Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3590/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 47, art. 48
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 22, art. 50 ust. 1 lit. k, art. 92a ust. 3 i 4, lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. sp. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 250/17 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. z o.o. sp. k. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. oddalił skargę B. Spółki z o.o. s.k. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok Sąd I instancji wydał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., zwanej dalej: "u.t.d."), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Szczecinie (dalej w skrócie: "ZWITD w Szczecinie"), nałożył na B. Spółkę z o.o. Spółkę komandytową z siedzibą w Szczecinie (dalej spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na podjęte wobec spółki czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorstwa. Zakres kontroli obejmował okres działalności skarżącej od 8 lutego 2015 r. do 8 lutego 2016 r. W spółce w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli na podstawie umowy o pracę nie zatrudniono kierowców realizujących przewozy drogowe, natomiast korzystano ze świadczenia przez 25 kierowców usług prowadzenia pojazdu na podstawie umowy współpracy, zawartej pomiędzy kontrolowanym przedsiębiorstwem a firmą B. Spółką z o.o. Sp.k., prowadzącą agencję pośrednictwa pracy. Organ ustalił, że wykonywanie transportu drogowego stanowiło główny przedmiot działalności gospodarczej przedsiębiorstwa na podstawie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy z ważnością na okres od 10 marca 2015 r. do 9 marca 2020 r., licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy z ważnością do dnia 13 kwietnia 2016 r.

W wyniku podjętych czynności kontrolnych organ ustalił w spółce następujące naruszenia:

– przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę;

– przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut,

– skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę,

– wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji,

– nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

– naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę,

– naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd,

– niedzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców.

Z tego tytułu, organ wyliczył i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 18, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 u.t.d., L.p. 5.1.1, 5.1.2., 5.2.1., 5.2.2, 5.3.1, 5.3.2, 5.6.1, 5.6.2, 6.1.4, 6.2.1, 6.3.11, 6.3.12, 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 13 ust. 1, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm., dalej zwanej: "u.c.p.k."), art. 23, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylenia rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (w skrócie "rozporządzenie EWG 3821/85") w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1, zwanego dalej: "rozporządzeniem UE nr 165/2014"), art. 6-8, art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE. L Nr 102, zwanego dalej: "rozporządzeniem WE nr 561/2006"), Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie (dalej w skrócie: "GITD w Warszawie") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego udowodnione zostały wskazane naruszenia, a kary pieniężne zostały przez organ I instancji nałożone zasadnie.

Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej decyzji prawidłowo wskazano przepisy prawne dla wszystkich stwierdzonych naruszeń. Zauważył również, że organ pierwszej instancji wskazał podstawę prawną z rozporządzenia UE nr 165/2014 wyłącznie odnośnie naruszenia Lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Wyjaśnił, iż w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli ujęto rozporządzenie EWG nr 3821/85, którego regulacja w art. 15 ust. 1 i 2 jest tożsama z regulacją art. 34 rozporządzenia UE nr 165/14, nakłada na kierowcę takie same obowiązki rejestrowania aktywności na karcie kierowcy. Wobec powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że niewymienienie rozporządzenia UE nr 165/14 w art. 4 pkt 22 u.t.d., nie miało wpływu na zasadność analizy zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia wydaną decyzją art. 92a ust. 3 u.t.d. Wyjaśnił, że w świetle regulacji wynikających z art. 50 ust.1 lit. k w związku z art. 68 ust. 1 u.t.d. kontrola przestrzegania czasu pracy przez organ, może obejmować wyłącznie przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe oraz osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujące przewozy drogowe na jego rzecz. Jak zauważył organ, spółka korzystała z usług wykonywania transportu drogowego przez kierowców, na podstawie umowy współpracy z przedsiębiorstwem B. Spółka z o.o. Sp.k. Dla organu było bezsporne, że kierowcy niezatrudnieni przez przedsiębiorcę osobiście wykonywali przewozy drogowe na jego rzecz i organy kontroli były uprawnione do kontroli regulacji czasu pracy w odniesieniu do tych kierowców. Organ II instancji wskazał poza powyższym, że stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 4 u.t.d., za kierowców, o których mowa ust. 3 pkt 1-3 u.t.d., uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Według organu, w przedmiotowym stanie faktycznym kierowcy wykonujący przewozy na rzecz przedsiębiorcy, nie byli przez niego zatrudnieni. Wynika to wprost z umowy współpracy, zawartej w dniu [...] lutego 2015 r., między stroną a B. Spółką z o.o. Sp.k (agencją pośrednictwa pracy), a w szczególności z § 2 pkt 2 tej umowy. Zdaniem organu, nie zachodzi tutaj kolizja pomiędzy przepisami u.c.p.k. a przepisami u.t.d. Wyjaśnił, że pierwsze przepisy regulują dopuszczalne okresy czasu pracy kierowców oraz zasady ich ewidencjonowania, natomiast drugie regulują wyłącznie wysokość dopuszczalnych kar pieniężnych.

Wobec zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia Lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy zgodził się ze stroną, iż określając maksymalne okresy na wczytanie stosownych danych, należy uwzględnić należy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Wyjaśnił, że jednakże ponownie rozpoznając sprawę przy uwzględnieniu wyłącznie dni zarejestrowanej działalności stwierdził wystąpienie naruszenia z ww. Lp. 6.3.11 oraz Lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., we wszystkich przypadkach, wskazanych przez organ pierwszej instancji.

Podniesiony przez stronę zarzut naruszenia Lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy uznał za niezasadny. Wskazał, że ustawodawca w ww. lp., sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 300 zł nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.c.p.k. Zdaniem organu, kara ta odnosi się do każdego przypadku nieudzielenia przez przedsiębiorcę przerwy. Zauważył, że strona w toku postępowania nie przedstawiła dowodów na brak wpływu na powstałe naruszenia ze wskazanej lp.

Podsumowując GITD w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji spełnił obowiązki z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie doszło, jego zdaniem, do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż kwestionowana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane ww. przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie przedstawiła dowodów wskazujących na zastosowanie art. 92b i art. 92 c u.t.d., a w zgromadzonym materiale organ nie dopatrzył się okoliczności przemawiających za zastosowaniem tych przepisów. Stwierdził też prawidłowość sporządzonego protokołu kontrolnego, który spełniał wymogi formalne i materialne. Uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję GITD w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r., wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej, nie potwierdził wystąpienia naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż przedmiotem kontroli organu inspekcji transportu drogowego była działalność skarżącej Spółki w oparciu o przepisy u.t.d., u.c.p.k., rozporządzenie EWG nr 3821/85, rozporządzeniem UE nr 165/2014", rozporządzeniem EWG nr 561/2006") za okres od 8 lutego 2015 r. do 8 lutego 2016 r. W oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty ustalono szereg naruszeń, co stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Jak wynika z akt sprawy, stronie skarżącej zapewniono czynny udział w tym postępowaniu, jak również w postępowaniu kontrolnym. Protokół kontroli, szczegółowo opisuje poszczególne stwierdzone nieprawidłowości, jakiego okresu dotyczyły, w oparciu o jakie dowody zostały stwierdzone. Spółka miała możliwość składania dowodów wiążących się z jej działalnością transportową, do których organ się odniósł w treści uzasadnienia wydanej decyzji. W świetle powyższego, zdaniem WSA, zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd I instancji uznał, że organ w postępowaniu administracyjnym dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonał jego całościowego rozpatrzenia, zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. Wyniki tych działań organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji, której treść zawiera wszystkie niezbędne składniki, w tym przedstawienie stanu prawnego i faktycznego sprawy.

WSA zauważył, że stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy dla podmiotu zatrudniającego kierowców, jak w przypadku skarżącej, w liczbie średnio od 11 do 50, w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, nie może przekroczyć 20.000 zł. Stąd, w świetle wskazanego przepisu organ pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął, nakładając na spółkę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, choć nie wszystkie przyczyny, podniesione przez organy obu instancji, mogły stanowić podstawę nałożenia tejże kary pieniężnej. Sąd I instancji nie podziela bowiem przyjętej przez organy zasadności nałożenia na stronę kary pieniężnej, przewidzianej Lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zdaniem WSA, okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdy nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to te wszystkie dni kalendarzowe (z pomięciem urlopów o zwolnień lekarskich), które przyjął organ w swej analizie. Sąd I instancji uznał, że organ wadliwie ocenił naruszenie przez spółkę obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę, opisane w Lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., za które organ wymierzył karę w wysokości 12.000 zł. W konsekwencji wadliwie zostało również ocenione, przez organy, wykonywanie przez skarżącą obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd, opisane w Lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. i nałożenie na skarżącą kary w wysokości 3.500 zł. Jednakże wymienione naruszenia organu nie miały wpływu na wynik sprawy.

WSA nie podzielił stanowiska skargi, iż organ nie był uprawniony do dokonania analizy dokumentów dotyczących urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, w aspekcie wymagań określonych w rozporządzeniu UE nr 165/2014, skoro przepis krajowy art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d., w zakresie obowiązków lub warunków przewozu drogowego - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, odsyła jedynie do rozporządzenia EWG nr 3821/85. Sąd I instancji wyjaśnił, że ww. rozporządzenie nr 3821/85 zostało uchylone na mocy art. 47 rozporządzenia UE nr 165/2014 z dnia 14 lutego 2014 r., co miało akurat miejsce w okresie poddanym przez organ kontroli spółki. W świetle art. 34 rozporządzenia UE nr 165/2014, organ jest uprawniony do analizy danych cyfrowych pobranych z pamięci urządzeń rejestrujących zainstalowanych przez przedsiębiorcę do wykonywania przewozów drogowych. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, ww. przepis jest tożsamy w skutkach z uprzednio obowiązującym art. 15 ust. 3 i 8 rozporządzenia nr 3821/85. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 47 rozporządzenia UE nr 165/2014, odesłanie do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłanie do niniejszego rozporządzenia. W myśl art. 48 rozporządzenia UE nr 165/2014, wchodzi ono w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (tzn. 1 marca 2016 r.). Zgodnie ze zdaniem drugim art. 48 rozporządzenia UE nr 165/2014, z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. WSA zauważył, iż w zdaniu trzecim art. 48 postanowiono, że art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015r. W związku z tym, iż zarzucane skarżącej spółce naruszenia miały miejsce w terminie od 8 lutego 2015 r. do 8 lutego 2016 r., Sąd I instancji uznał, że powołanie się przez organ na przepisy rozporządzenia UE nr 165/2014, jako podstawę prawną naruszenia z Lp. 6.1.4. oraz Lp.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., nie było wadliwe.

Obowiązki wynikające z art. 23 rozporządzenia UE nr 165/2014, dotyczące okresowego sprawdzenia urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego, odpowiadają obowiązkom wypływającym m.in. z art. 1 i art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Okoliczność stwierdzonego przez spółkę naruszenia obowiązku kalibracji urządzenia rejestrującego w pojeździe nr rej. [...], w okresie 12 listopada 2015 r. do 2 lutego 2016 r., była bezsporna. WSA zauważył, że w uzasadnieniu decyzji, co do sankcjonowania ww. naruszeń organ pierwszej instancji, powołał przepisy rozporządzenia EWG nr 3821/85, tak, więc podstawa prawnej do nałożenia kary pieniężnej z ww. tytułu istniała i była prawidłowo zastosowana.

Sąd I instancji nie podziela też stanowiska skargi, co do bezskuteczności stosowania rozporządzenia nr 165/2014 r., skoro nie został on wymieniony w art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d. WSA wskazał, że w powołanym przepisie ustawodawca określił w jakim zakresie tematycznym uznaje prymat bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, co oznacza, że organy państwa muszą stosować prawo wspólnotowe w tej dziedzinie bezpośrednio, jeżeli jest to tylko możliwe. Przepisy tego prawa wspólnotowego mają charakter jasny i bezwarunkowy. Bezwarunkowość tego prawa oznacza, że wykonanie lub skuteczność stosowania danej normy, nie jest uzależnione od podjęcia jakichkolwiek środków prawodawczych przez państwa członkowskie. W tym przypadku rzecz dotyczy aktu prawa wspólnotowego określającego sposób funkcjonowania przedsiębiorców w obszarze Unii Europejskiej w zakresie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Poprzednio kwestię tę regulowało rozporządzenie EWG nr 3821/85, które zostało zastąpione nową regulacją, tj. rozporządzeniem UE nr 165/2014, co oznacza kontynuację prawa wspólnotowego w danej dziedzinie i potrzebę respektowania tego prawa także przez organy i sądy krajowe. Jak wynika z art. 48 zdanie czwarte rozporządzenia UE nr 165/2014, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższego, dla uznania skuteczności stosowania przepisów nowego rozporządzenia nie było konieczna ingerencja organu ustawodawczego polegająca na dokonaniu odpowiedniej zmiany w przepisach krajowych, dla skutecznego stosowania ww. prawa wspólnotowego.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, niesporne jest, iż w skarżącej, w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, nie zatrudniono kierowców realizujących przewozy drogowe, natomiast korzystano ze świadczenia przez 25 kierowców usług prowadzenia pojazdu na podstawie umowy współpracy zawartej pomiędzy kontrolowaną spółką, a B. Spółkę z o.o. Sp.k. – prowadzącą agencję pośrednictwa pracy. W świetle powyższego, zarzut spółki, że wynajęci w okresie kontroli kierowcy agencji pośrednictwa pracy nie należą się do kręgu podmiotów określonych w ww. przepisach, nie znajduje potwierdzenia. Ustalony przez organ stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że kierowcy wykonujący transport środkami pozostającymi w dyspozycji skarżącej wykonywali go osobiście i pod nadzorem skarżącej, a zatem na jej rzecz i w jej imieniu w rozumieniu art. 50 ust. 1 lit. k u.t.d. Zdaniem Sądu I instancji, odmiennych ustaleń nie sposób przyjąć, wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. WSA uznał, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 68 ust. 2 u.t.d. Skarżąca poza powołaniem przepisów oraz postawieniem ww. twierdzenia, nie przedstawiła też jakiegokolwiek uzasadnienia dla podnoszonych racji. W związku z tym, uznał za chybiony zarzut naruszenia wydaną decyzją art. 50 ust. lit. k w zw. z art. 68 ust. 2 (winno być ust. 1 pkt 2 lit. b).

Końcowo Sąd I instancji uznał prawidłowość nałożenia kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji za inne naruszenia, niż wynikające z Lp. 6.3.11. i Lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie WSA, uwzględnienie części zarzutów skargi nie pozwalało jednak skutecznie podważyć legalności wydania zaskarżonej decyzji. Należy bowiem w sprawie uwzględnić, że nałożona przez organ kara pieniężna dotyczyła także innych naruszeń z załącznika nr 3 do u.t.d., których ustalenie przez organ nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu I instancji, tj.: Lp. 5.1 - 400 zł, Lp. 5.2 - 5.450 zł, Lp.5. 3 - 9.400zł, Lp. 5.6 - 400 zł, Lp. 6.1.4 – 1.000 zł, Lp. 6.2.1 - 5.000 zł, Lp. 8.4 - 8.700 zł, co łącznie daje kwotę 25.350 zł (ponad 20.000 zł). Tak więc, nawet uznane częściowo za zasadne zarzuty skarżącej, nie mogłoby odnieść wpływu na poprawność wyliczonej przez organ kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, stosownie do reguł wynikających z art.92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę jako niezasadną oddalił.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o jego treść osoby przeprowadzające kontrolę miały prawo nałożyć karę na podstawie naruszenia art. 23 i 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/14 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (...), w sytuacji gdy wobec treści art. 48 rozporządzenia nr 165/2006 przepis art. 47 tego rozporządzenia określający zasady zastępczego stosowania przepisów rozporządzenia nr 165/2006 w razie odwołań do rozporządzenia 3821/85 wszedł w życie dopiero w dniu 2 marca 2016 r. tj. po dacie przeprowadzonej kontroli;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 92 a ust. 2 i 3 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 lit. k u.t.d. poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że kary nałożone na skarżącą nie były zawyżone, w sytuacji gdy spółka nie zatrudniała kierowców a jedynie korzystała z usług agencji pośrednictwa pracy;

3) na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje oparły się na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy w dacie przeprowadzonej kontroli treść art. 23 i 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UB.L.2014.60.1) nie obowiązywała, a organy kontrolujące nie miały ustawowych podstaw do badania jego naruszeń;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawcy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi B. sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w S. w całości w sytuacji stwierdzenia, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a tym samym zaniechania przeprowadzenia wszechstronnej analizy czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107§ 3 k.p.a.,7 k.p.a. i 77 §1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty sformułowane w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w zakresie ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, na podstawie akt sprawy. Zauważyć należy, że kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 §1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet, jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wobec czego WSA zasadnie uznał, że zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ w postępowaniu administracyjnym dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonał jego całościowego rozpatrzenia, zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. Wyniki tych działań organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji, której treść zawiera wszystkie niezbędne składniki, w tym przedstawienie stanu prawnego i faktycznego sprawy, jak to zasadnie przyjął Sąd I instancji.

WSA nie podzielił jedynie przyjętej przez organy zasadności nałożenia na stronę kary pieniężnej, przewidzianej Lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. Rzecz dotyczy dokonanej przez organ oceny prawnej, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w trakcie kontroli spółki, związanej z obowiązkiem odczytywania pracy kierowców (pliki z kart kierowców i tachografów cyfrowych). Jednakże uwzględnienie części zarzutów skargi, przy jednoczesnym uznaniu prawidłowość nałożenia kary pieniężnej przez organ za pozostałe stwierdzone naruszenia, nie dało podstawy do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji suma kar pieniężnych nałożona przez organ w związku ze stwierdzonymi naruszeniami (z wyłączeniem kar pieniężnych za naruszenia z Lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) wyniosła 25 350 zł, była więc wyższa od maksymalnej wysokości kary (20 000 zł), jaką organ mógł nałożyć na spółkę zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. Stąd zarzuty wskazujące na zawyżenie nałożonej kar pieniężnej są chybione.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że rozporządzenia EWG nr 3821/85 zostało uchylone na mocy art. 47 rozporządzenia UE nr 165/2014. W myśl art. 48 rozporządzenia UE nr 165/2014, weszło w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (tzn. 1 marca 2016 r.). Zgodnie ze zdaniem drugim art. 48 rozporządzenia UE nr 165/2014, z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. stosownie do zdania trzecim art. 48 tegoż rozporządzenia art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r.

Czynności kontrolne w spółce zostały przeprowadzone przed wejściem w życie rozporządzenia UE nr 165/2014 i obejmowało okres od 8 lutego 2015 r. do 8 lutego 2016 r., zaś decyzje organu I i II instancji wydane zostały po w wejściem w życie wskazanego rozporządzenia.

Zmiana stanu prawnego w okresie pomiędzy przeprowadzeniem kontroli drogowej a wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych polegała jedynie na tym, że naruszenie Lp. 6.1.4 stwierdzone podczas kontroli regulował m.in. przepis art. 1 i art. 13 rozporządzenia EWG nr 3821/85, a obecnie reguluje go przepis art. 23 rozporządzenia UE nr 165/2014, zaś naruszenie Lp. 6.2.1 regulował m.in. przepis art. 15 ust.3 i 8 rozporządzenia EWG nr 3821/85, a obecnie przepis art. 34 rozporządzenia UE nr 165/2014. Nie ulegało natomiast wątpliwości, że spółka naruszył obowiązki obciążające ją w dniu przeprowadzenia kontroli i że nie zmieniły się przepisy ustawy o transporcie drogowym i załącznika do tej ustawy, zgodnie, z którymi za stwierdzone naruszenia nałożone były kary pieniężne.

Wskazać należy, że zasadniczo właściwy w sprawie organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, o ile oczywiście odpowiednie przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. Rozporządzenia UE nr 165/2014 nie zawiera przepisów przejściowych wskazujących, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tego rozporządzenia. W związku, z czym pamiętać trzeba, że zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., nie może być zawsze pojmowana, jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Stosowanie jej wymaga oceny, czy w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary, na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze. Skoro w rozpoznawanej sprawie, stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej naruszenia, były sankcjonowane tak pod rządem uchylonego, jak i aktualnego rozporządzenia, a wysokość kar pieniężnych za te naruszenia nie zmieniła się, to nie można zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, że za prawidłowe uznał oparcie decyzji organu odwoławczego na rozporządzenia UE nr 165/2014, obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Za nietrafny należy uznać zarzut podniesiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 4 ust. 22 u.t.d., którego naruszenie spółka zarzuca, będący definicją legalną stanowi katalog zamknięty aktów prawnych, zawierających przepisy prawne, z których wynikają obowiązki lub warunki przewozu drogowego. Katalog ten składa się aktów prawnych oraz z umów międzynarodowych określonych rodzajowo, tj. wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych z zakresu przewozów drogowych. Biorąc pod uwagę klasyfikację źródeł prawa powszechnie obowiązującego, są rozporządzenia prawa Unii Europejskiej, ustawy oraz umowy międzynarodowe.

Rozporządzenie EWG nr 3821/85, jak i uchylające go rozporządzenia UE nr 165/2014 zawiera regulację określającą sposób funkcjonowania przedsiębiorców w obszarze Unii Europejskiej w zakresie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W dacie kontroli i wydania decyzji, art. 4 ust. 22 u.t.d. wymieniał rozporządzenia EWG nr 3821/85 jako podstawę prawną obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Dopiero w nowelizacji u.t.d., dokonanej ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.1481), ustawodawca uwzględnił fakt uchylenia rozporządzenia EWG nr 3821/85. Powyższy fakt nie wpływa na ocenę legalności działania organów. Wskazać, bowiem zależy, że normy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo przed prawem krajowym. Związku z tym, państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania i przestrzegania prawa wspólnotowego, a w przypadku kolizji tego prawa z prawem krajowym zobligowane są do stosowania norm prawa wspólnotowego. Z uwagi na powyższe, w sytuacji, gdy przepisy nowego rozporządzenia UE nr 165/2014 są jasne i bezwarunkowe, organy były zobowiązane do ich stosowania. Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 48 zdanie czwarte rozporządzenia UE nr 165/2014 rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że "...dla uznania skuteczności stosowania przepisów nowego rozporządzenia nie było konieczna ingerencja organu ustawodawczego polegająca na dokonaniu odpowiedniej zmiany w przepisach krajowych, dla skutecznego stosowania ww. prawa wspólnotowego.".

Przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. określają górną granicę łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, a suma kar pieniężnych uzależniona jest od liczby zatrudnianych kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W myśl art. 92a ust. 4 u.t.d. za kierowców, wymienionych w art. 92a ust. 3 pkt 1-3 u.t.d., uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zakwestionował ustaleniom organu, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, nie zatrudniała kierowców realizujących przewozy drogowe, natomiast korzystano ze świadczenia przez 25 kierowców usług prowadzenia pojazdu na podstawie umowy współpracy zawartej pomiędzy kontrolowaną spółką, a B. Spółkę z o.o. Sp.k. – prowadzącą agencję pośrednictwa pracy. Wynajęci kierowcy wykonujący transport środkami pozostającymi w dyspozycji skarżącej, wykonywali go osobiście i pod nadzorem skarżącej, a zatem na jej rzecz i w jej imieniu w rozumieniu art. 50 ust. 1 lit. k u.t.d., co trafnie stwierdził Sąd I instancji.

Jednoznaczne i prawidłowe ustalenia organu, zaakceptowanych przez WSA, w świetle wyżej wskazanych przepisów pozwalają stwierdzić, że na spółkę nałożono kara pieniężna należytej wysokości, a zarzuty o jej zawyżeniu nie mają żadnych podstaw.

Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 92a ust. 2 u.t.d. określający górną granicę łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli drogowej. W rozpoznawanej sprawie czynności kontrolne przeprowadzone zostały w siedzibie przedsiębiorstwa, co jednoznacznie wynika akt sprawy. Przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. nie był podstawą wydanych w sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie było takiej potrzeby.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie, był obecny na rozprawie i nie sporządził odpowiedzi na skargę kasacyjną.