Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 301/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J.(rejon przedłużenia ul. [...]) oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Rada Miasta B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. (rejon przedłużenia ul. [...]) w B.

Skarżący – M. i J. B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, złożyli do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę. Zarzucili naruszenie:

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, polegające na jego niezastosowaniu i niepowtórzeniu czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w sytuacji gdy Rada Miasta B. w głosowaniu w dniu [...] grudnia 2015 r. na [...] sesji w głosowaniu nr 91, głosami 11 za, 13 przeciw, 1 wstrzymujący, z 25 głosów oddanych na 28 uprawnionych radnych do głosowania, nie przyjęła zaproponowanego przez Prezydenta Miasta B. sposobu rozstrzygnięcia wniesionej uwagi, poprzez nieuwzględnienie w całości uwagi dotyczącej zwiększenia na terenie 62MN,U,IT maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m;

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu, na załączniku graficznym, od strony północnej nieruchomości skarżących (teren oznaczony symbolem 62MN,U,IT) nieprzekraczalnej linii zabudowy, w sytuacji gdy rów ze względu na który ustalono linię zabudowy nie istnieje, tym samym nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących;

- art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionym ustaleniu maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m na terenie oznaczonym symbolem 59MN i 62MN,U,IT, w sytuacji gdy na terenach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi (np. 57 MN,U) lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi i infrastrukturę techniczną (np. 58 MN,U,IT; 39 MN,U,IT/MW,U,IT) maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 12 m lub nawet do 15 m;

- art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażające się w ustaleniu dla działek skarżących znajdujących się w ternie oznaczonym symbolem 59MN wyłącznie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, bez dopuszczenia zabudowy usługowej, w sytuacji gdy takie ustalenia nie znajdują uzasadnienia w ładzie przestrzennym. Ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999 r., zmienionego uchwałami Rady Miejskiej B., działu Polityki ochronnej ww. studium nie wynika jakikolwiek zakaz realizacji także zabudowy usługowej na ww. nieruchomościach skarżących o nr ew. gr. [...]. Również tereny położone na zachód i północ od ww. nieruchomości w planie miejscowym przeznaczone zostały także pod usługi. Zdaniem skarżących takie działania naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. t.j. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących – właściciela nieruchomości i tym samym niezgodnym z zasadą równości i proporcjonalności ograniczeniem prawa własności skarżących;

- art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego przez nieuzasadnione ograniczenie skarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej działek nr ewid. gr. [...] w B., ob. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że plan narusza ich interes prawny, gdyż ogranicza ich zamiary inwestycyjne, tj. od strony północnej działki nr [...] ustanowiono nieprzekraczalną linię zabudowy, tym samym wyłączono spod zabudowy część działki, pomimo nieistnienia rowu melioracyjnego, co wynika z opinii A. K.; nie dopuszczono na terenie 59MN zabudowy usługowej a także maksymalnej wysokości budynków do 10 m. Zapisy planu ograniczyły możliwość swobodnego wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą właściciela, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności w sposób wynikający ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia tego prawa określonego w art. 140 K.c.

Skarżący podnieśli, że na etapie procedury planistycznej wskazywali, że ze sporządzonej przez A. K. - projektanta specjalności wodno - melioracyjnej opinii wynika, że obszar zaznaczony jako W(woda) nie spełnia podstawowych funkcji rowu melioracyjnego. Jest to bowiem końcówka starego rowu usytuowana na terenie o dużym spadku (górka) uniemożliwiającym jego działanie, jako rowu nawadniającego. Zdaniem autora ww. opinii nie ma również możliwości wykorzystania tego rowu jako rowu odprowadzającego wodę z przedmiotowej działki lub działek sąsiednich z uwagi na to, że wzdłuż górnej krawędzi rowu (ławeczki rowu) usypany jest mały wał uniemożliwiający dopływ wód powierzchniowych a spadki terenu są nie do rowu lecz odwrotnie (od rowu w kierunku działki). Poza tym na sąsiedniej zachodniej działce nr [...] przy granicy z przedmiotową działką został wykonany przejazd przez ten rów z pięciu kręgów betonowych o średnicy 0 = 0,8 m bez przyczółków przysypany ziemią. Niezabezpieczone styki między kręgami rozeszły się powodując zasypanie tego przejazdu (przepustu), co całkowicie uniemożliwia odpływ wód z terenu wyżej położonego, t.j. działki [...] oraz działek z nim sąsiadujących i przyczyniło się do zarośnięcia i całkowitego wypłycenia końcówki rowu. Oznacza to, że całkowite odprowadzanie wód z przedmiotowej działki jak i działek sąsiednich od ok. 20 lat odbywa się powierzchniowo zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku zachodnim, a istniejące grobelki wzdłużne rowu uniemożliwiają zbieranie wód powierzchniowych. Brak jest zatem podstaw do traktowania końcówki rowu będącej na działce [...] jako rowu odprowadzającego wody i nie zachodzi konieczności odbudowy czy też konserwacji gruntownej tej końcówki rowu na terenie tej działki, gdyż każda zmiana stosunków wodnych tego terenu może doprowadzić do trwałych zmian środowiskowych stosunków wodnych na tym terenie. W świetle powyższego, zdaniem skarżących, trudno jest zgodzić się z wyłączeniem spod zabudowy części przedmiotowej działki, ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy ze względu na rów melioracyjny, w sytuacji gdy go tam nie ma.

Nadto skarżący podnieśli, że z planu wynika w sposób jednoznaczny, iż na terenach na których przewiduje się przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi (np. 57MN,U) lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi i infrastrukturę techniczną (np. 58MN,U.IT; 39MN,U,IT/MW,U,IT) maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 12 m lub nawet do 15 m, tylko nie na terenie 62MN,U,IT. Sytuacja ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m na ternie 62MN,U,IT jak i sąsiadującym terenie 59MN nie znajduje zatem uzasadnienia w zachowaniu tzw. ładu przestrzennego na terenie objętym planem miejscowym, a także możliwości ekonomicznego wykorzystania nieruchomości skarżących.

Skarżący podali, że jak wynika z części rysunkowej (pt. "Polityka przestrzenna") studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., teren na którym położone są ich nieruchomości zlokalizowany jest na terenie obszarów strategicznych, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Także z tzw. Polityki ochronnej ww. studium nie wynika jakikolwiek zakaz realizacji również zabudowy usługowej na ww. nieruchomościach skarżących o nr ew. gr. [...] objętych planem. Podano, że tereny położone na zachód i północ od ww. nieruchomości w projekcie planu miejscowego przeznaczone zostały także pod usługi. Zdaniem skarżących takie działania naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności i ograniczają ich prawo własności oraz stanowią przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Zarzucono, że tryb postępowania odnoszący się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego oraz zasad sporządzania planu wiążący się z merytorycznymi wartościami nie został zachowany. Wskazano, że w toku procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem kwestionowanej uchwały zostały istotnie naruszone art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak zastosowania się do rozstrzygnięcia Rady Miasta, która w głosowaniu w dniu [...] grudnia 2015 r. nie przyjęła zaproponowanego przez Prezydenta Miasta B. sposobu rozstrzygnięcia wniesionej uwagi, poprzez nie uwzględnienie w całości uwagi dotyczącej zwiększenia na terenie 62MN,U,IT maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m. Rada Miasta poprzez przyjęcie uwagi stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Prezydent nie dokonał czynności, o których mowa w art. 17 i nie ponowił ich w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zamiast tego w październiku 2016 r. przedłożył ponownie projekt uchwały nie wprowadzając żadnych zmian.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania w planie uwagi uwzględnionej przez radnych podano, że projekt planu wraz z uzasadnieniem nieuwzględnienia uwag wniesionych do opracowania trzykrotnie był przedstawiany do uchwalenia Radzie Miasta. W dniu [...] grudnia 2015 r. na [...] sesji Rady Miasta B., radni uwzględnili 5 uwag, w tym uwagę skarżących dotyczącą zwiększenia na terenie 62MN,U,IT maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m. Uwzględnione przez radnych uwagi dotyczyły wybranych fragmentów obszaru opracowania, dlatego efektem ich przyjęcia byłoby nierówne traktowanie podmiotów w ustaleniach planu miejscowego. Ponadto wprowadzenie zmian nie miałoby uzasadnienia urbanistycznego i ekofizjograficznego oraz byłoby sprzeczne z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 9 i 12 oraz ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak kształtowania ładu przestrzennego, a także tworzenie chaosu w zagospodarowaniu terenów. W przedmiotowym planie tereny o podobnych uwarunkowaniach środowiskowych i lokalizacyjnych mają podobne ustalenia dotyczące ich zabudowy i zagospodarowania. Zmiana tych ustaleń w odniesieniu do jednostkowych terenów spowodowałaby zaburzenie przyjętych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, zależnych od ich położenia i cech charakterystycznych. Natomiast dokonanie zmian na całym obszarze planu, nie tylko na terenach których dotyczyły uwagi, w celu uniknięcia kolizji prawnej, miałoby tym bardziej negatywne oddziaływanie na środowisko i ład przestrzenny, bo dotyczyłoby większego obszaru (zbyt intensywna zabudowa na obszarze mieszkaniowym jednorodzinnym oraz brak ochrony dolin cieków wodnych).

W przypadku uwzględnienia uwag, zgodnie z ich rozpatrzeniem przez Radę Miasta, ustalenia planu naruszałyby ustalenia studium i przepisy odrębne (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 38 ustawy - Prawo wodne), poprzez brak zachowania i ochrony naturalnych cieków wodnych, brak stosowania zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz zachowania w jak największym stopniu walorów krajobrazowych przy określaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów (art. 71 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Zaburzałyby równowagę przyrodniczą i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska oraz proporcje pozwalające na zachowanie równowagi przyrodniczej, a także spowodowałyby niezgodność z opracowaniem ekofizjograficznym (art. 72 ust. 1, 2, 4 ustawy POŚ). Naruszałyby chroniony prawem interes publiczny i osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wymóg przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę działań przy określaniu przeznaczenia terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), konieczność uwzględniania wymagań urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p.), a także wyważenia interesu publicznego i prywatnego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Wszystkie powyżej wymienione elementy muszą być brane pod uwagę przez radę gminy również w kontekście rozpatrywania nieuwzględnionych uwag. Organ podniósł, że ostatecznie na [...] sesji Rady Miasta B. w dniu [...] października 2016 r. przedłożono projekt planu bez zmian w odniesieniu do projektu przedstawionego na [...] sesji z dnia [...] grudnia 2015 r. Uwagi były ponownie rozpatrzone przez Radnych, którzy podjęli uchwałę w sprawie przedmiotowego planu miejscowego przyjmując jednocześnie sposób rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m na terenach 59MN i 62MN,U,IT i przeznaczenia terenu 59MN wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bez dopuszczenia zabudowy usługowej organ podał, że na obszarze objętym zaskarżonym planem od 2007 r. do końca 2013 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. w B. (rejon przedłużenia ul. [...]), uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W okresie dwóch lat, w wyniku skargi właścicieli działek złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem sądu z dnia 30 grudnia 2013 r. stwierdzono nieważność ww. uchwały i wstrzymano jej wykonanie. W dniu 12 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i odrzucił skargę, co sprawiło, że ustalenia planu miejscowego z 2007 r. ponownie zaczęły obowiązywać. Na obszarze objętym planem z 2007 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego z konieczności uniknięcia negatywnych skutków urbanistycznych wyroku WSA, tj. niekontrolowanego powstawania zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zieleń, np. wzdłuż istniejących cieków wodnych lub pod układ komunikacyjny. Obecnie obowiązujący plan generalnie utrzymuje ustalenia zawarte w uchwale z 2007 r. Organ podał, że w projekcie planu, jak i w uchwale z 2007 r., generalnie na całym obszarze objętym opracowaniem maksymalną wysokość zabudowy wyznaczono do 10 m. Jedynie na terenach usług z zakresu sportu i rekreacji (US,ZP) z dużym udziałem terenów zieleni, terenach usługowych (U), a także mieszkalno-usługowych (MN,U, MW,U - z możliwością lokalizacji samodzielnej funkcji usługowej), położonych wzdłuż dróg: 2KD-Z i4KD-L stanowiących główne założenie komunikacyjne i kompozycyjne projektowanego osiedla, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy w granicach od 12 m do 15 m. Zwiększenie wysokości zabudowy w tych wypadkach umożliwia lokalizację usług w parterach budynków mieszkalnych, bez utraty możliwości lokalizacji m.in. dwóch kondygnacji o funkcji mieszkaniowej. Jest to jeden z zabiegów urbanistycznych mający na celu koncentrację usług w zabudowie mieszkaniowo-usługowej wzdłuż głównych dróg osiedlowych. Teren 59MN należy do kompleksu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokości do 10 m - ograniczonego z jednej strony terenami sportowo-rekreacyjnymi wzdłuż cieków wodnych, z drugiej terenami mieszkaniowo-usługowymi wzdłuż głównych dróg na obszarze planu oraz sąsiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. [...] i ul. [...]). Dlatego na tym terenie utrzymano wysokość zabudowy do 10 m.

Odnośnie terenu o symbolu 62MN,U,IT (obejmującego działkę skarżących o nr geod. [...]) organ podał, że w planie z 2007 r. należał on do terenu o symbolu 51ZP,US przeznaczonego pod zieleń publiczną oraz urządzenia i obiekty sportu i rekreacji. W obecnie obowiązującym planie przedmiotowy teren został przekształcony z terenów sportowo-rekreacyjnych na mieszkalno-usługowe. W związku z tym aktualnie urbanizacji podlega znacznie większy obszar terenów wcześniej określonych jako sportowo-rekreacyjne, położonych wzdłuż naturalnego cieku wodnego. Obszar, na którym możliwa jest lokalizacja budynków został znacząco powiększony - jest o 60 % większy od obszaru wyznaczonego podczas pierwszego wyłożenia projektu planu oraz planu z 2007 r. Zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy z 10 m na 12 m na terenie 62MN,U,IT, oznaczałoby kolejne zwiększenie intensywności zabudowy na tym obszarze, które już nastąpiło poprzez zmianę samego przeznaczenia terenu ze sportowo-rekreacyjnego z dużym udziałem zieleni urządzonej na mieszkaniowo-usługowy. Teren ten położony jest w sąsiedztwie terenów zieleni i sportowo-rekreacyjnych oraz przechodzi przez niego naturalny ciek wodny. Dla takich terenów w projekcie wyznaczono wysokość zabudowy do 10 m. Stanowi on również kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonej na sąsiednich terenach 59MN i 60MN, również o maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m.

Organ wywiódł, że obecnie obowiązujący plan generalnie utrzymuje ustalenia zawarte w uchwale z 2007 r., w tym również dotyczące przeznaczenia terenu 59MN pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na obszarze uchwały z 2007 r. oraz planu obowiązującego tereny z przeznaczeniem pod zabudowę usługową (U) położone są głównie wzdłuż głównych dróg: zbiorczej 2KD-Z i lokalnej 4KD-L, tworząc w ten sposób lokalny ośrodek centrum usługowego. Wzdłuż cieków wodnych przeznaczono tereny pod usługi sportowo-rekreacyjne oraz zieleń urządzoną. Jedynie teren 62MN,U,IT został wydzielony z terenu sportowo-rekreacyjnego, zgodnie z uwzględnieniem uwagi złożonej przez skarżących. Natomiast teren 27U, ze względu na położenie w sąsiedztwie istniejących lasów i duży udział terenów gminnych, przeznaczono pod inwestycję celu publicznego z zakresu usług oświaty, kultury, pomocy społecznej, zdrowia, administracji.

Teren 59MN należy do kompleksu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zabudowa usługowa może stwarzać uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej, dlatego nie zmieniono przeznaczenia terenu 59MN i pozostawiono jako teren zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji funkcji usługowej zgodnie z warunkami technicznymi. Takie przeznaczenie jest spójne z innymi terenami o podobnych uwarunkowaniach środowiskowych i lokalizacyjnych.

Organ wywiódł, że przeznaczenie terenów w planie, w tym terenu 59MN, nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". W studium obszar opracowania położony jest w strefie strukturalnej nr 3. Każda ze stref wydzielona jest systemem przyrodniczym miasta. Strefa nr 3 obejmuje tereny położone pomiędzy Lasem P., ul. [...], ogrodem działkowym, cmentarzami, rzeką D., Uroczyskiem B. i granicą miasta. Jest to duży obszar, dla którego w studium funkcją podstawową jest mieszkalnictwo, usługi i handel. Funkcją uzupełniającą ma być rekreacja, turystyka i nieuciążliwa działalność gospodarcza. Funkcja wykluczona - to przemył. Większość obszaru planu, w tym teren 59MN, położona jest na obszarze oznaczonym jako obszary strategiczne, które mogą być przeznaczone do zabudowy mieszkaniowo-usługowej - 3.6 -"strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni osiedlowej."

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lokalizacji nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony północnej nieruchomości skarżących organ podał, że w wyłożonym projekcie planu, jak również w planie z 2007 r., działka o nr geod. [...] należała do terenu sportowo-rekreacyjnego. W wyniku uwzględnienia uwagi złożonej przez skarżących z tego terenu (56US,IT,ZP) został wydzielony teren mieszkalno-usługowy (62MN,U,IT) obejmujący przedmiotową działkę. Pozostawiono jednak na rysunku projektu planu nieprzekraczalną linię zabudowy. Wskazano, że zgodnie z ekofizjografią (zarówno z 2004 r. jak i 2012 r.) przez teren 56US,IT,ZP (również nowy wydzielony teren 62MN,U,IT) przebiega naturalny ciek D., biorący swój początek na granicy przedmiotowej nieruchomości i działki o nr geod. [...]. Tereny te opisane są jako "Obszary o wysokim stopniu naturalności i bioróżnorodności, zbiorowiska szuwarów i wilgotnych łąk". Zgodnie z tym opracowaniem oraz obowiązującym studium, w projekcie planu (jak i w planie z 2007 r.), zawarto ustalenia dotyczące zachowania naturalnych cieków wodnych występujących na tym obszarze.

Organ wywiódł, że biorąc pod uwagę warunki gruntowo-wodne przedmiotowej nieruchomości, będą one sprzyjać gromadzeniu się wód opadowych oraz gruntowych w tym rejonie. Dodatkowo w wyniku przyszłej zmiany charakteru powierzchni (pojawienia się dużych powierzchni sztucznie utwardzonych) nastąpi zmniejszenie retencji gruntowej, zmniejszenie infiltracji i wzrost odpływu powierzchniowego. Wprowadzenie zabudowy poza nieprzekraczalną linią zabudowy od strony naturalnego cieku wodnego stanowiłoby kolejną ingerencję w środowisko i mogłoby spowodować trwałe zmiany stosunków wodnych na tym obszarze. Dlatego niezbędnym jest utrzymanie istniejącego cieku, a także obszaru retencyjnego wokół niego, wyznaczonego nieprzekraczalną linią zabudowy poprowadzoną w odległości 10 m obustronnie od dopływu naturalnego cieku D., w celu łagodzenia skutków przyszłych działań inwestycyjnych.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący przedłożyli mapę pod nazwą "Stan środowiska przyrodniczego w granicach zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. (rejon ul. [...] ) w B." i podali, że z mapy tej wynika, że ich działka [...] (obszar planistyczny 62MN,U,IT ) znajduje się poza doliną rzeczną rzeki D., teren jest podwyższony oraz na działce tej nie występują zbiorniki wodne. Obszar ten nie jest na stałe czy okresowo podmokły, jak też nie występują tu cenne gatunki ptaków i roślin, co również potwierdza ekspertyza przyrodnicza opracowana przez mgr. inż. K. D. i mgr. inż. R. K. z 2015 r. Nadto dołączono pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział terenowy w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. z treści którego wynika, że na działce [...] obręb B. nie występują rowy melioracyjne figurujące w ewidencji prowadzonej przez WZMiUM w B. Dołączono także opinię techniczną projektanta mgr. A. K. opracowaną w dniu [...] kwietnia 2015 r. i podano, że z jej treści wynika, iż przedmiotowy obszar ([...] ) oznaczony jako "woda" nie spełnia podstawowych funkcji rowu melioracyjnego. Jest to końcówka starego rowu. Zdaniem autora opinii nie ma możliwości wykorzystania tego rowu jako rowu odprowadzającego wodę z przedmiotowej działki lub działek sąsiednich. Przedłożono także opinię z dnia 1 czerwca 2017 r. uprawnionego geologa mgr. J. K., który na podstawie dokonanych odwiertów na rowie oraz badań gruntu stwierdził, że grunt ten charakteryzuje się prostą budową i nadaje się do bezpośredniego posadowienia obiektów budowlanych. Nie stanowi cieku wodnego. Położony jest poza obszarem doliny rzeki D.

W kolejnym piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący podtrzymali zarzut naruszenia procedury oraz skupili się na wykazaniu, że zostali nierówno potraktowani. I tak podali, że obszar planistyczny 62 MN,U,JT, gdzie zlokalizowana jest ich działka o numerze geodezyjnym [...] w planie wydzielono pas 10 m po obu stronach rzekomego cieku wodnego zakazując wszelkiej zabudowy oraz dopuszczając wysokość zabudowy jedynie do 10 m. Natomiast na obszarze planistycznym:

a) 39MN,U,IT/MN,U,IT (wydzielonym wewnętrznie obszarem A), który sąsiaduje w bliskiej odległości z działką [...] dopuszcza się wznoszenie budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych do 12 i 15 m. Obszary te są położone na tej samej wysokości nad poziomem morza co ich działka [...];

b) 38MN,IT na wydzielonym obszarze B (dolina rzeczna rzeki D.) dopuszcza się do zabudowy mieszkaniowej pomimo występowania tam: stanowisk chronionych gatunków zwierząt, roślin i grzybów; naturalnych cieków wodnych; terenów podmokłych okresowo; terenów podmokłych stale. Powyższe wynika z mapy pt. "Stan środowiska przyrodniczego w granicach zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J.

c) 39MN,U,IT/MN,U,IT (część wewnętrznie wydzielona "B") dopuszcza się do zabudowy mieszkaniowej wraz z zabudową usługową pomimo, że z mapy stanu środowiska wynika, że teren ten jest doliną rzeczną rzeki D., gdzie występują: zbiornik wodny; naturalny ciek wodny; teren podmokły stale i okresowo; stanowiska chronionych gatunków zwierząt, roślin i grzybów. Na tym terenie dopuszcza się w planie wznoszenie budynków do 12 m.

Skarżący wywiedli, że tereny, o których mowa w pkt b i c powinny być wyłączone spod zabudowy mieszkaniowej i przeznaczone pod usługi z zakresu sportu i rekreacji wraz z zielenią urządzoną tak, jak to zaplanowano na obszarze 56US,ZP,IT ponieważ te obszary położone są w dolinie rzecznej rzeki D., natomiast ich działka [...] jest wyniesiona w stosunku do tych obszarów o ponad 2 m, a oznaczenie rzekomego cieku w planie jest nieprawdziwe. Jest to jedynie suche zagłębienie na głębokość około 40 cm jako pozostałość po wykopanym 30 lat temu rowie, który miał spełniać funkcję nawadniającą ten teren, a nie służyć do odprowadzania wód gruntowych.

Z kolei na obszarze planistycznym 59 MN nie dopuszczono zabudowy usługowej, nie uwzględniono wniosku dotyczącego zwiększenia maksymalnej wysokości budynków do 12 m. Tymczasem we wszystkich obszarach planu, gdzie planuje się budownictwo mieszkaniowe dopuszcza się też zabudowę usługową. Odnośnie wysokości budynków wskazano, że na: terenach oznaczonych symbolami 33MN,U i 35MN,U wysokość zabudowy określono do 13 m i do 10 m; terenie oznaczonym symbolem 38MN,U "B" (dolina rzeki D.) wysokość zabudowy określono do 10 m; terenie oznaczonym symbolem 39MN,U,IT/MW,UT wysokość budynków w wydzielonej strefie A określono na 15 m a w strefie B - 12 m, w tym w dolinie rzecznej D. - 10 m; terenie oznaczonym symbolem 40MN,U wysokość określono do 15 m; terenie oznaczonym symbolem 57MN,I wysokość określono do 12 m; terenie oznaczonym symbolem 59MN,U,IT wysokość określono do 12 m; terenie oznaczonym symbolem 61MN,IT,ZP wysokość określono do 12 m. Natomiast na ich działkach położonych w obszarze planistycznym 62MN,N,U,IT oraz 59MN dopuszczono wznoszenie budynków maksymalnie do wysokości 10 m. Nadto na terenach oznaczonych w planie symbolami 19MN, 36MN, 37MN, 38MN,IT dopuszczono w ramach przeznaczenia uzupełniającego lokalizację funkcji usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, realizowanej w formie wbudowanej lub dobudowanej do budynku mieszkalnego maksymalnie do 40 % powierzchni użytkowej budynku o funkcji podstawowej, natomiast na obszarze o symbolu 59MN ta maksymalna wielkość wynosi do 30 %.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia mapy ekofizjograficznej, mapy własnościowej obejmujący obszar planu, protokołu posiedzenia Rady Miasta z dnia 24 października 2016 r. i udzielenia odpowiedzi na pismo skarżących złożone na rozprawie. Skarżących natomiast zobowiązano do złożenia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r.

Organ udzielił odpowiedzi w dwóch pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. i generalnie podtrzymała w nich swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ przedłożył mapę powiązań zagospodarowania terenów planu zaskarżonego wraz z planami sąsiednimi, fragmenty rysunków projektu nowego Studium: Rys. 1 - struktura funkcjonalno –przestrzenna, Rys. 1 - struktura funkcjonalno-przestrzenna - z zaznaczonymi działkami skarżących, legenda do Rys. 1, Rys. 5 - wysokość zabudowy - z zaznaczonymi działkami skarżących oraz dokumenty z postępowania wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wniesienia skargi, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków formalnych niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, stwierdzić należy iż bezspornym jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu w dniu [...] lutego 2017 r.), skierowane przez skarżących do organu okazało się bezskuteczne, albowiem pozostało bez odpowiedzi. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w dniu [...] kwietnia 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) a więc w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie przedmiotowej regulacji jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Jako, że skarżący są właścicielami działek położonych na terenie objętym planem posiadanie przez nich legitymacji procesowej do wniesienia skargi w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości.

Następną kwestią było ustalenie czy zaskarżony plan narusza interes prawny skarżących i czy to naruszenie było skutkiem naruszenia prawa. W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości o czym stanowi treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198 a także wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

W sprawie niniejszej zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, albowiem plan ogranicza zamiary inwestycyjne skarżących gdyż:

- na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT ustanowiono nieprzekraczalną linię zabudowy, pomimo nieistnienia rowu melioracyjnego;

- nie dopuszczono na terenie oznaczonym symbolem 59MN zabudowy usługowej i ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszczono lokalizację funkcji usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, realizowanej w formie wbudowanej lub dobudowanej do lokalu mieszkalnego maksymalnie do 30% powierzchni użytkowej budynku w funkcji podstawowej, zamiast do 40 %;

- ustalono maksymalną wysokości budynków do 10 m zarówno na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT jak i 59MN.

W ocenie Sądu przedstawiona w skardze argumentacja nie kwestionuje stanowiska organu, co do przyjętych rozwiązań planistycznych. Organ wskazał racjonalne przesłanki tych rozwiązań. Nie można przede wszystkim zgodzić się z przekonaniem skarżących, że jeśli według ustaleń planu pozbawieni są możliwości zagospodarowania swoich działek w granicach przysługującego im prawa własności, to zawsze dowodzi to naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać jego nadużycia. Prawo własności, jakkolwiek jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a ponadto znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Jego ograniczenie zakłada już Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Oczywistym jest, że plany zagospodarowania przestrzennego mogą wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalając bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem a przez to określają granice interesu prawnego określonej jednostki. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Rację mają przy tym skarżący wskazując, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wspomniany nakaz nie był kwestionowany przez organ, który właśnie nakaz proporcjonalności wskazywał jako podstawową zasadę przy określaniu przeznaczenia terenów na których położone są działki stanowiące własność skarżących i warunków ich zagospodarowania. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia. Zdaniem Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, gmina także tej reguły nie przekroczyła, co oznacza, że zakwestionowane zapisy planu, w istocie nie odpowiadające planowanym zamierzeniom inwestycyjnym skarżących, mieszczą się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Przechodząc do oceny kwestionowanych zapisów planu w pierwszej kolejności podać należy, że stanowią one właściwie kontynuację rozwiązań istniejących we wcześniejszym planie miejscowym z 2007 r. Zmianie uległo przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 62MN,U,IT, obejmującego działkę skarżących o nr geod. [...], po uwzględnieniu ich uwagi. Teren ten w planie z 2007 r. oznaczony był symbolem 51ZP,US przeznaczonym pod zieleń publiczną oraz urządzenia i obiekty sportu i rekreacji. W kwestionowanym planie przedmiotowy teren został przekształcony z terenów sportowo-rekreacyjnych na mieszkalno-usługowe. Odnośnie tego terenu skarżący zarzucili gminie przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy 10 m, pomimo nieistnienia ich zdaniem, rowu melioracyjnego. Organ ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy argumentował przebieganiem przez teren naturalnego cieku D. i koniecznością zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania. W ocenie Sądu stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie.

Fakt istnienia przedmiotowego cieku wodnego wynika z obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." oraz "Ekofizjografii B." opracowanej w latach 2011-2012. A mianowicie na załączniku graficznym studium zaznaczony jest dopływ naturalnego cieku D. biorący swój początek (nie jest to "końcówka rowu" lub "rów melioracyjny" jak twierdzą skarżący) na granicy działki nr geod. [...] i działki o nr geod. [...], który zgodnie z opisem w legendzie należy utrzymać i chronić przed zanieczyszczeniami. Przedmiotowy ciek wodny ujęty jest również w opracowaniu ekofizjograficznym dla miasta B. Według tego opracowania na mapie przydatności terenu do funkcji użytkowych przedmiotowy obszar opisano jako: teren zalewowy i podmokły doliny rzecznej z naturalnymi ekosystemami do wykorzystania w ochronie konserwatorskiej i w ochronie zieleni urządzonej. Teren ten powinien spełniać rolę obszaru przejściowego, buforującego oddziaływanie terenów zurbanizowanych na obszary lokalnych korytarzy ekologicznych. Według mapy geologicznej sporządzonej na potrzeby opracowania ekofizjograficznego na podstawie Szczegółowej Mapy Geologicznej Polski w skali 1:50000 teren ten to: częściowo dno doliny rzecznej zbudowanej z piasków humusowych i namułów oraz częściowo fragment wysoczyzny moreny ablacyjnej budowanej przez piaski, żwiry i głazy lodowcowe. Ponadto według mapy glebowo-rolniczej w skali 1:5000 jest to: kompleks użytków zielonych średnich. Kompleks ten to łąki zaliczane do klasy IV. Występują one na czarnych ziemiach zdegradowanych i szarych ziemiach wytworzonych z piasków gliniastych lekkich przechodzących na głębokości 100-150 cm w piaski słabo gliniaste. Powstanie tych gleb jest generalnie uwarunkowane długotrwałym oddziaływaniem wysokiego zwierciadła wód gruntowych.

Konieczność uwzględniania w planach, opracowań ekofizjograficznych wynika wprost z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2017r. poz. 519 ). Przepis art. 72 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;

4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Zgodnie z ust. 4 tego przepisu wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Organ gminy jednoznacznie wskazał o ochronę jakich wartości chodzi i wykazał, w świetle materiałów planistycznych, przede wszystkim opracowania ekofizjograficznego, że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżących, w zakresie możliwości zabudowy należącej do nich działki. W szczególności wprowadzenie zakazu zabudowy poza nieprzekraczalną linią zabudowy od strony naturalnego cieku wodnego organ argumentował ingerencją w środowisko, która może spowodować trwałe zmiany stosunków wodnych poprzez problemy związane z odprowadzaniem wód deszczowych. Dodatkowo organ podniósł, że system dolin rzecznych stanowi lokalne korytarze przewietrzające miasto, wymuszające ruch powietrza stagnującego w obszarach zabudowy, co przyczynia się do poprawy warunków areosanitarnych.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości skarżących, to ograniczenie to znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9), przepisach o ochronie środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 3), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić rozwiązania niezbędne do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Dokumentacja zawierająca kompleksową ocenę uwarunkowań ekofizjograficznych jest opracowaniem specjalistycznym sporządzonym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe. Tym samym, w ocenie Sądu, dokumentacja sporządzona na zlecenie skarżących nie mogła podważyć waloru dowodowego tego opracowania.

W ocenie Sądu kwestionowane rozwiązanie oprócz tego, że znajduje uzasadnienie w przepisach prawa jest również rozwiązaniem optymalnym. Na działce [...] odległość od granicy naturalnego cieku wodnego wynosi 10 m. Jest to minimalna odległości obiektów od głównych cieków wodnych pozwalająca na ich prawidłowe funkcjonowanie. Granice te wyznacza się bowiem w przedziale od 10 m do 34 m. W planie z 2007 r. działka ta, jak już podano powyżej, należała do terenów sportowo-rekreacyjnych. Część tego terenu położona była na obszarze występowania wód gruntowych na poziomie od 4 m do 6 m. Z tego względu umożliwiono tam lokalizację kubaturowych obiektów sportowo-rekreacyjnych. Był to obszar wydzielenia wewnętrznego "A" na terenie 56US,IT,ZP ograniczony nieprzekraczalną linią zabudowy i lokalizacji terenowych urządzeń sportu i rekreacji. Linię tą poprowadzono w odległości 10 m obustronnie od dopływu naturalnego cieku D. Natomiast maksymalną powierzchnię zabudowy w odniesieniu do wydzielenia wewnętrznego "A" ustalono na 50 %. Stanowiło to niespełna 15 % powierzchni całego terenu. Obecnie urbanizacji podlega ogromny obszar terenów sportowo-rekreacyjnych, położonych wzdłuż naturalnego cieku wodnego. Obszar, na którym możliwa jest lokalizacja budynków został znacząco powiększony - jest o 60 % większy od obszaru wyznaczonego podczas pierwszego wyłożenia projektu planu. Przy znacznym zwiększeniu terenów mieszkaniowo – usługowych utrzymano nieprzekraczalna linię zabudowę na poziomie 10 m. Przeznaczenie działki skarżących o nr geod. [...] zostało już zmienione z terenów sportowo-rekreacyjnych na mieszkaniowo-usługowe.

W świetle powyższego w ocenie Sądu należy stwierdzić, że ustanawiając na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT nieprzekraczalną linię zabudowy organ nie przekroczył granic ingerencji w prawo własności, ani nie nadużył władztwa planistycznego.

Również w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nie dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 59MN zabudowy usługowej i ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszczenie lokalizacji funkcji usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, realizowanej w formie wbudowanej lub dobudowanej do lokalu mieszkalnego, maksymalnie jedynie do 30% powierzchni użytkowej budynku w funkcji podstawowej, zamiast do 40 % a także poprzez ustalenie maksymalnej wysokości budynków do 10 m zarówno na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT jak i 59MN. Organ również i w tym zakresie w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko, które prowadzi do wniosku, że przyjęte parametry są spójne z rozwiązaniami urbanistycznymi i środowiskowymi całego kwestionowanego planu jak i planu obowiązujacego na obszarze sąsiednim (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. - rejon ul. [...] i ul. [...]). Powyższe wynika przede wszystkim z części graficznej planu, z mapy obrazującej wysokość zabudowy oraz z mapy powiązań z planem obejmującym obszar sąsiedni.

Stwierdzić należy, że w kwestionowanym planie co do zasady na całym obszarze, maksymalną wysokość zabudowy wyznaczono do 10 m (kolor żółty mapy dotyczącej wysokości zabudowy). Jedynie na terenach położonych wzdłuż dróg: 2KD-Z i 4KD-L zwiększono maksymalną wysokość zabudowy w granicach od 12 m do 15 m, co zostało uzasadnione lokalizacją samodzielnych usług w paterach budynków mieszkalnych bez jednoczesnej konieczności utraty lokalizacji dwóch kondygnacji o funkcji mieszkaniowej w tych budynkach. Na terenach nie sąsiadujących z tymi drogami występują tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji usług w ramach przeznaczenia uzupełniającego zajmujących do 30 % lub 40 % powierzchni budynku mieszkalnego. Na terenie 39MN,U,IT/MW,U,IT umożliwiono lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami lub wielorodzinnej z usługami, gdyż stanowi ona kontynuację zabudowy wielorodzinnej na terenie 40MW,U, położonym przy drogach 4KD-L i 2KD-Z. Tereny położone po północnej stronie drogi 2KD-Z tworzą spójny charakter z istniejącą, bardziej intensywną zabudową mieszkaniową położoną po północnej i zachodniej stronie obszaru objętego projektem planu. Dlatego też dla terenów mieszkaniowych położonych na tym obszarze ustalono powierzchnię funkcji uzupełniającej (usługowej) do 40% powierzchni budynku o funkcji podstawowej (mieszkaniowej). Dla terenów mieszkaniowych położonych po południowej stronie drogi 2KD-Z: 59MN, 60MN i 61MN,IT,ZP ustalono powierzchnię usług jako funkcji uzupełniającej do 30% powierzchni budynku o funkcji podstawowej.

Jak wynika z części graficznej planu droga 2KD-Z oddziela tereny przeznaczone pod zabudowę położone po jej północnej stronie od terenów sportowo-rekreacyjnych i zieleni wraz z naturalnym ciekiem wodnym (55US,ZP,IT i 56US,ZP,IT) i mieszkaniowych 59MN, 60MN, 61MN,ZP,IT (teren wzdłuż linii energetycznych 220 kV), 62MN,U,IT, 57MN,U i 58MN,U,IT położonych po południowej jej stronie. Te ostatnie nawiązują do zabudowy zlokalizowanej po południowej stronie opracowania. Jedynie na terenach 57MN,U i 58MN,U,IT położonych wzdłuż drogi lokalnej 4KD-L, stanowiącej główne założenie komunikacyjne i kompozycyjne projektowanego osiedla, zarówno w planie z 2007 r. jak i w zaskarżonym planie, umożliwiono lokalizację samodzielnej funkcji usługowej i maksymalną wysokość budynków do 12 m. Takie rozwiązanie tworzy spójną zabudowę położoną pomiędzy terenami zieleni towarzyszącymi naturalnym ciekom wodnym – D. i jej dopływom.

Wydzielenie terenu mieszkalno-usługowego 62MN,U,IT z terenu sportowo-rekreacyjny 56US,ZP,IT spowodowało znaczne zwiększenie intensywności zabudowy w skali obszaru położonego wzdłuż naturalnego cieku wodnego. W stosunku do nowego terenu wprowadzono warunki zagospodarowania takie jak dla terenów o podobnym przeznaczeniu i uwarunkowaniach. Maksymalną wysokość budynków do 10 m ustalono ze względu na przebieg dopływu naturalnego cieku D. przez centralną jego część oraz sąsiedztwo obszarów sportowo-rekreacyjnych i zieleni urządzonej, a także sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren 59MN) o tej samej wysokości. W sąsiedztwie terenów zieleni urządzonej i naturalnych cieków wodnych w planie wyznaczona została wysokość zabudowy do 10 m, również w wydzieleniu wewnętrznym "B" terenu 39MN,U,IT/MW,U,IT. Teren 62MN,U,IT stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonej na terenach 59MN i 60MN, również o maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m. Ze względu na położenie przy drodze 2KD-Z na terenie 62MN,U,IT możliwa jest lokalizacja samodzielnych usług. Reasumując stwierdzić należy, że teren 59MN tworzy spójny kompleks z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokości 10 m, z uzupełniającą funkcją zabudowy usługowej do 30% powierzchni budynku funkcji podstawowej. Z kolei zwiększenie wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT oznaczałoby kolejne zwiększenie intensywności zabudowy na tym obszarze, które już nastąpiło poprzez zmianę samego przeznaczenia terenu ze sportowo-rekreacyjnego z dużym udziałem zieleni urządzonej na mieszkaniowo-usługowy. Teren ten położony jest w sąsiedztwie terenów zieleni i sportowo-rekreacyjnych oraz przechodzi przez niego naturalny ciek wodny. Dla takich terenów w projekcie wyznaczono wysokość zabudowy do 10 m. Stanowi on kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonej na sąsiednich terenach 59MN i 60MN, również o maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zachodzą w sprawie niniejszej przesłanki do stwierdzenia nieważności planu w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w następstwie naruszenia zasad jego sporządzania, poprzez nadużycie władztwa planistycznego.

Legalności kwestionowanej uchwały nie podważają także zarzuty dotyczące naruszenia trybu postępowania. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na jego uchwaleniu. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko takie które ma charakter istotny. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku.

Zarzucone w skardze naruszenie trybu postępowania, w ocenie Sądu, w realiach sprawy niniejszej nie miało cech istotnego naruszenia. Skarżący zarzucili, że naruszenie trybu polegało na niepowtórzeniu czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w sytuacji gdy Rada Miasta nie przyjęła zaproponowanego przez Prezydenta sposobu rozstrzygnięcia wniesionej przez nich uwagi, poprzez nieuwzględnienie w całości uwagi dotyczącej zwiększenia na terenie 62MN,U,IT maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m.

Uchwalenie planu miejscowego, jak wskazano powyżej, stanowi cykl sekwencji, jakie podejmuje organ wykonawczy, które zostały skonkretyzowane w art. 17 u.p.z.p. Zgodnie z pkt 11 tego przepisu organ ten wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; pkt 12 rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; pkt 13 wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; pkt 14 przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją w której rady gminy nie zaakceptowała nieuwzględnienia przez organ wykonawczy uwagi skarżących dotyczącej zwiększenia wysokości zabudowy na spornym terenie do 12 m. Zdaniem rady głosującej w dniu [...] grudnia 2015 r. uwaga ta powinna być uwzględniona. Dalszy cykl sekwencji polegał na tym, że organ wykonawczy nie uwzględnił stanowiska rady, tj. w projekcie planu utrzymał wysokość zabudowy do 10 m i projekt bez tej zmiany w dniu [...] października 2016 r. przedłożył radzie, która uchwalił plan, nie stwierdzając konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego. Zdaniem Sądu powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci. W sprawie niniejszej nie zachodziła taka potrzeba. Jak już wykazano powyżej, wysokość zabudowy do 10 m terenie 62MN,U,IT wpisuje się w rozwiązania urbanistyczne i środowiskowe całego kwestionowanego planu. Ustalenie takiej wysokości zabudowy nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Uwzględnienie uwagi skarżących prowadziłoby właściwie do uwzględnienia ich interesu indywidulanego a byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Jak słusznie wywodzi organ zmiana tych ustaleń w odniesieniu do jednostkowych terenów spowodowałaby zaburzenie przyjętych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, zależnych od ich położenia i cech charakterystycznych. Natomiast dokonanie zmian na całym obszarze planu, nie tylko na terenach których dotyczyły uwagi, w celu uniknięcia kolizji prawnej, miałoby bardziej negatywne oddziaływanie na środowisko i ład przestrzenny, bo dotyczyłoby większego obszaru (zbyt intensywna zabudowa na obszarze mieszkaniowym jednorodzinnym oraz brak ochrony dolin cieków wodnych).

Jak podano powyżej w każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ wykonawczy po braku akceptacji jego stanowiska przez radę co do nieuwzględnienia uwagi skarżących, nie powtórzył procedury planistycznej. Biorąc powiem pod uwagę rozwiązania planistyczne stwierdzić należy, że brak było możliwości uwzględnienia tej uwagi, ponieważ proponowane przez skarżących rozwiązanie byłoby sprzeczne z interesem publicznym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności planu w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w następstwie naruszenia trybu postepowania.

Wobec nie potwierdzenia zarzutów skargi Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)