Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1917/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 133/16 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 133/16, po rozpoznaniu skargi S. L. (skarżący), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (organ odwoławczy) z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stanu prawnego i przeniesienia prawa własności działki, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta B. (organ I instancji) odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha, obr. [...] m. B. .

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zmiany stanu prawnego działki nr [...]o pow. [...] m2 ha położonej w B. przy ul. N. i ul. [...]i przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz. W chwili obecnej powyższa nieruchomość to działka nr [...]o powierzchni [...]m2 obrębu [...] m. B. . Dalej organ I instancji stwierdził, że w sprawie o przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości zapadło już rozstrzygnięcie na wniosek złożony przez skarżącego w [...] r. Wydane wówczas przez organ I instancji postanowienie z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13 oddalił skargę skarżącego na postanowienie organu odwoławczego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2773/13 oddalił skargę kasacyjną skarżącego. W dniu [...] r. skarżący wystąpił ponownie z wnioskiem o przeniesienie na jego rzecz prawa własności rzeczonej działki. Postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, a postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Od daty wydania postanowienia z dnia [...]r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia własności nieruchomości nie uległ zmianie stan prawny i w dalszym ciągu sprawy dotyczące przeniesienia własności nieruchomości regulowane są przepisami prawa cywilnego.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...]r. nr [...]skarżący stwierdził, że sprawa przeniesienia własności działki jest sprawą administracyjną, a nie cywilnoprawną, jak twierdzi organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. nr [...].

Motywując wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że postanowieniem z dnia [...]r. organ ten już raz odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, ponieważ sprawa zmiany stanu prawnego działki i przeniesienia jej własności, nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, czego domagał się zainteresowany. Także organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...]r., stojąc na stanowisku, że spod przepisów k.p.a. wyłączone zostały wydawane przez organy administracji publicznej wszelkie akty prawne o charakterze ogólnym, jak również sprawy indywidualne rozpatrywane i rozstrzygane w innej formie niż decyzja administracyjna. Przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym sprawą, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Wniesioną przez skarżącego skargę na postanowienie organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił. Oddalona została również przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna skarżącego od wyroku pierwszej instancji.

Zanim zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2015 r., postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, a postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...]r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z [...]r. Wniesiona przez skarżącego skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 539/15. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołując regulację art. 61a § 1 k.p.a., podzielił stanowisko organu I instancji, że "inną uzasadnioną przyczyną" uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, a od dnia wydania poprzedniego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia własności nieruchomości na rzecz zainteresowanego nie zmienił się stan prawny dotyczący trybu przenoszenia własności nieruchomości z cywilnego na administracyjny. W dalszym ciągu sprawa przeniesienia własności nieruchomości nie może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, dlatego należało po raz kolejny odmówić wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego w realiach tej sprawy nie występuje żadna z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a., zachodzi zaś potrzeba wszczęcia nowego postępowania administracyjnego wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które spowodowały, że dotychczasowe oceny prawne zawarte w wyrokach sądów administracyjnych utraciły swoją moc wiążącą. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 19, art. 20, art. 132, art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że istotą jego żądania jest ustalenie stanu prawnego i przeniesienie prawa własności działki. Oświadczył, że intencją jego wniosku złożonego w organach administracji było ustalenie prawa własności działki nr [...], obręb [...] miasta B. , o powierzchni [...]m2. Obecnie nie jest właścicielem tej działki, gdyż jej właścicielem jest Gmina Miasto B. . Skarżący przypuszcza, że w księdze wieczystej jako właściciel wpisana jest Gmina Miasto B. .

Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolując legalność postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności działki nr [...]o powierzchni [...] ha, obrębu [...] miasta B. stwierdził, iż odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozumieniu art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., stanowiącego postawę prawną zaskarżonego postanowienia, jeśli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że przywołana norma prawna wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku (podania) przez osobę niebędącą stroną. Drugą natomiast jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te niewątpliwie nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, nie mniej jednak w piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym bądź też w sytuacji, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny. W postanowieniu wydanym w trybie 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 - Lex nr 1497293, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 977/15 - Lex nr 1940753, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - Lex nr 1510890, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 - Lex nr 1485980, Olsztynie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/OI 880/15 - Lex nr 1930122, Łodzi z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt IlI SA/Łd 845/15 - Lex nr 1930861).

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy niniejszej oraz oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem wynika, że skarżący po raz kolejny zwrócił się do organu administracyjnego z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości nr [...]o powierzchni [...] m2, położonej w B. przy ul. N. i ul. [...], stanowiącej obecnie działkę nr ewid. [...] o powierzchni [...]m2 obrębu [...] miasta B. , poprzez przeniesienie prawa własności rzeczonej nieruchomości z Gminy Miasto B. na jego rzecz w drodze decyzji administracyjnej. W świetle akt sprawy przedmiotowa nieruchomość mocą postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] r. przeszła na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i w dacie orzekania nadal stanowiła własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji organy administracyjne obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego argumentując, że jakiekolwiek zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, w tym przede wszystkim przeniesienia jej własności na rzecz skarżącego są prawnie dopuszczalne wyłącznie w trybie unormowanym przepisami ustawy Kodeks cywilny i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Także wszelkie spory na tym tle wynikłe należą do właściwości sądów powszechnych, a nie do właściwości sądów administracyjnych. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego organ słusznie wywiódł, iż stosownie do art. 61a k.p.a., z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Co więcej, z posiadanych przez Sąd I instancji wiadomości z urzędu wynikało, że prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego rzeczonej działki. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2773/13 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku, powtarzając za Sądem I instancji, że zmiana stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w zakresie przeniesienia jej własności na skarżącego jest możliwa do zrealizowania w ramach umowy cywilnoprawnej. Ponadto Sąd I instancji wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 539/15 oddalił skargę skarżącego na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...]r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny i prawny sprawy niniejszej nie uległ zmianie i jest tożsamy z ustalonym dla potrzeb postanowienia organu I instancji z dnia [...]r. W rezultacie także – wbrew stanowisku skarżącego - oceny prawne przestawione we wspomnianych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych nie utraciły swojej aktualności.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy prawa administracyjnego nie zawierają normy prawnej, umożliwiającej przeniesienie prawa własności rzeczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa bądź też Gminy Miasto B. – jeśli faktycznie jest ona jej właścicielem, na rzecz skarżącego w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter jednostronnej czynności z zakresu prawa administracyjnego. Tego rodzaju unormowanie znajduje się w przepisach prawa cywilnego i dla swej skuteczności wymaga zawarcia umowy w drodze aktu notarialnego. Sąd I instancji podkreślił, że dysponentem nieruchomości jest jej właściciel i to wyłącznie od jego woli zależy, czy przeniesie własność nieruchomości na skarżącego.

Skoro zatem organy administracyjne obu instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa, Sąd I instancji stwierdził, że zobligowany był oddalić skargę. W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd I instancji jako zupełnie niezasadne ocenił zarzuty skargi o naruszeniu art. 19, art. 20, art. 132, art. 144 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w B. , złożonego wniosku o ustalenie nieważności postanowienia z dnia [...]. Sygn. akt Ns 208/69 oraz zasądzenia od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Na podstawie tej ustawy Wojewoda P. decyzją z dnia [...] roku znak: [...] zmienił stan prawny przedmiotowej działki. Z dotychczasowej własności Skarbu Państwa, stała się własnością Gminy Miasto B. jako jednostki samorządu terytorialnego, podlegającej przepisom prawa administracyjnego tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami a nie przepisom prawa cywilnego tj. Kodeksu cywilnego, jak to ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku. Od 2015 roku jest to nowe postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 153 p.p.s.a. według wskazań zawartych w komentarzu Jana Pawła Tarno, Wydanie 4 Lexis Nexis Warszawa 2010 i zawartego w tym komentarzu orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, nastąpiła bowiem, obok wskazanej już wyżej zmiany ustawy, zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które skarżący szczegółowo wykazał we wniosku z dnia [...]r. do organu I instancji oraz w skardze jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji, zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku. Jego zdaniem taką istotną okolicznością faktyczną w tej sprawie jest nieważność postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...]r. sygn. akt Ns 208/69 stwierdzającego zasiedzenie przedmiotowej działki przez Skarb Państwa, na którym Gmina Miasto B. opiera swoje prawo własności do tej działki. Tej istotnej okoliczności, mimo trzykrotnie wydanych wyroków od roku [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wyjaśnił. Nie wyjaśnił również tej okoliczności ani organ I instancji, ani organ II instancji, mimo obowiązku wynikającego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego skarżący w dniu 16 maja 2016 r. złożył w Sądzie Rejonowym w B. wniosek o ustalenie, że postanowienie z dnia [...]r. jest nieważne z mocy prawa.

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchylenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 61a § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ( strona 4 i 5) powołany jest art 61a § 1 k.p.a., który nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż nie jest to sprawa cywilnoprawna, lecz administracyjnoprawna, związana z budową ulicy N. , co skarżący wskazuje w załączonym wniosku z dnia [...] r. znajdującym się w aktach tej sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, które odmówiły skarżącemu wszczęcia nowego postępowania administracyjnego powołując się na wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci "innych uzasadnionych przyczyn" przewidzianej w art 61a § 1 k.p.a., mimo że taka przesłanka nie ma w ogóle miejsca. Tą przesłanką ma być cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny charakter sprawy. Wszystko to zdaniem skarżącego potwierdza, że ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku utraciła swoją moc wiążącą. Potwierdza to treść komentarza do art. 153 p.p.s.a. wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji organ rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego.

W toku postępowania kasacyjnego skarżący kasacyjnie w kolejnych pismach procesowych uzupełniał lub rozwijał argumentację przytoczoną w skardze kasacyjnej, a także wskazywał na nowe okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem skarżącego – sposobu wykładni lub zastosowania prawa. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że zarzucane naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności ocenie poddano zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie "art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.".

Z treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia można wywnioskować, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w wadliwej ocenie wykładni i zastosowania przez skarżone organy przepisu art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego sprawa zainicjowana wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie "zmiany stanu prawnego działki nr [...]o pow. [...] m kw. położonej w B. " i "przeniesienia prawa własności tej działki na jego rzecz" ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny, a zatem nie istniały podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na "inne uzasadnione przyczyny".

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nie tylko oczywiście wadliwe w warstwie merytorycznej, lecz stanowi ponadto niedopuszczalną próbę naruszenia wynikającej z art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. zasady związania prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych oraz wyrażonymi w nich ocenami prawnymi.

Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie "zmiany stanu prawnego działki nr [...]o pow. [...] m kw. położonej w B. " i "przeniesienia prawa własności tej działki" złożony w dniu [...] r. odpowiada w swej treści i istocie wnioskowi z dnia [...] r., który został załatwiony postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania oraz postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującym w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe postanowienia zostały uznane za zgodne z prawem przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 września 2013 r. oddalającym skargę (sygn. akt II SA/Łd 620/13) oraz przez NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2015 r. oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA (sygn. akt I OSK 2773/13). W powyższych orzeczeniach wyrażono wiążącą prawnie i ostateczną ocenę prawną, że zmiana stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania "przez przeniesienia jej własności na skarżącego" jest możliwa do zrealizowania jedynie w ramach umowy cywilnoprawnej. Wobec braku drogi administracyjnej w tym zakresie żądanie skarżącego nie mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powyższa ocena prawna – wbrew twierdzeniu skarżącego – zachowała aktualność. Nie zaszły bowiem takie zmiany w stanie prawnym "sprawy", które uzasadniałyby ustanie związania powyższą oceną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Zmianą tego rodzaju nie jest podnoszony w skardze fakt przejścia prawa własności powyższej działki ze Skarbu Państwa na Miasto B. . Należy kategorycznie stwierdzić, że przejście prawa własności na gminę nie zmienia istoty wyrażonej w przedmiotowej sprawie przez sądy administracyjne oceny, że droga administracyjna – w zakresie realizacji podniesionego przez skarżącego żądania "przeniesienia prawa własności nieruchomości" należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – jest wyłączona.

W drugiej kolejności stwierdzono, że również zarzut naruszenia prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie "art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak już stwierdzono powyżej, okoliczność wydania przez właściwego wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę mienia państwowego nie stanowi okoliczności, która mogłaby zdezaktualizować oceny prawne wyrażone w cytowanych wyrokach z dnia 20 września 2013 r. i z dnia 7 sierpnia 2015 r. Oceny te znajdują bowiem zastosowanie zarówno do nieruchomości stanowiących mienie Skarbu Państwa, jak i mienie jednostek samorządu terytorialnego. Należy ponadto zauważyć, że ustanie związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego może mieć miejsce jedynie w razie zmiany stanu prawnego, która nastąpiła już po wydaniu prawomocnego wyroku. Tymczasem – jak twierdzi skarżący – decyzja uwłaszczeniowa została wydana przez Wojewodę P. w dniu [...] roku. Zmiany stanu prawnego nie zmienił również fakt wystąpienia przez skarżącego "o ustalenie, że postanowienie Sądu Powiatowego w B. z dnia [...]r. jest nieważne z mocy prawa".

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.