Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2371/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 ust. 10 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: art. 33 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 849
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

W związku z unikaniem przez Ł. B. (dalej jako Strona Skarżąca, Strona Zobowiązana), poddania dziecka – O. B., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu rodzica dziecka, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie egzekucji załączając tytuł wykonawczy.

II.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na Ł.B. grzywnę w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym oraz opłatę w związku z wydaniem postanowienia o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia.

Strona została wezwana do uiszczenia grzywny w terminie do 8 września 2017 r., jak również do wykonania w tym terminie wskazanego obowiązku.

Po rozpatrzeniu zażalenia Strony Skarżącej, Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody [...] o nałożeniu grzywny.

Strona złożyła skargę na powyższe postanowienie, która została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 2372/20.

III.

Strona zgłosiła również Wojewodzie zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem PPIS w P. z [...] lipca 2017 r. nie zostały uznane za zasadne. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS.

W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Strona Skarżąca złożyła do Ministra Zdrowia zażalenie na ww. postanowienie Wojewody wydane w przedmiocie zarzutów, kwestionując je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

IV.

Postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody o oddaleniu zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku wskazał, że pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 514 ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 849 ze zm.). Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Oznacza to, że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta.

To na Stronie, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Strona nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że informowano Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń Strony - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Egzekwowanie zatem obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Zarzut polegający na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia należy uznać za bezpodstawny.

Minister zwrócił uwagę na pojęcie "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego", które są pojęciami odmiennymi na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda. Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

W sprawie nie zachodzi również naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. dotyczące braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o oddaleniu zarzutów. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. Podkreślenia wymaga, iż akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że Skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Minister Zdrowia podkreślił również, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności.

W niniejszej sprawie Strona nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród ww. środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na stronę zobowiązaną grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku zaszczepienia u dziecka. Podkreślenia wymaga, iż wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Wskazać przy tym należy, że obowiązek poddania dziecka Skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie ma na powyższe wpływu fakt, iż Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym zawarte są informacje specjalistyczne z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia.

V.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia złożył Ł. B., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Zarzucił naruszenie:

1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,

2. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej Oliwii w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka,

3. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż Strona może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

4. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,

5. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,

6. art. 33 § 1 pkt 8 (chodzi o ustęp a nie paragraf - przyp. Sądu) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożona na Stronę grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

VI.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie, pomimo tego że sprawa dotyczy wyłącznie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i w zasadzie wystarczające byłoby odniesienie się jedynie do samych podstaw dotyczących rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, Sąd uznaje za zasadne przybliżenie jednego z kluczowych elementów obowiązującego w Polsce systemu zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych jakim są obowiązkowe szczepienia ochronne oraz procedur związanych z egzekwowaniem tych obowiązków. Stanowić to będzie równocześnie odniesienie się do większości zarzutów skargi, tym bardziej, że Strona Skarżąca inicjuje zarówno postępowania w przedmiocie nałożonej grzywny jak i składa zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym (ich zasadność jest kontrolowana w sprawie niniejszej).

Przechodząc zatem do meritum wskazać trzeba, że w myśl art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Zgodnie zaś z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda.

Jak już wskazano, egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie, obowiązkiem takim jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści tytułu wykonawczego. Obowiązek wynika z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 wskazanej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., w szczególności jego § 3. Jest on także konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wierzycielem w tym przypadku jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, jak wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo PPIS w tego rodzaju sprawach.

Idąc dalej trzeba zauważyć, iż zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są więc rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec Strony Skarżącej przez PPIS w P. tytułu, który wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej i ponagleniem został przesłany Wojewodzie [...], który jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i zobowiązaniu do wykonania obowiązku.

W ocenie Sądu stanowisko Strony odnośnie do naruszenia przepisów ustawy egzekucyjnej poprzez w istocie niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która była jej zdaniem niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku, jest całkowicie chybione. Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym przedmiocie. Jest to zatem regulacja przyznająca organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompetencje wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (a więc nie tylko obywatele) są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje się, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cytowanej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w szczególności ze wskazanego rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cytowanej wyżej ustawy i rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Wbrew zarzutom skargi, nie było zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany. Nie zachodzi też sytuacja, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze argumenty Strony, odwołujące się głównie do konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, ale także czynionych pośrednio w sprawie wymierzonej grzywny uwag o uprawnieniach pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu, wywodzonego na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazać wypada, iż ustawowy obowiązek szczepień ochronnych przełamuje swobodę jednostki w korzystaniu z tego w pełni słusznego uprawnienia. Uprawnienie to jest zatem ograniczone, jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej (tak art. 15 ustawy o prawach pacjenta) a zatem, między innymi, w odniesieniu do szczepień ochronnych obowiązkowych z mocy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Odnosząc się z kolei do braku wymagalności ww. obowiązku wskazać należy, iż o powyższym nie stanowi na pewno brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym, czy też określenie przedziału czasu dla możliwości zastosowania konkretnych szczepień względem jednostek chorobowych. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym, pomimo wielokrotnych wezwań. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu jak już wspomniano nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Nadto Sąd zwraca uwagę, iż system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, iż bez badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma właśnie zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami, jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać.

Sąd zwraca także uwagę, iż ustawodawca, w celu zapewnienia skuteczności realizowania obowiązku szczepień, wskazał w art. 18 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, iż obowiązkowe szczepienia ochronne i poprzedzające ich wykonanie lekarskie badania kwalifikacyjne, a także konsultacje specjalistyczne u ubezpieczonych oraz osób nieposiadających uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, przeprowadzają świadczeniodawcy, z którymi Narodowy Fundusz Zdrowia zawarł umowy o udzielanie tych świadczeń. Zainteresowana osoba może poddać się szczepieniu ochronnemu i badaniu kwalifikacyjnemu w innym podmiocie, niż wskazany przez NFZ, jednakże czyni to na własny koszt. Podmiot ten ma w takiej sytuacji określone obowiązki, chociażby wynikające z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Zaznaczyć także trzeba, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, szczepienia wskazane w tytule wykonawczym są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego.

Podsumowując, szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wbrew twierdzeniu Strony Skarżącej, PPIS w P. uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Obowiązek zaszczepienia dziecka w zakresie wskazanym w tytule wykonawczym jest w pełni wymagalny, zaś jego egzekucja dopuszczalna. Nie świadczy o niewykonalności czy niedopuszczalności wskazanie przez ustawodawcę zakresowo okresów, w których mogą być prowadzone szczepienia ochronne. Nie oznacza to, że Strona Skarżąca może zaszczepić dziecko ostatniego dnia tego terminu. Ma to wykonać według kalendarza szczepień, a nie w dowolnym momencie. Przedziałowe określenie możliwości zastosowania szczepienia odnosi się m.in. do właściwości stosowanych szczepionek, aktualnej wiedzy medycznej i potrzeby ale i zbędności szczepień po przekroczeniu pewnej granicy wiekowej.

Sąd nie podziela podnoszonych w tego rodzaju sprawach zastrzeżeń co do konstytucyjności jak i zgodności z normami prawa międzynarodowego rozwiązań ustanawiających system obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prywatność czy wolność osobistą. Przede wszystkim należy mieć na względzie to, że system szczepień ochronnych jest nastawiony na działanie długofalowe a nie krótkotrwałe. W tego rodzaju sprawach chętnie przytacza się informacje o "liberalizowaniu" obowiązku szczepień w krajach zachodnich (np. w Niemczech), co nie przełożyło się na wzrost zachorowań na choroby zakaźne, tym bardziej jeżeli uwzględnić masową migrację ludności (uchodźcy). Zwrócić należy jednak uwagę na swoisty "rewers" tego stanu, a mianowicie wynikający z powszechnie dostępnych danych stopniowy powrót niektórych chorób zakaźnych uznawanych za opanowane i wzrostu zachorowań na nie np. odra. Skuteczność szczepień ochronnych zależy niewątpliwie od liczby osób uodpornionych, zaś sytuacja w tym względzie w tzw. krajach zachodnich, zwłaszcza w Niemczech przedstawianych jako wzór dobrowolności szczepień jest nieaktualna, bowiem jak wynika z informacji dostępnych powszechnie w Internecie, niemiecki Bundestag uchwalił prawo na mocy którego wprowadził zarówno obowiązek szczepień ochronnych przeciwko odrze, jak również restrykcje za nie stosowanie się do niego przez adresatów (m.in. 2.500 EURO grzywny, zakaz przyjęcia do przedszkoli i szkół - por. materiał w języku niemieckim https://www.bundesgesundheitsministerium.de/impfpflicht.html jak również skrót tej informacji dostępny w języku polskim http://szczepienia.pzh.gov.pl/niemcy-wprowadzaja-obowiazkowe-szczepienia-przeciw-odrze czy też na witrynie internetowej Deutche Welle https://www.dw.com/pl/niemcy-wprowadzaj%C4%85-obowi%C4%85zek-szczepie%C5%84-przeciwko-odrze/a-51253026).

W kontekście powyższego nie można przyjąć, że polski prawodawca w sposób w istocie dowolny, "zaściankowy" czy wręcz z pogwałceniem wszelkich reguł związanych z ochroną prawa do prywatności, uregulował kwestię obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd zaznacza także, że w art. 21 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych przewidziano obowiązek zgłaszania i dokumentowania wystąpienia negatywnych odczynów poszczepiennych. Stosowny rejestr prowadzony więc jest na poziomie każdego PPIS i możliwe jest korzystnie z niego np. w trybie dostępu do informacji publicznej, przez każdą zainteresowaną osobę, z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób, których dane w tych rejestrach odnotowano. Również leczenie takich osób odbywa się na koszt państwa, także wtedy, gdy nie posiadają aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego w kraju (reguluje to wskazana ustawa). Kwestie odszkodowawcze związane z wystąpieniem owego negatywnego odczynu poszczepiennego są domeną prawa cywilnego, zaś stworzenie funduszu, z którego byłyby wypłacane odszkodowania jest postulatem do prawodawcy pozostającym bez wpływu na niniejszą sprawę.

Sąd nie widzi także podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na skargę konstytucyjną SK 81/19. Nie ma jakiegokolwiek bezpośredniego związku owej sprawy ze sprawą niniejszą. Wniosek ten jest więc nastawiony wyłącznie na przewlekanie postępowania.

Końcowo należy również wskazać, że powołany w skardze zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych jest niezasadny i to w stopniu oczywistym. Po pierwsze, stronie chodzi o art. 33 ust. 1 pkt 8 tej ustawy a nie o art. 33 § 1 pkt 8. Po drugie, wskazany przepis art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w ogóle nie zawiera pkt 8. Zawierał go natomiast art. 33 ust. 2 tej ustawy, tyle że został zmieniony mocą ustawy z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 892) i od dnia 3 września 2012 r. art. 33 ust. 2 w ogóle nie zawiera punktu 8. Można jedynie przypuszczać, że Stronie Skarżącej chodzi o art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., który również nie mógł zostać naruszony, bowiem zastosowano najmniej dolegliwy środek egzekucyjny.

W ocenie Sądu nie jest jego rzeczą domyślanie się, jaki był zamysł profesjonalnego pełnomocnika Strony. Byłoby jednak pożądane, aby pełnomocnik posiadający uprawnienia adwokackie, w sposób precyzyjny i na podstawie aktualnych przepisów prawa konstruował kierowane do Sądu środki prawne i wyrażane w nich zarzuty.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną, uznając wszystkie jej zarzuty za chybione.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Augustyniak-Pęczkowska