Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 848/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29, art. 40 ust. 6d, art. 40 ut. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 155, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r.nr SKO.4122/120/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.51.2014/2021; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 10 listopada 2014 r. nr WD.7130.2.51.2014; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 848/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Województwa Podkarpackiego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. SKO.4122/120/2021 dotycząca odmowy zmiany decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z 26 maja 2020 r. Województwo Podkarpackie wystąpiło do Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Ropczycach z 10 listopada 2014 r. nr WD.7130.2.51.2014 zezwalającej na umieszczenie kanalizacji teletechnicznej (rurociąg kablowy) w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1232R Huta Przedborska - Kamionka w m. Cierpisz - działki nr ewid. 406/1, 191/1, 192/1, 309/1 306/1, 406/2 i 406/3 (wzdłużne ułożenie + 2 przekroczenia drogi), nr 1332R Cierpisz – Krzywa - Olchowa w m. Cierpisz - działka nr ewid. 406/3 (wzdłużne ułożenie) oraz w m. Czarna Sędziszowska - dz. nr ewid. 1030/1 i nr 1333R Czarna Sędziszowska – Bratkowice - Miłocin w m. Czarna Sędziszowska - działka nr ewid. 2815 (wzdłużne ułożenie + 1 przekroczenie drogi) w zakresie dotyczącym opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami, tj. o ponowne ich przeliczenie z uwzględnieniem nowych stawek opłat obniżonych.

Wnioskodawca powołał się na obniżenie stawek maksymalnych opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej wynikające z wejścia w życie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815), zmieniającej brzmienie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.)

Wg wnioskodawcy, za zmianą decyzji przemawia także ważny cel społeczny jaki spełnia powstała sieć szerokopasmowa oraz znacznym obciążeniem budżetu Województwa Podkarpackiego opłatami rocznymi ustalonymi w decyzji na umieszczenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zrządzania drogami na podstawie poprzednio obowiązujących stawek.

Decyzją z 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.51.2014/2021 Starosta odmówił zmiany swej ostatecznej decyzji z 10 listopada 2014 r. w zakresie opłat rocznych, wskazując na brak przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. z uwagi na zmianę stanu prawnego wskutek uchylenia dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki. Ponadto ustawa zmieniająca nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych, zaś art. 40f ust. 1 u.d.p. który stanowił podstawę ustalenia przez zarządcę drogi nowej wysokości opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego niższych stawek opłat niż ustalone w drodze decyzji z urzędu, został uchylony. Dodatkowo w ocenie organu I instancji, zmiana decyzji byłaby sprzeczna z interesem społecznym, gdyż obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w istocie pozbawia Powiat znacznej części dochodów przeznaczanych na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i bieżące utrzymanie dróg.

Od decyzji Starosty z 30 września 2021 r. odwołanie wniosło Województwo Podkarpackie, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem.

Opisaną na wstępie decyzją z 6 kwietnia 2022 r. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazało, że zgodnie z art. 155 k.p.a, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Wyjaśniło, iż dla niniejszej sprawy kluczowa jest ocena treści zmian przepisów wprowadzonych ustawą z 30 sierpnia 2019 r., zmieniającej brzmienie art. 40 ust. 8 u.d.p. Ponadto na mocy art. 29 u.d.p., organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego miały trzymiesięczny termin na dostosowanie wysokości stawek opłat określonych w uchwałach.

SKO podzieliło pogląd organu I instancji, iż przesłanki do zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, ponieważ przepis ten może być zastosowany tylko w postępowaniu prowadzonym w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zarówno art. 154 jak i art. 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2002 r. III SA 330/01).

Uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki opłaty nową uchwałą wyłącza możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 155 k.p.a.

Ponadto ustawa z 30 sierpnia 2019 r. nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Nie ma zatem podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenia w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p. na mocy nowej decyzji administracyjnej. Co więcej, uchyleniu uległ art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

SKO wywiodło, że brak przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazło także potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku NSA z 22 kwietnia 2008 r. II GSK 80/08 wskazano, iż zmiana art. 40 ust. 5 u.d.p. ustawą z 29 lipca 2005 r. świadczy o tym, że ustawodawca przed tą zmianą miał na celu wprowadzenie opłaty rocznej jako jednorazowej. Zmiana art. 40 ust. 5 u.d.p. miała na celu jedynie jego doprecyzowanie, a tym samym ustawodawca już w dacie wejścia w życie poprzednich noweli u.d.p. miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 u.d.p.

Podobnie wypowiada się Minister Cyfryzacji stojąc na stanowisku, iż zmiana uchwały rady powiatu w zakresie stawek opłat nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych. Z przepisów prawa materialnego nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty (stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji "Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych"). Ponadto istotna dla sprawy jest również zasada trwałości decyzji administracyjnej, tym bardziej, iż od wydania decyzji do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. minęło ponad 5 lat.

Kolejnym argumentem jest fakt, iż ustawa z 30 sierpnia 2019 r. nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych i końcowych pozwalających na stosowanie przepisów po nowelizacji do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed nowelizacją.

W efekcie, przyjęcie przez organ interpretacji odwołującego prowadziłoby do złamania jednej z podstawowych zasad prawnych, tj. zakazu działania prawa wstecz. Zakaz ten stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (uzasadnienie uchwały I OPS 1/06).

Na decyzję Kolegium z 6 kwietnia 2022 r. Województwo Podkarpackie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Ropczycach z 10 grudnia 2014 r., pomimo że za dokonaniem tej zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny a na dokonanie zmiany wyraził zgodę skarżący, i pomimo że uprzednio organ I instancji, rozpatrując sprawę, nie miał podstaw prawnych i faktycznych do odmowy zmiany ww. decyzji ostatecznej,

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i nieuchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty, tj. co do zmiany - na podstawie trybu z art. 155 k.p.a. - decyzji Zarządu Powiatu w Ropczycach z 10 grudnia 2014 r.,

- art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organów administracyjnych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy odmownej decyzji organu I instancji w przedmiocie uwzględnienia wniosku skarżącego i w rezultacie postawienie skarżącego w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi podmiotami,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących i różnicujących warunków dla skarżącego,

- art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. poprzez pozostawienie skarżącemu wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i pozostawienie go w niekorzystnym położeniu względem innych podmiotów, pomimo że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku oraz na dzień orzekania przez organ I instancji istniały kryteria prawne i faktyczne do dokonania zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że przedstawiona interpretacja organu II instancji stoi w opozycji z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które konsekwentnie w orzeczeniach podkreślają, że nie można przyjąć "automatycznie" tezy, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Sądy wskazują, iż organy administracyjne zobligowane są do zbadania i ocenienia okoliczności faktycznych i prawnych składających się na daną sprawę administracyjną. Tym samym zbyt daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa polegająca na wprowadzeniu np. nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, czyli tak jak to jest w przedmiotowej sprawie, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawą. Co warte podkreślenia, nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności. Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, ze względu na integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonania legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej. Opłata za zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Poruszona przez organ II instancji kwestia wyeliminowania przez ustawodawcę art. 40f ust. 1 u.d.p., jako przeszkoda do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., stanowi błędną interpretację przepisów przez organ II instancji. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 lutego 2022 r. II GSK 2673/21, skoro skutkiem uchylenia art. 40f u.d.p. jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi, co doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest ograniczona poprzez instytucję zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia innych okoliczności w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Brak na dzień wydania decyzji przez organ I instancji w ustawie z 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw przepisów przejściowych w zakresie stosowania norm prawa dawnego, jako wyjątek od zasady lex posterior derogat legi priori, należało interpretować, iż ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji w trybie 155 k.p.a.

Za zmianą decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawiał zarówno interes indywidualny jak i interes społeczny. Obniżenie opłat pozwala bowiem na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa.

Organ I instancji nie miał podstaw do wydania odmownej decyzji w zakresie zmiany ostatecznej decyzji dot. zajęcia pasa drogi publicznej dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa. Tym samym organ II instancji, wydając rozstrzygnięcie, w sposób nieprawidłowy przyjął argumentację organu I instancji co do braku przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji.

Ponadto skarżący wskazał, iż dla wielu decyzji ostatecznych dot. zajęcia pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, uzyskał pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany tych decyzji w zakresie ustalenia nowych stawek opłat.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Zasadnicze znaczenie w sprawie skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót związanych z umieszczeniem w pasie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego miały zmiany normatywne związane z przepisami szczególnymi mającymi wpływ na zakres dopuszczalności weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć w powyższym trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznego orzeczenia administracyjnego była wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13 i 15 u.d.p. decyzja Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 10 listopada 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, wykonanie robót związanych z umieszczeniem w tym pasie obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych oraz ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Strona skarżąca zwróciła się do Starosty o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę obowiązywała – podjęta na podstawie obowiązującego wtedy art. 40 ust. 8 u.d.p. – uchwała Rady Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po wydaniu 10 listopada 2014 r. ostatecznej decyzji, stan prawny w zakresie podstaw normatywnych do zmiany tego rodzaju decyzji w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego podlegał zmianom:

- z dniem 1 lipca 2016 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych polegająca na dodaniu do tej ustawy nowego przepisu art. 40f (art. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 903). Przepis art. 40f u.d.p. stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1), natomiast dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Celem powyższej regulacji było wprowadzenie szczególnej podstawy do wydawania decyzji dokonujących na bieżąco aktualizacji wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z obniżaniem przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40f ust. 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi w razie obniżenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wydawał decyzję ustalającą nową (niższą) wysokość opłaty. Decyzja ustalająca nową wysokość opłaty dokonywała w ten sposób częściowej zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty;

- kolejna zmiana normatywna w rozważanym zakresie weszła w życie 25 października 2019 r. Art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) dokonano zmiany ustawy o drogach publicznych, m.in. przez nadanie nowego brzmienia art. 40 ust. 8 tej ustawy (art. 2 pkt 2 lit. c) oraz uchylenie art. 40f (art. 2 pkt 4). Celem zmiany art. 40 ust. 8 było "obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego do poziomu przewidzianego już aktualnie dla dróg krajowych, a więc w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł", natomiast uchylenie art. 40f nastąpiło w związku "ze zidentyfikowanymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz rozbieżnościami w stosowaniu obowiązku dostosowania z urzędu przez właściwego zarządcę dróg, wydanych już decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, do wysokości tych stawek wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484).

Jednocześnie w ustawie nowelizującej zamieszczono regulacje intertemporalne. W art. 24 postanowiono, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Z kolei w art. 29 zawarto regulację, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

W nawiązaniu do art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw i art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą, Rada Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego uchwałą nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wprowadziła nowe (obniżone) stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, w tym w zakresie zajęcia przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 1 ust. 2).

Strona skarżąca jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej 31 maja 2021 r. (data wniesienia podania do organu pierwszej instancji) zwróciła się o zmianę ostatecznej decyzji z 10 listopada 2014 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdyż opłata ta została ustalona na podstawie ww. uchwały Rady Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r., natomiast w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw została podjęta 29 listopada 2019 r. przez Radę Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego nowa uchwała nr XIII/95/2019, obniżająca wysokość opłat.

Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty oraz przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle możliwości i zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od uchylenia art. 40f u.d.p., utraciły w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znaczenie prawne.

O ile bowiem w dniu wydania przez organ pierwszej instancji (30 września 2021 r.) decyzji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z 10 grudnia 2014 r. możliwość stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju decyzji ostatecznych przez ich zmianę w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tyle już w dniu wydania będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji organu odwoławczego (6 kwietnia 2022 r.) stan prawny uległ istotnej zmianie.

Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 32) dokonano w art. 3 zmiany art. 40 u.d.p. przez dodanie nowej jednostki redakcyjnej (ust. 6d).

Nowy przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. (art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej), stanowiąc że: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.".

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja ostateczna z 10 listopada 2014 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p., a więc dotyczyła "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam", a ze względu na rodzaj posadowionych obiektów i urządzeń (rurociąg kablowy w kanalizacji teletechnicznej) dodatkowo dotyczyła obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 2 grudnia 2021 r. przepis ust. 6d w art. 40 u.d.p. wyłączył w sposób bezpośredni i trwały stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego w zakresie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne) w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Od 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym względem art. 155 k.p.a., eliminując nie tylko stosowanie tego ostatniego, lecz także wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w części dotyczącej ustalonych opłat za zajęcie pasa drogowego.

Jednocześnie – co jest kluczowe w przedmiotowej sprawie – ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. postanowił wprost, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 18 stycznia 2022 r.) prowadzonych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Z powyższej regulacji intertemporalnej wynika, że we wszczętych przed dniem 18 stycznia 2022 r. i będących w toku postępowań nadzwyczajnych w sprawie uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznych decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy bezpośrednio stosować nowe prawo, a więc nowy art. 40 ust. 6d u.d.p.

W konsekwencji organy orzekające w trybie art. 155 k.p.a. w sprawach zmiany lub uchylania decyzji o zajęciu pasa drogowego w rozważanym wyżej zakresie miały obowiązek uznania, że dalsze prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne ze względu na wyłączenie przez nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. możliwości stosowania art. 155 k.p.a.

Postępowanie takie powinno zatem – zależnie od instancji – ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p., po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (druga instancja).

Omówiona powyżej ostatnia zmiana normatywna nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy (SKO), co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z 30 września 2021 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. powinno było w dniu 6 kwietnia 2022 r. doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p.). Ze względu na wyłączenie przez art. 40 ust. 6d u.d.p. w zakresie w nim przewidzianym stosowania art. 155 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji rozstrzygającej sprawę weryfikacyjną nie było możliwości orzekania co do istoty tego rodzaju sprawy przez zmianę /uchylenie albo odmowę zmiany /uchylenia ostatecznej decyzji .

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (pkt I wyroku), natomiast wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed skarżonym organem odwoławczym zaistniała podstawa do ostatecznego i definitywnego umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 10 listopada 2014 r. (pkt II wyroku).

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika z wyboru oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – odpowiednio 200, 480 i 17 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).