Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1017/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 127 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3,  art. 138 par. 1 pkt 1, art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej I. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Burmistrz G., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "ustawa o planowaniu" bądź "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku A. i T. L., dalej: "inwestor", "inwestorzy", złożonego dnia 22 października 2020 r., ustalił na ich rzecz, w szczegółowym opisie osnowy decyzji, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G..

Załącznik nr 1 do decyzji stanowi dedykowana decyzji kserokopia części kopii mapy zasadniczej bez skali (1 format A4), kserokopia części kopii mapy zasadniczej

w skali 1:500 (1 format A3) z pieczęcią Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., na której oznaczono granice działki nr [...] oraz obowiązującą linię zabudowy. Do decyzji dołączono również wydruk analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także kserokopię kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z pieczęcią o pochodzeniu z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. (4 formaty A3) z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz granicami geodezyjnymi działek w obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności zaznaczył, że wniosek podlegał uzupełnieniu m.in. o pełnomocnictwo, aktualizację zagospodarowania terenu oraz opinię zarządcy drogi oraz dodał, że wnioski i wyniki analizy przedstawiono w analizie funkcji dołączonej do decyzji, której ocena pozwoliła na stwierdzenie, że w sprawie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione.

W dniu 12 kwietnia 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. S., dalej: "skarżąca", "strona", kwestionując w wydanej na rzecz inwestora decyzji m.in. ustalenie, że na działce numer [...] przewiduje się tylko jedno miejsce postojowe (parkingowe) i to tylko z przeznaczeniem dla części mieszkalnej inwestycji, jednocześnie wskazując "przeciwległe miejsca parkingowe zlokalizowane przy drodze powiatowej" jako mające obsługiwać budynek usługowy.

Odwołująca się dodała, że na działce numer [...] (podając, że jest jej współwłaścicielką) znajduje się także wiele miejsc postojowych, które służą znajdującemu się na tej działce budynkowi mieszkalno-użytkowemu. Według strony dopuszczenie na działce numer [...] wybudowania budynku usługowego bez zapewnienia mu miejsc parkingowych (nie mówiąc już o miejscach parkingowych dla osób niepełnosprawnych) oznacza brak nawiązania do rodzaju zabudowy

i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich.

W piśmie zarejestrowanym przez organ II instancji dnia 7 czerwca 2021 r.,

a następnie przesłanym ponownie przez ustanowioną pełnomocnikiem w sprawie adwokat dnia 17 czerwca 2021 r. inwestorzy w replice do odwołania m.in. wnieśli

o umorzenie postępowania odwoławczego wskazując, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądowe inwestorzy dodali, że organ odwoławczy jest przy tym uprawniony (i zobowiązany) do samodzielnej oceny i rozważenia interesu prawnego odwołującej się. Samo lakoniczne stwierdzenie dotyczące przysługującego prawa własności do działki sąsiedniej - nie stanowi, ich zdaniem, podstawy do przyjęcia istnienia interesu prawnego. W ocenie inwestorów w sprawie nie ma żadnego przepisu prawa, który mógłby uzasadniać interes prawny odwołującej się.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy art. 59 ust. 1 art. 60 ust 1 i 4 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" i stwierdziło, że w sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja Nr [...] z dnia [...].03.2021 r. posiada dwa załączniki - graficzny oraz tekstowy, tj. wyniki z analizy urbanistycznej. Załącznik graficzny sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 30 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 90 m. Tym samym SKO stwierdziło, że obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizy występuje zróżnicowana zabudowa, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, handlowa i mieszkaniowo- usługowa. Spełniony zatem został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy.

Odnośnie spełnienia warunku z § 4 rozporządzenia (parametr obowiązującej linii zabudowy) organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości 3,3 m od zewnętrznej krawędzi drogi

w uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej. Zabudowa wzdłuż ul. [...] jest posadowiona w różnej odległości od granicy pasa drogowego. Kształt terenu inwestycji nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy w większej odległości granicy pasa drogowego. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do stwierdzenia, aby parametr linii zabudowy ustalony został w sposób niezgodny z przepisami § 4 rozporządzenia.

W odniesieniu do warunku z § 5 rozporządzenia (wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy) SKO podało, że w badanej sprawie wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie do 50% powierzchni działki. Z danych zawartych w wynikach z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość parametru wskaźnika zabudowy wynosi 28%. W uzasadnieniu ustalenia tego parametru na wyższym poziomie wskazano, że sąsiednie działki zabudowane są na poziomie 45%, 48%, 55% a nawet w 100%, zaś samo ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 50% pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, bowiem nie spowoduje negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie i nie zakłóci układu urbanistycznego. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że parametr wskaźnika zabudowy został w badanej sprawie ustalony zgodnie z § 5 rozporządzenia.

Powołując przepisy § 6 rozporządzenia, odnośnie ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy organ odwoławczy podał, że w badanej sprawie ustalono parametr szerokości elewacji frontowej do 22,0 m. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizy wynosi 13,16 m, a zatem przy zastosowaniu 20% tolerancji daje to przedział od 15,79 m do 16,0 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano jednak, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do ustalenia tego parametru na zasadzie wyjątku jako nawiązanie do zabudowy usługowej, w przypadku której szerokość elewacji frontowych występuje w przedziale od 20 m do 25 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że ustalenie omawianego parametru na poziomie do 22,0 m nie będzie kolidowało z zachowaniem ładu przestrzennego. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że parametr szerokości elewacji frontowej ustalono w przedmiotowej sprawie w sposób zgodny z przepisami § 6 rozporządzenia.

Odnośnie spełnienia wymogu z § 7 rozporządzenia SKO podało, że w sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 14,5 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków na sąsiednich działkach jest zróżnicowana i nie pozwala na wyznaczenie tego parametru zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Parametr ten wyznaczono w nawiązaniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Z tych względów Kolegium uznało, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalony został w przedmiotowej sprawie w granicach przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W kwestii geometrii dachu SKO wskazało na ustalenia decyzji organu I instancji, tj. że dach planowanych budynków ma być stromy dwuspadowy lub wielospadowy z "czytelną kalenicą" i kącie nachylenia połaci w przedziale od 25° do 45°. Układ głównej kalenicy dachu ma być prostopadły lub równoległy względem frontu działki, zaś maksymalna wysokość budynku w kalenicy może wynieść 15,0 m. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze występują budynki o dachach jedno, dwu i wielospadowych o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 50°, a także budynki z dachami płaskimi. Układ kalenicy budynków jest prostopadły albo równoległy do frontu działki, zaś wysokość budynków wynosi do 15,00 m. W tej sytuacji SKO stwierdziło, że parametry geometrii dachu wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych Kolegium wskazało, że ani przepisy powyższego rozporządzenia, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost zasad określania wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych. W przedmiotowej sprawie ustalono, że dla części mieszkalnej należy przewidzieć jedno miejsce postojowe dla części mieszkalnej, dla funkcji usługowej wskazano na możliwość parkowania na przeciwległych miejscach parkingowych zlokalizowanych przy drodze powiatowej. Według organu II instancji ustalenie takiej liczby miejsc parkingowych jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a ponadto nie zostało zakwestionowane przez zarządcę drogi. Dlatego też organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, aby w badanej decyzji nieprawidłowo ustalono liczbę miejsc parkingowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być uzależnione wyłącznie od spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Wśród tych wymogów brak jest podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na przewidywaną uciążliwość planowanej inwestycji wynikającą z emisji hałasu, zwiększonego ruchu ulicznego czy przewidywanego zacieniania sąsiednich terenów. Zarzut naruszenia określonej w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie może być samodzielną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy - jej zastosowanie i odmówienie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest tylko w powiązaniu z dalszymi szczegółowymi przepisami ustawy o planowaniu. Z uwagi na fakt, że w badanej sprawie nie stwierdzono naruszenia szczegółowych przepisów ustawy o planowaniu Kolegium uznało, że nie można stwierdzić aby przy wydaniu decyzji organu I instancji doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 2 pkt 1 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie I. S. wniosła o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w sprawie przez orzekające organy administracji i zasądzenie kosztów postępowania.

Jej zdaniem Kolegium pominęło fakt, iż decyzja organu I instancji przewiduje dwa skrajnie różne dachy na każdym z budynków, co oznacza, że nie przeprowadzono rzeczowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu lub co najmniej nie wyprowadzono z niej stosownych wniosków mających wskazać dominującą w analizowanym terenie formę dachów i w ślad za tym nie przyjęto tej dominującej formy jako obowiązującego w tej decyzji rozwiązania.

Ponadto, zdaniem skarżącej, SKO pominęło, że w decyzji I instancji wbrew przepisom § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia nie wskazano wszystkich wymaganych tymi przepisami wymagań dotyczących geometrii dachu dwupołaciowego, a wielkości: wysokość do okapu 14,5 m, przy wysokości budynku 15 m, nie uzasadnią wybudowania dachu stromego nawet o minimalnym kącie nachylenia wynoszącym 25 stopni.

Skarżąca zarzuciła również, że w sprawie naruszono art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 107 § 3 i w związku z art. 8 k.p.a. albowiem w zaskarżonej decyzji brak jest jednoznacznego wskazania geometrii dachu, co jej zdaniem, jest bardzo istotne z uwagi na to, że także rodzaj dachu ma być wyznacznikiem dopuszczalnych gabarytów każdego z budynków.

Dodatkowo skarżąca sformułowała szereg zarzutów co do formy załączników graficznych dołączonych do decyzji organu I instancji jak i analizy funkcji oraz załącznika graficznego przedstawiającego obszar analizowany, dopatrując się ich wad m.in. w zakresie potwierdzenia ich autorstwa i pochodzenia.

Końcowo skarżąca, odniosła się do rozwiązań dotyczących miejsc postojowych, parkingowych, powtarzając w części argumentację zawartą w odwołaniu wskazała m.in., że wyznaczenie jednego miejsca postojowego/parkingowego jest niedostateczne dla planowanej inwestycji. Podkreśliła, iż znajdujące się w pasie drogowym po przeciwległej stronie miejsca postojowe, o których mowa w decyzji organu I instancji, są już i tak na bieżąco bardzo intensywnie przez kierowców wykorzystywane. Podniosła, że planowany przez inwestorów budynek usługowy przewidujący cztery kondygnacje o powierzchni użytkowej sprzedaży do 280 metrów kwadratowych na każdej z nich nie przewiduje dla tej usługowej funkcji żadnego miejsca parkingowego na działce numer [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

W replice do odpowiedzi organu na skargę w piśmie z dnia 6 października 2021 r. skarżąca przedstawiła polemikę do stanowiska organu.

Inwestorzy jako uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 2 lutego 2020 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej zawartych.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w całości w mocy decyzję Burmistrza G. ustalającej A. L. i T. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G..

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazywana podstawa prawna oznacza utrzymanie w mocy zasadniczego elementu decyzji organu I instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę. Rozstrzygnięcie to zapada jeżeli organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania, dojdzie do takiej samej konkluzji, co organ I instancji. Przy tym jak należy wnioskować na podstawie treści oraz funkcji tego przepisu ma on charakter przepisu kompetencyjnego, który określając treść kompetencji organu administracji publicznej nie określa jednocześnie przesłanek wykonywania tej kompetencji, a mianowicie przesłanek podejmowanego na jego podstawie rozstrzygnięcia, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że jako przepis wynikowy nie może stanowić samoistnej podstawy uchylenia wydanego na jego podstawie aktu. Chyba, że organ administracji publicznej wydałby rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu wyznaczonym treścią art. 138 k.p.a., a tego rodzaju naruszenia Sąd nie stwierdził.

Zatem, w ocenie Sądu do "naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a." w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dojdzie w sytuacji, gdy organ odwoławczy zastosuje powołany przepis, gdy przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, ale uprzednio nie zbada, czy nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności – czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot.

Powyższy obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w świetle których organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. art. 15 i art. 140 k.p.a.).

W ramach ww. czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie – co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a. ("O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.") i art. 10 § 1 ab initio k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania [...].") – oraz weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na kolejnych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. Należy przy tym podkreślić, że taki status nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania jakiegoś podmiotu jako strony przez organ na określonym etapie (etapach) postępowania.

Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym – w myśl art. 28 k.p.a. – uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109, dostępne, jak i wszystkie pozostałe powołane orzeczenia na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady – w prawie materialnym. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95; wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04; z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439).

Podkreślić również należy, że sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo

w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej, umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 952/13.

Zarazem w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Innymi słowy, w sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05).

W niniejszej sprawie pierwszym i zasadniczym zagadnieniem pozostawała zatem kwestia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ II instancji nie wywiązał się z obowiązku zweryfikowania czy I. S. miała legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. pomimo, że przed wydaniem decyzji – na co wskazują przedłożone Sądowi akta administracyjne, w pismach procesowych opatrzonych sygnaturą sprawy, widniejącą również w treści zaskarżonej decyzji, inwestorzy złożyli wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego pismem skarżącej z dnia 12 kwietnia 2021 r., a sam organ odnotował ten fakt w części sprawozdawczej uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji nie prezentując jednak swojego stanowiska w tym zakresie. Oznacza to, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło co najmniej przedwcześnie.

Należy zauważyć, że przyznanie takiego statusu właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiednich wywołuje stwierdzenie jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomości sąsiednie poprzez przekonujące i konkretne odniesienie się do okoliczności sprawy, uwzględniające m.in., jak w rozpoznawanej sprawie, że wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje działki nr [...], co do której skarżąca wskazuje, że przysługuje jej prawo współwłasności. Za taką przykładową okoliczność pozwalającą na rozstrzygnięcie w sposób pozytywny opisywanego zagadnienia można byłoby uznać sytuację, w której projektowany nowy budynek jak i podlegający rozbudowie i nadbudowie, poprzez określone cechy może oddziaływać w ten sposób, iż narusza konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, czy korzystaniu z działek sąsiednich.

Z tego powodu istotne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń przez organ odwoławczy co do osoby inicjującej postępowanie przed tym organem. Podkreślić należy, że lektura zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić by organ odwoławczy powoływał się na podejmowane konkretne ustalenia potwierdzające status skarżącej, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 28 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., i art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skutkujący niewłaściwym, bo przedwczesnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego ustawy o planowaniu, którym z pewnością nie był wymieniony w podstawach wydania zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpoznawaniu odwołania organ II instancji winien przeprowadzić odpowiednie czynności we wskazanym wyżej zakresie, kierując się zasadą prawdy obiektywnej i podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia statusu skarżącej, ustalić czy przysługuje jej przymiot strony postępowania. Konkluzji w tym przedmiocie organ winien dokonać w oparciu o analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz na podstawie dodatkowych ustaleń.

Sąd zauważa, że nie można wykluczyć, iż po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń oraz analizie zebranych w sprawie dowodów może zapaść decyzja analogiczna do tej, która była przedmiotem skargi. Każda jednak decyzja, którą wyda organ odwoławczy winna być prawidłowo uzasadniona ze szczególnym uwzględnieniem formalnych przesłanek do jej wydania.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.