Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 953/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 3, art. 127 par. 3 i 105, art. 28,  art. 106 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 i 11, art. 93  ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1138
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1417/17 w sprawie ze skargi [...] decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 stycznia 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 1417/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę [...] (dalej: "[...]") na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] maja 2017r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z [...] maja 2017r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 10 i 11 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2016r. poz. 1138 ze zm.; dalej: "u.k.s.e."), umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2017r. o powołaniu [...] na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Minister stwierdził, że Izbie nie przysługuje status strony (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. W tym samym postępowaniu, ten sam organ, nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający (art. 106 k.p.a.), gdyż te role procesowe się wykluczają.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 10 stycznia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2018r., II GPS 1/14 (publ. ONSAiWSA z 2015r. nr 1, poz. 4), zgodnie z którą izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza WSA stwierdził, że izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracjnym w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem samorząd komorniczy sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale i odnosząc je do komorników sądowych, Sąd uwzględnił różnice w zawodach notariusza i komornika sądowego, a następnie stwierdził, że instytucja współdziałania organów administracji (art. 106 k.p.a.; minister sprawiedliwości powołuje komornika sądowego po zasięgnięciu opinii rady izby komorniczej; brak opinii nie wyklucza powołania; zobacz – art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e.) nie może mieć zastosowania w pełnym zakresie do sytuacji, w której organ samorządu komorniczego realizuje prawo tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez wyrażenie opinii w kwestii powołania lub odwołania komornika sądowego. W związku z powyższym WSA stwierdził, że Minister nieprawidłowo przyjął, że Izba nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) dot. powołania zainteresowanej na stanowisko komornika. Sprawa powołania powinna być rozpatrzona z udziałem organu samorządu.

Skargą kasacyjną Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był ją oddalić;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na niewyczerpującym odniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na błędnym wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o fragmenty uzasadnień wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014r., sygn. akt II GPS 1/14 dot. uprawnień rad izb notarialnych, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

- prawa materialnego:

d) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnej argumentowano, że komornik sądowy nie jest zawodem zaufania publicznego, co przesądza o tym, że do samorządu komorników nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 Konstytucji, co z kolei przesądza o bezprzedmiotowości dopuszczenia tego samorządu w charakterze strony w postępowaniu dot. powołania lub odwołania komornika. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 Konstytucji ma charakter typowej normy ustrojowej, determinującej zakres działania korporacji zawodowej, a nie osobiste jej uprawnienia, dlatego nie stanowi źródła interesu prawnego dla izby komorniczej do bycia stroną ww. postępowania. Z normy tej wynika, że izba ma prawo zaskarżania aktów normatywnych dotyczących spraw objętych zakresem jej działania do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 Konstytucji). Poza tym interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej. Minister argumentował, że organy samorządu komorniczego pod pretekstem "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w rzeczywistości uzurpują sobie prawo do ingerowania w prowadzoną przez Ministra politykę obsady kancelarii komorniczych, kierując się przy tym ewidentnie swoim partykularnym interesem. W skardze kasacyjnej powołano się na projekt art. 12 ust. 1 nowej ustawy o komornikach (i jego uzasadnienie), według którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

[...] nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego zarządzeniem z 19 marca 2021r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości postawione w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione, natomiast komplementarny charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. [lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej], stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania (odwołania) komornika, który sprowadza się do stanowiska, że [...] miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym mogła być stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

Uzasadnienie tego stanowiska oraz argumentacja Sądu I instancji nawiązywały prawidłowo do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014r., sygn. akt II GPS 1/14 (ta uchwała i dalej powoływane orzeczenia NSA udostępnione w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłączna argumentacja, ponieważ, przede wszystkim, Sąd I instancji przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji i dokonał wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, która w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 1313/18). Omawiając zagadnienie prawne legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji odwołał się również do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach dotyczących komorników w sprawach o sygn. akt: K 5/02, K 21/08, SK 26/03.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Z kolei wywody Sądu I instancji na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy, sięgający również do naboru do tego zawodu, realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie zostały przez Ministra skutecznie zakwestionowane.

Wyrazem powierzenia pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach: z dnia 23 maja 2017r.,sygn. akt II GSK 2439/15 i z dnia 20 grudnia 2017r.,sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego wniosku, niż uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra wywodów (s. 23 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczących regulacji wynikających z wówczas projektowanego, a obecnie obowiązującego art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z 22 marca 2018r. o komornikach sądowych (Dz.U. poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1. W tym kontekście należy stwierdzić, że wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej organu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przed nowelizacją. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (zob. art. 3 p.p.s.a., art. 1§1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r. o sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpatrujący sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.