Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 215/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28 , 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B.N. i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących B.N. i J.N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. , po raz kolejny rozpoznając wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , złożony w dniu 8 października 2002r., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym z parkingami i infrastrukturą techniczną w K. przy ul. L. w K. na działce nr 1 , obr. [...]."

Decyzja ta została wydana na podstawie regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Z odwołaniem od powyższego rozstrzygnięcia wystąpili T.D. , a także B.N. i J.N. , zastępowani przez radcę prawnego M.Z.

T.D. zarzucił min., że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, a korzystać ma jedynie z prowizorycznego dojazdu przez teren PKP. Ze względu na szerokość tej działki (dzierżawionej od PKP) zachodzi wątpliwość odnośnie możliwości wykorzystania tego terenu na drogę dojazdową.

Odwołujący podniósł także zastrzeżenia odnoszące się do możliwości korzystania przy realizacji przedmiotowej inwestycji z ulic L. i W. , jako dróg dostawczych materiały budowlane.

Zarzucono także organowi I instancji nie wykonanie zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia [...].11.2008r.

Nadto odwołujący nie zgadzał się również ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja nie spowoduje uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich.

B.N. i J.N. w swoim odwołaniu zarzucili organowi I instancji naruszenie następujących przepisów przy wydaniu zaskarżonej decyzji:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla określenia warunków zabudowy,

- § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez błędne określenie nazwy inwestycji jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym w sytuacji, gdy inwestycja kwalifikuje się jako budynek mieszkalny wielorodzinny, co znajduje potwierdzenie w przedłożonej koncepcji zabudowy, w której klatka schodowa jest doprowadzona po poziomu strychu, warunkach przyłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej (pismo z dnia 19.01.2009r.),

- art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez dopuszczenie realizacji zabudowy, która nie jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną w rozumieniu przytoczonego przepisu,

- ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez obejście norm tam zawartych, polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania w trybie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w sytuacji, gdy teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a planowane zamierzenie nie spełniłoby wymogów stawianych na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588),

-art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r.. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisów art. 39, art. 42, art. 44 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r., nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) poprzez wydanie decyzji opartej na przepisach ostatniej z przywołanych ustaw w sytuacji, nie istnieją przepisy szczególne umożliwiające stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami, co skutkuje uznaniowością i dowolnością wydawanej decyzji,

- art.7 i art.32 Konstytucji RP poprzez brak określenia ustawowych i wykonawczych kryteriów, które zobowiązany jest uwzględnić organ administracji przy orzekaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r., nr 80, poz. 717 z późn. zm. ),

- art.42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r. (nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez niewłaściwe określenie warunków w zakresie dostawy wody i odprowadzenia ścieków,

- art.41 ust. 2 pkt 3 i art.42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie określenie przebiegu przyłącza kablowego planowanej inwestycji,

- ustawy z dnia 3 października 2008r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz.1227 z późn. zm.) poprzez nie rozważenie ważności (aktualności) opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 13.02.2006r.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 39, art. 42, art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i 3, art. 67 ust.1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone rozstrzygniecie w mocy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu B.N. i J.N. w ocenie Kolegium, brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych wykazanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożony został w dniu 8 października 2002r., co skutkowało wszczęciem postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści pierwotnie sformułowanego podania wynikało iż, przedmiotem żądania wnioskodawcy było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Zabudowa M4, szeregowa (cztery segmenty), dwa poziomy + poddasze o powierzchni mieszkalnej 1200 m2, na działce nr 1 obr. [...], a pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r.. Nr 80, poz. 717), żądanie rozpoznania sprawy w trybie uprzednio obowiązującej ustawy zostało podtrzymane w piśmie z dnia 6 marca 2009r. (k. [...] akt adm.) oraz sprecyzowane w piśmie z dnia 17 lutego 2009r. (k. [...] akt adm.) w ten sposób, że wnioskodawca ostatecznie wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Zabudowa szeregowa jednorodzinna, dwa budynki dwukondygnacyjne (parter + piętro) z poddaszem, z parkingami i infrastrukturą techniczną w K. przy ul. L. w K. , na działce nr 1 , obr. [...] ."

Organ odwoławczy stwierdził, iż od dnia złożenia wniosku, postępowanie dotyczy tożsamej sprawy administracyjnej, której rozpoznanie - w świetle przepisu art.85 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - winno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 26.11.2008r., sygn. akt II GSK 510/08, publ. LEK nr 477246), dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa, materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium brak było podstaw dla uwzględnienia ogólnie sformułowanego zarzutu w zakresie naruszenia przez wydaną decyzję ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności jej przepisu art. 85 w zw. z przepisami art. 39, art. 42, art. 44 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez obejście norm tam zawartych, polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania w trybie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, nie posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie spełniania wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzez brak przepisów szczególnych umożliwiających stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami, co skutkuje uznaniowością i dowolnością wydawanej decyzji.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przy orzekaniu przepisów art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, podnosząc, iż organy administracji nie są powołane do weryfikacji zasadności, czy celowości obowiązywania przepisów o określonej treści, czy ich zgodności z ustawą zasadniczą.

Jako nie znajdujący uzasadnienia oceniono także zarzut naruszenia przez wydaną decyzję przepisu § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne określenie nazwy inwestycji jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym w sytuacji, gdy - w ocenie odwołujących - inwestycja kwalifikuje się jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jak również art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn, zm.) poprzez dopuszczenie realizacji zabudowy, która nie jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną w rozumieniu przytoczonego przepisu. Organ I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanych wyżej przepisów, gdyż przepisy wymienionego rozporządzenia znajdą zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji ewentualnego przygotowania projektu architektoniczno - budowlanego inwestycji, po ostatecznym zakończeniu niniejszego postępowania, możliwe będzie dokonanie oceny przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy ewentualnie zaprojektowana zabudowa mieści się w kategorii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w rozumieniu przywołanego przepisu, czy też kwalifikowana winna być jako zabudowa wielorodzinna, co skutkować będzie brakiem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena opisanej kwestii może nastąpić w ramach kompetencji przyznanych organom administracji techniczno - budowlanej, a nie organom powołanym do orzekania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jako niezasadny uznano również zarzut naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu poprzez niewłaściwe określenie warunków w zakresie dostawy wody i odprowadzenia ścieków.

Podniesiono, iż znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 29 grudnia 2008r., ważne do 29 grudnia 2010r., wskazuje na aktualny stan sieci wodnej i kanalizacyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również prowadzone prace związane z rozbudową tych sieci. W pkt 5 lit. a/ tiret drugie załącznika nr 1 do wydanej, decyzji wskazano szczegółowo, że warunkiem realizacji planowanej inwestycji jest budowa sieci wodno - kanalizacyjnej w nawiązaniu do wodociągu miejskiego ø 100 mm oraz miejskiego kanału sanitarnego ø 30 cm w ul. W. wzdłuż drogi dojazdowej do działki nr 1 , ustanowionej z kierunku ul. W. oraz wzdłuż układu drogowego planowanego po terenie działki nr 1 , do wysokości umożliwiających wykonanie bezpośrednich przyłączy do poszczególnych budynków.

Kolegium odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nie rozważenie ważności (aktualności) opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 13.02.2006r. stwierdziło, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodziła konieczność uzgadniania projektu decyzji z organami, którym przysługiwały kompetencje przejęte przez nowo powołany organ administracji - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tym samym brak było potrzeby rozważania tego, czy zachowały ważność zezwolenia i inne decyzje, o których mowa w przepisie art.167 ust. 2 w/w ustawy z dnia 3 października 2008r., gdyż wydane uprzednio opinie zachowały aktualność.

W ocenie organu odwoławczego nie mógł odnieść skutku zarzut wadliwości wydanej decyzji z tych przyczyn, że nie istnieją przepisy szczególne umożliwiające stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami, co skutkuje uznaniowością i dowolnością wydawanej decyzji. W wydanym rozstrzygnięciu wprost wskazano przepisy szczególne, w świetle których oceniana była możliwość realizacji inwestycji, a to m.in. ustawy prawo ochrony środowiska, o ochronie gruntów uch i leśnych, o ochronie przyrody, o drogach publicznych, o odpadach.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się B.N. i J.N. , reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M.Z , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaskarżyli opisaną decyzję w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, a to przepisów art. 28, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, a w szczególności art.7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów art. 40 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 2 pkt 3 i art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, póz. 139 z późn. zm.).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podnieśli, iż w prowadzonym postępowaniu nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, bowiem strona – Z.L. zmarł, a organ administracji nie zawiadomił o trwającym postępowaniu następców prawnych zamarłego, tj. R.L. i M.L. , co skutkować winno przyjęciem, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucili także, iż Kolegium rozpoznało wyłącznie odwołania skarżących, a nie rozpoznało odwołania wniesionego przez inną stronę postępowania – T.D.

Powołując się na regulację przepisu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą") oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania, skarżący wskazali, iż decyzja w wydawana w II instancji winna zostać przygotowana przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, a brak podstaw do przyjęcia, iż referent biorący udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym takimi uprawnieniami dysponuje.

Następnie zarzucono organowi II instancji niezrozumienie istoty zarzutu dotyczącego regulacji przepisu art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która sprowadza się do tego, iż przepis ów rodzi negatywne konsekwencje prawne w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu prowadzonym na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy. W szczególności skarżący podnieśli, iż brak jest w istocie przepisów szczególnych, które wprost stanowiłyby podstawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co czyni wydawaną decyzję uznaniową, a postanowienie Wojewody o zgodności z prawem projektowanych warunków zabudowy stanowi czystą fikcję prawną. W konsekwencji zarzucili, iż opisana sytuacja skutkuje dualizmem w odmiennym traktowaniu stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym oraz tych, które prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja administracyjna wydawana przy uwzględnieniu regulacji przepisu art. art.85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza przepisy art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Podnieśli kolejno, iż wbrew treści wniosku i zgromadzonych dowodów, w szczególności oświadczeń dostawców tzw. mediów, planowane przedsięwzięcie jest tego rodzaju, iż kwalifikuje się jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a zapisy wydanej decyzji uzasadniają przyjęcie, iż będzie realizowana taka właśnie zabudowa. Przywołane okoliczności uzasadniają przyjęcie, iż działania inwestora stanowią próbę ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej z zamiarem późniejszego przekształcenia obiektu w budynek mieszkalny wielorodzinny.

W ocenie skarżących w wydanej decyzji bezpodstawnie przyjęto spełnienie warunku dostawy wody i odbioru ścieków, a rozstrzygnięcie decyzji we wskazywanym zakresie, kwalifikuje się jako stwierdzenie nie zobowiązujące inwestora do wykonania tych mediów, a nie warunek. Zarzucili, iż z pisma MPWiK z dnia 28.01.2008r. wynika, iż w planie wieloletnim nie jest przewidziana budowa sieci wodno - kanalizacyjnej w tym terenie, co skutkuje tym, że decyzja narusza przepis art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zarzucili również, iż decyzja nie określa warunków w zakresie wykonania, a w szczególności przebiegu przyłącza kablowego nn. do planowanej inwestycji. Przy czym wskazali, iż Kolegium wbrew zarzutom odwołania skoncentrowało się na przebiegu przyłączy z planowanej stacji TRAFO do złączy na projektowanych budynkach, podczas gdy przedmiotem zarzutu był brak wyznaczenia przebiegu linii kablowej nn. od stacji TRAFO do linii kablowej 15 kV relacji stacja transformatorowa nr [...]. Brak w tym zakresie skutkuje bowiem tym, iż nie wiadomo, czy opisana linia kablowa nie będzie przebiegać przez nieruchomość skarżących.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę powyższy przepis jak również art. 10 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. organy I i II instancji - decyzje swoje kierowały do inwestora oraz podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nieruchomości z nimi graniczącymi.

Wśród tych osób znajdował się również Z.L. , jako współwłaściciel działki o nr ewidencyjnym 2 . W konsekwencji uznania Z.L. za stronę postępowania, kierowano do niego całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym decyzje wydane przez organy obu instancji. Jak wynika z informacji zawartej w treści skargi sporządzonej przez radcę prawnego M.Z. strona postępowania – Z.L. zmarł, a jago następcami prawnymi są R.L. i M.L. Niestety nie wskazana została data zgonu, ani też nie przedstawiono żadnego dowodu (np. odpisu skróconego aktu zgonu) na powyższą okoliczność. Zasygnalizowano jedynie, iż w "prowadzonym równolegle na wniosek spółki [...] Społki z o.o. (...) postępowaniu (...) Panowie R.L. i M.L. zaliczeni zostali do kręgu stron postępowania". Również w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji o śmierci strony – Z.L. , ani tym bardziej dokumentów ten fakt potwierdzających. Tym niemniej informacja pochodzi od radcy prawnego, a zatem należy ją potraktować jako wiarygodną, a przynajmniej prawdopodobną. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że osoba najbliższa dla zmarłego – żona I.L. nie poinformowała organu prowadzącego postępowanie w przedmiotowej sprawie o śmierci męża, a co więcej odbierała całą korespondencję kierowaną do męża (w tym zarówno decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2009r., jak i decyzję SKO z dnia [...] listopada 2009r.) zobowiązując się tym samym do jej oddania adresatowi tj. mężowi Z.L. . Trudno przyjąć, iż ktoś odbierałby korespondencję i zobowiązywałby się do jej oddania osobie zmarłej, gdyż jest to niemożliwe. Niewątpliwie okoliczności te muszą być zweryfikowane i zbadane przez organy administracyjne orzekające w sprawie, gdyż wiążą się z przesłanką art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu pełnomocnika strony skarżącej, iż okoliczność ta stanowi "rażące naruszenie prawa", a więc przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania.

Nie można przyznać racji SKO w K. , które w odpowiedzi na skargę wywodzi, iż z uwagi na brak wiedzy o zgonie strony oraz fakt stałego podejmowania korespondencji za Z.L. przez jego żonę, nie można organom administracyjnym przypisać wadliwego stosowania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile okoliczność ta sprawia, iż nie można przypisać "winy" organom administracyjnym w tym, że korespondencję w prawie kierowały do Z.L. , gdyż nikt ich nie poinformował o zgodnie adresata, to jednak fakt ten obiektywnie wpływa na wadliwość postępowania administracyjnego.

W konsekwencji z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w postępowaniu brali udział wszyscy następcy prawni Z.L. , mimo, że przysługiwałby im przymiot strony w niniejszej sprawie.

Organy administracji winny więc w pierwszej kolejności ustalić fakt i datę śmierci Z.L. oraz krąg jego następców prawnych, aby ten sposób zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Brak bowiem udziału w postępowaniu spadkobierców Z.L. wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 roku III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, A. Kabat, Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Powyższy przepis nakazuje Sądowi uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28).

Jak wskazano wyżej, strona toczącego się postępowania I.L. nie zawiadomiła organów administracyjnych prowadzących przedmiotowe postępowanie administracyjne o fakcie śmierci swojego męża Z.L. . Zachodzi zatem uzasadnione prawdopodobieństwo, że osoby obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, nie wykonały tego obowiązku naruszając tym samym art. 22 ust.2 ustawy z dnia 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2005r. Dz.U. nr 240, poz.2027 z późn. zm.). O fakcie tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (jak też organ I Instancji) powinny zawiadomić organ prowadzący ewidencję gruntów celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do osób, które nie wykonały ciążącego na nich z mocy ustawy obowiązku oraz ewentualnego zastosowania art.48 ust.1 pkt 5 cyt. ustawy o ukaraniu grzywną tych osób.

Ponadto orzekające w sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły na czym polega interes prawny uznanej za stronę postępowania J.N. , czym naruszyły art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. J.N. w dniu 7 kwietnia 2009r. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu M.Z. do reprezentowania jej w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z akt administracyjnych SKO w K. rozpoznało odwołanie wniesione przez w/w pełnomocnika w imieniu m.in. J.N. . Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można w żaden sposób zweryfikować legitymacji tej strony do udziału w tym postępowaniu, zwłaszcza, iż J.N. nie figuruje w znajdujących się w aktach sprawy wypisach ewidencji gruntów obejmujących właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiednich. Legitymację strony należy oceniać na podstawie kryteriów określonych art. 28 k.p.a., tj. posiadanie interesu prawnego. Komentatorzy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo Becka, Warszawa 2005r.) a więc ustawy stanowiącej regulację prawną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zajmują stanowisko, że organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (vide str. 416-417 ww. Komentarza).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za celowe dodatkowe wyjaśnienie przez organy administracyjne legitymacji J.N. do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Jak wskazano wyżej poza udzielonym pełnomocnictwem w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów (wypisów z ewidencji gruntów, odpisów z księgi wieczystej itp.) potwierdzających interes prawny J.N. do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako strony. Jednocześnie podkreślić należy, iż organy administracyjne nie wezwały pełnomocnika r.pr. M.Z. do wykazania interesu prawnego J.N. w uczestnictwie w przedmiotowym postępowaniu w niniejszej sprawie. Okoliczność ta jest nie tylko ważna dla stwierdzenia czy J.N. służy status strony w postępowaniu administracyjnym, ale w konsekwencji czy odwołanie pochodziło od strony postępowania, a więc czy w ogóle mogło być ono rozpatrywane przez SKO w K.

W skardze podniesiono również, że w zaskarżonej decyzji SKO rozpatrzyło jedynie odwołanie B.N. i J.N. , a zupełnie pominęło odwołanie wniesione przez uczestnika postępowania administracyjnego – T.D. Organ administracyjny podjął starania by konwalidować swój błąd wydając w dniu [...] lutego 2010r. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] listopada 2009r., uzasadniając to tym, iż w sposób oczywiście omyłkowy (błąd komputerowy) nie wymieniono w treści zaskarżonej decyzji odwołującego T.D. . Podniesiono, iż argumentacja odwołania w/w została uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, iż organ II instancji zobligowany jest do podjęcia stosownych czynności, mających na celu nadanie prawidłowego biegu odwołaniu. Nie podjęcie tych czynności i pominięcie odwołania T.D. stanowi naruszenie art. 7, 8, 15, 127 § 1 k.p.a. Uchybienie to nie mogło zostać konwalidowane poprzez wydanie postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów T.D. W takiej sytuacji nie może być mowy o oczywistej omyłce pisarskiej.

Zawarty w skardze zarzut wskazujący, iż decyzja wydawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze winna zostać sporządzona przez osobę posiadająca uprawnienia, o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 ustawy, należy ocenić jako bezpodstawny. Organ odwoławczy orzekając w oparciu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadził jakichkolwiek zmian w treści rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydenta Miasta K. Mając na uwadze powtórzenie wszelkich warunków określonych uprzednio przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, potrzeba przygotowania projektu przez osobę z takimi uprawnieniami nie znajduje uzasadnienia. Zarzut skarżących w tym zakresie byłby zasadny o tyle, o ile organ II instancji wydałby decyzję reformatoryjną na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim bowiem wypadku dochodziłoby do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, które przy uwzględnieniu regulacji przepisu art. 40 ust. 2 ustawy powinny zostać przygotowane przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne.

Uchylenie decyzji powoduje, że zbędna jest merytoryczna ocena pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze. Nie jest bowiem rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Wskazać jedynie należy, iż organy administracyjne powinny jednoznacznie i jednolicie określić przedmiot inwestycji (przedmiot wniosku). Tymczasem organ I instancji pisze o inwestycji pn.: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym z parkingami i infrastrukturą techniczną w K. przy ul.L. na działce nr 1 obr.[...]", a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyjmuje, że ostatecznie inwestor określił inwestycję jako: "zabudowa szeregowa jednorodzinna, dwa budynki dwukondygnacyjne (parter + piętro) z poddaszem, z parkingami i infrastrukturą techniczną w K. przy ul. L. w K. , na działce nr 1 , obr. [...]." Organy powinny także zawrzeć jednoznaczne zapisy wykluczające niejasności, umożliwiające przyjęcie, że poddasze może stanowić samodzielny lokal mieszkalny (poddasze użytkowe, a nie mieszkalne lub poddasze mieszkalne bez możliwości wydzielenia samodzielnego lokalu mieszkalnego).

Wreszcie wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej zawartym w skardze, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (a obecnie decyzja ustalająca warunki zabudowy) jest typową decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową.

Sąd, pomimo twierdzeń pełnomocnika skarżących, nie dopatrzył się także niezgodności art.85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art.7 i art.32 Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wobec istnienia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania, oraz uwzględnić wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylona decyzja SKO nie może być wykonana, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za wykonaniem wadliwej decyzji. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.