Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1639/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. B., B. B., W. B. oraz B. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1989 roku, Nr [...] Zastępca Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. zatwierdził ugodę – zawartą podczas rozprawy administracyjnej odbytej w dniu [...] września 1988 roku – w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania działki M. W. położonej przy ulicy T. oraz wycinki drzew rosnących na działkach J. oraz J. B. i K. W..

Pismem z dnia 2 lutego 2004 roku Prezydent Miasta R. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Urząd Miejski w R. w dniu [...] stycznia 1989 roku.

Pismem z dnia 27 stycznia 2005 roku D. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ugody zawartej w dniu [...] września 1988 roku.

Pismem z dnia 27 stycznia 2005 roku J. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ugody zawartej w dniu [...] września 1988 roku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność postanowienia wydanego przez Urząd Miejski w [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania działki M. W. położonej przy ul. T..

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego decyzją z dnia [...] lipca 1988r. znak: [...] Architekt Miejski w R. zatwierdził plan realizacyjny działki nr [...] pod budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczego dla M. B. – W. i K. W. zamieszkałych w R. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i B. B. zamieszkali w R. przy ul. T. [...] i wraz z aktami sprawy zostało ono przesłane do organu odwoławczego – Głównego Architekta Wojewódzkiego.

Z akt sprawy wynika, że niezależnie od sprawy zatwierdzenia planu realizacyjnego rozpatrywana była sprawa wycinki drzew rosnących wzdłuż działki nr [...] J. B., w której to sprawie Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Urzędu Miejskiego w R. wydał decyzję z dnia [...] marca 1988r. znak: [...] zezwalającą J. B. na wycinkę 4 drzew.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i B. B. do Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w R..

W toku czynności wyjaśniających organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] września 1988 roku w trybie art. 89 Kpa rozprawę administracyjną w obu w/w sprawach, tj. zatwierdzenia planu realizacyjnego działki nr [...] pod budowę budynku mieszkalnego dla M. B. – W. oraz wycinki drzew rosnących na działce J. B. i Jana B..

W trakcie w/w rozprawy w kwestii zatwierdzenia planu realizacyjnego ustalono, że lokalizacja projektowanych budynków, których inwestorami mają być M. i K. W. jest zgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi, a A. i B. B. wycofali swoje odwołanie.

Ustalenia dokonane w trakcie w/w rozprawy zostały przez Urząd Miejski R. uznane za ugodę, którą Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. zatwierdził postanowieniem z dnia [...] stycznia 1989 roku.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego działki o nr ew. [...] zakończyło się z chwilą wydania decyzji w dniu [...] lipca 1988 roku, Nr [...].

Zatwierdzenie ugody przez organ pierwszej instancji w sytuacji gdy postępowanie w tym organie zostało już zakończone jest sprzeczne z art.114 kpa. Postanowienie to w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego wydane zostało z naruszeniem prawa co uzasadnia potrzebę wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Ograniczenie stwierdzenia nieważności postanowienia do tej jego części, która zatwierdza plan realizacyjny jest uzasadnione faktem, że sprawy zatwierdzenia planu realizacyjnego i wycinki drzew były prowadzone w niezależnych postępowaniach przez odrębne organy administracji.

W omawianej sprawie nie miał zastosowania § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, gdyż przepis ten upoważniał organ nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia drzewostanu wyłącznie w sytuacji stwierdzonego przez organ administracji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a okoliczności te w powyższej sprawie nie miały miejsca.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. B. podnosząc zarzut, że stwierdzenie nieważności postanowienia jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania działki jest nieprawidłowe, gdyż B. B. ściśle uzależnił zatwierdzenie planu zagospodarowania działki M. B. W. i udzielania jej pozwolenia na budowę od wycinki drzew znajdujących się na działkach M., J. i J. B.. Zatwierdzenie ugody jego zdaniem naruszało art.114 kpa i stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć całości postanowienia.

Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] złożyli również B. B., A. B., B. B. i W. B. podnosząc zarzut, że Wojewoda [...] błędnie nie wziął pod uwagę treści art.156§2 i art.158§2 kpa.

Zdaniem żalących się bez potrzeby i bez należytego udokumentowania w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że wycinka drzew dotyczyła wyłącznie drzew na działce [...], gdy tymczasem chodziło także o drzewa na działkach o nr ew. [...] i [...] , [...] i [...]. Nadto podnieśli zarzut, że B. i A. B. wnieśli odwołania od decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy, od decyzji zezwalającej J. B. na wycinkę 4 drzew jak również w dniu 12 września 1988 roku złożyli osobny wniosek o usunięcie drzew w całej długości granicy, to jest około 135 metrów na działkach o nr ew. [...] co w ugodzie określono "od ulicy T. do granicy północnej" na podstawie § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, który upoważniał ten organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew stwarzających zagrożenie lub uniemożliwiających dostęp światła do istniejących budynków.

Wbrew twierdzeniom Wojewody ugoda została zawarta w trakcie rozprawy administracyjnej i nie naruszono w żaden sposób treści art.114 i 115 kpa. Nie było też żadnej ugody dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy M. B. – W. W postanowieniu organ administracji powtórzył jedynie tytuł protokołu z jego części wstępnej, ale zatwierdzenie ugody dotyczyło jedynie usunięcia drzew.

Nadto od wydania postanowienia zatwierdzającego ugodę minęło już ponad 10 lat zaś samo postanowienie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Nie jest bowiem możliwe przywrócenie wielu wyciętych już drzew i należy wymusić wykonanie ugody w pozostałej części.

Postanowieniem z dnia [....]października 2005 roku, nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2005 roku i stwierdził nieważność w całości postanowienia z dnia [...] stycznia 1989 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ugoda mogła być zawarta tylko przed organem administracji, przed którym toczyło się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Ugoda z dnia [...] września 1988 roku została zawarta w toku postępowania odwoławczego od decyzji Architekta Miejskiego z R. z dnia [...] lipca 1988 roku zatwierdzającej plan zagospodarowania działki o nr ew. [...] pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego położonej w R. przy ul. T.. Aby ugoda ta uzyskała moc obowiązującą powinna być zatwierdzona odpowiednim postanowieniem właściwego organu, to jest Głównego Architekta Wojewódzkiego. Tymczasem zatwierdzenia dokonał Architekt Miejski w R.. Tym samym organ pierwszej instancji wydał postanowienie z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas art.115 kpa i art.118§1 kpa.

Kwestia wycinki drzew zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie powinna być ustalana w prowadzonym w 1988 roku postępowaniu odwoławczym na podstawie § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975 roku, nr 8, poz.48 z późn. zm.). Powinno być w tym przedmiocie prowadzone odrębne postępowanie zakończone decyzją administracyjną.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. B., A. B., B. B. i W. B. podnosząc następujące zarzuty:

a) braku ustaleń faktycznych, co do okoliczności sporządzenia ugody i jej zatwierdzenia oraz sprzeczności szczątkowych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia ze stanem rzeczywistym i dokumentami sprawy,

b) zamieszczenia w postanowieniu stwierdzeń bez powołania dowodów na ich poparcie i całkowite zignorowanie zarzutów i twierdzeń skarżących oraz przedstawionych przez nich dokumentów bez podania powodów braku uznania tych zarzutów, twierdzeń i dowodów,

c) naruszenia art. 6 kpa do art.16 kpa, art.61 kpa, art.75 kpa, art.77 kpa, art.78 kpa i art.62 kpa w zw. z art.89, art.90 do art.95 kpa, art.105 kpa i art.107 kpa w zw. z art.126 kpa co do okoliczności faktycznych i dowodów na ich poparcie, art.115 kpa do art.121 kpa co mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia,

d) naruszenia art.156§2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia po 16 latach, kiedy zaistniały już nieodwracalne skutki ugody i zatwierdzającego ją postanowienia,

e) pozbawienia skarżących praw nabytych legalnie i w zaufaniu do organów administracji pod rządem Prawa budowlanego z 24 października 1974 roku i wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art.57 i art.53 tejże ustawy § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego przy zaistnieniu warunków w tym przepisie wymienionych,

f) naruszenia zasad orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Konstytucji, a w szczególności art.2, art.7, art.64 pkt.2 Konstytucji i opowiedzenie się przez organy administracji po stronie tych, którzy prawa nie wykonują.

Zdaniem skarżących z zaskarżonego postanowienia nie wynika, by składający zażalenie J. B. działał w imieniu innych dłużników. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność całego postanowienia.

Twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż ugoda z dnia [...] września 1988 roku zawarta została w toku postępowania odwoławczego jest zdaniem skarżących tylko częściowo prawdziwe. W rzeczywistości sprawa jest bowiem bardziej skomplikowana. Przedmiotem rozprawy nie było rozpoznanie odwołania od decyzji. W rozprawie administracyjnej uczestniczyły osoby reprezentujące różne organy administracji i każda z tych osób zajmowała się własnymi sprawami. Uczestniczył też w tej rozprawie Architekt Miejski, który wprawdzie nie został wymieniony w protokole i protokołu nie podpisał, ale na rozprawie był i brał w niej czynny udział nakłaniając strony do zawarcia ugody. To w jego kompetencji leżało załatwienie wniosku o B. B. z dnia [...] września 1988 roku o nakazanie sąsiadom wycinki drzew na podstawie § 38 rozporządzenia w nadzoru urbanistyczno budowlanego. Uchybienia organów administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywateli działających w dobrej wierze. W rzeczywistości więc warunki ugody co do usunięcia drzew uzgadniał Architekt Miejski zaś przedstawiciele Architekta Wojewódzkiego przysłani byli jako konsultanci w rozumieniu art.90§3 kpa dla stwierdzenia, że zachodzi zagrożenie ze strony drzew. Zagrożenie takie zaś istotnie istniało. W istocie ugoda co do usunięcia drzew zawarta została przed organem pierwszej instancji i przez ten organ została zatwierdzona. Wniosek, iż było inaczej jest zdaniem skarżących "wyssany z palca".

Gdyby nawet doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej (co zdaniem skarżących nie odpowiada rzeczywistości), to uchybienie takie zaliczyć należy do uchybień wymienionych w art.156§1 pkt.1 kpa, a w tym wypadku nie jest możliwe stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę po upływie 10 lat od wydania postanowienia.

Nowe prawo budowlane nie przewiduje uprawnień dla organów administracji do wydawania nakazu usunięcia drzew zagrażających bezpieczeństwu budynków. Po stwierdzeniu nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę co do wycięcia drzew organy administracji nie będą mogły pozytywnie załatwić wniosku skarżących. Zgodnie z treścią art.156§2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, a odpowiednio także postanowienia, jeśli wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie i literaturze zdaniem skarżących przyjmuje się, że w wypadku stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę organ administracji obowiązany jest wydać decyzję zastępującą ugodę i postanowienie ją zatwierdzające czyli przywrócić stan prawny uregulowany ugodą i postanowieniem ją zatwierdzającym. Stwierdzenie nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody w sprawie wycinki drzew pozbawi skarżących (wierzycieli) nabytych przez nich praw, które nabyli na podstawie ugody, to jest prawa żądania, by uczestnicy (dłużnicy) wykonali swoje obowiązki wynikające z ugody. W ocenie skarżących nie mogą być oni tego prawa pozbawieni, gdyż byliby potraktowani gorzej niż ci, którzy postępują bezprawnie i nie wykonują swoich obowiązków wynikających z zawartej ugody. Nie jest to dopuszczalne w państwie prawa jakim według Konstytucji jest Rzeczpospolita Polska. Nieodwracalność skutków prawnych, w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Wydanie decyzji zastępujących ugodę i postanowienie jest niedopuszczalne wobec zmiany prawa, a w konsekwencji także stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę jest niedopuszczalne.

Żaden z przedstawicieli różnych organów nie kwestionował zgodności z prawem zawartej ugody. Także żadna ze stron nie wniosła zażalenia od postanowienia zatwierdzającego ugodę, wobec czego Architekt Miejski wydał potwierdzenie zgodności z prawem zawartej ugody. Prokuratura również odmówiła wystąpienia wnioskiem o stwierdzenie nieważności ugody.

Zdaniem skarżących nie do zrozumienia jest , że organ administracji pomaga tym co naruszają prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu aczkolwiek część zarzutów podniesionych przez skarżących jest uzasadniona, to jednak nie mogą one być podstawą uchylenia zaskarżonym postanowieniu. Brak jest również podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu uchybień, które Sąd ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu.

Zgodzić należy się z zarzutem skarżących, iż nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną okoliczność, że postanowienie to wydane zostało przez niewłaściwy organ. Stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przy zatwierdzaniu ugody doszło do naruszenia art. 115 kpa i art.118§1 kpa sprowadza się bowiem w istocie do stwierdzenia, że ugoda została zatwierdzona przez organ niewłaściwy w sprawie. Z przepisów tych wynika bowiem, że ugoda administracyjna powinna być zatwierdzona przez organ przed którym została zawarta. Skoro zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organem właściwym do zatwierdzenia ugody był organ odwoławczy, a nie organ pierwszej instancji, to tym samym zdaniem Sądu Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdza, że ugodę zatwierdził organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Okoliczność taka stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia określoną w art.156§1 pkt.1 kpa. Z powodu wady określonej w tym przepisie nie można stwierdzić nieważności postanowienia jeżeli od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W niniejszej sprawie od dnia doręczenia stronom postanowienia o zatwierdzeniu ugody minęło ponad dziesięć lat. Tym samym stwierdzenie nieważności postanowienia z powodu zatwierdzenia ugody przez niewłaściwy organ było niedopuszczalne.

Powyższe uchybienie nie miało jednak zadaniem Sądu wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniała bowiem przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną określona w art.156§1 pkt.2 kpa. Postanowienie to zostało bowiem wydane bez podstawy prawnej. Podstawą ugody administracyjnej na mocy której nałożono obowiązek usunięcia drzew był bowiem w istocie § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Jak wynika bowiem z akt sprawy B. i A. B. domagali się od organów administracji wydania nakazu wycięcia drzew motywując to zagrożeniem bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Przepis § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego przewidywał możliwości wydawania przez organy administracji nakazu wycięcia drzew jeżeli powodowały one zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Oczywiście zgodnie z przepisami kpa możliwe było również zawarcie ugody administracyjnej w tym przedmiocie. Niewątpliwie ugoda administracyjna jaka została zawarta na rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 1988 roku obejmowała zobowiązanie stron postępowania do wycięcia drzew, które miały zagrażać budynkom należącym do B. i A. B..

Przepis § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego zdaniem Sądu nie mógł jednak być podstawą do nałożenia na strony postępowania obowiązku wycinki drzew, które zagrażały bezpieczeństwu ludzi bądź mienia.

W wyroku z dnia 29 kwietnia 1991 roku, sygn. akt IV SA 307/91 (ONSA 1991/3 – 4/58) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wyposażenie organów administracji państwowej w prawo wydawania decyzji nakładających na właścicieli, zarządców i użytkowników nieruchomości obowiązek wycięcia drzew stanowiących zagrożenie dla ludzi lub mienia na nieruchomościach innych osób, jakie zostało przewidziane w § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), wykracza poza ramy upoważnienia zawartego w art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 299 z późn. zm.). Spór dotyczący usunięcia drzew zagrażających obiektom budowlanym może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (art. 144 k.c.)".

Przepis § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno–budowlanego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w postaci nakazu wycinki drzew stanowiących zagrożenie dla ludzi lub mienia na nieruchomościach innych osób.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy całkowicie podzielić. Pogląd ten zdaniem Sądu ma też zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego nie mógł być podstawą nałożenia obowiązku wycinki drzew. Strona nie mogła też wyrazić w postępowaniu administracyjnym zgody na nałożenie na nią takiego obowiązku w drodze ugody administracyjnej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku w postaci wycinki drzew na mocy ugody administracyjnej nie miało podstawy prawnej. Na mocy ugody mogły być bowiem nakładane tylko takie obowiązki, które można było nałożyć w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej nakazującej wycinkę drzew na podstawie § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego było niedopuszczalne. Tym samym również wydanie postanowienia zatwierdzającego ugodę przewidującą nałożenie takiego obowiązku nie miało podstawy materialnoprawnej. Okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia wymienioną w art.156§1 pkt.2 kpa. Możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o ten przepis nie jest ograniczona żadnym terminem.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżących, iż postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia przez skarżących prawa do domagania się wykonania obowiązku wycinki drzew, a w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia prawo to utraciliby bezpowrotnie, gdyż aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości nałożenia takiego obowiązku w trybie administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skarżących nie nabyli oni na mocy postanowienia zatwierdzającego ugodę uprawnienia do domagania się wykonania obowiązku wycinki drzew. Nie są oni wierzycielami w stosunku do osób, na które obowiązek taki został nałożony, a osoby te nie są ich dłużnikami.

Przez nabycie prawa rozumieć należy nabycie uprawnienia lub obowiązku. Prawo w postaci obowiązku nabyły niewątpliwie osoby na które na mocy zatwierdzonej przez organ administracji ugody nałożony został obowiązek wycinki drzew. Nie oznacza to jednak, że skarżący nabyli uprawnienie do domagania się od tych osób wykonania tego obowiązku. Podkreślić bowiem należy, iż ugoda została zawarta w postępowaniu administracyjnym, a nie cywilnym. Uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wycinki drzew od osób, na które obowiązek taki został nałożony jest bowiem organ administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art.11 pkt.13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1966 roku, Nr 24, poz.151 ze zm.) wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei zgodnie z treścią art.5§1 pkt.1 wymienionej wyżej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ I instancji. Art.5§1 pkt.1 wskazanej wyżej ustawy miał identyczne brzmienie w dacie wydawania postanowienia o zatwierdzeniu ugody administracyjnej. Skarżący mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w żądaniu wykonania obowiązku wynikającego z ugody zatwierdzonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1989 roku.

Okoliczność, iż żaden z organów nie kwestionował zgodności z prawem zawartej ugody oraz, że żadna ze stron nie wniosła zażalenia od postanowienia zatwierdzającego ugodę jak również, że Prokuratura odmówiła wystąpienia wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę nie świadczy o tym, że postanowienie to było zgodne z prawem.

Zdaniem Sądu słuszne jest również rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę w części, w której postanowienie to zatwierdza ugodę w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego działki. Stwierdzić należy, iż sformułowanie to jest skrótem myślowym użytym przez organ administracji. W istocie bowiem jak wynika z zapisów protokołu rozprawy (na której doszło do zawarcia ugody) strony stwierdziły, że lokalizacja projektowanych budynków jest zgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi wobec czego A. i B. B. wycofali złożone odwołanie. Istotą ugody było więc cofnięcie przez jedną ze stron odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzenie ugody, której przedmiotem jest cofnięcie przez stronę odwołania stanowi zdaniem Sądu rażące naruszenie art.114 kpa. Nie może być przedmiotem ugody administracyjnej kwestia cofnięcia odwołania od decyzji administracyjnej. Ugodę mogą zawrzeć pomiędzy sobą strony postępowania. Kwestia cofnięcia przez stronę odwołania od decyzji nie jest relacją strona – strona tylko relacją organ administracji – strona. Organ administracji nie jest stroną postępowania tylko podmiotem sprawującym władztwo publiczne. Nie można zawierać ugody z organem administracji. Zgodnie z treścią art.115 kpa ugoda może być zawarta przed organem administracji. Charakter sprawy to jest cofnięcie odwołania powoduje niemożność zawarcia ugody w tym przedmiocie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a odpowiednio także postanowienia nie jest ograniczone żadnym terminem.

Nieuprawniony jest pogląd skarżących, iż stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę jest pomaganiem przez organy administracji osobom naruszającym prawo. Wręcz przeciwnie obowiązkiem organów administracji jest usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to w żadnym wypadku naruszeniem przepisów art.2, art.7 i art.64 pkt.2 Konstytucji oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty związane z brakiem ustaleń faktycznych co do okoliczności zawarcia ugody i jej zatwierdzenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy zarzut wydania postanowienia o zatwierdzeniu ugody przez niewłaściwy organ nie został przez Sąd uznany za podstawę stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów od art.6 kpa do art.16 kpa, art.61 kpa i art.62 kpa.

Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej jakie zapadły w sprawie mają swoją podstawę prawną. Strony miały zapewnioną możliwość rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Postępowanie wszczęto na wniosek osoby uprawnionej.

Brak jest podstaw do kwestionowania uprawnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stwierdzenia całości postanowienia zatwierdzającego ugodę w całości z tego tylko powodu, że zażalenie wniosła tylko jedna z osób zobowiązanych do wycinki drzew. Postanowienie zatwierdzające ugodę administracyjną wydane zostało częściowo bez podstawy prawnej, a częściowo z rażącym naruszeniem prawa. Wydane zostało jedno postanowienie i J. B. ma prawo kwestionować je w całości.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżących naruszenia art.75 kpa i art.77 kpa, 78 kpa. Zbędne było przeprowadzanie postępowania dowodowego w sytuacji, gdy przesłanką stwierdzenia nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody jest wydanie tego postanowienia bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot ugody zatwierdzonej postanowieniem jest znany i nie ma żadnych przeszkód w dokonaniu oceny zgodności z prawem wymienionego postanowienia. Zbędne było również przeprowadzanie rozprawy administracyjnej (art.89 kpa, art.90 kpa oraz art.95 kpa).

Nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia art.105 kpa. Prowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody nie stało się bezprzedmiotowe. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art.126 kpa, który to przepis przewiduje odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów dotyczących decyzji oraz art.115 kpa do art.121 kpa dotyczących postępowania administracyjnego w przedmiocie ugody administracyjnej.

Podzielić należy częściowo zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody art.107 kpa. Nie zostały bowiem omówione przez organy administracji zarzuty podnoszone przez skarżących. Organy administracji ograniczyły się do wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów swoich rozstrzygnięć. Uchybienie to niemiało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wszystkie zarzuty ponoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego zostały podniesione także w skardze do sądu administracyjnego. Zostały one omówione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i w ocenie Sądu nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniach swoich decyzji nie wskazali jako podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną okoliczności, iż § 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego nie mógł być materialnoprawną podstawą zawarcia ugody administracyjnej odnośnie wycinki drzew, a w konsekwencji zatwierdzenia ugody przewidującej zobowiązanie się jednej ze stron postępowania do wykonania takiego obowiązku. Nie wskazał również jako podstawy stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę rażącego naruszenia art.114 kpa poprzez to, że przedmiotem ugody nie mogło być cofnięcie odwołania od decyzji. Argumenty przytaczane na poparcie wydanych przez wymienione organy administracji rozstrzygnięć były błędne.

Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie. Wymieniona wyżej przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody to jest wydanie go częściowo, bez podstawy prawnej a częściowo z rażącym naruszeniem prawa istniała zarówno w dacie wydania postanowienia o zatwierdzeniu ugody jak i w dacie wydawania rozstrzygnięć przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia nieważności postanowienia o zatwierdzeniu ugody uznać należy za prawidłowe. Uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania byłoby bezcelowe. W ponownym postępowaniu również musiałoby bowiem zapaść postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia zatwierdzającego ugodę tyle tylko, że inne byłoby uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.