Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1201/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1201/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem sprzeciwu P.J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] czerwca 2021 r. nr [...] dotycząca nakazu wstrzymania robót budowlanych.

Jak wynikaj z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - nakazał P.J. jako właścicielowi budynku garażowego o wymiarach 5,15 x 5,75 x 5,50 m (szer. x dł. x wys.), posadowionego na działkach nr 176 i 192 w miejscowości [...] gm. [...], wykonać w terminie do 30 listopada 2019 r. roboty budowlane w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. zamontować rynnę i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe oraz topniejący śnieg z północno - zachodniej połaci dachu budynku na własny nieutwardzony teren posesji położonej w miejscowości [...].

W uzasadnieniu podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2018 r. ustalono, że wzdłuż północno -zachodniej granicy posesji położonej w miejscowości [...], zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 5,15 m x 5,75 m x 5,50 m. Obiekt składa się z trzech własnych ścian murowanych, czwartą ścianą (północno - wschodnią) jest ściana budynku przylegającego do obory. W ścianie północno-wschodniej znajduje się okno o wym. 1,70 x 1,60 m (szer. x wys.), a w południowo - zachodniej drzwi dwuskrzydłowe konstrukcji metalowej o wymiarach 2,80 x 3,06 m (szer. x wys.). Obiekt posiada dach o konstrukcji drewnianej, dwuspadowy ze spadkami połaci w kierunkach północno -zachodnim i południowo - wschodnim, przekryty blachą trapezowaną. Wody opadowe z połaci południowo-wschodniej dachu odprowadzone są za pomocą rynny, w połaci północno - zachodniej brak jest urządzeń odprowadzających wody opadowe. Wewnątrz wydzielone jest jedno pomieszczenie, ściany otynkowane, posadzka betonowa, strop drewniany, do którego od dołu przykręcono płyty drewnopochodne. Obiekt posiada wewnętrzną instalację elektryczną policznikową.

Organ wyjaśnił, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy (wyjaśnienia właściciela nieruchomości, zeznania świadka oraz zdjęcia przedłożone przez P.L.) ustalono, że w miejscu gdzie zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania istniał obiekt o ścianach konstrukcji drewnianej, dachu dwuspadowym pokrytym eternitem oraz dobudowanym od strony południowo - wschodniej gankiem. Obiekt ten powstał około 1953 r. i należał do E.K. - dziadka P.J. oraz pełnił funkcję kuchenki letniej. W toku postępowania PINB zwrócił się do stosownych organów o ustalenie, czy istnieją dokumenty urzędowe dotyczące legalności przedmiotowej inwestycji. Nie udało się odnaleźć dokumentacji, w której zawartoby informację o udzielonych pozwoleniach dla osób prywatnych, w tym na budowę przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego nie można udowodnić i wykazać, że jest to samowola budowlana.

Organ I instancji uznał, że obiekt w obecnym stanie powstał wskutek remontu i przebudowy ww. obiektu, które wykonane zostały w latach 90-tych XX w., ale po 1996 r. Zakres robót obejmował wzmocnienie ścian fundamentowych, wymianę ścian zewnętrznych (do poziomu stropu) z drewnianych na murowane, w ścianie południowo - zachodniej, w której było okno wykonano drzwi dwuskrzydłowe, a w ścianie południowo - wschodniej, w której były drzwi wykonano okno, wymieniono pokrycie dachu, wykonano tynk zewnętrzny i wewnętrzny, przerobiono wewnętrzną instalację elektryczną, rozebrano ganek przy ścianie południowo - wschodniej. W trakcie wykonywania powyższych prac nie zmieniano konstrukcji dachu. Obiekt będący przedmiotem postępowania ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 29,6 m2. Obecnie przebudowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Należy sprawdzić, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b.) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b.), m.in. przepisach techniczno - budowlanych.

PINB podał, że w czasie wykonywania robót budowalnych obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego § 319, dachy i tarasy powinny mieć szczelne pokrycia lub izolacje oraz spadki, umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych. Zgodnie natomiast z § 126 ust. 1, dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości, zgodnie z § 28 ust. 2, w przypadku budynków niskich lub budynków dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

W połaci północno - zachodniej dachu brak jest urządzeń odprowadzających wody opadowe. Zatem roboty budowlane wykonane przy obiekcie zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno - budowlanych z 14 grudnia 1994 r. W celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy zamontować rynnę i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe oraz topniejący śnieg z połaci północno - zachodniej budynku i skierować je na nieutwardzony teren posesji położonej w [...].

W odwołaniu od tej decyzji P.L. podniósł, że przylegający do stajni budynek co prawda istniał, ale był znacznie mniejszy od obecnego, a P.J. dokonał rozbudowy i zwiększenia budynku. Fundament został powiększony, o czym świadczą przedłożone zdjęcia i przeprowadzone na miejscu oględziny.

P.J. w odwołaniu zarzucił natomiast naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że P.L. oraz A.L. posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zwrócił uwagę, iż niedostateczne są ustalenia organu w zakresie zachodniej granicy nieruchomości na której znajduje się budynek gospodarczy, a także przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością nr 176 będącej własnością Gminy [...] i nr 192 będącej jego własnością, która jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ nie ustalił prawidłowo granic prawa własności tych nieruchomości i w konsekwencji bezpodstawnie przyjął, że budynek gospodarczy jest posadowiony na obu działkach gruntu. Ponadto nie wzięto pod uwagę tego, że osoby na których wniosek zainicjowano niniejsze postępowanie nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr 176. Błędne jest zatem ustalenie organu, że osoby te są współwłaścicielami posesji przy granicy której zlokalizowany jest ww. budynek. Ww. osoby są współwłaścicielami nieruchomości nr 173, która od wschodniej strony graniczy z nieruchomością nr 176, zatem nieruchomość której współwłaścicielami są P.L. oraz A.L. nie graniczy z nieruchomością skarżącego, bowiem obie te nieruchomości oddziela nieruchomość nr 176 należąca do Gminy [...] i stanowiąca drogę. Nie jest zatem zgodne z rzeczywistym stanem stwierdzenie, że budynek gospodarczy jest zlokalizowany przy granicy posesji której współwłaścicielami są P. oraz A.L., przeciwnie - jest on zlokalizowany przy granicy posesji, której właścicielem jest Gmina [...]. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał za strony przedmiotowego postępowania także inne osoby, tj. M.B., A.L. oraz J.L. skoro żadnej z tych osób nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości nr 176. Poza tym, organ nie wyjaśnił, dlaczego nie wezwał do udziału w sprawie Gminy [...], skoro to ten podmiot jest właścicielem nieruchomości nr 176. Zarzucił błędne ustalenie (na podstawie oświadczenia P.L. oraz jednego ze zdjęć, wykonanego zgodnie z jego oświadczeniem w 1996 r.), że w 1996 r. wykonane zostały określone prace w zakresie remontu oraz przebudowy budynku gospodarczego. Ustaleń tych nie da się pogodzić z doświadczeniem życiowym oraz zasadami logicznego rozumowania. Zdaniem skarżącego, przyjęcie że niektóre prace w zakresie przebudowy budynku gospodarczego miały miejsce po 1996 r. stoi w sprzeczności z zeznaniami skarżącego oraz świadka, z których wynika, że przebudowa budynku kuchenki letniej do obecnego budynku gospodarczego miała miejsce na początku lat 90 XX wieku. Ponadto z budynkiem gospodarczym graniczy budynek obory, tj. budynek który przylega bezpośrednio jedną ze ścian do budynku gospodarczego, a decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] umorzono w całości postępowanie w sprawie legalności budowy budynku obory wobec niemożliwości ustalenia, że budynek obory wzniesiono bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istnieją zasadnicze podobieństwa co do budowy obu budynków, w szczególności czasu ich powstania, które uzasadniają tezę, że także w odniesieniu do budynku gospodarczego nie jest możliwe stwierdzenie, że został on wzniesiony z naruszeniem właściwych przepisów prawa budowlanego. Zatem w analogicznym stanie rzeczy powinny zapaść analogiczne orzeczenia administracyjne. Art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. nie może stanowić samoistnej podstawy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji, skoro uprzednio właściwy organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 u.P.b. Podobnie samoistnej podstawy do wydania decyzji w sprawie legalności budowy nie stanowią warunki techniczne z 14 grudnia 1994 r. oraz z 12 kwietnia 2002 r.

Po rozpatrzeniu odwołań WINB decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po wniesieniu przez P.J. sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1275/19 uchylił decyzję WINB z [...] października 2019 r., nie podzielając stanowiska organu odwoławczego, że brak wystarczających ustaleń w kwestii daty i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych J.L. i M.B. uznanych przez organ I instancji za strony postępowania, stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Organ odwoławczy nie wykazał, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Sąd wskazał na konieczność zwrócenia się do Starosty Powiatu [...] i Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w celu pozyskania informacji, które pozwoliłyby na weryfikację ustaleń organu I instancji.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego o naruszeniu art. 28 k.p.a. związanego z nieustaleniem następców prawnych zmarłych stron postępowania. Podał, że w sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że w świetle informacji uzyskanych z ewidencji gruntów i budynków, zmarli J.L. oraz M.B. figurują w ewidencji gruntów i budynków jako władający samoistnie nieruchomością oznaczoną jako działka nr 176. Organ odwoławczy nie zwrócił się o uzyskanie informacji, kiedy i na jakiej podstawie M.B., P.J., J.L. i P.L. zostali wpisani w ewidencji gruntów i budynków jako władający samoistnie działką nr 176, ani też nie zweryfikował, czy stan ten nie uległ zmianie do wydania decyzji. Sąd wskazał, że stronami postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego nie mogą być posiadacze samoistni lub zależni nieruchomości. P.L. przysługuje status strony postępowania, gdyż jest współwłaścicielem działki nr 173, a sporny budynek zlokalizowany jest w zbliżeniu do granicy z tą działką. Nie wymaga zatem szerszego wyjaśnienia, że działka nr 173 znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, mając choćby na względzie przepisy techniczno - budowlane normujące odległości przeciwpożarowe między budynkami oraz wpływa na możliwość jej zabudowy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy art. 136 § 1 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie w trybie odwoławczym WINB decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z decyzji WINB wynikało, że organ ten uzyskał od Starosty informację, iż z rejestrów pozwoleń na budowę znajdujących się w Starostwie od 1990 r. i z otrzymanego z Gminy [...] tzw. ruchu budowlanego od 1982 r. do 1990 r. wynika, że P.J. nie uzyskał pozwolenia na budowę spornego budynku garażowego na działce nr 176 i 192. PODGiK pismem z [...] maja 2020 r. poinformował organ odwoławczy, że na mapie ewidencyjnej założonej w 1966 r. nie były ujawnione budynki, zaś budynek gospodarczy posadowiony na działkach nr 176 i 192 został zamierzony i naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową w latach 1969 - 1971. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w 2015 r. założono ewidencję budynków i w/w budynek został ujawniony w części graficznej i opisowej, ale brak jest danych dotyczących pomiaru kontrolnego budynku w istniejącej dokumentacji. Od założenia ewidencji gruntów II etap w 1966 r. w ewidencji ujawniono jako współwłaścicieli działki nr 176 J.L., L.L., E.K. i B.K. W trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1980 r. III faza ewidencji gruntów współwłaściciele zostali wpisani w rejestrze gruntów jako samoistni posiadacze. Zmiany współposiadaczy w kolejnych latach do chwili obecnej na podstawie dokumentów przedstawia dołączony wykaz zmian gruntowych.

Po rozpoznaniu sprzeciwu P.J. od ww. decyzji, WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 13 października 2020 r. II SA/Rz 899/20 uchylił decyzję WINB z [...] lipca 2020 r. wskazując, że organ odwoławczy naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy przedwcześnie wykonał kompetencję do orzekania kasatoryjnego, nie wykazując, że w świetle przyjętej kwalifikacji materialnoprawnej robót budowalnych przeprowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu budowlanego organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu który nie pozwala na uzupełnienie postępowania dowodowego bezpośrednio przez organ II instancji lub za pośrednictwem organu I instancji.

Sąd podał, że jakkolwiek organ odwoławczy co do zasady wykonał prawidłowo wytyczne Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku II SA/Rz 1275/19, to istotnie rozszerzył potencjalny wzorzec oceny materialnoprawnej oraz zakres okoliczności faktycznych sprawy podlegających ustaleniu i ponownej kwalifikacji, co oznacza, że ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku utraciła częściowo swoją aktualność. Jeśli bowiem organ odwoławczy dopiero w kolejnym toku instancji przeprowadza szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy i dopiero wówczas wyznacza pełny zakres istotnych prawnie okoliczności faktycznych oraz formułuje określone wytyczne w zakresie prawa materialnego, to w razie ponownego skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. i wydania nowej decyzji kasatoryjnej Sąd w wyniku wniesienia nowego sprzeciwu na nowo ocenia legalność użycia tego rodzaju kompetencji. Sąd przytoczył ustalenia organów nadzoru budowlanego z których wynika, że sporny budynek powstał w latach 1969-1971, natomiast - jak można przyjąć - w latach 1990-2000 nastąpiła jego rozbudowa (doszło do zmiany szerokości - 0,65 m i długości - 0,85 m), a zatem sporne roboty powinny być kwalifikowane jako budowa w art. 3 pkt 6 u.P.b. Zdaniem Sądu należy definitywnie ustalić okres w którym doszło do rozbudowy budynku dla ostatecznego wyboru reżimu materialnoprawnego (ustawa Prawo budowlane z 1974 r. albo ustawa Prawo budowalne z 1994 r.). Nie ma jednak przeszkód prawnych ani faktycznych, aby organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w powyższym zakresie, pozyskując samodzielnie albo za pośrednictwem organu pierwszej instancji odpowiednie materiały geodezyjno - kartograficzne (w tym mapy lub dane opisowe z zasobu ewidencji gruntów i budynków) lub materiały zdjęciowe z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w celu ustalenia okresu zmiany parametrów szerokościowych i długościowych spornego obiektu. Nie jest również wykluczone przesłuchanie dodatkowych świadków, także w celu weryfikacji już złożonych zeznań, na okoliczność daty wykonania robót polegających na rozbudowie budynku.

Jeżeli chodzi o możliwą zmianę reżimu materialnoprawnego oceny spornych robót budowlanych, Sąd wskazał, że w tym zakresie organ odwoławczy powinien mieć na względzie, że ponieważ odwołania zostały wniesione zarówno przez P.J. jak i przez P.L., dlatego w sytuacji spornych interesów stron odwołujących się nie obowiązuje zakaz reformationis in peius z art. 139 k.p.a. W kwestii wadliwego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania Sąd uznał, iż nie stanowi to przeszkody do ich modyfikacji w toku postępowania II instancji. Zgodnie bowiem z ustaleniami organu odwoławczego zachodzi konieczność ograniczenia kręgu stron, a nie jego poszerzenia. Nie ma również przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał ostatecznej kwalifikacji prawnej spornego obiektu budowlanego (budynek gospodarczy czy budynek garażowy) wobec kompletności zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego w tym zakresie, także w kontekście sygnalizowanego znaczenia tej kwalifikacji w świetle możliwego miarodajnego reżimu oceny materialnoprawnej.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań P.J. i P.L. WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu wskazał na uzyskane z PODGiK informacje, że po [...] maja 2020 r. nie były zgłaszane żadne prace geodezyjne dotyczące działek nr 192 i 176. Główny Urząd Geodezji i Kartografii przekazał fotogrametryczne zdjęcia lotnicze w wersji analogowej wykonane w 1998, 2003, 2009, 2012, 2015, 2017, 2019 i 2020 r. Podczas ponownych oględzin przedmiotowego budynku [...] maja 2021 r. ustalono, że jego stan nie uległ zmianie.

Ustalając datę i zakres wykonanych przez P.J. robót przy obiekcie budowlanym organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych w postępowaniu wyjaśniającym przez organ odwoławczy dokumentów (pisma PODGiK z [...] maja 2020 r.) wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony na działkach nr 176 i nr 192 w [...] został zamierzony i naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową w latach 1969-1971, na mapie ewidencyjnej założonej w 1966 r. nie były ujawnione budynki. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w 2015 r. założono ewidencję budynków i budynek ten został ujawniony w części graficznej i opisowej, ale brak jest danych dotyczących pomiaru kontrolnego budynku w istniejącej dokumentacji. Ze szkicu polowego z pomiaru sytuacyjno - wysokościowego wykonanego 19 grudnia 1969 r. jednoznacznie zaś wynika, że przedmiotowy budynek posiadał wymiary 4,50 x 4,90 m (szerokość x długość) oraz od strony działki 192 część o wymiarach 1,80 x 3,30 m. Na przesłanych mapach (zasadniczej i ewidencyjnej) przedmiotowy budynek posiada wymiary i kształt, jak namierzone 19 grudnia 1969 r.

Obecnie przedmiotowy budynek posiada wymiary od strony północno-zachodniej - 5,62 m, od strony południowo-wschodniej - 5,82 m, od strony południowo-zachodniej - 5,15 m i od strony północno-wschodniej - 5,03 m, zaś wysokość 5,50 m. Kształt tego budynku jest nieregularny. Brak jest części od strony działki nr 192 o wymiarach 1,80 x 3,30 m. Z arkusza danych ewidencyjnych budynków wynikało, że był to drewniany budynek składowy w gospodarstwie rolnym. Obecnie przedmiotowy budynek składa się z trzech własnych ścian murowanych, a czwartą ścianą (północno - wschodnią) jest ściana budynku obory przylegającego do przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wymiary budynku uległy zmianie.

Przez roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.P.b. należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast budowa zgodnie z art. 3 pkt 6 u.P.b. to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Według art. 3 pkt 7a u.P.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast przez remont zgodnie z art. 3 pkt 8 u.P.b. należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Brak jest legalnych definicji pojęcia odbudowy, rozbudowy i nadbudowy, jednak przyjmuje się, że rozbudowa to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (m.in. pokój, wiatrołap, itp.), wykusz, taras, zadaszenie wsparte na słupach powodujące przede wszystkim zwiększenie powierzchni zabudowy, ale również powodujące zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura. Nadbudowa to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy; w przypadku budynku o nadbudowie można mówić wówczas, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. Odbudowa to odtworzenie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, w tym samym miejscu z zachowaniem pierwotnej wielkości. Obecnie istniejący budynek jest szerszy o 0,53 m - 0,65 m i dłuższy o 0,72 m - 0,92 m od poprzedniego, ponadto w odróżnieniu od poprzedniego posiada ściany murowane zamiast drewnianych. Zatem wykonane przy tym budynku przez P. J. roboty miały charakter budowy, a nie remontu i przebudowy, jak wadliwie przyjął organ I instancji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 października 2017 r. II SA/Rz 1136/06). To że budynek jest dłuższy potwierdzają także ustalenia organu I instancji dokonane podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2019 r.

Podczas oględzin konstrukcji dachu stwierdzono, że składa się z pięciu par krokwi wspartych na murłatach. Cztery pary krokwi (od strony budynku obory) posiadają podobny przekrój (14 x 14 cm), rozstawione są w podobnej odległości (135 – 146 cm) oraz posiadają podobne łacenie (22 – 24 cm). Z kolei krokwie w piątej parze posiadają inny przekrój 6cm x 12cm, są usytuowane w odległości od sąsiedniej pary o 90cm oraz posiadają łacenie w rozstawie ok. 65 cm. Na zdjęciu nr 6 z tej rozprawy wyraźnie widać, że łacenie pomiędzy czwartą a piątą parą krokwi jest rzadsze niż pomiędzy czterema parami krokwi od strony budynku obory, tzn. istnieje co trzecia łata w porównaniu z pozostałymi polami pomiędzy czterema parami krokwi od strony budynku obory. To, że ostatnia para krokwi ma inny przekrój oraz jest usytuowana w odległości od sąsiedniej pary o 90 cm czyli w innej odległości niż pozostałe jednoznacznie wskazuje, że obecnie istniejący budynek jest większy niż poprzednio, tj. przed robotami wykonanymi przez skarżącego. Dodatkowym przemawiającym za tym argumentem jest ustalenie przez organ I instancji w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 16 kwietnia 2019 r., że na betonowym fundamencie przedmiotowego budynku wystającym ponad poziom terenu na wysokość od 0,45 do 0,20 m, w odległości około 1 m od naroża południowo - zachodniego budynku, widoczny jest uskok o głębokości od 3 do 0 cm i jest to miejsce wskazane przez P.L., w którym wg niego kończył się fundament budynku drewnianego. Fakt, że budynek jest dłuższy i szerszy potwierdzają także fotogrametryczne zdjęcia lotnicze przekazane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii Porównując zdjęcie z 2003 i 2009 r. ustalono, że pomierzona na zdjęciu z 2003 r. długość przedmiotowego budynku razem z przylegającą oborą to 21,5 mm, w tym długość budynku obory to 16,5 mm, a długość przedmiotowego budynku to 5 mm. Na zdjęciu z 2009 r. długość przedmiotowego budynku razem z przylegającą oborą to 23 mm, w tym długość budynku obory to 16,5 mm, a długość przedmiotowego budynku to 6,5 mm. Na zdjęciach z lat późniejszych wymiary pokrywają się z wymiarami z 2009 r. Dokonane pomiary jednoznacznie wskazują, że w 2003 r. istniał mniejszy budynek niż w 2009 r. Biorąc pod uwagę te zdjęcia za wiarygodne uznano zeznania P.L. wskazujące, że roboty przy budynku wykonano pomiędzy 1996 a 2008 r. oraz to, że przedmiotowy obiekt jest większy od tego, który istniał w tym miejscu wcześniej. Przedłożone przez niego zdjęcia wskazują, że roboty przy tym budynku mające charakter budowy zostały wykonane po 18 maja 2003 r. i przed 30 czerwca 2009 r. Budynek ten jak oświadczył P.J. w trakcie rozprawy [...] października 2018 r. pełni funkcję gospodarczo - garażową (oświadczenie to zostało podtrzymane w trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2021 r.)

Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte we wrześniu 2018 r., zastosowanie do niej znajdą przepisy u.P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., od kiedy obowiązują zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) - art. 25 tej ustawy.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy nie jest budynkiem wolnostojącym, gdyż składa się z trzech własnych ścian murowanych, a czwartą ścianą (północno-wschodnią) jest ściana przylegającego budynku obory. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b., budowa przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ wyłączeniu z obowiązku uzyskania na budowę podlegają jedynie wolnostojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, jak również garaże o powierzchni zabudowy do 35 m2. W niniejszym przypadku w związku z ustaleniem, że obecnie istniejący budynek gospodarczo - garażowy jest szerszy i dłuższy od poprzedniego, a wykonane przy nim przez skarżącego roboty miały charakter budowy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 u.P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy jest usytuowany na działkach nr 192 i nr 176 położonych w miejscowości [...] Działka nr 192 stanowi własność P.J.

Z pisma PODGiK w L. z [...] maja 2020 r. nr [...] wynika, że od założenia ewidencji gruntów II Etap (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN [...] Nr [...] poz. [...] z [...] listopada 1966r.), w ewidencji jako współwłaścicieli działki nr 176 ujawniono: L.J., L.L., K.E. i K.B. W trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1980 r. III faza ewidencji gruntów, w/w współwłaściciele zostali wpisani w rejestrze gruntów jako samoistni posiadacze. Zmiany współposiadaczy w kolejnych latach do chwili obecnej na podstawie dokumentów przedstawia dołączony wykaz zmian gruntowych. Obecnie w ewidencji gruntów działki nr 176 w [...] wpisane są jako władający na zasadach samoistnego posiadania cztery osoby: M.B., P.J., J.L. i P.L. J.L. i M.B. nie żyją. W związku z tym, że osoby te były posiadaczami samoistnymi działki nr 176, brak jest podstaw, aby ich i ich następców prawnych ujmować jako strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie obiektu budowlanego. Z materiału dowodowego nie wynika, że stroną postępowania powinna być Gmina [...].

Kwestia posiadania przez współwłaścicieli działki nr 173 - A.L., A.L., M.L. i P.L. przymiotu stron została przesądzona w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1275/19. Zatem zaskarżona decyzja zostaje skierowana do osób mających przymiot stron w niniejszym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe organ II instancji pomimo podjętych czynności w trybie art. 136 k.p.a. nie mógł wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wykonane roboty miały charakter budowy i konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczo - garażowego w trybie art. 48 u.P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., rozpoczynającego się wydaniem odpowiedniego postanowienia. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest legalność budowy przedmiotowego budynku.

W sprzeciwie do WSA w Rzeszowie P.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości decyzję WINB z [...] czerwca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Podtrzymał zarzut nieważności postępowania wynikający z faktu, że do udziału w postępowaniu nie wezwano osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr 176, na której wg danych w ewidencji gruntów znajduje się częściowo jego budynek. Ponadto podniósł sygnalizowaną na wcześniejszym etapie sprawy, pominiętą zupełnie przez organ odwoławczy, kwestię niezgodności danych w ewidencji gruntów co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 192 i 176 z rzeczywistym stanem rzeczy. Postępowanie powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia toczącego się przed Starostą w [...] postępowania administracyjnego w powyższej sprawie.

W przekonaniu skarżącego, dokonane przez WINB czynności po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Rzeszowie nie wniosły do sprawy nic istotnego. Nadal nie ustalono daty ewentualnej przebudowy spornego budynku. Ustalenia, że doszło do zmiany jego długości i szerokości dokonane na podstawie zdjęć lotniczych nie mogą stanowić podstawy do żadnych wiążących ustaleń w sprawie, bowiem dane widoczne na zdjęciach obrazują co najwyżej dane poglądowe widocznej części budynku którą stanowi dach, który z natury rzeczy ma większą powierzchnię oraz wystaje nierównomiernie, biorąc pod uwagę różne ściany. Kwesta ta została całkowicie pominięta w skarżonej decyzji. Powyższe działania WINB i kwestionowane powyżej konkluzje tego organu rażąco naruszają podstawowe zasady wyrażone w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy w sposób niedostateczny rozważył zmianę stanowiska w sprawie przez stronę, z inicjatywy której wszczęto przedmiotowe postępowanie. Aktualnie interes Państwa [....] sprowadza się do kwestii uregulowania odprowadzania wody z budynków skarżącego. W tych realiach zachodziła powinność podjęcia przez organ czynności w celu zakończenia postępowania ugodą administracyjną, które jednak nie zostały podjęte. Organ naruszył bezwzględnie obowiązujące przepisy procedury, tj. art. 114 k.p.a. i następne tej ustawy. Z tego też względu wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna. Niezależnie od powyższego pod rozwagę Sądu skarżący pozostawia, czy wobec zmiany ww. stanowiska strony w toku sprawy, kwestia ta nie rzutuje na kwestię związaną z przymiotem strony i czy w związku z tym nie zachodzi podstawa do umorzenia przedmiotowego postępowania.

W ocenie wnoszącego sprzeciw, organ II instancji zaniechał dokonania pełnych, wszechstronnych i poprawnych ustaleń wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mimo że był do tego zobowiązany na mocy wyroku WSA. Ponadto naruszył właściwe przepisy postępowania, w szczególności art. 136 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której nie było przeszkód do skorzystania przez WINB z uprawnień przysługujących mu z mocy tego przepisu, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sprzeciw jest niezasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił organ I instancji, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 kpa, które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy i wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Stwierdzenie, że naruszenie przez organ I instancji przepisów procedury miało miejsce, ale nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy uprawnia organ odwoławczy do skorzystania z uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję, w trybie art. 136 k.p.a. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia które nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje go niejako do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że WINB wskazał na uchybienia proceduralne jakich dopuścił się PINB wydając decyzję nakazującą P.J. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1994 r. Uznanie prawidłowości objętego sprzeciwem rozstrzygnięcia wymagałoby dodatkowego stwierdzenia, że organ odwoławczy wskazał, jakich okoliczności - w kontekście przesłanek prawnych wydania tegoż nakazu - nie ustalił organ I instancji, oraz uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. przesądzić o zasadności nałożenia takiego obowiązku w trybie tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie dodatkowo oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy dokonać przez pryzmat art. 153 P.p.s.a., bowiem organ odwoławczy związany był oceną prawną i wytycznymi odnośnie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, wynikającymi z wyroków WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1275/19 oraz II SA/Rz 899/20.

Przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ocena objętej sprzeciwem decyzji doprowadziła do uznania jego bezzasadności.

W ocenie Sądu zaistniały bowiem przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, dla których WINB wskazał adekwatną argumentację wymaganą dyspozycją art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w w/w wyrokach WSA w Rzeszowie, w tym uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wynikającym z wyroku II SA/Rz 899/20, określił charakter będącego przedmiotem postępowania budynku jako budynku garażowego oraz dokonał kwalifikacji charakteru oraz czasokresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych (m.in. na podstawie uzyskanych od Głównego Geodety Kraju zdjęć fotometrycznych) pod kątem ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy w tym miejscu, że nieskorzystanie z uprawnień w jakie wyposaża organ odwoławczy przepis art. 136 k.p.a. legło u podstaw uchylenia wyrokiem WSA w Rzeszowie II SA/Rz 899/20 uprzednio zapadłej w sprawie decyzji kasacyjnej WINB. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku szczegółowo określił, jakie czynności dowodowe organ odwoławczy powinien podjąć, z jakiego powodu ich podjęcie jest zasadne i dopuszczalne w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym uznaniu braku podstaw do podjęcia decyzji kasacyjnej. Organ zastosował się do wytycznych wskazując jednocześnie, dlaczego nie może skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. w pełnym zakresie, a jedynie w zakresie określonym we wskazanym wyroku. Już po przeprowadzeniu czynności dowodowych prawidłowo uznał, że okoliczność błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy i remontu w sytuacji, gdy ze względu na zmianę wymiarów budynku stanowiły one budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.P.b. z 1994 r., przesądza o nieprawidłowości zastosowanej w sprawie procedury naprawczej. Wykonanie robót budowlanych mieszczących się w definicji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę wymagało wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 u.P.b. z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Jej wdrożenie z kolei wymaga wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b. z 1994 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów, traktowanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zgodnie z regulacją art. 48 ust. 5 tej ustawy.

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest prawidłowe, a sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Należy podkreślić, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r. III OSK 5112/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego w świetle art. 136 § 1 k.p.a. nie jest uprawniony. Prawidłowo więc organ odwoławczy uczynił zadość uprzednio zapadłym wyrokom WSA w Rzeszowie i przeprowadził postępowanie dowodowe w granicach określonych art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., a następnie stwierdzając że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Wbrew temu co twierdzi wnoszący sprzeciw, ustalenia odnośnie daty wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem garażu jawią się jako wiarygodne i zdaniem Sądu są wystarczająco przekonujące dla wyboru reżimu materialnoprawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie (wynika z nich, że garaż został naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową w latach 1969 - 1971, co potwierdza dokumentacja geodezyjno – kartograficzna; z dokumentacji fotometrycznej uzyskanej od Głównego Geodety Kraju oraz oświadczeń i zdjęć przedłożonych przez P.L. wynika natomiast, że w okresie pomiędzy 2003 a 2009 r. doszło do zwiększenia wymiarów budynku garażowego).

Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania z powodu braku wezwania osób którym przysługuje tytuł prawny do działki nr 176, Sąd uznaje prawidłowość stanowiska, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podobnie jak kwestia sporności granicy pomiędzy działkami nr 176 i nr 192. Jeżeli ujawnią się właściciele działki nr 176 którzy nie brali udziału w postępowaniu, będzie im przysługiwało prawo do złożenia z tej przyczyny wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Nakazy określone w art. 48 u.P.b. z 1994 r. kierowane są do inwestora, a ten w sprawie został ustalony i nie jest to zagadnienie sporne. Zatem kwestia zasięgu granic działek na których posadowiony jest budynek do którego przylega sporny garaż pozostaje obojętna z punktu widzenia jego legalizacji.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 114 k.p.a. Strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala. Nie chodzi tu oczywiście o charakterystykę danej sprawy jako sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1, ponieważ ugoda może być zawarta tylko w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Ocena sprawy z punktu widzenia tej przesłanki powinna polegać na wydobyciu tych cech rozpatrywanej sprawy, które zezwalają na odstąpienie organu od wydania decyzji, czyli od podjęcia względnie jednostronnego rozstrzygnięcia (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 114). W ocenie Sądu charakter rozpatrywanej sprawy nie pozwalał na zawarcie ugody. W przypadku bowiem nielegalnej rozbudowy budynku organ z urzędu podejmuje czynności mające na celu doprowadzenie tej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od tego jaki zakres robót jest dla stron zadowalający bądź też niezadowalający.

Mając powyższe okoliczności na względzie i uznając zgodność z prawem kasacyjnej decyzji WINB z [...] czerwca 2021 r., Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw oddalił.