Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 437/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ . po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Skała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 490/13 w sprawie ze skarg Z. W., T. W., S. W., Renaty Wardęgi i Waldemara Wardęgi na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. W., T. W., S. W., R. W. i W. W. solidarnie na rzecz Miasta i Gminy Skała kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Z. W., T. W., S. W., R. W. i W. W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie.

W powołanym wyroku przyjęto następujący stan faktyczny.

Rada Miejska w Skale w dniu 24 stycznia 2007 roku podjęła uchwałę nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie.

Trzy oddzielne skargi na powołaną uchwałę, poprzedzając je bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli Z. W., T. W. i S. W. oraz R. W. i W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. połączył przedmiotowe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności;

2. art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

3. art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami przedmiotowego przepisu, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności;

5. art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli m.in., że uchwała Rady Miejskiej w Skale w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie określa stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu lub jego zmiany. Tymczasem, jest to obligatoryjny element każdej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jego brak skutkuje nieważnością podjętej uchwały.

Ponadto, w ocenie skarżących, zaskarżona uchwała nie zawiera istotnego elementu, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W treści planu miejscowego, w zakresie poszczególnych terenów wyznaczonych w planie, wskazano jedynie minimalne wielkości nowych działek budowlanych w przypadkach dokonywanych podziałów geodezyjnych. Równocześnie nie wskazano w uchwale innych zasad i warunków scalenia i podziałów, takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, a także określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem taki obowiązek wynika jednoznacznie z treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wywiedli, odwołując się do art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że przepis ten stanowi normę o charakterze bezwzględnym, zatem organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego ze wskazanych w nim elementów, w tym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne, uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Powyższe, według skarżących, wynika z tego, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Obligatoryjnie powinna zatem określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że w planie nie określono elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Kolejne zarzuty skarżący odnieśli do braku w uchwale także innych, obligatoryjnych elementów, jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali na zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Skarżący podnieśli, że w treści uchwały zostały zawarte jedynie pojedyncze postanowienia dotyczące niektórych z powyższych kwestii. Jednakże przedmiotowe postanowienia są zbyt ogólne, aby można było uznać, że organ planistyczny zawarł w uchwale wszystkie obligatoryjne elementy, które powinny wchodzić w skład planu miejscowego.

W konkluzji skarżący wskazali, że obecnie na terenie gminy obowiązują dwie uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Jest to uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 (która została "unieważniona" w części), a także - stanowiąca przedmiot zaskarżenia - uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07, dotycząca terenów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP.4, R.

Skarżący stwierdzili, że nowy plan miejscowy, podjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r., mimo to, że dotyczy jedynie części terenów wyznaczonych w uprzedniej uchwale, powinien stanowić dokument kompletny, zgodny z wszystkimi wymaganiami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia jest bowiem to, że na terenie gminy obowiązuje równocześnie inny plan miejscowy, uchwalony dla terenów sąsiednich (a przed unieważnieniem jego części, obowiązujący także na obszarze objętym obecnie ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego). Z punktu widzenia obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest bowiem ustalanie przeznaczenia konkretnej nieruchomości na podstawie dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, jak dalej wywiedli skarżący, w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 r. organ planistyczny nie tylko nie zawarł koniecznych zapisów wskazanych powyżej, ale również pominął definicje pojęć, które zostały użyte w treści planu miejscowego. Przedmiotowe definicje są natomiast zawarte w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby przy wykładni przepisów uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. posiłkować się definicjami zawartymi w innej obowiązującej uchwale, dotyczącej innych terenów, położonych na terenie gminy, tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r.

W ocenie skarżących, obecna treść uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV//21/07 pozbawiona jest istotnych postanowień, co wskazuje nie tylko na naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także na to, że obecnie brak jest możliwości prawidłowego stosowania przepisów zaskarżonej uchwały. Wykładnia jej treści jest bowiem możliwa jedynie przy uwzględnieniu odpowiednich zapisów zawartych w innej obowiązującej uchwale, co jest niedopuszczalne, mając na uwadze treść obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Skale wniosła o ich oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wiążącym go przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Sąd zaznaczył, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że interes prawny skarżących (Z. W., T. W., S. W., R. W. i W. W.) został naruszony poprzez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie z dnia 24 stycznia 2007 r., które odnoszą się do działek nr 55/5, 55/8, 54/3 i 54/8, będących odpowiednio współwłasnością R. W. i W. W., T. W. i S. W. oraz Z. W.. Tym samym, jak skonstatował Sąd, wraz z wyczerpaniem stosownej procedury, została spełniona przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej Sąd wskazał, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Sąd zauważył, że będący przedmiotem zaskarżenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Mając powyższe na uwadze, Sąd przywołał okoliczności faktyczne związane z uchwaleniem zaskarżonego planu. Wskazał, że Rada Miejska w Skale podjęła w dniu 19 grudnia 2005 r. uchwałę nr XXXVIII/328/05 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Wskutek wdrożenia postępowania nadzorczego Wojewoda Małopolski wydał w dniu 17 marca 2006 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-73-06, na mocy którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MN1 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługową), MN2, MN4 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), RM1, RM2 (przewidzianych pod zabudowę zagrodową), U1 (przewidzianych pod usługi), UP1, UP2 (przewidzianych pod usługi publiczne), UT (przewidzianych pod usługi turystyki), P1 (przewidzianych pod obiekty produkcyjne, składy i bazy), ZP1, ZP3, ZP4 (przewidzianych pod zieleń parkową) oraz w zakresie tej części terenów gruntów rolnych (oznaczonych symbolem R), w odniesieniu do których dopuszczono zabudowę zagrodową. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała część uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, a w zakresie tych obszarów, co do których stwierdzona zastała nieważność, organy planistyczne ponownie podjęły procedurę planistyczną.

Jak Sąd dalej wskazał, w art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej, przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że w konsekwencji podjętych przez organy planistyczne prac w ramach uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 14 sierpnia 2002 r. nr XLVI/343/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała dla sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została przyjęta przez Radę Miejskiej w Skale uchwała z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, która jest przedmiotem zaskarżenia.

Sąd zauważył następnie, że zaskarżona uchwała w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, których nieważność została uprzednio stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego. W ten sposób niejako "uzupełnia" ona zapisy obowiązującego dla tego samego terenu, planu przyjętego uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 (stanowiąc nowe zapisy w miejsce tych, co których nieważność stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym). Tym samym dla tego samego obszaru obejmującego sołectwa: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie obowiązywały równolegle dwa odrębne akty normatywne regulujące kwestie planowania przestrzennego (o charakterze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) - uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 oraz uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07. Jednakże, w ocenie Sądu, pomiędzy tymi planami nie było żadnych powiązań formalnych. W szczególności plan z 2007 r. nie był nowelizacją planu z 2005 r., nie dokonywał w nim żadnych zmian, jak również w żaden sposób nie odwoływał się do niego i zawartych w nim postanowień, czy też nie derogował jego postanowień.

W dalszej kolejności Sąd wywiódł, że katalog obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że wskutek podjętych prac planistycznych, po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego, dla sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie w Gminie Skała obowiązywały dwa akty planistyczne o charakterze normatywnym: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 oraz "uzupełniający" go miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07. Jednak drugi z tych aktów planistycznych, tj. uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 nie spełnia warunków przewidzianych dla takiego aktu określonych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu w wyniku "cofnięcia" procedury planistycznej, w związku z wydaniem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, organy planistyczne powinny przeprowadzić na nowo procedurę planistyczną w odpowiednim zakresie, a następnie przygotować i uchwalić akt normatywny, który w pełni odpowiada rygorom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającym z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym dla tego samego obszaru dopuszczalne jest, aby w zakresie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalić więcej niż jeden plan (czy w ujęciu terytorialnym, np. co do poszczególnych sołectw, czy to w ujęciu przedmiotowym, tj. odnoszącym się do przeznaczenia poszczególnych obszarów, np. zabudowa mieszkaniowa) ale są to odrębne akty normatywne, odnoszące się do planowania i zagospodarowania przestrzennego, z których każdy musi samodzielnie spełniać warunki określone w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście, jak zauważył Sąd, nieco inaczej kwestia ta przedstawia się w przypadku nowelizacji, tj. dokonywania zmian w już obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wówczas taki akt musi być sporządzony w trybie przewidzianym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ale sam nie musi zawierać wszystkich elementów określonych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż są już one uregulowane w akcie pierwotnym podlegającym nowelizacji.

Tymczasem, jak dalej wywiódł Sąd, w rozpoznawanej sprawie doszło do uchwalenia aktu normatywnego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007r. nr IV/21/07, który nie zmienia innego planu obowiązującego dla tego samego obszaru, ani też samodzielnie nie spełnia warunków stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym Sąd w pełni podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ust. 2 pkt 3, 4 i 12. Odwoływanie się w tym zakresie do postanowień innego aktu, tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, jest zdaniem Sądu niczym nieuzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza całkowitego braku ustalenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną.

W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości i uzasadnia to zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Miasto i Gmina Skała wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 490/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne i nietrafne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Skale nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 15 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z. W., R. W. i W. W. oraz T. W. i S. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 22 stycznia 2014 r. wnieśli o jej oddalenie, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w pierwszej kolejności zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej również jako u.p.z.p.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest zasadny. Zgodnie z nim naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb postępowania to sekwencja czynności, jakie zobowiązane są podjąć organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy natomiast wiązać z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), jego ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (podobnie por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 777/11, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 17 u.p.z.p. określającego procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że zachowanie trybu określonego w tym przepisie jest jednym z warunków uznania legalności uchwały planistycznej, to analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości było naruszenie zasad - a nie trybu - sporządzenia planu. Sąd stwierdził, że podlegająca jego ocenie uchwała Rady Miejskiej w Skale pozbawiona była obowiązkowych elementów, w szczególności stawek procentowych opłaty planistycznej. W konkluzji wprost natomiast skonstatował, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości.

Powyższa ocena nie może być zaakceptowana.

Chociaż Sąd pierwszej instancji dostrzegł kontekst podjęcia zaskarżonej uchwały, która jest konsekwencją stwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Skale 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, to orzekając nie rozważył tej okoliczności w kontekście art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Doprowadziło to do nieuzasadnionego przyjęcia, że dostrzeżone "braki" zaskarżonej uchwały, która – jak Sąd prawidłowo zauważa - niejako "uzupełnia" uchwałę z 2005 r. w zakresie wyeliminowanym przez organ nadzoru, stanowią naruszenie zasad sporządzenia planu.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, zaskarżona uchwała "w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, których nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. nr PN.II.0911-73-06.

Z akt planistycznych przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z zaskarżonym wyrokiem (niebieski segregator) wynika natomiast, że w związku z rzeczonym rozstrzygnięciem nadzorczym: 1) Burmistrz Miasta i Gminy Skała przekazał projekt planu organowi właściwemu do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody; 2) działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. dokonał uzgodnienia projektu planu; 3) Burmistrz Miasta i Gminy Skała: a) 9 maja 2006 r. dokonał ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 marca 2006 r., b) sporządził aneks do prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzający zachowanie ważności ustaleń zawartych w prognozie opracowanej w 2004 r. dla terenów objętych ponownym wyłożeniem, c) w dniu 25 maja 2006 r. zorganizował dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, która nie odbyła się z powodu braku stron, d) zarządzeniem z dnia 26 lipca 2006 r. pozytywnie rozpatrzył wniesioną do projektu planu uwagę Haliny Mularczyk, e) 17 stycznia 2007 r. złożył oświadczenie w sprawie pozostałych materiałów dokumentujących procedurę planistyczną, które zostały przygotowane podczas postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05.

W treści zaskarżonej uchwały stwierdzono natomiast jednoznacznie (§ 1), że "uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego (...) w części, dla której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego nr PN.II.0911-73-06 z dnia 17 marca 2006 r.

Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie odwołuje się w żadnym miejscu do planu z 2005 r. Przywołane okoliczności nieuprawnionym czynią zaś twierdzenie, jakoby pomiędzy uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 a zaskarżoną uchwałą, nie było żadnych powiązań formalnych. Przeciwnie, o związku takim świadczy po pierwsze ponowienie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, co znajdowało oparcie w art. 28 ust. 2 u.p.z.p., a po drugie podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która – jak Sąd pierwszej instancji zauważył – stanowi uzupełnienie planu przyjętego uchwałą z 2005 r., obowiązującego nieprzerwanie w części, która nie została wyeliminowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z 17 marca 2006 r. Obie uchwały pozostają więc ze sobą zarówno w związku formalnym (wynikającym z powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem organu nadzoru), jak i w związku materialnym (poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale materii, która została "usunięta" z uchwały podjętej w 2005 r., innymi słowy poprzez uzupełnienie zaskarżoną uchwałą późniejszą, uchwały wcześniejszej).

Z powyższych względów zaskarżoną uchwałę z dnia 24 stycznia 2007 r. należy stosować razem z uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. – jako uzupełnienie tej uchwały w zakresie, w jakim Wojewoda Małopolski stwierdził jej nieważność. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako że stanowi ona uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., zbędne jest zawarcie w niej ogólnych postanowień, powielających obowiązujące postanowienia pierwotnej uchwały.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p. Wskazane przepisy nakazują określenie w planie miejscowym: zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3); zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz stawek procentowych, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną (pkt 12).

Wszystkie wymienione aspekty zostały określone w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. W rozdziale II (Ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem) określono zasady ochrony środowiska i przyrody (II) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej i krajobrazu kulturowego (III). W rozdziale IV (Przepisy końcowe) w § 56 określono natomiast stawki procentowe tzw. renty planistycznej. Postanowienia te znajdowały zastosowanie m.in. do terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r., a po powtórzeniu procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu miejscowego planu z prawem w zakresie zakwestionowanym przez organ nadzoru, obowiązują również – dla tego samego terenu – po podjęciu zaskarżonej uchwały. Należy je stosować, obok postanowień zaskarżonej uchwały, jako przepisy powszechnie obowiązującego prawa (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na terenie objętym obiema uzupełniającymi się uchwałami. Jeżeli posługiwanie się tekstem obu aktów okaże się istotnie utrudnione, organy gminy powinny rozważyć przyjęcie jednolitego tekstu i jednolitego rysunku planu, obejmujących teksty i rysunki planów przyjętych obiema uchwałami.

Z przedstawionych powyżej względów zasadny okazał się również drugi zarzut postawiony przez autora skargi kasacyjnej.

Przyjęcie bowiem, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzenia planu (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.), było skutkiem wadliwego ustalenia, że uchwała ta pomija obligatoryjne elementy planu miejscowego, w szczególności wymagane przez art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowe, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną.

Jak powyżej wywiedziono, Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że pomiędzy uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r., w której określono wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – "brakujące" – elementy, a zaskarżoną uchwałą, nie ma jakichkolwiek powiązań formalnych. Sąd wyprowadził powyższe twierdzenie, pomijając treść art. 28 ust. 2 u.p.z.p., na podstawie którego – co niewątpliwie wynika z będących w dyspozycji Sądu akt planistycznych – organy gminy podejmowały czynności po tym, jak rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. stało się prawomocne. W konsekwencji tego uchybienia Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął za skarżącymi, że podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszono art. 15 u.p.z.p.

Analiza złożonego stanu prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Skale ustaliła w planie miejscowym przeznaczenie – objętych uchwałą tej Rady z dnia 19 grudnia 2005 r. - terenów sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, w zakresie obszarów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP4, R, lecz – ze względu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. – nastąpiło to dopiero uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r.

Wiążąca wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną Miasta i Gminy Skała oznacza, że Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę ze skarg Z. W., T. W. i S. W. oraz R. W. i W. W., uwzględniając, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru prawomocnie stwierdził jej nieważność. Z tego powodu ocena jej legalności, w szczególności z zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należy wiązać z zawartością aktu planistycznego, zostanie przeprowadzona z uwzględnieniem tych postanowień uchwały z 2005 r., które mają charakter ogólny. Będą to pominięte w zaskarżonej uchwale ustalenia ogólne (rozdział I, w szczególności § 4 ust. 3 – wyjaśnienie pojęć, § 5 - zasady przeprowadzania scaleń), ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem (rozdział II), a także przepis końcowy - § 56, określający stawki procentowe, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną".

Jeżeli, tak jak stwierdzono na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, postanowienia uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. naruszają interes prawny Z. W., T. W. i S. W. oraz R. W. i W. W., Sąd ustali, czy pozostają one w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.