Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 99/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 149, art. 150, art. 152, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 4, § 41, § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania L.Z., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 9.780 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] (działki nr [...]) na skutek dokonania podziału.

Stan sprawy przedstawiał się następująco: [...] marca 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nieruchomość stanowiła własność M. i L.Z. na dzień, gdy decyzja Wójta Gminy z [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Dla wskazanych działek [...] marca 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną.

Następnie [...] maja 2008 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 12.740 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] maja 2008 r. Po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., decyzją z [...] września 2008 r. organ drugiej instancji, uwzględniając ją w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a, uchylił swoją decyzję w całości oraz uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zaleceniach podkreślono potrzebę poczynienia dokładnych ustaleń dotyczących wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, w szczególności wynikających z przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego.

W toku ponowionego postępowania został sporządzony nowy operat szacunkowy, z którym skarżący został zapoznany (k. 59 akt administracyjnych). Uwagi skarżącego do operatu zostały przedłożone rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat. Wyniki tych ustaleń zostały opisane w protokole z [...] marca 2009 r. (k. 65 akt administracyjnych).

Na podstawie operatu w decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2009 r. wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę 508.800 zł., zaś po podziale na 557.700 zł. Nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę 48.900 zł. Powołując się na art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n, organ wskazał, że jego decyzja z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...] czerwca 2007 r. W tej dacie obowiązywała uchwała nr XXI/56/2000 Rady Gminy z [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości (nieruchomości) powstałej w wyniku podziału, ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości. Taka stawka została przez organ zastosowana. Ustalona w decyzji kwota 9780,00 zł została rozłożona na 10 rat.

W odwołaniu, wniesionym z zachowaniem terminu L.Z. zarzucił, że przyjęte do obliczenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale wskaźniki nie są adekwatne do sytuacji na rynku w 2009 r. Wskazał także, że jego pierwotnym zamiarem było podzielenie nieruchomości na sześć działek, ale organ pierwszej instancji nie był w stanie, nawet w przybliżeniu, określić wartości opłaty adiacenckiej. Dlatego odwołujący podjął decyzję o podziale na cztery działki.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, cytując treść art. 98a ust. 1 u.g.n w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r., wskazało na kompetencję organu pierwszej instancji do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości. W treści uzasadnienia decyzji podkreślono, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zaś stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Uznano, że organ pierwszej instancji zasadnie zastosował przepisy uchwały Nr XXI/56/2000 Rady Gminy z [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości (nieruchomości) powstałej w wyniku podziału (§ 1 tej uchwały). Uchwała ta obowiązywała do 1 sierpnia 2007 r. i została następnie uchylona na podstawie § 3 uchwały Nr Vl/65/2007 Rady Gminy z [...] marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dziennik Urzędowy Województwa z 2007 r. Nr 40. poz. 682. zmiana: Dz. Urz. W. z 2007 r. Nr 131. poz. 1785). Zatem Wójt Gminy przyjął - zgodnie z powołanym przepisem art. 98a ust. 1a u.g.n - 20% stawkę obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutów strony, dotyczących wartości nieruchomości, wywiedzionych z operatu wskazano, że dowód ten podlegał swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych – art. 154 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Skarżący nie występował o taką ocenę, ani nie przedłożył przeciwdowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Do określenia wartości przyjęte zostały wagi cech rynkowych opisane szczegółowo w operacie, za pomocą których skorygowane zostały wartości nieruchomości przyjętych do porównań. Zgodnie z powołanym wyżej art. 98a ust. 1 u.g.n, rzeczoznawca stan nieruchomości przed podziałem określił na [...] czerwca 2007 r. (wydanie decyzji podziałowej), po podziale na [...] czerwca 2007r. (data kiedy decyzja stała się ostateczna), poziom cen przyjęto z daty sporządzenia operatu szacunkowego tj. [...] stycznia 2009r.

W skardze wniesionej, z zachowaniem terminu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący w sposób dorozumiany wniósł o uchylenie decyzji podnosząc zarzuty dotyczące przyjętego operacie szacunkowym poziomu ceny. Jego zdaniem ceny te zostały przyjęte z okresu najwyższego ich wzrostu i nie odzwierciedlają tendencji spadkowej. W uzasadnieniu skargi powołał się także na niekonstytucyjność art. 98 ust. 4 u.g.n.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie 4 listopada 2009 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że działki nr [...] nie są wyposażone w sieć wodociągową oraz gazową, tak jak przyjął to rzeczoznawca w operacie. Na tę okoliczność przedłożył zaświadczenie Komunalnego Zakładu Gospodarczego Gminy z [...] czerwca 2008 r. oraz pismo Operatora Systemu Dystrybucyjnego S z o.o. z [...] czerwca 2008 r.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadził dowód uzupełniający z w/w dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 18 listopada 2009 r., II SA/Go 707/09, po rozpatrzeniu skargi L.Z., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej podniesiono. Sąd wywodził, iż w dacie podjęcia przez Radę Gminy uchwały z [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, podstawę normatywną do ustanowienia tego aktu prawa miejscowego stanowił art. 98 ust. 4 u.g.n w brzmieniu: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio". Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, (ogłoszonym 18 kwietnia 2007 r., Dz. U. Nr 69, poz. 468; OTK-A 2007/4/37) - art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n, w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r., został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd następnie rozważał, jaki skutek dla aktu prawa miejscowego miała derogacja art. 98 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do tego zagadnienia, sąd wskazał, że zgodnie z wykształconymi regułami walidacyjnymi, uznawanymi zarówno w procesie stanowienia prawa, jak i jego stosowania należy uznać za nieobowiązujący każdy akt wykonawczy, jeżeli uchylono ustawę udzielającą upoważnienia do jego wydania albo uchylono przepis upoważniający do wydania danego aktu, albo zmieniono treść przepisu upoważniającego do wydania takiego aktu. Reguły te, choć nie zostały wyraźnie wypowiedziane w treści ustawy zasadniczej lub ustawach zwykłych, uznawane są za niesporne zasady. Ich wyrazem jest regulacja adresowana do prawodawcy zawarta w § 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że popiera stanowisko, które respektując regułę walidacyjną przyjmuje jej konsekwencję w postaci utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. Na poparcie powyższej tezy, sąd wskazał, że skoro utrwalony jest pogląd, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to obowiązywanie tej uchwały jest warunkiem sine qua non wynikającego z tej uchwały obowiązku materialnoprawnego. Przepis art. 98 ust. 4 u.g.n został uchylony nowelą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ), która nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do obowiązywania aktów prawa miejscowego opartych na tej delegacji ustawowej. Pozostawienie w obrocie aktu wykonawczego wymaga nie tylko wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy (w ustawie, którą dokonano uchylenia lub zmiany przepisu upoważniającego), ale też zgodności jego treści z ustawą nową. Ustalenie opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej jest ingerencją w prywatne stosunki majątkowe i podlegać powinno ścisłej reglamentacji. Leży ona w kompetencji organu gminy, który nie ma obowiązku z niej skorzystać. Upoważnienie to wymaga zatem wyraźnego umocowania ustawowego.

Konkludując, sąd pierwszej instancji wskazał, że wszystkie podane argumenty prowadzą do wniosku, iż brak było podstawy prawnej do wydania decyzji przez organy obu instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło, reprezentowane przez pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n oraz uchwały Rady Gminy z [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, poprzez przyjęcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. przepis prawa miejscowego utracił moc obowiązującą, co spowodowało niezastosowanie w sprawie przepisów tej uchwały, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. niewłaściwie zinterpretował przepisy, uznając, że uchwała Rady Gminy z [...] grudnia 2000 r. utraciła moc obowiązującą i nie było podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zaprezentował stanowisko, że dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, uregulowana do [...] września 2004 r. w art. 98 ust. 4 u.g.n została zastąpiona art. 98a ust. 1, a zatem akt wykonawczy nie utracił mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., I OSK 301/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia sąd drugiej instancji stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zdaniem sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna nie obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalająca stawki procentowe opłaty adiacenckiej, gdyż jako podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, utraciła moc obowiązującą.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego podjęta została na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) i art.98 ust.4 u.g.n, który stanowił w dacie jej podjęcia, że: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości". Przepis ten stał się przedmiotem skargi konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, (publ. OTK-A 2007/4/37), na który powołał się sąd I instancji wynika, że w skardze konstytucyjnej eksponowano, iż zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art.98 ust.4 u.g.n powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę, że zmiana art. 98 u.g.n została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2004 r., nr 141, poz. 1491). Zgodnie z art.1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art. 98 u.g.n z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust.4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art.1 pkt 62 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym:" Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości (...)." Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust.1 u.g.n. W dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art.98 nie zawierał już ust.4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art. 98 u.g.n, będąca konsekwencją omawianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2007 r., Nr 173 poz.1218) polegała na dodaniu art. 98 ust.1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art. 98 ust.1 ustawodawca nadal utrzymał dotychczasową treść uprawniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30 % w miejsce 50%, przy niezmienionej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przyjąć, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. nie mogła zostać uznana za nieważną, wymieniona uchwała obowiązywała na długo przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości.

Reguły walidacyjne, na które powołał się sąd I instancji zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony. Jak wyżej zostało wywiedzione art. 98 ust.4 u.g.n nie został uchylony, lecz jego treść została przeniesiona do znowelizowanego art.98 a ust.1 wymienionej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2010 r., sygn. I OSK 738/09 oraz z 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1036/09, (publ. www.nsa.gov.pl.)

W konsekwencji błędnie sąd I instancji uznał, że uchwała rady gminy stanowiąca podstawę wymierzenia opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą. Tym samym trafny jest, podnoszony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 98a ust.1 u.g.n. Również wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej - według stawki 20 % - odpowiada treści wymienionego wyżej przepisu.

Na rozprawie 24 marca 2011 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę w szczególności w zakresie dotyczącym nierzetelności sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętych w nim współczynników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny jako podstawową przesłankę uchylenia wyroku z 18 listopada 2009 r. wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w związku ze zmianą art. 98 ust. 4 u.g.n, błędnie uznał, że uchwała Rady Gminy z [...] grudnia 2000 r. nie obowiązywała w dacie, w której decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stała się ostateczna. Tymczasem uchwała ta określając stawkę opłaty adiacenckiej na poziomie 20%, była zgodna z upoważnieniem ustawowym.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, podzielając jednocześnie pogląd sądu II instancji, sąd w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącego opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n.

Bezsporny jest fakt, że skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o dokonanie podziału należących do niego działek nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], który to podział został zatwierdzony decyzją tego organu z [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Organy obu instancji słusznie uznały, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 1a u.g.n obowiązującego od 22 października 2007 r. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 u.g.n uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca od dnia 22 października 2007 r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki.

Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a u.g.n, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżącego stała się ostateczna [...] czerwca 2007 r. Bezspornym również jest, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Gminy z [...] grudnia 2000 r. Nr XXI/56/200 określająca 20 % wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która zgodna była z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 98a ust. 1 u.g.n.

W rozpatrywanej sprawie określenie wzrostu wartości nieruchomości, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania wycena nieruchomości jest zgodna z przepisami zawartymi w rozdziale 1 działu IV u.g.n - "Określanie wartości nieruchomości" oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 149 u.g.n określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej obligatoryjnie powinno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, iż przepisy rozdziału 1 stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego, iż ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu, przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami u.g.n regulującymi sposób dokonywania wyceny. Ocena ta znajduje swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasadnie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż organ prowadzący postępowanie który nie dysponuje wiadomościami specjalnymi nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy a jedynie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym.

Wyceniając nieruchomość dokonuje się: 1) określenia wartości rynkowej, 2) określenia wartości odtworzeniowej, 3) ustalenia wartości katastralnej, 4) określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach (art. 150 u.g.n).

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.h.).

Zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny, 2) określenie celu wyceny, 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, 5) opis stanu nieruchomości, 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z treści art. 154 ust. 1 u.g.n wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie natomiast z § 41 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny - na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości gruntów zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uzasadniając przyjęcie podejścia i metody szacowania nieruchomości autor operatu szacunkowego wskazał, że dysponuje danymi o cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych. W operacie zawarto także pozostałe wymagane prawem elementy. Uwzględnia on wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, sąsiedztwo, stan uzbrojenia, dostępność komunikacyjna, atrakcyjność rynkowa). Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny gruntów przed podziałem (w tabeli 1) uwzględnił 12 transakcji w tym 8 transakcji dokonanych w 2007 r. i 4 transakcje z 2008 r. Dokonując natomiast wyceny gruntów po podziale nieruchomości (w tabeli 7) biegły uwzględnił także 12 transakcji – 3 z 2007 r. i 9 z 2008 r. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy postąpił zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, albowiem do porównań przyjął co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są były transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Należy wskazać, że przy jednej jak i drugiej wycenie rzeczoznawca zgodnie z przepisami prawa, uwzględniając okoliczność sporządzenia operatu na dzień [...] stycznia 2009 r., dokonywał aktualizacji ceny na dzień sprzedaży, przedstawiając także w sposób przekonywujący w załączniku do operatu, trend czasowy wzrostu ceny gruntów od stycznia 2006 r. do listopada 2008 r.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego na rozprawie 4 listopada 2009 r. kwestii braku warunków przyłączenia do sieci gazowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz braku warunków przyłączenia działek nr [...] do sieci wodociągowej w kontekście wskazania w operacie na stronie 8, iż przedmiotowe grunty położone są na terenie, na którym możliwe jest uzbrojenie w sieć wodociągową i gazową, wskazać należy, iż pomimo takiego zapisu w operacie jego autor wyceniając nieruchomości uwzględnił kwestię częściowego ich uzbrojenia, co w konsekwencji miało wpływ na określenie wartości nieruchomości.

Sąd uznał zatem, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem. Podejmując te decyzje organy właściwie ustaliły należną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem uchwała - na podstawie której została ona ustalona - obowiązywała, a sporządzony w sprawie operat szacunkowy prawidłowo ustalił jej wysokość jako 20 % różnicy wartości nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.