Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2285/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 8/17 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i orzeka o umorzeniu postępowania co do zobowiązania "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. (następcę prawnego P. sp. z o.o. z siedzibą w G.) do rozpoznania wniosku A. K. z [...] kwietnia 2013 r.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 i w tym zakresie oddala skargę; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 8/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni ( dalej jako "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności, 3. przyznał od P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną do wysokości 3.000 zł. (słownie złotych: trzy tysiące)., 4. zasądził od P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r. A. K. (dalej jako "skarżący) wystąpił do P. sp. z o.o. z siedzibą w G. z wnioskiem o udzielenie w terminie 14 dni informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach spółki. Jednocześnie skarżący wskazał, że informacje winny być aktualne na dzień doręczenia wniosku.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. nadanym za pośrednictwem spółki skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu.

Powyższa skarga nie została przekazana sądowi.

Postanowieniem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SO/Gd 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na wniosek A. K. (dalej jako "Skarżący") wymierzył P. sp. z o.o. z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 1.000 zł. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w G. postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył P. sp. z o.o. z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 500 zł.

Mimo to spółka w dalszym ciągu nie przekazała skargi, o której wyżej mowa.

Wnioskiem z dnia 20 lutego 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi.

W skardze skarżący wniósł o:

1. Uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,

2. Zobowiązanie strony przeciwnej do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

3. Zakreślenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy,

4. Uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej,

6. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

7. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi i "zasadzenie od Skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jednocześnie podkreślić należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji, zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 837/03 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.

W ocenie sądu żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 28 kwietnia 2013r. informacja - dotycząca ilości osób uprawnionych do kontroli biletów, formy ich zatrudnienia, zasad wynagradzania za te usługi oraz wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów stanowi informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p..

W tym miejscu przypomnieć zatem jedynie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 ustawy, uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Należy także wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Termin "zadania publiczne". którym posłużył się ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" użytego w cytowanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, gdyż sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadania tego rodzaju mogą być wykonywane przez różne podmioty, w tym też niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, zaś wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych prawa podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń Lex nr 737513).

Według art. 7 ust. 1 zdanie 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej jako "u.s.g.", zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego (vide art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.). Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm.) przewiduje, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina. Stanowi o tym także art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wskazując przy definicji organizatora publicznego transportu zbiorowego na jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 14 wskazanej wyżej ustawy definiuje publiczny transport zbiorowy jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej.

Z przesłanych przy piśmie Spółki z dnia 20 czerwca 2017 r., odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] Spółki oraz postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego sygn. akt GD.VIII NS-REJ.KRS/003750/17/547 z dnia 28 lutego 2017 r. jak i z treści tego pisma wynika, że przedmiotem działalności spółki do dnia 28 lutego 2017 r. były usługi transportu pasażerskiego. Wskazane wyżej zadania Spółka mogła wykonywać jako operator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym bądź jako przewoźnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Powyższe pozwala na przyjęcie, że działalność Spółki w zakresie transportu pasażerskiego lądowego dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Co za tym idzie spółka do dnia 28 lutego 2017 r. była podmiotem co do zasady zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. i P. sp. z o.o. z siedzibą w G. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. Do momentu wniesienia skargi spółka nie ustosunkowała się do wniosku skarżącego we wskazany wyżej sposób.

Spółka pozostawała zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego a bezczynność ta miała charakter rażący z uwagi na blisko czteroletni okres kiedy uporczywe jej zaniechanie skutkowało pozbawieniem skarżącego uprawnień zagwarantowanych Konstytucją.

Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd musi jednakże uwzględnić stan faktyczny z daty orzekania. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność Spółka przestała być zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, nie pozostaje ona w stanie bezczynności.

Jak wyżej wskazano przedmiotem działalności P. sp. z o.o. z siedzibą w G. w chwili rozpoznania skargi nie są usługi transportu pasażerskiego. Tym samym nie pozostaje ona w stanie bezczynności i w tym zakresie zasadnym było umorzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przedmiotowej sprawie zasadnym było w ocenie sądu przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Należy bowiem zauważyć, iż wieloletnie zaniechanie spółki w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji zaprzestania wykonywania zadań publicznych przed rozpoznaniem skargi, trwale pozbawiło skarżącego prawa do udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym jego wnioskiem. Jednocześnie podkreślić należy, iż w ocenie sądu zaniechanie to było to skutkiem uporczywego i zaciekłego postępowaniem spółki. Powyższą ocenę potwierdza okoliczność, iż mimo ukarania spółki grzywną za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej skarga ta nie została przekazana do dnia rozpoznania sprawy.

Na wniosek skarżącego sąd rozpoznał zatem skargę w trybie określonym w art. 55 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1a oraz § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i oddalenie skargi; przyznanie P. spółka z o. o. zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy po przeprowadzeniu rozprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 55 § 2 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i § 2 P.p.s.a. wyrażającym się:

a. w sprzecznym z treścią skargi i aktami sądowymi sprawy i dowolnym ustaleniu faktycznym, że:

- skarżąca wykonując działalność gospodarczą w zakresie pasażerskiego transportu drogowego wykonywała tym samym zadania publiczne lub dysponowała majątkiem publicznym;

- skarżąca nie ustosunkowała się do wniosku uczestnika z 2013 r. do dnia rozpoznania skargi, gdy tymczasem zgodnie z prawdą w pkt 3-5 uzasadnienia skargi A. K. jasno wskazał, iż skarżąca pisemnie w dniu 23 sierpnia 2013 r. ustosunkowała się odmownie do wniosku, wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a ponadto udzieliła mu informacji w zakresie zlecenia podmiotowi zewnętrznemu usług kontroli biletów;

- skarżąca pozostawała w rażącej bezczynności poprzez niepodejmowanie w ogóle "uporczywie" i "zaciekle" czynności związanych z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i skargą, gdy tymczasem Spółka zarówno w 2013 r. jak i po otrzymaniu skargi przekazała wnioskującemu swoje stanowisko w sprawie, uzasadniające odmowę udzielania mu informacji;

b. bezpodstawnym stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem przypisanie Spółce statusu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej może budzić wątpliwości ze względu na komercyjny charakter świadczonych usług oraz prywaty charakter kapitału skarżącej, a także podstawę świadczonych usług dla pasażerów, jakim jest zezwolenie na prowadzenie działalności regulowanej,

c. nietrafnym przyznaniu od skarżącej na rzecz uczestnika wysokiej sumy 3000 zł, w wypadku, gdy nie ma podstaw w zachowaniu skarżącej jako podmiotu prywatnego nienależącego do kręgu organów władzy publicznej do obciążania jej taką kwotą.

Na podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na zaliczeniu Spółki do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje, że powołany przepis nie ma zastosowania w stosunku do skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, w razie nie uwzględnienia powyższego, jej oddalenie, dopuszczenie dowodów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w części zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 55 § 2 P.p.s.a, który stanowi, że jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Bezsporne jest, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r., sygn. II SO/Gd 9/16, zmienionym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OZ 1596/16, Spółce wymierzono grzywnę za nieprzekazanie skargi do sądu. Mimo wymierzenia grzywny Spółka nadal nie przekazywał skargi, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji na wniosek skarżącego rozpoznał skargę na podstawie odpisu skargi. Wskazać także należy, ze w skardze kasacyjnej brak uzasadnienia tego zarzutu.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z jego treścią, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 (zdanie pierwsze), a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (zdanie drugie).

Także ten zarzut nie został przez skarżącego kasacyjnie uzasadniony, mimo to wyjaśnić należy, że wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym uzasadniała w tym przypadku treść art. 119 pkt 2 oraz 4 P.p.s.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekając nie wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a i § 2 P.p.s.a. łączy się z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego, art. 4 ust. 1 pkt 5 P.p.s.a.

Ustosunkowując się do zarzutu, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej wskazać należy, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Z powyższego wynika, że ustawa dotyczy także podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym.

Przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z ww. ustawy, oraz ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, m.in. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 596, dalej jako "u.s.w."). W myśl art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w., transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Okoliczność, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania: ono pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Dodać można, że w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się różnice między użytym w Konstytucji RP zwrotem "zadanie władzy publicznej" a użytym w u.d.i.p. pojęciem "zadanie publiczne", wskazując, że "zadanie publiczne" w ujęciu u.d.i.p. mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy; tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA").

Jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można powiedzieć, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, "Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego" w: Radca Prawny 2004/5/8).

W orzecznictwie utrwalony jest także pogląd, że przewoźnik, który korzysta z "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. m. in. wyroki: NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 674/13 i I OSK 952/13; NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2917/4;WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 109/16; WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 232/17; WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 117/18, sygn. akt CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie korzystała ze środków publicznych. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w dotyczących Spółki informacjach przedstawionych przez A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. z dnia 21 stycznia 2016 r. i 17 stycznia 2017 r.), a nie podważonych przez obecnego na rozprawie pełnomocnika Spółki.

Przechodząc do kwestii przedmiotowej, tj., czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA wypowiedziało się pozytywnie odnośnie takiej kwalifikacji (patrz. wskazane wyżej orzeczenia). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażone w tych wyrokach poglądy.

Co do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że nie pozostawał on w bezczynności ponieważ wystosował do wnioskodawcy w dniu 23 sierpnia 2013 r. pismo będące częściową odpowiedzią na wniosek A. K., należy po pierwsze wskazać, ze powyższa okoliczność nie została przez spółkę udowodniona., w aktach sprawy brak ww. pisma. Po drugie, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy nie tylko w przypadku "milczenia" podmiotu zobowiązanego, ale również wówczas kiedy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie spełnia wymogów zawartych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. albo odpowiada na część wniosku.

Ponieważ do dnia 28 lutego 2017 r. (tj. dnia wykonywania usługi transportu pasażerskiego) i do dnia wyroku, Spółka nie udzieliła żądanej informacji, należy stwierdzić że Spółka pozostawała w bezczynności, i że bezczynność ta miała charakter rażący.

Uwzględniając powyższe rozważania, orzekający NSA uznał za nieuzasadnione, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt.3 i § 1a P.p.s.a.

Ponieważ w dacie wyroku pierwszej instancji, co prawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji - Spółka przestała być zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku A. K. z dnia 28 kwietnia 2013 r.

Natomiast odnośnie wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze wskazanego wyżej powodu, a jednocześnie wobec całkowitego braku uzasadnienia złożonego wniosku, nie zasługiwał on na uwzględnienie. Dlatego zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z powyższych względów, jednocześnie uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2, a na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w pkt 3. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 207 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 206 P.p.s.a.