Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 340/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 3 w zw. z art. 135 i art. 200, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 46b, pkt. 2, art. 48a ust. 1, pkt. 3, ust. 3, pkt. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: § 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA (del.) Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt Vlll SA/Wa 751/21 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie czasowego ograniczenia działalności przez przedsiębiorców uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt Vlll SA/Wa 751/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 3 w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 322; dalej: "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi E. G. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z 7 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z 24 marca 2021 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (PPIS w R.) w wyniku kontroli z 2 lutego 2021 r. wydał decyzję ([...]) nakazującą E. G. (prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą S.), zaprzestania działalności w zakresie dystrybucji potraw i napojów przygotowywanych do konsumpcji na miejscu w lokalu [...] przy ul. [...] w R. E.G. pismem z 2 lutego 2021 r. poinformowała PPIS w R., że nie zamknie wskazanego lokalu gastronomicznego, który został otwarty 1 lutego 2021 r.

Decyzją z 24 marca 2021 r. PPIS w R., na podstawie art. 46b, pkt. 2, art. 48a ust. 1, pkt. 3, ust. 3, pkt. 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2069), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 15000 zł za naruszenie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zakazu realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanych z konsumpcją i podawaniem napojów w lokalu pod nazwą [...] przy ul. [...] w R.

Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 2 cyt. ustawy z 5 grudnia 2008 o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia.

W oparciu o powyższe, Minister Zdrowia wprowadził na obszarze Polski stan epidemii - z dniem 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz.U., poz. 491). Rada Ministrów rozporządzeniem w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861), określił w § 10 ust. 9, że do 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców - w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 162) - oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkowa rezerwacją miejsc.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E. G. na powyższą decyzję stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 46b pkt 2 cyt. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 512). Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Rada Ministrów, powołanym rozporządzeniem ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1). W § 9 ust. 10 powołanego rozporządzenia RM określiła także, że do 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w podklasie 56.10.A Polskiej Klasyfikacji Działalności) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zgodnie z dodanym do cyt. ustawy - z dniem 8 marca 2020 r. - art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie stosownych danych: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b - dodanym do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1), czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

WSA zauważył, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji (wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13).

WSA wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia i musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez - między innymi - nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

WSA podniósł, że na gruncie Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98).

WSA stwierdził, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z 20 lutego 2001 r., P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., U 3/01; z 8 lipca 2003 r., P 10/02; z 16 marca 2004 r., K 22/03; z 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji, kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (tak TK w wyrokach z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36).

WSA wskazał, że dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem WSA cyt. rozporządzenie RM wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. W upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust.1 Konstytucji. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA).

WSA uznał, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Zdaniem WSA rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21, CBOSA). WSA stwierdził, że w konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej - art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., P 24/05 wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy".

W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej "zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98).

WSA podniósł, że art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (L.Garlicki, M.Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). WSA zauważył, że TK w wyroku z 13 października 2010 r., Kp 1/09, stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok z 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję.

W ocenie WSA, przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., w art. 46b pkt 2 przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców i nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu - w jakich okolicznościach, takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 ustawy). Z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (PKD 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (PKD 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem WSA, nie może budzić wątpliwości, że wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się do istotnego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż dopuszczalny w świetle § 9 ust. 10 rozporządzenia wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, uniemożliwiał de facto skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci lokalu gastronomicznego. WSA stwierdził, że świetle powyższych wywodów § 9 ust. 10 w/w rozporządzenia został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a ponadto wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie w zw. z art. 22 Konstytucji.

Zdaniem WSA żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21).

Zdaniem WSA, zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

WSA stwierdził, że regulacja zawarta w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

WSA nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących wydania decyzji w oparciu o nieistniejące brzmienie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r., podzielając w całości w tej części stanowisko organu odwoławczego.

III.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 59, ze. Zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że kara nałożona została na skarżącą w związku z wydaną na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a nie jak przyjął sąd na podstawie § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA rozstrzyga bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.) - nie rozpoznając jej w pełnym zakresie (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2020/1/1).

3. Do obowiązku wnoszącego skargę kasacyjną należy poprawne wskazanie przepisów naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnienie, na czym uchybienie sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie argumentów na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4. Mając na uwadze wyżej przedstawione zasady, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona przez organ skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami określonymi w przywołanej uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, uznając za możliwą ich rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wziął w tym zakresie pod uwagę regułę prymatu prawa do sądu, którą NSA w cyt. powyżej uchwale uznał za kluczową z punktu widzenia konstytucyjnego standardu sądowej kontroli postępowania administracyjnego.

5. W przytoczonej uchwale (I OPS 10/09) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył między innymi, że jeżeli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, wówczas nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu, przy czym - co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - dotyczy to również sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w określonej kwestii.

6. W rozpoznawanej sprawie zarzucono sądowi pierwszej instancji niezajęcie stanowiska w zakresie rzeczywistej podstawy prawnej zakwestionowanych przez WSA decyzji administracyjnych. Według autorki skargi kasacyjnej, było to wynikiem nieuwzględnienia okoliczności nałożenia kary pieniężnej "w związku" z decyzją PIPS w R., wydaną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 195). Jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, decyzja ta stanowiła podstawę nałożonej kary za złamanie zawartego w niej nakazu, natomiast jej podstawą nie były przepisy cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów.

7. Zdaniem NSA, dla oceny zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej istotne jest, że w ich treści zakwestionowano ustalenie sądu pierwszej instancji w zakresie rekonstrukcji podstawy materialnoprawnej zaskarżonych decyzji, którą miały stanowić zarówno przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 46b pkt 2 cyt. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak i § 9 ust. 10 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów. Pomimo braku staranności w konstrukcji opisanego zarzutu skargi kasacyjnej, jak też widocznych w nim błędów redakcyjnych i językowych, stwierdzić należy, że autorka skargi kasacyjnej w wystarczającym stopniu sformułowała zarzut pominięcia przez sąd pierwszej instancji właściwego kontekstu oraz podstawy prawnej postępowania prowadzonego przez organy obu instancji, jak i wydanych w nim rozstrzygnięć.

8. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, mając na uwadze istotę podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że WSA pominął w swoich rozważaniach kwestię związku kwestionowanego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej z nieprzestrzeganiem przez skarżącą nakazu wynikającego z decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 27 ust. 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pominięcie tego zagadnienia prawnego zostało w skardze kasacyjnej powiązane z kolejnym zarzutem, a mianowicie błędnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że podstawą nałożenia kary był przepis § 9 ust. 10 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów.

9. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej wszczęte zostało 10 lutego 2021 r. (zob. zawiadomienie PPIS w R., znak [...]) w związku - jak to określono wprost - z naruszeniem obowiązków wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316). W tym postępowaniu wydano sporną decyzję z 24 marca 2021 r. - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak też art. 46b pkt. 2, art. 48a ust. 1 pkt. 3, ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 cyt. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano także § 9 ust. 10 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Powyższe ustalenia wymagają uprządkowania w odniesieniu do stosownego kontekstu normatywnego, o czym niżej.

10. Jak wynika z przepisu § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r., rozporządzenie to weszło w życie 20 marca 2021 r., co oznacza, że jakkolwiek jego przepisy były obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji (24 marca 2021 r.), jednakże zawarte w nim zakazy, nakazy i ograniczenia wiązały adresatów odpowiednich postanowień rozporządzenia od 20 marca 2021 r. - w okresach szczegółowo wskazanych w tym rozporządzeniu. Okresy te - co w sprawie jest niekwestionowane - nie obejmowały dni, w których przeprowadzono czynności kontrolne w lokalu prowadzonym przez skarżącą.

11. Natomiast przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., których naruszenie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, utraciły swoją moc 27 lutego 2021 r. - na skutek wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 447; § 32).

12. Jest więc oczywiste, że pomiędzy twierdzeniami skarżącego kasacyjnie organu a stanowiskiem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji, występuje rozbieżność w zakresie rzeczywistej podstawy prawnej działania organów administracji w spornej sprawie. Wobec określonej przez organy administracji podstawy prawnej kwestionowanych decyzji administracyjnych organów obu instancji, uwzględniając przy tym przedmiot postępowania wskazany w podstawie prawnej czynności wszczęcia postępowania, jak też mając na uwadze cel czynności dowodowych podejmowanych w toku postępowania, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić sprzeczności wynikające z tych okoliczności (art. 134 § 1 p.p.s.a.), dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, czego jednak WSA nie przeprowadził.

13. W zależności od rezultatu wskazanych wyżej ustaleń, sąd pierwszej instancji powinien zrekonstruować normatywne, właściwe - mające zastosowanie w odniesieniu do kwestionowanych decyzji administracyjnych - wzorce kontroli, kierując się przedmiotem sprawy i adekwatnymi - w obowiązującym stanie prawnym - przepisami prawa, Obowiązek ten WSA wykonał jedynie w części. Zauważyć przy tym trzeba, że wszechstronne rozważenie zagadnienia normatywnych podstaw działania organów w rozpoznawanej sprawie było uzasadnione nie tylko z uwagi na niekonsekwentne stanowisko organu odwoławczego, który w treści zaskarżonej decyzji powołał się m.in. na przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 cyt. i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a nadto § 9 ust. 10 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r., czemu następnie - na etapie postępowania kasacyjnego - zaprzeczył, odwołując się do art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

14. Omawiany problem prawny dotyczy także prawidłowego ustalenia kolejnego elementu podstawy prawnej działania organów w sprawie. Jest bowiem istotne, czy przepisy cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w ogóle mogły mieć zastosowania w sprawie, wobec ich nieobowiązywania w dacie stwierdzonych naruszeń ustanowionych ograniczeń. Okoliczności tej nie wzięły pod uwagę strony postępowania, jak i pominął ją sąd pierwszej instancji. Kwestia ta wiąże się z zagadnieniem stosowanie w sprawie normy intertemporalnej zawartej w którą zastosował organ pierwszej instancji, natomiast pominął ją organ odwoławczy i nie odniósł się do niej sąd pierwszej instancji.

15. W myśl art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Dopuszczalność zastosowania normy prawnej zawartej w art. 189c k.p.a. także wymagała rozważenia, czego jednak sąd pierwszej instancji nie dokonał, poprzestając na milczącej akceptacji stosowania przepisów nieobowiązującego w okresie dokonanych naruszeń rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r.

16. Odmienny jest także reżim odpowiedzialności za naruszenie nakazu opartego na przepisie art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co powołano się w skardze kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy (lub jego części), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

17. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej, wymierzenie kary pieniężnej miało być konsekwencją nieprzestrzegania przez skarżącą nakazu zawartego w decyzji PPIS w R. z 2 lutego 2021 r. nr [...]. W decyzji tej organ inspekcji sanitarnej - orzekając na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i art. 37 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie podawania do konsumpcji na miejscu potraw i napojów przygotowanych w lokalu o nazwie [...]. Natomiast w spornej decyzji z 24 marca 2021 r., PPIS w R. wskazał, że karę nałożono za nieprzestrzeganie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w dniach przeprowadzonej kontroli tego lokalu (1-4 lutego 2021 r.; 8-13 lutego 2021 r.; 25 lutego 2021 r.; 28 lutego 2021 r.; 3-4 marca 2021 r.).

18. Co więcej, jak wynika z dowodów zgromadzonych przez organy w toku postępowania, przeprowadzone przez funkcjonariuszy Policji kontrole - których wynik stanowił podstawę wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie - dotyczyły przestrzegania nakazu określonego w decyzji PPIS w R. z 2 lutego 2021 r., nr [...] (zob. np. notatka urzędowa funkcjonariuszy KP II w R. z 2 lutego 2021 r.), a więc zaprzestania działalności w zakresie podawania do konsumpcji na miejscu potraw i napojów przygotowanych w zakładzie skarżącej.

19. Wszystkie wskazane wyżej kwestie wymagały wyjaśnienia przed przejściem przez sąd pierwszej instancji do dalszego etapu kontroli sądowej, w tym obejmującego zagadnienie, "czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji", jest zgodny z Konstytucją i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Na tym problemie WSA skupił swoje rozważania, wywodząc wniosek, że rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r., "wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych." Przytoczony wniosek, jakkolwiek szeroko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umotywowany, nie uprawniał sądu pierwszej instancji do pominięcia etapu rekonstrukcji wzorca kontroli sądowej postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę wyżej wskazane uwarunkowania rozpoznawanej sprawy.

20. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze zaskarżony wyrok jest wadliwy i podlega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadzi kontrolę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, biorąc pod uwagę przedstawione w niniejszym wyroku wskazania. W szczególności WSA ustali w sposób niebudzący wątpliwości granice sprawy administracyjnej, w ramach których wydane zostały sporne decyzje, stosując - w zależności od rezultatu tego ustalenia - właściwe wzorce kontroli, zarówno z zakresu przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

21. W ramach dokonywanej kontroli, WSA ponownie rozważy zarzuty podniesione w skardze, bowiem ich ocena może zostać właściwie dokonana wyłącznie w prawidłowo ustalonych granicach sprawy. W kontekście oczywistego - na gruncie rozpoznawanej sprawy - problemu konstytucyjnego, obejmującego w szczególności zagadnienie przesłanek dopuszczalnego ograniczenia wolności gospodarczej, w przypadku konieczności rozstrzygnięcia uzasadnionych wątpliwości prawnych, WSA odniesie się do nich zarówno przy uwzględnieniu specyfiki rozpoznawanej sprawy, mając także na uwadze autonomiczne znaczenie konstytucyjnego pojęcia wolności działalności gospodarczej oraz wynikające z jego treści warunki ograniczenia tej wolności (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 4 listopada 2015 r., K 1/14; OTK-A 2015, nr 10, poz. 163; 13 października 2010 r., Kp 1/09, OTK-A 2010, nr 8, poz. 74).

22. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.