Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2568/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 682/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku usługowego z przebudową oraz nadbudową o jedną kondygnację mieszkalną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 682/15, oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2015 r. o ustaleniu na rzecz M. K. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku usługowego z przebudową oraz nadbudową o jedną kondygnację mieszkalną na działkach nr [...] i [...] położonych w J. przy ul. [...].

W skardze kasacyjnej skarżący, będący właścicielem sąsiedniej działki nr [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 17 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 917/98,

- art. 11 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ustaleń wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Karny z [...] października 2001 r., sygn. akt [...],

- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez "nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających zaoferowanych przez skarżącego w skardze z dnia 31.08.2015 r. (k. 3) i w piśmie procesowym z dnia 06.10.2016 r. (k. 115)",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji SKO pomimo naruszenia przez ten organ art. 6 k.p.a. przez błędne ustalenie treści normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przez wadliwe zastosowanie tego przepisu, a także art. 8 k.p.a. poprzez wydanie oczywiście wadliwych decyzji, przedstawienie nieuprawnionych żądań warunkujących uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz prowadzenie niniejszej sprawy przez ponad 20 lat,

- art. 151 poprzez bezzasadne oddalenie skargi w całości.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania w zakresie ładu przestrzennego w odniesieniu do kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej do wysokości 11,1 m.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) polegającego na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania ładu przestrzennego w odniesieniu do kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej do wysokości 11,1 m, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz z podstawy kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wynika, że skarżącemu chodzi o to, że na analizowanym terenie posadowione są obiekty handlowe do wysokości 7,5 m, zaś organ ustalił warunki dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej do wysokości 11,1 m. Odnosząc się do stanowiska skarżącego stwierdzić należy, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziany został w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy wykładać zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z jego § 2 pkt 2 wynika, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowanie terenu zgodnego z przepisami odrębnymi. W tym zakresie nakaz kontynuacji dotyczy nie tylko funkcji zabudowy, ale także kontynuacji zagospodarowania terenu. Oznacza to tym samym, że kontynuacja ta odnosi się w równym stopniu do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może ograniczać się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza bowiem nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w tej sprawie nie można mówić o braku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z załączoną do decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2015 r. kopią mapy zasadniczej, na obszarze analizowanym znajdują się budynki liczące do pięciu kondygnacji. W myśl załącznika nr 2 do tej decyzji, są to budynki o funkcji dominującej usługowo-mieszkalnej (jednorodzinnej) i usługowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 15 m przy zabudowie mieszkaniowej oraz do 11,2 m przy zabudowie usługowej. Z tego wynika, że ustalona dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki od 3 m do 11,1 m nie narusza wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowana terenu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny tej nie zmienia fakt, co nie jest jednakże kwestionowane w skardze kasacyjnej, że organ administracji określił rodzaj zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Mając na uwadze, że na analizowanym obszarze znajdują się co do zasady budynki mieszkalne jednorodzinne, jednak ich wysokość dochodzi do 8,5 m, a na jednej z działek (nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 14 – 15 m, to zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim ustala rodzaj zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do wysokości 11,1 m, nie narusza prawa. NSA wielokrotnie podkreślał, że warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreśla się przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na powyższe nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił przesłanki, kiedy wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, z którym to przepisem skarżący powiązał rozpoznawany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.

Nie są zasadne także podstawy kasacyjne, w których zarzucono naruszenie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 11 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Z ich uzasadnienia wynika, że skarżący pominął to, że przedmiotem postępowania administracyjnego, kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, była decyzja o ustaleniu na rzecz M. K. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku usługowego, nie zaś decyzje o warunkach zabudowy pawilonu usługowo-handlowego oraz o pozwoleniu na budowę wydane W. S. Pozbawione więc słuszności muszą być te zarzuty skargi kasacyjnej, które skarżący powiązał z tymi ostatnimi decyzjami.

I tak, po pierwsze, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nieuwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 17 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 917/98, wydanym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla uprzedniego inwestora W. S., gdyż wyrok ten pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy na rzecz M. K., a ponadto dlatego, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym została uchylona z dniem 1 kwietnia 2004 r.

Po drugie, pozbawiony racji jest zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ustaleń wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Karny z [...] października 2001 r., sygn. akt [...], dotyczącego sfałszowania decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 1995 r., nr [...] o ustaleniu na rzecz W. S. warunków zabudowy, gdyż skarżący formułując ten zarzut nie wskazał, w jaki sposób ustalenia tego wyroku miały wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, a ściślej, którymi ustaleniami zawartymi w wyroku sądu powszechnego i w jaki sposób związanym był Sąd pierwszej instancji.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodów z dokumentów wymienionych w skardze (czterech decyzji wydanych w latach 1996-2002 na rzecz W. S.) oraz w piśmie procesowym z 6 października 2016 r. (dokumentów z akt spraw o sygn. II SA/Wr 917/98, II SA/Wr 152, II SA/Wr 412/13 oraz z pisma Burmistrza [...] z 12 grudnia 2011 r.), gdyż skarżący nie wskazał, w jakim celu i na jaką konkretnie okoliczność miałyby być przeprowadzone te dowody. Jeżeli chodzi o dowód z akt spraw o sygn. akt II SA/Wr 917/98, II SA/Wr 152, II SA/Wr 412/13 to warunku tego nie spełnia lakoniczne sformułowanie zawarte w ww. piśmie skarżącego z 6 października 2016 r., iż "przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego" miałoby nastąpić "na okoliczność przedmiotu i wyników toczących się postępowań sądowoadministracyjnych". Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego pisma Burmistrza [...] z 12 grudnia 2011 r. na okoliczność, "iż działka nr [...] (...) zgodnie ze Studium jest to", to wyjaśnić należy, że i tak z uwagi na wewnętrzny charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (z woli prawodawcy nie jest on aktem prawa miejscowego), a także zakres zagadnień, które reguluje oraz sposób ich wyrażania, ustalenia studium pozostają bez znaczenia dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak niemalże jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie. W myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w sprawie studium, pomimo iż wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium stanowi wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji (zob. wyroki NSA: z 19.05.2016 r., II OSK 2185/14; z 30.05.2012 r., II OSK 643/12; z 23.06.2010 r., II OSK 1025/09; z 22.12.2010 r., II OSK 1203/10; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, str. 81-96).

Z tego co zostało powiedziane wynika, że niezasadne są także podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., przy czym ten ostatni również z uwagi na fakt, że powołany art. 151 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną.

Należy zwrócić uwagę, że z podstaw kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący rozpoznawaną sprawę, dotyczącą ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. K. traktuje jako dalszy ciąg sprawy (spraw) dotyczących W. S. Charakterystyczny dla takiego spojrzenia na skargę kasacyjną jest zarzut, że sprawa jest prowadzona od ponad 20 lat. Takie stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. Z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Poprzednio wydane W. S. decyzje o warunkach zabudowy nie mają zatem w rozpoznawanej sprawie żadnego znaczenia. W związku z tym nie mają istotnego znaczenia zarzuty związane z tymi decyzjami.

W tych okolicznościach NSA stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.