Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2440/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], obręb [...] w części tekstowej w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26, § 78 oraz w części graficznej w zakresie jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1MW, 7 MW(U), 5 US, 11.KP/ZP i 12 KD-D dotyczących tej działki; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], obręb [...] w części tekstowej w zakresie § 20, § 78 oraz w części graficznej w zakresie jednostek terenowych oznaczonych symbolami 12 KD-D i 5 US dotyczących tej działki; 3) zasądza od Miasta [...] na rzecz J. K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2440/19

UZASADNIENIE

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z [...] września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] na odcinku od nurtu [...] do ulicy [...], zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26 i § 78 tej uchwały, a także w zakresie terenów oznaczonych symbolami "12KD-D ul. [...] "5.US", " 11.KP/ZP", " 7.MW(U) " oraz " 1MW" w załączniku graficznym do uchwały.

Zarzuciła wydanie uchwały z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania będącego własnością Skarżącej terenu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], wyrażające się w szczególności:

(a) zlokalizowaniem terenów inwestycji celu publicznego w postaci terenu drogi publicznej klasy dojazdowej, oznaczonego symbolem "12KD-D ul. [...]" oraz terenu ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, oznaczonego symbolem "11.KP/ZP", w przebiegu uniemożliwiającym zagospodarowanie i korzystanie z nieruchomości Skarżącej (§ 78, § 26);

(b) zlokalizowaniem terenu inwestycji o przeznaczeniu podstawowym w postaci obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnym, oznaczonego symbolem " 5. US'' (§ 20);

(c) określeniem minimalnej powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem " 1MW'' na 3 000 m2 (§ 16);

(d) określeniem minimalnej powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego

symbolem " 7.MW(U) " na 3 000 m2 (§ 22);

(e) określeniem minimalnej powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego

symbolem ,.5.US" na 15 000 m2 (§ 20);

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26 i § 78 uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały, w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami "12KD-D ul. [...]", "5.US", "11.KP/ZP", "7.MW(U)" oraz "1.MW" oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżąca jest jedynym właścicielem nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni 7 000 m2. Postanowienia uchwały uniemożliwiają lub poważnie ograniczają realizację uprawnień właścicielskich Skarżącej, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, przy czym stan ten dotyczy obu działek ewidencyjnych, tworzących nieruchomość.

Zważywszy, że całkowita powierzchnia samej działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 5 085 m2, przy czym w przeważającej części działka ewidencyjna nr [...] została przeznaczona także na drogę publiczną, ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy w zieleni, a także obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne, korzystanie z nieruchomości w zakresie w jakim została ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest ograniczone, a w zasadzie niemożliwe. Powierzchnia nieruchomości (dz. ew. nr [...]), w zakresie w jakim została przeznaczona w uchwale pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest niewystarczająca do spełnienia warunku określonego mocą tej samej uchwały co do minimalnej powierzchni działki budowlanej. Korzystanie z nieruchomości, w zakresie w jakim została ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jest więc całkowicie niemożliwe.

Zgodnie z ustaleniami uchwały - minimalna powierzchnia działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem "5.US" w obszarze którego położony jest południowo-wschodni fragment nieruchomości (dz. ew. nr [...] oraz [...]), wynosi 15 000 m2 (§ 20 ust. 2). Podobnie jak w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, również i w przypadku części nieruchomości leżącej w obszarze oznaczonym symbolem "5. US"' powierzchnia nieruchomości jest niewystarczająca do spełnienia warunku określonego mocą tej samej uchwały, co do minimalnej powierzchni działki budowlanej. Całkowita powierzchnia nieruchomość wynosi bowiem 7 000 m2, przy czym jej powierzchnia, w zakresie w jaki położona jest w obszarze jest zdecydowanie mniejsza. Tym samym korzystanie z Nieruchomości, w zakresie w jakim została ona przeznaczona pod obiekty sportowo- rekreacyjne (obszar oznaczony symbolem "5.US") jest niemożliwe.

Ponadto stosownie do § 20 ust. 2 pkt 1 uchwały, na terenie oznaczonym symbolem "5.US’' możliwa jest wyłącznie realizacja obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych typu: hala sportowa, basen kryty, boiska z zapleczem sanitarno-socjalnym przez co uczynienie zadość planowi w tym zakresie (niezależenie od wymogów powierzchniowych ustalonych uchwałą) jest znacznie utrudnione, jeśli nawet niemożliwe, dla osoby fizycznej, choćby z uwagi na znaczne koszty związane z realizacją tego rodzaju inwestycji.

W środkowej części nieruchomości (dz. ew. [...] i [...]) została zlokalizowana inwestycja o charakterze publicznym w postaci drogi publicznej klasy dojazdowej, oznaczonego symbolem "12KD-D ul. [...]" (§ 78). To samo dotyczy północnowschodniej części nieruchomości (dz. ew. [...]), w której ustalono teren ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, oznaczony symbolem "11.KP/ZP'' (§ 26). Tymczasem zgodnie z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych, nieruchomości stanowiące drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie, wobec czego nie jest dopuszczalne przenoszenie własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

Ustalenie w uchwale przeznaczenie części nieruchomości pod drogę publiczną pozbawia Skarżącą możliwości korzystania z tego fragmentu nieruchomości, jak również ogranicza możliwość obrotu prawnego tą częścią nieruchomości, zawężając krąg potencjalnych nabywców do Skarbu Państwa lub [...].

Przebieg drogi publicznej przez środkową część nieruchomości w układzie promienistym (dz. ew. nr [...]) oraz niemal wzdłuż całej zachodniej granicy nieruchomości (dz. ew. nr [...] i [...]), dzieli nieruchomość na kilka mniejszych części, położonych w obszarach o różnym przeznaczeniu planistycznym. Wskutek wskazanego w uchwale (a ściślej załączniku graficznym do Uchwały) przebiegu drogi publicznej klasy dojazdowej, a także ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, doszło do fragmentaryzacji nieruchomości, co czyni korzystanie z niej, w tym jej zagospodarowanie zgodnie z samą uchwałą, niemożliwym. Planistyczny podział nieruchomości dokonany uchwałą jest zatem dysfunkcjonalny, uniemożliwiając Skarżącej korzystanie z nieruchomości oraz zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczaniem określonym w uchwale.

Ustalenia uchwały w zakresie § 16, § 20, § 22, § 26, § 78 oraz załącznika graficznego do niej, w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "12KD-D ul. [...]", "5.US", "11.KP/ZP", "7.MW(U)", "1.MW" stanowią ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, wyznaczanego treścią przepisów art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, doprowadzając do ograniczenia prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu.

Rada gminy obowiązana jest tym samym przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie, i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy). Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Przepisy o planowaniu przestrzennym zawierają regulacje, które w pewnej mierze mogą ograniczać uprawnienia właściciela wynikające z przepisu art. 140 k.c. O ile ograniczenia te w przypadku terenów publicznych nie muszą prowadzić do intensywnej kolizji interesów, to w przypadku gruntów należących do podmiotów prywatnych ograniczenie sposobu użytkowania terenu, stanowi rażące ograniczenie prawa własności, co też ma miejsce w sprawie niniejszej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, ograniczenie prawa własności Skarżącej względem nieruchomości, w zakresie w jakim przeznaczono ją na teren drogi publicznej klasy dojazdowej, teren obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz teren ciągu pieszego lub pieszorowerowego w zieleni zostało dokonane z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego.

Uchwała w zaskarżonej części została uchwalona dowolnie, bez prawnego, i faktycznego uzasadnienia. Kwestionowane zapisy uchwały w sposób dowolny ustanowiły na nieruchomości teren drogi publicznej klasy dojazdowej ("12KD-D ul. [...]"), obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych ("5.US"), ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego w zieleni ("11.KP/ZP")". W efekcie wykluczyło to możliwość sytuowania na nieruchomości obiektów, jakie występują na sąsiednich nieruchomościach (od strony zachodniej oraz północnej), a więc budynków mieszkalnych.

Przeznaczenie terenu nieruchomości w sposób określony uchwałą nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami, które w sytuacji odebrania Skarżącej uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego przez nią terenu (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) było bezwzględnie wymagane.

Postanowienia uchwały, w zaskarżonym zakresie, naruszają interes prawny Skarżącej. Skarżąca niewątpliwe posiada prawo własności nieruchomości. Zapisy kwestionowanej uchwały wpływają i regulują możliwość zagospodarowania nieruchomości. W ten sposób oddziałują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez wprowadzenie wskazanych ograniczeń godzą w sferę praw Skarżącej jako właściciela nieruchomości, tym samym niewątpliwie naruszając jej interes. Powodują niekorzystne dla Skarżącej następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich i nałożenia na Skarżącą obowiązków znoszenia stanu niezgodnego ze wskazanymi powyżej przepisami prawa. Interes Skarżącej w sprawie niniejszej wynika zatem z powołanych wyżej norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną Skarżącej. Ograniczenia wprowadzone mocą Uchwały wywierają bezpośredni, konkretny i realny wpływ na sytuację Skarżącej, uzasadniając tym samym interes prawny Skarżącej w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W swoim stanowisku organ podniósł, że skarżąca nie wnosiła wniosków do studium uwarunkowań, ani wniosków do projektu miejscowego planu. na podstawie art. 17 pkt 1, pkt 9 i pkt 11 upzp. Skarżąca miała 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium i kolejne 21 dni od dnia upływu terminu do składania uwag do projektu planu miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 18 ust 1 upzp uwagi te może wnieść każdy, bez konieczności wykazania interesu prawnego. Niniejsze postępowanie byłoby zasadne w przypadku nieuwzględnienia lub uwzględnienia w części przez organ uwag skarżącej na etapie wyłożenia studium lub na etapie wyłożenia projektu planu. Skarżąca pominęła oba etapy, w którym miała możliwość wpływania na zagospodarowanie terenu objętego planowaniem, w tym działki będącej jej własnością. W związku powyższym niniejsze postępowanie dotyczyć może ewentualnego naruszenia przez organ przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie planowania inwestycji lub przepisów prawa materialnego.

Skarżąca wskazując swój interes prawny podnosi przepisy prawa materialnego dotyczące ochrony własności oraz granic ingerencji organu przysługujących mu na podstawie władztwa planistycznego, jednak nie podnosi i nie wykazuje naruszenia żadnego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały znajduje się w akapicie piątym podsumowania wynikającego z art. 55 ust 3 oraz uzasadnienia wynikającego z art. 42 pkt ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235). Uzasadnienie prawne znajduje się petitum zaskarżonej uchwały.

Organ wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w odpowiednich częściach na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usług sportowych podyktowane są celami publicznymi uzasadniającymi ingerencje w prawo własności skarżącej na podstawie art. 14 ust 1 upzp.

Projektowane przeznaczenie terenów w planie uwarunkowane było realizowanym odcinkiem trasy mostowej [...] oddanej do użytku jeszcze w marcu 2012 r. Przebieg tej trasy wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Trasa ta oddziałuje na jej otoczenie, prowadzi do zmiany charakteru i struktury obszaru planu, w szczególności poprzez kształtowanie nowych struktur przestrzeni miejskiej. Dotyczy to także przestrzeni wokół osiedla mieszkaniowego w rejonie ulic [...], leżącej po północnej stronie działek będących własnością skarżącej. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dogęszczenie zabudowy osiedla budynkami mieszkalno-usługowymi, tworzącymi pierzeje ulic [...] i [...] (obszar 1.MW) oraz zamiany funkcji terenu, na którym aktualnie znajduje się parking zlokalizowany na działce nr [...], na przeznaczenie pod budowę mieszkaniową wielorodzinną z obiektami usługowymi [obszar 7.MW(U)]. Osiedle to obecnie składa się z 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (12 kondygnacji nadziemnych, 1 kondygnacji podziemnej), realizowane jest od drugiej połowy lat 80-tych.

Usytuowanie osiedla determinuje z kolei przebieg projektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 12 KD-D. Tereny wskazane w planie pod zabudowę położone w dalszej odległości od ul. [...], tj. 2.MW, 5.US będą możliwe do zagospodarowania zgodnego z planem dopiero po zrealizowaniu projektowanej drogi publicznej 12.KD-D. Obecnie osiedle posiada jedynie drogę wewnętrzną, tj. ul. [...], posiadającą jeden wlot do drogi publicznej, na północnej części osiedla, do ul. [...]. Planowana droga odciąża jedyny na chwilę obecną dojazd do drogi publicznej od północnej strony osiedla drogą wewnętrzną [...] oraz umożliwia, co istotne, prawidłową komunikację z częścią południową osiedla. Jest to szczególnie ważne w przypadku zagrożenia pożarowego, czy interwencji pogotowia ratunkowego. Stan obecny nie jest zadowalający, uchwalony plan ma temu zapobiec.

Organ zauważył, że planowana droga publiczna klasy dojazdowej 12.KD-D faktycznie przebiega na działce skarżącej jako zwyczajowo uczęszczana droga dojazdowa wewnętrzna, nieutwardzona od co najmniej od 18 lat., tj. od roku 2001 r., co widać na fotomapach w skali 1:1000 z lat: 2001, 2005, 2011, 2012, 2015 i 2018 oraz fragmencie mapy topograficznej z 2015 r. Przebieg drogi widoczny jest również na mapie topograficznej stanowiącej podkład, mapowy do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...]. przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...].09.1992 r, co z kolei jest utrwalone na wyrysie z planu ogólnego w skali 1:3000.

Zdaniem organu poprowadzenie tej drogi poza granicami działek nr [...] i [...] wzdłuż zachodniej ich części nie stanowiłoby prawidłowego rozwiązania pod względem urbanistycznym i spotkałoby się z protestami mieszkańców budynku mieszkalnego leżącego najbliżej działki [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lokalizacji terenów usług sportu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5.US organ podkreślił, że lokalizacja tego terenu wynika wprost ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Nawet, gdyby zaskarżona uchwała została uchylona, to na działce nr [...] oraz na południowej części działki nr [...] mogłyby być zlokalizowane tylko usługi sportowe. Umieszczenie usług sportowych od strony trasy ciągu budynków usługowych ma za zadanie utworzenie bariery przestrzennej tj. bariery akustycznej I bariery widokowej, oddzielającej prowadzoną na nasypach trasę [...] od zabudowy mieszkaniowej osiedla [...], w skład którego wchodzi osiedle [...].

Na rozprawie pełnomocnicy organu podtrzymali powyższą argumentację. Uzupełnili argumentację o wyjaśnienie, że planowany przebieg drogi (teren o symbolu 12 KD-D) uwzględnia uwarunkowania przyrodnicze, terenowe i zapewnia komunikację (ma więc stworzyć nowe powiązanie południowej części osiedla mieszkaniowego z drogą publiczną oraz powiązanie terenów zieleni na północ od działek skarżącej z terenami położonymi na południu nad [...]). Co do terenu 5 US wskazali, że w planie ogólnym z 1992 r. w przybliżeniu teren ten był przeznaczony dla zespołu rekreacyjno-wypoczynkowego o znaczeniu dzielnicowym i ponadlokalnym.

Pełnomocnik organu przyznał, przez działkę skarżącej przebiega użytkowana przez mieszkańców ścieżka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada interes prawny, gdyż przysługuje jej prawo własności działek o nr ew. [...] i [...] położonych w [...]. objętych tym planem, a jej interes prawny został naruszony, ponieważ na skutek ustaleń zawartych w uchwale istotnemu ograniczeniu uległy możliwości inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości skarżącej.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu [...] września 2014 r., sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). - dalej w skrócie: ustawą lub u.p.z.p, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Ocena zatem zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, przy uwzględnieniu przepisów innych aktów prawnych.

Podstawy stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) wskazywał, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest więc naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego przez co należy rozumieć każde, nawet nieistotne, naruszenie wskazań co do jego merytorycznej zawartości. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a o ustaleniach planu koniecznych lub dopuszczalnych stanowi treść art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Ustawa stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy) i tym samym może w to prawo ingerować. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którymi gmina kierowała się wprowadzając w planie miejscowym określone ograniczenia. Jeżeli skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym lub nie jest konieczna czy racjonalna, to wówczas pozostaje ingerencją nieproporcjonalną i jest wyrazem nadużycia władztwa publicznego.

Rolą organu jest więc takie wyważenie interesów publicznego i prywatnego, aby z jednej strony w jak największym stopniu rozwiązać i zabezpieczyć na przyszłość potrzeby wspólnoty, z drugiej zaś, by w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzone w planie ustalenia w odniesieniu do działek skarżącej nie stanowią nadmiernej ingerencji gminy w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak daleko idące ograniczenie tego prawa. Strona skarżąca zarzuca, że gmina uchwalając plan miejscowy naruszyła konstytucyjne zasady gwarantujące ochronę prawa własności oraz przepisy ustawy o p.z.p dotyczące zasad opracowywania planu przez pominięcie jednej z zasadniczych wartości, które organ powinien brać pod uwagę tj. prawa własności do nieruchomości. Trzeba podkreślić, że gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w planie takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działek skarżącej zgodnie z ich przeznaczeniem. Istotne ograniczenie możliwości inwestycyjnych skarżącej wynika stąd, że znacząca część obu działek została przeznaczona na drogę publiczną dojazdową 12 KD-D projektowana droga [...], której przebieg zaplanowano wzdłuż zachodniej części całej działki o nr ew. [...], a następnie w poprzek działki o nr ew. [...]. Takie usytuowanie linii rozgraniczających terenu o przeznaczeniu drogowym spowodowało nie tylko przyporządkowanie działek [...] i [...] do kilku terenów o różnym przeznaczeniu, ale zmniejszyło powierzchnię działek możliwą do zainwestowania. Podobne ograniczenie wynika z przeznaczenia części działki o nr [...] na ciąg pieszo-rowerowy. W wyniku tych ustaleń i wyznaczenia linii rozgraniczających terenu o symbolu 12 KD-D oraz terenu o symbolu 11 KP./ZP, działka nr [...] znalazła się na wielu terenach o różnym przeznaczeniu o symbolach 1 MW, 7 MW, 12 KD-D, 11 KP./ZP i 5 US. Dodatkowo narzucone ustalenia dotyczące obowiązujących powierzchni działek budowlanych, a także narzucony rodzaj obiektów budowlanych w rzeczywistości wykluczyły samodzielne inwestycyjne wykorzystanie działek skarżącej.

W ocenie sądu kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżącej naruszają jej interes prawny z uwagi zarówno na dowolność w działaniu gminy, jak też naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Do zadań własnych gminy należy niewątpliwie zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać więc jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są wskazane i uprawnione.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te niewątpliwie obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego (pkt 1); gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2); kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10).

Wykładnia art. 7 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 i ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest zarówno zorganizowanie prawidłowo funkcjonującej komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, jak też zapewnienie mieszkańcom stref wypoczynku i rekreacji, co następuje także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego.

Bez wątpienia więc gmina była zobowiązana i uprawniona do określenia w granicach obszaru objętego planem miejscowym przeznaczenia terenów zarówno o funkcjach komunikacyjnych, jak też sportowo – rekreacyjnych w celu realizacji potrzeb mieszkańców przy jednoczesnym zapewnieniu ładu przestrzennego. Oczywiste jest również to, że zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty powinno wiązać się zasadniczo z projektowaniem w miejscowym planie dróg publicznych, które ze względu na treść art. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Uwzględnianie powyższych celów, a więc zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w ramach realizacji zadań własnych przez projektowanie przeznaczenia określonych terenów w planie zagospodarowania na ten cel powinno również co do zasady, ze względu właśnie na obowiązki leżące po stronie gminy, uwzględniać wykorzystanie na ten cel terenów publicznych, prywatnych zaś w niezbędnym, jak najmniejszym zakresie. Co więcej w przypadku nieruchomości prywatnych powinno wiązać się w nieodległej, realnej perspektywie z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania. Taką zaś możliwość zapewnia ustalenie takiego przeznaczenia określonego terenu, którego realizacja może być uznana za inwestycję celu publicznego zdefiniowanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ze względu na treść § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały niewątpliwie planowana droga dojazdowa oznaczona na rysunku i w tekście uchwały symbolem 12 KD-D została zdefiniowana jako teren drogi publicznej klasy dojazdowej i inwestycja celu publicznego, ponieważ teren ten określono jako teren inwestycji celu publicznego. To jednak nie jest wystarczające dla uznania, że ustalenia dotyczące terenu o symbolu 12 KD-D w odniesieniu do działek skarżącej zostały dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności, choć gwarantuje skarżącej możliwość uzyskania odszkodowania za uszczuplenie prawa własności. Wyznaczenie w planie miejscowym drogi publicznej może, według art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) spowodować konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy.

Tak więc gmina nie zamierza realizować zadania własnego dotyczącego komunikacji kosztem właścicieli nieruchomości bez stosownej rekompensaty, co wynika również z prognozy finansowej sporządzonej do uchwały.

Jako wskazania przemawiające za tak zaplanowanym przebiegiem drogi publicznej, który w znaczący sposób godzi w prawo własności do nieruchomości, w odpowiedzi na skargę gmina powołała się na ogólną argumentację wynikającą z dokumentu podsumowania ( opracowanego na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Wskazano w nim, że projektowane przeznaczenie terenów uwarunkowane było realizowanym odcinkiem trasy mostowej [...] oddanej do użytku w marcu 2012 r. (której przebieg wynikał ze studium), gdyż trasa oddziałuje na bezpośrednie otoczenie i prowadzi do zmiany charakteru i struktury obszaru. To stwierdzenie, choć z pewnością odpowiada prawdzie, to jednak nie miało bezpośredniego związku z zaplanowaniem przebiegu projektowanej drogi publicznej przez działki skarżącej. Znaczenie dla oceny zachowania przez gminę racjonalności przy planowaniu tego przeznaczenia terenu mogła mieć podana argumentacja wskazująca na potrzebę uzupełnienia sieci komunikacyjnej dla istniejącego od lat 80-tych osiedla, którego południowa część jest pozbawiona prawidłowej komunikacji, zapewnienia komunikacji dla nowych terenów inwestycyjnych o symbolach 2 MW i 5 US, względy bezpieczeństwa dla mieszkańców istniejącej zabudowy osiedla, a także wykorzystanie przebiegu faktycznie zwyczajowo uczęszczanej od co najmniej 18 lat drogi dojazdowej wewnętrznej na działce skarżącej. Na rozprawie pełnomocnicy uzupełnili argumentację o wyjaśnienie, że planowany przebieg drogi (teren o symbolu 12 KD-D) ma stworzyć nowe powiązanie południowej części osiedla mieszkaniowego z drogą publiczną oraz powiązanie terenów zieleni na północ od działek skarżącej z terenami położonymi na południu (nad [...]).

Zdaniem sądu podane cele rzeczywiście uzasadniają potrzebę wydzielenia terenu dla nowej drogi publicznej. Nie ma wątpliwości, że dotychczasowa komunikacja dla istniejącego od lat 80-tych osiedla mieszkaniowego z zabudową wielorodzinną oparta na okalającej osiedle drodze wewnętrznej z jednym zjazdem na drogę publiczną (ulicę [...]) nie jest wystarczająca i prawidłowa co może mieć wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców. Z pewnością wyznaczenie terenów dla nowej zabudowy spowoduje nawarstwienie tych problemów, dlatego racjonalne jest utworzenie nowego powiązania komunikacyjnego dla istniejącej i planowanej zabudowy, które pozwoli skierować ruch komunikacyjny z południowej części osiedla i nowych terenów inwestycyjnych (2 MW, 5 US, a także terenu przeznaczonego dla funkcji parkingowej tj. 9 KSP ) do innej drogi publicznej aniżeli ul. [...] (projektowanej drogi publicznej 11 KD-D która według § 77 uchwały ma stanowić ciąg uliczny wraz z ulicą [...]). Przekonujące wydaje się również twierdzenie, że zaplanowany teren o symbolu 11 KP./KZP stanowiący niewielki odcinek ciągu pieszo – rowerowego z zielenią uzyskałby przez powiązanie z planowaną nową publiczną drogą dojazdową dostęp do terenów zieleni na południu tego obszaru (nad [...]), co może mieć znaczenie dla mieszkańców.

W okolicznościach niniejszej sprawy jednak wskazane priorytety nie uzasadniają rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności skarżącej i ograniczających potencjał inwestycyjny jej działek. Poprowadzenie drogi publicznej przez działki skarżącej we wskazany na rysunku planu sposób w największym stopniu, jeżeli chodzi o długość drogi i wyłączoną przez nią powierzchnię inwestycyjną, dotyczy i ogranicza prawa skarżącej. Należy wskazać, że pozostałe działki przez które droga ma przebiegać stanowią węższe działki gruntowe (jak np. [...], [...], [...]), a ich powierzchnia zajęta pod teren drogi jest niewielka i w tych ostatnich przypadkach rzeczywiście tylko rozdziela teren o symbolu 9.KSP od terenu 5 US (który zgodnie z rysunkiem studium może mieć zasięg do tego miejsca). Z kolei ograniczenie prawa własności właściciela działki ewidencyjnej nr [...], w której powierzchnię na podobnym odcinku ingeruje teren przeznaczony na drogę publiczną o symbolu 12 KD-D również nie jest z tego powodu tak znaczące jak wobec skarżącej, ponieważ wyznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy i tak wyklucza niemal całą powierzchnię tej działki z możliwości lokalizowania obiektów budowlanych. Argumentacja gminy nie wykazała przekonujących powodów dla których teren planowanej drogi publicznej ma powstać w sposób, który na skarżącą przerzuca w tak znacznym zakresie ciężar poprawy jakości komunikacyjnej tego obszaru. Organ nie potrafił wyjaśnić czy gmina podjęła się jakichkolwiek analiz związanych z rozważaniem innych alternatyw dla poprowadzenia przebiegu drogi publicznej dojazdowej, a zapewniających możliwość realizacji tych samych celów. W ocenie sądu analiza części graficznej uchwały wskazuje, że istnieją takie alternatywy, które pozwoliłyby zrealizować te same cele bez tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżącej i przy zdecydowanie mniejszej ingerencji w prawo własności innych właścicieli działek niż ma to miejsce wobec skarżącej (w szczególności w sposób niewpływający znacząco na ich możliwości inwestycyjne). Przede wszystkim dziwi brak wykorzystania na cel drogowy działki o nr ewid. [...] i działki o nr ewid. [...] (stanowiącej według twierdzenia skarżącej, któremu gmina nie zaprzeczyła własność gminną), których kształt jak najbardziej przypomina kształt działki drogowej i które mogłyby być wzięte pod uwagę na odcinku równolegle biegnącym z granicą działek skarżącej, aż do miejsca poprzedzającego kolizję z istniejącym budynkiem mieszkalnym, ewentualnego uwzględnienia w większym stopniu powierzchni działki o nr ewid. [...] stanowiącej teren o symbolu 3.ZP i przeznaczeniu na teren zieleni urządzonej, a także brak uwzględnienia południowej części działki o nr ewid. [...] zamiast jej zachodniej części. Ta ostatnia działka ewidencyjna i tak we wskazanej południowej części nie została przewidziana do realizacji jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych, gdyż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona po przeciwnej stronie tej działki. W ten sposób możliwe byłoby także powiązanie terenu 12 KD-D z inną drogą publiczną tj. terenem 11 KD-D przez zjazd w ulicę [...], tylko z innej strony.

Podobnie zdaniem sądu istniała możliwość takiego zaplanowania przebiegu ciągu pieszo – rowerowego stanowiącego teren 11.KP/ZP, by nie zachodziła konieczność ingerencji w prawo własności skarżącej i przeznaczenia niewielkiej części działki o nr ewid. [...] również na taki cel. Już sam kształt działki o nr ewid. [...] przez którą co do zasady ma przebiegać ten ciąg pieszo – rowerowy sugerował zasadność rozważenia dostosowania przebiegu planowanego terenu 11.KP/ZP do kształtu tej działki.

Wydaje się, że autor koncepcji przyjętego na rysunku planu przebiegu planowanej drogi publicznej brał pod uwagę uwarunkowania istniejące sprzed zmiany właścicielskiej dotyczącej gruntów, które aktualnie stanowią własność skarżącej mimo, że do tej zmiany doszło w trakcie procedury planistycznej, kiedy to skarżąca uzyskała zwrot nieruchomości.

Z tych względów sąd uznał, że przy planowaniu terenów o przeznaczeniu 12 KD-D i 11.KP/ZP gmina działała w sposób dowolny nie biorąc w dostateczny sposób pod uwagę wartości jaką stanowi prawo własności do nieruchomości i z naruszeniem zasady proporcjonalności wprowadzając nadmierne, istotnie ograniczające swobodę wykonywania tego prawa ograniczenia dla realizacji własnych zadań wobec mieszkańców gminy.

Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały zawarte w § 26 (teren 11.KP/ZP) i w § 78 (teren 12 KD-D) oraz odpowiednio w części graficznej uchwały w odniesieniu do działek stanowiącej własność skarżącej zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Powyższa ocena miała wpływ na uznanie, że także nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenów o symbolach 1 MW, 7 MW i 5 US w odniesieniu do działek skarżącej zostały nieprawidłowo wyznaczone, ponieważ przy ich wyznaczeniu brano pod uwagę linię rozgraniczającą teren drogi i tym samym mniejszą powierzchnię działek należących do skarżącej.

W ocenie sądu również ustalenia uchwały dotyczące terenu 5 US zostały podjęte z przekroczeniem władztwa przez gminę. Gmina przeznaczyła ten teren na obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne (przeznaczenie podstawowe) oraz obiekty gastronomiczne (przeznaczenie dopuszczalne). Fragment rysunku studium z zaznaczonym umiejscowieniem działek skarżącej potwierdza, że przeznaczenie terenu 5 US w zaskarżonej uchwale jest w tym zakresie zgodne ze studium.

Jednak w ramach ustaleń dotyczących zagospodarowania terenu dla przeznaczenia podstawowego, a więc obiektów i urządzeń sportowo – rekreacyjnych gmina dopuściła wyłącznie lokalizowanie konkretnych typów obiektów sportowych. Katalog ten ma charakter zamknięty i obejmuje 3 rodzaje obiektów: a) hala sportowa, b) basen kryty, c) boiska z zapleczem sanitarno-socjalnym. W ocenie sądu tego rodzaju działanie gminy wykracza poza kompetencję do określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2) i nie realizuje uprawnienia, a zarazem obowiązku do określenia gabarytów obiektów, wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały gmina miała obowiązek określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie obowiązku zostało objęte treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego przepisu gmina miała obowiązek zawrzeć w uchwale ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Gmina nie posiadała więc kompetencji do określania przeznaczenia konkretnego terenu pod realizację ściśle stypizowanych obiektów. Podobnie jak nie uzyskała kompetencji do ustalania, że na terenie o ustalonym przeznaczeniu inwestycje może realizować określony podmiot.

W zaskarżonej uchwale powyższe ustalenie właściwie wskazuje na to że gmina przyznała sobie tego rodzaju kompetencje. Ściśle określone rodzaje obiektów dopuszczonych przez nią do realizacji na terenie 5 US, do tego przy dowolnie ustalonej wymaganej minimalnej powierzchni działki budowlanej na poziomie 15000 m2 powoduje, że gmina w rzeczywistości przeznacza ten teren planu pod realizację konkretnych obiektów przez podmiot lub podmioty, które uzyskają tytuł prawny do niemal całości gruntów z tego terenu i będą zamierzały realizować właśnie ten typ obiektów. W ocenie sądu tak naprawdę gmina decyduje w ten sposób, że teren 5 US przewiduje do realizacji wyłącznie konkretnie wymienionych dużych obiektów sportowych, które na dużą skalę mogą zaspakajać potrzeby mieszkańców gminy w zakresie dostępu do kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. W ten sposób gmina zamierza zrealizować zadanie własne i przeznaczyć na ten cel przeszło połowę powierzchni działek skarżącej, wykluczając możliwości inwestycyjne, nawet te zgodne z przeznaczeniem terenu.

Takie skonkretyzowanie obiektów sportowych byłoby dopuszczalne, gdyby gmina np. ustalała, że określony teren będzie terenem inwestycji celu publicznego w zakresie realizacji publicznych obiektów sportowych takiego właśnie typu. W przypadku takim jak obrazują to wskazane ustalenia zaskarżonej uchwały, zdaniem sądu gmina nadużywając swojego władztwa obchodzi przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości na realizację celu publicznego i konieczności wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności odpowiedniej części nieruchomości. Należy podkreślić, że art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. przewiduje, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Dla uznania, że określona inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego nie ma znaczenia kto będzie jej inwestorem, jakie będą źródła finansowania i czy przy okazji realizacji tego celu osiągane będą zyski (art. 2 pkt 5 ustawy p.z.p.). Jeżeli więc w obszarze gminy nie zostały dotychczas w wystarczającym stopniu zagwarantowane możliwości zaspokojenia potrzeb publicznych w zakresie dostępu do tego typu obiektów sportowych, gmina może doprowadzić do ograniczenia prawa własności poszczególnych właścicieli nieruchomości za stosowną rekompensatą, w stopniu koniecznym do tych uzasadnionych potrzeb, co i tak z reguły pozostaje dolegliwością dla dotychczasowych właścicieli nieruchomości.

Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały zawarte w § 20 (teren 5 US) i odpowiednio w części graficznej uchwały w odniesieniu do działek stanowiącej własność skarżącej zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu ustalenia zawarte w § 16, § 20, § 22 części tekstowej uchwały zostały uchwalone z naruszeniem ww. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. została zmieniona z dniem 21 października 2010 r. przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wyniku tej zmiany dla procedur planistycznych rozpoczętych po dniu [...] października 2010 r. powstał obowiązek określenia wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak zmiana ta nie dotyczy procedur rozpoczętych wcześniej.

Stosownie do treści przepisu przejściowego tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to obowiązek stosowania zasad określonych w § 4 pkt 6 rozporządzenia, a więc określania wszelkich wymaganych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu do powierzchni działki lub terenu.

Gmina niewątpliwie nie zawarła w szczegółowych ustaleniach dla terenów o symbolach 1 MW, 7 MW i 5 US dotyczących działek skarżącej obowiązkowego wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy. Określony dla tych terenów wskaźnik intensywności zabudowy dotyczy stosunku powierzchni całkowitej sumy kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej, a tymczasem gmina miała obowiązek określić wskaźnik wynikający ze stosunku powierzchni zajętej przez zabudowę do powierzchni działki lub terenu.

Ponadto określając dobrowolnie, niewymagany jeszcze przez przepisy prawa materialnego wskaźnik w postaci intensywności zabudowy, a także obowiązkowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odniosła oba te wskaźniki do powierzchni działki budowlanej (§ 3 uchwały).

Należy wyjaśnić, że wprowadzona przez ustawodawcę zmiana nie upoważnia do twierdzenia, że w swym pierwotnym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i stanowiący jego konkretyzację § 4 pkt 6 rozporządzenia w istocie odnosiły wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy do działki budowlanej.

Pojęcie działki i działki budowlanej nie są tożsame. Działkę budowlaną według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Przez nieruchomość gruntową na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o u.g.n należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, zaś z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego wynika, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lud więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela.

Z kolei § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Nie może być zatem wątpliwości, że ciągły obszar gruntu będący co najmniej jedną prawnie ustaloną najmniejszą jednostką powierzchniową stanowić może działkę budowlaną dla której spełnione mają zostać wymogi realizacji obiektów budowlanych. Działką budowlaną będzie więc zarówno jedna działka gruntu, jak też kilka działek gruntu stanowiących nieruchomość.

Nakaz określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do działki, nie zaś działki budowlanej nie może być więc traktowany jako zabieg przypadkowy, gdyż prowadzi do uzyskania przez potencjalnego inwestora innych wymagań w zakresie możliwości kształtowania zabudowy w zależności od tego czy przysługuje mu tytuł prawny do działki budowlanej składającej się jedynie z jednej działki gruntu, czy też z nieruchomości gruntowej (a więc kilku działek gruntu). Ustawodawca zdaniem sądu dokonując zmiany ustawy nie dokonał jedynie doprecyzowania dotychczasowej koncepcji, ale dokonał jej jakościowej, znaczącej zmiany. Dopiero więc obecnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy muszą być jednakowe dla działki budowlanej niezależnie od tego czy składa się z jednej działki gruntu czy też z kilku działek gruntu. Wcześniejszy wymóg dotyczył określania parametrów i wskaźników zabudowy dla działki gruntu (przez którą należy rozumieć działkę ewidencyjną), która choć nie zawsze spełniała wymogi techniczne do realizacji budynków mogła stanowić działkę budowlaną, już wówczas, gdy spełniała wymogi techniczne do realizacji obiektów budowlanych (a więc nie tylko budynków).

Dlatego określony w kwestionowanych ustaleniach części tekstowej uchwały wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnoszony do powierzchni działki budowlanej (co wynika z definicji zawartej w § 3 uchwały), został określony z naruszeniem ww. przepisów.

Wskazane ustalenia zaskarżonej uchwały, które kształtują sytuację skarżącej jako właścicielki działek objętych tymi postanowieniami zostały podjęte z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Zakres naruszeń uzasadniał konieczność stwierdzenia nieważności § 16, § 20, § 22, § 26 i § 78 uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżącej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.