Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 805/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 183.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9,  art. 77.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 4, par. 4 ust. 4 pkt 1.
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. NSA Piotr Piszczek Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 188/08 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 188/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, uchylił zaskarżoną decyzję z następującym uzasadnieniem.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznał K. Ż. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 7.298,93 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 4.001,44 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 1.908,07 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca - PZ) w wysokości 1.389,42 zł. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności JPO do powierzchni 13,27 ha, UPO do powierzchni 6,47 ha oraz PZ do powierzchni 6,34 ha. Ponadto organ I instancji podał, że liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), ustalona na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych, wynosiła 0,95 DJP. Po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), powierzchnia, co do której została naliczona płatność zwierzęca wynosiła 3,1667 ha. Organ na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji, z uwagi na uwzględnienie w całości żądanie strony.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. Ż. argumentując, iż nie zgadza się z ustaloną liczbą zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe, bowiem już we wniosku z dnia 1 lutego 2008 r., skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. wskazał, że w okresie referencyjnym posiadał 3 sztuki bydła, co w przeliczeniu na DJP wynosiło 1,95.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że w związku z wejściem w życie w dniu 27 lutego 2007 r. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35. poz. 217 ze zm.), zmienione zostały zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych w roku 2007, polegające na przyznawaniu płatności do grupy upraw, w tym do: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce - PZ), płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu (CH), płatności do upraw roślin energetycznych (RE). płatności cukrowej lub pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Organ odwoławczy wskazał, że K. Ż. we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2007 roku, złożonym w dniu 26 kwietnia 2007 roku w Biurze Powiatowym ARiMR w E., ubiegał się o przyznanie płatności do grupy upraw JPO do powierzchni 13,27 ha, do grupy upraw UPO do powierzchni 6,47 ha oraz do grupy upraw PZ do powierzchni 6,34 ha. Organ pierwszej instancji przyznał K. Ż. płatności JPO i UPO zgodnie z deklaracją, w której wskazano odpowiednio powierzchnie 13,27 ha i 6,47 ha. Płatność zwierzęca - PZ została naliczona od powierzchni 3,1667 ha. K. Ż. w odwołaniu podniósł natomiast, że w okresie referencyjnym posiadał 3 szt. bydła. Organ odwoławczy stwierdził, na podstawie danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), że K. Ż. w okresie referencyjnym, od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., był posiadaczem 2 szt. bydła, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez niego zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (zwierzęta o nr identyfikacyjnych [...] i [...]). Natomiast zwierzę o nr [...] zostało przez K. Ż. sprzedane w dniu 1 kwietnia 2005 r., tj. w pierwszym dniu okresu referencyjnego, zatem nie mogło ono być brane pod uwagę przy przeliczaniu zwierząt na DJP. Zwierzę o nr identyfikacyjnym [...] urodziło się w dniu 5 maja 2004 r. i przebywało w stadzie producenta rolnego do dnia 5 października 2005 r. włącznie - zostało sprzedane w dniu 6 października 2005 r. Zakup zwierzęcia o nr [...] K. Ż. zgłosił do Biura Powiatowego ARiMR w E. w dniu 17 czerwca 2005 r., zatem od tego dnia zostało ono uwzględnione przy przeliczaniu zwierząt na DJP. Zwierzę to zostało sprzedane przez producenta rolnego w dniu 8 stycznia 2007 r., a więc przebywało u niego do końca okresu referencyjnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3., natomiast przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością zwierzęcą uwzględnia się liczbę dużych jednostek przeliczeniowych według stanu na dzień, w którym liczba ta w okresie referencyjnym jest największa. Przeliczenia zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe dokonano zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., w myśl którego pod uwagę należy brać płeć i wiek określonego zwierzęcia.

Dzień, w którym liczba DJP w okresie referencyjnym była największa, tj. w dniu 1- czerwca 2005 r. wynosiła 0,95. Wobec powyższego organ odwoławczy w pełni potwierdził prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E., decydujących o treści decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie przyznania K. Ż. płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił skargę K. Ż. na powyższą decyzję i wskazał, iż warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), które przewiduje w § 4 warunki przyznawania płatności zwierzęcej w roku kalendarzowym.

Wskazał również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia czy w okresie referencyjnym od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. skarżący był posiadaczem dwóch czy trzech sztuk bydła. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż skarżący rolnik posiadał w okresie referencyjnym 2 sztuki bydła, co ustalono na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, były to zwierzęta o numerach identyfikacyjnych [...] i [...]. Natomiast zwierze o numerze identyfikacyjnym [...] zostało przez skarżącego sprzedane w dniu 1 kwietnia 2005 roku i nie mogło być brane pod uwagę do wyliczenia dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). Sąd pierwszej instancji podniósł również, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kserokopii zgłoszeń przemieszczenia bydła, owiec albo kóz, wynikało, że w dniu 1 kwietnia 2005 r. zwierze o numerze identyfikacyjnym [...], zostało przemieszczone do innego stada. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym K. Ż. wyjaśnił że zwierze o nr [...] odebrał od ojca, a nadto stwierdził, że druk ze zdarzeniem datowanym na dzień 1 kwietnia 2006 r. nie jest wypełniony jego charakterem pisma, jak też nie figuruje tam jego podpis.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezsporne wyjaśnienie okoliczności w którym stadzie i w jakim okresie zwierze o nr [...], było w posiadaniu K. Ż. lub innej osoby, pozwoliłoby rozstrzygnąć o wielkości stada zwierząt skarżącego uwzględnionego przy wyliczeniu podstawy płatności zwierzęcej za okres od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., zwłaszcza zaś w sytuacji gdy skarżący zakwestionował wiarygodność dokumentu z dnia 1 kwietnia 2006 roku dotyczącego przemieszczenia zwierzęcia o nr [...].

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż nie wyjaśniono z jakiego powodu uznano, że zadeklarowana liczba zwierząt wynosi 2 sztuki.

Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego spowodowało w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, a była to podstawowa okoliczność w niniejszej sprawie, mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bezspornie, jaka liczba zwierząt była w posiadaniu skarżącego w okresie referencyjnym, jednakże dokumenty te w korespondencji z załączonymi dowodami do skargi, jak też poczynione ustalenia dowodowe pozwalały, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjaśnić liczbę zwierząt jaką posiadał skarżący w okresie referencyjnym. Sąd stwierdził także, iż twierdzenia zawarte w decyzjach organów obu instancji nie zostały poparte żadnymi dowodami zgromadzonymi w tej sprawie, a tak prowadzone postępowanie wyjaśniające nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami art. 7 i 77 Kpa. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzone postępowanie dowodowe nastąpiło z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Skargą kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi K. Ż. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organy administracji dopuściły się naruszeń prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i co się z tym wiąże nie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ oparł rozstrzygnięcie o pełen materiał dowodowy i zgodnie z obowiązkiem nałożonym w art. 77 k.p.a. ustalił stan faktyczny. Wskazana przez Sąd pierwszej instancji konieczność dodatkowych ustaleń, w którym stadzie i w jakim okresie zwierzę o nr [...] było w posiadaniu K. Ż. niewątpliwie zdaniem kasatora należało zaliczyć do kategorii środków dowodowych, które w toku postępowania powinien ewentualnie zgłosić skarżący. Organ wskazał również, że skarżący wcześniej nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do druków o przemieszczeniu bydła. Budzi w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wątpliwość oświadczenie K. Ż. o niewypełnieniu przez niego jednego z druków przemieszczenia. Co więcej skarżący nie podnosił wcześniej, iż brakuje jakiegokolwiek druku w aktach sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił fakt, iż skarżącemu dano możliwość zgłoszenia stosownych zarzutów co do druków przemieszczenia i pomimo takiej możliwości skarżący dopiero na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji podniósł wskazane powyżej okoliczności. Podniesiono również, że skarżący nie kwestionował druku przemieszczenia jednej sztuki bydła w dniu, a zatem zdaniem organu należało przyjąć, że przedmiotowa sztuka bydła była w tym dniu w posiadaniu ojca skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Ż. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi K. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. pomimo, iż organ nie naruszył art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. jak przyjął Sąd pierwszej instancji.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował wyłącznie rozstrzygnięcie organów obu instancji w przedmiocie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca – PZ) w kwocie 1.389,42 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się tylko do tzw. płatności zwierzęcej (PZ), aczkolwiek uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości.

Również skarga kasacyjna podważa rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wyłącznie w powyższym zakresie.

Wyrażona w art. 183 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż zasadnicze znaczenie dla oceny jej zasadności ma sposób sformułowania podstaw i zarzutów skierowanych przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji, poza nieważnością postępowania, którą Sąd bierze pod uwagę z urzędu.

Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie lub korygowanie zarzutów kasacyjnych oraz dokonywanie oceny zaskarżonego orzeczenia w szerszym zakresie niż sformułowanym przez autora skargi kasacyjnej w postaci zarzutów.

Sposób skonstruowania skargi kasacyjnej nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nakłada na Sąd rozpoznający skargę na decyzję lub postanowienie obowiązek uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego gdy stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu następuje wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania bądź zauważając je błędnie ocenił jego wpływ na wynik sprawy zakończonej decyzją administracyjną lub postanowieniem.

W obu przypadkach błąd w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego wykazanie należy do obowiązków kasatora.

Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) określa zasady przyznawania płatności zwierzęcej w danym roku kalendarzowym.

Warunkiem przyznania płatności zwierzęcej jest między innymi ustalenie liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), które jako jeden z wielu elementów decydują o wysokości płatności.

W myśl § 4 ust. 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia liczbę zwierząt ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt – w przypadku bydła, owiec i kóz.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniono bezspornie liczby zwierząt jaką posiadał K. Ż. w okresie referencyjnym.

Zasadnicze wątpliwości wzbudza posiadanie – przemieszczenie oraz sprzedaż krowy o numerze identyfikacyjnym [...] wobec zakwestionowania przez K. Ż. wiarygodności dokumentu dotyczącego przemieszczenia krowy o wyżej wymienionym numerze z dnia 1 kwietnia 2006 r. oraz zarzut sfałszowania jego podpisu.

Również rozbieżności w datach sprzedaży wymienionego zwierzęcia potwierdzone przedłożoną przez rolnika fakturą z dnia 24 listopada 2007 r., a rzutującą na wielkość stada w okresie referencyjnym wskazuje na nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego.

Organ orzekający zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zobowiązany jest zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go w całości ze wskazaniem dowodów na których oparto ustalenia faktyczne, czego zabrakło w niniejszej sprawie jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji.

Z powyższego wynika, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bowiem naruszenie przepisów, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dawało Sądowi podstawę do uchylenia decyzji organu drugiej instancji.

Zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec braku uzasadnienia sposobu ich naruszenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.