Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1385/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [....] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dnia 28 czerwca 2002 r. Inwestor firma [...] sp. z o.o. zakończyła budowę budynku wielorodzinnego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną przy [...] w K.. Budowa była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 października 2000 r. nr [...] obejmującego zamierzenie budowlane pod nazwą: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną, zlokalizowany w K. przy [...] na działkach nr "1", "2", "3" – budynek, stacja trafo, parkingi, drogi wewnętrzne, sieci: energetyczna, wod-kan., gazowa, kanalizacji opadowej z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym, kanalizacji opadowej. W decyzji tej zawarto wymóg wobec inwestora uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Pozwolenie to potem przeniesiono na rzecz Spółki [...] sp. z o.o. i pozostałych 49 imiennie określonych inwestorów.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 kwietnia 2001 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, po czym nakazał decyzją z 2 maja 2001 r. wykonanie określonym robót budowlanych i decyzją z dnia 31 maja 2001 r. wydał pozwolenie na wznowienie robót (akta administracyjne, tom I, karta nr 47). Tą decyzję (z 31 maja 2001 r.) uchylił organ odwoławczy i ponownie prowadząc postępowanie decyzją z 23 stycznia 2002 r. umorzył w części postępowanie w sprawie realizacji obiektu z odstępstwami.

Zakończenie budowy inwestor zgłosił Prezydentowi Miasta K. pismem z dnia 15 lipca 2002 r. informując, że żaden z innych organów nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do jego użytkowania. W aktach sprawy znajdują się protokoły odbioru poszczególnych instalacji oraz oświadczenie kierownika budowy z 24 czerwca 2002 r. o wykonaniu obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym bez odstępstw (akta administracyjne, tom I, karta nr 37).

Prowadząc postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wezwano inwestora do uzupełnienia swojego wniosku z 15 lipca 2002 r. i inwestor pismem z dnia 2 sierpnia 2002 r. i 12 sierpnia 2002 r. uzupełnił brakujące dokumenty i złożył wyjaśnienia.

Prezydent Miasta K. przeprowadził w dniu [...] września 2002 r. kontrolę (akta administracyjne, tom I, karta nr 109) na podstawie której ustalono, że układ drogowy wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie dróg i dojazdów. W pozostałym zakresie inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym.

Postanowieniem z dnia 30 września 2002 r. zawieszono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie z tego powodu, że wystąpił Prezydent Miasta K. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania obiektu w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 5 marca 2009 r. podjęto postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie z tego powodu, że oba postępowania były prowadzone przez ten sam organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta w K. prowadząc to postępowanie wydał w dniu 29 kwietnia 2009 r. decyzję znak: [...], którą odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestorowi – [...] Sp. z o.o. w K. obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego oraz stacji transformatorowej wybudowanych na działkach nr "1", "2’, "3" obręb [...] przy [...] w K. zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 25 października 2000 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 pkt 2f, art.80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 K.p.a.

Odwołania o jednakowej treści od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli, między innymi, Spółka [...] Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez M. R., M. i A. F. oraz A. S., A. S. i A. K.. Odwołanie E. i S. L. organ odwoławczy uznał, że zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W wyniku rozpatrzenia odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wydania inwestorowi – [...] Sp. z o. o. w K., ul. [...] pozwolenia na użytkowanie inwestycji w postaci budynku mieszkalnego oraz stacji transformatorowej wybudowanych na działkach nr "1", "2", "3" obręb [...] przy [...] w K., zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 25 października 2000 r.

Organ podniósł, że organ I instancji trafnie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, skoro w trakcie jego budowy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym bardziej, że obecnie toczy się już w tej kwestii oddzielne postępowanie administracyjne. W powyższej sytuacji organ administracyjny jest wręcz zobligowany do odmowy udzielenia takiego pozwolenia. Na poparcie tego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1882/2007.

Za nietrafne uznano stanowisko prezentowane w odwołaniach stron, zgodnie z którym organ administracyjny winien wydać inwestorowi pozwolenie na użytkowanie obiektu, a dopiero w dalszej kolejności prowadzić postępowanie w sprawie istotnych odstępstw obiektu od zatwierdzonego projektu budowlanego. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia w szczególności ze względu na ewentualne skutki takiego dopuszczenia do użytkowania obiektu, co do którego organ wie, że powstał z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Nie jest bowiem w takiej sytuacji pewne, że obiekt nie stwarza zagrożenia, w szczególności dla zdrowia i życia ludzi. Absurdalnym jest zatem twierdzenie, że organ powinien taki obiekt, bez względu na potencjalne zagrożenia, dopuścić do użytkowania, a dopiero potem te zagrożenia (być może poważne) usuwać. Podkreślono w tym miejscu, że w skrajnych wypadkach może zostać stwierdzona w toku postępowania, prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawo budowlane, konieczność rozbiórki takiego obiektu, który zdaniem skarżących, winien być uprzednio dopuszczony do użytkowania.

W ocenie organu II instancji nietrafne jest także twierdzenie odwołujących, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był podać już w decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu katalog odstępstw, jakie w tym obiekcie wystąpiły. Podkreślono, że nie jest elementem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie szczegółowe badanie odstępstw od projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego w przypadku podejrzenia wystąpienia takich odstępstw zobowiązany jest przeprowadzić odrębne postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu wszystkie stwierdzone odstępstwa zbada i nakaże podjęcie stosownych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak jednak wskazano jest to już materia odrębnego postępowania, nie ma więc podstaw ani potrzeby badać dwukrotnie charakter istniejących odstępstw od projektu budowlanego. Na etapie postępowania w spawie pozwolenia na użytkowanie wystarczające jest stwierdzenie, że takie odstępstwa występują i że są to odstępstwa istotne, a więc wymagające podjęcia odpowiednich, przewidzianych prawem działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym bardziej zasadne było w niniejszym postępowaniu odmówienie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, wobec którego postępowanie naprawcze już się toczy.

Przy tym na marginesie zaznaczono, że w przypadku nie stwierdzenia w rzeczywistości istnienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego bądź stwierdzenia, że odstępstwa te nie stwarzają stanu niezgodnego z prawem i nie wymagają prowadzenia żadnych robót dostosowawczych, postępowanie naprawcze zostanie umorzone i możliwe będzie złożenie przez inwestora kolejnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Dalej podniesiono, że przedmiotem ewentualnego zarzutu w postępowaniu naprawczym, a nie w tym, może być kwestia dokonania przebudowy obiektu już po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Organ stanął na stanowisku, że zakończenie procesu budowlanego następuje (w zależności od sytuacji) bądź w przypadku skutecznego zawiadomienia organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu (art. 54 Prawa budowlanego), bądź w przypadku, gdy to jest konieczne - uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 55 Prawa budowlanego). Jeżeli zatem organ dokonał przebudowy obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, to roboty te stanowią dalszy ciąg niezakończonej inwestycji i winny być oceniane w tym kontekście, a więc całość zaistniałych w przedmiotowym budynku odstępstw winna zostać zbadana i usunięta łącznie w jednym postępowaniu. Poza tym i tak stwierdzone zostały (co sami skarżący przyznają) odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie układu drogowego, co miało miejsce jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Zdaniem organu II instancji także uzasadnienie wydanej decyzji jest wystarczające.

Z powyższą decyzją nie zgodził się T. M., który w dniu 11 lipca 2011 r., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. M., złożył do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z obrazą:

1) art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. o czym świadczy brak wyjaśnienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza:

- brak przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. analizy przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie do udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla obiektu budowlanego zrealizowanego przy [...] w K., pomimo tego, że przedmiotowa inwestycja była realizowana w oparciu o pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 25 października 2000 r. oraz dwukrotnej nowelizacji art. 59 Prawo budowlane, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem ww. decyzji a rozpatrywaniem wniosku o udzielanie pozwolenia na użytkowanie (norm wyrażonych w przepisach przejściowych zawartych w ustawach nowelizujących) było to konieczne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie,

- całkowite odstąpienie przez organ II. instancji od dokonania ustaleń, czy i jakie warunki powinny, a rzekomo nie zostały spełnione w przypadku inwestycji zrealizowanej przy [...] w K. aby mogło dojść do wydania na rzecz inwestora pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu,

- przyjęcie jako podstawy utrzymania w mocy decyzji odmawiające udzielania pozwolenia na użytkowanie okoliczności, że w trakcie budowy obiektu przy [...] inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pomimo braku w aktach organu I instancji jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę okoliczność oraz braku przeprowadzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania wyjaśniającego mogącego uzasadniać takie stwierdzenie,

- sprzeczne z zasadami postępowania dowodowego przyjęcie przez organ II instancji, że do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu wystarcza samo podejrzewanie przez organ nadzoru budowlanego, iż w trakcie realizacji inwestycji doszło do odstępstw od projektu budowlanego oraz błędne uznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie jest zwolniony od wyjaśniania tej okoliczności oraz od podawania w decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na użytkowanie katalogu konkretnych odstępstw od projektu budowlanego, które uczyniono podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego,

- przyjęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, pomimo iż podstawą dla jej wydania było nie znajdujące podstaw prawnych przyjęcie, że konieczność przeprowadzenia w pierwszej kolejności stosownego postępowania, mającego na celu doprowadzenie obiektu budowlanego, zlokalizowanego przy [...] w K. do stanu zgodnego z prawem stanowi podstawę - a wręcz obliguje - organ nadzoru budowlanego do wydania w oparciu o art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane decyzji o odmowie udzielania pozwolenia na użytkowanie,

2) art. 97 § 4 K.p.a. – poprzez brak skorzystania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania pomimo, że kwestia ustalenia, czy realizacja obiektu przy [...] w K. nastąpiła z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego uznana została za przesądzającą dla wyniku sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowania (a zatem prejudycjalną), uznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że nie posiada on kompetencji do tego, aby w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu ustalać do jakich konkretnych odstępstw doszło przy realizacji tej inwestycji, oraz świadomości, że obecnie jest prowadzone odrębne postępowanie, którego celem jest ustalenie czy i jakie odstępstwa od projektu budowlanego miały miejsce przy realizacji obiektu przy [...] w K.,

3) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. – poprzez brak przedstawienia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego (faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności) oraz uzasadnienia prawnego, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, jakie przedstawione zostały w odwołaniu wniesionym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2009 r., znak: [...],

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zakresie nie znajdującym uzasadnienia utrzymanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana z obrazą przepisów prawa (przychylenie się przez organ II. Instancji do stanowiska organu I. instancji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do odmówienia inwestorowi – [...] sp. z o.o. w K., ul. [...] - udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu przy [...] w K. w sytuacji, w której wobec braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie znajdowało jakichkolwiek podstaw).

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuzasadnioną (lub co najmniej przedwczesną) odmowę udzielania inwestorowi – [...] sp. z o.o. w K. - pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego przy [...] w K., pomimo przedłożenia przez inwestora wymaganej w świetle prawa dokumentacji architektoniczno - budowlanej oraz braku stwierdzenia (udowodnienia) w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla tego obiektu braku spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł ojej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zainicjowane przez inwestora [...] sp. z o.o. w K., który wnioskiem z dnia 15 lipca 2002 r. zażądał wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz stacji transformatorowej wybudowanych na działkach nr "1", "2’, "3" obręb [...] przy [...] w K., zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 25.10.2000 r. W ówczesnym stanie prawnym inwestor, na którym ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, był zobowiązany dokonać zawiadomień organów wskazanych w art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i przedłożyć dokumenty określone w art. 57 ustawy w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, zaś podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub odmowy takiego pozwolenia był art. 59 Prawa budowlanego. W wieloletnim okresie między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji doszło do istotnych zmian stanu prawnego regulującego udzielanie pozwoleń na użytkowanie, które wymagają uwzględnienia. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w oparciu o jakie przepisy prawne powinno dojść do rozpoznania wniosku o pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie.

Reguły dotyczące udzielania pozwolenia na użytkowanie uległy znaczącej zmianie wskutek uchwalenia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), obowiązującej od 11 lipca 2003 r. Ogólna reguła intertemporalna zawarta w art. 7 ust. 1 tej ustawy przewiduje jednak, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto art. 7 ust. 3 ww. ustawy nowelizującej stanowi, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. To ostatnie wyłącznie nie zostało przy okazji kolejnych nowelizacji uchylone i należy uznać, że wywiera skutek w stosunku do przypadków, o których w nim mowa. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę bezspornie wydano przed dniem 11 lipca 2003 r. W ocenie Sądu skutkuje to wyłączeniem stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli, co jednak nie oznacza, że takiej kontroli organy nie mogły przeprowadzić i ustalenia dokonane podczas kontroli winny być brane pod uwagę przy załatwianiu sprawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub art. 58. Koniecznym warunkiem pozwolenia wobec powyższego było zbadanie zgodności wykonanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę. Kwestia ta odgrywa zasadniczą rolę przy ocenie dopuszczalności udzielenia zezwolenia na użytkowanie obiektu. Ustawodawca dokonał jednak rozróżnienia na zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i zmiany o charakterze istotnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 623/2009). W dacie składania wniosku przez skarżącą Spółkę i wszczęcia postępowania w sprawie kategoria zmian nieodstępujących w sposób istotny nie była zdefiniowana w Prawie budowlanym. Stan ten uległ jednak zmianie, gdyż ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane dodano do art. 36a przepis ust. 5 który wymienia, jakie zmiany nie stanowią nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Przepis ten, na mocy powoływanego już art. 2 ust. 1 tej ustawy, ma zastosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a do tej grupy należy zaliczyć sprawę objętą niniejszą skargą.

Zastosowanie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że załatwiając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ w przypadkach opisanych w tym przepisie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co jednak nie kończy postępowania w przedmiocie obiektu budowlanego. Odpowiednie zastosowanie w tej sytuacji winien znaleźć przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony i to prawidłowo (zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po sprawdzeniu m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Stosownie zaś do art. 59 ust. 5 ww. ustawy właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Zarówno brzmienie przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego jak i jego cel zdają się nie pozostawiać wątpliwości że inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem - stosownie do brzmienia przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego - inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 tej ustawy, właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. To zaś, że w takiej sytuacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 prawa budowlanego nie oznacza, że organ winien z urzędu podjąć działania mające na celu doprowadzenie istniejącego stanu faktycznego do zgodnego z prawem i dopiero gdy to nie nastąpi odmówić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Gdyby tak miało być ustawodawca nie odsyłałby do "odpowiedniego" stosowania art. 51 Prawa budowlanego, tylko wskazałby na odesłanie "wprost". W przekonaniu tym utwierdza redakcja art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1882/07, opub. w LEX nr 537750).

Tym niemniej w sytuacji, w której już jest prowadzone postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, organy prowadzące tą sprawę nie mogą niejako zastępować tego odrębnego postępowania i niezależnie od jego przebiegu ustalać istnienie istotnych odstępstw w zrealizowanym obiekcie – mogłyby to zrobić, gdyby takiego odrębnego postępowania nie było.

W badanej sprawie organ ustalił, że w stosunku do inwestora [...] sp. z o.o. w K. toczy się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego oraz stacji transformatorowej na działkach nr "1", "2", "3" obręb [...] przy [...] w K.. Zatem zgodnie z powyższymi uwagami kwestia możliwości użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego uzależniona jest od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (ust. 4 art. 51). W przypadku wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, koniecznym będzie następnie zgodnie z art. 51 ust. 4 tej ustawy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Stwierdzić trzeba, że wydanie powyższych decyzji winno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu w odniesieniu, do którego zaistniały warunki, o jakich stanowi art. 51 Prawa budowlanego. Pomimo, że w art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wskazano wprost, że norma ta odnosi się też do projektu zamiennego, to stwierdzić trzeba, że wniosek taki wynika z systematyki Prawa budowlanego. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/2009, opub. w LexPolonica nr 2249281) "dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy to dla całego obiektu, czy też dla jego części, koniecznym jest posiadanie przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a w przypadku braku takiej decyzji, będzie to decyzja zatwierdzająca projekt zamienny".

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ administracji publicznej zawiesza z urzędu postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższa przesłanka zawieszenia ma charakter względny. Pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w tym przepisie jest sporne. Jak wskazuje się w doktrynie formuła art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Przede wszystkim nie spełniona jest przesłanka objęta wyżej wymienionym numerem 2-gim, tzn. nie ma sytuacji, żeby dwa odrębne organy prowadziły dwa postępowania. To bowiem ten sam Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. prowadzi postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie i na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w zakresie odstępstw od projektu budowlanego.

Ponadto uzyskanie przez inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a kwestia uzyskania pozwolenia na budowę nie pozostają względem siebie w zależności "zagadnienia wstępnego", ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie zależy od wydania innej decyzji. Pozostaje co prawda w związku, ale nie tego rodzaju, że wydanie decyzji w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego umożliwia wydanie jakiejkolwiek decyzji w przedmiotowej sprawie. Brak decyzji w tym drugim postępowaniu powoduje jedynie konieczność wydania decyzji negatywnej (odmownej) i tylko do czasu zakończenia postępowania naprawczego (z art. 51 Prawa budowlanego). W tym sensie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest przedwczesny. Zatem inwestor ma możliwość ponownego złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu kiedy ustanie wspomniana wyżej przeszkoda.

Przesłanką uchylenia przez Sąd zaskarżonego aktu jest uznanie, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego miało wypływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) lub też, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c powołanego przepisu). A contrario mimo naruszenia przez organ prawa, Sąd nie uchyla decyzji, jeśli naruszenie wskazanego skutku na wynik postępowania nie wywarło. Ta okoliczność w sprawie zachodzi. Pomimo niezastosowania przez organy administracji przepisów intertemporalnych, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż wniosek inwestora o pozwolenia na użytkowanie budynku jest przedwczesny.

Tym samym skarga, stosownie do art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.