Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2929/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1296/14 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję Uczelnianej Komisji do spraw Rekrutacji Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 3) zasądza od Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. na rzecz F. P. kwotę 777 (słownie: siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., II SA/Sz 1296/14 oddalił skargę F. P. na decyzję Uczelnianej Komisji do spraw Rekrutacji Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 169 ust. 1 i 10 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm. – dalej p.sz.w.) oraz § 6 ust. 1 pkt 3-5 i § 6 ust. 2 i § 9 załącznika do uchwały Nr 74/2013 Senatu Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z 29 maja 2013 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przyjmowania kandydatów na studia stacjonarne i niestacjonarne w Pomorskim Uniwersytecie Medycznym w S. w roku akademickim 2014/2015, w związku z załącznikiem nr 1 do uchwały Nr 20/2014 Senatu Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z 12 marca 2014 r. w sprawie ustalenia szczegółowych terminów postępowania rekrutacyjnego na studia stacjonarne i niestacjonarne w Pomorskim Uniwersytecie Medycznym w S. na rok akademicki 2014/2015.

Zgodnie z zasadami i trybem postępowania rekrutacyjnego na I rok studiów na rok akademicki 2014/2015, kandydat z tzw. "nową maturą", po dokonaniu rejestracji elektronicznej za pośrednictwem strony internetowej uczelni, zobowiązany był dokonać w ustalonym przez uczelnię terminie opłaty rekrutacyjnej oraz złożyć w Biurze Rekrutacji PUM podpisany elektroniczny formularz zgłoszenia kandydatury na wybrany kierunek studiów wraz z dowodem opłaty rekrutacyjnej w dniach 19 maja 2014 r. do 17 czerwca 2014 r. Te czynności stanowią warunki wstępne postępowania kwalifikacyjnego określone w załączniku do uchwały Nr 74/2013, który szczegółowo reguluje zasady i tryb postępowania rekrutacyjnego na I rok studiów w PUM w S. na rok 2014/2015. Przepis § 6 ust. 2 uchwały stanowi, że osoba która nie spełniła warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6 (tego § 6 załącznika) - nie bierze udziału w dalszym postępowaniu kwalifikacyjnym, również szczegółowo opisanym w kolejnych paragrafach załącznika do uchwały nr 74/2013.

Skarżący dokonał zgłoszenia swej kandydatury na studia w formie zgłoszenia elektronicznego i dokonał opłaty rekrutacyjnej, jednakże zaniechał dalszych czynności w postaci przedłożenia w uczelni podpisanego formularza elektronicznego i dowodu wpłaty wymaganej kwoty. Okoliczność ta stała się podstawą odmowy przyjęcia skarżącego na studia, albowiem zgodnie z art. 169 ust. 1 p.sz.w. - do odbywania studiów w uczelni może być dopuszczona osoba, która spełnia warunki rekrutacji ustalone przez uczelnię.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy w takiej sytuacji, wobec nie dopełnienia wszystkich warunków (w zasadzie formalnych) rekrutacji, organ uczelni miał obowiązek zastosować art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z który sytuacji, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego, na podstawie art. 207 p.sz.w. organ uczelni, winien był wezwać go do złożenia dowodu opłaty rekrutacyjnej i podpisanego formularza zgłoszeniowego, albowiem do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11, podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego (art. 207 ust. 1).

Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 p.sz.w. uczelnia publiczna jest uczelnią utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. Uczelnia jest autonomiczna we wszelkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie - art. 4 ust. 1 ustawy o szkolnictwie stanowiący respektowanie zasady wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Uczelnia publiczna nie jest zatem organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani samorządowym, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2001r., I SA 2521/00). Taka pozycja uczelni państwowej określanej w nauce prawa "zakładem administracyjnym" powoduje, iż ustawodawca w art. 207 ust. 1 p.sz.w. wprowadził przepis o odpowiednim stosowaniu przepisów K.p.a. między innymi do decyzji podejmowanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, jak również przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. ma zapewnić tylko minimum procedury, niezbędnej dla załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższe. W ramach tej odpowiedniości nie sposób oczekiwać aby uczelnia publiczna działała tak, jak organ administracji publicznej, gdyż została powołana do zupełnie innych zadań, których zakres wynika z art. 4 p.sz.w. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznacza, iż pewne jego regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne z uwagi na specyfikę podmiotu jakim jest uczelnia publiczna nie będą miały zastosowania przed tym organem, który tylko pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 p.sz.w. (wyrok NSA z 25 czerwca 2002r. I SA 106/02, wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r., I SA 2521/00)

W ramach delegacji ustawowej Senat uczelni ustalił w drodze uchwały szczegółowe warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków (art. 169 ust. 2 zd. 1 p.sz.w.) to zobowiązany jest do stosowania tej procedury. Chodzi tu o uchwałę Nr 74/2013 dotyczącą zasad i trybu przyjmowania kandydatów na studia w roku akademickim 2014/2015 i uchwałę Nr 20/2014 w sprawie ustalenia szczegółowych terminów postępowania rekrutacyjnego. Uchwały te w sposób kompleksowy ustaliły warunki przyjmowania kandydatów na studia regulując zasady i terminy zgłaszania się kandydatów i przebieg całego postępowania aż do momentu zakończenia postępowania kwalifikacyjnego decyzją o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia (por. § 18 załącznika do uchwały nr 74/2013).

Na gruncie Prawa o szkolnictwie wyższym i ww. przepisów uchwalonych przez Senat uczelni, brak było podstaw do zastosowania, wobec skarżącego, trybu z art. 64 § 2 K.p.a. Rację ma organ odwoławczy, że pisemny formularz zgłoszeniowy kandydata na uczelnię nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a jest jedną z czynności rekrutacyjnych, uregulowanych przez uprawniony ustawowo Senat uczelni, które nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., lecz w oparciu o uchwaloną przez organ procedurę naboru. Postępowanie rekrutacyjne jest ciągiem następujących po sobie i zależnych od siebie czynności i działań, których terminowe i należyte spełnienie warunkuje przyjęcie na uczelnię. W postępowaniu tym nie przewidziano możliwości sanowania ewentualnych uchybień kandydatów w trybie np. wezwania do uzupełnienia braków formularza, czy też innych, wymaganych w toku postępowania dokumentów. Uchwalona procedura naboru nie przewiduje też instytucji pozostawienia wniosku o przyjęcie (formularza) bez rozpoznania, lecz jedynym możliwym zakończeniem procesu rekrutacji jest decyzja o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia na studia. W orzecznictwie sądów administracyjnym dominuje pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 207 ustawy, polega na zachowaniu przez organy procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Przy czym nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów K.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2010 r., IV SA/G1192/10; wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2008 r., IV SA/Po 660/07). Art. 207 ust. 1 p.sz.w. odnosi się przede wszystkim do wydawanych przez organy uczelni decyzji w indywidualnych sprawach studentów, a szczególny charakter procesu rekrutacji kandydatów na studentów uniemożliwia stosowanie trybu uzupełnienia podania z K.p.a.

Prawidłowo organy przyjęły, że F. P. dopełnił wyłącznie pierwszego z ustalonych i określonych w uchwałach rekrutacyjnych przez Senat uczelni warunków rekrutacji, a zatem nie spełnił wszystkich warunków postępowania rekrutacyjnego, co bez żadnych dodatkowych procedur (poza ustalonymi uchwałami Senatu) musiało skutkować zakończeniem rekrutacji decyzją o odmowie przyjęcia na studia. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy fakt mylnego odczytania przez skarżącego informacji o tym, że proces rejestracji na stronie internetowej PUM w S. został zakończony pomyślnie jako informacji o pomyślnym zakończeniu rekrutacji. Akty Senatu uczelni regulujące zasady naboru są dostępne dla każdego kandydata na studia stacjonarne w Pomorskim Uniwersytecie Medycznym w S. i przy zachowaniu należytej staranności o swoje interesy skarżący miał możliwość zapoznania się z ich treścią, a organ nie miał obowiązku doprecyzowania informacji dla skarżącego, kierowanych jednakowo do każdego z kandydatów. Skoro uczelnia określiła jasno i ściśle stosownym aktem, obowiązującym erga omnes, poszczególne czynności naboru na studia to polemika skarżącego z tymi ustaleniami na etapie tej sprawy jest bezpodstawna.

Nie jest także zasadny zarzut skarżącego, ze fakt opłaty za studia należało potraktować jako fakt znany organowi uczelni z urzędu, albowiem wymóg ustalony uchwałą nr 74/2015 jednoznacznie, bez żadnych odstępstw, nakazywał przedłożenie w Biurze rekrutacji PUM dowodu wpłaty opłaty rekrutacyjnej i w takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy wpływ kwoty na konto uczelni był już wiadomy organom uczelni.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł F. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu:

a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Uczelnianej Komisji do spraw Rekrutacji Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z [...] października 2014 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. z [...] września 2014 r. nr [...], względnie stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przejawiające się:

- w oparciu wyroku na postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 107 K.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego z rażącym naruszeniem prawa, prowadzącym również do naruszenia art. 15 k.p.a.,

- pominięciem przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia weryfikacji istnienia umocowania do wydania kwestionowanych decyzji, pomimo braku związania Sądu zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w drodze:

- zbyt ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pozbawiającego Skarżącego pełnych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, powziętych przez Sąd I instancji ustaleń i sposobu wykładni przepisów prawa, w tym bezkrytycznego powtórzenia argumentami organu w zakresie wykładni art. 207 ust. 1 p.sz.w.;

- braku dokonania oceny prawnej zarzutu naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., a ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 207 ust. 1 p.sz.w., polegającą na przyjęciu, iż w toku postępowania rekrutacyjnego art. 64 § 2 K.p.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzje o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia na studia akademickie są uznawane za indywidualne akty administracyjne (vide wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r. I SA/Wa 1657/06 LEX nr 320565). Zgodnie z art. 169 ust. 10 p.sz.w., rekrutację na studia przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Komisja rekrutacyjna podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia. W świetle powyższych regulacji, nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia są decyzjami organu kolegialnego, której zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub inny organ wskazany w statucie. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia na studia.

Art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Skoro komisja rekrutacyjna jest ciałem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera jednak składu komisji, a co więcej podpisana została wyłącznie przez Przewodniczącego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Nauczania w Języku Angielskim prof. dr hab. n. med. L. D. Przewodniczący Komisji nie powołał się przy tym na jakiekolwiek umocowanie do działania imieniem całej Komisji. Nie ma przy tym podstaw do tego aby uznać, że Przewodniczący Komisji posiadał i mógł posiadać upoważnienie do wydawania lub tylko podpisywania decyzji Komisji w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia. Taka możliwość nie wynika ani z treści ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ani uchwały nr 20/2014 oraz nr 74/2013. W ustawie p.sz.w. przewidziano zasadę podpisywania decyzji przez przewodniczących organów lub działających z ich upoważnienia wiceprzewodniczących tylko w odniesieniu do decyzji komisji stypendialnych oraz odwoławczych komisji stypendialnych. Uprawnień takich nie przewidziano w odniesieniu do przewodniczących komisji rekrutacyjnych.

Pominięcie imion i nazwisk członków komisji, którzy wydawali decyzję w I instancji i brak ich podpisów, stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., który stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję rekrutacyjną do spraw przyjęcia na studia, o której mowa w art. 169 ust. 10 p.sz.w., co wynika z treści art. 207 ust. 1 p.sz.w. W odniesieniu do członków organu kolegialnego, jakim jest komisja rekrutacyjna, warunek wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. (podpis osoby upoważnionej) zostanie więc spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów wszystkich członków składu orzekającego, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 9 marca 2011 r., I OSK 1536/10). Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią bowiem wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość sanie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Potwierdzenie dla tej tezy można odnaleźć w szeregu orzeczeń, w tym m.in. w wyrokach NSA z 22 października 2000 r., I SA 1109/00 i z 27 lutego 2003 r., II SA 455/02, "Wokanda" 2003, nr 7-8, s. 76), a także w wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004, nr 16, poz. 274, w którym uznano, że z uwagi na to, że organ kolegialny działa in corpore, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego.

Brak wskazania zatem z imienia i nazwiska oraz stanowiska członków komisji rekrutacyjnej i brak ich podpisów w decyzji organu I instancji stanowi kwalifikowane naruszenie regulacji prawnych o charakterze ustrojowym, ustalających strukturę tego organu kolegialnego. Wydanie decyzji przez jednego tylko członka organu kolegialnego, a nie przez ten organ kolegialny, zakwalifikować należy jako działanie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące bezwzględną koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2013r., II SA/Wa 378/13; wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2014r., III SA/Kr 623/13; wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2012r., III SA/Łd 1157/11; wyrok NSA z 27 marca 1991r., SA/Kr 162/91). Jednocześnie decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą.

Podsumowując powyższe, uznać należy, że decyzja Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, jako decyzja organu kolegialnego podpisana tylko Przewodniczącego Komisji jest dotknięta wadą nieważności. Brak podpisów wszystkich członków ciała kolegialnego stanowi przy tym nie tylko wadę decyzji, ale powoduje, że traci ona charakter rozstrzygnięcia administracyjnego będącego przejawem woli członków składu orzekającego. Nie można bowiem uznać, aby takie orzeczenie mogło stanowić wyraz woli organu kolegialnego. W takiej też sytuacji, nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez organ kolegialny. Uprawnionym jest tym samym pogląd, że w niniejszej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W aspekcie merytorycznym ponowne rozpatrzenie danej sprawy to przede wszystkim zapoznanie się organu II instancji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i ponowna ocena materiału dowodowego. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza przy tym stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Jak wskazano powyżej, rodzaj wadliwości, którą zostało dotknięte orzeczenie organu I instancji powoduje, że nie można przyjąć, aby doszło do rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ kolegialny. Sposób rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, sprowadził postępowanie administracyjne de facto do pozbawienia strony jednej instancji.

W myśl przywołanych powyżej argumentów przyjąć należy, że zaskarżona decyzja utrzymując w mocy decyzję wadliwą narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i z tego względu powinna była zostać przez Sąd I instancji uchylona. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, do czego uprawnia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli natomiast rozstrzygnięcie jest wadliwe, organ odwoławczy obowiązany jest wadliwość tę usunąć, co wynika z postanowień art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części i w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty albo zakończenia w inny sposób postępowania przed organem w II instancji. Zdaniem Skarżącego, Organ rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że utrzymał w mocy nieważną decyzję organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie Uczelniana Komisja ds. Rekrutacji Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. zobligowana była usunąć z obrotu prawnego decyzję niespełniającą wymogów prawa w podstawowym, nie tylko formalnym, ale i ustrojowym, zakresie.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, wskazano, że w myśl art. 169 ust. 12 p.sz.w., od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, do uczelnianej komisji rekrutacyjnej, powołanej w trybie określonym w statucie. Statut Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. (dalej jako: "Statut") w brzmieniu obowiązującym w dniu prowadzenia postępowania rekrutacyjnego, jak i wydawania decyzji przez organ I i II instancji stanowi, iż członków komisji i ich przewodniczących powołuje senat na wniosek rektora. Sąd I instancji nie zbadał jednak, czy organ odwoławczy został powołany w trybie przewidzianych przepisami prawa, a tym samym czy był uprawniony do wydania przedmiotowej decyzji. Na braki w tym zakresie wskazuje również treść decyzji Uczelnianej Komisji ds. Rekrutacji Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. w której wśród podstaw prawnych nie przywołano aktu z którego wynikać miałoby jej powołanie. Podobne uwagi należy odnieść do decyzji organu I instancji. W tym zakresie wskazać należy, iż zgodnie z § 124 ust. 1 zd. 1 Statutu, rekrutację na studia przeprowadzają wydziałowe komisje rekrutacyjne, powołane przez dziekanów. W sposób analogiczny kwestię tę uregulowano w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały nr 74/2013. Podsumowując, decyzja organu I instancji i decyzja odwoławcza nie wskazują źródła umocowania podpisanych pod decyzjami osób do wydawania decyzji administracyjnych. Brak jest przy tym w aktach sprawy dokumentów z których wynikałoby powołanie organów odpowiadających za rekrutację.

Wskazane powyżej zarzuty nie zostały podniesione przez Skarżącego w skardze złożonej do Sądu I instancji, jednak zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz niepełnego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze skarżący wskazuje, że powołane przepisy zostały naruszone przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie, pozbawiające go informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, czy powziętych przez Sąd I instancji ustaleń i sposobu wykładni przepisów prawa w rezultacie której skarga wniesiona przez F. P. została oddalona. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.), co jest szczególnie uzasadnione wagą zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Skarżącego, oceniając zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że organ nie miał obowiązku doprecyzowania informacji dla skarżącego, kierowanych jednakowo do każdego z kandydatów. Brak jest przy tym w uzasadnieniu wyroku argumentów natury prawnej co do obowiązku stosowania przez organ zasad przywołanych jako podstawa zarzutu wymienionego w skardze, jak i właściwego zdaniem Sądu sposobu wykładni art. 207 ust. 1 p.sz.w. W tym zakresie Sąd powtórzył w głównej mierze ustalenia Organu, nie rozpoznając zarzutów w sposób merytoryczny.

Skarżący wskazał, iż w jego ocenie, w ramach obowiązku uwzględnienia minimum procedury administracyjnej i zapewnienia gwarancji procesowych przewidzianych w k.p.a. mieści się również obowiązek odpowiedniego zastosowania art. 64 § 2. Uczelniana Komisja ds. Rekrutacji Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. w decyzji przyjęła stanowisko, iż przewidziany w art. 207 ust. 1 p.sz.w. obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. ogranicza się jedynie do przepisów od art. 104 do 140 k.p.a., a art. 64 § 2 k.p.a. obejmuje swoim zakresem podanie wniesione do organu i przez to nie może dotyczyć braków z § 6 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały nr 74/2013. Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie p.sz.w. i przepisów uchwalonych przez Senat uczelni, brak było podstaw do zastosowania przywołanego trybu. Uzasadniając powyższe, WSA w Szczecinie wskazał, iż pisemny formularz zgłoszeniowy kandydata nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., a jest jedną z czynności rekrutacyjnych uregulowanych przez Senat uczelni, które nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., ale w oparciu o uchwaloną przez organ procedurę naboru. Powyższe uniemożliwia, zdaniem Sądu, sanowanie ewentualnych uchybień kandydatów np. w drodze wezwania do usunięcia braków formularza zgłoszeniowego. Jedynie na pierwszy rzut oka stanowisko Sądu nie powinno wzbudzać poważniejszych zastrzeżeń, jednak wynikający z niego generalny sposób wnioskowania co do stosowania przepisów kodeksowych nie sprzyja zapewnieniu stronie należnych gwarancji procesowych. Zawsze pozostają bowiem wątpliwości wynikające z braku ostrości samego pojęcia "odpowiedniego stosowania prawa", które dodatkowo wzmacniane są zasadami wynikającymi z autonomii uczelni wyższej. Odnosząc się przy tym do stanowiska Sądu trudno określić, co należałoby rozumieć pod powołanym w uzasadnieniu wyroku pojęciem minimum procedury niezbędnym dla załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił szerzej na czym owo minimum procedury miałoby polegać.

Odnosząc się do sposobu interpretacji art. 207 ust. 1 p.sz.w. Skarżący wskazuje, że z reguły odpowiedniości w pierwszej kolejności wyprowadzić należy ogólny nakaz stosowania całości przepisów k.p.a., chyba że przepisy szczególne ustanawiają w danym zakresie odrębną regulację lub specyfika sprawy jest nie do pogodzenia z rozwiązaniami kodeksowymi. Jednocześnie, właściwe stosowanie przepisów k.p.a. w tego typu sprawach powinno uwzględniać prymat wykładni celowościowej i funkcjonalnej nad językową, nie przybierając przy tym normotwórczego charakteru (tak P. Dańczak Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów). Konsekwencją takiego podejścia jest m.in to., że niedozwolone jest takie interpretowanie przepisów k.p.a., które niweczyłoby istotę uregulowanej w nim instytucji, jeśli nie ma ku temu wyraźnych podstaw w p.sz.w. Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów powołanych w skardze a dotyczących możliwości wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. bez uszczerbku dla ciągłości procedury rekrutacyjnej. Jednocześnie sposób interpretacji art. 207 ust. 1 p.sz.w. przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnia interpretacji celowościowej przepisu. Jak już wskazano w skardze do Sądu I instancji zastosowanie sankcji przewidzianej w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały nr 74/2013 dopiero po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 64 § 2 pozwalałoby przeciwdziałać skutkom nadmiernego i nieuzasadnionego celem procesu rekrutacji na studia formalizmu, który nie powinien być celem samym w sobie, ale służyć realizacji określonych celów. Zdaniem Skarżącego organ winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w k.p.a. (w tym art. 7), umożliwić stronie najpełniejszą realizację jej woli i praw jako strony postępowania administracyjnego. Powyższe należy odnieść w szczególności do tego, aby nie pomijać przy tym uprawnień gwarancyjnych kandydata na studia z k.p.a., które związane są ze złożeniem podania o przyjęcie na studia jako czynności inicjującej postępowanie rekrutacyjne w odniesieniu do adresata decyzji o których mowa w art. 207 ust. 1 p.sz.w. Skarżący w istocie przedstawił w trakcie postępowania rekrutacyjnego wszystkie wymagane dokumenty, a także uiścił stosowną opłatę. Jedynym zaś brakiem formalnym był brak złożenia tego samego podania opatrzonego własnoręcznym podpisem wraz z potwierdzeniem dokonania opłaty.

Nie zasługuje również na akceptację pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w myśl którego wniosek o przyjęcie na studia nie stanowi podania. Nie tylko brak jest w uzasadnieniu wyroku szerszego uzasadnienia w tym przedmiocie, ale zważyć należy przy tym należy, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie reguluje zagadnienia wszczęcia postępowania rekrutacyjnego. W tej sytuacji należy przyjąć, że na zasadzie art. 207 ust. 1 p.sz.w. swoje odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. regulujące tryb wszczynania postępowania administracyjnego. Będzie ono zatem poddane zasadzie skargowości rozumianej jako obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania tylko na skutek wniosku podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem. Do niedawna dominującą formą inicjowania postępowania rekrutacyjnego było złożenie pisemnego podania. Jak wskazuje P. Dańczak {Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Lex) obecnie model ten odchodzi do przeszłości, ustępując tzw. rekrutacji elektronicznej - prowadzonej przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej oraz technik informatycznych. Wyrazem tego jest obowiązująca od 1 października 2011 r. treść art. 169 ust. 2 p.sz.w. nakładającego na senat uczelni obowiązek ustalenia warunków i trybu rekrutacji dla poszczególnych kierunków studiów, w tym prowadzonej właśnie w drodze elektronicznej. Jak wskazuje ww. autor przepis ten wbrew pozorom ma niebagatelne znaczenie procesowe. Wybór określonej metody prowadzenia postępowania rekrutacyjnego przekłada się bowiem na kwestię jego wszczęcia. Uczelnia może zrezygnować z tradycyjnych, czyli "papierowych" podań o przyjęcie na studia na rzecz rejestracji w formie elektronicznej. Jeśli jednak precyzyjnie nie ureguluje tej kwestii w stosownej uchwale senatu, to będzie musiała liczyć się z koniecznością uwzględnienia podań wnoszonych zarówno w tradycyjnej, pisemnej formie, jak i drogą elektroniczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślono, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Taka pozycja uczelni państwowej powoduje, iż ustawodawca w art. 207 ust. 1 p.sz.w. stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a., między innymi do decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach. To odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. ma zapewnić tylko minimum procedury, niezbędnej do załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, ale przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Zatem nie ma przepisu ustawy regulującego sposób podpisania decyzji wydanej w postępowaniu rekrutacyjnym. Sprawy te uregulowane przez statut uczelni, bądź uchwałę Senatu. Jakkolwiek z akt administracyjnych nie wynika wyraźnie kto taką decyzję powinien podpisać, to nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.

Na rozprawie pełnomocnik procesowy Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. oświadczył, że przepisy wewnętrzne tej Uczelni nie zawierają unormowania stanowiącego, że decyzje Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. są podpisywane przez jej przewodniczącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podpisanie decyzji organu kolegialnego, jakim jest Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. wyłącznie przez jej Przewodniczącego ma usprawiedliwione podstawy. Brak istotnych składników decyzji, a takim jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji administracyjnej. Oznacza to, że brak prawidłowego podpisu decyzji, jako czynnika istotnego i koniecznego, jest podstawą do stwierdzenia wady kwalifikowanej tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do członków organu kolegialnego, jakim jest komisja rekrutacyjna, warunek wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. (podpis osoby upoważnionej) zostanie spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów wszystkich członków składu orzekającego, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji. Decyzja administracyjna, która wydana jest przez organ kolegialny działający in pleno stanowi wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1992 r., III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25), a także w bogatym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z 2 marca 1988 r., SA/Ka 1187/87 (ONSA 1998, nr 2, poz. 58) przyjmuje się, że niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład kolegialnego organu administracji powoduje, że decyzję administracyjną wydaną przez taki skład organu uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2000 r., I SA 1109/00 i z 27 lutego 2003 r., II SA 455/02 ("Wokanda" 2003, nr 7–8, s. 76), a także w wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03 (OSNP 2004, nr 16, poz. 274) uznano, że z uwagi na to, że organ kolegialny działa in corpore, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego.

Dodać należy, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. ma pełne zastosowanie w postępowaniu rekrutacyjnym, jeżeli przepisy regulujące zasady i tryb przyjmowania kandydatów na studia nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań, ponieważ wyjątek od tej zasady może być wprowadzony jedynie na mocy przepisu szczególnego, który np. zezwalałby na podpisywanie decyzji komisji rekrutacyjnej przez jej przewodniczącego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, mimo niezwiązania granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) nie dostrzegł, że decyzja komisji rekrutacyjnej I instancji, jako decyzja organu kolegialnego podpisana została tylko przez jej przewodniczącego, a zatem należało ją uznać za decyzję dotkniętą wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ ani w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, ani w przepisach ustanowionych przez Senat Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. na podstawie delegacji ustawowej nie ma szczególnego przepisu, który zezwalałby na odstępstwo od opisanej wyżej zasady.

Jednocześnie na gruncie tej samej dyrektywy interpretacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, stanowisko Sądu I instancji, że art. 64 § 2 k.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skoro w drodze uchwały Nr 74/2013 dotyczącej zasad i trybu przyjmowania kandydatów na studia w roku akademickim 2014/2015 i uchwały Nr 20/2014 w sprawie ustalenia szczegółowych terminów postępowania rekrutacyjnego kompleksowo ustalono warunki przyjmowania kandydatów na studia, regulując zasady i terminy zgłaszania się kandydatów i przebieg całego postępowania aż do momentu zakończenia postępowania kwalifikacyjnego decyzją o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia (por. § 18 załącznika do uchwały nr 74/2013), to uregulowano również odmiennie tryb wszczęcia tego postępowania, a więc zasadnym jest wniosek, że w przedmiotowym postępowaniu rekrutacyjnym nie ma odpowiedniego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Funkcję "podania" w postępowaniu rekrutacyjnym pełni bowiem czynność rejestracji elektronicznej za pośrednictwem strony internetowej uczelni. Natomiast dalsze czynności kandydata w tym postępowaniu w postaci przedłożenia w uczelni podpisanego formularza elektronicznego i dowodu wpłaty wymaganej kwoty są czynnościami postępowania wyjaśniającego, a nie podaniami w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.