Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 757/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 roku sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a"), po rozpoznaniu odwołania z 18 kwietnia 2018 r. p. E. J., p. M. J. i p. H. J. reprezentowanych przez radcę prawnego A. S. od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. znak sprawy [...], mocą której orzeczono: (w pkt 1) umorzyć postępowanie administracyjne w stosunku do strony postępowania - E. sp. z o. o. z siedzibą w P. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: C., arkusz mapy 11, działka nr [...], o pow. 0.3864 ha, działka nr [...], o pow. 1.0943 ha, działka nr [...], o pow. 0.4014 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...] - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 121 ze zm.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r., Nr 17, poz. 70, tekst jedn.: Dz. U. 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.); (w pkt 2.) umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: C., arkusz mapy 11, działka nr [...], o pow. 0.3864 ha, działka nr [...], o pow. 1.0943 ha, działka nr [...], o pow. 0.4014 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...] - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 121 ze zm.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r., Nr 17, poz. 70, tekst jedn.: Dz. U. 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 30 sierpnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z 24 listopada 2017 r.) p. E. J., p. M. J. i p. H. J. reprezentowani przez radcę prawnego A. S. zwrócili się o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina C., obręb C., arkusz mapy 11, działka nr [...] o powierzchni 0.3864 ha, działka nr [...] o powierzchni 1.0943 ha, działka nr [...] o powierzchni 0.4147 ha (aktualnie po podziale: działka nr [...] i nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 r. poz, 121 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej: "u.z.tw.n.").

Starosta P. zawiadomił pismem z 4 października 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i postępowanie przeprowadził.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że decyzją z 15.12.1983r. (sygn. [...]) Naczelnik Gminy C. zezwolił Zakładowi Energetycznemu w P. na przeprowadzenie kapitalnego remontu linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F. – C.. Ponadto Naczelnik Gminy Ł. decyzją z dnia 5.12.1983r. (sygn.. [...]/83) zezwolił Zakładowi Energetycznemu w P. na przeprowadzenie kapitalnego remontu linii elektroenergetycznej 110kV relacji F. – C..

Ustalono również, że właścicielami ww. nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości byli Państwo M. i Z. J.. Wniosek o ustalenie odszkodowania wnieśli: Pani E. J. , Pan M. J., Pan H. J..

Starosta P. decyzją z dnia [...].04.2017 r. (sygn. [...]) zezwolił na realizację inwestycji drogowej Gminie C. polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w miejscowości C., gmina C., m. in. na części nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: C., arkusz mapy 12, działka nr [...], o pow. 0.4147 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1496). W wyniku podziału powstały działki nr [...] i nr [...]. Własnością dotychczasowych właścicieli pozostała działka nr [...].

Starosta P. pismem z dnia 17.11.2017 r. (sygn. [...]) wystąpił do pełnomocnika właścicieli nieruchomości z prośbą o zajęcie stanowiska, czy wniosek z dnia 30.08.2017 r. zostaje podtrzymany w stosunku do istniejącej przed podziałem działki nr [...] czy zostaje skorygowany i będzie odnosił się do aktualnie istniejącej działki nr [...].

Odpowiadając na powyższe pełnomocnik w piśmie z dnia 24.11.2017 r. wskazał, że wnioskodawcy korygują wniosek i wnoszą o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...].

Następnie Starosta przeprowadził dowód z księgi wieczystej KW nr [...] i stwierdził, że aktualnie ujawnionymi właścicielami w Dziale II ww. księgi wieczystej są: Pani E. J., P. M. J. i H. J.. Podstawą ujawnienia prawa własności aktualnych współwłaścicieli nieruchomości była umowa przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 09.02.1990 r. (Rep, A Nr II [...]). Zgodnie natomiast z informacjami pozyskanymi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z dnia 29.12.2017r. (sygn, [...]) współwłaścicielami nieruchomości do 1990 r. byli: Pan M. J. i Pani Z. J..

Podstawą nabycia prawa własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] stanowiącej gospodarstwo rolne była umowa przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 09.02.1990 r. (Rep. A Nr II [...]) zawarta pomiędzy dotychczasowymi właścicielami, tj. Państwem M. i Z. J. a Panią E. J., Panem M. J. i Panem H. J. w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzi n (tekst jedn.; Dz. U. 1989 r., Nr 24, poz. 133 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 50 cytowanej ustawy gospodarstwo rolne może być przekazane, według wyboru rolnika, jednemu lub kilku następcom, natomiast zgodnie z treścią art. 55 następca przejmuje gospodarstwo rolne wraz z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa, z wyjątkiem zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z treści przepisów cytowanej ustawy wynika zatem, że przeniesienie prawa własności gospodarstwa rolnego przybiera formę sukcesji syngularnej, a zatem na nowych właścicieli przeszło wyłącznie prawo własności gospodarstwa rolnego zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] o określonym oznaczeniu geodezyjnym wraz z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa, a nie z wszelkimi prawami i obowiązkami odnoszącymi się do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem nie doszło do przekazania uprawnień dotyczących roszczeń odszkodowawczych na następców prawnych, nie można stwierdzić, że Pani E. J., Pan M. J. i Pan H. J. nabyli prawo do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że aktualnie ww. sieć elektroenergetyczna stanowi własność spółki [...]. Jednakże w toku postępowania administracyjnego pełnomocnik [...] podał, że ten podmiot nie jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego P. Przedsiębiorstwa Państwowego w P., który realizował inwestycję polegająca na budowie Infrastruktury przesyłowej.

Uwzględniając powyższe Starosta P. działając w oparciu o art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r., poz. 700 ze zm.) przeprowadził dowód z dokumentu - informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców spółki [...] S.A. z siedzibą w P. (KRS nr [...]) celem ustalenia następcy prawnego Zakładu Energetycznego P. Przedsiębiorstwa Państwowego w P.. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że [...] S.A. z siedzibą w P. powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego Zakład Energetyczny P. w spółkę akcyjną. Tym samym organ prowadzący postępowanie uznał, że zasadnym jest dopuścić do postępowania spółkę [...] S.A. z siedzibą w P. jako stronę postępowania, co zostało poczynione pismem z dnia 24.01.2018 r. (sygn. [...]).

Pismem z dnia 31.01.2018 r. (sygn. [...]) Starosta P., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania administracyjnego, iż mają prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia pisma.

Strony postępowania nie ustosunkowały się do zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego i nie zgłosiły nowych wniosków dowodowych.

Następnie w dniu [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta P. wydał opisaną we wstępie decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w stosunku do spółki [...] należało umorzyć, ponieważ ww. spółka nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mając interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości na skutek posadowienia na nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F. - C.. Skoro ww. spółka nie jest właścicielem ww. sieci elektroenergetycznej brak jest podstaw, by była stroną niniejszego postępowania administracyjnego.

Następnie organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia postępowania co do jego przedmiotu, czyli ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości na skutek posadowienia na nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F. - C.. Na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego Starosta P. uznał, że zachodzą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest brak legitymacji do dochodzenia odszkodowania przez wnioskodawców. Starosta podkreślił, że wnioskodawcy nabyli prawo własności nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. 1989 r., Nr 24, poz. 133 ze zm.), a zatem nabyte prawo własności nastąpiło pod tytułem syngularnym, a nie uniwersalnym, co skutkuje faktem, że wraz z przeniesieniem prawa własności gospodarstwa rolnego nie doszło do przeniesienia wszelkich praw i obowiązków związanych z prawem do nieruchomości, a jedynie doszło do przeniesienia praw i obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Powyższe prowadzi w ocenie Starosty do konkluzji, że wnioskodawcy nie nabyli prawa do odszkodowania, Tym samym postępowanie administracyjne, stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli odwołanie - zarzucając ww. rozstrzygnięciu starosty:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) tj. art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości na mocy decyzji (1) Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 5 grudnia 1983 r. (Nr [...]/83) (2) Naczelnika Gminy C. z dnia 19 grudnia 1983 r. (Nr [...]),

2) tj. art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) tj. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego,

2) tj. naruszenia art, 105 k.p.a. poprzez uznanie, iż niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, pomimo, iż nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania,

3) tj. naruszenia art. 107 § 3 KPA, poprzez brak w uzasadnieniu wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia".

Z uwagi na powyższe odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję Starosty w całości. W ocenie organu rozstrzygnięcie o bezprzedmiotowości postępowania wydane przez Starostę jest przedwczesne. Zdaniem Wojewody prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie będzie przysługiwało tylko osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody, albo jej spadkobiercom. Nie będzie nim każdy, kolejny właściciel nieruchomości, który nabył (w drodze kupna lub darowizny) nieruchomość, na której znajdowały się już urządzenia obniżające jej wartość.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewoda przeanalizował akt notarialny z 9 lutego 1990 r. repertorium nr A II [...], na podstawie którego prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabyli: p. E. J., p. M. J. i p. H. J. i stwierdził brak w jego zapisach oświadczenia pp. M. i Z. J. o zbyciu na rzecz wnioskodawców (następców) prawa do odszkodowania za ograniczenie nieruchomości w sposobnie korzystania. W ww. akcie notarialnym mowa jest bowiem jedynie o: " (...) przejściu wszelkich korzyści i ciężarów związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa (...) (§ 5)". Zatem roszczenie to nie dzieli losu prawnego nieruchomości, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje "automatycznie" przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za ww. wywłaszczenie. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia. Powyższy wniosek pozostaje spójny z prezentowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, w myśl którego roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie przysługuje każdemu właścicielowi nieruchomości, i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości, chyba że z zawartej umowy wynika, że poprzedni właściciel nieruchomości scedował na rzecz jej nabywcy uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej została ona zajęta pod urządzenia infrastruktury energetycznej (por. wyrok WSA z 19.10.2016 r., IV SA/Po 598/16, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo). Na rzecz trafności takiego stanowiska przemawiają również względy funkcjonalne. W sytuacji zbywania nieruchomości, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna, ewentualne związane z tym ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a w konsekwencji zmniejszenie jej wartości, znajdują zwykle swoje odzwierciedlenie w odpowiednio niższej cenie sprzedaży (wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1041/16). Wojewoda nie podzielił stanowiska wyrażanego w doktrynie. Zdaniem Wojewody osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 u.z.t.w.n. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. i u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną.

Reasumując, Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, iż odwołującym się nie przysługuje prawo do odszkodowania za ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania, którą to nieruchomość nabyli na podstawie umowy przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Nabycie prawa własności nastąpiło bowiem pod tytułem syngularnym, a nie uniwersalnym.

Organ odwoławczy wskazał, że uszło uwadze Starosty [...], iż wnioskodawcy są spadkobiercami M. i Z. J. a skoro tak, to organ I instancji powinien zwrócić się do nich o dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach. Daje ono bowiem podstawę do - jak wynika z wcześniej poczynionych rozważań organu odwoławczego - ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Na spadkobierców bowiem przechodzi w drodze sukcesji uniwersalnej ogół praw i obowiązków spadkodawcy (wywłaszczonego właściciela), w tym prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości i na tej podstawie odwołujący się mogliby domagać się odszkodowania.

[...] Sp. z o.o. w P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której organ I instancji prawidłowo ustalił przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. tj. okoliczność, że odszkodowanie to przysługuje wyłącznie podmiotom wywłaszczonym (z daty wydania decyzji o wywłaszczeniu) oraz ich następcom prawnym pod tytułem ogólnym, a z uwagi na istnienie przesłanki negatywnej w tym zakresie postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

W sprzeciwie wskazano, że skoro w dacie śmierci rodziców wnioskodawców M. i Z. J. nieruchomość była już własnością wnioskodawców nie mogli oni w drodze spadkobrania nabyć prawa do ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości w zakresie której byli już właścicielami i którą to nieruchomość nabyli pod tytułem syngularnym.

Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się zasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a,, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Wojewody wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania o odszkodowanie z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości ze względu na wybudowanie sieci elektroenergetycznej 110 kV. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej u.g.n. - na podstawie art. 128 ust 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3.

Wydaną decyzję kasatoryjną Wojewoda umotywował przedwczesnością rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody wnioskodawcom nie przysługuje prawo do odszkodowania za ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania, z tytułu nabycia nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Nabycie to nastąpiło bowiem pod tytułem syngularnym, a nie uniwersalnym. Wojewoda wskazał jednak, że przedwczesne było rozstrzygnięcie, iż wnioskodawcy nie nabyli uprawnień do wystąpienia o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w wyniku wybudowania napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV. Organ I instancji w ogóle bowiem nie rozważył, czy nie nastąpiło to na podstawie dziedziczenia (sukcesja uniwersalna). Uszło bowiem uwadze organu I instancji, że wnioskodawcy są spadkobiercami M. i Z. J., a skoro tak to organ I instancji powinien zwrócić się do nich o dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach. Daje ono bowiem podstawę do ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Na spadkobierców bowiem przechodzi w drodze sukcesji uniwersalnej ogół praw i obowiązków spadkodawcy (wywłaszczonego właściciela), w tym prawo do odszkodowania. W tym zakresie, co wynika z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, Wojewoda nie wyraził odmiennego stanowiska co do oceny legitymacji wnioskodawców do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie, aniżeli organ I instancji. W kontrolowanej sprawie Wojewoda uznał, jednakże, że ustalenia te nie były pełne. W związku z powyższym za zasadne uznano uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem zbadania wskazanych okoliczności przez zwrócenie się do wnioskodawców o dołączenie postanowienia o nabycia spadku. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynikało bowiem czy i jak kwestia dziedziczenia spadku została po zmarłych rodzicach wnioskodawców uregulowana.

Sąd zwraca uwagę, że wskazując na tą okoliczność Wojewoda nie wyjaśnił przyczyn dla których zwrócenie się do wnioskodawców o przedłożenie postanowienia nabycia spadku nie mogło zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Zobowiązanie wnioskodawców do dołączenia postanowienia (a także aktu dziedziczenia, wyjaśnienie okoliczności spadkobrania, czy zwrócenia się do sądu spadku było wskazane) jako jedyna okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji. A nie są to czynności, które nie mogą być wykonane przez organ II instancji w ramach własnego postępowania. Wojewoda nie przesądził bowiem, że wnioskodawcy w istocie mają legitymację do złożenia wniosku o odszkodowanie, a tym samym należy przeprowadzić dowody pozwalające na ustalenie wysokości tego odszkodowania. Brak wskazanego przez Wojewodę postanowienia stanowił przeszkodę do ustalenia legitymacji czynnej wnioskodawców, ale nie było czynnością, która nie może być przeprowadzona przez organ ll instancji z urzędu na podstawie art. 136 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wykazał bowiem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przekraczającym uprawnienia, jakie przysługują organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 k.p.a. A jak wcześniej wskazano wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Na tym etapie decyzja Wojewody była przedwczesna, nie można bowiem uznać, że stanowisko wnioskodawców w zakresie spadkobrania po rodzicach nie będzie wystarczające do rozstrzygnięcia. Nie wiadomo bowiem czy dysponują wspomnianym postanowieniem, w którym zostali wskazani jako jedyni spadkobiercy.

Co wymaga podkreślenia, w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio, wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonanie zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 - dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy okoliczności, na potrzebę wyjaśnienia których wskazał organ II instancji, faktycznie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, czy też jak twierdzi autor sprzeciwu nie mają one żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

Skoro rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., to nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Zagadnieniami tymi zajmować się będzie sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na przyszłą decyzję ostateczną, o ile taka wydana zostanie w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie odszkodowania oraz zostanie następnie zaskarżona.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro Wojewoda uznał, iż jedyną czynnością jaką należało wykonać jest zobowiązanie wnioskodawców do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku, co mogło być poczynione przez ten organ w ramach art. 136 k.p.a. zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. na tym etapie postępowania było przedwczesne a tym samym stanowiło naruszenie tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., uchylił decyzję Wojewody.

W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). na koszty składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł.