Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 92/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zespołu [...] S.A. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 702/15 w sprawie ze skargi Zespołu [...] S.A. w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września

2015 r., sygn. akt II SA/Kr 702/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu [...] S.A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2011 r., znak [...] Starosta N. orzekł o nieodpłatnym zwrocie na rzecz M. B. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]., położonej w N., objętej księgą wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca w dacie wywłaszczenia przedmiot współwłasności F. W. i Z.W., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] września 1978 r., Rep. A Nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego, zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] czerwca 1973 r., znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Organ I instancji oparł się na uwierzytelnionym egzemplarzu opracowania sporządzonego w roku 1972 dla inwestycji pn.: "Zespół [...]- Ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji", bowiem nie udało się odszukać ww. decyzji. Zgodnie z załączoną do akt sprawy opinią biegłego geodety ustalono, że objęta niniejszym postępowaniem działka ewidencyjna nr [...] znalazła się w całości powyżej linii II etapu wywłaszczenia, ustalonej według rzędnej [...] m. n.p.m. oraz w całości powyżej poziomu maksymalnego piętrzenia wody wyznaczonego rzędną [...] m. n.p.m.. Organ I instancji uznał zatem, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie planowano realizacji żadnych obiektów związanych z powstaniem oraz funkcjonowaniem zbiornika wodnego. Ponadto organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało dowiedzione, aby z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości w sąsiedztwie zbiornika wodnego oraz znajdujące się na jej terenie zabudowania istniało zagrożenie podtapiania tych zabudowań oraz osuwaniem się gruntu. W konsekwencji organ I instancji wskazał, że skoro w toku postępowania nie stwierdzono, aby nie tylko w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.), ale również obecnie zrealizowana została inwestycja określona ściśle w ww. umowie sprzedaży jako "zbiornik wodny", to należało uznać tę nieruchomość za zbędną na cel jej wywłaszczenia, w rozumieniu ww. przepisu.

Organ I instancji dokonał waloryzacji kwoty ustalonej w ramach odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia (nabycia), obliczając jej wysokość stosunkowo do powierzchni zwracanej nieruchomości w kwocie [...] zł, a następnie pomniejszył tę wartość o kwotę zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości, w wyniku działań podjętych na jej terenie po wywłaszczeniu, co skutkowało orzeczeniem o nieodpłatnym zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła "[...]" S.A., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i nieuzasadnione zebranymi w sprawie dowodami przyjęcie, że na przedmiotowej działce w terminie 7 lat od jej wykupu nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, dla którego została wykupiona, jak też cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia wykupu, a celem wywłaszczenia było zabezpieczenie terenu przed potencjalnym osuwiskiem oraz naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości mimo braku przesłanek do zwrotu wynikających z tych przepisów.

Decyzją z [...] lipca 2012 r., znak [...] Wojewoda M. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż odwołująca się spółka [...] nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, wynikającego ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie przysługiwał temu podmiotowi przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/12 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zespołu [...] S.A.. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, wyrokiem z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 244/13, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok oraz ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. wskazując, iż skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny wyrażający się w posiadaniu spornej nieruchomości m.in. z następstwa prawnego podmiotu wykonującego dotąd w imieniu Skarbu Państwa, na rzecz którego wywłaszczona tę nieruchomość, działania władcze, nadto z posiadania wynikającego ze zobowiązania Skarbu Państwa do wniesienia jej aportem do spółki na pokrycie kapitału zakładowego.

Rozpatrując ponownie odwołanie "[...]" S.A. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty N. z [...] listopada 2011 r. i orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. B., zobowiązując ją do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania, ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) ww. nieruchomości.

Organ odwoławczy w zasadniczej mierze podzielił ustalenia organu I instancji i dodał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] września 1978 r. Rep. [...] Nr [...], zawarła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość ta stanowiła poprzednio własność M B, która wystąpiła z wnioskiem o jej zwrot, a zatem zostały spełnione dwie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tą umową sprzedaży, przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę zbiornika wodnego, zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] czerwca 1973 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. inwestycji. Jedynym dokumentem jakim dysponował organ l instancji (udało się odnaleźć), a który powstał przed datą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jest projekt pn.: "Zespół [...]- Ogólny pian zagospodarowania terenu inwestycji" wraz z załącznikiem graficznym, na którym widnieje data 1972 r. Nie jest to dokument wskazany w ww. umowie sprzedaży z [...] września 1978 r. Rep. A Nr [...] i brak jest bezpośrednich dowodów na to, aby stanowił on część (załącznik) decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] czerwca 1973 r. znak [...] [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. inwestycji, lecz - jak wskazał organ I instancji – stanowi jedyny dokument dotyczący przedmiotowej inwestycji (co więcej pochodzący sprzed daty wywłaszczenia), który udało się pozyskać, a zatem mógł on posłużyć jako posiłkowy dowód w niniejszej sprawie.

W toku postępowania organ I instancji pozyskał opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę W. Z. (karty akt organu l instancji nr 232-235), w którym biegły m.in. naniósł na fragment powołanego ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji granice przedmiotowej nieruchomości oraz wkreślił na ten plan obszary oraz linie określające (licząc kolejno od lustra wody): zbiornik C. - N. - normalny poziom piętrzenia (529,0 m n.p.m.) i maksymalny poziom piętrzenia (534,50 m n.p.m.) oraz - pomiędzy ww. liniami - brzegi objęte zabudową roślinną (529,0 - 534,5 m n.p.m.), jak również linię wywłaszczenia z 1968 r. (wyznaczoną operatem wywłaszczeniowym [...] z tej daty) i linię wywłaszczenia z 1978 r. (wyznaczoną operatem wywłaszczeniowym [...] z tej daty). Nadto w opracowaniu ww. biegłego "Opinia dotycząca położenia działki ewid. nr [...] w stosunku do linii wywłaszczenia gruntów z II etapu oraz w stosunku do poziomu maksymalnego piętrzenia wody" (karty akt organu I instancji nr 224-226 oraz 229-231), biegły naniósł na aktualną mapę ewidencyjną: linię II etapu wywłaszczenia wyznaczoną operatem wywłaszczeniowym [...] z 1978 r.) na warstwicy 533 m n.p.m., maksymalny poziom piętrzenia wody (warstwica 534,50 m n.p.m.) oraz granice przedmiotowej nieruchomości. Analiza ww. opracowań wykazała, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest zarówno powyżej linii II etapu wywłaszczenia (i tym samym powyżej strefy objętej zabudową roślinna), jak i poziomu maksymalnego piętrzenia wody.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została dotychczas wykorzystana na cel wywłaszczenia określony jako realizacja zbiornika wodnego, stanowiąc w terenie obszar pozbawiony trwałej zabudowy, na którym znajdują się betonowe płyty, studnia i słup betonowy, jak również częściowo pas porośnięty trawą o szerokości 3 m., natomiast wskazany w umowie sprzedaży zbiornik wodny powstał w oddaleniu od terenu przedmiotowej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek budowla hydrotechniczna, jaką jest zbiornik wodny, stanowi zespół obiektów (obszarów) składających się na taki obiekt, którymi obok samej czaszy są m.in. brzegi (i części ich umocnienia/zabezpieczenia) oraz inne elementy służące funkcjonowaniu w sposób właściwy zbiornika wodnego, zaś co do zasady nie można uznać za zbędną takiej nieruchomości, na której zostały zainstalowane urządzenia lub powstały nakłady, bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby powstać lub spełniać planowanych funkcji, to jednak urządzenia towarzyszące muszą być rzeczywiście niezbędne do prawidłowego funkcjonowania inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia.

Organ wskazał, że objęte wywłaszczeniem części składowe przedmiotowej nieruchomości w postaci składników budowlanych (zabudowań mieszkalno-gospodarczych przeznaczonych do rozbiórki), które umową sprzedaży z [...] października 1985 r. zostały następnie sprzedane M. i F. B., istniały na tym terenie co najmniej do roku 2000, kiedy to wykonano wynikający z ww. umowy obowiązek ich rozbiórki i wywiezienia tak pozyskanych materiałów budowlanych. Z pisma M. B. z [...] stycznia 1999 r. (karta akt organu I instancji nr 21), wynika, iż jeszcze w czasie, gdy na przedmiotowej nieruchomości istniały ww. zabudowania mieszkalno-gospodarcze, pomiędzy przedmiotową nieruchomością a linią brzegową zrealizowanego już w sąsiedztwie zbiornika wodnego, powstał budynek wraz "z pełnym zagospodarowaniem wokół budynku, z instalacjami i drogą dojazdową" (co potwierdza również dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy - karty akt nr 74, 253 i 306), który jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości z [...] kwietnia 2004 r. stanowi posterunek Policji Wodnej, zaś skarpa, znajdująca się poniżej ww. zabudowań, która zdaniem inwestora narażała wywłaszczone zabudowania na potencjalne osuwanie się, została "solidnie umocniona żelbetem oraz ciężkimi głazami". Organ odwoławczy wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń, pomimo upływu niemal 37 lat od daty wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowej nieruchomości, na jej obszarze nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z [...] września 1978 r. jako zbiornik wodny, ani też jakiejkolwiek innej inwestycji towarzyszącej, niezbędnej dla funkcjonowania tego rodzaju obiektu budowlanego.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem zwrotu jest w istocie część wywłaszczonej nieruchomości, bowiem aktualnie brak jest na jej terenie składników budowlanych istniejących w dacie wywłaszczenia, za które przyznano w przeszłości odszkodowanie, a które zostały rozebrane. Tym samym, zmniejszenie bądź zwiększenie podlegającego zwrotowi, zwaloryzowanego odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., należy odnosić tylko i wyłącznie do części nieruchomości podlegającej zwrotowi, a zatem dokonanie przez organ I instancji pomniejszenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa o wartość ww. składników budowlanych było nieuzasadnione. Organ II instancji dokonał ponownej waloryzacji kwoty odszkodowania za przedmiotowy grunt.

Zespół [...] S.A. z siedzibą w N., zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości wprost "pod budowę zbiornika wodnego", podczas gdy w przedmiotowej sprawie cel dotyczył wywłaszczenia ze względu na racjonalną gospodarkę wodną wokół zbiornika;

- brak doprecyzowania przez organ II instancji celu na jaki wywłaszczono nieruchomość, m. in. poprzez odniesienie się do sposobu korzystania z nieruchomości, który jest zgodny z celem wskazanym w akcie wywłaszczeniowym, co uniemożliwia ocenę, czy wywłaszczenie było prawnie skuteczne;

b. naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, w tym dowodów na okoliczność czy przed zgłoszeniem [...].10.1998r. wniosku o zwrot nieruchomości, nastąpiła już na niej faktyczna realizacja "celu wywłaszczenia" określonego w umowie sprzedaży z dnia [...] września 1978 r. i czy miała ona potwierdzenie w stosownych dokumentach;

c. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wobec przyjęcia, iż wskutek położenia nieruchomości powyżej poziomu maksymalnego piętrzenia wody, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

d. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co jest konsekwencją wyżej opisanych naruszeń, gdyż w tej sytuacji nie można uznać, że stan faktyczny sprawy i przyjęta podstawa prawna są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ do orzekania,

e. naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji o odpłatnym zwrocie nieruchomości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości;

b. naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości wobec przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niewątpliwy jaki był cel wywłaszczenia i dlatego nie można przeprowadzić oceny czy cel ten został zrealizowany.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

a. zestawienia środków trwałych zlokalizowanych na działce [...] w N.;

b. mapy z zaznaczonym terenem;

c. wyciągu z instrukcji eksploatacji dla wieży wlotów - sztolnie - wieże zamknięć z 1998 r.;

d. wyciągu z instrukcji eksploatacji - czaszy zbiornika z 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) .stwierdził, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu meriti przeprowadzone postępowanie dowodowe nie mogło zostać uznane za wadliwe w zakresie ustalonego celu wywłaszczenia, gdyż oparto je na dostępnych, istotnych podstawowych dowodach, jakie należało w sprawie przeprowadzić, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie wyczerpującego materiału dowodowego w tym zakresie. Były nimi umowa sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1978 r. Rep. [...] Nr [...], mocą której przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z powyższą umową, nieruchomość była przeznaczona pod budowę zbiornika wodnego zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. inwestycji. Z uwagi na brak możliwości uzyskania powyższej decyzji posłużono się powstałym przed datą wywłaszczenia projektem p.n. Zespół [...] - Ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji" wraz z załącznikiem graficznym z 1972 r. Z dokumentów tych jako cel wywłaszczenia wynikała budowa zbiornika wodnego, a nie wskazywany w skardze cel w postaci racjonalnej gospodarki wodnej wokół zbiornika.

Sąd meriti wskazał, że dodatkowo w celu wyczerpującego zbadania czy przedmiotowa nieruchomość została dotychczas wykorzystana na cel wywłaszczenia określony jako realizacja zbiornika wodnego, przeprowadzone zostały szczegółowe opracowania sporządzone przez uprawnionego geodetę, który m.in. naniósł na fragment powołanego ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji granice przedmiotowej nieruchomości oraz wkreślił na ten plan obszary oraz linie określające zbiornik C. – N. oraz poziomy piętrzenia wody w tym zbiorniku w porównaniem z liniami wywłaszczenia. Z tychże szczegółowych opracowań oraz protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości z [...] kwietnia 2004 r. i dokładnej dokumentacji fotograficznej, wynika po pierwsze, iż sporna nieruchomość obejmuje obszar pozbawiony trwałej zabudowy, na którym znajdują się betonowe płyty, studnia i słup betonowy, jak również częściowo pas porośnięty trawą o szerokości 3 m (z mapy załączonej przez samą stronę skarżącą do skargi wynika, iż na nieruchomości znajduje się jedynie kontener sanitarny z przyłączami i plac manewrowy, a nie slip), a wskazany w umowie sprzedaży zbiornik wodny usytuowany jest w znacznym oddaleniu od terenu przedmiotowej nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się jak wyżej wskazano tzw. slip (t.j. pochylnia służąca do spuszczania na wodę i wyciągania z niej taboru pływającego) lecz jedynie część placu utwardzonego płytami betonowymi, stanowiącego parking, częściowo pas zieleni. Z kolei ustalone przez biegłego stopnie piętrzenia wody wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest zarówno powyżej linii II etapu wywłaszczenia (wyznaczona operatem wywłaszczeniowym [...] z 1978r.) i tym samym powyżej strefy objętej zabudową roślinną, jak i poziomu maksymalnego piętrzenia wody. Powyższe oznaczało zdaniem Sądu Wojewódzkiego, iż charakter zainstalowanych na spornej nieruchomości urządzeń lub powstałe nakłady, nie mogą być nawet uznane za niezbędne do powstania lub spełniania planowanych funkcji dla inwestycji objętej celem wywłaszczenia – budowa zbiornika wodnego. Sąd meriti podkreślił, że pośrednio na to wskazują także działania (w zasadzie ich brak) wobec spornej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w postaci pozostawienia aż do 2000 r. zabudowań mieszkalno-gospodarczych, przeznaczonych do rozbiórki, które w czasie istnienia zostały dodatkowo oddzielone od zbiornika wodnego innym budynkiem wraz z instalacjami i drogą dojazdową, w tym solidnymi umocnieniami żelbetonowymi oraz ciężkimi głazami. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, oznaczały, że wskazywane w skardze uzupełniające wnioski dowodowe, o które strona pomimo takiej możliwości nie wnioskowała w toku postępowania administracyjnego, nie mogły mieć wpływu na ustalenie stanu faktycznego i ocenę prawną spełnienia przesłanek do zwrotu spornej nieruchomości, na której obszarze nie zrealizowano dotychczas celu wywłaszczenia określonego wprost w umowie sprzedaży z dnia [...] września 1978 r. jako zbiornik wodny, ani też jakiejkolwiek innej inwestycji niezbędnej dla funkcjonowania tego rodzaju obiektu budowlanego. Wobec tego niezasadne okazały się zarzuty niedokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie określenia zarówno celu wywłaszczenia, jak i sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości.

Podobnie ocenił Sąd meriti kwestię ustalenia realizacji celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z [...] września 1978 r. oraz oceny tej przesłanki w zakresie położenia nieruchomości co do poziomów piętrzenia wody. Sąd Wojewódzki podkreślił, że ocena biegłego co do tych poziomów, świadczy o prawidłowości rozstrzygnięcia skarżonego organu, co wzmacnia także okoliczność usytuowania spornej nieruchomości w oddaleniu od granic zbiornika wodnego. Organ odwoławczy dostatecznie w ocenie Sądu I instancji wyjaśnił podstawy i przesłanki jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji o odpłatnym zwrocie nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które Sąd meriti podzielił i wskazał na brak naruszenia wskazanych w skardze art. 9 i art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zespół [...] S. A. z siedzibą w N. i zaskarżył wyrok w całości zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym:

a) nie wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem "zbiornik wodny", użytym przy określeniu celu wywłaszczenia w umowie sprzedaży z dnia [...] września 1978 r. Rep. [...] Nr [...], w tym w szczególności nie poddano ocenie (biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia w/wym. umowy) czy zbiornik wodny należy rozumieć jako całość techniczno- użytkową obejmującą zarówno grunty zalane wodą, jak i instalacje oraz urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych dla niej funkcji, czy też tylko jako powierzchnię zalanych wodą gruntów, a to wobec niezbyt dokładnego, ogólnego określenia celu wywłaszczenia działki nr [...] jako przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "pod budowę zbiornika wodnego ,

b) wskazując na powyższej nie doprecyzowano celu na jaki wywłaszczono nieruchomość, m. in. poprzez odniesienie się do sposobu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, co uniemożliwia ocenę czy wywłaszczenie było prawnie skuteczne,

c) w sposób nieuzasadniony przyjęto, iż charakter zainstalowanych na spornej nieruchomości urządzeń (cześć placu manewrowego związanego funkcjonalnie z tzw. slipem) lub powstałe nakłady, nie mogą być uznane za niezbędne do powstania lub spełniania planowanych funkcji dla inwestycji objętej celem wywłaszczenia - budowa zbiornika wodnego, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dowodach,

d) nie wyjaśniono czy przed zgłoszeniem w dniu [...] października1998r. wniosku o zwrot nieruchomości nastąpiła już na niej faktyczna realizacja celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z dnia [...] września 1978r. i czy miała ona potwierdzenie w stosownych dokumentach - co skutkowało nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie czy stan faktyczny sprawy i przyjęta podstawa prawna są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ II instancji do orzekania;

2) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny prawnej (spełnienia przesłanek do zwrotu spornej nieruchomości) decyzji organu II instancji, co uniemożliwia poddanie kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu I instancji;

b) art. 6, art. 8, art. 9 i 11 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji tych przepisów;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez Skarżącą dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie określenia celu wywłaszczenia (sposobu korzystania z nieruchomości przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości), a zatem rzeczone wnioski dowodowe mogły mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego i ocenę prawną spełnienia przesłanek do zwrotu spornej nieruchomości a dopuszczenie tych dowodów nie przedłużyłoby nadmiernie postępowania w sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości;

2) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy spełnione zostały przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niewątpliwy jaki był cel wywłaszczenia i dlatego nie można przeprowadzić oceny czy cel ten został zrealizowany.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2. zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka [...] S.A. wskazała, że materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niewątpliwy jaki był cel wywłaszczenia i dlatego nie można było przeprowadzić oceny czy cel ten został zrealizowany. W ocenie Skarżącej, brak określenia przez Sąd I instancji celu na jaki wywłaszczono nieruchomość m. in. poprzez wyjaśnienie co należy rozumieć pod pojęciem "zbiornik wodny", użytym przy określeniu celu wywłaszczenia w umowie sprzedaży z dnia [...] września 1978r. oraz poprzez odniesienie się do sposobu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości ([...] października 1998r.), uniemożliwia ocenę czy wywłaszczenie było prawnie skuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. to wskazać należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym ww. przepisy p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, są to bowiem przepisy procesowe. Dla twierdzenia, że zostały naruszone należy wykazać, że oddalenie skargi było następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nie naruszyły prawa. Zatem poprawnie zbudowany zarzut z powołaniem takiej podstawy powinien wskazywać przepisy naruszone w postępowaniu przed organami. W analizowanej skardze kasacyjnej wskazane zostały ww. przepisy k.p.a., jednak mimo prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych w tej mierze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były one uzasadnione. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że postępowanie dowodowe przed organami administracji odbyło się przy wyczerpującym i wnikliwym wykorzystaniu wszystkich dostępnych w sprawie dowodów. Począwszy od analizy treści umowy sprzedaży z dnia [...] września 1978 r., z której wynika w sposób nie budzący wątpliwości cel wywłaszczenia – budowa zbiornika wodnego. Sąd I instancji przyjmując prawidłowość rozstrzygnięcia w decyzjach administracyjnych, podzielił wnioski analizy przeprowadzonej przez organy w zakresie pojęcia "zbiornik wodny". Tym samym, wobec precyzyjnego ustalenia chronologicznego wykorzystania i zagospodarowania przedmiotowej działki słuszna była konkluzja, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia – rozumianym choćby w sposób najszerzej definiującym urządzenia towarzyszące prawidłowemu funkcjonowaniu inwestycji, stanowiącej podstawę wywłaszczenia. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, również załączonego przez skarżącego do skargi, wynika w sposób jasny i precyzyjny, że zbiornik wodny, o którym mowa w akcie notarialnym z [...] września 1978 r. usytuowany został w znacznym oddaleniu od terenu przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że na terenie działki nie znajduje się slip, w części pokryta ona została płytami betonowymi stanowiąc parking i plac manewrowy oraz pasem zieleni. Zabudowania mieszkalno-gospodarcze pozostawały na wywłaszczonej nieruchomości aż do 2000 roku, obecnie na przedmiotowej nieruchomości posadowiono jedynie kontener sanitarny wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym. Brak w aktach sprawy dowodów aby ww. nakłady mogły zostać uznane za niezbędne do powstania lub spełnienia planowanych funkcji dla inwestycji objętej celem wywłaszczenia – budową zbiornika wodnego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że inicjatywa dowodowa wykazana przez skarżącego w zasadzie posłużyła ugruntowaniu poglądu o prawidłowości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dowody te, w tym również załączone do skargi instrukcje eksploatacji zbiornika wodnego oraz plan sytuacyjny zagospodarowania przedmiotowej działki nie wskazują w żadnej mierze na wykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast argument, że może ona służyć racjonalnej gospodarce wokół zbiornika i umożliwia zapewnienie prawidłowej jego eksploatacji nie został poparty żadnymi dowodami, w ciągu długotrwałego postępowania administracyjnego. Z kolei stwierdzenie, że zwrot nieruchomości spowoduje uszczuplenie publicznych zasobów nieruchomości Skarbu Państwa jest o tyle zgodny z prawdą co irrelewantny w sensie prawnym. NSA na marginesie podkreśla, że w aktach sprawy znajduje się ważny i niekwestionowany w sprawie dowód na usytuowanie nieruchomości poza obszarem krytycznego stanu (stanu powodziowego) piętrzenia wody w Zbiorniku C. w postaci opinii biegłego geodety.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił jako dostatecznie wyjaśnione podstawy i przesłanki rozstrzygnięć organów administracji oraz brak naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Należy zatem wyjaśnić, że art. 1 p.p.s.a. określa przedmiot regulacji zawartej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez definicję sprawy sądowo-administracyjnej, jako przedmiotu postępowania przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie ww. przepis reguluje postępowanie w sprawach sądowo-administracyjnych w sposób całościowy, zawierając zespół norm proceduralnych służących realizacji prawa do sądu w sprawach sądowo-administracyjnych. Przepis ten zawiera zatem normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem kontroli - w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd prawem przewidzianych środków. Innymi słowy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Powyższe zarzuty wskazane były w zw. z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak czyni to skarżący kasacyjnie, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju NSA się nie dopatrzył, a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast nieprzeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki zawnioskowanych przez skarżącą dowodów - w postaci załączonych do skargi kopii dokumentów nie miało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem jak zaznaczono wcześniej ww. dokumenty nie dotyczyły żadnych nowych i nieznanych Sądowi meriti okoliczności, a w zasadzie potwierdzały ustalony przez organy a zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki jako prawidłowy stan faktyczny sprawy. Słusznie przy tym Sąd I instancji nie dostrzegł w toku prowadzonego przez organy administracji naruszenia norm postępowania wskazanych w art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a., które zawierają zasady ogólne postępowania, którym to jednak organy nie uchybiły.

Zatem wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania ze wskazanych wyżej przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie, do rozważenia pozostaje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni art.136 ust. 3 i art.137 ust.1 u.g.n. należy uznać, że jest bezpodstawny. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W rozpoznawanej sprawie, wbrew podniesionemu zarzutowi błędnej wykładni, strona kasacyjna nie wykazała na czym miała polegać owa błędna wykładnia powołanych przepisów przez organy administracyjne i Sąd I instancji oraz jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżąca zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Także tak zrekonstruowany zarzut należy uznać za bezzasadny. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art.136 ust. 3 i art.137 ust.1 u.g.n. zasadnie uznając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna działka nie została wykorzystana na cel w postaci budowy zbiornika wodnego. Niewątpliwie budowa zbiornika wodnego wiąże się z realizacją określonego typu zaplecza i infrastruktury o mniejszej lub większej intensywności zabudowy i o zróżnicowanej zwartości przestrzennej, ale także innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę techniczną takiego zbiornika niezbędną dla prawidłowego jego funkcjonowania. Nie sposób jednak uznać, że przedmiotowa działka została wykorzystana i urządzona w sposób niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia. Nie sposób uznać za takie częściowe pokrycie działki płytami betonowymi, urządzenie pasa zieleni czy ustawienie kontenera sanitarnego, gdyż nie stanowią one realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości określonego jako budowa zbiornika wodnego. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Mając wszystko powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.