Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1144/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11,art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 poz. 1073), art. 39 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591), art. 104 Ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ), Uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina,

po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił dla skarżącego - B. D. jednorazową opłatę w wysokości 836,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina oraz w związku z udokumentowanym zbyciem 1/12 udziałów prawa własności nieruchomości działki nr [...] o pow. 1,0283 ha, położonej w Skawinie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono historycznie zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (mpzp) - obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., następnie mpzp z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdzono wyrokiem WSA w Krakowie 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt. OSK 1208/13, a w końcu aktualnie obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Miejską w Skawinie uchwałą nr XIIN/456/13 w dniu 12 grudnia 2013 r.

Podano, iż przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych bez prawa do zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych, ozn. symbolem R/UC (w planie obowiązującym do 31.12.2003 r.), na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU oraz fragmentarycznie - na tereny dróg publicznych - droga (ulica) zbiorcza o symbolu planu: KDZ. (plan z 12 grudnia 2013 r.)

Na mocy orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzono nieważność uchwały nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. zatwierdzającej mpzp Skawiny.

Orzeczenia sądów administracyjnych stały się prawomocne z dniem 11 lutego 2014 r. Natomiast aktualnie obowiązująca uchwała z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj.Małopolskiego nr 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r.

W dalszej części uzasadnienia organ I Instancji podał, że - w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje ta nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustalona w tym planie, która nie może być większa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Taka też wysokość stawki procentowej została zapisana w § 52 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r.

Organ wskazał, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Ze sporządzonego do sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia. Operat wykazał różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny przemysłowe, a jej wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A30PU i drogi. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Skawina, argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz ustalenia rodzaju i liczby, oraz wagi cech rynkowych - są prawidłowe. Operat odpowiada przepisom prawa, które podają sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny.

W zakresie sposobu obliczenia opłaty organ wskazał, że według operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w Skawinie, który przy zastosowaniu 30% stawki uchwalonej w obowiązującym planie miejscowym, daje wysokość jednorazowej opłaty z tytułu zbycia 1/12 części nieruchomości, w kwocie 836,00 zł.

Odwołanie od decyzji wniósł B. D., kwestionując naliczenie opłaty planistycznej oraz wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo o uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił badanej decyzji naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, 8, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. D.,

na podstawie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073),

- Uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 266);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 23) oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "ustawa") zawarł umocowanie dla organu administracji, by w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości zbywają, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości, naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, której wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Kolegium podkreśliło przy tym, że ustawa jednoznacznie przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Organ ma nie tylko zapisany obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie - 5 lat od daty wejścia w życie planu.

Organ podniósł, że bezsporne jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,0283 ha, położona w Skawinie została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny Rep. A [...] z dnia [...].12.2014 r.

Następnie organ powołał przepisy art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P. 58/2008.

Organ podniósł, że w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z:

- porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości

w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia

przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo:

- porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości.

W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Kolegium wskazało, że wykonując zalecenia Kolegium, zawarte w decyzji z dnia [...].11.2017 r., [...] uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji wydaną w przedmiotowej sprawie i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B. wykonanie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przedstawił operat datowany na dzień [...].03. 2018 r.

Kolegium przeanalizowało poprawność sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Przeanalizowano przeznaczenie spornej nieruchomości pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz obecnie obowiązującego.

Zdaniem organu nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (jest to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi 33,420,00 zł, co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę 10.026,00 zł należnej opłaty planistycznej, a przy uwzględnieniu, że przedmiotem zbycia był udział wynoszący 1/12 części opłata ta wynosi 836,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, że w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu - jakkolwiek nastąpił - jest niezbyt duży.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca wykazał, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Posłużył się bowiem jako porównawczymi nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy i kierując się doświadczeniem zawodowym, preferencjami nabywców wykazał, stosując stosowny współczynnik, że wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wzrost wartości nieruchomości, także w sytuacji, gdy faktyczne wykorzystanie nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej jest zbliżone do przeznaczenia w planie, który wszedł w życie. Obowiązywanie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje bowiem pewność co do możliwości inwestycyjnych i ewentualnych ograniczeń, której nie ma w przypadku braku planu, mimo iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości jest - jak wyżej zaznaczono - zbliżone do przeznaczenia określonego w planie.

W ocenie Kolegium, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, ustosunkowano się do podniesionych zarzutów, a zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego B. D..

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych;

- naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 150,156,174-176 u.g.n. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego w szczególności pominięcie okoliczności, że sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego jest aby w ciągu kilku dni nieobowiązywania planu nastąpił taki wzrost wartości nieruchomości (przy przyjęciu j sposobu faktycznego wykorzystywania) aby zasadne było ustalenie opłaty.

W uzasadnieniu skargi szeroko uzasadniono zarzuty wskazując zwłaszcza na brak argumentacji operatu odnoszącej się do związku między wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia planu.

Skarżący zakwestionował ten związek wskazując, iż sprzeczne z zasadami racjonalnego podejścia a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest uznanie, że między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku NSA i datą wejście w życie uchwały w sprawie zmiany planu wartość nieruchomości uległa zmianie.

Skarżący zarzucił także brak dokonania właściwej oceny operatu zawierającego błędy, powołując orzecznictwo. Zarzucił brak prokonstytucyjnej wykładni przepisów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Zdaniem organów okoliczność, że w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/12 oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt OSK 1208/13 stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła.

W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 dalej zwana ustawa o planowaniu) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei art. 37 ust 3 ustawy o planowaniu przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

W ocenie Sądu użyty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu, i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia.

Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A1P).

Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno – usługowej o symbolu planu A30PU, oraz fragmentarycznie tereny dróg publicznych (ulica) (KDZ). Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnic w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Tak w planie z 15 maja 2006 r. jak i z 12 grudnia 2013 r. podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie pod obiekty i urządzenia produkcyjne składowe i magazynowe. W ocenie Sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji. W niewielkim zakresie działka znajduje się obecnie nadto w terenach KDZ. Wątpliwe jest zatem twierdzenie o jakimkolwiek wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 grudnia 2013 r., gdyż w planie obowiązującym dla tego obszaru dotychczas, przeznaczenie terenu było niemalże tożsame z przeznaczeniem w planie nowo uchwalonym.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości, a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Skawina w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r.

Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r.

Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zaprezentowany pogląd TK prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej.

Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006 r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należało by dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym (w odróżnieniu od decyzji administracyjnych w ten sposób wyeliminowanych z obrotu prawnego) istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzje o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną już nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Zdaniem Sądu samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] kwietnia 2018 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.