Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 720/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 161 poz 1688
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego
article: art. 3a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 56/08 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w T. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

27 08 08 r.

II OSK 720/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 56/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy T. z [...], nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w T.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w T., działając na podstawie przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688), na wniosek Wójta, powołała Z. R. na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego (dalej jako: USC) w T. Wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy. Uchwała weszła w życie z dniem [...] roku.

Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Wojewoda L. zaskarżył wskazaną uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucał jej istotne naruszenia prawa, tj.:

- § 20 zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z [...] w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Gminy w T. w związku z załącznikiem nr 1 do zarządzenia, a tym samym również naruszenie art. 33 ust. 2 u.s.g.,

- art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.).

Uzasadniając skargę organ nadzoru stwierdził, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały zwrócił się do Wójta Gminy T. o udzielenie informacji, czy powołanie zastępcy kierownika USC poprzedzone było postępowaniem konkursowym, o jakim mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, iż stanowisko zastępcy kierownika USC nie jest wolnym stanowiskiem urzędniczym, gdyż nie zostało uwzględnione w regulaminie organizacyjnym urzędu wobec czego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia konkursu na zastępcę kierownika USC, a funkcja ta powierzona została, w formie powołania uchwałą Rady Gminy T., sekretarzowi tej Gminy. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy zaskarżoną uchwałą istotnie naruszyła prawo. W myśl art. 33 ust. 2 u.s.g. gminnym organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia, w którym organ wykonawczy gminy władny jest unormować strukturę organizacyjną (liczbę, status, nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsadę etatową liczbę i nazwy stanowisk pracy itp.) oraz zasady działania urzędu (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla stron, itp.). Wójt Gminy T. wskazane kwestie unormował w zarządzeniu [...]. W § 20 tego aktu znalazł się zapis, iż schemat organizacyjny stanowi załącznik do regulaminu z którego wynika, iż w Urzędzie Gminy przewidziane jest tylko stanowisko kierownika USC. Skoro więc Wójt Gminy T. nie przewidział stanowiska zastępcy kierownika USC, to Rada Gminy zaskarżoną uchwałą dokonała powołania wskazanej w niej osoby na nieistniejące stanowisko zastępcy kierownika USC. W ocenie Wojewody organ stanowiący gminy jest władny - w myśl art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego do powoływania zastępcy czy też zastępców kierownika USC, ale może to uczynić tylko i wyłącznie, jeśli takie stanowisko zastępcy zostało uprzednio przewidziane przez organ wykonawczy w wydanym przez niego regulaminie organizacyjnym urzędu. Tym samym działanie Rady istotnie narusza prawo tj. regulamin organizacyjny, a przez to również przepis art. 33 ust. 2 u.s.g.

Istotnym naruszeniem prawa, którego dopuściła się Rada Gminy przedmiotową uchwałą, jest również powołanie na stanowisko zastępcy kierownika USC bez poprzedzenia go przeprowadzeniem konkursu na to stanowisko zgodnie z art. 3a ustawy z o pracownikach samorządowych. Wojewoda powoływał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 r. I PKN 480/99, w którym stwierdzono, iż art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego wskazuje jedynie możliwość powierzenia wykonywania obowiązków kierownika USC innej osobie niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast kwestie nawiązania z nim stosunku pracy normowane są przez ustawę z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Wywodził, iż analiza treści art. 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że kierownik urzędu USC i jego zastępca są pracownikami samorządowymi zatrudnianymi na podstawie mianowania albo umowy o pracę. Przepis ten wymienia cztery podstawy zatrudnienia pracowników samorządowych: wybór, mianowanie, powołanie oraz umowę o pracę. Na podstawie wyboru zatrudniony jest w urzędzie gminy wójt, burmistrz, prezydent miasta, który ex legę jest kierownikiem USC. Pracownikami mianowanymi są osoby zatrudnione na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy. Natomiast powołanie jest możliwe wobec pracowników wskazanych w zamkniętym katalogu stanowisk (zastępca wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy, skarbnik powiatu i skarbnik województwa). Na podstawie umowy o pracę zatrudnieni są pozostali pracownicy samorządowi. Stosownie do art. 3a ustawy, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, na których zatrudnienie następuje na podstawie mianowania oraz umowy o pracę, jest otwarty i konkurencyjny. Stanowisko zastępcy kierownika USC jest stanowiskiem kierowniczym, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Zatem zatrudnienie na stanowisku zastępcy kierownika USC powinno być dokonane w drodze specjalnego naboru, otwartego zarówno dla osób już zatrudnionych w urzędzie, jak i kandydatów spoza tej instytucji. Wymóg ten - nie dopuszczający żadnych wyjątków, a w szczególności pozwalających na wyłączenie osób zatrudnionych na stanowisku urzędniczym z obowiązku poddania się szczególnemu trybowi naboru na inne wolne stanowisko urzędnicze - wynika wprost z przepisów prawa tj. art. 3a ust. 1 ustawy. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1445/07. Stwierdzonego naruszenia prawa nie konwaliduje fakt ewentualnego zmodyfikowania istniejącego stosunku pracy osoby powołanej na stanowisko zastępcy kierownika USC przez rozszerzenie jej dotychczasowego zakresu obowiązków o te związane z pełnieniem funkcji zastępcy kierownika USC. Jeżeli bowiem zastępca kierownika USC jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie mianowania albo umowy o pracę, a w żadnym razie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy, który przewiduje bezwzględny nakaz stosowania procedury konkursowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt, reprezentujący Gminę T., wnosił o jej oddalenie zarzucając organowi nadzoru błędną wykładnię art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego.

Zdaniem Sądu I instancji istota sporu sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia, czy prawnie dopuszczalne jest powierzenie, mocą uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, samej tylko funkcji zastępcy kierownika USC, bez "osadzenia" tego powołania w regulacjach, jakie ustanawia dla stanowiska zastępcy kierownika USC ustawa o pracownikach samorządowych i przepisy wykonawcze do niej.

Zgodnie z przepisem art. 5a ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy. Zgodnie zaś z przepisem art. 6 ust. 1 tej ustawy czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy), w myśl ust. 2 kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), jednakże stosownie do ust. 3 rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Wskazany ust. 3 art. 6 ustawy zawiera tym samym uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania innego niż burmistrz kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy. Sama uchwała nie jest wystarczająca do powierzenia czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dokonywanych przez kierownika urzędu stanu cywilnego bądź jego zastępcę, osobie powołanej do pełnienia tej funkcji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 19 stycznia 2000 roku (I PKN 480/99 – OSNP 2001/10/349), które Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje, użyte w art. 6 ust. 3 ustawy określenie "powołuje", oznacza jedynie kompetencję do powierzenia stanowiska, funkcji bez nawiązania w zakresie dokonanego powołania stosunku pracy na powierzonym stanowisku. Oznacza to w konsekwencji, iż uchwała rady gminy w tym zakresie stanowi jedynie akceptację i przyzwolenie na przekazanie funkcji innej osobie, niż osoba powołana do jej pełnienia na mocy ustawy. Takie rozumienie określonej w art. 6 ust 3 Prawa o aktach stanu cywilnego kompetencji rady gminy wynika z uwzględnienia przy jego wykładni przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Skoro bowiem USC jest częścią urzędu gminy, przepis art. 6 wskazanej ustawy nie może być wykładany w oderwaniu od ustawy o pracownikach samorządowych, określającej ich status prawny, w tym podstawy zatrudnienia oraz organy właściwe do dokonywania czynności w zakresie nawiązania stosunku pracy, stanowiącego podstawę przekazania zadań wykonywanych na stanowisku urzędniczym. Stanowisko zawarte w wyroku SN, w którym odszedł on od dotychczasowej wykładni przepisu art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego zaprezentowanej w wyroku z 13 października 1995 r., II URN 44/95, a sprowadzającej się do uznania, że powołanie o którym mowa w tym przepisie kreuje stosunek pracy, zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2007, III SA/Łd 699/07, wyrok WSA w Lublinie z 6 lipca 2007 r., III SA/Lu 262/07, wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2007 r., III SA/Po 382/07 oraz wyrok NSA z 17 października 2007 r., II OSK 1445/07). Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że kierownik (zastępca kierownika) USC jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę albo, jeżeli taka podstawa została zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych przewidziana dla tego stanowiska w statucie gminy, na podstawie mianowania. Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta), czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, do zawarcia z powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę czy sporządzenia aktu mianowania. Skoro więc kierownik (zastępca kierownika) USC jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania bądź umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych), to do nawiązania z nim stosunku pracy ma zastosowanie art. 3a tej ustawy, stanowiący, że nabór na wolne stanowiska urzędnicze na których zatrudnienie następuje na wyżej powołanej podstawie (umowa o pracę, mianowanie) jest otwarty i konkurencyjny. Ustawa nie wprowadza żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od powyższej zasady. Funkcja kierownika (zastępcy kierownika) USC może być pełniona jedynie w ramach stanowiska urzędniczego w strukturze organizacyjnej gminy - w urzędzie gminy. W świetle przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i wydanego na podstawie jej art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. z 2005 r., Nr 146, poz.1223 ze zm.) - zał. Nr 3 , tabela II, pkt II pkt 11 - stanowisko zastępcy kierownika USC jest w urzędzie gminy stanowiskiem urzędniczym o charakterze kierowniczym. Może być na nim zatrudniona wyłącznie osoba legitymująca się wykształceniem wyższym i co najmniej 4-letnim stażem pracy. Z tytułu zatrudnienia na takim stanowisku przysługuje jej wynagrodzenie w XIII-XVI kategorii zaszeregowania wraz z obligatoryjnym dodatkiem funkcyjnym.

Podjęcie przez radę gminy uchwały o powierzeniu funkcji (czynności) kierownika czy zastępcy kierownika USC musi być związane z nawiązaniem stosunku pracy na stanowisku kierownika lub zastępcy kierownika USC. A skoro źródłem powstania stosunku pracy na takim stanowisku może być jedynie mianowanie lub umowa o pracę, to powołanie, o jakim mowa w art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego i obsadzenie stanowiska zastępcy kierownika USC poprzedzone być musi przeprowadzeniem konkursu, o jakim mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Wymóg ten dotyczy zarówno kandydatów nowozatrudnionych, jak i już pracujących w urzędzie (vide: wyrok NSA z 17 października 2007 r., II OSK 1445/07). Z tych przyczyn na pełną aprobatę zasługują wywody skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przez kwestionowaną uchwałę Rady Gminy T. przepisu art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych i pogląd organu nadzoru, iż naruszenie to ze względu na swój charakter jest naruszeniem istotnym. Skutkuje bowiem niedopuszczalnym powierzeniem funkcji zastępcy kierownika USC osobie nie zatrudnionej na stanowisku urzędniczym, jakie przewidziane jest dla jej realizacji w ustawie o pracownikach samorządowych i przepisach do niej wykonawczych. Rada Gminy nie mogła podjąć uchwały w przedmiocie powołania na "stanowisko" zastępcy kierownika USC bowiem nie posiada ona kompetencji w sferze obejmującej nawiązanie stosunku pracy, ale jedynie powołać zastępcę kierownika w znaczeniu powierzenia możliwości wykonywania czynności przewidzianych ustawą - Prawo o aktach stanu cywilnego.

Nie można podzielić poglądu, iż stanowisko Wojewody L. opiera się na błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego. W konsekwencji nietrafny okazał się również pogląd o dopuszczalności powierzenia funkcji zastępcy kierownika USC jedynie w postaci dodatkowych obowiązków osobie już zatrudnionej w urzędzie na stanowisku sekretarza gminy. Powierzenie uchwałą rady gminy funkcji zastępcy kierownika USC dla swej prawnej skuteczności musi się bowiem wiązać z zajmowaniem kierowniczego stanowiska w urzędzie gminy w ramach stosunku pracy nawiązanego w oparciu o umowę o pracę lub akt mianowania na stanowisko zastępcy kierownika USC (przypadku Gminy T. tylko umowy o pracę, skoro jej statut nie zawiera wykazu stanowisk z mianowania). Z kolei nawiązanie stosunku pracy na takich podstawach obligatoryjnie wymaga procedury konkursowej.

Powołania na stanowisko zastępcy kierownika USC nie można utożsamiać, ani z umocowaniem pracownika do dokonywania określonych czynności, o jakim mowa w art. 39 u.s.g., ani z upoważnieniem, o jakim mowa w art. 268a k.p.a. Podkreślenia wymaga też szczególnie odpowiedzialny charakter pracy na stanowisku kierownika (zastępcy kierownika) USC. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia z zakresu szeroko rozumianego prawa rodzinnego. Podejmuje on czynności związane z rejestracją stanu cywilnego (rejestracja urodzin, zgonów, małżeństw), a także związane z innymi zdarzeniami mającymi wpływ na stan cywilny. Sporządzane przez niego akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych i ich niezgodność z prawdą może być wykazywana tylko w postępowaniu sądowym. Sprowadzanie obowiązków tego rodzaju jedynie do doraźnego sprawowania dodatkowych czynności pracownika zatrudnionego w innym charakterze uznać należy za niedopuszczalne. Zwrócić też należy uwagę, że co prawda Z. R. (jak wynika z informacji Wójta) posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska zastępcy kierownika USC, to w tym samym dniu, w którym podjęto kwestionowaną uchwałę, został on powołany na stanowisko sekretarza Gminy T. Z wywodów poczynionych już wcześniej wynika, iż stosunek pracy na stanowisku sekretarza gminy może być nawiązany wyłącznie na podstawie powołania, czyli innej podstawie prawnej niż dopuszczalna w przypadku kierownika i zastępcy kierownika USC (umowa o pracę lub mianowanie). Sytuacja by jeden pracownik samorządowy zatrudniony był równocześnie na podstawie powołania i umowy o pracę czy mianowania lub częściowo z powołania (jako sekretarz gminy), a częściowo na podstawie umowy o pracę lub mianowania (jako zastępca kierownika USC) nie jest prawnie dopuszczalna.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia, iż regulamin organizacyjny Urzędu Gminy T. nie przewiduje stanowiska zastępcy kierownika USC, co w konsekwencji oznacza nieistnienie wolnego stanowiska urzędniczego i brak obowiązku przeprowadzenia naboru konkursowego Sąd zauważył, iż powołanie dokonane uchwałą Rady Gminy nastąpiło na wniosek Wójta. Wójt jako podmiot uprawniony do wydania zarządzenia w przedmiocie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy powinien dokonać zmiany tego aktu w celu uwidocznienia w strukturze organizacyjnej urzędu takiego stanowiska urzędniczego, na którym, w ramach stosunku pracy musi być realizowana funkcja powierzona uchwałą Rady Gminy. Oznacza to w konsekwencji, iż powołanie przez Radę Gminy T. Z. R. na funkcję zastępcy kierownika USC w sytuacji formalnego braku takiego stanowiska w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy nastąpiło z naruszeniem tego regulaminu, niemniej jednak naruszenie to miało nieistotny charakter.

Skargą kasacyjną z 19 marca 2008 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz art. 3a ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, polegające na przyjęciu błędnego rozstrzygnięcia o braku możliwości powierzenia uchwałą rady gminy, na podstawie art. 6 ust 3 samej tylko funkcji zastępowania kierownika USC sekretarzowi gminy bez nawiązywania stosunku pracy, poprzedzonego konkursem, także przy braku wolnego stanowiska urzędniczego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi Wojewody L. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w Urzędzie Gminy T. nie ma żadnego wolnego stanowiska urzędniczego, o którym mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, a jedynie Rada na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego powierzyła Sekretarzowi Gminy uprawnienia do wykonywania czynności doraźnego zastępowania nieobecnego w pracy Kierownika USC. Tym samym nie istniały okoliczności do zastosowania procedury otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów dla powierzenia doraźnego wykonywania czynności.

Sąd odmówił uwzględnienia argumentów wnoszącej skargę kasacyjną - natury ekonomicznej, słusznościowej czy celowościowej i rozstrzygnął, iż nie jest prawnie dopuszczalne powierzanie mocą uchwały rady na podstawie art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego samej tylko funkcji zastępcy kierownika USC, przez rozszerzenie zakresu obowiązków Sekretarzowi Gminy, bez osadzenia tego powołania w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem Sądu powierzenie uchwałą rady funkcji zastępcy kierownika USC dla swej prawnej skuteczności musi się wiązać w konkretnym przypadku z zawarciem umowy o pracę, co wymaga procedury konkursowej.

Z takim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić. W myśl art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych tylko na wolne stanowiska urzędnicze, nabór kandydatów jest otwarty i konkurencyjny. W konkretnym przypadku występuje brak możliwości przeprowadzenia takiego konkursu z uwagi na brak wolnego stanowiska pracy, brak środków na utworzenie dodatkowego etatu, a nadto brak potrzeby tworzenia dodatkowego stanowiska. Gmina T. należy do jednej z najmniejszych jednostek samorządu terytorialnego (ok. [...] mieszkańców). W Urzędzie Gminy zostało utworzone jednoosobowe stanowisko Kierownika USC, w wymiarze pół etatu. Ze względu na konieczności ciągłej obecności w pracy na tym stanowisku związanej z potrzebami wydawania aktów stanu cywilnego, załatwiania spraw meldunkowych i innych zachodzi potrzeba ustanowienia doraźnego zastępstwa na czas nieobecności w pracy kierownika USC (urlop, choroba i inne). Utworzenie dodatkowego etatu zastępcy kierownika pociągnęło by dla Gminy dodatkowe koszty związane z jego zatrudnieniem, a jednocześnie byłoby to sprzeczne z zasadą "taniego państwa". Rada nie utworzyła więc nowego stanowiska, ani nie obsadziła wolnego stanowiska, a jedynie powierzyła Sekretarzowi Gminy prawo do wykonywania dodatkowo czynności zastępcy kierownika USC podczas nieobecności Kierownika USC, do czego upoważnia radę gminy art. 6 ust 3 ustawy - prawo o aktach stanu cywilnego, potwierdza taką możliwość również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2000 r. (sygn. akt IPKN 480/99 opubl. OSNP 2001/10/349), w którym to Sąd stwierdził, że użycie przez ustawodawcę w art. 6 ust 3 Prawa o aktach stanu cywilnego słowa "powołuje" nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy z powołania. Bardzo często oznacza to bowiem jedynie powierzenie stanowiska, funkcji".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 października 2007 r., II OSK 1445/07. Zgodnie z art. 6 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego, kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać jednak innego kierownika Urzędu Stanu Cywilnego i jego zastępcę (art. 6 ust. 3). Stosownie natomiast do art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracownicy są zatrudniani na podstawie wyboru (pkt 1), mianowania (pkt 2), powołania (pkt 3) i na podstawie umowy o pracę (pkt 4). W pkt 3 powyższego przepisu zostali enumeratywnie wymienieni pracownicy zatrudnieni na podstawie powołania. Zarówno kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, jak i jego zastępca nie znaleźli się w tym zamkniętym katalogu. W związku z powyższym w doktrynie i orzecznictwie powstały wątpliwości, co do charakteru powołania takiego kierownika (jego zastępcy). Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2000 r. (I PKN 480/99, OSNP 2001, nr 10, poz. 349) Sąd Najwyższy przesądził, iż kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. Zdaniem Sądu Najwyższego za przyjęciem powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy przemawia bowiem tylko użycie przez ustawodawcę słowa "powołuje". Do przeciwnego wniosku prowadzi natomiast wykładnia językowo-logiczna całego art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego oraz wykładnia systemowa i funkcjonalna, a także historyczna. Użycie w art. 6 ustawy zwrotu "powołuje" wynika z niezachowania właściwej dbałości ustawodawcy o używanie odpowiednich sformułowań. Zgadzając się z argumentacją Sądu Najwyższego należy zauważyć, iż w piśmiennictwie prawniczym tego rodzaju powołanie, z jakim mamy do czynienia w przypadku zatrudnienia kierownika Urzędu Stanu Cywilnego jest określane jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod sformułowaniem "powołuje", kryje się tak naprawdę inna podstawa nawiązania stosunku pracy.

Jeżeli zatem kierownik USC (jego zastępca) jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania (jeżeli tak to określono w statucie gminy), bądź na podstawie umowy o pracę, w żadnym zaś razie powołania w rozumieniu Kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem, o którym mowa w art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwała Rady Gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego stanowi zaś jedynie upoważnienie dla wójta czy burmistrza, czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy, do zawarcia z tak powołanym kierownikiem (zastępcą) Urzędu Stanu Cywilnego umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy.

Odnosząc się do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, należy podzielić co do zasady pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o powierzeniu funkcji (czynności) kierownika czy zastępcy kierownika USC musi być związane z nawiązaniem stosunku pracy na stanowisku kierownika lub zastępcy kierownika USC. A skoro źródłem powstania stosunku pracy na takim stanowisku może być jedynie mianowanie lub umowa o pracę, to powołanie, o jakim mowa w art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego i obsadzenie stanowiska zastępcy kierownika USC poprzedzone być musi przeprowadzeniem konkursu, o jakim mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu gminy, jak i dla osób już w tym urzędzie zatrudnionych. Z treści przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie można bowiem, wyprowadzać wniosku, że osoby zatrudnione w urzędzie nie podlegają obowiązkowi konkursowemu. Sformułowanie "zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4" użyte w tym przepisie nie oznacza, iż konkurs taki jest wymagany jedynie w przypadku nowego zatrudnienia, czyli dla kandydata spoza urzędu, lecz ma na celu ograniczenie obowiązku przeprowadzenia konkursu jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie mianowania (art. 2 pkt 2) lub umowy o pracę (art. 2 pkt 4). Skoro zatem kierownik Urzędu Stanu Cywilnego należy do osób zatrudnianych w sposób wymieniony w art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych czyli w drodze mianowania bądź umowy o pracę to oczywiste jest, że obsadzenie tego stanowiska musi być poprzedzone otwartym konkursem, przeprowadzanym w trybie art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, powołania na stanowisko zastępcy kierownika USC nie można utożsamiać, ani z umocowaniem pracownika do dokonywania określonych czynności, o jakim mowa w art. 39 u.s.g., ani z upoważnieniem, o jakim mowa w art. 268a k.p.a. Z tego też powodu nie można twierdzić, jak to robi pełnomocnik skarżącej Gminy, iż jest prawnie dopuszczalne powierzanie mocą uchwały rady na podstawie art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego samej tylko funkcji zastępcy kierownika USC, przez rozszerzenie zakresu obowiązków Sekretarzowi Gminy. Racje natury celowościowej nie mogą bowiem uzasadniać odejścia od obowiązujących w tym względzie unormowań prawnych.

Mając powyższe na uwadze, powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych należy uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.