Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 10/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. T. oraz K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lutego 2014 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta w następstwie wniosku z dnia 13 stycznia 2014r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt4 i ust. 2 pkt 1, art. 38 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił I. i K. małżonkom T. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na obuwie, środki higieny osobistej, leki, koszty telefoniczne, koszty przejazdów i czynsz mieszkaniowy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba bez zaspokojenia której określona osoba nie może egzystować.

Sam zasiłek celowy jest z kolei świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych (dochodowych) nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy pomocy społecznej winny bowiem dostosowywać rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy.

Co ważne, pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymywania rodzin. Zadaniem pomocy społecznej nie jest pokrywanie comiesięcznych wydatków rodziny, a jedynie wspomaganie w przezwyciężeniu trudności życiowych.

Ustosunkowując się do wniosku skarżących organ wskazał, że w trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wynosi 1 028,50 zł (na osobę 257,13 zł). Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi z kolei 456 zł.

Z zebranej dokumentacji wynika, że od końca 2011 r. rodzina składa co miesiąc wnioski o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, w którym znajduje się ten sam katalog potrzeb. Ponadto w miesiącu styczniu 2014r. skarżący otrzymali zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup obuwia, środków higieny osobistej i leków.

Organ podał również, że nie zostały przedłożone wydatki na leki. Co miesiąc nie kupuje się obuwia, odzieży, a o dodatek mieszkaniowy należy ubiegać się w Wydziale Spraw Społecznych Urzędu Miasta .

Rodzina skarżącego w 2013r. otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie 1.950 zł, a w styczniu 2014r. zasiłek celowy w kwocie 250 zł.

Od ww. decyzji I. i K. małżonkowie T. wnieśli odwołanie kwestionując wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i opisując sytuację rodziny. Odnosząc się do twierdzenia organu pierwszej instancji, że strony nie wykazały, że poniosły wydatków na leki, wskazano, że do wniosku z dnia 13 stycznia 2014 r. dołączono recepty.

Decyzją z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta .

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek celowy jako przeznaczony na zaspokojenie określonej potrzeby nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Jest to bowiem doraźne świadczenie pieniężne, które w istocie nie jest przyznawane na określony czas. Z uwagi na powyższą istotę zasiłku celowego jak i realia rozpatrywanych spraw Kolegium uznało, że zakwestionowane decyzje odmawiające przyznania zasiłku nie przekraczają granic uznania administracyjnego i są zgodne z prawem.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób w pełni prawidłowy wziął pod uwagę nie tylko sytuację materialną i rodzinną wnioskodawców ale również sytuację finansową ośrodka pomocy w kontekście kompleksowego rozdzielenia pomocy pomiędzy wszystkich potrzebujących. Do końca kwietnia 2014r. z zasiłków celowych skorzystały 243 środowiska.

Co istotne, w ww. okresie rodzina wnioskodawcy otrzymała zasiłki celowe w łącznej kwocie 1.250 zł. Przyznane zasiłki są więc wyższe niż kwota przeciętnej pomocy przyznanej w tożsamych okresie jednemu środowisku pozostającemu pod opieką ośrodka.

Organ podniósł, że skarżący w sposób systematyczny i ciągły korzystają z szeregu świadczeń pieniężnych składając wnioski od listopada 2011 r. W miarę możliwości finansowych ośrodka otrzymują pomoc. Jeżeli wnioskodawca będzie składał kolejne wnioski o przyznanie pomocy na te same lub zbliżone cele może spodziewać się odmowy przyznania ww. świadczeń. Zasiłek celowy nie może mieć bowiem charakteru świadczenia stałego bądź okresowego. Ponadto wnioskodawcy muszą zrozumieć, że pod opieką ośrodka pomocy społecznej znajduje się nie tylko ich rodzina, ale także inne osoby potrzebujące.

Wyjaśniono, że pomoc finansowa gminy na pokrycie części wydatków mieszkaniowych udzielana jest w formie dodatku mieszkaniowego. Nie jest możliwe przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych.

W skardze na ww. decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. zakwestionowali ustalenia poczynione przez organ drugiej instancji wskazując, że część podopiecznych ośrodka pomocy społecznej otrzymuje dużo wyższe świadczenia pieniężne. Skarżący twierdzili, że odmowa przyznania im zasiłków lub wypłata ich w niskiej wysokości nie zapewnia rodzinie nawet minimum egzystencji.

Skarżący zakwestionowali również podawane przez organy okoliczności odnoszące się do bierności w zakresie poprawy sytuacji materialnej rodziny. Twierdzili, że wykorzystują wszystkie możliwości, by poprawić swoją sytuację materialną i bytową. Z winy jednak organów nie mogą w pełni korzystać ze świadczeń pomocy społecznej.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego twierdzenia, że rodzina nie przedstawiła wydatków na leki, skarżący wskazali, że załączyli recepty na leki, nie mieli bowiem pieniędzy na ich wykupienie. Dlatego też wnieśli o przyznanie zasiłku na zakup leków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W ocenie Kolegium rodzina T. nie może oczekiwać, że ich potrzeby będą zaspokajane z pomocy społecznej w każdym miesiącu. Korzystanie bowiem ze świadczeń pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżących źródła ich stałego utrzymania. Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości aby poprawić swoją sytuację materialną i bytową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu o przyznanie skarżącym świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na obuwie, środki higieny osobistej, leki, koszty telefoniczne, koszty przejazdów i czynsz mieszkaniowy, organy administracyjne dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych, I. T. i K. T. wnioskiem z dnia 13 stycznia 2014 r. ubiegali się o przyznanie pomocy finansowej, między innymi "na leki". W aktach znajduje się kserokopia dwóch recept, która wpłynęła do organu w dniu 24 stycznia 2014 r. (k. 8 akt administracyjnych pierwszej instancji). Z wywiadu środowiskowego (aktualizacji) z dnia 17 stycznia 2014 r. (vide: k. 4-1 j.w.) wynika bezspornie, co jest przedmiotem prawidłowych ustaleń organu, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób, I. T. i córka A. T. są osobami niepełnosprawnymi. Dochód rodziny wynosi 1 028,50 zł (na osobę 257,13 zł), zaś kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł.

Jest w okolicznościach sprawy bezsporne, że skarżący spełniają przesłanki przewidziane przepisem art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", do przyznania świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie. Według treści tego przepisu, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91 przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie".

Zatem ustalone prawidłowo i opisane wyżej okoliczności, w tym spełnienie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, uprawnia niewątpliwie skarżących do ubiegania się o pomoc-finansową z pomocy społecznej, w szczególności o zasiłek celowy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji i w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podjęcia, (ust. 1) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Przyznanie przedmiotowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej mieści się w ramach uznania organu administracyjnego. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy".

Należy podkreślić, że Sąd nie będąc uprawnionym do badania merytorycznej zasadności (celowości) takiej decyzji, bada jej zgodność z przepisami postępowania. Zatem ostateczna decyzja wydana przez organ administracyjny w granicach przysługującego mu z mocy konkretnego przepisu uznania, może być uchylona przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy np. organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe, lub dokonuje oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu o przyznanie skarżącym świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego organy administracyjne dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z treścią przytoczonego wyżej przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, od uznania organu administracyjnego zależy samo przyznanie zasiłku celowego oraz jego wysokość. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny może w sposób dowolny decydować, czy o przyznaniu zasiłku celowego, czy o jego wysokości. Przyczyny odmowy przyznania tego zasiłku lub przyznania go w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając przyznania zasiłku celowego na leki stwierdził, że skarżący nie wykazali, iż ponieśli wydatki na ich zakup. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy, również wskazując na brak dowodów zakupu leków.

Sąd nie podziela takiego stanowiska organów w powyższej kwestii. W ocenie Sądu fakt nieprzedłożenia przez skarżących rachunków za zakup leków nie może być przyczyną odmowy przyznania im zasiłku celowego z przeznaczeniem na ten cel. Organ pomocy społecznej może bowiem przyznać środki pieniężne z przeznaczeniem na zakup leków także na przyszłość, zaś przyznając świadczenie może zobowiązać stronę do rozliczenia kwoty przyznanej pomocy fakturami bądź rachunkami za zakupione leki.

Należy zauważyć, że w uzupełnieniu wniosku z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący dołączyli kopię dwóch niezrealizowanych recept, podnosząc w skardze, że nie mieli pieniędzy by je wykupić.

Wobec powyższego, nie można w tym przypadku mówić o dokonaniu przez oba orzekające w sprawie organy prawidłowej analizy rzeczywistych potrzeb wnioskodawców z podziałem na te, które rodzina jest w stanie sfinansować samodzielnie i te, których realizacja wymagałaby pełnego lub częściowego sfinansowania ze środków przyznanych w ramach wnioskowanego świadczenia. W sytuacji, gdy skarżący ubiegali się o pomoc w postaci zasiłku celowego "na leki" organ powinien był zobowiązać ich do przedłożenia dowodu zakupu leków i poinformować o skutkach nie przedłożenia tych rachunków. Nadto w sytuacji jak miała miejsce w sprawie, tj. dołączenia -do wniosku z 13 stycznia 2014 r. niezrealizowanych recept, oczywistym było, że skarżący nie mogli przedstawić rachunków zakupu leków. Organy tej kwestii w ogóle nie wyjaśniły, tymczasem ustalenie jaka kwota była potrzebna na zrealizowanie recept nie było skomplikowane. Organ mógł bowiem zobowiązać skarżących do przedstawienia przedmiotowych recept z dokonaną przez aptekę wyceną leków, bądź ustalić tę kwotę we własnym zakresie.

Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie przez Sąd uchybienia przez oba organy obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W przypadku organu odwoławczego prowadziło to również do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ.

W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego należy uznać stanowisko obu organów, że brak przedłożenia rachunków za zakup leków uniemożliwiał przyznanie skarżącym zasiłku na zakup leków.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw by kwestionować stanowisko organów odnośnie odmowy przyznania zasiłku celowego na obuwie, środki higieny osobistej, koszty telefoniczne, koszty przejazdów i czynsz mieszkaniowy. Odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżących pomocy w powyższym zakresie została bowiem należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego orzekając w oparciu o regulację zawartą w art. 39 ustawy.

Jak stwierdzono wcześniej, organy prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe rodziny wnioskodawców, a następnie precyzyjnie przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ), jak również sytuację osób ubiegających się o przyznanie ww. świadczeń. W sposób jak najbardziej zasadny wzięto również pod uwagę zakres wszystkich świadczeń przyznanych wnioskodawcom z pomocy społecznej w danym okresie wskazując, że od końca 2011 r. rodzina składa co miesiąc wnioski o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, w którym znajduje się ten sam katalog potrzeb. Od tego czasu skarżącym była udzielana pomoc, m.in. w postaci zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, środków czystości, dopłatę do energii elektrycznej czy gazu. Stwierdzono również, że w miesiącu styczniu 2014r. skarżący otrzymali zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup obuwia, środków higieny osobistej i leków.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy zauważyć, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku, o czym była mowa wcześniej. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów.

Nie ulega ponadto wątpliwości, iż rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżących źródła ich stałego utrzymania. Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości aby poprawić zaistniałą sytuację materialną i bytową rodziny. Taka poprawa może wynikać m.in. ze skorzystania z wszelkich form wsparcia finansowego wynikających z przepisów innych niż te zawarte w ustawie o pomocy społecznej (dodatki mieszkaniowe, świadczenia rodzinne).

Analogiczny pogląd został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrażony w prawomocnych wyrokach z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]) oraz z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt [...]).

Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby stron, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego na obuwie, środki higieny osobistej, koszty telefoniczne, koszty przejazdów i czynsz mieszkaniowy, to decyzji takiej, we wskazanym zakresie nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r." sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpatrując ponownie wniosek skarżących właściwy organ winien mieć na uwadze powyższe stanowisko wskazujące na charakter naruszeń przepisów postępowania i wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie musi uzupełnić materiał dowodowy w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w sprawie ustaleń.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta .

Z uwagi na okoliczności sprawy i charakter decyzji, Sąd odstąpił od wydania orzeczenia w trybie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.