Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 754/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi "A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Wojewody z dnia 24 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 maja 2012 r., Nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Spółce z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z halami garażowymi w kondygnacji podziemnej wraz z zagospodarowaniem terenu, budowę przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, budowę instalacji oświetlenia terenu, przyłączy ciepłowniczych oraz budowę parkingu dla samochodów osobowych, na terenie działki nr [...] (obręb [...]) w T. przy ul. [...]. Decyzja podjęta została w toku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Starosty z dnia 15 listopada 2011 r., zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w T., która zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie odprowadzania wód deszczowych, układu komunikacyjnego i ochrony środowiska, naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność nadmiernego zacieniania budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr243 poz. 1623 ze zm.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który narusza uzasadnione interesy osób trzecich.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 24 października 2012 r., Nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego odprowadzenia wód deszczowych stwierdził, że załączony projekt budowlany został uzgodniony z Zarządem Wodociągów i Kanalizacji w T. w oparciu o wydane warunki techniczne załączone do dokumentacji, a odprowadzenie wód deszczowych z nowo zaprojektowanych budynków na działce inwestora nie będzie następowało do istniejącej i obecnie wykorzystywanej sieci kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku i terenu wokół budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na zarzut dotyczący układu komunikacyjnego wyjaśniono, iż nowoprojektowane wjazdy na działkę od strony ul. [...] zostały uzgodnione z zarządcą drogi – Gminą Miastem , a projekt nie wprowadza zmian w istniejącym na osiedlu układzie drogowym. W kwestii ochrony środowiska wyjaśniono, że inwestycja nie jest wyszczególniona w katalogu rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), dlatego nie ma podstaw, by twierdzić, że planowana inwestycja narusza przepisy o ochronie środowiska.

W kwestii zacienia organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowana zabudowa winna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Wskazano, że odległość projektowanego budynku od budynku Wspólnoty [...] wynosi 12,49 m, wysokość projektowanego budynku nr 1 mierzona od poziomu 0.00 wynosi 14,38 m, zaś wysokość zacieniania mierzona od poziomu terenu - tj. 36 m n.p.m. wynosi 15,88 m. W związku z faktem, iż wartość wysokości przesłaniania po uwzględnieniu rzędnej wysokości dolnej krawędzi okna przesłanianego, może być większa niż wartość odległości między budynkami, zasadnym było wykonanie przez inwestora analizy zacieniania wymaganej zgodnie z § 60 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Przedmiotem analizy zacieniania jest wpływ projektowanej zabudowy na budynki istniejące zlokalizowane w sąsiedztwie inwestycji. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest m.in. stwierdzenie czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonanie stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. Według projektanta, analiza zacienienia potwierdza spełnienie warunku z § 60 ust. 1 rozporządzenia, gdyż czas nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w T. nie jest mniejszy niż 3 godz. Z uzupełnienia analizy przedłożonej przez inwestora wynika, że analiza nasłonecznienia uwzględnia różnice wynikające z ukształtowania terenu. Na rysunkach pokazane są przekroje pokazujące różnice poziomu posadowienia budynku projektowanego w stosunku do zabudowy na działce sąsiedniej. W w/w opracowaniu nie podano jednak rzędnych poziomu podstawy okna sąsiedniego budynku istniejącego, a zaznaczono poziom posadowienia 0,00 dla budynku zacienianego przy ul. [...] w T. - o wartości 37,52 m n.p.m., co utrudnia właściwą ocenę przedstawionej przez inwestora analizy. Wspólnota Mieszkaniowa przedstawiła natomiast "opinię analizy przesłaniania i zacieniania, w której stwierdzono, iż załączona przez inwestora do projektu analiza nasłonecznienia wykonana została na podstawie teoretycznych rozważań, a nie w oparciu o rzeczywiste rzędne posadowienia budynku przy ul. [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy strona podważa poprawność wykonanej na zlecenie inwestora analizy zacieniania, organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia analizy zacieniania wykonanej w oparciu o rzeczywiste rzędne dla budynku istniejącego przy ul. [...] w T. W przedmiotowej sprawie wykonanie zgodnej z przepisami analizy zacienienia wymaga ustalenia poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. Dopiero w razie przedstawienia dwóch sprzecznych analiz nasłonecznienia organ I instancji może zlecić niezależnemu biegłemu wykonanie analizy zacieniania w oparciu o faktyczne rzędne.

Badając sprawę pod kątem zgodności inwestycji z planem miejscowym ustalono, że w planie obejmującym obszar inwestycji "wysokość zabudowy" została zdefiniowana w § 4 ust. 1 pkt 3 jako wysokość mierzona "od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu, bez masztów odgromnikowych, anten lub kominów." Natomiast § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie definiuje wysokości zabudowy, lecz wprowadza pojęcie wysokości budynku, zgodnie z którym "wysokość budynku, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przebycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W § 4 ust.1 pkt 9b planu miejscowego ustalono, iż maksymalna wysokość zabudowy winna wynosić nie więcej niż 14,5 m. Inwestor w piśmie z dnia 18 września 2012 r. stwierdził, iż wysokość nowoprojektowanych budynków nie przekracza 14,5 m, gdyż poziom 0,00 znajduje się 5-10 cm ponad poziomem terenu przylegającego do nowoprojektowanego budynku, zaś wysokość od poziomu 0,00 wynosi dla budynku nr 1 i nr 2 -14,38 m (przekrój A-A).

Organ podkreślił, że definicja wysokości zawarta w rozporządzeniu dotyczy wysokości budynku, zaś w planie określono wysokość zabudowy, są to dwa różne określenia. Wysokość zabudowy stanowi pojęcie szersze w stosunku do wysokości budynku i określa się je na podstawie analizy urbanistycznej dotyczącej kontekstu istniejącej, sąsiedniej zabudowy przy uwzględnieniu walorów naturalnego ukształtowania terenu, zaś definicja z rozporządzenia dotyczy wysokości nowoprojektowanego budynku i zastała stworzona na potrzeby w/w rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego wysokość zabudowy powinna być liczona, zgodnie z zapisami planu miejscowego od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu. Z ustaleń organu wynika, że naturalna warstwica w najniższym punkcie budynku nr 1 wynosi 36,5 m n.p.m., a poziom 0,00 znajduje się na wysokości 37,5 m. Zatem różnica między wysokością budynku mierzoną od poziomu 0,00, a wysokością liczoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu wynosi 1,0 m. Analogicznie dla budynku nr 2 różnica wysokości budynku od poziomu 0,00 (tj. 40 m n.p.m.), a wysokością liczoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu (tj. 37 m n.p.m.) wynosi 3.0 m. Zatem wysokość zabudowy przekracza dozwolone planem 14,5 m. Organ sformułował wytyczne, do których organ pierwszej instancji winien się zastosować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęta forma graficzna załączonego projektu zagospodarowania działki utrudniła organowi pierwszej instancji odczytanie naturalnych wartości warstwie oraz rzędnych posadowienia budynku oznaczonych kolorem żółtym, co w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie właściwej oceny materiału dowodowego. Projekt zagospodarowania terenu powinien być sporządzany w czytelnej technice graficznej i zawierać część opisową i rysunkową, spełniające wymagania zawarte w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca z 2003r. (Dz.U. z 2003 r. 120, poz. 1133).

Skargę na powyższą decyzję złożył "A" Spółka z o.o. z siedzibą w T. zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygającej kolizję pojęć "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku", naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że akty prawa miejscowego mogą regulować odmiennie materie należące do przepisów wyższego rzędu i mogą być sprzeczne z tymi przepisami, błędne przyjęcie, że pojęcia "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" zasadniczo różnią się od siebie, co rzekomo uzasadniałoby wprowadzenie dwóch różnych definicji, błędne przyjęcie, że pomiędzy prawem budowlanym a prawem zagospodarowania przestrzennego istnieją zasadnicze różnice wymagające wprowadzania i definiowania odrębnych pojęć, oparcie rozstrzygnięcia na definicjach zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamiast na definicjach zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie "wysokość budynku" zdefiniowano w § 6 rozporządzenia. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko, że "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" to pojęcia różne, jak również, że wysokość zabudowy powinna być liczona zgodnie z zasadami wynikającymi z treści planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego, stanowisko organu odwoławczego jest błędne, organ ten nie wskazał żadnych przepisów eliminujących kolizję pomiędzy pojęciami "wysokość budynku" i "wysokość zabudowy" oraz przyznał prymat postanowieniom planu miejscowego przed postanowieniami rozporządzenia o warunkach technicznych. Skarżący zarzucił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Tym samym przepisy prawa miejscowego muszą dostosować swoje postanowienia do definicji wynikających z ustaw bądź wydawanych na ich podstawie rozporządzeń. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. IV SA 385/99, w którym wskazano, że "przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi, a żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku". Nadto skarżący przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r. sygn. II OSK 531/10, którym wyrażono stanowisko, że "wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego".

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zaskarżonej decyzji pod adresem projektu zagospodarowania działki skarżący wyjaśnił, że można z niego odczytać warstwice i rzędne, czemu organ dał wyraz z uzasadnieniu. Niezależnie jednak od tego organ mógł wezwać inwestora do uzupełnienia projektu i usunięcia uchybień.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że organy architektoniczno – budowlane są związane treścią postanowień planu jako aktu prawa miejscowego. Zasadność postanowień planu nie może być przedmiotem rozpoznania w sprawie ze skargi na konkretną decyzję administracyjną. Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się formułowanie definicji na potrzeby interpretacji zapisów planu, ale pod warunkiem że normy zrekonstruowane przy pomocy takich definicji będą zgodne z celami i zasadami tego planu i nie będą niezgodne z Konstytucją, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi ustawami określającymi zakres władztwa planistycznego.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r. uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w T. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację Wojewody zawartą w kwestionowanej decyzji. Zdaniem uczestnika, pojęcia "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku", nie kolidują ze sobą, gdyż każde z nich reguluje inne zagadnienie. Dla oceny projektu kluczowe znaczenie miała wysokość zabudowy uregulowana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w rozporządzeniu. Uczestnik podkreślił, że podstawą uchylenia decyzji była nie tylko kwestia przekroczonego parametru wysokości zabudowy, ale również konieczność uzupełnienia postępowania przed organem pierwszej instancji o analizę zacienienia w oparciu o rzeczywiste rzędne budynku przy ul. [...] w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie ocenie podlegała prawidłowość wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ wskazał na zasadność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwagi na konieczność doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr243 poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia oraz konieczność prawidłowego zbadania spełnienia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporzadzeniem, dotyczących zacieniania przez planowaną inwestycję sąsiedniej nieruchomości. O ile samo uzupełnianie postępowania dowodowego w zakresie zbadania spełnienia wymogów w zakresie warunków zacienienia mogło, co do zasady, być wykonane przez organ odwoławczy w ramach unormowania art. 136 k.p.a., o tyle stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, konieczność zmiany projektu budowlanego i zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, niewątpliwie uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia sprawy była zatem weryfikacja prawidłowości dokonanej przez organ oceny niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja w zakresie wysokości budynku narusza ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu mieszkalno-usługowego P. w T. (Dz. Urz. Woj. nr 35 poz. 712), który w § 4 ust. 1 pkt 3 wskazuje, że "wysokość zabudowy" jest to wysokość mierzona "od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu, bez masztów odgromnikowych, anten lub kominów".

W skardze podniesiono i szczegółowo uzasadniono zarzut nieważności unormowania § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały planistycznej. Uchwała ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) i sąd nie stwierdził jej nieważności. Organ odwoławczy jako organ administracji był zatem, co do zasady, zobligowany do zastosowania obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Już z tych przyczyn, wydaną w sprawie decyzję kasacyjną należy uznać za prawidłową. Inwestor, kwestionując zgodność z prawem uchwały planistycznej, mógłby natomiast w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

Organ administracji nie mógł odmówić zastosowania normy obowiązującego aktu prawa miejscowego. Kwestią budzącą wątpliwości jest, czy sąd administracyjny rozpatrując indywidualną sprawę, w której podstawę rozstrzygnięcia stanowi m.in. unormowanie planu zagospodarowania przestrzennego, może odmówić stosowania przepisu prawa miejscowego, jeżeli istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Co do zasady stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem w specjalnym trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z jednej strony, rozwiązanie takie przyspiesza rozpoznanie sprawy. Z drugiej strony, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, a więc aktu o charakterze generalnym odbywa się w specjalnym trybie i reguluje sytuację wszystkich podmiotów, których dotyczy dany akt, a nie wyłącznie stron postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Badanie ważności aktu prawa miejscowego w indywidualnej sprawie administracyjnej może doprowadzić do rozbieżnych ocen w tej konkretnej sprawie oraz w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny unormowania prawa miejscowego w toku postępowania o wydanie decyzji administracyjnej, z uwagi na jego nieważność, przy czym stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w przypadkach niewątpliwych, jeżeli sprzeczność unormowania planu zagospodarowania przestrzennego z prawem nie budzi wątpliwości.

Skarżący powoływał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazano na nieważność zwartych w planach zagospodarowania przestrzennego definicji wysokości zabudowy.

Zdaniem Sądu, ocena taka budzi wątpliwości. Zaznaczyć także należy, że wyrok z dnia 16 marca 2001 r. w sprawie sygn. IV SA 385/99, na bazie którego ukształtowała się aktualnie obowiązująca linia orzecznicza w tym zakresie został wydany w innym stanie prawnym. Aktualnie obowiązujące przepisy § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), mają odmienną treść niż poprzednie uregulowania.

Rozwiązanie kwestii zgodności definicji wysokości zabudowy zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego z definicją wysokości budynku zawartą w rozporządzeniu, wymaga w pierwszej kolejności rozważenia charakteru i zakresu stosowania obu tych aktów.

Podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Art. 163 Konstytucji stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityka przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Gmina ma zatem nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie mi. in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. W realizowaniu tego prawa gmina jest samodzielna.

Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy poprzez podanie jej liczbowo, jednostką metryczną wyrażającą długość. W ocenie Sądu, dla prawidłowej realizacji nałożonego obowiązku może on także określić od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona. Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punktu w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest niejako immanentnym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy, ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości, która dla różnych celów nie powinna być obliczana w różny sposób. Zaznaczyć należy, że określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

§ 6 rozporządzenia stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W przypadku braku określenia w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy, inwestorzy budynków położonych na terenach ze spadkami terenu mogliby, odwołując się do definicji wysokości budynku wskazanej w warunkach zmieniać wysokość zabudowy poprzez dokonywanie wyboru, z której strony skarpy wykonać drzwi do budynku. W przypadku istotnego spadku terenu może to prowadzić do znacznych różnic w wysokości zabudowy w stosunku do założonej w planie miejscowym, co pozostawałoby z sprzeczności z zamierzeniami planistycznymi gminy. Kompetencja gminy do określenia maksymalnej wysokości zabudowy w przypadku stosowani definicji z § 6 rozporządzenia byłaby zatem znacznie ograniczona.

Zaznaczyć również należy, że pojęcie zabudowy obejmuje wszelkie obiekty, jest zatem z jednej strony pojęciem szerszym od pojęcia budynku, a z drugiej strony zawiera w sobie także pojęcie wysokości budynku. Istnienie takiego ogólnego wskaźnika wysokości zabudowy obowiązującego dla wszystkich obiektów jest niewątpliwie celowe z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego. Pozostawienie istotnej kategorii obiektów budowlanych w postaci budynków poza tym wskaźnikiem, z powodu istnienia definicji wysokości budynku w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadziłoby do braku konsekwencji i uniemożliwiało organowi planistycznemu osiągnięcie zamierzonego ładu architektonicznego.

W ocenie Sądu, stanowisko, że treść § 6 rozporządzenia wyklucza możliwość określenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego sposobu obliczania wysokości zabudowy w stosunku do budynków, nie jest uzasadnione.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego stanowi odrębny od prawa budowlanego akt prawny. Na gruncie tego prawa za obowiązujące uznać należy takie definicje, które zostały sformułowane dla potrzeb tego prawa.

Ustawa - Prawo budowlane jest aktem prawnym, który nie wkracza w sferę planowania przestrzennego i uprawnień organów planistycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Definicje skonstruowane dla potrzeb prawa budowlanego nie dotyczą zatem planowania przestrzennego.

Zaznaczyć należy, że konieczność zastosowania definicji zawartej w innej gałęzi prawa występuje jedynie w sytuacji, gdy w danej gałęzi prawa jakieś pojęcie nie zostanie zdefiniowane, brak jest natomiast podstaw do przenoszenia takich definicji w sytuacji ich określenia w tej gałęzi prawa, której dotyczą. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego i prawo budowlane stanowią odrębne gałęzie prawa administracyjnego. Oceny takiej nie wyłącza fakt, że obie ustawy – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny i ustawa Prawo budowlane regulują także kwestie związane z uprawnieniami inwestorów obiektów budowlanych na różnych etapach.

Normę kompetencyjną dla wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, a warunki, te określi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń oraz właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Taki zakres kompetencji wyraźnie wskazuje na ograniczenie zastosowania definicji zawartych w rozporządzeniu do kwestii warunków technicznych budynków.

W ocenie Sądu zarzut, że stosowanie na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym innego sposobu obliczania wysokości budynku od wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sprzeczności nie jest uzasadniony.

Przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno–budowlany (jak i organ nadzoru budowlanego) mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego czy też decyzji o warunkach zabudowy). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Istnieje zatem w tym przypadku kolejność dokonywania ocen - po pierwsze, w zakresie zgodności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie stosowana może być definicja wysokości zabudowy przewidziana w treści planu zagospodarowania przestrzennego oraz - po drugie, w zakresie zgodności z treścią warunków, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym zakresie stosowana winna być definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia. Inwestor sporządzając projekt budowlany winien zatem zadbać by w pierwszej kolejności spełniał on wymogi planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wymogi przepisów prawa budowlanego.

Nawiązując do sygnalizowanej wcześniej kwestii zmiany stanu prawnego, wskazać należy, że przepis § 6 rozporządzenia w poprzednim brzmieniu stanowił, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009 nr56 poz. 461) treść tego przepisu uległa zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. Obecnie w przepisie tym znajduje się sformułowanie: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia". Aktualnie przepis ten wprowadza zatem wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", wskazuje, iż zamiarem prawodawcy było ograniczenie stosowania definicji zawartej w § 6 rozporządzenia do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 rozporządzenia definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia.

Wskazać także należy na zmianę treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowił poprzednio, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Obecnie, poczynając od dnia 21 października 2010 r. przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało zatem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków.

W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908) w § 149 wskazano, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zgodnie z tym przepisem sformułowanie definicji danego określenia w akcie wykonawczym jest dopuszczalne w sytuacji, gdy ustawa upoważnia do sformułowania danej definicji w akcie wykonawczym albo gdy określenie to nie jest określeniem ustawowym, a więc w żadnej obowiązującej ustawie określenie to nie zostało użyte. Upoważnienie do definiowania pojęć ustawowych prowadzi bowiem do ingerencji w treść ustawy w tym zakresie. Nadanie prymatu definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w stosunku do definicji wysokości zabudowy (obejmującej swoim zakresem także definicję wysokości budynku) zawartej w planie, prowadzi do sytuacji, w której określenie ustawowe zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaje w znacznej części swego zakresu zdefiniowane w akcie niższego rzędu z zakresu prawa budowlanego jakim jest rozporządzenie, bez wymaganego w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, w ocenie Sądu, względy związane z celami ustawy o planowaniu przestrzennym, przemawiają za uznaniem, że gminy są uprawnione do określenia w planie sposobu mierzenia maksymalnej wysokości zabudowy, a reguły wykładni potwierdzają takie stanowisko.

Stwierdzenie organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej jest zatem prawidłowe. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.