącą argumentacji wskazuje na chęć ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Zdaniem organu wszczęcie i dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie a następnie dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dopuszczenie Skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez Skarżącą nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] listopada 2012 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem Skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

- art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że udział Skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

- art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

- art. 8 K.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji Skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącej, co podważa zaufanie Skarżącej do władzy publicznej;

- art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia Skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 12 K.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącej;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego;

- art. 80 § 1 K.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez Skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że jej udział w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek uzasadniony jest jej celami statutowymi, zdefiniowanymi w Konstytucji RP oraz w ustawie z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, ze zm., dalej: “u.i.a."). Celami, które uzasadniają jej udział w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek i ich działalności są:

- sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.);

- reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.);

- troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a);

strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a);

- współdziałanie z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego(art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a).

Podała, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym D., jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego obejmuje sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Powyższe znalazło potwierdzenie w treści art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. Jednocześnie art. 2a ust. 1 pkt 8 tej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. u.p.f., w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z powołanych przepisów Konstytucji RP.

Zaznaczyła, że przedmiotem wnioskowanego przez Skarżącą postępowania administracyjnego ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (art. 2a ust. 1 u.i.a.). Bezsprzecznie, doskonała większość zachowań reklamowych powiązana jest z informacyjną funkcją apteki, tym samym cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu.

W ocenie Skarżącej postępowanie w sprawie reklamy apteki, które może być prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, ponieważ Izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu, obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

Zdaniem Skarżącej jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Aby móc egzekwować realizację obowiązków zawodowych samorząd zawodowy musi zapewnić swoim członkom godziwe i właściwe warunki pracy. Bardzo często warunki faktyczne, w tym wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej do dużej sieci aptek, powodują praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy. Podkreśliła, że podmiotem prowadzącym apteki są przedsiębiorcy, którzy realizują przede wszystkim swoje cele ekonomiczne. Kierownik apteki będący farmaceutą oraz pozostali farmaceuci mają gwarantować, że pacjent traktować będzie aptekę jak placówkę ochrony zdrowia publicznego, a nie jak sklep z lekami nastawiony na maksymalny zysk. Postępowanie, w którym Skarżąca chce uczestniczyć ma ustalić, czy zachowania łamiące zakaz reklamy aptek godzą w godność i niezależność zawodu farmaceuty.

Skarżąca wskazała, iż ważnym celem samorządu aptekarskiego jest także przestrzeganie przez farmaceutów zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a). Aby właściwie wykonywać swoje zadania w zakresie przestrzegania zasad etyki i deontologii organy samorządu aptekarskiego muszą wielokrotnie zabiegać o rozstrzygnięcie przez właściwe organy administracji publicznej zagadnień wstępnych. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 94a ust. 2 u.p.f., zgodnie z którym wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. W zaskarżonym postanowieniu organ wyraził pogląd, że "tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie". Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (art. 45-62 u.i.a.), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Skarżąca musi inicjować postępowania dotyczące reklamy aptek lub do nich przystępować.

Skarżąca stwierdziła, że wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, zgodnie z dyspozycją (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.). Przestrzeganie, a tym bardziej łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu reklamy aptek jest bez wątpienia sprawą związaną z wykonywaniem zawodu czy inną dotyczącą farmacji, a mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego, gdyż zawód farmaceuty, który jest zawodem zaufania publicznego jest wykonywany głównie w aptekach będących miejscem pracy farmaceutów i miejscem styczności z pacjentami, którzy są szczególnie narażeni na wpływ przekazu reklamowego ze względu na sytuację, w której się znajdują przychodząc do apteki - najczęściej w razie choroby. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia Skarżącej do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Ponadto Skarżąca wskazała, że drugą przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego w sprawie innej osoby jest przemawiający za tym interes społeczny. Z uwagi na brak ustawowej definicji "interesu społecznego" jej zdaniem należy się w tym zakresie odwołać do orzecznictwa sądów administracyjnych, które wskazuje, że w pojęciu interesu społecznego zawierają się zasługujące na ochronę wartości. W jednym z orzeczeń sąd stwierdza, że interes społeczny nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (patrz wyrok WSA z 20 maja 2011 r., sygn. IV SA/Wa 489/2011).

Zdaniem Skarżącej interes społeczny w niniejszej sprawie przemawiający za Jej udziałem w postępowania lub jego wszczęciem polega na:

- ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązujemy przepisami prawa;

- ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów;

- możliwości wypełniania przez D. swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

- możliwości podejmowania przez D. działań w celu ochrony praw swoich członków;

- możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r., stanowiącym uzupełnienie argumentacji prawnej skargi, Strona wskazała na nowe okoliczności mające Jej zdaniem znaczenie dla badanej sprawy, a w szczególności na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do wojewodów, (kopia w aktach sprawy), z którego wynika, iż program lojalnościowy 60+ należy traktować jako zabronioną reklamę apteki i jej działalności, co potwierdza ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe. Skarżąca ponadto wskazała na jej zdaniem niewłaściwą wykładnię art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą organ wywiódł dodatkowe, pozaustawowe warunki wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej, jak również podkreśliła, iż pomimo istnienia oczywistego interesu społecznego we wszczęciu żądanego postępowania, do dnia wniesienia pisma Skarżącej nie rozpoczęło ono biegu.

W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 9 września 2013 r. przedstawił argumentację przemawiającą za prawidłowością przyjętej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powołując także orzecznictwo sądowe. Podniósł również, iż wniosek o wszczęcie postępowania należy rozpatrywać w kontekście udziału w nim Skarżącej, gdyż zgodnie z 31 § 3 k.p.a wszczęcie postępowania na żądanie spowoduje w takim przypadku automatyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w całym postępowaniu na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) – dalej “p.p.s.a.".

Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c. p.p.s.a.

Przedmiot sporu w badanej sprawie stanowi odmowa wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, o co wnosi Skarżąca. Stanowisko organu opiera się na niestwierdzeniu wystarczających przesłanek dla realizacji takiego żądania. Strona zaś wskazuje na brak ku temu podstaw, w szczególności na okoliczność ograniczenia zakresu swojego żądania w związku z wycofaniem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Należy podkreślić, iż w sprawie dotyczącej naruszenia przez aptekę "[...]" z siedzibą w [...] przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne D. złożyła zarówno wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak i o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony. Kwestia dopuszczenia do udziału Skarżącej w postępowaniu, po jego ew. wszczęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zakończyło się ono w dwóch instancjach wydaniem postanowień odmawiających dopuszczenia Skarżącej do udziału w ww. postępowaniu i zaskarżeniem postanowienia wydanego przez GIF w II instancji. Ostatecznie jednak Skarżąca wycofała skargę na postanowienie GIF i postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 650/13).

Wobec powyższego rozważania na temat zasadność skargi należało ograniczyć tylko do rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W takim przypadku zakres kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości decyzji organu w zakresie uznania, czy działania organizacji społecznej podejmowane zgodnie z jej statutem służyć mają ochronie interesu społecznego.

Sąd dokonując analizy prawnej niniejszej sprawy zauważa, iż z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wprost wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, a nie własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu musi przemawiać interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie dwie pierwsze przesłanki tj. wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby jak również, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, wynikają z dokumentów przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. W tym kontekście sedno problemu prawnego stanowi dowiedzenie, że za żądaniem Skarżącej wystosowanym w trybie art. 31 § 1 k.p.a. przemawia interes społeczny.

W ocenie organu odwoławczego cel statutowy organizacji społecznej, jaką jest niewątpliwie Skarżąca, nie uprawnia do działania w interesie społecznym w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie kwestionując dowodów przedłożonych przez Stronę wskazujących na naruszenie obowiązujących przepisów zakazu reklamy przez jedną z aptek funkcjonującą na obszarze właściwości miejscowej D., której to kwestii wyjaśnienia domaga się w istocie Skarżąca, stwierdził brak formalnych podstaw do uwzględnienia takiego żądania. Zdaniem organu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy samo uprawdopodobnienie, że za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu przemawia interes społeczny, z uwagi na możliwość naruszenia prawa (zakazu reklamy) przez wskazaną aptekę, ponieważ udowodnienie tego faktu może mieć miejsce jedynie w ramach przeprowadzonego postępowania, a więc dopiero po jego wszczęciu. Aby zostało ono zainicjowane wnioskodawca musi wpierw dowieść, że leży to w interesie społecznym, a nie np. branżowym (członków określonej izby aptekarskiej), jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd powyższy pogląd uznał za błędny. Należy bowiem podkreślić, iż kwestii stanowiących podstawę oraz treść (cel) żądania wszczęcia postępowania przez organ administracji nie można traktować rozłącznie, gdyż przedmiot żądania warunkuje w istocie rozpoznanie merytoryczne sprawy głównej, jaką stanowi zbadanie naruszenia zakazu reklamy aptek. Kwestie te pozostają z sobą w związku i wzajemnie się uwarunkowują. W kontekście interpretacji art. 31 § 1 k.p.a. należy mieć także na uwadze cel postępowania administracyjnego jakim jest załatwienie danej sprawy. Prawo żądania wszczęcia i udziału w takim postępowaniu (legitymacja procesowa) warunkujące de facto rozpoznanie sprawy głównej nie może być ograniczane ponad określone ustawowe granice, gdyż prowadzi do zawężenia zakresu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 7 oraz 8 k.p.a. organ mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli działa na rzecz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Za niedopuszczalną należy zatem uznać taką wykładnię, która zawęża zakres uprawnień wnioskodawcy, jak również nakładającą na niego dodatkowe do spełnienia warunki.

W doktrynie podkreśla się, iż pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje ono w art. 31 § 1 k.p.a jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (patrz A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi i faktem, że pozostają one w niesprecyzowanym ogólnym związku z daną sprawą administracyjną, w tym jej wszczęciem.

To, iż pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i de facto w każdej sprawie indywidualnej podlega wykładni organu do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a., nie oznacza dowolności (uznaniowości) interpretacyjnej organów administracji. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa organ w tym zakresie jest związany ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza treścią art. 7 oraz 77 k.p.a. (przykładowo por. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. akt: II OSK 1339/09).

Z wykładni art. 31 § 1 k.p.a., wynika także, iż ciężar wykazania, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny nie można przerzucać z organizacji społecznej na organ, którego obowiązkiem nie jest wykazanie okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego danej organizacji społecznej w sprawie (por. uzasadnienie postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09).

Podsumowując powyższe można stwierdzić, iż o tym, że za wszczęciem postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w konkretnej sprawie przemawia interes społeczny, rozstrzyga organ na podstawie analizy materiału dowodowego tejże sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu dokonując oceny stanu faktycznego oraz prawnego badanej sprawy w kontekście wycofania wniosku Skarżącej o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie sposób przyjąć, że organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie braku interesu społecznego ze względu na zakres zadań statutowych D., który by uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania z urzędu. Inicjatywa dowodowa organu w tej sprawie ograniczyła się do wezwania Skarżącej celem wykazania przez nią interesu społecznego wszczęcia postępowania i negatywnej oceny przedstawionej argumentacji, w istocie rzeczy dotyczącej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a nie jego wszczęcia, na co zresztą wskazuje powołane przez organ orzecznictwo. Organ nie podjął także działań w celu zweryfikowania materialnoprawnych przesłanek żądania Skarżącej, tj. zarzutu naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w wyniku prowadzenia przez wymienioną we wniosku aptekę reklamy jej działalności, odmawiając Skarżącej udzielenia informacji na ten temat.

Zdaniem Sądu w zmienionych skutkiem wycofania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu okolicznościach sprawy trudno kwestionować fakt, iż Skarżąca, jako organizacja społeczna, poprzestając jedynie na wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie działa bezinteresownie, angażując się w ochronę interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia takich uniwersalnych wartości, jak naruszenie zasad uczciwej konkurencji i przestrzegania tych samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej, która, co należy podkreślić, jest działalnością reglamentowaną przez państwo, gdyż wymaga uzyskania zezwolenia.

Skoro wolą ustawodawcy prowadzenie aptek może mieć miejsce nie tylko przez aptekarzy lecz także różne podmioty gospodarcze, z uwagi na brak w u.i.a. środków prawnych umożliwiających w sytuacji nieprzestrzegania standardów zawodowych, a w szczególności łamania prawa, oddziaływanie przez samorząd zawodowy aptekarzy na wszystkich przedsiębiorców, tym bardziej istotna staje się w takim przypadku rola organów państwa (nadzoru farmaceutycznego) odpowiedzialnych za funkcjonowanie rynku leków. To do ich kompetencji i zadań należy przeciwdziałanie takim sytuacjom, a zwłaszcza szybkie podejmowanie właściwych postępowań celem weryfikacji i ew. dyscyplinowania podmiotów (aptek) nieprzestrzegających obowiązujących zasad prowadzenia działalności nie tylko zgodnie z uzyskanym zezwoleniem lecz przede wszystkim z przepisami Prawa faramceutycznego.

Ratio legis przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na zapewnieniu pomocy (interwencji) państwa (jego organów) zwłaszcza w przypadkach, gdy brak regulacji prawnej uniemożliwia wszczynanie postępowań administracyjnych na wniosek, w okolicznościach wskazujących na taką potrzebę, gdyż przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu z taką właśnie okolicznością mamy do czynienia w badanej sprawie, w której organy państwa dysponując odpowiednimi narzędziami prawnymi winny podjąć z urzędu działania zmierzające do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia problemów dotyczących sfery stosowania prawa, których samodzielnie podmioty samorządu zawodowego, w tym przypadku izby aptekarskie rozwiązać nie mogą. Samorząd aptekarski nie ma wpływu na przedsiębiorców prowadzących apteki i ich politykę w zakresie konkurencji na rynku leków i przestrzegania obowiązujących standardów, może jedynie wskazywać właściwym organom administracji naruszenia określonych zasad postępowania, w tym zwłaszcza zakazu reklamy oraz żądać pomocy państwa, które to uprawnienie wynika wprost z przepisów u.i.a. oraz ma oparcie w statucie izby aptekarskiej.

Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. nie można w takim przypadku interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu i nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia, gdyż w demokratycznym państwie prawnym wielość i zróżnicowanie interesów grupowych jest społeczną normą. W przekonaniu Sądu, zarówno GIF jak i organ pierwszej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania takiej właśnie nieprawidłowej oceny prawnej dokonał w rozpatrywanej sprawie.

Należy ponadto zauważyć, iż zaskarżone postanowienia dotknięte są także wadliwością ustaleń stanu faktycznego, gdyż organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził, że cele statutowe Skarżącej przemawiają za uznaniem, iż Izba nie może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów prawa farmaceutycznego, ponieważ nie jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Oceny tej nie zmienił organ odwoławczy, chociaż w odpowiedzi na skargę zasadniczo przyznaje pod tym względem rację Skarżącej, iż istnieje merytoryczny związek przedmiotu postępowania (sprawy rozstrzyganej w decyzji administracyjnej) z przedmiotem działalności izby aptekarskiej, zarówno w sensie prawnym jak i faktycznym. Wydane postanowienia są zatem dotknięte sprzecznością dokonanych ustaleń ze stanem rzeczywistym, skutkiem czego było stwierdzenie, że Skarżąca nie działała w interesie społecznym, lecz wyłącznie w interesie branżowym (ekonomicznym i prawnym) zrzeszonych w izbie aptekarskiej członków, w wyniku błędnego rozumienia normy wywiedzionej z art. 31 § 1 k.p.a.

Interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest bez wątpienia przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, czy nie zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków chroniące zdrowie pacjentów, niewątpliwie ma związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi bowiem, iż zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, zaś art. 2a ust. 1 pkt 8 tej ustawy, że wykonywanie tego zawodu ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek.

Niewątpliwie wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego, a samorząd aptekarski, który jest powołany do sprawowania nadzoru nad zachowaniem właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości, jaką jest zdrowie publiczne. Działalność samorządu aptekarskiego nie służy zatem partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych. Sprawując nadzór w tym obszarze organy samorządu czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

W badanej sprawie kwestia naruszenia prawa - art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stała się wysoce prawdopodobna w związku z udziałem wskazanej przez D. apteki "[...]" w programie lojalnościowym 60+, uznanym za niedozwoloną formę reklamy, zarówno w orzecznictwie sądowym (przykładowo patrz wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1660/13), jak również przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (patrz pismo z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do wojewodów, znajdujące się w aktach sądowych sprawy).

W ww. piśmie w swojej argumentacji GIF wskazuje m.in., iż "Zachęcanie pacjentów do uczestnictwa w programach lojalnościowych, a do takich należy program "60+" oraz do nabywania leków objętych ofertą w tym programie (często niepotrzebnych) może skutkować zwiększeniem zakupu leków przez pacjentów, które niejednokrotnie są zbędne i nabywane jedynie ze względu na atrakcyjną cenę. W wielu przypadkach starsi pacjenci nie decydują się na konsultację z lekarzem, mając przeświadczenie, że zakup leku jest wystarczający do poprawy ich stanu zdrowia. Zwiększona, niekontrolowana przez lekarza, konsumpcja produktów leczniczych może doprowadzić do zatruć bądź powodować działania niepożądane, spowodowane kojarzeniem różnych leków, często o wykluczającym się działaniu. Opisane powyżej zjawisko samoleczenia pacjentów jest niejednokrotnie powodem hospitalizacji, która generuje dodatkowe koszty obciążające budżet państwa. Należy także pamiętać, iż przyjmowanie leków nie pozostaje obojętne dla organizmu. Ustawodawca wprowadzając całkowity zakaz reklamy aptek kierował się w głównej mierze właśnie tymi względami, tj. ochroną zdrowia i życia pacjentów oraz troską o środowisko (utylizacja przeterminowanych produktów leczniczych)".

Mając na uwadze powyższą argumentację należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny uznaje każde działanie na rzecz respektowania wprowadzonego w ustawie Prawo farmaceutyczne zakazu reklamy aptek za działanie podjęte w interesie społecznym, a nie branżowym. W tym kontekście niezrozumiałe jest stanowisko GIF zajęte w rozstrzyganej sprawie, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ww. tezami skierowanego do wojewodów pisma prezentującego oficjalne stanowisko głównego organu odpowiedzialnego za sferę nadzoru państwa nad rynkiem leków. Pomimo, iż Skarżąca wskazała na naruszenia prawa przez jedną z aptek w zakresie zakazu reklamy, w szczególności na jej udział w programie 60+, żądając podjęcia odpowiednich działań w tej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], GIF utrzymał w mocy skarżone postanowienie organu I instancji nie dostrzegając interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, niezgodnie z prezentowanym na zewnątrz oficjalnym stanowiskiem odnoszącym się do meritum przedmiotowej sprawy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu motywy działania Skarżącej mające na celu wszczęcie przez właściwy organ - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz reklamy jej działalności, uzyskują dodatkowe oparcie w stanowisku naczelnego organu administracji odpowiedzialnego za nadzór państwa nad rynkiem leków.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie powyższe pod uwagę, jak również dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Konkludując, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.