Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 926/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: par. 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. O. ("skarżący", "strona") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") z [...] lutego 2018 r. znak: [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 31. maja 2016 r., uzupełnionego pismem z 15. czerwca 2016 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...], zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia GDDKiA, wydał decyzję z [...] lipca 2016 r., znak: [...], którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy GDDKiA decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi na decyzję GDDKiA z [...] października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/16, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ dokonał wszystkich czynności, które są wymagane w sprawach dotyczących wniosków o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, mianowicie sprawdził status drogi krajowej nr [...] i wskazał wynikające z tego obowiązki zarządcy drogi, sprawdził, czy jest możliwe, aby nieruchomość skarżącego uzyskała dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie na innej nieruchomości służebności drogi koniecznej, a po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi pouczył skarżącego jak należy do tego doprowadzić, następnie wskazał na obowiązek organu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego jako wartość pierwszorzędną, a w końcu wyjaśnił, ze decyzja podejmowana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) ma charakter uznaniowy, co przesądza o prawidłowości odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. W ocenie sądu rozumowanie organu nie było jednak przekonujące i wystarczające dla stwierdzenia bezzasadności skargi. WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zasada prawdy obiektywnej będąca również zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), a w pewnym zakresie także w art. 77 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. WSA zwrócił uwagę, iż art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: "u.d.p.") wyraźnie wskazał, że podstawą odmowy mogą być "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) odnoszą się przede wszystkim do odstępów między węzłami i skrzyżowaniami. WSA przyznał, iż w § 9 pkt 4 przywołanego rozporządzenia podkreśla się znaczenie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także zastrzeżenie, że "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę oraz częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Sąd przyznał rację organowi, wskazując, że przy literalnej i systemowej (w tym systematycznej) wykładni przepisów można przyjąć, że zarządca drogi publicznej może ograniczyć się do zadeklarowania konieczności troski o bezpieczeństwo ruchu oraz powołania się na ocenną kategorię i wytyczną powinność ograniczania liczby i częstość zjazdów z drogi publicznej. W ocenie sądu przedstawione zasady stosowania przepisów o drogach publicznych zastosowane do rozpatrywanej sprawy nie prowadzą jednak do jednoznacznego wniosku o zasadności zaskarżonej decyzji, stąd konieczność przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji z [...] października 2016 r. nie przedstawiono charakterystyki tego odcinka drogi, na którym miałby być zlokalizowany przedmiotowy zjazd i nie jest przez to wystarczająca analiza ruchu na drodze krajowej nr [...] ([...]), powoływana dla potrzeb oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu wywoływanych przez wnioskowany zjazd i inne zjazdy indywidualne z tej drogi. W szczególności organ nie wskazał jaką długość mają proste fragmenty [...] w bezpośredniej odległości od wnioskowanego zjazdu i czy występują zakręty (i o jakim kącie), które ograniczałyby widoczność kierowców na drodze, a także kierowców korzystających ze zjazdu i w końcu, w jakim kontekście należy ocenić wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji stwierdzenie, że cyt.: "średnioroczne dobowe natężenie na tym odcinku drogi krajowej wg. Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. wynosiło 3.274 poj./dobę, a natężenie miarodajne 295 P/h". Ponadto sąd wskazał, iż w uzasadnieniach decyzji GDDKiA nie ustalono czy w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego zjazdu znajdują się skrzyżowania z innymi drogami, choćby z drogami lokalnymi lub drogami dojazdowymi. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie odniósł się również do okoliczności powoływanych przez skarżącego, mianowicie czy w bezpośredniej odległości od wnioskowanego zjazdu znajduje się stacja benzynowa lub punkty handlowe mogące powodować dodatkowy ruch pojazdów wjeżdżających do i wyjeżdżających z takich miejsc. Sąd wskazał, iż nie wyjaśniono, w jakiej odległości znajduje się przystanek komunikacji autobusowej, po której stronie drogi on się znajduje, czy może mieć wpływ na korzystanie ze zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] na pobliskie nieruchomości, a także czy w związku występowaniem tych miejsc handlowych lub przystanków komunikacji autobusowej maksymalna prędkość przejazdu na omawianym odcinku została ograniczona. W ocenie sądu organ nie odniósł się do sugestii skarżącego, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] istnieją już inne zjazdy indywidualne, bowiem istotne jest to, że liczba istniejących zjazdów i miejsce ich lokalizacji są okolicznościami istotnymi dla oceny poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ww. drodze krajowej. Sąd wskazał przy tym, iż istniejące zjazdy mogą też okazać się podstawą argumentu organu za odmową udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, zaznaczając przy tym, że na działkach równoległych do działki skarżącego zlokalizowane są zjazdy indywidualne i korzystanie z nich byłoby efektywniejsze niż dojazd do wspomnianej drogi gminnej nr [...] usytuowanej na działce nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDDKiA decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji GDDKiA powołał art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. jako materialnoprawną podstawę decyzji podnosząc, że charakter przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Według organu w rozpoznawanej sprawie bardzo istotnym czynnikiem wpływającym na końcowe rozstrzygnięcie jest okoliczność zakwalifikowania drogi krajowej nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). W myśl § 3 pkt 4 rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu, gdzie w § 9 pkt 4 zostało wskazane, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ wskazał, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Według GDDKiA w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby się dopatrzyć istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Powyższe jest efektem szeregu czynności dokonywanych na przestrzeni czasu. Jak wynika bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wykaz zmian gruntowych podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], fragment mapy zasadniczej dla analizowanego obszaru w skali 1:1000, akt notarialny umowy darowizny Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydruk treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...]) działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego w 2014 r. Nie można pominąć faktu, iż działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej - gminnej nr [...] stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku przeprowadzonego podziału doprowadzono do sytuacji, w której zjazd indywidualny z drogi krajowej w istniejącej lokalizacji, zapewnia obsługę komunikacyjną jedynie działce nr [...], pozbawiając takiej obsługi działkę nr [...]. Organ stwierdził, że takie rozwiązanie przyjęte przy dokonywaniu podziału działki nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowopowstałych działek istniejącym zjazdem. Organ powołał się przy tym na treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) zakazującego przeprowadzania takich podziałów nieruchomości, których skutkiem jest wydzielenie gruntów niemających dostępu do drogi publicznej. W związku z niedopełnieniem tego obowiązku w chwili dokonywania podziału działki nr [...], zastosowanie znajdzie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ww. ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Na potwierdzenie swojego stanowiska GDDKiA przytoczyła argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.): "Podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego." Organ zwrócił ponadto uwagę, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związane z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wprawdzie z treści aktu notarialnego umowy darowizny Rep A nr [...] z [...] maja 2015 r. wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, jednak należy uznać, iż za dostęp do drogi publicznej uważa się dostęp bezpośredni poprzez zjazd, jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Tak jest zdefiniowane pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz w art. 93 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji organ uznał, że działce nr [...] można zapewnić obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdu z drogi stanowiącej własność Gminy S. (działka nr [...]) do działki nr [...], a dalej po fragmencie ww. działki do nieruchomości strony. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr [...] służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), a w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ wskazał ponadto, że strona posiada również możliwość dostępu do drogi krajowej nr [...], za pośrednictwem zjazdu indywidualnego tej drogi krajowej do działki nr [...] zlokalizowanego w km ok. 62+168 strona prawa. Realizując dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez wymieniony zjazd indywidualny należałoby, w analogiczny do opisanego sposób, ustanowić służebność drogi koniecznej. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo: WSA w Warszawie w wyroku z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 wskazał, iż cyt.: "(...) w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie (...)". Powyższe potwierdza stanowisko WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10, cyt. "(...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu". Organ podkreślił, że przepisy prawa (§ 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia) jasno wskazują, iż dopiero gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, dopuszczalne jest stosowanie zjazdów na drodze. Tymczasem przedstawione w uzasadnieniu decyzji rozwiązania mogą zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Według GDDKiA, jako organu specjalistycznego z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, dla którego nadrzędną zasadą przy wydawaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu jest zasada zapewnienia bądź polepszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, zebrane w analizowanej sprawie dokumenty, analiza stanu prawnego nieruchomości, obowiązujące przepisy z zakresu dróg publicznych, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne pozwoliły dokonać prawidłowej oceny i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o nie podlegające wątpliwości argumenty. Wykonując jednak zalecenie sądu organ dokonał szerszej analizy przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], dochodząc przy tym do następujących wniosków. A. O. wystąpił o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w km ok. 62+200 strona prawa. Na odcinku od km ok 61+529 do km ok. 62+473 ww. droga stanowi prosty odcinek, a dopuszczalna maksymalna prędkość pojazdów wynosi 50 km/h. Dla pojazdów jadących w kierunku m. Z. prosty odcinek kończy się w miejscu występowania niebezpiecznego zakrętu w prawo o czym ostrzegają usytuowane przez zarządcę drogi krajowej nr [...] znaki zarówno pionowe jak i poziome (np. znak poziomy P-4 "linia podwójnie ciągła", znak poziomy P-lc "linia pojedyncza przerywana - wydzielająca"). Dla pojazdów jadących w kierunku m. D. prosty odcinek kończy się również w miejscu występowania niebezpiecznego zakrętu w prawo, poprzedzonego skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] (zlokalizowanym w km ok. 62+500), o czym także ostrzegają występujące znaki zarówno pionowe jak i poziome. Ponadto w km ok. 61+700 ma miejsce zmiana organizacji ruchu, w tym usytuowany na jezdni znak poziomy P-4 "linia podwójnie ciągła", związana ze zlokalizowanym w tym miejscu przejściem dla pieszych. W pozostałej części zakłócenia płynności ruchu spowodowane są występującymi przystankami autobusowymi, oznaczonymi znakami pionowymi D-15 "przystanek autobusowy" (usytuowany w km 262+075 strona lewa), które również należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z faktu, iż są to miejsca, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Najbliżej usytuowany przystanek autobusowy względem wnioskowanego zjazdu znajduje się w odległości ok. 90 m. Płynność ruchu na omawianym odcinku ww. drogi krajowej zakłócają także występujące zjazdy publiczne. Nie są to zjazdy publiczne zapewniające obsługę komunikacyjną do stacji paliw, to jednak służą zapewnieniu tej obsługi innym działalnościom gospodarczym, zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie organu opisane okoliczności bez wątpienia w sposób negatywny wpływają na płynność ruchu drogowego, a tym samym na bezpieczeństwo ruchu drogowego omawianego odcinka drogi krajowej nr [...]. GDDKiA wprowadzając zmiany organizacji ruchu w sposób prewencyjny dąży do zapewnienia maksymalnej ochrony przed niebezpiecznymi zdarzeniami, zwłaszcza, że analizowany odcinek cechuje się rosnącym natężeniem ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło 3 274 pojazdów/dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 448 poj/dobę). Dla porównania natężenie ruchu drogowego podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r. wynosiło 3 003 pojazdów/dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 402 poj/dobę). Analizując natężenie ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] uwagę zwraca szczególnie duży potok pojazdów ciężarowych w stosunku do liczby wszystkich pojazdów (w 2015 roku ok. 14%), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy G. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze. Na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] w 2014 r. doszło do dwóch kolizji (km 56+200 i km 63+700), w 2015 r. do dwóch kolizji (km 53+200 i km 68+800), w 2016 r. do dwóch kolizji (km 68+700 i km 53+400), w 2017 r. do jednej kolizji (km 57+000). GDDKiA zwrócił uwagę, iż mimo szczegółowej analizy przedmiotowego fragmentu drogi krajowej nr [...] i wypunktowanych czynników mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w dalszym ciągu podstawą wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ww. drogi do działki nr [...] jest możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej bez konieczności wykonywania nowego zjazdu indywidualnego, co wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa w zakresie dróg publicznych. Art. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnia każdego do korzystania z dróg publicznych, chyba że istnieje przepis ograniczający to uprawnienie. Odnosi się on do użytkowników drogi jak i do właścicieli nieruchomości ubiegających się o możliwość korzystania z drogi publicznej, przez zlokalizowanie zjazdu na tę drogę. Organ wskazał na okoliczność powołaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 25 maja 2010 r. II SA/Łd 312/10, że cyt.: "Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) w części stanowiącej, że: "należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" ma charakter postulatywny, a zatem organ rozstrzyga w tej kwestii w ramach uznania administracyjnego, co wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę." Organ zgodził się ze stwierdzeniem, iż treść § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów organ rozumie w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. Tak więc, w analizowanej sytuacji, gdy dojazd do działki nr [...] może być zapewniony, a co istotne istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, zdaniem organu należało uznać budowę zjazdu łączącego drogę klasy G z nieruchomością będącą własnością skarżącego za wyłączoną. Organ zwrócił także uwagę, że celem administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. GDDKiA wyjaśnił, że wyważając słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.), przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, zwłaszcza że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie zaproponowanych w niniejszej decyzji rozwiązań komunikacyjnych.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji GDDKiA z [...] lutego 2018 r. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie - mimo zaleceń zawartych w wyroku z 10 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/16 - dokonania wyczerpującej charakterystyki odcinka drogi, na którym miałby być zlokalizowany zjazd indywidualny tj. organ nie odniósł się do liczby istniejących już zjazdów i miejsc ich lokalizacji, co stanowi istotną okoliczność dla oceny poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej [...];

b) zaniechanie - mimo zaleceń zawartych w wyroku z 10 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/16 - wyważenia interesu prywatnego i społecznego w związku ze sferą swobodnego uznania administracyjnego, w kontekście wyrażenia zgody na zlokalizowanie zjazdu indywidualnego skarżącemu;

c) pominięcie przez organ, iż w akcie notarialnym umowy darowizny Rep A nr [...] z [...] maja 2015 roku nie było informacji, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, co posłużyło organowi za okoliczność obciążającą skarżącego, jako że w gestii skarżącego leży takie gospodarowanie powierzchnią nieruchomości, aby przy dokonaniu jej podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 13 lutego 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124), dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W świetle powołanych przepisów podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Przytoczone przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowaniem "może odmówić", oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono m. in., iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższe uregulowania prawne zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ orzekający do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Zgodnie z tym poglądem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi zatem zbadać czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić swoje stanowisko.

Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości W., przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego. Droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg krajowych klasy G. Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu (w tym indywidualnego) z drogi klasy G, zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 ). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Dlatego też należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą niższej kategorii – drogą gminną (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13), a więc bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Działka skarżącego, przylegająca z jednej strony do drogi krajowej, powstała w wyniku podziału działki skomunikowanej z drogą gminną. Na skutek tego podziału powstały dwie działki, z których jedna posiada dostęp do drogi publicznej – gminnej, a działka skarżącego została tego dostępu pozbawiona. W pierwszej kolejności należało więc rozważyć, czy można zapewnić działce skarżącego dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie poprzez ustanowienie służebności na powstałej w wyniku podziału sąsiedniej działce, która jest skomunikowana bezpośrednio z drogą publiczną, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy G. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4). Dopiero w przypadku braku możliwości skomunikowania działki z drogą niższej kategorii strona może domagać się od GDDKiA zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Wynikająca z tego unormowania naczelna zasada obowiązująca przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego – tj. zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Nadto, oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m. in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów.

Podsumowując, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.