Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 439/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 770/04 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji stacji tankowania LPG oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2004r. wydaną przez Prezydenta Miasta Elbląga w sprawie odmowy ustalenia A. M. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji stacji tankowania LPG obejmującej zbiorniki gazowe do tankowania pojazdów oraz budynek socjalno-biurowy na działce nr [...] w Elblągu przy ul. [...].

Powołana wyżej decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wcześniejszymi decyzjami organu odwoławczego z dnia: [...] listopada 2003r. Nr [...] i [...] kwietnia 2004r. Nr [...] uchylano decyzje Prezydenta Miasta Elbląga w tej sprawie i przekazywano sprawę ustalenia warunków zabudowy do ponownego rozpatrzenia. Wskazywano wówczas na naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w zakresie ustalenia sposobu dotychczasowego zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie działki inwestora oraz zasad postępowania administracyjnego w związku z koniecznością dokonania ustaleń w przedmiocie prawidłowego oznaczenia geodezyjnego działek sąsiednich w stosunku do działki inwestorki wraz z jednoznacznym określeniem sposobu ich zagospodarowania.

Z wniosku inwestorki A. M., złożonego w dniu 16 lipca 2003r. wynika, że na działce nr [...] położonej w Elblągu przy ul. [...] ma być wybudowana stacja tankowania LPG obejmująca budynek socjalno-biurowy oraz zbiorniki gazowe.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. uznało, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie narusza prawa.

Wyjaśniono, iż z dokonanej w toku postępowania wyjaśniającego analizy terenu projektowanej zabudowy, dokonanej w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) na badanym obszarze tylko dwie działki spełniają jednocześnie warunek, iż są działkami sąsiadującymi z działką inwestorki i mają dostęp z tej samej drogi publicznej. Wskazano jednak, że działka o nr ew. [...] stanowi siedlisko rolnicze zabudowane budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami gospodarczymi, natomiast działka nr ew. [...] jest niezabudowaną działką rolną stanowiącą wraz z działkami [...] i [...] siedlisko rolnicze. W oparciu o takie ustalenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich w stosunku do działki inwestorki organ nie miał możliwości określenia warunków zabudowy działki nr [...] we wnioskowany przez A. M. sposób. Nadto wyjaśniono, że pod pojęciem "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć działkę posiadającą przynajmniej jedną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i posiadającą dostęp do tej samej drogi publicznej rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taka interpretacja tego pojęcia prezentowana jest przez Ministerstwo Infrastruktury i brak jest podstaw prawnych do innego definiowania działki sąsiedniej. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było szerokie ujęcie terminu "działki sąsiedniej" jako np. położonej po drugiej stronie drogi publicznej, to w ustawie wskazana byłaby granica tak pojmowanego sąsiedztwa, tymczasem granica taka nie została nakreślona.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A. M., która wniosła o jej unieważnienie i nakazanie organowi wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zarzuciła jej naruszenie art. 61 pkt. 1 ustawy poprzez błędną interpretację pojęcia działki sąsiedniej w oparciu o wykładnię dokonaną przez pracowników Ministerstwa Infrastruktury podczas, gdy wykładnia przepisów prawa może być dokonana tylko przez Sąd. Wyjaśniła, że posiadana przez nią działka oraz planowana budowa spełnia wszystkie wymogi I określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Ponadto działki sąsiednie - dostępne z tej samej drogi publicznej - są zabudowane i np. działka p. G. trzema budynkami hurtowni nasion, działka p. K. hurtownią AGD, działka p. D. zakładem mechanicznym, działka p. G. stolarnią. Podniosła także, że posiada 3 ha gospodarstwo rolne położone w strefie ochronnej oczyszczalni ścieków, gdzie dopuszczona została tylko uprawa zbóż, co znacząco wpływa na konieczność innego rodzaju wykorzystania gruntów i ogranicza możliwości jej utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do braku możliwości ustalenia postulowanych przez skarżącą warunków zabudowy działki nr [...] w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wyjaśniło, że nawet rezygnując z restrykcyjnych wymogów stawianych nieruchomości sąsiedniej trudno byłoby w opisywanej sprawie znaleźć, na przykładzie innych działek wskazanych przez skarżącą, kontynuację zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie stacji tankowania gazu.

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Ol, 770/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Elbląga z dnia [...] maja 2004r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostało cytowaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1, odmiennie od poprzedniego stanu prawnego, ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z informacji zawartej w aktach sprawy wynika, że dla terenu miasta Elbląga brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący plan miejscowy utracił ważność z dniem 1 stycznia 2003r. w oparciu o art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999r. Nr Nr 15 poz. 139, ze zm). Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie stacji tankowania LPG wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- teren ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z akt sprawy działka inwestorki spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2 do 5 ww. ustawy, nie jest natomiast - zdaniem organów orzekających w sprawie -spełniony wymóg przewidziany w pkt. 1, określany jako zasada dobrego sąsiedztwa. Organy uznały bowiem, że pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć działkę posiadającą przynajmniej jedną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i posiadającą dostęp do tej samej drogi publicznej. Tak restrykcyjne ograniczenie wynikające z zaprezentowanego rozumienia powołanego przepisu powoduje, że działki położone na obszarze niezabudowanym, pozostaną niezabudowane do czasu uchwalenia planu miejscowego, zaś działki zabudowane w określony sposób np. stacją tankowania paliw mogą zostać zagospodarowane podobnie, mimo braku tego planu. Z tego też powodu uwzględniając sąsiedztwo działki inwestorki (działka nr ...) z działką siedliskową (działka nr ...) i działką rolną niezabudowaną (działka nr ...) nie można było ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Sąd nie podziela takiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej przewidzianego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie zgodzić się należy, za organem odwoławczym, że klucz do prawidłowej wykładni tego przepisu stanowi prawidłowe określenie pojęcia "działki sąsiedniej", jednakże rozumienie tego terminu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji skłania się w kierunku bardzo ścisłego jego rozumienia, co nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu tego przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż ustawodawca nie uznał za stosowne w cytowanej ustawie wprowadzić definicji pojęcia działki sąsiedniej, dlatego też należy przeprowadzić analizę tego pojęcia w oparciu o zasady prawidłowej wykładni prawa. W potocznym rozumieniu słowo "sąsiedni" oznacza zarówno "położony w pobliżu czegoś", jak i "sąsiadujący z czymś", "przyległy", "pobliski". Sąsiadować, to tyle co "być położonym obok, graniczyć z czymś" - Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 2002, s. 901. W związku z powyższym zastosowana wykładnia językowa nie wyjaśnia, czy działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działka granicząca z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też jest to działka pobliska, która pozbawiona jest wprawdzie wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem lecz znajduje się w pewnym obszarze, który winien być brany pod uwagę z uwagi na wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W takim ujęciu działki sąsiedniej należałoby rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Tak rozumiane pojęcie działki sąsiedniej znajduje oparcie zarówno w wykładni celowościowej, jak i wykładni systemowej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd prezentowany w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004, s. 495-496. Istotą bowiem art. 61 ustawy jest utrzymanie ładu przestrzennego i nie można z góry założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania działki graniczącej, natomiast wyłącza możliwość zagospodarowania działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem cytowanego przepisu nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów prowadzącego wręcz do absurdu - jak to wskazał organ odwoławczy, lokalizacja stacji paliw na działce sąsiedniej oznacza, iż inwestor na działce graniczącej z nią może lokalizować tylko taką samą stację paliw. Tak rozumiane pojęcie sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zagospodarowania prowadziłoby do absurdu, bowiem tworzone byłyby enklawy, na terenie których lokalizowane byłyby same stacje paliw, natomiast pozostały teren pozbawiony byłby możliwości takiej lokalizacji, gdyby nie posiadał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, której nie można sprowadzać do tak pojętego ładu przestrzennego, iż w przypadku braku planu miejscowego, na określonym terenie można by lokalizować tylko takie same inwestycje, jak na działkach graniczących z terenem planowanym pod inwestycję. Zatem realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako położonej w pobliżu, niż działki graniczącej.

Wskazać można także, iż podstawową zasadą gospodarowania przestrzenią zapisaną w art. 1 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy jest zasada zachowania ładu przestrzennego, którą jako mającą walor normatywny organy winny kierować się w swoich rozstrzygnięciach, także przy interpretacji przepisów prawa. Skoro zatem występują niejasności w rozumieniu określonych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to organy zobowiązane są do dokonania wykładni przepisów zgodnej z wymogami tej ustawy, w tym z zasadą uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

Wobec powyższego zarzut skarżącej odnośnie wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o zawężoną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 jest zasadny.

Nie do przyjęcia jest twierdzenie, iż nawet w sytuacji zastosowania szerokiego pojęcia działki sąsiedniej, a zatem nie posiadającej wspólnej granicy z działką inwestora wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, nie jest możliwe wydanie skarżącej decyzji pozytywnej, gdyż na żadnej z sąsiednich działek nie jest zlokalizowana stacja tankowania gazu LPG. Takie rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 jak wskazano wyżej jest niezgodne z treścią tego przepisu, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie statuuje zatem powyższy przepis kontynuacji zamiaru inwestycyjnego zgodnie z istniejącą zabudową lecz wskazuje m. in. na kontynuację funkcji zabudowy już istniejącej i chodzi tutaj o faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Ponieważ organy orzekające w sprawie z uwagi na przyjęte pojęcie działki sąsiedniej nie dokonały zbadania, czy inwestycja skarżącej dla której wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na sąsiednich działkach, a okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec, jak w sentencji (...).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w szczególności:

- naruszenie art. 12 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami) poprzez przyjęcie, iż założenia polityki przestrzennej w odniesieniu do terenu gminy lub terenu części gminy (miasta), dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub plan ten utracił moc, mogą być określane przez organ wykonawczy gminy w decyzji o warunkach zabudowy, z pominięciem kompetencji rady gminy do kształtowania kierunków zabudowy tego terenu, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może w ramach tego rozstrzygnięcia określać granice obszaru wyznaczającego działki sąsiednie, kierując się w tym zakresie uznaniem (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a także naruszenie przepisów o postępowaniu, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a szczególnie naruszenie art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w wyroku wskazań co do granic terenu, w jakim organy ponownie rozpatrujące sprawę, powinny analizować zabudowę działek sąsiednich (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazując na powyższe, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi zaś stwierdzono, iż z uwagi na brak definicji pojęcia działki sąsiedniej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do interpretacji pojęcia tej działki, jako działki o co najmniej jednej wspólnej granicy i o wspólnym dostępie do drogi publicznej, z działką będącą przedmiotem postępowania o wydanie warunków zabudowy.

Wydając decyzję opartą na takim założeniu Kolegium Odwoławcze uznało, że - spotykane w literaturze przedmiotu - różnice interpretacyjne dotyczące definicji działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy, pozwalają na przyjęcie między innymi także takiego założenia, że działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej ale jednocześnie działka przylegająca co najmniej jedną granicą z działką podlegającą zabudowie. Choć - w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego - tj. w publikacji przywołanej w wyroku Sądu - pojęcie sąsiedztwa i działki sąsiedniej jest rozumiane szeroko, to już w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Zdzisława Kostki i Jacka Hyla, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2004 str. 119) stanowisko autorów Komentarza jest inne. Wyrażają oni pogląd, oparty podobnie jak pogląd Sądu na wykładni celowościowej, że "bliższa intencjom ustawodawcy byłaby interpretacja działki sąsiedniej, jako posiadającej wspólną granicę z działką objętą wnioskiem. Tylko z takim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej wiązać można - zdaniem autorów komentarza - możliwość utrzymania ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza stanu faktycznego sprawy oparta o powyższe założenie wykazała, że zabudowa działek sąsiednich - dostępnych z tej samej drogi publicznej -stanowiących siedliska rolnicze, nie pozwala ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę stacji paliw. W tej sytuacji zarzut postawiony organom administracyjnym przez Sąd jest nieuzasadniony bowiem warunki zabudowy sąsiedniej zostały, przez te organy ustalone w granicach uregulowanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd kwestionując zaś te granice - przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie wskazał jednocześnie jak daleko sięgać powinny skutki zastosowania "szerokiego pojęcia działki sąsiedniej" oddając to w rezultacie uznaniu organu podejmującego decyzję w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Tak przyjęta interpretacja prawa narusza - zdaniem Kolegium Odwoławczego istotę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalony w tej ustawie zakres kompetencji organów gminy powołanych do stanowienia o kierunkach rozwoju przestrzennego. W ocenie Kolegium Sąd Wojewódzki - podejmując zaskarżony wyrok - nie dostrzegł zasadniczej różnicy jaka zachodzi pomiędzy poprzednią ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym (ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U z roku 1999 Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami) a ustawą obecną. O ile w poprzedniej ustawie warunki zabudowy terenu wynikać mogły tylko z decyzji i było to regułą, o tyle obecnie regułą jest brak potrzeby uzyskania takiej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy w myśl art. 59 ust. 1 ustawy wymagana jest bowiem tylko wtedy, gdy dla danego terenu, nie został opracowany plan miejscowy. Fakt, iż planu takiego nie opracowało miasto Elbląg (podobnie zresztą jak wiele innych jednostek samorządu terytorialnego) nie oznacza jednak możliwości przejęcia kompetencji do określenia sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących ze sobą w rozumieniu potocznym i w bliżej nieoznaczonej przestrzeni (jak wskazuje wyrok Sądu) - z organu uchwałodawczego na organ wykonawczy gminy. Regułą działania organów samorządu terytorialnego, przy opracowywaniu koncepcji polityki przestrzennej gminy jest uchwalenie, stosownego w tym zakresie dokumentu pod nazwą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchwalenie wskazanego wyżej dokumentu należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która też określa tereny, dla których sporządzony być powinien miejscowy plan zagospodarowania. Zgodnie z art. 20 ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając też o sposobie zagospodarowania poszczególnych terenów, w tym konkretnych działek. Wnioskując z treści art. 59 ust. 1 ustawy przyjąć zatem należy, że określenie sposobu zagospodarowania także konkretnych i zindywidualizowanych działek należy do organu uchwalającego plan miejscowy, z pośrednictwem tego planu a nie do organu wykonawczego gminy. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem jedynie wyjątkiem od reguły, ustalającej sposób prowadzenia polityki przestrzennej gminy. To plan miejscowy bowiem a nie decyzja musi zawierać obowiązkowo ustalenia, które określają między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Tylko plan a nie decyzja ustala również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W takim kontekście - zawężone do działki sąsiedniej jako działki o co najmniej jednej wspólnej granicy, rozumienie art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy, choć restrykcyjne - jest uzasadnione, i bliższe założeniom ustawy. Wyprowadzanie oceny sposobu zagospodarowania działki inwestora ze sposobu zagospodarowania bliżej nie określonych, szeroko i potocznie rozumianych działek sąsiednich, stanowi raczej funkcję tworzenia polityki przestrzennej gminy (części gminy) a nie funkcję przypisaną w ustawie indywidualnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu, podejmowanemu wyjątkowo, na czas braku założeń polityki przestrzennej ( planu miejscowego) dla danego obszaru. W kontekście roli decyzji administracyjnej w nowym systemie planowania przestrzennego, ustawa - zdaniem Kolegium Odwoławczego - rozumie pojęcie działki sąsiedniej dosłownie - jako działkę graniczącą co najmniej jedną wspólną granicą z drugą działką, a dodatkowo jeszcze dostępną z tej samej drogi publicznej. Inne sąsiedztwo - rozumiane szeroko, tak na przykład, jak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było uzasadnione w tamtej regulacji prawnej, ponieważ pod rządami tej regulacji nie można było zagospodarować gruntu bez skonkretyzowania warunków tego zagospodarowania przez organ wydający decyzję. W poprzednim stanie prawnym także samo pojęcie sąsiedztwa - mające szczególne znaczenie dla określenia stron postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - podlegało rozstrzygnięciu administracyjnemu i było przedmiotem podejmowanej decyzji. Obecnie zaś decyzja o warunkach zabudowy - jako wyjątkowy sposób orzekania o przestrzennym charakterze zagospodarowania danej działki - rozstrzyga jedynie o możliwości lub o braku możliwości kontynuowania istniejącej już funkcji terenu sąsiedniego. Sposób zaś tej kontynuacji i jej możliwość opisania na podstawie charakteru istniejącej zabudowy, stanowi zabieg techniczny, uszczegółowiony i opisany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164 poz. 1588) - a nie przedmiot rozstrzygnięcia o rodzaju i obszarze działek sąsiednich. Techniczna czynność opisania kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu możliwa jest zatem wówczas, gdy działka sąsiednia funkcję taką pozwala ustalić. W ocenie Kolegium Odwoławczego uchylenie opisanych na wstępie decyzji, ze wskazaniem konieczności zbadania sposobu zagospodarowania działek sąsiednich , innych niż działki dostępne z tej samej drogi publicznej i graniczące ze sobą (analizowane w zaskarżonych decyzjach) - bez konkretnego określenia granic tego sąsiedztwa i bez uwzględnienia wyjątkowego jedynie charakteru decyzji o warunkach zabudowy - narusza prawo w sposób istotny bowiem powoduje powrót sprawy do jej początku bez wskazania możliwości jej rozwiązania. Skoro bowiem Sąd uznaje, iż działkami sąsiednimi są działki z bliższego i dalszego sąsiedztwa winien jednocześnie wskazać granice w jakiej mogą i powinny to sąsiedztwo oceniać organy administracyjne jeżeli ocena ta - ma nie być wbrew prawu dowolna. Wskazanie to jest tym bardziej niezbędne, że wnioskowanie o sposobie zagospodarowania konkretnej działki na podstawie bliżej nieokreślonego obszaru obejmującego szeroko rozumiane działki sąsiednie ingeruje w strefę planowania przestrzennego, zastrzeżonego w ustawie do kompetencji organów uchwałodawczych gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Problem w sprawie sprowadza się do rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", użytego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Powstaje bowiem pytanie czy działka sąsiednia, której we wspomnianej ustawie nie zdefiniowano to działka granicząca bezpośrednio z inną działka, czy też takie kryterium jej wyodrębniania nie ma tutaj zastosowania. Z jednej strony reprezentowany jest pogląd, że pod pojęciem "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć działkę posiadającą przynajmniej jedną granicę z działką objętą wnioskiem o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i dostęp do tej samej drogi publicznej rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (administracyjne organy orzekające w sprawie). Z drugiej natomiast – że jest to działka pobliska, która pozbawiona jest wprawdzie wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem lecz znajduje się w pewnym obszarze, który winien być brany pod uwagę z uwagi na wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym (Sąd I instancji). Za pierwszym z tych poglądów przemawiają autorzy Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zdzisław Kostka i Jacek Hyla (Wydawn. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o. Gdańsk 2004, s. 119) uznający, iż "bliższa intencjom ustawodawcy byłaby interpretacja działki sąsiedniej, jako posiadającej wspólną granicę z działką objętą wnioskiem". Sąd I instancji natomiast podbudowuje swoją interpretację "działki sąsiedniej" tezami innego komentarza, pod red. Z. Niewiadomskiego (Wydawn. C.H. Beck, W-wa 2004, str. 495-496). Sąd ten wychodzi z założenia o konieczności utrzymania ładu przestrzennego, ale ład przestrzenny wymaga nie tylko zagospodarowania działki graniczącej. Trudno byłoby zasadę racjonalności działania pogodzić z takim działaniem właściwych organów administracyjnych, według którego "lokalizacja stacji paliw na działce sąsiedniej oznacza, iż inwestor na działce graniczącej z nią może lokalizować tylko taką samą inwestycję". Do przyjęcia jest więc konkluzja Sądu I instancji, iż realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako działki położonej w pobliżu. Wspomniana racjonalność wyraża się także w tym, że ustawodawca nie zdecydował się zdefiniować tego pojęcia pozostawiając jego odkodowanie organom stosującym prawo. Nie ulega wątpliwości, że przepisy wspomnianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają na celu ład przestrzenny i wynikającą z niego harmonię architektoniczną, ale tej harmonii nie sposób rozumieć tak, że obok siebie wzniesiony zostanie szereg takich samych obiektów. Realizacja ładu przestrzennego natomiast przed taką uniformizacją powinna chronić.

Podobnie konkluduje autor innego komentarza do przywołanej ustawy, T. Bąkowski, który uznaje, że warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Błędem byłoby bowiem uznanie za niewypełnienie omawianego warunku w przypadku, gdy na przykład między działką zabudowaną a działką, na której ma być realizowana inwestycja, jest położona nieruchomość niezabudowana o parametrach umożliwiających jej zabudowę w przyszłości lub wykorzystanie jej w taki sposób, że zachowana będzie harmonia między działką już zabudowaną a działką, którą właściciel lub użytkownik wieczysty ma zamiar zabudować (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, str. 209).

Bliskie pojęciu działka sąsiednia jest pojęcie nieruchomość sąsiednia użyte w art. 144 kc. Wprawdzie i w tym przepisie prawnym nie zostało ono zdefiniowane jednakże doktryna prawa cywilnego sprowadza go do nieruchomości graniczącej, uznając, że sąsiednią jest każda nieruchomość, znajdująca się w zasięgu oddziaływania immisji (Z. Gordon i in. Kodeks cywilny z komentarzem. WP.W-wa 1989r., str. 142, S. Rudnicki: Komentarz do k.c. Księga II. Własność i in. prawa rzeczowe. Wyd. 5, str. 65, S. Rudnicki: Sąsiedztwo nieruchomości. Zakamycze 1998r., str. 17. Wydruk z systemu Legalis /Wydawn. C.H. Beck/, KC/US/Art. 144).

Wyznaczenie granic pojęciu "nieruchomość sąsiednia" uznaje się natomiast za istotne z uwagi na to, że właściciele takich nieruchomości są legitymowani czynnie do wystąpienia z roszczeniem o zaprzestanie naruszeń stanowiących źródło zakłóceń.

Więcej zatem argumentów przemawia za takim rozumieniem pojęcia działka sąsiednia jakie przedstawił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. To natomiast pociągało za sobą potrzebę ustalenia, czy inwestycja skarżącej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na sąsiednich działkach skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie może być rozumiany jako zakładający kontynuację zamiaru inwestycyjnego zgodnie z istniejącą zabudową.

W konsekwencji żadnego z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie da się uwzględnić. W szczególności naruszenia przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez "pominięcie w wyroku wskazań co do granic terenu, w jakim organy ponownie rozpatrujące sprawę powinny analizować zabudowę działek sąsiednich.

Tych granic bowiem, przy wskazanych już założeniach, nie sposób wytyczyć, należą one niewątpliwie do sfery faktów, które organ administracyjny jest zobowiązany starannie ustalić, ocenić i wyprowadzić z nich stosowne wnioski. Błędny jest przy tym pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej wraz z zarzutem naruszenia art. 12 ust. 1 i art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy, że w omawianej sytuacji dojdzie do przejęcia kompetencji "do określenia sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących ze sobą w rozumieniu potocznym i w bliżej nieoznaczonej przestrzeni, z organu uchwałodawczego na organ wykonawczy gminy." Trafnie bowiem w wywodach skargi kasacyjnej podkreślono, iż decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie wyjątkiem od reguły, ustalającej sposób prowadzenia polityki przestrzennej gminy". Skoro tak należy ten wyjątek przyjąć ze wszystkimi konsekwencjami jakie wywołuje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.