Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 785/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2,  art. 50 ust. 1 pkt 1,  art. 71
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkanie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...], którą wskazując na art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej – PINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkanie w M. nr [...] wykonanej przez A. C. . Jednocześnie wskazaną decyzją przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. J. K. wystąpiła do PINB w Ś. z żądaniem wszczęcia postępowania w zakresie robót budowlanych zrealizowanych przez A. C. w miejscowości M.. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na wskazanej nieruchomości, wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień oraz poinformował o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia oględzin. Inwestor przedłożył organowi nadzoru budowlanego decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie na działce nr 262/1 w M., opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii z 2011 r. w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości w M. oraz zaświadczenia Burmistrz S. z dnia [...] r. o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr 262/1 pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem budynków jednorodzinnych, usługowych i produkcyjnych nieuciążliwych, agroturystyki oraz usług wbudowanych w zakresie handlu i gastronomii.

W dniu 12 kwietnia 2012 r. PINB w Ś. przeprowadził oględziny na wskazanej nieruchomości, w trakcie których stwierdził m.in., że A. C. dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na mieszkanie i wykonał w tym zakresie roboty budowlane polegające na:

- zamurowaniu 2 otworów drzwiowych oznaczonych na szkicu znakiem xx, pomiędzy komunikacją nr 104 a pomieszczeniami nr 103 i nr 106,

- przebudowaniu ściany pomiędzy pomieszczeniami nr 106, nr 105 i nr 108 i osadzeniu 2 sztuk nowych drzwi wewnętrznych; według oświadczenia A. C. otwór wykuty w ścianie został wzmocniony teownikiem i kątownikiem zespawanymi w jedną ramę, nad drzwiami wstawiono nadproże stalowe z dwuteownika o wysokości minimum 150 mm zamurowany cegłą na 6 cm,

- wymianie w pokoju nr 105 starego stropu na betonowy z elementów drobnowymiarowych,

- wymianie w pokoju nr 105 podłogi na panele,

- wzmocnieniu w pokoju nr 103 (sypialnia) stropu wylewką betonową siatką i szyną na sklepieniu odcinkowym,

- wymianie w pokoju nr 103 podłogi na panele,

- wymianie w całej części budynku użytkowanej przez A. C. okien drewnianych na PCV,

- wykuciu otworu w ścianie pomiędzy pomieszczeniami nr 202 i nr 203 i osadzeniu drzwi pełnych o wymiarach 80x200 cm,

- wykonaniu w pomieszczeniu nr 203 ścianki działowej z płyt gipsowo kartonowych wydzielającej przestrzeń z klatki schodowej i osadzeniu drzwi drewnianych o wymiarach 80x200 cm.

W oparciu o poczynione ustalenia PINB w Ś. poza prowadzonym już postępowaniem wyodrębnił postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na mieszkanie, zlokalizowanego w M. nr [...] wykonanej przez A. C. , o czym pismem z dnia [...] r. poinformowano strony. Dodatkowo wskazano na wykorzystanie w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku dotychczasowego postępowania.

W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożono na A. C. obowiązek przedłożenia w organie nadzoru budowlanego oceny technicznej (część rysunkowa i opisowa) samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkanie w M. nr [...] określającej:

- czy przedmiotowe samowolne roboty, zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane,

- czy przedmiotowe samowolne roboty budowlane spowodowały zagrożenie życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mieszkańców przedmiotowego budynku.

Dodatkowo w sentencji rozstrzygnięcia podano, że w przypadku stwierdzenia braku zgodności wykonanych robót z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ocena winna określać zakres niezbędnych robót budowlanych, które doprowadzą istniejący stan faktyczny oraz ewentualne skutki samowolnych robót do stanu zgodnego z prawem. Ocena powinna być wykonana przez osobę przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego, posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej i elektrycznej. Ocenę techniczną sporządzoną w dwóch egzemplarzach należy dostarczyć do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. w terminie do dnia 31 marca 2015 r.

W załączeniu pisma z dnia 11 czerwca 2015 r. zobowiązany złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ś. opracowanie autorstwa inż. J. S., mgr inż. P. W. i mgr inż. M.W.. W dniu [...] r. PINB w Ś. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkanie w M. nr [...] wykonanej przez A. C. . W treści uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego opisano stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie zebranych dowodów, w tym w szczególności dowodu z oględzin i dokumentów przedstawionych przez strony postępowania. Jako jednoznaczne uznano wykonanie przez A. C. robót budowlanych w budynku nr [...] w M., które zakwalifikowano jako samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i samowolne roboty budowlane w budynku mieszkalnym. Organ I instancji wymienił zresztą zakres robót ustalony w toku postępowania. Przywołano nadto wydane w dniu [...] r. postanowienie nr [...], które organ wydał kierując się powzięciem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz brakiem możliwości wydania rozstrzygnięcia w oparciu o już zgromadzone dokumenty.

W treści decyzji z dnia [...] r. przytoczono i poddano analizie przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie związanym ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na tle wskazanych regulacji prawnych PINB w Ś. przyjął, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania obiektu. Jednakże uznano, że skoro przedmiotowe roboty budowlane polegające na samowolnej zmianie sposobu użytkowania nie są wykonywane lecz zostały zakończone, a inwestor przedstawił ocenę wykonanych robót budowlanych z której wynika jednoznacznie, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi to brak jest podstaw do wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tej samej przyczyny wykluczono zasadność wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nakazującej przedstawienie inwentaryzacji i oceny robót budowlanych. Odwołując się do treści art. 105 § k.p.a. wskazano na bezprzedmiotowość postępowania jako okoliczność warunkującą umorzenie postępowania w sprawie. Wykazując na bezprzedmiotowość postępowania zauważono, iż organ w sposób oczywisty stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, na skutek ustalenia iż roboty budowlane są wykonane zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Na koniec podano, że roboty budowlane polegające na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkanie w M. nr [...] wykonane przez A. C. uznaje się za zgodne z prawem, natomiast ewentualne roszczenia mogą być rozstrzygane w trybie przepisów prawa cywilnego przed sądem powszechnym.

W odwołaniu jakim strona postępowania J. K. oprotestowała decyzję pierwszoinstancyjną podniesiono zarzut nieuwzględnienia wszystkich robót zrealizowanych przy zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz błędnie przyjęty czas ich wykonania. Podniesiono także nieuwzględnienie zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania do zebranego materiału dowodowego. Autorka odwołania nie zgodziła się z wydaną decyzją również z tej przyczyny, że roboty zostały wykonane bez jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości. Jej zdaniem inwestor naruszył ustawę Prawo budowlane i powinien uiścić opłatę legalizacyjną.

DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po zrelacjonowaniu przeprowadzonego w sprawie postępowania organ odwoławczy uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, zaś rozstrzygnięcie organu I instancji podlega uchyleniu z uwagi na brak ustalenia ponad wszelką wątpliwość zaistnienia przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Dostrzegając naruszenie prawa procesowego przyjęto, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ orzekający w sprawie nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Zdaniem DWINB organ I instancji nie ustalił czy samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku stodoły na mieszkanie nie powoduje konieczności nałożenia na inwestora obowiązków naprawczych. Organ I instancji nie wykazał w sposób bezsporny prawie żadnej istotnej dla sprawy okoliczności, gdyż nie udowodnił czasu, w którym inwestor przeprowadził samowolne roboty budowlane ani zakresu wykonanych prac. Zwracając w tym zakresie uwagę na ustalenia oparte tylko na oświadczeniu inwestora odnośnie czasu prowadzenia robót podano, że mogą w sprawie być zastosowane różne przepisy prawa materialnego ze względu na zmianę ustawy Prawo budowlane w 2004 r. Względem samych robót budowlanych przyjęto, że przedłożona ocena techniczna nie odnosi się do prawidłowości wykonanych robót i oceny zmiany sposobu użytkowania. Organ podał, że: ,,Opracowanie to prawdopodobnie nie uwzględnia całości wykonanych przez inwestora samowolnych robót budowlanych, to nadto - co istotne -skupia, się ona na obserwacji stanu technicznego obiektu po przebudowie i rozbudowie. Tym samym więc wydaje się być nieprzydatne na potrzeby niniejszego postępowania, gdyż przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego nie jest stan techniczny obiektu, ale prawidłowość wykonanych robót budowlanych oraz dokonanej nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Przy czym niezbędnym jest wcześniejsze bezsporne ustalenie zakresu zrealizowanych prac".

Wobec nieustalenia czasu i zakresu wykonanych robót organ stanął na stanowisku, że niezrozumiałe jest umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w sytuacji, gdy w toku pozostają postępowania dotyczące samowolnej przebudowy oraz samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ do czasu ich zakończenia nie sposób ustalić, czy roboty te podlegać będą odpowiednim procedurom legalizacyjnym z art. 48 czy 51 Prawa budowlanego i czy efekt wykonanych prac pozostanie w dotychczasowym kształcie, czy też objęty zostanie nakazem rozbiórki.

Uzasadnienie decyzji DWINB zawiera szereg uwag związanych z nieprawidłowościami postępowania dotyczącymi procedury administracyjnej. W szczególności zalecono przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego po zakończeniu postępowań w sprawie rozbudowy i przebudowy obiektu. Odnośnie postępowania wyjaśniającego przywołując art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. przypomniano o konieczności uwzględnienia żądań stron dotyczących przeprowadzenia dowodu na okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem DWINB organ I instancji powinien w sposób szczegółowy rozważyć wnioski dowodowe związane z ustaleniami już poczynionymi przez organ. Na tle wskazań DWINB jako nierzetelne uznano ustalenia oparte tylko na dowodzie z przesłuchania inwestora, natomiast co do dowodu z opinii biegłego zaznaczono, że przedmiot opracowania sporządzanego przez biegłego winien korelować z przedmiotem postępowania.

Nie godząc się z wydaną decyzją A. C. wywiódł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wnioski skargi oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, (art. 7 k.p.a. w związku, z art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez nieuwzględnienie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że nie istnieje potrzeba ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy dlatego, że sprawa ,,jest przedawniona" ze względu na odległy czas od wydania przez Burmistrza S. decyzji o warunkach zabudowy, która nie została zaskarżona przez J. K.. W takich okolicznościach w ocenie skarżącego zmiana sposobu użytkowania została przeprowadzona zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie, z czym on się całkowicie zgadza, lecz nie wie po co ,,...na nowo rozpatrywać coś co uległo być może przedawnieniu dla sprawy wniosku J. K., miała wszak czas na zaskarżenie decyzji z dnia [...]r. zresztą i sąsiedzi moi czy J. K. z domu C. - czego i też tak samo nie uczynili".

W dalszej części skargi zamieszczone zostały twierdzenia związane z faktem niewykonywania nowej budowli lecz zmiany sposobu użytkowania. Skarżący zanegował prawidłowość twierdzeń swojej siostry J. K. zawartych w odwołaniu, wskazując przy tym na długotrwały charakter postępowania dotyczącego zniesienia współwłasności.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w trybie autokontroli.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja DWINB, którą uchylono decyzję PINB w Ś. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z art. 138 § 2 k.p.a., a więc brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na dwa aspekty oprotestowanego skargą rozstrzygnięcia, a mianowicie na jego stricte procesowy charakter oraz regulacje przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zakres prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania odwoławczego oraz zleconego organowi I instancji dodatkowego postępowania jest jednak ograniczony, bowiem pamiętać należy o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a zatem o prawie strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma w zasadzie wyłącznie kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast ostatnią z możliwości, w których uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jest wadliwe odkodowanie przez organ I instancji hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012).

Dalej trzeba powiedzieć, że w ocenie Sądu zasadnie przyjmuje się w literaturze prawniczej, iż różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., LEX/el., 2012).

Następnie należy zauważyć, że ustawodawca, jako zasadę postępowania odwoławczego przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jako wyjątek należy za to traktować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. i które uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej. A zatem uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że DWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł stosowne wyjaśnienia w zakresie przyczyn zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i powody, dla których nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu na akceptację zasługują ustalenia organu w zakresie konieczności ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, które warunkują rodzaj mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane i finalnie treść samego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy szerzej odnieść się do drugiego z sygnalizowanych na wstępie rozważań aspektu sprawy w postaci przepisów prawa materialnego, dokonując przy tym przyporządkowania ich do istniejącego stanu faktycznego. Ustawa Prawo budowlane formalizuje proces inwestycyjny określając dla poszczególnych rodzajów poczynań inwestora konkretne obowiązki. Poza zamierzeniami pozostającymi poza zakresem regulacji ustawy lub objętymi tylko obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi (art. 29-30), w art. 28 ustawy zawarto obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie w art. 71 ustawy zdefiniowano zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przewidując jednocześnie w art. 71a tryb postępowania uruchamiany przez właściwy organ w przypadku stwierdzenia takiego faktu. Na tle zasygnalizowanych regulacji podkreślić należy, że zaniechanie przez inwestora obowiązku zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, czy uzyskania w tym względzie pozwolenia na budowę, (właściwy tryb zależy od charakteru konkretnego zamierzenia), naraża go na interwencję organu, który w toku postępowania ocenia możliwość zalegalizowania samowoli. Organ władny jest nakazać inwestorowi sporządzenie i przedłożenie określonych dokumentów oraz wykonanie wskazanych czynności. Na tle regulacji prawa materialnego oczywiste okazuje się, że nałożone obowiązki mają prowadzić do potwierdzenia względnie zaprzeczenia poprawności samowolnej inwestycji z przepisami i warunkami technicznymi, a także z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do realiów badanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że PINB w Ś. prowadził w ramach posiadanych kompetencji od 2012 r. postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych na terenie działki nr 262/1 w M. nr [...] (zawiadomienie z dnia [...] r. w aktach administracyjnych). Odnośnie tej samej nieruchomości prowadzono także postępowanie związane z robotami budowlanymi wykonanymi przez A. C. (zawiadomienie z dnia [...] r., również w aktach).

W ramach wydzielonego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny uwzględniono materiał dowodowy już zebrany przez organ i nakazano sporządzenie oceny technicznej, (postanowienie z dnia [...]), a po jej przedłożeniu wydano decyzję o umorzeniu postępowania. Znamienne pozostaje, że uzasadniając umorzenie postępowania w treści decyzji z dnia [...] r., nr [...], PINB w Ś. stwierdził jego bezprzedmiotowość, ponieważ w jego ocenie ,,sprawa przestała być regulowana przepisami, w tym przepisami Prawa budowlanego dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej".

Oceniając decyzję organu II instancji przez pryzmat zebranego w sprawie materiału dowodowego, treści odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu przez A. C. stwierdzić należy, że nie zawiera ona wad skutkujących możliwością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zasadnie bowiem DWINB dopatrzył się naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postaci niezgodności postępowania prowadzonego przez PINB w Ś. z art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy zasygnalizował odrębnie prowadzone postępowania w przedmiocie przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku. Zasadnie zatem wywiedziono, że ewentualne negatywne dla inwestora zakończenie tamtych postępowań istotne wpłynie na kształt rozstrzygnięcia związanego z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu. Mimo słuszności stanowiska organu odwoławczego zwrócono uwagę na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym czasu i zakresu wykonanych robót, co uniemożliwia ich zalegalizowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Ta właśnie okoliczność okazała się kluczowa i to właśnie ona legła u podstaw wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacynej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na oparcie ustaleń PINB w Ś. o twierdzenia samego inwestora. Uczestniczka postępowania przejawiała w toku postępowania inicjatywę dowodową oraz negowała przyjęte ustalenia. Organ I instancji okoliczność tą pominął nie oceniając nawet uwag i wniosków strony postępowania. Nie można w tej sytuacji potwierdzić aby na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego dachowane zostały reguły procesowe wynikające z art. 7, 8, 10 i 77 k.p.a.

Aktualne jest również stanowisko organu odwoławczego względem sporządzonego i przedłożonego w toku postępowania opracowania, które nie obejmuje wszystkich wykonanych robót, a więc nie może być podstawą do ewentualnego wydania nakazu wykonania określonych czynności czy nawet umorzenia postępowania, skoro jest to jedyny dokument sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Podobnie rację ma DWINB wskazując na konieczność ustalenia czasu wykonania robót, co ma znaczenie ze względu na właściwe przyporządkowanie przepisów prawa materialnego.

Na koniec przyjdzie odnieść się do zarzutów i twierdzeń skargi, która w ocenie składu orzekającego Sądu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jako pierwszy należy obalić zarzut przedawnienia jaki został wyartykułowany w skardze. W ramach postępowania prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego ustawodawca nie przewidział instytucji przedawnienia, która ma zastosowanie w przepisach prawa cywilnego czy karnego. Proces inwestycyjny oceniany jest na gruncie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., lub wyjątkowo o wybrane przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Czas wykonania robót niewątpliwie może wpływać na zastosowane przepisy lecz nie jest możliwe umorzenie postępowania z powodu jego przedawnienia jak zdaje się oczekiwać skarżący. Bez względu na czas zrealizowania inwestycji, jeżeli mamy do czynienia z samowolą budowlaną, służby nadzoru budowlanego są władne do wszczęcia postępowania i zbadania możliwości jej legalizacji. Sam upływ czasu od wykonania robót do czasu wydania rozstrzygnięcia ma znaczenie wyłącznie przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego – sygnalizowanej już ustawy Prawo budowlane z 1974 r. lub ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Nie ma racji skarżący, że organ pominął decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...] oraz uchwałę Rady Miejskiej S. w sprawie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno wskazana decyzja jak też plan zagospodarowania przestrzennego będą miały znaczenie przy ocenie możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, lecz organ nadzoru budowlanego nie może się ograniczyć do badania wyłącznie zagadnień związanych z przepisami planistycznymi czy nawet wydaną w tym zakresie decyzją administracyjną dotyczącą warunków zabudowy. Jego zadaniem jest także potwierdzenie poprawności inwestycji w sensie technicznym i spełnienia przez inwestycję warunków bezpieczeństwa dla mienia, zdrowia i życia ludzkiego. Klasyczny proces budowlany jest zgodny z prawem wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy albo stwierdzona zostanie zgodność zamierzenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże jest to tylko pierwszy etap formalnoprawny procesu inwestycyjnego. W zależności od rodzaju zamierzenia inwestor winien dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania robót albo uzyskać ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zatem tylko dopełnienie pierwszego formalnego etapu związanego z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy zgłoszeniem lub decyzją o pozwoleniu na budowę daje podstawy do oceny poczynań inwestora jako zgodnych z prawem. Skarżący zdaje się nie zauważać konieczności dokonania zgłoszenia czy uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i uznaje swoje działanie za zgodne z prawem jako, że uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i jego zamierzenie mieści się w warunkach przewidzianych planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to jest oczywiście nieuprawnione.

Twierdzenia skargi dotyczące długotrwałości postępowania dotyczącego zniesienia współwłasności nieruchomości, a nawet skonfliktowanie stron postępowania, nie stanowią okoliczności wpływających na kształt rozstrzygnięcia jakie ostatecznie zapadnie w sprawie. Podobnie samo przekonanie skarżącego o poprawności uchylonej w toku postępowania odwoławczego decyzji PINB w Ś., wobec słuszności i trafności stanowiska DWINB wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd kierowany zarzutami skargi czuje się w obowiązku wyjaśnić skarżącemu, że uchylenie przez DWINB decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania nie niweczy szansy na ostateczne zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy nawet ponowne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd stanął na stanowisku, że organ II instancji w trakcie postępowania odwoławczego stwierdził tego rodzaju nieprawidłowości i nieścisłości w postępowaniu prowadzonym przez PINB w Ś., że wydana przez ten organ decyzja jawiła się jako co najmniej przedwczesna. Zatem zarzuty skargi nie mogły się spotkać z akceptacją, jako że oprotestowana decyzja DWINB jest zgodna z prawem.

Kończąc należy stwierdzić, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przez DWINB przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również na etapie postępowania drugoinstancyjnego do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych rozważań należało skargę oddalić w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.