Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 436/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1, art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 5 ust. 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art, 336, art. 338, art. 693 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 22 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. (nr [...]) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 2016 r. (nr [...]) o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił kwoty nienależnie pobranych przez H. C. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 w wysokości 1.557,30 zł.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. – dalej w skrócie jako: "ustawą o Agencji") w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. U. WE Nr 327 z 12.12.2001 r.), art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3 Tom 46 P. 87-118), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 368, str. 74 z 23.12.2006 r. ze zm.) i art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2006 r., działając jako producent rolny, H. C. (dalej zwany: "stroną", "rolnikiem", "skarżącym") złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ONW do powierzchni 92,00 ha.

W dniu 23 stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję (nr [...]) o przyznaniu H. C. ONW za 2006 r. w łącznej wysokości 12.709 zł.

W kwietniu 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęła informacja z KRUS-u, odnośnie wydzierżawienia przez rolnika W. C., od dnia 15 stycznia 2001 r. na okres 15 lat, działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 6,2524 ha oraz działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 1,9176 ha, płożonej w Z., gmina C. Z przedmiotowego pisma wynikało także, że działkę ewidencyjną [...] o powierzchni 1,9176 ha, w dniu 1 lutego 2013 r. W. C. nabył aktem notarialnym, natomiast działkę ewidencyjną [...] o powierzchni 6,2524 ha, w dniu 24 kwietnia 2013 r., strona darowała córce – E. C. Z dołączonego do pisma oświadczenia, złożonego przez rolnika w dniu 28 września 2014 r. wynika, że działki [...] i [...] położone w Z. użytkuje W. C. i pobiera pożytki z tych działek, dotacje z działki [...] pobierał H. C., a potem rozliczali się z tych dopłat.

W związku z wyjściem na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji lecz nieznanych organowi orzekającemu organ w dniu 15 lipca 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie.

Następnie decyzją z dnia 27 marca 2015 r. (nr [...]) organ stwierdził, że decyzja z dnia 23 stycznia 2007 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że we wniosku o przyznanie płatności na 2006 r. strona nieprawidłowo zadeklarowała powierzchnię działki rolnej płożonej na działce ewidencyjnej [...]. Rolnik nie był bowiem faktycznym posiadaczem i użytkownikiem tych gruntów. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tej sprawie termin 5 lat liczony od doręczenia decyzji ostatecznej z dnia 23 stycznia 2007 r. upłynął w dniu 25 stycznia 2012 r., a zatem brak jest możliwości jej uchylenia.

Organ powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1/ pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2/ krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w sprawie.

Płatności przyznane decyzją z dnia 23 stycznia 2007 r. w łącznej wysokości 12.709 zł zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę. Jednakże w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję z dnia 27 marca 2015 r., w której stwierdził, iż termin 5 lat upłynął, a zatem brak jest możliwości jej uchylenia. Naruszenie prawa polega na tym, że w pierwotnej decyzji z dnia 23 stycznia 2007 r. organ przyznał płatności za 2006 r. do powierzchni 92,00 ha natomiast przysługująca stronie kwota płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za ten okres powinna zostać przyznana do powierzchni 86,20 ha i wynosić 11.151,70 zł. Powierzchnia 5,80 ha - jako powierzchnia działki ewidencyjnej [...], co do której organ stwierdził brak użytkowana jej przez wnioskodawcę - została wykluczona z płatności należnych stronie. Oznacza to, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony, a sumą tych płatności określonych w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ z dnia 27 marca 2015 r., stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 1.557,30 zł.

Organ wyjaśnił, że w przypadku niedokonania zwrotu wskazanej kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji, od kwoty tej naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

H. C. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zadaniem organu ustalającego kwotę nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). W przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy strona pobrała nienależnie lub nadmiernie przyznania płatności ONW za 2006 r.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzja z dnia 23 stycznia 2007 r. (nr [...]), pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa, co stwierdził organ w osnowie decyzji wydanej na mocy art. 152 § 2 k.p.a., a w konsekwencji trzeba uznać, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do których zapadły później rozstrzygnięcia stwierdzające ich wydanie z naruszeniem prawa, nie były należne. Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o Agencji, jak i legislatora europejskiego w znajdującym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu (WE) nr 796/2004 jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji oraz art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z eliminacją z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Unormowania rozporządzenia nr 796/2004, także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta, podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego.

Tym samym, na podstawie decyzji podjętych w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzających, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.:

W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

2. (skreślony).

Odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem.

Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat.

Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z dnia 23 stycznia 2007 r. była rezultatem wniesionego żądania i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Organ nie miał powodów sądzić, że strona nie była w posiadaniu części gruntu rolnego, do którego wnioskowała o przyznanie płatności. Skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu Agencji, brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiekolwiek dowodu potwierdzającego, że na dzień wydawania decyzji organ był w posiadaniu informacji, że strona nie była faktycznym użytkownikiem części gruntów.

Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 23 lutego 2007 r., natomiast decyzja z dnia 27 marca 2015 r. (nr [...]) o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa przyznania, stanowiąca pierwsze powiadomienie strony o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 1 kwietnia 2015 r., tak więc powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło przed upływem dziesięciu lat od daty przekazanej płatności. Ostateczne powiadomienie przez organ o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nastąpiło z dniem doręczenia w dniu 8 kwietnia 2016 r. decyzji (nr [...]) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności ONW na 2006 r., czyli także przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

Nie można uznać, że strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Strona zataiła bowiem fakt, że działkę ewidencyjną o nr [...] wydzierżawiła bratu na okres 15 lat, o czym świadczy umowa dzierżawy z dnia 15 stycznia 2001 r. zawarta pomiędzy wydzierżawiającym – D. C. i H. C. (współwłaściciele gruntów), a dzierżawcą W. C. Każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Odwołujący się na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zasady te zna.

Odnośnie naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euroton) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. organ odwoławczy zauważył, że chociaż roszczenie o zwrot korzyści nienależnie uzyskanej z budżetu Unii objęte jest zasadami przedawnienia określonymi w art. 3 owego rozporządzenia, to jednak zasady regulujące wykorzystywanie środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od rodzaju pomocy. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W odniesieniu do zarzutu, że strona z bratem wspólnie prowadzili gospodarstwo rolne organ uznał, iż brak jest jakiegokolwiek dowodu przemawiającego za taką tezą. Zgodnie z oświadczeniem strony z dnia 5 stycznia 2015 r. i z dnia 18 lutego 2015 r., to W. C. podejmował decyzje odnośnie zasiewów, działań agrotechnicznych, a także jako posiadacz pobierał pożytki ze sprzedaży płodów rolnych. A zatem, to W. C. jest posiadaczem działki nr [...], miał swobodę podejmowania decyzji - co i kiedy uprawiać na tej działce oraz jakie zabiegi agrotechniczne należy przeprowadzić, a także zbierał z niej plony i je sprzedawał, pomimo, że dnia 12 listopada 2014 r. W. C. zeznał, iż wspólnie z bratem podejmują decyzje co zasiać. Organ odwoławczy uznał stwierdzenia H. C. co do decyzyjności W. C. w sprawie zasiewów za bardziej wiarygodne, bowiem potwierdził je dwukrotnie, a także w piśmie z 28 września 2014 r. złożonym do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolników w W. wskazał, iż m.in. działkę nr [...] użytkuje W. C. i pobiera pożytki z tych działek.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie, w oparciu o przepis § 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - poprzez przyjęcie za podstawę wydanej decyzji kryteriów innych niż opisane we wskazanych wyżej przepisach, organ wskazał, że § 2 ww. rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., nie ma zastosowania w sprawie. W latach 2004-2006 zasady przyznawania płatności ONW regulowały przepisy rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2014 r. Nr 73, poz. 657). H. C. nie spełnił przesłanek do otrzymania płatności na 2006 r. wynikających z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., bowiem nie był faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...].

Organ dodał, że przepis art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ma zastosowanie w odniesieniu do spraw za 2004 r., natomiast dla okresu 2005-2009 zastosowanie ma rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W ocenie organu odwoławczego organ niższej instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia sprawy oraz zgromadził pełny materiał dowodowy w sprawie, w szczególności dotyczący faktycznego użytkowania działki ewidencyjnej o nr [...] w roku 2006, uwzględniony w decyzji z dnia 27 marca 2015 r. (nr [...]), od której strona nie wniosła odwołania. Materiał dowodowy został zgromadzony i rozpoznany zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., tj. w sposób wszechstronny i kompletny. Nie dopatrzył się również uchybień proceduralnych.

H. C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, poprzez jego niezasadne zastosowanie, mimo że nie było podstaw do uznania, iż na rzecz skarżącego została dokonania nienależna płatność;

2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez:

- jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta będącego w dobrej wierze przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności minął okres 4 letni,

- jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie działał w "dobrej wierze", tj. nie znajdował się w uzasadnionym przekonaniu, iż przysługuje mu płatność ONW również na działkę ewidencyjną nr [...], którą faktycznie współposiadał z W. C.;

3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy upłynął okres przedawnienia wynoszący 4 lata od wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na 2006 r.

II. obrazę przepisów o postępowaniu mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy;

2. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania;

3. art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego w sprawie nie ma zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a jedynie ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, iż przedmiotowe rozporządzenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bez wskazania który przepis wyklucza jego zastosowanie;

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że organ drugiej instancji winien uchylić decyzję organu niższej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi upływ 4-letniego okres pomiędzy datą płatności ONW a datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności.

III. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mogący mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia w postaci przyjęcia, że:

a) skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych, na które przysługuje płatność ONW;

b) skarżący oraz W. C. nie współkorzystali, a zatem nie byli współposiadaczami gruntów rolnych, na które rolnikowi przysługuje płatność ONW,

c) skarżący nie prowadził działalności rolniczej w 2006 r. na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w Z.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dnia 22 grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 4 kwietnia 2016 r., ustalającą H. C. (dalej także jako: "skarżący" lub "strona") kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. w wysokości 1.557,30 zł.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści tego przepisu ustawy o ARiMR wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Bezsporne było w sprawie, że na skutek decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 27 marca 2015 r. stwierdzono wydanie - decyzji z dnia 23 stycznia 2007 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 r. w łącznej wysokości 12.709,00 zł - z naruszeniem prawa. Decyzja o przyznaniu płatności nie została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu upływu 5 letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania. Decyzja ta stała się zatem ostateczna i wywołuje skutek prawny w postaci stwierdzenia, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności została wydana z naruszeniem prawa.

Należy podzielić pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 985/11) oraz WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 851/13), że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja ta bowiem - pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia - jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa, co stwierdza organ w osnowie decyzji wydanej na mocy art. 151 § 2 k.p.a., a w konsekwencji trzeba uznać, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której zapadło później rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa - nie były należne.

Organy zasadnie wskazały uregulowania zawarte w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm., zwane dalej - "rozporządzeniem"). Tym samym organy nie naruszyły art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), gdyż w odniesieniu do płatności na lata 2005-2009 nie ma on zastosowania, co organ trafnie wyjaśnił w odpowiedzi na skargę.

Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie jedynie tam gdzie przepisy unijne dla poszczególnych płatności nie regulują kwestii przedawnienia wcale lub czynią to w stopniu nieuwzględniającym wszystkich aspektów tej instytucji. W rozpatrywanej sprawie takim przepisem jest art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, który w sposób autonomiczny reguluje kwestie terminu przedawnienia w stosunku do ogólnego przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.

Zgodnie z art. 73 rozporządzenia, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ustępem 3 (ust.1).

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4).

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

Nie było w sprawie kwestionowane, że nie zaistniały przesłanki wyłączające z obowiązku zwrotu płatności określone w ust. 4 cyt. przepisu. Nie wystąpiła okoliczność zaistnienia pomyłki organu (co jest oczywiste) ani też takiego błędu, który nie mógłby zostać wykryty przez skarżącego.

Istota sporu sprowadzała się do oceny czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaszły podstawy do przyjęcia, że skarżący działał w warunkach dobrej wiary, co pozwoliłoby na zastosowanie czteroletniego - zamiast dziesięcioletniego - okresu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności (o czym mowa w ust. 5 zd. 2 rozporządzenia).

Dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z przytoczonego przepisu rozporządzenia, w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a.). W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR, jak i legislatora europejskiego w znajdującym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu (WE) nr 796/2004, jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych.

Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 rozporządzenia stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z eliminacją z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Unormowania powołanego rozporządzenia, także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta, podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego. Tym samym wobec wydania ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia 27 marca 2015 r. podjętej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Warunkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności jest to, że nie upłynęły terminy przedawnienia obowiązku zwrotu płatności określone w art. 73 ust. 5 rozporządzenia.

Przewidziany w tym przepisie dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, co w konsekwencji oznacza, że ustalenie okoliczności czy beneficjent działał w dobrej wierze czy też nie działał, jest istotne na punktu widzenia prawidłowego rozpoznania sprawy.

Jak wynika z akt sprawy skarżący ubiegając się o przyznanie płatności we wniosku (z dnia 28 kwietnia 2006 r.) złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i skutki składnia fałszywych zeznań, tym samym przyjął pełną odpowiedzialność za całość zawartych w nim deklaracji (danych).

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.), oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar (ust. 1), przy czym za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb (ust. 2). W myśl natomiast art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) producentem rolnym była osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będącą: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, lub c) posiadaczem zwierzęcia. Z kolei w myśl art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich.

Z powołanych przepisów wynika, że przyznawana z ww. unijnego funduszu pomoc w formie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) udzielona być mogła podmiotom spełniającym wymagania dla "producentów rolnych" w rozumieniu cytowanych przepisów czyli wobec posiadaczy zadeklarowanych do prowadzenia działalności rolniczej działek.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ww. przepisów, należy rozumieć jako - faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Pojęcie posiadania należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 734/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1177/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 335/10). Poglądy te należy w pełni podzielić.

Tym bardziej, że za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, w stosunku do których wnioskują o płatności (dopłaty). Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.

Należy mieć też na uwadze definicje pojęcia "rolnik" i "działalność rolnicza" sformułowane w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1). Zgodnie z definicją zapisaną w powołanym przepisie "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą; zaś "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Zatem płatność przysługuje osobie, która prowadzi działalność rolniczą, czyli zajmuje się produkcją, hodowlą lub uprawą produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, do gruntów rolnych na których taką działalność prowadzi.

Płatności nie przysługują więc wyłącznie z tytułu posiadania gruntów rolnych, ale z tytułu posiadania związanego z prowadzeniem działalności rolniczej.

Organy w niniejszej sprawie, w oparciu o materiał dowodowy, przyjęły że skarżący we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zadeklarował nieprawidłowo powierzchnie działki - nie był bowiem faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów. W konsekwencji w oparciu o okoliczności sprawy uznały, że nie był w dobrej wierze.

Pojęcie posiadania nie zostało zdefiniowane w przepisach dotyczących przyznawania płatności do gruntów rolnych.

Przedmiotowa ustawa była częścią systemu prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, która powinna spełniać kryteria obowiązywania systemowego, a mianowicie być systemem niesprzecznym i zupełnym (systemem monistycznym), nie zaś sumą czy zespołem autonomicznych porządków prawnych czy autonomicznych gałęzi prawa. W tym wypadku należy przyjąć, uwzględniając postulat pewności prawa i pewności obrotu prawnego, że użyte w art. 3 pkt 3 lit. a/ ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności pojęcie "posiadania" ("posiadacza gospodarstwa rolnego"), należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.).

Pojęcie posiadania określa przepis art. 336 k.c., obejmując przy tym jego istotę i elementy; równocześnie wskazuje rodzaje posiadania. Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Zatem posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. W potocznym ujęciu posiadanie kojarzy się z wykonywaniem władztwa nad rzeczą, jednakże w ściślejszym, techniczno-prawnym znaczeniu, zdefiniowanym w art. 336 k.c., niezbędne jest władanie rzeczą jak właściciel lub jak mający inne prawo do władania cudzą rzeczą, z wykluczeniem dzierżenia wykonywanego za kogo innego (art. 338 k.c.).

Bezsporne było w sprawie, że na podstawie umowy dzierżawy z dnia 15 stycznia 2001 r. działki ewidencyjne objęte wnioskiem o przyznanie płatności zostały wydzierżawione przez H. C. i D. C. (wydzierżawiający) W. C. (dzierżawcy) na okres 15 lat.

Trzeba tu podkreślić, że istotą umowy dzierżawy stosownie do unormowania w art. 693 § 1 k.c. jest zobowiązanie się do oddania dzierżawcy rzeczy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony. Nie może więc budzić wątpliwości, że w związku z zawarciem przedmiotowej umowy W. C. jako dzierżawca objął we faktyczne władnie rzecz (grunty rolne) i co ważne w okolicznościach niniejszej sprawy, przystąpił do ich użytkowania. Wskazuje na to jednoznacznie zapis § 5 tej umowy, zgodnie z którym W. C. z dniem 15 stycznia 2001 r. przystępuje do użytkowania gruntów wymienionych w § 1 niniejszej umowy.

Następnie powyższa okoliczność została potwierdzona przez H. C. i D. C. (wydzierżawiających), E. C. (nowy wydzierżawiający) oraz W. C. (dzierżawca) - w aneksie do umowy ww. dzierżawy zawartym w dniu 7 kwietnia 2014 r. - w którym podniesiono, że strony zgodnie potwierdzają, że "grunt nieprzerwanie i w sposób niezakłócony od dnia zawarcia umowy jest w posiadaniu dzierżawcy i wykorzystywany na cele rolnicze". Ponadto, w aneksie strony zgodnie potwierdziły dotychczasowe prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy oraz jej kontynuację w dotychczasowym brzmieniu.

Treść umowy dzierżawy i aneksu do niej koreluje z pozostałymi dowodami wskazującymi na użytkowanie rolnicze gruntów przez dzierżawcę, a mianowicie z oświadczeniem skarżącego z dnia 28 września 2014 r. złożonym do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolników w W., w którym wskazał m.in., że działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...] użytkuje W. C. i pobiera pożytki z tych działek, a także wyjaśnieniami W. C. złożonymi do protokołu w dniu 12 listopada 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w W. W tych wyjaśnieniach jednoznacznie potwierdził, że to on w latach 2004-2013 użytkował ww. działki ewidencyjne.

Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu orzekającego, potwierdzają, że stan faktyczny wynikający z zawarcia umowy dzierżawy z dnia 15 stycznia 2001 r., odpowiada rzeczywistości, a mianowicie, że W. C. - jako dzierżawca (a zarazem posiadacz zależny) - od dnia zawarcia umowy był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, w tym działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności przez skarżącego.

W tym kontekście odnosząc się do twierdzenia zawartego w skardze, a mianowicie, że skarżący wraz z bratem W. C. wspólnie prowadzili gospodarstwo rolne, a zatem wspólnie korzystali z działki, na którą przyznano płatność, a w konsekwencji obaj byli współposiadaczami gruntów rolnych, dzieląc się obowiązkami związanymi z prowadzonymi uprawami, to uznać należy, że przedmiotowe stanowisko przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z treścią zawartej umowy dzierżawy (z której jednoznacznie wynika, że dzierżawca z dniem 15 stycznia 2001 r. "przystępuje do użytkowania gruntów") oraz aneksu do niej ("grunt nieprzerwanie i w sposób niezakłócony od dnia zawarcia umowy jest w posiadaniu dzierżawcy i wykorzystywany na cele rolnicze"), jak i przywołanymi powyżej oświadczeniami.

Stanowisko to stoi również w sprzeczności z istotą zawartej umowy dzierżawy, którą jest oddanie dzierżawcy rzeczy (gruntów rolnych) - do używania i pobierania pożytków.

Trudno też w takiej sytuacji uznać za wiarygodne stanowisko skarżącego zawarte w pismach z dnia 5 stycznia 2015 r. i z dnia 18 lutego 2015 r. (co należy podkreślić składanych już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, które miało na celu ustanowienie faktycznego użytkownika gruntów deklarowanych we wniosku na 2006 r.) dotyczące m.in. współpracy czy wykonywania wspólnego zabiegów agrotechnicznych na gruntach rolnych.

Ponadto, jak słusznie wskazał organ, zgodnie z ww. oświadczeniami skarżącego z dnia 5 stycznia 2015 r. i z dnia 18 lutego 2015 r., to W. C. podejmował decyzje odnośnie zasiewów, działań agrotechnicznych, a także jako posiadacz pobierał pożytki ze sprzedaży płodów rolnych. A zatem sam skarżący potwierdził, iż W. C. jest posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...], miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na tej działce oraz jakie zabiegi agrotechniczne należy przeprowadzić, a także zbierał z niej plony i je sprzedawał, pomimo, że dnia 12 listopada 2014 r. dzierżawca zeznał, iż wspólnie podejmują decyzję co zasiać.

Nie może też ujść uwadze, że organ odwoławczy wyjaśnił i uzasadnił dlaczego uznał twierdzenia H. C. w tym zakresie za wiarygodne. Potwierdził je bowiem dwukrotnie (pisma z dnia 5 stycznia 2015 r. i z dnia 18 lutego 2015 r.), a także w piśmie z dnia 25 września 2014 r., w którym wskazał, że działki nr [...] i nr [...] użytkuje W. C. i pobiera pożytki z tych działek, co kolei potwierdził w dniu 12 listopada 2014 r. W. C., który podniósł, że to on w latach 2004-2013 użytkował te działki ewidencyjne.

Tym samym ustalenia organów związane z posiadaniem i faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych nie mogą budzić uzasadnionych wątpliwości.

Przechodząc dalej Sąd wskazuje, że pojęcie "dobrej wiary" nie zostało zdefiniowane i wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, których istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym.

Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną.

W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony.

Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11).

W niniejszym postępowaniu organy prawidłowo uznały, że H. C. nie działał w dobrej wierze, gdyż w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak było dowodu potwierdzającego, że skarżący poinformował organ, o tym że nie jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych deklarowanych we wniosku złożonym na 2006 r.

Niewątpliwe strona zataiła przed organem fakt wydzierżawienia bratu W. C. działek rolnych na okres 15 lat, o czym świadczy zebrany materiał w sprawie, w tym umowa dzierżawy z dnia 15 stycznia 2001 r. Ważne jest, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności miał nie tylko świadomość ale przede wszystkim miał wiedzę, że taka umowa została przez niego zawarta i dotyczyła gruntów rolnych deklarowanych we wniosku. Ponadto strona orientowała się, że zawarcie umowy wiąże się ściśle z posiadaniem i z faktycznym użytkowaniem tych gruntów, gdyż dzierżawca zgodnie z zapisem § 5 umowy, z dniem 15 stycznia 2001 r. "przystępował do ich użytkowania". Jest więc oczywiste, że skarżący nie powinien tej okoliczności przed organem ukrywać, i to niezależnie od tego czy był w stanie w pełni ocenić skutki prawne zawarcia takiej umowy.

Zaniechanie w tym zakresie uniemożliwia, zdaniem Sądu orzekającego, przypisanie skarżącemu dobrej wiary.

Trzeba zgodzić się z organami, że to beneficjent powinien wykazać, istnienie dobrej wiary. W świetle dokonanych rozważań, nie można uznać, aby strona i pełnomocnik przedstawili wystarczające dowody potwierdzające działanie w dobrej wierze. Oczywiście, nie zwalnia to organów z dokonania takiej oceny.

Konstatując, w okolicznościach niniejszej sprawy organy słusznie przyjęły i wykazały w uzasadnieniu, że nie zaszły podstawy do przyjęcia, że skarżący działał w dobrej wierze, co pozwoliłby na zastosowanie czteroletniego zamiast dziesięcioletniego okresu przedawnienia. Zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne.

Nie można też przyjąć, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy naruszyła art. 7, art. 77, czy art. 80 k.p.a. Nie naruszono również zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 8 i art. 11 k.p.a., natomiast podnoszona zaś w skardze wadliwość uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), nie miała wpływu na wynik sprawy.

Z treści powołanych przepisów wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej podejmuje niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te statuują m.in. zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznaczają one organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie.

W związku z powyższym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.