Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 2/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2,  par. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74  art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2008 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki cywilnej (dalej: spółka, wnioskodawca, beneficjent), reprezentowanej przez jej wspólnika P. M. (dalej: skarżący, strona), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

w B. (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) o odmowie przyznania spółce płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2008.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez spółkę w dniu [...] maja 2008 r. o przyznanie płatności ONW, deklarując 75,58 ha. W dniu [...] maja 2009 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję Nr [...], w której przyznał spółce płatność ONW

w pomniejszonej wysokości. Na skutek odwołania strony, Dyrektor ARiMR decyzją

z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik ARiMR w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości w sprawie przyznania spółce płatności ONW na 2008 r. z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej. Na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją

z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi strony, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 714/10 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, bowiem uznał, że organ I instancji powinien wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) przez wskazanie jednego

z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Spółka cywilna, w ówczesnej ocenie sądu I instancji, nie posiada osobowości prawnej i nie ma przepisu szczególnego, który by jej przyznawał zdolność prawną w rozumieniu art. 29 k.p.a.,

a przez to pozwalał ubiegać się o płatności rolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. w sprawie II GSK 1163/11 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR, akceptując w całości uchwałę składu 7 sędziów NSA

z dnia 30 maja 2012 r., wydaną w sprawie II GPS 2/12 (publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 63), że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.

o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., zwana dalej: ustawą o systemie ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej.

W związku z powyższymi ustaleniami sądowymi, Kierownik ARiMR uznał stronę postępowania jako producenta rolnego, a następnie podjął czynności kontrolne w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę warunków do otrzymania wnioskowanej płatności. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia w terminie 30 dni wyjaśnień co do okoliczności: kto wykonywał prace polowe na gruntach w 2008 r., a nadto do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów deklarowanych do płatności

w 2008 roku.

W odpowiedzi na wezwanie strona w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożyła pismo

z wyjaśnieniami, że prace rolne wykonywane na zlecenie i rzecz spółki w 2008 r. realizowane były przez odrębny podmiot zewnętrzny - Przedsiębiorstwo [...]. P. M. z siedzibą w B. na podstawie umów cywilnoprawnych. Ponadto niektóre czynności i operacje na gruntach były prowadzone przez inne osoby w ramach wzajemnej pomocy lub współpracy. Zlecenia dla usługobiorców zewnętrznych dokumentowane były dodatkowo protokołem, a wykonanie prac weryfikowane było przez przedstawicieli spółki poprzez lustrację w terenie. Fakt ten również był udokumentowany stosowną adnotacją umieszczoną na protokołach zleceń. Dodatkową weryfikację faktycznego wykonania prac rolnych na gruntach deklarowanych do płatności każdorazowo przeprowadzał inspektor akredytowanej przez Ministra Rolnictwa jednostki certyfikującej z zakresu rolnictwa ekologicznego. Do pisma skarżący dołączył kserokopie wymaganych dokumentów, jak również wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków osób uczestniczących w istotnych czynnościach spółki, tj. P. M., M. D. i M. P. (dyrektora zarządzającego) na okoliczność posiadania, użytkowania i sposobu zarządzania przez spółkę zgłoszonego do płatności gospodarstwa oraz ewentualnie przesłuchanie inspektorów jednostki certyfikującej na okoliczność wykazania na czyją rzecz, na czyj rachunek oraz w imieniu kogo gospodarstwo zgłoszone we wniosku było prowadzone.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. akta sprawy zostały przekazane do Biura Powiatowego ARiMR w Ś. w związku ze zmianą adresu siedziby spółki.

W dniu [...] czerwca 2014 r. ponownie wróciły do Biura Powiatowego ARiMR

w B. w związku z kolejną zmianą siedziby beneficjenta.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik ARiMR odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków: P. M., M. P. i M. D.. W konsekwencji skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. podtrzymał złożone już w sprawie wnioski dowodowe oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań kolejnych świadków: R. M., M. W., R. W., M. P., W. K. i A. R. na okoliczność ustalenia posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko wszystkich wspólników oraz ustalenia celowości prowadzenia działalności rolniczej w formie spółek cywilnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] Kierownik ARiMR odmówił spółce przyznania płatności ONW na 2008 r., wskazując na stworzenie przez beneficjenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Strona w terminie złożyła odwołanie, wskutek którego Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...]z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając umożliwienie stronie przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych.

W dniu [...] marca 2015 r. strona złożyła do Dyrektora ARiMR zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, co skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...],

w którym uznano zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczono termin załatwienia sprawy na [...] lipca 2015 r.

Organ I instancji, zgodnie z żądaniem strony zawartym w pismach z dnia: [...] marca 2013 r. (data wpływu [...] kwietnia 2013 r.), [...] lipca 2014 r. (data wpływu [...] sierpnia 2014 r.) i [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu [...] sierpnia 2014 r., w którym zawnioskował jeszcze o przesłuchanie świadka R. T.), wyznaczył na dzień 22 czerwca 2015 r. przesłuchanie świadków: R. M. i M. D., na dzień 25 czerwca 2015 r. M. P. i R. T., na dzień 30 czerwca 2015 r. M. P. i D. M., a na dzień 3 lipca 2015 r. W. K.. W dniach: 22 czerwca, 25 czerwca i 30 czerwca 2015 r. przesłuchania nie odbyły się z uwagi na niestawiennictwo świadków (terminy przesłuchań świadków W. K. i D. M. zostały odwołane przez organ I instancji).

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący w imieniu spółki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] Kierownik ARiMR, działając na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448, zwane dalej: rozporządzeniem ONW) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego

w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz.U.UE.L.2003.270.1, zwanego dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.368.74, zwane dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1975/2006), odmówił spółce przyznania płatności ONW na rok 2008 w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Organ I instancji stwierdził, że spółka zgłosiła ostatecznie do pomocy z tytułu ONW Strefa Nizinna I powierzchnię 75,58 ha, położoną w województwie [...] na działkach ewidencyjnych: nr [...] w obrębie W., gmina D., nr [...] w obrębie K., gmina M., nr [...] w obrębie Z., gmina Z. i nr [...] w obrębie T., gmina T.. W toku postępowania ustalono, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. W tym celu P. M. dokonał podziału gospodarstwa rolnego na mniejsze podmioty – spółki cywilne i spółki prawa handlowego. Jedną z takich spółek jest wnioskodawca

w przedmiotowej sprawie. Ustalono, że spółka nie była posiadaczem wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym jednostki stanowiącej gospodarstwo rolne, nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie do płatności gruntach, ponieważ grunty te posiadał w rzeczywistości P. M. i to on prowadził na własny rachunek działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Zdaniem organu

I instancji, to P. M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane

z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkudziesięciu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

W dniu [...] lipca 2015 r. do organu wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. Wnosząc o uchylenie decyzji w całości, zarzucił organowi I instancji brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w ustaleniach faktycznych, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę, jak również nieuzasadnione zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Skarżący zarzucił, że organ I instancji starał się zachować pozory prób przesłuchania świadków, ponieważ po wielu miesiącach, kierując wezwania, dokonał czynności tej jedynie wybiórczo, pomijając znaczną część wnioskowanych świadków. Ponadto, pomimo zmiany miejsc zamieszkania świadków: D. M. i R. M., nie podjął działań w trybie art. 52 k.p.a. Poza tym, nie umieszczono w aktach sprawy usprawiedliwień złożonych przez świadków, stwierdzając jedynie w protokołach

z czynności przesłuchania ich nieobecność. Nie zastosowano również żadnego środka dyscyplinującego świadków.

W ocenie skarżącego, organ I instancji pominął w sprawie istotną kwestię, iż działalność w formie spółki cywilnej była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi, w szczególności poprawiała efektywność gospodarowania, usprawniała zarządzanie poszczególnymi, odrębnymi, samodzielnymi gospodarstwami, zoptymalizowanymi pod względem położenia geograficznego

i odległości pomiędzy poszczególnymi jednostkami produkcyjnymi. Przyjęta przez wspólników forma działania (zgodnie z regułą współdziałania) była w pełni racjonalna, ponieważ sposób użytkowania maszyn i urządzeń, kontraktowania

i wykonywania usług na rzecz spółki, wynikał i miał pełne oparcie w rachunku ekonomicznym (dążenie do zmniejszania kosztów, wyboru formy i sposobu działalności z maksymalizacją wykorzystania posiadanego przez wspólników zaplecza technicznego oraz z minimalizacją zbędnego transportu maszyn). Skarżący podniósł ponadto, że P. M. wykonuje władztwo nad przedmiotowym gospodarstwem rolnym nie jako osoba fizyczna, ale jako uprawniony jeden ze wspólników spółki cywilnej, działający w imieniu wszystkich wspólników. W ocenie strony, spółka potwierdziła, że jest samodzielną i odrębną jednostką ekonomiczną, prowadzącą odrębną produkcję płodów rolnych, sprzedaż oraz samodzielnie

i odrębnie ponoszącą wydatki i osiągającą przychody.

Ponadto skarżący zarzucił brak ustalenia przez organ I instancji elementu obiektywnego zgodności z celami wsparcia oraz subiektywnego elementu zamiaru wnioskodawcy w stworzeniu tzw. sztucznych warunków do uzyskania płatności, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) o sygnaturze C – 434/12.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, iż wspólnikami spółki są: P. M. oraz dwie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: [...] i [...]. Z kolei wspólnikami [...] spółka z o.o. są P. M. i R. M., a wspólnikami [...] spółka z o.o. P. M. i [...] S.A., którego prezesem jest także P. M.. P. M. został również zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik około 90 podmiotów (stan na datę wydawania zaskarżonej decyzji), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], a także jest właścicielem [...] S.A. Działając jako przedsiębiorca pobierał zlecenia, wystawiał faktury i rachunki za wykonanie prac na rzecz utworzonych przez siebie podmiotów.

Organ odwoławczy ustalił także, że według stanu na rok gospodarczy 2008, którego dotyczy niniejsza sprawa, R. i P. M. (pozostający wówczas

w związku małżeńskim i posiadający odrębne numery ewidencyjne w ewidencji producentów nadane osobom fizycznym) utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami ([...] spółka z o.o. oraz spółki cywilne pod nazwami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]) oraz 50 spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również D. M.– syn R. i P. M., został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz w roku 2009 dodatkowo jako wspólnik 14 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których waz z ojcem są jedynymi wspólnikami. Począwszy od roku 2010 zarejestrowano kolejnych 30 spółek, przy czym dwie z nich, tj. [...] spółka z o.o. oraz [...] spółka z o.o., są jedynymi wspólnikami 13 ze spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych przez ww. osoby w roku 2012. Łącznie w roku 2010 numery w ewidencji producentów posiadało 60 podmiotów, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w roku 2012 było ich już 90.

Powyższe informacje organ ustalił na podstawie danych z ewidencji producentów znajdujących się w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (dalej też jako: ZSZiK). Dane te do systemu zostały wprowadzone na podstawie wniosków poszczególnych podmiotów o zarejestrowanie w ewidencji producentów, do których dołączono także wydruki z Krajowego Rejestru Sadowego w przypadku spółek kapitałowych i Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej

w przypadku spółek cywilnych. Pomiędzy tymi podmiotami występują powiązania

o charakterze osobowym oraz organizacyjnym powodujące, że podmioty te nie prowadzą samodzielnie działalności rolniczej, a jedynym celem ich utworzenia było uzyskanie nienależnych opłatności. Podmioty te powiązane są ze sobą osobowo przez osobę P. M., który we wszystkich ze wskazanych wyżej spółek pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami: wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta bądź pełnomocnika. Obrazuje to zestawienie tabelaryczne sporządzone na stronach 21-24 decyzji organu I instancji.

Podobne funkcje we wspomnianych spółkach sprawują też członkowie jego rodziny: R. M., D. M. i M. M. (córka skarżącego i R. M.) oraz inne osoby, których nazwiska powtarzają się w większości podmiotów: M. P., M. P., M. D., M. W., W. K.. Powoduje to, że mimo pozornej wielości podmiotów, działalność rolnicza prowadzona jest de facto przez te same osoby.

Podobny system powiązań personalnych dotyczy wszystkich podmiotów utworzonych przez P. M.. Organ II instancji w pełni podzielił ustalenia organu I instancji w tym względzie, zobrazowane w formie tabeli dotyczącej struktury organizacyjnej 90 podmiotów, zarejestrowanych w latach 2005-2012, które łączy wspólnik P. M. (strona 10-14 decyzji Kierownika ARiMR).

Łączna powierzchnia gruntów zgłoszonych w 2008 r. do pomocy z tytułu ONW wyniosła 2.775,72 ha. Tymczasem, jak wynika z § 2 punkt 3 rozporządzenia ONW, maksymalna powierzchnia gruntów, do której jeden rolnik może otrzymać pomoc

z tytułu ONW, wynosi 300 ha. Na podstawie zaś § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, płatność w przedziale od 50 ha do 100 ha wypłacana jest w wysokości 50 % stawki podstawowej, natomiast w przedziale od 100 ha do 300 ha – 25% stawki podstawowej. Gdyby zatem P. M. złożył jeden wniosek obejmujący wszystkie grunty o powierzchni 2.775,72 ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha, tj. maksymalną pomoc z tytułu ONW w kwocie [...] zł (przy założeniu najniższej stawki [...] zł do 1 ha). Natomiast składając wnioski przez osobne spółki suma płatności z uwzględnieniem modulacji dla płatności ONW i przy najniższej stawce dla Strefy Nizinnej I wyniosłaby [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, pokazuje to, że jedynym celem, dla którego nastąpiła multiplikacja spółek było uzyskanie wyższych płatności, co stanowi obejście przepisów prawa dotyczących modulacji i jest niezgodne z celami pomocy finansowej dla rolników.

Powyższy wniosek potwierdzają również rachunki bankowe poszczególnych podmiotów, gdzie w większości z nich (87 na 90 przypadków) jako posiadacz rachunku, bądź osoba upoważniona występuje P. M. lub D. M.. Szczegółowe zestawienie numerów kont zostało przedstawione w tabeli na stronach 15-18 decyzji organu I instancji.

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż spółki rejestrowane na przestrzeni lat 2005-2012 podawały jako swe siedziby ten sam adres: ul. K. [...]

w B. lub ul. Ż. [...] w B., będący jednocześnie adresem zamieszkania P. M., względnie F. [...] (przy czym do korespondencji wskazywano adres ul. K. [...]). Po 2013 r. część spółek zmieniła siedziby, przenosząc się do innych województw, natomiast część została przeniesiona i mieści się przy ul. N. [...] w W. (szczegółowe zestawienie adresów znajduje się w tabelach na stronach 18-21 decyzji organu I instancji).

W przypadku spółki cywilnej [...] jej siedziba to B., ul. Ż. [...], natomiast adres to korespondencji to ul. K. [...] w B.. Posiadaczem rachunku bankowego dla spółki jest P. M.. Także spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: [...] i [...] (wspólnicy spółki [...]) mają siedzibę w B., ul. K. [...]. Posiadaczami rachunków bankowych są odpowiednio: D. M. i P. M.. D. M. jest także posiadaczem rachunku bankowego podanego dla [...] S.A.

Wskazane powyżej podmioty są powiązane ze sobą organizacyjnie, a więc brak jest samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne przejawiają się w fakcie dokonywania licznych przekształceń prawnych poszczególnych podmiotów, co skutkuje składaniem kolejnych wniosków transferowych oraz multiplikuje postępowania w przedmiocie przyznania płatności, jak również w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych. Poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne spółki i samego P. M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych mają być oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby.

Wspólnicy beneficjenta – spółki z o.o., zgodnie z umową spółki, wnieśli wkłady niepieniężne w postaci prawa dzierżawy działek gruntu: [...] dzierżawę działki nr [...] o powierzchni 40,62 ha położonej w obrębie W.,

a [...] dzierżawę działek nr [...] o powierzchni 19,5965 ha, położonej w obrębie Z. oraz nr [...] o powierzchni 56,2358 ha, położonej

w obrębie T.. Natomiast P. M. na podstawie porozumienia w sprawie dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydzierżawił spółce na czas nieoznaczony nieruchomość, stanowiącą jego własność, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 29,08 ha, położona w obrębie K..

Powyższe działki w poszczególnych latach były deklarowane do płatności przez różne podmioty. I tak: działka nr [...] była deklarowana w latach 2005-2006 przez P. M. i [...] spółka z o.o., w 2007 r. przez [...] spółka z o.o., w latach 2008-2009 przez [...] s.c. i [...] spółka z o.o., w latach 2010-2011 przez [...] spółka z o.o. i [...] spóła z o.o., w 2012 r. przez [...] spóła z o.o. i [...] spółka z o.o., w 2013 r. przez [...] spółka z o.o. i [...] spółka z o.o. Działka nr [...] była deklarowana: w latach 2008-2009 przez [...], w latach 2010-2011 przez [...] spółka z o.o.,

w roku 2012 przez [...] spółka z o.o. Działka nr [...]była deklarowana: w latach 2008-2009 przez [...] spółka z o.o., a w latach 2010-2012 przez [...] spółka z o.o. Działka nr [...]była deklarowana w 2008 r. przez [...] spółka cywilna. Działka nr [...] deklarowana była w 2009 r. przez [...] s.c., w 2010-2012 przez [...] spółka z o.o., a w 2013 r. przez M. M..

Wszystkie wymienione powyżej spółki miały zbliżony skład osobowy, gdzie decydującą rolę odgrywał P. M., spółki miały tę samą siedzibę,

a posiadaczami rachunków bankowych byli P. M. i D. M..

W ocenie organu, wnioskodawca w toku postępowania nie potwierdził prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny podmiot. Wyjaśnienia strony

i złożone dokumenty w odpowiedzi na wezwania nie potwierdzają samodzielnego zarządzania oraz samodzielności technicznej i ekonomicznej spółki. P. M. jako wspólnik spółki, a jednocześnie prowadzący działalność gospodarczą [...]., wykonywał usługi rolnicze zlecone mu przez M. P. (dyrektora zarządzającego wnioskodawcy) wykonywanie prac na działkach zadeklarowanych do przyznania przedmiotowych płatności (umowa o świadczeniu usług związanych

z produkcją rolną z dnia [...] marca 2008 r., protokół zlecenia wykonania usług rolniczych z dnia [...] kwietnia 2008 r. na działkach obrębu W., Z., T. i K. oraz faktura VAT nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. za usługi rolnicze wykonywane przez spółkę na ww. gruntach w 2009 r., brak faktury za usługi wykonane w roku 2008). Materiał siewny (proso, jęczmień) pochodził od P. M. (dokumenty WZ z dnia [...] maja 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r.). Protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] września 2008 r. zostały podpisane przez P. M., M. P. i M. D., jednak opisuje się w nich ilości belot siana bądź zielonki prosa bez wskazania, skąd pochodzą, kiedy zostały zebrane, jak zostały zużytkowane po zbiorze. Organ I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, iż na złożonej fakturze VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. jako właściwy do przelewu środków pieniężnych uzyskanych ze sprzedaży siana przez spółkę wskazano nr rachunku bankowego w [...] Banku SA. Jak wynika z danych zawartych w ZSZiK, konto to jest własnością [...] spółka z o.o. (jej wspólnicy to: P. M. i [...] S.A. z prezesem P. M.). Z powyższego wynika, że płatności należne spółce cywilnej [...] wpływały na konto innego podmiotu ściśle związanego z P. M.. W ocenie organów, nazwa podmiotów występujących z wnioskami o płatności nie ma znaczenia, ponieważ dysponentem środków pozostawał P. M..

Dołączony do akt protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.

z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, zdaniem organów, nie stanowi dowodu w zakresie posiadania przez spółkę deklarowanych działek jako odrębnego od innych spółek i osób fizycznych gospodarstwa rolnego. Jednostka certyfikująca potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, a nie każdy, kto prowadzi taką produkcję ubiega się o uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że P. M., w odpowiedzi na pytanie dotyczące maszyn i urządzeń z dnia [...] stycznia 2013 r., w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. wnosił o wystąpienie do usługobiorców (tj. [...] przedsiębiorstwa P. M.) o szczegółową odpowiedź w tej kwestii, co oznacza, że działając w imieniu spółki nie ma wiedzy na zadane pytanie, ale już jako właściciel [...]. (zleceniobiorca) udziela organowi niezbędnych wyjaśnień.

Analizując dokumenty dostarczone w toku postępowania przez stronę, organ II instancji wyprowadził wniosek, że P. M. podpisuje dokumenty, posiadając szeroki wachlarz nieograniczonych możliwości w zależności od potrzeby chwili. I tak ostatecznie w każdej ze spółek jest wspólnikiem, prezesem, pełnomocnikiem czy prokurentem. Nie ma znaczenia pełniona przez P. M. funkcja, ponieważ tak czy inaczej jest on osobą zarządzającą jednym gospodarstwem, sztucznie podzielonym pomiędzy spółkami, stwarzając pozory prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych. Organ przy tym nie kwestionuje samodzielnego bytu spółki jako podmiotu utworzonego na podstawie kodeksu cywilnego, który może prowadzić działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw poszczególnych spółek związanych zarówno

z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw, jak i wszelkich spraw formalnych

w kontaktach z ARiMR oraz w zakresie finansów.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, zawiązanie spółki miało na celu pozyskanie numeru identyfikacyjnego rolnika (EP), który umożliwiał P. M. przyznanie płatności z pominięciem modulacji. Świadczy o tym m.in. treść umowy spółki cywilnej z dnia [...] marca 2008 r., z której nie wynika, kiedy wspólnicy- podmioty prawa handlowego - przeniosą posiadanie działek wniesionych do spółki jako wkład niepieniężny, bowiem działki te nie były ich własnością, tylko stanowiły przedmiot umów dzierżawy. Wniesienie aportu w postaci praw z umowy dzierżawy ma miejsce wtedy, gdy wspólnik, który jest dzierżawcą danej nieruchomości, przenosi na rzecz spółki swe uprawnienia do używania rzeczy i do pobierania z niej pożytków. Dzierżawca, wnosząc tego typu aport, musi uzyskać na to zgodę wydzierżawiającego na podstawie art. 519 kodeksu cywilnego, bowiem obok uprawnień z umowy dzierżawy na spółkę przechodzą także połączone z nimi obowiązki. W aktach sprawy brak jest jednak dołączonej zgody wydzierżawiającego działki nr [...], nr [...] i nr [...] – Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G..

Organ odwoławczy ocenił, że niestawiennictwo na przesłuchanie wezwanych świadków, samej strony oraz odmowa udzielenia wyjaśnień m.in. co do struktury wspólników spółki świadczą o braku interesu strony w wyjaśnieniu sprawy. Nadto uznał, że ponowne przesłuchiwanie świadków co do okoliczności mających miejsce przed 5 laty nie przyniesie pożądanego skutku.

Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, organ uznał, że to P. M. prowadził działalność rolniczą, będącą działalnością zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek, uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego

i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych

w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni w formie spółek cywilnych

i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Taki schemat działania nie służy regionalnemu rozwojowi produkcji rolnej i zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Dyrektor ARiMR w konsekwencji uznał, że organ I instancji zasadnie wskazał, że przyznanie płatności ONW spółce na 2008 r. byłoby sprzeczne

z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną

w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W pierwszej kolejności wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez organ odwoławczy w trybie autokontroli z uwagi na brak zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego oraz możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie poprzez wyznaczenie stosownego terminu przed zakończeniem postępowania odwoławczego. W związku z tym strona została pozbawiona możliwości złożenia zastrzeżeń i wniosków dowodowych, w tym oświadczeń zawnioskowanych świadków, a także stanowiska prawnego

w postępowaniu administracyjnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał na szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na dowód uchybienia przez organy obu instancji przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, ciężaru dowodów i oceny materiału dowodowego. Zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez brak przeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, że organ

z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę. Organy dowolnie odmówiły przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów osobowych.

Autor skargi podkreślił, że organy administracji ograniczyły się do wykazania struktury organizacyjnej podmiotów, zmian we władaniu określonymi gruntami, ale pominęły cel dokonywania tych zmian i struktur, z góry uznając, iż celem spółki było ominięcie prawa. Powołując się na wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C - 434/12 zauważył, że samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym, nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE. L z dnia 21 października 2005 r., zwane dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005). Zdaniem skarżącego, brak jest co do zasady podstaw materialnoprawnych do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych ze względu na modulację płatności. Modulacja płatności sama w sobie nie stanowi celu systemu wsparcia, określonego

w zapisach prawa regulującego wsparcie unijne. Źródłowa norma art. 4 punkt 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2988/95 odnosi się do celów prawa wspólnotowego, a nie krajowego. W ocenie skarżącego, organy pominęły badanie, czy w sprawie niniejszej działalność wnioskodawcy przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie (WE) nr 1968/2005 i nie jest sprzeczna

z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez ustawodawcę unijnego. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, że wyklucza zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie przepisu dotyczącego autokontroli (art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.).

Na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył załącznik do protokołu z uzupełnieniem uzasadnienia skargi wraz z wnioskiem

o wystąpienie w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi następującej treści:

- czy przepisy art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, nr 247/2006, nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16) należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji, gdy osoba fizyczna jako członek organów osób prawnych zarządza gospodarstwami tych osób w imieniu, na rzecz i na rachunek każdej z tych osób prawnych, to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla każdej

z tych osób;

- czy przepisy art. 2 lit. a, b i c ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji, gdy osoby fizyczne lub prawne mające status rolnika utworzą osobę prawną celem prowadzenia działalności rolniczej, to

w sytuacji, gdy jedna z tych osób jako członek organu utworzonej osoby prawnej zarządza gospodarstwem utworzonej osoby prawnej w imieniu, na jej rzecz i na rachunek, to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla nowoutworzonej osoby prawnej.

W uzupełnieniu uzasadnienia skargi podniesiono, że organy w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 21 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń w sposób dowolny i arbitralny. Przy niekompletnym materiale dowodowym niemożliwym było prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji organ nie dokonał właściwej analizy przesłanek opisanych w wyroku TSUE w sprawie C – 434/12, tj. kumulatywnego zaistnienia elementów obiektywnego i subiektywnego. W przedmiotowej sprawie organ bardzo swobodnie stosuje ten bardzo restrykcyjny dla beneficjenta przepis prawa. Brak jest analizy, czy zarzucane obejście ograniczenia modulacyjnego określone w ustawodawstwie krajowym przez porozumienie się z osobami trzecimi, które same złożyły wnioski o pomoc z rozpatrywanego systemu wsparcia,

w przedmiocie dokonania domniemanego sztucznego podziału gospodarstwa na gospodarstwa o mniejszym rozmiarze, przynieść może korzyść, która sprzeczna będzie z celami danego systemu wsparcia (element obiektywny). Brak jest również właściwej analizy spełnienia elementu subiektywnego, szczególnie w aspekcie woli wnioskodawcy wyłącznego charakteru korzyści i ich sprzeczności z celami wsparcia oraz brakiem analizy innych (poza uzyskaniem płatności) okoliczności uzasadniających działania wnioskodawcy. Organy pominęły istotną okoliczność, wykluczającą stosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006, że przedmiotowe gospodarstwo kontynuowało realizację wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW, zaciągniętych przez poprzedniego użytkownika, który właśnie wadliwymi działaniami ARiMR został zmuszony do zaprzestania działalności rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności ONW na rok 2008. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322).

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Tym samym dla zastosowania ww. sankcji wobec beneficjenta nie ma znaczenia okoliczność, na którą zwrócił uwagę skarżący w załączniku do protokołu, że przedmiotowe gospodarstwo kontynuowało realizację wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW, zaciągniętych przez poprzedniego użytkownika.

Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy zauważyć, że analogiczną regulację zawiera rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 27 stycznia 2011 r., str. 8, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011) w art. 4 ust. 8. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że:

1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się

o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 należy interpretować

w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się

o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wprawdzie ww. wyrok dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1, zwane dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005).

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych

w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków

w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę

w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie

i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących

w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne (strona [...] decyzji organu II instancji).

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka utworzona z dniem 1 marca 2008 r., występując o przyznanie płatności na 2008 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Świadczą o tym okoliczności dotyczące jej zawiązania, jak również utworzenia przez P. M. i R. M. w 2008 r. 10 spółek, w których byli jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku tworzenia kolejnych podmiotów, aż do 90 w 2012 r.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2005 r. do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu

I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje

w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005 - 2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [...]. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

W 2008 r. P. M. występował jako wspólnik 38 spółek, które ubiegały się

o płatność ONW do łącznej powierzchni 2.775,72 ha. Organy ARiMR wykazały, że gdyby w to miejsce złożył jeden wniosek o przyznanie takiej płatności, to zgodnie z § 2 punkt 3 rozporządzenia ONW, otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa 38 odrębnych wniosków.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, których celem utworzenia było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej

z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2008 r. określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – rozporządzenie ONW, które w § 3 ust. 3 wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha – 100% płatności, od 50 ha do 100 ha – 50% płatności, od 100 ha do 300 ha – 25% płatności). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne

z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa).

Podkreślenia wymaga również, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma [...].).

W takiej sytuacji nie może być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności (art. 4 ust. 1 litera a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Nieruchomości położone są bowiem na terenie województwa [...], zaś firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie

z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w [...], na terenie województwa [...].

Ww. okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny

i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji

w przedmiotowej sprawie. Tym samym organy ARiMR, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, które bezpośrednio i wprost stanowi część krajowego systemu prawnego.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu

o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego,

w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. W okolicznościach faktycznych tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, aby spółka cywilna [...], jako grupa składająca się z osoby fizycznej i dwóch spółek z o.o. (podmiotów prawa handlowego), spełniająca formalnie definicję rolnika z art. 2 litera a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zarządzała samodzielnie, na własny rachunek gospodarstwem w rozumieniu art. 2 litera b) tego rozporządzenia.

W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie

o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącego prowadzenia działalności

w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek

w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...]. P. M. w B.. Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie

i hodowli bydła (tak, jak spółka cywilna [...]). Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie

w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

W ocenie Sądu orzekającego, prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej czy spółki kapitałowej, nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział

w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie

z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki

z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ocenił zebrany

w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Świadkowie zgłoszeni przez skarżącego przed organem

I instancji byli wezwani celem przesłuchania na kilka terminów: na dzień 22 czerwca 2015 r., 25 czerwca 2015 r. i 30 czerwca 2015 r. Z protokołów sporządzonych na okoliczność przeprowadzenia tych czynności wynika, że na żaden z ww. terminów wezwani świadkowie nie stawili się, tak samo jak i strona.

W ocenie Sądu, zasadnie więc organ I instancji wydał decyzję bez ponownego wzywania niestawających świadków, jak również z pominięciem wzywania innych świadków, w tym: D. M. i W. K. (którym odwołano wyznaczone terminy przesłuchania) oraz A. R., R. W. i M. W., bowiem treść ich zeznań nie miałaby znaczenia dla sprawy w sytuacji, kiedy zasadniczą podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Poza tym Kierownik ARiMR był zobowiązany do zakończenia postępowania do dnia [...] lipca 2015 r. na skutek uwzględnienia zażalenia skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W tym stanie sprawy zachodziła podstawa, aby uznać, że dowody wnioskowane przez stronę, w świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, nie były konieczne. W ocenie Sądu, choć strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Należy zauważyć, że skarżący jedynie wskazuje na uchybienia procesowe organów, ale nie kwestionuje okoliczności wynikających z danych zawartych w ZSZiK. Tymczasem informacje zawarte w tym Systemie, mające moc dokumentu urzędowego, mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Dyrektora ARiMR w odniesieniu do uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, że w postępowaniu tym nie przeprowadzano już żadnych nowych dowodów, które nie znajdowałyby się w aktach sprawy. Skarżący nie wykazał, jakich wniosków dowodowych nie mógł złożyć przed organem odwoławczym. W sprawie organ wzywał świadków na przesłuchanie, zgodnie z wnioskiem skarżącego złożonym przed organem I instancji, a więc niezrozumiałe jest, że skarżący ostatecznie chciał złożyć jedynie oświadczenia tych osób. Takiej czynności niewątpliwie mógł dokonać dużo wcześniej, co by znacznie usprawniło i przyspieszyło postępowanie w sprawie. Natomiast uniemożliwienie złożenia opinii prawnej w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji nie stanowi dowodu w sprawie, a więc uchybienie organu odwoławczego przez niezapewnienie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu przed organem II instancji nie ma wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na fakt, że w postępowaniu o przyznanie płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku pełnomocnika skarżącego o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie WSA, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego, tym bardziej, że dotyczyły one art. 2 litera a, b i c rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009, które nie miało zastosowania w rozstrzyganiu wniosku spółki o płatność ONW na 2008 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające

w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.