Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 512/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 183 § 2, 174, 132, 152, 134 § 1, 145 § 1 pkt 2, 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 95 ust 3 pkt 2, 95 ust 3 pkt 2, 97 ust 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art 16 § 1 i 19
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 14 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
article: art 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 837/07 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. Z. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 837/07, po rozpoznaniu skargi W. Z., stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Szkoły Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) przydzielającą W. Z. z dniem [...] marca 2007 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] nr [...] w Katowicach i równocześnie zobowiązującą go do opróżnienia z dniem [...] kwietnia 2007 r. dotychczas zajmowanego służbowego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], przy czym decyzja o opróżnieniu tego lokalu dotyczy wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

W uzasadnieniu podał, że W. Z. nabył prawo do służbowego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Katowicach na podstawie decyzji ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], o przydziale służbowego mieszkania. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] wygaszony został trwały zarząd Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach w stosunku do działki nr [...] wraz z posadowionym na niej budynkiem mieszkalnym [...] przy ul. [...] i z tym dniem prawo trwałego zarządu na czas nieoznaczony otrzymała Szkoła Policji w Katowicach, która z dniem [...] kwietnia 2003 r. przejęła protokolarnie wspomnianą nieruchomość i od tego dnia stała się administratorem lokalu zajmowanego przez skarżącego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] ustalił, że teren ten, wraz z posadowionym na nim budynkiem nr [...] przy ul. [...], został określony jako teren zamknięty. W wyniku zatwierdzonego przez Komendanta Głównego Policji Programu Operacyjnego nr [...] Szkoły Policji w Katowicach, budynek ten został przeznaczony na cele służbowe jako akademik dla policjantów słuchaczy Szkoły Policji w Katowicach.

Wobec tego, że W. Z., po zwolnieniu ze służby w dniu [...] grudnia 1990 r. w związku z przejściem na emeryturę policyjną, stosownie do postanowień art. 95 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SG, BOR, PSP i Służby Więziennej oraz ich rodzin, posiadał prawo do lokalu mieszkalnego nabytego na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w Katowicach nr [...] z dnia [...] lutego 1980 r., przydzielono emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Katowicach z zasobów mieszkaniowych miasta Katowic, oddanych do dyspozycji Komendanta Szkoły Policji w Katowicach przez Prezydenta Miasta Katowic. W ocenie organu odwoławczego Komendant Szkoły Policji w Katowicach był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przydzielenia, jak i opróżnienia lokalu, bowiem jest dysponentem zarówno opróżnionego, jak i przydzielonego lokalu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z., nie godząc się z zaskarżoną decyzją podał, że został zwolniony ze służby w Policji przed ustanowieniem "terenu zamkniętego" i ma nabyte prawa do zajmowanego przez siebie lokalu, przyznanego mu na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. Ponadto zarzucił, że nie składał wniosku o przydział lokalu, a zajmowany przez niego lokal nie ma charakteru lokalu służbowego, bowiem KWP utraciła dyspozycyjność bądź też trwały zarząd nad nim, a ponadto jeszcze wcześniej – jak wynika z wypisu księgi wieczystej – nie był on w trwałym zarządzie KW MO, KWP lub też Szkoły Policji w Katowicach. Ponadto stwierdził, że należy mu się lokal zamienny, zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, a Komendant Szkoły Policji w Katowicach przydzielił mieszkanie będące własnością miasta Katowic. Zauważył, że zamknięty teren Szkoły Policji przedziela ulica [...], która nie figuruje w ewidencji gruntów jako teren zamknięty.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów odmiennych, aniżeli podnosi to skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], uznał działkę, na której jest posadowiony budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Katowicach za teren zamknięty.

Skarżący W. Z., policjant zwolniony ze służby w dniu [...] grudnia 1990 r., posiada prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w Katowicach z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] o przydziale służbowego mieszkania. Skoro skarżący jest policjantem zwolnionym ze służby i zajmuje lokal mieszkalny położony w budynku posadowionym na terenie obiektu zamkniętego, to zachodzi podstawa do obligatoryjnego wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji jest możliwie dopiero po przydzieleniu uprawnionemu innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości lub pobliskiej, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia.

Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, jest – zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), Komendant Szkoły Policji w Katowicach. Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta Katowic nr [...], wygaszony został zarząd trwały Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach do tego budynku i z dniem [...] stycznia 2003 r. i prawo do trwałego zarządu na czas nieoznaczony do powyższego budynku otrzymała Szkoła Policji w Katowicach.

Normę i zasady przydzielania byłym policjantom mieszkania określa się natomiast według dyspozycji art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), stosownie do którego funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Przydział lokalu, zgodnie z treścią art. 97 ust. 5 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast według § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), decyzje w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta. Pod warunkiem, że jest on dysponentem lokalu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak jest podstaw prawnych do wywiedzenia z powołanego przepisu § 14 ust. 3, że właściwym miejscowo do wydania decyzji o przydziale lokalu skarżącemu jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach. Wobec tego, że zarówno ustawa o Policji, jak i powołane wyżej rozporządzenie nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", odwołano się do treści art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro miejscem zamieszkania skarżącego są Katowice, a nie "teren zamknięty" Szkoły Policji w Katowicach, to organem właściwym do wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego dla skarżącego będzie Komendant Miejski Policji w Katowicach, a nie Komendant Szkoły Policji w Katowicach.

Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o Policji, organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, tj. (ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego), są (poza wojewodą): komendant wojewódzki Policji, działający w imieniu własnym w sprawach wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, komendant powiatowy miejski Policji, komendant komisariatu Policji. Zwrócono także uwagę, że ustawa policyjna w art. 32 ust. 1 upoważnia komendantów szkół policyjnych jedynie do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania. Powołane zaś rozporządzenie w § 14 ust. 1 uprawnia Komendanta Szkoły Policji w Katowicach, będącego dysponentem lokalu, wyłącznie do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych wobec podległych policjantów.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że właściwość organów administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej mogą określać wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów prawnych wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, zgodnie zaś z przepisami art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy te są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, a organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie Komendant Szkoły Policji w Katowicach, przydzielając skarżącemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] nr [...] w Katowicach naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Katowicach rozstrzygnął z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, ponieważ nie zaistniały wszystkie warunki zawarte w tym przepisie. Opróżnienie lokalu dotychczas zajmowanego przez skarżącego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji mogło nastąpić dopiero po zaistnieniu przesłanek w tym przepisie określonych, a więc w sytuacji, gdy skarżący nabędzie prawo do następnego lokalu. Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy – jako organ odwoławczy – decyzję pierwszej instancji wydaną z naruszeniem właściwości, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego to jest art. 6 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, jak również art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "obecne miejsce zamieszkania emeryta" w cyt. wyżej rozporządzeniu MSWiA, jak również terminu "przydzielono" użytego w art. 95 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy i wnioskowanie, że opróżnienie lokalu mieszkalnego i jego przydział nie mogą być rozstrzygnięte w jednej decyzji administracyjnej. Poza tym zarzucono zaskarżonemu wyrokowi niewłaściwe zastosowanie powołanych na wstępie przepisów.

Nadto Komendant Główny Policji podniósł naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art.145 § 1 pkt 2 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art.152 i art. 132 oraz art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty Komendant Główny Policji wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualne wydanie postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne w tej sprawie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok w całości narusza powołane na wstępie przepisy ustawy o Policji, jak również przepisy wymienionego rozporządzenia MSWiA i Kodeksu cywilnego. Sąd w swoim uzasadnieniu, zamiast rozstrzygnąć kwestie merytoryczne związane z zarzutami skargi strony, wyszedł poza jej granice dokonując wadliwej wykładni obowiązujących przepisów prawa dotyczących przepisu art. 95 ust. 3 pkt. 2 ustawy pragmatycznej oraz norm kompetencyjnych do wydawania rozstrzygnięć w zakresie tego przepisu. Przede wszystkim Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni dotyczącej ustalenia właściwości organu do wydawania decyzji administracyjnej w trybie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie przydziału. Według organu pogląd Sądu o możliwości zastosowania przepisu § 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA jako normy kompetencyjnej w tej sprawie nie jest trafny z tego powodu, iż przepis art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji stanowi lex specialis, który reguluje dwie kwestie: opróżnienia i przydziału. Natomiast norma kompetencyjna zawarta w § 14 ust. 2 odnosi się wyraźnie do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy korzystając z zabiegu interpretacyjnego polegającego na analogii z prawa należy przyjąć, iż właściwym organem do wydania decyzji zarówno o opróżnieniu, jak przydziale jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach jako trwały zarządca terenu obiektu zamkniętego.

Takie zapatrywanie organu pozostaje w oczywistej zgodzie z regułami wykładni zarówno logicznej, jak i systemowej. Natomiast zastosowanie przepisu § 14 ust. 3 rozporządzenia MSWiA budzi wątpliwości z uwagi interpretację pojęcia "obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty". Zdaniem organu niedopuszczalne jest zapożyczanie pojęć z systemu prawa cywilnego (art. 25 kodeksu cywilnego) na grunt systemu materialnego prawa administracyjnego, jeżeli są możliwe inne metody wykładni. Poza tym miejsce siedziby Szkoły Policji w Katowicach w pełni odpowiada miejscu zamieszkania strony na terenie obiektu zamkniętego. Podkreślono ponadto, że przepis art. 6 ust. 1 dotyczy spraw administracyjnych w zakresie ochrony ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a nie spraw dotyczących lokali mieszkalnych dla policjantów, które są uregulowane w rozdziale 8 ustawy pragmatycznej i w aktach wykonawczych.

Pełnomocnik Komendanta Głównego Policji stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż przepis art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych: jednego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, a drugiego dotyczącego jego przydziału. Właściwa jest zatem kumulacja procesowa dwóch przedmiotów. Taka wykładnia wskazanego wyżej przepisu wynika przede wszystkim z systematyki przepisów pragmatyki. Otóż zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, odpowiednio emerytowi i renciście policyjnemu posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Ustawodawca zatem wyraźnie wprowadził zakaz przydzielania jednocześnie dwóch lokali mieszkalnych. Wydanie uprzednio decyzji o przydziale bez eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o przydziale pozostaje w sprzeczności z powyższymi przepisami. Inna interpretacja tych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż strona może korzystać z dwóch lokali mieszkalnych.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ reprezentuje pogląd, iż zakończenie sprawy w jednym postępowaniu administracyjnym stanowi gwarancję zabezpieczenia praw podmiotowych strony bez potrzeby popadania w kolizję z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej. Taka interpretacja przepisów materialnych prawa prowadziłaby do wniosku, iż można przyznawać przedmiotowe świadczenie, pomimo zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 i § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA. Tym bardziej iż okoliczności te są ujawniane w pewien czas po chwili ich powstania, z przyczyn niezależnych od organu. Ostatecznie też wskazano, iż uzasadnienie Sądu pozostaje w kolizji z orzecznictwem innych sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1857/06 i z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 763/07).

W. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie. Podniósł m.in., że ze Szkołą Policji zawarł umowę najmu lokalu, dlatego też wszystkie sporne sprawy winny obecnie toczyć się przed sądami powszechnymi. Zakwestionował pogląd, że sformułowanie "obecne miejsce zamieszkania" może być rozumiane inaczej niż "miejsce zamieszkania osoby fizycznej", o którym mowa w art. 25 Kodeksu Cywilnego. Wskazał przypadki, w których przepisy policyjne przewidują sytuację, gdy najpierw przydzielony jest nowy lokal i zobowiązuje się funkcjonariusza do opuszczenia wcześniej zajmowanego lokalu. Podniósł, że takie stanowisko, jak w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrażał też w innych orzeczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem autora skargi kasacyjnej miały wpływ na wynik sprawy.

Za chybione uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 132 i art. 152 P.p.s.a. Skoro zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem i w taki właśnie sposób zostało zakończone postępowanie przed sądem pierwszej instancji postawienie zarzutu jest niezrozumiałe. Konsekwencją uwzględniania skargi jest wynikający z art. 152 P.p.s.a. obowiązek określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd obowiązek ten wykonał, dlatego również i ten zarzut, bliżej nieuzasadniony, jest nieskuteczny.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamiast rozstrzygnąć kwestie merytoryczne związane z zarzutami skargi, wyszedł poza jej granice dokonując wadliwej wykładni przepisów ustawy pragmatycznej i norm kompetencyjnych dotyczących wydawania rozstrzygnięć w zakresie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zarzut ten, pozostający w związku z dalszymi zarzutami procesowymi, dotyczącymi naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. i obejmujący nie tyle wyjście poza granice skargi, które wyznaczone są przez przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, ile bezzasadne przyjęcie z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, że występowały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uznany być musiał za uzasadniony. Wiąże się to z uznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej w odniesieniu do wykładni przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nastąpiło w wyniku błędnego uznania, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, natomiast skoro wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. tej treści wyrok, to w jego motywach, jako podstawa orzekania nie mógł być wskazany również art. 145 § 1 lit. a/ P.p.s.a., stanowiący podstawę uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W obydwu kwestiach, co do których Sąd pierwszej instancji niezależnie od zarzutów skargi, dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych i w konsekwencji stwierdził nieważność decyzji, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty są słuszne.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że aby móc wydać skuteczną decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji musi nastąpić wcześniej przydzielenie uprawnionemu innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości lub pobliskiej o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia.

Nie podzielając powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za słuszną interpretację omawianego przepisu przedstawioną w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą z przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej nie wynika obowiązek prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, jednego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, a drugiego dotyczącego przydziału, właściwa jest zatem kumulacja obu przedmiotów. Niezależnie od słuszności podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, że taka wykładnia wskazanego przepisu wynika przede wszystkim z systematyki przepisów ustawy pragmatycznej i z wynikającego z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zakazu przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi (odpowiednio emerytowi i renciście policyjnemu) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej zauważyć trzeba, że właśnie z uwagi na funkcję gwarancyjną dla zainteresowanej osoby celowym jest połączenie w jednym postępowaniu obu przedmiotów – opróżnienia dotychczasowego i przydział nowego lokalu mieszkalnego. W tak prowadzonym postępowaniu nie zachodzi niebezpieczeństwo, że prawa tej osoby do przydziału lokalu mieszkalnego spełniającego warunki określone w art. 95 ust. 3 pkt 2 zostaną naruszone.

Proponowane w zaskarżonym wyroku prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, niezależnie od uciążliwości dla stron takiej procedury, jedynie pozornie lepiej spełnia funkcję gwarancyjną dla osoby, wobec której wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu. Zauważyć trzeba, że ostateczna decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, po wydaniu której zdaniem Sądu pierwszej instancji miałoby toczyć się zawieszone wcześniej postępowanie administracyjne w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, może być zaskarżona do sądu administracyjnego, z wszelkimi dla jej bytu konsekwencjami, a także może zostać uchylona, zmieniona czy ulec stwierdzeniu nieważności w przypadkach, o których mowa w zdaniu drugim art. 16 § 1 K.p.a. Ponadto nie zostało wskazane w jaki sposób proponowane rozwiązanie miałoby zostać przeprowadzone bez jednoczesnego naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, którego to niebezpieczeństwa jak się wydaje w ogóle nie dostrzeżono. Z tych względów celowym i korzystnym dla osoby zainteresowanej jest przyjęcie takiego rozumienia omawianej regulacji, zgodnie z którym w przypadku wskazanym w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji prowadzone jest jedno postępowanie zakończone decyzją zawierającą rozstrzygnięcie zarówno w przedmiocie opróżnienia, jak i przydziału lokalu.

Wobec powyższego pozostaje do rozważenia kwestia właściwości organów, której organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu (art. 19 K.p.a.), a której brak obliguje sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku w świetle powołanych tam przepisów organem właściwym do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Katowicach jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach. Nie można natomiast podzielić zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że organ ten nie jest właściwy w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego emerytowanemu policjantowi W. Z. Należy podzielić wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że powołany w zaskarżonym wyroku art. 6 ust. 1 ustawy o Policji nie dotyczy właściwości organów w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych dla policjantów.

Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi w § 14 ust. 3, że w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty. Zarówno w ustawie o Policji, jak i w powołanym rozporządzeniu pojęcie "obecne miejsce zamieszkania" nie zostało zdefiniowane, wobec czego Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro w rozumieniu Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania W. Z. są Katowice, a nie "teren zamknięty" Szkoły Policji w Katowicach, to zdaniem tego Sądu organem właściwym do wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego dla skarżącego nie może być Komendant Szkoły Policji w Katowicach, mimo że jest on dysponentem tego lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe całkowicie pomija specyfikę przepisów regulujących sprawy mieszkaniowe policjantów i emerytów policyjnych. Dla wyjaśnienia użytego w § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia pojęcia "obecne miejsce zamieszkania" nie może być uznane za wystarczające odwołanie się do art. 25 Kodeksu cywilnego, określającego miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Charakter obiektu, w którym znajduje się zajmowany przez emerytowanego policjanta lokal mieszkalny rzutować musi na rozumienie użytego § 14 art. 3 powołanego rozporządzenia pojęcia "obecne miejsce zamieszkania". Skoro lokal ten znajduje się w przeznaczonym na cele służbowe budynku, położonym na terenie obiektu zamkniętego, to obecnym miejscem zamieszkania W. Z. w rozumieniu wskazanego przepisu rozporządzenia jest Szkoła Policji w Katowicach. Dlatego też Komendant tej Szkoły, który według przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, jest dysponentem przydzielanego lokalu mieszkalnego jest organem właściwym również do wydania decyzji o przydziale, a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji jedynie w zakresie decyzji o opróżnieniu lokalu, co wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Jak wcześniej już stwierdzono rozstrzygnięcie obu tych kwestii w jednym postępowaniu nie narusza art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

Z powyższych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku wykładnię, winien rozpoznać skargę, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów.

Z tych przyczyn na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 203 pkt 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.