Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 497/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 46/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 46/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. S. i uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z

[...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. M. S. jako płatnik składek złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (RDZ) na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r.

Decyzją z [...] września 2020 r. organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek, za kwiecień 2020 r. Organ wskazał, że - w wyniku analizy konta skarżącej - ustalono, iż deklaracja rozliczeniowa za kwiecień 2020 r. została sporządzona [...] sierpnia 2020 r., czyli po terminie wynikającym z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19", dlatego też skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazany okres.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. organ utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca jako płatnik składek nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za kwiecień 2020 r. w terminie wynikającym art. 31zq ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, tj. do 30 czerwca 2020 r. Organ dodał, że w lutym oraz w marcu 2020 r. skarżąca zgłaszała do ubezpieczeń osoby zatrudnione. Utworzone z urzędu przypisy składek za kolejne miesiące, w tym za kwiecień 2020 r., nie odpowiadają wysokości podstawy wymiaru i kwocie należnych składek za dany miesiąc obowiązującej płatnika składek, a jako płatnik składek w latach 2019-2020 dokumenty rozliczeniowe skarżąca przesyłała drogą elektroniczną. Zatem, w ocenie organu, brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonania wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia z opłacenia składek.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się ww. zasadami, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą ([...] kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęło dwa i pół miesiąca. Pomimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił skarżącej przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień co do warunków pozytywnego załatwienia jej wniosku, tj. złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje), po czym wydał decyzję odmowną.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Norma postępowania zawarta w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił skarżącej odpowiedniej informacji, a zatem, w ocenie WSA, naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 9 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, dopuszczając się wskazanych uchybień i zaniedbań (art. 15 zzr i art. art.15 zzzzzn2 ustawy o zapobieganiu Covid-19; przywołane zasady ogólne k.p.a.), organ naruszył także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd podał, że rozpoznając sprawę ponownie, Organ uwzględni wskazane uwagi i podejmie czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii związanych z niepoinformowaniem skarżącej o jej uprawnieniach jako strony postępowania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu pomimo braku spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki zwolnienia z obowiązku zapłaty składek za kwiecień 2020 r., jaką stanowiło złożenie deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r.;

- naruszenie art. 15zzr (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31.03.2020 r. do 15.05.2020 r.) w zw. z art. 31 zq ust. 3 oraz art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r, poz. 374 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie pierwszego z powołanych przepisów wskutek niezasadnego uznania, że zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego dotyczy również biegu terminu wyznaczonego tą samą ustawą, tj. terminu wynikającego z art. 31zq ust. 3 przedmiotowej ustawy, który to przepis określa warunki skorzystania przez przedsiębiorcę z możliwości uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, jak też poprzez uznanie, że art. 15zzzzzn2 ustawy w ogóle mógłby znaleźć zastosowanie do ustalania biegu terminu z art. 31 zq ust. 3 przedmiotowej ustawy i skutków jego niezachowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przez organ powołanych przepisów postępowania. Także w szczególności braku naruszenia przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który nie obowiązywał ani w dacie wydania decyzji z dnia [...].09.2020 r., ani przy ponownym rozpoznaniu sprawy i chwili wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2020 r. Nie sposób czynić organowi zarzutu naruszenia przepisu, który wszedł w życie po zakończeniu postępowania w sprawie, a przy tym dotyczy organu administracji publicznej, podczas gdy Zakład jest państwową osobą prawną a nie organem administracji publicznej. Dodatkowo brak było sytuacji nieznajomości prawa przez stronę skarżącą, która sama powoływała się na złożenie deklaracji za kwiecień 2020 r. w ustawowym terminie i wynikający z tego brak obowiązku złożenia deklaracji za maj 2020 r. (choć twierdzenie o złożeniu deklaracji za kwiecień 2020 r. nie było w rzeczywistości zgodne ze stanem faktycznym);

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu przy braku materialnoprawnych podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. z uwagi na niezłoźenie przez stronę deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r., tj. w terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa;

- naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.: p.p.s.a. w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - i brak oddalenia skargi pomimo jej bezzasadności, wynikającej już z tego faktu, że skarżącej były znane warunki zwolnienia z obowiązku zapłaty składek i skarżąca powoływała się (także w skardze) na złożenie deklaracji rozliczeniowej za kwiecień w ustawowym terminie, tj. w maju 2020 r. oraz wynikający z tego brak obowiązku złożenia deklaracji za maj. Jednakże Sąd całkowicie pominął te twierdzenia skarżącej i nie nadał im żadnego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zarzucając jedynie organowi wadliwe działanie i brak pouczenia - mimo braku nieświadomości prawa po stronie skarżącej, a jednocześnie przy składaniu przez skarżącą nieprawdziwych twierdzeń w przedmiocie wykonania obowiązku złożenia deklaracji i okoliczności oraz sposobu jej złożenia (podczas gdy w maju 2020 r. jednostki Zakładu nie były zamknięte dla interesantów).

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy wspomnieć, że cechą charakterystyczną prawa ubezpieczeń społecznych jest powstawanie stosunków prawnych ubezpieczeń społecznych (praw i obowiązków) wprost z przepisów ustawy. Przepis art. 180 §1 k.p.a. stanowi, że w sprawach ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. ). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Dodać do powyższego jeszcze należy, że w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie COVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa.

Dokonując zatem oceny charakteru prawnego decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpatrywanej sprawie, należy w pierwszej kolejności uwzględnić przepisy zawarte w ustawie COVID-19, następnie zasady ogólne u.s.u.s. Procedura postępowania przewidziana w k.p.a. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi regulacjami szczególnymi i może je uzupełnić.

Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że powołane przez Sąd przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na etapie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie zwolnienia z opłacania składek.

Zakład upatruje poparcia dla swojego stanowiska, co do braku możliwości stosowania przepisów k.p.a. do decyzji wydawanej w I instancji, w przepisach ustawy COVID-19. Tego poglądu nie sposób podzielić. Zgodnie z art. 31zq ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Z ust. 8 wynika zaś, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie NSA nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Potwierdzeniem tego poglądu jest dalsza treść ust. 8 omawianego artykułu. Wynika z niego, że środkiem zaskarżenia takiej decyzji jest wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do tego wniosku stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Normatywna treść ust. 8 została ustanowiona z tego względu, że zasadą jest, iż odwołanie od decyzji Zakładu składa się do sądu powszechnego. Aby zatem ustalić, że w drugiej instancji będzie właściwy Prezes Zakładu należało to wprost w przepisach uregulować, co też prawodawca uczynił właśnie w ust. 8 ustawy COVID-19.

Zauważyć dalej należy, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek rozstrzyga indywidualną sprawę w przedmiocie prawa wnioskującego podmiotu do uzyskania przywileju w postaci zwolnienia z opłacania składek. Jest to zatem władcze rozstrzygnięcie organu w przedmiocie praw zobowiązanego z tytułu należności składkowych. Wydanie takiego władczego indywidualnego rozstrzygnięcia o prawach strony stanowi niewątpliwie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Ten indywidualny akt określa bowiem sytuację prawną jednostki. Oczywiście nie umyka przy tym z pola widzenia, że istota decyzji Zakładu sprowadza się do ustalenia, czy i w jakim stopniu dany stan faktyczny odpowiada dyspozycji ustawowej. Po spełnieniu warunków wskazanych w ustawie COVID-19 płatnik składek nabywa publiczne prawo podmiotowe – prawo zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności - zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 (na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...).

W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Tym samym nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że do decyzji wydawanej przez Zakład w I instancji nie stosuje się przepisów k.p.a. Skoro bowiem Zakład rozstrzyga sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w drodze decyzji administracyjnej, to w tym postępowaniu niewątpliwie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady ogólne tego aktu. Zauważyć przede wszystkim należy, że WSA rozstrzygając sprawę miał na uwadze stanowisko organu, który stwierdził, że zobowiązany z tytułu składek w materialnoprawnym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. NSA w pełni aprobuje stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym bardziej, że w realiach rozpatrywanej sprawy tj. w początkowym okresie obowiązywania ustawy COVID-19 procedowanie na podstawie tej ustawy nie było prawidłowe, czego pokłosiem jest znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, wpływ skarg płatników składek do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. NSA w pełni aprobuje stanowisko WSA, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). W przypadku złożenia podania, z którego wynika, że jego autor pozostaje w błędnym przeświadczeniu o tym, że spółka cywilna posiada zdolność administracyjnoprawną, organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem zastosowania powołanych przepisów przy pomocy takiego kryterium (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16, LEX nr 2442322). Oczywiście wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie można rozumieć zbyt szeroko. Organ obowiązany jest informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego, nie można jednak oczekiwać, że organ będzie doradcą prawym strony z innych dziedzin prawa, spadkowego, czy cywilnego, gdyż to naruszałoby zasadę bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, LEX).

Naczelny Sąd Administracyjny, choć zgadza się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu odnośnie oceny charakteru omawianego terminu (30 czerwca 2020 r.), to jednocześnie uznaje, że wyrok Sąd I instancji odpowiada prawu. Należy zauważyć, że możliwość nieuwzględnienia upływu terminu ze względu na niewłaściwe działanie organu w ramach przyznanych kompetencji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1609/99). W prawie administracyjnym, co do zasady, niemal każdy stosunek prawny cechuje nierównorzędność podmiotów i uprawnienie do władczego działania przysługujące organowi. Z tego powodu wzgląd na ochronę podmiotu słabszego przemawia za koniecznością wnikliwego weryfikowania czy zaistniała po stronie organu możliwość nadużycia kompetencji. Ta weryfikacja przebiega w ramach kontroli legalności rozstrzygnięć indywidualnych. Jak już powiedziano, w tej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy zachodzi sytuacja wyjątkowa. Dobrami chronionymi, które uzasadniają takie podejście są względy dobra indywidualnego i publicznego zawarte w szczególności w takich wartościach jak sprawiedliwość, zaufanie do organów publicznych, pewność prawa, w tym również w zakresie jego stosowania, a także ochrona podmiotu słabszego (obywatela). Od momentu złożenia wniosku przez stronę z [...] kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganego dokumentu (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że skarżąca utrzymuje, iż deklarację za kwiecień złożyła w terminie tj. do 10 maja 2020r. wrzucając ją do skrzynki ustawionej przy ZUS. Organ w odpowiedzi na skargę twierdzi, że w owym czasie siedziba ZUS była dostępna dla interesantów. Nie wykazał natomiast, że skrzynka do której można było wrzucać deklaracje była usunięta sprzed budynku do 10 maja 2020 r. i faktycznie interesanci nie mogli z niej skorzystać. Ustalenie tej okoliczności jest niezbędne i powinno zostać poczynione w pierwszej kolejności.

Niezależnie od powyższego wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

W świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.