Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1099/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156 par 1 pkt 2, 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2011r.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K., wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. akt VIISA/Wa 1659/09 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].04.2008r. znak [...], odmawiającej przyznania T. K. odszkodowania w związku z ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].09.2003r. Nr [...], znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].02.1986r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego przy ul. W. w W..

W uzasadnieniu wyroku podano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...], działając na podstawie art. 158 §1 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].04.2008r. znak [...], odmawiającej przyznania T. K. odszkodowania w związku z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].09.2003r. Nr [...], znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż instytucja stwierdzenia nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego dotkniętego przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Jest to jednak wyjątek od ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięcia administracyjnego, ustanowionej w treści art. 16 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotem niniejszej postępowania nieważnościowego jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].04.2008r. znak [...], organ bada jedynie legalność tej decyzji. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedmiotowa decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].04.2008 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez T. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] wskazał, że Wojewoda Mazowiecki odmówił przyznania odszkodowania T. K. w oparciu o art. [...] kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 162, poz. 1692). Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Wprawdzie art. [...] kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r., jednakże zgodnie z art. 5 w/w ustawy (z dnia 17 czerwca 2004 r.), art. [...] kpa stosuje się nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Tenże przepis był do dnia 31 sierpnia 2004 r. samodzielną i wyłączną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnych. Strona niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia miała prawo wnieść powództwo do sądu powszechnego, tego jednak T. K.nie uczyniła.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżąca podnosi, iż decyzja zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. pozbawiła ją możliwości dojazdu do jej nieruchomości położonej przy ulicy W.. Z tego powodu ograniczona została możliwość korzystania z nieruchomości, w tym prowadzenia działalności zawodowej, a także możliwość jej sprzedaży.

W ocenie organu, z akt sprawy wynika jednak, iż działka nr [...] objęta kwestionowaną inwestycją, była działką budowlaną i nie była przeznaczona pod budowę drogi. Ponadto T. K. nie przysługiwała służebność drogi koniecznej przez działkę inwestora. Poza tym ma ona jako współwłaścicielka działki oznaczonej nr. [...], graniczącej z działką nr. [...] oraz z ulicą W., zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy W..

Organ zwrócił uwagę także na to, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją zezwalającą na przebudowę i rozbudowę garażu na terenie nieruchomości położonej przy ul. W., nieruchomość skarżącej posiadała dojazd do drogi publicznej od ulicy Petrykowskiej. Wszystko to oznacza, że opisywane przez T. K. straty powstałe na skutek braku dojazdu do działki stanowiącej jej własność, tj. obniżenie jej wartości oraz brak możliwości korzystania z niej, nie zostały spowodowane faktem wydania decyzji zezwalającej na zabudowę działki nr. [...].

Organ wskazał nadto, że zarzut dotyczący sfałszowania podpisu T. K., który znajduje się na protokole podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dwie działki o numerach [...]/1 i [...]/2, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ta okoliczność stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej .

Sąd I instancji, rozpatrując skargę na powyższą decyzję uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż przedmiotem oceny Sądu są rozstrzygnięcia sankcjonujące prawidłowość decyzji, która w trybie zwykłym odmawiała przyznania odszkodowania.

Celem postępowania, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz kontrola decyzji ostatecznej (Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r.) z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad wskazanych w punktach 1-7 w/w przepisu. Oznacza to, że sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, w którym dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzorczym, gdzie zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą taką wadą, która przesądza o konieczności uznania jej za nieważną.

Jest rzeczą oczywistą, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się czy decyzja ta została podjęta zgodnie z przepisami prawa, które obowiązywały w chwili jej wydania. W przedmiotowej sprawie chodzi więc o datę 14 kwietnia 2008 r., tj: dzień, w którym wydana została decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania Skarżącej.

W niniejszej sprawie rozważana może być wyłącznie przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. tj. ta, która wskazuje na wydanie decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że samo stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego przy ul. W. nie skutkowało automatycznie koniecznością przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Wojewoda Mazowiecki, odmawiając jego przyznania (decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r.) przedstawił rzeczowe argumenty, uzasadniające takie właśnie rozstrzygnięcie. Wskazał bowiem na brak istnienia tak powstałej po stronie skarżącej szkody jak i brak związku przyczynowego między ową szkodą a działaniem organu przejawiającym się w podjęciu określonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż trzeba pamiętać również o tym, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie była kwestionowana przez skarżącą. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. były więc, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe.

W realiach przedmiotowej sprawy, nie sposób zdaniem Sądu I instancji uznać, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Analiza dorobku judykatury i nauki prawa pozwala na stwierdzenie, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy gdy naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty (oznacza to, że odmienna wykładnia danej normy dopuszczalna ze względu na obowiązujące reguły interpretacyjne oraz zasady logiki jest niewystarczająca); charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia i muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. kryteriów wskazanych powyżej nie spełniała, oznacza to, że kwestionowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znajduje uzasadnienie prawne. Na marginesie wskazano, iż zarzuty skarżącej oraz przedstawiona na ich poparcie argumentacja mogłaby być przedmiotem rozważań i oceny, jednakże w postępowaniu zwykłym, toczącym się według innych zasad i reguł niż postępowanie nieważnościowe.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony przez T. K. reprezentowaną przez adwokata I. H. w części oddalającej skargę T. K.. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, weryfikowana w toku postępowania nadzwyczajnego decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 7, 8, oraz 77 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez stronę skarżącą, pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, nie ogranicza się jedynie do przypadków naruszenia przepisów prawa materialnego i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji administracyjnej wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, o ile naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W opinii Skarżącej, naruszenie wskazanych przepisów postępowania przez decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008r. jest bezsprzeczne. Organ wojewódzki, rozpatrując kwestię zasadności przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej przez Skarżącą w związku z decyzją, której nieważność została w późniejszym okresie stwierdzona, pominął bowiem cały szereg dowodów, tak znanych mu z urzędu, jak również przedstawianych przez Skarżącą.

Uzasadniając powyższe powołano się na treść pism składanych w trakcie postępowania i wskazano na oczywistą sprzeczność w dwóch następujących bezpośrednio po sobie rozstrzygnięciach Wojewody Mazowieckiego, a więc decyzji z dnia [...] września 2003r. o stwierdzeniu nieważności oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. o odmowie przyznania odszkodowania. Skarżąca wskazała, że w identycznym stanie faktycznym ten sam organ administracji publicznej podjął rozstrzygnięcia o treści sprzecznej i wzajemnie się wykluczającej. Bezspornym jest bowiem, iż jedyną przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego M. z dnia [...] lutego 1986r. o pozwoleniu na budowę, był fakt pozbawienia przez nowo projektowaną zabudowę dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej. Natomiast w chwili rozstrzygania wniosku o przyznanie odszkodowania, ten sam organ zakwestionował swoje wcześniejsze ustalenia stwierdzając, iż nieruchomość Skarżącej dostęp do drogi publicznej miała zapewniony.

Ponadto Skarżąca wskazała, iż Wojewoda Mazowiecki w trakcie rozpatrywania sprawy odszkodowania nie ustosunkował się do kwestii prawidłowości sporządzonego i przedstawionego przez Skarżącą operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, legitymującego się stosownymi uprawnieniami, obrazującego kwestię szkody poniesionej w związku z potwierdzonym w jego treści faktem pozbawienia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej. Ograniczenie się przez Wojewodę Mazowieckiego do stwierdzenia, iż "wyliczenia przedstawione w operacie budzą wątpliwości", bez przedstawienia innego równoważnego dowodu (w postaci chociażby odmiennego operatu) uznać należy za niewystarczające zweryfikowanie przedstawionego w sprawie materiału dowodowego. Powyższa sprzeczność oraz okoliczności podnoszone przez Skarżącą w toku postępowania o stwierdzenie nieważności i mające potwierdzać fakt wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z rażącym naruszeniem prawa, zostały pominięte. Skarżąca wskazała również, że w toku prowadzonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, co do istoty sprawy, mające w jego uznaniu potwierdzać stanowisko o bezzasadności roszczenia odszkodowawczego Skarżącej. W opinii strony skarżącej, świadczy to o naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego postępowania, przepisów art. 7, 77 i 80 kpa.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji stwierdzając, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008r. nie spełnia kryteriów uzasadniających twierdzenie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 7, 8 i 77 kpa. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do ponownego przytoczenia argumentów powtarzanych przez występujące w niniejszej sprawie organy administracji publicznej, które przy pominięciu wniosków dowodowych skarżącej, stwierdzały, iż brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Tym samym, wbrew argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w fakt nieuwzględnienia oraz nieodniesienia się przez Wojewodę Mazowieckiego do szeregu dowodów nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7, 8 i 77 kpa. Strona skarżąca podnosi, iż w niniejszej sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż pojęcie rażącego naruszenia prawa nie może mieć zastosowania do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów niedochowania wymogów art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretowany i niewłaściwie zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż określenie podstaw kasacji w niniejszej sprawie nie jest pozbawione uchybień, gdyż powołując się na art. 174 wymieniono pkt 2, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a jako podstawę wskazano przepis prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie jest to jednak uchybienie, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej. NSA podziela pogląd, iż wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny, i tak też traktuje się w doktrynie i orzecznictwie wymieniony przepis kpa (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wydanie, C. H. Beck 2011, s. 611).

NSA nie będzie szerzej odnosił się do uzasadnienia wskazanej przez kasatora podstawy kasacyjnej, ponieważ w niniejszym postępowaniu sądowym istotna okazała się inna przesłanka nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, aniżeli akcentowana, zwłaszcza w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z punktu widzenia obowiązującej zasady ograniczonej kognicji NSA, wynikającej z wymogu rozpoznawania spraw w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), istotne jest natomiast, iż NSA w niniejszej sprawie nie przekracza granic skargi, tj. wskazanego art. 156 § 1 pkt 2 kpa. NSA rozważył zatem, czy trafny jest zarzut, że Sąd I instancji, oddalając skargę na decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak DOA/ORZ/711/375/09, utrzymującą w mocy decyzję własną z 12 lutego 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 kwietnia 2008 r., znak WI.I.AR/7144-MW/24/05, naruszył wymieniony art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie dopatrując się jego obrazy w zaskarżonej decyzji.

Art. 156 § 1 pkt 2 kpa określa dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania na rzecz T. K. w związku ze stwierdzeniem decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2003 r. nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].02.1986r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego przy ul. W. w Warszawie. Zdaniem orzekającego NSA, podstawy takiej nie było. Nie zauważył tego ani Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., ani Sąd I instancji.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że znaczenie zwrotu: "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne, obejmuje ono m. in. sytuacje, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania. W judykaturze, jako przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji uznaje się także rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, j. w., s. 626).

W sprawie o odszkodowania na rzecz T. K., weryfikowanej następnie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poddanym kontroli WSA w Warszawie, Wojewoda Mazowiecki orzekał w czasie, kiedy art. 160 kpa już nie obowiązywał. Uchylony bowiem został na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 162, poz. 1692, dalej nowela kc z 17 czerwca 2004r. ) z dniem 1 września 2004 r. Trafnie jednak, zarówno Sąd I instancji, jak i Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda Mazowiecki przyjęli, z czym zgadza się też Skarżąca, że art. 5 noweli kc z 17 czerwca 2004 r. nakazuje stosować art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym w chwili jego uchylenia "do zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej noweli. Rzecz jednak w tym, iż ta ogólna konstatacja nie oznacza, że do owych "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie noweli kc z 17 czerwca 2004 r., stosuje się cały art. 160 kpa.

Ewentualne wątpliwości, jakie pojawiały się na gruncie art. 5 ustawy nowelizującej Kodeks cywilny, zostały wyjaśnione w Uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. (sygn. akt III CZP 112/10; WWW.sn.pl, Biul.SN 2011/3/12). Poglądy prawne wyrażone w tej Uchwale orzekający w niniejszej sprawie NSA w pełni podziela.

Celem noweli kc z 17 czerwca 2004 r. było definitywne dostosowanie polskiego ustawodawstwa w zakresie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do wymagań art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym, przyjęta w ww. Uchwale SN interpretacja art. 5 noweli kc z 17 czerwca 2004 r., dotyczącego stosowania art. 160 kpa w zakresie roszczeń odszkodowawczych, związanych z wydaniem przed 01 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których wydanie z rażącym naruszeniem prawa zostało następnie stwierdzone, uwzględnia charakter prawny instytucji odszkodowania. Sprawa odpowiedzialności za szkodę jest sprawą w swojej istocie cywilną, która powinna być rozpatrywana na podstawie materialnego prawa cywilnego oraz w postępowaniu regulowanym przez procedurę cywilną. Także regulacja art. 160 kpa nie zawierała pełnego unormowania zasad odpowiedzialności za szkodę, lecz odsyłała w istotnym zakresie do przepisów kc. Artykuł 160 kpa wprowadzał pewne tylko odrębności co do zakresu odpowiedzialności, jak też pozwalał na skrócenie drogi dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez dopuszczenie rozstrzygnięcia o nich w drodze decyzji.

W powołanej Uchwale SN rozważał kwestie rozgraniczenia stosowania art. 160 kpa do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej kc, tj. 1 września 2004 r. oraz ustanowionego z mocą od tego dnia art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Uwzględniono przy tym, iż w art. 4171 § 2 kc nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia roszczeń, ani nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 kpa, przedawnienia.

W wyniku dogłębnej analizy SN uznał, iż art. 160 kpa stanowi podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, nawet, jeżeli ich nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, stwierdzono po tym dniu. Dotyczy to jednak wyłącznie art. 160 § 1 do 3 kpa, a także, choć z innych przyczyn – art. 160 § 6 kpa. Tak więc, po wejściu w życie ustawy nowelizującej kc, art. 160 kpa stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5).

W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma konstatacja, iż art. 160 kpa, po wejściu w życie art. 5 noweli kc z 17 czerwca 2004 r., nie stosuje się w zakresie jego regulacji w § 4 i 5, tj. dotyczącej trybu dochodzenia roszczeń. Zdaniem SN, choć nie wynika to wprost z art. 5 ustawy nowelizującej, to wniosek taki wyprowadzić można z ogólnej procesowej normy intertemporalnej - zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa. Według SN: "Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostateczne decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi." W Uchwale wskazano, iż wykładnia taka znajduje potwierdzenie w ustawie nowelizującej Ordynację podatkową (ustawa z 16 listopada 2006 r., Dz. U. Nr 217, poz. 1590). Nie stoi zaś jej na przeszkodzie praktyka dalszego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej kc, występowania przez strony o odszkodowanie w postępowaniu przed organami administracji.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno decyzja, która, zdaniem skarżącej, stała się źródłem jej szkody (decyzja z [...] lutego 1986 r.), jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność (decyzja z [...] września 2003 r.), wydane zostały przed wejściem w życie ustawy nowelizującej kc. Stąd, trafnie najpierw Wojewoda Mazowiecki w decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania (decyzja z [...] kwietnia 2008 r.), następnie dwukrotnie orzekając Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (decyzja II instancji z 09 lipca 2009 r.) uznali, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygania w tej sprawie jest art. 160 kpa. Błędem jednak było przyjęcie, iż również w kwestii trybu dochodzenia roszczenia stosuje się nadal art. 160 kpa, konkretnie jego § 4 i 5. Wady tej nie zauważył także WSA w Warszawie.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz podzielając pogląd zawarty w Uchwale pełnego składu Izby Cywilnej SN z 31 marca 2011 r., wskazujący na brak podstaw (po dniu 1 września 2004 r.) do stosowania art. 160 kpa w zakresie trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, nie można było pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku WSA ani zaakceptowanych przez Sąd I instancji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponownie rozpoznając wniosek T. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej przyznania odszkodowania, GINB uwzględni (na zasadzie art. 153 w związku z art. 193 ppsa) pogląd prawny przyjęty przez NSA w niniejszej sprawie, podzielający stanowisko wyrażone w Uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r., iż od dnia 1 września 2004 r., właściwym trybem dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest, bez względu na datę wydania ostateczne decyzji nadzorczej, postępowanie przed sądami powszechnymi. Z powyższego wynika, że Wojewoda Mazowiecki, wydając decyzję w dniu [...].04.2008r. znak [...], nie był organem właściwym do rozpoznania żądania o przyznanie odszkodowania. Decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wykazuje wadę unormowaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].04.2008r., odmawiającej przyznania T. K. odszkodowania, wymaga odpowiedniego potraktowania wniosku Skarżącej do tego organu o przyznanie odszkodowania. GINB pouczy Wojewodę o konieczności zastosowania art. 66 § 3 kpa (patrz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III. stan prawny: 2010.08.01; komentarz do art. 19 i 66 kpa).

Niezależnie od powyższego NSA wskazuje, iż błędne wniesienie wniosku o odszkodowanie do organu administracyjnego nie tamuje drogi do wniesienia powództwa w tym przedmiocie do sądu powszechnego.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy kasacyjne, i na zasadzie art. 188 ppsa, należało uchylić zaskarżony wyrok WSA w całości oraz – po rozpoznaniu skargi – stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu dla T. K.. Złożony przez pełnomocnika ustanowionego dla strony w ramach przyznanego jej prawa pomocy podlega rozpoznaniu przez Sąd I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 ppsa wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 ppsa służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest wyłącznie z kontrolą instancyjną takich postanowień (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. GSK 1412/04 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).