Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 606/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 20, art.28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.157 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1280/11 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1280/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta Łodzi uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej [...] na budynku przemysłowym w Ł., ul. S. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił temu samemu inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] Nr [...] na budynku przemysłowym w Ł. przy ul. S.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił J. Z., powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawca wskazał m.in., że wraz z żoną są współwłaścicielami działek nr [...],[...] i [...] obręb [...], położonych w Ł. przy ul. R. i oddalonych o około 95 m od stacji bazowych. W jego ocenie, faktyczny zakres oddziaływania stacji bazowych ogranicza korzystanie z jego nieruchomości. Wskazał, że przy wydaniu pozwolenia na budowę nie zbadano kumulatywnego oddziaływania inwestycji, ponieważ organ powinien sprawdzić, czy objęta wnioskiem inwestycja nie znajduje się w zasięgu oddziaływania innych nadajników radiokomunikacyjnych. Zdaniem wnioskodawcy organ w postępowaniu zwykłym błędnie określił krąg stron, wykluczając z postępowania właścicieli sąsiednich działek.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Wojewoda Łódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Organ wskazał – powołując się na "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stacji bazowej [...] nr [...] Ł.", że zasadniczym elementem stacji bazowej emitującym do otoczenia pole elektromagnetyczne są anteny nadawcze. Pola elektromagnetyczne promieniowania niejonizującego dla łącznego oddziaływania anten istniejących i projektowanych [...] oraz sektorowych [...] zostały wyznaczone w odległości max 29,2 m od anten, na wysokości od 23 m npt (tj. 15,3 m nad poziomem dachu budynku, na którym rozbudowywana jest stacja bazowa). Organ wskazał, iż z aportu tego wynika, że dopuszczone jest bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu, wewnątrz budynku i na jego dachu oraz w okolicznych budynkach, a zamierzona inwestycja nie powoduje ograniczenia sposób zagospodarowania działek sąsiednich. W ocenie Wojewody, nieruchomości J. Z. znajdują się więc poza zasięgiem oddziaływania stacji bazowej.

Po rozpoznaniu odwołania J. Z., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Organ ustalił, że wnioskodawca jest współwłaścicielem czterech działek nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonych przy ul. K. w Ł. Odległość od budynku przy ul. S., na którym zaprojektowano sporną stację bazową do granicy najbliżej położonej działki skarżącego nr ew. [...] wynosi ponad 100 m. Odległość omawianej stacji bazowej od działek skarżącego jest na tyle duża, że nie ogranicza ona zagospodarowania działek wnioskodawcy z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych.

Organ stwierdził, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) wynika, iż obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. W załączonym do dokumentacji projektowej "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stacji bazowej [...] nr [...] Ł.", sporządzonym przez biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, zawarta została informacja, dotycząca obliczeń dla obszaru dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, tj. o gęstości mocy większej od 0,1 W/m2 o maksymalnym oddziaływaniu łącznym anten [...] i [...], wynoszącym w poziomie 29,2 m i na wysokości powyżej 23,0 m nad poziomem terenu. Ponadto dokumentacja środowiskowa, sporządzona po wybudowaniu omawianej inwestycji pt. "Charakterystyka przedsięwzięcia" (znajdująca się w aktach sprawy [...]) również potwierdza, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z tych względów organ wykluczył, że nieruchomości odwołującego się pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji w świetle przepisów ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego kumulacji pól elektromagnetycznych, które powodują uciążliwości dla środowiska w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, organ wskazał, że twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami przedstawionymi przez odwołującego się, który z tej okoliczności wywodzi swój przymiot strony.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a., art. 5 , art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r., art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1-3,5, a także art. 40 ust. 1 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., jak również art. 7 i 8 oraz 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał tę skargę za uzasadnioną, ponieważ organy nadzorcze w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy błędnie zastosowały art. 157 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie już nieobowiązującym) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak działanie organu nadzorczego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest o tyle uzasadnione, o ile z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Sąd wskazał, że w sprawach o skomplikowanym charakterze prawnym i faktycznym z zakresu prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinien być analizowany na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak sam organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji w szeroko rozumianych przepisach prawa budowlanego istnieją normy prawne, które regulują kwestię ograniczenia zabudowy z uwagi na wytwarzane przez urządzenia pola elektromagnetyczne. Organ wskazał na takie przepisy, które dotyczą wyłączenie przyszłej, nieistniejącej zabudowy, natomiast w tym zakresie nie przeanalizował przepisów, które dotyczą istniejącej już zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący wywodzi swój interes prawny z okoliczności, iż jest współwłaścicielem dwóch działek niezabudowanych (działki nr [...] i [...]) i dwóch zabudowanych (działki nr [...] i [...]). Zdaniem Sądu, organy obu instancji w ogóle pominęły te okoliczności i nie ustaliły jaka zabudowa występuje na działkach skarżącego. Okoliczności te dla ustalenia interesu prawnego J. Z. mają istotne znaczenie z uwagi na obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, które odnoszą się do kwestii oddziaływania telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. W dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Łodzi o pozwoleniu na rozbudowę stacji bazowej obowiązywało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676). Zgodnie z brzmieniem § 3 tego rozporządzenia, jeżeli w otoczeniu obiektu wytwarzającego elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące występują takie promieniowania o częstotliwościach zawartych w więcej niż jednym zakresie częstotliwości, spośród wymienionych w kolumnie pierwszej tabeli załącznika do rozporządzenia, to zasięgi występowania promieniowania o wartościach granicznych wyznacza się:

1) na podstawie wartości średniej gęstości mocy, wyznaczonych zgodnie z zasadą określoną w § 16, gdy urządzenia radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne pracują w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300.000 MHz,

2) według zasad określonych w § 4, gdy urządzenia pracują w różnych zakresach częstotliwości z przedziału 0,001 MHz do 300.000 MHz.

Sąd stwierdził, że zatem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przepisy obowiązującego prawa poza dokonaniem oceny, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje negatywnie na środowisko, wymagały przeprowadzenia takiej analizy wraz z istniejącymi już w otoczeniu instalacjami tego typu.

Ponadto zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, pomiary kontrolne elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez obiekty, urządzenia będące źródłami promieniowania wykonywane są:

1) bezpośrednio po pierwszym uruchomieniu obiektu, urządzenia,

2) każdorazowo w razie zmiany warunków pracy obiektu, urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, którego źródłem jest ten obiekt, urządzenie.

Sąd wskazał, że jak wynika z powyższego, przepisy ww. rozporządzenia w stosunku do nowoprojektowanych urządzeń telekomunikacyjnych, a więc i przedmiotowej stacji bazowej nakładają konkretne wymagania, co do zakresu i sposobu ustalenia realnej mocy emitowanej przez urządzenia telekomunikacyjne.

W ocenie Sądu, skoro skarżący powołuje się na kumulatywne oddziaływanie dwóch stacji bazowych [...] i [...], a z przepisów prawa wynikają określone obowiązki celem przeprowadzenia monitoringu poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w tym w sytuacji gdy mamy do czynienia ze zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia (czego dotyczy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na rozbudowę), to nie ulega wątpliwości, że kwestie te, które mają wpływ na istnienie interesu prawnego J. Z., powinny zostać ustalone po wszczęciu postępowania nieważnościowego, a nie na jego wstępnym etapie. Z formalnego punktu widzenia dopiero wszczęcie postępowania uprawnia organ nadzorczy do dokonania merytorycznej oceny polegającej na ustaleniu, czy na działkach skarżącego w miejscach dostępnych dla ludzi istnieje, czy nie istnieje przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Brak przekroczenia dopuszczalnych norm będzie uprawniało organ nadzorczy do umorzenia postępowania nieważnościowego.

Sąd wskazał, że w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uzgodnił przedmiotową inwestycję z zastrzeżeniem, że po zrealizowaniu obiektu użytkownik powinien przeprowadzić pomiary kontrolne elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez urządzenia będące źródłem promieniowania. Organ nadzorczy na potrzeby przedmiotowego postępowania powinien ustalić, czy takie pomiary przeprowadzono dla przedmiotowej stacji z uwzględnieniem funkcjonującej w pobliżu drugiej stacji bazowej [...], i czy te pomiary są przeprowadzone zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. Ustalenia te są konieczne dla prawidłowego zbadania czy w konkretnej sytuacji ograniczone będzie swobodne korzystanie z nieruchomości przez J. Z., z uwagi na funkcjonujące w sąsiedztwie urządzenie telekomunikacyjne zatwierdzone w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokumentacja, która stanowiła podstawę do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę winna spełniać m.in. wymagania w zakresie zachowania określonych norm promieniowania elektromagnetycznego. Jednak w będącej w dyspozycji organów nadzorczych i Sądu dokumentacji brak jest stosownych wyliczeń, potwierdzających ponad wszelką wątpliwość, czy przedstawione w dokumentacji kumulatywne funkcjonowanie dwóch stacji bazowych spełnia wymogi ww. rozporządzenia. Dokumentacja ta nie uwidacznia też w jaki sposób dokonano ustalenia zasięgu pionowego i poziomego dla każdej z anten sektorowych.

Sąd stwierdził ponadto, że organy nadzorcze obu instancji nie odniosły się do wszystkich przepisów, na które powoływał się skarżący, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, rozpoznając skargę, nie mógł więc ustosunkować się do stanowiska skarżącego, które nie zostało w pełni poddane ocenie organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie ustosunkował się do wszystkich przepisów, na które powoływał się skarżący oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, podczas, gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia,

- 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie miał prawa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż z wnioskiem wystąpił pomiot uprawniony, podczas, gdy organ takie prawo posiadał, bowiem wnioskodawca nie legitymował się przymiotem strony,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, podczas, gdy skarga powinna zostać oddalona.

Powołując się na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż głównym zarzutem wnioskodawcy było przekroczenie dopuszczalnych poziomów promieniowania energetycznego. J. Z. nie poparł swoich twierdzeń żadnymi dowodami, ograniczył się jedynie do wymienienia przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, nie wykazując jednak konkretnego ich naruszenia. W związku z tym organy odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego. W takim wypadku niezrozumiały jest zarzut Sądu dotyczący nieodniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego i powołanych przez niego przepisów. Analiza merytoryczna sprawy może mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej - nie jest ustawowo upoważniony do dokonywania pomiarów poziomu pól elektromagnetycznych. Poza tym w tej sprawie przedmiot postępowania dotyczy konkretnej inwestycji, na którą zostało wydane pozwolenie na budowę, nie jest więc możliwe rozpatrywanie tej sprawy z uwzględnieniem innych stacji bazowych znajdujących się w pobliżu i emitowanego przez nie promieniowania. Budowa tych stacji została bowiem zatwierdzona odrębnym pozwoleniem na budowę.

Organ stwierdził ponadto, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli stanu istniejącego już po zrealizowaniu inwestycji. W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów prawa budowlanego takim organem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a w przypadku pomiarów i dokonania kontroli poziomu pól elektomagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności – właściwe będą terenowe organy państwowej inspekcji sanitarnej lub ewentualnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie miał prawa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż z wnioskiem wystąpił pomiot uprawniony. Przede wszystkim Sąd I instancji nie przesądził, że J. Z. jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2003 r. Sąd jedynie nakazał organowi ponowne wyjaśnienie tej kwestii, ale już po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 k.p.a. w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2011 r.). Przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia art. 157 § 2 i 3 k.p.a. jest zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, z której to zasady wyprowadza się prawo jednostki do ochrony interesu prawnego w trybie uregulowanym przepisami prawa. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że jeżeli zachodzi konieczność podjęcia czynności wyjaśniających dla ustalenia interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, to ustalenie to powinno nastąpić w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie, a nie w jego fazie wstępnej. Organ byłby uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (w obecnym stanie prawnym – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) tylko, gdy w przypadku oczywistego braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony tego postępowania.

W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kwestia czy J. Z. ma przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] GSM budzi wątpliwości i powinna zostać wyjaśniona w trakcie prowadzonego postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (...) Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promienowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z przepisów dotyczących ochrony środowiska (przed hałasem, wibracjami, promieniowaniem elektromagnetycznym), jak również przepisów prawa cywilnego dotyczących własności nieruchomości, których wartość – jak twierdzi skarżący - uległa obniżeniu z uwagi na bliskie sąsiedztwo stacji bazowych telefonii komórkowej. Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż wskazany przez Sąd zakres postępowania wyjaśniającego, które ma przeprowadzić organ w tej sprawie w zakresie legitymacji procesowej strony jest zbyt szeroki i wykracza poza ustawowe uprawnienia organu architektoniczno -budowlanego. Podkreślić należy, iż w postępowanie w tej sprawie jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK 1061/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji. Organ nadzoru ocenia więc czy kontrolowana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania oraz stanu faktycznego, na podstawie którego taką decyzję wydano.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie brak jest więc podstaw do nakazania organowi nadzoru ustalania okoliczności faktycznych, które powstały po zrealizowaniu spornej inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc ustalania czy na działkach skarżącego istnieje obecnie przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Słusznie organ podniósł, że jego uprawnienia związane są wyłącznie z budową spornej inwestycji, natomiast kontrola stanu i sposobu eksploatacji tej inwestycji już po zakończeniu budowy w zakresie naruszeń przepisów prawa budowlanego należy do właściwości inspektora nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane), a w przypadku naruszeń przepisów prawa ochrony środowiska – do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 123 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Rolą organu architektoniczno-budowlanego nie jest również ustalanie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę czy inwestor przeprowadził pomiary kontrolne natężenia pola elektromagnetycznego w otoczeniu urządzeń nadawczych w ciągu 30 dni od dnia uruchomienia nadajnika i czy te pomiary są przeprowadzone zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku błędne wskazania dla organu co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez stację bazową sieci [...] oraz wybudowaną wcześniej stację bazową sieci [...]. Analiza kumulatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny nadawcze tych dwóch sieci telefonii komórkowej na środowisko została przedstawiona w "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stacji bazowej [...] nr [...] Ł." sporządzonym we wrześniu 2001 r. i jest ona wystarczająca do dokonania oceny czy promieniowanie wytwarzane przez te anteny może w sposób szkodliwy oddziaływać na nieruchomości skarżącego.

Badając interes prawny skarżącego w wszczętym postępowaniu nieważnościowym, organ powinien oprzeć się przede wszystkim na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2003 r., z których wynika jaki zasięg oddziaływania będzie miała sporna inwestycja i czy tym zasięgiem objęte mogą być nieruchomości będące własnością skarżącego (m. in. raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko). W przypadku uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania organ powinien prowadzić postępowanie, oceniając, czy decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) wskazywanych przez J. Z. Natomiast w razie uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego, którego ochrony może domagać się w tym postępowaniu, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.