Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1032/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 i ust. 2a, ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jaworznie na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XXIII/309/2020 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Jaworznie pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XXIII/309/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna.

Zaskarżonej uchwale zarzucił przekroczenie upoważnienia ustawowego w :

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 5 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna poprzez określenie sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; .

- art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy w § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 Regulaminu poprzez wyszczególnienie rodzaju dopuszczonych do kompostowania bioodpadów, które nie powinny podlegać kompostowaniu, a także określeniu sposobu kompostowania w przydomowych kompostownikach na terenach nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi,

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w § 11 ust. 4 Regulaminu poprzez określenie obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na myciu i dezynfekcji pojemnika w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał w okresie wiosenno-letnim, w sposób niedokładny, rodzący wątpliwości interpretacyjne;

- art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy w § 16 Regulaminu poprzez określenia obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na myciu i dezynfekcji wiat śmietnikowych w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał w okresie wiosenno-letnim, w sposób niedokładny, rodzący wątpliwości interpretacyjne;

- art. 4 ust. 2 ustawy w § 19 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu poprzez zobowiązanie wytwórców odpadów komunalnych do stosowania takich form konsumpcji oraz surowców i materiałów, które pozwolą utrzymać ilość wytwarzanych odpadów na możliwie niższym poziomie, z zaleceniem kompostowania we własnym zakresie i na własne potrzeby odpadów roślinnych powstających na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz na terenie ogródków działkowych;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w § 20 ust. 5 Regulaminu poprzez określenie czasokresu wykonywania obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, a to poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe do "bezzwłocznego" usuwania odchodów tych zwierząt,

- art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w § 21 ust. 1 Regulaminu poprzez wprowadzenie zakazu chowu zwierząt gospodarskich, podczas gdy obowiązki takie mogą być kierowane wyłącznie do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie,

- art. 4 ust. 2 ustawy w § 22 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu poprzez zobowiązanie właścicieli obszarów zabudowanych do przeprowadzenia deratyzacji, a ponadto do przeprowadzenia deratyzacji w innych terminach wyznaczonych w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przypadku wystąpienia epidemiologicznego, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy brak jest podstaw do wskazywania właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do dokonywania deratyzacji, zaś obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno- sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym , w szczególności poprzez prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami oraz zwalczenie gryzoni wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 i ust. 3, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, § 11 ust. 4, § 16, §19 ust. 1 i ust. 2 , § 20 ust. 5, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna stanowiące załącznik do uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XXIII/309/2020.

W uzasadnieniu odniósł się do każdego zarzutu.

Podkreślił, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 1c ustawy poprzez zawarte w § 5 ust. 2 i ust. 3 określenie sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy według orzecznictwa wspomniany przepis ustawy zezwala radzie na szczegółowe określenia zasad uprzątnięcia śniegu, błota czy lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego a nie do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia.

Do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy doszło też w regulacji § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 Regulaminu. Zapis ten dopuszcza zbieranie i gromadzenie w przydomowych kompostownikach odpadów biodegradowalnych i zielonych powstających na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz przetwarzanie odpadów organicznych przy wykorzystywaniu drobnoustrojów przy zachowaniu odpowiedniego stopnia wilgotności i dostępu powietrza przy obecności głównie bakterii, grzybów czy bezkręgowców (dżdżownic). W przepisie wskazano których odpadów to dotyczy (np. to miękkich części roślin, odpadów po owocach i warzywach, obierek itp. oraz jakie nie powinny podlegać kompostowaniu (np. kości, mięso niedopałki papierosów). W konsekwencji w treści tych przepisów powtórzono zapisy aktu wyższego rzędu, z wyszczególnieniem listy odpadów dopuszczonych do kompostowania odpadów. Określenie wymagań dotyczących kompostowania poprzez wskazanie konkretnych jego sposobów narusza upoważnienie ustawowe.

Także w § 11 ust. 4 Regulaminu doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zwartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez wskazanie obowiązku w sposób niedokładny, rodzący poważne wątpliwości interpretacyjne, co sprzeczne jest z zasadą określoną w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt K 6/02 ), że przepisy muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjne i jasny. Tymczasem w przywołanym przepisie zawarte określenie "w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał w okresie wiosenno-letnim" nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie jak często i kiedy właściciel nieruchomości ma myć i dezynfekować pojemnik. Tak sformułowana norma nakładająca obowiązek może rodzić uzasadnione wątpliwości wśród mieszkańców.

Powyższe uwagi odnoszą się także do treści § 16 Regulaminu, dotyczącego obowiązku poddawania myciu i dezynfekcji wiat śmietnikowych. Stąd także w tym przypadku doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Tak zredagowany przepis daje możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych.

Do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy doszło także w § 19 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać form konsumpcji, czyli jakie produkty powinny być kupowane, w jakich ilościach i w jaki sposób spożytkowane. Nie ulega wątpliwości, że selektywna zbiorka odpadów ulegających biodegradacji może przyczynić się do zmniejszenia ilości odpadów i gmina została wyposażona w odpowiedni środek prawny, jakim jest zwolnienie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących odpady w przydomowych kompostownikach z obowiązku posiadania pojemników na bioodpady, a także środki prawne, którymi może zachęcić mieszkańców do selektywnej zbiórki odpadów biodegradowalnych. Zdaniem skarżącego regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości.

Z przekroczeniem upoważniania ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy mamy też do czynienia w § 20 ust. 5 Regulaminu a to poprzez określenie czasokresu wykonywania obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, przez zobowiązanie do "bezzwłocznego" usuwania odchodów tych zwierząt, podczas gdy określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy, który ogranicza się do określenia obowiązku usunięcia błota, śniegu czy innych z nieruchomości. Nie można więc uznać, ze ustawa przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalania czasu czy częstotliwości, w jakim należy usunąć odchody zwierząt domowych z miejsc przeznczonych do wspólnego użytku. W ocenie skarżącego w świetle delegacji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie budzi zastrzeżeń nakładanie na właścicieli zwierząt domowych obowiązku usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez psy z miejsc przeznczonych do użytku publicznego w ogóle, jednak nieuprawnione jest określenie terminu usunięcia takich zanieczyszczeń. Nadto termin "bezzwłocznie" jest wyrażeniem nieprecyzyjnym, niedostatecznie określonym co budzi dodatkowe wątpliwości.

Do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy doszło w § 21 ust. Regulaminu poprzez wprowadzenie zakazu chowu zwierząt gospodarskich, podczas gdy obowiązki takie mogą być kierowane wyłącznie do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Wprowadzenie zakazu chowu zwierząt gospodarskich stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Do przekroczenie upoważnienia ustawowego (z art. 4 ust. 2 ustawy) doszło także w § 22 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu oprzez zobowiązanie właścicieli obszarów zabudowanych do przeprowadzenia deratyzacji, a ponadto do przeprowadzenia tej deratyzacji w terminach wyznaczonych w oparciu o opinie Państwowe Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przypadku wystąpienia zagrożenia epidemiologicznego, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy brak jest podstaw do wskazywania właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do dokonywania deratyzacji. Obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno- sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniem i chorobom zakaźnym wynika z art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i walczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, oceniając, iż skarga jest bezzasadne a zarzuty nie zasługują na uwzględnianie. Podniósł, iż kwestionowana uchwała Rady Gminy podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez Wydział Nadzoru Prawnego Wojewody, który nie uznał jej za naruszającą jakikolwiek przepis prawa.

Odnosząc się do postawionych zarzutów - nie uznał zarzutu przekroczenia uprawnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy w zapisie § 5 ust. 2 i ust. 3 przedmiotowego Regulaminu. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy rada gminy określa w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wymagania te określono w § 5 ust. 1 do 3. Zdaniem organu przepisy te są poprawne i precyzyjne, określając szczególne wymagania zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 8 ustawy. Zapisy te dotyczą nieruchomości znajdujących się wzdłuż pasa drogowego dróg publicznych i mają na celu zapobiec sytuacjom, że właściciel nieruchomości przy uprzątnięciu błota i śniegu ze swoich nieruchomości będą zrzucać je na jezdnię drogi, co w konsekwencji może spowodować powstanie zagrożenie dla ruchu samochodowego i dla pieszych. Powyższa regulacja jest konieczna celem wyeliminowania takiego zagrożenia.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia uprawnienia ustawowego z art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy w zapisie § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 Regulaminu organ uznał go za nieuzasadniony. Zgodnie z wymienionym przepisem ustawy rada gminy może w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy określić szczegółowe wymagania w zakresie kompostowania bioodpadów, stąd zapisy § 6 przedmiotowego Regulaminu, w sposób prawidłowy i precyzyjny określa te wymagania, m.in. rodzaje odpadów, które wolno i których nie można kompostować, czy miejsca gdzie powinno się je kompostować.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 16 Regulaminu, organ stwierdził, iż zapis "w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał w okresie wiosenno-letnim" jest wystarczająco precyzyjny, jasny i poprawny. Wyjaśnił, że określenie "nie rzadziej niż raz na kwartał" jest tożsame z "minimalnie 1 raz na kwartał", "przynajmniej raz na kwartał" lub " nie mniej niż raz na kwartał", z kolei okres wiosenno- letni trwa od 21 marca (początek kalendarzowej wiosny) do 22 września (koniec kalendarzowego lata).

W kwestii zarzutów dotyczących § 19 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu wskazał, że nie podziela poglądu, według którego zapisy te przekraczają upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy. Przedmiotowe kwestie wprowadzone zostały do regulaminu zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy zobowiązana jest dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w ciągu 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

W zakresie zarzutu dotyczącego użycia w § 20 ust. 5 Regulaminu określenia "bezzwłocznie" to jest on wystarczająco precyzyjny, a oznacza on "od razu", "bez zbędnej zwłoki" , "natychmiast". Odchody zwierząt domowych pozostawione w miejscach użytku publicznego powinny być przez ich właścicieli sprzątane od razu, w momencie, jak zwierzę się załatwi, a właściciel winien być przygotowany w momencie wyprowadzanie psa na to, że będzie musiał po nim posprzątać.

W przypadku zapisu § 21 ust. 1 Regulaminu to zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy rada określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w tym dotyczące wymagań w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dodatkowo art. 4 ust. 2a pkt 8 ustawy wskazuje, że rada gminy wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Tym samym można mówić o przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W końcu zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy określa w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wyznaczenie w § 22 ust. 1 Regulaminu obszarów w Jaworznie podlegających obowiązkowej deratyzacji jest zatem prawidłowe i precyzyjne. Zapis zawarty w ust. 3 tego przepisu wynika z art. 4 ust. 2a pkt 8 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r. , poz. 329) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 tej ostatniej ustawy, w tym aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym, sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 tej ustawy.

W kontrolowanej skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w związku z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność." Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa.

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Tak więc warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XXIII/309/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1297) regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z uwagi na fakt, że podstawą prawną stanowienia aktu prawa miejscowego jest każdorazowo upoważnienie ustawowe, zaś treść tego aktu prawa miejscowego jest uwarunkowana i musi być zgodna z normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, przy dokonywaniu oceny aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze jego zgodność zarówno z ustawą, która stanowi podstawę do jego ustanowienia, jak również z przepisami innych ustaw, które są związane z materią regulowaną aktem prawa miejscowego. Dodatkowo podkreślić należy, że unormowania dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawach, nie zaś w aktach niższego rzędu.

W rozpatrywanej sprawie zakres regulacji zaskarżonego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wskazuje, jakie uregulowania powinny się znaleźć w tym regulaminie. Jednocześnie zakres tych uregulowań, wymieniony w przywołanym przepisie, ma charakter wyczerpujący, a więc regulamin nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Zawarcie w regulaminie postanowień innych niż wymienione w tym przepisie oznacza zatem przekroczenie przez organ delegacji ustawowej do stanowienia tego aktu prawa miejscowego.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że kwestionowane postanowienia regulaminu, nie naruszają w sposób istotny prawa.

Odnosząc się kolejno do postawionych zarzutów skargi należy zauważyć:

W zakresie podniesionego zarzutu naruszenia prawa w postaci art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w § 5 ust. 2 i ust. 3 regulacji dotyczących określenia sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie stwierdzono wykroczenia poza delegację ustawową. Wprowadzono w tych zapisach, iż trakcie zbierania błota, śniegu, lodu i innych należy gromadzić w pryzmach na krawędzi chodnika w sposób nieutrudniający ruchu pieszych i pojazdów samochodowych (ust. 2) oraz nie dopuszczono zrzucania tych zanieczyszczeń na jezdnię (ust. 3). Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie. Rada gminy uprawnienia takie posiada. Ma bowiem zapewnić czystość i porządek na terenie gminy i w tym celu wyposażona została w konieczne uprawnienia i instrumenty, umożliwiające wykonanie tego obowiązku. Jeżeli ustawa stwarza podstawę do ustalenia warunków, jakim musi sprostać właściciel nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, dopuszczalne jest określenie w Regulaminie warunków co do sposobu, w jaki to uprzątnięcie ma nastąpić. Za prawidłowy należy uznać zapis, że ma to nastąpić w sposób nieutrudniający ruchu pieszych i pojazdów samochodowych. Z kolei zakaz zrzucania tych nieczystości na jezdnię ma uchronić od spowodowania zagrożenia dla ruchu drogowego. W konsekwencji więc zapis ten jest konieczny celem wyeliminowania takiego zagrożenia.

W zakresie drugiego zarzutu - naruszenia art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy poprzez regulację zawartą w § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 Regulaminu, a to z uwagi na wyszczególnienie rodzaju odpadów dopuszczonych do kompostowania bioodpadów oraz odpadów, które nie powinny podlegać kompostowaniu, czy sposobu kompostowania w przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi- także nie można zgodzić się by regulacja taka naruszała upoważnienie ustawowe. Wskazany przepis ustawy upoważnia radę do określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów. Wprawdzie można uznać, że przepis ten zawiera powtórzenie regulacji ustawowych (nawiązując do ustawy o odpadach) przez przepisy gminne, to chociaż jest to niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zapisu uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

W przypadku zapisów zawartych w § 11 ust. 4 oraz § 16 Regulaminu mówiących o częstotliwości mycia i dezynfekcji pojemnika (w § 11) czy wiat śmietnikowych w (§ 16) w ocenie skarżącego sformułowanych w sposób niedokładny i rodzący wątpliwości, trudno podzielić to stanowisko. Określenie "w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał w okresie wiosenno- letnim" jest w ocenie Sądu wystarczające precyzyjne, jasne i poprawne. Nie można w tym zakresie dopatrzyć się naruszenia podanych przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 czy pkt 2a ustawy. Nadto, jak słusznie podkreśla organ, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to właściciel zobowiązany jest do utrzymania pojemnika w należytym stanie sanitarnym, porządkowych i technicznym, a więc także winien decydować o tym, czy pojemnik ten wymaga mycia czy też nie. Przyjęte określenie odnoszące się do okresu wiosenno- letniego czyli w okresu od 21 marca (początek kalendarzowej wiosny) do 22 września (koniec kalendarzowego lata) jest dokładne, jasne i nie budzące wątpliwości. Dotyczy okresu, gdy m.in. z uwagi na temperaturę powietrza może powstać konieczność wymycia i dezynfekcji pojemnika czy wiaty, a określenie przynajmniej raz na kwartał – wskazuje, że obowiązek ten winien w tym okresie być wykonany co najmniej dwa razy, chyba, że właściciel uzna, że jest to potrzebne częściej. W ocenie Sądu brak jest podstaw by uznać, iż doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego w tym zakresie.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy w § 10 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu poprzez zawarte tam obowiązki i zalecenia. Także w tym przypadku można uznać, iż kwestie te w świetle ustawy o odpadach są zbędnie powtórzone w Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Nie można jednak podzielić twierdzenia skarżącego, iż rada formułuje w tym zakresie nowe obowiązki wobec właścicieli nieruchomości, w szczególności, gdy zauważymy, iż na podstawie ustawy o odpadach sporządzane i ustanawiane są wojewódzkie plany gospodarki odpadami, które pozostając wymogiem wynikającym z ustawy o odpadach mają na celu osiągnięcie celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji rozwoju gospodarczego kraju a także wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz utworzenia i utrzymania zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniającymi wymagania ochrony środowiska. Dodatkowo należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez zawarcie w § 20 ust. 5 Regulaminu określenia czasokresu wykonywania obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe – wskazując na "bezzwłoczne" usuwanie tych odchodów, także należy uznać go za niezasadny. Zasadnie skarżący podniósł, iż w przypadku "niezwłocznego" usuwania błota, śniegu, lodu sądy wielokrotnie wypowiadały się, iż określenie częstotliwości wykonywania tego obowiązku nie zostało przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy. Odnosząc to jednak do zapisu zawartego w kwestionowanym § 20 pkt 5 Regulaminu, wydaje się, że przez pozbycie się tego określenia przepis ten nie spełniłby swojej roli. Odsunięcie w czasie spełnienia powyższego obowiązku mogłoby w istocie zniweczyć ustanowiony obowiązek nie zanieczyszczania miejsc publicznych. Wprowadzenie określenia "bezzwłocznie" czyli od razu, w tym momencie, natychmiast powoduje bowiem, iż obowiązek ten jest wykonywany. Odsunięcie w czasie może spowodować nie tylko zwlokę w uprzątnięciu odchodów, ale może także spowodować całkowite zaniechanie wykonania tego obowiązku.

W zakresie zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez zamieszczenie w § 21 ust. 1 Regulaminu zakazu chowu zwierząt gospodarskich w osiedlach mieszkaniowych, budynkach jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego. Z treści powołanego przepisu ustawy wynika, że Regulamin powinien określać szczegółowe wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także dotyczące zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nadto, co należy podkreślić, z przepisu art. 4 ust. 2a pkt 8 tej ustawy wynika, że rada może wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, a więc także m.in. zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich w osiedlach mieszkaniowych w budynkach wielolokalowych czy w budynkach jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Należy jednak zauważyć, że wprowadzony kwestionowanym zapisem zakaz nie dotyczy całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru – czyli wielolokalowych budynków mieszkalnych w osiedlach mieszkaniowych oraz budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Dopuszczenie chowu zwierząt gospodarskich w takich budynkach byłoby wielce uciążliwe dla współmieszkańców tego terenu, i może stanowić naruszenie ładu i porządku przyjętego dla wskazanego obszaru. Przyjęta regulacja nie jest więc tym samym przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Nie można także podzielić twierdzenia skarżącego, iż regulacja zwarta w § 22 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu jest naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Celem wymienionego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości dotyczącego wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. W zakwestionowanym przepisie uczyniono to zgodnie z upoważnieniem ustawowym w sposób jasny, prawidłowy i precyzyjny. Określenie zawarte w ust. 3 kwestionowanego przepisu Regulaminu ma swoje umocowanie w art. 4 ust. 2a pkt 8 ustawy, w myśl którego rada może wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdzając naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.