Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1495/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1171/13 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1170/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 136, art. 137, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1- 4, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: u.g.n.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S., E. D., U. Z., W. S. i G. M., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,1707ha i dz. nr ewid. [...] o pow.0,0212ha (w granicach dawnych działek nr [...] i [...] ) w 1/5 na rzecz każdego z wnioskodawców, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] , przy czym działka nr [...] ujawniona jest w KW nr [...] , a działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] , wpisana do KW [...].

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, zgodnie z zapisem księgi wieczystej i załączonym do niej postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1970r. sygn. akt [...], właścicielem nieruchomości oznaczonej m.in. nr działek [...], [...] o ogólnym obszarze 0,3023ha była M. S. Decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. Naczelnika Miasta i Gminy [...] opisana nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64) w związku z lokalizacją dotyczącą budowy osiedla "[...]" w [...]. Na skutek modernizacji operatu ewidencji gruntów w 1985 roku, wywłaszczone działki weszły w skład działek nr [...] i [...]. Działka nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2002r. została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. S. (wniosek z dnia 21 czerwca 1993r.) działek [...] i [...] o łącznej pow.0,1919ha. Na skutek odwołania Miasta [...] , Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. utrzymał w mocy decyzję I organu instancji. W wyniku skargi Zarządu Miasta [...] sprawa była przedmiotem kontroli NSA OZ w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 lutego 1995r. oddalił skargę.

Następnie wnioskiem z dnia 9 lutego 1996 r. M. S. zwróciła się do Gminy Miasto [...] o ponowne przejęcie zwróconej nieruchomości na własność Gminy Miasto [...] i o zwrot wpłaconej zaliczki. Przedmiotowy wniosek organ uwzględnił i za zgodą stron w trybie art. 155 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] lutego 1996r. uchylającą decyzję z dnia [...] grudnia 1993r. dotyczącą zwrotu na rzecz M. S. opisanej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 13 marca 1996r. i znalazła odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów, zmieniając tym samym zapis oraz stan prawny nieruchomości, ujawniając Gminę Miasto [...] jako właściciela.

W dniu 6 maja 2008r. H. S. – spadkobierca M. S., złożył wniosek o zwrot nieruchomości – działek nr [...], [...] i [...], do którego – pismem z dnia 8 października 2008r. - przyłączyli się pozostali spadkobiercy: A. S., E. D., U. Z., W. S. i G. M.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. uwzględnił wniosek i orzekł o zwrocie wnioskowanej nieruchomości. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2009r.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców M. S., a jednocześnie następców prawnych H. S. (zmarłego 25 maja 2008r.), organ odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości w części 1/5 dla każdego z wnioskodawców. Na skutek odwołania spadkobierców Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011r. uchylił w całości decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przystępując ponownie do analizy materiału sprawy, organ I instancji wskazał, iż decyzja o zwrocie działek nr [...] i [...] na rzecz byłej właścicielki została uchylona za zgodą stron na podstawie art. 155 k.p.a., zatem Gmina Miasto [...] czuła się pełnoprawnym właścicielem i dokonała oddania spornej nieruchomości w tym działki oznaczonej nr [...], którą oddała w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2002r. Z zapisów ksiąg wieczystych wynika, że prawo użytkowania na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ustanowione zostało do dnia 21 lipca 2101 r. i ujawnione w księdze wieczystej dnia 6 listopada 2002 r. Organ wskazał, iż w tej sytuacji oraz z uwagi na konstytutywny charakter tego zapisu – ustanowienie po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest po dniu 1 stycznia 1998 r., Gmina Miasto [...], mimo że jest właścicielem tej nieruchomości nie włada nią i zwrot nie jest możliwy, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy nie. Organ podkreślił, wskazując na jednolite stanowisko judykatury, iż sam fakt utraty władania stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o zwrocie, a także do oceny, czy wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogłoby mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Organ dodał, iż jeżeli na spornej działce ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, to ustalenie tej okoliczności pozwoliło na odstąpienie od badania w stosunku do tej nieruchomości, czy spełnione są przesłanki z art. 137 ustawy. Skoro użytkowanie wieczyste jest prawem, to należy dopuścić możliwość rozwiązania umowy przez strony. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od formy aktu notarialnego oraz wpisu do księgi wieczystej. Organ prowadzący postępowanie występował w dniach: 6 czerwca 2008r., 10 lipca 2008r. 14 sierpnia 2008r. do stron postępowania – Prezydenta Miasta [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej – o wypowiedzenie się co do możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Jednakże żadna ze stron nie podjęła czynności zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego, wskazując przyczyny swego działania w pismach z dnia: 18 czerwca 2008r., 1 lipca 2008r., 21 lipca 2008r., 28 lipca 2008r., 19 sierpnia 2008r., w następstwie czego nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S., E. D., W. S., G. M. i U. Z.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S., E. D. i U.Z.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania G. M. i W. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w trybie art. 155 k.p.a. organ orzekł wyłącznie o uchyleniu decyzji, nie rozstrzygając o jakichkolwiek prawach i obowiązkach stron. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia było usunięcie decyzji o zwrocie nieruchomości z obrotu prawnego, natomiast cały czas pozostawał do rozpoznania wniosek o zwrot, który wówczas nie został rozpatrzony. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w dacie złożenia wniosku przez M. S., wskutek którego wszczęte zostało postępowanie, kwestia zwrotu nie była rozstrzygnięta. Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku organu I instancji, nie zmieniono decyzji o zwrocie. Zatem uprawnione podmioty żądają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie ma w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej tę kwestię. To, zdaniem Wojewody, powoduje, że należy rozpatrzeć wniosek o zwrot na podstawie art. 136 i nast. ustawy. Nadto, zgodnie z art. 229 ustawy, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Właściwa wykładnia tej normy oznacza, że wykluczenie roszczenia o zwrot zależne jest od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. sprzedaż albo ustanowienie użytkowania wieczystego, także - ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Organ dodał, iż w niniejszej sprawie samo nabycie prawa użytkowania wieczystego, jak i wpis do księgi wieczystej, miały miejsce dopiero po dniu wejścia w życie ustawy. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości stanowi przeszkodę do zwrotu, jednakże nie jest to przeszkoda całkowita. W razie bowiem zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości organ, prowadząc postępowanie, winien dążyć do zniesienia tego prawa, a na czas postępowania w tej sprawie - zawiesić postępowanie. Wojewoda podkreślił, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ocenić, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a w razie spełnienia tych przesłanek- podjąć czynności mające na celu doprowadzenie do stanu, w którym gmina na powrót będzie władała nieruchomością podlegającą zwrotowi. Zdaniem Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stąd nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wywodząc jak w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę Spółdzielni Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc, tj. na przyszłość, a nie ex tunc - od chwili jej wejścia do obrotu prawnego, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. I co równie ważne, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, albowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych przepisem art. 155 k.p.a., a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza przywołany przepis. Omawiany tryb służy, co do zasady, zmianie decyzji niewadliwych, gdyż wzruszeniu decyzji administracyjnych obarczonych wadami kwalifikowanymi służą tryby nadzwyczajne: stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 k.p.a. oraz wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1993r., która została uchylona decyzją z dnia [...] lutego 1996r., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego od początku, czyli ze skutkiem prawnym ex tunc, tylko dopiero ze skutkiem prawnym ex nunc (na przyszłość). Tym samym, decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. nie zniweczyła decyzji o zwrocie od chwili jej wydania/wejścia do obrotu, ale ukształtowała nową sytuację, nowy stan prawny, poczynając od dnia, kiedy stała się ostateczna. Nadto, decyzja z dnia [...] lutego 1996r., mimo że nie zawiera w samym rozstrzygnięciu wzmianki o przejściu nieruchomości na rzecz Gminy Miasta [...], to w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Zarząd Miasta [...], przychylając się do wniosku M. S., wyraził zgodę "na jej uchylenie i ponowne przejęcie nieruchomości na własność gminy m. [...]". W tym miejscu wskazać trzeba, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej jest elementem składowym decyzji, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stanowią jej integralną część, stąd ocenie nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem.

Tym samym, należy przyjąć, że decyzja z dnia [...] lutego 1996r. uchylając, w trybie art. 155 k.p.a. decyzję zwrotową (za zgodą stron), skutkowała przejęciem nieruchomości wcześniej zwróconej, ponownie na własność Gminy Miasta [...].

W ocenie Sądu, za błędny należało uznać pogląd organu II instancji, że uchylenie decyzji zwrotowej z 1993r. w trybie art. 155 k.p.a., spowodowało sytuację, że pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości (z 1993r.) nie został rozpatrzony.

Z powyższego Sąd wywiódł, iż przesłanki zwrotu nieruchomości były już badane w postępowaniu prowadzonym z wniosku o zwrot, zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1993r. Decyzja ta załatwiła sprawę i "skonsumowała" pierwotny wniosek o zwrot. Decyzja ta stała się instancyjnie ostateczna i prawomocna, prawo własności zostało byłej właścicielce przywrócone w punkcie 4 decyzji o zwrocie. Decyzja ta niewątpliwie stworzyła nowy stan prawny nieruchomości – M. S. ponownie stała się właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Fakt, iż w późniejszym czasie, także na wniosek M. S., decyzja zwrotowa została uchylona - stosownie do art. 155 k.p.a. - powoduje, iż obecnie nie można analizować pierwotnego jej wniosku z 1993r., jako nierozpatrzonego, gdyż postępowanie nim zainicjowane zostało już definitywnie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1993r. Z kolei konstytutywna decyzja z dnia [...] lutego 1996 r. ukształtowała nowy stan prawny, co oznacza przede wszystkim, iż nieruchomość, której zwrotu oczekują spadkobiercy M. S., nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, nie można analizować w stosunku do takiej nieruchomości spełnienia przesłanek opisanych w art.136 i następnych ustawy, a co za tym także w art.229 ustawy, tak jak wywodził to organ odwoławczy.

Sąd meriti podniósł również, że kwestią istotną dla niniejszej sprawy jest ustalenie, iż kontrolowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest następstwem rozpatrzenia wniosku H. S. (spadkobiercy M. S. ) z dnia 6 maja 2008 r., który został uzupełniony przez pozostałych spadkobierców, będących jednocześnie późniejszymi spadkobiercami H. S., tak jak wynika to z rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż w żaden sposób nie należy nawiązywać do pierwotnego wniosku M. S. i pierwotnego postępowania zainicjowanego tymże wnioskiem, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1993r., która na podstawie art. 155 k.p.a. została uchylona, co zostało już wyżej szczegółowo omówione. A skoro tak, to organ przystępując do analizy zasadności tego nowego wniosku, złożonego 6 maja 2008r., winien mieć na względzie, iż na skutek konstytutywnej decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. przedmiotowa nieruchomość ponownie stała się własnością Gminy Miasto [...]. Nadto na podstawie tej decyzji z [...] lutego 1996r., uchylającej decyzję zwrotową, decyzją Urzędu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1996r. wprowadzone zostały zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, uprawniając Gminę [...] do oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co zostało odzwierciedlone w księdze wieczystej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. M. Powołując się na obie podstawy wymienione w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty;

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez ustalenie, że decyzja z [...] lutego1996r. uchylająca w trybie art. 155 kpa decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości skutkowała przejęciem nieruchomości wcześniej zwróconej ponownie na własność Gminy- Miasta [...] bez wyjaśnienia podstawy prawnej takiej tezy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w związku z art. 1 § 2 u.p.s.a., art. 3 §2 oraz art. 151 w zw. z Art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. t.j.;

a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115 poz. 741 z późn. zm. zwaną dalej u.g.n.), przez uznanie, że nieruchomość - w stosunku do której już raz wydano decyzję o zwrocie, która to decyzja na podstawie art. 155 k.p.a. została uchylona - nie jest już nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 u.g.n., a co za tym idzie - nie można dokonać zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.,

b) art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja, uchylająca w trybie tego przepisu wcześniejszą decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jest decyzją konstytutywną i wywołuje skutek na przyszłość bez powrotu do stanu prawnego z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, z jednoczesnym przyznaniem prawa własności do tej nieruchomości, w tym przypadku Gminie-Miasto [...].

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na rzecz G. M. kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd o tym, że decyzja wydana na w oparciu o art. 155 k.p.a. jest decyzją wywołującą skutki na przyszłość (ex nunc) jest poglądem wyrażanym w większości orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taka interpretacja przepisu art.155 k.p.a. nie jest uzasadniona, bowiem oznaczałaby ona, że z chwilą gdy decyzja wydana na podstawie art.155 k.p.a. stała się ostateczna, były właściciel bądź jego spadkobiercy utraciliby odzyskane prawo własności do nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. Decyzja wydana na podstawie art.155 k.p.a. nie przyznawała, z uwagi na brak podstawy prawnej, własności innemu podmiotowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono również argumenty na poparcie stanowiska, że przedmiotowej nieruchomości przysługuje przymiot nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art.136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016 r [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 21 lutego 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej, powołując się na obydwie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie norm prawa materialnego i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Art.141 §4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku, wskazując że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z przepisu tego wynika obowiązek sądu administracyjnego wskazania podstawy rozstrzygnięcia, nie zaś wskazania podstawy prawnej każdej tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę rozstrzygnięcia – art.145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi art.141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia norm prawa materialnego także nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.155 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylająca w trybie tego przepisu wcześniejszą decyzję o zwrocie nieruchomości jest decyzją konstytutywną należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że postępowanie prowadzone w trybie art.155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie tylko bowiem błędy lub pomniejsze wady decyzji stają się powodem zmiany lub uchylenia decyzji, lecz może to być spowodowane rzeczywistymi lub spodziewanymi niekorzystnymi skutkami jej wykonania lub też generalną zmianą okoliczności faktycznych. Regulacja prawna odnosząca się do zmiany lub uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną jest zróżnicowana w swej treści w większym stopniu niż regulacja stanowiąca podstawę obalania decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a, jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracyjny albo ogranicza się do uchylenia decyzji ostatecznej, albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym lub w ograniczonym zakresie. W przypadku samego uchylenia decyzji albo otwiera się droga do ubiegania się od nowa o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków stron. Skutki te powstaną z dniem, w którym stanie się ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Z uwagi na treść przepisów art. 154 i art.155 trudno, zdaniem komentatorów, uznać za trafne stanowisko NSA wyrażone w tezie wyroku z dnia 25 lutego1998 r., II SA 2202/97 (niepubl.), że "decyzję anulowaną (art. 155 k.p.a.) uważa się za niebyłą", ponieważ zakładałoby ono wsteczną moc decyzji uchylającej inną decyzję ostateczną, czyli zrównywałoby w skutkach wzruszenie decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności. Przepisy k.p.a. nie dają podstaw do przypisania takich skutków decyzji wydanej na mocy art. 154 lub 155. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. A. Adamiak, J. Borkowski Wyd. CH. Beck 2005 r., s.700). Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art.155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1996r. wydana w trybie art.155 k.p.a., lecz spór dotyczy skutków, jakie decyzja ta wywarła dla wywłaszczonej właścicielki. Poza sporem w sprawie jest okoliczność wydania decyzji opartej na podstawie art.155 k.p.a. na wniosek strony, a nie z powodu wadliwości decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się pismo (wniosek) z dnia 9 lutego 1996 r. M. S. o ponowne przejęcie zwróconej jej nieruchomości na rzecz Gminy [...], a to z uwagi na brak możliwości finansowych spłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, zaś M. S. realizując przysługujące jej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, wszczęła postępowanie, które zakończyło się korzystną dla niej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 13 marca 1996 r. Zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało "skonsumowane"- zrealizowane przez wydanie korzystnej dla wywłaszczonej właścicielki – M. S. decyzji o zwrocie. Z chwilą, gdy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się prawomocna ( a to po wyroku NSA z dnia 9 lutego 1995 r.) M. S. stała się jej właścicielką. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zainicjowane przez M. S. zostało definitywnie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r.

Powstaje pytanie, jakie skutki wywarła, wydana na wniosek właściciela nieruchomości wywłaszczonej, decyzja wydana w trybie art.155 k.p.a. uchylająca decyzję o zwrocie. Po pierwsze: decyzja uchylająca decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wyeliminowała tę decyzję z obrotu prawnego, tym samym M. S. utraciła z dniem, kiedy decyzja wydana w trybie art.155 k.p.a. stała się ostateczna, własność zwróconej jej uprzednio nieruchomości. Po drugie: decyzja wydana w trybie art.155 k.p.a. ukształtowała nowy stan prawny. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że w dacie wydawania decyzji zwrotowej właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Gmina [...], nie zaś Skarb Państwa, a to na skutek decyzji komunalizacyjnej. Po uchyleniu decyzji zwrotowej w obrocie prawnym pozostały dwie decyzje, czyli decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1978 r. mocą której własność przedmiotowej nieruchomości uzyskał Skarb Państwa i decyzja komunalizacyjna, mocą której nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...]. To na podstawie decyzji komunalizacyjnej tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości uzyskała Gmina [...]i dlatego po uchyleniu decyzji orzekającej zwrot nieruchomości powrotnie weszła ona do zasobu nieruchomości gminnych - w rozumieniu obowiązującej w dacie wydania decyzji zarówno o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jak i uchylającej ją decyzję wydaną w trybie art. 155 k.p.a. – ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej decyzja wydana w trybie art.155 k.p.a. nie musiała zawierać postanowienia o przyznaniu określonemu podmiotowi prawa własności i to nie dlatego, jak uważa autor skargi kasacyjnej, z uwagi na brak podstawy prawnej, lecz z uwagi na to, że istniała w obrocie prawnym decyzja która określała, komu przysługuje własność przedmiotowej nieruchomości (decyzja komunalizacyjna). Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że decyzję "anulowaną uważa się za niebyłą" został krytycznie oceniony przez piśmiennictwo, o czym wyżej wskazano.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa jest żądaniem szczególnym mającym umocowanie w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności. Rzecz jednak w tym, że poprzedniczka prawna skarżącej M. S. z tego prawa skorzystała, uzyskała korzystne rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a następnie zwróciła się do Gminy [...] o przejęcie przez nią zwróconej jej nieruchomości. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło w istocie do zrzeczenia się przyznanego mu prawa i zrealizowania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, słusznie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że decyzja wydana na podstawie art.155 k.p.a. na nowo ukształtowała sytuację prawną przedmiotowego gruntu, a to w ten sposób, że nieruchomość nie jest już nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego nie sposób pominąć, że użytkowanie wieczyste w stosunku do działki nr [...] ustanowiono na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w dniu [...] lipca 2002 r., a zatem już po wydaniu decyzji uchylającej decyzję orzekającą o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, tym samym nie zachodził obowiązek, o którym mowa w art. 136 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest ograniczone w czasie. Tezie tej przeczy regulacja zawarta chociażby w art. 136 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku bowiem niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Nie jest to zatem prawo, którego można domagać się w nieograniczonym czasie.

Tym bardziej więc w sytuacji rezygnacji z przyznanego prawa, to wywłaszczony właściciel ponosi konsekwencje własnej decyzji o rezygnacji z przyznanego mu prawa.

Skoro przedmiotowa nieruchomość utraciła status nieruchomości wywłaszczonej to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien rozważyć wydanie decyzji na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a. ( uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.