Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1681/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 28, art. 9, art. 10 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1681/08

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Rada Gminy P. zmieniła uchwałę własną Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., która uprzednio zmieniana była uchwałami Rady Gminy P.: z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...].

Wskazaną uchwałę zmieniającą Studium z dnia [...] czerwca 2008 r. zaskarżył w całości Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Podniósł zarzuty istotnego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1, 3, 5 - 7 i 9, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, oraz § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez:

1. brak określenia kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym,

1. brak wskazania terenów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne,

2. brak określenia kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej oraz niepełne określenie obszarów inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

2. zmniejszenie granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

3. brak właściwego oznaczenia strefy zwykłej i ochrony urbanistycznej obszaru chronionego krajobrazu,

4. określenie niewłaściwych zasad lokalizowania obiektów budowlanych w strefie ochrony urbanistycznej ustalonej dla obszaru chronionego krajobrazu, w tym

nieprawidłowe wprowadzenie ograniczonego zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jedynie do przedsięwzięć dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowiska jest obligatoryjne.

Podnosząc wskazane uchybienia Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały zmieniającej Studium.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podniósł, że ustalenia Studium obejmują bardzo szeroko określone możliwości zagospodarowania dla obszarów oznaczonych symbolem literowym [...] i [...], co skutkuje brakiem określenia kierunków zmian w zagospodarowaniu i przeznaczeniu tych terenów.

Odnosząc się w odpowiedzi na skargę do tego zarzutu Gmina podniosła, iż jest to zaledwie niewielka zmiana Studium, nie ustala ona nowej polityki przestrzennej na terenie gminy, ponieważ została już ustalona w wyniku wcześniejszych opracowań planistycznych.

Następnie Wojewoda podniósł, że w tekście Studium, jak też w załączniku graficznym Nr [...] do uchwały nie zaznaczono obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne. Nadto obszar wyznaczony do zmiany przeznaczenia gruntów, wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu winien być zgodny z obszarem wyznaczonym w Studium. Bez wyznaczenia obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne nie będzie możliwości podjęcia zgodnej z prawem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu obejmującego obszar wymagający zmiany przeznaczenia gruntów.

Odnosząc się do tego zarzutu Rada wskazała, że jej obszar w całości pokryty jest opracowanymi w latach 2001 - 2002 miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy i południowej części gminy, nadal obowiązującymi i stanowiącymi prawo miejscowe. W zmianie Studium z 2008 r. wskazano jedynie 5 niewielkich obszarów, które występują poza terenami objętymi planami miejscowymi. W ocenie Gminy na rysunku Studium odrębnymi kolorami zostały naniesione obszary przeznaczone pod inwestowanie i obszary, które docelowo mają pozostać rolne i leśne. Zgody na zmianę przeznaczenia dla terenów przeznaczonych pod inwestowanie uzyskano na etapie opracowywania planów miejscowych w latach 2001 - 2002. Jednymi terenami, które wymagają jeszcze

zmiany przeznaczenia, jeżeli będą przygotowywane do zagospodarowania jest 5 nowych terenów.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody, iż obszar wyznaczony do zmiany przeznaczenia gruntów wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu winien być zgodny z obszarem wyznaczonym w Studium Rada uznała, iż w zmianie Studium wskazano tereny, które wymagają zmiany przeznaczenia czyli nie zachodzi sytuacja, w której w Studium nie ma "znaczonych terenów do zmiany przeznaczenia". Nadmieniła także, iż może zaistnieć sytuacja, kiedy na terenach przeznaczonych do inwestowania, które z mocy planów miejscowych z lat 2001-2002 mają od kilku lat zgody na zmianę przeznaczenia, następuje silniejsza urbanizacja i będą wymagały uszczegółowień.

Nadto w ocenie strony skarżącej w Studium nie określono także kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej oraz nie wskazano w pełni obszarów inwestycji celu publicznego (poprzez niewymienienie oczyszczalni ścieków, lokalizacji miejsc składowania odpadów, ujęć wody, nieprawidłowe wskazanie jako inwestycji celu publicznego sieci dróg wojewódzkich i powiatowych), czym naruszono art. 10 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Gminy P. nie zgodziła się z tym zarzutem, wskazując iż w tekście Studium znajdują się dwa rozdziały poruszające tę problematykę:

5.1. Kierunki rozwoju komunikacji na stronach od 23 ci o 28, z uwzględnieniem

takich zagadnień, jak: polityka rozwoju transportu, kierunki rozwoju systemu

drogowego gminy, koordynacja polityki rozwoju transportu i rozwoju przestrzennego

kierunki rozwoju transportu priorytety realizacyjne,

5.2. Główne kierunki rozwoju infrastruktury technicznej na stronach od 28 do 32, z uwzględnieniem takich zagadnień, jak: elektroenergetyka, gazownictwo ciepłownictwo, zaopatrzenie w wodę, gospodarka ściekami, odpady komunalne i przemysłowe. Odnosząc się do zarzutu, iż nieprawidłowo jako lokalne inwestycje celu publicznego wskazano sieć dróg wojewódzkich i powiatowych podniosła, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celami publicznymi są cele określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Jest zatem w jej ocenie oczywiste, że budowa dróg publicznych stanowi inwestycję celu publicznego.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący m. in. niewymienienia np. oczyszczalni ścieków, lokalizacji miejsc składowania odpadów, ujęć wody Rada wskazała, że szczegółowe lokalizacje oczyszczalni ścieków są rozpatrywane w procedurze kolejnej zmiany Studium, ujęcia wody opisane w tekście, natomiast dokładne lokalizacje składowania odpadów w poszczególnych jednostkach osadniczych lub obok nich - do ustalenia na etapie planów miejscowych.

Następnie Wojewoda zarzucił, że załącznik graficzny Studium nie spełnia wymogu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W ocenie strony skarżącej oznaczenia zastosowane na rysunku Studium są w wielu przypadkach nieczytelne. Część oznaczeń jest trudna do zidentyfikowania np. gazociąg wysokiego ciśnienia. Niektóre oznaczenia mają zbliżoną formę i kolor np. strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej, a niektórych oznaczeń występujących na planszy nieopisano w legendzie. Ponadto w piśmie z dnia 24 października 2007 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody wskazał na szereg naruszeń prawa uniemożliwiających uzgodnienie projektu zmiany Studium.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Gmina wskazała, że Studium ma jednolitą formę i wyróżnia wprowadzaną zmianę, którą w tekście oznaczono pogrubioną czcionką, a na rysunku Studium - kolorową obwódka wokół wprowadzanych do Studium nowych terenów inwestycyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów, że część oznaczeń na rysunku jest trudna do zidentyfikowania jak np. gazociąg wysokiego ciśnienia, zarzutu, że niektóre oznaczenia mają zbliżoną formę i kolor oraz braku opisania w legendzie pionowych zielonych kresek lub ukośnych i pionowych pomarańczowych kresek Gmina wskazała, że projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia przebiega w południowej części gminy i jest oznaczony (delikatnie) symbolem zgodnym z legendą na rysunku planu, a nie podano do czego jest zbliżona forma i kolor tego oznaczenia i nie opisano kresek, ponieważ jest to treść rysunku Studium z 2004 r. - podkład na którym nanoszono zmiany, a zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. zmiana musi być naniesiona na poprzedni rysunek. Weryfikacja rysunku Studium z 2004 r. nie była przedmiotem tej zmiany.

Wojewoda podniósł także, iż uwagi konserwatora przyrody nie zostały uwzględnione z uwagi na przekroczenie 21 dniowego terminu do uzgodnienia Studium, zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. Przyjęte rozwiązania pozostają jednakże w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Projekt zmiany Studium przewiduje dla obszarów oznaczonych symbolem MNr (zabudowa rezydencjonalna) wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Zakaz, o którym mowa obejmuje tereny położone w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w Parku istnieje zakaz realizacji wszystkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska z wyjątkiem przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu nie jest obowiązkowe (grupa II) i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. W związku z powyższym w ocenie Wojewody unormowania zawarte w Studium pozostają w sprzeczności z ustaleniami dotyczącymi [...] Parku Krajobrazowego.

Odnosząc się do tego zarzutu Gmina wskazała, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. istnieje określona procedura opracowań planistycznych. Wojewódzki Konserwator Przyrody nie ma prawa naruszać tego porządku ustawowego. Dokonywanie uzgodnień w późniejszym terminie niż planowany i zgłoszony przez gminę, musiałoby się wiązać ze stosownym odszkodowaniem na rzecz Gminy.

Wojewoda stwierdził także niezgodność dotyczącą wyznaczenia fragmentu granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustalonej rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w miejscowości R. Granice obszaru zostały zmniejszone, co stanowi zdaniem Wojewody naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto ustalono zakaz zabudowy w odległości 10 m od osi cieku, co jest niezgodne w jego ocenie z § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu stanowiącego, że w strefie urbanistycznej zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Studium, zdaniem Rady, jest zgodne z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższe rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie ma potrzeby przytaczania części jego treści w innym opracowaniu planistycznym. W opisie terenów leśnych oznaczonych w Studium ZL nie ma mowy o działaniach inwestycyjnych.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez stronę skarżącą pkt 11 drugiej części tekstu (str. 36), gdzie ustalono zakaz zabudowy w odległości 10 m od osi cieku, a w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w strefie urbanistycznej (§ 5 ust. 1 pkt 8) zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 20 m od linii brzegów, Gmina wskazała, że "zakazy o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy", co stanowi następny ust. 2 cytowanego § 5 rozporządzenia. Zdaniem Rady Gminy w gminie P. od 2001 r. obowiązują na terenie całej gminy plany miejscowe, ich zapisy muszą być uszanowane, a cytowane przez skarżącego zakazy nie obowiązują.

Dodatkowo Wojewoda zarzucił szereg niezgodności granic jednostek oznaczonych w Studium symbolami 1MNr, 2MNr, 3MNr przeznaczonych pod zabudowę rezydencjonalną, które miejscami wykraczają poza strefy odpowiednio CKZI 23, CKZI 48, CKZI 51 w planie ochrony Parku Krajobrazowego, z dopuszczonym rodzajem zabudowy; dopuszczeniem uzupełniającego przeznaczenia terenu w postaci realizowania zieleni publicznej oraz usług sportu i rekreacji w jednostkach 1MNr, 2MNr, 3MNr 4MNr i 5MNr, wobec wykluczenia uzupełniającego przeznaczenia terenu w projekcie planu ochrony dla odpowiednich stref CKZI 23, CKZI 48, CKZI 51 i CKZI 49, ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od linii rozgraniczającej lasów wobec 30 m przewidzianych w planie ochrony dla stref, których odpowiednikami są jednostki 2MNr, 3MNr, 4MNr i 5MNr.

Odnosząc się do powstałych według skarżącego rozbieżności w stosunku do projektu planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego uzgodnionego i zaopiniowanego przez Radę Gminy P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Gmina wskazała, że zagospodarowanie wszystkich terenów i ich granic wymienionych w uchwale Rady Gminy P. zostało wcześniej

uzgodnione z Zespołem Parków Krajobrazowych [...],[...] i [...].

Odnosząc się następnie do zarzutu, iż w Studium mylone są pojęcia, raz używa się nazwy "projekt Planu ochrony [...]", innym razem "plan ochrony [...]", Gmina wskazała, że z prawnego punktu widzenia są to dwa zupełnie różne dokumenty. W planie Parku mogą się znaleźć tylko zaakceptowane formalnie przez gminę elementy zagospodarowania, natomiast w projekcie można nakreślić dowolny sposób zagospodarowania.

W odpowiedzi na uwagi dotyczące granic jednostek oznaczonych w Studium 1MNr, 2MNr, 3MNr oraz dopuszczenia na tych terenach zieleni publicznej i usług sportu i rekreacji Rada podniosła, że granice tych jednostek zostały zaakceptowane przez Zespół Parków Krajobrazowych [...],[...] i [...].

Odnosząc się wreszcie do podniesionego w skardze zarzutu co do nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od linii rozgraniczającej lasów wobec 30 m przewidzianych w projekcie planu ochrony Zespołu Parków Rada podała, że zgodnie z wcześniej opracowanymi (2001 i 2002 r. ) i obowiązującymi do dziś planami miejscowymi, w których ustalono 25 m odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej lasów, nie ma możliwości rezygnacji z tej prawomocnej decyzji funkcjonującej na terenie całej gminy (plany pokrywają cały obszar gminy). W związku z tym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie mają zastosowania zakazy zabudów jeżeli dotyczą obszarów obowiązujących planów miejscowych w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia, a z takim przypadkiem mamy tu do czynienia.

Rada Gminy wskazała ponadto, że Urząd Gminy P. wystąpił do Powiatowej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej przy Starostwie Powiatowym w P. o pozytywne zaopiniowanie zmiany Studium i w dniu 18 października 2007 r. uzyskano pozytywną opinię.

Reasumując należy stwierdzić, że w odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o oddalenie skargi w całości jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów należy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w ciągu 30 dni od daty doręczenia uchwała rady gminy w sprawie studium lub jego zmiany podlega kontroli organu nadzoru. Po upływie owych 30 dni liczonych od daty doręczenia uchwały wojewodzie, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności, ale wówczas powstaje możliwość zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, (por. art. 93 ust. 1 cyt. ustawy).

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] zakwestionował uchwałę Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...]06.2008 r. zmieniającą uchwałę tej Gminy Nr [...] z dnia [...].07.2004 r. w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. w brzmieniu uwzględniającym jej uprzednie zmiany dokonane uchwałami z [...].07.2006 r. oraz z [...].08.2007 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie może być zatem wyłącznie uchwała zmieniająca Studium z dnia [...].06.2008 r., a więc przyjęte w niej nowe uregulowania lub odmienne od dotychczasowych, zmieniające treść oraz obraz graficzny Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. Uregulowania przyjęte w tej zmianie Studium wyznaczają zatem granice kontroli dokonywanej przez Sąd Administracyjny na skutek wniesionej skargi. W załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały, stanowiącym cz. II - zatytułowaną -"kierunki zagospodarowania przestrzennego" zmiany Studium wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmieniającą oznaczono w tekście Studium pogrubiona czcionką.

Z przytoczonych względów szereg uprzednich zapisów Studium, które w ocenie organu nadzoru również są sprzeczne z obowiązującym prawem nie mogło

być przedmiotem kontroli sądowej w ramach wniesionej skargi, jako że dotyczą nie zaskarżonej uchwały zmieniającej Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...].06.2008 r., a uchwały Gminy P. Nr [...] z dnia [...].07.2004 r. w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P.

Podkreślenia wymaga, iż dla przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej, kolejnej zmiany tego Studium dokonanej uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...].06.2008 r. istotne znaczenie ma art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Z treści jego wynika, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują:

* naruszenie zasad sporządzania studium;

* istotne naruszenie trybu jego sporządzania;

* a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W doktrynie przyjmuje się, że przez zasady sporządzania studium, która to kwestia ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, należy rozumieć jego :

* zawartość, a więc część tekstową i graficzną - określone w art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

* ustalenia - wynikające z art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy (uwarunkowania i kierunki),

* oraz standardy dokumentacji planistycznej - określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233).

Gmina sporządzająca studium posiada dużą swobodę kształtowania jego konstrukcji formalnej, na co wskazuje art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże z uwagi na zawarty w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawowy nakaz zawarcia w studium uwarunkowań (w szczególności prawnych, wynikających z obowiązujących przepisów) przyjąć należy, iż koniecznie winny one znaleźć się w studium, jako uwzględnione przez radę gminy. Zamieszczenie tych uwarunkowań ma sprzyjać temu, by przyjęte w studium ustalenia, w tym kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawały w sprzeczności z uwzględnionymi uwarunkowaniami, wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa.

Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż przedmiotowa uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia

[...].06.2008 r. zmieniająca owo Studium podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania studium, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Jak bowiem wynika ze wskazanego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w razie naruszenia zasad sporządzania studium ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie lub naruszenia miały charakter istotny.

Po pierwsze należy zauważyć, iż ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał, by w studiu określać w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z przedmiotowej zmiany Studium, a w szczególności jej części graficznej wynika, iż wyznaczono 5 terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolem MNr, przeznaczonych pod zabudowę rezydencjonalną. W odpowiedzi na skargę Gmina argumentuje, iż nie było konieczne zaznaczanie w Studium (części tekstowej i graficznej), iż wymagają one owej zmiany przeznaczenia, bowiem jako "nowe tereny z dopuszczoną zabudową" oczywiste jest, iż wymagają takiej zmiany.

W ocenie Sądu twierdzenie to jest błędne. Z załącznika nr [...] do uchwały w sprawie zmiany studium wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej (MNr) obejmują obszary istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, ponumerowanej od 1 do 5. Dalej stwierdza się, że ta ekstensywna zabudowa obejmuje tereny dotychczas użytkowane jako RM, LS, MU, ZD o rozproszonym układzie pasowym przy granicy z lasami we wsiach L., P., K., U. i N. (por. załącznik nr 2, cz. II kierunki zagospodarowania przestrzennego, czerwiec 2008, s. 8 i 10). Zapis ten i podane ustalenia przeczą temu, aby w całości owe 5 obszarów, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, wymagało zmiany przeznaczenia gruntów, skoro częściowo były już użytkowane jako MU. Zatem wobec ustawowego nakazu zawartego w art. art. 10 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całkowity brak takiego, w dodatku jednoznacznego, wskazania zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium konieczności dokonania na określonym obszarze zmiany przeznaczenia gruntu stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia

[...].06.2008 r., zmieniającej uchwałę tej Gminy Nr [...] z dnia [...].07.2004 r. w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. w brzmieniu uwzględniającym jej uprzednie zmiany dokonane uprzednimi uchwałami. Brak wskazania obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ustalonych przedmiotową zmianą Studium pozostaje również w sprzeczności z wymogiem § 4 ust. 1 pkt 2 (dot. części tekstowej zmiany Studium) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 7pkt 1 lit. d (dot. części graficznej zmiany Studium) - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z zał. 2 do zaskarżonej uchwały - cz. II kierunki zagospodarowania przestrzennego, czerwiec 2008 nie wynika nadto, czy zmiana przeznaczenia odnosi się także do terenów zalesień na gruntach rolnych z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo-usługowej ZL/1, na których to obszarach zmiana Studium dopuszcza wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych. Brak jest zatem informacji w tym zakresie w części tekstowej zmiany Studium.

Nadto we wspomnianej części tekstowej zmiany Studium (por. załącznik nr 2, cz. II kierunki zagospodarowania przestrzennego, czerwiec 2008, s. 11) na terenach "rezydencjonalnych" ustalono, iż zabroniona jest lokalizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27.04.2001 r. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 4.04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr , poz. [...]), gdzie odnośnie obszarów położonych w Parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 cyt. ustawy, a więc nie tylko wymagających obligatoryjnego sporządzenia raportu, ale i pozostałych ujętych w tym artykule, które mogą wymagać sporządzenia raportu, a przeprowadzona procedura oceny oddziaływania ich na środowisko wykaże niekorzystny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego. Bezsporne jest, iż większość z obszarów ustanowionych zmianą studium jako rezydencjonalne oznaczonych symbolami MNr 1, 2, 3, 4 i 5 położonych jest w znacznej części na obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Zakwestionowany zapis zmiany Studium bezpodstawnie stwarza zatem, na tak

newralgicznym obszarze, możliwości inwestycyjne przy zachowaniu warunków bardziej liberalnych, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Należy nadto zauważyć, iż w zał. nr 1 do kontrolowanej uchwały zatytułowanym "cz. I Uwarunkowania" odnośnie [...] Parku Krajobrazowego, przy wymienianiu aktów prawnych normujących wskazania dla tego obszaru, pominięto cyt. rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, podając jedynie akty prawne tyczące utworzenia tego Parku, co również stanowi uchybienie zasad sporządzania studium i nie pozostaje bez znaczenia dla zakwestionowanego zapisu.

Dokonując zmiany studium rada gminy, jak to już podniesiono, modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, resztę pozostawiając bez zmian. W razie więc zaskarżenia uchwały zmieniającej studium przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie zmiana wprowadzona do studium uchwałą je zmieniającą. W tym stanie rzeczy zarzucona sprzeczność zapisów tyczących odległości zabudowy w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].02.2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Przyjęty zapis przewidujący odległości mniejsze niż wynikające z tego rozporządzenia wprowadzony zostały bowiem do Studium już wcześniej, przed jego zmianą. Nie wynika więc z kontrolowanej uchwały zmieniającej Studium.

Podobną uwagę należy odnieść do zarzutów braku kierunków rozwoju komunikacji i w pewnym zakresie infrastruktury technicznej. Zarzuty te odnoszą się do Studium, a nie kontrolowanej jego zmiany. Podjęta zmiana jedynie częściowo uzupełniła kierunki rozwoju systemu drogowego gminy, podczas gdy zasadnicze założenia sformułowano w Studium wcześniej.

Zasadny natomiast jest zarzut braku pełnego wskazania obszarów inwestycji celu publicznego w postaci lokalizacji oczyszczalni ścieków oraz miejsc składowania odpadów w Studium.

W załączniku nr 2, cz. II "kierunki zagospodarowania przestrzennego", czerwiec 2008, s. 32 w ramach kontrolowanej przez Sąd zmiany studium zapisano, iż problem wyboru wariantu i właściwych lokalizacji oczyszczalni ścieków będzie przedmiotem analiz w najbliższych latach. Podobnie dalej podano, iż zakłada się w

przyszłości włączenie obszaru do gminnego systemu gospodarki odpadami oraz zakłada się odprowadzenie odpadów poza teren gminy. Na kolejnej stronie załącznika nr 2 stwierdza się, że Studium dopuszcza realizację oczyszczalni ścieków dla obsługi istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. działając z upoważnienia Gminy, wyjaśnił na str. 4, że szczegółowe lokalizacje oczyszczalni ścieków są rozpatrywane w procedurze kolejnej zmiany studium, a dokładne lokalizacje składowania odpadów poszczególnych jednostkach osadniczych lub obok nich będą ustalane w planach miejscowych.

Stanowisko takie i wynikające z niego, przytoczone zapisy załącznika nr 2 (§ 2 ust. 2 uchwały zmieniającej studium) również stanowią naruszenie zasad sporządzania studium, bowiem wśród ustaleń studium winno się znaleźć wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. O zamiarze przeprowadzenia tych inwestycji na terenie Gminy P. nadmienia się w kontrolowanej uchwale zmieniającej Studium, zatem kwestia ta podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, iż ustawodawca co do zasady dopuszcza możliwość zmiany studium, w myśl art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, gdy taka konieczność wynika z podjętych zmian legislacyjnych, a więc w razie takiej zmiany ustaw, która czyniłaby wadliwymi zapisy studium. Nie jest więc prawidłową praktyką, przy tworzeniu studium, zakładanie z góry, iż uchwalony akt planistyczny będzie wymagał niebawem kolejnych wielokrotnych zmian, z uwagi na to, że nie reguluje w dostateczny sposób wszystkich koniecznych kwestii. Ustawodawca nakazuje uchwalanie studium dla obszaru całej gminy i stanowi, że jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym stanie rzeczy skoro gmina w ramach posiadanego tzw. władztwa planistycznego zamierza zmienić studium w celu zwiększenia obszaru gminy przeznaczonego pod różne formy zabudowy mieszkaniowej, to wraz z tą zmianą powinna wyznaczyć obszary, na których rozmieszczone będą niezbędne dla tej wizji inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a w szczególności użyteczna przy takim zainwestowaniu znacznych obszarów gminy oczyszczalnia ścieków zwłaszcza, skoro Gmina w kontrolowanej zmianie Studium dopuszcza możliwość jej realizacji. Kwestia ta nie powinna być odkładana do kolejnej

zmiany Studium, podobnie winna zostać uregulowana sprawa wyznaczenia obszarów składowania odpadów.

Przyjęty przez Gminę P. sposób tworzenia ostatecznej wersji Studium, stanowiącego akt planistyczny, przyczynia się do jego mniejszej spójności. Częste zmiany prowadzą do braku stabilności wizji określenia struktury przestrzennej gminy, przeznaczenia poszczególnych obszarów oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznej i infrastruktury publicznej.

Należy nadto zauważyć, iż trafne są zarzuty Wojewody odnośnie małej czytelności części graficznej Studium. Istotnie, niektóre oznaczenia poprowadzono w zbliżonych kolorach, co częstokroć czyni je niewyraźnymi na ciemnym podkładzie geodezyjnym i rodzi wątpliwości co właściwie oznaczają. W szczególności mało czytelne są granice [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz gdzieniegdzie [...] Parku Krajobrazowego.

W ocenie Sądu nie jest natomiast trafny zarzut sprzeczności ustaleń przyjętych w kontrolowanej zmianie Studium z projektem planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Podkreślenia wymaga, iż projekt ten nie posiada waloru prawa miejscowego i obecnie, wobec braku przyjęcia go, może co najwyżej stanowić pewne niewiążące zalecenie dla Wójta Gminy P. przy pracach nad zmianą Studium.

Pozostałe, drobniejsze zarzuty podniesione w skardze nie mogły stać się przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu z uwagi na to, że dotyczą uchwały Gminy P. Nr [...] z dnia [...].07.2004 r. w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., a nie zaskarżonej uchwały Rady Gminy P. z dnia [...].06.2008 r., Nr [...], zmieniającej to Studium.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponowieniu w niezbędnym zakresie prac nad zmianą przedmiotowego aktu planistycznego należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.