Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 17/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Nieruchomości
Umorzenie postępowania
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2, art. 52 § 3, art. 58 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71, art. 74 ust. 5, art. 77 ust. 1, art. 78, art. 79 ust. 3 i 7, art. 80
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Miasta P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. I. uchyla zaskarżone orzeczenie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, II. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższe nastąpiło po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. H. o ustalenie, że nieuzasadniona jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (w udziale 1/2 w 5/100 cz.) gruntu Miasta P. położonego w P. przy ul. [...], oznaczonego geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr: [...],[...],[...], i [...] o łącznej powierzchni 866 m2, zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...], zawarta w ofercie Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W sentencji orzeczenia Kolegium powołało się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że pismem z dnia 21 września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta P. wypowiedział A. H. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu Miasta P., opisanego powyżej. Jednocześnie Prezydent zaproponował począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 482,47 zł. W związku z podwyżką opłaty A. H. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o ustalenie, że zaproponowana opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wyżej wymienionego gruntu jest nieuzasadniona, a sama podwyżka zbyt drastyczna.

W toku rozprawy przeprowadzonej przed Kolegium okazało się, że nowa opłata roczna ustalona została w oparciu o niewłaściwie przyjęty udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, bowiem faktyczny udział we współwłasności nieruchomości wynosi 2/100, a nie jak przyjął Prezydent, 5/100 części – co wynika z pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 11 kwietnia 1994 r. Nr [...]. Ponadto Kolegium wskazało, iż z akt sprawy, jak i przedłożonych na rozprawie dokumentów oraz wyjaśnień wynika, że w rozpatrywanej sprawie aktualizacja opłaty rocznej dotyczy innego przedmiotu, tj. działek nr: [...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 866 m2, podczas gdy A. H. jest użytkownikiem wieczystym wyłącznie działki nr [...] o pow. 254 m2, w udziale 5/100 cz. Przedłożone przez pełnomocnika strony pismo mówi natomiast o innym udziale, w wysokości 2/100 cz., ale także o innych działkach nr [...],[...] i [...], co do których brak jest uregulowania w zakresie przysługującego A. H. udziału (2/100 cz.) w prawie użytkowania wieczystego tych działek.

W związku z powyższym, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium stwierdziło, iż brak było podstaw do aktualizacji opłaty rocznej w odniesieniu do działek, których prawo do użytkowania wieczystego nie zostało formalnie uregulowane i ujawnione w księdze wieczystej, jak również w odniesieniu do osób, którym to prawo nie przysługuje. Z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej.

W pouczeniu przedmiotowego orzeczenia zawarto informację, że strona niezadowolona z orzeczenia Kolegium może w terminie 14 dni od daty jego doręczenia wnieść za pośrednictwem Kolegium sprzeciw do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

W dniu 23 lipca 2012 r. Miasto P. złożyło za pośrednictwem Kolegium do Sądu Rejonowego [...] w P. sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu powyższego sprzeciwu podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemuje się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazano, że dokonując aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego brano pod uwagę stan prawny wynikający z księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. Z KW Nr [...] prowadzonej dla lokalu mieszkalnego stanowiącego współwłasność A. H. w udziale 1/2 wynika, iż udział w nieruchomości, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego wynosi 5/100. Natomiast z KW Nr [...] prowadzonej dla powołanej wyżej nieruchomości gruntowej wynika, iż składa się ona z działek nr: [...],[...],[...] oraz [...]. Wobec powyższej treści ksiąg wieczystych, Miasto P. uznało umorzenie przez Kolegium postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za niezrozumiałe oraz w pełni podtrzymało wniesiony sprzeciw.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w P. [...] odrzucił pozew ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego służy jedynie od orzeczeń co do istoty sprawy. W odniesieniu do innych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego, np. do postanowień kończących postępowanie w sprawie, jakim jest postanowienie o umorzeniu postępowania, zachowuje właściwość sąd administracyjny.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Sadu Okręgowego w P. wniosło Miasto P. zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego zażalenia Miasto P. wskazało, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, a sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, jako że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego – od każdego orzeczenia Kolegium w tej materii przysługuje sprzeciw, do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny. Miasto P. zwróciło również uwagę na pouczenie w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r., które informowało strony o możliwości złożenia sprzeciwu właśnie do sądu powszechnego, a nie administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. [...] oddalił powyższe zażalenie Miasta P.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy w całości podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż pozew podlegał odrzuceniu ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Podkreślono również, że brak rozstrzygnięcia Kolegium co do meritum w formie przewidzianej w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, iż sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego jest nieskuteczny, co skutkuje odrzuceniem pozwu. Zaznaczono jednak, iż odrzucenie pozwu nie wywołuje żadnych skutków prawnych odnośnie do orzeczenia Kolegium co oznacza, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje wadliwe orzeczenie o umorzeniu postępowania.

W związku z powyższym postanowieniem Sądu Okręgowego, Miasto P. w dniu 6 grudnia 2012 r. wniosło za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi wraz z jednoczesnym złożeniem skargi.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że Miasto P. nie ponosi winy w uchybieniu terminowi do złożenia skargi na orzeczenie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie opłaty rocznej. Miasto P. zachowało się bowiem zgodnie z pouczeniem Kolegium i wyczerpało drogę przed sądami powszechnymi pozostając w przekonaniu, iż ten tryb postępowania był słuszny. Po doręczeniu Miastu P. orzeczenia Sądu Okręgowego, tj. w dniu 27 listopada 2012 r. ustała zatem przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia przedmiotowej skargi, który upływa w dniu 6 grudnia 2012 r.

W drugiej kolejności podniesiono, że wobec treści ksiąg wieczystych KW Nr [...] oraz [...] nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie Kolegium oparło swe ustalenia i umorzyło postępowanie. Zdaniem organu wnoszącego skargę A. H. nie wskazała na żaden wiążący dokument, z którego wynikałoby, iż wysokość udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wynosi 2/100 zamiast 5/100. Zdaniem organu, takim dokumentem nie może być pismo ZGiKM [...], na które powołało się Kolegium. Nadto zauważono, że A. H. kwestionowała jedynie wysokość udziału w prawie użytkowania wieczystego, a nie to, jakie działki gruntu wchodzą w skład nieruchomości objętej KW Nr [...].

W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Miasto P. powinno przed złożeniem skargi wezwać Kolegium na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże strona skarżąca nie dokonała stosownego wezwania, co czyni jej skargę przedwczesną i powinno spowodować jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Gdyby natomiast Sąd przyjął stanowisko, że sprzeciw od postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. został wniesiony skutecznie, to należy przyjąć, iż przedmiotowe orzeczenie utraciło moc, a więc skarga podlegałaby odrzuceniu również z tego powodu, że nie ma w sprawie przedmiotu zaskarżenia.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Sąd przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia przedmiotowej skargi.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 3 lipca stawiła się pełnomocnik uczestniczki postępowania A. H., która wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, iż tut. Sąd rozpoznaje niniejszą sprawę pomimo faktu, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt 876/07, LEX 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1141/06, LEX 299413, orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie odpowiednich przepisów Kodeksu.

Należy również wskazać, iż w niniejszej sprawie Miasto P. wniosło sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w P. Przedmiotowy sprzeciw został odrzucony z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] Sąd I instancji odrzucił pozew ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej i wskazał, że zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego służy jedynie od orzeczeń co do istoty sprawy. Natomiast w odniesieniu do innych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego, np. do postanowień kończących postępowanie w sprawie (jakim jest postanowienie o umorzeniu postepowania), właściwy do rozpoznana sprawy jest sąd administracyjny. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie Sąd II instancji w całości podzielił stanowisko Sądu Rejonowego, iż pozew podlegał odrzuceniu ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej zaznaczając jednocześnie, iż odrzucenie pozwu nie wywołuje żadnych skutków prawnych odnośnie do orzeczenia Kolegium, co oznacza, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu istnieje wadliwe orzeczenie o umorzeniu postępowania.

Za niezasadny uznał tut. Sąd zarzut, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Miasto P. powinno przed złożeniem skargi wezwać Kolegium na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczyniło. Zarzut ten nie jest zasadny, bowiem przed wniesieniem przedmiotowej skargi strona skarżąca wniosła sprzeciw od wydanego przez Kolegium orzeczenia, stosując się do doręczonego jej wadliwego pouczenia, co w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uznać należy za równoznaczne z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z sytuacją objętą powyższym przepisem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, iż postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P. po rozpoznaniu sprawy z powództwa A. H. przeciwko Miastu P. o ustalenie – na skutek sprzeciwu Miasta P. od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. odrzucił pozew. Podobnie Sąd Okręgowy w P. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i wskazał jednocześnie sąd administracyjny jako sąd właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego sporu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż odrzucenie niniejszej skargi przez tut. Sąd prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995 r. Nr 1 poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000 r. Nr 5 poz. 143) – oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. umarzające postępowanie wszczęte na skutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano przesłankę bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu wskazano, iż brak było podstaw do aktualizacji opłaty rocznej w odniesieniu do działek, których prawo do użytkowania wieczystego nie zostało formalnie uregulowane i ujawnione w księdze wieczystej, jak również w odniesieniu do osób, którym to prawo nie przysługuje.

Na wstępie należy podnieść, że umowa użytkowania wieczystego jest to prawo czasowe, którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W przypadku złożenia wniosku, Kolegium w pierwszej kolejności winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dojdzie, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jeżeli na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium lub w wyniku zawarcia przed Kolegium ugody została ustalona nowa wysokość opłaty rocznej, to opłata ta obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew (art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Nie ulega wątpliwości, iż opłata za użytkowanie wieczyste jest ściśle związana z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo, przy czym najpierw postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Z powyższych postanowień wynika, iż postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem – właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny.

Zaznaczyć przy tym należy, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego należy interpretować, mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny. Należy przy tym wskazać, iż postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu.

W przedmiotowej sprawie Kolegium umorzyło postępowanie z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, iż brak było podstaw do aktualizacji opłaty rocznej w odniesieniu do działek, których prawo do użytkowania wieczystego nie zostało formalnie uregulowane i ujawnione w księdze wieczystej, jak również w odniesieniu do osób, którym to prawo nie przysługuje. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485).

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest natomiast konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania przez organ. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do aktualizacji opłaty rocznej w odniesieniu do działek, których prawo do użytkowania wieczystego nie zostało formalnie uregulowane i ujawnione w księdze wieczystej, jak również w odniesieniu do osób, którym to prawo nie przysługuje, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia Kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać przy tym należy, iż treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie, wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub orzeczenie oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, w istocie zamyka skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego pomimo faktu, że sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto, jedynie orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu.

Reasumując należy wskazać, iż postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, czego zresztą Kolegium nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05, publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem, jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie Kolegium, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko z tego względu, że w ocenie Kolegium nie było podstaw do aktualizacji opłaty rocznej w odniesieniu do działek, których prawo do użytkowania wieczystego nie zostało formalnie uregulowane i ujawnione w księdze wieczystej, jak również w odniesieniu do osób, którym to prawo nie przysługuje. Powyższe prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. winno zakończyć niniejsze postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest uzasadniony. Ze wskazanych wyżej względów sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu merytorycznie, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Sąd administracyjny jest przy tym uprawniony jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a uwzględniając skargę może jedynie uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa.

Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.