Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1157/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49 b ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 67a, 67b
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Finansów (dalej też "Minister") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], zwanej dalej "skarżącą", postanowił utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], odmawiającą umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 200.000 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2017 r., znak [...].

Zaskarżona decyzja Ministra Finansów została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") postanowieniem z [...] lipca 2017 r., znak [...] ustalił Gminie [...] opłatę legalizacyjną w kwocie 200.000 zł z tytułu samowolnej budowy odcinka sieci wodociągowej z przyłączami zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] obręb [...], miejscowość [...], gmina [...].

Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o umorzenie w całości lub w części i rozłożenie na raty nałożonej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz podniósł, że przedmiotowa opłata legalizacyjna została nałożona w związku z budową odcinka sieci wodociągowej z przyłączami na terenie Gminy [...] bez uprzedniego dopełnienia obowiązku zgłoszenia budowy odpowiedniemu organowi, tj. Staroście [...]. Stan faktyczny jest bezsporny, a wysokość opłaty wynika wprost z treści przepisów. Dlatego też Burmistrz Gminy [...] nie złożył odwołania od postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2017 r.

Burmistrz dodał, że w sprawie toczy się postępowanie karne w przedmiocie niedopełnienia obowiązków przez poprzednich włodarzy gminy, którzy doprowadzili do samowolnej budowy. Zrealizowany wodociąg był od lat niezwykle wyczekiwany i jest potrzebny mieszkańcom. Organ podkreślił także, że inwestycje w sieć wodociągową są niezwykle ważne i stanowią jedno z najistotniejszych założeń inwestycyjnych Gminy [...]. Jednakże tak duże obciążenie nałożone przez PINB stanowi dla Gminy ogromny cios finansowy. Środki te nie zostały zabezpieczone w budżecie, zaś Gmina będzie miała ogromny problem z wyasygnowaniem tak dużej sumy na pokrycie opłaty legalizacyjnej. Obecnie poziom zadłużenia Gminy sięga 15.200.000 zł. Konieczność uiszczenia tak wysokiej opłaty legalizacyjnej spowoduje rezygnację z części inwestycji na najbliższe kilka lat i sprawi Gminie problemy finansowe, a w konsekwencji konieczność dokonania rozbiórki, wybudowanej wielkim trudem sieci wodociągowej. W takiej sytuacji najbardziej ucierpią mieszkańcy, bowiem Gmina, z uwagi na brak środków finansowych, zmuszona będzie zrezygnować z wielu inwestycji bardzo potrzebnych dla mieszkańców, a w sytuacji konieczności dokonania rozbiórki wodociągów to mieszkańcy zostaną pozbawieni dostępu do bieżącej wody.

Pismem z 24 listopada 2017 r. Skarżąca sprecyzowała wniosek o ulgę z 17 lipca 2017 r., wnosząc o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej.

3. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak [...], odmówił umorzenia kwoty 200.000 zł z tytułu ww. opłaty legalizacyjnej.

Wojewoda wyjaśnił, że zebrał bardzo bogaty materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał oceny stanu finansowego, w jakim znajduje się obecnie skarżąca. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny Wojewoda stwierdził, że skarżąca nie wykazała przesłanki ważnego interesu podatnika w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, co skutkuje odmową umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 200.000.00 zł.

Ponadto art. 61a Ordynacji podatkowej przyznaje właściwemu organowi istotny zakres uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zobowiązuje on bezwzględnie organów podatkowych do zastosowania ulgi w spłacie zaległości, a nadaje jedynie takie uprawnienia w przypadku pewnego rodzaju zdarzeń i okoliczności. Ocena tych okoliczności należy do podejmującego decyzję.

4. Od powyższej decyzji skarżąca Gmina [...] wywiodła odwołanie z [...] grudnia 2017 r., wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

3) dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów:

a. uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z [...] października 2017 r., nr [...],

b. Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2018-2047 przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r.,

c. uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] września 2017 r. w sprawie udzielenia przez Miasto i Gminę [...] poręczenia pożyczki zaciąganej przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o.,

d. uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania dowodowego, prowadzące do błędnej oceny sytuacji finansowej Gminy [...] oraz brak zbadania w postępowaniu przesłanki interesu publicznego.

Zdaniem skarżącej Wojewoda wskazał na dwie zasadnicze okoliczności, z którymi nie można się zgodzić. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca jest w dobrej kondycji finansowej oraz że w sprawie brak jest interesu publicznego.

Zdaniem skarżącej dobrej kondycji finansowej skarżącej nie potwierdza Regionalna Izba Obrachunkowa w [...], która negatywnie zaopiniowała informację o przebiegu wykonania budżetu skarżącej za I półrocze, zwracając uwagę na występowanie w gminie prawie półmilionowej kwoty zobowiązań wymagalnych i prognozowane w 2018 r. zadłużenie w wysokości prawie 24,5 mln zł. Trudna sytuacja finansowa skarżącej wynika przede wszystkim z przedsięwzięcia przez władze gminy znaczących, ale kosztownych inwestycji. Natomiast zapłata opłaty legalizacyjnej ostatecznie spadnie na barki mieszkańców gminy, a nie osób odpowiedzialnych za niedopełnienie obowiązków związanych z procesem budowlanym. Taka sytuacja godzi natomiast w interes publiczny.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu wskazał na istotę opłaty legalizacyjnej, służącej zalegalizowaniu samowoli budowlanej, przez co zbędne jest orzekanie nakazu rozbiórki. Opłata ta nie jest zatem karą administracyjną, lecz koniecznym środkiem służącym do przywrócenia porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego.

Na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej w skrócie "O.p.") organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b O.p., w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Powołany przepis uzależnia możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi od zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Organ zobowiązany jest przy tym do indywidualnego rozpatrzenia i ustalenia, czym jest ważny interes publiczny oraz interes strony.

Udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. Decyzja w przedmiocie ulgi ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej. Organ zobowiązany jest oprócz ustalania, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 67a § 1 O.p. także do wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, do czego zobowiązuje go art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Ministra, analizując sytuację finansową skarżącej wzięto pod uwagę m.in. zbiorcze dane dotyczące wykonania budżetu za lata 2015-2016 i pierwsze półrocze 2017 r. w zakresie dochodów ogółem, wydatków ogółem, wyniku finansowego oraz stanu zobowiązań za lata 2015-2016 i pierwsze półrocze 2017 r. W postępowaniu odwoławczym do materiału dowodowego włączone zostały wymienione w odwołaniu.

Przywołując dane dotyczące położenia i sytuacji społecznej skarżącej Minister zauważył, że z dokumentów wynika, iż nie posiada ona zaległości podatkowych oraz zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy. Stan wymagalnych i niezapłaconych należności na dzień 30 czerwca 2017 r. wyniósł 1.289.624,11 zł. Na kwotę tę składają się m.in. zaległości od osób fizycznych i prawnych z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych, jak również z tytułu zaliczek i funduszu alimentacyjnego.

Skarżąca posiada kredyt zaciągnięty [...] października 2015 r. na kwotę 1.200.000 zł z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. Spłata kredytu nastąpi w 20 równych ratach, płatnych na ostatni dzień roboczy każdego miesiąca. Karencja w spłacie przewidziana jest do [...] lutego 2021 r. Spłata kapitału wraz z kosztami obsługi kredytu - do [...] grudnia 2022 r.. Skarżąca posiada również kredyt zaciągnięty [...] grudnia 2015 r. na kwotę 14.778.606,63 zł z przeznaczeniem na całkowitą spłatę zobowiązań, wynikających z zawartych umów kredytowych. Kredyt udzielony jest na okres od [...] grudnia 2015 r. do [...] grudnia 2029 r. Stan zadłużenia na dzień [...] czerwca 2017 r. wynosi 14.000.000 zł. Łączny stan zadłużenia Gminy [...] wynosi 15.200.000 zł.

Skarżąca nie korzystała z pomocy de minimis. Na rok 2017 zaplanowano zadania inwestycyjne w kwocie 3.384.420,81 zł, szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji.

Informacja Gminy [...] o kształtowaniu się wieloletniej prognozy finansowej za I półrocze 2017 r. przedstawia się zaś następująco:

Planowane w wysokości 45.535.254,95 zł dochody budżetowe wykonane zostały na dzień [...] czerwca 2017 r. w wysokości 24.119.407,97 zł, w tym:

- dochody bieżące - 24.059.004,05 zł

- dochody majątkowe - 60.403,92 zł.

Planowane w wysokości 48.835.254,95 zł wydatki budżetowe zostały zrealizowane w pierwszym półroczu 2017 r. w wysokości 24.002.123,88 zł, w tym:

- wydatki bieżące - 23.108.268,88 zł

- wydatki majątkowe - 893.855 zł.

Rozchody z tytułu spłat rat kapitałowych kredytów i pożyczek wyniosły 400.000 zł.

Udzielone pożyczki krótkoterminowe - 0,00 zł.

Rozchody ogółem - 400.000 zł.

Planowana kwota długu na koniec 2017 r. - 14.800.000 zł.

Zobowiązania według tytułów dłużnych na dzień [...] czerwca 2017 r. w kwocie 16.175.749,78 zł obejmują:

- kredyty i pożyczki w wysokości - 15.700.034,45 zł

- wymagalne zobowiązania w wysokości - 475.715,33 zł.

Analiza bilansu Gminy [...] w latach 2015-2016 wykazała, iż aktywa trwałe w 2016 r. stanowiły 94,72% całego majątku i ich udział był niższy o 1,63% w porównaniu do 2015 r. Największą pozycją aktywów trwałych są rzeczowe aktywa trwałe, których wartość na dzień [...] grudnia 2016 r. wyniosła 59.824.665,45 zł. Rzeczowe aktywa trwałe zmalały w stosunku do 2015 r. o 1.558.642,79 zł.

Aktywa obrotowe w 2016 r. stanowiły 5,28% całego majątku i ich udział był niższy o 1,61% w porównaniu do 2015 r..

Analiza pasywów bilansu wykazała, że w 2016 r. nastąpił wzrost funduszu o 13.615.265,55 zł w porównaniu do 2015 r..

W bilansie Gminy [...] w 2016 r. wykazano zysk na poziomie 546.691,48 zł. Zobowiązania finansowe krótkoterminowe wyniosły w roku 2016: 2.249,27 zł i były niższe od takich zobowiązań w 2015 r. o 8.974,27 zł.

W 2016 r. należności ogółem wyniosły 1.672.309,63 zł, w tym największą pozycję stanowiły pozostałe należności, które były na poziomie 1.123.231,38 zł. Stan należności ogółem w 2016 r. w stosunku do 2015 r. uległ zmniejszeniu o kwotę 1.560.464,07 zł. Ponadto zmniejszył się stan depozytów na żądanie o kwotę 194.797,24 zł oraz stan należności wymagalnych o 1.401.321,62 zł.

W 2016 r. zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek długoterminowych stanowiły kwotę 15.600.000 zł, a w 2015 r. 16.340.945.20 zł. Na przestrzeni lat 2015 i 2016 można zauważyć zmniejszenie zobowiązań ogółem o 606.691,02 zł w stosunku do 2015 r.. W 2016 r. zobowiązania wymagalne stanowiły kwotę 626.072,25 zł, a w 2015 r. 492.043,07 zł. Na przestrzeni dwóch lat można zauważyć wzrost zobowiązań wymagalnych o 134.929,18 zł.

W analizowanym okresie skarżąca uzyskała nadwyżkę budżetową:

- w roku 2015 - w wysokości 272.851,02 zł

- w roku 2016 - w wysokości 546.691,48 zł.

Relacja wyniku finansowego do dochodów wyniosła odpowiednio: 0,78%, 1,28%.

W zakresie budżetu Gminy na 2017 rok Minister zauważył, że został on uchwalony po stronie dochodów w kwocie 44.618.358,94 zł, a po stronie wydatków w kwocie 46.918.358,94 zł. Dokonane w trakcie I półrocza 2017 r. zmiany spowodowały zwiększenie zarówno planu dochodów w stosunku do pierwotnie uchwalonego, jak też planu wydatków. W wyniku zmian, w planie dochodów budżet na dzień [...] czerwca 2017 r. ustalono w wysokości 46.535.254,95 zł. W wyniku zmian w planie wydatków budżet na dzień [...] czerwca 2017 r. ustalono w wysokości 48.835.254,95 zł. Realizacja dochodów budżetowych Gminy [...] w stosunku do planu po zmianach na dzień [...] czerwca 2017 r. wyniosła 51,83%. Dochody własne gminy według planu po zmianach na dzień [...] czerwca 2017 r. wynoszą 11.219.501,21 zł. Natomiast ich wykonanie stanowi kwotę 5.351.776,91 zł.

Realizacja wydatków budżetowych gminy w stosunku do planu na [...] czerwca 2017 r. wyniosła 49,15%. Wydatki bieżące według planu po zmianach wyniosły 41.548.127,05 zł. Natomiast ich wykonanie stanowi kwotę 23.108.268,88 zł.

Skarżąca w planie na 2017 rok zakładała deficyt budżetowy w kwocie 2.300.000 zł, natomiast na koniec II kwartału 2017 r. odnotowano nadwyżkę budżetową w wysokości 117.284,09 zł.

W analizowanym okresie w strukturze dochodów Gminy [...] największy udział miały dotacje, subwencje oraz dochody pozyskane z innych źródeł na realizację zadań własnych i zleconych. Ich wysokość w 2016 r. wzrosła w porównaniu do 2015 r. Największy wzrost wykazuje pozycja dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na zadania celowe, które w 2016 r. wyniosły 12.403.857,94 zł natomiast w 2015 r. wyniosły 5.082.241,95 zł. W 2016 r. wysokość dochodów własnych wzrosła o 347.860,45 zł w stosunku do 2015 r.. W konstrukcji tej kategorii dochodów największy udział odnotowały dochody z tytułu podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego od osób fizycznych. Udział dochodów własnych W ogólnych dochodach Gminy [...] wyniósł odpowiednio: w 2015 r. - 30,86%, w 2016 r. - 26,12%, w II kwartale 2017 r. - 22,19%.

W strukturze wydatków ogółem w analizowanym okresie dominowały wydatki bieżące, które w 2015 r. wyniosły 32.460.222,95 zł, w 2016 r. wyniosły 40.630.502,75 zł, a w II kwartale 2017 r. - 23.108.268,88 zł. Natomiast wydatki majątkowe wyniosły odpowiednio: w 2015 r. - 2.313.748,82 zł, w 2016 r. - 1.549.573,45 zł, a w II kwartale 2017 r. - 893.855 zł.

Gmina [...] na rok 2017 zaplanowała inwestycje o wartości 3.384.420,81 zł przeznaczone m.in. na budowę chodników, przebudowę dróg powiatowych i gminnych, modernizację przepompowni wodociągowej, wykup gruntów pod potrzeby Sołectwa [...], ocieplenie budynku OSP w [...], projekt oraz wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego do OSP [...], zakup oprogramowania do obsługi gospodarki wodno-ściekowej, budowę kanalizacji sanitarnej, przebudowę i rozbudowę oświetlenia ulicznego.

Gmina [...] na koniec II kwartału 2017 r. posiadała zadłużenie na łączną kwotę 15.200.000 zł wynikające z zaciągniętych kredytów w Banku [...] w [...]. Obsługa w spłacie kredytów przebiega terminowo. Ponadto Gmina nie posiada zaległości podatkowych oraz zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Uwzględniając powyższe dane Minister stwierdził, że w badanym okresie sytuacja finansowa skarżącej nie była zagrożona w związku z czym posiada ona możliwości zapłaty ustalonej opłaty legalizacyjnej. Obowiązek spłaty zobowiązań zaciągniętych w podmiotach komercyjnych (bankach) nie może być traktowany jako priorytetowy wobec obowiązku spłaty zobowiązań wobec budżetu państwa. Ponadto, Wieloletnia Prognoza Finansowa Gminy [...] na lata 2018-2047 zakłada stopniowe, począwszy od 2019 r., zmniejszanie długu jednostki. Powyższe również nie uzasadnia twierdzenia, że skarżąca znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji finansowej.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności negatywnej oceny przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...] informacji o przebiegu wykonania budżetu Gminy za I półrocze 2017 r. w związku m.in. z występowaniem w Gminie [...] prawie półmilionowej kwoty zobowiązań wymagalnych i określeniu tego stanu jako permanentnego, stwierdzono, że - zdaniem RIO - jest ona wynikiem systematycznego naruszania w toku wykonywania budżetu przepisów prawa dotyczących realizacji wydatków. Wniosek ten został wyprowadzony po analizie sprawozdań [...] o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji za okres od IV kwartału 2014 r. do II kwartału 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Z kolei zgodnie z art. 6 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych pracodawca powinien przekazać na rachunek bankowy Funduszu równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych zgodnie z art. 5, 13, 14 ustawy na dany rok kalendarzowy w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy. Jak wynika z uchwały nr [...], VIII składu orzekającego RIO w [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie opinii o informacji o przebiegu wykonania budżetu Gminy [...] za I półrocze 2017 r. "Skład Orzekający (...) zwracał uwagę na występujące zobowiązania wymagalne i konieczność ich całkowitego zredukowania, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153 ww. ustawy." Utrzymujące się permanentnie w Gminie [...] zobowiązania wymagalne świadczą o nieprawidłowym wykonywaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] obowiązków z zakresu kontroli zarządczej, których celem jest miedzy innymi zapewnienie zgodności działalności skarżącej z przepisami prawa.

W związku z powyższym należy uznać, że okoliczności te nie mogą mieć decydującego znaczenia przy podejmowaniu decyzji w sprawie.

W ocenie Ministra Finansów, problemy, z którymi boryka się skarżąca dotykają wiele jednostek samorządu terytorialnego na terenie kraju, które również przy ograniczonych możliwościach finansowych ponoszą swoje wydatki i regulują zobowiązania. Stosowanie umorzenia zobowiązań do każdego takiego przypadku doprowadziłoby do przyjęcia za powszechną zasadę korzystania z tego rodzaju ulgi, co byłoby sprzeczne z jej wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterem.

Organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...], że konieczność ponoszenia ww. kosztów nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Podobnie należy ocenić sytuację, którą podnosi skarżąca, że zapłata opłaty w wysokości 200.000 zł utrudni realizację gminnych inwestycji, a umorzenie przyczyni się m.in. do poprawy sytuacji ekonomicznej i wzmocnienia kondycji finansowej. Słuszne jest stanowisko organu I instancji, iż tego typu zobowiązania niewątpliwie wpływają na sytuację finansową skarżącej, nie stanowi to jednak okoliczności uzasadniającej udzielenie ulgi w postaci całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Nie przemawia również za umorzeniem okoliczność, że uiszczenie przez skarżącą opłaty odbyłoby się kosztem wydatków bieżących, względnie ograniczeniem inwestycji na terenie Gminy, co w sposób pośredni wpłynęłoby na życie jej mieszkańców. Nie ulega wątpliwości, że prace inwestycyjne mają znaczący wpływ na ogólną sytuację finansową gminy, a także służą ogółowi jej mieszkańców. Jednak faktem jest również to, że przedsięwzięcia te są wynikiem realizowanych przez skarżącą zadań i nie mają charakteru nadzwyczajności lub wyjątkowości. Tym samym nie uzasadniają stwierdzenia, że jednostka znajduje się w szczególnej, czy wyjątkowo trudnej sytuacji, tylko ze względu na to, że wykonuje zadania ustawowo nałożone na każdą tego typu jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowanie przedsięwzięć mających na celu poprawę funkcjonowania lokalnej społeczności nie uzasadnia zastosowania wobec skarżącej przywileju w postaci umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Opłata ta została nałożona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa za określone uchybienie (nielegalne wybudowanie sieci wodociągowej z przyłączami), a więc skarżąca powinna w równym stopniu uwzględniać i realizować zarówno zadania związane z funkcjonowaniem jednostki i jej mieszkańców, jak i obowiązki będące konsekwencją podejmowania działań niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Planowane przedsięwzięcia powinny także uwzględniać posiadane możliwości, determinowane również przez zobowiązania publicznoprawne.

Wszystkie powyższe okoliczności, w tym świadczące o sytuacji materialnej i finansowej Gminy [...], nie dają zdaniem Ministra podstaw do uznania, że zapłata ustalonej opłaty legalizacyjnej zagrozi ważnym interesom podatnika.

Umorzenie należności wskazywałoby na przyzwolenie do działania naruszającego przepisy prawa, godząc w interes publiczny. W interesie publicznym leży bowiem, aby nakładane przez organy administracji publicznej kary i opłaty były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie z nich zwalniani. Ulga w postaci umorzenia w całości należności stanowi wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady płacenia danin publicznych. Rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby uprzywilejowaniem skarżącej w stosunku do innych podmiotów w zakresie równego traktowania pod względem praw i obowiązków. W ocenie organu odwoławczego za umorzeniem w całości opłaty nie przemawia zatem także interes publiczny.

Uzasadnione zdaniem Ministra jest twierdzenie Wojewody [...], że Gmina jest w stanie zapłacić opłatę legalizacyjną. Organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy zebranego, obszernego materiału dowodowego w sprawie, a następnie dokonał prawidłowej wykładni przepisów, na podstawie których można orzec o uldze w spłacie należności. Jednocześnie, na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy przepisów, Wojewoda wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

6. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca Gmina [...], zaskarżając ją w całości. Decyzji Ministra zarzuciła naruszenie:

1. art. 122, art. 187 § 1, a także art. 191 O.p., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego poprzez pominięcie uchwały Rady Gminy w sprawie emisji obligacji oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy, co narusza zasady procedury i ma istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 67a § 1 pkt 3 O.p. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu wskazujące na brak interesu publicznego i ważnego interesu podatnika w niniejszej sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca wyjaśniła, że Minister odniósł się przede wszystkim do sytuacji finansowej Gminy [...] z lat 2014-2016 oraz w niewielkim stopniu do roku 2017. Daje to nieadekwatny obraz sytuacji finansowej Gminy, która ma wyglądać dobrze. Organ odnosząc się do uchwały RIO wskazał, że utrzymujące się permanentnie w Gminie zobowiązania wymagalne świadczą o nieprawidłowym wykonywaniu przez Burmistrza obowiązków z zakresu kontroli zarządczej. RIO wyraźnie jednak wskazała, że doszło do naruszenia przez Burmistrza art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, czyli wydatki publiczne zostały dokonane w wysokości i terminach zaciągniętych wcześniej zobowiązań. Powyższe nie świadczy jednak o braku właściwej kontroli zarządczej ze strony Burmistrza, ale o braku środków, czyli odpowiedniej płynności finansowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także brak jakiegokolwiek odniesienia się do podjętej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Uchwała ta podjęta została przede wszystkim w celu zapewnienia brakującej płynności finansowej, a jej podjęcie spowodowane było poszukiwaniem alternatywnych i tańszych niż kredyty bankowy źródeł finansowania.

Milczeniem Minister pominął także Wieloletnią Prognozę Finansową na lata 2018-2047, z której wynika, że w 2018 r. prognozowane zadłużenie wyniesie prawie 24,5 mln zł.

W związku z podjęciem przez skarżącą szeroko zakrojonych działań zmierzających do uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, na który to projekt pozyskano prawie 40 mln zł dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, skarżąca udzieliła gminnej spółce komunalnej poręczenia na łączną kwotę ponad 26 mln zł.

W konsekwencji sytuacja finansowa skarżąca znacząco odbiega od przedstawionej przez Wojewodę i Ministra Finansów. Jest ona efektem przedsięwzięcia znaczących, a co za tym idzie kosztownych, inwestycji z zakresu gospodarki wodno-ściekowej. W celu nadrobienia straconego w tym zakresie czasu Gmina musi bowiem działać wyjątkowo szybko i sprawnie, tak aby możliwym było skorzystanie z dodatkowych, zewnętrznych źródeł finansowania.

To powoduje nakręcającą się spiralę zadłużenia, która przybierze na sile, w sytuacji braku umorzenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca nie posiada aktualnie środków na uiszczenie opłaty legalizacyjnej więc zmuszona będzie zaciągnąć kolejne zobowiązanie kredytowe.

W skardze wskazano także, iż wybudowany niezgodnie z prawem wodociąg był od lat niezwykle wyczekiwany i jest wyjątkowo potrzebny korzystającym z niego mieszkańcom, zwłaszcza w kontekście potrzeb ochrony środowiska i podniesienia jakości życia. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwag przez Wojewodę, który wskazał, że nie można przerzucać zaległości podatkowych na budżet państwa wnosząc o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Nie można zdaniem skarżącej zapominać, że opłata legalizacyjna ma charakter kary i wynika tylko i wyłącznie z niedopełnia obowiązków związanych z procesem budowlanym. Jeżeli proces budowlany zostałby przeprowadzony zgodnie z zasadami sztuki i właściwymi procedurami to obowiązek opłaty w ogóle by nie powstał. Trudno więc w ocenie skarżącej wywodzić, że budżet państwa poniesie z tego tyłu stratę, gdyż te należności nie były przecież przewidziane w budżecie. Prowadzi to do wniosku, że opłata taka ma wyłącznie charakter kary, co z kolei powoduje, że karę ponoszą mieszkańcy Gminy [...], którzy poprzez działanie poprzednich włodarzy obarczeni zostaną obowiązkiem zapłaty znaczącej kary.

Nie jest też tak, że umorzenie opłaty legalizacyjnej może prowadzić do społecznego przekonania, że naruszenie prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Wprost przeciwnie, powstanie społeczne przekonanie o niesprawiedliwości przepisów, które wymagają wymierzenia kary mieszkańcom Gminy [...], a nie osobom za to odpowiedzialnym. Konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej ostatecznie spadnie na barki mieszkańców, a nie na osoby, które dopuściły się niedopełnienia obowiązków. Taka podwójna kara jest zupełnie nieadekwatna do stopnia zawinienia mieszkańców, którego bezspornie brak i w zupełności wystarczającym jest poniesienie sankcji karnych przez osoby, które są za to odpowiedzialne.

Wbrew twierdzeniom organu interes publiczny to nie jest tylko zobowiązanie do terminowego uiszczania danin publicznych. Należy go rozumieć jako dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego.

Ustalenie kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia relacji w dwóch płaszczyznach: jedną tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego. Niewątpliwym jest zatem, że w sprawie ta druga płaszczyzna nie została przez organ należycie zbadana. Przez interes publiczny rozumieć należy dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów, sprawność działania aparatu państwowego, itp. Brak umorzenia opłaty legalizacyjnej powodujący nałożenie obowiązków podatkowych wprost na społeczność Gminy [...], jak również utrudniający realizację gminnych inwestycji, a w konsekwencji nawet rozebranie wybudowanych niezgodnie z prawem wodociągów, co będzie bezspornie godzić w interes publiczny.

Przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie organ ma obowiązek brać pod uwagę przede wszystkim sytuację, w jakiej podatnik znajduje się w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie umorzenia zaległości podatkowej. Przedstawiona sytuacja finansowa skarżącej powinna uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, co niewątpliwie przyczyni się m.in. do poprawy sytuacji ekonomicznej podatnika i wzmocnienia jego kondycji finansowej.

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

8. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. zarówno organ, jak i skarżąca podtrzymali wcześniejsze stanowisko. Skarżąca wskazała, że zapłata opłaty legalizacyjnej jest nieekonomiczna bowiem usunięcie wodociągu i jego ponowne wykonanie to koszt rzędu 140 tysięcy złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

9. Na wstępie należy podkreślić, iż niniejsza sprawa dotyczy kontroli postępowania w przedmiocie udzielenia Stronie ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, jaką jest opłata legalizacyjna ustalona w kwocie 200.000 zł (w tym konkretnie postępowaniu), zaś w łącznej kwocie 800.000 zł (w czterech postępowaniach dotyczących wodociągu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U . z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Treść powołanego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia jej na raty wydawana jest w ramach swobodnego uznania administracyjnego co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia, w zależności od ustalonych okoliczności sprawy. Decyzja w tym zakresie nie może być jednakże dowolna, ponieważ winna ją poprzedzać dokładna analiza stanu faktycznego, w tym sytuacji majątkowej lub osobistej wnioskodawcy. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne akty administracji publicznej, jednakże zakres sprawowanej kontroli jest nieco inaczej ukształtowany. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza bowiem do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji oraz czy organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, w tym czy odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko.

Kontrola decyzji uznaniowej wymaga zatem sprawdzenia, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek do umorzenia bądź rozłożenia na raty należności. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji uznaniowej oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy ocena jest swobodna a nie dowolna.

Istotą uznania administracyjnego jest to, że ustawodawca wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone, przerzuca na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią, zależną od poczynionych ustaleń i konkretnych okoliczności sprawy. W konsekwencji organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie - w tym konkretnym przypadku - do rozważenia istnienia "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" w kontekście wniosku o umorzenie należności.

W orzecznictwie wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. Właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 O.p., ustala więc czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, uzasadniającej odstąpienie od obowiązku wyegzekwowania obciążającej go należności. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, a nie tylko spowodowały pewne trudności, nie jest on w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Z kolei za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność ochrony dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W tak pojmowanym interesie publiczny należy umieścić taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej) zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej lub doszłoby do jego bankructwa, narażającego inne podmioty bądź nawet Skarb Państwa (pośrednio bądź bezpośrednio) na straty.

10. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu nie można organom obu instancji zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i dowolności oceny stanu majątkowego Gminy [...], jaki miałby wpływ na decyzję o umorzeniu opłaty legalizacyjnej w całości. Orzekające organy dokładnie ustaliły sytuację finansową skarżącej za okres 2 lat poprzedzających złożenie wniosku, a także za I półrocze 2017 r., z uwzględnieniem wszystkich istotnych i wpływających na tę sytuację okoliczności. Analiza przeprowadzona w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia, iż zaszły okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi w postaci żądanego przez skarżącą całkowitego umorzenia należności.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej odnoszącego się do charakteru należności jaką jest opłata legalizacyjna i związanego z jej uiszczeniem oddziaływania nastawionego na wymuszenie społecznego posłuchu dla potrzeby legalnego prowadzenia procesu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że wybudowany niezgodnie z prawem wodociąg był od lat wyczekiwany przez jego beneficjentów (mieszkańców Gminy [...]). Jest to oczywiste zarówno dla Sądu jak również dla organów. W konsekwencji - jak twierdzi skarżąca - opłata legalizacyjna ma charakter kary i wynika tylko i wyłącznie z niedopełnia obowiązków związanych z procesem budowlanym. Jeżeli proces budowlany zostałby jednak przeprowadzony zgodnie z zasadami sztuki i właściwymi procedurami to obowiązek uiszczenia opłaty w ogóle by nie powstał. Trudno więc zdaniem skarżącej wywodzić, że budżet państwa poniesie z tytułu nieuiszczenia opłaty stratę, gdyż ta należność nie była przewidziana do pobrania.

Jak wskazano Sąd nie podziela takiego stanowiska. Z chwilą w której opłata legalizacyjna została ustalona postanowieniem właściwego organu, stała się zobowiązaniem publiczno-prawnym. Nie podlega wprawdzie egzekucji administracyjnej, co jest jej cechą specyficzną, bowiem jej uiszczenie leży wyłącznie w gestii podmiotu zobowiązanego (może on ją uiścić jako warunek skutecznej legalizacji, bądź też nie uiszczać i w konsekwencji wykonać nakaz rozbiórki jaki zostanie wobec tego orzeczony). Nie jest jednak tak, iż organy odpowiedzialne za pobranie tej opłaty mogą traktować ją jako zobowiązanie publiczno-prawne o mniej istotnym charakterze, bądź wymagalne w nieco mniejszym stopniu. Jak wskazano, opłaty legalizacyjnej nie można egzekwować w drodze przymusu administracyjnego, niemniej jednak jej swoista "ściągalność" i "wymagalność" jest oceniana właśnie w postępowaniu dotyczącym przyznania ulgi w jej zapłacie. W postępowaniu tym organ zobowiązany jest bowiem uwzględnić i wyważyć skutki niepobrania opłaty legalizacyjnej i wpływu takiego działania na interes publiczny (skuteczność prawa budowlanego), a także zestawić to z potrzebami podmiotu wnioskującego o umorzenie - interes strony.

W niniejszej sprawie, pomimo podnoszonej i niekwestionowanej użyteczności wybudowanej wbrew prawu infrastrukturze wodociągowej, nie zachodzą podstawy do umorzenia opłaty w żądanym zakresie (tj. w całości).

Należy zauważyć, iż wskazywana przez skarżącą jej zła sytuacja majątkowa (systematycznie się pogarszająca), jest w głównej mierze efektem trwającego procesu inwestycyjnego i zaciąganych na ten cel zobowiązań finansowych (w bankach lub własnych - obligacje) oraz udzielanych poręczeń zależnym od samorządu podmiotom (spółka komunalna). Jednocześnie skarżąca wykazuje aktywa trwałe posiadające dużą wartość - na dzień [...] grudnia 2016 r. wynosiły one 59.824.665,45 zł. Skarżąca w tym względzie nie przedstawia jednak jakichkolwiek informacji np. co do braku jakiejkolwiek możliwości zbycia nieznacznej części tych składników majątkowych (chociażby nieruchomości), celem uregulowania należnej opłaty. Podkreślić także należy, iż powoływana przez skarżącą sytuacja majątkowa, znaczne zainwestowanie w budowę infrastruktury i wiążące się z tym obciążenia, nie wskazują na nadzwyczajność czy losowość tych zdarzeń, które uniemożliwiałyby spłatę powstałej należności publiczno-prawnej i które pozwalałyby przyjąć, że skarżąca została taką opłatą lub poczynionymi inwestycjami zaskoczona, co uniemożliwiłoby jej z kolei jej zapłatę. Opisana sytuacja nie jest też trwałą, normalną sytuacją ekonomiczną skarżącej, zaś osiągane przez nią dochody, ponoszone wydatki, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych, nie wskazują na brak możliwości spłaty opłat (za całość wybudowanego wodociągu). W istocie wskazywanym powodem, dla którego Gmina wnosi o całkowite umorzenie należności jest prawdopodobna perspektywa koniecznego ograniczenia inwestycji w razie konieczności zapłaty opłaty ze wszystkich czterech spraw (łącznie w kwocie 800.000 zł).

Wyjaśnić jednakże trzeba, iż uzyskanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej jest odstępstwem od zasady równości, gdyż na mocy decyzji indywidualnej zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy, legalizując jednocześnie samowolę budowlaną, której się dopuścił. Sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia jednak poglądu o konieczności całkowitego odstąpienia od obowiązku uiszczenia nałożonej opłaty. Nie jest zasadne zatem przerzucanie odpowiedzialności za dokonaną samowolę budowlaną w całości na budżet państwa i ponoszenie przez tenże skutków działania władz skarżącej. Znaczenia w sprawie nie ma przy tym okoliczność toczącego się postępowania karnego przeciwko poprzednim władzom skarżącej, bowiem działania osób zarządzających obciążają reprezentowany przez nie podmiot. Wbrew twierdzeniom skarżącej, może ona dochodzić odszkodowania (na które składać się będzie m.in. uiszczona opłata legalizacyjna), od osób ewentualnie skazanych w postępowaniu karnym, którym przypisana w ten sposób zostanie odpowiedzialność za dokonaną samowolę budowlaną.

Sąd zwraca również uwagę, że w interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych, tym bardziej iż dotyczą one sytuacji budowy bez poszanowania prawa. Oczywiście nie można dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie pociąga za sobą żadnych negatywnych skutków (także finansowych), bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie w całości umorzyć. Nie jest też tak, że umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości można uzasadniać błędami poprzedniej władzy, za które konsekwencje musi ponosić obecna władza oraz obywatele.

W konsekwencji nie można przyjąć, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego, w tym aby pominęły uchwały Rady Gminy w sprawie emisji obligacji oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy. Sąd podkreśla, że sytuację materialną podmiotu ubiegającego się o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań ocenia się przez pryzmat jego aktualnej sytuacji, nie zaś przez potencjalnie przyszłe jej położenie finansowe. Nie oznacza to, że prognoza nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Rzecz jednak w tym, że w sprawie skarżącej narastające zobowiązania finansowe, mające świadczyć o trudnej sytuacji majątkowej, nie są następstwem nadzwyczajnych okoliczności, a trwającym i rozłożonym na lata procesem inwestycyjnym. Okoliczność ta nie może jednak uzasadniać umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem Sądu, organy właściwe w sprawie nie dokonały także wadliwej wykładni art. 67a § 1 pkt 3 O.p., bowiem nie jest w interesie publicznym umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej i nałożonej na skarżącą. Opłata ta jest efektem - jak wskazuje sama skarżąca - cynicznego rozumienia potrzeb lokalnych i wyborczych obietnic poprzedniej władzy. W pierwszej kolejności konsekwencje takiego działania musi zatem ponieść inwestor. Żądanie umorzenia w całości należności z tytułu opłaty legalizacyjnej nie jest więc w tych okolicznościach zasadne i leży wyłącznie w interesie skarżącej, który nie jest zbieżny z interesem publicznym. Wysokość tej opłaty (łącznie 800.000 zł) nie leży też poza możliwościami płatniczymi skarżącej, co organy wyraźnie wskazały.

11. Reasumując, stwierdzić należy, że organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.