Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1185/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 262
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 02 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. W. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca A. W. kwotę [...]([...]) zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 t.j.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej także jako "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 roku o ustalaniu kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wskutek wniosku J. J. z dnia [...] marca 2017 roku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 roku Wójt Gminy M. (dalej także jako "Wójt") wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ewid [...], [...] oraz [...] i [...], obręb G. (wniosek z dnia [...] marca 2017 r. oraz postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie znajdują się w aktach przekazanych Sądowi).

Wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) Wójt Gminy M. wezwał J. J. do złożenia wyjaśnień na piśmie w zakresie złożonego wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, w szczególności o udzielenie informacji czy dołożył on wszelkich starań do ustalenia położenia punktów granicznych, a zatem czy zostały wyczerpane inne formalne środki do ustalenia przebiegu granic. Wskazano, że należy złożyć uzasadnienie wniosku, celem rozpatrzenia czy istnieją przesłanki do przeprowadzenia postępowania. Poinformowano także o treści art. 262 k.p.a. oraz o tym, że strony lub wnioskodawca zostaną obciążone kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zakreślono termin 7 dni do złożenia wyjaśnień pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania (k. 7 akt adm. [...]). W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2017 roku (k. 8 akt adm. [...]) J. J. podniósł, że do pewnego momentu granica była bezsporna, natomiast później został ustanowiony punkt dotyczący załamania nowo wybudowanej drogi, co później doprowadziło do błędnego uznania, że punkt ten nie dotyczy drogi lecz miałby wyznaczać granicę, na co J. J. się nie zgodził. J. J. wskazał, że wspomniany punkt znajduje się na działce będącej jego własnością, a wskazane wyżej rozumowanie dotyczące tego punktu jako wyznaczającego granice działek rzutuje w sposób oczywisty na jego własność, co doprowadziło co konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działkami nr [...] i [...].

Wójt skierował do Pracowni Geodezyjnej Ł. B. w N. T. zapytanie ofertowe z dnia [...] kwietnia 2017 roku na wykonanie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym G. oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w stosunku do działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (k. 46-48 akt sąd.).

Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym (k. 23-25 akt sąd.) czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości dokonał geodeta uprawniony A. B., działając na podstawie upoważnienia wydanego przez Wójta Gminy M. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 roku ([...]). Upoważnienie to nie zostało załączone do przekazanych do Sądu akt administracyjnych. Z treści akt administracyjnych (k. 11 akt adm.) wynika natomiast, że "zlecenie z dnia [...] maja 2017 toku ([...]) zostało wystawione na przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym G. oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiące własność J. J. w stosunku do działek nr [...] i [...] stanowiących własność A. W.." Zlecenie to nie jest elementem przekazanych do Sądu akt administracyjnych.

Fakturą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 45 akt sąd.) za usługę geodezyjną – postępowanie rozgraniczające – wystawioną przez Pracownię geodezyjną Ł. B. na nabywcę Gminę M. , za rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie G. oznaczonych jako działki [...], [...], [...] i [...]", określone zostały koszty tej usługi na kwotę [...]zł (brutto) płatne do dnia [...] lipca 2019 roku.

W dniu [...] lipca 2019 roku Wójt Gminy M. wydał decyzję w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działki nr [...] i [...] z ruchomością [...] i [...] w G. . Decyzja ta nie została załączona do akt administracyjnych.

Z treści pisma Wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 roku (k. 11 akt adm. [...]; [...]) wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 roku Wójt Gminy M. obciążył kosztami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku wyłącznie wnioskodawcę J. J. (postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. nie znajduje się w przekazanych do Sądu aktach sprawy administracyjnej). Z pisma z dnia [...] stycznia 2020 roku (k. 11 akt adm. [...]; [...]) wynika, że wspomniane postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 roku zostało zaskarżone.

Zażalenie sporządzone dnia [...] lipca 2019 roku złożył J. J. (k. 1 akt adm. [...]), wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania wobec niego oraz o obciążenie wszelkimi kosztami postępowania A. W.. Uzupełniająco J. J. wskazał w piśmie (brak daty), które wpłynęło do SKO w dniu [...] sierpnia 2019 r. (k. 9 akt [...]), że: "te koszty ponosi strona, która przegrywa postępowanie. Na początku nie było wiadomo, kto przegra, chociaż ja wiedziałem że mam rację. (...) Tę stroną przegraną słusznie okazała się A. W.. Wójt błędnie zastosował art. 262 kpa. Interes nie był tylko mój ale także sąsiadki, która przegrała sprawę. Ona powinna ponieść koszty w całości." Odpowiedź na zażalenie z dnia [...] sierpnia 2019 roku (k. 12-14 akt adm. [...]) złożyła A. W., wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej obciążenia kosztami J. J. oraz o obniżenie tych kosztów do ściśle wynikających z odpowiedzi na zapytanie ofertowe. Wskazano, że koszty rozgraniczenia powstały wyłącznie z winy J. J.. Dodano, że J. J. nie kwestionował poprzednich pomiarów wykonanych w 2014 r. oraz w 2015 r. Wyjaśniono, że na granicy działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] znajdują się dwa punkty graniczne, z czego pierwszy (nr [...]) został pomierzony i ujawniony w 1976 roku, a drugi (nr [...]) pomierzono i ujawniono w 2014 r. podczas wytyczania granicy drogi w G. . Ten drugi punkt znajduje się na styku trzech granic. Wskazana granica została także mierzona w 2015 r. w toku postępowania sądowego o sygn. akt I C [...] przez biegłego sądowego, a tak wykreowany operat został złożony i przyjęty przez właściwy organ architektoniczno-kartograficzny. Podniesiono, że w ocenie A. W. postępowanie rozgraniczeniowe nie powinno było w ogóle się toczyć, gdyż punkty graniczne zostały pomierzone w 1976 r i w 2014 r. Wyjaśniono, że A. W. informowała Burmistrza Gminy M., że skoro już raz wytyczono punkty graniczne, to nie można ich na nowo wytyczać, za czym nie powinna ona ponosić kosztów wynikłych w toku postępowania administracyjnego (rozgraniczeniowego). Wskazano także, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe Ł. B. napisał, że koszt ustalenia jednego punktu granicznego wynosi [...] zł, a każdego kolejnego wynosi [...] zł; kwota [...]zł nie znajduje uzasadnienia w tak wskazanych cenach. Nadto, zdaniem A. W., organ nie wykazał czy zwracał się do innych geodetów z zapytaniem ofertowym i czy pomiary mogły zostać wykonane za niższą cenę, tak samo organ nie ustalił czy kwota [...]zł została obliczona prawidłowo, tj. w oparciu o zawarte zlecenie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez tej organ (k. 19-22 akt adm. [...]). W motywach rozstrzygnięcia SKO podało, że zażalenie złożył wnioskodawca, kwestionując ustalenia organu, a w uzasadnieniu prawnym oparł swoje rozważania na uchwale NSA (7) z dnia [...] grudnia 2006 r. Nadto, SKO stwierdziło, że zaskarżone postanowienie pozbawione było uzasadnienia prawnego i faktycznego, a organ I instancji w sposób arbitralny obciążył J. J. kosztami postępowania we wskazanej w orzeczeniu wysokości, nie przedstawiając żadnego ich wyliczenia ani nie wskazując na jakiej podstawie koszty te w tej właśnie wysokości zostały ustalone.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 262 ust. 1 pkt 2, art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. oraz wydanej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działki nr [...] i [...] z nieruchomością [...] i [...] w G. , Wójt Gminy M. obciążył J. J. oraz A. W. kosztami przeprowadzonego rozgraniczenie nieruchomości (k. 49-50 akt sąd.)

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano ogólną wartość zobowiązania – [...] zł brutto. Wskazano na "fakturę [...] z [...].06.2019 r. za usługę geodezyjną – postępowanie rozgraniczające". Określono, że koszty związane z pracą geodezyjną zostały poniesione w interesie i na żądnie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyniki pracy geodezyjnej w postaci przekazanej dokumentacji zostały ocenione przez Wójta jako prawidłowe i wystarczające, a na ich podstawie wydano decyzję i złożono akta w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Zażalenie z dnia [...] stycznia 2020 roku na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosła A. W. (k. 1-10 akt adm. [...]; [...]).

W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 24 § pkt 1 k.p.a., art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu A. W. podniosła, że nie zostało jej dotychczas doręczone postanowienie dotyczące kosztów postępowania. Nadto, zwrócono uwagę, że w zapytaniu ofertowym z dnia [...] kwietnia 2017 roku Wójt Gminy M. zobowiązał się zapłacić geodecie za usługi geodezyjne w terminie 21 dni od dnia otrzymania faktury i operatu rozgraniczeniowego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, co zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 roku nie nastąpiło, gdyż operat wykonany przez A. B. jest operatem oczekującym, co oznacza, że nie został przyjęty do zasobu geodezyjnego w rozumieniu przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podniesiono także sformułowany wcześniej zarzut dotyczący ustalenia wysokości kosztów, uzupełniając go o brak przedstawienia przez geodetę kosztorysu, w jaki sposób wyliczono została kwota. Podniesiono, że geodeta miał do pomierzenia dwa punkty graniczne, a z dokumentacji nie sposób ustalić ile godzin geodeta poświęcił na wykonaną pracę i co składa się na kwotę [...]zł. Co więcej, zwrócono uwagę na toczące się sądowe postępowanie rozgraniczeniowe pod sygn. I Ns [...], w którym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Sąd Rejonowy w N. T. wezwał do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania Gminę M. (k. 3 akt adm.). Zdaniem A. W. Gmina M. powinna była partycypować w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, gdyż jeden ze spornych punktów granicznych (nr [...]) znajduje się na granicy z jej działką nr [...] (droga gminna). Koszty powinny być zatem rozdzielone na trzy podmioty.

W piśmie Wójta Gminy M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 roku (k. 11 akt adm. [...]; [...]) przekazano wyżej wskazane zażalenie do SKO wskazując, że zostało ono wniesione w terminie oraz nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Wójt szeroko odniósł się także do zarzutów sformułowanych przez A. W., wskazując, że geodeta, który otrzymał zlecenie na wykonanie prac rozgraniczeniowych nie był w żadnym stosunku związany ze zleceniodawcą, a został wyłoniony w ramach wcześniej prowadzonego postępowania polegającego na zapytaniu ofertowym skierowanym do kilku geodetów, na które w odpowiedzi napłynęła jedynie jedna oferta. Takie postępowanie, wskazał Wójt, było zgodne z wewnętrznymi regulacjami gminnymi, tj. regulaminem udzielenia zamówień publicznych przy kwotach nieprzekraczających wartości [...] Euro. Przedmiot zlecenia z dnia [...] maja 2017 r. na przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości został, jak wskazuje Wójt, w pełni zrealizowany – niezbędne czynności rozgraniczeniowe zostały przeprowadzone oraz sporządzone wymagane dokumenty. W ocenie Wójta prace zostały wykonane w sposób niebudzący wątpliwości, więc należało się za nie wynagrodzenie przewidziane w zleceniu. Dodano, że w zleceniu nie było podanej konkretnej wartości ponieważ koszty na tym etapie nie były możliwe do określenia, a całość wynagrodzenia to również sporządzenie dokumentacji, pobieranie dokumentów bazowych z PODKiG oraz innych źródeł, a także koszty związane z dojazdami. Toteż wynagrodzenie, które zostało wypłacone geodecie w pełni odzwierciedla poniesione nakłady i w żaden sposób nie kłóci się z zasadami gospodarności. Nadto, wskazano, że nie było podstaw do uznania, że gmina M. była stroną postępowania rozgraniczeniowego i miała partycypować w jego kosztach, gdyż przedmiotem postępowania nie była żadna nieruchomość należąca do gminy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 r. o ustalaniu kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (k. 17-20 akt adm. [...]; [...]).

W uzasadnieniu wskazano, że zażalenie na postanowienie organu I instancji w kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego, obciążające obowiązkiem ich poniesienia wszystkie strony postępowania, wniosła A. W., kwestionując ustalenia organu. Dodano, że uchwała NSA z [...] grudnia 2006 r., której treść przywołano, wiąże wszystkie organy administracyjne podczas orzekania w kwestii postępowania rozgraniczeniowego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku A. W., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazane powyżej postanowienie SKO w P. z dnia [...] maja 2020 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 84 k.p.a. w zw. z art. 24 § pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że Wójt [...] udzielił zlecenia geodecie, który świadczył usługę J. J. i nie wyjaśnił, w jakich okolicznościach geodeta wystawił J. J. oświadczenie z dnia [...] listopada 2018 r.;

b. art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że Wójt Gminy M. wypłacił geodecie wynagrodzenie niezgodnie z udzielonym zleceniem:

i. przedwcześnie, gdyż wynagrodzenie przysługiwało po przyjęciu operatu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej;

ii. zbyt wysokie, gdyż geodeta nie podał takiego wynagrodzenia w ofercie, na jakie wystawił później rachunek;

iii. nienależne, ponieważ opinia została sporządzona nierzetelnie, bez uwzględnienia opinii biegłego sądowego J. M. z 2015 r.;

c. art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie, ze Wójt Gminy M. nie przedstawił A. W. przed wydaniem postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania kosztorysu prac geodezyjnych będącego podstawą do wystawienia rachunku na kwotę [...]złotych;

d. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że gmina M. także powinna partycypować w kosztach rozgraniczenia nieruchomości, ponieważ jeden punkt graniczny jest na granicy nieruchomości stron i drogą gminną;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez pominięcie, że Wójt Gminy M. udzielił zlecenia bez dokładnego ustalenia z geodetą, w jaki sposób obliczy należne mu wynagrodzenie.

Wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2020 roku (k. 29-31 akt sąd.) SKO wniosło o oddalenie skargi oraz przywołało ponownie treść uchwały NSA (7) z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku ([...]; [...]) (k. 32 akt sąd.) SKO sformułowało wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 42 akt sąd.) SKO przekazało do Sądu akta organu I instancji o nr [...], na które składały się:

1. karta przeglądowa (k. 44 akt sąd.);

2. faktura nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku wystawiona przez Pracownię geodezyjną Ł. B. na nabywcę Gminę M. (k. 45 akt sąd.) – odpis poświadczony za zgodność z oryginałem przez Wójta Gminy M.;

3. zapytanie ofertowe z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] (k. 46-47 akt sąd.) – odpis poświadczony za zgodność z oryginałem przez Wójta Gminy M., wraz z potwierdzeniem odbioru przesyłki przez Ł. B. (k. 48 akt sąd.);

4. postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 r. o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działki [...] i [...] z nieruchomością [...] i [...] w G. (k. 49-50 akt sąd.) – odpis poświadczony za zgodność z oryginałem przez Wójta Gminy M..

Na zarządzenie Sądu z dnia [...] stycznia 2020 roku (k. 52 akt sąd.), wezwano SKO do nadesłania - pełnej dokumentacji - akt sprawy zawierającej w szczególności pełne akta sprawy zakończonej decyzją Kolegium uchylającą "poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji", o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w terminie 7 dni i pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie przekazanych akt sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] stycznia 2020 roku, SKO przesłało akta sprawy nr [...], tj. akta zgromadzone przez organ II instancji (24 karty akt).

W piśmie zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" z dnia [...] września 2020 roku (k. 60-61) uczestnik postępowania sądowego J. J. odniósł się do zarzutu braku bezstronności geodety.

Na zarządzenie Sądu z dnia [...] września 2020 roku (k. 67 akt sąd.)

- ponownie wezwano - Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania akt organu I instancji w terminie 7 dni pod rygorem możliwości złożenia wniosku o wymierzenie grzywny organowi zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. (k. 69 akt sąd.).

Pismem z dnia [...] września 2020 roku (k. 76 akt sąd.), w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] września 2020 roku, SKO poinformowało, że pismem z dnia [...] lipca 2020 roku przekazało do Sądu akta sprawy organu pierwszej instancji nr [...]

Zarządzeniem z dnia [...] października 2020 roku sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (k. 80 akt sąd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie w pełni Sąd podziela argumentację skargi.

Kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jako spełniające ten wymóg ustawowy uznać należy podlegające badaniu w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie ustalenie kosztów rozgraniczenia nieruchomości.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym podkreślenia wymaga to, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest także to, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podkreślić trzeba, że Sąd dwukrotnie wzywał Kolegium do uzupełnienia akt sprawy. Ponieważ, jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z [...].02.2008 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), to w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, że Organ nie dysponował żadnymi więcej dokumentami, ponad te które zostały Sądowi przekazane wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Na tej też podstawie dokonano oceny zasadności złożonej skargi.

Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2020 r. o ustaleniu wysokości kosztów postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez ten organ w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2069, aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.").

Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 264 § 1 k.p.a, które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Jak stanowią te przepisy stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2019, poz. 725 – dalej jako: "p.g.k.") rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz sądy - w wypadkach określonych w ustawie. Treść art. 30 ust. 1 p.g.k. stanowi, że organy przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Jak wynika z uzasadnienia postanowienie organu I instancji, w sprawie niniejszej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym G. , oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] [...] oraz [...] i [...] orzeczono w decyzji znak [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Podkreślić trzeba, że decyzja ta, pomimo wezwania do uzupełnienia akt administracyjnych, nie została załączona do akt sprawy. Okoliczność ta ma w ocenie Sądu istotne znaczenie, z perspektywy sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego postanowienia. Brak decyzji o rozgraniczeniu oraz brak danych na temat jej statusu powodują, że zaskarżone postanowienia wymykają się kontroli Sądu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyróżniamy dwa stadia postępowania rozgraniczeniowego: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie – decyzję rozgraniczającą. Natomiast od decyzji organu administracyjnego I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu administracyjnego II instancji, lecz na podstawie art. 33 ust. 3 p.g.k. strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W sprawach administracyjnych o rozgraniczenie ustawodawca wprowadził zatem odstępstwo od zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem od decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stronom nie przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, ale strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Żądanie to kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna postępowanie sądowe (zob. uzasadnienie wyroku NSA z [...].11.2007 r., I OSK [...], LEX nr 454111). Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z przekazanej dokumentacji akt sprawy, w odniesieniu do spornych nieruchomości toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym o rozgraniczenie. Ustalona granica nabiera charakteru prawnego dopiero po wydaniu przez właściwy organ ostatecznej decyzji lub prawomocnego orzeczenia sądu zatwierdzającej jej przebieg (por. J. Ciszewskie, P. Nazaruk, Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd.el 2019). W okolicznościach badanej sprawy z całą pewnością sporny pomiędzy Skarżącą a organami obydwu instancji pozostaje krąg stron postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca podniosła konkretne argumenty i powołała się na postanowienie Sądu Rejonowego w N. T. wyjaśniając dlaczego w jej ocenie w kosztach rozgraniczenia powinna partycypować Gmina M.. Stanowiska Skarżącej w tym zakresie nie można zweryfikować na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy, a stanowiska w tej kwestii, pomimo zarzutów zażalenia, nie zajęło również Kolegium.

Rozgraniczenie nieruchomości zdefiniowane zostało w art. 29 ust. 1 p.g.k. jako ustalenie przebiegu granic nieruchomości - przez określenie położenia punktów i linii granicznych - utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Należy zatem zauważyć, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS [...] rozstrzygnięto, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli nieruchomości, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Jest to okoliczność o tyle istotna w kontekście badanej sprawy, że w aktach sprawy brak decyzji podziałowej, a jak podnosi Skarżąca (i podnosiła już w zażaleniu) na granicy działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] znajdują się dwa punkty graniczne, przy czym jeden z nich znajduje się w granicy z działką nr [...] (stanowiącą własność Gminy). Na okoliczność tę może wskazywać również pismo kierowane przez Starostwo Powiatowe w N. T. do A. W. (z [...] lutego 2019 r. nr [...]) oraz postanowienie Sądu Rejonowego w N. T. z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. I Ns [...] wzywające do udziału w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości Gminę M. w charakterze uczestniczki postępowania (k. 3 akt adm.). Należy zaakcentować, że w judykaturze nie budzi wątpliwości możliwość obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego również gminy, jako właściciela jednej z rozgraniczanych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2020 r. sygn. I OSK [...]). Na okoliczność tę wskazała wprost Skarżąca na s. 4 złożonego zażalenia. Do kwestii tej w istocie wcale nie odniosło się Kolegium. Należy podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Standardom tym w okolicznościach badanej sprawy z całą pewnością nie odpowiada zaskarżone postanowienie Kolegium. Kolegium nie odniosło się bowiem do argumentacji zażalenia, w kwestii dotyczącej zasadności obciążenia Gminy M. częścią kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W aktach sprawy nie znajduje się też sama decyzja rozgraniczająca, stąd nie sposób zweryfikować prawidłowości stanowiska organów w kwestii obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie Skarżącej oraz J. J.. Tymczasem, istotne z punktu widzenia nałożenia na strony postępowania rozgraniczonego obowiązku ponoszenia kosztów tego postępowania jest kwestia tego, jakie podmioty są stronami tego postępowania. Dopiero poprawne wskazanie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, umożliwia bowiem prawidłowe ustalenie wysokości kosztów tego postępowania oraz określenie podmiotów, na które można nałożyć obowiązek ponoszenia ustalonych wcześniej kosztów postępowania. Mając zatem na uwadze całokształt przekazanej Sądowi niekompletnej dokumentacji oraz treść zarzutów zażalenia należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

W następnej kolejności należy wskazać, że art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu. Postanowienie o kosztach powinno zawierać w ramach rozstrzygnięcia, obok innych elementów wynikających z art. 124 k.p.a., cztery "cząstkowe" rozstrzygnięcia: (1) wysokość kosztów, (2) osoby zobowiązane do ich uiszczenia, (3) termin do uiszczenia, (4) sposób ich uiszczenia (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2019, Art. 264, cf. 1). Postanowienie organu I instancji nie spełnia wymogu ustalenia wysokości kosztów postępowania, gdyż nie zostały one określone w rozstrzygnięciu (sentencji). Tymczasem, rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia postanowienia (wyrok NSA z dnia [...] października 1995 r. sygn. akt SA/Po [...] oraz wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA [...]). Oznacza to również naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., które za obowiązkowy element postanowienia uznaje rozstrzygnięcie, którego w całości nie ma w postanowieniu organu I instancji. To oznacza, że postanowienie organu I instancji obarczone jest istotną wadą, która całkowicie została przemilczana przez organ II instancji.

Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS [...] (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c. "właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". Zgodnie z uchwałą NSA, koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów natomiast nie można zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, które nie są kosztami rozgraniczenia .

Nie ulega zatem wątpliwości, że na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Nie może budzić wątpliwości, że skoro to strona jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to ustalenie tych kosztów musi nastąpić z uwzględnieniem realizacji zasady informowania i zaufania do organu. W okolicznościach badanej sprawy nie udokumentowano w żaden sposób twierdzenia, że kwota [...]zł ustalona z Ł. B. jest kwotą uzasadnioną okolicznościami badanej sprawy. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił dlaczego ta kwota jest kwotą w ocenie Organu kwotą uzasadnioną (a o to pyta Skarżąca). Kwota wskazana w fakturze nie zwalnia organów z obowiązku wyjaśnienia stronie, na której ciąży obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym kwota ustalona w danych okolicznościach jest uzasadniona. W tym miejscu należy podkreślić, że w kwestii dokumentowania procedury sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie wyłonienia najkorzystniejszej oferty - wywołany zarzutami skargi kasacyjnej - wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który: po pierwsze – nie zakwestionował zapytania o cenę, jako procedury wyłonienia geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia, a po drugie – sam kontrolował czy akta sprawy umożliwiają weryfikację zasadności wyboru danej oferty np. poprzez udokumentowanie w drodze notatki służbowej ile zapytań o cenę wystosowano, ile ofert wpłynęło, czy była to jedyna oferta, jakie dane wynikały z "Informacji o cenach na roboty geodezyjne" opracowanej przez Stowarzyszenie Geodetów Polskich za dany rok (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2018 r. sygn. I OSK [...], wyrok NSA z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. I OSK [...]).

Zauważyć należy, że na żadne ustalenia w tym zakresie nie pozwalają przekazane Sądowi akta sprawy. Na podstawie art. 71 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2019, poz. 1843 – p.z.p.) zamawiający wszczyna postępowanie w trybie zapytania o cenę, zapraszając do składania ofert taką liczbę wykonawców świadczących w ramach prowadzonej przez nich działalności dostawy lub usługi będące przedmiotem zamówienia, która zapewnia konkurencję oraz wybór najkorzystniejszej oferty, nie mniej niż 5. na podstawie art. 72 ust. 2 p.z.p. zamawiający udziela zamówienia wykonawcy, który zaoferował najniższą cenę.

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że również wysokość kosztów, a więc cena jaką ustalono z geodetą jest kwestionowana przez Skarżącą. W okolicznościach badanej sprawy nie wiadomo jednak czy oferta Ł. B. stanowiła jedyną złożoną ofertę, a jeśli nie to jakie kryteria zadecydowały o jej wyborze. O przeprowadzeniu postępowania w sprawie wyłonienia najkorzystniejszej ofert nie wiadomo nic. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - a taką podstawę prawną wskazano w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r. - stronę obciążają "te koszty, które zostały poniesione" w jej interesie. Dlatego rację ma Skarżąca wskazując, że nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono wysokość kosztów postępowania, o których mowa w art. 262 § 1 k.p.a. Tylko takimi kosztami może, bowiem zostać obciążona strona postępowania administracyjnego. W kwestii procedury wyboru geodety żadnych danych nie zawierają akta administracyjne, a informacje podane przez Wójta Gminy M. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. nie znajdują potwierdzenia w przekazanych Sądowi aktach sprawy i nie były przez organ II instancji weryfikowane (przynajmniej fakt taki nie został udokumentowany).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zasadnie Skarżąca wskazuje, że wydając zaskarżone postanowienie naruszono art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 263 § 1 k.p.a., ponieważ nie udokumentowano twierdzenia, że określona faktura kwota [...]zł jest kwotą w całości poniesioną w interesie strony. A o takich kosztach mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji należy zgodzić się, że doszło do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. ponieważ nie znajdują oparcia w materiale dowodowym kryteria wyboru oferty Ł. B., ani nie wyjaśniono na czym organ opiera swoje stanowisko, że kwota [...]zł jest kwotą uzasadnioną okolicznościami tej konkretnej sprawy.

Z opisanych powyżej przyczyn rzeczą Organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego dotyczącego: wydania decyzji rozgraniczeniowej, statusu Gminy M. w tym postępowaniu, wyłonienia geodety do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie i z uwzględnieniem tych ustaleń zweryfikowanie kręgu stron postępowania i zasadności obciążenia stron kwotą wskazaną w fakturze wystawionej przez Ł. B..

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), zwrot wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości [...] zł - równej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

W punkcie 3 wyroku na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o zwrocie Skarżącej kwoty [...]zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym wynosi [...] zł. Dlatego też kwotę [...]zł uiszczoną tytułem "Opłaty sadowej od skargi na postanowienie SKO z dnia [...].05.2020 dot. A. W. – II część" Sąd uznał za wpis nadpłacony i orzekł o jej zwrocie Skarżącej.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę ze skargi na postanowienie w przedmiocie ustalania kosztów rozgraniczenia nieruchomości wydane, na które służyło zażalenie, w trybie uproszczonym, a zatem stosownie do art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.