Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2681/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1-5 u
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 192/17 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 192/17 oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] przyznał R. S. zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Organ wskazał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, która nie uzyskuje żadnego dochodu. Rodzina pokrywa mu opłatę mieszkaniową wynoszącą [...] zł miesięcznie. Skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i poszukuje zatrudnienia. W ocenie skarżącego, przeszkodą w znalezieniu pracy jest fakt wcześniejszego skazania za przestępstwo przywłaszczenia i odbycie z tego powodu kary więzienia.

Powołując się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, dalej: "ustawa") organ stwierdził, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek ten ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym tej osoby, a jej dochodem. Kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie i nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem (art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy).

Organ ustalił, że na dochód skarżącego składa się kwota [...] zł, wykładana przez jego rodzinę na pokrycie opłat mieszkaniowych, kwota ta nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 634 zł. W związku z powyższym skarżącemu przyznano zasiłek okresowy w wysokości 50% maksymalnej jego stawki, tj. [...] zł w miesiącu lipcu i sierpniu 2016 r. (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w kwocie 634 zł - [...] zł dochodu = [...] zł : 2 = [...] zł, którą to kwotę zaokrąglono do [...] zł).

R. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, kwestionując wliczenie do jego dochodu kwoty [...] zł uzyskanej w ramach pomocy od rodziny i przeznaczonej na uregulowanie rachunków za mieszkanie. Zarzucił, że pomoc ta stanowi pożyczkę, którą będzie musiał zwrócić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w przyznanej kwocie. Organ podkreślił, że kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu, w granicach pomiędzy najniższą i najwyższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy.

R. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pomoc finansowa od krewnych na opłacanie rachunków za mieszkanie i media powinna zostać wliczona do dochodu, podczas gdy w przypadku przyjęcia, iż świadczenie miało charakter bezzwrotny, należy przyjąć, że pomoc ta ma charakter socjalny i nie powinna zostać wliczona do dochodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej: "ppsa") oddalił ją.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy słusznie uznały, że spełnione zostały przesłanki do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i prawidłowo w tym zakresie wyliczyły jego dochód. Sąd podkreślił, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy), jednak, wbrew zarzutom skarżącego, nie jest nią kwota pieniężna przekazana przez jego członków rodziny na opłacenie rachunków związanych z mieszkaniem. Zdaniem Sądu, do świadczeń takich zalicza się jedynie świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego.

Nadto, odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego zasiłku, Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu i stwierdził, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 ustawy). Minimalną wysokość zasiłku określa art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy, stanowiąc, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być także niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy). Sąd wskazał, że organ pomocy społecznej określa wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi wyżej granicami, z uwzględnieniem ogólnych zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie tej pomocy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje uznaniowość, ograniczona w ustawie wysokością najniższego i najwyższego zasiłku oraz okresem jego pobierania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydana na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek okresowy we wskazanej wyżej wysokości jest prawidłowa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. S.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dochód kwoty uiszczanej przez osoby trzecie tytułem opłat za czynsz i media oraz z obowiązkiem zwrotu w sytuacji, gdy nie jest przekazywana ubiegającemu się o przyznanie zasiłku, lecz wpłacana bezpośrednio na rzecz wierzycieli, podczas gdy regulowanie rachunków przez osobę trzecią nie stanowi przysporzenia finansowego i tym samym nie może być uznana za dochód ubiegającego się o przyznanie zasiłku;

- art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomoc od krewnych ubiegającego się o przyznanie zasiłku w postaci opłacania rachunków za mieszkanie i media powinna zostać wliczona do dochodu, podczas gdy ma charakter socjalny i nie podlega wliczeniu do dochodu;

- art. 8 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie dochodu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości zasiłku na podstawie danych z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, podczas gdy z powodu utraty dochodu, za dochód należało uznać sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony;

- art. 38 ust. 2 – 5 w zw. z art. 2 i 3 ustawy oraz w zw. z art. 67 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie zasiłku okresowego w wysokości nieodpowiedniej do okoliczności i nieuwzględniającej potrzeb osoby korzystającej z pomocy, nieadekwatnej do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, podczas gdy zasiłek winien był zostać przyznany w wysokości maksymalnej wynikającej z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy;

2. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez nienależytą ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej przez uznanie, że organ prawidłowo przy obliczaniu dochodu celem ustalenia wysokości zasiłku uwzględnił dochód z czerwca 2016 r., ponieważ nie nastąpiła utrata dochodu, podczas gdy organ, dokonując ustaleń faktycznych w sprawie nie stwierdził, aby w lipcu 2016 r. skarżący uzyskał dochód – co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku;

- art. 133 ppsa przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności uznanie, że skarżący w lipcu 2016 r. uzyskał pomoc rodziny w postaci opłaty czynszu i rachunku za zużycie prądu w łącznej kwocie [...] zł, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowody nie wskazuje, aby w lipcu 2016 r. skarżący uzyskał jakąkolwiek pomoc finansową rodziny, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji niewyczerpującego oraz nieuwzględniającego słusznego interesu obywatela rozpoznania całości materiału dowodowego w sprawie przez organy administracji publicznej, a także niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało przede wszystkim: nienależytym ustaleniem charakteru prawnego, zakresu, wielkości i celu opłacania należności mieszkaniowych przez osoby bliskie skarżącemu; pominięciem okoliczności, że kwota [...] zł nie była uiszczona do rąk skarżącego, lecz bezpośrednio na rzecz wierzycieli oraz miała charakter zwrotny; nieuwzględnieniem w należytym stopniu okoliczności dotyczących trudnej sytuacji osobistej i finansowej skarżącego; pominięciem okoliczności, w jakich doszło do rezygnacji skarżącego z pomocy w postaci ciepłych posiłków z programu FEAD, co w konsekwencji skutkowało błędnym zakwalifikowaniem świadczenia jako dochodu, uznaniem braku możliwości wyłączenia świadczenia z dochodu z powodu jego charakteru jednorazowego świadczenia socjalnego, służącego zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych skarżącego, jak również pominięciem faktu, że pomoc rodziny nie była udzielana do rąk skarżącego oraz uznaniem, że dochód nie został przez skarżącego utracony, a także niewystarczającym uwzględnieniem okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, a w konsekwencji na wydanie i treść zaskarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy organ administracji publicznej w sposób niewyczerpujący wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, w szczególności w zakresie lakonicznej argumentacji dotyczącej przyczyn przyznania pomocy w określonej wysokości, zarówno z punktu widzenia możliwości finansowych organu, jak i sytuacji ubiegającego się o nią, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, a w konsekwencji na wydanie i treść zaskarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. art. 10 § 1 kpa przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, a w konsekwencji na wydanie i treść zaskarżonego wyroku;

- art. 141 § 4 ppsa przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia co do części wniosków dowodowych oraz zarzutów podniesionych przez skarżącego i jego pełnomocnika w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, a w konsekwencji na wydanie i treść zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że pomoc finansowa polegająca na regulowaniu przez osoby bliskie płatności za mieszkanie i media, przy uznaniu jej za przychód, nie podlega wliczeniu do dochodu, bowiem ma charakter socjalny, tj. jednorazowego świadczenia socjalnego w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy. Pomoc rodziny niemająca charakteru stałego, powtarzalnego w określonych odstępach czasu świadczenia, lecz mająca charakter doraźny o określonym celu (pokrycie kosztów czynszu i prądu, a zatem zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych), stanowi pomoc jednorazową. Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że świadczenia socjalne w rozumieniu ustawy to wyłącznie świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. Dla oceny, czy dane świadczenie podlega wyłączeniu w świetle regulacji omawianego przepisu należy badać jego charakter i cel, bez względu na to, czy pochodzi z systemu zabezpieczenia społecznego, czy z innych źródeł, w tym od podmiotów prywatnych. Organy dokonały zatem nieprawidłowej wykładni art. 8 ustawy, uznając, że świadczenie w wysokości [...] zł stanowiło dochód skarżącego i pomniejszając o tę kwotę wysokość ustalonego zasiłku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zarzucając, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Postać tego naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Podobnie przy naruszeniu przepisów postępowania należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, że oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia co do części wniosków dowodowych oraz zarzutów podniesionych przez skarżącego, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie zasługują także na uwzględnienie podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bowiem Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie przepisów prawa materialnego jako prawidłowe.

Zasiłek okresowy, o który wnioskował skarżący jest periodycznym świadczeniem z pomocy społecznej i przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zatem otrzymanie jego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, a więc kwoty określonej zgodnie z regułami wynikającymi z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 ustawy). Minimalną wysokość zasiłku określa art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy, stanowiąc, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być także niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy).

Organ, ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi wyżej widełkami działa w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego. Może swobodnie ustalić na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej w trudniej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu między minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Następnie zgodnie z art. 80 kpa, organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślenia jednak wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, głównym, a zarazem obligatoryjnym dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby z niej korzystającej jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 1 ustawy). Dowód ten stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, świadków, oględzin miejsca pobytu strony, ewentualnie treści dokumentów urzędowych i prywatnych. W trakcie przeprowadzania tego dowodu strona może zgłosić pracownikowi socjalnemu potrzeby i oczekiwania, a zgodnie z zasadą czynnego udziału ma również prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11; 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 204/11; 27 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 583/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, nieuzyskującą żadnego dochodu, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i poszukującą zatrudnienia. Skarżący w wywiadzie wskazał, że rodzina pokrywa mu opłatę za mieszkanie wynoszącą łącznie [...] zł miesięcznie ([...] zł za czynsz i [...] zł za energię elektryczną), przekazując środki finansowe bezpośrednio na konto spółdzielni mieszkaniowej oraz energetyki. Nie zgodził się on jednak na podanie nazwisk osób udzielających mu tej pomocy finansowej (k. 4 kwestionariusza). Pracownik socjalny, dokonując oceny sytuacji życiowej skarżącego (k. 14 kwestionariusza), wskazał, że na jego dochód w czerwcu składała się kwota [...] zł z pomocy finansowej rodziny, zaś w miesiącu lipcu skarżący uzyskał taką samą pomoc w postaci opłaty czynszu w wysokości [...] zł oraz kwoty [...] zł za zużycie prądu.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną: o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, uznając, że pomoc udzielona skarżącemu od krewnych w postaci opłacania rachunków za mieszkanie i media nie stanowiły jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, o którym mowa w tym przepisie, a zatem kwota ta powinna zostać wliczona do jego dochodu ustalonego na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy, czyli z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., tj. z czerwca 2016 r. Przepisem art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy objęte są świadczenia socjalne udzielane przez właściwe w sprawie pomocy społecznej organy władzy publicznej i współpracujące z nimi zorganizowane podmioty społeczne. Chodzi więc o publiczne wsparcie. Natomiast korzystanie z pomocy rodziny należy zaliczyć do własnych, obiektywnych środków zaradczych w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych (por. art. 2 ust. 1 ustawy), a otrzymaną kwotę z tego tytułu prawidłowo wliczono do dochodu skarżącego. Natomiast nie ma znaczenia, czy jego krewni uiszczali opłaty w imieniu skarżącego, czy też przekazywali pieniądze do jego rąk.

Ponadto, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, nie można stwierdzić, że skarżący pomoc, którą uważa za takie świadczenie, otrzymał od rodziny tylko raz, bowiem zarzutów tych nie można zweryfikować z uwagi na odmowę podania przez skarżącego nazwisk osób mu pomagających. Również z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący pomoc tę uzyskał zarówno w miesiącu czerwcu, jak i w lipcu. Także w złożonym, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. (załącznik nr 8) skarżący podał, że "opłaty za lokal reguluje rodzina i identyczna sytuacja jest z mediami", co wskazuje na okoliczność, że opłaty te stanowiły dla niego pomoc ciągłą, a nie jednorazową. Bezzasadny jest zatem zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że pomoc rodziny w tym przypadku nie ma charakteru stałego, powtarzalnego w określonych odstępach czasu, lecz była ona doraźna i stanowiła pomoc jednorazową. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy.

Nieuzasadniona jest także podstawa kasacyjna w postaci niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy polegająca na uznaniu, że skarżący w miesiącu złożenia wniosku, tj. w lipcu 2016 r. nie dysponował żadnym dochodem, a zatem utracił on dochód, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, jaki pozyskał w miesiącu czerwcu w postaci pomocy pieniężnej rodziny na opłacenie rachunków. Wręcz przeciwnie, organ dysponował dowodami, że w miesiącu lipcu skarżący taką pomoc również uzyskał (k. 14 kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego), przez co właściwie, przy obliczaniu dochodu celem ustalenia wysokości zasiłku okresowego, przyjął dochód z czerwca 2016 r., tj. z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego okoliczności tej nie kwestionował, mimo że miał on, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 kpa). Świadczy o tym między innymi fakt, że w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], organ drugiej instancji, zawiadamiając skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, jednocześnie poinformował go, że może przeglądać akta sprawy oraz składać na piśmie wnioski i uwagi. Skarżący z prawa tego nie skorzystał, nie starał się też podważyć w żaden sposób okoliczności ustalonych w trakcie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i które stanowiły podstawę do wydania przez organ zaskarżonej decyzji. Nie kwestionował, że w lipcu 2016 r. uzyskał pomoc finansową od krewnych. Okoliczność ta została dopiero podniesiona przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, jako zarzuty co do prawidłowości ustalenia dochodu, na etapie wniesienia pisma uzupełniającego skargę, co do której Sąd pierwszej instancji w pełni się odniósł (str. 6-7 uzasadnienia).

Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP, polegający na pozbawieniu skarżącego prawa do zabezpieczenia społecznego, przysługującego w razie niezdolności do pracy. Skarżący, wbrew podniesionym zarzutom, nie został pozbawiony pomocy finansowej ze środków publicznych, ponieważ organy pomocy społecznej udzieliły mu wsparcia zmierzającego do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb, przyznając mu zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w okresie od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. w ramach przyznawanych mu świadczeń, których rodzaj, forma i rozmiar są ustalane odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie konkretnej pomocy (art. 3 ust. 1 i 3 ustawy).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył podniesionych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego (art., 2, art., 3, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4 pkt 1, art. 38 ust. 2-5 ustawy oraz art. 67 Konstytucji RP) stanowiących podstawę prawną do wydania przez organy decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego, słusznie przyjmując, że organy nie przekroczyły granic zakreślonego w ustawie uznania administracyjnego, bowiem ustaliły prawnie dopuszczalną wysokość zasiłku okresowego i okres jego wypłaty, po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych w sprawie.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.