Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 736/02
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2003-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 200
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Teza: Deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ dotyczy w sprawach niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - art. 200 - wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali; natomiast co do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego - decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny.

TEZY

Deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ dotyczy w sprawach niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - art. 200 - wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali; natomiast co do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego - decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale (...) sprawy ze skargi Zakładów Przemysłu Wełnianego "9 M." Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 10 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia 29 listopada 2001 r. (...); (...)


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 kwietnia 1993 r., podjętą na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ w brzmieniu ustalonym treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ oraz art. 236 par. 1 Kc, Wojewoda Ł. stwierdził nabycie przez Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." Spółka Akcyjna Skarbu Państwa w Ł., jako następcę prawnego Zakładów Przemysłu Wełnianego "9 M." w Ł., z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. T. 6 i K. 177-181, oznaczonego jako działki: nr 90/1 o pow. 4.454 m2, 90/2 o pow. 40.327 m2, 90/3 o pow. 1.329 m2, 91 o pow. 6.060 m2 i 140 o pow. 762 m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Decyzją z dnia 14 października 1999 r. Wojewoda Ł. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. T. 6, oznaczonej jako działka nr 90/5 o pow. 50.198 m2.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2000 r., skierowanym do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W., Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że działki oznaczone numerami: 90/1, 90/2, 90/3 i 91 o łącznej pow. 52.170 m2 wchodzą obecnie w skład działek: 90/4 o pow. 1.972 m2 i 90/5 o pow. 50.198 m2.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ł. z dnia 5 kwietnia 1993 r. dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Przemysłu Wełnianego "9 M." S.A. w Ł. w części objętej działką nr 90/5 o pow. 50.198 m2 /powstałą z działek o numerach: 90/2, 90/3 i części działki nr 90/1, a także nieważność tejże decyzji w części objętej działką nr 140 o pow. 762 m2.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał się na to, że działki nr 90/5 i 140 stały się z mocy prawa, tj. z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Ł., co wynika z ostatecznych decyzji Wojewody Ł. z dnia 14 października 1999 r. Oznacza to, że organ wojewódzki był niewłaściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia 5 kwietnia 1993 r. w części dotyczącej działek nr 90/5 i 140.

Decyzja z dnia 29 listopada 2001 r., podjętą na podstawie art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt 5, art. 200 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ oraz art. 236 par. 1 Kodeksu cywilnego. Zarząd Miasta Ł. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." z siedzibą w Ł.:

1/ prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Ł., położonego w Ł. przy ul. T. 6, oznaczonego w ewidencji gruntów w obrębie geodezyjnym S - 09 jako działka nr 90/5 o powierzchni 50198 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. - Ś. w Ł. w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest KW nr 111218.

Prawo użytkowania wieczystego ustalono się na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, zaś opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego ustalono w wysokości 117.450 zł, stanowiącej 3 procent ceny gruntu wyszacowanej na podstawie jego wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego,

2/ odpłatnie za kwotę 4.085.000 zł - własności budynków i innych budowli usytuowanych na gruncie opisanym w punkcie 1.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. przy ul. T. 6, następca prawny Zakładów Przemysłu Wełnianego "9 M." w Ł., wystąpiły do Zarządu Miasta Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. T. 6, leżącego w obrębie geodezyjnym S-09, oznaczonego jako działka nr 90/5 o powierzchni 50.198 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. - Ś. w Ł. w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest KW nr 111218 oraz własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Właścicielem z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości jest Gmina Ł. Stwierdził to Wojewoda Ł. w decyzji z dnia 14.10.1999 r. Nabycie przez Gminę Ł. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowego gruntu spowodowało, że Zarząd Miasta Ł. stał się organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku w oparciu o przepisy art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/.

Po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji ustalono, że Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." w Ł. posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. w swoim zarządzie grunt przy ul. T. 6 w Ł., oznaczony jako działka nr 90/5. Za dowody sprawowania zarządu przyjęto zgodnie z par. 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 120 ze zm./ decyzję (...) Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. - Ś. z dnia 24 listopada 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd gruntu położonego w Ł. przy ul. T. 6, oznaczonego jako działka nr 90 i decyzje (...) wyżej wymienionego organu administracji z dnia 24 listopada 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd gruntu położonego w Ł. przy ul. K. 179/181, oznaczonego jako działka nr 90, dla Zakładów Przemysłu Wełnianego im. "9 M." w Ł.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 1 października 2001 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Jerzego Z., ustalono wartość gruntu w wysokości 3.915.000 zł i opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3 procent ceny gruntu, tj. 117.450 zł oraz wartość obiektów budowlanych stanowiących majątek Gminy Ł. w wysokości 4085000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." S.A. w Ł. wniosły o zmianę powyższej decyzji w pkt 1 poprzez ustalenie niższej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz o zmianę decyzji w pkt 2 poprzez stwierdzenie, iż nabycie własności budynków i budowli nastąpiło z mocy prawa nieodpłatnie.

Zarzucono, że skarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisu art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Z przepisu tego wynika, iż wierzytelności gminy z tytułu nabycia przez użytkownika wieczystego własności budynków, innych urządzeń i lokali wygasają z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa. W przypadku ZPW "9 M." S.A. przekształcenie to nastąpiło już 21.02.1992 r.

Decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa praw rzeczowych wskazanych powyżej jest decyzją deklaratoryjną, w związku z czym wywołuje skutki ex tunc, czyli od momentu powstania prawa /5 grudnia 1990 r./. Wierzytelność Gminy Ł. w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego, którego następcą prawnym jest skarżąca, istniała więc jedynie do dnia 21.02.1992 r. Po tym dniu Gmina nie może domagać się zapłaty za przekazanie Zakładom własności budynków i budowli położonych na gruntach przekazanych im w użytkowanie wieczyste.

Taki stan faktyczny i prawny istniał już w chwili wydania poprzedniej decyzji uwłaszczeniowej. Dnia 5 kwietnia 1993 r. Wojewoda Ł. wydał z naruszeniem przepisów o właściwości decyzję, w której stwierdził nabycie z mocy prawa praw objętych zaskarżoną decyzją. Już wtedy organ ten stwierdził, iż nabycie własności powinno nastąpić nieodpłatnie. Ustaleń takiego stanu prawnego organ wydający decyzję dokonał na podstawie norm zawartych w art. 2 ustawy z dnia 7.10.1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/. Należy przyjąć, iż obowiązujący obecnie art. 200 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest odpowiednikiem tegoż przepisu. W związku z powyższym ustalenie w zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej odpłatności z tytułu nabycia własności jest niedopuszczalne.

Ponadto, zaskarżona decyzja wydana została niezgodnie z wnioskiem skarżącej.

Dodano, iż obowiązująca wcześniej decyzja Wojewody Ł. stwierdzająca nabycie praw będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, wywołała określone i nieodwracalne skutki prawne. Prawa objęte tą decyzją wpisane zostały do księgi wieczystej. Jedna z działek znajdująca się w użytkowaniu wieczystym Zakładów została sprzedana Gminie Ł. na prawach pierwokupu. Potwierdzenie nabytych praw decyzją administracyjną spowodowało także możliwość zawarcia ugody bankowej i późniejsze pozyskanie przez spółkę inwestora strategicznego. Wszystkie te działania podejmowane były w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz zastanego porządku prawnego. Od czasu wydania unieważnionej obecnie decyzji status prawny skarżącej nie zmienił się, nie ma więc podstaw, by teraz obciążać ja nieuzasadnionymi kosztami nabycia nieruchomości.

ZPW "9 M." S.A. nie mogą ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracyjnych, a w szczególności nieprzestrzegania przez nie przepisów prawa.

Wydając zaskarżoną decyzję organy administracyjne naruszyły także normy zawarte w art. 7 i art. 8 Kpa, bowiem Zarząd Miasta nie dość, iż złamał przepisy prawa, to ponadto zadziałał sprzecznie z uzasadnionym interesem społecznym. ZPW "9 M." S. A. jest bowiem jedynym jeszcze funkcjonującym w Ł. przedsiębiorstwem zajmującym się produkcją materiałów wełnianych, zatrudniającym ok. 200 osób. Konieczność zapłaty przez spółkę żądanej w decyzji kwoty ponad czterech milionów złotych doprowadziłoby zakład do upadłości, co spowodowałoby zwolnienie wszystkich pracowników. W dobie powszechnie panującej recesji byłaby to dla społeczności łódzkiej wielka strata.

Skarżąca wskazała także na zbyt wysoką opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Stwierdzono, iż wycena rzeczoznawcy dokonana na potrzeby niniejszej decyzji oraz ustalona na tej podstawie opłata roczna nie uwzględniła faktu, iż większość budynków znajdująca się na terenie zakładu objęta została ochrona konserwatorską, co znacznie zmniejsza wartość rynkową, nieruchomości. Wskazana wysokość opłaty jest kilkakrotnie wyższa niż opłata ustalona na podstawie poprzednio obowiązującej decyzji.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 1 października 2001 r. została określona wartość nieruchomości na kwotę łączną 8 mln zł, w tym wartość gruntu 3.915.000 i wartość budynków 4.085.000 zł. W decyzji uwłaszczeniowej z dnia 29 listopada 2001 r. ustalono opłatę roczną w wysokości 3 procent wartości gruntu, gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. teren nieruchomości przeznaczony jest pod działalność przemysłową.

W piśmie z dnia 20 marca 2002 r. pełnomocnik strony odwołującej się przyznał, że dotychczas obiekty budowlane nie zostały wpisane do rejestru zabytków, ale znajdują się na terenach objętych w planie zagospodarowania przestrzennego ochroną konserwatorska. W sprawie jest bezsporne, że Gmina Ł. z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa właścicielką spornej nieruchomości. Potwierdził to Wojewoda Ł. decyzją z dnia 14 października 1999 r. Obecnie nie można powoływać się na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 1993 r., bowiem nie ma jej w obrocie prawnym.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego ZPW "9 M." S.A. w Ł. wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniesiono, że art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali wygasają z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa lub przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego w jednoosobową spółkę gminy.

W dniu 21.02.1992 r. aktem notarialnym dokonano przekształcenia Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Wobec powyższego spełniona została przesłanka powodująca wygaśnięcie wierzytelności wobec skarżącej.

Nie ulega wątpliwości, iż decyzja Zarządu Miasta Ł. z 29 listopada 2001 r. jest decyzją deklaratoryjną, gdyż nabycie określonych w niej praw nastąpiło z mocy ustawy już w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżąca nie mogła jedynie dysponować nabytym prawem do czasu potwierdzenia uprawnień prawomocną decyzją administracyjną. Organ wydający decyzję uwłaszczeniową mógł orzec o odpłatnym przekazaniu własności nieruchomości budynkowych jedynie do dnia przekształcenia uwłaszczanego podmiotu, czyli do dnia 21.02.1992 r. W tym bowiem momencie podmiot, któremu przysługuje prawo do wierzytelności, stałby się właścicielem rzeczy obciążonej. Po dacie przekształcenia organy wydające decyzje nie mogły już żądać zapłaty za oddanie na własność budynków i urządzeń znajdujących się na przekazywanym terenie, gdyż wierzytelności z tego tytułu przestały istnieć.

Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 lipca 1997 r. /I CKN 85/97 - nie publ./. W uzasadnieniu tegoż postanowienia SN stwierdził, iż "Skarb Państwa jest jeden, a tylko różne są stationes fisci, stąd wygaśnięcie wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie z chwilą nastąpienia zdarzeń w tym przepisie /art. 200 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ określonych w stosunku do przedsiębiorstw państwowych nie nasuwa wątpliwości".

Z przyczyn od skarżącej spółki niezależnych, stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego posiadanych gruntów oraz przekazanie własności budynków nastąpiło po dziesięciu latach od dnia ustanowienia przedmiotowych praw mocą ustawy. Fakt ten nie może w żaden sposób pogarszać sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej. Nie ulega wątpliwości, iż w ciągu tych dziesięciu lat wystąpiły przesłanki uniemożliwiające ustanowienie przez organ uwłaszczający obowiązku zapłaty za nabycie własności budynków i innych urządzeń.

Utrzymanie więc w mocy decyzji ustalającej opłatę z tego tytułu w wysokości 4.085.000 zł przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było niezgodne z prawem.

Skarżące Zakłady wspomniały, że Wojewoda Ł. w dniu 5 kwietnia 1993 r. wydał decyzję, której przedmiot był tożsamy z zaskarżonymi decyzjami. W decyzji tej nieodpłatnie przekazano znajdujące się na gruntach budynki i urządzenia, powołując się na normę prawną zawartą w art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 17.08.2000 r. stwierdził jednakże nieważność powyższej decyzji z powodu naruszenia przepisów o właściwości. Nie zmienia to jednak faktu, iż już wówczas wystąpiły przesłanki, które nakazały organowi wydającemu decyzję uwłaszczeniową nieodpłatne przekazanie budynków i urządzeń skarżącej spółce.

Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy, strona skarżąca zauważyła, iż cena nabycia przedmiotowych budynków ustalona została w sposób nieprawidłowy. Jak bowiem wynika z norm zawartych w art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy, na poczet ceny nabycia własności (...) zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali.

Z uzasadnienia decyzji Zarządu Miasta Ł. z 29 listopada 2001 r. wynika zaś, iż cena nabycia ustalona została jedynie w oparciu o operat szacunkowy z dnia 1.10.2001 sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Z treści tegoż uzasadnienia wynika, iż dodatkowe, wynikające z ustawy rozliczenia, zostały całkowicie pominięte. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie ustosunkowało się do wskazanego zarzutu.

Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów dotyczących wyceny przedmiotowych nieruchomości. Budynki takie praktycznie nie mają zbytu ze względu na znaczne utrudnienia i ograniczenia dotyczące ich konserwacji i remontowania. Dlatego też wartości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego są nieadekwatne do rzeczywistości i nie można na ich podstawie obliczać wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a także ceny nabycia własności budynków. Przy wycenie nie wzięto bowiem pod uwagę, iż większość budynków objęta została ochroną konserwatorską, co w sposób znaczący zmniejsza ich wartość rynkową.

Utrzymanie w mocy decyzji uwłaszczeniowej z 29 listopada 2001 r. sprzeczne było również z art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż ustalone zgodnie z art. 72 ust. 2 i 3 pkt 5 opłaty z tytułu użytkowania wieczystego obniża się o 50 procent, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków, przy czym właściwy organ może za zgodą, odpowiednio wojewody, albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę.

Z informacji uzyskanej od Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Ł. wynika, iż obiekty znajdujące się w posiadaniu Zakładów znajdują się w ewidencji konserwatorskiej.

Fakt ten powoduje, iż budynki te chronione są zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Ł. oraz ustawą o ochronie dóbr kultury, co powoduje, iż ich rynkowa wartość jest niska.

Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o ochronie dóbr kultury, obiekty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania są zabytkami. Należą one do obiektów, których charakter zabytkowy jest oczywisty, choć nie zostały jeszcze wpisane do rejestru zabytków. Z pisma z dnia 18 marca 2002 r. wynika jasno, iż wszelkie działania inwestycyjno-remontowe na powyższych obiektach wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków już w fazie koncepcji. Oznacza to, iż w niniejszym przypadku znajduje zastosowanie art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury, z którego wynika, iż właściwy wojewódzki konserwator zabytków może wstrzymać wszelkie czynności podjęte bez zachowania przepisów art. 27 cytowanej ustawy i nakazać przywrócenie zabytku lub jego otoczenia do poprzedniego stanu, na koszt osoby, która naruszyła te przepisy, jeżeli istnieją podstawy do wpisu danego obiektu do rejestru zabytków.

Wynika z tego jednoznacznie, iż budowle znajdujące się w posiadaniu Zakładów "9 M." S.A. powinny być traktowane na równi z obiektami wpisanymi do rejestru zabytków.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie powinna zostać zastosowana 50 procent bonifikata w opłacie z tytułu użytkowania wieczystego, wynikająca z treści art. 73 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 107 Kpa. Z przepisu tego wynika bowiem, iż decyzja administracyjna powinna powoływać się na podstawy prawne jej wydania oraz zawierać uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia.

Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów Kpa /art. 138/, lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, ale ma również obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania. Ponadto, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera praktycznie uzasadnienia prawnego. Stan faktyczny został w decyzji przedstawiony w sposób wystarczający, organ odwoławczy pominął jednakże całkowicie zarzuty zawarte w odwołaniu i odnoszące się do naruszenia prawa przez organ I instancji. Nie może bowiem służyć za uzasadnienie stwierdzenie, iż skarżąca spółka powołała się na decyzję administracyjną, nieistniejącą w obrocie prawnym, jako na jedyną podstawę swych twierdzeń. Z całym naciskiem zauważyć należy, iż wskazana przez skarżącą decyzja uwłaszczeniowa z 1993 r. powołana została jedynie jako przykład prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie można twierdzić, iż skarżąca domagała się jedynie powtórzenia rozstrzygnięć zawartych w nieistniejącej decyzji.

Art. 7 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek stania na straży praworządności oraz załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło wskazane wyżej zasady orzekając niezgodnie z prawem oraz nie biorąc pod uwagę sytuacji ekonomicznej i gospodarczej skarżącej spółki. Należy bowiem zauważyć, iż Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." S.A. są jednymi z ostatnich zakładów tej branży w mieście, które kiedyś słynęło z przemysłu włókienniczego. Posiadają długą tradycję oraz zatrudniają około 200 osób. Panująca na rynku recesja spowodowała, iż Spółka ma w tej chwili duże kłopoty finansowe. Konieczność zapłaty wskazanej w decyzji ceny za nabycie nieruchomości spowodować może upadłość Zakładów oraz likwidację miejsc pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Zakładów Przemysłu Wełnianego "9 M." w Ł., pochodzącego z 7 sierpnia 1991 r. /ponowionego w dniu 16 marca 2001 r. przez następcę prawnego tychże Zakładów/ o uwłaszczenie nieruchomościami położonymi m.in. przy ul. T. 6 w Ł. nie zostało zakończone do dnia 31 grudnia 1997 r., wobec tego stosownie do treści przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - winno być prowadzone według przepisów tej ustawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że proces uwłaszczenia dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, to jest w dniu 5 grudnia 1990 r., legitymowały się tytułem prawnym zarządu do gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/. Te podmioty z tym dniem z mocy prawa nabywały prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruncie. Przedmiotem uwłaszczenia mogły być również grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność związku międzygminnego i pozostawały w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej.

Decydujące znaczenie dla procesu uwłaszczenia ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r.

Data 5 grudnia 1990 r. wyznacza przy tym nie tylko podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntu, ale i organ właściwy do orzekania w przedmiocie uwłaszczenia. W zależności bowiem od tego, czyją własność stanowiły nieruchomości objęte uwłaszczeniem - Skarbu Państwa lub gminy - decyzje stwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, wydają wojewodowie lub zarządy gmin. Są to, co do samego powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzje o charakterze deklaratoryjnym i jedynie potwierdzają to, co nastąpiło z mocy prawa.

Decyzje te mają jednak również po części charakter decyzji konstytutywnych, ale odnosi się to wyłącznie do określenia warunków powstałego już z mocy prawa użytkowania wieczystego i sposobu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego, w zależności od tego, z czyich środków obiekty te powstały /ze środków własnych dotychczasowego zarządcy gruntu - państwowej lub komunalnej osoby prawnej - lub jego poprzednika prawnego czy z innych środków/. Oznacza to, że przekształcenia państwowych lub komunalnych osób prawnych dokonane po tym terminie nie stanowią przeszkody do wydania decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego i własności obiektów budowlanych na nim znajdujących się przez państwową lub komunalną osobę prawną, będącą w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządcą gruntu Skarbu Państwa lub gminy.

Nie ma żadnych racji, które przemawiałyby za stanowiskiem, że z powodu uchylenia ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /art. 241 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ sprawa uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, co do istoty uwłaszczenia i zasad orzekania w tych sprawach, została inaczej uregulowana w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący przepisem przejściowym, stosuje się do nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy spraw stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sposób sformułowania tego przepisu wyraźnie świadczy o tym, że jakkolwiek stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków /innych urządzeń/ następuje na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest to stwierdzenie praw nabytych z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzenie nabycia tych praw jest więc jedynie potwierdzeniem w drodze decyzji deklaratoryjnej prawa, które ukształtował sam przepis prawny, według stanu z dnia 5 grudnia 1990 r. Odnosi się to zarówno do podmiotu, który nabył prawo użytkowania wieczystego, jak i do właściciela gruntu, na którym prawo to powstało.

Decyzja organu I instancji /wbrew twierdzeniu zawartemu w początkowej części uzasadnienia skargi/ prawidłowo wskazała jako podmiot, którego dotyczy uwłaszczenie. Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." w Ł., a nie Zakłady Przemysłu Wełnianego "9 M." S.A. z siedzibą w Ł. Wynika to z podniesionej wyżej okoliczności, że data 5 grudnia 1990 r. wyznacza m.in. podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntu.

Co do podstawowego zarzutu podniesionego zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak też w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentować można 2 poglądy:

Po pierwsze - skoro przekształcenie Zakładów w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa nastąpiło w dniu 21 lutego 1992 r., to w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był spełniony warunek, o jakim mowa w uchylonym już przepisie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/, jak też w art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Okoliczności te winny uzasadniać, właśnie z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej, stwierdzenie odpłatnego nabycia własności.

Zdarzenie, które nastąpiło w dniu 21 lutego 1992 r. /wyżej opisane przekształcenie/ może natomiast stanowić podstawę zgłoszenia żądania przez stronę skarżącą wydania decyzji w trybie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa stwierdzającej wygaśnięcie spornej wierzytelności z uwagi na uzasadniony interes strony.

Po drugie - można też prezentować pogląd, iż deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego i własności budynków, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, w sprawach nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - art. 200 tego aktu - ograniczony jest wyłącznie do kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali; natomiast co do określenia warunków powstałego z mocy prawa, użytkowania, wieczystego i sposobu nabycia własności budynków innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego - decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za poglądem zaprezentowanym w stanowisku drugim. Za jego słusznością przemawia również i to, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 uchylonej już ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ wygasają zobowiązania jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, powstałych z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych do dnia wejścia w życie ustawy (...). Skoro zatem do przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego doszło przed dniem 24 grudnia 1992 r. /jak w sprawie niniejszej/ zachodziła podstawa do nieodpłatnego nabycia przez uprawniony podmiot, treścią decyzji uwłaszczeniowej, własności budynków, innych urządzeń i lokali. Jak to wyżej podniesiono nie ma żadnych racji, które przemawiałyby za stanowiskiem, że z powodu uchylenia ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /art. 241 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ sprawa uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, co do istoty uwłaszczenia i zasad orzekania w tych sprawach, została inaczej uregulowana w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sposób sformułowania tego przepisu wyraźnie świadczy o tym, że jakkolwiek stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków /innych urządzeń/ następuje na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest to stwierdzenie praw nabytych z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wszystkie te okoliczności doprowadzić musza do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Powyższe powoduje, że Sąd zwolniony jest z obowiązku wnikliwego ustosunkowywania się do zarzutów podniesionych w skardze z tzw. ostrożności procesowej.

Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że nie sposób nie podzielić poglądu wyrażonego w skardze, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów dotyczących wyceny przedmiotowych nieruchomości. Akta sprawy nie zawierają szacunku, na podstawie którego ustalono wysokość opłat, nie wiadomo, czy do podstawy tegoż szacunku przyjęto stan budynków i urządzeń na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz czy ustalono ich wartość na dzień wydania decyzji. Również organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu zawyżenia wyceny przedmiotowego gruntu, na podstawie której to kwoty ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

Sąd nie podziela natomiast wyrażonego w skardze poglądu o wystąpieniu przesłanki do obniżenia o 50 procent opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Po myśli art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /t.j. Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm./ ochronie prawnej przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami":

1/ wpisane do rejestru zabytków,

2/ wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek, z wyjątkiem materiałów wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, którego ochronę regulują odrębne przepisy,

3/ inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty, o ile nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

Ponieważ art. 73 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza możliwość obniżenia należnej opłaty tylko w stosunku do tych dóbr kultury, które zostały wpisane do rejestru zabytków, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tej części.

Z powyższych względów, z mocy art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA - pkt 2 wyroku.