Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 88/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 2 września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G. P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową miejsc postojowych, zjazdu oraz budową przyłączy: woda, prąd, gaz i infrastrukturą techniczna na działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji przedstawił ustalony stan faktyczny i prawny miarodajny dla rozpatrywanego wniosku. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art.59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na prawne wymogi wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy , którymi są m.in. łączne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie art. 61 ust. 1 upzp . Organ I instancji wskazał na przeprowadzoną analizę urbanistyczno- architektoniczną, z której niezbicie wynika, iż w parametry wnioskowanej inwestycji nie mieszczą się w parametrach, cechach, wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, oraz w obszarze analizowanym. Wskazano na podstawową cechę omawianego obszaru którą jest czytelne skoncentrowanie istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Podniesiono, że zasięg zabudowy kubaturowej istniejącego pasa zabudowy po południowej stronie działki drogowej na działce nr [...] obr. [...] ul. [...] ma maksymalnie 100 m. Lokalizacja wnioskowanych budynków w otwartej, wolnej od zabudowy przestrzeni poza wskazanym pasem zabudowy spowodowałaby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego, oraz wykształcenie ładu przestrzennego. W analizowanym obszarze występuje znaczna ilość terenów otwartych, często użytkowanych na cele rolnicze. Ponadto zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego i mapami ryzyka powodziowego teren inwestycji znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi od rzeki W.. Wedle zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przedmiotowy teren znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego miasta, obszaru wymiany powietrza, korytarza przewietrzania miasta, stanowi obszar cenny przyrodniczo.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. P. zarzucając naruszenie art. 77 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, iż wnioskowana zabudowa nie wpasuje się w zastany układ urbanistyczny, ponieważ odbiega formą i gabarytami, przekraczając średnie i maksymalne parametry zabudowy istniejącej w obszarze zabudowanym . Zdaniem odwołującej koncepcja urbanistyczna organu I instancji jest niespójna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ograniczenia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z mocy aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Decyzja administracyjna ustalająca indywidualnie warunki zabudowy jest wyjątkiem od zasady regulacji ładu przestrzennego na drodze planu. Wyjaśnia się w związku z podniesionym zarzutem odwołania iż władztwo planistycznie przysługuje gminie. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zasadniczym przepisem regulującym w u.p.z.p warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ust. 1. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią , stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji , możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, warunek by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a w końcu zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi – przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. Są nimi ustalenia dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obr. [...] wraz budową miejsc postojowych, zjazdu oraz budową przyłączy: woda, prąd, gaz na działce nr [...] obr.. [...] przy ul. [...] w K.. W ramach postępowania pozyskano analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora oraz projekt decyzji, wykonane przez mgr inż. I. I. – [...] uprawnioną do sporządzania takich opracowań. W odniesieniu do terenu planowanej inwestycji w prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej, jego granice ustalając w oparciu o zapisy § 3.1 i 3.2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury ( nie mniej niż 50m). Jego granice zostały zaznaczone na części graficznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 50 m Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki, czyli ok. 150 m. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa obszar analizowany został wyznaczony dookoła działki budowlanej objętej wnioskiem w taki sposób, by co do zasady działka ta znalazła się w jego centrum. Sugerowane w odwołaniu odstępstwa od tej reguły powinny wynikać z konkretnej sytuacji podyktowanej warunkami urbanistycznymi. Takie potrzeby nie występują w analizowanym danym terenie. Obszar analizowany wyznaczony przez powołanego w tym celu specjalistę jest zgodny z cyt. wyżej przepisem prawa pozwala na właściwe wykonanie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy wynika, że w badanym obszarze występuje skoncentrowanie istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Natomiast poza pasami istniejącej zabudowy czyli w odległości ok. 100 m stanowiących szerokość tego pasa po południowej stronie ulicy znajdują się tereny otwarte, zielone, cenne przyrodniczo. Z analizy sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, że ze względów przestrzennych wykluczona została możliwość lokalizowania wnioskowanej nowej zabudowy. Realizacja zabudowy wskazanego terenu stanowiłaby zakłócenie prawnie chronionych wartości planistycznych harmonii układu urbanistycznego oraz naruszenie ładu przestrzennego. Z analizy urbanistyczno -architektonicznej stanowiącej załącznik nr 1 decyzji, wynika że brak zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co jest warunkiem ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przeprowadzona analiza, dokonała także charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu . Nie jest sporne, iż działka wskazana jako teren inwestycji zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg publicznych i wewnętrznych. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi poprzez drogę wewnętrzną, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, a teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże wnioski analizy jednoznacznie wskazały, iż wnioskowana zabudowa nie mogłaby stanowić uzupełnienia istniejącej zabudowy . Wnioskowane parametry, gabaryty i forma architektoniczna nie znajdują odniesienia do żadnej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej ze względu na brak kontynuacji ich parametrów i gabarytów w sposób umożliwiający zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, to jest gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego Kolegium w obecnym składzie podziela ustalenia analizy urbanistycznej, które stały się zasadniczą przesłanką dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niespójności planistycznej w działaniach Gminy wyrażającej się wydaniem w dniu 2.09.2020 r. przez Prezydenta Miasta K. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obr.[...] j. ewid [...] wskazuje się, że jest ona znana Kolegium. Podobnie decyzja wydana przez Prezydenta Miasta K. utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia 5.12.2019 r., co do której skarga została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6.07.2020 r sygn. akt IISA/Kr 210/20 dot. zabudowy tej samej działki. Decyzja ta odmawiała ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki. W decyzji pozytywnie załatwiającej wniosek G. P. znalazło się zasadnicze dla niej ustalenie w punkcie II.1 załącznika nr 1 a do decyzji dotyczące "linii zabudowy" cyt. "Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynków za istniejącą na sąsiednich działkach zabudową , w oddaleniu od drogi publicznej ul. [...], w odległości większej niż linie istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie zmienia istniejącej linii zabudowy. W związku z powyższym nie wyznacza się linii nowej zabudowy. Ze względów przestrzennych wyklucza się możliwość lokalizowania nowej zabudowy w południowej części terenu objętego wnioskiem . poza pasem zabudowy wynoszącym maksymalnie 100 m od granicy z działka drogowa nr [...] obr.[...]." W tej sytuacji opisywana decyzja wz z dnia 2.09.2020 r jest zgodna z przyjętą przez organ I instancji polityką odnośnie badanego obszaru analizowanego. Nie różni się wbrew podniesionemu zarzutowi z wyrażoną w kwestionowanej decyzji oceną możliwości zabudowy działki nr [...]. Zasada przestrzegania ładu przestrzennego podstawowa dla planowania przestrzennego wyrażona w art. 1 pkt 1 upzp oznacza konieczność uzyskania efektu zachowania istniejącego na tym terenie i dającego się dostrzec porządku, będącego wzorem dla przyszłej zabudowy.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. P. zarzucając naruszenie:

1/ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także zamierzeń budowlanych wnioskodawcy;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" polegającej na przyjęciu, iż jest to działka bezpośrednio granicząca z działką, na której planowana jest inwestycja, w sytuacji gdy "działka sąsiednia" w znaczeniu w/w przepisu nie musi bezpośrednio graniczyć z planowaną inwestycją, a powinna znajdować się w odpowiedniej, pod względem urbanistycznym, odległości od takiej zabudowy;

3/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi

publicznej" polegającą na przyjęciu definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w sytuacji,

gdy spełnienie warunku porównawczego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) następuje

wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi

publicznej, tj. działka sąsiednia ma zapewniony dostęp do konkretnej, tej samej

drogi publicznej nie tylko przez połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...], obręb [...] wraz z budową miejsc postojowych, zjazdu oraz budowa przyłączy: woda prąd, gaz na działce nr [...], obręb [...], ul. [...] w K., w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.;

5/ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść wnioskodawcy, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m. in. zarzutu: wykreślenia granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działki, tj. przecina działkę pozostawiając zabudowania poza obszarem analizy; nieuwzględnienia zabudowań na działkach sąsiednich, pomimo, iż znajdują się one w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji, i w tym samym pasie szerokości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, odmawiającej ustalenia warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu pomimo, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia, a teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, projektowana zabudowa nie mogłaby stanowić uzupełnienia zabudowy już istniejącej. Wnioskowane parametry, gabaryty i forma architektoniczna zamierzenia inwestycyjnego nie znajdują bowiem odniesienia do żadnej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Jak podkreśla organ I instancji, którego stanowisko aprobuje organ odwoławczy, przy ul. [...] zasięg zabudowy wykształcił się w maksymalnej odległości 100 m. od pasa drogowego. Usytuowanie planowanych budynków poza tym pasem, w terenie otwartym, wolnym od zabudowy spowodowałby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego w tym obszarze i stanowiło by naruszenie ładu przestrzennego. W ocenie sądu stanowisko to nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego.. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Wskazać należy, iż przesłanki na podstawie których organ wydaje decyzje o warunkach zabudowy, określone zostały wyłącznie przepisem art. 61 ust 1 ustawy. Innymi słowy brak podstaw by odmówić wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które spełnia te kryteria z powołaniem się na inne okoliczności. Sytuację, w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriami, należy uznać za niedopuszczalną. W razie stwierdzenia, że w obszarze analizy istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające i teren ten nie wymaga odrolnienia a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów, organ nie może legalnie odmówić ustalenia warunków zabudowy powołując się na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym lub bliżej niedookreślone względy urbanistyczne czy przestrzenne.

Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, w obszarze analizy dostępne do tej samej drogi publicznej – ul. [...], są zlokalizowane działki zabudowane domami jednorodzinnymi. Nie znajduje zatem umocowania prawnego stanowisko organów obu instancji, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa ponieważ projektowana zabudowa nie mogłaby stanowić uzupełnienia zabudowy już istniejącej. Organ powołuje się na to, że wnioskowane parametry, gabaryty i forma architektoniczna zamierzenia inwestycyjnego nie znajdują odniesienia do żadnej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - nie wskazując bliżej dlaczego takie właśnie stanowisko zajmuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ nie jest bezwzględnie związany parametrami planowanej zabudowy wskazanymi we wniosku. Organ parametry te ustala samodzielnie, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli względy architektoniczne nakazują organowi parametry te ustalić w sposób odmienny od wnioskowanych, wyraz temu winien dać w decyzji ustalającej warunki zabudowy, chyba że w parametry te w sposób rażący odstają od tych wnioskowanych i z samej treści wniosku wynika, że inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji niż ta, dla której organ warunki te może ustalić może kierując się wyżej wskazanymi przepisami. W niniejszej sprawie organ takich okoliczności nie wykazał. Wnioskiem o wydanie decyzji objęte były dwa budynki jednorodzinne. Wnioskowana wysokość tych budynków to 5,5 m. do okapu i 7,5 m. do kalenicy a zatem zbliżona do tych budynków, które w obszarze analizy już występują. Z kolei wnioskowana powierzchnia użytkowa – 160 m. wskakuje, że wnioskodawca nie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla obiektów o nadmiernie dużych rozmiarach - odstających od zabudowy istniejącej już w obszarze analizy. Jeżeli nawet organ uznał by, że okoliczności, o których mowa wyżej zachodzą tj. planowana zabudowa znacząco odstaje od zabudowy występującej w obszarze analizy, winien to szczegółowo wykazać a przede wszystkim poddać rozważaniom, dlaczego obszar analizy ustalono w minimalnej, dopuszczalnej wielkości, o ile zabudowa o powierzchni zbliżonej do wnioskowanej znajduje się przy tej samej drodze publicznej tyle, że poza obszarem analizy. Przepis § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określają bowiem jedynie minimalny rozmiar obszaru analizy nie wykluczając jego zwiększenia. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1299/17 przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, właśnie z uwagi na ochronne prawa własności w sytuacji, o której mowa wyżej (zabudowa o powierzchni zbliżonej do wnioskowanej znajduje się przy tej samej drodze publicznej tyle, że poza obszarem analizy) w decyzji organ winien wykazać, jakie względy przemawiały za określeniem obszaru analizy w minimalnej wielkości, przy czym nie można w żaden sposób wykluczyć, że względy te istotnie występują. Wymagają one jednak omówienia i uzasadnienia.

Podnoszona przez organ I instancji ta okoliczność, że wzdłuż ul. [...], zasięg zabudowy wykształcił się w maksymalnej odległości 100 m. od pasa drogowego a usytuowanie planowanych budynków poza tym pasem, spowodowałby zakłócenie harmonii układu i stanowiło by naruszenie ładu przestrzennego, ma pozaprawny charakter. Jak mowa wyżej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na zasadzie związania administracyjnego. Po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. W przepisie tym nie ma wzmianki ani o ustalaniu maksymalnych pasów zabudowy, w których planowana inwestycja mogłaby być realizowana, ani też o naruszeniu przez tą inwestycję ładu przestrzennego czy harmonii urbanistycznej. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji przez pryzmat norm ogólnych, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy (w którym to przepisie mowa o ładzie przestrzennym), zawierającym tzw. słowniki pojęć i zwrotów zamieszczonych w ustawie. Podkreślić jednak jeszcze raz należy, iż przepis art. 61 ust 1 ustawy, który wyznacza kryteria jakimi mają się kierować organy administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, brak nawiązania do pojęcia "ład przestrzenny". Kwestii tej - jako samodzielnej przesłanki do wydania lub odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organy nie mogą uwzględniać.

Na koniec zwrócić należy uwagę, na fakt, że w aktach sprawy (k. 275-279) znajduje się tak samo datowana jak kontrolowana przez sąd decyzja organu I instancji, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tożsamego przedsięwzięcia na tej samej działce, tyle, że dla innego inwestora – G. P.. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna wniosek A. P. mając na względzie wskazania, o których mowa wyżej.