Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 470/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 89 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2642/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE.

Wyrokiem z dnia 13 pażdziernika 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2642/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zasiłku celowego specjalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 lipca 2013 r., uzupełnionym w trakcie wywiadu środowiskowego, J.K. wystąpiła o pomoc finansową z przeznaczeniem na opłacenie zaległości czynszowej oraz czynszu bieżącego, zaległości za telefon oraz bieżących opłat, elektryczność bieżącą i zaległą, gaz zaległy oraz koszty podłączenia i dostarczenia gazomierza, telefon stacjonarny zaległy i bieżący, zakupy wózka na zakupy lub benzynę do samochodu lub samochód dla niepełnosprawnych, na zakup leków, kuchenki indukcyjnej, dwóch term elektrycznych do łazienki i kuchni plus koszty elektryka do ich podłączenia, koszty gazownika do zdjęcia pieca gazowego oraz dopłat do sanatorium, w tym opłacenia biletu kolejowego na przejazd w obie w obie strony w wysokości 214 zł, autobusu w obie strony w wysokości 40 zł oraz dofinansowanie do kosztów wyżywienia w sanatorium w kwocie 500 zł.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania pomocy finansowej na zakup kuchenki indukcyjnej, dwóch term elektrycznych do łazienki i kuchni raz koszty usługi elektryka do podłączenia term i koszty gazownika do zdjęcia pieca gazowego. W uzasadnieniu wskazano, że J.K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sama, jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na czas określony do 28 lutego 2017 r. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków, dochodem wnioskodawczyni było świadczenie emerytalne w kwocie 635, 24 zł. W takim przypadku, w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41. Organ wskazał, że na mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wnioskodawczyni przyznano dodatek mieszkaniowy w kwocie 249, 98zł, na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. Kwestia złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy była podejmowana podczas wywiadu środowiskowego w dniu 2 sierpnia br., ale wnioskodawczyni odmówiła ubiegania się o ten rodzaj pomocy.

Organ ustalił, że budynek, w którym zamieszkuje skarżąca, oprócz mieszkania skarżącej - został podłączony do sieci miejskiej, jedynie skarżąca nie wyraziła zgody na podłączenie i demontaż piecyka. W związku z nieuregulowaniem opłat skarżącej odłączono gaz. Skarżącej przyznano pomoc na opłatę tychże rachunków, jednak z uwagi na ich wysokość, pomoc ta miała jedynie formę dofinansowania. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawczyni ma możliwość podłączenia do sieci miejskiej, której to możliwości nie wykorzystuje. Co do zakupu kuchenki indukcyjnej, organ pierwszej instancji zauważył, że w lokalu znajduje się sprawna kuchenka gazowa, z której skarżąca korzystała do czasu odcięcia gazu. Obecnie również może z niej korzystać wykorzystując gaz z butli. Organ wziął również pod uwagę, że skarżąca korzysta z pomocy córki, D.M., która opłaca część kosztów utrzymania w tym abonament za internet, telefon komórkowy, telewizję kablową i prywatne ubezpieczenie medyczne. Organ wskazał ponadto, że skarżąca nie reguluje żadnych opłat z tytułu czynszu, energii elektrycznej, gazy i telefonu.

Odwołanie powyższej decyzji złożyła J.K. wskazując, że wielokrotnie prosiła o dokonanie przeglądu pieca gazowego, z którego ulatniał się gaz. Podczas wizyty specjalisty piec został odłączony z uwagi na istniejącą nieszczelność. Uszczelnienie spowodowało zwiększenie zużycia gazu. Ponadto skarżąca oświadczyła, że w obu kranach w łazience są zepsute pokrętła od zimnej wody, co powoduje, że musi korzystać wyłącznie z ciepłej wody i w konsekwencji podwyższa zużycie gazu. Budynek nie jest podłączony do ciepłej wody miejskiej, na czwartym piętrze jest piec podgrzewający wodę. J.K. ponadto zwróciła uwagę, że obecnie nie ma liczników, a zużycie wody jest wliczone w czynsz i – "kto w takiej sytuacji będzie płacił za wodę". Odnośnie rezygnacji z dodatku mieszkaniowego skarżąca stwierdziła, że pracownicy OPS ją okradali odejmując od dopłaty z gminy i twierdząc, że jest to jej dochód w sytuacji, gdy Sąd Najwyższy stwierdził, że dofinansowanie w jakiejkolwiek sprawie dla osób najbiedniejszych nie może być opodatkowane, czyli tych pieniędzy nie wolno jej było zabrać. Nie odmawia wystąpienia o dodatek mieszkaniowy, ale ponownie zostanie stwierdzone, że przekracza dochód i będzie podstawą do kolejnych odmów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego jest podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przypomniał także, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowania osobistej aktywności osób w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą możliwe jest jedynie przyznanie jej pomocy na podstawie art. 41 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że wsparcie ze strony organów pomocy społecznej ma charakter akcesoryjny, co nie może oznaczać przerzucenia obowiązku zapewnienia realizacji potrzeb bytowych wyłącznie na organy udzielające świadczenia. Skarżącej zapewniono stosowną pomoc w zakresie poprawy jej sytuacji, wskazując na możliwość pozyskania dodatkowych środków, m.in. w formie dodatku mieszkaniowego, oraz wskazywano racjonalne sposoby korzystania z posiadanych zasobów, z czego skarżąca jednak nie skorzystała. Ponadto, oprócz stałego dochodu w formie świadczenia emerytalnego, skarżąca może liczyć na pomoc córki, która partycypuje w niektórych wydatkach wnioskodawczyni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca wyraziła niezadowolenie z odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie nie posiadają rzeczywistej wiedzy o jej sytuacji i potrzebach. Wskazała, że nie poradzi sobie bez pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego, przez co naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego - art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s.

W wyroku oddalającym skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, że w jego ocenie decyzja ta odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze i w piśmie ją uzupełniającym nie ujawniły wad tego rodzaju, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Sąd wskazał na dyrektywy ogólne pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej - stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. - jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. W art. 3 ust. 2 ustawy określono, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Ponadto, stosowanie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dalej, ustawodawca w art. 4 u.p.s. podkreślił rolę, jaką w systemie pomocy społecznej odgrywa współdziałanie osoby ubiegającej się o taką pomoc, nakładając na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencje braku aktywności, o której mowa w art. 4 u.p.s., mogą okazać się dotkliwe dla wnioskodawcy. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wprost stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Sąd zwrócił uwagę, że konstrukcja prawna mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 39 oraz art. 41 u.p.s. opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m.in. przywołane wyżej przepisy art. 2 - 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam zaś fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/2007, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że złożony przez skarżącą wniosek o pomoc finansową na zaspokojenie wskazanych potrzeb w pierwszej kolejności należało rozpoznać jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na ten cel, gdyż ta forma pomocy społecznej najbardziej odpowiada zaspokojeniu wnioskowanej potrzeby. Prawo do tego świadczenia, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., przysługuje jedynie osobom, których dochód nie przekracza określonej w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy kwoty, zwanej dalej kryterium dochodowym, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W sprawie organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej od ustalenia, czy spełnia ona podstawowy warunek przyznania wnioskowanego dodatku celowego, tj. czy osiągnięty przez nią dochód mieści się w granicach kryterium dochodowego. Ustalenie, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie 635, 24 zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł, stanowi jednak wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Dalsze rozważania co do celowości przyznania świadczenia w tej formie były więc zbędne, gdyż przepis art. 8 ust. 1 u.p.s. w sposób wyraźny przesądza o tym, że osobom, których dochód przekracza omawiane kryterium dochodowe, nie przysługuje prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Prawidłowo zatem przedmiotowy wniosek J.K., z uwagi na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego został rozpoznany także pod kątem zasadności przyznania skarżącej pomocy społecznej w tej właśnie formie.

Dalej Sąd podniósł, że istotnym jest iż udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest uzależnione od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Należy mieć bowiem na uwadze, że ta forma pomocy skierowana jest do osób lub rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, co już stanowi o wyjątkowości tego świadczenia. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, zatem jego interpretacja ma charakter ocenny, uzależniony każdorazowo od okoliczności konkretnego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, ustalona przez ograny sytuacja osobista i materialna skarżącej nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zatem nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Zdaniem Sądu pierwszej instancji do okoliczności takich nie można zaliczyć ani niskiego dochodu skarżącej, ani jej stanu zdrowia. Organy rozpoznające sprawę oraz Sąd nie kwestionują trudnej sytuacji życiowej skarżącej, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby była ona konsekwencją sytuacji nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby korzystać winny z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Nadto, okoliczności podane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, generujących okazjonalne wydatki. Niewątpliwie świadczą o jej trudnej sytuacji, ale też wskazują na to, iż przyznana pomoc musiałaby mieć charakter stały (aby nie dochodziło do kolejnych zadłużeń w czynszu), a tego rodzaju pomoc jest sprzeczna z celami pomocy społecznej.

Sąd meriti uznał, że istotne znaczenie dla podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał także art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi m.in., że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście ww. art. 11 ust. 2 u.p.s. Przede wszystkim trafnie wskazano w tej materii, że skarżąca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Fakt zrezygnowania z dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącej na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. w sposób istotny wpłynął na sytuację majątkową skarżącej. Co ważne, skarżąca nie podejmowała aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu, a to niewątpliwie miało istotny wpływ na jej sytuację życiową. Zauważyć w tym miejscu należy, że pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 6 października 2014 r. podniósł, że - jak wynika z pisma Urzędu m. st. Warszawy urzędu Dzielnicy Bielany - jedynym możliwym rozwiązaniem problemu zadłużenia skarżącej z tytułu opłat za mieszkanie jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast swojego stanowiska w tej kwestii, i nie wyjaśniła, czy skorzystała z tej propozycji i czy podejmowała próbę takiego porozumienia. O braku wykorzystania własnych możliwości świadczy także sposób wykorzystania przez skarżącą pomocy finansowej córki. Jak sama skarżąca oświadczyła w trakcie wywiadu środowiskowego, córka opłaca jej internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Sądu, opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych skarżącej. W sytuacji zaś, gdy skarżąca sygnalizuje potrzebę pomocy w opłaceniu czynszu za mieszkanie, rachunków za gaz, czy też energię elektryczną, potrzeby te winny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Konkludując, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych odmowa przyznania świadczenia tak wskazanego w art. 39, jak i w art. 41 ustawy o pomocy społecznej musiała być uznana za uzasadnioną.

Od powyższego wyroku J.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 oraz art. 89 § 2 kpa, nadto art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez:

a) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego;

b) zaaprobowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należą się zasiłki celowe specjalne, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organy nie wyjaśniły przyczyn rezygnacji skarżącej z dodatku mieszkaniowego oraz przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc we wrześniu 2013 r., podczas gdy wystąpienie z wnioskiem o pomoc we wrześniu 2013 r. spowodowane było wysokim zadłużeniem zajmowanego lokalu, co uniemożliwiło jej staranie się o dodatek mieszkaniowy. Dokonując oceny sytuacji skarżącej organy przeoczyły, że pomoc córki zapewnia skarżącej bezpieczeństwo zdrowotne i kontakt ze światem zewnętrznym, ponadto organy nie dociekały jaka jest sytuacja jej córki. Usługa internetu, telewizji oraz telefonu była w łącznej ofercie jako "pakiet" i stanowiła najkorzystniejszą ofertę. Brak ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że postępowanie dotknięte jest wadami, które niewątpliwie miały istotny wpływ na treść decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, trudno oprzeć się wrażeniu, że niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciom towarzyszy swego rodzaju zniecierpliwienie urzędników dla trudnej i uporczywej petentki, a w gruncie rzeczy jest to biedna w ekonomicznym i osobistym znaczeniu kobieta, od lat borykająca się z różnego rodzaju przeciwnościami i podstawowymi problemami życiowymi. Sytuacja skarżącej kasacyjnie ma charakter szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na jej niepełnosprawność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit.’c" p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 § 2 kpa nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy, uzasadniające odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego zostały udowodnione, wziąwszy pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Bezspornie dochód osiągany przez skarżącą przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., przez co wykluczona jest możliwość przyznania zasiłku celowego (art. 39 u.p.s. ). Słusznie przyjął Sąd orzekający w pierwszej instancji, że w okolicznościach danej sprawy do rozpatrzenia pozostała możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomimo przekroczenia przez osobę kryterium dochodowego.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze – określenie z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub na wniosek). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione oraz nie określiła ich znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej kwestia zadłużenia skarżącej z tytułu czynszu za lokal mieszkalny była przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności skarżąca winna zmierzać do uregulowania opłat związanych z podstawowymi potrzebami, w tym m.in. z tytułu czynszu za lokal. W ocenie Sądu, pierwszej instancji skarżąca powinna rozważyć, czy pomocy finansowej uzyskiwanej ze strony córki nie kierować na zaspakajanie potrzeb o tym właśnie charakterze. Nadto zwrócono uwagę, że skarżąca nie podejmuje żadnych działań w celu rozwiązania trudnej sytuacji związanej z zadłużeniem, w tym również nie reguluje czynszu. W kontekście rozważań Sądu w analizowanym zakresie, należy wskazać na dyrektywy ogólne pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 4 u.p.s.), której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna nie może zastępować osób w działaniach zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie podejmuje żadnych prób przezwyciężenia sytuacji związanej z zadłużeniem z tytułu czynszu za lokal. W ocenie Sądu skarżąca sama lub we współdziałaniu z organem pomocy społecznej powinna podjąć próbę rozwiązania trudnej sytuacji związanej z zadłużeniem. Z powyższymi poglądami Sądu meriti należy się zgodzić.

Nie był zasadny zarzut naruszenia granic uznania administracyjnego. Przypomnieć należy, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego opiera się na instytucji uznania administracyjnego, które oznacza że organ administracyjny może przyznać wnioskowaną pomoc, ale nie jest do tego przepisem prawa zobligowany, istotne są natomiast przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 u.p.s. nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie nie znajduje się w takiej sytuacji. Warto w tym miejscu wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca jest objęta wsparciem z pomocy społecznej, a pomoc ta przyznawana jest na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organy powołały się również na aktualne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, które – w połączeniu z pozostałymi okolicznościami natury prawnej i faktycznej – nie stwarzały możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy. W tych okolicznościach sprawy w ocenie Sądu, ustalona przez ograny sytuacja osobista i materialna skarżącej nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zatem nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Do okoliczności takich nie można zaliczyć ani niskiego dochodu skarżącej, ani jej stanu zdrowia. Bezspornie sytuacja życiowa skarżącej jest trudna, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby była ona konsekwencją sytuacji nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby korzystać winny z pierwszeństwa w zaspokojeniu.

Istotne znaczenie dla podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał brak współpracy z organem pomocy społecznej w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Jak wyżej podniesiono skarżąca nie podejmuje działań w celu uregulowania zadłużenia - chociażby poprzez zawarcie porozumienia o jego spłacie, chociaż taka propozycja została jej złożona.

Wszystkie powyższe motywy rozstrzygnięcia poddane zostały analizie przez Sąd pierwszej instancji, który w jej następstwie nie stwierdził, aby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezentowane stanowisko Sądu meriti jest zgodne z przepisami prawa, a zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut, również w tym zakresie, należy ocenić jako chybiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.