Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 426/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2, art. 151 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 326/14, po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014 r. nr ... i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia ... 2013 r. nr ... o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia ... 2013 r. znak: ... o ustaleniu dla K. K. warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w S. na działce nr ....

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania – art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zawiera jednak zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Reasumując Sąd stwierdził, że po wznowieniu postępowania organ nie może wydać innych decyzji niż określone w art. 151 k.p.a. W zależności natomiast od tego, czy stwierdzi istnienie przyczyn wznowienia czy nie oraz czy stwierdzi występowanie przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 146 k.p.a. zobowiązany jest albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż A. K. była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a więc ustalił, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zaznaczył, że ustalenia organu co do przysługiwania A. K. przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz uniemożliwienia jej wzięcia udziału w tym postępowaniu uznać należy za trafne i znajdujące pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Oznacza to, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki dla orzeczenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji, a organ wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej winien zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo w art. 151 § 2 k.p.a., przy czym każde z tych rozstrzygnięć winno być następstwem merytorycznego rozpoznania sprawy, w toku której organ winien dokonać oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co winno skutkować stwierdzeniem wydania decyzji z dnia 1 października 2013 r. z naruszeniem prawa, zaś w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie uchylić decyzje dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Tymczasem decyzja Wójta Gminy S. temu nie sprostała, a SKO w K. utrzymało takową wadliwą decyzję w mocy i w ten sposób recypowało do swojego orzeczenia uchybienia organu I instancji. Uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. spowodowane było błędnym odczytaniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis wbrew stanowisku organu nie stanowi, iż po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, lecz, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, co w sposób nie budzący wątpliwości ogranicza zakres stosowania tego przepisu jedynie do sytuacji, gdy podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła.

Sąd podkreślił, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter decyzji procesowej i co za tym idzie organ wydając takową decyzję nie może dokonywać merytorycznej oceny sprawy, zaś Kolegium w uzasadnieniu swojego orzeczenia oceny takowej, aczkolwiek lakonicznej i pobieżnej dokonało. Powyższe dodatkowo świadczy o braku rozróżnienia przez organ poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, z których pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, następny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania w pierwszej kolejności rzeczywistego istnienia przyczyny wznowienia, dopiero kolejny merytorycznej oceny sprawy, przy czym do ostatniego z nich organ może przystąpić dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła przesłanka wznowienia i co za tym idzie brak jest przesłanek dla zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy S. uwzględnił poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy wydał decyzję kończąca postępowanie w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., albo art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., która winna zostać uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ w przypadku ewentualnego stosowania art. 146 § 2 k.p.a. winien mieć na uwadze, iż zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy S. decyzją z dnia ... 2015 r. nr ..., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że jego decyzja z dnia ... 2013 r. nr ... wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tejże decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. tj. z powodu faktu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji Wójt przypomniał przebieg postępowania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 326/14, by następnie stwierdzić, że bezzasadne jest twierdzenie A. K., że istnieje wymóg uzyskania zgody współwłaściciela działki na ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, co wynika z art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p., który określa, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności. Organ powołał przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., by wskazać, że jedynie spełnienie wszystkich łącznie warunków zapisanych w tym przepisie daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia o ustalenie warunków zabudowy. Następnie wskazał, że wezwał A. K. do przedłożenia dokumentów, z których wynika, że działka nr ... oraz ... stanowią jedną działkę budowlaną i stanowią razem teren inwestycji. Z uwagi na brak dostarczenia dowodu na potwierdzenie tej tezy organ I instancji uznał, że działka nr ... i ... stanowią odrębne działki budowlane w rozumieniu art. 2 u.p.z.p., gdyż każda z nich posiada wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Wójt stwierdził, że dokonane przez A. K. zmiany w zagospodarowaniu działki nr ... nie mają podstawy w wydanych decyzjach i nie mogą być traktowane jako element projektu zagospodarowania działki, zatwierdzanego przy udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr .... Równocześnie organ I instancji uznał, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr ... w S. spełniał wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jak wynika z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p.z. nie można było odmówić wydania decyzji pozytywnej. Dlatego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzono brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia ... 2013 r., zaś z uwagi na brak udziału w postępowaniu strony A. K. – jako współwłaścicielki działki nr ... uznano, że w tym zakresie decyzja została wydana z naruszenie prawa.

A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. II SA/Po 326/14. Jej zdaniem Sąd wprost wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji, a organ winien postępowanie wznowić i zakończyć je wydaniem merytorycznej decyzji po ponownej analizie sprawy. Organ nie dokonał zaś ponownego rozpoznania sprawy poprzez merytoryczne jej rozstrzygnięcie, a bezkrytycznie przyjął stanowisko, iż w konsekwencji ewentualnego wznowienia i tak zapadłaby tożsama decyzja.

Wskutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, powołał przepisy art. 61 ust. 1 u.p.zp., art. 146 § 1 i 2 k.p.a., art. 151 § 1 i 2 k.p.a., by następnie stwierdzić, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obowiązujących przepisów prawa i wydał właściwe rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium Wójt zastosował się do wytycznych Sądu i ponownie przeanalizował materiał dowodowy w sprawie, a następnie wydał rozstrzygnięcie. Ustalił, że A. K. nie przedstawiła żadnego dokumentu świadczącego o tym, że działka nr ... i ... stanowią jedną całość. Ocenił tym samym planowaną inwestycję pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że inwestycja pasuje do istniejącej zabudowy urbanistycznej, ma dostęp do drogi publicznej, ma spełnione warunki dla infrastruktury technicznej oraz nie narusza przepisów odrębnych. Organ I instancji słusznie zaś zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw do terenu oraz prawa własności i uprawnień osób trzecich. Właściwie też Wójt odmówił uchylenia decyzji, ponieważ w wyniku wznowionego postępowania postanowił wydać rozstrzygnięcie zgodne z własną decyzją z ... 2013 r.

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż pominął wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. II SA/Po 326/14.

W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że organ I instancji uwzględnił wytyczne Sądu, bowiem wznowił postępowanie, zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącą, a następnie ocenił, czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zastosował art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia ... 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia ... 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr ... w S..

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że w niniejszej sprawie wypowiedział się już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 326/14 po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014 r. nr ... i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia ... 2013 r. nr ... o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia ... 2013 r. znak: ... o ustaleniu dla K. K. warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w S. na działce nr ....

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Zważyć należy, iż w powołanym wyroku uchylając decyzje o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy S. z dnia ... 2013 r., Sąd wskazał, że zapadły one z naruszeniem przepisów postępowania – art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyraźnie wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zawiera jednak zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Reasumując Sąd stwierdził, że po wznowieniu postępowania organ nie może wydać innych decyzji niż określone w art. 151 k.p.a. W zależności natomiast od tego, czy stwierdzi istnienie przyczyn wznowienia czy nie oraz czy stwierdzi występowanie przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 146 k.p.a. zobowiązany jest albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził dalej, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż A. K. była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a więc ustalił, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał, że ustalenia organu co do przysługiwania A. K. przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz uniemożliwienia jej wzięcia udziału w tym postępowaniu były trafne i znajdujące pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Zatem w sprawie nie zaistniały przesłanki dla orzeczenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji, a organ wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej winien zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo w art. 151 § 2 k.p.a., przy czym każde z tych rozstrzygnięć winno być następstwem merytorycznego rozpoznania sprawy, w toku której organ winien dokonać oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co winno skutkować stwierdzeniem wydania decyzji z dnia ... 2013 r. z naruszeniem prawa, zaś w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie uchylić decyzje dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Tymczasem zdaniem Sądu uchybienie SKO w K. spowodowane było błędnym odczytaniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis wbrew stanowisku organu nie stanowi, iż po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, lecz, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, co w sposób nie budzący wątpliwości ogranicza zakres stosowania tego przepisu jedynie do sytuacji, gdy podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła.

Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy S. uwzględnił poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy wydał decyzję kończąca postępowanie w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., albo art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., która winna zostać uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ w przypadku ewentualnego stosowania art. 146 § 2 k.p.a. winien mieć na uwadze, iż zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy S. decyzją z dnia ... 2015 r., na mocy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że jego decyzja z dnia ... 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... w m. S. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie stwierdzając, że z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., tj. z powodu faktu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej odmówił uchylenia tej decyzji.

Skarżąca składając odwołanie od tej decyzji wyraźnie podniosła, iż decyzja organu I instancji pomija wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. II SA/Po 326/14, albowiem Wójt nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy poprzez merytoryczne jej rozstrzygnięcie, lecz bezkrytycznie przyjął stanowisko, iż w konsekwencji wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, zważywszy na wiążącą ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 326/14, należało uznać, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia ... 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 153 p.p.s.a..

Po pierwsze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji, który decyzją z dnia ... 2015 r. dopuścił się naruszenia art. 151 § 2 i art. 151 pkt 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne łączne zastosowanie. Przypomnieć należy, że przepis art. 151 § 2 k.p.a. określa, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tymczasem Wójt Gminy S., uznawszy, że zaszły okoliczności określone w art. 146 § 2 k.p.a. tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie tylko – jak nakazuje w takiej sytuacji przepis art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia ... 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... w S. wydana została z naruszeniem prawa, lecz również odmówił uchylenia tej decyzji. Skoro przepis art. 151 § 2 k.p.a. wyraźnie określa, że gdy zajdą przesłanki w nim określone organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, błędnie organ odwoławczy kontrolując w toku instancji decyzję organu I instancji z dnia ... 2015 r. utrzymał ją w mocy. Organ I instancji stosując błędnie przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia ... 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jak trafnie wskazała skarżąca, nie odpowiada ocenie prawnej i wytycznym danym przez Sąd w przytoczonym wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. Sąd dokonując wykładni przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. wyraźnie wskazał na alternatywę zastosowania rozstrzygnięć określonych w tych przepisach. Tym samym organ odwoławczy akceptując rozstrzygnięcie wadliwą decyzję organu I instancji nie tylko dopuścił się naruszenia przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie, lecz również naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 17 lipca 2014 r. II SA/Po 326/14.

Ponadto w ocenie Sądu Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków. Obowiązkiem organów orzekających było, przy ewentualnym zastosowaniu art. 146 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego.

Zważywszy na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania) zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) również organ odwoławczy obowiązany był na nowo ponownie rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, Lex nr 1596021). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13, Lex nr 1658267).

Ponadto kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Kolegium powinno było podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia (art. 80 k.p.a.). Wszystko to powinno zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy zaś poza przedstawieniem przebiegu postępowania i powołaniem przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 146 § 1 i 2 k.p.a., art. 151 § 1 i 2 k.p.a. ograniczyło się do konstatacji, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obowiązujących przepisów prawa i wydał właściwe rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło to twierdzenie wskazując, że w postępowaniu wznowionym Wójt ponownie przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie, a następnie wydał stosowne rozstrzygnięcie. Ustalił, że A. K. nie przedstawiła żadnego dokumentu świadczącego o tym, że działka nr ... i ... stanowią jedną całość, a zatem ocenił planowaną inwestycję budowy budynku jednorodzinnego pod kątem spełnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ odwoławczy stwierdził, nie odnosząc swej tezy do stanu faktycznego sprawy i przytaczając przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie, iż planowana inwestycja pasuje do istniejącej zabudowy urbanistycznej, ma dostęp do drogi publicznej, ma spełnione warunki dla infrastruktury technicznej oraz nie narusza przepisów odrębnych. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia w żaden sposób nie dowodzą, iż w niniejszej sprawie należało zastosować przepis art. 146 § 2 i w oparciu o regulację art. 151 § 2 k.p.a. ograniczenie się do stwierdzenia, iż wydanie decyzji Wójta Gminy S. z dnia ... 2013 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującej analizy (w szczególności w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), która prowadziłaby do ustalenia, czy zasadnym było w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym, zdaniem Sądu należało uznać, że wykazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdyby rzetelna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosków, iż bezpodstawnie ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... w S., koniecznym byłoby uchylenie decyzji organu I instancji z dnia ... 2015 r. i wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (punkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 326/14, jak i do oceny prawnej i oceny co do dalszego postępowania zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności Kolegium powinno ocenić, czy dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w kontekście istniejącej zabudowy i w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

E. Brychcy B. Drzazga W. Batorowicz