Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 939/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 § 1; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 154 § 1 i § 2, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia pomieszczenia palarni w budynku zakładu pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

III SA/Łd 939/11

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W., utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia[...] ( nr rej.[...]) odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] ( nr rej.[...]).

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, w dniu 30 czerwca 2009 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł., po przeprowadzeniu kontroli w Urzędzie Skarbowym Ł. –W. wydał decyzję nakazującą zapewnienie pomieszczenia palarni w budynku zakładu pracy i określił termin jej wykonania na 31 grudnia 2009 r. ( pkt[...]).

Decyzją z dnia [...] Inspektor Pracy, na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego, na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania i określił nowy termin wykonania nakazu na 31 grudnia 2010 r.

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2009 r., wskazując na art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. –W. wystąpił o uchylenie nakazu w części pktu [...] dotyczącego zapewnienia palarni w budynku stanowiącym siedzibę Urzędu Skarbowego Ł.- W.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Inspektor Pracy odmówił uchylenia swojej decyzji, a Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie III SA/Łd 198/10 oddalił skargę Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia[...] Wyrok jest prawomocny od dnia 7 sierpnia 2010 r.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego wystąpił do Okręgowego Inspektoratu Pracy o zmianę nakazu z dnia [...] w części dot. pkt.[...] i przesunięcie terminu wykonania obowiązku zapewnienia palarni w budynku Urzędu do 30 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] powyższy wniosek został uwzględniony przez Inspektora Pracy na podstawie art. 155 k.p.a.

Wnioskiem z dnia 9 maja 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – W. wystąpił z kolejnym wnioskiem o uchylenie nakazu Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] w części pkt [...] dotyczącego zapewnienia palarni w budynku stanowiącym siedzibę Urzędu Skarbowego Ł. – W.

W podstawie prawnej wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał art. 154 § 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że od dnia 15 listopada 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 81, poz. 529). Nowelizacja ta rozszerzyła zakaz palenia wyrobów tytoniowych na wszystkie zakłady pracy bez względu na ilość zatrudnianych pracowników. Tym samym brak jest podstawy prawnej, która nakładałaby na pracodawców obowiązek zorganizowania w zakładach pracy palarni.

Ponadto podnosił, że art. 233 Kodeksu pracy zobowiązuje pracodawców do zapewnienia pracownikom odpowiednich urządzeń higienicznosanitarnych, a palarnia jest pomieszczeniem higienicznosanitarnym, a nie urządzeniem higienicznosanitarnym.

Zauważył, że obowiązek zorganizowania palarni wynika z § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, natomiast zakaz palenia wyrobów tytoniowych w pomieszczeniach zakładów pracy został nałożony art. 5 ww. ustawy. Akt normatywny wyższego rzędu uchylił obowiązek stosowania aktu niższego rzędu i w związku z tym Zarządzeniem Nr 52/2010 wprowadził całkowity zakaz palenia wyrobów tytoniowych na terenie Urzędu.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 maja 2011 r. "dotyczącego decyzji z dnia [...] nr rej./.../ w sprawie zmiany decyzji Nr [...] o treści " Zapewnić pomieszczenie palarni w budynku zakładu pracy", dla której ustalono termin wykonania 30.06.2011 r." - odmówił uchylenia w/w decyzji.

Inspektor pracy podkreślił, że prawidłowe i pełne uzasadnienie prawne i faktyczne przedmiotowej decyzji zostało potwierdzone decyzją z [...] Okręgowego Inspektora Pracy oraz wyrokiem WSA z dnia 7 lipca 2010 i zaznaczył, że decyzja ta była zmieniona w części dotyczącej terminu wykonania, ostatnio decyzją z dnia [...]. Wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 233 k.p. pracodawca jest zobowiązany m.in. zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higienicznosanitarne, do których zaliczają się też pomieszczenia higienicznosanitarne obejmujące szatnie , umywalnie, pomieszczenia z natryskami /.../ a także palarnie ( § 2 pkt 2 rozporządzenia MPiPS z 26 .09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). Obowiązek zapewnienia w/w pomieszczeń, w ilości i wielkości dostosowanej do liczby zatrudnionych pracowników wynika wprost z § 111 ust. 1 rozporządzenia, a dotyczy pracodawców zatrudniających więcej niż 20 pracowników ( zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia ). Wymagania dotyczące organizowania pomieszczeń palarni zostały określone w § 40 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia, gdzie zawarto postanowienie, iż palenie tytoniu w zakładach pracy jest dozwolone wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach.

Treść w/w przepisów nie została zmieniona w związku z wprowadzeniem ustawy z dnia 8 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu /.../, a te stanowiły podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji.

Organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9.11.1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych ( Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55 ze zm. ) zakaz palenia wyrobów tytoniowych w pomieszczeniach zakładu pracy wprowadzony jest z zastrzeżeniem art. 5a, w treści tego zaś wskazano, że właściciel lub zarządzający może wyznaczyć palarnię w pomieszczeniach zakładów pracy. Przepis ten nie stanowi więc zakazu urządzania palarni i nie stoi w sprzeczności z dalej obowiązującymi przepisami bhp, na mocy których decyzja została wydana. Tym samym inspektor pracy nie dostrzegł przesłanek formalnych do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odwołaniu od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...]Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – W. wnosił o uchylenie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 30 czerwca 2009 r. podtrzymując argumentację zawartą we wniosku. W jego ocenie nie ma zasadności utrzymywania w obrocie prawnym decyzji, która straciła podstawę swojego obowiązywania.

Zaskarżoną decyzją Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z postanowieniami art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy do jej zadań należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Do tych zadań nie należy jednak ocena zasadności i legalności obowiązujących uregulowań prawnych, a także rozstrzyganie o ich stosowaniu i egzekwowaniu obowiązków z nich wynikających, w kontekście innych uregulowań prawa – nie będących przepisami prawa pracy i w tym przypadku - nie będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Ustawodawca zabraniając palenia tytoniu na terenie zakładów pracy – co miało miejsce również przed wskazywanymi zmianami ustawy – jednocześnie przewidział możliwość wyznaczenia palarni. Przepisy BHP, na podstawie których nałożona na stronę obowiązek urządzenia palarni nie zostały dotychczas zmienione, stąd rozważania strony o pierwszeństwie stosowania aktu wyższego rzędu, nad aktem niższego rzędu jaki stanowił podstawę nałożenia na stronę przedmiotowego obowiązku, pozostaje w sferze rozważań doktrynalnych, nie zaś w sferze praktyki stosowana prawa przez organ kontroli i nadzoru przestrzegania prawa pracy.

Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do dyspozycji § 111 ust. 1 rozporządzenia MPiPS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy , pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne, których rodzaj i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników. § 2 pkt 2 tego rozporządzenia do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych zalicza także palarnie. Przepisy BHP stanowiące podstawę wydani kwestionowanej decyzji są nadal obowiązujące i nie stoją w sprzeczności z postanowieniami znowelizowanej ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami palenia tytoniu. Wyodrębnienie palarni ogranicza palenie w innych miejscach gdzie przebywają osoby niepalące.

Z załączonych akt administracyjnych wynika, że na wniosek z dnia 28 czerwca 2011 r. uzupełniony 4 lipca 2011 r. Inspektor Pracy w Ł. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił po raz kolejny termin wykonania obowiązku wynikający z decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...] i ustalił nowy termin zapewnienia pomieszczenia palarni w budynku na dzień 31 grudnia 2011 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – W. wnosił o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] oraz uchylenie decyzji Inspektora Pracy z dnia [...].

Skarżący zarzucił obu decyzjom naruszenie art. 207 § 1 i2 , art. 214, art. 233, art. 237 Kodeksu pracy oraz § 40 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w związku z § 111 tego rozporządzenia oraz art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przez następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych poprzez przyjęcie, że powołane przepisy nakładają na Skarżącego obowiązek zapewnienia palarni w budynku siedziby Urzędu Skarbowego Ł. – W.

W uzasadnieniu skargi Naczelnik Urzędu Skarbowego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, podkreślając szczególnie wejście w życie w dniu 15 listopada 2010 r. przepisów ustawy z dnia 8 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 81, poz. 529), które zasadniczo zmieniły brzmienie dotychczasowych uregulowań prawnych w przedmiocie konieczności zorganizowania palarni. Powołał się także na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2010 r. IV SA/Po 919/10. Podkreślił, że organ administracji jest zobowiązany do stosowania wszystkich przepisów prawa i egzekwowania obowiązków z nich wynikających, które regulują materię objętą przedmiotową decyzją. Podtrzymał swoje stanowisko, że nie ma zasadności utrzymywania w obrocie prawnym decyzji, która straciła podstawę swojego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Nakaz z dnia[...]. wydany przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł., którym w punkcie [...] nałożony został na Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W., jako pracodawcę, obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczenia palarni, jest decyzją ostateczną.

Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. o uchylenie powyższego nakazu. Wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej (pkt.[...]), Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – W. jako podstawę swojego wniosku wskazał art. 154 § 1 i 2 k.p.a., natomiast organy inspekcji pracy rozstrzygnięcie swoje oparły na art. 155 k.p.a.

W związku z tym wskazać należy, że zarówno w art. 154 k.p.a., jak i art. 155 k.p.a. ustawodawca przewidział nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej. Przepisy te stanowią jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. To ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie również do weryfikacji decyzji prawidłowych, których wzruszenie może nastąpić na podstawie art. 154 albo 155 k.p.a., stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych odrębnie w obu wymienionych przepisach (patrz: B. Adamiak , J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 590).

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2 art. 154 k.p.a.).

Przepis art. 154 § 1 k.p.a. określa zatem prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Stosownie zaś do treści art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 155 k.p.a. wskazuje z kolei przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej , na mocy której strona nabyła prawo.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd , że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych ( patrz: B. Adamiak , J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 603 -604, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07 , wyrok SN z 12.12.1997 r. III RN / 92/97 – OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok NSA z 19 .11.2008 r. II OSK 1402/07 ).

Decyzja, o uchylenie której wnosił Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – W., była decyzją nakładającą na niego, jako kierownika zakładu, obowiązek zapewnienia pomieszczenia palarni w budynku zakładu pracy w określonym terminie" W ocenie Sądu, była to więc decyzja, na mocy której strona nabyła prawo.

W związku z tym w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy organ mógł rozstrzygać sprawę na podstawie art. 155 k.p.a., skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. - W. w swoim wniosku o uchylenie nakazu z dnia 30 czerwca 2009 r. powołał się na art. 154 § 1 i 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. W rozpatrywanej sprawie treść żądania, w ocenie Sądu, nie budzi jednak wątpliwości. Żądaniem strony jest uchylenie prawomocnego nakazu z dnia [...] w części pkt[...], dotyczącego zapewnienia palarni w budynku stanowiącym siedzibę Urzędu Skarbowego Ł. – W. do dnia 31 grudnia 2009 r., zmienionego ( na dzień złożenia wniosku) decyzją Inspektora Pracy z dnia[...], określającą nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 czerwca 2011 r.

Zdaniem Sądu, organ nie był związany wskazaną przez stronę we wniosku podstawą prawną żądania i nie tylko miał prawo, ale także miał obowiązek rozstrzygać sprawę, w oparciu o przepis, który powinien mieć zastosowanie w sprawie tj. w oparciu o art. 155 k.p.a. z uwagi na cechy decyzji objętej wnioskiem.

Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. II OSK 1331/05 ( opubl. w CBOIS) "wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, stosunku do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określoną bez należytej merytorycznej kompetencji przez skarżącego" ( Podobny pogląd wyraził np. także NSA w wyroku z 3 lipca 2008 r. II OSK 771/07 – opubl. w CBOIS).

W rozpoznawanej sprawie organ był więc związany jedynie treścią żądania, a nie zaproponowaną kwalifikacją z art. 154 k.p.a. i prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 155 k.p.a.

Jednocześnie jednak organ praktycznie w ogóle nie rozważył czy w sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Rozpoznając wniosek organy winny mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której decyzja dotyczy, gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj, czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto, czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej należy do organu administracji, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Równocześnie zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej ( patrz wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. I OSK 339/10 - CBOIS) .

W ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien także ocenić znaczenie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. wydanego w sprawie III SA/Łd 198/10 dla rozstrzygnięcia wniosku w niniejszej sprawie.

Zastrzeżenia budzi ponadto sformułowanie sentencji decyzji obu instancji, które może budzić wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia. Strona wystąpiła bowiem 9 maja 2011 r. z wnioskiem o uchylenie nakazu z dnia [...]. w części pkt.[...] /.../, natomiast decyzja Inspektora Pracy w Ł. rozpatruje wniosek z 9 maja 2011 r. dotyczący decyzji z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji nr [...] o treści: "..." , a decyzja Okręgowego Inspektora Pracy rozpatruje odwołanie od decyzji /../ w sprawie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] nr /.../ o treści: " Zapewnić pomieszczenie palarni w budynku zakładu pracy " z ustalonym terminem wykonania 30.06.2011 r.

W związku z tym należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] zmieniała jedynie termin wykonania obowiązku nałożonego w pkt [...] nakazu z [...].

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Ireny Krzemieniewskiej

do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 939/11.

Zgadzam się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 939/11. Nie zgadzam się jednak z tą częścią uzasadnienia w której Sąd przyjął, iż organy mogły rozstrzygać sprawę w oparciu o art.155 k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący wniósł o uchylenie ostatecznego nakazu Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. w części pkt 12 dotyczącego zapewnienia palarni w budynku stanowiącym siedzibę Urzędu Skarbowego Ł. –W., powołując się na art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 3 listopada 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. o uchylenie nakazu zapewnienia pomieszczenia palarni został sformułowany na podstawie art. 154 k.p.a.

W mojej ocenie błędem organu w przedmiotowej sprawie było przede wszystkim rozpoznanie tej sprawy w trybie art. 155 k.p.a, w sytuacji gdy strona skarżąca wyraźnie wskazała podstawę prawną (art. 154 k.p.a), według której życzyła sobie aby jej wniosek został rozpoznany.

Zgodnie z art. 154 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron (§ 1).

W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).

W myśl art. 155 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepisy k.p.a. przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tę określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy wznowienia, określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a), na mocy której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.), zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.), uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). W doktrynie i w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że tryby te nie mogą być stosowane zamiennie (podobnie NSA w wyroku z 23 listopada 2007 r. I OSK 1529/06 niepubl.).

W mojej ocenie strona ma prawo do wskazania z którego trybu nadzwyczajnego (art. 154 czy też 155 k.p.a.) ma zamiar skorzystać, chcąc doprowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, a organ jest takim wnioskiem strony związany, tak jak jest związany wnioskiem o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podzielam w tym wypadku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08 (lex 521907) stwierdził , że: "Organ rozpoznając wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa nie może rozważać możliwości uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa".

Według mnie organ tym bardziej nie może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie innego przepisu, niż ten który strona powołała w swoim wniosku.

Oceniając wniosek strony skarżącej organ powinien po pierwsze odnieść się do żądania strony, a po wtóre ocenić czy istnieją przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, w przedmiotowej sprawie - w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Organ tego nie uczynił. Ponadto, nie wyjaśnił dlaczego powołał w treści rozstrzygnięcia art. 155 k.p.a. i nie odniósł się również do przesłanek występujących w tym przepisie.

W mojej ocenie ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać przesłanki dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej (nakazu) w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., a więc zgodnie z wnioskiem strony, a następnie ocenić ten wniosek mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądowe i piśmiennictwo w tym zakresie.