Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 199/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz W. G. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] Komendant Policji, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez aplikanta adwokackiego T. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] listopada 2018r. o zawieszeniu asp. szt. W. G. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2018r. o zawieszeniu w czynnościach służbowych W. G., które wpłynęło [...] listopada 2018r. złożył aplikant adwokacki, wskazując że czyni to z upoważnienia adw. K. O.. Do odwołania skarżący nie dołączył właściwego pełnomocnictwa wraz z upoważnieniem.

W dniu [...] listopada 2018r. organ odwoławczy wezwał adwokata K.O. do usunięcia braków formalnych, poprzez przekazanie do Komendy Policji pełnomocnictwa udzielonego przez stronę. Wezwanie zostało doręczone [...] grudnia 2018r. W dniu [...] grudnia 2018r. adwokat złożył pismo informujące, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy dyscyplinarnej jego klienta (asp. szt. W. G.), do którego z ostrożności procesowej dołączył pełnomocnictwo datowane na [...] listopada 2018r. do przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że z korespondencji nie wynikało, że apl. adwokacki jest upoważniony do zastępstwa procesowego w tej sprawie. Organ wskazał na wątpliwości związane z posłużenia się sygnaturą, która w tej dacie jeszcze nie funkcjonowała. Z kolei [...] grudnia 2018r. z Wydziału Kontroli KWP w B., w którym jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne przeciwko ww. policjantowi, wpłynęło pełnomocnictwo na rzecz adwokata K. O. udzielone przez W.G. w postępowaniu dyscyplinarnym z [...] listopada 2018r. wraz z upoważnieniem dla aplikanta T.S. datowanym na ten sam dzień.

W wyniku analizy powyższych dokumentów Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na odrębność proceduralną postępowania dyscyplinarnego wobec policjanta oraz postępowania w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, toczącego się w trybie przepisów k.p.a. Miało to, zdaniem organu, fundamentalne znaczenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Bowiem jako organ uprawniony do rozpatrzenia odwołania w trybie administracyjnym nie był uprawniony do uwzględnienia pełnomocnictwa (a raczej ustanowienia obrońcy) złożonego w postępowaniu dyscyplinarnym., pomimo że na ten dokument wyraźnie wskazano w treści korespondencji z dnia [...] grudnia 2018r. To pełnomocnictwo i upoważnienie dla aplikanta odnosiło się wprost, literalnie i bezpośrednio wyłącznie do prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, o czym bez żadnej wątpliwości stanowi ich treść. Z kolei pismo, pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2018r., które wpłynęło do KWP w B. [...] grudnia 2018r. dotyczyło wyłącznie osoby adwokata K. O. z możliwością substytucji dla wskazanych tam adwokatów. Nie zawierało w swej treści upoważnienia dla apl. adw. T.S., który wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego , jak tez taki dokument nie został załączony.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro wezwany do uzupełnienia braków formalnych adw. K.O. nie udokumentował skutecznie upoważnienia apl. adw. Do zastępstwa procesowego w sprawie zawieszenia asp. szt. W. G. w czynnościach służbowych, to wynika z tego, że wskazany aplikant nie miał legitymacji do wniesienia omawianego środka odwoławczego. W tej sprawie organ zatem uznał, iż skarżący nie przedstawił właściwego dokumentu upoważnienia, a w konsekwencji stwierdził, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona, a tym samym jest ono niedopuszczalne. Skarżący nie był upoważniony prawidłowo i w sposób prawnie skuteczny do reprezentowania strony postępowania. KWP wskazał, że ustanowiony pełnomocnik jest zawodowym prawnikiem adwokatem, zna przepisy odnoszące się do instytucji substytucji i upoważnienia, skutecznie stosuje te przepisy – vide postępowanie dyscyplinarne. Skoro wezwany przez organ do uzupełnienia braków formalnych nie uczynił tego w sposób odpowiadający prawu, by zastępujący go w sprawie aplikant posiadał stosowne upoważnienie, to organ odwoławczy nie otrzymując tego upoważnienia nie mógł złożonego odwołania rozpoznać. Organ odwoławczy wskazując dalej na treści art. 134 k.p.a. stwierdził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może wynikać także z przyczyn podmiotowych. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez stronę postępowania w sprawie, a w omawianej sprawie ustalono że taka okoliczność nie miała miejsca, albowiem dwukrotnie (w dacie złożenia odwołania i po wezwaniu przez organ) stosowna legitymacja skarżącego nie została potwierdzona i udokumentowana.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. G. (skarżący), reprezentowany przez adwokata K. O., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci art. 134 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 8 i 9 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa,

- ewentualnie uchylenie postanowienia KWP nr [...] i przekazanie sprawy celem rozpoznania odwołania,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych,

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu, iż doszło do nieuzupełnienia braku formalnego mimo wezwania, bowiem w doręczonym Kancelarii wezwaniu wskazano: "w związku ze złożonym przez Pana odwołaniem od rozkazu personalnego (...) wzywam Pana do usunięcia braków formalnych poprzez przekazanie do Komendy Policji pełnomocnictwa udzielonego przez stronę". W wezwaniu tym zatem organ nie wspomina o braku formalnym w postaci upoważnienia dla aplikanta adwokackiego. Co więcej organ expressis verbis wskazuje, iż pełnomocnik osobiście złożył odwołanie oraz że usunięcie braku dotyczy jedynie pełnomocnictwa udzielonego przez stronę. Ten brak odwołania został niezwłocznie uzupełniony.

Dalej wskazano na odrębność proceduralną pełnomocnictwa i upoważnienia do zastępstwa procesowego, pełnomocnictwo jest udzielane zawsze przez stronę adwokatowi, natomiast upoważnienia udziela adwokat aplikantowi. Pełnomocnictwo określone w art. 33 k.p.a. jest aktem zupełnie odrębnym od upoważnienia udzielanego na podstawie art. 77 ustawy Prawo o adwokaturze. Zatem trudno uznać, iż nie został uzupełniony brak, do którego usunięcia organ wezwał. Po powzięciu informacji o braku również w tym zakresie został on niezwłocznie uzupełniony, mimo braku wezwania w tym zakresie.

Podniesiono nadto, że owe naruszenia proceduralne zaskarżone zostały w kontekście zasad ogólnych k.p.a. (w tym zasada informowania, zaufania obywateli), które obnażają słabość argumentacji organu i stoją w oczywistej sprzeczności z jego postawą w sprawie. Organ, który wzywa pełnomocnika składającego odwołanie do uzupełnienia pełnomocnictwa potem stwierdza niedopuszczalność odwołania, bo złożył je ktoś inny, kto wymaga innego umocowania. Można stwierdzić, że aplikant działa w imieniu patrona, nie mniej w wezwaniu nie eksponuje się tego, jak ma to miejsce w skarżonym postanowieniu. Samo wskazanie osoby aplikanta jako składającego przy wezwaniu do usunięcia braków już dałoby pełnomocnikowi do myślenia, że oprócz braku pełnomocnictwa przy odwołaniu złożonym przez aplikanta, należało także dołączyć upoważnienie. Z wezwani doręczonego pełnomocnikowi wynika, że chodziło jedynie o pełnomocnictwo, w związku ze złożonym przez niego (a nie w jego imieniu) odwołaniem.

W przekonaniu pełnomocnika każde postępowanie ma na celu wszechstronne i dokładne wyjaśnienie sprawy, postawa organu sprawa wrażenie jedynie ratowania wadliwego rozkazu o zawieszeniu, nie wszechstronne wyjaśnienie sprawy incydentalnej wobec postępowania dyscyplinarnego. Nadto zwrócono uwagę na brak doręczenia skarżonego postanowienia pełnomocnikowi, który abstrahując od stanu faktycznego, został prawidłowo ustanowiony, a brak formalny w tym zakresie został usunięty. Organ dopuścił się zatem oczywistej obrazy art. 40 § 2 k.p.a. W przekonaniu pełnomocnika, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie powinno być elementem szeroko rozumianej "gry procesowej", a jednie mieć na uwadze ochronę interesu obywateli. Nawet gdy korzystają z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wezwanie to winno być gwarancją procesową, że interesy strony będą chronione. Błędy kancelaryjne zdarzają się bowiem różnym instytucjom.

Ponadto zarzucono, że wskutek błędnego skarżonego postanowienia dalej w obrocie prawnym funkcjonuje wadliwy rozkaz, który pozbawia skarżącego znacznej części wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Organ stwierdził, że obowiązek wykazania istnienia pełnomocnictwa w konkretnej sprawie ciąży na stronie lub jej pełnomocniku, a nie na organie prowadzącym postępowanie. Nadto podkreślając różnicę pozycji procesowej pełnomocnika oraz aplikanta wskazał, iż zgodnie z linią orzecznictwa sądowego upoważnienie aplikanta do sporządzenia i podpisania pisma musi wynikać z wyraźnego upoważnienia adwokata, w którym należy wymienić rodzaj pisma, do którego podpisania aplikant zostaje upoważniony. Opisując przebieg czynności podtrzymał organ stanowisko, iż odwołanie wniesione przez aplikanta adwokackiego od rozkazu personalnego KPP w Ś. z dnia [...] listopada 2018r. należało uznać za złożone przez osobę nieuprawnioną. Obligowało to organ do zastosowania art. 134 k.p.a. Ponadto stwierdzono, iż prawidłowe było skierowanie skarżonego postanowienia na adres do doręczeń skarżącego w sytuacji, kiedy jego pełnomocnik nie był należycie umocowany.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że rozkaz personalny nr [...] z [...] listopada 2018r. nie pozbawia skarżącego znacznej części uposażenia. Skarżący w dniu [...] grudnia 2018r. złożył Komendantowi Powiatowemu Policji w Ś. raport w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Przełożony poinformował skarżącego, że zwolnienie nastąpi w ustawowym terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji). Zwolnienie spowoduje umorzenie postępowania dyscyplinarnego jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 2 ustawy o Policji skarżący otrzyma zawieszoną część uposażenia, okres zawieszenia będzie wliczony do wysługi emerytalnej. Rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby został wydany w dniu [...] lutego 2019r., wynika z niego, że stosunek służbowy skarżącego zostanie rozwiązany z dniem [...] marca 2019r.

Pismem procesowym z [...] kwietnia 2019r. organ poinformował, iż rozkaz personalny KPP w Ś. z dnia [...] lutego 2019r. o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] marca 2019r. (doręczony [...].03.2019r.) stał się prawomocny, gdyż upłynął 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Wobec tego, zdaniem organu, zgodnie z art. 161 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie przed sądem stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2018r., wydane w trybie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] listopada 2018r. o zawieszeniu z tym dniem asp. szt. W. G. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, na podstawie art. 39 ustawy o Policji. Podkreślenia zatem na wstępie wymaga, iż skarżone postanowienie o charakterze wyłącznie formalnym, zakończyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Tego typu postanowienie organu administracji drugiej instancji, mimo iż nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty, kończy postępowanie administracyjne w danej sprawie – w inny sposób. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn.zm., dalej jako "p.p.s.a."), tego typu rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu administracji wyrażonemu w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019r. (k.20-21 akt sądowych), brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowe postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż organ nie wskazał przyczyn odnoszących się do istoty i treści skarżonego postanowienia (tj. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn formalnych), które wskazywałyby chociażby na utratę jego bytu prawnego. Z treści tego postanowienia wprost nie wynika wszakże, iżby opierało się na przesłance pozostawania W. G. w służbie w Policji, przeciwnie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych z tego powodu, że uznał, iż odwołanie nie pochodzi od skarżącego W.G. , lecz od aplikanta adwokackiego T. S., działającego w sprawie bez upoważnienia.

Skarżone postanowienie w dacie orzekania przez Sąd nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołało skutki prawne, zatem brak jest podstaw do uznania, że postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest wyłącznie kontrola zgodności z prawem tego postanowienia o charakterze formalnym – stało się bezprzedmiotowe z jakichkolwiek przyczyn. Brak jest zatem podstaw do umorzenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie przez organy administracji publicznej. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji w rozpoznaniu i merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest postanowienie organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji. Dlatego też w takim przypadku kontrola Sądu ogranicza się jedynie do oceny czy istniały podstawy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy administracyjnej dotyczącej zwieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych, i nie odnosi się do tej kwestii jakkolwiek skarżone postanowienie kończące postępowanie administracyjne. Tym samym ewentualne zmiany sytuacji faktycznej związane z przywołaną przez organ okolicznością zakończenia stosunku służbowego w Policji po wydaniu skarżonego postanowienia - w toku postępowania sądowoadministracyjnego w tej konkretnej sprawie, nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia formalnego, zamykającego drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zasadniczo ocenia zgodność z prawem skarżonego aktu uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego wydania.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Jej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są zasadne, bowiem miały istotny wpływ na wynik sprawy pozbawiając skarżącego konstytucyjnego prawa do odwołania się od władczego kształtowania przez organ władzy publicznej jego sytuacji prawnej.

Nie jest jednak zasadne żądanie skargi stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia, bowiem stwierdzonemu naruszeniu przepisów postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd z urzędu nie stwierdził innych kwalifikowanych wad postępowania stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności tego aktu.

Zasadnie strona skarżąca zwraca uwagę na zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.".

W szczególności w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1). Są również obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W ocenie sądu, organ odwoławczy z lekceważeniem dla powyższych zasad oraz istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) dowolnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając że nie pochodzi ono od strony postępowania administracyjnego – skarżącego, o którego uprawnieniu orzekał organ pierwszej instancji, lecz od aplikanta adwokackiego, który złożył odwołanie od tej decyzji w dniu [...] listopada 2018r.

Istotne w sprawie są także przepisy k.p.a. działu II. Postępowanie, rozdział 1. Wszczęcie postępowania. Stosownie do przepisu art. 63 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie w aspekcie procesowym jest bowiem podaniem, które powinno zawierać, analogicznie jak inne podania co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wnoszone pisemnie, bez wątpienia powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze). Z kolei w myśl art. 64 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wskazanie adresu wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Zgodnie bowiem z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik zobowiązany jest przy swojej pierwszej czynności dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przy czym adwokat radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1993r., sygn. III SA 488/93 (niepubl.), zgodnie z którym: "1. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.) oraz że w sprawach mniejszej wagi organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.pa.).

2. Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego".

Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie do ich uzupełnienia było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Mając na uwadze charakter i istotę postępowania administracyjnego, jak również wskazane jego zasady ogólne w sytuacji kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący podanie (odwołanie) nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem sama strona toczącego się już postępowania lub podmiot wnoszący z jej upoważnienia podanie tego nie zakwestionują, brak jest w takiej sytuacji podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o jakiej mowa w art. 134 k.p.a. z uzasadnieniem że zostało ono wniesione przez osobę niebędącą stroną danego postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy, wbrew treści uzasadnienia skażonego postanowienia w niniejszej sprawie nie daje żadnych podstaw aby stwierdzić, iż jak określił organ "skarżącym" (prawdopodobnie chodziło o podmiot odwołujący się) był apl. adw. T. S..

W rozpatrywanej sprawie rozkaz personalny organu pierwszej instancji, w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, wydany został [...] listopada 2018r. i tego samego dnia doręczony skarżącemu (str. 18 verte akt administracyjnych). Z analizy akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] listopada 2018r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia sporządzone i podpisane "z up. Adw. K. O. apl. adw. T. S.". Odwołanie w nagłówku zawiera oznaczenie i adres Kancelarii Adwokackiej Adw. K. O., wskazuje sygnaturę akt sprawy dyscyplinarnej ([...]) aczkolwiek wprost odnosi się do zaskarżenia "jako obrońca obwinionego W. G. rozkazu personalnego nr [...] z dni [...] listopada 2018r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych asp. sztab. W. G.. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, iż do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego ani upoważnienie.

Nadto w dniu [...] listopada 2018r. wpłynęło do organu pismo analogicznie podpisane i oznaczone, zatytułowane "sprostowanie omyłki pisarskiej", dotyczące sprostowania omyłki pisarskiej we wskazaniu naruszonego przepisu prawa w treści powyższego odwołania.

Pismem z dnia [...] listopada 2018r. ([...]), adwokat K. O. został wezwany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji: "w związku ze złożonym przez Pana odwołaniem" od powyższego rozkazu personalnego, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., "do usunięcia braków formalnych poprzez przekazanie do Komendy Policji pełnomocnictwa udzielonego przez stronę", ze wskazaniem że omawiany brak należy usunąć w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone adwokatowi [...] grudnia 2018r. (vide zwrotne potwierdzenia odbioru k. 17 akt amin.) Jak wynika z akt sprawy, co pozostaje nadto poza sporem, w wyznaczonym terminie – w dniu [...] grudnia 2018r. adwokat K.O. złożył pismo informujące, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy dyscyplinarnej jego klienta i z ostrożności procesowej złożył dodatkowe pełnomocnictwo do przedmiotowego postępowania (wpływ do organu 14 grudnia k. 19-20).

Nadto Komendant Wojewódzki Policji z urzędu [...] grudnia 2018r. zwrócił się do własnej komórki organizacyjnej, która przejęła postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec skarżącego, z której pozyskał zgłoszenie adwokata K. O. do postępowania dyscyplinarnego (sygn. [...]) jako obrońca skarżącego z dnia [...] listopada 2018r. wraz z pełnomocnictwem udzielonym mu przez skarżącego i upoważnieniem udzielonym przez adwokata aplikantowi adwokackiemu T. S. do zastępowania go w sprawie W. G. przed Komendantem Powiatowym Policji w Ś. i dalszymi instancjami, a także do sporządzania, podpisywania i składania pism procesowych sygn. akt [...].

Uwzględniając fakt, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] listopada 2018r. o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, wydany na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji uzasadniony został tym, że [...] listopada 2018r. organ ten wydał postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec asp. szt. W. G. i przedstawieniem mu [...] listopada 2018r. bardzo poważnego zarzutu w postępowaniu dyscyplinarnym, nie sposób nie dostrzec oczywistego powiązania materialnoprawnego i czasowego pomiędzy postępowaniem dyscyplinarnym oraz będącym, jego następstwem postępowaniem administracyjnym w sprawie zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych. W tej sytuacji ów oczywisty związek funkcjonalny, mimo słusznie akcentowanej przez organy Policji odrębności proceduralnej obu postępowań zobowiązywał organ do uwzględnienia informacji i dokumentów posiadanych z urzędu przy ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do nadania biegu odwołaniu od rozkazu personalnego w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych.

W ocenie Sądu, mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego oraz logiki, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając nadto treść odwołania należało zakładać ze znacznym prawdopodobieństwem, że skarżący udzielił pełnomocnictwa adwokatowi K.O. do reprezentowania go nie tylko w postępowaniu dyscyplinarnym (jako obrońca), lecz również analogicznie w niniejszym postępowaniu administracyjnym pozostającym z nim w ścisłym związku, podobnie jak to że ów adwokat upoważnił również aplikanta do działania w jego imieniu i składania pism. Zasadnie organ wskazuje na odrębność tryby obydwu postępowań, które nadto toczą się na podstawie odmiennych norm proceduralnych. Nie budzi zatem wątpliwości, iż skoro skarżący udzielił adwokatowi pełnomocnictwa do działania w jego imieniu i na jego rzecz w postępowaniu administracyjnym, chcąc kwestionować wydany [...] listopada 2018r. rozkaz personalny o zawieszeniu w czynnościach służbowych, pełnomocnik do odwołania, zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. winien dołączyć pełnomocnictwo, a skoro odwołanie podpisał upoważniony przez niego aplikant adwokacki, również dokument wykazujący upoważnienie do zastępowania go, w tym odpowiednio sporządzenia i podpisywania pism procesowych ( art. 77 ustawy Prawo o adwokaturze).

W sytuacji stwierdzenia braków formalnych odwołania złożonego ewidentnie w imieniu skarżącego (mimo błędnego określenia funkcji jako obrońca odnoszącej się do postępowania dyscyplinarnego), organ odwoławczy winien wezwać pełnomocnika lub stronę, o ile miał wątpliwości, do uzupełnienia konkretnych braków formalnych wniesionego odwołania, w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie strona nie była skutecznie wezwana do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie osobiście lub przez osobę upoważnioną do działania w jej imieniu, ani też pełnomocnik strony adwokat nie został wezwany do uzupełnienia braku polegającego na niewykazaniu umocowania osoby, która sporządziła i podpisała odwołanie z jego upoważnienia, do działania w takim charakterze w tej sprawie. Przeciwnie, jak słusznie zarzucono w skardze, organ bardzo konkretnie określił treść wezwania i brak formalny, do którego uzupełnienia wezwał, stwierdzając, że odwołanie wniósł adwokat, a brakiem formalnym jest jedynie brak dołączenia pełnomocnictwa udzielonego mu przez stronę. Co istotne tak określony brak adwokat, we wskazanym terminie uzupełnił – przedkładając stosowny dokument pełnomocnictwa, czego organ nie kwestionuje.

Skoro zatem samo odwołanie ewidentnie w imieniu W. G. zostało złożone w terminie przewidzianym dla tej czynności procesowej i jednocześnie strona ani jej pełnomocnik nie była wzywana do podpisania odwołania z dnia [...] listopada 2018r., to nie można przyjąć, że odwołanie nie pochodzi od tej właśnie strony postępowania, lecz wniosła je osoba nieposiadająca legitymacji procesowej. Organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował w tej sprawie przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. W sytuacji jak zaistniała w tej sprawie brak było podstaw prawnych do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a tym bardziej że jest to odwołanie aplikanta adwokackiego, a nie strony postępowania W. G.. Ponownie zwrócić należy uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym organy władzy publicznej nie mogą kierować się nadmiernym formalizmem, skutkującym wypaczaniem istoty norm proceduralnych wbrew zasadom ogólny tego postępowania. Procedura jest tylko narzędziem do rozstrzygnięcia i załatwienia merytorycznie sprawy administracyjnej, a wniesienie przez stronę odwołania inicjuje postępowanie przed organem drugiej instancji mające na celu ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Tego prawa w niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony na skutek błędnego stwierdzenia niedopuszczalności jego odwołania, skutkować musi to wyeliminowaniem wadliwego rozstrzygnięcia formalnego z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję i dowolność w stosowaniu przepisów proceduralnych przez organ drugiej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy:

- zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a., nie zawiera oznaczenia strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, nawet z analizy treści jego rubrum sentencji oraz uzasadnienia nie sposób jednoznacznie stwierdzić kogo organ odwoławczy potraktował jako stronę postępowania lub inna osobę biorąca w nim udział (np. osobę wnoszącą odwołanie),

- zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2018r., jak wynika z analizy akt sprawy, zostało doręczone wyłącznie skarzacemu, co stanowi o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tymczasem organ nie kwestionuje, że w dniu [...] grudnia 2018r. wpłynął oryginał pełnomocnictwa (datowany na [...].11.2018r.) dla adwokata K. O., do reprezentowania skarżącego jako pełnomocnik w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych przed Komendantem Powiatowym Policji i dalszymi instancjami. Wątpliwości organu co do określenia sygnatury nie uchylają skutku udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego w tej sprawie administracyjnej. Po wtóre w sytuacji gdy organ administracji stwierdził, że odwołanie nie pochodzi od strony, tylko od aplikanta adwokackiego T.S. (określanego przez organ jako "skarżący"), który nie był umocowany do działania w tej sprawie, powinien skierować postanowienie również do tego podmiotu (niezależnie od doręczenia go stronie postępowania), skoro stwierdził przecież niedopuszczalność jego odwołania, a nie niedopuszczalność odwołania W. G.. Wówczas to ten podmiot miałby odrębną legitymację procesową poddania kontroli sądowej twierdzenia organu, co do niedopuszczalności jego odwołania (a nie odwołania wnoszonego w imieniu strony).

- nawet jeśli organ miał wątpliwości co do braku przedłożenia upoważnienia dla aplikanta adwokackiego, który sporządził i podpisał odwołanie w imieniu skarżącego i kwestionował skuteczność procesową podpisania odwołania, mimo że nie wezwał do uzupełnienia tak określonego braku formalnego, to jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, w dniu [...] grudnia 2018r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżącego odnoszące się do tych wątpliwości, potwierdzającego umocowanie aplikanta do dokonania spornej czynności, wskazujące na wezwanie wyłącznie do przedłożenia pełnomocnictwa od strony, do którego nadto dołączono upoważnienie do zastępstwa procesowego w tej sprawie dla aplikanta T. S. datowane na [...].11.2018r. W takiej sytuacji, nie jest zrozumiałe z jakich przyczyn organ nie uwzględnił skargi na przedmiotowe oczywiście błędne postanowienie, wniesionej [...] lutego 2019r., w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania, uznając już na obecnym etapie postępowania, że braki formalne terminowego odwołania W. G. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z [...] listopada 2018r. zostały skutecznie uzupełnione. Tym samym Komendant Wojewódzki Policji, uwzględniając zmiany stanu faktycznego i ewentualnej sytuacji prawnej, winien rozpoznać sprawę administracyjną w trybie odwoławczym, wydając jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a.

Organ, uwzględniając przepisy materialnoprawne dotyczące przedmiotu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją pierwszoinstancyjną tj. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie zwieszenia w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. z 2002r. Nr 120, poz. 1029 ze zm.), w szczególności § 6 pkt 1 i 3, winien w szczególności wziąć pod uwagę upływ okresu zawieszenia oraz zgłoszoną w toku postępowania sądowego okoliczność ustania stosunku służbowego Policjanta i ich wpływ na możliwości dalszego merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W myśl bowiem art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide wyroki NSA z 29 października 2018r. sygn. I OSK 2954/16, z 15 listopada 2018r. sygn. I OSK 2953/16, dostępne CBOSA) .

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu niezbędnych kosztów postępowania sądowego, obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego, w wysokości uwzględniającej charakter sprawy i brak rozprawy orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.