Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1798/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. M. - Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. M. -Z. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2000r. H. M. -Z. (zwana dalej skarżącą) poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w granicy z jej działką budynku niezgodnego z projektem architektonicznym przedłożonym właściwym władzom (niezgodność wysokości, powierzchni i kubatury budynku). W budynku tym "bez zezwolenia otwarto samowolnie Zakład Przetwórstwa Mięsnego "O." zamiast rzekomego budynku gospodarczego. (...) w 94 roku również niezgodnie z projektem dobudowano drugi ogromny budynek wzdłuż ulicy [...]." Nadto, mimo że dopiero toczy się postępowanie o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestorzy Z. Z. i M. B. prowadzą roboty budowlane polegające na dobudowie klatki schodowej, przebudowie poddasza istniejącego zakładu przetwórstwa mięsa - co wiąże się z niedopuszczalnym podwyższeniem budynku niezgodnie stojącego w granicy z działką skarżącej.

W kolejnym piśmie z dnia [...].09.2000r. skarżąca zażądała "wydania natychmiastowego nakazu rozbiórki pomieszczenia bezpośrednio przylegającego do siatki mojego ogrodzenia (...). Obecnie mury owego pomieszczenia zostały kolejno podniesione o Im, z dobudowaniem okna i jaskółki." Podkreśliła również, iż wydana w dniu [...].07.2000r. decyzja nr [...] ustalająca w.z. i z.t. dla planowanej inwestycji nie uprawniała do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, a które faktycznie zostały rozpoczęte [...].06.2000r.

Dopiero [...].09.2000r. (a więc trzy miesiące po zawiadomieniu przez skarżącą organu nadzoru budowlanego o prowadzonej samowoli budowlanej) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny. Skarżąca oświadczyła do protokołu oględzin, iż w lipcu 2000r. budynek garażu został podniesiony o ok. 1 m (nadbudowano pomieszczenie, wykonano otwór okienny od strony południowej, podniesiono dach). Natomiast w czerwcu 2000r. w budynku masarni na starym dachu dobudowano pomieszczenia poddasza w formie jaskółek z trzema otworami okiennymi od strony wschodniej. Inwestor M. B. oświadczył, że cały budynek tj. garaż wraz z pomieszczeniem nad nim istnieje od 1994r., a aktualnie wstawił tylko okno o wymiarach ok. 1,8 m x 0,9 m. Nadto w pomieszczeniu, z którego wychodzą trzy okna (jaskółka) - przewidzianym jako pomieszczenie socjalne, istniały od 1997r. w dachu trzy okna połaciowe. "W okresie letnim b.r. wykonano jaskółkę i wstawiono 3 okna o wymiarach 0,9 m x 0,6 m. W miesiącu sierpniu b.r. wykonano również zewnętrzną klatkę schodową od strony północnej budynku masarni." W protokole tym zapisano także, iż "na wykonane prace tj.: wykonanie klatki schodowej, wykonanie jaskółki w dachu od strony wschodniej w bud. masarni P. Z. Z. i P. M. B. nie posiadają pozwolenia na budowę." Do protokołu załączono zdjęcia wykonane podczas oględzin, jak i zdjęcia przedłożone przez Z. Z. przedstawiające poprzedni wygląd budynku masarni od strony północnej (ul. Kościuszki) - przed dokonanymi zmianami.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wyjaśnienia złożył mgr inż. arch. J. C. oświadczył, iż wykonał projekt, który obejmował zaplecze sanitarno-higieniczne. Nie sprawował on nadzoru autorskiego nad wykonawstwem zaprojektowanych przez siebie prac, gdyż nie został powiadomiony o ich rozpoczęciu. "Elewacja wschodnia budynku w zakresie poddasza jest niezgodna z projektem wykonanym przez P. J. C. (okna w lukarnie). Różnice w stosunku do projektu w elewacji północnej polegają na :

- braku okien połaciowych,

- zmianie materiału klatki schodowej ze stalowych na żelbetonowe,

- zmianie kształtu doświetlenia przedsionka."

Po zgromadzeniu materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2001 r., nr [...] działając na podstawie art.80 ust.2 pkt 1 w związku z art.83 ust. 1 oraz art.81 ust. 1 pkt 1a i art.48 ustawmy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki w zakresie objętym wnioskiem tj. "doprowadzenia muru ogrodzeniowego między działkami nr [...] a nr [...] w S. do stanu pierwotnego przez zlikwidowanie pomieszczenia garażu i nadbudowy nad nim". W uzasadnieniu decyzji organ opisał historię inwestycji na działce nr [...] w S. i, podał, iż "w granicy między działkami nr [...] i [...] została usytuowana ściana szczytowa budynku garażu a wcześniej muru ogrodzeniowego o zróżnicowanej wysokości od 4,64 do 5,35 m w najwyższym punkcie czyli kalenicy. W takim kształcie budynek garażu został dołączony do kompleksu zabudowy wykonanej w roku 1995 od strony ul. [...] w S. na działce nr [...]. Obiekty te zostały objęte decyzją pozwolenia na użytkowanie "rozbudowy masarni oraz przebudowy kioski gastronomicznego" wydaną przez Urząd Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...] lipca 1995r., co legalizuje istnienie tych obiektów w kształcie opisanym w tejże decyzji oraz inwentaryzacji powykonawczej. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni jako stronie postępowania P. H. M. -Z., która nie złożyła odwołania od tej decyzji. Wobec powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wniosku opisanego na wstępie. Natomiast przebudowa dachu w części nad budynkiem garażowym wykonana w miesiącach letnich 2000r. stanowi niewielką część całości dachu nad budynkiem zakładu przetwórstwa mięsnego i sprawa ta jest w trakcie postępowania administracyjnego."

W odwołaniu od tej decyzji H. M. -Z. zarzuciła, iż uzasadnienie decyzji rozmija się z prawdą i obiektywizmem. Podniosła także, iż już w swoim piśmie z [...].09.2000r. zwracała uwagę na fakt, iż inwestorzy wystąpili o otrzymanie stosownego pozwolenia, już po dokonaniu budowy i jej kompletnym zakończeniu.

Decyzją z dnia 17 maja 2002r, nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję prawidłowo, a "w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki pomieszczenia garażu, gdyż jak wynika z akt sprawy rzeczony obiekt został przyjęty do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (...). Nie jest zatem możliwe orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki w sytuacji legalnego w obliczu przepisów prawa użytkowania obiektów. Nadto należy stwierdzić, że roboty budowlane związane z przebudową dachu w części nad budynkiem garażowym wykonane w miesiącach letnich 2000r. wymagały decyzji pozwolenia na budowę, jednakże mając na uwadze wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 12.12.1996r., sygn. akt II SA/Wr 236/96 (...), nie zachodzi okoliczność do żądania nakazu rozbiórki. Nie można podzielić zarzutu podnoszonego przez stronę odwołującą, że budynek garażu nie został wymieniony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie "rozbudowy masarni oraz przebudowy kiosku gastronomicznego" wydanej przez Urząd Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...].07.1995r. Trzeba bowiem zauważyć, że powyższa decyzja udzielona została dla całego kompleksu obiektów masarni, w tym również garażu."

Nie zgadzając się z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2002r., nr [...] zaskarżyła ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie H. M. -Z. opisując szczegółowo w uzasadnieniu skargi historię rozbudowy masarni na działce nr [...] przy ul. [...] w S.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie.

Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 maja 2002r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza tak określonym zakresem kontroli Sądu leżą kwestie dotyczące prawidłowości wydania innych decyzji administracyjnych wydanych w odrębnych sprawach administracyjnych, o których pisze skarżąca w swojej skardze.

Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wnioski organów administracyjnych uznać należy za budzące wątpliwości, a wydane rozstrzygnięcia co najmniej za przedwczesne.

Po pierwsze wskazać należy, iż pismem z [...] czerwca 2000r. skarżąca poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w granicy z jej działką budynku niezgodnego z projektem architektonicznym przedłożonym właściwym władzom (niezgodność wysokości, powierzchni i kubatury budynku). W budynku tym "bez zezwolenia otwarto samowolnie Zakład Przetwórstwa Mięsnego "O." zamiast rzekomego budynku gospodarczego. (...) w 94 roku również niezgodnie z projektem dobudowano drugi ogromny budynek wzdłuż ulicy [...]." Tym samym zakres orzekania przez organy I i II instancji, które przyjęły, iż skarżąca wnosi wyłącznie o "doprowadzenie muru ogrodzeniowego między działkami nr [...] a nr [...] w S. do stanu pierwotnego przez zlikwidowanie pomieszczenia garażu i nadbudowy nad nim", nie odpowiada temu co skarżąca podniosła w swoim wniosku. Zakres wniosku skarżącej jest bowiem znacząco szerszy od zakresu, w którym orzekały oba organy administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Po drugie w swoim wniosku z dnia [...].06.2000r. skarżąca podała, iż mimo że dopiero toczy się postępowanie o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestorzy Z. Z. i M. B. prowadzą już roboty budowlane polegające na dobudowie klatki schodowej, przebudowie poddasza istniejącego zakładu przetwórstwa mięsa - co wiąże się z niedopuszczalnym podwyższeniem budynku niezgodnie stojącego w granicy z działką skarżącej. Na zawiadomienie o prowadzonych w kontekście samowoli budowlanej przez inwestorów robotach budowlanych, organ I instancji w ogóle nie zareagował, przeprowadzając oględziny dopiero po upływie trzech miesięcy od daty wniesienia zawiadomienia przez skarżącą. Co pozwoliło skarżącym na nie zgodne z prawem prowadzenie inwestycji bez pozwolenia na budowę i dopuszczając tym samym w zasadzie do jej ukończenia (na dzień oględzin). Stanowiło to swego rodzaju przyzwolenie ze strony organu nadzoru budowlanego na łamanie prawa przez inwestorów. Organy te winny, zwłaszcza w przedmiotowej sprawie, działać niezwłocznie, gdyż jak wynika z akt sprawy inwestorzy, iż wcześniej wielokrotnie naruszali prawo budowlane i obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne, a działając poprzez fakty dokonane doprowadzali następnie do legalizacji wybudowanych przez siebie obiektów budowlanych. Na taką postawę inwestorów organy nadzoru budowlanego winny być szczególnie wyczulone i niezwłocznie przeciwdziałać jakimkolwiek przejawom naruszenia prawa. Zaniechania w tym zakresie oznaczają, iż organy nadzoru budowlanego nie wykonują prawidłowo swoich funkcji, nie działając w sferze przyznanych im kompetencji, a tym samym naruszają zasady ogólne k.p.a. wynikające z art.6, art.7, art.8, art.12 oraz art.2 i art.7 Konstytucji RP.

Po trzecie z protokołu oględzin z dnia [...].09.2000r., wynika, iż inwestorzy bez pozwolenia na budowę w okresie letnim 2000r. wykonano, w budynku masarni na starym dachu jaskółkę i wstawiono 3 okna o wymiarach 0,9 m x 0,6 m, wykonano również zewnętrzną klatkę schodową od strony północnej budynku masarni. Sam inwestor M. B. przyznał także, iż w garażu wraz z pomieszczeniem nad nim wstawił okno o wymiarach ok. 1,8 m x 0,9 m. Działania te bez wątpienia zostały wykonane bez stosownych pozwoleń lub zawiadomień organów budowlanych. Podzielić także należy zarzut skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do powołania się przez organ odwoławczy na wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 12.12.1996r., sygn. akt II SA/Wr 236/96 wydany w innych okolicznościach faktycznych.

Fakt samowoli potwierdził również mgr inż. arch. J. C., który wykonał projekt obejmujący zaplecze sanitarno-higieniczne mające być realizowane przez inwestorów.

Po czwarte ze zwykłego porównania zdjęć wykonanych w trakcie oględzin i przedłożonych do protokołu przez Z. Z. (inwestorkę) przedstawiające poprzedni wygląd budynku masarni od strony północnej (ul. [...]) - przed dokonanymi zmianami, wynika jednoznacznie, iż zmiany takie były, zwłaszcza w środkowej części, gdzie nie tylko wybudowano klatkę schodową, lecz wyraźna jest zmiana konstrukcji dachu i wybudowanie (podwyższenie) ściany - w celu uzyskania odpowiednich pomieszczeń użytkowych.

Po piąte Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2001 r., nr [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki w zakresie objętym wnioskiem tj. "doprowadzenia muru ogrodzeniowego między działkami nr [...] a nr [...] w S. do stanu pierwotnego przez zlikwidowanie pomieszczenia garażu i nadbudowy nad nim" stwierdzając, że "w granicy między działkami nr [...] i [...] została usytuowana ściana szczytowa budynku garażu a wcześniej muru ogrodzeniowego o zróżnicowanej wysokości od 4,64 do 5,35 m w najwyższym punkcie czyli kalenicy. W takim kształcie budynek garażu został dołączony do kompleksu zabudowy wykonanej w roku 1995 od strony ul. [...] w S. na działce nr [...]. Obiekty te zostały objęte decyzją pozwolenie na użytkowanie "rozbudowy masarni oraz przebudowy kioski gastronomicznego" wydaną przez Urząd Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...] lipca 1995r., co miało legalizować istnienie tych obiektów w kształcie opisanym w tejże decyzji oraz inwentaryzacji powykonawczej. Jednak w protokole oględzin z [...].09.2000r. brak jest jakichkolwiek informacji co do wysokości ściany szczytowej budynku garażu a wcześniej muru ogrodzeniowego między działkami nr [...] i [...]. Nie wiadomo zatem czy wysokość ściany szczytowej w dniu oględzin odpowiada wysokości wskazanej przez organ I instancji - nie poczyniono w tym zakresie żadnych pomiarów. Nie wiadomo, także na podstawie czego organ I instancji ustalił rzekomo zatwierdzoną decyzją pozwolenie na użytkowanie wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...] lipca 1995r., wysokość ściany szczytowej garażu. W treści samej decyzji wysokość tego obiektu nie została określona, mowa jest tylko o powierzchni garażu - 19,38 m2. Decyzja ta nie wspomina także o żadnych załącznikach do niej, w których wysokość ta miała być zaznaczona. Przedstawiona w aktach sprawy kserokopia "Inwentaryzacji Powykonawczej Zakładu Przetwórstwa Mięsnego "O." w S. przy ul. [...]" sporządzona przez inż. K. K. -pomijając już fakt, iż nie jest oryginałem, nie może stanowić załącznika do decyzji z dnia [...] lipca 1995r., gdyż jak wspomniano decyzja nie wspomina o takim załączniku, a co więcej sama inwentaryzacja nie posiada jakichkolwiek urzędowych potwierdzeń, że została przyjęta przez właściwy do wydania pozwolenia na użytkowanie organ. Nawet gdyby odnieść się do danych zawartych we wspomnianej inwentaryzacji to wynika z nich, iż wysokość garażu jest zróżnicowana pomiędzy 3,95 m a 5,35 m a nie jak twierdzi organ od 4,64 do 5,35 m.

W protokole oględzin z [...].09.2000r. brak jest jakichkolwiek ustaleń co do stanu faktycznego w tym zakresie. Nie dokonano żadnych pomiarów, mimo że skarżąca już wówczas zwracała uwagę, iż w lipcu 2000r. budynek garażu został podniesiony o ok. 1 m. W konsekwencji organy administracyjne w swoich decyzjach nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącej, w żaden sposób ich nie zdezawuowały, nie przeprowadziły żadnych ustaleń faktycznych, a jedynie przytoczyły (i to w sposób wielce wątpliwy) zróżnicowaną wysokość ściany szczytowej garażu wynikającą z "inwentaryzacji" w ogóle nie porównując jej ze stanem faktycznym na dzień oględzin.

O wiarygodności przedstawionej "inwentaryzacji" świadczy również fakt, iż w dniu [...].10.2000r. Z. Z. i M. B. oświadczyli, iż w chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu masarni dach został wybudowany w sposób wyglądający obecnie, a różnice nie zostały wprowadzone do inwentaryzacji powykonawczej. Zatem zachodzi podejrzenie, iż właściwy organ administracyjny wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie opierał się na inwentaryzacji powykonawczej nie odpowiadającej stanowi faktycznemu.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne winny w sposób dokładny i rzetelny ustalić stan faktyczny i zakres dokonanych przez inwestorów działań bez stosownych pozwoleń i zawiadomień.

Podsumowując stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego (art.48 i 80-83 prawa budowlanego) i przepisów postępowania (m.in. 7, 77 i 107 ust.3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.