Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1  pkt  4,  art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływana jako K.p.a.), art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 14 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 18 ust. 6 akapit 1, art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48) oraz art. 58 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1 lit. b i art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549), po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej określany jako skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia [...].09.2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...].05.2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017, w którym ubiegał się on o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 9,48 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe oraz płatności związanej do krów. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych C (położonej na działce ewidencyjnej [...]), D (położonej na działce ewidencyjnej [...]) oraz E (położonej na działce ewidencyjnej [...]) jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej dla tych działek we wniosku o przyznanie płatności. Stwierdzone zawyżenie wyniosło: dla działki C - 0,18 ha, dla działki D - 0,02 ha, dla działki E - 0,23 ha. W wyniku kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości odnoszących się do zwierząt zadeklarowanych do płatności do bydła i do płatności dla krów. W dniu [...].05.2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej w ramach postępowania administracyjnego, tj. 9,05 ha. Płatność dodatkowa została przyznana do powierzchni 6,05 ha, a pozostałe płatności, o które wnioskował skarżący, zostały przyznane zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

W związku z wniesieniem przez skarżącego odwołania sprawa została przekazana do Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR celem przeprowadzenia oględzin działek referencyjnych, w stosunku do których organ I instancji stwierdził zawyżenie powierzchni. Oględziny wraz z pomiarem w terenie zostały przeprowadzone [...].07.2018 r., w obecności skarżącego. W ich wyniku powierzchnia zmierzona dla działki referencyjnej [...] wyniosła 3,30 ha, dla działki [...] wyniosła 0,81 ha, natomiast dla działki ewidencyjnej [...] - 5,47 ha. Wobec wyników oględzin, organ odwoławczy wydał [...].08.2018 r. decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...].09.2018 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na jej mocy przyznano skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym Jednolitą Płatność Obszarową do powierzchni stwierdzonej w wyniku postępowania, wynoszącej 9,42 ha, płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) do powierzchni stwierdzonej dla JPO, płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni 6,42 ha, płatność związaną do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) i płatność związaną do krów - obie te płatności do zadeklarowanej liczby zwierząt. Przyznano także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Przyznane płatności zostały pomniejszone z tytułu zastosowania współczynnika korygującego, wynikającego z art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., Nr 347 str. 608).

Skarżący nie zgodził się z treścią ww. decyzji w zakresie powierzchni stwierdzonej, wynoszącej 9,42 ha. W ocenie strony, pomniejszenie powierzchni deklarowanej, wynoszącej w jego ocenie 9,48 ha, było bezpodstawne i bezprawne i nie znajdowało uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności skarżący powołał wyniki oględzin z [...].07.2018 r., z których wynika, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 9,48 ha.

Rozpatrując odwołanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ II instancji wydał wskazaną wyżej decyzję z [...] grudnia 2018 r. i rozważył, co następuje.

Organ wskazał, że reguły ustalające przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i w prawodawstwie wspólnotowym. Spośród przepisów prawa krajowego reguły te zostały określone w szczególności w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej powoływana jako ustawa o płatnościach). Zgodnie z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy, wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni (...), po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Organ podkreślił, że postępowanie w sprawach przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy K.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, którego art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 i 3 cyt. ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w K.p.a., odnoszące się do naczelnych zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7), postępowania dowodowego (art. 77 § 1), informowania (art. 9) oraz czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 81 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek organu określony w art. 7 K.p.a., polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także będący jego wyrazem obowiązek z art. 77 § 1 K.p.a., polegający na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, ograniczone zostały jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jednocześnie, na mocy art. 3 ust. 3 ustawy, ciężar udowodnienia danego faktu przeniesiony został na osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ustawodawca zrezygnował też z ustalonego w art. 7 K.p.a. wymogu uwzględniania przy rozpoznaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W realiach niniejszej sprawy zastosowanie będą miały również przepisy art. 18 ust. 6 akapit 1 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. W myśl art. 18 ust. 6 akapit pierwszy tego rozporządzenia, bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Zgodnie z art. 23 ust. 2 cyt. rozporządzenia, bez uszczerbku dla kar administracyjnych mających zastosowanie zgodnie z art. 28, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub jednolitą płatność obszarową przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony. Jeśli jednak obszar zatwierdzony w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej okaże się większy niż obszar zgłoszony we wniosku o przyznanie pomocy, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania wykorzystuje się obszar zgłoszony.

W przedmiotowej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym płatności JPO i płatności za zazielenienie do powierzchni gruntów rolnych, wynoszącej 9,48 ha. W pierwszej wydanej decyzji, z [...].05.2018 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie żądane płatności, za podstawę ich naliczenia przyjmując powierzchnię stwierdzoną w trakcie postępowania, wynoszącą 9,05 ha. W wyniku odwołania strony, sprawa została poddana ponownej weryfikacji, w trakcie której przeprowadzono oględziny zgłoszonych gruntów, połączone z ich fizycznym pomiarem. Powierzchnia zmierzona wyniosła łącznie 9,58 ha, w tym: dla działki ewidencyjnej [...] - 3,30 ha, dla działki [...] - 0,81 ha, dla działki [...] – 5,47 ha. Powierzchnia zmierzona dla działek ewidencyjnych [...] i [...] była większa od powierzchni zadeklarowanej we wniosku, natomiast powierzchnia zmierzona dla działki [...] wyniosła 5,47 ha i była mniejsza od powierzchni deklarowanej o 0,02 ha. W ponownym postępowaniu, wyniki pomiarów zostały odwzorowane w systemie informacji geograficznej LPIS i odniesione do granic ewidencyjnych poszczególnych działek. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego wydał zaskarżoną decyzję, w której stwierdził zawyżenie powierzchni dla działki ewidencyjnej [...] wynoszące 0,06 ha.

Po przeprowadzeniu oględzin i odzwierciedleniu ich wyniku w systemach informatycznych ARiMR, wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017 został poddany obowiązkowej kontroli administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Na gruncie przepisów prawa krajowego wymóg ten został określony w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatności przyznawane są do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych.

Podstawowym materiałem wykorzystywanym przez ARiMR do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni jest ortofotomapa, będąca elementem systemu identyfikacji działek rolnych. Ortofotomapa powstaje ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można dokonywać tak, jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Pomiar na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków. Ortofotomapa, na podstawie której ARiMR dokonuje pomiarów działek, to ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m. W trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m2). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Jest to zatem dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga skali pomiarów nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada system identyfikacji działek rolnych, w którym pomiary prowadzone są w skali co najmniej 1:5000. Agencja posiada również dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane są przez osoby posiadające stosowane uprawienie zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

Ponieważ pomiar na ortofotomapie jest podstawową metodą ustalania powierzchni kwalifikowanej do płatności, wobec powyższego przeprowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kontroli administracyjnej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w oparciu o ortofotopamy (system informacji geograficznej) jest prawnie w pełni uzasadnione. Co do zasady skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów (zob. wyrok NSA z 24.06.2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08).

W przedmiotowej sprawie powierzchnia określona w zaskarżonej decyzji dla działki ewidencyjnej [...] została ustalona przy wykorzystaniu pomiaru na aktualnej ortofotomapie, z uwzględnieniem wyników oględzin w terenie. W stosunku do działek ewidencyjnych [...] i [...] płatność została przyznana do ich powierzchni zadeklarowanych we wniosku, czyli odpowiednio do powierzchni 3,25 ha i 0,74 ha.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej [...], powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,43 ha. Różnica w stosunku do powierzchni zmierzonej wynika z tego, że pomiarem z [...].07.2018 r. objęto także część niezadeklarowanych działek ewidencyjnych: [...] i [...]. W przypadku pomiarów terenowych każdorazowo podlegają one odniesieniu do granic działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku i dopiero na tej podstawie ustalana jest powierzchnia kwalifikująca się do płatności na dany rok składania wniosku. Praktyka ta, wynikająca z przywołanych powyżej przepisów prawa, jest obligatoryjna dla wszystkich spraw, w których oprócz pomiarów na ortofotomapie prowadzone są także pomiary w terenie.

W ramach postępowania odwoławczego organ II instancji dokonał ponownej weryfikacji powierzchni spornej działki. Z obrazu ortofotomapy wynika, że uwzględniona została pełna powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce ewidencyjnej [...], co potwierdza załączony do uzasadnienia decyzji obraz ortofotomapy, z zaznaczonym obszarem uwzględnionym w płatności.

Bezzasadne jest powoływanie się przez stronę na przyjętą tolerancję pomiaru. Tolerancja taka, uzależniona od parametrów przyrządów używanych do pomiaru powierzchni, nie może bowiem wpłynąć na uwzględnienie powierzchni zmierzonej poza granicami ewidencyjnymi działki zadeklarowanej we wniosku. Ponadto, określenie tolerancji dla danego przyrządu pomiarowego nie oznacza, że istotnie zasadne jest jej zastosowanie. W przedmiotowej sprawie odniesienie wyniku pomiaru do obrazu ortofotomapy z aktualnymi granicami ewidencyjnymi działki [...] nie daje żadnych podstaw do zastosowania tolerancji pomiaru.

Odnośnie podnoszonych przez stronę nieprawidłowości, których mieli się dopuścić pracownicy organu I instancji, kwestia ta była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Biuro Kontroli i Bezpieczeństwa Oddziału Regionalnego ARiMR, które nie stwierdziło nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, o czym poinformowano stronę pismem [...] z [...].07.2018 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. T. zarzucając, że doszło do bezpodstawnej zmiany powierzchni podlegającej do dopłat z 9,48 ha, zadeklarowanej na 2017 r., ponieważ w/w areał 9,48 ha jest zgodny z rzeczywistym areałem w terenie, co zostało zmierzone, uznane i wykazane przez odpowiednią komisję ARiMR na miejscu w lipcu 2018 r., a czego dowodem jest stosowna dokumentacja, tj. pismo Agencji [...] z [...].07.2018 r. wraz z protokołem oględzin i pomiarów działki w zakresie weryfikacji z [...].07.2018 r. W świetle powyższych faktów decyzja jest nieprawidłowa, tj. pomniejszająca areał do dopłat działki nr [...] o 0,06 ha (z deklarowanej powierzchni 5,49 ha do 5,43 ha). Całkowita powierzchnia ewidencyjna działki [...] to 7,37 ha (w rzeczywistości wynosi jednak 7,50 ha), w tym obszary zalesione/zadrzewione 1,87 ha, co oznacza, że użytek rolny wynosi 5,50 ha, co jest zgodne z odpowiednią dokumentacją otrzymaną przeze skarżącego z Agencji na 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była niezasadna.

Przede wszystkim wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez organ II instancji, skarżący podtrzymał zastrzeżenia co do wyników przeprowadzonej kontroli administracyjnej powierzchni działek zadeklarowanych przez niego do płatności na rok 2017. Przede wszystkim nie zgodził się z decyzją w zakresie odmowy przyznania płatności do części powierzchni działki nr [...], wskazując, że powierzchnia ta w 2017 r. wynosiła 5,49 ha, a nie 5,43 ha.

Z powyższą argumentacją strony skarżącej nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku, działki i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (tak w wyroku NSA z 19.04.2018 r., I GSK 213/18, Lex nr 2501150).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, "Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

2. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

3. Kwota płatności bezpośrednich, o której mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, do której wysokości nie stosuje się art. 9 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, wynosi równowartość w złotych kwoty 5000 euro."

Powyższy przepis ustanawia przesłanki przyznania wszystkich płatności bezpośrednich, natomiast uszczegółowienie zasad przyznawania poszczególnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierają dalsze przepisy ustawy, w tym m.in.art. 8 ust. 1, zgodnie z którym, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jak wynika z powyższego, w pierwszej kolejności podstawowe znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma ustalenie powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania tej pomocy. Ustawa o płatnościach jednoznacznie wskazuje w art. 21 ust. 1, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Od indywidualnej decyzji rolnika zależy więc, czy będzie ubiegał się o płatności obszarowe, co wiąże się automatycznie z obowiązkiem utrzymywania zgłoszonych działek rolnych w tzw. dobrej kulturze rolnej.

Oceniając legalność przeprowadzonego w sprawie postępowania, Sąd miał także na uwadze szczególne uregulowania przewidziane w art. 3 ustawy o płatnościach, z których wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Na mocy art. 3 ust. 3 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stosownie do brzmienia wskazanych przepisów zauważyć należy, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji K.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył również na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 22.11.2016 r., sygn. akt II SA/Op 344/16).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadził postępowanie w zgodzie z ww. zasadami, gdyż w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, obszernie i w sposób przekonujący uzasadniając swoje stanowisko.

Wskazać należy, że ARiMR zgodnie z art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym", obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych, który w myśl art. 70 ust. 1 cyt. rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Przy użyciu wskazanych narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

W niniejszej sprawie podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest mniejsza, niż zadeklarowana we wniosku na rok 2017 o 0,06 ha. Ustalenia stwierdzonych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki rolnej wykonane w dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działkę nr [...] ujętą we wniosku oraz deklaracji we wniosku w części opisowej i na załączniku graficznym z uwzględnieniem obszaru kwalifikowalnego do JPO. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej sprawy stwierdzona powierzchnia do JPO wyniosła 5,43 ha.

W toku postępowania, na skutek uchylenia decyzji organu I instancji z [...].05.2018 r., dokonano ponownej analizy powierzchni MKO (maksymalny kwalifikowalny obszar), dokonując dodatkowo [...].07.2018 r. oględzin działki referencyjnej. W oparciu o oględziny, których wyniki następnie zweryfikowano w oparciu o ortofotomapy, stwierdzono w sposób jednoznaczny, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 5,43 ha. Organ wyjaśnił, że w ponownym postępowaniu, wyniki pomiarów zostały odwzorowane w systemie informacji geograficznej LPIS i odniesione do granic ewidencyjnych poszczególnych działek. Powierzchnia określona w zaskarżonej decyzji dla działki ewidencyjnej [...] została ustalona przy wykorzystaniu pomiaru na aktualnej ortofotomapie, z uwzględnieniem wyników oględzin w terenie, natomiast różnica w stosunku do powierzchni zmierzonej (podczas oględzin) wynika z tego, że pomiarem z [...].07.2018 r. objęto także część niezadeklarowanych działek ewidencyjnych, tj. działki nr [...] i [...]

Wskazać należy, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie jest niezbędne weryfikowanie otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. W niniejszej sprawie organ dokonał obu tych czynności, jednakże po zweryfikowaniu wyników kontroli na miejscu poprzez pomiar dokonany na ortofotomapie wyjaśnił, że pomiar na miejscu (który wskazywał, że działka nr [...] ma 5,47 ha) był nieprawidłowy, ponieważ obejmował również sąsiednie działki. Zatem należało podzielić pogląd organu II instancji, że pomiar na podstawie ortofotomap jest najbardziej aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne było wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów, których nie przedstawił on w niniejszym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie skarżący bowiem nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych są inne, niż stwierdził organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Należało podkreślić, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja nie miała wpływu na poczynione przez organ ustalenia kontrolne, albowiem organ II instancji w jasny, logiczny i precyzyjny sposób wyjaśnił sposób dokonania pomiaru działki nr [...].

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podważył zatem skutecznie ustaleń kontrolnych, a jego zastrzeżenia i uwagi należało ocenić jako gołosłowne i nieuzasadnione. Dokonanym przez organy ustaleniom nie można postawić zarzutu dowolności ani arbitralności, a kontrola administracyjna została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji w postaci materiału graficznego wygenerowanego dla poszczególnych działek i ustaleń dokonanych w oparciu o pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki rolnej wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach, ocenionego w ramach swobodnej oceny, organ II instancji poprawnie ustalił nieprawidłowości w gospodarstwie rolnym odwołującego polegające na zawyżeniu powierzchni działki nr [...] o 0,06 ha.

Dodać przy tym należy, że wypełnienie wniosku o dopłaty w ramach systemów wsparcia bezpośredniego musi wiązać się z działaniem starannym i nie może zwalniać wnioskodawcy z odpowiedzialności za prawidłowe wypełnienie wniosku, które jest podstawowym obowiązkiem strony. Rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść istotne skutki.

Wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie budzi także przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia przyznanych skarżącemu płatności, dlatego też pod względem rachunkowym zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową.

Reasumując, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ trafnie uznał, że wykryte w toku kontroli administracyjnej nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do poszczególnych płatności i stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, obligowały organ I instancji do pomniejszenia należnych stronie płatności. W ocenie Sądu w toku postępowania organy podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w sposób nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów. W wydanych decyzjach wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.