Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2524/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 503/11 w sprawie ze skargi Z. Z. i K. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Z. Z. i K. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie pismem z dnia 12 maja 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej, na działce nr [...] obręb R., gmina Kościerzyna, obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.

W dniu 12 października 2010 r. do organu nadzoru budowlanego w Kościerzynie wpłynął wniosek Z. i K. Z. – właścicieli działki nr [...] położonej w Rybakach – o zawieszenie postępowania "do czasu uzyskania przekształcenia obecnej działki rolnej na działkę rekreacji indywidualnej". Do wniosku dołączono kopię pisma z dnia 5 lipca 2010 r. skierowanego do Wójta Gminy Kościerzyna, stanowiącego wniosek o dokonanie zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym R. "pod rekreację letniskową", w związku z przystąpieniem do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia 15 października 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczącego wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], położonej w Rybakach, gmina Kościerzyna, obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i ujęciem wody. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 97 § 1 i art. 98 K.p.a. wskazując, iż podstawą zawieszenia nie może być oczekiwanie na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, gdyż jest to zdarzenie niepewne, które nie musi nastąpić.

Na powyższe postanowienie Z. i K. Z. wnieśli zażalenie podnosząc, iż wiosną 2011 r. w Urzędzie Gminy Kościerzyna będzie rozpatrywany wniosek o przekształcenie działek rolnych i rolno – leśnych na działki rekreacji indywidualnej w miejscowości R.. Z tego też względu odwołujący domagali się wstrzymania wydania decyzji o rozbiórce, ponieważ zainteresowani są zalegalizowaniem samowoli budowlanej istniejącej na ich działce.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1, 2 i 3 K.p.a. Ponadto, rozpatrzenie przez Wójta Gminy Kościerzyna wniosku stron o zmianę przeznaczenia terenu przedmiotowej działki w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna" niewątpliwie nie jest też zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy), jednakże studium, w odróżnieniu od planu, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy).

Mając powyższe na uwadze, organ podniósł, iż ewentualna zmiana studium należy do kategorii zdarzeń przyszłych niepewnych i nie przesądza o dopuszczalności zabudowy terenu przedmiotowej działki. Przeznaczenie danego terenu określa bowiem dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jak wynika z akt sprawy na terenie przedmiotowej działki obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r. Nr 1/27/2007 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 46 z dnia 21 lutego 2007 r., poz. 672).

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, iż w sytuacji, w której na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że na tym terenie powstał bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany, nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę tego obiektu, na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów w tym m. in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy tego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wykonanie przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o te przepisy umożliwia kontynuowanie "postępowania legalizacyjnego".

Na postanowienie PWINB w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z. i K. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że w dniu 26 listopada 2010 r. otrzymali od Wójta Gminy Kościerzyna pismo z informacją, że ich wniosek o dokonanie zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna" został przyjęty do realizacji, a z chwilą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zobowiązują się do zalegalizowania obiektu budowlanego istniejącego na ich działce.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że domagając się zawieszenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na działce nr [...], skarżący uzasadnili to tym, iż w dniu 5 lipca 2010 r., w związku z przystąpieniem do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna", złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu ich działki, tak by dopuszczono budownictwo rekreacyjne na tym terenie. W okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje niesporne, że dla miejscowości R. w gminie Kościerzyna, między innymi dla terenu obejmującego działkę nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r., Nr 1/27/2007 (Dz. Urz. Poj. Pom. z dnia 21 lutego 2007 r., Nr 46, poz. 672).

Złożenie przez skarżących opisanego wniosku nie uzasadnia żadną miarą przyjęcia, iż dojdzie do zmiany aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualnie uchwalone w przyszłości studium, jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy, nie będzie prawem miejscowym, chociaż będzie wiązać gminę w późniejszych postępowaniach w sprawach zmian w planie miejscowym. Ponadto ewentualna i nieobligatoryjna zmiana studium nie musi być dla skarżących korzystna w zakresie ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego terenu.

Ponieważ dla terenu obejmującego działkę nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, umożliwia on zbadanie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei wypełnia nałożony na organ nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia legalizacji – w ramach postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane – poprzedzającej ewentualny nakaz rozbiórki.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości stanowisko organu, zgodnie z którym ewentualne postępowanie w sprawie zmiany studium, czy też dalej idąc w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego, nie wpływają w sposób bezpośredni na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej i nie są warunkiem wydania w tej mierze decyzji przez organy nadzoru budowlanego (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia maja 2011 r., II SA/Gd 261/11 oraz z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Gd 328/11). Przymiot zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego, co w niniejszej sprawie zważywszy na treść art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie występuje.

Zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie jest uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki ewentualnych postępowań w sprawach uchwalenia studium i zmian planu miejscowego nie stanowią przeszkody do wydania decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Ponadto, istnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oznacza, że skarżący nie mogą zalegalizować inwestycji budowlanej na swojej nieruchomości, bez wykazania jej zgodności z aktualnym planem.

Tym samym organy trafnie i zgodnie z prawem przyjęły, że nie było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., II SA/Gd 503/11, wnieśli Z. Z. i K. Z., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zastosowania przez Sąd I instancji – w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej – środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku skarżących o zmianę przez Radę Gminy Kościerzyna studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do skarżących działki nr [...] w Rybakach;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zastosowania przez sąd I instancji – w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej – środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Gminy Kościerzyna przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżących, jak również czy pomiędzy przedmiotowym wnioskiem, a rozpoznawaną sprawą administracyjną istnieje bezpośredni związek przyczynowy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących przed sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Zwieszenie postępowania na powyższej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest:

1. postępowanie administracyjne musi być w toku,

2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,

3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Kluczową kwestią jest zatem ustalenie, czy w sprawie administracyjnej w przedmiocie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego (w niniejszej sprawie wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i ujęciem wody), rozpoznanie przez radę gminy wniosku o zmianę studium oraz tym samym zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego m.in. obszaru działki objętej wyżej wymienionym postępowaniem administracyjnym, może mieć charakter "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie skarżących kasacyjnie kwestia możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o istniejące prawo, jako przesłanka warunkująca odmowę zwieszenia postępowania administracyjnego, została poddana analizie prawnej na kanwie spraw dotyczących zakwestionowania przez stronę konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w prowadzonej sprawie administracyjnej. W orzecznictwie WSA dopuszcza się stosowanie art. 97 § 4 K.p.a., w sytuacji, gdy przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się sprawa dotycząca konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w prowadzonej sprawie administracyjnej. Również obecne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza uznania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego za zagadnienie wstępne w danej sprawie administracyjnej, a jedynie nakazuje każdorazowo organowi administracji publicznej uzasadnić przesłanki takiego uznania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2010 r., I OSK 578/09).

Interpretację dotyczącą wyżej przedstawionej kwestii można w ocenie skarżących odnieść także do oceny wpływu wniosku o zmianę studium i zmianę planu zagospodarowania przestrzennego na możliwość wydania decyzji administracyjnej, której przedmiot objęty jest wnioskiem o zmianę.

Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż sama okoliczność, że decyzję administracyjną można wydać w oparciu o istniejący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przesądza o braku możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postaci toczącej się sprawy o zmianę przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Błędna wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. miała z kolei swoje konsekwencje w postaci naruszenia przepisów postępowania powołanych w podstawach skargi kasacyjnej, gdyż organ administracji publicznej przed rozstrzygnięciem sprawy powinien bezsprzecznie przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy Rada Gminy Kościerzyna przystąpiła do zmiany studium, a następnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżących. Jest to bowiem okoliczność istotna dla sprawy i mająca wpływ na jej prawidłowe rozpoznanie. Organy administracji wyżej wymienionemu obowiązkowi nie sprostały i de facto nie dokonały żadnych czynności w celu ustalenia wyżej wymienionej okoliczności. Akceptując taką sytuację sąd administracyjny dokonał przeto niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących przed sądem. Przejawia się to w szczególności w lakonicznym stwierdzeniu w uzasadnieniu, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem kwestia uchwalenia bądź nie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy Kościerzyna nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Takie stwierdzenie nie zawiera oceny dotyczącej charakteru wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do rozpoznawanej sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej oraz oceny, czy pomiędzy przedmiotowym wnioskiem, a rozpoznawaną sprawą administracyjną istnieje bezpośredni związek przyczynowy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy zarzut sformułowany został jako naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) [powinno być pkt 1 lit. c)] p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który w istocie sprowadza się do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć w związku z tym należy, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, a więc jego naruszenie nie może być powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., ani art. 3 § 1 p.p.s.a. "Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, którego niezastosowanie oznacza wkroczenie w kompetencje innego organu państwowego (organu administracji publicznej, innego organu państwowego, sądu)" – zob. wyrok NSA z dnia 3.02.2012 r., II OSK 2204/10, LEX nr 1121211. Stanowił on również podstawę prawną zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia.

Mając jednak na uwadze, że skarga kasacyjna powołuje się na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i podaje sposób jego naruszenia (poprzez niewłaściwe zastosowanie), Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do tego zarzutu, jako do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Postępowanie co do istoty sprawy, wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, prowadzone jest na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i dotyczy samowoli budowlanej na działce nr [...] obręb R., będącej własnością skarżących kasacyjnie. Po wszczęciu postępowania złożyli oni wniosek do Wójta Gminy Kościerzyna o dokonanie zmiany zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i przeznaczenia jej "pod rekreację letniskową", w związku z przystąpieniem do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna". Zdaniem skarżących kasacyjnie powoduje to konieczność zawieszenia postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., prowadzonego przez PINB.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego treścią może być uprawnienie lub obowiązek albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w tym wypadku od zmiany przez Radę Gminy Kościerzyna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 i art. 49 Prawa budowlanego, przed orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1), organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygnąć, czy możliwa jest legalizacja takiego obiektu na wniosek strony. Zależy ona między innymi od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) od ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1), a ponadto od dostarczenia przez stronę w odpowiednim terminie określonych dokumentów, w tym m. in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego).

W sprawie bezsporne jest, że na terenie działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r. Nr 1/27/2007 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 46 z dnia 21 lutego 2007 r., poz. 672). Nie ma więc przeszkód do tego, aby organ nadzoru budowlanego mógł orzekać w sprawie samowoli budowlanej. Zagadnienie wstępne wystąpiło by tylko wówczas, gdyby nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wystąpiła konieczność uzyskania (w celu "legalizacji" budowy) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ten przypadek w tej sprawie jednak nie zachodzi. Zgodzić należy się natomiast z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, że "zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 30.03.2012 r., I OSK 107/12, LEX nr 1218835). Takich przeszkód w niniejszej sprawie nie ma, gdyż nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili orzekania.

Porównanie tej sytuacji do zagadnienia wstępnego związanego z rozpatrywaniem przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją przepisu prawnego, będącego podstawą rozstrzygania przez organ administracji indywidualnej sprawy administracyjnej, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może bowiem stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 a K.p.a.), co ze zrozumiałych względów rodzi potrzebę oczekiwania na ustalenie właściwej podstawy rozstrzygnięcia, w celu uniknięcia powtórnego orzekania (na skutek ewentualnego wznowienia postępowania). Taka potrzeba nie zachodzi natomiast w tej sprawie.

Skoro tak, to również za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z powodu braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Gminy Kościerzyna przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżących, gdyż nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, zwłaszcza że zarzut ten został postawiony głównie w kontekście braku wyjaśnienia, czy Gmina przystąpiła do zmiany studium, o czym była już mowa.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.