Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1517/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 1441 (tysiąc czterysta czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również "SKO") zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Wójta Gminy N. w przedmiocie wymierzenia E. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej również "E. Sp. z o.o.", "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych za przekazanie po terminie sprawozdania za IV kwartał 2012 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że E. Sp. z o.o. - w odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy N. - złożyło w dniu 28 marca 2013 r. sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za IV kwartał 2012 r. Wobec złożenia ww. sprawozdania po terminie, który upływał 31 stycznia 2013 r. Wójt Gminy N. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb i art. 9 zd ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych.

Po rozpoznaniu odwołania E. Sp. z o.o. od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że Spółka jest przedsiębiorcą wpisanym do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Z faktu wpisania Spółki do takiego rejestru jest ona podmiotem odbierającym odpady komunalne i ciąży na niej obowiązek złożenia sprawozdania kwartalnego. Wobec niezłożenia sprawozdania za IV kwartał 2012 r. w ustawowo określonym terminie zasadne było nałożenie na E. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 100 (sto) złotych za każdy dzień opóźnienia.

Jednocześnie SKO stwierdziło, że zarzuty sformułowane w odwołaniu pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r. wywiodła E. Sp. z o.o. z siedzibą w N.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,

• art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.

• art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a.

oraz

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

• art. 2 Konstytucji RP, art. 6d ust. 1 w związku z art. 6f ust. 1 w związku z art. 9n ust. 1, 2 i 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

• art. 9n ust. 1 w związku z art. 6 k.p.a., art. 9n ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP,

• art. 9n ust. 1 w związku z art. 9c ust. 1, 7, 9, art. 9e ust.1, art. 9f, art. 9g, art. 9h, art. 9n ust. 2, 4, 5, art. 9x ust. 1 pkt 1-3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

• art. 9n ust. 1 w związku z art. 9c ust. 9 oraz art. 9x ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie skarżącej Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji. Organ zacytował przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak nie wyjaśnił precyzyjnie jakie mają one przełożenie na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto nie odniósł się do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym strona skarżąca stoi na stanowisku, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, a także zasadę przekonywania polegającą na wyjaśnieniu stronie przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Dalej w wywodach skargi skarżąca Spółka wskazała, że organ nakładając karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania za IV kwartał 2012 r. zastosował przepisy prawa obowiązujące od 1 stycznia 2013 r., a więc do zdarzeń (stanu faktycznego) powstałych przed ich wejściem w życie, czym naruszył konstytucyjną zasadę określającą zakaz retroaktywności prawa.

Zdaniem strony skarżącej organ dokonał również błędnej wykładni przepisu art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca Spółka stwierdziła, że skoro przepis ten jest niejasny i nieprecyzyjny, to niedopuszczalna jest jego wykładnia na niekorzyść strony postępowania. Nieprawidłowa - w ocenie Spółki - jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu, wykraczająca poza wykładnię językową, bez ścisłego związku z przepisami prawa administracyjnego nakładającymi obowiązki na podmiot odbierający odpady. Strona skarżąca szczególnie zaakcentowała błędną wykładnię organu zwrotu "podmiot odbierający" odpady komunalne, która doprowadziła do stwierdzenia, że obowiązek złożenia kwartalnego sprawozdania powstaje niezależnie od tego, czy w badanym okresie sprawozdawczym przedsiębiorca wpisany do rejestru odbierał jakiekolwiek odpady komunalne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywały obowiązku złożenia sprawozdania zerowego. Na dowód powyższej okoliczności złożył do akt sprawy projekt ustawy z 10 października 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - tekst przekazany do Senatu zgodnie z art. 52 regulaminu Sejmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.),sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) przewiduje, że prowadzenie działalności związanej z odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672). Stanowi o tym art. 9b ust. 1 ustawy. W każdej gminie wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W rejestrze zamieszcza się: 1) firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres przedsiębiorcy; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) numer identyfikacyjny REGON, o ile przedsiębiorca taki numer posiada; 4) określenie rodzaju odbieranych odpadów komunalnych; 5) numer rejestrowy, (art. 9b ust. 4 ustawy). Jak stanowi art. 9c ust. 1 ustawy każdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, dokonując wpisu do rejestru, nadaje przedsiębiorcy numer rejestrowy. Warunki, jakie powinien spełniać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości określa art. 9d ust. 1 ustawy.

Obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne określają przepisy zawarte w art. 9e i nast. ustawy. Stanowią one m.in., że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do: przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach; czy np. do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany jest także do sporządzania

kwartalnych sprawozdań. Zagadnienia podlegające sprawozdawczości są umieszczone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, a wzór sprawozdania jest zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 630). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4) wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

Naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku określonego w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje organowi gminy podstawę do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Termin uiszczenia kary wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a do kar pieniężnych stosuje się przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych zawartych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują organom, które wydały decyzję nakładającą taką karę. Obowiązki sprawozdawcze odnoszące się do odpadów komunalnych ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada zarówno na podmioty zajmujące się odbieraniem odpadów jak i na organy gminy. Sprawozdania te powinny przedstawiać obraz rzeczywistego postępowania z odpadami.

Gminy prowadzą m.in. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz ewidencję umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy (art. 3 ust. 3 pkt. 3 ustawy). W tym samym celu, jak również z uwagi na obowiązki organizacyjne gminy odbierają sprawozdania od podmiotów odbierających odpady.

W przedmiotowej sprawie E. Spółka z o.o. została wpisana w gminie N. do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ale w okresie objętym sprawozdaniem nie prowadziła tej działalności na tym terenie.

W ocenie Sądu obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie dotyczy podmiotów jedynie pretendujących do zawarcia umowy z gminą lecz podmiotów faktycznie świadczących ww. usługi w oparciu o stosowną umowę. Natomiast sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadzi działalności, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy. W konsekwencji kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy za nieterminowe złożenie sprawozdania nie miała podstaw prawnych. Za taką wykładnią przemawia choćby treść art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy, według którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Takie brzmienie ww. regulacji daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy a nie podmiot jedynie wpisany jako uprawniony do rejestru działalności regulowanej ww ustawą.

Organy uznały, że podmiot wpisany do rejestru prowadzonego przez organ gminy na podstawie art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach automatycznie jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa art. 9n ustawy. Taka wykładnia powoduje, że wpis do rejestru skutkuje automatycznym uznaniem takiego przedsiębiorcy za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu taka wykładnia jest błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sanacyjnym.

W ocenie Sądu obowiązek składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji należy przyjąć, że kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy może zostać nałożona tylko na przedsiębiorcę, który miał obowiązek złożenia sprawozdania , o którym mowa w art. 9n ustawy.

W przedmiotowej sprawie, skoro skarżąca Spółka nie prowadziła działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy N. nie miała obowiązku składania sprawozdań kwartalnych.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, należy uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności. Przy koncepcji obowiązku składania sprawozdań kwartalnych przyjętej przez organy, obowiązkiem Kolegium było odniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego zakazu działania prawa wstecz. Słusznie podniósł skarżący, że kara pieniężna została nałożona za obowiązek sprawozdawczy dotyczący IV Kwartału 2012 r. podczas gdy, zgodnie z art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw(Dz. U. z 2011 r., nr 152, poz. 897) art. 1 pkt 17 w zakresie art. 9x ust. 1 pkt 4 i 5, a więc m.in. tego, który stanowił podstawę nałożenia kary pieniężnej, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. W konsekwencji organy w sprawie zastosowały przepis obowiązujący od 1 stycznia 2013 r. do zdarzeń powstałych przed ich wejściem w życie, tj. w IV kwartale 2012 r. Wobec powyższego, zgodzić się należy ze skarżącym, że w zakresie stanu faktycznego w sprawie, przy koncepcji przyjętej przez organy, złamana została zasada określająca retroaktywności prawa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 ww. ustawy.