Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3313/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 § 1-4, art. 32, art. 176, art. 183, art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 3 § 1, § 2 pkt 8 i 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, 4, 5 lit. c
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 592/15 w sprawie ze skargi F. M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek F. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 592/15 po rozpoznaniu skargi F.M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie do rozpoznania wniosku F.M. z dnia 13 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie na rzecz F.M. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

F.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii sprawozdania Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w punkcie 3 protokołu nr [..] posiedzenia ORA w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 roku, podnosząc, że Sekretarz Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do realizacji Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej w dniu 16 stycznia 2015 roku. Od tego czasu ORA nie podjęła czynności w sprawie. Do dnia złożenia skargi nie udostępniła żądanej informacji ani też nie wydała decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyła ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyczerpuje znamiona bezczynności, stąd wniósł w skardze o zobowiązanie ORA w Warszawie do udzielenia żądanej informacji i zasądzenie kosztów postępowania.

Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie wskazując, że skarga jest dotknięta wadami formalnymi: nie zawiera oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącego (art. 46 ust. 2 p.p.s.a.); adres [..], jest miejscem wykonywania zawodu skarżącego; dołączone do skargi załączniki: kopie korespondencji e-mailowej i protokołu posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej nie są uwierzytelnione (art. 47 ust. 1 i 2 p.p.s.a.).

Ponadto ORA stwierdziła, że wyłącznie Naczelna Rada Adwokacka, izby adwokackie i zespoły adwokackie mają osobowość prawną. W związku z powyższym, zdaniem ORA w Warszawie, okręgowe rady adwokackie nie posiadają zdolności sądowej (będące organami izb adwokackich), a tym samym Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie nie może występować w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona, tym samym skarga na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej jest niedopuszczalna z uwagi na brak zdolności sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że skarga zawiera adres skarżącego oraz adres siedziby pełnomocnika skarżącego. W związku z tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący działa przez pełnomocnika, kwestia adresu zamieszkania skarżącego nie stanowi braku formalnego skargi. Oceniając załączenie do skargi nieuwierzytelnionej kopii korespondencji e-mailowej i nieuwierzytelnionego protokołu posiedzenia ORA w Warszawie, Sąd uznał, że także nie stanowi to o braku formalnym skargi, skoro to podmiot, którego bezczynność jest przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązany jest nadesłać do Sądu skargę oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku zdolności sądowej Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, Sąd wyjaśnił, że wprawdzie ORA osobowości prawnej nie posiada, niemniej jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym brak osobowości prawnej tego kolegialnego organu samorządu zawodowego, pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność ORA w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego w świetle art. 32 p.p.s.a. jest bowiem organ, przez który należy rozumieć nie tylko organ administracji publicznej, ale każdy podmiot, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, a zatem podmiot ten ma zdolność sądową, choćby nie miał osobowości prawnej. Brak osobowości prawnej ORA w Warszawie nie stanowił więc przeszkody w stosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez kolegialny organ samorządu zawodowego ani w dokonaniu przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości wypełniania zobowiązań tego podmiotu w zakresie konstytucyjnego prawa do informacji.

Oceniając wniesioną skargę Sąd przytoczył rozumienie pojęcia informacji publicznej i wskazał, że Okręgowa Rada Adwokacka, której zadanie zostało określone w art. 44 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., ponieważ samorządy zawodowe, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, przez co wykonują zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p. i w świetle art. 61 Konstytucji RP.

Sprawozdanie komisji rewizyjnej, o udostępnienie której wystąpił wnioskodawca, w ocenie Sądu stanowi informację publiczną, skoro jest informacją o działalności samorządu zawodowego. Komisja rewizyjna dokonuje bowiem kontroli działalności finansowej i gospodarczej okręgowej rady adwokackiej oraz kontroli wykonywania uchwał zgromadzenia izby (art. 52 ustawy Prawo o adwokaturze).

W tej sytuacji wniosek F.M. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Żądana informacja publiczna nie została przez ORA w Warszawie udostępniona. ORA w Warszawie nie wydała również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani nie poinformowała wnioskodawcy pismem, że nie dysponuje sprawozdaniem komisji rewizyjnej, o którym mowa we wniosku z 13 stycznia 2015 r. Wobec niedokonania przez ORA w Warszawie żadnej z tych czynności, Sąd stwierdził, że ORA w Warszawie pozostawała w bezczynności i zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ brak właściwej reakcji na wniosek wynikał z błędnego przyjęcia przez ten podmiot, że nie jest on podmiotem, od którego można żądać udostępnienia informacji publicznej, co niewłaściwie wyprowadzono z faktu braku osobowości prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi F.M. bądź o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 4, art. 25 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a. i dopuszczenie do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.);

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezasadne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – podtrzymując stanowisko wyrażone już wcześniej w skardze do Sądu I instancji - podniesiono, że w sprawie zaistniała nieważność postępowania, ponieważ Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 p.p.s.a., a tym samym ORA nie może występować w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, z Prawa o adwokaturze, ani z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani z innych przepisów nie wynika, by zawierały one odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby okręgową radę adwokacką w zdolność sądową i pozwalały występować jej samodzielnie, niezależnie od izby adwokackiej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko Sądu I instancji, że art. 32 p.p.s.a. rozszerza prawne pojęcie podmiotu posiadającego zdolność sądową również na wszystkie podmioty, wobec których ktokolwiek wystąpił z żądaniem udostępnienia jakiejkolwiek informacji, powołując się tylko na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest, wg strony skarżącej kasacyjnie, poglądem contra legem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że tylko czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegają kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odpowiedź na wniosek lub uwzględnienie wniosku nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te zatem nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Dopuszczenie do rozpoznania i orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o bezczynności lub braku bezczynności jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej Adwokatury w takiej sprawie, powoduje nieważność postępowania także z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Gdyby natomiast uznać, że skarga skierowana została przeciwko prawidłowo oznaczonej stronie, to i tak zdaniem strony skarżącej kasacyjnie podlegać winna ona odrzuceniu z uwagi na niewezwanie skarżącego do uzupełnienia skargi przez podanie swego miejsca zamieszkania oraz dołączenia uwierzytelnionych odpisów załączników do skargi i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tylko wtedy, gdy strona będąca osobą fizyczną nie ma miejsca zamieszkania, spełnienie wymogu formalnego skargi z art. 46 § 2 p.p.s.a. następuje przez podanie przez nią adresu dla doręczeń. Niewskazanie miejsca zamieszkania skarżącego powoduje bezwzględną konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie siedmiu dni, zaś skutkiem prawnym nieuzupełnienia braków w terminie jest odrzucenie skargi.

Ponadto, stosownie do art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a., do skargi należy dołączyć załączniki i ich odpisy, które, jeżeli stanowią wydruki poczty elektronicznej, powinny być uwierzytelnione. Wydruki dołączone do skargi uwierzytelnione zaś nie zostały.

Niewezwanie skarżącego do usunięcia braków powoduje, że wydanie wyroku w sprawie było z powodu tego uchybienia co najmniej przedwczesne, tylko wtedy, gdyby skarżący je uzupełnił, nadanie skardze dalszego biegu byłoby prawidłowe.

Uzasadniając naruszenie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez ich błędne, sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym zastosowanie oraz niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w następstwie zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podniesiono, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi w warunkach braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu a także że błędnie przyjęto, że Sąd ma w tej sprawie funkcje kontrolne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 i w zw. z pkt. 4 p.p.s.a.), a więc nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych (art. 34 § 1 p.p.s.a.), przedwcześnie przyjmując, że żądana informacja jest informacją publiczną i że samorząd zawodowy ma obowiązek udostępnienia takiej informacji. Prowadziło to do naruszenia art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 lit. c u.d.i.p. przez ich niezasadne zastosowanie. Informacja żądana przez F.M. nie jest bowiem informacją publiczną i żaden podmiot samorządu zawodowego nie ma obowiązku udostępnienia takiej informacji w tym trybie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał analizy prawnej, ani żadnych ustaleń stanu faktycznego koniecznych do precyzyjnego stwierdzenia, czy żądanie F.M. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej i czy samorząd zawodowy Adwokatury jest podmiotem zobowiązanym do spełnienia tego żądania w trybie powołanej ustawy. Nie może być uznane za wystarczające, a nadto jest błędne stwierdzenie, iż "informacja (każda) o działalności organów samorządu adwokackiego jest informacją publiczną w świetle art. 61 Konstytucji RP". Skarżący jest członkiem Adwokatury, ma zatem prawo do informacji samorządowej, to jest dostępu do dokumentów wytworzonych przez samorząd i informacji posiadanych przez samorząd z zachowaniem zasad obowiązujących adwokatów. Nie wszystkie informacje wytworzone lub posiadane przez organy samorządu zawodowego mają znamiona informacji publicznej, podlegającej w dodatku udostępnieniu w trybie u.i.d.p., na co wskazuje orzecznictwo potwierdzające, że wyłączony jest tryb dostępu o informacji publicznej wówczas, gdy informacja, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, o ile wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Sąd nie dokonał żadnych ustaleń istotnych z punktu widzenia kwestii, czy zadania takie są wypełniane przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez F.M. odniesiono się do argumentów skargi kasacyjnej i wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty nieważności postępowania, do zarzutów tych – ze względu na istotę uchybień stanowiących podstawę nieważności postępowania – należy odnieść się w pierwszej kolejności.

Nieważności postępowania strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym merytorycznym rozpoznaniu skargi, która w jej ocenie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 i 5 p.p.s.a. ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność podmiotów niezobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, tj. okręgowych rad adwokackich, które ponadto nie mają zdolności sądowej.

Stanowisko, według którego okręgowe rady adwokackie nie mają zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dostępu do informacji publicznej jest błędne. Sąd I instancji prawidłowo w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii zdolności sądowej okręgowych rad adwokackich i stanowisko, które zaprezentował jest prawidłowe.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15).

W sprawie zainicjowanej wnioskiem F.M. z dnia 13 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii sprawozdania Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w punkcie 3 protokołu nr [..] posiedzenia ORA w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 roku, której konsekwencją jest niniejsza sprawa sądowoadministracyjna należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Przy tym art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: z 2016 r., poz. 1999) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją - według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów, a skoro organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to wskazane wyżej przepisy stanowią źródło prawne zdolności sądowej okręgowej rady adwokackiej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jako podmiotu, którego działanie lub bezczynność może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15 oraz wyroki NSA: z dnia 11 maja 2017, I OSK 2765/16; z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16; z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 513/16; z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 514/16; z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 515/16; z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 4/16; z dnia 11 maja 2016 r., I OSK 2765/16; z dnia 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2986/15; z dnia 10 lutego 2016 r., I OSK 2372/14). Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych zostały uchylone przez NSA (np. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2014 r., II SAB/Gd 187/14) albo stały się prawomocne w wyniku ich niezaskarżenia do NSA, a zatem nie podlegały kontroli instancyjnej.

Nie ulega też wątpliwości właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej podmiotów do tego zobowiązanych, tj. również okręgowych rad adwokackich zwłaszcza w świetle brzmienia art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób wadliwy, tj. nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. Należy mieć na uwadze treść art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 4, art. 25 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w dopuszczeniu do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Niezasadność zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wykazano już wyżej wskazując, że istniał przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, jakim była sprawa bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany i mający tym samym zdolność sądową i procesową.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 i art. 25 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że obydwa te przepisy składają się z dodatkowych jednostek redakcyjnych. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie składał się z dwóch zdań, przy czym każde z nich określał odrębną kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania (podobnie obecnie przepis ten składa się z trzech punktów, przy czym każdy z tych punktów określa odrębną kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania), a przepis art. 25 p.p.s.a. podzielony jest na cztery paragrafy, z których każdy odnosi się do innej grupy podmiotów, które ustawodawca wyposaża w zdolność sądową. Nie było zatem wystarczające ogólne wskazanie w zarzucie skargi kasacyjnej na przepisy art. 149 § 1 i art. 25 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2017 r., II OSK 2156/16; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 2740/16; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 3439/15; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została podpisana przez Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).

Z wyżej wskazanych powodów ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i art. 25 p.p.s.a. nie była możliwa.

Jednocześnie podkreślić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 25 p.p.s.a. nie mógłby być uwzględniony i z tego powodu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis art. 149 § 1-2 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 lub art. 161 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, to nie można Sądowi zobowiązującemu stronę skarżącą do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzającego, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), a zarzuty naruszenia tych, które zostały powiązane w sposób pośredni okazały się nieuzasadnione.

Niezasadne okazały się bowiem nie tylko – jak wyżej wykazano - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3, art. 25 i art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a., lecz również skutku nie mogły osiągnąć zarzuty naruszenia art. 200 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 4 p.p.s.a.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 4 oraz art. 200 p.p.s.a.

Według art. 3 § 2 pkt 8 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skoro sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do sądów administracyjnych, a rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może zakończyć się w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udostępnienia informacji publicznej lub poinformowania, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub adresat wniosku nie znajduje się w posiadaniu informacji publicznej) albo w formie decyzji administracyjnej (w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania), to rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 8 i 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował również przepis art. 200 p.p.s.a., stanowiący, że "W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Sąd zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w sytuacji, gdy uwzględnił jego skargę zachował się bowiem zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu. Zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. można by skutecznie postawić Sądowi I instancji, gdyby sąd ten zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego w sytuacji oddalenia skargi, a także w przypadku, gdyby uwzględniając skargę przepisu tego nie zastosował i pominął kwestię zwrotu kosztów, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 lit. c u.d.i.p. przez ich niezasadne zastosowanie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zakwalifikowaniu informacji żądanej przez wnioskodawcę jako informacji publicznej, a Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie jako podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, zarzucając Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie w tym zakresie żadnych ustaleń stanu faktycznego ani analizy prawnej. W istocie zatem w ramach podniesionego zarzutu prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustalenia i oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Analiza zarzutu prawa materialnego i uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w jego ramach. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc w punkcie 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji "nie dokonał żadnych ustaleń istotnych z punktu widzenia kwestii wskazanych wyżej (punkty 6 – 6.9), w konsekwencji ich nie ocenił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia)" kwestionuje w istocie sposób zastosowania wskazanych przez siebie przepisów prawa materialnego w świetle stanu faktycznego sprawy, który został ustalony i oceniony według strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowo. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienie wskazanych przez nią przepisów prawa materialnego (w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu ich błędnej wykładni) odniesione do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, również nie podważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji.

Na marginesie można jedynie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15).

Jak już wyżej wskazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wydobywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, a nie też nie spoczywa na tym Sądzie obowiązek formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tego powodu brak było podstaw do rekonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej sporządzonej przez Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie z uzasadnienia tej skargi czy też zawartych w niej wniosków. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że nie było podstaw do odrzucenia skargi z powodu niewskazania adresu skarżącego w skardze, jako pierwszym piśmie w sprawie. Skarga zawiera bowiem wskazanie adresu skarżącego, a z faktu, że pod tym samym adresem skarżący oraz pełnomocnik skarżącego prowadzą swoją działalność, nie można wywodzić twierdzenia o nieprawidłowości wskazania miejsca zamieszkania, którego prawidłowe wskazanie znalazło potwierdzenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ponadto z treści art. 47 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych". Z kolei wg art. 47 § 2 p.p.s.a. "Odpisami w rozumieniu § 1 mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej". Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że art. 47 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje obowiązku dołączenia odpisów pisma przeznaczonych jedynie do złożenia w aktach sądowych (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 47, teza. 4), a taki charakter należy przypisać korespondencji e-mailowej skarżącego z ORA w Warszawie i protokół posiedzenia ORA w Warszawie, skoro były to dokumenty, których oryginały powinny znajdować się w aktach sprawy prowadzonej przez ORA w Warszawie i które podmiot ten obowiązany był przekazać Sądowi I instancji w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie było zatem przeszkód formalnych w rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., I FSK 494/07, LEX nr 467007).