Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1032/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art.77§1, art.80, art.107§3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 666/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 666/19) oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] maja 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. K. wystąpił o przyznanie mu pomocy na żywność w związku z dietą wątrobową w kwocie 600 zł miesięcznie począwszy od stycznia 2019 r.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie m. in. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) przyznał skarżącemu zasiłek celowy na żywność w kwocie 400 zł za miesiąc styczeń 2019 r. Jak ustalono, wnioskodawca posiada emeryturę objętą zajęciem komorniczym do wysokości 179,60 zł, a do dyspozycji pozostaje mu 624,50 zł. Dodatkowo skarżący nie ponosi żadnych opłat związanych z eksploatacją mieszkania. W tych okolicznościach kwota 400 zł na żywność na miesiąc jawi się jako odpowiednia (kwoty te przyznano na miesiące od stycznia do kwietnia 2019 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., wskazując, że pozostaje na diecie wątrobowej po kamicy żółciowej. Posiłki w barze przez 31 dni wyniosłyby go 314,03 zł, jednak tego rodzaju posiłki nie pokrywają jego zapotrzebowania na żywność. Poza tym są one niskiej jakości i są mu odradzane.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że strona posiada dochód w kwocie 724,50 zł oraz że jest osobą, która z uwagi na stan zdrowia jest całkowicie niezdolna do pracy. Z uwagi zatem na sytuację materialną, zdrowotną oraz brak zatrudnienia może być jej przyznana pomoc finansową na zakup żywności w kwocie 400,00 zł na styczeń 2019 r., która w sposób wystarczający zaspokaja zgłoszoną potrzebę bytową. Jak zauważyło Kolegium, wysokość dochodu strony przekracza wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, jednak spełnia kryterium dochodowe wynikające z uchwały Rady Miasta Poznania z 28 stycznia 2014 r. Nr LXII/958/VI/2014 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r., poz. 1046), którą kryterium dochodowe ustalono na poziomie 150 % kwoty kryterium ustawowego (1051,50 zł).

Skargę na powyższą decyzję złożył A. K.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z 31 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie art. 39 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że podlega ona oddaleniu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił na wstępie, że za pozostałe poszczególne miesiące 2019 r. skarżącemu również przyznano po 400 zł zasiłku celowego na żywność, a skarżący oświadczył, że jego sytuacja nie zmieniła się w stosunku do ustalonej podczas wywiadu środowiskowego z 20 listopada 2018 r. Skarżący jest osobą w wieku emerytalnym, obecnie jest on niezdolny do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy). Posiada niewielki, ale stały dochód w postaci emerytury w kwocie 724,50 zł, która jest objęta zajęciem komorniczym alimentacyjnym. I chociaż zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły wystarczająco i wyczerpująco sytuacji dochodowej skarżącego z powołaniem się na dokumenty źródłowe przez co naruszyły art. 77 § 1 K.p.a., to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Stosownie do uchwały Rady Miasta z 28 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, kryterium dochodowe wynosi 150% kwoty kryterium ustawowego, czyli 1051,50 zł. Niezależnie więc od szczegółowych ustaleń dotyczących dochodu skarżącego w przedziale od 500 do 750 zł, niezmienna pozostaje prawidłowa konkluzja organów, że skarżący spełnia kryterium dochodowe przyznania mu zasiłku celowego. Gdy chodzi natomiast o rzeczywiste kwoty pozostające w dyspozycji skarżącego, Sąd zaznaczył, że organ I instancji na stronie 2 uzasadnienia swego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazał, że emerytura skarżącego jest objęta zajęciem komorniczym w kwocie 179,60 zł i że do jego dyspozycji pozostaje 624,50 zł. Okoliczność zmniejszenia emerytury przez zajęcia komornicze była zatem uwzględniona w toku postępowania. Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest natomiast to, czy organy prawidłowo miarkowały wysokość pomocy miesięcznej na żywność do kwoty 400 zł w miejsce żądanej kwoty 600 zł.

Oceniając tę kwestię, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej skarżącego, a także osobistej (zdrowotnej), jednak w ramach swoich kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4, zgodnie z którym "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W ocenie Sądu przekonujące są argumenty organów, które uwypuklają, że wobec faktu posiadania stałego dochodu (do dyspozycji 624,50 zł) przyznanie kwoty 400 zł na żywność powinno być uznane za wystarczające, zwłaszcza, że pomoc przyznano czterema decyzjami na kolejne miesiące (od stycznia do kwietnia 2019 r.). Zdaniem Sądu ocena organów jest rozsądna, biorąc pod uwagę przyjętą praktykę działania organów pomocy społecznej, które muszą wspierać wielu potrzebujących przy ograniczonych zasobach budżetowych (środki przyznawane na żywność rzadko osiągają kwoty kilkuset złotych), a także biorąc pod uwagę, że przyznając skarżącemu kwotę 400 zł "doposażyły" go niejako w środki, dzięki którym w miesiącu styczniu 2019 r. mógł on dysponować łącznie kwotą zbliżoną do podwyższonego kryterium dochodowego ustalonego uchwałą Rady Miasta. Rozmiar pomocy wpisuje się w określone zobiektywizowane ramy, a organom nie można zarzucić działania poza granicami uznania administracyjnego. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyznanie zasiłku w sposób dowolny.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na pewne zastrzeżenia – aczkolwiek nie mające wpływu na wynik sprawy – pod adresem Kolegium, które zanadto stanowczo uwypukliło fakt przekroczenia przez skarżącego kryterium ustawowego i po części w odniesieniu do tego uzasadniało przyjęty rozmiar pomocy. Jak wyjaśniono, przychylić się należy bardziej do argumentacji organu I instancji, który wyliczył kwotę będącą rzeczywiście w dyspozycji skarżącego i w tym kontekście (oraz w kontekście regularności zasiłków celowych od stycznia do kwietnia 2019 r.) oceniał zakres przyznanej pomocy na poziomie 400 zł. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i 11 K.p.a.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przeprowadził w sprawie wnikliwe postępowanie, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny i należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy natomiast słusznie zaaprobował rozważania poczynione na wcześniejszym etapie postępowania, również stwierdzając, że przyznana skarżącemu kwota zasiłku zaspokaja w sposób wystarczający zgłoszoną we wniosku potrzebę bytową. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) nie wymaga od organu przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem, ale dołożenia przez organ należytej staranności dla osiągnięcia tego celu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego art. 39 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, że organy administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a wcześniej Prezydent Miasta [...] przyznały skarżącemu zasiłek w odpowiedniej kwocie, pozwalającej na pokrycie uzasadnionych wydatków skarżącego z tytułu zakupu żywności w styczniu 2019 r. w sytuacji, gdy zasiłek został przyznany w sposób dowolny, a nie uznaniowy, nie pozwalający na zaspokojenie potrzeb żywieniowych skarżącego w miesiącu styczniu 2019 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w sposób należyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów naruszenia przez Samorządowe Odwoławcze w P.: art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za prawidłową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r. o przyznaniu zasiłku celowego skarżącemu w kwocie 400,00 zł na styczeń 2019 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, jednocześnie składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Nadto skarżący wniósł o przyznanie adwokatowi zwrotu kosztów tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone nawet w części w tym kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że w czasie pomiędzy przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego a rozmową ze skarżącym nastąpił wzrost cen żywności, a nadto potrzeby żywieniowe zmieniają się w zależności od pory roku i warunków atmosferycznych. Potrzeby żywieniowe skarżącego z pewnością były wyższe zimą niż jesienią, a za uzyskiwaną dotychczas kwotę zasiłku mógł zakupić mniejszą ilość jedzenia niż wcześniej. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy w sposób właściwy miarkowały kwotę przyznanej skarżącemu pomocy, skoro wcześniej błędnie obliczyły jego rzeczywiste dochody.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Kolegium, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 2). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę wyrokowania oraz wbrew ocenie skargi kasacyjnej odniósł się do sformułowanego w piśmie skarżącego z 31 stycznia 2020 r. zarzutu uchybienia przepisom postępowania "art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.". Wśród postaw tych nie wymieniono jednak art. 75 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis zresztą nie stanowił podstawy prawnej skarżonej decyzji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3). Jak prawidłowo podkreślały organy oraz Sąd pierwszej instancji, rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane są przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Nawet zatem spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. m. in. wyroki NSA z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; 25 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 698/16; 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 836/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2224/15). Dlatego też rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie ustalił, że organy administracji publicznej wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria, korygując przy tym stanowisko organu odwoławczego, które zanadto stanowczo uwypukliło fakt przekroczenia przez skarżącego kryterium ustawowego. W tym jednak zakresie, przychylając się do stanowiska organu I instancji, Sąd pierwszej instancji nie uznał tego uchybienia za mające istotny wpływ na wynik sprawy, a więc za mogące stanowić skuteczną podstawę skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Stanowisko to nie było również kwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Jako nieskuteczną należy natomiast uznać argumentację skargi kasacyjnej nawiązującą do zmian cen żywności i potrzeb żywieniowych skarżącego w okresie "pomiędzy przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego a rozmową ze skarżącym". Sąd pierwszej instancji badał jedynie legalność (zgodność z prawem) decyzji administracyjnej wydanej w ramach uznania administracyjnego, dochodząc do prawidłowego wniosku, że organy administracyjne w sposób wystarczający uzasadniły wysokość udzielonej pomocy. Ponadto zwrócić należy uwagę, że wydając kontrolowane w sprawie decyzje, miały na względzie zgłoszony przez skarżącego cel przyznania zasiłku, a więc pomoc w zakupie żywności w związku z dietą wątrobową. W tym też aspekcie oceniano wysokość dofinansowania skarżącego w zakupie żywności. Nie było natomiast zadaniem organu dokładne obliczanie wysokości środków potrzebnych skarżącemu tym bardziej, że skarżący w swojej argumentacji nie odnosił się do żadnych, konkretnych okoliczności. Z pewnością za takie nie można uznać twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej o zmianie potrzeb z uwagi na zmianę pór roku. Podkreślić natomiast trzeba, że w świetle ustawy o pomocy społecznej organy są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. Posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy i wiadome jest Sądowi z urzędu, skarżący otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji.

Z tych też przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (zarzut 1), bowiem organy wykazały, dlaczego wysokość udzielonej pomocy w formie zasiłku jest wystarczająca, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował te ustalenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258 – 261 P.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.