Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 987/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 3, ust.. 10 , 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 29, art. 5 par. 2 pkt 5, art. 104, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Komitetu Wyborczego [...] (zwany dalej "Skarżącym", "Komitetem"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. o nałożeniu na Komitet kary pieniężnej w kwocie 12.400 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w okresie od [...] września do [...] października 2011 r. przez umieszczenie plakatów wyborczych swojego kandydata – S. S. w pasie drogowym.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 10 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z zm., dalej "u.d.p.") oraz § 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. Nr 148 poz. 886, dalej "rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz., 1071 z zm., dalej jako "K.p.a.").

Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia.

W dniu [...] września 2011 r. w trakcie przeprowadzanych przez służby drogowe oględzin pasa drogowego, stwierdzono, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] umieszczone są plakaty wyborcze kandydata Komitetu Wyborczego [...] w wyborach do [...] - S. S. w ilości 10 sztuk plakatów obustronnych o wymiarach [...] m² każdy. W dniu [...] października 2011 r. stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym tej drogi dodatkowo 3 obustronnych plakatów o wymiarach [...] m². Plakaty pozostawały w pasie drogowym do dnia [...] października 2011 r. W związku z tym GDDKiA wszczął postępowanie w sprawie. Zarówno Komitetowi jak i jego kandydatowi zapewniono czynny udział w sprawie.

Powołując się na art. 40 ust.12 u.d.p. stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę w wysokości 10 krotności opłaty, GDDKiA decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nałożył na Komitet karę pieniężną w wysokości 12.400 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w okresie od [...] września do [...] października 2011 r. przez umieszczenie plakatów wyborczych swojego kandydata w pasie drogowym. Zarządca drogi wyliczył karę za okres od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r., tj. 9 dni za umieszczenie 10 plakatów o powierzchni [...] m² każdy ([...] m² x 4 zł x 9 dni) x 10 krotność w kwocie 7.200 zł oraz za okres od [...] do [...] października 2011 r. tj. 5 dni za umieszczenie 13 plakatów o powierzchni [...]m² każdy ([...] m² x 4 zł x 5 dni) x 10 krotność - 5.200 zł.

Organ stwierdził, że opłata za umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych ustalona została na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, tj. w kwocie 4 zł za 1 m² powierzchni pasa. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustalono jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., obowiązkiem zarządcy drogi jest naliczenie kary według zasady określonej w art. 40 ust. 10 u.d.p. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m² jest traktowane jak zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Komitet złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając:

1) obrazę przepisów postępowania, w postaci art. 10 K.p.a. przez pozbawienie strony możliwości udziału i działania w sprawie, polegające w szczególności na zaniechaniu umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 oraz 77 K.p.a. polegające na:

- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba która umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu i zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania udzielenia przez Komitet upoważnienia osobie, która rzeczywiście umieściła plakat wyborczy w spornym miejscu;

- zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka osoby, której wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych, celem ustalenia czy dysponowała ona zgodą osób uprawnionych do reprezentacji Komitetu;

3) naruszenie prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do podmiotu, który nie zajął pasa drogowego, nie decydował o zajęciu pasa drogowego, ani nie aprobował zajęcia pasa drogowego.

GDDKiA zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2011 r.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, że Komitet pozbawiono możliwości udziału w sprawie. Wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r., zarówno do Komitetu jak i Biura Poselskiego S. S. wysłane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na umieszczenie plakatów wyborczych. W związku z brakiem dowodu odbioru zawiadomień, ponownie w dniu [...] listopada 2011 r. przesłano do Komitetu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych. Zawiadomienie odebrane zostało w dniu [...] listopada 2011 r. Jednocześnie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym wysłane zostało również do S. S., który je odebrał [...] listopada 2011 r.

Organ stwierdził, że stosownie do treści art. 10 K.p.a. dopełnił obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego strona faktycznie nie skorzystała. Powołał się na art. 84 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz.112, dalej "K.w.") stanowiący, że Komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz. Plakaty wyborcze, które zajmowały pas drogowy wskazany w decyzji, prezentowały kandydata partii politycznej [...]. Stanowiły one część prowadzonej przez [...] kampanii wyborczej.

GDDKiA wskazał, że fakt zajęcia miejsca oraz powierzchnię plakatów ustalono w wyniku oględzin, z których to czynności sporządzone zostały notatki służbowe, które wraz ze szczegółową dokumentacją zdjęciową znajdują się w aktach. Strona została powiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, z czego nie skorzystała.

Stwierdził, że droga publiczna jest rzeczą przeznaczoną do prowadzenia ruchu i narzędziem wykonywania zadań komunikacyjnych państwa. Wykorzystywanie drogi do celów niezwiązanych z ruchem drogowym może nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydawanego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale także przedmioty i urządzenia związane bezpośrednio z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym, jak również przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu wydzielonego liniami granicznymi.

Końcowo podkreślił, że Skarżący powinien tak zorganizować swoją kampanię wyborczą, aby w jej trakcie podejmować wyłącznie zgodne z przepisami prawa działania i w taki sposób, aby nie kolidowały one z żadną normą prawną.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił:

1) wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, to jest z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

2) obrazę przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 10 K.p.a., przez pozbawienie strony możliwości udziału i działania w sprawie, polegające w szczególności na zaniechaniu umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 oraz 77 K.p.a. polegające na:

- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba która umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu i zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania udzielenia przez Komitet upoważnienia osobie, która rzeczywiście umieściła plakat wyborczy w spornym miejscu;

- zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka osoby, której wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych, celem ustalenia czy dysponowała ona zgodą osób uprawnionych do reprezentacji Komitetu;

4) naruszenie prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do podmiotu, który nie zajął pasa drogowego, nie decydował o zajęciu pasa drogowego, ani nie aprobował zajęcia pasa drogowego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., alternatywnie o ich uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 512/12, po rozpoznaniu skargi Komitetu, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem WSA przyjęcie stanowiska organu administracji w zakresie odpowiedzialności komitetu wyborczego (dopuszczenia możliwości uczynienia komitetu wyborczego adresatem decyzji administracyjnej dotyczącej skutków działań tego komitetu) spowodowałoby, że partia polityczna, która za zobowiązania komitetu odpowiada, postawiona zostałaby w sytuacji, w której nie mogłaby – nie będąc stroną postępowania – kwestionować jakiejkolwiek decyzji nakładającej na komitet wyborczy zobowiązania. Wobec tego stwierdził, iż to partia polityczna ([...]) na zasadzie art. 130 § 3 pkt 1 K.w. powinna być, jako strona, zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania, jak i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie jej komitet wyborczy.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1718/12 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy odpowiedzialność partii politycznej jest dalej idąca niż komitetu wyborczego, to należy przyjąć, że stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest partia polityczna, czyli na gruncie niniejszej sprawy [...].

W ocenie NSA organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 K.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" zaliczył również partie polityczne. Zatem zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 K.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet, co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 K.w.

W konsekwencji stwierdził, iż to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia i do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w świetle zarzutów podniesionych w skardze, jak też w złożonym w sprawie odwołaniu, niespornym jest, że przedmiotowe plakaty wyborcze prezentowały kandydata Komitetu Wyborczego [...] w wyborach do [...]- S. S. Nie jest też sporny fakt ich umieszczenia w pasie drogi krajowej, ich ilość, powierzchnia, okres ekspozycji i tym samym wysokość ustalonej kary pieniężnej za zajęcie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Osią sporu stała się kwestia prawidłowego ustalenia strony postępowania, która winna być adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonych decyzji. W ocenie Komitetu, decyzja nie powinna być wydana w stosunku do niego, gdyż Komitet nie zajął pasa drogowego, nie decydował o jego zajęciu, ani nie aprobował zajęcia pasa. Organy obu instancji przyjęły natomiast, że w związku z przepisem art. 84 K.w. skoro komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz to zaskarżone decyzje, a w konsekwencji nałożona kara, prawidłowo zostały skierowane do Skarżącego.

W trakcie poprzednio prowadzonego postępowania sądowadministracyjnego powstała istotna kwestia wymagająca rozstrzygnięcia, dotycząca ustalenia statusu prawnego komitetu wyborczego w wyborach do [...], w tym okoliczność posiadania przez komitet zdolności prawnej, w szczególności zdolności administracyjnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał, iż to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia i do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., co faktycznie miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podmioty określone w powyższym przepisie słowami "każdy" oraz "kto" to podmioty wymienione w art. 29 K.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 K.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne. Skoro tak to zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 K.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet Wyborczy [...], co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 K.w.

Zgodnie bowiem z art. 86 § 1 K.w. funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 K.w.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 K.w. prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 K.w.), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 K.w.), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. NSA zaznaczył, iż w tych ostatnich przepisach już mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot.

Reasumując, organy obu instancji w sposób zgodny z prawem skierowały do Komitetu, stosownie do treści art. 84 K.w., decyzję ustalającą karę pieniężną w przedmiocie zajęcia przez Komitet tej partii pasa drogowego, bez wymaganego prawem zezwolenia.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 28, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., odnoszące się do błędnego ustalenia strony postępowania okazały się nieskuteczne.

W związku z powyższym należy przejść do kontroli decyzji i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi, tj. wydanych decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz protokołów oględzin pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. Komitetu, wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest Komitet. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z rozporządzenia. Stawki przyjęte do ustalenia wielkości kary wynikały z § 4 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Warto wskazać, że chybiony był zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., skoro Skarżący brał udział w postępowaniu i o swoich uprawnieniach został pouczony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (vide: zawiadomienie z dnia [...] listopada 2011 r. – karta 30 akt administracyjnych). Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów.

Nadto, w zakresie tegoż zarzutu o charakterze procesowym, przypomnieć należy, że o jego skuteczności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby sąd uznał, iż uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień o takim znaczeniu skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

Na marginesie należy zauważyć, że już w dniu [...] października 2011 r., zarówno do Komitetu jak i Biura Poselskiego S. S. wysłane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na umieszczenie plakatów wyborczych. Organ ponownie, w dniu [...] listopada 2011 r., przesłał do Komitetu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych. Skarżący i S. S. ww. zawiadomienia odebrali odpowiednio w dniach [...] listopada 2011 r. Jednak ani Skarżący ani uczestnik tego postępowania nie zapoznali się z aktami sprawy oraz nie dostarczyli jakichkolwiek dowodów w sprawie.

Odnośnie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd wskazuje, iż w postępowaniu o nałożenie na określony podmiot kary administracyjnej szczególnego znaczenia nabiera respektowanie wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych u.d.p. lub innymi obowiązującymi przepisami.

Pamiętać jednak należy, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu swojego wniosku. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2013 r. IV SA/Po 481/13, LEX nr 1333707).

Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.

Innymi słowy, naruszenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., I OSK 1974/10, LEX nr 1149278).

Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Organ zarówno I jak i II instancji oparł się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.