Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 664/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Anna Tuczek-Podczaska, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokat A. B. – W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. A 80 kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, którą to kwotę nakazuje wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Admi- nistracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [..] z dnia[...] , w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia[..] , Nr [...] organ I instancji – działając na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz. Urz. Woj. [..] z 2001 r. nr 53, poz. 508 ) oraz art. 104 kpa orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie 2.960,00 złotych dla A. N., współwłaścicielki w ½ części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 131, oznaczonej jako działka nr 14/12 o powierzchni 3311 m.kw., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW[...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki 14/15 i 14/16.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że 10 października 2002 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości spowodowanego jej podziałem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr[...] , która stała się ostateczna w dniu 21 lutego 2002 roku.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i jej wartością po podziale.

Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z wyceną nieruchomości dokonaną przez rzeczoznawcę ustalono jej wartość przed i po podziale. Różnica w wartości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna ( 55.060 zł. ) i po podziale ( 66.900 zł. ) według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wynosi 11.840 zł. z czego 50% stanowi kwotę 5.920,00 zł. W związku z tym, ze operat szacunkowy został wykonany w odniesieniu do całej nieruchomości, a A. N. jest współwłaścicielką ½ części opłata adiacencka została wyliczona zgodnie z udziałami i wynosi 2.960,00 zł..

Od decyzji organu I instancji A. N. złożyła odwołanie zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 123 kpa i wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 kpa, gdyż organ uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu przez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania z powodu ciężkiej choroby, co uniemożliwiło złożenie wniosku o rozłożeniu opłaty na raty, zwłaszcza, że organ nie pouczył, iż taki wniosek ma być złożony przed wydaniem decyzji. Ponadto organ odmówił wydania odpisu z operatu szacunkowego nie wydając postanowienia w tym przedmiocie, czym pozbawił odwołującą możliwości zaskarżenia tej odmowy. Strona zarzuciła także brak uzasadnienia faktycznego decyzji stwierdzając, że organ ograniczył się do opisu postępowania niezgodnego ze stanem faktycznym, gdyż nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości dotyczących opinii rzeczoznawcy. A odwołująca zakwestionowała tę opinię i przekazała stosowne pismo z uwagami, lecz organ potraktował je jako subiektywną ocenę właściciela nie posiadającego uprawnień rzeczoznawcy. Jednocześnie nie pouczył, że wyłącznie rzeczoznawca może podważyć opinię szacunkową. Podważyło to zaufanie strony do organów Państwa, które powinny pogłębiać zaufanie oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę doszło do przekonania, iż zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości.

Odnosząca się do tego ustawowego zapisu wyjaśniło, iż w wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym, który spowoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki ( podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację ) stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności działek zarówno na właściciela jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela opłatą adiacencką, która jest świadczeniem z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel z faktu podziału nieruchomości poprzez zwiększenie jej wartości rynkowej. Kolegium stwierdziło, iż nie podziela zarzutów strony, że organ I instancji naruszył przytoczone przez odwołującą się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z akt administracyjnych wynika, że odwołująca była informowana o stanie sprawy w każdym stadium postępowania i miała możliwość zapoznania się zarówno ze zgromadzonym materiałem dowodowym jak i sporządzonym przez

rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym, z czego skorzystała i otrzymała raport z operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy B. L. odbyła spotkanie z odwołującą w celu wyjaśnienia zastrzeżeń skierowanych do opinii oraz odpowiadała pisemnie na zgłaszane zarzuty. Przedstawiła szczegółowy sposób wyliczenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem obciążenia służebnością gruntową oraz bez obciążenia. Uwzględniła w wycenie warunek zawarty w decyzji o podziale o przyłączeniu działki nr 14/15 do działki 14/14.

Kolegium stwierdziło również, iż odwołująca była prawidłowo pouczona o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne przez 10 lat i konieczności złożenia takiego wniosku przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania organ wyjaśnił, że instytucja ta jest uregulowana w art. 97 § 1 kpa, w którym zostały enumeratywnie wyliczone przypadki skutkujące zawieszeniem postępowania. Są nimi: śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), śmierć przedstawiciela ustawowego strony, utrata przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec tego , że choroba nie została uznana przez ustawodawcę za przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania organ I instancji mógł jedynie na podstawie art. 98 § 1 kpa zawiesić postępowanie, jednak nieuwzględnienie tego wniosku nie narusza prawa. W tej sytuacji jedyną możliwością było działanie strony przez pełnomocnika, z czego nie skorzystała.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuca naruszenie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 9, art. 73 § 2 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego działek i nie zachowano jej interesu.

A opłatę adiacencką oparto na wycenie rzeczoznawcy majątkowego B. L., która ustaliła ich wartość tylko w oparciu o dwie cechy: kształt, wielkość oraz ciężary i ograniczenia. Przy czym przyjęła do wyceny działki 14/15 cechy działki po przyłączeniu do działki 14/14 wykorzystując warunek zawarty w decyzji o podziale nieruchomości, a to narusza interes skarżącej. Skarżąca podniosła, iż to, że nie złożyła opinii innego rzeczoznawcy podważającej opinię

B. L., nie zwalniało organu z podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponownie podniosła zarzuty:

- niepoinformowania o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty i konieczności złożenia tego wniosku przed wydaniem decyzji,

- nie wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z operatu szacunkowego, czym pozbawiono skarżącą prawa do złożenia zażalenia oraz

- pozbawienia możliwości uczestniczenia w postępowaniu osobiście przez odmowę zawieszenia postępowania z powodu ciężkiej choroby, a także

- potraktowanie jej uwag do opinii jako subiektywnej oceny właściciela, co podważa zaufanie skarżącej do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wywodzą jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych

( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;

Rozpoznając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób określony powyższym przepisem.

Rozpoczynając od rozważań teoretycznych, należy wskazać, iż legalną definicję opłaty adiacenckiej zawiera przepis art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc iż jest to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Tak więc opłata adiacencka to rodzaj świadczenia na rzecz gminy z tytułu korzyści, jakie właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości odnosi z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość takich działań, które zwiększają wartość rynkową nieruchomości.

Opłata adiacencka w niniejszej sprawie została ustalona w związku z podziałem nieruchomości i podstawę materialno – prawną do jej zastosowania stanowi przepis art. 98 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w § 2 ustaliła na terenie miasta Ł. stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 50% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed i po podziale.

Określanie wartości nieruchomości regulują przepisy działu IV rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art. 149 – art. 159 ) i wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 1998 r. nr 98 poz. 612 ).

Zgodnie z przepisem art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Podstawą ustalenia wartości nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem stał się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego . L. Dokument ten załączony jest do akt administracyjnych i nie jest zasadny zarzut skarżącej, iż nie mogła uzyskać jego odpisu.

Zasadą jest, iż w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów ( art. 73 § 1 kpa ). Z tego obowiązku organ wywiązał się należycie nie naruszając w niczym wymogu udostępnienia akt stronie. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 73 § 2 kpa, gdyż ani z akt administracyjnych, ani z twierdzeń strony nie wynika aby żądała uwierzytelnienia sporządzonych odpisów z akt sprawy bądź domagała się wydania uwierzytelnionych odpisów uzasadniając to ważnym interesem.

I tylko wówczas gdy organ odmówi stronie umożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, wydaje w tym zakresie postanowienie, na które służy zażalenie ( art. 74 § 2 ). Z akt administracyjnych wynika, iż strona zwróciła się do organu o nadesłanie kopii operatu. Artykuł 73 § 1 i 2 nie przewiduje obowiązku sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczania ich stronie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r. I SA/Lu 139/96 niepublikowany ).

Nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej o naruszeniu art. 107 § 3 kpa polegającym na tym, że organ ocenił jej uwagi do opinii jako subiektywną ocenę właściciela. Przepis art. 107 § 3 wylicza elementy, które powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Organ uzasadniając decyzję wskazał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia opierając swoje ustalenia na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która nie została w tym postępowaniu skutecznie podważona. Skarżąca zgłaszała uwagi do dokonanej wyceny, do których odniósł się rzeczoznawca podczas osobistego spotkania ze stroną jak i w dodatkowych wyjaśnieniach pisemnych. Zajął stanowisko odnośnie wpływu obciążenia nieruchomości służebnością na jej wartość dokonując matematycznego wyliczenia i wskazując na różnicę w wartości między nieruchomością obciążoną, a wolną od obciążeń. Wyjaśnił zasadność dokonania wyceny działki nr 14/15 z uwzględnieniem wartości 1 m. kw. po przyłączeniu jej do działki nr 14/14. Wskazał, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ( nr [...]) zawierała warunek przyłączenia działki 14/15 do działki 14/14, który to warunek czynił ten podział zgodnym z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. O to też wnosiły strony w swoim wniosku i z taką decyzję zaakceptowały, gdyż nie składały od niej odwołania. Nie jest też słuszny zarzut skarżącej, że na ustalenie wartości działek miały wpływ tylko dwie cechy: kształt i wielkość oraz ciężary i ograniczenia. Z treści opinii wynika bowiem, że biegła przy wycenie brała pod uwagę również lokalizację, czyli usytuowanie działek względem granic miasta, odległość od drogi, tramwaju, czyli warunki dojazdu. Wpływ miało też otoczenie, sąsiedztwo ( bezpieczeństwo, cisza ), walory krajobrazowe i estetyczne, charakter zabudowy, uzbrojenie terenu, sposób użytkowania, sposób wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Przy czym wyceny dokonywała stosując metodę porównywania z nieruchomościami o podobnych cechach i cenach z transakcji od 2002 r. do kwietnia 2003 r. na podstawie aktów notarialnych znajdujących się w Ewidencji Gruntów.

Organy administracji zgodnie więc z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz wszechstronnie go oceniły ustalając stan faktyczny sprawy.

Należy przy tym podkreślić, iż w sytuacji, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie ale również i to aby został opracowany i przedstawiony na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwi przeprowadzenie organowi jego analizy i wnikliwej oceny dokonanej w ramach oceny całości materiału dowodowego, w tym przede wszystkim na dokonanie porównania z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Brak takiego dowodu nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości.

Opłata adiacencka - zgodnie z art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami - może być na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty (...). Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. l ustawy).

Organ informował skarżącą, zgodnie z obowiązkiem zawartym w art. 9 kpa, o przysługującej jej możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty podczas przesłuchania w dniu 15 lipca 2003 r., a następnie pismem z dnia 14 listopada 2003 r., zakreślając termin 10-dniowy od daty otrzymania tego pisma z zaznaczeniem, że po jego upływie będzie wydana decyzja administracyjna płatna jednorazowo. Nie ma więc racji skarżąca, że nie była informowana, iż wniosek o rozłożenie na raty należy złożyć przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutu o nieuwzględnieniu wniosku o zawieszenie postępowanie i uniemożliwienie stronie osobistego udziału w postępowaniu to słusznie organ wskazał, iż nie zaistniała żadna z obligatoryjnych przesłanek do zawieszenia postępowania z art. 97 kpa. Natomiast fakultatywne zawieszenie postępowania, uregulowane w art. 98 kpa, może wystąpić wyłącznie na żądanie strony, która żądała jego wszczęcia. A contrario wynika z tego przepisu, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1998 r. II SA 1421/98). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż mógł na podstawie art. 98 kpa zawiesić postępowanie i to rozstrzygnięcie zależało tylko od jego uznania, które nie naruszałoby prawa. W sprawie niniejszej nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

O kosztach nie opłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie przepisu art. 250 powołanej wyżej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 "a" i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.)