Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2015/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 151, art. 145 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust 4 pkt 8, art. 60 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 par 3, art. 33, 156 par 1 pkt 5, art. 10 i 40 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Generalnego Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2008 r., Wójt Gminy R. zwrócił się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) i art. 106 k.p.a. do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, w związku z położeniem działki przeznaczonej pod planowana, inwestycję w granicach P. oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "D." ([...]). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., przy ul. [...], w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pod warunkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "D." ([...]), która "wykaże brak negatywnego wpływu na ten obszar". W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia wskazano, iż jednym z wielu zagrożeń wymienionych w Standardowym Formularzu Danych dla obszaru Natura 2000 "D." jest zabudowanie terenów niezabudowanych, w związku z czym uzgodnienie realizacji przedmiotowej inwestycji uwarunkowane jest koniecznością przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do ww. obszaru.

W ocenie organu nadzoru, Wojewoda [...], uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy i nakładając jednocześnie nowy warunek, dopuścił się rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. postanowienia). Wskazał, iż uzgodnienie przedmiotowego projektu rozumiane jest w tym wypadku, jako wyrażenie zgody na konkretną

treść proponowanego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z jednoczesnym nałożeniem dodatkowego warunku, jest rozstrzygnięciem wewnętrznie sprzecznym, gdyż nie można uzgodnić danego projektu i jednocześnie określić innych warunków, czyli w istocie zanegować uzgodnienie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1814/06).

Ponadto zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wojewoda [...] uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki przeznaczonej pod inwestycję, która, zgodnie z uzasadnieniem kwestionowanego postanowienia, może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "D.", dopuścił się rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co w całości wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 infine k.p.a. W postępowaniu zakończonym weryfikowanym rozstrzygnięciem, zadaniem organu uzgadniającego było ustalenie, czy inwestycja narusza przepisy prawa dotyczące obszaru chronionego krajobrazu, a także, czyjej realizacja mieści się w granicach wyznaczonych art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdyby przedsięwzięcie mieściło się w granicach przywołanego wyżej przepisu i jednocześnie było zgodne z przepisami obowiązującymi i wynikającymi z wprowadzenia obszaru chronionego krajobrazu należało rozważyć możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wezwać stronę do wystąpienia do organu właściwego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt ll OSK 1085/08).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał ponadto, iż kolejną samodzielną przesłanką do stwierdzenia nieważności jest fakt, iż przedmiotowe postanowienie dotknięte jest inną kwalifikowaną wadą procesową, tj. niewykonalnością (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), występującą w dniu jego wydania i okoliczność, iż ta niewykonalność ma charakter trwały. Wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku kontrolowanego postanowienia polega na tym, iż niewykonalne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w ramach

postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i niewykonalność ta ma niewątpliwie charakter trwały. Nie można jej bowiem usunąć w sposób inny niż poprzez wycofanie z obrotu prawnego kontrolowanego postanowienia ze skutkiem ex tunc. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż spełnienie warunku, jakim zostało obwarowane przedmiotowe postanowienie byłoby niemożliwe do wyegzekwowania. Ani bowiem organ ochrony środowiska, ani organ samorządu gminnego, ani też żaden inny organ nie byłby właściwy w tym zakresie.

Ponadto organ nadzoru uznał, iż badanym rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], organ ochrony środowiska stopnia wojewódzkiego rażąco naruszył również przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., nie podejmując nawet próby zebrania w sposób wyczerpujący, a następnie analizy materiału dowodowego w aspekcie wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

R. P. osobiście oraz reprezentowany przez pełnomocnika wniósł

o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w pierwszej kolejności, iż Generalny

Dyrektor Ochrony Środowiska pominął w postępowaniu udział pełnomocnika inwestora

radcy prawnego M. L., w związku z niedoreczeniem mu rozstrzygnięcia

GDOŚ z dnia [...] marca 2010 r., co stanowi rażące naruszenie prawa procesowego.

Ponadto strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik

sprawy, w szczególności poprzez naruszenie art. 10 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu

1 zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 sierpnia

2008 r., art. 106 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 126 k.p.a. po rozpoznaniu wniosków R. P., działającego zarówno samodzielnie jak i przez pełnomocnika r. prawnego M. L., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. Po dokonaniu powtórnej analizy materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, ustosunkował się również do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. R. P. prezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił rażące naruszenie prawa tj.:

* naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., polegające na nieprawidłowym doręczeniu

pism w sprawie z pominięciem pełnomocnika, przez co de facto bieg terminu do

wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nawet się nie rozpoczął,

-naruszenie art. 10 k.p.a., w związku z niezawiadomieniem przez organ strony

o zamiarze zakończenia postępowania oraz zaniechaniem wezwania strony do

końcowego wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania,

* naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu

postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. za nieważne

z powodu jego niewykonalności,

-naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 sierpnia 2008 r, polegające na rzekomej błędnej jego wykładni,

* naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ponowne wydanie przez Generalnego

Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia w sprawie o sygn. akt

[...] o stwierdzenie nieważności postanowienia

Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...],

pomimo rozstrzygnięcia tej sprawy wcześniejszym postanowieniem z dnia [...] marca

2010 r.,

* naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu R. P. jako strony postępowania administracyjnego w sprawie ponownego

stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia

2008 r., znak: [...];

- naruszenie art. 106 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż Wojewoda [...] był

zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego,

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Oznacza to, że decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego.

Oceniając zaskarżone postanowienia w oparciu o powołane kryteria Sąd doszedł do przekonania , iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie tego organu, którym stwierdzono nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., przy ul. [...], w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,

jak również z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Ponadto, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienie Wojewody [...] obarczone zostało wadą niewykonalności, w związku z nałożeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 "D.".

W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Bezsporne w sprawie jest, iż działka na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji zlokalizowana jest w granicach P. oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "D." ([...]), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.). A zatem stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie wymagane było uzgodnienie z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (obszary położone w granicach parku i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] lipca 2008r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Wojewody [...], jako organu współdziałającego, w związku z położeniem działki, przeznaczonej pod planowaną inwestycję, w granicach P. oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "D." o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda [...] zatem, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązany był w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów ochrony środowiska. W granicach przyznanych mu uprawnień zobowiązany był również do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie na ile planowane przedsięwzięcie wpłynie na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "D.", a także czy w przypadku realizacji inwestycji nie zostaną naruszone walory przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe dla których utworzony został P.

W ocenie Sądu orzekający wówczas Wojewoda [...] uchybił powyższym obowiązkom naruszając tym samym w sposób rażący postanowienia 7 oraz 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Wojewoda [...] uzgodnił powyższą inwestycję podnosząc jedynie w lakonicznym uzasadnieniu postanowienia, iż planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "D.", w związku z czym istnieje konieczność przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko w odniesieniu do ww. obszaru Natura 2000.

W ocenie Sądu Wojewoda mógł dokonać stosownego uzgodnienia, nawet przy wskazaniu konieczności spełnienia określonych warunków, rozstrzygnięcie takie winno być jednak poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia określonych warunków powinno być zawarte w sentencji postanowienia. W istocie bowiem pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z jednoczesnym nałożeniem dodatkowego warunku w jego uzasadnieniu, jest rozstrzygnięciem wewnętrznie sprzecznym i z tego powodu niewykonalnym. Z też tytułu zdaniem Sądu dotknięte jest kwalifikowaną wadą procesową, tj. niewykonalnością (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Za bezzasadny w ocenie Sądu uznać należy zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., w związku z brakiem doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony. Jak wynika z akt sprawy uchybienie to zostało konwalidowane poprzez doręczenie pełnomocnikowi Skarżącego postanowienia 2 dnia [...] marca 2010 r., przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2010r., którym jednocześnie został poinformowany, iż przysługuje mu prawo do uzupełnienia wniesionych środków zaskarżenia oraz do ponownego wypowiedzenia się w sprawie. W związku z powyższym, zasadnie przyjął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, iż bieg terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej oznaczonym postanowieniem GDOŚ z dnia [...] marca 2010 r. rozpoczął się w dniu doręczenia pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Za bezzasadny należy również uznać zarzut skargi naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez organ strony o zamiarze zakończenia postępowania oraz zaniechanie wezwania strony do końcowego wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] listopada 2009 r., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i poinformował wszystkich

uczestników postępowania, iż "stronom przysługuje prawo wglądu do akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, odpisów na każdym etapie postępowania. Strony mogą składać wyjaśnienia, wnioski dowodowe i wypowiadać się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 21 dnia od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w dyspozycji organu". Oznacza to, iż strony zostały poinformowane o terminie zakończenia postępowania dowodowego, po którym wydane zostanie rozstrzygnięcie, a zatem miały możliwość wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.