Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 281/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 962/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz M. M. 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 962/14, oddalił skargę M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

M. M. – producent warzyw w dniu 29 czerwca 2011 r. złożył wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w ramach działania "zielone zbiory" do powierzchni 23,96 ha upraw pomidorów. Pomiędzy pomidorami w charakterze "rośliny wskaźnikowej" posadzone były ogórki, zajmujące powierzchnię 0,6 ha, co do których dokonywano zwykłych zbiorów handlowych.

W okresie przeprowadzania działania "zielony zbiór", tj. od 27 maja 2011 r. do 17 czerwca 2011 r., M. M. (skarżący) sprzedał do Grupy Producentów Owoców i Warzyw G. Sp. z o.o. w R., której był członkiem, 748.672,51 kg pomidorów szklarniowych.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. (OT ARR), decyzją z dnia [...] września 2011 r. przyznał skarżącemu wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości 3.247.285,54 zł, do 24,13 ha do powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór".

W dniach od 18 stycznia 2013 r. do 18 stycznia 2013 r. Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. (WIJHARS) przeprowadził u beneficjenta kontrolę ex-post (nr ref. [...]). Zakres przedmiotowej kontroli obejmował sprawdzenie powierzchni gruntów wskazanych we wniosku o udzielenie wsparcia, rzetelności danych ujętych w dokumentacji dotyczącej udziału w mechanizmie, stanów magazynowych w okresie wegetatywnym dla produktów objętych mechanizmem oraz ich pochodzenie. Na podstawie skontrolowanych faktur i dowodów przyjęcia PZ dotyczących sprzedaży pomidora w okresie od 1 maja 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., ustalono, że skarżący sprzedał do grupy producentów łącznie 1.930.798,13 kg pomidorów. W wyniku porównania ilościowego dokonanej przez uczestnika sprzedaży pomidorów w okresie od maja do czerwca 2011 r., w stosunku do analogicznego okresu w 2010 r. określono, że przedmiotowa sprzedaż w 2011 r. była wyższa o 76 % niż w 2010 r. Dodatkowo w trakcie kontroli krzyżowej - krajowej o nr ref. 82/2012/b przeprowadzonej w Grupie Producentów Owoców i Warzyw ustalono, że z uwagi na znacznie zmniejszenie popytu przy jednoczesnym zwiększeniu poziomu produkcji i zbiorów, w okresie od 20 maja 2011r. do 26 maja 2011 r., tj. w czasie bezpośrednio poprzedzającym okres, w którym dokonywano "zielonego zbioru", wystąpiła potrzeba zmagazynowania zebranych produktów, których nie udało się wprowadzić do obrotu bezpośrednio po ich zbiorze. Grupa udostępniła skarżącemu pomieszczenia magazynowe w budynku sortowni w Zakładzie "R." oraz w budynku do przygotowywania owoców i warzyw w Zakładzie "R." o łącznej powierzchni ok. 1080 m2 i łącznej zdolności przechowalniczej ok. 850 ton produktów szklarniowych (pomidora, ogórka).

W ocenie kontrolujących, informacje dotyczące okresu magazynowania zebranych produktów są niejednoznaczne. W protokole kontroli z dnia 17 kwietnia 2012 r., WIJHARS nie potwierdził prawidłowości wypłaty środków z EFRG.

W dniu 30 lipca 2013 r. Dyrektor OT ARR w G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie której udzielił producentowi warzyw wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC.

W wyjaśnieniach złożonych przez skarżącego w dniu 9 sierpnia 2013 r. M. M. podkreślił, że działanie "zielony zbiór" zostało zastosowane w okresie od dnia 27 maja 2011 r. do 17 czerwca 2011 r. na całości zadeklarowanej powierzchni, tj. 23,96 ha. Działanie polegało na jednorazowym usunięciu wszystkich zdrowych zielonych owoców z krzaków pomidorów. Wyjaśnił również, że w okresie od dnia 27 maja do 17 czerwca 2011 r. producent warzyw:

– z części roślin nie prowadził zbioru handlowego, ponieważ były poddawane zielonemu zbiorowi lub bezpośrednio po przeprowadzeniu zielonego zbioru nie było na nich owoców w stadium dojrzałości handlowej,

– z pozostałej części roślin, w odniesieniu do których jeszcze nie zastosowano zielonego zbioru - prowadzono zbiór dojrzałych owoców z przeznaczeniem na sprzedaż,

– na sprzedaż przeznaczone zostały owoce dojrzałe, które zostały zebrane z roślin poddawanych zielonemu zbiorowi oraz produkty pochodzące z zapasów magazynowych, wytworzone i zebrane przed dniem 27 maja 2011 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmówił producentowi warzyw udzielenia wsparcia do powierzchni 23,96 ha uprawy pomidora. Dyrektor OT ARR w G. uzasadnił, że skarżący nie dokonał faktycznie wszystkich działań kwalifikujących do otrzymania wsparcia i nie dotrzymał warunków mechanizmu WPR "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" w zakresie działania "zielonych zbiorów" w rozumieniu zastosowanych przepisów prawa unijnego i krajowego.

Prezes Agencji Rynku Rolnego (Prezes ARR) nie uwzględnił odwołania M. M. od powyższej decyzji i decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja została wydana w trybie wznowieniowym, zaś podstawą wznowienia było ujawnienie na podstawie protokołu WIJHARS z dnia 17 kwietnia 2013 r. nowych okoliczności faktycznych oraz dowodów istotnych dla sprawy, tj. rozbieżności powierzchni uprawy pomidora poddanego działaniom kwalifikującym się do wsparcia oraz prowadzenie na tej samej powierzchni, w okresie "zielonych zbiorów", zbioru pomidorów w celach handlowych.

Według organu odwoławczego, istotną przesłankę do uchylenia decyzji udzielającej wsparcie stanowi fakt równoległego prowadzenia w okresie działania "zielony zbiór" przez korzystającego ze wsparcia, zbioru pomidorów dojrzałych w celach handlowych. W zakresie ustalenia sposobu przeprowadzenia działania "zielony zbiór" organ powołał się na oświadczenie z dnia 15 lutego 2013 r., wyjaśnienia oraz treści zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z powyższych dowodów wynika, że łączne zbiory nienadających się do sprzedaży produktów obejmowały jednorazowy zbiór zdrowych zielonych owoców i czynność tę przeprowadzono wraz ze zbiorem pomidorów dojrzałych. Świadczy to o tym, że producent warzyw nie dokonywał faktycznie "zielonego zbioru" w zadeklarowanym okresie, a dokonywał tylko jednorazowej czynności usunięcia z krzaków niedojrzałych owoców, którą przeprowadził w trakcie zbiorów dojrzałych owoców. W ocenie organu, skarżący nie dokonał właściwego działania "zielony zbiór", tylko przeprowadził zabieg agrotechniczny, tzw. regulację gron, polegającą na tym, że w nadmiernie rozbudowanych gronach (o nadmiernej liczbie owoców) część owoców (w stadium niedojrzałości) usuwa się celem uzyskania jednakowej wielkości pozostałych na gronach owoców. Zdaniem Prezesa ARR, dokonując zbioru handlowego w trakcie działania "zielony zbiór" strona naruszyła przepisy prawa regulujące powyższe działanie, a w szczególności art. 84 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 543/2011 oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 750, z późn. zm.), gdyż w ramach przedmiotowego działania nie dokonała łącznych (całkowitych, pełnych) zbiorów nienadających się do sprzedaży produktów na zadeklarowanym we wniosku o udzielenie wsparcia obszarze, ale na uprawie objętej działaniem "zielony zbiór" w tym samym okresie prowadziła również zbiór handlowy. Prezes ARR zauważył, że mechanizm WPR "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011, zakreśla okres, za który można było udzielić wsparcia, tj. 26 maj 2011 r. - 30 czerwiec 2011 r. i jest to okres, w którym cykl produkcyjny warzyw został już rozpoczęty. Zdaniem organu, prawodawca unijny miał tego świadomość wprowadzając w art. 6 ust. 2 ww. rozporządzenia wyjątek polegający na wyłączeniu z obszaru kontroli wymogu sprawdzenia, czy nie dokonano już częściowych zbiorów z obszaru objętego działaniem "zielony zbiór". Zatem została dopuszczona możliwość dokonywania częściowych zbiorów z uprawy objętej działaniem, ale przed rozpoczęciem "zielonego zbioru". Działanie "zielony zbiór" powinno zostać przeprowadzone w okresie zadeklarowanym we wniosku o udzielenie wsparcia w pełni na danym obszarze, a nie tylko jednorazowo w sposób "skoordynowany" ze zbiorem handlowym. Producent warzyw mając świadomość konieczności przeprowadzenia "zielonego zbioru" na plantacji miał możliwość, zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 585/2011, dokonać wcześniejszych zbiorów dojrzałych produktów i tym samym przygotować plantację do działania "zielony zbiór". Tymczasem producent dokonywał zbiorów handlowych w trakcie "zielonego zbioru", co już samo w sobie dyskwalifikowało możliwość otrzymania wsparcia. Według organu, okoliczności powyższe wyszły jednak na jaw dopiero w trakcie kontroli ex-post. Prezes ARR wskazał również, że w uzasadnieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez ARR zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 172, poz. 1026) ustawodawca wyjaśnił, dlaczego rodzaj dokonywanych działań na uprawach winien mieć wpływ na wysokość udzielonego wsparcia, stwierdzając, że: "W zależności od tego czy poszkodowany producent podejmował działania dotyczące zielonych zbiorów czy niezbierania poziom utraconego dochodu był zróżnicowany. Po przeprowadzeniu działania niezbierania uprawy pozostały całkowicie zniszczone i z tej produkcji nie można było pozyskiwać już żadnych dochodów, natomiast w przypadku zastosowania działania "zielone zbiory" po 30 czerwca 2011 r., producenci mogli kontynuować produkcję i uzyskiwać z tego tytułu dochód". W ocenie Prezesa ARR, argumentacja prawodawcy krajowego świadczy o tym, że producenci warzyw decydując się na przeprowadzenie działania "zielony zbiór" na uprawie przez okres jego trwania, nie mogli pozyskiwać dochodu tytułem sprzedaży produktów pochodzących z uprawy objętej działaniem "zielony zbiór". Zatem przystępując do tego działania producent warzyw powinien dostosować swoją plantację w taki sposób, aby mógł przeprowadzić na niej łączne zbiory niedojrzałych produktów na obszarze poddawanym działaniu "zielony zbiór". Dopiero po zakończeniu tego działania mógł dalej kontynuować produkcję i uzyskiwać z niej dochód. W przypadku skarżącego producenta rolnego taka sytuacja jednak nie miała miejsca, o czym świadczy opisany wyżej mechanizm przeprowadzenia przez stronę "zielonego zbioru ".

Odnośnie natomiast do oceny powierzchni, na której producent warzyw przeprowadził działanie "zielony zbiór", organ II instancji podkreślił, że materiał dowodowy pozyskany w trakcie kontroli ex-post wskazuje na fakt, że producent uprawiał pomidory na powierzchni 23,96 ha i ogórki na powierzchni 0,6 ha. Organ odwoławczy nie zanegował sposobu wykorzystania roślin ogórka, jako rośliny wskaźnikowej, natomiast stwierdził, że rośliny te faktycznie zajmowały część powierzchni, którą zgłoszono do wsparcia. Producent osiągał z tytułu sprzedaży ogórków dochód i potrafił oszacować powierzchnię, jaką zajmowały rośliny ogórka. Zatem zgłoszenie przez producenta powierzchni zajmowanej przez rośliny ogórków we wniosku o udzielenie wsparcia tytułem przeprowadzenia działania "zielony zbiór" na uprawie pomidorów Prezes ARR nie uznał za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. M. w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zarzuty podniesione wobec zaskarżonej decyzji Prezesa ARR są nieuzasadnione. Według Sądu I instancji, rację ma organ, że działania skarżącego nie odpowiadały definicji "zielonych zbiorów", które to okoliczności zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, co uzasadniało wydanie (w trybie wznowieniowym) decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmowę przyznania wsparcia w ramach tego działania. W tej sytuacji, WSA w Warszawie uznał za zbędne odnoszenie się do kwestii różnicy powierzchni zgłoszonej we wniosku o udzielenie wsparcia, wynikającej z przeznaczenia części powierzchni upraw pomidorów pod uprawę ogórków, jako roślin wskaźnikowych. Zdaniem Sądu, te bowiem okoliczności miałyby znaczenie w przypadku uznania, że skarżącemu wnioskowane wsparcie przysługuje i należałoby ustalać do jakiej powierzchni.

Odwołując się do przepisów rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1, dalej: rozporządzenie 543/2011) oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.160.71 ze zm., dalej: rozporządzenie 585/2011), Sąd I instancji wywiódł, że dopuszczona jest możliwość dokonania częściowych zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem ale wyłącznie przed rozpoczęciem zielonego zbioru, a nie w czasie jego trwania. WSA wskazał, że w zakresie przepisów krajowych kwestie związane z zielonymi zbiorami zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania (Dz. U. Nr 130, poz.750 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust.1 pkt1 i 2 lit. a/ wzmiankowanego rozporządzenia, wsparcie jest udzielane, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu nr 585/2011 i - w przypadku realizacji działania dotyczącego zielonych zbiorów - przeprowadzono zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu do gleby niedojrzałych produktów pochodzących z uprawy objętej tym działaniem albo przeznaczono na kompost niedojrzałe produkty pochodzące z uprawy objętej tym działaniem.

Według Sądu I instancji, postępowanie skarżącego nie spełniało wymogów koniecznych do uznania ich za zielone zbiory w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów.

WSA w Warszawie wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, iż w definicję zielonych zbiorów wpisuje się działanie polegające na podzieleniu plantacji na sektory i dokonywanie zielonych zbiorów oraz zbiorów handlowych, czyli pomidorów dojrzałych sukcesywnie i etapami, tj. na jednym obszarze wykonywane są zielone zbiory, na innym równocześnie zbiory handlowe. Według Sądu I instancji, prawidłowe w tym zakresie jest stanowisko organów, że definicja zielonych zbiorów wymaga, aby zielony zbiór dotyczył łącznego, czyli całkowitego zbioru niedojrzałych pomidorów na danym obszarze, czyli na całym obszarze zgłoszonym do pomocy. Zdaniem WSA potwierdza to treść art. 110 rozporządzenia 543/2011 dotyczącego kontroli. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ uznaje, że producent przed przeprowadzeniem działania zielonych zbiorów powinien był do niego przygotować plantację, to jest dokonać wcześniejszych zbiorów pomidorów dojrzałych, co w przypadku zielonych zbiorów w okresie określonym w rozporządzeniu 585/2011 zostało prawnie dopuszczone. Sąd I instancji podkreślił, że niezależnie od powyższego, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła dodatkowa okoliczność wykluczająca uznanie przeprowadzonych zbiorów za odpowiadające definicji "zielonych zbiorów", a mianowicie równocześnie prowadzono zbiór owoców zielonych i owoców dojrzałych z tych samych roślin. W ocenie WSA, fakt ten wynika z cytowanego wyżej wyjaśnienia strony, która stwierdziła, że " (..) z pozostałej części roślin, do których nie rozpoczęto jeszcze zielonego zbioru, prowadzono zbiór dojrzałych owoców przeznaczonych na sprzedaż, ponadto na sprzedaż zostały przeznaczone owoce dojrzałe, które zostały zebrane z roślin poddanych zielonemu zbiorowi, z uwagi na fakt, że zielonemu zbiorowi mogły podlegać jedynie owoce niedojrzałe (..)".Sąd wyjaśnił również, że podziela stanowisko skarżącego, iż operacja przeprowadzenia zielonych zbiorów oznacza czynność jednorazową. Jednakże, zdaniem WSA, musi to być jednak czynność jednorazowa, która doprowadzi do zebrania wszystkich zielonych pomidorów z danego obszaru. Zebranie wszystkich zielonych pomidorów powoduje, że w okresie po przeprowadzeniu zielonych zbiorów, przez czas potrzebny na pojawienie się nowych kwiatów pomidorów, poprzez powstanie owoców i przez czas ich dojrzewania, na plantacji nie będzie pomidorów dojrzałych. Wskazana przez skarżącego sytuacja sukcesywnego dojrzewania i zbierania pomidorów dojrzałych nakazuje – w ocenie WSA - przyjąć, że nie zebrano wszystkich zielonych pomidorów, a więc przeprowadzony zbiór pomidorów zielonych nie był zbiorem łącznym, czyli nie odpowiadał definicji zielonych zbiorów określonej w art. 84 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia 543/2011. Według WSA w Warszawie, trudności techniczne w spełnieniu wymaganych do przyznania wsparcia kryteriów, spowodowane np. wielkością plantacji nie mogą być podstawą do przyznania pomocy przy niespełnieniu wymaganych kryteriów. Dlatego za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 84 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia 543/2011 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku M. M. oparł na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyrokowi temu zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Rynku Rolnego w zakresie uznania, że (1) Strona nie przeprowadziła całkowitego i łącznego zielonego zbioru i całkowitej denaturacji nienadających się do sprzedaży pomidorów zebranych w toku zielonego zbioru, (2) Strona dokonywała zielonego zbioru jednocześnie ze zbiorami pomidorów w celach handlowych z tej samej powierzchni w tym samym czasie (z tych samych roślin) i w okresie zadeklarowanym we wniosku o przyznanie wsparcia pozyskiwała dojrzałe pomidory w sposób ciągły, które to ustalenia zostały przez organ poczynione z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i uznaniu za prawidłowe przyjęcie przez organ administracyjny, że:

- nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi, przyjęte za podstawę wydania postanowienia Dyrektora OT Agencji Rynku Rolnego w Gorzowie Wielkopolskim nr DNW/G0/201

D04 w sprawie wznowienia postępowania z dnia 30 lipca 2013 r., rzeczywiście wystąpiły (sprzeczność wniosku o udzielenie wsparcia i ustaleń kontroli krzyżowych - pkt 1 i 2 uzasadnienia postanowienia) lub

- miały charakter okoliczności istotnych w sprawie (wyniki analizy porównawczej sprzedaży w latach 2010 i 2011, ustalenie wielkości sprzedaży w roku 2011 - wskazane w pkt 3 i 4 postanowienia);

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art.151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu dokonanego przez organ uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzji o udzieleniu wsparcia z dnia [...] września 2011 r.) pomimo faktu, że organ nie wykazał i nie uzasadnił, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd faktu, że organ bezpodstawnie tworzy i stosuje dodatkowe wymogi dla przyznania wsparcia, niewynikające z relewantnych w sprawie przepisów prawa, a mianowicie wymóg, aby na całym obszarze zgłoszonym do wsparcia zabieg zielonego zbioru został przeprowadzony jednocześnie, bez możliwości prowadzenia go etapami w odniesieniu do kolejnych sektorów plantacji;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań Organu w zakresie uzasadniania dokonanego przez Organ rozstrzygnięcia;

f) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: (1) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, (2) nieodniesieniu się do niektórych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., (3) niewskazaniu podstaw decydujących o nieuwzględnieniu części zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności naruszenia przez Organ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a) organ prawidłowo zinterpretował art. 84 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw z dnia 7 czerwca 2011 r. (dalej jako: rozporządzenie nr 543/2011) poprzez uznanie, że definicja zielonych zbiorów obejmuje wyłącznie przeprowadzanie zabiegu zielonych zbiorów w tym samym czasie (w granicach zadeklarowanego okresu) w odniesieniu do całości plantacji zgłoszonej do wsparcia, niezależnie od jej powierzchni (brak możliwości podzielenia dużej plantacji na mniejsze sektory i prowadzenia zielonego zbioru kolejno w odniesieniu do każdego z nich);

b) organ prawidłowo zinterpretował § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 130, poz. 750) (dalej, jako: rozporządzenie Rady Ministrów) poprzez uznanie, że warunkiem przyznania wsparcia w ramach nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (dalej jako: wsparcie) jest przeprowadzanie zabiegu zielonych zbiorów w tym samym czasie (w granicach zadeklarowanego okresu) w odniesieniu do całości plantacji zgłoszonej do wsparcia, niezależnie od jej powierzchni (brak możliwości podzielenia dużej plantacji na mniejsze sektory i prowadzenia zielonego zbioru kolejno w odniesieniu do każdego z nich);

c) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów i nie przyznał stronie wsparcia pomimo spełnienia przez stronę przesłanek warunkujących uzyskanie wsparcia w ramach nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw w wysokości adekwatnej do powierzchni uprawy objętej zielonymi zbiorami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna M. M. zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności zasadne pozostaje rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia)

Odnosząc się zatem do najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 f (1) skargi kasacyjnej) polegającego na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stan sprawy przedstawiony i przyjęty przez Sąd Instancji za podstawę orzekania, nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Umknęło bowiem Sądowi I instancji, że sekwencja wydarzeń wynikająca z nadesłanych akt administracyjnych przedstawiała się następująco:

- ostatecznie sprecyzowany wniosek skarżącego o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC dotyczył "zielonego zbioru" na uprawie pomidorów (produkcja pod osłonami) powierzchni 24,13 ha,

- pierwsza decyzja, jaka zapadła w tej sprawie z dnia [...] września 2011 r. [...] została zaskarżona przez M. M. odwołaniem opatrzonym datą 16 września 2011 r., które zostało uwzględnione przez organ w trybie art. 132 k.p.a. poprzez uchylenie ww. decyzji z dnia [...] września 2011 r. i jej zmianę w ten sposób, że organ udzielił skarżącemu wsparcia w zakresie produkcji pomidorów pod osłonami, co do powierzchni 23,96 ha (v. decyzja z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] – dalej powoływana też, jako: decyzja autokontrolna).

Od decyzji autokontrolnej nie wniesiono odwołania.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją autokontrolną, podnosząc, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne.

Po wznowieniu postępowania zostały wydane kolejno następujące decyzje:

- decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] o uchyleniu decyzji (autokontrolnej) z dnia [...] września 2011 r. i o odmowie udzielenia wsparcia w odniesieniu do pomidorów - powierzchnia uprawy 23,96 ha,

- decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] o uchyleniu ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

- decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] o uchyleniu decyzji autokontrolnej z dnia [...] września 2011 r. odmawiającej udzielenia wsparcia w odniesieniu do pomidorów - powierzchnia uprawy 23,96 ha,

- decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2014r.Nr [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z dnia [...] grudnia 2013 r.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano jedynie, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. przyznano skarżącemu wsparcie, a zaskarżoną decyzją uchylono decyzję z dnia [...] września 2011 r. Powyższe oznacza, że przytoczone powyżej okoliczności sprawy uszły uwadze Sądu I instancji. Stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż analiza dotycząca - szeroko rzecz ujmując - kwestii wznowienia postępowania i oceny prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie musiała obejmować w niniejszej sprawie aspekty związane z wszczęciem, prowadzeniem i zakończeniem postępowania wznowieniowego wobec decyzji autokontrolnej. Takich natomiast rozważań Sąd I instancji nie czynił. Przedstawiając zaś stan faktyczny przyjęty za podstawę swego orzekania zupełnie pominął omawiany kontekst sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. II GSK 1059/10). W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już powiedziano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie zawiera wszystkich elementów konstrukcyjnych wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż WSA w Warszawie przedstawił niepełny stan faktyczny, który przyjął następnie za podstawę wyroku. Jak już powiedziano, Sąd I instancji nie zauważył, że sprawa dotyczy postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji wydanej w trybie autokontroli. Innymi słowy, WSA w Warszawie nie zwrócił uwagę, że organ wznowił postępowanie prowadzone w trybie autokontroli (art.132 k.p.a.). Już tylko z tego względu uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Powtórnie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał ponadto na uwadze, że organ wznowił postępowanie administracyjne uznając, że zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności i dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (1), istniały w dniu wydania decyzji (2), są istotne dla sprawy (3), nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). W przypadku braku choćby jednej z wymienionych przesłanek, nie można uznać, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona we wskazanym przepisie.

Wznowienie postępowania, jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została zakończona decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna z okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a, art. 145b § 1 k.p.a. będących podstawami wznowienia postępowania. Dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu, podane przez stronę przesłanki wznowienia, dopiero zaś w drugiej fazie potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Należy przy tym dodać, że ewentualna decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy.

W wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 595/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że pomiędzy wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych a wyjściem na jaw nowych dowodów, które istniały (tj. okoliczności i dowody) w dniu wydania decyzji, jednakże były nieznane organowi ją wydającemu, nie zachodzi stosunek równorzędności i wykluczania. Podstawa wznowienia z powodu wykrycia w sprawie nowych dowodów, które jednak istniały w dacie wydania decyzji, ale nie były organowi znane, dotyczy takich sytuacji, w których to sam dowód rzutuje na sprawę w stopniu, który zmienia sposób patrzenia na nią (jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania, swoistym nośnikiem informacji kształtującym istotę sprawy). Z kolei podstawa wznowienia z powodu wykrycia w sprawie nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dacie wydania decyzji, ale nie były organowi znane, dotyczy takich sytuacji, w których konkretna okoliczność faktyczna rzutuje na sprawę, jednakże choć istniała, nie była znana organowi. W tym przypadku okoliczności faktyczne nieznane organowi, jednak istniejące w dniu wydania decyzji, mogą wynikać z przeprowadzonych, nawet później, dowodów.

Należy również podkreślić, że podstawą wznowienia będzie fakt, że organ nie znał danej okoliczności faktycznej lub nie wiedział o istnieniu danego dowodu, przy czym nie może to wynikać z jego niedbalstwa lub niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (v. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 649/83, opubl. ONSA 1984, Nr poz. 7).

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien odnieść się do zarzutów sformułowanych w skardze, dotyczących wznowienia postępowania w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej. WSA w Warszawie powinien dokonać rzetelnej oceny postępowania organu, w pierwszej kolejności, co do przesłanek wznowienia postępowania oraz zarzutów sformułowanych w skardze w tym względzie. Wynik kontroli powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej sytuacji, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za przedwczesne. W konsekwencji nie zachodzi też konieczność ustosunkowania się do wniosku strony o przedstawienie TSUE pytania prejudycjalnego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).