Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 34/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 35,  art. 36,  art. 38
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] – po rozpatrzeniu odwołań R. S., D. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] , od wydanej z upoważnienia Prezydenta [...], decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], ustalającej na rzecz B. B. warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. [...][...] i [...] we [...], na terenie oznaczonym geodezyjnie: obręb [...],[...], działki nr [...], nr [...], część działki nr [...] oraz [...], część działki nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był wniosek

o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2016 r., uzupełniony w dniu

[...] stycznia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. organ wezwał B. B. do usunięcia braków we wniosku. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca doprecyzował wniosek w zakresie: 1) jednoznacznego określenie zakresu planowanej inwestycji; 2) przedstawienia w formie graficznej istniejącej i planowanej rozbudowy wraz ze wszystkimi wymiarami od strony ul. [...] (przedstawienie elewacji frontowej); 3) określenia geometrii dachu projektowanej zabudowy.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...] ustalono na rzecz B. B. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: 1) zmianę sposobu użytkowania budynku "stajni" z funkcji gospodarczej na funkcję usługową z częścią mieszkalną (usługi takie jak: kultura, edukacja, ekspozycja muzealna, gastronomia, hotel, centrum konferencyjne); 2) zmianę sposobu użytkowania budynku "stodoły" z funkcji gospodarczo-magazynowej na funkcję usługową z częścią mieszkalną (usługi takie jak: drukarnia z introligatornią i magazynami, biura, kultura, edukacja, ekspozycja muzealna, gastronomia, hotel, centrum konferencyjne); 3) rozbudowę budynku "stodoły"; 4) budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. [...][...] i [...] we [...], na terenie oznaczonym geodezyjnie: obręb [...], [...], działki nr [...], nr [...], część działki nr [...]oraz [...], część działki nr [...].

Odwołanie od decyzji z [...] maja 2017 r. wniosła m. in. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] we [...], która jest stroną skarżącą w niniejszej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny

z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym

w sprawie, objawiające się bezwarunkowym przyjęciem przez organ pierwszej instancji, że działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu drukarni

z introligatorni i magazynami stanowi działalność usługową, podczas, gdy prowadzenie drukarni z introligatornią stanowi działalność stricte produkcyjną, co uwzględniając analizę funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, tj. funkcji mieszkalnej, prowadzić winno do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 85 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nie przeprowadzenie analizy przedmiotu działalności planowanej inwestycji polegającej na prowadzeniu drukarni

z introligatornią, podczas gdy powyższe stanowi warunek konieczny dla prawidłowego określenia funkcji planowanego przedsięwzięcia; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się w przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji mieszkaniowej, podczas gdy planowana inwestycja

w rzeczywistości stanowiąca funkcję produkcyjną, jest nie do pogodzenia z istniejącą funkcją mieszkaniową obecną na danym terenie, a zaskarżona decyzja uzgadniająca warunki zabudowy rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ustalone warunki zabudowy pozostają prima facie w sprzeczności z wymienionymi wyżej cechami budowli.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała na dokonanie przez organ błędnej oceny materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu przez wnioskodawcę drukarni z introligatornią

i magazynami stanowi działalność o charakterze usługowym. W odwołaniu wyjaśniono na podstawie dokonanej analizy charakterystyki działalności drukarni, że ustawodawca w sposób zasadniczy rozróżnia działalność polegającą na drukowaniu (w ocenie skarżącej posiadającej charakter wyłącznie produkcyjny) od działalności

o charakterze usługowym, towarzyszącej działalności polegającej na drukowaniu. Zdaniem skarżącej nie sposób uznać, że działalność drukarni jest działalnością usługową. Podniesiono również, że działka objęta planowaną inwestycją jest otoczona w zasadniczej części obiektami mieszkalnymi. Zamierzenie budowlane lokalizowane jest w otoczeniu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, handlowej i garażowej. Ponadto, planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne [...] oraz korytarze ulic i węzłów. Planowana inwestycja polegająca na zmianie przeznaczenia budynku "stodoły" m. in. na drukarnię z introligatornią stanowi o zmianie przeznaczenia budynku na funkcję produkcyjną. Zatem w ocenie strony skarżącej zamierzona inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji dotychczasowej funkcji w terenie. Pełnomocnik Wspólnoty podkreślił, że nowa funkcja budynku "stodoły" nie jest do pogodzenia z istniejącą funkcją mieszkaniową, co rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazał również, że zamierzone przedsięwzięcie niesie ze sobą liczne uciążliwości niezwiązane z przeznaczeniem terenu, a wręcz mogące zagrozić prawidłowemu wypełnianiu funkcji mieszkaniowej. Usytuowanie inwestycji o charakterze produkcyjnym w obszarze, który jest w bezpośrednim sąsiedztwie z pięciu budynków mieszkalnych na terenie zabytkowego folwarku w sposób znaczący pogorszy warunki bytowe mieszkańców tego obszaru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwało inwestora (B. B.) do złożenia wyjaśnień pozwalających na jednoznaczne ustalenie co jest w istocie przedmiotem wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium w piśmie wskazało, że w wyniku wstępnej analizy akt zauważyło, iż w toku postępowania lokalizacyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji zmianie uległo określenie planowanego zamierzenia.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. inwestor oświadczył, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z treścią zawartą w zawiadomieniu

o zakończeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2017 r. (który to opis jest tożsamy

w decyzji z dnia [...] maja 2017 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania m. in. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji, Prezydent [...] uznał, że zostały spełnione wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, co umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Taką też argumentację podzieliło Kolegium, mając na uwadze, że : 1) działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; 2) teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; 3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zob. pisma operatorów sieci: [...] Sp. z o.o. [...] we [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.; [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] S.A. oddział we [...]

z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz pismo zarządcy drogi [...] we [...] z dnia

[...]sierpnia 2016 r.); 4) teren zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń co do lokalizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Organ podkreślił, że spełnienie - w odniesieniu do terenu potencjalnego zainwestowania - warunków z art. 61 ust. 1 ustawy wcale nie oznacza jeszcze automatycznego uwzględnienia wniosku inwestora. Znaczy bowiem tyle, że na danym terenie generalnie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Jednak aby było wiadomo, czy będzie można zrealizować konkretne zamierzenie wynikające z treści wniosku inwestora trzeba przeprowadzić kompleksowe postępowanie wyjaśniające, które ma na celu uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy dana inwestycja pod względem swojej funkcji oraz parametrów wpisuje się we wzorce otoczenia.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub,

w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny Wjazd lub wejście na działkę. Szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji od strony

ul. [...] wynosi 87 m, zatem granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości 261 m wokół terenu potencjalnego zainwestowania. Jak wynika z akt sprawy, obszar wyznaczony w niniejszym postępowaniu wyznaczono w granicach od ok. 260 do ok. 360 metrów. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego, stanowiącego zwartą urbanistycznie całość, która pozwoliła na dokonanie miarodajnych, a tym samym zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleń

w aspekcie wzorców architektoniczno-urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w tak określonym sąsiedztwie.

W ocenie Kolegium, wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy uwzględniały fakt, że wnioskowane zamierzenie obejmuje rozbudowę budynku "stodoły" (oznaczonego symbolem B). Planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania pozostałych obiektów nie wymagała ustalania wskaźników

i parametrów. Dotyczyła bowiem obiektów już istniejących, których wskaźniki

i parametry nie ulegają zmianie.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, która wyznacza budynek już zlokalizowany na działce gruntu nr [...]

i przeznaczony do rozbudowy.

Maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został określony na 0,58 na podstawie § 5 ust 2 rozporządzenia. Wskazana wielkość odbiega od średnich wartości (0,29), jednakże mieści się w przedziale wartości występujących. Zdaniem Kolegium, wskaźnik na tym poziomie nie wpłynie, z uwagi na położenie planowanej rozbudowy bezpośrednio przy ul. [...], na zagęszczenie zabudowy i pozwoli na realizację inwestycji

i kontynuację istniejącego charakteru zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej została ustalona na poziomie do 75,5 m. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wyznaczenie parametru o ww. wartości wynika z przeprowadzonej analizy. Szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku "stodoły" mierzy obecnie 56,0 m. Po rozbudowie, jego szerokość ma mierzyć do 75,5 m, a więc planowana jest rozbudowa o 19,5 m. Na analizowanym terenie wymiary elewacji frontowych istniejącej zabudowy kształtują się następująco: 62,0 m (budynek kościoła), 57,0 m (budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], który łącznie z budynkiem na działce nr [...] mierzy ok. 102 m) oraz 105 m (szerokość elewacji frontowej budynku produkcyjnego położonego na działce nr [...]). Zdaniem Kolegium zasadne było dopuszczenie takiego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, jako że podobne wartości występując w obszarze analizowanym. Nie wpłynie to bowiem zakłócająco na ład przestrzenny obszaru analizowanego.

Analizując geometrię dachu planowanego budynku (tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił ten parametr na podstawie § 8 rozporządzenia planistycznego, zgodnie z wnioskiem inwestora. Na terenie objętym analizą występują zarówno dachy płaskie, dwu połaciowe oraz wielopołaciowe. Wobec takiej różnorodności dopuszczalne było uwzględnienie wniosku inwestora i ustalenie od strony dziedzińca dachu płaskiego, zaś od strony ul. [...] - dachu dwuspadowego, o kącie nachylenia identycznym, jak na dachu budynku stodoły. Dla planowanej rozbudowy wyznaczono od strony ulicy [...] dla wyższej części wysokość maksymalną 14,5 m, dla łącznika i niższej części (od strony dziedzińca) maksymalną wysokość 6,5 m od istniejącego poziomu terenu. Kalenica rozbudowy od strony ul. [...] na przedłużeniu kalenicy budynku stodoły.

Kolegium wskazało, że organ administracyjny pierwszej instancji określił również udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (min. 30%), na co pozwolił przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; zwanego dalej "rozporządzeniem nomenklaturowym").

Analiza funkcji istniejącej zabudowy na wyznaczonym obszarze wykazała, że na analizowanym terenie występuje m. in. funkcja mieszkaniowa, usługowa, w tym handlowa. Co istotne, organ pierwszej instancji wskazał również, że wnioskowane zamierzenie lokalizowane jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, handlowej, garażowej i innej. Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę, że na terenie potencjalnego zainwestowania zlokalizowane są już dwa budynki, niezamieszkałe, w złym stanie technicznym.

W oparciu o powyższe ustalenia Prezydent [...] uznał, że "pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie planowane przedsięwzięcie jest możliwe" (por. str. 5 uzasadnienia).

Kolegium zaakceptowało jako prawidłowe ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji poczynione w wyniku przeprowadzonej analizy, która została przeprowadzona, zgodnie z zasadami ogólnymi prawdy obiektywnej oraz

z poszanowaniem przepisów rozporządzenia planistycznego. Niewątpliwie bowiem planowane zamierzenie lokalizowane jest sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, które jest funkcją zdecydowanie dominującą, aczkolwiek nie wyłączną, w obszarze analizowanym. Taki też charakter ma np. zabudowa na działce bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji.

W ocenie organu drugiej instancji, zarówno wnioskowana funkcja usługowa, jak i gabaryty planowanej inwestycji, dostosowane są do funkcji występujących

w obszarze analizowanym oraz do gabarytów i parametrów sąsiedniej zabudowy.

W świetle przedstawionych okoliczności, zdaniem Kolegium, nie zaistniała sprzeczność pomiędzy planowaną zabudową i planowaną funkcją a zastanymi wzorcami architektoniczno-urbanistycznymi. Projektowana zabudowa nie będzie bowiem naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy.

Organ podkreślił, że szczególnie istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma okoliczność, że ustalone warunki zabudowy dotyczą działalności usługowej, która ze swej istoty nie jest działalnością produkcyjną. Jest bowiem prowadzona

w znacznie mniejszym rozmiarze. Oznacza to, że postępowanie prowadzone w celu uzyskania pozwolenia na budowę także będzie dotyczyć działalności usługowej. Wydana decyzja lokalizacyjna nie uprawnia Inwestora do wystąpienia z wnioskiem dotyczącym zabudowy produkcyjnej. Oceny, czy przygotowany przez Inwestora projekt budowlany dotyczyć będzie działalności jeszcze usługowej, czy już produkcyjnej dokona organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się również do aspektów poprawności procesowej kwestionowanej decyzji. Wskazał, że projekt kwestionowanej decyzji został sporządzony przez osobę, która spełnia wymogi określone w art 60 ust. 4, w związku z art. 5 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu

z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, projekt decyzji o warunkach zabudowy został pismem z dnia [...] marca 2017 r. przekazany do uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. Wobec niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni, uzgodnienie należało uznać za dokonane. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]), na podstawie z art. 53 ust 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 107 Kpa, a także art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

Organ odnosząc się do ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej

i komunikacji, wymaganych przepisem § 2 pkt 6 powołanego już rozporządzenia nomenklaturowego, wskazał, że obsługa komunikacyjna terenu przebiegać będzie od strony ul. [...]. Wymagana ilość miejsc parkingowych, których lokalizacja przewidziana jest na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana wynosić będzie: 1) dla kultury 10-15 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. użytkowej; 2) dla funkcji edukacji (wszystkie z wyjątkiem obiektów, w którym prowadzone są szkolenia i kursy 1-5 miejsc postojowych na i oddział (izbę lekcyjną); 3) dla funkcji edukacji (obiekty, w których prowadzone są szkolenia i kursy, z wyjątkiem szkół prowadzących naukę jazdy) 5-10 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. Użytkowej;

4) dla gastronomii i rozrywki 10-15 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. użytkowej; 5) dla obsługi turystyki (hotele, motele, pensjonaty) 30-40 miejsc postojowych na

100 pokoi hotelowych; 6) dla biur 10-20 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. użytkowej; 7) dla produkcji dopuszczonej w zespole 5-10 miejsc postojowych na

100 stanowisk pracy; 8) dla części zabudowy mieszkaniowej 1-1,5 miejsca na każdy wydzielony lokal mieszkalny.

Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja, jest zgodna z przepisami regulującymi problematykę zagospodarowani przestrzennego, co oznacza, że w myśl powołanego na wstępie art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] we [...] poprzez skargę z dnia [...] grudnia 2018 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie objawiające się wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2017 r.

w przedmiocie ustalenia na rzecz B. B. warunków zabudowy przy

ul. [...][...],[...] we [...] w sytuacji, podczas gdy dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.; 2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu drukarni z introligatornią i magazynami stanowi działalność usługową, podczas gdy prowadzenie drukarni z introligatornią stanowi działalność produkcyjną, co winno prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dokonując wcześniej analizy funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, tj. funkcji mieszkalnej; 3) art. 7, art. 77 i art. 85 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

a zwłaszcza nieprzeprowadzenie analizy przedmiotu działalności planowanej inwestycji polegającej na prowadzeniu drukarni z introligatornią, podczas gdy powyższe stanowi warunek konieczny dla prawidłowego określenia funkcji planowanego przedsięwzięcia; 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie objawiające się w przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji mieszkaniowej, podczas gdy planowana inwestycja w rzeczywistości stanowiąca funkcję produkcyjną, jest nie do pogodzenia z istniejącą funkcją mieszkaniową obecną na danym terenie, a zaskarżona decyzja uzgadniająca warunki zabudowy rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ustalone warunki zabudowy pozostają w sprzeczności z wymienionymi wyżej cechami budowli.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości. W skardze zostały zawarte również wnioski o:

1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności pełnomocnik odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] zostały ustalone na rzecz B. B. warunki zabudowy przy ulicy [...][...],[...] we [...], jednocześnie wskazując, że w dniu [...] maja 2018 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...], która również dotyczyła ustalenia warunków zabudowy przy ul, [...][...] i [...] we [...].

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której w obrocie prawnym istnieją dwie decyzję o warunkach zabudowy, które rozstrzygają

o tożsamym przedmiocie sprawy.

Skarżąca wskazała również na dokonanie przez organ błędnej oceny materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu przez wnioskodawcę drukarni z introligatornią i magazynami stanowi działalność o charakterze usługowym. Zdaniem skarżącej, organ w sposób niezrozumiały przyjął, że skoro ustalone warunki zabudowy dotyczą działalności usługowej to nie jest ona w istocie działalnością produkcyjną. Należy stwierdzić, że określenie przez organ funkcji drukarni z introligatornią jako funkcji usługowej stoi

w rażącej sprzeczności z okolicznościami faktycznymi, które mają miejsce

w niniejszej sprawie.

Ponadto w ocenie skarżącej planowana inwestycja nie spełnia przesłanek

w zakresie kontynuacji parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka objęta planowaną inwestycją otoczona jest w zasadniczej części obiektami mieszkalnymi. Wnioskowane zamierzenie budowlane lokalizowane jest w otoczeniu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, handlowej, garażowej. Ponadto, planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne [...] oraz korytarze ulic i węzłów. Jednocześnie organ stwierdził, że planowana funkcja (tj. przyjęta przez organ funkcja usługowa) jest zgodna z funkcją istniejącą na danym obszarze, co tym samym w tym rejonie planowane przedsięwzięcie jest możliwe. W ocenie skarżącej z przeprowadzonej przez organy analizy wynika, że zamierzona inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji dotychczasowej funkcji

w terenie.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], ustosunkowując się do skargi, wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Okoliczności i argumenty powołane w skardze nie podważają bowiem prawidłowości kwestionowanej decyzji Kolegium. Organ zauważył, że zarzuty sformułowane przez Wspólnotę zasadniczo powtarzają argumentację przedstawioną wcześniej

w odwołaniu. Argumentacja ta została przez Kolegium rozważona w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu Wspólnoty, związanego

z naruszeniem przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., według którego stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, Kolegium wskazało, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Skarżąca argumentowała, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z dnia [...] października 2018 r., nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia

[...] maja 2017 r., Nr [...], ten sam organ lokalizacyjny wydał tożsamą podmiotowo i przedmiotowo ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium w tym miejscu wyjaśniło, że rację ma Wspólnota, że w opisanej sprawie mamy do czynienia z dwiema kolejno wydanymi merytorycznymi decyzjami, którymi na rzecz tej samej strony ustalono warunki zabudowy dla tego samego terenu. Kluczowe znaczenie ma jednak okoliczność, że obie decyzje organu lokalizacyjnego pierwszej instancji, w zakresie rodzaju inwestycji, wcale nie są identyczne (nie dotyczą tożsamych inwestycji). W szerokiej argumentacji Kolegium dokonało porównania dwóch przywołanych decyzji. Z uwagi na istotne różnice inwestycji, zdaniem organu, nie ma mowy o istnieniu tożsamości przedmiotowej następujących po sobie ostatecznych decyzji administracyjnych, co skutkowałaby wystąpieniem sankcji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że chybiony jest także obszernie eksponowany, zarzut Wspólnoty dotyczący przyjęcia przez Kolegium, że działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu drukarni z introligatornią i magazynami, stanowi działalność usługową, podczas gdy prowadzenie drukarni z introligatornią stanowi działalność produkcyjną. Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy nie zawierał w swoim rozstrzygnięciu takich ustaleń. Badając spełnienie merytorycznej przesłanki "dobrego sąsiedztwa" organ ustalił jedynie, że wnioskowana funkcja usługowa, jak i gabaryty planowanej inwestycji, dostosowane są do funkcji występujących w obszarze analizowanym oraz do gabarytów i parametrów sąsiedniej zabudowy, w tym budynków należących do odwołujących się stron.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że poza złożeniem wniosku strona skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji go uzasadniającej, co uniemożliwia Sądowi jakąkolwiek merytoryczną ocenę okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2019 r. stawił się w imieniu skarżącej Wspólnoty aplikant adwokacki z substytucji pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał wywiedzioną skargę oraz zawarte w niej wnioski i argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Po poddaniu kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018, poz. 1945) dalej także jako u.p.z.p.

W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez właściwy organ. Istotę tej decyzji stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami powszechni obowiązującymi.

Stosownie do art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie przedmiotowej decyzji jest natomiast możliwe, jeżeli spełnione zostaną określone w art. 61 ust. 1 warunki. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawodawca wprowadził do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Stanowi ona, że ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja nie może więc odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania budynku "stajni" z funkcji gospodarczej na funkcję usługową z częścią mieszkalną (usługi takie jak: kultura, edukacja, ekspozycja muzealna, gastronomia, hotel, centrum konferencyjne); budynku "stodoły" z funkcji gospodarczo – magazynowej na funkcję usługową z częścią mieszkalną (usługi takie jak: drukarnia z introligatornią i magazynami, biura, kultura, edukacja, ekspozycja muzealna, gastronomia, hotel, centrum konferencyjne) oraz na rozbudowę budynku stodoły i budowę niezbędnej infrastruktury.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nie jest sporne, że w sprawie niniejszej dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania budynku "stajni" z funkcji gospodarczej na funkcję usługową z częścią mieszkalną oraz zmiana sposobu użytkowania budynku "stodoły" z funkcji gospodarczo-magazynowej na funkcję usługową z częścią mieszkalną, w zakresie takich usług jak: biura, kultura edukacja, ekspozycja muzealna, gastronomia, hotel, centrum konferencyjne). Spór oscyluje natomiast wokół kwestii dopuszczalności użytkowania budynku "stodoły" jako drukarni z introligatornią i magazynami, kwalifikowanej przez organ pierwszej instancji jako funkcja usługowa.

Także w ocenie Sądu rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma decydujące znaczenie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Z wyprowadzonej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, wynika bowiem, że dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do obiektów już istniejących, czyli tzw. zasada kontynuacji funkcji, jest zasadniczym warunkiem którego spełnienie uprawnia organ do ustalenia warunków zabudowy.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Przyjmuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908).

Zasadny jest pogląd, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Zastrzec też trzeba, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r. II OSK 1440/15, CBOSA, nsa. gov.pl). Warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy jest zatem rozumiany względnie szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Przedmiotowy warunek należy więc uznać za spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku "stodoły" w zakresie w jakim inwestor planuje użytkować go jako drukarnię z introligatornią i magazynami stanowi zmianę dotychczasowej funkcji gospodarczej na funkcję usługową. Odnotować jednak należy, że z wniosku inwestora wszczynającego postępowanie jak też z jego późniejszej modyfikacji, dokonanej w toku postępowania przed organem I instancji (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.), nie wynika, aby inwestor planował zmianę sposobu użytkowania która w zakresie usług obejmowałaby drukarnię z introligatornią magazynami i biurami. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca określił bowiem planowaną funkcję usługową jako: kultura, edukacja, muzeum-ekspozycja, gastronomia, hotel, centrum konferencyjne, natomiast drukarnię z introligatornią i magazynami potraktował jako odrębną i równorzędną funkcję, podobnie jak biura i mieszkania. Również w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. inwestor wyjaśnił, że planuje zmianę użytkowania budynku "stodoły" z funkcji gospodarczej na funkcję drukarni z introligatornią, magazynami i biurami a także na funkcję usług, w tym kultury, ekspozycji muzealnej wraz z gastronomią hotelową i centrum konferencyjną oraz na funkcję mieszkalną.

Organ II instancji dostrzegł opisaną wyżej rozbieżność pomiędzy sposobem użytkowania określonym przez stronę i przez organ gminy. Z tego względu wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia zakresu planowanej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru, rodzaju i rozmiarów działalności usługowej która miałaby być świadczona na terenie objętym inwestycją, ze wskazaniem, czy usługi te miałyby być nakierowane na zaspokojenie potrzeb lokalnych mieszkańców, czy też miałyby być dostępne dla nieoznaczonej liczby klientów - w tym podmiotów gospodarczych. W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z treścią zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2017 r., i tym samym, potwierdził sposób określenia przedmiotu inwestycji przez organ I instancji. W tych okolicznościach także Kolegium przyjęło, że ustalone warunki zabudowy dotyczą funkcji usługowej wyjaśniając, że działalność usługowa prowadzona jest w mniejszym rozmiarze, zatem nie może być kwalifikowana jako działalność produkcyjna.

Istotne także jest, że w celu ustalenia wymagań dla planowanego zamierzenia – zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – organ I instancji w wyniku przeprowadzonej analizy architektoniczno-budowlanej ustalił, że w wyznaczonym (według wymogów § 3 ust. 1 rozporządzenia) obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa, jednak planowane zamierzenie lokalizowane jest nie tylko w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) ale również usługowej, handlowej i innej.

Na podstawie takich ustaleń faktycznych organ II instancji, zaakceptował stanowisko Prezydenta, stwierdzając, że została zachowana zasada kontynuacji funkcji. Funkcja mieszkaniowa jest bowiem zdecydowanie dominująca w obszarze analizowanym ale nie wyłączna. Kolegium podkreśliło także, że przesłanka kontynuacji funkcji musi być interpretowana przez pryzmat konieczności realizacji interesu społecznego związanego z pojęciem ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organów obu instancji nie może zostać zaakceptowane. Oparte ono zostało na założeniach nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy i na błędnej ocenie, że: 1/ działalności drukarni z introligatornią z magazynami i biurami stanowi funkcję usługową; 2/ dla ustalenia kontynuacji funkcji, w niniejszej sprawie wystarczające jest samo stwierdzenie, że funkcja mieszkaniowa (dominująca wszak w obszarze analizowanym) nie jest wyłączna i występuje także funkcja usługowa. Organ nie wskazał przy tym, czy planowana funkcja miałaby uzupełniać istniejącą funkcję mieszkaniową, czy też stanowi kontynuację występującej już funkcji usługowej.

Po pierwsze zatem, w świetle zgromadzonego materiału sprawy, uzasadnione wątpliwości budzi prawidłowość zakwalifikowania działalności drukarni z introligatornią i magazynami do funkcji usługowej. Jak już zauważono, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (i jego modyfikacji), inwestor nie zaliczył tej działalności do funkcji usług - taką kwalifikację dokonał we własnym zakresie organ I instancji pomimo, że związany był w tym zakresie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor co prawda potwierdził, że planowana przez niego zmiana sposobu użytkowania zgodna jest ze zmianą podaną przez organ w decyzji, ale uczynił to dopiero na wezwanie Kolegium. Pomimo tego potwierdzenia, pozostała niewyjaśniona jednak sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a pozostałymi elementami wniosku inwestora tj. parametrami technicznymi obejmującymi powierzchnię usług w stosunku do całej powierzchni zabudowy. Określając parametry techniczne inwestycji – które to dane stanowią obligatoryjny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – inwestor podał bowiem, że powierzchnia zabudowy budynku usług wynosić ma 500 m2 , natomiast budynku drukarni z introligatornią, magazynami i biurami – około 2200 m2 . Dane te wskazują, że planowana działalność drukarni z obiektami towarzyszącymi będzie dominująca wobec funkcji usług i mieszkalnej. Nie zostały one zmienione i nie przystają do ustalenia z decyzji, według którego, budynek stajni i stodoły w całości będą użytkowane na cele usługowe z częścią mieszkalną. Te rozbieżności nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione, a w ocenie Sądu były one istotne dla oceny czy przedmiotową drukarnię z introligatornią, magazynami i biurami (ze względu na planowaną pod nią powierzchnię zabudowy) można istotnie zaliczyć do funkcji usługowej. Niezasadnie Kolegium zaniechało także pozyskania informacji, o którą występowało do inwestora, co do charakteru, rodzaju i rozmiarów działalności usługowej jaka miałaby być świadczona na terenie objętym inwestycją, ze wskazaniem czy usługi te miałyby być nakierowane na zaspokojenie potrzeb lokalnych mieszkańców, czy też miałyby być dostępne dla nieoznaczonej liczby klientów, w tym podmiotów gospodarczych. Niewątpliwie uzyskanie wiedzy w powyższym zakresie umożliwiłoby pełną ocenę spornej kwestii, tj. czy zmiana sposobu użytkowania w zakresie drukarni z introligatornią i magazynami może być kwalifikowana jako funkcja usługowa, czy też raczej jako funkcja produkcyjna. Wobec przedstawionych wyżej rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku (które przecież także stanowią podstawę dla oceny czy planowane zamierzenie może być realizowane), poprzestanie tylko na oświadczeniu inwestora akceptującego dokonaną przez organ I instancji zmianę, nie było wystarczające dla zweryfikowania prawidłowości zaliczenia spornej drukarni do funkcji usługowej, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową zarzutów odwołania. Strona konsekwentnie twierdziła w nim, że działalność polegająca na prowadzeniu drukarni z introligatornią i magazynami nie jest działalnością usługową lecz produkcyjną. Dlatego należy uznać, że organ II instancji nie wyjaśnił w należyty sposób omawianej kwestii i tym samym nie ustalił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Również organ pierwszej instancji okoliczności tych nie rozważał i nie analizował.

Tymczasem zauważyć należy, że działalność drukarni (o ile nie jest to mały zakład wykonujący jednostkowe dobra) zwykle kojarzy się z działalnością produkcyjną. Według Słownika Języka Polskiego usługa jest działalnością gospodarczą służącą do zaspokajania potrzeb ludzkich, prowadzoną przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje i dysponujące odpowiednim sprzętem, lokalem itp. W ogólnie dostępnej definicji umieszczonej w internecie (Wikipedia) zwraca się także uwagę, że rezultaty przedmiotowej działalności przeważnie nie przyjmują postaci rzeczowej, nie wiążą się bezpośrednio ze stwarzaniem nowych dóbr. Do usług zalicza się czynności polegające na oddziaływaniu na przedmioty i obiekty, między innymi przez wytwarzanie określonych przedmiotów lub obiektów z uwzględnieniem indywidualnych cech i życzeń zleceniodawcy, np. szycie odzieży na miarę, wyrób biżuterii według życzenia klienta. W przywołanym wyżej Słowniku, pojęcie "produkcja" wyjaśnione zostało jako zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko (prezentowane w odniesieniu do podobnej inwestycji tego samego inwestora tj. budynku usług poligraficznych), że istotą rozróżnienia usług i produkcji jest faktyczny rezultat działania człowieka przy zastosowaniu kryterium ilościowego. Efektem usługi może być więc dobro materialne, ale jednostkowe (co nie znaczy pojedyncze), natomiast efektem działania produkcyjnego dobro materialne wytworzone w większej ilości, przekraczającej indywidulana potrzebą człowieka (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 872/13).

W kontekście poczynionych wyżej uwag stwierdzić należy, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania na drukarnię z introligatornią i magazynami może być kwalifikowana jako funkcja usługowa. Podane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry i proporcje powierzchni przewidzianych pod realizację funkcji usługowej oraz wykorzystywanej na drukarnię, introligatornię i magazyny nie pozwalają zakwalifikować planowanej na ten cel zabudowy jako zabudowy o przeznaczeniu usługowym, rozumianej zgodnie ze znaczeniem językowym czy też potocznym. Tym samym, zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla przejętej przez organy kwalifikacji spornej drukarni. Świadczy to, że przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie w przypadku, gdy zabudowa istniejąca realizuje funkcję mieszkaniową, to dla spełnienia kryterium kontynuacji funkcji nowy obiekt nie musi być również obiektem mieszkaniowym, ale obiektem towarzyszącym takiej funkcji, jak sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien być to jednak zakład produkcyjny, czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy (por. WSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. II SA/Wr 641/07)

O naruszeniu prawa świadczą także inne okoliczności. Dopuszczając sporną działalność jako usługę prowadzoną na powierzchni zabudowy wynikającej z wniosku inwestora (około 2200 m2), na terenie znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (działka należąca do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej) i na obszarze na którym dominuje funkcja mieszkaniowa, organy pominęły konieczność ustalenia zakresu uciążliwości tych usług i ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie - która w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Dodatkowo dopuszczono sytuowanie w tym samym obiekcie usług, które (niezależenie od prawidłowości kwalifikacji drukarni do usług) mają różny charakter - z jednej strony, kultura, edukacja i muzeum oraz mieszkalnictwo z drugiej drukarnia wraz z introligatornią magazynami i biurami. Nie uwzględniono przy tym, że drukarnia wraz z introligatornią oraz magazynami w odmienny sposób niż np. kultura i edukacja mogą wpływać na funkcję mieszkaniową. Chodzi nie tylko o tereny sąsiednie na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa ale także o wzajemne oddziaływanie wymienionych funkcji z funkcją mieszkaniową, którą dopuszczono przecież w tym samym obiekcie (w budynku stodoły). Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie nie można uznać za dopuszczalne stawiania znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż znacznie różnią się one między sobą a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r, II OSK 568/17). W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest różny (CBSA orzeczenia.nsa.gov.pl).

W analizie przeprowadzonej przez organ I instancji zaaprobowanej przez Kolegium brak jest elementu oceny stopnia uciążliwości rodzajów planowanej działalności usługowej (obejmującej według organów także drukarnię, introligatornię i magazyny), ich wzajemnego oddziaływania, jak też oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Tymczasem powierzchnia zabudowy jaka planowania jest na działalność drukarni wskazuje, że będzie ona miała charakter dominujący na terenie inwestycji. Ze względu na planowany zakres zabudowy, działalność ta z pewnością wiązać się będzie ze znaczną uciążliwością dla przewidzianej w tym samym budynku funkcji mieszkaniowej. Nadto z przeprowadzonej analizy wynika, że zabudowa usługowa w analizowanym obszarze jako wyłączna, znajduje się na pięciu działkach (nr [...], nr [...] – fryzjer, nr [...] – kościół, nr [...] – biura) a na dwóch występuje z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (działki nr [...] i nr [...]). Nie jest zatem kwestionowane, że w obszarze analizowanym dominującą jest zabudowa mieszkaniowa.

Istotne także jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa wielomieszkaniowa (działki nr [...] oraz [...] i [...]). Zauważyć przy tym należy, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działce nr [...] przylega do jednego z budynków objętych warunkami zabudowy. Także bezpośrednio po drugiej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka nr [...]) a w niedalekiej odległości, występuje duży kompleks zabudowy wielomieszkaniowej (działka nr [...]). Okoliczności te ważne są dla oceny wpływu projektowanej zmiany zagospodarowania działki inwestora. Wprowadzenie w bezpośrednim sąsiedztwie opisanej zabudowy, obiektu drukarni i introligatorni z magazynami o powierzchni zabudowy podanej we wniosku, pozostaje w kolizji z występującą dokoła zwartą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Podane parametry wskazują bowiem, że nie mamy do czynienie z małym zakładem, który uzupełniałby zabudowę mieszkaniową i z nią współistniał. Jak już zaznaczono, tego rodzaju obiekt może powodować określone uciążliwości dla zabudowy sąsiedniej. Oczywistym jest, że nieuciążliwe usługi mogą towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej każdego rodzaju. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma jednakże charakteru usługi nieuciążliwej (o ile w ogóle w tym przypadku można mówić o funkcji usługowej).

Funkcja mieszkaniowa i usługowa mogą występować w obszarze analizowanym – podobnie jak w planie miejscowym w różnych wariantach: wyłącznie funkcja mieszkaniowa, funkcja mieszkaniowa z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkaniowej, jako mieszkalno – usługowa, gdzie obie funkcje są równorzędne, bądź wyłącznie jako funkcja usługowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku terenów o funkcji mieszkaniowej, dopuszczenie w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obiektów o funkcji usług uciążliwych, winno następować z dużą ostrożnością. Wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, może bowiem zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. Jako zasadę przyjęto zatem, że funkcja usługowa o charakterze uciążliwym nie powinna być łączona z funkcją mieszkalną. Nie można bowiem przyjąć, że usługi uciążliwe będą uzupełniać funkcje mieszkaniową.

Skład orzekający podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że nowowprowadzona funkcja nie może ograniczać funkcji obecnie istniejącej. Obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów, choć ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z prawa własności, ma służyć jednak zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w ramach którego mieści się także ład funkcjonalny. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 czerwca 2012 sygn. II SA/Wr 303/12, CBOS orzeczenia.nsa.gov.pl)

W przypadku takiej jak w niniejszej sprawie kolizji funkcji może dojść do sytuacji, w której dotychczasowa funkcja będzie utrudniać korzystanie z nowej funkcji co generować będzie konflikty i uniemożliwiać prawidłowe współistnienie funkcji na danym terenie. Co do zasady bowiem funkcje te pozostają bowiem ze sobą w kolizji. Taka sytuacja wymagała zatem dokonania przez organ analizy, czy możliwe jest współistnienie obu funkcji w bezpośredniej bliskości, czego zaniechano.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 tej ustawy.

Tym samym Sąd uznał za uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił jednak najdalej idącego zarzutu wskazującego na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. argumentowanego tym, że obrocie prawnym istnieją dwie ostateczne decyzję o warunkach zabudowy dla inwestora które rozstrzygają o tożsamym przedmiocie sprawy – ustalają warunki zabudowy dla tożsamych działek i dla tego samego podmiotu. W tym względzie Sąd w całości podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę. Trafnie Kolegium wskazuje bowiem, że obie przywołane przez skarżącą decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, nie dotyczą tożsamych inwestycji. W przypadku decyzji z dnia [...] maja 2018 r. przedmiotem rozstrzygnięcia jest zmiana sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej i gospodarczo - magazynowej na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem funkcji uzupełniających. Bezsprzecznie zatem, porównanie przedmiotu zaskarżonej decyzji z przedmiotem decyzji wydanej w dniu [...] maja 2018r. nie pozwala na postawienie tezy o tożsamości przedmiotowej obu aktów. Tym samym, brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ uwzględni wynikające z treści uzasadnienia zalecenia wyeliminowania wskazanych naruszeń prawa oraz zawartą w nim ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.