Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 161/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011r. Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.R., współwłaściciela Przedsiębiorstwa "P" s.j. Zakład Pracy Chronionej, ustalił dla ww. Przedsiębiorstwa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku krematorium wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...].

W aspekcie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Prezydent Miasta zaznaczył, iż inwestor wskazał pod planowaną inwestycję zachodnią, niezagospodarowaną część działki nr [...]. Organ ten ustalił, że krematorium może być budynkiem parterowym, dopuszczając jednocześnie budynek o trzech elewacjach bocznych z dachem zielonym, wkomponowany w topografię terenu, jak również budowę dominanty wolnostojącej o wysokości do 10 m mierząc od poziomu istniejącego parkingu. Organ I instancji wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy krematorium, w którym prowadzone będą usługi w zakresie spopielania zwłok ludzkich; przy czym w projektowanym krematorium planuje się docelowo zainstalować dwa komplety urządzeń do kremacji zwłok - każdy komplet z jednym piecem kremacyjnym oraz odpowiednimi akcesoriami i niezbędną infrastrukturą.

Prezydent wyłączył z zakresu niniejszej decyzji część wnioskowanej działki - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, od strony ul. [...], w pasie o szerokości ok. 55 m od pasa drogi - z uwagi na obowiązujący w tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXVI/297/2004 Rady Miasta z dnia [...] marca 2004 r.), który przewiduje w tej części funkcje usług komercyjnych - handlowych (teren oznaczony symbolem 11UC).

Mając na względzie, że wnioskowana działka od strony ul. [...] zabudowana jest już budynkiem, który wyznacza linię zabudowy, jak również, że część działki objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłączona jest z zakresu niniejszej decyzji, dla planowanego budynku lokalizowanego w głębi posesji (jako drugi budynek na działce) organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy.

Prezydent wskazał, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] wynosi maksymalnie 11,45%, natomiast razem z istniejącą zabudową, która stanowi 20,84%, wskaźnik ten nie może przekroczyć 32,29%, co stanowi średnią wielkość w obszarze analizowanym. Organ ten podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Organ I instancji nie wyznaczył szerokości oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, bowiem planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki nr ewid. [...] w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a na części działki przylegającej do drogi zlokalizowany jest już budynek handlowo-usługowy, zaś wnioskowany budynek ma być drugim budynkiem, położonym w głębi tej działki. Zgodnie z § 6 ust. 1 wyznaczenie szerokości elewacji frontowej następuje, gdy znajduje się ona od strony frontu działki; analogicznie dotyczy to również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Prezydent Miasta ustalił także, iż budynek krematorium dostosować należy gabarytami do ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki, przy czym zgodnie z wnioskiem dopuszcza się wysokość budynku krematorium do 8 m (w najwyższym miejscu budynku mierząc od poziomu istniejącego parkingu), a wejście do budynku na poziomie do -2 m (mierząc od poziomu parkingu położonego przy istniejącym już budynku handlowo-usługowym).

Kierując się dyspozycją § 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, organ I instancji ustalił, iż geometria dachu budynku to dach płaski (do 12 stopni), przy czym dopuścił wykonanie dachu zielonego.

Ustalając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, Prezydent Miasta wskazał, iż planowana inwestycja winna być zaprojektowana w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania. Odnosząc się do wpływu planowanej inwestycji na środowisko organ ten ustalił, iż:

- w zakresie gospodarki wodno-ściekowej - pobór wody na potrzeby socjalne, odprowadzanie ścieków bytowych do bezodpływowego zbiornika, i odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony,

- w zakresie akustyki - planowane przedsięwzięcie nie może przekraczać norm, ani akustycznie oddziaływać na tereny sąsiednie,

- w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego - zamierzenie inwestycyjne nie może znacząco oddziaływać na powietrze atmosferyczne, ani wpływać na sąsiednią zabudowę mieszkalną,

- w zakresie gospodarki odpadami - odpady (w tym komunalne) związane z funkcjonowaniem administracji i bytowaniem ludzi zatrudnionych; unieszkodliwianie odpadów w porozumieniu z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów.

Ustalając rozwiązania chroniące środowisko Prezydent przewidział, iż urządzenia kremacyjne winny być wyposażone w sposób gwarantujący prawidłowy przebieg kremacji, w tym posiadać system sterowania pozwalający na natychmiastowe wykrywanie i likwidowanie nieprawidłowości. Organ wskazał, że proces kremacji zwłok ludzkich prowadzony być musi zgodnie z przyjętą procedurą (m.in. nie jest dozwolone umieszczanie wewnątrz trumny przedmiotów mogących zakłócić proces kremacji lub spowodować awarię, a trumny muszą spełniać odpowiednie wymagania), że wszystkie urządzenia kremacyjne (w tym również wentylator wyciągowy pieca) będą umieszczone wewnątrz budynku, zaś te najbardziej "hałaśliwe" wyposażone w osłony dźwiękochłonne.

Prezydent podniósł, że w myśl nowo obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest już wymagane przeprowadzenie odrębnego postępowania o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, Prezydent wskazał, iż:

- "zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej (woda, energia) - na podstawie istniejących przyłączy na działce nr ewid. [...] (jako rozbudowa infrastruktury istniejącej),

- ścieki - szczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (do czasu oddania do użytkowania sieci kanalizacyjnej),

- gaz - na warunkach przyłączenia do sieci gazowej [...] Sp. z o.o., warunki znak [...] z dnia [...].12.2010 r.

- ewentualne inne zapotrzebowanie w infrastrukturę techniczną - na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielem sieci lub dystrybucji,

- unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów,

- odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony,

- należy zachować warunki techniczne w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego i nadziemnego określone przez jednostki branżowe, ewentualne kolizje likwidować w porozumieniu z właścicielem sieci,

- dojazd do działki nr ewid. [...] - istniejącym układem komunikacyjnym z działki nr ewid. [...] oraz dz. nr [...] stanowiące pas drogowy ul. [...] - zgodnie z uzgodnieniem Wydziału Dróg i Transportu Publicznego".

W odniesieniu do warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich, organ I instancji przewidział, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. Inwestor zobowiązany jest ograniczyć zakres oddziaływania inwestycji do granic własnej nieruchomości, do ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas (który na granicy działki nie może przekraczać dopuszczalnych norm zawartych w przepisach szczególnych), a także do ochrony osób trzecich przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do uwag zgłoszonych przez D. i W.Ż., H. i M.K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...], Prezydent Miasta poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazał dalej, że kwestie negatywnego oddziaływania na środowisko nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jak również, że organ ten wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor przedstawił opinię Powiatowej Inspekcji Sanitarno - Epidemiologicznej oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniające realizację przedsięwzięcia. W obecnym stanie prawnym na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a co za tym idzie również sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Prezydent ustalił krąg stron postępowania, biorąc również pod uwagę wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Powołując się na stosowną uchwałę właścicieli nieruchomości położonej w [...] w sprawie odwołania dotychczasowego i wyboru nowego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej organ I instancji zawiadomił poszczególnych członków Zarządu o toku postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta podkreślił, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, którego istotą jest przesądzenie o możliwości realizacji planowanej inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa. Postępowanie to nie rozstrzyga kwestii dotyczących spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Zagadnienie ochrony uzasadnionych interesów faktycznych osób trzecich przed utratą wartości ich nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą planowaną inwestycją może być rozważane po uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero wówczas będzie ona mogła bowiem wywierać skutki, o jakich mowa w art. 36 w związku z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji zapewnił, że uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby oraz o ograniczeniu uciążliwości do granic własnej nieruchomości. Jednakże organ nie ma możliwości ograniczenia inwestora w zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa.

Prezydent podniósł, że dla części działki wskazanej pod planowaną inwestycję brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji w tej części terenu niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla inwestycji innych, niż inwestycja celu publicznego odbywa się to w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Art. 59 ust. 1 ww. ustawy precyzuje, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu ze stosownymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a sporządzenie projektu tej decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4, powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, albo architektów.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, tj. wówczas, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji (zgodnie z art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy zachodniej, niezagospodarowanej części działki nr ewid. [...]. Frontowa część wnioskowanej działki w pasie szerokości około 55 m licząc od pasa drogi ul. [...] wchodzi w obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w korytarzu ul. [...] w rejonie cmentarza komunalnego" uchwalonego w dniu [...] marca 2004r. i wchodzi w obszar terenu zabudowy usług komercyjnych oznaczony symbolem 11UC. Wnioskowany budynek krematorium ma być drugim budynkiem położonym w głębi tej działki. W obszarze analizowanym znajdują się:

- od strony południowej i zachodniej - tereny cmentarza komunalnego wraz z kaplicą cmentarną z towarzyszącą zielenią (dz. nr ewid. [...], dz. nr ewid. [...]),

- od strony południowej - obiekty handlowe związane z obsługą cmentarza (dz. nr ewid. [...], dz. [...]),

- od strony północnej - budynki garażowe (dz. nr ewid. [...]), usługowe (Klinika [...] dz. nr ewid. [...], Powiatowy Inspektorat Weterynarii dz. nr ewid. [...]), mieszkalne (dz. nr ewid. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...]),

- od strony wschodniej - pas drogi publicznej ul. [...] (dz. nr ewid. [...], dz. [...]), za którą znajdują się ogrody działkowe (dz. nr ewid. [...]) oraz budynki mieszkalne (dz. nr ewid. [...], dz. [...], dz. [...]) i inne (dz. nr ewid. [...]).

Planowany budynek krematorium zaklasyfikowany został przez organ I instancji jako pozostała, indywidualna działalność usługowa (zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności - podklasa 96.03.Z pogrzeby i działalność pokrewna, obejmująca m.in. kremację zwłok ludzkich oraz usługi powiązane tj. przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji), związaną z obsługą cmentarza komunalnego. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty o funkcjach usługowych ogólnomiejskich dostępne z tej samej drogi publicznej (kaplica cmentarna, w której odbywają się ceremonie pogrzebowe świeckie, jak i sakralne, z częścią administracyjną - dz. nr ewid. [...]; obiekty handlowe związane z obsługą cmentarza - dz. nr ewid. [...], dz. [...]; Klinika [...] - dz. nr ewid. [...]; Powiatowy Inspektorat Weterynarii - dz. nr ewid. [...]), pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznym (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych). Wobec występowania w obszarze analizowanym usług ogólnomiejskich zaistniały przesłanki pozwalające na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Wnioskowana działka nr ewid. [...] ma dostęp do drogi publicznej ul. [...], a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wnioskowana działka nr [...] wg ewidencji gruntów jest gruntem zabudowanym i zurbanizowanym oznaczonym symbolem Bi "Inne tereny zabudowane".

W ocenie Prezydenta Miasta planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust 1 ww. ustawy.

Organ I instancji powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 1 czerwca 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 744/07) wskazał, iż dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki nie wymaga wyodrębniania poszczególnych rodzajów funkcji. Z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych funkcjach, organ przeprowadził analizę łącznie dla różnych typów występującej zabudowy i ustalił wskaźnik jako średni dla obszaru analizowanego.

Ustalenia planu miejscowego obowiązują dla części frontowej działki nr ewid. [...], już zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym. Pozostała część działki, której zamierzenie inwestycyjne dotyczy nie jest objęta tymi ustaleniami, wobec czego sposób określenia wymagań dla nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe organ wyznaczył wokół wnioskowanej działki obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu:

- z uwagi na obowiązujące dla terenu bezpośrednio przylegającego do ul. [...] ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie wyznaczył linii zabudowy od strony pasa drogowego ul. [...];

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ wyznaczył na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; planowana inwestycja dotyczy zachodniej części działki nieobjętej ustaleniami planu miejscowego, wobec czego wskaźnik ten ustalono na podstawie analizy działek sąsiednich;

- szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku nie została wyznaczona, bowiem planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., lecz będzie drugim budynkiem położonym w głębi tej działki. Zgodnie z decyzją SKO znak [...] z dnia [...].05.2010 r. szerokość elewacji frontowej budynku dotyczy nowej zabudowy znajdującej się od strony frontu działki. Analogicznie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy tej samej elewacji frontowej nowej zabudowy znajdującej się od strony frontu działki;

- geometria dachu budynku została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Analiza sporządzona została zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także z uwzględnieniem warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Prezydent wskazał także, iż dokonano uzgodnienia w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego (uzgodnienie nr [...] z dnia [...] lutego 2011r.). Dokonano również uzgodnienia w rozumieniu wymogów zawartych w art. 3 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (postanowienie znak [...] z dnia [...] kwietnia 2011r.).

Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na ww. postanowienie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zważył, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów prawa, które sankcjonowałyby formę postanowienia dla stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Obowiązek współdziałania organów administracji publicznej w trybie 106 Kpa musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, a katalog podmiotów wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2011r. organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, biorąc jednocześnie pod uwagę stanowisko Państwowego Inspektora Sanitarnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił planowaną inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wydając opinię sanitarną (znak [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.).

Następnie pismem z dnia [...] września 2011 r. organ zawiadomił wszystkie strony o zgromadzeniu dokumentów i uprawnieniach wynikających z prowadzonego postępowania.

Prezydent, powołując się na dyspozycję art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] października 2011r., pismami z dnia [...] listopada 2011r. wnieśli D. i W.Ż. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...].

W opinii odwołujących się decyzja z dnia [...] października 2011r., w części swojego rozstrzygnięcia, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r.

Podnieśli, że część działki położona w pasie od strony ulicy [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na usługi komercyjne. Na tej właśnie części działki nr [...] i dodatkowo na przyległym fragmencie pozostałej jej części (nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) Spółka "P" wybudowała już budynek handlowo-usługowy wraz z częścią biurową i socjalną, zapleczem technicznym, parkingiem, drogami komunikacyjnymi i zbiornikami na nieczystości płynne. Jednakże, aby możliwą stała się realizacja przez Spółkę "P" na działce nr [...] powyższego przedsięwzięcia z jego częściową lokalizacją na przyległej części tej działki, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Spółka ta uzyskała w tym celu decyzję Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006r. Fakt związania organu orzeczeniem wynikającym z tejże decyzji, pomimo uwag zgłoszonych w tym względzie w piśmie z dnia [...] lutego 2011r., został całkowicie przez organ zignorowany przy wydaniu zaskarżanej decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślono dalej, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006r., została następnie przez inwestora skonsumowana, tzn. inwestor uzyskał w oparciu o powyższą decyzję pozwolenie na budowę i zrealizował budowę budynku handlowo-usługowego wraz z częścią biurową i socjalną, zapleczem technicznym, parkingiem, drogami komunikacyjnymi i zbiornikami na nieczystości płynne.

Zaistniała sytuacja, zdaniem odwołujących się, wypełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, co z kolei wskazuje, iż decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2011r. dotknięta jest wadą nieważności.

W odwołaniach stwierdzono także, że ustalenia ww. decyzji, odnośnie intensywności zabudowy części działki nr [...], prowadzą w konsekwencji do naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie obowiązują w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Jak wynika bowiem z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla części działki nr [...] objętej tym planem, i już zabudowanej, łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce nr [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, czyli w tym wypadku nie może przekroczyć powierzchni 1901,10 m2, natomiast powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, czyli w tym wypadku nie może być mniejsza niż 1267,40m2. Wymogi co do intensywności zabudowy działki nr [...] zostały uwzględnione w ustaleniach zawartych w decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006r. Natomiast wymóg, że łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce nr [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, a powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, został całkowicie zignorowany przez organ w decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Ponadto zastrzeżenia odwołujących się budzi ogólnikowe stwierdzenie zawarte w jej uzasadnieniu, iż "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Strony zauważyły, że w omawianej sprawie zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje "projektowania" uzbrojenia terenu w zakresie odprowadzania ścieków. W tym zakresie w rozstrzygnięciu decyzji na stronie 4 w punkcie 2c) wyraźnie stwierdza się: "- ścieki - szczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (do czasu oddania do użytkowania sieci kanalizacyjnej)". A zatem nie ma żadnych wątpliwości, że niniejsza decyzja ustala warunki zabudowy dla budowy budynku krematorium na działce, dla której w chwili obecnej nie istnieje możliwość przyłączenia do sieci ogólnospławnej, czyli ustala warunki zabudowy na budowę budynku krematorium z przyłączeniem do zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne.

W związku z tym powstaje wątpliwość, czy taką sytuację faktyczną istniejącą w odniesieniu do terenu działki nr [...] można uznać za wystarczające uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego w postaci budynku krematorium wraz z infrastrukturą. Organ bowiem nie wykazał w decyzji, że takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi, w tym przypadku przepisami sanitarnymi ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy zostaną spełnione warunki określone m.in. w punkcie 3 tego przepisu, tzn. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odwołujący się wnieśli o dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezależnej i wnikliwej oceny w zakresie zachowania zgodności zaskarżanej decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami odrębnymi, a konkretnie z przepisami sanitarnymi (ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej). Prośba ta jest tym bardziej zasadna, że wcześniejsze działania podejmowane przez organ w niniejszej sprawie w celu uzyskania uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego doprowadziły do sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia prawa, co potwierdza orzeczenie zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011r. Zaznaczono przy tym, że prośba o dokonanie wnikliwej oceny dotyczy również kwestii zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi regulującymi sprawy z zakresu składowania odpadów, jakie powstają na skutek działalności obiektu krematorium.

Zastrzeżenia Wspólnoty Mieszkaniowej budzi ponadto stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że lokalizacja budynku krematorium wraz z infrastrukturą na działce nr [...] jest zgodna z wymogiem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii Wspólnoty żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy [...]), na których zlokalizowane są: cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy - powiatowy inspektorat weterynarii, lecznica dla zwierząt, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy [...]) zlokalizowane są: cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy, lecznica dla zwierząt, dziwi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji (na stronie 9), że w obszarze analizowanym występują usługi ogólnomiejskie. Dodatkowe wskazywanie w tym przypadku na okoliczność, że na cmentarzu zlokalizowana jest kaplica zdaje się być wyłącznie nieskuteczną próbą dowiedzenia, że w sprawie spełniony jest wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zastrzeżenia D. i W.Ż. budzi ponadto fakt powołania się przez Prezydenta Miasta przy ustalaniu charakteru działalności na Polską Klasyfikację Działalności (PKD). We wstępie do ww. rozporządzenia (PKD) zamieszczono katalog spraw do których może ona zostać wykorzystana i powinna być stosowana, w którym to katalogu nie wymienia się procedury wydawania decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Wynika z tego, że bezprawnym jest twierdzenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa została przez planowane zamierzenie na działce nr ewid. [...] spełniona. Na żadnej z działek sąsiednich nie ma obiektu służącego do spalania i "gdyby nie chodziło o spalanie zwłok ludzkich to można by się pokusić o stwierdzenie że obiekt krematorium to działalność podobna do utylizacji odpadów (pod względem procesu) i tak zdaniem strony powinien być klasyfikowany".

Z powyższych względów, Wspólnota Mieszkaniowa oraz D. i W.Ż. wnieśli o uchylenie objętej odwołaniem decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy analizując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2011r., uzupełniony pismem z dnia [...] lutego 2011r. - mając na względzie, iż stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek ten winien m.in. zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej - stwierdził, że we wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną oraz gaz.

Ponadto Kolegium wskazało, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez Przedsiębiorstwo "P" spółka jawna Zakład Pracy Chronionej, za którą działał A.R., wskazany jako "współwłaściciel", zaś w aktach sprawy brak jest informacji, czy był on osobą uprawnioną do reprezentacji wnioskodawcy. Organ II instancji podniósł, że spółka jawna jest spółką osobową prawa handlowego i prawo do jej reprezentacji przysługuje każdemu wspólnikowi. Prawo wspólnika do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki i nie można ograniczyć go ze skutkiem wobec osób trzecich (art. 29 Kodeksu spółek handlowych). Umowa spółki może jednak przewidywać, że wspólnik jest pozbawiony prawa reprezentowania spółki, bądź że jest uprawniony do jej reprezentowania tylko łącznie z innym wspólnikiem lub prokurentem (art. 30 § 1 K.s.h.). W związku z faktem, iż w firmie spółki jawnej będącej wnioskodawcą nie ujawniono nazwiska A.R., organ I instancji winien był zbadać kwestię, czy był on osobą uprawnioną do jej reprezentacji, np. wzywając składającego podanie do okazania się odpisem aktualnym z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Powołując się na dyspozycję przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Odnosząc się do uzgodnienia dokonanego przez Prezydenta Miasta z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...], organ odwoławczy wskazał na rozbieżności pomiędzy decyzją organu I instancji, a treścią pisma (uzgodnienia) Wydziału Dróg i Transportu Publicznego z dnia [...] lutego 2011r. w zakresie numeracji działek stanowiących pas drogowy ulicy [...], z której ma się odbywać skomunikowanie inwestycji. W decyzji jest mowa o działkach o nr [...], zaś w piśmie Wydziału Dróg i Transportu Publicznego podaje się działki nr [...].

Kolegium stwierdziło dalej, iż materiał zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Do wniosku dołączono jedynie warunki techniczne dla przyłącza gazowego, przy czym nie wiadomo, czy zapewniają one zapotrzebowanie, ponieważ inwestor we wniosku nie wskazał wielkości zapotrzebowania. W pozostałym zakresie inwestor podał, że zapewnienie dostawy energii i wody będzie odbywało się z istniejącego przyłącza. Wobec niewskazania przez inwestora ww. zapotrzebowania brak jest - w ocenie organu odwoławczego - możliwości zweryfikowania, czy przesłanka ta została spełniona.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze za niewystarczające uznało ustalenia Prezydenta Miasta w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Kolegium wskazało, że nie wiadomo, czy jest to zbiornik, bądź zbiorniki już istniejące, czy też winny być one objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na niespójności w zakresie brzmienia firmy Spółki – wnioskodawcy ujętymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w załączonych do wniosku warunkach przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...] grudnia 2010r. Kolegium podkreśliło, iż dokładne ustalenie tej okoliczności było obowiązkiem organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził nadto niespójności pomiędzy oznaczeniem wnioskodawcy, a oznaczeniem strony dla której decyzja została wydana.

Kolegium wyraziło także wątpliwości dotyczące prawidłowości wskazania przez organ I instancji wspólników Spółki jako stron postępowania, podczas gdy zdaniem organu odwoławczego za stronę postępowania winna być uznana spółka jawna, a nie jej wspólnicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez D.Ż. córce – K.Ż.-Z., zauważyło, iż jego treść pozostaje w sprzeczności z adnotacją sporządzoną na nim przez pełnomocnika. Wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa organ I instancji winien usunąć, gdyż zgodnie z wolą strony obejmuje ono wszelkie sprawy związane z wydaniem zaskarżonej decyzji, co w rezultacie winno skutkować doręczaniem wszelkich pism pełnomocnikowi.

Organ II instancji stwierdził dalej, iż w załączniku graficznym nr 2 do wyników analizy nie wskazano do jakiej decyzji został on sporządzony.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. Kolegium za słuszne uznało odstąpienie przez Prezydenta Miasta od ustalenia linii zabudowy (a także szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). Organ II instancji powołał się przy tym na uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011r. (sygn. akt II OSK 496/10), w którym Sąd ten stwierdził, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" zabudowy istniejącej jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się - zwracających uwagę na fakt wydania w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego - Kolegium powołując się na piśmiennictwo wskazało, iż decyzja ta była podstawą do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co doprowadziło niejako do "skonsumowania" wynikających z niej uprawnień (T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium powołało się nadto na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym ten sam inwestor może ponownie wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o ile nowy wniosek dotyczy innej budowy. Wskazując jednakże na fakt niedysponowania aktami sprawy dotyczącymi ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006r. Kolegium uznało, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien odnieść się do zarzutu tożsamości obu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego przez D. i W.Ż., Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności można zastosować do wykładni pojęcia działalności związanej z prowadzeniem krematoriów i do poszukiwania działalności pokrewnej. Podobne zastosowanie mogą znaleźć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zgodnie z którym krematoria należą do klasy 1272 pod nazwą "Budynki przeznaczona do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych", obejmującej m.in. kościoły, kaplice, cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe i krematoria.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na usytuowanie przedmiotowej działki przy granicy cmentarza komunalnego oraz ustalone w judykaturze szerokie rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji", za nietrafny uznało zarzut, iż budowa krematorium nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy.

Ponadto Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących się, iż w sprawie błędnie wyznaczony został wskaźnik intensywności terenu. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent prawidłowo wziął pod uwagę przy wyznaczaniu tego wskaźnika teren całej działki nr [...], w tym również część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśliło również, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), odpady z krematorium (klasa 10.14) nie są zaliczane do kategorii odpadów niebezpiecznych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012r. Wspólnota zgadzając się z sentencją zaskarżonej decyzji, zarzuciło jednakże, iż decyzja ta jest niewystarczająca w wytycznych co do dalszego toku postępowania administracyjnego, w tym nie uwzględnia konieczności zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jest chronionego przez art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawa do ochrony zdrowia mieszkańców (właścicieli) budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów. Nadto, zdaniem strony skarżącej, decyzja Kolegium nie uwzględnia konieczności dokonania oceny, czy przy zagospodarowaniu działki nr [...] chroniony będzie własny interes prawny (art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) każdego z mieszkańców, to jest wywiedziony z art. 140 Kodeksu cywilnego interes w postaci prawa do swobodnego wykonywania swojego prawa własności lokalu mieszkalnego.

W dalszej części skargi Wspólnota sformułowała zarzuty wynikające z przekonania mieszkańców budynku przy ul. [...] o negatywnym wpływie krematorium na ich zdrowie, jak i komfort psychiczny. Wspólnota powołując się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 30 maja 2007r. (sygn. akt II SA/Kr 638/05) wskazała, iż w związku z działalnością krematorium następuje emisja substancji wynikających ze spopielania zwłok i spalania trumien wraz z ubraniami zawierającymi domieszki tworzyw sztucznych, gumy, czy też niektórych metali, zaś wśród substancji wydzielanych w procesie spopielania zwłok występuje dwutlenek azotu oraz inne szkodliwe dla zdrowia ludzi substancje. Skarżący wskazali na możliwość wystąpienia poważnej awarii i niekontrolowanego uwolnienia się szkodliwych substancji w znacznych ilościach. Podnieśli także, iż w związku z funkcjonowaniem krematorium występuje emisja hałasu o znacznym natężeniu pochodzącego od "wentylatorów i młynów mielących niespalone kości". Z kolei widok dymiącego komina krematorium oraz odgłos tychże młynów i wentylatorów miałyby negatywny, znaczący wpływ na komfort psychiczny mieszkańców. Powyższe niewątpliwie uniemożliwiałoby skarżącym korzystanie z wypoczynku na terenie własnej posesji.

Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] zastrzeżenia dotyczące negatywnego wpływu krematorium na zdrowie mieszkańców są tym bardziej zasadne, że w obecnym stanie prawnym, w związku z wejściem w życie z dniem 15 listopada 2010r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), instalacje do spopielania zwłok – krematoria nie są już zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, powoduje, iż budowa krematorium i działania inwestora w tym względzie pozostają obecnie poza wszelką kontrolą organów administracji publicznej w zakresie oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, a tym samym na zdrowie mieszkańców budynków znajdujących się w bliskiej odległości od planowanej inwestycji.

Wspólnota wskazała w skardze na brak odniesienia się przez Kolegium do sformułowanych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta zarzutów dotyczących naruszenia przez tenże organ przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Kolegium stwierdziło jedynie ogólnikowo, że uznaje za nietrafny zarzut błędnego wyznaczenia wskaźnika intensywności terenu, wyjaśniając, że ustalenie wskaźnika powinno dotyczyć całego terenu działki, gdy tymczasem przedmiotem wątpliwości Wspólnoty było to, czy w związku z planowaną budową krematorium nie nastąpi przekroczenie wartości wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęta jest część działki nr [...] znajdująca się w pasie od ulicy [...], a dotyczących dopuszczalnej dla całej działki nr [...] wartości maksymalnej w zakresie intensywności zabudowy kubaturowej oraz wymaganej dla całej działki nr [...] wartości minimalnej w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Wspólnota podniosła, iż z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce nr [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, czyli w tym wypadku nie może przekroczyć powierzchni 1901,10 m2 (jeśli zważyć, iż łączna powierzchnia całej działki nr [...] wynosi 0,6337 ha), natomiast powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, czyli w tym wypadku nie może być mniejsza niż 1267,40 m2. Wbrew powyższemu, w decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011r. ustalono, iż wskaźnik łącznej powierzchni kubaturowej, liczony razem z istniejącą zabudową, nie może przekroczyć 32,29%. Wskazując na pominięcie przez Prezydenta Miasta faktu, że obowiązujące przepisy stanowią, że powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] nie może być mniejsza niż 20% całej powierzchni działki, Wspólnota wyraziła wątpliwości, czy w związku z planowaną inwestycją ww. wymóg zostanie spełniony.

Strona skarżąca wskazała także na wątpliwości co do zasadności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż planowana lokalizacja inwestycji spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wspólnota podniosła, iż w odwołaniu wskazano, że w sytuacji, gdy na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy [...]) zlokalizowane są: cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy, lecznica dla zwierząt, dziwi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że w obszarze analizowanym występują usługi ogólnomiejskie. Kolegium nie wskazało jaka konkretna zabudowa istniejąca w obszarze wyznaczonym do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwala na stwierdzenie, że w związku z planowaną budową krematorium zachodzi kontynuacja funkcji.

Z uwagi na powyższe, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani też jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i oceniając podniesione w sprawie zarzuty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie: K.p.a). Zgodnie z jego treścią, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy wskazać, że decyzja kasacyjna nie jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był zatem do zbadania, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o wniosek inwestora, który nie zawierał niezbędnych danych charakteryzujących inwestycję w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię i gaz. Brak natomiast we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie: u.p.z.p) charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z przesłanek, która może uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest zagwarantowanie stosownego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p). Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczeniem odpowiednich usług (zob. Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2011, s. 523).

Z akt administracyjnych wynika, że do wniosku inwestor dołączył jedynie warunki techniczne dla przyłącza gazowego. Nie wiadomo jednak, czy zapewniają one zapotrzebowanie. Inwestor nie wskazał bowiem wielkości zapotrzebowania. W pozostałym zakresie inwestor podał, że zapewnienie dostawy energii i wody będzie odbywało się z istniejącego przyłącza. W tej sytuacji prawidłowa jest konstatacja, iż nie było podstaw do stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Słusznie także organ odwoławczy uznał za niewystarczające ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Istotnie z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że następować to będzie do zbiornika bezodpływowego, nie wiadomo jednak, czy jest to zbiornik bądź zbiorniki już istniejące, czy też powinny być objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolejnymi przyczynami uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było: niezbadanie, czy składający wniosek A.R. był osobą uprawnioną do reprezentacji spółki, rozbieżności pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji a treścią uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie numeracji działek stanowiących pas drogowy ul. [...], nieustalenie rzeczywistego brzmienia firmy wnioskodawcy, wątpliwości w zakresie prawidłowości wskazania wspólników spółki, wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez D.Ż. córce – K.Ż. oraz ustalenie przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2006 r., dotyczącej przedmiotowej działki.

Zdaniem Sądu uchybienia te mogły być sanowane przez organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 K.p.a. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Natomiast - w ocenie Sądu - słuszne jest stanowisko skarżącej co do tego, iż organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, iż uzasadnienie tej decyzji nie zawiera oceny sprawy w zakresie wszystkich podnoszonych przez skarżącą na etapie odwołania okoliczności. Sąd dostrzegając powyższe uznał jednak, iż uchybienia procesowe organu popełnione w ww. zakresie nie mają charakteru istotnego, a tylko o takim charakterze - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a) - czyniłby zasadnym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zajmując takie stanowisko miał przede wszystkim na względzie to, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie na nowo do wszechstronnego i dokładnego rozpatrzenia wniosku i wszelkich okoliczności dotyczących intensywności zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Skarżąca podnosi w skardze, iż zaskarżona decyzja nie wyczerpuje wytycznych co do dalszego toku postępowania, w tym nie uwzględnia konieczności zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również nie uwzględnia konieczności dokonania oceny, czy przy zagospodarowaniu działki nr [...] chroniony będzie własny interes prawny każdego z mieszkańców, tj. wywiedziony z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w postaci swobodnego wykonywania swojego prawa własności z tytułu własności lokalu mieszkalnego. Skarżąca zaznacza, że krematorium do spopielania zwłok jest obiektem bardzo uciążliwym dla otoczenia i z pewnością nienadającym się do lokalizacji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do tego stanowiska, wskazać należy, iż organ pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p, ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich, zakres oddziaływania inwestycji ma być ograniczony do granic nieruchomości, planowana inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dalej organ ustalił, że projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Podkreślenia przy tym wymaga, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, które to naruszenie skarżąca upatruje w usytuowaniu i bliskości spornego krematorium, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji". Podkreślenia wymaga, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów ). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Sąd przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 ( Lex nr 465665, wyrok dostępny także na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, iż "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolości zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu".

W przepisie art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy zatem na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz a planowana inwestycja dotyczy realizacji krematorium, to uznać należy, że stanowi ona kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, spełniając kryteria ustawowe art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne i na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę oddalić.