Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1275/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznano sumę pienieżną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1039/18 w sprawie ze skargi M.O. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) i 3 (trzecim), 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M.O. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M.O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1039/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M.O. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], wymierzono Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] złotych stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i. oddalono skargę w pozostałej części.

Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji.

W postępowaniu zainicjowanym przez M.O. (dalej "skarżąca") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] dz. nr [...] (dalej "nieruchomość") - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzono, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oddalono natomiast skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny z tytułu zaistniałej zwłoki oraz zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1677/17 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie określenia terminu rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i w zakresie oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej i w to miejsce zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy, a także wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] zł oraz przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł. Oddalił natomiast skargę kasacyjną w zakresie żądania wymierzenia grzywny ponad kwotę [...] zł oraz przyznania sumy pieniężnej ponad kwotę [...] zł.

Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu [...] lutego 2018 r. - zatem wyznaczony dwumiesięczny termin upłynął [...] kwietnia 2018 r.

Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2018 r. wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2018 r., w związku z niewykonaniem przez organ wyroku z [...]marca 2017 r., sygn. akt [...]wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą, w której domagała się stwierdzenia, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła nadto o zobowiązanie - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi do wydania decyzji i wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł - na podstawie w art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."). Domagała się także przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kwoty [...] zł na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt ww., przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze.zm.). Zgodnie z ww. przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką.

Organ przyznał, ze został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie trzech miesięcy.

Wskazał, że z dniem [...] grudnia 2016 r., zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...], wprowadzona została procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzeniem nowej procedury straciło moc zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazano, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji czy w sprawie przedmiotowej nieruchomości nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji oraz bardzo dużą ilością spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy w terminie określonym w ww. wyroku Sądu.

Organ zwrócił uwagę, że o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Powołując się na fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16 zauważył, że "w tej sytuacji" wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy P.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu, iż Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że do dnia [...] stycznia 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, uznał zatem skargę za uzasadnioną i orzekł na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 P.p.s.a. Przyjął, że w stanie faktycznym sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości jednego tysiąca zł.

Mając na uwadze treść art. 154 § 2 P.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia terminu wyznaczonego przez sąd. Termin ten upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. - zatem opóźnienie organu dotyczące wykonania wyroku Sądu nie przekracza jednego roku i wynosi dziewięć miesięcy.

Sąd oddalił także skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a - sumy pieniężnej w kwocie [...] zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione.

Uzasadniając zajęte w tym zakresie stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu.

Powołując się na prezentowany w orzecznictwie pogląd Sąd wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi.

Sąd przypomniał, że jako uzasadnienie zasądzenia na jej rzecz kwoty pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny skarżąca wskazała dotychczasową postawę organu - gdyż od dnia wniesienia wniosku o odszkodowanie do dnia złożenia skargi upłynął okres 7 lat i 3 miesięcy. Tak długi okres rozpoznawania wniosku należy uznać jej zdaniem za skandaliczny - i na tym polega krzywda wyrządzona skarżącej.

W opinii Sądu, zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Wskazano nadto, że Sąd nie bierze pod uwagę czasu, który upłynął od dnia złożenia wniosku, tylko czas jaki upłynął od dnia upływu terminu rozpoznania tego wniosku wyznaczonego przez Sąd - tj. od dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarga złożona została bowiem w sprawie niewykonania wyroku Sądu, który zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy. Natomiast skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie została rozpoznana wcześniej wyrokami w sprawie sygn. akt [...]i [...]. W tamtej sprawie Sąd wziął pod uwagę opóźnienie w rozpoznaniu tego wniosku i wymierzył Prezydentowi [...] stosowną grzywnę oraz przyznał skarżącej określoną sumę pieniężną jako "pewnego rodzaju zadośćuczynienie za wyjątkowo długi okres pozostawania organu w bezczynności w jej sprawie" . Również w tamtej sprawie Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość - dlatego też żądanie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi nie zostało uwzględnione.

Podkreślono nadto, że Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącą zaskarżono wyrok Sądu I instancji w części wymierzającej Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] zł, stwierdzającej, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części oddalającej skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty [...] zł na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości [...] zł, stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt l OSK 1677/17 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z jednej tylko podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie:

a) art. 154 § 1, 2; 6 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8; art. 12 § 1; art. 35 § 1-3; art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] zł, w sytuacji gdy pomimo wcześniejszego ukarania organu grzywną w wysokości [...] zł i przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz upływu terminu do rozpoznania wniosku przez organ i następczym wezwaniu pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., organ do dnia wydania zaskarżonego wyroku ([...] stycznia 2019 r.) nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanego wniosku;

b) art. 154 § 2 zd. drugie P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8; art. 12 § 1; art. 35 § 1-3; art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu w wykonywaniu wyroku NSA w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy pomimo upływu terminu do rozpoznania wniosku przez organ i następczym wezwaniu pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organu do wykonania wyroku, organ do dnia wydania zaskarżonego wyroku ([...] stycznia 2019 r.) nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanego wniosku, mimo że pomiędzy otrzymaniem przez organ akt sprawy ([...] lutego 2018 r.), a wydaniem zaskarżonego wyroku ([...] stycznia 2019 r.) minęło ponad 11 miesięcy;

c) art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8; art. 12 § 1; art. 35 § 1-3; art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprzyznanie na rzecz skarżącej od Prezydenta [...] kwoty [...] zł na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. w sytuacji, gdy pomimo wcześniejszego ukarania organu grzywną w wysokości [...] zł i przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz upływu terminu do rozpoznania wniosku przez organ i następczym wezwaniu pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organu do wykonania wyroku, organ do dnia wydania zaskarżonego wyroku ([...]stycznia 2019 r.) nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanego wniosku, oraz w sytuacji, gdy pomiędzy otrzymaniem przez organ akt sprawy ([...] lutego 2018 r.), a wydaniem zaskarżonego wyroku ([...]stycznia 2019 r.) minęło ponad 11 miesięcy, a organ nic nie robi sobie z wydawanych niekorzystnych dla niego orzeczeń i swoim postępowaniem stwarza zagrożenie, że z uwagi na rażąco długi okres wyczekiwania skarżąca może nie dożyć wydania merytorycznej decyzji w jej sprawie.

Uzasadniając przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, jej autor stwierdził, że wymierzona przez Sąd I instancji grzywna jest rażąco niska w sytuacji, gdy pomimo ponad 8 lat prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej o odszkodowanie za nieruchomość do dnia dzisiejszego wniosku tego nie rozpoznano.

Stwierdzono, że w przypadku, gdy organ lekceważy wykonanie wyroku NSA, pomimo ukarania go grzywną oraz zobowiązania do zapłaty sumy pieniężnej, celowe jest zastosowanie wobec organu środków represyjno-dyscyplinujących bardziej dotkliwych, a nie symbolicznych, jak grzywna w wysokości [...] zł.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku NSA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa skarżąca kasacyjnie wskazała, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Taka sytuacja miała miejsce, jej zdaniem, w prowadzonej przez Prezydenta [...] sprawie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność łub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Natomiast stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej wart. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia.

Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Postępowanie w sprawie trwa 11 lat , mimo wymierzenia grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej w 2017 r., nadal nie zostało zakończone. Oznacza to, że sumy te były zdecydowanie za małe i nie odniosły odpowiedniego skutku dyscyplinująco-represyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sytuacji jaka ma miejsce w sprawie można uznać, że dla organu bardziej opłacalne jest przedłużanie wydania decyzji i w związku z tym płacenie "symbolicznych" grzywien i sum pieniężnych na rzecz skarżącej, niż przyznanie jej odszkodowania za utraconą nieruchomość

Kwestionując stanowisko Sądu I instancji co do odmowy przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że jej krzywda nie polega jedynie na bezskutecznym upływie czasu. Uzasadniała ją także faktem pozostawania sprawy przez ponad 7 lat na etapie organu I instancji, swoim wiekiem (skończone 81 lat ) i problemami ze zdrowiem, niepewnością czy w ogóle dożyje wydania prawomocnej decyzji przez organ jak również, że w przeciągu ostatnich kilku lat skarżąca poniosła liczne wydatki związane z przyznaniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, na które składały się m.in. pomoc prawna w tym koszty profesjonalnego pełnomocnika, korespondencja, liczne wyjazdy do stolicy, a w związku z przedłużającym się od wielu lat postępowaniem skarżąca przeżywa głęboki stres. Skarżąca wskazała również, w jakich warunkach została pozbawiona swojej własności. Sąd I instancji okoliczności tych w ogóle nie rozważał.

Wskazując na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 2229/17, a także na uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej instytucję sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na funkcję tej instytucji. Zauważył, że to nie tylko funkcja kompensacyjna lecz także represyjna i prewencyjna, mającą na celu zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, a w tym uświadomienie organom, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Pełni także rolę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy. Przy czym dokonując oceny czasu trwania postępowania, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie usprawiedliwia bezczynności organu ilość prowadzonych przez niego spraw, a także stwierdzenie, że o kolejności spraw nie decyduje aktywność procesowa strony i ilość składanych przez nią skarg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistniały w sprawie, a zatem kontrola zaskarżonego wyroku mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w obszarze wskazanym przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Obszar ten wyznaczają zarzuty, w których wymienia się naruszenia prawa. Zarzuty te stanowią niezbędny element skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w takich granicach, które określone są poprawnie postawionymi zarzutami przypisanymi do właściwych podstaw kasacyjnych.

Istotą skargi kasacyjnej, jak wynika z analizy jej zarzutów i przedstawionego ich uzasadnienia, jest zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do wysokości wymierzonej organowi grzywny, braku nadania stwierdzonej bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa i nieuwzględnienie wniosku skarżącej kasacyjnie o przyznanie jej sumy pieniężnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował przesłanki wymienione w art. 154 § 2, 5 i 7 P.p.s.a. nie dostrzegając znaczenia braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mimo upływu 11 miesięcy od wcześniejszego ukarania organu grzywną w wysokości [...] zł za bezczynność i przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

Ze względu na konstrukcję zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się do nich łącznie.

Jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a., jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a., jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 22 maja 2012 r. II OSK 578/12 publ. CBOSA).

Natomiast, jak wynika z ugruntowanego już poglądu prezentowanego w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA - z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 454/15, publ. CBOSA).

Bezsporne jest w sprawie, a na co wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że termin wyznaczony organowi do załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie w dniu [...] kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na podstawie analizy akt administracyjnych, że po ich otrzymaniu w dniu [...] lutego 2018 r. wraz z prawomocnym wyrokiem stwierdzającym bezczynność organu i zobowiązującym do rozpoznania wniosku w terminie 2 miesięcy, Prezydent [...] nie dokonywał w sprawie żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia, co trwało do dnia wydania zaskarżonego wyroku, a więc do [...]stycznia 2019 r.

Taki stan rzeczy niewątpliwie wskazuje na spełnienie się przesłanki w postaci niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, co uprawnia sąd administracyjny, zgodnie z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a., do wymierzenia organowi grzywny, nadto sąd ten może przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną.

Treść wskazanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wybór jednego z rodzajów finansowych sankcji nie wyłącza drugiego.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przyznanie sumy pieniężnej wymierzając organowi wyłącznie grzywnę. Stwierdził, że wniosek taki powinien zawierać odwołanie się do krzywdy wywołanej bezczynnością, a aktywność Sądu jest uwarunkowana wskazaną przez stronę argumentacją. Sąd I instancji podzielił pogląd orzecznictwa co do tego, że przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione względami materialnoprawnymi.

Oceniając zasadność kontestowanego w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji co do oddalenia skargi w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne wyjaśnić, że sprawność oraz szybkość postępowań sądowych jest elementem prawa do sądu, o którym stanowią zarówno art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności czy art. 47 Karty praw podstawowych UE.

Prawo do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki nie może być współcześnie rozumiane jedynie jako postulat adresowany do sądu, który powinien w każdej sprawie działać zarazem wnikliwie oraz szybko. Analizowane prawo powinno być raczej pojmowane w kategoriach publicznego prawa podmiotowego jednostki, na równi z prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy. Szybkość wymierzania sprawiedliwości przez sądy administracyjne odgrywa niebagatelne znaczenie z punktu widzenia zarówno ochrony praw jednostki, jak i obiektywnego porządku prawnego. Niejednokrotnie opóźnienia w tym względzie mogą bowiem doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, kiedy to ocena legalności zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (W. Piątek, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LXXIX – zeszyt 2 – 2017, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki).

O doniosłości problemu związanego ze sprawnością oraz szybkością postępowań sądowych, jako aspektu prawa do sądu, świadczy orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, (przykładowo Kudła przeciwko Polsce nr 30210/96, D.M. przeciwko Polsce nr 13557/02, R.O. przeciwko Polsce nr 77597/01, Apicella przeciwko Włochom wyrok z dnia 10 listopada 2004 r.).

W wyroku ETPCz z dnia 26 października 2000 r. nr 30210/96 w sprawie Kudła vs Polska, Trybunał zwrócił uwagę na rosnącą liczbę napływających skarg, których jedynym lub zasadniczym przedmiotem był brak zapewnienia procesu w rozsądnym terminie z naruszeniem art. 6 ust. 1 Konwencji. Pojawienie się nadmiernych opóźnień w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, w odniesieniu do których skarżącym nie przysługuje skuteczny środek w krajowych przepisach prawnych uznał za poważne zagrożenie, jakie powstaje dla rządów prawa w ramach krajowych porządków prawnych. W tym świetle Trybunał postrzegł obowiązek wprowadzenia przez władze krajowe skutecznego krajowego środka prawnego wnoszonego do organu władzy krajowej w przypadku zarzucanego naruszenia w postaci rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Jako "skuteczny" traktował Trybunał środek, który albo uniemożliwiłyby dalszą kontynuację zarzucanego naruszenia, albo zapewniłyby słuszne zadośćuczynienie za wszelkie naruszenia, które już miały miejsce. W sprawie tej Trybunał wyraźnie wskazał, że skarżący poniósł szkodę niemajątkową - polegającą na "poczuciu zagrożenia oraz zawodu wynikających z przedłużającego się (...) postępowania - która nie została wystarczająco zrekompensowana przez stwierdzenie naruszenia Konwencji".

Przywołane orzeczenia wywarły istotny wpływ na działanie polskiego ustawodawcy. Między innymi uchwalona została ustawa mającej na celu ochronę praw jednostki przed przewlekłym prowadzeniem postępowania, a to ustawa z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.).

W jej art. 2 ust. 2, w ślad za orzecznictwem ETPCz, sformułowane zostały wyznaczniki pozwalające na ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu rzeczywiście wystąpiła przewlekłość. Należą do nich charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie sprawy dla stron, a przede wszystkim tej, która wniosła skargę, oraz zachowanie się stron, a w szczególności tej, która zarzuciła przewlekłość postępowania, terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, z uwzględnieniem łącznego dotychczasowego czasu postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona.

Na rozwiązaniu przyjętym w ww. ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. wzorowana jest regulacja znowelizowanego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz.658) art. 154 P.p.s.a.

Ustawą nowelizacyjną uzupełniono ten przepis o dwa paragrafy - o § 1 stanowiący że "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny " i o § 7 w brzmieniu –"Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. jest zatem jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa. Suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku na bezczynność lub przewlekłe postepowanie organu, a więc w rzeczywistości na nierozpoznanie sprawy w wymaganym terminie.

Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony. Pełniąc funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw. Funkcja prewencyjno –represyjna nie jest jedynym celem sumy pieniężnej. Tak jak zauważył ETPCz w przywołanym powyżej wyroku Kudła vs Polska, ma to być środek przeciwdziałający poczuciu zagrożenia oraz zawodu wynikających z przedłużającego się postępowania. Pełniąc funkcję kompensacyjną stanowi sui generis zadośćuczynienie za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, za stres i frustrację, jakich strona doznała na skutek nieterminowego, opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi w sumie sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, a dla strony skarżącej rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną nadmierną długością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19, czy z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W judykaturze zwraca się uwagę, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 i 154 § 7 P.p.s.a. jako odszkodowania (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r. - II OSK 1802/19, publ. CBOSA).

Kompensacyjna funkcja przyznawanej stronie sumy pieniężnej nie może być zatem rozumiana w ten sposób, że chodzi o odszkodowanie za poniesioną szkodę wynikającą z bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji. Przeczy temu wyraźna regulacja przedstawiona w art. 154 § 4. P.p.s.a., a także terminologia zastosowana przez ustawodawcę, który w art. 154 § 7 P.p.s.a. nie użył sformułowania "odszkodowanie", lecz celowo: "suma pieniężna" (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r. II OSK 1360/19, publ. CBOSA).

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu Sądu I instancji, zgodnie z którym zasądzenie sumy pieniężnej zależne jest od argumentacji przedstawionej we wniosku strony.

Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. jest niewątpliwie uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Nie oznacza to jednak, że sąd może skorzystać z tego uprawnienia wyłącznie na podstawie uzasadnionego wniosku strony. Odmawia temu racji brzmienie art. 154 § 7 P.p.s.a. Przepis ten nie ogranicza uprawnienia sądu do działania wyłącznie na wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast wyrażany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia bezczynności organu Sąd zobowiązany jest dokonać oceny co do zasadności przyznania sumy pieniężne nie tylko przez pryzmat argumentów wniosku ale także samodzielnie, na podstawie stanu faktycznego sprawy. Ocena taka powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie, uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy, które mogą mieć znaczenie dla zrekompensowania stronie niedogodności wynikających z nierespektowania przez organ wyznaczonych terminów załatwienia sprawy. Odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka, co ma miejsce w szczególności w sytuacji trwania bezczynności po wyroku, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony (por. wyroki NSA: z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17 i z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2065/16, z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 publ. CBOSA).

Uznając, że sumę pieniężną można zasądzić tylko w przypadku, gdy strona skarżąca wykaże jej zasadność, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 154 § 7 P.p.s.a., a tym samy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu ma usprawiedliwione podstawy. Trudno także zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że okres od [...] kwietnia 2018 r. do dnia rozprawy zainicjowanej skargą na niewykonanie wyroku, nie uzasadnia przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w stanie faktycznym sprawy suma pieniężna powinna być przyznana na rzecz skarżącej kasacyjnie.

Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku stwierdzającego bezczynność organu jako kwotę [...] zł Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze fakt, iż bezczynność stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...]marca 2017 r. sygn. akt [...]miała charakter rażącego naruszenia prawa. Miał na uwadze także czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której doszło do niewykonania wyroku, jej znaczenie dla skarżącej i jej wiek, a także to, że organ, mimo wyroku obligującego do załatwienia sprawy, nie tylko w terminie 2 miesięcy ale do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...]stycznia 2019 r. nie podjął żadnych kroków, które zmierzałyby do merytorycznego jej zakończenia. Istotne dla wysokości przyznanej sumy była także okoliczność niewykonania wyroku mimo już raz nałożonego na organ ciężaru finansowego w postaci sumy pieniężnej na rzecz strony.

Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie szacuje wartość swojej krzywdy doznanej w wyniku bezczynności organu na poziomie [...] zł, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że może dochodzić swoich praw występując ze stosownym powództwem przed sądem powszechnym.

Przechodząc do oceny zasadności stanowiska skarżącej kasacyjnie co do błędnie interpretowanych przez Sąd I instancji przesłanek rażącego naruszenia prawa w przypadku bezczynności organu polegającej na niewykonaniu wyroku stwierdzającego bezczynność, a w konsekwencji tego błędnego uznania, że kontrolowana bezczynność nie miała takiego charakteru, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy motywów Sądu I instancji, jakie miały na celu uzasadnienie odmowy zastosowania w sprawie art. 154 § 2 P.p.s.a

Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego prawa, gdyż opóźnienie organu nie przekroczyło roku.

Takie uzasadnienie wyrażonego poglądu stanowi o zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Przypomnieć trzeba, że wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 K.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, publ. OSP 1999/3, poz. 57).

Wskazanie przez sąd w wyroku na bezczynność organu terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, a uchybienie temu terminowi stanowi o niewykonaniu wyroku. Już zatem z upływem 2 miesięcy od zwrotu akt administracyjnych organ pozostawał w zwłoce. Co więcej, z materiału przedstawionego w aktach sprawy wynika zasadniczo, że organ zaprzestał procedowania w sprawie. Nie próbował podjąć jakichkolwiek działań w kierunku wykonania wyroku lub czynności procesowych uzasadniających niezałatwienie wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie Prezydenta [...] było działaniem prowadzonym wbrew określonym w procedurze administracyjnej standardom. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa.

Przedstawiane przez organ w odpowiedzi na skargę usprawiedliwienie dla tego stanu rzeczy nie może zmienić takiej oceny. Ilość spraw prowadzonych przez organ i nawet spraw zawiłych, nie może ekskulpować organu a tym samym zwolnić od zastosowania środków przewidzianych w 2 i § 6-7 P.p.s.a. w stanie faktycznym sprawy, gdy prowadzona jest ona od dziewięciu lat.(por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. I OSK 343/17, publ. CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia [...]marca 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając natomiast zarzut wymierzenia grzywny w wysokości niewystarczająco represyjnej jak też dyscyplinującej organ, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za nietrafny.

Niezaprzeczalnie celem represji finansowej w postaci grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. jest doprowadzenie do wykonania orzeczenia sądu przez organ. Grzywna ta ma charakter kary za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych (por. wyr. NSA z 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym "wymierzenie grzywny organowi administracji, będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową, w przeciwieństwie do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, która ma zawsze wymiar dolegliwości finansowej. W budżetach tych jednostek paragraf >kary> nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty, organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. Powoduje to, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze przekazać budżetowi Państwa. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm, w określonych przypadkach istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego do wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. I OSK 2230/17 publ. CBOSA). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie są wykonywane, mimo wymierzania organom grzywien. Tak więc z punktu widzenia skarżącej kasacyjnie, wymierzenie w wyższej niż wymierzona w zaskarżonym wyroku grzywny nie musi być w istocie skuteczniejszym środkiem przymusu.

Uznając, że istota sprawy w zaskarżonym zakresie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił wyrok i na podstawie z art. 154 § 2 P.p.s.a. rozpoznał skargę uchylając pkt 2 zaskarżonego wyroku i orzekając w to miejsce, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uchylił także pkt 3 wyroku Sądu pierwszej instancji i zasądził od organu na rzecz skarżącej, na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a., sumę pieniężną w wysokości określonej w sentencji.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 P.p.s.a.