Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1091/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 i art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1034/15 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015r., 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz W. R. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Po 1034/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dnia 27 sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) wpłynął wniosek J. K. i J. K. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomościach przy ul. D. [...] i D. [...] w P. Z wniosku wynikało, że budynek znajduje się w części na działce będącej własnością wnioskodawców i w części na działce sąsiedniej.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 8 października 2013r. na nieruchomości przy ul. D. [...] W. R. wyjaśnił, że budynek wykorzystywany jest do celów gospodarczych.

W trakcie kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2013 r. na podstawie przedstawionego protokołu przeglądu technicznego budynku organ ustalił, że wymaga on przeprowadzenia robót remontowych. Z protokołu tego nie wynikało jednak, aby budynek powodował zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo zagrożenie dla mienia.

Dnia 28 listopada 2013 r. wpłynęło do PINB-u pismo J. K. i J. K., w którym wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku wskazując, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w roku 1959 i znajduje się obecnie w nieodpowiednim stanie technicznym. Nadto zakwestionowali ustalenia organu co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wyjaśnili, że w wyniku dokonanego w 2003r. zniesienia współwłasności działki nr [...] i wydzielenia z niej dwóch działek o nr [...] i [...] przedmiotowy budynek znajduje się obecnie na dwóch działkach geodezyjnych.

W dniu 17 października 2014 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w toku których ustalił, że w przeważającej części budynek położony jest na działce nr [...] należącej do W.R., a w części pozostałej na działce nr [...] należącej do J. K. Ponadto ustalono, że budynek znajduje się w odległości około 1,95 m od granicy z działką nr [...] będącej własnością Miasta P., na której stwierdzono zabudowę zlokalizowaną bezpośrednio przy granicy. W trakcie czynności kontrolnych udział wzięła również J. R., która oświadczyła, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, został wybudowany na przełomie lat 50-tych i 60-tych XX wieku bez pozwolenia na budowę. Oświadczyła również, że była w tym czasie właścicielką terenu, na którym został wybudowany. Okoliczność, że budynek znajdował się pierwotnie na jednej działce potwierdza również decyzja Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. sygn. [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wraz z załącznikiem graficznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], znak [...] wydaną na podstawie art 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z póżn. zm., dalej p.b.) i art. 40 w związku z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r, - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1974r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) nakazał rozbiórkę części budynku gospodarczego w pasie o szerokości około 1,21 m na działce nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) wzdłuż granicy z działką nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) do granicy wymienionych wyżej działek i wykonanie na działce nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) ściany bez otworów okiennych i drzwiowych oraz rozbiórkę części budynku gospodarczego w pasie o szerokości około 1,05 m na działce nr ][...] (arkusz [...], obręb [...]) wzdłuż granicy z działką nr [...] (arkusz [..] obręb [...]) i wykonanie w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Obowiązek ten został nałożony na W.R. (dalej skarżącego) w obrębie będącej jego własnością działki nr [...] (arkusz [...], obręb [..]) oraz na J. K., w obrębie będącej jej własnością działki nr [...] (arkusz [...], obręb [...]) w sposób przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do w/w decyzji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 3b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce budowlanej dopuszczalne jest usytuowanie budynku pomocniczego, przy czym w § 5 ust. 3k zawarte jest ograniczenie powierzchni takiego budynku do 40 m2. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że obecnie powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi obecnie 44,75 m2, a więc przekracza dopuszczoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powierzchnię 40 m2. Po dokonaniu, wskazanej w sentencji decyzji przeróbki, jego powierzchnia będzie wynosić 38,30 m2 i nie będzie naruszać zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji przyjął, że budynek gospodarczy został wybudowany przed 1 stycznia 1995r. bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazał, że w tamtym czasie roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. w sprawie znajdują zastosowanie art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przy czym w niniejszym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 37, dlatego nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Natomiast zaszła konieczność wydania, przewidzianego w art. 40 nakazu wykonania określonych zmian i przeróbek, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zastosowanie przepisów prawa nie obowiązujących w czasie kiedy budynek powstał. Zarzucił również, że organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę, iż wydzielenie działki nastąpiło pomiędzy osobami z najbliższym stopniem pokrewieństwa (brat i siostra), zatem istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż w czasie dokonywania podziału nieruchomości pomiędzy osobami bezpośrednio spokrewnionymi wskutek pomyłki i niedopatrzenia wydzielono działki nie w granicy spornego (istniejącego) budynku, lecz w sposób opisany powyżej. Wskazał również, że sporny budynek użytkowany był jako budynek mieszkalny, a nie budynek gospodarczy. Zarzucił nadto, że organ I instancji błędnie podał odległość spornego budynku od granicy z działką nr [...].

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu ( dalej: WINB ) decyzją z dnia [...] października 2015r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i zamiast tego orzekł, iż przedmiotowe przeróbki powinny być wykonane w terminie do dnia 30 kwietnia 2016r. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt prawdopodobnie powstał jako budynek mieszkalny, jednakże od 1988r. jest on użytkowany jedynie jako budynek gospodarczy. W ocenie WINB budynek narusza ustalenia zarówno aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (powierzchnia budynku jest większa niż dopuszczalna), jak i przepisów o warunkach technicznych obowiązujących w dacie wykonania budynku oraz w dacie przystąpienia do użytkowania budynku jako budynku gospodarczego (budynek znajduje się częściowo na sąsiedniej działce oraz zbyt blisko granicy z drugą działką), w związku z czym konieczne jest wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Bez znaczenia jednocześnie pozostaje data dokonania podziału wcześniej istniejącej działki na działki nr [...] i [...], gdyż organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do dokonania oceny, czy podział został przeprowadzony prawidłowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. R. zarzucając nienależytą i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nakazanie częściowej rozbiórki obiektu bez wykazania przesłanki wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami oraz brak odniesienia się w sposób wyczerpujący do zarzutów zawartych w odwołaniu, nie wykazanie, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami, opierając tak istotny dowód jedynie na budzącym wątpliwości co do wiarygodności oświadczeniu osoby w bardzo podeszłym wieku. Nadto zarzucił również nie wykazania, że kiedykolwiek nastąpiła formalnie zmiana sposobu użytkowania budynku. Zaakcentowano, że organ nakazał wykonanie przeróbek, które to prace budowlane faktycznie sprowadzają się do częściowej rozbiórki obiektu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu organy obu instancji prawidłowo i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i właściwie ustaliły stan faktyczny. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że przedmiotowy budynek powstał na przełomie lat 50/60-tych XX wieku bez pozwolenia na budowę i do 1988r. spełniał funkcje mieszkalne, a później miał charakter jedynie budynku gospodarczego. Organy prawidłowo przyjęły, że niniejsze postępowanie winno być prowadzone na podstawie Prawa budowlanego z 1974r. W związku z powyższym należało dokonać analizy obiektu pod kątem jego zgodności z przepisami określającymi warunki techniczne w dacie jego budowy i w przypadku ich naruszenia nakazać dostosowanie budynku do przepisów aktualnie obowiązujących. Sąd zwrócił również uwagę, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość zlokalizowania tylko jednego budynku mieszkalnego na działce oraz jednego budynku pomocniczego o powierzchni zabudowy do 40 m2, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek ma powierzchnię zabudowy 44,75m2 , a na obydwu działkach usytuowany jest - oprócz spornego budynku - także budynek mieszkalny. Wskazał także, że lokalizacja budynku narusza art. 178 i art. 277 rozporządzenia o prawie budowlanym z 1939r., jednocześnie narusza aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (powierzchnia budynku jest większa niż dopuszczalna), jak i przepisy o warunkach technicznych obowiązujących w dacie wykonania budynku oraz w dacie przystąpienia do użytkowania budynku jako budynku gospodarczego. Sąd zgodził się z ustaleniami organów, że budynek znajduje się częściowo na sąsiedniej działce oraz zbyt blisko granicy z zabudowaną działką i konieczne jest wykonanie zmian oraz przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Sąd wskazał, że obowiązek określenia terminu do wykonania przeróbek budynku wynika wprost z treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974r, tym samym całkowicie błędne jest twierdzenie skarżącego, że organy określiły termin do wykonania przeróbek budynku bez podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu przez Sąd, że uzasadnione jest orzeczenie w decyzji nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto nie wskazanie, które przepisy o warunkach technicznych przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzucił również naruszenie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że adresatem decyzji w pkt. 1 w zakresie częściowej rozbiórki budynku może być podmiot niebędący właścicielem budynku. Nadto naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do błędnego ustalenia odległości od spornego budynku do granicy działki nr 31.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2018r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że na działkach na których usytuowany jest sporny budynek nie ma innych budynków. Nadto wskazał, że inwestorem spornego budynku była J. R. matka skarżącego oraz uczestniczki postępowania. Zakwestionował również brak odniesienia się organu do dokumentacji dotyczącej remontu przedmiotowego budynku w 1974r. oraz zabudowy działki nr [...], w granicy której zlokalizowana jest jedynie pergola. Wskazał także, że nigdy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Poddał również w wątpliwość ustalenia organów dotyczący samowolnego zrealizowania spornego obiektu. Nadto zarzucił, że organ nie rozważył możliwości zastosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy w zakresie w jakim wskazują na wadliwą wykładnię art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. oraz naruszenia przez organy wskazanych w zarzutach przepisów postępowania administracyjnego.

Zarzut ten okazał się zasadny, bowiem organy faktycznie nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ograniczając się jedynie do przeprowadzenia czynności kontrolnych w toku których ustaliły, że sporny budynek jest usytuowany na dwóch działkach (nr [...] i [...]) oraz znajduje się w pobliżu granicy działki (nr [...]), na której w granicy znajduje się inny obiekt. Przy czym nie wyjaśniły kwestii, kto jest właścicielem spornego obiektu budowlanego, jaka zabudowa znajduje się w granicy działki nr [...]. Nadto nie uwzględniły faktu wtórnego podziału działek, który spowodował, że zarówno na działce nr [...] jak i [...] nie znajduje się już inna zabudowa. Błędnie również wskazały inwestora spornego budynku, myląc uczestniczkę postępowania J. K. z jej matką J. R. Nie wskazały również jakich ustaleń dokonały na podstawie dokumentacji dotyczącej remontu spornego obiektu oraz nie odniosły się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia odległości spornego budynku od granicy z działką nr [....].

Z kolei wyjaśnić należy, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem wykonania obiektu budowlanego, jest takie ustalenie stanu faktycznego, aby możliwym było wydanie właściwego pod względem prawnym rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Poprawnie bowiem ustalony stan faktyczny pozwala organowi nie tylko na działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.), ale także umożliwia ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jako dowolne natomiast należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ustalenie stanu rzeczy jest elementem koniecznym procesu podejmowania decyzji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), gdyż ta musi być oparta na podstawie prawnej, wyjaśnionej w uzasadnieniu decyzji wynikającej z ustalonego stanu faktycznego (art. 107 § 1 k.p.a.), który w decyzji (jej uzasadnieniu) powinien być dookreślony poprzez wskazanie faktów udowodnionych przez organ i przed organem (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie, to ustalenie stanu faktycznego jest również istotne dla umożliwienia kontroli orzeczenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.) lub ewentualnego uzupełnienia przez organ II instancji dowodów (art. 136 k.p.a.). Wskazać również należy, że sąd administracyjny, dokonujący kontroli orzeczeń administracyjnych, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) i nie prowadzi więc - co do zasady - postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, lecz tylko w wypadku istotnych wątpliwości i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa więc w całości na organie administracji publicznej. Niewykonanie przez organ administracji publicznej obowiązku należytego ustalenia faktów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego, zaś utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy tak wadliwie wydanej decyzji stanowi ponadto naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podobnie jak nieuwzględnienie skargi, która zasadnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy ( art.145 § 1 pkt 1 lit. c).

Przenosząc ww. rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji publicznej nie dokonały należytej oceny stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało wydanie wadliwych decyzji. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. W pierwszej kolejności, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Następnie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771). W niniejszej sprawie organ I instancji, podobnie jak i organ II Instancji, a następnie Wojewódzki Sąd powołały przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z okresu kiedy wybudowano sporny budynek, prawidłowo stwierdzając, że doszło do naruszenia tych przepisów w zakresie budowy bez wymaganego prawem pozwolenia oraz lokalizacji względem granic działki. Następnie słusznie przyjęły, że w takim przypadku legalizacja obiektu budowlanego odbywa się na podstawie art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., przy czym do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zatasowanie znajdują postanowienia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże nie dokonały wykładni tych przepisów, w szczególności w zakresie § 12 rozporządzenia regulującego kwestię odległości poszczególnych obiektów od granicy działki, tym samym zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie, że nie wiadomo, które z powołanych w decyzji przepisów były podstawą nałożonych obowiązków. Tym bardziej, że nie wiadomo w jakim celu organy badały również kwestię zgodności spornego obiektu z przepisami technicznymi obowiązującym w chwili przystąpienia do jego użytkowania w charakterze budynku gospodarczego. Nadto zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji nie uwzględniły wynikającej z akt administracyjnych okoliczności, że działki na których zlokalizowany jest sporny budynek, uległy kolejnym podziałom i aktualnie nie znajduje się już na nich żadna inna zabudowa, co czyni błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym możliwości lokalizowania na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego.

Jak wynika z treści art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Zatem adresatem obowiązków, o których mowa w tym przepisie mogą być ściśle określone podmioty tj. inwestor, właściciel lub zarządca. W pierwszej kolejności obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli. W przypadku gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, obowiązek obciąża obecnego właściciela. W niniejszej sprawie nie wiadomo do którego z tych podmiotów organ skierował decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i dlaczego decyzja została skierowana do właścicieli obu nieruchomości, na których wzniesiony jest budynek. Wiadomo również, że organ niewłaściwie ustalił inwestora, natomiast w ogóle nie poczynił rozważań w zakresie dotyczącym właściciela spornego budynku. Niedopuszczalne natomiast jest nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, na której tylko częściowo znajduje się budynek, w sytuacji gdy nie jest on jednocześnie właścicielem tego budynku, ponieważ żaden przepis prawa nie daje organowi takiej możliwości. Ponadto takie rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, gdzie podmiot na którego nieruchomości został wzniesiony obiekt budowlany z naruszeniem obowiązujących przepisów, dodatkowo ponosić będzie koszty doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zasadne przy tym wydaje się również zwrócenie uwagi, że art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 459 dalej: k.c. ) kreuje wyjątek od zasady superficies, co prowadzi do wniosku, że w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu (art. 48 k.c.), na którym znajduje się jego większa część, przy czym fakt przysługiwania właścicielowi nieruchomości prawa własności całego budynku ( wraz z częścią posadowioną na gruncie sąsiednim) nie oznacza, że właścicielowi temu przysługuje uprawnienie do zajmowania cudzej nieruchomości. Nie dysponuje on bowiem skutecznym wobec właściciela nieruchomości sąsiedniej uprawnieniem do władania zajętą częścią nieruchomości ( taki pogląd zaprezentował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 kwietnia 2005r. sygn. akt III CZP 9/05 oraz w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007r. sygn. akt III CZP 159/06).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia 7 kwietnia 2015r.

Z uwagi na powyższe, organ rozpoznając ponownie sprawę dokona prawidłowych ustaleń w zakresie dotyczącym kwestii własności spornego budynku oraz jego lokalizacji względem innych obiektów. Następnie dokona prawidłowej wykładni obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym usytuowania budynku w stosunku do granicy działki.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490 oraz z 2015r. poz. 617 i 1078).