Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: odrzucono skargę , zwrócono wpis

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi B. R. na Uchwałę Nr XXXVI/545/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego postanawia I. skargę odrzucić; II. zwrócić B. R. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 maja 2017 r. nr XXXVI/2545/17 w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy - o ochronie przyrody poprzez ustanowienie planu ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego bez uprzedniego sporządzenia audytu krajobrazowego, którego wyniki powinny zostać uwzględnione w planie ochrony parku krajobrazowego;

2/ art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy - o ochronie przyrody poprzez brak określenia w zaskarżonej uchwale granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych,

3/ art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącej względem posiadanych nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca podała, ze jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb M.. Przedmiotowa nieruchomość została objęta wyżej wskazanym planem ochrony. Analiza uchwalonego planu ochrony wykazała, że działka ewidencyjna numer [...] oraz większa część działki numer [...] zostały objęte zasięgiem korytarzy ekologicznych wyznaczonych w tym planie. Wynika to z mapy korytarzy ekologicznych, która stanowi załącznik nr [...] do uchwały. Z treści planu ochrony wynika przy tym, że zachowanie korytarzy ekologicznych stanowi jeden z podstawowych strategicznych celów ochrony walorów przyrodniczych, a tym samym jeden z celów ochrony Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. Z treści planu ochrony wynika również to, że utrzymanie drożności korytarzy ekologicznych oraz ochrona płazów na trasach migracji sezonowych stanowi priorytet, który ma być realizowany między innymi poprzez wprowadzenie odpowiednich zapisów w planach i studiach zagospodarowania przestrzennego gmin dotyczących rezygnacji z wyznaczania nowych terenów pod zabudowę w obrębie korytarzy ekologicznych, ograniczenie ciągłej zabudowy wzdłuż dróg i cieków wodnych oraz ograniczenie możliwości grodzeń działek w terenach korytarzy ekologicznych. W § 14 pkt 1, 2 i 5 jako ustalenia odnoszące się do poszczególnych obszarów ustalono między innymi istotne ograniczenia możliwości wprowadzenia zabudowy terenów, które włączone zostały do wyznaczonych w planie ochrony korytarzy ekologicznych. Przedmiotowe ograniczenia mają być przy implementowane do uchwalanych Studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o wyżej wskazany plan ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego Gmina Skała uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Skale nr LIII/414/18 z dnia 25 września 2018 roku). Ze względu na prawny wymóg uwzględniania ustaleń zawartych w planie ochrony parku krajobrazowego działki mojej mocodawczyni zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem Rl - tereny rolnicze o wysokiej przydatności rolniczej i zostały objęte strefą korytarzy ekologicznych. W zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt. 1.2.) zawarto w Studium dla korytarzy ekologicznych zakaz zabudowy kubaturowej oraz grodzenia terenów. Ponadto w ramach wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarto wymóg wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej oraz grodzenia terenów (pkt 1.2.2.). W dalszej części skargi podniesiono, że przebieg korytarzy ekologicznych został ustalony bez przeprowadzenia niezbędnych szczegółowych badań i analiz. Wskazuje na to między innymi objęcie przedmiotowymi korytarzami wielokrotnie nieruchomości już zabudowanych. Ponadto tak jak ma to miejsce w zakresie działek mojej mocodawczyni, zakresem wyznaczonego korytarza zostały objęte grunty, które nie były i nie są wykorzystywane na cele migracji zwierząt. Z okoliczności sprawy nie wynika również dlaczego to właśnie działki mojej mocodawczyni powinny zostać włączone do strefy korytarzy ekologicznych, a działki sąsiednie już nie. Uzasadniając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 64 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się na to, że prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 KC, który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP jak i sama ustawa - kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Należy mieć jednak na uwadze, że przedmiotowe ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. W tym zakresie należy wskazać na treść art. 31 ust 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...)." Przepis ten statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli. Ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości poprzez objęcie ich strefą korytarzy ekologicznych nie spełnia wymogów, od których Konstytucja uzależnia możliwość ingerencji organów w prawo własności. W szczególności wprowadzone ograniczenie nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, gdyż jak wskazano już powyżej, jej nieruchomości nie są wykorzystywane na cele migracji zwierząt. Ponadto nawet, gdyby nieruchomość mojej mocodawczyni była zlokalizowana na szlaku migracyjnym to w sprawie należało rozważyć przeznaczenie jedynie części jej nieruchomości na te cele. Przepisy ustawy o ochronie przyrody pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że nakazy i zakazy, o których mowa ustawie, muszą wynikać z rzeczywistych potrzeb ochrony i eliminować, gdzie to niezbędne lub ograniczać, gdzie to możliwe zagrożenie dla przyrody. W niniejszej sprawie takiego zagrożenie jednak nie zachodzi. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie ewentualnie o jej odrzucenie. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Skarżąca zakłada, że będąc właścicielem nieruchomości, która znajduje się w obrębie działania zaskarżonej uchwały automatycznie nabywa interes prawny do występowania jako skarżący w przedmiotowej sprawie, ponieważ w jej ocenie naruszenie jej interesu prawnego polega na objęciu zasięgiem korytarzy ekologicznych wyznaczonych w planie ochrony. W tym miejscu podkreślenia wymaga właśnie okoliczność, iż skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie Skarżącej, ale przede wszystkim należałoby wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1703/09, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w omawianym przepisie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Innymi słowy, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego, albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 lutego 2010 roku, sygn. II SA/Ol 828/09, niepubl.), przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, które decyduje o legitymacji do zaskarżenia uchwały, musi być aktualne, a nie potencjalne (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 roku, sygn. II OSK 1847/09, niepubl.). Nie można zatem z samego stwierdzenia, iż jest się właścicielem jednej z nieruchomości objętych aktem prawa miejscowego, wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu w całości w stosunku do innych podmiotów objętych jego regulacją. Ponadto organ wskazał, że plan ochrony dla parku krajobrazowego tworzony jest w celu ochrony ich terenów wyróżniających się walorami przyrodniczymi, kulturowymi, historycznymi oraz krajobrazowymi. Służą temu odpowiednie (zapisy oraz ustalenia w tym te dotyczące korytarzy ekologicznych i krajobrazu). Są one niezbędne, by Dyrektor oraz służby parków krajobrazowych miały możliwość w sposób właściwy wykonywać ustawowe zdania ochronne. Plan ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego został przygotowany zgodnie z procedurą przewidzianą dla tego typu dokumentów, opisaną w ustawie o ochronie przyrody oraz Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody. Plan ten został poddany szerokim konsultacjom społecznym, podczas których każdy obywatel mógł złożyć uwagi i wnioski do zapisów planu ochrony. Został on również uzgodniony z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Krakowie. W planie zgodnie z prawem zostały zawarte ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Załączone do planu mapy zawierają przebieg korytarzy ekologicznych na terenie parku krajobrazowego oraz wytyczne z nimi związane. Zgodnie z § 14 planu ochrony dla terenów korytarzy ekologicznych wprowadzone zostały następujące zapisy: ustala się konieczność ochrony korytarzy ekologicznych, polegającej na zapewnieniu wszystkim gatunkom możliwości swobodnej migracji; w przypadku przenikania się korytarzy ekologicznych z terenami wyznaczonymi pod zabudowę oraz zabudowę dopuszczających, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (obowiązujących na dzień wejścia w życie planu ochrony Parku), gdy istnieje zagrożenie drożności korytarza, ustala się odstępstwo od zwartej zabudowy. Wbrew zarzutom skargi na terenie korytarzy ekologicznych powinna być zachowana możliwość migracji gatunków przy jednoczesnej możliwości odstąpienia od zabudowy o charakterze zwartym, który jest zalecany co do zasady na terenie parku krajobrazowego. Powyższe uregulowania nie powodują całkowitego braku możliwości zabudowy. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż przebieg korytarzy ekologicznych i zapisy ich dotyczące zawarte w planie ochrony dla parku krajobrazowego nie są związane z opracowaniem audytu krajobrazowego i wynikają z przywołanego już Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. Nr 94 póz. 794), gdzie zgodnie z § 17 pkt 2 jednym z elementów planów ochrony dla parków krajobrazowych są zapisy dotyczące utrzymania korytarzy ekologicznych w parku krajobrazowym oraz łączących park krajobrazowy z otoczeniem; w tym kształtowanie obiektów infrastruktury w sposób umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Wskazane działki skarżącej ([...], [...] i [...] obręb Z. oraz [...] obręb M.) znajdują się całkowicie lub w przeważającej części w przestrzeni istniejących korytarzy ekologicznych oraz w terenach rolnych (jednak bez wskazania cennych siedlisk przyrodniczych, przedpoli widokowych). Należy jednak ponownie podkreślić, że możliwość zabudowy działek lub też jej brak nie wynika bezpośrednio z zapisów planu ochrony. Decydujące znaczenie w tej mierze przypisać natomiast należy dokumentom planistycznym stopnia gminnego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy'). Gmina prowadzi politykę planowania przestrzennego obszaru, opierając się jedynie na wytycznych planu ochrony, a także ewentualnych opiniach zewnętrznych i formalnych uzgodnieniach. Tutejsza Instytucja (ZPKWM) nie prowadzi w tym zakresie procedury uzgodnieniowej. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 ustawy Kodeks Cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności przysługującego Skarżącej względem posiadanych nieruchomości stwierdzić należy, iż zarzut jest niezasadny z wielu powodów. Po pierwsze, skarżona uchwała nie wprowadza ograniczeń praw właścicielskich, a jej adresatem są samorządy, które stosowne ograniczenia mogą wprowadzić. Po drugie, uchwały rady gminy nie zmieniły przeznaczenia nieruchomości. W zakresie rozważań co do możliwości wprowadzenia ograniczeń prawa własności ze względu na ochronę środowiska stwierdzić należy, iż w uchwałach jako aktach prawa miejscowego wprowadzenie stosownych regulacji prawnych jest dopuszczalne na podstawie delegacji zawartej u ustawie. Ponadto art. 5 Konstytucji jako norma kolizyjna stanowi, iż "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wbrew stanowisku skarżącej nie sposób przyjąć, iż Sejmik Województwa nie miał uprawnień, nadanych ustawą o ochronie przyrody, w zakresie wskazanym w delegacji na wprowadzenie nakazów i zakazów określonych w ustawie. Stwierdzić jednakże należy ponownie, iż nie zostały one zamieszczone w skarżonej regulacji. W oparciu o zakres uchwały należy uznać, iż wpływ uchwały na obywateli Małopolski jest proporcjonalny, dopuszczalny prawnie i konieczny dla celu ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie planu ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego bez uprzedniego sporządzenia audytu krajobrazowego, którego wyniki powinny zostać uwzględnione w planie ochrony parku krajobrazowego, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. W ocenie organu zarzut skarżącej wynika z błędnej wykładni art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 roku o ochronie przyrody, która doprowadziła do niezasadnego przyjęcia, iż elementem niezbędnym w procedurze uchwalania planu ochrony dla parku jest sporządzenie audytu krajobrazowego. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i jednocześnie zgodnie z § 18 pkt 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody, w planie ochrony dla parku krajobrazowego wyznaczono między innymi strefy (obszary) realizacji zadań ochronnych (01, 02 i 03), miejsca zachowania punktów i ciągów widokowych, tereny kształtowania harmonijnych panoram z punktów i ciągów widokowych, tereny zachowania walorów widokowych Doliny Dłubni i otaczających ją odkrytych wzniesień, a także tereny otwarte (użytki rolne, łąki) tworzące przedpola punktów i ciągów widokowych. Znajdują się one w załączniku nr 6 do przedmiotowej uchwały. Wszystkie powyższe wskazania i wytyczne powstały w oparciu o dokumentację do planu ochrony, w tym o opracowanie "Inwentaryzacja i waloryzacja elementów krajobrazowych". Należy przy tym zaznaczyć, iż kwestia krajobrazów priorytetowych i ewentualnej ochrony krajobrazowej z nimi związanej, może zostać wskazana dopiero po uchwaleniu audytu krajobrazowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest poddana skarga na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. W ocenione skarżącej uchwała ta narusza jej interes prawny, ponieważ jest właścicielką nieruchomości (dwóch działek) znajdujących się na obszarze objętym planem ochrony w części wyznaczonych korytarzy ekologicznych. Naruszenia przedmiotową uchwałą swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że zapisy uchwały w zakresie ograniczającym prawo do zabudowy w obszarach korytarzy ekologicznych zostały inkorporowane do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. przesądza, iż sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, u podstaw legitymacji skargowej leży naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez zapisy aktu (uchwały lub zarządzenia) organu samorządu terytorialnego lub ich związków. Podstawą zaskarżenia jest wprawdzie niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem ale też równocześnie naruszenie przez zapisy tego aktu interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2019 r. II OSK 3802/18 wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r.)

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na charakter aktu podlegającego zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu. Przepis art. 2 ust 1 ustawy o ochronie przyrody (dalej; ustawa) stanowi, iż ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody:

1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów;

2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;

3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia;

4) siedlisk przyrodniczych;

5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów;

6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt;

7) krajobrazu;

8) zieleni w miastach i wsiach;

9) zadrzewień.

Z kolei przepis art. 6 ustawy mówi, iż formami ochrony przyrody są:

1) parki narodowe;

2) rezerwaty przyrody;

3) parki krajobrazowe;

4) obszary chronionego krajobrazu;

5) obszary Natura 2000;

6) pomniki przyrody;

7) stanowiska dokumentacyjne;

8) użytki ekologiczne;

9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;

10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

Przepis art. 16 ustawy stanowi, iż park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Przytoczyć też należy przepis art. 5 pkt 2 ustawy który stanowi, iż korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów.

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że formą ochroną przyrody w rozumieniu ustawy jest zachowanie między innym krajobrazu, ale też zasobów, tworów i składników przyrody roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową oraz zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia. Jedną z form tej ochrony jest między innymi utworzenie parku krajobrazowego. Z kolei park krajobrazowy, obejmuje obszary chronione ze względu na różne wartości, między innymi krajobrazowe ale też przyrodnicze, historyczne czy kulturowe.

Zauważyć też należy, iż ustawa wyraźnie precyzuje, że korytarz ekologiczny, to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Z całą pewnością zatem utworzenie korytarza ekologicznego jest związane z ochroną zasobów, tworów i składników przyrody roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową oraz zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia a nie ochroną krajobrazu rozumianą odrębnie co wynika z art. 2 oraz 16 ustawy jako formę ochrony przyrody.

Dalej wskazać należy, iż ochrona przyrody dla obszarów objętych między innymi parkami krajobrazowymi odbywa się przez sporządzenie i realizację planu ochrony - zgodnie z art. 18 ustawy dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony (ust 1). Plan ochrony, o którym mowa w ust. 1, ustanawia się w terminie 5 lat od dnia utworzenia parku narodowego, uznania obszaru za rezerwat przyrody albo utworzenia parku krajobrazowego (ust. 2).

Co do zasady plan ochrony parku krajobrazowego nie jest źródłem prawa – aktem prawa miejscowego. Przesądza o tym redakcja przepisu art. 19 ust 1 pkt 6a ustawy, który to przepis w odróżnieniu od art. 19 ust 1 pkt 6 planom ochrony parku krajobrazowego nie nadaję (w odróżnieniu od planu ochrony dla rezerwatu przyrody) statutu aktu prawa miejscowego.

W ocenie sądu w ujęciu generalnym, plan ochrony parku krajobrazowego to akt kierownictwa wewnętrznego, nakierowany dla stanowienia ochrony przyrody w zakresie zgodnym z art. 16 ust 1 ustawy, kierowany do prawodawców lokalnych tworzących akty planistyczne, w tym akty prawa miejscowego. Świadczą o tym przepisy 20 ust 3 pkt 7, a przede wszystkim art. 20 ust 4 pkt 6 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, iż plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Uwaga ta ma charakter ogólny, ponieważ w ograniczonym zakresie plan ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 pkt 4a Plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej:

1) określenia granic stref, o których mowa w ust. 4 pkt 7,

2) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w ust. 4 pkt 8,

3) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a

- jest aktem prawa miejscowego.

Tak więc określenie w planie ochrony stref ochrony krajobrazu wraz z zakazami obowiązującym w tej strefie, w tym dotyczącym zakazów zabudowy (art. 17 ust 1a ustawy) jest aktem prawa miejscowego. Tym samym wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności, ograniczając to prawo co do możliwości zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze w jakim plan obowiązuje. Jak mowa o tym wyżej, co do zasady plan ochrony parku krajobrazowego aktem prawa miejscowego jednak nie jest. Należy zatem określić w jakim zakresie akt ten jest źródłem prawa a w jakim nim nie jest, pozostając jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. W ocenie sądu kluczowym jest analiza przepisu art. 20 ust 4 pkt 7 ustawy do którego odwołuje się art. 20 ust 4a ustawy określając przedmiotowy zakres, w którym plan ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego. Mowa w nim o granicach stref ochrony krajobrazu. Wnioskując a contrario przyjąć należy zatem, że inne aspekty niż określenie granic stref ochrony krajobrazu regulowane planem ochrony, nie są aktami prawa miejscowego.

Kluczowym zatem dla oceny prawnej zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, jest ustalenie czy fakt objęcia działek skarżących obszarem korytarzy ekologicznych ma wpływ bezpośredni (jako akt prawa miejscowego) lub pośredni jako akt kierownictwa wewnętrznego na jej sferę prawną tj. dotyczy jej interesu prawnego oraz czy interes ten zapisy planu ochrony naruszają.

Co do aspektu pierwszego tj. czy ustanowienie korytarza ekologicznego w planie ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego a zatem czy wywiera bezpośredni wpływ na sytuacje prawną skarżącej - w ocenie sądu odpowiedź musi być negatywna. Jak mowa wyżej, inne aspekty niż określenie granic stref ochrony krajobrazu regulowane planem ochrony, nie są aktami prawa miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. art. 5 pkt 2 ustawy korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Jak też wynika z przytoczonych wyżej art. 16 ustawy park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe. Z cała pewnością uznać należy, że czym innym jest ochrona wartości przyrodniczych a czym innym ochrona walorów krajobrazowych, przy czym obie te wartości (wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe) są chronione w tej samej formie jaka jest ustanowienie parku krajobrazowego.

Konsekwencją tego jest przyjęcie, że ustanowienie korytarzy ekologicznych w planach ochrony parków krajobrazowych jest stanowieniem obszarów umożliwiających migrację roślin, zwierząt lub grzybów a jest to forma ochrony przyrody a nie walorów krajobrazowych - a tylko określenie granic tych ostatnich (stref ochrony krajobrazu) należy uznać za akt prawa miejscowego. Określenie w planie ochrony parku krajobrazowego korytarzy ekologicznych i zawiązane z tym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie są zatem przepisami rangi prawa miejscowego a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego i jako takie nie mogą regulować bezpośredniej sfery praw i obowiązków skarżącej. Podkreślić należy (uwaga ta ma charakter ogólnej nie dotyczy bowiem tylko sytuacji prawnej skarżącej), iż w tym zakresie akt ten nie może wpływać bezpośrednio na sytuację prawną jakiejkolwiek podmiotu, którego nieruchomość znajduje się w obszarze tego korytarza z uwagi na brzmienie art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy art 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów tylko akty prawne należy uwzględniać przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych czy to w zakresie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy Prawo budowlane.

Analizując czy fakt, objecie działek skarżącej korytarzem ekologicznym pośrednio (jako akt kierownictwa wewnętrznego) nie wpływa na jej interes prawny ze względu na fakt inkorporowania zapisów planu ochrony, w tym ograniczeń dotyczących zagospodarowania działek znajdujących się w obszarach korytarzy ekologicznych, do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w ocenie sądu odpowiedź i na to pytanie musi być negatywna.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego ale także (jak plan ochrony) aktem kierownictwa wewnętrznego gminy. Wynika to wprost z art. 9 ust 5 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa), który stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Cel uchwalenia studium wynika też wprost z art. 9 ust 1 ustawy. Jest to określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Samo uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na sytuację prawną żadnego z podmiotów, który jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntów z obszaru objętego studium. Jeżeli nawet podmiot taki ma zamiar zagospodarować teren w sposób sprzeczny ze uchwalonym studium, organ administracji nie może mu legalnie odmówić możliwości takiego zagospodarowania powołując się na zapisy studium. W podstępowaniu o ustalenie warunków zabudowy studium nie jest aktem, który w jakimkolwiek aspekcie jest brany pod uwagę. W orzecznictwie zwłaszcza starszym neguje się możliwość skutecznego złożenia skargi na studium, właśnie z uwagi na fakt, że nie jest bo akt stanowiący prawo i jako taki nie może naruszać jakichkolwiek interesów prawnych.

Aktualnie przyjmuje się, że skarga na ten akt jest generalnie dopuszczalna, przy czym naruszenie interesu prawnego skarżącego należy interpretować bardzo wąsko. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." - zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. II OSK 935/12 na który powołuje się strona skarżąca wskazano, iż dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Wyrażone wyżej poglądy prawne w pełni podzielona sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Samo w sobie, studium jest aktem, który można skutecznie skarżyć, ale skarżący musi wykazać, że konkretne zapisy zamieszczone w studium naruszają jego konkretny interes prawny i to nie hipotetycznie, ale w sposób rzeczywisty. W ocenie sądu samo uchwalenie studium z uwagi na to, że nie wpływa na sytuację prawną jakichkolwiek podmiotów nie może niczyich interesów prawnych naruszyć. Jak mowa o tym wyżej, studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy i nie wpływa nawet pośrednio na sposób wykonywania prawa własności. Warto też podkreślić, że co do zasady, dla terenu dla którego uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego który jako akt prawny, określa i ogranicza sposób wykonywania własności i w sposób oczywisty może naruszać interesy prawne podmiotów posiadających nieruchomości na obszarze objętym jego zapisami. Zgodnie bowiem z art. 14 ust 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jeżeli żaden przepis szczególny nie obliguje prawodawcy lokalnego do sporządzenia planu, obowiązku takiego nie ma i mimo uchwalenia studium dla danego obszaru, plan miejscowy może nie zostać dla niego uchwalony. W praktyce studnia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalane są często dla całych miast lub miejscowości a planami pokryta jest tylko część tych obszarów. Prawodawca lokalny może nie mieć zamiaru danego obszaru zapisami planu miejscowego obejmować choćby z uwagi na fakt aktualnego jego kompleksowego zagospodarowania.

Tak więc samo uchwalenie studium niczyich interesów prawnych nie narusza. W ocenie sądu dopiero na etapie podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materializuje się, możliwość naruszenia przez zapisy studium interesu prawnego podmiotów będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym zapisami tego studium. Jest tak, bowiem zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Fakt zatem sprzeczności ustaleń studium z pożądanym zagospodarowaniem terenu przez jego właścicielka może być przyczyną odmowy uwzględnienia jego uwagi do projektu planu, jaką to możliwość daje mu art. 18 ustawy, a finalnie uchwaleniem planu miejscowego który możliwość sposobu zagospodarowania terenu ukształtuje odmiennie od pożądanego przez jej właściciela.

Inkorporowanie zatem zapisów jednego aktu kierownictwa wewnętrznego jakim w zakresie ustanowienia korytarzy ekologicznych jest plan ochrony parku krajobrazowego do innego aktu kierownictwa wewnętrznego jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niczego w sytuacji prawnej skarżącej nie zmienia. Żaden z tych aktów nie jest aktem prawnym i bezpośrednio na sferę prawna skarżącej nie wpływa. Dopiero w chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego można by upatrywać naruszenia interesu pranego skarżącej wynikającego tak art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale i bezpośrednio z art. 18 oraz art. 20 ust 4 pkt 6 ustawy o ochronie środowiska.

W niniejszej sprawie fakt taki nie zaistniał. Jak wynika bowiem z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 2 października 2020 r. (data wpływu) Rada Gminy skała podjęła uchwałę o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego, jednak jego granice nie obejmują działki skarżącej. Aktualnie działki te są objęte Miejscowym Planem Zagospodarowania Gminy Skała, którego zapisy co prawda uwzględnią odmienny sposób zagospodarowania terenów położonych w obrębie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, ale nie zawierają zapisów które by inkorporowały zakazy wynikające z uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. W ocenie sądu akt ten interesu prawnego skarżącej nie narusza.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie uiszczonych przez skarżących wpisów sądowych od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.