Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1134/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184, art. 204
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kancelarii Prawniczej [...]Spółka komandytowa z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2451/11 w sprawie ze skargi Kancelarii Prawniczej [...]Spółka komandytowa z/s w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 16 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2451/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Kancelarii Prawniczej [...] spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 16 września 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. Kancelaria Prawnicza [...]Sp. k. z siedzibą w Warszawie, powołując się na art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b", "c" i "d" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie jej informacji publicznej w zakresie następujących pytań:

1) czy Prezydent Republiki Serbii Boris Tadic lub jakikolwiek inny przedstawiciel najwyższych władz Republiki Serbii (szef rządu, minister, wiceminister) potwierdził już swoją obecność na planowanym pod koniec maja w Warszawie szczycie szefów państw Europy Środkowej i Południowej?

2) jeśli takie potwierdzenie od władz Republiki Serbii wpłynęło, ale nie dotyczy ono Prezydenta Republiki Serbii, to kogo konkretnie obejmuje?

3) jeśli zaś wskazane potwierdzenie nie wpłynęło, to czy nadal toczą się rozmowy pomiędzy stroną polską i serbską na temat wizyty Prezydenta Serbii lub innego członka najwyższych władz tego państwa w Polsce i jaki jest obecnie rezultat tych rozmów?

4) czy problematyka wizyty Prezydenta Serbii w Polsce była poruszana w trakcie ostatniej wizyty Premiera Rzeczypospolitej Polskiej Donalda Tuska w Serbii, która miała miejsce w dniu 6 maja 2011 r.? Jeśli tak, to z kim Premier RP lub któryś z członków jego delegacji rozmawiał o tej wizycie i co w tym zakresie ustalił?

5) kiedy zostały rozpoczęte rozmowy ze stroną serbską w przedmiocie organizacji ostatniej wizyty Premiera RP na Bałkanach oraz kiedy program tej wizyty został ostatecznie ustalony i uzgodniony z gospodarzami, w szczególności, kiedy zapadła decyzja co do dat przyjazdu Premiera RP do Czarnogóry, Chorwacji i Serbii?

6) kto konkretnie, oprócz Premiera RP, wchodził w skład polskiej delegacji rządowej w czasie wizyty w Serbii, która miała miejsce w dniu 6 maja 2011 r.?

7) z kim ze strony władz serbskich (imię i nazwisko oraz zajmowane stanowisko) Premier RP i członkowie jego delegacji spotykali się w czasie tej wizyty?

8) czy w czasie rozmów prowadzonych przez Premiera RP lub któregokolwiek z członków jego delegacji z przedstawicielami Republiki Serbii była poruszana sprawa nieprzyjaznych działań podjętych przez Republikę Serbii w latach 2009 i 2010 wobec nieruchomości położonych w Warszawie w Al. Ujazdowskich 23 i 25 (chodzi o złożone przez Republikę Serbii dwa wnioski o zasiedzenie tych nieruchomości)? Jeśli tak, to co konkretnie w tej sprawie Premier RP lub którykolwiek z członków delegacji zakomunikował serbskim gospodarzom i jaka była ich odpowiedź?

9) jeśli kwestia wskazanych nieruchomości nie była poruszona przez Premiera RP lub innego członka delegacji rządowej w czasie wizyty w Belgradzie, to jaka była tego przyczyna?

10) jak został zabezpieczony – w świetle złożonej przez Premiera RP dla mediów deklaracji, popierającej bezwarunkowo starania Republiki Serbii o ratyfikację układu stowarzyszeniowego między tym państwem i Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, w tym zapowiadającej ratyfikację przez Polskę tego układu – interes Skarbu Państwa RP w związku z nieprzyjaznymi działaniami Republiki Serbii wobec wskazanych wyżej nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa? W szczególności, czy złożenie przez Premiera RP tej deklaracji oznacza, że sprawa nieruchomości została załatwiona satysfakcjonująco dla polskiej strony, tj. że Serbia zgodziła się bezwarunkowo wycofać wnioski o stwierdzenie zasiedzenia obu nieruchomości?

11) czy, a jeśli tak, to jakie działania dyplomatyczne zostały podjęte przez polskie władze wobec Republiki Serbii po dniu 31 marca 2011 r. w przedmiocie wskazanych wyżej nieruchomości? Jaka jest na nie odpowiedź Republiki Serbii?

12) jaki jest obecny stan prac nad projektem ustawy wyrażającej Prezydentowi RP zgodę na ratyfikację przez Polskę Układu o Stabilizacji i Stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Serbii, z drugiej strony, wraz ze wskazaniem terminu skierowania projektu tej ustawy pod obrady Rady Ministrów? Co powoduje, że projekt tej ustawy nie został jeszcze poddany pod te obrady?

Wskazując na art. 14 ust. 1 ww. ustawy, Spółka zażądała udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w formie papierowej lub na nośniku informatycznym, wnosząc o jej przesłanie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za pośrednictwem poczty, na adres Kancelarii Prawniczej [...]Sp. k. z siedzibą w Warszawie, podany w treści wniosku.

Realizując powyższy wniosek, Minister Spraw Zagranicznych decyzją z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 16 i art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił Kancelarii Prawniczej [...]Sp. k. z siedzibą w Warszawie udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie punktów 8, 9 i 10 tego wniosku.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w zakresie punktów 8, 9 i 10 wniosku z dnia 11 maja 2011 r. z uwagi na ochronę informacji niejawnych. Informacje dotyczące szczegółowego przebiegu rozmów Prezesa Rady Ministrów RP z Premierem i Prezydentem Republiki Serbii znajdują się w notatce przygotowanej przez Ambasadora RP w Belgradzie A.J., który nadał jej klauzulę "zastrzeżone". Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu. Ujawnienie szczegółowej treści rozmów Premiera z wysokiej rangi przedstawicielami państw obcych podmiotom prywatnym w zakresie kwestii spornych, w których są stroną, może mieć szkodliwy wpływ nie tylko na relacje z konkretnym państwem, ale także może doprowadzić do utraty wiarygodności strony polskiej w stosunkach z innymi państwami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kancelaria Prawnicza [...]Sp. k. z siedzibą w Warszawie zarzuciła rażące naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Spółka zakwestionowała stanowisko organu, twierdząc, że decyzja nie wyjaśnia, dlaczego żądanym informacjom nadano klauzulę "zastrzeżone" z powołaniem się na to, iż nieuprawnione ujawnienie tych informacji może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie polityki zagranicznej. Żądane informacje dotyczą majątku Skarbu Państwa, a zatem – jako informacje publiczne – powinny podlegać udostępnieniu. Organ powinien więc wykazać, dlaczego informacjom tym nadano klauzulę "zastrzeżone", czego jednak – zdaniem Spółki – nie uczynił. W takiej sytuacji uznać należy, że klauzula została nadana nieprawidłowo, pozbawiając stronę zainteresowaną dostępu do rzeczywistego przebiegu rozmów przeprowadzonych w Belgradzie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę i udostępnienie żądanych informacji zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia 16 września 2011 r. nr [...]Minister Spraw Zagranicznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i przytaczając w motywach poprzednio zaprezentowaną argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kancelaria Prawnicza [...]Sp. k. z siedzibą w Warszawie wyraziła krytyczną ocenę stanowiska organu, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie postawiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o stwierdzenie nieważności obu podjętych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci notatki z dnia 10 maja 2011 r., znak: Ambasada RP w Belgradzie – nr [...], Ministerstwo Spraw Zagranicznych – szyfrogram nr [...], opatrzonej klauzulą "zastrzeżone".

Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2012 r., będącym repliką wobec odpowiedzi organu na skargę, Kancelaria Prawnicza [...]Sp. k. z siedzibą w Warszawie podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty, wnosząc przy tym o przeprowadzenie dowodu z załączonych pism: z dnia 11 marca 2011 r., z dnia 4 kwietnia 2011 r., z dnia 15 września 2011 r., z dnia 6 października 2011 r., z dnia 18 listopada 2011 r. i z dnia 30 listopada 2011 r., mających świadczyć, że żądane informacje, których Minister odmówił udzielenia, były udostępniane stronie skarżącej zarówno przed, jak i po wydaniu zaskarżonych decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, iż Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą Spółkę informacje w zakresie, w jakim rozstrzygnięto o odmowie ich udostępnienia mocą podjętych w sprawie decyzji, stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery polityki zagranicznej Państwa związanej z majątkiem publicznym, odnoszą się do sfery działalności organu władzy wykonawczej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "a", będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ odmówił bowiem żądanych przez Spółkę we wniosku z dnia 11 maja 2011 r. informacji w zakresie pytań od numeru 8 do 10, dotyczących rozmów Prezesa Rady Ministrów z przedstawicielami Republiki Serbii podczas wizyty w dniu 6 maja 2011 r., powołując się na ochronę informacji niejawnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanej przez Spółkę informacji, wskazał, że informacje w zakresie rozmów Prezesa Rady Ministrów z przedstawicielami Republiki Serbii podczas wizyty w dniu 6 maja 2011 r. korzystają z ochrony jako informacje niejawne, a sporządzona na tę okoliczność notatka, obejmująca tematy rozmów, została opatrzona klauzulą "zastrzeżone".

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym powyżej zakresie. Każdorazowo więc podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu I instancji, bez względu na to, czy rozmowy Prezesa Rady Ministrów z przedstawicielami Republiki Serbii podczas wizyty w dniu 6 maja 2011 r. obejmowałyby informacje będące przedmiotem zainteresowania skarżącej Spółki czy też nie, status tych rozmów z pewnością uprawniał polskie przedstawicielstwo dyplomatyczne, zapewniające Premierowi Rzeczypospolitej Polskiej obsługę administracyjno – techniczną na terytorium Serbii, do odpowiedniego sklasyfikowania treści odbywanych przez Premiera rozmów. Sąd zwrócił uwagę, że tylko niektóre tematy tych rozmów zostały ujawnione opinii publicznej, natomiast kwestie, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organ władzy publicznej ww. zadań, zostały objęte treścią notatki z dnia 10 maja 2011 r., znak: Ambasada RP w Belgradzie – nr [...], Ministerstwo Spraw Zagranicznych – szyfrogram nr [...]Z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nadanie w tym zakresie rozmowom Premiera z przedstawicielami Serbii klauzuli "zastrzeżone" jest – zdaniem Sądu – w pełni uzasadnione przez wzgląd na politykę zagraniczną, o której mowa w ww. przepisie, a więc ze względu na odpowiedzialność, zaufanie, uczciwość i związaną z nią wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych. Przede wszystkim ranga odbywanych przez Premiera rozmów z przedstawicielami Serbii, jak również poruszane przez rozmówców tematy, pozwalają na przyjętą przez Ambasadora RP w Belgradzie klasyfikację informacji jako "zastrzeżone" i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania nie tylko decyzji osoby uprawnionej do podpisania dokumentu niejawnego (notatki), jak i odmownej decyzji Ministra Spraw Zagranicznych.

Sąd wojewódzki podkreślił, iż objęcie przedmiotową notatką Ambasadora RP w Belgradzie treści rozmów Premiera z przedstawicielami Serbii podczas wizyty w dniu 6 maja 2011 r. i nadanie jej charakteru niejawnego wyklucza możliwość udzielenia odpowiedzi (informacji) na jakiekolwiek pytanie w tym zakresie. Z pewnością nieuprawnione ujawnienie treści zawartych w ww. notatce mogłoby mieć szkodliwy wpływ na realizację polityki zagranicznej Państwa i to nie tylko w relacjach z Serbią. Tego rodzaju dokument świadczy i potwierdza zarazem istnienie podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez Spółkę informacji publicznej, wszak ochrona informacji niejawnych wyłącza powszechny dostęp do informacji publicznej. W takiej sytuacji interes publiczny winien górować nad indywidualnym interesem zainteresowanego podmiotu. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że komplementariusz skarżącej Spółki jest pełnomocnikiem właścicieli budynku w Al. Ujazdowskich 23 w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych.

Dodał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym stanowi powoływany już art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W sytuacji gdy nieuprawnione ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organ władzy publicznej zadań w zakresie polityki zagranicznej Państwa, nadanie tematom rozmów Premiera z przedstawicielami Serbii podczas wizyty w dniu 6 maja 2011 r. klauzuli "zastrzeżone", zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w żaden sposób nie uchybia powyższej normie konstytucyjnej ani też nie narusza art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie". Zarówno art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, są tymi, o których stanowi powyższy przepis Konstytucji. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.

Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest zatem poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Nie powinno budzić wątpliwości, że interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako interes Państwa, winien być upatrywany także w zakresie zapewnienia jego bezpieczeństwa, co jest nie do przecenienia w stosunkach międzynarodowych, a więc w wymiarze prowadzonej polityki zagranicznej, zaś to w konsekwencji musi determinować decyzje organów władzy publicznej w indywidualnych sprawach.

Przedstawionej oceny Sądu nie zmienił materiał dowodowy, jaki został złożony do akt sprawy przez stronę skarżącą przy piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2012 r., w postaci pism: z dnia 11 marca 2011 r., z dnia 4 kwietnia 2011 r., z dnia 15 września 2011 r., z dnia 6 października 2011 r., z dnia 18 listopada 2011 r. i z dnia 30 listopada 2011 r. Mający świadczyć – zdaniem skarżącej Spółki – o wadliwości podjętych przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzji, materiał ten w żaden sposób nie podważa ich legalności i nie może mieć prawnego znaczenia dla bytu podjętych przez Ministra Spraw Zagranicznych rozstrzygnięć, wszak te dotyczą odmowy udzielenia informacji w zakresie rozmów Prezesa Rady Ministrów z przedstawicielami Republiki Serbii podczas wizyty w dniu 6 maja 2011 r., co w istocie było przedmiotem zainteresowania Spółki we wniosku z dnia 11 maja 2011 r. (pkt 8, 9 i 10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Kancelaria Prawnicza [...] Sp. k. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.

w zw. z art. 135 P.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art, 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., tj. brak pełnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w jej granicach przedmiotowych ze względu na pominięcie przez WSA istotnych okoliczności dotyczących rażących uchybień przy wydawaniu przez Ministra Spraw Zagranicznych:

(a) w dniu 16 września 2011 r. decyzji (znak: [...]; dalej: "Decyzja 2"), utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z 3 sierpnia 2011 r. (znak: [...]; dalej: "Decyzja 1") w przedmiocie odmowy udostępnienia Skarżącej informacji publicznej, a także

(b) w dniu 3 sierpnia 2011 r. Decyzji 1,

w sytuacji, gdy Decyzje te rażąco naruszają art. 5 ust. 1 u.i.p., art. 6 ust. 1 u.i.n. oraz art. 5 ust. 4 u.i.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wobec uznania przez Ministra Spraw Zagranicznych, iż informacje stanowiące odpowiedź na pytania nr 8-10 - zawarte we wniosku Skarżącej z 11 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej adresowanym do Ministra Spraw Zagranicznych - wraz z obejmującą te informacje notatką sporządzoną 10 maja 2011 r. przez ambasadora RP w Belgradzie A. Jasionowskiego (znak: Ambasada RP w Belgradzie, nr [...], Ministerstwo Spraw Zagranicznych - szyfrogram Nr [...]) stanowią informacje niejawne, którym prawidłowo nadano klauzulę "zastrzeżone", podczas gdy wskutek braku materialnych przesłanek do opatrzenia tych informacji wskazaną klauzulą nie można ich w żadnym wypadku uznać za niejawne, oraz

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez WSA art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., tj. wydanie przez WSA zaskarżonego wyroku bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz bez rozważenia wszystkich okoliczności, których uwzględnienie było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co w efekcie skutkowało nierozpoznaniem przez WSA jej istoty, w szczególności doprowadziło do wydania wyroku bez uprzedniego przeprowadzenia dowodu z Notatki na okoliczność prawidłowości nadania zawartym w niej informacjom (żądanym przez Skarżącą) klauzuli "zastrzeżone", gdy tymczasem WSA powinien był rozstrzygnąć sprawę po uprzednim wyjaśnieniu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w tym Notatki, całości okoliczności istotnych dla jej rozpatrzenia, w efekcie czego WSA naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tj. nie uwzględnił skargi Skarżącej z 19 października 2011 r. na Decyzję 2, chociaż podniesione przez Skarżącą rażące naruszenie przez Ministra Spraw Zagranicznych art. 2 ust. 1 u.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.i.p. oraz 5 ust. 4 u.i.n., art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wzw. z art. 5 ust. 4 u.i.n. oraz art. 6 ust. 1 i 8 u.i.n., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.i.p. oraz art. 5 ust. 4 u.i.n. oraz art. 6 ust. 1 i 8 u.i.n. w pełni uzasadniało konieczność stwierdzenia przez WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważności Decyzji, bądź ewentualnie ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., oraz

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez WSA art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez niezawarcie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzmianki o tym, czy Sąd ten przeprowadził dowód z Notatki, gdy tymczasem poczynienie przez WSA na ten temat uwag w uzasadnieniu wyroku umożliwiłoby ustalenie w toku kontroli instancyjnej, czy WSA wydając wyrok oparł się na całokształcie materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy; niepoczynienie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku własnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a zamiast tego bezrefleksyjne przyjęcie za własne twierdzeń Ministra Spraw Zagranicznych zawartych w uzasadnieniach Decyzji o rzekomym ziszczeniu się okoliczności uzasadniających nadanie informacjom zawartym w Notatce klauzuli "zastrzeżone", gdy tymczasem WSA powinien był dokonać własnych ustaleń na podstawie materiału źródłowego (w tym Notatki) kontrolując w ten sposób prawidłowość twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniach Decyzji; sformułowanie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnej i wadliwej oceny prawnej postępowania przeprowadzonego przez Ministra Spraw Zagranicznych oraz prawidłowości wydanych Decyzji, co było konsekwencją braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niezawarcie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnień w przedmiocie szeregu wątpliwości odnoszących się do problemu legalności nadania Notatce klauzuli "zastrzeżone", gdy tymczasem ocena prawna Decyzji przez WSA powinna obejmować także spełnienie przez Ministra Spraw Zagranicznych przewidzianych w u.i.n. wymagań w zakresie procedury nadania Notatce statusu informacji niejawnych.

Ponadto Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1. niewłaściwym zastosowaniu art. 2 ust. 1 u.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.i.p. oraz

art. 5 ust. 4 u.i.n., tj. błędne przyjęcie, iż Minister Spraw Zagranicznych należycie ocenił, że informacje zawarte w Notatce są informacjami niejawnymi, a tym samym że prawidłowo nadano im klauzulę "zastrzeżone", gdy tymczasem z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby w okolicznościach niniejszej sprawy można było mówić o spełnieniu określonego w art. 5 ust. 4 u.i.n. warunku, koniecznego do uznania informacji za niejawną, w postaci szkodliwego wpływu nieuprawnionego ujawnienia treści Notatki na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie polityki zagranicznej’

2. niezastosowaniu art. 6 ust. 3 u.i.n. w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.z. oraz art. 32 ust.

4 u.o.d.a.r. oraz art. 17 ust. 2 u.s.z., tj. nieprawidłowe uznanie, iż Minister

Spraw Zagranicznych nie był przełożonym Ambasadora RP w Belgradzie A.

Jasionowskiego, uprawnionym do zniesienia lub zmiany klauzuli "zastrzeżone", podczas gdy art. 17 ust. 2 u.s.z. stanowi, iż ambasador podlega służbowo ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, zaś art. 6 ust. 3 u.i.n. przewiduje możliwość zmiany lub usunięcia klauzuli "zastrzeżone" przez przełożonego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się zatem jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejsze sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 Ppsa. W ramach zarzutów o charakterze procesowym skarga kasacyjna powołuje się na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt.2, art. 151 Ppsa. W zasadzie wszystkie zarzuty procesowe oparte zostały na założeniu że Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, ponieważ pominął dowód z treści notatki z dnia 10 maja 2011r. i nie ocenił, czy informacjom w niej zawartym prawidłowo została nadana klauzula tajności " zastrzeżone ".W ocenie skargi kasacyjnej za powyższym wnioskiem przemawia treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku , zawierającego braki w tym zakresie.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt sprawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że wszystkie zarzuty natury procesowej są chybione. Za taką oceną przemawia w szczególności protokół z rozprawy przeprowadzonej przez Sąd I instancji w dniu 9 lutego 2012r. oraz treść zawarta na stronie 9 i stronie 10 uzasadnienia wyroku. We wspomnianym protokole rozprawy zapisane zostało postanowienie Sądu o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów złożonych przez Spółkę przy piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2012r. oraz o przeprowadzeniu dowodu z dokumentu zarejestrowanego w Kancelarii Tajnej pod nr. [...].

Także w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, po zapoznaniu się z notatką z dnia 10 maja 2011r. ( szyfrogram ) dokonał oceny prawidłowości nadania jej klauzuli "zastrzeżone ". Na stronie 10 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że nadanie szyfrogramowi klauzuli " zastrzeżone " jest zdaniem Sądu w pełni uzasadnione przez wzgląd na politykę zagraniczną, o której mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych ( Dz. U. Nr. 182, poz. 1228 ). Skoro skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji brak oceny w zakresie prawidłowości nadania klauzuli notatce z dnia 10 maja 2011r., spowodowanej niedopuszczeniem tego dowodu w sprawie, a nie zarzuca błędu popełnionego przez Sąd przy dokonywaniu tej oceny, to wszystkie zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt. 2 Ppsa nie mogą zostać uznane za skuteczne.

Powyższe wpływa także na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnym. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dokonał kontroli w zakresie prawidłowości opatrzenia dokumentu w postaci szyfrogramu klauzulą " zastrzeżone " i uznał, że nadanie klauzuli z uwagi na treść dokumentu było uzasadnione w świetle art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej, to skarga kasacyjna, którą nie podważono skutecznie tej oceny ( bazując na tym, że w ogóle nie została dokonana ), jest nieusprawiedliwiona również w zakresie podstawy z pkt. 1 art. 174 Ppsa.

Niewiadomo też z jakiego powodu skarżący kasacyjnie twierdzi, że w sprawie brak było przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, skoro nie zna treści szyfrogramu, zaś z akt sprawy nie wynika też jaka była jego zawartość. Powoływanie się na odpowiedź Ministerstwa Spraw Zagranicznych udzieloną na wniosek z dnia 11 marca 2011r. w żadnym wypadku nie pozwala postawić tezy, że wymienionemu szyfrogramowi klauzula ochrony informacji niejawnych została nadana nieprawidłowo. Za takim wnioskiem przemawia wynik porównania zakresu żądanej przez skarżącą informacji wnioskiem z dnia 11 marca 2011r., a wnioskiem z dnia 11 maja 2011r. W tym drugim chodziło o konkretną wizytę Premiera w Serbii i poruszane w jej ramach problemy, w tym problem związany z zasiedzeniem przez Republikę Serbii nieruchomości położonych w Warszawie. We wniosku pierwszym chodziło natomiast o terminy w jakich sprawa tychże nieruchomości była przedmiotem rozmów lub korespondencji na szczeblach wymienionych w pkt. 9 wniosku oraz o stanowisko zajęte przez Republikę Serbii w tym przedmiocie. Oznacza to że żądane informacje publiczne dotyczyły innych spraw, a odpowiedź udzielona na wniosek skarżącej skierowany wcześniej do Ministra Spraw Zagranicznych nie zawierała informacji tych samych w stosunku do żądanych wnioskiem z dnia 11 maja 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją uznania, że klauzula tajności została nadana dokumentowi zgodnie z prawem, Sąd w sposób prawidłowy zastosował w/wym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Pozostałe natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, chociaż trafne, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Jej istota sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia, czy zasadnie odmówiono skarżącej dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś kwestia podmiotu uprawnionego do zniesienia lub zmiany klauzuli tajności miałaby znaczenie tylko w przypadku uznania przez Sąd I instancji, iż przy jej nadaniu naruszono przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.