Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1318/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2, 3, 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. J. (dalej skarżący) decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 3, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 6, 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 180, zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych), § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...], orzekającą o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy – od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. – w wysokości 289,95 zł miesięcznie.

Powyższa decyzja została wydana w następujących stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący, wnioskiem z dnia 24 lutego 2017 r., wystąpił do organu o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego.

Prezydent Miasta, w rozpoznaniu tego wniosku, wydał w dniu [...] 2017 r. decyzję nr [...], orzekającą o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy – od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. – w wysokości 289,95 zł miesięcznie.

W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego, nie wchodzi do mieszkaniowego zasobu Gminy. Dlatego też, przy ustalaniu wydatków mieszkaniowych ma zastosowanie art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym do obliczeń przyjmuje się wydatki pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Organ stwierdził, że w związku z tym, w przedmiotowej sprawie należy obliczyć hipotetyczny czynsz, jaki obowiązywałby dla lokalu zajmowanego przez stronę, gdyby wchodził on w skład mieszkaniowego zasobu gminy i porównać go z wysokością czynszu faktycznie ponoszonego przez skarżącego. W sytuacji, gdy czynsz ponoszony przez osobę ubiegającą się o dodatek nie będzie wyższy od czynszu hipotetycznego, do obliczenia dodatku mieszkaniowego będzie przyjęta jego faktyczna (pełna) wysokość, w przeciwnym razie - ustalona wysokość czynszu hipotetycznego.

Organ I instancji wyjaśnił, że stawki czynszu za lokale mieszkalne, wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, ustalane są w oparciu o system wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. W tej materii aktualnie obowiązującym przepisem prawa miejscowego jest Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie wysokości czynszu opartego na ocenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. Szczegółowe zasady ustalania ilości punktów i wysokości czynszu dla danego lokalu określają załączniki nr 1, 2, 3, 7, 8 i 9 wskazanego Zarządzenia.

Na podstawie informacji obejmujących cechy lokalizacji budynku, mieszkania, cechy układu funkcjonalnego i wyposażenia lokalu zajmowanego przez skarżącego określono wartość punktową dla przedmiotowego lokalu na poziomie 7 punktów. Punkty te stanowią podstawę do ustalenia 17 kategorii mieszkania, której odpowiada stawka czynszu wynosząca 7,55 zł za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu.

Na dzień wydania niniejszej decyzji, czynsz za mieszkanie zajmowane przez skarżącego - obowiązujący w dacie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, tj. w lutym 2017 r. - wynosił 7,00 zł za 1 m² (wg stawek wolnorynkowych), a tym samym nie przekracza stawki 7,55 zł za 1 m², obowiązującej w mieszkaniowym zasobie gminy.

W związku z powyższym, do obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto wydatki mieszkaniowe w łącznej kwocie 317,75 zł, na które składają się: czynsz 252,00 zł, opłata za wywóz śmieci 15,00 zł oraz opłata za wodę i ścieki w kwocie 50,75 zł (opłata abonamentowa w kwocie 2,78 zł nie podlega dofinansowaniu).

Przy ustaleniu wydatków ponoszonych przez stronę z tytułu zużycia wody i ścieków organ nie uwzględnił wykazanej kwoty 253,75 zł, dotyczącej opłaty za zużycie 25 m³ wody w styczniu 2017 r., a która została rozliczona w wydatkach za luty br. Z informacji uzyskanych od administratora nieruchomości wynika bowiem, że w miesiącach składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego opłata za wodę i ścieki dotyczy każdorazowo zużycia 25 m³, które nastąpiło w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o dodatek, natomiast w pozostałych pięciu miesiącach zużycie wody wynosi 1 m³. I tak, kwota do zapłaty w miesiącach składania wniosków o dodatek, tj. sierpniu 2016 r. i aktualnie w lutym 2017 r. wynosiła 253.75 zł (tj. 10,15 zł x 25 m³), natomiast od września do grudnia 2016 r., jak również za luty 2017 r. wynosiła 10,15 zł (tj. 10,15 zł x 1m³). W świetle powyższego, przyjęto średnie miesięczne zużycie wody w lokalu zajmowanym przez skarżącego, wynikające z comiesięcznych odczytów licznika za okres sześciu miesięcy, wynoszące 5 m³ (tj. 25 m³+5 x 1 m³/6 miesięcy), co stanowi kwotę 50,75 zł (tj. 10,15 zł x 5 m³). Organ podkreślił, że przyjęcie do wyliczenia dodatku mieszkaniowego opłaty za wodę i ścieki w kwocie 253,75 zł, płatnej co prawda w miesiącu złożenia wniosku o dodatek, ale dotyczącej wyłącznie jednego miesiąca, skutkowałoby bezzasadnym zawyżeniem kwoty dodatku wypłacanego przez okres kolejnych 6 miesięcy, kiedy to świadczeniobiorca nie byłby zobowiązany do ponoszenia tak wysokich opłat z tego tytułu.

Mając powyższe na względzie, organ I instancji przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, począwszy od dnia 1 marca 2017 r. w kwocie 289,95 zł miesięcznie, według wyliczenia ujętego w załączniku do decyzji. Wskazał, że zmiana wysokości dochodu gospodarstwa oraz wysokości wydatków na mieszkanie w okresie wypłacania dodatku pozostanie bez wpływu na wysokość przyznanego dodatku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący zarzucając organowi I instancji, że błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, naruszył prawo materialne oraz przepisy postępowania. W szczególności bezpodstawnie i z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjął kwotę 317,75 zł za udokumentowane wydatki, zamiast kwoty opłat mieszkaniowych w wysokości 523,53 zł, o jakiej poinformowano w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. Odwołujący się zarzucił także, że sprawa została rozstrzygnięta z naruszeniem artykułów: 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., przy czym obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości badania wydatków na przestrzeni kilku miesięcy wstecz i wyliczenia średnich wartości jako wydatek w miesiącu składania wniosku.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. W dacie złożenia wniosku (w dniu 24 lutego 2017 r.) kwota najniższej emerytury to 882,56 zł, a zatem jej 175% i 125% to odpowiednio: 1 544,48 zł i 1 103,20 zł.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe albowiem jego dochód we wskazanym powyżej okresie wyniósł 0 zł miesięcznie.

Artykuł 5 ust. 1 ustawy stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 35 m². Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż:

1) 30% albo

2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

W niniejszej sprawie powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego wynosi 36 m² i przekracza normatywną powierzchnię użytkową, ale o mniej niż 30 %. Skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego niewchodzącego do gminnego zasobu mieszkaniowego.

Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1, 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi na normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, a odpowiednią kwotą wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3. Z kolei w myśl art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się:

1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy;

2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu.

Zdaniem Kolegium, skoro skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego, który nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, konieczne stało się ustalenie, w jakiej wysokości czynsz i pozostałe opłaty zaliczane zgodnie z przepisami ustawy do wydatków na mieszkanie dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego opłacałaby skarżący, gdyby zajmowany przez niego lokal wchodził do zasobu mieszkaniowego gminy. Organ I instancji dokonał - w oparciu o obowiązujące w zasobach mieszkaniowych Gminy Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...] w sprawie wysokości czynszów — ustalenia, w jakiej wysokości czynsz opłacałby skarżący, gdyby zajmowane mieszkanie należało do mieszkaniowego zasobu Gminy. Organ I instancji ustalił, że lokal zamieszkiwany przez skarżącego uzyskałby — stosownie do ww. Zarządzenia - wartość użytkową na poziomie - 7 pkt, a to oznacza, iż stawka czynszu - zgodnie z przywołanym Zarządzeniem — wynosiłaby 7,55 zł/m². Zatem czynsz za używanie tego lokalu wynosiłby 271,80 zł, przy czym jak wynika z informacji zarządcy z dnia 2 lutego 2017 r. o wysokości opłat za mieszkanie - Wynajmujący uwzględnia niższą stawkę czynszu w wysokości 7,00 zł/ m² i czynsz miesięczny jaki najemca uiszcza faktycznie wynosi 252,00 zł. Kolegium podkreśliło, że brak jest zatem podstaw do kwestionowania ustalonej wysokości wydatków na mieszkanie w kwocie 252,00 zł, skoro jest to kwota niższa niż kwota czynszu za mieszkanie gdyby mieszkanie to należało do mieszkaniowego zasobu Gminy. Natomiast po dodaniu opłat za wodę i odprowadzanie nieczystości płynnych oraz nieczystości stałych (50,75 zł + 15 zł) opłata za mieszkanie wynosiłaby 317,75 zł. Zaznaczyło przy tym, że miesięczna opłata za wodę i odprowadzanie nieczystości płynnych wynosiła 50,75 zł (10,15 zł x 5 m³ ). Wskazało jednocześnie, że kwotę opłaty w wysokości 317,75 zł należy przeliczyć na powierzchnię normatywną, jaka przysługuje skarżącemu. Przeliczenia tego dokonuje się - stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dzieląc wydatki na lokal przez jego powierzchnię i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię użytkową przysługującą danemu gospodarstwu. W wyniku dokonanego przeliczenia wydatki na lokal wyniosły zatem 308,92 zł (317,75 zł : 36 m² x 35 m²). Do kwoty tej należy dodać kwoty ryczałtów z tytułu braku wyposażenia mieszkania w instalację centralnego ogrzewania, instalację centralnie dostarczającą ciepłą wodę, które odpowiednio wynoszą 94,50 zł, i 10,80 zł, a zatem łączne wydatki na lokal ustalone dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego wyniosły 414,22 zł.

Kolegium zaznaczyło, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami na normatywną powierzchnię mieszkaniową a odpowiednią kwotą dochodu. W przypadku skarżącego wobec zerowego dochodu różnica ta wynosi 414,22 zł, tj. stanowi kwotę wydatków, z tym że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku nie może przekroczyć 70% wydatków ponoszonych na normatywną powierzchnię użytkową. W przedmiotowej sprawie kwota ta wynosi 289,95 zł i stanowi wysokość przyznanego dodatku.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymało ją w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił SKO oraz organowi I instancji:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 ust 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 1, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817);

- naruszenie przepisów postępowania przez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji na mocy art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a., a także świadome naruszenie prawa określonego w art. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący podniósł, że wskazane naruszenie prawa materialnego polegało na niezastosowaniu art. 6 ust .6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, ponieważ organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał podstawy prawnej dającej możliwość przyjęcia hipotetycznej wysokości poniesionego kosztu w miejsce wydatku wykazanego rachunkiem (notą czynszową) w miesiącu składania wniosku. Z kolei SKO starannie unika podania podstawy prawnej, którą zastosowało do określenia wysokości wydatków przyjętych do obliczenia dodatku mieszkaniowego dla lokalu nie wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Nie wyjaśniło skąd została wzięta kwota 50,75 zł jako wydatek za wodę i odprowadzenie nieczystości. Kolegium nie podało, czy wynika ona z przedłożonego dokumentu, czy stanowi ona osobno obliczoną i arbitralnie przyjętą wartość jako wydatek w miesiącu składania wniosku. Kolegium nie wyjaśniło także dlaczego zastosowano procedurę uśrednienia wydatku "na wodę", natomiast nie zastosowano tego mechanizmu w opłatach "za wywóz śmieci", "za czynsz". Nie wyjaśniło także dlaczego "procedura" ta ma obejmować taką, a nie inną rozległość w czasie.

Organy naruszyły zasadę równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób odmienny w stosunku skarżącego jak wobec innych osób, także składających wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organy odstąpiły też od utrwalonej praktyki, co jest naruszeniem, zdaniem skarżącego, zasady wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. Przy wydawaniu bowiem kwestionowanej decyzji zastosowano procedury pozaustawowe, nieznane do tej pory. Organy odrzuciły też i unieważniły przedłożony dokument dotyczący poniesionych wydatków w miesiącu składania wniosku, co jest naruszeniem art. 77 k.p.a. W uzasadnieniach decyzji brak jest także pełnego uzasadnienia prawnego, co stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący zarzuca, że organy nie wyjaśniły dlaczego wzięto pod uwagę dane dotyczące wydatków za okres 6 miesięcy, a nie za 12, czy 24 miesiące. Nie wyjaśniono też, w ocenie skarżącego, dlaczego średnia ma dotyczyć tylko jednego rodzaju wydatków. Nie rozumie dlaczego właśnie teraz pojawia się tego rodzaju procedura i dlaczego nie obejmuje ona wszystkich osób. Zdaniem skarżącego, gdyby ustawodawca dostrzegł taką potrzebę i zasadność zastosowania wartości średniej, to miał ku temu sposobność. Żadne takie uregulowania prawne nie mają miejsca.

Wniósł więc o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia i wskazanie organowi wiążących wytycznych sporządzenia uzasadnienia,

- uchylenie zaskarżonej decyzji w części naruszającej prawo materialne oraz

- zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że w całości podzieliło stanowisko organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego, że zużywa on 25 m³ wody, a miesięczne wydatki ponoszone przez niego z tytułu zużycia takiej ilości wody i odprowadzenia ścieków wynoszą 253,75 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że orzekające organy nie naruszyły, ani przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego, w takim stopniu, który by skutkował ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy artykułów: 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 180, zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych).

Zasady oraz tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego zostały uregulowane właśnie we wskazanych powyżej przepisach oraz w przepisach aktu wykonawczego do ustawy – rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.).

Dodatek mieszkaniowy jest zatem świadczeniem, którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek ściśle określonych w przepisach prawa (art. 2 i 3 ustawy). Wysokość natomiast dodatku mieszkaniowego zależy od: łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego i powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu (art. 3, 4, 5 i 6 ustawy).

W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy natomiast prawidłowego określenia, na potrzeby obliczania dodatku mieszkaniowego, wydatków ponoszonych przez skarżącego, w związku z zajmowaniem lokalu. Poza tym pozostałe kwestie nie budzą wątpliwości i nie były też kwestionowane przez skarżącego.

Skarżący podważa jedynie przyjęcie przez organy średnich wydatków za wodę za okres 6 miesięcy zarzucając organom niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W myśl art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, a odpowiednią kwotą wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3 ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W art. 6 ust. 4 z kolei wyliczone zostały wydatki, o których mowa w ust. 3, które mają być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i są to:

1) czynsz,

2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej,

3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną,

4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego,

5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego,

6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych,

7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu za zakup opału.

Art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi zaś, że nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 wydatki poniesione z tytułu:

1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów,

2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że wydatkami mieszkaniowymi są świadczenia okresowe związane z eksploatowaniem lokalu i korzystaniem z niego, nie zaś wydatki związane z budową, uzupełniające wkład budowlany (art. 6 ust. 4 ustawy). Celem przyznawanego dodatku mieszkaniowego jest pomoc osobom o niewielkich dochodach w utrzymaniu mieszkania, nie zaś pokrywanie kosztów jego budowy, modernizacji czy innych nakładów czynionych w lokalu. Sformułowania jakimi posługuje się ustawodawca w art. 6 ust. 3 - 6 ustawy, definiując pojęcie wydatków: "świadczenia okresowe ponoszone (...) w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego", "opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości", "odszkodowanie za zajmowanie lokalu", "inne (...) opłaty za używanie lokalu mieszkalnego" jednoznacznie wskazują, że chodzi tylko o niezbędne koszty związane z bieżącym korzystaniem z lokalu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 61/10; Lex nr 619182).

Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się:

1) wydatki które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy,

2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu.

Powyższy przepis określa więc również charakter i limit wydatków dla osób zamieszkujących w lokalach lub domach mieszkalnych niewchodzących w skład zasobów mieszkaniowych gminy. W świetle jego postanowień, wydatki ponoszone z tytułu zamieszkiwania w lokalach wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych gminy wyznaczają standard dla wydatków mieszkaniowych we wszelkich lokalach mieszkalnych. W odniesieniu do osób zajmujących lokale mieszkalne w zasobach niewchodzących w skład zasobów gminy oznacza to zarówno limit wysokości wydatków ("wyłącznie do wysokości czynszu"), jak i uwzględnianie takiej struktury opłat z tytułu wydatków mieszkaniowych, która obowiązuje w przypadku zajmowania lokali mieszkalnych (również domów mieszkalnych) w zasobach mieszkaniowych gminy. Osobie zajmującej lokal mieszkalny w zasobach nienależących do gminy zalicza się więc do wydatków uwzględnianych do celów obliczania dodatku mieszkaniowego tylko te wydatki, które byłyby pokrywane w ramach czynszu w zasobach mieszkaniowych gminy (art. 6 ust. 6 pkt 1), oraz tylko te opłaty poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobach mieszkaniowych gminy, gdyby dany lokal wchodził w skład tego zasobu (art. 6 ust. 6 pkt 2). W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na art. 6 ust. 5 ustawy poświęcony obliczaniu dodatku mieszkaniowego w przypadku czynszu wolnego, w tym za podnajem lokalu mieszkalnego osobie fizycznej. Tutaj również wysokość dodatku mieszkaniowego jest ograniczona, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy, do wysokości, która wynikałaby z sytuacji, gdyby lokal taki wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 18/07; Lex nr 975044).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt U 14/02 (OTK-A 2005 nr 2, poz. 12) zajął się też szerzej kwestią związaną z treścią art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Stwierdził, że "odsyłając do przepisów dotyczących zasobów mieszkaniowych gminy ustalających jednolity standard wydatków pokrywanych w ramach czynszu (oraz limit jego wysokości), a także standard dotyczący opłat poza czynszem - przepisy art. 6 ust. 6 pkt 1 i 2 wyraźnie wskazują, iż chodzi tutaj o wydatki i opłaty, które obowiązują w zasobie mieszkaniowym gminy. W szczególności chodzi więc o wydatki i opłaty, które stanowią finansowy ekwiwalent prawa do lokalu, są trwałym elementem wynikającym ze stosunku prawnego między wynajmującym (właścicielem) a używającym lokalu mieszkalnego, a nie takie, które mają wynikać ze sposobu używania lokalu mieszkalnego i są niezależne od właściciela czy wynajmującego.

Art. 9 ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610, zwanej dalej: ustawą o ochronie praw lokatorów) zawiera przepisy, do których odsyła art. 6 ust. 6 ustawy. W świetle tych przepisów wynajmujący ma obowiązek płacić czynsz w stosunkach najmu. W przypadku innych tytułów prawnych uprawniających do używania lokalu lokator jest obowiązany uiszczać właścicielowi (wynajmującemu lub innej osobie, z którą wiąże lokatora stosunek prawny uprawniający do używania lokalu) opłaty za używanie lokalu, które nie są opłatami niezależnymi od właściciela. Natomiast opłaty niezależne od właściciela mogą być pobierane przez właściciela (także wynajmującego) tylko w przypadkach, gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub usług. Nie można więc w odniesieniu do opłat niezależnych od właściciela, przez które, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów należy rozumieć opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych - stosować terminu: "obowiązują", zawartego w art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Przepisy art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawężają w rezultacie zakres opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego do opłat, które obowiązują w zasobie mieszkaniowym gminy i wchodzą w skład czynszu bądź stanowią opłaty poza czynszem. Art. 9 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, iż nie chodzi tutaj o tzw. opłaty niezależne od właściciela. Te bowiem mogą być (ale nie muszą być) pobierane. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 18/07, Lex nr 975044).

Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego można zatem uwzględniać m. in. wydatki z tytułu opłat "za wodę", czy odbiór nieczystości płynnych (art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Nie można bowiem odczytując art. 6 ustawy nie dostrzegać, że w ust. 3 ustawodawca zamieścił ogólną definicję wydatków. Pojęcie wydatków, użyte więc w dalszych zapisach tej samej jednostki redakcyjnej (art. 6 ust. 6) nie może być odmienne niż podane w ust. 3 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 326/09; Lex nr 587737).

Aby zweryfikować prawidłowość zatem obliczenia przez organy wysokości opłat za wodę, konieczne jest ustalenie, jakie opłaty za wodę obowiązywałyby w lokalu skarżącego, gdyby jego lokal wchodził do zasobu mieszkaniowego gminy.

W tym zakresie, wprawdzie organy orzekające istotnie nie wyjaśniły w sposób klarowny, poczynionych ustaleń opłat "za wodę", to jednak uznać je należy za poprawne.

Wprost z umowy najmu lokalu mieszkalnego, zawartej przez skarżącego oraz wynajmującego wynika, że oprócz czynszu najemca jest obowiązany co miesiąc regulować należności za wywóz śmieci oraz zużycie wody i odprowadzanie ścieków wg licznika.

Skoro zatem opłaty "za wodę" mogą być pobierane w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w sytuacjach, gdy korzystający nie mają zawartych indywidualnych umów na ich dostawę z dostawcami (art. 9 ust. 5 z zastrzeżeniem 6 ustawy o ochronie praw lokatorów), to w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – umowy najmu oraz faktury vat za energię elektryczną – wynika, że skarżący ma zawartą indywidualną umowę jedynie z dostawcą energii elektrycznej. Potwierdza to także zapis § 4 ust. 2 umowy najmu lokalu. Organy mogły zatem w poczet wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w tym przypadku wliczyć opłatę "za wodę". Jest pewnym mankamentem uzasadnienia decyzji, że uwzględnienie zużycia wody za okres 6 miesięcy nie zostało w sposób klarowny wyjaśnione, ale Sąd uznał, że pomimo braków w tym zakresie ten sposób przyjęcia przez organy jest weryfikowalny. Dodatek mieszkaniowy jest bowiem rekompensatą za obniżony standard mieszkania, który przyznaje się na okres 6 miesięcy. Skoro tak, to przy obliczaniu wydatku "za wodę", w sytuacji pobierania przez wynajmującego opłat z tego tytułu według wskazań licznika, należało wziąć pod uwagę rzeczywiste zużycie wody przez skarżącego za okres 6 miesięcy, gdyż dodatek jest świadczeniem ekwiwalentnym. Twierdzenia skarżącego, że mają to być poniesione opłaty "za wodę" tylko z miesiąca składania wniosku nie znajduje swojego, ani prawnego, ani wynikającego z doświadczenia życiowego, uzasadnienia. Zawarty w formularzu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zapis "Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc" nie wprowadza bowiem, w ocenie Sądu, treści normatywnej. Regulacja ta ma charakter stricte techniczny, a więc porządkowy, odzwierciedlający, strukturyzujący w postaci owego wzoru formularza treści wynikające z aktu lub innych aktów normatywnych. Zapis ten wskazuje zatem tylko jakie dokumenty i jakie dane – za ostatni miesiąc – należy dołączyć wraz z wypełnionym formularzem wniosku. Nie oznacza to jednak, że dane tylko z tego miesiąca mogą stanowić podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego. W tym więc zakresie Sąd podziela pogląd WSA w Poznaniu, wypowiedziany w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 266/15; Lex nr 1758035. Trafnie zatem argumentują orzekające organy, że skoro z dokumentów uzyskanych od administratora wynika, jakie było zużycie wody w okresie 6 miesięcy, to przyjęcie średniego zużycia wody przez skarżącego za ten okres jest nie tylko prawnie, ale i z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej uzasadnione, jako zużycie rzeczywiście poniesione przez skarżącego za ten okres. Co do zasady podzielić należy pogląd, że z istoty świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy wynika, aby dotyczył on kosztów bieżących, które obciążają uprawnionych w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania dodatku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 266/15; Lex nr 1758035). Wynika to też z treści art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdzie jest mowa o miesięcznych wydatkach za lokal. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji wskazał, skąd bierze się kwota "50. 75 zł", bo wynika ona z matematycznych działań – pomnożenia stawki za zużycie 1 m ³ wody - 10,15 zł - przez średnie zużycie wody za okres 6 miesięcy - 5 m³ wody. Odczytywanie zaś zużycia wody wg. stanu licznika, nie tylko wynika z postanowień wskazanej już umowy najmu lokalu, ale także z regulacji art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 328), z którego wynika, że ilość zużytej wody ustala się na podstawie wskazań wodomierza głównego ( a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody). Twierdzenia zatem skarżącego, że organy w sposób niewłaściwy zinterpretowały i zastosowały art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie są zasadne. Metoda "uśrednienia" nie mogła być natomiast zastosowana wobec innych opłat, skoro ich wysokość jest stała i nie ma związku z ilością zużycia, lecz jest kwotą "za użytkowanie", czy też "odbiór nieczystości stałych i płynnych". W związku z tym także i zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, co do ustalenia i oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia tego przepisu na treść rozstrzygnięcia okazały się nietrafne. Nie jest prawdą, że organy pominęły dołączony do akt dokument z miesiąca złożenia wniosku, odzwierciadlający ponoszone przez skarżącego wydatki, w tym "za wodę." Sąd wskazał powyżej, z czego wynika, że wydatki "za wodę" tylko z tego miesiąca nie mogły być uwzględnione przy ustaleniu wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy.

Ponadto podkreślić należy, że Inne przyjęcie sposobu zaliczenia w poczet wydatków opłat czynszu, czy też innych ich składników, wskazanych w art. 6 ust. 4 ustawy, w świetle obowiązujących w dacie orzekania przez organ odwoławczy regulacji prawnych, doprowadziłoby do pogorszenia materialnoprawnego skarżącego, co byłoby złamaniem zakazu orzekania przez Sąd na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 P.p.s.a.).

Wbrew więc twierdzeniom skargi nie doszło przy wydawaniu kontrolowanych decyzji do naruszenia przepisów artykułów: 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie – k.p.a.), ani też art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takiego naruszenia doszłoby wtedy, gdyby dokonane ustalenia organów nie byłyby weryfikowalne.

Również organy nie uchybiły przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mimo, że orzekające organy w sposób nie do końca klarowny, to rozstrzygnęły sprawę co do istoty w sposób właściwy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę (...) powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1880/15; Lex nr 2301520). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organy miały podstawę prawną do wliczenia opłat poza czynszem. Nie można im skutecznie zarzucić niewłaściwego rozumienia tego przepisu, czy też niewłaściwego zastosowania i to w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wynikiem wadliwie odczytanej normy prawnej zawartej w przepisie, czy przepisach, musi być bowiem błędne rozumienie treści normy prawnej i jej konsekwencji, które prowadzi do innego niż dotychczasowy rezultat (tj., wpływu na treść rozstrzygnięcia), czy to poprzez niewłaściwe zastosowanie, czy jej niezastosowanie.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.