Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3845/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4a i f, 5, art 18 ust. 1, 1c, 1e pkt 1 i ust. 3, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Minister) z [...] października 2015 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: skarżący, strona), reprezentowanego przez radcę prawnego M. S., od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z [...] marca 2015 r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Banku [...] w S. z tytułu wygaśnięcia hipoteki łącznej zwykłej umownej ustanowionej na nieruchomości stanowiącej własność M. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...], objętej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa łącznika drogi [...] z drogą [...] od węzła [...], w ramach budowy drogi [...] na odcinku: węzeł [...]. w zakresie odcinka 3 od km [...]", jak również zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], powiecie s., województwie [...], została objęta realizacją inwestycji drogowej pn.: "Budowa łącznika drogi [...] z drogą [...] od węzła [...], w ramach budowy drogi [...] na odcinku: węzeł [...] - węzeł [...], w zakresie odcinka 3 od km [...]".

W decyzji z [...] września 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Banku [...] w S. z tytułu wygaśnięcia hipoteki łącznej zwykłej umownej ustanowionej na nieruchomości stanowiącej własność M. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie ł[...], objętej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa łącznika drogi [...] z drogą [...] od węzła [...], w ramach budowy drogi [...] na odcinku: węzeł [...] - węzeł [...]. w zakresie odcinka 3 od km [...]", jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W decyzji z [...] sierpnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na utratę ważności sporządzonego w celu ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, konieczne jest sporządzenie przez biegłego nowej wyceny.

W decyzji z [...] marca 2015 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Banku [...] w S. z tytułu wygaśnięcia hipoteki łącznej zwykłej umownej ustanowionej na nieruchomości stanowiącej własność M. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...], objętej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa łącznika drogi [...] z drogą [...] od węzła [...], w ramach budowy drogi [...] na odcinku: węzeł [...] - węzeł [...], w zakresie odcinka 3 od km [...]", jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. D., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zaskarżając ją w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 12 ust 4a i 4f, ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania,

- art. 128 ust. 1, art. 130, art. 134, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości,

- § 4 ust. 4 oraz § 36 rozporządzenia Rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez wadliwe sporządzenie przez biegłego wyceny co doprowadziło do zaniżenia kwoty przyznanego odszkodowania.

Ponadto zarzucono naruszenie przez organ I instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. co następnie miało wpływ na wynika sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalonego odszkodowania oraz wniosła o przyznanie odszkodowania w oparciu o wartość nieruchomości nie niższą niż [...] zł/m². Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jak również o wykonanie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego oraz o wyznaczenie rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w sporządzonej przez biegłego wycenie nie uwzględniono cen uzyskanych ze sprzedaży gruntów sąsiednich, które osiągają na rynku znacznie większe ceny od przyjętych w operacie szacunkowym. Podniesiono również, że ceny wolnorynkowe działek znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości w latach 2013-2015 osiągały ceny w przedziale od [...] do [...] zł/m². W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ II instancji uznał, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Ponadto, aby dokonać oceny ww. dowodu organ odwoławczy stwierdził, że należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.g.n.). Zdaniem organu II instancji, z ustaleń biegłej wynika, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2009 r., położona jest w terenie oznaczonym symbolem R - obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Następnie na skutek badania rynku lokalnego oraz regionalnego biegła stwierdziła, że możliwe jest ustalenie wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Biegła przeprowadziła również analizę rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych na cele rolne, na skutek którego ustalono, że ceny transakcyjne takich nieruchomości są znacznie niższe od nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W związku z tym w wycenie do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego braku uwzględnienia w sporządzonym operacie szacunkowym cen uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów sąsiednich, o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, organ II instancji, uznał że biegła w sporządzonej wycenie dokonała szczegółowej analizy położenia nieruchomości skarżącego względem sąsiadujących nieruchomości. Na skutek przeprowadzonego badania rzeczoznawca ustalił, że otoczenie szacowanej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego stanowią grunty przeznaczone na pola i lasy, jak również z rozproszoną zabudową zagrodową. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe uwzględnienie w sporządzonym operacie transakcji wskazanych przez skarżącego, gdyż nie spełniają one kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej na co wskazuje w szczególności ich położenie oraz otoczenie.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Zdaniem Ministra, skarżący nie wskazał żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że wartość przyznanego mu odszkodowania została zaniżona. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony prawidłowo. Minister uznał, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało wadliwie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych przez skarżącego w odwołaniu dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Minister wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie wniosku strony o powołanie nowego biegłego i przeprowadzenie ponownej wyceny organ II instancji podniósł, że obowiązki organu w zakresie wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia istotnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów nie wyczerpują całości tego zagadnienia, gdyż również strona winna współdziałać w tym zakresie.

W skardze skarżący reprezentowany przez radcę prawnego M. S. zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi [...], położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, w łącznej kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych), obejmujące wartość działek nr [...] i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, a w szczególności: a) art. 21 Konstytucji RP poprzez ustalenie wysokości odszkodowania bez zastosowania przesłanki "słusznego odszkodowania;

b) art. 12 ust. 4a i 4f, ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania;

c) art. 128, art. 130, art. 134, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej wartości rynkowej nabytej przez Skarb Państwa części nieruchomości ,w sytuacji gdy osoby będące właścicielami sąsiednich działek otrzymywali kwoty wyższe (sprawa [...]);

d) § 4 ust. 4 oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, co w następstwie stanowiło podstawę do ustalenia zaniżonej kwoty odszkodowania.

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. czyli dążenia do prawdy obiektywnej nakładającej na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 8 k.p.a. czyli prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 k.p.a. nakładającego obowiązek na organy administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepisu art. 80 k.p.a. nakazującego organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 89 § 2 k.p.a. z którego wynika, obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ administracji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń w wydanych decyzjach i ich uzasadnieniach, art. 136 k.p.a. poprzez nie przekazanie przez organ uwag zawartych w odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. do rzeczoznawcy majątkowego.

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, który mógł mieć wpływ na jego treść przez błędne ustalenie w zakresie standardów takich cech ww. nieruchomości, jak lokalizacja ogólna, dojazd do nieruchomości oraz błędne ustalenie, iż nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe kształtowały się od [...] zł/m² do [...] zł m², podczas gdy w rzeczywistości wartość 1 m² gruntu przeznaczonego pod budowę drogi wynosił ok. [...] zł m².

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi [...], położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, w łącznej kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) obejmujące wartość działek nr [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia skargi przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie posiada wiele wad, które determinują pogląd, iż nie powinien on się ostać w obrocie.

Zdaniem skarżącego, przede wszystkim należy uznać, że wycena nieruchomości jaka została dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie pozostaje niewspółmierna do cen jakie uzyskały osoby będące właścicielami sąsiednich nieruchomości. Według skarżącego, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zasady wartość rynkowa nieruchomości, a dla jej określenia uwzględnia się w procesie wyceny jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Skarżący podnosi, że nieruchomości objęte skargą położone są na terenie o zabudowie domów jednorodzinnych. Działki te przylegają bezpośrednio do ulicy i są połączone dobrym dojazdem do centrum miasta. Ceny wolnorynkowe działek w okolicy osiągnęły w latach 2013-2015 ceny ok. [...] zł za m². W ocenie skarżącego, trudno wyobrazić sobie na terenie S. lepszej, bardziej prestiżowej i pożądanej lokalizacji niż tereny, na których położone są przedmiotowe działki. Potencjalni nabywcy poszukujący nieruchomości w tej okolicy zwracali właśnie uwagę na dobry dojazd, architekturę krajobrazu, spokój oraz bezpieczeństwo. Analizą rzeczoznawca objął obszar gminy S. Jednakże w wyniku badania biegła stwierdziła, że na lokalnym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu. Według skarżącego, założenie to wydaje się być błędne, gdyż w czasie wyceny na rynku lokalnym i regionalnym dokonywało się wiele transakcji drogowych mogących być podstawą wyceny choćby nieruchomościami sąsiadujące z nieruchomościami skarżącego.

Skarżący wskazuje, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Zdaniem skarżącego, do ww. argumentu organ II instancji w ogóle się nie odniósł. Według skarżącego, bezspornym pozostaje również fakt, iż w latach 2011-2013 na rynku lokalnym znajdowały się nieruchomości należące do tej samej grupy co nieruchomości objęte skargę tj. pod budowę drogi [...]. Wobec powyższego nie jest skarżącemu wiadome dlaczego zatem rzeczoznawca nie brał ich pod uwagę. Zdaniem skarżącego, zasada korzyści zawarta w art. 134 u.g.n. polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Organ nie odniósł się również do wniosków odwołującego dotyczących uwag skierowanych do rzeczoznawcy majątkowego w zakresie sporządzanej przez niego opinii, a także zmarginalizował wniosek o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie. Przez wzgląd na fakt, iż organ nie wystąpił do rzeczoznawcy o wypowiedzenie się na temat uwag zawartych w odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. sam również nie mógł w pełni ustosunkować się do zawartych w odwołaniu od decyzji argumentów. W związku z powyższym organ II instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 77 §1, 80,107§ 1 i 3 oraz art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ w przedmiotowej sprawie oprócz naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń w wydanych decyzjach i ich uzasadnieniach, a taki obowiązek nakładają przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Wskazać należy, że strony brały udział w postępowaniu i na każdym jego etapie miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów i podjętych ustaleń. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie wypełniły obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi [...], położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]), obejmującej: wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]), wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]) oraz o przyznaniu ww. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej łącznej zwykłej ustanowionej na ww. nieruchomości, na rzecz Banku [...] w S. na zabezpieczenie kredytu z umowy nr [...] z [...] marca 2007 r., zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 8 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Jeżeli rozstrzygnięcie decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Wskazać należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie art. 8 k.p.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem organu II instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi [...], położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]), obejmującej: wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]), wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]) oraz o przyznaniu ww. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej łącznej zwykłej ustanowionej na ww. nieruchomości, na rzecz Banku [...] w S. na zabezpieczenie kredytu z umowy nr [...] z [...] marca 2007 r., zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Organy dokonały interpretacji powołanych w decyzjach norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji, w której ustalono i przyznano odszkodowanie. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji.

W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] października 2015 r. ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] marca 2015 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. Minister Infrastruktury i Rozwoju uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołania M. D. reprezentowanego przez radcę prawnego M. S., podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym odwołaniu. Minister Infrastruktury i Rozwoju w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją organu I instancji wydaną przez Wojewodę [...]. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi [...], położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]), obejmującej: wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]) wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]) o przyznaniu ww. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej łącznej zwykłej ustanowionej na ww. nieruchomości, na rzecz Banku [...] w S. na zabezpieczenie kredytu z umowy nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy.

Wskazać należy, że to organ administracji publicznej ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy poza wypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa. Ocena bowiem tego, czy przeprowadzenie rozprawy przyspieszy lub uprości postępowanie, czy trzeba uzgodnić interesy stron, czy wyjaśnienie sprawy wymaga udziału świadków, biegłych, dokonania oględzin, należy do organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie naruszył art. 89 § 2 k.p.a.

Podnieść należy również, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również z przepisy u.g.n. nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W postępowaniu mającym na celu wyłącznie ustalenie odszkodowania, inaczej jak w przypadku postępowania wywłaszczeniowego, to organ powinien zdecydować, czy w konkretnym przypadku należy przeprowadzić rozprawę administracyjną. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest więc w każdym przypadku obowiązkowe, tylko fakultatywne, a jej przeprowadzenie uzależnione jest od okoliczności o których mowa w art. 89 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia wysokości odszkodowania wskazać należy, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W niniejszej sprawie na podstawie art. 80 k.p.a. organy obu instancji oceniły wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadały czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Sąd podziela stanowisko organów, według którego operat szacunkowy z [...] listopada 2014 r. spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale też opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Wskazać należy, że Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, posiadającemu uprawnienia zawodowe nr [...], wykonanie opinii określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...] oznaczonej jako działki nr 158/1 o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa, według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] sierpnia 2011 r. i według aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Na podstawie przeprowadzonych oględzin wyżej opisanej części nieruchomości stwierdzono, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. działka numer [...] stanowiła grunt rolny. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.", uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z [...] czerwca 2009 r., działka nr [...] posiada następujące przeznaczenie: R - obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W opinii, sporządzonej w formie operatu szacunkowego z [...] listopada 2014 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej części nieruchomości na łączną kwotę [...] zł (słownie złotych: [...]), obejmującą: wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]) wartość działki nr [...] w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]).

Wskazać należy również, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego "Organ prowadzący postępowanie a także sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Sąd powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, LEX nr 1771894).

Do określenia wartości ww. części nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według treści § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W ocenie Sądu, analiza gruntów w obszarze przeznaczenia aktualnego i alternatywnego jednoznacznie wykazała, że przeznaczenie wynikając z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, zatem określenia wartości dokonano w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi tj. dla alternatywnego sposobu użytkowania. Wyceny dokonano przy wykorzystaniu danych na temat 27 transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi, zanotowanymi na terenie województwa łódzkiego w okresie od sierpnia 2012 r. Wyciąg z ww. operatu szacunkowego został wysłany do stron przedmiotowego postępowania przy piśmie Wojewody [...] z 29 grudnia 2014 r.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 12 ust. 4a i 4f, ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. (art. 12 ust. 5). Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika drogi [...] z drogą [...] od węzła [...], w ramach budowy drogi [...] na odcinku: węzeł [...] - węzeł [...], w zakresie odcinka 3 od km [...], oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r., część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...], powiecie s., województwie [...] oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]), stała się z mocy prawa, z dniem w którym ww. decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna, tj. [...] stycznia 2012 r., własnością Skarbu Państwa. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do dróg krajowych organem tym jest właściwy wojewoda. Dotychczasowym właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] przed jej nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa - tj. przed dniem [...] stycznia 2012 r., w którym stała się ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] - był M. D., którego prawo własności do ww. części nieruchomości ustalono na podstawie księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S., gdzie ww. części nieruchomości są oznaczone numerem [...]. Zbieżność ww. działek ustalono w oparciu o wykaz synchronizacyjny zamieszczony na mapie z projektem podziału znak [...].

W piśmie z 7 stycznia 2013 r. Starosta S. potwierdził, że działki nr [...] oraz [...] położone są w obrębie [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, organ I instancji ustalił według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W niniejszej sprawie, Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, posiadającemu uprawnienia zawodowe nr [...], wykonanie opinii określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...], powiecie s., województwie [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa, według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] sierpnia 2011 r. i według aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 128, art. 130, art. 134, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej wartości rynkowej nabytej przez Skarb Państwa części nieruchomości, w sytuacji gdy osoby będące właścicielami sąsiednich działek otrzymali kwoty wyższe (sprawa [...]) wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona jest na przedmieściach S. na terenie o charakterze mieszkaniowo - rolniczym, przy ul. [...] w otoczeniu pól i lasów. W najbliższym otoczeniu działek przeważają grunty rozproszone z zabudową zagrodową. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy ustalił, że nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2009 r., przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Do celów wyceny przeprowadzono szczegółową analizę rynku lokalnego obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Analizą objęto obszar gminy S. W wyniku badania biegła stwierdziła, że na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu. Następnie analizie poddano rynek regionalny w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Badaniu poddano obszar powiatu [...]. Następnie ustalono, że w analizowanym okresie odnotowano kilkadziesiąt transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe. Ceny uzyskiwane za te nieruchomości kształtowały się od [...] zł/m² do [...] zł/m².

Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził również analizę rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne, jako przedmiot prawa własności. W wyniku badania biegła stwierdziła, że transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej były odnotowywane na terenie gminy S. Do analizy przyjęto 20 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne. Na skutek badania biegła stwierdziła, że ceny tych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m² do [...] zł/m², przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/m². Przeprowadzona analiza pozwoliła biegłemu stwierdzić, że przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. W związku z czym określania wartości dokonano w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi, tj. według alternatywnego przeznaczenia nieruchomości. Oszacowania wartości gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Stosując kryterium doboru nieruchomości możliwie najbardziej podobnych do wycenianej do dalszej analizy przyjęto 27 transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, które miały miejsce w okresie od sierpnia 2012 r. do momentu wyceny. Jednostkowe ceny kształtowały się w przedziale od [...] zł/m² do [...] zł/m², przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/m². Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości nabywanych na cele drogowe należy zaliczyć: położenie (waga 35 %), sąsiedztwo (waga 25 %), uzbrojenie techniczne terenu (waga 20 %) oraz możliwość zagospodarowania działki, z której wydzielono działkę pod drogę (waga 20 %). Przy przyjęciu powyższych założeń wartość 1 m² wycenianej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. W wyniku obliczeń wartość rynkową poszczególnych działek ustalono na kwotę: działka nr [...] na kwotę [...] zł, działka nr [...] na kwotę [...] zł. Łącznie wartość wszystkich działek określono na kwotę [...] zł i w tej wysokości organ I instancji przyznał skarżącemu należne odszkodowanie. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 128, art. 130, art. 134, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej wartości rynkowej nabytej przez Skarb Państwa części nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 4 oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, co w następstwie stanowiło podstawę do ustalenia zaniżonej kwoty odszkodowania wskazać należy, że Sąd podziela ocenę wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonaną przez organ I i II instancji i stwierdza, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W ocenie Sądu, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., a zatem mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia w sporządzonym operacie szacunkowym cen uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów sąsiednich, o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, należy wskazać, że biegła w sporządzonej wycenie dokonała szczegółowej analizy położenia nieruchomości należącej do skarżącego względem sąsiadujących nieruchomości. Na skutek przeprowadzonego badania rzeczoznawca ustalił, że otoczenie szacowanej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego stanowią grunty przeznaczone na pola i lasy, jak również z rozproszoną zabudową zagrodową.

W związku z powyższym organ prawidłowo uznał, że nie jest możliwe uwzględnienie w sporządzonym operacie transakcji wskazanych przez skarżącego, gdyż nie spełniają one kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej na co wskazuje w szczególności ich położenie oraz otoczenie. Podnieść należy również, że skarżący nie wskazał żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że wartość przyznanego mu odszkodowania została zaniżona. Jeżeli skarżący twierdził, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jego wątpliwości powinien był przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) lub operat szacunkowy sporządzony na własne zlecenie. Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować.

W ocenie Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie został sporządzony prawidłowo. Wskazać należy również, że subiektywne poczucie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości tego operatu. Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało wadliwie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniósł się do kwestii prawidłowości sporządzonej przez biegłego wyceny oraz ocenił jej wiarygodność.

Odnosząc się do zarzutu braku przesłania rzeczoznawcy majątkowemu uwag zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, należy wskazać, że przepisy obowiązujące w tym zakresie nie nakazują organowi odwoławczemu przesyłania biegłemu uwag zawartych w odwołaniu. Organ II instancji rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez stronę odwołania prowadzi postępowanie wyjaśniające oraz dowodowe we własnym zakresie. Oznacza to, że organ sam decyduje o konieczności podjęcia czynności wyjaśniających oraz samodzielnie ocenia moc i wiarygodność środków dowodowych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany prawidłowo. W związku z tym brak było podstaw, aby w takiej sytuacji żądać od biegłego dodatkowych wyjaśnień.

Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych.

Sąd zauważa, że przepisy prawa przy wycenie tego rodzaju gruntów nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania, infrastruktura techniczna i dostępność komunikacyjna. Przeciwnie z przepisów art. 154 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości.

Wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości i jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie, a także sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Sąd dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadał czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze pod uwagę, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie przyjęły również przy określaniu wartości nieruchomości, wybór podejścia i metody szacowania jej wartości.

Powyższe wskazuje na to, że wbrew zarzutom skargi ustalone w operacie szacunkowym sporządzonym przez A. M. z [...] listopada 2014 r. odszkodowanie odpowiada słusznemu odszkodowaniu za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym Sąd nie stwierdził naruszenia art. 21 Konstytucji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania bez zastosowania przesłanki słusznego odszkodowania.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.