Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1590/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 118 ust. 1, art. 134 ust. 4, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 10 par. 1, art. 79 par. 1 i 2, art. 81, art. 89 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2525/15 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2525/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) przeznaczył nieruchomość położoną w [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił w części decyzję z [...] października 2008 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.), Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz K. N. (dalej skarżąca) w kwocie 1.602,00 zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo [...] nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...]; zobowiązał Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 25 sierpnia 2014 r. (dalej operat z 25 sierpnia 2014 r.), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. (uprawnienia nr [...]; dalej rzeczoznawca bądź biegły). Biegły ustalił, że owa nieruchomość zlokalizowana jest w kompleksie gruntów rolnych wzdłuż drogi [...], w odległości kilkuset metrów od wsi [...], ok. 4 kilometrów od granicy administracyjnej miasta [...]. Działka nr [...] stanowiła nieużytkowaną, częściowo podmokłą łąkę z zadrzewieniem: 2 lipy o pierśnicy 15 cm, 3 lipy o pierśnicy 20 cm, 1 lipa o pierśnicy 25 cm, 3 lipy o pierśnicy 30 cm, 1 lipa o pierśnicy 45 cm. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej Studium), działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] - obszar znajdujący się w granicach Parku Krajobrazowego "[...]" i otuliny tego parku. Zapis ten nie stanowi wprost o charakterze analizowanej nieruchomości. Jednakże fakt, że zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przyrody, forma parku krajobrazowego tworzona jest w celu ochrony istniejących form przyrodniczych o cennych walorach krajobrazowych, stwierdzić należy, że w przyszłości zostanie zachowany istniejący charakter terenu lokalizacji szacowanej nieruchomości jako obszar rolniczy i leśny. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, dlatego zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami), jej wartość dla celów odszkodowawczych określił według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Analizą objęto transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie województwa [...], z okresu od stycznia 2012 r. do sierpnia 2014 r. Wśród cech mających wpływ na wartość szacowanej nieruchomości biegły wziął pod uwagę lokalizację szczegółową - odległość od najbliższych zabudowań (waga 45%) i lokalizację ogólną - odległość od obszarów miasta (waga 55%). Ostatecznie biegły określił wartość 1 m2 powierzchni gruntu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę 15,26 zł, zatem wartość w/w działki oszacował na kwotę 900,00 zł. Nasadzenia roślinne znajdujące się na działce nr [...] wycenił na kwotę 702,00 zł. Zdaniem Ministra, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 [ze zm.], dalej rozporządzenie). Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości; prawidłowo stwierdził, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, wobec czego jej wycenę przeprowadzono w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości drogowe. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Minister, dokonawszy analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania przeprowadzono nieprawidłowo. Zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny, zdaniem organu należało uznać za bezzasadne. Z powołanych przepisów prawa i zasad logiki wynika, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowym określeniu nieruchomości porównawczych nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn). Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

Minister nie zgodził się z zarzutem skarżącej dotyczącym naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 kpa, przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w sprawie, na skutek odmowy wydania skarżącej kserokopii operatów szacunkowych. Tę kwestię rozstrzygnął postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury, utrzymując w mocy postanowienie z [...] czerwca 2014 r. Wojewody [...]. Minister podtrzymał swe twierdzenia wyrażone w tym rozstrzygnięciu w całym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 kpa, przez niezawiadomienie skarżącej o terminie dokonania oględzin wywłaszczonego gruntu, organ wyjaśnił, że wizja lokalna nieruchomości dokonywana przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest środkiem dowodowym przewidzianym w kpa, jest nim dopiero sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. Brak jest obowiązku zawiadomienia stron o dokonywaniu takich oględzin. Do organu administracji należy ocena wystąpienia przesłanki uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy poza wypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa.

Skargę na decyzję z [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. N. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania: 1. art. 138 § 1 kpa, przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uchylenia; 2. art. 10 kpa przez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżących możliwości czynnego udziału w sprawie; 3. art. 7 kpa przez jego niezastosowanie i niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych prowadzących do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania; 4. art. 7, 77 kpa przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie i niepełne ustalenie stanu faktycznego; 5. art. 79 § 1 kpa przez błędne uznanie, że wizja lokalna nieruchomości nie jest środkiem dowodowym i nie wiąże się z obowiązkiem zawiadomienia stron do dokonywaniu oględzin; 6. art. 89 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej;

II. prawa materialnego: 7. art. 157 ust. 1 ugn, przez niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego; 8. art. 4 pkt 16 ugn, przez błędną interpretację pojęcia nieruchomości podobnych.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2014 r. w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że ze stanowiskiem Ministra nie można się zgodzić. Skarżąca wykazała szereg uchybień, które miały miejsce w toku postępowania przed organem I instancji, które skutkować winny uchyleniem decyzji Wojewody. Organ II instancji uchybień tych nie dostrzegł. Minister jedynie powielił błędy organu I instancji, poczynając od błędnego ustalenia odległości w jakiej zlokalizowany jest wywłaszczony grunt od granicy administracyjnej miasta [...]. Grunt ten zlokalizowany jest nie 4 km, a 670 m od granicy, co wpływa zdecydowanie na wartość nieruchomości. Bardzo prawdopodobnym jest, że granice miasta zostaną poszerzone, a grunt wywłaszczony znajdzie się w obrębie Miasta [...]. Minister w całości dał wiarę operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez rzeczoznawcę, uznając zarzuty skarżącej za jedynie jej "subiektywne przekonanie". Organ wskazał, że skarżąca nie przywołała żadnych dowodów, podważających ustalenia biegłego. W postępowaniu administracyjnym to organy są obowiązane wnikliwie wyjaśnić sprawę, działając z urzędu, a nie jedynie na wniosek strony. Mimo to skarżąca wielokrotnie zwracała się z wnioskiem do organu o powołanie kolejnego biegłego, w celu sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skarżąca wnosiła o zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu. Wniosek ten został zignorowany, a Minister zarzuca skarżącej, że nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Minister błędnie wskazał, że nie ma on podstaw do podważenia wyceny nieruchomości, ze względu na brak wiadomości specjalnych. Organ ma nie tyle prawo, co obowiązek starannie zweryfikować wartość nieruchomości, tym bardziej jeśli jest ona kwestionowana przez stronę.

Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących złego doboru nieruchomości podobnych, organ wskazał jedynie, że dobór ten był prawidłowy. Oczywistym jest, że nieruchomości położone na wschodnich krańcach Polski charakteryzują się niższą wartością niż nieruchomości położone w Polsce północnej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ugn, pod pojęciem nieruchomości podobnej - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Co więcej, Minister błędnie uznał, że wizja lokalna nieruchomości nie jest środkiem dowodowym i w związku z tym nie ma obowiązku zawiadomienia strony o terminie oględzin. Brak powiadomienia skarżącej o wizji lokalnej wpłynął na błędne ustalenia polegające na stwierdzeniu nieistnienia infrastruktury technicznej. Obecność skarżącej z pewnością pozwoliłaby uniknąć tych błędów. Rzeczoznawca nie korzystał z map geodezyjnych. Błędnie ustalił, że grunt nie jest użytkowany. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że to do niego należy ocena wystąpienia przesłanki uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy. Rozprawa taka winna być przeprowadzona, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. W niniejszej sprawie niewątpliwie przesłanki te miały miejsce.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja Wojewody, nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] (uprzednio nr [...]) o powierzchni 0.0059 ha, położona w ewidencji gruntów obręb [...] gmina [...] przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...].

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, zm. [2014 r. poz. 40]; dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid), a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2014 r., poz. 518" [winno być "2015 r., poz. 782"], dalej ugn).

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania [, o którym mowa w ust. 4a,] stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Wysokość odszkodowania [, o którym mowa w art. 12 ust. 4a,] ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 [ust. 1] uzrid).

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z 25 sierpnia 2014 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. J.. Oceniając ów operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Województwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do prawidłowości [i] wiarygodności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Analiza owego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny (działka nr [...], po zmianie w ewidencji gruntów), przeznaczenie (niezabudowana nieruchomość rolna wobec określenia w obowiązującym od 2010 r. Studium, jej położenia w obszarze granic Parku Krajobrazowego i wg charakterystyki działki na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej) i cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść art. 18 [ust. 1] uzrid przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] października 2008 r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania (przyjmując założenie, że decyzja ta zostanie wydana w nieodległym czasie). Analizą biegły objął ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych za okres od stycznia 2012 do sierpnia 2014 r.

Prawidłowo biegły, uwzględniając art. 134 ust. 4 ugn, zastosował zasadę korzyści przy ustalaniu wartości rynkowej gruntu na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wobec ustalenia po dokonaniu analizy rynku zarówno niezabudowanych nieruchomości rolnych, jak też [rynku] nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji drogowych, że ceny nieruchomości rolnych są znacznie niższe.

Z treści operatu z 25 sierpnia 2014 r. wynika, że biegły mając na uwadze art. 152, art. 153 ust. 1 ugn i małą ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. W związku z niewielką ilością transakcji drogowych biegły dokonał analizy rynku regionalnego obejmującego obszar województwa [...], na którym wystąpiła znaczna zmienność cen transakcyjnych. Jak wyjaśnił biegły, kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych i zurbanizowanych oraz zapewnienie reprezentatywności badanego obszaru regionalnego rynku. W sposób logiczny biegły uzasadnił, że w obrocie nieruchomościami drogowymi kształt i powierzchnia tych nieruchomości nie stanowią cech decydujących o ich walorach. Biegły jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych przyjął lokalizację szczegółową w znaczeniu odległości od najbliższych zabudowań oraz lokalizację ogólną w znaczeniu odległości od obszarów miast i zawarł szczegółowy opis tych cech. Wyjaśnił, że w oparciu o wcześniej dokonywane analizy na bardziej rozwiniętym rynku nieruchomości stwierdził istotną zależność oddziaływania procesów urbanistycznych na cenę nieruchomości położonych w promieniu 8 km od miasta. Wskazał, że większa ilość transakcji (większy popyt) w miejscowościach położonych bliżej miasta przekłada się na wyższy poziom cen transakcyjnych nieruchomości wykorzystywanych na cele inne niż rolne.

W operacie biegły zawarł opis nieruchomości uwzględnionych w dokonywanej analizie rynku jako nieruchomości podobnych, a także zawarł szczegółowy opis wybranych trzech nieruchomości drogowych przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą, co umożliwiło weryfikację dokonanego wyboru jako poprawnego. Biegły określił i uwzględnił w wycenie ustalone cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu, a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określił wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 15,26 zł za 1 m2. Tak wyliczona cena rynkowa nieruchomości mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości drogowe na analizowanym rynku.

Biegły określił wartość naniesień w postaci 10 sztuk luźno rosnących drzew lipy przy zastosowaniu zasady określonej w art. 135 ust. 5 ugn, a więc szacunku wartości drewna znajdującego się w tym drzewostanie.

Sąd I instancji ocenił przedstawioną wycenę jako prawidłową, a zatem mogła być ona wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Ustalając stan faktyczny w sprawie Minister popełnił błąd przyjmując, że wyceniana nieruchomość położona jest w odległości około 4 km od granicy administracyjnej miast [...], mimo że biegły ustosunkowując się do twierdzeń strony dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu, wyjaśnił że przyjęta w operacie odległość jest błędna. Uwaga zgłoszona przez skarżącą w tym zakresie winna być przez organ uwzględniona w uzasadnieniu dotyczącym stanu faktycznego sprawy. Ten błąd w ustaleniu stanu faktycznego nie miał jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie mógł wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania. Biegły słusznie wyjaśnił, że błąd nie miał znaczenia, bowiem przypisując wycenianej nieruchomości cechę rynkową w zakresie lokalizacji ogólnej, a więc odległości od obszaru miasta i tak uwzględnił położenie nieruchomości jako dogodne. Tym samym właściwa odległość kwalifikuje nieruchomość do przypisania tego samego atrybutu wagi rynkowej, a więc nie wpływa na zmianę wysokości wartości rynkowej.

Zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowości w zakresie doboru nieruchomości podobnych ze względu na wzięcie pod uwagę nieruchomości zlokalizowanych w innym rejonie niż obszar [...], nieprawidłową odległość od miasta, jako czynniki wpływające na zaniżenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno w operacie szacunkowym, jak i wyjaśnieniach biegłego dotyczących zarzutów zgłoszonych do operatu szacunkowego wyjaśniono, że na rynku lokalnym w ocenianym okresie brak było transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg, to zaś obligowało rzeczoznawcę do objęcia analizą rynku regionalnego. Słusznie biegły zauważył, odnosząc się do zarzutu zaniżenia wartości rynkowej nieruchomości, że brak zrozumienia ze strony skarżącej należy upatrywać w mylnym przekonaniu o możliwości porównywania wycenianej nieruchomości z nieruchomościami zabudowanymi z obszaru miasta [...]. Biegły prawidłowo wskazał, że biorąc pod uwagę stan nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej, ówczesny jej charakter (przeznaczenie) i ustalenia Studium, należało przyjąć, że nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną o charakterze rolnym. Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym opisu stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej i ustaleń biegłego, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, że wyceniana nieruchomość (która utraciła już w wyniku zrealizowania inwestycji swój pierwotny charakter) była nieruchomością wyposażoną w infrastrukturę techniczną (uzbrojoną). Potrzebę doprowadzenia infrastruktury technicznej do nieruchomości wyklucza tak jej położenie w odległości 700 m od najbliższej zabudowy, jak też jej rolniczy charakter (wg opisu stanu nieruchomości nieużytkowany teren, częściowo podmokła łąka). Skarżąca w swym twierdzeniu nawet nie precyzuje rodzaju tej rzekomej infrastruktury.

Niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z pozbawieniem skarżącej czynnego udziału w postępowaniu polegającym na uniemożliwieniu jej wzięcia udziału w przeprowadzonej wizji lokalnej na wycenianej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej w toku postępowania zagwarantowano jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu i możliwość wypowiadania się co do zebranych dowodów, przedstawiania twierdzeń i wniosków. Wojewoda powiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, o sporządzonym operacie, umożliwił jej zapoznanie się z materiałem dowodowym i złożenie uwag do operatu, a także zadbał o poinformowanie skarżącej o stanowisku biegłego wobec jej uwag. Poinformował skarżącą, że nie znajduje podstaw do weryfikowania poprawności sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców. Organ odwoławczy nie uzupełniał zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak więc nie było konieczności informowania skarżącej o możliwości zapoznania się przez nią ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Skarżąca niesłusznie zarzuca, że nie brała udziału w czynności procesowej oględzin. Otóż wskazana w operacie szacunkowym czynność nazwana przez biegłego oględzinami (dokonanymi dnia 6.8.2014 r.) była w istocie czynnością samego biegłego (polegającą na weryfikacji opisu stanu nieruchomości z daty wydania nieruchomości, znajdującego się w aktach sprawy, z aktualnym stanem faktycznym). To ustalenie dokonane przez biegłego nie było więc czynnością procesową zleconą i przeprowadzaną przez organ, a więc brak jest podstaw do zarzutu, że strona nie uczestniczyła w oględzinach będących dowodem przeprowadzonym w sprawie. Już sam fakt zmiany pierwotnego stanu nieruchomości na skutek zrealizowania inwestycji drogowej wykluczał potrzebę przeprowadzenia takiego dowodu przez organ.

Sąd uznał, że organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oceny, dlatego zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy.

Minister nie miał obowiązku sprawdzania poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie na zlecenie organu podlega obowiązkowej ocenie przez organ, jak każdy inny dowód w sprawie.

Zdaniem Sądu, sporządzone uzasadnienie, odnosząc się zbyt ogólnie do podniesionych w odwołaniu zarzutów, narusza wymogi art. 107 § 3 kpa, gdyż organ w sposób dokładny winien dać wyraz zajętemu stanowisku wobec wszystkich zarzutów, jednak ten błąd nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę kasacyjną wywiodła K. N., reprezentowana przez pełnomocników: r. pr. A. U.i r. pr. N. S., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 2525/15, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwą wykładnię polegając[ą] na oddaleniu skargi, gdy organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca winna złożyć dowód przeciwny operatowi szacunkowemu w postaci alternatywnej opinii o wartości nieruchomości albo oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy to organ z urzędu winien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu;

2. art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 ugn przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób odpowiadający prawu i że wycena jest prawidłowa, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy posłużył się do porównania transakcjami sprzedaży działek o niepodobnym położeniu;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 ppsa przez bezzasadne oddalenie skargi;

4. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 kpa przez niedostrzeżenie przez WSA, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji naruszyły normy art. 79 § 1 kpa przez błędne uznanie, że wizja lokalna nieruchomości nie jest środkiem dowodowym i nie wiąże się z tym obowiązek zawiadomienia strony postępowania o terminie dokonania oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę;

5. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa przez błędne przyjęcie przez WSA, że skoro organ II instancji nie uzupełniał zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, więc nie było konieczności informowania skarżącej o możliwości zapoznania się przez nią ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie;

6. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 lit. c ppsa w zw. z art. 118 ust. 1 ugn przez niestwierdzenie przez WSA nieważności decyzji w całości z uwagi na nieprzeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego rozprawy administracyjnej, mimo takiego wymogu w przepisie szczególnym;

z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 89 § 2 kpa przez błędne przyjęcie przez WSA, że zarówno organ I i II instancji nie miały obowiązku przeprowadzać rozprawy, gdyż nie zachodziła taka potrzeba;

7. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na przyjęciu, że sporządzone przez organ II instancji uzasadnienie odnoszące się zbyt ogólnie do zarzutów podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszające art. 107 § 3 kpa nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 ppsa są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy I instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 bądź 2 ppsa (wyjęte przed nawias; s. 2-3 petitum skargi kasacyjnej), nie mogą być wzorcami kontroli wyroku I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 ppsa) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Skarga kasacyjna spełnia te wymogi i nadaje się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami okazał się niezasadny. Zarzut ten nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autorki skargi kasacyjnej nie wskazały, w jakim brzmieniu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami winny być wzorcem kontroli. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2015 r., poz. 782 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 11 czerwca 2015 r.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Istota zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 ugn dotyczy w rzeczywistości zakresu kontroli operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu rozpoznawczym i sądy administracyjne, kontrolujące to postępowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 903-904, nb 5; dalej Ugn. Komentarz).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (s. 6, 12-15 operatu; T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanej sprostały. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1056, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Oceniając operat z 25 sierpnia 2014 r. Wojewoda trafnie wskazał, że ów operat jest już trzecim (po operatach z 16 grudnia 2010 r. i 27 lutego 2012 r. – które utraciły aktualność) sporządzonym w kontrolowanej sprawie. Do każdego z tych operatów skarżąca wnosiła uwagi, podnosząc głównie zarzut zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości i sposobu wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca udzielił odpowiedzi na wszystkie wnoszone przez skarżącą uwagi i zastrzeżenia. Organy obu instancji prawidłowo dokonały oceny operatu z 25 sierpnia 2014 r., spełniając wymogi art. 80 i 84 § 1 kpa (s. 2-3 decyzji z [...] listopada 2014 r. i s. 1-4 decyzji z [...] czerwca 2015 r.). Sąd I instancji ze szczególną starannością dokonał oceny operatu z 25 sierpnia 2014 r. i dostrzegł, że Minister popełnił błąd przyjmując, że wyceniana położona jest w odległości ok. 4 km od granicy administracyjnej miasta [...], mimo że biegły ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej, wyjaśnił że przyjęta w operacie odległość jest błędna. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo uznały operat z 25 sierpnia 2014 r., a ów błąd nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro biegły przypisał wycenianej nieruchomości cechę rynkową w zakresie lokalizacji ogólnej (odległości od obszaru miasta) i ocenił położenie owej nieruchomości jako dogodne, to właściwa odległość (mniejsza niż 8 km od granicy miasta) nie wpływa na ten sam atrybut wagi rynkowej i nie skutkuje zmianą prawidłowo ustalonej wartości rynkowej (s. 7-10 uzasadnienia IV SA/Wa 2525/15).

Skoro należycie oceniony operat z 25 sierpnia 2014 r. prawidłowo został podzielony przez decydentów procesowych (organy obu instancji) w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy, nie miały one żadnych podstaw, by z urzędu zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 ust. 1 ugn.

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych – gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 ugn, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji słusznie aprobował stanowisko rzeczoznawcy, który prawidłowo wykazał brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i konieczności sięgnięcia do regionalnego rynku nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia). Zarzutu naruszenia § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia autorzy skargi kasacyjnej nie stawiają, choć to prawidłowo zrealizowany przez biegłego obowiązek poszukiwania transakcji nieruchomościami drogowymi na regionalnym rynku nieruchomości drogowych skutkował przyjęciem do porównań nieruchomości położonych w okolicach [...],[...],[...] i [...]. W takiej sytuacji nieuniknionym było sięgnięcie przez rzeczoznawcę do rynku regionalnego. Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej, wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań mają cechy nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn i § 4 ust. 1 in medio rozporządzenia. Ocena operatu zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest bardzo staranna i przekonująca (s. 7-10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2525/15). Sformułowanie "za takie z całą pewnością nie można uznać nieruchomości położonych w okolicach [...],[...],[...] lub [...]" (s. 5 skargi kasacyjnej), nie poparte jakimkolwiek dowodem, oceny tej nie podważa. Przekonanie, że "jak powszechnie wiadomo, granice administracyjne miast wciąż się poszerzają, więc prawdopodobne jest, że za niedługi okres czasu nieruchomość znalazłaby się w granicach miasta [...]", nie ma znaczenia prawnego, bowiem obowiązkiem rzeczoznawcy i organów było przyjęcie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej (§ 36 ust. 1 in medio rozporządzenia) – in casu [...] października 2008 r. Ewentualne poszerzenie granicy miasta [...] to zdarzenie przyszłe, niepewne i prawnie obojętne dla ustalenia odszkodowania.

Zarzuty II.4, 5 i 7 są ze sobą powiązane normą odniesienia i istotą zarzucanych naruszeń norm dopełnienia, wymagały zatem ich wspólnego rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2, art. 81, 107 § 3 kpa. Sąd I instancji trafnie wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca bardzo aktywnie uczestniczyła w całym postępowaniu, wnosiła pisma w których ustosunkowywała się do wszystkich trzech operatów sporządzonych w sprawie, podnosząc zarzuty i uwagi. Organ i rzeczoznawca udzielał skarżącej na wszystkie uwagi i zastrzeżenia pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień. Wojewoda powiadomił skarżącą o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, o sporządzonym operacie, umożliwił jej zapoznanie się z materiałem dowodowym i złożenie uwag do operatu, zadbał o poinformowanie skarżącej o stanowisku biegłego wobec jej uwag, w pełni realizując art. 10 § 1 kpa. Minister nie powiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Minister nie przeprowadził w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji żadnych nowych dowodów; skarżąca nie wskazała, jakich wniosków dotyczących nowych dowodów nie zdołała zgłosić.

Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.5.2006 r. II OSK 831/05, ONSAi WSA 2006/6/157; OSP 2007/3/26 z aprobującą glosą W. Tarasa) - przykładowo, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z 22.3.2012 r. II GSK 431/12, Lex 1145527, aprobowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 157, uw. 5).

W kontrolowanej sprawie organ procesowy nie przeprowadzał dowodu z oględzin, w rozumieniu art. 79 § 1 kpa; co za tym idzie – organ nie miał obowiązku zawiadamiać skarżącą o terminie oględzin.

Powołane przez autorów skargi kasacyjnej zapadły w innych stanach faktycznych i prawnych. Wyrok z 10.4.2007 r. IV SA/Wa 411/07, LEX nr 337775 WSA w Warszawie (poprzedzony kilkoma wyrokami NSA) zapadł w sprawie, której przedmiotem było ustalenie, czy na gruncie rzeczywiście doszło do likwidacji bruzdy terenowej, powodującej zmianę stosunków wodnych (art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Wojewoda przyznał, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronom zapoznania się i wypowiedzenia na temat sporządzonej ekspertyzy, stąd organ uznał żądanie wznowienia postępowania czym umożliwił stronom udział w postępowaniu wypełniając tym samym zapis art. 10 kpa. Skarżący kwestionował podstawowe ustalenia faktyczne dokonane przez biegłego, w oparciu o które ocenił on, że wykonana bruzda po pierwsze - została zlikwidowana, a po drugie - nawet jeśli istnieje to jej wykonane nie zmieniło stosunków wodnych na gruncie skarżącego w 1995 r.

W wyroku z 19 sierpnia 2005 r. I SA/Wa 1191/04, Lex 220515, WSA w Warszawie, kontrolując sprawę zakończoną decyzją o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego szczegółowego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy związanych z ustaleniem podmiotu władającego przedmiotową nieruchomością. Organy pominęły całkowicie podnoszone przez skarżącego okoliczności, że w ul. S. i T. zostały wybudowane urządzenia takie jak linie wysokiego napięcia, oraz korzystanie z przedmiotowej drogi jako ogólnodostępnej przez szereg właścicieli posesji przy obu ulicach, uznając sprawę za wszechstronnie wyjaśnioną, mimo że dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy organ winien był zweryfikować te okoliczności. Niesporne jest, że wizja lokalna, której wynik miał podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie, została przeprowadzona z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 79 kpa. Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 kpa). O terminie wizji lokalnej każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania wizji strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 kpa). W sprawie skarżący w ogóle nie został powiadomiony o terminie wizji lokalnej, co wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału.

W wyroku z 28.4.1999 r. IV SA 1229/96, Lex 47188, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał sprawę, w której zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414), art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, by w sprawie dokonywano oględzin na podstawie art. 79 § 1 kpa; jedynie organ nadzoru budowlanego przeprowadzał kontrole z udziałem stron. Uwaga NSA: "Istotną - w tym kontekście - jest zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta zapisana jest w art. 10 kpa. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji" ma jedynie charakter ogólny – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie wyżej wskazane przepisy znalazły właściwe odzwierciedlenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wyrokiem z 4.4.2007 r. II SA/Gd 156/07, Lex 1025133 WSA w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę. W realiach sprawy II SA/Gd 156/07, Wojewódzki Sąd związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa). W uzasadnieniu NSA zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do stwierdzenia, że popełnione przez organ odwoławczy uchybienia przepisom art. 79 § 1 i 2, art. 81 oraz art. 10 kpa nie miały istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. W ocenie NSA bezspornym w sprawie było to, że organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego, bowiem nie zawiadomił o odbywających się w dniu 3 stycznia 2005 r. oględzinach działki nr (...) skarżącego, ani jego pełnomocnika. W trakcie oględzin zrobiono zdjęcia, które zostały przyjęte przez organ jako dowody potwierdzający harmonię projektowanych budynków z zabudową sąsiednią.

Sąd podkreślił, że przeprowadzony dowód miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżący zakwestionował ich wartość dowodową podnosząc, że dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie odnosi się do kwartału mieszkalnego, którego dotyczy budowa - należy uznać, że uchybienie przez organ odwoławczy przepisom art. 79 § 1 i 2 ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie w zaskarżonym wyroku IV SA/Wa 2525/15 Sąd I instancji uznał, że czynność podjęta przez biegłego dnia 6 sierpnia 2014 r., była przygotowawczą czynnością samego biegłego, który pragnął na nieruchomości porównać stan nieruchomości z daty wydania nieruchomości, z aktualnym stanem faktycznym. To ustalenie dokonane przez biegłego nie było więc czynnością procesową zleconą ani przeprowadzaną przez organ, a więc brak jest podstaw do zarzutu, że strona nie uczestniczyła w oględzinach będących dowodem przeprowadzonym w sprawie. Oględziny nieruchomości są czynnością dowodową organu administracji, nie zaś biegłego, który dokonuje jedynie czynności faktycznej oglądu nieruchomości, do której to czynności nie mają zastosowania przepisy kpa (M. Wolanin w: Ugn. Komentarz, s. 748, nb 1, 2). W kontrolowanej sprawie sam fakt zmiany pierwotnego stanu nieruchomości na skutek zrealizowania inwestycji drogowej wykluczał potrzebę przeprowadzenia takiego dowodu przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, pogląd Sądu I instancji w pełni aprobuje, uznając że czynność biegłego z 6 sierpnia 2014 r., była jedynie czynnością przygotowawczą samego biegłego i brak powiadomienia skarżącej o tej czynności biegłego nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Organy obu instancji nie naruszyły także art. 79 § 2 kpa - skarżąca zadawała biegłemu pytania na piśmie i uzyskiwała od biegłego odpowiedzi pisemne, w pełni realizując swe prawo do obrony.

Skarżąca miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów – w szczególności operatu z 25 sierpnia 2014 r., z którym się zapoznanła i sporządziła zeń notatki, dotyczących wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla sprawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 118 ust. 1 ugn, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 89 § 2 kpa, nie mógł zostać uwzględniony.

Mimo rozbieżności w orzecznictwie w dawniejszym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym, z odesłań zawartych w art. 12 ust. 5 i art. 23 uzrid nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Art. 12 ust. 5 uzrid odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Czynności te są regulowane przepisami art. 128-135 ugn i przepisami wykonawczymi, nie zaś art. 118 ugn. W myśl art. 23 uzrid, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozdziale 3 uzrid - Nabywanie nieruchomości pod drogi - nie są regulowane czynności poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale następujące po złożeniu wniosku w tym zakresie. Zgodnie z art. 118 ust. 1 uzrid, rozprawę administracyjną należy przeprowadzić po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9.3.2016 r. I OSK 1789/14, Lex 203600; wyrok WSA w Warszawie z 30.5.2006 r. I SA/Wa 1596/05, aprobowany przez M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 251-254, nb 32). Przeprowadzenie rozprawy jest obowiązkowe w postępowaniu wywłaszczeniowym (M. Wolanin w: Ugn. Komentarz, s. 474, nb 1). Przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych praw z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, zm. z 2014, poz. 40; M. Wolanin W: Ugn. Komentarz, s. 867, nb 5). Skoro w postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 uzrid organy orzekają wyłącznie o odszkodowaniu, nie zaś o wywłaszczeniu (jak to ma miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym; art. 118 ust. 1 ugn), brak jest konieczności przeprowadzenia rozprawy. Interes strony jest dostatecznie chroniony przez zapewnienie stronie dostępu do operatu (co skarżąca przyznaje – s. 7 akapit 2 skargi kasacyjnej), zgłaszanie przez skarżącą uwag i żądań na piśmie, informowanie skarżącej o wyjaśnieniach biegłego, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Z tych samych względów nie doszło do naruszenia art. 89 § 2 kpa. Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy. Ne doszło do spełnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 89 § 2 kpa: nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron; rozprawa nie była potrzebna do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłego – wszak w pełni wyjaśnionej – ani w drodze oględzin.

Sąd I wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbyt ogólnie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, naruszając art. 107 § 3 kpa. W szczególności Wojewódzki Sąd, dostrzegając błąd Ministra co do przyjęcia błędnej odległości wycenianej nieruchomości od granicy administracyjnej miasta [...], starannie przeanalizował skutek tego błędu. Pogłębione uzasadnienie zaskarżonego wyroku (s. 6-11 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2525/15) w pełni pozwala zaakceptować ocenę Sądu I instancji, że naruszenie art. 107 § 3 kpa, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Oddalając skargę, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.