Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 722/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Burmistrz P. odmówił P.B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wolnostojącym i zbiornikiem bezodpływowym na terenie działki nr geod. [...] arkusz 1, położonej w Wójtostwie, gmina P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż planowana inwestycja nie spełnia jednego z warunków przewidzianych w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, nr 80, poz. 717 ze zm . dalej - u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, iż na terenie otaczającym działkę brak jest zabudowy - stanowią go obszary typowo rolnicze. Jedyne dalsze sąsiedztwo stanowi zabudowa zagrodowa. Nie ma więc możliwości spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ podkreślił także, iż wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy dla czterech domów na przedmiotowej działce. W sąsiedztwie wnioskowanej działki nie ma zatem działki lub terenu, zabudowanych w sposób podobny do zabudowy planowanej przez P.B. Planowana inwestycja, z uwagi na swe rozmiary, dotyczy zespołu budynków, który stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się natomiast, że decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zastępować planów miejscowych. Zdaniem organu inwestycja ta jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Burmistrz wskazał również na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.), w którym określono jakie parametry należy zbadać w obszarze analizowanym, by można było ustalić parametry dla nowej zabudowy. Zdaniem organu z treści tego uregulowania wynika, iż decyzje o warunkach zabudowy powinny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych, powinny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko na takich obszarach można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Muszą istnieć obiekty, które pozwolą na stwierdzenie, jaka ma być nowa zabudowa. Takich decyzji nie wydaje się dla terenów wolnych od zabudowy. Obszary te winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe natomiast dla wnioskowanego terenu nie opracowano dotychczas takiego planu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. podnosząc w pierwszej kolejności, iż w analizie bezpodstawnie użyto określenia "teren otaczający działkę i dalsze sąsiedztwo". Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. teren musi zostać dokładnie określony a zakres analizy uzasadniony. W dalszej części odwołania zarzucił, iż organ niesłusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rozmiar inwestycji skoro w art. 59 ust . 1 u.p.z.p. nie zawarto jakichkolwiek zapisów uzależniających ustalenie warunków zabudowy od wielkości planowanej inwestycji. P. B. wskazał również, iż w decyzji powołano się na zasadę dobrego sąsiedztwa. Natomiast nigdzie w przepisach nie określono dokładnie co to znaczy "dobre sąsiedztwo" i jaka musi być odległość między sąsiadami, aby móc określić wszelkie parametry nowej zabudowy. Ponadto zarzucił, że organ nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się ustalając wielkość analizowanego obszaru. Z treści § 3 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że organ ma możliwość decydowania o wielkości obszaru analizowanego. We wsi Wójtostwo znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa jak i jednorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej. Powiększając zatem obszar analizy istnieje możliwość ustalenia sąsiedztwa i wszelkich parametrów nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżący zwrócił także uwagę, że w decyzji stwierdzono, iż decyzje o warunkach zabudowy powinny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych - powinny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Natomiast takie stwierdzenie nie pada w żadnym z przytoczonych przepisów , a rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozostawia pewną dowolność w ustalaniu obszaru analizy jak i parametrów nowej zabudowy.

Decyzją z dnia [...] 2010r nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza P., że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego, jednak w żadnym razie go nie zastępuje. Za jej pomocą nie można ustalić czy zmienić przeznaczenia terenu ani kształtować nowego ładu przestrzennego na nieruchomości objętej zakresem decyzji. Ustalenie warunków zabudowy służy jedynie uzupełnieniu zabudowy już istniejącej. Kolegium stwierdziło, iż wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie i formie w jakich wystąpił o to wnioskodawca, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego, w postaci zwartego kompleksu zabudowy, przy równoczesnym braku zabudowy na obszarze objętym analizą. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z przepisu ustawy, wymagana zasada kontynuacji funkcji rozumianej jako nawiązanie do dotychczasowego sposobu zagospodarowania, co dotyczy nie tylko określonego rodzaju zabudowy ale też jej intensywności, stwarzającej nowy rodzaj ukształtowania przestrzeni pod względem urbanistycznym.

Kolegium wskazało także na przepis art. 59 u.p.z.p. określający wymóg ustalenia warunków zabudowy dla każdej inwestycji w przypadku braku planu miejscowego, który wyraźnie traktuje o zmianie zagospodarowania terenu, w tym przypadku polegającej na budowie obiektu budowlanego. Wykładnia literalna, a także celowościowa tego przepisu nasuwa wniosek, że zamiarem ustawodawcy wprowadzającego taki zapis, było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości. Sytuowanie większego kompleksu budynków, tak jak jest to planowane na działce nr [...], wymaga wcześniejszego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu.

Organ odwoławczy wskazał również, iż analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. W szczególności w części graficznej porównano parametry planowanej inwestycji z ewentualną zabudową znajdującą się w obszarze wyznaczonym i objętym analizą zgodnie 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalając, że teren ten nie jest zabudowany. W ocenie Kolegium zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał i uzasadnił, w nie budzący wątpliwości sposób, że wnioskowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu wymogów wskazanych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., determinujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na okoliczność, że obszar objęty analizą, stanowią grunty rolne niezabudowane, planowana inwestycja nie stanowiłaby wymaganej kontynuacji pod względem funkcji i innych atrybutów w stosunku do zabudowy istniejącej, w ramach dobrego sąsiedztwa. Ponadto grunt na których jest planowana przedmiotowa inwestycja stanowi grunt rolny (III i IV klasy) i dotąd w żadnym trybie nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które przed przeznaczeniem ich pod ewentualną zabudowę wymagają "odrolnienia" według odrębnego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik P. B. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił znaczenie zachowania zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz zasady udzielenia informacji dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podniósł również, iż ustalony w sposób arbitralny i "spłycony" w uzasadnieniu stan faktyczny i nie mógł posłużyć organom państwowym do dokonania prawidłowej subsumcji pod określone normy prawa materialnego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę z dnia 10 września 2010 r. zarzucając, iż organ I instancji niewłaściwie wyznaczył obszar analizowany o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącego z załącznika graficznego załączonego do zaskarżonej decyzji wynika, iż analizy dokonano na obszarze znacznie mniejszym niż trzykrotność szerokości frontu wnioskowanej działki. Analiza załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji świadczy o ograniczeniu przez organ zasięgu mapy celem wykazania przezeń niespełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Ponadto, mapa stanowiąca załącznik do rzeczonej decyzji obejmuje obszar mniejszy, aniżeli mapa załączona do wniosku o wydanie decyzji, złożonego przez skarżącego. Z treści przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia, określającego m.in. parametry, jakie należy zbadać w obszarze analizowanym, by można było ustalić parametry nowej zabudowy wynika, iż decyzje o warunkach zabudowy powinny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych. Istotnym jest zatem, by w obszarze analizowanym istniały obiekty, które pozwolą określić parametry dla nowej zabudowy.

Zdaniem skarżącego, o spełnieniu przez zaplanowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 świadczy także złączona do skargi analiza przeprowadzona przez projektanta w osobie M. P. Zanegował jednocześnie stwierdzenie Burmistrza, iż jedyne dalsze sąsiedztwo dla przedmiotowej działki stanowi zabudowa zagrodowa. W rzeczywistości najbliższymi zabudowaniami (działki nr [...] i [...]) są wyłącznie budynki mieszkalne.

Skarżący wskazał, iż w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe tereny były częściowo przeznaczone pod zabudowę mieszaną, tj. mieszkaniową jednorodzinną lub zagrodową. Natomiast w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. teren, którego dotyczy wniosek przeznaczony jest pod tereny osadnicze dopuszczające lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy spełniłoby wymóg kontynuacji funkcji terenu, jak również zrealizowałoby politykę przestrzenną gminy.

Skarżący stwierdził, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie powinien był brać pod uwagę innych spraw przezeń procedowanych w odniesieniu do działki nr [...]. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie może powoływać się na rozmiar inwestycji oraz fakt, iż wystąpiono również o wydanie warunków zabudowy na sąsiednie działki. Ponadto, przedmiotowy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej wyłącznie na budowie domu jednorodzinnego, a nie "budowy domu jednorodzinnego z garażem wolnostojącym zbiornikiem bezodpływowym jak to stwierdził w swojej decyzji organ I instancji.

Skarżący zarzucił nadto, iż organ II instancji dokonał niewłaściwej i niekonsekwentnej wykładni art. 59 u.p.z.p. Zdaniem P. B. nawet gdyby przyjąć taką niewłaściwą wykładnię za prawidłową, to należałoby stwierdzić, że wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu poprzez budowę jednego obiektu budowlanego, tj. poprzez budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wbrew obowiązkowi nie rozpoznał ponownie sprawy w pełnym zakresie. Kolegium błędnie uznało, iż analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo. Świadczy o tym niewłaściwe przyjęcie wielkości obszaru analizowanego. Szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi 78 m, zatem obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 234 m., a nie jak wskazuje Kolegium w odległości 50 m.

Ponadto organ II instancji stwierdził również, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. co zdaniem skarżącego jest niezrozumiałe. P. B. wyjaśnił, iż zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r., nr 12, poz. 1266 ze zm.), zgody na tzw. "odrolnienie" wymaga zmiana przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I- III, a nie - jak wskazuje Kolegium - użytki rolne klas III i IV. Natomiast grunt objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie użytek rolny klasy IV, zatem nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na przedmiotowej działce.

Skarżący wskazał również na szereg uchybień proceduralnych, które wpłynęły na treść rozstrzygnięć organów. Zarzucił m.in. naruszenie art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu oględzin terenu, o którym mowa w decyzji organu I instancji i uniemożliwieniu jej wykonywani prawa do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można zgodzić się z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W wyniku przeprowadzonej na podstawie wyżej powołanych przepisów kontroli, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a).

Odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. trzeba w zauważyć, iż zgodnie z treścią art.15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Zgodnie z panującym w doktrynie i orzecznictwie sadów administracyjnych poglądem, istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35).

Organ odwoławczy, powinien zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Należy również zauważyć, iż decyzja organu odwoławczego winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również zaznaczyć, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, iż decyzja organu II instancji nie spełnia wymienionych wyżej przesłanek, a wręcz świadczy o pobieżnym i niedokładnym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, że teren objęty analizą urbanistyczną przeprowadzoną w sprawie, stanowią grunty rolne niezabudowane. Natomiast zarówno z analizy tej, jak i z decyzji organu I instancji, wynika w sposób jednoznaczny, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa w postaci bliżej nie określonej zabudowy zagrodowej.

Organ odwoławczy, stwierdził również, iż granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo ustalone w odległości 50 metrów od granicy działki, której dotyczy wnioskowana inwestycja zaś z analizy załącznika graficznego analizy wynika, iż granice ustalono w odległości wynoszącej trzykrotność frontu działki tj. ok. 240 metrów.

Nadto Kolegium wskazało, że organ I instancji wykazał i uzasadnił, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu wymogów wskazanych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym wymogu przewidzianego w art. 61 ust.1 pkt 5 bowiem nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu i nie jest możliwym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wprost wyjaśniono, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz, iż spełniony jest warunek zgodności decyzji o wnioskowanej treści, z przepisami odrębnymi, a jedyną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy podnoszoną przez organ - Burmistrza P. - było niespełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Wreszcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi grunt rolny III i IV klasy, podczas, gdy w decyzji organu I instancji brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, zaś ze znajdującej się w aktach sprawy analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak i z dołączonych przez skarżącego do wniosku kopii map ewidencyjnych wynika, iż na działkę na której zrealizowana ma być inwestycja składają się grunty orne kategorii (klasy) IVa.

Kolegium w żaden sposób nie wskazało w oparciu o jakie dowody poczyniło przytoczone powyżej ustalenia, co do zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, wyłącznie jako niezabudowanych gruntów rolnych oraz co do klasy gruntu na działce objętej przedmiotowym wnioskiem. Sąd nie stwierdził także aby w aktach sprawy znajdowały się jakiekolwiek dokumenty (np. wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki) pozwalające na weryfikację sprzecznych ze sobą stwierdzeń odnośnie klasy gruntów rolnych występujących w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Wyżej przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania obciążających wyłącznie organ II instancji, należy wskazać na naruszenia postępowania dokonane przez organ Burmistrza P. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a których nie dostrzegł organ odwoławczy.

Wątpliwości Sądu budzi prawidłowość przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej przecież najistotniejszy w niej dowód.

Jakkolwiek w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy analiza kontynuacji funkcji i zabudowy sporządzana jest przez uprawnioną osobę, to jednak na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). W opinii Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i tym samym zaakceptowały wady jakimi obciążona była analiza przeprowadzona w sprawie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś ust. 2 tego samego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem wyżej powołanych przepisów rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany pomimo, że nie dotyczył inwestycji liniowej wyznaczony został na kopii mapy o niewłaściwej skali (1:2.000 zamiast wymaganej prawem mapy w skali 1:500 lub 1:1.000), a nadto co jest bardziej znaczące i mające potencjalnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mapa na jakiej wyznaczono obszar analizowany nie objęła całości tegoż obszaru, albowiem w części położonej na wprost frontu działki objętej postępowaniem (po przeciwległej stronie nieruchomości oznaczonej na mapie symbolem K i przeznaczonej pod drogę) mapa ta kończy się, w odległości zbliżonej do pojedynczej szerokości frontu działki, w sytuacji gdy jak wskazano powyżej, odległość ta nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Ponadto z powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego . Przepis ten jednoznacznie stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Niewątpliwie załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie nie spełnia tego kryterium normatywnego.

W dalszej kolejności trzeba zauważyć, iż przedmiotowa analiza bardzo lakonicznie odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, ograniczając się do stwierdzenia, iż jest to zabudowa mieszkalna siedliskowa, o dachach skośnych jedno - i dwuspadowych, otoczona budynkami gospodarskimi. Nie zawiera jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, a nawet wskazania na jakich - położonych w obszarze analizowanym - działkach jest ona zlokalizowana, jaka jest wielkość tych działek, co uniemożliwia weryfikację postawionej w orzeczeniu organu I instancji tezy, że w oparciu o tą zabudowę nie ma możliwości spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynik analizy zawierający analizę tekstową i graficzną stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te wyniki przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

W tym miejscu wskazać natomiast należy, iż jakkolwiek przywołany powyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. daje organowi taką możliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego w minimalnym, określonych w przepisach wymiarze, to w świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, w którym wskazywał on na potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego w większym wymiarze, organ II instancji winien uzasadnić, dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Za wyjaśnienie takowe nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z przepisami rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, publ. Lex nr 488144 i z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1872/06, publ. Lex nr 467129).

Trzeba jednakże podkreślić, iż także przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Wskazane powyżej uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji w postępowaniu, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego, albowiem ocena taka byłaby w obecnym stanie sprawy przedwczesna i równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w szczególności powinien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalić w sposób jednoznaczny kategorię gruntów stanowiących przedmiotową działkę oraz dokonać zbadania wpływu zabudowy występującej na działkach sąsiednich na dopuszczalność zabudowy planowanej przez inwestora. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny zostać następnie uzewnętrznione w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz