Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 964/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1008/14 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy C.kwotę 696 (sześćset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1008/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K. nr [...], gm. C., doszło do przejęcia z mocy prawa na własność Gminy C. działki nr [...]stanowiącej własność F.K.. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. F. K. wystąpił do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę. Sprawa ustalenia odszkodowania była przedmiotem kilkukrotnych decyzji. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu B. ustalił wartość rynkową nieruchomości oraz wysokość odszkodowania na kwotę 23.697 zł i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza C. Organ ten stwierdził, że w nowym operacie, sporządzonym na dzień [...]listopada 2013 r., ustalono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 89,23 zł, a wartość rynkową prawa własności działki na 12.135 zł. Wartość odtworzeniową znajdującego się na działce ogrodzenia oszacowano na kwotę 11.562 zł. Wyceniana działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] kwietnia 2008 r., przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w około 60% pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, a w około 40% pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego oraz inne nieuciążliwe usługi nieokreślone w planie miejscowym. Następnie organ pierwszej instancji zreferował ustalenia biegłego, zgodnie z którymi działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stanowiła teren zabudowany fragmentem ogrodzenia, położony na obszarze zabudowy mieszkaniowej wsi K., pomiędzy ulicą wiejską a ogrodzonym obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To wskazywało na jej przyszły "drogowy" charakter, zwłaszcza że w przeważającej części znajdowała się poza granicami nieruchomości budowlanej, od której ogrodzona była parkanem. Stąd też biegły do wyceny wartości działki przyjął jej drogowe przeznaczenie, a odwołując się do § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poszerzył zakres badania rynku o inne, niż Gmina C., gminy powiatu b. oraz wydłużył okres badania do 34 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu szacunkowego. To jednak nie pozwoliło ustalić wartości rynkowej całej nieruchomości, bowiem ta posiada element zagospodarowania w postaci parkanu, a nieruchomości z takim elementem brak na analizowanym rynku lokalnym. Stąd też biegły wskazał na konieczność określenia wartości rynkowej prawa własności gruntów nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a wartości znajdującego się na działce ogrodzenia - według kosztu jego odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Ostatecznie biegły oszacował wartość rynkową prawa własności gruntów działki nr [...] w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (po wyselekcjonowaniu 20 nieruchomości gruntowych ocenionych przez biegłego jako podobne, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne, po obliczeniu jednostkowej ceny średniej i określeniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz zakresu współczynników korygujących), a wartość składników budowlanych (ogrodzenie o długości 31 m i wysokości 1,50 m) metodą odtworzeniową. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów Gminy C. Wyjaśnił w szczególności powód poszerzenia zakresu badanego rynku (z gminnego na powiatowy), wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Organ pierwszej instancji zaakceptował wyjaśnienia biegłego dotyczące sposobu skonstruowania tabeli nr 1 (wybrane do obliczeń transakcje nieruchomościami drogowymi, stanowiącymi obrazową próbę 20 transakcji nieruchomości nabywanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne), wyjaśnienie dotyczące transakcji nr 14 z tabeli nr 1 jako nienaruszającej zasad wynikających z § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz wyjaśnienie odnoszące się do przywołanego przez stronę wyroku NSA w sprawie I OSK 1087/09 (zdaniem biegłego dotyczy on okresu obowiązywania innej treści rozporządzenia). W celu skonfrontowania rozbieżnych stanowisk rzeczoznawcy majątkowego i Gminy C., organ pierwszej instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, na którą przybył właściciel działki nr [...] F. K. (nie zgłaszając zastrzeżeń do operatu), natomiast nie przybył przedstawiciel Gminy C. Organ pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych, a określona w nim wartość odejmowanego prawa odpowiada wartości rzeczywistej działki. Za bezzasadne uznał zarzuty Gminy C., jakoby rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo poszerzył rynek lokalny, przyjmując poza obszarem Gminy C. inne gminy o podobnych walorach położenia z terenu tego samego powiatu. Poszerzenie rynku, zdaniem organu, pozwala na prawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał również za bezpodstawne zarzuty dotyczące wybranej metody ustalania wartości nieruchomości. Końcowo wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), bowiem został wprowadzony ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 154, poz 958) i obowiązuje od dnia [...] września 2008 r., zaś decyzja o lokalizacji drogi z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2008 r. Natomiast w sprawie miał zastosowanie art. 7 powołanej ustawy zmieniającej, uprawniający do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jednakże podwyższenie nie było uzasadnione, bowiem zarówno z pisma F. K. z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i pisma Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że nieruchomość nie została wydana inwestorowi.

W wyniku złożonego odwołania Gminy C., Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny tak w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w dacie orzekania przez Wojewodę i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów odwołania Wojewoda Podlaski nie zgodził się z tezą, jakoby błędnie uwzględniono transakcję dotyczącą nieruchomości nr [...] (poz. 14 tabeli nr 1). W jego ocenie, została ona nabyta przez Gminę C. aktem notarialnym z zachowaniem równorzędności stron, tyle że jej wartość ustalono w operacie, co nie pozbawia jej cech wartości rynkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie skorzystał z możliwości poddania operatu ocenie organu rzeczoznawców majątkowych (nie wykazał w tym kierunku inicjatywy) - opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, jak też nie przedstawił kontroperatu. W tej sytuacji brak było podstaw do zlecenia z urzędu oceny w oparciu o art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się do zarzutów stron, wyjaśniając nieścisłości i wątpliwości.

Oddalając skargę Gminy C. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że według z art. 75 kpa, opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi przepisami. Organ powinien zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości należy podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. W razie wątpliwości organ administracji powinien żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego albo wyjaśnień, co do jego treści. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie zlecał biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Za każdym razem sposób dokonania wyceny był kwestionowany przez Gminę C. zobowiązaną do wypłaty odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości działki nr [...] przyjął jej przeznaczenie jako tzw. drogowe. Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego, organ orzekający przesłał jego kopie stronom postępowania, celem zapoznania się z jego treścią i złożenia ewentualnych zastrzeżeń. Z uwagi na niewystarczające dane do wyceny przedmiotowej działki, rzeczoznawca słusznie poszerzył rynek lokalny do obszaru innych porównywalnych gmin, jak również samego miasta B., ograniczonego do części obrębów peryferyjnych i wydłużył okres badania rynku, przyjmując do analizy transakcje zawarte od dnia [...] stycznia 2011 r., tj. 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rynek lokalny należy odczytywać jako rynek gminy i powiatu. Należy uznać za zasadne, że rzeczoznawca majątkowy dopiero po zgromadzeniu i przeanalizowaniu dostępnych danych o transakcjach, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz wybrał obrazową próbę 20 nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Prawidłowo wskazał także, że nie można z góry zakładać metody szacowania nieruchomości i pod tym kątem dobierał obszar i okres badania rynku. Ponadto zasadnie ustosunkował się do transakcji nr 14 z tabeli nr 1, na którą wskazywała Gmina w zastrzeżeniach, jako na zawartą w warunkach szczególnych. Wyjaśnił, że transakcja ta dotyczy nabycia w nieruchomości gruntowej niezabudowanej, przy czym nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę gminną publiczną. Nieruchomość ta została nabyta aktem notarialnym, co oznacza, że nabycie nastąpiło w drodze cywilnoprawnej a nie na podstawie aktu administracyjnego. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania pozostaje beneficjent decyzji. Przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bowiem zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawnienie odszkodowawcze nie jest, samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania, a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo i w wyczerpujący sposób uzasadnił wybór metody szacowania wartości nieruchomości. Nie zrobił tego co prawda w samym operacie lecz w piśmie wyjaśniającym, lecz nie ma to wpływu na finalny wynik sprawy ze względu na uzupełnione wyjaśnienia. Gmina C. nie skorzystała ze sposobów prawnych podważenia operatu w oparciu o art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zwróciła się bowiem o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani także nie przedłożyła własnego operatu. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1008/14, Gmina C. zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie niekonsekwencji w treści operatu: a) polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej i wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny, podczas gdy w tabeli na stronie 17 zamieścił 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C.; b) polegające na poszerzeniu rynku lokalnego do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, co doprowadziło do przyjęcia innego okresu transakcji gminy C. (24 miesiące), a innego dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy); które to spowodowało zdefiniowanie rynku w sposób nieprawidłowy,

- art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że ocena prawidłowości operatu i jego podważenie są możliwe jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji gdy operat dotknięty wadami merytorycznymi (błędy w przyjętej bazie porównawczej), winien być oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bez ograniczenia się wyłącznie do strony formalnej operatu (m.in. sporządzenie i podpisanie przez właściwą osobę),

- art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na nie wzięciu pod uwagę merytorycznych wad operatu,

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym,

- art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę drogi publicznej, do którego zastosowanie ma art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy P. G. w zakresie wyceny wartości działki nr [...] we wsi K. przyjął generalną zasadę szacowania, jednakże analiza szczegółowa operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazują na niedokładności i nieścisłości, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi negujących przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenionej, działek z obszaru większego, niż gmina C. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie gminy C. były zawierane transakcje podobne, ich ilość oraz spełnienie cech porównywalności z działką wycenianą przeznaczoną pod drogę publiczną. Jedynie wyeliminowanie działek z rynku lokalnego - Gminy C., pozwoliłoby na rozszerzenie rynku porównywalnych nieruchomości do obszaru powiatu. To rzeczą organów orzekających w sprawie, w świetle art. 84 §1 w zw. z art. 80 kpa jest dopełnienie obowiązku oceny wartości dowodowej operatu, w tym czy jest on sporządzony prawidłowo, nie ograniczając się wyłącznie jedynie do jego strony formalnej, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę i czy nie zawiera błędów formalnych. W treści operatu istnieją niekonsekwencje polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny. Następnie autor opinii o wartości nieruchomości stwierdza, że poszerza rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, a w tabeli na stronie 17 zamieścił transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C. Zatem w tabeli porównawczej znalazły się 3 działki z gminy C., mimo że rzeczoznawca wcześniej stwierdził, że odnotował tylko jedną. Rzeczoznawca majątkowy przyjął w operacie inne okresy transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące), a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy). Zdaniem skarżącej, również dodatkowe wyjaśnienia złożone na piśmie przez rzeczoznawcę, nie rozstrzygają wątpliwości co do zastosowanego zróżnicowanego czasookresu z rynku gminnego jak i powiatowego. Prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zanim ustali jednak metodę szacowania nieruchomości (metodą porównania parami lub metodę korygowania ceny średniej), powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Zatem ilość transakcji ma wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości. Dla prawidłowej wyceny nie jest istotna wyłącznie ilość nieruchomości przyjętych do porównań, lecz to, czy nieruchomości te spełniają ustawowy wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rozszerzenie rynku w sytuacji, gdy nieruchomości podobne istnieją na terenie gminy, oddala takie prawdopodobieństwo. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz jego uzupełnienia przez zażądanie odpowiednich wyjaśnień. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Traktując operat jako zasadniczy dowód w sprawie organ nie może poprzestać na sprawdzeniu tylko czysto formalnej jego strony, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę oraz czy nie zawiera błędów formalnych. Wobec uchybień merytorycznych operatu bezzasadnym było żądanie od kwestionującej operat skarżącej Gminy przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący kasacyjnie przesłał do Sądu opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. zawierającą negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (który sporządził również operat szacunkowy w niniejszej sprawie) na potrzeby ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność publiczną w ramach tej samej inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. opinie Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zawierające negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. G. w innej sprawie nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ze względu bowiem na skutki prawne określone w art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości ze względu na negatywną ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, oceny takich organizacji są zindywidualizowane i dotyczą tylko tych opinii o wartości nieruchomości, które są ich przedmiotem.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 ppsa, ponieważ nie dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi Gminy C. dotyczących podnoszonych wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ocenianych przez Sąd decyzji organów obu instancji, którymi ustalono wysokość odszkodowania. Oceny Sądu pierwszej instancji nie zawierają bowiem konkretnych rozważań podnoszonych wadliwości, lecz ograniczają się do ogólnikowych stwierdzeń, w większości podtrzymujących twierdzenia organów administracji. Sąd był natomiast zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 kpa) i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji (art. 107 § 3 kpa), szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza bowiem ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie ocenił znaczenia zarzutu skargi o rozszerzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego badania transakcji nieruchomościami na obszarze przekraczającym granice Gminy C. w kontekście wykazania w operacie szacunkowym istnienia przynajmniej trzech transakcji na terenie tej Gminy przy jednoczesnym stwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego w tym samym operacie szacunkowym, że wystąpiła tylko jedna taka transakcja. W tytule tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym wskazano bowiem, że tabela ta obejmuje nieruchomości przyjęte do obliczeń, a więc także trzy nieruchomości z terenu Gminy C. Sąd nie ocenił jednak, czy miało to jakiekolwiek znaczenie dla wyboru zastosowanej w operacie szacunkowym metodologii określania wartości nieruchomości, w tym zastosowanej metody korygowania ceny średniej.

O ile do rzeczoznawcy majątkowego należy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, o tyle wybór ten jest uwarunkowany przez ustawodawcę celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, jej stanem oraz dostępnością danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc sprawdzenie, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób oceniły, szczególnie przez pryzmat zarzutów skarżącego, uzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanego wyboru metodologii szacowania, w tym określenia badanego obszaru, jako jednego rynku lokalnego, z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych w powołanym wyżej art. 154 ust. 1 oraz w § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Istotną okolicznością wynikającą z zarzutów skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, która w żaden sposób nie została oceniona przez Sąd, było zróżnicowanie – w ocenie skarżącego - przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia. Jeżeli bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako jeden rynek obrotu nieruchomościami, obszar Gminy C. i obszar innych gmin powiatu b. oraz peryferyjne obręby położone przy granicach administracyjnych Miasta B., to należało wyjaśnić i ocenić, czy zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenia w przedmiocie wydłużenia okresu badania rynku dotyczą całego obszaru tego rynku, czy też zostało to zróżnicowane w sposób podniesiony przez skarżącego, że do terenu Gminy C. badano transakcje w okresie 24 miesięcy, a do pozostałego terenu badano transakcje w okresie ponad 34 miesiące.

Nie budzi wątpliwości sama okoliczność dopuszczalności rozszerzenia w operacie szacunkowym badanego obszaru poza granice Gminy C., traktowanego, jako jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami. Z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika bowiem, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Należało jednak dokonać oceny, czy przy określaniu obszaru rynku i okresu jego badania zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z powołanego § 26 ust. 3, w tym szczególnie dostępność danych.

Ocenie należało również poddać okoliczność, czy ze względu na potraktowanie w operacie szacunkowym określonego obszaru badania, jako jednego lokalnego rynku obrotu nieruchomościami, zastosowano jednolite reguły szacowania wobec całego obszaru tego rynku, z uwzględnieniem okoliczności określonych w powołanym § 26 ust. 3, czy też zróżnicowano te reguły wobec poszczególnych obszarów tego rynku. Dotyczy to szczególnie, zarzucanego przez skarżącego, badania występowania transakcji nieruchomościami w różnych przedziałach czasowych wobec terenu Gminy C. oraz wobec pozostałego terenu, które to tereny uznano w operacie szacunkowym za jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał również oceny zaskarżonych decyzji przez pryzmat zarzutów skargi skierowanej do tego Sądu, czy wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym spełniają ustawowe kryterium podobieństwa, o którym stanowi art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do którego nawiązano w art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powołanej ustawy a także w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego, przyjętych w operacie szacunkowym za podstawę prawną sporządzonej wyceny.

Niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny wskazanych wyżej okoliczności normowanych przepisami obowiązującego prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczyło istotnego dowodu przyjętego w niniejszej sprawie za podstawę ustalenia przez organy administracji kwoty odszkodowania, którego wypłata obciąża skarżącego kasacyjnie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji rozważy wszystkie zarzuty skierowanej do niego skargi, uwzględniając konieczność dokonania oceny przedstawionych powyżej okoliczności, w kontekście zachowania przez organy orzekające art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.