Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1414/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę w zakresie działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W. 2. w pozostałej części skargę oddala


UZASADNIENIE

B.C., zwany dalej skarżącym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z 6 maja 2016 r. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z [...] grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. W. symbolem UM4 oraz południową i północną stronę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]), w zakresie, w jakim plan ustala linie rozgraniczające dróg/ulic wewnętrznych, w szczególności w odniesieniu do ulic [...], [...] oraz [...] w W.

Wniósł o uznanie za nieważne ustaleń wymienionej uchwały w zakresie ustalenia linii rozgraniczających dróg/ulic wewnętrznych w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm., w odniesieniu do ulic wewnętrznych: [...] i [...] oraz [...] w W., domagając się uznania za nieważne:

rysunku planu w zakresie ustalającym linie rozgraniczające dla ulic wewnętrznych: [...] i [...] oraz ulicy [...],

§ 4 ust. 2 pkt 2 planu w brzmieniu "2. Następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: 2) linie rozgraniczające ulic i ciągów pieszych — w zakresie w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych ([...] i [...] oraz [...]), m. in. z uwagi na sprzeczność z § 3 ust. 2 ustaleń Planu, według którego do ustaleń Planu należą "2. Linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, wraz z urządzeniami pomocniczymi,

§ 6 pkt 18 lit. D planu stanowiącego "Określenie funkcji terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami literowymi: 18. Tereny tras komunikacyjnych i ulic w liniach rozgraniczających, oznaczonych na rysunku planu symbolami: - D

ulice dojazdowe" - w zakresie w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych ([...] i [...] oraz [...]),

§ 52 ust. 1 planu w brzmieniu "1. Ustala się obowiązujące przebiegi i szerokości ulic w liniach rozgraniczających (w granicach dokładności skali planu), zasady przekrojów poprzecznych dla ulic układu podstawowego w założeniu zgodności przebiegu i funkcji z planem ogólnym, dla układu ulic obsługujących przy założonych funkcjach i przebiegach wynikających z potrzeb proponowanego zagospodarowania terenu " - w zakresie w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych ([...] i [...] oraz [...]),

§ 55 planu w brzmieniu "Ustala się uszczegółowienie ostatecznego przebiegu osi i linii rozgraniczających ulic w ramach danych technicznych ulic" - w zakresie, w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych ([...] i [...] oraz [...]).

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że jest współwłaścicielem nieruchomości, w skład których wchodzą działki o nr ewidencyjnych: [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i [...] (objętych księgą ewidencyjną KW [...]) oraz [...] i [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]).

Wywodził, że zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącemu prawo współwłasności nieruchomości gruntowej, obejmującej grunty pod ulicami: [...], [...] i [...]. W jego ocenie naruszenie prawa własności polega w szczególności na bezpodstawnym umieszczeniu na rysunku planu linii rozgraniczających ulic [...] i [...] oraz [...], co powoduje istotne ograniczenia w zakresie gospodarowania częścią nieruchomości w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi, a także w obszarze przylegającym do tych linii. Skarżący stwierdził, że "plan nie może narzucać właścicielowi gruntu ani przebiegu dróg wewnętrznych ani ich parametrów technicznych, np. szerokości".

Dalej skarżący wywodził, że skarżona uchwała jest sprzeczna z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), powoływaną dalej jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W jego ocenie "plan w ogóle nie może nałożyć na właściciela gruntu obowiązku wybudowania drogi wewnętrznej w jakimkolwiek czasie i kształcie, toteż jest wielce prawdopodobne, że droga wewnętrzna w miejscu wskazanym przez plan nigdy nie powstanie, a jeśli powstanie - może mieć inny przebieg lub parametry techniczne niż wskazane w planie".

Zdaniem skarżącego ulice [...] i [...] są drogami wewnętrznymi, co wynika z wyroku NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 oraz poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/13, a ul. [...], jako niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych jest drogą jest drogą wewnętrzną.

Powołując się na art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) skarżący zauważył, że drogi publiczne dzielą się na cztery kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a pojęcie pasa drogowego odnosi się wyłącznie do dróg publicznych (o czym przesądza art. 4 tego aktu). Użyty w tym przepisie zwrot "w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowalne" wskazuje, że określenie pas drogowy, czyli grunt wydzielony liniami granicznymi – może odnosić się jedynie do drogi istniejącej, nie zaś do drogi przewidywanej. Dalej skarżący argumentował, że z § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) wynika, iż pojęcie linii rozgraniczających drogę zostało powiązane z drogę publiczną, z czym koresponduje art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Wskazał, że z ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne jednoznacznie wynika, że pojęcie pasa drogowego i stanowiących jego obramowanie linii granicznych (rozgraniczających) odnosi się wyłączne do dróg publicznych.

Ponadto skarżący odwołał się do brzmienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), wskazując na dotkliwe konsekwencje, które wiążą się z lokalizacją obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów, w tym linii rozgraniczających ustalonych w miejscowym planie, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 tego aktu. W praktyce – zdaniem skarżącego – wprowadzenie do planu "linii rozgraniczających drogi wewnętrzne" stwarza po stronie organów nadzoru budowlanego błędne przekonanie, o możliwości zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 (nakazującego rozbiórkę) do sytuacji wybudowania obiektu budowlanego z przekroczeniem linii rozgraniczających drogę wewnętrzną. Reasumując skarżący wskazał, że wyrażenie: "linie rozgraniczające drogę wewnętrzną" nie jest pojęciem normatywnym, a określenie w planie takich linii stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., odnoszącego się wyłącznie do dróg publicznych.

Podkreślił, że ulica [...] to w praktyce jedynie nieużytkowane działki (w szczególności o nr ewidencyjny [...] i [...]) porośnięte drzewami, krzewami i "zielskiem". Podał, że wątpliwe jest, czy właściciele kiedykolwiek zdecydują się na budowę na tym terenie wspólnej drogi dojazdowej, ponieważ każdy z nich ma samodzielny i dogodny dostęp do swego gruntu wprost z istniejącej drogi publicznej: Al. Dzieci Polskich.

Następnie skarżący przytoczył poglądy sądów administracyjnych (wyroków NSA z: 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, oraz z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2096/10, a ponadto wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/10) podkreślając, że "przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych".

Powołując się na przywołaną argumentację, skarżący stwierdził, że za nieważne należy uznać także:

§ 6 pkt 18 lit. D Planu " Określenie funkcji terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami literowymi: 18. Tereny tras komunikacyjnych i ulic w liniach rozgraniczających oznaczonych na rysunku planu symbolami: - D - ulice dojazdowe - w zakresie w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych [...] i [...] oraz [...] (to jest w zakresie wykraczającym poza drogi/ulice publiczne, a w odniesieniu do ul. [...] - także w zakresie wykraczającym poza drogi istniejące);

§ 52 ust. 1 Planu: " Ustala się obowiązujące przebiegi i szerokości ulic w liniach rozgraniczających (w granicach dokładności skali planu), zasady przekrojów poprzecznych dla ulic układu podstawowego w założeniu zgodności przebiegu i funkcji z planem ogólnym, dla układu ulic obsługujących przy założonych funkcjach i przebiegach wynikających z potrzeb proponowanego zagospodarowania terenu" — w zakresie w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych [...] i [...] oraz [...] (to jest w zakresie wykraczającym poza drogi/ulice publiczne, a w odniesieniu do ul. [...]

także w zakresie wykraczającym poza drogi istniejące);

§ 55 Planu "Ustala się uszczegółowienie ostatecznego przebiegu osi i linii rozgraniczających ulic w ramach danych technicznych ulic" - w zakresie w jakim odnosi się do ulic wewnętrznych [...] i [...] oraz [...] (to jest w zakresie wykraczającym poza drogi/ulice publiczne, a w odniesieniu do ul. [...] - także w zakresie wykraczającym poza drogi istniejące).

Następnie skarżący podał, że we wskazanych wyżej przepisach użyte jest wyrażenie o charakterze ogólnym "linie rozgraniczające ulice", bez wyróżnika "publiczne". W powiązaniu z rysunkiem planu tworzy to sprzeczność z § 3 ust. 2 Planu i z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

Konkludował, o braku podstaw prawny do stosowania w planie obok określenia "linie rozgraniczające drogę/ulicę publiczną" wyrażenia "linie rozgraniczające drogę/ulicę wewnętrzną" - ponieważ jest to formuła nieznana prawu powszechnemu, w szczególności ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Skarżący wywodził, że wobec braku upoważnienia ustawowego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może kreować określeń nieznanych ustawie, a jeśli już - nie można określeniu "linie rozgraniczające drogę/ulicę wewnętrzną" przypisać jakiejkolwiek wartości normatywnej.

Naniesienie na rysunku planu linii rozgraniczających drogi/ulice wewnętrzne może stwarzać mylne przekonanie po stronie organów stosujących prawo, iż z pojęciem tym wiążą się surowe konsekwencje prawne - takie same, jak przewidziane przepisami Prawa budowlanego dla sytuacji, gdy inwestor wzniósł obiekt budowlany z naruszeniem linii rozgraniczającej drogę publiczną, co jest niezgodne ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Gmina wywodziła, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia pod drogi gminne znajduje umocowanie w przepisach prawa (art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.) i stanowi działanie nakierowane na realizację celu publicznego, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej, mieszcząc się w granicach władztwa planistycznego gminy. Rada akcentowała, że z przepisu tego wynika bowiem obowiązek zapewnienia w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia, oprócz innych wartości, również wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, zaś do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności sprawy związane z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej, a wydzielanie gruntów pod drogi publiczne stanowi cel publiczny (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz. z 2016 r., poz. 446 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774).

Wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno dla ul. [...], jak i [...] oraz [...] (błędne przywołanie w skardze ul. [..]. zamiast [...] – uwaga Sądu) określone zostało w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenie pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Wynika to jednoznacznie z rysunku planu.

ul. [...] na załączniku graficznym do uchwały posiada oznaczenie "12 KUD ul. [...] Dl/2" na odcinku od ul. [...] do ul. [...],

ul. [...] również ma oznaczenie 16 KUD tylko raz na całym przebiegu.

Gmina podała, że w odniesieniu do całego rysunku przedmiotowego planu takie wpisywanie oznaczeń dróg (tylko raz na całym przebiegu) jest zasadą i nie może budzić wątpliwości, że są to drogi publiczne.

Gmina, odwołując się do względów funkcjonalnych stwierdziła, że przyjęte w planie rozwiązanie komunikacyjne jest najbardziej korzystne z punktu widzenia obsługi terenów przyległych. Ul. [...] stanowi jedyne połączenie i komunikacyjne w południowo - zachodniej części planu między ul. [...] klasy zbiorczej, a ul. [...] klasy lokalnej. Zapewnia dostęp do drogi publicznej kilkudziesięciu położonym przy niej nieruchomościom, w tym zapewnia obsługę osiedla w zabudowie wielorodzinnej. Wyjaśniła, że przedmiotowy obszar planu ma słabo wykształconą siatkę ulic, na co przykładem jest równoległa do [...] ul. [...], która pomimo znacznej długości (ok. 400 m) nie jest przelotowa i kończy się zwrotką. Również ul. [...], zapewniająca obsługę działek na długości ok. 350 m, w tym przedszkola publicznego, jest ulicą ślepą, wyjazd z niej możliwy jest przez [...].

Ustalenie ul. [...] i [...] jako dróg wewnętrznych, biorąc pod uwagę ich długość i liczbę obsługiwanych przez nie nieruchomości rodziłoby liczne komplikacje, począwszy od wydawanych pozwoleń na budowę na działkach przy nich położonych, po koszty utrzymywania tych dróg: oświetlenia, odśnieżania, utrzymania prawidłowego stanu nawierzchni.

Ponadto Gmina wyjaśniła, że ul. [...] w trakcie prac planistycznych nie znajdowała się w wykazie dróg miejskich, tym niemniej plan miejscowy przeznaczył grunty pod nią położone, m.in. działki [...] z obrębu [...], pod drogę publiczną klasy dojazdowej 43 KUD. Wskazała, że wymienione działki stanowią pas gruntu o szerokości ok. 4 m i łącznej powierzchni 688 m² oraz użytku drogowym (dr) w ewidencji gruntów, a w aktualnej ewidencji gruntów, jako właściciel tych działek wykazany jest Instytut - "[...]", a zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego.

W miejscowym planie ulicę Jemiołową zaprojektowano szerokości 11 m i zakończono zawrotką przy Alei [...] (nie zaplanowano wlotu do Al. [...] ze względu na bliskość skrzyżowań sąsiednich ulic z Aleją [...] klasy zbiorczej). Rozwiązanie takie miało na celu uporządkowanie układu komunikacyjnego w obszarze na północ od Alei [...]. Wprowadzenie drogi publicznej do obsługi przyległych, niezainwestowanych wówczas terenów między Aleją [...] ul. [...], [...] i [...] po śladzie wydzielonych pasów gruntu o użytki drogowym stanowiło jak najbardziej uzasadnione i racjonalne rozwiązanie planistyczne.

Dodatkowo Gmina wskazała, że działka nr ew. [...] przeznaczona jest w planie pod ulicę [...], działka [...] pod ulicę [...]. Działki te stanowią obecnie współwłasność 71 właścicieli, przy czym działki nr ew. [...] i [...] pozostają we władaniu Prezydenta m.W. Ustalenie tych dróg jako drogi wewnętrzne, biorąc pod uwagę ich długość i liczbę obsługiwanych przez nie nieruchomości rodziłoby liczne komplikacje, począwszy od wydawanych pozwoleń na budowę na działkach przy nich położonych, po koszty utrzymywania tych dróg: oświetlenia, odśnieżania, utrzymania prawidłowego stanu nawierzchni.

Biorąc powyższe pod uwagę, Gmina za bezprzedmiotowe uznała argumenty skargi dotyczące niedopuszczalności oraz nieracjonalności przeznaczenia nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem, pod drogi wewnętrzne - gdyż takie ustalenie nie zostało dokonane w przedmiotowym planie.

Odwołując się do argumentacji skarżącego Rada stwierdziła, że wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 nie odnosi się do przeznaczenia dróg w planie miejscowym, ale do dopuszczalności – a w konsekwencji legalności podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia ww. dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej gminnej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Za nieuprawnione Gmina uznała wywodzenie z tego wyroku, że ul. [...] i [..]. zostały wyznaczone w kwestionowanym planie miejscowym jako drogi wewnętrzne. Przeznaczenie terenu w planie miejscowymi jest odrębnym przedmiotem ustaleń.

W ocenie Gminy dokonana ingerencja w prawo własności skarżącego nie jest nadmierna.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. skarżący odniósł się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się m. in. do wyroku TK z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05 wskazał, że przedmiotowe drogi mają status dróg wewnętrznych, a zaliczenie drogi do drogi publicznej musi być poprzedzone wykupem gruntu (str. 6 i 7 tego pisma).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga jest zasadna.

II. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miasta W. w dniu [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...], z tego względu, że podjęta została w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Skarżący 8 marca 2016 r. wystosował do Gminy W. wezwanie do usunięcia prawa (opatrzone tytułem "wniosek"), powołując się na argumentację zawartą następnie w rozpatrywanej w przedmiotowej sprawie skardze z 6 maja 2016 r.

Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżącego w rozpoznawanej sprawie są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Skarżący skutecznie wywiódł, że jest współwłaścicielem dziełek o nr [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i [...] (objętych księgą ewidencyjną KW [...]) oraz [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Wśród załączników dołączonych do skargi znajduje się odpis zwykły z księgi wieczystej, obrazujący prawo własności do tych działek, a strona przeciwna nie podważyła legitymacji skarżącego.

III. Przeszkodę dla merytorycznego rozpatrzenia skargi w stosunku do wszystkich działek stanowiących współwłasność skarżącego, wyszczególnionych w tym piśmie procesowym, stanowi funkcjonowanie w obrocie prawnym wyroku WSA w Warszawie odnoszącego się do części z wyszczególnionych przez skarżącego w skardze działek w aspekcie prawidłowości tej samej uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. W. symbolem UM4 oraz południową i północną stronę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]).

Mianowicie – co Sądowi wiadomym jest z urzędu i co podnosiła strona przeciwna na rozprawie - wyrokiem z 22 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1543/15 WSA w Warszawie oddalił skargę I.M., która wywodziła, że wymieniona uchwała narusza jej prawo współwłasności nieruchomości gruntowej położonej w W., obejmującej teren pod ulicą [...] (działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu geodezyjnego [...]), teren pod ulicą [...] (działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...]). W stosunku do tych działek skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności następujących elementów planu:

1 ) w części tekstowej:

a) § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały - w zakresie obejmującym drogi/ulice wewnętrzne:

"Następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu:

b) § 52 ust. 1 uchwały - w zakresie obejmującym drogi/ulice wewnętrzne:

"Ustala się obowiązujące przebiegi i szerokości ulic w liniach rozgraniczających (w granicach dokładności skali planu), zasady przekrojów poprzecznych dla ulic układu podstawowego w założeniu zgodności przebiegu i funkcji z planem ogólnym, dla układu ulic obsługujących przy założonych funkcjach i przebiegach wynikających z potrzeb proponowanego zagospodarowania terenu",

2) w części graficznej (rysunek Planu, załącznik nr 1 do Uchwały) - linie rozgraniczające drogi/ulice wewnętrzne, w szczególności ulicę [...] i ulicę [...] (ale i inne drogi/ulice wewnętrzne objęte Planem), przy czym w uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty wskazując, że bezprawne było wytyczenie dróg wewnętrznych na prywatnych gruntach oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tych dróg w sposób uniemożliwiających zabudowę działek.

Tym samym prawidłowość postanowień planu dotyczących przebiegu i charakteru ul. [...] i [...] została przesądzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1543/15, z 22 września 2015 r., co stanowi negatywną przesłankę do wydania ponowie orzeczenia w stosunku do tych samych działek. Złożenie nowej skargi przez innego skarżącego nie znosi tej przeszkody, ponieważ Sąd już wypowiedział się co do meritum, a zastosowanie kryterium podmiotowego do badania dopuszczalności skargi nie zmienia tej okoliczności. Istotne jest brzmienie wyroku, tj. oddalenie skargi co świadczy o rozstrzygnięciu merytorycznym, niezależnie od tego czy zawarta w uzasadnieniu tego wyroku argumentacja odnosi się do wszystkich tez skarżącego poruszanych w kolejnej skardze, wniesionej w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. O istnieniu stanu sprawy w toku (lis pendens), bądź powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) przesądza tożsamość elementów podmiotowych oraz tożsamość elementów przedmiotowych sprawy. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma natomiast miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna.

Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko, że granice stanu rei iudicatae w sposób samodzielny i pełny reguluje art. 171 P.p.s.a. (taki pogląd wyraził T. Woś, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, PPP 2007, nr 5, s. 60). Zdaniem tego autora, uwzględniając wskazany wyżej zakres regulacji art. 171 P.p.s.a., przy wykładni art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., należy przyjąć, że w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. zawarte zostały dwie odrębne normy, określające odrzucenie skargi, "połączone niezbyt szczęśliwie spójnikiem «lub»". W rzeczywistości bowiem "normy te mają samodzielną treść, która równie dobrze mogłaby być połączona spójnikiem rozłącznym «albo»" (T. Woś, tamże, s. 62). Według tego autora owe odrębne przesłanki odrzucenia skargi to sytuacje:

a) kiedy "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi osobami pozostaje w toku";

b) kiedy "sprawa została już prawomocnie osądzona" (tamże, s. 62).

Istnienie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku z 22 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1543/15 WSA w Warszawie, odnoszącego się w części do tych samych działek, co wymienione w skardze z 6 maja 2015 r. tworzy stan powagi rzeczy osądzonej, co uzasadniało odrzucenie skargi B.C. w tej części (por. pkt 1 wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1543/15).

IV. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do ul. [...] w odniesieniu do działek [...] i [...] z obrębu [...] Sąd orzekał merytorycznie, bowiem sprawa w tym zakresie pozostała "otwarta" do rozstrzygnięcia.

V. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych stwierdzić należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd o braku podstaw do określenia linii rozgraniczających drogi wewnętrzne. W wyroku z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/10, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA), wskazano, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Należy przy tym wskazać, że zobowiązując Gminę do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, normodawca nie ograniczył tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. Wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14, na który powoływał się skarżący nie odnosi się do przeznaczenia dróg w planie miejscowym, ale do dopuszczalności – a w konsekwencji legalności podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia ww. dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej gminnej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Słusznie Gmina uznała za nieuprawnione wywodzenie z tego wyroku, że przedmiotowe ulice zostały wyznaczone w kwestionowanym planie miejscowym jako drogi wewnętrznej.

VI. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego przedstawionej podczas rozprawy dnia 21 października 2016 r. stwierdzić należy, że do zadań własnych gminy należy – stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także – inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celu publicznego, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 840/12, CBOSA). Żaden przepis nie wyłączał możliwości ujęcia w planie drogi o charakterze publicznym na gruncie prywatnym. Odnosząc się do argumentacji skarżącego zaznaczyć należy, że odrębną kwestię stanowi wywłaszczenie takiej drogi i podjęcie uchwały w sprawie klasyfikacji drogi. Kwestia długotrwałości procesu wykupu gruntu czy wypłaty odszkodowania, jest sprawą wtórną i zagadnieniem następczym wobec postanowień planu i uchwały rady gminy zaliczającej daną nieruchomość do kategorii dróg gminnych.

VII. Nienależnie jednak od przyjętego poglądu w zakresie możliwości sytuowania dróg wewnętrznych (co na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma prawnego znaczenia, ponieważ kwestionowane przez skarżącego zapisy planu nie odnoszą się do drogi wewnętrznej) stwierdzić trzeba, że gmina uchwalając miejscowy plan i ustalając w nim kategorię planowanej drogi nie może abstrahować od jej rzeczywistego planowanego charakteru, wynikającego np. z przyszłego układu dróg, wskazującego na ogólną dostępność drogi, czy natężenie ruchu. Tylko wówczas nie dojdzie do rozbieżności między postanowieniami planu, a stanem istniejącym i nie będzie potrzeby korygowania tych nieścisłości w innych postępowaniach (np. toczących się na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odmienny stan rzeczy byłby niepożądany z kilku powodów. Po pierwsze prowadziłoby to do ustalania przeznaczenia terenów poza postępowaniem do tego przeznaczonym, czyli planistycznym. Po drugie mogłoby skutkować nieuwzględnieniem postanowień planu niezgodnych z rzeczywistym przeznaczeniem gruntów, a tym samym do niepożądanego z punktu widzenia zasady praworządności i legalizmu nieuznawania postanowień planu za wiążące dla ustalenia przeznaczenia terenu. Plan nie ma wszak charakteru dokumentu hipotetycznego, o iluzorycznym znaczeniu prawnym, lecz w założeniach ustawodawcy ma być opracowaniem opartym na realnych uwarunkowaniach i aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina powinna zatem tak sformułować zapisy planu, by zapewnić prawną wykonalność jego postanowień. Po trzecie odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywistego charakteru istniejącej lub planowanej drogi (czyli w przypadku planowania grogi wewnętrznej – dookreślenie jej literą "w") jest istotne ze względu na zachowanie obowiązków gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 15 ust. 2 tego aktu stanowiącego, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów.

Sąd wyraża zatem stanowisko, że jednym z wyznaczników przy planowaniu dróg jest kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi zależy od jej charakteru, a ten z kolei wyznaczony jest przez sposób użytkowania drogi, jak również przez jej parametry techniczne.

VIII. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się zatem określać na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Na marginesie Sąd wskazuje, że obecnie obowiązek ten wynika z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego, wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Z dróg publicznych, jak określa to przepis art. 1 tej ustawy, może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi wewnętrzne zasadniczo nie są drogami publicznymi o powszechnym do nich dostępie, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogi wewnętrzne to drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żądnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym.

Drogi wewnętrzne zostały w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane poprzez definicję zakresową niepełną (ustawodawca wymienił jedynie przykładowo desygnaty tego pojęcia). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 października 2009 r., sygn. akt II FSK 635/08, CBOSA, iż w przypadku tego typu definicji do zakresu nimi objętego zaliczyć należy te rzeczy, które expressis verbis zostały w przepisie wymienione oraz te, które są do nich podobne z uwagi na ich przeznaczenie i charakter. Zgodnie z definicją drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga ma być budowlą przeznaczoną do ruchu drogowego, a więc do poruszania się uczestników tego ruchu - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów.

Z kolei warunki techniczne dróg określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się wymienione w tym przepisie klasy dróg, w tym drogi dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Z powyższego, jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg np. KDL, KD, KUD nie stanowią o tym, że są to drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne.

Stosownie zaś do § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. prawodawca wprowadza klasy dróg w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wskazując, iż drogi dojazdowe oznaczone zostały w rozporządzeniu symbolem "D" i jako takie powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie dróg gminnych. W myśl § 7 ust. 1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg o klasie ulicy "D" wynosić ma 10 m.

IX. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej dyrektywy, a zatem kryterium funkcjonalne, nomenklaturę zaskarżonego planu oraz parametry techniczne ul. [...] należy stwierdzić, że z treści przedmiotowego planu wynika, iż ul. [...] jest drogą publiczną.

Pierwsze kryterium związane jest z celem powstania tej ulicy, tj. obsługą lądowiska dla helikopterów dla pacjentów Instytutu "[...]" (co podniósł w trakcie rozprawy dnia 21 października 2016 r. pełnomocnik Gminy). Zasadnie można wywodzić, że zarówno przebieg ul. [...], jak również jej umiejscowienie miały na celu zapewnienie bezkolizyjnego i jak najszybszego dojazdu do tej placówki (zapewniając ominięcie innych dróg dojazdowych w przypadku ich niedrożności), a biorąc pod uwagę ten cel zarówno samo powstanie tej drogi, jak również jej umiejscowienie nie może być podważone. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że droga służąca również jako dojazd do lądowiska posiada status drogi wewnętrznej. Przesłanka powstania tej ulicy wskazuje na jej publiczny charakter, a droga może posiadać klasę drogi dojazdowej, co nie odbiera jej cechy ogólnodostępności. Słuszne jest przypisanie Ul. [...] charakteru drogi publicznej również z tego względu, że nie jest drogą ślepą, może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (por. art. 1 ustawy o drogach publicznych). Również szerokość drogi i jej oznaczenie w planie wskazuje na jej publiczny charakter. Ul. [...] ma w liniach rozgraniczających 10,5 m, co wyjaśnił przedstawiciel Gminy podczas rozprawy dnia 21 października 2016 r. W miejscowym planie będącym przedmiotem skargi nie pojawia się oznaczenie dla tej drogi z litera "W", stanowiącą skrót od słowa "wewnętrzna". Oznaczenie drogi jako "KUD" nie powoduje, że posiada ona status drogi wewnętrznej. Przeciwny wniosek nie wynika ani z § 5, ani § 50 uchwały z dnia 28 grudnia 2001 r., odnoszących się do oznaczeń przyjętych w przedmiotowym planie. Ponadto per se z faktu, że plan nie wskazuje wyraźnie dróg jako dróg publicznych nie można wnosić, że nie posiadają one charakteru publicznego.

W tym miejscu należy podnieść, że wyroki powołane przez skarżącego z piśmie procesowym z 8 sierpnia 2016 r. odnoszą się do przypadków, gdy droga ma oznaczenie KUDw.

Z przedstawionych względów nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego, że ul. [...] Rada Gminy W. przypisała charakter drogi wewnętrznej. Oznaczenie drogi w planie odpowiada jej rzeczywistemu charakterowi, tj. droga powstała jako droga publiczna (o czym świadczy obsługa lądowiska, dostępność dla osób trzecich i jej parametry) i takie nadano jej przeznaczenie w planie, posługując się odpowiednimi oznaczeniami i nadając jej szerokość właściwą dla jej kategorii. Ponadto nie zachodzi w tym przypadku sytuacja określenia w miejscowym planie drogi jako drogi wewnętrznej, przy jednoczesnym takim jej zaplanowaniu (co do przebiegu, funkcji i szerokości), że de facto byłaby to droga publiczna. Takie "pozorne" istnienie drogi wewnętrznej można byłoby zakwestionować z punktu widzenia art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., który to przepis nie przewiduje wyznaczenia w planie dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie to w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele drogowe obejmuje wyliczenie zamknięte, a nie przykładowe (tak WSA w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/06, CBOSA). Z tym ostatnim rozwiązanym wiązałyby się negatywne skutki dla właściciela terenu zajętego pod tak ujętą w planie drogę w postaci trudności z wywłaszczeniem, przy przyjęciu, że droga "formalnie" jest drogą prywatną (a nie podlegającą wywłaszczeniu na cele publiczne). Na takie przypadki zwraca uwagę skarżący w piśmie procesowym z 8 sierpnia 2016 r., wskazując na brak możliwości wywłaszczenia (str. 3 i przywołane tam orzeczenia). W rozpatrywanej zaś sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną zarówno co do jej rzeczywistego charakteru, jak i postanowień kwestionowanej przez skarżącego uchwały.

X. Ze względu na powyższe oraz z uwagi na odmienność formy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zastosowania nie mógł znaleźć wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku tym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a przeznaczenie prywatnego terenu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał wydana została zatem decyzja podziałowa, która to sytuacja nie miała miejsca w sprawie rozpatrywanej przez Sąd.

W niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek tzw. "faktycznego wywłaszczenia" nieruchomości pod drogę formalnie nie zaliczoną do żadnej kategorii drogi publicznej i nie planowaną w planie miejscowym jako droga publiczna, a w rzeczywistości pełniącej funkcję ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego na prywatnym gruncie, gdzie podstawę prawną ustalenia odszkodowania mógłby stanowić art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie art. 98 ust. 3 tej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07, LEX nr 898217).

XI. Nie można również zgodzić się z poglądem, że nie było podstaw do usytuowania ulicy w tym miejscu jako drogi publicznej, a jej powstanie stanowi naruszenie prawa własności, skoro niezbędne było zapewnienie obsługi Pomnika – "[...]". W ocenie Sądu nie można Radzie skutecznie zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu z naruszeniem art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, czy przekroczeniem władztwa planistycznego. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (np. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W tej sytuacji zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263). Stosownie do treści art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o przewidzianym w art. 140 K.c. ograniczeniu w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Dostrzegając związaną z zapewnieniem ochrony niewątpliwego interesu publicznego potrzebę usprawnienia obsługi komunikacyjnej do Pomnika - "[...]" Gmina nie przekroczyła granic władztwa administracyjnego, ani nie naruszyła prawa własności.

XII. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) uwzględniając zasadniczo stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego aktu administracyjnego (tak NSA w wyroku z 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09, CBOSA, por. również wyroki NSA z dnia 27 lipca 1994r., SA/Wr 652/94 - POP 1996/4/110, Lex nr 25285; 11 marca 1998r., SA/Sz 1003/97 - Lex nr 34128; 6 stycznia 1999r., III SA 4728/97 - OSP 2000, z. 1, poz. 16, str. 51; 25 kwietnia 2000r., V SA 2526/99 - Lex nr 49868; 27 lipca 2001r., III SA 1188/00 - Monitor Podatkowy z 2001r., nr 9, str. 2, Lex nr 48378; 12 maja 2005 r., FSK 2045/04 - Monitor Podatkowy z 2006r., nr 3, str. 45; 25 lutego 2005r., FSK 1521/2004 - LexPolonica nr 412880, a także wyrok SN z dnia 2 października 2002r., III RN 150/01 - OSNAPU 2003, nr 16, poz. 372). Okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd lądowisko nie jest użytkowane nie może wpłynąć na ocenę prawną uchwały, skoro kryteria ocenne należy odnieść do daty jej wydania.

XIII. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego należy podnieść, że Sąd ograniczony kognicją przedmiotowej sprawy nie ocenia prawidłowości działań podejmowanych przez organy nadzoru budowalnego. Należy jednak wskazać, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że ul. [...] ma charakter drogi wewnętrznej.

XIV. W nawiązaniu do stanowiska skarżącego, że Rada Giny powinna tak sformułować przepisy, by wynikało z nich, że przeznaczenie drogi jest jedynie informacyjne, czy też rezerwowe, pod przyszłe jej funkcjonowanie, należy podkreślić, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu tj. ustawy z 1994 r. zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz akty wykonawcze do niej.

XV. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zgodnie z którym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, i nie znajdując podstaw do zastosowania Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.