Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 948/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7,  art. 2  ust. 1,  art. 3  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 6 ust. 1,  art. 10 ust. 2  pkt 8,  art. 15  ust. 2 pkt 1,6 i 9 oraz  art. 3  pkt 4,  art. 20  ust. 1,  art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 20, 22, 31  ust. 3,  art. 31 i  art. 64  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skarg "A" S.A. w Z. i "B" Sp. Komandytowej w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Z. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów : [...]: - po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...]r., zmienionego uchwałą z dnia [...]r. nr [...].

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z dnia 11 marca 2010 r. Nr 42, poz. 648) i weszła w życie po upływie 30 dni. Skargi na powyższą uchwałę wniosły Spółki:

1) "A" SA w Z,

2) “B" Sp. K. w W.

Skarżąca "A" SA powołując się na bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( pismo doręczono Radzie Miejskiej w Z. w dniu [...]r., na które organ nie udzielił odpowiedzi), w skardze wniesionej w dniu [...]r., domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w częściach, określonych w § 4 ust. 1; § 6 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 3 pkt 3, zarzucając jej wydanie w tym zakresie z naruszeniem art. 22, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącej, uchwała w tym zakresie zapadła z naruszeniem jej interesu prawnego, bowiem jest właścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...], których dotyczy plan miejscowy i na tych nieruchomościach prowadzi działalność polegającą na wyrobie i sprzedaży odlewów żeliwnych.

Tymczasem świetle zapisu § 4 ust. 1 uchwały, dotyczącego ustaleń dla całego obszaru objętego planem, Rada Miejska ustanowiła zakaz realizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej [...] m2, co ogranicza inwestycje handlowe, pozbawiając ją prawa racjonalnego i ekonomicznego wykorzystywania nieruchomości. Zdaniem skarżącej, żaden przepis prawa nie upoważniał jednak Rady do wprowadzenia takiego zakazu bez posłużenia się pojęciem powierzchni sprzedaży. W szczególności, konieczność taka nie wynika z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Kwestionowany zapis godzi zaś w zasadę wolności działalności gospodarczej i nie został uzasadniony ważnym interesem publicznym, zaś analogiczny zapis studium nie jest wiążący.

W konsekwencji, zdaniem Spółki, przepis § 4 ust. 1 uchwały jest wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Nadto, skarżąca Spółka zarzuciła, że zawarte w § 6 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 3 pkt 3 zapisy o objęciu ochroną konserwatorską wszystkich jej budynków w obrębie nieruchomości przy ul. [...], zlokalizowanych w terenie oznaczonym symbolem [...] i uchwaleniem strefy ochrony konserwatorskiej dla całego terenu "A", ograniczają możliwość korzystania z budynków i terenów niezabudowanych, bowiem może utrudniać konserwację i instalowanie stacji nadawczych operatorów komórkowych na silosach zakładowych służących wszystkim mieszkańcom. Zdaniem skarżącej, na skutek rozszerzenia strefy ochrony konserwatorskiej z niezrozumiałych względów objęto nią stosunkowo nowe budynki nie będące zabytkami.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, ustawa o planowaniu ogranicza prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 7 ), a sam plan zagospodarowania jest aktem wykonującym ustawę, co podważa zarzut strony skarżącej naruszenia Konstytucji. Zakwestionowany zapis § 6 ust. 1 uchwały, jest zaś wypełnieniem wymogu z art. 17 pkt 4 ustawy, bowiem studium wprowadza w całym obszarze z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem [...], zakaz lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej [...] m2. Wynikające z planu przeznaczenie terenu o symbolu [...], dopuszcza też na tyle szeroki zakres usług, że umożliwia jego racjonalne zagospodarowania, w sposób służący rozwojowi miasta i potrzebom społecznym. Nadto, zgodnie z § 6 pkt 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Rada miała prawo określić w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki, w tym wskaźnik dotyczący powierzchni zabudowy obiektów handlowych. Wyjaśniono też, że głównym powodem wyeliminowania dużych obiektów handlowych w centrum miasta są utrudnienia w komunikacji i konieczność zachowania estetyki tych terenów. Nadto, w studium wskazano tereny dla lokalizacji takich obiektów ( symbol [...]).

Wyjaśniono też, że zgodnie z zapisami studium, tereny "A" położone są w strefie ochrony konserwatorskiej. W świetle zapisów planu miejscowego, nie są to jednak wszystkie tereny "A", lecz strefą objęto teren o symbolu "[...]" i w niewielkiej części teren o symbolu "[...]", co było związane z koniecznością uwzględnienia wymagań [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., który to organ pismem z dnia [...] r. znak [...] wniósł o objęcie ochroną konserwatorską budynków na terenie "A", zwłaszcza budynku administracyjnego i pozostałości zabudowy produkcyjnej, zaś postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] działając w trybie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy, uzgodnił projekt planu z uwagami, m.in. aby w wykazie obiektów objętych ochroną konserwatorską zamiast "budynek przy ul. [...]", wpisano "budynki przy ul. [...]". Zdaniem organu, uzgodnienia te wiążą zaś organ sporządzający projekt planu miejscowego.

W konsekwencji, zaskarżona uchwała zapadła zgodnie z wymogami procedury planistycznej i nie narusza interesu prawnego skarżącej "A" SA.

Z kolei "B" Sp. K. w skardze wniesionej w dniu [...]r. – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa pismem doręczonym Radzie Miejskiej w dniu [...]r., domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie :

1) art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego niższej rangi niż ustawa,

2) art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu przekroczenia władztwa planistycznego gminy,

3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 17 ustawy o planowaniu – poprzez brak indywidualnego głosowania nad uwagami do projektu planu oraz zaniechanie powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji istotnej zmiany postanowień planu miejscowego co do sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w wyniku uwzględnienia uwagi przez Radę Miejską w Z. na sesji w dniu [...] r.,

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu – poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy obiektów o powierzchni zabudowy przekraczającą [...] m2 wyłącznie w odniesieniu do obiektów handlowych,

5) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu z uwagi na wprowadzenie ograniczeń bardziej restrykcyjnych w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy niż wynikających z ustawy.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] i [...] oraz właścicielem posadowionych na niej budynków i budowli. Zaskarżona uchwała w § 4 ust. 1 i 2 zawiera zaś postanowienia sprzeczne z prawem, naruszając jednocześnie interes Spółki, prowadzącej działalność w zakresie handlu wielkopowierzchniowego zakazując realizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej [...] m2 i realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2.

Zdaniem skarżącej, konieczność wprowadzenia przedmiotowego zakazu nie mogła być uzasadniona potrzebą zachowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej nastąpiło z pominięciem drogi ustawowej i bez wystąpienia ważnego interesu publicznego

( vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/GL171/09). Nadto, przyjęte rozwiązanie także godzi w zasadę wolności podmiotów wobec prawa, gdyż dotyczy tylko obiektów handlowych ( wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1376/02). Tymczasem żaden przepis prawa nie daje radzie uprawnienia do wyznaczania ograniczeń w zakresie powierzchni zabudowy obiektów z jednoczesnym określeniem ich przeznaczenia. Nie jest to bowiem ani parametr, ani wskaźnik kształtowania zabudowy, w sytuacji gdy ograniczenie takie dotyczy wyłącznie obiektów o przeznaczeniu handlowym ( wyroki WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/GL 591/07 i z dnia 22 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GL 784/06). Zdaniem skarżącej, o ile ustawa wprowadza kryterium w postaci powierzchni sprzedaży ( art. 2 pkt 19), to dotyczy ono jednego obiektu, a nie – zespołu obiektów handlowych, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie i to bez zdefiniowania tego pojęcia, co uniemożliwia jednoznaczną interpretację wprowadzonego zakazu. Nadto, Rada Miejska w Z. nie podjęła uchwał w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym uwag wniesionych przez Spółkę, a przy tym część innych uwag została uwzględniona bez ponowienia procedury planistycznej ( m.in. uwaga Spółki "C").

Tymczasem rozpatrzenie uwag powinno polegać na poddaniu ich indywidualnym głosowaniom ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08), zaś w sytuacji uwzględnienia uwagi i zmiany § 30 ust. 3 uchwały, należało powtórzyć procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie przed podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Nadto, dokonane zmiany zostały pominięte w podsumowaniu, przesłanemu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który to organ dokonał uzgodnienia planu w innym brzmieniu § 30 pkt 3, z którego Rada Miejska usunęła zapis o ograniczeniu rozbudowy obiektów produkcyjnych do max. [...] % powierzchni użytkowej obiektów w dniu wejścia w życie planu.

Wreszcie, skarżąca Spółka zarzuciła, że uzasadnienie rozstrzygnięcia uwag przez Prezydenta Miasta nie jest wyczerpujące, bowiem ogranicza się do stwierdzenia niezgodności uwagi ze studium, który to akt również dotknięty jest wadliwościami i nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając częściowo argumentację, zawartą w odpowiedzi na skargę "A" SA – w zakresie możliwości wykorzystania terenów o symbolu "[...]" i "[...]", na których położone są nieruchomości tej Spółki oraz związania postanowieniami studium i przyczyn wprowadzonych w § 4 ust. 1 i 2 uchwały ograniczeń powierzchni zabudowy obiektów handlowych.

Dodatkowo organ gminy wyjaśnił, że jeżeli w uchwale jest mowa o zespole obiektów handlowych, to nie może budzić wątpliwości, że chodzi o obiekty o funkcji handlowej. Podano, że wszystkie uwagi do projektu planu zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta, zaś Rada otrzymała projekt planu ze zmianami wynikającymi z faktu ich pozytywnego rozpatrzenia a przy tym z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, nie wynika, aby głosowanie nad uwagami miało nastąpić indywidualnie. Gdy zaś idzie o kwestionowany zapis § 30 pkt 3 uchwały, organ administracji wyjaśnił, że w wyniku uwzględnienia uwagi firmy "C" s.c. nie zachodziła konieczność powtórzenia procedury planistycznej, bowiem sporządzona ponownie prognoza oddziaływania ustaleń planu na środowisko ([...]r.), wykazała, że dokonane zmiany mają znikomy wpływ na środowisko.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka w kolejnym piśmie z dnia [...]r. podtrzymała zarzuty co do naruszenia procedury planistycznej przy rozpatrywaniu uwagi, odwołując się dodatkowo do poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 337/10,

Zdaniem skarżącej, Rada Miejska w Z. w ogóle nie głosowała nad sposobem rozstrzygnięcia uwag, co potwierdza protokół sesji z dnia [...]r. Takie zaniechanie pozbawiło podmioty wnoszące uwagi prawne do dwukrotnej ich oceny.

Nadto, z naruszeniem art. 238, art. 247 i art. 237 § 3 kpa, skarżąca nie została powiadomiona o sposobie rozstrzygnięcia wniesionych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Obie skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć akt do sądu administracyjnego.

Skarżące Spółki dopełniły powyższego wymogu wezwania Rady Miejskiej w Z. do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwania organ gminy nie udzielił odpowiedzi, zaś obie skargi zostały wniesione przed upływem 60 dni od doręczenia wezwania, a zatem w terminie ustawowym, wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym względzie odwołać się należy do uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 ( ONSA i WSA 2007/3/60).

Zatem obie skargi podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, lecz jedynie w takich granicach, jakie wyznacza kryterium naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem sądu administracyjnego, zarzut taki dotyczyć może jedynie tych postanowień planu miejscowego, które odnoszą się do terenów, których skarżące Spółki są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi.

Skarżąca "A" legitymuje się tytułem prawnym do terenów położonych na obszarze o symbolu "[...]" i "[...]", zaś skarżąca Spółka Komandytowa jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonych na terenach o symbolu "[...]" i "[...]". Wszystkich tych terenów dotyczą postanowienia § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, wprowadzające zakaz realizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej [...] m2 oraz zakaz realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2. Kwestionowane postanowienia niewątpliwie naruszają uprawnienia skarżących w zakresie zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich potrzebami, wynikającymi z prowadzonej działalności gospodarczej, lecz zdaniem sądu administracyjnego, nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego. W szczególności, Gmina Z. wprowadzając tego rodzaju zakazy jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminom z mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nieruchomości nie ma charakteru absolutnego i jest kształtowane wraz z innymi przepisami przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 6 ust. 1 tej ustawy). Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały miarodajny jest stan faktyczny i prawny z daty jej podjęcia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1,6 i 9 powołanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]r., - w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ( pkt 1 ), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźnik intensywności zabudowy ( pkt 6 ) oraz szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy ( pkt 9 ).

Stąd też wbrew zarzutom skarżącym, ustawodawca wprost posłużył się pojęciem "gabaryty obiektów" jako parametr zabudowy – obok wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Taki też wniosek wynika z treści § 4 ust. 6 rozp. M.I., z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587). Zatem brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdy idzie o wprowadzenie w § 4 ust. 1 uchwały, zakazu zabudowy obiektów o powierzchni zabudowy przekraczającej [...] m2. Określenie powierzchni zabudowy stanowi parametr kształtowania zabudowy w rozumieniu ustawy i aktu wykonawczego. Wyjaśnić też przyjdzie, że ład przestrzenny w świetle art. 2 ust. 1 ustawy, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Z kolei interes publiczny polega na uwzględnieniu zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Tymczasem sedno problemu polega na tym, że kryterium powierzchni zabudowy dotyczy jedynie obiektów handlowych, a nie innego rodzaju obiektów np. o innych funkcjach usługowych wymienionych w § 3 pkt 16 i 17 uchwały. Jednak działanie takie należy uznać za dopuszczalne, mając na względzie ustawowe definicje ładu przestrzennego i interesu publicznego.

Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar Śródmieścia Miasta Z. o pow. około [...] ha, co wynika ze studium. Jak wyjaśniły organy gminy, nie uwzględniając uwag skarżących, domagających się usunięcia zakazu zawartego w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, zapis taki został wprowadzony ze względu na utrudnienia komunikacyjne i konieczność zachowania estetyki tych terenów. Zdaniem składu orzekającego, tego rodzaju argumentację należy uznać za przekonującą. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że działalność handlowa generuje wzmożony ruch drogowy. Należy mieć też na uwadze, że potrzeby społeczności lokalnej w zakresie innego rodzaju usług, także ogólnospołecznych, typu oświata i kultura, nie rodzą obawy, że na przedmiotowym terenie zostaną zlokalizowane tego rodzaju obiekty usługowe o dużej powierzchni zabudowy.

Z reguły tego rodzaju obiekty posiadają pożądaną z punktu widzenia estetyki i ładu przestrzennego formę architektoniczną, uwzględniającą potrzeby lokalne. Inna jest jednak specyfika dużych obiektów handlowo – usługowych, zajmujących znaczną powierzchnię zabudowy. Nie sposób znaleźć racjonalną argumentację, podważającą stanowisko organów gminy, że względy estetyki przemawiają za zakazem lokalizowania takiej zabudowy w śródmieściu. Należy mieć też na uwadze fakt, że w przypadku takich obiektów ograniczenie powierzchni zabudowy do [...] m2, nie ogranicza równocześnie możliwości budowy obiektów o większej kubaturze, co niweczy zarzut skarżącej "A" o pozbawieniu jej prawa racjonalnego i ekonomicznego wykorzystywania nieruchomości. Względy estetyczno – kompozycyjne stanowią zatem ustawowe kryterium kształtowania ładu przestrzennego. Kolejne ograniczenie w zagospodarowaniu terenu polega na wprowadzeniu w § 4 ust. 2 uchwały, zakazu realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2. Nie jest przy tym kwestionowany fakt, że w obowiązującym studium Rada Miejska wyznaczyła tereny pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej [...]m2 i powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2, lecz są to tereny poza obszarem Śródmieścia, objętym zaskarżoną uchwałą.

Zdaniem składu orzekającego, wprowadzenie ograniczeń w zakresie realizacji obiektów handlowych o określonej powierzchni sprzedaży mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Pojęcie powierzchni sprzedaży zostało zaś zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Natomiast wyliczenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zawarte w § 4 pkt 6 cyt. rozp., ma charakter przykładowy z uwagi na zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności".

Stąd też na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, gmina jest władna wprowadzić ograniczenia w użytkowaniu terenu stosując do obiektów handlowych wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni sprzedaży jako istotnego elementu funkcji takiego obiektu i determinującego kształtowanie przestrzeni i tworzenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. W tym względzie odwołać się należy do poglądów, wyrażonych w wyrokach NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 748/07 (LEX nr 384703), sygn. akt II OSK 749/07 i sygn. akt II OSK 750/07. Zdaniem składu orzekającego, orzecznictwo to zachowało aktualność po wyroku wyżej przywołanego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 46/07.

Wyjaśnić też przyjdzie, że zapisy § 4 ust. 1 i 2 uchwały, nie wprowadzają żadnych dodatkowych ograniczeń ze względu na branżę działalności handlowej. Zatem przywołane w skardze Spółki Komandytowej wyroki nie odnoszą się do niniejszej sprawy.

Wreszcie, godzi się zauważyć, że ograniczenie powierzchni zabudowy dotyczy innych obiektów, niż usługowe.

I tak, kryterium tym posłużono się na użytek zabudowy usługowej, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej ( np. § 27 pkt 13 lit. b uchwały). Natomiast w przypadku produkcji drobnej ograniczenie polega na wprowadzeniu parametru w postaci maksymalnej powierzchni całkowitej i użytkowej obiektu ( §§ 3 ust. 1 pkt 18 i § 29 pkt 5 uchwały).

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi, ograniczenie powierzchni obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej, dotyczy nie tylko handlu, lecz i innego rodzaju usług, co niweczy zarzut nierównego traktowania podmiotów gospodarczych.

Nie jest też uzasadniony zarzut tej spółki co do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na użyte w § 4 ust. 2 uchwały, pojęcie "zespołu obiektów handlowych", które nie zostało zdefiniowane w zaskarżonym akcie. Zasady techniki prawodawczej nie wymagają wyjaśnienia pojęć, które są powszechnie używane i jednolicie rozumiane w mowie potocznej. Zdaniem sądu administracyjnego, taki walor należy zaś nadać pojęciu "zespół obiektów handlowych", czyli więcej niż jeden obiekt handlowy. Określenie to należy też rozumieć przy użyciu definicji powierzchni sprzedaży z art. 2 pkt 19 ustawy, a także mając na uwadze definicję z § 3 pkt 12 zaskarżonej uchwały. Mianowicie, chodzi w tym ujęciu o obiekty handlowe usytuowane na działce budowlanej, czyli obszarze wydzielonym dla realizacji przedsięwzięcia, obejmujących część działki, działkę lub działki, do których inwestor posiada tytuł prawny. Zatem pojęcie "zespół obiektów handlowych" odnosi się do przedsięwzięcia realizowanego przez jednego inwestora na zwartym obszarze.

Nie budzi też wątpliwości, że intencją wprowadzenia ograniczenia § 4 ust. 2 uchwały, było zapobieżenie możliwości obejścia zakazu zawartego w ust. 1 tego przepisu. O ile wprowadzenie na tym terenie zakazu budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2, należy uznać za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy lokalizacji takich obiektów na przedmiotowym obszarze nie przewidziano w studium zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, to posłużenie się pojęciem "zespołu obiektów handlowych" i kryterium powierzchni sprzedaży, stanowiło więc dopuszczalny zabieg planistyczny na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 9.

W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że skoro wprowadzone zapisami planu miejscowego ( § 4 ust. 1 i 2 ) ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości na dany cel są bardziej rygorystyczne niż z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, to jednak mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stąd stanowią też ograniczenia ustawowe zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy ), są zaś jedną z szeregu wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można też stwierdzić, że w każdym wypadku plan miejscowy ogranicza prawo właściciela ( użytkownika wieczystego ) w sposobie zagospodarowania nieruchomości, do której przysługuje mu tytuł prawny, lecz w niniejszej sprawie ograniczenie to nie narusza istoty tego prawa ( art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji ). Wszak obie skarżące Spółki mogą zabudować nieruchomości na cele działalności handlowej, a wprowadzone aktem prawa miejscowego ograniczenia wynikają z konieczności uwzględnienia m.in. wymagań społeczno – gospodarczych oraz kompozycyjno – estetycznych i potrzeb lokalnych społeczności.

Zdaniem składu orzekającego, nie sposób też przyjąć, aby zaskarżone postanowienia uchwały godziły w prawa i wolności człowieka ( art. 30 Konstytucji ) i naruszały zasadę równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji ). Ograniczenia zabudowy handlowej wynikają z faktu objęcia planem miejscowym obszaru Śródmieścia i nie dotyczą całego terenu Miasta Z. w świetle zapisów obowiązującego studium, które wyznacza tereny na ten cel na innym obszarze. Przywołana przez skarżące Spółki ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, nie podważa władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym etapie postępowania brak też podstaw do kwestionowania zapisów studium z powodu uszczegółowienia zapisów w tym względzie.

Odnosząc się zaś do skargi "A" kwestionującej zapisy § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały ( objęcie ochroną konserwatorską wszystkich budynków w obrębie nieruchomości przy ul. [...], zlokalizowanych w terenie oznaczonym symbolem [...]) oraz § 6 ust. 3 pkt 3 ( wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej teren przy ul. [...] w granicach określonych na rysunku planu ), wskazać przyjdzie, że wymóg wprowadzenia takich postanowień wynika ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. ( pismo z dnia [...]r. – k. 9.3. akt planistycznych), który to organ pod takimi warunkami uzgodnił projekt postanowienia z dnia [...] r. ( k. 28.4 akt ).

Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, uzgodnienia wydane w trybie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają walor wiążący dla organów gminy. Naruszenie warunków organu uzgadniającego stanowiłoby istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkującego jego nieważnością.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie są zaś formą ochrony zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis art. 19 ust. 12 tej ustawy, nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym ochrony zabytków i ich otoczenia. Niewątpliwie objęcie budynków ochroną konserwatorską i wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej ogranicza możliwości zagospodarowania terenu, lecz działanie gminy ma umocowanie w przywołanej regulacji ustawowej.

Wyjaśnić też przyjdzie, że gdy idzie o akcentowaną w skardze kwestię instalacji telefonii komórkowej, to zgodnie z § 4 ust. 16 pkt 3 uchwały, zakaz lokalizacji konstrukcji wsporczych dla anten telefonii komórkowej na dachach budynków nie obejmuje terenów o symbolach [...];[...];[...];[...]. Tak więc, zakaz ten nie obejmuje nieruchomości skarżącej "A", ani też nie dotyczy innych obiektów budowlanych, poza budynkami, czyli nie obejmuje silosów, które nie są budynkami w rozumieniu Prawa budowlanego.

Wreszcie, strefa ochrony konserwatorskiej nie obejmuje wszystkich budynków i terenów "A", a jedynie część wyznaczoną na rysunku planu.

Z tych wszystkich względów zaskarżona uchwała aczkolwiek narusza interes prawny skarżącej "A", to działanie Gminy ma umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc uzasadnioną ingerencję w prawo własności i działalność gospodarczą tej Spółki.

Gdy zaś idzie o zarzuty skarżącej Spółki Komandytowej co do naruszenia procedury planistycznej, sąd administracyjny uznał, że nie mogły one odnieść skutku.

Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednakże nieważność uchwały w całości lub w części powoduje jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy).

Zdaniem skarżącej Spółki, uchwała w przedmiocie planu miejscowego zapadła bez indywidualnego rozpatrzenia uwag, które winny być przedmiotem odrębnego głosowania. Jak bowiem wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., projekt uchwały został poddany głosowaniu w wersji, zaproponowanej przez Prezydenta Miasta, tj. wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. W konsekwencji, zaskarżona uchwała została podjęta łącznie, a jej załącznik nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o uwagach, które zostały uprzednio uwzględnione przez organ sporządzający projekt planu i zmiany stąd wynikające zostały wprowadzone do projektu planu ( vide : zarządzenie Prezydenta Miasta Z. k. 30 materiałów planistycznych ), jak i o uwagach, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta, ani też przez Radę Miejską. Takie działanie stanowi niewątpliwie naruszenie trybu sporządzania planu, bowiem w świetle art. 17 pkt 14 ustawy, organ wykonawczy przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Jednak zdaniem składu orzekającego, tego rodzaju naruszenie nie ma charakteru istotnego, skutkującego nieważnością uchwały. Uchwałą Rady Miejskiej w Z. nie uwzględniono bowiem żadnej z uwag, których nie uwzględnił uprzednio Prezydent Miasta. Stąd przyjęty plan miejscowy jest zgodny z projektem przedstawionym przez organ wykonawczy. Jeżeli zatem zarządzono jednoczesne głosowanie nad przedmiotową uchwałą i załącznikiem o sposobie rozpatrzenia uwag, to Rada uchwalając plan jednocześnie orzekła o sposobie ( negatywnym ) rozpatrzenia uwag, które nie zostały uprzednio uwzględnione przez organ wykonawczy. W takim zaś przypadku nie było potrzeby odrębnego głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu. Taki też pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09, LEX nr 597428.

Jak wyjaśniono w motywach tego wyroku, rozstrzygnięcie rady co do nieuwzględnionych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, zaś rada gminy ma pewną swobodę co do zakresu oceny uwag i może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją organu wykonawczego, a może też analizować treść uwag we własnym zakresie.

Podkreślić też należy, że załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały zawiera nie tylko samą listę uwag, lecz równocześnie rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu tych uwag z uzasadnieniem.

W szczególności, w § 5 załącznika zawarto rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu w całości uwag wniesionych przez skarżącą Spółkę.

Jakkolwiek więc nie rozumując, brak odrębnego głosowania nad zgłoszonymi uwagami, które nie zostały przez Radę Miejską w Z. uwzględnione, nie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Podobnie należy ocenić brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium ( vide: m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1627/07, LEX nr 470909). Przywołany w skardze wyrok WSA w Warszawie nie dotyczy zaś stanu faktycznego niniejszej sprawy, bowiem Rada Miejska w Z. nie podjęła uchwały w przedmiocie uwzględnienia uwag, w tym Spółki "C", lecz jedynie wadliwie powieliła rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, który to organ już wcześniej uwzględnił niektóre uwagi, wprowadzając zmiany do projektu planu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 6 kpa i art. 237 § 3, art. 238 i 247 kpa, wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera regulację całościową, gdy idzie o tryb uchwalania planu miejscowego, nie odsyłając w tym względzie do przepisów procedury administracyjnej, zwłaszcza co do trybu rozpatrywania uwag do projektu planu. Stąd też przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia procedury planistycznej z powodu zaniechania jej powtórzenia w wyniku zmiany projektu planu wskutek uwzględnienia uwagi Spółki "C" ( § 30 pkt 3 uchwały). W istocie uwzględnienie tej uwagi nastąpiło przez Prezydenta Miasta Z., co potwierdza zarządzenie tego organu.

Zgodnie z wymogiem z art. 17 pkt 13 ustawy, wprowadzenie zmian do projektu planu, wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, wymaga ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego uzgodnienia projektu planu. Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, kwestionowany zapis § 30 pkt 3 uchwały, w żaden sposób nie narusza ani uprawnień, ani interesu prawnego skarżącej Spółki Komandytowej.

Tymczasem z mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do wniesienia skargi musi wynikać z faktu naruszenia uprawnień bądź interesu prawnego. Jedynie organ nadzoru i prokurator uprawnieni są do działania w ramach obrony obiektywnie pojętego porządku prawnego. W przypadku innych podmiotów, do kręgu których zaliczają się obie skarżące Spółki, merytoryczna kontrola całej uchwały, bądź niektórych jej zapisów, uzależniona jest od wykazania legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Tymczasem kwestionowany zapis § 30 pkt 3 uchwały, dotyczy co prawda terenu o symbolu [...], na którym skarżąca Spółka Komandytowa posiada nieruchomość, będącą przedmiotem przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego ( działki nr "1" i "2" przy ul. [...] ), co wynika z dołączonego do skargi odpisu księgi wieczystej [...], lecz działki te zabudowane są budynkiem handlowo-usługowym, wpisanym jako własność tej Spółki.

Jednakże zmiana § 30 pkt 3 projektu uchwały, polegająca na zniesieniu ograniczenia możliwości rozbudowy istniejących obiektów produkcyjnych, przewidzianym pierwotnie na 30 % dotychczasowej powierzchni – przy jednoczesnym zakazie lokalizowania nowych przedsięwzięć o charakterze produkcyjnym, w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości skarżącej, ani nie ma wpływu na sposób jej zagospodarowania. Postanowienia § 30 pkt 3 odnoszą się jedynie do sposobu zagospodarowania i zabudowy tych terenów, na których w dacie podjęcia uchwały istniały obiekty produkcyjne, a więc przede wszystkim terenu Spółki "C".

Zresztą, ferując zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez zaniechanie jej ponowienia, skarżąca Spółka w żaden sposób nie powołała się na naruszenie własnego interesu prawnego bądź uprawnienia, gdy idzie o zapis § 30 pkt 3 uchwały. Co więcej, skarżąca wywodzi legitymację z faktu ograniczenia prawa własności i zasady swobody działalności gospodarczej, zaś takie postanowienia planu miejscowego idą naprzeciw temu postulatowi w przypadku terenów, na których usytuowane były obiekty produkcyjne.

Zatem z braku legitymacji czynnej do kwestionowania planu miejscowego w takiej części, która dotyczy terenu o symbolu [...], na którym w dacie podjęcia uchwały zlokalizowane były obiekty produkcyjne, zarzuty skargi co do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. Oznacza to, że w tym zakresie uchwała może być przedmiotem kontroli sądowej w razie wniesienia skargi przez inny uprawniony podmiot.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania i właściwości organów ( art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) - w takim zakresie, jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny bądź uprawnienia skarżących Spółek, Wojewódzki Sąd Administracyjny obie skargi oddalił jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania Gminy Z. zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wyjaśnić przyjdzie, że w świetle art. 209 w zw. z art. 200 tej ustawy brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku w wyroku oddalającym skargi.

su.