Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 234/10 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie przez B. K. terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 9 października 2007 r. ustalająca B. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została doręczona za pośrednictwem gońca (pracownika organu), który w dniu 12 października 2007 r., z uwagi na niezastanie adresata, pozostawił w skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Miasta Szczecin z informacją o możliwości jej odebrania w terminie 7 dni od daty pozostawienia zawiadomienia. Z uwagi na niepodjęcie decyzji w tym terminie przesyłkę awizowano ponownie w dniu 19 października 2007 r. Mimo to adresat przesyłki nie odebrał.

W związku z powyższym organ I instancji dwukrotnie ponowił czynność doręczenia decyzji, pierwszą w dniu 6 marca 2008 r., drugą w dniu 16 kwietnia 2008 r. Czynność doręczenia dokonana została w obu przypadkach za pośrednictwem gońca, przy czym z adnotacji poczynionych na blankietach wynika, iż zawiadomienie o możliwości podjęcia przesyłki w Urzędzie Miasta Szczecina przekazano domownikowi, bez wskazania jego danych osobowych ani określenia powiązania tej osoby z adresatem oraz bez uzyskania jakiegokolwiek potwierdzenia o odbiorze zawiadomienia przez tą osobę.

W ocenie Kolegium określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego warunki doręczenia decyzji zostały w niniejszej sprawie dochowane. Niezwłocznie po wydaniu decyzji goniec urzędowy podjął w dniu 12 października 2007 r. próbę dręczenia decyzji adresatowi w miejscu jego zamieszkania. Z uwagi na nieobecność adresata oraz dorosłych domowników dokonane zostały czynności opisane w art. 44 k.p.a., co dokumentuje wypełniony blankiet, załączony do koperty, w której przesłano decyzje. Ponieważ adresat mimo dwukrotnego zawiadomienia pozostawionego w skrzynce listowej, nie podjął pisma, uznać należało, iż kwestionowana decyzja została doręczona stronie w dniu 26 października 2007 r. Skoro doręczenie decyzji przypada na dzień 26 października 2007 r., to termin odwołania upłynął z dniem 9 listopada 2007 r.

W świetle powyższego Kolegium uznało dwie kolejne próby doręczenia decyzji podjęte w dniu 6 marca 2008 r. oraz w dniu 16 kwietnia 2008 r. za zbędne, a ewentualne nieprawidłowości - wytknięte w odwołaniu – za irrelewantne dla istoty rozstrzygnięcia.

Nadto Kolegium zauważyło, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. ma charakter zawity, lecz może być przywrócony na prośbę zainteresowanego w warunkach określonych w art. 58 k.p.a., jednak prośba taka nie została zgłoszona.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina stała się ostateczna w dniu 9 listopada 2007 r. Rozpatrzenie środka odwoławczego, złożonego po tym terminie, oznaczałoby rażące naruszenie fundamentalnej zasady trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Tym samym obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie, w formie określonej w art. 134 k.p.a., uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że informację o wydaniu przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzji z dnia 7 października 2007 r. powziął z tytułu wykonawczego z dnia 21 lipca 2008 r., tj. po wszczęciu w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem skarżącego doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 7 października 2009 r., a nie jak błędnie wskazuje organ 20 marca 2008 r. na skutek doręczenia dokonanego w sposób zstępczy określony w art. 44 k.p.a. Doręczenie zastępcze nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, bowiem za zwrotnego poświadczenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy nie wynika czy w ogóle lub w jaki sposób doszło do pozostawienia zawiadomienia o fakcie złożenia przesyłki w urzędzie gminy lub placówce pocztowej. Adnotacja, że otrzymał takie zawiadomienie domownik jest w sposób oczywisty niewiarygodna, gdyż żadna osoba nie dokonała pokwitowania odbioru takiego zawiadomienia. Jak również brak wskazania, aby domownik odmówił podpisania lub przyjęcia takiego zawiadomienia. Nadto brak zaznaczenia w jaki ewentualnie sposób zawiadomienie takie zostało pozostawione na posesji zobowiązanego, tak aby mógł powziąć informację o fakcie złożenia takiego zawiadomienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Nadto pełnomocnik zarzucił organowi odwoławczemu, że nie rozważył, czy odwołanie skarżącego nie zawierało dorozumianego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej

Sad uznał, że sama skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji nie może nasuwać wątpliwości. Miało ono charakter zastępczy, nastąpiło bowiem z zastosowaniem art. 44 k.p.a., który to przepis dopuszcza, po dokonaniu czynności w nim przewidzianych, przyjęcia fikcji doręczenia.

Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy miasta na ten okres.

Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia.

Jak ocenił Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wyżej opisane czynności zostały prawidłowo wykonane przez pracownika organu dokonującego doręczenia decyzji. Skoro doszło do doręczenia zastępczego, to nie było potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych, a ewentualne nieprawidłowości przy kolejnych doręczeniach za pozostające bez wpływu na skuteczność doręczania zastępczego.

Pierwsza próba doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 9 października 2007 r. dokonana została z zachowaniem wymogów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Goniec w dniu 12 października 2007 r., z uwagi na niezastanie adresata, pozostawił w skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Miasta Szczecin z informacją o możliwości jej odebrania w terminie 7 dni od daty pozostawienia zawiadomienia. Z uwagi na niepodjęcie decyzji w tym terminie przesyłkę awizowano ponownie w dniu 19 października 2007 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego goniec przy pierwszym doręczeniu nie pozostawił zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki domownikowi, lecz w skrzynce pocztowej, co jednoznacznie wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma (k-54 akt organu I instancji).

Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy.

Adresat może odebrać pismo po upływie terminu określonego w ww. przepisie, niemniej dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie będzie dla niego datą doręczenia. Dlatego za chybiony uznać należy zarzut skargi, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 9 października 2007 r. została doręczona skarżącemu wraz z tytułem wykonawczym w dniu 7 października 2009 r.

Bezzasadne zdaniem Sądu jest również powoływanie się przez skarżącego na wyrok tegoż Sądu z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1264/09, uchylający postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwoływania. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia w tej sprawie były niewyjaśnione przez organ rozbieżności między datą powtórnego awizowania widniejącą na kopercie, a datą podaną przez Urząd Pocztowy w Gryficach. Rozbieżności takie nie zachodzą w przedmiotowej sprawie.

Za chybiony uznano także zarzut, że organ odwoławczy nie rozważył czy odwołanie skarżącego nie zawiera dorozumianego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przeciwnie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że kwestia ta rozważana była przez organ odwoławczy. W treści uzasadnienia odwołania skarżący wyraził przekonanie, że decyzja organu I instancji doręczona została mu w dniu 7 października 2009 r., a zatem odwołanie wniesione zostało w terminie. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że skarżący, będąc przekonany, że wnosi odwołanie w terminie, jednocześnie prosi o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynika wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji na skutek dwukrotnego awizowania przesyłki, podczas gdy brak jest w aktach postępowania administracyjnego dowodu wskazującego na spełnienie przez organ administracji przesłanek określonych w art.44 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynika wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, podczas gdy w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości w szczególności w zakresie skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji i sposobu zawiadomienia skarżącego o fakcie awizowania przeznaczonej dla niego przesyłki;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 8 oraz art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie iż brak jest podstaw do uwzględnienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podczas gdy skarżący złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji w terminie określonym przez przepis ustawy, a więc 14 dni od dnia doręczenia. Mając na względzie fakt, że doręczenia dokonano w dniu 7 października 2009 r., dopiero od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do złożenia środka zaskarżenia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności wskazać należy na błędną konstrukcję zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w jej pkt 1. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem na błędne zastosowanie przepisu art. 44 k.p.a. nie odnosząc tego przepisu do konkretnej jednostki redakcyjnej. Sąd nie jest natomiast władny do formułowania zarzutów kasacyjnych w zastępstwie strony.

Wskazać jednocześnie należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzuca, m.in., że w aktach sprawy brak jest koperty listu poleconego adresowanego do skarżącego, z którego wynikałoby czy w ogóle lub w jaki sposób doszło do pozostawienia zawiadomienia o fakcie złożenia przesyłki. Podniesiono także, na brak zwrotnego poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentując zarzuty tejże skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sadu pierwszej instancji ustosunkowując się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń przesyłek za pośrednictwem poczty. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skorzystał z możliwości doręczenia poprzez swojego pracownika, co sprawia, że zarzuty skarżącego kasacyjnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie skutecznie nie podważono tymczasem doręczenia zastępczego. Z oświadczenia pracownika urzędu miasta któremu powierzono doręczenie przesyłki wynika, że dwukrotnie podejmował on próby doręczenia przesyłki, tj. w dniu 12 października 2007 r., a następnie w dniu 19 października 2007 r., za każdym razem pozostawiając w skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości odebrania jej w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie koperta, której nie podjęto w terminie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 53), przy czym brak jest wymogu aby na przesyłce takiej osoba doręczająca umieszczała jakiekolwiek adnotacje dotyczące prób doręczenia.

Podzielić również należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro doszło do doręczenia zastępczego, to nie było potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych, a ewentualne nieprawidłowości przy kolejnych doręczeniach uznać należało za pozostające bez wpływu na skuteczność doręczania zastępczego.

Wobec powyższego nie mogły również odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności, skoro skutecznie nie podważono doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 2 k.p.a. , to nieuprawnionym jest twierdzenie, iż doręczenie to nastąpiło w innym terminie, co sugerował skarżący kasacyjnie w pkt 3 skargi kasacyjnej.

Poza zakresem zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje kwestia obliczania terminów do dokonania czynności procesowych. W tym zakresie wskazać jedynie należy, że do obliczania terminów o których mowa w art. 44 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio zasady sformułowane w art. 57 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjna oddalił.