Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 633/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 4, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69  art. 7 ust. 3; art. 17 ust. 5; art. 24 ust. 1 i 4
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Protokolant: Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. B na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (2014-2020) I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. B. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) ustalającą H. B. kwotę nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (2014-2020) w wysokości [...] zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

H. B. złożył w dniu [...] maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Organ ustalił zgodnie z wnioskiem, że deklarowana kwalifikowalna powierzchnia działek zgłoszonych do płatności wynosiła łącznie [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał stronie płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w łącznej wysokości [...] zł.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. organ I instancji z urzędu wznowił postępowanie w sprawie przyznania stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015. Przyczyną wznowienia tego postępowania była – wskazana przez organ – konieczność zweryfikowania powierzchni nieruchomości uprawnionych do płatności.

Wydaną na skutek wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]) organ I instancji uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2015 r. w całości i przyznał stronie płatność ONW na rok 2015 w łącznej wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że po wydaniu pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi w dniu jej wydania, to jest inne wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na działkach o numerach: [...] i [...].

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) ustalił H. B. kwotę nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wypłacone stronie środki publiczne za rok 2015 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (2014-2020) pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1512, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o Agencji").

W niniejszym postępowaniu organ na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 był zobowiązany do ustalenia, czy rolnik pobrał nienależne lub nadmierne pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015. Z akt sprawy wynika, że strona we wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 ubiegała się o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] położonych w strefie nizinnej I. W odniesieniu do działek zgłoszonych do płatności we wniosku strony w roku 2015 została przeprowadzona aktualizacja ortofotomapy na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] maja 2017 r. został zaś wystawiony dokument przez Wydział ds. GIS [...] Oddziału Regionalnego dot. informacji na temat wartości PEG, która wskazuje, że maksymalna powierzchnia kwalifikowalna do płatności na kampanię 2015 roku dla działki nr [...] wynosiła [...], a dla działki nr [...] wynosiła [...] ha. Ponadto w dniu [...] maja 2017 r. została przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), która wykazała nieprawidłowości na działkach: nr [...] o deklarowanej powierzchni [...] ha oraz nr [...] o deklarowanej powierzchni [...] ha.

Dlatego organ na podstawie uzyskanych informacji na temat wartości PEG dla tych działek na kampanię 2015 roku, w ramach tzw. "oceny wstecznej", dokonanych pomiarów w toku oględzin w dniu [...] marca 2017 r. oraz analizy ortofotomapy ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r. (data obowiązywania w systemie od dnia [...] października 2015 r.), ortofotomapy FOTO z 2014 r. oraz ortofotomapy z [...] kwietnia 2012 r. ustalił, że wyznaczona PEG na kampanię 2015 roku powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła [...] ha, zaś działki nr [...] – [...] ha. Tym samym wyznaczony PEG na kampanię 2015 działki ewidencyjnej nr [...] został ustalony na poziomie [...] ha, zaś dla działki nr [...] na poziomie [...] ha. Przedeklarowanie powierzchni wyniosło zatem 9,55% ([...] ha – [...] ha / [...] ha x 100%).

W takich warunkach na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego.

Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła [...] ha. Mając to na uwadze powierzchnia zatwierdzona do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami wyniosła [...] ha, a stawka tej płatności 179 zł za 1 ha. Należna zatem kwota płatności jaka przysługuje na 2015 rok wynosiła zatem [...] zł.

Tym samym, z powodu nieprawidłowości w postaci zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności strona utraciła uprawnienie do uzyskania części tej płatności. W związku z tym kwoty stanowiące różnicę pomiędzy kwotą płatności przekazanej na rachunek strony na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] a kwotą należną, stanowi aktualnie płatności pobrane nienależnie.

Jednocześnie w kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ wyjaśnił, że kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2015, przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Tym samym w odniesieniu do tych płatności nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Według organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str. 69). Po analizie całości zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie zawierają wyjaśnień mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący H. B. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego, której zarzucił naruszenie:

. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L nr 227, str. 69), poprzez uznanie, że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie;

. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w osób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji powielenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji, że dowód w postaci ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2015 r. (obowiązującej od dnia [...] października 2015 r. w systemie LPIS) nie był znany organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności OWU, tj. dnia [...] listopada 2015 r., a okoliczności faktyczne w postaci ustalenia powierzchni do płatności ustalane w toku wizytacji terenowej w dniach 27-29.03.2017 r. istniały już w roku 2015 (w momencie złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2015);

. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, tj. nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji;

. art 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

. art. 16 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OWU z dnia [...] sierpnia 2017 r., pomimo że decyzja w sprawie przyznania płatności OWU z dnia [...] listopada 2015 r. jest ostateczna i w związku z toczącym się na skutek wznowienia z urzędu postępowania nie została ani zmieniona ani uchylona, co w konsekwencji narusza zasadę trwałości decyzji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami, które skutkowały koniecznością ich uchylenia. Nie znajdował zaś uzasadnienia ten wniosek skargi, który sprowadzał się do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że w niniejszej sprawie istotne było precyzyjne określenie ram sporu do jakiego doszło pomiędzy skarżącym a organami rozpoznającymi sprawę. Zaskarżona decyzja dotyczyła mianowicie ustalenia wysokości nienależnie pobranej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015, w kontekście treści jego wniosku o przyznanie tej płatności, a więc wysokości należnej płatności. Konieczność rozważania tego zagadnienia wynikała z tego, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalnego obszaru gruntów zgłoszonych do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015, co przełożyło się wprost na wysokość płatności jaka skarżącemu została przyznana.

Kwestie związane z zasadami i trybem przyznawania płatności ONW uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie ONW). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo jest położonej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW – płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329), w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r. Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 219, zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek, co do których ubiega się ona o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega oczywiście weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Rzeczywistym narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013, czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013) Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r., nr 640/2014). W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowalna następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęcia lotnicze bądź satelitarne wykonane w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, tj. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. wystąpił o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (2014-2020) na rok 2015. Do złożonego wniosku zadeklarował dwie działki ewidencyjne położone w [...], gm. L.: nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha.

Wniosek przeszedł kontrolę administracyjną, w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), która nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek. Przyznana płatność w wysokości określonej w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. została wnioskodawcy dofinansowania wypłacona.

Następnie organ I instancji poinformował rolnika, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranej płatności przyznanej skarżącemu na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ustalił kwotę nienależnie pobranej płatności w wysokości [...] zł.

Z przedstawionego i ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy oraz z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że organ po wydaniu decyzji przyznającej stronie płatność dokonał ponownej kontroli administracyjnej wniosku, w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...]. Ustalono, że powierzchnia PEG dla działki nr [...] wynosi [...] ha (pow. deklarowana [...] ha), natomiast powierzchnia PEG dla działki nr [...] wynosi [...] ha. Wykluczono na podstawie powierzchni PEG z płatności łącznie [...] ha.

Jednocześnie w decyzji organu odwoławczego pojawia się wyjaśnienie, że "w roku 2014 wniosek H. B. został wytypowany do kontroli na miejscu metodą FOTO. Wyniki kontroli posłużyły do aktualizacji danych LPIS wykonanej przez wydział GIS w dniu [...] marca 2015 r., gdzie uzyskano następujące wartości PEG dla działek nr [...] i nr [...]: odpowiednio [...] ha i [...] ha (dotychczasowy PEG wynosił dla działki nr [...] – [...] ha, a dla działki nr [...] – [...] ha). W następnych kampaniach lat 2015 i 2016 deklarowana powierzchnia na działkach nr [...] i nr [...] wynosiła [...] i w kontekście zaktualizowanych wartości PEG, po kontroli na miejscu w 2014 r. była również zawyżona". W ramach oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. (nr [...]), dokonano pomiaru powierzchni uprawnionej, a wyniki tej kontroli posłużyły do ponownego ustalenia wartości PEG na kampanię 2016, a następnie kampanię 2015. Ostatecznie ustalone powierzchnie PEG dla działki nr [...] i nr [...], które wyniosły odpowiednio – [...] ha i [...] ha".

Organ wyjaśnił, że "różnica w powierzchni zmierzonej w toku kontroli w 2017 r. w stosunku do kontroli z 2014 r., wynikała zasadniczo z zakwalifikowania w roku 2017 części powierzchni działki nr [...] przywróconych do użytkowania i jednocześnie nie stanowiących włączeń trwałych -zakrzaczeń/zadrzewień w kontroli z 2014 r.".

W dalszej kolejności organ wyjaśniał, że "w celu ustalenia PEG w ramach tzw. oceny wstecznej na kampanię 2015 roku, przeanalizowano dostępną z danej kampanii ortfotomapę ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r., która obowiązywała w systemie od [...] października 2015 r. (rysunek 3, 4), ortofotomapę FOTO z 2014 r. oraz ortofotomapę z [...] kwietnia 2012 r. (rysunek 1, 2). Okazało się, że sposób zagospodarowania widoczny na kolejnych ortofotomapach (położenie elementów trwałych niekwalifikujących się do płatności) jest podobny i niewątpliwie zbieżny z wynikami kontroli z marca 2017 r. Świadczy to o ciągłym wieloletnim podobnym użytkowaniu. Dlatego też do ustalenia powierzchni PEG na kampanię 2015 roku wykorzystano wyniki pomiarów wykonanych w ramach oględzin w 2017 r. Uznano bowiem, że pomiar ten odzwierciedla powierzchnię kwalifikującą się do płatności również w roku 2015. Obszar wskazany przez rolnika na załączniku graficznym (rysunek 5, 6) na kampanię lat 2015 i 2016 wydaje się również spójny z aktualnymi polami zagospodarowania oraz wynikami wizytacji terenowej".

Po przeprowadzeniu powyższych analiz organ przyjął, że wyznaczony PEG na kampanię roku 2015 dot. działki ewidencyjnej nr [...] został ustalony na poziomie [...] ha, zaś dla działki nr [...] na poziomie [...] ha, co w kontekście zadeklarowanej przez rolnika powierzchni w złożonym wniosku przesądzało o konieczności określenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia na powołanych przez organy podstawach, dotyczące następczego stwierdzenia nieprawidłowości po przyznaniu płatności i w konsekwencji ustalenia skarżącemu nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015, uznać należało co najmniej za przedwczesne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 627), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy).

Z treści powołanych wyżej przepisów stanowiących w istocie modyfikację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 oraz art. 9 i 10 k.p.a., wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie ze wskazanymi regulacjami prawnymi należy podkreślić, że stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktów wywodzi skutki prawne.

Wskazane modyfikacje ogólnych reguł postępowania administracyjnego nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w sprawie przyznania płatności jest wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania, pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym, organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego.

W okolicznościach tej sprawy organy obu instancji powinny zatem jednoznacznie (bez jakichkolwiek wątpliwości) wykazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne przesądziły o tym, że rzeczywistą powierzchnię działki rolnej nr [...] jako powierzchnię kwalifikowalną do płatności za rok 2015 ustalono na [...] ha, a działki nr [...] na [...] ha. Aktualność takich ustaleń winna przy tym jasno odnosić się do chwili złożenia wniosku o przyznanie płatności i stanu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem ustalenia odnośnie powierzchni kwalifikowalnych do płatności poczyniono w istocie następczo już po przyznaniu płatności, dopiero w roku 2017, w ramach oceny wstecznej, stosując je do kampanii w roku 2015 bez szczegółowego uzasadnienia, jakie dane w systemie organu co do kwalifikowalności powierzchni były wiążące w chwili pierwotnego rozstrzygania tej sprawy i czy organ nie dopuścił się wówczas zawinionych przez siebie błędów.

Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., na mocy której została zrealizowana płatność, kierował się żądaniem strony i jej oświadczeniem o sposobie użytkowania przez nią działek rolnych. Strona otrzymując pierwotną decyzję zgodziła się z nią oraz zaakceptowała przyznane i wypłacone płatności. Zatem w rozpatrywanej sprawie rozważeniu organu podlegały również przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str. 69).

Z art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności (art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014).

W ocenie Sądu, stanowisko organów w zakresie możliwości, bądź jej wykluczenia odnośnie do ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, w kontekście wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności – jest niewystarczające. Organy nie wykazały bowiem przekonująco, jaka rzeczywista powierzchnia kwalifikowalna działek zgłoszonych przez skarżącego do płatności za rok 2015 winna zostać przyjęta w oparciu o znane wówczas dane stosowane w tym zakresie.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem, że obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. W szczególności miał on obowiązek, stosownie do art. 17 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., dokonać zmian w formularzu wniosku, jeżeli informacje dotyczące w szczególności powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej nie są poprawne lub są niekompletne. Jednakże w tym zakresie należy podkreślić, że na dzień wydania decyzji organ I instancji dokonał kontroli administracyjnej wniosku rolnika, w oparciu o bazę referencyjną Systemu Identyfikacji Działek Rolnych, która nie wykazała wówczas nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organy ustaliły obszar powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności – istotnie odmienny od danych z aktualizacji LPIS (na dzień [...] marca 2015 r.). Stało się to dopiero po analizie ortofotomap ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz [...] października 2015 r., a następnie posiłkując się wynikami pomiarów wykonywanych w ramach oględzin w 2017 r., po czym organy odniosły te ustalenia do stanu na rok 2015. W takiej sytuacji, w ocenie Sadu, nie można postawić rolnikowi zarzutu, że nie dysponując takimi danymi mógł on wprowadził organy orzekające w tej sprawie w błąd, który leżał wyłącznie po jego stronie.

W ocenie Sądu stwierdzić zatem należało, że organy nie rozważyły dostatecznie wskazanych w przepisie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 okoliczności, mogących stanowić przesłanki wskazujące na brak obowiązku zwrotu przez skarżącego części pobranych płatności za rok 2015. To, czy nienależne pobranie płatności rzeczywiście w tej sprawie nastąpiło, czy stanowiło błąd organu, czy też błąd strony, oraz czy skarżący miał ewentualnie obiektywnie możliwość wykrycia tego błędu "w zwykłych okolicznościach", organ powinien szczegółowo wyjaśnić, a następnie umotywować zajęte stanowisko w tym zakresie, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest bowiem decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnie pobranej płatności winien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014.

W konsekwencji, w wyniku naruszenia przez organy w tej sprawie zasad postępowania administracyjnego uznać należało, że dokonały one błędnego zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, przez co doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało zatem jako naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, który dopuścił się również tego rodzaju uchybień (art. 135 p.p.s.a.).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – pkt II sentencji wyroku.