Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2166/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W.-F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1373/15 w sprawie ze skargi B. W.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Sz 1373/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę B. W.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Jak wynika z ustalonego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], UNP: [...], po rozpoznaniu wniosku M.P. i D.P., ustalił na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie dawnego budynku gospodarczego na jednorodzinny, wolnostojący budynek mieszkalny z garażem na terenie położonym przy ul. [...] w [...], stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...]. W ramach warunków zabudowy w decyzji tej określono m. in.:

- linię zabudowy - dla zasadniczej bryły budynku mieszkalnego - na linii istniejącej zabudowy na działce inwestycyjnej i jako przedłużenie tej linii - wg oznaczenia na załączniku graficznym do decyzji;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalnie 34 %;

- szerokość elewacji frontowej – w przedziale 9,0 – 16,0 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego (od spodu okapu): maksymalnie 4,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej garażu: maksymalnie 3,20 m;

- geometrię dachu dla budynku mieszkalnego: dach stromy, dwuspadowy, wysokość głównej kalenicy – maksymalnie 9,5 m; kąt nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale 45 – 55 stopni, kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły

w stosunku do frontu działki, dla części garażowej dopuszczono dach płaski.

WSA w Szczecinie przytoczył motywy decyzji organu I instancji wskazującego, że w sprawie przeprowadzono stosowną analizę zgodnie z art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, zbadano stan prawny terenu inwestycji i sąsiedztwa, uznając za strony wnioskodawców będących współwłaścicielami nieruchomości oraz właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, przeanalizowano funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prezydent Miasta [...] ustalił, że teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003), wyniki analizy ujęto w załączniku opisowym do decyzji.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołała się B.W.-F., kwestionując brak uwzględnienia stanu technicznego istniejącego budynku, mającego zostać przebudowanym.

Rozpoznając to odwołanie, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015 r. SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, K.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone przez organ gminy postępowanie administracyjne oraz zgromadzone w jego przebiegu dowody pozwalają na wydanie zgodnej z wnioskiem inwestorów decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W obszarze analizy znajdują się obiekty zlokalizowane na granicy z działką sąsiednią, dwa to domy w zabudowie bliźniaczej, w jednym zaś przypadku to dom wolnostojący. Zaznaczono, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza praw osób trzecich, gdyż dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę badaniu podlegają określone we wniosku o wydanie wspomnianego pozwolenia na budowę oraz wynikające z projektu budowlanego konkretne parametry planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, określone warunki nowej zabudowy odpowiadają ustaleniom poczynionym w analizie urbanistycznej sporządzonej zgodnie z przepisami art. 60 ust. 4 Upzp oraz § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003.

Opisaną wyżej decyzję ostateczną zaskarżyła do WSA w Szczecinie B.W.-F., zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 Upzp przez pominięcie okoliczności, że projektowany do rozbudowy i przebudowy budynek jest budynkiem gospodarczym, zaś finalnie ma to być budynek mieszkalny, a zatem inwestycja wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania obiektu stojącego w granicy działki,

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swej skargi B.W.-F. podniosła, że przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony w granicy z działką sąsiednią, to w istocie rozlatująca się przedwojenna stodoła, pozbawiona dachu. Poprzedni właściciel stodoły miał nakaz jej rozbiórki, którego nie wykonał. Ta ostatnia okoliczność nie była przedmiotem ustaleń organów obu instancji. Zdaniem skarżącej, organy te nie poddały właściwej analizie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] i całkowicie pominęły okoliczność, że wniosek dotyczy w istocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.

SKO w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono w ślad za organami administracji, że planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, dlatego brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd wojewódzki zrekapitulował reguły ustalania warunków zabudowy określone przepisami art. 61 ust. 1 Upzp, wywodząc iż statuuje się w nich zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony w rozp. MI z 2003. Z uregulowań zawartych w tym akcie wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Sąd wojewódzki podkreślił, że analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś jej waga jest istotna, gdyż wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część pisemna analizy powinna tworzyć spójną całość z jej częścią graficzną, zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, powinny wynikać z załączonej analizy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji, jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy wskazanego rozporządzenia. Zdaniem sądu pierwszej instancji przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, wbrew odmiennym wywodom skargi, jest w pełni uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego w celu zmiany jego sposobu użytkowania na jednorodzinny, wolnostojący budynek mieszkalny. W celu ustalenia wymagań dla opisanej zabudowy wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycyjnego, na którym planowana jest inwestycja, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. w odległości około 66 m, z tym że w celu objęcia zwartego obszaru analizowanego stanowiącego pewną całość, obszar ten powiększono o 7 działek u zbiegu kilku ulic. Sąd a quo naprowadzał, że obszar analizowany obejmuje zarówno działki zabudowane jak i niezabudowane oraz działki drogowe, występuje w nim zabudowa o zróżnicowanej funkcji i formie obiektów. Obejmuje ona budynki jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej oraz budynki wielorodzinne, zrealizowane w różnych okresach ubiegłego wieku, a także współcześnie. Posiadają dachy płaskie i dachy strome o różnych kątach nachylenia połaci dachowych i różnych układach kalenic w stosunku do frontu działki. Budynki z dachami płaskimi są dwukondygnacyjne, natomiast z dachami stromymi są dwu- i trzykondygnacyjne. Garaże i budynki gospodarcze uzupełniające zabudowę mieszkaniową są parterowe z dachami płaskimi. W oparciu o wynik analizy zostały określone funkcje zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przy czym sąd wojewódzki zgodził się z Kolegium, że określone przez organ I instancji wartości są prawidłowe, nie ulegało też dla tego sądu wątpliwości, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jak również ma pełne uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej.

WSA w Szczecinie przytoczył treść art. 56 ust. 1 Upzp, wedle którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a który to przepis w myśl art. 64 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach za słuszne uznano stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając, że planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, w ocenie sądu wojewódzkiego brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Za nietrafny uznano argument skarżącej zawarty w odwołaniu od decyzji, jakoby przedmiotowa inwestycja miała polegać na "klasycznej rozbiórce oraz budowie domu jednorodzinnego z wykorzystaniem prawnego wybiegu pod pozorem przebudowy i rozbudowy, celem obejścia zakazu wynikającego z przepisów szczególnych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W przekonaniu sądu pierwszej instancji z treści wniosku, ani też ze zgromadzonych dowodów nie wynika, by aktualnie zamiarem inwestora była całkowita rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego i budowa w tym miejscu domu jednorodzinnego. Wniosek jednoznacznie dotyczy "przebudowy, rozbudowy budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe (jednorodzinny budynek mieszkalny) z niezbędną infrastrukturą".

Nie uwzględnił sąd wojewódzki prezentowanego przez skarżącą poglądu, iżby organy nie poczyniły stosownych ustaleń co do stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego oraz ewentualnego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z uzyskanego przez organ pisma organu nadzoru budowlanego adresowanego do skarżącej wynika bowiem, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zobowiązano właściciela nieruchomości do zabezpieczenia obiektu i usunięcia stwierdzonych zagrożeń. Z wniosków przedłożonej przez właściciela obiektu oceny technicznej robót zabezpieczających, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, wynika, że wszystkie prace zabezpieczające zostały wykonane prawidłowo i nie stwarzają zagrożenia dla osób przebywających na działkach sąsiednich. Z uwagi na powyższe, po uprzednich oględzinach obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia przezeń dalszego postępowania, to zaś nakazywało uznać, że kwestie związane z zabezpieczeniem istniejącego budynku gospodarczego zostały wyjaśnione. Za niejasny uznano z kolei argument skarżącej dotyczący pominięcia przez organy okoliczności, że wniosek dotyczy w istocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 77, 80, 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a., to w ocenie WSA w Szczecinie również nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem podnoszone w jego ramach niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy nie zostało przez skarżącą sprecyzowane w stopniu umożliwiającym odniesienie się do tego rodzaju argumentów. Sąd wojewódzki podkreślił końcowo, że jeśli wskazane we wniosku warunki zabudowy znajdują uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej, a projekt decyzji zostanie uzgodniony z właściwymi wskazanymi w ustawie podmiotami uzgadniającymi, to organ nie mógł odmówić ustalenia warunków tylko dlatego, że jest to np. niewygodne, czy niekorzystne dla właściciela nieruchomości sąsiedniej ze względu na jego plany, czy z jakichkolwiek innych względów.

Uznając skargę za niezasadną, sąd wojewódzki oddalił ją na podstawie art. 151 Ppsa.

Skargą kasacyjną B.W.-F., zastępowana przez adwokata, zaskarżyła w całości ww. orzeczenie i zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa – strona powołała nieaktualny publikator) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp – przez brak rozważenia w analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy planowana przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa,

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie zasada dobrego sąsiedztwa została naruszona tym, że nie uwzględniono faktu, iż na terenie analizowanym na granicy działek znajdują się budynki gospodarcze, a nie budynki mieszkalne.

W piśmie procesowym zatytułowanym "Uzupełnienie Skargi Kasacyjnej z 19.07.2016 r." pełnomocnik skarżącej uzupełnił ww. skargę o kolejny zarzut w ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (strona powołuje tutaj Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414, uPb), albowiem obiekt budowlany wymieniony we wniosku wnioskodawców M.P. i D.P., jak i zaskarżonej decyzji SKO w [...] jako budynek gospodarczy, nie spełniać ma definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 uPb, bowiem, po pierwsze nie jest trwale związany z gruntem, po drugie nie jest wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, po trzecie nie posiada fundamentu, po czwarte nie posiada dachu, a wszystkie te warunki muszą występować, aby można było przyjąć, że istnieje budynek.

Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o zapoznanie się przez Sąd z czterema zdjęciami obiektu mającego podlegać inwestycji przebudowy i rozbudowy – budynku gospodarczego położonego na części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – jako wskazanego przez dla ustalenia warunków zabudowy.

Z uwagi na dodatkowy powyższy zarzut strona nadal wnosi jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby strona skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu – co do zasady – z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m. in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej przepisami Ppsa, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów K.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji Ppsa i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby wnoszący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

B. W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, jego naruszenia upatrując w oddaleniu wniesionej skargi, pomimo – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie ustalenia przez organy administracji publicznej prawidłowego stanu faktycznego w sprawie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 Ppsa, który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cyt. przepisie. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w oddaleniu skargi.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "...stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji, zgodnie z którą "Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest więc spełnienie hipotezy w postaci uwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu co najwyżej przez jego niezastosowanie i to tylko wówczas, gdy sąd ten nie uwzględnił skargi, a mimo to uchylił zaskarżony akt. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej, tj. art. 151 Ppsa (zob. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; z dnia 15 marca 2011 r., II GSK 368/10, LEX nr 1244657). W orzecznictwie przyjmuje się również, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 106/11, LEX nr 990132). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa może zatem stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).

Nie mógł zatem być uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa poprzez oddalenie skargi.

C. W związku z wadliwą konstrukcją powyższy zarzut nie mógł osiągnąć skutku wespół z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wywodzenie faktu nie zebrania całego materiału dowodowego i niewystarczającego przedstawienia stanu faktycznego w uzasadnieniu decyzji. Jak już wyżej wskazano ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów przed organami mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami Ppsa. W sytuacji wskazywania na nie dostrzeżenie przez Sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić powiązany z przepisami K.p.a. przepis art. 151 Ppsa, na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., I OSK 844/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Ponadto za niejasny należy natomiast uznać argument skarżącej wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu, a dotyczący pominięcia przez organy okoliczności, że wniosek dotyczy w istocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Jak wynika bowiem z ustaleń decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego na jednorodzinny, wolnostojący budynek mieszkalny z garażem. Rolą organu było zatem określenie, na podstawie parametrów istniejącej zabudowy w obszarze obejmującym sąsiednie nieruchomości, możliwości inwestycyjnych na działce stanowiącej przedmiot wniosku. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, decyzja o warunkach zabudowy wskazuje potencjalnemu inwestorowi czy planowana przez niego zabudowa jest możliwa na danej nieruchomości oraz jakie warunki powinna spełniać. W niniejszej sprawie, zważywszy na treść wniosku, decyzja wskazuje zatem jedynie na możliwość opisanej wyżej przebudowy i rozbudowy, w efekcie której ma powstać dom jednorodzinny wolnostojący. Natomiast kwestie techniczne dotyczące tego przedsięwzięcia, w tym możliwości przebudowy i rozbudowy obiektu w jego aktualnym stanie będą badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Nie można przy tym zgodzić się, aby istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione, przekonanie zaś skarżącej kasacyjnie o innych w rzeczywistości zamiarach inwestorów, niż deklarowane w źródłowym wniosku, mają charakter wyłącznie przypuszczeń.

D. Nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp – przez brak rozważenia w analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy planowana przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest określenie dla danego przedsięwzięcia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organy prawidłowo zastosowały te przepisy, rozważyły bowiem charakter zabudowy występującej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej w sposób, który pozwalał na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy tego terenu przez planowaną inwestycję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi wynikające z powyższych przepisów nie zostały zatem naruszone, ich spełnienie wynika z dokonanej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej. Skarżąca zmierza do wykazania, że nie uwzględniono faktu, iż na terenie analizowanym na granicy działek znajdują się budynki gospodarcze, a nie budynki mieszkalne. Takie stanowisko strony jest nietrafne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w celu ustalenia wymagań dla opisanej zabudowy wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycyjnego (działka nr [...] z obrębu [...]), na którym planowana jest inwestycja, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. w odległości około 66 m. W celu objęcia zwartego obszaru analizowanego stanowiącego pewną całość, obszar analizowany powiększono o 7 działek znajdujących się u zbiegu ul. G. z ul. R., ul. R. z ul. T. i ul. [...] z ul. M. Wspomniany obszar obejmuje zarówno działki zabudowane jak i niezabudowane oraz działki drogowe. Występuje w nim zabudowa o zróżnicowanej funkcji i formie obiektów. Obejmuje ona budynki jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej oraz budynki wielorodzinne, zrealizowane w różnych okresach ubiegłego wieku, a także współcześnie. Na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną znajduje się bowiem jednorodzinny, wolnostojący budynek mieszkalny. Już samo to oznacza, że działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z uwagi zatem na fakt, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie została naruszona, wyrok WSA w Szczecinie nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

E. Na poparcie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione jakiekolwiek argumenty. Merytoryczne odniesienie się do tak postawionego zarzutu nie jest w tej sytuacji możliwe.

F. Zauważyć należy, że przepisy Ppsa nie dopuszczają możliwości uzupełnienia skargi kasacyjnej w ten sposób, jak to zdaje się traktować Kasator. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że chodzi więc o nowe uzasadnienie zgłoszonych już w skardze kasacyjnej podstaw. Nie oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych czy przez powołanie nowych przepisów, czy też poprzez ich precyzowanie, jeżeli w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały w sposób jednoznaczny określone (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., I FSK 182/12, LEX nr 1295746). Związanie podstawami zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza te zarzuty, które zostały w niej sformułowane, nawet gdyby twierdzenia strony wskazywały, że w istocie naruszono inny przepis prawa niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne wobec tego jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej w art. 177 § 1 Ppsa, czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Dopuszczalne jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I FSK 515/11, LEX nr 1136262). Oznacza to, że nowy zarzut wskazany w piśmie procesowym z dnia 15 sierpnia 2016 r. skarżącej kasacyjnie, oznaczonym jako "Uzupełnienie skargi kasacyjnej z 19.07.2016 r.", dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie zostały w skardze kasacyjnej przytoczone, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.