Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 82/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska Protokolant stażysta Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu 1) Uchyla zaskarżoną decyzję, 2) Zasadza od Zarządu Województwa na rzecz K. G. 5117 ( pięć tysięcy sto siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K.G., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. - K.G. z siedzibą w "[...]" (dalej strona, Beneficjent) zawarła "[...]" r. umowę o dofinansowanie nr "[...]" (dalej umowa o dofinansowanie) o dofinansowanie projektu pn. "[...]" z Województwem Warmińsko-Mazurskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa, zwanym w umowie Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej Zarząd Województwa, IZ). Umowa został zawarta w ramach konkursu nr - "[...]" Działania 2.4 Rozwój kształcenia i szkolenia zawodowego, Poddziałania 2.4.1 Rozwój kształcenia i szkolenia zawodowego - projekty konkursowe (1 typ).

Wysokość dofinansowania została określona maksymalnie na kwotę "[...]" zł, przy łącznej kwocie wydatków "[...]" zł (§ 2 ust. 2 i 3 umowy - karta nr 53 akt oznaczonych w sposób nietrwały).

W związku z realizacją projektu Beneficjent zaplanował do realizacji szereg zadań, m.in. nr 4: Kurs prawa jazdy kategorii B. Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie projektu, za wykonanie przedmiotowego zadania przyznano w § 9 ust. 1 pkt 4 umowy kwotę ryczałtową w wysokości "[...]" zł (koszty bezpośrednie: "[...]" zł, pośrednie: "[...]" zł). W związku z tym Beneficjent zobowiązał się osiągnąć co najmniej następujące wskaźniki (§ 9 ust. 5 pkt 6, 7, 8 i 9 umowy - k. 56-57):

- liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi - wartość docelowa 6,

- liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy - wartość docelowa 6,

- liczba zrealizowanych godzin teoretycznych w ramach kursu Prawa jazdy - wartość docelowa 30,

- liczba zrealizowanych godzin praktycznych w ramach kursu Prawa jazdy - wartość docelowa 30.

Zgodnie z założeniami oraz Regulaminem konkursu nr "[...]" Beneficjent złożył wniosek o dofinansowanie projektu, w ramach którego zaplanował do realizacji działania w ramach Modelu I, który w założeniach zakładał objęcie wsparciem każdego ucznia / słuchacza: diagnozą, wsparciem szkoleniowym oraz stażem. Jak wskazano w Regulaminie (str. 12 - k. 95) przedmiotowy model obligatoryjnie zakładał realizację poniższych działań (a-d):

a) współpracę szkół i placówek kształcenia zawodowego z pracodawcami lub przedsiębiorcami w odniesieniu do ich zapotrzebowania na stażystów/praktykantów uwzględniającą niezbędne kwalifikacje oraz umiejętności ucznia/słuchacza, które zostaną wykorzystane podczas realizacji stażu/praktyki. Efektem wyżej wskazanej współpracy są m. in. wstępne założenia programu stażu/praktyki zawodowej opracowanego we współpracy z podmiotem przyjmującym uczniów/słuchaczy na staż/praktykę zawodową.

b) zdiagnozowanie ucznia/słuchacza pod kątem uzupełnienia jego kwalifikacji i umiejętności zawodowych oraz kompetencji miękkich ułatwiających wejście na rynek pracy/kontynuację nauki. Przedmiotowa ocena powinna zostać przygotowana po przeprowadzonej rekrutacji uczestników projektu w celu zweryfikowania kwalifikacji i umiejętności zawodowych posiadanych przez ucznia/słuchacza oraz uzupełnienia jego kompetencji miękkich. Ocena ucznia/słuchacza powinna zostać przeprowadzona przez osobę, która w danej szkole/placówce odpowiada za współpracę z pracodawcami/przedsiębiorcami w odniesieniu do realizacji kształcenia praktycznego zgodnie z ich zapotrzebowaniem.

c) wyposażenie ucznia/słuchacza w dodatkowe kwalifikacje/umiejętności zawodowe oraz jeżeli zachodzi potrzeba w miękkie kompetencje pracownicze. Ww. kwalifikacje/umiejętności zostaną uzyskane w trakcie kursów/szkoleń powiązanych z profilem kształcenia, wybranych przy udziale pracodawców lub przedsiębiorców, tak aby efektywnie wykorzystać je podczas zorganizowanego stażu/praktyki.

d) realizacja kształcenia praktycznego (staże/praktyki) dla uczniów/słuchaczy w rzeczywistych warunkach pracy. Podstawą realizacji ww. staży/praktyk jest spełnienie warunków określonych w punkcie a, b, c.

Dodatkowo w Regulaminie podkreślono, że Model I obligatoryjnie zakłada realizację łącznie powyższych działań (a-d) związanych ze wsparciem każdego ucznia/słuchacza.

Skarżąca 23.07.2018 r. przedłożyła za pośrednictwem systemu SL 2014 wniosek sprawozdawczy rozliczający zaliczkę za okres od 19.09.2017 r. do 30.06.2018 (k. 324-332). Postęp realizacji zadania 4: Kurs prawa jazdy kategorii B określono jako zrealizowany dla 21 osób w trzech grupach szkoleniowych, w każdej po 60 godzin zajęć, w tym 30 teoretycznych. Opisano sposób realizacji zadania i podano, że po zdanym egzaminie wewnętrznym nastąpiła część praktyczna – 30 godzin jazdy indywidualnej (k. 324).

Następnie 30.09.2018 r. 17 osób złożyło oświadczenia o rezygnacji z udziału w projekcie przez z różnych przyczyn, jak podjęcie zatrudnienia, wyjazd za granicę, rodzinnych, zdrowotnych (k. 372-378).

Celem rozliczenia projektu skarżąca 31.10.2018 r. przedłożyła za pośrednictwem systemu SL 2014 końcowy wniosek o płatność nr "[...]" za okres od 01.07.2018 r. do 30.09.2018 r. (k. 333-339). Poniesione dotychczas wydatki obejmowały również rozliczenie kwoty ryczałtowej przewidzianej na realizację zadania 4: Kurs prawa jazdy kat. B. W rubryce stan realizacji określono to zadanie jako zrealizowane w poprzednich okresach sprawozdawczych (k. 333).

Organ prowadził korespondencję ze skarżącą w celu potwierdzenia odbycia stażu przez uczestników, którzy zrezygnowali z kursu. Beneficjent pismem z 1.03.2019 r. odpowiedział, że uczestnicy na bieżąco wypełniali dokumentację stażową w dzienniczkach, które jednak nie wróciły z powrotem do biura projektu, pomimo wielu próśb. Wyjaśniono, że dzienniczki stanowią własność uczestnika (k. 382).

Pismem z 31.05.2019 r. nr "[...]" (k. 32-36) IZ poinformowała o obowiązku zwrotu kwoty "[...]" zł plus odsetki. Wskazała, że 17 osób w ogóle nie rozpoczęło stażu przez co nie została zachowana pełna ścieżka wsparcia zaplanowana dla uczestników zadania 4: Kurs prawa jazdy kat. B. Organ podał, że podjął w związku z tym decyzję o niekwalifikowalności wydatków związanych z niezachowaniem pełnej ścieżki wsparcia przez uczestników. Organ zatem obniżył osiągniętą wartość wskaźników rozliczających kwotę ryczałtową przysługującą za realizację zadania 4:

- liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi - wartość docelowa 2,

- liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy - wartość docelowa 4.

Pismem z 5.06.2019 r. skarżąca odpowiedziała, że niezrealizowanie przez uczestnika projektu planowanej pełnej ścieżki wsparcia Modelu 1. (a,b,c,d) nie stanowi podstawy do uznania uczestnika za niekwalifikowalnego. Wskazała na warunki kwalifikowalności z rozdziału 8.2 pkt 2 lit. a) i b) Wytycznych (k. 244) i podniosła, że wywiązała się z wymogów projektu, gdyż finalnie osiągnięto ponad 100% wskaźników produktu i rezultatu projektu. W szczególności 22 uczestników przeszło pełną ścieżkę wsparcia, tj. punkty a, b, c i d modelu 1. Dodatkowo zrekrutowała 19 osób, dla których zapewniła realizację pkt a - d modelu 1 nie otrzymując dofinansowania na pkt a, b, d. Podniosła, że regulamin konkursu ani umowa o dofinansowanie nie zabrania uczestnikowi rezygnacji z udziału w projekcie. Taki zapis prowadziłby do ograniczenia praw człowieka (k. 37-41).

W wyniku weryfikacji dokumentów, wyjaśnień przedłożonych przez skarżącą oraz oświadczenia dyrektora B. (Partner) (k. 11-29, 233-378), IZ ustaliła, że beneficjent nie zrealizował dwóch wskaźników wskazanych do rozliczenia kwoty ryczałtowej zadania 4: Liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi oraz Liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy. Nie wszystkie zadeklarowane we wskaźnikach osoby przeszły pełną ścieżkę wsparcia, tj. odbyły staż, co organ uznał za niezgodne z założeniami Modelu I, w ramach którego skarżąca realizowała projekt. Tym samym nie została zachowana pełna ścieżka wsparcia zaplanowana dla uczestników zadania 4: Kurs prawa jazdy kat. B.

Na tej podstawie Zarząd decyzją z "[...]" r. nr "[...]" zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty "[...]" zł wraz z należnymi odsetkami, przeznaczonej na ww. projekt. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a wzw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 9 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) - dalej: ufp, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. 2018 r. poz. 1431, ze zm.) - dalej: ustawa wdrożeniowa, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) - dalej, kpa, art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, ze. zm.).

Zdaniem organu osiągnięta wartość wskaźnika z uwzględnieniem założeń co do zapewnienia pełnej ścieżki wsparcia, była niższa od wartości docelowych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu i umowie o dofinansowanie projektu, IZ podjęła decyzję o niekwalifikowalności wydatków związanych z zadaniem 4. Beneficjent naruszył w ten sposób § 5 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez niezachowanie pełnej ścieżki wsparcia dla uczestników projektu w ramach zadania 4: Kurs prawa jazdy kategorii B w związku z nierozpoczęciem przez nich stażu (brak dokumentów potwierdzających odbycie stażu u pracodawców), co jest niezgodne z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie oraz w Regulaminie konkursu. W konsekwencji beneficjent nie dopełnił warunku określonego w § 9 ust. 4, co skutkuje zastosowaniem § 9 ust. 7 i 8 umowy o dofinansowanie projektu.

IZ ustaliła, że wśród osób, które złożyły oświadczenia o podejściu do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy tylko cztery osoby odbyły staż. Natomiast wśród uczestników, którzy oświadczyli, że uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdem samochodowym kat. B, staż odbyły dwie osoby. W związku z tym beneficjent nie osiągnął założonych we wniosku o dofinansowanie i umowie wskazanych obu wskaźników w wysokości 6 osób. Tym samym wskaźniki przewidziane do osiągnięcia kształtują się na następującym poziomie:

- liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi wartość docelowa 6 - wartość osiągnięta 2.

- liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy wartość docelowa 6 - wartość osiągnięta 4.

Jako bardzo istotne IZ podniosła, że przedstawione przez beneficjenta wyjaśnienia budzą wątpliwości IZ co do ich prawdziwości i rzetelności. Mianowicie w końcowym wniosku o płatność beneficjent oświadczył, że w okresie sprawozdawczym dodatkowo zrekrutowani uczestnicy wzięli udział w realizacji stażu i obecnie występuje weryfikacja dokumentacji. Na tym tle IZ wskazała również na oświadczenie dyrektora ww. B., że staże uczniów którzy uczestniczyli w kursie prawa jazdy nie rozpoczęły się, uczestnicy nie posiadają dzienniczków stażu, a dokumentacja dotycząca projektu związana ze stażami znajduje się u Lidera Projektu.

Jako zastanawiające oceniła tłumaczenie beneficjenta, że wnioskodawca przekazując informację w końcowym wniosku o płatność bazował na informacji otrzymanej od Partnera, gdyż pracownik Partnera odpowiadał za nawiązaną współpracę z pracodawcami. W wyniku szumu komunikacyjnego pomiędzy partnerami i nieumyślnego błędu ludzkiego w niezrozumieniu co oznacza rozpoczęcie realizacji stażu, Partner przyjął, że gdy wszystkie formalne kwestie zostały spełnione oznacza to, że uczestnicy rozpoczęli staż.

Natomiast w złożonym wniosku o płatność beneficjent oświadczył, że:

- wydatki wskazane we wniosku jako kwalifikowalne zostały poniesione zgodnie ze wszystkimi odpowiednimi zasadami kwalifikowalności;

- informacje zawarte we wniosku o płatność rzetelnie odzwierciedlają rzeczowy i finansowy postęp realizacji projektu;

- we wniosku o płatność nie pominięto żadnych istotnych informacji ani nie podano nieprawdziwych informacji, które mogłyby wpłynąć na ocenę prawdziwości realizacji projektu oraz finansowego i rzeczowego postępu w realizacji projektu;

Ponadto Beneficjent oświadczył, że dokumentacja związana z projektem przechowywana jest w biurze projektu.

Ponadto stosownie do § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent odpowiada za prawidłową realizację projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Zgodnie z § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez Beneficjenta we wnioskach o płatność wydatków kwalifikowalnych. Na podstawie § 9 ust. 7 i 8 umowy o dofinansowanie w przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników, o których mowa w ust. 5, uznaje się, iż Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej. W takim przypadku nie stosuje się reguły proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wydatki poniesione przez Beneficjenta na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, są w całości niekwalifikowalne.

Organ powołał się na § 5 ust. 1 i 6, § 9 ust. 7 i 8, § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu. Podał, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków stanowi przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, zgodnie z którym: w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: (...) 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...). Zacytował wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2013 r. sygn. akt I SA/OI 93/13 oraz wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2148/14.

Organ wywiódł, że beneficjent wybrał we wniosku o dofinansowanie uproszczoną formę rozliczenia wydatków w postaci kwoty ryczałtowej, tj. kwoty uzgodnionej za wykonanie określonego w projekcie zadania, wskazanej w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu. Rozliczenie kwot ryczałtowych odbywa się w systemie 0-1 (zadanie wykonano / nie wykonano), czyli nieosiągnięcie wskaźników określonych dla rozliczenia kwoty ryczałtowej skutkuje uznaniem jej za w całości niekwalifikowalną. Beneficjent nie wykonał ww. wskaźników rozliczających kwotę ryczałtową przysługującą za realizację zadania 4: Kurs prawa jazdy kat. B. Tym samym kwotę wydatków w wysokości "[...]" zł (k. bezpośrednie) przeznaczonych na realizację zadania 4 Zarząd uznał się za niekwalifikowalną. Stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do wypełnienia normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp tj. pobrania środków z naruszeniem procedur. Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie projektu od wydatków uznanych za kwalifikowalne Beneficjentowi przysługują koszty pośrednie stanowiące wartość procentową liczoną od kosztów bezpośrednich określoną w umowie o dofinansowanie. Zatem wszelkie pomniejszenia kosztów bezpośrednich wynikające z weryfikacji wydatków prowadzonej na każdym etapie jego realizacji (weryfikacja wniosków o płatność, kontrola na miejscu) skutkują odpowiednim pomniejszeniem kosztów pośrednich, które zgodnie z umową o dofinansowanie projektu stanowią 25,00% i w przedmiotowym przypadku wynoszą "[...]" zł ("[...]" zł x 25%). W związku z tym łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych wynosi "[...]" zł. W ramach przedmiotowej kwoty w kosztach bezpośrednich Beneficjent wniósł wkład własny w kwocie 2.100,00 zł oraz w ramach kosztów pośrednich w kwocie 1.138,96 zł kwota do zwrotu została pomniejszona o te wartości i ostatecznie wynosi "[...]" zł.

Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez błędne uznanie, iż Skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp;

2. art. 184 ufp poprzez nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca - realizując projekt "[...]", w celu osiągnięcia wskaźnika wymaganego dla liczby uczniów, którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi oraz liczby uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy - mogła uwzględniać w odniesieniu do uczniów, o których mowa powyżej, wyłącznie tych, którzy odbyli staż w ramach projektu;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne interpretowanie niejasności w treści procedur, o których mowa w art. 184 ufp (tu: umowy o dofinansowanie) na niekorzyść skarżącej;

2. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez jednostronną i nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, w skutek której organ przyjął, że skarżąca realizując projekt "[...]" w zakresie zadania 4 nie osiągnęła wskaźnika wymaganego dla liczby uczniów, którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi oraz wymaganego dla liczby uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy.

Strona skarżąca podała, że źródłem prawa w niniejszej sprawie są umowa o dofinansowanie i wytyczne dotyczące uznania wydatków za kwalifikowalne. Podniosła, że nie mogą być pomijane wymogi jakie powinny spełniać źródła prawa nakładające obowiązki na podmioty prawa. Powołała art. 7a kpa i wyrok Sądu Najwyższego z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I CSK 1083/14. Uznała, że nie dopuściła się jakiegokolwiek naruszenia.

Autor skargi powołał § 9 ust. 5 pkt 6 i 7 umowy i uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję pominął literalne brzmienie § 9 umowy. Oparł się na regulacji, która w ocenie organu winna być tam uregulowana.

Strona podkreśliła, że zgodnie z § 5 ust. 2 umowy o dofinansowanie, Beneficjent odpowiada za realizację Projektu zgodnie z aktualnym Wnioskiem o dofinansowanie projektu. Wnioskodawca wywiązał się z założeń wniosku o dofinansowanie projektu. osiągnął w każdym z pkt a, b, c i d modelu 1 ponad 100% wskaźników produktu i rezultatu projektu, w szczególności wskaźnika dotyczącego realizowanego stażu - pkt d modelu 1, gdzie 22 uczestników projektu przeszło pełną ścieżkę wsparcia. Tym samym, powyższe założenie zawarte we wniosku o dofinansowanie projektu zostało w pełni zrealizowane.

Ponadto skarżąca zauważyła, że IZ pismem z 25.07.2018 r. uznała wydatki związane z kursem prawo jazdy za w pełni kwalifikowalne, uznając osiągnięte dofinansowanie projektu.

Autor skargi zakwestionował wnioskowanie organu, że skoro w ramach § 9 ust. 5 umowy weryfikuje się osobno liczbę osób zdających prawo jazdy i liczbę osób biorących udział w stażach, to należy przez to rozumieć, że osoba, która nie ukończyła stażu - nie może być zaliczana do osób, które zdała egzamin na prawo jazdy.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że chcąc kwestionować stanowisko IZ musiała oczekiwać na wydanie zaskarżonej decyzji w celu obrony swych praw. Po wydaniu decyzji dokonała zwrotu środków w wysokości opisanej w zaskarżonej decyzji z zastrzeżeniem zwrotu, jako świadczenie nienależne. W jej interesie było bowiem dokonanie wpłaty środków określonych w decyzji, by zminimalizować ryzyko wynikające ze sposobu naliczania odsetek w niniejszej sprawie. Organ jednak, bez żadnego uzasadnienia prowadził postępowanie bez poszanowania dla ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało po stronie skarżącej naliczeniem odsetek w wyższym wymiarze.

Organ także bezpodstawnie odmawiał Skarżącej dostępu do całości akt sprawy uzasadniając, że dokumenty, które wpłynęły na jego stanowisko, są dokumentacją wewnętrzną Organu. Powyższe, w sposób istotny ograniczyło uprawnienie skarżącej do obrony swych praw w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie w całości, jako całkowicie bezzasadnej i niemającej usprawiedliwionych podstaw. Organ podał, że zgodnie z założeniami podrozdziału 6.5 Regulaminu konkursu (k. 129-130) oraz postanowieniem § 9 ust. 5 pkt 6-9 w zw. z ust. 7 i 8 Umowy o dofinansowanie projektu (k. 57-58), aby wydatki w ramach przedmiotowego zadania objęte kwotą ryczałtową określoną w § 9 ust. 1 pkt 4 umowy o dofinansowanie projektu (k. 56), mogły zostać uznane za kwalifikowalne Skarżąca była zobowiązana osiągnąć następujące, przypisane do tego zadania wskaźniki założone przez siebie we wniosku o dofinansowanie projektu, określone jako:

- liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi wartość docelowa 6,

- liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy wartość docelowa 6,

- liczba zrealizowanych godzin teoretycznych w ramach kursu Prawa jazdy wartość docelowa 30,

- liczba zrealizowanych godzin praktycznych w ramach kursu Prawa jazdy wartość docelowa 30." (k. 151). IZ RPO WiM 2014-2020 uznała, że zrealizowanie przedmiotowych wskaźników mogło nastąpić po spełnieniu wskazanych powyżej założeń Modelu I, tj. że każdy uczeń zadeklarowany we wskazanych wskaźnikach musiał być obligatoryjnie objęty diagnozą, wziąć udział w szkoleniu oraz odbyć staż.

Zarząd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Podkreślił, że w dacie podpisywania umowy o dofinansowanie art. 7a kpa jeszcze nie obowiązywał. Organ prawidłowo dokonał wykładni treści wskaźników odnośnie liczby uczniów, którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi, a także, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy. Powołał się na art. 184 ust. 1, art. 206 ust. 1-3 ufp, art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Podał, że nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania treści wskaźników, których interpretację skarżąca kwestionuje. Wskazał, że przeniesiono do umowy o dofinansowanie treść wskaźników z podrozdziału 6.6.2 pkt 3 lit. b) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i powołał wyrok Sądu Najwyższego z 9 października 2014 r. sygn. akt IV CSK 10/14.

Organ zwrócił uwagę, że skarżąca mogła zapobiec naliczeniu odsetek i dokonać wpłaty jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji z zastrzeżeniem spełnienia świadczenia jako nienależnego oraz wystąpić o zwrot nadpłaty. Ponadto skarżąca zapoznała się z treścią akt sprawy, co potwierdza protokół z 15.10.2019 r. (k. 398-399).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020.818 t.j. z dnia 2020.05.07). Podstawą przyznania dofinasowania może być umowa lub decyzja. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy wdrożeniowej : 1. Podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu.

2. Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o którym mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3.

3. W przypadku projektu partnerskiego umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana z partnerem wiodącym, o którym mowa w art. 33 ust. 5 pkt 4, będącym beneficjentem, odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację projektu.

Przy analizie prawnej zastosowanie mają orzeczenia sądowe , które zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 383, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 52 obecnie obowiązującej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie. Należy zwrócić uwagę, że środki finansowe przyznawane są beneficjentowi na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Umowa jest podpisywana pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Natomiast decyzję określoną w ustawie o finansach publicznych wydaje organ osoby prawnej, czyli Zarząd Województwa. Tryb cywilnoprawny dotyczy sporów pomiędzy podmiotami prawa cywilnego, czyli pomiędzy stronami umowy. Art. 184 Konstytucji RP stanowi lex specialis w stosunku do art. 177 Konstytucji. W związku z tym to kognicji sądu administracyjnego nie można domniemywać, w przypadku rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Ten problem został rozstrzygnięty w art. 207 ust.1 p z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W ujęciu art. 207 ust.1 u.f.p w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Jest to przepis prawa materialnego. Wskazuje on bowiem hipotezę normy prawnej. Hipoteza normy prawnej określa w sposób uogólniony i abstrakcyjny sytuację faktyczną, z zaistnieniem której wiąże się powstanie określonych skutków prawnych przewidzianych w dyspozycji normy prawnej.

Art. 184 reguluje procedury dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich:

1. Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

2. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1077/18 stwierdził, że "Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu".

Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie też, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ustawy o finansach publicznych, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zobowiązała się m.in. do wykonania zadania nr 4: Kurs prawa jazdy kategorii B. Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie projektu, za wykonanie przedmiotowego zadania przyznano w § 9 ust. 1 pkt 4 umowy kwotę ryczałtową w wysokości "[...]" zł (koszty bezpośrednie: "[...]" zł, pośrednie: "[...]" zł). W związku z realizacją tego zadania Beneficjent zobowiązał się osiągnąć co najmniej następujące wskaźniki (§ 9 ust. 5 pkt 6, 7, 8 i 9 umowy - k. 56-57):

- liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi - wartość docelowa 6,

- liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy - wartość docelowa 6,

- liczba zrealizowanych godzin teoretycznych w ramach kursu Prawa jazdy - wartość docelowa 30,

Skarżąca 23.07.2018 r. przedłożyła za pośrednictwem systemu SL 2014 wniosek sprawozdawczy rozliczający zaliczkę za okres od 19.09.2017 r. do 30.06.2018 (k. 324-332).

Celem rozliczenia projektu skarżąca 31.10.2018 r. przedłożyła za pośrednictwem systemu SL 2014 końcowy wniosek o płatność nr "[...]" za okres od 01.07.2018 r. do 30.09.2018 r. (k. 333-339). Poniesione dotychczas wydatki obejmowały również rozliczenie kwoty ryczałtowej przewidzianej na realizację zadania 4: Kurs prawa jazdy kat. B. W rubryce stan realizacji określono to zadanie jako zrealizowane w poprzednich okresach sprawozdawczych (k. 333).

Natomiast IZ nie uznała, że skarżąca wykonała zadanie 4 , gdyż wśród osób, które złożyły oświadczenia o podejściu do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy tylko cztery osoby odbyły staż. Natomiast wśród uczestników, którzy oświadczyli, że uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdem samochodowym kat. B, staż odbyły dwie osoby. A zatem wprowadziła dodatkowe kryterium, które nie wynika z umowy. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że skarżąca nie osiągnęła założonych w umowie o dofinansowanie obu wskaźników w wysokości 6 osób. Tym samym IZ bez podstawy prawnej i faktycznej przyjęła inne wskaźniki, niż wynikały ze sprawozdania skarżącej z realizacji umowy. A zatem nie ma uzasadnienia w analizowanym stanie faktycznym i prawnym, jak to przyjęła IZ, że wskaźniki przewidziane do osiągnięcia zadania nr4 kształtowały się na następującym poziomie:

- liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi wartość docelowa 6 - wartość osiągnięta 2.

- liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy wartość docelowa 6 - wartość osiągnięta 4.

W konsekwencji powyższych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych Sąd podzielił zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez błędne uznanie, iż Skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp; art. 184 ufp poprzez nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca - realizując projekt "[...]", w celu osiągnięcia wskaźnika wymaganego dla liczby uczniów, którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi oraz liczby uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy - mogła uwzględniać w odniesieniu do uczniów, o których mowa powyżej, wyłącznie tych, którzy odbyli staż w ramach projektu. Strona skarżąca słusznie wskazała, że źródłem prawa w niniejszej sprawie są umowa o dofinansowanie i wytyczne dotyczące uznania wydatków za kwalifikowalne. Natomiast sąd nie uznał zarzutu naruszenia przepisów postępowania procesowego. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, (tj. poprzez jego zastosowanie) nie można skutecznie podważać przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyroki NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11; z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12). Organ wskazał, że prowadził korespondencję ze skarżącą w celu potwierdzenia odbycia stażu przez uczestników, którzy zrezygnowali z kursu. Natomiast z warunków umowy o dofinansowanie nie wynikało, że uczestnicy zadania 4 ( kursu prawa jazdy) mieli odbyć staż (§ 9 ust. 5 pkt 6, 7, 8 i 9 umowy - k. 56-57): A zatem dalsze badanie tej kwestii z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest bezprzedmiotowe. A tym bardziej, że strona skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności faktycznej. IZ właśnie z uwagi na brak odbycia stażu uznała, że wskaźniki przewidziane do osiągnięcia zadania nr 4 uzyskało 2 uczniów ( liczba uczniów którzy uzyskali uprawnienia do poruszania się pojazdami samochodowymi faktycznie uzyskało 6 uczniów), liczba uczniów, którzy podeszli do egzaminu zewnętrznego na prawo jazdy wynosiła 6, natomiast staż odbyło 4 ucznów.

Z podanych wyżej przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 4 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 1500 zł tytułem zwrotu wpisu, kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 3600 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika będącego radcą prawnym, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).