Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 196/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 3 stycznia 2014r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. W. i S. W. solidarnie kwotę 1220 zł (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W decyzji z 3 stycznia 2014 r. Starosta odmówił M W i S W zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gmina Ż. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem odmowy wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów jest brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z 27 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w zakresie minimalnej wielkości działki – plan określa minimalną powierzchnię działki jako 1000 m2 oraz szerokości frontów działki – plan określa ten parametr na minimum 20 m.

Organ I instancji napisał w uzasadnieniu, że przedmiotowa działka objęta jest zapisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego. W § 23 pkt 3.4 ww. planu, dotyczącym zasad podziału działki mowa jest o minimalnej wielkości działek budowlanych, wynoszącej 1000 m2. Jednocześnie, za zgodne z planem uznaje się działki mniejsze, ale istniejące w dniu uchwalenia planu. Szerokość frontów działek wynosić powinna, zgodnie z zapisem planu, wynosić minimum 20 m.

Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów powierzchnia działki inwestorów wynosi 609 m2, co oznacza że nie spełnia ona wymogów planu w zakresie minimalnej wielkości jej powierzchni. Jednocześnie organ wyjaśnił, że została ona wydzielona na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Gminy z 13 sierpnia 2009 r., a więc wydanej już po wejściu w życie ww. miejscowego planu. Oznacza to, że w stosunku do inwestorów nie zachodzi możliwość uznania powierzchni ich działki mniejszej niż 1000 m2 za zgodnej z planem, gdyż wydzielona ona została już po wejściu w życie ww. planu miejscowego. Podobnie, szerokość frontu działki inwestorów wynosi 16 m, co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych przyczyn, powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 – tekst jedn. ze zm.), organ uznał, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku stron i wydania im pozwolenia na budowę zgodnie z ich żądaniem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. W. i S. W. Po jego rozpatrzeniu, w decyzji z 6 lutego 2013 r. Wojewoda, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powołując regulację art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ napisał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana m. in. po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie prawidłowo starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, z których większość została usunięta. Natomiast, niezmieniona pozostała wielkość działki objętej wnioskiem w zakresie jej powierzchni i szerokości jej frontu, które to parametry są niezgodne z minimalnymi wymogami w tym zakresie, wynikającymi z zapisów obowiązującego dla działki inwestorów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z 27 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Jak wyjaśnił organ, nieruchomość odwołujących zlokalizowana jest w jednostce urbanistycznej 07 MN o funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej dopuszczającej wyłącznie formę zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej z dopuszczeniem funkcji usługowej. W § 23 tekstu planu dla tej jednostki w punkcie 3.4 ustalono zasady podziału działek, gdzie wielkość minimalną działki ustalono na 1000 m2, chyba że mniejsze działki istniały przed wejściem w życie planu. Natomiast szerokość frontu działki powinna wynosić minimum 20 m. Zapisy te jasno wskazują, w ocenie organu odwoławczego, że lokalizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o szerokości frontu mniejszej niż 20 m i o powierzchni mniejszej niż 1000 m2 jest niezgodne z ustaleniami tegoż planu miejscowego. Organ odwoławczy też podkreślił, że zasadnie organ I instancji dokonał sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązują go przepisy prawa, w tym zwłaszcza cytowany art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Niezasadne są tym samym zarzuty odwołujących kwestionujących tę kompetencję organu architektoniczno-budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. W. i S. W., domagając się jej uwzględnienia przez organ odwoławczy na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z2013, poz. 270 – tekst jedn. ze zm.), ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przez sąd. Skarżący zarzucili naruszenie:

1) Art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. przez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, polegające na niewyjaśnieniu wątpliwości dotyczących wielkości powierzchni działki i szerokości jej frontu w związku z planowaną przez skarżących zabudową,

2) Art. 11 i 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych decyzji,

3) § 23 karty terenu 07 MN pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta z 27 czerwca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...]) przez jego błędną interpretację – rozszerzającą i odbiegającą od pierwotnego brzmienia,

4) Art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżących, w tym prawa do zabudowy swej nieruchomości,

5) Art. 4 ustawy – Prawo budowlane przez bezpodstawne ograniczenie prawa zabudowy działki budowlanej, stanowiącej własność skarżących,

6) Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane polegające na jego wadliwej wykładni na skutek której Wojewoda zaakceptował fakt uproszczenia przez starostę prawa do badania zgodności parametrów działki budowlanej z ustaleniami miejscowego planu,

7) Art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przez nieuchylenie przez organ odwoławczy postanowienia starosty z 26 września 2013 r. w zakresie jego pkt 4, w którym starosta wezwał skarżących do "wykazania zgodności z zapisem miejscowego planu" jako nakładającego obowiązek nieprzewidziany przepisami ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności, że nabyli przedmiotową nieruchomość gruntową na podstawie umowy sprzedaży z 1 lipca 2013 r. w zaufaniu do urzędowego zaświadczenia o możliwości jej zabudowy domkiem jednorodzinnym. Działka ta została wydzielona decyzją Burmistrza Gminy z 13 sierpnia 2009 r., która stała się ostateczna 28 sierpnia 2009 r. Natomiast, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący niniejszą nieruchomość wszedł w życie 1 grudnia 2008 r., a więc przed dniem wydania decyzji "podziałowej". Zdaniem skarżących oznacza to, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jednak nie oznacza, że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych, wykluczając ich prawo do jej zabudowy zgodnie ze swoim interesem.

Dalej skarżący argumentowali, że ustalenia zawarte w miejscowym planie, takie jak minimalna wielkość powierzchni działki, czy minimalna szerokość jej frontu należy odczytywać jako nakaz, by przy wydzielaniu nowych działek nie powstawały działki rozdrobione, mniejsze niż 1000 m2. W ocenie skarżących jednak, zapisów tych w żaden sposób nie można odczytywać jako ustanawiających minimalną powierzchnię dla działek budowlanych i wykluczających możliwość zabudowy na działkach mniejszych niż 1000 m2 - zawierających zakaz zabudowy na działkach o powierzchni poniżej 1000 m2. Taki zakaz bowiem nigdzie nie został sformułowany w treści planu. Zapisy te natomiast skierowane są wyłącznie do organów administracji orzekających o podziale nieruchomości, nie zaś do organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji ustalił, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. dla części wsi M. ograniczonego północną granicą działki nr [...] i działką nr [...] stanowiącą drogę, od strony wschodniej drogę krajową nr [...], od strony południowej granica wsi M. i od strony zachodniej rejon wschodniej działki nr [...], gmina Ż., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2008r. (Dz. Urzędowy Woj. [...]), wynika że działkami budowlanymi są wyłącznie działki o powierzchni co najmniej 1000m² i o szerokości frontu działki minimum 20m.

Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Plan ten nie określa wymogów co do wielkości działki budowlanej umożliwiającej jej zabudowę domem jednorodzinnym. W treści planu nie przewidziano zasad zabudowy nieruchomości ograniczających możliwość zabudowy z uwagi na wielkość nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 23 ustaleń szczegółowych dla karty terenu 07.MN o pow. 18,08 ha w pkt 4 lit. a i b zawiera postanowienia szczegółowe dotyczące zasad podziału na działki, stanowiąc że wielkość działek minimalna 1000m², za zgodne z planem uznaje się mniejsze działki istniejące w dniu uchwalenia planu i szerokość frontu działek minimum 20 m. Należy podzielić zarzuty skargi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu budowy domów jednorodzinnych na działkach o powierzchni mniejszej niż 1000m² i mniejszym niż 20 m froncie, postanowienie dotyczące takiego zakazu winno być w sposób jednoznaczny zamieszczone w postanowieniach planu zagospodarowania miejscowego. W postanowieniach planu oraz w powołanej karcie terenu takiego zakazu nie zamieszczono. Sąd podziela stanowisko skarżącego powołujące się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Kr 611/11, w którym stwierdzono, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane rozszerzająco-bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. W takim stanie rzeczy wobec braku zapisu w planie o zakazie zabudowy działek o określonej powierzchni zabudową jednorodzinną, również zasadnym jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 4 Prawa budowlanego poprzez niemające podstawy prawnej –ograniczenie prawa zabudowy działki budowlanej stanowiącej własność skarżących, w drodze odmowy wydania decyzji umożliwiającej jej zabudowanie.

Natomiast postanowienia planu dotyczące zasad podziału nie są skierowane do organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenia na budowę, lecz do organu właściwego w sprawie podziału nieruchomości (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Z akt administracyjnych wynika, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nastąpiło na mocy decyzji Burmistrza Gminy z dnia 13 sierpnia 2009r. Decyzja ta jest ostateczna zgodnie z art. 16 §1 kpa. Ewentualne podważenie jej prawidłowości z uwagi na sprzeczność z planem może nastąpić jedynie w trybie stwierdzenia nieważności przewidzianym przepisami kpa, w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszyła przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, skoro podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego była jego sprzeczność z postanowieniami planu dotyczącymi zasad podziału oraz w sytuacji gdy plan nie zawiera zakazu zabudowy działek o określonej w planie powierzchni. Wyeliminowanie powyższych decyzji z obrotu Sąd uznał za wystarczające.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni złożony projekt budowlany mając na uwadze wskazaną wyżej ocenę postanowień planu miejscowego.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 1220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu oraz kwotę 720 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.