Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1088/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1986/12 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M.K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1986/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Z. G., M. K., J. S., R. H. oraz E. H. wnioskiem z dnia 10 października 1997 r. zwróciły się do Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie o zwrot całości lub części nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 29, nr 41, nr 42, nr 48 z obrębu [...] położonej w Warszawie przy ul. B..

Uznając swoją niewłaściwość wniosek ten Prezydent m. st. Warszawy przekazał do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu, który wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę Warszawskiego Zachodniego.

W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców złożył wniosek o rozdzielenie sprawy zwrotu nieruchomości w taki sposób, aby w stosunku do działki nr 48 została wydana odrębna decyzja.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 48 z obrębu [...]. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z założeniami planu realizacyjnego na przedmiotowej nieruchomości powinna znajdować się zieleń miejska. W jego ocenie tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego należało odmówić zwrotu nieruchomości.

Na skutek wniesionego przez strony odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz T.G., A.G., K. D., R. H., E. H., M. K. oraz J. S. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. (obecnie rejon ulic C. i R.), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 48 z obrębu [...] o pow. 0,0864 ha oraz o zwrocie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 10.066 zł.

Starosta Warszawski Zachodni ustalił, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 1973 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Powyższa decyzja lokalizacyjna obejmowała teren położony pomiędzy ulicami [...] o powierzchni 16,5 ha, oznaczony na szkicu sytuacyjnym Nr L-989/73 stanowiącym załącznik do decyzji. Kolejną decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola Wydział Terenów z dnia [...] marca 1977 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 118 m2 oznaczoną jako część działki nr 30 o powierzchni 1203 m2 uregulowaną w księdze wieczystej "[...]". Z uzasadnienia decyzji wynikało, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę ul. C. zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia 20 czerwca 1972 r., nr 148/72. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia 6 maja 1975 r. Tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznano stronom postępowania kwotę 2.124 zł. Następnie decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola Wydział Terenów z dnia [...] marca 1978 r. wywłaszczono nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. B. o powierzchni 8013 m2. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało odszkodowanie w kwocie 144 234 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r. nr [...] i przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Starosta Warszawski Zachodni odwołując się do art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2010 r. ustalono, że na działce ewidencyjnej nr 48 z obrębu [...] znajduje się zieleń niska, w części północnej posadzono nowe drzewa, natomiast w części południowej przebiega wydeptana ścieżka. Organ stwierdził, że wielokrotnie zwracał się do urzędów z prośbą o przesłanie dokumentów świadczących o zrealizowaniu na przedmiotowym terenie inwestycji zgodnej z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1973 r., nr [...], jednak uzyskiwał informację, że w jednostkach tych brak jest takich dokumentów. Wskazał również, że z nadesłanego do akt sprawy pisma Urzędu m. st. Warszawy z dnia 23 maja 2011 r. wynika, że działka nr 48 znajdowała się na terenie objętym ww. decyzją lokalizacyjną, nie znalazła się jednak w granicach objętych wydanymi do niej planami realizacyjnymi i stanowi nieruchomość niezabudowaną. W ocenie organu I instancji powyższe wskazuje na to, że obecne zagospodarowanie działki nie pozwala na stwierdzenie, iż na tym terenie została zrealizowana inwestycja. Zatem istnieje podstawa do uznania, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła przesłanka zbędności. Organ nie znalazł również podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz miasta.

Od powyższej decyzji Miasto Stołeczne Warszawa wniosło odwołanie do Wojewody Mazowieckiego, zarzucając organowi I instancji dokonanie nieprawidłowych ustaleń w kwestii niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Wskazało również, że decyzja o lokalizacji inwestycji, którą objęty jest przedmiotowy grunt, nie utraciła swojej ważności, a jej wieloetapowy charakter wymagał wydłużenia procesu inwestycyjnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Wojewoda Mazowiecki uznał, że ogólny cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej (to jest budowę osiedla mieszkaniowego) nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie obiekty powinny znajdować się na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego skoro nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr 48 z obrębu [...] znajdowała się na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną nr [...], jednak nie znalazła się w granicach terenów objętych wydanymi na jej podstawie planami realizacyjnymi należy uznać, że nieruchomość ta jest zbędna do realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Ponadto faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2010 r. ustalono, iż działka nr 48 jest niezabudowana. Znajduje się na niej zieleń niska, a w części południowej przebiega wydeptana ścieżka. Podobnie stan zagospodarowania nieruchomości określiła rzeczoznawca majątkowy A. S. w operacie szacunkowym z dnia 12 kwietnia 2012 r. Na nieruchomości nie zostały zatem wybudowane jakiekolwiek obiekty, które mogłyby zostać uznane za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego oraz nie został zrealizowany żaden cel publiczny. Tym samym, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, za uzasadnione należy uznać stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w odniesieniu do przedmiotowego gruntu zachodzi przesłanka zbędności.

Reasumując organ odwoławczy przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr 48 z obrębu [...] o powierzchni 0,0864 ha nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1978 r., w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym stała się zbędna dla jego realizacji.

Na powyższą decyzję Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na dokonaniu niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jak również naruszenie art. 15 k.p.a.

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności.

W ocenie skarżącego zarówno organ I instancji jak i Wojewoda Mazowiecki w nieuzasadniony sposób uznali, że brak dokumentacji odnoszącej się do realizacji przedsięwzięcia budowanego na przedmiotowej nieruchomości może świadczyć o niezrealizowaniu celu na jaki ta nieruchomość została wywłaszczona. Z analizy uzasadnień obu rozstrzygnięć wynika, że poza ich zainteresowaniem znalazła się kwestia przeznaczenia nieruchomości w samej decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącego jeśli przedmiotowa nieruchomość mimo jej nie zabudowania została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną i sposób tego zagospodarowania jest zbieżny z pozostałą częścią przedsięwzięcia, niemożliwym jest uznanie, że określona nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędą z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczeniowego. Skarżący powołał się przy tym na uwagi organu II instancji, wskazujące, że ze stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r., kompleksowych wytycznych urbanistycznych wynika, że na osiedle mieszkaniowe "[...]" miała składać się miała m. in. strefa rekreacji związana z pasami napowietrzającymi, grupująca urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe zieleni. Zdaniem skarżącego nie można wykluczyć, że sama decyzja lokalizacyjna nie przewidywała budowlanego zagospodarowania tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1986/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 2 w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje w art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ust. 2 tego przepisu dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], działka nr 48 z obrębu [...] została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1973 r., nr [...]. Z ustaleń obu organów wynika, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia. Aktualnie stanowi teren zielony porośnięty zielenią niską, w jej południowej części przebiega wydeptana ścieżka. Na nieruchomości nie zostały wybudowane jakiekolwiek obiekty, które mogłyby zostać uznane za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje na to, że zarówno Starosta Warszawski Zachodni jak i Wojewoda Mazowiecki zasadnie uznali, że działka nr 48 o powierzchni 0,0864 ha jest zbędna na cel wywłaszczenia i orzekły o przywróceniu na rzecz T.G., A. G., K. D., R. H., E. H., M. K. oraz J. S. własności tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza to art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem uznać, że na działce porośniętej zielenią został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że organy obydwu instancji nie analizowały kwestii przeznaczenia nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej.

Za chybiony należy uznać pogląd Miasta Stołecznego Warszawy, że skoro przedmiotowa nieruchomość, mimo jej nie zabudowania, została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną i sposób tego zagospodarowania jest zbieżny z pozostałą częścią przedsięwzięcia, to brak jest podstaw do uznania, że ta nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędną z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczeniowego. Decyzja lokalizacyjna Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1973 r., podobnie jak decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] marca 1978 r., wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż teren ten nie nosi śladów przeprowadzenia żadnej inwestycji, jest zaniedbany i porośnięty trawą, częściowo zachwaszczony. W szczególności potwierdza to protokół oględzin przeprowadzonych na działce nr 48 w dniu 23 lipca 2010 r., jak również ustalenia wynikające z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 kwietnia 2012 r. oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał fotograficzny. Powyższych ustaleń nie kwestionuje również skarżący. Skoro na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonywano żadnych prac, tym bardziej nie wykonano na niej żadnego z elementów celu jej przejęcia, to tym samym na nieruchomości nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1986/12, wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo dokonania przez organy obu instancji administracyjnych niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcia poszczególnych rozstrzygnięć na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki w nieuzasadniony sposób uznali, iż brak dokumentacji odnoszącej się do realizacji przedsięwzięcia budowlanego na przedmiotowej nieruchomości może świadczyć o niezrealizowaniu celu, na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona. Jak wynika z analizy przedstawionej w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, poza zainteresowaniem i ustaleniem tych organów znalazła się kwestia przeznaczenia nieruchomości w samej decyzji lokalizacyjnej. Jeśli bowiem przedmiotowa nieruchomość, mimo jej niezabudowania została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną i sposób tegoż zagospodarowania jest funkcjonalnie zbieżny z pozostałą częścią przedsięwzięcia, niemożliwym jest uznanie, że określona nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędną z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczeniowego. Organy poprzestały jedynie na ustaleniu, że obszar odpowiadający obecnej dz. ew. 48 nie znalazł się w granicach terenów objętych wydanymi do decyzji lokalizacyjnej planami realizacyjnymi i stanowi aktualnie działkę niezabudowaną.

Tymczasem, jak spostrzegł organ II instancji, ze stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r. kompleksowych wytycznych urbanistycznych wynika, że na osiedle mieszkaniowe "[...]" miała składać się m.in. strefa rekreacji związana z pasami napowietrzającymi (o kierunku wschód-zachód) grupująca urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe i zieleni. Powyższa decyzja lokalizacyjna obejmowała teren położony pomiędzy ulicami: [...] o powierzchni 16,5 ha oznaczoną na szkicu sytuacyjnym Nr L-989/73, stanowiącym załącznik do decyzji. Jak przyznał organ, szkic ten nie znalazł się w aktach sprawy, jednakże analiza pozostałych dokumentów w jego opinii wskazywała, że nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję. Organ nie jest jednak w stanie wskazać, która ze stref wymienionych w decyzji lokalizacyjnej miałaby obejmować tę właśnie nieruchomość. Nie można zatem wykluczyć, iż sama decyzja lokalizacyjna nie przewidywała budowlanego zainwestowania tejże nieruchomości.

Organy administracyjne obu instancji dopuściły się błędu w postaci niezgromadzenia dostatecznej dokumentacji, pozwalającej na jednoznaczne określenie sposobu, w jaki dany cel – przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej – miał zostać zrealizowany, co wywołało błąd polegający na nierozpatrzeniu wszelkich okoliczności sprawy. W konsekwencji zarówno organ I instancji a także organ odwoławczy błędnie przyjęły, że została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym, co doprowadziło obydwa organy do błędnego uznania, iż podlega ona zwrotowi.

Z uwagi na doniosłość zaistniałych w sprawie nieprawidłowości proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest postawienie powyżej sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że organy obydwu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny, a Sąd Wojewódzki należycie go ocenił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył ją tylko do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie do końca prawidłowo wywiązał się z obowiązku przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia (art. 176 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie zbioru przepisów – szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, nie wskazujące konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Tym niemniej ze wskazanych w podstawie kasacyjnej zarzutów (naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) można wyciągnąć wniosek, że skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa uważa, że normy p.p.s.a. mające charakter wynikowy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151) zostały naruszone dlatego, że w wyniku błędnej kontroli (dokonanej z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obydwu instancji nie zgromadziły wszystkich koniecznych dowodów i nie dokonały pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.). Z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wynika, że chodzi o dwa dokumenty stanowiące załączniki do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r.: szkic sytuacyjny Nr L-989/73 (którego brak w aktach sprawy) i kompleksowe wytyczne urbanistyczne, z których wynika, że na osiedle mieszkaniowe "[...]" miała składać się m.in. strefa rekreacji związana z pasami napowietrzającymi (o kierunku wschód-zachód) grupująca urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe i zieleni. Brak analizy tych dokumentów mógł spowodować – zdaniem autora skargi kasacyjnej – że zarówno Sąd Wojewódzki jak i organy administracji mogły wyciągnąć błędne wnioski co do zbędności na cel wywłaszczenia obecnej działki nr 48, w oparciu o sposób jej zagospodarowania. Istniejąca na tej działce zieleń mogła być bowiem zaplanowanym elementem osiedla mieszkaniowego, co wykluczałoby uznanie jej zbędności na cel wywłaszczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają, że dodatkowa analiza wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie załączników do decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1973 r., nr [...], mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy w postaci innej oceny przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Po pierwsze, jak wynika z treści wspomnianej decyzji lokalizacyjnej, szkic sytuacyjny Nr L-989/73 określał jedynie granice terenu objętego lokalizacją poprzez jego "oliterowanie", jak określono to w decyzji, a nie jego przeznaczenie. Szczegółowe przeznaczenie poszczególnych fragmentów terenów objętych lokalizacją określały plany realizacyjne zatwierdzane w drodze decyzji, jednak, jak ustalono, żaden z planów nie obejmował obecnej działki nr 48. Ponadto organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występował do różnych organów o dokumenty dotyczące tej sprawy (jak wynika z decyzji organu I instancji), ale między innymi załącznik do decyzji lokalizacyjnej w postaci szkicu sytuacyjnego nie został odnaleziony. Granice lokalizacji odwzorowano więc na podstawie wykazu powierzchni i rejestru pomiarowego z maja 1974 r. (zob. decyzję Wojewody Mazowieckiego, str. 3). Niezależnie więc od tego, że szkic sytuacyjny nie znalazł się w aktach sprawy (bez jakiegokolwiek zaniechania w tym względzie ze strony organu), to i tak na jego podstawie nie byłoby możliwe ustalenie szczegółowego przeznaczenia inwestycyjnego obecnej działki nr 48.

Jeśli zaś chodzi o kompleksowe wytyczne urbanistyczne, to ich fragment odnoszący się do ustaleń strukturalno-przestrzennych (pkt 3.3., str. 6) stanowi, że "Zasadą kształtowania układu przestrzennego – jest zejście wysokościami od kulminacji (dominant) sytuowanych przy trasach komunikacji miejskiej (w układzie równoleżnikowym) do małych wysokości w kierunku obszarów zieleni stanowiących pasy nawietrzające." Działka nr 48 położona jest bezpośrednio przy pasie drogowym ul. C. (w rozumieniu wytycznych urbanistycznych trasie komunikacji miejskiej). Przy braku szczegółowego określenia jej przeznaczenia w planie realizacyjnym również na podstawie cytowanych wytycznych trudno uznać, że mogła ona być przeznaczona pod zieleń stanowiącą pas napowietrzający, bowiem te nie miały być sytuowane wzdłuż tras komunikacji miejskiej, ale w głębi osiedla, wraz ze zmniejszającą się wysokością zabudowy.

Brak analizy powyższych dowodów nie mógł więc wpłynąć na ocenę zbędności na cel wywłaszczenia działki nr 48, a co za tym idzie na wynik sprawy. Uwzględnienie zarzutów dotyczących przepisów postępowania może natomiast mieć miejsce jedynie wówczas, gdy uchybienia wytknięte w oparciu te zarzuty mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego wpływu mieć nie mogły, a stan faktyczny został ustalony w oparciu o inne dowody, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, została oddalona po myśli art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.