Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 276/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 52, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 9 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją znak: [...], wydaną 12 października 2010r. ustalił na rzecz J. K. warunki zabudowy dla inwestycji: budowy obiektu usługowo - handlowego ( motel z zapleczem, salon wystawienniczy [...], stacja obsługi ASO [...]) na działkach Nr [...], [...], [...], [...] w B. w okolicy projektowanego węzła "[...]" autostradyA4 [...] wraz z:

- przyłączem wody z sieci w działce [...] przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- przyłączem kanalizacji sanitarnej do sieci w działce [...] przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- przyłączem energii elektrycznej z sieci w działce [...] przez działkę [...];

- przyłączem gazu z sieci w działce [...] przez działki [...], [...], [...], [...], [...];

- projektowanym zjazdem z drogi publicznej powiatowej " [...]" - dz. nr [...] przez działki [...], [...], [...], [...], [...];

- kilkoma zespołami miejsc parkingowych ( w sumie ok. 60 miejsc dla samochodów, zgodnie z prowadzoną działalnością firmy ASO [...]).

W podstawie prawnej organ powołał art. art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1- 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz.717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że ponieważ dla wskazanego we wniosku terenu Gmina Miasta nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu spełnia warunki określone w art. 52 ust.

2 powyższej ustawy.

Organ wskazał że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową

i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o których mowa w § 3 ust.1, zawierające cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji (§ 9 ust. rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, w/w (§ 9 ust. 3 rozporządzenia ).

Rozstrzygnięcie decyzji oparto na materiałach planistycznych, zawartych

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który utracił ważność, analizie przepisów szczególnych oraz wynikach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół przedmiotowych działek "obszaru analizowanego". Z przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskanych podczas prowadzenia postępowania dokumentów wynika, że warunki przewidziane treścią art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, konieczne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały spełnione. Objęte wnioskiem J. K. działki znajdują się przy drodze powiatowej, w pobliżu ul. [...], a w jej sąsiedztwie położone są działki zabudowane w sposób pozwalający uznać, że zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1, zamierzenie stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy usługowej. W terenie zabudowanym znajdują się więc inne działki posiadające dostęp do drogi publicznej. Przywołane wyżej wyniki analizy terenu przeprowadzonej przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów dają podstawę do przyjęcia, że - co do zasady – planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy usługowej. Teren inwestycji posiada "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 2 ustawy, bowiem działki inwestycji mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej (uzgodnienie Powiatowego Zarządu Dróg w B. znak: [...] z dnia 22 czerwca 2010r., utrzymane w mocy Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sygn. akt: [...] z dnia 18 sierpnia 2010r.) przez modernizowany zjazd z tej drogi (węzeł [...]),

w dowiązaniu do projektu budowy autostrady A-4 węzeł [...] - węzeł [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie działek inwestycji jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia, wypełniony jest zatem warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy. Jeżeli chodzi o spełnienie kolejnego warunku, przewidzianego treścią art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy, uzależniającego wydanie decyzji od tego, aby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust.1, to wskazać należy co następuje: odnośnie działek inwestycji - są to grunty rolne, a zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 19 grudnia 2008r.

o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , która weszła w życie

z dniem 1 stycznia 2009 r. , "Przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miast". Ponadto teren inwestycji posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze udzieloną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Bochni Nr XXX/34/92 z dnia

3 czerwca 1992r. ( Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr 4, poz.86 ), zgodnie z którym teren inwestycji znajdował się w obrysie o symbolu 1KE tj. odcinek miejski autostrady A-4 – zatem spełniony jest warunek art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi - spełniony jest zatem warunek art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy. Teren spełnia zatem warunki planistyczne określone

w art.61ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji opracował urbanista.

Burmistrz Miasta wskazał też, że ze względu na fakt. że projektowana inwestycja przylega do terenu projektowanej budowy autostrady A-4 decyzję wydano po uzyskaniu uzgodnieniu w tej sprawie od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych

i Autostrad - Oddział w K., która uzyskała decyzję Wojewody [...] z dnia 17 lipca 2009r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla " budowy autostrady A-4 węzeł [...] - węzeł [...] w km 436+000-479+ 000 ( 426+000-469+000-stary km) odcinek III w km 455+900-469+000 i odcinek IV w km 469+000-479+OOOWI" - (Postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znak: [...] z dnia 18 lutego 2010r.). Decyzję wydano po uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg w B. (Postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w B. znak: [...] z dnia 22.06.2010r., utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Sygn. akt: [...] z dnia 18 sierpnia 2010r. Decyzję wydano po uzyskaniu opinii z Inspektoratu Nadzoru Urządzeń w B. oraz [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych K. (postanowienie znak [...] z dnia 18 lutego 2010r.

Organ stwierdził nadto, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi, nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia dla zdrowia ludzi. Charakter inwestycji stanowiącej początek urbanizacji dotychczasowego zagospodarowania terenu rolnego, ma wpływ na krajobraz tej części miasta, podnosząc jego atrakcyjność dla następnych inwestorów.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. S., wnosząc w terminie odwołanie. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie narusza jej interes prawny gdyż w trakcie postępowania administracyjnego nie dokonano właściwej oceny obszaru oddziaływania obiektu budowlanego - budowa obiektu usługowo-handlowego jakim jest motel z zapleczem, salon wystawienniczy [...], stacja obsługi ASO [...], może w istotny sposób oddziaływać na sposób korzystania przez skarżącą z nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, w szczególności pozbawi dostępu do drogi publicznej a co za tym idzie pozbawi dostępu do mojej nieruchomości. Brak dostępu do tej nieruchomości spowoduje niemożność korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem i właściwościami. Ponadto budowa tak dużego obiektu budowlanego w sąsiedztwie jej nieruchomości spowoduje zwiększenie zanieczyszczenia powietrza oraz spowoduje nadmierny wzrost hałasu. Skarżąca powołała się też na treść art. 144 k.c., który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ) § 3 ust. 1 i 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

z 2003 r. Nr 164 póz. 1588) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zaznaczył, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 przywoływanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę "funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Zapisy wyżej przytoczonego rozporządzenia dają podstawę do ustalenia znaczenia użytego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy terminu "działka sąsiednia" dostępna z tej samej drogi publicznej. Analiza przepisu art. 61 ust.1 ustawy oraz przepisów przywoływanego wyżej rozporządzenia uprawnia do stwierdzenia, iż dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt

1 ustawy, "działką sąsiednią" dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania ( tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Następstwem prawidłowo sporządzonej analizy winno być wykazanie, iż projektowana inwestycja, obok pozostałych warunków statuowanych treścią art. 61 ust. 1 ustawy, spełnia również wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę "dobrego sąsiedztwa", gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących w analizowanym obszarze.

Z zalegającej w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, iż objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr: [...], [...], [...] usytuowane są w części miasta B. przez która ma przebiegać autostrada A-4 , przy drodze powiatowej "[...]". W obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół tych działek w sposób spełniający wymogi zawarte w przytoczonym wyżej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr: [...], [...], [...]) występuje również funkcja usługowo -wytwórcza (drukarnia "[...]" usytuowana na działce nr [...]) oraz funkcja usługowa (obiekt Miejskiej Oczyszczalni Ścieków zlokalizowany na działce nr [...]). Spełniony jest zatem warunek art. 61 ust.1 ustawy w zakresie kontynuacji "funkcji zabudowy" (rozumianej jako sposób użytkowania obiektów budowlanych), gdyż sposób użytkowania istniejących w sąsiedztwie działek obiektów o funkcja usługowej i wytwórczo -usługowej , będzie kontynuowany w planowanym , objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obiekcie usługowo - handlowym.

W obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia oznaczona numerem nr [...], dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest już zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy usługowo - handlowej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu , zgodnie

z brzmieniem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 3 przywoływanego już rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika zatem, iż na działkach nr [...], [...], [...] w B. możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie wnioskowanego obiektu usługowo - handlowego. W analizie w sposób szczegółowy zbadano istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania poddanego analizie terenu, a także cechy zabudowy i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, takie jak gabaryty oraz forma architektoniczna obiektów budowlanych. Określając gabaryty istniejącej zabudowy ustalono ilość kondygnacji naziemnych budynków znajdujących się obszarze analizowanym oraz wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych. Dokonując natomiast analizy formy architektonicznej obiektów budowlanych opisano geometrie dachów oraz kształt rzutu budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze. Te ustalenia doprowadziły następnie do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Objęte wnioskiem J. K. działki, posiadają zapewniony dostęp do drogi powiatowej "[...]" (oznaczonej nr ewid. [...]) przez działki nr [...], [..], [...] stanowiące rezerwę terenu pod węzeł autostrady A-4 – [...], poprzez modernizowany zjazd publiczny i projektowaną drogę wewnętrzną na działkach GDDKiA, stanowiących rezerwę pod węzeł "[...]", z której to drogi serwisowej - drogi wewnętrznej ma zostać zaplanowany zjazd na teren działek inwestycji. Teren inwestycji posiada więc "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy.

Jeżeli chodzi o spełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy, wskazać należy , iż teren inwestycji posiada dostęp do przebiegającej przez teren działek objętych wnioskiem linii energetycznej (15kV) [...]. Teren posiada możliwość zaopatrzenia w gaz z sieci średniego ciśnienia (Dn 63 mm) zlokalizowanego w B. na działce nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia i zapewnienia MPWiK w B. o możliwości podłączenia objętego wnioskiem obiektu handlowo - usługowego do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, "Enion" Zakładu Energetycznego - Oddział w T. o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej o mocy przyłączeniowej 500kW, Karpackiego Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. o istnieniu możliwości przyłączenia projektowanego obiektu. Istniejące uzbrojenie terenu uznać więc należy za wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Co do spełnienia kolejnego, przewidzianego treścią art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy warunku, uzależniającego wydanie decyzji od tego aby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; wskazane zostało, iż teren działek objętych wnioskiem, posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Bochni Nr 111/34/92 z dnia 3 czerwca 1992r. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr 4, póz. 86).

W planie tym teren inwestycji obejmował obrys o symbolu "1KE" i był to teren przeznaczony pod autostradę. Ponadto objęte wnioskiem działki położone są

w granicach administracyjnych miasta B., w konsekwencji czego, niezależnie od powyższego, nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W dniu 1 stycznia 2009 r. wszedł bowiem w życie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657), którym dodano nowy art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie z tym przepisem, do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów tej ustawy.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, aby wnioskowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy). Reasumując uznać zatem należy, iż w analizowany przypadku spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Projekt przedmiotowej decyzji, zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzony został osobę wpisana na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...].

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja Burmistrza Miasta B. wydana została po uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg w B. (postanowienie z dnia 22 czerwca 2010), Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z dnia 18 lutego 2010r.) oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (postanowienie z dnia 18 lutego 2010r.).

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że w pkt 7 zaskarżonej decyzji -"Ochrona interesów osób trzecich", w sposób jednoznaczny sformułowano wiążący na kolejnym etapie postępowania zapis stwierdzający, iż "planowana inwestycja winna być planowana i realizowana tak, by nie powodowała utrudnień ani ograniczeń dla osób trzecich, a w szczególności nie utrudniała dostępu do drogi publicznej (...)". Odwołująca winna mieć bowiem świadomość, iż ustalenie warunków zabudowy jest niejako etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości

w decyzji o warunkach zabudowy daje dopiero inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą Prawo budowlane zostaną spełnione. Jak wynika z powyższego, realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. W tym samym punkcie kwestionowanej przez B. S. decyzji z dnia 12 października 2010r. zawarto również zapis: "należy zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie".

Kolegium podkreśliło też, że z mocy art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia

3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, póz. 1227) decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia musiała być poprzedzona decyzją

o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka, określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu usługowo - handlowego na działkach nr : [...], [...], [...], [...] w B., wydana została przez Burmistrza Miasta 27 lipca 2009 r. (znak: [...]). To właśnie w tej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, w szczególności w projekcie budowlanym. W postępowaniu zakończonym wyżej opisaną decyzją analizowano "zwiększenie zanieczyszczenia powietrza oraz emisji hałasu" zarówno w fazie budowy objętej wnioskiem inwestycji jak i jej eksploatacji. Reasumując, kwestia oddziaływania wnioskowanej inwestycji na środowisko rozstrzygnięta z ostała ostatecznie wyżej przywołaną decyzją Burmistrza Miasta określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, wydaną 27 lipca 2009r. Z dokumentacji załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy wynika, że odwołująca nie kwestionowała ustaleń i wymagań dotyczących ochrony środowiska zawartych w tej decyzji.

B. S. wniosła w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa i jej interesu prawnego, polegającymi miedzy innymi na wydaniu decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wniosku, sprzeczność wewnętrzną decyzji, polegająca na rozbieżności w treści pisemnej decyzji i jej integralnego załącznika graficznego, naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, polegającą na tym, że skarżąca nie została zawiadomiona o wszystkich czynnościach podjętych w sprawie w sposób zgodny z kodeksem postępowania administracyjnego. Nadto jej zdaniem naruszenia prawa miały polegać na wadliwym ustaleniem stron postępowania skutkującym tym, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, naruszeniem zasad skutecznego i prawidłowego zawiadamiania stron postępowania, a w tym o postanowieniach i decyzjach wydanych w toku niniejszego postępowania. B. S. zarzuciła też naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowania przestrzennym polegające na ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji gdy żadna działka sąsiednia do planowanego terenu inwestycji nie jest zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy, a istniejąca zabudowa sąsiednia jest zabudowa jednorodzinną, zagrodową, jak również na ustaleniu warunków zabudowy, które skutkować będą pozbawieniem właścicieli sąsiednich działek dostępu do nich. Podniosła też zarzut naruszenia przepisów szczegółowych ochrony środowiska w zakresie zanieczyszczenia powietrza i nadmiernego hałasu.

W uzupełnieniu skargi B. S. podniosła szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie błędnej analizy funkcji zabudowy i przyjęcie, że usługowo-handlowy charakter planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację funkcji nieruchomości w obszarze analizowanym, podczas gdy działka nr [...], na której znajduje się drukarnia, oraz działka nr [...], na której znajduje się oczyszczalnia ścieków, nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji i nie mogą tym samym stanowić punktu odniesienia;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie zbyt szerokich granic obszaru analizowanego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia przez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki znacznie przekraczającej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu niezgodnie ze średnim wskazaniem tej wielkości dla obszaru analizowanego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy w taki sposób, że nie stanowi ona przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że teren inwestycji posiada projektowane uzbrojenie, podczas gdy przyłącze kanalizacji sanitarnej do sieci ma przebiegać przez nieistniejącą działkę nr [...];

- przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w postępowaniu znak [...], prowadzonym przez Burmistrza Miasta w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie brały udziału niektóre osoby, będące stronami postępowania.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na niezapewnieniu wszystkim stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu. Miało to polegać na niedoręczeniu pism w sprawie J. G., będącej stroną postępowania, a także na nieustaleniu następców prawnych zmarłego S. Z..

W oparciu o powyższe zarzuty B. S. sprecyzowała swoje żądania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte były tego rodzaju naruszeniami przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, że należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust.

1 u.p.z.p. , wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej

i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest istnienie bądź projektowanie uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony również wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., przy czym przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie

w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej" , przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie

w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze – winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je wskazując (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza, że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie

w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne),

w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna

z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust.

1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa

o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia

w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie wymogi, wynikające z powyższych przepisów, nie zostały spełnione przez organy administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzję oparto na wadliwie sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, nie pozwalającej na jednoznaczne stwierdzenie, czy zostały zrealizowane wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wątpliwość budzi wyznaczenie obszaru analizowanego o rozpiętości wielokrotnie przekraczającej odległość, wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wskazuje co prawda w sposób wyraźny wyłącznie minimalną odległość granic obszaru analizowanego, jednak nie sposób przyjąć, by odległość maksymalna mogła być przez organ wyznaczana w sposób całkowicie dowolny. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób tendencyjny, rozciągając go tak dalece, aby wewnątrz znalazły się jakiekolwiek działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego wytłumaczenia, z jakich przyczyn wyznaczono granice obszaru analizowanego w tak znacznej odległości od terenu inwestycji.

Ponadto, w wynikach analizy (załącznik nr 2 do decyzji z dnia 12 października 2010r., k. 438) organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa obiektu Miejskiej Oczyszczalni Ścieków. Tymczasem z załącznika nr 1 do decyzji (graficzne przedstawienie wyników analizy, k. 437) wynika jedynie, że

w obszarze analizowanym znalazł się "teren miejskiej oczyszczalni ścieków". Nie zostało na tej mapie uwidocznione, aby na owym terenie znajdowały się jakiekolwiek budynki o funkcji usługowej. Co więcej, z analizy nie wynika, aby istniejąca oczyszczalnia ścieków była dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja.

W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w obszarze analizowanym istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wskazano, teren oczyszczalni ścieków nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej, nadto nie zostało stwierdzone, aby na tym terenie i jednocześnie w granicach obszaru analizowanego znajdowały się obiekty, pozwalające na uznanie, iż jest on "zabudowany". Organ powoływał się także na fakt istnienia w obszarze analizowanym drukarni, a zatem obiektu o funkcji usługowo-wytwórczej. Jednakże uwzględnienie go przy ustalaniu, czy będzie mieć miejsce kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu uznać trzeba za przedwczesne z uwagi na wadliwie wyznaczony obszar analizy.

Kolejną kwestią, którą należy wskazać, jest nieprawidłowość w określeniu nazwy planowanej inwestycji w zakresie wskazanych w niej działek. Decyzja organu pierwszej instancji obejmowała między innymi przyłącze wody z sieci w działce [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tymczasem już pismem z dnia 18 sierpnia 2008r. (k. 127 akt organu administracji) strona postępowania – S. P. – zawiadomiła organ pierwszej instancji, że działka [...] w B. postała w wyniku decyzji Burmistrza z dnia 24 marca 2000r. o podziale działki nr [...]. Decyzja podziałowa została jednak uchylona decyzją tegoż organu z dnia 5 stycznia 2008r., znak [...], która stała się ostateczna z dniem 20 marca 2008r. (k. 129 akt organu pierwszej instancji). Organ nie odniósł się w żaden sposób do tej informacji, zaś w decyzji z dnia 12 października 2010r. nadal wymieniona była działka [...], zatem działka, która nie istniała.

Oprócz nieprawidłowości, powstałych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, należy zwrócić także uwagę na wady samej decyzji. Zostały

w niej zamieszczone warunku i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu). Większość z nich nie odpowiada wymogom stanowczości i konkretności, wynikającym z szeroko przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawowy parametr wskazano: budynek usługowo-handlowy o powierzchni do 4800 m2, nie określając jednocześnie powierzchni minimalnej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono do 60 %, bez określenia wskaźnika minimalnego. Szerokość elewacji frontowej została ustalona do 107 m, również bez określenia szerokości minimalnej. Podobnie – bez ustalenia minimalnej wartości – określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 13m.

Należy też zwrócić uwagę na wadliwe określenie linii zabudowy. Przede wszystkim została ona ustalona jako nieprzekraczalna, a nie jako obowiązująca linia zabudowy, co – jak omówione zostało wyżej – nie znajduje podstaw prawnych i nie jest dopuszczalne. Nadto określono ją jako nieprzekraczalną linię zabudowy (minimalną odległość obiektów budowlanych) od krawędzi jezdni autostrady A-4,

w tym również łącznicy, wynoszącą 50m. Określenie parametrów inwestycji w relacji do innego wskaźnika, obecnie niesprecyzowanego, nie może być uznane za prawidłowe. W tym wypadku odniesiono linię zabudowy do krawędzi jezdni autostrady A-4, która w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie została jeszcze zrealizowana. Takie ustalenie linii zabudowy jest niekonkretne i niestanowcze, ponieważ wobec braku krawędzi jezdni autostrady, nie wiadomo także, gdzie ma przebiegać linia zabudowy. Konsekwencją tego uchybienia było nie oznaczenie linii zabudowy na załączniku graficznym do decyzji. Niedopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy w taki sposób, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Dostosowanie parametrów, określanych w decyzji o warunkach zabudowy, do zaplanowanej

i realizowanej autostrady A-4 możliwe jest na podstawie wnikliwych ustaleń co do dokładnego jej przebiegu. Organ administracji publicznej posiada możliwość skorzystania z dokumentacji projektowej autostrady, a następnie takiego ustalenia – za pomocą konkretnych wartości oraz przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji – linii zabudowy, aby zachowała ona wymaganą odległość od krawędzi jezdni autostrady.

Sąd dostrzegł też, że w dniu 4 października 2010r. - na osiem dni przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji - inwestor dokonał kolejnej już korekty złożonego wniosku. Dotyczyła ona zastąpienia ustalenia "zjazd z drogi publicznej powiatowej [...]..." ustaleniem "zjazd z drogi publicznej powiatowej [...] dz. [...] przez działki: [...], [...], [...], [...] wraz z budową zjazdu wyposażonego w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów zjeżdżających z drogi powiatowej 1424K [...] i wyjeżdżających na tę drogę".

Korekta ta została uwzględniona w nazwie inwestycji, zamieszczonej

w decyzji z dnia 12 października 2010r. jedynie częściowo. W nazwie tej wskazane zostało "z: (...) projektowanym zjazdem z drogi publicznej powiatowej [...] – dz. nr [...] przez działki [...], [...], [...], [...]". Natomiast w rozstrzygnięciu decyzji ustalono w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji : "dostęp do drogi powiatowej [...] (dz. [...]) przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...]...". Z powyższego wynika, że nazwa inwestycji, wskazana w decyzji, nie jest zgodna z ostatecznym kształtem wniosku inwestora. Korekta wniosku została co prawda uwzględniona

w ustaleniach decyzji, jednakże powoduje to, że decyzja o warunkach zabudowy jest wewnętrznie sprzeczna.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była szeregiem tak istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego, wpływających na jej treść, iż nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie, utrzymujące w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta, błędy te powieliło, a nadto przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zasadne było uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.]

Powyższe oznacza, że zasadne były zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczące przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia

3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazać trzeba, że nie mógł być on rozpoznany w niniejszej sprawie oraz nie mógł mieć wpływu na jej wynik. Skarżąca podnosiła, że wydano decyzję

o warunkach zabudowy, podczas gdy w postępowaniu znak [...], prowadzonym przez Burmistrza Miasta w sprawie wydania decyzji

o uwarunkowaniach środowiskowych nie brały udziału niektóre osoby, będące stronami postępowania. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie mieści się w granicach sprawy

o wydanie decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Wady takiego postępowania nie mogą zatem bezpośrednio wpływać na wynik sprawy, toczącej się w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. O ile decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pozostaje – jako ostateczna – w obrocie prawnym, jej potencjalna wadliwość nie może być podstawą do uchylenia decyzji, dotyczącej warunków zabudowy. Na marginesie należy natomiast zaznaczyć, że obie decyzje są powiązane ze sobą w taki sposób, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w oparciu o decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dopiero zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogłoby stwarzać samodzielną podstawę do wyeliminowania

z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie wszystkim stronom należy doręczyć wydaną decyzję administracyjną; w tym zakresie doprecyzowanie zasady czynnego udziału stron zostało zawarte w art. 109 § 1 k.p.a. Obowiązek ustalania (aktualizowania) kręgu stron postępowania spoczywa na organach administracyjnych obu instancji, podobnie jak obowiązek doręczenia decyzji.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. W przypadku postępowania, którego przedmiotem jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, stronami postępowania mogą być nie tylko właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości, objętej samym zamierzeniem inwestycyjnym, ale także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w myśl art. 10 k.p.a.

Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów uproszczonych z rejestru gruntów, w ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [...] w B. figurował S. Z., syn P. i K. (k. 9, k. 82 akt organu pierwszej instancji), zaś jako współwłaścicielka działki nr [...] w B. figurowała J. G. (k. 16, k. 62 akt organu administracji). Właściciele obu wymienionych działek posiadali przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ponieważ miała ona być realizowana bezpośrednio na tych działkach. Zgodnie z wnioskiem i wydaną na jego podstawie decyzją, ustalającą warunki zabudowy, przez działki te miały być budowane przyłącza wody oraz kanalizacji sanitarnej.

Znajdujące się w aktach sprawy potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie pism, doręczanych stronom wskazują, że korespondencja kierowana do S. Z. była zwracana przez pocztę z relacją "adresat nie żyje" (k. 60, k. 104), natomiast korespondencja kierowana na adres J. G. została zwrócona bez podpisu odbiorcy ani jakiejkolwiek innej adnotacji, mogącej świadczyć o tym, że przesyłkę doręczono (k. 45, k. 368).

Na wykazie stron (k. 39, k. 100) J. G. figuruje pod poz. 1, z adnotacją odręczną o kodzie pocztowym i z adresem, pod który wysyłano korespondencję. Natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia (potwierdzona za zgodność z oryginałem) wykazu zmian w danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...], [...], [...] oraz [...] (k. 281). Wśród wymienionych współwłaścicieli tej działki brak nazwiska J. G.. Właścicielami działki, zgodnie z wykazem, są T. U., J. B., H. C., M. G., J. G., J. G., J. G., M. G., P. G., W. G., J. K. i G. P.. W miejsce zmarłego J. G. organ pierwszej instancji uznał za strony spadkobierców – A. G. i P. G., wskazanych w oświadczeniu B. G. (k. 380).

Natomiast przy nazwisku S. Z. (poz. 16) znajduje się słabo czytelna adnotacja: "S. B. L., [...]...". W aktach sprawy znajduje się także potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2009r., sygn. akt [...] (k. 272). Zgodnie z treścią postanowienia, spadek po S. M. Z. nabyli: B. J. L., M. A. F., J. B. W., L. P. N., M. M. K., J. B. T.

i B. S. N.. W aktach znajduje się też kopia odręcznego spisu spadkobierców po S. Z.. Figuruje na niej nazwisko B. N. z naniesioną ołówkiem adnotacją "w miejsce L. P. N." (k. 273). Z akt nie wynika natomiast, na jakiej podstawie organ administracji publicznej uznał za stronę B. N. oraz z jakiej przyczyny ma on występować w sprawie "w miejsce L. P. N.". Dalsza korespondencja w sprawie, kierowana do L. N., została zwrócona przez pocztę, jednakże bez podpisu odbiorcy i bez żadnej adnotacji, mogącej potwierdzać doręczenie pism (k. 369). Organ traktował natomiast B. N. jako następcę prawnego L. N., co wynika z treści dalszych pism (k. 394). Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie zostało to następstwo prawne ustalone.

Z powyższego wynika, że zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia prawa do czynnego udziału w sprawie J. G. oraz braku ustalenia następców prawnych S. Z. są nieuzasadnione. Natomiast organy administracji publicznej naruszyły art. 10 i art. 28 k.p.a., nie dokumentując, na jakiej podstawie uznały B. N. za następcę prawnego L. P. N., jednego ze spadkobierców S. Z.. Rzeczą organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie w taki sposób, aby fakt następstwa prawnego mógł zostać zweryfikowany na podstawie akt sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej będą obowiązane zastosować się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. W pierwszym rzędzie winny one przeprowadzić analizę urbanistyczno- architektoniczną w sposób, odpowiadający wymogom przepisów u.p.z.p. i rozporządzania wykonawczego. W razie ustalania warunków zabudowy, organy muszą zwrócić uwagę, aby zawierały one wszystkie niezbędne elementy, a rozstrzygnięcia w tym zakresie winny być stanowcze i konkretne, decyzja nie może też zawierać wewnętrznych sprzeczności. Wszystkie przesłanki, warunkujące zgodnie z przepisami u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy, należy ustalić w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Wydanie decyzji powinno być też poprzedzone wnikliwym postępowaniem, obejmującym również ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i poparcie tych ustaleń dokumentami, zgromadzonymi w aktach sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny jak w punkcie

I. wyroku, biorąc za podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień. W punkcie II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.