Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant Specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z [...] listopada 2019 r. [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dalej: "[...]") zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") z prośbą o interwencję w sprawie dotyczącej stanu technicznego balkonów położonych w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy w dniu [...] grudnia 2019 r. dokonał oględzin stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że balkony o konstrukcji wspornikowej wykazują nadmierne ugięcia co spowodowało odspojenie się betonowych balustrad od ściany budynku oraz wyrwanie ze ściany górnych kotew ścianek stanowiących przegrody między-balkonowe. Do protokołu dołączono kserokopię opinii technicznej z września 2019 r. oraz kserokopię okresowej pięcioletniej kontroli budynku z listopada 2019 r., z zawartych w ww. opinii wniosków wynika, że płyta nośna balkonów zaczyna zbliżać się do wymaganych wielkości nośności i ugięć.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r. nałożono na [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny balkonów i elewacji ww. budynku mieszkalnego ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcji. Przy piśmie z [...] września 2020 r. została przedłożona do PINB ekspertyza techniczna.

2. PINB decyzją z [...] listopada 2020 r. Nakazał [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul.[...] w [...]w oparciu o wcześniej sporządzony projekt architektoniczno-budowlany wraz z projektem konstrukcji, wykonany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalizacji, poprzez:

a) usunięcie starych oraz wykonanie nowych balkonów typu lekkiego w postaci podwieszanej konstrukcji stalowej zamocowanej w istniejących wieńcach żelbetowych.

b) odciążenie istniejących płyt balkonowych poprzez usunięcie żelbetowych balustrad i wykonanie nowych w technologii lekkiej o tym samym charakterze nawiązującym do projektu pierwotnego budynku, wykonanie skośnych żeber żelbetowych oraz wzmocnienie płyt balkonowych taśmami -

zgodnie z "Ekspertyzą techniczną" sporządzoną we wrześniu 2020 r. przez mgr inż. M. S., rzeczoznawcę Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców i Biegłych Sądowych w specjalności konstrukcyjno-budowalnej, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowalnej i legitymującego się członkostwem w [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, mgr inż. R. S., posiadającego uprawnienia budowalne do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budo walnej bez ograniczeń i legitymującego się członkostwem w [...] Okręgowej Izby inżynierów Budownictwa, mgr inż. P. J. posiadającego uprawniania budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowalnej bez ograniczeń.

Jednocześnie, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], PINB zakazał użytkowania balkonów w ww. budynku.

3. Od ww. Rozstrzygnięcia [...] wniosła odwołanie.

4. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] znak: [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji PINB z[...]listopada 2020 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wskazał, że w związku z treścią odwołania, w którym zakwestionowano obowiązki orzeczone przez PINB w zakresie jednego z typów balkonów występujących w budynku przy ul. [...] w [...], organ II instancji podjął czynności mające na celu zweryfikowanie poprawności zakresu nałożonych obowiązków.

Pismem z [...] lutego 2021 r. [...]WINB wezwał w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma do przedłożenia uzupełnienia ekspertyzy stanu technicznego balkonów oraz elewacji ww. budynku mieszkalnego sporządzonej we wrześniu 2020 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, że balkony typu 3 nie wymagają aktualnie wykonania robót budowlanych, o których mowa w pkt 5 ekspertyzy (zalecenia) oraz wskazanie, że obecnie użytkowanie balkonów typu 3 nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi. Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lutego 2021 r. Organ wskazał, że do dnia wydania decyzji nie wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie. W związku z czym [...]WINB rozpatrzył sprawę w oparciu o posiadane dotychczas dowody.

Podstawą do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia były ustalenia dokonane przez PINB w oparciu o oględziny przeprowadzone [...] grudnia 2019 r. oraz ekspertyza stanu technicznego balkonów oraz elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] dołączona do akt sprawy przy piśmie z [...] września 2020 r.

W toku oględzin przeprowadzonych [...] grudnia 2019 r. ustalono, że ogólny stan techniczny i estetyczny budynku był dobry. Jedynym elementem budzącym zaniepokojenie [...] był stan techniczny balkonów od strony południowej. Stwierdzono, że balkony o konstrukcji wspornikowej wykazują nadmierne ugięcia co spowodowało odspojenie się betonowych balustrad od ściany budynku oraz wyrwanie ze ściany górnych kotew ścianek stanowiących przegrody między-balkonowe. Nadmieniono również, że powyższy fakt został wskazany we wstępnej opinii technicznej sporządzonej we wrześniu 2019 r. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, zaś z zawartych ww. opinii wniosków miało wynikać, że płyta nośna balkonów zaczyna się zbliżać do wymaganych wielkości nośności i ugięć. Do protokołu kontroli dołączono kserokopię opinii technicznej z września 2019 r. oraz kserokopię okresowej pięcioletniej kontroli budynku z listopada 2019 r.

W toku postępowania organ I instancji uznał, że do całościowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest uzyskanie dodatkowej dokumentacji, która w sposób kompleksowy określi jaki jest obecnie stan techniczny balkonów oraz elewacji omawianego budynku mieszkalnego. Przy piśmie z [...] września 2020 r. do akt sprawy została dołączona ekspertyza stanu technicznego balkonów oraz elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...]. Celem i zakresem ww. ekspertyzy było sprawdzenie stanu technicznego istniejących balkonów, określenia stanu elewacji, dokonanie odkrywek i obliczeń sprawdzających, inwentaryzacja fotograficzna oraz stworzenie wytycznych dotyczących napraw.

W ekspertyzie technicznej balkony znajdujące się w budynku mieszkalnym zostały podzielone na trzy kategorie - typy: typ 1 (o wymiarach zewnętrznych 986x130 cm - zlokalizowane na 1 i 2 piętrze) i typ 2 (o wymiarach 449x130 cm - zlokalizowane na 1 i 2 piętrze) oraz typ 3 (o wymiarach 505x229 cm - zlokalizowane na poddaszu). W ww. dokumentacji wskazano m. in., że brak jest izolacji termicznej od spodu balkonów. W ocenie stanu technicznego elementów konstrukcji budynku wskazano: "Na podstawie dokonanych oględzin, odkrywek i obliczeń statycznych ocenia się, że płyty balkonowe są w złym stanie technicznym. Zaprojektowane zbrojenie jest niewystarczające. Dodatkowo w czasie budowy zbrojenie ułożono nieprawidłowo, w środku grubości przekroju płyty. Płyty wspornikowe pracują na momenty ujemne i zbroi się je jednostronnie w górnej części przekroju. Obliczenia statyczne wykazały, że nośność płyty w przypadku balkonów typ 1 oraz 2 przy istniejącym ułożeniu zbrojenia jest niewystarczająca, a ugięcie płyty przekracza dwukrotnie dopuszczalne co potwierdziły pomiary ugięć oraz uszkodzenia styków ścian balustrad z ścianą zewnętrzną budynku. Na podstawie obliczeń stwierdzono, że zbrojenie wg projektu pierwotnego przy założonej grubości 10 cm nawet przy prawidłowo wykonanej otulinie nie spełnia wymaganych przepisów. Elewacja jest w stanie dopuszczalnym jednakże ze względu miejscowe uszkodzenia oraz zabrudzenia elewacji oraz brak izolacji termicznej zaleca się remont odnowienie".

We wnioskach dokumentacji wskazano, że płyty balkonowe typu nr 1 i 2 mają przekroczone ugięcia oraz błędnie zlokalizowane zbrojenie co przy możliwej stopniowej degradacji oraz w przypadku wystąpienia pełnego obciążenia stanowi zagrożenie dla ludzi. We wnioskach odniesiono się również do balkonów typu 3 wskazując, że należy je monitorować i obserwować, a w przypadku stwierdzenia zwiększonych ugięć lub uszkodzeń należy je naprawić. W ekspertyzie nie wskazano więc, że stan balkonów typu 3 w ogóle nie wymaga przeprowadzenia stosownych robót budowlanych. W pkt 5 omawianego opracowania nadmieniono, że wykonanie robót budowalnych zaleca się poprzez usunięcie starych oraz wykonanie nowych balkonów typu lekkiego w postaci podwieszanej konstrukcji stalowej zamocowanej w istniejących wieńcach żelbetowych oraz odciążenie istniejących płyt balkonowych poprzez usunięcie żelbetowych balustrad i wykonanie nowych w technologii lekkiej o tym samym charakterze nawiązującym do projektu pierwotnego budynku, wykonanie skośnych żeber żelbetowych oraz wzmocnienie płyt balkonowych taśmami SIKA CARBODUR. Zatem zdaniem organu, treść zaleceń odnosi się do wszystkich balkonów typu 1, 2, 3, bowiem w zaleceniach nie dokonano rozróżnienia na typy balkonów, a po drugie w ogólne nie ma wyłączenia co do balkonów typu 3. Organ zaznaczył, że ww. opracowanie zostało sporządzone przez osoby ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz o odpowiednim przygotowaniu zawodowym.

W ocenie organu II instancji PINB wydając decyzję z [...] listopada 2020 r. odniósł się do całości materii sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] ze szczególnym uwzględnieniem balkonów i elewacji. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza stanu technicznego określająca dokładnie jaki jest stan techniczny balkonów i elewacji, a w toku postępowania administracyjnego organ I instancji podejmował ustalenia własne w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu [...]września 2019 r. Z uwagi na powyższe ocenił, że organ powiatowy kompleksowo ustalił stan faktyczny występujący w omawianej sprawie i słusznie nakazał wykonanie obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji.

Biorąc jednak pod uwagę, że w budynku znajdują się trzy typy balkonów należało szczegółowo rozważyć czy obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. słusznie został nałożony na wszystkie (trzy) typy balkonów.

[...]WINB podjął czynności mające na celu zweryfikowanie zakresu nałożonych obowiązków. Pismem z [...] lutego 2021 r. wezwano do przedłożenia uzupełnienia ekspertyzy stanu technicznego balkonów oraz elewacji budynku mieszkalnego sporządzonej we wrześniu 2020 r., poprzez jednoznaczne wskazanie, że balkony typu 3 nie wymagają aktualnie wykonania robót budowlanych, o których mowa w pkt 5 ekspertyzy (zalecenia) oraz wskazanie, że obecnie użytkowanie balkonów typu 3 nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Wobec czego nie zostało skutecznie wykazane, że balkony typu 3 są w odpowiednim stanie technicznym (treść ekspertyzy nie potwierdza precyzyjnie takiego stanu rzeczy, a zarazem wskazuje właśnie na nieodpowiedni stan techniczny wszystkich balkonów).

W kwestii zaś zakazania użytkowania balkonów w omawianym budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy również słusznie ocenił sytuację. Zgodnie z art. 66 ust. 2 p.b., organ nadzoru budowalnego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak wynika z ekspertyzy stan techniczny balkonów jest nieprawidłowy, a obecnie ich użytkowanie w sposób niezmieniony może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ zaznaczył, że sam art. 66 p.b. nie tworzy dla obiektu lub jego zarządcy nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność. Jeśli zaś chodzi o decyzję wydaną na podstawie art. 66 p.b. to ma ona charakter związany. Nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. wymaga od organu wykazania, że budynek lub jego część jest w nieodpowiednim (sprzecznym z wymogami prawa budowlanego) stanie technicznym z tym, że taki stan budynku ma związek z utrzymaniem obiektu budowlanego oraz, że odpowiedzialność za nieodpowiedni stan techniczny ponosi określony podmiot, tj. właściciel bądź zarządca budynku. W niniejszej zaś sprawie zostało ustalone, że zachodzi sytuacja, w której wystąpił nieodpowiedni stan techniczny balkonów wszystkich trzech typów znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Wydanie decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. wymaga uprzedniego dokładnego rozpoznania aktualnej kondycji obiektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz określenia robót koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zaś celem wydanego w tym przypadku rozstrzygnięcia jest doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a zatem rodzaj i zakres wystosowanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego powinien być dostosowany do ustalonych konkretnych potrzeb w danym przypadku. Organ podkreślił, że przedłożona do akt ekspertyza techniczna została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne. Dokumentacja ta stanowi zatem rzetelne źródło informacji o aktualnej kondycji balkonów i elewacji budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Zalecenia i wnioski ww. ekspertyzy w sposób dokładny precyzują jakie prace należy wykonać celem doprowadzenia przedmiotowych balkonów do odpowiedniego stanu technicznego. Ponadto nieodpowiedni stan techniczny balkonów został potwierdzony przez przedstawiciela organu powiatowego w toku czynności kontrolnych, a także stan ten był już wcześniej opisany w opinii technicznej z 2019 r. Na konieczność naprawy tarasów według ww. opinii z 2019 r. zwrócono również uwagę w protokole z kontroli pięcioletniej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania określających, że: "W przekazanej ekspertyzie technicznej z września 2020 r. jest mowa o usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów typu 1 i 2 (z pierwszego i drugiego piętra). Natomiast obliczenia ekspertyzy nie wykazały błędów konstrukcyjnych lub wykonawczych balkonów typu 3 (na trzecim piętrze typu lekkiego - balustrady są z prętów stalowych, a nie żelbetowe jak na 2 i 3 piętrze) oraz nie stwierdzono zagrożenia dla mieszkańców" - [...]WINB uznał, że nałożenie obowiązków obejmujących wszystkie typy balkonów jest słuszne.

Z treści sentencji zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że zakresem prac budowlanych zostały obwarowane wszystkie typy balkonów. Ponadto [...]WINB umożliwił stronie przedstawienie dowodów, które mogłyby kwestionować ustalenia organu powiatowego, zaś strona nie skorzystała z tej możliwości nie odpowiadając na wezwanie organu. Jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. Zdaniem organu nie ma konieczności przeprowadzania kolejnych środków dowodowych. W sytuacji, gdy organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego, to skuteczne ich zakwestionowanie wymagało przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Strona zaś nie przedstawiła żadnych dowodów (pomimo wezwania z dnia [...] lutego 2021 r.), mogących stanowić podstawę do przyjęcia innych wniosków niż te, które wynikają z dowodów znajdujących się już w aktach niniejszej sprawy.

5. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję [...]WINB złożyła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77. § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym zobowiązaniu skarżącej do złożenia uzupełnienia ekspertyzy stanu technicznego balkonów oraz elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w [...], sporządzonej we wrześniu 2020 r., poprzez jednoznaczne wskazanie, że balkony typu 3 nie wymagają aktualnie wykonania robót budowlanych, o których mowa w punkcie 5 ekspertyzy ("Zalecenia") oraz wskazanie, że obecne użytkowanie balkonów typu 3 nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi - pomimo, że już ze złożonej do akt 18 września 2020 r. ekspertyzy wynika, że balkonu typu 3 nie wymagają wykonania robót, o których mowa w punkcie 5 tej ekspertyzy, zaś ich użytkowanie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi;

b) art. 80 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu całkowicie dowolnej, a nie swobodnej, logicznej i spójnej oceny całokształtu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, poprzez uznanie, że nie została udowodniona okoliczność, że balkony typu 3 w budynku przy ul. [...] w [...] nie wymagają wykonania robót budowlanych, zaś ich stan nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi - wbrew treści ekspertyzy z września 2020 r., z której wynika w sposób jasny, że tylko balkony typu 1 i 2 wymagają wykonania robót budowlanych, gdyż ich użytkowanie stwarza zagrożenie dla ludzi;

c) art. 66 ust. 1 i 2 p.b. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do objęcia decyzją wydaną nakazującą wykonanie prac naprawczych oraz zakazującą użytkowania wszystkich balkonów w budynku przy ulicy [...] w [...], to jest balkonów typu 1, 2 i 3, pomimo że z ekspertyzy z września 2020 r. wynika wprost, że jedynie balkony typu 1 i 2 wymagają napraw, zaś balkony typu 3 napraw tych nie wymagają, a zachodzi jedynie potrzeba ich monitorowani i kontroli.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji jej poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art 205 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z [...]lutego 2021 r. [...]WINB wezwał skarżącą do złożenia uzupełnienia ekspertyzy z września 2020 r., w której zostanie jednoznacznie wskazane, że balkonu typu 3 nie wymagają aktualnie wykonania robót budowlanych, o których mowa w pkt 5 ekspertyzy ("Zalecenia") oraz wskazanie, że obecnie użytkowanie tych balkonów nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi.

Uzupełnienie takie zostało sporządzone w dniu [...] lutego 2021 r. przez autorów ekspertyzy, to jest magistrów inżynierów: M. S. i R. S.. Wbrew informacji uzyskanej przez skarżącą od autorów uzupełnienia, nie zostało ono wysłane przez autorów do [...]WINB - z przyczyn skarżącej nieznanych.

Pomijając jednak treść pisma z [...] lutego 2021 r., z którego wynika, że konstrukcja balkonów typu 3, znajdujących się na ostatniej kondygnacji, jest aktualnie w stanie dobrym i nie wymaga wykonania robót budowlanych, o których mowa w punkcie 5 ekspertyzy technicznej, zaś użytkowanie powyższych balkonów typu 3 jest bezpieczne i nie spowoduje zagrożenia dla ludzi, zdaniem skarżącej nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z uzupełnienia wspomnianej ekspertyzy technicznej, ponieważ już sama lektura ekspertyzy z września 2020 r. prowadzi do identycznych wniosków, jakie zawarto w piśmie z [...] lutego 2021 r. Zatem zobowiązywanie strony do złożenia ww. uzupełnienia było całkowicie zbędne, zaś niezłożenie tego uzupełnienia nie powinno było skutkować utrzymaniem w mocy decyzji PINB.

W ww. ekspertyzie stanu technicznego balkonów oraz elewacji budynku stwierdzono, że zbrojenie w przypadku balkonów typu 1 i 2 błędnie zamontowano w strefie obojętnej przekroju w środku grubości balkonu. Ponadto w balkonach na 1 i 2 piętrze (a zatem w balkonach typów 1 i 2) przekroczono dopuszczalne ugięcie, jak również spowodowane tym nadmiernym ugięciem uszkodzenia w postaci pęknięć styropianu na styku ścian i balustrad żelbetowych oraz uszkodzenie i odsunięcie się obróbki od lica ścian zewnętrznych.

Z wykonanych obliczeń wynika, że błędy były już w projekcie balkonów; zbrojenie według archiwalnych rysunków było niewystarczające do przeniesienia obciążeń od żelbetowej balustrady oraz obciążeń użytkowych o wartości 500 kg/m2.

W punkcie 3 ekspertyzy - "Ocena stanu technicznego elementów konstrukcji budynki wskazano, że nośność płyty w przypadku balkonów typu 1 i 2, przy istniejącym ułożeniu zbrojenia, jest niewystarczająca, a ucięcie płyty przekracza dwukrotnie dopuszczalne normy, co potwierdziły pomiary ugięć oraz uszkodzenia styków ścian balustrad ze ścianą zewnętrzną budynku. W zawartych w punkcie 4 ekspertyzy wnioskach stwierdzono, że:

- płyty balkonowe typ nr 1 i 2 mają przekroczone ugięcia oraz błędnie zlokalizowane zbrojenie, a ze względu na możliwą stopniową degradację oraz w przypadku wystąpienia pełnego obciążenia, stanowią zagrożenie dla ludzi;

- ze względu na powyższe (czyli w odniesieniu do balkonów typu 1 i 2 oraz biorąc pod uwagę z punkcie poprzedzającym wskazane czynniki), dopuszcza się użytkowanie balkonu przez maksymalnie jedną osobę w danym momencie, do czasu wykonania remontu, który przewiduje się nie później niż w ciągu roku, w innym przypadku należy zakazać użytkowania balkonów;

- balkony typu 3 należy monitorować i obserwować, a w przypadku stwierdzenia zwiększonych ugięć lub uszkodzeń, należy je naprawić w sposób podany powyżej.

Dodatkowo rzeczoznawcy wskazali w punkcie 5 ekspertyzy pt. "Zalecenia jakie wzmocnienia należy wykonać". Biorąc pod uwagę, że ekspertyza stanowi jedną, spójną całość, należy ją czytać całościowo.

Skoro wyraźnie zostało stwierdzone, że zagrożenie stwarzają balkony typu 1 i 2, i co do nich eksperci wskazali, że niezbędny jest ich remont, przy czym co do balkonów typu 3 stwierdzili, że należy je jedynie monitorować i kontrolować, to nie jest logiczny wniosek, jaki wysnuł [...]WINB, że zalecenia dotyczące remontu "być może dotyczą także balkonów typu 3" - ponieważ wcześniej, kilka wierszy wyżej, jest wskazane, że prac remontowych wymagają jedynie balkony typu 1 i 2, zaś balkony typu 3 trzeba jedynie kontrolować i dopiero jeżeli w wyniku którejś z kontroli okaże się, że zwiększyły się ugięcia lub wystąpiły uszkodzenia - dopiero wtedy będzie trzeba je naprawić tak, jak balkony typu 1 i 2 - co do których jednak potrzeba naprawienia istnieje już teraz.

Także wcześniej w opinii, w części opisowej, mowa jest wyłącznie o tym, że przekroczenie norm i uszkodzenia mogące stwarzać zagrożenie, występują jedynie w balkonach typu 1 i 2.

Nie można zatem w tej sytuacji wysnuć wniosku, że zalecenia, chociaż wprost nie jest napisane, że dotyczą jedynie balkonów 1 i 2, miałyby dotyczyć wszystkich balkonów. Ponieważ stwierdzono jednoznacznie, że naprawy wymagają tylko dwa pierwsze typy, zaś typ 3 wymaga jedynie kontrolowania ich stanu. Dopóki się on nie zmienia na groszy, nie trzeba nic robić.

Dlatego też zupełnie zbędnym i bezprzedmiotowym było zobowiązywanie strony do złożenia uzupełnienia opinii - uzupełnienie byłoby konieczne, gdyby ekspertyza była nieprecyzyjna lub pozostawiała wątpliwości interpretacyjne, co w omawianym przypadku nie zachodzi, ponieważ wyraźnie i wprost z opinii wynika, które balkony powinny być naprawione już, a które (balkony typu 3) napraw tych nie wymagają - choć - jak zaznaczono - niewykluczone, że będą tych napraw wymagać w przyszłości, o ile wystąpią w nich uszkodzenia lub większe ugięcia. Taka sytuacja może jednak wcale nie wystąpić, gdyż błędnie skonstruowane były jedynie balkony typu 1 i 2 - w z tych błędów wynika konsekwencja w postaci nadmiernych ugięć i innych uszkodzeń.

Fakt, że ekspertyza jest pełna i jednoznaczna potwierdza także to, że uzupełnienie tej ekspertyzy, napisane na żądanie organu administracji, jest jednozdaniowe - nie wyjaśnia niczego, w szczególności przyczyn takiego stanowiska, ponieważ przyczyny te wynikają z pierwotnej opinii - to jest balkony typu 3 nie były obciążone błędem na etapie projektowania i nie wystąpiły w nich wady, jakie ujawniły się w błędnie zaprojektowanych balkonach typu 1 i 2.

Dlatego też - wbrew stanowisku [...]WINB - nie jest prawdą, że "w ekspertyzie nie wskazano więc, że stan balkonów typu 3 w ogóle nie wymaga przeprowadzenia stosownych robót budowlanych, zaś treść zaleceń odnosi się do wszystkich typów balkonów. Przeciwnie: skoro stwierdza się, że stan balkonów typu 3 należy jedynie monitorować i kontrolować, to znaczy, że nie należy ich naprawiać, gdyż ich stan na tę chwilę jest dobry, a jedynie być może (a być może nie) w którymś momencie w przyszłości wystąpi potrzeba przeprowadzenia co do tych balkonów prac, jakie już teraz są niezbędne w odniesieniu do balkonów typu 1 i 2.

Organ wskazał, że w punkcie 5 ekspertyzy pt. "Zalecenia" "nie dokonano rozróżnienia na typy balkonów, a po drugie w ogóle nie ma wyłączenia co do balkonów typu 3". Zdaniem skarżących nie jest to trafny wniosek - nie trzeba było takiego rozróżnienia w ogóle czynić, skoro akapit wcześniej wskazano wyraźnie, że naprawy wymagają balkony typu 1 i 2, a balkony typu 3 napraw tych nie wymagają. Biorąc pod uwagę, że ekspertyza jest całością, nie ma potrzeby powtarzania wszystkiego w każdym punkcie. Skoro bowiem w punkcie 4 stwierdza się, które typy balkonów wymagają napraw, a które nie, to zalecenia opisujące na czym naprawy te mają polegać, siłą rzeczy odnoszą się jedynie do tych typów balkonów, które wyżej wskazano jako te. które napraw wymagają. A nie te, które trzeba na razie jedynie kontrolować.

Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska [...]WINB, że PINB, wydając decyzję w dniu [...] listopada 2020 r. odniósł się do całości materii sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku.

W okolicznościach sprawy oczywiście błędnym było nałożenie obowiązku na wszystkie trzy typy balkonów.

Jak wynika z ekspertyzy z września 2020 r., nieodpowiedni stan techniczny wystąpił tylko w odniesieniu do balkonów typu 1 i 2, a nie - jak bezpodstawnie ustaliły organy pierwszej i drugiej instancji - w odniesieniu do wszystkich trzech typów balkonów, znajdujących się w budynku mieszkalnym. Rację ma organ drugiej instancji wskazując, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. wymaga uprzedniego dokładnego rozpoznania aktualnej kondycji budynku przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, niemniej jednak w tej sprawie osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane dokładnie rozpoznały aktualną kondycję obiektu i wskazały, że naprawy wymagają balkony typu jeden i 2, zaś balkony typu 3 wymagają jedynie kontrolowania ich stanu. Wniosek, że wszystkie trzy typy balkonów objęte są zaleceniami, o których mowa w punkcie 5 ekspertyzy byłby sprzeczny z punktem 4 tejże, w którym wyraźnie stwierdza się, że jedynie balkony typu 1 i 2 są w nienależytym stanie, a balkony typu 3 wymagają jedynie kontrolowania. Skoro wymagają kontrolowania, a nie naprawy, to znaczy, że ich stan na dzień dzisiejszy jest dobry. Dlatego też za błędną należy uznać decyzję [...]WINB, że zasadnym było nałożenie obowiązków obejmujących wszystkie typy balkonów.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego czy organy w zaskarżonych decyzjach zasadnie nałożyły (działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.) szczegółowo określone obowiązki na wszystkie trzy typy balkonów znajdujących się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Poza sporem jest bowiem nałożony na [...] decyzjami obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów typu nr 1 i typu nr 2.

Zdaniem organów, w niniejszej sprawie zostało ustalone, że zachodzi sytuacja, w której wystąpił nieodpowiedni stan techniczny balkonów wszystkich trzech typów znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Zdaniem [...], błędnym było nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. na wszystkie trzy typy balkonów. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej (i jej uzupełnienia) wynika bowiem, że naprawy (remontu) wymagają tylko dwa pierwsze typy balkonów, zaś balkony typu 3 wymagają jedynie kontrolowania ich stanu.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą prawną nałożonych na [...]obowiązków był art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku".

Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a zatem rodzaj i zakres wystosowanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego powinien być dostosowany do ustalonych konkretnych potrzeb w danym przypadku (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 180/18). Do wydania decyzji z powodu nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, konieczne jest stwierdzenie, że aktualny stan techniczny jest nieodpowiedni, nie zaś ustalenie potencjalnego zagrożenia dla tego stanu technicznego w przypadku pozostawienia danego obiektu bez naprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2298/19). Inaczej mówiąc, zagrożenie lub nieodpowiedni stan techniczny musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż art. 66 p.b. nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało i jest jedynie hipotetyczne. Nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. wymaga od organu wykazania, że budynek jest w nieodpowiednim (sprzecznym z wymogami prawa budowlanego) stanie technicznym, że taki stan budynku ma związek z utrzymaniem obiektu budowlanego oraz że odpowiedzialność za nieodpowiedni stan techniczny ponosi określony podmiot, właściciel bądź zarządca budynku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 321/19).

3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

a) postanowieniem z [...] maja 2020 roku nałożono na [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny balkonów i elewacji budynku; przypomnieć trzeba, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy i takim celom służy; postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym; nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego; ma ono dostarczyć materiału dowodowego, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 775/20);

b) przy piśmie z 18 września 2020 roku została przedłożona do PINB wymagana ekspertyza techniczna;

c) z ekspertyzy technicznej (pkt 4. "Wnioski"), wynika, że:

- "płyty balkonowe typ. Nr 1 i 2 maja przekroczone ugięcia oraz błędnie zlokalizowane zbrojenie a ze względu na możliwą stopniową degradację oraz w przypadku wystąpienia pełnego obciążenia stanowią zagrożenie dla ludzi,

- "balkony typ nr 3 należy monitorować i obserwować a w przypadku stwierdzenia zwiększonych ugięć lub uszkodzeń należy je naprawić w sposób podany poniżej";

d) z uzupełnienia do ekspertyzy z 19 lutego 2021 r. (uzupełnienie to, jak twierdzą organy i Wspólnota Mieszkaniowa, nie zostało doręczone do organu II instancji) wynika, że: "konstrukcja balkonów typu 3 znajdujących się na ostatniej kondygnacji jest aktualnie w stanie dobrym i nie wymaga wykonania robót budowlanych o których mowa w punkcie 5, użytkowanie powyższych balkonów typu 3 jest bezpieczne i nie spowoduje zagrożenia dla ludzi".

4. W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organów, że w niniejszej sprawie w sposób kompleksowy i zgodny z zasadami logiki oraz regułami wynikającymi z k.p.a. (w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Po pierwsze – ponownej oceny i analizy organów wymaga kluczowy w sprawie dowód – przedłożona ekspertyza techniczna. W szczególności organy powinny odnieść się do pkt 4 – "Wnioski" i pkt 5 "Zalecenia" ekspertyzy w kontekście konieczności nałożenia obowiązków w odniesieniu do wszystkich typów balkonów. Organy nie mogą bowiem domniemywać, że z ekspertyzy wynika obowiązek naprawy wszystkich typów balkonów. [...]WINB uznał bowiem, że nałożenie obowiązków obejmujących wszystkie typy balkonów jest słuszne (s. 8 decyzji). Podkreślić należy bowiem, że wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 354/21).

Po drugie – w aktach sprawy znajduje się uzupełnienie ekspertyzy z [...] lutego 2021 r., które również powinno zostać poddane ocenie przez organy. Fakt braku doręczenia tego pisma przez [...] nie oznacza, że nie może ono być przedmiotem powtórnej analizy przeprowadzonej przez organy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a. – por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1319/20). Z art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 386/20).

Po trzecie – jeżeli ekspertyza i jej uzupełninie nadal budzą wątpliwości organów, można przeprowadzić dodatkowe oględziny balkonów typu 3 (balkony typu 1 i 2 nie są przedmiotem sporu). Oględziny są środkiem dowodowym mającym na celu - przez bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu - dokonanie za pomocą zmysłów ustalenia stanu faktycznego o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół powinien więc zawierać opis zaobserwowanych faktów (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 41/20).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 893/20).

Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 972/20).

5. Rozpatrując sprawę ponownie, organy przeprowadzą postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury administracyjnej. W szczególności organy ponownie ocenią kluczowy dowód w sprawie - "Ekspertyzę techniczną" w kontekście braku obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym "balkonów typu 3" zwłaszcza w nawiązaniu do treści uzupełnienia "Ekspertyzy technicznej" z [...] lutego 2021 r. Ewentualnie organy przeprowadzą dodatkowe oględziny "balkonów typu 3" (zgodnie z ekspertyzą - pkt 4 Wnioski: "balkony typu nr 3 należy monitorować i obserwować"), gdyż oparcie kolejnego w sprawie rozstrzygnięcia może być jedynie ustalony na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań lub potencjalnych i niepewnych zdarzeń przyszłych.

6. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.