Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 410/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 430/21 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 430/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej również: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) w sprawie ze skargi L. K. (dalej również: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również Kolegium) z 31 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z 19 listopada 2020 r., znak [...] w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. W punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie. Natomiast w punkcie trzecim zasądził na rzecz Skarżącego od Kolegium kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2021 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej również: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również: Burmistrz) z [...] listopada 2020 r., znak: MOPS.4042.92.2020 odmawiającą przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. K. (dalej również: matka) za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz przyznającą Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką w wysokości 1.830 zł miesięcznie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz w wysokości 1.971 zł miesięcznie od 1 stycznia 2021 r. do 31 lipca 2022 r.

W uzasadnieniach powołanych decyzji organy wskazały, że matka Skarżącego, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 23 lipca 2019 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 22 lipca 2021 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. wynika natomiast, że matka Skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący nie pracuje zawodowo, sprawuje stałą opiekę nad matką i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Na mocy decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...]organ pomocy społecznej pierwszej instancji przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Wniosek Skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął zaś do organu pierwszej instancji [...] czerwca 2020 r.

Uzasadniając okres przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, organy argumentowały, że decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...] wnioskodawcy przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Jako przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. (tj. od początku miesiąca, w którym Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 31 października 2020 r, organy wskazały niezrzeczenie się wnioskodawcy z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśniły, że wprawdzie w dniu 30 października 2020 r. Skarżący złożył wniosek o rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, jednakże wówczas decyzja przyznająca zasiłek opiekuńczy została w całości zrealizowana i z tego względu organ pierwszej instancji nie miał możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięć organy wskazały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym owa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organy podkreśliły w związku z powyższym, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia, to jest specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak, skoro nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która została już zrealizowana, czy też uchylenie decyzji z mocą wsteczną, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak skutecznej rezygnacji z prawa do przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie realizacji decyzji o jego przyznaniu powodował, że w obrocie prawnym funkcjonowała i była realizowana decyzja o przyznaniu konkurencyjnego do świadczenia pielęgnacyjnego - specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowiło przesłankę negatywną przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu, złożone przez Skarżącego oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na datę jego wniesienia (to jest po zrealizowaniu uprawnień przyznanych tą decyzją) nie mogło odnieść oczekiwanego przez zainteresowanego skutku w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., to jest początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku zaś z wygaśnięciem z dniem 31 października 2020 r. decyzji w sprawie przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, ustała negatywna przesłanka przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., co umożliwiło ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2020 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 430/21 Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...]listopada 2020 r., znak [...] w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. W punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie. Natomiast w punkcie trzecim zasądził na rzecz Skarżącego od Kolegium kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. W pozostałej zaś części zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji są zgodne z prawem.

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Matka skarżącego, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2019 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 22 lipca 2021 r. Z orzeczenia lekarza ZUS z 30 marca 2020 r. wynika natomiast, że matka Skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący nie pracuje zawodowo, sprawuje stałą opiekę nad matką i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Na mocy decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...]organ pomocy społecznej pierwszej instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. Wniosek Skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął zaś do organu pierwszej instancji 19 czerwca 2020 r.

W związku z powyższym, Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą sporną kwestią w realiach niniejszej sprawy jest ocena, który punkt czasowy powinien być początkowym dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - moment złożenia wniosku (wówczas świadczenie powinno być przyznane od 1 czerwca 2020 r.), czy też moment upływu okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego (w tej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać przyznane od 1 listopada 2020 r.).

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 4 u.ś.r., w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane Skarżącemu do 31 lipca

2022 r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, to oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek jego uzyskania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W rezultacie należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, źródło CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r, zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, źródło CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji, to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 19 czerwca 2020 r., a zatem w okresie, w którym pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W punkcie drugim wniosku profesjonalny pełnomocnik Skarżącego wskazał, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". W załączonym do wniosku oświadczeniu z 19 czerwca 2020 r. Skarżący oświadczył: "na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją [...]". Skarżący, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie zatem określił, które ze świadczeń wybiera. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, treść powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym Skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez kompensatę świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, źródło CBOSA).

W związku z powyższym, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Uznając, że zaskarżona decyzja w pozostałym zakresie, obejmującym przyznanie Skarżącemu żądanego świadczenia w maksymalnych możliwych wysokościach, nie narusza prawa, Sąd w punkcie drugim sentencji oddalił; skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części, tj. w zakresie jego punktu pierwszego wniosło Kolegium.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazało na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest podzielna i można z niej wyodrębnić część w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia, i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd że Kolegium mógłby wydać decyzję jedynie w tej części, podczas gdy - w przypadku, gdy Skarżący podważa decyzję organu I instancji w całości - orzeczenie w tym przedmiocie jest jednorodne i brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej oraz rozstrzygania oddzielnie, wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., art. 17 ust. 5 pkt 5 w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji mylne przyjęcie, że Skarżącemu mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., pomimo tego, że we wskazanym okresie w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i Skarżący to świadczenie pobierał;

3. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istniały podstawy do przyznania Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. (to jest od początku miesiąca, w którym Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wygaśnięcia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy), pomimo iż w tym okresie funkcjonowała decyzja administracyjna przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i Skarżący to świadczenie pobierał, a tym samym występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło ww. przepis oraz całkowite pominięcie przez Sąd, iż warunkiem przyznania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek jest złożenie prawidłowo wypełnionych dokumentów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

4. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 17 ust. 5 pkt 5, art. 27 ust. 5 i art, 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi na przeszkodzie do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym złożono wniosek tj. od 1 czerwca 2020 r. i dokonania kompensacji obydwu świadczeń przyznanych za ten sam okres, pomimo tego, że dopiero od 1 listopada 2020 r. tj. od daty wygaśnięcia decyzji przyznającej Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, ustąpiła negatywna przesłanka, umożliwiająca pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku oraz pomimo tego (co zostało pominięte przez Sąd), że złożone przez Skarżącego oświadczenie o rezygnacji, z przyznanego decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na datę jego wniesienia (to jest po zrealizowaniu uprawnień przyznanych tą decyzją) nie mogło odnieść oczekiwanego przez zainteresowanego skutku, w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, od 1 czerwca 2020 r., to jest od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 17 ust. 5 pkt 5, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez nieuzasadnione częściowe uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co jest niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości wyodrębnienia tej części decyzji do odrębnego rozstrzygnięcia oraz bez uwzględnienia rodzaju rozstrzygnięć organu drugiej instancji;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie motywów Sądu w tym zakresie oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, z zaznaczeniem, iż ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium miałoby nastąpić w uchylonej części;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną oraz nie przewidują możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została już zrealizowana, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i przyjęcie, że posiadanie przez Skarżącego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do ww. świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu, i zobligowanie organu do podjęcia czynności, które miałyby doprowadzić do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy uwzględnieniu, że skarżący w toku postępowania dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej wydanej przez organ I instancji, oraz nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną, oraz nie przewidują możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została już zrealizowana, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co czyni wykonanie wyroku niemożliwym;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez Skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia w dniu 19 czerwca 2020 r. wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym złożeniem oświadczenia, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji jej uchylenie, podczas gdy organy administracji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa oraz oświadczenia Skarżącego, który oświadczenie o rezygnacji, z przyznanego decyzją organu I instancji z [...] listopada 2019 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na datę jego wniesienia (to jest po zrealizowaniu uprawnień przyznanych tą decyzją) nie mogło odnieść oczekiwanego przez zainteresowanego skutku, w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia 1 czerwca 2020 r., to jest od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

Wobec powyższego Kolegium na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu I i rozpoznanie skargi. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, postawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej został niewłaściwie sformułowany. Wskazany tam art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Norma ta jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA).

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA). Przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jako art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6106/21, źródło CBOSA).

Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd orzekający w danej sprawie nie podporządkował się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie. Nie może on zatem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Innymi słowy, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, sąd nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 433/22). Taki stan rzeczy nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z kodeksową zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), co pozwalało na zastosowanie wobec strony norm prawa materialnego w sposób określony w treści zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji administracyjnych. Nie został więc też naruszony art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a.

W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Takie odczytanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe, gdyż osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2270/16, źródło CBOSA). Natomiast użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4699/21, źródło CBOSA). "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 622/22). Sądu I instancji wydając orzeczenie w przedmiotowej sprawie nie naruszył art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1965/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi.

W odniesieniu do, również niezasadnych, zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. art. 27 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Skarżący posiadający przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy ubiegał się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organu II instancji - wskazujące na niemożliwość przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że Skarżący powinien mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinien on mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna matki w procesie jej leczenia czy rehabilitacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz z art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, źródło CBOSA). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/21, źródło CBOSA).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. z uwagi na pobieranie przez Skarżącego specjalnego zasiłku dla opiekuna.

Fakt zatem pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okolicznościach sprawy nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/21, (źródło CBOSA) a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną.

Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, źródło CBOSA). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji oznacza to, że trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, iż pogląd organu II instancji, że przeszkoda prawna do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego ustała dopiero z momentem zakończenia okresu na jaki przyznany jej został specjalny zasiłek opiekuńczy naruszał prawo.

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, źródło CBOSA).

Powyższe przemawia zatem za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym specjalny zasiłek opiekuńczy - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r.

Sąd I instancji trafnie uznał, że intencja Skarżącego jako wnioskodawcy była od początku jasna i jego zamiarem nie było kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, lecz wybór korzystniejszego z nich, a w tym przypadku – świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek wraz z przedmiotowym oświadczeniem o wyborze został złożony 19 czerwca 2020 r., a zatem w okresie, w którym pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W punkcie drugim wniosku profesjonalny pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe świadczy, że ewidentnie Skarżący domagał się przyznania świadczenia począwszy od 1 czerwca 2020 r. w zamian za do tej pory pobierany, mniej korzystny finansowo, specjalny zasiłek opiekuńczy.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie uchybił też art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.