Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 333/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 1 i 2, par. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, 2 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art.39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 481/15 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz A. Sp. j. w G. 1.800 (jeden tysiąc) osiemset złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 481/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], a także zasądził na rzecz skarżącej częściowy zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. ustalił kwotę nienależnie pobranych przez A. Sp. j. płatności przyznanych decyzjami z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2011 i 2012 w wysokości 172.077,68 zł. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach [...] listopada 2013 r. kontroli na miejscu stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, tym samym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości odpowiadającej kwocie przyznanej w 2011 r. oraz 2012 r. płatności dla działek rolnych, na których stwierdzono uchybienia. Organ podkreślił, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 ze zm.), zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono wskazanych w nim obowiązków i kryteriów, przy czym w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego była poddawana kontrolom także w latach poprzednich, a w ich wyniku nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w realizacji programu.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że ze względu na fakt, iż zobowiązanie strony jest zobowiązaniem wieloletnim, zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Organ podkreślił, że nie jest sporne w sprawie, iż strona kontynuowała wieloletnie zobowiązanie w latach 2011 i 2012, jednak na skutek przeprowadzonej w 2013 r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące niespełnienia wymogów w zakresie deklarowanych wariantów 3.1.2 oraz 5.1. W konsekwencji, z chwilą gdy w gospodarstwie zostały stwierdzone nieprawidłowości, nastąpiła zmiana zasad realizacji podjętego zobowiązania wieloletniego w ten sposób, że jego dotrzymanie stało się niemożliwe, a sytuacja, w jakiej znalazł się producent rolny, powinna wzbudzić wątpliwości co do zasadności otrzymanych już wcześniej płatności.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Zdaniem organu, w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania Kierownika BP ARiMR o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

A. Sp. j. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie może być wykładany i stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Zdaniem Sądu I instancji, art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. W zakres tej normy kompetencyjnej wchodzi również możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków.

W ocenie Sądu I instancji, organy powinny rozważyć kwestię zwrotu przyznanej płatności na podstawie § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Tymczasem organy faktycznie rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę w oparciu o § 38 rozporządzenia, który dotyczy zmniejszeń. Sankcja przewidziana w tym przepisie ma jednak zastosowanie jedynie do tego roku, w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Sąd I instancji uznał, że ograniczenie sankcji jedynie do danego roku znajduje swoje umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze złożył od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 481/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., poprzez uznanie, że sankcja administracyjna w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów, ma zastosowanie tylko do tego roku, w którym nieprawidłowość została stwierdzona, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. oznacza, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów płatności rolnośrodowiskowej zastosowanie znajdują zmniejszenia określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z dnia 13 marca

2013 r., które zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 odzyskuje się w stosunku do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach wcześniejszych, a art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 oznacza, że nie odnosi się on do wymogów dotyczących płatności rolnośrodowiskowej, ale do norm, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) oraz do niezgodności związanych z nieprzestrzeganiem norm dobrej kultury rolnej związanej z ochroną środowiska, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011 odnosi się do wymogów dotyczących płatności rolnośrodowiskowej, o których mowa w załączniku nr 2 i nr 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., a przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 dotyczy rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności dotyczących minimalnych norm i zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które zostały implementowane w przepisach rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2010 r. oraz rozporządzenia MRiRW z dnia 1 kwietnia 2010 r. Zdaniem organu, art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się do niezgodności innych niż te które zostały stwierdzone w przypadku realizacji płatności rolnośrodowiskowej przez skarżącą.

Organ podkreślił, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował i zastosował § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, bowiem "rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności" o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 to nie "wymogi w ramach poszczególnych pakietów", o których mowa w art. 18 ust. 1, a w wyniku stwierdzenia których zastosowanie mają zmniejszenia określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Postawiony przez organ w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do kwestii prawidłowej wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Zdaniem organu, art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 mógł stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności.

Należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012, zaś zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 skarżąca, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie przestrzegała wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L z 2005 r. Nr 277, s. 1 ze zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Z kolei art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 rozporządzenia).

Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych (por. wyroki NSA z dnia 29.08.2017 r., sygn. akt II GSK 1281/17 oraz z dnia 11.05.2017 r., sygn. akt II GSK 2457/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). W art. 1 pkt 2 ustawy wyraźnie stanowi się, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r., które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie kwestionował samej możliwości żądania zwrotu płatności przyznanych skarżącej w latach poprzednich, gdyż taka możliwość wyraźnie wynika z przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd stwierdził jedynie, że uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, nie można automatycznie odnosić do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni:

1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu, lub

2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany przepis stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot za lata 2011-1012, podlegać powinna analizie w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., co zasadnie zarzucił Sąd I instancji.

Organ powinien poddać analizie, czy naruszenia, jakich dopuściła się spółka w 2013 r. mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki. Niewystarczające jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania.

Skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 jest ono niezbędne, to stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR jest prawidłowe. Wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zatem rozstrzygnąć, czy przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują podstawy prawne co do sposobu ustalenia wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji dotyczącej niespełnienia przez skarżącą wymogów poszczególnych wariantów podjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych, a jeżeli tak wskazać je i ustalić należność podlegającą zwrotowi.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).