Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 10 § 1, art. 79 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1904
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. S. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o zwrot [...] części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu G. . Niniejszy wniosek został zaktualizowany jeszcze trzykrotnie - pismami z dnia [...] listopada 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r., w których wskazano kolejne osoby jako wnioskodawców ubiegających się o zwrot ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] orzekł o:

1. Zwrocie na rzecz T. S. w [...] części, E. B. w [...] części, Z. Z. w [...] części, J. Z. w [...] części, D. W. w [...] części, R. Z. w [...] części, J. D. w [...] części, S. M. w [...] części, J. L. w [...] części, G. S. w [...] części, A. P. w [...] części, W. S. w [...] części i A. S. w [...] części nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w P. przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą kw nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb G., arkusz mapy [...].

II. Nie zobowiązywaniu T. S., E. B., Z. Z., J. Z., D. W., R. Z., J. D., S. M., J. L., G. S., A. P., W. S., i A. S. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

III. Odmowie zwrotu na rzecz T. S., E. B., Z. Z., J. Z., D. W., R. Z., J. D., S. M., J. L., G. S., A. P., W. S., i A. S. nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w P. przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą kw nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb G., arkusz mapy [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Kierownik Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P., działając na podstawie art. 1,14,22 i 47 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 nr 18 poz. 94) oraz na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. z dnia [...] lipca 1960 r. orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia 12 marca 1963 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] część, parcele nr [...] o powierzchni [...] nr i nr [...] o powierzchni [...] nr, zapisane w księdze wieczystej kw nr [...], stanowiące współwłasność E. M. do [...] części, E. M. do [...] części, K. M. do [...] części, I. Z. do [...] części, W. M. do [...] części i E. S. do [...]. Wywłaszczenie polegało na odjęciu dotychczasowym właścicielom prawa własności z dniem uprawomocnienia się orzeczenia tj. dniem [...] lipca 1963 r. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynikało, że ww. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczała w okresie do 31 grudnia 1964 r. możliwość wywłaszczenia gruntów z budowlami na tych gruntach, o ile budowle te zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa państwowe lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tej budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Ulica [...] została zabudowana przez byłe władze okupacyjne osiedlem mieszkaniowym, a na wywłaszczonej nieruchomości został wybudowany segment bloku mieszkalnego o trzech kondygnacjach. Na podstawie wniosku Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. z dnia [...] lipca 1960 r. ustalono, iż celem wywłaszczenia i uzasadnieniem dla nabycia była konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzebą uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu.

Na podstawie wniosku wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. z dnia 28 lipca 1960 r., wykazów zmian gruntowych oraz wypisów i wyrysów z map ustalono, że wywłaszczona parcela [...] ([...] m2) stanowiła grunt zabudowany przez okupanta blokiem mieszkalnym, wywłaszczona parcela [...] ([...] m2) stanowiła grunt zajęty pod ulicę [...]. Dawnej parceli [...] odpowiada późniejsza działka nr [...] o powierzchni [...] m2, która podzielona została na działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, przy czym na skutek aktualizacji pomiarów, wystąpił przybytek powierzchni [...] m2, zatem powierzchnia danej działki nr [...] wg aktualnych pomiarów wynosi [...] m2. Dawnej parceli [...] odpowiada aktualna działka nr [...] o powierzchni [...] m2 (ulica), działka nr [...] o uaktualnionej powierzchni [...] m2, która decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2009 r. podzielona została na aktualną działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] m2.

W ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. przedmiotowe działki położone były w jednostce bilansowej Z, na terenie oznaczonym symbolem [...] - co stanowiło: 1. mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności, 2. Uprawę ogrodniczą, mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności. Ustalenia szczegółowe dla jednostki bilansowej o tym symbolu wskazują, iż był to teren o powierzchni [...] ha przeznaczony w planie perspektywicznym na rok 1980 pod mieszkalnictwo rodzinne o intensywności [...] brutto parking na ok [...] stanowisk o ustaleniach realizacyjnych: 1. likwidacja istniejącej zabudowy, 2. realizacja wg planu szczegółowego, 3. Gabaryt [...] i [...] kondygnacji. Na przedmiotowych nieruchomościach w latach 1963-73 nie obowiązywał żaden szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ ustalił, że osobami obecnie uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości tj. działki nr: [...] są T. S., E. B., Z. Z., J. Z., D. W., R. Z., J. D., S. M., J. L., G. S., A. P., W. S. i A. S..

Dnia [...] października 2019 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości podczas, których stwierdzono iż, działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, w części południowej trawnik wzdłuż budynku ul. [...], granica przebiega po ścianie budynku, w części północnej fragment chodnika utwardzonego kostką brukową oraz pasa miejsc postojowych utwardzonego płytami ażurowymi betonowymi (ok. [...] m) przebiegających wzdłuż ulicy [...]. W części środkowej trawnik przebiega przez chodnik łączący budynek z chodnikiem i ulicą. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, od północnej strony budynku nietrwały na słupach drewnianych, fragment muru oporowego, w części południowej fragmenty ogrodów przydomowych, w tym skarpa opadająca w kierunku południowych oddzielona ogrodzeniem z siatki. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, fragment przydomowego ogrodu niepielęgnowanego, zaśmieconego, porośniętego spontanicznie. W części południowo-zachodniej znajduje się fragment altany drewnianej ogrodzonej płotem z siatki. Na pozostałym obszarze podest tymczasowy, szopa drewniana, zniszczona mała architektura ogrodowa (w załączeniu dokumentacja zdjęciowa).

Na podstawie analizy zebranych dokumentów oraz przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że skoro w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną - zaplecze dla istniejącego budownictwa mieszkaniowego, to cel wywłaszczenia polegający na budownictwie wysokim nie został zrealizowany, albowiem przedmiotowa działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, fragment przydomowego ogrodu niepielęgnowanego, zaśmieconego, porośniętego spontanicznie z fragmentem altany drewnianej ogrodzonej płotem z siatki, szopą drewnianą, zniszczoną małą architekturą ogrodową. Zatem spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano.

Aktualną wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy na kwotę [...]zł. Wobec powyższego zwaloryzowana kwota odszkodowania nie jest większa niż 50% aktualnej wartości.

W odniesieniu do pozostałej nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] i nr [...] obręb G., arkusz mapy [...], organ I instancji stwierdził iż, cel wywłaszczenia polegający na budownictwie wysokim również nie został zrealizowany jednakże są one niezbędne do prawidłowego korzystania i stanowią nierozerwalną całość z budynkiem mieszkalnym znajdującym się przy ulicy [...]; otaczający budynek trawnik wraz z pasem miejsc postojowych fragmenty ogrodów przydomowych.

Ponadto nieruchomość stanowiąca własność Miasta [...], położona w P. przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb G., arkusz mapy [...] znajduje się w części pasa drogowego ulicy [...] i stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. (tekst jedn. Dz.U. 2020.0.470) - pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].10.2019 r. Zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej, co odnosi się do działki nr [...]. W związku z powyższym w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonych w P., dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą kw nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb G., arkusz mapy [...] organ orzekł o odmowie zwrotu.

Odwołanie od pkt I ww. decyzji wniosły strony postępowania: Miasto [...] oraz Ł. K..

Miasto [...] wniosło o uchylenie pkt I decyzji Starosty [...] i orzeczenie o odmowie zwrotu lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Miasto [...] w treści odwołania zarzuciło decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, zwanej dalej: "u.g.n"), z uwagi na stwierdzenie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego.

Natomiast Ł. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji odnośnie pkt I lub orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, wskazując m.in. na fakt, że został pominięty przy dokonywaniu oględzin przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołujący podniósł, że w decyzji organu I instancji znalazły się nieprawdziwe twierdzenia dotyczące stanu ogródka przydomowego. Ponadto zdaniem odwołującego nie zbadano w jednoznaczny sposób sytuacji związanej z zabudową w postaci kapliczki znajdującej się na przedmiotowej działce. Odwołujący wniósł o wystąpienie przez organ II instancji z wnioskiem o udzielenie informacji w kwestii kapliczki do Parafii pw[...] w P. oraz do jednej z fundatorek kapliczki. W odwołaniu zarzucono także dokonanie nieprawidłowej interpretacji przepisów k.p.a. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. z 1974 r., Nr [...], poz. 64 ze zm.). Odwołujący wskazał też, iż działki pomiędzy ul. [...] a doliną rzeki [...] były przeznaczone na publiczne tereny zielone oraz tereny rekreacji dla mieszkańców i do dzisiaj pełnią taką funkcję. Nadto stwierdził, iż tereny te nigdy nie nadawały się na jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową, ze względu na podmokły i zalewowy charakter. W ocenie odwołującego zwrot działki nr [...] nie jest możliwy, bowiem cel wywłaszczenia dla tej nieruchomości został w pełni zrealizowany.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji.

Organ odwoławczy podzielił tezę wskazaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnośnie faktu, iż celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzebą uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu. Nadto zwrócił uwagę, iż w dacie wywłaszczenia wg planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1962 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną - zaplecze dla istniejącego budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym należało uznać, że głównym celem wywłaszczenia nieruchomości było budownictwo wysokie, a cel nie został zrealizowany, bowiem działka nr [...] jest terenem niezabudowanym, fragmentem ogrodu przydomowego, który jest niepielęgnowany, zaśmiecony, porośnięty spontanicznie. Na działce tej znajduje się również fragment altany drewnianej oraz szopa drewniana i zniszczona architektura ogrodowa.

Organ zwrócił uwagę, że z treści księgi wieczystej nr [...], wykazów zmian gruntowych oraz wypisów i wyrysów z map, z parceli nr [...], która została objęta wywłaszczeniem powstała następnie działka nr [...], z której w wyniku podziału powstały działki nr [...], [...] i [...]. Na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2009 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...].

Po dokonaniu wywłaszczenia działki nr [...], [...] i [...] zostały odłączone do innej księgi wieczystej. Odłączono je od działek, które stanowiły podstawę wywłaszczenia (działka nr [...] - obecnie KW nr [...] i działka nr [...] - obecnie KW nr [...]). Nie ulega wątpliwości, iż na działkach nr [...], [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, bowiem zostały one całkowicie odłączone od gruntów będących podstawą wywłaszczenia i w związku z tym stały się zbędne do realizacji celu wywłaszczenia. Z ww. przyczyn działki nr [...] i [...] nie mogą podlegać zwrotowi i takie rozstrzygnięcie nie jest kwestionowane przez odwołujących i wnioskodawców. Zwrot nieruchomości może nastąpić tylko co do działki nr [...].

W ocenie organu odwoławczego wycena przedmiotowej działki dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa, a przedmiotowy operat jest spójny i logiczny, co przesądza o przyjęciu go jako dowodu w sprawie.

Organ odwoławczy nie ma wątpliwości, że cel wywłaszczenia polegający na budownictwie wysokim nie został zrealizowany. Na działce nr [...] nie znajduje się żaden budynek, jest to teren niezabudowany, więc bezzasadne są twierdzenia, które prowadzą do przekonania, że cel wywłaszczenia jednak zrealizowano i z tego powodu należałoby odmówić zwrotu nieruchomości. Przy czym nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest fakt, że działki nr [...], [...] i [...], które były w przeszłości częścią wywłaszczonej nieruchomości stały się całkowicie odrębną nieruchomością. Działka, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz działka będąca gruntem pod blokiem mieszkalnym obecnie są odrębnymi nieruchomościami w stosunku do działki nr [...]. Obecnie działka nr [...] jest zapisana w odrębnej księdze wieczystej nr [...] i nie zostały na niej poczynione nakłady związane ze wzniesieniem budowli lub nadbudowy, które mogłyby prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został jednak zrealizowany. Działka nr [...] nie pełni też funkcji publicznych terenów zielonych, nie jest terenem rekreacyjnym dla mieszkańców. Ponadto jest to grunt, który na podstawie umowy dzierżawy ogrodu przydomowego z dnia [...] stycznia 2016 r. zawartej pomiędzy Z. Sp. z o.o. a Ł. K. przynosi korzyści finansowe dla Miasta [...]. Działka nr [...] została wydzierżawiona w zupełnie innym celu niż wskazywał na to cel wywłaszczenia, który nie był wcześniej zrealizowany i nie jest realizowany obecnie.

W ocenie organu odwoławczego, obecność stron postępowania przy dokonywaniu oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, która ma podlegać zwrotowi nie jest obowiązkowa. Strona ma prawo uczestniczyć w takich oględzinach, lecz rzeczoznawca nie ma obowiązku ich powtórzenia, jeżeli któraś ze stron na oględziny się nie stawi. Organ podkreślił, że wartość nieruchomości nie ma wpływu na to, czy dana nieruchomość będzie podlegać zwrotowi czy też nie. Organ orzekając o zwrocie nieruchomości bada czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a wartość nieruchomości jest badana tylko ze względu na obowiązek ustalenia przez organ, czy wnioskodawcy w przypadku zwrotu na ich rzecz nieruchomości, będą również zobowiązani do zwrotu odszkodowania, które zostało wypłacone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w przeszłości.

Odnosząc się do kwestii kapliczki posadowionej na działce nr [...] Wojewoda stwierdził, iż bez znaczenia dla wydania decyzji o zwrocie nieruchomości jest to, czy na danym gruncie znajduje się jakiś obiekt tzw. małej architektury. Kapliczka jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, nie stanowi części składowej nieruchomości i jej posadowienie na przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego wpływu na ocenę przez organ, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym bardziej nieuzasadnione byłoby występowanie przez organ odwoławczy z wnioskiem o udzielenie informacji w kwestii kapliczki do Parafii pw[...] w P. i jednej z fundatorek kapliczki.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Ł.K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz istotne uchybienia formalne. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wyjaśnił, że informacje o terminie oględzin, odebrał już po ich przeprowadzeniu. W związku z powyższym został wykluczony z oględzin. Zdaniem skarżącego cel na jaki została przekazana nieruchomość został zrealizowany. Celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, a na wywłaszczonym terenie znajduje się blok mieszkalny. Decyzja wywłaszczeniowa odnosi się do stanu zastanego, cel wywłaszczania istniał w dacie wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzyszące budowie.

Skargę złożyło też Miasto [...]. W treści skargi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W skardze wniesiono o uchylenie punktu I i II decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga Miasta [...] została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po [...].

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ stwierdził (czego nie uczynił w zaskarżonej decyzji), że w obecnym stanie prawnym nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ustawy z 1958 r., nie należy wprost stosować art. 137 u.g.n., lecz zbędność tą definiować należy swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Organ wskazał też na wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Po 1317/13 i II SA/Gd 102/16.

Dodatkowo organ wskazał, że decyzja organu odwoławczego nie miała oznaczeń punktowych, w związku z tym wniosek Miasta [...] o uchylenie pkt I i II decyzji, jest dla organu niezrozumiały. Poza tym w ocenie organu niezgodne z prawem byłoby uchylenie pkt II decyzji skoro decyzja pierwszej instancji w tym zakresie nie została uchylona. Organ zwrócił uwagę, że teren, który uległ wywłaszczeniu został po jego wywłaszczeniu podzielony. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że na działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia, bowiem zostały one całkowicie odłączone od gruntów będących podstawą wywłaszczenia i w związku z tym stały się zbędne do realizacji celu wywłaszczenia.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., pełnomocnik strony postępowania T. S. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na argumenty uzasadniające to stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79, dalej: ustawa z 1958 r.).

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że właściciel wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z 1958 r. nieruchomości lub jego następcy mogą ubiegać się o zwrot takiej nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 865/12).

W sprawie ustalono, że powodem wywłaszczenia nieruchomości, było zabudowanie gruntu położonego przy ulicy [...] w P. przez okupanta budynkami mieszkalnymi. Grunt ten został następnie podzielony na działki nr [...], [...] i [...]. Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Przedmiotem sporu jest zwrot działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzebą uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu. Nadto zwrócił uwagę, iż w dacie wywłaszczenia wg planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z dnia 13 lipca 1962 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną - zaplecze dla istniejącego budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym należało uznać, że głównym celem wywłaszczenia nieruchomości było budownictwo wysokie, a cel nie został zrealizowany, bowiem działka nr [...] jest terenem niezabudowanym, fragmentem ogrodu przydomowego, który jest niepielęgnowany, zaśmiecony, porośnięty spontanicznie. Na działce tej znajduje się również fragment altany drewnianej oraz szopa drewniana i zniszczona architektura ogrodowa. A zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w związku z tym spełnione są obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie wskazuje się, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc konkretnie i ściśle.

Mając to na uwadze, a także uwzględniając specyfikę wywłaszczenia w trybie art. 47 ustawy z 1958 r., należy uznać stanowisko organu w kwestii zbędności nieruchomości przedstawione w zaskarżonej decyzji za prawidłowe. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 865/12 wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy z 1958 r. nie miało na celu regulacji stanu prawnego, a tylko możliwość wywłaszczenia nieruchomości, wówczas gdy wartość budowli na nieruchomości przekraczała jej wartość. Wywłaszczenia z tego powodu pozostawiono uznaniu organu administracji, trudno zatem, jeżeli ma się do czynienia z decyzją uznaniową, dojść do wniosku, że ma się do czynienia z regulacją stanu prawnego. Stan prawny był uregulowany, ponieważ nieruchomość miała właściciela, przyczyną możliwości wywłaszczenia było tylko to, że nakłady na niej dokonane mogły przekroczyć jej wartość. W takiej sytuacji istotnie raczej można mówić o zabezpieczeniu roszczeń.

W ocenie Sądu, przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w aspekcie zamortyzowania się nakładów, istotne znaczenie ma okoliczność, czy zachodzi w dalszym ciągu potrzeba zabezpieczenia roszczeń z tytułu nakładów dokonanych na nieruchomości, które to stanowiły podstawę wywłaszczenia.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Po 1317/13, przepis art. 47 ustawy z 1958 r. nie miał na celu wywłaszczenia nieruchomości dla zrealizowania określonej i planowanej inwestycji, lecz służył zabezpieczeniu roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy przez określone podmioty. W orzecznictwie wskazuje się, iż zwrot nieruchomości, wywłaszczonej w trybie art. 47 ustawy z 1958 r. jest możliwy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. w sytuacji, gdy na tej nieruchomości nie znajduje się obiekt budowlany określony w tym przepisie. Jeżeli obiekt ten nadal znajduje się na nieruchomości, to nie można przyjąć, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r., uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy jednakże wprost stosować art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz zbędność tą definiować należy swoiście - jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Najbardziej oczywistym przykładem sytuacji gdy nie zachodzi już potrzeba zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa z tego tytułu jest sytuacja, gdy już po wywłaszczeniu zostaną zlikwidowane budowle, których wzniesienie było przesłanką wywłaszczenia. Podkreślić należy, iż w przypadku likwidacji budowli, których wzniesienie na cudzym gruncie było jedyną przesłanką odjęcia obywatelowi konstytucyjnie chronionego prawa własności, brak jest jakichkolwiek argumentów o charakterze sprawiedliwościowym uzasadniających odmawianie obywatelowi prawa do wystąpienia z roszczeniem o zwrot tej nieruchomości. Jakiegokolwiek uzasadnienia nie znajduje bowiem różnicowanie sytuacji prawnej obywatela, którego pozbawiono prawa własności nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej na określony w decyzji cel, którego to celu następnie nie zrealizowano i obywatela, którego pozbawiono własności ze względu na uprzednie wzniesienie na jego gruncie budowli, która następnie została zlikwidowana.

W ocenie Sądu jest to jedyna racjonalna i logiczna interpretacja zbędności adekwatna do wyjątkowego i incydentalnego celu wywłaszczenia przewidzianego w art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Należy mieć również na uwadze, że w orzecznictwie dotyczącym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) dopuszczono zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wskazano przy tym, że nie podlega zwrotowi nieruchomość wywłaszczona na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r., jeżeli na tej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany określony w tym przepisie (por, wyrok Naczelny Sąd Administracyjnego z dnia 21 maja 1992 r., IV SA 236/92).

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że grunt na którym znajdowała się zabudowa, która stanowiła podstawę wywłaszczenia został podzielony. Wprawdzie zabudowa dalej istnieje, ale sporna działka jej nie obejmuje. Działka której zwrotu domagają się wnioskodawcy jest działką niezabudowaną. W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia na przedmiotowej nieruchomości roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów, które stanowiły podstawę wywłaszczenia tejże nieruchomości.

Zgodnie bowiem z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy. Z art. 140 wynika zaś, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1); odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z art. 142 ust. 1 u.g.n. wynika nadto, że o zwrocie odszkodowania, podobnie jak o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że skarżący został pominięty podczas oględzin, ponieważ odebrał zawiadomienie dotyczące oględzin już po terminie ich przeprowadzenia. Prawidłowo zdaniem Sądu organ wskazał w decyzji, że obecność stron postępowania przy dokonywaniu oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, która ma podlegać zwrotowi nie jest obowiązkowa. Strona ma prawo uczestniczyć w takich oględzinach, lecz rzeczoznawca nie ma obowiązku ich powtórzenia, jeżeli któraś ze stron na oględziny się nie stawi. Opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe. Oględziny nieruchomości są czynnością, którą może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. i nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin. Biegły, który sporządza opinię dotyczącą nieruchomości nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu czy dzierżawcy. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego.

W niniejszej sprawie organ I instancji zawiadomił skarżącego o tym, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość nieruchomości, dla potrzeb postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący mógł zapoznać się z tą opinią i wnieść uwagi, o czym został pouczony pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. Jednocześnie Starosta [...] zawiadomił skarżącego, że w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadzona zostanie rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Pismo to zostało doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Organ I instancji zawiadomił też stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a., że został przygotowany materiał dowodowy do wydania decyzji oraz pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, przed wydaniem decyzji w terminie 7 dni. Skarżący odebrał zawiadomienie 14 lipca 2020 r. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji – [...] sierpnia 2020 r. – miał możliwość zapoznania się ze sporządzoną opinią i zgłoszenia swoich uwag do niej, z których to możliwości nie skorzystał. Nie można w tej sytuacji uznać, by skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, stwierdzić należy, że w toku postępowania prowadzonego przez organy nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Brak jest zatem podstaw do skutecznego zarzucenia, że organy dopuściły się błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz istotnych uchybień formalnych.

Należy podkreślić, że ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ma istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono granicę zwracanej przez wnioskodawcę kwoty. Jest to więc - w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. Wycena taka nie ma jednak wpływu na kwestię, czy dana nieruchomość podlega zwrotowi czy nie.

W kwestii daty dokonania oględzin należy wskazać, iż Starosta [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny co do terminu dokonania oględzin, bowiem pierwsze oględziny przedmiotowej nieruchomości odbyły się w dniu [...] października 2019 r. Brali w nich udział: m.in. pracownik Starostwa Powiatowego w P. i pełnomocnik wnioskodawców - radca prawny J. M.. Natomiast jak wynika z protokołu załączonego do operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2019 r. oględziny, które przeprowadziła biegła miały miejsce w dniu [...] listopada 2019 r. Podsumowując, oględziny odbyły się dwukrotnie: w dniu [...] października 2019 r. oraz w dniu [...] listopada 2019 r. Zarówno do oględzin z inicjatywy organu I instancji, jak i z inicjatywy rzeczoznawcy majątkowego została do protokołu oględzin załączona dokumentacja fotograficzna.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują też twierdzenia skarżącego, że działka nr [...] nigdy nie nadawała się na jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową, ze względu na podmokły i zalewowy charakter. Jak przedstawiają mapy w Portalu Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...], w pasie działki nr [...], a nawet jeszcze bliżej rzeki [...] jest możliwość budowania i nie sprzeciwiają się temu warunki przyrodnicze. Na działce sąsiedniej w stosunku do działki nr [...] powstaje budynek, więc należy z tego wywnioskować, że również na działce nr [...] będzie możliwe wybudowanie np. domu jednorodzinnego, czy innego obiektu. Zwrócić też należy uwagę, iż wg nowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. - [...]" w P. działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takim samym symbolem oznaczono teren, na którym położona jest przedmiotowa działka w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonym przez Radę Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.