Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2754/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29, art. 30 i 31
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 63/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania, że produkt nie może znajdować się w obrocie na terytorium RP jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 63/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania, że produkt [...] nie może znajdować się w obrocie na terytorium RP jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na:

1) naruszeniu prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE.1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39AA/E oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 ("Rozporządzenie UE") w zw. z art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, polegającym na oddaleniu skargi wskutek nietrafnej oceny jako zgodnej z prawem czynności Głównego Inspektora Sanitarnego, który całkowicie pominął dyspozycję powołanego przepisu Rozporządzenia UE, zgodnie z którą państwa członkowskie nie mogą ograniczać lub zakazywać wprowadzania na rynek żywności zgodnej z przepisami rozporządzenia z przyczyn związanych z jej składem, produkcją, prezentacją lub etykietowaniem, podczas gdy podstawą zakończenia postępowania było stanowisko Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych ("URPL"), według którego produkt [...] spełnia kryteria produktu leczniczego z uwagi na skład, prezentację i wielkość dziennej dawki (s. 4 stanowiska),

b. art. 3a Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek nietrafnej oceny jako zgodnej z prawem czynności GIS, który uznał, że w przypadku "produktu z pogranicza", jakim jest dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, przesłankami kwalifikacji takiego środka jako produktu leczniczego są skład, prezentacja i wielkość dziennej dawki, podczas gdy orzecznictwo TSUE nakazuje dokonywać oceny w każdym przypadku ad casu, zaś środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego z istoty rzeczy i definicji legalnej wymagają nadzoru lekarza w ich stosowaniu,

2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez naruszenie prawa skarżącej kasacyjnie do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy,

b. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi na czynność GIS, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a ponadto, przeprowadzenie tych dowodów miało prowadzić do wskazania okoliczności pomijanych przez GIS,

c. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uznania za bezskuteczną zaskarżonej czynności GIS, mimo wystąpienia w toku postępowania przed tym organem uchybienia polegającego na:

i. przedwczesnym uznaniu, że produkt [...] nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na to, że spełnia on kryteria produktu leczniczego, podczas gdy do chwili takiego zakończenia sprawy skarżąca kasacyjnie nie wykonała jeszcze zobowiązania nałożonego na nią przez GIS w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez zakreślenia terminu do jego wykonania, tj. nie przedłożył jeszcze opinii URPL, która jest wiążąca dla GIS w zakresie takiego ustalenia i bez niej GIS nie jest uprawniony do zakończenia postępowania,

ii. uznaniu, że produkt [...] nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na to, że spełnia on kryteria produktu leczniczego, podczas gdy ustalenia w tym zakresie GIS mógłby dokonać wyłącznie w oparciu o wiążącą go opinię URPL w tym zakresie, która to opinia nie została dotychczas wydana przez URPL, ani przedłożona przez skarżącego w postępowaniu przed GIS. Wbrew treści naruszonych przepisów, GIS zakończył postępowanie w oparciu o stanowisko URPL wyrażone w piśmie z [...] października 2017 r., którego jednak skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła w postępowaniu przed GIS, i które nie jest opinią URPL w rozumieniu art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a zatem nie wiąże Głównego Inspektora Sanitarnego, który w oparciu o to stanowisko nie jest uprawniony do zakończenia postępowania,

iii. uznaniu, że produkt [...] nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na to, że spełnia on kryteria produktu leczniczego, z pominięciem trybu określonego przez wskazane przepisy i w wyniku samodzielnego uzyskania stanowiska URPL niezgodnie z trybem wskazanym w tych przepisach, tj. z trybem polegającym na wezwaniu Skarżącego do przedłożenia Organowi opinii URPL,

d. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 4 tej ustawy w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uznania za bezskuteczną zaskarżonej czynności GIS, mimo wystąpienia w toku postępowania przed tym organem uchybienia polegającego na uznaniu, że produkt [...] nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na to, że spełnia on kryteria produktu leczniczego, podczas gdy ustalenia w tym zakresie GIS mógłby dokonać wyłącznie w oparciu o wiążącą go opinię URPL w tym zakresie, która to opinia nie została dotychczas wydana przez ten URPL, ani przedłożona przez skarżącą kasacyjnie w postępowaniu przed GIS. Wbrew treści naruszonych przepisów, GiS zakończył postępowanie w oparciu o stanowisko URPL wyrażone w piśmie z [...] października 2017 r., którego jednak nie można uznać za wiążące, bowiem zgodnie z przepisem art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a zatem przepisem określającym zasady wydawania stanowiska przez URPL jest art. 106 k.p.a., zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Tryb wydania stanowiska przez URPL nie został zachowany, zatem nie można uznać, że ma ono moc wiążącą,

e. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uznania za bezskuteczną zaskarżonej czynności GIS, mimo wystąpienia w toku postępowania przed tym organem uchybienia polegającego na:

i. niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sytuacji, gdy art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nakładał na GIS obligatoryjny obowiązek zobowiązania skarżącej kasacyjnie do przedłożenia opinii URPL co do tego, czy produkt [...] nie spełnia wymagań produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego, a stosownie do art. 31 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opinia taka jest dla GIS wiążąca. W związku z tym powinien był on wstrzymać się z zakończeniem postępowania do czasu przedłożenia takiej opinii przez skarżącą kasacyjnie, a następnie wyczerpująco tę opinię rozpatrzyć,

ii. dokonaniu dowolnej oceny stanowiska URPL wyrażonego w piśmie z [...] października 2017 r. oraz uznaniu, że stanowi ono opinię URPL w rozumieniu art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w konsekwencji, że wiąże ono GIS w prowadzonym postępowaniu i uprawnia do poczynienia ustalenia, że produkt [...] spełnia kryteria produktu leczniczego i w związku z tym nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego,

f. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uznania za bezskuteczną zaskarżonej czynności GIS, mimo wystąpienia w toku postępowania przed tym organem uchybienia polegającego na przedwczesnym zakończeniu postępowania uniemożliwiającym skarżącej kasacyjnie przedłożenie stosownej opinii URPL, która wiązałaby GIS i przesądziłaby o sposobie zakończenia postępowania, a tym samym niezapewnieniu skarżącej kasacyjnie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ani GIS, ani przepisy prawa nie zakreślały skarżącej kasacyjnie terminu do przedłożenia stosownej opinii URPL. Ze względu na niewydanie przez URPL opinii w rozumieniu art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, o którą wnioskowała skarżąca kasacyjnie, a jedynie stanowiska w niewłaściwej formie i treści, konieczne było ponowne zawnioskowanie przez skarżącą kasacyjnie do URPL o wydanie stosownej opinii we właściwej formie i treści, w przeciwnym bowiem wypadku skarżąca kasacyjnie nie wykonałaby nałożonego na nią zobowiązania do przedłożenia opinii URPL stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Skarżąca kasacyjnie jednak nie zdołała uzyskać i przedłożyć przed GIS opinii URPL, zanim postępowanie zostało przez GIS zakończone. Co więcej, skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła przed GIS nawet wspomnianego stanowiska URPL,

g. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uznania za bezskuteczną zaskarżonej czynności GIS, mimo wystąpienia w toku postępowania przed tym organem uchybienia polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez nałożenie z jednej strony zobowiązania do przedłożenia stosownej opinii URPL, która wiązałaby GIS w prowadzonym postępowaniu i przesądzała o sposobie jego zakończenia, a następnie z drugiej strony zakończenie postępowania wbrew nałożonemu zobowiązaniu i pomimo nieprzedłożenia takiej opinii przez skarżącą kasacyjnie,

h. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą kasacyjnej, jak również nie odnosi się w sposób wyczerpujący do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

W odniesieniu do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, co następuje.

Przede wszystkim należy podkreślić, że powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie Parlamentu i Rady (UE) Nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 2 ust. 2 lit. g ww. rozporządzenia żywność specjalnego przeznaczenia medycznego to żywność specjalnie przetworzona lub żywność o specjalnym składzie przeznaczona do dietetycznego odżywiania pacjentów, w tym niemowląt, stosowana pod nadzorem lekarza; jest ona przeznaczona do wyłącznego lub częściowego żywienia pacjentów z ograniczoną, upośledzoną lub zaburzoną zdolnością przyjmowania, trawienia, wchłaniania, metabolizowania lub wydalania zwykłej żywności lub niektórych składników odżywczych zawartych w tej żywności lub jej metabolitach, lub pacjentów z innymi uzasadnionymi medycznie wymaganiami żywieniowymi, w przypadku których dietetyczne odżywianie nie może zostać osiągnięte jedynie przez zmianę normalnej diety. Natomiast, jak wynika z ustaleń Głównego Inspektora Sanitarnego, przedmiotowy produkt zalecany jest do stosowania "w zaburzeniach fizjologicznych budowy i działania układu odpornościowego, limfatycznego, krwiotwórczego, krążenia, nerwowego, narządu wzroku, skóry i systemu przeciwzapalnego oraz błon śluzowych jamy ustnej, przewodu pokarmowego i narządów". Oznacza to, że produkt ten nie prowadzi do zaspokajania potrzeb żywieniowych osób dorosłych i dzieci. Nie można bowiem przyjąć, że ww. produkt jest środkiem spożywczym, skoro posiada właściwości produktu leczniczego (por. art. 2 pkt 32 Prawa farmaceutycznego i art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia), potwierdzone w toku postępowania administracyjnego opinią Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z [...] października 2017 r.

Jednocześnie, za nieprawidłowe należało uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie dotyczące zakresu związania organu ww. opinią.

Zgodnie z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 30 ww. ustawy Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące produktu objętego powiadomieniem. W przypadku przeprowadzenia takiego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie, że środek spożywczy objęty powiadomieniem nie spełnia wymagań produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego albo wyrobu medycznego w rozumieniu przepisów o wyrobach medycznych, Główny Inspektor Sanitarny zobowiązuje podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Opinia Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest dla Głównego Inspektora Sanitarnego wiążąca w prowadzonym postępowaniu (art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, art. 31 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa środki dowodowe, które może zastosować Główny Inspektor Sanitarny w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w celu ustalenia rodzaju zgłaszanego produktu do wprowadzenia go do obrotu. W postępowaniu prowadzonym w zakresie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia nie prowadzi się więc dowodzenia w formie opinii biegłego, o której mowa w art. 84 k.p.a., skoro ustawa ta, w sposób szczególny od procedury przewidzianej w k.p.a., reguluje postępowanie wyjaśniające. Wobec powyższego art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w sposób wyczerpujący odnosi się do zakresu żądanej opinii (w niniejszej sprawie: wyjaśnienie, że środek spożywczy objęty powiadomieniem nie spełnia wymagań produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego). Opinię tę wydaje Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, a zatem organ kompetentny, dysponujący zapleczem eksperckim, umożliwiającym ocenę produktów pod względem cech właściwych produktom leczniczym.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny uzyskał opinię Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (pismo z [...] października 2017 r.), z której wynika, że produkt [...] spełnia kryteria do uznania go za produkt leczniczy z uwagi na skład, prezentację i wielkość dziennej dawki znacznie przekraczającej zalecenia żywieniowe osoby dorosłej. Opinia ta, zgodnie z art. 31 ust. 3 ww. ustawy, uzyskana na żądanie organu, jest dla niego, w danym postępowaniu, wiążąca. Nie można więc zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że taka opinia nie została w sprawie wydana, jak również, jak zdaje się twierdzić skarżąca kasacyjnie, że tylko opinia wprost przekazana przez podmiot, a nie doręczona organowi "do wiadomości", jak w niniejszej sprawie, niesie za sobą skutki określone w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone przez właściwy do jej rozpoznania, niezależny i niezawisły sąd, na pierwszym posiedzeniu, a więc bez nieuzasadnionej zwłoki. Zakres właściwości sądu nie został naruszony, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę czynności objętej zakresem właściwości tego sądu, stosując wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia przywołanych przepisów.

Podobnie, stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organu znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. W sprawie skarżąca kasacyjnie, pismem z [...] lutego 2016 r., powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "[...]", oznaczonego jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego. Organ, wobec powziętych wątpliwości, postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. zobowiązał skarżącą kasacyjnie do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, czy przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa. Po uzyskaniu ww. opinii, zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, będąc związany jej treścią, Główny Inspektor Sanitarny poinformował skarżącą kasacyjnie, pismem z [...] października 2017 r., że wprowadzony przez nią do obrotu produkt nie może znajdować się w obrocie na terytorium RP na podstawie złożonego powiadomienia. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Za niezasadne należało także uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11).

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).