Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 814/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par 2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a , lit. c
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2020 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. B. (dalej: "strona", "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021 nr [...], utrzymującą

w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w M. z dnia [...] kwietnia 2021 r.,

nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów

z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Strona złożyła [...] kwietnia 2020 wniosek o przyznanie płatności na rok 2020,

w którym ubiegała się o przyznanie płatności ONW. We wniosku strona zadeklarowała do płatności ONW typu powierzchnię 48,78 ha. Następnie w dniu [...] lipca 2020 roku strona złożyła zmianę do wniosku, w której powierzchnia deklarowana została zwiększona i wynosiła 101,61 ha.

W wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa Skarżącego metodą inspekcji terenowej, organ I instancji ustalił liczne rozbieżności. Wyniki zawarte zostały

w raporcie o nr dok. [...], obejmującego szkice z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentację fotograficzną. Następnie [...] grudnia 2020 roku Strona złożyła uwagi do protokołu kontroli.

Strona po otrzymaniu protokołu kontroli złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania świadków: M. W. i K. B. oraz dowodu w postaci wyjaśnień strony na okoliczności przeprowadzenia na nieruchomości rolnej czynności agrotechnicznych w roku 2020 i w latach wcześniejszych.

Dnia [...] kwietnia 2021 roku Kierownik Biura Powiatowego w M. wydał postanowienie nr [...] o odmowie uwzględnienia żądania Strony

w zakresie przedmiotowego wniosku.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] kwietnia 2021 r.

organ I instancji przyznał stronie płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi

strefa II w wysokości [...] zł, płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi

strefa 1 w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności ONW płatność przejściowa nizinna.

Organ I instancji przyznał skarżącemu płatność ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II w wysokości [...] zł. Ustalił, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną we wniosku o przyznanie płatności ONW typu

z ograniczeniami naturalnym strefy II (48,78 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania (33,58 ha) wyniosła 15,20 ha, a także przyjął stawkę płatności do 1 ha w wysokości 264,00 zł. Ponadto obliczył 1,5-krotność różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania (22,80 ha) i pomniejszył o nią powierzchnię ustaloną

w toku postępowania (33,58 - 22,80 = 10,78 ha). Następnie organ I instancji wyliczył średnia stawkę płatności do powierzchni deklarowanej, która wyniosła [...] zł i na tej podstawie ustalił początkową kwotę płatności w wysokości [...] zł (10,78ha x [...] zł), którą pomniejszył ze względu na złożenie zmiany do wniosku po terminie (przekroczenie o 8 dni roboczych) o kwotę [...]zł ([...] - [...] zł = [...]).

Z kolei jeśli chodzi o płatność ONW typu z ograniczeniami naturalnymi

strefy I organ przyznał skarżącemu płatność w wysokości [...] zł. Organ mając na uwadze, ze limit płatności wynosi 75,00 ha, a wykorzystano już 48,78 ha, uwzględnił do naliczania płatności 26,22 ha powierzchni. Ustalił, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną we wniosku o przyznanie płatności ONW typu

z ograniczeniami naturalnym strefy I pomniejszoną o limit (26,22 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania (22,76 ha) wyniosła 3,46 ha,

a także przyjął stawkę płatności do 1 ha w wysokości [...] zł. Ponadto obliczył

1,5-krotność różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną

w wyniku prowadzonego postępowania (5,19 ha) i pomniejszył o nią powierzchnię ustaloną w toku postępowania (22,76 – 5,19 = 17,57 ha). Następnie organ I instancji wyliczył średnia stawkę płatności do powierzchni deklarowanej, która wyniosła [...] zł i na tej podstawie ustalił początkową kwotę płatności w wysokości [...] zł (17,57 ha x [...] zł), którą pomniejszył ze względu na złożenie zmiany do wniosku po terminie (przekroczenie o 8 dni roboczych) o kwotę [...]zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł).

Z kolei płatność przejściowa ONW strefa nizinna dot. powierzchni 16,73 ha nie została przyznana z uwagi na to, płatność taka jest przyznawana do powierzchni nieprzekraczającej limitu określonego w art. 18 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020. W przedmiotowej sprawie limit taki został już wykorzystany w ramach innej strefy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że na działkach zadeklarowanych we wniosku nie występuje ugór a działki są nieużytkowane rolniczo. Nie podlegały zabiegom agrotechnicznym, w tym nie były koszone. W opinii organu na podstawie zdjęć dokonanych w gospodarstwie skarżącego można stwierdzić, że nie były użytkowane rolniczo w 2020 r. oraz nie było też dokonywanych na nich żadnych zabiegów.

Na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z § 2, § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364), art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów materialnych i proceduralnych

a dowody zgromadzone w toku postępowania nie budzą wątpliwości co do treści, są czytelne i zrozumiałe, poparte zdjęciami kontrolowanych działek i szkicami pomiarowymi.

Strona wniosła skargę do tutejszego sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego zaskarżając ją w całości oraz zaskarżając decyzję organu I instancji,

i zarzucając decyzjom naruszenie:

1) przepisów § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 138 §1 punkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że rolnik nie przestrzegał wymogów niezbędnych dla przyznania wnioskowanej płatności, podczas gdy uznać należy, że na gruntach zadeklarowanych do płatności w 2020r. istniały ugory, tj. była wykonana co najmniej jedna czynność agrotechniczna w roku, oraz uznanie, że w niniejszej sprawie występują podstawy do utrzymania decyzji w mocy, podczas gdy organ I instancji nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę dowodów,

2) naruszenie przepisów art. 27 ust. 1 punktów 1-4 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego

2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez uwzględnienie jako podstawy decyzji jedynie wyników kontroli z pominięciem wskazanych przez stronę istotnych dowodów i okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe dowody - w tym zdjęcia załączone do niniejszego odwołania, uzasadniają przyjęcie, że na gruntach zadeklarowanych do płatności występowały ugory,

3) naruszenie przepisów art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono powołania dowodów w postaci zeznań świadków: M. W., K. B. i wyjaśnień strony.

Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

- o uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a), lit. c), jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

W załączeniu skargi skarżący na nośniku dołączył dokumentację zdjęciową

z okresu po kontroli potwierdzającą wykonanie zabiegów.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Będąca przedmiotem kontroli sądowej sprawa zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do rozpoznania skargi należy wskazać, że jej przedmiotem jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w M. z dnia [...] kwietnia 2021, nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowe są ustalenia organów, co do tego, że działki na których deklarowany był ugór w istocie były działkami nieużytkowanymi rolniczo. Strona bowiem nie przeprowadziła, co najmniej jednej czynności agrotechnicznej w roku.

W odniesieniu do wskazanego przedmiotu sporu dokonywana przez Sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postepowania administracyjnego w sprawach o przyznanie tego rodzaju płatności.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej przez producenta rolnego. Wniosek zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej).

W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Stosownie do art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 2 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.

Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1729/14, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 98/14, CBOSA) – ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami omawianej ustawy. W konsekwencji, to na skarżącym jako beneficjencie pomocy w toku postępowania przez organami ARiMR spoczywał procesowy obowiązek wykazania, iż działalność rolnicza prowadzona jest przez niego na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni.

Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze zarzutów trzeba zatem stwierdzić, że prawidłowość działań organów należy poddać ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o płatnościach, tj. skontrolować, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie płatności ONW organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarł w swoim wniosku skarżący.

Należy zatem wskazać, że w myśl art. 14 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia ONW: "1. Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności."

Dalej trzeba wskazać, że kontrole (w tym na miejscu) prowadzone są na warunkach i zasadach wynikających z: rozporządzenia 1306/2013, rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 do rozporządzenia 1306/2013 oraz ustawy o płatnościach (art. 49 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odsyła do ustawy o płatnościach).

Ustawa o płatnościach, jak i rozporządzenie numer 1306/2013 przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika. Stosownie do art. 58 ust. 2 rozporządzenia, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 59 rozporządzenia, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia). Na gruncie prawa krajowego przepis art. 36 ustawy o płatnościach przewiduje, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Weryfikacja powierzchni zadeklarowanej przez rolnika jako użytkowana rolniczo następuje przy pomocy systemu informacji geograficznej określonym w art. 70 rozporządzenia (WE) nr 1306/2013.

W tym miejscu należy także zacytować treść przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o płatnościach. Zgodnie z treścią tego przepisu, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Z kolei jak stanowi ust. 7 tego artykułu, w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c (i) (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608) działalność rolnicza oznacza utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Kwestię tę reguluje na gruncie prawa również § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu wskazuje: "Grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (...)".

Jako punkt wyjścia dla dalszych rozważań Sądu, należy przyjąć, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. Problematyka dotycząca wypełnienia przez rolnika wniosku o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR (materiałów graficznych) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1369/17 (CBOSA): "przekazane dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli, na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne. W związku z tym obszary działek do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Pamiętać należy, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności."

Rolnik ma zatem obowiązek dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności w danym konkretnym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego w nim stanu użytkowania na gruncie. Konsekwentnie, obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym go do przyznania płatności.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu organ prawidłowo wyjaśnił kwestie dotyczące wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni do płatności. Zasadnie wskazał również organ na uprawnienia w zakresie dokonywania kontroli na miejscu. Słusznie wyjaśnił organ, że proces weryfikacji powierzchni kwalifikujących się do płatności odbywa się także w wyniku dokonywanych kontroli na miejscu w terenie, co w niniejszej sprawie polegało na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych urządzeniami pomiarowymi GPS spełniającymi wymagane standardy, a czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia.

Z akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem strony o przyznanie płatności za 2020 r., w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę terenową w dniach [...]-09-2020r. do [...]-09-2020r. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych został sporządzony protokół numer [...]. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości.

W związku z zebranym materiałem dowodowym, w tym protokołami z czynności kontrolnych numer [...] [...] i w powierzchni działek rolnych zgłoszonych do wniosku stwierdzono nieprawidłowości które szczegółowo opisano zarówno w protokole jak i w decyzjach organów.

Ponadto w protokole z czynności kontrolnych nr [...] zapisano w polu Uwagi: przy działkach J,K,L,M,N,O - "Roślinność wieloletnia brak zabiegów agrotechnicznych w ostatnich latach, na działce rosną kilkuletnie samosiewki drzew".

Z przeprowadzonej kontroli na miejscu oprócz sporządzonego protokołu wykonano liczne zdjęcia działek.

O przeprowadzeniu kontroli producent został powiadomiony telefonicznie w [...]-09-2020 r., co wynika z zapisów protokołu. Kopię raportu przekazano rolnikowi za pośrednictwem Poczty Polskiej [...]-11-2020 r.

W dniu [...]-12-2020 r. do Biura Powiatu [...] ARiMR z siedzibą w M. wpłynęły uwagi do protokołu. Do uwag tych odnieśli się inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu uczestniczący w przeprowadzonej u rolnika wizytacji i pismem [...] ustosunkowali się do uwag podtrzymując wyniki zapisane w sporządzonym protokole. Dodatkowo opisali sytuację zastaną na działkach z deklaracją ugoru. Na działkach, na których deklarowany był ugór nie stwierdzono przeprowadzenia żadnego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu zapobiegać rozprzestrzenianiu się chwastów. Na tych działkach znajdowały się chwasty wieloletnie, np. wrotycz, dziurawiec, nawłoć kanadyjska, bylica pospolita wraz z zaschniętymi kwiatostanami oraz zwarta, splątana ruń (bez śladów mulczu), a na niektórych działkach dość gęsto rosnące kilkudziesięciocentymetrowe samosiewy drzew (brzozy i sosny). Są to przesłanki wskazujące, że działki nie były użytkowane co najmniej od 2 lat. "

Stwierdzono, że na działkach zadeklarowanych we wniosku nie ma ugoru a są działki nieużytkowane rolniczo. Ugorowanie jest uprawą kwalifikującą się do uzyskania płatności bezpośrednich. Należy jednak spełnić określone w § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu wymogi, tj. należy na gruncie tym przeprowadzić przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. W polach uwagi przy każdej działce głównej (co odnosi się również do działek podrzędnych) zapisane jest, że na ich powierzchni nie były prowadzone zabiegi agrotechniczne i tak dla działek rolnych H, I, J, K, L, M, N, O: "Roślinność wieloletnia brak zabiegów agrotechnicznych w ostatnich latach", stwierdzono, że na działkach rosną kilkuletnie samosiewki drzew, co potwierdzono po złożeniu przez Skarżącego uwag do tego protokołu.

Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów w postaci zeznań świadków, M. W., K. B., oraz wyjaśnień Strony. [...]-04-2021r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR w M. postanowieniem nr [...] odmówił uwzględnienia żądania dowodowego Strony. Stwierdził, że nie wymaga w tym przypadku udowodnienia fakt wykonania zabiegów agrotechnicznych przez świadków gdyż mamy to wskazane wprost w dokumencie urzędowym jakim jest protokół z kontroli na miejscu nr [...]. Zeznania świadków, oraz wyjaśnienie strony w tej sytuacji nie miałyby znaczenia dla sprawy. Ponadto organ zwrócił uwagę, na to że ze spornych działek podczas tej kontroli został sporządzony obszerny materiał zdjęciowy przedstawiający stan faktyczny, z którego jasno można było sformułować wnioski, co do użytkowania działek. Podkreślenia wymaga, że zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji szczegółowo wskazano i omówiono działki i stwierdzone uchybienia oraz wynikające z tego skutki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na niektórych działkach doszło do jednoczesnego wystąpienia kilku nieprawidłowości, co w efekcie rzutowało na ostateczne skutki w zakresie wielkości powierzchni przyjętych do płatności, co organ również wyjaśnił.

W niniejszej sprawie w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w oparciu o powołane przepisy w dniach od [...] września 2020r. do [...] września 2020 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego stwierdzono szereg nieprawidłowości. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który zawierał wszystkie elementy wskazane w powołanym wyżej art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014. Z akt sprawy wynika, że kontrolę przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu ARiMR.

Wymaga podkreślenia, że przeprowadzenie kontroli na miejscu, metodą inspekcji terenowej, polegającej na wizytacji zadeklarowanych działek i wizualnej ocenie ich rzeczywistego stanu przez upoważnione do kontroli osoby, dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami, pozwala na skorygowanie powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe przede wszystkim w ramach bezpośrednich oględzin, takich jak ustalenie obszarów wykluczających płatność, czy ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw, czy faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości nie odpowiada złożonej deklaracji. W toku kontroli przeprowadzane są pomiary za pomocą urządzenia GPS, a wyniki kontroli są dokumentowane za pomocą szkicu graficznego oraz fotografii obrazujących stan w czasie kontroli poszczególnych zadeklarowanych działek. Jednocześnie, jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, protokół kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Analiza sporządzonych w niniejszej sprawie protokołów kontroli oraz obszernej dokumentacji fotograficznej obejmującej ponumerowane zdjęcia przedstawiające stan każdej z działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego jednoznacznie wskazują, że rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a deklarowanym we wniosku skarżącego, zostały właściwie ujawnione przez kontrolujących i skutkowały przypisaniem im odpowiednich kodów nieprawidłowości oraz stwierdzeniem zasadniczych różnic pomiędzy powierzchniami działek rolnych deklarowanymi przez rolnika, a powierzchniami stwierdzonymi.

Na fotografiach widoczne są stwierdzone w protokole kontroli liczne wysokie chwasty, w tym wieloletnie a także samosiejki drzew. Dokumentacja fotograficzna załączona do raportu z kontroli jednoznacznie potwierdza ustalenia o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych działkach: Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zgłoszone do płatności działki nie spełniają definicji ugoru, co wyklucza przyjęcie, że prowadzona jest na nich działalność rolnicza.

Skarżący podkreślał, że na przedmiotowych działkach były przeprowadzane niezbędne zabiegi agrotechniczne. Na dowód powyższego wnosił o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków.

Jednakże w ocenie Sądu zaoferowane dowody w postaci zeznań świadków czy przesłuchania strony nie są w stanie podważyć oczywistych i jednoznacznych ustaleń kontroli opartych na obiektywnie stwierdzonym w czasie wizji terenowej i szczegółowo udokumentowanym stanie zgłoszonych do płatności działek, na których w czasie kontroli stwierdzono opisane nieprawidłowości . Wskazane przez skarżącego dowody nie są w stanie skutecznie podważyć okoliczności stanu faktycznego uwidocznionego w protokole kontroli, a mianowicie rzeczywistego stanu działek bezsprzecznie ujawnionego w czasie kontroli i widocznego na zdjęciach wchodzących w skład wykonanej w trakcie kontroli dokumentacji fotograficznej. Już w świetle zasady logiki i doświadczenia życiowego nie da się pogodzić twierdzenia o przeprowadzaniu skutecznych zabiegów agrotechnicznych z ujawnionym w czasie kontroli faktem porastania działek przez dwuletnie, a także wieloletnie chwasty.

Z omówionych przyczyn nieuwzględnienie przez organ wniosków o dopuszczenie dowodów z osobowych źródeł dowodowych nie stanowi, w ocenie Sądu, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Nieuwzględnienie tych wniosków nie powoduje, że materiał dowodowy jest niekompletny i niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w świetle wyników kontroli na miejscu zasługuje na podzielenie stanowisko organu, że stwierdzony w trakcie kontroli poziom zachwaszczenia wskazuje na zaniedbanie upraw i brak odpowiednich zabiegów agrotechnicznych.

Zauważyć należy, że stanowisko organu znajduje oparcie zarówno w protokole kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego

W związku z wnioskiem o przeprowadzenie dowodów ze świadków jeszcze raz podkreślić należy, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli. Akcentowane w orzecznictwie znaczenie i moc dowodowa protokołów kontroli wywodzone są właśnie z faktu, że kontrole są przeprowadzane przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, z 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07).

Wobec tego przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność wykonania prac agrarnych na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 było zbędne.

Wątpliwości Sądu nie budzi także dokonana przez organ ocena pozostałych dowodów.

Protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W konsekwencji, w sytuacji gdy – jak w niniejszej sprawie – protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskutek ograniczenia postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli. Trzeba przy tym zauważyć, że w niniejszej sprawie ustalenia wynikające z protokołu kontroli znajdują także potwierdzenie w innych zgromadzonych w postępowaniu dowodach, które zostały właściwie rozpatrzone i ocenione przez organ.

Ponadto w treści skargi skarżący w istocie nie formułuje zarzutów, które zmierzałyby do podważenia wiarygodności przedstawionych w raportach wyników kontroli na miejscu w zakresie stwierdzonego w czasie kontroli stanu gruntów. Te zaś, jak wyjaśniono wyżej, mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ dostatecznie wyjaśnił wszystkie fakty mające wpływ na treść ustaleń faktycznych i znaczenie dla sprawy.

Skarżący nie kwestionuje sposobu wyliczenia przyznanej płatności. Jednocześnie stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne organu dotyczące powierzchni uprawnionych do płatności, jak i wyliczenie wysokości płatności są prawidłowe, znajdują bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Wbrew zarzutowi skarżącego organy właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie, nie naruszając obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rozpatrzyły całość materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia i dokonały jego wyczerpującej oceny w zgodzie z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i logiczna, nie wykracza poza granice swobodnej oceny.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając przepisy stanowiące prawną podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawiając szczegółowo sposób ich zastosowania w odniesieniu do poszczególnych płatności, wraz ze stosownymi wyliczeniami. Organ wskazał dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew zarzutom skarżącego organ przedstawił ustalenia odnośnie stanu faktycznego stwierdzonego na poszczególnych działkach rolnych zgłoszonych do płatności.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. W konsekwencji i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.