Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 278/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak /spr./ Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej C. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/WA 278/07

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku C. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi D. gm. Z. o pow. [...] m, stanowiącej własność spadkobierców L. D. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] wywłaszczyło nieruchomość położoną we wsi D. gmina Z. o pow. [...] m2, stanowiącą własność spadkobierców L. D.

Jak wynika z postanowienia Sadu Rejonowego w L. z dnia 22 marca

2005 r. sygn. akt. II. [...] L. D. zmarł 28 lutego 1943 r. w L., a spadek po nim nabyły dzieci E. D., C. W., S. D. i R. D. po - części spadku każde z nich, z ustawowym dożywociem w 1/5 części spadku na rzecz żony E. D.

Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r. złożyła C. W.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono poszukiwania w Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w L., Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowym w Z., Archiwum Państwowym w L., Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, jak również Rejonowym Zarządzie Infrastruktury w L. i Ministerstwie Obrony Narodowej.

Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. przy piśmie z dnia

22 stycznia 2004 r., nr [...] nadesłało uwierzytelnione kopie orzeczenia o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1954 r. Ponadto wskazano, że akta postępowania nie zawierały żadnych dokumentów ogólnych, które dotyczyłyby wszystkich wywłaszczonych.

Archiwum Akt Nowych w W. z zachowanych akt nadesłało wniosek z dnia 29 grudnia 1950 r., nr [...] o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Organ podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U.

z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na wniosek Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa w L.

Przepis art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, które to zezwolenie w myśl art. 5 ust. 2 dekretu miało być poprzedzone stosowną opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie.

Organ podniósł, że jakkolwiek nie odnaleziono zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości to jednak odnaleziony dokument - wniosek Departamentu Inwestycji Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 29 grudnia 1950 r.,

nr [...] wskazuje, że było prowadzone postępowanie w sprawie uzyskania odpowiedniego zezwolenia, o którym mowa w art. 5 dekretu.

Zdaniem organu fakt dokonania wywłaszczenia, do którego niezbędny był ten dokument, jako załącznik do wniosku o wywłaszczenie (art. 17 ust. 3 pkt 1 dekretu), przemawia, że zezwolenie zostało udzielone.

Organ odnosząc się do uzasadnienia wniosku z dnia 29 grudnia 1950 r.,

nr [...] wskazał, iż wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zezwolenie Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego na zgłoszenie wniosku, stwierdzającego, iż starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości podjęte w trybie art. 3 dekretu nie dały pozytywnego rezultatu, jak również zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwalające na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele określone we wniosku.

Organ podniósł, że tym samym należy uznać, iż stosownie do przepisów obowiązującego ówcześnie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wykonawca narodowych planów gospodarczych w świetle zebranych dowodów podjął niezbędne czynności zmierzające do przejęcia nieruchomości.

Organ wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 2 w zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] 11.1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości powołana została podstawa prawna wywłaszczenia, przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, wskazano również na czyją rzecz następuje wywłaszczenie oraz prawidłowo pouczono o możliwości odwołania się do Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Społeczno-Administracyjny w L., a zatem spełniony został warunek określony w ww. przepisie art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 24 dekretu, orzeczenie doręczało się wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie oraz właścicielowi nieruchomości.

Wskazał, że zaskarżone orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane w czterech egzemplarzach (oznaczonych tym samym numerem i datą wydania) i skierowane zostało do każdego ze spadkobierców L. D. z osobna, co jednak nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Organ wskazał, ze w przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi D. gm. Z. o pow. [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców L. D., dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. W.

W skardze wnosiła o :

1. stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi D. gm. Z. o pow. [...] m, stanowiącej własność spadkobierców L. D., ewentualnie o

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Budownictwa w celu wyjaśnienia: daty zajęcia przedmiotowej nieruchomości, czy nieruchomość ta nie była gospodarstwem rolnym, oraz czy wzywano spadkobierców L. D. by odstąpili resortowi bezpieczeństwa tę nieruchomość za cenę określoną przez resort bezpieczeństwa, czy proponowano spadkobiercom L. D. zamienną nieruchomość.

Zarzucała uznanie za strony postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tylko czwórkę dzieci L. D. (E., C., S. i R.) jako jego spadkobierców z pominięciem piątego spadkobiercy, żyjącej wówczas E. J. D. wdowy po L. D. (zmarłej w dniu 28 grudnia 1983 r.)

Wskazała, że Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa był w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości od 1948 r., co potwierdzają złożone do akt sprawy oświadczenia mieszkańców wsi D., obecnie ulicy [...] w L., chociaż Dekret wszedł z w dniu 26 kwietnia 1949 r.

Podniosła, że zostały naruszone:

a) art. 6 ust. 1 Dekretu przez brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na niezwłoczne objęcie nieruchomości,,

b) art. 19 ust. 1 dekretu przez brak zgody Prezydium WRN w L. na objęcie wywłaszczanej nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Zezwolenie to mogło być udzielone w przypadku, jeżeli wniosek o zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości nie był poprzednio rozpoznawany przez Przewodniczącego PKPG w trybie art. 6 dekretu.

Wskazała, że z uwagi na okoliczność, iż wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne spadkobierców L. D. naruszone zostały :

a) art. 30 ust. 1 dekretu przez brak w stosunku do spadkobierców L. D. oferty ze strony Prezydium WRN w L. wydania nieruchomości zamiennej położonej w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze,

b) art. 19 ust. 2 dekretu przez naruszenie zakazu usuwania spadkobierców L. D. z wywłaszczanej nieruchomości dopóki Prezydium WRN jako wywłaszczający zobowiązany do dostarczenia nieruchomości zamiennej nie zaofiarują takiej nieruchomości do natychmiastowego objęcia.

Skarżąca wskazała na:

- naruszenie art. 5 ust. 2 dekretu poprzez:

a) brak opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zawierającej stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L. jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, wymaganej w art. 5 ust. 2 Dekretu,

b) brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

- naruszenie art. 8 dekretu poprzez brak - po uzyskaniu zgodnie z art. 5 Dekretu zgody Przewodniczącego PKPG na nabycie przedmiotowej nieruchomości - wystąpienia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego lub Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa w L. wzywającego spadkobierców L. D. przedmiotowej nieruchomości by odstąpili resortowi bezpieczeństwa tę nieruchomość za cenę określoną przez resort bezpieczeństwa, a zatwierdzoną przez Prezydium WRN, które jednocześnie zobowiązane było do ustalenia warunków zapłaty.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, a także nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia

26 kwietnia 1949 r. było możliwe w razie spełnienia następujących przesłanek:

1) nieruchomość lub jej część musiała być niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 1 tego dekretu),

2) prawo nabycia nieruchomości na podstawie przepisów powołanego dekretu (a więc również w drodze wywłaszczenia) przysługiwało wykonawcom planów gospodarczych (art. 2 tego dekretu),

3) wykonawca planu gospodarczego musiał uzyskać zezwolenie Przewodniczącego PKPG; zezwolenie takie było wydawane w razie uznania, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że były przewidziane środki na jej pokrycie (art. 5 ust. 1 tego dekretu),

4) zezwolenie Przewodniczącego PKPG musiało być poprzedzone opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej; opinia taka powinna była zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości było niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych oraz powinna była uwzględniać zarówno potrzeby takiego wykonawcy, jak i uzasadnione interesy ogólnospołeczne (art. 5 ust. 1 i 2 tego dekretu),

5) zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wykonawca narodowego planu gospodarczego, który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego PKPG, był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 tego dekretu.

Jedyne dokumenty, które znajdują się w aktach administracyjnych to wniosek z dnia 29 grudnia 1950 r. skierowany do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej komisji Planowania Gospodarczego. Departament Inwestycji wnosił o udzielenie zezwolenia Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego na nabycie nieruchomości położonych we wsi D. Jednocześnie wnosił o udzielenie zezwolenia na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskodawca posiadał zezwolenie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego na zgłoszenie wniosku stwierdzające, ze starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości podjęte zgodnie z art. 3 dekretu nie dały wyniku.

W aktach administracyjnych znajdują się orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia

[...] listopada 1954 r. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie skierowane do spadkobierców L. D.

Długotrwałe poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych z lat pięćdziesiątych nie doprowadziły do ich znalezienia.

Akta prawdopodobnie zaginęły.

W takiej sytuacji, w ocenie orzekającego w sprawie mniejszej składu, odtworzenie akt nie jest możliwe.

Niewątpliwie brak zachowanych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli nadzorczej powoduje trudności, co do oceny legalności tego aktu zwłaszcza w tych przypadkach, gdy wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienie z uwagi na brak akt postępowania potwierdzić ani wykluczyć nie można.

Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Należy mieć na uwadze, że po 50 latach dokonanie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, to jest ustaleń faktycznych, jest niezwykle utrudnione.

Organ w oparciu o posiadane dowody dokonał oceny stanu faktycznego sprawy i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954r., mając na względzie, że fakty można ustalać nie tylko na podstawie dowodów bezpośrednich ale również na podstawie wiarygodnych dowodów pośrednich.

Istota dowodów pośrednich sprowadza się do zasady, że istnienie jakiegoś faktu przekonuje o istnieniu innego faktu.

Organ administracyjny badał stan sprawy sprzed pięćdziesięciu lat. Po tak długim upływie czasu często występuje sytuacja, że organ ma do dyspozycji szczątkowe akta archiwalne.

W takich sytuacjach często jedynymi dowodami, którymi dysponuje organ są dowody pośrednie.

Stosownie do art. 75 kpa. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, aby daną okoliczność można było udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W sprawie niniejszej należy mieć na uwadze, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku o udzielenie zezwolenia Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego na nabycie nieruchomości położonych we wsi D. wynika, że wniosek obejmował powierzchnię [...] ha.

Zamierzone nabycie nieruchomości o tak dużej powierzchni spowodowało wywłaszczenie większej ilości poszczególnych nieruchomości należących do różnych osób.

Organ czynił starania oszukania dowodów w tym kierunku, to znaczy zbadał czy zachowane akta innych osób zawierają dokumenty ogólne, które dotyczyły wszystkich wywłaszczonych.

Jednakże jak wynika z pisma Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. nie zachowały się żadne dokumenty wspólne.

Odnosząc się do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że znajdujące się w aktach orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1954 r. na rzecz spadkobierców L. D. nie zawierają uzasadnienia.

Jak wynika z akt administracyjnych nie zachowały się dokumenty wspólne dla wywłaszczonych działek gruntu, lecz być może w aktach innych osób jest uzasadnienie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Treść uzasadnienia mogłaby ewentualnie wyjaśnić istniejące w sprawie wątpliwości.

Jeżeli takiego uzasadnienia nie ma, to organ winien wskazać, jaki to ma wpływ na rażące naruszenie prawa.

Ponadto należy mieć na uwadze, ze organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia.

W szczególności organ nie wyjaśnił kwestii związanych z datą zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazuje, że był to rok 1948. Na potwierdzenie załączyła oświadczenie podpisane przez kilka osób. Organ nie odniósł się do tej kwestii oraz nie wyjaśnił, jaki wpływ, o ile znalazłoby to potwierdzenie, miałoby zajęcie nieruchomości w 1948 r. na rażące naruszenie prawa.

Reasumując należy stwierdzić, że organ orzekający w postępowaniu nadzorczym powinien przedstawiać wszelkie niezbędne działania zmierzające do szczegółowego wyjaśnienia sprawy, a w tym do uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie również szczegółowo wyjaśnić, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności ocenić czy kwestionowane orzeczenie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tego orzeczenia.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 kpa oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji.

Tym samym należy stwierdzić, że przedstawiona sprawa nie została przez organ dostatecznie zbadana, gdyż Organ nie zebrał oraz nie wyjaśnił całego materiału dowodowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.