Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3123/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 68 par. 1, art. 83 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 564/14 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. M. kwotę 2650 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 września 2014 r., sygnatura akt II SA/Bd 564/14, oddalił skargę K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] września 2013 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku inwentarskiego – obory, na działce nr [...] we wsi Z. [...], gmina J. Ten sam organ administracji postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 49 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Organ stwierdził, że skarżący samowolnie wybudował oborę pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalenie, że obora została wybudowana w trakcie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. organ oparł na zeznaniach świadków przesłuchiwanych w trakcie oględzin, mianowicie J. D., S. D., A. B., B. B. i F. J. oraz wyjaśnień skarżącego.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący zakwestionował uznanie budynku inwentarskiego za samowolę budowlaną. Po pierwsze, stwierdził, że fakt, iż ani u niego, ani w organach administracji nie zachowało się pozwolenie na budowę nie uprawniał do stwierdzenia, że budynek powstał w ramach samowoli budowlanej. Po drugie, twierdził, że wyremontował i przebudował stary budynek gospodarczy i do legalizacji takich robót budowlanych nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż podlegały one zgłoszeniu. Zarzucił także błędne przyjęcie, że roboty budowlane były zrealizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Twierdził, że wykonywał je w latach osiemdziesiątych XX wieku, gdy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. i dlatego zalegalizowanie tych robót nie wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto, w ocenie skarżącego, zastosowanie w sprawie powinien mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, zgodnie z którym osoby, które wzniosły obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej przed 10 lipca 1998 r. mogą, po spełnieniu pewnych warunków, zalegalizować go bez wnoszenia opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] co do ustalenia, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, dokonując samowolnej odbudowy budynku inwentarskiego, w wyniku której nastąpiło zwiększenie kubatury obiektu. Stwierdził, że ustalił to na podstawie złożonych do protokołu oględzin oświadczeń świadków, które uznał za wiarygodne i spójne. Na ich podstawie przyjął, że w 1995 r. były już wykonane fundamenty obory, a w 2001 r. odbudowano wschodnią ścianę, a trzy pozostałe ściany były stare. Nadbudowę i odbudowę pozostałych ścian wykonano w kolejnych latach, zaś całość zakończono do 2011 r. Organ dodał, że z relacją świadków zbieżne jest oświadczenie skarżącego, który do protokołu oględzin podał, że budowę rozpoczął w latach 1987-1988, a zakończył w 2009 r., czym zmienił pierwotne oświadczenie złożone do protokołu kontroli, według którego oborę wybudował w latach 2000-2009. Z tych przyczyn organ drugiej instancji uznał, że prawidłowe jest zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przyjęcie, że odbudowa i nadbudowa obory wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczył przy tym, że skarżący nie przedstawił pozwolenia na budowę oraz że poszukiwania tego dokumentu w zasobach organów administracji także nie dały rezultatu.

W skardze skarżący podtrzymał twierdzenia zawarte w zażaleniu. Zaprzeczył, by wzniesienie obory było samowolą budowlaną. Stwierdził, że budowa obory została ukończona przed 1995 r., że w latach późniejszych roboty budowlane były prowadzone jedynie wewnątrz budynku i że w okresie budowy zgłoszenie budynku do użytkowania nie wymagało formalności. Dodał, że o zakończeniu budowy powiadomił pracownika urzędu i że zostało to uznane za wystarczające.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji, że oborę wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalenie, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę oraz ustalenia dotyczące zakresu robót budowlanych oparto nie tylko na tym, że skarżący nie okazał pozwolenia na budowę, ale na całokształcie okoliczności sprawy, w szczególności na zeznaniach świadków złożonych do protokołu oględzin przeprowadzonych 24 września 2013 r., z których wynikało, że roboty budowlane przy oborze rozpoczęte przed 1995 r., zostały zakończone do 2011 r. oraz z oświadczenia samego skarżącego, który stwierdził, że budowę rozpoczął w latach 1987–1988, a zakończył w 2009 r. Sąd stwierdził, że organy oceniły treść dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i poprzez pryzmat postawy skarżącego, który w toku postępowania zmieniał swoje stanowisko. Na podstawie zeznań świadków skonfrontowanych z dokumentacją fotograficzną pozyskaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, prawidłowo ustalono, że skarżący odbudował oborę na miejscu istniejącej pierwotnie, jednocześnie ją nadbudowując, przez co zwiększył kubaturę obiektu. Takie roboty budowlane są traktowane jako budowa obiektu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd dodał, że pozwolenie na opisane wyżej roboty budowlane było także wymagane w świetle przepisów obowiązujących przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., na podstawie § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Sąd przyjął również, że wobec niepodważonego ustalenia, że roboty budowlane przy odbudowie i nadbudowie obory zostały zakończone po 11 lipca 2003 r. nie mógł mieć zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, mocą którego za niekonstytucyjny został uznany przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, w zakresie, w jakim wyłączyły stosowanie pierwotnego brzmienia art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego do przypadków budowy obiektu budowlanego, w których do 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin od zakończenia budowy. Sąd stwierdził, że dla zalegalizowania obory bez opłaty legalizacyjnej konieczne byłoby wykazanie przez skarżącego, że roboty budowlane zostały zakończone i to w sposób pozwalający na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obory, co najmniej przed 11 lipca 1998 r. Jakkolwiek skarżący w skardze prezentuje stanowisko dalej jeszcze idące, bo wskazuje, że budowę zakończył jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to Sąd stanowisko to – w świetle dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym – odebrał jako świadome usiłowanie uniknięcia sankcji finansowej wiążącej się z procedurą legalizacyjną.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący ostatecznie złożył dokumentację projektowo – powykonawczą i inne dokumenty konieczne do legalizacji robót budowlanych. Przeanalizował też sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, dochodząc do wniosku, że została ona określona zgodnie z przepisami.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W zakresie przepisów postępowania zarzucił naruszenie:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy administracji, tj. przyjęcie niewłaściwej daty zakończenia budowy oraz błędnego ustalenia, iż wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną, co nastąpiło na skutek przeprowadzenia przez te organy dowolnej, sprzecznej z art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a., oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji odstąpiły od oznaczenia występujących w sprawie stron postępowania, czym naruszyły art. 107 § 1 k.p.a.,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych sprawy, dokonanych przez organy administracji, tj. przyjęcie niewłaściwej daty zakończenia budowy oraz błędnego ustalenia, iż wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną, na podstawie dowodu z oględzin dokonanych w dniu 24 września 2013 r., pomimo tego, że zostały one przeprowadzone z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a.

W zakresie przepisów prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w stosunku do budowy "zakończonej pod względem technicznym" przed 1 stycznia 1995 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.,

- niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy wykonane roboty nie są samowolą budowlaną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że organy nie ustaliły ani daty rozpoczęcia budowy obory, ani też zakresu robót budowlanych wykonanych do 1 stycznia 1995 r., czyli do dnia wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Tymczasem, zdaniem skarżącego, obora została faktycznie zakończona w stopniu umożliwiającym przetrzymywanie w niej bydła w 1994 r. W tym roku bowiem skarżący na wykonanych wcześniej ścianach położył dach. Umożliwiło to wprowadzenie do budynku inwentarza żywego. Zostało to potwierdzone oświadczeniami świadków: A.B. z 2 sierpnia 2014 r., B. B. z 2 sierpnia 2014 r. i A. S. z 4 sierpnia 2014 r., których to oświadczeń Sąd nie wziął pod uwagę. Zarzucono, że Sąd oparł się jedynie na oświadczeniach złożonych do protokołu z oględzin z 24 września 2013 r., które nie tylko są nieprecyzyjne, a sam protokół nierzetelnie sporządzony, ale i nie mogą być uznane za dowód z zeznań świadków, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., gdyż świadkowie nie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej, a samo przesłuchanie ich odbyło się z naruszeniem procedury przewidzianej w art. 79 k.p.a. Są to zatem jedynie oświadczenia osób biorących udział w oględzinach.

Tak przedstawiony stan sprawy oznacza, w ocenie skarżącego, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które nie przewidywały opłat legalizacyjnych z tytułu popełnionej samowoli budowlanej, a które miały zastosowanie również w sytuacji, gdy nie zostały zakończone wszystkie roboty wykończeniowe lub instalacyjne w budynku.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W replice skarżącego na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący powołał się na materiały z dochodzenia, które prowadzono przeciwko niemu w związku z podejrzeniem o popełnienie przestępstwa z art. 90 Prawa budowlanego, w szczególności na notatki służbowe z wysłuchania świadków A. B., B. B. i F. B., mające potwierdzać zakończenie budowy obory w 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna opiera się o zasadne podstawy. Trafne są w szczególności zarzuty, w których kwestionuje się ustalenia dotyczące czasu wykonania robót budowlanych, zwłaszcza ustalenie, że roboty budowlane nie zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Ustalenia w tym zakresie poczyniono w głównej mierze na podstawie zeznań świadków (J. D., S. D., A. B., B. B. i F. J.), którzy zostali przesłuchani podczas oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu 24 września 2013 r. bez uprzedzenia – jak wynika z protokołu tych oględzin – o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Nie kwestionując możliwości wysłuchania podczas oględzin obiektu budowlanego osób trzecich w celu uzyskania istotnych dla sprawy informacji, dotyczących obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, zastrzec należy, że takie wysłuchanie nie może zastąpić dowodu z zeznań świadków przeprowadzonego z zachowaniem wymogów określonych w art. 67, art. 68, art. 69, art. 70, art. 79, art. 82 i art. 83 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z jednej strony wprowadzają dużo swobody w zakresie pozyskiwania przez organ administracji informacji od tak zwanych osobowych źródeł informacji (np. art. 50 § 1 k.p.a. przewidujący możliwość wezwania osoby do wzięcia udziału w czynnościach organu i złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie), z drugiej jednakże strony wymagają, aby przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka odbywało się z zachowaniem określonych wymogów, takich jak zawiadomienie stron z odpowiednim wyprzedzeniem o przeprowadzeniu tego dowodu i zapewnienie stronom swobodnego udziału w tej czynności (art. 79 k.p.a.) oraz uprzedzenie świadka o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań (art. 83 § 3 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza też określone ograniczenia co do formy utrwalenia zeznań świadka. Co do zasady utrwalenie zeznań następuje poprzez sporządzenie protokołu w określonej przepisami formie (art. 68 i art. 69 k.p.a.) przy czym dopuszczalne jest, ale obok protokołu, utrwalenie zeznań niejako samodzielnie przez świadka na piśmie, które dołącza się do protokołu z jego zeznań (art. 70 k.p.a.). Te formalne wymogi służą przede wszystkim temu, aby na podstawie dowodu z zeznań świadków uzyskać informacje o istotnych w sprawie faktach, jak najbliższe rzeczywistemu stanowi rzeczy.

W ocenie NSA istotnym wymogiem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków jest uprzedzenie przesłuchiwanej osoby o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Świadek musi sobie zdawać sprawę z wagi składanych zeznań. W rozpoznawanej sprawie natomiast wystąpiły okoliczności, które stanowią podstawę do powzięcia istotnych wątpliwości, czy świadkowie zeznający podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu 24 września 2013 r. mieli tę świadomość. W szczególności chodzi o to, że dwoje z tych świadków, mianowicie A. B. i B. B., już po wydaniu zaskarżonego postanowienia złożyli oświadczenia istotnie odbiegające od tego, co zostało zaprotokołowane podczas oględzin obiektu budowlanego. W ocenie NSA świadczy to o tym, że uchybienie przepisom postępowania, w szczególności art. 83 § 3 k.p.a., a więc przesłuchanie świadków podczas oględzin obiektu budowlanego bez uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA wskazane uchybienie przesądza o uwzględnieniu skargi kasacyjnej. Poza tym zauważyć należy, że sposób utrwalenia zeznań świadków przesłuchanych podczas oględzin istotnie narusza art. 68 § 1 k.p.a. Zeznania te – w każdym razie tak wynika z protokołu – ograniczają się do zdawkowych stwierdzeń, które nie wyjaśniają wiele z okoliczności, które według skarżącego miały miejsce w dłuższym okresie (od lat osiemdziesiątych XX wieku do 2011 r.). Istotne jest też, że te zeznania miały służyć ustaleniu okoliczności, od których zależy rozstrzygnięcie o stosowaniu Prawa budowlanego z 1994 r., czyli w świetle art. 103 ust. 2 tej ustawy miały być podstawą ustalenia, kiedy zakończono budowę obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Osoba prowadząca przesłuchanie powinna więc poprzez zadawanie świadkom konkretnych pytań dążyć do dokładnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i wszystkie odpowiedzi utrwalić w protokole.

Jeżeli chodzi o pozostałe uchybienia przepisom postępowania regulującym przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, to w ocenie NSA w okolicznościach sprawy nie były one istotne. W szczególności odnosi się to do art. 79 § 1 k.p.a. Na taką ocenę ma wpływ to, że – jak wynika właśnie z okoliczności przeprowadzenia dowodu z oględzin – świadkowie przesłuchani podczas tych oględzin stawili się tam nie z inicjatywy organu administracji, ale skarżącego. Nie został on więc zaskoczony tym, że taki dowód przeprowadzono. Natomiast o samych oględzinach skarżący został powiadomiony w sposób określony w art. 79 § 1 k.p.a., czyli z siedmiodniowym wyprzedzeniem. Ponadto skarżący brał udział w tych oględzinach, a więc mógł zadawać świadkom pytania i sam składać wyjaśnienia. W ocenie NSA sposób zawiadomienia o oględzinach obiektu budowlanego, mianowicie niewskazanie w zawiadomieniu adresata, nie był wadliwy skoro skarżący nie twierdził, aby zawiadomienia tego nie otrzymał.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że organy administracji wadliwie ustaliły fakt, iż skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę oraz związaną z tym okoliczność dotyczącą daty rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych. W ocenie NSA skoro skarżący nie przedłożył pozwolenia na budowę, to prawidłowe było ustalenie, że takiego pozwolenia nie posiadał. W sprawie nie występują żadne szczególne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane, lecz zaginęło. Przede wszystkim skarżący nie twierdzi, aby nabył nieruchomość, na której już znajdował się obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa. Przyznaje, że budował go sam. Ponadto organ administracji nie ograniczył się tylko do tego, aby żądać pozwolenia na budowę od skarżącego, lecz zwracał się do właściwych organów o odpowiednią informację. Oczywiście nie można wykluczyć – jak wskazuje się w skardze kasacyjnej - że z powodu licznych reorganizacji urzędów udzielone pozwolenie na budowę zaginęło. Jednakże poza takim przypuszczeniem brak było w chwili wydania przez organ administracji zaskarżonego postanowienia na to jakichkolwiek dowodów. Faktem jest, że skarżący na potwierdzenie swoich twierdzeń w tym zakresie powołuje się na oświadczenia świadków, którzy mieli widzieć pozwolenie na budowę. Jednakże oświadczenia te zostały złożone po wydaniu zaskarżonego postanowienia (w sierpniu 2014 r.), a więc nie mogły być brane pod uwagę przez organ administracji. Niemniej, skoro wobec uznania za zasadne innych zarzutów skargi świadkowie, którzy złożyli te oświadczenia, mają być ponownie przesłuchani i z zachowaniem wymogów m.in. art. 83 § 3 k.p.a. organ administracji może zadać im pytanie także dotyczące pozwolenia na budowę. Gdyby złożyli w tym zakresie wiarygodne zeznania, to nie można wykluczyć ustalenia, że skarżący posiadał jednak pozwolenie na budowę.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., polegającego na tym, że w decyzji administracyjnej nie oznaczono stron postępowania nie jest zasadny. Oznaczenie stron postępowania, o którym mówi art. 107 § 1 k.p.a., dotyczy adresata decyzji, czyli tej strony postępowania, której sytuacja prawna jest decyzją administracyjną regulowana. Nie dotyczy to natomiast wszystkich podmiotów, które biorą udział w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a., czyli z tego powodu, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności niewłaściwego zastosowania art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. są przedwczesne skoro okazał się zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania związany z ustaleniem tego, kiedy zakończono roboty budowlane. Od tego ustalenia zależy, jak powiedziano, możliwość zastosowania Prawa budowlanego z 1994 r. Za wcześnie jest więc rozważać, czy właściwie w sprawie zastosowano art. 49 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Ponadto ze skargi kasacyjnej wynika, że podstawy dotyczące naruszenia prawa materialnego w istocie służą kwestionowaniu ustaleń faktycznych, już skutecznie podważonych zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił zgodność z prawem zaskarżonych przed nim postanowień. Istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały bowiem przez organy administracji obu instancji ustalone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy przez organy administracji, które powinny przeprowadzić dowód z zeznań świadków, mianowicie wszystkich osób, które mogą posiadać wiadomości dotyczące tego kiedy i w jaki sposób wykonywano roboty budowlane przy obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa (w szczególności J. D., S. D., A. B., B. B., F. J. i A. S.). Przy czym dowód ten powinien być przeprowadzony z zachowaniem wymogów określonych w art. 67, art. 68, art. 69, art. 70, art. 79, art. 82 i art. 83 k.p.a.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 83 § 3 i art. 68 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone przed sądem pierwszej instancji postanowienia.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje, uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, czyli postanowienie, którego przedmiotem była należność pieniężna.