Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1089/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 4, art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art, 6 pkt. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 680-692
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 75
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1386/15 w sprawie ze skargi B.M. i R.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B.M. i R.M. na rzecz Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2015 r. z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego wystąpili obywatele Rosji narodowości czeczeńskiej: B.M. i R.M. We wniosku wskazali, że aktualnie mieszkają wraz z dziećmi w samodzielnym lokalu mieszkalnym przy ul. G., wynajmowanym od niespokrewnionego z nimi A.R. Na wyposażenie techniczne lokalu składa się instalacja wodna, instalacja kanalizacyjna oraz instalacja elektryczna. Dane dotyczące lokalu w dniu 30 stycznia 2015 r. potwierdzone zostały na wniosku przez właściciela – A.R.

W uzasadnieniu podania wnioskodawcy podnieśli, że mieszkanie, w którym obecnie mieszkają, w najmniejszym stopniu nie zaspokaja ich potrzeb mieszkaniowych. Zwrócili uwagę, że nie ma w nim centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody, zaś stosowane ogrzewanie elektryczne jest nadmiernie drogie. Wskazali także na problem z chorobami dzieci oraz z trudnościami w ich nauce w domu. Poinformowali również, że są osobami bezrobotnymi – R.M. zajmuje się dziećmi, zaś B.M. trudno znaleźć stałe zatrudnienie, wykonuje zatem krótkotrwałe i niskopłatne prace dorywcze. Jak wskazali, nie stać ich na wynajęcie na wolnym rynku mieszkania, które w lepszym stopniu zaspokajałoby ich potrzeby. Obecne jest jedynym, które udało się im znaleźć i na które było ich stać, gdy opuszczali Ośrodek Interwencji Kryzysowej. Podnieśli, że w maju 2014 r. – jako osoby bezdomne – złożyli wniosek o przyznanie mieszkania z zasobów lokalowych Urzędu Dzielnicy Śródmieście, jednak z uwagi na faktyczne zamieszkiwanie w dzielnicy Wola otrzymali odpowiedź, że to urząd tej dzielnicy jest właściwy w sprawie. Zaznaczyli ponadto, że są uchodźcami z Czeczenii i nie mają do czego wracać. Za swoją ojczyznę uważają teraz Polskę i wrośli w dzielnicę Wolę m.st. Warszawy.

Do wniosku zostały dołączone wymagane załączniki. Wynika z nich m.in., że wnioskodawcy nigdy nie posiadali meldunku w Polsce, zaś główne źródło ich utrzymania stanowi pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej (w ciągu 6 miesięcy, od 1 sierpnia 2014 r. do 31 stycznia 2015 r., udzielona w kwocie 10 021,13 złotych – k. 31 akt adm.) oraz zasiłki rodzinne (zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 listopada 2014 r. nr [...] wyniosły one 893 złote miesięcznie na 4 dzieci – k. 29 akt adm.). Wśród załączników znajduje się również umowa najmu z dnia 11 września 2014 r. (k. 18 akt adm.). Zgodnie z jej postanowieniami, wynajmujący oddał do używania najemcy, a najemca przyjął do używania lokal mieszkalny o powierzchni 24,83 m², położony w Warszawie przy ul. G. Wysokość czynszu określono na 800 złotych.

Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uchwałą z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] (sprostowaną uchwałą z dnia 23 czerwca 2015 r.), na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 statutu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 roku w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz.453, ze zm.), w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485, ze zm.) oraz w związku z § 12 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.):

- w § 1 nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lokalu socjalnego) B. i R. M.;

- w § 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Dzielnicy Wola m.st. Warszawy za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych;

- w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pod uchwałą za Zarząd podpis złożył Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m.st. Warszawy.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały, organ ustalił, że B. i R. M. są obywatelami Rosji, narodowość czeczeńska, na terenie RP przebywają na podstawie ochrony uzupełniającej. Wymienieni wraz z pięciorgiem dzieci ubiegają się o najem lokalu socjalnego. Zainteresowani zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. G., który wynajmują od współwłaściciela wymienionej nieruchomości na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej w dniu 11 września 2014 r. Lokal ten składa się z 1 pokoju i kuchni – powierzchnia użytkowa wynosi 24,83 m², powierzchnia mieszkalna 13,31 m². Na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada 1,91 m² powierzchni mieszkalnej. Średni miesięczny dochód zainteresowanych wynosi 136,13 zł na osobę.

Organ wskazał, że Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Wniosek został rozpatrzony na podstawie § 12 ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Podstawę odmowy stanowił fakt, że zainteresowani posiadają tytuł prawny do lokalu.

Pod uzasadnieniem uchwały brak podpisu osoby reprezentującej Zarząd. Na dole strony, na której znajduje się uzasadnienie uchwały, widnieje podpis Naczelnika i Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Wola.

O rozstrzygnięciu pismem z dnia 24 marca 2015 r. poinformował Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, jednocześnie wyjaśniając wnioskodawcom, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Tymczasem wnioskodawcy na podstawie umowy najmu lokalu zawartej w dniu 11 września 2014 r. posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu.

B. i R. M. pismem z dnia 27 maja 2015 r. wezwali Zarząd Dzielnicy Wola do usunięcia naruszenia prawa i umieszczenia ich na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Przedstawili stanowisko, że fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu nie wyklucza skutecznego ubiegania się o przydział lokalu socjalnego, gdyż warunki zamieszkiwania w lokalu, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny, mogą być na tyle złe, że nie zaspokajają jego potrzeb mieszkaniowych. Odwołali się przy tym, do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, zdaniem których wyłączenie możliwości zawarcia umowy lokalu socjalnego z osobą posiadającą już tytuł prawny do lokalu dotyczy tylko tytułu do lokalu socjalnego (wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., IV SA/Po 149/13; w Opolu z dnia 2012 r., II SA/Op 342/12). Zaznaczyli, że podstawowym kryterium powinno być zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej. Tym samym nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w § 12 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, winno być interpretowane jako nieposiadanie tytułu do innego lokalu socjalnego. Powtórzyli jednocześnie argumentację osobistą zawartą we wniosku, zaznaczając ponadto, że znajdują się na skraju bezdomności żyjąc w warunkach uwłaczających godności ludzkiej.

W odpowiedzi Zarząd Dzielnicy Wola wskazał, że uchwała z dnia 17 marca 2015 r. została podjęta bez naruszenia prawa, zaś powody odmowy podane we wcześniejszym piśmie pozostają aktualne.

Uchwała Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi B. i R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skarżący zarzucili jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 12 w zw. z § 17 uchwały nr LVIII/1751/2009 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadającą umowę najmu lokalu zawartą na wolnym rynku, podczas gdy z § 17 uchwały, odsyłającego w zakresie zawierania umów lokali socjalnych do postanowień § 6, wynika, że odmowa zawarcia umowy najmu jest uzasadniona wtedy, gdy tytuł prawny oparty jest na prawie rzeczowym, tj. prawie własności lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, spółdzielczym prawie do lokalu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: § 22 ust. 1 i ust. 5 uchwały w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez:

a) nieustalenie tego, czy lokal, w którym skarżący zamieszkują na podstawie umowy najmu, zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie można uznać ich za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 12 w zw. z § 4 pkt 1 Uchwały;

b) zaniechanie poddania wnikliwej analizie warunków oraz możliwości zamieszkiwania przez skarżących w lokalu przy ul. G.;

c) wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczającą się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, nie odnosząc się do warunków mieszkaniowych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że spełniają określone w uchwale kryteria, od których uzależniony jest najem lokalu mieszkalnego. Zarzucili, że organ nie podjął żadnych czynności dowodowych w celu zbadania sytuacji mieszkaniowej; nie ustalił, czy lokal, który wynajmują na wolnym rynku, zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych. Skarżący wskazali na swoją trudną sytuację mieszkaniową i finansową, która nie pozwala na wynajem lokalu o wyższym standardzie, zaś obecne mieszkanie wynajmują z braku wyjścia – chcą uniknąć bezdomności. Wskazali, że wynajmowany lokal nie ma centralnego ogrzewania ani ciepłej wody. Zaznaczyli ponadto, że przyjęcie, iż dysponowanie jakimkolwiek tytułem prawnym do lokalu zamyka drogą do skutecznego ubiegania się o lokal socjalny, podważałoby celowość tworzenia tej formy wsparcia, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ich zdaniem warunki zamieszkiwania w lokalu, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny mogą być na tyle złe, że nie zaspokajają potrzeb mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Jak wskazał, wynajęcie lokalu socjalnego, o co zwracali się skarżący, z pominięciem faktu posiadania przez nich umowy najmu lokalu – naruszałoby przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie I.P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi B.M. i R.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lutego 2016 r. dopuścił Stowarzyszenie I.P. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika.

Stowarzyszenie I.P., reprezentowane przez radcę prawnego P.M., poparło skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1386/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie niniejszej doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem Zarząd Dzielnicy Wola nie zastosował właściwie przepisu § 22 i § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd ten uznał za zasadne. W jego ocenie nietrafne było jedynie powiązanie zarzutu naruszenia § 22 uchwały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), albowiem nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, jakkolwiek w postępowaniu obowiązywała zarówno zasada prawdy obiektywnej, jak i konieczność wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, co można wyprowadzić wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy zobowiązuje do poddania wnikliwej analizie wniosków o najem lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. W sprawie niniejszej wniosek skarżących zdaniem Sądu pierwszej instancji takiej wnikliwej analizie nie został poddany. Odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, bo o tym w istocie rozstrzygała zaskarżona uchwała, Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uzasadnił wyłącznie faktem wynajmowania przez rodzinę wnioskodawców lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, na podstawie umowy najmu lokalu. Tymczasem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żaden przepis uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Jak wskazał ten Sąd, podana okoliczność, na gruncie przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nie powoduje, że wnioskodawcy nie mogą być umieszczeni na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego – o ile spełniają przesłanki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, a nadto znajdują się w niedostatku, o czym jest mowa w § 12 powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy. Spełnienia tych wymogów przez wnioskodawców organ nie zbadał, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które nadto nie zawiera podpisu osoby uprawnionej, co zdaniem Sądu pierwszej instancji także stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że przepis § 17 uchwały Rady m.st. Warszawy stanowi, iż do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6 tej uchwały. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi zaś, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle brzmienia powołanego przepisu, posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu, jak umowa najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie wyklucza zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Zarzucił w niej Sądowi pierwszej instancji naruszenie przez błędną wykładnię § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) i błędne uznanie w konsekwencji, że żaden przepis tej uchwały nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił niewłaściwe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że przepis § 12 ww. uchwały nie stanowi podstawy do podjęcia przez organ uchwały o niewyrażeniu zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego osoby, która posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył § 12 i § 22 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, jak również, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie postanowienia § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że § 12 przywołanej uchwały wywodzi się z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 tej ustawy. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy z regulacji tych wprost wynika, że osoba, która legitymuje się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, nie może wynająć lokalu socjalnego, a zatem w przypadku skarżących, legitymujących się prawem do lokalu, odmowa wyrażona w zaskarżonej uchwale jest zasadna. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska WSA w Warszawie, że żaden przepis nie wyłącza z grona osób ubiegających się najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że bezpodstawne jest uznanie przez Sąd niepodpisania uzasadnienia zaskrżonej uchwały przez osobę reprezentującą Zarząd za okoliczność istotnie naruszającą prawo, skoro przepisy obowiązujące w tym zakresie organ nie stanowią o takim wymogu i dotychczas w praktyce sądowej nie były kwestionowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.M.i R.M. wnieśli o jej oddalenie, podzielając w pełni pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Ich zdaniem Sąd pierwszej instancji nie wykluczył – wbrew stanowisku organu – możliwości odmowy zakwalifikowania osoby do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu, ale nie dopuszcza w tej materii automatyzmu, jaki miał miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Jak zaznaczyli, organ winien dokonać wykładni § 12 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy – z uwzględnieniem norm wypływających z jej § 2, określającego jako cel regulacji zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, ponadto wykładnia winna odbywać się z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksy cywilnego – określającym podstawowe warunki, jakie spełniać musi osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy, do których należą niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. W ocenie B.M. i R.M. z całokształtu tej regulacji wynika, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu nie może stanowić automatycznej podstawy do odmowy najmu lokalu socjalnego, w sytuacji, gdy lokal zajmowany przez wnioskodawców nie zaspokaja ich potrzeb mieszkaniowych. Na poparcie swojego poglądu powołali się oni m.in. na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 128/13.

Ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że § 12 analizowanej uchwały posługuje się pojęciem "tytuł prawny do lokalu", a zatem przy ocenie spełnienia tej przesłanki organ winien był odwołać się do definicji lokalu określonej w § 1 pkt 9 tej uchwały, odsyłającym z kolei do brzmienia tego pojęcia na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksy cywilnego. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 4 przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem B.M. i R.M. zajmowany przez nich lokal, do którego posiadają tytuł prawny, nie jest lokalem w rozumieniu tej regulacji, gdyż w żadnym razie nie może zostać uznany za lokal służący zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zaznaczyli, że pozwala on jedynie na uniknięcie skrajnej formy bezdomności, czyli tzw. bezdachowości, w najmniejszym nawet stopniu nie służy on natomiast do zaspokajania ich potrzeb.

Wreszcie w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że z uwagi na § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w związku z jej § 17 wynika, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu w postaci prywatnej umowy najmu nie wyklucza możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 rB.M. i R.M. nadesłali decyzje potwierdzające udzielenie im ochrony uzupełniającej.

Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 16 września 2016 r. stawiła się pełnomocnik Stowarzyszenia I.P. z siedzibą w Warszawie – r. pr. P.M. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) przez uznanie, że przepis ten nie wyłącza możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy z osobą legitymującą się umową najmu lokalu mieszkalnego, i że okoliczność ta nie jest podstawą do wydania przez organ uchwały o odmowie wyrażenia zgody na zakwalifikowanie wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Przepis ten stanowi, że "umowa najmu lokalu socjalnego – z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 [ww. uchwały], z zastrzeżeniem [jej] § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku". Wyrażona w nim norma stanowi odbicie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) o treści: "Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1".

W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie zweryfikowania wymaga, czy posiadana przez skarżących umowa najmu lokalu mieszkalnego stanowi tytuł prawny do lokalu uniemożliwiający zawarcie z osobą posiadającą ten tytuł umowę najmu lokalu socjalnego.

O tym, że uregulowany w art. 680-692 Kodeksu cywilnego stosunek najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu świadczy już art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Niewątpliwie zatem ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu.

Powyższe zapatrywanie potwierdza jednolicie orzecznictwo Sądu Najwyższego. Z wyroku SN z dnia 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II CK 655/04 ("Monitor Prawniczy" 2005, nr 10, s. 479) wynika, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. o sygn. akt I CKN 723/99, zgodnie z którym tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki SN uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2002 r. o sygn. akt I CKN 1074/00). W wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. o sygn. akt II CSK 484/07 Sąd ten stwierdził, że tytuł prawny do lokalu może mieć oparcie w różnych stosunkach prawnych, w tym nawet w stosunkach prawnorodzinnych. Jak wreszcie wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 2013 r. o sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102), "Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych – takich np. jak najem, użyczenie)."

Przedstawione rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje ponadto piśmiennictwo. Wskazuje się w nim, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także – na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym zakres pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych.

W rezultacie umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta również z osobą najmującą lokal na wolnym rynku, a zatem posiadającą zobowiązaniowy (obligacyjny) tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Przedstawione zapatrywanie względem art. 23 ust. 2 analizowanej ustawy potwierdza także wykładnia funkcjonalna. W jej świetle najem lokali socjalnych ma służyć przede wszystkim wykluczeniu trwałej bezdomności w postaci tzw. bezdachowości, często łączącej się z włóczęgostwem. Wskazana forma pomocy kierowana jest do osób znajdujących się w najgorszej sytuacji, których potrzeby mieszkaniowe w ogóle nie są zaspokajane w jakimkolwiek stopniu, a zatem których pozycja w tym zakresie jest gorsza od wnioskodawców w niniejszej sprawie mogących wszak korzystać z lokalu w celach mieszkalnych. Kształtując politykę państwową i gospodarując ograniczonymi środkami ustawodawca mógł zatem przyjąć, że szybsza forma pomocy publicznej w kwestiach mieszkaniowych – najem lokali socjalnych – będzie kierowana właśnie do osób bezdomnych bądź – w świetle art. 14 cytowanej ustawy – eksmitowanych. Wyrazem tego jest właśnie art. 23 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten, ograniczając pulę osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, przy deficycie tego typu lokali we władaniu gmin, umożliwia skrócenie okresu oczekiwania na nie osobom zakwalifikowanym, a zatem szybsze zaspokajanie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych. Założenie leżące u podstaw tego przepisu uwzględnia też § 14 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom żyjącym w niedostatku – bezdomnym lub które wskutek określonych w tym przepisie okoliczności staną się bezdomne, jeżeli nie zostanie zawarta z nimi umowa najmu lokalu socjalnego.

Zawężająca interpretacja pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" – ograniczająca zakaz z art. 23 ust. 2 przywoływanej ustawy – nie odpowiada w tym świetle jednolitemu rozumieniu tego pojęcia ustawowego przyjmowanemu w systemie prawa, w tym przez Sąd Najwyższy na gruncie analizowanej ustawy. Zaakceptowanie zatem uzyskanego przez WSA w Warszawie wyniku wykładni, ograniczającego zakres terminu "tytułu prawnego do lokalu" zastosowanego w § 12 analizowanej uchwały Rady m.st. Warszawy do tytułów podanych w jej § 6 ust. 1 pkt 1 (tj. własności, spółdzielczego prawa do lokalu, tytułu przynoszącego pożytki zabezpieczające potrzeby mieszkaniowe), zaburzałoby poczucie bezpieczeństwa uczestników obrotu prawnego w zakresie rozumienia stosowanych w nim pojęć, które można uznać już za utrwalone.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że normy wynikającej z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – nie może zawężać akt niższego rzędu, w tym akt prawa miejscowego. Brak jest zatem podstaw do przyjmowania w uchwale, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, rozwiązań dopuszczających jednak zawieranie umów najmu lokalu socjalnego z wnioskodawcami posiadającymi niektóre rodzaje tytułów prawnych do lokalu. Gdyby wolą ustawodawcy było takie zawężenie normy art. 23 ust. 2 tej ustawy, wówczas sam by go dokonał lub wprowadził odpowiednią delegację na rzecz rady gminy w katalogu wymienionym w jej art. 21 ust. 3.

Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, że tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, to wyłącznie jeden z tytułów wskazanych w § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały. Istotnie, jej § 17 stanowi, że "do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6". Wzmiankowany § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały stanowi zaś, że "odmawia się zawarcia umowy najmu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Przepis ten nie może być jednak, jak wskazano, rozumiany i stosowany na mocy § 17 wskazanej uchwały do zawierania umów najmu lokali socjalnych w sposób, który prowadziłby do zmodyfikowania dyspozycji przepisu ustawowego – art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W myśl zasady lex superior generali derogat legi inferiori speciali, przepis szczególny aktu miejscowego nie może uchylać czy mieć pierwszeństwo przed przepisem aktu hierarchicznie wyższego – w analizowanym przypadku przed przepisem aktu ustawowego. W rezultacie norma wynikająca z § 6 ust. 1 pkt 1 – w związku z § 17 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z uwzględnieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być tylko w tej części stosowana przez organ do najmu lokali socjalnych z zasobu m.st. Warszawy, w jakiej nie podważa obowiązku odmowy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jeżeli wnioskodawca posiada jakikolwiek tytuł prawny do lokalu. Ponadto zauważyć należy, że § 12 analizowanej uchwały Rady m.st. Warszawy ma szczególny charakter względem jej § 6 ust. 1 pkt 1 w części odnoszącej się do osoby wnioskodawcy, co potwierdza, że to nie norma z § 12 jest ograniczana na mocy § 17 przez § 6 ust. 1 pkt 1 – jak przyjęli Sąd pierwszej instancji oraz skarżący – lecz przeciwnie to ten ostatni przepis znajdzie zastosowanie tylko odnośnie tych podmiotów, do których nie odnosi się hipoteza § 12 rzeczonej uchwały Rady m.st. Warszawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że z uwagi na art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustalenie przez organ, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu, wyklucza zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego, niezależnie od spełnienia przez niego pozostałych kryteriów najmu. Norma wynikająca z tego przepisu została uwzględniona również w § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Błędny okazał się zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że żaden przepis automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy osób legitymujących się prywatną umową najmu lokalu mieszkalnego, skoro czynią to zgodnie i jednoznacznie oba przywołane przepisy. Nie wykluczają one za to ubiegania się o najem innego niż socjalny lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy.

Przyjęte zapatrywanie wpisuje się w dotychczasowe orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09). Zajęte stanowisko koresponduje również z poglądami prezentowanymi w literaturze, że na gruncie art. 23 ust. 2 ww. ustawy osoba, z którą ma być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, nie może mieć tytułu prawnego do lokalu bez żadnych wyjątków, a więc nie może mieć tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu – i nie ma znaczenia to, gdzie lokal jest położony, czy jest samodzielny, w jakim jest stanie technicznym, kto w nim mieszka i w jakiej części (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów..., s. 50-61, 448-462).

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów pierwszej instancji (wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., IV SA/Po 149/13; w Opolu z dnia 2012 r., II SA/Op 342/12) poglądu, przywoływanego w sprawie, że art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego odnosi się tylko do posiadania tytułu prawnego do lokalu socjalnego. Taka interpretacja nie znajduje jakichkolwiek podstaw w treści przepisu, nie wynika także z argumentów systemowych czy funkcjonalnych. Przeciwnie, oznaczałoby to dopuszczenie ubiegania się o najem lokalu socjalnego przez osoby posiadające np. własność mieszkania, w którym jednak nie przebywają. Godziłoby zatem w ratio legis regulacji.

Co istotne w stanie faktycznym sprawy, sami wnioskodawcy zarówno we wniosku do organu, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznają, że posiadają tytuł prawny do lokalu. Tytuł taki stanowi znajdująca się w aktach sprawy umowa najmu mieszkania przy ul. G. w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. (k. 18 akt adm.). Jest to pogląd zbieżny z ustaleniami organu.

Mając na uwadze powyższe jasne jest zatem, że skoro wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do lokalu w postaci umowy najmu lokalu – a przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wykluczają zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu – to tym samym z wnioskodawcami nie mogła zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, wobec czego prawidłowe było odmowne rozstrzygnięcie organu w sprawie.

Wbrew poglądowi prezentowanemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższego zapatrywania nie podważa ani art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ani § 2 wspomnianej uchwały Rady m.st. Warszawy. Zgodnie bowiem z tym pierwszym przepisem, gmina zapewnia lokale socjalne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, "na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie". Jedną z tych zasad przewidzianych w rzeczonej ustawie jest zaś właśnie wyrażony w jej art. 23 ust. 2 zakaz zawierania umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu. Co się z kolei tyczy § 2 uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, to ma on charakter ogólny i – po pierwsze – nie może on podważać regulacji ustawowej, oraz przepisów szczególnych rzeczonej uchwały (w tym jej § 12), jak też – po drugie – nie sposób byłoby uznać za "racjonalne wykorzystanie mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" zaspokajania tych potrzeb wbrew kryteriom ustawowym i wynikającym z uchwały.

Nie sposób też podzielić stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wynajmowany przez wnioskodawców lokal nie stanowi lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Analiza akt sprawy, zwłaszcza treści i celu zawartej umowy najmu, jak też oświadczeń stron, wskazuje jednoznacznie i logicznie, że jego funkcją jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodziny M. – i funkcję tę realizuje. Także ze zdjęć mieszkania przedłożonych przez skarżących do akt niniejszej sprawy sądowej (k. 53 akt sądowych) wynika, że lokal umożliwia w praktyce realizację funkcji mieszkaniowej – jakkolwiek dalece niekomfortowo, to chroniąc przed rzeczywistą bezdomnością. Z perspektywy cytowanego przepisu wskazać należy, że rzeczony lokal umożliwia trwały pobyt osób i faktycznie na ten cel jest wykorzystywany. Wnioskodawcy nie są w rezultacie osobami bezdomnymi w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Subiektywne odczucie wnioskodawców, że lokal ten "w najmniejszym nawet stopniu" nie służy do zaspokajania ich potrzeb nie znajduje zatem potwierdzenia w ocenionych obiektywnie ustaleniach faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawcy w odpowiedzi na skargę kasacyjną mylnie utożsamiają przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy pojęcie lokalu "służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" z lokalem "zaspokajającym potrzeby mieszkaniowe". W świetle tego przepisu istotna jest bowiem funkcja lokalu, jeżeli zaś obiektywnie służy on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańca, to z perspektywy wskazanej normy irrelewantne pozostaje to, w jakim stopniu te potrzeby wnioskodawca uważa za zaspokajane. Potwierdza to, że tytuł prawny do lokalu zajmowanego przez wnioskodawców w niniejszej sprawie stanowi tytuł prawny do lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Następnie należy uznać przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające za odpowiadające wymogom prawnym i zasadzie prawdy obiektywnej, rekonstruowanym z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji. Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2411/14). W niniejszej sprawie taką regulację stanowi m.in. przywoływany § 12 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego – z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, z zastrzeżeniem jej § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Skoro zatem jednym z warunków umożliwienia zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego miasta jest nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu, co wynika już z art. 23 ust. 2 wzmiankowanej ustawy – to ustalenie przez organ, iż wnioskodawca nie spełnia tej przesłanki najmu lokalu socjalnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia odmownego. Nie znajduje podstaw prawnych oczekiwanie, aby organ mimo to kontynuował postępowanie wyjaśniające względem spełnienia przez wnioskodawcę pozostałych kryteriów określonych w przepisach dla najmu lokalu socjalnego, skoro już brak spełnienia jednego z kryteriów uniemożliwia zakwalifikowanie osoby na listę oczekujących na najem takiego lokalu i determinuje odmowne załatwienie wniosku. Przeciwnie, takie procedowanie stanowiłoby marnotrawstwo środków i prowadziło do niezrozumiałego przewlekania ostatecznego załatwienia sprawy.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że okoliczność posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu, w przypadku wniosku o najem lokalu socjalnego, powinna być – w świetle § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy – starannie badana z urzędu przez sam organ, niezależnie od twierdzeń wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że wnioskodawca może chcieć zataić swoją rzeczywistą sytuację i fakt posiadania stosownego tytułu prawnego do lokalu, aby tylko wykazać spełnienie kryteriów najmu lokalu socjalnego. Dopuszczenie takich sytuacji stawiałoby w gorszej sytuacji uczciwych wnioskodawców, którzy – jak skarżący w niniejszej sprawie – w sposób pełny i prawdziwy przedstawiają organowi swoją sytuację mieszkaniową. Tymczasem w państwie prawa osoby naruszające czy nadużywające prawa – nieprzedstawiające prawdziwych informacji organowi – nie mogą być traktowane w sposób korzystniejszy, niż osoby postępujące praworządnie. Stąd, powtórzyć należy, weryfikacja nieposiadania przez osobę ubiegającą się o najem lokalu socjalnego tytułu prawnego do lokalu w dniu orzekania przez organ w sprawie, a zatem okoliczności istotnej z uwagi na art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów – musi być dokładna, niejednostkowa i wyczerpująca, aby wykluczyć możliwe nadużycia.

Nie sposób się wreszcie zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że podpis pod uchwałą złożony przez osobę reprezentującą organ nie obejmuje zarazem jej uzasadnienia. Żaden przepis nie wprowadza wszak obowiązku odrębnego podpisywania takiego uzasadnienia. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia prawa, zwłaszcza w stopniu "istotnym", wobec czego stwierdzenie nieważności uchwały z tej przyczyny nie mogło zostać zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kolejno warto odnotować, że powołany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 128/13 nie odnosi się do kwestii będących przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie.

Końcowo wyjaśnić wypada, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola prowadzona przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna potwierdziła zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, to sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wyeliminowania tego aktu z uwagi na argumenty natury słusznościowej czy moralnej.

Mając na uwadze wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 188 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie, biorąc pod uwagę opisaną sytuację faktyczną skarżących, w tym ich niezamożność, oraz przedmiot niniejszej sprawy – na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.