Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1764/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1012/06 w sprawie ze skargi M. G. i B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1012/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi M. G. i B. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku, działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie bezodpływowego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o wymiarach 4,80m x 3,5m x 1,50m, realizowanego na nieruchomości położonej w Z., Gmina K., oznaczonej jako działka o nr ew. [...]. Następnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nakazał inwestorom rozbiórkę tego obiektu jako zrealizowanego z odstępstwami od projektu budowlanego. Projekt przewidywał bowiem zlokalizowanie zbiornika o pojemności 10 m3 w odległości 5 m od granicy z sąsiednią działką i w odległości 10 m od budynku inwentarsko-garażowego. Zrealizowano zaś zbiornik dużo większy, bo o pojemności 39,60 m3, przemieszczając jego budowę w granicę działki. Inwestorzy pierwotnie podjęli się zlikwidować przedmiotowy obiekt i wybudowali drugi zbiornik, tym razem w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec tego, że inwestorzy odstąpili jednak od rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zmuszony był nakazać rozbiórkę, gdyż położenie obiektu, naruszając § 6 pkt 3 ppkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), w zakresie wymaganych odległości, nie dawało podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Od decyzji tej odwołali się M. i B. G., podnosząc, że zrealizowany przez nich obiekt został wykonany ze zbrojonego betonu, a zatem jego rozbiórka jest niewykonalna. W związku z tym zbiornik został przez nich zasypany i szczelnie zabetonowany. Jego płyta wierzchnia wykorzystywana jest zaś jako płyta utwardzająca wjazd do budynku inwentarskiego.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił nakaz rozbiórki i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podał, że w trakcie przeprowadzonych oględzin ustalił, że obiekt objęty nakazem rozbiórki nie pełni już pierwotnej funkcji, gdyż nie posiada włazu, a przeprowadzona próba wykazała, że woda wlewana do studzienki ściekowej w budynku inwentarskim jest w całości odprowadzana do zbiornika wykonanego zgodnie z zatwierdzonym projektem.

Właściciel sąsiedniej nieruchomości P. W. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W następstwie tego GINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 2 marca 2005 r., wskazując, iż zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a umarzając postępowanie organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, której rozpatrzenie, co do istoty, leżało w jego kompetencjach.

Po unieważnieniu decyzji II-instancyjnej i po ponownym rozpoznaniu odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłobucku o nakazie rozbiórki. Organ stwierdził bowiem, że zbiornik ten istnieje nadal i chociaż został zasypany piachem i posiada zacementowany właz, to pozostaje nadal obiektem budowlanym wzniesionym z naruszeniem prawa, obowiązujące zaś przepisy nie uzależniają możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego od funkcji, którą w istocie rzeczy miałby pełnić obiekt budowlany zrealizowany niezgodnie z przepisami. Wobec powyższego, skoro w sprawie w dalszym ciągu występują przesłanki leżące u podstaw decyzji PINB, uniemożliwiające legalizację zrealizowanego zbiornika z uwagi na jego lokalizację przy granicy sąsiedniej działki, to należało utrzymać nakaz rozbiórki tego obiektu orzeczony decyzją organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli inwestorzy, nie przecząc, że wybudowali zbiornik na gnojownicę przy granicy działki P. W., lecz w dużej odległości od jego domu. Nadto ponieśli szereg wydatków związanych z próbą legalizacji, które stanowiły dla nich poważne obciążenie.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1012/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargi inwestorów wskazał, że skarżący wybudowali na swojej nieruchomości zbiornik na płynne odchody zwierzęce z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, gdyż w miejsce projektowanego obiektu wybudowali zbiornik na gnojowicę o pojemności 39,60 m3 oraz usytuowali go przy budowanym budynku inwentarsko - garażowym i bezpośrednio przy granicy działki. Sąd podkreślił, że bezsporne jest, iż obiekt nie był wykorzystywany do gromadzenia ciekłych odchodów zwierzęcych, a także, że inwestorzy zabetonowali jego właz oraz wykorzystują wierzchnią pokrywę zbiornika jako utwardzenie terenu przy budynku inwentarskim, a także to, że po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego I-instancji inwestorzy wybudowali drugi zbiornik na nieczystości ciekłe w zgodzie z zatwierdzonym projektem. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organów co do prawnej kwalifikacji robót z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż zbiornik ten (przewidziany w pozwoleniu na budowę) został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, był to zatem inny przypadek niż określony w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zrealizowanie zaś przez inwestorów drugiego zbiornika nie miało wpływu na zmianę kwalifikacji prawnej już zrealizowanych robót. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany przez inwestorów nie tylko z naruszeniem zatwierdzonego projektu budowlanego, ale także z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych przewidujących, że odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 4 m od granicy sąsiedniej działki. Skoro brak było możliwości legalizacji zrealizowanego obiektu w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to z kolei nakazanie rozbiórki budowli w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 analizowanej ustawy było jedynym sposobem doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodności z prawem. Sąd I instancji uznał w konsekwencji, że zasypania zrealizowanego zbiornika oraz zabetonowania włazu nie można uznać za wykonanie rozbiórki, zmiana zaś pierwotnej funkcji obiektu i wykorzystywanie wierzchniej pokrywy zbiornika jako utwardzenia terenu przed budynkiem inwentarskim nie ma wpływu na zastosowanie przywołanego przepisu

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyli M. i B. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na nieprawidłowym zakwalifikowaniu stanu faktycznego do objęcia hipotezą art. 51 ust. 1 pkt 1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że stosując się do zaleceń zawartych w piśmie PINB i ponosząc dodatkowe nakłady inwestycyjne zasypali oraz szczelnie zabetonowali zbiornik, a jego płytę wierzchnią wykorzystali jako utwardzenie wjazdu do budynku inwentarskiego, przez co zbiornik utracił pierwotne właściwości oraz nie mógł być użytkowany w celach właściwych dla tego typu obiektów. Te okoliczności, zdaniem skarżących, powinny przesądzać o tym, iż po pozbawieniu zbiornika, zgodnie z zaleceniami organu nadzoru, odpowiednich cech, sprawa zostanie zakończona jako bezprzedmiotowa.

Zdaniem skarżących Sąd Wojewódzki przeoczył, że w dacie rozstrzygania przez organy obiektu stanowiącego przedmiot decyzji w istocie już nie było, ponieważ zbiornik został zasypany oraz zabetonowany i stracił właściwości przynależne "zbiornikowi na płynne odchody zwierzęce". Skoro skarżący wykonali czynności likwidacyjne, pozbawiając obiekt jego pierwotnych cech, orzeczony nakaz rozbiórki nie może być uznany za prawidłowy. Zaskarżone orzeczenie Sądu Wojewódzkiego narusza też, zdaniem skarżących, konstytucyjną zasadę praworządności i zasadę zaufania do organów państwa. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podnieśli, że nakaz rozbiórki jest sankcją rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki i nie powinno się stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu nienaruszającego wartości istotnych z punktu widzenia, m.in. bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska, a tak ocenili sytuację po zasypaniu zbiornika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, iż ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej. Stawiając tak sformułowany zarzut nie wykazano jednak, że organy administracji, a następnie Sąd Wojewódzki dokonały wadliwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowaną w sprawie normę prawną (art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego), lecz przedstawiając własne rozumienie przepisu sformułowano tezę, iż pozbawienie (zrealizowanego z naruszeniem prawa) obiektu pierwotnych cech użytkowych i wykorzystywanie go przez inwestora w inny sposób, odpowiada pojęciu rozbiórki. Wprawdzie przepisy ustawy - Prawo budowlane definicji słowa rozbiórka nie zawierają, lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany.

W rozpatrywanym przypadku rozbiórką będzie całkowite usunięcie wybudowanego w określonym miejscu obiektu budowlanego, wykonanego niezgodnie z przepisami prawa. W żadnym razie nie można zaś przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt lub też zmianę sposobu jego użytkowania. Dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie tylko nie ma cech restytucyjnych, przywracających porządek prawny do poprzedniego stanu rzeczy, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli w inny, dogodny dla sprawcy samowoli, sposób, czego nie daje się pogodzić z wymaganiami praworządności. Dodać trzeba, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem słuszności bądź też celowości. Sąd ten ocenia bowiem zaskarżone decyzje administracyjne jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Również z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.