Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2797/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skarg E.L. i C.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej C.L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] orzekającą na rzecz C. i E. małżonków Ł. zwrot części nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości, położonej w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], aktualnie projektowanej jako działka nr [...] licząca [...] m2 w obrębie [...] i orzekł o odmowie zwrotu C. Ł. oraz E. Ł. części przedmiotowej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Aktem notarialnym Rep. [...] dnia [...] czerwca 1973 r. C. i E. małż. Ł. sprzedali Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 i 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr z 1961 r. Nr 18, poz. 94), własność nieruchomości położonej w [...] przy ulicach [...], [...] i [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], w tym m.in. działkę nr [...] w obrębie [...] (liczącą [...] m2).

Na podstawie decyzji nr [...] i nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1972 r. (znak: [...]) ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego i ulic "[...] Północnego", w granicach załączonego szkicu sytuacyjnego nr [...]. Działkę nr [...] z obrębu [...] wykazano w rejestrze pomiarowym (pod nr rej. [...]) i na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych (jako część terenu osiedla mieszkaniowego "[...] Północny" etap 1B i etap 1C).

Dnia 9 października 2002 r. C. i E. małż. Ł. wnieśli o zwrot części nieruchomości, wskazując m. in. działkę nr [...] z obrębu [...]. Wniosek sprecyzowali podaniem z dnia [...] października 2006 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Starosta [...] orzekł zwrot na rzecz C. i E. małżonków Ł. części wnioskowanej nieruchomości, położonej w [...]-[...] przy ul. [...], projektowanej jako działka nr [...] z obrębu [...] licząca [...] m2. Poprzednich właścicieli zobowiązano, aby wpłacili Miastu [...] [...] zł jako część zwaloryzowanej ceny wywłaszczenia ([...] zł), powiększoną o wzrost wartości działki wskutek nakładów ([...] zł). Pomimo niemożliwości ustalenia precyzyjnego celu wywłaszczenia, organ uznał zbędność działki nr [...], zabudowanej w 1991 r. szeregowym pawilonem, w którym osoby ﬁzyczne prowadzą działalność handlową. Pawilon handlowy (87% budynku), trawa i krzewy nie realizowały osiedla mieszkaniowego, dlatego działka zainwestowana 19 lat po nabyciu przez podmiot prywatny, na cel komercyjny stała się zbędna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję zwrotową. W I etapie realizacji [...] Północnego na proj. działce nr [...] nie planowano obiektów kubaturowych. Pawilon handlowy zbudowano dopiero w 1991 r., a pozostała część działki nie była wcale zagospodarowana, co świadczy o zbędności działki.

Wskutek skargi Miasta [...], prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd ocenił, że w sprawie znajduje zastosowanie reżim zwrotu wywłaszczonej nieruchomości według art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej "ugn".

Art. 137 ust. 1 ugn zawiera zamknięty i ścisły katalog okoliczności, kiedy nabyta nieruchomość stała się zbędna. Przyczyn zwrotu nie wolno rozszerzać, a decyzję musi poprzedzić jednoznaczne ustalenie rzeczywistego celu. Uszczegółowieniu (doprecyzowaniu) celu służy cała dostępna dokumentacja, powstała przed wywłaszczeniem. Określenie celu nabycia (pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] Północny") jest zbyt generalne, aby można było jedynie na jego podstawie formułować wnioski dotyczące realizacji celu na konkretnej działce. Dlatego oceny celu ujętego ogólnikowo należy dokonać z uwzględnieniem dokumentacji wywłaszczeniowej, tj. umowy, wniosku, załączników (dokumentów sprzed nabycia) lub miejscowego planu zagospodarowania. Przed uściśleniem celu nabycia konkretnej działki orzeczenie o zwrocie jest przedwczesne, bo budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budynki, ale też infrastrukturę (drogi, parki, tereny zielone w tym trawniki). Ponadto decyzje zatwierdzające plany realizacyjne oraz uzgodnienia zieleni i ciągów pieszych przewidywały też pawilony usługowe i usługowo-handlowe, sklep, przejścia dla pieszych i zieleń. Należy sprecyzować cel nabycia pozyskując dokumenty sprzed wywłaszczenia, aby zweryﬁkować, czy trawnik mógł ten cel realizować. Ocena, że na działce nie zrealizowano celu nabycia, nie ma dostatecznego oparcia w materiale dowodowym. Art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn nie pozwalają ustalać celu i zbędności z dowodów powstałych 10 lat po nabyciu. Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty archiwalne jednoznacznie precyzujące cel, a zwłaszcza uzgodnienia powołane w decyzjach o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego. Należy bowiem zweryfikować, czy działkę przeznaczono pod trawnik i czy cel zrealizowano, gdyż wówczas późniejsze wybudowanie pawilonu handlowego przeznaczonego na cele prywatne nie ma znaczenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] orzekł na rzecz C. i E. Ł. zwrot proj. działki nr [...] z obrębu [...] liczącej [...] m2. Poprzednich właścicieli zobowiązano do wpłacenia Miastu [...] zwaloryzowanej ceny nabycia ([...] zł). Nie doliczono zaś wzrostu wartości działki o [...] zł, podnosząc brak związku nakładów z celem nabycia. Zdaniem Starosty [...] działkę przeznaczono pod tereny sportowe i wypoczynkowe, w ramach których planowano alejki prowadzące do boiska sportowego, skarpę i gęste nasadzenia roślinne od ul. [...]. Urząd [...] nie ma zaś dokumentacji potwierdzającej realizację inwestycji w obszarze UD5. Natomiast szeregowy murowany pawilon handlowy (87% budynku) zbudowały komercyjnie przez osoby ﬁzyczne dopiero w 1992 r., ciąg betonowy (35 m2)i zadbana zieleń powstały po terminie z art. 137 ugn. Zdjęcie lotnicze wykonane w 1982 r. (9 lat po nabyciu) obrazuje brak realizacji obiektów rekreacji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję zwrotową w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Starosta nie wykonał zaleceń z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie. Nie sprecyzował bowiem celu nabycia poprzez wkreślenie działki na planach realizacyjnych inwestycji. Organ wojewódzki podważył też zdjęcie lotnicze działki jako mało czytelne i przyjęte za wyłączny dowód, zastępujący wystąpienie do spółdzielni mieszkaniowych o dokumentację poświadczającą realizację inwestycji. Ponadto z kserokopii aktu własności ziemi wynika tytuł prawny E. Ł., a decyzję zwrotową wydano też na wniosek C. Ł., której legitymacja wymaga weryﬁkacji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Sierpnia 2012 r. Starosta [...] orzekł na rzecz C. i E. małż. Ł. zwrot proj. działki nr [...] liczącej [...] m2. Starosta [...] uściślił cel według decyzji z dnia [...] września 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla I etapu realizacji [...] Północnego i według decyzji z [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu aneksu tego planu. Z załącznika graﬁcznego do planu realizacyjnego ustalono położenie działki w kompleksie terenów UD5 o funkcji sportowo-wypoczynkowej: planowano tam alejki osiedlowe, boisko, skarpy i gęste nasadzenia roślinne. Urząd [...] i spółdzielnie mieszkaniowe nie udokumentowały użycia działki zgodnie z celem. Natomiast w 1991 r. zbudowano na działce szeregowy pawilon, służący prywatnej działalności handlowej. Oprócz 87% murowanego pawilonu, przebiega na działce 35 m2 chodnika z kostki betonowej i zadbana zieleń. Analizując zdjęcie lotnicze z 1982 r. (9 lat po nabyciu) i opinię fotogrametry, nie stwierdzono na terenie UD5 rozpoczęcia budowy boiska i urządzania terenów sportowo-wypoczynkowych (alejek, skarp, trawnika). Zdaniem Starosty [...] dowodzi to zbędności nieruchomości z art. 137 ugn, gdyż terminowo nie zrealizowano zieleni osiedlowej, zaś prywatny pawilon handlowy z 1992 r. nie był celem wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, że korzystający z pawilonu nie są stronami w sprawie, bo ich władanie przestało być dzierżawą. Potwierdził zaś legitymację C. Ł., którą łączy wspólność majątkowa małżeńska z adresatem aktu własności ziemi z [...] marca 1973 r. i była uznana za współwłaścicielkę w akcie sprzedaży. Beneﬁcjentów zwrotu zobowiązano by wpłacili Miastu [...] kwotę [...] zł jako część zwaloryzowanej ceny nabycia wywłaszczeniowego. Pominięto zaś kwotę [...] zł wyrażającą wzrost wartości działki wskutek posadowienia 87% pawilonu handlowego i 35 m2 chodnika, bo nie były związane z realizacją celu.

Miasto [...] odwołało się od decyzji zwrotowej nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Podnosi osiągnięcie celu wywłaszczenia i kwestionuje pominięcie wzrostu wartości działki o [...] zł. Eksponuje na zwracanej działce skarpę zabudowaną pawilonem handlowym, kostkę betonową i zadbaną zieleń. Zdaniem odwołującego się, w ramach osiedla najpierw zrealizowano budynki, a później infrastrukturę, dlatego osiągnięcie nadal istniejącej zieleni osiedlowej wyklucza zbędność działki, mimo terminu art. 137 ugn. Warunek zbędności z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn należy odnosić do całej nieruchomości, a nie wydzielonej działki. Tymczasem w chwili złożenia wniosku o zwrot, działka od wielu lat była częścią zrealizowanego osiedla. Odwołujący się zarzuca też naruszenie art. 140 ust. 4 ugn, gdyż pominięto wzrost wartości zwracanej działki ([...] zł), odpowiadający kosztom naniesień budowlanych na jej zainwestowanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz orzekł o odmowie zwrotu C. Ł. oraz E. Ł. części nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta [...] wykonał wskazania z kasatoryjnej decyzji Wojewody [...] nr [...]. W aspekcie podmiotowym, organ I instancji zasadnie też nie uwzględnił korzystających z działki. H. S., W. C. i G. D. nie mają żadnych praw do działki, z której korzystają bezumownie. Zbudowanie dużym nakładem pawilonu handlowego, wieloletnia troska i władanie działką nie kreują interesu prawnego władających do udziału w sprawie zwrotowej według art. 138 ugn. Dlatego osoby te nie są stronami postępowania zwrotowego.

Wojewoda [...] uznał, że w sprawie naruszono normy procedury i prawa materialnego, dlatego uchylił decyzję i odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...], uznając osiągnięcie celu jej nabycia. Według Wojewody [...], uporządkowana zieleń i chodnik z kostki betonowej są przejawem celu. Przyjmując za organem I instancji, że proj. działkę nr [...] przeznaczono na funkcje rekreacyjno-sportowe chodziło o dominującą rolę terenu, a niekoniecznie boisko, skarpy i bujny drzewostan na działce liczącej [...] m2. Zupełnie wystarczające są typowe dla osiedla pielęgnowane drzewa, krzewy i trawnik przecięte chodnikiem. Ewentualnie też działalność handlowo-usługowa prowadzona przez osoby fizyczne od 1984 r., zaś od 1992 r. w formie szeregowego pawilonu osiedlowego (trzy, a obecnie dwa lokale) wyraża osiedle mieszkaniowe. Drobna, korelująca z lokalną potrzebą mieszkańców sprzedaż mięsa, owoców, warzyw i artykułów przemysłowych oraz istniejące do dziś kwiaciarnia i restauracja orientalna bieżąco uzupełniają funkcję mieszkaniową osiedla. Zieleń osiedlową i chodnik przy skarpie i wejściu do przejścia podziemnego zorganizowano przed wprowadzeniem terminu z art. 137 ugn (w 1998 i 2004 r.) oraz przed wnioskiem o zwrot złożonym w 2002 r.

Zdaniem Wojewody [...], nieczytelne zdjęcie lotnicze wykonane w 1982 r. (w 9 lat po nabyciu) nie dowodzi braku zainwestowania działki zielenią. Opinia fotogrametry analizuje cały teren o funkcji UD5 i obszerny areał sąsiedni z obu stron ulic [...] i [...], a biegła przyznaje problem z lokalizacją działki. Wnioski Starosty ze zdjęcia lotniczego, opinii biegłej i uściślenia celu nabycia naruszają zasadę swobodnej ocenę dowodów i nie stanowią wyczerpującej obiektywnej analizy zebranego materiału. Jednak organ I instancji uzupełniał materiał dowodowy i wypełniał wskazania Sądu, stąd odmienne ustalenia i ocena prawna w ll instancji wykluczały decyzję kasatoryjną, aktualizując art.138 § 1 pkt 2 in principio Kpa. Wojewoda [...] podziela bowiem pierwszy zarzut odwołania, że proj. działka nr [...] nie stała się zbędna lecz zrealizowano tam planowaną zieleń, chodnik i część skarpy. Bezspornie bowiem osiedle mieszkaniowe jest inwestycją złożoną, wymagającą wieloletnich prac etapowych, które na działce liczącej [...] m2 wyrażono zorganizowaniem zieleni i ciągu pieszego, a później punktu handlu, osiągniętych zanim wprowadzono rygor terminu art. 137 ugn i wniesiono o zwrot już zainwestowanej działki. Zresztą zwrot części nabytej nieruchomości byłby niedopuszczalny w projektowanym kształcie, bo narusza reguły wydzielenia działki do zwrotu - dzieli budynek nie po ścianie, lecz przez środek restauracji. Bezspornie bowiem Starosta orzekł zwrot 87% budynku murowanego pawilonu handlowego, tj. kwiaciarni w części południowej i fragmentu restauracji, nie wyznaczonego jakąkolwiek trwałą granicą w ramach budowli. Choć decyzja o zwrocie ułatwia podział nieruchomości, to nie może pomijać reguł podziału wyznaczonych normami prawa i logiki (art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1b ugn). Decyzja zwrotowa restytuuje prawo do nieruchomości, stąd granice własności muszą być zdatne do ustalenia, umożliwiając bezkonﬂiktowe korzystanie z przedmiotu zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (budynku, nieruchomości) - korelować z art. 140 Kodeksu cywilnego. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części (art. 93 ust. 3b ugn). Wykluczony jest zwrot budynku. którego podział nie miałby przebiegać po ścianach przeciwogniowych, a został poprowadzony przez środek lokalu wewnątrz pawilonu. Nie wolno zaś żądać przebudowy budynku, bo działkę zwraca się wg stanu ostateczności decyzji (art. 139 ugn).

Za w części zasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 ugn. Podniósł, że judykatura aprobuje ocenę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości wg kryteriów: czasu dokonania nakładów, ich legalności i związku z celem (czy zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia). Zarzut odwołania jest chybiony, co do samej zasady, choć wykładnia art. 140 ust. 4 ugn powodowałaby, że poprzedni właściciele odzyskaliby także część budynku i chodnika warte [...] zł, zwracając [...] zł. Jednak poprawną wykładnię art.140 ust. 4 ugn Starosta [...] niewłaściwie zastosował w sprawie. Dotyczy to zwłaszcza wzrostu wartości działki wskutek położenia chodnika, który ewidentnie realizował cel. Nawet uznając, że chodnik zrealizowano po terminie, to należało doliczyć wartość, o którą polepsza działkę. Skoro organ ll instancji odmówił zwrotu działki, to ocenę rozliczeń ograniczył do zarzutu odwołania. Wzrost wartości nieruchomości wywołany innymi działaniami (podjętymi na ryzyko inwestora) nie obciąża poprzedniego właściciela. Art. 140 ust. 4 ugn wykładany funkcjonalnie, uwalnia beneﬁcjenta zwrotu od skutków samowolnych nakładów. Nakłady, które nie realizowały celu wywłaszczenia rozlicza sam inwestor i władza poza decyzją zwrotową. Dlatego Starosta [...] konsekwentnie pominął wartość pawilonu handlowego, skoro uznał, że działka stała się zbędna, a budowa pawilonu nie zmierzała do realizacji celu nabycia wywłaszczeniowego. Uwzględnił ocenę wnioskodawców z dnia 4 października 2010 r., której nie podważało Miasto [...]. Natomiast wadliwie organ I instancji pominął wzrost wartości działki wywołany położeniem 35 m2 chodnika. Skoro Starosta uznał zbędność działki wskutek naruszenia terminów z art. 137 ugn, to alejkę-chodnik uściślił na s. 5-8 decyzji jako planowany przejaw osiedla mieszkaniowego, który jednak osiągnięto (choć ze zwłoką). Organ l instancji naruszył więc art. 140 ust.4 ugn, pomijając w rozliczeniu wartość chodnika, bo nawet uznając działkę za zbędną, ciąg pieszy zmierzał do realizacji skonkretyzowanego celu nabycia (choćby po terminie).

Zdaniem Wojewody, Starosta [...] powinien był równie wnikliwie ocenić operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. Po pierwsze: na początku 8.12 (punkt 10 pierwszej z tabel) biegła uwzględniła transakcję z dnia 10 czerwca 2010 r. poprzedzającą ponad 2 lata sporządzenie operatu szacunkowego. Wyceny dokonano zaś metodą korygowania ceny średniej, podając zaledwie 11 transakcji (bez zbyt starej umowy, w opinii brak kilkunastu transakcji). Podważana umowa opiewa na cenę najniższą w zbiorze. Ponadto, działki w zbiorze są większe od wycenianej. Po drugie: na s. 13 operatu, biegła użyła współczynnik korekcyjny uwzględniający zagospodarowanie działki. Wartość naniesień budowlanych wyceniła zaś osobno - w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową i elementów scalonych (s. 9 i 14 opinii). Wpływ naniesień uwzględniła więc dwa razy. Starosta [...] winien był konsekwentnie obciążyć beneﬁcjentów zwrotu wartością chodnika.

Uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowa zwrotu wynika jednak głównie z braku zbędności działki. Rozstrzygnięcie determinują art. 136-137 ugn oraz prawomocna ocena prawna i wskazania Sądu (art. 153 Ppsa). Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn poprzedni współwłaściciele nabytej nieruchomości mogą żądać zwrotu jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ugn, stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia wywłaszczeniowego. Art. 137 ugn uznaje nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Kluczowe dla oceny zbędności nieruchomości jest uściślenie celu nabycia na wnioskowanej działce. Zgodnie z utrwaloną judykaturą i jednolitą doktryną wywłaszczeniową cel ujęty ogólnie (budowa osiedla) wymaga sprecyzowania w oparciu o dokumentację powołaną w akcie nabycia lub poprzedzającą nabycie. Dane powstałe później nie były brane w rachubę przy nabyciu i referują już realizację, a nie uściślanie celu. Identyczne wskazania, co do dalszego postępowania w tej sprawie wyraził prawomocnie WSA w Warszawie. Na s. 6 wyroku z dnia 24 września 2009 r. (I SA/Wa 1032/09) nakazano precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia jaki planowano na działce. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Na s. 7 in ﬁne wyroku Sąd wiążąco ocenił, że określenie celu nabycia pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] Północny" jest zbyt generalne. Prawidłowa ocena tak ogólnikowego celu musi uwzględnić dokumentację obowiązkowo dołączaną do wniosku o wywłaszczenie, treść samego wniosku, a w ich braku - innych dokumentów pochodzących z okresu sprzed wywłaszczenia i dotyczących nabycia w tym właśnie celu. Na s. 8 wyroku Sąd wskazał uzgodnienia (np. projektu zieleni ulicznej i osiedlowej) jako podstawy lokalizacji i planów realizacyjnych powołanych w umowie wywłaszczeniowej. Wskazał też miejsca ich poszukiwań. Starosta [...] usiłował sprostać wskazaniom Sądu, co jednak powiodło się częściowo. Zdaniem Wojewody [...], rzeczywiste starania o pozyskanie danych sprzed nabycia wykluczają szanse pozyskania dalszej dokumentacji uściślającej cel, dlatego nie przemawiały za decyzją kasatoryjną. Przed umową z art. 6 uztwn często nie sporządzano wniosku i akt wywłaszczenia mając zgodę właścicieli. Bezcelowe byłoby też dalsze poszukiwanie szczegółów lokalizacyjnych sprzed 20 czerwca 1973 r., skoro nie zostały odnalezione, mimo wystąpień do Urzędu [...], spółdzielni mieszkaniowych i archiwów. Pozyskane dane z kart [...] akt i w teczce z dokumentacją lokalizacyjną powstały nieznacznie po nabyciu, gdyż plan realizacyjny zatwierdzono 12 września 1973 r., aneksowano 4 marca 1974 r. i 2 października 1974 r. (dane z 1975 i 1985 r. są zaś zbyt odległe od umowy z dnia 20 czerwca 1973 r. i nie uściślają przeznaczenia działki). Jednak dostępna dokumentacja jest zdatna, by sprecyzować cel nabycia i koresponduje ze wskazaniami Sądu. Po pierwsze: nawiązuje do decyzji lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. (sprzed nabycia). Główne tezy pierwotnego projektu honorowano zaś w planie realizacyjnym z 1974 r. Po drugie, zatwierdzenie planów realizacyjnych z dnia [...] września 1973 r. i [...] października 1974 r. powołał Sąd. Nie udało się uściślić celu z uzgodnień powołanych na s. 8 wyroku, ale późniejsze dane powiązane są konkretne. Zdatne do precyzowania celu są dostępne plany realizacyjne z dnia [...] września 1973 r. z dnia [...] marca 1974 r. i plansza-bilans terenu z legendą i tabelą bilansową do planu z dnia [...] września 1973 r. Po trzecie: strony nie podważają wartości dowodowej i nie uzupełniły dostępnych danych dla uściślania celu. Ewentualne podważenie użyteczności dowodowej istniejącej dokumentacji do uszczegółowienia celu nie uzasadniało już decyzji kasatoryjnej. Działki nie pozostawiono w stanie pierwotnym i w ostateczności można raczej ocenić, czy stan zagospodarowania potencjalnie wyrażał osiedle mieszkaniowe jako cel ogólny (porównanie z typowymi planowanymi ówcześnie przejawami osiedla uzasadniającymi wywłaszczenie, funkcją inwestora i działek wokół). Należało więc uściślić cel wg dostępnych danych i orzec reformatoryjnie. Analiza znanego materiału (choć nie powstał idealnie przed aktem nabycia wywłaszczeniowego) pozwala wnioskować zgodnie z ustaleniem organu I instancji, że działka leżała w obszarze UD5 o funkcjach rekreacji (wypoczynku) i sportu. Przez działkę miała prowadzić alejka i zieleń od przejścia podziemnego pod ul. [...] do boiska sportowego (planowane w północnej części obszaru); blisko skarp, drzew i ul. [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r., plansza [...] Płn. I etap podstawowy i bilans terenów). Natomiast Wojewoda [...] nie podziela założenia organu I instancji, powtarzanego na s. 5 in ﬁne i s. 7 decyzji oraz w opinii biegłego fotogrametry, oczekującego na działce liczącej [...] m2 "wytyczonych alejek o regularnym kształcie, połączonych z innymi alejkami osiedlowymi i planowanym boiskiem sportowym; urządzonej skarpy od zachodniego i północnego skraju działki; gęstych nasadzeń roślinnych w postaci różnej wielkości drzew i krzewów od strony ulicy Beli [...]". Na kartach [...], [...],[...],[...] akt wkreślono granice dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] (z której pochodzi i która ogranicza od północy i południa projektowaną działkę nr [...] w obrębie [...]). Rozmiar i odstęp działki od ul. [...], widoczne z kart [...],[...], [...], [...] akt dowodzą, że to nie na działce liczącej [...] m2 (a na sąsiadującej od południa działce oddzielającej od ulicy) planowano gęstą zieleń. Oczywiście te dane i k. [...] (gdzie granice działki wkreślił geodeta działający na zlecenie wnioskodawców) wykluczają, iż właśnie na północnym-zachodzie działki [...] planowano skarpy - były planowane znacznie dalej (w kierunku boiska planowanego na obszarze UD5, ale kilkaset metrów na północ). Tylko na wschodzie działki planowano część skarpy przy wejściu do przejścia podziemnego pod ul. [...]. Obrazują to różnice wysokości (pofałdowanie) terenu na k. [...] i symboliczne oznaczenie skarpy na k. [...]. Powyższe przekonuje, iż działka o pow. [...] m2 miała lokować: zieleń niską (trawnik), drobne drzewa i krzewy, ciąg pieszy (alejkę), dostęp do przejścia podziemnego pod ul. [...] - tylko graniczyć z gęstą zielenią drogi (zieleń osiedlowa i uliczna miały być uzgodnione i rozdzielone - karty 123 i 120 verso akt lokalizacyjnych). W pewnym oddaleniu na północy i zachodzie projektowano skarpy, a znacznie dalej boisko sportowe, do którego działka mogła zaledwie prowadzić. Wypoczynkowa funkcja całego obszaru UD5 nie wiązała się z równomiernym posadowieniem obiektów sportowych, czy złożonej rekreacji. Mała działka leży blisko drogi, przejścia podziemnego i skarpy, co ogranicza ją do roli komunikacyjno-estetycznej (spacery wśród zieleni), choć w całym obszarze UD5 (którego działka jest specyficznie położoną częścią) dominuje sport i rekreacja. Poszukiwanie subtelnych form sportu i rekreacji przez organ I instancji narusza swobodną ocenę dowodów, bo nie ma oparcia w materiale precyzującym cel nabycia i uogólnia lub przenosi założenia z sąsiednich działek. Według Wojewody [...], uszczegółowiony cel nabycia wywłaszczeniowego osiągnięto. Bezspornie bowiem na projektowanej działce nr [...] zorganizowano uporządkowaną zieleń osiedlową, położono chodnik z kostki betonowej, pomieszczono część skarpy przy wejściu do przejścia pod ulicą [...]. Przekonują o tym zdjęcia i oględziny z dnia 12 lutego 2008 r., zdjęcia i ustalenia biegłych wykonujących operaty szacunkowe z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] października 2010 r., [...] lipca 2012 r.. Dokumenty referują zagospodarowanie działki pielęgnowaną zielenią i 35 m2 chodnika z kostki betonowej, pozwalając wnioskować wstecz, że elementy osiedla powstały przed 2004 r. Wywodzenie na s. 6-8 decyzji zbędności ze spóźnionego zagospodarowania działki jest bezzasadne. Ewidentnie cel nabycia osiągnięto przed wprowadzeniem terminu w 1998 r. oraz jego zaostrzeniem w 2004 r.

Obecna wykładnia art. 137 ugn wyklucza wywodzenie zbędności z samego wprowadzenia rygoru terminów. Poprzednie regulacje zwrotowe (uztwn z 1958 r. i uggwn z 1985 r.) zadowalały się osiągnięciem celu nabycia. Skoro zieleń, chodnik i skarpę zrealizowano przed wejściem w życie ugn, dodaniem terminu 10 lat w 2004 r. i przed wnioskiem zwrotowym z 2002 r., to wsteczne rozciąganie rygoru terminu z art. 137 ugn jest nadużyciem. Reżim art. 137 ugn (ujemny skutek spóźnionej realizacji celu) stosowany retroaktywnie narusza art. 2 i 165 Konstytucji RP. Wolno więc oceniać zbędność według kryterium terminu dopiero dla celów osiągniętych po 1998 r. i po 2004 r. kiedy wprowadzono rygor 7 - letni dla rozpoczęcia inwestycji i termin 10 letni dla zrealizowania inwestycji. Zresztą nie tylko przedwczesne zastosowanie kryterium terminów, ale też wykładnia art. 137 ugn na s. 5-6 decyzji doprowadziła organ l instancji do błędnego wniosku na s. 8 decyzji, że działka stała się zbędna. Zdaniem Wojewody [...], terminy wskazane w art. 137 ugn dotyczą tylko zaniechanej inwestycji. Natomiast osiągnięcia celu nabycia. nie niweczy rzekome opóźnienie jego realizacji (zwłaszcza przed 1998 r.). Art. 137 ugn normuje zbędność tylko, gdy pomimo upływu terminów cel nie został zrealizowany. "Pomimo upływu terminu" zakłada bezskuteczny jego upływ, tj. brak zrealizowanego celu w dniu wniosku (terminy ekspirowały, a jednocześnie organ orzekający nadal stwierdza, że cel wciąż nie jest osiągnięty). Dlatego nieruchomość nie stała się zbędna, jeżeli cel zrealizowano pomimo, że upłynął termin 7 lub 10 letni. Inaczej konieczna byłaby nawet kilkudziesięcioletnia ocena terminu realizacji celu, bezspornie osiągniętego. Zwracanie działki efektywnie używanej na cel od wielu lat, tylko dlatego, że realizację rozpoczęto w 8 lub zakończono w 11 roku po nabyciu, byłoby irracjonalne i sprzeczne z zasadą stabilności (pewności prawnej). Tym bardziej dotyczy to niniejszej sprawy, gdy cel bezspornie i do dzisiaj jest kontynuowany sprzed 1998 r. (gdy wprowadzono krótszy termin) i bez wątpienia był osiągnięty przed złożeniem wniosku o zwrot w 2002 r. (odwołania z dnia 1 października 2008 r., 21 lipca 2011 r., skarga z dnia 8 czerwca 2009 r., karty 8, 93 i 20 akt Wojewody). Wreszcie, nawet stosując termin zbędności retroaktywnie i dosłownie, to osiedle mieszkaniowe jest inwestycją etapową i długotrwałą, a bezspornie zostało ogólnie rozpoczęte w terminie i efektywnie ukończone.

Wojewoda [...] nie podzielił też uzasadnienia faktycznego, co do zbędności działki nr [...]. Argumentacja na s. 7-8 decyzji, wywodząca zbędność (spóźnione zainwestowanie) działki ze zdjęcia lotniczego i opinii fotogrametry B. B. narusza zasady swobodnej oceny dowodów i przekonywania. Po pierwsze, zdjęcia lotnicze wykonane 16 maja 1982 r. są nieczytelne, a na kopii na karcie [...] wnioskowaną działkę wkreślono niedokładnie - przesunięto na południe ku ulicy (por. k.IlI/80). Obecne orzecznictwo wywłaszczeniowe dyskwaliﬁkuje zdjęcia lotnicze, które nie są wyraźne i powiększone. Po drugie, wartość dowodowa zdjęcia jest ograniczona, bo obrazuje raczej cały teren UD5 i działki sąsiednie. Nieprzypadkowo i sugestywnie zdjęcie z k.[...] poprzedza plansza [...] Płn. I dla terenu o funkcji UD5. Rozmiar działki ([...] m2) przy olbrzymim obszarze obrazowanym i technice zdjęć wyklucza stanowcze wnioski. Po trzecie, przy opinii fotogrametrycznej B. B., brak analizowanego zdjęcia. Na środku s. 1 opinii biegła przyznaje, że "na powiększeniu zajęcia lotniczego nie są widoczne granice działki ewidencyjnej [...] ani też działki ewidencyjnej [...], której to część stanowi działka [...]. Położenie tej działki zostało określone na powiększeniu zdjęcia lotniczego w sposób przybliżony, z uwagi na fakt, że skala oryginalnego zdjęcia lotniczego wynosi 1-20000, co oznacza brak możliwości technicznych określenia na nim szczegółów sytuacyjnych jak również punktów granicznych z dokładnością wymaganą w ewidencji gruntów." Ponadto biegła na s. 1 opinii powiela nadmierne założenie zamawiającego, co do zagospodarowania działki. Po czwarte, biegła opisuje wyłącznie sąsiedztwo, a nie działkę [...] (której nie precyzuje) zakładając z góry, iż "nie ma to jednak wpływu na interpretację sytuacji odfotografowanej na projektowanej działce ewid. [...], albowiem sytuacja ta nie wyróżnia się żadnymi szczegółami od bliższego i dalszego jej otoczenia ". Jednak aprioryczne założenie i stwierdzenia opisujące inne działki i zadania (np. parkingi i bloki na zachodzie, budowę na północ od działki) podważają moc dowodową i przydatność opinii dla ustaleń o działce nr [...]. Obiekty przy działce nr [...] uznano za "uprawne działki przypominające ogródki działkowe" oraz "niewielki budynek wielkości kiosku, który może być bezpośrednio związany z prowadzoną budową i jej zapleczem". Obie oceny, jedynie istotne dla działki nr [...], nie są przekonujące. Budynek oddalony znacznie od budowy, nie był z nią bezpośrednio związany, a leżał bliżej ulicy i bloków już zbudowanych - mógł być kioskiem. "Ogródki działkowe" mogły być zielenią osiedla, bo grunt działki nie różni się od terenu przy blokach, a jest rozjeżdżony poza jej granicami. Zważywszy jakość zdjęcia, mały rozmiar działki, zastrzeżenia i założenia opinii oraz koncentrację uwag biegłej na terenie wokół; wniosek o zbędności działki [...] uogólnia raczej hipotezy przeniesione z otoczenia wnioskowanej działki, odnośnie położenia i stanu której, brak precyzyjnych danych. Inne środki dowodowe (protokoły oględzin, ustalenia biegłych, oświadczenia korzystających i odwołującego się, brak zaprzeczeń stron) pozwalają wnosić, że teren zmienił funkcję z rolniczej na rekreacyjną. Realizacji zieleni i chodnika, dokonano przed wprowadzeniem terminów ugn, wykluczając zbędność działki. Zieleń z towarzyszeniem alejek, chodników, klombów (dostatecznie zorganizowana) wyraża osiedle. Ogólną realizację celu jako zespół mieszkaniowy "[...] Północny" wskazują zaś Urząd [...] w piśmie z dnia [...] marca 2004 r., piśmie z dnia [...] października 2004 r., zezwolenia na budowę bloków i przebieg urządzeń podziemnych osiedla.

Zdaniem Wojewody [...], zbędności działki nie dowodzi zbudowanie pawilonu w 1992 r. Przeciwnie, drobna działalność handlowo-usługowa osób fizycznych służąca osiedlu może wykluczać zwrot. Kończąc s. 10 wyroku z dnia 24 września 2009 r. (I SA/Wa 1032/09) WSA w Warszawie też nie zdeterminował wyniku sprawy kwestią wybudowania na działce pawilonu handlowego na cele prywatne. Wbrew ocenie ze s. 6 i 8 decyzji, Wojewoda [...] uważa zaspokajanie bieżących, lokalnych potrzeb konsumpcyjnych mieszkańców osiedla za dopuszczalny ewentualny przejaw osiedla mieszkaniowego. Gdyby dane powstałe po nabyciu okazały się nieprzydatne dla konkretyzacji celu, to codzienne oferowanie mieszkańcom dostępu do produktów pierwszej potrzeby może ewentualnie realizować typową funkcję osiedla. Przy niemożności uściślenia celu nabycia, trzeba by porównać stan osiągnięty z akceptowalną formą osiedla. Zgodnie zaś z utrwaloną judykaturą wywłaszczeniową, szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe oznacza nie tylko budynki, ale też pomocniczą infrastrukturę wspomagającą główną funkcję mieszkaniową. Niezbędne do wygodnej, codziennej egzystencji dużych skupisk ludzkich jest zapewnienie drobnej konsumpcji. Codzienne dostarczanie żywności, drobnych towarów i usług mogą w skali lokalnej oferować osoby prywatne. Spektrum dóbr, rozmiar przedsięwzięcia i specyﬁka zaspokajanych potrzeb muszą korelować z funkcją osiedla. Irracjonalnie jest wymagać, by inwestor permanentnie realizował każdą funkcje osiedla, zwłaszcza po 1989 r. Należy dopuścić pomocniczą rolę prywatną, gdy nie narusza istoty osiedla - nie jest masowa i komercyjna. Z perspektywy zadań inwestora i potrzeb mieszkańców stała aktywność prywatna (choć nie charytatywna) jest koniecznym elementem osiedla, a wspomaganie funkcji mieszkaniowej dominuje nad stroną ekonomiczną. Dlatego judykatura aprobuje punkty handlowo-usługowe (drobne sklepy, pawilony) jako konkretyzację osiedla. Opisana lokalna sprzedaż i usługi jest zapewniana przez osoby ﬁzyczne na wnioskowanej działce. Od 1984 r. prowizorycznie udostępniano żywność, od 1992 r. oferowano artykuły przemysłowe i żywnościowe. W trzech lokalach murowanego pawilonu szeregowego, a obecnie w budynku działa restauracja i kwiaciarnia. Prowadzenie restauracji-baru orientalnego (w północnej części pawilonu) i kwiaciarni (w południowej części) wynika ze zdjęć i protokołu oględzin z dnia 12 lutego 2008 r., ustaleń i zdjęć przy operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2008 r., ustaleń w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2010 r., zdjęć i ustaleń w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2012 r. Wybudowanie murowanego pawilonu szeregowego w 1992 r. znajduje potwierdzenie w projekcie pawilonu z kwietnia 1991 r., zezwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r., przyjęciu użytkowania pawilonu z dnia [...] czerwca 1992 r., oświadczeń z dnia [...] lipca 2006 r. i z [...] kwietnia 2012 r. H. S., G. D. i W. C. jako inwestorów pawilonu, pisma Urzędu [...] z dnia [...] października 2006 r. Karty [...] akt obrazują trzy pierwotne lokale użytkowe pawilonu, a na karcie IV/107 akt zestawiono ich powierzchnię z przeznaczeniem na sklep warzywny (31,8 m2), sklep artykułów przemysłowych (26,4 m2) i sklep mięsny (42,2 m2). Przebudowę pawilonu odnotowuje operat szacunkowy na karcie H/316. Początki sprzedaży warzyw na działce w prowizorycznym sklepie można datować od 1984 r. według oświadczenia W. C. złożonego [...] kwietnia 2012 r., będącego kartą 50 tomu IV akt. Ewidentnie aktywność handlowo-usługowa wspomaga zasadniczą funkcję mieszkaniową osiedla. Koresponduje skalą, asortymentem i zmiennością z bieżącymi, doraźnymi potrzebami lokalnymi mieszkańców. Działalność osób ﬁzycznych jest stała, dostosowywana do aktualnych potrzeb i wkomponowana w osiedle. Potwierdza to dbałość o całą działkę, ulepszanie zieleni i chodnika - kontynuacja zastanej funkcji (k.lV/50,82). Okoliczność świadczenia usług dla osiedla przez osoby prywatne była zaś dopuszczana jeszcze przed 1989 r. o czym ogólnie przekonują projekt koncepcyjny [...] Północny-Centrum, zatwierdzenie [...] lipca 1975 r. planu realizacyjnego zamiennego [...] Północny I Przedsięwzięcie (zespół handlowo-usługowy), opinia Biura Planowania Rozwoju [...] z dnia [...] lutego 1974 r. o zwiększeniu usług, opinia Wydziału Urbanistyki i Architektury Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1973 r., pismo Powiatowej Rady Narodowej do Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego z dnia [...] września 1973 r. ws centrum handlowo-usługowego. W ramach terenu mieszkalnictwa scalonego przewidziano przecież usługi II stopnia (k. 121 akt lokalizacyjnych). Udostępnianie towarów codziennego użytku i usług, od 30 lat zorientowane na zmienne potrzeby mieszkańców osiedla, nie oznacza zbędności działki przez samo odpłatne oferowanie dóbr przez osoby ﬁzyczne. Przeciwnie, gdyby uściślenie celu wywłaszczenia zawiodło, to stałe oferowanie warzyw (od 1984 r.), mięsa, warzyw i artykułów przemysłowych (od 1992 r.), aktualnie zaś kwiatów i posiłków, ewentualnie wyrażać może szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe. Bezspornie też dowodzi, że działki [...] nie pozostawiono w stanie z dnia nabycia, a wieloletnich starań osób ﬁzycznych dla osiedla nie wolno zrównać z zaniechaniem. Niezależnie bowiem od kwaliﬁkacji podmiotowej korzystających, istotne jest osiągnięcie celu nabycia działki.

W ocenie organu odwoławczego, zwrot projektowanej działki nr [...] jest nieuprawniony, bo zrealizowany chodnik betonowy i kierunkowa zieleń przy skarpie i przejściu podziemnym wyraża osiedle mieszkaniowe. Działka leży na terenie o dominującej funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej, a miała tylko prowadzić do boiska. Skonkretyzowany cel nabycia wywłaszczeniowego zakładał ogólne przeznaczenie działki w ramach obszaru rekreacyjno-sportowego. Nie wymagał wcale posadowienia gęstych nasadzeń, licznych skarp, alejek i boiska na działce liczącej zaledwie [...] m2, położonej nieopodal drogi, przy podziemnym przejściu pod ulicą [...]. Uwzględniając zwężenie terenu, rozmiar i usytuowanie działki blisko ulicy; samo powiązanie funkcjonalne działki jako dojście do zasadniczej części obszaru o roli wypoczynkowo-sportowej było zupełnie wystarczające. Funkcję rekreacyjną zrealizowała zadbana typowa zieleń osiedlowa i ciąg pieszy, wiodące do części sportowej. Niezależnie też od zagospodarowania działek sąsiednich, obiekty spacerowe osiągnięto na działce przed 1998 r. Nie wolno zaś wywodzić zbędności z rzekomego naruszenia terminów wprowadzonych dopiero w art. 137 ugn. Dowodem zbędności zagospodarowanej działki nie jest też posadowienie w 1992 r. pawilonu liczącego 125 m2, gdzie osoby ﬁzyczne od 1984 r. kontynuują dla osiedla aktywność usługowo-handlową o zasięgu miejscowym. Sklep mięsny, warzywny, z artykułami przemysłowymi, a następnie kwiaciarnia i bar orientalny są elementem typowym osiedla, bo pozwalają detalicznie zaspokajać bieżące potrzeby życiowe mieszkańców w skali lokalnej. Doraźna sprzedaż produktów pierwszej potrzeby od 1984 r., utrwalona w pawilonie od 1992 r., wyklucza więc zbędność działki, skoro cel realizowano przed 1998 r. i 2004 r. - zanim wprowadzono rygor terminu z art. 137 ugn.

Według Wojewody [...], przeszkodą zwrotu jest też niepoprawne wydzielenie do zwrotu działki, której granica przecina środek restauracji (północną część lokalu pawilonu) - nie przebiega po ścianie budynku. Sposób przeprowadzenia zwrotu jest więc wadliwy, bo wykluczy racjonalne korzystanie z budynku i działki. Realizując planowaną zieleń i chodnik przy skarpie i przejściu podziemnym oraz zapewniając towary i usługi mieszkańcom osiedla wykluczono zbędność wadliwie wydzielonej działki, co implikuje odmowę jej zwrotu. Dlatego organ odwoławczy uchylił decyzję i odmówił bezzasadnego zwrotu wadliwie wydzielonej działki.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] E. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewoda [...] zwyczajnie nie zgadza się z ugn, krytykuje ją i jawnie ją przekręca, wymyśla znaczenia terminów, wniosków i daty, których nie ma w ustawie. Wojewoda wypowiada się też o Konstytucji RP, mimo że to nie Sąd, ani Trybunał. Skarżący wskazał na fragment z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012, w którym Trybunał stwierdził, że jest świadom, że normatywna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn ma zastosowanie nie tylko na przyszłość (do nieruchomości wywłaszczanych po wejściu w życie ugn), ale także do nieruchomości wywłaszczonych przed 1997 r. Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz z braku szczególnych przepisów intertemporalnych w ugn. To co pisze Wojewoda zaprzecza całkowicie temu co wskazał Trybunał. Wojewoda powołuje się na Konstytucję, ale dokładnie odwrotnie, niż Trybunał Konstytucyjny rozumie jej zapisy. Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody jest niemożliwa do czytania - napisana jest bez ładu i składu. Ma za małe litery, jest za długa, nie na temat, a w dodatku nie ma sensu. Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych w większości nijak się mają do sprawy. Skarżący uważa, że Wojewoda mataczy faktami. Najpierw zgodził się ze Starostą, że na zwracanej nam przez Starostę działce celem planistycznym był sport i rekreacja. Potem stwierdził, że na działce znajduje się pielęgnowana trawa, zieleń i chodnik tzn., że ten cel i plan został wykonany. A skoro cel i plan wykonano, nawet po terminach, to już zwrot działki się wnioskodawcom nie należy, bo tak stwierdzają inne sądy w innych sprawach. Organ odwoławczy "zapomniał" powiedzieć że chodnik to nie alejki rekreacyjne, tylko wejście do kwiaciarni i restauracji, a trawnik to jest obejście sklepu. Skarżący wskazał, że części odebranej właścicielom ziemi grunt zagospodarował C. i inni. Czy zrealizowanie celu przez wybudowanie przez C. sklepu, podnajmowanego innym w celach zarobkowych, może być prawidłowe? Po wywłaszczeniu mówiono, że osiedle [...] Północny będzie oddane za trzy lata, a nie 10. Zaskarżona decyzja świadczy o tym, że Wojewoda nie ma podstawowej wiedzy na temat [...] i tamtych czasów. Ze swoich dokumentów Wojewoda wyciąga śmieszne i niedorzeczne wnioski, że w tamtych czasach osoby prywatne mogły sobie zwyczajnie, na dowolnie wybranym miejscu pobudować sklep i handlować. Skarżący wskazał, że sam przez lata składał podania do Spółdzielni o przydział lokalu na sklep, ale prośbę załatwiono odmownie. Wojewoda wskazując na dopuszczalność świadczenia usług dla osiedla przez osoby prywatne przed 1989 r. nie orientuje się w temacie, co wynika z kopii czasopisma Architektura SARP ze stycznia 1975 r. Widać jak szczegółowo wtedy handel był planowany i dopuszczalny. Na spornej działce nie planowano i nie dopuszczano handlu. Główny handel miał być w SAM-ach i domach towarowych, a drobny w sklepach, w pod-parterach niektórych bloków. Żadnych bud i straganów wtedy nie planowano. Wojewoda błędnie przyjął, że ogródki to mogła być rekreacja osiedlowa i że handel warzywami, czy mięsem to uzupełnienie funkcji osiedla, osiągnięcie celu nabycia. Oczywistym jest, że handel to nie sport i wypoczynek. Te ogródki właśnie uprawiali na warzywa i kwiaty głównie dawni gospodarze (np. N., L.), którzy dostali mieszkania przy ul. [...]. Robili to z potrzeby oszczędności i porządku. Inni mieszkańcy też szli w ich ślady. Wojewoda wskazuje też, że zdjęcia są nieczytelne, a potem rozpisuje się o tych ogródkach co ich nie widać.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] C. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze C. Ł. wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 6 i art. 7 Kpa polegające na dowolnej interpretacji przepisów prawa materialnego, art. 8 Kpa przez chaotyczne uzasadnienie decyzji i nielogicznych wywodach podważających zaufanie obywateli do władzy publicznej, art. 77 § 1 Kpa przez dowolne, wybiórcze i chybione rozpatrzenie materiału zebranego w sprawie, art. 80 Kpa poprzez przyjęcie okoliczności za udowodnione na podstawie wybiórczo przeanalizowanego materiału dowodowego i mylnie powołanych dowodów, art. 84 Kpa przez zakwestionowanie opinii biegłego z zakresu fotogrametrii i przyjęcie własnych ustaleń przez organ bez odwołania się do wiadomości specjalnych potwierdzających te ustalenia i bez powołania się na dowody popierające przekonanie organu; 2) obrazę przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 137 ugn przez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w przypadku celów osiągniętych przed 1998 r. i 2004 r., naruszenie przepisu art. 137 ugn poprzez dowolną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotyczy tylko zaniechanej inwestycji, a nie dotyczy inwestycji realizowanej po upływie terminów określonych w tym przepisie, naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 ugn poprzez stosowanie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została uregulowana w tym przepisie, w szczególności przez odniesienie się do zasad podziału nieruchomości zabudowanych jako stanowiących warunek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi C. Ł. wskazała, że Wojewoda [...] zakwestionował powszechnie stosowaną wykładnię przepisu art. 137 ugn powołując się na przepis art. 2 i 165 Konstytucji RP czym naruszył normę przepisu art. 6 Kpa, który reguluje zobowiązanie działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Niedopuszczalne jest w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej odwoływanie się do poglądów wyrażanych w doktrynie ( np. w czasie szkoleń dla urzędników, opinii wyrażanych w pytaniach prawnych itp.) i abstrahowanie od literalnej wykładni prawa. Wojewoda [...] swoim stwierdzeniem jakoby stosowanie powołanego przepisu art. 137 do stanów faktycznych sprzed złożenia wniosku o zwrot nieruchomości "jest nadużyciem" dał wyraz ignorowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i w to miejsce zastosował subiektywną wykładnię prawa urzędników jego urzędu.

Skarżąca uważa, że jeżeli organ ll instancji miał wątpliwości, co do wykładni obowiązującego prawa stosowanej przez sądy, to wątpliwości te powinien był rozstrzygnąć na korzyść byłego właściciela. Nie można również pominąć naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 Kpa, które organ II instancji ignoruje i swoim działaniem podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej, czym narusza zasadę praworządności, którą obowiązany jest strzec. Wojewoda rozpatrując tę sprawę w wyniku uprzednio wydawanych decyzji w sprawie dokonał, na podstawie takich samych dokumentów obrazujących sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, odmiennych ustaleń.

Wojewoda [...] rozpoznając decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. odwołanie Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. przyjął, że zwracana działka nr [...] z obrębu [...] w części pozostaje niezagospodarowana, natomiast zrealizowany na części przedmiotowej nieruchomości pawilon handlowy nie został zbudowany w ramach obowiązującego na tym terenie planu realizacyjnego osiedla "[...] Północny", należy uznać, iż w omawianej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ugn. Wbrew obecnym twierdzeniom Wojewody [...] celem wywłaszczenia przedmiotowej działki nigdy nie było osiedle mieszkaniowe wyrażające się w ewentualnej działalności handlowo-usługowej, prowadzonej dodatkowo przez osoby ﬁzyczne. Na wywłaszczonym terenie do roku 1980 winna być rozpoczęta a do 1983 r. zakończona realizacja pielęgnowanego trawnika, krzewów, drzew, alejek, skarpy (w ramach planów UD5), a nie prowadzenie punktu ze sprzedażą mięsa, warzyw, owoców, artykułów przemysłowych, a w późniejszym terminie kwiaciarni i baru orientalnego.

Niewątpliwie wszystkie powołane dowody na podstawie, których Wojewoda wydał skarżone orzeczenie znane były przy wydawaniu przez niego poprzedniego orzeczenia. Dotyczy to w szczególności planów realizacyjnych [...] z dnia [...] września 1973 r. i [...] października 1074 r., planszy [...] Płn. I etap podstawowy i bilans terenów. Dlatego należało uznać, że naruszono normę art. 8 Kpa. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 Kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli, a tym samym powoduje naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Skarżąca dostrzega, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona pod konkretną tezę, która brzmi - nie zwracamy działki. Wojewoda zobowiązany był dokonać ustalenia, czy realizacja celu jakim była na tym obszarze określona funkcja UD5 - rekreacja i wypoczynek została zrealizowana. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowy teren został przeznaczony na szlak dojścia do obiektów sportowych zatem analiza, czy zagospodarowano teren zgodnie z celem wywłaszczenia powinna przede wszystkim dotyczyć działki stanowiącej przedmiot tej sprawy, ewentualnie z analizą obszaru dla którego określono funkcję UD5. Zatem zarzut Wojewody [...], który kwestionuje analizę sposobu zagospodarowania terenu objętego funkcją sportowo-rekreacyjną oznaczonego UD5 nie jest zasadny, ani przekonywująco uzasadniony. Wojewoda analizując sposób zagospodarowania - zdaniem skarżącej w sposób chaotyczny i niezasadnie odnoszący się do funkcji osiedla mieszkaniowego jako całości - sprowadza się do ustalenia zasadności funkcjonowania sklepu mięsnego, czy kwiaciarni na osiedlu. Zdaniem skarżącej, logiczne byłoby przeanalizowanie zagospodarowania przedmiotowej działki z funkcją całego terenu UD5 pod kątem zrealizowania planowanej inwestycji boiska sportowego z dojściem do niego. Niestety wnikliwość organu kończy się na stwierdzeniu, że "obiekty sportowe osiągnięto na działce przed 1998 r.". W związku z tym należy podnieść zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kpa przez nierozpatrzenie całego materiału zebranego w sprawie. Wojewoda [...] - pomimo obszernego i nazbyt drobiazgowego uzasadnienia swojego orzeczenia (do granic problemu ze zrozumieniem argumentów rozstrzygnięcia) nie wypowiedział się jak interpretuje nierozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od wywłaszczenia, którym jest budowa obiektu sportowego i w konsekwencji brak urządzenia przy tym alejek rekreacyjnych w terminach wynikających z przepisu art. 137 ugn. Wojewoda ustalając, że "zorganizowano uporządkowaną zieleń osiedlową, położono chodnik z kostki betonowej, pomieszczono część skarpy przy wejściu do przejścia pod ulicą [...]." abstrahuje w swoich rozważaniach od tego kiedy doszło do powstania tych elementów architektury i czy nie miało to miejsca przy okazji budowy pawilonu handlowego w latach 90-tych. Z tych powodów rozważania te są tendencyjne i w kontekście analizy całego materiału dowodowego nielogiczne.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda przekroczył granicę, która gwarantowała w tej sprawie obiektywną ocenę materiału dowodowego. Ocena okoliczności dotyczących przedmiotowej działki w zakresie realizacji celu wywłaszczenia powinna stanowić kierunek ustaleń Wojewody, a nie rozważania, czy sprzedaż mięsa na terenie [...] stanowiła realizację celu o funkcji rekreacyjno-usługowej. Organ ten nie wskazał jakie dowody świadczą o tym, że chodnik oraz zieleń na które powołuje się jako realizację celu zostały urządzone w terminach określonych w powoływanym przepisie art. 137 ugn, a nie później, po zakończeniu budowy pawilonu - co jest naturalną konsekwencją zakończenia takiej inwestycji, nawet na dzierżawionym terenie. Chodnik taki miał przecież zagwarantować wygodne dojście klientów do pawilonu usługowego i to stwarza domniemanie faktyczne, że został on urządzony po wybudowaniu pawilonu. Skoro w tym czasie nie istniał obiekt sportowy to budowa chodnika o charakterze sportowo-rekreacyjnym nie znajduje logicznego uzasadnienia.

Zupełnie niezrozumiałe w kontekście analizy materiału dowodowego jest stwierdzenie, że "teren zmienił funkcję z rolniczej na rekreacyjną". Zadaniem Wojewody było odwołanie się do dowodów w aktach sprawy, które potwierdzają, realizację celu wywłaszczenia, a nie udowodnienie, że obecnie posadowione obiekty stanowią potwierdzenie jakiegoś celu. Takie działania organu w istocie nie są analizą przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości potwierdzającą jej zbędność na cel wywłaszczenia. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko powołuje się na materiał dowodowy, ale w wielu miejscach odniesienia te są błędne albowiem na powołanych kartach nie znajdują się dowody popierające ustalenia organu. Przykładowo: Wojewoda [...] pisze, zresztą także niezgodnie z prawdą i zgromadzonym materiałem dowodowym, że skarpy planowano znacznie dalej (...), kilkaset metrów na północ, co stwierdzają karty: k.Ill//89 i 124 akt lokalizacji, podczas gdy karta k.lll 89 dotyczy pisma z dnia 31 maja 2005 r. w przedmiocie modernizacji boiska przy ul. [...], natomiast karta k. 124 w żaden sposób nie obrazuje planowanej realizacji skarp. l następnie: zdatne do precyzowania celu są plansza-bilans terenu i tabela bilansowa do planu z dnia [...] września 1973 r. Powołuje się przy tym na na kartę kIV/63, przy czym pod tym znakiem znajduje się zupełnie inny dowód, dotyczący zwrotu kosztów pomiędzy urzędami.

Zdaniem skarżącej, zebrany materiał dowodowy daje podstawy do jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia, a dywagacje organu na temat tego, że na działce o pow. [...] m2 nie mógł zostać zrealizowany obiekt sportowy są karkołomne i nie odpowiadają zasadom logicznego rozumowania odnośnie realizacji celów wywłaszczenia. Analiza tego, czy brak realizacji głównego zamierzenia na terenie UD5, tj. boiska miało wpływ na to, czy zagospodarowano przedmiotową działkę powiązaną z taką inwestycją zupełnie nie zasługiwało na uwagę i analizę przez organ.

Wojewoda kwestionuje zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r. jako nieczytelne i z tego powodu podważa ich wartość dowodową. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że opinia fotogrametry analizuje cały teren o funkcji UD5 i obszerny areał sąsiedni z obu stron ulic [...] i [...], a biegła przyznaje problem z lokalizacją działki jest zaskakujące albowiem z tego organ wywodzi naruszenie przez Starostę zasady swobodnej oceny dowodów. Snując natomiast swoje rozważania dotyczące opinii fotogrametry w wielu miejscach uzasadnienia decyzji Wojewoda subiektywnie ocenia tę opinię nie odwołując się do kompetentnych argumentów. Nie można powstrzymać się od uwagi, że to co nieczytelne dla Wojewody jest czytelne dla biegłego fotogrametry. Zupełnie zadziwiające jest twierdzenie jakoby opinia taka miała spełniać oczekiwania, co do sposobu zagospodarowania działki. Kwestionowanie wartości dowodowej zdjęć lotniczych z tego powodu, że obrazują cały teren UD5 jest sprzeczne z zasadą logicznego rozumowania. Objęcie zakresem zdjęcia terenu przeznaczonego na realizację funkcji sportowo-rekreacyjnej jest oczywistą konsekwencją tego, że przedmiotowa działka, której dotyczy roszczenie położona jest właśnie w tym rejonie i przeznaczona na realizację tej funkcji. Zatem ocena, czy rozpoczęto realizację inwestycji przeznaczoną na funkcję sportowo-rekreacyjną dopiero pozwoli ustalić sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, właśnie z powodu jej powierzchni, co następnie pozwoli ustalić spełnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W żadnym miejscu swojej opinii biegły fotogrametra nie pisze o problemie z lokalizacją działki. Stwierdza on jedynie, że ze względu na skalę zdjęcia położenie działki zostało określone w sposób przybliżony. Jako przyczynę podaje brak możliwości technicznych określenia na nim szczegółów sytuacyjnych oraz punktów granicznych z dokładnością wymaganą w ewidencji gruntów. Poza tym nieruchomość została przejrzyście znaczona zarówno na załączniku graﬁcznym do operatu szacunkowego (t.lll karta-1302), jak i na mapie sytuacyjnej z projektowanym podziałem (t.lll akt), wykonanym przez uprawnionego geodetę mgr inż. D. G. (upr. nr [...]). Obydwa ww. opracowania graﬁczne w połączeniu z załącznikiem graﬁcznym do planu realizacyjnego [...] z dnia [...] marca 1974 r. z zaznaczoną wywłaszczoną nieruchomością (t.Ill karta-35) oraz z fragmentem planszy [...] Płn. I etap Bilans Terenu (t.Illkarta-63), pozwalają na dokładne określenie położenia działki. Jednocześnie fotogrametra stwierdza, iż nie ma to wpływu na interpretację sytuacji odfotografowanej na projektowanej działce nr [...] albowiem sytuacja na niej nie wyróżnia się żadnymi szczegółami od bliższego i dalszego otoczenia. Zgodnie z opinią na zwracanym terenie do 1982 r. (9 lat po wywłaszczeniu) nie wykonano żadnego z planowanych elementów mających tworzyć teren rekreacyjno-sportowy. Nie zostały posadzone drzewa i krzewy, nie wytyczono alejek, nie wykonano nasypów i skarp oraz nie urządzono trawnika. Na zdjęciu nie zostały także zidentyﬁkowane szczegóły sytuacyjne świadczące o rozpoczęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją całego projektu określonego symbolem UD5, stanowiącego cel wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto niezgodnie z prawdą Wojewoda [...] pisze, że biegły fotogrametra w swej opinii nie opisuje projektowanej działki nr [...], a jedynie jej sąsiedztwo. Jest to ewidentne wprowadzanie w błąd przez organ administracji. Biegły w każdym fragmencie opinii odnosi się przede wszystkim do projektowanej działki nr [...], a dla lepszego zobrazowania porównania dokonuje także analizy sytuacji odfotografowanej na zdjęciu lotniczym obejmującym cały planowany teren UD5, wskazując przy tym, że w żadnym miejscu na zdjęciu nie są widoczne prace związane z rozpoczęciem realizacji terenów rekreacyjno-sportowych. Opinia biegłego nie zawiera apriorycznych założeń, co do zagospodarowania nieruchomości, co sugeruje Wojewoda [...], a stanowi jedynie analizę zdjęcia i sytuacji na nim widocznej w oparciu o swoje doświadczenie. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...] celem wywłaszczenia przedmiotowej działki nigdy nie było osiedle mieszkaniowe wyrażające się w ewentualnej działalności handlowo-usługowej prowadzonej dodatkowo przez osoby fizyczne. Na wywłaszczonym terenie do roku 1980 winna być rozpoczęta a do 1983 r. zakończona realizacja pielęgnowanego trawnika, krzewów, drzew, alejek, skarpy (w ramach planów UD5), a nie prowadzenie punktu ze sprzedażą mięsa, warzyw, owoców, art. przemysłowych, a w późniejszym terminie kwiaciarni i baru orientalnego.

Zakwestionowanie wartości dowodowej opinii biegłego fotogrametry było zatem bezzasadne a oparcie się na własnym przekonaniu organu przekraczało swobodną ocenę dowodów i stanowiło dowolną ocenę materiału dowodowego. Jeżeli Wojewoda kwestionuje opinię powołanego w sprawie fotogrametry, to z uwagi na to, że odczytanie zdjęć lotniczych stanowi wiadomości specjalne zobowiązany był oprzeć swoje ustalenia na opinii ewentualnie innego biegłego. Powołując się na te okoliczności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 84 Kpa. Odczytanie zdjęć lotniczych wymaga wiadomości specjalnych, których organ nie posiada.

Poza zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisu art. 137 ugn. Naruszenie polega na jego niezastosowaniu przez Wojewodę [...], jako podstawy ustalenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Argumentem niestosowania kryteriów oceny zbędności działki uregulowanych w tym przepisie jest dla Wojewody "nadużycie". Tak bowiem określa obowiązujące w powołanym przepisie kryterium czasu przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia lub zakończenie realizacji tego celu. Należy zatem postawić pytanie, czy ustawodawca dał organom swobodę w stosowaniu tego kryterium? Dotychczasowe, ocenne kryterium zbędności, jako nadużywane przez organy administracji publicznej zostało uściślone przez ustawodawcę właśnie po to, aby wyeliminować dowolność oceny zbędności. Niestety Wojewoda ignoruje ten przepis i przykłada własną miarę w tym zakresie. To czy reżim art. 137 ugn (ujemny skutek spóźnionej realizacji celu) stosowany retroaktywnie narusza art. 2 i art. 165 Konstytucji RP jest subiektywnym poglądem urzędnika i nie może być stosowany jako podstawa prawna orzeczenia. Wywody Wojewody, że terminy wskazane w art. 137 ugn dotyczą tylko zaniechanej inwestycji jest prawdziwy i dlatego nie wiadomo, co w rozważaniach prawnych oznacza. W tym przypadku bowiem rozumowanie organu jest przewrotne. Przyjmuje on bowiem, że skoro cel został zrealizowany - a tak ocenia wybudowanie chodnika i skarpy nie wskazując w jakim terminie te naniesienia powstały - to przepis art. 137 ugn nie ma zastosowania. W taki sposób stosuje on normę nieobowiązującego przepisu art. 229a ugn, który orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego utracił moc. Przecież przepis ten regulował przypadki zrealizowania celu innego, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej jako podstawę odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Wojewoda odmawiając stosowania przesłanek zwrotu z art. 137 ugn czyni obojętnym to jaka inwestycja została zrealizowana na wywłaszczonym gruncie oraz w jakim terminie. Taka wykładnia tego przepisu jest błędna i jako taka niedopuszczalna. W świetle powyższego skarżąca zarzuca błędne ustalenie, co do realizacji celu wywłaszczenia i konsekwentnie niewłaściwe stosowanie przepisu art. 137 ugn przez ignorowanie terminów określonych dla uznania realizacji celu wywłaszczenia.

Nie można zgodzić się z argumentem organu ll instancji jako przesłanki odmowy zwrotu odnoszącej się do zasad podziału nieruchomości. Na podstawie przepisu art. 95 pkt 4 ugn ustawodawca dopuszcza podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołane przez organ zasady podziału budynku dotyczą podziałów prowadzonych zgodnie z postanowieniami planów zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że obiekt posadowiony na gruncie objętym przedmiotem roszczenia o zwrot zabudowany jest pawilonem, którego podział wewnętrzny był wielokrotnie zmieniany od momentu jego wybudowania, aż do obecnego kształtu. Powierzchnia wydzielanych lokali usługowych była różna. Pierwotny projekt przewidywał nawet tak małe lokale jak 26 m2. Budynek ten nie posiada wewnątrz ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Właścicielem całego gruntu pod pawilonami jest Miasto [...], a zatem inny podział wewnętrzny jest możliwy, a kwestia rozliczenia z właścicielami nakładów jest sprawą pozostającą poza tym postępowaniem. Zupełnie pominięto również argument, że grunt pod pozostałą częścią pawilonu objęty jest również roszczeniem byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego dopuszczalna jest współwłasność takiej nieruchomości w częściach ułamkowych.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione.

W niniejszej sprawie rację ma Wojewoda [...] twierdząc, że C. i E. małż. Ł. jako właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] zbyli m.in. tę nieruchomość Skarbowi Państwa na cel publiczny – realizację zespołu mieszkaniowego "[...] Północny" i ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego w dniu [...] czerwca 1973 r. Trafnie też wskazał organ odwoławczy, że skarżący byli uprawnieni do żądania zwrotu części tej nieruchomości wydzielonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w trybie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] C. i E. Ł. złożyli Staroście Powiatu [...] w dniu [...] października 2002 r. Zgodzić należało się też z organem odwoławczym, że stronami postępowania są wnioskodawcy C. i E. Ł. (byli właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]) oraz Miasto [...] jako aktualny właściciel gruntu wydzielonego jako działka nr [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pochodząca z dawnej nieruchomości nr [...] (Akt Własności Ziemi z dnia [...] marca 1973 r., Akt notarialny z dnia [...] czerwca 1973 r., pismo Urzędu [...] z dnia [...] maja 2012 r., odpis z Kw nr [...]). Stronami tegoż postępowania nie są natomiast H. S., G. D. i W. C., skoro osoby te nie posiadają do przedmiotowej nieruchomości praw takich jak użytkowanie, najem, dzierżawa, czy użyczenie, które mogłyby wygasnąć w terminach wskazanych w art. 138 ugn (pismo Urzędu [...] z dnia [...] maja 2011 r.).

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że Starosta [...] podjął czynności zmierzające do sprecyzowania ogólnego celu publicznego – budowy zespołu mieszkaniowego [...] Północny wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu i poczynił ustalenia, co konkretnie miało być realizowane na terenie wydzielonej obecnie działki nr [...] w ramach wyżej określonego celu ogólnego. Na skutek pism organu I instancji materiały nadesłał Urząd Miasta [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] (pisma z dnia [...] marca 2010 r. i [...] marca 2010 r., [...] czerwca 2010 r., [...] marca 2011 r.). Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod funkcje sportowo – wypoczynkowe (symbol UD5/1), co wynika z fragmentu planszy podstawowej [...] Północny I etap, z zaznaczoną kolorem czerwonym projektowaną działką nr [...], tabeli bilansowej załączonej do pisma C. i E. Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] września 2010 r. Z pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że jednostka ta nie posiada uzgodnień projektów terenów zieleni ulicznej z projektem zieleni osiedlowej. Wobec tego należało uznać, że w ramach budowy zespołu mieszkaniowego "[...] Północny" i ulic miejskich, o którym mowa w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r., szczegółowy cel wywłaszczenia miał być realizowany poprzez przeznaczenie terenu obejmującego wydzieloną działkę nr [...] pod funkcje sportowo – wypoczynkowe. Z reprezentatywnego w tym zakresie fragmentu planu realizacyjnego [...] z dnia [...] marca 1974 r., z wkreśloną granicą działki nr [...], wynika, że teren działki nr [...] ostatecznie miał być zagospodarowany zielenią i na wschodzie fragmentem skarpy od strony przejścia podziemnego. Wbrew temu, co stwierdził Wojewoda [...], Sąd nie dopatrzył się, aby w granicach obejmujących obszar wydzielonej działki nr [...] miała być zaprojektowana we fragmencie planu realizacyjnego z 1974 r. alejka (ciąg pieszy). Bilans terenów, z wkreśloną granicą działki nr [...], gdzie wytyczono alejkę odnosił się do koncepcji zagospodarowania terenu wynikającej z wcześniejszej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] września 1973 r. (pismo Urzędu [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] września 2010 r.). Przecięcie terenu przedmiotowej działki alejkami zaprojektowano też w ramach dużo późniejszej inwestycji prowadzonej na podstawie odrębnej decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1985 r. zatwierdzającej jednocześnie plan realizacyjny terenu inwestycji [...] Północnego – przedsięwzięcie XI, co obrazuje mapa sytuacyjno –wysokościowa sporządzona w skali 1:500 (k.1 i 21 akt lokalizacyjnych). Ta ostatnia decyzja lokalizacyjna i mapa sytuacyjno – wysokościowa nie miały jednak znaczenia dla niniejszej sprawy.

Jeżeli chodzi o to, czy w niniejszej sprawie spełniła się przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel nabycia, o której mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn, Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w zakresie dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania konkretnego celu wywłaszczenia na gruncie, jeżeli chodzi o grunty skomunalizowane nabyte przez Państwo w trybie ustawy wywłaszczeniowej przed dniem 27 maja 1990 r., winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Taką wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, co wynika z komunikatu zamieszczonego po wyroku na oficjalnej stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego (www.trybunal.gov.pl). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny odwołał się do dawnej sądowej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości prezentowanej w okresie 1990 -2004, w ramach której za zbędne i podlegające zwrotowi należało uznać tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak jest dokumentów wskazujących na budowę obiektów sportowych na terenie obejmującym działkę nr [...] (pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] września 2010 r. i [...] marca 2011 r.). Z kolei Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" i Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" nie posiadają informacji i dokumentów na temat zagospodarowania działki nr [...], w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn (pisma z dnia 17 kwietnia 2012 r. i 4 kwietnia 2012 r.).

Sąd nie podzielił jednak stanowiska Wojewody [...], że w niniejszej sprawie nieruchomość nie stała się zbędna przez dniem złożenia wniosku o zwrot, skoro zrealizowano przez dniem 9 października 2002 r. na spornej działce zieleń, chodnik o pow. 35 m2, wybudowano w 1992 r. pawilon, w którym osoby fizyczne prowadziły działalność handlowo – usługową służącą osiedlu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że – zdaniem Wojewody [...] – wskazane wyżej elementy osiedla mieszkaniowego powstały już przed 1998 r. i przed 2002 r. i przed tą datą został osiągnięty cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy uznał, że dowodzą tego zdjęcia i oględziny z dnia 12 lutego 2008 r., zdjęcia i ustalenia biegłych wykonujących operaty szacunkowe z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] października 2010 r., [...] lipca 2012 r., odwołanie z dnia 10 października 2008 r. i 21 lipca 2011 r., skarga z dnia 8 czerwca 2009 r.

W ocenie Sądu, z przywołanych wyżej dowodów nie wynika jednak: 1) czy wskazane wyżej elementy osiedla zostały wykonane w ramach celu nabycia wywłaszczeniowego (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1973 r.), który wynikał z decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. i wykonywany miał być na podstawie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] września 1973 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r.; 2) w jakiej dacie elementy te zostały wykonane, co jest niezbędne, aby można było stwierdzić, że wykonanie celu wywłaszczenia nastąpiło przed złożeniem przez C. i E. Ł. wniosku o zwrot nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę, że z pisma H. S., W. C., G. D. z dnia [...] kwietnia 2012 r., pisma Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...]. wynika, że budowa pawilonu handlowego była realizowana z inicjatywy W. C. i jego wspólników – K. L. i R. D. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...]. H. S. wskazała: zrobiliśmy piękne chodniki z płyt i kostki brukowej, kosimy trawnik; w kwiaciarni jest przygotowywany co roku wystrój na trawniku. Z kolei w opisie technicznym zawartym w projekcie pawilonu handlowego wskazano, że podstawę inwestycji stanowiła odrębna decyzja lokalizacyjna wydana przez WPG z dnia [...] grudnia 1990 r. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że budowa pawilonu nie realizowała celu nabycia z 1973 r. i była inicjatywą prywatną. Na brak znaczenia dla oceny przesłanki zbędności spornej nieruchomości faktu wybudowania pawilonu handlowego na cele prywatne zwracał uwagę WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/09, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę.

W niniejszej sprawie nie zostało zatem wyjaśnione, kiedy nastąpiła realizacja na spornej działce zieleni i chodnika o pow. 35 m2 oraz czy wynikało to z inwestycji, o której mowa w decyzjach lokalizacyjnych nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., wykonywanej na podstawie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] września 1973 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r., czy może było skutkiem znacznie później realizowanej prywatnej inicjatywy, która nie miała nic wspólnego z celem nabycia nieruchomości w 1973 r. na warunkach wywłaszczenia.

Trafnie wskazał Wojewoda [...], że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego pełnomocnik skarżących złożyła opinię ekspercką sporządzoną przez B. B. posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie fotogrametrii na okoliczność ustalenia, czy szczegóły sytuacyjne odfotografowane na zdjęciu lotniczym nr [...] wykonanym w dniu [...] maja 1982 r., obejmującym działkę nr [...] pozwalają potwierdzić lub wykluczyć istnienie na tym terenie urządzonego terenu rekreacyjno - sportowego zgodnie z planem realizacyjnym oznaczonym symbolem UD5. Sąd jednak nie podzielił stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku wartości dowodowej opinii fotogrametry. Ekspert w sporządzonej opinii nie wskazał, że na działce nr [...] miały być wytyczone alejki o regularnym kształcie, urządzone skarpy od zachodu i północy działki, gęste nasadzenia w postaci drzew i krzewów od strony ul. [...]. Zdaniem Sądu, w opinii tej fotogrametra analizuje cały obszar oznaczony symbolem UD5, w tym otoczenie działki nr [...]. W żadnym razie nie wskazuje, że te elementy miały być posadowione na spornym gruncie. W opinii wskazano jakie zdjęcie lotnicze było podstawą do sformułowania opinii. Konkluzja tej opinii sprowadza się do tego, że w 1982 r. w ramach terenu o funkcji rekreacyjno–sportowej nie istniał tego rodzaju teren, co świadczy też o tym, że na znajdującej się w tym obszarze działce nr [...] nie rozpoczęto prac dotyczących urządzenia terenu sportowo-rekreacyjnego. To, że ekspert analizuje istnienie na działce nr [...] terenu rekreacyjno-sportowego z punktu widzenia jej bliższego i dalszego otoczenia w ramach kompleksu UD5 nie podważa wiarygodności dowodowej tej opinii. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości, co do poszczególnych ustaleń zawartych w opinii winien dać fotogrametrze możliwość ustosunkowania się do zastrzeżeń organu, a dopiero po udzieleniu wyjaśnień dokonać oceny wartości dowodowej tej opinii i skonfrontowania jej z przeciwnym stanowiskiem Miasta [...], które twierdzi, że na spornym gruncie zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez zrealizowanie zieleni, co potwierdzają zdjęcia lotnicze (pismo Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w [...] z dnia [...] maja 2012 r.).

Sąd nie podzielił też zarzutu Wojewody [...], co do istniejących błędów w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2012 r. w zakresie wzięcia do porównań nieruchomości z dłuższego okresu niż 2 lata od sporządzenia operatu, przyjęcie do porównań działek o większej powierzchni, niż działka wyceniana, uwzględnienia 2 razy wpływu naniesień na wartość działki. Zdaniem Sądu, w sytuacji wystąpienia wątpliwości, co do treści sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ich wyjaśnienie, ewentualnie o uzupełnienie opinii. Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda [...] nie wskazał, żadnego przepisu prawa, który przez biegłą został naruszony. Kwestia przyjętych założeń i zastosowanej określonej metodologii wyceny może bowiem wynikać ze standardów zawodowych, którymi przy szacowaniu nieruchomości kieruje się rzeczoznawca majątkowy (art. 175 ust. 1 ugn). O wykorzystywaniu tego rodzaju opracowań z zakresu wiedzy branżowej przy sporządzeniu wyceny W. K. informuje w pkt 1.5 operatu szacunkowego. Samo przyjęcie do porównań nieruchomości o znacznie większej powierzchni nie musi świadczyć o błędnej wycenie. Sąd zwraca uwagę, że w ramach czynnika cenotwórczego wpływającego istotnie na wartość nieruchomości biegła nie uwzględniła cechy "wielkość powierzchni". Wobec tego ten parametr nie musiał mieć wpływu na wynik wyceny. Jeżeli chodzi o wpływ naniesień Sąd zwraca uwagę, że dyskwalifikowanie operatu szacunkowego z tego powodu było przedwczesne. Nie zostało bowiem wyjaśnione, czy w dniu 9 października 2002 r. w ramach realizacji celu nabycia wywłaszczeniowego na przedmiotowym gruncie naniesienia te zostały zrealizowane, w szczególności chodnik i w związku z tym, czy ich wartość należało uwzględnić w kwocie zwracanego przez skarżących zwaloryzowanego odszkodowania.

Rację natomiast należało przyznać Wojewodzie [...], że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości na potrzeby postępowania zwrotowego (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1b ugn) znajdują zastosowanie wymogi związane z podziałem budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian. Z przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) wynika bowiem, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Wojewoda nie wskazał jednak z jakich dowodów wywodzi, że zaproponowany na mapie sytuacyjnej przez geodetę podział narusza wskazany wyżej przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości, co do prawidłowości zaproponowanego przez geodetę podziału działki nr [...] winien wystąpić do biegłego o wyjaśnienie, czy projekt podziału realizuje zasady podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności organ wyjaśni z udziałem biegłego geodety, czy wydzielona działka nr [...] w kształcie zaprezentowanym na mapie podziału jest wydzielona zgodnie z przepisami prawa i czy w związku z tym ten grunt może stanowić przedmiot sprawy o zwrot części nabytej w 1973 r. nieruchomości zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Jeżeli okaże się, że zaproponowany podział jest zgodny z prawem wówczas Wojewoda [...] wyjaśni, czy na nieruchomości oznaczonej jako wydzielona działka nr [...] w chwili złożenia wniosku o zwrot zrealizowano cel nabycia nieruchomości na warunkach wywłaszczenia, tj. cele wypoczynkowo-sportowe w postaci urządzonej zieleni i części wschodniej skarpy, czy też w ramach celu nabycia wywłaszczeniowego urządzone zostały elementy zagospodarowania terenu działki obecnie istniejące - zieleń i chodnik o pow. 35 m2. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).