Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 11/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. K., L. G., D.G., A. G. i K. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. K., L. G., D. G., A. G. i K. D., (Skarżący), od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość nr [...] w [...]" o pow. [...] (dalej Nieruchomość) Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...] (Starosta) działając na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej "u.g.n."), odmówił przyznania odszkodowania za Nieruchomość wskazując w uzasadnieniu, że ustalenie odszkodowania za usytuowane na gruncie zabudowania nie jest możliwe, ponieważ nie stanowiły one domu jednorodzinnego a ponadto ich własność byli właściciele utracili przed dniem [...]. Starosta wskazał dodatkowo, że nie jest również możliwe ustalenie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, ponieważ ustawodawca w przepisie art. 215 u.g.n. nie przewidział możliwości ustalenia odszkodowania za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym, którego własność byli właściciele utracili przed dniem [...], jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wnioskiem z 15 lipca 2013 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty Powiatu [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podstawą prawną roszczenia o przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] jest art. 215 ust. 2 u.g.n. Tymczasem wskazaną przez Starostę Powiatu [...] podstawą odmowy przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości jest utrata własności budynku wielorodzinnego przed dniem [...], a takiej przesłanki art. 215 ust. 2 ugn. nie zawiera. Zatem decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wskazali nadto, że do zbadania przesłanki przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne konieczne jest wykazanie, czy mogła być ona w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeznaczona pod ten rodzaj zabudowy, przy czym, nie ma znaczenia fakt rodzaju rzeczywistego jej zabudowania w tejże dacie.

Decyzją z [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

W uzasadnieniu wskazano, że skoro w przepisie art. 215 ust.2 u.g.n. mowa jest o potencjalnej możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w kontekście przesłanek odszkodowawczych, działki, to należy uznać jednoznacznie, iż nie ma znaczenia dla ustalenia spełnienia omawianej przesłanki istnienie zabudowania na nieruchomości w powołanej dacie. W szczególności, dokumentem miarodajnym dla zbadania, czy przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość nr [...] w [...]" o pow. [...] m 2 mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne jest obowiązujący w dacie wydania dekretu Ogólny Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 615/06).

Ustalenie przez Starostę, że niemożliwe jest przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] na zasadzie art. 215 ust. 2 u.g.n. ze względu na zabudowanie nieruchomości domem wielorodzinnym oznacza, że organ nadzorowany dokonał błędnej interpretacji przesłanki odnoszącej się do przeznaczenia nieruchomości objętej dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], jaką wyznacza powołany przepis dla ustalenia odszkodowania za grunt. Ustaleń w omawianym zakresie organ 1 instancji winien dokonać na podstawie ww. Ogólnego Planu.

Jednocześnie, nieprawidłowa była interpretacja drugiej z wymienionych w przepisie art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanek warunkujących ustalenie odszkodowania za Nieruchomość. Otóż, jak słusznie podniesiono we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...], oprócz ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., dla wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 215 ust 2 u.g.n. było dokonanie zbadania daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych. Jak wynika z uzasadnienia prawnego decyzji Starosty operował on pojęciem utraty własności działki, nie zaś możliwości faktycznego nią władania. Jak wynika z orzecznictwa "faktyczna możliwość władania nieruchomością", o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku, (wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2005, sygn. akt 1 SA/Wa 2138/05). Cytowany zwrot należy odnieść do stanu faktycznego działki. Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję (wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2008 SA/Wa 269/08).

Skoro jednak omówiona wyżej prawidłowa interpretacja przepisu art. 215 ust 2 u.g.n. w części, w jakiej odnosi się do konieczności ustalenia przeznaczenia nieruchomości dekretowej przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz daty utraty faktycznego władania nieruchomością wynika z ukształtowanej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz doktryny, nie wynika zaś wprost z literalnego brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., nie można stwierdzić, że naruszenie prawa w postaci błędnej interpretacji jego literalnego brzmienia spełnia cechy rażącego, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że treść decyzji Starosty jest oczywiście i w sposób widoczny sprzeczna z treścią przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania. Co prawda, w treści art. 215 ust. 2 u.g.n. mowa jest o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomością, a nie o utracie własności, lecz z treści uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że powołanie się na prawo własności w ramach ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wynikało z odwołania się w tym zakresie do części pierwszej przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., w której mowa o utracie własności domu jednorodzinnego posadowionego na gruncie i wynikało z błędnej interpretacji przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością polegającą na przyjęciu, iż punktem odniesienia w tym zakresie jest moment przejścia budynku wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul [...] na rzecz Skarbu Państwa, co nastąpiło wraz z uprawomocnieniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] znak [...] o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i stwierdzeniu przejścia znajdujących się na gruncie zabudowań na rzecz Skarbu Państwa.

Skarżący wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, wskazując w uzasadnieniu, że odmowa przyznania odszkodowania w decyzji Starosty nastąpiła na podstawie przesłanki utraty własności, która to przesłanka nie wynika z art. 215 ust. 2 u.g.n. ani nie ma oparcia w innym przepisie prawnym.

Skarżący wskazali również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące znaczenie ma charakter przepisu. Art. 215 ust. 2 u.g.n. spełnia tę przesłankę. Doniosłość tego przepisu polega na tym, iż przyznaje on stronie uprawnienia - odszkodowanie za pozbawienie własności i możliwości władania nieruchomością. O rażącym naruszeniu prawa świadczy także zaistnienie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Takim skutkiem jest całkowite pozbawienie możliwości uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli, którzy zostali pozbawieni własności nieruchomości, a następnie faktycznego władztwa nad nieruchomością w sposób równoznaczny z wywłaszczeniem, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną własności i zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie.

Skarżący zauważyli nadto, że powyższe naruszenie prawa miało także poważne konsekwencje proceduralne. Starosta wydając decyzję z dnia [...] nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem nie zbadał okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie to jest daty pozbawienia faktycznej możliwości władania i nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, II SA/Gd 694/12, wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.

Co więcej, także okoliczność zabudowania lub niezabudowania gruntu, taka samo jak data utraty własności nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z brzmienia art. 215 ust. 2 u.g.n. Przyjęcie, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej byłoby nielogiczne. Doprowadziłoby do sytuacji, że właściciel nieruchomości niezabudowanej objętej dekretem mógłby ubiegać się o odszkodowanie za grunt, zaś właściciel nieruchomości zabudowanej mógłby jedynie żądać odszkodowania za budynek, czyli te osoby, których majątek o większej wartości przejęto w trybie dekretu byłyby w gorszej sytuacji od osób, którym przejęto nieruchomość o mniejszej wartości. Takie stanowisko nie daje pogodzić się z zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa a także zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji).

Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Na wstępie organ wskazał, do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej. Tym samym nieruchomość ta została przejęta z dniem upływu terminu na złożenie wniosku dekretowego.

Minister wyjaśnił następnie, że odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Stwierdzenie braku jednej z tych przesłanek uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Dopiero ocena kwestionowanej decyzji pod kątem wskazanych wyżej przesłanek pozwoli w sposób zgodny z prawem stwierdzić, czy podejmując decyzję z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania, Starosta działał w zgodzie z prawem, czy też naruszył przepisy prawa, a jeśli tak, to w jakim stopniu.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którym dysponował również Starosta Powiatu [...] wskazuje, że odmowna decyzja odszkodowawcza jest prawidłowa.

Z opisu nieruchomości znajdującego się w aktach własnościowych, sporządzonego w dniu [...] przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w [...] wynika, że na nieruchomości znajdował się frontowy dwukondygnacyjny murowany budynek mieszkalny, wielorodzinny, o powierzchni [...] m2 o wysokości [...] m, o kubaturze [...] m3 (częściowo odbudowany) oraz jednokondygnacyjna oficyna murowana o powierzchni [...] m2 i wysokości [...] m (sterczące ruiny).

W aktach postępowania odszkodowawczego znajduje się opis szczegółowy zabudowań i urządzeń znajdujących się w dniu [...] na posesji przy ul. [...] hip. nr [...], sporządzony jako załącznik do umowy kupna-sprzedaży z dnia [...], w którym wskazano w szczególności, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem frontowym, murowanym, jednopiętrowym składającym się z sześciu lokali. Parter i pierwsze piętro w konstrukcji murowanej. Parter złożony z lokali nr. [...], [...] i [...] i dwóch sklepów wystawy sklepowe założone deskami. Z powołanych opisów można wnioskować, że budynek posadowiony na posesji przy ul. [...] był wprawdzie budynkiem mieszkalnym, lecz wobec samodzielności poszczególnych lokali nie stanowił on domu jednorodzinnego w rozumieniu powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Numeracja lokali świadczy dodatkowo, że lokale te, jako niezależne od siebie mieszkania, przewidziane były do wynajmowania osobom trzecim.

Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania odszkodowawczego wynika, że dom znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność państwa przed dniem [...] (organ odszkodowawczy m.in. na podstawie informacji uzyskanej z Urzędu [...] ustalił, że teren dawnej nieruchomości przy ul. [...] został przejęty pod inwestycje w latach pięćdziesiątych. Decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] jest zapoczątkowaniem realizacji osiedla ..[...] " - pismo z dnia [...]). W aktach własnościowych nieruchomości znajduje się ponadto notatka służbowa datowana na dzień [...], w której wskazano, że przedmiotową nieruchomość przekazano protokołem zdawczo-odbiorczym Dyrekcji B.O.R. w dniu [...]. Jak wynika z pisma Szefostwa Służby [...] [...] z dnia [...] budynek mieszkalny o adresie [...] został wybudowany przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] i protokołem z dnia [...] przejęty przez Oddział Administracji Garnizonu [...].

Przepisy u.g.n. wymagały dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek, tj. dom musiał spełniać kryterium domu jednorodzinnego oraz przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. albo po tej dacie poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działką, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Odmawiając przyznania żądanego odszkodowania Starosta powołał się na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem frontowym mieszkalnym wielorodzinnym, dwukondygnacyjnym, podpiwniczonym o powierzchni [...] m2 i wysokości [...] m, o kubaturze [...] m, składającym się z [...] lokali mieszkalnych oraz oficyną murowaną, jednokondygnacyjną, niepodpiwniczoną o powierzchni [...] m 2 i wysokości [...] m.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 479/2006 (opubl. LexPolonica nr 2224721) wskazał, że skoro art. 215 ust. u.g.n. wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, czyli jako budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie.

Z poczynionych ustaleń wynika, że budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] nie był domem jednorodzinnym, lecz budynkiem zawierającym kilka niezależnych od siebie, samodzielnych mieszkań. Dodatkowo, co wynika z akt sprawy, opisany budynek przeszedł na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Skoro nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "Nieruchomość nr [...] w [...]" o pow. [...] m 2 nie była zabudowana domem jednorodzinnym, a ponadto budynek znajdujący się na niej nie przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., to nie zostały spełnione przesłanki konieczne do przyznania odszkodowania.

A zatem zasadnie - wobec niezaistnienia obu przesłanek wymaganych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Starosta decyzją z dnia [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość nr [...] w [...]" o pow. [...] m2.

Dodatkowo w kwestionowanej decyzji Starosta podkreślił, że nie jest również możliwe ustalenie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, ponieważ art. 215 u.g.n. nie przewidział możliwości ustalenia odszkodowania za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym, którego własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Minister nie podzielił natomiast poglądu Wojewody, jakoby nieprawidłowa była zaprezentowana przez Starostę interpretacja przesłanek wymienionych w art. 215 u.g.n. W ocenie Ministra nie ma potrzeby w tej konkretnej sprawie odwoływać się do planu zabudowania z 1931 r., który nie przewidywał funkcji zabudowy wielorodzinnej lub jednorodzinnej, a jedynie funkcję mieszkaniową, skoro poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt zabudowania nieruchomości przed 1945 r. budynkiem wielorodzinnym. Należy jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomość przy ul. [...] nie należała do dwóch spośród kategorii wymienionych w art. 215 u.g.n., a mianowicie, nie była ani gospodarstwem rolnym, ani działką pod budowę domu jednorodzinnego, ponieważ była zabudowana szczegółowo już opisanym budynkiem, co wyklucza przeznaczenie terenu pod budowę domu jednorodzinnego.

Nieruchomość przy ul. [...] jako posiadająca zabudowę wielorodzinną nie mogła w dniu 21 listopada 1945 r. być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, z tych więc powodów nie odpowiadała warunkom określonym w art. 215 u.g.n. uprawniającym do uzyskania odszkodowania. I tak właśnie należy interpretować słuszne stwierdzenie sformułowane w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej.

A zatem z przytoczonych powodów - przy zmienionym uzasadnieniu - wydane przez Wojewodę uznane zostało przez Ministra za prawidłowe.

Skarżący wnieśli od powyższej decyzji skargę do tutejszego sądu zarzucając w niej :

1) naruszenie rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego - art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie o ustalenie odszkodowania miało znaczenie zabudowanie nieruchomości budynkiem wielorodzinnym,

2) naruszenie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, mianowicie art. 138 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 215 ust. 2 u.g.n. (odmowę ustalenia odszkodowania w oparciu o nieistniejące w przepisach prawa przesłanki) i przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (przeprowadzanie dowodów nieskorelowanych z podstawą prawa materialnego i rozpoznanie sprawy w oparciu takie dowody - bez rozpoznania istoty sprawy).

Ponadto Skarżący zarzucili decyzji Wojewody naruszenie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszenie prawa przez Starostę w decyzji dnia [...] nie miało charakteru rażącego.

Wobec powyższego Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że w zaskarżonej decyzji Minister nie tylko nie zmienił błędnej decyzji Wojewody poprzez uchylenie jej i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...], ale ponadto w uzasadnieniu orzekł, iż była ona prawidłowa, mimo oczywistej nieważności. Tym samym Minister w decyzji z dnia [...] powielił rażące naruszenie prawa dokonane przez Starostę 13 lat wcześniej. Z tych przyczyn Skarżący nie tylko domagają się nie tylko wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, ale także stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazali następnie, że od początku przepisów poprzedzających wprowadzenie art. 215 u.g.n. nie budziło wątpliwości, że możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne oceniać należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania. Nigdy nie budziło też wątpliwości, że art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy także działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym.

Odmowa przyznania odszkodowania nastąpiła na podstawie przesłanki zabudowania działki budynkiem wielorodzinnym, która to przesłanka stoi w sprzeczności z art. 215 ust. 2 u.g.n. ani nie ma oparcia w innym przepisie prawnym. Już z powyższych względów, niezależnie od innych uchybień, decyzja z dnia [...] obarczona jest wadą nieważności. Tak samo wadą nieważności obarczona jest zaskarżona decyzja z dnia [...] powielająca stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 13 października 2011 roku, II OSK 1436/10, z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Natomiast jeśli interpretacja przepisu stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu, stanowi ona rażące naruszenie prawa.

Skutkiem takiej wykładni, wbrew brzmieniu przepisu, jest poważne naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1-2 Konstytucji), mianowicie pozbawienie możliwości uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli, którzy zostali pozbawieni własności i możliwości władania nieruchomości w sposób równoznaczny z wywłaszczeniem, co pozostające w sprzeczności z brzmieniem i celem art. 215 ust. 2 u.g.n., który takie odszkodowanie przewiduje. Stanowisko Starosty Powiatu [...], a następnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez arbitralne ograniczenie contra legem kręgu uprawnionych z art. 215 ust. 2 u.g.n. nie daje się także pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa a także zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący podnosili, że decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W nauce prawa administracyjnego wskazywano na dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa : zgodnie z jednym, o rażącym naruszenia prawa można mówić w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (B. Adamiak, J; Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2009., str, 759).

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą prawną decyzji Starosty był art. 215 ust. 2 u.g.n.. W pierwszej więc kolejności rozważyć należy, czy przepis ten można za przepis który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Stosownie do art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 (to jest dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], dalej "dekret") mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Z literalnego brzmienia art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za :

a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.,

b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Starosta tymczasem odmówił przyznania odszkodowania uznając, że usytuowane na gruncie zabudowania nie stanowiły domu jednorodzinnego a ich własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 roku a jednocześnie, ustawodawca w przepisie art. 215 u.g.n. nie przewidział możliwości ustalenia odszkodowania za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym, którego własność byli właściciele utracili przed dniem 5 kwietnia 1958 roku, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Starosta wbrew treści przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. przyjął, iż w przypadku odszkodowania za zabudowania znajdujące się na gruncie prawo konieczne jest by prawo własności tychże zabudowań utracone zostało przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Starosta wadliwie również przyjął, że odszkodowanie przysługuje za grunt, którego własność utracona została przed dniem 5 kwietnia 1958 r., pomimo, że przepis odwołuje się do pojęcia władania a nie prawa własności.

Jednak w realiach niniejszej sprawy uchybienia tego nie można uznać za rażące naruszenie przepisu prawa.

Z treści decyzji z [...] wynika bowiem, że podstawową przyczyną odmowy wypłaty odszkodowania było przyjęcie przez organ, że odszkodowanie nie przysługuje za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym. Rozważyć więc należało, czy istotnie jak wskazywali Skarżący w skardze, nigdy nie budziło wątpliwości, że art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy także działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym.

Odnosząc się do powyższego stwierdzenia wskazać należy, że wbrew stanowisku Skarżących, w orzecznictwie sądowym przyjmowano, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. przysługuje wyłącznie za dom jednorodzinny oraz działkę niezabudowaną. Nie przysługuje zaś za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym budynkiem. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2498/02. W wyroku z dnia 9 czerwca 2006, sygn. akt. I SA/WA 2043/05 tutejszy sąd wskazał, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje zatem możliwość przyznania odszkodowania jedynie za dwa rodzaje nieruchomości, tj. za dom jednorodzinny lub za działkę, która mogła zostać pod taki dom przeznaczona. W świetle tego przepisu nie ma natomiast możliwości ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość. W szczególności brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowiła działkę zabudowaną lub też przeznaczona była pod inną zabudowę, niż budownictwo jednorodzinne.

Odmienne stanowisko wyrażone zostało w wyroku tutejszego sądu z dnia 20 lutego 2006 r. I SA/Wa 921/05 a następnie w wyroku NSA z 9 maja 2007 r. I OSK 615/07. W tym ostatnim wyroku wskazano, że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, przy czym przepis nie mówi o jaką działkę chodzi: zabudowaną, czy niezabudowaną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2008 r. I OSK 864/06 podniesiono, że pierwowzorem art. 215 ust. 2 u.g.n. był art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowił, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 – z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W świetle przedstawionej regulacji nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. przysługiwało za działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego a więc działkę niezabudowaną, natomiast redakcja art. 215 ust. 2 u.g.n. jest w tej kwestii odmienna.

Zgodnie z utrwalonym Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).

Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

W niniejszej sprawie Starosta w decyzji z [...] zaprezentował wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n. zgodnie z którą odszkodowanie nie przysługiwało za działkę zabudowaną domem wielorodzinnym. Okoliczność, że od wykładni tej odstąpiono po wydaniu analizowanej decyzji nie może jednak skutkować uznaniem decyzji Starosty za wydaną z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia nieważności decyzji wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek, z których pierwsza to oczywistość naruszenia prawa. W sytuacji, w której owa oczywistość naruszenia prawa nie wystąpiła, sam charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze same w sobie nie mogą skutkować możliwością stwierdzenia nieważności decyzji. Sama więc okoliczność; że Skarżący pozbawieni zostali odszkodowania za nieruchomość, której prawo własności utracili na skutek działania dekretu nie może więc prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec powyższego sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie w decyzji Wojewody. Organ pierwszej instancji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wyjaśnił, że z uwagi na ukształtowanie się wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest możliwe uznanie, iż decyzja z [...] rażąco narusza prawo.

Przyznać należy rację stronie Skarżącej, że Minister w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji, zaprezentował wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., od której obecnie odstąpiono w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jest wykładnię, zgodnie z którą odszkodowanie przysługuje za działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, a jej zabudowanie budynkiem wielorodzinnym, wyklucza przeznaczenie terenu pod budowę domu jednorodzinnego. Nie można jednak pominąć okoliczności, że Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody, która w ocenie sądu w pełni odpowiada prawu zarówno co do rozstrzygnięcia jak i co do jego uzasadnienia. W tej sytuacji, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę brak było podstaw do uchylenia decyzji organu drugiej instancji, bowiem wadliwości uzasadnienia prawnego decyzji pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.