Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 639/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit  c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego T.Ś. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 639/15

Uzasadnienie

Burmistrz O. decyzją z dnia [...].01.2010r. nr [...] na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku T.Ś. z dnia 03.12.2009r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, budowy dwóch zjazdów indywidualnych z drogi o nr ewid. [...] na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. , obręb N. , gmina O. i, po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji spełnia wymogi art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami o powierzchni zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego: maks. 230,0 m.kw., budowy dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, budowy dwóch zjazdów indywidualnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].08.2014r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu w dniu 09.04.2014 r. na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01. 2010 r. nr [...] .

W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana została "na części" działki nr [...] , której ogólna powierzchnia, zgodnie z "Informacją z rejestru gruntów" wynosi 13.4346 ha i składa się z gruntów ornych klasy RIIIb, RIVa, RIVb, RV i RVI. Kolegium zarzuciło, że w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono tylko, że w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 61 u.p.z.p. Jako załącznik do decyzji organ I instancji wskazał "część graficzną decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000".

Inwestor T.Ś. w toku postępowania nieważnościowego stanął na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Poza tym podniósł, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją (dz. nr [...] o pow. 13.4346 ha). Podniesiono, że powstałe w wyniku podziału działki gruntu były "w przeważającej części" przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wówczas gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W art.156 § 2 k.p.a. zawarte są negatywne przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem " nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że nieodwracalne skutki prawne wywołało dokonanie na podstawie przedmiotowej decyzji podziału nieruchomości. Wskazano, że k.p.a. nie zawiera definicji "nieodwracalnych skutków prawnych. Dlatego przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.02 2014 r. sygn. II GSK 1884/12 / Lex nr 1450707/ stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. między innymi wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05: wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11).

Kolegium uznało, że nie można przyjąć, by zatwierdzenie podziału nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy skutkowało niemożnością stwierdzenia nieważności tej decyzji. W sprawie istnieje zarówno przedmiot sprawy (informacja o możliwości zabudowy terenu) i podmiot, któremu to prawo przysługuje.

Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które jest oczywiste, a decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z niżej wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Burmistrz wydał decyzję o oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wg którego "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została bez wymaganych załączników, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy, obrazującego zabudowanie i zagospodarowania analizowanego terenu.

Wydanie decyzji bez wymaganych prawem w/w załączników Kolegium uznało za wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez Burmistrza stanu faktycznego sprawy. Zauważono też, że decyzję wydano bez załącznika graficznego decyzji. Załączonej kserokopii mapy, bez podania skali mapy, jej rodzaju i obejmującej tylko część działki nr [...] nie można uznać za załącznik spełniający wymogi określone w przepisach.

Poza wydaniem decyzji bez wymaganych prawem załączników przyjęto, że decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalania obszaru analizowanego. Działka nr [...] ma bowiem powierzchnię 13.4346 ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część tej nieruchomości, o nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę tą sporządzono na nieoznaczonej co do skali i rodzaju kserokopii mapy.

Następnie wskazano, że postanowienie Starosty O. z dn. [...].08.2009 r. nr [...] , którym uzgodniono projekt decyzji "dla budowy siedmiu budynków mieszkalnych wolnostojących na części dz. nr [...] w miejscowości N. gm. O. i" wadliwie uznano za uzgodnienie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych położonych na części dz. [...] , w miejscowości S. Postanowienia tego nie można uznać za uzgodnienia do przedmiotowej decyzji, co skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Powyższe naruszenia w ocenie Kolegium skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2k.p.a..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł T.Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa, a w szczególności:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2010 r., mimo wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) mająca podstawowe znaczenie dla stabilności opartych na tej decyzji skutków prawnych.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide: np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, w sprawie o sygn. akt OSK1134/04).

W ocenie inwestora przy wydawaniu kwestionowanej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a decyzja ta odpowiada prawu. Całkowicie chybione jest twierdzenie SKO, że przedmiotowa decyzja wydana została bez wymaganych załączników w postaci wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tejże analizy. Do decyzji Burmistrza O. zostały bowiem załączone analiza wraz z załącznikiem graficznym.

Nawet przy założeniu, iż zarówno załącznik graficzny do decyzji, jak i analiza wraz z załącznikiem graficznym sporządzone zostały wadliwie, trudno przyjąć, aby ich waga powodowała, że decyzja ustalająca sposób zagospodarowania danego terenu nie dała się pogodzić z zasadą praworządności.

Warunki zabudowy ustalone kwestionowanym aktem pozostają w zgodzie z wynikami analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji oraz nawiązują do cech i zachowują parametry zabudowy na badanym terenie. Nie ma więc podstaw, stwierdzić, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądowym, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (vide:. np. wyroki NSA: z dnia 18 listopada. 2011 r., II OSK 1638/10; z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 600/09 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia. 8 listopada 2013 r., II SA/Po 43/13; w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Ol 916/11).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa) był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Proste zestawienie treści przedmiotowej decyzji z przywołanymi przez Kolegium przepisami nie wskazuje na jakąkolwiek sprzeczność. Uchybienia jakich zdaniem Kolegium dopuścił się Burmistrz O., nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Co najwyżej mogły być one podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wzruszenie ostatecznych decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa musi być więc na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 19 marca 2012 r., II SA/Wa 2422/11, LEX nr 1138942), a takie w niniejszej nie miało miejsca.

Ponadto w rozpatrywanej sprawie zaszła przesłanka negatywna wymieniona w treści art. 156 § 2 k.p.a., wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Stanowiła ona podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją. Powstałe w wyniku podziału działki gruntu, w przeważającej części były przedmiotem czynności cywilnoprawnych w postaci zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży. Nabywcy wydzielonych działek zostali wpisani jako właściciele do ksiąg wieczystych.

Podkreślono, iż zaskarżona decyzja SKO, jako skierowana do osób niebędących stronami w postępowaniu, obarczona została kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestionowana decyzja Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2010 r. przeniesiona została na osoby trzecie w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W następstwie powyższego osoby, do których skierowana została zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. utraciły przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Zaskarżona decyzja winna, tym samym zostać skierowana do osób na rzecz których przeniesiona została decyzja Burmistrza O. ustalająca warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].04.2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Burmistrza O. z dnia [...].01.2011 r. przeniesiono przedmiotową decyzję Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] na rzecz E.O. w zakresie obejmującym działki o nr ewid. [...] i [...] powstałe na podstawie decyzji podziałowej [...] z dnia [...].12.2010 r. wydanej dla działki nr [...] położonej w miejscowości S. , obręb N. , gmina O. i.

Wobec ujawnienia nowej okoliczności dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium doręczyło E.O. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].08.2014 r., nr [...] , w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy wraz z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia.

Wyjaśniono, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Burmistrz O. decyzją z dnia [...].01.2010 r., powołując się na art. 59 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji w tym m.in. funkcję zabudowy, linię zabudowy, powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji. Planowana inwestycja zlokalizowana została na części działki nr [...] , której ogólna powierzchnia, zgodnie z informacją z rejestru gruntów wynosi 13.4346 ha i składa się z gruntów ornych ki. Rlllb, RTVa, RIVb, RV i RVI. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 61 upzp. Załącznikiem do decyzji jest "część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000".

Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza O. z dnia z dnia [...].01.2010 r. nr [...] stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości dz. nr [...] o pow. 13.4346 ha.

Kolegium jako organ odwoławczy podzieliło stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej rozporządzeniem).

Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 up.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. wydana została bez wymaganych prawem załączników, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Wydanie decyzji bez tych załączników uznano za jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez Burmistrza stanu faktycznego sprawy. Wyjaśniono, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które winny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Niesłuszny jest zarzut odwołującego, że wynik sporządzonej analizy wraz z załącznikiem graficznym, stanowił załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].01.2010 r. Jedynym załącznikiem do tej decyzji jest "część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000", przy czym mapa ta również nie spełnia wymagań ustawowych. Kolegium podzieliło stanowisko, że załączonej do decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. mapy obejmującej tylko część działki nr [...] nie można uznać za załącznik spełniający wymogi określone w przepisach. Tym samym słuszne jest stwierdzenie, że decyzję wydano bez wymaganych prawem załączników graficznych.

Decyzja Burmistrza O. ponadto wydana została z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalania obszaru analizowanego. Działka nr [...] ma powierzchnię 13.4346 ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część nieruchomości, o nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę tą sporządzono na nieoznaczonej co do rodzaju kserokopii mapy w skali 1:5000.

Ponadto decyzję Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. wydano bez uzgodnień, czym w sposób rażący naruszono art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Postanowienie Starosty O. z dnia [...].08.2009 r. nr [...] , którym uzgodniono projekt decyzji "dla budowy siedmiu budynków mieszkalnych wolnostojących dla części działki nr [...] w miejscowości N. gm. O. i" nie można potraktować jako uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych położonych na części działki nr [...] , w miejscowości S.

Dodatkowo, Kolegium zauważyło, że wydając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].01.2010 r. Burmistrz O. wykroczył poza żądanie wniosku T.Ś. , ustalając warunki zabudowy dla budowy dwóch zjazdów indywidualnych z drogi o nr ewid. [...] . Kwestia ta nie była przedmiotem żądania strony.

Przedstawione naruszenia stanowią podstawę stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kolegium podzieliło pogląd, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uznać za nieodwracalne skutki prawne dokonanie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy podziału nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł w ustawowym terminie T.Ś. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego i procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi wskazując, że w skardze nie podniesiono konkretnych zarzutów.

Pismem z dnia 02.11.2015r. skarżący uzupełnił skargę zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, a w szczególności:

1) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie,

2) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wszystkim stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

4) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza O. pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący podkreślił, że obowiązkiem organu jest nie tylko zbadanie formalnych i merytorycznych przesłanek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale także przestrzeganie wszystkich ustawowych zasad i przepisów, w tym również standardów wynikających z prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązkiem organu związanym z wszczęciem postępowania administracyjnego jest z urzędu prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony.

Zdaniem skarżącego w niniejszym przypadku Kolegium uchybiło obowiązkowi wypływającemu z treści art. 61 § 4 k.p.a. Nie zawiadomiło bowiem o wszczęciu postępowania nieważnościowego podmiotu, na rzecz którego, w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., przeniesiona została przedmiotowa decyzja Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy, tj. E.O .

Organ odwoławczy wprawdzie doręczył E.O. decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., jednak informację o posiadaniu przez nią przymiotu strony posiadł w oparciu o złożone przez pozostałe strony wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustalenie dopiero w ramach postępowania "odwoławczego" poprawnego kręgu stron, które winne od początku uczestniczyć w postępowaniu i umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania uznać należy za naruszające prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez organy administracji.

Kolegium uchybiło także regule wypływającej z treści art. 10 k.p.a., jaką jest prawo strony do czynnego udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zawiadomiło bowiem E.O. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla skuteczności wszczęcia postępowania z urzędu, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., konieczne jest oficjalne powiadomienie o tym strony postępowania. Nie doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oznacza, że postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte. Pominięcie przez organ w postępowaniu nieważnościowym strony postępowania stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na wynik sprawy. Niewątpliwie brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Już tylko z tej przyczyny decyzje SKO winny zostać uchylone.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2010 r., gdyż nie została ona wydana z naruszeniem prawa, a także wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie zasadniczo powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych aniżeli podniesione.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe należy przypomnieć, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne uznawanie wypadków zwykłego naruszenia prawa za naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, publ. CBOSA).

Przyjmuje się, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznej decyzji w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. W tym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1,poz. 37).

Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233).

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. l FSK 439/05, OSP 2007/9/100, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).).

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., Ml SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069).

Ponadto należy podkreślić, że istotą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa, lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, nr 3 póz. 109), a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że uwadze zarówno organów administracji, jak i skarżącego, umknęła kwestia, która powinna była zostać wyjaśniona w pierwszej kolejności, a nie została. Mianowicie nie dokonano oceny, czy skarżący w świetle dokonanych ustaleń faktycznych był w ogółe legitymowany do posiadania statusu strony w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, a tym samym do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie dokonano także niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Dopiero pozytywna ocena prowadząca do wniosku, że skarżący posiada przymiot strony kontrolowanego postępowania nieważnościowego uprawniała organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek skarżącego z dnia 30.10.2014r. Tymczasem organ odwoławczy - pomimo posiadanej już wiedzy, iż skarżący decyzją Burmistrza O. z dnia 27.01.2011 r. wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przeniósł swe uprawnienia uzyskane przedmiotową decyzją Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] na rzecz E.O. w zakresie obejmującym działki o nr ewid. [...] i [...] powstałe na podstawie decyzji podziałowej [...] z dnia [...].12.2010 r. wydanej dla działki nr [...] położonej w miejscowości S. , obręb N. , gmina O. i - w ogóle nie ocenił, czy w świetle powyższego skarżący jest uprawniony do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, czy też nie.

W przypadku przyjęcia, że skarżący nie miał legitymacji do złożenia wspomnianego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżona decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż zostałaby wydana w trybie postępowania odwoławczego pomimo niewniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest zasadniczo wyłącznie na wniosek strony postępowania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma charakteru inkwizycyjnego, a zatem może zostać wszczęte wyłącznie na wskutek odwołania (tu w drodze analogii wniosku o ponowne rozpatrzenie) wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony w postaci wniesienia właściwego środka zaskarżenia powoduje, że organ wyższego rzędu może korzystać z uprawnień jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26.06.2014r., sygn. III SA/Gd 366/14, publ. CBOSA).

Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął, że skarżący posiada przymiot strony kontrolowanego postępowania nieważnościowego i to pomimo tego, że nie budzi wątpliwości, że – jak już wspomniano - skarżący decyzją Burmistrza O. z dnia [...].01.2011 r. przeniósł swe uprawnienia uzyskane przedmiotową decyzją Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] na rzecz E.O. . Fakt ten ma bardzo istotne znaczenie, gdyż istotą przeniesienia uprawnień przysługujących danemu podmiotowi jest to, że podmiot przenoszący traci owe uprawnienia, a podmiot przyjmujący nabywa uprawnienie. Pogląd, że podmiot, który nabył określone prawa na podstawie danej decyzji, po ich przeniesieniu traci je na rzecz podmiotu nabywającego owe prawa znalazł aprobatę także w judykaturze sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach NSA z dnia 06.09.2011r. o sygn. II OSK 1285/10 i z dnia 12.02.2014r. o sygn.. II OSK 2510/12, publ. CBOSA). Także sam skarżący wskazał, że osoby, do których skierowana została zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. utraciły przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, a decyzja ta winna zostać skierowana do osób na rzecz których przeniesiona została decyzja Burmistrza O. ustalająca warunki zabudowy.

W świetle powyższego – po uprzednim dokonaniu ustaleń w niezbędnym zakresie – organ II instancji winien był odpowiedzieć na pytanie, czy skarżący w ogóle był uprawniony do udziału w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym i czy miał interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., by w nim uczestniczyć. W szczególności zaś, czy skarżący był uprawniony do złożenia w kontrolowanym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponieważ do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zasadniczo stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie organ odwoławczy powinien odpowiednio zastosować art.134 k.p.a.

W razie przyjęcia, że skarżącemu jednak przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy winien ocenić, czy organ I instancji w świetle ustalonego stanu faktycznego prawidłowo określił krąg stron postępowania. W tym zakresie należy odnieść się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ II instancji w ogóle w swej decyzji nie odniósł się do tych zarzutów, czym uchybił przepisom postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art.107 § 3 k.p.a. Brak dokonania przez organ odwoławczy oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony i przedstawienia argumentów w tym zakresie powoduje, że ta jakże istotna kwestia, która powinna być rozstrzygnięta na samym początku postępowania odwoławczego, nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego. Nieznane są bowiem motywy organu odwoławczego, który wprawdzie dorozumianie przyjął, że skarżącemu przysługuje status strony niniejszego postępowania i ma on interes prawny w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz w żaden sposób nie wyjaśnił na czym oparł swe stanowisko w tym zakresie.

Należy wskazać, że organ odwoławczy przed ponownym dokonaniem oceny kwestii uprawnienia skarżącego do udziału w niniejszym postępowaniu powinien w trybie art.136 k.p.a. ustalić, czy decyzją Burmistrza O. z dnia [...].01.2011r. przeniesiono przedmiotową decyzję Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] w całości na rzecz E.O. Z decyzji przenoszącej z dnia [...].01.2011r. wynika bowiem, że przenosi ona uprawnienia w zakresie obejmującym działki o nr ewid. [...] i [...] powstałe na podstawie decyzji podziałowej [...] z dnia [...].12.2010 r. wydanej dla działki nr [...] . Tymczasem z kontrolowanej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy wynika jedynie, że dotyczy ona części działki [...] bez dokładniejszego uściślenia. Obydwa zapisy w w/w decyzjach nie są tożsame. Mogą, lecz nie muszą mieć ten sam zakres.

Nieustalona jest więc kwestia, czy skarżący decyzją przenoszącą z dnia [...].01.2011r. w całości bądź w części przeniósł na E.O. przysługujące mu uprawnienia z tytułu kontrolowanej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Jeżeli skarżący przeniósł swe uprawnienia w całości na E.O. , to utracił interes prawny do udziału w niniejszej sprawie, gdyż nie ma już żadnych uprawnień wynikających z kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli zaś przeniósł na E.O. jedynie część przysługujących mu uprawnień wynikających z kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy, to należy ustalić, czy skarżący pozostałej części uprawnień wynikających z kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie przeniósł na jeszcze inny podmiot. Zasadniczą kwestią jest ustalenie przez organ odwoławczy, czy skarżącemu nadal przysługują jakiekolwiek uprawnienia z tytułu kontrolowanej decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy. W razie ich braku nie ma on interesu prawnego uprawniającego go do udziału w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym.

W razie ustalenia i przyjęcia przez organ II instancji, że skarżący jest podmiotem uprawnionym do udziału w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym w celu dokonania prawidłowej oceny zarzutu skarżącego opartego na art.156 § 2 k.p.a. niezbędne będzie ustalenie przez organ odwoławczy w trybie art.136 k.p.a., czy skarżący – a jeżeli nie on to kto – jest właścicielem nieruchomości objętej (objętych) przedmiotowymi warunkami zabudowy bądź posiada do nich inny tytuł prawny. Należy też ustalić, czy – jak twierdzi skarżący - faktycznie na podstawie kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy dokonano podziału działki nr [...] , a jeżeli tak to na jakie działki ją podzielono i czyją stanowią własność. W tym celu konieczne jest uzyskanie przez organ odwoławczy decyzji podziałowej, o ile została wydana przez uprawniony organ. Wreszcie, należy ustalić, czy ewentualnie wydzielone działki faktycznie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a jeżeli tak uzyskać umowy sprzedaży tych działek i odpisy właściwych ksiąg wieczystych. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłową ocenę zarzutu skarżącego opartego na art.156 § 2 k.p.a., a dotyczącego wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez kontrolowaną decyzji Burmistrza O. z dnia [...].01.2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że przedwczesne byłoby zajęcie stanowiska w zakresie problemów i zarzutów merytorycznych występujących w niniejszej sprawie.

Reasumując, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił decyzję organu II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w tym w szczególności do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, mającego na celu określenie, czy skarżący jest podmiotem posiadającym status strony niniejszego postępowania. W razie przyjęcia, iż posiada taki status ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy winien ocenić, czy prawidłowy jest ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania w oparciu o zakres oddziaływania inwestycji, który jest istotny dla ustalenia stron postępowania. Wskazać należy, że z akt pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w aktach sprawy (choćby wypisów z ewidencji gruntów) jak też analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że wątpliwości w tym zakresie są uzasadnione. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie ma bowiem możliwości zweryfikowania, czy ustalenia organu w tym zakresie nie są dowolne, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania powodujących nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero po uzupełnieniu akt sprawy o prawidłową dokumentację możliwe będzie określenie terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, co ma niewątpliwie znaczenie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania. Należy zauważyć, że wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a., mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać również przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że każdy podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania ma prawo do uczestniczenia w obydwu jego instancjach. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oznacza skonkretyzowanie normy prawa materialnego z uwzględnieniem interesów wszystkich jego stron (art. 7 k.p.a.) zwłaszcza w postępowaniach dotyczących spraw wielopodmiotowych i z istoty swej budzącej konflikty, których rozstrzygnięcia mają charakter rozbudowany, wymóg wyważania interesów stron nabiera znaczenia szczególnego. W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wywody NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 219/13).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.