Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wójt Gminy D. decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") odmówił J. W. (tj. Skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką T. J..

2. Wójt ustalił, że matka Skarżącej T. J., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] sierpnia 2013 r. Z treści orzeczenia wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2012 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Niepełnosprawność nie powstała przed 18-tym rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Tekla J. jest wdową, zamieszkuje pod adresem [...] 92/2.

3. Odnośnie Skarżącej J. W. organ ustalił, że zamieszkuje w miejscowości D., ul. [...]; gospodarstwo domowe prowadzi z mężem. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. bez prawa do zasiłku, nie pracuje, nie ma prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności Mąż Skarżącej również jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

4. Wójt ustalił także, że poza Skarżącą T. J. ma ośmioro dzieci:

- [...] J.,

- A. J.,

- D. W.,

- A. S.,

- J. B.,

- B. P.,

- K. J..

Syn T. J. - F. J. zamieszkuje w miejscowości P. II 73, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie ma prawej ręki, utrzymuje się z niewielkiej renty. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która sprawuje nad nim opiekę i otrzymuje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie opiekować się matką, a jego dochody nie pozwalają na opłacenie opiekunki.

Syn A. J. zamieszkuje w K.. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, jest dializowany, utrzymuje się z renty. Z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie opiekować się matką a jego dochody nie pozwalają na opłacenie opiekunki.

Syn Z. J. zamieszkuje na terenie [...]. Utrzymuje kontakt telefoniczny, nie przyjeżdża w odwiedziny do [...]. Sytuacja rodzinna, zdrowotna i materialna Z. J. nie jest znana.

Córka D. W. zamieszkała pod adresem [...] wraz z synem, przebywa na świadczeniu rehabilitacyjnym. Jej sytuacja materialna jest trudna (jest objęta pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej). Nie utrzymuje kontaktu z rodzeństwem. Oświadczyła, że stara się odwiedzać matkę raz na dwa tygodnie oraz średnio dwa razy w tygodniu kontaktuje się z nią telefonicznie. Ze względu na stan zdrowia nie jest jednak w stanie opiekować się niepełnosprawną matką, nie jest także w stanie ?nansować usług opiekuńczych dla matki.

Córka A. S. mieszka w miejscowości D., prowadzi działalność gospodarczą "Stylizacja paznokci". Stara się pomagać matce jeżdżąc z nią do lekarzy, robiła zakupy, kupowała leki ale nie jest w stanie sprawować stałej i bezpośredniej opieki nad matką z uwagi na to, że prowadzi własną działalność gospodarczą, co wiąże się z częstymi wyjazdami służbowymi. Nie jest w stanie zapewnić także matce pomocy w postaci ?nansowania opiekunki.

Córka J. B. mieszka w B., pracuje na zmiany w sklepie. Ze względu na zatrudnienie i odległość nie jest w stanie zaopiekować się matką. Odwiedza matkę w miarę możliwości. Jej sytuacja finansowa nie pozwala na opłacenie opiekunki dla matki.

Córka B. P. mieszka w [...], nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu męża. Ze względu na miejsce zamieszkania i brak własnych środków utrzymania nie jest w stanie zapewnić należytej opieki matce.

Syn K. J. mieszka pod adresem [...] 92/2. Prowadzi odrębne od żony gospodarstwo domowe. Podejmował prace dorywcze, a od [...] lutego 2021 r. pracuje w delegacji w [...] i nie jest w stanie opiekować się matką ani opłacić opiekunki.

5. Wójt ustalił także, że w okresie od maja 2012 r. do lutego 2013 r. córka D. W. sprawowała stałą i bezpośrednią opiekę nad T. J. i z tego tytułu w ww. okresie pobierała świadczenie pielęgnacyjne.

T. J. oświadczyła, że od marca 2013 r. opiekował się nią syn Krzysztof, lecz nie był on w stanie zapewnić jej stałej i bezpośredniej opieki, gdyż podejmował próby zatrudnienia i pracował dorywczo. Po pracy pomagał matce w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

W okresie od lipca 2015 r. do listopada 2019 r. stałą i bezpośrednią opiekę nad T. J. sprawowała córka J. B. i pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże od [...] grudnia 2019 r. J. B. zaprzestała bezpośredniej opieki nad matką.

W okresie od grudnia 2019 r. do września 2020 r. pomoc T. J. zapewniał jeszcze syn K. J. i córka D. W..

Od października 2020 r. stałą i bezpośrednią opiekę nad chorą i niepełnosprawną matką T. J. przejęła Skarżąca J. W..

6. Wójt ustalił również, że T. J. mieszka sama. Ma trudności w poruszaniu się - porusza się o balkoniku i przy pomocy kuli. Przeszła dwa zawały.

7. Odnośnie Skarżącej (wnioskodawczyni) Wójt wskazał, że od [...] lutego 2020 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Przed rejestracją w PUP pracowała dorywczo. Od października 2020 r. nie podejmuje zatrudnienia, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

Organ podniósł, że jak oświadczyła Skarżąca - sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną matką codziennie w godzinach od 9.00 do 17.00. Najpierw pali w piecu, następnie wykonuje podstawowe czynności higieniczne (pomaga matce wstać z łóżka, prowadzi do toalety itp.). Czynności te zajmują około godziny. Następnie, w zależności od potrzeby, zmienia matce pościel. Potem przygotowuje jej leki, mierzy ciśnienie oraz poziom cukru, przygotowuje dla niej śniadanie i podaje wcześniej przygotowane leki. Czas trwania tych czynności wynosi około 2 godzin. Pozostały czas, tj. ok. 5 godzin, Skarżąca poświęca na gotowanie obiadu, sprzątanie, pranie, prasowanie oraz przygotowywanie opału. W zależności od potrzeby załatwia sprawy urzędowe, kontaktuje się telefonicznie z lekarzem, wykupuje lekarstwa, jeździ na wizyty lekarskie. Oprócz tego wychodzi z mamą na spacery, czyta jej książki. Około godziny 17.00 wraca do domu.

Wójt wskazał, że w związku z tym, że Skarżąca opiekuje się matką, większość obowiązków związanych z prowadzeniem jej gospodarstwa domowego przejął mąż, który jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku.

8. W tej sytuacji Wójt uznał, że Skarżąca sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką T. J. a zakres sprawowanej opieki wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka Skarżącej z powodu wieku i stanu zdrowia sama nie dałaby sobie rady. Żadne z rodzeństwa nie jest w stanie opiekować się matką ani też zapewniać środków ?nansowych na wynajęcie dla niej opiekunki.

Wójt wskazał, że Skarżąca wcześniej nie składała wniosku o świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy.

9. Pomimo powyższego Wójt stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia ze względu na art. 17 ust. 1 b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki szkolnej lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zdaniem Wójta przepis ten nie został uchylony wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 38/13) – pozostaje obowiązującym przepisem prawa.

Z uwagi zatem na to, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność T. J. – Skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. matką T. J..

10. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

11. Kolegium wskazało, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. była nieprawidłowa w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie.

12. Niezależnie jednak od powyższego Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wykazany zakres sprawowanej opieki nie wskazuje na konieczność rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tj. brak przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Kolegium wskazało, że jak ustalił organ pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji (ośmioro rodzeństwa) nie są w stanie zapewnić opieki matce w sposób bezpośredni ani ?nansowo. Natomiast opieka sprawowana przez Skarżącą ogranicza się do sprawowania opieki w godzinach od 9 do 17 i wykonuje ona czynności dnia codziennego. Osoba wymagająca opieki porusza się za pomocą balkonika i nie ma zapewnionej opieki całodobowej.

Kolegium zaznaczyło, że czynności wykonywane w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą bezpośredniej opieki wykonywane są czasami - przygotowanie ubrań, higiena osobista, natomiast pozostałe czynności zostały wykazane bez wskazania ich częstotliwości i zaangażowania czasowego (k. 3 akt sprawy).

Kolegium podkreśliło, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie de?niuje pojęcia stałej opieki. Przyjąć jednak trzeba, że z samej swojej istoty stała opieka powinna być opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną. W rozpoznawanej sprawie nie można natomiast stwierdzić, iż konieczność i zakres sprawowania opieki nad matką ma charakter, który uniemożliwia podjęcie pracy, czy konieczność rezygnacji z pracy. Kolegium zwróciło uwagę, iż zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania tej opieki. Jednym z niezbędnych warunków przyznania tego świadczenia jest konieczność zapewnienia opieki w takim zakresie, aby uniemożliwiało to wykonywanie osobie sprawującej opiekę pracy zawodowej. Kolegium podkreśliło, iż czynności życia codziennego (sprzątanie, pranie, zrobienie zakupów, przygotowanie posiłków, podawanie leków, wizyty u lekarza, czy też czynności higieniczne) nie stanowią czynności zajmujących cały dzień przez siedem lub większość dni w tygodniu (por. wyroki WSA: sygn. akt Il SA/Bd 762/19, sygn. II SA/Ol 849/19).

Kolegium podniosło, że Skarżąca zamieszkuje w innej miejscowości i dojeżdża do matki, aby wykonać u niej czynności domowe, takie jak sprzątanie, pranie i przygotowanie posiłków, pomiar ciśnienia i cukru, podawanie leków. Ponadto kontaktuje się z lekarzem i realizuje recepty lekarskie.

Zdaniem Kolegium taki zakres opieki nie wskazuje, że matka Skarżącej wymaga stałej opieki i nie uzasadnia konieczności rezygnacji z zatrudnienia, gdyż tego rodzaju czynności mogą być wykonywane poza godzinami pracy.

13. W tych okolicznościach nie zaistniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej, niepodejmowaniem zatrudnia a opieką nad niepełnosprawną matką. W rezultacie niespełnione zostają przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Podkreślając raz jeszcze konieczność istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudniania lub rezygnacją z zatrudnienia. a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – Kolegium wskazało ponadto, że związek ten przedmiotowej nie występuje, gdyż w sytuacji Skarżącej wobec zakresu wykonywanej opieki, możliwości i obowiązku pomocy pozostałych członków rodziny w sprawowaniu tej opieki nie zachodzi konieczność niepodejmowania zatrudnienia. Osoba wymagająca opieki, mimo wielu schorzeń, jest osobą poruszającą się przy pomocy balkonika przy czym wskazane przez wnioskodawczynię w załączniku do wniosku czynności to czynności nie wymagające zaangażowania w zakresie czasowym uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Wykonywane czynności są czynnościami dnia codziennego które przy odpowiedniej organizacji dnia z pewnością można wykonywać jako osoba aktywna zawodowo.

Kolegium wskazało również, że osoba wymagająca opieki posiada osoby zobowiązane do alimentacji - pozostałe dzieci - które mają także obowiązek zapewnienia opieki matce, przy czym w sytuacji braku możliwości zapewnienia bezpośredniej opieki mogą ten obowiązek spełnić poprzez zapewnienie środków na sprawowanie tej opieki przez osoby trzecie. W interesie społecznym nie pozostawałoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze środków publicznych bez wykorzystania wszystkich możliwości uprawnień zarówno po stronie osoby wymagającej opieki (obowiązek alimentacji wobec tej osoby) jak i osoby ubiegającej się o to świadczenie w tym możliwości zapewnienia opieki bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok WSA z 26 marca 2021r. sygn. Il SA/Bd 385/21).

14. W skardze do sądu administracyjnego J. W. podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

16. Na wstępie należy wskazać, że Sąd podziela pogląd Kolegium, że dla oceny zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności matki Skarżącej. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia (lub po 25 roku życia w przypadku kiedy niepełnosprawność powstała w trakcie nauki szkolnej lub w szkole wyższej), oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA").

17. W tym miejscu należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dopuściło się nie tylko naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale także naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

18. Wykazanie, na czym polega ww. naruszenie przepisów postępowania wymaga wcześniejszego wskazania przepisów warunkujących zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz sposób oceny ustalonego stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem:

- rezygnacja z pracy zarobkowej lub powstrzymanie się od pracy zarobkowej,

- spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, przy czym

- jest to osoba o określonym stopniu niepełnosprawności.

19. Należy zauważyć, że określenie zakresu opieki o którym mowa w ww. przepisie ma związek z cechą osoby, nad którą opieka jest sprawowana tj. że jest to osoba niepełnosprawna. Znaczenie ma także, że jest to niepełnosprawność określonego rodzaju - ustawodawca wskazuje na osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W przepisach dotyczących ww. osób ustawodawca wskazał na okoliczności pozwalając na określenie rodzaju i charakteru czynności wchodzących w zakres sprawowanej nad nimi opieki.

20. W art. 3 pkt 21 u.ś.r., ustawodawca sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 4 ww. ustawy niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Powyższy kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć zatem na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/20).

Należy zauważyć, że z powołanych przepisów wynika, że także zależność danej osoby od otoczenia w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego jest jedną z okoliczności pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki.

21. Powyższe prowadzi do wniosku, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale również zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, publ. CBOSA).

22. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotne jest także, że stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną jest tego rodzaju, że stanowi ona przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 2178/20, publ. CBOSA)

Należy przy tym podkreślić, że – wbrew stanowisku Kolegium - sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nie może być utożsamiane z koniecznością zamieszkiwania z osobą wymagającą opieki. Nie może być także utożsamiane ze sprawowaniem opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Taki warunek nie wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten nie wymaga wspólnego zamieszkiwania, jak i stałego (całodobowego) przebywania z podopiecznym. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg ten nie jest również związany z zakresem etatowym (godzinowym) sprawowanej opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (por. ww. wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 2178/20).

23. Ze stanowiska Kolegium w zaskarżonej decyzji wynika, że organ z zasady wykonywanie pewnego rodzaju czynności kwalifikuje jako brak wykonywania stałej opieki. Kolegium wskazuje bowiem, że Skarżąca wykonuje "czynności domowe takie jak sprzątanie, pranie i przygotowanie posiłków, pomiar ciśnienia i cukru, podawanie leków. Ponadto kontaktuje się z lekarzem i realizuje recepty lekarskie." Zdaniem Kolegium taki zakres opieki nie wskazuje że matka Skarżącej wymaga stałej opieki i nie uzasadnia konieczności rezygnacji z zatrudnienia, gdyż tego rodzaju czynności mogą być wykonywane poza godzinami pracy.

Tymczasem – jak wynika z wcześniej przedstawionego stanowiska Sądu – nie można oderwać oceny rodzaju i ilości czynności wykonywanych w ramach opieki przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne od wpływu, jakie one wywierają na możliwość podjęcia zatrudnienia. Niewątpliwie brak wpływu wykonywanych przy niepełnosprawnym "czynności codziennych" na możliwość podjęcia zatrudnienia w sytuacji, kiedy opiekujący jest u osoby niepełnosprawnej "czasami dwa razy dziennie" (tak jak to miało miejsce we wskazanej przez Kolegium sprawie II SA/Bd 762/19). Inaczej jednakże należy oceniać sytuację, kiedy opiekun przebywa codziennie z niepełnosprawnym w sposób ciągły, przez określony okres dnia (np. jak wskazał Wójt w przedmiotowej sprawie od 9:00 do 17:00), wykonując także tego rodzaju czynności jak "prowadzenie do toalety, podmywanie" (jedna z czynności wskazanych w wykazie k. 3 akt administracyjnych organu I instancji) – w sytuacji, kiedy wymagająca pomocy niepełnosprawna porusza się przy pomocy balkonika.

Innymi słowy – aby uznać, że wykonywanie w ramach opieki nad niepełnosprawnym "czynności życia codziennego" nie skutkują brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia należałoby wskazać na te elementy stanu faktycznego, które wskazują, że czynności te są wykonywane w taki sposób lub w takim czasie, że pozostawia to dostateczny czas na wykonywanie zatrudnienia, bądź że możliwe jest takie zorganizowanie wykonywania "czynności życia codziennego" (np. przy udziale innych członków rodziny), że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne będzie dysponował czasem, które może przeznaczyć na wykonywanie zatrudnienia.

W zaskarżonej decyzji Kolegium tego rodzaju rozważań nie przeprowadziło.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie Kolegium wbrew ciążącemu na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, poprzestając na rodzajowej – a nie odnoszonej do konkretnych okoliczności sprawy – ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę, że w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy rodzaj, ilość, częstotliwość i czas wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki czynności uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia.

24. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekła jak w pkt 1 sentencji wyroku.

25. W ponownym postępowaniu Kolegium winno orzec po wyczerpującym rozważeniu całego materiału dowodowego, w szczególności z uwzględnieniem treści wywiadu środowiskowego, biorąc pod uwagę zarówno konkretną sytuację Skarżącej jak i pozostałych członków rodziny w kontekście możliwości zorganizowania opieki nad niepełnosprawną. Kolegium powinno mieć przy tym na względzie, że nie jest organem kontrolnym, ale organem rozpatrującym ponownie sprawę merytorycznie. Nawet jeżeli organ odwoławczy po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania, dojdzie do takich samych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób (w oparciu o jakie okoliczności/dokumenty) do takich wniosków doszedł i wskazanie (tak jak stanowi to art. 107 § 3 k.p.a.) dlaczego uznał je za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom lub twierdzeniom odmówił wiarygodności, tak by strona mogła skonfrontować swoje stanowisko z argumentacją organu, a sąd dokonać kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia organu por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10). Organ odwoławczy nie może zatem poprzestawać na samym wskazaniu, jakie fakty ustalił organ I instancji.

26. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).