Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1352/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 88  ust. 1,  art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 11a  ust. 2 w zw. z  art. 4  pkt 16, 17, 21
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/169/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XX/169/2016 z dnia 31 marca 2016 r. Rada Miejska w Kcyni przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Kcynia w 2016 roku.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Szubinie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm., dalej ustawa):

1. art. 11 a ust. 2 oraz art. 11 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 16 poprzez zawarcie, wbrew upoważnieniu ustawowemu, w § 1 ust. 4 w załączniku do zaskarżonej uchwały, definicji zwierząt bezdomnych, podczas gdy przepis art. 11 a ustawy, powołany przez Radę Miejską jako podstawa uchwalenia uchwały, nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiej definicji w treści uchwały, nadto art. 4 pkt 16 wyżej wskazanej ustawy zawiera definicję legalną pojęcia "zwierząt bezdomnych";

2. art. 11a ust. 2 oraz art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy poprzez zawarcie, wbrew upoważnieniu ustawowemu, w § 1 ust. 5 w załącznika do uchwały, definicji zwierząt domowych, podczas gdy przepis art. 11 a wyżej ustawy, nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiej definicji w treści uchwały, nadto art. 4 pkt 17 ustawy zawiera definicję legalną tego pojęcia;

3. art. 11a ust. 2 oraz art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy poprzez zawarcie, wbrew upoważnieniu ustawowemu, w § 1 ust. 6 załącznika do uchwały, definicji kotów wolno żyjących, podczas gdy przepis art. 11a cyt. ustawy nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiej definicji w treści uchwały, nadto art. 4 pkt 21 wyżej wskazanej ustawy zawiera definicję legalną pojęcia "zwierząt wolno żyjących (dzikich)";

4. art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 5 pkt 1, 2 i 3 Załącznika do uchwały i zaniechanie podania w wyszczególnionych w tym miejscu jednostkach redakcyjnych aktu prawnego albo w innej części tego aktu konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

5. art. 11 a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 a ust. 4 ustawy poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania, w § 9 załącznika do uchwały, podmiotów, którym powierzona zostaje realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów, podczas gdy wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a cyt. ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań;

6. art. 11 a ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 10 pkt 1 załącznika do uchwały, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich jedynie w sytuacji, kiedy dalsze pozostawanie zwierzęcia u właściciela zagraża jego zdrowiu i życiu, podczas gdy przepis art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia;

7. art. 11 a ust. 5 wyżej wskazanego aktu prawnego poprzez zaniechanie wskazania w treści Załącznika do uchwały albo w innej części tego aktu konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 powyżej wskazanej ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu;

8. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kcyni wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz że świadomie zawarto w niej definicje ustawowe, ponieważ chodziło o zapewnienie komunikatywności tekstowi prawnemu. Uchwała powinna być dla mieszkańca czytelna, przejrzysta i powinna zawierać wszystkie regulacje prawne bez konieczności odwoływania się i poszukiwania poszczególnych znaczeń w ustawach lub innych aktach prawnych. Dodał, że zastosowane powtórzenia ustawowe w uchwale były powtórzeniami dosłownymi i nie wprowadzały modyfikacji legalnych definicji ustawowych.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 4 skargi, Burmistrz wskazał, że z przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika aby regulacja przyjęta przez Radę miała zawierać obligatoryjne zapisy wskazane przez skarżącego. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, to przepis ten powinien zostać skonstruowany w sposób zbliżony do art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. W ocenie Burmistrza, Rada wykonała dyspozycję art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy, określając w § 5 pkt 1,2,3 Programu, zasady sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. Przepis ten pozwalał Radzie na przyjęcie takich rozwiązań, które jej zdaniem zapewniały pełną jego realizację. Przepis ustawowy w tym zakresie nie wprowadzał żadnych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych, w oparciu o które miała być sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. Organ nie podzielił również zarzutu wyrażonego w punkcie 5 skargi, wskazując, że regulacja przyjęta w kwestionowanej uchwale w sposób skonkretyzowany wskazuje, na jakich zasadach i przez kogo będą wykonywane zabiegi usypiania ślepych miotów w Gminie. Program wskazuje również zabezpieczenie sposobu finansowania tych zabiegów. Burmistrz wskazał, że przepisy art. 11 a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy nie wprowadzając żadnych ograniczeń podmiotowych oraz przedmiotowych, w oparciu, o które wykonywane są zabiegi usypiania ślepych miotów. Ustawodawca wskazał jedynie fakultatywnie możliwość wykonywania tych zabiegów przez podmiot prowadzący schronisko. Ze względów na prawidłowe i humanitarne podejście do wykonywania tych zabiegów przez wykwalifikowany personel przychodni weterynaryjnych.

Nie trafny, w ocenie organu, był również zarzut podniesiony w pkt 6 skargi dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie w § 10 pkt 1 Programu ograniczenia w oddawaniu zwierząt gospodarskich do wskazanego gospodarstwa rolnego do sytuacji, w których dalsze pozostawienie u właściciela zwierzęcia zagraża jego życiu i zdrowiu. W ocenie Burmistrza stwierdzenie zawarte w kwestionowanych przepisie Programu jest na tyle ogólnikowe, że nie stanowi istotnego naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy.

Organ nie podzielił również stanowiska strony skarżącej w zakresie naruszenia art. 11 a ust. 5 polegającego na zaniechaniu wskazania w Programie konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych na jego realizację. W ocenie Burmistrza Program przyjęty przez Radę w sposób kompleksowy wypełnia zakres regulacji określonej w wyżej wskazanym przepisie. W § 12 ust. 1 Programu wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, natomiast w ust. 2 szczegółowo określono sposób wydatkowania tych środków na poszczególne zadania.

W ocenie gminy uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Program stanowi konkretyzację działań, jakie podejmuje gmina w celu realizacji obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt i jest on aktem kierownictwa wewnętrznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej w Kcyni nr XX/169/2016 z dnia 31 marca 2016r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Kcynia w 2016r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 856 z późn.zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ.

Wskazać przyjdzie, że aktualnie utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16).

Tym samym Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12).

Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Stanowisko to podtrzymał organ w odpowiedzi na skargę, jednakże jest ono błędne, ze wskazanych wyżej przyczyn. Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez prokuratora uchwały z 31 marca 2016r. - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż tego typu program, zostaje uchwalony w zasadzie na rok (rada gminy określa go corocznie do dnia 31 marca), a w dacie orzekania przez Sąd okres ten już upłynął (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Niezależnie od powyższego zasadniczo podzielić należy także stanowisko skarżącego Prokuratora w zakresie wskazanych istotnych naruszeń prawa odnoszonych do skonkretyzowanych treści przyjętego zaskarżoną uchwałą programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Kcynia (dalej "Program").

Zasadnie w pkt 1-3 skargi zarzucono zapisom zawartym w § 1 ust. 4-6 Programu istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16, pkt 17 i pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt, polegało ono na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i zawarciu w akcie prawa miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w ustawie. Objęta niniejszym postępowaniem, a podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uchwała w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mogła regulować szczegółowe zasady wynikające z tego przepisu. Podkreślania wymaga, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej , a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie", "wypełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uzupełnienie powyższych regulacji stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając zatem akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (por. wyrok NSA z 2 lutego 2014r. sygn. II OSK 3132/13).

W skardze Prokurator zakwestionował w tym zakresie zapisy § 1 ust. 4-6 Programu, jako przekraczające upoważnienie ustawowe z art. 11a ust. 2 ustawy, bowiem Rada Miejska zdefiniowała w nich pojęcia "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "koty wolno żyjące". Zarzuty w tym zakresie Sąd uznaje za zasadne, bowiem wynikający z normy art. 11a ust. 2 zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu, bez wątpienia nie obejmuje uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ich dotyczących w tym Programie. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza przy tym zarówno zakaz tworzenia w Programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć zdefiniowanych ustawowo, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania w programie powtórzeń definicji ustawowych, jest w orzecznictwie uzasadniana okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może w kontekście pozostałych norm uchwały prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia (por. wyroki NSA z 4 października 1999r. sygn. II SA/Wr 1179/90, z 10 listopada 2009r. sygn. II OSK 1256/09, z 7 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 170/10).

Zapisy w słowniczku Programu w § 1 ust. 4 i 5 stanowią odpowiednio powtórzenia ustawowych definicji pojęć "zwierząt bezdomnych" oraz "zwierząt domowych" – zdefiniowanych w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy. Z kolei stosownie do art. 4 pkt 21 ustawy, pod pojęciem "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Bez wątpienia zatem, skoro w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawodawca wskazał jako obligatoryjny element Programu opiekę nad wolno żyjącymi kotami, odnosił to do kotów jako "zwierząt wolno żyjących", zgodnie z powyższą definicją. Nie można tym samym zaakceptować jako legalnego ujęcia przez Radę Miejską w skarżonej uchwale innej treści danego pojęcia tj. "koty urodzone lub żyjące na wolności".

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zarzut wskazany w punkcie 4 skargi nie uprawnia do stwierdzenia, że Program nie obejmuje opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) i w zakresie § 5 Programu uchwała jest sprzeczna z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, na uwadze należy także mieć i to, że w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została konstytucyjnie pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach u.s.g., zgodnie z jej art. 2 ust. 3 samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 cyt. ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości.

Ze sposobu regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wynika, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" (tak w art. 11a ust. 2 ustawy in principio). Program ten stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Prokurator nie zakwestionował w istocie, że skarżona przezeń uchwała w Programie nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy, brak jest natomiast – w jego ocenie – konkretnych działań i kompletnych regulacji zagadnień w tym zakresie. Rzecz jednak w tym, że ocena taka wkracza w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, nie ogranicza się zaś do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W judykaturze odnoszącej się do spraw na tle prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z dnia 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17). Program uchwalony przez Radę Miejską Kcyni obejmuje zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz poprzez wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 Uoz). Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego. W nauce prawa wskazuje się, że w takich przypadkach ograniczona jest możliwość nadzoru administracji rządowej nad tego typu aktami (por. T. Gawarecki, Prawo administracyjne programowe, Kraków 2015, maszynopis pracy doktorskiej, s. 282). Skoro w uchwalonym Programie zawarto obligatoryjne – w myśl art. 11a ust. 2 – jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd organu nadzoru o konieczności zawarcia w tym Programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy (np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący niewypełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem w treści Programu, w szczególności § 9 i § 12 odnoszącego się do usypiania ślepych miotów, nie określono konkretnego podmiotu, który będzie realizował to zadanie własne gminy, ani też nie zapewniono na ten cel żadnych konkretnych środków finansowych. Rada Miejska wyłącznie ogólnikowo wskazała, że zdanie to będzie realizował stosowny Referat (..) poprzez zawarcie umowy z gabinetem weterynarii oraz poprzez finansowanie zabiegów na podstawie faktur. Stanowi to istotne naruszenie prawa.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt, a także z przepisy art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.