Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 537/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Henryk Ożóg /spr./, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "N." s.c. Z. M. K. i M. C. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 27/04 w sprawie ze skargi właścicieli Z. M. "N." s.c. M. i K. C. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie w przedmiocie wpisania zakładu na listę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie


UZASADNIENIE

K. i M. C., działający pod nazwą "N." s.c. Z. M. w T., powołując się na dyspozycję art. 52 § 3 i 4 ustawy z dn.30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa) wnieśli skargę domagając się, by zobowiązać Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia ich Zakładu do Komisji Europejskiej, w celu uzyskania tzw. okresu przejściowego do 30 kwietnia 2005r. Skarżący podali, że w dn. 6 lutego 2004r. zostali powiadomieni przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Rzeszowie o możliwości ubiegania się celem uzyskania przez przedsiębiorców tzw. okresu przejściowego, w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej, aby w tym czasie dokonać niezbędnej modernizacji zakładu. Aby to uzyskać należało do dn.12 lutego 2004r. złożyć w Powiatowym Inspektoracie Weterynaryjnym w Rzeszowie niezbędne dokumenty. K. i M. C. wywodzą, że takie dokumenty za pośrednictwem poczty w wymaganym terminie złożyli. Wobec braku "orzeczenia" organu w tej sprawie została złożona skarga do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z/s w K. Wojewódzki Lekarz Weterynarii z/s w K. uznał skargę M. i K. C. za bezzasadną (pismo tego organu z dn.29 marca 2004r.). Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie pismem z dn. 8 marca 2004r. stwierdzić miał, że zarówno wniosek z dn. 12 lutego 2004r., jak i jego uzupełnienie z dn.25 lutego 2004r. nie zawierają niezbędnych elementów, by nadać mu stosowny bieg. Skarżący uważają argumentację organu za sprzeczną, naruszającą ich interesy, wobec tego w dn.23 marca 2004r. złożyli wezwanie do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Rzeszowie o usunięcie naruszenia prawa, powołując się na art.52 § 3 Ppsa. Organ pismem z dn.6 kwietnia 2004r. odpowiadając na wezwanie skarżących stwierdzić miał, że w sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Przytaczając treść skierowanych do skarżących pism, organ wywodził, że skarżący nie przedstawili wymaganych dokumentów przez instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii Nr GIWhig.500/2/04 z dn.16 stycznia 2004r. (zwana dalej "instrukcją Głównego Lekarza Weterynarii"), a o tym fakcie byli informowani. W szczególności nie przedstawiono "harmonogramu eliminacji uchybień", ze wskazanymi datami ich usunięcia. Nadto organ uznaje, że rozstrzygnięcie sprawy w świetle postanowień instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Wniosek o odrzucenie skargi argumentowano tym, że skarżący wnieśli skargę po upływie 14 dni od dnia, w którym dowiedzieli się o stanowisku organu, co do braku możliwości przekwalifikowania Z. M. "N.". Pismo takie doręczyć miano skarżącym w dn.13 kwietnia 2004r.

W toku posiedzenia niejawnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie z udziałem stron organ będący stroną przeciwną wyjaśnił, że jedynym aktem, który normował kwestie formy i trybu umieszczania zakładów na liście tych zakładów, które uzyskać miały tzw. okres przejściowy, była instrukcja GLW. W świetle tej instrukcji fakt stwierdzania spełniania wymogów przez zakład przetwórczy miał być przez Powiatowego Lekarza Weterynarii komunikowany Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii po to, by ten ewentualnie przeprowadzał w tym zakresie kontrolę, a następnie miał sam przekazywać wniosek Głównemu Lekarzowi Weterynarii. K. C. wyjaśniał, że jego zakład jest zakładem przetwórczym o zdolności do 500 tys. litrów mleka, zaprzeczał temu Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie, a skarżący przyznał, że w 2003 r. skupił ok. 900 tys. litrów mleka.

W czasie rozprawy skarżący K. C. sprecyzował swą skargę i wskazał, że jej przedmiotem jest domaganie się zobowiązania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania decyzji administracyjnej, albowiem jego zdaniem jest to decyzja niezbędna by "Z. M. miał status prawny w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej". Wnioskował także o uzupełnienie akt sprawy o protokoły z kontroli jego zakładu, które miały miejsce w lutym i marcu 2004r. Sąd wniosek ten oddalił uznając, że jego przedmiot nie ma istotnego znaczenia dla sprawy.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005r., sygn. akt II SAB/Rz 27/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę.

Sąd stwierdził, iż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się na zasadach i w trybie ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa) oraz bezczynność m.in. w przypadku nie wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, tj. w przypadku nie wydania decyzji administracyjnej, zobowiązuje organ do jej wydania w określonym terminie (art. 149 Ppsa). Aby wnieść skargę na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji musi, zdaniem sądu, istnieć akt normatywny powszechnie obowiązujący, z którego wynika decyzyjna forma działania organu administracji publicznej. Taki akt normatywny musi istnieć w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, skoro w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność to sąd zobowiązywałby organ do wydania takiej decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku (podkr. Sądu) - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak T.Woś, w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Lexis-Nexis 2004, s.84). Pojęcie sprawy, w której dopuszczalna byłaby skarga na bezczynność organu było przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z dn.16 września 2004r. sygn. OSK 247/04 (opubl. ONSAiWSA Nr 2/2004, poz.30). Sąd ten doszedł do przekonania, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy przedmiotem bezczynności jest niepodjęcie aktów lub czynności, o których mowa w art.16 ust.l pkt 1-4 ustawy z dn.11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.), a obecnie w art.3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. Pogląd ten będzie miał zastosowanie, zdaniem sądu także w przedmiotowej sprawie. Aby więc skargę w sprawie na bezczynność, rozumianą jako nie wydanie decyzji administracyjnej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie w przedmiocie skierowania wniosku do Komisji Europejskiej uznać za dopuszczalną, należałoby uznać, że organ ten miał obowiązek podjęcia takiej decyzji, na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

M. i K. C. domagali się zobowiązania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania decyzji, mocą której załatwić miano ich wniosek w sprawie zgłoszenia zakładu do Komisji Europejskiej celem uzyskania tzw. okresu przejściowego. Z wyjaśnień Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie wynika, że jedynym aktem który regulował kwestie uzyskiwania przez zakłady przetwórcze tzw. okresu przejściowego stanowiła instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii. Instrukcja ta nosząca datę 16 stycznia 2004r. normować miała sprawę kontrolowania postępu prac dostosowawczych w zakładach przetwarzających i przechowujących środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego oraz zmiany kategorii zakładów kategorii C i kategorii B1. Za podstawę prawną wydania tej instrukcji służył art.39a ust.l pkt 8 ustawy z dn.24 kwietnia 1997r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 66 z 1999r., poz.752 ze zm.). Przepis ten stanowił, że Główny Lekarz Weterynarii "wydaje instrukcje określające sposób postępowania organów i inspektorów Inspekcji Weterynaryjnej". Cyt. ustawa, zgodnie z art.94 ustawy z dn.11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz.625) utraciła moc z dniem 1 maja 2004r., tj. z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej, a więc wcześniej, niż data sporządzenia samej skargi w niniejszej sprawie.

Zdaniem sądu instrukcja jako element tzw. prawa wewnętrznego, nie mogła stanowić podstawy wydawania żadnych decyzji administracyjnych. Katalog źródeł prawa określa Konstytucja RP z dn.2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483), zaliczająca do tzw. źródeł prawa powszechnie obowiązującego samą Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia i akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze organów, które je ustanowiły (art.87 ust.l i 2 Konstytucji RP). Instrukcje w literaturze przedmiotu określane były jako "instrumenty kształtowania polityki administracyjnej", środek nadzoru dotyczący spraw organizacyjnych i gospodarczych, nie poparty środkami przymusu, akt określający techniczno-proceduralne wymogi realizacji norm prawnych (W.Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s.140), przy czym ze względu na sposób docierania do adresatów opatrywano je mianem "prawa powielaczowego", "kserograficznego" lub "faxowego" (tamże, s.123). Współcześnie nie budzi wątpliwości, że instrukcja jako akt generalny wewnętrzny nie może nakładać na jednostkę obowiązków i stanowić o nadawaniu uprawnień (Z.Leoński: Zarys prawa administracyjnego, Lexis-Nexis 2004, s.270).

Art.93 ust.1 Konstytucji RP zalicza uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów do źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego, tzn. obowiązującego tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Z kolei art.93 ust.2 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Zdaniem sądu regułę powyższą należy odnosić także do niepublikowanych instrukcji wydanych przez organ administracji centralnej. Skoro przepis tego typu nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnej, to nie jest także dopuszczalną skarga na bezczynność organu, który zdaniem wnoszącego skargę winien w oparciu o akt prawa wewnętrznie obowiązującego (instrukcję) wydać decyzję administracyjną. W przeciwnym wypadku merytoryczne orzekanie przez sąd administracyjny, ze skargi na bezczynność, opartej na przepisie aktu wewnętrznie obowiązującego naruszałoby art.93 ust.2 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżących, adw. A. S., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Rzeszowie.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

- przez przyjęcie że jedynym aktem prawnym (aktem wewnętrznym - tzw. powielaczowym) regulującym sprawę wpisania Z. M. "N." s.c. w T. na listę Unii Europejskiej jest instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 16 stycznia 2004 r., nr GIW hig. 500/2/04, a przez to pominięcie i brak zastosowania przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw,

- przez brak zastosowania i pominięcie przepisu art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącego że datą wszczęcia postępowania z urzędu w niniejszym przypadku przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie, jest dzień podjęcia przez niego pierwszej czynności procesowej w sprawie, a ten fakt miał miejsce dnia 6 lutego 2004 r. podczas przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej uzewnętrznionej protokołem Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2004 r. nr l/II/2004,

a przez te naruszenia, w wyniku nieuwzględnienia skargi z dnia 11 maja 2004 r. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie, istotne naruszenie normy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżanym postanowieniu nie zobowiązał Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania w określonym terminie decyzji lub innego aktu administracyjnego w zakresie wpisania Z. M. "N." na listę Unii Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego do dnia 30 kwietnia 2005 r. i nie uznał uprawnienia tegoż Zakładu do wydania na jego rzecz decyzji lub innego aktu w tym przedmiocie.

Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- przez niedopuszczenie jako dowodów do akt sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie protokołów z kontroli weterynaryjnych Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie m.in. z dnia 27 lutego 2004 r. i z dnia 1 marca 2004 r., nr l/II/III/2004, przeprowadzonych w Z. M. "N." świadczących że już od tych dat zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie w sprawie wpisania Z. M. "N." s.c. w T. na listę Unii Europejskiej, albowiem przez te kontrole zostały wskazane warunki weterynaryjne dopuszczające ten Zakład do produkcji i obrotu (sprzedaży) wyrobów mleczarskich (mleka i przetworów mlecznych) na rynek, zgodnie z obowiązującymi wtedy przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy pozyskiwaniu, przetwórstwie, składowaniu i transporcie mleka oraz przetworów mlecznych, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania urzędowej kontroli środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego w procesie produkcji i w obrocie,

- przez niekonsekwencję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2004 r. zobowiązał Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do dostarczenia kompletnych akt administracyjnych (s. 2 wiersze od 3 do 6 protokołu sądowoadministracyjnego), a tego obowiązku nie wyegzekwował w toku sprawy (braków egzekucji obowiązków nałożonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wobec Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie jest więcej - wynikają one z porównania protokołu z posiedzenia niejawnego z dnia 18 października 2004 r. z faktem jakie dokumenty dostarczył Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie do akt sprawy sądowoadministracyjnej sygn. II SAB/Rz 27/04),

- przez nieuwzględnienie z urzędu jako dowodów uzupełniających pism jakie zostały przekazane (przesłane) Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie w związku ze skargą z dnia 19 maja 2004 r. na decyzję Podkarpackiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] (o przekazaniu tych pism wypowiada się w piśmie z dnia 21 października 2004 r., nr WIW hig. 4020/4/04, Zastępca Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w K. - pismo to skierowane jest do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie i znajduje się w aktach sądowoadministracyjnych), a przez to nie przeprowadził dowodów uzupełniających z istotnych dokumentów, które były i są niezbędne do wyjaśnienia istotnych zagadnień faktycznych i wątpliwości występujących w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, czym naruszył przepis art. 106 §3 i §5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto wnosił o rozpoznanie przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2005 r. oddalającego wnioski dowodowe skarżącego K. C. o uzupełnienie akt sprawy sądowoadministracyjnej o protokoły z kontroli weterynaryjnych z dnia 27 lutego 2004 r. i z dnia 1 marca 2004 r. przeprowadzonych w Z. M. "N." - z tego powodu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy - podczas gdy w rzeczywistości świadczą one o co najmniej dacie wszczęcia postępowania administracyjnego u Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie w zakresie i przedmiocie wpisania Z. M. "N." s.c. w T. na listę Unii Europejskiej – na podstawie art. 191 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo postanowienie to nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a jego rozstrzygnięcie ma wpływ na wynik sprawy, tj. w konsekwencji wpływ na sentencję zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną postanowienia o odrzuceniu skargi z dnia 11 maja 2004r.

W uzasadnieniu skargi natomiast poniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydając na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 27/04 zaskarżone postanowienie odrzucające skargę z dnia 11 maja 2004r. Z. M. "N." s.c. w T. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie w przedmiocie braku wydania decyzji odnośnie zgłoszenia i wpisania tego Zakładu na listę Unii Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego do dnia 30 kwietnia 2005r., naruszył w sposób istotny przepisy prawa przez błędną ich wykładnię (mylnie i nieprawidłowo rozumiał normy prawne) i niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumcji – stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznał za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej oraz, że ustalony stan faktyczny błędnie nie podciągnął pod hipotezy określonych norm prawnych).

Naruszenia przepisów prawa pozostają w bezpośrednim związku do wyniku sprawy i odrzucenia skargi z dnia 11 maja 2004 r., czyli wskutek błędnej wykładni przepisów prawa i niewłaściwego ich zastosowania zaskarżane postanowienie nie odpowiada prawu, w tym przepisowi art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął że jedynym i wyłącznym aktem prawnym regulującym sprawę wpisania Z. M. "N." s.c. w T. na listę Unii Europejskiej jest instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 16 stycznia 2004 r., nr GIW hig. 500/2/04. W konsekwencji Sąd ten uznał, że procedura (tj. forma, sposób i tryb) wpisania Z. M. "N." s.c. w T. na listę Unii Europejskiej była wyłącznie uregulowana w tej instrukcji, a ta "instrukcja jako akt generalny wewnętrzny nie może nakładać na jednostkę obowiązków i stanowić o nadawaniu uprawnień". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie przyjął argumentacji i wniosków wyrażanych w pismach procesowych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że kwestia wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego w zakresie procedury wpisania Z. M. "N." na listę Unii Europejskiej jest podana w normach art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - przepisach regulujących powinność wydawania decyzji administracyjnych przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych (sprawa zgłoszenia i wpisania Z. M. "N." na listę Unii Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego do dnia 30 kwietnia 2005 r. przez organy administracji publicznej (a takim jest Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie), spraw określonych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skupił się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tylko na powyższej instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii jako na elemencie tzw. prawa wewnętrznego nie zauważając, że istnieją i obowiązują przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 104 i art. 105 kpa.

Istotnym jest, że zdaniem składających skargę kasacyjną, przepisy prawa materialnego, a mianowicie wcześniej przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej, oraz aktów wykonawczych do niej, obecnie zaś przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, oraz przepisy innych ustaw, jak też przepisy wykonawcze do tych ustaw obligowały Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania w sprawie wnioskowanej przez Z. M. "N." s.c. w T. decyzji administracyjnej lub innego kwalifikowanego aktu administracyjnego.

W tym kontekście i na tym zarysowanym tle wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym postanowieniu na normę art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie przekonuje, albowiem przepisy te dotyczą innego zagadnienia. Zagadnienie obowiązywania lub nieobowiązywania niepublikowanych wobec ogółu obywateli instrukcji, choć ma znaczenie, jest jednak drugorzędne i wtórne do podstawowego zagadnienia istniejącego w sprawie że obowiązek wydania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie decyzji lub innego aktu administracyjnego dotyczącego wpisania Z. M. "N." s.c. w T. na listę Unii Europejskiej wynikał w dacie sporządzenia skargi z dnia 11 maja 2004 r. (wysłanej listem poleconym w dniu 12 maja 2004 r.) i jej wnoszenia, z innych ustawowych przepisów prawa materialnego i proceduralnego, obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r., tj. od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Zakładając też, że Powiatowy Inspektor Weterynarii w Rzeszowie nie działał na wniosek skarżących, lecz z urzędu, należy zauważyć, że przy rozstrzyganiu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął art. 61 § 4 kpa, mówiący że datą wszczęcia postępowania z urzędu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie jest dzień podjęcia przez niego pierwszej czynności procesowej w sprawie, a ten fakt miał miejsce dnia 6 lutego 2004 r. podczas przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej uzewnętrznionej protokołem Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2004 r., nr [...]. Tego protokołu nie ma w aktach sądowoadministracyjnych, bo go nie dostarczył Powiatowy Inspektor Weterynarii w Rzeszowie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie sięgnął do niego, mimo że jest on w aktach innej sprawy przed tym Sądem (skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z/s w K. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr ...).

Należy uznać, że przez te wszystkie naruszenia przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - doszło do istotnego naruszenie normy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżanym postanowieniu nie zobowiązał Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania w określonym terminie decyzji lub innego aktu administracyjnego w zakresie wpisania Z. M. "N." na listę Unii Europejskiej i nie uznał uprawnienia tegoż Zakładu do wydania na jego rzecz decyzji lub innego aktu w tym przedmiocie.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie wystąpiły również naruszenia przepisów postępowania w takim samym stopniu, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiono je wcześniej formułując zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie przeprowadził dowodów uzupełniających z istotnych dokumentów, które były i są niezbędne do wyjaśnienia istotnych zagadnień faktycznych i wątpliwości występujących w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, czym naruszył przepis art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przez to wpłynął w sposób istotny na wynik spawy sądowoadministracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Rzeszowie wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna z następujących powodów.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie poinformował skarżących, iż w oparciu o Instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 16 stycznia 2004r., zakład kategorii "C", który uzna, że nie zdoła dokończyć modernizacji zakładu do 30 kwietnia 2004r., może najpóźniej do 12 lutego 2004r., złożyć wniosek o zgłoszenie zakładu do wpisania na listę zakładów, które mogą otrzymać okres przejściowy maksymalnie do 12 miesięcy od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej. Jednocześnie, w piśmie tym, skarżący zostali poinformowani, że zakład kategorii "C" może zostać zaakceptowany do zgłoszenia Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego, jeżeli spełnią jednocześnie wymagane kryteria określone w wymienionej Instrukcji, a przedstawione w tym piśmie.

Pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii, o którym mowa, miało charakter żądania informacji co do spełnienia kryteriów kwalifikujących możliwość zaakceptowania zakładu do zgłoszenia Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego.

W odpowiedzi na to pismo, skarżący złożyli wniosek: "Zgłoszenie Komisji Europejskiej, w celu uzyskania okresu przejściowego do 30 kwietnia 2005r., na dokończenie zakładu produkującego sery bez konserwantów".

Ponieważ skarżący we wniosku nie przedłożyli wszystkich dokumentów niezbędnych do zgłoszenia wniosku Komisji Europejskiej, toteż Powiatowy Lekarz Weterynarii pismem z dnia 17 lutego 2004r. [...] poinformował ich o konieczności uzupełnienia wniosku w terminie do dnia 23 lutego 2004r.

Pismem z dnia 25 lutego 2004r. zatytułowanym "Uzupełnienie wniosku z dnia 12 lutego 2004r. w sprawie zgłoszenia zakładu Komisji Europejskiej", skarżący nie uzupełnili wcześniej przesłanego wniosku, toteż Zastępca Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie poinformował, iż wniosek o zgłoszenie Komisji Europejskiej będzie mógł być rozpatrzony /pismo z dnia 25 lutego 2004r. ... /.

Dodatkowo, pismem z dnia 8 marca 2004r. [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie poinformował skarżących, że przesłany wniosek, a także jego uzupełnienie nie zawierają niezbędnych dokumentów wymaganych Instrukcją, toteż nie jest możliwe zaakceptowanie wniosku do zgłoszenia Komisji Europejskiej celem uzyskania przez nich okresu przejściowego.

Z protokołu posiedzenia niejawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odbytego w dniu 18 października 2004r. natomiast wynika, że jedynym aktem, który normował kwestię formy i trybu umieszczania zakładów wytwórczych na liście zakładów, które uzyskały tzw. okres przejściowy była instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 16 stycznia 2004r. Nr GIWhig.500/2/04. W świetle tej instrukcji fakt stwierdzenia spełnienia wymogów przez zakład przetwórczy miał być komunikowany Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii, po to by ewentualnie organ ten przeprowadził kontrolę, a następnie zgłaszał ten fakt Głównemu Lekarzowi Weterynarii, a za jego pośrednictwem informowano Komisję Europejską. Instrukcja powyższa przewiduje, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie stwierdza kompletność wniosku i przekazuje dokumentację organowi wyższego stopnia. Skutkiem braku uzyskania tzw. okresu przejściowego byłoby nakazanie zaprzestania produkcji bądź zamknięcia zakładu. Potwierdzenie uzyskania okresu przejściowego miało następować aktem Głównego a nie Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Pozwala to wnosić, że bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w sprawie wcale nie polegała na tym, że nie wydał on stosownej decyzji administracyjnej, ale że nie nadał stosownego biegu wnioskowi złożonemu przez skarżących o przyznanie powyższego uprawnienia.

Rozważania Sądu I instancji powinny zatem dotyczyć natury prawnej czynności Powiatowego Lekarza Weterynarii polegającej na skompletowaniu wspomnianego wniosku i przesłaniu go Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii. Czynność ta należy do kręgu czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, grupującego inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zgodnie z art. 3 § 1 ppsa objęte są kontrolą sądowoadministracyjną. W takim przypadku Sąd powinien zbadać, czy spełniony został warunek zaskarżalności bezczynności Powiatowego Lekarza Weterynarii, a w przypadku pozytywnego rezultatu, zasadności skargi na tę bezczynność.

Odrzucając skargę Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na zasadzie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.