Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 734/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, położonych na obszarze gminy [...] I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1-2, ust. 4-7, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 6, § 5 ust. 2-4, ust. 6, § 7 ust. 4-5, § 9 zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych położonych na obszarze gminy [...], w części obejmującej § 3 ust. 1-2, 4-7, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 6, § 5 ust. 2-4, ust. 6, § 7 ust. 4-5 oraz § 9 zarządzenia, w której zarzucił kwestionowanym zapisom naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559).

Uzasadniając skargę Wojewoda w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na odmienności - w zakresie właściwości organów gminy - pomiędzy regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który wyznacza burmistrza odpowiedzialnym za utrzymywanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi, a dyspozycją art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Skarżący zaznaczył, iż na podstawie pierwszego z przywołanych przepisów burmistrz może wydać stanowiące akt kierownictwa wewnętrznego o charakterze organizacyjnym, zawierający postanowienia skierowane wyłącznie do zarządcy cmentarza. Wskazując, że kwestionowane zapisy zarządzenia z dnia [...] maja 2022 r. (określające sposób uiszczania opłat, warunki przedłużania prawa do grobu, pojęcie dysponenta miejsca grzebalnego, zasady zrzekania się prawa do grobu oraz przejścia tego prawa na inne podmioty, skutki braku opłaty na roszczenie o przywrócenie posiadania grobu, kwestię braku odpowiedzialności cywilnoprawnej za likwidowane elementy grobu oraz elementy wskazane przez zarządcę cmentarza, obowiązki dysponenta w sferze utrzymywania porządku i czystości oraz zagospodarowania terenu wokół grobu, ubezpieczenia grobu i jego elementów architektonicznych, obowiązki i związaną z nimi odpowiedzialność cywilnoprawną wykonawców prac) są w istocie postanowieniami adresowanymi do nieograniczonego kręgu osób odwiedzających cmentarz i dotyczą nieograniczonej liczby powtarzalnych sytuacji, Wojewoda zakwalifikował zarządzenie Burmistrza do aktów normatywnych zawierających normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyczerpujących definicję aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 41 ust. 1 tejże ustawy, akty prawa miejscowego ustanawia w formie uchwały rada gminy, zaś jedynie wyjątkowo, w przewidzianym w art. 41 ust. 2, jednakże niezachodzącym w sprawie, przypadku niecierpiącym zwłoki, przepisy porządkowe może wydać burmistrz w drodze zarządzenia. Skarżący organ zaznaczył dalej, że uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych zasad nie przyznaje Burmistrzowi uchwała Rady Miejskiej nr VI/31/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. upoważniająca Burmistrza jedynie do stanowienia o sposobie ustalania lub wysokości cen i opłat m.in. za cmentarne usługi komunalne.

Dodatkowo autor skargi wskazał, że część z zaskarżonych zapisów zarządzenia odnosi się do uregulowanych już w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) zasad odpowiedzialności odszkodowawczej. Jako istotne naruszenie prawa Wojewoda ocenił rozstrzyganie o kwestii odpowiedzialności materialnej, bądź jej braku w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, mogące prowadzić do sprzeczności postanowień zarządzenia z wyżej usytuowanymi w hierarchii źródeł prawa przepisami Kodeksu cywilnego.

Zaznaczono nadto w skardze, iż wyeliminowanie z zaskarżonego zarządzenia przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powoduje konieczność stwierdzenia nieważności także § 9 zarządzenia, albowiem akt skierowany do podmiotu realizującego zadania związane z zarządzaniem cmentarzami nie będzie już podlegającym obowiązkowi publikacji aktem prawa miejscowego.

Podnosząc, że zarządzenie Burmistrza, w części, w jakiej reguluje zagadnienia zastrzeżone do kompetencji Rady Gminy w sposób istotny narusza prawo, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów zarządzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Burmistrz uznał jej zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności było zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych położonych na obszarze gminy [...].

Strony zainicjowanego skargą Wojewody przed tutejszym Sądem postępowania pozostawały zgodne co do istotnych naruszeń prawa powodowanych wydaniem przez Burmistrza zapisów § 3 ust. 1-2, 4-7, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 6, § 5 ust. 2-4, ust. 6, § 7 ust 4-5 oraz § 9 zaskarżonego zarządzenia.

Przystępując do analizy jego treści, wskazać w pierwszej kolejności należy, iż niekwestionowane przez Wojewodę zapisy zarządzenia nr [...], odnoszące się do unormowanych nimi czynności zarządczych, objęte są zakresem właściwości Burmistrza - jako organu wykonawczego gminy - na mocy przywołanego w podstawie prawnej zarządzenia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nakładającego na organy wykonawcze obowiązek utrzymywania cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi. Z kolei w zaskarżonych zapisach § 3 ust. 1-2, ust. 4-7, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 6, § 5 ust. 2-4, ust. 6 oraz § 7 ust. 4-5 sformułowane przez Burmistrza zostały, składające się na ogólne zasady korzystania z cmentarzy komunalnych imperatywy zachowań, którymi adresatami są dysponenci grobów oraz zewnętrzni wykonawcy robót. Mają one charakter regulacji normatywnych, niezwiązanych z przewidzianymi w art. 2 ust. 1 działaniami mającymi na celu bieżące utrzymywanie cmentarzy, czy zarządzanie nimi. Przepisy kompetencyjne do regulowania tego rodzaju zasad przewidział ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym, statuując w jej art. 40 ust. 2 pkt 4, iż zasady oraz tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, do których niewątpliwie należą również cmentarze, ustalane są w drodze aktu prawa miejscowego. Przypomnieć należy, iż akty te ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 ww. ustawy), zaś jedynie w przypadkach niecierpiących zwłoki - nie mających jednakże miejsca w rozpoznawanej sprawie - przepisy porządkowe może wydawać organ wykonawczy w formie zatwierdzanego w dalszej kolejności przez radę zarządzenia (art. 41 ust. 2-3).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż Burmistrz przejmując - bez stosownego umocowania ustawowego - kompetencje prawotwórcze Rady Miejskiej, ustanowił w drodze norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zasady korzystania z cmentarzy komunalnych, które mają w sposób powszechny i powtarzalny obowiązywać podmioty znajdujące się poza strukturą organów gminy (nieograniczony krąg dysponentów grobów oraz zewnętrznych wykonawców robót), czym - w sposób nieuprawniony - wyczerpał przewidzianą w art. 40 ust. 2 pkt 4 delegację do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Podkreślić przy tym należy, iż delegacji do wydania zaskarżonych przez Wojewodę zapisów regulaminu nie mogła stanowić przywołana przez Burmistrza w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia uchwała nr VI/31/2019 Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie powierzenia uprawnień Burmistrzowi, która przyznała organowi wykonawczemu, na mocy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 827 ze zm.), kompetencję do ustalania wysokości oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Gminy. Przekazana Burmistrzowi w drodze uchwały nr VI/31/2019 subdelegacja prawotwórczej kompetencji Rady Miejskiej znalazła swe dalsze odzwierciedlenie m.in. w wydanym w dniu [...] stycznia 2022 r. zarządzeniu nr [...] Burmistrza w sprawie ustalenia opłat za usługi cmentarne oraz za korzystanie z cmentarzy komunalnych położonych na terenie Gminy. Co istotne, zakres przedmiotowy zaskarżonych zapisów zarządzenia z dnia [...] maja 2022 r. nie mieści się w zakresie powierzonego Burmistrzowi uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r. upoważnienia.

Wobec uznania, iż Burmistrz, regulując w § 3 ust. 1-2, ust. 4-7, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 6, § 5 ust. 2-4, ust. 6 oraz w § 7 ust. 4-5 zagadnienia zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego (Rady Miejskiej) w istotny sposób naruszył art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto statuujący zasadę działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa art. 7 Konstytucji RP oraz ustalający ogólną normę kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych art. 94 Konstytucji RP, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ziściła się samodzielna podstawa do stwierdzenia nieważności przywołanych przepisów zarządzenia.

Ponadto, abstrahując od braku podstawy prawnej do unormowania przez Burmistrza zasad korzystania z cmentarzy, za autorem skargi podnieść jeszcze należy, iż część z powyższych przepisów w sposób niedopuszczalny wkracza - poprzez regulacje mające na celu pozbawienie dysponentów grobu praw do odszkodowania (§ 4 ust. 6, § 5 ust. 3), czy też zobowiązujące wykonawców prac do ponoszenia odpowiedzialności za szkody (§ 7 ust. 5) - w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym.

Końcowo Sąd za słuszne uznał również stanowisko Wojewody, iż stwierdzenie nieważności przedstawionych powyżej zapisów regulaminu implikuje także konieczność stwierdzenia nieważności jego § 9, jako odnoszącego się do warunkowanej publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa datą wejścia w życie zarządzenia. Uwzględniając, że na mocy art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, jak również biorąc pod uwagę, że stwierdzenie przez Sąd nieważności kwestionowanych, uznanych za przepisy prawa miejscowego zapisów Regulaminu i pozostawienie w mocy nie mających takiego charakteru zapisów skierowanych do podmiotu realizującego zadania związane z zarządzaniem cmentarzami, uznać należało, iż brak jest podstawy prawnej, by wejście w życie zarządzenia Burmistrza warunkowane było jego publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym zasądzona na rzecz skarżącego organu kwota 480 zł odpowiada przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) stawce wynagrodzenia reprezentującego go pełnomocnika.