Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 938/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 185 par.1, art.203 pkt 2 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 6, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 79 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 par. 1, art. 305, 352 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del.NSA Janusz Furmanek (spr) Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 771/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary za zniszczenie drzewa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w Słupsku na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku 3.800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 938/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie kary za zniszczenie drzewa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]), określił, że decyzje te nie mogą być wykonane oraz zasadził od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj.: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie przyrody] oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenia terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), Prezydent Miasta Słupska wymierzył [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Słupsku (dalej Spółka lub skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 116.675,21 zł za zniszczenie drzewa o gatunku kasztanowiec biały, rosnącego u zbiegu ulic R. i G., na działce nr 1 w Słupsku, spowodowane niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych w sposób szkodliwy dla roślinności, w związku z prowadzoną inwestycją pn.: "Budowa sieci cieplnej wysokoparametrowej w rejonie ulic S. – R. – G. – H. w Słupsku", realizowaną przez [...] Spółkę z o. o. w Słupsku, zgodnie z poniższą wyceną:

a) gatunek drzewa – kasztanowiec biały (Aesculus hippocastanum),

b) obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm - 208 cm,

c) stawka za 1 cm obwodu pnia - 33,69 zł x 3,

d) współczynnik różnicujący stawkę w zależności od obwodu pnia drzewa - 5,55.

Jednocześnie organ odroczył termin płatności ww. kary na okres 3 lat, jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazując art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ zaznaczył przy tym, że jeżeli zniszczone drzewo nie zachowa żywotności po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary, ustalona opłata podlegać będzie niezwłocznemu uiszczeniu, chyba że drzewo nie zachowało żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z protokołu oględzin sporządzonego w sprawie wynika, iż przyczyną zniszczenia drzewa było niewłaściwe wykonanie robót ziemnych i wykorzystanie sprzętu mechanicznego w sposób szkodliwy dla roślinności, w związku z prowadzoną inwestycją budowy sieci cieplnej. Wskazując na art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody organ wyjaśnił, że odpowiedzialność wynikającą z tego przepisu ponoszą wszystkie podmioty korzystające z wymienionych środków (niewłaściwie wykonując prace ziemne lub wykorzystując sprzęt mechaniczny w sposób szkodliwy dla roślinności), bez względu na to, w jakim miejscu drzewa lub krzewy rosną, oraz bez względu na ich gatunek. Odpowiedzialność ta nie jest zatem uzależniona od tytułu prawnego do nieruchomości, na której zniszczone drzewa rosły, ani od gatunku lub innych właściwości zniszczonego drzewa. Odpowiedzialność będzie ponosił zatem każdy, kto dopuści się zniszczenia drzewa na skutek niewłaściwego wykonywania robót ziemnych lub wykorzystania sprzętu mechanicznego w sposób niewłaściwy dla roślinności. Straty w środowisku nie uznają bowiem granic. Podmiotem odpowiedzialnym za realizację inwestycji jest [...] Spółka z o. o. w Słupsku. W ocenie organu, ten podmiot ponosi odpowiedzialność za zniszczenie drzewa.

Organ stwierdził również, iż do poniesienia odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody konieczne jest wykazanie winy ukaranego poprzez ustalenie, że doszło do zniszczenia drzewa oraz wykazanie, że straty były spowodowane niewłaściwym wykonywaniem prac ziemnych dla tego drzewa. Sporządzona przez specjalistę ds. pielęgnacji zielni opinia biologiczna drzewa wykazała, że doszło do jego zniszczenia. Zbyt bliskie i głębokie wykopy względem drzewa doprowadziły do zniszczenia jego systemu korzeniowego (całkowite usunięcie masy korzeniowej w odległości 0,7 m od pnia o szerokości 1,5 m po stronie zachodniej drzewa), co doprowadziło do utraty stabilności w gruncie, a w konsekwencji może doprowadzić do przewrócenia się drzewa. Ponadto osłabienie funkcji fizjologicznych jest na tyle duże, że może dojść do obumarcia tego egzemplarza. Organ I instancji stwierdził ponadto, że z pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie - w tym zeznań świadka i treści dziennika budowy, wynika, iż prace ziemne w obrębie drzewa prowadzone były w sposób ręczny, jednak opinia biegłego w sposób jednoznaczny wykazała, że prace te doprowadziły do zniszczenia drzewa, a zatem zostały niewłaściwie przeprowadzone.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej:

▪ ustalenie w sposób błędny wysokości administracyjnej kary pieniężnej poprzez uwzględnienie przy ustalaniu obwodu pnia konarów uszkodzonych od wielu lat, podczas gdy ewentualna odpowiedzialność skarżącej mogłaby odnosić się do jedynie do konaru drzewa, który zachował żywotność; w ocenie skarżącej obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm (208 cm) narusza jej interes oraz załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew; nałożona kara jest niewspółmierna do ewentualnych naruszeń, bowiem należy mieć na względzie, że działania skarżącej nie zmierzały do uszkodzenia drzewa, a więc były działaniami nieumyślnymi, przy czym nałożona kara pieniężna uwzględnia działania skarżącej jako umyślne;

▪ naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane przez skarżącą w ramach prowadzonej inwestycji doprowadziły do zniszczenia drzewa; o zniszczeniu takim nie może być mowy, a skarżąca działała zgodnie z prawem, w tym na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zezwalającej na budowę;

▪ naruszenie art. 85 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą okoliczności, że drzewo powyżej 130 cm jest w 2/3 obumarłe;

▪ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że prace wykonywane przez skarżącą były prowadzone mechanicznie, podczas gdy z wyjaśnień skarżącej oraz zeznań świadka T.Ś. wynika, że prace w obrębie drzewa były wykonywanie ręcznie, zgodnie z warunkami decyzji środowiskowej;

▪ nieuwzględnienie okoliczności, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słupsku niejednoznacznie stwierdził odpowiedzialność skarżącej za stan biologiczny drzewa; wydana w sprawie opinia biologiczna wskazuje jedynie na zły stan drzewa, a nie ewentualną odpowiedzialność skarżącej oraz przyczynienie się do zniszczenia drzewa;

▪ nieuwzględnienie okoliczności, że prace wykonywane w związku z realizacją inwestycji nie były wykonywanie przez skarżącą, a inny podmiot odpowiedzialny za realizację inwestycji, jak również za wszelkie wynikłe z tego tytułu naruszenia, to jest S.O. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Rozbiórkowo-Budowlane "[...]").

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, SKO w Słupsku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że istotne znaczenie dla sprawy dotyczącej zniszczenia drzewa w związku z niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności ma ustalenie podmiotów mogących ponosić odpowiedzialność. W przypadku odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody będą to wszystkie podmioty korzystające z wymienionych środków bez względu na to, w jakim miejscu drzewa lub krzewy rosną, oraz bez względu na ich gatunek. We wskazanym przepisie ustawa nie uzależnia ponoszenia odpowiedzialności od tytułu prawnego do nieruchomości, na której są zniszczone drzewa. W związku z tym odpowiedzialność za zniszczenie drzew lub krzewów spowodowane określonymi działaniami będzie ponosił każdy, nawet jeśli nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości.

W ocenie Kolegium błędne było stanowisko strony dotyczące możliwości innego sposobu pomiaru obwodu pnia. W świetle art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody tylko przy rozwidleniu drzewa poniżej wysokości 130 cm mamy do czynienia z odrębnymi drzewami. Ustawodawca nie przewiduje możliwości obniżenia kary stosownie do obumarłej wcześniej części drzewa. W sprawie nie był kwestionowany fakt, że część drzewa w związku z obumarciem była wcześniej usunięta i z decyzji nie wynika, aby za ten stan rzeczy strona była pociągnięta do odpowiedzialności.

Kolegium stwierdziło również, że w sporządzonej w sprawie opinii dendrologicznej dokonano dokładnego opisu stanu drzewa. Biegły ocenia jego wiek na około 100 lat. Przedmiotowy kasztanowiec spełnia cechy pozwalające na uznanie go za drzewo, nawet jeśli cześć konarów wskazanych w odwołaniu nie występująca poniżej 130 cm była usunięta.

Ponadto, w ocenie Kolegium, nie był zasadny zarzut dotyczący braku podstawy do ponoszenia odpowiedzialności przez odwołującą się z uwagi na zgodność realizacji z decyzją środowiskową i pozwoleniem na budowę. Uzyskanie tych decyzji nie niweczy postanowień ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim drzewa podlegają ochronie, a innymi słowy nie pozwala na ich niszczenie. Działanie strony zgodnie z uzyskanymi decyzjami nie zmienia faktu zniszczenia drzewa, o czym świadczy sporządzona w sprawie opinia.

W kwestii zarzutu dotyczącego kwalifikacji rodzaju prac mających powodować zniszczenie drzewa, Kolegium podniosło, że tak z akt, jak i z odwołania, niezbicie wynika, że chodzi o zniszczenie drzewa na skutek prac ziemnych, które wykonano ręcznie. Odmiennych ustaleń - zdaniem Kolegium, w swej decyzji organ I instancji nie poczynił. Nie jest zatem zasadnym podnoszenie zarzutu błędnego uznania przez organ, że do zniszczenia doszło wskutek użycia środków mechanicznych. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody przesądza, że podstawę odpowiedzialności stanowić może wykonanie prac ziemnych nawet bez wykorzystania sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych bądź środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności. Wskazuje na to użycie w przepisie spójnika "lub". Strona nie kwestionuje, że chodzi o roboty ziemne związane z wykonaniem wykopu w pobliżu bryły korzeniowej drzewa. Wykonanie robót ziemnych ręcznie nie zwalnia z odpowiedzialności jeśli doszło do zniszczenia drzewa, w tym - jak w niniejszym przypadku, w związku z istotnym uszkodzeniem bryły korzeniowej.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie ocenia zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę. Nie jest kwestionowane, że prace wykonano ręcznie, a jednak - z uwagi na opinię sporządzoną w sprawie, uznać je należy, w zakresie wynikającym z ustawy o ochronie przyrody, za niewłaściwe. O przyczynieniu się do zniszczenia drzewa przesądza opinia biegłego, który jednoznacznie stwierdził istotne uszkodzenie systemu korzeniowego w związku z wykonanym wykopem, a więc robotami ziemnymi, przy okazji których w sposób niewłaściwy postępowano z bryłą korzeniową. Zaistniałe zmiany biegły uznał za mające charakter trwały i nieodwracalny, gdyż odbudowa drzewa nie nastąpi w pełnym zakresie.

Zdaniem Kolegium, wobec jasnej i spójnej opinii biegłego, wydanej na potrzeby niniejszej sprawy, stwierdzić należało, że wykazano zniszczenie drzewa polegające na uszkodzeniu bryły korzeniowej w sposób w pełni dający podstawę do wydania decyzji i nałożenia na stronę kary. Jak wynika z opinii, wskutek prac ziemnych zakłócono równowagę między częścią podziemną i nadziemną drzewa, zmieniono również warstwy wodonośne w obrębie korony drzewa, co doprowadziło do osłabienia funkcji życiowych drzewa i w konsekwencji do jego zamierania.

Kolegium zaznaczyło przy tym, iż wobec ustaleń biegłego zasadnym było odroczenie terminu płatności kary, do czasu potwierdzenia, czy spełnione zostaną ustalenia (prognoza) opinii w kwestii obumierania (zniszczenia) drzewa. Kolegium uznało, że stwierdzone przez biegłego uszkodzenie systemu korzeniowego nie wyklucza zachowania żywotności drzewa. Stąd nie ma wpływu na wynik sprawy podnoszona w odwołaniu okoliczność, że drzewo dobrze się rozwija, ma liście, kwitnie.

Jako niezasadny oceniło Kolegium zarzut braku uwzględnienia, że prace (roboty ziemne) wykonała na zlecenie odwołującej się strony inna firma, co ma przemawiać za brakiem podstaw do pociągania skarżącej do odpowiedzialności za zniszczenie drzewa, a także podnoszone przez odwołującą się zarzuty dotyczące braku cech umyślności w jej działaniach, jak również braku zawinionego sposobu wykonania prac ziemnych, a co za tym idzie, przyczynienia się do zniszczenia drzewa. Kolegium stwierdziło, iż do przypisania odpowiedzialności z art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego bądź cywilnego. Nie jest to bowiem odpowiedzialność deliktowa, o której mowa w art. 415 i następnych kodeksu cywilnego. Administracyjna odpowiedzialność na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów albowiem uzależnienie tej odpowiedzialności od winy pociągałoby za sobą skutek w postaci zwiększenia możliwości bezkarnego naruszenia zakazu wycinania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. W świetle okoliczności faktycznych sprawy jasny był, w ocenie Kolegium, związek przyczynowy między przeprowadzonymi na zlecenie strony robotami ziemnymi, a zniszczeniem drzewa.

Kolegium wyjaśniło ponadto, iż usuwanie bądź zniszczenie drzew, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, nie musi być przy tym działaniem zamierzonym, celowym. Wystarczy, że będzie ono wynikiem wykonania określonych czynności. W niniejszej sprawie należało na bieżąco weryfikować sposób wykonania podjętych prac w sposób pozwalający na zachowanie drzewa i zmianę sposobu wykonywanych prac. Fakt, że zlecono wykonanie prac innej firmie nie zwalnia strony od odpowiedzialności za dokonane przez zleceniobiorcę zniszczenie. W stosunku do obu tych podmiotów można wskazać, że prace winny być tak prowadzone i zabezpieczone, aby nie doszło do zniszczenia drzewa nawet jeśli nikt do tego nie dążył celowo. Ze względów podmiotowych skarżąca nie może się więc zwolnić od odpowiedzialności.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła przy tym, iż organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności, że roboty ziemne prowadzone w związku z realizacją inwestycji nie były wykonywane przez skarżącą. Prace te wykonywał bowiem inny podmiot odpowiedzialny za realizację inwestycji, mianowicie – S.O. Skarżąca stwierdziła, że nie może ponosić odpowiedzialności za działania innego podmiotu, które doprowadziły do naruszenia systemu korzeniowego drzewa. Administracyjna kara pieniężna powinna być bowiem wymierzona podmiotowi, który dopuścił się naruszeń stanowiących podstawę do ukarania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że drzewo, którego zniszczenia dotyczy sprawa, usytuowane jest na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, przy ul. G. w Słupsku. Właścicielem tej nieruchomości jest Gmina Miejska Słupsk, a jej współużytkownikami wieczystymi są S. i L.P. Skarżąca jest zaś inwestorem, na zlecenie którego zrealizowano inwestycję polegającą na budowie sieci cieplnej wysokoparametrowej w rejonie ulic S. – R. – G. – H. w Słupsku. Inwestycja ta realizowana była na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr 1. W sprawie bezspornym również pozostawało, iż wykonawcą robót ziemnych, realizowanych w pobliżu bryły korzeniowej przedmiotowego drzewa, był S.O. - prowadzący działalność gospodarczą od nazwą "[...]" Usługi Rozbiórkowo-Budowlane.

Zdaniem sądu meriti, obowiązkiem organów rozpatrujących przedmiotową sprawę było w pierwszej kolejności określenie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność określoną w art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a więc podmiotu, któremu można wymierzyć administracyjną karę pieniężną przewidzianą w tym przepisie. Co za tym idzie w pierwszej kolejności pozostawało ustalenie jaki podmiot może ponosić odpowiedzialność na podstawie tego przepisu.

Ustalając krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał analizy poglądów doktryny i orzecznictwa i uznał, że w pełni podziela, wyrażony w tej kwestii, pogląd Wojciecha Radeckiego, zawarty w: "Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz do przepisów ustaw: prawo ochrony środowiska, o odpadach, o międzynarodowym obrocie odpadami, o ochronie przyrody." (Warszawa 2009, str. 258-266). W opracowaniu tym autor podkreślił, iż: "Ustawa o ochronie przyrody nie wskazuje, komu wymierza się administracyjną karę pieniężną. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że za delikt w postaci usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia odpowiada wyłącznie posiadacz nieruchomości, gdyż tylko on może wystąpić o zezwolenie na usunięcie. Zachowuje aktualność orzeczenie, według którego tylko osoba upoważniona do uzyskania zezwolenia może być podmiotem tego deliktu, nie może za niego odpowiadać żadna osoba trzecia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2000 roku, sygn. akt SA/Rz 2248/99, OSP 2001, z. 4, poz. 60). Pogląd taki został powtórzony w kolejnym wyroku wydanym także jeszcze na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 1994 roku, nr 49, poz. 196 ze zm.). Podstawowa teza głosi, że jedynie podmiot zobowiązany do utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych przez niego nieruchomościach może być adresatem decyzji nakładającej na niego karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1037/04, OSP 2006, z. 2, poz. 13). Wprawdzie przepisy dwukrotnie się zmieniły, a pojęcie użytkownika w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 roku zostało zastąpione pojęciem władającego w znowelizowanej ustawie z 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 99, poz. 1079 ze zm.), a to z kolei zostało zastąpione pojęciem posiadacza w obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, ale istota rzeczy się nie zmieniła. Deliktu może dopuścić się tylko ten, kto usuwa drzewo lub krzew bez wymaganego zezwolenia. Jeżeli zezwolenie jest wymagane, znaczy to, że mogło być wydane. Żaden organ administracji publicznej nie może wydać zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów podmiotowi, który nie ma żadnych praw do nieruchomości, z której zamierza usunąć drzewo lub krzew, byłoby to bowiem zezwolenie na naruszenie cudzej własności, które z przyczyn wystarczająco oczywistych, aby się nad nimi nie rozwodzić, nigdy nie może być wydane. Żadna osoba trzecia (inna niż posiadacz nieruchomości) nie może być podmiotem deliktu z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Nie oznacza to, rzecz jasna, że taka osoba trzecia jest bezkarna. Wprost przeciwnie, ona zawsze odpowiada, ale nie za delikt administracyjny, lecz za przestępstwo lub wykroczenie przeciwko mieniu. Drzewa i krzewy jako części składowe gruntu są mieniem, które zawsze ma jakąś wartość i zawsze ma swego właściciela, a jest nim właściciel nieruchomości, na której rosną. Jeżeli ta osoba trzecia działa za wiedzą i (choćby domniemaną) zgodą posiadacza nieruchomości, to ani za przestępstwo, ani za wykroczenie nie odpowiada, ponieważ zgoda pokrzywdzonego jest okolicznością wyłączającą bezprawność, a tym samym odpowiedzialność i za przestępstwa z art. 278 lub 288 k.k., i za wykroczenia z art. 119 lub 124 k.w. W takiej sytuacji za delikt administracyjny z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody odpowiada posiadacz nieruchomości, gdyż najzupełniej obojętne jest, czy w sytuacji braku wymaganego zezwolenia posiadacz nieruchomości usuwa drzewo lub krzew sam, czy też czyni to jakakolwiek inna osoba za wiedzą i choćby domniemaną zgodą posiadacza. Istnieją ważkie argumenty przemawiające za tym, że jest to odpowiedzialność gwarancyjna, według której posiadacz nieruchomości, jako zobowiązany do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, odpowiada za delikt administracyjny zawsze wtedy, gdy usunięcie następuje bez zezwolenia nie tylko przez niego samego, ale i przez każdą inna osobę usuwającą drzewo lub krzew za jego wiedzą i choćby domniemaną zgodą."

Powyższy pogląd - zdaniem Sądu I instancji - jest obecnie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i nie budzi wątpliwości. Spornym natomiast pozostaje czy zasada, że karę pieniężną wymierza się jedynie posiadaczowi nieruchomości, na której znajduje się drzewo, krzew lub teren zieleni, znajduje zastosowanie również w odniesieniu do pierwszej (roboty) i trzeciej (zabiegi pielęgnacyjne) postaci deliktu przewidzianego w art. 88 ustawy o ochronie przyrody, tj. do odpowiedzialności opartej na przepisach art. 88 ust. 1 pkt. 1 i pkt 3 cytowanej ustawy. W dalszej części uzasadniania Sąd meriti ponownie odwołał się do opracowania autorstwa Wojciecha Radeckiego, w którym stwierdził on, iż: "W literaturze powstałej na gruncie znowelizowanej ustawy z 1991 roku o ochronie przyrody i przepisów wykonawczych zasygnalizowano, że ustawodawca przyjął instrukcje tzw. kanalizacji odpowiedzialności w osobie władającego nieruchomością. Pogląd ten nadaje się do podtrzymania także na gruncie obowiązujących przepisów. Gdyby było inaczej, tj. gdyby administracyjną karę pieniężną wymierzano faktycznemu sprawcy zniszczenia terenów zieleni, drzew lub krzewów, niepojęte byłoby, dlaczego to właśnie na posiadaczu nieruchomości ciąży obowiązek podjęcia działań w celu zachowania żywotności uszkodzonych drzew lub krzewów, jeżeli chce uniknąć zapłacenia kary (art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jedynym sensownym wyjaśnieniem jest, że administracyjną karę pieniężną wymierza się zawsze posiadaczowi nieruchomości (...)." Zdaniem WSA w Gdańsku słusznie podkreślił przy tym komentator, że "ustawowym założeniem kary za zniszczenie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody jest, że takie zniszczenie jest: następstwem wykonywania robót ziemnych, wykorzystania sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych albo zastosowania środków chemicznych. Zniszczenie jest więc następstwem działań jak najbardziej legalnych, a samo zniszczenie jest ubocznym, niepożądanym skutkiem niewłaściwego wykonywania tych legalnych działań." Jeżeli zatem działania te są podejmowane na jakiejś nieruchomości za wiedzą i zgodą posiadacza tej nieruchomości, wtedy karę wymierza się właśnie jemu, tj. posiadaczowi nieruchomości. Jeżeli natomiast do zniszczenia drzew lub krzewów dochodzi bez wiedzy i zgody posiadacza nieruchomości, to sprawca zniszczenia (nie będący posiadaczem nieruchomości) odpowiada za przestępstwo lub wykroczenie (posiadacz nieruchomości może też domagać się od niego odszkodowania na zasadach ogólnych, wynikających z Kodeksu cywilnego) i problem odpowiedzialności administracyjnej z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w ogóle nie powstaje. Jeżeli natomiast okaże się, iż ktoś wykonywał prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach w sposób znacząco szkodzący drzewom lub krzewom, wtedy ta osoba poniesie również odpowiedzialność karną na podstawie art. 131 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody.

Przedstawiony powyżej pogląd doktryny Sąd I instancji w pełni zaaprobował. Zdaniem WSA, przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody, odczytany w całości, w szczególności z uwzględnieniem jego ust. 3 i ust. 6, prowadzi bowiem do wniosku, że wyłącznie posiadacz nieruchomości, na której występuje teren zieleni albo drzewo lub krzewy, może być podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za określone w tym przepisie delikty administracyjne. Skoro bowiem to na posiadaczu ciążą obowiązki podjęcia działań w celu zachowania żywotności drzew lub krzewów (ust. 3) oraz odtworzenia zniszczonego terenu zieleni (ust. 6), które to działania mogą prowadzić do umorzenia wymierzonej kary administracyjnej, to brak jest podstaw do wymierzania kary innym podmiotom. Prowadziłoby to – zdaniem sądu meriti – do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której możliwość umorzenia kary wymierzonej jednemu podmiotowi byłaby uzależniona od podjęcia działań przez inny podmiot. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, w której karę nałożono na podmiot niebędący posiadaczem działki, na której znajduje się przedmiotowe drzewo, a odroczenie terminu płatności kary na okres 3 lat oparto na art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów". Organ I instancji zaznaczył przy tym w decyzji, że: "jeżeli zniszczone drzewo nie zachowa żywotności po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary, ustalona opłata podlega będzie niezwłocznemu uiszczeniu, chyba że drzewo nie zachowało żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości." Z tego rozstrzygnięcia organu wynika zatem, jak skonstatował Sąd meriti, że jeżeli drzewo nie zachowałoby żywotności z przyczyn niezależnych od skarżącej Spółki, która przecież nie jest posiadaczem nieruchomości, to i tak musiałaby ona zapłacić nałożoną karę. Jest to nielogiczne i przeczy idei rozwiązań przyjętych w cytowanej ustawie. Zdaniem Sądu, to ukarany powinien być podmiotem, który może mieć wpływ na umorzenie nałożonej na niego kary, czyli to jego działań powinny dotyczyć przepisy art. 88 ust. 3 i 6 ustawy, w których mówi się o działaniach posiadacza nieruchomości mających na celu zachowanie żywotności drzew lub krzewów (art. 88 ust. 3), jak i odtworzenie w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczonego terenu zieleni (art. 88 ust. 6). Oczywistym w ocenie Sądu jest w tym przypadku, iż kumulatywne spełnienie tych przesłanek przez podmiot, który nie jest posiadaczem nieruchomości, nie jest możliwe.

Zdaniem WSA w Gdańsku, przedstawiona powyżej wykładnia art. 88 ustawy o ochronie przyrody zgodna jest również z systemem ochrony terenów zieleni i zadrzewień określonym w przepisach art. 78 - 90 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że zasadą jest, iż to posiadacz nieruchomości jest obowiązany do zachowania terenów zieleni, drzew i krzewów występujących na obszarze jego nieruchomości, w szczególności to na posiadaczu nieruchomości ciążą obowiązki uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewów (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) oraz uiszczenia opłat za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Gwarancją wykonania powyższych obowiązków są postanowienia art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten kształtuje zatem odpowiedzialność o charakterze gwarancyjnym, która zmierza do zachowania albo odtworzenia wymienionych w przepisie elementów przyrody. To posiadacz nieruchomości jest gwarantem tego, że prowadzenie robót, wykorzystanie sprzętu lub urządzeń, stosowanie środków chemicznych (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy) przez samego posiadacza nieruchomości albo przez inną osobę, ale za jego wiedzą lub choćby domniemaną zgodą, będzie właściwe. Gwarancyjny charakter odpowiedzialności wynika ponadto z zastosowanego mechanizmu wymierzenia kary pieniężnej za delikt administracyjny. W razie podjęcia przez posiadacza nieruchomości skutecznych działań mających na celu zachowanie albo odtworzenie elementów przyrody, kara podlega umorzeniu. Skoro zatem podmiotem gwarantującym zachowanie lub odtworzenie elementów przyrody ma być posiadacz nieruchomości, to tylko jemu może zostać przypisana odpowiedzialność określona w art. 88 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Sądu I instancji, z faktu, że objęcie wyłącznie posiadacza nieruchomości reżimem odpowiedzialności administracyjnej za delikt określony w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest związane z wymogiem uzyskania przez niego zezwolenia, przewidzianego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie można wywodzić, że za delikty określone w art. 88 ust. 1 pkt. 1 i pkt 3 tejże ustawy mógłby ponosić odpowiedzialność inny podmiot. W opisie tych deliktów nie występuje wprawdzie zastrzeżenie o działaniu bez wymaganego zezwolenia, jest to jednak oczywiste, ponieważ ustawa o ochronie przyrody w ogóle nie przewiduje możliwości wydania zezwolenia na zniszczenie drzew lub krzewów albo terenów zieleni. Odpowiedzialność gwarancyjna posiadacza nieruchomości rozciąga się zatem, poza odpowiedzialnością za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, także na pozostałe postacie deliktów administracyjnych określone w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z powyższych względów – zdaniem WSA w Gdańsku - uznać należało, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 88 ust. 3 i ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, polegającym na błędnej wykładni tych przepisów, prowadzącej do uznania, że podmiotem odpowiedzialnym na podstawie tych przepisów może być podmiot inny niż posiadacz nieruchomości, na której znajduje się zniszczone drzewo. Podmiotem tym nie może bowiem zostać uznanym inwestor prowadzący roboty ziemne na sąsiedniej nieruchomości, lecz wyłącznie posiadacz nieruchomości. Wymierzenie kary skarżącej, nie będącej posiadaczem nieruchomości, na podstawie ww. przepisów, stanowiło zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Zdaniem Sądu meriti, decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie podlegałyby uchyleniu także w przypadku uwzględnienia wykładni ww. przepisów przyjętej przez organy. Organy opierały się na koncepcji odpowiedzialności sprawczej za delikt administracyjny określony w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Gdyby bowiem – jak stwierdza Sąd meriti - przyjąć za organami, że odpowiedzialność z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter odpowiedzialności sprawczej, czyli, jak to wskazywał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, a co Kolegium zaakceptowało: "odpowiedzialność wynikającą z tego przepisu ponoszą wszystkie podmioty korzystające z wymienionych środków (niewłaściwie wykonując prace ziemne lub wykorzystując sprzęt mechaniczny w sposób szkodliwy dla roślinności), bez względu na to, w jakim miejscu drzewa lub krzewy rosną (...). Odpowiedzialność ta nie jest zatem uzależniona od tytułu prawnego do nieruchomości, na której zniszczone drzewa rosły, ani od gatunków lub innych właściwości zniszczonego drzewa. Odpowiedzialność będzie ponosił zatem każdy, kto dopuści się zniszczenia drzewa na skutek niewłaściwego wykonywania robót ziemnych lub wykorzystania sprzętu mechanicznego w sposób niewłaściwy dla roślinności (...)", to niezrozumiałym staje się nieuwzględnienie w sprawie bezspornej okoliczności, że faktycznym wykonawcą robót ziemnych nie była skarżąca, lecz odrębny od niej podmiot. W zakresie prowadzonych robót ziemnych skarżąca występowała bowiem jedynie w roli inwestora, zaś wykonawcą robót ziemnych był S.O., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Rozbiórkowo-Budowlane "[...]". Ustalenie zatem, w ramach przyjętej przez organy koncepcji odpowiedzialności sprawczej, że podmiotem odpowiedzialnym za delikt była skarżąca, należałoby również ocenić jako sprzeczne z przyjętą przez organy wykładnią przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W ramach wykładni tego przepisu opartej na koncepcji odpowiedzialności sprawczej karę należałoby bowiem wymierzyć faktycznemu sprawcy zniszczenia drzewa, nie zaś inwestorowi robót budowlanych, na zlecenie którego roboty ziemne wykonywał odrębny wykonawca.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził ponadto, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w przedmiotowej sprawie również było dotknięte uchybieniami, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Tryb nakładania administracyjnych kar pieniężnych określonych w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa bowiem rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229). Z postanowień ww. rozporządzenia wynika, że obligatoryjnym, a jednocześnie najbardziej istotnym dowodem przeprowadzanym w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest dowód z oględzin. Nie budzi przy tym wątpliwości, że aby dowód ten mógł zostać uznany za podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, musi on spełniać wymogi określone w ww. rozporządzeniu, jak również wymogi zawarte w przepisach k.p.a. Tymczasem przeprowadzone w niniejszej sprawie w dniu 24 września 2010 r. oględziny wymogów tych nie spełniają. Ze sporządzonego z nich protokołu wynika bowiem, że jedynym uczestnikiem oględzin była osoba sporządzająca protokół, to jest pracownik Urzędu Miejskiego w Słupsku. Przepis § 2 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia wymaga zawarcia w protokole oględzin imion i nazwisk oraz stanowiska służbowego sporządzającego protokół oraz uczestników oględzin. Przez uczestników oględzin nie można zatem rozumieć osób sporządzających protokół, lecz strony postępowania. W oględzinach przeprowadzonych w przedmiotowym postępowaniu nie brały udziału strony postępowania. Było to skutkiem niezachowania przez organ wymogów przepisu art. 79 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż strony postępowania nie zostały zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, zatem uznać należało, że organ I instancji nie zapewnił stronom możliwości udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, zaś organ odwoławczy uchybienia tego nie uwzględnił. Tymczasem w trakcie tych oględzin dokonano najbardziej istotnych dla sprawy ustaleń, dotyczących między innymi przyczyn zniszczenia drzewa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji uznał, że ze względu na okoliczność, iż wskutek naruszenia prawa skarżąca Spółka została bezzasadnie uznana za podmiot mogący ponieść odpowiedzialność za delikt administracyjny określony w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznawania pozostałych zarzutów skargi. Dotyczyły one bowiem przede wszystkim kwestii wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Skoro brak było podstaw do wymierzenia skarżącej kary, zatem za bezprzedmiotowe należało uznać rozważanie zasadności zarzutów dotyczących jej wysokości, tym bardziej że ustalenia faktyczne mające wpływ na określenie wysokości kary zostały w niniejszej sprawie poczynione w sposób niezgodny z prawem, albowiem wynikały z nieprawidłowo przeprowadzonego dowodu z oględzin, który stanowić powinien podstawowy dowód w sprawie.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy, skutkującą uchyleniem obu ww. decyzji, a w gruncie rzeczy polegającą na nie zasadnym przyjęciu, iż skarżąca Spółka nie jest podmiotem, na który można było nałożyć administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz, że naruszono w postępowaniu administracyjnym przepisy § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni lub zadrzewień albo drzew lub krzewów w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie formalne dotyczące braku zawiadomienia strony o czynności postępowania administracyjnego związanej z oględzinami drzewa; bez wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez:

a) wadliwe uzasadnienie prawne wyroku pomimo poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz wobec błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez brak precyzyjnego wskazania, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji;

b) brak uzasadnienia prawnego, co do istotnych okoliczności sprawy, wobec stwierdzenia w wyroku braku podstaw do merytorycznego rozpatrywania zarzutów skargi skarżącej Spółki.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów radcy prawnego.

W uzasadnianiu skargi kasacyjnej jej autor, wskazując na treść art. 83 st. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, wskazywał, że którego usunięcie drzew może nastąpić także na wniosek właściciela urządzeń (a będzie nim niewątpliwe urządzenie do przesyłu ciepła), o których mowa w art. 49 § 1 k.c. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy mimo powołanej normy dla ponoszenia odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 ustawy nie ma znaczenia moment fizycznego połączenia sieci z przedsiębiorstwem, jeśli celem działań jest budowa sieci ciepłowniczej, a więc z góry przewidziane połączenie budowanych urządzeń w jeden system służący przesyłowi ciepła. Powyższe oznacza, iż nie jest prawidłowe stwierdzenie Sądu, że skarżąca nie jest podmiotem odpowiedzialnym na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie będąc posiadaczem nieruchomości, na której posadowiono (wkopano urządzenia ciepłownicze, za które odpowiada). Gdy chodzi bowiem o podnoszone w uzasadnieniu wyroku Sądu posiadanie pominięto w zupełności kwestię służebności posiadania, która w swych skutkach w zasadzie odnosić się może, tak do przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1, jak i pkt 2 ustawy. W omawianym zakresie pełnomocnik Kolegium podnosił, że ustawodawca nie przesądził w art. 83 ustawy podstawy prawnej posiadania, a więc treści i podstawy powstania tego prawa. Nie jest zatem wyłączone, w oparciu o powyższe przepisy, że dla odpowiedzialności z art. 88 ustawy o ochronie przyrody, że chodzić będzie w tym zakresie także o posiadanie służebności przesyłu normowanej art. 3051 Kodeksu cywilnego.

Powodu uchylenia decyzji (pkt 3 skargi kasacyjnej) nie mógł też stanowić – zdaniem autora skargi kasacyjnej - zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia ww. oględzin, mający uzasadniać naruszenie przepisów procesowych, a więc inną podstawę uchylenia decyzji niż naruszenie przepisów prawa materialnego. Nawet jeśliby bowiem podzielić w tym zakresie częściowo stanowisko Sądu - że miało miejsce uchybienie czynnościom procesowym organu pierwszej instancji i naruszenie art. 79 Kpa oraz przepisów powołanego w wyroku rozporządzenia wykonawczego - to nie wykazano w uzasadnieniu wyroku wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W tej części pełnomocnik Kolegium zauważa, że strona miała możliwość przed wydaniem decyzji Prezydenta Słupska wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do okoliczności dotyczących oględzin drzewa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenia przez Sąd I instancji zapadłych przed organami administracji orzeczeń, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. Taki właśnie charakter ma część zarzutów naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy na wstępie, że istota sporu w przedmiotowej sprawie ma zasadniczo charakter sporu o podłożu jurydycznym i sprowadza się w praktyce do pytania czy kara pieniężna o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie przyrody] powinna być nakładana wyłącznie na podmioty wymienione w art. 83 ust. 1 tej ustawy, czy też również na osoby nie będące właścicielami lub posiadaczami samoistnym lub zależnymi nieruchomości na których zostały usunięte drzewa lub krzewy, czy też doszło do innych naruszeń przepisów ustawy o ochronie przyrody?

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że do zniszczenia drzewa o gatunku kasztanowiec biały, rosnącego u zbiegu ulic R. i G., na działce nr 1 w Słupsku, doszło w wyniku niewłaściwego wykonania robót ziemnych w sposób szkodliwy dla roślinności, w związku z prowadzoną inwestycją pn.: "Budowa sieci cieplnej wysokoparametrowej w rejonie ulic S. – R. – G. – H. w Słupsku", a realizowaną przez [...]Spółkę z o. o. Przy czym samo uszkodzenie drzewa polegało na zniszczeniu jego sytemu korzeniowego (całkowite usunięcie masy korzeniowej w odległości 0,7 m od pnia) drzewa, które rosło na działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której odbywały się prace ziemne i na której znajdowały się usunięte korzenie. Zaznaczyć też należy, iż same prace ziemne wykonywane były przez podmiot zewnętrzny, podwykonawcę robót ziemnych, zatrudnianego przez Spółkę [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, bazując przede wszystkim na wykładni celowościowej przyjęło zapatrywanie, iż przedmiotowa kara pieniężna powinna być nakładana na każdy podmiot, który dopuścił się zniszczenia drzewa poprzez niewłaściwe wykonywanie robót ziemnych z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego, czyli także na podmiot który w dacie zniszczenia drzewa nie był właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości na której te drzewa lub krzewy rosły.

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska stwierdzając w treści uzasadnienia swojego wyroku, że wyłącznie posiadacz nieruchomości może być podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za określone w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody delikty administracyjne. Argumentacja Sądu I instancji zakłada, że tylko podmiot, który może ubiegać się o zezwolenie na wycięcie drzewa może być podmiotem, na który można nałożyć karę za uszkodzenie drzewa. Wskazał dodatkowo, opierając się na treści ust. 3 i ust. 6 art. 88 powoływanej ustawy, że tylko ten podmiot mógłby zrealizować działania z tych przepisów wynikające, a umożliwiające uniknięcie uregulowania kary w związku z podjęciem działań zmierzających do zachowania żywotności drzewa, czy też odtworzenia zniszczonego drzewa w najbliższym okresie wegetacyjnym. Sąd meriti wyszedł zatem z założenia pierwszeństwa wykładni językowo-logicznej, która – w jego ocenie – miała pierwszeństwo przed wykładnią celowościową, co w efekcie doprowadziło Sąd I instancji do przeciwstawnego zapatrywania.

Z tych też względów podstawowy zarzut skargi kasacyjnej opiera się na naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie powoływanego art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy, skutkującą uchyleniem obu ww. decyzji, a w gruncie rzeczy polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż skarżąca Spółka nie jest podmiotem, na który można było nałożyć administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, który możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności za uszkodzenie drzewa ogranicza jedynie do osoby posiadacza nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a przede wszystkim odnosząc się do zasadniczego wywodu uzasadnienia, na którym oparta została cała jego konstrukcja, nie podzielił poglądu Sądu meriti, że jedynie właściciel nieruchomości, był uprawniony, zgodnie z regulacją prawną obowiązującą w dacie usunięcia drzew, do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na ich legalne usunięcie, a co za tym idzie, jedynie on mógł być podmiotem nałożenia sankcji z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Taka bowiem konstatacja Sądu I instancji stanowi element podstawowy faktycznego rozstrzygnięcia, który rzutuje na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tzn. przepisów ustawy o ochronie przyrody. Z tak ukształtowanym poglądem Sądu I instancji trudno się zgodzić, albowiem analiza obowiązującej wówczas (w dacie zniszczenia drzewa) regulacji prawnej wskazuje na zasadność przyjęcia odmiennego stanowiska.

Wskazać należy, iż w przypadku przyjęcia koncepcji wykładni analizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody - w wersji zaproponowanej przez Sąd I instancji - dochodziłoby do niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa skutków prawnych w zakresie nakładania kar administracyjnych. W praktyce bowiem odpowiedzialność za wycięcie, zniszczenie drzewa na nieruchomości ponosiłby jej właściciel niezależnie do swojego zawinienia. Nie można bowiem – zdaniem NSA – wymierzyć kary administracyjnej osobie, która wprawdzie jako właściciel nieruchomości była uprawniona do wystąpienia o zezwolenie na dokonanie wycinki, jednakże w żaden sposób nie zawiniła w nielegalnej wycince drzew, czy jego zniszczeniu przez podmiot trzeci, bez wiedzy i woli właściciela nieruchomości. Nie mogą być w tym zakresie akceptowalne twierdzenia Sądu I instancji, że ewentualną karę właściciel nieruchomości mógłby "odzyskać" w drodze postępowania regresowego od faktycznie winnego takiego naruszenia przepisów o ochronie przyrody. Taka sytuacja, jakkolwiek dopuszczalna przepisami prawa, i możliwa do przeprowadzenia w konkretnych stanach faktycznych, nie jest akceptowalna z punktu widzenia zasad państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że niewątpliwie, przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa wprost podmiotu, któremu kara może być wymierzona, ale powyższe uznać jedynie należy za niedoskonałość techniki legislacyjnej zwłaszcza, gdy ustawodawca operuje środkiem dolegliwości w postaci kary administracyjnej. Nie można bowiem mówić o karze (nawet tylko administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa.

Reasumując przeprowadzone dotychczas rozważania, za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody sformułowany przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku. Tym samym za zasadny uznał NSA powiązany z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a.

Przechodząc do omówienia kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni lub zadrzewień albo drzew lub krzewów w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez naruszenie formalne dotyczące braku zawiadomienia strony o czynności postępowania administracyjnego związanej z oględzinami drzewa; bez wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznać należało, że zarzut ten co do zasady jest zasadny. Jednakże podkreślić należy, że to uchybienie Sądu I instancji nie było na tyle doniosłe prawnie, żeby mogło mieć wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, które - jak już wcześniej wskazano – podlegało uchyleniu z zupełnie innych przyczyn.

W tym miejscu należy jednak przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, stwierdzającemu, iż strona miała możliwość przed wydaniem decyzji Prezydenta Słupska wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do okoliczności dotyczących oględzin drzewa. W toku postępowania administracyjnego nie było kwestionowane, że doszło do zniszczenia systemu korzeniowego drzewa, lecz samo przyczynienie się do tego stanu rzeczy Spółki wobec podnoszenia, iż odpowiedzialność powinien ponosić wykonawca robót ziemnych. Strona nie kwestionowała prawidłowości również samych oględzin. Ponadto – jak trafnie wskazało Kolegium w treści skargi kasacyjnej – zasadniczą podstawę rozpatrzenia sprawy stanowiła opinia biegłego rozstrzygająca o zniszczeniu drzewa. Zatem zarzuty strony stawiane decyzji dotyczyły bardziej opinii i podstawy prawnej odpowiedzialności wynikającej z pomiaru drzewa na wysokości 130 cm.

Niewątpliwie natomiast wytknąć należy sądowi I instancji, że w praktyce nie przedstawił on w tym względzie żadnej argumentacji, opierając się w zasadzie jedynie na czysto formalnej ocenie stwierdzonego uchybienia.

Za trafny należy uznać wskazany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Z przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" w uzasadnieniu wyroku to przedstawienie faktów ustalonych przez organy w postępowaniu administracyjnym oraz dowodów na podstawie, których fakty te zostały ustalone, a ponadto dowodów, którym organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Tak rozumiane zwięzłe przedstawienie stanu sprawy w powiązaniu z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze oraz twierdzeń pozostałych stron ma decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonania przez Sąd kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy. Wynik tak dokonanej kontroli wpływa z kolei na konkretną treść rozstrzygnięcia, mającego swą podstawę prawną, która w uzasadnieniu wyroku powinna zostać wyjaśniona (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 291/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznający sprawę naruszył art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez niepełne i nie do końca precyzyjne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez uchylenie się od należytego rozpatrzenia wszystkich postawionych zarzutów skargi. Mogły one natomiast – z uwagi na pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności - mieć wpływ na końcowe rozstrzygniecie Sądu I instancji. Dopiero bowiem rozpatrzenie pominiętych zarzutów skargi mogło uprawniać Sąd do końcowej oceny stwierdzenia wpływu na wynik sprawy uchybień proceduralnych w postępowaniu administracyjnym oraz podjęcia wyroku odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem Sąd meriti w praktyce w uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się tylko do wykładni przepisów art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Przede wszystkim zauważyć w tym względzie należy, iż Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii pomiaru drzewa na wysokości 130 cm. W skardze kierowanej do Sądu I instancji Spółka wyraźnie podnosiła – jako jeden z zarzutów – ustalenie w sposób błędny wysokości administracyjnej kary pieniężnej poprzez uwzględnienie przy ustalaniu obwodu pnia konarów uszkodzonych od wielu lat, podczas gdy – zdaniem skarżącej - ewentualna odpowiedzialność mogłaby odnosić się do jedynie do konaru drzewa, który zachował żywotność. Spółka podniosła w związku z tym, że obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm (208 cm) narusza jej interes. Brak było także odniesienia się do argumentacji Spółki wskazującej na naruszenie przepisów załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Z dokumentacji fotograficznej zdaje się wynikać, że drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm., a więc trudno uznać - gdyby ustalenia te potwierdziły się - że jest to jeden pień (art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). W tej sytuacji trudno zgodzić się, że uschnięte konary należało uwzględnić przy obliczaniu obwodu pnia.

Doszło zatem do naruszenia zasady określonej w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., które to uchybienie może być kwalifikowane jako konsekwencja uchylenia się przez sąd administracyjny I instancji od wyczerpującej oceny zgodności z prawem decyzji organów obu instancji będących przedmiotem skargi (uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 in fine ustawy p.p.s.a.). Jakiekolwiek wadliwości i niedostatki uzasadnienia, a zwłaszcza brak odniesienia się do kwestii pomiaru drzewa na wysokości 130 cm, choć zarzuty te nie były decydujące w całokształcie podnoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, muszą one również skutkować konstatacją NSA zmierzającą do uchylenia zapadłego wyroku.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera także pełnych i czytelnych wskazań dotyczących dalszego przebiegu postępowania. Artykuł 141 § 4 ustawy p.p.s.a. wskazuje bowiem wprost wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W przypadku uwzględnienia skargi sąd musi w nim zawrzeć precyzyjne wytyczne co do dalszego postępowania. Wytyczne te muszą być jednoznaczne, możliwe do wykonania i powinny być konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Naruszeniem art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może być zatem niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, nieprecyzyjne, bądź zbyt ogólnikowe, nie dające jasności co do toku dalszego postępowania. Autor skargi kasacyjnej zasadnie podnosi, że zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku są niepełne.

Trafnie też skarga kasacyjna zarzuca w tym kontekście naruszenie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. W ramach przedmiotu danej sprawy obowiązkiem Sądu jest - ze względu na treść art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu pod względem legalności, czy nie narusza on zarówno prawa materialnego, jak i formalnego. Tak się jednak w sprawie nie stało. Skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego kwestionowała także – co podniesione zostało już powyżej - ustalenia dotyczące sposobu pomiaru drzewa na wysokości 130 cm, a co nie stało się przedmiotem rozważań Sądu I instancji, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego faktu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji winien rozważyć te zarzuty gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy miały one istotne znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien poddać ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody dotyczące przede wszystkim interpretacji treści art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z uwzględnieniem zaprezentowanego przez NSA stanowiska zakładającego możliwość uznania, iż podmiotem nałożenia kary może być nie tylko właściciel nieruchomości, ale także osoba dokonywująca zniszczenia drzewa w warunkach określonych w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W dalszej kolejności Sąd I instancji rozpoznając sprawę i oceniając działania organu w przedmiocie ustalenia wysokości kary winien także uwzględnić okoliczność, że przedmiotowe drzewo (na wysokości powyżej 130 cm) było w części obumarłe. W tym zakresie istotnym dla sprawy jest fakt, że w latach ubiegłych od pnia głównego drzewa odcięto dwa konary, a pozostawiono jeden.

Mając na uwadze wszystkie przytoczone powyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powoływanej powyżej ustawy.