Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 510/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 14 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 537/14 w sprawie ze skargi Dyrektora [...] we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia trwałego zarządu jazem stałym I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. zasądza od [...] we W. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., II SA/Wr 537/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrektora [...] we W. (zwanego dalej także "Dyrektorem [...]") – uchylił decyzję na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Z. (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

Ostatnią z wyżej wymienionych decyzji Starosta odmówił ustanowienia na rzecz [...] we W. trwałego zarządu jazem stałym, położonym w 137:674 kilometrze rzeki N. Ł., w granicach działki nr [...], [...], obręb P., objętej księgą wieczystą nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 26 marca 2007 r. Dyrektor [...] wystąpił do Starosty o ustalenie "właściciela i zarządcy dwóch jazów zlokalizowanych w hydrowęźle w P. na rzece N. Ł.", na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, będącym w trwałym zarządzie [...] we W., to jest jazu stałego położonego w 137:674 kilometrze, w głównym korycie rzeki; oraz jazu zasuwowego położonego w 0:228 kilometrze jej bocznego kanału. We wniosku wskazano między innymi, że właścicielem tych urządzeń jest przedsiębiorca działający pod firmą PPRU "[...]" M. W. z W. Wyrażono przy tym wolę przejęcia jazów w drodze decyzji administracyjnej. W dniu [...] kwietnia 2007 r. wymieniony przedsiębiorca uzyskał od Starosty pozwolenie wodnoprawne (II [...]) "na szczególne korzystanie z wody rzeki N. Ł. w 137-674 km jej biegu do celów energetycznych". Dopuszczało ono m.in.: piętrzenie wody, przy pomocy obydwu jazów (pkt II. 1 i 2 osnowy), a także ujęcie spiętrzonej wody do komory turbinowej elektrowni wodnej MEW-l, przy pomocy jazu stałego.

Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r.,, [...] Starosta – działając w trybie przepisów art. 217 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (aktualnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 468 – uw. NSA; dalej "P.w.") – stwierdził, że z dniem [...] stycznia 2002 r. jazy, stanowiące własność Skarbu Państwa, przeszły z mocy prawa w trwały zarząd [...] we W.

Na wniosek M. W., Dyrektor [...] w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., [...] stwierdził w całości nieważność decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzję nadzorczą wydano w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a."), ze względu na rażące naruszenie art. 217 P.w. polegające na zastosowaniu go wobec innego mienia niż "wody oraz grunty pokryte tymi wodami".

Wobec eliminacji z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta poinformował strony o ponownym wszczęciu postępowania dotyczącego ustanowienia trwałego zarządu jazów.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r.,nr11/2012 postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku ze śmiercią M. W.

Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] ze względu na uzyskanie przez spadkobierców - małżonkę I. W. oraz małoletnie córki N. W. i M. W. stwierdzenia dziedziczenia po zmarłym.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. z żądaniem podjęcia postępowania wystąpił Dyrektor [...], jednocześnie ograniczając pierwotne żądanie do ustanowienia na jego rzecz trwałego zarządu - tylko i wyłącznie - jazem stałym, położonym w 137:674 kilometrze rzeki N. Ł., w granicach działki nr [...],[...], obręb P.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Starosta – na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 – uw. NSA; dalej "u.g.n.") – odmówił ustanowienia na rzecz [...] we W. trwałego zarządu jazem stałym, położonym w 137:674 kilometrze rzeki N. Ł., w granicach działki [...]. Wyjaśnił, że jaz stanowi część składową nieruchomości i w świetle przepisów art. 46 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego (tj. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, której tekst jednolity aktualnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 380 – uw. NSA; dalej "K.c.") nie może być odrębnym przedmiotem własności oraz innych praw rzeczowych. Zatem, skoro wnioskodawcy przysługuje prawo trwałego zarządu nieruchomością, w której skład wchodzi działka [...], to również jaz znajduje się w trwałym zarządzie [...] we W. Jednocześnie stwierdzono, iż I. W. nie wykazała, że przysługują jej "prawa właścicielskie tych jazów".

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła I. W., występująca w imieniu własnym oraz małoletnich N. W. i M. W. Odwołujące zarzuciły naruszenie art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pobieżne rozpatrzenie i nie wyjaśnienie przyczyn odmówienia mocy dowodowej prezentowanym dokumentom; art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek wywiedzenia z poszczególnych dowodów określonych skutków prawnych; art. 76 K.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzone dokumenty nie dowodzą przysługiwania odwołującym się i ich poprzednikom prawnym, prawa własności jazu; nie zawieszenie postępowania i nie zwrócenie się do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie właściciela urządzenia wodnego oraz art. 45 u.g.n. poprzez uznanie, że jaz jest własnością Skarbu Państwa oraz, że może być przedmiotem trwałego zarządu.

Odwołujące nie zgodziły się z twierdzeniem jakoby prawo własności jazu, jako części składowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, przysługiwało temu właśnie podmiotowi. Odwołujące się podniosły, że sporną budowlę wodną nabył ich poprzednik prawny M. W. (na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2000 r., akt notarialny Rep. A, nr [...]), jako niezbędny element przedsiębiorstwa, które obecnie stanowi ich własność. Zdaniem stron Starosta nie jest uprawniony do czynienia wiążących ustaleń dotyczących prawa własności. Jednocześnie odwołujące się zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ewentualnie - gdyby zgromadzony materiał nie był wystarczający - wniosły o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w kwestii podmiotu prawa własności do spornego jazu. Dodatkowo, po zapoznaniu się z uzupełnioną przez organ odwoławczy dokumentacją,

W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. dodatkowo podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, co dotyczy także spornego jazu, który stanowi odrębny przedmiot własności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 18 i art. 43 ust. 1 u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że choć podziela stanowisko o konieczności wydania decyzji o odmowie ustanowienia trwałego zarządu spornym jazem, to jest to konsekwencją odmiennej – aniżeli przyjęta przez Starostę – wykładni prawa. Zdaniem Wojewody organy rozstrzygające w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu nie są właściwe do rozstrzygania o prawie własności części składowych gruntu. Zatem żadne ustalenia, interpretacje i twierdzenia w tej kwestii – wyrażone w uzasadnieniu decyzji – nie wiążą ani stron, ani organów administracyjnych, ani sądów. Wojewoda przypomniał, że sprawa dotyczy ustanowienia na rzecz [...] we W. - w oparciu o przepisy u.g.n. – trwałego zarządu urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego regulującego gospodarkę wodną. Wyjaśnił też, że woda płynąca jest specyficznym mieniem, które postrzegane jest w doktrynie prawa cywilnego jako rzecz o nietypowych cechach (zob. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, LEX nr 1315). W świetle art. 10 ust. 1a P.w., woda powierzchniowa płynąca jest wyłączną własnością Skarbu Państwa, natomiast uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonują organy i jednostki wymienione w art. 11 ust. 1 P.w. Natomiast art. 14 ust. 1 P.w. stanowi, że woda powierzchniowa płynąca pokrywa grunt, który ze względu na większą siłę oddziaływania prawa własności wody stanowi własność jej właściciela, to jest Skarbu Państwa. Grunt pokryty wodą powierzchniową ograniczony jest linią brzegu cieku, stanowiącą granicę nieruchomości pokrytej wodą płynącą (art. 9 ust. 1 pkt 4a P.w.). Z kolei zgodnie z art. 14a ust. 1 P.w. grunty pod wodami płynącymi, ze względu na swoje szczególne cechy, zostały wyłączone spod przepisów u.g.n. i podporządkowane wyłącznie przepisom P.w. (art. 1 ust. 1a). Bezpośredni zarząd nad wodami i gruntami pokrytymi wodą sprawują jednostki wymienione w art. 217 ust. 1 P.w.

Wojewoda wskazał też, że jakkolwiek w art. 14 ust. 4 P.w. wprowadzono zasady gospodarowania "innym mieniem" Skarbu Państwa związanym z wodą, to przepisy te są bardzo lakoniczne i dotyczą wyłącznie określenia podmiotów, które tym mieniem mogą gospodarować – przy czym lista ta jest w zasadzie nieograniczona – i brak jest odesłania do przepisów, na podstawie których gospodarowanie to ma się odbywać.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż według stanowisk prezentowanych w doktrynie woda płynąca nie stanowi części składowej gruntu i jest wyznacznikiem dominującym w zakresie mienia związanego z gospodarką wodną, sprawiając, że grunt, którym płynie, jest własnością właściciela wody. Prawo nie przewiduje natomiast szczególnego powiązania wody i budowli wodnych w kategoriach praw rzeczowych. Powstaje więc pytanie, czy należy wiązać budowle wodne z gruntem pokrytym wodą, tworząc zgodnie z zasadami ogólnymi nieruchomości pokryte wodą i jednocześnie zabudowane urządzeniami wodnymi. Takie klasyczne podejście wynika z faktu, że budowle wodne z reguły są trwale z gruntem związane, stanowią jego część składową, czyli w świetle prawa cywilnego mogłyby stanowić jedną całość.

Wojewoda zaznaczył wreszcie, że ze względu na unormowania zawarte w Prawie wodnym w judykaturze przyjął się odmienny pogląd, którego organ podzielił. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07 oraz z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, a także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2012 r., I CSK 145/12, Lex 1228531 stwierdzono, że urządzenia wodne nie muszą stanowić części składowej nieruchomości gruntowej pokrytej wodą płynącą i mogą być przedmiotem odrębnej własności (bądź innych praw). Przyjmuje się, że urządzenia te stanowią wyjątek ujętej w art. 47 K.c. zasady superficies solo cedit. Organ odwoławczy podkreślił, że przedstawiony wyżej pogląd wywodzony jest z art. 139 P.w. (w wyroku Sądu Najwyższego także z art. 123 ust. 1a P.w.).

W konkluzji Wojewoda zgodził się z I. W. oraz reprezentowanymi przez nią N. W. oraz M. W. i zanegował wykładnię Starosty twierdzącego, że o prawie własności urządzenia wodnego, jako o części składowej gruntu, przesądza własność nieruchomości gruntowej. Przyjął, że jazy jako urządzenia wodne mogą być odrębnym przedmiotem własności w stosunku do gruntu pokrytego wodą płynącą – w granicach którego są usytuowane.

Wojewoda zaznaczył też, że przedstawiony wywód nie oznacza automatycznie, że jazy są (lub mogą być) odrębnymi nieruchomościami budynkowymi. Dodał, że wniosek ten ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenie rozpatrywanej sprawy. W świetle art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (z zastrzeżeniem art. 2 u.g.n.) zakres zastosowania przepisów u.g.n. ogranicza się do stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Przepis ten stanowi tymczasem, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Dalej organ wywiódł, że w myśl art. 18 u.g.n. jedynie nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Zgodnie z definicją trwałego zarządu (43 ust. 1 u.g.n.) jest on formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a więc (jak wskazuje się w orzecznictwie) przedmiotem tego prawa mogą być tylko i wyłącznie nieruchomości, a nie mienie ruchome.

Kontynuując powyższe Wojewoda wyjaśnił, że w doktrynie prawa cywilnego dominuje pogląd, wedle którego wyróżnia się nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe. Wskazuje się przy tym, że z literalnie odczytywanego art. 46 § 1 K.c. nie wynika, aby inne urządzenia trwale z gruntem związane, choćby na mocy przepisów szczególnych stanowiły odrębny przedmiot własności, były nieruchomościami. Podobne stanowisko zajął również skład orzekający Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., I CSK 484/10, w którym stwierdzono, że pojęcie budynku (nieruchomości budynkowej) należy traktować jednolicie w systemie prawnym i w miejsce przyjmowanego na gruncie art. 207 u.g.n. potocznego rozumienia budynku (w tym także domku campingowego) uznawać za budynek tylko taki obiekt budowlany, który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46 § 1 K.c.

Wojewoda zestawił dalej pojęcie budynku, zdefiniowane na gruncie prawa budowlanego (obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach) z pojęciem budowli (każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, budowle ziemne, obronne, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe, etc.). Organ doszedł do przekonania, że kryterium przedmiotowe wyodrębniania nieruchomości ograniczone jest zatem do "gruntów", "budynków" oraz "części budynków".

W ocenie Wojewody na gruncie opisanych definicji przyjmuje się, że urządzenia wodne należy zakwalifikować jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. To pojęcie – będąc pojęciem odmiennym od pojęcia budynku - nie mieści się w zakresie przedmiotowym definicji nieruchomości. Natomiast skoro urządzeń wodnych nie można uznać za nieruchomości, to tym samym nie ma do nich zastosowania przepisy u.g.n. regulujące instytucję trwałego zarządu.

Odnosząc się do innych poglądów wyrażonych w orzecznictwie Wojewoda wskazał, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2212/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl – uw. NSA), w którym urządzenia wodne zakwalifikowano do budynków stanowiących odrębne nieruchomości. Organ podkreślił, że budowle wodne mają specyficzny charakter. Przyjęcie wykładni z wyroku I OSK 2212/12 oznaczałoby, że nieruchomościami są wszystkie urządzenia wodne, a zatem nie tylko złożone konstrukcyjnie jazy, ale również przykładowo wały przeciwpowodziowe, kanały, zbiorniki, czy też jazy stałe – technicznie stanowiące betonowe, lub kamienne progi. Co więcej, samo Prawo wodne, choćby co do jazów w art. 9 ust. 1 pkt f lit. a wprost posługuje się terminem "budowli", zatem w tym względzie jest systemowo spójne z ustawą Prawo budowlane (to jest ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, której tekst jednolity aktualnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b.").

Reasumując Wojewoda wskazał, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa nie uzasadniają przyjęcia, że urządzenia wodne są nieruchomościami. W szczególności nie można uznać, że budynkami są budowle wodne. Do stanowiska odmiennego niż wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 2212/12 skłania również wykładnia celowościowa.

Końcowo – odnosząc się do żądań odwołujących się – Wojewoda wyjaśnił, że dotyczą one kwestii związanych z prawem własności spornego jazu. Żaden z organów rozpatrujących sprawę nie jest właściwy do wydania wiążącego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Jednocześnie, wobec prezentowanej wykładni, rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez właściwy sąd powszechny, nie było niezbędne do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Nie było zatem konieczności zastosowania się przez organy obydwu instancji do dyspozycji przepisów art. 97 § 1 i art. 100 § 1 K.p.a.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł Dyrektor [...] zarzucając organowi naruszenie art. 43 ust. 1 u.g.n. Wystąpił jednocześnie o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżący podniósł, że nie podziela poglądu zawartego w decyzji, jakoby budowli takiej jak jaz nie można by było uznać za nieruchomość. W ocenie Dyrektora [...] budowle wodne mogą stanowić nieruchomości wyodrębnione od gruntu, uzupełniając ustawowy katalog nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., II SA/Wr 537/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje obu instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Na wstępie motywów wyroku Sąd przyjął, że przez jaz stały należy rozumieć jaz o stałym poziomie piętrzenia wynikającym z wysokości progu, to jest poziomu, na którym wykonano przelew jazu. Na jazie stałym nie montuje się jakichkolwiek zamknięć ruchomych. Ich brak uniemożliwia zmianę poziomu piętrzenia w trakcie eksploatacji obiektu. Budowa jazu umożliwia spiętrzenie wody na cieku powyżej jazu do określonego poziomu, równego poziomowi korony przelewu.

Dalej Sąd wskazał, opierając się na powołanych źródłach, że jaz stały zalicza się do budowli hydrotechnicznych. Jest to zatem budowla na terenie wody płynącej. Sąd wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 14 ust. 1 P.w. grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Stosownie do art. 14 ust. 1a P.w. przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie może jednak powodować, że skoro ustawodawca wyłączył z obrotu grunty pokryte wodami płynącymi, to ten wyjątek można potraktować rozszerzająco, czyli spowodować, aby spod obrotu wyjęte zostały także, wybudowane w oparciu o dno rzeki, a znajdujące się na powierzchni, jazy jako budowle. W konsekwencji nie można wykluczyć sytuacji faktycznej, w której jaz, posadowiony na wodzie płynącej, będzie stanowił własność osoby trzeciej, nie będącej Skarbem Państwa, w drodze samodzielnej inwestycji lub nabycia takiego urządzenia na podstawie umowy.

Przyjmując za punkt wyjścia powyższe wnioski Sąd wskazał za konieczne rozważenie jaki charakter ma budowla stanowiąca jaz. Uznał, że z punktu widzenia prawa cywilnego i w sensie fizycznym jest to część składowa gruntu, na którym została wzniesiona; nie jest to też ani w sensie prawnym, ani potocznym rzecz ruchoma, bowiem nie może zostać odłączona od terenu bez istotnej zmiany (charakteru i przeznaczenia) rzeczy odłączonej.

Następnie Sąd powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2012 r., I CSK 145/12, w którym wskazano, że "prawo wodne stanowi lex specialis wobec kodeksu cywilnego oraz że przewiduje w stosunku do bliżej w nim określonych urządzeń wodnych postawionych na gruncie pokrytym wodą bieżącą wyjątek od zasady superficies solo cedit. [...] Za podobnym stanowiskiem opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1683/06 (niepubl.), z dnia 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07 (niepubl.) oraz z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09 (niepubl). Konsekwentnie należy przyjąć, że Prawo wodne normuje nie tylko odmiennie w stosunku do prawa cywilnego uprawnienia własnościowe do określonych w nim urządzeń wodnych, ale również że ze względu na dominację interesu publicznego regulacja ta jest wyczerpująca" (por. art. 13 § 1a w zw. z art. 139 ust. 2 Prawa wodnego).

Sąd pierwszej instancji powołał się następnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, w którym wyrażono jednoznaczny pogląd, że właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody oraz, że zgodnie z art. 217 ust. 1 P.w. z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przepis ten stanowi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Oznacza to, że nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych.

Wskazując na treść powołanego wyżej orzeczenia i powołując się na stanowiska doktryny Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że urządzenia wodne stanowią odrębne od gruntu nieruchomości budowlane. W stosunku do takiej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy P.w., które jako lex specialis dotyczą wyłącznie wód i gruntów nimi pokrytych. Dlatego też nieruchomości budowlane na gruntach pokrytych wodami mogą być przedmiotem własności innych podmiotów niż właściciel wody oraz mogą podlegać obrotowi cywilnoprawnemu. Skoro zatem orzecznictwo wprowadza do katalogu nieruchomości także jaz, to tym samym taka nieruchomość, o ile stanowi własność Skarbu Państwa może być przedmiotem trwałego zarządu, zdefiniowanego w art. 43 u.g.n.

Sąd podzielił też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku I OSK 2212/12, że jaz jest nieruchomością. W kontekście fizycznym stanowi ona część składową gruntu w rozumieniu art. 48 K.c., gdyż jest trwale z gruntem związana, ale w świetle przepisu art. 47 § 1 k.c. nie może ona wchodzić w skład nieruchomości gruntowej, gdyż nie dzieli losu prawnego gruntu, o czym świadczą przepisy P.w. Zatem budowla taka stanowi nieruchomość wyodrębnioną od gruntu, uzupełniającą ustawowy katalog nieruchomości, na mocy przepisów szczególnych.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadne jest uchylenie decyzji obu instancji, gdyż konieczne jest bezsporne ustalenie, kto jest właścicielem spornego jazu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie:

1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na stwierdzeniu zaniechania przez organ zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy zaniechanie to dotyczyło potwierdzenia faktów nie mających znaczenia dla sprawy - a mianowicie ustalenia właściciela urządzenia wodnego, w stosunku do którego nie można zastosować art. 43 ust. 1 u.g.n.,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, które przesądziły o zakwalifikowaniu budowli wodnej do nieruchomości budynkowych;

3. art. 43 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w stosunku do budowli piętrzącej, jaką jest jaz stały, nie będący nieruchomością;

4. art. 46 § 1 K.c. w zw. z art. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a P.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie budowli piętrzącej stanowiącej urządzenie wodne do nieruchomości, przez co stworzona została nowa - wykraczająca poza ustawowy katalog - kategoria nieruchomości - "nieruchomość budowlana".

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu we Wrocławiu oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Na poparcie przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów Wojewoda przedstawił bardzo obszerną i szczegółową argumentację. Mając na uwadze, że motywy skargi kasacyjnej są w dużej mierze zbieżne z również wyczerpującym wywodem prawnym zawartym w zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do przytoczenia węzłowych treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Argumentację skargi kasacyjnej Wojewoda rozpoczął od podkreślenia, że w sprawie pozostaje poza sporem prawnym to, że urządzenia wodne stanowią wyjątek od ujętej w art. 47 K.c. zasady superficies solo cedit. Zaznaczył dalej, że kluczowym elementem w procesie oceny legalności zaskarżonej decyzji jest natomiast określenie charakteru prawnego jazów. Wojewoda zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wynikająca z wykładni systemowej odrębność urządzeń wodnych od zasady superficies solo cedit dać miała podstawy do zaliczenia tychże urządzeń do kategorii nieruchomości. Sąd oparł się przy tym w szczególności na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2014 r., I OSK 2212/12.

Polemizując z poglądem wyrażonym w wyżej przywołanym orzeczeniu Wojewoda wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uzasadnił swego stanowiska, w myśl którego budowlę (urządzenie wodne) zaliczyć trzeba do kategorii nieruchomości określonej mianem budynku. Organ zaznaczył też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – podzielając argumenty zawarte w wyroku I OSK 2212/12 – nie odniósł się do argumentacji zaprezentowanej w decyzji oraz odpowiedzi na skargę. Było to ważne, gdyż także w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uwzględniono kwestii zgłaszanych przez skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie.

Przechodząc do rozważań materialnoprawnych Wojewoda stwierdził, że błędna kwalifikacja jazu jako nieruchomości doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do naruszenia art. 43 ust. 1 u.g.n. Ustawa ta – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.g.n. oraz w myśl art. 18 u.g.n. – ma zastosowanie jedynie do nieruchomości. To, czy jest nieruchomość w tym rozumieniu określają takie przepisy jak art. 4 pkt 1 u.g.n. (nieruchomość gruntowa) oraz art. 46 § 1 K.c. Wojewoda podkreślił, że wśród nieruchomości wymienia się części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), budynki trwale z gruntem związane (nieruchomości budynkowe) oraz części takich budynków (nieruchomości lokalowe), z tym że w przypadku wypadku dwu ostatnich kategorii warunkiem uznania ich za nieruchomości jest to, aby na mocy przepisów szczególnych, stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Z literalnie odczytywanego art. 46 § 1 K.c. nie wynika, aby inne urządzenia trwale z gruntem związane, choćby na mocy przepisów szczególnych stanowiły odrębny przedmiot własności, były nieruchomościami (E. Gniewek, Kodeks cywilny, Komentarz, Warszawa 2006, s. 113).

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił też, że stanowisko Sądu pierwszej instancji przeczy także wnioskom płynącym z przepisów P.w. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Wymienione "budowle wodne" należy utożsamiać z "budowlami" w rozumieniu P.b. Ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów P.w., zatem definicje "budynku" i "budowli", zawarte w art. 3 pkt 2 i 3 P.b. nie zmieniają znaczenia pojęć nadanych przez P.w. Jednocześnie art. 62 ust. 2 P.w. stanowi, że art. 63-66 P.w. nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują zatem, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. stosuje się łącznie przepisy obu ustaw

Wojewoda dodał, że obiekty budowlane, jakimi są budynek i budowla, zostały przez przepisy P.b. odrębnie zdefiniowane. Ustawodawca dokonał rozróżnienia między tymi rodzajami obiektów budowlanych i w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, iż obiekt nie wypełnia ustawowych przesłanek pozwalających na uznanie go za "budynek", to brak jest podstaw do swobodnego zakwalifikowania go do innej kategorii obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie organ dodał wreszcie, że także na gruncie opisanych definicji w judykaturze przyjmuje się, że urządzenia wodne należy zakwalifikować jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.

Zdaniem Wojewody z P.w. nie wynika inne rozumienie tych pojęć. W szczególności żaden przepis nie kwalifikuje urządzeń wodnych jako budynków. Nie wynika również, że budowle wodne są nieruchomościami budynkowymi. De facto w żadnym miejscu tej ustawy nie odniesiono się do urządzeń wodnych jako do nieruchomości.

Wojewoda przypomniał też, że ustosunkowując się do skargi złożonej przez Dyrektora [...] wskazał na możliwość przyjęcia poglądu pośredniego, to jest o konieczności indywidualnej oceny, czy konkretne urządzenie wodne stanowi odrębną od gruntu nieruchomość. Zaproponował przy tym przyjęcie następujących kryteriów: urządzenie musiałoby być trwale związane z gruntem; w istocie stanowiłoby własność innego podmiotu niż właściciel gruntu; nie byłoby przy tym częścią składową przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 K.c.

Skarżący kasacyjnie organ zauważył, że nawet przyjmując podobne stanowisko, zaskarżoną decyzję należałoby uznać za prawidłową. W niniejszym przypadku bowiem, nawet łączne spełnienie wymienionych wyżej przesłanek (bądź podobnych) oznaczałoby, że sporny jaz stanowi własność I., N. i M. W., nie wchodziłby zatem do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego), które mogą być przedmiotem trwałego zarządu.

Podsumowując powyższe Wojewoda wyjaśnił, że łączne zastosowanie przepisów art. 46 § 1 K.c. oraz 43 ust. 1 u.g.n. powoduje, iż trwałego zarządu nie można ustanowić na innych obiektach budowlanych, jak tylko w stosunku do budynków lub też częściach budynków stanowiących na podstawie przepisów szczególnych odrębny przedmiot własności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Wojewoda stwierdził, że naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegało na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż Wojewoda zaniechał ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności jazu stałego. Jeżeli bowiem w stosunku do budowli piętrzącej, nie będącej nieruchomością, nie ma podstaw prawnych do procedowania w oparciu o art. 43 ust. 1 u.g.n., to bez znaczenia jest ustalenie czy budowla ta stanowi przedmiot prawa własności Skarbu Państwa, co jest warunkiem ustanowienia prawa trwałego zarządu na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej.

Zasadności zarzutu naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. Wojewoda upatrywał natomiast w niedostatecznym wyjaśnieniu poglądu wyrażonego przez Sąd, to jest - że jaz stały – urządzenie wodne – stanowi nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawy skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił kilka zarzutów obejmujących zarazem zagadnienia procesowe (naruszenia: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.) jak i materialnoprawne (naruszenia: art. 43 ust. 1 u.g.n. oraz art. 46 § 1 K.c. w zw. z art. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a P.w.).

Przedstawiając wyżej wymienione zarzuty Wojewoda argumentuje, że urządzenia wodne – jakkolwiek mogą stanowić odrębny przedmiot własności – to jednak nie są nieruchomościami, zwłaszcza nieruchomościami budynkowymi, a to w konsekwencji wyklucza ustanowienie na nich trwałego zarządu w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.g.n.

Wzmacniając przedstawione stanowisko organ skarżący kasacyjnie powołał także art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a P.w., który nakazuje traktować urządzenie wodne jako budowlę, a to z kolei rzutuje na kwalifikację owego urządzenia przez pryzmat art. 46 § 1 K.c. Wojewoda podniósł też, że uznanie przez Sąd pierwszej instancji jazu stałego (urządzenia wodnego) za nieruchomość spowodowało, że Sąd nietrafnie stwierdził braki w administracyjnym postępowaniu dowodowym i oparł wyrok na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

Wreszcie odrębnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem jego zdaniem daleko idące stanowisko, co do sposobu zastosowania prawa materialnego, nie zostało poparte należytą argumentacją.

Mając na względzie relacje przedmiotowe zachodzące pomiędzy zarzutami stanowiącymi podstawy skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wszystkie wskazywane przez Wojewodę kwestie oscylują w istocie wokół wspólnego zagadnienia, które sprowadza się do pytania:

– czy urządzenia wodne (w sprawie – jaz stały) mogą być uznane za nieruchomości będące odrębnym przedmiotem własności, a w konsekwencji, czy może być na nich ustanowiony trwały zarząd w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.g.n.? Odpowiedź na to pytanie wpisuje się w szerszą problematykę prawnorzeczowego statusu prawnego urządzeń wodnych.

Z opisanych względów, w celu zapewnienia przejrzystości wywodu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej łącznie.

Analizując kwestię statusu prawnorzeczowego urządzeń wodnych rozpocząć trzeba od ogólnej uwagi, że przepisy prawa w tym zakresie są stosunkowo niejednoznaczne. To właśnie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie – jest praprzyczyną, dla której w orzecznictwie sądowym ujawniają się kontrowersje związane z wyodrębnieniem prawnorzeczowym urządzeń wodnych, ustaleniem podmiotów będących ich właścicielami, a także dotyczące określenia podstaw uprawnień właścicielskich. Kontrowersje te zauważalne są w sprawach cywilnych z powództw o ustalenie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2012 r., I CSK 145/12, OSNC 2013/5/66), natomiast w sądownictwie administracyjnym ujawniły się one w kontekście sporów dotyczących wskazania podmiotu obowiązanego do doprowadzenia urządzeń wodnych do stanu zgodnego z prawem, ich rozbiórki bądź przedstawienia ekspertyzy technicznej urządzeń wodnych [zasadniczo obowiązki te obciążają właściciela – uw. NSA] (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07, z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016 r., II OSK 1846/14 oraz wyrok z dnia 5 października 2016 r., II OSK 665/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), a ostatnio także – jak w niniejszej sprawie – w kontekście dopuszczalności objęcia tych urządzeń trwałym zarządem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2212/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przywołanym wyżej orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że urządzenia wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. mogą być odrębnym przedmiotem własności. Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku I CSK 145/12, wprawdzie "w przepisach Prawa wodnego nie ma stwierdzenia wprost, iż przewiduje ono wyjątek od zasady superficies solo cedit, ale takie stanowisko ustawodawcy wynika w sposób dostatecznie jasny ze sformułowań tego Prawa oraz z jego celu. Sygnalizuje je treść art. 123 § 1a P.w., zgodnie z którym, jeżeli jednym z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi. Należy uznać, że ustawodawca zakładał, iż właścicielem urządzenia wodnego, o którym mowa, nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu, na którym zostało ono postawione; w przeciwnym razie zastrzeżenie pierwszeństwa dla tego właściciela pozbawione byłoby racjonalności. Jednakże kluczowym przepisem regulującym tę kwestię jest art. 139 ust. 2 P.w., zgodnie z którym, w razie wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia. Z brzmienia tego przepisu wynikają dla rozważanego zagadnienia dwa istotne wnioski; negatywny, sprowadzający się do stwierdzenia, że - wbrew ogólnej zasadzie prawa cywilnego zawartej w art. 46 K.c. – prawo własności gruntu znajdującego się pod płynącą wodą nie rozciąga się na postawione na nim urządzenia wodne niezbędne do kształtowania zasobów wodnych (...), oraz pozytywny, że własność tych urządzeń należy do tego, kto je na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zbudował".

Zbędne w tym miejscu jest rozwijanie szerszej argumentacji dotyczącej powodów, dla których urządzenia wodne należy traktować jako odrębny – od gruntu, na którym się znajdują – przedmiot własności. Jak sygnalizowano wyżej, pogląd taki przyjmowany jest jednolicie w orzecznictwie sądowym, a i w tej sprawie nie jest on przedmiotem sporu.

W tym miejscu trzeba jedynie zaznaczyć, że teza o prawnorzeczowej odrębności urządzeń wodnych ukształtowała się w orzecznictwie na bazie przepisów P.w., z których wniosek taki wynika niestety tylko pośrednio. Żaden przepis P.w. nie stanowi natomiast wprost, jak należy kwalifikować owo urządzenie wodne, skoro może być ono odrębnym przedmiotem własności. Odpowiedź na to pytanie dodatkowo komplikuje fakt, że urządzenia wodne, przynajmniej większość z nich, trudno – w każdym razie pobieżnie je oceniając – potraktować jako ruchomości, a przy tym jednocześnie nie podpadają one wprost pod żadną z enumeratywnie wymienionych kategorii nieruchomości z art. 46 § 1 K.c. Zagadnienia statusu prawnorzeczowego urządzeń wodnych nie podjęto w większości z wymienionych wyżej orzeczeń, za wyjątkiem wyroku II OSK 1874/07, gdzie zasugerowano, iż jaz na rzece jest budowlą i jednocześnie zasygnalizowano, iż "wątpliwe jest, czy wszystkie zasady wynikające z prawa cywilnego można wprost przenosić na płaszczyznę regulacji Prawa wodnego" oraz wyroku I OSK 2212/12, w którym przyjęto, że "budowlę (urządzenie wodne) taką jak jaz, niewątpliwie zaliczyć trzeba do kategorii nieruchomości określonej mianem budynku".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie zgadza się z przedstawioną w wyroku I OSK 2212/12 propozycją kwalifikacji urządzeń wodnych, w konkretnym przypadku jazu, jako nieruchomości. Zauważyć należy, że zaprezentowana w tym wyroku argumentacja logicznie wynika z założenia o potrzebie oparcia statusu prawnego urządzeń wodnych na siatce pojęciowej zawartej w regulacjach prawa cywilnego dotyczących rzeczy. Tymczasem – w ocenie obecnie orzekającego Sądu – założenie takie z gruntu trzeba odrzucić. Należy z całą stanowczością podkreślić, że P.w. zawiera szereg regulacji prawnych, które można potraktować jako normatywnie samodzielne. Wprowadza ono przede wszystkim specyficznie pojmowaną "własność wód" i nadto obudowuje ową "własność" wieloma dodatkowymi regulacjami prawnymi, które to wszystkie wspólnie ją konstytuują jako instytucję prawną (zob. B. Rakoczy, Własność w wód w prawie polskim, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2013, nr 1, s. 13). Innym słowy, szereg regulacji prawnych Prawa wodnego tworzy treść normatywną szerzej rozumianej instytucji "własności wód". Przykładami takich regulacji są przepisy zgodnie z którymi wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa oraz nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu (art. 10 ust. 1a i 3 P.w.) oraz, że z własnością wód powierzchniowych łączy się nierozerwalnie własność gruntu trwale pokrytego tymi wodami (art. 14 ust. 1 P.w., por. też art. 17 ust. 1 P.w.). Z przepisów Prawa wodnego wynika zatem jednoznacznie, że własność wód determinuje związek pomiędzy własnością wód a gruntem, które te trwale pokrywają. Podkreślić przy tym trzeba, że z własnością wód ustawodawca łączy tylko własność gruntu. Związek ten nie dotyczy w szczególności urządzeń wodnych. Co więcej, w Prawie wodnym zawarto odrębne przepisy, które dotyczą rozporządzalności prawem własności do urządzenia wodnego (art. 139 ust. 2 P.w.), a nawet dotyczące formy prawnej owego rozporządzenia (decyzja administracyjna) oraz sposobu jego ewidencjonowania (wpis w księdze wieczystej nieruchomości, na której się znajduje) (art. 139 ust. 5 P.w.). Wszystko to prowadzi do wniosku, że urządzenia wodne, a więc "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich", zrealizowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (por. art. 139 ust. 1 i 2 P.w.) stanowią odrębny od gruntu pokrytego wodą przedmiot własności.

W tym miejscu należy z całą stanowczością podkreślić, że zasygnalizowane wyżej wyodrębnienie normatywne Prawa wodnego, w szczególności podporządkowanie szeregu jego regulacji specyficznie pojmowanej "własności wód", nakazuje zachować daleko idącą ostrożność, gdy chodzi o sięganie – przy stosowaniu instytucji tego Prawa – do klasycznych cywilistycznych konstrukcji dotyczących własności.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że tak jak "własność wód" nie może być wprost zestawiana z własnością w rozumieniu cywilnoprawnym, tak również własność urządzenia wodnego – prawa także podporządkowanego celom Prawa wodnego – nie powinna być, przynajmniej wprost, postrzegana w kategoriach "typowej" własności cywilnoprawnej, zwłaszcza w zakresie kwalifikacji jej przedmiotu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze treść art. 9 ust. 1 pkt 19 oraz art. 139 P.w. należy stwierdzić, że urządzenie wodne jest "urządzeniem służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich", które może w szczególności przybrać postać budowli, obiektów albo urządzeń wymienionych w tym przepisie. Jest to wyczerpująca definicja urządzenia wodnego, której definiendum określone jest przez słowo "urządzenie" z nadaniem mu cech funkcjonalnych, częściowo doprecyzowane przez otwarty katalog przykładów. Ustawodawca – co trzeba podkreślić – nie przewiduje natomiast potrzeby kwalifikowania "urządzenia wodnego" jako ruchomości ani nieruchomości. Urządzenie wodne, będąc odrębnym przedmiotem własności, nie mieści się w żadnej z tych kategorii. Jest to bowiem przedmiot własności objęty szczególną, samodzielną regulacją, który w ogóle nie podpada pod klasyczne typologie przedmiotów prawa cywilnego (rzeczowego).

W tym miejscu można dopowiedzieć, że regulację traktującą określony przedmiot własności w sposób zupełnie wyjątkowy i trudny do pogodzenia z siatką pojęciową prawa cywilnego znaleźć można także w innym przepisie. Takim przykładem jest przepis dotyczący urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa i nie należą do części składowych nieruchomości (art. 49 § 1 K.c.). Tego rodzaju urządzenia – podobnie jak urządzenia wodne – mogą niekiedy stanowić niewielkie urządzenia, ale i potężne, trwale związane z gruntem budowle, a nawet budynki (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2004 r., II CK 259/03, publ. Wspólnota 2004/16/59). Pomimo to, nie traktuje się ich jako nieruchomości. Wręcz przeciwnie – w orzecznictwie sformułowano nawet pogląd, że są one samoistnymi ruchomościami (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2010 r., V CSK 206/09, Lex 578047 oraz z tego samego dnia V CSK 195/09, OSNC 2010/7-8/116, Biul.SN 2010/4/12).

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z opisanych wyżej przyczyn zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia:

– art. 43 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w stosunku do budowli piętrzącej, jaką jest jaz stały, nie będący nieruchomością oraz

– art. 46 § 1 K.c. w zw. z art. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a P.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie budowli piętrzącej stanowiącej urządzenie wodne do nieruchomości.

Stwierdzić bowiem należy, że jaz stały, będący urządzeniem wodnym, nie jest nieruchomością, na której można odrębnie ustanowić trwały zarząd w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Rację ma Wojewoda, że wobec uznania braku przesłanek do wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu w odniesieniu do jazu stałego, będącego przedmiotem postępowania, zbędne było wymaganie od organu ustalenia kwestii własności tegoż jazu.

Nie był natomiast – jako samodzielnie powołany – skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) "art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". Motywując tą uchwałę zwrócono między innym uwagę, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegać może w szczególności na przyjęciu przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Wojewoda wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie przedstawił podstaw prawnych przyjętego stanowiska. W istocie rzeczy więc zarzut ten skarżący kasacyjnie ujął jako uzupełnienie wysuniętych argumentów materialnoprawnych (co do braku podstaw prawnych na poparcie poglądu Sądu pierwszej instancji dotyczących kwalifikacji urządzeń wodnych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc stwierdzić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stosownie do uchwały II FPS 8/09.

Z wymienionych w niniejszym uzasadnieniu powodów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.