Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 295/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Beata Cieloch AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. D., M. D. na decyzję Wojewody z dnia 6 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. D. kwotę [...],- zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2002 r. (data wpływu do starostwa Powiatowego w [...] M. N. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji pod nazwą: "remont istniejącego budynku usługowego - przebudowa wnętrza parteru istniejącego budynku usługowego w [...] przy ul. [...]". Do wniosku dołączono egzemplarz projektu budowlanego oraz dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] wzywającym do uzupełnienia braków w przedłożonym projekcie budowlanym, wnioskodawczyni M. N. w zakreślonym terminie uzupełniła dokumentację poprzez przedłożenie projektu budowlanego przebudowy wnętrza budynku usługowego sporządzonego przez mgr inż. arch W. J.oraz mgr inż. J. S..

Decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2002 r., znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, póz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M.N. z dnia [...] 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na remont istniejącego budynku usługowego o pow. zabudowy 56.00 m2, pow. użytkowej 41.80 m2 i kubaturze 431.OOm na działce Ew. nr [...] obręb 5 w [...] według projektu opracowanego przez mgr inż. arch. W. J. posiadającego uprawnienia nr [...].

Decyzją z dnia 6 stycznia 2003 r., znak:[...] Wojewoda działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań K. i M. D. oraz J. W. od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. N.pozwolenia na remont budynku usługowego na działce ew. nr [...] obręb nr 5 w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że przepisy art. 28 i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustalają, że wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych obejmującym zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosując się do tego uregulowania w zgodzie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego M.N. wystąpiła ze stosownym wnioskiem, do którego dołączyła projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i pozytywną opinię Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawartą w postanowieniu z dnia [...] 2002 r. znak: [...], a Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na remont budynku usługowego na działce ew. nr [...] obręb 5 w [...]

Organ drugiej instancji podniósł, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że zakres robót obejmować będzie: wymianę zniszczonych elementów nośnych drewnianego stropu nad parterem, zmianę stolarki okiennej i drzwiowej wraz z nowym nadprożem w ścianie od strony ulicy, wykonanie podciągu w miejscu likwidowanej ściany wewnętrznej, wykonanie izolacji termicznej stropu i ścian zewnętrznych (od strony wnętrza budynku), zamurowanie otworu okiennego w ścianie zachodniej, wykonanie dodatkowych trzonów wentylacyjnych, wymianę zniszczonych krokwi więźby dachowej. Wykonane równocześnie będą roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, takie jak wymiana pokrycia dachowego, uzupełnienie deskowania w ścianie szczytowej, wymiana posadzki, wykonanie ścianek działowych. Wskazano, że charakter i zakres robót budowlanych przewidzianych do wykonania w przedmiotowym budynku usługowym nie powoduje konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, co potwierdza sam inwestor.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. 94, z późn. zm.) -budynek objęty omawianym remontem znajduje się na granicy terenów istniejących i projektowanych usług, oznaczonych symbolem "U" z dopuszczeniem indywidualnego zmniejszenia, wynikających z ustawy o drogach publicznych, odległości przedniej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, po uzyskaniu odpowiedniej zgody administratora drogi. W badanym przypadku zgoda taka zawarta została w Postanowieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] 2002 r. znak: [...] "w sprawie wydania opinii odnośnie możliwości przebudowy budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul [...]".

Podniesiono też, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, uzyskał pozytywne stanowiska odpowiednich instytucji. Uwzględniony więc został przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 jak i ust. 4 Prawa budowlanego.

Do budynku zapewnione są dojście i dojazd od drogi publicznej, o czym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), mającym w tej sprawie posiłkowe znaczenie jako że przepisy tego rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do budowy, w tym także do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków, a nie dotyczą robót remontowych.

Wskazano, że odpowiednio skompletowany projekt budowlany, dostosowany do specyfiki i charakteru robót budowlanych, spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, jak i wymagania ustalone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906).

W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, jak i wymogów prawa procesowego, w tym odpowiedniego zabezpieczenia stronom udziału w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę (wykonanie robót remontowych) nastąpiło zgodnie z prawem.

Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń podnoszonych w odwołaniach podniesiono, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych odnoszących się do zakresu przedmiotowych robót budowlanych - zastrzeżenia odwołujących się nie mogły być one uwzględnione. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły nakazać częściowej rozbiórki budynku objętego remontem celem "zrównania" go z budynkiem J. W. Nie mogły też uwarunkować wykonania robót remontowych od zabezpieczenia możliwości wykończenia elewacji budynku sąsiedniego. Zakres robót remontowych nie dawał podstawy do nakazania wykonania "zabezpieczeń izolacyjnych między budynkami". Równocześnie podniesiono, że nie można ustalić, iż wykonane roboty budowlane naruszą bezpieczeństwo prawne, jak i obowiązujące zasady odprowadzenia wód opadowych i ścieków bytowych. Nie może mieć także znaczenia, dla oceny badanej decyzji, krytyka postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Wskazano, że odpowiadając na oświadczenia K. i M. D., że nie wyrażają oni zgody na "żadną nadbudowę" ani też na remont więźby dachowej, jak i wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz że w związku z projektowanym remontem powstanie utrudnienie dla ruchu pieszych i pojazdów, Starosta wyjaśnił, że roboty budowlane związane z remontem budynku będą wykonywane wyłącznie na działce nr [...] przy ul. [...] bez konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Zaznaczono także, że jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, to zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego może to nastąpić dopiero po uzyskaniu zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości obejmującej także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Dopiero w razie nieuzgodnienia warunków, na których zgoda sąsiada może być udzielona, właściwy organ - na wniosek inwestora rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno zakres robót objętych pozwoleniem, jak i uwarunkowania związane z ich wykonaniem nie stwarzają konieczności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 stycznia 2003 r., znak:[...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego K.D. i M. D. wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

Skarżący podnieśli, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy kwestii związanych z planowanym remontem, w szczególności kwestii związanych z negatywnym bezpośrednim wpływem remontu na działki sąsiednie, w tym działkę skarżących, przez co został naruszony art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego.

W dalszej części skargi podano, że budynek planowany do remontu znajduje się w pasie drogowym. Ściana budynku znajduje się w odległości ok. 60cm od skraja jezdni. Budynek jest w stanie fatalnym: cegła, z której jest wykonany sypie się, a sam budynek grozi zawaleniem. Z punktu widzenia stanu technicznego i wieku (budowany w latach 1935/1936) powinien być przeznaczony do wyburzenia, a nie remontu. Przed wydaniem decyzji zezwalającej na remont powinna być przeprowadzona ekspertyza w kierunku ewentualnego wyburzenia budynku, tym bardziej, że zawalenie się budynku zagraża nie tylko sąsiednim działkom i ich mieszkańcom, ich zdrowiu i życiu, ale również użytkownikom najruchliwszej w [...] ulicy [...]. Wskazano także, że piwnice budynku znajdują się pod chodnikiem, w bezpośredniej styczności z pasem drogowym, a więc remont w każdej chwili zagrażać będzie ulicy i odbywającemu się na nie ruchowi.

Zdaniem skarżących przy podejmowaniu decyzji o remoncie trzeba było rozważyć, czy nie bardziej zasadnym jest wyburzenie budynku z uwagi na jego zły stan i ewentualnie wzniesienie w tym samym miejscu innego kubaturowo mniejszego obiektu, względnie zagospodarowanie działki w inny sposób. Skoro jest ku temu okazja, trzeba było dokonać zmian, tak by zachować odpowiednią odległość nowego budynku lub pomniejszonego przy remoncie od ulicy i chodnika dla pieszych, czym wyeliminowano by niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego na ulicy.

Zaznaczono, że z planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika, że działka, na której stoi budynek jest przeznaczona pod budownictwo usługowe.

Skarżący wskazują, że bezspornym jest, co przyznaje się w zaskarżonej decyzji, że ściany budynku stoją na granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Jedyny zatem dostęp do budynku pojazdami dostawczymi dla jakiegoś zakładu usługowego, sklepu lub podobnego obiektu usługowego będzie możliwy od strony ulicy. Ponieważ dotychczas w budynku znajdował się zakład fotograficzny nie było konieczności parkowania pojazdów dla rozładunku towarów itp. rzeczy. Jeżeli uruchomiona zostanie działalność usługowa, to powstanie problem parkowania, chociażby czasowego na okres rozładunku. Zablokowana zostanie najruchliwsza ulica w mieście i stworzy się ogromne zagrożenie dla ruchu. Praktycznie jeden pas jezdni zostanie wyłączony z ruchu.

Zaznaczono, że nie spełnia wymogów ekspertyzy zgoda administratora drogi na wykonanie remontu zawarta w postanowieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] 2002 r., znak: [...] Nie badano kwestii wpływu budynku na pas drogowy i samą jezdnię, podpiwniczenia wchodzącego pod chodnik do samej krawędzi jezdni, ograniczeń, jakie niesie za sobą sąsiedztwo budynku dla ruchu drogowego i pieszego, jakie związane są z tym niebezpieczeństwa itp.

Skarżący podają, że w sprawie nie zbadano kwestii odpływu wód z dachu budynku na sąsiednie działki. W zatwierdzonym projekcie remontu nie rozwiązano kwestii odprowadzania wód opadowych, np. do instalacji burzowej. Obecnie budynek jest w bardzo złym stanie. Wody opadowe przeciekają przez zniszczony dach, część z nich pozostaje w budynku, a część spływa na działkę skarżących. Przy większej ulewie zagraża budynkowi skarżących, zwłaszcza że budynek skarżących stoi niżej i woda spływa w jego kierunku. Projekt remontowo-budowlany, który był jednym z podstawowych dokumentów uzasadniających wydanie pozwolenia budowlanego, w ogóle tej kwestii nie rozwiązuje. W przypadku dwuspadowego dachu większość wody spłynie na działkę skarżących po dachu i ścianach budynku. Praktycznie wody nie będzie można odprowadzić w kierunku ulicy, bo na to nie pozwoli konfiguracja gruntu i niewielka powierzchnia działki nr ][...] która praktycznie cała jest pod budynkiem.

W ocenie skarżących przy przedmiotowym remoncie nie jest możliwe wykonanie go bez wejścia i wjazdu na teren działek sąsiednich, a przede wszystkim na działkę skarżących. Nie będzie też miejsca na złożenie* materiałów budowlanych do remontu, bo na ulicy jest to niemożliwe. Mylne jest zatem ustalenie organu pierwszej instancji, przyjęte przez organ drugiej instancji, że charakter i zakres robót budowlanych przewidzianych do wykonania w przedmiotowym budynku usługowym nie powoduje konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Ustalenie takie jest niczym nie poparte, a zwłaszcza nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Nie były w tym kierunku prowadzone żadne działania wyjaśniające i ustalające, a tymczasem już same prace remontowe dachu wymagają przemieszczania jego elementów konstrukcyjnych w słupie powietrznym działki skarżących, co stanowi naruszenie prawa własności skarżących.

W ocenie skarżących zezwolenie budowlane na remont zostało wydane bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i w oparciu o fragmentaryczny materiał. Nie został zebrany pełny materiał uzasadniający wydanie pozwolenia na remont.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi K. D. i M. D.- podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 6 stycznia 2003 r., znak:[...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Starosty z dnia [...] 2002 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.N. pozwolenia na remont budynku usługowego na działce ew. nr [...], obręb nr 5 w [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b i 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organy obydwu instancji dopuściły się uchybień procesowych, które mogły naruszyć określoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pisma procesowe, a także decyzje administracyjne obydwu instancji nie były kierowane do wszystkich osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu uproszczonego z rejestru gruntów według stanu na dzień 9 maja 2002 r. wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] są: M.W. syn J. i Z., M. W. syn M. i M., J. W. oraz M.W.. Tymczasem w sprawie zapewniono udział wyłącznie J. W., nie zawiadamiając o toczącym się postępowaniu pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] ani nie doręczając im zapadłych w sprawie decyzji. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły powodów, dla których za stronę toczącego się postępowania z wniosku M. N. z dnia [...] 2002 r. uznały wyłącznie J. W..

Nie ustalono również w sposób nie budzący wątpliwości katalogu osób mających tytuł prawny do nieruchomości nr [....] położonej przy ul. [...] w [...] Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] są: I. D., K. D. oraz M.D. Po powzięciu informacji, że I. D. nie żyje na organie administracji ciążył obowiązek ustalenia jej następców prawnych. Wezwana pismem z dnia [...] 2002 r. inwestorka M. N. o wskazanie następców prawnych I. D. nie odpowiedziała na wezwanie. Z kolei wezwany pismem z dnia [...] 2002 r. M. D. do określenia następców prawnych I.D. bądź do potwierdzenia przyjęcia w imieniu I.D. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oświadczył w piśmie z dnia [...] 2002 r., że w związku ze śmiercią jego matki I. D. zobowiązuje się do odbierania korespondencji jako władający działką nr [...]

Z powyższego oświadczenia M. D. wynika, że włada on nieruchomością nr [...] położoną przy ul. [...] w [...], nie wynika natomiast, że jest jedynym następcą prawnym I. D. Przyjęcie przez organy obydwu instancji, że osobami mającymi tytuł prawny do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] są wyłącznie K.D. i M.D. było w tym stanie rzeczy przedwczesne. Należy ponadto zauważyć, że M. D. nie mógł odbierać pism procesowych w imieniu I. D., gdyż z oczywistych względów nie można być pełnomocnikiem osoby nieżyjącej. Tymczasem organ pierwszej instancji kierował decyzję administracyjną - jak wynika z wykazu stron dołączonego do decyzji pierwszej instancji oraz dowodów doręczeń tej decyzji - do M. D. również jako do osoby działającej "w imieniu Pani I. D.".

Podkreślić należy, że w sytuacji stwierdzenia, że jedna ze stron postępowania administracyjnego nie żyje, konieczne jest zagwarantowanie uczestnictwa w postępowaniu następcom prawnym tej osoby. Na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia pełnego katalogu stron postępowania, w tym również następców prawnych zmarłej strony, w sposób nie budzący wątpliwości, że w postępowaniu zagwarantowany jest udział wszystkich podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Okoliczność braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a zatem stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego i tym bardziej powinna być brana pod uwagę w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień organu pierwszej instancji i ich nie konwalidował, a zatem również decyzja drugiej instancji zapadła bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Brak ustaleń w zakresie pełnego katalogu stron postępowania mogący skutkować naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym sprawia, że decyzje obydwu instancji jako naruszające przepisy obowiązującego prawa - art. 7 i art. 10 k.p.a. - podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Dodatkowo należy podkreślić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a sam wniosek musiał odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 33 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a zwłaszcza precyzyjnie określać zamierzenie inwestycyjne i jego lokalizację. Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestorki z dnia [...] 2002 r. jest bardzo lapidarny i zawiera ogólnikowe stwierdzenia nie pozwalające ustalić charakteru inwestycji. Sama nazwa inwestycji jest określona w sposób nieprecyzyjny, tj. jako remont istniejącego budynku usługowego - przebudowa wnętrza parteru istniejącego budynku usługowego i nie pozwala tym samym ustalić, na czym dokładnie miało polegać zamierzenie inwestycyjne, czy podlega ono reglamentacji administracyjnoprawnej, tj. czy wymaga pozwolenia na budowę (remont) i czy właśnie dla tego zamierzenia sporządzono projekt budowlany. Należy zaznaczyć, że nie wszystkie roboty budowlane polegające na remoncie obiektów budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Oznacza to, że prowadzenie pozostałych robót budowlanych polegających na remoncie wymaga - zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w 'art. 28 Prawa budowlanego - uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też precyzyjne określenie charakteru zamierzenia inwestycyjnego we wniosku inwestora jest niezbędne dla określenia dopuszczalności, a następnie przedmiotu i granic postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie.

Organ drugiej instancji przyjął, że chodzi o remont polegający na wymianie zniszczonych elementów nośnych drewnianego stropu nad parterem, zmianie stolarki okiennej i drzwiowej wraz z nowym nadprożem w ścianie od strony ulicy, wykonaniu podciągu w miejscu likwidowanej ściany wewnętrznej, wykonaniu izolacji termicznej stropu i ścian zewnętrznych (od strony wnętrza budynku), zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zachodniej, wykonaniu dodatkowych trzonów wentylacyjnych, wymianie zniszczonych krokwi więźby dachowej, kwalifikacja ta jednak nie znajduje żadnego potwierdzenia we wniosku inwestorki z dnia [...] 2002 r., a stanowi wynik analizy projektu budowlanego dołączonego do tego wniosku. Tymczasem trzeba zasygnalizować, że udzielenie pozwolenia na budowę (remont) i zatwierdzenie projektu budowlanego są odrębnymi rozstrzygnięciami. Przepisy Prawa budowlanego dopuszczają zarówno zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4), jak i wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 5). Nie jest zatem poprawne ustalanie treści wniosku o pozwolenie na budowę (remont) i granic postępowania zainicjowanego takim wnioskiem na podstawie treści projektu budowlanego, którego zatwierdzenie może stanowić odrębną sprawę administracyjną.

Podkreślić należy, że organy administracji będąc związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji, nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest dopuszczalne modyfikowanie treści wniosku bez wyraźnego upoważnienia wnioskodawcy.

W przedmiotowej sprawie charakter wskazanych wyżej uchybień organów obydwu instancji - w tym niesprecyzowany przez inwestora i nie wyjaśniony przez organy administracji rodzaj i zakres zamierzenia inwestycyjnego - uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z punktu widzenia zarzutów podnoszonych przez skarżących.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a, 1b, 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 6 stycznia 2003 r., znak:[...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty z dnia [...] 2002 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. N. pozwolenia na remont budynku usługowego na działce ew. nr [...] obręb nr 5 w [...]

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).