Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 678/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jerzy Dudek /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2002/05 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie statusu osoby pokrzywdzonej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, (dalej jako organ lub Prezes IPN), utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...], odmawiające Z. R. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.), dalej ustawa o IPN.

Na skutek skargi Z. R., wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 2002/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż oba postanowienia wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Biorąc pod uwagę wnioski odnośnie wykładni art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN sformułowane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r. K. 31/04 oraz w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, Sąd stanął na stanowisku, iż art. 6 ustawy o IPN, dotyczący przyznania określonej osobie statusu pokrzywdzonego, jest normą prawa materialnego, która pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, przyznającym każdemu uprawnienie do wystąpienia z żądaniem do IPN o rozpatrzenie jego statutu jako pokrzywdzonego. Zdaniem Sądu, skoro art. 6 cyt. ustawy wyznacza treść działania organu, nie regulując formy działania, należy wyprowadzić ten element w drodze wykładni. W związku z tym, Sąd wskazał, iż z podstawowej dla demokratycznego państwa prawnego zasady prawa do procesu wynika, że formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nie określa tej formy, jest wydana w sformalizowanym postępowaniu decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu, do wniosków obywateli, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji, nie stosuje się działu VII k.p.a. regulującego wydawanie zaświadczeń. Ponadto Sąd wskazał, iż błędne jest przyjęcie, że art. 6 ustawy o IPN zawiera definicję pokrzywdzonego, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Przeciwnie, istnienie określonych w powołanym przepisie pozytywnych i negatywnych przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej, wymaga ustalenia w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej. Taki wniosek, zdaniem Sądu, wypływa wprost z treści art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, zgodnie z którym, "każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do IPN, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". W ocenie Sądu, takie pytanie jest niczym innym jak podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 63 ust. 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, iż skoro art. 6 ustawy o IPN stanowi normę materialnoprawną wymagającą władczego orzeczenia o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej, mającego formę decyzji administracyjnej, nie zaś urzędowego potwierdzenia w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a., tryb załatwienia niniejszej sprawy przez oba organy administracji był błędny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes IPN, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy o IPN polegającą na przyjęciu, że przepisy te, jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz przez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym;

2) naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., pomimo, iż przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia je poprzedzającego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, iż skoro art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN zawiera ustawową definicję pokrzywdzonego, to organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia, czy osoba jest, czy też nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu tego przepisu. Skarżący wskazał ponadto, iż za nieaktualną należy uznać obecnie zasadę domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, gdyż konkretyzacja prawa może być dokonana również przez czynność materialno – techniczną (zaświadczenie) poddaną kontroli sądów administracyjnych. Skarżący podniósł, iż rozpatrzenie wniosku złożonego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o IPN następuje w trybie przepisów działu VII k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń, bowiem norma zawarta w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał ponadto, że gdyby nawet uznać, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż, biorąc pod uwagę pozytywne i negatywne przesłanki nadania osobie statusu pokrzywdzonego określone w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, Z. R. nie mógłby być uznany za pokrzywdzonego ze względu na brak jakichkolwiek dokumentów na jego temat w archiwum IPN.

Z. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodziła którakolwiek ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, w związku z czym, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać sprawę wyłącznie pod kątem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, którego naruszenie zarzuca skarżący w skardze kasacyjnej, jest normą materialnego prawa administracyjnego określającą pozytywne i negatywne przesłanki przyznania osobie statusu pokrzywdzonego w rozumieniu ustawy. Ani ten, ani żaden inny przepis ustawy o IPN nie określa natomiast, w jakiej formie następuje przyznanie tego statusu.

Sąd drugiej instancji nie podzielił stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, iż, skoro art. 6 cyt. ustawy zawiera legalną definicję pokrzywdzonego, to nie jest dopuszczalne ustalanie tego statusu przez organ administracji w drodze władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia wydanego w sformalizowanym postępowaniu. Zarówno przepisy ustawy o IPN, jak też przepisy innych ustaw nie zabraniają organom administracji dokonywania autorytatywnej konkretyzacji tego rodzaju przepisów w określonej prawem procedurze. Przeciwnie, organ, który na zasadzie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy ma odpowiedzieć na pytanie, czy dana osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, musi zbadać występowanie przesłanek określonych w art. 6 tejże ustawy. Organ administracji ma obowiązek ustalić występowanie przesłanki pozytywnej, tj. czy wobec osoby, która wystąpiła o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo zgromadzonych danych, w tym w sposób tajny (art. 6 ust. 1) oraz przesłanki negatywnej uznania za pokrzywdzonego, tj. czy osoba ta została następnie funkcjonariuszem pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Do uznania w okolicznościach konkretnej sprawy występowania wskazanych przesłanek organ musi dokonać odpowiednich ustaleń, a zatem rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Nie wystarczy jedynie potwierdzenie ich występowania w drodze zaświadczenia wydanego w trybie przepisów Działu VII k.p.a. Dotyczy to zwłaszcza przesłanki negatywnej przyznania statusu pokrzywdzonego określonej w art. 6 ust. 3 cyt. ustawy, której stwierdzenie wymaga podjęcia czynności ustalenia wystąpienia wskazanego w normie prawnej stanu hipotetycznego, a nie wyłącznie potwierdzenia faktu.

W przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – o ile przepis nie przewiduje innej formy działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, Nr 9 – 10, poz. 176). Biorąc pod uwagę zakres procesowych gwarancji służących jednostce, uznać należy, iż niewątpliwie jest on najpełniejszy w przypadku wydawania aktu administracyjnego indywidualnego w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym nie można zaaprobować stanowiska skarżącego, iż obecnie nie obowiązuje zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie podkreśla się bowiem, iż nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Inaczej ujmując, powyższe domniemanie może być stosowane, ale tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 569, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 465 – 466).

Reasumując, jeżeli ustawodawca zawarł w normie prawnej minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to formą załatwienia sprawy jest decyzja administracyjna. Ustawodawca nie ma zatem obowiązku wyraźnie formułować potrzeby zastosowania tej właśnie formy, ani nawet nazywać ją decyzją (tak: J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 134 – 135).

Bezspornie niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną, do której rozpoznania i rozstrzygnięcia właściwy jest organ administracji publicznej – Prezes IPN. W związku z powyższym, uznając prawidłowość przyjęcia domniemania rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, Sąd drugiej instancji nie mógł podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Przepis ten stanowi bowiem normę prawa materialnego wymagającą konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami k.p.a. (tak również wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04).

W konsekwencji powyższego, pytanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, należy uznać za podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 63 ust. 1 k.p.a., a co za tym idzie, postępowanie uruchomione na podstawie takiego pytania – za postępowanie administracyjne.

Rezultatem przyjęcia przez Sąd drugiej instancji, iż przy wydaniu obu postanowień organu administracji w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, za oczywiście bezzasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. oraz błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Skoro bowiem w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nieodzownym było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Istnienie podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyklucza zastosowanie art. 151 p.p.s.a., przewidującego oddalenie skargi w razie jej nieuwzględnienia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.