Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 718/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-4,  art. 18 ust. 1,art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant starszy sekretarz Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia na terenie Miasta [...] Modelu na rzecz Równego Traktowania 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Model na rzecz Równego Traktowania" w zakresie punktu 7 – Rekomendacje i Zadania oraz punktu 8 – Wdrażanie; 2. stwierdza wydanie uchwały z naruszeniem prawa w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia na terenie Miasta G. Modelu na rzecz Równego Traktowania, Rada Miasta na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232, zm. z 2018 r. poz. 130), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 19 pkt 1 i pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 i 1000), w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985, oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), w związku z uchwalą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pt. "G. Programy Operacyjne 2023", uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 27 października 2016r. w sprawie przyjęcia "G. Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych do roku 2030", uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 25 września 2014 r. w sprawie "G. 2030 Plus Strategia Rozwoju Miasta", w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia na terenie Miasta G. Modelu Integracji Imigrantów uchwaliła, że przyjmuje się do realizacji Model na rzecz Równego Traktowania stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 wskazano, że model stanowi określenie obszarów i kierunków działań zmierzających do prowadzenia skutecznej i efektywnej polityki społecznej Miasta G. dotyczącej równego traktowania, praw człowieka oraz przeciwdziałania dyskryminacji oraz wytycznych i rekomendacji w zakresie jej realizacji. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta G..

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wkroczenie w uprawnienia organu wykonawczego gminy i wskazanie Prezydentowi Miasta G. sposobu wykonania uchwały,

- naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania,

- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1, 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej i wymaganej przez ten przepis analizy potrzeb gminy oraz oparcie programu na danych nieodnoszących się bezpośrednio do Gminy Miejskiej G.,

- naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 13 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta G. poprzez nieumieszczenie informacji o konsultacjach w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie co najmniej 7 dni przed tymi konsultacjami,

- naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 poz. 1219 ze zm.) poprzez wprowadzenie w uchwale definicji sprzecznych z ustawą.

W uzasadnieniu wskazano, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. W ocenie skarżącego przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały, gdyż określa jedno z ustawowych zadań wójta. Sprawa wykonywania uchwał rady należy wyłącznie do wójta, określenie natomiast w uchwale sposobu jej wykonywania należy uznać na istotne naruszenie prawa. Treść uchwały w powiązaniu z przywołanym w podstawie prawnej art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazuje jednoznacznie, że z jednej strony Rada Miasta określa obszary polityki społecznej dotyczącej równego traktowania, a z drugiej strony określa szczegółowo kierunki działań, które należy podejmować w celu realizacji określonych w uchwale obszarów. Znamienne jest, że Rada używa zamiennie pojęć kierunki, wytyczne, rekomendacje i zadania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo administracyjnym wyłącznie organ wykonawczy gminy dysponuje uprawnieniem do określenia form, w jakich możliwe będzie realizowanie programów podejmowanych przez organ stanowiący. Ponadto, to do kompetencji organu wykonawczego należy określenie sposobu wykonywania uchwał, w tym także ewentualne wskazanie osób czy też podmiotów, które będą realizowały poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały. W kwestionowanej uchwale mamy do czynienia z naruszeniem powyższej zasady. W rozdziale 7 załącznika do uchwały Rada Miasta wskazuje (od strony 55) instytucje zobowiązane wdrażać rekomendacje. W ramach poszczególnych obszarów wskazane jako "koordynator i podmiot realizujący wdrażanie" są poszczególne wydziały Urzędu Miejskiego w G. (w tym również Biuro Prezydenta Miasta G.), jednostki miejskie, spółki miejskie, organizacje pozarządowe czy placówki oświatowe.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że rekomendacje sformułowane są w sposób bardzo precyzyjny i nie pozostawiający marginesu organowi wykonawczemu na odmienne ich zastosowanie. Rada Miasta G. determinuje zatem poprzez rekomendacje sposób wykonywania uchwały przez Prezydenta Miasta G.. Skarżący wskazał kilka rekomendacji, które mają charakter zobowiązujący organ wykonawczy do określonych działań, podkreślając jednocześnie, że większość rekomendacji jest w rzeczywistości instrukcjami dla organu wykonawczego.

W rozdziale 8 załącznika do uchwały zatytułowanym "Wdrażanie" Rada Miasta wskazuje, że koordynatorem wdrażania modelu powinien być Zespół ds. Wdrażania Modelu na rzecz Równego Traktowania, powołany przez Prezydenta Miasta G.. Dodatkowo Rada Miasta uszczegóławia z jakich podmiotów powinien się taki zespół składać oraz w jakiej perspektywie czasowej ma działać. Powyższe w ocenie Wojewody stanowi istotne naruszenie prawa poprzez nieuprawnione wskazywanie Prezydentowi Miasta G. sposobu wykonywania uchwały w sprawie Modelu na rzecz Równego Traktowania. Podobnie należy ocenić wskazanie przez Radę Miasta G. listy "realizatorów" programu. Wśród nich znajdują się podmioty całkowicie zewnętrzne wobec Gminy Miasta G., jak Urząd Marszałkowski Województwa, [...] Urząd Wojewódzki w G., Kuratorium Oświaty w; G., Sąd Rejonowy, Straż Graniczna.

W podstawie prawnej uchwały przywołany również został art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który nie mógł stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Wojewoda wskazał ponadto, że art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań własnych gminy należy "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych". Z przepisem tym koresponduje art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że "do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka". Z powyższego wynika, że projekt programu polityki społecznej musi uwzględniać rozpoznane potrzeby mieszkańców gminy, nie może się natomiast opierać - jak w kwestionowanej uchwale - na abstrakcyjnym odniesieniu do uśrednionych statystycznych danych, krajowych czy światowych populacji (nie mówiąc już o danych szacunkowych lub ich braku), lecz uwzględniać potrzeby wynikające ze zsumowanych indywidualnych potrzeb mieszkańców danego terenu. Zaspokajanie potrzeb mieszkańców powinno być zatem realne, mieć charakter stały i systematyczny, a niekiedy tylko incydentalny, z jednoczesnym ukierunkowaniem na dobro ogólne mieszkańców gminy. W przeciwnym razie, gmina nie może realizować i finansować programu, który nie prowadziłby do zaspokojenia rzeczywistych potrzeb mieszkańców. W kwestionowanej przez skarżącego uchwale mamy natomiast do czynienia z danymi i diagnozami, w stosunku do których Rada Miasta nie przedstawia żadnych badań, a niekiedy tylko ogólne wnioski o sytuacji mieszkańców G. wyciągane w oparciu o badania dotyczące populacji kraju lub województwa bez chociażby szacunkowego ich odniesienia. W niektórych przypadkach wnioski formułowane są w oparciu o nieaktualne dane, brak ewaluacji i porównania stanów faktycznych. Zdarza się ponadto, że twierdzenia są oparte o dane szacunkowe bez źródła takich szacunków.

Zgodnie z § 13 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta G. informacje o konsultacjach umieszcza się, co najmniej 7 dni przed planowaną data ich rozpoczęcia, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. Tymczasem z informacji zamieszczonych na stronie internetowej www.bip.udansk.pl (zakładka konsultacje społeczne) wynika, że data publikacji informacji o pierwszym etapie konsultacji (konsultacje społeczne rekomendacji Modelu na rzecz Równego Traktowania) została zamieszczona na stronie internetowej 19 kwietnia 2018 r. podczas gdy konsultacje rozpoczęły się 23 kwietnia 2018 r. (w załączeniu wydruk ze strony internetowej). W ocenie skarżącego powyższe stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 13 ust. 1 stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta G..

Ostatni z zarzutów skargi dotyczy naruszenia ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Ustawa ta zawiera definicje dyskryminacji pośredniej i bezpośredniej. Tymczasem Rada Miasta rozszerza w uchwale pojęcie dyskryminacji na wielokrotną (krzyżową), dyskryminację przez asocjację oraz dyskryminację przez asumpcję. Pojęcia te nie występują w polskim porządku prawnym. Próby prowadzenia powyższej terminologii do polskiego porządku prawnego były podejmowane dwukrotnie - w 2012 i 2014 roku, jednak bezskutecznie. Świadomie zatem ustawodawca nie przyjął określonych definicji do porządku prawnego. W tej sytuacji wprowadzanie ich w uchwale Rady Miasta G. należy uznać w ocenie skarżącego za istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż jeżeli podstawa prawna do podjęcia uchwały istnieje, to błąd polegający na jej nieprecyzyjnym czy błędnym wskazaniu w uchwale jest omyłką, traktowaną jako nieistotne naruszenie prawa. Pogląd taki, potwierdzony praktyką, wpisuje się w interpretację, że wskazanie podstawy prawnej w uchwale zostało wyjęte spod kompetencji organu uchwałodawczego i należy ją zaliczyć do elementów tzw. techniczno-organizacyjnych aktu prawnego. Uchwała wpisuje się w ramy innych spraw niezastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g). Przez użyte w art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g pojęcie ustaw rozumieć należy zarówno ustawę o samorządzie gminnym, jak również inne ustawy. Art. 17 ust. 2 pkt. 4 ustawy o pomocy społecznej zalicza do zadań własnych gminy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Jak podkreśla judykatura jest to przepis ogólny, blankietowy, precyzujący jako zadanie własne gminy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej a wynikających z rozeznanych potrzeb gminy. Nie jest to podstawa do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie uchwały generalnie intencyjnej, jaką jest uchwała w sprawie przyjęcia na terenie Miasta G. Modelu na rzecz Równego Traktowania.

Nie można przyjąć intencji nadania powszechnie obowiązującego charakteru Modelowi na rzecz Równego Traktowania. W przypadku tego programu w ogóle nie istnieje wprost wyrażona podstawa prawna upoważniająca do stanowienia tak nazwanego aktu. Już sam brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że uchwała nie podlega regulacji w tym trybie. Żadne akty typu plany, strategie, programy - kształtowane w sferze społecznej - w tym programy osłonowe w rozumieniu art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s., nie są aktami prawa miejscowego o randze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W samej uchwale w sprawie przyjęcia na terenie Miasta G. Modelu na rzecz Równego Traktowania Rada Miasta G. nie założyła powszechnie obowiązującego charakteru tego programu, co wynika również z nazwy uchwały i z braku postanowienia o ogłoszeniu uchwały w dzienniku urzędowym województwa.

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia Radę Miasta do podejmowania działań nie władczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych przepisami prawa dotyczących zadań. W świetle powyższego nieuprawnione jest twierdzenie o przekroczeniu kompetencji do podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia na terenie Miasta G. Modelu na rzecz Równego Traktowania.

Uchwała w paragrafie 3 powierza Prezydentowi Miasta G. jej wykonanie. Upoważnienie to nie narusza przepisów prawa. Wejście w życie uchwały wiąże się z koniecznością podjęcia działań i Rada Miasta mogła zwrócić się w tym celu do Prezydenta, udzielając mu swojego umocowania. Przepis art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. upoważnia Radę do stanowienia o kierunkach działania Prezydenta Miasta G.. Podejmowana na podstawie w/w przepisu uchwała kierunkowa może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały tak jak miało to miejsce w zaskarżonej uchwale.

Model jest ramą wskazującą kluczowe kierunki i obszary działań miasta w polityce równego traktowania. Jest on podstawą do przygotowywania programów. Służy do tworzenia strategii, programów, narzędzi, które będą operacjonalizacją rekomendacji i przybiorą formę dwuletnich planów wdrożeniowych. Wskazane przez skarżącego rekomendacje (tak jak pozostałe) również mają charakter ogólny, nie wskazują środków, trybu, terminu potrzebnych do ich wdrażania. Nie określają również wskaźników realizacji.

W rozdziale 8 "Wdrażanie" załącznika do uchwały wskazanie podmiotów Zespołu Wdrażającego ma jedynie formę ogólną, a nie szczegółową, jak zarzuca skarżący: "eksperci w zakresie wdrażania przesłanek", bez ich wyszczególnienia, "liderzy sześciu obszarów tematycznych", co wynika ze struktury Modelu, a nie z inwencji Rady Miasta. Funkcja współprzewodniczących oraz sekretarza jest standardową, a nie szczególną funkcją w organach kolegialnych. Zatem rozdział ten jedynie zarysowuje strukturę wdrażania, która wynika z formy jaką przyjęto w Modelu (6 obszarów tematycznych), a która jest konsekwencją podziału na Programu Operacyjne w Strategii Miasta G.. Na stronie 89 w podrozdziale realizatorzy, wstęp do listy podmiotów jasno określa że są to nie bezpośrednio wskazani realizatorzy, ale podmioty, na których zaangażowanie i współpracę Rada Miasta liczy przy wdrażaniu Modelu.

W zakresie konsultacji społecznych wskazać należy, że konsultacje całości Modelu na rzecz Równego Traktowania odbyły się w dniach od 28 maja 2018 do 11 czerwca 2018, na podstawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia 18 maja 2018r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami G. konsultacji społecznych w sprawie Modelu na rzecz Równego Traktowania.

Przeprowadzono je zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 26 listopada 2015r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta G.. Konsultacje trwały 14 dni (§12) i zostały ogłoszone z zachowaniem siedmiodniowego terminu przed planowaną datą ich rozpoczęcia, m.in. na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (§13), co potwierdza załączony wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej.

Konsultacje wspomniane w skardze jako ogłoszone niezgodnie z uchwałą nr [...], miały charakter dodatkowy, wybiegający ponad obowiązek wynikający z ww. uchwały, dotyczyły jedynie rekomendacji Modelu, a nie całości projektu uchwały w sprawie Modelu na rzecz Równego Traktowania.

Rada Miasta G. podjęła zaskarżoną uchwałę m.in. na podstawie analizy potrzeb gminy. Na podstawie badania przywołanego na stronie 10 załącznika, Barometr G. w 2017 r., prowadzonym na reprezentatywnej grupie, prawie 30 % mieszkańców lub mieszkanek G. deklaruje, że doświadczyło, lub osoba w jego najbliższym otoczeniu doświadczyła dyskryminacji w G.. 86% respondentów i respondentek wskazało również potrzebę, by miasto podjęło działania na rzecz zapobiegania dyskryminacji, mowie nienawiści i przemocy motywowanej uprzedzeniami. Na tej, jasno wyrażonej potrzebie opiera się Model. Model został opracowany przez zespół ekspertów i ekspertek pochodzących z organizacji pozarządowych pracujących w G. w społecznościach osób pochodzących z grup mniejszościowych, środowiska akademickie zajmujące się w pracy naukowej potrzebami osób z grup przesłankowych, oraz nauczyciele i nauczycielki gdańskich szkół, przedszkoli i poradni psychologiczno-pedagogicznych, którzy na co dzień pracują w dziećmi doświadczającymi gorszego lub lepszego traktowania ze względu na przynależność do grup przesłankowych. Każda z rekomendacji bezpośrednio wynika z wspólnej pracy sześciu grup przesłankowych Zespołu Ekspertów i Ekspertek, od września 2017 roku do stycznia 2018 roku. Diagnozy, nawet jeśli nie wskazują publikowanego źródła badań, opierają się na ekspertyzie i doświadczeniu osób wypracowujących diagnozy.

Zespół uznał za zasadne przyjęcie pierwotnej (przed dwoma turami konsultacji społecznych) listy 175 rekomendacji w tajnym głosowaniu, przeprowadzonym 14 kwietnia 2018 r. Model nie jest programem w myśl przywołanych przepisów, ale szkieletem, na którym budowane będą wynikające z rekomendacji programy i narzędzia. Zatem nie jest konieczne aby opierał się jedynie na badaniach lokalnych. Szczegółowe badania sytuacji lokalnej lub jej analiza, tam gdzie danych brakuje, są jedną z rekomendacji Modelu. Natomiast, gdy tworzone będą wskazane w rekomendacjach programy, narzędzia lub strategie, wówczas częścią tworzenia programu będzie szczegółowa diagnoza sytuacji lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasługiwały na uwzględnienie dwa zasadnicze zarzuty skargi. Pierwszy dotyczący wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i drugi dotyczący wykroczenia przez niektóre regulacje uchwały poza zakres kompetencji organu stanowiącego gminy. Wady te mają jednak odmienne skutki prawne, co znalazło swe odzwierciedlenie w treści wyroku.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu przepisów art. 40 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. ) dalej zwanej u.s.g. Cechą wyróżniającą akty prawa miejscowego spośród innych aktów pochodzących od organu stanowiącego gminy jest bowiem ich charakter normatywny. Zawierać one muszą zatem wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Niezbędnymi elementami składowymi norm prawa miejscowego są: określenie:

- adresatów normy (muszą to być podmioty zewnętrzne wobec administracji i wskazane w sposób generalny),

- okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie (wskazane w sposób abstrakcyjny)

- nakazywanego lub zakazywanego działania.

Z powodu braku cechy normatywności do kategorii prawa miejscowego nie mogą być zaliczone akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym lub wyrażającym jedynie postulaty, intencje lub życzenia. Prawem miejscowym nie są zatem różnego rodzaju rezolucje, odezwy, apele, czy plany, relacjonujące jedynie przeświadczenia, poglądy czy opinie, ale bez wskazania adresata i stworzenia relacji pomiędzy nim a prawodawcą, a więc niewyznaczające sposobu zachowania się (por. Dorota Dąbek. Prawo Miejscowe. Warszawa 2015 str. 66).

Zaskarżona uchwała zawiera w załączniku zatytułowanym "Model na rzecz równego traktowania" diagnozę dotyczącą problemu równego traktowania mieszkanek i mieszkańców G., określa wartości, którym "Model" ma służyć, wyznacza cele, do osiągnięcia których należy zmierzać. Zaskarżona uchwała jest zatem co do zasady aktem programowym, intencyjnym i wyznaczającym podlegające rozwiązaniu problemy związane z zasadą równego traktowania różnych grup narażonych na dyskryminację. Nie nakłada ona w sposób wiążący obowiązków ani nie daje uprawnień podmiotom zewnętrznym wobec organów gminy, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, który musiałby znajdować swe oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Załącznik do uchwały zawiera także części zatytułowane "Rekomendacje" i "Wdrażanie", które szczegółowo określają sposoby wykonania uchwały, wskazując jednostki organizacyjne, które powinny uchwałę wykonywać.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że powołany w ramach podstawy prawnej uchwały przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazano tam oczywiście błędnie. Przepis ten określa bowiem zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem ze swej istoty nie może służyć za podstawę prawną uchwały rady miasta.

Należy także podzielić stanowisko Wojewody co do tego, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) stanowiący, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie wspierania osób niepełnosprawnych nie stanowił właściwej podstawy prawnej dla zaskarżonej uchwały. Brak jest w zaskarżonej uchwale odesłania do zadań wyznaczonych w drodze konkretnej ustawy, czego wymagałby powołany przepis.

Podzielić należy pogląd wyrażony między innymi w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 552/18, zgodnie z którym, jeżeli uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy organu wykonawczego gminy lub jakiejkolwiek instytucji mu podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych, to nie musi być oparta na normie prawa materialnego. Wystarczającą podstawą prawną dla zaskarżonej uchwały, nie będącą jak wyżej wskazano aktem prawa miejscowego, jest natomiast art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zaskarżona uchwała dotyczy antydyskryminacyjnych działań gminy, które mogą i powinny być podjęte, zdaniem organu stanowiącego, w różnorodnych polach działalności gminy takich między innymi jak edukacja, kultura, transport, ochrona zdrowia, pomoc społeczna i inne objęte zakresem zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zatem istniała podstawa prawna, pozwalająca Radzie Miasta G. na wydanie zaskarżonej uchwały, choć jej określenie w treści uchwały było wadliwe.

Przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. różnicują skutki naruszeń prawa spowodowanych przez uchwały organów gminy w zależności od tego, czy mają one charakter istotny, czy nie. Skutkiem istotnego naruszenia prawa przez uchwałę powinno być stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy nieistotne naruszenie prawa rodzi jedynie skutek w postaci stwierdzenia przez sąd wydania uchwały z naruszeniem prawa. Różnica pomiędzy tymi dwoma środkami, pozostającymi do dyspozycji sądu badającego zgodność z prawem uchwały, polega na tym, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje potraktowanie jej za niebyłą od chwili jej wydania (ex tunc), zaś stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa nie unicestwia skutków prawnych uchwały, nie eliminuje jej z obrotu prawnego i nie powoduje jej bezskuteczności. Stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa ma jedynie charakter upomnienia, w którym wskazuje się na sprzeczność z prawem określonych działań gminy i służy zapewnieniu, że działania podejmowane w przyszłości będą w pełnej zgodzie z literą prawa (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz red. R. Hauser i Z. Niewiadomski. Warszawa 2011 str. 750-752).

Błąd w określeniu podstawy prawnej uchwały w jej treści nie może być uznany za istotne naruszenie prawa skoro, jak wskazano powyżej, istnieje w systemie prawnym rzeczywista podstawa prawna dla podjęcia takiej uchwały. Usterka taka skutkować natomiast musiała stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Zaskarżona uchwała dotknięta jest jednak również wadą istotnego naruszenia prawa w zakresie części jej załącznika "Modelu", obejmującej pkt 7 Rekomendacje i pkt 8 Wdrażanie.

Punkty te określają formę i sposób wykonania uchwały o znacznym poziomie szczegółowości, ze wskazaniem konkretnych jednostek organizacyjnych mających koordynować i realizować wdrażanie uchwały. Jeśli występują tam w pewnym zakresie wskazania ogólne, to konstrukcja wskazanych powyżej części dokumentu uniemożliwia wydzielenie ich z całości "Rekomendacji" czy "Wdrażania". Te jednostki redakcyjne "Modelu" stanowią bowiem integralną całość i nie można w ich obrębie dokonać podziału z uwagi na stopień szczegółowości regulacji. Dodać należy, że część dotycząca "Wdrażania" wskazuje nawet na konieczność powołania określonego Zespołu ds. wdrażania "Modelu", określając jego strukturę wewnętrzną.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Przepis ten upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form działania. Skoro zezwala on radzie gminy jedynie na "stanowienie o kierunkach działania wójta", to stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. W art. 30 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. przewidziano, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017r. sygn. akt II GSK 3514/15).

Z całą pewnością regulacje zawarte w częściach Modelu zatytułowanych "Rekomendacje" i "Wdrażanie" wykraczają poza zakres określenia kierunków działania prezydenta. Przesądzają one bowiem o określonych rozwiązaniach, które powinny być przedsięwzięte w celu realizacji celów określonych w zaskarżonej uchwale.

Zaskarżona uchwała w §3 powierza jej wykonanie Prezydentowi Miasta Gdańska.

Zapisy zawarte w częściach załącznika do zaskarżonej uchwały "Modelu na Rzecz Równego Traktowania" zatytułowanych "Rekomendacje" i "Wdrażanie" wykraczają poza zakres ustawowych kompetencji organu stanowiącego gminy i są niedopuszczalną ingerencją w kompetencje jej organu wykonawczego, rażąco naruszającą art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że fakt zdefiniowania w przepisach ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 poz. 1219 ze zm.) jedynie pojęć dyskryminacji bezpośredniej i pośredniej nie wyklucza stosowania w aktach jednostek samorządowych innych jeszcze kategorii pojęciowych związanych ze zjawiskiem dyskryminacji. Należy mieć na względzie zapis art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zatem zaczerpnięcie z dorobku nauk społecznych i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej innego jeszcze podziału rodzajów dyskryminacji niż wskazany w ustawie nie jest w żadnej mierze zabronione przez prawo.

Nie jest trafny także zarzut dotyczący wadliwości konsultacji społecznych projektu uchwały. Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, że obowiązkowe konsultacje społeczne dotyczą całości uchwały, a nie jej poszczególnych elementów. Ze złożonych przy odpowiedzi na skargę dokumentów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że projekt całej uchwały został poddany konsultacjom z zachowaniem terminów określonych w uchwale nr [...] Rady Miasta G. z dnia 26 listopada 2015r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta G..

Także i zarzut związany z oparciem "Modelu" na danych nieodnoszących się do Gminy G. bezpośrednio należy uznać za bezzasadny. W sposób oczywisty szereg problemów związanych z dyskryminacją pewnych grup społecznych w różnych sferach życia ma charakter ogólnokrajowy. Gdańsk jest jednym z polskich miast i szereg problemów diagnozowanych w skali całego kraju, czy województwa odnosi się także do społeczności gdańskiej. Oczywiście wskazane jest prowadzenie jak najbardziej szczegółowych badań dotyczących problemów dyskryminacji w skali lokalnej i tego rodzaju badania zostały wykorzystane przy pracy nad "Modelem" jak wynika z jego treści. Jednak nie ma żadnych prawnych przeciwskazań, by także i z określonych badań społecznych prowadzonych w skali ogólnopolskiej lub regionalnej wyciągać wnioski dotyczące sytuacji w G.

Rozważając kwestię zgodności z prawem zaskarżonej uchwały także z urzędu w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi Sąd nie dostrzegł, by naruszała ona prawo inaczej niż w sposób omówiony na wstępie powyższych rozważań.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. jak w sentencji wyroku.