Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 760/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 Konstytucji w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi I.S. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

do wyroku z dnia 23 września 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia I. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...]

w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania tymczasowego obiektu handlowego, utrzymał w mocy skarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie przeprowadzonej dnia 6 maja 2008 r. kontroli tymczasowego obiektu handlowego - kiosku handlowego, nie połączonego trwale z gruntem, położonego na działce nr 626/2 przy ul. M. w K. stwierdzono, że obiekt ten jest użytkowany przez inwestora – I. S. w ten sposób, że prowadzona jest w nim działalność handlowa (sprzedaż produktów spożywczych). Ustalono, iż wspomniany obiekt powstał na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta w dniu [...] listopada 2005 r. pozwolenia na budowę, lecz jest użytkowany nielegalnie.

Wobec powyższego, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wymierzył I. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu w wysokości 75 000 zł.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył I. S. wskazując, że

w 1995 r. otrzymał zgodę Urzędu Miasta na dzierżawę działki nr 626/2 przy ul. M. w K. na cele handlowe pod kiosk tymczasowy, natomiast [...] października 2005 r. uzyskał pozwolenie na budowę. Aby nie dopuścić do kolizji z przebiegającym pod ziemią kablem elektrycznym, przedmiotowy kiosk skrócono w stosunku do pierwotnych wymiarów, jednakże jest to nadal ten sam obiekt, który powstał w 1995 r. Zaopatrzony jest w wodę i energię elektryczną. W ocenie składającego zażalenie, wysokość kary jest nieadekwatna do wartości sprzedawanych w kiosku artykułów spożywczych. I. S. oświadczył także, iż z przyczyn zdrowotnych postanowił zlikwidować od dnia 30 czerwca 2008 r. przedmiotową działalność handlową. Podkreślił, iż użytkując obiekt nie działał w złej wierze, bowiem wyprzedawał towary które łatwo się psują tj. o krótkim terminie zdatności do spożycia. Zwrócił także uwagę, iż oparł się na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, które uchylało decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, dotyczące kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego przy ul. M. w M. W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Argumentując stanowisko wskazał, iż pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...] listopada 2005 r.) odnoszące się do przedmiotowego kiosku zaliczyło go do kategorii XVII obiektów budowlanych

i zobowiązało inwestora do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Tymczasem przeprowadzona dnia 6 maja 2008 r. kontrola wykazała, iż pomimo braku tego ostatniego pozwolenia w kiosku prowadzona była działalność handlowa, a zatem był on nielegalnie użytkowany. Powyższy fakt potwierdza także sporządzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego notatka służbowa, z której wynika, iż dnia 5 maja 2008 r. dokonali oni zakupu w przedmiotowym obiekcie.

Stwierdzenie powyższego stanowi wystarczającą przesłankę wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor dopuścił się naruszenia art. 55 cytowanej ustawy, tj. przed przystąpieniem do użytkowania kiosku nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie mimo, że obiekt ten zaliczony został do kategorii XVII, a do jego wzniesienia wymagane było pozwolenie na budowę. Zdaniem organu II instancji, również wysokość kary została obliczona w sposób prawidłowy tj. zgodny z art. 57 ust. 7

w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. S., wnosząc

o uchylenie tego aktu, jak też poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego. Podniósł, że naruszono art. 8 KPA nakazujący prowadzenie postępowania w sposób mający pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, świadomość i kulturę prawną społeczeństwa. Działano także niezgodnie z art. 9 KPA, który z kolei nakazuje należyte

i wyczerpujące informowanie strony postępowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, stanowiących przedmiot danego postępowania. Skarżący powołał się na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], która umarzała postępowanie w sprawie kiosku, którego dotyczy także niniejsza sprawa. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że kiosk ten nie narusza obecnie obowiązujących przepisów, zatem dalsza ingerencja ze strony organów nadzoru budowlanego jest zbędna. Poprzez brak należytego poinformowania o konieczności podjęcia dodatkowych czynności celem przystąpienia do użytkowania kiosku handlowego wprowadzono skarżącego w błąd. Utwierdzono go bowiem w przekonaniu, że istniejąca sytuacja faktyczna nie narusza żadnych obowiązujących przepisów prawa a zatem, iż w przedmiotowym kiosku można prowadzić działalność handlową. I. S. zwrócił uwagę, że gdyby organ wówczas pouczył go

o niezbędnych działaniach, których brak wytknął mu w postanowieniu o wymierzeniu grzywny, nie użytkowałby z pewnością obiektu i nie byłoby podstaw do wymierzania grzywny. Końcowo wnoszący skargę podkreślił, że nie jest w stanie uiścić przedmiotowej kary, bowiem jedynym jego źródłem dochodu jest renta w wysokości 500 zł, oszczędności zaś żadnych nie posiada.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy przedstawione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w obrocie prawnym ostać się nie może.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Art. 57 ust. 7 ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy określa sposób wyliczenia przedmiotowej kary.

Przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były przedmiotem dwukrotnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny przesądził, że uprawnienie organu administracji do wymierzenia kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane, jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości.

Natomiast wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał wskazał, że kwestionowane przepisy nie naruszają zasady równości podmiotów, bowiem zawarte w nich sankcje administracyjne służyć mają ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, takich jak: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a określonych w art. 5 Prawa budowlanego.

Na podkreślenie zasługuje, że wskazane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego zostały wydane w ramach kontroli konstytucyjności norm sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie pytania prawnego, skierowanego do tego organu przez sąd. Jest to forma kontroli konkretnej, dlatego ma za punkt odniesienia jednostkową indywidualną sprawę, w której pytający sąd dokonuje konkretyzacji określonej normy materialnoprawnej. To odróżnia ten rodzaj kontroli od kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej niezależnie od stosowania aktu normatywnego w konkretnej sprawie i bez związku z jakąkolwiek toczącą się sprawą.

Z przepisów art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji wynika, że Trybunał Konstytucyjny - między innymi - orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe. Będący przedmiotem sprawy przed Trybunałem przepis podkonstytucyjny nie jest badany co do jego zgodności z całą Konstytucją, bowiem zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r. Nr 102 poz. 643 ze zm.), Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybunał nie może więc oceniać zgodności aktu podkonstytucyjnego z innymi przepisami Konstytucji niż wskazane przez podmiot wszczynający postępowanie przed tym organem. Orzeczenie o zgodności takiego aktu z wymienionymi w jego sentencji przepisami Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Nie wyklucza to jednakże możliwości badania przez Trybunał zgodności z Konstytucją tego samego przepisu aktu podkonstytucyjnego, jeżeli zostanie postawiony zarzut jego niezgodności z innymi przepisami Konstytucji. Skoro zarzut ten nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał, to nie jest objęty ostatecznością oraz powszechnym obowiązywaniem orzeczenia Trybunału. Oznacza to, że sąd - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji - jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do oceny zgodności tego aktu podkonstytucyjnego z tymi przepisami Konstytucji, które nie stanowiły wzorca do wydania orzeczenia przez Trybunał.

Wskazane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły zgodności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z przepisem art. 2 w związku z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z przepisem art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko we wskazanym w poprzednim zdaniu zakresie orzeczenie Trybunału o zgodności z Konstytucją RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne.

Zaznaczyć należy, że niekwestionowane jest prawo sądu orzekającego w jednostkowej sprawie, do oceny zgodności aktu podkonstytucyjnego z Konstytucją. Wynika to wprost z art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowiącego, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Powszechnie przyjmuje się stanowisko powstałe już przed Konstytucją z 1997 r., według którego sąd może odmówić stosowania rozporządzenia sprzecznego z aktem wyższego rzędu. Rozbieżności poglądów dotyczą postępowania sądu w przypadku oceny niekonstytucyjności przepisu ustawy. Według jednego stanowiska sąd nie może odmówić stosowania tego przepisu i jest obowiązany zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przedstawiciele tego poglądu uważają, że z uprawnienia Trybunału do orzekania w przedmiocie zgodności ustawy z Konstytucją wynika, iż tylko ten organ może w sposób władczy orzec, iż zaskarżony przepis ustawy jest zgodny z Konstytucją, względnie pozbawić go mocy obowiązującej - w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem według art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zwolennicy drugiego poglądu przyjmują, że z podległości sędziego Konstytucji i ustawom wynika możliwość odmowy zastosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Ich zdaniem bezpośrednie stosowanie Konstytucji polega nie tylko na możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów podkonstytucyjnych. Skoro bowiem sędzia podlega zarówno Konstytucji, jak i ustawom, to w razie sprzeczności między przepisami tych aktów prawnych powinien on stosować akt wyższej rangi, czyli Konstytucję. Stanowi ona w art. 8 ust. 1, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zwolenników drugiej z wymienionych wyżej grup, która przyznaje sędziom możliwość odmowy stosowania przez sąd przepisu ustawy, który jest - w jego ocenie - sprzeczny z Konstytucją. O takim stanowisku Sądu decyduje w zasadniczej mierze okoliczność, iż pogląd o obowiązku zwracania się w tym przypadku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest sprzeczny z jednoznaczną treścią art. 193 Konstytucji. Stanowi on bowiem, że "sąd może" przedstawić Trybunałowi pytanie prawne. Gdyby ustrojodawca zamierzał wyłączyć możliwość odmowy stosowania przez sąd ustawy sprzecznej z Konstytucją, to powinien w odniesieniu do niezgodności tych dwóch źródeł prawa użyć zwrotu "sąd przedstawia" pytanie prawne. Z przepisów stanowiących, iż Konstytucja jest najwyższym prawem stosowanym bezpośrednio (chyba, że stanowi ona inaczej), podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) oraz z braku obowiązku sądu zwracania się do Trybunału z pytaniem prawnym wynika, iż sąd może - stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori - odmówić stosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Stwierdzając niekonstytucyjność ustawy, sąd - jeżeli nie odmawia jej stosowania - jest obowiązany zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem stosować ustawy sprzecznej z Konstytucją. Wybór postępowania należy do sądu, a jego prawidłowość - w przypadku odmowy stosowania ustawy - podlega kontroli instancyjnej. Odmowa zastosowania ustawy przez sąd nie narusza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1) do pozbawienia jej mocy. Przedmiotem orzekania sądu jest bowiem indywidualny stosunek społeczny, a Trybunał orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), zaś Trybunał, orzekając o zgodności ustaw z Konstytucją, wykonuje bardziej władzę ustawodawczą - ustawodawcy negatywnego - niż sądowniczą (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej). Stwierdzenie, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sąd oznacza możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnej ustawy, przesądza zakres związania sądu wyrokiem Trybunału, stwierdzającym zgodność pewnych przepisów ustawy z określonymi przepisami Konstytucji (uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2001 r. III ZP 12/2001).

Na podkreślenie zasługuje fakt, że sąd jest związany rozstrzygnięciem, w zakresie wynikającym z sentencji wyroku Trybunału. Nie jest zatem wyłączona możliwość, że w przypadku badania zgodności tych samych przepisów ustawy z innymi przepisami Konstytucji sąd stwierdzi brak tej zgodności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając objętą niniejszym postępowaniem skargę uznaje, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest sprzeczny z przepisem art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oczywistym jest, że we współczesnym społeczeństwie nie mogą istnieć prawa i wolności jednostki o charakterze absolutnym, bo życie publiczne, wzgląd na prawa i wolności innych osób wymagają od każdego poddania się określonym ograniczeniom. W aspekcie formalnym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów ustawy, natomiast w aspekcie materialnym ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko dla ochrony jednej z wartości wyliczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób).

Przytoczone określenia mają charakter tak bardzo ogólny, że trudno jest wskazać ograniczenie praw i wolności, które w jakiś sposób z jedną z tych dziedzin nie wiązałoby się. Rodzi to konieczność istnienia granic dla tych ograniczeń. Poza tymi granicami ograniczanie nie jest dopuszczalne.

Jedną z tych granic wyznacza zasada proporcjonalności, znajdująca miejsce w prawie i orzecznictwie konstytucyjnym wszystkich niemal państw. Istotą tej zasady jest idea zakazu nadmiernej ingerencji. Polega ona na uznaniu, że jeżeli muszą być ustanowione ograniczenia praw i wolności, to mogą one następować tylko w zakresie niezbędnym. Podstawową miarą ustalenia tego, co jest niezbędne i tego, co nadmierne jest porównywanie rangi interesu publicznego, któremu ograniczenie ma służyć i rangi prawa czy wolności indywidualnej, którego dane ograniczenie ma dotyczyć.

Nie budzi wątpliwości, że wykonanie obiektu handlowego z zamiarem prowadzenia w nim działalności gospodarczej, mieści się katalogu praw i wolności ekonomicznych. Ograniczenie terminu rozpoczęcia takiej działalności do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w którym działalność ma być prowadzona, z całą pewnością stanowi ograniczenie tego rodzaju wolności. Kara pieniężna wymuszająca określone zachowania się inwestora musi mieścić się w granicach, które nie naruszają wskazanych wyżej praw i wolności. Dla zachowania zasady proporcjonalności należałoby tutaj wziąć pod rozwagę takie kryteria, jak niezbędność regulacji dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, zastosowanie regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych celów, zachowanie proporcji pomiędzy efektami regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Wskazać należy, że analizowane przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób szczególnie restrykcyjny traktują inwestorów procesu budowlanego, zaś sama kara wymierzona orzeczeniem administracyjnym powoduje, że jest ona egzekwowana według przepisów o egzekucji należności pieniężnych w administracji i zwłaszcza w odniesieniu do osób uboższych, których nie stać na jej poniesienie, skutkuje z tego tytułu nawet przejęciem za zadłużenia majątku dłużnika. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim odsyła do naruszenia przepisu art. 55 tej ustawy czyni proces orzekania kary automatycznym. Do jej wymierzenia wystarczy samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bez możliwości skontrolowania przyczyn takiego stanu rzeczy. Taka konstrukcja uniemożliwia ponadto dokonanie oceny wpływu naruszenia przepisów przez inwestora na dobra chronione. Przecież nie można traktować tożsamo inwestora, który bez pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę - obiektu, który nie zagraża w żaden sposób środowisku, czy zdrowiu ludzi w nim przebywających, z inwestorem, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu, w sposób szczególny wpływającemu negatywnie na środowisko, czy zagrażającemu zdrowiu ludzi przebywających w jego pobliżu.

Na szczególne podkreślenie w tym miejscu zasługuje stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (a więc w wyroku wydanym w sprawie dotyczącej pytania o zgodność z Konstytucją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W punkcie 4 uzasadnienia prawnego Trybunał, odwołując się do swojego wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02 stwierdził, że swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne zachowanie uznawane za niepożądane dla porządku prawnego nie jest nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, oraz praw i wolności jednostki. Ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa, w szczególności musi respektować zasadę równości i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, gdzie samowolne rozpoczęcie użytkowania dotyczy kiosku handlowego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę - według decyzji o pozwoleniu na budowę - o powierzchni zabudowy 16,6 m2, a powierzchni użytkowej 15,5 m2, którego dopuścił się rencista o dochodach wynoszących 567 zł miesięcznie, będący współwłaścicielem mieszkania o powierzchni 50 m2 i właścicielem 13. letniego samochodu marki Cinquecento, uznać należy, że kara wynosząca kwotę 75.000 zł jest rażąco niewspółmierna do naruszenia obowiązku, którego dopuścił się I. S. W aktach sprawy brak jest oczywiście stosownej opinii, a Sąd nie posiada w tej materii wiedzy fachowej, ale doświadczenie życiowe podpowiada, że wartość przedmiotowego obiektu może wynosić maksymalnie kwotę 5.000 zł. Przecież kara za samowolne rozpoczęcie użytkowania nie może być wielokrotnością wartości obiektu, zwłaszcza w sytuacji, kiedy poza samym naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, dobro chronione, którym w tym przypadku może być środowisko naturalne, bezpieczeństwo ludzi i mienia w żaden sposób nie ucierpiały.

Nie budzi wątpliwości Sądu - z uwagi na wysoki stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu - dopuszczalność i wręcz celowość zagrożenia przez ustawodawcę pieniężną karą administracyjną czynów polegających na nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego użytkowanie. Nie budzi też wątpliwości możliwość określenia górnej granicy zagrożenia karnego jako dziesięciokrotności kary podstawowej, z uwagi na możliwy, bardzo wysoki - w konkretnych sytuacjach - stopień zagrożenia wartości wyróżnionych przez ustawę ze względu na interes publiczny. Niedopuszczalnym jest jednak, by była to kara jedyna, sztywna i automatycznie wymierzana, do tego w drakońskiej wysokości, przez organ administracji oraz sąd, bez względu na rzeczywiste okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu publicznego oraz bez wynikającego stąd prawa organu orzekającego do miarkowania kary.

Strona skarżąca we wniesionej skardze odwoływała się również do naruszenia przez organy administracji przepisu art. 9 KPA, poprzez nieudzielenie jej informacji na temat obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Z naruszenia tegoż przepisu wywodziła również strona naruszenie przez organy przepisu art. 8 KPA, dotyczącego pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Automatyzm orzekania wynikający z analizowanych przepisów nie pozwala na ustosunkowanie się do tych zarzutów, bowiem jedynym kryterium decydującym o wymierzeniu kary jest fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny wyraził już w swych wcześniejszych wyrokach pogląd, że automatyzm i sztywność przewidzianej w ustawie sankcji nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (z art. 2 Konstytucji), a także zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdy nie ma możliwości uwzględnienia przez sąd zróżnicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie nie ma możliwości różnicowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie (indywidualizacja odpowiedzialności). Ocena przez Trybunał kwestii braku proporcjonalności jako kryterium niekonstytucyjności, w wypadku surowych i nieodwracalnych sankcji działających ex lege, została dokonana w szczególności w wyrokach z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 i wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07. W orzeczeniach tych Trybunał ustalił przesłanki decydujące o dozwolonych granicach wykorzystania przez ustawodawcę swobody regulacyjnej w zakresie stosowania środków penalnych - konieczne jest w tym zakresie zapewnienie przez ustawodawcę mechanizmów gwarancyjno-kontrolnych, chroniących przed nieodwracalnością skutku. Zdaniem Trybunału przepis, który nie daje możliwości zastosowania zróżnicowanej sankcji za niewywiązanie się z ustawowego obowiązku o charakterze publicznym, nie może być uznany za spełniający wymogi poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a także za zachowujący wymogi zasady proporcjonalności. Automatyzm działania bardzo surowej sankcji i brak procedur, w ramach których można byłoby dokonać analizy i indywidualizacji kary, był przyczyną orzeczenia niekonstytucyjności poddanego kontroli konstytucyjności przepisu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego odmówił ich zastosowania. Skoro nie ma innego przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby na wymierzenie inwestorowi, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego kary stwierdzić należy, iż nie ma podstaw prawnych do jej wymierzenia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.