Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 4/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1ust. 1, art. 4ust. 1 pkt 5, art. 16, art. 17, art. 5 ust. 2.
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję PPO Przedsiębiorstwa Państwowego z siedzibą w Strzelcach Opolskich z dnia 14 listopada 2017 r. w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPO Przedsiębiorstwa Państwowego w Strzelcach Opolskich z dnia 4 października 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 września 2017 R. S. wystąpił do Dyrektora PPO Przedsiębiorstwa Państwowego w Strzelcach Opolskich, zwanego dalej również Przedsiębiorstwem lub "organem", o udostępnienie informacji:

1) na jaką kwotę oszacowano straty związane z rozrzuceniem materiałów do produkcji oraz niszczeniem materiałów (koszt materiałów, koszt robocizny skazanych oddelegowanych do układania rozrzuconych materiałów) dokonanych w dniu [...] przez funkcjonariuszy SW podczas kontroli hal produkcyjnych,

2) kto pokrył te koszty i na jakiej podstawie,

3) ile razy w okresie ostatnich 3 lat miały miejsce takie zdarzenia na terenie hali produkcyjnej przy ZK nr [...] w [...].

Rozstrzygnięciem z dnia 4 października 2017 r., nr [...], Dyrektor PPO Przedsiębiorstwa Państwowego w Strzelcach Opolskich, wskazując jako podstawę prawną art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanych informacji. Przywołując art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że objęte są one tajemnicą przedsiębiorcy co do żądania zawartego w pkt 1 i 2 wniosku i z tego powodu nie mogą być udostępnione. Poinformował również skarżącego, że informacje objęte punktem 3 wniosku nie mogą być udostępnione, gdyż nie są one informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy oraz nie wchodzą w ustawowo określony zakres informacji, do jakich udzielenia zobowiązane są przedsiębiorstwa państwowe, a w szczególności działające jako przywięzienne zakłady pracy. Podał, że dotyczy to reżimów bezpieczeństwa zakładu karnego, na terenie którego położony jest odcinek produkcyjny nr [...] wskazany we wniosku.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się skarżący, wnosząc za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, pismo zatytułowane odwołanie, którego adresatem uczynił Ministra Sprawiedliwości. Zapadłemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji o stratach i sposobie ich pokrycia, pomimo braku potrzeby ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego; art. 5 ust. 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy; art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprzez brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; art. 16 ust. 1 ustawy w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w niewłaściwej formie administracyjnej, tj. wydania rozstrzygnięcia zamiast udostępnienia informacji. Wskazując na powyższe domagał się uchylenia rozstrzygnięcia i udzielenia informacji oraz zwrotu kosztów związanych z dochodzeniem prawa. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy mające, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie oraz dowodził, że wnioskowane informację mają charakter informacji publicznej. Negował również prawidłowość stanowiska podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji co do tzw. "tajemnicy przedsiębiorcy".

Rozstrzygnięciem z dnia 14 listopada 2017 r. (bez numeru), Dyrektor PPO Przedsiębiorstwa Państwowego w Strzelcach Opolskich, po ponownym rozpoznaniu wniosku, odmówił udostępnienia żądanych informacji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że uzasadnienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie dotyczy zakresu przedmiotowego informacji, o którą wystąpił wnioskodawca. Podkreślił, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zawiera szereg pojęć i definicji, danych i spraw z zakresu rocznego sprawozdania finansowego przedsiębiorcy. Analiza przedstawionych pojęć wskazuje, że strona myli prawdopodobnie pojęcia straty w rozumieniu ustawy o rachunkowości z pojęciem bieżących kosztów działalności przedsiębiorstwa. Wyjaśnił, że kosztami działalności przedsiębiorstwa są np. koszty ponoszone w związku z przestrzeganiem wymogów i reżimów bezpieczeństwa na odcinkach produkcyjnych, na których zatrudnieni są więźniowie. Informacja o tych kosztach nie jest informacją publiczną i stąd też nie może być udzielona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący kwestionując rozstrzygnięcie z dnia 14 listopada 2017 r. stwierdził, że w całości podtrzymuje zarzuty sformułowane w piśmie z dnia 16 października 2017 r. Dodał jednocześnie, że nie został pouczony o prawie i zasadach zaskarżenia tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na powyższą skargę, PPO Przedsiębiorstwo Państwowe w Strzelcach Opolskich wniosło o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wyjaśniło, że z uwagi na fakt, iż PPO Przedsiębiorstwo Państwowe w Strzelcach Opolskich nie jest organem władzy publicznej, to jako podstawę prawną swoich działań przyjęło art. 17 ww. ustawy o informacji publicznej, a nie jej art. 16. Dodało, że pismo skarżącego z dnia 16 października 2017 r., które adresowane było do Ministra Sprawiedliwości, a które wpłynęło do Przedsiębiorstwa - z uwagi na zawarte w nim zarzuty - uznane zostało z ostrożności procesowej za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przedsiębiorstwo podtrzymało stanowisko, że informacje dotyczące kosztów jego działalności stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił mu radcę prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 14 listopada 2017 r. i poprzedzające je z dnia 4 października 2017 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy było prawo do informacji publicznej, które realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dotyczy zakresu podmiotowego realizacji prawa do informacji publicznej, nie budzi wątpliwości, że PPO Przedsiębiorstwo Państwowe w Strzelcach Opolskich, nie jest organem administracji publicznej. Jednakże adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego lub dysponujące majątkiem publicznym. Takim podmiotem jest PPO Przedsiębiorstwo Państwowe w Strzelcach Opolskich, którego organem założycielskim jest Minister Sprawiedliwości i które dysponuje majątkiem publicznym realizując zadania publiczne w zakładach karnych.

W świetle zapadłego rozstrzygnięcia, którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanych we wniosku informacji publicznych, z różnym uzasadnieniem, w tym z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, brak jest podstaw do kwestionowania tego, że żądane informacje, tj. dotyczące kosztów związanych z rozrzuceniem materiałów do produkcji oraz niszczeniem materiałów (koszt materiałów, koszt robocizny skazanych oddelegowanych do układania rozrzuconych materiałów) dokonanych w dniu [...] przez funkcjonariuszy SW podczas kontroli hal produkcyjnych oraz podmiotu, który je pokrył i na jakiej podstawie, ile razy miało miejsce takie zdarzenie, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 ustawy i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych we wskazanej ustawie. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, udostępnieniu podlegają informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Skoro podlegają udostępnieniu to stanowią informację publiczną. Prawidłowo zatem "organ" uznał je za mające charakter informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Dodać należy jednak, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Właściwie zatem Przedsiębiorstwo zastosowało tryb z art. 17 ustawy.

W sprawie wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Z tego względu pismo nie mające formy przynależnej decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93). Do elementarnych (niezbędnych) cech decyzji zaliczyć zatem należy oznaczenie organu, wskazanie adresata tej decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (podpis elektroniczny) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego - w określonych przypadkach (art. 107 § 1 pkt 9).

Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2013 r. wyd. 13). Mając na uwadze powyższe podnieść należy, iż podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcia należało uznać za decyzję.

Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, jako stanowiącą wartość objętą ochroną prawną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy i ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej.

Rozstrzygając tę kwestię dostrzec przyjdzie, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W odniesieniu do tego uregulowania podzielić należy jednak pogląd, że ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają natomiast ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że jest ono rodzajowo zbliżone do "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153 poz. 1503, z późn. zm.) i wobec tego należy je wykładać na podstawie definicji wskazanej w tej regulacji.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tej podstawie przyjąć należy, że dla ustalenia tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, spełnione muszą zostać dwie przesłanki: formalna i materialna. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji, poprzez podjęcie działań w celu zachowania ich poufności, zaś materialna związana jest z tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny dotyczyć samego przedsiębiorcy i być tego rodzaju, że ich ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na jego sytuację ekonomiczną. Stosownie do tego przyjąć należy, że na tajemnice przedsiębiorstwa składają się należące do tego podmiotu takie informacje, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione.

W przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można jednak z góry przyjmować, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznej. Dlatego też, nie może być on wykładany rozszerzająco, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego stwierdzenia o jej istnieniu. W związku z powyższym, uzasadnienie decyzji/rozstrzygnięcia odmawiającego na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia przesłanek dla uznania danych informacji za objęte ochroną. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w takim rozstrzygnięciu, że informacje objęte odmową ich udostępnienia są tajemnicą przedsiębiorstwa. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone. Konieczne jest zatem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sprostało tym wymogom i nie odpowiadało art. 107 § 3 K.p.a.

Co więcej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia jej ochroną w kontekście prawa do informacji publicznej. W tych przypadkach podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 140/17, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić ponadto należy, że "tajemnica przedsiębiorcy", jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość wymagającą ochrony. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach odmownego rozstrzygnięcia powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku danej informacji publicznej polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one przy tym być obiektywne. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze podjęcia działań w celu zachowania poufności. W świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie natomiast uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Przedsiębiorstwo nie wykazało, aby dane, których udostępnienia domagał się skarżący zawierały informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy i z tego powodu, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, uzasadniona była odmowa ich udostępnienia w całości. W szczególności nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poza arbitralnym stanowiskiem, czy żądane informacje są zastrzeżone, czy i w jaki sposób wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, czy przedsiębiorstwo podjęło działania zmierzające do zastrzeżenia tych informacji. Stanowisko Przedsiębiorstwa sformułowane zostało jedynie na podstawie subiektywnej oceny bez wykazania negatywnego wpływu ujawnienia określonych informacji na jego sytuację oraz jego woli zachowania określonych informacji w tajemnicy, bez odniesienia do jej rodzaju, zakresu oraz znaczenia i wpływu na interes przedsiębiorcy.

W kontekście przesłanek ustalenia tajemnicy przedsiębiorcy wskazać należy, że sam fakt, że Przedsiębiorstwo uznaje potrzebę zachowania w tajemnicy informacji, o które wnioskował skarżący, nie świadczy o tym, że informacje te stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa ich udostępnienia nie może opierać się jedynie na woli przedsiębiorcy, lecz rozstrzygnięcie o odmowie ich udostępnienia winno zawierać wyjaśnienie czy spełniają one przesłankę materialną, tj. czy dotyczą przedsiębiorcy i są tego rodzaju, że ich ujawnienie może zagrażać lub naruszać jego interes. Uwzględniając zasadę proporcjonalności, do której nawiązuje art. 8 K.p.a., podmiot wydający rozstrzygnięcie winien w tym zakresie wyważyć, czy potrzeba ochrony tajemnicy przedsiębiorcy przeważa nad realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. Samo też zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji jeśli nie są one związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością i nie można obiektywnie stwierdzić, że ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na tę działalność.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wykazano, aby informacje te miały dla przedsiębiorcy taką wartość, która wymaga ochrony ze względu na jego interes prawny. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno natomiast zaakceptować stanowisko, że koszty określonej działalności, w tym i powstałe straty mogły podlegać wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Informacje, o które wnioskował w pkt 1 i 2 skarżący, a objęte zaskarżonymi rozstrzygnięciami, nie dotyczą danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa, w tym związanych ze sposobem zabezpieczenia lub mających innych charakter, który pozwalałby na uznanie, że posiadają wartość gospodarczą.

Na marginesie dodać należy, że Przedsiębiorstwo wpisane jest do KRS i jako takie zobowiązane jest do składania rocznych sprawozdań finansowych, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych, w którym ujawniana jest jego sytuacja finansowa.

Rozpoznając wniosek skarżącego Przedsiębiorstwo nie dokonało wymaganych ustaleń i oceny, czym w sposób istotny naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dokonana ocena w świetle art. 5 ust. 2 ustawy jest niepełna i nie uzasadnia wystarczającą podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji też kontrolowane rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. oraz zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. Wszystkie te naruszenia w ocenie Sądu są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nastąpiły na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i rozważanie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych.

W ocenie Sądu, "organ" nie dokonał właściwej analizy wniosku skarżącego oraz interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, w odniesieniu do informacji objętych poufnością przez przedsiębiorcę, nie dokonał także dokładnego określenia informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy. W konsekwencji też przedwcześnie uznał, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nadto, zauważyć należy, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stąd też Przedsiębiorstwo winno wyjaśnić ewentualnie w czym upatruje braku możliwości udzielenia wnioskowanej informacji z tej przyczyny i jakie konkretnie regulacje w tym zakresie ograniczają prawo do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania wniosku skarżącego, w tym uwzględnienia, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności, a ocena w tym zakresie winna uwzględniać i wyjaśniać w czym podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej upatruje wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.