Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 578/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1 i par. 2, art.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. spraw ze skarg J. O. na postanowienia Inspektora Sanitarnego z dnia 8 czerwca 2017 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowań w sprawach ekshumacji szczątków 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Inspektora Sanitarnego z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr [...] i nr [...], 2. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. O. kwotę 1177 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi postanowieniami z dnia 8 czerwca 2017 r. (nr [...], nr [...])[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 kwietnia 2017 r. w części dotyczącej zobowiązania stron postępowania do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca spoczynku odpowiednio M. B. oraz B. B. oraz orzekł w tym zakresie o zobowiązaniu stron do wystąpienia w tej sprawie do sądu powszechnego w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. i powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.), postanowił:

1. zawiesić postępowanie administracyjne wznowione na wniosek J. O. postanowieniem z dnia 20.04.2016 r. (nr [...]) w sprawie zakończonej decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 marca 2016 r. (nr [...]) zezwalającej na ekshumację szczątków M. B.;

1. zobowiązać strony tego postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca spoczynku M. B. i powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Z kolei postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - postanowił:

zawiesić postępowanie administracyjne wznowione na wniosek J. O. postanowieniem z dnia 20.04.2016 r. (nr [...]), w sprawie zakończonej decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 marca 2016 r. (nr [...]), zezwalającej na ekshumację szczątków B. B.;

zobowiązać strony tego postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca spoczynku M. B. i powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 21 marca 2016 r. na podstawie złożonych przez G. B. wniosków organ wydał decyzje (nr [...] oraz nr [...]), zezwalające na dokonanie we wczesnych godzinach rannych, w dniu 4 kwietnia 2016 r. na Cmentarzu [...] w G., ekshumacji szczątków M. B. oraz B. B. w celu pochowania trumny ze szczątkami do grobu rodzinnego na Cmentarzu Komunalnym w S. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy zawartym w ww. wnioskach o wydanie zezwolenia na ekshumację wnioskodawcami byli jeszcze: J. M. oraz Pan M. B., którzy złożyli swoje podpisy na wnioskach.

W dniu 6 kwietnia 2016 r. wpłynęło pismo J. O. (prawnuka M. B. i B. B.), w którym stwierdził, że wspomniana ekshumacja została przeprowadzona bez jego wiedzy i zgody; zawnioskował o wznowienie postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Organ wznowił postępowania w sprawach zezwolenia na ekshumację M. B. oraz B. B., które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia 21 marca 2016 r. Podjęte czynności sprawdzające potwierdziły natomiast, że ekshumacje zostały już przeprowadzone w dniu 4 kwietnia 2016 r. Na podstawie oględzin oraz informacji uzyskanych od Zarządcy Cmentarza Komunalnego w S., potwierdzono umieszczenie szczątków M. B. oraz B. B. na tym cmentarzu.

W toku wznowionego postępowania przesłuchano J. O. oraz G. B. i na podstawie tych czynności ujawniono, że uprawnienie do wypowiedzenia się co do ekshumacji szczątków M. B. i B. B. oprócz wyżej wymienionych przysługuje jeszcze także: E. M., J. M., M. B. i T. O. Następnie zwrócono się do wszystkich osób uprawnionych o przedstawienie ich stanowiska w sprawie przeprowadzenia ekshumacji. Żadna z osób, do których się zwrócono o przedstawienie stanowiska w sprawie ekshumacji nie poinformowała organu o swoim stanowisku w sprawie. W tej sytuacji, organ wskazał, że w jego ocenie przeszkodą do uchylenia dotychczasowej decyzji jest przede wszystkim fakt, że ekshumacja została już wykonana.

Ponadto – jak wskazano - w postępowaniu o wydanie zezwolenia na ekshumację, wszystkie osoby, którym przysługuje prawo strony, faktycznie nie brały bez własnej winy udziału w tym postępowaniu. W sprawie istnieje spór pomiędzy osobami, którym przysługuje prawo decydowania o ekshumacji M. B. i B. B., a rozstrzygnięcie tego sporu na gruncie prawa administracyjnego nie zostało przewidziane w przepisach prawa. Spory pomiędzy członkami rodzin, w tym także w zakresie dysponowania zwłokami lub szczątkami ich potomków, winien rozstrzygać sąd powszechny. Dlatego organ przyjął, że rozstrzygnięcie sporu w zakresie ekshumacji szczątków M. B., a także ustalenie stanowisk pozostałych członków rodziny jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że prawo do ekshumacji zwłok (tudzież szczątków osoby zmarłej), stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego i do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym.

W tej sytuacji organ stwierdził, że bez rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny sporu co do miejsca spoczynku zwłok M. B. i B. B. organ sanitarny nie jest uprawniony do wydania nowej decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającą co do istoty sprawy, a - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - dotychczas żadna z osób, którym przysługuje prawo decydowania o ekshumacji nie wystąpiła do właściwego sądu ze stosownym powództwem o zobowiązanie innych uprawnionych osób do złożenia stosownego oświadczenia woli w przedmiocie ekshumacji.

Okoliczności powyższe nakazują zatem wydanie w omawianych sprawach postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i jednocześnie uprawniają organ do wezwania osób uprawnionych do wypowiedzenia się co do ekshumacji, do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu z powództwem.

J. O. wniósł zażalenia na ww. postanowienia, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania i nałożenie na strony obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego bez wskazania terminu.

Po rozpatrzeniu zażaleń [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniami z dnia 8 czerwca 2017 r. (nr [...] oraz nr [...]) uchylił ww. postanowienia organu I instancji w części dotyczącej pkt 2. i orzekł w tym zakresie o zobowiązaniu stron postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu, co do miejsca spoczynku M. B. i B. B. oraz powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Organ II instancji stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny właściwie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a., gdyż z chwilą konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego organ ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie. Zawieszenie postępowania w wyniku pojawienia się konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nakłada na organ lub stronę obowiązek wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 100 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze treść art. 100 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym organ zobowiązując strony do wystąpienia do właściwego organu lub sądu wyznacza stronom termin do wystąpienia do sądu lub organu - organ odwoławczy uznał, że należało uchylić pkt 2. ww. postanowień organu I instancji i orzec w tym zakresie o obowiązku stron postępowania do wystąpienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu, co do miejsca spoczynku M. B. i powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

J. O. zaskarżył powyższe postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się ich uchylenia oraz uchylenia postanowień organu I instancji.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania i nałożenie na strony obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego, a także naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniach skarg podniósł, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych jasno określa, że do dokonania ekshumacji jest potrzebna zgoda wszystkich uprawnionych. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że wymaganej zgody wszystkich stron nie było. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie ma zgody w kręgu uprawnionych i zainteresowanych stron na ekshumację M. B. oraz B. B., co też daje wystarczające podstawy do uchylenia wadliwej decyzji z dnia 21 marca 2016 r. zezwalającej na ekshumację ww. zmarłych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych rozstrzygając zagadnienie wstępne nawet o największym stopniu trudności, organ administracji zobowiązany jest przy sprzecznych stanowiskach stron, ustalić jaki był prawdziwy stan rzeczy, do którego należało zastosować odpowiednie prawo materialne, czego w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zrobił, bowiem nie wziął pod uwagę zgłaszanych wielokrotnie argumentów skarżącego wobec braku zgody na ekshumację.

Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowany wniosek osób uprawnionych do pochówku, tj. najbliższej pozostałej rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostałego małżonka, 2) krewnych zstępnych, 3) krewnych wstępnych, 4) krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowatych w linii prostej do 1 stopnia, za zgodą właściwego organu inspekcji sanitarnej. Na gruncie przepisów art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wyłoniło się zagadnienie prawne mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej, ponieważ prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących najbliższych członków rodziny zmarłego, a z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej, wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych, jednakże zdaniem skarżącego błędnie uznało, że zagadnienie to ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowo zastosowano art. 100 k.p.a.

Po pierwsze, w sprawie wznowionej postępowanie administracyjne toczy się w tym samym przedmiocie, w jakim zostało wszczęte postępowanie w trybie zwykłym zakończonym decyzjami ostatecznymi z dnia 21 marca 2016 r. Ustawowe przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1 k.p.a., dotyczą wad postępowania, co oznacza, że we wznowionym postępowaniu należy wady te nie tylko wyeliminować, ale także tak zebrać materiał dowodowy, aby możliwe było wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowione, a zatem - w zależności od ustaleń - jednej z decyzji, których rodzaje wymienia art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Rzeczą organu było zatem zbadanie czy wniosek G. B. o wyrażenie zgody na ekshumację M. B. i B. B. spełniał wymogi wynikające z materialnych przesłanek z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ww. ustawy i rzeczą organu było wyjaśnienie czy G. B. wnosząc do organu o zezwolenie na ekshumację zwłok posiada zgodę pozostałych osób uprawnionych.

W ocenie skarżącego, ani z art. 15 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ani tym bardziej z art. 97 § 1 k.p.a., wcale nie wynika, że w każdej sytuacji organ decyzyjny ma z urzędu zawiesić postępowanie celem konwalidowania wad wniosku. Ponadto oczywiste jest, że poza wnioskodawcą i jego rodzeństwem, nikt z kręgu najbliższej rodziny nie był zainteresowany wystąpieniem o przedmiotową ekshumację, jak również nie złożył oświadczenia woli, że wnosi o ekshumację zwłok M. B. czy B. B. lub że wyraża zgodę na złożenie takiego wniosku w jego imieniu. Co więcej, wnioskodawca świadomie pominął istnienie innych osób uprawnionych do wyrażenia zgody w tym zakresie. Innymi słowy, G. B. nie dysponował w dacie złożenia wniosku, ani po tej dacie zgodą wszystkich uprawnionych, a co więcej skarżący wyraźnie się takiej ekshumacji sprzeciwił. W takiej sytuacji procesowej, w postępowaniu wznowionym w sprawie wznowionej na wniosek skarżącego organ zawiesił postępowanie z urzędu nie mając żadnych przesłanek do tego.

Okoliczność złożenia w postępowaniu administracyjnym wniosku przez część osób z kręgu członków najbliższej rodziny zmarłej uznanych przez ustawę za uprawnionych do wystąpienia o ekshumację zwłok zmarłej, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek aktywności ze strony wnioskodawcy w kierunku uzyskania zgody na ekshumację, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że brak zgody wszystkich uprawnionych stanowi przesłankę do odmowy wydania zgody na ekshumację, tak więc jest to wada wniosku uniemożliwiająca jego pozytywne rozpatrzenie. Nałożenie w trybie art. 100 § 1 k.p.a. obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego "na strony", a zatem nie tylko na G. B., ale także na pozostałe ustalone osoby należące do kręgu uprawnionych określonego w art. 10 § 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest nieuzasadnione w sytuacji, gdy osoby te są przeciwne ekshumacji.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. Sąd - na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 578/17 oraz III SA/Gd 579/17 i prowadzić pod wspólną sygnaturą III SA/Gd 578/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając złożone skargi Sąd uznał, że zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 czerwca 2017 r. zawieszające postępowania w sprawie wznowienia na wniosek J. O. postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 marca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na ekshumację szczątków: M. B. oraz B. B. i zobowiązujące strony tych postępowań do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca spoczynku odpowiednio: M. B. oraz B. B. w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. i powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Przedmiotowe postanowienia zostały wydane w toku zainicjowanych przez J. O. postępowań toczących się w przedmiocie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami – zezwoleniami na dokonanie ekshumacji szczątków: M. B. oraz B. B. Z kolei przedmiotowe decyzje – zezwolenia zostały wydane na wniosek G. B., a także J. M. oraz M. B., którzy złożyli swoje podpisy na wnioskach.

Stosownie do art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wyjaśnić należy, że przedmiotem weryfikowanych w trybie wznowienia postępowania decyzji jest sprawa udzielenia zezwolenia na ekshumację szczątków: M. B. oraz B. B. w celu przeniesienia i pochowania trumny ze szczątkami z grobu znajdującego się na Cmentarzu [...] w G. do grobu rodzinnego na Cmentarzu Komunalnym w S. W tym kontekście należy wyjaśnić, że w myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego, natomiast – stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy - prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Przyjąć zatem należy, że prawo do ekshumacji zwłok (szczątków) jest prawem wspólnym wszystkich osób bliskich zmarłego, bowiem stanowi dobro osobiste każdej z tych osób, a art. 10 ust. 1 ustawy ma charakter jedynie administracyjno-porządkowy i nie kreuje "pierwszeństwa" określonych osób bliskich zmarłemu przed innymi do decydowania o przeniesieniu zwłok (szczątków), tak więc decyzja w tej materii powinna nastąpić poprzez konsensus, z tym że w braku porozumienia wszyscy uprawnieni mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd zaistniałego sporu dotyczącego wykonywania wspólnego prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1646/10, LEX nr 1151971).

W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że kontrolowane postanowienia zostały wydane w ramach postępowania wznowieniowego w sprawie wydanej na wniosek G. B., J. M. oraz M. B. (wnuków zmarłych) ostatecznej decyzji zezwalającej na ekshumację szczątków ich dziadków – M. B. oraz B. B. Wnioskodawcą tych postępowań (tj. postępowań wznowieniowych) był natomiast prawnuk ekshumowanych – J. O., a w trakcie prowadzonego w ich ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że oprócz ww. osób do żyjących krewnych zstępnych osób, których szczątki przeznaczono do ekshumacji, należeli także: E. M. (wnuczka) i T. O. (prawnuk). A zatem krąg osób uprawnionych do wyrażenia zgody na ekshumację szczątków M. B. oraz B. B. – a tym samym stron tego postępowania - był znacznie szerszy, aniżeli samych inicjatorów (wnioskodawców) postępowania o wydanie w tej sprawie zezwoleń na ekshumacje.

W takiej to sytuacji organy inspekcji sanitarnej postanowiły – w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. - zawiesić wznowione postępowanie i zobowiązać strony tego postępowania w wyznaczonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie sporu, co do miejsca spoczynku M. B. oraz B. B.

Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, natomiast - na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. – organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wzywa stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W doktrynie przyjmuje się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Wskazuje się, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (zob. Lex/el. – komentarz do art. 97 [w:] P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Wolters Kluwer Polska 2017).

Mając to na uwadze należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia wznowionych na wniosek J. O. postępowań z powodu konieczności rozstrzygnięcia sporu co do miejsca spoczynku M. B. oraz B. B. i nałożenia w związku z tym obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego z takim powództwem przez wszystkie strony postępowania.

Przede wszystkim, zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawach dotyczących weryfikacji (wzruszenia) ostatecznych decyzji z dnia 21 marca 2016 r. w trybie wznowienia postępowania organ bada, czy w stanie faktycznym istniejącym w sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa określona w art. 145-145b k.p.a., a następnie rozpoznaje sprawę co do jej istoty, a więc ustala konsekwencje prawne zastosowania w sprawie określonej normy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie zasygnalizowaną podstawą wznowieniową była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegająca na tym, że strona postępowania – a więc w tym przypadku osoby (tj. niektórzy krewni zstępni osób ekshumowanych), których to interesu prawnego dotyczyło postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na ekshumację szczątków - bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu, choć art. 15 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy kreował ich interes prawny, a w konsekwencji dawał im legitymację do uczestnictwa w tym postępowaniu.

Powtórzenia wymaga, że kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie akty administracyjne (postanowienia) zostały wydane w toku postępowania, którego przedmiotem jest w istocie ocena prawidłowości wydanego już (ostatecznego) rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej wyrażenia przez organ inspekcji sanitarnej zgody na ekshumację szczątków przodków. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy w sposób jasny wskazuje, że ekshumacja może być wykonana na podstawie udzielonego zezwolenia, które zostaje wydane w oparciu o "umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochówku", a zatem zasadniczo wszystkich - bez wyjątku - osób żyjących, należących do rodziny osoby zmarłej, tj. zaliczających się do jednej z kategorii osób wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy, bez względu na pierwszeństwo wynikające z systematyki tego przepisu, a także bez względu na bliskość stopnia pokrewieństwa ze zmarłymi ustalonego w ramach określonej kategorii.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do grona osób uprawnionych do decydowania o ekshumacji szczątków M. B. oraz B. B., oprócz osób wnioskujących o przeprowadzenie tej ekshumacji (tj. G. B., J. M. oraz M. B., na wniosek których została wydana weryfikowana decyzja ostateczna z dnia 21 marca 2016 r. zezwalająca na dokonanie ekshumacji), należeli także: J. O., E. M. i T. O., którzy na równi z "wnioskodawcami" byli uprawnieni do decydowania o dokonaniu ekshumacji ww. szczątków ludzkich, a którzy nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na dokonanie tej ekshumacji i również nie wyrazili – w toku wznowionego postępowania – swojej zgody (prośby) na przeprowadzenie takiej ekshumacji szczątków ich przodków. W tej sytuacji, istniejący w sprawie stan faktyczny - polegający na braku udzielenia zgody (wyrażenia prośby) na przedmiotową ekshumację przez wszystkich uprawnionych stosownie do wymogów określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy - dawał organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu. Z tego powodu brak było w istocie podstaw do przyjęcia, że zakończenie wznowionego postępowania i rozstrzygnięcie rozpoznawanej w nim sprawy administracyjnej wymaga przesądzenia kwestii prejudycjalnej, tj. zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, które byłoby koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ inspekcji sanitarnej po wznowieniu postępowania.

Co więcej, zaskarżonymi postanowieniami organy inspekcji sanitarnej zawieszając postępowanie nałożyły m.in. na skarżącego (a więc osobę inicjującą postępowanie weryfikacyjne w stosunku do wydanej - i ewidentnie obarczonej wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzji w sprawie zezwolenia na ekshumację), który w toku całego postępowania odmawiał udzielenia zgody na przedmiotową ekshumację. Skoro więc G. B. nie dysponował w dacie złożenia wniosku (ani po tej dacie), zgodą wszystkich uprawnionych - co więcej skarżący – J. O. wyraźnie się takiej ekshumacji sprzeciwił – to organy winny dokonać rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w trybie wznowienia postępowania biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny i prawny tej sprawy, taki jaki jest, bez uciekania się do zawieszania postępowania i zobowiązywania stron – m.in. skarżącego - do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca spoczynku M. B. oraz B. B., tym bardziej, że skarżący (a zarazem wnioskodawca postępowania weryfikacyjnego) nie miał w tym jakiegokolwiek interesu prawnego, skoro sprzeciwiał się dokonanej ekshumacji i przeniesieniu szczątków jego zmarłych przodków z dotychczasowego miejsca pochówku w inne miejsce.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że istniejący stan faktyczny i prawny nie dawał podstawy do zawieszenia przez organy postępowań toczących się w przedmiotowych sprawach dotyczących weryfikacji w trybie wznowienia postępowania decyzji zezwalających na ekshumację odpowiednio: M. B. oraz B. B. W tej sytuacji działanie organów administracji obu instancji prowadziło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji także art. 100 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy (zasadność podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania), a co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia (pkt I sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składają się uiszczone w toku postępowania kwoty należnych opłat sądowych – wpisów (2x100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (2x480 zł) oraz opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa (17 zł).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszych sprawach stosownie do art. 153 p.p.s.a.