Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 868/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 969/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższy wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy:

A. S. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2008 r. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego zakładu produkcji garmażeryjnej o pomieszczenia socjalne, ekspedycji i magazyny chłodnicze na działce o nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. D. [...] w T.

Powyższy wniosek wielokrotnie był przedmiotem analizy organu I instancji, który każdorazowo odmawiał A. S. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z powodu sprzeczności funkcji planowanej inwestycji z funkcją terenów objętych analizą. Jednakże rozstrzygnięcia organu I instancji, na skutek wniesionych odwołań inwestora, były eliminowane przez organ II instancji.

W toku postępowania bezpośrednio poprzedzającego poddane kontroli sądu decyzje organ I instancji na podstawie analizy urbanistycznej ustalił, że podstawową funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa, pojawiają również usługi z kategorii konsumpcyjnych, tj. handel detaliczny czy kawiarnia oraz usługi biurowe – zakład pogrzebowy. Natomiast planowana inwestycja polega na rozbudowie zakładu produkcyjnego o pomieszczenia socjalne i usługowe, ale funkcjonalnie związane z istniejącym zakładem produkcyjnym. Według organu I instancji tych funkcji nie można rozdzielić. Tym samym nowo projektowanych pomieszczeń nie można traktować jako odrębnych obiektów, nie uwzględniając kontekstu rozbudowy i tym samym nie można przyjąć, że nie jest to funkcja produkcyjna. Organ stwierdził, iż sprzeczność funkcji mieszkaniowej i usługowej, służącej zaspokojeniu potrzeb lokalnej ludności z funkcją produkcyjną jest oczywista.

Następnie organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym nie występuje żaden obiekt produkcyjny. I tak na działce nr ewid. [...] prowadzone są usługi pogrzebowe, które ograniczają się do usług biurowych. Z kolei na działce o nr ew. [...] (sąsiadującej z terenem inwestycji od północy) nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Istniejący tam zakład kamieniarski już nie funkcjonuje. W trakcie oględzin w terenie stwierdzono, że obecnie działka pozostaje niezagospodarowana. Organ I instancji podniósł, iż w trakcie wizji w terenie nie stwierdzono też, aby na działce o nr ewid. [...] funkcjonowała firma transportowa. Działka ta jest niezabudowana. Właścicielami działki są D. i W. B. zamieszkali przy ulicy P. [...] (działka sąsiednia o nr ewid. [...]), zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W. B. prowadzi pod tym adresem Firmę Handlowo-Usługową "[...]", adres dodatkowego miejsca wykonywania działalności to ul. G. [...] w T.

Organ ustalił, że jedynie na nieruchomości A. S. (działka nr [...]) prowadzona jest działalność produkcyjna w budynkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże funkcję produkcyjną wprowadzono do obiektu w trybie samowoli, co zostało przesądzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 362/11, w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, w którym prowadzona jest działalność (produkcja pierogów i wyrobów garmażeryjnych), a także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II SA/Łd 255/08 w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Zdaniem organu I instancji działki zabudowane w warunkach samowoli budowlanej nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działki, której wniosek dotyczy.

Prezydent Miasta T. wskazał też, że produkcja produktów garmażeryjnych jest uciążliwa w kontekście relacji funkcjonalnych, estetycznych i społecznych. Negatywnie wpływa na środowisko życia mieszkańców m. in. poprzez wynikające ze specyfiki produkcji uciążliwe zapachy, wzmożony ruch samochodowy, hałas związany z załadunkiem towaru itp.

Położenie terenu inwestycji w centrum osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi zagrożenie dla tej funkcji, którą jako funkcję dominującą należy traktować priorytetowo i chronić przed funkcjami, które nie stanowią uzupełnienia funkcji wiodącej. Tym samym organ I instancji uznał, iż nie można jednoznacznie przyjąć, że funkcja ta będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. W związku z tym funkcja ta jest sprzeczna z istniejącym na analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania działek.

Ponadto w ocenie organu I instancji zgodnie z planem miejscowym ogólnym perspektywicznym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1988r., nr [...], obowiązującym do 31 grudnia 2003r., działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się w jednostce urbanistycznej C4 MN - tereny budownictwa jednorodzinnego niskiego, osiedla [...]. Zgodnie z aneksem do planu ogólnego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w T. z dnia [...] stycznia 1992r. w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, funkcja MN oznaczała tereny zwartego i skupionego budownictwa mieszkaniowego o różnej intensywności zabudowy i tereny skoncentrowanej lub wolnostojącej zabudowy usługowej. Na terenach tych możliwa była realizacja małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic danej lokalizacji, ale tylko na terenach niezabudowanych. Według wypisu z kartoteki budynków, budynki na działce objętej niniejszym postępowaniem (nr ew. [...]) zostały wybudowane w 1970r. Zatem w chwili uchwalania w 1988r. planu miejscowego zapis o możliwości realizacji małych zakładów produkcyjnych nie dotyczył działki nr ew. [...]. Z powyższego wynika, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem nie był przeznaczony na cele produkcyjne w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.", o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym nie ma podstawy do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

W wyniku przeprowadzonej analizy ponownie stwierdzono, że nie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Pozostałe warunki zawarte w punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Jednak ustalenie warunków zabudowy wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków art. 61 ust.1 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe organ I instancji, decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 79 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

W uzasadnieniu odwołania inwestor podniósł, ze przez ponad 13 lat Urząd Miasta aprobował prowadzenie działalności produkcyjno-usługowej na działce nr [...]. Dokonany przez miasto podział nieruchomości wręcz uniemożliwił inne niż produkcyjno-usługowe wykorzystywanie przedmiotowej działki. Inwestor powołał się na swoją działalność w charakterze radnego wywodząc, ze obecne stanowisko Urzędu Miasta jest swoistą retorsją wobec jego postawy.

Dalej inwestor wskazał, iż planowana rozbudowa to ok. 70 m2 powierzchni w większości pomieszczeń socjalnych, a pod pojęciem "magazynu chłodniczego" kryje się niewielka komora chłodnicza zlokalizowana wewnątrz pomieszczenia ekspedycji towaru. Inwestor podkreślił, że zgodnie z raportem z Przeglądu Ekologicznego oraz pismem Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] kwietnia 2006 r., uciążliwość zakładu nie przekracza granicy działki, a planowana przebudowa ma tę kwestię dodatkowo poprawić. Natomiast ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004r., zgodnie z aneksem do planu ogólnego, zezwalał na realizację na terenach oznaczonych funkcją MN budownictwa "usługowego i małych zakładów produkcyjnych". W sprawie ma zatem zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., tym bardziej, że budując dom obok działki wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, należy liczyć się z wynikającymi z tego faktu niedogodnościami.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało je za niezasadne i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy zakładu produkcyjnego, a na terenie obszaru analizowanego nie występuje taka zabudowa. Wprawdzie na przyległym terenie znajduje się zabudowa usługowa taka jak: sklep spożywczy, kawiarnia, zakład pogrzebowy, jednakże funkcja tej zabudowy nie przystaje do zabudowy produkcyjnej prowadzonej przez skarżącego. Zakład kamieniarski natomiast został zlikwidowany.

Następnie stwierdził, iż poprzednio obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały na tym terenie funkcji produkcyjnej. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia miejscowego planu, powołane przez organ I instancji z których wynika, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem nie był przeznaczony na cele produkcyjne w planie, który utracił moc, a więc nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. znoszący zasadę dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy ustalił, że prawomocnie oddalono skargę A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postępowanie to nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na podjęte rozstrzygnięcie nie mają też żadnego wpływu okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł A. S., zarzucając błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie stanowi kontynuacji funkcji, podczas gdy od 1 stycznia 1992 r. Urząd Miasta T. wydawał w odniesieniu do innych przedsiębiorców zezwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej na tym terenie, a w konsekwencji przez ponad 13 lat na wskazanym terenie wykonywano działalność o charakterze produkcyjnym, co nie wywoływało sprzeciwu organów administracji. Ponadto zarzucił obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji (uniemożliwiającą kontrolę instancyjną sądu administracyjnego). Podniósł także zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, jak również naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i dowolne ustalenie, że poziom hałasu związany z produkcją pierogów w zakładzie skarżącego przekracza normy dopuszczalne na obszarze mieszkalnym. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niewyjaśnienie czy kawiarnia znajdująca się na analizowanym obszarze prowadzi działalność produkcyjną bądź inną zbliżoną do działalność gospodarczą do działalności skarżącego (np. przygotowywanie posiłków), a także na pominięciu okoliczności, że na obszarze objętym wnioskiem prowadzona była przez kilkanaście lat działalność produkcyjna w postaci zakładu kamieniarskiego, jak również na pominięciu dowodu z raportu Przeglądu Ekologicznego oraz pisma Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] kwietnia 2006r., z których wynika, że uciążliwość zakładu nie przekracza granicy działki na której jest zlokalizowany, a planowana inwestycja ma ten wpływ jeszcze ograniczyć. Zarzucono także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że prowadzona już na działce nr [...] działalność – produkcja garmażeryjna – została wprowadzona nielegalnie, w trybie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z prawem prowadzono wcześniej działalność handlową. Na obecnym etapie postępowań, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego stan samowoli nie został usunięty, A. S. nie uzyskał możliwości legalizacji działalności produkcyjnej. Wynika to wprost z powołanych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 362/11 w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, w którym prowadzona jest działalność (produkcja pierogów i wyrobów garmażeryjnych), a także z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II SA/Łd 255/08 w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2013r., sygn. akt II OSK. 1983/11, oddalił skargę kasacyjną A. S. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 362/11. Do dnia wyrokowania A. S. nadal dysponował jedynie negatywnymi decyzjami w sprawie legalizacji samowoli w zakresie użytkowania.

W ocenie Sądu I. instancji taki stan rzeczy – prowadzenie działalności produkcyjnej w warunkach samowoli budowlanej - uniemożliwia realizowanie na tej samej nieruchomości nowych inwestycji, w tym zwłaszcza rozbudowy nielegalnie funkcjonującego zakładu. Organ administracji publicznej, oceniając możliwość kolejnych działań inwestycyjnych bierze bowiem pod uwagę stan istniejącej zabudowy zgodny z prawem, tym samym i działalność gospodarczą prowadzoną legalnie, tj. na podstawie ostatecznych decyzji wymaganych prawem. Trafnie zatem organy uznały, że dopóki zabudowa taka nie zostanie zalegalizowana zgodnie z zasadami przewidzianymi w prawie budowlanym, nie jest możliwe rozważanie jej rozbudowy. Już ta tylko okoliczność czyni skargę niezasadną.

Zdaniem Sądu trafnie też organy zbadały, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Podał, że wniosek wprawdzie dotyczy pomieszczeń socjalnych i mających służyć celom usługowym, ale bezsprzecznie służących do obsługi istniejącego zakładu produkcyjnego a także urządzeń do magazynowania efektów tej produkcji. W tej sytuacji słusznie organy odwoływały się do funkcjonalnego związku zmierzenia inwestycyjnego z prowadzoną już działalnością gospodarczą. Funkcja socjalno - magazynowa stanowi bowiem jedynie uzupełnienie funkcji produkcyjnej, planowane obiekty nie miałyby racji bytu jako samodzielne jednostki. Zasadne jest więc stanowisko, że nie można abstrahować od celów, jakim ma służyć planowana rozbudowa. Uznanie zaś, że planowana inwestycja związana jest z zakładem produkcyjnym spowodowało zbadanie przez organy, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ nie bada, czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust.1 pkt 1 ), jeżeli jest to inwestycja produkcyjna, zlokalizowana na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Jak wynika z wypisu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] obowiązującym do 31 grudnia 2003r., przedmiotowa działka znajdowała się w jednostce urbanistycznej C4 MN - tereny budownictwa jednorodzinnego niskiego, osiedla [...]. Zgodnie z aneksem do planu ogólnego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w T. z dnia [...] stycznia 1992r. w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, funkcja MN oznaczała tereny zwartego i skupionego budownictwa mieszkaniowego o różnej intensywności zabudowy i tereny skoncentrowanej lub wolnostojącej zabudowy usługowej. Na terenach tych możliwa była realizacja małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic danej lokalizacji, ale tylko na terenach niezabudowanych. Plan wymagał zatem spełnienia łącznego obydwu przesłanek dla usankcjonowania działalności produkcyjnej – mogła to być jedynie działalność nie wykraczająca uciążliwością poza teren inwestycji i co istotniejsze, mogła zostać zrealizowana na terenie dotychczas (w dacie uchwalenia planu) niezabudowanym. Skoro działka nr [...] została zabudowana w 1970 r., nie sposób uznać, że cytowany zapis planu dotyczy także spornej nieruchomości.

Za trafny – Sąd I. instancji - uznał zarzut A. S. o zupełnie dowolnym, nie popartym żadnymi dowodami ustaleniu organu, iż uciążliwością zakład produkcyjny wykracza poza teren nieruchomości. Podkreślił jednak, że trafność tego zarzutu pozostaje jednak bez wpływu na wynik postępowania, z innych przyczyn, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać uwzględniony.

Podał, że konsekwencją ustalenia, że brak przesłanek do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. było zbadanie, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki ogólne, zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy tym organ nie kwestionował spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust.1 pkt 2 - 5.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe (przy spełnieniu pozostałych przesłanek jak wyżej), jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika wprost z brzmienia cytowanego przepisu, wniosek o jej spełnieniu winien zostać poprzedzony ustaleniami co do zabudowy działek sąsiednich. Tym samym dla zachowania tej zasady nie bada się zabudowy istniejącej na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Dla kontynuacji funkcji niezbędne jest ustalenie, że planowana zabudowa nie pozostaje w sprzeczności z funkcją dominującą na danym terenie. Trafnie jednak organy podkreśliły, że funkcja produkcyjna nie stanowi kontynuacji ani dla funkcji mieszkaniowej, ani dla funkcji usług towarzyszących, istniejącej w obszarze badanym zgodnie z wydanymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Sądowi I. instancji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na skutek błędnego uznania, że realizacja inwestycji nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy od 1 stycznia 1992 r. Urząd Miasta T. wydawał w odniesieniu do innych przedsiębiorców zezwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej na tym terenie, a w konsekwencji przez ponad 13 lat na wskazanym terenie wykonywano działalność o charakterze produkcyjnym, co nie wywoływało sprzeciwu organów administracji, a zmiana sytuacji prawnej A. S. jest skutkiem przewlekłego i nieprawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem gdyby postępowanie zakończyło się w należytym terminie spełnione byłby warunki zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż działalność o charakterze produkcyjnym na analizowanym obszarze była wykonywana w postaci zakładu kamieniarskiego aż do czerwca 2011 r.;

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie przez WSA w Łodzi, że badanie przesłanek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje nie w oparciu o zapis w ewidencji działalności gospodarczej, a wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną wskazującą na funkcję danej nieruchomości, podczas gdy naruszony przepis nie pozwala na takie ograniczenie, gdyż nie wskazuje źródeł w oparciu o które należy czynić powyższe ustalenia, co wskazuje na zasadność badania funkcjonalnego wykorzystania nieruchomości,

- art. 61 ust.2 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na skutek błędnego uznania, że rozbudowa pomieszczeń socjalnych i chłodniczych ma służyć do obsługi istniejącego zakładu produkcyjnego, zatem stanowi uzupełnienie funkcji produkcyjnej, podczas gdy w rzeczywistości rozbudowa nie dotyczy zwiększenia obszaru działalności produkcyjnej uznanej autorytatywnie przez organ I instancji za samowolę budowlaną, lecz przestrzeni działalność handlowej dozwolonej w przedmiotowym obiekcie, a która również wymaga pomieszczenia socjalnego oraz chłodni w celu prawidłowego funkcjonowania,

- art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie przez WSA w Łodzi, że wyrokiem WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 362/11 przesądzono, iż funkcję produkcyjną wprowadzono do budynku w trybie samowoli, podczas gdy w rzeczywistości postępowanie zakończone orzeczeniem NSA z dnia sygn. akt II OSK 1983/11 (w którym utrzymano w mocy wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 362/11) nie zakończyło sie wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie utrzymaniem w mocy decyzji organu II instancji uchylającej decyzje organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, zatem postępowanie to nie zostało merytorycznie ukończone, a sentencja ww. orzeczenia nie dotyczy rozstrzygnięcia kwestii samowoli budowlanej, więc nie przysługuje jej przymiot prawomocnego rozstrzygnięcia, natomiast zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 225/08 stwierdzenie, że funkcję produkcyjną wprowadzono do obiektu w trybie samowoli, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. stanowi jedynie wskazanie co do dalszego postępowania wiążące w danej sprawie, a sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej jest w stosunku do ww. postępowania sprawą odrębną, dlatego stwierdzenie to nie ma mocy wiążącej w niniejszym postępowaniu; co miało wpływ na wynik sprawy ponieważ autorytatywne przyjęcie przez WSA w Łodzi, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym doszło do zaistnienia samowolnej zmiany sposobu wykorzystania obiektu budowlanego skutkowało uniemożliwieniem rozbudowy na przedmiotowej nieruchomości istniejącej inwestycji;

- obrazę art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie skarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji:

a) art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego pomimo całkowicie apriorycznego uznania przez organ I i II instancji, że poziom hałasu związany z produkcją pierogów w zakładzie skarżącego przekracza normy dopuszczalne na obszarze mieszkalnym, podczas gdy organy te nie posiadają uprawnień i wiedzy specjalistycznej do formułowania takich wniosków, a zatem powinny zwrócić się do odpowiednich biegłych celem wydania opinii na tę okoliczność,

b) art. 7 i art. 8 k.p.a. wyrażające zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej polegających na tym, że organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby budziły zaufanie uczestników do władzy publicznej, podczas gdy organ administracji w analogicznych sytuacjach postępuje zgoła odmiennie, gdyż w zaskarżonej decyzji odmawia skarżącemu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze produkcyjnym, podczas gdy od 1 stycznia 1992 r. Urząd Miasta T. wydawał innym podmiotom zezwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej na terenie objętym wnioskiem,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzów skargi, zaniechaniu zbadania przez organy administracji obu instancji czy kawiarnia znajdująca się na analizowanym obszarze prowadzi działalność produkcyjną bądź inną zbliżoną do działalność gospodarczą do działalności skarżącego, pominięciu okoliczności, że na obszarze objętym wnioskiem prowadzona była przez kilkanaście lat działalność produkcyjna jak również poprzez pominięcie dowodu z raportu Przeglądu Ekologicznego oraz pisma Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 oraz 170 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym wyroku bezzasadnie przyjęto, iż zostało już prawomocnie przesądzone, że funkcję produkcyjną wprowadzono do budynku w trybie samowoli.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. (obowiązującą w dniu wydania zaskarżonego wyroku) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia posiada moc wiążącą. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1829/09 nie jest naruszeniem art. 153 p.p.s.a. uznanie przez sąd administracyjny, że wiążące są dla niego ustalenia (ocena) zawarte w prawomocnym orzeczeniu wydanym w innej sprawie sądowoadministracyjnej.

Z kolei moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów skutkuje tym, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym się ona pojawia, nie może być już ponownie badana (por. A. Kabat i B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Lex a Wolters Kluwer Business, Warszawa 2009, s. 402, 452 i 453).

Podkreślenia wymaga, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I. instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na działce nr [...] działalność – produkcja garmażeryjna – została wprowadzona nielegalnie, w trybie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Stan samowoli budowlanej nie został usunięty. Powyższe wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 362/11 w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, w którym prowadzona jest działalność (produkcja pierogów i wyrobów garmażeryjnych), a także z wyroku z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 255/08 w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1983/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 362/11. Sąd I. instancji nie mógł zatem, rozpoznając niniejszą sprawę, nie wziąć pod uwagę powyższych okoliczności.

Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z orzecznictwem tj. m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1587/08 organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Obrona przed samowolą budowlaną stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Zatem w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, brak było możliwości dokonywania oceny prawnej czy funkcja produkcyjna została wprowadzona w trybie samowoli.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy co prawda wskazać, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednak w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie uznał, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I. instancji nie uchylił zaskarżonych do sądu decyzji pomimo stwierdzenia, iż organy – nie powołując się na jakiekolwiek dowody - uznały, że przedmiotowy zakład produkcyjny uciążliwością wykracza poza teren nieruchomości. Powyższa okoliczność nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione inne wymogi do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak również, iż dla przedmiotowej sprawy szczególne znaczenie ma okoliczność, iż prowadzenie działalności produkcyjnej w warunkach samowoli budowlanej uniemożliwia realizowanie na tej samej nieruchomości nowych inwestycji.

Za niezasadne należy uznać także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Taką charakterystykę zawiera decyzja organu I instancji prawidłowo utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Ze znajdującej się w aktach sprawy administracyjnych analizy bezspornie wynika, że na terenie obszaru analizowanego funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa. W obszarze tym znajduje się także zabudowa usługowa tj. sklep spożywczy, kawiarnia oraz zakład pogrzebowy. Planowana inwestycja polega natomiast na rozbudowie zakładu produkcyjnego o pomieszczenia socjalne oraz magazyny chłodnicze tj. pomieszczenia służące do obsługi zakładu produkcyjnego. Jak słusznie zauważył to Sąd I. instancji funkcja socjalno-magazynowa stanowi jedynie uzupełnienie funkcji produkcyjnej. Planowanych pomieszczeń nie można zatem uznać jako odrębnego obiektu. Planowane obiekty nie miałyby bowiem racji bytu jako samodzielne jednostki. Okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy zakładu produkcyjnego wynika także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wskazano, że "odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w istocie doprowadzi do likwidacji miejsc pracy w przedsiębiorstwie skarżącego, a może także doprowadzić do upadku samego przedsiębiorstwa skarżącego. W dobie kryzysu gospodarczego prowadzenie działalności gospodarczej w postaci zakładu produkcyjnego własne wyroby w postaci pierogów jest utrudnione (...)". Zatem sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że inwestycja ma ścisły związek z zakładem produkcyjnym.

W analizowanym obszarze nie występuje żaden budynek produkcyjny. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż na analizowanym obszarze w latach 2005 – 2011 wykonywana była działalność o charakterze produkcyjnym tj. zakład kamieniarski. Organ wydając bowiem decyzję w zakresie warunków zabudowy odnosi się jedynie do aktualnej, na dzień wydania decyzji, zabudowy obszaru analizowanego.

Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09 iż, "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej". Taka sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie i z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy za niezasadny.

Także zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. należy uznać za niezasadny. Zgodnie z jego treścią przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu uznać należy, że prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd I. instancji w pierwszej kolejności odniósł się czy w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Jak już powyżej wskazano, planowana inwestycja polega na rozbudowie zakładu produkcyjnego. Zatem odniesienie się do ww. przepisu było jak najbardziej uzasadnione. Dopiero po zbadaniu, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Sąd mógł przejść do zbadania, czy w sprawie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.