Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 471/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. R., K. J. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 255 m2, stanowiącej własność L.L., F.L., S.J., S.J. i K.J.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z [...] października 1975 r., znak [...], Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P., działając na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w P. (dalej: ZDiM), zatwierdził, jako zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta P., plan realizacyjny przebiegu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Dnia [...] stycznia 1977 r. ZDiM zwrócił się do L. i F.L. oraz Stanisława S.J. z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa. Na propozycję ową przystali F. i L.L., którzy w piśmie z [...] lutego 1977 r. oświadczyli, że rezygnują z wypłaty odszkodowania za nakłady na rzecz S.J. (z wyjątkiem odszkodowania grunt). Pełnomocnik S.J. w piśmie z [...] lutego 1977 r. również zgodził się na dobrowolne odstąpienie swojej części nieruchomości. Z kolei działającym wówczas organom nie udało się ustalić miejsca pobytu S.J., a w konsekwencji, uzyskać jego stanowiska w sprawie.

W dniu [...] czerwca 1977 r. ZDiM zwrócił się do Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], a mianowicie działki nr [...] o pow. 0,0255 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], wnosząc zarazem o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku ZDiM wskazał, iż na podstawie decyzji z dnia [...] września 1975 r. nr [...], wydanej przez Biuro Planowania Przestrzennego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P., wnioskodawca realizuje budowę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Działka (...) leży w liniach rozgraniczających ul. [...], w związku z czym nabycie jej na rzecz Państwa jest konieczne. Ponieważ wnioskodawca nie ma możliwości nabycia (...) nieruchomości (..) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...), wniosek niniejszy jest konieczny, a wnioskowana działka niezbędnie potrzebna wnioskodawcy w wielkości wnioskowanej na cele budowy ulicy [...] w P.

Decyzja z [...] września 1977 r. znak [...], Prezydent Miasta P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w P. u zbiegu ul. [...] i [...], stanowiącej parcelę nr [...] i pow. 0,0255 ha. Tym samym orzeczeniem ustalono odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli i zobowiązano ZDiM do jego uiszczenia na ich rzecz, w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Pismem z dn. [...] listopada 2011 r. wnioskodawcy, w osobach M.L., G.R., K.J., B.B. i P.L., zwrócili się do Wojewody [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w P. wydanej w imieniu Prezydenta Miasta P. z dn. [...] września 1977 r. znak [...]. Wnioskodawcy podali, iż podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem kwestionowane orzeczenie zostało wydane w wyniku rażącego naruszenia prawa, a mianowicie norm technicznych obowiązujących przy podziale nieruchomości oraz przepisów prawa budowlanego. Wnioskodawcy wskazali, iż pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości (dz. nr [...]) utraciła dostęp do drogi publicznej, jako że dostęp ten odbywał się właśnie poprzez teren działki nr [...]. Nadto byli właściciele nieruchomości pozbawieni zostali części budynku, bez których nie może on być eksploatowany w sposób prawidłowy. Powołując się na treść art. 27 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: z.r.w.n.), wnioskodawcy podnieśli, iż decyzja wywłaszczeniowa winna była zawierać zobowiązanie Zarządu Gospodarki Terenami w P. do utrzymywania urządzeń pozwalających im na przechodzenie na sąsiednią nieruchomość, gdy tymczasem zapisów takich zabrakło. Nadto, w wyniku wywłaszczenia budynek posadowiony na nieruchomości znajduje się zbyt blisko granicy nieruchomości, co narusza ówczesne i dzisiejsze normy budowlane.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 j.t.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dn. [...] września 1977 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została wydana na następujących materialnych podstawach prawnych: art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7 oraz art. 12 z.t.w.n. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Ogólne zasady prowadzenia procedury wywłaszczeniowej wynikały m.in. z art. 3 ust. 1 z.t.w.n., zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 z.t.w.n. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wyjaśnił także, iż odnośnie do powołanego we wniosku stron rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. (Dz.U. z 1966 r., nr 26, poz. 157 ze zm.), organ ustalił, iż w dniu wywłaszczenia brak było jakichkolwiek zarządzeń właściwego ministra co do odległości budynku od linii rozgraniczających drogi publicznej.

Wojewoda wskazał, iż analiza przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia oraz wykonane na jej podstawie badanie zgodności postępowania wywłaszczeniowego z owymi przepisami, nie daje podstaw do powzięcia wniosków o istnieniu naruszeń prawa, tym bardziej takich, które przybrałyby postać rażącą. Zachowane zostały normy wynikające z ustawy wywłaszczeniowej (z.t.w.n), gdyż postępowanie prowadzone było na podstawie ustawowych przesłanek przez uprawnione do tego organy i wobec prawidłowo ustalonego kręgu podmiotów, a nadto w przepisanych ówczesnym prawem terminach. Nieruchomość została wywłaszczona w części niezbędnej na potrzeby celu, tj. budowy pasa drogi publicznej. Cel ten został zrealizowany na całym obszarze wywłaszczonej działki, zaś nieruchomość po dzień dzisiejszy jest zagospodarowana zgodnie z nim, co pozwala na wniosek o faktycznej niezbędności i celowości wywłaszczenia. Wojewoda zauważył, iż poprzedni właściciele nieruchomości, wobec których prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie jego trwania nie wnosili żadnych zastrzeżeń co do samego faktu odjęcia własności działki nr [...]. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wywłaszczeniowej było konieczne nie ze względu na brak zgody byłych właścicieli, lecz z uwagi na niemożność ustalenia miejsca pobytu jednego z nich, a tym samym brak możliwości zawarcia z nim umowy cywilnoprawnej. Nadto pozyskane akta wskazują, na zgoła odmienne nastawienie byłych właścicieli nieruchomości niż to opisane we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie.

Organ I instancji podniósł, iż art. 28 z.t.w.n. nie został naruszony, albowiem w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie, w której stan faktyczny nie odnosił się do utraty dostępu do drogi publicznej ani powstania utrudnień w tym dostępie. W wyniku wywłaszczenia, pas drogi publicznej poszerzył się o teren wywłaszczonej nieruchomości, na skutek czego pozostała po wywłaszczeniu część znalazła się w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Owo bezpośrednie sąsiedztwo stanowi zaś zaprzeczenie utraty dostępu do drogi publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw dla przyjęcia istnienia jakichkolwiek "niebezpieczeństw, strat i niewygód", o których mowa w art. 28 ust. 1 z.t.w.n., a zatem nie pozwolił na przyjęcie istnienia podstaw do zobowiązania ZDiM do dokonania czynności mających na celu zapobieżenie owym zjawiskom.

Wojewoda zauważył, iż zasady określenia odległości budynku od drogi publicznej nie wynikają bezwzględnie z powszechnie obowiązującego prawa rangi ogólnokrajowej (ustawy czy rozporządzenia - gdzie znajdują się normy techniczne określające zasady sytuowania nowo powstających budynków), a z aktów prawa miejscowego, mianowicie planów zagospodarowania przestrzennego. Istotą problemu nie jest odległość budynku od granicy działki jako takiej, lecz jego odległość od drogi publicznej, skoro w wyniku dokonanego wywłaszczenia, pozostała nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z taką właśnie drogą. To właśnie plany miejscowe wiążąco określają dopuszczalne odległości od pasa drogi publicznej oraz powiązane z tym parametry regulujące dopuszczalny udział zabudowy w ogólnej powierzchni nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż częstokroć w wypadku gdy dopuszczony został 100% udział zabudowy, budynek musi w sposób konieczny sąsiadować bezpośrednio z pasem drogowym. Powołane przez wnioskodawców parametry dotyczą natomiast przepisów związanych z bezpieczeństwem, w szczególności przeciwpożarowym. Ich istotą jest zapewnienie odpowiedniej odległości pomiędzy granicą (ogrodzeniem) nieruchomości a ścianą budynku, a także pomiędzy budynkami zlokalizowanymi w zwartej zabudowie. W sytuacji natomiast gdy, tak jak w niniejszej sprawie, budynek zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze, problem dostępu do niego przestaje istnieć. Ponadto powoływane normy techniczne znajdują zastosowanie przy projektowaniu i wznoszeniu nowych obiektów, nie zaś przy dokonywaniu podziałów i wywłaszczeń.

Nadto Wojewoda wskazał, iż inwestycja w związku z którą dokonano wywłaszczenia działki nr [...], była prowadzona w oparciu o plan realizacyjny, zgodnie z procedurą ujętą w art. 21 dawnego Prawa budowlanego. Plan ten zatwierdzono decyzją z dn. [...] października 1975 r., znak [...] jako zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Zatem zlokalizowanie pasa drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zostało uznane ze zgodne z planem miejscowym, a następnie usankcjonowane zatwierdzonym planem realizacyjnym.

Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli P.L., G.R., K.J., B.B. i M.L.. Decyzji organu I instancji zarzucili:

- niezastosowanie przepisu art. 6 k.p.a. i tym samym wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa;

- niezastosowanie przepisu art 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się uczestnikom ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków i żądań bezpośrednio przed wydaniem decyzji w sprawie;

- niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez podważenie przymiotu strony postępowania M.L. i B.B.;

- niezastosowanie przepisu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem występujących w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji;

- niezastosowanie przepisu art. 28 z.t.w.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

- niezastosowanie przepisu art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

- niezastosowanie przepisów zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w P. wydanej w imieniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, iż aktualnie wywłaszczona nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 255 m2, ark. 31, obręb G. znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej ul. [...] i ul. [...] w P. i jest własnością Skarbu Państwa. Minister wskazał, iż wnioskodawcą wywłaszczenia był Zarząd Dróg i Mostów w P., a zatem podmiot uprawniony do złożenia wniosku wywłaszczeniowego w świetle ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją Biura Planowania Przestrzennego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] września 1975 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przebiegu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ulicy [...] zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. O niezbędności wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości pod wskazany cel publiczny świadczy również treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1977 r. w której wskazano, iż przeprowadzona rozprawa potwierdziła niezbędność wywłaszczenia na podany cel i w podanym rozmiarze. A zatem rozbudowa drogi publicznej - ulicy [...] w P. była celem użyteczności publicznej, wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości było niezbędne, a zatem decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1977 r., spełniała przesłanki określone w art. 3 ust. 1 z.t.w.n.

Organ odwoławczy wskazał, iż Zarząd Dróg i Mostów w P. wystąpił do L. i F.L. oraz S.J. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Przeprowadzone rokowania nie przyniosły rezultatu, bowiem nie udało się ustalić miejsca pobytu, jednego ze współwłaścicieli tj. S.J. Tym samym rokowania zostały przeprowadzone, lecz nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. A zatem należy uznać, że spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 z.t.w.n. Nadto złożony wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełniał wymogi określone w art. 15 z.t.w.n.

Zdaniem Ministra spełnione zostały wymagania art. 22 z.t.w.n., gdyż odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w toku której strony nie zgłosiły żadnych wniosków, ani zastrzeżeń, ani co do wywłaszczenia, ani co do odszkodowania. Nadto w aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej zachowały się opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców: B.M. oraz E.T., co potwierdza, że biegli brali udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Wysokość odszkodowania ustalona została przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w P. ds. szacowania nieruchomości B.M. w opinii z dnia [...] stycznia 1977 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście - ograniczenie prawa własności oraz odjecie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1974 Nr 36 poz. 212), zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1974 r. Nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego Wywłaszczeniu podlegała część nieruchomości o powierzchni 255 m2 z całości stanowiącej powierzchnię 906 m2. Z treści opinii szacunkowej wynika, że stawka odszkodowania za wywłaszczenie gruntu na terenie miasta P. w strefie pośredniej wynosiła 14,40 zł/m2. Przyjmując ww. stawkę biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 3.672 zł, co było zgodne z ww. art. 8 ust. 8 pkt 3 z.t.w.n. Wyceny składnika budowlanego na nieruchomości dokonał biegły rzeczoznawca PRN m. P. budowniczy E.T. w opinii z dnia [...] grudnia 1975 r. Biegły ustalił wartość składnika budowlanego nieruchomości tj. ogrodzenia z siatki na kwotę 5 473 zł i furtki z siatki na kwotę 234 zł. Z kolei odszkodowanie za uprawy znajdujące się na wywłaszczonym gruncie zostało oszacowane przez biegłego rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej m. P., inż. A.P. w opinii z dnia [...] listopada 1975 r. łączna kwota ustalonego odszkodowania wyniosła 16.019,33 zł.

Minister wskazał, iż orzeczeniem z dnia 27 września 1977 r. przyznano, zgodnie z ww. opinią biegłego z dnia [...] listopada 1975 r. odszkodowanie za składniki majątkowe na kwotę 9.379 zł, za uprawy znajdujące się na wywłaszczonym gruncie odszkodowanie w wysokości 16.019,33 zł oraz odszkodowanie za grunt w kwocie 3.672 zł. Uznał, iż skoro w orzeczeniu wywłaszczeniowym przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami oraz na podstawie wyliczenia biegłych, to nie można uznać, że orzeczenie narusza prawo, a tym bardziej w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa budowlanego przy podziale nieruchomości i posadowieniu budynku znajdującego się na działce nr [...] zbyt blisko wywłaszczonej działki nr [...], organ odwoławczy zauważył, że oceniana decyzja z dnia [...] września 1977 r. nie dokonywała podziału nieruchomości. Podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1977 r. nie jest nią zaś decyzja podziałowa. Wobec powyższego organ nadzoru nie jest uprawniony do oceny decyzji niebędącej przedmiotem postępowania i oceny zarzutów do niej kierowanych. Zdaniem Ministra zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do przyjęcia, że w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej doszło do jakichkolwiek niebezpieczeństw, strat lub niewygód dla nieruchomości sąsiedniej. W wyniku wywłaszczenia pas drogi znajdujący się na działce wywłaszczonej nr [...] bezpośrednio graniczy z budynkiem znajdującym się na działce [...] wobec czego nie może być mowy o braku możliwości korzystania z przejścia na działkę sąsiednią, korzystania ze świetlików czy wejścia do budynku.

Konkludując Minister uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1977 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto nie stwierdzono również, aby decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. M.L., G.R., K.J., B.B. i P.L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. Autorzy skargi zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy i tym samym wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] w całości, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Zarządu Gospodarki Terenami w P. wydana w imieniu Prezydenta Miasta P. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia [...] września 1977 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 27 z.t.w.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do niewygód dla nieruchomości sąsiedniej.

Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., iż wskutek wywłaszczenia nieruchomości współwłaściciele budynku znajdującego się na działce nr [...] zostali całkowicie pozbawieni możliwości korzystania z przyległej do niej działki nr [...] (będącej od września 1977 r. własnością Skarbu Państwa) potrzebnej do przechodzenia z budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] i dojścia do ul. [...] i ul. [...]. Powyższa decyzja w żadnym wypadku nie uwzględniała potrzeby obsługi nieruchomości budynkowej znajdującej się na działce nr [...], a także nie zapewniała możliwości korzystania z działki sąsiedniej. Wywłaszczenie dokonane zostało w sposób pozbawiający współwłaścicieli prawa własności do części budynku takich jak świetliki, wejścia do budynku, schody, bez których normalne funkcjonowanie budynku jest niemożliwe. Dlatego nie sposób stwierdzić, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została bez rażącego naruszenia prawa. Nadto że wskutek ww. decyzji właściciele nieruchomości znajdującej się na działce nr [...] wychodząc z klatki schodowej wchodzą od razu na teren działki [...] co wiąże się z roszczeniami podmiotów trzecich przeciwko nim o bezumowne korzystanie z ww. działki oraz o ustanowienie służebności przechodu. Skarżący zostali pozbawieni możliwości swobodnego dojścia do drogi publicznej, jak i narażeni na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów, gdyż by w pełni korzystać ze swojej własności muszą oni mieć możliwość wyjścia z nieruchomości. Zdaniem skarżących jest to skutkiem zaprojektowania działki nr [...] niezgodnie z wymogami prawa budowlanego, gdyż działka ta nie jest odsunięta w swojej granicy od krawędzi domu (posadowionego na działce nr [...]) nie tylko na przypisanej prawem odległości, ale nie jest odsunięta w ogóle.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w stosunku do P.L., G.R., K.J. oraz o odrzucenie skargi B.B. i M.L., gdyż nie byli oni stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie decyzji Prezydenta Miasta P. z dn. [...] września 1977 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę oraz Ministra.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156§1 pkt.2 kpa , to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów.

Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA).

Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Odnosząc powyższe oceny do stanu faktycznoprawnego rozpoznawanej sprawy, mając na względzie że podstawą materialnoprawną wywłaszczenia nieruchomości w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z.t.w.n., zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdza, że zasadnie organy obu instancji uznały, że istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia w kontekście uregulowań ww. ustawy.

Ogólne zasady prowadzenia procedury wywłaszczeniowej wg. ww. ustawy zakładały m.in. w art. 3 ust.1 ustawy, że wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Dokonana przez organy kontrola w trybie nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta P. z dn. [...].09.1977r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 255 m2 z przeznaczeniem na rozbudowę drogi publicznej ul. [...] w P., wykazała, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami oraz na podstawie wyliczenia biegłych, co uzasadnia stwierdzenie, że nie można uznać iż orzeczenie to narusza prawo, a tym bardziej w sposób rażący w rozumieniu art.156§1 pkt.2 kpa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z twierdzeniami organów, że badanie zgodności postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego w sprawie z przepisami ustawy z.t.w.n., nie dają podstaw do powzięcia wniosków o istnieniu naruszeń prawa, tym bardziej takich, które przybrałyby postać rażącą w rozumieniu art. 156§1 pkt.2 kpa.

Taka ocena musi wynikać z dokonanej kontroli w trybie nieważnościowym kwestionowanej decyzji, tj. stwierdzenie, że zachowane zostały normy wynikające z ww. ustawy wywłaszczeniowej, w tym postępowanie prowadzone było na podstawie ustawowych przesłanek przez właściwe, uprawnione do tego organy i wobec prawidłowo ustalonego kręgu podmiotów. Nieruchomość została wywłaszczona w części niezbędnej na potrzeby realizacji celu użyteczności publicznej tj. budowy pasa drogi publicznej. Cel ten został zrealizowany na całym obszarze wywłaszczonej działki, zaś nieruchomość po dzień dzisiejszy jest zagospodarowana zgodnie z nim, co pozwala na wniosek o faktycznej niezbędności i celowości wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia przepisów prawa materialnego art.27 ustawy z.t.w.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do niewygód dla nieruchomości sąsiedniej, Sąd stwierdza, że zarzut jest całkowicie niezasadny.

Po pierwsze stwierdzić należy, że z treści powyższego zarzutu wynika, że autor skargi mylnie wskazał art. 27 zamiast art. 28 ustawy z.t.w.n.

Następnie wskazać należy, że przepis ten nie został naruszony albowiem w ogóle nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, w której stan faktyczny w ogóle nie odnosił się do utraty dostępu do drogi publicznej ani powstania utrudnień w tym dostępie. W wyniku wywłaszczenia pas drogi publicznej ul. [...] znajdujący się na działce wywłaszczonej nr [...] bezpośrednio graniczy z budynkiem znajdującym się na działce nr [...] wobec czego nie może być mowy o braku możliwości korzystania z przyjścia na działkę sąsiednią, korzystania ze świetlików, czy wejścia do budynku.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do przyjęcia istnienia jakichkolwiek "niebezpieczeństw, strat i niewygód" z art. 28 ust. 1 ustawy z.t.w.n., a zatem nie pozwolił na przyjęcie istnienia podstaw do zobowiązania ówczesnego ZDiM w P. do dokonania czynności mających na celu zapobieżenie owym zjawiskom.

Sąd nie podziela także argumentacji skargi w odniesieniu do naruszeń przepisów prawa budowlanego do jakich miało dojść w związku z dokonanym wywłaszczeniem.

W tym zakresie Sąd stwierdza, że będąca przedmiotem kontroli w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta P. z dn. [...].09.1977r. nie dokonywała podziału nieruchomości i nie rozstrzygała kwestii dotyczących posadowienia budynku znajdującego się na działce nr [...] w odniesieniu do wywłaszczonej działki nr [...]( która weszła w skład pasa drogi publicznej ul. [...]). Zasadnie więc organy uznały, że powyższe uwarunkowania nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że w sentencji wydanego wyroku błędnie wymienił nazwiska B.B. i M.L. jako skarżących.

Prawomocnym postanowieniem z dn. 20 grudnia 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 471/18 Sąd odrzucił skargę ww.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.