Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 712/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92a ust. 1 i ust. 6, art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 92c, art. 70
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 1, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 145 poz 1184
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wydawania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J, P. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa, nakładającej na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób bez wydawania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku stwierdzenia podczas przeprowadzonej w dniu [...] przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa kontroli autobusu o nr rej. [...] należącego do przedsiębiorcy J. P. - naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, tj. niewydania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, doszło do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec przedsiębiorcy.

Za zasadniczy dowód przesadzający o odpowiedzialności J. P. za wykonywanie transportu drogowego osób bez wydawania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, organy uznały protokół z kontroli sporządzony w dniu [...]. Z protokołu tego wynika, że "W dniu [...] w godzinach od 7.55 do 8.35 dokonano kontroli zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] kierowanym przez M. Z. Kontrolowano kurs relacji Przedbórz - Czermno, nr zezwolenia [...]. Podczas kontroli stwierdzono, iż kierowca nie pobierał należności oraz nie wydawał biletu za przejazd na ww. trasie. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z niewydawaniem pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu. Protokół ten został przez kontrolowanego kierowcę M. Z. podpisany i nie wnosił on do niego żadnych uwag.

Zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie właściciel firmy J.

P. w piśmie z dnia 21.11.2012r. podniósł, iż opis w powołanym przez organ protokole z dnia [...] mija się ze stanem faktycznym.

Dopiero jednak w odwołaniu od decyzji Marszałka z dnia [...] J.P. podniósł, że w dniu kontroli do autobusu wsiadł pracownik organu pierwszej instancji, któremu kierowca chciał sprzedać bilet. Pracownik ten oznajmił jednak, że przeprowadza kontrolę i może podróżować bez biletu. W autobusie podróżowało wówczas dwóch pasażerów, tj. kontrolujący oraz inny pasażer. Za autobusem zaś jechał samochód osobowy, z którego później wysiadł drogi pracownik organu, celem sporządzenia protokołu kontroli. Pracownicy ci zarzucili kierowcy naruszenie wykonywania transportu drogowego osób poprzez nie wydanie biletu kontrolującemu pracownikowi przed rozpoczęciem kursu. Dalej wskazał, że kierowca został poinformowany, że jeżeli nie podpisze protokołu kontroli, to osobiście zostanie obciążony karą, a nie przewoźnik. Zarzucił, że z art.18 ustawy o transporcie drogowym nie wynika obowiązek wydawania biletu, a poza tym tylko jeden pracownik organu podróżował autobusem, zaś drugi samochodem osobowym. Odwołujący podkreślił, że autobusem podróżował tylko pracownik organu i jeden pasażer, co ma potwierdzać wydruk ze sprzedaży biletów. W protokole kontroli nie ma żadnej wzmianki o liczbie pasażerów. Do odwołania załączył ponadto oświadczenie kierowcy autobusu M. Z., który szczegółowo opisał przebieg kontroli z dnia [...].

Przesłuchiwany do protokołu w dniu 18.06.2013r. J.P. zeznał, że wszystko co miał do powiedzenia w tej sprawie wyjaśnił w przedłożonych

oświadczeniach i pismach dotyczących przedmiotowej sprawy. Także kierowca M. Z. przesłuchiwany do protokołu w dniu 02.07.2013r. zeznał, iż wszystko opisał we wcześniejszym piśmie skierowanym do tut. Urzędu Marszałkowskiego i to wszystko co ma do powiedzenia w tej sprawie.

Natomiast pracownik organu G. Ś. zeznał w dniu 25.03.2014r. do protokołu, że w dniu [...] wspólnie z inspektorem T. Ł. przeprowadził kontrolę zgodności wykonywania transportu drogowego osób z wydanym zezwoleniem [...] i obowiązującym rozkładem jazdy w godz. 7.55 - 8.35 na trasie Przedbórz - Czermno. W miejscowości Przedbórz wsiadł do autobusu, chciał kupić bilet do Czermna. Kierowca przyjął od niego należność za bilet i kazał mu usiąść nie nabijając biletu na kasę. W autobusie w tym czasie znajdowało się dwóch pasażerów. Autobus rozpoczął kurs i podczas jego wykonywania dosiadło się jeszcze dwóch pasażerów, którym również kierowca po pobraniu należności nie wydał biletów. Na końcowym przystanku kontrolujący wylegitymował się i przedstawił zakres przedmiotowej kontroli.

W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium na wstępie wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie powołał w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym jako podstawę nałożenia kary pieniężnej, co jednak nie miało wpływu na wysokość kary, gdyż została ona określona w sposób prawidłowy.

Podstawą prawną wydanej decyzji powinien natomiast być art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001r. o transporcie drogowym, dalej u.t.d. (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.), zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

6. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Z załącznika nr 3 Lp. 2.7. do ustawy wynika, że niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu z wyłączeniem taksówki podlega karze w wysokości 2.000,00 zł.

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

Organ II instancji przytoczył też treść art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie, zgodnie z którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących.

Następnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniał spór, co do mocy dowodowej protokołu i zeznań złożonych przez pracowników organu administracji oraz zeznań i oświadczeń kontrolowanego kierowcy. Organ podkreślił, że przesłuchiwany do protokołu M. Z. podtrzymał tylko złożone wcześniej oświadczenie w sprawie. Oświadczenie zaś ma mniejszą moc dowodową od zeznania złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Następnie organ przytoczył przepisy art. 89 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 89 ust. 2, art. 89a ust. 4 i 89b ust. 1, 2 i 3 ustawy o transporcie oraz przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2009r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U.2009.145.1184) , z których wynikają uprawnienia pracowników organu do przeprowadzania kontroli i zasady ich przeprowadzania. Z przepisów tych wynika między innymi, że protokół z kontroli przeprowadzonej na warunkach i w trybie określonych w ustawie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, w szczególności, gdy kontrola została przeprowadzona w obecności kontrolowanego, któremu doręcza się kopię sporządzonego protokołu, do którego może on wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust.3 i 4 ustawy). W zdecydowanej większości przypadków protokół z kontroli przeprowadzonej w zgodzie z przepisami ustawy wyczerpuje w zasadzie konieczność przeprowadzenia przez organ innych dowodów, w szczególności na okoliczność samego faktu odbycia kontroli oraz jej przebiegu (tak w wyroku WSA w Kielcach z dnia 20.03.2013r. sygn. akt II SA/Ke 124/13). Protokół z kontroli drogowej ma więc cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art.

76 § 1 Kpa. W sytuacji jednak, gdy protokół kontroli jest niewystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

W ocenie Kolegium Marszałek Województwa swoje rozstrzygnięcie oparł nie tylko na ustaleniach protokołu z dnia 09.11.2012r., lecz również posiłkował się protokołami zeznań złożonych przez kierowcę kontrolowanego kursu, przedsiębiorcę oraz pracowników organu dokonujących kontroli. Nie można w związku z tym uznać, że dokonując oceny materiału dowodowego sprawy organ pierwszej instancji przekroczył zakreśloną dla niego, przez przepis art. 80 Kpa, zasadę swobodnej oceny dowodów. Za trafnością oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ przemawiają w pierwszej kolejności ustalenia protokołu z dnia 09.11.2012r. jak również protokoły przesłuchania pracowników organu, z których bezsprzecznie wynika, że kontrolowany kierowca pobierając opłatę za przejazd nie wydawał biletów. Odmienne przedstawienie kontroli przez kierowcę mija się z prawdą, bowiem utrwaloną praktyką kontrolujących przewozy jest, iż ujawniają swoją obecność dopiero na końcowym przystanku, a nie w momencie wejścia do pojazdu.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że podczas wykonywania w dniu 09.11.2012r. transportu drogowego przez firmę skarżącego na trasie Przedbórz - Czermno doszło do naruszenia przepisów polegającego na wykonywaniu transportu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących niewydania pasażerowi 'wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu. Sytuacja taka obligowała organ pierwszej instancji do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, która w związku z treścią załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyniosła kwotę 2.000 zł (punkt 2.7 załącznika).

Organ wskazał również, że przedsiębiorca J.P. nie mógł uwolnić się od odpowiedzialności powołaniem się na treść art. 92c ustawy, zgodnie z który mnie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których

podmiot nie mógł przewidzieć. Obowiązkiem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest bowiem zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy na zasadzie samozatrudnienia. W przepisie tym chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, nie dające się przewidzieć. Organ powołał się przy tym na poglądy wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 06.11.2012r. sygn. akt III SA/Kr 12/12 oraz w wyroku WSA w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 738/11 z dnia 13.03.2012r.).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10, 77 oraz 107 kpa.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przeprowadzone przez organ czynności kontrolne były niezgodne z prawem, ponieważ nie zostały dopełnione obowiązki nałożone na organy kontrolujące. Chodzi tu o wynikający z art. 70 ustawy o transporcie drogowym obowiązek dokonywania czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także po zapoznaniu kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy, czego nie dopełniono w czasie kontroli w dniu 9 listopada 2012 r.

Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania było nie umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji.

Skarżący zakwestionował też spójność i szczegółowość ustaleń zawartych w protokole kontrolnym z dnia 9 listopada 2012 r. oraz zarzucił niedokonanie wszystkich możliwych czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności zarzucił, że nie wskazano, czy kierowca zarejestrował na kasie fiskalnej sprzedaż biletu, czy bilet został wydrukowany i nie został wydany przez kierowcę, czy może nie został pobrany przez pasażera. W ocenie skarżącego samo zeznanie kontrolującego nie może być przesądzającym dowodem w sprawie. Nie przeprowadzono ponadto innych istotnych dowodów. Nie przesłuchano w szczególności pozostałych pasażerów celem ustalenia, czy kierowca rejestrował sprzedaż biletów i przyjmował pieniądze za przejazd przy wsiadaniu, czy wydawał paragon czy też być może pasażerowie nie brali wydawanych im biletów. Nie ustalono też, czy pasażerowie nie posiadali wówczas biletów miesięcznych. Skarżący dostrzegł też sprzeczność w ustaleniach organu. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że kierowca nie pobierał należności, a następnie zaznaczono, że przyjął należność. Ponadto stwierdzenie w protokole kontroli, że kierowca nie pobierał należności oraz nie wydawał biletu za przejazd są sprzeczne z zeznaniami pracownika, który stwierdził, że nie otrzymał biletu, ale zapłacił. Ponadto jeśli pracownik organu zeznał, że przeprowadził kontrolę zgodności wykonywania transportu drogowego w godzinach 7.55-8.35, to świadczyć to może, że w momencie wejścia do pojazdu rozpoczął kontrolę, a co się z tym wiąże musiał okazać legitymację służbową. Jeśliby więc tak było, to kierowca mógł mu nie sprzedać biletu.

Skarżący zarzucił też, że o ile przed 1 stycznia 2012 r. za niedopatrzenia bądź zaniedbania obowiązków przez kierowcę najczęściej był karany przedsiębiorca, to po tej dacie na mocy nowelizacji ustawy o transporcie drogowym zmieniono system nakładania kar i za niedopełnienie obowiązków, które ewidentnie spoczywają na kierowcy, karę można nałożyć właśnie na niego. Nie można się również zgodzić z poglądem organów, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wszystkie czynności, jakie wykonuje kierowca. Jeżeli przykładowo kierowca nie wyda biletu, pobierze opłatę za przejazd i nie zarejestruje jej na kasie fiskalnej, to karanie za to przedsiębiorcy jest trudne do zrozumienia, gdyż z samego faktu niezarejestrowania sprzedaży biletu ponosi stratę, gdyż kierowca z wysokim prawdopodobieństwem przywłaszcza sobie pobraną należność za bilet.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po korekcie wynikającej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w kwocie 2.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, były przepis art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z tymi przepisami podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Z załącznika nr 3 Lp. 2.7. do ustawy wynika natomiast, że niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu podlega karze w wysokości 2.000,00 zł. Jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określoną w art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest wymóg, aby pasażer otrzymywał potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących.

Zasadnicza wątpliwość ujawniona w sprawie dotyczyła tego, czy wymienione pod L.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób zostało rzeczywiście w sprawie wykazane.

Podstawą ustalenia tej zasadniczej w sprawie okoliczności przez organ I instancji, (który trzykrotnie wydawał w sprawie decyzje nakładające na przedsiębiorcę karę pieniężną za to samo naruszenie popełnione w dniu 9 listopada 2012 r., przy czym dwie pierwsze decyzje zostały uchylone decyzjami organu odwoławczego), był protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego sporządzony na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 14/09 poz. 1184). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia protokół taki stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Jak to trafnie wyjaśnił organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, protokół z kontroli przeprowadzonej na warunkach i w trybie określonych w ustawie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, w szczególności gdy kontrola została przeprowadzona w obecności kontrolowanego, któremu doręcza się kopię sporządzonego protokołu, do którego może on wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust.3 i 4 ustawy). Organ zauważył jednak również słusznie, że w przypadku, gdy protokół kontroli jest niewystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sporządzony w sprawie protokół z kontroli z dnia 9 listopada 2012 r., nie dawał podstaw do nałożenia na skarżącego przedsiębiorcę kary pieniężnej za naruszenie opisane pod Lp. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d., z powodu jego wewnętrznej sprzeczności i niekompletności. Jak wynika z treści tego protokołu, "podczas kontroli stwierdzono, iż kierowca nie pobierał należności oraz nie wydawał biletu za przejazd na w.w. trasie". Kierując się tym tylko stwierdzeniem należałoby dojść do wniosku, że tak sformułowane naruszenie przepisów w ogóle nie podlega penalizacji. Naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób określone pod L.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. polega bowiem na niewydaniu potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, podczas gdy z przytoczonego zapisu protokołu kontroli wynika, że kierowca nie pobierał należności za przejazd, przez co nie mógł dopuścić się naruszenia polegającego na niewydaniu potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Ponieważ jednak w tym samym protokole odnotowano dwukrotnie, że stwierdzone naruszenie polega na "wykonywaniu transportu drogowego osób: nie wydawaniu pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu", należy zauważyć, że już w samym protokole z kontroli z dnia 9 listopada 2012 r. znalazła się istotna sprzeczność, która nie pozwalała na uczynienie tego protokołu najistotniejszą podstawą decyzji nakładającej karę pieniężną, o jakiej mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Ponadto sprzeczność ta nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania. Mimo dwukrotnego przesłuchania pracownika Urzędu Marszałkowskiego G. Ś. na okoliczność przebiegu przedmiotowej kontroli, świadek ten nie wyjaśnił naprowadzonej wątpliwości, gdyż w ogóle się do niej nie odniósł. Zeznanie kierowcy M. Z. przesłuchanego w charakterze świadka, a także jego pisemne oświadczenie z dnia 31 grudnia 2012 r., również tej kwestii nie wyjaśniło, choć pozornie można by odnieść odwrotne wrażenie, skoro kierowca oświadczył, że nie pobrał należności za bilet i go nie wydał, ponieważ pasażerem, którego to dotyczyło był właśnie kontrolujący go pracownik Urzędu Marszałkowskiego G. Ś., który okazał legitymację służbową i oświadczył, że dokonuje kontroli i nie potrzebuje biletu. Niewiarygodność takiego wyjaśnienia zapisu w protokole z kontroli z dnia 9 listopada 2012 r. wynika zdaniem Sądu z tego, że przypisywane przez kierowcę kontrolującemu zachowanie polegającego na odmowie zakupu biletu pod pozorem kontroli, a następnie uczynienie z takiego oczywiście nagannego zachowania jedynego zarzutu postawionego kierowcy, musiałoby wzbudzić jego uzasadniony protest, któremu z pewnością dałby wyraz przy podpisywaniu protokołu z tej kontroli. Tymczasem kierowca M. Z. protokół ten podpisał bez żadnych uwag.

Niekompletność protokołu z w/w kontroli polega na braku informacji, ilu osób miało dotyczyć przypisane kierowcy M. Z. niewydanie biletu mimo pobrania należności za przejazd. W kontekście zarzutów skarżącego opartych na oświadczeniu i zeznaniu kierowcy odnośnie niepobrania opłaty i niewydania w związku z tym biletu właśnie kontrolującemu z powodu ujawnienia po wejściu do autobusu jego roli i odmowie zakupu biletu oraz w kontekście potwierdzonego przez zestawienie sprzedaży biletów z kontrolowanego kursu (k. 8 akt administracyjnych) twierdzenia skarżącego, że w czasie tej kontroli w autobusie było tylko dwóch pasażerów; kontrolujący oraz jeden pasażer, któremu podróżował na trasie Przedbórz 3 - Przyłanki i któremu kierowca sprzedał bilet na tę trasę – stwierdzenie ilości pasażerów, którzy w czasie kontroli znajdowali się w autobusie skarżącego, a zwłaszcza ilości pasażerów, którym kierowca nie wydał biletu mimo pobrania od nich opłaty za przejazd, jest w sprawie konieczne.

Wskazane wątpliwości nie zostały wyjaśnione w toku postępowania. Nie mogąc oprzeć swoich ustaleń we wskazanych wyżej, spornych kwestiach na protokole z kontroli z powodu przedstawionej wyżej jego wewnętrznej sprzeczności i niekompletności, organy administracji nie mogły posłużyć się przy ustalenie stanu faktycznego wersją jednej tylko strony przedstawioną przez kontrolującego, bez kompletnego i wyraźnego odniesienia się do wersji przedstawionej przez kierowcę. Brak takiej analizy, a wcześniej zaniechanie zebrania wszystkich możliwych do uzyskania w sprawie dowodów i ich należytej oceny, świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście przedstawionego zarzutu naruszenia art. 77 § 1 kpa należy zwrócić również uwagę na dopuszczenie przez organy obu instancji jako dowodów w sprawie pisemnych oświadczeń kierowcy M. Z. oraz skarżącego J. P., na które powołali się oni w złożonych później zeznaniach. Aczkolwiek zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to jednak obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jest ocena wartości dowodowej i wiarygodności każdego dopuszczonego w sprawie dowodu. Organ administracji publicznej ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy rozpatrujące sprawę powinny więc uwzględnić, że wiarygodność pisemnych oświadczeń stron, a zwłaszcza świadków, nie może dorównywać wiarygodności złożonych formalnie zeznań choćby dlatego, że zeznania są składane przez świadków po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a przesłuchujący ma możliwość zadania świadkowi, czy stronie wszystkich pytań, w tym również takich, na które świadek, czy strona wolałby nie odpowiadać. Brak takiej odpowiedzi również przy tym podlega ocenie organu i może spowodować odmówienie wiary zeznaniom danego świadka, czy też oświadczeniu strony. Organ może również skonfrontować świadków, czy strony w celu wyjaśnienia nie dających się inaczej usunąć wątpliwości. Przyjmując pisemne oświadczenie świadka M. Z. oraz skarżącego J. P. oraz poprzestając na odebraniu w czasie ich przesłuchania oświadczeń o podtrzymaniu wcześniejszych pisemnych oświadczeń, organ I instancji pozbawił się wskazanych wyżej możliwości, a w szczególności możliwości zadania tym przesłuchiwanym osobom dodatkowych pytań, a także możliwości skonfrontowania świadka M. Z. z kontrolującym G. Ś. na okoliczność przebiegu kontroli z dnia 9 listopada 2012 r. Konfrontacja taka wydaje się niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomocne dla jej rozstrzygnięcia byłoby oczywiście postulowane w skardze przesłuchanie innych pasażerów, którzy byli w autobusie skarżącego w czasie kontroli w dniu 9 listopada 2012 r., choć z oczywistych względów może to okazać się niemożliwe. Na marginesie można jednak zauważyć, że postulując w skardze przesłuchanie pasażerów (liczba mnoga), skarżący popada w sprzeczność ze swoim kierowcą i forsowaną przez siebie wersją wydarzeń, według których w czasie kontroli w autobusie oprócz kierowcy i kontrolującego był tylko jeden pasażer.

Konsekwencją wskazanych powyżej błędów w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poczynienia w oparciu o niego kompletnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych, były wadliwości w treści ustaleń organów zawartych w uzasadnieniach ich decyzji.

Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] najpierw zauważył, że "podczas kontroli stwierdzono, iż kierowca nie pobierał należności oraz nie wydawał biletów za przejazd", a następnie powołując się na złożone w toku postępowania zeznania świadka, tj. pracownika Urzędu Marszałkowskiego, który przeprowadzał przedmiotową kontrolę w dniu 9 listopada 2012 r., organ I instancji stwierdził, że kierowca pobrał należność za przejazd od kontrolującego, który nie ujawnił się po wejściu do pojazdu oraz od dwóch innych pasażerów, którzy dosiedli się na kolejnych przystankach, którym również nie wydał biletu. Takie sprzeczne ustalenia nie opatrzone żadnym komentarzem, czy wyjaśnieniem, nie mogły być podstawą kary pieniężnej nałożonej na skarżącego przedsiębiorcę. Organ II instancji również nie dostrzegł wskazanej powyżej sprzeczności, choć nie przytoczył jako własnego ustalenia, kontrowersyjnego stwierdzenia zawartego w protokole kontroli z dnia 9 listopada 2012 r. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika natomiast, że za trafnością oceny materiału dowodowego dokonaną przez organ przemawiają jego zdaniem w pierwszej kolejności ustalenia protokołu z [...], jak również protokoły przesłuchania pracowników organu, z których bezsprzecznie wynika, że kontrolowany kierowca pobierając opłatę za przejazd nie wydawał biletów. Odmienne przedstawienie kontroli przez kierowcę mija się w ocenie organu z prawdą, ponieważ utrwaloną praktyką kontrolujących przewozy jest, że ujawniają swoją obecność dopiero na końcowym przystanku, a nie w momencie wejścia do pojazdu.

Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w ocenie sądu wystarczające, co szczegółowo już wyżej wyjaśniono omawiając popełnione przez organy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Można więc w tym miejscu tylko dodać, że zeznanie jednego z kontrolujących, sprzeczne z zeznaniem kierowcy, a także częściowo ze sporządzonym przez tego samego kontrolującego protokołem z kontroli z dnia 9 listopada 2012 r., nie mogło być wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić co następuje.

Zasadny był zarzut naruszenia przepisu art. 79 § 1 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o terminie przesłuchania pracowników Urzędu Marszałkowskiego w Kielcach, którzy przeprowadzili przedmiotową kontrolę, przy czym odnośnie inspektora G. Ś. uchybienie to zostało popełnione przez organ I instancji dwukrotnie. Ze względu na ujawnione w sprawie i omówione wyżej wątpliwości co do treści protokołu kontroli z 9 listopada 2012 r. sporządzonego właśnie przez G. Ś. oraz z uwagi na sprzeczność w zeznaniach tego świadka i kierowcy M. Z., a także odmienne wersje przebiegu tej kontroli zaprezentowane w sprawie przez strony, w okolicznościach sprawy uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w przesłuchaniu świadka G. Ś., a także drugiego kontrolującego, który podpisał ten protokół, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co również było podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Niezasadny był natomiast kolejny zarzut skargi dotyczący braku odpowiedzialności przedsiębiorcy za zarzucone w sprawie naruszenie przepisów, mającej wynikać z tego, że wtedy gdy kierowca pobierze opłatę za przejazd i nie wyda pasażerowi biletu, to również przedsiębiorca ponosi stratę, gdyż kierowca z dużym prawdopodobieństwem przywłaszcza sobie pobraną opłatę, za co kara powinna być nałożona tylko na niego.

Omawiany zarzut dotyczy w istocie domniemanego zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych pozwalających przedsiębiorcy uwolnić się od odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego osób.

Wprowadzona z dnia 1 stycznia 2012 r. regulacja poruszonej kwestii zawarta w art. 92c u.t.d., zaostrzyła odpowiedzialność przedsiębiorcy, który w celu uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów, o jakim mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., musi wykazać łączne zaistnienie dwóch przesłanek dotyczących braku jego wpływu na powstanie naruszenia i zaistnienia naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (tj. przesłanki subiektywnej i obiektywnej). Regulacja zawarta w art. 92c u.t.d. odnosi się do wyjątkowych i nietypowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, niezależną od winy, dlatego do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych. W związku z powyższym przedsiębiorca nie może skutecznie powoływać się na treść art. 92c u.t.d. w sytuacji, gdy to jego pracownik, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się naruszeń, za które ustawa - tak jak to miało w niniejszej sprawie - przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni je podziela (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11 dostępne w internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie takiego stanowiska znajduje uzasadnienie także w świetle treści art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz.U.UE.L. Nr 102, poz. 1 z późn. zm.), zgodnie z którym przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.

Odnosząc się do okoliczności sprawy należy zauważyć, że skoro niewydaniem biletu za przejazd może być zainteresowany zarówno kierowca jak i jego pracodawca (obaj z tego tytułu mogą odnieść korzyść majątkową), ustawodawca przyjął, że również podmiot wykonujący przewóz będzie podlegał karze za naruszenie tego obowiązku. Należy zauważyć, iż naruszenie obowiązku wydania pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd jest bardzo częstym naruszeniem obowiązku wynikającego z ustawy o transporcie drogowym, a tym samym nie sposób uznać, iż takie naruszenie nie mogło być przewidziane przez podmiot wykonujący przewóz drogowy. Jest wręcz przeciwnie, naruszenie to jest bardzo łatwe do przewidzenia, a skoro tak, to już powyższa ocena powinna prowadzić do wniosku, że art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie może mieć w sprawie zastosowania. Podmiot wykonujący przewóz drogowy może i jest zobowiązany do wdrożenia odpowiedniego systemu kontroli nad pracownikiem, zarówno bezpośredniego, jak i na odległość. W szczególności chodzi tu o takie działanie, jak zainstalowanie w pojeździe rejestratora wideo, a następnie poddawanie jego zapisów systematycznej analizie. Powyższy środek jest ogólnie dostępny i na tyle tani, że rejestratory instalowane są w prywatnych samochodach. Nie można również pominąć kontroli bezpośredniej, dokonywanej okresowo czy to przez innego pracownika, czy osobę zaangażowaną doraźnie. Zastosowanie któregoś z wymienionych rozwiązań nie daje pewności, że nie dojdzie do naruszenia obowiązku, lecz praktycznie eliminuje możliwość jego wystąpienia. Tym samym, podmiot wykonujący przewóz drogowy ma realną możliwość by zapobiec powstaniu naruszenia obowiązku w postaci braku wydania pasażerowi biletu za przejazd (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Ke 548/13, Lex nr 1452963). Ponieważ żadne ze wskazanych okoliczności nie zostały dotychczas w sprawie przez przedsiębiorcę wykazane, zarzut niezastosowania przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92c u.t.d nie mógł odnieść skutku.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez inspektorów Urzędu Marszałkowskiego w Kielcach, którzy przeprowadzili przedmiotową kontrolę, obowiązków wynikających z treści art. 70 u.t.d. Przepis ten dotyczy bowiem zasad przeprowadzania kontroli przez funkcjonariuszy państwowej inspekcji transportu drogowego, podczas gdy kontrolę autobusu należącego do skarżącego przeprowadzili w dniu 9 listopada 2012 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego. Ponieważ jednak obowiązki inspektorów transportu drogowego dokonujących kontroli określone w powołanym przez skarżącego art. 70 ust. 1 i 3 u.t.d, mają swoje odpowiedniki w przepisach art. 89b ust. 1 i 2 w zw. z art. 89b ust. 4 u.t.d, dotyczących analogicznych obowiązków upoważnionych pracowników organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne (a więc między innymi pracowników urzędów marszałkowskich), obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę było wyjaśnienie, czy rzeczywiście doszło w czasie kontroli z dnia 9 listopada 2012 r. do uchybienia dyspozycji art. 89b ust. 1 i 2 u.t.d, a jeśli tak, to czy utrwalona praktyka kontrolujących (skądinąd oczywista z punktu widzenia taktyki i efektywności przeprowadzania kontroli), polegająca na ujawnianiu swojej obecności dopiero na końcowym przystanku, a nie w momencie wejścia do pojazdu, na którą to praktykę powołało się SKO w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ma uzasadnienie w źródłach obowiązującego w Polsce prawa, do których prawo zwyczajowe się nie zalicza (argument z art. 87 Konstytucji RP).

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1, 80 kpa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, spowodowały uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji uzupełni przeprowadzone postępowanie wyjaśniające we wskazany powyżej kierunku. Organ wyjaśni w szczególności w drodze przesłuchania świadków, sprzeczności w treści protokołu kontroli z dnia 9 listopada 2012 r. oraz pomiędzy wersjami przebiegu tej kontroli przedstawionymi przez kontrolujących i przez kontrolowanego. W razie stwierdzenia niedających się usunąć rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadków, organ dokona ich konfrontacji. W oparciu o kompletne i nie sprzeczne ze sobą ustalenia faktyczne, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Organ I instancji wyjaśni również wspomnianą wyżej wątpliwość dotyczącą wynikającego z art. 89b ust. 1 i 2 u.t.d. obowiązku rozpoczęcia kontroli po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także obowiązku zapoznania kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy.

Swoje rozstrzygnięcie organ należycie uzasadni pamiętając o konieczności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 ust. 4 kpa).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.