Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 608/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2008r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nakazał M.K. rozebranie obiektu budowlanego baru – smażalni drobiu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 304 przy ul. [...] w W., wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 30 marca 2005 r. został poinformowany przez Spółkę A – administratora nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w W. na działce nr 103/24 obręb Sz. 2, że na granicy działki nr 103/24 (bez bliższego określenia, o którą granicę chodzi) został wybudowany drewniany obiekt budowlany i jest w nim prowadzona działalność w zakresie smażalni drobiu. W związku z tym, że wspólnota mieszkaniowa nie zaakceptowała tej inwestycji wniesiono o rozpatrzenie sprawy pod względem formalnoprawnym. Z rozdzielnika pisma wynikało, że wybudowanie obiektu przypisywano właścicielce sąsiadującej nieruchomości A.K. zamieszkałej przy ul. [...]. Organ I instancji podał następnie, iż w dniu 19 maja 2005 r. przeprowadzono oględziny, na które stawił się M.K. z pismem A.K. upoważniającym go do występowania w jej imieniu. Z przedłożonego pisma wynikało, że smażalnia drobiu została wybudowana na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 304 przy salonie samochodowym, którego właścicielem jest H.K.. M.K. oświadczył, że H.K. zawarła umowę najmu z właścicielem smażalni i tylko ona może wskazać dokładnie dane właściciela smażalni. W związku z tym, że właściciel smażalni nie był obecny, oględzin w tym dniu nie przeprowadzono. Na podstawie wywieszki znajdującej się w barze ustalono właściciela smażalni – Firmę Handlowo-Usługową "B", Osiedle [...] 1 m. 70. Przed wyznaczonym terminem oględzin wpłynęło w nawiązaniu do przesłanego zawiadomienia o oględzinach pismo M.Cz. – właściciela Firmy Handlowo Usługowej B M.Cz.. Podkreślił on, że nie jest mu znany fakt wszczęcia postępowania i stwierdził, że na działce nr 304 przy ul. [...] w W. nie istnieje żaden obiekt budowlany – smażalnia drobiu. Znajduje się tam natomiast sklep meblowy - dawniej salon samochodowy. Wskazał, że na powyższej działce znajduje się mobilna przyczepa samochodowa, dla której posiada aktualny dowód rejestracyjny i ważną polisę OC. Przyczepa nie jest trwale związana z gruntem - jest więc poza zasięgiem właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego, wobec czego wniósł o umorzenie postępowania.

W dniu 2 czerwca 2005 r. przeprowadzono oględziny smażalni drobiu w obecności M.K. jako pełnomocnika M.C. i jako wezwanego osobiście współwłaściciela działki nr 304 oraz Z.Sz., zamieszkałego w W. przy ul. [...] m. 2 - członka wspólnoty mieszkaniowej, która zainicjowała sprawę. H.K. nie stawiła się na te oględziny mimo zawiadomienia.

W trakcie oględzin stwierdzono, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 304 przy ul. [...] znajduje się bar, w którym prowadzona jest działalność handlowa przez Firmę Handlowo Usługowa "B" M.Cz. Osiedle [...] 1 m. 70 w B.. Pełnomocnik strony w trakcie oględzin przedłożył: pełnomocnictwo, kserokopię "Umowy o współpracy i świadczeniu usług" z dnia 1 lutego 2005 r. zawartą przez M.Cz. z H.K., dowód rejestracyjny przyczepy lekkiej oraz dowód jej ubezpieczenia, a także kserokopię decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. po przeprowadzonej kontroli sanitarnej przeprowadzonej w przyczepie gastronomicznej w W. ul. [...], które dołączono do akt sprawy. Stwierdzono, że w wybudowanym obiekcie o konstrukcji drewnianej, składającej się ze słupków drewnianych obitych płytami drewnopochodnymi i posiadającym dach znajduje się wewnątrz przyczepa z wyposażeniem do przygotowywania posiłków. Obiekt posiada drzwi wejściowe od strony ulicy [...], okna oszklone w ścianie frontowej i w ścianie tylnej. W obiekcie wykonano posadzkę z kostki betonowej, wyposażono obiekt w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. W obiekcie znajdowały się cztery stoły drewniane z drewnianymi siedziskami, zainstalowane było radio i telewizor. Obiekt ma również drugie wyjście od tyłu, prowadzące do niewielkiego ogródka, w którym ustawiono stół z siedziskami. Dach obiektu pokryty jest płytami falistymi. Obiekt o wymiarach 7.20 x 5.53 - 1.75 x 0.62 = 33.72 m odpowiada definicji budowli opisanej w art. 3 pkt 1 lit b ustawy – Prawo budowlane, gdyż stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Pełnomocnik nie był w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy strona posiada pozwolenie na budowę. Organ podał, iż w trakcie oględzin M.K. zataił fakt, że M.Cz. nie wybudował tegoż obiektu.

M.K. wniósł do protokołu o ponowne oględziny z udziałem H.K. - drugiej właścicielki nieruchomości działki nr 304. W trakcie oględzin wykonano serię zdjęć fotograficznych dokumentujących rzeczywisty stan rzeczy.

Z udzielonej w dniu 27 czerwca 2005 r. przez Urząd Miejski w W. odpowiedzi wynika, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. utracił moc. Na podstawie dostępnych w Urzędzie Miejskim w W. rejestrów nie stwierdzono wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w tej sprawie.

W dniu 23 sierpnia 2005 r. wszczęto postępowanie w sprawie wybudowania na przedmiotowej działce budynku baru, bez pozwolenia na budowę, przez M.Cz..

Organ I instancji podał następnie, iż strona i jej pełnomocnik w dniu 6 września 2005 r. stawili się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie w. i zapoznali się ze zgromadzonymi w aktach sprawy dowodami i złożyli wnioski. W trakcie przeglądania akt strona, ani jej pełnomocnik nie informowali, że to nie M.Cz. wybudował przedmiotowy obiekt.

W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody organ I instancji uznał, że M.Cz. prowadzi działalność gospodarczą w obiekcie budowlanym – barze pod nazwą "[...]", co wynika ze zdjęć dołączonych do protokołu oględzin. Określenie bar znajduje się na szyldzie zewnętrznym i wewnątrz obiektu budowlanego. Opisana w trakcie oględzin konstrukcja obiektu i jego wyposażenia odpowiada definicji obiektu budowlanego - budowli zawartej w art.3 pkt 1 lit b ustawy – Prawo budowlane. Częścią wyposażenia tegoż obiektu jest przyczepa lekka (zgodnie z jej określeniem w przedstawionym dowodzie rejestracyjnym), przystosowana do przygotowywania posiłków. Z przedstawionej przez stronę "Umowy o współpracy i świadczeniu usług", którą strona zawarła w dniu 1 lutego 2005 r. z H.K., współwłaścicielką ¾ części nieruchomości przy ul. [...] wynikało, że M.Cz. jako właściciel Firmy Handlowo-Usługowej "B", wynajął niezabudowaną część gruntu o łącznej powierzchni 39 m2 na prowadzenie działalności gospodarczej od 1 lutego 2005 r. W § 2 pkt 2 tejże umowy poczyniono zapis, że działalność gospodarcza będzie prowadzona z przyczepy gastronomicznej - samojezdnej, bez stałego połączenia z gruntem. M.Cz. nie dostarczył dokumentów wskazujących na legalne wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie zaprzeczył istnieniu obiektu twierdząc, że na wynajętym gruncie znajduje się jedynie przyczepa podlegająca prawu drogowemu. Na podstawie dostępnych w Urzędzie Miejskim w W. rejestrów organ uznał, że nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy w tej sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż wydał decyzję nakazującą rozbiórkę, od której odwołał się M.Cz.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), utrzymał w mocy tę decyzję. Na powyższą decyzję M.Cz. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przesłuchana została w charakterze świadka H.K., która zeznała, że wraz z byłym małżonkiem M.K. jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr 304 przy ul. [...]. W dniu 1 lutego 2005 r. w porozumieniu z M.K. wynajęła M.Cz. niezabudowaną część działki o powierzchni 39 m2, pod prowadzenie działalności określonej w umowie, której kopia znajduje się w aktach sprawy. Z zeznania wynika, że postawienie obiektu budowlanego, który aktualnie istnieje na wynajętej części działki, załatwiał M.K. z M.Cz.. H.K. nie wie, kto obiekt wybudował.

Powiatowy Inspektor podał, iż z pisma M.K. z dnia 26 lutego 2007 r. wynika, że przebudował przedmiotowy obiekt powiększając jego wymiary i łącząc obiekt w sposób trwały z budynkiem gospodarczym M. i M.R., znajdującym się na nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...], w stosunku do którego to budynku gospodarczego prowadzone jest postępowanie administracyjne związane z popełnioną w przeszłości samowolą budowlaną. W dalszej części pisma strona domagała się przeprowadzenia wizji lokalnej w celu ustalenia, czy obiekt objęty postępowaniem jest obiektem tymczasowym przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidzianym w inne miejsce. Odnosząc się do treści zawartych w złożonym piśmie organ podkreślił, że strona zawiadamiając o przebudowie zadaszenia i jego połączeniu z innym budynkiem na sąsiadującej nieruchomości rozszerzyła jedynie pierwotnie popełnione naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, w zakresie popełnionej samowoli oraz rozszerzyła zajęcie nieruchomości sąsiadującej, które nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Zagadnienie, czy ewentualna tymczasowość przedmiotowego obiektu budowlanego może wpłynąć na rozstrzygnięcie można zbadać na podstawie analizy przepisów ustawy – Prawo budowlane. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt 5 tejże ustawy i przez to określenie należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tak zdefiniowane obiekty tymczasowe podlegają również dalszym regulacjom ustawy – Prawo budowlane, a więc art. 28, 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 tejże ustawy. O tymczasowości obiektu budowlanego, po spełnieniu kryteriów wynikających z definicji obiektu tymczasowego, przesądza przesłanka czasokresu jego użytkowania, którą w prawidłowo prowadzonym procesie budowlanym określa sam inwestor w dokonywanym na podstawie dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca określił w dyspozycji art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, że czasokres użytkowania obiektu tymczasowego nie może być dłuższy niż 120 dni. Strona nie dokonując zgłoszenia zamiaru budowy obiektu. który wybudowała i nie określając tym samym czasokresu jego użytkowania nie może twierdzić, że wybudowała obiekt tymczasowy. Dokonując trwałego połączenia swojego obiektu z obiektem innego podmiotu, strona wywołała skutki cywilne, które nie leżą we właściwości organów nadzoru budowlanego i nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie administracyjne organu nadzoru budowlanego. Nadto organ zauważył, że wybudowanie obiektu budowlanego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny nie jest w myśl art. 29 ust 1 ustawy – Prawo budowlane zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż katalog obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest katalogiem zamkniętym i nie może być dowolnie rozszerzany na obiekty o innym przeznaczeniu i parametrach niż te, które mieszczą się ściśle w dyspozycji art. 29 ust 1. tej ustawy.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli H.K. oraz skarżący M.K..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ww. ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Wskazując, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury, organ II instancji podał, iż w przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestor wybudował obiekt o konstrukcji drewnianej, składającej się ze słupków drewnianych obitych płytami drewnopochodnymi, posiadający dach, drzwi wejściowe od strony ulicy Wrocławskiej, okna oszklone w ścianie frontowej i tylnej. W obiekcie wykonano posadzkę z kostki betonowej i wyposażono go w instalację elektryczną, wodną oraz kanalizacyjną. Dach kryty jest płytami falistymi. Obiekt ma wymiary 7,20 x 5,33 m – 1,75 x 0.62 m = 33,72 m2. Odnosząc przedmiotową inwestycję do art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, organ odwoławczy podkreślił, iż wypełnia ona definicję budowli, a tym samym, z uwagi na brak ustawowego zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stanowi on samowolę budowlaną, do usunięcia której uprawniony jest organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor podniósł, że organ I instancji dokonał kwalifikacji przedmiotu postępowania, jako obiektu określonego w art. 3 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Kwalifikacja taka wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż obiekt powyższy nie jest trwale związany z gruntem poprzez fundament, a jedynie posiada wyłożoną kostką betonową podłogę. Jakkolwiek obiekt powyższy nie wypełnia w ocenie organu odwoławczego definicji obiektu budowlanego wyrażonej w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, to jako budowla stanowiąca całość techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami zalicza się do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i jako taka podlega sankcjom art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy wskazuje prawidłowość zastosowania procedury mającej oparcie w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno–budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku, gdy roboty zostały już zakończone. W postanowieniu powyższym organ zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to jest czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie, oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa została zakończona inwestor składa tylko wniosek o zatwierdzenie projektu, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. Zatem organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązany jest zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie lub nieprawidłowości zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Szczegółowe zasady naliczania opłaty określa art. 59 f ustawy – Prawo budowlane z tym, że stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w wypadku gdy budowa została już zakończona oraz o pozwoleniu na wznowienie robót, gdy budowa nie została jeszcze zakończona.

Wyżej opisana procedura nie ma jednakże zastosowania w sytuacji, gdy na danym obszarze brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wówczas możliwości wydania przez organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie jest możliwa legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu. Brak takiego planu lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje jednoznaczną konsekwencję dla inwestora - brak możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a zatem rozbiórkę obiektu. Bezprzedmiotowym byłoby zatem wstrzymywanie robót budowlanych i wdrażanie procedury legalizacyjnej, w sytuacji, gdy obiekt nie spełnia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż stan faktyczny stwierdzony w sprawie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ I instancji. W toku postępowania ustalono bowiem, że inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane, polegające na budowie budynku baru – smażalni drobiu, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 304 przy ul. [...] w W..

W związku z faktem, iż nie są w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki uprawniające organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej, bowiem na obszarze na którym powstał obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również inwestor nie legitymuje się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sankcja rozbiórki obiektu orzeczona zaskarżona decyzją jest zgodna z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Za chybione organ II instancji uznał argumenty zawarte w treści odwołania, podkreślając w szczególności, iż współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w W. – H.K. była informowana o czynnościach postępowania, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. W postępowaniu odwoławczym uznano zatem niniejsze rozstrzygnięcie za słuszne, zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M.K..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 1 oraz 77 § 1 kpa. Skarżący podkreślił, że powołanie się w zaskarżonej decyzji na oględziny i obmiary obiektu objętego postępowaniem przeprowadzone w kwietniu 2005 r. przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji naruszają wymienione przepisy kpa. Oględziny takie zostały przeprowadzone przez jednego tylko pracownika organu i nie mogły uwzględniać zmian, jakie wprowadzono do przedmiotowego obiektu. Skarżący oświadczył, że na jego działce nie istnieje obiekt o wymiarach, które wskazano w decyzji. Konieczne jest zatem przeprowadzenie ponownych oględzin obiektu mających na celu ustalenie, czy po przeprowadzonych oględzinach z kwietnia 2005 r., na które powołuje się w zaskarżonej decyzji organ, nastąpiły istotne zmiany w przedmiotowym obiekcie, w szczególności zaś, czy obiekt w obecnym stanie spełnia funkcję obiektu tymczasowego i jakie posiada faktyczne wymiary i wyposażenia.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której pomimo złożonych wniosków i oświadczeń skarżącego podczas postępowania dowodowego przed pierwszą instancją w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego obiektu, określanego przez organy jako bar smażalnia drobiu, w szczególności dotyczących ustalenia faktycznej powierzchni obiektu i jego zabudowań, ustalenia, czy istnieją stałe przyłącza w istniejącym obiekcie, jak kanalizacja - energia - woda, nie przeprowadzono ponownej wizji lokalnej i postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego obiektu, a w szczególności, czy po jego przebudowie obiekt ten jest obiektem tymczasowym z możliwością jego przemieszczania. Nieprzeprowadzenie oględzin doprowadziło zaś do tego, że przepisano obmiary i opis obiektu, których dokonano w postępowaniu z 2005 r., stanowiących podstawę dla wydanych decyzji z [...] r. oraz z [...] r., które zostały następnie uchylone. To, że po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. skarżący dokonał istotnych zmian i przebudowy obiektu na obiekt spełniający funkcję obiektu tymczasowego, którego charakter i rodzaj pozwala na jego swobodne przemieszczanie oraz to, iż obiekt nie jest wyposażony w media, jest – zdaniem skarżącego – bezsporne. W opinii skarżącego, organ I instancji dokonał wadliwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, a organ odwoławczy powielając błąd i uchybienia organu I instancji wydał na takiej podstawie zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), jak i gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zalegalizowanie samowoli budowlanej, również w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej, było możliwe, jeżeli budowa okazała się zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a), albo – w razie jego braku – z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy (lit. b przywołanego przepisu).

Niesporne jest w rozpatrywanej sprawie, że podstawę orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki opisanego wyżej obiektu gastronomicznego był, jak to już wyżej zauważono, przepis art. 48 ust.1 z uwzględnieniem ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta, na którym znajduje się sporny obiekt oraz wobec braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

Wskazać należy, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd miał też na względzie, iż kryterium legalności, wiążące go przy kontroli działalności organów administracji, rodzi – co do zasady – wymóg przeprowadzenia tej kontroli w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dacie wydania ostatecznej decyzji. W judykaturze wskazuje się jednak, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd rozpoznając sprawę będzie bowiem zobowiązany uwzględnić również takie zdarzenia, które zaistnieją już po wydaniu kontrolowanej decyzji, szczególnie zaś takie zaszłości, które dostarczyłyby podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 511/06, LEX nr 285269).

W rozpoznawanej sprawie taką istotną okolicznością jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał uznał przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zakwestionowane przepisy utraciły moc z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to jest z dniem 29 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 247, poz.1844).

W tych okolicznościach należało ustalić, jakie skutki prawne dla rozpoznawanej sprawy wywołał przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Rozważania w tej kwestii rozpocząć należy od art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, s. 6).

Według poglądów prezentowanych w doktrynie, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dzielą się na afirmatywne – stwierdzające konstytucyjność oraz negatywne – stwierdzające niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu prawnego. Orzeczenie afirmatywne nie ma wpływu na byt badanego aktu prawnego, natomiast orzeczenie negatywne powoduje utratę mocy prawej danego aktu lub normy, bądź potrzebę wprowadzenia takich zmian ustawowych, które doprowadzą do stanu zgodnego z Konstytucją (J.Trzciński, Orzeczenia...; Z.Czeszejko-Sochacki, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, PiP 2000, z.12. s.20).

Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 jednoznacznie wskazuje, że należy on do wyroków negatywnych, albowiem stwierdzono w nim niezgodność z Konstytucją kontrolowanych przepisów. Zaznaczyć wypada, że skutek niekonstytucyjności dotyczy jedynie zakresu wskazanego w sentencji wyroku. Tym samym w pozostałym zakresie (w jakim nie został wskazany w orzeczeniu), przepisy te nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją.

Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania.

Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest zatem – w świetle przywołanej normy konstytucyjnej – powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1027/99, LEX nr 4680 oraz wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309).

Godzi się przy tym podkreślić, że choć opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł już po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, to jednak jeszcze przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez Sąd. W tej sytuacji, rozpoznając wniesioną skargę Sąd związany był powołanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie mógł do stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, stosować jako podstawy rozstrzygnięć organów przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, obejmującego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", skoro przepis ten w tym zakresie utracił moc obowiązującą. Ze względu na miejsce Konstytucji w hierarchii aktów prawnych przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków (wyrok SN z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/98, OSNC 2000/5/94).

Uwzględniając fakt niekonstytucyjności przepisu stanowiącego dla organów podstawę do orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tak więc podnoszona okoliczność stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu aktu prawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji, jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Dodać należy, że naruszenia prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność miedzy treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się też takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to przykładowo niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 kpa) oraz sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji z powołaniem się na przepis ustawy niezgodny z Konstytucją, powinno być utożsamiane z wydaniem aktu, który narusza przepisy wyższego rzędu. W doktrynie i judykaturze akceptowany jest więc pogląd, że podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 kpa jest podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728, OSP 2000/1/16 oraz podzielające ten pogląd: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 511/06, LEX nr 285268; wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 968/06, LEX n 267181; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309).

Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez znaczenia pozostaje również to, że wznowienie postępowania z przyczyny podanej w art. 145a § 1 kpa następuje, po myśli art. 147 kpa, jedynie na żądanie strony (por. w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 496/05 oraz przywołane w nim poglądy doktryny i orzecznictwa).

Konsekwencją przedstawionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla niniejszej sprawy jest więc to, że z chwilą rozpoczęcia jego obowiązywania (dzień ogłoszenia) otwiera ono dla inwestora, przy spełnieniu innych jeszcze warunków, możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a więc odstąpienia przez organ od nakazu rozbiórki, poprzez dostarczenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego także w trakcie – a nie tylko w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i tym samym wykazania, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od podniesionych wyżej kwestii, przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, organ nadzoru budowlanego winien odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, przeprowadzając w razie potrzeby konieczne do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności dowody i ustosunkowując się w uzasadnieniu podjętej decyzji do wszystkich podnoszonych zarzutów. Zauważyć bowiem wypada, że w motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji w istocie nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, stwierdzając jedynie, iż "są one chybione". Nie uzasadnił jednak, dlaczego uznał je za chybione i nie wykazał ich bezzasadności, odnosząc się tylko do jednego z zarzutów podnoszonych przez H.K.. Naruszone w ten sposób zostały przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zapadłoby inne rozstrzygnięcie niż zapadłe w rozpatrywanej sprawie i to niezależnie od faktu zmiany stanu prawnego spowodowanej przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego praw stron postępowania, organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wytyczne Sądu, a w szczególności konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie właściwego stanu prawnego. Organ zobowiązany zatem będzie zastosować przepisy ustawy – Prawo budowlane, z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06. Zmiana ta spowodowała, że uznanie braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej ze względu na brak w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, musi być uznane za pozbawione podstaw prawnych. Przywołane orzeczenie istotnie zmienia sytuację prawną samowoli budowlanych umiejscowionych na obszarach pozbawionych planu miejscowego, ułatwiając drogę do ich legalizacji.