Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1479/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Hanna Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Grzelak, Sędzia WSA (del.) Artur Adamiec (spr.), Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 955/16 w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz K.M. kwotę 377 (słownie: siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 955/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] (wnioskodawca) w dniu 9 stycznia 2014 r. wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) w Ł. o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON).

Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łasku pismem z 3 kwietnia 2014 r. poinformował wnioskodawcę o braku możliwości dofinansowania turnusu z uwagi na brak środków finansowych z PFRON.

[...] - opiekun prawny [...] , wniósł odwołanie od ww. pisma.

Następnie 12 września 2016 r. [...] złożył w SKO pismo procesowe wraz z załącznikami przedstawiając w nim starania o przyznanie dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego dla syna.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego (SKO) w Sieradzu postanowieniem z 28 września 2016 r. – działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) - stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. z 2007 r. nr 230, poz. 1694; dalej: rozporządzenie) będącym aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów. W związku z tym wniesienie odwołania w trybie art. 104 kpa jest niedopuszczalne.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Łodzi podniósł, że SKO w Sieradzu stwierdzając niedopuszczalność odwołania w sprawie i traktując rozstrzygnięcie organu I instancji, jako zwykłe pismo, uczyniło to z naruszeniem art. 134 kpa.

Sąd I instancji podkreślił, że nietrafne jest stanowisko organu, iż informacja Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia 3 kwietnia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów. Przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w kwestii dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON.

WSA wskazał, że rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy (art. 8 ust 1 ustawy). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy określa warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust.8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. W świetle § 5 ust. 14 rozporządzenia centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 rozporządzenia zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym, jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji podniósł, że decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy, jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku, pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego. Działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w kpa odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach, którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe .

W ocenie WSA z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych. Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Sąd podał, że zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa do procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, mimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać trzeba je za decyzję administracyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi [...] na postanowienie SKO w Sieradzu z dnia 28 września 2017 r., znak: [...]. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. SKO zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego tj. art. 10e ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że stanowią one podstawę do orzekania w formie decyzji w sprawie odmowy dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym;

II. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 kpa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek bezpodstawnego uznania, że pismo Kierownika PCPR w Łasku z dnia 3 kwietnia 2014 r., zawierające informację o braku możliwości dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego z powodu braku środków jest decyzją i przysługuje od niego odwołanie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie procesowym z 21 listopada 2019 r. pełnomocnik [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz "zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1, art. 176 i 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Jak wcześniej podano, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanego przez stronę skarżąca przepisu i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Jako, że w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treści podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one być rozpoznane łącznie.

Autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, iż brak jest podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 1997 r. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy (art. 8 ust 1 ustawy). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy określa warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty: 1) 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym; 2) 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej. W przypadku przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1, kwotę dofinansowania pomniejsza się o kwotę, o którą dochód ten został przekroczony. Natomiast w przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową osoby niepełnosprawnej dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie tej osoby lub dofinansowanie uczestnictwa jej opiekuna może zostać przyznane bez pomniejszania kwoty dofinansowania pomimo przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1. Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust. 8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. W świetle § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 rozporządzenia zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do konkluzji iż, mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy, wskazują jakie znaczenie czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy), pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (tak: B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w: R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9 , Warszawa 2010, s. 92). Działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w kpa odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki - nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego - nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe.

Z prawem do procesu wiąże się domniemanie " decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania , Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób niebudzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Powyższa problematyka była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W wyroku z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 941/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej. Jak przy tym podkreślono – zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, pomimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać je trzeba za decyzję administracyjną (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i sygn. akt I GSK 303/18, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko.

Na dodatkową uwagę zasługuje przy tym to, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (zob. chociażby uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. Czynność określona w przepisach prawa jako "przyznanie dofinansowania" (por. m.in. art. 10d ust. 8 pkt 2, art. 10e ust. 4 ustawy oraz § 5 ust. 15 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych) jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej.

Skoro ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie określa expressis verbis formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków PRFON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym (art. 10e ust. 1 ustawy) to zważywszy na dotychczasową argumentację należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przejęcie za prawidłowe stanowiska SKO, to jest brak możliwości zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie środków z PFRON, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli sądowej. W konsekwencji pozbawiłoby to wnioskodawcę konstytucyjnego prawa do sądu. Za przyznaniem wnioskodawcy do zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie środka w PFRON przemawia także fakt, że rozstrzygnięcie to podejmowane jest na zasadzie uznania, albowiem przesłanki, jakimi kieruje się organ dokonując wyboru wniosku o przyznanie środków są nieostre.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach tych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).