Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność: § 1 ust. 2 pkt 7 w zakresie użytego zwrotu "mechanicznych", § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c) w części w jakiej przewidują pojemności pojemników i kontenerów większe niż minimalne, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zakresie użytego sformułowania "do 70 l", § 8 ust. 1 pkt 2 w zakresie użytego sformułowania "zakłócenia ciszy i spokoju oraz" oraz § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) [...] marca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej Regulaminu). Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej Prokurator, Skarżący) pismem z [...] września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1/. art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 1 ust. 2 pkt.5 Regulaminu obowiązków związanych z utrzymaniem w czystości chodnika stanowiącego wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, podczas gdy chodnik w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy nie może być przedmiotem uregulowania w uchwale rady gminy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

2/. art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c) tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez narzucenie adresatom norm w § 1 ust. 2 pkt. 5 Regulaminu sposobu postąpienia z zanieczyszczeniami, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

3/. art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. d) tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 1 ust. 2 pkt. 6 lit. b Regulaminu możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie do wydzielonych, utwardzonych części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

4/. art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. d) tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i rozszerzenie w § 1 ust. 2 pkt.7 Regulaminu zakresu przedmiotowego do napraw "pojazdów mechanicznych", podczas gdy w ustawie przewidziano możliwość unormowania naprawy poza warsztatami naprawczymi jedynie "pojazdów samochodowych" oraz poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 2 pkt. 7 lit. b Regulaminu obowiązku przeprowadzania napraw w sposób nie stwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. d) tej ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia takich ograniczeń, a ponadto stanowią one powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych ;

5/. art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a) tej ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 Regulaminu, że selektywna zbiórka odpadów komunalnych polega na segregowaniu ich "u źródła", co stanowi określenie niejasne i niezdefiniowane;

6/. art. 4 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 pkt. 1 lit. b) i c) objętości pojemników i kontenerów w trzech możliwych wielkościach oraz w § 3 ust. 2 lit. a objętości koszy ulicznych od 35 do 70 1, podczas gdy w Ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków;

7/. art. 4 ust. 2 pkt.6 tej ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" poprzez zamieszczenie w § 8 Regulaminu obowiązków w zakresie utrzymania zwierząt domowych jedynie poprzez powtórzenie zapisów zawartych w delegacji ustawowej i brak wskazania sposobu wykonywania tych obowiązków oraz poprzez zawarcie § 8 ust. 1 pkt. 2 regulacji stanowiącej powtórzenie treści norm zawartych w innych aktach normatywnych;

8/. art. 4 ust. 1 i 2 pkt.7 tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 9 ust.4 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach ustawionych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, jako bezprawnie ingerujące w stosunki sąsiedzkie;

9/. art. 4 ust. 1 i 2 pkt.8 tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 10 ust. 1 Regulaminu w sposób ogólny obszaru podlegającego deratyzacji jako Gminy [...], podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt.8 Ustawy obliguje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy [...] oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy reprezentowana przez Wójta podała, że: - regulacja zawarta w § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu jest tożsama z regulacją ustawową. Rada Gminy [...] nie nadała nowego brzmienia definicji legalnej "chodnika". Zasady techniki prawodawczej nie mogą zaś stanowić podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części; - podobnie Organ postrzegał zapis § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, regulujący sposób postąpienia z zanieczyszczeniami. Stanowi on jedynie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; - odnośnie § 1 ust. 2 pkt 6 lit. b Regulaminu Rada Gminy stwierdziła, że w zakresie określenia wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości - mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Przepis ten upoważnia Radę Gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; - § 1 ust. 2 pkt 7 lit. b Regulaminu konkretyzuje obowiązek, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, wskazując, iż naprawa poza warsztatami samochodowymi dotyczy jedynie pojazdów samochodowych. Określenie dotyczące "niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" nie może być postrzegane jako powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych; - użyty w § 2 ust. 3 Regulaminu zwrot, że selektywna zbiórka odpadów komunalnych polega na segregowaniu ich u "źródła" jest sformułowaniem oczywistym i powszechnie zrozumiałym, które dotyczy miejsca pierwotnego powstania bądź wytworzenia odpadów; - odnośnie zarzutu tyczącego § 3 ust. 1 pkt 1 lit b i c przewidującego objętości pojemników i kontenerów w trzech możliwych wielkościach oraz w § 3 ust. 2 lit. a -objętości koszy ulicznych od 35 do 70 1 Rada gminy uznała go za nieuzasadniony. Wskazała bowiem, że ustalone przez nią pojemności pojemników na odpady i kontenerów są jedynymi wartościami, które można spotkać na terenach nieruchomości w Gminie [...]. Ze względu zaś na specyfikę koszów ulicznych, ich maksymalna wartość nie może przekroczyć 70 I; - za zarzuty chybione uznała też zamieszczenie w § 8 Regulaminu obowiązków w zakresie utrzymania zwierząt domowych poprzez powtórzenie zapisów zawartych w delegacji ustawowej i brak wskazania sposobu wykonywania tych obowiązków oraz poprzez zawarcie § 8 ust. 1 pkt 2 regulacji stanowiącej powtórzenie treści norm zawartych w innych aktach normatywnych, a także naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 9 ust. 4 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach ustawionych w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, jako bezprawnie ingerujące w stosunki sąsiedzkie. O ile zgodzić się należy z stwierdzeniem, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten, zdaniem Rady Gminy, odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem. Nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym przepisie sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia; - nie zgodziła się też z zarzutem, że w § 10 ust. 1 Regulaminu w sposób zbyt ogólny wskazano obszar podlegający deratyzacji. Władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na całym obszarze gminy, czy tylko na części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z wnioskiem wystąpił Prokurator, a Rada Gminy tego nie zakwestionowała. Sąd ustalił też, że zachodzi możliwość rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa ta została rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Należy mieć na względzie, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, nr 152, poz.897), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. wprowadził administracyjnoprawną regulację w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustanawiając monopol gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została ona jednocześnie zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym powstał systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - dalej u.c.p.g.). Na mocy art. 4 u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawo żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony na gminach ciąży obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Może się zdarzyć, że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, ewidentne przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Poza tym co do zasady w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające modyfikujące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic, chyba że jest to wierne jego przytoczenie. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy także zaznaczyć, że fakt uchylenia uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz Regulaminu stanowiącego jej załącznik z dniem 1 stycznia 2021 r. nie stał na przeszkodzie kontroli jego legalności w brzmieniu mu wówczas nadanym, uwzględniając, że do czasu utraty mocy postanowienia owego Regulaminu wywoływały skutki prawne, których konwalidowanie nie byłoby możliwe bez uprzedniego stwierdzenia przez Sąd, że w sposób istotny naruszyły prawo. W tym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały z 2016 r., regulamin miał określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Wobec przytoczonej regulacji art. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na datę wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, nie można jednak podzielić zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa i musiały prowadzić do stwierdzenia ich nieważności. Spośród postawionych zarzutów, Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w postaci istotnego przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach: § 1 ust. 2 pkt 7 w zakresie użytego zwrotu "mechanicznych", § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c) w części w jakiej przewidują pojemności pojemników i kontenerów większe niż minimalne, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zakresie użytego sformułowania "do 70 l", § 8 ust. 1 pkt 2 w zakresie użytego sformułowania "zakłócenia ciszy i spokoju oraz" oraz § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Przechodząc do argumentacji przemawiającej za koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych uregulowań Regulaminu Sąd stwierdził co następuje. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że użyte przez ustawodawcę w u.c.p.g. pojęcie "pojazdy samochodowe" są pojęciem węższym od użytego przez uchwałodawcę w § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu pojęcia pojazdów "mechanicznych". Odwołać się w tym kontekście należy do uchwały całej izby Sądu Najwyższego - Izby Karnej z dnia 28 lutego 1975 roku sygn. V KZP 2/74 (Lex nr 18934), w której stwierdzono, że pojazdem mechanicznym jest każdy pojazd drogowy czy szynowy napędzany umieszczonym w nim silnikiem, jak również maszyna samobieżna i motorower. Z kolei "pojazd samochodowy" posiada swoją definicję legalną w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. W rozumieniu tej ustawy, stosownie do treści art. 2 pkt 33, pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Wobec tego trafny był zarzut Prokuratora, że Rada Gminy określiła zasady napraw pojazdów szerzej, niż to wynika z delegacji ustawowej. Ustawodawca upoważnił ją wyłączenie do skonkretyzowania kwestii napraw pojazdów samochodowych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d/ u.c.p.g.), a nie mechanicznych, do których zalicza się m. in. ciągniki rolnicze i pojazdy wolnobieżne. Należy także zgodzić się z Prokuratorem, że z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniającej do podawania rodzaju i minimalnej pojemności - w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c) Regulaminu przewidziano pojemności pojemników i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych większe niż minimalne (wskazano kilka możliwych pojemności), a w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) Regulaminu zakreślono maksymalną pojemność koszy ulicznych przez użycie sformułowania "do 70 l". W tym więc zakresie przepisy Regulaminu wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego. Ustawodawca nie upoważnił do wskazania przedziału możliwych pojemności. Sąd nie w pełni podzielił zarzuty Prokuratora tyczące § 8 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Zdaniem Prokuratora, nieuprawnionym było nałożenie w zaskarżonej uchwale w § 8 ust. 1 pkt. 2 Regulaminu obowiązków: niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju oraz powodowania uciążliwości odorowych przez zwierzęta domowe. Stwierdzoną nieważność Sąd zawęził do użytego sformułowania "zakłócenia ciszy i spokoju oraz". Wynika to z faktu nieprzewidywalności zachowania zwierząt i niemożności egzekwowania aprobowanych ich zachowań np. brak wpływu na ujadanie psów. Nałożenie na właściciela psa obowiązku niedopuszczenia "do zakłócenia ciszy i spokoju" przekracza jego możliwości. Może wiec zachodzić niemożliwość jego wyegzekwowania. Właściciel może nie mieć takiego wpływu na zachowanie swego zwierzęcia domowego, a rozwiązania siłowe będą niehumanitarne, a więc stanowiły będą naruszenie innych norm prawnych. Co zaś się tyczy niedopuszczenia do powodowania uciążliwości odorowych przez zwierzęta domowe – jest to obowiązek mieszczący się w upoważnieniu ustawowym i zależny od czynności podjętych przez właściciela zwierzęcia domowego i nie pozostaje w kolizji z art. 144 k.c., co w dalszej części zostanie szerzej omówione. Prokurator zarzucił też, że w § 9 ust. 4 Regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Podał, że nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt.7 ustawy. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie. W skardze zarzucono zatem, że ten zapis Regulaminu, jak i zapis § 8 ust. 1 pkt. 2 Regulaminu wkracza w kompetencje ustawodawcy, bowiem materia ta została uregulowana już w art. 144 ustawy Kodeks cywilny. Podkreślenia jednak wymaga, że regulacje zawarte w Regulaminie mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144 k.c., która stanowi podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając więc racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że ustawodawca, któremu znana jest treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek określenia szczegółowych zasad, takich jak choćby wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 k.c. są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadziłby przepisów ustanawiających takie upowaznienia, jak zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.u.c.p.g. Nadto, uchwała nie wprowadziła w tym zakresie całkowitego zakazu, a jedynie wskazała warunki dopuszczalności takich działań - respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u. u.c.p.g.; Skład orzekający zgodził się natomiast ze stanowiskiem Prokuratora co do rażącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Rada Gminy została bowiem upoważniona do wyznaczania w obrębie gminy obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Warunku tego i upoważnienia nie realizuje wskazanie obszaru całej gminy, jak to uczyniono w § 10 Regulaminu. Przekroczono więc upoważnienie ustawowe. Mogły zostać wskazane np. obszary zabudowane gminy lub pewne typy jej zabudowy. Pozostałe zarzuty skargi Sąd oddalił. Nie podzielił argumentacji skargi, że istotnie naruszony został art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c) u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez narzucenie adresatom norm w § 1 ust. 2 pkt. 5 Regulaminu sposobu postąpienia z zanieczyszczeniami, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, przepis § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu został wydany bez upoważnienia ustawowego i stanowi nieuzasadnione powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację części regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, która nie upoważnia rady gminy do jakiejkolwiek regulacji w objętym tym przepisem zakresie. Dodatkowo w § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wskazano, że uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia należy usuwać w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Regulacja ta – zadaniem Prokuratora - również wykracza poza delegację ustawową. Rada gminy ma za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, co, jak podkreślił Prokurator, ma miejsce w analizowanej normie. Z tym stanowiskiem jednak zgodzić się nie można. Jakkolwiek art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. posługuje się pojęciem uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 ) u.c.p.g., a w szczególności zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. są nimi chodniki przyległe do drogi publicznej, z jednoczesnym wskazaniem wyjątku, kiedy ma miejsce zwolnienie z tego obowiązku. Choć miało miejsce powtórzenie regulacji ustawowej, zawartej w obu wskazanych przepisach u.c.p.g., to zapis ten jest czytelny dla odbiorców, nie został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa i nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Koniecznym uszczegółowieniem jest właśnie logiczne i porządkujące uregulowanie tej kwestii zawarte w § 1 ust. 2 pkt. 5 Regulaminu. A więc również wskazanie adresatom wskazanego obowiązku sposobu postępowania z tego rodzaju zanieczyszczeniami. Nie można bowiem tracić z pola widzenia celu uchwalenia owego Regulaminu. Jest to potrzebne rozwinięcie i konkretyzacja obowiązku ustawowego. Podobnie nie był trafny zarzut nieuprawnionego wymogu mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie na utwardzonej powierzchni nieruchomości i przy użyciu środków ulegających biodegradacji - § 1 ust. 2 pkt 6 lit. b) Regulaminu. Jakkolwiek kwestie wpływu takich działań na środowisko regulują inne akty prawne, to zapis ten mieści się w zakresie upoważnienia, nie narusza u.c.p.g. i nie stanowi ingerencji w prawo własności. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w brzmieniu z dnia uchwalenia Regulaminu przewiduje, że powinien on określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i zakładami naprawczymi. Upoważnia więc radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków jakie muszą być spełnione, by mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Przy uwzględnieniu tych wymogów za uprawniony należało więc uznać zapis Regulaminu, że dozwolone naprawy pojazdów samochodowych to takie, które nie powodują uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (§ 1 ust. 2 pkt 7 lit. b/ Regulaminu), ani nie będą powodowały zanieczyszczenia wód i gleby (§ 1 ust. 2 pkt 6 lit. b/ Regulaminu). W ocenie Sądu, również zapis § 2 ust. 3 Regulaminu stanowiący, że selektywna zbiórka odpadów komunalnych polega na segregowaniu ich "u źródła" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Trafne jest stanowisko Rady Gminy, że jakkolwiek nie jest to pojęcie zdefiniowane w Regulaminie, to niewątpliwie jest właściwie rozumiane przez adresatów Regulaminu i oznacza miejsca pierwotnego powstania bądź wytworzenia odpadów. Nie jest to więc uchybienie istotne.

W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności (pkt. I sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałej części skargę oddalił, na podstawie art.151 p.p.s.a. (pkt. II sentencji wyroku).