Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 41/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 189 poz 1855
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 421/09 w sprawie ze skargi K. H. na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 421/09 w sprawie ze skargi K. H. na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w T. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 10 lutego 2009 r. został przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w T.. Jedynym kandydatem na to stanowisko był K. H., którego kandydaturę poparło dziesięciu członków komisji konkursowej, a dwóch było przeciw. W związku z uzyskaniem przez K. H. wymaganej większości głosów konkurs został rozstrzygnięty.

W dniu 19 lutego 2009 r. Prezydent Miasta T., na podstawie art. 36a ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), wydał zarządzenie nr (...) w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w T. Jako powód unieważnienia konkursu Prezydent Miasta T. wskazał nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym.

Pismem z dnia 26 lutego 2009 r. K. H. wezwał Prezydenta Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem z dnia (...) lutego 2009 r. zarzucając przyjęcie niezgodnie z prawdą, że przedstawiona przez niego w konkursie koncepcja pracy szkoły jest plagiatem. Podniósł, że zarządzenie nie zostało poprzedzone żadnymi wyjaśnieniami.

Prezydent Miasta T. w piśmie z 2 marca 2009 r. nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił, że po sporządzeniu przez komisję konkursową protokołu z dnia 10 lutego 2009 r. zostało stwierdzone przez jednego z jej członków, że przedłożona przez K. H. podpisana i określona jako jego własna "Koncepcja funkcjonowania i rozwoju I Liceum Ogólnokształcącego im. Kazimierza Brodzińskiego w T." datowana "25 stycznia 2009 r." pokrywa się z koncepcją funkcjonowania i rozwoju I Liceum Ogólnokształcącego w T. autorstwa M. K., którą ww. przedstawił w konkursie na stanowisko dyrektora tegoż Liceum w dniu 3 kwietnia 2008 r. Zdaniem Prezydenta Miasta T., fakt ten wydaje się spełniać przesłanki naruszenia prawa autorskiego określone w art. 115 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.). Tym samym uzasadniona jest ocena, że K. H. nie wykazał cech określonych w ust. 1 wymagań zawartych w ogłoszeniu o konkursie, podanym do publicznej wiadomości zgodnie z zarządzeniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2009 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora, w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Przesłanki te uzasadniały unieważnienie konkursu zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej.

Wobec wystąpienia przez K. H. do Wojewody M. o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta T. z dnia (...) lutego 2009 r., Wojewoda przekazał pismo Prezydentowi Miasta T. celem ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów. W odpowiedzi Prezydent Miasta T. wyjaśnił, że już po zamknięciu procedury konkursowej okazało się, iż koncepcja K. H. złożona w konkursie jest niemal identyczna z koncepcją M. K. złożoną przez niego w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora tego samego Liceum, odbywającego się w kwietniu 2008 r. Zdaniem Prezydenta Miasta T., stwierdzone okoliczności dotyczące przedłożonej jako własna "Koncepcji funkcjonowania i rozwoju I Liceum Ogólnokształcącego" dowodzą, że nie został spełniony wymóg przystąpienia do konkursu wraz z własną koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły. Fakty te nie były znane komisji konkursowej, a niewątpliwie mogły one mieć wpływ na wynik konkursu. Tym samym unieważnienie konkursu zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej było zasadne. Prezydent poinformował również, że w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym złożył doniesienie do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 115 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Prezydent Miasta T. stwierdził ponadto, że żaden przepis prawa nie nakłada na Prezydenta obowiązku uzasadniania wydawanych przez niego zarządzeń. Niemniej w piśmie z dnia 2 marca 2009 r. skierowanym do K. H. szczegółowo zostały uzasadnione faktyczne i prawne przesłanki unieważnienia konkursu.

W kwestii podniesionych wątpliwości co do kompetencji prezydenta miasta do wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu Prezydent Miasta T. wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I OSK 328/05 z którego wynika, że w świetle art. 36a i 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty wójt gminy jest organem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszelkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy. Oznacza to, że wójt ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, a co za tym idzie jest również upoważniony do jego unieważnienia. Unieważniając konkurs przeprowadzony 10 lutego 2009 r. Prezydent Miasta zarządził również ponowne jego przeprowadzenie. Ponowny konkurs odbył się 26 marca 2009 r., K. H. zgłosił ofertę i przystąpił do ponownego konkursu, lecz konkursu tego nie wygrał.

W dniu 6 kwietnia 2009 r. K. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia (...) lutego 2009 r., w której domagał się uchylenia tego zarządzenia. Zarzucił wydanie zarządzenia z naruszeniem art. 36a ustawy o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. Zdaniem skarżącego, mimo iż przepisy nie nakładają wprost obowiązku uzasadniania zarządzeń organu gminy, to jednak orzecznictwo wyraźnie wskazuje na konieczność wskazania podstawy faktycznej i prawnej aktu. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu brak wyjaśnienia nieprawidłowości będących przyczyną unieważnienia konkursu oraz wpływu, jaki miałyby one mieć na wynik postępowania. Wobec braku uzasadnienia zaskarżone zarządzenie uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli zarówno sądowoadministracyjnej jak i nadzoru sprawowanego przez wojewodę.

Co do zarzutu nieprzedłożenia przez skarżącego własnej koncepcji funkcjonowania placówki oświatowej, na którą - jako na przyczynę unieważnienia konkursu - wskazał organ w odrębnym piśmie, skarżący podniósł, że posiada prawa autorskie do przedłożonej koncepcji. Zdaniem skarżącego, powoływanie się przez organ na zbieżności z innym tego typu dokumentem nie ma znaczenia i wpływu na wynik postępowania konkursowego. Istotą wymagania konkursowego jest przedstawienie przez osobę przystępującą do konkursu sposobu realizacji funkcji, do której aspiruje. Koncepcję tę komisja konkursowa zaakceptowała, czego wyrazem jest wynik postępowania. Powołanie się przez organ administracji na naruszenie przez skarżącego art. 115 Prawa autorskiego nie zostało poparte żadnym orzeczeniem, które potwierdzałoby taki czyn kwalifikowany jako przestępstwo.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując swoje przekonanie, że w postępowaniu konkursowym doszło do popełnienia przestępstwa z art. 115 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych polegającego na przywłaszczeniu autorstwa lub wprowadzeniu w błąd co do autorstwa koncepcji funkcjonowania szkoły, które skutkowało unieważnieniem konkursu oraz złożeniem doniesienia do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia zarządzenia organ stwierdził, iż brak ten nie stanowi uchybienia przepisom prawa. Nie ma przepisów nakładających obowiązek uzasadniania zarządzeń organów gminy. Na gruncie powszechnie obowiązującego prawa uzasadnienie faktyczne i prawne jest wymogiem decyzji administracyjnych, a nie zarządzeń. Zarządzenia zaś muszą wskazywać jedynie podstawę prawną, a ta została w zaskarżonym zarządzeniu podana. Unieważnienie przewidziane w rozporządzeniu jest formą nadzoru odpowiadającą delegacji z art. 36a ust. 7a ustawy o systemie oświaty, a nie rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy z zakresu administracji. Ponadto uzasadnienie unieważnienia konkursu zostało zawarte w skierowanym do skarżącego piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia 2 marca 2009 r. będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem Prezydenta Miasta T., bezzasadny jest także zarzut skarżącego, iż powołanie się organu na zbieżności przedstawionej koncepcji funkcjonowania szkoły z innym tego typu dokumentem, tj. koncepcją M.K., nie ma znaczenia i wpływu na wynik postępowania konkursowego w sytuacji, gdy komisja konkursowa koncepcję tę zaakceptowała. Komisja zaakceptowała koncepcję nie wiedząc, że może być ona plagiatem. Gdyby komisja o tym wiedziała, niewątpliwie wykluczyłaby skarżącego z postępowania zarzucając nieprzedłożenie własnej koncepcji, bądź wystawiła mu negatywną ocenę.

Na rozprawie przed sądem w dniu 24 września 2009 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, alternatywnie o jego uchylenie. Przedłożył też odpowiedź wojewody jako organu nadzoru zawierającą pogląd, że pomimo pewnych wątpliwości a także wobec wniesienia skargi do sądu, nie zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a kwestię legalności zarządzenia oceniał będzie sąd. Przedłożył również dokumenty z policji i prokuratury, w tym postanowienie o umorzeniu dochodzenia w sprawie o przestępstwo z art. 115 ust. 1 ustawy o prawie autorskim.

Organ administracyjny podtrzymał wniosek o oddalenie skargi zwracając uwagę na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, oraz przedłożył zażalenie na postanowienie Komisariatu Policji T.-. o umorzeniu dochodzenia w sprawie wprowadzenia w błąd co do autorstwa koncepcji funkcjonowania szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 (powinno być: "pkt 6" - zob. dalej) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Zaskarżenie tego rodzaju aktu możliwe jest więc zatem w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), a orzeczenie sądu w tej sprawie zapaść może na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. w związku z art. 91 i 94 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tych przepisów Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd stwierdził, iż skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem Prezydenta Miasta Tarnowa do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Ma też legitymację skargową, bowiem zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny. W wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że z art. 36a ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, powołanych jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia, wynika uprawnienie organu prowadzącego szkołę do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty, 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków, 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Prezydent Miasta T. mógł więc unieważnić przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora I Liceum w T., tylko w razie stwierdzenia, że zachodzi jedna z wymienionych powyżej okoliczności. Tymczasem, jak wynika z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz z odpowiedzi na skargę, powodem unieważnienia konkursu było stwierdzenie przez jednego z członków komisji konkursowej, już po jego przeprowadzeniu, że przedłożona "Koncepcja funkcjonowania i rozwoju I Liceum Ogólnokształcącego im. Kazimierza Brodzińskiego w T." z daty 25 stycznia 2009 r. podpisana przez skarżącego, "pokrywa się w całości w zakresie koncepcji intelektualnej i niemal w całości w redakcji językowej z koncepcją funkcjonowania i rozwoju I Liceum Ogólnokształcącego w T. autorstwa M. K., którą ten przedstawił w konkursie na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w T. w dniu 3 kwietnia 2008 r.", co - zdaniem Prezydenta Miasta T. - "wydaje się spełniać przesłanki naruszenia prawa autorskiego określone w art. 115 ustawy (...) o prawie autorskim i prawach pokrewnych (...)".

W ocenie Sądu, przytoczony zarzut mający uzasadniać unieważnienie konkursu wykracza poza dopuszczalny zakres przewidziany w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Przesłanki wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu mają charakter czysto procesowy, dotyczą naruszenia samej procedury konkursowej. Kontynuację tego stanowi punkt trzeci, który był podstawą zaskarżonego zarządzenia. Prawodawca wyraźnie kładzie nacisk na jedynie procesowe powody, które mogą spowodować unieważnienie procedury konkursowej; mowa jest bowiem o "innych nieprawidłowościach w postępowaniu konkursowym". Tymczasem zarzut wskazany przez organ ma charakter materialny, merytoryczny. Wynika z niedopuszczalnej, zdaniem Sądu, oceny przez organ prowadzący szkołę kandydata wyłonionego w drodze konkursu, pod kątem jego kompetencji czy postawy etycznej. W istocie stanowi nieuprawnione przejęcie przez organ prowadzący szkołę kompetencji, które z mocy ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia wykonawczego przyznane zostały komisji konkursowej. Narusza więc ustawowe zasady przewidujące, że to komisja konkursowa, wyłaniana w specjalnej procedurze, jest uprawniona do oceny kompetencji kandydata na dyrektora szkoły, a nie sam organ prowadzący szkołę. Szczególnie wyraźnie ujawnia się to w argumentacji odpowiedzi na skargę, gdzie Prezydent Miasta T. koncentruje się na postawie etycznej wyłonionego kandydata i ewentualnej możliwości popełnienia przez niego przestępstwa z art. 115 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powoływany przez Prezydenta Miasta T. zarzut "niespełnienia przez skarżącego warunku przedłożenia indywidualnego uzasadnienia przystąpienia do konkursu wraz z własną koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły", nie może być kwalifikowany w kategoriach naruszenia procedury konkursowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta T. wydając zaskarżone zarządzenie przekroczył upoważnienie wynikające z art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty w związku z § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Wydając przedmiotowe zarządzenie działał zatem bez podstawy prawnej, naruszając przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia oraz konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów administracji publicznej. Stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi o braku uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia Sąd stwierdził, że istotnie w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów ustawowych nakładających obowiązek uzasadniania zarządzeń organów gminy. Taki obowiązek nie wynika też ze szczególnych przepisów miejscowych czyli statutu lub regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta T.. Nie oznacza to jednak nieistnienia w systemie prawnym takiego obowiązku. Wynika on bowiem z konstytucyjnej zasady jawności działania organów administracji publicznej, będącej jednym z ważnych elementów demokratycznego państwa prawnego, którym w świetle art. 2 Konstytucji jest Rzeczpospolita Polska. Brak uzasadnienia przez organy administracyjne wydanych rozstrzygnięć podważa zasadę zaufania obywateli do państwa prawa i powoduje, że rozstrzygnięcie takie w istocie uchyla się od sądowej kontroli jego legalności. Jest więc niedopuszczalne i musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, powodując w konsekwencji stwierdzenie nieważności. Jednak naruszenie prawa wynikające z braku uzasadnienia samego zarządzenia, sąd uznał za naruszenie prawa nie kwalifikujące samodzielnie do stwierdzenia nieważności zarządzenia, gdyż w odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia oraz w odpowiedzi na skargę organ uzasadnił swoje stanowisko. W efekcie Sąd dysponował argumentacją organu i mógł dokonać kontroli jej legalności.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta T., reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez wydanie wyroku unieważniającego zaskarżone zarządzenie na skutek błędnego przyjęcia, że zarządzenie to jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż prawo miejscowe, a nie aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

2. § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej przez:

1) błędne przyjęcie, że dokonywana przez organ prowadzący szkołę w ramach nadzoru ocena postępowania konkursowego, co do zasady, może dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) błędne przyjęcie, że dokonana przez organ prowadzący szkołę ocena złożenia przez kandydata koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły tożsamej z opracowaniem złożonym przez innego kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły w poprzednio prowadzonym konkursie, dotyczyła kwestii merytorycznych w sytuacji, gdy organ dokonał tylko porównania ich treści, doprowadzając w ten sposób do wyeliminowania nieprawidłowości mogących mieć wpływ na wynik konkursu, a w konsekwencji na błędnym przyjęciu przekroczenia uprawnień przez organ prowadzący szkołę (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

3) błędne przyjęcie, że ocenę tożsamości przedłożonych koncepcji dokonał tylko jeden z członków komisji konkursowej w sytuacji, gdy z chwilą wyłonienia kandydata komisja ta zakończyła swą pracę, z pominięciem zalegającego w aktach dokumentu wskazującego, że czynności analityczne w tym zakresie dokonane zostały przez pracowników Urzędu Miasta T. przy pomocy którego Prezydent Miasta T. działający m.in. jako organ prowadzący szkołę wykonuje swe zadania, w tym wypadku nadzorcze, przy czym zarzut ten pozostaje w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez postawienie zaskarżonemu zarządzeniu zarzutu nie mającego oparcia w prawie, a dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Wskazując na te uchybienia Prezydent Miasta T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. pisma z dnia 15 października 2009 r. oraz z dołączonego do niego opracowania, na okoliczność faktycznego autorstwa koncepcji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego organu powołał się na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne kontrolą sprawowaną nad działalnością administracji publicznej, obejmują nią także orzekanie w sprawach innych niż określone w pkt 1- 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem pełnomocnika organu, zaskarżone zarządzenie o unieważnieniu konkursu na dyrektora szkoły ma właśnie taki charakter. Granice przedmiotowe skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. są natomiast następujące:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym o zakresie zaskarżenia wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.,

2) akt lub czynność musi mieć charakter władczy,

3) akt lub czynność musi mieć charakter zewnętrzny czyli być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu ten akt lub podejmującemu daną czynność,

4) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

5) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny,

6) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, przy czym związek ten musi być bezpośredni.

Takie cechy nosi zarządzenie w przedmiocie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły.

Mając na uwadze zawartą w art. 36a ust. 7a ustawy o systemie oświaty treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, w § 8 rozporządzenia określono narzędzie, przy użyciu którego organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad przebiegiem postępowania konkursowego. Wydając zarządzenie w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły organ prowadzący eliminuje z obrotu prawnego konsekwencje, jakie występują w sytuacji rozstrzygniętego konkursu, czyli pozbawia kandydata wskazanego przez komisję konkursową tego przymiotu, a więc prawa do powierzenia mu funkcji dyrektora szkoły. W tym względzie realizowane są wszystkie cechy aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dla dokonania oceny, z jakim aktem mamy do czynienia w sprawie, nie ma oczywiście znaczenia fakt, jak nazwano akt podlegający zaskarżeniu. W § 54 Statutu Gminy Miasta T. przyjęto, że Prezydent wydaje zarządzenia, decyzje administracyjne i polecenia służbowe. W literaturze można spotkać się z poglądem że "zarządzenia", o których mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym to zarządzenia w rozumieniu materialnym, a więc tylko te, w stosunku do których ustawodawca postanowił jako o formie rozstrzygnięcia danej kwestii, np. art. 26a, art. 31b czy art. 33 ustawy samorządowej. Mając ten pogląd na uwadze, tylko art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 P.p.s.a. stanowiłby podstawę do orzekania w sprawie w razie uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem uznał, że przedmiotem zaskarżenia był akt z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., czego konsekwencją było wydanie orzeczenia w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zdaniem pełnomocnika, nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby wymienione w § 8 pkt 3 rozporządzenia "inne nieprawidłowości" miały odnosić się tylko do kwestii procesowych związanych z przebiegiem konkursu tylko dlatego, że dwie pozostałe przesłanki wymienione w § 8 rozporządzenia mają charakter formalny. W toku postępowania konkursowego komisja podejmuje czynności o charakterze procesowym, a więc związane z trybem jej pracy polegające na ocenie kandydata w oparciu o dokumenty i udzielone odpowiedzi na pytania zadane przez komisję. Skutki rozstrzygnięcia konkursu są jednoznaczne, gdyż prowadzą do powstania obowiązku powierzenia stanowiska wskazanej osobie, statuując równocześnie roszczenie o nawiązanie lub przekształcenie stosunku pracy. Skoro ustawodawca nałożył na gminę odpowiedzialność w zakresie zapewnienia właściwej kadry dydaktycznej i zarządzającej, do takich instrumentów należy instytucja unieważnienia konkursu, o którym mowa w § 8 rozporządzenia umożliwiająca eliminację z obrotu prawnego decyzji, w tym wypadku komisji konkursowej, które prowadziłyby do powierzenia funkcji dyrektora szkoły osobie wybranej niezgodnie z procedurą obowiązującą w tym zakresie, a także nie spełniającej warunków do pełnienia tej funkcji. W tym zakresie jest to ocena o charakterze merytorycznym, która także musi być nadzorowana. Trudno przyjąć, że prawodawca przypisuje szczególną rolę przepisom dotyczącym trybu postępowania, a pominął równocześnie możliwość weryfikowania kwestii o charakterze merytorycznym. Z punktu widzenia gminy istotniejsze jest, by osoby wykonujące zadania dyrektora szkoły dawały gwarancję należytego działania. Z tego względu nie do obrony jest stanowisko Sądu pierwszej instancji ograniczające zakres sprawowanego przez organ nadzoru. Ponadto co do zasady nie można podzielić poglądu, jakoby w zarządzeniu dokonano oceny o charakterze merytorycznym w zakresie kompetencji czy postawy etycznej kandydata. Podstawą do unieważnienia konkursu nie była ocena etyczna kandydata, ale ocena formalna w zakresie spełnienia wymogów związanych z obowiązkiem dołączenia do oferty uzasadnienia przystąpienia do konkursu wraz z własną koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły. Stanowisko organu należy ocenić we właściwym kontekście, również czasowym. Jeżeli po zamknięciu pracy przez komisję konkursową organ w ramach nadzoru stwierdził powyższe okoliczności, o których nie wiedziała komisja prowadząc formalną i merytoryczną ocenę, jedynym wyjściem z sytuacji było unieważnienie konkursu. Okoliczności te mogły mieć wpływ na wynik postępowania. W konsekwencji unieważnienie konkursu miało oparcie w § 8 pkt 3 rozporządzenia, a organ nie przekroczył swych kompetencji. Nie doszło więc do dokonania oceny, do której właściwa jest komisja konkursowa, tylko do stworzenia warunków do przeprowadzenia konkursu zgodnie z prawem, przy pełnej wiedzy o stanie sprawy. Z chwilą wyłonienia kandydata komisja zakończyła swą pracę i przekazała dokumentację organowi prowadzącemu szkołę. Aby stwierdzić tożsamość przedłożonych koncepcji konieczny był dostęp również do dokumentacji konkursu z 2008 r. a takie uprawnienie ma tylko Prezydent Miasta T. będący organem prowadzącym szkołę oraz urząd, przy pomocy którego wykonuje swe zadania. Obrazuje to sprawozdanie z czynności nadzorczych zalegające w aktach, co nie zostało uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z zarzutem braku uzasadnienia w zaskarżonym zarządzeniu. Wskazał, iż Sąd pierwszej instancji, choć stwierdził, że brak jest przepisu nakładającego taki obowiązek na organ, to jednak uznał, że stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady jawności działalności organów administracji publicznej i podważa zaufanie obywateli do państwa. Aby organowi wydającemu akt można było postawić zarzut należy wskazać konkretny przepis, jaki w danej sytuacji został naruszony. Jest prawdą, że Konstytucja może być podstawą do opisu takiego naruszenia, ale jest ona konkretyzowana w przepisach regulujących poszczególne procedury, które albo nie przewidują obowiązku sporządzania uzasadnień, albo zwalniają z tego obowiązku, albo obowiązek powstaje dopiero z chwilą skutecznego złożenia żądania w tej materii. Dotyczy to również zarządzeń wydawanych przez organy administracji. Zdaniem pełnomocnika, Sąd pierwszej instancji nie zachował ponadto konsekwencji. Jeżeli przyjął, że zaskarżone zarządzenie jest aktem normatywnym, to sporządzenie uzasadnienia mogłoby dotyczyć tylko jego projektu, tak jak to wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Organ uważając, że w sprawie wydał akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., słusznie nie zawarł w treści aktu uzasadnienia, a całą swą argumentację wyraził w innych dokumentach znajdujących się w materiałach zebranych w sprawie. Niezależnie od tego trzeba zważyć, że zarządzenia wydawane przez Prezydenta Miasta T. są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, stąd podanie przyczyn unieważnienia konkursu, jakie w sprawie wystąpiły, mogłoby narazić organ na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dóbr osobistych.

Pełnomocnik dodał, że postępowanie w sprawie o naruszenie praw autorskich trwa nadal, gdyż wystąpiły w niej nowe okoliczności związane z autorstwem koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Wynika z nich, że autorem koncepcji przedłożonej w konkursie 2008 i 2009 roku jest M. W.. Koncepcja stanowi dominujący dokument dla rozstrzygnięcia konkursu, co wynika z § 5 rozporządzenia. Spełnienie zaś wymogów formalnych jest warunkiem dopuszczenia do części merytorycznej, w związku z czym autorstwo koncepcji nie może budzić żadnych wątpliwości.

Przy piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2010 r. Prezydent Miasta T. przesłał postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia (...) grudnia 2009 r. sygn. akt 3Ds 1856/09/D o umorzeniu dochodzenia w sprawie wprowadzenia w błąd komisji konkursowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.H. wniósł o jej oddalenie w całości podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić jako pozostający poza przedmiotem sprawy, a tym samym bezzasadny, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktycznego autorstwa koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły z dokumentu w postaci pisma z dnia 15 października 2009 r. (pismo M. W.) wraz z dołączonym do niego opracowaniem.

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2. Wobec tego, że w niniejszej sprawie żadna z nich nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne wskazując na naruszenie art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., naruszenie § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, a także naruszenie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, do których niewątpliwie należy zaliczyć naruszenie art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one chybione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia nie mógł naruszyć art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ przepisów tych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie zastosował. Zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji oparł na podstawie przewidzianej w art. 147 § 1 P.p.s.a., który określa sposoby rozstrzygnięć spraw sądowoadministracyjnych w przypadkach uwzględnienia przez sąd administracyjny skarg na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

Istota zaskarżenia w tym zakresie sprowadza się zatem do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta T. do przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w pkt 5, co przy rozstrzyganiu sprawy skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 P.p.s.a. W tej kwestii należy wskazać, że art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, o jakich mowa w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że zarządzenie Prezydenta Miasta T. unieważniające postępowanie konkursowe stanowi akt przewidziany w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zasadniczą cechą składającą się na definicję aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w powołanym przepisie jest to, że muszą one być skierowane do określonych podmiotów i muszą dotyczyć ich uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., jest zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Tych cech nie posiada zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki.

Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. W przepisie tym wymieniono w sposób wyczerpujący przyczyny unieważnienia postępowania konkursowego, z których wszystkie dotyczą prawidłowości postępowania konkursowego, a nie merytorycznych ocen kandydatów, którzy przystąpili do konkursu. Takie bowiem granice nadzoru organu prowadzącego szkołę lub placówkę nad postępowaniem konkursowym wyznaczył ustawodawca w art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty formułując wytyczne co do treści rozporządzenia w przedmiocie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że w pojęciu "innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu", o jakich mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r., nie mieści się niespełnienie przez kandydata wymogu przedstawienia własnej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Zgodnie natomiast z treścią § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia to do kompetencji komisji konkursowej należy sprawdzenie, czy kandydat spełnia wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie, a także merytoryczna ocena kandydata, w tym ocena przedstawionej przez niego koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły lub placówki.

Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta T. jako wydanego z istotnym naruszeniem § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Stanowi to wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Niemniej należy zgodzić się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niewątpliwym uchybieniem organu wydającego zaskarżony akt jest pozbawienie go uzasadnienia faktycznego i prawnego. Obowiązek działania jawnego i transparentnego przez organy władzy publicznej jest jednym z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i ma służyć pogłębianiu zaufania obywateli do państwa i jego organów. Nie sposób pogodzić z tymi wymogami wydania bez żadnego uzasadnienia zarządzenia o unieważnieniu postępowania konkursowego, w wyniku którego wyłoniony drogą konkursu kandydat nabył uprawnienie do powołania go na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 2 zd. 2-gie ustawy o systemie oświaty).

Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził sądową kontrolę zaskarżonego zarządzenia według kryterium legalności, tj. zgodnie z zasadą wyrażoną w powołanym przepisie ustawy ustrojowej.

W świetle przedstawionych ocen i wywodów należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.