Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 74/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 438/21 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 438/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] w sprawie ze skargi B. R. (dalej Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej Burmistrz) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r., Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z 22 grudnia 2020 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływaną dalej "u.ś.r.", i sprawowania opieki nad matką – H. L.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ w orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym w dniu 29 maja 2018 r. nie wskazano dokładnie od kiedy niepełnosprawność matki Skarżącej istnieje, poprzestając na stwierdzeniu, że okoliczności tej "nie da się ustalić". Organ wskazał, że z analizy akt sprawy nie wynika jednoznacznie od kiedy istnieje niepełnosprawność podopiecznej, w związku z tym nie można przyjąć, iż niepełnosprawność powstała przez 25 rokiem życia. Uzasadniając decyzję Burmistrz przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie został dotychczas wykonany, a tym samym nie dokonano żadnych zmian w zasadach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom osób niepełnosprawnych. Skutkiem wejścia w życie opisanego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykonanie prawa do żądania świadczenia dla dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca.

Kolegium, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w rozpatrywanej sprawie matka Skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, której daty zaistnienia nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 kwietnia 2018 r. Opiekę nad matką sprawuje Skarżąca, która z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Jest przy tym uprawniona do emerytury, którą pobiera w wysokości mniejszej niż obecna kwota świadczenia pielęgnacyjnego. Ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium uznało, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie negatywnej przesłanki wskazanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie Skarżąca, będąca opiekunem osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do emerytury.

Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 14 września 2021 r., Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...], na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej p.p.s.a., zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu, stwierdzając, iż popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 438/21, Sąd Wojewódzki, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2021 r., w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organ uznał, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie negatywnej przesłanki wskazanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to jest oparte na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Na gruncie przedmiotowej sprawy organy, zdaniem Sądu I instancji, błędnie przyjęły, że sam fakt posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury automatycznie przekreśla możliwość ubiegania się przez nią – jako opiekuna osoby niepełnosprawnej - o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. W regulacji tej wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2021, poz. 291) - dalej cytowana jako u.e.r.f.u.s. zgodnie, z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że choć emerytura jest prawem niezbywalnym, ustawodawca w art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. umożliwił osobom zainteresowanym złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Uznać zatem należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, LEX nr 3021475).

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że organy powinny poinformować Skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechano takiego działania, jak również nie poinformowano strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 21 stycznia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

- art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury na skutek jej zawieszenia jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec Skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej strony, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz raz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem;

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez Skarżącą opieki nad matką, podczas gdy Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem;

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi zbieg, w rozumieniu tych przepisów, ustalonego prawa do emerytury oraz jednego ze świadczeń rodzinnych, w którego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z nich, podczas gdy wskazane regulacje nie przewidują ani zbiegu wskazanych świadczeń, ani też możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do emerytury.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zostały niewłaściwie sformułowane. Wskazany tam art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast o naruszeniu przepisów postępowania traktuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – H. L.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że Skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna matki w procesie jej leczenia czy rehabilitacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

W wyniku zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, wydając zaskarżone orzeczenie, nie uchybił przepisom art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, źródło CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo przy tym wskazał, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania.

Rację przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi w Szczecinie, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Nie uchybił też art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1, ani art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.