Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 140/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 6j; art. 6k
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "K.." z/s w K. z dnia [...[ grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaleniem stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2018 r. Zgromadzenie Związku Gmin "K.-B." z/s w K. podjęło uchwałę nr I/6/18 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Uchwała ta został ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 21 grudnia 2019 r., poz. 5341.

Podstawą prawną podjęcia uchwały był art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust. 1 i art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2, 2a i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.c.p.g.").

W § 2 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny w wysokości: 1) od gospodarstwa domowego 1-osobowego-19 zł; 2) od gospodarstwa domowego wieloosobowego: a) 2-osobowego -38 zł; b) 3-osobowego- 50 zł, c) 4-osobowego

i więcej -57 zł.

Z kolei w § 3 wskazano, ze ustala się wyższą miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości: 1) od gospodarstwa domowego 1-osobowego-38 zł; 2) od gospodarstwa domowego wieloosobowego: a) 2-osobowego -76 zł; b) 3-osobowego- 100 zł, c) 4-osobowego i więcej -114 zł.

Nie zgadzając się z zapisami ww. uchwały Prokurator Rejonowy w S. (dalej powoływany również jako: "Prokurator") wywiódł skargę na uchwałę do tutejszego sądu zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., poprzez ustalenie kilku różnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób go tworzącego, a w konsekwencji zróżnicowanie, pomimo braku ku temu podstawy prawnej, w oparciu o te kryterium wysokości stawki wymienionej opłaty. Z uwagi na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwał w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Zgromadzenie Związku Gmin "K.-B." z/s w K., podejmując uchwałę zdecydowała się na zastosowanie metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego i przyjęła kilka stawek tej opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Tymczasem w ustawie brak jest przepisu, który umożliwiałby przyjęcie w uchwale takiego rozwiązania. Skarżący wskazał, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g., umożliwiający różnicowanie stawek opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy, nie ma zastosowania w odniesieniu do metody określonej w art. 6j ust. 2. Zdaniem Prokuratora liczba mieszkańców wskazana w tym przepisie odnośni się bowiem do liczby

mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie tworzących czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Pojęcie "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" nie jest tożsame z pojęciem "gospodarstwa domowego". Dlatego też, z uwagi na treść art. 6j ust 2 u.c.p.g., który przewiduje możliwość uchwalenia jedynie jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego, organ był uprawniony do ustalenia tylko jednej stawki od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania na podstawie kryterium jego liczebności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł m.in., że zarówno we wskazanym § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 opłata podlega zróżnicowaniu i zmienia się w zależności od liczby osób zamieszkujących nieruchomość. Powyższe wynika wprost z interpretacji językowej zaskarżonej uchwały. Prowadzi to do wniosku, że w uchwale błędnie użyto sformułowania "gospodarstwo domowe", w sytuacji, gdy w rzeczywistości chodziło o nieruchomość zamieszkaną przez mieszkańców w rozumieniu art. 6 c ust. 1 u.c.p.g. Mimo, że powyższe może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, niemniej jednak opłata pobierana od mieszkańców za gospodarowanie odpadami komunalnymi

w rzeczywistości była opłatą ustaloną od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i zróżnicowaną w zależności od ich ilości. Wskazał, że art. 6 j ust. 2a u.c.p.g., umożliwiający zróżnicowanie opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość obowiązuje w zasadzie w niezmienionej formie od 6 marca 2013 r. Tym samym w ocenie organu, w dniu podejmowania uchwały, jak również w momencie jej zmiany (20 grudnia 2018 r.) istniała podstawa prawna do podjęcia uchwały przedmiotowej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotowa sprawa jest w istocie następstwem sprawy rozpoznawanej przez Sąd o sygn.. I SA/Bk 139/20, gdyż dotyczy uchwały zmieniającej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Sąd jednak przytoczy argumenty związane z wyborem metody ustalania opłaty.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz.446 ) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6 k ust. 1 pkt 1 i art. 6 j. ust. 2 i 2 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr I/6/2018 Zgromadzenia Związku Gmin "K.-B." z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6 k ustawy o czystości i utrzymaniu porządku w gminach i na tej podstawie została ona podjęta.

Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy lub związku gmin – dalej także jako gmina) do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że organ gmin, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę,

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d,

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6 k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Dotyczy to także zmiany tych stawek.

Konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6 k u.c.p.g.

W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6 k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) znowelizowała brzmienie przepisu art. 6 k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej(...) Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r.(Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej(...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny(...)

Przedstawione powyżej brzmienie przepisy pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe.

Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6 k ust. 1 , 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ Gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015r.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. II FSK 3231/15. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu, jak zauważył NSA w wyroku sygn. akt II FSK 16/16.

Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej 5 maja 2015r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie.

Należy przy tym zauważyć, że w orzeczeniu NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, na który powołał się Prokurator, Sąd podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.

Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.