Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1661/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 § 2 , art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] maja 2013 roku wpłynął wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności :

- wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 37,72 ha,

- wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 31,61 ha,

- wariant 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 28,50 ha,

- wariant 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – 5,24 ha,

- wariant 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 26,37 ha.

W dniu [...] maja 2013 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał producenta rolnego do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wskazanie działek na których realizowany jest wariant 3.1.1. (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach).

W odpowiedzi na wezwanie producent rolny złożył wymaganą korektę wniosku. W dniu [...] lipca 2013 roku producent rolny został poinformowany o planowanej kontroli, którą przeprowadzono w dniach [...] lipca – [...] października 2013 roku. W trakcie przeprowadzonych czynności stwierdzono nieprawidłowości. Z kolei w dniu [...] lipca 2013 roku J.S. dostarczył do Biura Powiatowego ARiMR oświadczenie o wyginięciu sadzonek jabłoni domowej na działkach nr [...] i [...].

W dniu [...] listopada 2013 roku nadał listownie oświadczenia świadków potwierdzających wystąpienie w dniu [...] lipca 2013 roku szkód w uprawach rolnych, a w dniu [...] stycznia 2014 roku oświadczenie związane ze zgłaszaną siłą wyższą w gospodarstwie.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, przyjmując jako powierzchnię stwierdzoną:

- wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 35,66 ha,

- wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 31,61 ha,

- wariant 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 28,50 ha,

- wariant 3.1.1. – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach- 5,24 ha,

- wariant 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 26,37 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli w gospodarstwie Wnioskodawcy, na podstawie których ustalona została różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami.

W następstwie wniesionego odwołania od powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, przyjmując jako powierzchnię stwierdzoną:

- wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 35,66 ha

- wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 31,61 ha

- wariant 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 28,50 ha

- wariant 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – 5,24 ha

- wariant 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 26,37 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli w gospodarstwie Wnioskodawcy, na podstawie których ustalona została różnica między powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji organ II instancji uchylił ją i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Wskazał jednocześnie, że w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013, poz. 361) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Organ II instancji przypomniał, że plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przy udziale podmiotu prowadzącego działalność.

Zawartość tego planu jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 3 w/w rozporządzenia).

Podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 2 ust. 1 pkt 3, są:

1) wymogi i normy określone w przepisach o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, (wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia);

3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005 (wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia).

Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za:

1) hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub

2) sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub

3) metr bieżący między śródpolnej i długość tej miedzy

- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeni wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

Przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacyjnym działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W przypadku realizacji więcej niż jednego pakietu na tych samych użytkach rolnych, wysokość płatności rolnośrodowiskowej ustala się jako sumę kwot przysługujących za realizację tych pakietów.

Organ odwoławczy podniósł, iż ustalony przez organ I instancji stan faktyczny oraz podjęte rozstrzygnięcie stwarza podstawę do kwestionowania jego prawidłowości.

W odniesieniu do powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) Strona wskazała, iż była ona użytkowana zgodnie z deklaracją. Skarżący powołał się na niezgodność pomiarów kontrolnych z pomiarami geodezyjnymi działek wykonanymi na zlecenie Skarżącego przez uprawnionych geodetów. Zdaniem organu II instancji uwzględniając powyższe okoliczności, należy uznać iż zasadnym byłoby przeprowadzenie weryfikacji powierzchni stwierdzonej gospodarstwa w oparciu o dokumenty, na które powołał się producent rolny.

Również wniosek Strony z dnia [...] marca 2014 roku o uzupełnienie materiału dowodowego powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Poza tym skoro strona zwróciła się o poczynienie przez Kierownika Biura Powiatowego ustaleń na okoliczność zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, niezależnych od rolnika a powodujących straty w gospodarstwie, tym samym na organie spoczęła powinność przesłuchania na tę okoliczność świadków (data wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności). Zdaniem organu odwoławczego ustalone okoliczności sprawy nie znalazły dostatecznego wytłumaczenia w uzasadnieniu decyzji, co stanowi naruszenie przepisów o postepowaniu administracyjnym.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powinien zatem ponownie rozpatrzyć sprawę w oparciu o kompletny materiał dowodowy, pozyskany w ramach przeprowadzonego postępowania. Powinien w pierwszej kolejności wezwać producenta rolnego do dostarczenia dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę do oszacowania powierzchni uprawnionej do płatności wraz z datą prowadzonych oględzin. Dopiero dostarczenie przez stronę takiej dokumentacji, mogłoby stanowić podstawę do podjęcia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR działań mających na celu weryfikację twierdzeń strony. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 r., nr 64, poz. 427 z późn. zm.) Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnione co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego ustalenia stanu faktycznego. Ustalony stan faktyczny wymaga również logicznego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Poza tym uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Organ odwoławczy uważa, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można się jedynie domyślać, jakimi motywami kierował się organ I instancji. W szczególności winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego.

Organ odwoławczy wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszo instancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji; przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 kpa.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości J.S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił jej:

a) naruszenie art. 16 k.p.a. – w postaci przekroczenia uprawnień organu II instancji i nieuwzględnienia naczelnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, gdzie strona wniosła odwołanie jedynie w zakresie powierzchni działki F, w programie rolnictwo ekologiczne, pakietu 2.1., a organ mimo tego uchylił w całości decyzję w pozostałym zakresie, co do punktów 1.1, 1.3 oraz 2 i 3 podczas gdy w tym zakresie była ona już ostateczna;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. – w postaci niepodjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy pomiarem działek dokonanym przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR, a przedłożonym przez skarżącego w postaci pomiaru wykonanego przez profesjonalny pomiot jakim jest geodeta;

c) naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. – w postaci nieuwzględnienia w postępowaniu dowodowym dokumentu urzędowego sporządzonego przez geodetę;

d) naruszenie art. 77 k.p.a. – w postaci niepodjęcia i niewyczerpania całego materiału dowodowego w sprawie;

e) naruszenie art. 78 k.p.a. – w postaci nieuwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z ponownego pomiaru na działce [...], podczas gdy w sprawie są dwa sprzeczne ze sobą dowody, wskazujące różne powierzchnie;

f) niezastosowanie art. 84 § 1 k.p.a. – w postaci niepowołania biegłego w celu wydania opinii z uwagi na niezbędne uzyskanie wiadomości specjalnych, ze względu na sprzeczność stron w zakresie powierzchni działek;

g) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. – w postaci braku uzasadnienia dlaczego nie przeprowadzono ponownej weryfikacji powierzchni działki wobec sprzecznych dowodów w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji nie kwestionowano rozstrzygnięcia pod względem zasadności i merytoryki. Skarżący jedynie podniósł zarzut co do prawidłowości wyliczeń Biura Powiatowego ARiMR pod względem powierzchni jednej z działek.

Z przeprowadzonego postępowania Biura Powiatowego ARiMR wynikało, iż uprawy rolnicze (tj. działki [...],[...] i [...]) skarżącego wynosiły łącznie 35,66 ha, przy czym skarżący zadeklarował powierzchnię 37,72 ha.

Na podstawie przedłożonego – przez skarżącego – wyliczenia dokonanego przez geodetę wynika, iż wszystkie uprawy rolnicze w myśl wariantu 2.1 wynoszą 36,802 ha co jest o 0,918 ha mniejszą wartością od zadeklarowanej. Różnica pomiędzy deklarowaną powierzchnią a powierzchnią zmierzoną przez geodetę mieści się w granicach 2,43 % rozbieżności, a to z kolei nie powinno rzutować na zmniejszenie dokonane w zakresie płatności do upraw rolniczych w wariancie 2.1 czyli podpunktu 2 w zaskarżonej decyzji.

Skarżący podkreślił, że jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy.

Poza tym wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z tego przepisu organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wykazał z jakich przyczyn nie zastosował przesłanki z art. 136 k.p.a. Zasadą powinno być uzupełnienie sprawy przez organ odwoławczy. Przy czym uzupełnienie postępowania dowodowego w tym przypadku nie jest konieczne albowiem strona przedłożyła dowody na jakie się powołuje. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, Lexis.pl nr 341779).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego formułuje szereg zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. i domaga się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie wskazuje jednak na żadną z jej wad, które przewiduje art. 156 § 1 k.p.a. lub inny przepis.

Mało tego nie wymienia nawet tego przepisu. W tym miejscu podnieść należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach.

Chodzi więc o takie sytuacje gdy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z uzasadnienia skargi można jedynie przypuszczać, iż jej autorce chodzi o sytuację przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już jednak podkreślano wcześniej skarga nie przedstawia żadnego stanowiska ani żadnych wywodów w tej materii, co uniemożliwia jakąkolwiek polemikę w tym zakresie.

Abstrahując jednak od tego o czym wyżej mowa sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja nie została wydana w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie narusza więc także w sposób rażący obowiązującego prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a)

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty;

2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia;

3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

W ocenie sądu nie został naruszony (przez organ II instancji) także art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba jednak mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a. co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Za taką interpretacją art. 138 § 2 k.p.a. opowiedziało się orzecznictwo sądowe. W szeregu sprawach, w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu podkreślono, bowiem że:

1. decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 k.p.a. (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 619/07 – lex nr 479287);

2. przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138 § 2 k.p.a. powinny znaleźć jednoznaczny wyraz z uzasadnieniem decyzji (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II Sa/Łd 562/07 – lex nr 394775, oraz WSA w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 459/07 – lex nr 419069);

3. konieczność przeprowadzenia dowodu czy nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/07 – lex nr 364783, oraz wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 860/07 –lex nr 469766).

Jest oczywiste również i to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy. W omawianej sytuacji o treści, tegoż rozstrzygnięcia może bowiem decydować organ którego rozstrzygniecie uprzednio uchylono czyli organ I instancji. Organ odwoławczy może zatem co najwyżej udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego jakie należałoby przeprowadzić w I instancji. Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wiążą organ I instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśniania okoliczności w nich wskazanych co oznacza, iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uzasadnił z jakich przyczyn odstąpił od możliwości, jakie dawał art. 136 k.p.a.

Wskazał bowiem na konieczność poczynienia przez organ I instancji szeregu ustaleń. W szczególności na okoliczność zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności niezależnych od rolnika a powodujących straty w gospodarstwie. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia w tej materii będą wiązały się z koniecznością przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego.

Organ I instancji zobowiązany będzie także do zgromadzenia dokumentacji, która stanowiła podstawę do oszacowania przez uprawnionego geodetę powierzchni nieruchomości uprawnionych do płatności oraz do jej oceny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym powyższa dokumentacja winna być oceniana z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącego oraz wyników kontroli przeprowadzonej na gruncie.

Weryfikacja powierzchni stwierdzonej w wyniku tejże kontroli ze względu na dowody na które powołał się skarżący jest więc niezbędna i winna być dokonana przez organ I instancji. Tenże organ winien również przeprowadzić dowody na okoliczność zaistnienia w gospodarstwie siły wyższej bądź szczególnych okoliczności.

Powyższe oznacza, iż organ I instancji niewątpliwie nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty, a wydana przez niego decyzja właśnie z tego względu naruszała przepisy postępowania.

Także konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazuje, iż organ odwoławczy nie może i nie powinien zastępować organu I instancji w obowiązkach, które na nim spoczywają. Takie następstwo byłoby bowiem w istocie pozbawieniem skarżącego jednej instancji.

Podkreślenia wymaga również to, że autor skargi nie sprecyzował w istocie tego w jakiej części (w jakim zakresie) zakwestionował (w odwołaniu) decyzję podjętą w I instancji. Rozważania, które znalazły się w uzasadnieniu odwołania jak i skargi (autorstwa profesjonalnego pełnomocnika), które poczyniono w tej materii kwestii tej nie wyjaśniają, co zważywszy na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR uzasadniało konieczność uchylenia go w całości.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając tym samym, iż żaden z zarzutów sformułowanych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.