Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 22/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 400/18 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [..] kwietnia 2018 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody P. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [..] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 maja 2017 r. A. N., J. Z., J. B. oraz A. G. wystąpiły do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa od E. i K. Z. na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia 19 grudnia 1986 r. Wskazały, że wniosek o zwrot dotyczy sprzedanej nieruchomości w części odpowiadającej działkom nr [..] lub działkom, które powstały po ich podziałach, oraz że są następcami prawnymi sprzedających.

Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2017 r. Wojewoda P. wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę Ł. na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej: u.g.n.

Decyzją z dnia [.]. lutego 2018 r. Starosta Ł. zwrócił wnioskodawczyniom: A.N. w udziale 9/18, J. Z. w udziale 1/18, J. B. w udziale 4/18 oraz A. G. w udziale 4/18 działki nr [..] stanowiące własność Miasta B., które odpowiadają części działki nr [..] nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 grudnia 1986 r. Ustalił również wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 17 431,58 zł oraz zobowiązał wnioskodawczynie do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w sposób następujący: A. N.– 8 715, 79 zł, J. Z. – 968, 43 zł, J.B. – 3 873, 68 zł oraz A.G. – 3 873, 68 zł.

Organ pierwszej instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 19 grudnia 1986 r. E. i K. Z. sprzedali Skarbowi Państwa działkę nr [..], która znajdowała się na terenie projektowanej ulicy, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi oraz częściowo pod poszerzenie istniejącej ulicy B. Od 1986 r. działka nr [..] ulegała licznym podziałom, w wyniku których powstała działka nr [..] o powierzchni 0,3790 ha i działka nr [..] o powierzchni 0,0137 ha (podział działki nr [..], w wyniku którego powstała działka nr [..] nie został jeszcze ujawniony w księdze wieczystej). Wnioskodawcy wykazali następstwo prawne po K.Z. i E.Z. aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 7 grudnia 2016 r. oraz po E. Z. (który był synem E. i K.) postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [..] czerwca 2010 r. w sprawie [.]..

Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 16 listopada 2017 r. oględziny spornej nieruchomości, w trakcie których ustalono brak zagospodarowania objętych wnioskiem o zwrot działek (teren porośnięty roślinnością trawiastą, pojedynczymi drzewami, składowanie na nim materiałów budowlanych do budowy infrastruktury drogowej prowadzonej na działce sąsiedniej). Wskazano, że działka od strony zachodniej graniczy z ulicą B. o nawierzchni utwardzonej, od południa z budynkiem sklepu z utwardzonym placem manewrowym, od wschodu z ulicą w budowie, od północy z terenem niezagospodarowanym, zaś na spornej nieruchomości nie znajdują się urządzenia podziemne. Organ pierwszej instancji wskazał, że nabycie spornej działki nr [..]w 1986 r. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., zaś przeznaczenie działek na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego i użyteczności publicznej następowało w ostateczności na skutek wywłaszczenia, jeśli działka nie mogła być nabyta drogą umowy. W takim też celu nabyto sporną działkę.

Organ wskazał, że podstawę prawną do zwrotu nieruchomości w stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie organu, sporna w sprawie nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na który nastąpiło nabycie w 1986 r. Organ powołał również regulację art. 140 u.g.n. dotyczącą zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i wyjaśnił, że do rozliczenia wykorzystano opinię rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na kwotę 17 431, 58 zł. Aktualna wartość działek została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 570 927 zł. Wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] kwietnia 2018 r. Wojewoda P. utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Podkreślił wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2017 r., podczas których ustalono, że teren wnioskowanych o zwrot działek jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, pojedynczymi drzewami, znajdują się na nim materiały budowlane do budowy ulicy. Zdaniem Wojewody, brak realizacji celu wywłaszczenia jest widoczny. Co prawda budowa osiedla mieszkaniowego to nie wyłącznie budowa obiektów mieszkalnych, ale również budowa infrastruktury, to jednak jego zdaniem konieczne jest indywidualne podejście do stanu faktycznego każdej sprawy. Wywiódł, że nie można przyjąć realizacji celu wywłaszczenia na działkach zawnioskowanych do zwrotu, skoro nie zostały one zagospodarowane, zaś z decyzji Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wprost wynika, że przeznaczono pod drogę działki nr [..] i [..], a nie działki nr [..].

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Gmina B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III (o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, ze zm.). Aby zastosować przepisy o zwrocie do wskazanego nabycia drogą umowną, nabycie powinno być powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego oraz gdy niedojście do skutku umowy cywilnoprawnej zagrożone jest odjęciem prawa własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu, powyższe przesłanki w sprawie niniejszej należało uznać za spełnione. Gmina na żadnym etapie postępowania ich nie kwestionowała, nie zgłaszała odnośnie powyższych okoliczności żadnych wniosków dowodowych, a podnosiła zarzuty wyłącznie dotyczące ustalenia realizacji celu wywłaszczenia. Tok rozumowania organów obydwu instancji oraz sposób jego przedstawienia w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji również nie budzi wątpliwości.

Sąd stwierdził, że akt notarialny nabycia z dnia 19 grudnia 1986 r. od poprzedników prawnych wnioskodawczyń wyraźnie zawiera wskazanie, że nabywana działka nr [..] "znajduje się na terenie projektowanej ulicy, projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi oraz częściowo pod poszerzenie istniejącej ulicy B. – działka do przekształcenia". Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeśli była niezbędna na cel realizacji uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Nabywanie nieruchomości pod realizację celów budownictwa mieszkaniowego miało w większości przypadków charakter przymusowy (zagrożony wywłaszczeniem). Nie bez przyczyny pełnomocnik wnioskodawczyń we wniosku dowodowym z dnia 24 maja 2017 r. wnosił o przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w aktach [..] dokumentów, w tym protokołu rokowań przeprowadzonych w dniu 11 listopada 1986 r. na okoliczność zawarcia umowy sprzedaży z dnia 19 grudnia 1986 r. w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Sąd podkreślił, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani sądowego, zarzutu w tym zakresie nie podnosił pełnomocnik strony skarżącej. Tym samym nie kwestionował – traktując ten fakt jako bezsporny, iż nabycie nastąpiło pod zagrożeniem wywłaszczeniem. Co więcej, zgromadzono w aktach sprawy dokumenty archiwalne, z których wynika, że na części nabytej w 1986 r. działki nr [..] zrealizowano Przedszkole Samorządowe oraz Szkołę Podstawową (a więc usługi służące budownictwu mieszkaniowemu – usługi osiedlowe). Według przedstawiciela strony skarżącej, wskazuje to na zrealizowanie celu nabycia, którego to celu realizacja ma być, w jego ocenie, kontynuowana trwającą budową [.]. Zdaniem Sądu, wobec powyższego należało przyjąć, że nabycie w 1986 r. spełniało warunki do zastosowania przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., bowiem miało miejsce na cel publiczny, a fakt przymusowości nabycia nie został podważony.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a zatem organ był zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, w tym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a.), które to zarzuty sformułowano w skardze.

Sąd wskazał, że ustalono, iż nabyta w 1986 r. działka nr [..] została przeznaczona pod projektowaną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami osiedlowymi oraz częściowo pod poszerzenie istniejącej ulicy B. Z materiałów dowodowych wynika, że na działkach stanowiących część tej nieruchomości zrealizowano Przedszkole Samorządowe i Szkołę Podstawową (działki nr [..]), zaś działki nr [..] oraz [..] objęte zostały decyzją Wojewody P. nr [..] z dnia [.] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie zostały objęte tą decyzją działki wnioskowane do wywłaszczenia, co wynika wprost z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika nadto z protokołu oględzin z dnia 16 listopada 2017 r. oraz ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z ortofotomapy, działki nr [.] nie są zagospodarowane jakąkolwiek zabudową. Podczas oględzin ustalono również, że nie tylko nie ma na nich zabudowy naziemnej, ale również w gruncie nie stwierdzono urządzeń podziemnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że działki te są niezagospodarowane, jak też dokumentacja zdjęciowa nie potwierdza stanowiska skarżącej, jakoby miał być wcześniej zrealizowany na nich cel nabycia. Okoliczność, że składowane są na nich materiały budowlane w związku z realizowaną budową drogi w sąsiedztwie nie przesądza o ich zajęciu i wykorzystaniu na cel nabycia. Składowanie materiałów budowlanych nie stanowi o zagospodarowaniu, ale o tymczasowym wykorzystaniu, które nie jest tożsame z celem nabycia będącym de facto celem wywłaszczeniowym. Stąd też nie sposób podważyć ustaleń organów, że nie miało miejsca zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie odstąpienie od niego i inne niż na cel nabycia późniejsze zagospodarowanie terenu.

Sąd podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego Gmina nie formułowała żadnych wniosków dowodowych, które miałyby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub które mogłyby przynajmniej podważać ich wiarygodność ( przesłuchanie świadków, przeprowadzenie dowodów z dokumentów). Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi poczynione ustalenia, przy braku inicjatywy dowodowej dotychczasowego właściciela nieruchomości i przy sformułowaniu wyłącznie ogólnych zarzutów odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale bez wskazania konkretnych okoliczności, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Również Sąd nie znalazł podstaw, aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadziło do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. za bezpodstawne.

Zdaniem Sądu, zrealizowanie celu przymusowego nabycia tylko na części terenu nie wyklucza zwrotu fragmentu terenu niewykorzystanego na cel nabycia. Z protokołu oględzin z dnia 16 listopada 2017 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że zwrócony teren jest niezagospodarowany.

W ocenie Sądu, trafny jest również wniosek sformułowany na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, że nie wykazano, aby zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej.

Sąd wskazał, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie.

Zdaniem Sądu, jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji. W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne.

Reasumując, Sąd stwierdził, że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia w 1986 r. została w sprawie niniejszej dokonana bez naruszenia prawa, odnosi się do okoliczności sprawy oraz zawiera rozważenie przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Sąd podzielił również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Jak wynika z akt administracyjnych, dopuszczono dowód z opinii w postaci operatu szacunkowego, w którym ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 17 414, 49 zł. Operat został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co powoduje brak podstaw do jego zakwestionowania. Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawczyń w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt spadkobrania i wielkości udziałów został wykazany stosownymi dokumentami urzędowymi) i w wysokości nie wyższej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1,3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności:

- czy stopień zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, objętej aktem notarialnym [..] z dnia 19 grudnia 1986 r. na cel wskazany w tym akcie, nie wskazuje, że cel wywłaszczenia został osiągnięty w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości; organy obu instancji oraz Sąd nie zbadał stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co mogłoby potwierdzić stanowisko skarżącej Gminy, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został osiągnięty przez wybudowanie budynków szkoły i przedszkola, drogi oraz pozostawienie terenów rekreacyjnych; odmawiając, jak i dokonując zwrotu nieruchomości, bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszyły przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomością niewykorzystaną na cel wywłaszczenia jest także niewielka część wywłaszczonej nieruchomości służąca celom rekreacji mieszkańców osiedla, w tym dzieciom i młodzieży uczęszczającym do szkoły i przedszkola osiedlowego, w sytuacji, gdy cel – w stosunku do całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości – został zrealizowany; realizacja celu wywłaszczenia nie polega na całkowitym zabudowaniu budynkami lub infrastrukturą danej wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. B., A. G., A. N. oraz J. Z. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego prawidłowość jest przesądzona, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17, wyrok NSA z 20.08.2014 r., I OSK 2575/13), gdyż na tym polega istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 7.05.2014 r., II FSK 2985/17). Obowiązkiem kasatora jest wskazanie na związek przyczynowy uchybienia przepisom prawa procesowego podniesionym w skardze kasacyjnej z treścią wydanego wyroku i wyraźne uzasadnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Brak wykazania istotności wpływu przywołanych uchybień na treść zapadłego w sprawie wyroku czyni skargę kasacyjną pozbawioną podstaw, gdyż nie odpowiada ona warunkom formalnym wynikającym z art. 176 p.p.s.a i art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasator nie formułuje wyraźnych twierdzeń w tym zakresie, ograniczając się do zakwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych, wyrażeniu odmiennej oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym i uznaniu, że Sąd I instancji błędnie ocenił realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem uczestnika cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano inwestycje celu publicznego w postaci budowy drogi wojewódzkiej [..] w B., wybudowano Szkołę Podstawową nr [..] oraz Przedszkole Samorządowe nr [..], zaś organy i Sąd I instancji skupiły się jedynie na dwóch spornych działkach objętych decyzją zwrotową, w całkowitym oderwaniu od pierwotnej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości oraz jej zagospodarowania i nie dostrzegły, że dwie zwrócone działki stanowią niewielki fragment wywłaszczonej nieruchomości, który porośnięty jest zielenią i służy celom rekreacji mieszkańców osiedla, wskutek czego nie można uznać, iż działki te nie zostały niewykorzystane na cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania po analizie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż z całości skargi kasacyjnej można wyprowadzić wnioski co do istotności wpływu przywołanych w skardze kasacyjnej uchybień na treść zapadłego w sprawie wyroku (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). Z tych przyczyn zarzuty należało poddać merytorycznej ocenie.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 134, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1,3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niezbadanie stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości i niedostrzeżenie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości, nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Nie sposób jest odnieść się do naruszenia przepisów art. 134 p.p.s.a., gdyż artykuł ten posiada dwa paragrafy o odmiennej zawartości normatywnej, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Mimo to na marginesie należy zauważyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09,; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia tego przepisu jest pozbawiony podstaw. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miałoby polegać jego naruszenie. Zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynik postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Po drugie, zarzutem tym kasator próbuje zwalczać przyjęte ustalenia faktyczne oraz stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania określonych przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć tym celom

Podstaw pozbawiony jest także zarzut art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1,3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Po pierwsze, zarzut ten skonstruowany został w sposób niepoprawny. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może okazać się skuteczny. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (przypomnieć należy, że nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów p.p.s.a.). Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15, LEX nr 2247779). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na wyprowadzenie wniosku, iż skarżąca kasacyjnie zarzuca niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niezbadanie przez organy stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co mogłoby potwierdzić, że cel ten został w rzeczywistości osiągnięty przez wybudowanie obiektów szkoły, przedszkola i drogi oraz pozostawienie terenów rekreacyjnych. Zarzut pod adresem Sądu I instancji wiązać miałby się z niewłaściwą oceną zaskarżonej decyzji w związku z tymi okolicznościami.

Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, której efektem był zwrot działek oznaczonych numerami [.]. Ustalenia organów potwierdzone przez Sąd I instancji wskazują że powyższe działki były częścią wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem [..], która po dokonaniu w 1986 r. wywłaszczenia, podlegała licznym podziałom. Zgodnie z § 1 aktu notarialnego z 19 grudnia 1986 r. mocą którego doszło do wywłaszczenia, działka nr [..] "znajduje się na terenie projektowanej ulicy, projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi oraz częściowo pod poszerzenie istniejącej ulicy B. – działka do przekształcenia". Poza sporem pozostaje, iż na innych działkach wyodrębnionych z pierwotnej działki nr [..], doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż wzniesiono na nich obiekty infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci Szkoły Podstawowej nr [..] oraz Przedszkola Samorządowego nr [..] bądź też cel ten jest w trakcie realizacji, a to w związku z realizacją inwestycji celu publicznego w postaci budowy drogi wojewódzkiej [..] w B. Rzecz w tym, iż następcy prawni nie wystąpili o zwrot działek zajętych przez te obiekty budowlane. Objęli oni swoim wnioskiem działki nr [..]. Z ustaleń organów (poczynionych głównie w oparciu o wizję lokalną), wynika zaś, iż działki te są niezagospodarowane. Ich teren porośnięty jest roślinnością trawiastą, pojedynczymi drzewami oraz tymczasowo składowany jest na nich materiał budowlany służący do budowy drogi prowadzonej na działkach sąsiednich. Pod ich powierzchnią nie przebiegają żadne instalacje sieciowe lub inne urządzenia podziemne.

Słusznie tym samym Sąd I instancji zaakceptował poczynione ustalenia faktyczne oraz ich wszechstronną ocenę. Organy przyjęły, że działki objęte zwrotem stały się zbędne na cel wywłaszczenia i nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, gdyż obszar inwestycji publicznych znajdował się poza terenem tych działek.

Skarżący kasacyjnie zarzucił niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, zwracając uwagę na zaniedbania organów w zakresie braku oceny stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty te i towarzysząca im argumentacja nie zasługują na uwzględnienie z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, żadna z działek objętych zwrotem nie została wykorzystana na cel objęty wywłaszczeniem. Cel wywłaszczenia realizowany był na innych częściach nieruchomości obejmującej działkę nr [.].. Zaprezentowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia przepisów prawa jest błędna i sprzeczna z u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przypadek ten zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ w sposób prawidłowy i wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Gmina B. nie przedstawiła w sprawie żadnych wniosków dowodowych, a w skardze zarzuty dotyczące postępowania dowodowego sformułowała w sposób ogólnikowy (przez co trudno je było zweryfikować) oraz według pewnego wzorca znanego Sądowi I instancji z innych spraw tego samego rodzaju, a nadto przywołała orzecznictwo i wnioski, które nie mają odniesienia do ocenianych w sprawie okoliczności. Nawiasem mówiąc, w zbliżony sposób doszło do skonstruowania skargi kasacyjnej, w której kasator posłużył się zwrotem "niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy", bez wskazania o jakie konkretnie niewyjaśnione okoliczności chodzi. W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżąca kasacyjna nie skorzystała z tych możliwości w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe skuteczne postawienie ogólnego zarzutu naruszenia zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego. Tego typu zarzut musi zostać skonkretyzowany. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym. Ponadto nie jest dopuszczalne stawianie tego rodzaju zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy całkowitej bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem I i II instancji.

Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, iż zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne była wystarczająca dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo tym samym ocenił, iż organ nie ruszył przepisów art. 7, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w toku wyjaśniania okoliczności sprawy, gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz wydawania i uzasadniania zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Kasator zarzucił naruszenie art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez błędne zastosowanie i uznanie, że nieruchomością niewykorzystaną na cel wywłaszczenia jest także niewielka część wywłaszczonej nieruchomości służąca celom rekreacji mieszkańców osiedla, w tym dzieciom i młodzieży uczęszczającym do szkoły i przedszkola osiedlowego, w sytuacji, gdy cel – w stosunku do całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości – został zrealizowany.

Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. sytuacji, w której stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Naruszenie przepisów prawa materialnego może okazać się za skuteczne wyłącznie przy bezspornym stanie faktycznym danej sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Zarzut ten nie może osiągnąć zamierzonego celu, jeżeli oparty jest na kwestionowaniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 15.7.2011, I FSK 1128/10), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia prawa materialnego mógłby okazać się skuteczny również wówczas, gdyby uprzednio okazał się skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak skuteczności tego zarzutu oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym i nie może aktualnie przyjąć, iż działki objęte zwrotem służą mieszkańcom do celów rekreacyjnych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.