Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3316/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 141 par. 4, art. 151a par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 282/19 oddalającego sprzeciw T. M. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W piśmie adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia 12 grudnia 2016 r. T. M. i M. M. poinformowałi, że "na sąsiedniej działce ewidencyjnej o nr [...] położonej w J., m.in. w dniach 28 i 29 października 2016 r., bez zachowania trybu pozwolenia na budowę, wykonane zostały prace budowlane, które spowodowały liczne uszkodzenia naszego budynku, a skutki tych prac zagrażają jego konstrukcji".

W dniu 13 stycznia 2017 r. PINB w Suchej Beskidzkiej przeprowadził kontrolę utwardzenia terenu wykonanego na działce nr ewid. [...] w J.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB w Suchej Beskidzkiej zawiadomieniem Nr [...] z 17 stycznia 2017 r. znak: [...] uznał za bezzasadną skargę T. M. i M. M. z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] w J. bez zachowania trybu pozwolenia na budowę. Organ uznał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu na działce [...] nie wymagały pozwolenia na budowę a zgłoszenie tych robót zostało dokonane w dniu 12 sierpnia 2014 r. Jednocześnie organ uznał za zasadne zbadać oddziaływanie prowadzonych robót budowlanych na działce [...] w J. na zbudynek zlokalizowany na działce sąsiedniej nr ew. [...] i prowadzić postępowanie w tej sprawie z urzędu.

W ramach tego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 3 lutego 2017 r. czynności kontrolne dotyczące oceny stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego w J. przy ul. R. [...] na działce [...]. Stwierdzono pęknięcia ścian zewnętrznych, zagłębienie przy fundamencie od strony chodnika przy ścianie budyku, brak spoin przy płytkach podłogowych oraz pęknięcia płytek podłogowych w pomieszczeniu handlowym, zacieki przy ścianie zewnętrznej w piwnicy, pęknięcia ściany w kuchni na pierwszym piętrze oraz pęknięcia płytek na podłodze, pęknięcia na ścianie wewnętrznej oddzielającej kuchnię od pokoju. Pęknięcia były nieznaczne szerokości 1 mm. Ponadto stwierdzono pęknięcie pod balkonem nad wejściem do sklepu od strony ul. Rynek. Według oświadczenia właściciela budynku uszkodzenia miały powstać na skutek robót budowlanych na działce sąsiedniej tj. utwardzenia gruntu za pomocą walca wibracyjnego. Nie przedłożono wówczas dokumentów z okresowej kontroli stanu technicznego budynku. Następnie w toku postępowania (23 lutego 2017 r.) przedłożone zostały dokumenty dotyczące stanu utrzymania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w J. R. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 105 K.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] znak: [...] umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w J. przy ul. R. [...]. Organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołów kontroli stanu technicznego uznał, że ogólny stan techniczny budynku jest dobry, instalacja elektryczna sprawna, przewody kominowe drożne.

Rozpatrując wniesione przez T. M. i M. M. odwołanie od powyższej decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlnego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaksarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ zwrócił uwagę, że zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jak i ten uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. nie wyjaśniał w sposób wystarczający podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku odwołujących się. Organ wskazał jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Stwierdził, że nieszczelność w obrębie obróbek blacharskich w rejonie kominów powinna skutkować rozstrzygnięciem mającym na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Kwestia powstania pozostałych nieprawidłowości, oceny czy spękania ścian piwnic nie przenoszą się na inne elementy konstrukcyjne, oceny czy spękania na elewacji są miejscowe czy dotyczą także elementów konstrukcyjnych, nie została przez PINB w wystarczający sposób wyjaśniona, co naruszało art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z uwagi na brak opisów dokmentacji fotograficznej sporządzonej podczas ogledzin na obecnym etapie nie można dokonać oceny czy stwierdzone spękania powiększają się. Zalecono wyjaśnić wskazane wątpliwości, a gdy będzie to konieczne skorzystać z normy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zalecono też rozważenia rozszerzenie kręgu stron postępowania o właściciela nieruchomości sąsiedniej tj. działek [...] i nr [...].

Wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów cywilno-prawnych pomiędzy właścicielami działek nr ew. [...] oraz dz. ew. nr [...] i [...] w J. Organy nie badają także kto ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z roszczeniami w powyższym zakresie można wystąpić przed sądem powszechnym.

T. M. wniósł sprzeciw na powyższą decyzję. Podniósł, że sprawę powinien rozstrzygnąć organ II instancji albowiem stan budynku został ostatecznie ustalony w protokole kontroli pięcioletniej przez mgr inż. W. P. i organ II Instancji nie miał prawa podważać tej opinii, co jednak uczynił wydając zaskarżoną decyzję. Wskazano, że błędnie domagał się w odwołaniu dokonania dodatkowych czynności przez PINB w Suchej Beskidzkiej w zakresie ustalenia przyczyn występujących w budynku wad, mimo istnienia wiążącej opinii mgr inż. W. P., która nie została podważona przez żadną ze stron ani żaden organ. Postępowanie powinno zostać uznane za bezprzedmiotowe. Organ II instancji powinien zakończyć postępowanie w sprawie i umorzyć postępowanie, a nie uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać ją do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 282/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw T. M. (dalej jako Skarżący) od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...], znak: [...] (sprostowaną postanowieniem PINB z dnia [...] października 2018 r. Nr [...]) umarzającą w całości postepowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w J. przy ul. R. [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał powody, które Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB w Krakowie) uznał za podstawę dla wydania decyzji kasatoryjnej stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem tego organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zarówno przez organ I instancji jak i ten uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a na mocy postanowienia MWINB w Krakowie nie wyjaśniał w sposób wystarczający podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ewid. [...] w J. przy ul. R. [...].

Sąd mając na uwadze, że postępowanie organów prowadzone było na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (stan techniczny budynku) wskazał, że organ odwoławczy słusznie doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie czynności kontrolnych w terenie oraz dokumentów z kontroli okresowych była przedwczesna. Sąd zauważył, że PINB z jednej strony stwierdził zaistnienie pewnych nieprawidłowości stanu technicznego (m.in. pęknięcia na ścianie zewnętrznej budynku, zacieki przy ścianie zewnętrznej w piwnicy, pęknięcie tynku pod balkonem), a z drugiej - na podstawie przedłożonych przez strony protokołów kontroli okresowych - uznał, że "ogólny stan techniczny budynku jest dobry, instalacja elektryczna sprawna, przewody kominowe drożne".

Sąd wskazał, że MWINB w Krakowie takie ustalenia uznał za przedwczesne i nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem konkretnych wskazań, co do kierunku i zakresu ponownego postępowania. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji dokonać oceny wpływu obniżenia poziomu terenu na budynek odwołujących się, oceny czy spękania elewacji są miejscowe czy dotyczą także elementów konstrukcyjnych. Sąd uznał, że zakres tych okolicznosci jest zbyt rozległy by można uzupełnić postępowanie dowodowe i aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w II instancji - tym bardziej, że organ I instancji powinien również (w myśl wskazań WINB) rozważyć poszerzenie kręgu stron postępowania oraz nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że ostatni obowiązek nakłada się w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, że winien go rozważyć organ I instancji, a nie MWINB w postępowaniu odwoławczym.

Dalej, odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, Sąd uznał, że skarżcy nie ma racji twierdząc, że organ II instancji nie ma prawa podważać opinii W. P. (tj. protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego przeprowadzonej 19 lutego 2017 r.). Opinia ta stanowi jeden z dowodów w sprawie, a zatem podlega ocenie na podstawie art. 80 K.p.a.(organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Sąd podkreślił, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wytknął wady i nieścisłości zawarte w omawianym opracowaniu, stwierdzając, że "Brak odniesienia się autora ww. opracowania, co do stwierdzonych nieprawidłowości w ocenie organu odwoławczego budzi wątpliwości, co do rzetelności tak sporządzonego opracowania". Zdaniem Sądu, oceny takiej nie można było uznać za dowolną. Podważenie wiarygodności tego dowodu, na którym w znacznej mierze oparł się organ I instancji, powoduje konieczność dokonania ustaleń faktycznych na podstawie innych dowodów, a co za tym idzie - uzasadnia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący jest niekonsekwentny w swych działaniach. Obecnie podkreśla, ze organy administracji były związane opinią W. P., podczas gdy w odwołaniu zakwestionował decyzję PINB, która opierała się na tej właśnie opinii. Skarżący kwestionował decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego a obecnie w sprzeciwie podnosi (niesłusznie), że "dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i organ II instancji powinien zakończyć postępowanie w sprawie i umorzyć postępowanie".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez sąd administracyjny pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, która sprowadziła się jedynie do lakonicznego i ogólnego stwierdzenia, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nr [...] MWINB w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku jest prawidłowa, a sprzeciw nie może zostać uwzględniony, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, uniemożliwiając tym samym weryfikację rozstrzygnięcia sądu,

2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e i art. 151a P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji MWINB w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r., w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przez organ administracji II instancji, który to organ:

• błędnie przyjął, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji pierwszej instancji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a.

• nie wskazał organowi administracji I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ograniczając się jedynie do lakonicznego powtórzenia ogólnych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym i podważenia rzetelności protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2017 r. autorstwa mrg inż. W. P., co w żaden sposób nie może być uznane za rzeczowe wskazówki co do ponownego rozpatrzenia sprawy, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a.,

• dopuścił się naruszenia art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieniono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca, w ocenie skarżącego kasaczjnie, wskazywać na zasadność podniesonych w niej zarzutów.

Wskazano na wady uzasadnienia wyroku, które zdaniem skarżącego nie pozwalają na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznaie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest możliwa kontrola orzeczeenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, albowiem w istocie nie zawiera wyjaśnmienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć przytoczono w nim treść części przepisów prawa mogących mieć w tej sprawie zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, lektura uzasadnienia wyroku nie pozwala stwierdzić, że została dokonana kontrola zaskarżonej decyzji kasatoryjnej według ustalonego przez ustawodawcę modelu rozpoznania sprzeciwu, jakkolwiek prawidłowo ustalono treść normatywną tego modelu.

Mając na uwadze art. 64e w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany był dokonać zindywidualizowanej kontroli i ustalić, czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak to, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a także czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ I instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Nie spełnia tego wymogu stwierdzenie uzasadnienia wyroku, że "organ odwoławczy, dokonawszy uzupełnienia matreriału dowodowego, słusznie doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji była przedwczesna". Sąd nie dokonał oceny czy postawione przez organ II instancji zarzuty wystarczają do oceny, że sprawa powinna być ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Sąd powinien ustalić jakie przepisy postępowania zdaniem organu odwoławczego zostały naruszone przez organ I instancji i samodzielnie zweryfikować czy istotnie te przepisy zostały naruszone, a nie poprzestać na zaprezentowaniu stanowiska i twierdzeń MWINB w Krakowie. Sąd powinien potwierdzić lub zakwestionować pogląd organu odwoławczego, że wyjaśnienie danego zakresu sprawy jest konieczne. Sąd ma ustalić, dlaczego organ odwoławczy uważa, że wyjaśniene danej kwestii ma wpływ na wynik sprawy, a następnie poddać to stanowisko własnej ocenie. Sąd zabligowany był zweryfikować czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Sąd powinien przedstawić logiczną zależność pomiędzy zakresem sprawy wymagającym wyjaśnienia a możliwymi jego wynikami tj. wyjaśnić wpływ ustalenia danych okoliczności na wynik sprawy. Lakoniczne powtórzenie zasad ogólnych panujących w postępowaniu administracyjnym i podważenie rzetelności protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2017 r. sporządzonego przez mgr inż. W. P. w żaden sposób nie może być uznane za rzeczowe wskazówki, co do ponownego rozpatrzenia sprawy, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Organ II instancji powinien we własnym zakresie ocenić zebrany materiał dowodowy dopuszczając dowód z nowej opinii technicznej sporządzonej w postępowaniu odwoiławczym, a nie poprzestać na bezpodstawnym podważeniu rzetelności protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego dołączonego przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Sąd nie zajął jednak stanowiska odnośnie do potrzeby bądź braku możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Sąd nie wziął pod uwagę określonej w art. 136 K.p.a. dopuszczalności przeprowadzenia lub zlecenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, a więc możliwości działania w ramach postępowania odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Wobec powyższego wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie wpływał na tryb rozpatrzenia sprawy albowiem ze wskazanych wyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika konieczność rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw właśnie podczas posiedzenia niejawnego. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej T. M. zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym PINB w Suchej Beskidzkiej.

Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem aby wydać decyzję kasatoryjną organ odwoławczy musiał dojść do wniosku, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ odwoławczy powinien wskazać jakie okoliczności legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia i jakie okoliczności należy wziąc pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji.

Przedmiotowa sprawa została wszczęta z urzędu i dotyczyła zbadania stanu technicznego budynku znajdującego się na działce nr [...] w J. przy ul. R. [...]. Organ prowadził postępowanie na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ miał dokonać oceny czy stan techniczny budynku jest odpowiedni w przeciwnym razie miałby podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym do tego terminie. W sprawie zgromadzono materiał dowodowy w postaci protokołu z czynności kontrolnych prowadzonych w dniu 3 lutego 2017 r. oraz protokołów stanu utrzymania budynku z 17 lutego 2017 r. (badanie stanu izolacji nieskiego napięcia), z 17 lutego 2017 r. (badanie skuteczności ochrony przeciwporażemniowej przez samoczynne wyłączenie zasilania), z 20 lutego 2017 r. (okresowa kontrola przewodów kominowych), z 19 lutego 2017 r. (protokół okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego autorstawa mgr inż. Waldemara Polaka).

Dodatkowo MWINB w Krakowie w trybie art. 136 K.p.a. zlecił PINB w Suchej Beskidzkiej przeprowadzenie aktualnej kontroli stanu technicznego budynku. Z przeprowadzonych w dniu 24 października 2018 r. oględzin sporządzono protokół. Stwierdzono pęknięcia ściany zewnętrznej przy granicy z działką [...] oraz rysy na posadzkach wykonanych z płytek ceramicznych na parterze i na I piętrze, odpadnięcie płytek wraz z fugą na parterze. Poza tym stwierdzono dobry stan estetyczny budynku i brak oznak mogących świadczyć o nieodpowiednim stanie technicznym budynku.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie oddalił sprzeciw bowiem w istocie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tak przez organ I jak i II instancji nie upoważniał organu odwoławczego do uznania, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku stało się bezprzedmiotowe, jak uznał PINB w swojej decyzji z [...] stycznia 2018 r. Skoro PINB oparł się w swojej decyzji o umorzeniu wyłącznie na wnioskach wynikających z protokołów kontroli stanu technicznego budynku, które nie wskazywały na jakiekolwek nieprawidłowości a z czynności kontrolnych z dnia 3 lutego 2017 r., oraz z dnia 24 października 2018 r. jednoznacznie wynika, że są 3 pęknięcia na ścianie zewnętrznej budynku, przy fundamencie od strony chodnika znajduje się zagłębienie przy ścianie budynku, ubytki w spoinach przy płytkach podłogowych na parterze, peknięcia płytek, w piwnicy zacieki przy stronie zwewnętrznej, peknięcie ściany w kuchni na I pietrze, pęknięcie płytek w kuchni, pęknięcie na ścianie wewnętrznej oddzielającej kuchnię od pokoju, peknięcie pod balkonem nad wejściem do sklepu od ulicy, to powstaje wątpliwość, które dowody uznać za wiarygodne. Zwraca na to uwagę organ odwoławczy w swojej decyzji. Organ ten uznaje bowiem, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Bynajmniej nie daje on podstaw do uznania postępowania w sprawie stanu technicznego budynku za bezprzedmiotowe. Organ słusznie przyjął, że dowody w sprawie są niewystarczające aby stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazuje, że z jednej strony są pęknięcia na ścianie wewnętrznej i elewacji, pęknięcia płytek podłogowych, nieszczelność obróbki blacharskiej w obrębie kominów a mimo to uznaje się stan techniczny budynku za odpowiedni. Taki stan ustaleń wskazuje, że nie sposób uznać za wiarygodne stwierdzenia protokołów badań stanu technicznego budynku i instalacji elektrycznych czy przewodów kominowych bowiem są one sprzeczne z protokołem przeprowadzanych oględzin. Stwierdza się pęknięcia na ścianie piwnicy po stronie południowo wschodniej lecz ocenia stan techniczny wszystkich elementów konstrukcyjnych oraz ogólny stan obiektu jako dobry. Nie przewiduje się wykonania żadnych prac naprawczych za wyjątkiem usunięcia zacieków na elewacjach szczytowych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że pęknięcia ścian nie występują tylko na ścianie od strony działki nr [...], ale także na ścianie północno-wschodniej, co może wskazywać na inną przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego budynku niż roboty na sąsiedniej działce. Opracowanie W. P. nie ocenia wpływu obniżenia terenu na sąsiedniej działce na statykę fundamentu i ściany budynku, mając na uwadze wymagany poziom posadowienia ław fundamentowych ze względu na poziom przemarzania gruntu. Nie wyjaśniono przyczyn uszkodzenia płytek podłogowych wewnątrz budyku - czy są one związane z uszkodzeniami mechanicznymi związanymi z użytkowaniem części obiektu jako handlowego, nieprawidłowym wykonaniem tych elementów wykończeniowych, czy z odkształceniami elementów konstrukcyjnych, które pociągnęły za sobą uszkodzenie płytek. Właśnie brak odniesienia się autora przeglądu pięcioletniego stanu techniczego budynku do wskazanych wyżej nieprawidłowości budził wątpliwości organu odwoławczego.

Ponadto już samo stwierdzenie nieprawidłowości polegających na nieszczelności obróbek blacharskich w rejonie kominów powinno spotkać się z reakcją organu I instancji w postaci nakazania usunięcia tych nieprawidłowości.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd przytaczając stanowisko organu odwoławczego czyni to właśnie w celu wykazania, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdza, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w istocie nie pozwalał na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bo pozostały niewyjaśnione kwestie wpływu stwierdzonych w materiale dowodowym nieprawidłowości na stan techniczny budynku. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu i przyjął je za swoje. Nie można twierdzić, że Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku jakie były podstawy rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że analizuje zaskarżoną decyzję pod kątem przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. i właśnie one stanowiły o odrzuceniu sprzeciwu. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wykazał, że materiał dowodowy nie był wystarczający do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a dopiero dodatkowe postępowanie wyjaśniające w określonym przez ten organ zakresie pozwoli uznać w jakim stanie technicznym w istocie znajduje się przedmiotowy budynek. Niewątpliwie na określenie stanu technicznego budynku będzie miało ustalenie czy stwierdzone pęknięcia elewacji i płytek wewnątrz budynku, odsłonięcie fundamentu, zacieki przy kominie, czy pęknięcia ściany wewnętrznej na I piętrze wpływają na stan techniczny budynku jako takiego. Pominięcie tych nieprawidłowości przez organ I instancji wiązać należało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ I instancji wiedział o stwierdzonych nieprawidłowościach a mimo to nie przeanalizował ich wpływu na ocenę stanu technicznego budynku. Ponadto przyjął wbrew materiałowi dowodowemu, że stan techniczny jest dobry podzielając jedynie wnioski zawarte w protokole przeglądu pięcioletniego sporządzonego w dniu 19 lutego 2017 r.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Było to uznanie, że organ odwoławczy w stanie sprawy właściwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. a zatem należało oddalić sprzeciw na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Niezasadne jest twierdzenie, że Sąd wadliwie uzasadnił wyrok. Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w sprzeciwie, stanowisko strony skarżącej oraz stanowiska organu zawarte w wydanych decyzjach. Sąd miał ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście przesłanke z art. 138 § 2 K.p.a. i tego dokonał. Wskazał bowiem jakie okoliczności sprawiły, że organ uznał za zasadne wydanie decyzji kasatoryjnej. Ponadto poddał stanowisko organu w tym zakresie weryfikacji ostatecznie uznając, że były podstawy do zastosowania tego przepisu w okolicznościach sprawy. Sąd powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. wskazał dlaczego uzasadnione było jego zastosowanie. Mianowicie chodziło o to by materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał w jakim stanie technicznym jest budynek i czy ujawnione nieprawidłowości, wynikające z przeprowadzonych oględzin budynku z dnia 3 lutego 2017 r. oraz z dnia 27 października 2018 r. mają a jeśli tak to jaki wpływ na ogólną ocenę stanu technicznego tego obiektu. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie dawał możliwości do fromułowania jakichkolwiek ocen w tym zakresie.

Sąd wbrew zarzutom skarżącego w uzasadnieniu wyroku nie musiał przedstawiać zaleceń co do dalszego postępowania albowiem oddalał sprzeciw. Obowiązek wskzań co do dalszego postępowania dotyczy tylko sytuacji kiedy Sąd uwzględnia skargę (sprzeciw). Taka sytuacja w niniejszej sprawe nie miała miejsca.

Sąd I instancji słusznie uznał, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie. Błędne lub niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego nie powinno stanowić podstawy rozstrzygania a zatem z uwagi na wskazywane nieprawidłowości należało zobowiązać organ do ponownego, dokładnego ustalenia stanu technicznego budynku. Temu ma także służyć możliwość zastosowania przez organ I instancji art. 81c § 2 ustawy Prawo budowlane tj. nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku.

Według organu odwoławczego za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. przemawiała także potrzeba rozważenia czy zasadne jest poszerzenie kręgu stron postępowania. Sąd I instancji uznał ten argument za zasadny jednak, w ocenie NSA, ta okoliczność nie przemawiała za wydaniem decyzji kasatoryjnej. Zasadniczo nakazy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu biudowlanego toteż poszerzanie kręgu stron postępowania o sąsiadów byłoby niezasadne. W tym postępowaniu nie ustala się osób odpowiedzialnych za stan budynku a zatem ewentualne ustalenie na podstawie materiału dowodowego, że stan techniczny budynku jest wynikiem prac budowlanych na sąsiedniej działce, to nie przesądza to o interesie prawnym sąsiadów w tym postępowaniu. Nie można bowiem w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć obowiązków na podmioty odpowiedzialne za nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Te kwestie będzie rozstrzygało postępowanie cywilne. Uchybienie to jednak nie przemawia za uwzględnieniem skargi bo nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przemawia zaś potencjalna konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przedstawienie przez strony oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Słusznie Sąd zaznaczył, że ostatni obowiązek nakłada się w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, że winien go rozważyć organ I instancji, a nie MWINB w postępowaniu odwoławczym. Wynika to z potrzeby zapewnienia stronom dwuinstancyjności postępowania w zakresie podstaw do nałożenia na nie ww. obowiązku.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wyrok odpowiada prawu i należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zasadny i przesądzający o rozstrzygnięciu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. okazał się fakt braku wykazania w zebranym materiale dowodowym, że ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku (nieprawidłowości) nie mają wpływu na stan techniczny budynku. Brak tych ustaleń pozwalał uznać rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego za przedwczesne.

Wobec powyższego zaskarżony wyrok należy uznać za zasadny odnośnie do konieczności zwrotu sprawy do organu I instancji z uwagi na dostrzeżone braki w materiale dowodowym. Ta okoliczność z uwagi na jej istotny dla rozsrzygnięcia sprawy charakter przesądziła o uznaniu przez NSA słuszności zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie. Zatem wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wbrew odmiennej ocenie skarżącego kasacyjnie, można wskazać jakie były podstawy odmowy uwzględnienia sprzeciwu. Sąd ten zwięźle i rzeczowo wskazał jakie były powody dla których możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające zlecając organowi I instancji przeprowadzenie oględzin stanu prac na działce sąsiedniej oraz dokonanie aktualnej oceny stanu technicznego budynku stron. Jednak uzyskane informacje nie przyczyniły się do ustalenia jaki wpływ mają stwierdzone nieprawidłowości na stan techniczny budynku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.