Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 258/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

E.M. - właścicielka budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. L. [...] w L., który bezpośrednio sąsiaduje z segmentem znajdującym się na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]), zwróciła się przy piśmie z dnia 14 września 2011 r. do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) tu cyt.: ,,o pilne doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem". Wskazała, że w dniu 14 września 2011 r. na sąsiednim budynku zamontowano okapy bez zachowania wymaganych odległości. W związku z otrzymanym pismem PINB przeprowadził w dniu 3 października 2011 r. kontrolę budynku znajdującej się na nieruchomości przy ul. L. [...] w L.. W jej trakcie stwierdził wykonywanie od strony posesji nr 10 obróbek blacharskich. Ustalił, że okap obróbki odstaje od ściany garażu na ok. 5cm. Następnie pismem z dnia 24 października 2011 r. PINB poinformował E. M., że z uwagi na fakt, że nie wykonano żadnych okapów brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie montażu okapów na nieruchomości przy ul. L. [...].

W piśmie z dnia 20 października 2011 r. E. i J.M. zarzucili organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego brak kontroli wszystkich robót budowlanych. Wymienili brak dokonania kontroli wewnątrz budynku, co w ich przekonaniu, nie daje podstaw do podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia. Wskazali, że jako właściciele segmentu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z kontrolowanym segmentem nie wyrażają zgody na pozostawienie garażu oraz tarasu. W ich przekonaniu dodatkowo dobudowany garaż został zrealizowany niezgodnie z projektem przestrzennego zagospodarowania garażu. Ponadto nie rozpoznano wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] obecnie [...] i [...].

W odpowiedzi na skierowane do PINB pismo organ nadzoru wezwał wnioskodawców do sprecyzowania treści żądania i wykazania interesu prawnego.

Wykonując wezwanie E.M. i J.M. w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. wskazali, że ich interes prawny wynika z faktu wybudowania garażu, na granicy z ich działką. Ponadto, według wnioskodawców, do kompetencji PINB należy sprawdzenie, czy udzielenie zezwolenia na kontynuowanie robót budowalnych po ich fikcyjnym odbiorze w dniu 26 listopada 2010 r. jest zgodne z prawem

Uznając powyższe wyjaśnienia za niewystarczające, PINB pismem z dnia 14 listopada 2011 r., poinformował wnioskodawców o pozostawieniu ich wniosku z dnia 20 października 2011 r. bez rozpoznania.

Niezgadzając się ze sposobem załatwienia sprawy, E.M. i J.M. zwrócili się o wydanie stosownego orzeczenia (postanowienia lub decyzji), zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na powyższe PINB pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. poinformował o niezasadności żądania wydania stosownego orzeczenia w związku z naruszeniem prawa budowlanego.

Na powyższą odpowiedź E. i J.M. wnieśli zażalenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB). Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...], wyznaczył organowi pierwszej instancji 30-dniowy termin, celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy.

Po powrocie sprawy PINB postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. L. [...] w L., wskazując na brak interesu prawnego E. i J. M., skutkującego przyznaniem im przymiotu stron postępowania.

DWINB w wyniku rozpoznania zażalenia E.M. i J.M., postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W konsekwencji podjętego orzeczenia PINB w L., zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. poinformował o wszczęciu na wniosek E.M. i J.M. postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 8, przy ul. L. w L. z wydaną decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W postępowaniu ten sposób zainicjowanym, PINB przeprowadził w dniu 14 sierpnia 2012 r. oględziny. W protokole z oględzin organ nadzoru budowalnego wskazał, że obecni w ich trakcie wnioskodawcy nie sprecyzowali jednoznacznie w jakim zakresie budynek na działce nr [...] wybudowany jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zastrzegli, że kontroli powinien podlegać budynek zlokalizowany na działce nr [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę, a nie jeden lokal na działce nr [...].

W świetle dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia 28 września 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 8, przy ul. L. w L., z wydaną decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania od tego rozstrzygnięcia, DWINB decyzją z dnia 23 listopada 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując m.in. na naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w dniu 22 lutego 2013 r. przeprowadził kolejne oględziny. W ich trakcie ustalił, że długość segmentu z garażem wynosi około 17,00m, a bez garażu od strony działki nr [...] około 11,80m. Garaż posiada wymiary około 5,20m x 3,82m. Wysokość ściany frontowej garażu od poziomu terenu wynosi około 3,80m. Ustalono ponadto, że na dachu garażu wykonana jest posadzka z płytek ceramicznych oraz, że wykonano balustradę. W lukarnie budynku od strony garażu zlokalizowane są drzwi balkonowe.

Wobec dokonanych ustaleń, PINB decyzją z dnia 25 marca 2013 r. znak: [...]umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 8, przy ul. Lwowskiej w L., z wydaną decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając odwołanie E. i J. M. od opisanego rozstrzygnięcia DWINB decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził czynności dowodowych w sposób na tyle szczegółowy aby mogły one stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję wnieśli K. H.-Ł. i D. Ł.- właściciele segmentu mieszkalnego przy ul. L. [...] w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 636/13 oddalił skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu 14 sierpnia 2013 r. kolejne oględziny. W ich trakcie ustalił, że na poziomie parteru wydzielono przestrzeń pod schodami tj. ściankami murowanymi. Natomiast zgodnie z rysunkiem nr 4A zatwierdzonego projektu budowlanego przestrzeń pod schodami jest otwarta. W pozostałej części parteru rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodna z projektem. Na poziomie piętra zmieniono usytuowanie ścianek łazienki w stosunku do pomieszczeń oznaczonych na projekcie budowlanym symbolami 2B/3 i 2B/4. W pozostałej części piętra rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodne z projektem. Ustalił ponadto, że budynek jest zlokalizowany na działce w sposób zgodny z projektem zagospodarowania działki będącym częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas oględzin przedstawicielka właścicieli budynku przedłożyła do wglądu zaświadczenia Starosty L. z dnia 5 września 2012 r. i z dnia 17 maja 2013r. poświadczające brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych remontowych w budynku. Z powodu braku zgody właścicieli budynku E. i J.M. nie wzięli udziału w tych oględzinach.

Po analizie dokumentów związanych z budową obiektu PINB, decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb 8 przy ul. L. w L. z decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Rozpatrując kolejne już w sprawie odwołanie E. i J. M. od rozstrzygnięcia organu I instancji, DWINB decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 sierpnia 2013 r. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że konieczność umorzenia postępowania wynika z braku podstaw do przyjęcia, że objęte postępowaniem winny być również roboty wykonane na działce nr [...]. Wskazał, że w efekcie podziału działki nr [...] na dwie ww. działki (decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia 3 września 2009 r. nr [...]) oraz decyzji Starosty L. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2010 r. o przeniesieniu decyzji tego organu o pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2008 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstał stan, w którym mimo tego, że podstawę do realizacji robót stanowi jedna decyzja o pozwoleniu na budowę to występują dwie niezależne inwestycje realizowane przez równe podmioty. Powołując się na poprzednie rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania rozstrzygnięć wydanych przez Starostę L. i Prezydenta Miasta L.. Stąd też kwestionowanie tych rozstrzygnięć oraz wynikłego z nich stanu prawnego w prowadzonym postępowaniu nie mogło mieć na to postępowanie żadnego przełożenia.

Organ II instancji przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala stwierdzić, że przedmiotowy obiekt zrealizowany został w sposób zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że kilkukrotne oględziny, w tym ostatnie mające miejsce w dniu 14 sierpnia 2013 r., oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie wykazują żadnych różnic w usytuowaniu budynku na działce w stosunku do tego co zostało zaprojektowane. W ocenie organu II instancji również dokumentacja zdjęciowa sporządzona w toku czynności dowodowych przez organ I instancji jak i ta, która została złożona do akt przez samych skarżących potwierdzają, że kształt obiektu jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu organu administracyjnego również rozmieszczenie pomieszczeń wewnątrz budynku w żaden sposób nie dotyczy sytuacji prawnej wnioskodawców, dlatego też niewzięcie przez nich udziału w tej części dowodu, nie dyskwalifikuje go i nie może stanowić przesłanki do podważenia stanowiska wyrażonego w sprawie przez organ. Według organu odwoławczego, odwołujący się nie wskazali w toku postępowania na jakąkolwiek różnicę pomiędzy stanem zaprojektowanym, a stanem istniejącym. Kwestionują oni natomiast stan, który został zaakceptowany przez właściwy organ decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że wbrew przekonaniu skarżących taras usytuowany nad garażem został przewidziany w projekcie budowlanym. Wskazują na to jednoznacznie rysunki zawarte w projekcie (nr 2A, nr 4A i nr 7a). Dalej wyjaśnił, że ewentualne dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku, przed faktycznym zakończeniem budowy, w żaden sposób nie zmienia tego, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporny taras był i jest przewidziany. Dokonanie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na ocenę legalności wykonywanych robót budowlanych. Ponadto uznając za nieuzasadniony zarzutu nieumożliwienia skarżącym zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy, a konkretnie z zawiadomienia z dnia 20 sierpnia 2013 r. wynika, że odwołujący się mieli taką możliwość. Fakt, że w związku z koniecznością przekazania akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w siedzibie PINB została jedynie kopia dokumentacji nie mógł w żaden sposób pogorszyć ich sytuacji procesowej. W ocenie organu odwoławczego odwołujący wiedzieli po analizie jakich dokumentów zostanie wydanie rozstrzygnięcie w sprawie, a jeżeli podejrzewali jakiekolwiek nieprawidłowości przy powielaniu dokumentacji mogli zapoznać się z jej oryginałami w siedzibie sądu administracyjnego.

Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.M.. W złożonej skardze, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu brak wyjaśnienia meritum sprawy, która nie zawiera się w tych elementach stanu faktycznego, które szeroko wyeksponował organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w toku postępowania zwracał uwagę na kwestie dotyczące: 1) wybudowania w granicy działki garażu wystającego poza obręb budynku skarżącego, co narusza przepis § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) budowy tarasu na stropie garażu, już po zgłoszeniu zakończenia budowy; 3) naruszenia przepisów p.poż. wskutek wybudowania przedmiotowego garażu przez niezachowanie bezwzględnego wymogu oddzielenia budynków szeregowych ścianą p.poż. klasy R60; 4) wykonania dopiero na skutek interwencji skarżącego odprowadzenia wód opadowych i śniegu z dachu garażu, co wykonano w ten sposób, iż okapy wystają po za granicę działki i znajdują się w przestrzeni rozciągającej się nad działką skarżącego; 6) zrzutu wód opadowych bezpośrednio na ogrodzenie i teren działki skarżącego oraz na ścianę jego budynku; 7) spowodowania stałego zacieniania budynku od strony garażu.

Powołując się na powyższe okoliczności w przekonaniu skarżącego rozstrzygnięcie organu II instancji narusza § 12 pkt. 5 cyt. rozporządzenia, który to przepis jest zredagowany jednoznacznie, co nie pozwala na jego inne odczytanie niż to wynika z treści. Za trudne do przyjęcia uznał, aby organ nadzoru budowlanego nie dostrzegł różnicy pomiędzy wybudowaniem garażu z tarasem w granicy działki a sytuowaniem go w odległości od tej granicy nie mniejszej niż 1,5 m. Tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie przestrzeni, ograniczenie światła, zacienianie, obniżenie wartości budynku, korzystanie z posesji, ograniczenie swobody poruszania się poprzez penetrację z tarasu garażu przez sąsiada pomieszczeń skarżącego znajdujących się na parterze oraz na piętrze. Według skarżącego nie można też przyjąć, że nie są organowi administracyjnemu znane obowiązki każdego uczestnika procesu inwestycyjnego w zakresie zachowania warunków wynikających z przepisów przeciwpożarowych. Nadto zostały w ten sposób naruszone prawa skarżącego wywiedzione z przepisów prawa cywilnego traktujących o własności, które również wiążą autora decyzji. Dla zobrazowania, że taki sam stan faktyczny w zakresie objętym skargą, jaki istniał podczas oględzin budowy przez organ nadzoru budowlanego skarżący dołączył do skargi cztery zdjęcia.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując i wywodząc tak jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 16 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że z decyzji nr [...] wynika jedynie fakt przeniesienia na K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego na działce nr [...], podzielonej następnie na dwie działki nr [...] /[...]. Na tej podstawie nastąpiła jedynie zmiana adresata decyzji, a więc nie jest to środek mogący prowadzić do zmiany pozwolenia na budowę, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Takiej zmiany nie pociągnęło za sobą i samo podzielenie działki. Według pełnomocnika, gdyby organy administracyjne zapoznały się z treścią sentencji decyzji nr [...] i odniosły ją do decyzji nr [...] z dnia 7 maja 2008 r., to mogłyby dostrzec, iż przeniesienie dotyczy lokalu mieszkalnego "A" w jednym budynku mieszkalnym. Dostrzegłyby i to, że w decyzji nr [...] bezprawnie użyto określenia lokalu "A", jako że nie występuje takie oznaczenie w decyzji nr 473. Tam jedynie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego, dwulokalowego w zabudowie szeregowej". Dlatego też pozbawione jest całkowicie oparcia w prawie twierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z dwiema niezależnymi inwestycjami, a to wskutek wcześniejszego podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i [...] .

Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że organ odwoławczy zna stan sprawy nie tylko na podstawie lektury decyzji organu I instancji, gdyż skarżący opisał go szczegółowo w swym piśmie z 15 marca 2012 r., którego uwierzytelniony odpis załącza i wnosi o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu na okoliczności z niego wynikające. Ponadto w opinii pełnomocnika skarżącego na korzyść skargi przemawia także brak odniesienia się autora zaskarżonej decyzji do podnoszonego konsekwentnie naruszenia przepisu § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przez wybudowanie dokładnie w granicy działki ściany garażu wystającej poza obręb budynku skarżącego. Nie broni zaskarżonej decyzji pojęcie zabudowy szeregowej, bo tę należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego ( tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., IIOSK 456/10), a tak rzecz się ma w niniejszej sprawie, albowiem budynek objęty decyzją nr 473 wysuwa się o 7,5 m poza budynek skarżącego. Niezależnie od wybudowania garażu na granicy z działką skarżącego poza obrębem jego budynku, na płaskim stropodachu, jedynym w całej zabudowie szeregowej na całym osiedlu, tarasu z balustradą i wyjściem nań z poddasza, uczyniono już po zgłoszeniu zakończenia budowy. Nie mógł też autor decyzji nie wiedzieć, że ograniczenie wielkości wynika z § 11 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zapisano, że "ustala się komponowanie zespołów budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego". Zignorowano także brak oddzielenia od budynku ścianą p.poż. klasy R 60. Nie jest również kwestyjnym odprowadzenia wód opadowych i śniegu z dachu garażu za pomocą obróbek blacharskich rozciągających się także i nad działką skarżącego, skutkiem czego jest zrzut wód opadowych bezpośrednio na ogrodzenie działki skarżącego i na część ściany jego budynku. Skutkuje to także utrzymywaniem się stałego zacienienie budynku od strony ściany garażu przez dłuższą część dnia. Wszystko to powoduje, niezależnie od innych niedogodności, obniżeniem wartości nieruchomości skarżącego, jak również pogarsza warunki korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. W przekonaniu pełnomocnika, z faktu, że mamy zgodnie z prawem do czynienia wyłącznie z jednym budynkiem, wynika ewidentne naruszenie prawa, tj. art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającego uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, co nie ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Powyżej przedstawione okoliczności sprawy dowodzą jednoznacznie, że skarżona decyzja, tak samo jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, została wydana na podstawie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Pominięte zostały istotne jego elementy, jak: na działce oznaczonej po dziale działki nr [...] numerem [...] jest posadowiona jedynie część budynku, a nie oddzielny budynek; decyzja numer [...] w niczym poza adresatem nie zmieniła decyzji numer [...]; decyzja o podziale działki nie zwolniła nikogo od stosowania powszechni obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych; brak oceny sprawy pod kątem wiążącego również organy administracyjne praca cywilnego, tj. tzw. prawa sąsiedzkiego, czyli uwzględnienia interesu osób trzecich, w tym przypadku - skarżącego; odstępstwo od § 11 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazującego komponowanie zespołów budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach; odstępstwo od pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne (postanowienia) uchybiające prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb 8 przy ul. Lwowskiej w L. z decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotny wpływ na wynik przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli sądowej, miała okoliczność, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach wydania przez ten Sąd prawomocnego wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/ Wr 636/13), oddalającego skargę K. H.-Ł. i D. Ł. (właścicieli segmentu przy ul. L. [...] w L.) na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...]. Mocą tej decyzji uchylona została decyzja PINB z dnia 25 marca 2013 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 8, przy ul. L. [...] w L. z wydaną decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W następstwie wydania przez organ II instancji opisanego rozstrzygnięcia sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazać zatem należy, że według 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne organy. W literaturze przedmiotu wyjaśniono, że moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnych postępowaniach, w których pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest też przyszłe postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., VII SA/Wa 764/06).

Wprawdzie skarżący ani strona przeciwna nie złożyły wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r., to jednak w okolicznościach tak załatwionej sprawy należy wskazać w sposób nie budzący wątpliwości, że prawomocnym wyrokiem oddalono skargę, nie uznając, aby zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., polegające na niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie zasady prawdy obiektywnej przez brak uwzględnienia faktów znanych organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu były uzasadnione, a więc uznano tym samym, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Sąd okoliczność te zna z urzędu, ponieważ akta sądowe sprawy o sygnaturze II SA/Wr 636/13 znajdują się w archiwum sądu.

Tym samym rozpoznając sprawę ze skargi J.M. na decyzję DWINB z dnia 24 lutego 2014 r., wydaną na skutek załatwienia odwołania skarżącego od decyzji PINB w L. z dnia 30 sierpnia 2013 r., umarzającej postępowanie w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. L. w L. z decyzją Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r., o pozwoleniu na budowę – zapadłej w wyniku kontynuacji postępowania po decyzji kasacyjnej z dnia 26 czerwca 2013r.- Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu związany jest wyrokiem wydanym z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 636/13, który zapadł w sprawie o tym samym przedmiocie (zgodność wybudowanego budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę). W przywołanym orzeczeniu sądowym - pomimo, że podjęto je po wnioskach skarżących w których domagali się oni od organu rozstrzygnięcia w przedmiocie robót wykonywanych po zgłoszeniu zakończenia budowy - Sąd nie dopatrzył się uchybień w kwestii prawidłowości wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji i określonym przez niego zakresem sprawy. Według art. 171 u.p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jeżeli więc w ww. prawomocnym orzeczeniu przyjęto, że decyzja kasacyjna nakazująca organowi pierwszej instancji kontynowanie postępowania w sprawie zgodności budowy budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę i przeprowadzenie w tym zakresie dodatkowych czynności wyjaśniających, jest zgodna z prawem, to w niniejszym postępowaniu oraz w innych kolejnych postępowaniach przed organem administracji nie można tej kwestii oceniać inaczej.

Zdaniem Składu orzekającego, przedstawienie skutków regulacji zawartej w art. 170 u.p.p.s.a. było konieczne, ze względu na podniesiony w skardze zarzut dotyczący braku rozpoznania istotnych kwestii, które zdaniem skarżącego mają wpływ na ocenę prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle regulacji zawartej w art. 170 u.p.p.s.a. zarzut ten jest niezasadny, gdyż kwestie których one dotyczą, wykraczają poza zakres sprawy, którym związany jest sąd administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. Z powyższego wyroku - korzystającego z mocy wiążącej o której mowa w art. 170 u.p.p.s.a - wynikają bowiem istotne dla rozpoznawanej sprawy konsekwencje, powodujące, że skład orzekający nie może przyjąć aby kwestia prawna w nim przesądzona - tj. zgodność z prawem decyzji kasacyjnej podjętej w sprawie zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę (której następstwem jest obecnie zaskarżona decyzja) - kształtowała się odmiennie. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę fakt istnienia i treść omówionego wyżej prawomocnego wyroku, który oddziaływał na prowadzone po jego wydaniu postępowanie administracyjne oraz na obecne postępowanie sądowoadministracyjne.

Na skutek oddalenia wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. skargi na decyzję organu II instancji z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...], organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został bowiem zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie jaki został wyznaczony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 3 sierpnia 2012 r., tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że nie można obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego objąć kwestii bezpośrednio dotyczących prawidłowości wyznaczonego tym zawiadomieniem zakresu prowadzonego postępowania, a tym bardziej oceniać je odmienne – jak oczekuje tego skarżący, który w licznej korespondencji adresowanej do organu nadzoru budowalnego wskazywał na szereg nieprawidłowości, których w jego ocenie, dopuszczono się przy budowie budynku przy ul. L. [...] w L..

Wobec powyższego, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Skład orzekający w niniejszej sprawie ograniczył zakres kontroli do zbadania, czy organy administracji - przy tak zakreślonym zakresie postępowania, wydały zgodną z prawem decyzję i czy w związku z powyższym wystąpiły uchybienia na tyle istotne, że uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu, orzekając ponownie w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę, organy administracji w sposób wystarczających przedstawiły w oparciu o dokonane w sprawie ustalenia faktyczne powody, dla których należało wydać decyzję umarzającą postępowanie. W tym miejscu zauważyć należy, organy orzekały kierując się przepisami prawa materialnego zawartymi w art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W art. 51 ust. 1 pkt 1 -3 wymienione zostały trzy różne rodzaje decyzji które powinny być wydane w różnych stanach faktycznych określonych war. 50 ust. 1. Co do zasady zakres przedmiotowy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nakłada obowiązek dostarczenia projektu budowlanego a w razie potrzeby nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, odpowiada naruszeniu prawa określonemu w art. 50 ust. 1 pkt 4 które polega na wykonywaniu robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem w toku postępowania organy nadzoru budowlanego stwierdzą brak istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to wobec braku materialnoprawnej w podstawy do działania uprawnione są do umorzenia postępowania.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne w pełni wypełniające wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego z dnia 26 czerwca 2013 r., co do dalszego postępowania, wskazują na brak materialnoprawnych podstaw orzekania na podstawie ww. przepisów Prawa budowlanego. Organy nie stwierdziły bowiem aby sporny obiekt wybudowany został z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. W szczególności w toku całego postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził w dniach 14 sierpnia 2012 r., 22 lutego 2013r. i 14 sierpnia 2013 r. oględziny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...]. W ich trakcie dokonana została inwentaryzacja przeprowadzonych robót oraz szczegółowe pomiary. Na tej podstawie ustalono, że usytuowanie wybudowanego obiektu odpowiada usytuowaniu budynku jakie było przewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2008r. projekcie zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom zgłaszanym przez E. M. i J.M. organ administracji ustalił również, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowalny przewidywał usytuowanie na spornym garażu tarasu wraz z balustradą oraz wejściem z budynku mieszkalnego. Nie można także podzielić wskazywanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów przeciwpożarowych wskutek niezachowania wymogu oddzielania budynku szeregowego ścianą przeciwpożarową klasy R60. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, klasa odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków w zabudowie szeregowej wynosi REI60.

W świetle powyższych ustaleń - wobec stwierdzenia braku istotnych różnic pomiędzy stanem zaprojektowanym, a stanem istniejącym - prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania,. Prawidłowo także ograniczając zakres postępowania do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], uwzględniono w prowadzonym postępowaniu zdarzenia prawne w postaci podziału działki nr [...] na dwie działki o numerach: [...] i [...], a także fakt przeniesienia decyzji Starosty L. z dnia 7 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr [...]. Ponadto na podstawie przesłanych wraz ze skargą w niniejszej sprawie akt administracyjnych wnioskować należy, że wraz z podziałem geodezyjnym działki nr [...] nastąpił również jej podział prawny przez zniesienie współwłasności nieruchomości i przeniesienie własności wyodrębnionej nieruchomości. Nie można zatem twierdzić, że w sprawie doszło jedynie do zamiany adresata decyzji na skutek przeniesienia na osobę wskazaną w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. pozwolenia na budowę budynku dwulokalowego. Wraz bowiem z podziałem geodezyjnym i prawnym działki nr [...], a także z przeniesieniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], w znaczeniu prawnym mamy do czynienia z dwoma odrębnymi zabudowanymi nieruchomościami. Nie stanowią one już, tak jak w momencie wydawania decyzji z dnia 7 maja 2008 r., budynku mieszkalnego złożonego z dwóch lokali w zabudowie szeregowej. W związku z powyższym nie znajduje w sprawie zastosowania przepis art. 55 § 3 ustawy Prawo budowlane, obligujący do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Nie można również podzielić zarzutów zawartych w skardze dotyczących tego, że organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonym rozstrzygnięciu do szeregu okoliczności, które skarżący eksponował w trakcie całego postępowania. W szczególności odnoszących się do budowy tarasu na stropie garażu już po zgłoszeniu, czy też przeprowadzenia robót budowlanych w obrębie okapów tarasu w sposób powodujących zrzut wód opadowych bezpośrednio na ogrodzenie i teren działki skarżącego oraz na ścianę jego budynku, a także utrzymywania się stanu zacieniania budynku od strony garażu.

W okolicznościach niniejszej sprawy, ze względów zdeterminowanych zakresem wszczętego postępowania (o czym wcześniej była mowa), rozpoznanie tak zróżnicowanych przedmiotowo kwestii powinno nastąpić w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Ich przedmiotem powinno być sprawdzenie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych wskazywanych przez skarżącego oraz ich wpływu na sąsiednie nieruchomości. Orzekające obecnie organ nie mogły tego zbadać, ponieważ tego rodzaju roboty nie były objęte zakresem prowadzonego postępowania – tu należy przypomnieć prowadzonego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec tego przedwczesnym jest zarzucanie w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, obligujących organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania w zakresie robót podnoszonych przez skarżącego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak prowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania kwalifikować należy jak stan bezczynności, z którą organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powinien usunąć podejmując wymagane przepisami czynności procesowe, zakończone wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych. Stąd też skarżący powinien oczekiwać wdrożenia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości wykonanych robót, a w przypadku bezczynności w tym zakresie skorzystać z ustawowych środków ochrony prawnej.

Poza zakresem prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego postępowania pozostaje także badanie prawidłowości i legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie może podjąć rozstrzygnięcie, w zależności od trybu postępowania nadzwyczajnego, starosta bądź wojewoda. Oznacza to zatem, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę nie bada legalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz nie kontroluje pozwolenia na budowę co do istoty. Tego zaś oczekuje skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 pkt 7 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu odwołać się należy do stanowiska prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 104/12. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli nie wykazano, aby roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a więc cechuje się walorem zgodności z przepisami, to, co do zasady nie można podnosić zarzutu o wykonaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Zastosowanie przewidzianych w art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane, środków naprawczych przez organ nadzoru budowlanego byłoby zatem możliwe, gdyby odstąpienie od projektu był ustalone w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego dowodowego i byłoby kwalifikowane jako istotne. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Podkreślić także należy, że podnoszone przez skarżącego kwestie były już przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sprawa ewentualnych nieprawidłowości przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę była również przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1213/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2993/12 oddalił skargi E.M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten jest nieprawomocny.

Z przedstawionych wyżej względów nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku postawione z skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Ze względu na treść wyroku tut. Sądu z dnia 6 grudnia 2013 r., w świetle art. 170 u.p.p.s.a, brak było podstaw do kontrolowania zaskarżonych decyzji pod kątem prawidłowości zakreślonego przez organ zakresu postępowania, objętego już wcześniej kontrolą sądową. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).