Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 786/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych W. Ł. i A. P.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1670/12 w sprawie ze skarg H. M., J. P., E. K., S. K., A. P.-B. i W. Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. nr XXI/234/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od W. Ł. i A. P.-B. solidarnie na rzecz Gminy Kraków kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. oddalił skargi H. M., J. P., E. K., S. K., A. P. – B. i W.Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., nr XXI/234/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że A.P.-B. i W. Ł., E. K. i S. K., J. P. oraz H. M. wnieśli odrębne skargi, które zostały przyjęte do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżące A. P.-B. i W. Ł. podniosły następujące zarzuty:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- naruszenie art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść jest niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia w części rysunkowej planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem, dla których ze względu na przeznaczenie było to konieczne,

- naruszenie pkt 5.4 załącznika do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wszystkich terenów na których znajdują się ogrody działkowe, które powinny zostać oznaczone symbolem ZD,

- naruszenie art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak uwzględnienia w treści planu miejscowego okoliczności występowania na terenie planu miejscowego wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych,

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do niektórych przeznaczonych pod zabudowę terenów położonych na obszarze planu miejscowego,

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w treści planu miejscowego istotnego elementu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

- naruszenie art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zagwarantowania społeczeństwu możliwości zaznajomienia się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego przed wzięciem udziału w debacie publicznej oraz poprzez brak wskazania w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2011 roku o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wszystkich zmian dokonanych w części tekstowej projektu planu miejscowego,

- naruszenie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponowienia niektórych czynności w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego, w szczególności zaniechania zwrócenia się do wskazanych w ustawie organów o wydanie opinii lub uzgodnienia,

- naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- naruszenie art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Jak wskazał Sąd, skarżąca A. P.-B. jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza położonych w rejonie ulicy [...] w Krakowie. Natomiast W. Ł. jest właścicielką nieruchomości o nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza położonych w rejonie ulicy [...] w Krakowie. W zakwestionowanej uchwale przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem ZPo.33 – ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym. W treści § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziano dla tego terenu zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12 takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W związku z tym naruszenia interesu prawnego skarżące upatrują w niezgodnym z prawem ograniczeniem ich prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich nieruchomości pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Podniosły, że uchwalenie zaskarżonego planu pozbawiło je możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej ich własność. Jednocześnie wskazały, że z treści uchwały nie wynika jaki interes publiczny uzasadniał takie ograniczenie prawa własności. Konieczności takiego ograniczenia nie wykazała Rada Miasta Krakowa i nie wynika ona z analizy stanu faktycznego. Nieruchomości skarżących znajdują się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami zabudowanymi, co uzasadniało przynajmniej częściowe dopuszczenia zabudowy na działkach skarżących. W ocenie skarżącej organ planistyczny przekroczył w powyższym zakresie władztwo planistyczne.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2012 r. pełnomocnik skarżących A. P.-B. i W. Ł. podniósł, że fakt oddalenia skargi na przedmiotowy plan miejscowy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1644/11 nie może powodować automatycznego oddalenia skargi reprezentowanych przez niego osób ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że brak określenia niektórych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienionych w tym przepisie jest istotny z punktu widzenia indywidualnych interesów skarżących, których nieruchomości mogą być w ograniczonym zakresie zabudowane (miejsca postojowe, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury). Podniesiono, że również naruszenie trybu postępowania opisane w skardze doprowadziło do naruszenia indywidualnych interesów skarżących, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości należących do skarżących.

Pozostali skarżący: E. K., S. K., H. M. oraz J. P. sformułowali własne zarzuty dotyczące m.in. naruszenia trybu postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków i uwag do projektu planu miejscowego, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że wbrew sugestiom skarżących, przy wyznaczaniu granic planu, organ stanowiący gminy określa jego granice, nie będąc związany dodatkowymi wyznacznikami. W związku z tym granice obszaru, dla którego przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musiały pokrywać się z terenem przeznaczonym pod powstanie Zwierzynieckiego Parku Kulturowego. W granicach ww. parku kulturowego wyznaczono cztery obszary planistyczne, z których jeden pokrywa się z obszarem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II".

Wyjaśniono także, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została podjęta w związku z przegłosowaniem przez Radę Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2006 r. uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Zwierzyniecki Park Kulturowy". Niemniej, uchylenie uchwały o utworzeniu parku kulturowego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 55/07, prawomocnym od dnia 7 grudnia 2007 r., nie wpływa na czynności planistyczne podjęte w związku z uchwaleniem uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II". Granice planu zostały ustalone w taki sposób, by plan, mający spełniać przede wszystkim funkcję ochronną, obejmował te wszystkie tereny w otoczeniu Wzgórza Św. Bronisławy, które zgodnie z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, znajdują się poza granicą obszaru przeznaczonego do zabudowy i zainwestowania. I temu założeniu został podporządkowany postulat wyznaczenia granic planu. Podano, że omawiany rejon miasta - w miejscach wykonanych karczunków lasów - służył rolnictwu, pierwotnie na dużych powierzchniach folwarcznych (częściowo zachowane w obszarze planu), a po uwłaszczeniu chłopów również na mniejszych areałach pól chłopskich, podlegających z czasem dalszym podziałom na skutek spadków. W efekcie powstał niwowy, najczęściej podłużny, układ własności pól, w którym jedną część zajmowała działka siedliskowa (zwana czasem niwą domową) a pozostałe części służyły uprawom. Ta zaszłość (w znacznej mierze zachowana w układzie własności działek do dnia dzisiejszego) spowodowała, iż sposób przeznaczania terenów w planach zagospodarowania na tereny inwestycyjne i nieinwestycyjne, nie zawsze może mieć odzwierciedlenie w istniejących podziałach geodezyjnych. Granicami planu objęto tereny, w których w poprzednich planach zagospodarowania, w tym w ostatnim planie ogólnym miasta Krakowa (z lat 1994-2002) obowiązywał zakaz zabudowy. W planowaniu przestrzennym, o ile jest to możliwe, stosuje się zasadę ciągłości myśli planistycznej, stąd tak przyjęte kryteria wyznaczenia granic planu. Ich pozytywnym aspektem jest honorowanie proinwestycyjnego przeznaczenia terenów z nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego, dla tych części działek, które znajdują się w sąsiedztwie planu "Wzgórze Św. Bronisławy II".

Rada podkreśliła, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, mającym ocenny charakter. W ocenie Rady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem ZPo33, w tym dla działki stanowiącej własność skarżących (działka nr ew. [...],[...]i [...] obr. [...] Kraków-Krowodrza), pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, w którym obowiązują następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu:

- zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem takich obiektów jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

- dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg.

Wskazano, że zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i określone warunki zagospodarowania tego terenu, są zgodne z kierunkami zagospodarowania, wskazanymi dla przedmiotowego terenu w dokumencie Studium. Zgodnie z jego zapisami, jako główny kierunek zagospodarowania tego terenu wskazano tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczone symbolem ZO. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu (por. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa).

Odnośnie szczegółowych wątpliwości podnoszonych przez skarżące w zakresie terenów ZPp.21, ZPo. 11, ZPo.12, ZPo.33 i ZPo.34 wyjaśniono, że:

- do terenu ZPp.21 zostały włączone tereny, które według ogólnych ustaleń Studium znajdują się w granicy terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania, ze względu na okoliczność, iż obejmują teren pod obiektem wpisanym do rejestru zabytków - obiekt strzelnicy tzw. "kulochwytnie" - nie może zostać zagospodarowany obiektami kubaturowymi. Należy zauważyć, iż dokument Studium nakazuje, by (...) w celu zachowania wyjątkowych walorów kulturowych istniejących układów urbanistycznych, zespołów zabudowy, pojedynczych obiektów architektonicznych, założeń zieleni, a także kształtowania nowych, wartościowych składników środowiska kulturowego wyznacza się strefę ochrony wartości kulturowych. Obejmuje ona, obok zabytkowego Śródmieścia oraz zabytkowych zespołów i pojedynczych obiektów chronionych z mocy prawa, również zespoły i obiekty o wysokich wartościach kulturowych i historycznych, znaczące dla kształtowania tożsamości miejsca w skali miejskiej i lokalnej. Dlatego do terenu ZPp.21 włączono wyposażony w zieleń, fragment dawnej strzelnicy, ujętej w rejestrze zabytków, znajdujący się w granicach planu. W planie przewidziano dla tego obszaru zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem wskazanego katalogu dopuszczonych obiektów (w § 12) oraz terenowych urządzeń sportowych, z nakazem zachowania istniejących form ziemnych kulochwytów oraz ochrony konserwatorskiej pozostałości dawnej strzelnicy, na co uzyskano stosowne uzgodnienia organów ds. ochrony zabytków,

- tereny ZPo.11, ZPo.12, ZPo.33 wg Studium to tereny otwarte, objęte systemem zieleni i parków rzecznych, w granicach których w dokumencie Studium oznaczono zabudowę istniejąca. Dla tego obszaru dokument Studium wskazuje jako główny kierunek zagospodarowania utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów (...). W związku z tym, mając na uwadze cele sporządzenia planu dla okolic Wzgórza Św. Bronisławy nie wprowadzono zapisów dotyczących możliwości dalszej zabudowy tych terenów. Należy pamiętać, iż inny charakter posiadają tereny, które zgodnie z zapisami Studium znajduje się w strefie przeznaczonej do zabudowy i zainwestowania, a inny jest charakter terenów, znajdujących się poza tą strefą. To zróżnicowanie znalazło odzwierciedlenie w zapisach planu,

- na części terenu, oznaczonego w planie symbolem ZPo.34, Studium przewiduje tereny zieleni leśnej. Jednakże pod obszar o przeznaczeniu pod las w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II", zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przyjęto tereny objęte planem urządzenia lasu oraz te, które w ewidencji gruntów oraz zgodnie z zapisami ustawy o lasach stanowią grunty leśne.

W związku z powyższym uznano, iż różnice wynikające pomiędzy rysunkiem planszy K1 Studium a rysunkiem planu obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II wynikają z wskazanych powyżej uwarunkowań, i stanowią konkretyzację i uszczegółowienie ustaleń tekstowych Studium, uwzględniającą przepisy prawa.

W zakresie ustaleń planistycznych dla terenu ZPo33 przyznano prymat konieczności uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska oraz interesu publicznego przed interesem prywatnym. Wprowadzone ograniczenia w prawie do zabudowy nieruchomości wynikają z wiążących ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które stanowiły podstawę do dokonania oceny, w jakim zakresie należy rozwiązać konflikt między prawem właścicieli nieruchomości do ich zabudowy, a interesem publicznym, wymaganiami ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu kulturowego.

Co do uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 28 maja 2010 r. zwrócił się do tego organu o uzgodnienie projektu planu "Wzgórze Św. Bronisławy II". W udzielonej odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2010 r. organ uzgadniający wskazał, iż (...) na terenie objętym planem: 1. nie występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi (obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią i obszary potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne), 2. nie występują obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne, 3. nie występują strefy ochronne ujęć wody i tym samym projekt nie podlega uzgodnieniu przez Dyrektora RZGW w Krakowie, w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. nr 239 poz.2019).

Mając na uwadze stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, który wskazał, iż projekt planu "Wzgórze Św. Bronisławy II" w całości znajduje się poza obszarami, w zakresie których projekt planu uzgadnia dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, organ sporządzający projekt planu uznał, iż projekt planu nie wymaga uzyskania uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w Krakowie. Wyjaśniono, że skarżący błędnie utożsamiają powstanie zbiornika wodociągowego, o którym mowa w § 10 ust. 3 pkt 1 lit. d przedmiotowej uchwały ze zbiornikiem wód śródlądowych, o którym mowa w art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 5 Prawa wodnego można wyróżnić dwa podziały terminu "wody", których dokonał ustawodawca. Mianowicie w ust. 1 tego artykułu wskazał, iż wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne, natomiast w drugim, iż wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi. A wśród wód śródlądowych powierzchniowych wyróżniono dalsze (art. 5 ust. 3 Prawa wodnego). Natomiast zbiornik wodociągowy, o którym mowa w planie jest obiektem budowlanym, który ma za zadanie gromadzenie wody w celu zaspokojenia potrzeb bytowych mieszkańców tej części Krakowa. Dlatego zbiornik wodociągowy nie podlega uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, zarzut nieuzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uznano za całkowicie bezpodstawny.

W odniesieniu do powoływanej przez skarżące kwestii naruszenia przepisów dotyczących rodzinnych ogródków działkowych podniesiono, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w Załączniku Nr 1 określa podstawowe oznaczenia graficzne i literowe wyodrębnionych terenów, z tym, że w § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się m.in. zastosowanie innych (uzupełniających i mieszanych) oznaczeń literowych i cyfrowych terenów - w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów. Oprócz oznaczenia podstawowego ZD, dla części terenów użytkowanych pod ogrody działkowe przyjęto uzupełniające oznaczenie - ZPp. W zakresie oznaczenia symbolem ZPp, zastosowanym w planie dla części działek użytkowanych pod ogrody, wykorzystano oznaczenie "Z"- jako dotyczące terenów Zieleni i Wód, uszczegółowione w rozporządzeniu jako "ZP" - Tereny zieleni urządzonej. Dodatkowo, w celu zróżnicowania terenów zielonych wyznaczonych planem ze względu na ustalone wskaźniki zagospodarowania terenu, do oznaczenia "ZP" dołączono literę "p" - określając wskazane tereny zieleni jako przeznaczone pod ogólnodostępne parki i zieleńce. Zarówno nazwa tych terenów jak i ich oznaczenie symbolem "ZPp" nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 8 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia, na rysunku planu zamieszczono objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń - w postaci legendy, z zastosowaniem nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem uchwały (tekstem planu).

Rada wyjaśniła, że wprowadzenie zróżnicowania w kategorii przeznaczenia terenu użytkowanego pod ogrody działkowe wynikało z konieczności uwzględnienia stanu prawnego tych nieruchomości. I tak terenami ZPp w planie "Wzgórze Św. Bronisławy II" objęto m.in. ogrody, co do których brak jest dokumentów potwierdzających legalność ich założenia (np. ogrody znajdujące się na działkach nr: [...] obr. [...] Krowodrza nie posiadają dokumentów umożliwiających ustalenie okoliczności założenia tychże ogrodów działkowych na ww. nieruchomościach), bądź nieruchomości wykorzystywane z przeznaczeniem pod ogrody posiadają nieuregulowany stan prawny. Ponadto wskazano, że ustalenia planu zawierają przeznaczenia ZD (ZD.1 i ZD.2), tj. ogrody działkowe, dla Rodzinnych Ogrodów Działkowych, co do których istnieją dokumenty dotyczące podstawy ich założenia, i tam gdzie Gmina Kraków przekazała w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców nieruchomości będące jej własnością (realizując art. 1-4 oraz, przede wszystkim, art. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych).

Ponadto wyjaśniono, że Rada Miasta Krakowa przegłosowała poprawkę do projektu planu, w oparciu o treść której dokonano wprowadzenia w projekcie planu dodatkowego obszaru ZPo.36 o przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, przy czym czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponowione zostały w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przed wyrażeniem stanowiska przez organ stanowiący gminy (przegłosowanie poprawki), teren ten objęty był granicami terenu ZPf.1, przeznaczonego pod zabytkowe fortyfikacje. Dla tego terenu wprowadzono następujące ustalenia:

1. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w pkt 2) oraz wskazanych w § 12;

2. dopuszczenia - dotyczą historycznego układu urbanistycznego fortu Kościuszko oraz obiektów budowlanych i zespołu dzieł obronnych tego fortu - dopuszcza się:

a. odbudowę obiektów dziś nieistniejących w ich pierwotnej lokalizacji, z przywróceniem ich charakterystycznych parametrów oraz detalu,

b. przebudowę obiektów istniejących w celu lokalizacji usług, o których mowa poniżej,

c. remont obiektów istniejących,

d. lokalizację w obiektach istniejących i odbudowanych usług z zakresu kultury, edukacji, informacji turystycznej i administracji, ponadto - w terenie ZPf.2 - rozgłośni radiowej oraz usług hotelarstwa i gastronomii,

e. kształtowanie zieleni fortecznej, w tym usuwanie drzew i krzewów w obrębie obiektów fortecznych, również w obrębie ziemnych form fortyfikacji, w celu odsłonięcia i uczytelnienia pierwotnej formy tych obiektów,

f. lokalizację placów zabaw,

g. budowę i przebudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

3) nakazy:

a) wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w rozdziałach I i II,

b) usługi określone w pkt2) należy lokalizować w obiektach istniejących i odbudowywanych,

c) ochrony konserwatorskiej obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków albo wpisanych do rejestru zabytków a także ich najbliższego sąsiedztwa, tam gdzie zostało one objęte strefą ochrony konserwatorskiej, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz zapisami rozdziału II § 9 - Ustalenia w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Natomiast, w wyniku zmiany przeznaczenia dla tego terenu, na przeznaczenie pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.36), zostały ustalone bardziej rygorystyczne zasady i warunki zagospodarowania terenu, zgodnie z wolą właściciela tego terenu: 1) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12; 2) dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg; 3) nakaz - wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w rozdziałach I i II.

Dokonując porównania warunków zagospodarowania dla obu kategorii terenu można jednoznacznie wskazać, iż przeznaczenie pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym dopuszcza jedynie powstanie obiektów budowlanych, o których mowa w § 12 uchwały (takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;), czyli również takich, które zostały dopuszczone w terenie ZPf.1.

Taka zmiana, w ocenie organu sporządzającego projekt planu, wymagała jedynie uzgodnienia z organem ochrony zabytków - Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, ponieważ dotychczas zgromadzone przez organ sporządzający projekt planu dokumenty wskazywały, iż nowopowstały teren ZPo.36 objęty jest wpisem do rejestru zabytków. Jednakże w dniu 6 lipca 2011 r. organ uzgadniający wydał postanowienie, którym uzgodnił zmieniony projekt planu. W związku z powyższym faktem, wobec zmiany kategorii przeznaczenia terenu w projekcie planu, na przeznaczenie o warunkach i zasadach zagospodarowania dopuszczające w mniejszym zakresie dokonywanie zmian w zagospodarowaniu terenu, ustalono, iż ponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania zmian winno jedynie ograniczyć się do uzyskania uzgodnienia z organem ochrony zabytków. Dokonana zmiana w projekcie planu nie wymagała uzyskania dodatkowych uzgodnień i opinii, jak również brak było podstaw do wyłożenia projektu planu w zakresie wprowadzonej zmiany.

W odpowiedzi na zarzut niekompletności projektu planu w zakresie niewyznaczenia wszystkich linii zabudowy na rysunku planu, wskaźnika powierzchni zabudowy w terenie MNw.3 (skarga A. P.-B. i W. Ł.) Rada wskazała, że wszystkie tereny MNw stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej kolonii willowej na Salwatorze. W całym tym obszarze został wprowadzony zakaz powstania nowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem powstania obiektów dopuszczonych precyzyjnymi ustaleniami planu (§13 ust. 2 pkt 1 postanowień planu). Dalsze zapisy dopuszczają powstanie w terenie MNw.3 budynku mieszkalnego, którego szczegółowe parametry zabudowy zostały określone w § 12 ust. 2 pkt 3 lit. d) postanowień planu. Wśród wskazanych parametrów nie został określony wskaźnik powierzchni zabudowy. Fakt ten wynika z okoliczności, iż parametr ten nie jest obligatoryjnie wymagany przepisami art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe parametry zabudowy ustalone dla tego terenu: nieprzekraczalna linia zabudowy, ilość kondygnacji, wysokość obiektu a także kształt dachu w sposób jednoznaczny ustalają gabaryty dla planowanego obiektu budowlanego. W związku z tym brak było podstaw do dodatkowego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla nowego budynku w terenie MNw.3. Ponadto wskazano, iż dla pozostałych obiektów dopuszczonych do powstania w terenach MNw, których lokalizacja została wyznaczona w mniej rygorystyczny sposób, określono powierzchnię zabudowy tych obiektów (por. § 13 ust. 2 pkt 3 lit. g) tiret pierwszy postanowień planu) oraz pozostałe parametry zabudowy zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone wskaźniki w wystarczający sposób określają parametry zabudowy dopuszczonej do powstania ustaleniami planu.

Wskazano, że zarzut ten jest również bezzasadny z innego powodu. Mianowicie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, póz. 871), przepisy ustawy nowelizującej (a zatem również przepisy dotyczące zmiany art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stosuje się do planów, sporządzanych w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjętą po dniu 21 października 2010 r. (por. art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej). Zatem wiele, spośród obecnie wymaganych wskaźników zabudowy, nie było wymaganych w projektach planów sporządzanych w oparciu o stosowne uchwały rady gminy sprzed 21 października 2010 r. A skoro uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Ś w. Bronisławy II" została podjęta w dniu 11 października 2006 r., to przepisy ustawy nowelizującej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 25 czerwca 2010 r. nie miały zastosowania w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II".

Odnosząc się do zarzutu niewyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy wyjaśniono, iż w § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Użyty zwrot powinien zawierać jednoznacznie wskazuje, iż linie zabudowy stanowią element rysunku planu, który powinien zostać na nim odzwierciedlony, niemniej jego brak, również jest dopuszczalny, o ile zapisy planu w sposób jednoznaczny określają ten parametr. Takie założenie przyświecało organowi sporządzającemu projekt planu, który w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) postanowień planu wskazał, iż w przypadku, gdy na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy, budowane budynki muszą być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od linii rozgraniczających, chyba, że w ustaleniach szczególnych wskazano inaczej. Ten zapis w połączeniu z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wyznaczonymi na rysunku planu, w sposób jednoznaczny określa przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na obszarze objętym ustaleniami planu. Taki sposób, w ocenie organu, w prawidłowy sposób określa parametr zabudowy, w związku z faktem, iż postanowienia skarżonej uchwały, wprowadzaj ą po wstanie nowej zabudowy w bardzo ograniczonym zakresie z uwagi na funkcję ochronną planu dla obszaru okolic Wzgórza św. Bronisławy.

Wyjaśniono także, że nie budzi wątpliwości kwestia wyznaczenia na rysunku planu miejscowego orientacyjnego tunelowego przebiegu tzw. Trasy Zwierzynieckiej. Należy bowiem pamiętać, iż element układu komunikacyjnego, jakim jest Trasa Zwierzyniecka, w obszarze objętym granicami planu, będzie przebiegać w tunelu. Niewątpliwie stanowi ona element układu drogowego w obrębie planu, niemniej włączenie tego elementu układu komunikacyjnego do całego systemu nastąpi poza granicami planu. Obecnie nie jest znany docelowy przebieg tunelu. Wynika to z faktu, że toczące się postępowania administracyjne związane z powstaniem tego fragmentu III obwodnicy znajdują się na etapie opracowania wariantów przebiegu Trasy Zwierzynieckiej i Pychowickiej (stanowiącej kontynuację Trasy Zwierzynieckiej na prawym brzegi Wisły) do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tej inwestycji drogowej. Z drugiej strony, z racji głębokości, na której zlokalizowany zostanie planowany tunel (w obrębie planu jest to wielkość 25-136 m poniżej powierzchni terenu), roboty budowlane zostaną zrealizowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, póz. 981) (por. art. 2 ust. 1 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego). W związku z czym, w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II" zamieszczono jedynie informację, iż w obszarze planu docelowo znajdzie się element III obwodnicy, którego realizacja nie jest zależna od postanowień planu.

Rada przyznała, że niewątpliwie przebieg całej III obwodnicy miasta będzie miał wpływ na uprawienia właścicieli nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej drogi, niemniej w granicach skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla sposobu zagospodarowania nieruchomości, wpływ ten nie będzie znaczny. Przestrzenny zasięgu własności gruntu ograniczony jest kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Oznacza to pełną akceptację uprawnień właściciela związanych z funkcją gruntu, przy równoczesnym wykluczeniu jego uprawnień (często nierealnych) do korzystania z gruntu w nazbyt głębokiej i wysokiej przestrzeni, bez związku z właściwym przeznaczeniem gruntu. Właściciel gruntu może zatem dokonywać robót ziemnych i budowlanych, ale w dostępnym dla niego zakresie. Jego zamierzenia muszą być realne, a nie abstrakcyjne. W związku z czym, przy tak głębokim posadowieniu tunelu Trasy Zwierzynieckiej, jej ostateczny przebieg ma niewielkie znaczenie dla możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu. W związku z czym, przebieg planowanej Trasy Zwierzynieckiej, stanowi jedynie element informacyjny planu.

Stwierdzono również, że plan miejscowy zawiera obligatoryjnie ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dla obszaru objętego planem, Rada Miasta Krakowa przesądziła, iż w planie tym nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (§ 6 ust. 4 planu).

Rada przyznała, że w niniejszej sytuacji właściciele działek w obszarze zieleni i ogrodów zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swoich nieruchomości, ponieważ została ograniczona możliwość zabudowy ich działek. Właścicielom nadano uprawnienie jedynie do powstania ściśle określonej zabudowy w terenie działek stanowiących ich własność. Wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym właścicielowi prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, z tym, że zakazana została możliwość zabudowy działki innymi obiektami budowlanymi, niż obiektami takimi, jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zatem pomimo ograniczenia prawa własności nie doszło do naruszenia istoty tego prawa. A ograniczenie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przypomniano, że prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1644/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi innych skarżących na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., Nr XXI/234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1405/12 oddalił zaś skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powyższych okolicznościach sprawy oddalił skargi wniesione na powyższą uchwałę.

Jak zauważył Sąd, istotne znaczenie w niniejszej sprawie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1644/11 oddalił skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II", a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1405/12 oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Krakowie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r. przedmiotem kontroli Sądu była cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11, a badając zachowanie przesłanki właściwości organów w procedurze uchwalania planu miejscowego Sąd doszedł do wniosku, że właściwe organy (Rada Miasta Krakowa i Prezydent Miasta Krakowa) brały udział w procesie uchwalania planu miejscowego. Również w zakresie zachowania procedury planistycznej Sąd uznał, że nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad uchwalania przedmiotowego planu miejscowego.

Powołany wyrok, w ocenie Sądu, ma znaczenie prejudycjalne, na co zwrócił uwagę w powołanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym zawarte w tej sprawie rozstrzygnięcie dotyczące procedury planistycznej i zgodności planu ze studium jest wiążące w niniejszej sprawie z uwagi na tożsamy przedmiot zaskarżenia. Powyższe wynika z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi gwarancję zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej – o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie poprawności zrealizowania przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego wobec indywidualnych interesów prawnych skarżących Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi – oprócz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie – także naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu, analiza stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, a także w odpowiedziach na skargi wykazuje, że przyjęte w zaskarżonym planie ustalenia nie są dowolne i mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Rozważając zaś kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżących, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa.

W odniesieniu do części nieruchomości skarżących Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., nr XXI/234/11 oraz zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II". Zakaz zabudowy nie wyklucza rozporządzania nieruchomościami ani korzystania z nich w inny sposób niż zabudowa. W ocenie Sądu, okoliczności wskazywane przez skarżącego J. P. podnoszącego, że dotychczasowe próby zagospodarowania jego nieruchomości np. pod uprawę kończyły się fiaskiem w związku z licznymi kradzieżami i szkodami wyrządzanymi przez zwierzęta i trudno jest zbyć nieruchomość położoną w dzielnicy willowej, której to nieruchomości nie można zabudować nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione przez skarżącego, a przede wszystkim mają charakter faktyczny nie pozwalający na bezsporne ustalenie, że skarżący został pozbawiony wszelkich atrybutów korzystania z własnej nieruchomości i rozporządzania nią. Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności.

W tej sytuacji Sąd w dalszej kolejności rozważał kwestię ograniczenia w drodze zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, Sąd stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżących o nadużyciu przez organ władztwa planistycznego.

Analizując zatem treść złożonych skarg Sąd wskazał, że w zasadniczej części wszyscy skarżący zarzucają naruszenie zasad uchwalenia planu oraz istotne naruszenie trybu jego uchwalenia.

Gdy chodzi o skargi A. P.-B. i W. Ł. są to zarzuty niezgodności planu ze studium gminnym, brak wyznaczenia w części rysunkowej planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem, brak uwzględnienia w planie miejscowym wszystkich terenów na których znajdują się ogrody działkowe, które powinny zostać oznaczone symbolem ZD, brak uwzględnienia w treści planu miejscowego okoliczności występowania na terenie planu miejscowego wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych, brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do niektórych przeznaczonych pod zabudowę terenów położonych na obszarze planu miejscowego, brak zawarcia w treści planu szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, brak zagwarantowania społeczeństwu możliwości zaznajomienia się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego przed wzięciem udziału w debacie publicznej oraz poprzez brak wskazania w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2011 roku o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wszystkich zmian dokonanych w części tekstowej projektu planu miejscowego oraz brak ponowienia niektórych czynności w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego, w szczególności zaniechania zwrócenia się do wskazanych w ustawie organów o wydanie opinii lub uzgodnienia.

Następnie Sąd przytoczył zarzuty pozostałych skarżących wywodząc, że grupa zarzutów wszystkich skarżących dotyczy zachowania trybu postępowania oraz zasad uchwalenia planu w stosunku do całego terenu objętego planem, a zatem zarzuty te nie mogą skutecznie podważyć legalności zaskarżonego planu w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem Sądu przesądzono, że nie doszło do naruszenia zasad uchwalania planu i istotnego naruszenia trybu jego uchwalenia. Stwierdzenie, że zaskarżony plan został uchwalony w zgodzie z zasadami jego sporządzania i bez istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czyni bezzasadnym twierdzenie zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących A. P.-B. i W. Ł. z dnia 18 września 2012 r., jak i w skargach E.K., S. K. oraz H.M. (wskazujących, że podjęcie uchwały w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne stanowi oczywiste naruszenie władztwa planistycznego), że w ten sposób mogło dojść do niezgodnego z prawem naruszenia interesów prawnych skarżących. Działania zgodne z prawem nie mogą prowadzić do nielegalnego naruszenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości objętych ustaleniami planu. Niezależnie od tego Sąd w całości podziela stanowisko organu planistycznego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do powyższych zarzutów skarżących.

Dalej Sąd wskazał, że w kontekście naruszenia władztwa planistycznego należało rozważyć zarzut skarżących A. P.-B. i W. Ł. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności, a także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz zarzut naruszenia art. 140 k.c. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Naruszenia interesu prawnego skarżące A. P.-B. i W. Ł. upatrują w niezgodnym z prawem ograniczeniem ich prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich nieruchomości pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Skarżące podniosły, że uchwalenie zaskarżonego planu pozbawiło je możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej ich własność. Jednocześnie wskazały, że z treści uchwały nie wynika jaki interes publiczny uzasadniał takie ograniczenie prawa własności. Podnoszą, że konieczności takiego ograniczenia nie wykazała Rada Miasta Krakowa i nie wynika ona z analizy stanu faktycznego. Nieruchomości skarżących znajdują się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami zabudowanymi, co uzasadniało przynajmniej częściowe dopuszczenia zabudowy na działkach skarżących.

Sąd uznał, że powyższa grupa zarzutów wszystkich skarżących nie została przez nich w sposób przekonujący uzasadniona, w tym zwłaszcza zarzuty skarżących A.P.-B. i W. Ł. mają charakter ogólny nie nawiązujący bezpośrednio do ograniczenia sposobu realizowania prawa własności konkretnych nieruchomości należących do skarżących, Sąd zaś z urzędu nie dopatrzył się zasadności tych zarzutów z punktu widzenia treści zaskarżonej uchwały. Skarżąca A. P.-B. jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza położonych w rejonie ulicy [...] w Krakowie, a W. Ł. jest właścicielką nieruchomości o nr[...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza położonych w rejonie ulicy [...] w Krakowie. Skarżący J. P. jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza w Krakowie. W zakwestionowanej uchwale przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem ZPo.33 – ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym. Skarżąca H. M. jest właścicielką działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w Krakowie znajdującej się w obszarze R.5 – tereny rolnicze. Z kolei skarżący E. K. i S. K. są współwłaścicielami działek o nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w Krakowie znajdujących się w obszarze R.6 planu – tereny rolnicze.

W treści § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziano dla terenów przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12 takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei w treści § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziano dla terenów rolniczych, tj. przeznaczonych pod grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe zakaz lokalizacji obiektów budowlanych.

Sąd wskazał zatem, że zakaz lokalizacji obiektów budowlanych jest niewątpliwie znacznym ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości skarżących. Należy jednakże podkreślić w odniesieniu do stanowiska skarżących, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest to jedna z podstawowych cech tego planu i w związku z tym z samej istoty planowania wynika, że prawo własności (sposób zagospodarowania nieruchomości) musi być określone w planie miejscowym. Skarżący podnoszą, że organy planistyczne nie uwzględniły ich interesów sprowadzających się do przyznania im prawa do zabudowy ich działek.

Jak zauważył Sąd, dotychczasowe ustalenia planistyczne nie przewidywały możliwości zabudowy działek skarżących. Wprawdzie plan miejscowy na tym terenie wygasł z końcem 2002 r., a później podejmowane próby uchwalenia nowych planów miejscowych (a także parku kulturowego) kończyły się dla organów planistycznych niepowodzeniem, to jednak i ta okoliczność nie może być całkowicie pominięta. Tylko w sytuacji braku planu miejscowego i oparcia ustalania zasad zabudowy na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) dopuszczalne byłoby określanie nowych warunków zainwestowania.

W ocenie Sądu nie można uznać za zasadnej tezy, że w sytuacji braku planu miejscowego właściciel nieruchomości ma prawo zabudowy swojej działki. Właśnie brak objęcia ochroną tego obszaru planem miejscowym determinował czynności planistyczne celem ochrony przed jego zabudową.

Sąd wyważając interesy skarżących w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1644/11, dotyczące również nieruchomości położonych w obszarach ZPo i R. Zarzuty naruszenia władztwa planistycznego podnoszone przez skarżących w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1644/11 są zbieżne z zarzutami podnoszonymi w niniejszej sprawie, a ich analiza prowadzi do analogicznych konkluzji, jak te, które zostały wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1644/11.

Sąd przyznał, że działki skarżących znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta Krakowa, a ich zabudowa byłaby bardzo korzystna dla samych właścicieli. Z drugiej jednak strony obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Na tym terenie znajduje się rezerwat przyrody, a cały obszar objęty jest parkiem krajobrazowym. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urzęd. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 654, poz. 3997), ustalono następujące szczególne cele ochrony parku: 1) ochrona wartości przyrodniczych, 2) ochrona wartości historycznych i kulturowych, 3) ochrona walorów krajobrazowych oraz 4) społeczne cele ochrony. Tylko w tym ostatnim zakresie wśród celów ochronnych parku (społeczne cele ochrony) wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenią oraz hamowanie presji urbanizacyjnej. Tym samym rozporządzenie w sprawie utworzenia tego parku wyraźnie ogranicza dopuszczalność umiejscawiania na jego obszarze nowych terenów pod zabudowę. Wśród zakazów obowiązujących na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego ww. rozporządzenie wskazuje, między innymi, wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dopuszczając prace związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz ziemne prace konieczne w zakresie bezpośrednio związanym z realizacją dopuszczalnych w Parku robót budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ww. rozporządzenia). Tym samym niewątpliwie szeroko rozumiany interes publiczny w postaci ochrony tego obszaru (i działek skarżących) przed dopuszczeniem nowej zabudowy istnieje i – poprzez wyrażenie go w ww. rozporządzeniu - zyskał rangę przepisu prawa miejscowego. Ochrona wskazanych wyżej wartości mieści się nie tylko w kategorii interesu publicznego, lecz stanowi ponadto cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym celem publicznym jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Z opracowania oceny oddziaływania na środowisko wyraźnie wynika bowiem, że tylko powstrzymanie dalszej zabudowy ochroni bardzo cenny przyrodniczo teren. Mimo, że jest to teren znajdujący się w bliskiej odległości (ok. 2-3 kilometrów) od centrum dużego miasta jakim jest Kraków (ok. 750.000 mieszkańców), to zachowały się na tym obszarze gady i płazy bardzo rzadkie na terenie Polski (np. żmija zygzakowata, gniewosz plamisty), ponad 400 (404 gatunki) gatunków motyli, dziki, inni przedstawiciele świata zwierząt i roślin. Na tym obszarze występuje ponad 1000 stanowisk roślin chronionych (opracowanie ekofizjograficzne, strony 62-63). Na terenie tego planu znajduje się również rezerwat przyrody "Panieńskie Skały", co niewątpliwie dodatkowo determinuje konieczność zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych. Zdecydowana większość terenu objętego planem miejscowym to tereny bądź o najwyższych walorach środowiska przyrodniczego, bądź tereny cenne pod względem przyrodniczym i to wprost wynika z wszystkich opracowań sporządzanych na potrzeby planu miejscowego obejmujących analizę stanu środowiska.

Dopuszczalne było zatem wprowadzenie na terenach objętych planem miejscowym zakazu zabudowy skoro istniał ustawowo wskazany cel publiczny uzasadniający takie działanie. Podjęcie takiej decyzji planistycznej wobec nieruchomości skarżących, w ocenie Sądu, nie może być zatem oceniane jako nielegalne. Dodatkowo Sąd zauważył, że w sytuacji w której obszary, które dotychczas nie były przeznaczane pod zabudowę, nadal są wyłączone z zabudowy, a podstawy do wyłączenia z takiego zagospodarowania nadal istnieją lub są nadal uzasadnione - nie można przyznać, że właściciel takich obszarów ma prawo do dowolnego ich zagospodarowania zgodnie ze swoim celem. Sposób i zakres wykonywania prawa własności musi uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie, a pod tym pojęciem należy rozumieć również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uznał zatem, że nie stanowiło naruszenia prawa przyjęcie w zakresie nieruchomości skarżących ustaleń zawartych w zaskarżonym przez nich planie miejscowym. Jednocześnie Sąd wskazał, że z urzędu ustalił, czy na obszarze planu miejscowego są tereny objęte planami urządzenia lasu, a to stosownie do oceny zastosowania art. 20 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach planistycznych oraz w aktach sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 1644/11 wynika, że na tym obszarze są tereny objęte uproszczonymi planami urządzenia lasu, a takie nie są wiążące przy ich wprowadzaniu do planu miejscowego. Tym niemniej granice obszarów lasu objęte uproszczonymi planami urządzenia lasu są zasadniczo przestrzegane w projekcie planu miejscowego. Sądowi z urzędu znane są wyroki wydawane poprzednio w zakresie tego obszaru (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 757/06, którym Sąd unieważnił plan miejscowy przygotowany poprzednio dla tego obszaru). Analizując uzasadnienie do tego wyroku Sąd w tej sprawie doszedł do przekonania, że podnoszone tam uchybienia zostały zauważone przez organy planistyczne i wyeliminowane, w szczególności dotyczyło to braku zgody właściwego organu na zmianę terenów leśnych na cele nieleśne, nieprecyzyjnego określenia obszarów rozgraniczających tereny przeznaczenia w planie miejscowym oraz zbyt ogólnego i pozwalającego na różnorodną interpretację ustaleń w poszczególnych obszarach przeznaczenia.

Z powyższych powodów skargi, jako nieuzasadnione, Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: W. Ł., reprezentowana przez radcę prawnego oraz A. P.-B., reprezentowana przez radcę prawnego.

W obu skargach kasacyjnych zostały podniesione jednakowe zarzuty, a to:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami tych przepisów,

- art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły władztwa planistycznego względem skarżących;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 170 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione uznanie, że ze względu na rzekome związanie Sądu wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. brak było w sprawie podstaw do rozpoznania zarzutów skarżącej dotyczących innych kwestii niż naruszenie władztwa planistycznego gminy,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżące,

- art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 5.4 załącznika do tego rozporządzenia, art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych,

- art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, ze względu na naruszenie przez organ planistyczny art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 5.4 załącznika do tego rozporządzenia, art. 8 ustawy o ogrodach działkowych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Miejska Kraków wniosła o oddalenie tych skarg z powodu ich bezzasadności oraz zasądzenie od każdej ze skarżących kosztów postępowania – kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargi kasacyjne nie posiadają uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogły zostać uwzględnione.

Przede wszystkim zauważyć należy, że dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma, wbrew twierdzeniom autora skarg kasacyjnych, okoliczność rozpoznawania już przez sądy administracyjne obu instancji sprawy ze skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., nr XXI/234/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II". Wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 WSA w Krakowie oddalił bowiem skargę W. H. s. J., W. H. s. W., J. L., K. B.-L. i B.B. na powyższą uchwałę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12 oddalił wniesioną od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną. Powyższy prawomocny wyrok na zasadzie określonej przepisem art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Warto przy tym zauważyć, że przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji, z przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu charakteru skargi określonej przepisem art. 101 ust. 1 pow. ustawy, w doktrynie i orzecznictwie wywodzi się, że nie można wyłączyć skargi na akt prawa miejscowego mimo dokonanej już wcześniej oceny legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu, powaga zaś rzeczy osądzonej, o której stanowi norma z art. 101 ust. 2 ww. ustawy dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod red. prof. R.Hausera i prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 815). Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy o legalności danego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Kolejną zatem skargę sąd może ograniczyć do kwestii naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W orzecznictwie za ugruntowane należy uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, dostępne na stronie internetowej http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w powołanym wyroku Sąd dokonał oceny ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wymienione okoliczności pozostawać musiały poza rozważaniami, jakie zobowiązany był poczynić Sąd I instancji rozpoznając złożone w niniejszej sprawie skargi H. M., J. P., E. K., S. K., A. P.-B. i W.Ł. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 212 r. Sąd wskazał bowiem, iż zaskarżony plan miejscowy został sporządzony zgodnie zasadami sporządzania planu i nie naruszono trybu jego sporządzania, jak również nie zostały naruszone przepisy kompetencyjne.

Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. opierający się na stwierdzeniu, że błędnym jest przyjęcie, iż z uwagi na "rzekome związanie" Sądu wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. brak było podstaw do rozpoznania zarzutów skarżących dotyczących innych kwestii niż naruszenie władztwa planistycznego gminy.

Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, uznać je należało za chybione. Przede wszystkim zauważyć należy, że ich sformułowanie jest bardzo ogólne i znajduje jedynie w niewielkim stopniu odniesienie do konkretnej, indywidualnej sytuacji każdego ze skarżących. Powołany jako naruszony art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa katalog ustawowo określonych wartości, jakie powinny zostać przez organ planistyczny w sposób szczególny uwzględnione. Użyte jednakże sformułowania dla określenia wymienionych tam wartości mają charakter nieostry, nie pozwalając na ocenę ich dochowania bez odniesienia się do konkretnej sytuacji faktycznej. Co więcej, autor skargi kasacyjnej przywołuje jedynie wartości wymienione w pkt 1-5 i 7 art. 1 ust. 2 ww. ustawy, pomijając pozostałe, w tym choćby dotyczące potrzeb interesu publicznego (pkt 9). Tymczasem rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 marca 1993 r. (III ARN 49/93; OSN 1994/9/181), w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Jak wywodzi pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skarg kasacyjnych, Sąd przy dokonywaniu oceny zapisów zaskarżonej uchwały pominął, iż ustalenia planu miejscowego w sposób nieuprawniony naruszają przysługujące skarżącym prawo własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich działek pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, bez umożliwienia choćby w części zabudowy działek stanowiących ich własność. Wskazano również na okoliczność istnienia już w tym obszarze budynków mieszkalnych i innych obiektów budowlanych. Przytoczona argumentacja, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, nie pozwala na przyjęcie, by Sąd w sposób dowolny dokonał oceny postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do sposobu zagospodarowania działek należących do skarżących. Wskazać bowiem należy, że zakaz zabudowy na tym terenie uzasadniony został potrzebą zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych i kulturowych tego obszaru, który w historycznym ujęciu nigdy nie był przeznaczony do zabudowy. Fakt zabudowy pojedynczych działek na obrzeżach tego terenu, których przeznaczenie w sytuacji okresowego braku planu miejscowego określono w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie może świadczyć o wadliwości przyjętych w planie dla działek skarżących ustaleń, które – jak wyjaśniono - odpowiadają w pełni przyjętym założeniom. Wyjaśnić należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym uznając, iż zapisy zaskarżonego aktu nie naruszają w sposób nieuprawniony interesu prawnego skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a.

Nie sposób również dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni przepisów zaskarżonej uchwały w kontekście naruszeń indywidualnych uprawnień przysługujących skarżącym, zarzucić dowolności i braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w aktach materiału. Powyższe stwierdzenie wyklucza uznanie za uzasadniony zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć nadmiernie rozbudowane, odpowiada normie zawartej w powołanym przepisie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszelkie istotne elementy, przedstawiając w sposób prawidłowy ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonując jego oceny. Zawarta w uzasadnieniu argumentacja została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skarg kasacyjnych nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 pow. ustawy.