Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 141/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 153, art. 134 par. 1, art. 1106 par. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 609/10 w sprawie ze skargi K. D. i Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. i Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/09, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdzający projekt budowlany i udzielający "E." M. i E. D. – spółka jawna, pozwolenia na rozbudowę drogi polegającą na poszerzeniu istniejącej drogi krajowej nr [...] dla wykonania zjazdu publicznego w km 325 + 782,00 na odcinku od km 325 + 656,27 + km 325 + 911,22 z pasem wyłączenia i pasami dla lewoskrętów do planowanej stacji paliw w W., budowa kanalizacji deszczowej, budowa przepustu pod drogą krajową w km 325 + 768,05, budowa przepustu pod skrzyżowaniem (droga gminna) z drogą krajową od km 325 + 768,05 + km 324 + 791,49, budowa wylotu kolektora kanalizacji deszczowej do istniejącego rowu w km 325 + 820,28; budowa chodników w km 325 + 769,60 + km 325 + 777,17, km 325 + 785,56 + 325 + 800,53, budowa ścieku prefabrykowanego w km. 325 + 791,72 + km 325 + 807,07, przebudowa rowu drogowego w km 325 + 656,27 + 325 + 707,10 na działce nr [...] obr. Z. i działce nr [...] obr. I. w m. Z. gmina I. – W. oraz rozbiórkę istniejącego rowu melioracyjnego i przepustu pod drogą krajową nr [...] w km 325 + 781,24.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor działając w wykonaniu wezwania organu wojewódzkiego, wprowadził korektę do wniosku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Dokonane w części opisowej projektu budowlanego skreślenia związane były z powyższą korektą wniosku. Zmiany w projekcie budowlanym polegały na skreśleniach kart projektu budowlanego zawierającego pierwotny opis zamierzenia inwestycyjnego. Osobą, która dokonywała powyższych skreśleń był projektant A. G., co wynika z porównania podpisu złożonego pod zmianami z podpisem widniejącym na karcie tytułowej projektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii zgodności zakresu robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, a opisanych w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego organ wyjaśnił, że wynikają one z odmiennego nazwania zakresu prac w obydwu rozstrzygnięciach. Drobne rozbieżności pomiędzy położeniem wylotu kolektora kanalizacji deszczowej (wylotu rowu), który w decyzji o pozwoleniu na budowę został usytuowany w km 325 + 820,28, a w pozwoleniu wodnoprawnym w km 325+827,74, tj. różnica 7 cm, wobec skali zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi wady skutkującej uchyleniem decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Odnosząc się do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. zezwolił na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 325 + 782,00 do stacji paliw w Wawrzeńczycach oraz wraził zgodę na dysponowanie działką o nr ew. [...] dla celów budowlanych związanych z budową przedmiotowego zjazdu do stacji paliw w W. Organ stwierdził, że skoro nie zmieniły się granice projektu zagospodarowania terenu to inwestor posiadał zgodę na zakres robót, które ostatecznie były przedmiotem pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i Z. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz naruszającej w sposób nieuprawniony interes strony skarżącej lub o umorzenie postępowania w obydwu instancjach z uwagi na rażące naruszenie przez organy norm prawa administracyjnego.

Skarżący zarzucili, naruszenie i obrazę norm prawnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2) i pkt 7) k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji i przez organ drugiej instancji, iż przedmiotowe postępowanie może zostać zakończone bez jakiegokolwiek ponownego uzupełnienia wadliwego pierwotnego wniosku inwestora przy jednoczesnym pominięciu ważnych w sprawie dowodów – bez przeprowadzenia na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego, zaleconego przez WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/09.

Ponadto zarzucili naruszenie norm prawnych prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 35. ust. 1 pkt 1 zdanie ostatnie i ust. 4 a contrario ustawy Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b/ w zw. z § 5 pkt 1 lit. a/, b/, d/ oraz pkt 3 lit. b/, d/, e/ tegoż paragrafu 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko z uwagi na prawnie niedopuszczalne pominięcie przez organ pierwszej instancji i organ drugiej instancji zakreślonych we wskazanych powyżej przepisach obowiązków, które przed podjęciem postępowania oraz przynajmniej po podjęciu postępowania inwestor winien zrealizować.

Wskazali ponadto, że organ II instancji naruszył regulację z § 2 ust. 1 pkt 30 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że hipoteza normy prawnej opisanej na gruncie wskazanej regulacji odpowiada swoim zakresem przedmiotowi wniosku inwestora. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 77, 80 i 136 k.p.a. – z uwagi na ciągłe i notoryczne nie wyjaśnienie przez organ drugiej instancji sytuacji braku prawa inwestora do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia organ uznał go za bezzasadny. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), przebudowa drogi publicznej nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Tym samym w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. i Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu podał, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do badania wykonania wytycznych zawartych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/09, które to orzeczenie – jak już wyżej zostało wspomniane – uchyliło zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. W powołanym wyroku podniesiono, że organ nie rozważył i nie omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowości przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, a tymczasem dokument ten zawiera liczne skreślenia, brak wskazania daty i czytelnego podpisu. Ponadto, Sąd wskazał, iż organ nie rozważył czy zakres robót objętych decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] lica 2007 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego odpowiada temu co zatwierdzono w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że pomimo wielokrotnych korekt projektu budowlanego organ nie zbadał, czy inwestor ostatecznie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy właściciel terenu wydał zgodę na zakres robót, które ostatecznie były przedmiotem pozwolenia na budowę.

Rozpoznając obecną skargę Sąd stwierdził, że organ wykonał wszystkie zalecenia sądu administracyjnego. W toku przeprowadzonego ponownie postępowania organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że skreślenia dokonane w części opisowej projektu budowlanego związane były z dokonaną przez inwestora korektą wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zmiany w projekcie budowlanym załączonym do wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. polegały na skreśleniach kart projektu budowlanego zawierającego pierwotny opis zamierzenia inwestycyjnego. Organ ustalił, że osobą, która dokonywała powyższych skreśleń był projektant A. G., co wynika z porównania podpisu złożonego pod zmianami z podpisem widniejącym na karcie tytułowej projektu budowlanego. Organ ustosunkował się także do kwestii zgodności zakresu robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, która wskazuje na wykonanie przepustu pod drogą krajową oraz wykonanie przepustu pod skrzyżowaniem drogi krajowej z drogą gminną, a pozwoleniem wodnoprawnym sytuującym wykonanie rowu pod drogą krajową nr [...] i pod zjazdem z tej drogi. Ustalił, że wątpliwości te wynikają z odmiennego ich nazwania w ww. rozstrzygnięciach jednak z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym zjazd znajduje się na skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą gminną. Organ zbadał także kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., zezwoliła na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 325+782,00 do stacji paliw w Wawrzeńczycach i uzgodniła projekt poszerzenia drogi krajowej nr [...] dla wykonania zjazdu publicznego w km 325+782,00 na odcinku od km 325+656,27 : km 325+911,22 do planowanej stacji paliw w W. oraz wyraziła zgodę na dysponowanie działką o nr ew. [...] dla celów budowlanych związanych w budową przedmiotowego zjazdu. Ponadto, pismem z dnia [...] września 2007 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wyraziła zgodę na dysponowanie przez inwestora działką o nr ew. [...] dla celów budowlanych związanych z budową przedmiotowego zjazdu. Organ ocenił, że skoro nie zmieniły się granice projektu zagospodarowania terenu to inwestor posiadał zgodę na zakres robót, które ostatecznie były przedmiotem pozwolenia na budowę.

Reasumując, Sąd I instancji ocenił, że organ rozpoznając sprawę ponownie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 czerwca 2009 r. i wyjaśnił sprawę w jej całokształcie, a tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. wniósł radca prawny A. M. pełnomocnik K. D. i Z. D. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości jako wydanego z rażącym naruszeniem cytowanego powyżej przepisu prawa, z uwagi na zaistnienie okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących wprost o wadliwości zapadłego wyroku jak również o wadliwości obydwu uprzednio zaskarżonych decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obu instancji.

Ponadto, z ostrożności procesowej poinformował, iż w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wciąż toczy się postępowanie mające na celu ustalenie, czy wszczęcie oraz zawieszenie – a w konsekwencji i odwieszenie zawieszonego postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, tj. Wojewodę Małopolskiego było zgodne z prawem. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek zaskarżenia wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r., zapadłego pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1996/08, utrzymującego w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] września 2008 r.). Wobec powyższego, wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanej powyżej sprawy, która to sprawa, w razie uwzględnienia zarzutów skargi ją wywołującej spowoduje również zaistnienie przesłanek stanowiących o wadliwości zaskarżonych decyzji organów I i II instancji.

Nadto zarzucił naruszenie i obrazę normy prawa opisanej na gruncie przepisu art. 153. p.p.s.a, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wyznaczając organowi drugiej instancji zakres ponownego rozpoznania sprawy nie zareagował następczo w wydanym przez siebie wyroku na niedokładne wyjaśnienie sprawy przez ten organ, a ponadto sam Sąd pierwszej instancji wprost nie zastosował się do nałożonych uprzednio na organ drugiej instancji obowiązków, zwalniając tenże organ na mocy zaskarżonego obecnie wyroku z konieczności: dokładnego wyjaśnienia sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego, uwzględnienia słusznych zarzutów strony skarżącej, przekładających się na dokładne wyjaśnienie sprawy, w tym wskazujących na naruszenia i realizację przesłanek z art. 156 k.p.a. oraz naruszenie prawa polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w stosunku do niewłaściwego przedmiotu rozpoznania, tj. realizacja przesłanek z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., na skutek wskazania w zaskarżonym orzeczeniu, iż wyrok dotyczy przedmiotu inwestycji zlokalizowanego w miejscowości W., gdy realnie i zgodnie z przedmiotem pierwotnego rozpoznania jest to miejscowość Z.

W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucił również naruszenie przepisów procesowych, na skutek: podtrzymania zaskarżonym wyrokiem naruszenia przez organ II instancji obowiązującej linii orzeczniczej WSA i NSA, nakazującej przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie uzyskać organowi wydającemu decyzję wszelkie opinie i uzgodnienia, które są konieczne dla wydania decyzji, a które pochodzą z postępowań wpadkowych (składowych) prowadzonych przez inne organy dla potrzeb postępowania zasadniczego – czego organ GINB nie uczynił ponownie rozpoznając sprawę a Sąd pierwszej instancji nie doprowadził do stanu zgodnego z obowiązującą linią orzecznictwa, wydając zaskarżony wyrok oraz nie ustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutów podniesionych w skardze złożonej przez stronę skarżącą.

Ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw z z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) poprzez: naruszenie norm prawnych prawa materialnego administracyjnego zasadzających się na gruncie platformy ustawowej przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 35 ust. 1 pkt 1 zdanie ostatnie i ust. 4 a contrario ustawy prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b/ w zw. z § 5 pkt 1 lit. a/, b/, d/ oraz pkt 3 lit. b/, d/, e/ tegoż paragrafu 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wobec powyższego zarzucił naruszenie, wykorzystanej przez organ drugiej instancji i następczo przez Sąd pierwszej instancji – niezgodnie z prawem, regulacji ustawowej z § 2 ust. 1 pkt 30 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji i przez Sąd pierwszej instancji aprobujący takie rozwiązanie, że hipoteza normy prawnej opisanej na gruncie wskazanej regulacji odpowiada swoim zakresem przedmiotowi wniosku inwestora, pomimo że przedmiot zamierzonej inwestycji nie spełnia wprost ani ustawowego warunku minimalnej długości odcinka drogi 10 kilometrów, ani też nie będzie posiadał 4 pasów ruchu – co powoduje automatycznie obowiązek zastosowania regulacji prawnych tegoż rozporządzenia wskazanych w treści powyższej przez stronę skarżącą (obowiązek opracowań środowiskowych w zakresie wniosku inwestora, wadliwość tego wniosku).

Ponadto inkryminował naruszenie w wydanym wyroku, utrzymującym mocy zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji ponownie rozpoznającego sprawę, wszystkich powyżej wskazanych norm prawnych, tj.: ustawy prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, w tym dodatkowo art. 46 ust. 1-4, art. 46a, art. 47, tejże ustawy, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z art. 7, 77, 107 i 136 k.p.a. – z uwagi na utrzymanie przez Sąd pierwszej instancji ponownej, pozytywnej dla inwestora decyzji organu drugiej instancji pomimo, że strona skarżąca załączyła do uprzedniej sprawy sądowej o sygn. akt VII SA/Wa 86/09 – własne opracowanie środowiskowe wykonane przez specjalistów w tej dziedzinie, z którego to opracowania wprost i jednoznacznie wynika, iż właśnie z licznych względów środowiskowych przedmiotowa inwestycja objęta zaskarżonym wyrokiem nie może być zrealizowana w świetle obowiązującego prawa – który to dowód, najistotniejszy w sprawie, Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organ drugiej instancji pominął, naruszając tym samym dodatkowo przepis art. 80 k.p.a. – wbrew, co należy także zaznaczyć, wytycznym wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/09, zapadłego uprzednio w przedmiotowej sprawie.

Poza tym naruszenie, w wydanym wyroku utrzymującym mocy zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji ponownie rozpoznającego sprawę, regulacji z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 77, 80 i 136 k.p.a. – z uwagi na ciągłe i notoryczne niewyjaśnienie przez organ drugiej instancji sytuacji braku prawa inwestora do nieruchomości, dla której jest prowadzone całe to dotychczasowe postępowanie czyli po prostu braku prawa do dysponowania do działkami, do których rozbudowana droga ma dołączyć umożliwiając ich komunikację z drogą krajową – z zastrzeżeniem, że nie chodzi tu wcale o te działki, co do których zgodę wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który to fakt dla odwrócenia uwagi od problemu podaje organ drugiej instancji, a sprawa dotyczy braku prawa inwestora do jednej z działek, do których ma być wykonana planowana droga i zjazdy w celu umożliwienia późniejszego posadowienia na tychże działkach stacji benzynowej – co zważywszy na brak prawa do wspomnianej działki również nie będzie mogło nastąpić.

Wobec podniesionych zarzutów wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, jako wydanego z rażącym naruszeniem cytowanych powyżej przepisów prawa oraz naruszającego w sposób nieuprawniony interes strony skarżącej; umorzenie postępowania w całości (wszystkie instancje rozpoznania) z uwagi na rażące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji oraz organy pierwszej i drugiej instancji przytoczonych powyżej norm prawa administracyjnego w zakresie postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego administracyjnego – co automatycznie stanowi o następczym naruszeniu przesłanek z cytowanego na wstępie art. 156 k.p.a.; o załączenie do niniejszej sprawy treści pierwszej skargi strony skarżącej złożonej do akt sprawy o sygn. akt. VII SA/WA 86/09, a w szczególności o załączenie dostarczonego do wspomnianej wcześniejszej sprawy opracowania oddziaływania zamierzonej inwestycji inwestora na środowisko, wykonanego na zlecenie strony skarżącej przez specjalistów w dziedzinie ochrony środowiska, dla potrzeb uprzedniego postępowania administracyjnego i sądowego oraz o załączenie do akt niniejszej sprawy, decyzji wydanych przez Starostę Krakowskiego: z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2007 r. znajdujących się obecnie w zasobach Urzędu Starosty Krakowskiego, jak również wniósł o załączenie uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. znajdującego się obecnie w zasobach Urzędu Dyrekcji – w celu wykazania zaistnienia realizacji przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wykazania realizacji przesłanek z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., na skutek błędnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji i organy administracyjne miejscowości, w której inwestycja ma być zrealizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Rozpoznając zarzuty podniesione w przedmiotowej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zakwestionowany przez skarżących K. i Z. małż. D. skargą kasacyjną zapadł po ponownej kontroli przez Sąd pierwszej instancji, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] i publicznego zjazdu do planowanej stacji paliw.

Wcześniejszym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącą opisanej wyżej inwestycji, uznając brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy do stanowczego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał w sposób szczegółowy przyczyny uchylenia decyzji i sprecyzował wskazówki dla organu, które winny być uwzględnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dla pełnego jej wyjaśnienia i merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Oznacza to, że uzasadnienie orzeczenia zawierające wskazania co do dalszego postępowania organu i Sądu ma moc wiążącą. W konsekwencji stosowania tego przepisu jak słusznie przyjmuje się w doktrynie "zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjnego, w którym organ będzie związany oceną prawną sądu, zachowując możliwość wydania takiego samego rozstrzygnięcia jak przed uchyleniem decyzji" (vide wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., Lex 82003). Zauważyć należy, że ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., Lex nr 47301).

Zgodnie z zaleceniami Sądu pierwszej instancji, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. rzeczą organu było: 1) wyjaśnienie przyczyn skreśleń w projekcie budowlanym bez ich omówienia, 2) wyjaśnienie rozbieżności co do usytuowania rowu melioracyjnego między pozwoleniem wodnoprawnym a pozwoleniem na budowę, 3) zbadanie czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące poszerzenia drogi i wykonania zjazdu publicznego do planowanej stacji paliw.

W ponownym postępowaniu organ wykonał wszystkie zalecenia Sądu wyżej wskazane i wyjaśnił okoliczności, które w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniały uchylenie pierwotnej decyzji.

W aspekcie przesłanek art. 153 p.p.s.a. rozpoznając ponownie skargę małż. K. i Z. D. na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę poszerzenia drogi krajowej z wykonaniem zjazdu publicznego do stacji paliw w W., Sąd pierwszej instancji zgodnie ze swym obowiązkiem kontrolnym zbadał prawidłowość wykonania przez organ zaleceń Sądu uchylającego pierwotną decyzję. Zalecenia te były wiążące także dla Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie w aspekcie podnoszonych zarzutów.

W tym momencie słuszne jest podkreślenie, iż Sąd pierwszej instancji w myśl zasady kreowanej art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Na podstawie art. 133 p.p.s.a. kontroluje całość dowodów zebranych w sprawie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim zaś bierze pod uwagę czy poprawnie organ wykonał wszystkie zalecenia z poprzedniego wyroku.

Pozytywna ocena Sądu pierwszej instancji w tej kwestii zasługuje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę, skoro się zważy, iż wszystkie okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia zostały wykonane zgodnie z zaleceniami Sądu.

Odnosząc się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak zasadnych podstaw do ich uwzględniania. Autor skargi kasacyjnej na zasadzie art. 176 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi jakie winna spełniać skarga kasacyjna a art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ stwierdza, iż Sąd uchyla decyzję po stwierdzeniu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zestawienie złożonego wniosku o uchylenie wyroku z powodu rażącego naruszenia prawa z treścią powołanych przepisów prawnych skargi kasacyjnej wykazuje sprzeczność stanowiska tejże skargi, co powoduje niemożność rozpoznania takiego zarzutu. Po to art. 175 § 1 p.p.s.a. wprowadził wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego by ten środek zaskarżenia odpowiadał wszystkim wymogom ustawowym, do których w pierwszym rzędzie zalicza się wskazanie podstawy prawnej zaskarżenia wyroku oraz prawidłowego sprecyzowania zarzutów przez jasne wskazanie przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez Sąd, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Wymóg powyższy dotyczy wskazania zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego jeśli je podnosi w skardze kasacyjnej.

Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wykazanie, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Są to wymogi podyktowane zasadą z art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowiącą o związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, co zostało wcześniej podkreślone w początkowych rozważaniach NSA. Dlatego też Sąd kasacyjny nie może precyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani domniemywać, które przepisy miał na myśli autor skargi kasacyjnej kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji. W ustępie I skargi, autor jej dokonuje oceny i podnosi wadliwość przeprowadzenia kolejnego postępowania wpadkowego przez Starostę Krakowskiego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego odprowadzania wód opadowych z terenu stacji paliw LPG zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. I. – W.

Zauważyć wobec tego trzeba, iż ta decyzja nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem skarga kasacyjna w tej części nie dotyczy merytorycznego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, które jest kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważywszy na fakt, iż kontrolowana decyzja dotyczy rozbudowy drogi krajowej przez jej poszerzenie i wykonanie zjazdu publicznego do planowanej stacji paliw, a więc innego przedmiotu jak decyzja wskazana przez skarżącą stronę, dotycząca odprowadzania wód opadowych z terenu stacji paliw uznał brak podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania kasacyjnego – o co wnosił autor kasacji.

Za chybiony także należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. na co wskazują jednoznacznie wcześniejsze rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzające wnikliwą ocenę Sądu pierwszej instancji całości materiału dowodowego sprawy uzupełnionego zgodnie z zaleceniami Sądu, uchylającego pierwotną decyzję organu budowlanego.

Wbrew stanowisku skarżących przedmiot niniejszego postępowania określony wyżej, nie budzi żadnych wątpliwości, został dokładnie oznaczony w projekcie budowlanym z określeniem odległości w metrach i oznaczeniem nr działek, na których realizowana zostaje inwestycja drogowa i zjazd do stacji paliw w W. Niezrozumiałe zatem są zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzające naruszenie i realizację przesłanek z art. 156 k.p.a.

Taki zarzut nie może odnieść się do Sądu pierwszej instancji, który nie dokonywał kontroli ponownej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe.

W ramach przeprowadzonej kontroli ponownej decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po raz wtóry utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., Sąd pierwszej instancji w swej ocenie stwierdził, że organ wykonał wszystkie zalecenia Sądu, co do dalszego postępowania, które były wiążące dla organu zgodnie z przywołaną na wstępie regulacją art. 153 p.p.s.a.

W ramach prowadzonego ponownie postępowania organ wyjaśnił, że skreślenia w części opisowej projektu budowlanego związane były z korektą wniosku inwestora o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Zmiany te były uwzględnione w projekcie przez autora projektu budowlanego A. G.

Ponadto z ustaleń Sądu pierwszej instancji, kontrolującego decyzję ponowną i ponownie zaskarżoną przez małż. D. wynika, iż organ zgodnie z zaleceniami wyjaśnił, że zachodzi zgodność robót budowlanych w decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonania przepustu pod drogą krajową i przepustu pod skrzyżowaniem drogi gminnej z drogą krajową – oraz pozwoleniem wodnoprawnym ustalającym wykonanie określonych w nim rozwiązań budowlanych po uwzględnieniu także treści operatu.

Bardzo istotną kwestią, która została wyjaśniona, w myśl zaleceń Sądu, przez organ w postępowaniu ponownym to kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2007 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zezwoliła inwestorowi na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw w km 325+782,00 i uzgodniła poszerzenie drogi krajowej dla wykonania tegoż zjazdu publicznego na działce nr 1085. Ponadto pismem z dnia [...] września 2007 r. Dyrekcja ta, wyraziła zgodę na dysponowanie przez inwestora działką nr [...] w celach budowlanych dla przedmiotowego zjazdu publicznego.

W świetle powyższych okoliczności zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadna była ocena Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwalające na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonane ustalenia odpowiadają postawionym zaleceniom organu, który wyjaśnił wątpliwości Sądu pierwszej instancji orzekającego pierwotnie w sprawie, które stały się przyczyną uchylenia decyzji.

Aktualna ocena Sądu pierwszej instancji, zebranego materiału po ponownym rozpoznaniu sprawy nie została podważona zarzutami skargi kasacyjnej. Mając na uwadze fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji wyżej opisanej była kontrolowana już przez Sąd pierwszej instancji, który to nie stwierdził innych wad poza brakiem dokładnego wyjaśnienia kwestii wyżej opisanych – obowiązkiem organu było wykonanie zaleceń zawartych w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzją w świetle art. 153 p.p.s.a.

Pozbawione słuszności, w ocenie Sądu kasacyjnego są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Treść uzasadnienia ich zdaniem Sądu sprowadza się do polemiki autora skargi kasacyjnej ze słusznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto nie podzielił stanowiska strony skarżącej o naruszeniu przepisów postępowania, istotnie wpływających na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Pozbawione słuszności jest stanowisko jakoby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobligowany był uzyskać ponownie wszystkie opinie i uzgodnienia, choć były one pozytywne dla planowanej inwestycji i są w materiale dowodowym sprawy. Gdyby taka konieczność zachodziła Sąd pierwszej instancji obowiązek taki ponawiania uzgodnień i opinii zawarłby w zaleceniach dla organu. Zauważyć należy, iż uzgodnienia te i opinie nie były podważone oceną Sądu pierwszej instancji, a przyczyny uchylenia decyzji zaskarżonej zostały jednoznacznie wskazane wraz z zaleceniami do wykonania przez organ. Wobec powyższego pozbawione są zasadności wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów o ochronie środowiska oraz przepisów rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r. o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W związku z wnioskami skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, wobec naruszenia przez Sąd przepisów art. 156 k.p.a., należy wyjaśnić, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał sprawy w trybie nieważnościowym regulowanym tymi przepisami art. 156 k.p.a.

W świetle wadliwie sprecyzowanego zarzutu a przez to niezrozumiałego w pkt 2a skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 133 p.p.s.a. w oparciu o akta sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, nie dokonuje własnych ustaleń stanu faktycznego. Wszystkie te kwestie należą do postępowania administracyjnego i należą do organów administracji. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątkowo Sąd może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie kwestie zlecone organowi do uzupełniającego wyjaśnienia sprawy po uchyleniu decyzji zostały prawidłowo wykonane a ponowna ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wnikliwa i prawidłowa. Pozwala to na podzielenie przez Sąd kasacyjny stanowiska, iż brak podstaw prawnych do podważenia zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu.

Zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej pozbawione zasadności również nie mogły podważyć słusznego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.