Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 982/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1, 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1, art. 142 ust. 1, 5, 6, art. 148 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, 3, 4, 6, 6a, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółka jawna w Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1) oraz art. 154 ust. 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), zwanej dalej u.ś.o.z., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. utrzymał w mocy decyzje własną z [...] o oddaleniu w całości odwołania Specjalistycznego Centrum A Spółki Jawnej z siedzibą w Ł. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia psychologiczne, na obszarze: powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], miasto [...], miasto [...].

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że na podstawie art. 139 ust. 2 u.ś.o.z. ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia psychologiczne, na obszarze: powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], miasto [...], miasto [...] na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2023 r.. W ogłoszeniu wskazano wartość zamówienia na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. nie większą niż 869 779,40 zł i maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 14.

Oferty złożyło 21 oferentów: "A" A. L.-K., L. Z. Spółka jawna, Stowarzyszenie [...], [...] CENTRUM MEDYCZNE Sp. z o. o., A. W., SP [...] im. [...] w Ł., NZOZ Przychodnia Lekarska [...] Spółka Cywilna J. C., A. R., NZOZ [...] J. J., K. F.-O. SPÓŁKA, "B" Sp. z o. o., "C" Sp. z o. o. (dwie oferty), "D" A. S. M. P.-G. Spółka jawna, M. M., [...] , Centrum Medyczne im. [...] Sp. z o. o., B. C., "E" Sp. z o. o., Specjalistyczne Centrum "A" E. C. [...] Spółka jawna, SP [...] w Ł., M. B. Miejskie Centrum Terapii [...] im. [...] w Ł., CENTRUM MEDYCZNE "F" Sp. z o. o..

Komisja konkursowa odrzuciła oferty: CENTRUM MEDYCZNEGO "B" Sp. z o. o., A. W., A. R., M. B., Miejskiego Centrum Terapii [...] im. [...] w Ł.

22 czerwca 2018 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania Specjalistyczne Centrum "A" E. C. [...] Spółka jawna z siedzibą w Ł. zarzuciła naruszenie:

1. art. 140 u.ś.o.z. poprzez niejednoznaczne i niewystarczające zdefiniowanie zasad, na podstawie których prowadzone było postępowanie konkursowe w zakresie zapraszania na negocjacje i podziału środków finansowych pomiędzy oferentów;

2. art. 134 u.ś.o.z. poprzez nierówne traktowanie oferentów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, a w konsekwencji wyeliminowanie zasady uczciwej konkurencji;

3. nadużycie prawa przez komisję konkursową, w tym przeprowadzenie negocjacji mających charakter pozorny oraz wprowadzenia skarżącego w błąd;

4. niedokonanie analizy całości materiału dowodowego w sprawie;

5. bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest w stanie zrealizować zadania zgodnie ze złożoną ofertą pomimo posiadanego potencjału, a w konsekwencji niewybranie jej oferty;

6. art. 142 ust. 5 u.ś.o.z. poprzez nie dokonanie wyboru oferty zgodnie z oferowaną liczbą świadczeń planowaną do wykonania;

7. § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1980 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2014 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zaproszenie do negocjacji oferenta i zaproponowanie mu ilości świadczeń znacząco odbiegającej od złożonej oferty.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. oddalił odwołanie w całości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Specjalistyczne Centrum "A" E. C. [...] Spółka jawna zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności poprzez niezbadanie całości sprawy, naruszenie co najmniej art. 7 i art. 77 k.p.a.. Zamawiający w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ponadto nie wyjaśnił zasad, którymi kierowała się komisja konkursowa prowadząc postępowanie. Decyzja nie wyjaśnia, na jakich przesłankach prawnych oraz faktycznych oparta była decyzja komisji, co do zaproponowanej podczas negocjacji ilości świadczeń.

Organ administracji rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, iż w części jawnej konkursu ofert komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej 20 z 21 złożonych ofert stwierdzając, że wszystkie złożone oferty, z wyjątkiem jednej, zawierają braki. Do oferentów wysłano wezwanie do uzupełnienia braków. Wszystkie oferty zostały przyjęte do dalszej części postępowania. Jedna oferta została odrzucona bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych, ponieważ została złożona po terminie. Komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji wszystkich czternastu oferentów, zgodnie z § 15 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r.. Skarżąca zajęła siódmą pozycję w rankingu. Wobec tego komisja konkursowa zaproponowała oferentowi kwotę 60 000,30 zł przy cenie 8,18 zł i liczbie punktów 7 335. Przedstawiciel oferenta – R. S. – odmówił przyjęcia propozycji i podpisał protokół rozbieżności. Zgodnie z zapisem pod podpisanym protokołem "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do liczby i ceny. (...) Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana". W związku z powyższym, zdaniem organu, skarżąca miała świadomość, że jej oferta nie zostanie wybrana w rozstrzygnięciu postępowania konkursowego. Postępowanie konkursowe prowadzi się w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem na każdym jego etapie komisja konkursowa podejmuje działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów, w takiej liczbie, która zapewni świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń zdrowotnych określonego rodzaju. Działania komisji konkursowej nie mają jednak prowadzić do zawarcia umów ze wszystkim oferentami biorącymi udział w postępowaniu. Zadaniem komisji konkursowej, stosownie do treści art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., jest wybór oferty lub ofert najkorzystniejszych. Komisja konkursowa ma prawo nie wybrać pozostałych ofert, które są mniej korzystne. Komisja konkursowa mogła wybrać czternastu oferentów. Komisja konkursowa dążyła do zawarcia czternastu umów. W związku z tym, że skarżąca zdecydowała się na podpisanie protokołu rozbieżności, komisja konkursowa zaprosiła na negocjacje kolejnego oferenta, zgodnie z rankingiem. Miało to na celu zawarcie wszystkich czternastu umów. Zasady, według których prowadzone było postępowanie określone są w u.ś.o.z. i w aktach wykonawczych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 139 ust. 9 u.ś.o.z.. Zasady te były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu, w tym również skarżącej. Skarżąca w ofercie złożyła, m.in. oświadczenie, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Przedmiot zamówienia został opisany przez zamawiającego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Określenie przedmiotu zamówienia było zgodne z wymogami określonymi w art. 140 ust. 2 i art. 141 u.ś.o.z.. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim oferentom na tych samych zasadach. Dostępne były na tablicach ogłoszeń u zamawiającego (w siedzibie oddziału) oraz na stronach internetowych oddziału. Sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i przejrzyste. Komisja konkursowa zaprosiła na negocjacje oferentów zgodnie z § 15 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r.. Komisja konkursowa mając na uwadze dobro pacjentów dążyła do zawarcia jak największej liczby umów, tj. 14. W związku z powyższym do negocjacji zaproszono czternastu oferentów, zgodnie z rankingiem. Organ administracji podkreślił, że w każdym postępowaniu konkursowym przygotowując propozycje do negocjacji –komisja konkursowa bierze pod uwagę, m.in. wartość zamówienia wskazanego w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obwiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajduje odzwierciedlenie w protokole końcowym. W związku z powyższym, postępowanie konkursowe nr [...], na które powołuje się skarżąca, nie może stanowić podstawy do kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiotowym konkursie ofert. To skarżąca nie przyjęła propozycji Komisji. W związku z powyższym podpisano protokół rozbieżności. Zgodnie z zapisem pod protokołem końcowym z negocjacji rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. Skarżąca miała świadomość, że jej oferta nie zostanie wybrana w tym postępowaniu konkursowym. Nawet ustalenie w toku negocjacji ceny i liczby nie oznacza promesy zawarcia umowy. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 7 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r., ustalenie w procesie negocjacji ceny i liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Propozycje negocjacyjne były jasne. Znajdują odzwierciedlenie w protokole negocjacji (rozbieżności) z 21 czerwca 2018 r.. Komisja konkursowa poinformowała skarżącą podczas negocjacji, że opiera się na rankingu, który jest tworzony na podstawie pytań ankietowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. poz. 1372 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 2016 r.. Skarżąca otrzymała dodatkowe punkty za posiadany potencjał, np.: l etat psychologa klinicznego – 35 punktów, superwizja w lokalizacji – 10 punktów, tygodniowy czas pracy poradni powyżej 48 h – 3 punkty, jak również za realizację umowy w tym zakresie 1 pkt, od 5 lat – 2 punkty, co dało skarżącej siódmą pozycję w rankingu. Skarżąca złożyła ofertę na kwotę 181 596,00 zł. Taką samą wartość umowy zaproponował przedstawiciel skarżącej podczas negocjacji. Komisja konkursowa nie mogła zaproponować skarżącej takiej kwoty, ponieważ naruszyłaby zasadę równego traktowania oferentów, na którą powołuje się skarżąca. Propozycja skarżącej dwukrotnie przewyższa wartość umowy, którą otrzymali oferenci, którzy zajęli w rankingu pierwsze miejsca. Propozycja komisji konkursowej była trzykrotnie niższa niż skarżącej i podobna do propozycji dla innych oferentów, którzy zajęli podobną pozycję w rankingu, co skarżąca. Organ administracji podniósł także, iż komisja konkursowa nie jest zobligowana do przyjęcia wskazanej przez oferenta liczby i ceny świadczeń. Nie jest zobligowana do zawarcia umowy z takim oferentem. Komisja opiera się przede wszystkim na rankingu ofert. Skarżąca zajęła siódmą pozycję w rankingu, dlatego propozycja komisji konkursowej była odpowiednia do pozycji rankingowej. W ogłoszeniu konkursu ofert wskazano wartość zamówienia na okres rozliczeniowy od 1 lipca do 31 grudnia 2018 r. nie większą niż 869 779,40 zł. W ogłoszeniu wskazano również maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 14. Gdyby przeliczyć tę wartość w podziale na 14 umów, to wychodzi średnia wartość około 62 127 zł na umowę. Fundusz dążąc do zapewnienia dostępności na danym obszarze terytorialnym świadczeń miał na celu zawarcie 14 umów. Nie mógł zatem przyjmować bezrefleksyjnie proponowanej przez oferentów zaproszonych do negocjacji liczby świadczeń. Mogło to bowiem skutkować zmniejszeniem liczby możliwych do zawarcia umów z uwagi na wyczerpnie planowanej kwoty środków finansowych. Oferta skarżącej spełniała wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy. Taka umowa ze skarżącą zostałaby zawarta, na kwotę zaproponowaną przez komisję konkursową, gdyby skarżąca nie zdecydowała się na podpisanie protokołu rozbieżności z negocjacji. Po podpisaniu protokołu rozbieżności ze skarżącą, chcąc jak najlepiej zabezpieczyć świadczenia na danym obszarze terytorialnym i zawrzeć maksymalną liczbę umów, tj. 14, komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji kolejnego oferenta, zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r.. Propozycje negocjacyjne przy uwzględnieniu miejsca danego oferenta w rankingu były zbliżone. I tak oferent, który w rankingu tym zajął ze skarżącą 7 miejsce, tj. Niepubliczny Zakład Opieki [...] otrzymał propozycję 60 060 zł. W ocenie organu administracji, wydana na skutek odwołania decyzja zawierała wszelkie wymagane ustawą elementy, służące wyjaśnieniu skarżącej przyczyn wydania określonego rozstrzygnięcia, tj. w sposób szczegółowy i precyzyjny wyjaśniała i uzasadniała, dlaczego oferta złożona przez skarżącą nie została wybrana. Działania komisji konkursowej były zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W efekcie nie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W skardze na powyższą decyzję Specjalistyczne Centrum [...] E. C. [...] Spółka Jawna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wyniki postępowania, a także przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 138 k.p.a. w związku z art. 140 u.ś.o.z. ze środków publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec niejednoznacznego i niewystarczającego zdefiniowania zasad, na podstawie których prowadzone było postępowanie konkursowe w zakresie podziału środków finansowych pomiędzy oferentów i prowadzenia negocjacji, w tym wpływu niezdefiniowanych warunków na ilość świadczeń oferowanych przez komisję konkursową, a w konsekwencji nie dokonanie wyboru oferty skarżącej zgodnie ze złożoną ofertą, jako jednej z najkorzystniejszych;

2. art. 138 k.p.a. w związku z art. 134 u.ś.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec nierównego traktowania oferentów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, tj. poprzez brak zróżnicowania sytuacji oferenta, który złożył ofertę korzystniejszą od pozostałych, a w konsekwencji wyeliminowanie zasady uczciwej konkurencji oraz wprowadzenie nieuzasadnionych preferencji dla podmiotów, które uzyskały mniejszą ilość punktów oceny oferty, a tym samym dyskryminację oferenta korzystniejszego, co skutkowało nie dokonaniem wyboru oferty skarżącej zgodnie ze złożoną ofertą, jako korzystniejszej;

3. art. 138 k.p.a. w związku z art. 147 u.ś.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec wprowadzenia w trakcie postępowania konkursowego, po jego ogłoszeniu i otwarciu ofert, dodatkowych nieznanych zasad mających bezpośredni wpływ na sporządzanie oferty oraz postępowanie oferentów podczas negocjacji, a więc niedozwolonej zmiany zasad prowadzenia postępowania, przeprowadzenie negocjacji mających charakter pozorny, wprowadzenia skarżącej w błąd, bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest w stanie zrealizować zadania zgodnie ze złożoną ofertą, pomimo złożenia oferty korzystniejszej i posiadanego potencjału, a w konsekwencji niewybranie jej oferty zgodnie z oferowanym planem finansowym;

4. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym nieustosunkowanie się przez organ do stawianych zarzutów i argumentów oraz nie ustosunkowanie się do uzupełnienia odwołania złożonego przez skarżącą;

5. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 5 u.ś.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, poprzez nie dokonanie wyboru oferty skarżącej jako oferty korzystniejszej od pozostałych zgodnie z oferowaną liczbą świadczeń planowaną do wykonania.

Nadto skarżąca stwierdziła, że w pełni podtrzymuje dotychczasowe zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w rozpoznawaj sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia[...] w sprawie oddalenia w całości odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie: świadczenia psychologiczne na obszarze powiatu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], miasta Ł. i S.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017r. poz.1938 ze zm.), dalej u.ś.o.z. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2018r. poz.1897 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.132 ust.1 wymienionej ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4.

W myśl art.132 ust.2 u.ś.o.z. umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale.

Zgodnie z treścią art.134 ust.1 u.ś.o.z. .fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W myśl art.139 ust.1 u.ś.o.z. zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie:

1) konkursu ofert albo

2) rokowań.

Zgodnie z treścią art.142 ust.1 wymienionej ustawy konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.

W myśl art.142 ust. 5 u.ś.o.z. w części niejawnej konkursu ofert komisja może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art.142 ust.6 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Zgodnie z treścią art.148 ust.1 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert:

1) jakości,

2) kompleksowości,

3) dostępności,

4) ciągłości,

5) ceny

- udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art.151 ust.1 u.ś.o.z. jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania.

Zgodnie z treścią art.154 ust.1 u.ś.o.z. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

W myśl art.154 ust.3 u.ś.o.z. po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z treścią art.154 ust.4 u.ś.o.z. od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W myśl art.154 ust.6 u.ś.o.z. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Zgodnie z treścią art.154 ust.6a u.ś.o.z. stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art.155 ust.1 u.ś.o.z. do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2014r. 1. Do negocjacji kwalifikuje się oferentów w liczbie, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru, przy założeniu wyczerpania planowanej do zakupienia liczby świadczeń lub wartości zamówienia, licząc kolejno od najwyższej łącznej oceny uzyskanej na podstawie kryteriów niecenowych.

2. Do negocjacji zaprasza się oferentów zakwalifikowanych do negocjacji, spełniających wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy.

3. Komisja przeprowadza negocjacje z wszystkimi zaproszonymi oferentami.

4. Przed dokonaniem wyboru komisja może rozszerzyć listę oferentów zakwalifikowanych i zaproszonych do negocjacji. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

5. Komisja konkursowa dokumentuje przebieg negocjacji z oferentami w protokole z negocjacji. Komisja konkursowa może dokumentować przebieg negocjacji w formie rejestracji audiowizualnej. Rejestrację audiowizualną przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich oferentów biorących udział w negocjacjach.

6. Protokół z negocjacji zawiera:

1) oznaczenie miejsca i terminu negocjacji;

2) imiona i nazwiska członków komisji konkursowej oraz osób reprezentujących oferenta;

3) informację na temat składanych przez strony biorące udział w negocjacjach, propozycji dotyczących ceny i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej;

4) wskazanie wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń;

5) podpisy członków komisji konkursowej oraz osób reprezentujących oferenta.

7. Ustalenie w procesie negocjacji ceny i liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie: świadczenia psychologiczne na obszarze powiatu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], miasta Ł. i S. na okres od 1 lipca 2018r. do 30 czerwca 2023r. przy czym na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2018r. do 31 grudnia 2018r. wskazano wartość zamówienia nie większą niż 869 779,40 zł. W ogłoszeniu wskazano również maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania tj.14.

W wymienionym postępowaniu oferty złożyło 21 oferentów. Jedna oferta została złożona po upływie wymaganego terminu. Wszystkich pozostałych oferentów wezwano do uzupełnienia braków. W części jawnej odrzucono 5 ofert.

Wszystkich pozostałych oferentów komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji. Należy zaznaczyć, że komisja sporządziła ranking otwarcia określający liczbę punktów dla każdego oferenta za poszczególne kryteria. W rankingu tym strona skarżąca zajęła 8 miejsce na 17 oferentów z liczbą punktów 62. Sporządzony został także ranking końcowy zawierający ocenę każdej oferty wraz z decyzją o wybraniu oferty w którym spółka "A" zajęła 7 miejsce z liczbą punktów 62. Można zatem uznać, że zarówno w rankingu otwarcia jak i w rankingu końcowym strona skarżąca zajęła miejsce w środku stawki wszystkich oferentów.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że podczas negocjacji pomiędzy stroną skarżącą a komisją konkursową nie doszło do uzgodnienia stanowisk co do liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Spółka "A" zaproponowała 22200 świadczeń opieki zdrowotnej o wartości 181596 zł ( przy cenie 1 świadczenia - 8,18 zł) zaś organ administracji zaproponował 7335 świadczeń o wartości 60000,30 zł ( przy cenie 1 świadczenia - 8,18 zł). Strony nie uzgodniły wspólnego stanowiska i podpisano protokół rozbieżności co oznacza, że oferta strony skarżącej nie została wybrana.

Należy zaznaczyć, że negocjacje są prowadzone w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenie świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty (tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej). Wynika to z treści art.142 ust.6 u.ś.o.z. Bezpośrednim rezultatem negocjacji nie jest zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Celem negocjacji nie jest ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz ostateczne ustalenie dwóch niezbędnych elementów oferty zmierzającej do wyłonienia najkorzystniejszej spośród ofert, której wyboru ostatecznie dokonuje komisja.

Analiza protokołu końcowego z negocjacji wskazuje na dużą rozbieżność propozycji obu stron negocjacji. Strona skarżąca zaproponowała bowiem wartość świadczeń 181596 zł zaś organ zaproponował świadczenia o wartości trzy razy mniejszej – 60000,30 zł. Istnieje zatem duża dysproporcja pomiędzy obu propozycjami. W ocenie sądu wartość świadczeń zaproponowanych przez spółkę "A" jest niewspółmierna do jej pozycji w rankingu otwarcia (8 miejsce – 62 pkt.) oraz w stosunku do ogólnej wartości zamówienia, która wyniosła 869779,40 zł na okres od 1 lipca 2018r. do 31 grudnia 2018r. Przyjęcie propozycji spółki oznaczałoby, że otrzymałaby ona prawie 21% ogólnej kwoty zamówienia. Byłaby to zatem kwota dorównująca wartości świadczeń uzgodnionych z oferentem zajmującym 1 miejsce w rankingu końcowym oraz 2-3 razy większa od wartości świadczeń uzgodnionych z oferentami z pozycji 2-7 rankingu, które otrzymały więcej punktów od spółki "A". Ta dysproporcja byłaby jeszcze większa w stosunku do wartości świadczeń uzgodnionych z oferentami, którzy zajęli miejsca za stroną skarżącą. Przyjęcie propozycji strony skarżącej stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji. Byłoby to dyskryminujące dla wszystkich pozostałych oferentów.

W ocenie sądu wartość świadczeń zaproponowanych spółce "A" przez organ administracji nie stanowi naruszenia zasad określonych w art.134 ust.1 u.ś.o.z. Propozycja ta jest odpowiednia do pozycji rankingowej strony skarżącej. Analiza propozycji NFZ przedstawionych wszystkim czternastu oferentom wskazuje, że nie ma w nich większych dysproporcji na niekorzyść spółki "A". Wielkość wartości świadczeń zaproponowanych stronie skarżącej jest podobna do wielkości zaproponowanej oferentowi zajmującemu jedno miejsce wyżej w rankingu ([...]) oraz oscyluje wokół wielkości zaproponowanych oferentom zajmującym w rankingu końcowym miejsca niższe (tj. miejsca od 8 do 14). Należy również wziąć pod uwagę fakt, że w sytuacji gdy nie doszło do uzgodnienia stanowisk strony skarżącej i NFZ to oznaczało, że oferta spółki "A" nie zostanie wybrana a tym samym pula wartości świadczeń przewidziana dla niej została podzielona pomiędzy kolejnych oferentów. W konsekwencji pozostali oferenci zajmujący miejsca niższe na liście rankingowej (tzn.8-14) otrzymali nieco wyższą wartość świadczeń. W przekonaniu sądu nie można uznać, że propozycja NFZ przedstawiona stronie skarżącej była niewspółmiernie niska do zajętego przez nią miejsca na liście rankingowej. Propozycja ta była odpowiednia do pozycji na tej liście i w żadnym wypadku nie można przyjąć, że była ona dyskryminująca w stosunku do spółki. Taka sytuacja dyskryminująca byłaby dla pozostałych oferentów gdyby organ przyjął propozycję wartości świadczeń przedstawioną przez stronę skarżącą 181596 zł. Wówczas można by mówić o znacznej dysproporcji pomiędzy wartościami świadczeń przydzielonych stronie skarżącej na niekorzyść wszystkich pozostałych trzynastu oferentów. Do sytuacji takiej jednak nie doszło.

W wyniku negocjacji obie strony mają możliwość uzgodnienia swoich stanowisk. W niniejszej sprawie pomiędzy stroną skarżącą a NFZ do takiego uzgodnienia nie doszło. Skoro strony nie uzgodniły wspólnego stanowiska to oferta spółki "A" nie została wybrana. Nie można bowiem wybrać oferty jako najkorzystniejszej w sytuacji gdy nie zostały ustalone tak niezbędne jej elementy jak liczba świadczeń i jej cena a w efekcie wartość świadczeń.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że komisja konkursowa naruszyła obowiązek wyboru oferty najkorzystniejszej gdyż do negocjacji winny być zaproszone jedynie podmioty, które przedstawiły najkorzystniejsze oferty według listy rankingowej (w tym spółka "A") a nie powinno się zapraszać oferentów przedstawiających mniej korzystne oferty (tzn. oferentów zajmujących miejsca za stroną skarżącą). W ocenie strony krąg wybranych oferentów winien być ograniczony jedynie do ofert najkorzystniejszych a wielkość przyznanych im świadczeń byłaby wówczas wyższa.

Należy zaznaczyć, że to Oddział Wojewódzki NFZ decyduje jaka liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostanie zawarta. Organ był zatem uprawniony ustalić, że w niniejszym postępowaniu konkursowym zostanie zawartych 14 umów chcąc w ten sposób zapewnić jak najlepszą dostępność do świadczeń na danym obszarze. Obowiązek zapewnienia potencjalnym pacjentom jak najlepszego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej wynika z treści art.6 i 97 ust.3 pkt.1 u.ś.o.z. W niniejszej sprawie Oddział NFZ miał prawo ustalić, że zostanie zawartych 14 umów aby w możliwie najpełniejszym zakresie zabezpieczyć świadczenia dla jak najszerszego grona świadczeniobiorców. Nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze, że NFZ winien zawrzeć nie 14 umów ale znacznie mniej (np.8) i wówczas cała pula środków przeznaczona na świadczenia byłaby podzielona na mniejszą ilość podmiotów a tym samym wartość świadczeń dla każdego podmiotu byłaby większa. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że NFZ nie realizowałby obowiązku zapewnienia potencjalnym pacjentom jak najlepszego dostępu do świadczeń. Jest bowiem rzeczą zrozumiałą, że im więcej jest podmiotów realizujących określone świadczenie na konkretnym obszarze to tym pełniejsze jest zabezpieczenie świadczeń dla jak najszerszego grona świadczeniobiorców. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że nie zostały dostatecznie sprecyzowane zasady na podstawie których prowadzono postępowanie konkursowe w zakresie podziału środków finansowych pomiędzy oferentów i prowadzenia negocjacji.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odpowiedzi na skargę i pisma procesowego z dnia 8 marca 2018r., organ administracji prowadził postępowanie konkursowe w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004r., rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016r. poz.1372 ze zm.) oraz zarządzenia Prezesa NFZ z 14 marca 2017r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ szczegółowo wyjaśnił jakimi zasadami kierowano się przy podziale środków pomiędzy oferentów i przy prowadzeniu negocjacji a mianowicie brano pod uwagę:

- wartość zamówienia wskazanego w ogłoszeniu o postępowaniu;

- maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń, które zostaną zawarte;

- potencjał oferenta wykazany w ofercie;

- liczbę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie;

- cenę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie;

- pozycję oferenta w rankingu otwarcia.

Komisja konkursowa kierowała się wymienionymi zasadami przy podziale środków pomiędzy oferentów oraz przy prowadzeniu negocjacji. Zarzut skargi, że komisja kierowała się niejasnymi i niejednoznacznymi zasadami, nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia zasady równego traktowania oferentów oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji poprzez brak różnicowania oferenta, który złożył ofertę korzystniejszą od pozostałych i wprowadzenie preferencji dla podmiotów, które uzyskały mniejszą ilość punktów.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach stronie skarżącej zaproponowano wartość świadczeń odpowiednią do pozycji w rankingu otwarcia. Nie można mówić o dysproporcji pomiędzy propozycją organu a pozycją strony skarżącej w tym rankingu. Do naruszenia zasad określonych w art.134 ust.1 u.ś.o.z. doszłoby gdyby przyjęto propozycję spółki "A". Propozycja spółki jest bowiem rażąco wysoka w stosunku do oferentów zajmujących wyższe miejsce w rankingu (jest 2-3 razy większa od wartości propozycji dla oferentów zajmujących pozycję 2-7) oraz jeszcze bardziej rażąco wysoka wobec oferentów, którzy zajęli pozycję niższą od strony skarżącej. Organ administracji trafnie odmówił przyjęcia propozycji spółki "A" gdyż jej przyjęcie stanowiłoby rażące naruszenie zasad określonych w art.134 ust.1 u.ś.o.z. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że negocjacje miały charakter pozorny, strona została wprowadzona w błąd i bezpodstawnie uznano, iż strona nie jest w stanie zrealizować zadania zgodnie z ofertą.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby negocjacje miały charakter pozorny. Strona skarżąca tej okoliczności nie wykazała. Nie można również uznać, że spółka "A" została wprowadzona w błąd gdyż komisja konkursowa przedstawiła jej zaniżoną propozycję nieodpowiadającą pozycji na liście rankingowej. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach strona skarżąca zajęła pozycję w środku listy rankingowej i przedstawiono jej propozycję adekwatną do tej pozycji. W żadnym wypadku nie można uznać, że jest to propozycja dyskryminująca dla strony. Nie spełnia ona oczekiwań strony skarżącej lecz nie oznacza to, że spółka została "ukarana" przez komisję, jak podniesiono to w skardze. Odmowa przyjęcia propozycji komisji przez spółkę "A" spowodowała, iż przeznaczona na nią wartość świadczeń została podzielona na pozostałych oferentów co zwiększyło wartość ich świadczeń. Wspomnieć tylko należy, że propozycja jaką przedstawiła spółka w czasie negocjacji była zupełnie nierealna i komisja konkursowa trafnie ją odrzuciła. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organ I instancji nie rozpoznał całości zarzutów strony gdyż wydał decyzję w dniu [...] przed wpłynięciem uzupełnienia odwołania.

Należy zaznaczyć, że pismem z dnia 4 lipca 2018r. strona skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń w dniach 5 – 9 lipca 2018r. Poinformowano także, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 13 lipca 2018r.

W dniu 9 lipca 2018r. współwłaściciel spółki "A" zapoznał się z aktami sprawy, w dniu 11 lipca 2018r. wydano decyzję zaś w dniu 13 lipca 2018r. do organu wpłynęło uzupełnienie odwołania. W piśmie z dnia 4 lipca 2018r. strona skarżąca była powiadomiona w jakim terminie może złożyć wnioski i zastrzeżenia (5-9 lipca 2018r.) i w tym okresie taki dokument nie został złożony a więc organ miał prawo wydać decyzję w dniu [...] Okoliczność, że strona skarżąca dopiero w dniu 13 lipca 2018r. złożyła uzupełnienie odwołania nie oznacza, że organ naruszył art.10 § 1 K.p.a. Dodać jedynie należy, że w zaskarżonej decyzji uwzględniono już okoliczności podniesione w uzupełnieniu odwołania z 13 lipca 2018r.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu który miałby wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Nie miała również miejsca dyskryminacja strony skarżącej w postępowaniu konkursowym. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a.a., sąd oddalił skargę spółki "A".

a.k.