Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 438/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-K. w K. M. S. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 9 września 2020 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku W. T., reprezentowanego przez adwokata, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] położonej w miejscowości D., gmina R., powiat [...], Wojewoda, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B., polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości w związku z usytuowaniem na działce gazociągu wysokiego ciśnienia oznaczonego nr DN 150.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że W. T. jako właściciel nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,26 ha, złożył wniosek z 21 maja 2020 r. na podstawie art. 128 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. o ustalenie wysokości i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w zw. z usytuowaniem na działce gazociągu wysokiego ciśnienia oznaczonego nr DN 150, zarządzanego przez Firma A

We wniosku pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył również, że ani wnioskodawca, ani jego rodzice, nie otrzymali żadnej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, a tym bardziej żadnego odszkodowania w zw. z ograniczeniem możliwości swobodnego korzystania ze swojej nieruchomości wynikającym z lokalizacji w jego gruncie gazociągu.

Po przeanalizowaniu aktu własności ziemi nr [...] z 15 marca 1979 r., zapisów [...] gm. Kat. D. , aktu notarialnego nr Rep. A [...] z 13 lipca 2004 r. oraz treści KW nr [...], organ opisał zmiany w oznaczeniu i własności przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że bezsporny jest fakt usytuowania na działce wnioskodawcy gazociągu.

Jak poinformowała Firma A w piśmie z 24 czerwca 2020 r. znak [...] nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej zgód właścicieli na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane oraz wypłat odszkodowań. Przedmiotowy gazociąg jest eksploatowany przez Spółkę od 4 października 2007 r., a inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję z 8 grudnia 1976 r. nr [...]

Dalej organ I instancji zwrócił uwagę na poglądy judykatury, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje wydanie przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, ma również zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, zatem obejmujących zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej "ustawa z 1958 r.".

Jednak zdaniem organu I instancji skoro brak jest decyzji administracyjnej dotyczącej ograniczenia korzystania z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 283 (powstałej z parceli gruntowej nr [...]) położonej w miejscowości D., gmina R. – to brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Organ I instancji wskazał, że dział III KW nr [...] ani karta "C" dawnego LWH [...] gm. kat. [...] nie zawierają żadnych wpisów, co jego zdaniem potwierdza brak wydania takiej decyzji.

Pomimo dokonywanych poszukiwań organ I instancji nie odnalazł dokumentacji świadczącej, iż została wydana decyzja zezwalająca na posadowienie gazociągu na terenie przedmiotowej nieruchomość na podstawie decyzji z 8 grudnia 1976 r., co potwierdzają pisma Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z 21 lipca 2020 r. znak [...] oraz Archiwum Narodowego w K. Oddział w T. z 5 lipca 2020 r. znak [...]

Ponadto W. T., będący wnioskodawcą i obecnym właścicielem działki nr [...], nabył ww. działkę w 2004 r. na podstawie umowy darowizny, zatem nie jest osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania, bowiem stosownie do treści art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., odszkodowanie za szkody związane z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych przysługuje osobie, która była właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W. T. wniósł od opisanej na wstępie decyzji Starosty [...] z 9 września 2020 r. odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja "wywłaszczeniowa" stanowiąca podstawę do występowania z wnioskiem o ustalenie i wypłatę jednorazowego odszkodowania, podczas gdy decyzja taka została wydana w postaci decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Głównego Architekta Województwa z 8 grudnia 1976 r. nr [...] stanowiącej zatwierdzenie planu realizacyjnego i pozwolenie na budowę gazociągu [...] poprzez ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę gazociągu Ř 150/250, a do faktycznego wywłaszczenia rzeczywiście doszło;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.: art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez:

- uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a to wobec nie legitymowania się przez niego interesem prawnym uprawniającym do dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie, co ma wynikać z okoliczności, że wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, oraz że nabył ją w drodze darowizny, podczas gdy żaden z poprzedników prawnych aktualnych właścicieli nieruchomości nie otrzymał stosownego odszkodowania tytułem ograniczenia, stan ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości przekładający się na jej obniżoną wartość trwa nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat, wnioskodawca jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 2004 r. oraz ustawowym spadkobiercą po swoich rodzicach, a zatem legitymuje się uprawnieniem do otrzymania odszkodowania,

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest tylko osoba wywłaszczona a sposób nabycia przedmiotowej działki przez wnioskodawcę nie przenosi na niego uprawnienia do dochodzenia odszkodowania, podczas gdy zgodnie z aktualną dyrektywą interpretacyjną przepisów regulujących tę tematykę, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, zaś przepisy aktualnej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zakresie odszkodowań za wywłaszczenie mają zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, jak również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, zaś inna wykładnia ograniczająca prawo do dochodzenia odszkodowania stanowiłaby naruszenie przepisów Konstytucji RP.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy poprzez ustalenie należnego wnioskodawcy odszkodowania za wywłaszczenie.

Wojewoda decyzją z 10 lutego 2021 r. znak [...], na podstawie art. 9a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że organ I instancji umarzając postępowanie w powyższej sprawie winien w podstawie prawnej wskazać również art. 105 § 1 K.p.a. Niemniej w ocenie organu odwoławczego niepełne wskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie, choć stanowi pewne uchybienie, to jednak nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia, bowiem niepowołanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie oznacza, iż normy takiej brak w systemie prawnym, a zatem omawianego uchybienia nie można rozpatrywać w kontekście wydania decyzji w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie pozyskanej przez organ I instancji dokumentacji ustalono, iż na podstawie decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z 8 grudnia 1976 r. znak [...] (dalej "decyzja z 8 grudnia 1976 r."), z wniosku firma B udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę gazociągu Ř 150/250 na odcinku od odwiertu produkcyjnego P-1 złoża gazu ziemnego "[...] do włączenia do istniejących magistrali gazowych Dn 250 i Dn 500 w J.. Powyższa decyzja ustalała zarazem miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny powyższej inwestycji.

Zgodnie z aktem notarialnym nr Rep. [...] z 13 lipca 2004 r. W. T. otrzymał jako darowiznę od swoich rodziców m.in. działkę nr [...] położoną w miejscowości D., gmina R.. Poprzednimi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli C. T. i E. T., na podstawie nieujawnionego w księgach wieczystych aktu własności ziemi nr [...] z 15 marca 1979 r. wydanego przez Naczelnika Gminy R..

Na podstawie wypisu z wykazu synchronizacyjnego z 14 czerwca 2004 r., znajdującego się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego, działka nr [...] o pow. 1,26 ha, położona w miejscowości D., gmina R. powstała z dawnej parceli gruntowej nr [...] objętej LWH [...] b. gm. kat. D.

Na podstawie mapy zasadniczej organ I instancji ustalił, iż w części północno-zachodniej działki nr [...] posadowiony jest gazociąg DN 150, niemniej wybudowanie ww. gazociągu nie zostało dokonane w związku z decyzją wydaną na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 1958 r.

Art. 35 ww. ustawy przewidywał, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przepisy u.g.n. przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Co do zasady zatem powyższe regulacje przewidują możliwość ustalenia odszkodowania również w razie wydania decyzji na podstawie art. 35 nieobowiązującej już ustawy z 1958 r., jeżeli dotychczas odszkodowania takiego nie przyznano osobie uprawnionej.

Niemniej, do akt przedmiotowej sprawy organ I instancji pozyskał tylko odpis decyzji z 8 grudnia 1976 r.

Zdaniem organu odwoławczego ww. decyzja nie stanowi zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu na konkretnej nieruchomości, o którym mowa w art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z 1958 r.

W związku z powyższym organ I instancji według organu odwoławczego słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż skoro decyzja administracyjna w przedmiocie ograniczenia w korzystaniu z działki ewidencyjnej nr [...] (a wcześniej parceli gruntowej nr [...]) położonej w miejscowości D., gmina R., nie została wydana - brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zdaniem organu I instancji skoro obecny właściciel nabył przedmiotową nieruchomość w 2004 r. na podstawie umowy darowizny, zatem nie posiada legitymacji prawnej do występowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Jednak za główny powód umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał fakt, iż stwierdzono brak decyzji administracyjnej dotyczącej ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości rynkowej działki w związku z przeprowadzeniem inwestycji na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. możliwe jest jedynie w razie uprzedniego wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w celu realizacji konkretnej inwestycji.

Stosownie do powyższego, zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia, bowiem zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania, a taką jest sprawa rozpatrywania wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu szkód powstałych na skutek zajęcia nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] oraz zmniejszenia się jej wartości w następstwie budowy gazociągu gwA 150, bowiem brak jest wydania decyzji zezwalającej na założenie gazociągu na ww. nieruchomości.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Głównego Architekta Województwa z 8 grudnia 1976 r. nr [...] orzekająca o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę gazociągu [...] poprzez ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę gazociągu Ř [...] na odcinku od odwiertu produkcyjnego P-1 złoża gazu ziemnego "[...]" do włączenia do istniejących magistrali gazowych Dn 250 i Dn 500 w J., stanowi jedynie dokument planistyczno-architektoniczny, wydany na podstawie art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 3, art. 24 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Adresowana jest do wnioskodawcy, którym w tym przypadku było firma B.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że od daty powstania na przedmiotowej działce gazociągu DN 150 do dnia złożenia wniosku przez skarżącego o ustalenie i wypłatę stosownego odszkodowania minęło ponad 45 lat, a strona składając wniosek o ustalenie odszkodowania po tak znacznym upływie czasu, twierdząc, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone poprzedniczce prawnej, nie załączyła jakichkolwiek dowodów, tj. wniosków, zażaleń, pism, korespondencji, skarg, kierowanych do organu na przestrzeni tych 45 lat w sprawie wypłaty odszkodowania, co w efekcie miało zasadniczy wpływ na brak możliwości odszukania przez organ I instancji dokumentacji dotyczącej budowy gazociągu DN 150.

W. T. wniósł na ww. decyzję Wojewody z 10 lutego 2021 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości wraz z poprzedzającą ją i utrzymaną w mocy decyzją Starosty [...]. Podniósł, że w całości aktualne pozostają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione i sformułowane w odwołaniu od decyzji I instancji. W uzupełnieniu powyższego, zaskarżonej decyzji II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzji I instancji dodatkowo zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 138 w zw. z art. 77 i art. 78 oraz 60 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego sprzeczną z zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego - i uznanie, że:

A) wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a to wobec nie legitymowania się przez niego interesem prawnym uprawniającym do dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie rodzinnej nieruchomości, co ma wynikać z okoliczności, że wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia oraz że w związku ze sposobem nabycia przez wnioskodawcę nieruchomości (darowizna od rodziców) nie uzyskał on również uprawnienia do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, podczas gdy żaden z poprzedników prawnych wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości nie otrzymał stosowanego odszkodowania tytułem wywłaszczenia, stan ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości przekładający się na jej obniżoną wartość trwa nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat, wnioskodawca jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 2004 roku i legitymuje się tytułem prawa własności do gruntu na podstawie darowizny, a zatem ma podstawę prawną i faktyczną do bycia stroną postępowania i legitymuje się uprawnieniem do ubiegania się o odszkodowanie;

B) w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja "wywłaszczeniowa" stanowiąca podstawę do występowania z wnioskiem o ustalenie i wypłatę jednorazowego odszkodowania, podczas gdy decyzja taka została wydana w postaci decyzji z 8 grudnia 1976 r., a do faktycznego wywłaszczenia rzeczywiście doszło;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 124 i art. 128 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, z uzasadnieniem jak w odwołaniu, przytoczonym wyżej.

Skarżący wniósł w zw. z podniesionymi zarzutami o uchylenie decyzji II instancji wraz z poprzedzająca ją decyzją I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją nie sposób się zgodzić z uwagi na wadliwe zastosowanie przepisów wywłaszczeniowych u.g.n. w zestawieniu z przepisami ustawy z 1958 r. oraz pozbawieniem skarżącego, jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości będącej uprzednio we własności jego rodziców, uprawnień odszkodowawczych z tytułu wybudowania na przedmiotowym gruncie gazociągu.

Wnioskiem z 21 maja 2020 r. skarżący zainicjował postępowanie administracyjne o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie w 1976 r. nieruchomości wnioskodawcy nr [...] o powierzchni 1,26 ha, w oparciu o akt prawa ograniczający sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez zlokalizowanie na nieruchomości ciągów przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia oznaczonego na mapach ewidencyjnych nr [...], zarządzanego przez Firma A .

Przedmiotowa nieruchomość od 13 lipca 2004 r. w związku z notarialną umową darowizny, mocą której rodzice skarżącego darowali mu określone nieruchomości, jest własnością skarżącego.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że na przedmiotowej działce dokonano w latach 1976-1978 r. stosowanych prac techniczno-budowlanych i wybudowano na jej obszarze gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150 (odgałęzienie od [...]). Gazociąg DN 1150 został wybudowany na podstawie decyzji z 8 grudnia 1976 r. Gazociąg oddano do eksploatacji w 1978 r. Decyzją tą 1) ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji, 2) zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz 3) udzielono pozwolenia na budowę inwestycji w całości - części obejmującej budowę gazociągu Ř 150/250.

Rodzice skarżącego a także on sam nie otrzymali nigdy ani decyzji o wywłaszczeniu (poza ww. decyzją z 8 grudnia 1976 r. pozyskaną dopiero na etapie poprzedzającym złożenie wniosku z 21 maja 2020 r.) ani decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na zbudowanie gazociągu.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu decyzji II instancji jako podstawowy powód umorzenia podano brak decyzji administracyjnej dotyczącej ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organ odwoławczy w przeciwieństwie do organu I instancji nie wypowiedział się już w zakresie sposobu nabycia przez skarżącego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, co skarżący upatruje jako milczące zaakceptowanie zarzutu uczynionego w tym kierunku w treści odwołania od decyzji I instancji.

Dalej skarżący przywołał treść art. 35 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. i wskazał, że zgodnie z aktualnym kierunkiem orzeczniczym, obecnie ugruntowany jest pogląd, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Na poparcie tej i kolejnych prezentowanych tez przywołał szereg wyroków NSA.

Następnie podniósł, że w myśl art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie również osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym, także w sytuacji przewidzianej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Przytoczył też treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), zgodnie z którym ustawodawca chciał wprowadzić do u.g.n. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania w sytuacjach, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub Jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tytko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1421).

Skarżący podkreślił, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.

Ponadto, jakkolwiek sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 Kodeksu cywilnego, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie, wobec czego nie ma podstawy prawnej do stosowania przepisów o przedawnieniu roszczenia w zakresie uzyskania odszkodowania.

Zdaniem skarżącego uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz art 128 ust. 4 u.g.n. może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

Kolejno skarżący opisał stanowisko wcześniej zajmowane w wyrokach przez NSA, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. uprawniony do odszkodowania nie może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, a tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Skarżący nie zgodził się także z organem II instancji, że w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji wywłaszczeniowej, tylko dlatego, że takowej nie odnaleziono oraz że decyzja z 8 grudnia 1976 r. stanowi jedynie dokument planistyczno-architektoniczny oraz że brak innych dokumentów w przedmiotowej sprawie powoduje, że nie ma możliwości orzekania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe.

Skarżący stanął na stanowisku, że brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po kilkudziesięciu latach od ich wytworzenia nie może być identyfikowany przez organ z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania zasadniczego postępowania. Z drugiej strony obywatel (adresat decyzji) nie może odpowiadać za braki w państwowej dokumentacji archiwalnej organu. Tym samym występujące ewentualne braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, w kontekście decyzji z 1976 r., oraz faktycznym wybudowaniu gazociągu i oddaniu go do eksploatacji w 1978 r., nie uprawniają organu do twierdzenia, że nie została wydana decyzja administracyjna w oparciu o art. 35 ustawy z 1958 r., zezwalająca na założenie gazociągów na przedmiotowej nieruchomości. Przyjąć należy stanowisko, że decyzja z 1976 r., jeśli nie stanowiła samodzielnej podstawy wywłaszczenia, to musiała co najmniej stanowić kontynuację i potwierdzenie właściwej uprzedniej decyzji wywłaszczeniowej, za której niemożność odnalezienia skarżący nie może ponosić odpowiedzialności.

W konsekwencji, wobec bezspornych faktów, jakimi są wybudowanie gazociągu, wywłaszczenie właściciela nieruchomości, braku wypłaty należnych odszkodowań komukolwiek z właścicieli przeszłych i obecnych przedmiotowej nieruchomości oraz dysponowanie wnioskodawcy prawem własności do przedmiotowej nieruchomości, zasadnym jest ustalenie na rzecz aktualnego właściciela należnego odszkodowania tytułem wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 6 września 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr [...] Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody z 10 lutego 2021 r. znak [...], utrzymująca na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w mocy decyzję Starosty [...] z 9 września 2020 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte przez skarżącego wnioskiem z 21 maja 2020 r. o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] położonej w miejscowości D., objętej księgą wieczystą nr [...], w zw. z usytuowaniem w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku na ww. działce gazociągu wysokiego ciśnienia oznaczonego nr DN 150, zarządzanego obecnie przez Firma A .

Zasadniczą podstawą faktyczną stwierdzenia przez organ II instancji bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 K.p.a. było ustalenie braku istnienia decyzji zezwalającej na przeprowadzenie gazociągu na parceli gruntowej nr [...] (przekształconej później w działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...]), o której to sytuacji mowa jest w art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z 1958 r.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w latach 1976-1978 r. na obecnie jego działce (wówczas należała do jego rodziców) dokonano prac techniczno-budowlanych i wybudowano na jej obszarze gazociąg wysokiego ciśnienia Dn 150 (odgałęzienie od odwiertu P-1 na złożu [...] Gazociąg Dn 150 został wybudowany na podstawie decyzji z 8 grudnia 1976 r. numer [...] Decyzją tą ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji, zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielono pozwolenia na budowę inwestycji w całości - części obejmującej budowę gazociągu Ř [...] na odcinku od odwiertu produkcyjnego P-1 złoża gazu ziemnego "[...]" do włączenia do istniejących magistrali gazowych Dn 250 i Dn 500 w J.. Gazociąg oddano do eksploatacji w 1978 r.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że doszło do faktycznego ograniczenia prawa własności przez ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości w związku z usytuowaniem na działce gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że decyzja z 8 grudnia 1976 r. nr [...] stanowi dokument planistyczno-architektoniczny, wydany na podstawie art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 3, art. 24 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz. 48), którego rolą i skutkiem była możliwość realizacji przez firma B przedmiotowego gazociągu. Decyzja ta nie wywiera natomiast wpływu na własność poszczególnych prywatnych działek, na których gazociąg został zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącego należy po pierwsze stwierdzić, że organy w niniejszej sprawie, wbrew dużej części argumentacji skargi i odwołania, nie forsowały poglądu, jakoby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, np. na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r., nie traktowały jako jednego ze sposobów wywłaszczenia uprawniającego do skorzystania z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przeciwnie, uznając taką potencjalną decyzję za kluczowy dowód w sprawie organ I instancji dążył do zweryfikowania jej istnienia.

Po drugie kwestia wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnośnie legitymacji następców prawnych osób dotkniętych wywłaszczeniem, była w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowana w różny sposób.

Mając jednak na uwadze rozbieżny charakter orzecznictwa w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny podjął 22 lutego 2021 r. uchwałę 7 sędziów o sygn. I OPS 1/20, w której ostatecznie rozstrzygnął, że:

1. odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r.;

2. odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r., nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec faktu, że co prawda skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym (umowa darowizny), ale w chwili nabycia darowizny od rodziców niewątpliwie był ich następcą prawnym (ustawowym spadkobiercą), należy stwierdzić, że hipotetycznie mógłby on dochodzić ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ma w tym zakresie legitymację i interes prawny.

Skuteczność takiego dochodzenia uwarunkowana jest jednak formalnym potwierdzeniem wywłaszczenia (tu – ograniczenia własności) w postaci np. decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Tymczasem w niniejszym postępowaniu nie tylko nie uzyskano ww. decyzji, ale też żadnych przesłanek ani dowodów, które mogłyby wskazywać na jej rzeczywiste wydanie.

Powyżej zaprezentowana wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest, zdaniem Sądu, zgodna z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych i nie przeczy celom ww. przepisu w interpretacji prokonstytucyjnej, a to że Państwo postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Należy również zauważyć, że przepisy ustawy z 1958 r. zostały uchwalone, a praktyka działania organów i inwestorów publicznych w tym czasie miała miejsce, wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. Działania podejmowane w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku nie zawsze odpowiadały standardom zawartym w obecnie obowiązującej Konstytucji i nie w pełni respektowały prawo własności prywatnej, w szczególności jeżeli chodzi o prowadzenie ciągów przesyłowych płynów, gazu i elektryczności. Nieuregulowana po dziś dzień sytuacja prawna tego typu ograniczenia własności nieruchomości jest stosunkowo powszechna.

Dlatego też nie mogła przynieść zamierzonych skutków argumentacja skarżącego, że:

- brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po kilkudziesięciu latach od ich wytworzenia nie może być identyfikowany przez organ z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania zasadniczego postępowania,

- obywatel (adresat decyzji) nie może odpowiadać za braki w państwowej dokumentacji archiwalnej organu,

- w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, w kontekście decyzji z 1976 r., oraz faktycznym wybudowaniu gazociągu i oddaniu go do eksploatacji w 1978 r., nie uprawniają organu do twierdzenia, że nie została wydana decyzja administracyjna w oparciu o art. 35 ustawy z 1958 r., zezwalająca na założenie gazociągów na przedmiotowej nieruchomości.

Zrozumiałe jest przy tym niezadowolenie skarżącego, że wskutek braku wykazania wydania stosownej decyzji na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r., a także braku zastosowania jakiegokolwiek innego sposobu na prawne uregulowanie zaistniałej sytuacji (np. ustanowienia służebności o odpowiedniej treści, czy wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości), obowiązujące przepisy, które organy i Sąd muszą stosować, uniemożliwiają dochodzenie przez niego odszkodowania w trybie administracyjnym, mimo faktycznego ograniczenia własności poprzednich właścicieli nieruchomości w sensie cywilistycznym.

Podsumowując, postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego należało umorzyć, jako że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko w razie formalnego potwierdzenia wywłaszczenia. Jeżeli zatem w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ustalenie odszkodowania ustalono, że brak jest dowodów na istnienie decyzji wywłaszczającej opartej na art. 35 ustawy z 1958 r., należało przyjąć, że wszczęte w ten sposób postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania tej sprawy.

Organ odwoławczy wydał zatem prawidłową decyzję, należycie ją uzasadniając.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy jakichkolwiek przepisów prawa, a w szczególności podnoszonych w skardze przepisów K.p.a. i u.g.n.

Końcowo należy tez wskazać, że trafnie organ odwoławczy ocenił, iż organ I instancji umarzając postępowanie w powyższej sprawie winien w podstawie prawnej wskazać przede wszystkim art. 105 § 1 K.p.a. Niemniej jednak takie niepełne wskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej orzekania w okolicznościach niniejszej sprawy, choć stanowi niewątpliwe uchybienie, to nie decyduje o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.