Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2446/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art 6, 7, art 11, 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 77 § 1 w zw z art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak [...] Generalny Dyrektor dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Radzikowie (dalej: "Instytut"), reprezentowanego przez adw. W.W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że wnioskiem z [...] lipca 2020 r. Instytut zwrócił się do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej do działki nr [...], położonej w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał [...] sierpnia 2020 r. decyzję znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego. Decyzję tę zaskarżył pełnomocnik strony, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GDDKiA wyjaśnił też, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, gdyż organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.), mający na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. W przedmiotowej sprawie na działce nr [...] strona planuje budowę budynków magazynowych na materiał siewny i środki ochrony roślin.

Odcinek drogi krajowej nr [...], przy której miałby znajdować się wnioskowany zjazd, zarządzeniem nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zaliczony został do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.

W odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizacja czy też przebudowa zjazdów z takiej drogi, miały miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2018 r. W wyniku przeprowadzonego podziału powstały działki: nr [...]o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,3357 ha, nr [...] o pow. 1,027 ha i nr [...] o pow. 20,51 ha. Celem podziału było wydzielenie działek przeznaczonych pod usługi oraz działki nr [...]pod projektowaną drogę wewnętrzną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW. Zgodnie z uzasadnieniem powyższej decyzji nowopowstałe działki posiadają dostęp do drogi publicznej, m.in. działka nr [...] istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] [...]-[...], zaś działka nr [...] istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] oraz przez służebność po działce nr [...]. Wskazane rozwiązania komunikacyjne działek powstałych po podziale zostały pozytywnie zaopiniowane przez Oddział w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...].

Aktem notarialnym z [...] lipca 2009 r., Rep. A Nr [...] ustanowiono prawo bezpłatnego użytkowania działki nr [...] o pow. 2,24 ha, położonej w [...], gmina [...], którego wykonywanie będzie ograniczone do korzystania z pasa pomiędzy wschodnią częścią granicy działki nr [...] z działką nr [...], a zachodnią częścią granicy działki nr [...] z działką [...] i z działką nr [...] (jako przedłużenie granicy z działką nr [...]) do istniejącej bramy wjazdowej zaznaczonego na załączniku kolorem czerwonym - na rzecz Instytutu do czasu powstania drogi serwisowej - zaznaczonej orientacyjnie na załączniku kolorem zielonym - na działce nr [...] położonej w [...], gmina [...] przy jej północnej granicy z działką nr [...] biegnącej równolegle do te granicy, ale nie później niż do 31 lipca 2014 r. We wniosku z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik strony oświadczył, że umowa zawarta na podstawie ww. aktu notarialnego została wypowiedziana.

Dla działki nr [...], położonej w [...] Sąd Rejonowy w [...] VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z jej działem II, jako właściciel figuruje Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty ujawniony został Instytut.

Jak wynika natomiast z Banku Danych Drogowych, prowadzonego przez Rejon w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działka nr [...] skomunikowana jest z drogą krajową nr [...] za pomocą zjazdu publicznego zlokalizowanego w km 020+736 (strona prawa). Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...]oraz w dalszej części z działką nr [...] (pozostającą w użytkowaniu wieczystym Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w Radzikowie). Zaś działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], do której strona wnioskuje o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Tym samym zasadnym byłoby utrzymanie istniejącego sposobu komunikacyjnego działki nr [...] tj. poprzez zjazd publiczny zlokalizowany z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a następnie działkami nr [...]i nr [...], będącymi w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, do działki nr [...]. Co prawda umowa w zakresie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu, opisanym wyżej aktem notarialnym wygasła, niemniej jednak strona może ponownie wystąpić o jej zawarcie z użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Przepisy ustawy o drogach stanowiące podstawę działania zarządcy drogi nie dają GDDKiA kompetencji ani do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej, ani do badania przesłanek ustanowienia tego prawa. Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem dostęp bezpośredni poprzez zjazd, jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Tak jest zdefiniowane pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) oraz w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.).

Strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Nie jest przy tym rolą organu rozstrzygać o wyniku takiego postępowania sądowego czy też badać stopień uciążliwości ewentualnej służebności dla nieruchomości obciążonych. Postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych.

Zarządca drogi dostrzegł również możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez utworzenie wspólnego zjazdu publicznego z tej drogi do działek nr [...] oraz nr [...](stanowiącej część nieruchomości strony), przy jednoczesnej likwidacji zjazdu publicznego zlokalizowanego w km 020+736 (strona prawa). Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli ww. działek ze zgodnym wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej (Oddział GDDKiA w [...]). Dzięki zastosowaniu powyższego rozwiązania skomunikowany z drogą krajową nr [...] będzie cały teren wykorzystywany zarówno przez [...] Sp. j. z siedzibą w [...] oraz Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w Radzikowie (tj. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Tym samym ilość zjazdów na drodze krajowej nie zmieni się oraz nie zostanie utworzony kolejny punkt kolizyjny na tej drodze.

Wskazane przez GDDKiA możliwości skomunikowania działki nr [...] odpowiadają obowiązującemu na przedmiotowym terenie miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla obszaru "[...]". Nieruchomość strony, w tym między innymi działka nr [...], zgodnie z załącznikiem Nr 1 do ww. Uchwały, położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 5.U i 6.U "tereny usług". Przez obszar ten, w tym przez działkę nr [...], przebiega droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW - "tereny komunikacji drogowej", posiadająca włączenie do drogi krajowej w miejscu lokalizacji istniejącego zjazdu publicznego do działki nr [...].

Organ przytoczył treść § 76a rozporządzenia technicznego i stwierdził, że prawidłowym do obsługi komunikacyjnej wskazanego zagospodarowania działki nr [...] będzie zjazd publiczny. Zjazd ten miałby obsługiwać, zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2020 r. pojazdy rolnicze typu ciągnik lub ciągnik z naczepą.

Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie zaś do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. § 113 cytowanego wyżej rozporządzenia nie zawiera w ust. 7 enumeratywnego (wyczerpującego) wyliczenia miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz jedynie przykładowe.

Planowana przez stronę inwestycja byłaby generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego przez pojazdy rolnicze, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym. W przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do obiektu magazynowego oprócz jego właścicieli korzystają także odbiorcy i dostawcy. Powyższe niekorzystnie wpłynęłoby na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, tym bardziej, że droga krajowa nr [...] na odcinku, przy którym położona jest działka nr [...], już obecnie przenosi duże natężenie ruchu. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] - [...] od km 5+116 do km 21+288 wyniósł 4635 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 6[...] poj./dobę).

Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych oraz pojazdów rolniczych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Potwierdza to raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r." z 2019 r., zgodnie z którym ponad 70% wypadków drogowych w 2018 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym. Niestety, ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w statystyce, prowadzonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z której wynika, że w latach 2018-2019 doszło do 3 wypadków drogowych, w których 3 osoby zostały ranne.

Jak wynika ze stałej organizacji ruchu drogi krajowej nr [...] projektowany zjazd publiczny miałby zostać zlokalizowany w sąsiedztwie skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą powiatową nr [...] (km ok. 21 + 152) oraz z drogą wojewódzką nr [...] (km ok. 21+250), o których uprzedza tablica przed drogowskazowa E-l zlokalizowana w km 20+245 (strona prawa). Skrzyżowanie jest miejscem gdzie użytkownicy drogi muszą podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu. Lokalizacja zjazdu publicznego w takim miejscu może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Ponadto długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych. Zjazd publiczny funkcjonujący w takim miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze.

W odległości ok. 288 m na drodze krajowej nr [...] wyznaczone jest miejsce przejścia dla pieszych, o którym informuje znak drogowy D-6 "przejście dla pieszych" zlokalizowany w km 21+128 i w km 21 + 134. Znak D-6 "przejście dla pieszych", oznacza miejsce przeznaczone do przechodzenia pieszych w poprzek drogi, a kierujący pojazdem zbliżający się do miejsca oznaczonego znakiem jest zobowiązany zmniejszyć prędkość tak, aby nie narazić na niebezpieczeństwo pieszych znajdujących się w tych miejscach lub na nie wchodzących. W związku z tym, że zjazd publiczny charakteryzuje się dużą częstotliwością użytkowania to jego lokalizacja w sąsiedztwie przejścia dla pieszych mogłaby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

Dodatkowo w odległości od planowanego zjazdu publicznego (ok. 235 m) znajduje się zatoka autobusowa z przystankiem oznaczona znakiem pionowym D-15 (km ok. 21+075). Zatoka autobusowa jest to miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Ponadto zatrzymujący się w zatoce autobus powoduje ograniczenie widoczności kierującym pojazdami wyjeżdżającymi z nieruchomości i włączającymi się do ruchu na drodze krajowej. Co więcej zagrożenie, jakie zatoka powoduje, jest dużo poważniejsze i wynika z samej jej istoty - zachęca ona do swobodnej (i najczęściej szybkiej) jazdy obok autobusu stojącego na przystanku. To krytyczny moment, kiedy znacznie wzrasta prawdopodobieństwo kolizji z pieszymi. Uczestnicy ruchu drogowego - pieszy, skracając sobie drogę, mogą znienacka wyjść na jezdnię zza autobusu wprost pod koła. Zatoka zapobiega wprawdzie zderzeniom czołowym, ale sprzyja wypadkom z udziałem pieszych.

Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym, w przedmiotowym przypadku zarządca drogi krajowej nr [...] nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które dla GDDKiA są kwestią priorytetową. Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, eliminują możliwość wydania decyzji pozytywnej zarówno ze względu na skomunikowanie terenu za pomocą układu wewnętrznego, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu oraz na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Drogi krajowe stanowią kategorię dróg, które umożliwiają krajową i międzynarodową komunikację kołową pomiędzy dużymi miastami oraz ogólnodostępnymi przejściami granicznymi i które są rekomendowane do ruchu długodystansowego i tranzytowego. Zwiększająca się liczba zjazdów, na drodze klasy GP, wpływa na obniżenie przepustowości drogi i stanowi potencjalny punkt kolizji na drodze, co powoduje, że zatracane są cechy funkcjonalne drogi publicznej tej klasy.

Przepisy ww. rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do powołanego wyżej artykułu 7 k.p.a., a także do art. 8 k.p.a., GDDKiA dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj, jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. W ocenie zarządcy drogi interes strony jest zaspokojony, bowiem działka nr [...], położona w miejscowości [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez wskazane w niniejszym rozstrzygnięciu możliwości.

Odnosząc się do nieaktualności danych powołanych w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, a dotyczących Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., wyjaśnić należy, że generalne pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Generalny Pomiar Ruchu z 2015 r., został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w 1952 punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (video rejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Wszystkie wykonane pomiary sporządzono zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr 38 GDDKiA z 1 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia wytycznych organizacji i przeprowadzenia Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 roku na drogach krajowych.

W czasie pomiaru rejestracji podlegały wszystkie pojazdy silnikowe korzystające z dróg publicznych (w podziale na 7 kategorii, tj. motocykle, samochody osobowe, lekkie samochody ciężarowe - dostawcze, samochody ciężarowe bez przyczep, samochody ciężarowe z przyczepami, autobusy, ciągniki rolnicze oraz rowery). Całoroczny cykl pomiarowy w 2015 roku składał się z 9 dni pomiarowych. Pomiar obejmował wykonanie dziewięciu pomiarów "dziennych" (od godz. 6:00 do 22:00), dwóch pomiarów "nocnych" (od godz. 22:00 do 6:00) w tym dwóch pomiarów całodobowych, według ściśle określonego harmonogramu. Na podstawie danych uzyskanych z pomiarów ręcznych i automatycznych przeprowadzono obliczenia i określono następujące podstawowe parametry ruchu: średni dobowy ruch w roku (SDR) i rodzajową strukturę ruchu w punktach pomiarowych, obciążenie ruchem sieci dróg krajowych w kraju i poszczególnych województwach z uwzględnieniem podziału funkcjonalnego dróg, obciążenie ruchem sieci dróg krajowych z uwzględnieniem podziału na klasy techniczne. Poza obliczeniem podstawowych parametrów ruchu wykonano obliczenia analityczne, tj. długości dróg w przedziałach obciążeń średnim dobowym ruchem pojazdów, rozwoju ruchu w latach 2010 - 2015, charakteru ruchu, wielkości ruchu w miesiącach letnich oraz w miesiącach zimowych. Ponadto szczegółowe informacje o ogólnodostępnym charakterze umieszczone są na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakładce pn. "Generalny Pomiar Ruchu". Zatem należy stwierdzić, iż zarządca drogi prawidłowo przyjął, że natężenie ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] wynosi 4635 poj./dobę. W związku z powyższym powołane przez zarządcę drogi dane są jak najbardziej aktualne.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 3 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. pełnomocnik zarzucił decyzji:

"1. naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, iż warunkiem ubiegania się o lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest niemożność organizacji dojazdu do nieruchomości z wykorzystaniem instytucji prawa cywilnego (służebność drogi koniecznej);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z §77-.§79 oraz §113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], podczas, gdy w istocie lokalizacja planowanego zjazdu spełnia wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa, w szczególności zjazd może zostać wyznaczony z zachowaniem wymogów bezpieczeństwa a przepisy te nie nakładają na stronę obowiązku uprzedniego skorzystania z instytucji prawa cywilnego, na czym odmowę wyrażenia zgody w niniejszej sprawie opiera organ;

3. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji a polegający na przyjęciu, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony poprzez drogę KDW, która jednakże na datę rozpoznania wniosku nie była jeszcze urządzona, a jedynie jej przyszły przebieg został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, wobec czego nie umożliwia realnego dostępu do drogi publicznej;

4. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji a polegający na przyjęciu; iż z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego koniecznym jest ograniczanie ilości zjazdów z drogi krajowej [...], podczas gdy w miejscu lokalizacji wnioskowanego wjazdu główny ruch samochodowy odbywa się autostradą [...] na trasie [...] - [...], przez co faktyczny ruch odbywający się na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr [...] odpowiada średniemu natężeniu drogi powiatowej, przez co uznać należy go na niewielki i bezpieczny, a w konsekwencji tego niewymuszający ograniczania ilości zjazdów;

5. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji a polegający na przyjęciu, iż zlokalizowane w odległości około ćwierć kilometra zatoka autobusowa oraz przejście dla pieszych powodują, iż zjazd z drogi publicznej urządzony zgodnie z wnioskiem skarżącego powodują, iż nie będzie możliwe bezpieczne użytkowanie zjazdu, podczas, gdy odległość ta pozostaje całkowicie bezpieczna i umożliwia korzystanie zarówno ze zjazdu, jak i zatoki oraz przejścia dla pieszych w sposób bezpieczny i zgodny z przepisami;

6. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji a polegający na przyjęciu, iż wydanie zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej w miejscu wnioskowanym przez skarżącego spowoduje intensyfikację ruchu pojazdów rolniczych w tej okolicy, podczas, gdy ruch ten odbywa się w tym miejscu niezwykle intensywnie niezależnie od korzystania z inwestycji skarżącego, albowiem taka jest specyfika obszaru, w jakim zlokalizowana jest nieruchomość;

7. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wypływ na treść wydanego orzeczenia a to art. 77 §1 i 4 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego rozpoznania materiału dowodowego sprawy i pominięcie przy rozstrzyganiu faktów notoryjnych, związanych z istnieniem

funkcjonowaniem autostrady [...], które to spowodowały znaczne zmniejszenie ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] a w konsekwencji wyeliminowały przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu na tej drodze wskutek wybudowania zjazdu do działki skarżącego;

8. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wypływ na treść wydanego orzeczenia a to art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz znaczenia realizowanej inwestycji dla lokalnej społeczności rolniczej, co wymaga zapewnienia bez zbędnej zwłoki sprawnej obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego z drogą publiczną".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi".

Uzasadniając skargę pełnomocnik przedstawił stan sprawy i wyjaśnił, że kwestionuje wszelkie twierdzenia organu poczynione w związku z ustaleniem rzekomego dostępu działki [...] do drogi publicznej. Chybione są ustalenia, jakoby działka nr [...] posiadała połączenie komunikacyjne z drogą DK [...] poprzez przebieg drogi KDW. Droga KDW na chwilę obecną nie istnieje, a jedynie zaprojektowana została i ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w chwili obecnej nie jest znany termin rozpoczęcia jej budowy. Z tego względu nie sposób uznać, aby działka numer [...] posiadała połączenie komunikacyjne z drogą DK [...], skoro faktycznie infrastruktura drogowa, o której mowa w MPZP w tym miejscu na chwilę obecna nie istnieje, a działki, po których przebiegać ma planowana droga na tą chwilę nie zostały wywłaszczone i stanowią własność osób prywatnych.

Twierdzenia organu, jakoby sam fakt ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego planowanej drogi, miał świadczyć o zagwarantowaniu dostępu do drogi publicznej poprzez tą drogę uznać należy za dalece zaskakujące. Aktualnie istniejące ukształtowanie terenu całkowicie wyklucza możliwość bezpiecznego przejazdu pojazdami po pasie projektowanej drogi. Teren, na którym planowane jest urządzenie drogi nie został utwardzony, zabezpieczony ani w żaden inny sposób przygotowany do możliwości przejazdu nim w chwili obecnej. Skarżący nie posiada również wiedzy, czy dokonano wywłaszczenia pasa gruntu w drodze..

Pomimo faktu, że planowana droga wewnętrzna zapewniać ma włączenie do drogi krajowej w miejscu aktualnie istniejącego zjazdu publicznego przez działkę [...], to jednak nadal zjazd ten nie spełnia wymogów użytkowania go przez skarżącego zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Szerokość zjazdu na styku z działką nr [...]wynosi 2,50m co zgodnie z obowiązującymi przepisami jest szerokością niewystarczającą, aby zapewnić obsługę komunikacyjną pojazdów, istniejący zjazd jest zbyt wąski. W celu zapewnienia pełnej obsługi komunikacyjnej konieczna jest jego przebudowa. Oś przebudowywanego zjazdu powinna być umiejscowiona na przedłużeniu granicy działek [...] i [...], a wjazd powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 10 m, zapewniająca komunikacje obu działek przy nim zlokalizowanych, min. 5.00 m dla każdej.

Odnosząc się do uwag organu, jakoby dopuszczał on poszerzenie zjazdu, jednakże jedynie na wniosek właściciela działki sąsiedniej, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że z uwagi na brak chęci sąsiada, uzyskanie przedmiotowej zgody nie jest możliwe, podobnie również jak dobrowolne umożliwienie skarżącemu przejazdu po nieruchomości sąsiedniej. Z tego też względu skarżący nie ma możliwości ubiegania się o wskazywane przez organ w skarżonej decyzji poszerzenie istniejącego zjazdu, a ubieganie się o zezwolenie na lokalizację nowego - wnioskowanego zjazdu, jest faktycznie jedyną możliwością zapewnienia dostępu do drogi publicznej działce skarżącego.

Błędne jest twierdzenie, jakoby możliwość lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego byłaby możliwa wyłącznie wobec braku możliwości zapewnienia dostępu do drogi poprzez służebność. Ustawa o drogach przewiduje enumeratywny katalog przesłanek, jakie spełnić powinna strona domagająca się urządzenia zjazdu z drogi publicznej (art. 29 ust. 1), jak również enumeratywny katalog podstaw wydania przez organ decyzji odmownej (art. 29 ust. 4). Żadna z regulacji nie przewiduje natomiast, aby strona ubiegająca się o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, miała uprzednio przeprowadzić postępowanie cywilne zmierzające do ustanowienia na jej rzecz służebności, a także, aby dopiero niemożność ustanowienia tego rodzaju służebności warunkowała możliwość ubiegania się o lokalizację zjazdu we własnym zakresie. Przeciwne twierdzenia organu, do których de facto w przeważającej mierze sprowadza się uzasadnienie skarżonej decyzji, jako nieznajdujące oparcia w ustawie nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmawiającej w/w zgody, a w konsekwencji również utrzymującej w mocy tego rodzaju decyzję.

Twierdzenia organu, jakoby intensywność ruchu samochodowego w miejscu położenia działki miała stać na przeszkodzie lokalizacji zjazdu, albowiem przesądza o braku bezpieczeństwa jego lokalizacji, również nie znajdują oparcia w faktach.

Zjazd, na stanowiącą własność skarżącego nieruchomość miał zostać wyznaczony bezpośrednio z drogi klasyfikowanej aktualnie, jako droga krajowa, ale aktualny sposób użytkowania drogi uległ daleko idący zmianom, od momentu otwarcia autostrady [...] łączącej [...] z [...], a dalej [...]. Jeszcze około 10 lat temu droga krajowa [...] faktycznie użytkowana była intensywnie. Sytuacja ta uległa jednak diametralnej zmianie z momentem otwarcia odcinka autostrady [...], która to aktualnie przejęła praktycznie cały ruch tranzytowy odbywający się z [...] na wschód Polski.

Aktualne natężenie ruchu w pobliżu nieruchomości skarżącego odpowiada swoją intensywnością ruchowi charakterystycznemu dla dróg powiatowych, a nawet lepszej jakości dróg gminnych. Ruchem typowym dla okolicy, w jakiej zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego, pozostaje ruch maszyn rolniczych, a więc ciągników, traktorów oraz innego rodzaju sprzętu, co również wpływa na spowolnienie okolicznego ruchu, a także powoduje, iż osoby podróżujące na dalsze trasy zdecydowanie wolą poruszać się autostradą, niż drogą krajową nr [...], która wykorzystywana jest faktycznie głownie na ruch lokalny.

Chybionymi są też twierdzenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, jakoby to lokalizacja zjazdu na nieruchomość skarżącego miała pozostawać "generatorem kumulującym" natężenie ruchu pojazdów rolniczych w tej okolicy: Skarżący podkreśla, że okolica, w jakiej położona jest jego nieruchomość stanowi obszar o typowo rolniczym przeznaczeniu i wykorzystaniu. Pojazdy rolnicze typu ciągnik są w tej okolicy pojazdami powszechnie spotykanymi, z uwagi na wykonywane przez lokalnych rolników prace polowe. Z tego względu twierdzenia o rzekomym wpływie lokalizacji zjazdu na nieruchomość skarżącego na intensyfikację ruchu pojazdów rolniczych w okolicy, pozostają bezpodstawne. Ruch ten o bardzo dużym stopniu intensywności odbywa się w tym terenie niezależnie od jakichkolwiek aktywności skarżącego.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ całkowicie pominął społeczne aspekty inwestycji realizowanej przez skarżącego. Państwowy Instytut Badawczy realizuje inwestycję, w ramach której planowane jest prowadzenie bazy materiału siewnego dla lokalnych rolników a odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu może ostatecznie spowodować, że nie zostanie ona zrealizowana ze szkodą dla całej lokalnej społeczności rolniczej.

Pełnomocnik skarżącego zakwestionował twierdzenia organu, jakoby zlokalizowanie w odległości około 235 metrów od planowanego zjazdu zatoki autobusowej z przystankiem, jak również w odległości około 288 metrów od planowanego zjazdu przejścia dla pieszych miało zwiększać zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przepisy wykonawcze nie przewidują konkretnej odległości, w jakiej zabronionym miałoby pozostawać lokalizowanie zjazdu z drogi publicznej. Z tego też względu trudno uznać, aby za taką uznać odległość wynoszącą około ćwierć kilometra, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Zarówno zatoka autobusowa, jak i przejście dla pieszych nie są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu, lecz właśnie w odległości kilkuset metrów - co wbrew twierdzeniom organu, daje gwarancję zachowania bezpieczeństwa korzystania z przedmiotowego zjazdu.

Bliskość zatoki autobusowej oraz przejścia dla pieszych stanowią argument przemawiający wręcz za bezpieczeństwem zlokalizowania zjazdu w miejscu wskazywanym przez skarżącego we wniosku. Zarówno zatrzymywanie autobusu w zatoce, jak i przejście dla pieszych wymuszają wobec kierowców obniżenie prędkości jazdy, co z kolei przyczyniałoby się do płynnego i bezpiecznego korzystania ze zjazdu urządzonego na nieruchomość skarżącego zgodnie z wnioskiem.

Odmowa zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej może nastąpić wyłącznie w przypadku, jeżeli projektowany zjazd pozostawałby sprzeczny z przepisami technicznymi regulującymi materię lokalizowania zjazdów. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, a zjazd został zaprojektowany z uwzględnieniem wszelkich norm technicznych, odmowa zgody na jego lokalizację pozostaje wadliwa.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga była z przyczyn wskazanych przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku zasadna.

Zarządca drogi publicznej, orzekając w przedmiocie zezwolenia na lokalizację jakiegokolwiek zjazdu z drogi publicznej działa w warunkach uznania administracyjnego. Taki charakter władczego rozstrzygnięcia zakłada więc nie tylko konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ale również poprawnej subsumpcji prawnej, a więc oparcia decyzji na przepisach prawa odnoszących się do ustalonego ad casum stanu faktycznego. Jeżeli zarządca drogi uchybia tym warunkom postępowania, wówczas przekracza granice dopuszczalnego uznania administracyjnego i działa dowolnie.

Zarówno ustalenie przez zarządcę drogi faktów, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, jak i wskazanie przesłanek zastosowania określonych przepisów (uzasadnienie prawne decyzji) w konkretnym stanie faktycznym pozwalają stronie i organowi odwoławczemu, a następnie sądowi meriti na dokonanie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało dokonane w warunkach dowolności, a więc z przekroczeniem swobody uznania organu orzekającego. Takie wymogi stawia też każdemu organowi administracji publicznej (w tym zarządcy drogi publicznej) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli, organa administracji publicznej stoją w toku postępowania na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z hipotezy ww. przepisu wynika, że obowiązkiem zarządcy drogi publicznej, orzekającego w ramach uznania administracyjnego o zezwoleniu na budowę zjazdu publicznego do nieruchomości, jest takie ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla udzielenia (lub odmowy) zezwolenia, które pozwoli na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy oraz osób, które z jego usług będą korzystać.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, a bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2052/18, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że GDDKiA stan faktyczny sprawy ustalił co do zasady poprawnie (z wyjątkiem opisanym w poniższej części uzasadnienia), ale nie wyjaśnił należycie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanej w postępowaniu odwoławczym, dlaczego w tak ustalonym stanie nie można było wydać decyzji pozytywnej dla Instytutu.

Po pierwsze należy odnieść się do kategorycznych ocen organu, zakładających, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać możliwości, jakie daje uprawnienie przewidziane w art. 285 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. dalej: "k.c."). Rzeczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że prawna możliwość ustanowienia w drodze czynności cywilnoprawnej lub na skutek orzeczenia sądu powszechnego służebności gruntowej (tzw. drogi koniecznej) powoduje, że zarządca drogi publicznej może na taką okoliczność się powołać przy orzekaniu o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, uznając że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony w inny niż żądany sposób - przy wykorzystaniu instytucji prawa cywilnego.

Należy jednakże zwrócić uwagę, że w ustawie o drogach – stanowiącej podstawę prawną do orzekania przez zarządcę w przedmiocie zezwolenia na lokalizacje zjazdu – nie znajdują się żadne przepisy szczególne, wprost nakazujące stronie wykorzystanie w pierwszej kolejności uprawnień cywilnoprawnych. Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, teoretyczna możność ustanowienia służebności gruntowej może stać się przyczyną odmowy zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, ale wówczas, gdy istnieją jeszcze inne, wykazane przez organ okoliczności negatywne wnioskowanej przez stronę lokalizacji zjazdu, sprawiające, że służebność gruntowa będzie eliminowała zagrożenie w ruchu drogowym, jakie zjazd mógłby spowodować.

Zgodnie z art. 288 k.c., służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Rację ma GDDKiA, że nie jest władny orzekać w sprawach o ustanowienie służebności drogi koniecznej; tym niemniej powyższa zasada jest zasadą wynikającą z prawa, a więc taką, którą każdy – w tym zarządca drogi publicznej – powinien brać pod uwagę. Instytut wyjaśniał w toku postępowania, jakie jest przeznaczenie wnioskowanego zjazdu publicznego i to, że Instytut planuje utworzenie bazy materiału siewnego dla lokalnych rolników, a w konsekwencji zjazd ma być wykorzystywany cele ruchu pojazdów rolniczych. Taka okoliczność stawia pod znakiem zapytania możność dochowania nakazu z art. 288 k.c., czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę przy czynionych stwierdzeniach o konieczności ustanowienia służebności gruntowej.

Tut. Sądowi znany jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez GDDKiA wyroku z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10, zgodnie z którym "organ administracyjny (...) nie ma uprawnienia do antycypowania ewentualnego rozstrzygnięcia sadowego w tej sprawie czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych". Tym niemniej, stanowisko zaprezentowane przez NSA (niewiążące prawnie Sądu i organu w sprawie niniejszej) musi być odnoszone do konkretnego stanu faktycznego i nakazu działania organów w granicach prawa powszechnie obowiązującego, wynikającego z art. 6 k.p.a.

GDDKiA zaś nie wyjaśnił w ogóle, czy zjazd istniejący na działce nr ewid. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, będzie wystarczający dla skarżącego w kontekście parametrów wnioskowanego zjazdu, a ponadto, czy ukształtowanie i parametry działki nr ewid. [...]przez którą miałby być dostęp do działki nr ewid. [...], umożliwi rzeczywiście skomunikowanie z drogą publiczną i dojazd pojazdów rolniczych do działki nr [...].

Należy też wyjaśnić, że służebności drogowej nie ustanawia się na działkach stanowiących własność (użytkowanie wieczyste) tej samej osoby, ale na nieruchomości cudzej (art. 285 § 1 k.c.: "Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości").

Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której każde teoretycznie prawnie dopuszczalne ustanowienie służebności gruntowej uprawniałoby zarządcę do odmowy zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Taka cywilnoprawna możliwość powinna być powiązana przez organ z oceną korzyści w zakresie poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tym odcinku drogi, na którym planowany był zjazd lub z wykazaniem, jakim zagrożeniom w tym ruchu zapobiegnie skomunikowanie nieruchomości wnioskodawcy z drogą publiczną przez służebność gruntową – w porównaniu do lokalizacji projektowanego zjazdu.

Po drugie, jeśli zdaniem GDDKiA przeciwko lokalizacji zjazdu przemawia fakt istnienia zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych, to obowiązkiem organu było nie ogólnikowe stwierdzenie, ale odniesienie się do odległości tych elementów drogi publicznej od projektowanego zjazdu i wyjaśnienie, czemu pomimo odległości aż ok. 288 - 235 m od planowanego zjazdu powstanie sytuacja zagrażająca bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zarządca drogi powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu wyłącznie w przypadku ustalenia, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Oznacza to, że obowiązkiem zarządcy jest ustalenie (i wykazanie w uzasadnieniu decyzji odmownej), czemu wskazane, konkretne okoliczności danego stanu faktycznego świadczą o takim zagrożeniu. Nie wystarczy w tym zakresie – jak czyni to w wielu decyzjach GDDKiA – powołanie się na ogólne twierdzenia o tym, że zwiększona ilość zjazdów zagraża bezpieczeństwu – bo to jest oczywiste. W takiej też ogólnikowo opisanej sytuacji zarządca nie wydawałby żadnych zezwoleń na lokalizacje zjazdów, skoro każdy nowy zjazd zwiększałby zagrożenie.

W niniejszej sprawie GDDKiA powinien był przeprowadzić i przedstawić analizę tego, jaki konkretny negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ma lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w [...] w odległości ok. 288 - 235 m od zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych. Nie wiadomo natomiast, jaka jest częstotliwość kursowania autobusów, czy rzeczywiście ilość pieszych lub pasażerów korzystających z przejścia jest duża itp. Sam bowiem fakt umieszczenia takich elementów w drodze publicznej nie musi powodować bezpośredniego zagrożenia dla ruchu, związanego z korzystaniem ze zjazdu publicznego; zwłaszcza biorąc pod uwagę należyte oznakowanie poziome i pionowe drogi w tych miejscach i specyfikę działalności skarżącego i charakter pojazdów korzystających docelowo ze zjazdu.

Po trzecie, słusznie zwraca uwagę skarżący, że GDDKiA przedstawiając ogólne rozważania o charakterze drogi krajowej klasy GP i dokonanego w roku 2015 pomiaru natężeniu ruchu na odcinku drogi, w którym planowany był zjazd skarżącego, nie wziął pod uwagę faktu, czy rzeczywiście udostępnienie do ruchu odcinka autostrady [...], nie spowodowało obniżenia natężenia ruchu na DK [...], przez przeniesienie ruchu tranzytowego z [...] na wschód Polski.

Po czwarte, umknęło uwadze GDDKiA, że skarżącemu nie przysługuje żaden środek prawny, za pomocą którego mógłby wymusić na właścicielu nieruchomości sąsiedniej zgodę na przebudowę jego zjazdu, istniejącego już na gruncie sąsiednim. Stąd też rozważania organu w tym zakresie nie miały żadnego znaczenia dla uzasadnienia decyzji odmownej. Stwierdzenie organu, że "zarządca drogi widzi również możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez utworzenie wspólnego zjazdu publicznego z tej drogi do działek nr [...] oraz nr [...](stanowiącej część nieruchomości strony), przy jednoczesnej likwidacji zjazdu publicznego zlokalizowanego w km 020+736 (strona prawa). Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli ww. działek ze zgodnym wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej (Oddział GDDKiA w [...])" jest więc nietrafne, tym bardzie, że skarżący wyjaśnił w toku postępowania, że takiej możliwości wspólnego działania nie ma.

Przywołanym zaś przez GDDKiA aktem notarialnym z [...] lipca 2009 r., Rep. A Nr [...] ustanowiono nie służebność gruntową, ale prawo bezpłatnego użytkowania działki nr [...] o pow. 2,24 ha, położonej w [...], gmina [...], którego wykonywanie zostało ograniczone do korzystania z określonego pasa gruntu. Użytkowanie to ograniczone prawo rzeczowe, którego treść wyznacza art. 252 k.c., zgodnie z którym rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie).

Stąd też całkowicie błędne prawnie były ustalenia organu, że "umowa w zakresie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu(...) wygasła, niemniej jednak strona może ponownie wystąpić o jej zawarcie z użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym". Organ pomylił bowiem dwa prawa rzeczowe - użytkowanie gruntu ze służebnością gruntową.

W kontekście powyższej oceny prawnej tut. Sądu należy stwierdzić, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu dopuszczalna (a więc nieprzekraczająca swobody rozstrzygania organu) uznaniowość orzekania zarządcy drogi w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego nie została właściwie (art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadniona w decyzji. Wprawdzie bowiem stan faktyczny został przez organ II instancji ustalony (z ww. wyjątkiem) poprawnie, tym niemniej brak jest wskazania, dlaczego lokalizacja konkretnego, wnioskowanego zjazdu negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi publicznej. To zaś jest przesłanką wydania decyzji odmownej, a to, że wnioskodawcy przysługuje żądanie o charakterze cywilnoprawnym ustanowienia służebności drogi koniecznej może być jedynie elementem dodatkowym, branym przez organ pod uwagę w kontekście potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z przyczyn wyraźnie i jasno wskazanych w uzasadnieniu decyzji.

Dlatego też tut. Sąd uznał, że GDDKiA wydając decyzję, jako organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujący rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, tzn. przez wskazany powyżej brak odniesienia uwag ogólnych organu do stanu faktycznego tej sprawy i przez niewyjaśnienie, czemu takie okoliczności, jak usytuowanie zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych oraz potencjalnej możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej mają negatywny wpływ na uwzględnienie konkretnej lokalizacji zjazdy, wynikającej z wniosku skarżącego. Z tej też przyczyny GDDKiA nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy negatywna przesłanka zezwolenia na lokalizacje zjazdu została udowodniona.

Skoro ponadto organ powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 355/19 (i WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/18), to w tej konkretnej sprawie – korzystając z ocen tych Sądów – powinien odnieść się do tego, czy planowany zjazd rzeczywiście znajduje się w "okolicach zatok autobusowych, obok przejść dla pieszych".

Z tych też przyczyn uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ wprawdzie wskazał te fakty, które uznał za udowodnione, ale bez wyjaśnienia w sposób dostateczny dowodów na okoliczność rzeczywistego zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym spowodowanego udowodnionymi oraz przyczyn, z powodu których przeciwnym twierdzeniom skarżącego odmówił wiarygodności.

Powołując w uzasadnieniu prawnym przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie GINB (w szczególności § 113 ust. 7) organ trafnie wskazał na ich treść. Tym niemniej nie odniósł dyspozycji i hipotez powoływanych paragrafów do konkretnego stanu faktycznego sprawy i konkretnego, planowanego przez skarżącego, zjazdu. Nie wykazał, dlaczego ogólnie znany i akceptowalny rygoryzm przepisów technicznych powoduje, że należy uznać ten konkretny zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] za rzeczywiście powodujący zagrożenie w ruchu drogowym.

Nie można uznać za wystarczające w ww. zakresie stwierdzenie GDDKiA, że "planowana przez stronę inwestycja byłaby generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego przez pojazdy rolnicze, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym". Ów "wzrost manewrów" nie musi bowiem powodować zagrożenia w ruchu drogowym, zaś zjazd niekoniecznie musi być "generatorem natężenia ruchu" takie zagrożenie sprowadzającym. Organ nie wyjaśnił swej nader ogólnej tezy, choćby przez odniesienie jej do warunków drogowych w okolicach zjazdu, czy też rzeczywistego obecnego natężenia ruchu na tym odcinku drogi.

Dlatego też samo powołanie przepisów prawnych trudno uznać za należyte uzasadnienie prawne w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Przez użyte w tym przepisie sformułowanie "wyjaśnienie podstawy prawnej" należy bowiem rozumieć przedstawienie przez organ subsumpcji prawnej, a więc dokonanego zastosowania prawa w konkretnym stanie faktycznym (a nie w ogólnym i teoretycznym zakresie).

Biorąc pod uwagę, że istotą postepowania odwoławczego jest ponowne, ab initio, rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy (a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. GDDKiA, związany oceną prawną tut. Sądu ponownie bowiem przeprowadzi postępowanie odwoławcze, starannie i ad casum ustalając przesłanki pozytywne lub negatywne udzielenia zgody na wnioskowaną przez Instytut lokalizację zjazdu publicznego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). W zależności od tych ustaleń organ II instancji wyda decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 lub pkt. 2 k.p.a., albo – w wypadku w ustawie przewidzianym – art. 138 § 2 k.p.a.

Wydaną decyzję organ uzasadni w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.