Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 895/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 15, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2014 r., nr XXXVI/238/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla terenu w obrębie [...] I. stwierdza nieważność części zaskarżonej uchwały: § 2 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6 pkt 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b w zakresie sformułowania "oraz 10 m od granicy pasa drogi powiatowej dla terenu 2UKS", II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

1. Dnia 25 czerwca 2014 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXVI/238/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla terenu w obrębie [...]. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Pomimo żądania wyeliminowania uchwały w całości z obrotu prawnego, w skardze sformułowane zostały zarzuty pod adresem § 2 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6 pkt 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważność tych przepisów determinuje konieczność wyeliminowania całego aktu. Odnosząc się do poszczególnych przepisów planu skarżący wskazał, że:

- § 2 ust. 2 pkt 3 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym "ustala się przedstawione na rysunku planu: oznaczenie linią przerywaną o nieobowiązującym przebiegu: dróg i granic obiektów infrastruktury technicznej", jest wewnętrznie sprzeczny; gdyż elementem planu nie może być coś "o nieobowiązującym przebiegu";

- w § 3 ust. 6 pkt 2 uchwały Rada postanowiła, że "wyznacza się oznaczone na rysunku planu symbolami tereny, dla których obowiązują ustalenia jak poniżej:

E 1÷2 – tereny projektowanych stacji transformatorowych, dla których dopuszcza

się: zmianę lokalizacji stacji zgodnie z planem zagospodarowania i warunkami operatora sieci energetycznej". Odnosząc się do tego przepisu skarżący stwierdził, że pozostaje on w sprzeczności z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być ustalone jednoznacznie. Wojewoda zarzucił, że

w tekście uchwały i na rysunku planu wyznaczono tereny dróg i obiektów infrastruktury, ale ich przebieg i granice są nieobowiązujące. Uchwała wprowadza zatem możliwość zmiany obowiązujących (mimo ich nieobowiązującego charakteru) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zmianę położenia dróg i urządzeń infrastruktury technicznej – tym samym możliwość przesuwania linii rozgraniczających. Tymczasem określenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania – obligatoryjnych elementów planu – należy do wyłącznej właściwości rady gminy, który uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wprowadzając w planie możliwość przesuwania linii rozgraniczających dopuszcza

się niczym nieograniczoną możliwość zmiany przeznaczenia terenów objętych planem.

Zdaniem Wojewody jest to niezgodne z art. 27 u.p.z.p., zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony i przez organ uprawniony do ustalenia takiego przeznaczenia. Ustalenie (nieobowiązujących) linii rozgraniczających tereny

o różnym przeznaczeniu skutkuje możliwością ich przesuwania w innym niż wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybie i powoduje, że inny niż rada gminy podmiot w nieokreślony sposób i w nieokreślonej formie dokona zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń. Podobnie Wojewoda odniósł się do § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, jakkolwiek w tym zakresie nie rozwinął swoje stanowiska.

- odnosząc się natomiast do § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, który stanowi: "zasady zagospodarowania terenu i parametry: nieprzekraczalne linie zabudowy wyznacza się w odległości: a) 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej Nr [...], b) 10 m od granicy pasa drogowego drogi KDL-15 oraz 10 m od granicy pasa drogi powiatowej dla terenu UKS, c) 5 m od granic pasa drogowego dróg wewnętrznych o nieobowiązującym przebiegu" Wojewoda wskazał, że droga krajowa Nr [...] znajduje się poza granicami terenu objętego planem. Na rysunku planu nie wskazano krawędzi tej drogi, a zatem trudno ustalić, czy rzeczywiście odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni wynosi 25 m.

Ponadto ustalenie w tekście planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 m od granicy pasa drogowego drogi KDL-15 jest sprzeczne z rysunkiem planu, na rysunku nie wyznaczono bowiem żadnej nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż drogi KDL-15. Zdaniem skarżącego niespójność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu występuje również w przypadku ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 m od granicy pasa drogi powiatowej dla terenu 2UKS. Droga powiatowa znajduje się poza obszarem opracowania, nie ma możliwości ustalenia na podstawie rysunku planu granicy pasa tej drogi, ponadto z rysunku jednoznacznie wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż tej drogi powiatowej ustalona jest w różnych odległościach, w związku ze strefą zakazu budowy.

W ocenie skarżącego stwierdzone nieścisłości pomiędzy częścią tekstową

i graficzną uchwały uniemożliwiają zastosowanie planu w praktyce. W ocenie Wojewody nie jest możliwe stwierdzenie nieważności planu w części, usunięcie bowiem znacznej części zapisów naruszy komunikatywność pozostałej części aktu prawnego.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska odnosząc się do zarzutów kierowanych pod adresem § 2 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały podniosła, że treść tego przepisu ustala rodzaj oznaczenia graficznego i jego znaczenie informacyjne zawarte w legendzie części graficznej planu. Uwidocznione na rysunku planu liniami przerywanymi elementy stanowią jedynie informację o możliwych cechach zagospodarowania terenu bez ustalania ich wymagalności, stanowiąc dopuszczalną warstwę informacyjną planu, o której mowa w § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej rozporządzenie w sprawie projektu planu miejscowego).

Organ stwierdził też, że pokazany na rysunku planu liniami przerywanymi układ dróg wewnętrznych nie ustala ich położenia ani nie wskazuje wydzielonego terenu dla ich realizacji i nie jest przedmiotem ustaleń planu, wskazuje jedynie na funkcjonalność terenów 1UKS i 2 UKS dopuszczając swobodne kształtowanie przestrzeni.

Odnośnie zapisów dopuszczających zmianę lokalizacji stacji transformatorowych na innym terenie niż wyznaczony w planie organ stwierdził, że zmiana lokalizacji stacji transformatorowej na inny niż wyznaczony teren nie narusza zasad planowania przestrzennego ani przepisów u.p.z.p. i jest wyrazem woli uchwalającego plan. Zapis w planie dopuszczający zmianę lokalizacji stacji transformatorowych z możliwością zmiany przeznaczenia terenu jest jedynie dopuszczeniem takiej sytuacji i nie stanowi automatycznej zmiany pierwotnego przeznaczenia terenów E1 czy E2 na inne cele.

Odnosząc się do zarzutów kierowanych wobec § 10 ust. 2 pkt 3 lit a organ uznał, że położenie istniejącej krawędzi jezdni poza obszarem objętym planem nie może być podstawą do stwierdzenia wadliwości ustaleń, bowiem wnioskowana przez zarządcę drogi w oparciu o przepis ustawy o drogach publicznych odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy wymagała ustalenia jej od krawędzi jezdni, a nie od jakiegokolwiek innego punktu odniesienia. Tak ustalona odległość jest ustaleniem jednoznacznym w tekście planu jak również na rysunku planu i w trakcie realizacji prawa może być bez żadnych przeszkód jednoznacznie ustalona w terenie, a wcześniej w dokumentacji projektowej inwestycji.

W odniesieniu do § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały organ potwierdził brak oznaczenia graficznego nieprzekraczalnej linii zabudowy dla drogi KDL-15, co jednak, w ocenie organu, nie może być kwalifikowane jako znacząca wada planu, bowiem w trakcie realizacji prawa możliwe jest jednoznaczne ustalenie położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ przyznał również nieprawidłowe oznaczenie graficzne nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy pasa drogi powiatowej. Wskazał, że pierwotnie ustalony przebieg linii zabudowy związany był z istniejącym położeniem linii energetycznej SN, przebiegającej skośnie nad terenem inwestycyjnym oznaczonym symbolem 2UKS i ograniczający zabudowę tego terenu. Przebieg tej linii został zmieniony w trakcie procedowania planu i uzależniony od przebiegu granicy pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...]. W trakcie sporządzania planu została ustalona możliwość przebudowy linii SN tak, aby nie stwarzała ograniczenia zabudowy terenu 2UKS. Według organu uchybienie polega na pozostawieniu na rysunku planu oznaczenia pierwotnie projektowanego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz braku korekty jej przebiegu na rysunku planu.

Co do § 10 ust. 2 pkt 3 lit. c organ stwierdził, że w uzasadnieniu skargi Wojewoda nie wskazał podstawy prawnej dla zajętego stanowiska, wobec czego ocena skarżącego w tym zakresie jest bezpodstawna.

Na poparcie swoich twierdzeń organ przytoczył fragmenty szeregu orzeczeń sądów administracyjnych.

3. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015r., wystosowanym w reakcji na odpowiedź organu na skargę, Wojewoda stwierdził, że co prawda zgodnie z § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu powinien zawierać w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego, jednak z uwagi na konieczność powiazania rysunku planu z tekstem planu, również w tekście planu trzeba wskazać co jest ustaleniem planu a co elementem informacyjnym.

W zaskarżonej uchwale takiego rozróżnienia brak.

Ponadto skarżący stwierdził, że plan miejscowy powinien zawierać ustalenia,

a więc wyrażać konkretną normę postępowania. Tymczasem stosowanie w planie tzw. norm otwartych w postaci propozycji, sugestii jest sprzeczne z prawem, bowiem plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego. Ustalenie

w planie "oznaczenia linią przerywaną o nieobowiązującym przebiegu: dróg

i obiektów infrastruktury technicznej" nie stanowi, zdaniem Wojewody, ani normy bezwzględnie obowiązującej ani oznaczenia informacyjnego, a tym samym jego umieszczenie w planie narusza przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

Następnie Wojewoda uznał, że nieprzekraczalne linie zabudowy opisane

w tekście planu powinny zostać naniesione na rysunek planu. Dodatkowo zauważył, że nieprawidłowości w kwestii nieprzekraczalnych linii zabudowy uniemożliwiają zastosowanie przepisów planu miejscowego, gdyż inne ustalenia zawarto w tekście planu, a inne na rysunku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 tejże ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

5. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Istotne jest przy tym, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

6. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze w pierwszej kolejności należy wskazać, że mają one zróżnicowany charakter. Bliższa analiza, choć utrudniona mało przejrzystą konstrukcją uzasadnienia skargi pozwala dostrzec, że zarzuty te koncentrują się wokół dwóch zagadnień tematycznych. Pierwsze dotyczą "nienormatywności" niektórych zapisów planu, a mianowicie § 2 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 3 lit. c. uchwały. Przy tej grupie zarzutów Wojewoda umieścił też § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, choć w tym zakresie jego stanowisko zostało uzasadnione nieco inaczej. Druga grupa tematyczna obejmuje normy zawarte w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały jest związana z wyznaczeniem linii zabudowy ze względu na przebiegające (planowane) obok terenu objętego uchwałą drogi publiczne.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów wskazać należy, że spór dotyczy w istocie kwestii incydentalnej. Obie bowiem strony zgadzają się, że zapisy zawarte w przepisach § 2 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 3 lit. c uchwały nie mają charakteru normatywnego właściwego źródłom prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że ich zamieszczenie albo niezamieszczenie w planie nie ma znaczenia dla zakresu praw i obowiązków adresatów planu miejscowego. Problem leży zatem w tym, czy ich zamieszczenie w planie jest potrzebne i, co jest ważniejsze do rozstrzygnięcia, czy zapisy te nie mogą być mylnie potraktowane jako normatywne. Na tą drugą okoliczność powołuje się skarżący; strona przeciwna wskazuje zaś na to, że z treści tych zapisów wynika ich nienormatywność (na co wskazuje sformułowanie "nieobowiązywanie").

Rzeczywiście w świetle tych zapisów obawa organu nadzoru wydaje

się uzasadniona, ale nie dyskwalifikuje całego planu. Mając na względzie konstytucyjne wymogi jasności i pewności prawa oraz standardy techniki legislacyjnej należy przyznać skarżącemu rację, że takie zapisy w części tekstowej są niedopuszczalne.

Część tekstowa, co wynika wprost z istoty tego elementu planu może mieć wyłącznie charakter normatywny. Elementy nienormatywne, zwane w przepisach wykonawczych "elementami nienormatywnymi" mogą pojawiać się wyłącznie w części graficznej planu, o czym wyraźnie przesądza treść § 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego stanowiąc, że takie elementy może zawierać jedynie projekt rysunku planu. Nie ma zatem przeszkód, by na rysunku, tak jak zostało to w niniejszej sprawie poczynione, linią przerywaną zostały oznaczone elementy informacyjne określające przebieg dróg wewnętrznych lub posadowienia jakichś obiektów infrastruktury technicznej. Ze swej istoty takie oznaczenie nie ma charakteru wiążącego natomiast ma wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, jego racjonalizację pod kątem realizacji procesów inwestycyjnych na danym terenie.

Z tych też względów stwierdzając niezgodność przepisów § 2 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 3 lit. c. uchwały z przepisami prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 i 3 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego, w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało w tym zakresie skargę uwzględnić.

Natomiast sąd nie znalazł podstaw do derogowania zapisu § 12 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, gdyż zapis ten, odnoszący się do elementów infrastruktury technicznej na terenie objętym planem, nie jest niezgodny z prawem materialnym, w szczególności art. 15 u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi. Wskazuje on jedynie na możliwość zmiany lokalizacji stacji transformatorowych w obrębie terenu objętego planem, co podlegać będzie konkretyzacji przy wydawaniu decyzji zezwalających na realizację procesu budowlanego lub inwestycji. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie ten przepis jest niezgodny z prawem, zaś identyczny w zamyśle i konstrukcji przepis § 12 ust. 4 pkt 2 lit. b nie budzi jego wątpliwości.

7. Jeśli chodzi o kwestię linii zabudowy w stosunku do dróg przebiegających w sąsiedztwie terenu objętego planem czyli § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały to art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, że linie zabudowy oznaczają parametry kształtowania zabudowy. Przyjmuje się, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy pomocy tego parametru w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To, czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu.

Na pytanie, czy konieczne jest określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć, należy odpowiedzieć w sposób następujący: skoro przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) zawierają wyraźne regulacje, to nieujęcie w planie linii zabudowy należy odczytywać jako zgodę gminy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Nie ma jednak żadnych przeszkód by ta linia została określona, jeśli jest zgodna z cytowanym przepisem, w tym sensie, że wyznacza linie zabudowy w odległości nie mniejszej, niż przewidziana w tym przepisie. Określenie większej odległości należy do władztwa gminy. Dla drogi krajowej w planie przewidziano odległość 25 m od krawędzi jezdni, dla projektowanej drogi publicznej KDL-15 odległość - 10 m, która zachowuje wymagany standard dla każdego rodzaju drogi ogólnodostępnej. Niezależnie zatem od tego czy w przyszłości będzie to droga wojewódzka, powiatowa czy gminna odległość wymagana tym przepisem będzie zachowana. Zdaniem Sądu zapisy planu w powiązaniu z rysunkiem jednoznacznie wskazują na sposób obliczania odległości. Nie ma przy tym wątpliwości, że te parametry są zgodne z przepisami ustawy o ruchu drogowym.

Warto przytoczyć tu przyjęty przez niniejszy skład pogląd, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., II OSK 1343/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Natomiast zgodzić się należy z zarzutem dotyczącym niezgodności części tekstowej - § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały w zakresie sformułowania "oraz 10 m od granicy pasa drogi powiatowej dla terenu 2UKS" z jej częścią graficzną. Niezgodność ta jest dostrzegalna prima facie przy oglądzie rysunku planu, bowiem nieprzekraczalna linia zabudowy z prawej strony terenu "2 UKS" nie jest zgodna z opisem tekstowym. W części tekstowej, przy konstruowaniu omawianego parametru nie uwzględniono bowiem przebiegu linii energetycznej, uwzględnionej na rysunku i opisanej tam, jako "istniejąca linia SN wraz ze strefą zakazu zabudowy".

Sytuacja ta, z punktu widzenia wymogów stawianych aktowi prawa powszechnie obowiązującego, nie jest możliwa do zaakceptowania i nie sposób znaleźć w sprawach sądowych, w których problem taki wystąpił, poglądu, który aprobowałby pozostawienie w obrocie planu dotkniętego wadą polegającą na niezgodności zapisów części tekstowej i rysunku. Z tych względów przepis ten, w zakresie omówionej niezgodności musiał zostać wyeliminowany na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

8. Odnosząc się kompleksowo do wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków. Usunięcie całego uregulowania z powodu kilku mniej istotnych wad (pierwsza grupa) i jednej istotnej drugiej (niezgodność między częścią tekstową a graficzną opisanego wyżej parametru) nie jest konieczne. Dla zachowania stanu praworządności wystarczające jest usunięcie przez gminę stwierdzonych uchybień bez konieczności powtórzenia całej, kosztownej i skomplikowanej procedury planistycznej.

Z tych względów, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I wyroku, stwierdzając jednocześnie w pkt III wyroku brak możliwości jej wykonania na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pozostałej zaś części skargę oddalił (pkt II wyroku).