Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1140/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 19, art. 20, art. 61 § 4, art. 75, art. 76, art. 77, art. 79, art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 4, art. 7, art. 36, art. 96 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Kaja Angerman, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku zawierającego bibliotekę i sale wykładowe oraz budowie wewnętrznej drogi dojazdowej na terenie części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w rejonie ulicy [...] w W., położonej w parku w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] 1965 r.

Podstawą wydania postanowienia był art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", porozumienie z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., poz. 4313) i aneks z dnia [...] czerwca 2006 r. do tego porozumienia, art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.".

W uzasadnieniu wskazano, iż park w [...] jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych, a zatem stosownie do art. 36 ustawy o ochronie zabytków oraz powyższego porozumienia [...] Konserwator Zabytków jest uprawniony do wydania pozwolenia na przeprowadzenie działań polegających na budowie przedmiotowego obiektu. Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza zasadniczą częścią zespołu pałacowo-parkowego. Realizacja zamiaru budowy budynku podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego o maksymalnej wysokości ok. 10 m, zawierającego bibliotekę i sale wykładowe nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowego parku.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli H. B., D. B., B. G., J. S. oraz J. L.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że:

- organ ochrony zabytków w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy działa w ramach uznania administracyjnego. Ustawa o ochronie zabytków nie zawiera bowiem przepisów, który regulowałyby szczegółowo możliwość i zasady realizacji inwestycji na terenie chronionym pod względem konserwatorskim. Ogólna zasada, unormowana w art. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, iż ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3). Wobec powyższego, zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Ochrona konserwatorska tego terenu nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek inwestycji budowlanych, o ile działanie takie dokonywane jest z zachowaniem ukształtowania przestrzeni oraz istniejącej zieleni tak, jak tego wymaga parkowy charakter i krajobrazowa wartość zespołu pałacowo-parkowego. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że realizacja nowo wybudowanego obiektu w planowanym miejscu nie spowoduje niekorzystnej ingerencji w tej części parku. Teren planowanej inwestycji od strony wschodniej graniczy bowiem z rezerwatem przyrody, jest słabo zadrzewiony i w znacznym oddaleniu od zabytkowego pałacu. Ponadto w sąsiedztwie obszaru przeznaczonego pod inwestycję (od strony zachodniej), teren zabudowany jest osiedlem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a od strony północnej współczesnymi obiektami w zespole "C." - budynkiem R. i domami [...]. Jednocześnie wskazano, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia wskazano na konieczność zachowania min. 70 % powierzchni biologicznie czynnej i stwierdzono, że możliwość częściowego podpiwniczenia budynku uzależniona jest od wyników ekspertyzy oceniającej wpływ inwestycji na drzewostan parku w [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, wynikającego z art. 47 ustawy Prawo o ochronie środowiska wyjaśniono, że organ administracji publicznej jest obowiązany do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów o zakresie jego działania stosownie do art. 19 i 20 k. p. a. Organ ochrony zabytków działa na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków rozstrzygając, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. L. W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

- organu odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, że podlegający ochronie teren zespołu pałacowo-parkowego w [...] jest podzielony na część zasadniczą podlegającą ochronie i cześć pozostałą, co do której nie ma przeszkód w lokalizowaniu na jej obszarze inwestycji komercyjnych o ogromnej uciążliwości dla otoczenia i środowiska,

- nie jest prawdą, że inwestycja obejmująca budynek biblioteki, z której codziennie będzie korzystać co najmniej kilkaset osób nie spowoduje niekorzystnej ingerencji w obszar zespołu pałacowo-parkowego, nie wpłynie na walory zabytkowe parku osób przeznaczony do wykorzystania i nie pogorszy stanu ochrony i nie spowoduje zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku,

- założenia dotyczące lokalizacji biblioteki przewidują ogromny kubaturowo obiekt, dla którego charakteru i funkcji muszą być zachowane szczególne wymogi dotyczące wytrzymałości konstrukcji, przewidywanych obciążeń oraz funkcji związanych z bezpieczeństwem kilkuset osób, jakie codziennie będą korzystać obiektu. Obiekt taki wymagać będzie specjalnych fundamentów,

- konieczna będzie realizacja dróg dojazdowych oraz dróg ewakuacyjnych niezbędnych w przypadku zagrożeń,

- organ odwoławczy nie odniósł się do zgłoszonych w toku sprawy zarzutów i wniosków wskazujących, że w dotychczasowym przebiegu postępowania:

▪ nie określono oddziaływania przedmiotowej inwestycji na przyrodę parku,

▪ nie ustalono, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ograniczeniami obowiązującymi dla R. oraz jego strefy ochronnej,

▪ nie ustalono warunków ochrony dla pasa zadrzewień zespołu pałacowo-parkowego i zagrożeń, jakie może spowodować lokalizacja przedmiotowej inwestycji,

▪ nie ustalono poziomu wód gruntowych i przewidywanego wpływu przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne w obszarze objętym ochroną oraz związane z tym zagrożenia dla parku będącego przedmiotem ochrony,

▪ pominięto wymóg przedstawienia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie ze stanowiskiem z dnia 23 maja 2003 r. wyrażonym przez Biuro Ochrony Środowiska Urzędu Miasta W,

▪ nie dokonano analizy zagrożeń dla cennej zieleni, starodrzewu (w tym pomników przyrody) i pasa zadrzewień wzdłuż granicy z sąsiednimi działkami,

▪ nie dokonano analizy, czy dla projektowanej inwestycji w ogóle możliwe jest zachowanie wskaźnika min. 70% powierzchni biologicznie czynnej, zwłaszcza w kontekście konieczności zachowania odpowiednich odległości od obszarów chronionych (zespół pałacowy, rezerwat przyrody, pas zadrzewień pomników przyrody wzdłuż zachodniej granicy działki) oraz braku drogi dojazdowej,

▪ nie uzyskano w toku postępowania opinii i stanowiska Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] co do ograniczeń, jakie są niezbędne dla ochrony wartości architektonicznych i przyrodniczych obszaru, na którym przewiduje się lokalizację przedmiotowej inwestycji,

▪ zaniechano przeprowadzenia w trybie art. 75-77 k. p. a. dowodu w postaci opinii biegłych co do zakresu niezbędnej ochrony obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod kątem cennej zieleni parkowej oraz przeprowadzenia wnioskowanej przez strony rozprawy administracyjnej.

- [...] Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy, zamiast jej projekt,

- sprawa nie została zaopiniowana przez Wojewódzką Radę Ochrony Zabytków,

- organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa dotyczących:

▪ obowiązku informowania stron o wszczęciu postępowania oraz podstawach i trybie prowadzenia postępowania (art. 61 § 4 k. p. a.),

▪ obowiązku podjęcia wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron (art. 7 k. p. a.),

▪ obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, (art. 8 k. p. a.),

▪ obowiązku czuwania aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k. p. a.),

▪ obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu, a przed wydaniem postanowienia umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k. p. a.),

▪ obowiązku wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi się kierowano przy załatwianiu sprawy (art. 11 k. p. a.),

▪ obowiązku zapewnienia stronom możliwości udziału w czynnościach związanych z prowadzonym postępowaniem, w szczególności składania wyjaśnień (art. 79 k. p. a.).

Skarżący podniósł, iż na powyższe uchybienia strony postępowania wskazywały już wcześniej przy składaniu zażalenia podnosząc m. in., że [...] Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia powołując się na fakt, iż inwestycja planowana jest poza zasadniczą częścią zespołu pałacowo - parkowego, co pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w której brak jest jakichkolwiek ustaleń co do podziału zabytku na część zasadniczą i na inne bliżej nieokreślone części. Zespół pałacowo - parkowy w [...] stanowi jedną niepodzielną całość i [...] Konserwator Zabytków nie posiada żadnych uprawnień do dokonywania podziału tego zabytku na część zasadniczą i na część niezasadniczą, do której nie stosuje się ograniczeń dotyczących ochrony zabytków. Ponadto nie wskazano, jakie części zabytku (zespołu pałacowo - parkowego) stanowią jego część zasadniczą oraz jaki organ, kiedy i na jakiej podstawie dokonał ustaleń w przedmiocie wydzielenia części niezasadniczych.

Istotne jest zdaniem skarżącego również to, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] zawiera się w W. i graniczy ona od strony północnej i wschodniej z rezerwatem przyrody. Jest ona położona w strefie przedpola R. objętego szczególnymi wymogami ochrony przyrody, w szczególności przewidującymi zakaz inwestycji w odległości 100 m od granicy lasu oraz 30 metrów od granicy działki ew. nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] oraz działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Dla terenu inwestycji położonego w strefie przedpola R. za obowiązujące uznać należy warunki i ograniczenia analogiczne do tych, jakie ustalone zostały dla działek sąsiednich nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w szczególności warunki określone w wydanym w dniu 4 listopada 2003 r. przez Delegaturę Naczelnego Architekta Miasta [...] "Wypisie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...]", to jest: a) 30-metrowa strefa ochronna wzdłuż obydwu stron ogrodzenia parku (na granicy działek [...] i nr [...]) z całkowitym zakazem zabudowy w tej strefie, b) nakaz zachowania i bezwzględnej ochrony cennej zieleni i starodrzewu, rosnących wzdłuż rowu melioracyjnego przebiegającego wzdłuż granicy parku, c) nakaz zachowania co najmniej 80% powierzchni biologicznie czynnej, d) zakaz odprowadzenia do gruntu wód deszczowych z dachów i powierzchni utwardzonych. Przesądza to o obowiązku przeprowadzenia przez organ wydający decyzję niezbędnych czynności sprawdzających i odpowiednich badań mających na celu ustalenie, jakie ograniczenia użytkowania dotyczą działki ew. nr [...] znajdującej się w otulinie rezerwatu i w obszarze objętym nadzorem konserwatorskim oraz jakie ograniczenia wynikają z faktu lokalizacji inwestycji w W. oraz na granicy lub w obszarze R.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z ustalonym wcześniej planem miejscowym zagospodarowania i warunkami ustalonymi dla obszaru [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, w stosunku do działki ew. nr [...] zastosowanie powinny mieć następujące ograniczenia i obowiązki: 1) utrzymanie i ochronę terenów biologicznie czynnych, zwłaszcza wód i zbiorowisk roślinności łąkowej, 2) dopuszczenie utrzymania wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej albo utrzymanie funkcji rolniczej, 3) ograniczony rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, 4) wykluczenie lokalizowania wszelkich obiektów uciążliwych lub innych niezwiązanych z preferowanymi funkcjami danego obszaru, 5) zakaz lokalizacji wszelkich obiektów i urządzeń mogący wywoływać uciążliwości lub szkodliwie oddziaływać na środowisko naturalne, 6) zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych mogących w sposób szkodliwy wpłynąć na środowisko, 7) nakaz traktowania wszelkich inwestycji jako mogących powodować pogorszenie stanu środowiska.

Mając na uwadze szczególny i unikatowy charakter istniejącego pasa kilkusetletnich zadrzewień zlokalizowanego na granicy działki ew. nr [...] (obszar planowanej inwestycji) oraz nr [...] (O.) i nr [...] organy nadzoru architektoniczno-budowlanego już wcześniej zakazały właścicielom działek ew. [...] i nr [...] realizacji jakichkolwiek inwestycji budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od pasa zadrzewień na granicy z działką nr [...]. Podobny, co najmniej 30 metrowy obszar ochronny należy także uznać za obowiązujący obecnie dla obszaru działki ew. nr [...].

W ocenie skarżącego inwestor wykorzystuje zmianę stanu prawnego wywołaną uchwaleniem u. p. z. p., na mocy której z dniem 31 grudnia 2003 r. utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Obecnie nie ma takiego planu dla obszaru działki ew. nr [...]. Stan taki powoduje absurdalną sytuację, w której obszar położony w dalszej odległości od rezerwatu (działki ew. nr [...] i nr [...]) objęty jest rygorystycznymi ograniczeniami wynikającymi z konieczności ochrony środowiska ustalonymi w miejscowym planie uchwalonym w dniu [...], a przyległy do niego obszar położony bliżej tego samego rezerwatu (działka ew. nr [...]) nie podlegałby takim samym ograniczeniom wyłącznie na skutek faktu, iż dla tego obszaru utraciły moc plany miejscowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego. Minister Kultury w ocenie Sądu dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celowi temu służy przewidziane w art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.

Właściwość orzekającego w niniejszej sprawie w pierwszej instancji [...] Konserwatora Zabytków wynika z zawartego porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia W. prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ze zm.).

Zaznaczyć jednak w tym miejscy należy, że uzgodnienie dokonać się może jedynie w ramach kompetencji organu uzgodnieniowego. Tak więc zarówno [...] Konserwator Zabytków, jak i działający jako organ odwoławczy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mogą wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Innymi słowy: dokonują uzgodnienia wyłącznie w zakresie swoich kompetencji wyznaczonych przez miarodajne w tej mierze przepisy prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/07, LEX nr 338871).

Zakres kompetencji organu konserwatorskiego jest wyznaczony przez przepisy ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Opieka nad zabytkami stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Z kolei opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Nie można się więc zgodzić z zarzutami skargi, iżby organ konserwatorski miał obowiązek ustalenia poziomu wód gruntowych i przewidywanego wpływu przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne w obszarze objętym ochroną oraz związane z tym zagrożenia dla parku będącego przedmiotem ochrony oraz że pominął wymóg przedstawienia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i określenie dróg dojazdowych oraz dróg ewakuacyjnych niezbędnych w przypadku zagrożeń. Powyższe kwestie nie mogą być bowiem przedmiotem uzgodnienia organu konserwatorskiego. Są one przedmiotem innych postępowań: o ustalenie warunków zabudowy, realizowane przez organ prowadzący to postępowanie bądź inne organy uzgadniające, bądź też postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak choćby określenie szczególnych wymogów dotyczących wytrzymałości konstrukcji. Poprzedzająca pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy określa tylko podstawowe i ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy i celem jej nie jest szczegółowe i dokładne usytuowanie budynku na konkretnej nieruchomości. Dlatego nie wiąże ona organu architektoniczno - budowlanego co do dokładnego miejsca posadowienia budynku, gdyż tę kwestię powinien rozstrzygnąć organ w pozwoleniu na budowę, jednocześnie ustalając, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji.

Zgodnie z art. 19 k. p. a. organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. Żaden przepis natomiast nie modyfikuje zakresu uzgodnienia wyznaczonego przez przepisy ustawy o ochronie zabytków, dając organowi konserwatorskiemu uprawnienie do oceny powyższych aspektów.

Aspekty te nie są więc przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, to znaczy sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie. Innymi słowy: granice rozstrzygnięcia sądu są wyznaczone m. in. przez elementy przedmiotowe stosunku administracyjnoprawnego. Skoro więc przedmiotem postępowania administracyjnego nie była ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko, stosunki wodne, czy określenie wytrzymałości konstrukcji planowanego budynku, lecz wyłącznie ocena, czy inwestycja ta nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie zabytków, to kwestie te nie mogą być przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a. tylko w granicach danej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu uzgadniającego, że planowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 7 ustawy o ochronie zabytków formą ochrony konserwatorskiej jest m. in. wpis do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku zawierającego bibliotekę i sale wykładowe oraz budowie wewnętrznej drogi dojazdowej na terenie części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w rejonie ulicy [...] w W., położonej w parku w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] 1965 r. Nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, jakoby organ dokonał podziału chronionej działki rozróżniając wpływ inwestycji tylko na pałac, z pominięciem wpływu na park, który także stanowi na mocy powyższej decyzji obiekt chroniony. Organ słusznie w ocenie Sądu wskazał, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej kubaturę i powierzchnię biologicznie czynną nie wpłynie na park negatywnie.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego, iż zasady zagospodarowania działki ew. nr [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinny być takie same, jak dla sąsiednich działek objętych takim planem. Plan bowiem określa zasady zagospodarowania działki, a tam gdzie nie obowiązuje organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy badając zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sąd nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że organ pierwszej instancji uzgodnił nie projekt, lecz decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Oczywiste jest bowiem, że w braku decyzji uzgodnieniu podlegał jej projekt.

Nie jest uzasadniony w ocenie Sądu również zarzut nieumożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, ponieważ zgodnie z orzecznictwem sądowym tylko wtedy, gdy organ administracji załącza nowe dokumenty powinien powiadomić o tym strony i ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do ostatecznie zebranego materiału sprawy, a sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.