Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2617/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2013 poz 1024 art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 50-51 art. 4 art. 28 ust. 1
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2868/12 w sprawie ze skargi S. F. i B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2868/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę S. F. i B. P., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] września 2012 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w P. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w stosunku do inwestora – A. S., który prowadził inwestycję polegającą na budowie budynku wielorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w P., w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2001 r., nr [...].

PINB w P. ustalił, że ww. inwestycja była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i z tego powodu wszczął i prowadził postępowanie naprawcze. W trakcie tego postępowania PINB w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wskazana decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] stycznia 2009 r., nr [...], pozostającą w obrocie prawnym.

W ww. orzeczeniach wydanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organy obu instancji wskazały, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na tym, że inwestor zrezygnował z budowy wykusza, czym zmienił parametry budynku. Nadto, zmienił usytuowanie obiektu na działce w stosunku do granic nieruchomości: od strony zachodniej z 4,14 m na ok. 3,88 m ścianą z otworem okiennym w poziomie parteru, od strony wschodniej z 4,00 m na ok. 4,28 m oraz od strony północnej z 6,35 m na 5,85 m.

W konsekwencji tych orzeczeń, decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...], Starosta P. uchylił w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Następnie inwestor wykonał obowiązek wynikający z ww. decyzji ostatecznej [...] WINB z [...] stycznia 2009 r., nr [...], przy czym organ I instancji uznał, że projekt budowlany zamienny zawiera braki. Dlatego postanowieniem z [...] września 2011 r., nr [...], PINB w P., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora szereg obowiązków w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji inwestor raz jeszcze przedłożył projekt budowlany zamienny.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], PINB w P., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził przedstawiony projekt budowlany zamienny wielorodzinnego budynku mieszkalnego zrealizowanego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. i zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na A. S. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

PINB uznał wskazaną dokumentację za zgodną z prawem, zaś uwzględniając fakt istnienia przedmiotowego budynku stwierdził, że niezachowanie odległości dotyczy 4 cm w stosunku do ściany z otworami okiennymi oraz 23 cm w stosunku do ściany bez otworów okiennych co należy uznać za nieznaczne odchylenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli S. F. i B. P..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżących i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną zamienną dokumentacją budowlaną, organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczania inwestycji do użytkowania. W aktach sprawy znajduje się kompletny projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który odpowiada brzmieniu art. 34 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor przedstawił rozwiązania umożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (w zakresie osłony śmietnikowej, trzepaka, miejsc parkingowych, ciągu pieszego). W projekcie ujęte są również aktualne dane techniczne budynku (powierzchni użytkowej i kubatury). Projektowany budynek pozostaje bez negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Nie emituje żadnych szkodliwych wibracji, hałasu oraz promieniowania. Budynek nie narusza również interesu osób trzecich.

Organ wskazał też, że przedłożony projekt zamienny jest kompletny. Przywołał przy tym art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

Co się zaś tyczy zmiany w zakresie posadowienia budynku względem granicy działki, organ II instancji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie powinno stanowić przesłanki uniemożliwiającej zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Możliwe są bowiem w tym zakresie odstępstwa, które można ująć w ramy dopuszczalnej tolerancji jeżeli nie prowadzi to do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto wskazał, że kwestia ta została wyjaśniona w decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2011 r., nr [...], a decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy więc przyjąć, że wszystkie strony zgodziły się z jej uzasadnieniem, wobec czego formułowanie na tym etapie postępowania powyższego zarzutu jest nieuzasadnione.

W zakresie obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada zapisom obecnie obowiązującego planu miejscowego, gdyż wcześniej działka o nr ew. [...] położona przy ul. [...] w P. przeznaczona była również pod zabudowę wielorodzinną, natomiast obecnie jedynie pod zabudowę jednorodzinną. Niemniej, mając na względzie treść art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", należało przyjąć, że wskazana decyzja o warunkach nadal ma znaczenie w sprawie, albowiem na jej podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 350/11).

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. F. i B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 110, art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2868/12, uwzględniając skargę wskazał, że organy nadzoru zupełnie pominęły powody, dla których obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego został w sprawie nałożony. To zaś skutkowało całkowicie błędnym postanowieniem organu powiatowego z [...] września 2011 r., nr [...], którym m.in. zakwestionowano usytuowanie osłony śmietnikowej i miejsc parkingowych wskazując, że dokumentacja narusza przepisy ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy istotne odstępstwa tego zakresu inwestycji nie obejmowały. Jednak inwestor zastosował się do ww. wadliwego działania organu I instancji i zmienił projekt zamienny w ww. zakresie, dlatego należało raz jeszcze ocenić projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych przez inwestora zmian w stosunku do pierwotnego projektu i ustalić, czy nowe rozwiązania nie naruszają prawa. Oceny w tym zakresie nie przeprowadzono. Nie ustalono, czy zachowano odległości wydzielonych miejsc postojowych, o których mowa w § 19 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia, jak i czy wydzielone miejsca postojowe mają parametry przewidziane w § 21.

W tym też kontekście skargę, zdaniem Sądu, należało uznać za w pełni uzasadnioną i podzielić zarzut naruszenia w sprawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do stosowania zapisów planu miejscowego. Została bowiem spełniona hipoteza zawarta w art. 65 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ zapadała w stosunku do przedmiotowej inwestycji ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę w związku z decyzją o warunkach zabudowy. Dla tej oceny nie ma znaczenia fakt, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co miało znaczenie jedynie porządkowe i nie było wywołane wadliwością tego orzeczenia. Ważne przy tym jest, że na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor przystąpił do realizacji inwestycji i jak wynika z protokołu oględzin z 7 października 2008 r. (a także z projektu budowlanego zamiennego) wykonał budynek w stanie surowym otwartym (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 350/11). Reasumując, dokonując sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w zakresie dokonanych przez inwestora istotnych zmian, należało wziąć pod uwagę decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia. Tak też uczyniono i Sąd nie stwierdził w efekcie w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Ponadto, Sąd nie podzielił też tych zarzutów skargi, które wskazują na niezgodność projektu budowlanego zamiennego z § 12 rozporządzenia w stopniu uniemożliwiającym jego zatwierdzenie. Niespornym jest, że w rozstrzygnięciach organów wydanych w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazano m.in. na zmianę przez inwestora usytuowania obiektu w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości. W efekcie ściana budynku z otworem okiennym od strony działki nr [...] pozostaje w odległości 3,93 m, zamiast 4 m, natomiast ściana bez otworów okiennych, nadwieszona od wysokości poziomu I piętra (również od strony działki nr [...]) jest usytuowana w odległości 2,77 m zamiast 3 m (v. plan zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym zamiennym). Sąd wskazał, że z uwagi na takie usytuowanie obiektu, bliżej południowej granicy działki, przewidziano w projekcie budowlanym zamiennym zaizolowanie termiczne ściany od wnętrza oraz zabezpieczenie jej zgodnie ze sztuką budowlaną ekranem paroizolacyjnym. W tej sytuacji nie można przyjąć, że inwestor nie przedstawił rozwiązania umożliwiającego doprowadzenie obiektu i wykonanych robót do stanu nie naruszającego interesów osób trzecich, w związku z niezachowaniem odległości określonych w ww. § 12 rozporządzenia wykonawczego. Trzeba przy tym mieć również na względzie, że odchylenia od wskazanej normy prawnej wynoszą od kilku do kilkunastu cm (w przypadku ściany bez otworów), a tym samym można przyjąć, że mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu pomiarowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyrażające się uznaniem, że złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny powinien być oceniany pod kątem zgodności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], nie zaś zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wyrażające się uznaniem, że uzyskana przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], nie wygasła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...]).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sformułowanego w skardze wniesionej do Sądu przez skarżącego i B. P. zarzutu obrazy przez organy nadzoru budowlanego art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyrażającego się zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego, bez rozważenia czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający – przy rozpatrzeniu interesów inwestora i skarżącego – na odstępstwo od wymogów określonych przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Po pierwsze, znaczenie ma przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (budynku). Już chociażby z tak krótkiego opisu przedmiotu sprawy wynika to jakie rodzą się skutki prawne ważne dla wyniku postępowania. W takim kształcie postępowanie naprawcze mogło bowiem być prowadzone w sytuacji gdy inwestor uzyskał decyzję o pozwolenie na budowę; zaś realizując inwestycję dokonał istotnych odstępstw od takiego pozwolenia. Oznacza to, że na długo przed wszczęciem postępowania naprawczego zostało określone i sprecyzowane prawo do zabudowy, o jakim mowa w art. 6 u.p.z.p.), terenu objętego pozwoleniem na budowę. Właśnie w związku z prawem do zabudowy i treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w decyzji o warunkach zabudowy został określony możliwy potencjalny sposób zagospodarowania danej nieruchomości. W takich warunkach prawnych inwestor w zasadzie już zrealizował (skonsumował) prawo do zabudowy terenu swojej działki budynkiem wielorodzinnym (na 10 lokali mieszkalnych). Jak wynikało z ustaleń organów nadzoru budowlanego, przedmiotowy budynek wielorodzinny został zrealizowany w stanie surowym jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego, co nie jest kwestionowanie w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia ma tu obowiązująca zasada systemowa pewności obrotu społeczno-gospodarczego związana z kodeksową zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Bez jej uwzględnienia niemożliwe byłoby przeprowadzenie postępowania naprawczego celem zalegalizowania wyłącznie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, już po tym jak inwestor przystąpił do faktycznego wykonania przysługującego mu prawa do zabudowy terenu działki w określony sposób, a w ogólności niemożliwa byłaby realizacja zasady wolności budowlanej wynikająca z art. 4 Prawa budowlanego i budowy zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Zresztą i tak istotne odstępstwa co do zasady muszą mieścić się w zakresie wyznaczonym wcześniej prawem do zabudowy, co nastąpiło w niniejszej sprawie w uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W innym wypadku punktem odniesienia są nowe źródła prawa do zabudowy (ewentualnie kolejna decyzja o warunkach zabudowy albo plan miejscowy) – taka okoliczność jednak nie wynika z akt sprawy. Ponadto punktem odniesienia w takim postępowaniu naprawczym jest porównanie treści decyzji o pozwoleniu na budowę ze stanem faktycznym na terenie inwestycji. Oznacza to, że ze swojej istoty nie mógłby mieć zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do zbadania zgodności inwestycji z uchwalonym później, ale obowiązującym w dacie legalizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, brak jest związku pomiędzy postępowaniem naprawczym, a obowiązującym planem miejscowym. Z tą tezą w pełni koresponduje treść art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ustawodawca racjonalny nie bez przyczyny wyłączył możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku jej niezgodności z planem miejscowym, w sytuacji gdy dla konkretnej inwestycji zostało wydane pozwolenia na budowę. Zauważalny jest tu silny wpływ zasady odnoszącej się do praw nabytych (trwałości decyzji administracyjnej; pewności obrotu społeczno-gospodarczego), dlatego art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie odnosi się ani do skutków związanych z uchyleniem na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, ani wykonania faktycznego prawa do zabudowy. Wystarczy bowiem sam fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie miało miejsce i nie jest kwestionowane. Należy mieć do na uwadze, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z określonymi prawami i to moment ich przyznania ma decydujące znaczenia dla zaistnienia określonych skutków prawnych. W innym wypadku pomimo zrealizowania inwestycji w ramach określonych parametrów zabudowy dla danej nieruchomości mielibyśmy do czynienia z wielopłaszczyznowymi problemami prawnymi skierowanymi niejako na "skorygowanie" już istniejącego prawa do zabudowy, którego kształt został w sposób materialnoprawny zagwarantowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki ciąg zdarzeń prawnych nie burzy przyznanego gminie prawa do samodzielnego kształtowania zagospodarowania przestrzeni i sposobu jej wykorzystania w ramach władztwa planistycznego. W przypadku bowiem braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. prawnomaterialne skutki związane z prawem do zabudowy nie ziszczają się jako wyłącznie potencjalne. Istnieje zatem racjonalne uzasadnienie dla treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który na takim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego zapewnia możliwość przeciwdziałania dopuszczonemu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy sposobowi zagospodarowania nieruchomości, który nie odpowiada koncepcji przyjętej przez gminę w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego. Brak określonych skutków pociąga za sobą możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy; w innym zaś wypadku wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy nie jest już możliwe bo uzależnione od materialnoprawnego skutku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Artykuł 65 ust. 2 u.p.z.p. jest zatem wyrazem poszanowania przez ustawodawcę prawa do realizacji inwestycji w sposób przewidziany w udzielonym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 19 lipca 2013 r., II OSK 661/12). Ponadto wyjątek dotyczący stosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zawarty w art. 65 ust. 2 jest również przejawem ochrony praw nabytych. Z tego przepisu wynika, że skutek w postaci zmiany stanu prawnego spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego nie sięga ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1207/09).

W odniesieniu do przedstawionej powyżej problematyki prawnej w pełni koresponduje stanowisko doktryny i orzecznictwa, które zauważa, że rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ma swoje uzasadnienie w realizacji zasady pewności obrotu prawnego, a przede wszystkim ochrony praw nabytych. W tym bowiem przypadku adresat omawianej decyzji zrealizował uprawnienie z niej wynikające, to jest złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a następnie uzyskał to pozwolenie. Zatem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały "skonsumowane" (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, LEX nr 74151). Chodzi bowiem o pewność obrotu prawnego i prawa nabyte w zaufaniu do organów, to prawo ustanawiających. Są to zaś wartości chronione konstytucyjnie, dlatego też należy dać im prymat przy analizie przepisów ustawowych (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12).

Dlatego w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, stosując odpowiednio art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mógł kierować się obowiązującą treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ inwestor w ramach przyznanego prawa do zabudowy i skutku materialnoprawnego wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zrealizował budynek wielorodzinny. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie nie chodzi o stwierdzenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Poza tym ocena Sądu I instancji związana była z ustaleniami, że niewielkie odchylenia odległościowe od wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, tj. wynoszące odpowiednio od kilku do kilkunastu centymetrów, przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań technicznych, umożliwiają uznanie, że przedmiotowa budowa w tym zakresie nie narusza interesów osób trzecich. Sąd zatem dokonał stosownej oceny niniejszej sprawy, w granicach której nie zawierała się ocena w zakresie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza tym wbrew sformułowanemu zarzutowi z powyższego wywodu wynika, że Sąd rozpoznał zarzut skargi zwykłej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, uznając, że można przyjąć, że ww. omawiane odchylenia od wskazanej normy mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu pomiarowego. Bez znaczenia przy tym dla powyższej oceny jest brak ustalenia przez Sąd I instancji granic dopuszczalnego błędu oraz brak wyjaśnienia w zakresie jak interes prawny sąsiadów ma się do proponowanego rozwiązania w zakresie zaizolowania budynku. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że przepisy techniczne zawarte w ww. rozporządzeniu mają zapewniać spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego. W odniesieniu do odległości względem działki sąsiedniej, § 12 rozporządzenia ma zapewnić spełnienie wymagań w zakresie odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej oraz wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. To są zatem elementy, które mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy w związku z treścią § 12 rozporządzenia. Jak wynika zaś z analizy nasłonecznienia znajdującej się w projekcie zamiennym, usytuowanie przedmiotowego budynku względem działek sąsiednich nie powoduje żadnych ograniczeń. Ponadto projekt zamienny został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz zawiera opis, z którego wynika, że planowana inwestycja nie narusza wymagań ochrony przeciwpożarowej. Ocena Sądu I instancji bezpośrednio zatem nawiązuje do stanu faktycznego wynikającego z przyjętych rozwiązań projektowych, z których wynika, że niewielkie przekroczenie odległości od granicy działki sąsiedniej nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono tej oceny, wskazując wyłącznie na sam fakt naruszenia przekroczenia odległości, co zasadniczo nie było kwestionowane przez Sąd I instancji. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie odległości, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie mają charakteru bezwzględnego, ponieważ ten sam przepis zawiera inne normy, z których wynika możliwość innego zbliżenia budynku do granicy działki, w tym sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej.

Z powyższego wywodu wynika podnoszony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11). Sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1518/10). Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie inwestor przedstawił rozwiązanie umożliwiające doprowadzenie obiektu i wykonanych robót do stanu nienaruszającego interesów osób trzecich, w związku z niezachowaniem odległości określonych w ww. § 12 rozporządzenia. W ogólności Sąd w sposób uprawniony mógł ocenić, że odchylenia od wskazanej normy prawnej wynoszą od kilku do kilkunastu cm (w ostatnim przypadku od ściany bez otworów), a tym samym mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu. Kwestia odległości budynku od granicy działki sąsiedniej, wynikająca z § 12 rozporządzenia, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości o granicy działki sąsiedniej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.