Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 98/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 5, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 25 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 50, art. 135, art. 145 par. pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi R. S. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), powoływanej także jako: "u.p.z.p." lub "ustawa"– utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 62 na działce nr 95.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli R.S. i Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w Ł., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na nieuznaniu za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, wspólnot mieszkaniowych przy ul. A oraz ul. B, a ponadto naruszenie art. 7 k.p.a polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak uzyskania uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu, zarządcą drogi - ul. A.

Następnie organ odwoławczy w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r. nr 164, poz.1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – wyjaśnił zasady ustalania warunków dla nowej zabudowy i stwierdził, że obszar analizowany wyznaczony został w pasie odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 22 m = 66 m). Odpowiada on zatem wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia i był wystarczający dla oceny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu, objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się również z części opisowej. Analizę przeprowadzono pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i objęto nią wszystkie działki zabudowane, znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. Przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w ww. przepisie, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową - jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich. Przy czym dla takiej oceny nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie.

Następnie Kolegium podkreśliło, że działką, przez pryzmat której organ ma dokonać oceny możliwości realizacji planowego zamierzenia, jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. Istniejąca na tych działkach zabudowa stanowi wyznacznik dla ustalenia wymagań dla zabudowy nowej, planowanej. W przedmiotowej sprawie oceną objęto łącznie 21 obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działkach w granicach obszaru analizowanego. Funkcje i cechy tej zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy. Powyższe stanowiło podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy. W decyzji organu I instancji sprecyzowano zarówno funkcję planowanych obiektów, jak również pozostałe ich cechy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W przypadku planowanej inwestycji linia zabudowy wyznaczona została w oparciu o przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako obowiązująca, będącą przedłużeniem linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr 96/3. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 95 ustalono w przedziale od 0,3 do 0,54 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono dla nowej zabudowy w przedziale od 9 m do 15,5 m. Ustalenia w zakresie omawianego parametru wypełniają zatem dyspozycję § 6 ust. 2 rozporządzenia, wielkości ustalone dla nowej zabudowy (minimalna i maksymalna) zawierają się bowiem w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizy, będąc przy tym bardzo zbliżone do wartości wynikających z zastosowania 20% tolerancji w stosunku do średniej z obszaru. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono dla nowej zabudowy w przedziale do 11 m do 14,5 m. W przypadku tego parametru analiza wykazała, iż w obszarze analizy występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od I do VII kondygnacji. Wysokość istniejącej zabudowy do okapu/attyki wynosi od 2,5 m do 23 m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się zatem w granicach wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego i pozostają w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy czym wartość maksymalna jest znacznie niższa niż wysokość najwyższego budynku z obszaru analizy - budynku wielorodzinnego na działce sąsiedniej nr 96/3. Geometrię dachu - stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia - ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (dach płaski, spadek połaci dachowych od 1° do 10°, wysokość kalenicy wysokość kalenicy od 11m do 14,5m). Wysokość kalenicy istniejącej zabudowy wynosi od 3,5 m do 8 m, przy czym wysokość gzymsów/attyki przy dachach płaskich (takich jak planowany) wynosi od 4 m do 23 m.

Organ II instancji dodał, że w przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji takiej jak planowana, czyli mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna). Okoliczność jednakże, iż funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest przeważającą na tym obszarze, pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia warunku kontynuacji funkcji, bowiem w granicach obszaru występuje też funkcja stricte taka jak wnioskowana - mieszkaniowa wielorodzinna. Natomiast wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jedynie jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże nie służy ono ustalaniu kręgu stron postępowania. Legitymacja stron w sprawach o ustalenie warunków zabudowy oceniana jest na zasadach określonych art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych a także art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. Jednakże, zdaniem Kolegium, w świetle uwarunkowań związanych z lokalizacją projektowanej inwestycji, oceny zakresu i kierunków jej oddziaływania oraz ewentualnych ograniczeń osób trzecich w sferze ich uprawnień, organ I instancji zasadnie ocenił, iż budowa planowanego budynku nie powoduje takiej uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z tą inwestycją. Powyższe w prawidłowy sposób wpłynęło na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie, do których organ I instancji zaliczył właścicieli i użytkowników wieczystych działek, graniczących z terenem inwestycji, działką nr 95, czyli działek nr 94/1, 96/3, 93 i 112/18. Stronom tym zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu. Dotyczy to także Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A (działka nr 96/3). Natomiast działka nr 164/2, na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. B nr 38/40, nie graniczy z terenem inwestycji, co przesądza, iż powołana tam wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr 95.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut, dotyczący braku uzyskania w toku postępowania uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej - ul. A . Odwołując się do art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ II instancji stwierdził, że o ile zmiana zagospodarowania terenu planowana jest do realizacji w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi publicznej, organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy dokonuje uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą tej drogi. Zatem fakt, iż teren wnioskowanej inwestycji, przylega do pasa drogowego drogi publicznej ul. A nr stanowił podstawę do uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji z zarządcą tej drogi. Mając to na uwadze, organ prowadzący postępowanie główne, przesłał projekt decyzji dla przedmiotowej inwestycji do uzgodnienia Prezydentowi Miasta Ł., który w tym przypadku działa przez wyodrębnioną jednostkę - Zarząd Dróg i Transportu w Ł. Jednakże zarządca drogi nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania projektu decyzji (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Doszło więc do tzw. "milczącego uzgodnienia". Uzgodnienie to jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia czy opinii.

Dodatkowo, mając na uwadze załączony do akt sprawy, skierowany do Prezydenta Miasta Ł., protest mieszkańców ulic: A i B, Kolegium, w oparciu o art. 9 k.p.a. podniosło, że granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności, określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi a realizowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń w zakresie normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty winny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględnione, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których organy samorządowe są w pełni suwerenne.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli R.S. oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy A w Ł., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., polegające na braku rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej budowy i zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z ww. przepisami. Jak podnieśli, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednostkowa zabudowa wielorodzinna, nie powinna stanowić dla kolejnych deweloperów uzasadnienia dla lokowania na tym terenie dalszej zabudowy wielorodzinnej.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez SKO oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez nieuznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za stronę postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. B nr 38/40 i niezawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu oraz niewzięcie pod uwagę problemów komunikacyjnych, które generować będzie projektowana inwestycja. Jak wskazali, ulica A już obecnie jest ulicą niemal zawsze "zakorkowaną". Jako ulica bez wylotu, skomunikowana wyłącznie z ulicą C stanowi jedyną możliwość włączenia do ruchu wszystkich nieruchomości, położnych wzdłuż tej ulicy. Zlokalizowane w sąsiedztwie urzędy oraz budynki wielorodzinne generują ruch, którego wielkość już obecnie przekracza przepustowość drogi. Zlokalizowanie zatem w tym terenie kolejnych budynków wielorodzinnych problem ten jedynie zaogni, doprowadzając do sytuacji zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców z uwagi choćby ma brak możliwości dojazdu karetki pogotowia czy wozów straży pożarnej. W konsekwencji zaś może doprowadzić do wywłaszczenia właścicieli nieruchomości położonych skrajnie, z uwagi na potrzebę zapewnienia właściwego dojazdu do pozostałych posesji.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...]., wydanym na rozprawie, dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania D.S., następczynię prawną H.T., zmarłego w dniu 18 grudnia 2008r., który był współwłaścicielem działki nr 94/1, położonej w przy ul. D nr 103.

Uczestniczka D.S. przyłączyła się do skargi.

Uczestnicy B.B. – P. i B. P. wnieśli o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych dla jej uzasadnienia.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec tego, iż naruszała ona prawo.

W pierwszej kolejności rozważania wymagała wszakże kwestia interesu prawnego R.S. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, wobec faktu, iż pozostaje on jedynie współwłaścicielem nieruchomości, sąsiadującej z terenem inwestycji (A) w związku z przysługującym mu prawem własności do lokalu, wyodrębnionego na tej nieruchomości. Co do zasady bowiem, interes członków Wspólnoty Mieszkaniowej gwarantowany jest przez tę Wspólnotę, reprezentowaną przez zarząd. Powszechnie przyjęty jest jednak pogląd, że także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10 i z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, dostępne w centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć bowiem swój własny interes prawny, podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego, który winien podlegać zbadaniu przez organ. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08 oraz z dnia 3 lutego 2012 r.,sygn. akt II OSK 2208/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uznanie przeto przez organy, że interes taki R.S. w niniejszej sprawie przysługuje, legitymowało go do wniesienia skargi (art. 50 p.p.s.a.). Nie zmienia to faktu, że żaden z organów kwestii wspomnianej nie rozważył, przyjmując a priori, że przymiot strony w niniejszej sprawie R.S. przysługuje.

Przechodząc natomiast do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy, uznać należy za prawidłowe. Jakkolwiek bowiem nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana, określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego.

Przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.

Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54 i z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 577/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. A towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące czy tym bardziej dominująca w obszarze analizowanym. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w powoływanym już wyżej, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie funkcja zabudowy terenu, została zatem zachowana, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna.

Teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Trafna jest zatem konkluzja organów, że brak było przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże wadliwie określono parametry tej zabudowy - tj. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w tym zakresie określone zasady, które gwarantować mają zachowanie ładu architektonicznego. W odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jej wskaźnik określony być winien na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1) Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust.2). Analiza wylicza natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym na 0,36. Decyzja parametr ten określa zaś na poziomie od 0,3 do 0,54. Analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej wielkości, trudno bowiem za takowe uznać rozważania autorki na temat oczekiwań wnioskodawcy w tym zakresie. Te same zastrzeżenia sformułować należy również w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Średnia dla tego paramentu, wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia w obszarze analizowanym wynosi 12,4 m z tolerancją 20 % - od 9,80 m do 14,69 m. W decyzji parametr ten określono natomiast na poziomie od 9 do 15,5 m, choć wielkości te, wbrew twierdzeniom organu, nie wynikają z analizy. To zaś, że pozostają doń "zbliżone", nie przekraczając wartości maksymalnych w obszarze analizowanym, nie jest wystarczające dla zastosowania regulacji, określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie została natomiast w analizie w ogóle określona. Wskazano jedynie wysokości budynków w obszarze analizowanym, w tym na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją, oraz oczekiwania inwestora w tym zakresie. Przepis § 7 rozporządzenia nakazuje natomiast wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość, występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust.4). Decyzja parametr ten określa na poziomie od 1 do 14,5 m, choć, jak wspomniano, analiza wielkości tej w ogóle nie precyzuje.

Nieprawidłowe, nie znajdujące oparcia w przepisach prawa, określenie wskazanych wyżej parametrów zabudowy, dyskwalifikuje zaś zaskarżoną decyzję, rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji.

Na marginesie też zwrócić należy uwagę na uczynione odręcznie adnotacje na projekcie decyzji o warunkach zabudowy, które modyfikują parametry zabudowy, nie wskazując kto modyfikacji tych dokonał. Nie jest zatem oczywiste czy projekt decyzji w całości sporządzony został przez osobę uprawnioną, w rozumieniu art. 60 ust. 4 ustawy. Nie jest także jasne w jakim kształcie projekt podlegał uzgodnieniom (a korekta dotyczy m.in. linii zabudowy). Wadliwość ta, jakkolwiek nie mająca rozstrzygającego dla sprawy znaczenia, winna być wyeliminowana podczas ponownie prowadzonego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego R.S. ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy, po sporządzeniu prawidłowej analizy urbanistycznej, dokonają właściwego, zgodnego z przepisami prawa określenia parametrów inwestycji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej, wskazać należy, że pozostają one bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Kwestię "dobrego sąsiedztwa" oraz zasadę "kontynuacji funkcji" szczegółowo omówiono powyższej, natomiast "przepustowość" czy parametry istniejącej drogi, z którą nieruchomość objęta inwestycją ma być skomunikowana, nie podlegają badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podnieść bowiem trzeba, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie pozytywnej decyzji wyłącznie od warunku skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Jakkolwiek zatem znaczne wzmożenia ruchu samochodowego w związku z projektowaną inwestycją na ulicy A nr wydaje się być niewątpliwe, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do kwestionowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ urbanistyczny nie posiada bowiem instrumentów prawnych, pozwalających na analizowanie zamierzenia inwestycyjnego pod tym względem.

Nietrafny jest także zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi. Pomijając już bowiem fakt, że w sprawie miał miejsce tzw. "milczący akcept" w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, organ wydający decyzję w niniejszej sprawie (Prezydent Miasta Ł.) jest jednocześnie zarządcą drogi (organem uzgadniającym), który działa przez powołane przez siebie jednostki organizacyjne (zarząd dróg). Stanowisko organu decyzyjnego jest zatem jednocześnie stanowiskiem organu uzgadniającego.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut pominięcia w postępowaniu określonych stron, w orzecznictwie wypracowane jest stanowisko, iż może on być skutecznie podniesiony wyłącznie przez podmiot w postępowaniu pominięty. Nie może go zatem skutecznie formułować strona w tym postępowaniu uczestnicząca. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013r., sygn.akt II OSK 2276/11, z dnia 16 maja 2012r., sygn.akt II OSK 371/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2013r., sygn.akt II SA/Ke 827/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

IB