Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1598/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. art. 64a - 64e oraz art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprzeciwu Firma A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 września 2018 r., nr [...] orzekł o ustaleniu - na wniosek firma B Sp. z o.o. - warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze oraz garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. H. w K.".

Decyzję sprostowano następnie postanowieniem z dnia 9 października 2018 r., znak [...]

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2018 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j.).

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przy sporządzaniu analizy architektoczniczno – urbanistycznej nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym za front działki - zgodnie z treścią § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) (dalej jako "rozporządzenie") - uznaje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W omawianym przypadku granice obszaru analizowanego powinny zostać zatem wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic terenu planowanej inwestycji, co oznacza, że w niniejszej sprawie zostały wyznaczone z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia. W wynikach analizy stwierdza się, że szerokość frontu objętego wnioskiem terenu od strony projektowanej drogi dojazdowej, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji wynosi ok. 30 m. Zatem trzykrotność tej wielkości to ok. 90m. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany jest zatem zbyt mały.

Dalej Kolegium podniosło zastrzeżenia względem części opisowej analizy i jej wyników. Jako działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są przez organ wskazane jako te zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazano działki nr [...], [...], [...], [...] obr [...]. Tymczasem działka nr [...] w ogóle nie jest zabudowana i to na niej ma być właśnie przeprowadzona wnioskowana inwestycja. Działka nr [...] natomiast tylko częściowo znajduje się w obszarze analizy.

Zdaniem Kolegium zalegająca w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - ze względu na nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz opisane powyżej braki - nie może stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istnieje potrzeba ponownego sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Oparcie badanej decyzji na wynikach ww. dowodu jakim jest analiza sporządzona w sprawie dyskwalifikuje rozstrzygnięcie. Wytknięte powyższe uchybienia dowodzą zaś naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, a także uchybienie zasadom prawidłowego uzasadniania przyjętego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższych błędów w sposobie sporządzenia analizy zwrócono uwagę na fakt, że w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.

W celu natomiast ustalenia osób będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek sąsiednich w stosunku do działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, organ administracji zobowiązany był oprzeć się na danych zawartych w ewidencji gruntów, ponieważ zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017. 2101 t.j.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Kolegium dalej stwierdziło, że jest mu wiadome jest z urzędu, z akt sprawy sygn. akt [...] (k. 51-wypis z ewidencji gruntów i budynków), że współwłaścicielami działki nr [...] jest dwadzieścia siedem osób. Osoby te pozbawione zostały prawa czynnego udziału w postępowaniu, jak również pozbawiono ich prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K. brała udział w postępowaniu. W związku z tym zaskarżonej decyzji nie można utrzymać w mocy, ponieważ nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości krąg stron postępowania. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji naruszył zagwarantowaną ustawowo zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Rozpatrując ponownie sprawę - organ I instancji winien ustalić aktualny krąg stron postępowania i dokonać prawidłowego doręczenia, zgodnie z art. 39 i następnymi kodeksu postępowania administracyjnymi. Kolegium wyjaśniło również, że nie może opisanej wyżej nieprawidłowości naprawić we własnym zakresie, gdyż to z kolei doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyżej uczynione wywody, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, iż poddana badaniom decyzja organu I Instancji jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające, muszą zostać uchylone, a sprawa winna być ponownie przeprowadzona dla eliminacji wykazanych wyżej braków i nieprawidłowości.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie firma B sp. z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2096 t.j. z późn. zm.) w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia zakres sprawy został należycie i wyczerpująco wyjaśniony przez organ I instancji, szczególności zakresie tj.:

a. sporządzenia analizy urbanistyczno architektonicznej, w tym granic wyznaczenia obszaru analizowanego;

b. ustalenia kręgu stron postępowania;

2) art. 136 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uzupełnienie analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż:

a. granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały z naruszaniem przepisów materialnych tj. § 3 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b. analiza urbanistyczno architektoniczna sporządzona została w oparciu o niewystarczająco zebrany i zbadany materiał dowodowy w sprawie, co przyczyniło się do błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji wydaniu decyzji z naruszaniem art. 7, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadom prawidłowego uzasadniania przyjętego rozstrzygnięcia podczas gdy, organ l instancji;

3) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z tymi zarzutami na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca wskazała, że zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż front działki inwestycyjnej mierzy ok. 30 m, a w konsekwencji granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości niemniej niż ok. 90 m (tj. trzykrotność 30 m). Skarżący wyjaśnił, iż po dokonaniu analizy, w tym pomiaru obszaru analizowanego - stwierdził, iż granice obszaru analizowanego (okręgu) oznaczonego na kopii mapy stanowiącej integralną części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, liczone od każdej linii rozgraniczającej teren inwestycji (linia ciągła na mapie) wynosi co najmniej ok. 90 m. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż "W przedmiotowej sprawie obszar analizowany jest zatem zbyt mały".

Ponadto, nie sposób odnieść się do powyższego zarzutu, bowiem organ nie sprecyzował "wielkości błędu" i nie opisał w którym miejscu owe granicy wyznaczone zostały z naruszaniem norm prawa. Takie rozstrzygniecie organu, z kolei przesądza o wydaniu decyzji z naruszaniem art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego .

Niezależnie od powyższego, przyjmując nawet czysto hipotetycznie, iż granice wyznaczonego obszaru analizowanego zostałyby wyznaczone w sposób nieprawidłowy, to organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego odwoławczego jest nie tylko uprawniony, a wręcz zobligowany do jego skorygowania i wyznaczenia w sposób zgodny z przepisami prawa, w trybie art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wydając w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie o charakterze kasacyjnym dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem przesłanki do jego zastosowania w tej sprawie nie wystąpiły.

W kwestii prawidłowego kręgu stron postępowania skarżący wskazał, iż w zaskarżonej decyzji nie podano jakichkolwiek argumentów przemawiających za uznaniem właścicieli odrębnych lokali za strony postępowania posiadające swój własny interes prawny, niezwiązany z faktem bycia współwłaścicielem nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z trzech wymienionych w zaskarżonej decyzji uchybień przepisom postępowania dokonanych przez organ I instancji tylko jedno było zasadne, natomiast Sąd stwierdził liczniejsze i poważniejsze uchybienia przy sporządzaniu analizy urbanistyczno – architektonicznej. Częściowo zasadne są niektóre zarzuty sprzeciwu, a decyzja Kolegium jest częściowo wadliwa, jednak nie może prowadzić to do uwzględnienia sprzeciwu z uwagi na fakt, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało 3 uchybienia, skutkujące wydaniem decyzji o charakterze kasatoryjnym:

< zbyt mały obszar analizowany (bez bliższego wyjaśnienia),

< powołanie w analizie jako "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu" działki nr [...], która w ogóle nie jest zabudowana, a ponadto jest terenem inwestycji,

< pominięcie niektórych współwłaścicieli działki nr [...] (w decyzji nie wskazano wprost o jakich współwłaścicieli chodzi, natomiast wedle twierdzeń skarżącego SKO miało na myśli właścicieli wyodrębnionych lokali i współwłaścicieli działki nr [...]).

Spośród powyższych kwestii jedynie druga uzasadniała wydanie decyzji kasatoryjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka nr [...] jest wskazana w sentencji decyzji organu I instancji jako teren inwestycji, na którym ma przebiegać infrastruktura techniczna. Według mapy stanowiącej załącznik 2 do decyzji jest to działka niezabudowana. Natomiast w załączniku nr 3 do decyzji (wyniki analizy) wymieniono tę działkę jako działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (str. 1 załącznika). Ponadto na str. 4 tego załącznika stwierdzono, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr [...] wynosi 32%.

Na k. 213 i 215 akt administracyjnych znajdują się mapy wykorzystane przy sporządzaniu analizy, na których działka nr [...] jest ujawniona jako zabudowana.

Powyższe sprzeczności wymagają wyjaśnienia.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że na k. 47 – 53 akt administracyjnych znajdują się wydruki "ISDP – wypis z rejestru gruntów". Numeracja kolejnych stron wydruku wskazuje, że łącznie powinno ich być 13, natomiast wydruki znajdujące się w aktach kończą się na str. 7 (k. 53 akt). Na ostatniej stronie wydruku znajduje się początek informacji dotyczącej działki nr [...], jednak ze względu na brak pełnej informacji o tej działce również na tej podstawie nie da się ustalić, czy jest ona zabudowana, czy nie.

Kwestia wielkości obszaru analizowanego nie została przez SKO wyjaśniona (zaskarżona decyzja zawiera wyłącznie lapidarne stwierdzenie, że "jest on zbyt mały") i w tym zakresie zasadne są zarzuty sprzeciwu, że organ nie sprecyzował "wielkości błędu" i nie opisał w którym miejscu owe granice wyznaczone zostały z naruszaniem norm prawa. Decyzja SKO nie poddaje się kontroli w tym zakresie, co jednak nie mogło skutkować jej uchyleniem - z uwagi na inne wadliwości decyzji organu I instancji powodujące, że musiała zostać uchylona, a sprzeciw podlegał oddaleniu. Kwestie te zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia.

Jeśli chodzi o trzecią okoliczność powołaną przez SKO jako uzasadniającą uchylenie decyzji I instancji należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji znajduje się zapis: "Kolegium wiadome jest z urzędu, z akt sprawy sygn. akt [...] (k. 51-wypis z ewidencji gruntów i budynków), że współwłaścicielami działki nr [...] jest dwadzieścia siedem osób".

Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. "Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". Przepis ten nie wymaga wprost jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy faktu znanego organowi z urzędu, jednakże zacytowane powyżej stwierdzenie SKO nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli. Sąd nie jest w stanie zweryfikować jego prawdziwości.

W aktach sprawy znajduje się korespondencja pomiędzy organem I instancji a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] (k. 55 – 57) dotycząca sposobu zarządu budynkiem znajdującym się na działce nr [...]. Spółdzielnia poinformowała, że zarządza budynkiem znajdującym się na tej nieruchomości na mocy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W budynku znajduje się 30 lokali mieszkalnych (z czego 18 jest wyodrębnionych) oraz 5 odrębnych lokali garażowych.

W ocenie Sądu brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości udziału stron w postępowaniu w zakresie działki nr [...]. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w przypadku właścicieli wyodrębnionych lokali mogą oni być stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tylko wówczas, gdy z tego właśnie tytułu będą w stanie wykazać się szczególnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej jako właściciela (współwłaściciela) gruntu.

Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że "Część graficzną wyników analizy, która znajduje się w sprawie na k. 353, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządzono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy". W przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mowa jest o "kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Stwierdzenie Kolegium, że załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji został faktycznie sporządzony na mapie, o której mowa w tym przepisie – budzi poważne wątpliwości. Mapa zasadnicza w skali 1:500 znajduje się na k. 39 akt administracyjnych i jest to mapa całkowicie odmienna od tej, na której sporządzono załączniki do decyzji. Ta ostatnia mapa nie ma oznaczenia kierunku północnego, brak też adnotacji urzędowych potwierdzających zgodność mapy z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji powinien posłużyć się właściwą mapą.

Reasumując zaskarżona sprzeciwem decyzja jest niejasna, a niektóre poruszone w niej kwestie nie poddają się weryfikacji, jednakże sprzeciw musiał podlegać oddaleniu jako nieuzasadniony. Decyzja organu I instancji zawiera istotne wady, niedostrzeżone przez SKO, które muszą skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K., a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte na art. 138 § 2 k.p.a. czynią prawidłowym.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jednocześnie to front działki jest tym kierunkiem, wobec do którego orientuje się planowaną inwestycję; to właśnie od strony frontu działki ustala się linię zabudowy, szerokość elewacji, wysokość górnej krawędzi elewacji.

Z powyższego wynika, że dla oceny prawidłowości całego procesu analizy urbanistyczno – architektonicznej kluczowe jest prawidłowe ustalenie terenu inwestycji oraz frontu działki.

Warunki zabudowy ustala się zawsze na wniosek i to do wnioskodawcy należy oznaczenie terenu inwestycji oraz oczekiwanych parametrów zabudowy.

W niniejszej sprawie granice inwestycji, usytuowanie budynku oraz infrastruktury wnioskodawca określił na załączonej do wniosku mapie ewidencyjnej k. 37. Zostały one następnie w całości przejęte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana między innymi na działkach nr [...] i [...], które bezpośrednio przylegają do drogi publicznej – ul. H. . Teren inwestycji nie pokrywa się jednak z granicami działek ewidencyjnych. Załączniki graficzne do decyzji tj. załącznik nr 2 i nr 4 rozróżniają "linie rozgraniczające teren inwestycji (ciągłe) i "linie rozgraniczające teren inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej" (przerywane). Linia przerywana zachodzi na drogę publiczną, następnie teren inwestycji infrastrukturalnej nieco się zwęża, jednocześnie omijając działkę nr [...], która jak z tego wynika, jest wyłączona z terenu inwestycji. Linię ciągłą poprowadzono równolegle do granicy drogi publicznej, mniej więcej w połowie działek nr [...] i [...]. Po stronie wschodniej linia ta przebiega po granicy działek nr [...] oraz [...], natomiast po stronie zachodniej przebiega w pewnym oddaleniu od zachodniej granicy działek nr [...] i [...]. Z czterech wymienionych działek tylko działka nr [...] mieści się w całości w terenie inwestycji, natomiast trzy pozostałe jedynie w części stanowią teren inwestycji.

W tym miejscu trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyklucza możliwość takiego określenia terenu inwestycji, który nie pokrywałby się z granicami działek ewidencyjnych. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzono: "(...) ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). (...) przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora".

Podobny pogląd wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2758/16.

Sąd w całości poglądy te podziela. Dopuszczenie możliwości swobodnego określania terenu inwestycji, całkowicie niezależnie od przebiegu granic działek ewidencyjnych pozwoliłoby inwestorom na swobodne manipulowanie parametrami nowej zabudowy, co dotyczy zwłaszcza intensywności zabudowy.

Jest to doskonale widoczne w niniejszej sprawie, gdzie z jednej strony jako teren inwestycji określa się całą działkę nr [...] i prawie całą (za wyjątkiem północno – zachodniego fragmentu) działkę nr [...], które mają być całkowicie wolne od zabudowy, a z drugiej strony do terenu inwestycji włącza się jedynie niewielką część działek nr [...] i [...], na których to działkach faktycznie zabudowa ma być realizowana.

Ponadto wobec zaznaczenia na załączniku graficznym do decyzji osobno terenu opisanego jako "teren inwestycji" i osobno jako "teren inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej" trudności budzi ustalenie, gdzie organ ustalił front działki. W części tekstowej wyników analizy zaznaczono jedynie, że "szerokość frontu objętego wnioskiem terenu od strony projektowanej drogi dojazdowej, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji wynosi ok. 30 m".

Bezkrytyczne zaakceptowanie określonego we wniosku terenu inwestycji oraz niejasne określenie, gdzie jest front działki powoduje wadliwość całej sporządzonej w sprawie analizy. Wadliwość ta jest tak znaczna, że nie może zostać usunięta w ramach postępowania dowodowego prze organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Liczne zastrzeżenia budzi również sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy.

Linia zabudowy to parametr pozwalający na zlokalizowanie zabudowy kubaturowej od strony frontu działki tj. w odpowiedniej odległości od drogi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. II OSK 824/10 (LEX nr 992640) "Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy". Oznacza to, że nie jest możliwe realizowanie zabudowy w pasie pomiędzy drogą a linią zabudowy.

Tymczasem na str. 3 załącznika 3 do decyzji stwierdza się: "Linia zabudowy jest pojęciem występującym w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego, z uwagi na fakt ze drogi są najpowszechniej występującymi w terenie elementami liniowymi wpływającymi na odbiór przestrzeni stały się one naturalnym odniesieniem dla linii zabudowy, jednak nie są one jedynym elementem o tym charakterze, mogą być nim granice placów, terenów zielonych, linia brzegowa czy też, jak ma to miejsce w tym przypadku, pas startowy jeśli jest to element wyraźnie kształtujący przestrzeń. Pas startowy lotniska [...] poza oczywistymi walorami historycznymi i kultowymi stanowi dominujący składnik istniejącego układu urbanistycznego wyznaczający m.in sposób kształtowania linii zabudowy. Przy tak czytelnym układzie kompozycyjnym należy wyłączyć spod zabudowy obszar działek nr [...] i [...] wyznaczając linię zabudowy w południowej granicy działek nr [...] i [...]".

Prawidłowość ustalenia omawianego wskaźnika jest niemożliwa do zweryfikowania, bowiem powołano się na położenie pasa startowego lotniska [...] bez wskazania na których działkach się on znajduje. W sytuacji, gdy odstępuje się od zastosowania generalnej zasady ustalania linii zabudowy od frontu działki na rzecz ustalenia linii zabudowy po innej stronie działki, kwestia ta powinna być wyjaśniona w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Nawet gdyby założyć (mimo, że brak ku temu podstaw w decyzji organu I instancji), że ów pas startowy znajduje się na południe od terenu inwestycji – brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jakiej odległości od tego pasa ustalono linię zabudowy i dlaczego.

W załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji wskazano, że linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Powołany przepis brzmi: "Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego". Porównując treść przepisu z cytowanym wyżej fragmentem załącznika nr 3 do decyzji WZ nie sposób stwierdzić, by miał on zastosowanie przy ustalaniu linii zabudowy.

Kluczowym jednak zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie czy w ogóle możliwe jest ustalenie linii zabudowy nie od strony drogi publicznej ale dokładnie po przeciwnej stronie. Zdaniem Sądu nie ma to uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Według załącznika nr 1 do decyzji WZ wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na 15 m - na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym § 7 rozporządzenia:

"1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Prawidłowe wyliczenie tego parametru odbywa się w kolejności wskazanej w kolejnych ustępach omawianego paragrafu. Oznacza to, że ustalenie wskaźnika na podstawie ust. 4 możliwe jest dopiero po wyliczeniu średniej wielkości tego wskaźnika na obszarze analizowanym (zgodnie z ust. 3) i dopiero wówczas, gdy autor analizy dojdzie do wniosku, że tenże średni wskaźnik nie zapewni ładu przestrzennego i realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Skorzystanie z możliwości, o której mowa w ust. 4 musi być więc poprzedzone ustaleniem średniej dla całego terenu analizowanego, a następnie odstąpienie od tak wyliczonego wskaźnika musi być szczegółowo umotywowane.

Powyższych rozważań brak w przypadku decyzji organu I instancji. W załączniku nr 3 do decyzji na str. 4 – 5 są jedynie ogólne stwierdzenia, że budynki wielorodzinne w sąsiedztwie inwestycji posiadają o 4 do 11 kondygnacji, że najwyższe budynki położone są po północnej stronie ul. H. , niższe po południowej stronie ul. H. oraz przy ul. M. , a w najbliższym sąsiedztwie pasa startowego przeważa zabudowa 4 – 5 - kondygnacyjna. W aktach sprawy na k. 215 znajduje się mapa wykorzystania przy sporządzaniu analizy, na której naniesiono wysokości i niekiedy ilość kondygnacji poszczególnych budynków, jednak i to nie może zostać uznane za wystarczające w świetle przytoczonego wyżej przepisu rozporządzenia. Nie sposób w żaden sposób ustalić, dlaczego autor analizy uznał za właściwe ustalenie tego parametru na poziomie 15 metrów, do których istniejących budynków w ten sposób ma nowa zabudowa nawiązywać. Za absolutnie niewystarczające należy uznać stwierdzenie: "z uwagi na lokalizację przedmiotowej inwestycji wysokość attyki dla projektowanego budynku należy ustalić na poziomie 15 m z tolerancją do 1 m (...)". Jest to tym bardziej istotne, że inwestor domagał się ustalenia tego wskaźnika na poziomie 18 metrów (k. 197). Jeżeli wskaźnik ustalono na poziomie niższym, z decyzji winno w sposób jasny i jednoznaczny wynikać, dlaczego nie było możliwe orzeczenie zgodnie z wnioskiem.

Te same uwagi można odnieść również do ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. W aktach brak jest mapy z naniesionymi szerokościami budynków w obszarze analizowanym. Powołano się na garaże znajdujące się na działce nr [...], jednakże działka o takim numerze nie występuje na obszarze analizowanym. Być może jest to wynikiem oczywistej omyłki, a autor analizy miał na myśli działkę nr [...], na której faktycznie znajdują się garaże, niemniej jednak omyłka ta wymaga wyjaśnienia. Wbrew wymogom § 6 rozporządzenia nie obliczono średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Na str. 4 załącznika nr 3 do decyzji WZ jedynie ogólnie wskazano, że szerokości elewacji frontowych wahają się od 6 m do ok. 90 m, a zamierzone przez inwestora 17 m zapewni wkomponowanie planowanej zabudowy w parametry występujące w terenie analizy. Nie sposób uznać, że prawidłowo zastosowano § 6 rozporządzenia.

Jak wynika z powyższego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna jest wadliwa w stopniu tak znacznym, że nie jest możliwe jej uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym. Pomimo pewnej wadliwości zaskarżonej sprzeciwem decyzji Sąd doszedł do wniosku, że zawarte w niej rozstrzygnięcie kasatoryjne jest prawidłowe, choć częściowo z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu tej decyzji. Sąd nie wyszedł przy tym poza zakres kognicji wynikający z art. 64e p.p.s.a. tj. ograniczył się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zarzuty sprzeciwu okazały się częściowo uzasadnione, co dotyczy prawidłowej reprezentacji w postępowaniu właścicieli działki nr [...] oraz niejasnego zakwestionowania przez SKO rozmiarów obszaru analizowanego. Jednakże ani te, ani pozostałe zarzuty sprzeciwu nie mogły odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.