Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1221/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 15,  art. 101  par. 1 i 3 i  art. 145 a  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] dotyczącą ustalenia odszkodowania za grunt położony w L. przy ulicy [...] zajęty pod drogę publiczną (gminną), oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty na rzecz T. Z., E. G., Z. i B. małżonków U. (w odpowiednich częściach). Organ I instancji uzasadnił wydane rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie w imieniu Gminy L. wniósł Prezydent Miasta L. W jego uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania (Gminę, a nie Skarb Państwa) oraz stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania w związku z faktem skierowania w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz § 36 ust. 1 i 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] maja 2007 r. spełnia warunki wynikające z powołanych przepisów prawa. Zdaniem organu II instancji podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący określonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej nie jest zasadny, ponieważ zgodnie z treścią art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dla potrzeb m. in. postępowania odszkodowawczego jedynie rzeczoznawca majątkowy w wydanej opinii samodzielnie ustala najbardziej prawdopodobną do uzyskania na rynku cenę za przejętą nieruchomość, która to opinia w sprawie stanowi dowód. Oceny zaś poprawności operatu w terminie trzymiesięcznym od dnia zawarcia umowy może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej zasadności zobowiązania Gminy L., a nie Skarbu Państwa do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomości zajęte (w trybie art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) pod drogi publiczne, które do dnia 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, Wojewoda stwierdził, powołując się na dotychczasową linię orzecznictwa, że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Natomiast w sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez brak odniesienia się do wniosku Gminy o zawieszenie prowadzonego postępowania, organ II instancji powołując sie na treść art. 98 kpa stwierdził, że taki wniosek złożony przez Prezydenta Miasta L. nie mógł być uznany, jako złożony przez stronę, która nie wszczęła przedmiotowego postępowania, Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w tej sytuacji postępowanie z wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania odwoławczego jest więc bezprzedmiotowe.

Podsumowując organ II instancji stanął na stanowisku, że wobec nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości potwierdzonego ostateczną decyzją Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. W jej obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania;

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntu można określić na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Należy jednak mieć na uwadze przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. Biegły, w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego musi znać ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nie ograniczając się do rynku lokalnego. W niniejszym postępowaniu rzeczoznawca oparł się na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod [...], zamiast działek przeznaczonych pod drogi, nie przytaczając nawet cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, co doprowadziło do zawyżenia rynkowej wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty można uznać za uzasadnione.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu, warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji, jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za grunt położony w L. zajęty pod drogę publiczną ([...]) oraz wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty tego odszkodowania. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi natomiast wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy (art. 73 ust. 5). Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie z ust. 4 art. 156 przepisu operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że w rozpatrywanej sprawie operat został sporządzony w dniu [...] maja 2007 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło już po miesiącu od daty upływu terminu jego ważności, czego organ II instancji nie dostrzegł. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący sie w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Oznacza to natomiast, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 kpa, ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nadto na aprobatę zasługuje także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia, zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 101 § 1 i 3 kpa, wniesionego podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2007 r. wniosku o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od zasadności takiego żądania, musi być zatem rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina L. niewątpliwie wniosła w trakcie postępowania wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (k-101 akt adm.). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 kpa. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe uchybienie samodzielnie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a § 1 i 2 kpa, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego strona możne żądać wznowienia takiego postępowania administracyjnego. Tym samym prawa stron w postępowaniu administracyjnym skutecznie chronione są powołanym przepisem.

Sąd orzekający nie podziela natomiast zawartego w skardze zarzutu dotyczącego błędnego zaliczenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie kategorii dróg lokalnych miejskich, istniejącej do dnia 31 grudnia 1998 r., do kategorii dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Stanowisko organów orzekających dotyczące tej kwestii zgodne jest z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, podzielaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, która wyrażona została m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01, publ. ONSA 2004/1/17 oraz w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. OSK 1155/04 (LEX nr 164941). W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przytaczając argumentację przedstawioną w wyroku z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzić należy, że wątpliwość prawna dotycząca ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich może być wyjaśniona poprzez wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią historyczną, systemową i celowościową. W dacie uchwalenia ustawy o drogach publicznych (w pierwotnym brzmieniu) istniał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183, ze zm.). W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta. Ówczesna ustawowa kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie i dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego wprowadzono jednolitą kategorię gmin. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie zbiorczą kategorią dróg gminnych. Nie ma on jednak charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina.

Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Interpretacja ta potwierdza wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi - gminne i lokalne miejskie (którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim), to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Za ustaleniem, że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy), a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni. Nie budzi zatem wątpliwości obowiązek wypłacenia odszkodowania przez Gminę L.

Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, natomiast zaskarżona decyzja narusza dodatkowo przepis art. 15 kpa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, którego istotą było ustalenie wysokości należnego odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem poczynionych powyżej przez Sąd rozważań dotyczących zarówno kwestii rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, jak i kwestii nieaktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.