Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 228/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 & 1 pkt 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] listopada 2016 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia A. G., reprezentowanej przez r. pr. J. P., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] października 2016 r., znak [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zewnętrznej instalacji gazowej na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W postanowieniu z [...] listopada 2016 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z [...] października 2016 r., znak: [...], Prezydent [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zewnętrznej instalacji gazowej na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

RDOŚ w [...], postanowieniem z [...] października 2016 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w postanowieniu, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...], ze zm., dalej: rozporządzenie), stanowiące odpowiednio, że na omawianym obszarze chronionym zakazuje się: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organ I instancji wskazał ponadto, że nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazów.

Na ww. postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy w piśmie z 29 września 2016 r., zażalenie wniosła A. G., reprezentowana przez r. pr. J. P. W zażaleniu zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia oraz art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

W postanowieniu z [...] listopada 2016 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. postanowienia GDOŚ wskazał, że rozstrzygnięcie przyjęte przez RDOŚ w [...] jest prawidłowe. Odnosząc się do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, organ II instancji wyjaśnił, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, z mapy zasadniczej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ww. działka położona jest w obrębie skarpy. Obszar inwestycji charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu rzędu ok. 5 metrów (na odcinku ok. 50 metrów stanowiącym długość analizowanego terenu). Co więcej, w projekcie decyzji wskazano wprost, że część terenu, na którym planuje się realizację spornej inwestycji, położona jest w obszarze zagrożenia ruchami masowymi. W ocenie GDOŚ, ze względu na znaczne różnice wysokościowe terenu, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu (i jego późniejsze zabezpieczenie przed osuwaniem). Podczas niwelacji terenu poprzedzającej posadowienie zabudowy doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanego budynku. Budowa planowanego budynku mieszkalnego wymagałaby zatem uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działki, tj. zniekształcenia rzeźby analizowanego terenu. Według organu II instancji, biorąc pod uwagę zarówno konieczne zabezpieczenie przed osuwaniem zniwelowanego terenu, stabilizujące "nowe" ukształtowanie analizowanego terenu, jak również jego późniejsze zagospodarowanie (wprowadzenie zabudowy) - bezsporną jest okoliczność, iż dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby charakter trwały.

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że realizacja spornej inwestycji spowoduje naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. GDOŚ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku, ze względu na charakter i rodzaj przedmiotowej inwestycji, nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa wynikającego z treści ww. zakazu, dopuszczającego wykonanie prac ziemnych związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

Odnosząc się do zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, organ wskazał, że w trakcie oględzin terenu przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] października 2016 r. ustalono, że na przedmiotowej działce występują zadrzewienia z udziałem głównie sosny pospolitej. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji jest niezabudowany i stanowi grunty orne i pastwiska. W związku z powyższym zadrzewienia znajdujące na działce stanowią zadrzewienia śródpolne. W opinii GDOŚ, projekt decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantuje nienaruszalności zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych (§ 5 ust 1 pkt 3 rozporządzenia), gdyż budowa budynku mieszkalnego będzie wiązała się z koniecznością usunięcia zadrzewień śródpolnych. Zdaniem organu II instancji, ze względu na charakter inwestycji, nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dopuszczającego prowadzenie działań wynikających z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. GDOŚ wyjaśnił również, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w granicach [...] Parku Krajobrazowego zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W skardze z 12 grudnia skarżąca reprezentowana przez r. pr. J. P. zaskarżyła w całości postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2016 r., znak [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w szczególności przez:

- dowolne uznanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z budową zewnętrznej instalacji gazowej może trwale zniekształcić rzeźbę terenu,

- nieuwzględnienie, że w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] znajduje się warunek, że projektowany obiekt należy dostosować do istniejącej rzeźby terenu, bez jej trwałego zniekształcania,

- dowolne uznanie, że ze względu na znaczne różnice wysokościowe terenu, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu oraz że przedmiotowa inwestycja wymagać będzie przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanego budynku z czego wynika, że budowa planowanego budynku wymagałaby uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działki,

- nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja objęta jest warunkami decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2013 r. i nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską na działce nr [...], z której została wydzielona przedmiotowa działka nr [...],

- dowolne ustalenie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych,

- nieuwzględnienie rzeczywistego charakteru przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji nieustalenie jej rzeczywistego wpływu na walory krajobrazowe w rejonie [...] Parku Krajobrazowego,

2. § 5 ust, 1 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakazy określone w tych przepisach oraz, że wymagałaby ona odstępstwa od tych zakazów,

3. art. 63 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 "ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, dalej: u.u.i.ś.), poprzez naruszenie właściwości co do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko",

4. § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Uwzględniając powyższe zarzuty wniesiono: 1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia RDOŚ w [...] z [...] października 2016 r., 2. o zasadzenie od GDOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie według złożonego na rozprawie spisu kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że GDOŚ, podobnie jak wcześniej RDOŚ w [...], nie zapoznał się w pełni z aktami postępowania, a także nie dokonał należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ II instancji całkowicie dowolnie uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może trwale zniekształcić rzeźbę terenu. Ustalenie to nie jest poparte jakimkolwiek uzasadnieniem faktycznym, tzn. wiarygodnymi ustaleniami przez organ jaki w rzeczywistości, a nie w sferze domniemań, jest konieczny zakres zmian w rzeźbie terenu w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Brak takich ustaleń powoduje, że twierdzenia organu są całkowicie gołosłowne. W ocenie skarżącej, gołosłownym domniemaniem jest też uznanie przez organ, że ze względu na znaczne różnice wysokościowe terenu, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu oraz, że przedmiotowa inwestycja wymagać będzie przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanego budynku z czego wynika, że budowa planowanego budynku wymagałaby uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działki. Organ nie wskazał w żaden sposób dlaczego poczynił takie ustalenia oraz nie wziął pod uwagę tego, że na działce nr [...] planowany jest dom o powierzchni zabudowy jedynie 225 m2, co na tej działce pozwala na jego usytuowanie w miejscu, w którym nie występuje znaczny spadek rzędnych terenu. Zdaniem skarżącej, przywołane w skardze stanowisko sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że skoro samo wykonanie fundamentów nie zniekształca terenu to tym bardziej takiego skutku nie wywoła budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na fundamentach, gdyż sam budynek wybudowany na fundamentach nie zniekształcających rzeźby terenu, jest już wyniesiony ponad linię ukształtowania terenu, czyli nie może już jej zniekształcić.

Według skarżącej, organ bezpodstawnie również uznał, że przedmiotowa inwestycja naruszy wynikający z § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nr [...] zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych. W ocenie skarżącej, organ bezpodstawnie ustalił, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz z § 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], tj. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Za takim zarzutem przemawia to, że ww. przepis art. 51 był przepisem nieobowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, gdyż został on uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. przez art. 144 pkt 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Taki stan rzeczy powoduje, że zakaz ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nie ma mocy wiążącej, gdyż nie ma on oparcia w powołanym w nim przepisie. W związku z tym, że pomimo odwołania się przez organ do zakazu wynikającego w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], dokonał on oceny przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego z punktu widzenia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, skarżąca podnosi, że organ nie miał jakichkolwiek kompetencji i uprawnień do dokonywania takich ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2017 r. skarżąca wskazała, że w związku z otrzymaniem opinii Wydziału Zintegrowanego Rozwoju Urzędu Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. [...], potwierdza ona jej dotychczasowe stanowisko dotyczące braku konieczności przeprowadzenia dla przedmiotowej inwestycji postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według skarżącej, zdaniem Wydziału Zintegrowanego Rozwoju Urzędu Miasta [...] planowana inwestycja nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 2 pkt 53 b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie podlega zakwalifikowaniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko co skutkuje tym, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego były wysnute są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zewnętrznej instalacji gazowej, na nieruchomości ozn. nr ew. [...] w obr. [...] położonej w [...], gmina Miasto [...].

W przedmiotowej sprawie w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. GDOŚ ustosunkował się do twierdzeń skarżącej wynikających z treści zażalenia, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie z [...] października 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu GDOŚ z [...] listopada 2016 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się także na motywy wyrażone przez organ I instancji w postanowieniu z [...] października 2016 r. GDOŚ w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z zażalenia skarżącej.

Organ odwoławczy w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem z [...] października 2016 r. wydanym przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zewnętrznej instalacji gazowej, na nieruchomości ozn. nr ew. [...] w obr. [...] położonej w [...], gmina Miasto [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ szczegółowo wyjaśnił także przesłanki, które spowodowały wydanie tego rozstrzygnięcia. Organ przywołał również przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organy orzekające w niniejszej sprawie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, udowodnienie okoliczności związanych z odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ II instancji nie uwzględnił zapisu w projekcie decyzji że: "projektowany obiekt należy dostosować do rzeźby terenu, bez jej trwałego zniekształcenia", należy wyjaśnić, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z uwzględnieniem stopnia skomplikowania rzeźby terenu i charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Należy podkreślić, że samo umieszczenie ww. zapisu na który powołuje się skarżąca nie oznacza automatycznie, że projekt decyzji jest zgodny z ww. zakazem, ponieważ organ ma obowiązek ocenić zgodność z tym przepisem. Należy zwrócić uwagę, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Tym samym obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru zakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy, które znajdują się w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Przedmiot zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska w uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie był ukształtowany w dużej mierze funkcjami prawa ochrony środowiska. Jeżeli istnieje obowiązek prawny uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska w tym również ochrony przyrody i jeżeli prawo ma tworzyć po temu warunki, to zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska uzgadniającego przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy należy traktować jako element składowy zapewnienia realizacji funkcji przepisów prawa ochrony środowiska oraz prawa ochrony przyrody, które były w niniejszej sprawie przedmiotem oceny organów obu instancji. Obowiązek prawny może zatem sprowadzać się do tego, że przepis prawa ustanawia np. dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona przyrody wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. RDOŚ w [...] miał zatem obowiązek ocenić w świetle zapisu w projekcie decyzji, że "projektowany obiekt należy dostosować do rzeźby terenu, bez jej trwałego zniekształcenia", czy przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania rzeźby terenu i charakter inwestycji.

Odpowiadając na stanowisko skarżącej, że planowany budynek mógłby zostać usytuowany w miejscu, w którym nie występuje znaczny spadek terenu, należy wyjaśnić, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszcza on lokalizację inwestycji na całej powierzchni działki, w tym również na części działki, która charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu oraz została zakwalifikowana do obszarów zagrożenia ruchami masowymi. W związku z powyższym organ prawidłowo uznał, że jest on niezgodny z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Odnosząc się zarzutu, że na znacznej części przedmiotowej działki nie występują zadrzewienia śródpolne, w związku z czym możliwa jest realizacja inwestycji bez likwidowania zadrzewień, wskazać należy, że przedmiotowy projekt decyzji dopuszcza lokalizację inwestycji na całej powierzchni działki, w tym również na powierzchni pokrytej zadrzewieniami, w związku z czym jest niezgodny z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych.

Odnosząc się do zarzutu, że organ II instancji nie miał kompetencji do kwalifikowania inwestycji do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazać należy, że organy I i II instancji są organami wyspecjalizowanymi w zakresie przeprowadzenia takiej kwalifikacji. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powołała system nowych organów działających w zakresie niektórych spraw związanych z ochroną środowiska.

Organy te to: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Ich kompetencje obejmują wiele spraw wynikających z tejże ustawy, a także przysługujących dawniej wojewodom kompetencji, które miały podstawę w innych aktach prawnych, przede wszystkim w: ustawie o ochronie przyrody. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań wskazanych w u.u.i.ś. na obszarze województwa. Powołanie tych organów stanowiło krok, zmierzający do wyodrębnienia spraw ochrony środowiska w ręku wyspecjalizowanych, fachowych organów.

Jak wynika z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W ocenie skarżącej, ww. przepis rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy jednej decyzji, natomiast w przedmiotowej sprawie będzie wydanych 16 decyzji o warunkach zabudowy (jedna decyzja dla drogi i piętnaście decyzji na budynków mieszkalnych). Sąd nie podziela opinii skarżącej. Wskazać należy, że użyte w tym przepisie sformułowanie "w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" dotyczy decyzji wymienionych enumeratywnie w katalogu zawartym w art. 72 ust. 1, a nie sytuacji, w której zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej decyzji. Przepisy rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. obligują organ do sumowania powierzchni przedsięwzięć tego samego rodzaju i kwalifikowania ich jako jedno przedsięwzięcie. Oznacza to, że ww. przepis ma zastosowanie tylko wtedy, kiedy decyzji jest więcej niż jedna.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że budowa piętnastu budynków mieszkalnych oraz drogi dojazdowej nie jest jednym przedsięwzięciem inwestycyjnym, gdyż działki na których planowane są inwestycje mają różnych właścicieli, należy wskazać, że przy sumowaniu parametrów inwestycji, w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia RM, istotna jest tożsamość obiektu, którą można stwierdzić np. kiedy inwestycje mają ten sam charakter, kiedy są ze sobą powiązane lub kiedy inwestorem jest ten sam podmiot.

Przedmiotowa inwestycja jest częścią planowanego osiedla mieszkaniowego w skład którego ma wchodzić piętnaście budynków mieszkalnych oraz droga dojazdowa, zatem przedmiotowa inwestycja ma ten sam charakter co pozostałe inwestycje oraz jest z nimi powiązana. Ponadto we wszystkich przedłożonych do uzgodnienia projektach decyzji występują ci sami inwestorzy, co dodatkowo potwierdza tożsamość obiektów. Jeśli przedsięwzięcie składa się z kilku zamierzeń budowlanych, zgodnie z zasadą prewencji nie jest uzasadnione ograniczanie rozpoznania sprawy jedynie do przedsięwzięcia pojedynczego. Pojęcie przedsięwzięcia definiowane jest przez słowniczek ustawy, (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.). Z definicji tej wynika, że przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Podstawowym typem przedsięwzięcia jest zamierzenie budowlane. To ostatnie pojęcie nie zostało prawnie zdefiniowane. Używane jest w szczególności w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), i aktów z nią związanych i rozumiane jest zwykle jako zamiar realizacji obiektu budowlanego. Wykładnia pojęcia przedsięwzięcia powinna być dokonywana w kontekście zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie.

Oznacza to, że całość planowanych prac stanowi jedno przedsięwzięcie, które powinno być poddane procedurze ocen oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięciem jest po pierwsze - jakakolwiek inwestycja budowlana. Po drugie jednak także jakakolwiek inna ingerencja w środowisko związana z przekształceniem terenu lub ze zmianą sposobu jego wykorzystywania. Podobną co do stopnia ogólności konstrukcję pojęcia "przedsięwzięcie" zawiera art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28.01.2012 r.), zakładając, że przedsięwzięcie to także (czyli poza inwestycją budowlaną) "inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie".

Przedsięwzięciem będzie zatem praktycznie każda zmiana sposobu wykorzystania terenu czy też jego przekształcenie, w tym zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) powodujące zmiany w krajobrazie. Definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. zawiera jeszcze jeden element mający istotne znaczenie dla ustalenia treści pojęcia. Stwierdza ona bowiem w drugiej części, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego z uwagi na założenia dyrektywy 2011/92/UE (wcześniej dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, s. 40; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, s. 248, ze zm.), na które powołuje się orzecznictwo sądów europejskich, należy uznać, że nie chodzi tu o ściśle technologiczne powiązania (w sensie technicznego uwarunkowania możliwości funkcjonowania określonych przedsięwzięć w powiązaniu z innymi), ale tego typu powiązania, które wpływają na skutki środowiskowe funkcjonowania powiązanych ze sobą przedsięwzięć (zob. M. Górski [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 112 i n.).

Obowiązek traktowania przedsięwzięć powiązanych jako jednego wynika z konieczności kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko działań lub ich zespołów. Z punktu zapewnienia realizacji założeń zasady prewencji istotne znaczenie ma to, że chodzi tu o przedsięwzięcia planowane, czyli takie, które będą realizowane. Badanie oddziaływań dotyczy zatem oddziaływań potencjalnych, które zgodnie z art. 5 p.o.ś. powinny być przeprowadzone w sposób kompleksowy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organ bezpodstawnie ustalił, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz z § 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], tj. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). W istocie art. 51 p.o.ś. uchylony został przez art. 144 pkt 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227) z dniem 15 listopada 2008 r. Nie oznacza to jednak, że kwalifikacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przestała obowiązywać w systemie prawa ochrony środowiska. Stosując wykładnię systemową § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego organ był uprawniony do ustalenia, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uchylenie art. 51 p.o.ś. przez art. 144 pkt 9 u.u.i.ś. nie spowodowało, że w systemie przepisów prawa ochrony środowiska przestało istnieć pojęcie prawne przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W czasie wydawania postanowienia z [...] listopada 2016 r. przez GDOŚ obowiązywało i rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r. zastąpiło rozporządzenie RM z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573, które obowiązywało w czasie wydawania rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Organ miał zatem podstawy, aby przyjąć, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do treści pisma procesowego z 5 kwietnia 2017 r. w którym skarżąca podnosi, że opinia Wydziału Zintegrowanego Rozwoju Urzędu Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. [...] potwierdza dotychczasowe jej stanowisko dotyczące braku konieczności przeprowadzenia dla przedmiotowej inwestycji postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazać należy, że Zastępca Dyrektora Wydziału Zintegrowanego Rozwoju Urzędu Miasta [...] nie jest organem właściwym do przedstawiania oceny czy planowana inwestycja nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 2 pkt 53 b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wyrażania wiążącego stanowiska, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.