Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 432/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego wybudowania pawilonu handlowo - usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 50 zł (słownie: pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania przez W.Sz. obiektu – pawilonu handlowo-usługowego w J. L. przy ul. B. – róg ul. L. dz. nr [...] i[...] , obręb J.-L.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyjaśnił, że decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] nałożył na inwestora – W. Sz. obowiązek wykonania w terminie do 30 listopada 2002r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została częściowo zmieniona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ją w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do 30 kwietnia 2003r. oraz w części określającej obowiązki, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, a w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że na wniosek inwestora z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo usługowego w J.-L. przy ul. B. (działka nr [...] i[...]) przed zakończeniem wszystkich robót. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...]r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego powyżej opisanego wobec spełnienia warunków określonych w art. 56 i 57 ustawy – Prawo budowlane.

W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, że ze względu na wykonanie przez inwestora obowiązków orzeczonych wobec niego decyzją Nr [...] z dnia [...] r. oraz obowiązków wynikających z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł J. K. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, z tym że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. – wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K., stwierdził – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego – nieważność wskazanej powyżej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego, jaka zaistniała po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Kasacyjna decyzja głównego organu nadzoru budowlanego została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu przez ten organ wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarga i skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez J. K. zostały oddalone – odpowiednio – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007r. (sygn. akt VII SA/Wr 364/07) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1713/07).

Wobec stwierdzenia prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nieważności decyzji D..Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] organ ten był zobowiązany ponownie rozpoznać odwołanie J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania przez W.Sz. pawilonu handlowo-usługowego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w J.-L.

Po rozpatrzeniu tego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał wszystkie czynności orzecznicze podjęte dotychczas w sprawie przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne.

Wskazał m.in., że wyrokiem z dnia 15 listopada 2007r. wydanym w sprawie – sygn. akt II SA/Wr 152/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia[...] r. Nr[...] .

Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że Sąd uznał, iż będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji upoważniał organ administracji jedynie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem a nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia wskazanej w zaskarżonych decyzjach dokumentacji nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tego przepisu. Samo przedłożenie dokumentacji nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. Nr [...]oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydane zostały z rażącym naruszeniem powołanego art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Została ona oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009r. (sygn. akt II OSK 393/08).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że istotne jest do złożenia jakich dokumentów wezwano inwestora w zaskarżonej decyzji D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...] . Niektórych z tych dokumentów w sposób oczywisty nie można było żądać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Żądając złożenia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji uchyla się od samodzielnego stosowania prawa powszechnie obowiązującego, jakim był i jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 7 obowiązującej w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Domagając się przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej naruszono art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, w którym przewidziane było dołączenie takiego dokumentu do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które w postępowaniu naprawczym było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązkowe (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Domagając się ekspertyzy technicznej naruszono art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, w którym przewidziano możliwość uzyskania tego dokumentu.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że skoro sądy administracyjne obu instancji stwierdziły, że decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] nakładające obowiązki legalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) wykluczone jest wydanie przez tutejszy organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sprawie stwierdzenia wykonania tych obowiązków. Organ wyjaśnił, że decyzja oparta na przepisie art. 51 ust. 3 kończy postępowanie naprawcze poprzez stwierdzenie wykonania obowiązku (pkt 1) albo poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Stwierdzenie wykonania obowiązku wadliwie nałożonego, jak również wydanie decyzji nakazującej zaniechanie robót, rozbiórkę bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego z powodu niewykonania wadliwego obowiązku będzie w oczywisty sposób sprzeczne z celem postępowania naprawczego, które zmierza do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi, a nie do zobowiązania inwestora do wykonania jakichkolwiek czynności lub robót związanych z obiektem.

W ocenie organu odwoławczego wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w niniejszym postępowaniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji administracyjnych, nie ma znaczenia, iż przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązujący od dnia 31 maja 2004r. wymaga aby po sprawdzeniu wykonania obowiązku określonego w ust. 1 pkt 2, organ wydał decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Bezprzedmiotowe jest bowiem orzekanie w kwestii stwierdzenia wykonania obowiązku, jeżeli był on wadliwie nałożony, co stwierdziły powołane do tego organy państwowe w przewidzianej prawem formie.

Dlatego, jakkolwiek w momencie wydawania przez tutejszy organ decyzji z dnia [...] r. Nr [...] prawidłowe było orzekanie na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to w chwili obecnej, z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...], wydanie rozstrzygnięcia w tym trybie jest niemożliwe.

Następnie D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpatrując zasadność dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane należy mieć na względzie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej W.Sz. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. (Z urzędu Sądowi wiadomo, że skarga J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 73/10). Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym stanowiskiem zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku wyklucza nałożenie obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego, związanych z wykonaną przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie inwestycją Wydanie takiej decyzji legalizuje w sposób ostateczny stwierdzoną wcześniej samowolę. Przyjęcie odmiennego stanowisko spowodowałoby istotne naruszenie jednej z naczelnych zasad ogólnych, jakimi powinny się kierować organy administracyjne, a mianowicie wynikającej z art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17.03.2010r. sygn. akt II SA/Ke 104/10).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że udzielone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] pozwolenie na użytkowanie obejmuje parter dwukondygnacyjnego pawilonu handlowo usługowego, usytuowanego przy ul. B. w J.-L., a nie jego całość, ale w ocenie organu, fakt ten nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego, bowiem sporny obiekt budowlany stanowi całość techniczno-użytkową. Prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jedynie w stosunku do części pawilonu nie objętej pozwoleniem na użytkowanie byłoby nieprawidłowe, gdyż przedmiotem postępowania jest wybudowanie całego obiektu a nie jego części.

Z powyższych względów zdaniem organu odwoławczego postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...], [...] obręb J.- L. stało się bezprzedmiotowe co stanowi obligatoryjną przesłankę jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 Kpa. Rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania podjęte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr[...] , jest zatem prawidłowe jakkolwiek jego poprawność wynika z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W zakończeniu uzasadnienia organ dodatkowo wyjaśnił, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] będzie stanowiło przesłankę do wznowienia niniejszego postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa.

Ponadto podkreślił, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie zobowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym istniejącym w momencie orzekania, przez co przewidywana możliwość zmiany stanu faktycznego lub prawnego w przyszłości nie może mieć żadnego znaczenia dla treści wydanego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 20 września 2007r. sygn. akt II SA/Wr 300/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż istnienie podstawy do wznowienia postępowania w sprawie, której wynik miałby znaczenie dla sprawy, w której aktualnie toczy się postępowanie administracyjne nie stanowi podstawy do wstrzymania biegu takiego postępowania.

Prawidłowość decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisanej powyżej, zakwestionował J.K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] oraz art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wskazanych przez skarżącego orzeczeń wydanych przez różne organy administracji publicznej w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, a ponadto rażące naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazanych przez skarżącego wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rażące naruszenie art. art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie zasad w nich zawartych.

Powołując się na te zarzuty J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i zobowiązanie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przedstawienia kompletnych akt administracyjnych od dnia [...] r. do dnia [...] r.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację stosowną do podniesionych zarzutów, a w zakończeniu skargi wskazał, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego "wszelkimi bezprawnymi działaniami chce doprowadzić do zalegalizowania nielegalnej budowy na działce o numerze ewidencyjnym [...] i [...] AM- [...], obręb L., położonej w J.-L. ul. B. r. L.".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2010r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę wniesioną w tej sprawie i przedstawił dodatkowe okoliczności faktyczne.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg przedłożonego spisu, a ponadto złożył do akt osiem dokumentów.

Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery materialnego prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 tego aktu, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla załatwienia konkretnej sprawy przez organ uprawniony do prowadzenia postępowania i dysponujący kompetencją orzeczniczą.

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma jest właściwa dla załatwiania sprawy poprzez ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za uzasadniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Ponadto istotne jest również, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania, która skorzysta z właściwego w toku instancyjnym środka zaskarżenia, możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i uzyskania rozstrzygnięcia dwóch właściwych instancyjnie organów administracji publicznej.

Powinnością organu wyższego stopnia (odwoławczego), tak jak organu pierwszej instancji, jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłowa ocena materiału zebranego w sprawie, warunkująca dokonanie w sposób właściwy subsumpcji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zastosował się do wszystkich wymogów wynikających ze wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 104 kpa, powołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej" (§1). "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji" (§2).

Jednym z dopuszczonych przez ustawodawcę w przywołanej ustawie procesowej sposobów innego niż rozstrzygnięcie merytoryczne zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji jest umorzenie postępowania, w którym orzekły organy właściwe instancyjnie w tej sprawie.

Warunki dla tego sposobu zakończenia postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej zostały określone w art. 105 kpa. Przepis ten ustawia dwa tryby umorzenia postępowania – obligatoryjny w § 1 i fakultatywny w § 2. Podstawę prawną decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stanowił przepis art. 105 § 1 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów i sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej.

Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygnąć o istocie sprawy, bowiem nie ma już przedmiotu sprawy.

Zdaniem Sądu takie ustalenie przyjęły organy obu instancji orzekające w sprawie, uznając że poprzez wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] r. decyzji Nr [...] udzielającej W.Sz. pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. w J.-L. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] został niejako zniesiony przedmiot prowadzonego w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją opisanego powyżej obiektu tzw. postępowania naprawczego (legalizacyjnego). Organ odwoławczy uznał ponadto, że dodatkowa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania naprawczego wynika z braku legalnej możliwości wydania orzeczenia w sprawie wykonania obowiązku nałożonego w toku tego postępowania.

Niemożność ta wynika – zdaniem organu – ze stwierdzonej przez sądy administracyjne obu instancji wadliwości obowiązków nałożonych na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uznaniu Sądu stanowisko prezentowane w tej sprawie przez organ odwoławczy nie zasługuje na akceptację, a przynajmniej jest przedwczesne.

Zważyć przede wszystkim należy, że w obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, że wydanie pozwolenia na użytkowanie konkretnego obiektu budowlanego lub jego części w sposób bezwzględny eliminuje czy konwaliduje wszystkie naruszenia prawa, jakich dopuścił się inwestor przy realizowaniu tego obiektu, a niezakończone w sposób ostateczny postępowanie legalizacyjne staje się bezprzedmiotowe.

Taki pogląd był częściowo uzasadniony w stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowalne (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

Istotne również jest, że zgodnie z obowiązującą koncepcją dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobligowany uwzględnić w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny istniejący na etapie postępowania odwoławczego, w tym wszystkie nowe okoliczności, jakie zaistniały po wydaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji.

Ze znajdującej się w materiale sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. (Nr[...] ) wynika, że orzekając o udzieleniu W. Sz. pozwolenia na użytkowanie parteru przedmiotowego pawilonu organ powołał się na decyzję własną z dnia [...] r. (Nr[...] ) oraz decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] orzekające o obowiązku wykonania przez W. Sz. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nieważność obu tych decyzji stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 152/07), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2009r. (sygn. akt II OSK 393/08) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku sądu pierwszej instancji.

Z tych względów i wobec zarzutów jaki zaistniały w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powinien był rozważyć potrzebę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Takie czynności nie zostały w postępowaniu odwoławczym podjęte.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela również poglądu organu odwoławczego co do tego, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego (w tym przypadku parteru przedmiotowego pawilonu) wyłącza możliwość dokonywania oceny zgodności z prawem innych części tego obiektu.

Przepisy ustawy – Prawo budowlane wielokrotnie posługują się określeniem "obiekt budowlany lub jego część", co pozwala przyjąć, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której przedmiotem postępowania jest tylko część obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy w swojej ocenie nie uwzględnił również tego, czy wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji orzekających o obowiązkach inwestora nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie zaistniała konieczność podjęcia ponownie prawidłowego orzeczenia w tym przedmiocie, skoro inwestycja była niewątpliwie realizowana w sposób niezgodny z prawem.

W toku podjętych w sprawie czynności Sąd w składzie orzekającym zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku J. K. zawartego w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o wyłączenie tego organu "od udziału w postępowaniu w sprawie".

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania nie wyjaśnił w sposób wymagany prawem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi w części, w której skarżącemu nie przyznano prawa pomocy, nie znajdując uzasadnionych podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu pozostałej kwoty wynikającej ze złożonego do akt spisu kosztów procesowych skarżącego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku, a ponadto uzyskać od skarżącego oświadczenie, co do aktualności jego wniosku z dnia [...] r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.

H.B.25.05.2011r.