Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2542/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt. 3, pkt 7, pkt.9, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7 ust. 1, art. 23 ust.2a,  art. 29 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jaworzno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 387/16 w sprawie ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 387/16, oddalił skargę Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.`

Rada Miejska w Jaworznie uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz.199; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w nawiązaniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D.", uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "D." w J.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D." w J., w części określonej w:

- § 6 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c;

- § 6 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, b i c.

W ocenie Wojewody zapisy powyższych uregulowań uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie dowodzą, że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nie zakwestionował możliwości wyznaczenia granic terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie dla nich granic filarów ochronnych. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, ustalenia zawarte w treści § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c oraz pkt 2 lit. a, b i c planu, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazał także, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) oraz na art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 196, ze zm. – dalej p.g.g.), prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Nie było zatem rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Wojewoda uznał kwestionowane zapisy za wykraczające poza kompetencję Rady Miejskiej wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miejska w Jaworznie, wnosząc o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego, skutkujące pozbawieniem skarżącego udziału w tym postępowaniu i nieumożliwieniem mu obrony swych praw.

Zdaniem skarżącej Gminy, podanie konkretnych parametrów ochrony powierzchni ziemi w m.p.z.p. nie narusza przyznanych jej kompetencji. Przedsiębiorca górniczy prowadząc eksploatację złoża ma obowiązek zapobiegać oddziaływaniom na powierzchnię. Ma likwidować szkody powstałe w związku z tym oddziaływaniem. Nie może być zgody na pozbawioną ograniczeń dewastację przestrzeni. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że kwestionowanymi zapisami planu określono i przesądzono o sposobie eksploatacji złoża, że Gmina rażąco naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Określono jedynie stopień ochrony powierzchni, tak aby była możliwa realizacja przeznaczenia określonego w planie. Ustalono, jakie wpływy ewentualnej eksploatacji nie naruszą przeznaczenia określonego w planie, o którym mowa w art. 7 p.g.g. Wskazano na kompetencję Gminy w zakresie uzgodnienia koncesji na wydobycie (art. 23 ust. 2a p.g.g.), w celu realizacji której trzeba było ustalić jasne kryteria oceny czy zamierzona działalność nie naruszy przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Dokonanie przez Gminę powyższej oceny bez jednoznacznych i mierzalnych kryteriów zapisanych w planie miejscowym, jest praktycznie niemożliwe. Dlatego gmina dla wypełnienia przepisu prawa musi zawrzeć w planie miejscowym jasne i jednoznaczne kryteria oceny nienaruszalności ustaleń tego planu. Błędnie twierdzi Wojewoda Śląski, że określenie stopnia ochrony jest wyłączną domeną projektu zagospodarowania złoża (pzz). O ile przedsiębiorca górniczy, jak i Okręgowy Urząd Górniczy, jako organ nadzoru, a także służby geologiczne patronujące złożom kopalin, mają prawo i obowiązek czynnego uczestniczenia w procesie sporządzania planu miejscowego, tak projekt zagospodarowania złoża powstaje w interesie przedsiębiorcy górniczego, bez udziału i możliwości wpływu gminy. Jest opracowaniem dołączanym do wniosku koncesyjnego (art. 26 ust. 3 p.g.g.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, że [...] lutego 2016 r. wszczął postępowanie nadzorcze i [...] lutego 2016 r. poprzez platformę ePUAP, wysłał zawiadomienie do Urzędu Miasta Jaworzna (w aktach sprawy pismo przekazujące wraz z zawiadomieniem). Z przyczyn niezależnych od organu nadzoru, przedmiotowe pismo nie zostało doręczone do strony skarżącej. Niemniej jednak brak doręczenia zawiadomienia stronie, w ocenie organu nadzoru, nie może rzutować na wadliwość postępowania nadzorczego. Powyższe może być uznane za uchybienie procesowe, jednak w ocenie organu, tylko takie uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, może stanowić podstawę do uchylenia aktu nadzoru. Ponadto, takie same postanowienia zawarte w innej uchwale, były już przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Gmina, będąc w posiadaniu informacji o występujących na jej obszarze złożach kopalin tak winna kształtować rozwiązania przestrzenne - sposoby zagospodarowania terenów, aby minimalizować możliwość wystąpienia konfliktów przestrzennych wynikających ze sprzecznych interesów lub koniecznej ochrony niektórych z nich.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 387/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Jaworzno.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem jego rozważań będzie ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej z art. 91 ust. 1 u.s.g., a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

Sąd stwierdził, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13 stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Sąd wskazał, że uchybienia organu nadzoru dotyczące braku należytego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, mające skutkować pozbawieniem skarżącego udziału w tym postępowaniu i uniemożliwieniem mu obrony swych praw, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ Gminy wszystkie swe wątpliwości zawarł w szczegółowej skardze i jej merytoryczna argumentacja i tak nie została podzielona przez Wojewodę, o czym świadczy m. in. przebieg rozprawy.

Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych odkształceń powierzchni zawarte były również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Postanowienia te unieważniło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, na które Gmina złożyła skargę do WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 465/15). Jakkolwiek poprzednie postępowanie nie dotyczyło planu miejscowego, tylko studium, to jednak Gmina już wtedy była świadoma stanowiska Wojewody, co do możliwości ustalania w przepisach planistycznych tego rodzaju ograniczeń dotyczących eksploatacji górniczej. Już tam kwestionowana była przez Wojewodę działalność uchwałodawcza organów samorządowych odnosząca się do narzucania zasad przyszłej eksploatacji. Nadto, treść samej uchwały była bezsporna, sporna była jedynie wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę uchwały.

Sąd zauważył, że art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Sąd przytoczył treść § 6 ust 2 kwestionowanego planu miejscowego, zawartego w rozdziale zatytułowanym "Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych" i wskazał, że w niniejszej sprawie sporny jest zakres kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który powstaje na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym.

Sąd zauważył, że istnieje sprzeczność między interesem państwa w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego kraju a interesem lokalnym realizowanym przez zapisy planu miejscowego, który określa zakaz wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakaz wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin.

Sąd przytoczył pogląd NSA zawarty w wyroku z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, gdzie Sąd ten mając na uwadze treść § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511), stwierdził, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 p.g.g. (por. też art. 30, 32 p.g.g.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12).

Sąd podzielił stanowisko Gminy, że "Nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu". Zaznaczył przy tym, że Wojewoda ma rację, iż nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Sąd uznał, że Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, nie miała znaczenia przesądzającego treść wyroku Sądu z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 465/15, przywoływanego w skardze, gdzie stwierdzono, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. na etapie stanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do określania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny – dopiero przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. WSA w przywołanym orzeczeniu, rozpoznając kwestie dotyczące studium, użył jedynie wypowiedzi ogólnej, odnoszącej się do brzmienia poszczególnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w niniejszym postępowaniu ocenie podlegają już konkretne zapisy planu miejscowego. Na tej samej zasadzie wypowiadał się także NSA rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku (II OSK 94/16, wyrok z 1 kwietnia 2016 r.).

Sąd stwierdził, że w powyższym kontekście nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 p.g.g.). Mając na uwadze stanowisko Gminy zawarte w skardze, że organ, dokonując takiego uzgodnienia, powinien posiadać jasne kryteria, na podstawie których dokona oceny dokumentacji koncesyjnej; dlatego takie kryteria zostały wprowadzone do zaskarżonego planu zagospodarowania, Sąd podkreślił, że plan nie może zawierać zapisów, do stanowienia których Rada Gminy nie jest upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Sąd uznał, że zbyt daleka ingerencja w uprawnienia przypisane innym organom stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego (art. 7 Konstytucji, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.), przez co należało uznać rozstrzygnięcie nadzorcze za zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Jaworzna, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż na etapie stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie posiada uprawnienia do określania: zasad ochrony środowiska, granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, a także szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w postaci określenia dla obszarów wskazanych do ustanowienia filarów ochronnych nakazu zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni w przypadku podjęcia eksploatacji;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.; dalej - p.o.ś.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy art. 71 i art. 72 p.o.ś. nie uprawniają rady gminy do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakwestionowanych ustaleń w zakresie ochrony powierzchni ziemi;

3. § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż ( Dz. U. z 2012 r., poz. 511 ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż stanowi on przeszkodę do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy ustaleń w zakresie ochrony powierzchni ziemi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób nieuprawniony podtrzymał zarzut Wojewody Śląskiego, że art. 15 ust. 2 pkt 7 a także pkt 9 u.p.z.p. nie dają gminie podstaw do wprowadzania do tekstu planu miejscowego kwestionowanych ustaleń.

Skarżący podnosi, że zarówno art. 15 ust. 2 w pkt 7 i 9 jaki i też art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. stanowią podstawę do zamieszczenia w planie miejscowym kwestionowanych postanowień. Spór w tym zakresie nie ma charakteru semantycznego, nie dotyczy znaczenia słów, ale dotyczy istoty samego uregulowania. Gmina upatruje w tych i innych ustawowych przepisach zakresu swoich kompetencji do wpływania na oddziaływania eksploatacji górniczej, jako komponentu istotnie wpływającego na stan przestrzeni.

Polski system prawa przyznaje planom miejscowym zagospodarowania przestrzennego wysoką rangę. Ich ustalenia mają wpływ na wiele działań odbywających się w przestrzeni. Uznanie przez ustawodawcę, że to jednostka samorządu terytorialnego uchwalająca taki plan ma największe kompetencje do oceny wszystkich zjawisk w obszarze planu świadczy zarówno o zrozumieniu hierarchii powinności jak i o zaufaniu do prawidłowości dokonywanych przez organy samorządu ustaleń. Potwierdzają to zapisy ustawowe.

W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 15 ust. 2 odpowiednio pkt 3, 7 i 9 stanowią że, w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

- zasady ochrony środowiska (zdaniem skarżącego powierzchnia ziemi i jej zagospodarowanie jest komponentem środowiska. Jakiekolwiek przedsięwzięcie, a takim jest też eksploatacja podziemna węgla kamiennego i działalność zakładu górniczego, która będzie na tę powierzchnię oddziaływać w sposób konfliktowy wobec innych użytkowników tej przestrzeni, może być objęta ograniczeniami co do swojej działalności w planie miejscowym),

- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów (filar ochronny jest, określonym w ustawie prawo geologiczne i górnicze, obszarem ochrony przed skutkami eksploatacji gdzie odbywa się ona pod określonym rygorem - skoro w planie można wskazać obszary do wyznaczenia filara ochronnego to nieodłącznym elementem tego ustalenia musi być jasny powód jego wskazania i wynikający z niego zakres ochrony),

- szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (eksploatacja jako przedsięwzięcie podejmowane pod powierzchnią ziemi wymusza specyficzne zagospodarowanie i użytkowanie terenu, warunki określone w planie są zarówno barierą dla przedsiębiorcy górniczego jak i dla inwestora realizującego obiekty i gospodarującego na powierzchni).

Skarżąca kasacyjnie podkreśla, iż zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: w studium określa się obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny, oraz wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego (...) zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Skoro filar ochronny jest pojęciem z tej właśnie ustawy to próby pozbawienia go jego cech limitujących należy uznać za nieuprawnione.

Dalej skarżąca kasacyjnie zauważa się, że również w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej P.g.g):

- art. 7 ust. 1 stanowi: podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach;

- art. 23 ust. 2a stanowi, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7;

- art. 29 ust. 1 stanowi: jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Skarżąca podkreśla, iż zarówno rola jak i wysoka ranga miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w tych regulacjach wyraźnie określona. Zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest w prawodawstwie polskim warunkiem wydawania szeregu decyzji, w tym szczególnie pozwoleń na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Aby tę zgodność zbadać - tu w odniesieniu do budowy zakładu górniczego i podziemnej eksploatacji górniczej - w planach miejscowych konieczne jest umieszczenie wymagań w tym względzie. Zdaniem skarżącej, nieuprawnione jest kwestionowanie kompetencji organu gminy do dokonywania w planie miejscowym przedmiotowych ustaleń z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż gdzie de facto wymienia się jedynie zawartość załącznika do wniosku koncesyjnego.

Celem gminy formułującej kwestionowane ustalenia było ustalenie kompromisu pomiędzy zagospodarowaniem powierzchni terenu i eksploatacją podziemną. Gmina odnajduje kompetencje do takich ustaleń w art. 15 ust 2 u.p.z.p., zarówno w pkt 3, pkt 7 jak i w pkt 9. Oczywistym jest, że samego filara ochronnego nie wyznacza gmina w planie miejscowym, a czyni to dopiero projekt zagospodarowania złoża, akceptowany przy koncesji. Gmina jednak w planie miejscowym ma prawo i obowiązek ten proces zainicjować. Przepisy nie są tu sprzeczne ze sobą, tylko się uzupełniają. Wymagany wobec górnictwa i wpisany do planu maksymalny poziom oddziaływań, wyprowadzony został z opracowania ekofizjograficznego i stanowi zarówno ograniczenie dla przedsiębiorcy górniczego jak i dla inwestora na powierzchni. Próbuje on pogodzić interesy właściciela gruntu posiadającego już prawo do zabudowy, przedsiębiorcy zainteresowanego eksploatacją i gminy dbającej o zrównoważony rozwój na swoim terenie. Nie ma dowodu na to, że Skarb Państwa jako właściciel złóż i ustawodawca wymagający ich ochrony oczekują, że eksploatacja będzie miała priorytet nad innymi dobrami też podlegającymi ochronie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ma wątpliwości, że wprowadzając te zapisy przyczynia się do większej ochrony złoża i stwarza możliwości jego eksploatacji. Gdyby, chroniąc złoże, zakazała dalszej zabudowy, ktoś musiałby ponieść koszty obniżenia wartości nieruchomości, nawet w sytuacji gdyby do eksploatacji długo nie dochodziło. Z kolei nie wprowadzając progów dla eksploatacji i nie dając inwestorom informacji do jakiego poziomu mogą spodziewać się oddziaływań, spowodowałaby zainwestowanie terenu bez liczenia się z możliwością wystąpienia przyszłej eksploatacji. To mogłoby prowadzić do takiego zainwestowania, którego zabezpieczenie ze względu na szkody górnicze przy podejmowanej eksploatacji będzie niemożliwe lub nieopłacalne. Jest trudne do wyobrażenia, że właściciele nieruchomości będą czekać z podjęciem zagospodarowania do czasu aż pojawi się ewentualny przedsiębiorca zainteresowany eksploatacją złoża. Od tego jest plan miejscowy, uzgadniany z wszystkimi użytkownikami przestrzeni, aby to rozstrzygać.

W zakresie zarzutu, że przepisy art. 71 i art. 72 p.o.ś. nie uprawniają rady gminy do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakwestionowanych ustaleń w zakresie ochrony powierzchni ziemi wskazano, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 71 - 73) odwołują się w sposób wyraźny do zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, które stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami czy też uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Do tych przepisów nawiązuje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 pkt 3 lit a wyjaśniające standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, tu w odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze zasadę zrównoważonego rozwoju zawartą w ustawie Prawo ochrony środowiska, skarżąca wskazała, że stanowi ona - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. - podstawę działań z zakresu kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 8 p.o.ś, polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju.

Wobec powyższego działalność polegająca na wydobywaniu kopalin stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., w związku z czym - wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ nadzoru i Sąd I instancji - przepisy art. 71 i art. 72 p.o.ś. nie tylko uprawniają, a wręcz zobowiązują radę gminy do zamieszczenia w planie miejscowym zakwestionowanych ustaleń, zwłaszcza mając na względzie nakładanie się licznych uwarunkowań eksploatacji złóż związanych z występowaniem chronionych zasobów przyrody, zasobów wodnych, występowaniem obszarów historycznej płytkiej eksploatacji górniczej oraz z istniejącym stanem zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również naruszenie przepisu § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r., poz. 511) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż stanowi on przeszkodę do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy ustaleń w zakresie ochrony powierzchni ziemi. Wyznaczenie filarów ochronnych, zgodnie z § 2 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż, następuje dopiero na etapie projektowania zagospodarowania złoża. Dokonywane jest ono przez przedsiębiorcę górniczego, w oparciu o uwarunkowania geograficzne, prawne i ochrony środowiska, zawarte m.in. w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wiąże się również z art. 104 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 213 p.g.g. W związku z tym sformułowanie "wyznacza się" w tym przypadku nie może być odczytywane jako przesądzenie dokonane przez Radę Gminy, a jedynie jako wytyczna do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy projektów zagospodarowania złoża, której istotą jest wskazanie obiektów i obszarów wymagających zastosowania profilaktyki górniczej. Określenie w planie miejscowym obiektów i obszarów, dla których w złożu kopaliny wyznacza się filar ochronny, nie kłóci się z postanowieniami rozporządzenia w sprawie projektów zagospodarowania złóż i nie powoduje ujęcia kompetencji przedsiębiorcy, co było zarzutem Wojewody Śląskiego. Aktualnie obowiązujące prawo geologiczne i górnicze zerwało z wcześniejszą zasadą, że wyznaczanie obszarów wymagających profilaktyki górniczej leży po stronie przedsiębiorców górniczych lub organów administracji górniczo-geologicznej, wskazując jako organ do tego uprawniony radę gminy.

Nie można zatem znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla próby ograniczania zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędnego w świetle przywołanych przepisów art. 1 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 i art. 8 p.o.ś. Orzeczenie Sądu I instancji implikuje również ograniczenie możliwości wywiązania się przez organy gminy z obowiązku ciążącego na nich na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - uwzględniania w planowaniu przestrzennym takich uwarunkowań jak wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3). Szczególnym problemem jest ograniczenie stosowania zasady proporcjonalności w uwzględnianiu interesu publicznego i interesów przedsiębiorców górniczych, mając na względzie rolę prezydenta miasta w uzgadnianiu koncesji na eksploatację kopalin.

Należy także wskazać na negatywne skutki praktyczne takiego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana tylko po uzyskaniu koncesji, która, w myśl art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g., udzielana jest po uzyskaniu uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, a kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g.

Mając na uwadze treść art. 29 ust. 1 p.g.g., zdaniem skarżącej, na szczególną uwagę zasługuje użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "odmawia" - nie zaś "może odmówić". Ten obowiązek organu koncesyjnego (którym w odniesieniu do złóż kopalin objętych prawem własności górniczej jest minister właściwy do spraw środowiska) podkreśla stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju do wszystkich rodzajów działalności, także górniczej.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.g.g. koncesja może również określać inne niż podstawowe, określone w art. 30 ust. 1 p.g.g., wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Trzeba jednak nadmienić, że organ koncesyjny nie prowadzi własnego postępowania w sprawie zbadania, czy zamierzona działalność objęta wnioskiem o udzielenie koncesji spełnia wymagania zgodności z interesem publicznym, rozumianym zgodnie z art. 29. ust. 1 p.g.g. Z kolei ujęcie wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją określonych w art. 30 ust. 2 stanowi jedynie możliwość, a nie obowiązek organu koncesyjnego. W związku z tym należy przyjąć, iż zamieszczenie w koncesji takich wymagań uzależnione jest od treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz od treści uzgodnienia dokonywanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Dalej wskazano, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym nie ma wymogu, aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla działalności górniczej uwzględniała projekt zagospodarowania złoża (PZZ) i dlatego w praktyce sporządzana jest ona wyprzedzająco lub równolegle do PZZ, w związku z czym przewidywane skutki oddziaływania eksploatacji na powierzchnię terenu bywają podawane wybiórczo lub w postaci uogólnionej. Podaje się w niej np. obszar objęty odkształceniami terenu kategorii I - Y, bez rozróżnienia zasięgu poszczególnych kategorii odkształceń, co nie pozwała na odniesienie się do ich skutków ani z punktu widzenia skutków dla środowiska, ani z punktu widzenia wymogów art. 7 p.g.g.

Nieprawidłowy jest wywiedziony przez Sąd I instancji argument, iż sprawy związane z zakresem dopuszczenia eksploatacji powierzchni ziemi należą do wyłącznej kompetencji organu koncesyjnego, który rozpatruje je z uwzględnieniem wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wywiedziona przez Gminę Jaworzno, w ocenie NSA, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały obligatoryjne ustalenia, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony plan miejscowy. Wśród wskazanych tam elementów wymienia się w szczególności: w pkt 3 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; w pkt 7 granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; a w pkt 9 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W przedmiotowej sprawie § 6 uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D." w J. (dalej jako plan miejscowy) zgodnie z nagłówkiem określa "Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych.". W ust. 1 wskazano, że obszar objęty planem położony jest w granicach udokumentowanego złoża węgla kamiennego " M." i J." oraz byłych terenów górniczych zlikwidowanych Kopalni Węgla Kamiennego "J." w J. i Kopalni Węgla Kamiennego "N. " w S. a także obejmuje obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych z możliwością wystąpienia deformacji nieciągłych wynikających z dokonanej płytkiej eksploatacji górniczej. W pkt 1 i 2 ustępu 2 § 6 ww. uchwały określone zostały w nawiązaniu do uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno w złożach kopaliny (węgla kamiennego "M." i "J.") filary ochronne (OF1) ze względu na teren zwartej zabudowy osiedli istniejących lub planowanych oraz (OF2) ze względu na teren zabudowy na terenie historycznej płytkiej eksploatacji. Dla tych filarów ochronnych w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazano zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, wskazując określoną liczbowo wartość nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni oraz odkształcenia poziomego powierzchni. Zapis "dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:" a także zapisy § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, b i c planu miejscowego Wojewoda Śląski uznał za niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. jako naruszające zasady sporządzania planu miejscowego a tym samym w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodujące nieważność uchwały w tym zakresie.

Organ uznał, że Gmina Jaworzno nie miała kompetencji do tego by na etapie sporządzania planu miejscowego podejmować decyzje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał stanowisko Wojewody Śląskiego za zasadne i oddalił skargę. Sąd przyjął, że kwestionowane zapisy planu miejscowego wychodziły poza kompetencje organu gminy w zakresie sporządzania planu miejscowego, gdyż odnosiły się do warunków eksploatacji złoża (kopaliny), które określa organ koncesyjny mając na uwadze przedłożony przez przedsiębiorcę ubiegającego się o koncesję na wydobycie plan zagospodarowania złoża. Zaznaczył też, że przyznana organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia koncesji na wydobycie kopalin w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym z art. 23 ust. 2a p.g.g. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. NSA podziela powyższe stanowisko organu i Sądu I instancji.

Należy zwrócić uwagę, że regulacje zawarte w planie miejscowym charakteryzuje duży stopień abstrakcyjności i ogólności. Plan określa warunki zagospodarowania danego terenu dla nieokreślonego bliżej adresata. Formułuje nakazy i zakazy w zakresie zagospodarowania danej przestrzeni i każdy z podmiotów zainteresowanych działalnością na terenie objętym planem będzie zobowiązany zastosować się do wyznaczonych warunków. Z tego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oddziałuje w obrębie obszaru nim objętego na wszystkich zainteresowanych gospodarowaniem na tym terenie. Z racji tej specyfiki uregulowań planu miejscowego nie może on zastąpić indywidualnych rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnej. Oczywiście plan określa podstawy dla wydania decyzji indywidualnej, ale jej nie zastępuje. Wobec powyższego wskazanie w treści planu konkretnych wskaźników mających związek z zagospodarowaniem terenu (nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni) powoduje to, że Rada Gminy zastępuje organ właściwy do wydania decyzji indywidualnej.

W niniejszej sprawie Rada Gminy określając w treści planu nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni weszła w kompetencje organu koncesyjnego, który to organ dopiero w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na wniosek zainteresowanego eksploatacją złoża podmiotu określi warunki tej eksploatacji, przyjmując za punkt wyjścia określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu.

Wbrew temu co stara się wywieść skarżąca kasacyjnie ani organ ani Sąd I instancji nie kwestionował uprawnień Rady Gminy do określenia w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, czy też szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Jednak przyjęte w powyższym zakresie zapisy nie mogły zastępować organu koncesyjnego, który jest wyłącznie właściwy do przeprowadzenia postępowania w celu udzielenia lub odmowy wydania koncesji dla danego przedsiębiorcy.

Okoliczność, że w trakcie prowadzonego postępowania koncesyjnego bada się zgodność planowanej inwestycji polegającej na eksploatacji złoża z przeznaczeniem terenu określonym w planie nie dowodzi uprawnienia Rady Gminy do wskazania szczegółowych zasad prowadzenia eksploatacji złoża. Zasady eksploatacji złoża określi w ramach postępowania koncesyjnego organ koncesyjny wydając koncesję. Nie bez powodu przedsiębiorca zamierzający uzyskać koncesję zobowiązany jest do wniosku koncesyjnego dołączyć plan zagospodarowania złoża. W planie tym znajdują się postanowienia wskazujące jak należy gospodarować złożem by było to zgodne z przepisami ochrony środowiska i innymi przepisami np. postanowieniami planu miejscowego. Bierze się w nim pod uwagę wpływ eksploatacji na sposób zagospodarowania powierzchni, na wykorzystanie zasobów środowiska naturalnego i potrzeby jego ochrony.

W planie miejscowym zaznacza się tereny dla których należy wyznaczyć filary ochronne. Nie oznacza to jednak, że szczegółowe dane dotyczące tych filarów zawiera plan miejscowy. Szczegółowe dane co do przebiegu tych filarów zawiera właśnie plan zagospodarowania złoża jako dokument specjalistyczny do ich wyznaczenia.

Teren objęty niniejszym planem dotyczył obszarów gdzie występują złoża węgla kamiennego i gdzie zakończyły działalność wydobywczą dwie kopalnie. Ponadto obejmuje obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych narażony na deformacje nieciągłe z uwagi na dokonaną płytka eksploatację górniczą. Dla terenów występowania złóż węgla kamiennego nie wydano jeszcze koncesji i nie odbywa się działalność wydobywcza. Zatem przed eksploatacją złoża przedsiębiorca powinien uzyskać koncesję art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. Do wniosku o wydanie koncesji w myśl art. 26 ust. 3 p.g.g. dołącza się projekt zagospodarowania złoża, który określa wymagania w zakresie racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących, oraz technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Obowiązek ten nie dotyczy koncesji udzielanych przez starostę. W przypadku koncesji na wydobywanie węgla kamiennego uprawnionym do jej wydania jest minister właściwy do spraw środowiska - art. 22 ust. 1 pkt 2 p.g.g.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) projekty zagospodarowania złóż sporządzane w granicach projektowanego obszaru górniczego powinny określać:

1) optymalny wariant racjonalnego wykorzystania zasobów złoża, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących, z uwzględnieniem:

a) geologicznych warunków występowania złoża,

b) technicznych możliwości oraz ekonomicznych uwarunkowań wydobywania kopaliny,

c) przewidywanego sposobu likwidacji zakładów górniczych, ochrony zasobów pozostawionych w złożu po zakończeniu eksploatacji oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej;

2) działania niezbędne w zakresie ochrony środowiska, w tym technologię eksploatacji zapewniającą ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko.

Wśród elementów części opisowej projektu zagospodarowania złoża wskazanych w § 2 ww. rozporządzenia należy zwrócić uwagę na ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Zgodnie z pkt 3 część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio: uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. W punkcie 4 wspomnianego przepisu stwierdza się, że projekt zagospodarowania złoża zawiera określenie miejsca i sposobu udostępnienia złoża, proponowanych systemów eksploatacji kopaliny głównej, kopalin towarzyszących i współwystępujących, z uwzględnieniem warunków geologiczno-górniczych, w szczególności hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich wraz z określeniem spodziewanych dopływów wody, sposobów odwadniania i jakości odpompowywanej wody oraz wpływu zamierzonej eksploatacji na powierzchnię terenu i obiekty budowlane.

Z powyższego wynika, że na etapie sporządzania planu miejscowego dla obszaru potencjalnej eksploatacji gmina nie jest uprawniona do określania szczegółowych warunków eksploatacji dla tego obszaru. Uczynić to może organ koncesyjny mając na uwadze dokumentację niezbędną do wydania koncesji, w szczególności projekt zagospodarowania złoża.

W związku z powyższym, to Minister Środowiska w ramach rozpatrywania wniosku o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża będzie uprawniony do określenia warunków tego wydobycia, w tym zakazów i ograniczeń z tym związanych. Umieszczenie w § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu miejscowego postanowień nakładających na potencjalnego przedsiębiorcę ograniczenia w eksploatacji złoża tj. zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni uznać należy za regulację, która wychodzi poza zakres kompetencji Gminy sporządzającej plan miejscowy. Takie zapisy co prawda odnoszą się do sposobu zagospodarowania terenu objętego planem bowiem wyznaczają dopuszczalne warunki jego zagospodarowania ale kompetencję do ich określenia ma wyłącznie organ koncesyjny. Organ koncesyjny w ramach swych uprawnień określonych w przepisach prawa geologicznego i górniczego wskaże jak należy wykonywać eksploatację złoża by była zgodna z zagospodarowaniem terenu a nadto by zapewniała ochronę środowiska, życia i bezpieczeństwa ludzi.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że uprawnienie organu Gminy do uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 p.g.g.) nie daje podstaw do określania wymogów eksploatacji złoża w planie miejscowym. Określenie w planie miejscowym nakazu zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, które umożliwią stwierdzenie czy planowana eksploatacja będzie zgodna ze sposobem zagospodarowania określonym w planie miejscowym powoduje, że gmina nie będąc do tego uprawniona korzysta z uprawnień organu koncesyjnego. Gmina w istocie stawia warunki wydania koncesji zamiast sprawdzić tylko czy warunki wykonywania koncesji nie naruszają postanowień planu. To organ koncesyjny a nie gmina ma zbadać w oparciu o art. 7 ust. 1 p.g.g., czy warunki eksploatacji złoża będą zgodne z planem miejscowym i udzielić lub odmówić koncesji. Organ gminy dokonuje oceny zgodności warunków planowanej eksploatacji z planem ale nie wyznacza wymogów dla takiej eksploatacji.

Zauważyć należy, że zapisy planu miejscowego mają określać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) na terenie objętym planem. Oznacza to jednak, że organ planistyczny ma zawrzeć w planie regulacje odpowiadające zasadom ochrony środowiska wskazanym w przepisach odrębnych. Niewątpliwie ochrona ukształtowania powierzchni ziemi wchodzi w zakres szerokiego pojęcia ochrony środowiska. Nikt nie kwestionuje uprawnienia gminy do określenia zasad ochrony środowiska na terenie objętym planem jednak z tego uprawnienia nie można wnioskować o uprawnieniu organu gminy do określenia zasad ochrony dla całego obszaru objętego planem w sytuacji kiedy warunki te, zgodnie z wolą ustawodawcy, wyznaczyć ma organ koncesyjny w drodze indywidualnej decyzji skierowanej do konkretnego zainteresowanego podmiotu. Niezasadny jest zatem zarzut jakoby Sąd I instancji kwestionował uprawnienia gminy do ustalenia w planie miejscowym postanowień odnoszących się do ochrony środowiska.

Podobnie należy ocenić zarzut błędnej wykładni § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r., poz. 511). Stanowi on, że część opisowa projektu zagospodarowania złóż zawiera odpowiednio uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. Z regulacji powyższej wynika, że to w planie zagospodarowania złoża określa się projektowane filary ochronne, obiekty objęte takim filarem, uzasadnienie granic takich filarów oraz określenie warunków eksploatacji na terenie objętym filarem ochronnym. W istocie więc to plan zagospodarowania złoża określać ma warunki i dopuszczalne parametry planowanej eksploatacji. Oczywiście plan miejscowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. pozwala na określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Gmina korzystając z tego uprawnienia ustaliła obszary podlegające ochronie poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak z określenia obszarów, dla których wyznaczono filary ochronne nie wynika kompetencja do oznaczenia przez Gminę granicznych wartości odkształceń powierzchni warunkujących możliwość prowadzenia eksploatacji. Jest to uprawnienie organu koncesyjnego, który w oparciu o przedłożony plan zagospodarowania złoża określa warunki przyszłej eksploatacji i wpisuje je w wydawaną koncesję.

W związku z powyższym uznać należało, że Rada Gminy Jaworzno wprowadzając szczegółowe zapisy dotyczące dopuszczalnych odkształceń powierzchni na wypadek przyszłej eksploatacji de facto określiła dopuszczalne granice eksploatacji, co wykraczało poza jej kompetencje do prowadzenia polityki przestrzennej Gminy. W tym kontekście zasadnym jest uznanie, że naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania bowiem organ planistyczny wszedł w kompetencje organu koncesyjnego - określił warunki eksploatacji złoża. Naruszenie tych zasad skutkować musiało zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnieniem tych zapisów planu.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.