Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 99/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt  14, art. 76  ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. K. (dalej zwaną skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm. - dalej również jako ustawa), decyzję Starosty Oleskiego z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...], orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 9.176 zł, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

W dniu 6 maja 2015 r. A. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nabyła na podstawie decyzji Starosty Oleskiego z dnia 6 maja 2015 r., nr [...].

W dniu 5 marca 2016 r. skarżąca została skierowana do odbycia stażu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] od dnia 7 marca 2016. W związku z tym, organ pierwszej instancji przyznał stronie stypendium w wysokości 997,40 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu (decyzja z dnia 8 marca 2016 r., nr [...]).

Na podstawie uzyskanej informacji, iż strona posiadając status osoby bezrobotnej, a jednocześnie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług w dniu 13 lutego 2016 r. (wydruk raportu ZUS - U2 z dnia 14 grudnia 2016 r. w aktach sprawy), organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z powodu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia od dnia 13 lutego 2016 r. Następnie wydał decyzję z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 13 lutego 2016 r., z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej.

Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewodę Opolskiego, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem dokładnego zbadania i ustalenia stanu faktycznego (decyzja [...] z dnia 28 lutego 2017 r.).

Starosta Oleski rozpatrując ponownie sprawę, pismem z dnia 9 marca 2017 r., wystąpił z wnioskiem do firmy A w [...] o wskazanie okresu wykonywania pracy przez stronę na podstawie umowy zlecenia w lutym 2016 r.

Spółka A S.A. poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w [...], iż A. K. w dniu od 13 lutego 2016 r. wykonywała inwentaryzację w hurtowni B w [...], na podstawie zawartej w dniu 13 lutego 2016 r. umowy zlecenia. Ponadto organ pierwszej instancji uzyskał informacje z ZUS Oddział w [...], iż strona była zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych: emerytalnego, rentowych i wypadkowego w okresie od 13 lutego 2016 r. do 13 lutego 2016 r., jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenie lub umowę o świadczenie usług.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr [...], Starosta Oleski orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 13 lutego 2016 r.

Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania.

W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r., nr [...], organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania stronie prawa do stypendium z tytułu odbywanego stażu od dnia 7 marca 2016 r., zakończonego decyzją ostateczną Starosty Oleskiego z dnia 8 marca 2016 r., nr [...].

Następnie, decyzją z dnia 23 maja 2017 r., nr [...], Starosta Oleski uchylił własną decyzję z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania stronie prawa do stypendium z tytułu odbywanego stażu od dnia 7 marca 2016 r. oraz orzekł o odmowie przyznania prawa do stypendium od dnia 7 marca 2016 r.

Powyższą decyzję w trybie odwoławczym utrzymał w mocy Wojewoda Opolski (decyzja nr [...], z dnia 27 czerwca 2017 r.).

Nie godząc się z decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 27 czerwca 2017 r., strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 12 października 20107 r., sygn. akt II SA/Op 423/17, skargę tę oddalił.

W dalszej kolejności, Starosta Oleski decyzją z dnia 24 lipca 2017 r., nr [...], orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, w kwocie 9.176 zł.

Jednakże Wojewoda Opolski powyższą decyzję w trybie odwoławczym uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia 25 września 2017 r., nr [...]), zarzucając brak ustaleń (poprzedzonych analizą) w zakresie zaistnienia przesłanek pozwalających uznać pobrane przez stronę świadczenie za nienależnie pobrane.

Starosta Oleski rozpatrując ponownie sprawę w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wezwał stronę do przedłożenia informacji o uzyskanych dochodach w roku 2016 (PIT-11, PIT-37). Dodatkowo strona złożyła oświadczenie z dnia 25 października 2017 r., w którym potwierdziła zawarcie umowy zlecenia z firmą A S.A. w dniu 13 lutego 2017 r. oraz fakt przyjęcia rachunku wystawionego przez ww. firmę w dniu 13 lutego 2017 r., stanowiącego dowód wypłaconego wynagrodzenia za wykonanie usługi będącej przedmiotem umowy. Jednocześnie w swoim piśmie skarżąca wskazała, iż otrzymaną kwotę (74,91 zł) zwróciła, a zleceniodawca nie wystawił informacji na druku PIT-11. Organ pierwszej instancji uzyskał ponownie informację (pismo ZUS z dnia 2 listopada 2017 r.), iż A. K. była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako osoba, wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług w okresie od 13 lutego 2016 r. do 13 lutego 2016 r. Po czym Starosta, wydał decyzję z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...]), którą orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Podał wysokość nienależnie pobranego świadczenia, które wyniosło kwotę 9.176 zł.

Od powyższej decyzji A. K. złożyła odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, iż organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w celu potwierdzenia, czy strona pobrała przedmiotowe świadczenie nienależnie. Skarżąca zwróciła uwagę na swoją nieświadomość w ww. zakresie oraz na brak stosownego pouczenia, które by zapobiegło powstałej sytuacji.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przedstawiając motywy swego stanowiska, organ odwoławczy, na wstępie przywołał treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zgodnie z którym bezrobotny to osoba (...),niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, (...) zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Odnotował, że w myśl art. 74 ustawy, bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku.

Wojewoda zaznaczył, że stosownie do treści art. 76 ust. 1 przedmiotowej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego kwoty pobranego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 76 ust. 2 pkt 1). Organ odwoławczy przypomniał, że o przesłankach uniemożliwiających posiadanie statusu osoby bezrobotnej (podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej) strona była pouczona (informacja dla osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy), co potwierdziła w dniu rejestracji, tj. 6 maja 2015 r. własnoręcznym podpisem.

Według Wojewody, podejmując inną pracę zarobkową (świadczenie usług na podstawie umowy cywilnoprawnej), skarżąca przestała spełniać warunki umożliwiające utrzymanie statusu osoby bezrobotnej (2 ust. 1 pkt 2).

Zatem, w świetle art. 76 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, świadczenie (stypendium) pobierane przez stronę w okresie od dnia 7 marca 2016 r. do dnia 11 grudnia 2016 r., w przekonaniu organu odwoławczego, należało uznać za świadczenie nienależnie pobrane.

Jednocześnie organ poinformował o przesłankach pozwalających na odroczenie terminu płatności lub możliwościach rozłożenia na raty nienależenie pobranego świadczenia, o czym stanowi art. 76 ust. 7 ustawy.

A. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie przez organ wobec skarżącej nieadekwatnej sankcji w kontekście utraty przez nią prawa do stypendium przyznanego na okres odbywania stażu, będącej następstwem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej oraz orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego stypendium w kwocie 9.176 zł;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżąca nie pobrała świadczenia w sposób nienależny;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżąca nie pobrała świadczenia na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie;

- przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ uznał, iż zachodzą przesłanki do orzeczenia wobec skarżącej obowiązku zwrotu kwoty 9.176 zł;

- przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku poinformowania strony o zebraniu materiału dowodowego oraz braku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Oleskiego z dnia 7 listopada 2017 r. i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 7 listopada 2017 r., a także wnioskowała o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Rozwijając przedstawione zarzuty, po przypomnieniu stanu faktycznego sprawy, podniosła, że nawet gdyby uznać hipotetycznie, iż faktycznie w dniu 13 lutego 2016 r. wykonywała ona obowiązki na podstawie umowy zlecenia, to pozbawienie jej prawa do stypendium z tytułu odbywanego stażu byłoby nadmierną uciążliwością w porównaniu do wagi "przewinienia". Argumentowała, że umowa zlecenia, której zawarcie kwestionowała, a stanowiąca podstawę orzeczenia o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej, opiewała okres jednego dnia i ewentualnie można uznać, iż w tym czasie, ze względu na podjęcie "innej pracy zarobkowej", skarżąca nie spełniała warunków osoby bezrobotnej. Natomiast po tym okresie, co nie budzi wątpliwości, warunki te spełniała, zwłaszcza w okresie pobierania stypendium. Wywodziła, że w takiej sytuacji właściwym byłoby pobawienie statusu osoby bezrobotnej na określony czas, natomiast w świetle przepisów ustawy nie jest to możliwe. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 przewiduje jedynie pozbawienie takiego statusu na stałe. Zaznaczyła, że czym innym jest jednak uznanie pracy wykonanej na podstawie jednodniowej umowy zlecenia za inną pracę zarobkową w rozumieniu ustawy, czym innym natomiast jest uznanie tej samej okoliczności za dającą podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania stypendium stażowego.

Dowodziła, iż w art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawarta została definicja stażu. Jest to nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 35 ww. ustawy, stypendium oznacza kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania m. in. szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, studiów podyplomowych oraz stażu. W myśl zaś art. 53 ust. 1 ww. ustawy, starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Odbycie stażu ma więc wymiar nie tylko czysto materialny (wykonanie określonej pracy czy czynności, pobranie stypendium), ale też wiąże się z nabyciem nowych umiejętności lub udoskonaleniem umiejętności już posiadanych, pozwala na poszerzenie wiedzy, daje pewne doświadczenie zawodowe lub wzbogaca doświadczenie posiadane. Z przytoczonych przepisów normujących staż wynika więc, że bezrobotny ma prawo uzyskania opinii i zaświadczenia, dokumentujących zdobyte doświadczenia i nabyte w czasie stażu umiejętności.

Podkreśliła skarżąca, że w okolicznościach faktycznych sprawy, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej oraz uchylenie decyzji o przyznaniu stypendium nie znajdują dostatecznego uzasadnienia, a ich konsekwencje byłyby dla skarżącej bardzo dotkliwe. Koliduje to z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym kontekście stwierdziła, że zastosowana przez organ swego rodzaju sankcja wobec skarżącej, zwłaszcza w kontekście (będącego następstwem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej) utraty przez nią prawa do stypendium przyznanego na okres odbywania stażu i ewentualnego obowiązku zwrotu kwoty stanowiącej jego równowartość - jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 53 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Dodatkowo przekonywała, że organ w dalszym ciągu nie uzasadnił, dlaczego uznał za zasadne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto ponownie również nie poddał analizie pojęć "świadczenia pobranego nienależnie" oraz "świadczenia nienależnego". Obie powyższe okoliczności doprowadziły do zaniechania ustalenia przez organ pełnych okoliczności sprawy, co spowodowało w efekcie bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dokonując błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ pierwszej instancji pominął w swoich wyjaśnieniach, jaki był stan świadomości skarżącej co do istotności faktu jednodniowego zatrudnienia na rzecz A S.A., podkreślając, iż nie pozostawała tam zatrudniona i czy wobec tego nieuprawnione przyznanie stypendium nastąpiło z winy skarżącej.

Skarżąca zaakcentowała, iż gdyby zdawała sobie sprawę z zagrożenia związanego z hipotetycznym podjęciem zatrudnienia na jednodniową umowę zlecenia za kwotę 74,91 zł, z pewnością fakt podjęcia takiej pracy zarobkowej zgłosiłaby do Urzędu Pracy, tak jak 7 grudnia 2016 r. zgłosiła pismem fakt podjęcia pracy z dniem 12 grudnia 2017 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...].

W przekonaniu skarżącej, brak było podstaw do uznania, iż pobrane przez nią świadczenie było świadczeniem pobranym nienależnie, gdyż - w pierwszej kolejności - utrata przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawo do stypendium nie niweczy skutku w postaci faktycznie świadczonej przez skarżącą pracy w trakcie trwania stażu, a ponadto brak jest możliwości przypisania skarżącej jakiegokolwiek zawinienia w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zdaniem skarżącej, Starosta Oleski dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Również lapidarność wydanej decyzji i brak pogłębionej analizy czy uzasadnienia naruszają szereg przepisów postępowania, uniemożliwiając stronie de facto zaznajomienie się z pełnym procesem rozumowania organu przy wydawaniu decyzji, tym samym uniemożliwiając skarżącej zrozumienie podstaw zaskarżonej decyzji.

Natomiast uzasadnienie wydanej przez Wojewodę Opolskiego decyzji wskazuje na powierzchowne jedynie zgłębienie sfery prawnej zaistniałego problemu, co znalazło odzwierciedlenie właśnie w nader lakonicznym i nieprzekonującym uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewoda Opolski nie analizuje w swojej decyzji kwestii, czy doszło "nienależnie pobranego świadczenia", uznając, że sam fakt braku statusu bezrobotnego stanowi przesłankę do zwrotu świadczenia. Według skarżącej, przesłanki wynikające z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach tynku pracy odwołują się do świadomości strony, natomiast do żądania zwrotu pobranego świadczenia niezbędne jest wskazanie, że strona działała w złej wierze, jak już zauważył Wojewoda Opolski w swej decyzji z dnia 25 września 2017 r., uchylając poprzednią decyzję Starosty Oleskiego z dnia 24 lipca 2017 r. orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jednakże w kolejnej swej decyzji z dnia 20 grudnia 2017 r. Wojewoda Opolski zaniechał poczynienia takich ustaleń, pomimo podnoszenia zarzutów w tym zakresie w odwołaniu z dnia 20 listopada 2017 r. Tym samym skarżąca uznała, że wszelkie dotychczasowe zarzuty podnoszone wobec decyzji Starosty Oleskiego z dnia 7 listopada 2017 r., aktualizują się również wobec decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r.

Ostatecznie wskazywała, że nieakceptowalnym jest wydanie przez Wojewody Opolskiego decyzji na podstawie m.in. art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy Starosta Oleski wydawał swą decyzję na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda Opolski przy tym nie poczynił żadnych nowych ustaleń faktycznych ani prawnych, aniżeli Starosta Oleski, który jednakże swoją decyzję wydawał w oparciu o inny przepis, co wymagało analizy stanu faktycznego pod innym kątem. Tym samym Wojewoda Opolski zaniechał realizacji dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 106 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., w skrócie P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola dokonywana przez Sąd podczas badania okoliczności sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w toku prowadzonego postępowania organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania administracyjnego, nie mogła ostać się w obrocie prawnym, wobec czego orzekł o jej uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzję, którą Starosta, zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego w kwocie 9.176 zł.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna dnia 6 maja 2015 r. skarżąca oświadczyła, że jest osobą niezatrudnioną i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Jednocześnie zobowiązała się do informowania Urzędu Pracy o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej a więc również o podjęciu pracy. Również, według organu, została pouczona, że jest obowiązana zawiadomić w ciągu 7 dni Urząd Pracy, m.in. o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec powyższego, w ocenie organów obu instancji, skarżąca miała pełną świadomość uprawnień i obowiązków wynikających z posiadania statusu osoby bezrobotnej. Z powyższej okoliczności organy wywiodły, że skarżąca świadomie nie poinformowała organu o podjęciu pracy na podstawie umowy zlecenia w dniu 13 lutego 2016 r. W związku z czym, z dniem podjęcia zatrudnienia utraciła status osoby bezrobotnej i nie przysługiwało jej w dalszej konsekwencji uprawnienie do odbywania stażu i a także stypendium z tego tytułu.

W sprawie niniejszej ustalenia wymaga zatem, czy świadczenie pieniężne wypłacone zostało skarżącej na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo przypadku świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez skarżącej, co implikuje uznanie wypłaconego w ten sposób świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane.

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.), dalej nadal jako ustawa. Zgodnie z ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.

Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zgodnie z ust. 2 art. 76 m.in.:

1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach;

2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.

Bezsprzecznie w sprawie niniejszej skarżąca w dniu 6 maja 2015 r. r. zarejestrowana została w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji skarżąca podpisała Informację dla osób bezrobotnych.

Od dnia 7 marca 2016 r. do dnia 11 grudnia 2016 r. skarżąca odbywała staż w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w [...], w związku z czym, decyzją Starosty z dnia 8 marca 2016 r. przyznano skarżącej stypendium w wysokości 997,40 zł miesięcznie. Skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. powiadomiła Powiatowy Urząd Pracy w [...], że z uwagi na wygraną rekrutację i możliwością podjęcia pracy z dniem 12 grudnia 2016 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], przerywa staż z dniem 12 grudnia 2016 r. Natomiast Starosta Oleski w zaświadczeniu z dnia 12 grudnia 2016 r. potwierdził odbycie stażu przez skarżącą w podanym okresie od dnia 7 marca 2016 r. do dnia 11 grudnia 2016 r.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 grudnia 2016 r. Powiatowy Urząd Pracy powziął od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację, że skarżąca figurując w systemie informatycznym ZUS, jako osoba bezrobotna w dniu 13 lutego 2016 r. podlegała jednocześnie ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, z tytułu zgłoszenia, jako osoba wykonująca umowę zlecenie. Wedle ZUS, skarżąca figurowała w ww. okresie (tym dniu) jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenie lub umowy o świadczenie usług w dniu 13 lutego 2016 r. (jeden dzień).

W ocenie organu, niezgłoszenie przez skarżącej zawarcia umowy zlecenia, stanowiło okoliczność utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej. Z tego powodu nie przysługiwało jej uczestnictwo w stażu finansowanym przez Powiatowy Urząd Pracy, a stypendium z tego tytułu pobrane zostało przez skarżącą nienależnie.

Wobec powyższego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, który dotyczy świadczenia, które jest bezrobotnemu wypłacane, pomimo ustania prawa do jego pobierania. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji, w której bezrobotnemu zasadnie przyznano świadczenie pieniężne, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania.

Nie przesądzając merytorycznie kwestii nienależnie pobranego świadczenia wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, można mówić w sytuacji, gdy strona w momencie zgłoszenia się do urzędu pracy w celu uzyskania statusu bezrobotnego i przysługujących z tego tytułu świadczeń, będąc świadoma - w wyniku udzielonego jej pouczenia - prawnego znaczenia określonych faktów oraz okoliczności decydujących o uznaniu za osobę bezrobotną, czyli taką osobę, której w związku z przyznaniem statusu bezrobotnego przysługują określone w ustawie świadczenia, jak też zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1010/13 - CBOSA).

Art. 76 ust. 2 pkt 2 został wskazany w treści decyzji organu pierwszej instancji, jako podstawa wydania tej decyzji, organ drugiej instancji natomiast ograniczył się do zacytowania treści pkt 1 ustępu 2 art. 76 ustawy, nie wskazując, dlaczego ta przesłanka legła u podstaw uznania nienależnego pobrania przez skarżącą stypendium. Jednocześnie organy skupiają się na kwestii posiadania przez skarżącą świadomości o obowiązku informowania organu w terminie 7 dni, m.in. o podjęciu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, wynikającego z Informacji dla osób rejestrujących się, podpisanej przez skarżącą w momencie rejestracji w dniu 6 maja 2015 r. Z tej okoliczności organy wywodzą świadome wprowadzenie w błąd przez skarżącego. Podkreślenia jednak wymaga, że istotną cechą świadczenia nienależnie pobranego jest zamiar osoby, która je pobrała i świadomość, że nie jest to świadczenie jej należne.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie została jednak spełniona druga z niezbędnych przesłanek nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu stypendium jako świadczenia nienależnie pobranego, a mianowicie przesłanka uprzedniego pouczenia jej o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania tego stypendium.

Według organów, skarżąca od daty rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej otrzymała dwa pouczenia. Pierwsze pouczenie o prawach i obowiązkach bezrobotnego nastąpiło z chwilą doręczenia jej w dniu 13 maja 2015 r. decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W pouczeniu tym wskazane zostały, m.in.: przesłanki uznania za osobę bezrobotną i przesłanki utraty statusu bezrobotnego.

Kolejne pouczenie skarżąca otrzymała wraz ze skierowaniem na staż dla bezrobotnych w dniu 4 marca 2016 r. r. Było to pismo zatytułowane "Oświadczenie bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu", zawierające szereg oświadczeń oraz informacji o treści wybranych przepisów prawa dotyczących statusu bezrobotnego kierowanego do odbycia stażu.

Powyższych pouczeń nie sposób uznać za należyte i wystarczające do przyjęcia, że skarżąca była właściwie poinformowana o obowiązkach związanych ze statusem bezrobotnego kierowanego na staż oraz o prawnych konsekwencjach niedopełnienia tych obowiązków.

Przede wszystkim organ kierujący A. K. do odbycia stażu nie zaktualizował pouczenia udzielonego skarżącej w dacie uzyskania statusu osoby bezrobotnej, tj. nie podał kompletnej informacji o całokształcie praw i obowiązków bezrobotnego w związku z przyznaniem jej nowego świadczenia w postaci stypendium stażowego. Jest to istotne uchybienie, ponieważ od uznania skarżącej za osobę bezrobotną do skierowania na staż i przyznania stypendium upłynęł niemal rok. Trudno wymagać od osoby bezrobotnej, aby zapoznając się z informacją wręczoną wraz ze skierowaniem do odbycia stażu, miała na względzie treść bardzo obszernego pouczenia otrzymanego wcześniej w związku z uznaniem jej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i następnie na tej podstawie miała orientację co do ciążących na niej obowiązków.

Osoba kierowana do odbycia stażu powinna otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną, zwłaszcza odnośnie do tych obowiązków, których zaniedbanie skutkuje tak poważną sankcję, jak obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego.

Ponadto treść udzielonych stronie pouczeń należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności, że ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera sformułowanego wprost stwierdzenia, że nienależnym świadczeniem pieniężnym jest stypendium wypłacane skierowanej do odbycia stażu osobie bezrobotnej, która podjęła, w okresie pobierania stypendium, zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Tym bardziej, że skarżąca w trakcie odbywania stażu nie świadczyła żadnej innej pracy zarobkowej. Umową zlecenia, na podstawie której wykonywała inwentaryzację w Spółce A S.A. w dniu 13 lutego 2016 r. miała miejsce przed skierowaniem z dniem 1 marca 2016 r. do odbycia stażu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Zwrócić uwagę należy skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w drodze decyzji z dnia 18 kwietnia 2017 r., przyczynkiem do wydania której była informacja o podjęciu przez skarżącą innej pracy zarobkowej, jak wynika z akt sprawy w dniu 13 lutego 2016 r. Zgodnie z twierdzeniem Wojewody, decyzja ta jest ostateczna.

Rozważenia wymaga więc, czy podjęcie pracy przed skierowaniem na staż i nieujawnienie tej okoliczności przed podjęciem stażu w każdej sytuacji stanowi argument przemawiający za uznaniem, że jest to świadome wprowadzenie organu w błąd i w konsekwencji przesądza o uznaniu stypendium wypłaconego za odbycie stażu za świadczenie nienależnie pobrane.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że do zrekonstruowania normy prawnej, w myśl której bezrobotny skierowany do odbycia stażu i otrzymujący z tego tytułu stypendium, jest obowiązany w razie podjęcia nawet wcześniej i zakończenia zatrudnienia do zwrotu pobranego stypendium, jako świadczenia nienależnego, niezbędna jest wykładnia następujących przepisów ustawy: art. 2 ust. 1 pkt 2 (zawierającego definicję bezrobotnego), art. 53 ust. 1 (stwierdzającego, iż bezrobotnego można skierować do odbycia stażu), art. 53 ust. 6 (wskazującego, iż bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium), art. 76 ust. 1 (przewidującego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia) i art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy (zawierającego definicję nienależnie pobranego świadczenia).

Dopiero w rezultacie wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia można wyprowadzić normę prawną stanowiącą, że jeżeli bezrobotny skierowany do odbycia stażu podjął wcześniej zatrudnienie, o czym nie poinformował organu, to przestaje spełniać warunek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, co skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Skoro stypendium w okresie odbywania stażu przysługuje tylko bezrobotnemu (co wynika z treści art. 53 ust. 6), to tym samym nie przysługuje ono osobie, która nie ma tego statusu. Jeżeli pomimo to osoba niemająca statusu bezrobotnego pobiera to stypendium, to staje się ono wówczas świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1, objętym obowiązkiem zwrotu.

W związku z tym, informacja w tym zakresie kierowana dla bezrobotnego kierowanego do odbycia stażu powinna być - jasna i precyzyjna. Brak takiego pouczenia oznacza, że obowiązek dokonania powyższej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia został przerzucony na bezrobotnego, który nie musi posiadać umiejętności interpretacji przepisów prawa.

O prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ poprawił i doprecyzował treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2010 r., II UK 149/10, LEX nr 786385; wyrok WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r., II SA/Op 368/10, LEX nr 754166; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r., III SA/Gd 175/10, LEX nr 668419, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 453/17, LEX nr 2409515, a także z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 977/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 837/14, CBOSA) .

W okolicznościach sprawy zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, że organy nie wyjaśniły dostatecznie, czy w sprawie zaistniały podstawy do uznania pobranego przez nią stypendium za świadczenie pobrane nienależnie. Przede wszystkim brak w aktach ustaleń odnośnie świadomości skarżącej przy wprowadzeniu organów w błąd. Ten zamiar - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/16 (CBOSA) - należy w sposób niebudzący wątpliwości ustalić. Jednocześnie ustawa nie reguluje kryteriów branych pod rozwagę w tym procesie, pozwalając organowi na prowadzenie szerokiego postępowania dowodowego wedle zasad uregulowanych w art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a następnie na ocenę wiarygodności dowodów zgodnie z regułami zawartymi w art. 80 K.p.a. Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd istotne jest również stwierdzenie, czy strona była świadoma tego, że fakty, które zataiła bądź co do których poświadczyła nieprawdę były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, jak również szczegółowe wykazanie na czym polegało świadome wprowadzenie organu w błąd przez skarżącą. W tym zakresie należało przede wszystkim wnikliwiej ocenić treść i sposób przedstawienia pouczeń (możliwość ich zrozumienia) oraz późniejsze zachowanie skarżącej. Mając na uwadze konieczność uwzględnienia subiektywnej przesłanki, konieczne jest zindywidualizowanie oceny organu do okoliczności danej sprawy, dla którego pożądane jest przesłuchanie osoby bezrobotnej, aby jednoznacznie ustalić świadomość negatywnego działania i jego skutków oraz intencje ("winę") strony.

Natomiast nie jest jednak zasadny argument skargi, że skoro skarżąca odbyła już staż, to jak za każdą pracę należne jest wynagrodzenie. Strona pomija bowiem to, że z treści przepisu art. 53 ustawy wynika jednoznacznie, iż skierowanie do odbycia stażu jest jedną z instytucji rynku pracy przewidzianych dla bezrobotnych, i tylko bezrobotnemu w okresie odbywania takiego stażu przysługuje stypendium (ust. 6). W sytuacji zatem gdy zostało już obecnie ostatecznymi decyzjami ustalone, że skarżąca na skutek własnego działania (wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia) utraciła status bezrobotnego z dniem 13 lutego 2016 r., oznacza to, że nie przysługiwał jej prawny status osoby bezrobotnej w dacie kierowania do odbycia stażu, jak i jego faktycznego odbywania.

W sytuacji zatem uznania przez organy, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem niniejszych rozważań i podniesionych okoliczności, że stypendium stanowi świadczenie pobrane przez skarżącą nienależnie, w rozumieniu przepisu art. 76 ustawy, będzie ona zobligowana do jego zwrotu, pomimo niekwestionowanego odbycia stażu.

Uznając zatem, że organy dokonały błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a także naruszyły wyższej wskazane przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić wydane w sprawie decyzje. Wskazania co do dalszego postępowania wprost wynikają z niniejszego uzasadnienia.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przywołane wyroki dostępne są także na stronie internetowej pod adresem: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - (CBOSA).