Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1638/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] w upadłości likwidacyjnej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1561/09 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Spółki z o.o. [...] w upadłości likwidacyjnej w L. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1561/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o ustaleniu na wniosek Z. K. "[...]" sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] w miejscowości L.

W ocenie Kolegium, decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. rażąco narusza prawo, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wydano ją bez uprzedniego przeprowadzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej. Za taką analizę nie może zostać uznany dokument stanowiący załącznik do decyzji, opisany jako: "warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektoniczne - budowlanej", ponieważ to właśnie te warunki oraz wyniki analizy mają być następstwem i rezultatem, ustaleń dokonanych w analizie. Zdaniem Kolegium, nie jest wiadomym, na jakiej podstawie ustalone zostały poszczególne parametry planowanej inwestycji, skoro brak "materiału wyjściowego" w postaci analizy architektoniczno - urbanistycznej. Analiza ta stanowi kluczowy element postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy spełnione są wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające w rezultacie ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium, decyzja Wójta Gminy M. rażąco narusza prawo w związku z tym, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził, że w załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji wskazano, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w punkcie tego załącznika dotyczącym ustalenia linii zabudowy wskazano, że "nie wyznacza się linii zabudowy, działka nie przylega do drogi publicznej". Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera więc wewnętrzną sprzeczność w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej, a także wadliwość w przedmiocie wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ, przy założeniu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, to odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy nie jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Odnosząc się do argumentu zawartego w piśmie Stowarzyszenia L. dotyczącego braku wyłączenia z produkcji rolnej nieruchomości inwestycyjnej, Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, póz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W badanej decyzji obszar gruntów ornych klasy III wynosi 0,46 ha, lecz Kolegium wskazało, iż decyzja Wójta Gminy M. z tej samej daty oznaczona jako [...] dotyczy warunków zabudowy dla tego samego inwestora i opiewa na 0,42 ha. Zdaniem Kolegium w orzecznictwie brak jest jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy jeśli suma obszarów nieruchomości z różnych (w przedmiotowej sprawie dwóch) decyzji wydanych dla tego samego wnioskodawcy daje obszar, dla którego wymagana jest zgoda na wyłączenie, a której nie uzyskano, stanowi o naruszeniu przepisów prawa, choć wydaje się, że zaistniała sytuacja zmierza do ich obejścia. Ponieważ jednak istnieją spory co do rozumienia przytoczonego wyżej przepisu (wyrok WSA w Lublinie z 11 lutego 2009 r., II SA/Lu 738/08, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 129/08) Kolegium wyraziło pogląd, iż przyjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w zakresie rezygnacji z wyłączenia działek inwestycyjnych z produkcji rolnej budzi poważne wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że jedną z najważniejszych przesłanek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy jest to, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje w związku z tym sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, której nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji stwierdził, że w aktach postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia [...] maja 2006 r. brak jest analizy architektoniczno - urbanistycznej. Brak też w aktach administracyjnych jakichkolwiek innych danych, które mogłyby stanowić źródło informacji o sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, uchybienie to stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że warunki zabudowy zawarte w załączniku Nr 1 do decyzji Wójta Gnilny M. z dnia [...] maja 2006 r. ustalone zostały w sposób całkowicie sprzeczny z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dokument ten (załącznik nr 1) nie zawiera- wbrew tytułowi - żadnych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej Zatem wszystkie parametry przyszłej zabudowy, zawarte w pkt. II.1. b, c, d i e ustalone zostały w sposób całkowicie dowolny i bez nawiązania do istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. W zakresie linii zabudowy, w pkt. II.1.a zawarto sprzeczne stwierdzenia: "Nie wyznacza się linii zabudowy, działka nie przylega do drogi publicznej" i : "linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia". Punkt ten odwołuje się do linii zabudowy wg. załącznika nr 2, gdy tymczasem załącznik ten zawiera jedynie zaznaczony "zakres inwestycji", sprzeczny z resztą z treścią decyzji, gdyż nie obejmujący działki nr [...], która wymieniona jest w sentencji decyzji Wójta. Sąd podkreślił, że § 4 rozporządzenia nie przewiduje w żadnej sytuacji możliwości odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. W pkt. II.1.lit. e ("geometria dachu") dopuszcza się dachy płaskie nad garażami, gdy tymczasem warunki zabudowy ustalone zostały dla zabudowy szeregowej z garażami wbudowanymi, a nie wolnostojącymi bądź dobudowanymi. Sąd wskazał ponadto, że uregulowanie zawarte w pkt. II.1. lit. f zawiera całkowicie niezrozumiale i nie mające żadnego oparcia w przepisach stwierdzenie, że "projektowane obiekty należy dopasować do zapisów mpzp terenów sąsiednich". Żaden z załączników graficznych nie zawiera linii wyznaczającej obszar analizowany, co stanowi kolejny argument na rzecz uznania, że analiza nie została w sprawie przeprowadzona. Na mapie stanowiącej "Załącznik nr 1" zakres inwestycji obejmuje obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., co stoi w rażącej sprzeczności z art. 59 ust. 1 ustawy o pzp, oraz z ustaleniem decyzji, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym. Żaden z warunków zabudowy określony w załączniku tekstowym nr 1 nie odpowiada treści poszczególnych przepisów rozporządzenia, ponieważ nie zawiera danych obrazujących istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiednich. Zdaniem Sądu, powyższe wady stanowią rażące naruszenie przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Nadto znajdujące się w aktach załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie odpowiadają treści § 9 rozporządzenia i stoją w rażącej z nim sprzeczności.

Sąd podkreślił ponadto, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie zostało wskazane, że wnioskodawca zamierza realizować inwestycję w postaci dwunastu budynków w zabudowie szeregowej, natomiast warunki zabudowy zostały ustalone dla zespołu budynków także w zabudowie bliźniaczej. Skoro zaś w aktach sprawy brak jest wzmianki o modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę, należy uznać, że zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji częściowo innej, niż wymieniona we wniosku. Stwierdzenie to dotyczy również ustalenia warunków zabudowy dla budynków z wbudowanymi garażami, ponieważ we wniosku o ustalenie warunków zabudowy brak jakiejkolwiek wzmianki, że inwestor zamierza realizować budynki z wbudowanymi garażami. Powyższe jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b, stosownie do którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m. in. charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył również, że wniosek wszczynający postępowanie został podpisany przez A. S., który na mocy pełnomocnictwa z dnia 4 maja 2005 r. działał w imieniu Z. K. jako osoby fizycznej. W tej dacie nie istniała jeszcze Spółka z o.o. "[...]" (k. 109, 49, akt adm.). Natomiast brak w aktach umocowania do działania w imieniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]", którą wymienia się w sentencji decyzji jako podmiot, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy. Z treści wniosku wynika nadto, że A. S. nie został wskazany w sprawie jako pełnomocnik - skoro wypełniona rubryka "pełnomocnik" została skreślona. Zatem warunki zabudowy zostały ustalone dla podmiotu, który nie wystąpił z wnioskiem, co jest rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, niejasna jest również kwestia dostępu terenu przyszłej inwestycji do drogi publicznej. Z treści wniosku wynika, że teren posiada taki dostęp z tytułu bliżej nieokreślonej służebności, natomiast z treści decyzji wynika, że dostęp do terenu inwestycji zapewni droga gminna poprzez istniejący zjazd przez działkę nr [...] będącą własnością inwestora.

W związku z powyższym – zdaniem Sądu I instancji - treść decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r., jak i czynności ją poprzedzające nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też z punktu widzenia skutków społeczno - ekonomicznych, jakie pociągają za sobą powyższe rażące naruszenia przepisów prawa. Naruszenia te są w takim stopniu rażące, że niweczą cel tych przepisów, jak i podstawowe zasady, na których ustawodawca oparł możliwość ustalania warunków zabudowy w sytuacjach braku planu miejscowego, tj. zasadę ładu przestrzennego i zasadę dobrego sąsiedztwa.

Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, a zatem organem dokonującym uzgodnienia w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest na mocy art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta. Rozpatrywanie kwestii dotyczących interpretacji pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne należy do kompetencji starosty, a nie organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd stwierdził na marginesie, że kwestia ta budzi jednak wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08, LEX nr 518803, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Gl 706/08, LEX nr 493240). Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie miał podstaw do kontrolowania zasadności takiego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że podział działki nr [...] o powierzchni 1,3936 ha stanowiącej użytek rolny R III a (i pastwisko PslV w części 0,0304m2) nastąpił dopiero w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazują na to daty pieczęci, którymi opatrzony jest wykaz zmian działek [...] i [...] (k. 481-73 akt adm.), a także pismo zatytułowane "oświadczenie" (k. 482 -75 akt adm.), podpisane przez geodetę uprawnionego, z którego to pisma wynika, że w starostwie powiatowym został złożony operat podziału w/w działek. Pismo to nie jest co prawda opatrzone datą, jednak niewątpliwie zostało złożone do akt postępowania o ustalenie warunków zabudowy celem poinformowania o toczącym się postępowaniu w sprawie podziału działek. W ocenie Sądu, podział działek na działki odpowiadające powierzchniom poniżej 0,5 ha o klasie R IIIa dokonany został więc w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z wykazu zmian, łączna powierzchnia działek [...] i [...] przed podziałem wynosiła 1,8869 ha, przy czym tylko obszar 1,7308 ha stanowiły grunty klasy R IIIa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy był jednak związany treścią wniosku, który dotyczył już działek nr [...] i [...], nie przekraczających w dacie uzgodnienia i w dacie wydawania decyzji obszaru 0,5 ha. Okoliczności te nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że Kolegium nie dostrzegło innych - oprócz braku analizy - wad kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, koncentrując się na skutkach samego tylko formalnego braku analizy. Czyni to uzasadnienie zaskarżonej decyzji niepełnym i nie zawierającym wszystkich motywów rozstrzygnięcia. Jednakże wnioski wynikające z nieprzeprowadzenia przez organ ustalający warunki zabudowy stosownej analizy są prawidłowe i doprowadziły do prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L., opierając ją na podstawach:

I. naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza architektoniczno – urbanistyczna dokonana przez Wójta Gminy M. powinna być zawarta w odrębnym dokumencie, podczas, gdy z przepisów tych wynika, że organ administracyjny obowiązany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka, na której realizowana ma być inwestycja ma dostęp do drogi publicznej jedynie w przypadku, gdy graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, gdy tymczasem z powołanych przepisów wynika, że działka na dostęp do drogi publicznej również, gdy można do niej dojechać przez drogę wewnętrzną lub po ustanowionej odpowiednio służebności drogowej;

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tych przepisów, które polegało na przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy M. nie zawiera analizy architektoniczno – urbanistycznej, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja zawiera wyniki przeprowadzonej analizy, jak również sama treść decyzji wskazuje, że analiza stanowiła załącznik nr 1a i nr 2 do decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tych przepisów, które polegało na przyjęciu, iż z decyzji Wójta Gminy M. wynika, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, gdy tymczasem z jej treści wynika, że działki nr [...] i [...] nie przylegają wprawdzie do drogi publicznej, lecz teren inwestycji ma do niej dostęp poprzez działkę [...] stanowiącą własność inwestora,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tych przepisów, polegającym na uznaniu, że decyzja Wójta Gminy M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem uchybienia wskazane w treści decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność, bądź to w ogóle nie istnieją, bądź nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tych przepisów, polegającym na pominięciu przez Kolegium faktu, iż decyzja Wójta Gminy M. wywołała nieodwracalne skutki prawne (na jej podstawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, zawarto szereg umów cywilnoprawnych np. umowę kredytu, umowę o generalne wykonawstwo, umowy sprzedaży lokali mieszkalnych), jak również pominięcie faktu, iż obecnie na terenach objętych decyzją o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza na tych terenach zabudowy mieszkaniowej, poza wąskim pasmem, na którym dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna, co skutkuje niemożnością stwierdzenia nieważności tej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tych przepisów, które polegało na powołaniu przez organ w treści decyzji jedynie części podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pominięcie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, jak również niewyjaśnienie w treści uzasadnienia pełnej postawy prawnej decyzji, przez co została ona uznana przez Sąd za niepełną i niezawierającą wszystkich motywów rozstrzygnięcia,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących naruszenia przez Wójta Gminy M. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy w sytuacji, gdy powyższe naruszenia nie zostały wcześniej uwzględnione w decyzjach Kolegium, co uniemożliwiało ich weryfikację przez skarżącą spółkę w ramach postępowania administracyjnego.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podkreśliła, że z treści § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wynika, aby analiza urbanistyczna musiała stanowić odrębny dokument dołączony do akt sprawy. Zgodnie z treścią § 9 tego rozporządzenia istotne jest jedynie, aby wyniki analizy znalazły odzwierciedlenie w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca wskazała, że działki, na których planowana jest inwestycja mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ można do nich dojechać poprzez działkę nr [...] , która jest własnością inwestora.

W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji naruszył ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ponieważ uznał za zgodną z prawem decyzję Kolegium, które nie ustaliło w postępowaniu nieważnościowym, czy pomimo braku analizy urbanistycznej jako odrębnego dokumentu przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z treści samej decyzji Wójta Gminy M. wynika, że analiza była przeprowadzona i składała się z dwóch części: opisowej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz graficznej stanowiącej załącznik nr 2. Niezależnie od tych załączników do akt sprawy załączono również wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Kolegium powinno więc przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność istnienia tej analizy i jej treści w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy M., a nie w dniu orzekania przez SKO. Od dnia wydania decyzji przez Wójta minęło cztery lata, w związku z czym w tym czasie część dokumentacji mogła ulec zgubieniu lub zniszczeniu.

Zdaniem skarżącej spółki, Kolegium nie poczyniło również żadnych ustaleń, z których wynikałoby, że decyzja Wójta Gminy M. narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc, że w dacie jej wydania planowana inwestycja nie spełniała tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., strona skarżąca wskazała, że Sąd I instancji, pomimo obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wziął pod uwagę braku możliwości stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Wójta Gminy M. z tego powodu, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Nawet, gdyby przyjąć, że zaistniały w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, to Kolegium powinno ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Skarżąca spółka wskazała, że decyzja Wójta Gminy M. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na jej podstawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego Starosta Krakowski wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i wezwał inwestora, aby projekt budowlany doprowadził do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.), który na terenie inwestycji przewiduje uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia oraz planu przyjętego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., który na terenie inwestycji przewiduje zabudowę jednorodzinną o wysokości kalenicy do 9 m. Sama inwestycja jest tak dalece zaawansowana (stan surowy otwarty), że obecnie nie ma możliwości dostosowania projektu budowlanego do zapisów planu. W związku z powyższym Starosta Krakowski wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca spółka podkreśliła, że na inwestycję przeznaczono już 29 mln zł, które pochodziły z kredytu udzielonego przez bank PKO BP, a odzyskane mają być z pieniędzy pochodzących ze sprzedaży lokali mieszkalnych. Spółka zawarła również umowę z generalnym wykonawcą robót budowlanych oraz umowy sprzedaży lokali mieszkalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Przechodząc do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. Nie jest natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym.

Mając powyższe na uwadze, za słuszny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: rozporządzeniem.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej spełnia wskazane wymagania dotyczące nowej zabudowy określane mianem "dobrego sąsiedztwa". Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa w/w rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powołane regulacje są o tyle kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, że to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona – stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. – mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. Oczywistym zatem jest, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma wynik sporządzonej przez organ w trakcie postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej. W oparciu o nią bowiem ustala się, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną oraz czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Obszar ten służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż z treści § 3 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek przeprowadzenia analizy, natomiast brak jest wymogu sporządzenia takiej analizy w formie odrębnego dokumentu. Zgodnie z § 3 ust.2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, co wyraźnie wskazuje na konieczność sporządzenia tej analizy w formie graficznej. Również tekst § 9 wyraźnie wskazuje na konieczność sporządzenia tej analizy w formie dokumentu. Taka forma pozwala też na jej kontrolę w zakresie prawidłowości jej przeprowadzenia. Zgodnie z treścią § 9 wyniki przeprowadzonej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymienia wśród załączników analizę architektoniczno – urbanistyczną (załącznik nr 1a), jednakże brak jest tego dokumentu w aktach sprawy. Z drugiej jednak strony w treści innego załącznika do ww. decyzji zatytułowanego "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej" (załącznik nr 1) znajdują się wyraźne nawiązania do przeprowadzonej analizy. Powyższe nie pozwala zatem dokonać jednoznacznej oceny, jak zrobił to Sąd pierwszej instancji, iż taka analiza nie została w ogóle sporządzona. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ skoncentrował się na samym formalnym braku analizy i uznał ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza taka nie została w ogóle przeprowadzona. Należy zatem raz jeszcze podkreślić, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195).

Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. W załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji zawarto ustalenie, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Na temat tego bardzo istotnego ustalenia brak jest jakichkolwiek oceny Sądu I instancji, jak i organów. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust.1 w/w ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu administracji, nie poddając ich stosownej ocenie, również w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy teren ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym, skoro teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] stanowiąca własność inwestora, spełniony został wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem podzielić stanowiska zarówno organu administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Okoliczność, że z treści wniosku wynika, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej z tytułu służebności przejazdu, natomiast z treści decyzji wynika, że dojazd jest zapewniony przez działkę [...] będącą własnością inwestora nie przesądza jeszcze o rażącym naruszeniu prawa, bowiem w istocie dostęp do drogi publicznej przez działkę [...] stanowiąca własność inwestora jest zapewniony.

Wskazać zatem należy, iż podnoszone zarówno przez organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji, jako główne przyczyny stwierdzenia nieważności, zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wymienionego rozporządzenia bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ani organ administracji ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), bowiem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące interpretacji przytoczonego przepisu uznać należy za błędne. Zauważyć należy, iż zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Z treści skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w niniejszej sprawie strona skarżąca ocenia nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa. Zauważyć jednocześnie należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa uznać należy za chybiony.

Pomimo iż w niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych to należy mieć na uwadze, że podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a.) oparta została na zarzutach, które ograniczają się w istocie do błędnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, na co wskazuje art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego też przyjąć należy, iż powołane w ramach tej podstawy zarzuty mimo, że łączone przez stronę skarżącą z naruszeniem przepisów postępowania, mieszczą się w zakresie podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny, a w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miał art. 188 p.p.s.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.