Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 249/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1 oraz art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 244/21 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. na zawiadomienie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 22 lutego 2021 r., nr RD.5140.5.2021.PŚ w przedmiocie włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz E. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 244/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na zawiadomienie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: WKZ lub organ) z 22 lutego 2021 r. w przedmiocie włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżone zawiadomienie WKZ z 22 lutego 2021 r., wydane na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie zabytków oraz § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56) – dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r., dotyczyło włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych: budynku mieszkalnego przy ul. [...] w miejscowości C. (gm. M. C., pow. C.), znajdującego się na działce nr [...]. obr. C. oraz bramy wjazdowej pomiędzy budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i [...] w miejscowości C. (gm. M. C., pow. C.), znajdującej się na działce nr [...], obr. C.

Dom przy u. [...] oraz sąsiedni bliźniaczy dom przy ul. [...], datowane są na drugą połowę XIX w., przy czym najprawdopodobniej powstały na zrębie starszej zabudowy, z czasów funkcjonowania wsi miejskiej, zanim nastąpiła intensywna urbanizacja Przedmieścia C. po połowie XIX wieku. Ceglana brama między tymi budynkami posiada natomiast wyraźne cechy architektury z końca XIX i początku XX wieku.

Zdaniem konserwatora budynek i brama posiadają cechy zabytku oraz odpowiednie wartości historyczne, artystyczne i naukowe uzasadniające ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Budynek jest w złym stanie technicznym (m.in. częściowo zawalone stropy), miejscami widoczne są ślady przemurowań, ale zakres zniszczeń i przekształceń nie wpływa na czytelność opisanej w zawiadomieniu formy architektonicznej.

Organ podkreślił, że sąsiedni budynek przy ul. [...] o analogicznej formie i wartościach, figuruje już w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ramach weryfikacji ewidencji uznano więc za konieczne uzupełnienie zbioru także o budynek przy ul. [...] i bramę wjazdową, które razem tworzą funkcjonalno-przestrzenny zespół budowlany.

Właściciel nieruchomości – skarżąca Spółka pismem z 8 lutego 2021 r. zgłosiła sprzeciw wobec włączenia kart opisywanych zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Organ w omawianym zawiadomieniu nie podzielił argumentacji skarżącej o braku walorów zabytkowych obiektów. Zdaniem WKZ, ograniczenie ochrony konserwatorskiej wyłączenie do budynków o ponadprzeciętnych walorach artystycznych, wyróżniających się bogactwem detalu lub do obiektów dokumentujących istotne zdarzenia historyczne, spowodowałoby, że ocalałby tylko znikomy procent zabudowy małych miast i miasteczek lub wsi. Stanowiłoby to zafałszowanie historii i znacząco ograniczyłoby wartość poznawczą dziedzictwa kulturowego. Historia omawianego budynku jest nierozerwalnie związana z historią rozwoju urbanistycznego, społecznego i gospodarczego tej części miasta. Ilustruje jeden z typów domów, stawianych na Przedmieściu C., ówczesne standardy budowlane (materiałowe, konstrukcyjne, wykończeniowe) i mieszkaniowe oraz stan zamożności różnych grup społecznych danej miejscowości. Konstrukcja i użyte materiały, bryła, gabaryty, rzut, kompozycja nawet skromnych elewacji, kolorystyka, detale (np. typ i podziały stolarki okiennej lub drzwiowej) dają bardzo dobre wyobrażenie o zabudowie Przedmieścia C. w XIX i na początku XX wieku, a zwłaszcza ul. [...], która z jednej strony zbudowana była historyzującymi kamienicami mieszczańskimi, a z drugiej nadal stały tam proste, parterowe domy mieszkalne w układzie zagrodowym. Organ wskazał, że ta część miasta nie jest objęta ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego C. W takiej sytuacji, tym bardziej zasadna jest ochrona poszczególnych elementów współtworzących układ dawnego przedmieścia.

Przedstawiony przez Spółkę wniosek o objęcie ochroną tylko bramy WKZ uznał za nieprawidłowy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Dla zachowania pełnych wartości bramy istotny jest także jej kontekst historyczny, funkcjonalny i przestrzenny.

We wspomnianym na wstępie wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 244/21, oddalającym skargę na powyższe zawiadomienie o wpisaniu obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko WKZ, że obiekty objęte zaskarżonym zawiadomieniem wypełniają przesłanki uznania ich za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, jako nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pojęcie zabytku określone w powyższym przepisie jest niedookreślone, gdyż odwołuje się do wartości historycznych, artystycznych i naukowych, które mają charakter ocenny, a więc wymagają doprecyzowania w procesie stosowania prawa. Ma to służyć trosce o zachowanie dziedzictwa narodowego i objęciu ochroną wszystkich dóbr, obiektów, przedmiotów na tę ochronę zasługujących. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko posługując się powyższymi kryteriami o charakterze uznaniowym. Okoliczność, że obiekt objęty postępowaniem pozostaje w złym stanie technicznym nie mogła mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Sąd odniósł się w swych rozważaniach również do charakteru prawnego wpisu do ewidencji zabytków stwierdzając, że stanowi on podstawę do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty, gminy, które stanowią jeden z przejawów ochrony zabytków, będącej obowiązkiem organów administracji publicznej (art. 4 ustawy o ochronie zabytków i ustawy regulujące ustrój samorządu lokalnego). Wpis do ewidencji wiąże się z ograniczeniem prawa własności nieruchomości, jednak skutki prawne wpisu w tym zakresie nie zawsze wynikają z ustawy o ochronie zabytków, ale również z innych regulacji prawnych, np. prace podjęte przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i innych.

Odwołując się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – dalej: Konstytucja, Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które muszą być oceniane z perspektywy przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skoro WKZ stwierdził, że budynek przy ul. [...] i brama są zabytkami w rozumieniu art. 3 ust.1 ustawy o ochronie zabytków, to obowiązkiem organu było włączenie karty zabytku do ewidencji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający zaufanie do Sądu jako bezstronnego, sprawiedliwego organu rozstrzygającego skargę wniesioną przez stronę skarżącą i uniemożliwiający jego kontrolę i poznanie motywów niestwierdzenia w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez:

- zaniechanie przez WSA w Gdańsku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. niewskazanie dlaczego i na jakiej podstawie prawnej podzielił stanowisko organu,

- niezawarcie w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz brak wyjaśnienia jaki stan faktyczny przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia,

- zawarcie w treści uzasadnienia wyroku wielu błędów, nieścisłości, czy wręcz tez niezgodnych ze stanem faktycznym,

- brak odniesienia do zarzutów strony skarżącej lub odniesienie się do zarzutów, które nie były podnoszone przez stronę;

b) art. 78 Konstytucji poprzez uniemożliwienie Stronie Skarżącej skorzystania z przysługującego jej prawa do rzetelnego i realnego rozpoznania wniesionej skargi;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, co przejawia się w przyjęciu bezrefleksyjnie stanowiska organu i całkowite pominięcie rozważenia któregokolwiek z zarzutów skargi skierowanej do WSA w Gdańsku, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów strony skarżącej i nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniach, a w konsekwencji przyjęcie, że doszło do ustalenia okoliczności przemawiających za tym, iż budynek przy ul. [...] oraz brama wjazdowa między budynkami przy ul. [...] i [...] w miejscowości C. stanowią zabytki w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a w konsekwencji uznanie, że budynek położony w C. przy ul. [...] oraz brama wyjazdowa między budynkami przy ul. [...] i [...] są zabytkami w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do uznania wskazanych obiektów za zabytki, gdyż obiekty te nie posiadają cech zabytku i nie powinny być ujęte w ewidencji, a ponadto nie uzasadnia tego interes społeczny;

b) § 14 pkt 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że możliwe i zgodne z prawem jest włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart dotyczących obiektów, których dane nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym i które nie są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków oraz w związku z § 14 pkt 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie w zakresie dokonania wpisu do ewidencji zabytków obiektu w postaci bramy i błędne wpisanie go jako nieruchomości, w sytuacji, gdy z definicji zabytku nieruchomego nie wynika aby brama spełniała kryteria tam opisane, zatem powinna zostać uznana za ruchomość, a w konsekwencji do jej wpisania do ewidencji konieczna była zgoda właściciela, której organ nie uzyskał;

d) art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, albowiem zaskarżona czynność WKZ w sposób nieuprawniony narusza jej prawo własności, a nie został wskazany jakikolwiek interes społeczny, który by takie naruszenie uzasadniał.

III. Niezależnie od powyższych zarzutów, z ostrożności procesowej, skarżący zarzucili, że w wydaniu zaskarżonego orzeczenia brały udział dwie sędzie (sędzia WSA Magdalena Dybek – Rak oraz sędzia WSA Diana Trzcińska), powołane na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) wyłonionej po uprzednim skróceniu w sposób niezgodny z Konstytucją kadencji legalnie działającej KRS. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby) z dnia 19 listopada 2019 roku (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18) oraz uchwałą pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (BSA1-4110-1/20) stan ten stworzył podstawy do wątpliwości co do wpływu sił politycznych na powołane sędzie. W konsekwencji może to skutkować naruszeniem gwarancji bezstronności i niezależności wyłonionego z udziałem takich sędziów sądu i powinno być przedmiotem oceny pod względem zaistnienia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania, polegającego na tym, że w wydaniu zaskarżonego orzeczenia brały udział dwie sędzie powołane na stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) - dalej: ustawa z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 roku (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18) – dalej: wyrok TSUE, oraz uchwały składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20 (publ. OSNKW 2020/2/7) – dalej: uchwała SN, należy wskazać, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Co więcej, w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej. Wskazana uchwała SN z 23 stycznia 2020 r. ma natomiast zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych. Treść tej uchwały nie odnosi się do sędziów NSA i sędziów innych sądów administracyjnych, bowiem sądy administracyjne cechują się odrębnością od Sądu Najwyższego i sądownictwa powszechnego co wynika przede wszystkim z przepisów Konstytucji (art. 183 ust. 1 Konstytucji - Sąd Najwyższy w zakresie orzekania sprawuje nadzór wyłącznie nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych; art. 184 Konstytucji – NSA i inne sądy administracyjne sprawują samodzielną kontrolę nad działalnością administracji publicznej). Wskazując na odrębność sądownictwa administracyjnego i brak podstaw do stosowania wprost uchwały Sądu Najwyższego do sędziów administracyjnych, warto zwrócić uwagę, że w cytowanej uchwale Sądu Najwyższego, w odniesieniu do sędziów sądów powszechnych i wojskowych, nie przyjęto zasady automatycznego uznania nienależytej obsady sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. Sąd Najwyższy wyraźnie (pkt 2 uchwały) połączył przesłanki nienależytej obsady albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa z potrzebą oceny konkretnych okoliczności procesu powoływania sędziego, które prowadziłyby do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 EKPC. Innymi słowy, sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania fakt, że dany sędzia orzekający w sprawie został mianowany na swój urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (postanowienia NSA z: 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18 oraz z 28 stycznia 2020 r.: sygn. akt I OSK 1807/18; sygn. akt I OSK 1393/18; sygn. akt I OSK 2445/18; sygn. akt I OSK 1713/18; sygn. akt I OSK 1889/18; 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1394/18 i sygn. akt I OSK 1988/18; 24 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 833/21; 13 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 291/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 412/22). W związku z powyższym, zarzut powiązany z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności dotyczących sędziów orzekających w rozpoznawanej sprawie, jako Sąd pierwszej instancji, które w powiązaniu z faktem, że zostali oni powołani na stanowisko sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, mogłyby świadczyć, że skład sądu, w którym ten sędzia zasiadał, był sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

3. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jedynie orzeczenie spełniające powyższe warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Za niewystarczające należy uznać samo ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy. Z uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), wynika, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się do przytoczenia przepisów będących podstawą wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz powtórzenia, zawartego w zawiadomieniu organu z 22 lutego 2021 r., opisu budynku przy ul. [...] i bramy wjazdowej będących przedmiotem postępowania, nie wyjaśniając które z opisanych cech pozwalają na uznanie tych obiektów za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd pierwszej instancji pominął również w swoich rozważaniach większość zarzutów, które konsekwentnie były podnoszone najpierw w sprzeciwie od zamiaru włączenia kart obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków z 8 lutego 2021 r., a następnie w skardze do sądu złożonej 20 kwietnia 2021 r., a w szczególności nie odniósł się do zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych w sprawie.

Chociaż organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji, i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej, a działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), nie oznacza to jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn to uzasadniających, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków może zostać ujęty w ewidencji. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 – wydany na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Sąd administracyjny kontrolując tę czynność musi zatem w uzasadnieniu wyroku, w świetle przepisów prawa materialnego, zawrzeć stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnić, na jakiej podstawie uznał, że organ w sposób prawidłowy ocenił obiekt jako spełniający przesłanki do uznania go za zabytek podlegający włączeniu do ewidencji zabytków.

4. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu w sprawie wpisu do ewidencji zabytków wynika z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. stanowiącym, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W sytuacji zatem, gdy strona w skardze kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne, będące podstawą wpisu do wojewódzkiej ewidencji, sąd administracyjny rozpoznający sprawę ma obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu stanowisko co do stanu faktycznego, który przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia, a także uzasadnić, dlaczego argumenty skarżącego nie mogą zostać uwzględnione.

5. Skarżąca w pismach skierowanych do organu, a później w skardze do sądu, powołując się na dokument dołączony do akt sprawy - "[...]" z maja 2020 r. - podnosiła między innymi zarzuty co do ustaleń organu w zakresie wyglądu i stanu piwnic budynku wskazując, że ustalenia te nie mogą być wiarygodne skoro w rzeczywistości stan piwnic nie pozwalał na wejście do nich, a więc również ocenę walorów zabytkowych. Skarżąca podnosiła także wątpliwości co do oględzin obiektu przeprowadzonych 7 września 2020 r., wskazując, że na podstawie protokołu z tej czynności nie można było ustalić, którego budynku dotyczą opisy w nim zawarte (budynku przy ul. [...], czy niebędącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy budynku przy ul. [...]). Strona konsekwentnie wskazywała w dotychczasowym postępowaniu, że rzeczywisty stan zachowania budynku przy ul. [...] odbiega od stanu zachowania przyjętego przez organ dokonujący wpisu obiektu do ewidencji. Brak odniesienia się do tych zarzutów mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby się okazało, że elementy architektoniczne uznawane przez organ za uzasadniające wpisanie całego budynku do rejestru zabytków w rzeczywistości już nie istniały.

6. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w świetle podniesionych przez stronę zarzutów, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyrażenie przez sąd stanowiska co do stanu faktycznego jest niezbędne dla prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Wynika to również z art. 134 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu pierwszej instancji rozpoznać sprawę w sposób pełny i wychodzący poza granice skargi. Zawężenie przez Sąd rozważań względem postawionych przez stronę zarzutów tym bardziej stanowi więc naruszenie art. 134 p.p.s.a. Trafnie zatem podnosi skarżąca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił się w rzeczywistości od kontroli sprawy nie przeprowadzając właściwej analizy okoliczności faktycznych, które leżały u podstaw ujęcia obiektów w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obowiązek uzasadnienia włączenia obiektu do ewidencji oraz w toku czynności sprawdzenia zgodności stanu zabytku przyjętego za podstawę wpisu z rzeczywistym stanem prawnym wynika natomiast z przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r.

7. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że brak wyrażenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia uniemożliwia rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 o ochronie zabytków. Dopiero bowiem ustalenie, jakie cechy omawianego budynku i bramy wjazdowej zostały uznane za wypełniające definicję zabytku w rozpoznawanej sprawie umożliwi ocenę, czy zastosowana wykładnia była prawidłowa.

Nie można również rozpoznać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, dotyczącego oceny prawidłowości sporządzonych kart ewidencyjnych obiektów, bowiem jego rozpoznanie związane jest z koniecznością analizy tych kart ewidencyjnych, których brak jest w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji, pomimo podniesienia powyższego zarzutu w skardze w ogóle się do niego nie odniósł.

8. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Należy wskazać, że ustawa o ochronie zabytków w art. 3 pkt 2 definiując nieruchomość zabytkową posługuje się pojęciem nieruchomości, której znaczenie należy odczytywać w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) – dalej: k.c. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast w art. 48 k.c. sformułowano zasadę superficies solo cedit, zgodnie z którą z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Skoro zatem wszystko co jest trwale z gruntem związane, stanowi część składową nieruchomości gruntowej, to należy uznać, że brama wjazdowa stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Organ nie miał zatem obowiązku uzyskania, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, zgody właściciela na włączenie karty ewidencyjnej bramy wjazdowej, do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pomimo uznania tego zarzutu za błędny za istotne należy uznać, że zarzut ten skarżąca podnosiła w skardze do Sądu pierwszej instancji, który zaniechał jego rozważenia.

9. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji ustali czy stan zachowania obiektów ustalony przez organ jest zgodny ze stanem faktycznym; wskaże, które elementy stanu faktycznego dotyczące obiektów objętych postępowaniem świadczą o posiadaniu wartości zabytkowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i rozstrzygnie czy karty ewidencyjne obiektów zostały sporządzone w sposób zgodny z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r., a więc czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.