Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 311/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1, art. 17, art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. i R. J. na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXVIII/444/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego Swornegacie, gmina Chojnice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], 2. zasądza od Rady Gminy Chojnice solidarnie na rzecz skarżących A. J. i R. J. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. J. i R. J. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Chojnice z 29 listopada 2017 r. nr XXVIII/444/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego Swornegacie, gmina Chojnice w części objętej § 3 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt.4 i § 9.

Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania od organu na ich rzecz.

Zaskarżonej uchwale zarzucają naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w związku art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), przez:

- podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie zawiera prognozy skutków finansowych planu w zakresie wskazanym art. 36 u.p.z.p. w odniesieniu do ujęcia w zaskarżonej uchwale przebiegu drogi publicznej przez nieruchomość skarżących i to bezpośrednio po ścianie budynku mieszkalnego,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez :

- przekroczenie granic władztwa planistycznego i umocowania ustawowego Rady Gminy w zakresie możliwości wpłynięcia na prawo własności skarżących do nieruchomości położonych w Swornegaciach przy ul. L., stanowiącej działkę nr [...] co spowodowało, iż droga publiczna o charakterze gminnym została w zaskarżonej uchwale poprowadzona bezpośrednio po ścianie budynku mieszkalnego skarżących, co uniemożliwia dalsze zamieszkanie w nim skarżących, a także wymusza opłaty za zajęcie pasa ruchu drogowego,

- narzucenie skarżącym przez organ gminy sposobu wykorzystania ich nieruchomości, pomimo zainwestowania przez skarżących znacznych środków finansowych w wybudowanie domu mieszkalnego ,

art. 17 pkt 12 i 3 u.p.z.p. poprzez pobieżne rozpatrzenie, a w konsekwencji niewprowadzenie zmian do § 3 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt.4 oraz § 9 oraz załącznika graficznego do uchwały wynikających z uwag skarżących dotyczących przebiegu planowanej rozbudowy drogi publicznej, a także niewyjaśnienie z jakich przyczyn odmówiono uwzględnienia i wprowadzenia do treści uchwały zmian wynikających z uwagi w całości;

art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. poprzez dowolne kształtowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości na terenie objętym miejscowym planem i w konsekwencji nałożenie niewspółmiernego obciążenia na właścicieli działki ewidencyjnej o numerze [...] obręb Swornegacie, gmina Chojnice, znajdujących się w jednostce planistycznej 1.MN/U, polegające na przyjęciu, że wśród parametrów i wskaźników kształtujących przebieg drogi publicznej oznaczonej symbolami KDD, 2KDD i 3KDD za zgodne z ustawą uznany został przebieg drogi publicznej, ukształtowany w ten sposób, iż budynek mieszkalny skarżących ścianą zewnętrzną i wejściem do budynku przylega do krawędzi jezdni i znajduje się w pasie ruchu drogowego,

art. 19 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez brak stwierdzenia przez organ gminy uchybień w projekcie planu miejscowego, podczas gdy z treści projektu wynikało, że ukształtowany w nim przebieg drogi publicznej dojazdowej wkracza na teren działki [...] należącej do skarżących, w ten sposób, że ich dom mieszkalny pozostaje w pasie ruchu drogowego,

art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących do ich nieruchomości wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, w której drogę publiczną umiejscowiono w taki sposób, iż jej granice przebiegają po zewnętrznej ścianie budynku mieszkalnego skarżących, zaś okapy dachu znajdują się w obrębie pasa ruchu drogowego, a także błędne określenie rzeczywistego zakresu oddziaływania inwestycji celu publicznego na nieruchomość skarżących, a który swoim zakresem nie odpowiada strefie ochronnej drogi gminnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przedłożenie interesu ekonomicznego Gminy nad interes skarżących.

art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w związku z art. 43 ustawy o drogach publicznych - poprzez przyjęcie przez organ gminy w zaskarżonej uchwale granic terenów inwestycji celu publicznego bez oparcia o określone strefy ochronne drogi gminnej wynoszącej 6 m od krawędzi jezdni, z którymi związane są ograniczenia prawne, w tym w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w taki sposób, iż droga gminna krawędzią pasa drogowego graniczy ze ścianą budynku skarżących,

art. 19 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez brak stwierdzenia przez organ gminy uchybień w projekcie planu miejscowego, podczas gdy z treści projektu wynikało, iż droga gminna - ul. L. - przebiegać ma poprzez nieruchomość skarżących w taki sposób, iż ściana ich budynku mieszkalnego stanowi granice projektowanej drogi,

naruszenie § 7 w zw. z § 8 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez nieumieszczenie w rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik do uchwały, oznaczeń terenów stanowiących drogi 1KDD,2KDD i 3KDD.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wskazali skarżący, że uchwała w sposób nie uprawniony wkracza w ich prawo własności, lokując drogę publiczną o charakterze gminnym ( ul. L.), stanowiącą drogę dojazdową i komunikującą inne nieruchomości, na obszarze ich nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie tylko sam ten fakt stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżących, lecz przede wszystkim to, iż droga ta przebiegać ma zgodnie z planem po linii ściany budynku mieszkalnego skarżących i to w taki sposób, iż wejście do budynku znajduje się w krawędzi jezdni, zaś okap dachu budynku mieszkalnego jest położony w obrębie pasa ruchu drogowego. Takie rozwiązania planistyczne czynią niemożliwym do zamieszkania i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku mieszkalnego, ale też rodzą obowiązek fiskalny, dochodzony w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, za zajęcie pasa ruchu drogowego ( art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Podkreślili skarżący, iż dom w którym zamieszkują został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę i w oparciu o ówczesne uwarunkowania planistyczne. Bez wątpienia, przy poprowadzeniu drogi w taki sposób, iż biegnie ona stycznie z budynkiem mieszkalnym, funkcjonowanie tego budynku i drogi rodzi zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego, zakłócając wykonywanie zadań zarządu drogi. Tym samym budynek mieszkalny skarżących powinien być rozebrany. Konsekwencje tego rodzą olbrzymie perturbacje w życiu skarżących, zmuszając ich do zmiany miejsca zamieszkania. Rodzi to także skutki finansowe dla Gminy, zobowiązanej do wypłaty blisko milionowego odszkodowania, obejmującego nakłady na budowę domu jak i wartość nieruchomości skarżących, która straci jakiekolwiek znaczenie gospodarcze.

Skarżący, w uwagach do projektu planu wskazywali, iż wytyczone linie rozgraniczające planowaną drogę gminną ul. L., przebiegają wprost, stycznie po granicy ściany ich budynku mieszkalnego. Wskazywali też, iż po przeciwnej stronie ich budynku znajduje się niezabudowana działka nr 439, przez którą bez znacznych skutków finansowych dla gminy przebiegać może droga. Nie spotkało to się z aprobatą rady gminy, która bezrefleksyjnie przyjęła stanowisko Wójta Gminy, wnoszącego o odrzucenie ich uwag do planu. Przechodząc do merytorycznej weryfikacji postanowień zaskarżonej uchwały należy wskazać, że następuje ona w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały we wskazanej części. W realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia tych zasad, poprzez nie uwzględnienie realnego interesu skarżących jak i nie uwzględnieniu skutków finansowych przyjęcia planu w tym kształcie dla Gminy. Wytyczając linie przebiegu drogi publicznej, organ nie tylko nie wziął pod uwagę wniosków skarżących, lecz zlekceważył także normy ustawowe. Z ustawy o drogach publicznych, z jej art. 43 wynika wprost, iż budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni w przypadku dróg gminnych. Nie sposób założyć, by przy nowo projektowanej drodze, w sytuacji gdy warunki terenowe pozwalają na odsunięcie drogi w innym kierunku, że takie ukształtowanie przebiegu drogi było zgodne z prawem i interesem wszystkich stron stosunku planistycznego. Skarżący podkreślają, iż nie dokonano także właściwego opisu na załączniku graficznym oznaczeń terenu drogi. Na mapie załączonej do uchwały nie ma oznaczeń 1KDD, 2KDD, 3KDD. Jedynie na podstawie linii rozgraniczających można ustalić przebieg drogi. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych standardów dla tego typu aktu prawnego. Skarżący jako główny zarzut podnoszą przekroczenie władztwa planistycznego. Wskazują, iż przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10. ). Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Analiza postanowień przedmiotowej uchwały w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny nienależycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chojnice wniósł o oddalenie skargi.

Na wstępie stwierdził, że uregulowania zawarte w Konstytucji RP chronią prawo własności, ale jednocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Podkreślił Wójt, że planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przywołanych przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, to równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne. Elementem spornym w omawianym przypadku jest przebieg drogi wskazany na planie 5 KDW w określonych liniach rozgraniczających. Jak wskazano już w rozstrzygnięciu do wniesionych uwag w postępowaniu przy sporządzaniu mpzp, droga gminna ul. L. nie posiada wymaganej, minimalnej szerokości, która obecnie wynosi ok. 5m w liniach rozgraniczających. Docelowo będzie ona stanowiła, drogę dojazdową do drogi wojewódzkiej dla istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 1MN/U, 9MN i 7MN oraz dla planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN i 6MN. Zatem powinna mieć odpowiednie parametry, aby jej przepustowość była wystarczająca dla obsługi istniejących i powstałych na skutek uchwalenia planu nowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy także wskazać że zgodnie z ustaleniami obu obowiązujący planów w liniach rozgraniczających dróg przewiduje się realizację infrastruktury technicznej w tym sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na potrzeby nowopowstających i istniejących budynków. Realizacja powyższej infrastruktury wymaga zachowania minimalnych odległości wynikających z obowiązujących przepisów. Zatem linie rozgraniczające dróg zostały tak zaplanowane, aby w ich granicach można było zrealizować niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Ustalona szerokość ul. L. na odcinku od ul. J. do skrzyżowania z drogą wewnętrzną (dz. nr 1510 i 1511) będzie wynosić 8m, a na dalszym odcinku od 10 m do 12 m w liniach rozgraniczających pasa drogowego. Zatem na odcinku gdzie zlokalizowana jest działka skarżących, ul. L. będzie posiadała minimalne dopuszczalne wymiary.

Podkreślił Wójt, że przebieg linii rozgraniczającej teren drogi 5KDW nie jest tożsamy z przebiegiem jezdni, zatem obawa skarżących, że ich budynek będzie sąsiadował bezpośrednio z jezdnią jest bezpodstawna, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy o drogach publicznych przez drogę rozumie się budowę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Jezdnia, o której wspominają skarżący stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Droga w swoim przekroju w zależności od projektu, może składać się również z chodnika lub pasa zieleni. W związku z powyższym nie ma możliwości, aby bezpośrednio w ścianie frontowej budynku zaprojektować jezdnię. Określona w planie szerokość 8m drogi 5KDW daje możliwość odsunięcia jezdni od ściany frontowej budynku z zachowaniem odległości min. 3m, tak jak ma to miejsce obecnie.

Gmina uchwalając ten plan działała zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na jej terenie. Mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że uchwalając powyższy plan Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego.

Działania Rady Gminy podjęte w przedmiotowej sprawie podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest to "uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXVIII/444/2017 Rady Gminy Chojnice z 29 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego Swornegacie, gmina Chojnice (Dz. U. Woj. Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2018 r., poz. 33).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została objęta należąca do skarżących działka nr [...]. Zgodnie z zapisami planu, działka ta znajduje się na karcie terenu 1KDD, 2KDD 3KDD, na której wprowadzono przeznaczenie pod drogę publiczną dojazdową o minimalnej szerokości od 5 do 9 m zgodnie z rysunkiem planu. W opinii skarżących wykonanie drogi o minimalnej szerokości 8 m spowoduje, że budynek mieszkalny wybudowany na działce nr [...] znajdzie się z obrębie pasa drogowego, a okapy budynku w obrębie samej jezdni. Zdaniem Sądu interes prawny skarżących został naruszony, a zatem skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość określają art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 15 ust. 1 kpt 1 – 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (zasady kształtowania polityki przestrzennej), zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący jednym z zarzutów uczynili naruszenie przez Gminę art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia projektu planu miejscowego na etapie jego sporządzenia, wyłożenia projektu do publicznego wglądu, a także podejmowania uchwały przez Radę Gminy Chojnice pomimo, że w toku procedury planistycznej skarżący zgłaszali uwagi do projektowanego przebiegu ulicy i wskazywali alternatywne rozwiązanie.

Odnosząc się do powyższego Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że z przesłanych akt nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie prac planistycznych uzasadnienie do projektu w zakresie zgłaszanych uwag przez skarżących do planu istniało. Wśród dokumentów znajdują się dwa projekty planu (część tekstowa i graficzna) do opinii i uzgodnień (k. nienumerowane akt), jednak żaden z nich nie posiada dołączonego uzasadnienia ingerencji w prawo własności skarżących i uzasadnienie to nie pojawia się także na etapie skargi. Rację ma Wójt Gminy Chojnice, że wyłączna kompetencje do kształtowania treści planu miejscowego przysługuje Radzie Gminy, że planowanie to może odbywać się z wkroczeniem w prywatne nieruchomości, jednak może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy istotnie interes ogólnospołeczny tego wymaga i można wywieść, że nie dało się uniknąć ingerencji w interes prywatny. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego uzasadnienia. Zwłaszcza, że jak wskazują skarżący po przeciwnie stronie drogi znajduje się działka niezabudowana, którą dużo mniejszym kosztem finansowym i z pominięciem uciążliwości dla skarżących można wykorzystać na realizacje projektowanej drogi dojazdowej. Wskazanie w sposobie rozpatrzenia uwag skarżących, że droga gminna ul. L. musi zostać poszerzona kosztem nieruchomości skarżących bez rozważenia alternatywnych rozwiązań nosi znamiona przekroczenia władztwa planistycznego.

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Wprowadzenie w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Należy podkreślić, że uzasadnienie projektu planu i samej uchwały o planie powinno być jasne i wyczerpujące. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem. Co istotne, uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu, i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem – zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Na gruncie oceny legalności rozporządzeń wykonawczych do ustawy w orzecznictwie wskazano, że dobre uzasadnienie rozporządzenia może pozytywnie wpłynąć na ocenę legalności aktu (por. postanowienia TK: z dnia 28 lutego 2007 r., SK 78/06, OTK-A 2007, nr 2, poz. 21; z dnia 12 lutego 2008 r., U 1/06, OTK-A 2008, nr 1, poz. 18), natomiast brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3) (por. A. Plucińska-Filipowicz, A Kosiecki, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2018).

Wobec powyższego zdaniem Sądu brak takiego uzasadnienia co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów na etapie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...]. Sąd wskazuje, że uzasadnienie jest istotnym elementem projektu planu i samej uchwały o planie, a jego brak w istocie uniemożliwia społeczności lokalnej na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i składania skarg i wniosków, a także radnym na etapie uchwalania planu skontrolowanie, czy organ należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, a nadto, czy kierował się zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p.. Dodatkowo brak takiego uzasadnienia jako elementu podjętego aktu prawa miejscowego powoduje brak możliwości skontrolowania przez Sąd czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, czy rozważył inne rozwiązania bądź czy zastosowane rozwiązanie jest słuszne.

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił zakres tzw. władztwa planistycznego gminy, które przejawia się poprzez wyposażenie organów gminy w kompetencję do sporządzenia i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określona przepisami tej ustawy zasada tzw. władztwa planistycznego gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, znacząco ingeruje w prawo własności nieruchomości i uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi zatem być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego. Dodać należy, że uzasadnienie to ewoluuje wraz z każdą zmianą wprowadzoną do projektu planu, co ma na celu zachowanie przejrzystości w procesie planowania przestrzennego.

Ocena, czy gmina działała w granicach wyznaczonych art. 4 ust. 1 ustawy winna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w przepisie art. 3 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.z.p. Z jej treści można wywieźć, że ustalenie w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz budowy, winno wynikać z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz gruntów rolnych i leśnych. Nadto, w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. sformułowano wymóg uwzględniania w planowaniu prawa własności. Wobec jednoznacznej treści zacytowanych przepisów, z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia projektu planu skarżący najprawdopodobniej mogliby się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zapis o poszerzeniu biegnącej obok należącego do nich budynku mieszkalnego drogi z 5 m obecnych do 8 m w przyszłości kosztem ich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], należącej do skarżących.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300,00 zł tytułem wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.