Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1202/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011r. nr XVII/190/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011r. nr XVII/190/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo" w Poznaniu w części obejmującej § 3 pkt 3), § 10 pkt 2) i 5), § 13 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "Kz-ZD"; 2. określa, że uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana; 3. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2011 r., Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr XVII/190/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo" w Poznaniu.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 3 pkt 3, § 10 pkt 2 i 5, § 13 oraz załącznika graficznego do niniejszej uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "Kz-ZD" zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak określenia w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo" w Poznaniu parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem Kz-ZD w zakresie dotyczącym linii zabudowy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dalej Wojewoda wskazał, iż samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana.

Dalej skarżący wskazał, iż uwzględniając powyższe regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, lex 574411; zob.: Z. Niewiadomski (red.); Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Ponadto skarżący wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą kwestii merytorycznych, związanych ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej Rozporządzenie, (por. wyrok WSA Gliwicach z dn. 11 kwietnia 2011r., II SA/GL 1124/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżący podkreślił, iż stosownie do regulacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w przepisie § 4 pkt 6 Rozporządzenia, na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Obowiązek zawarcia w planie wiążących zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc m. in. parametrów zabudowy, jest uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie, którego plan miejscowy dotyczy. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie ewentualne odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować uzasadnienie nie tylko w stanie faktycznym, lecz również powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Norma art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 (por. LEX: Komentarz do art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Skarżący wskazał, iż uchwała Nr XVII/190/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. nie zawiera określenia parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych w klinie zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem Kz-ZD w zakresie dotyczącym linii zabudowy. Wojewoda podniósł, iż jest oczywistym, że dopuszczenie na terenie Kz-ZD przez Radę Miasta Poznania nowej zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów rodzi obowiązek ustalenia dla tej zabudowy parametrów określonych w art.15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc także linii zabudowy, nie różnicując parametrów przy tym pod względem hierarchii ważności czy też pod względem rodzaju i specyfiki zabudowy, dla której należy te parametry wyznaczyć. Ustalenie linii zabudowy jest konieczne, niezależnie do stanu faktycznego zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym, jeżeli plan ten przewiduje jakąkolwiek zabudowę obiektami tego terenu czy też jego rozbudowę.

Ponadto skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent ogłasza, w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Na podstawie dokumentacji prac planistycznych doręczonej organowi nadzoru a załączonej do przedmiotowej uchwały, stwierdzić należy, że termin 7 dniowy, o którym mowa powyżej w zakresie obwieszczenia o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu do publicznego wglądu nie został zachowany albowiem ww. obwieszczenie zostało wywieszone w dniu 15 kwietnia 2011 roku natomiast projekt planu wyłożono do publicznego wglądu już od dnia 21 kwietnia 2011 r.. Wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie każde naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień planu. Tylko kwalifikowane naruszenie trybu postępowania, mające charakter naruszenia istotnego stanowi o konieczności usunięcia wadliwych przepisów planistycznych. W ocenie organu nadzoru powyższe naruszenie trybu nie miało jednak charakteru istotnego naruszenia, albowiem nie wpłynęło na treść uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia wskazując, iż art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie, że projekt planu miejscowego zawierać musi część tekstową i graficzną, a nie ma w nim wymienionej prognozy oddziaływania na środowisko, która z całą pewności nie stanowi zawartości planu miejscowego, nie wchodzi w jego skład, a jest wyłącznie dokumentem sporządzanym na potrzeby tego planu. Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa kolejne etapy postępowania planistycznego, nie wypowiadając się na temat zawartości planu miejscowego. Art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie gminy podstawę do uchwalenia planu oraz wskazuje co stanowi treść uchwały, a co załączniki do niej. Przy czym nie wskazuje, aby prognoza oddziaływania na środowisko stanowiła załącznik do uchwały. Organ wskazał, iż zawartość planu miejscowego precyzują ust. 2 i 3 art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I to na brzmieniu tych przepisów oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Wojewoda opiera swoje założenie o naruszeniu zasad sporządzania planu przy tworzeniu zaskarżonej uchwały. Wśród elementów wymienionych w przepisach ustępu 2, w pkt 6, wymienione są parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jak słusznie stwierdził w swej skardze Wojewoda "obowiązek zawarcia w planie wiążących zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc m.in. parametrów zabudowy, jest uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie, którego plan miejscowy dotyczy". Kontynuując wywód, Wojewoda wyraźnie stwierdza, iż "oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń jak ma to miejsce w niniejszej sprawie". Zdaniem organu Wojewoda błędnie przyjął, że w przypadku ogrodów działkowych konieczne jest określenie linii zabudowy. Dalej Wojewoda stwierdza, iż ewentualne odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować uzasadnienie nie tylko w stanie faktycznym, lecz również powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym, bowiem norma art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12. W ocenie organu taka teza jest pozbawiona podstaw. Wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sformułowany w sposób sugerujący obowiązkowe określenie zagadnień parametrów zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy (linii rozgraniczających) dla wszystkich terenów objętych planem, jednakże trzeba mieć na uwadze sens tego przepisu. Często nie ma bowiem uzasadnienia dla określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy na niektórych terenach - na przykład na terenach wyłączonych z zabudowy, terenach lasów, terenach zieleni czy też wód powierzchniowych. Organ podniósł, iż można też wskazać liczne przykłady, kiedy w planie podaje się parametry zabudowy, a nie rysuje linii zabudowy. Sytuacja taka ma miejsce na terenach infrastruktury - elektroenergetyki (stacje transformatorowe), kanalizacji (przepompownie), wodociągów (przepompownie wody), terenach cmentarzy, w obrębie których są kaplice czy domy pogrzebowe, na terenach lasów - gdzie znajdują się leśniczówki lub zabudowa nie związana z funkcjonowaniem lasu. Organ podniósł, iż praktyka wyraźnie wskazuje, że obowiązek wrysowania linii zabudowy wynika ze stanu faktycznego na danym terenie. W ocenie organu obowiązek zawarcia w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględny, gdyż musi ulec dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Oznacza to, iż plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem

Zdaniem organu nie jest uzasadnione wypowiadanie się w planie miejscowym na temat wskazanych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementów, jeżeli w danym stanie faktycznym nie ma potrzeby regulowania tych elementów. Organ podniósł, iż wprawdzie przepis ten ma formę kategoryczną i wymaga obowiązkowego zamieszczania w planach miejscowych podanych w nim elementów, to jednak jest rzeczą oczywistą, że nie na każdym terenie poddanym planowaniu elementy te w ogóle występują. Rzeczywiście, słusznie zarzucono w skardze, że organ planistyczny nie zaznaczył, że umieszczenie tych elementów dla danego terenu było zbędne, jednak sam ten fakt nie może przesądzać o uznaniu sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. A zatem nawet gdyby przyjąć argumentację skarżącego za słuszną, to brak w planie wzmianki o bezzasadności niektórych uregulowań nie może być podstawą stwierdzenia sprzeczności z prawem tego planu. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że w zdaniu wstępnym tego przepisu mowa jest o obowiązku określenia w planie miejscowym dalej wymienionych ustaleń, nie pozwala na przyjęcie, że ustalenia te winny się znaleźć w każdym planie miejscowym, niezależnie od tego, czego on dotyczy.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogrody działkowe zaliczane są do terenów zieleni i wód. W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 z późniejszymi zmianami) w art. 3 ustawodawca stwierdził, iż spełniając pozytywną rolę w urbanistyce i ekosystemie miast i gmin, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone w rozumieniu innych ustaw. Zgodnie z art. 5 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych rodzinne ogrody działkowe jako tereny zielone podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. W art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późniejszymi zmianami) ogrody działkowe zalicza się do gruntów rolnych. Art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych stanowi, że "podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do Polskiego Związku Działkowców". Art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych stanowi, że do zadań Polskiego Związku Działkowców należy w szczególności m.in. zakładanie i zagospodarowywanie rodzinnych ogrodów działkowych.

Zdaniem organu rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych, jest przede wszystkim ustalenie przeznaczenia pod ogrody określonego terenu. Zgodnie z art. 8 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 92 - 94 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. (ze zmianami) podstawą budowy i urządzenia rodzinnego ogrodu działkowego jest plan zagospodarowania (który należy odróżnić od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), który zatwierdza prezydium okręgowego zarządu. Plan zagospodarowania oparty jest na podkładzie geodezyjnym, określa granice ogrodu, jego podział na działki z zaznaczeniem ich granic, powierzchni i numeracji oraz podstawową infrastrukturę techniczną, do której należą m.in. aleje i drogi ogrodowe, tereny użytku ogólnego, dom działkowca, budynki administracyjno-gospodarcze. W rozdziale X Regulaminu szczegółowo określono kwestie zagospodarowania działki, w tym w zakresie powierzchni zabudowy (§ 107 ust. 4 Regulaminu). Zgodnie z tymi regulacjami, altana może mieć powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych: w ogrodach w granicach miast do 25 m2, w ogrodach poza granicami miast do 35 m2.

Organ wyjaśnił, iż ogrody działkowe zazwyczaj otoczone są murem lub płotem, a zabudowa znajdująca się wewnątrz nie przekracza 5 m wysokości. Lokalizacja zabudowy (altany, itp.) wynika z planu zagospodarowania ogrodów, który to musi być zgodny z przepisami wyższego rzędu czyli np.: rozporządzeniem w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (odległości od granicy działki 3 m bez okien, 4 m z oknami) oraz ustawą o drogach publicznych (art. 43 ustawy określający odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni). Z powyższego, w ocenie organu, wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z reguły nie ma potrzeby wypowiadania się w ogóle co do dopuszczenia lokalizacji altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych. Teren Kz-ZD, obejmujący istniejące ogrody działkowe, na obszarze omawianego planu miejscowego wydzielony jest liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, którymi tereny ogrodów działkowych odróżnione zostały od terenów o innym przeznaczeniu. W ramach powstałej w ten sposób enklawy zabudowy rekreacyjnej w zieleni Rada Miasta Poznania określiła niektóre parametry zabudowy w sposób, który nazbyt nie ingeruje w teren ogrodów, w sposób zgodny z postulatami działkowców, a przede wszystkim w sposób odpowiadający charakterystyce, tego specyficznego terenu miasta. Dalej organ wskazał, iż linia zabudowy jest jednym z najważniejszych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego. Podstawowym celem kształtowania linii przy zagospodarowaniu terenu jest niewątpliwie zapobieganie jej rozproszeniu. Linia zabudowy ma przeciwdziałać chaotycznym lokalizacjom. Można zatem stwierdzić, iż linia zabudowy jest instrumentem kształtowania ładu przestrzennego, który ma zapobiegać rozproszeniu zabudowy i chaotycznemu jej układowi. Linia zabudowy nie może być pojmowana zbyt rygorystycznie, zmierzając do ograniczenia zabudowy. Musi więc zostać zachowana proporcjonalność pomiędzy ochroną ładu przestrzennego, swobodą zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przy czym określenie linii zabudowy zależy od zabudowy na obszarze analizowanym. Linie zabudowy określa się w celu wykształcenia w przestrzeni zamierzonego układu urbanistycznego:

- dla podkreślenia pewnych miejsc np.: pierzei ulic - poprzez wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, czyli linii, na której musi stanąć ściana frontowa budynku;

- lub, poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskazanie terenu, w obrębie którego mogą być wznoszone budynki, dowolnie rozmieszczone w obrębie ograniczonego przez linię obszaru. Linię zabudowy wyznacza się również w celu ograniczenia zabudowy danego terenu czyli rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od tej przestrzeni, którą z różnych powodów chcemy ochronić przed zabudową, np.: niewskazane jest, aby zabudowa lokalizowana była w bezpośrednim sąsiedztwie terenów wyłączonych z zabudowy.

Linia zabudowy w urbanistyce jest to element istotny dla kształtowania ładu przestrzennego, służąca lokalizowaniu zabudowy na działce lub terenie. Organ wskazał, iż linie zabudowy są też istotnym elementem regulującym odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Organ podniósł, iż ogrody działkowe (oznaczone w planie symbolem Kz-ZD) stanowią zwarty obszar o charakterze rekreacyjnym, w znacznym stopniu pokryty zielenią, otoczony płotem uzupełnionym zielenią, oddzielającym go od terenów sąsiednich. Na terenie ogrodów działkowych zlokalizowane są altany, obiekty gospodarcze i budynek administracyjny. Altany i obiekty gospodarcze nie są rozmieszczone w równych liniach i mają różne gabaryty i wykonane są w różnej technice. Z zewnątrz teren Kz-ZD postrzegany jest jako stosunkowo jednolita enklawa zieleni wśród zabudowy o innym charakterze. Przez obserwatora zewnętrznego ogrody są postrzegane jako pewnego rodzaju zamknięty, niedostępny, tworzący pewną całość teren zieleni, w związku z czym na terenie ogrodów działkowych nie ma potrzeby wprowadzania konkretnych wskazań co do ograniczania lokalizacji zabudowy charakterystycznej dla rodzinnych ogrodów działkowych, ani konieczności wskazywania miejsc wymagających podkreślenia poprzez linię zabudowy. Zabudowa znajdująca się na terenie Kz-ZD, ze względu na jej niewielkie gabaryty, umieszczenie wśród zieleni i dodatkowo wygrodzenie z przestrzeni ogrodzeniem z zielenią, nie wpływa na tereny sąsiednie. Zdaniem organu w świetle powyższego na terenie Kz-ZD nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Nie będą one bowiem w tym przypadku służyły wykształceniu w przestrzeni zamierzonego układu urbanistycznego, gdyż układ wewnątrz ogrodów działkowych jest dość swobodny i nie wpływa na tereny sąsiednie m.in. z uwagi na towarzyszącą mu zieleń. Linie zabudowy na terenie ogrodów działkowych nie będą też służyły rozróżnieniu przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od pozostałej przestrzeni, gdyż teren ogrodów działkowych sam w sobie jest wydzielony z pozostałych terenów i stanowi enklawę wśród zabudowy go otaczającej. Na ogrodach działkowych nie ma potrzeby określania minimalnej odległości zabudowy od linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, w jakiej można sytuować budynek, gdyż zabudowa na ogrodach działkowych zlokalizowana jest w zieleni i wyraźnie oddzielona od pozostałych terenów. Nie ma też potrzeby wyznaczania na ogrodach działkowych konkretnych miejsc lokalizacji budynków, a w szczególności elewacji frontowych, wyznaczania pierzei ulic, podkreślania osi kompozycyjnych i kwartałów zabudowy, czy też określania charakteru zabudowy. W omawianym przypadku zabudowy na ogrodach działkowych, zabudowy bardzo niskiej, umieszczonej w zieleni, nie może być też mowy o konieczności regulowania odległości od tej zabudowy od jezdni z powodu ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego.

Dalej organ wskazał, iż jakkolwiek rzeczywiście z brzmienia tego przepisu wynika, iż określenie linii zabudowy należy do elementów obowiązkowych planu, to jednakże należy pamiętać, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o parametry i wskaźniki "kształtowania" zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Prowadzi to do wniosku, że linię zabudowy wyznacza się w szczególności na terenach dotychczas niezabudowanych. Natomiast w odniesieniu do obszarów już zabudowanych, gdzie parametry i wskaźniki zabudowy już są faktycznie ukształtowane w terenie, linię zabudowy należy wyznaczyć względem istniejących obiektów, o ile istniejące warunki tego nie uniemożliwiają. W przypadku (...) istniejąca zabudowa jest rozproszona, stąd rada gminy mogła odstąpić od wyznaczania linii zabudowy w odniesieniu do tych nieruchomości.

Organ wyjaśnił, iż charakter zabudowy występującej na terenie ogrodów działkowych, która nie jest sytuowana w równych liniach, zazwyczaj w głębi poszczególnych ogrodów, o różnych kształtach i wielkości, powoduje, że wyznaczenie linii zabudowy byłoby karkołomne, czy wręcz miejscami niemożliwe, a co za tym idzie Rada Miasta mogła odstąpić od ich wyznaczania. Ze wszystkich tych względów, zdaniem organu, nie ma potrzeby regulowania linii zabudowy na terenie ogrodów działkowych oznaczonych w planie miejscowym symbolem Kz-ZD, nie ma to bowiem żadnego uzasadnienia kompozycyjnego dla przestrzeni, ani też nie służy ochronie ładu przestrzennego. Dlatego też w zaskarżonym planie nie umieszczono zapisów o liniach zabudowy na terenach ogrodów działkowych. Brak regulacji planu w zakresie linii zabudowy na terenie Kz-ZD nie wynika z przeoczenia tego zagadnienia, a jedynie z faktu, iż na terenie ogródków działkowych nie ma potrzeby wprowadzania takich zapisów.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż nie chodzi o linie zabudowy dotyczące dróg wewnętrznych ale określenia linii zabudowy od innych terenów o innym sposobie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności gdy teren ogródków działkowych sąsiaduje z drogą publiczną.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż być może rację ma skarżący co do ogródków, które znajdują się na terenach ścisłej zabudowy. Dalej pełnomocnik organu wskazał, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia z ogródkami działkowymi położonymi na obrzeżach miast oraz , iż ustawa o drogach publicznych w sposób wystarczający umożliwia rozbudowę altan w kierunku drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r., Nr XVII/190/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo" w Poznaniu.

Sąd rozpoznając skargę na powyższą uchwałę zobligowany jest do kontroli tej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przed przystąpieniem do oceny zachowania procedury planistycznej w niniejszej sprawie wskazać należy, iż zaskarżona uchwała nie była jeszcze przedmiotem zaskarżenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania czynności w sprawie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) (11) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

d) (12) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji;

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta ogłosił w prasie lokalnej (Polska Głos Wielkopolski z dnia 18 marca 2009 r.) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 16 marca 2009 r. do dnia 10 kwietnia 2009 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Marszałka Województwa Wielkopolskiego, Wojewody Wielkopolskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, Miejskiego Konserwatora Zabytków, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Burmistrza Gminy Mosina, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Powiatowego Zarządu Dróg, Burmistrza Gminy Kórnik.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Dalkia Poznań S.A., Nadleśnictwa Babki, Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Bezpieczeństwa Urzędu Miasta Poznania, Wielkopolskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Urzędu Marszałkowskiego, Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zarządu Zieleni Miejskiej, Miejskiego Konserwatora Zabytków, Mieszkańców ul. Sypniewo, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Poznania, Aquanet S.A., PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania, Telekomunikacji Polskiej, Jednostki Wojskowej nr 1156, ITE Sp. z o.o. Wnioski te zostały rozpoznane. Sporządzono również prognozę oddziaływania na środowisko.

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko oraz projekt planu miejscowego, skierowany następnie do zaopiniowania i uzgodnienia (zawiadomienie z dnia 8 lipca 2009 r. oraz 3 sierpnia 2009 r.).

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w piśmie z dnia 15 października 2010 r. wyraziła Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie projekt planu, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznano za zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Burmistrza Gminy Mosina, Burmistrza Gminy Kórnik, Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, Urzęd Komunikacji Elektronicznej. Odrębnego odniesienia wymaga uznanie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zaopiniowany, z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie, przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Pismem z dnia 23 września 2010 r. Prezydent Miasta wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu planu miejscowego, który to projekt przesłany został w wersji elektronicznej (płyta CD). W tym piśmie Prezydent Miasta poinformował, iż opinie należy przedstawić w terminie do dnia 20 października 2010 r. oraz, że nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie uważa się - zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za równoznaczne z zaopiniowaniem projektu planu. Jak wynika z akt sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 20 października 2010 r. negatywnie zaopiniował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zwrócić należy uwagę, iż stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wysłane do Prezydenta Miasta, iż po upływie wyznaczonego terminu. Zatem zasadnie organ uznał, iż doszło do zaopiniowania przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą Wielkopolskim, Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Miejskim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Województwa Wielkopolskiego. Ponadto przyjęto za uzgodniony projekt planu w związku z brakiem odpowiedzi z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefem Agencji Wywiadu, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Komendantem Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Zarządem Dróg Powiatowych.

Stosownie do art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 27 stycznia 2011 r. do 25 lutego 2011 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 7 lutego 2011 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o godz. 15.30. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 11 marca 2011r.

W dniu 7 lutego 2011 r. odbywała się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.

Do projektu planu zostały wniesione uwagi. Na skutek uwzględnienia wniesionych uwag miejscowy plan ponownie został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 21 kwietnia 2011 r. do 27 maja 2011 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 9 maja 2011 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o godz. 15.30. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 10 czerwca 2011 r. Obwieszczenie o powyższym wywieszono na tablicy ogłoszeń w okresie od 15 kwietnia do 10 czerwca 2011 r., oraz podano do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 14 kwietnia 2011 r.).

W dniu 9 maja 2011 r. odbywała się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego. Do projektu planu nie zgłoszono żadnych uwag.

W dniu 30 sierpnia 2011 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr XVII/190/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo" w Poznaniu i jednocześnie stwierdziła, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ naruszył procedurę planistyczną w zakresie określonym w art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia 7 dniowego terminu od dnia ogłoszenia do dnia wyłożenia. Jak wynika z akt sprawy obwieszczenie o ponownym wyłożeniu planu wywieszono 15 kwietnia 2011 r. Natomiast projekt planu wyłożono już od dnia 21 kwietnia 2011 r. W ocenie składu orzekającego powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść uchwały. W szczególności należy mieć na uwadze, iż obwieszczenia o ponownym wyłożeniu planu zostało ogłoszone w miejscowej prasie w dniu 14 kwietnia 2011 r., a więc w tym zakresie procedurę zachowano. Z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż nie każde naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności miejscowego planu.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnić należy, iż zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W ocenie Sądu podjęta w niniejszej sprawie uchwała jest zgodna ze studium tj. uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., nr XXXI/299/V/2008.

W tym miejscu wskazać należy, iż zarzuty skargi dotyczą wyłącznie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ściślej – braku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów zabudowy dla terenów ogródków działkowych w zakresie dotyczącym linii zabudowy .

Skarżący zarzucił § 3 pkt 3), § 10 pkt 2) i 5), § 13 oraz załącznikowi graficznemu do uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "Kz-ZD" naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązuje § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Organ realizując wynikający z powyższych przepisów obowiązek w § 13 uchwały określił, iż w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenie oznaczonym symbolem Kz-ZD;

1) dopuszcza się lokalizację:

a) na każdej działce w ogrodzie działkowym jednej altany lub jednego budynku gospodarczego,

b) budynku administracyjno-socjalnego na terenie ogólnym ogrodu działkowego,

c) dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów oraz stanowisk postojowych,

d) ogrodzeń, z zastrzeżeniem lit. e,

e) ogrodzeń ażurowych o wysokości do 1,0 m na granicy poszczególnych działek w ogrodzie działkowym,

f) wolno stojącej stacji transformatorowej na terenie ogólnym ogrodu działkowego, z możliwością wymiany na stację małogabarytową, zgodnie z przepisami odrębnymi,

g) stacji transformatorowej wbudowanej w budynek administracyjno-socjalny, zgodnie z przepisami odrębnymi,

h) hydroforni;

2) ustala się:

a) powierzchnię zabudowy działki w ogrodzie działkowym nie większą niż 35

m2,

b) powierzchnię zabudowy budynku administracyjno-socjalnego nie większą

niż 250 m2,

c) powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 70% działki w ogrodzie działkowym,

d) powierzchnię nowo wydzielanej działki w ogrodzie działkowym, zgodnie z przepisami odrębnymi,

e) wysokość zabudowy nie większą niż 5,0 m w przypadku dachu stromego i nie większą niż 4,0 m w przypadku dachu płaskiego,

f) wysokość wolno stojącej, małogabarytowej stacji transformatorowej nie większą niż 3,6 m,

g) dachy dowolne,

h) w przypadku lokalizacji wolno stojącej małogabarytowej stacji transformatorowej, dopuszczenie wydzielenia działki o powierzchni nie

mniejszej niż 50 m2,

i) dostęp do przyległych dróg publicznych lub poprzez drogi wewnętrzne, zgodnie z przepisami odrębnymi.

W § 3 pkt 3) przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "KZ-ZD" ustalono przeznaczenie pod teren ogrodów działkowych klinie zieleni. W § 10 pkt 2 i 5 ww. uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej dla terenów oznaczonych symbolem "Kz-ZD" dopuszczono podłączenie tego terenu do sieci wodociągowej oraz dopuszczenie odprowadzenia ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie Kz-ZD, do czasu budowy sieci kanalizacji sanitarnej.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż Rada Miasta w zaskarżonej uchwale jak i w załączniku graficznym nie określiła dla terenów ogródków działkowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem Kz-ZD, parametrów zabudowy w zakresie dotyczącym linii zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, iż w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Jak słusznie wskazał organ wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Ponadto wskazać należy, iż w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodzić należy się z poglądem, że przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w terenie objętym planem powstają okoliczności faktycznie uzasadniające takie ustalenia (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2004, str. 154). Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wszakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyrok WSA z 28.12.2010 r., II SA/Kr 828/10; CBOSA). W świetle powyższego za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia dla terenu Kz-ZD linii zabudowy, o ile rozumieć go w sposób, w jaki zarzut ten został doprecyzowany przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r., a więc, że niezbędne jest określenie linii zabudowy nie tyle wzdłuż dróg wewnętrznych na obszarze ogródków działkowych, co względem otaczających ów obszar terenów o odmiennym przeznaczeniu, w szczególności względem okalających obszar Kz-ZD dróg publicznych.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Wobec powyższego wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie niezbędne w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod jakąkolwiek zabudowę, ponieważ koniecznym jest ukształtowanie przyszłej zabudowy, aby ta spełniała wymaganie określone w ustawie o drogach publicznych.

Ponadto w ocenie Sądu wymóg wyznaczenia linii zabudowy w wyżej określonym zakresie wynika również już z samych funkcji omawianego parametru, gdyż, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, linię zabudowy wyznacza się m.in.: w celu ograniczenia zabudowy danego terenu – tj. rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową – a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Już te "ochronne" względy przemawiają, zdaniem Sądu, za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic terenu ogródków działkowych.

Na powyższe stanowisko nie mają wpływu argumenty podnoszone przez organ odnoszące się do szczególnego charakteru ogródków działkowych. Nie ulega wątpliwości, iż status rodzinnych ogródków działkowych wyznacza przede wszystkim ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych, która w art. 6 definiuje taki ogród jako wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Zgodnie z art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych. Jednakże w ocenie składu orzekającego, wbrew stanowisku organu, z przepisów powołanej ustawy nie wynika, iżby rodzinny ogródki działkowe posiadały jakiś szczególny statusu, a zwłaszcza, iżby stanowiły pewien obszar specjalny, na którym obowiązuje szczególny reżim prawny. Są one tylko poddane pewnej szczególnej ochronie, która wynika z samej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, i która nie niesie ze sobą obowiązku szczególnej regulacji planistycznej (tak trafnie wyrok WSA z 15 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 335/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zgodzić się również z organem, iż rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych, jest przede wszystkim ustalenie przeznaczenia pod ogrody określonego terenu. Co prawda art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że "podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do Polskiego Związku Działkowców", a ponadto zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych do zadań Polskiego Związku Działkowców należy w szczególności m.in. zakładanie i zagospodarowywanie rodzinnych ogrodów działkowych, to jednakże z powyżej regulacji nie wynika, iż rolą organów planistycznych w zakresie ogródków działkowych jest wyznaczenie terenów pod te ogródki.

To rolą organów planistycznych jest utrzymywanie ładu przestrzennego. O ile zgodzić można się z organem, iż nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy wewnątrz ogródków działkowych, ponieważ zazwyczaj altany i obiekty gospodarcze na ogródkach działkowych nie są rozmieszczone w równych liniach i mają różne gabaryty, a układ wewnętrznych dróg jest dość swobodny, to jednakże nie można podzielić poglądu, iż nie ma takiego obowiązku względem otaczających ów obszar terenów o odmiennym przeznaczeniu, w szczególności względem okalających obszar Kz-ZD dróg publicznych.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż ogrody działkowe stanowią zwarty obszar o charakterze rekreacyjnym, w znacznym stopniu pokryty zielenią, otoczony płotem uzupełnionym zielenią, oddzielającym go od terenów sąsiednich oraz iż przez obserwatora zewnętrznego ogrody są postrzegane jako pewnego rodzaju zamknięty, niedostępny, tworzący pewną całość teren zieleni. Zdaniem organu z powyższego wynika, iż na terenie ogrodów działkowych nie ma potrzeby wprowadzania konkretnych wskazań co do ograniczania lokalizacji zabudowy charakterystycznej dla rodzinnych ogrodów działkowych, ani konieczności wskazywania miejsc wymagających podkreślenia poprzez linię zabudowy. W ocenie organu zabudowa znajdująca się na terenie Kz-ZD, ze względu na jej niewielkie gabaryty, umieszczenie wśród zieleni i dodatkowo wygrodzenie z przestrzeni ogrodzeniem z zielenią, nie wpływa na tereny sąsiednie. Organ podkreślił, iż linie zabudowy na terenie ogrodów działkowych nie będą też służyły rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od pozostałej przestrzeni, gdyż teren ogrodów działkowych sam w sobie jest wydzielony z pozostałych terenów i stanowi enklawę wśród zabudowy go otaczającej. Na ogrodach działkowych nie ma potrzeby określania minimalnej odległości zabudowy od linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, w jakiej można sytuować budynek, gdyż zabudowa na ogrodach działkowych zlokalizowana jest w zieleni i wyraźnie oddzielona od pozostałych terenów.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów ogródków działkowych nie wprowadza zakazu dalszej zabudowy lub rozbudowy – istotne elementy istniejącej aktualnie zabudowy i zagospodarowania przestrzeni mogą w każdej chwili ulec zmianie. Jak wskazuje się w orzecznictwie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tyle zaś służą "rejestracji" istniejącego na danym terenie status qou, ile raczej stworzeniu prawnych gwarancji "na przyszłość", iż mianowicie nie dojdzie wówczas do zagospodarowania danego terenu w sposób niepożądany, w szczególności w sposób naruszający ład przestrzenny lub negatywnie oddziałujący na tereny sąsiednie. Zdaniem Sądu istotnym elementem takich gwarancji powinno być, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, właśnie określenie linii zabudowy wzdłuż granic obszaru Kz-ZD, a przede wszystkim na działkach przyległych do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne (por. wyrok NSA z 09 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd mając na uwadze, iż stwierdzone naruszenia dotyczą zaniechania uchwałodawczego w zakresie określonych parametrów zabudowy tj. braku określenia linii zabudowy uznał, iż wadliwością dotknięty jest cały przepis poświęcony parametrom i wskaźnikom zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. cały § 13 uchwały. Zważywszy zaś na to, że zawarte w przywołanym przepisie unormowania stanowią istotny element całej regulacji planistycznej poświęconej terenowi Kz-ZD, bez którego to elementu regulacja ta stałaby się w praktyce istotnie dysfunkcjonalna, a wręcz niewykonalna – niezbędnym okazało się stwierdzenie nieważności również § 3 pkt 3) oraz § 10 pkt2) i 5) uchwały oraz odpowiadającego jemu fragmentu części graficznej planu, tj. w zakresie oznaczonym symbolem Kz-ZD.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ,orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Ppsa Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że Uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.).

ja