Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 882/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A w Ł. – organu prowadzącego B w Ł., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] określił A w Ł. prowadzącemu B w Ł. wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący w kwocie 7 274,85 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi: - od dnia 18.01.2018 r. dla kwoty 136,00 zł, - od dnia 27.02.2018 r. dla kwoty 2 989,13 zł, - od dnia 16.05.2018 r. dla kwoty 541,20 zł, - od dnia 17.07.2018 r. dla kwoty 1 125,00 zł, - od dnia 25.10.2018 r. dla kwoty 861,00 zł, - od dnia 11.12.2018 r. dla kwoty 1 622,52 zł do dnia zapłaty, włącznie z tym dniem oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Powiatu [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał: art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1298), art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 i poz. 1649, z 2020 r. poz. 284, 374, 568, 695, 1175) oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, który stanowił podstawę udzielenia dotacji podmiotowej w roku 2018 na działalność oświatową w kwocie 1 377 688,16 zł. W wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie od 23 lipca do 26 września 2019 r., przedmiotem której była prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., ustalono nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, tj. pokrycie wydatków, które wykraczają poza katalog określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. W sprawozdaniu z kontroli zawierającym zalecenia pokontrolne (pismo z dnia 21 października 2019 r., doręczone w dniu 22.10.2019 r.) organ dotujący wezwał do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i odsetek, jak dla zaległości podatkowych. Dotacja ta nie została zwrócona w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości. Starosta [...] opisał podejmowane czynności w ramach wszczętego z urzędu w dniu 14 listopada 2019 r. postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji określającej kwotę dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2018, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez B w Ł..

Wymieniając zgromadzone w sprawie dowody organ pierwszej decyzji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i zaznaczył, że dla prawidłowej kwalifikacji poszczególnych wydatków zasadnicze znaczenie ma udowodnienie celu, który przy wydatkowaniu środków w zakresie kształcenia, wychowania i opieki z przyznanej dotacji będzie wiązał się z realizacją zadań szkoły. Takiego charakteru, według organu, nie mają wydatki związane z wyjazdem nauczycieli do teatru, usługami gastronomicznymi dla nauczycieli, upominkami, promowaniem/reklamowaniem szkoły. Z zapisów Statutu szkoły nie można postawić tezy o wyjeździe nauczycieli do teatru w ramach doskonalenia zawodowego. Również obowiązujące akty prawne wymienione w uzasadnieniu decyzji, regulujące tę materię, nie wymieniają tej formy doskonalenia zawodowego. Wśród form doskonalenia zawodowego nauczycieli są m.in. seminaria, wykłady, warsztaty, szkolenia, studia podyplomowe. Również środki przeznaczone na zaproszenia, kartki świąteczne, etykiety czekolady z logo szkoły nie stanowią wydatków związanych z celami oświatowymi. W przypadku usługi gastronomicznej dotyczącej poczęstunku świątecznego dla nauczycieli wydatek dotyczył jedynie pracowników szkoły, uczniowie nie byli jego beneficjentami i nie był związany z kształceniem czy wychowaniem oraz nie mieścił się w kryterium oszczędności. W dalszej części organ ustosunkował się do wydatku przeznaczonego na usługę gastronomiczną po wykładzie o tematyce podatkowej nie uznając celowości jego poniesienia. W przypadku życzeń świątecznych wysyłanych do absolwentów, kartek z logo C w Ł., mogły dotyczyć innych szkół, nie tylko liceum. Organ stwierdził, że poprzez otrzymanie dotacji, dofinansowanym nie jest organ prowadzący, lecz zadanie oświatowe realizowane przez szkołę, którą ten organ prowadzi. Analizując przepisy prawne, w tym u.p.o. oraz wewnętrzne regulacje szkoły, tj. m.in. Statut, nie można uznać celowości ww. wydatku.

Odwołanie od ww. decyzji zostało wniesione przez A - organ prowadzący B w Ł. (dalej: strona, odwołujący, beneficjent) - w dniu 15 października 2020 r. Zaskarżając w całości decyzję, odwołujący zarzucił jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 81a oraz art. 107 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 236 i art. 252 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych, art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 126, art. 131, art. 236 ust. 2 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 221/21, uchylił decyzję organu odwoławczego. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium w zakresie nieuznania zakwestionowanych wydatków za mieszczące się w katalogu wydatków, o których mowa w tym art. 35 ust. 1 u.f.z.o., było przedwczesne. W aktach sprawy nie załączono bowiem statutu, jak i programu wychowawczego szkoły, chociaż organy obu instancji odniosły się do postanowień statutu szkoły. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał wziąć pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona uzupełnieniem materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. i jednoznacznym ustaleniem, czy sporne wydatki mieszczą się w ramach zakreślonych wyżej przywołanymi przepisami. Jednocześnie zaznaczył, iż strona dysponując dowodami, do których sama ma nieograniczony dostęp powinna również wykazać się inicjatywą w tym zakresie w szczególności, gdy z takich dowodów lub wiedzy wywodzi bądź chce wywodzić korzystne dla siebie skutki.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że sprawa niniejsza jest rozpatrywana przez Kolegium po raz trzeci, bowiem decyzją z dnia [...] r. uchylono w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, kolejną decyzją z dnia [...]r. utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. wydaną w tej samej sprawie, a następnie decyzja Kolegium została uchylona ww. wyrokiem Sądu wydanym w dniu 6 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 221/21, którego prawomocność została stwierdzona w dniu 29 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Następnie wyjaśniono, że działając na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wezwało stronę do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma: 1) statutu, programu wychowawczego oraz innych aktów wewnętrznych B w Ł., potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą organ prowadzący szkołę; 2) wyjaśnienia, z których zapisów ww. dokumentów strona wywodzi korzystne dla siebie skutki. A w Ł. przy piśmie z dnia 17 sierpnia 2021 r. stanowiącym odniesienie do zapisów wewnętrznych aktów szkoły, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki, przedłożyło Statut B w Ł., Program Wychowawczy C w Ł., Szkolny Program Wychowawczo-Profilaktyczny, Plan Pracy B w Ł. w roku szkolnym 2017/2018, E, podziękowanie Biura Rady Szkół [...] w W. dla Pana P. J. oraz wycinki z prasy lokalnej dotyczące wydarzeń w szkole [...].

Dalej Kolegium wskazało, że dotacje stanowią bezzwrotny, nieoprocentowany transfer, niezwiązany z żadnym wzajemnym świadczeniem, podlegający specyficznym zasadom przekazywania, ewidencji i rozliczania. Dotacja oświatowa jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej polega na subsydiowaniu realizacji konkretnych zadań placówki oświatowej (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy.

W kontekście zasadności pokrywania wydatków z dotacji, zdaniem SKO, na podkreślenie zasługuje zasada wynikająca z art. 44 ust. 3 u.f.p., że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Obowiązek stosowania przepisów u.f.p. dotyczy również innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub nimi dysponują (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Na gruncie prawa materialnego kwestią istotną dla rozpatrzenia sprawy jest w szczególności zakres użytego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 w brzmieniu obowiązującym w 2018 roku), zwanej dalej u.f.z.o., określenia "wydatki bieżące", które interpretowane jest odmiennie przez stronę i organ pierwszej instancji. Zgodnie z jego treścią, dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na (...). Ustawodawca nie definiuje określenia "wydatki bieżące", odsyłając w tym zakresie do art. 236 ust. 2 u.fp. Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W rozumieniu tego przepisu prawnego przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Natomiast do dochodów majątkowych zalicza się: 1) dotacje i środki przeznaczone na inwestycje; 2)dochody ze sprzedaży majątku; 3) dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (ust. 3). Zatem wydatki bieżące obejmują każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki, który nie jest wydatkiem majątkowym. Katalog wydatków bieżących z dotacji nie stanowi więc enumeratywnego wyliczenia, jednakże udowodnienia wymaga spełnienie przesłanki ustawowej warunkującej uznanie wydatku za bieżący. Musi być spełniony warunek dotyczący rodzaju wydatku - celu jego poniesienia przez szkołę. Zasadne jest więc sięgnięcie do przepisów prawnych regulujących prawo oświatowe.

Podniesiono, że w art. 11 ust. 1 u.p.o. ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Świadczy o tym zwrot "w szczególności". Określenie "zadania" należy utożsamiać z pojęciem "cele". Stosownie do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę, na które powołuje się również odwołujący, znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o. Materia ta została uregulowana m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz.U. z 2017 r. poz. 1611 w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.). Załącznik do tego aktu prawnego w części II określa wymagania wobec szkół i placówek.

Celowe, zdaniem Kolegium, wydaje się również sięgnięcie do statutu szkoły B w Ł., który również odnosi się do celów realizowanych przez szkołę i podejmowanych działaniach zmierzających do ich realizacji. Zgodnie z § 6 statutu szkoły, podstawowym celem szkoły jest kształcenie i wychowanie uczniów w oparciu o zasady personalizmu chrześcijańskiego - do odpowiedzialności za siebie i za innych oraz za dobro wspólne w życiu rodzinnym i społecznym. Z kolei, stosownie do § 9 statutu, szkoła jest wspólnotą uczniów i nauczycieli. Środowisko wychowawcze tworzą nauczyciele oraz inni pracownicy, młodzież i rodzice (opiekunowie prawni). Szkoła prowadzi współpracę rodziców i nauczycieli, ukierunkowaną na osiąganie spójności oddziaływań wychowawczych. W realizacji swoich zadań szkoła współpracuje ze środowiskiem lokalnym. Realizując wskazane wyżej cele i zadania szkoła kształtuje środowisko wychowawcze, wspomagające integralny rozwój osoby, sprawuje opiekę nad uczniami odpowiednio do ich potrzeb i własnych możliwości, chroni ich przed zagrożeniami i przygotowuje do odpowiedzialności za swoje życie, umożliwia zdobycie wiedzy i umiejętności na poziomie liceum niezbędnych do ukończenia szkoły, przygotowuje uczniów do dalszej edukacji (§ 11 ust. 2 statutu). Realizacja celów i zadań szkoły odbywa się zatem w czterech formach uszczegółowionych w dalszych zapisach statutu (§ 12).

SKO wskazuje, że uzupełniając materiał dowodowy strona przytacza znaczą część zapisów statutu, wywodząc z jego postanowień korzystne dla siebie skutki (§ 3, § 4, § 7, § 9, § 10, § 11, § 12, § 27), nie ustosunkowując się jednak do poszczególnych rodzajów wydatków, uznanych przez organ pierwszej instancji za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Cytowane postanowienia statutu regulują założenia nauczania i wychowania w szkole, mające odniesienie do Konstytucji i Reguł Zakonu [...], zasad i wartości chrześcijańskich głoszonych przez Kościół Katolicki, zaznaczając, że proces wychowawczy opiera się na osobowej relacji nauczyciela i ucznia oraz na świadectwie życia dawanym wychowankom przez nauczycieli. Szkoła wychowuje młodzież w poszanowaniu tradycji, historii i kultury narodowej, współpracuje z rodzicami. Opiekę nad uczniami przebywającymi w szkole i poza szkołą podczas zorganizowanych zajęć sprawują nauczyciele, zgodnie z planem zajęć szkolnych we wskazanych formach np. opiekę nad uczniami w trakcie wycieczek szkolnych sprawowaną przez opiekunów upoważnionych przez dyrektora. Szkoła współdziała z rodzicami w zakresie wychowania, nauczania i profilaktyki, wspiera wychowawczą rolę rodziny, podtrzymuje więzi z absolwentami szkoły. W szkole mogą być m.in. organizowane dodatkowe zajęcia edukacyjne oraz zajęcia pozalekcyjne, zajęcia edukacyjne poza szkołą.

Z kolei, w przedłożonym Programie wychowawczym na podkreślenie zasługują, zdaniem strony, zapisy na stronie 2 dotyczące nauczycieli: (...) W ramach nieustającej formacji członków wspólnoty nauczycielskiej podejmowane są następujące formy: (...) inne okazjonalne spotkania, wymiana myśli, dyskusja, dialog. Zaakcentowana została rola teatru i ćwiczeń fizycznych pełniąca ważną funkcję wychowawczą i dydaktyczną (str. 5 pkt 1.1.). Oddziaływaniem pedagogicznym objęte są wszystkie grupy tworzące szkołę, a więc nauczyciele, rodzice i uczniowie (pkt 2 str. 6). Pokreślona została rola wychowawcza pisemka szkolnego, teatru szkolnego, uroczystości szkolnych, różnorodnych prac i zaangażowania (str. 9-12 - pkt 1.1.b).

Kolejnym dowodem w sprawie jest E stanowiące zapis fundamentalnych idei, zadań , celów działania szkół [...]. Strona odwołuje się do zadań szkoły (str. 11), zasad integralnego nauczania i wychowania (Część I pkt 1.3), dbałości o wysoki poziom nauczania (Część I pkt 1.5), rozumienia szkoły jako wspólnoty (Część I pkt 1.6). Cechami charakterystycznymi szkoły [...] - pkt 2.1.2 są cele działania szkoły podyktowane jej [...] charakterem; pkt 2.2.2. Cele działania szkoły; 2.3.2 Cele działania szkoły. Strona zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia przez nauczycieli starających się o awans zawodowy specyfiki szkoły (część III pkt 3.2.). Szkoła [...] czuje się zobowiązana do utrzymywania regularnych kontaktów z absolwentami, którzy opuścili jej mury (pkt 3.6). W Planie Pracy B w Ł. w roku szkolnym 2017/2018 uwzględniony został obowiązek dbania o wszechstronny rozwój nauczycieli (pkt I. pkt 4) poprzez wspieranie rozwoju zawodowego i dbanie o formację duchową nauczyciela [...]: spotkania z nauczycielami szkół katolickich w Polsce, wymiana myśli i doświadczeń (Forum Szkół [...] na J., Inauguracja roku szkolnego w S. w W., Rada Szkół [...], Święto [...], [...](pkt 1.4. tiret 5); promocja szkoły i współpraca w środowisku lokalnym, podtrzymywanie więzi z absolwentami (pkt II). Strona powołuje się także na zapisy Szkolnego Programu Wychowawczo - Profilaktycznego: celami operacyjnymi Programu są: rozwijanie umiejętności podejmowania decyzji, dokonywania wyborów, uczenia szacunku dla dobra wspólnego, jako podstawy życia społecznego (str. 3 pkt 7 i 8); do obowiązków dyrektora należy motywowanie nauczycieli do organizowania alternatywnych form spędzania czasu wolnego przez uczniów, sprzyjanie pozytywnym relacjom nauczyciel - uczeń, miedzy uczniami oraz nauczyciel - rodzic (str. 5 pkt 1. 9 i 11); obowiązkiem nauczycieli i wychowawców jest zaznajomienie się ze środowiskiem rodzinnym uczniów, utrzymywanie osobowych relacji z uczniami (konsultacje, indywidualne rozmowy, organizację pomocy koleżeńskiej w nauce) ( str. 6 pkt III. 7 i 10). Odwołujący się podkreśla, że przez cały okres istnienia B w Ł. Rada Szkół [...] udzielała bezpłatnego wsparcia prawnego - w procesie tworzenia prawa wewnątrzszkolnego, finansowo - w ramach programu [...], merytorycznie - poprzez organizowanie kursów doskonalących i szkoleń dla nauczycieli. Współpracę tę dokumentują kopie wybranych dokumentów. M.in. Biuro Rady Szkół [...] w W. złożyło podziękowanie Panu P. J. za zaangażowanie i pomoc w przygotowaniu i przeprowadzeniu [...] Ogólnopolskiego Forum Szkół [...] w C. w dniach 24-26 listopada 2005 r. Załączone przez beneficjenta wycinki prasowe dotyczą wydarzeń, w których brali udział uczniowie Liceum: przegląd teatrów [...], jasełka, koncerty, wycieczka do Rumunii, wręczenie "[...]", charytatywna zbiórka dla Polaków z Litwy, uczestnictwo w programie Erasmus+, wykład dla uczniów liceum dr hab. R. G..

Następnie SKO wskazało, że ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., nie definiując wydatków ponoszonych przez szkoły jako wydatków bieżących, warunkuje takie zaliczenie od celu ich poniesienia. Zatem udowodnienie celu ma zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji wydatku.

Przedmiotem żądania zwrotu dotacji objęte zostały następujące wydatki: 1) 136,00 zł-faktura [...] -2018-01-18 -F Firma rodzinna T. K. - usługa gastronomiczna - 2 szt. Centrum G poczęstunek po wykładzie w szkole; 2) 547,35 zł -faktura [...] - 2018-03-19 - Zakład Wielobranżowy H; ulotki A4/3 ulotki na Targi Edukacyjne i Dzień Otwarty ; 3) 283,00 zł - faktura [...]-2018-03-13 - Pijalnia Czekolady Wedel; baranek, figurka zajączek 40 szt.; 4) 109,47 zł - faktura [...]- 2018-03-07 - Zakład Wielobranżowy H - ulotki, ulotki na dzień Otwarty (20.05.2018), Targi Edukacyjne w S. (8.03.2018) i w Ł. (20.03.2018); 5) 1 149,31 zł - faktura [...] - 2018-03-23 - I; zaproszenia; życzenia świąteczne dla absolwentów; 6) 900,00 zł - rachunek 3/2018 - 2018-03-28 - Rada Rodziców przy ZSP Nr [...]; za przygotowanie poczęstunku świątecznego; 7) 541,20 zł - faktura [...] - 2018-05-15 - J, 2 obrusy z haftem, zakup jako upominek przy wyjazdach zagranicznych; 8) 1 125,00 zł - faktura [...]- 2018-07-03 - Teatr Wielki w W., bilety Jezioro Łabędzie, 15 szt., wyjazd nauczycieli do W. do teatru; 9) 861,00 zł -faktura [...]- 2018-10-16 - J, obrus z haftem, zakupiono na podarunek; 10)1 575,40 zł - faktura [...]- 2018-12-18 - I; kartki świąteczne, druk kartek świątecznych; 11) 48,12 zł-faktura [...] - 2018-12-18 -H; etykiety, etykiety na czekolady z logo szkoły 150 szt.

Beneficjent wezwany w dniu 25 maja 2020 r. do przedłożenia wyjaśnień dotyczących celowości poniesionych ww. wydatków z dotacji i przedłożenia dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, przedstawił swoje stanowisko w sprawie m.in. w piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. i z dnia 16 czerwca 2020 r. Uzasadnił również celowość ich poniesienia z dotacji w trakcie kontroli. Odwołanie stanowi powtórzenie argumentów strony przemawiających, jej zdaniem, za uznaniem zasadności poniesionych wydatków z dotacji.

Argumentacja beneficjenta, w ocenie Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można wskazanych wydatków uznać za kwalifikowalne do pokrycia z dotacji.

SKO wyjaśniło, że nieodpłatność przeprowadzonego wykładu dla uczniów liceum w dniu 18 stycznia 2018 r. przez dr hab. R. G. pt. "Podatki mają swoje konsekwencje szczególnie dla młodych" nie uzasadnia uznania wydatku przeznaczonego na poczęstunek po wykładzie z dotacji. Uzasadnieniem jego poniesienia nie może stanowić art. 35 ust. 1 pkt 1 u.fz.o. Określenie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły" należy interpretować w kontekście zasady wyrażonej w art. art. 44 ust. 3 u.fp. - wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Z tej samej przyczyny nie można uznać, zdaniem organu, za kwalifikowalne wydatków związanych z wykonaniem usług poligraficznych świadczonych przez przedsiębiorców zewnętrznych. Środki przeznaczone na zaproszenia, kartki świąteczne, etykiety na czekolady z logo szkoły nie są wydatkami związanymi z celami oświatowymi. Koszt promocji szkoły nie powinien obciążać budżetu samorządu terytorialnego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwestionował zakup przez stronę obrusów przeznaczonych na prezenty podczas wyjazdów uczniów, jako promocja regionalna kultury i dorobku artystycznego, jako rodzaj podziękowania. W tym przypadku rodzaj wydatku pokrywanego z dotacji powinien spełniać cechy, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 35 u.f.z.o. Odnośnie wydatków na bilety na spektakl teatralny "Jezioro Łabędzie", którego beneficjentami byli nauczyciele, nie można uznać tego rodzaju zajęć za formę realizacji podstawy programowej liceum, ani też, jak wskazuje strona, za formę doskonalenia zawodowego. Strona, mimo żądania organu pierwszej instancji, nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego wykorzystanie przez nauczycieli okoliczności uczestnictwa w przedstawieniu w zajęciach lekcyjnych. Zakup z dotacji wyrobów cukierniczych dla uczniów i pracowników w celu poczęstunku jako wkład w organizowane spotkanie świąteczne, wpisane w statut szkoły i plan pracy szkoły, nie jest zgodny, według SKO, z art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 35 u.f.z.o. Organ nie dokonuje oceny idei samego spotkania, jego znaczenia dla uczniów, na co zwraca uwagę strona, lecz samej usługi gastronomicznej, która nie musi być realizowana ze środków publicznych.

Reasumując SKO stwierdziło, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. strona wniosła skargę zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu:

- obrazę prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 209 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) w zw. z art. 236 i art. 252 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że określone wydatki, które zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowią wydatki tzw. kwalifikowalne do pokrycia z dotacji, w tym także wydatki ponoszone przez organ prowadzący na rzecz szkoły, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i dopuszczony przez ten przepis;

2) art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną interpretację i brak zastosowania tych przepisów do konkretnych wydatków poniesionych na rzecz szkoły, co jest wprost sprzeczne z treścią powyższych przepisów;

3) art. 126, art. 131, art. 236 ust. 2 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

4) art. 44 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowane wydatki nie spełniały kryterium celowości i oszczędności;

5) Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

6) art. 44 ustawy prawo oświatowe poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie, że kwestionowane wydatki związane były z ciążącym na szkole obowiązkiem optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego;

- naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przez organy w sposób niepełny i wybiórczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także prowadzenia postępowania w sposób niewzbudzający zaufania do działania organów administracji publicznej, pominięcie specyfiki i celów szkoły wynikających ze Statutu, Planu pracy, Idearium [...], czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że zakwestionowane wydatki nie stanowią wydatków bieżących na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej i z tego tytułu podlegają zwrotowi jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;

2) art. 6 k.p.a. polegające na stosowaniu przepisów prawa w sposób dowolny, przejawiające się w szczególności w ocenie wydatków rozliczonych z dotacji nie na podstawie realizacji zadań, na jakie przekazano dotacje oraz bez subsumpcji normy art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych do stanu faktycznego w sprawie;

3) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony;

4) art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez skarżącego środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie;

5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a, polegające na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie zebranych w postępowaniu kontrolnym oraz złożonych przez stronę, tj. Statutu szkoły, Programu wychowawczego, Idearium [...] i materiałów prasowych, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, zatem podlega oddaleniu.

Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca jako organ prowadzący B w Ł. wydatkowała otrzymane w 2018 r. środki z dotacji oświatowej zgodnie ze wskazaniami art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych 9dz.u. z 2020 r., poz. 17), dalej u.f.z.o., tj. czy spożytkowane zostały one w całości na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. ), dalej u.f.p., dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), dalej u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym:

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie:

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz.U. z 2017 r. poz. 1611 w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.). Załącznik do tego aktu prawnego w części II określa wymagania wobec szkół i placówek, m.in. - nauczyciele stwarzają sytuacje, które zachęcają uczniów do podejmowania różnorodnych aktywności, - uczniowie inicjują i realizują różnorodne działania na rzecz własnego rozwoju, rozwoju szkoły lub placówki i społeczności lokalnej, - szkoła lub placówka realizuje działania wychowawcze i profilaktyczne - w tym mające na celu eliminowanie zagrożeń oraz wzmacnianie pożądanych zachowań - które są dostosowane do potrzeb uczniów i środowiska, - szkoła lub placówka, w sposób celowy, współpracuje z instytucjami i organizacjami działającymi w środowisku lokalnym. Współpraca szkoły lub placówki ze środowiskiem lokalnym wpływa na ich wzajemny rozwój oraz na rozwój uczniów, - zarządzanie szkołą lub placówką koncentruje się na zapewnieniu warunków organizacyjnych odpowiednich do realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, - podejmuje się działania zapewniające szkole lub placówce wspomaganie zewnętrzne odpowiednie do potrzeb i służące rozwojowi szkoły lub placówki, - w szkole lub placówce są ustalane i przestrzegane procedury dotyczące bezpieczeństwa, w tym sposobów działania w sytuacjach trudnych i kryzysowych.

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Organy orzekające w niniejszej sprawie zakwestionowały następujące wydatki: 1) 136,00 zł - faktura [...] -2018-01-18 - F Firma rodzinna T. K.- usługa gastronomiczna - 2 szt. Centrum G poczęstunek po wykładzie w szkole; 2) 547,35 zł - faktura [...] - 2018-03-19 - Zakład Wielobranżowy H; ulotki A4/3 ulotki na Targi Edukacyjne i Dzień Otwarty ; 3) 283,00 zł - faktura [...]-2018-03-13 - Pijalnia Czekolady Wedel; baranek, figurka zajączek 40 szt; 4) 109,47 zł - faktura [...]- 2018-03-07 - Zakład Wielobranżowy H - ulotki, ulotki na dzień Otwarty (20.05.2018), Targi Edukacyjne w S. (8.03.2018) i w Ł. (20.03.2018); 5) 1.149,31 zł - faktura [...]- 2018-03-23 - I; zaproszenia; życzenia świąteczne dla absolwentów; 6) 900,00 zł - rachunek [...] - 2018-03-28 - Rada Rodziców przy ZSP Nr [...]; za przygotowanie poczęstunku świątecznego; 7) 541,20 zł - faktura [...] - 2018-05-15 - J, 2 obrusy z haftem, zakup jako upominek przy wyjazdach zagranicznych; 8) 1.125,00 zł - faktura [...]- 2018-07-03 - Teatr Wielki w W., bilety Jezioro Łabędzie, 15 szt., wyjazd nauczycieli do W. do teatru; 9) 861,00 zł - faktura [...] - 2018-10-16 - J, obrus z haftem, zakupiono na podarunek; 10) 1.575,40 zł - faktura [...]- 2018-12-18 - I; kartki świąteczne, druk kartek świątecznych; 11) 48,12 zł-faktura [...] - 2018-12-18 -H; etykiety, etykiety na czekolady z logo szkoły 150 szt.

Ww. wydatki nie mieszczą się, zdaniem organu odwoławczego, w katalogu wydatków, o których mowa w tym art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko SKO jest uzasadnione. Podnieść w tym miejscu należy, że SKO orzekało w sprawie zwrotu przedmiotowej dotacji po raz trzeci. Poprzednio decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. określającą należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia decyzji z [...]r. była potrzeba ponownej analizy zakwestionowanych wydatków na gruncie wskazanych przez SKO przepisów, w szczególności przepisów u.p.o., przepisów wykonawczych do niej, statutu szkoły i programu wychowawczego, które regulują zadania – cele realizowane przez szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 221/21 uchylił ją uznając, że jest przedwczesna, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Do akt sprawy nie załączono bowiem statutu, jak i programu wychowawczego szkoły, chociaż organy obu instancji odniosły się do postanowień statutu szkoły. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał wziąć pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona uzupełnieniem materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. i jednoznacznym ustaleniem, czy sporne wydatki mieszczą się w ramach zakreślonych wyżej przywołanymi przepisami. Jednocześnie zaznaczył, iż strona dysponując dowodami, do których sama ma nieograniczony dostęp powinna również wykazać się inicjatywą w tym zakresie w szczególności, gdy z takich dowodów lub wiedzy wywodzi bądź chce wywodzić korzystne dla siebie skutki.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. ww. wykładnią dokonaną przez WSA w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Łd 221/21) oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania. Realizując zalecenia WSA, uzupełniono materiał dowodowy, bowiem w odpowiedzi na wezwanie SKO, strona skarżąca przy piśmie z dnia 17 sierpnia 2021 r., stanowiącym odniesienie do zapisów wewnętrznych aktów szkoły, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki, przedłożyła Statut B w Ł., Program Wychowawczy C w Ł., Szkolny Program Wychowawczo-Profilaktyczny, Plan Pracy B w Ł. w roku szkolnym 2017/2018, E, podziękowanie Biura Rady Szkół [...] w W. dla Pana P. J.oraz wycinki z prasy lokalnej dotyczące wydarzeń w szkole [...].

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał za prawidłowe stanowisko SKO, według którego wyżej wymienione wydatki nie są wydatkami poniesionymi na cele kształcenia, wychowania i opieki. I tak, odnośnie do pierwszego z nich, podnieść trzeba, że nieodpłatność przeprowadzonego wykładu dla uczniów liceum w dniu 18 stycznia 2018 r. przez dr hab. R.G. nie uzasadnia uznania wydatku przeznaczonego na poczęstunek po wykładzie z dotacji. Uzasadnieniem jego poniesienia, jak słusznie wyjaśniły organy, nie może stanowić art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Określenie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły" należy interpretować w kontekście zasady wyrażonej w art. art. 44 ust. 3 u.f.p., że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Należy zatem zgodzić się z organami uznającymi niecelowość tego wydatku, bowiem środki pobrane z dotacji nie dotyczyły zapłaty za wykład, tylko za usługę gastronomiczną świadczoną po wykładzie. Rację mają organy, że wykład miał za zadanie kształtowanie u uczniów postaw przedsiębiorczości, kreatywności w życiu gospodarczym i był związany z kształceniem, ale nie można tego samego odnieść do usługi gastronomicznej świadczonej dla wykładowcy. Dowody przeprowadzone przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym nie mogą zmienić stanowiska w tym zakresie. Za celowością poniesienia wydatku na wskazaną usługę gastronomiczną nie przemawiają bowiem postanowienia aktów wewnętrznych przedłożonych przez stronę. Możliwością zdobycia wiedzy i umiejętności przez uczniów nie można uzasadniać celowości wydatkowania środków z dotacji oświatowej na usługę gastronomiczną.

Z tej samej przyczyny nie można uznać za kwalifikowalne wydatków związanych z wykonaniem usług poligraficznych świadczonych przez przedsiębiorców zewnętrznych. Środki przeznaczone na zaproszenia, kartki świąteczne, etykiety na czekolady z logo szkoły nie są wydatkami związanymi z celami oświatowymi. Koszt promocji szkoły, jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, nie powinien obciążać budżetu samorządu terytorialnego. Wprawdzie, jak sama strona wskazuje, mocą przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r, w sprawie wymagań wobec szkół i placówek oraz wymagań narzuconych przez władze oświatowe, postanowień Statutu szkoły, Planu pracy szkoły i [...], szkoła podtrzymuje więzi ze swoimi absolwentami, utrzymuje regularne z nimi kontakty, jednak w opinii Sądu, zasadnie SKO wskazało, że wymóg ten nie powinien być realizowany w formie wydatków z dotacji np. na kartki świąteczne, drukowanie ulotek itp. Mimo tego, że jako jedną z form współpracy z absolwentami beneficjent wymienia m.in. spotkania z uczniami klas trzecich dotyczące przyszłej kariery życiowej, a realizując swoje zadania szkoła m.in. współpracuje ze środowiskiem lokalnym i podtrzymuje współpracę z innymi instytucjami, zdaniem Sądu, nie uzasadnia to poniesienia ww. wydatków z dotacji oświatowej. Sposób dowodzenia przez stronę celowości ich poniesienia oparty został o wykonywane zadania, które wynikają z konkretnych zapisów w aktach wewnętrznych szkoły, [...], lecz zadania te nie mają charakteru finansowego, rozumianego jako powinność ponoszenia przez Powiat kosztów związanych z ich realizacją przez szkołę.

Organy obu instancji prawidłowo również zakwestionowały zakup przez stronę obrusów przeznaczonych, według wyjaśnień beneficjenta, na prezenty podczas wyjazdów uczniów, jako promocja regionalna kultury i dorobku artystycznego oraz rodzaj podziękowania. Celem ich zakupu, zdaniem Sądu, nie jest zaspokojenie potrzeb uczniów liceum. W tym przypadku rodzaj wydatku pokrywanego z dotacji powinien spełniać cechy, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 35 u.f.z.o., a tak nie jest.

Z kolei, odnosząc się do wydatków na bilety na spektakl teatralny "Jezioro Łabędzie", którego beneficjentami byli nauczyciele, nie można uznać tego rodzaju zajęć za formę realizacji podstawy programowej liceum, ani też, jak wskazuje strona, za formę doskonalenia zawodowego. Rozbudzanie inspiracji nauczycieli, pozwalającej na realizację wydarzeń szkolnych, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania zasadności przeznaczenia środków z dotacji na zakup biletów. Strona, mimo żądania organu pierwszej instancji, nie przedstawiła dowodu potwierdzającego wykorzystanie przez nauczycieli okoliczności uczestnictwa w przedstawieniu w zajęciach lekcyjnych. Trudno uznać uczniów za beneficjentów tego wydatku. Wprawdzie proces wychowawczy opiera się na osobowej relacji nauczyciela i ucznia, teatr pełni ważną funkcję wychowawczą i dydaktyczną, to jednak SKO słusznie uznało, że wspieranie rozwoju zawodowego nauczycieli i dbanie o formę duchową nauczyciela [...] nie może usprawiedliwiać celowości wydatku poniesionego z dotacji oświatowej na zakup biletów dla nauczycieli na wskazany spektakl, zwłaszcza, że nie został wykorzystany na potrzeby zajęć szkolnych. Strona celem wykazania zasadności tego wydatku powołała się wyłącznie na ogólne postanowienia aktów wewnętrznych szkoły i [...].

Również zakup z dotacji wyrobów cukierniczych dla uczniów i pracowników w celu poczęstunku jako wkład w organizowane spotkanie świąteczne, wpisane w statut szkoły i plan pracy szkoły, nie jest zgodny z art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 35 u.f.z.o. Organy prawidłowo, zdaniem Sądu, oceniły zasadność poniesienia w świetle wyżej przytoczonych przepisów ww. usługę gastronomiczną, słusznie uznając, że nie może być ona realizowana ze środków publicznych. Brak jest bezpośredniego związku między wydatkiem a celem udzielonej dotacji.

Zdaniem Sądu, argumentacja strony skarżącej, przywoływana w toku postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można wskazanych wydatków uznać za kwalifikowalne do pokrycia z dotacji. W zaskarżonej decyzji, jak wskazano powyżej, niekwalifikowalność zakwestionowanych wydatków została szczegółowo uzasadniona, również w oparciu o akty wewnętrzne szkoły. Usprawiedliwieniem dla ich poniesienia nie mogą stanowić ogólne idee prowadzenia szkoły, jej cele np. podtrzymywanie więzi z absolwentami. W decyzji uwzględniono finansowy aspekt zasadności wydatkowania środków z dotacji oświatowej. Organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie zajmowały się niefinansowym wymiarem zadań szkoły, a te zostały szeroko opisane przez stronę skarżącą odnoszącą się do postanowień dokumentów takich jak np. statut, program wychowawczy, [...] itd. I tak na przykład, podtrzymywanie więzi z absolwentami nie uzasadnia pokrywania wydatków z dotacji na drukowanie kart świątecznych przesyłanych z okazji świąt. To samo dotyczy wydatków na bilety na spektakl teatralny "Jezioro Łabędzie", którego beneficjentami byli nauczyciele. Nie można uznać tego rodzaju zajęć za formę realizacji podstawy programowej liceum, ani też, jak wskazuje strona, za formę doskonalenia zawodowego. Rozbudzanie inspiracji nauczycieli, pozwalającej na realizację wydarzeń szkolnych, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania zasadności przeznaczenia środków z dotacji na zakup biletów. Dowody przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, zasadnie w ocenie Sądu, nie przyczyniły się do zmiany stanowiska SKO w tym zakresie. Dotyczy to również pozostałych wydatków zakwestionowanych przez Starostę [...].

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, ponownie przywołać trzeba definicję dotacji, która znalazła swój wyraz w art. 126 u.f.p. i z której wynika, że są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Utrwalił się również pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tego typu środki publiczne przekazywane w ramach dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na ściśle określony cel. Jak zauważył NSA w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15, skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą dotującego, którego obowiązkiem jest kontrolowanie ich wydatkowania. Dotowany zaś, do przeznaczania otrzymanej dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację, w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta, w tym przypadku strony skarżącej, nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Skarżący nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń, lecz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie. Jak wskazał też NSA w wyroku z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01 środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zaakcentować trzeba również, że dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfnansowanie zadań placówek. Stąd też zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. To uczniowie mają w rezultacie korzystać z tej dotacji.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony z udziałem strony skarżącej nie mógł zostać zweryfikowany zgodnie z jej oczekiwaniami. Wystąpiły bowiem podstawy do oceny, że w omawianym zakresie zebrane dowody wskazują na wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie są więc zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Co do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., Sąd uznał, że zarzuty skargi i w tym zakresie są nieuzasadnione. Zgodnie z powyższymi przepisami organ działa na podstawie przepisów prawa, stoi na straży praworządności, podejmuje wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przypomnieć również trzeba, że art. 80 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z nią organ ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, jednak owa swoboda nie oznacza całkowitej dowolności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, a ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania organy zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go szczegółowej ocenie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Zarzuty skargi co do wadliwości decyzji w zakresie wskazanym w art. 107 k.p.a., zdaniem Sądu, nie mają również uzasadnienia. Dokonana ocena stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wystarczającym stopniu przedstawia też stanowisko organu odwoławczego, pozwalając na weryfikację jego zasadności przez Sąd. Mieści się ona również w granicach swobodnej oceny dowodów. Wbrew zarzutom skargi i z uwagi na szczególny charakter przyznanej dotacji oświatowej, na stronie również, a nie tylko na organach, ciążył obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających, iż poniesione wydatki miały bezpośredni związek z celem przyznanej dotacji. W toku postępowania, strona z tego obowiązku w sposób skutkujący korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, nie wywiązała się, co słusznie zaakcentowało SKO w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzać okoliczności korzystne dla strony skarżącej czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.

Nie doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i zasady udzielania informacji. Nie wskazują na to czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji. W trakcie zarówno postępowania kontrolnego, jak i postępowania zakończonego skarżoną decyzją, organ wyrażał swoje stanowisko, jak i wzywał stronę do wyjaśnienia wskazanych okoliczności mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Beneficjent informowany był o okolicznościach wymagających wyjaśnienia, które mają istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. W rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 81a k.p.a. Nie zaistniały bowiem niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które uzasadniałyby ich rozstrzygnięcie na korzyść strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

mko