Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3372/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budwonictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].04.2017 r. nr [...] (zwanego dalej Wojewodą), dotyczące nałożenia na Wójta Gminy [...] kary w wysokości 23 000 zł za 46 dni przekroczenia terminu do wydania decyzji z dnia [...].01.2016 r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez elektrownie wiatrowe na terenie Gminy [...], na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] przewidzianego do realizacji w miejscowości [...], Gmina [...]", dla [...] Wind Sp. z o. o. – z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p). Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Przedmiotowe postępowanie administracyjne rozpoczęło się w dniu [...] września 2015 r., tj. w dniu następnym, po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 57 § 1 k.p.a.), a zakończyło się w dniu [...] stycznia 2016 r., tj. w dniu w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy [...] toczyło się przez 143 dni. Ten fakt jest w sprawie bezsporny. Organ I. instancji stwierdził, że opóźnienie trwało 46 dni. Czas rozpatrywania sprawy po odliczeniu zdarzeń i okoliczności - tj. 14 dni (od 22.09.2015 do 25.09.2015 oraz od 10.10.2015 do 19.10.2015 – dot. wezwania Inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów), 16 dni (od 24.11.2015 do 9.12.2015 – rozstrzyganie sprawy przez SKO na skutek zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie) oraz 2 dni (przesuniecie terminu wydania decyzji z soboty na poniedziałek). Czas rozpatrywania sprawy po odliczeniu opisanych zdarzeń i okoliczności (tj. 14, 16, 2 dni) wyniósł 111 dni. Wobec tego zwłoka w rozpatrywaniu sprawy zgodnie z art.51 ust.2 u.p.z.p., wyniosła 46 dni (111- 65 = 46). Z niniejszym obliczeniem dni przekroczenia ustawowego terminu do wydania przedmiotowej decyzji, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalonym przez Wojewodę, nie zgodził się Minister. Zdaniem Organu odwoławczego okres ten był dłuższy.

Minister potwierdził prawidłowość ustaleń I. instancji, że okres oczekiwania na ustosunkowanie się przez Inwestora do wezwania Organu z 17 września 2015 r., nadanego 21.09.2015 r. podlega odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji. Wyjaśnił, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest rzeczą przez organ przewidywalną. Podkreślenia wymaga, że w okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w prowadzeniu postępowania związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji Od ustawowego terminu 65 dni należy zatem odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. Stąd zasadne było odliczenie owych 14 dni. Zdaniem Organu odwoławczego, w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 17 listopada 2015 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] - 19 listopada 2015 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało Organ gminny o złożeniu przez Inwestora zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji omawianej inwestycji celu publicznego. Organ wyższego stopnia zobowiązał Wójta Gminy [...] do przesłania całości dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. Przy piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] przekazał akta przedmiotowej sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Dokumenty zostały nadane w dniu 23 listopada 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie Inwestora za uzasadnione. Zobowiązało Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa . Minister wskazał, że nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, pozbawienie organu I. instancji dostępu do oryginałów akt postępowania, przekazanych organowi wyższego stopnia w związku z wniesieniem zażalenia na bezczynność. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się bowiem możliwość rozpatrzenia sprawy na podstawie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii akt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r" sygn. akt I FSK 1827/13). Minister ocenił zatem, że brak jest podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okresu postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Oczywistym jest bowiem, że złożenie przez inwestora zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ gminny nie pozbawiło Wójta Gminy [...] możliwości podejmowania w sprawie czynności zmierzających do wydania decyzji lokalizacyjnej. Co więcej, należy mieć na uwadze fakt, iż postanowienie ww. organu II instancji dotyczące wniesionego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazuje jedynie na obowiązek wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie zawiera zaś wskazówek co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie miało wpływu na końcowy wynik postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Służyło ono jedynie wyeliminowaniu bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Umknęło uwadze Organu I. instancji, iż postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było konsekwencją zbyt długotrwałego rozpatrywania wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z czym nie mogła w tym przypadku wystąpić przesłanka z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci opóźnienia spowodowanego przyczynami niezależnymi od organu. Po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania przedmiotowego postępowania, tj. od 143 dni: ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, 4 dni w związku z wezwaniem Inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, 10 dni przewidzianych na wezwanie Inwestora do złożenia wyjaśnień w sprawie - Minister wyliczył ilość dni zwłoki Organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która wyniosła 64 dni, a nie jak ustalił Wojewoda - 46 dni. Minister nadmienił także, iż wskutek podstaw do odliczenia jedynie owego okresu 16 dni, Organ wojewódzki błędnie ustalił, iż ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na dzień 12 grudnia 2015 r., tj. na sobotę i niesłusznie od ustawowego terminu odliczył jeszcze 2 dni wynikające z art. 57 § 4 Kpa. Należy bowiem zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie koniec omawianego terminu przypadł na dzień 26 listopada 2015 r., tj. na czwartek.

Tym samym Minister podkreślił, że Organ I. instancji błędnie ustalił okres podlegający odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, co miało wpływ na wymiar kary nałożonej na Wójta Gminy [...]. Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez Skarżącego o 64 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 32 000 zł, a nie - jak to uczynił Organ I. instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 23 000 zł za 46 dni zwłoki. Minister uznał jednak, że nie jest to podstawa do wydania decyzji reformatoryjnej. Stosownie do treści art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 Kpa, rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 10/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13),

W wyroku z dnia 12 listopada 2008 r" sygn. akt III SA/Kr 579/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jeżeli organ II. instancji uzna, że organ I. instancji ustalił karę pieniężną w kwocie niższej, to winien zadecydować, czy uchybienie organu I. instancji miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i w konsekwencji utrzymać w mocy wadliwą - w ocenie organu odwoławczego - decyzję (postanowienie), lecz korzystniejszą dla strony odwołującej się.

Zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia bowiem organu odwoławczego do odstąpienia od zasady ujętej w art. 139 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 7/14).

W wyniku dokonanej analizy Minister uznał, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Skonstatował, że w niniejszej sprawie błędem Organu I. instancji, który mógłby skutkować podwyższeniem kary pieniężnej, było nieprawidłowe przyjęcie, iż okresem podlegającym odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest okres, w którym toczyło się postępowanie przed SKO w związku z zarzutem bezczynności/przewlekłości postępowania prowadzonego w tej sprawie przed I. instancją. Minister zaznaczył jednak, że odmienne ustalenia faktyczne lub odmienna ocena ustaleń faktycznych nie może być uznana za rażące naruszenie przepisów prawa. Możliwość skorzystania z przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zakazu reformations in peius przez organ II. instancji winna być zatem ograniczona do sytuacji wyjątkowych, w których powstaje zagrożenie dla wartości mających istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym. Zatem uchybienie Organu I. instancji mające miejsce w niniejszej sprawie, polegające na ustaleniu kary pieniężnej w wysokości niższej niż należna, nie stanowi rażącego naruszenia interesu społecznego. Odpowiadając na zarzut Wójta Gminy [...], iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia kryteriów inwestycji celu publicznego, przez co nie można było wydać decyzji pozytywnej - Minister zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczynane jest na wniosek Inwestora. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstają wątpliwości co do jego treści (tak jak to miało miejsce w przedmiotowy postępowaniu), organ administracji publicznej powinien wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W działaniu tym organ administracji powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, tak aby treść wniosku inwestora, zgodna z jego wolą, nie budziła wątpliwości. Gdyby zaś inwestor nie przystał na zmianę kwalifikacji wniosku, należałoby wydać decyzje odmowną. Nie jest to bowiem okoliczność wyłączająca odpowiedzialność organu za opóźnienia powstałe w rozpoznaniu danego wniosku. Chodzi tu o każdą decyzje kończącą postępowanie wszczęte wskutek złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Minister podkreślił także, iż w tym kontekście nie jest trafna argumentacja Wójta, iż Inwestor stracił zainteresowanie realizacją tej inwestycji. Przede wszystkim nie ma żadnego pisma, które by to potwierdzało. Ewentualne zaniechanie budowy elektrowni, pozostaje natomiast bez wpływu na ustalenie wymiaru zwłoki Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie. Zwłoki w wydaniu tej decyzji nie można też było tłumaczyć pozostawaniem w toku przez inne postępowania przed Najwyższą Izbą Kontroli oraz przed SKO w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Minister nadmienił także, iż w aktach sprawy brak jest przy tym pisma informującego Inwestora o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie przez niego braków wniosku. Sprawę zakończyło natomiast wydanie ze zwłoką decyzji odmownej.

We wniesionej skardze Wójt Gminy [...] zaskarżonemu postanowieniu Ministra zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:

1. art. 51 ust. 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia kryteriów inwestycji celu publicznego, co znalazło wyraz w wydaniu decyzji odmownej, zatem w sprawie nie było możliwe, w żadnym terminie wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie dotyczyło zaś wykonania przyłącza, którym miała być wyprowadzona moc z elektrowni wiatrowej do sieci energetycznej;

2. art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych okresów, w których przekroczenie terminu 65 dni od dnia wpływu wniosku spowodowane było działaniami strony oraz toczącymi się postępowaniami innych organów - Najwyższej Izby Kontroli i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych, związanych z przedmiotem sprawy, a więc okoliczności, za które Wójt nie może ponosić winy. Organ pominął również, iż odpowiedzi na wezwania do uzupełnienia braków były dokumentami kierowanymi jedynie "pro forma", w celu zachowania pozorów prawidłowego postępowania przez Inwestora, gdyż analiza ich treści wskazuje na to, że Strona nie udzieliła odpowiedzi na większość stawianych jej pytań, a zatem nie uzupełniła braków. Ponadto, nie sposób zgodzić się z ustaleniami poczynionymi przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż opóźnienie Organu było dłuższe, aniżeli opóźnienie ustalone przez Organ I. Instancji i wynosiło 64 dni, gdyż w tym czasie akta sprawy były przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wobec czego nie sposób doliczyć tego okresu do terminu ewentualnego opóźnienia Wójta Gminy [...]. Ponadto, Organ przyznaje w uzasadnieniu, iż postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę jest w związku z postępowaniem o ustalenie lokalizacji inwestycji, wobec czego nie można przy wymierzaniu kary za opóźnienie w wydaniu przedmiotowej decyzji pomijać faktu, iż Organ zobligowany był do rzetelnego sprawdzenia i ustalenia czy zamierzona inwestycja spełnia kryteria do uznania jej za inwestycję celu publicznego, gdyż opóźnienie w wydaniu przedmiotowej decyzji wynika z przyczyn niezależnych od Organu;

3. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 , art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie dokonanie przez Organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii dla toczącego się postępowania. Te okoliczności Organ powinien ustalić, dokonując wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ pominął w szczególności, że we wcześniejszej korespondencji z Wójtem Gminy [...] Inwestor wskazywał, iż ostatecznie rezygnuje z wykonania elektrowni, z której miała być wyprowadzona moc, zatem całe postępowanie od początku było bezprzedmiotowe i nie spełniało kryteriów do uznania go za inwestycję celu publicznego.

4. art. 3 oraz art. 14 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które w sposób wyraźny przewidują, że obecnie lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wcześniejsze decyzje lokalizacyjne tracą moc, a sprawy w toku zostają umorzone. Przepis ten przesądza, że jedyną formą lokalizacji elektrowni przed wejściem w życie przepisów tej ustawy była decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt podał w szczególności, że planowana inwestycja jest tylko przyłączem, gdyż ma na celu podłączenie wewnętrznej instalacji zakładu produkcyjnego - obejmującego jedną lub kilka elektrowni wiatrowych z siecią elektryczną. Zdaje się to potwierdzać również treść samego wniosku, w którym wskazuje się wyraźnie, iż budowana linia ma na celu wyłącznie "wyprowadzenie mocy generowanej przez elektrownie" do sieci innego przedsiębiorcy. Ponadto, żaden przepis nie wyklucza możliwości zaliczenia danej linii do kategorii przyłącza tylko ze względu na średnie lub wysokie napięcie. Dodatkowo ustawodawca zadecydował, że wykonanie kanalizacji kablowej zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle tych argumentów – w ocenie Wójta - już zachodziła konieczność wydania decyzji odmownej. Podał, że wg Wnioskodawcy planowane przedsięwzięcie jest infrastrukturą pomocniczą elektrowni wiatrowej (lub zespołu kilki elektrowni), która ma za zadanie wyprowadzenie wytworzonej energii do sieci. Nie jest to zatem osobne urządzenie przesyłowe, jak np. fragment sieci elektrycznej, służącej do dystrybucji prądu do odbiorców. Należało zatem przyjąć, iż inwestycja służy jedynie interesowi jednego podmiotu - wnioskodawcy jako właściciela elektrowni wiatrowej. Brak jest bowiem udziału w korzyściach płynących z inwestycji choćby małej części społeczności lokalnej. W doktrynie przyjmuje się zaś, że jedynie budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii zaliczana jest obecnie do celów publicznych (art. 6 pkt 2 cyt. ustawy), natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne ze strefy energetycznej muszą pełnić rolę, która jest niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. Należy bowiem rozróżnić urządzenia do przesyłu energii od przyłącza, które łączy elektrownię wiatrową z siecią energetyczną. Strona nie wykazała, iż jest przedsiębiorstwem przesyłowym w rozumieniu stosownych przepisów prawa. Sam zamiar wybudowania w przyszłości elektrowni wiatrowej nie może przesądzać o tym, że podmiot posiada już status takiego przedsiębiorstwa. Podkreślono też, że kwestią istotną w toczącym się postępowaniu było ustalenie rzeczywistego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Wskazano na nowe stanowisko judykatury, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Skoro więc nie wiadomo było dokładnie w jakim zakresie inwestycja oddziałuje na grunty sąsiednie, to nie wiadomo było również kto faktycznie powinien być stroną postępowania.

W tym aspekcie również ustalenia z cytowanej kontroli NIK nie pozwalały na przyjęcie, iż społeczność lokalna jest dostatecznie poinformowana o inwestycji. W protokole pokontrolnym można bowiem zaleźć stwierdzenia, iż obowiązki związane z podawaniem do publicznej wiadomości informacji wymaganych stosownymi przepisami prawa, a dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych nie były realizowane należycie. W rezultacie społeczeństwo nie było skutecznie i w pełni informowane o planowanych przedsięwzięciach i skutkach ich realizacji. Kontrola wykazała, że ogłoszenie obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, nastąpiło dopiero po upływie pięciu miesięcy od daty jej uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, z tego względu ten tryb mógł znaleźć zastosowanie, a Sąd nie stwierdził by konieczne było skierowanie tej sprawy do rozpoznania na rozprawie, o co wnosił Minister.

Stosowanie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej zwaną u.p.z.p.) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ takiej decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.).

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Wojewody Podkarpackiego stanowił art 51 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi - w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie - karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Określenie 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego przekroczenie skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej, stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim - wedle ustawodawcy - terminie, a poza tym mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób. Nadto regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i u.p.z.p. można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p. W uzasadnieniu do projektu wskazanej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

Wobec tego przyjąć należy, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 51 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje przy tym podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona . Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 tej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sankcja z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma przy tym stanowić gwarancję dla inwestora, który oczekuje, że jego wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego zostanie rozpatrzony w rozsądnym terminie. Powinien więc zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ. Niebagatelne znaczenie ma fakt, że opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym czy wręcz bezczynność organu niejednokrotnie powoduje, że żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, i w efekcie inwestor nie może skorzystać z zagwarantowanych mu konstytucyjnie praw. Stąd, zwłaszcza przy inwestycjach celu publicznego, ustawodawca przewidział dla Organów gminy owe dyscyplinujące sankcje, w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przenosząc przytoczone regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Organ odwoławczy, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. – wbrew zarzutom skargi - rozpatrzył cały materiał dowodowy i w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał prawidłowego wyliczenia dni zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu Organ II. instancji ustosunkował się do wszystkich wyjaśnień Skarżącego, wyczerpująco argumentując, dlaczego okoliczności wskazywane przez Wójta Gminy [...] w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] nie mogły być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie, podlegającą odliczeniu od terminu załatwiania przedmiotowej sprawy. Wbrew twierdzeniu Strony skarżącej, postępowanie przed Organem odwoławczym przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Ministra odnoszą się do istoty sprawy, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w przepisach k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, a tak zamierzona inwestycja została określona przez Inwestora - art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie znajdował zastosowanie. Zasadnicze znaczenie miał zatem fakt dotrzymania ustawowego terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, tak aby nie narazić się na ustalenie przedmiotowej kary. Trafnie przyjął Minister, że jeśli chodzi o dochowanie terminu dotyczył on każdej decyzji kończącej postępowanie wszczęte wskutek złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli więc Wójt uważał, że wniosek Inwestora nie jest kompletny, winien wezwać do jego uzupełnienia, zakreślając stosowny termin, a po jego bezskutecznym upływie miałby podstawę do pozostawienia podania Inwestora bez rozpoznania, co wówczas stanowiłoby działanie uprawnione. Nie byłby więc w takiej sytuacji zobligowany do wydania decyzji. W aktach sprawy brak jest jednak pisma informującego Inwestora o zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na nieusunięcie przez niego braków wniosku. Brak też stosownego wezwania do ich usunięcia pod tym rygorem. Bezsporne jest, że sprawę tę zakończyło wydanie ze zwłoką decyzji odmownej. Bez znaczenia przy tym jest z jakich przyczyn była odmowna. Organ administracji publicznej, jakkolwiek związany jest treścią żądania wniosku, to jak prawidłowo wywiódł Minister, w sytuacji gdy powstają wątpliwości co do jego treści, powinien wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i do wprowadzenia we wniosku stosownych zmian (także w sytuacji, gdy wątpliwości dotyczą charakteru zamierzonej inwestycji i organ uważa, że winna zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Jeśli jednak inwestor nie przystałby na taką zmianę kwalifikacji wniosku, wówczas należałoby wydać decyzję odmowną. W każdej więc sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowanie, jeśli zostało wszczęte, winno zakończyć się w formie decyzji. Do niej zaś zawsze będą znajdowały zastosowanie przepisy m. in. art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie niezależnie od tego czy by przyjąć, że "Budowa odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez elektrownie wiatrowe na terenie Gminy [...], na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] przewidzianego do realizacji w miejscowości [...], Gmina [...]" stanowiła inwestycję celu publicznego, czy też jak przyjął Wójt – należało wydać decyzję odmowną z racji nie zakwalifikowania jej do tego typu decyzji, po stronie Organu powstawała konieczność zastosowania się do terminów wynikających z art. 51 ust. 2 u.p.z.pw zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. To, czy trafnie zakwalifikował Wójt zamierzoną inwestycję jako nie stanowiącą inwestycji celu publicznego, mogło podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem byłaby badana legalność decyzji odmownej

Jakkolwiek decyzja odmowna Wójta stała się ostateczna, w ocenie Sądu, kwestia czy inwestycję tę należało uznać za inwestycję celu publicznego z racji ścisłego jej powiązania z lokalizacją elektrowni wiatrowych, które w orzecznictwie uznawane były za inwestycje celu publicznego i element urządzeń służących do przesyłania energii w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest co najmniej sporna. Przy tym nadmienić należy, że nawet postępowanie nieważnościowe tyczące tych elektrowni, nie zmieniało kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, a więc pozostawało bez wpływu na jej charakter. Co do natomiast wskazanej w skardze ustawy z dnia 20.05.2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to istotne znaczenie dla oceny zasadności wymierzonej kary ma fakt, że ustawa ta weszła w życie z dniem 16.07.2016 r., a więc już po wydaniu przez Wójta owej decyzji odmownej z [...].01.2016 r. Przedłużające się zatem postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie, nie mogło być w żadnym razie konwalidowane przez akt prawny, który został zarówno uchwalony, jak i wszedł w życie już po wydaniu takiego rozstrzygnięcia (decyzji). Nie można też nie dostrzegać, że gdyby w czasie wynikającym z przepisów wydana została decyzja i była to decyzja pozytywna, to do dnia wejścia w życie tej ustawy inwestor mógłby inwestycję tę już zrealizować. Nie ma też przy tym dowodu na to, że Inwestor ostatecznie zrezygnował z wykonania przedmiotowej elektrowni. Niebagatelne znaczenie ma także fakt, że na odstąpienie przez inwestorów od realizacji zamierzonej inwestycji może mieć wpływ opieszałość organów w rozpoznawaniu ich wniosków, czemu miała przeciwdziałać właśnie ta regulacja zamieszczona w u.p.z.p. Uwaga ta mogła być podniesiona w niniejszej sprawie zważywszy, że właśnie w niej toczyło się postępowanie w przedmiocie zarzuconej Wójtowi bezczynności/przewlekłości w jej załatwieniu i ta wada postępowania została potwierdzona. W tym kontekście Sąd w całości podziela wywody Ministra, że przekazanie z tego powodu akt niniejszej sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], musiało prowadzić do doliczenia tego okresu do terminu opóźnienia Wójta Gminy w wydaniu przedmiotowej decyzji. Argumentację Ministra w tym przedmiocie Sąd uznaje za własną. W sposób wyczerpujący została przytoczona w części historycznej uzasadnienia i nie ma konieczności jej powtarzania. Podniesiony zarzut niedostatecznego informowania społeczeństwa o zamiarach Inwestora co do zamierzonej inwestycji, trudności w wyczerpującym ustaleniu stron tego postępowania oraz braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji jako przyłącza - również nie mogły mieć żadnego wpływu na zasadność i zarazem konieczność wymierzenia przedmiotowej kary. Pod względem rachunkowym kara ta została prawidłowo ustalona przez Organ odwoławczy. Trafnie wykazano, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., jednakże naruszenie to nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Zatem, mimo iż Wojewoda, z uwagi na przekroczenie przez Wójta terminu na wydanie przedmiotowej decyzji wymierzył mu karę za 46 dni zwłoki - w wysokości 23.000 zł, zamiast prawidłowo za 64 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 32 000 zł - nie prowadziło to do uchylenia decyzji I. instancji i wymierzenia wyższej kary. Zasadnie stwierdził więc Minister, że nie była to podstawa do wydania decyzji reformatoryjnej. Stosownie do treści art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ drugiego stopnia nie może bowiem wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a to nie miało miejsca. Jak trafnie podniósł Minister w odpowiedzi na skargę, fakt, że wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje Skarżacego, nie świadczy o jego niezgodności z prawem. Nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez Wójta nie może być zatem utożsamiane z niewyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, czy też z błędną wykładnią przepisów i naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Okoliczność zaś, że Strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Skarżący ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności swych zarzutów, zaś przekonanie to nie musi znajdować odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa i ich wykładni (por. wyrok m. in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 961/12).

Mając na uwadze przytoczone ustalenia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja co do ilości dni zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z przytoczonych względów odpowiadała prawu, a wobec tego przyjęta wysokość wymierzonej kary pieniężnej w realiach rozpatrywanej sprawy była prawidłowa.

Sąd nie stwierdził też w postępowaniu prowadzonym przez Organy obu instancji takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.