Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 645/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 4ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz C. M. kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 tekst jednolity - dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej jako ugn), po rozpatrzeniu odwołania C. M. od decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] - ustalającej odszkodowanie na rzecz C. M. w wysokości [...] zł., utrzymał tę decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Starosta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r.nr [...] - ustalił odszkodowanie na rzecz C. M. w wysokości [...] zł. z tytułu utraty prawa własności do nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. L. oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy L. na podstawie decyzji Starosty O. nr [...] ha z dnia [...] marca 2016 r. pn. "rozbudowa dróg gminnych nr [...] wraz z budową łącznika w miejscowości B. gm. L.".

Odszkodowanie ustalono na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. A.

C. M. złożył odwołanie zarzucając nieprawidłowość sporządzonego operatu.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego operatu.

Wskazał, że w dacie kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2003 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (D.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz [...]) działka nr [...] oznaczona była symbolem MM – tereny zabudowy mieszkalnej mieszanej, działka nr [...] – symbolem R – tereny rolne, działka [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod tereny dróg. Na wydzielonym gruncie znajdowało się ogrodzenie z siatki w stalowych ramach i na słupach z rur osadzonych w betonowym cokole. Nie ujawniono nasadzeń.

Odszkodowanie ustalone zostało na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej zgodnie z wymogami art. 18 specustawy, z zachowaniem reguł określonych w art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 134 ust. 3 i 4 przy zastosowaniu § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej zwane "rozporządzeniem". Wskazano, że ustalona wartość nieruchomości w ww. operacie szacunkowym stanowiła podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, bowiem operat został sporządzony wg stanu na dzień wydania decyzji ZRID, tj. na dzień [...] marca 2016 roku, zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, rzeczoznawca wskazał podstawę prawną i metodologię wyceny, oraz przedstawił tok obliczeń i wynik końcowy wyceny. Wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej z uwzględnieniem przepisów art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w oparciu o transakcje dla nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu rynkowego, a do porównań przyjęto grunt pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, pod tereny rolne oraz drogi.

Zatem wartość nieruchomości ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. stanowiła podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania na rzecz C. M.

Organ wskazał, że w art. 134 ust. 1 u.g.n. została przyjęta generalna zasada, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Tylko w wyjątkowych sytuacjach (zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n.), gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, ponieważ nieruchomości tego rodzaju nie występują w obrocie, dopuszcza się określenie wartości odtworzeniowej. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (tj. na podstawie planu miejscowego lub w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Natomiast zgodnie z ust. 2 w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób zgodnie z ust. 3, 1/ wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni,

2/ wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %.

Stosownie zaś do ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W świetle cytowanych przepisów u.g.n. i rozporządzenia organ stwierdził, iż w przypadku ustalenia, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, wówczas ustalając wartość nieruchomości do celów odszkodowawczych, rzeczoznawca zobligowany jest do zastosowania tzw. "zasady korzyści" wynikającej z założenia, że odszkodowanie stosownie do cytowanego przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny. Natomiast w przypadku ustalenia, że cel wywłaszczenia (pod drogę) jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w dokumentach planistycznych, zasada korzyści nie ma zastosowania.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie poprzedzającym wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Zgodnie z art. 153 ust.1 u.g.n. ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Jak ustalono zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), wg stanu na dzień wydania decyzji ZRID:

• działka oznaczona po podziale nr [...] o pow. [...] ha położona była na terenie oznaczonym symbolem MM - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej,

• działka nr [...] o pow. [...] ha położona była na terenie przeznaczonym pod tereny rolne - symbol R,

• działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona została w planie pod tereny dróg (zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...]-09-2016 r. znak: [...]).

Na wydzielonym pod drogę gruncie znajdowało się ogrodzenie z siatki w stalowych ramach na słupach z rur osadzonych w betonowym cokole. Podczas oględzin na nieruchomości ujawniono jedynie ogrodzenie bez nasadzeń.

Zakresem wyceny objęto prawo własności gruntu oraz prawo elementów trwale związanych z gruntem (ogrodzenie).

W operacie szacunkowym biegły wskazał, że wyceny gruntu dokonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej (wg aktualnego sposobu użytkowania i wg alternatywnego sposobu użytkowania), a stan nieruchomości przyjął na dzień wydania decyzji ZRID, tj. z dnia [...].03.2016 roku. Wartość naniesień budowlanych określona została w podejściu kosztowym, metodą odtworzeniową, techniką elementów scalonych.

W związku z ustaleniem różnego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji ZRID, rzeczoznawca majątkowy poddał analizie transakcje sprzedaży nieruchomości: gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa mieszana, będących przedmiotem prawa własności (do określenia wartości wg aktualnego sposobu użytkowania), gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne/leśne będących przedmiotem prawa własności (do określenia wartości wg aktualnego sposobu użytkowania), gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, będących przedmiotem prawa własności (do określenia wartości nieruchomości wg alternatywnego sposobu użytkowania).

Analizą objęto rynek lokalny - teren powiatu o. w okresie ostatnich dwóch lat, tj. od połowy 2014 roku do połowy 2016 roku.

W badanym okresie na terenie gminy L., obręb [...] odnotowano 11 transakcji, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, które zostały przedstawione w tabeli Nr 1 operatu. Biegły wykazał, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę w badanym okresie kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł (średnia cena 1 m2 - [...] zł).

W analizowanym okresie rzeczoznawca majątkowy odnotował 20 transakcji przeznaczonych pod tereny rolne, na podstawie których dokonał badania rynku - tabela Nr 2 operatu. Biegły wykazał, że ceny nieruchomości przeznaczonych na cele rolne/leśne w badanym okresie kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł (średnia cena 1 m [...] zł).

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy grunt został przeznaczony pod inwestycję celu publicznego, czyli pod rozbudowę drogi, przeprowadzono analizę rynku lokalnego - powiatu o., dotycząca wykupu gruntów przeznaczonych pod inwestycje drogowe, okres badania rynku do ostatnie 2 lata.

Biegły wykazał, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi w badanym okresie kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł (średnia cena 1 m2 [...] zł) - tabela Nr 3 operatu. Odnotowane transakcje biegły poddał dodatkowej selekcji, w wyniku której wyodrębnił transakcje najbardziej podobne do wycenianego gruntu -tabela Nr 4 operatu. Ustalono, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi, podobnych do nieruchomości wycenianej, w badanym okresie kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł (średnia cena 1 m2 [...] zł). Zatem na podstawie analiza kształtowania się cen nieruchomości ustalono, że:

• przeznaczenie nieruchomości - dz. nr [...], zgodne z celem wywłaszczenia pod drogę, nie powoduje zwiększenia jej wartości, tak więc wartość rynkową tej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową określono wg aktualnego sposobu użytkowania.

• przeznaczenie nieruchomości rolnych i leśnych - dz. nr [...] na cele drogowe powoduje zwiększenie jej wartości nieruchomości, tak więc wartość rynkową tej nieruchomości określono wg alternatywnego sposobu użytkowania (na podstawie transakcji drogowych),

• przeznaczenie nieruchomości pod drogę - dz. nr [...], jako zgodne z celem wywłaszczenia stanowi podstawę do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie transakcji drogowych, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia. W takim przypadku nie ma zastosowania "zasada korzyści" wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Wskazano, że analiza rynku nieruchomości budowlanych jest aktualnie rynkiem w miarę stabilnym, nie zaobserwowano gwałtownych spadków czy też wzrostu cen, tak więc biegły nie zastosował wskaźnika wzrostu cen z racji różnic czasowych.

W dalszej części opracowania wyjaśniono jakie cechy rynkowe wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, dokonano opisu cech rynkowych oraz ustalono procentowy jak i kwotowy wpływ cechy na poziom cen tego rodzaju nieruchomości.

Biegły dokonał charakterystyki nieruchomości wycenianej jak i charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej jak i minimalnej. Następnie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, w podejściu porównawczym stosując metodę korygowania ceny średniej.

Po uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe określona została przez biegłego na kwotę [...] zł, co dało ogólną wartość rynkową prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł.

Po uwzględnieniu wskaźników korygujących, wartość rynkową 1m2 nieruchomości przeznaczonych pod drogi określona została przez biegłego na kwotę [...] zł, co dało ogólną wartość rynkową prawa własności gruntu w wysokości [...] zł, w tym działki nr [...] o pow. [...] ha - [...] zł, działki nr [...] o pow. [...] ha - [...] zł.

Łączna wartość nieruchomości gruntowej została ustalona w wysokości [...] zł.

Wartość naniesień budowlanych rzeczoznawca majątkowy określił na kwotę [...] zł w podejściu kosztowym, przyjmując stosownie do § 21 ust. 2 rozporządzenia, że koszt odtworzenia naniesień budowlanych stanowi kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych.

Zatem wartość nieruchomości (grunt + naniesienia budowlane) została ustalona w wysokości [...] złotych.

Odnosząc się do zarzutów nie objęcia odszkodowaniem drzewostanu na działce skarżącego organ stwierdził, że na wydzielonym pod drogę gruncie nie rosły żadne drzewa ani krzewy. Wyjaśniono również, że nie ma również podstaw do ustalenia odszkodowania za straty, które w przyszłości powstaną na działce nr [...], a zostaną spowodowane przebudową ogrodzenia w nowe miejsce. Ponadto powołując się na pismo Wójta Gminy L. z dnia [...].12.2016 roku, znak: [...] wyjaśniono, że na etapie prowadzenia robót nie zaistnieje konieczność przesunięcia złącza energetycznego czy skrzynki gazowej, co mogłoby generować dodatkowy koszt.

Organ ustalił, że w Sądzie Rejonowym w O. dla nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], z której wydzielono przedmiotowe działki pod drogę, prowadzona jest księga wieczysta [...] w której w dziale II jako właściciel wpisany został C. M. s. W. i K.

W dziale III księgi wieczystej widnieje wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego - odpłatna na czas nieoznaczony służebność przesyłu na rzecz [...] S.A. z siedziba w K. Ograniczenie to dotyczy działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w B. gm. L.i nie ma żadnego wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Dział IV księgi wieczystej nie zawierał żadnych wpisów. Do czasu kiedy decyzja ZRID stała się ostateczna, stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej nie uległ zmianie. Zatem C. M. przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, bowiem C. M. nie wykazał, że w trakcie prowadzonego postępowania, złożył w Gminie L. oświadczenie o wydaniu działek pod realizację inwestycji w ustawowy terminie, a to oznacza, że nie zostały w tym przypadku spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości stosownie do art. 18 ust.1e specustawy.

Opisany proces wyceny przedmiotowej nieruchomości daje, zdaniem organu II instancji, podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym uwzględnił wymogi zawarte w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 i art. 154 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia .

Wbrew zarzutom strony, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w wycenie nieruchomości "zasadę korzyści" wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Mianowicie ustalił, że przeznaczenie pod drogę nieruchomości - dz. nr [...], przeznaczonej w planie pod budownictwo mieszkaniowe nie powoduje zwiększenia jej wartości, tak więc wartość rynkową nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową określono wg aktualnego sposobu użytkowania. Przeznaczenie nieruchomości rolnych i leśnych - dz. nr [...] na cele drogowe powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, tak więc wartość rynkową nieruchomości określono wg alternatywnego sposobu użytkowania, na podstawie transakcji drogowych. Natomiast ustalenie, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę - dz. nr [...], jest tożsame z celem wywłaszczenia, obligowało rzeczoznawcę majątkowego do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie transakcji drogowych, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ustalenie wartości nieruchomości na podstawie analizy tzw. transakcji drogowych jest prawidłowe i wynika wprost z ww. przepisu. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Stwierdzenie w odwołaniu, że cena 1 m2 jest zbyt niska, nie może, zdaniem organu II instancji, stanowić podstawy do podważenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 154 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy, posiadający wiadomości specjalne i stosowne uprawnienia, dokonuje określenia wartości nieruchomości. Natomiast w toku prowadzonego postępowania nie został przedłożony inny operat szacunkowy, ani też inny dowód dyskwalifikujący operat szacunkowy, wykonany na potrzeby ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Na podstawie dokonanej przez Wojewodę [...] oceny materiału dowodowego - operatu szacunkowego, który jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania nie stwierdzono uchybień merytorycznych jak i formalnych, które dyskwalifikowałyby jego wartość dowodową w sprawie. Nie stwierdzono aby operat szacunkowy wyceny przedmiotowej nieruchomości naruszał obowiązujące przy sporządzeniu operatu przepisy prawa, w tym art. 153 ust. 1 u.g.n. w zakresie doboru metody i podejścia wyceny nieruchomości oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia, bowiem zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstawy prawnej i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawione zostały wszystkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia.

Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. Zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu szacunkowego powinno nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym i negatywna ocena organu nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień lub sporządzenia aneksu do operatu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.08.2009, sygn.akt ISA/Wa 599/09).

O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i doboru nieruchomości podobnych, przyjętych do wyceny. Zatem żądanie sporządzenia nowego operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, w sytuacji gdy nie stwierdzono uchybień merytorycznych i formalnych w jego opracowaniu jest nietrafne. Zatem niezadowolenie strony z ustalonej wysokości odszkodowania, jako subiektywnej oceny zaniżonej jego wysokości, nie mogło stanowić podstawy do sporządzenia nowej wyceny.

Dlatego też, operat mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wbrew zarzutom strony organ prowadził postępowanie z zachowaniem zasad określonych w przepisach dotyczących procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. z właściwym zastosowaniem prawa materialnego w zakresie ustalenia odszkodowania, w tym art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia. Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Strony postępowania miały możliwość udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, materiałów i ustaleń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł C. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

-naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wyniku sprawy poprzez odstąpienie przez organ do ustalenia realnej, rzeczywistej wartości wywłaszczeniowej nieruchomości, w tym wartości ogrodzenia i urządzeń pozostałej infrastruktury tj. ustalenia wartości według aktualnego jej użytkowania i zasad słuszności, podczas gdy organ ustalił wartość odszkodowania według zasady jak dla przeznaczenia na cele drogowe, co skutkowało naruszeniem ogólnych wyżej przytoczonych zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przez organ w wycenie zasady słusznego odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, nie zaś przeznaczenia, co wprost wynika z orzecznictwa administracyjnego, a czemu organ w niniejszej sprawie uchybił.

Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Starosta O. dokonał błędnej wyceny wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z [...]/12/2016 r. wynika, że zastosowana metoda wyceny działki nr [...] określono tak jak pod drogę (s. 3 uzasadnienia). Działka nr [...] jest działką zabudowaną. Szacując tę działkę biegły nie wziął pod uwagę wartości działek położonych w B., gdzie cena za 1 m kw. gruntu wynosi około [...] zł. Wartość ogrodzenia winna być określona na kwotę [...] zł /mb, tymczasem z operatu szacunkowego wynika, że została określona na [...] zł/mb. Ponadto przy przesuwaniu ogrodzenia uszkodzeniu ulegną drzewka, które rosną na działce nr [...]. Ich wartości także nie uwzględniono w operacie. Nie uwzględniono także wyceny przyłączy do budynku na działce nr [...], które będą musiały być przebudowane. Organ nie ustalił tym samym prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co przedkłada się na wysokość odszkodowania. Pominięto bowiem elementy składowe gruntu, które mają istotny wpływ na wartość ustalonego odszkodowania.

Organ naruszył także prawo materialne. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość. nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wynika to stąd, że osoba wywłaszczana nie może ponosić negatywnych skutków przez obniżenie wysokości odszkodowania z tej przyczyny, że jej nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny.

Stanowisko organów stoi w sprzeczności z zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. gdyż przy wycenie należy przyjąć parametry najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z pojęć - "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w kontrolowanej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość w związku z jej wywłaszczeniem na cele drogowe.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenia dotyczące istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

W sprawie zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4.1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęta przez biegłego metoda korygowania ceny średniej polega na porównywaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, przy uwzględnieniu warunków zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 3 rozporządzenia.

W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 ugn). Z kolei zgodnie z art. 134 u.g.n. ustawodawca przyjął generalną zasadę, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art.- 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn)) – tzw. zasada korzyści.

Rzeczoznawca majątkowy uznał, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania należy zastosować zasadę korzyści i ustalić wartość nieruchomości wywłaszczonej na podstawie transakcji gruntami, które osiągnęły większą wartość. W ocenie Sądu przestawione w operacie zestawienie transakcji i przyjęte wartości nie budzą wątpliwości i dają uzasadnione podstawy do uznania zasadności zastosowania zasady korzyści. Przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa, została przeprowadzona ocena rynku w aspekcie przyjętych cech rynkowych a skarżący, poza twierdzeniami o zbyt niskim wyliczeniu wartości gruntu nie przestawił jakiegokolwiek dowodu świadczącego o nierzetelności operatu w wyżej omawianym zakresie (wyceny gruntu i przyjętej zasadzie korzyści). Czyni to niezasadnymi, co do zasady zarzuty naruszenia prawa materialnego tj art. 134 ust. 3 i 4 ugn w zakresie braku podstaw do zastosowania zasady korzyści.

W ocenie jednak Sądu opinia nie wskazuje jednak z jakich powodów nie uwzględniono w niej wartości znajdującego się na gruncie drzewostanu. Jak wynika z opisu techniczo-użytkowego (k 6 operatu) na działce znajduje się 9 drzew w tym świerki, tuje oraz kwiaty ozdobne. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna (załącznik nr 6 do opinii). Skarżący twierdzi, że drzewa te rosną na części wywłaszczonej działki. Organ, mimo zarzutów odwołania w tym zakresie, stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości nie zawiera tego rodzaju nasadzeń – co wydaje się być sprzeczne z dokumentacją fotograficzną. Niesporne przy tym jest, że w przypadku gdy na wywłaszczonej nieruchomości rosłyby drzewa – powinny być wycenione gdyż stanowi ona element składający się na wartość nieruchomości wywłaszczonej i odszkodowania. Dlatego, zdaniem Sądu, organ powinien ustalić czy drzewa te rosną na części działki wywłaszczonej a jeżeli tak to zlecić biegłemu wyliczenie odszkodowania w tym zakresie o ile byłoby to zgodne z przyjętym sposobem i metodą ustalania wysokości odszkodowania. Kwestia ta pozostaje do wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, który powinien również ustalić i odnieść się do okoliczności podnoszonej przez skarżącego a dotyczącego konieczności przebudowy przyłączy w związku z dokonanym wywłaszczeniem. Na wartość nieruchomości i wysokość odszkodowania ma wpływ czy nieruchomość w wyniku wywłaszczenia utraci dostęp do przyłączy a co za tym idzie czy pojawi się konieczność ich przebudowy. Co prawda organ II instancji wskazał na pismo Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2016 r. ale dotyczy ono etapu prowadzenia robót drogowych a nie kwestii związanych z ewentualną koniecznością przeniesienia przyłączy w związku z utratą prawa własności do części nieruchomości.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek analizy operatu szacunkowego pod względem wiarygodności i przydatności do rozpatrzenia sprawy. Organ administracji publicznej powinien, stosownie do treści art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy jego treść zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, czy jest spójny i logiczny - po czym, na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić jaką posiada wartość dowodową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 9 lutego 2012, sygn. akt I OSK 309/1 1 "operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale jak również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy". Organ w tym postępowaniu tylko częściowo dokonał prawidłowej oceny operatu gdyż pominął istotne z punktu wodzenia zasad ustalania wysokości odszkodowania składniki tj. drzewa przyjmując, wbrew treści opinii, że nie istnieją. Nie odniósł się także w sposób prawidłowy do zarzutu dotyczącego pominięcia konieczności przebudowy przyłączy. Organ w pierwszej kolejności powinien jednak ustalić, poprzez zwrócenie się do skarżącego o sprecyzowanie o jakie przyłącza chodzi (wodno-kanalizacyjne, elektryczne czy inne) i jakiego rodzaju przebudowa miałaby być konieczna.

Oczywiście jeżeli okaże się, że drzewa nie znajdują się na wywłaszczonym terenie lub nie będzie konieczności ich usunięcia w związku z wywłaszczeniem wywody Sądu co do konieczności uzupełnienia opinii nie będą aktualne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z uchybieniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270), dalej "PPSA", uchylenie decyzji organu II instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej wskazane wytyczne i uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania – poniesiony przez niego wpis w wysokości 374 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł – na podstawie § 14 ust. 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1667).