Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1798/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1 i 2 art. 174 pkt 1 i 2 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 34 ust. 1 art. 3 ust. 3 art. 2 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., A.T., M.K., E.H. – K. i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 634/12 w sprawie ze skargi M.K., A.T., M.K., E.H. – K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 634/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.K., A.T., M.K., E.H.-K., E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., [...], Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) zobowiązał M.M., właścicielkę działki nr 1 (obręb Strzeszyn, ark. 14) położonej w Poznaniu przy ul. K., do usunięcia odpadów mas ziemnych magazynowanych w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, tj. na terenie powyższej działki w terminie do dnia 30 czerwca 2012r.; przekazania powyższych odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia; przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania, w terminie do 13 lipca 2012 r. (pkt I decyzji) oraz zobowiązał M.K., E.K., E.H., A.T., M.K. – współwłaścicieli działki nr 2 (obręb Strzeszyn, ark. 14), położonej w Poznaniu przy ul. K., do: usunięcia odpadów mas ziemnych magazynowanych w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, tj. na terenie powyższej działki, w terminie do 30 czerwca 2012 r.; przekazania powyższych odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia; przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania, w terminie do 13 lipca 2012 r. (pkt II decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że dnia 16 stycznia 2009 r. wpłynęła do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania interwencja Straży Miejskiej Referat Jeżyce, dotycząca zmiany ukształtowania terenu znajdującego się między ul. C., ul. L. i ul. K. Przeprowadzona w dniu 19 stycznia 2009 r. przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania wizja terenowa, ujawniła, że na teren działek nr 2 i 1 (obręb Strzeszyn, ark. 14) położonych w Poznaniu przy ul. K., nawieziono duże ilości mas ziemnych. Część została rozprowadzona po powierzchni, co spowodowało podniesienie terenu o ok. 1,5 – 2 m, część znajduje się w pryzmach. Podczas wizji nie ustalono, kto jest posiadaczem odpadów. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że władającymi przedmiotowym terenem są: M.M., (władająca działką nr 1), M.K., E.K., E.H., A.T., M.K. (współwłaściciele działki nr 2). Przeprowadzona następnie w dniu 25 marca 2009 r. kolejna wizja terenowa, podczas której obecny był M.K., wskazała, że na teren przedmiotowych działek nawieziono znaczne ilości ma ziemnych. Rzędne terenu zostały podniesione o ok. 2 m. Ponadto stwierdzono, że na sąsiadującej nieruchomości prowadzone są prace budowlane (budowa domu jednorodzinnego). Wykonawcą prac była firma [...] C.L. Z uwagi na oświadczenie współwłaścicieli działek 2 i 1, że nie posiadają informacji na temat sprawcy nawiezienia odpadów i całe zajście odbyło się bez ich wiedzy i zgody, wezwano firmę [...] C.L. do złożenia wyjaśnień w sprawie odpadów mas ziemnych powstałych podczas robót ziemnych na nieruchomości przy ul. K. C.L., właściciel firmy, oświadczył w dniu 05 października 2009 r., że firma [...] prowadzi budowę przy ul. K. 6 w Poznaniu. Powstałe w trakcie prac budowlanych masy ziemne zostały częściowo wbudowane w fundament budynku, częściowo wywiezione przez firmy specjalistyczne zajmujące się wywozem ziemi. Ponadto oświadczył, że budowa prowadzona jest zgodnie z warunkami zabudowy a wywóz odpadów z budowy odbywa się regularnie. Na potwierdzenie powyższej okoliczności przedstawił dowody w postaci faktur VAT dotyczących wywozu odpadów o kodzie 170107 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione). C.L., mimo wielokrotnych wezwań nie przedstawił jednakże dokumentów wskazujących ilość wytworzonych w trakcie budowy przy ul. K. 6 w Poznaniu odpadów mas ziemnych oraz dokumentów potwierdzających sposób ich zagospodarowania. Z uwagi na uchylanie się przez C.L. od złożenia wyjaśnień Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania, pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o przeprowadzenie kontroli w firmie [...]. W dniu 04 października 2010 r. uzyskano informację, że C.L. zlikwidował działalność oraz wymeldował się z pobytu stałego w M. i nie dopełnił formalności meldunkowych w innym miejscu na terenie kraju (pismo Urzędu Miejskiego w Mosinie z dnia 11 października 2010 r.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Poznania, zobowiązał M.M., M.K., E.K., E.H., A.T. oraz M.K. do usunięcia odpadów. W wyniku odwołania zobowiązanych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Prezydent Miasta Poznania wezwał, za pośrednictwem Wójta Gminy Kotlin, C.L. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 09 sierpnia 2011 r. uzyskano informacje, że C.L. nie stawił się w Urzędzie Gminy Kotlin w celu złożenia wyjaśnień, oraz że nie jest już zameldowany na terenie Gminy (pismo Urzędu Gminy Kotlin z dnia 18 sierpnia 2011 r.). Równocześnie w dniu 27 lipca 2011 r. przeprowadzono wizję lokalną na terenie działek nr 2 i 1 (obręb Strzeszyn, ark. 14) położonych w Poznaniu przy ul. K. Podczas wizji uzyskano informacje od M.S. prowadzącego warsztat samochodowy przy ul. K. 2 oraz A.O. - właściciela budynku mieszkalnego przy ul. K. 5. I tak, M.S. oświadczył do protokołu, że nie był świadkiem podjeżdżających na przedmiotowe działki samochodów z ziemią. A.O. wskazał natomiast, że był świadkiem nawożenia mas ziemnych na teren działek nr 2 i 1 przy ul. K. Według jego oświadczenia z dnia 27 lipca 2011 r., miało to miejsce około grudnia 2008r. i stycznia 2009 r. Oświadczył ponadto, że nie wie kto nawoził przedmiotowe masy ziemne, gdyż działo się to w godzinach południowych. Sądził on jednak, że dzieje się to za zgodą i przyzwoleniem właścicieli działek. A.O. podał także informacje na temat dwóch samochodów osobowych, zaparkowanych przy ul. K. Według jego oświadczenia przedmiotowe samochody miały znamiona porzuconych, które około roku 2009 usunięto. Biorąc pod uwagę pismo Pana M.K. z dnia 18 grudnia 2010 r., Wydział Ochrony Środowiska przeprowadził dalsze postępowanie dowodowe. Wezwano do złożenia wyjaśnień pozostałych domniemanych świadków nawożenia mas ziemnych na działki nr 2 i 1 w latach 2008/2009. Wezwani tj. firmy Biuro Ochrony "[...]" Sp. z o.o., K.T., [...] Studio, oświadczyły, że nie były świadkami nawożenia oraz że nie posiadają wiedzy kto mógłby dokonać tej czynności. Następnie organ przytoczył treść art. 34 ustawy o odpadach wskazując, że obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na ich posiadaczu. Ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości organ orzekł o nałożenia obowiązku na właścicieli nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.K., E.K., E.H.-K., A.T., M.K. reprezentowani przed radcę prawnego. Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Poznania podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz naruszeniem art. 2 i art. 34 ustawy o odpadach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2011 r., w części dotyczącej określenia terminu usunięcia odpadów i określając nowy termin spełnienia obowiązku na dzień 30 grudnia 2012 r. oraz utrzymując w pozostałym zakresie decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Jak wyjaśniono niemożliwym było odnalezienie świadka – C.L., a w konsekwencji przeprowadzenia dowodu z jego przesłuchania przy udziale stron. Podniesiono również, że w toku postępowania ustalono że C.L. korzystał z usług firm zajmujących się wywózką odpadów – problemem jest jednakże określenie mas ziemnych, które powstały przy budowie. Wiedzę na ten temat posiada jedynie sam C.L., stąd za bezcelowe uznano wzywanie innych świadków, w tym osób związanych z firmami [...] i [...]. Zdaniem Kolegium, skoro na właścicielu nieruchomości ciąży domniemanie, że jest on posiadaczem odpadów, a w sprawie brak jest dowodów zaprzeczających powyższemu domniemaniu, rolą organów administracji publicznej było wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.K., E.K., E.H.-K., A.T., M.K. - reprezentowani przed radcę prawnego - wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. polegających na naruszeniu zasad prowadzenia postępowania dowodowego, jak i naruszenie art. 2 i art. 34 ustawy o odpadach poprzez wadliwe skierowanie decyzji do właścicieli nieruchomości, a nie do posiadacza odpadów. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegającego w szczególności na zaniechaniu przesłuchania w charakterze świadka C.L. i dowodu z dokumentów na okoliczność ilości mas ziemi wytworzonych podczas budowy i sposobu zagospodarowania tychże mas. Podtrzymano również zarzut braku przesłuchania w charakterze świadka A.Ż., prowadzącej działalność pod nazwą: "[...]" A.Ż. oraz właściciela "Przedsiębiorstwo [...]" – podmiotów, które miały wywozić masy ziemne z budowy budynku mieszkalnego przy ul. K. 6 w Poznaniu. Podtrzymano również zarzut braku wyjaśnienia, czy zmiana ukształtowania terenu nieruchomości miała związek z prowadzeniem inwestycji, bądź eksploatacją kopalin oraz przedwczesnego uznania, że właściciele działek są jednocześnie władającymi odpadami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. oddalił skargę. Sąd I instancji w pierwszej kolejności rozważył kwestię, czy organ prawidłowo zastosował w niniejszym przypadku przepisy obowiązującej, w dacie orzekania przez organy administracji publicznej, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) i prawidłowo uznały, że na nieruchomościach skarżących przy ul. K. w Poznaniu magazynowane są masy ziemne w rozumieniu art. 2 ustawy o odpadach. Sąd I instancji przytaczając treść art. 2 ust. 1 tej ustawy uznał, że masy ziemi nie są odpadami, natomiast stosuje się do nich przepisy ustawy o odpadach jeżeli są one usuwane lub przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, chyba że zostały spełnione ustawowo określone przesłanki (określone w art. 2 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 ustawy o odpadach) sprawiające, że przepisów ustawy o odpadach się nie stosuje. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że znajdujące się na działkach będących własnością skarżących o nr 2 i 1 (obręb Strzeszyn), położonych przy ul. K., masy ziemne nie stanowiły naturalnego ukształtowania tego terenu, lecz zostały w sposób sztuczny tam nawiezione, co spowodowało podwyższenie terenu o około 2 m. Na okoliczność powyższą wskazuje zarówno protokół z wizji lokalnej z dnia 19 stycznia 2009 r., jak i protokół z wizji lokalnej z dnia 25 marca 2009, w której brał udział skarżący M.K., który nigdy podobnie jak i pozostali skarżący nie kwestionował faktu nawiezienia ziemi na działki stanowiące ich własność przy ul. K. w Poznaniu. Składający wyjaśnienia w tej sprawie A.O. również wskazał, że był świadkiem nawożenia, w roku 2009, mas ziemnych na działki skarżących, jakkolwiek nie jest w stanie określić, kto ziemię tę nawoził (k. 384 aa). Sąd I instancji stwierdził, iż skoro nie ma więc wątpliwości, że masy ziemne znajdujące się na działkach skarżących, zostały tam nawiezione i nie stanowią naturalnego ukształtowania terenu, to tym samym oznacza to że zostały one z innego terenu wydobyte tj. odłączone od złoża, co odpowiada definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem (legalnym czy nielegalnym) eksploatacji kopalin, a więc działalnością, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Sądu I instancji w niniejszym przypadku organ prawidłowo uznał, iż zachodzą podstawy do zastosowania przepisów ustawy o odpadach, skoro, i co jest niesprzeczne nie zachodzi żadna z sytuacji wskazanych w art. 2 ust. 2 pkt 1, 1a lub 2 ustawy o odpadach. Nadto Sąd wskazał, iż nie jest też okolicznością sporną w niniejszej sprawie, że masy ziemne zostały składowane na działkach nielegalnie – nieruchomości stanowiące własność skarżących nie są miejscem przeznaczonym na składowanie odpadów. Określenie miejsca magazynowania odpadów może nastąpić w decyzji administracyjnej lub w informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytwarzanymi odpadami tj. w jednym z dokumentów wymienionych w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, iż kolejną kwestią wymagającą oceny jest kwestia prawidłowego zastosowania przez organy art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Skarżący podnoszą bowiem iż nietrafnie uznano ich jako posiadaczy odpadów w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Pojęcie posiadacza odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. W świetle zawartej tam definicji za posiadacza odpadów uważa się każdego, kto faktycznie odpadami włada, a więc będzie to zarówno wytwórca odpadów jak i każda inna osoba która sprawuje faktyczne władztwo nad rzeczą – ma możliwość rozporządzania nią (w tym przypadku rozporządzania odpadami). Jakkolwiek zatem w ustawie o odpadach szereg wynikających z niej obowiązków przypisano bezpośrednio wytwórcy odpadów, pojęcie posiadania odpadów powiązano ze stanem faktycznym. Posiadaczem odpadów będzie więc ten który nimi może rozporządzać. W tej koncepcji mieści się domniemanie zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 in fine ustawy od odpadach, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na powierzchni. Będzie nim, co do zasady, właściciel nieruchomości (por. art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska). Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustalając że na przedmiotowych działkach znajdują się masy ziemi które zostały tam nawiezione (nie stanowią naturalnego ukształtowania terenu) oraz ustaliły krąg osób będących właścicielami tych nieruchomości. Organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomości stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania nie stanowiły miejsca przeznaczonego, w świetle ustawy o odpadach, do ich składowania. Spór w tych warunkach sprowadza się do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania przez organy domniemania z art. 3 pkt 13 in fine ustawy o odpadach. Domniemanie prawne wynikające z tego przepisu, nakazuje przyjęcie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości i które może zostać obalone. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – a mianowicie wskazując, że odpadami włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Jeżeli władający ziemią przedstawiłby w toku postępowania taki jednoznaczny dowód, to nie byłoby podstaw prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 34 ustawy o odpadach. Do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania powinien być zobowiązany obecny lub były posiadacz odpadów. W tym znaczeniu decyzja z art. 34 tej ustawy ma charakter subsydiarny – wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje ją dopiero wtedy gdy nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia "innego posiadacza". Zatem tylko gdy wiadomo, w sposób nie budzący wątpliwości, kto zgromadził odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a jest on podmiotem innym niż władający powierzchnią ziemi to ten władający może uchylić się od przewidzianej w art. 34 odpowiedzialności. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 in fine ustawy spoczywa na władającym powierzchnią ziemi – w tym przypadku na skarżących, jako właścicieli nieruchomości o nr ew. 1 oraz 2. Nie wystarczające jest przy tym wskazanie jedynie potencjalnego wytwórcy odpadów. Skarżący chcąc uchylić w/w domniemanie powinni jednoznacznie wykazać, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na ich nieruchomości jak również wykazać wielkość i rodzaj składowanych w ten sposób, a więc nielegalnie odpadów. Takiego dowodu skarżący, w ramach prowadzonego postępowania jednakże nie zaoferowali. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w przypadku takim jak rozważany, gdzie odpady przemieszczane były nielegalnie, potwierdzeniem władania nimi przez osoby inne niż skarżący byłoby orzeczenia sądu powszechnego, którym zobowiązywałby określony podmiot (w razie wytoczenia powództwa w tym zakresie przez skarżących) do usunięcia odpadów z nieruchomości skarżących. Należy bowiem mieć na uwadze iż zdeponowanie odpadów na terenie nieruchomości, wbrew woli właściciela, stanowi naruszenie praw wynikających z własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) bądź delikt w rozumieniu art. 415 Kodeksu cywilnego. Prawomocny wyrok Sądu powszechnego przesądzałby o przysługującym podmiotowi trzeciemu uprawnieniu do rozporządzania zdeponowanymi na działce odpadami, przy czym toczące się postępowanie w tym przedmiocie stanowiłoby zagadnienie wstępne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem uznać iż przepis art. 34 ustawy o odpadach na podstawie którego może się toczyć postępowanie tylko z urzędu, praw podmiotowych w sprawach o charakterze cywilnoprawnym nie chroni. W toku postępowania skarżący nie zaoferowali również żadnego innego dowodu na okoliczność, że nawiezione na sporne działki masy ziemne były we władaniu wykonawcy robót budowlanych, prowadzonych na działce przy ul. K. 6 w Poznaniu – C.L. Stąd też nieprzeprowadzenie – pomimo zresztą wielokrotnie podejmowanych przez organ prób i nakładanych na C.L., na podstawie art. 88 k.p.a., grzywien – dowodu z przesłuchania C.L. w charakterze świadka, czy też nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność tego, czy C.L. w trakcie prowadzonych robót dokonywał wywozu odpadów z budowy w sposób zgodny z ustawą o odpadach nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Nie jest bowiem wystarczające dla obalenia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach wskazanie że istnieje podmiot który miał potencjalnie powody i możliwość żeby nawieść masy ziemne mające charakter odpadów na nieruchomość skarżących. Dopiero jednoznaczne wykazanie że podmiot ten (wbrew złożonemu oświadczeniu) zgromadził nielegalnie odpady (masy ziemne) na cudzej nieruchomości pozwala obalić domniemanie, zgodnie z którym za posiadacza odpadów uznać należy władającego powierzchnią ziemi. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie powołali dowodów, które dawałyby podstawy do ustalenia, że to właśnie C.L. nawiózł ziemię na nieruchomość skarżących. Z informacji uzyskanych od osób wskazanych przez skarżących jako potencjalni świadkowie nawożenia mas ziemnych na nieruchomość skarżących wynika że osoby te nie posiadają żadnej wiedzy na ten temat (M.S. – k. 382 akt administracyjnych, J.W. – prezes zarządu Biura Ochrony "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu k. 343 akt administracyjnych, P.K. – prezes zarządu "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu k. 344 akt administracyjnych, P.Z. prowadzący działalność pod nazwą [...] Studio – k. 356 akt administracyjnych), albo też, że jakkolwiek zaobserwowali fakt nawiezienia mas ziemnych na działki skarżących, nie są w stanie podać kto tego dokonał (A.O. – k. 384 akt administracyjnych). W tych warunkach w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo stosownie do treści art. 34 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach ustaliły podmiot będący posiadaczem odpadów, za który uznano M.M. właścicielkę działki nr 1 oraz M.K., E.K., E.H., A.T., i M.K. współwłaścicieli działki nr 2, położonych w Poznaniu przy ul. K. W okolicznościach niniejszej sprawy należało bowiem uznać, że skarżący nie obalili domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i nie zaoferowali dowodów które mogłyby ku temu prowadzić. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7, art. 77, 78, 80 K.p.a. uznać należało za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.K., A.T., M.K., E.H.-K. i E.K. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 1a, 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż na nieruchomości przy ul. K. w Poznaniu - dz. nr 2, obręb Strzeszyn, ark. 14 magazynowane są masy ziemnie w rozumieniu ustawy o odpadach;

- art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie skarżących za posiadaczy odpadów, a tym samym nałożenie na nich obowiązku usunięcia odpadów mas ziemnych zmagazynowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki nr 2 (obręb Strzeszyn, ark. 14) położonej w Poznaniu przy ul. K., które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji);

oraz naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 1a, 2, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 13, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, że narusza ona przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy (gdyby organy administracji nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego to zostałaby wydana decyzja o umorzeniu postępowania), lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględniania, które to naruszenie przepisów przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów prawa procesowego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji);

- art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2, art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., art. 88 § 1 - 3 k.p.a., art. 119 § 1 i art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a.", art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 1a, 2, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 13, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (gdyby organy administracji nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego to zostałaby wydana decyzja o umorzeniu postępowania):

a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego: ustalenia miejsca zamieszkania i wezwania C.L. do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej, zagospodarowanie mas ziemnych pochodzących z budowy przy ul. K. 6 w Poznaniu, przesłuchania w charakterze świadka: inwestora budowy budynku mieszkalnego przy ul. K. 6 w Poznaniu, C.L., A.Ż., prowadzącej działalność pod nazwą: "[...]" A.Ż., ul. S., [...]-[...] Poznań, właściciela "Przedsiębiorstwo [...]", nie ustalenia, czy grunt znajdujący się na przedmiotowej działce został nawieziony w wyniku prowadzenia inwestycji lub prowadzenia robót budowlanych,

b. poprzez nie przeprowadzenie przez organ I i II instancji zawnioskowanych w piśmie M.K. z dnia 18 grudnia 2010 r. dowodów: ustalenia w rejestrach publicznych miejsca zamieszkania C.L., przesłuchania w charakterze świadka C.L., wezwanie C.L. do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej zagospodarowanie mas ziemnych pochodzących z budowy przy ul. K. 6 w Poznaniu,

c. naruszenie przez organ I i II instancji zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż M.K., A.T., M.K., E.H.-K., E.K. są posiadaczami odpadów - mas ziemnych, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów wskazanych w pkt a i b, a także - iż zgromadzone na terenie nieruchomości masy ziemne stanowią odpady,

d. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas, gdy niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie stron o przesłuchaniu świadka C.L. i tym samym uniemożliwienie stronom wzięcia udziału w tej niezwykle istotnej dla ustalenia okoliczności sprawy czynności procesowej - a które to naruszenie przepisów przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 634/12 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Istota sporu sprowadza się do prawidłowości ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 34 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Dla zastosowania tego przepisu należy zatem ustalić następujące okoliczności po pierwsze czy przedmioty są odpadami, po drugie czy zostały zgromadzone na terenie do tego nieprzeznaczonym i po trzecie dane identyfikujące posiadacza odpadów.

W tym miejscu wskazać trzeba, iż ustawową definicję "posiadacza odpadów" ustawodawca zawarł w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach stanowiąc, że przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na tej nieruchomości.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż postawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego pozostają ze sobą we wzajemnej sprzeczności. Bowiem z jednej strony skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a, 2 i art. 3 ust 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, iż na działce nr 2 są magazynowane masy ziemne w rozumieniu tej ustawy, natomiast z drugiej strony podniesiono zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez uznanie skarżących za posiadaczy odpadów w postaci mas ziemnych zmagazynowanych w miejscu na ten cel nie przeznaczonych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sporu dotyczy ustalenia podmiotu faktycznie władającego tymi odpadami.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji słusznie uznał, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie podjęły wszelkie kroki niezbędne do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym tj. na działce stanowiącej ich współwłasność. Mimo podjętych działań nie wykryto wytwórcy odpadów ani innej osoby, która mogła nawieźć masy ziemi na nieruchomości skarżących kasacyjnie. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, że organy posiadały informacje, które mogły posłużyć do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, nie wskazują jednoznacznie posiadacza odpadów. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie można określić, czy w ogóle i które odpady przywiózł C.L., powyższa okoliczność nie znalazła również potwierdzenia w zeznaniach świadków.

W tej sytuacji organy były uprawnione do przyjęcia, że domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach przemawia za tym, że posiadaczami odpadów są władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli skarżący kasacyjnie. Domniemanie to ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie podmiotu faktycznie władającego odpadami, a z taką mamy do czynienia w tej sprawie. Wskazać należy, iż nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na podstawie art. 34 ustawy o odpadach jest formą odpowiedzialności administracyjnej.

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 in fine ustawy spoczywa na władającym powierzchnią ziemi – w tym przypadku na skarżących, jako właścicieli nieruchomości o nr 2. Nie wystarczające jest przy tym wskazanie jedynie potencjalnego wytwórcy odpadów. Skarżący chcąc uchylić domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 in fine ustawy o odpadach powinni jednoznacznie wykazać, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na ich nieruchomości jak również wykazać wielkość i rodzaj składowanych w ten sposób, a więc nielegalnie odpadów. Takiego dowodu skarżący, w ramach prowadzonego postępowania jednakże nie przedstawili.

Naczelny Sąd Administracyjny wobec bezzasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji zdeponowanie odpadów na terenie nieruchomości, wbrew woli właściciela, stanowi naruszenie praw wynikających z własności art. 140 Kodeksu cywilnego, które to roszczenie podlega kognicji sądu powszechnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.