Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1194/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 2 p[kt 5, pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi S. B. i H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia drogi do stanu poprzedniego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania H. B. i S. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako ustawa) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] Nr [...] nakładającą na S. B., współwłaściciela działki nr 373/2 obowiązek doprowadzenia drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe na działce nr 373/2 od strony ulicy A, do stanu poprzedniego zgodnie z opisem projektu zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę – decyzją z dnia [...] i decyzji przenoszącej z dnia [...]. Organ sprecyzował, iż droga wewnętrzna ma być drogą gruntową o szerokości ponad 6m, co pozwoli na swobodne wymijanie się samochodów osobowych oraz ich wjazd do garażu, jak i wyjazd. Droga gruntowa na długości boksów garażowych ma być wysypana żwirem, co pozwoli na wsiąkanie wód opadowych.

Z akt sprawy wynika, iż postępowanie zainicjowane zostało pismem A. S. o sprawdzenie zgodności wykonanej drogi dojazdowej z udzielonym pozwoleniem, w następstwie przeprowadzona została kontrola na miejscu. Ustalono, iż od ulicy B do ulicy A wybudowany jest ciąg zespołów garażowych, od strony ulicy A wykonany jest ciąg zespołów garażowych stanowiących własność H. B. i S. B. Wzdłuż ciągu garażowego wykonana jest droga do obsługi garaży. Od strony ulicy A wzdłuż garaży wykonane jest odprowadzenie liniowe wód opadowych z tych budynków garażowych w kierunku zespołu garażowego usytuowanego przy ulicy B. Droga od strony ciągu garażowego przy ulicy B wykonana jest na długości 29,5mb z płyt chodnikowych, częściowo z kostki betonowej oraz obrzeży betonowych. Wzdłuż całego ciągu dwóch zespołów boksów garażowych wykonane jest odprowadzenie liniowe wody wykonane z krawężników betonowych ułożonych poziomo o szerokości średnio 0,85m, którym odprowadzana jest woda opadowa w kierunku boksów garażowych od strony ulicy B. Dalsza część drogi na długości 43,5mb, w stronę ulicy A, wykonana jest z materiałów różnych: tłuczeń, żwir. Utwardzenie wykonane jest do ciągu pieszego ulicy A. Stwierdzono brak zjazdu projektowanego indywidualnego. Ustalono, iż budowę dwóch zespołów garażowych S. B. wykonał na podstawie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę dwóch zespołów boksów garażowych oraz decyzji przenoszącej z dnia [...]. Nadto, że S. B. i H. B. są właścicielami pierwszego boksu garażowego zlokalizowanego w pozostałym kompleksie boksów garażowych, przylegający do kontrolowanych ciągów garażowych.

Organ ustalił, iż Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...], następnie decyzją z dnia [...] przeniesiono decyzję z dnia [...] na rzecz S. B. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki zaprojektowano dwa zespoły boksów garażowych na samochody osobowe. W zespole nr 1 zaprojektowano 10 boksów, w zespole nr 2 zaprojektowano 7 boksów. Droga wewnętrzna powinna być drogą gruntową, wysypaną żwirem o szerokości 6m, co wynika z zapisu pkt 9 opisu do projektu zagospodarowania działki. Z kolei z zapisu pkt 5 wynika, że z uwagi na znaczne nachylenie terenu zaprojektowano garaże na różnym poziomie.

W dniu 4 listopada 2008 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy dwóch zespołów boksów garażowych. Pismem z dnia 17 listopada 2008 r. PINB zawiadomił, że nie wnosi sprzeciwu.

Postanowieniem z dnia [...] PINB na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy nałożył na stronę obowiązek przedłożenia oceny technicznej części obiektu budowlanego – drogi wzdłuż zespołu boksów wraz z ewentualnym projektem, według którego dokonane będą ewentualne zmiany i przeróbki w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. Akt ten został uchylony przez organ II instancji.

Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, PINB nałożył na H. B. i S. B. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z użytkowaniem garaży polegających na wykonaniu drogi wewnętrznej zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] – pozwolenia na budowę i decyzji z dnia [...] lub wykonania drogi wewnętrznej z płyt ażurowych na długości zespołu budynków od ulicy C w kierunku ulicy B. Opisana decyzja została uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia oświadczenia inwestora, w piśmie z dnia 30 czerwca 2010 r., iż utwardzenie na 1/3 długości drogi zostało wykonane w 2009 r., "na odcinku największego spadku wiosną 2009 r. została rozmyta, powstały wyrwy zagrażające bezpieczeństwu ludzi i widząc bezsens nawierzchni żwirowej musiałem ją utwardzić. Przyznaję, jeśli ma to znaczenie prawne nie zgłosiłem faktu do Starostwa Powiatowego.", zatem już po zrealizowaniu inwestycji.

Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy, PINB nakazał H. B. i S. B. rozbiórkę utwardzenia drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe. Organ ustalił bowiem, iż inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie utwardzenia drogi stanowiącej dojazd do boksów bez stosownego pozwolenia oraz bez projektowanego zjazdu do ulicy A. Nadto stwierdził brak przesłanek umożliwiających legalizację wskutek zmiany zapisu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T.– uchwała z dnia 28 listopada 2001 r. Nr 683/2001 w sprawie zmian w planie – które to zmiany objęły teren, na którym znajduje się działka nr 373/2 z przeznaczeniem całej sfery oznaczonej symbolem ZI –zieleń izolacyjna, co wyklucza możliwość utwardzenia gruntu. Od przywołanego rozstrzygnięcia współwłaścicielce wnieśli odwołanie ale z uchybieniem terminu, sprawa była przedmiotem oceny WSA w Łodzi, który skargę oddalił (sygn. akt II SA/Łd 80/12).

W dniu 6 czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek H. B. i S. B. postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...]. Organ II instancji, decyzją z dnia [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił, iż wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu częściowo płytami chodnikowymi, częściowo kostką betonową oraz obrzeżami betonowymi nie stanowi wykonania obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego zasadnym byłoby zastosowanie art. 49b ust. 1 ustawy. Niemniej jednak przedmiotowe roboty zostały przeprowadzone w sposób opisany w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale ze względu na fakt, iż prace te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania w ich sprawie, bezprzedmiotowym byłoby wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie tego przepisu, zatem zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust. 1 ustawy.

W dniu 15 kwietnia 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę ustalając, iż na długości 29,50m, licząc boksy garażowe od strony ulicy B, wykonana jest droga wewnętrzna z płyt betonowych sześciokątnych typu Trylinka. Na dalszej długości 43,5m w kierunku ulicy A wykonane jest utwardzenie z materiałów różnych. Nadto potwierdzono, że na całej długości zespołów garażowych wykonane jest odprowadzenie liniowe w kierunku zespołów znajdujących się od strony ulicy B, odprowadzenie wykonane jest z krawężników betonowych na szerokości średnio 0,85m tworząc rynnę do odprowadzania wód odpadowych.

Decyzją z dnia [...] PINB nałożył na S. B. i H. B., celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na:

- rozbiórce utwardzenia drogi wewnętrznej wykonanej częściowo z płyt chodnikowych, częściowo z kostki betonowej typu Trylinka oraz obrzeży betonowych, stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe na działce nr 373/2 od strony ulicy A wraz z odprowadzeniem liniowym wód opadowych;

- wykonaniu drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe na działce nr 373/2 od strony ulicy A jako drogi gruntowej o szerokości 6m co pozwala na swobodne wymijanie i wjazd do garaży jak i wyjazd, drogę gruntową na długości boksów należy wysypać żwirem, co pozwoli na wsiąkanie wód opadowych;

- wykonać zjazd z terenu garaży na ulicę A.

Organ wyjaśnił, iż decyzja dotyczy także zjazdu, gdyż ustalił, że inwestycja polegająca na budowie dwóch zespołów garażowych wykonana jest niezgodnie z projektem tj. bez zjazdu na teren zespołu od strony ulicy A. Brak przedmiotowego zjazdu potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w T. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia 14 maja 2013 r.

Na skutek odwołania współwłaścicieli, organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, iż organ stopnia powiatowego obowiązany jest dokonać wyboru właściwego rozwiązania prawnego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż nie można jednocześnie nakazać utwardzenia drogi i ponownego jej wykonania przy zachowaniu określonych warunków.

Mając na uwadze stanowisko organu odwoławczego, organ I instancji podjął dodatkowe czynności wyjaśniające, zwracając się do Urzędu Miasta w T.z zapytaniem, czy sporny zjazd został oddany do użytkowania oraz czy na istniejące kable energetyczne pod zjazdem zostały nałożone rury osłonowe dwudzielne na całej długości zjazdu. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r., UM wyjaśnił, że wykonanie zjazdu od strony ulicy A zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, decyzją z dnia [...], nastąpiło w znaczeniu zapewnienia dostępu z drogi publicznej do tej działki i sąsiednich, konstrukcję chodnika zaprojektowano jako konstrukcję zjazdów gospodarczych poprzez wyniesienie krawężnika 5cm ponad nawierzchnie jezdni. Nie wykonano zaś rur osłonowych na kable energetyczne.

W następstwie powyższych ustaleń, decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na S. B., współwłaściciela działki nr 373/2 obowiązek doprowadzenia drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe na działce nr 373/2 od strony ulicy A, do stanu poprzedniego zgodnie z opisem projektu zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę – decyzją z dnia [...] i decyzji przenoszącej z dnia [...]. Organ sprecyzował, iż droga wewnętrzna ma być drogą gruntową o szerokości ponad 6m, co pozwoli na swobodne wymijanie się samochodów osobowych oraz ich wjazd do garażu, jak i wyjazd. Droga gruntowa na długości boksów garażowych ma być wysypana żwirem, co pozwoli na wsiąkanie wód opadowych.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż roboty budowlane polegające na wyłożeniu nawierzchni drogi płytami betonowymi i wykonanie odprowadzenia liniowego wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości wiosną 2009 r. po zrealizowaniu inwestycji podlegają wcześniejszemu zgłoszeniu zamiaru ich wykonania stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak ustalono w toku czynności wyjaśniających, przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co uprawniało do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy. W kwestii zjazdu z drogi organ wyjaśnił, iż sprawa zjazdu została wyodrębniona do samodzielnego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. B. i S. B. wnosząc o umorzenie postępowania i stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając odwołujący argumentowali, iż decyzja organu I instancji jest nieważna z mocy prawa, gdyż bieżąca konserwacja drogi nie podlega przepisom prawa budowlanego. Nadto projekt przewidywał utwardzenie żwirem, ale droga utwardzona to również droga betonowa, żwirowa, asfaltowa. Co oznacza, iż prowadzone dochodzenie przy założeniu wymagalności zgłoszenia robót budowlanych nie było i nie jest prawnie wymagane. Wskazując na stanowisko sądów administracyjnych odwołujący podkreślili, iż przedmiotowy dojazd do garaży, prywatna droga strony, nie zmieniła się od czasu naprawy w 2009 r. po zalaniu. Naprawa na odcinku, który w wyniku zalania uległ zniszczeniu, powstała wyrwa, jest bieżącą konserwacją, dla utrzymania obiektu w stanie zgodnym z przeznaczeniem. Użyte materiały położone zostały bezpośrednio na piasku aby wody opadowe wsiąkały w grunt. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, iż organ II instancji w decyzji z dnia [...] wskazał, iż utwardzenie drogi wchodziło w zakres inwestycji, skąd więc wymagalność dodatkowego zgłoszenia. Nadto w decyzji z dnia [...] GINB podał podstawę umorzenia postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – jednakże organ II instancji nie podzielił tego stanowiska. Na koniec podkreślono, iż stan pierwotny drogi uniemożliwiałby korzystanie z niej, wody opadowe powodują zmywanie żwiru, celowym byłoby zatem utwardzenie drogi na całej jej długości.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podzielił stanowisko wywiedzione przez organ I instancji, że wykonane przez S. B. prace polegające na utwardzeniu drogi, to roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę, a które rozpocząć można na podstawie zgłoszenia. Organ uznał zatem, że dokonana bez stosownego zgłoszenia przebudowa nosi znamiona samowoli budowlanej, w tych warunkach obowiązkiem jest podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy roboty budowlane polegające na przebudowie dróg nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jednak inwestor przed wykonaniem robót polegających na wyłożeniu nawierzchni drogi płytami betonowymi oraz kostką betonową na 1/3 jej długości winien dokonać zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z definicją legalną - art. 3 pkt 7a ustawy, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagających zmiany granic pasa drogowego. I dalej, skoro w 2009 roku strona samowolnie wykonała opisane roboty budowane, a wiec już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji pozostają one pod kontrolą organów nadzoru budowlanego. W następstwie, skoro opisane roboty wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia, to winno być w sprawie niniejszej prowadzone postępowanie zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, który stanowi, że przepis ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił, iż procedura wynikająca z art. 49b ustawy znajduje zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu, sporne roboty budowlane nie są zaś obiektem budowlanym, co potwierdza definicja legalna obiektu budowlanego w art. 3 ust. 1 ustawy. Skoro zatem wykonanie analizowanych robót budowlanych bez zgłoszenia nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego, a wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 51 ustawy, jako dotyczące robót budowlanych innych niż określone w rat. 49b ustawy.

Organ doprecyzował, iż art. 51 ust. 7 ustawy przewiduje odpowiednie stosowanie w sprawie niniejszej art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 3 ustawy. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może więc nakazać rozbiórkę części obiektu lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wybór środków nie jest dowolny, w każdej sytuacji w której jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. W ocenie organu rozbiórka obiektu budowlanego (jakim jest droga wewnętrzna) lub jego części jest rozwiązaniem zbyt daleko idącym, skoro istnieje możliwość przywrócenia stanu poprzedniego tego obiektu, istniejącego przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych związanych z utwardzeniem części nawierzchni tj. stanu zaakceptowanego decyzją o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, jak również obowiązującymi przepisami technicznymi dotyczącymi, np. w zakresie konieczności odprowadzania wód opadowych na własną działkę. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż przywrócenie stanu poprzedniego istniejącej drogi winno polegać na wykonaniu drogi gruntowej o szerokości 6m, wysypanej żwirem na długości boksów garażowych, co pozwala na wsiąkanie wód opadowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. B. i H. B. wnieśli o umorzenie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący powtórzyli argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nakładającą na S. B. obowiązek doprowadzenia drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe na działce nr 373/2 od strony ulicy A, do stanu poprzedniego zgodnie z opisem projektu zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę – decyzją z dnia [...] i decyzji przenoszącej z dnia [...]. Organ sprecyzował, iż droga wewnętrzna ma być drogą gruntową o szerokości ponad 6m, co pozwoli na swobodne wymijanie się samochodów osobowych oraz ich wjazd do garażu, jak i wyjazd. Droga gruntowa na długości boksów garażowych ma być wysypana żwirem, co pozwoli na wsiąkanie wód opadowych.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Regulacja art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy obejmuje sytuację, gdy robót budowlanych nie można zalegalizować, gdyż w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa. Organ jest zobowiązany wówczas wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie do stanu poprzedniego. Z kolei, jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn.akt II OSK 1877/11; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn.akt II OSK 407/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011 r., sygn.akt II SA/Po 177/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia koniecznym jest przypomnienie, iż decyzją z dnia [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 r.) Starosta [...] na wniosek T. W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch zespołów boksów garażowych z instalacją eklektryczną wewnętrzną, zjazdem oraz wewnętrzną drogą o nawierzchni żwirowej, na działkach nr [...] przy ulicy B w T. Z kolei decyzją z dnia [...] Starosta [...] przeniósł przedmiotowe rozstrzygnięcie na S. B. W dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzonej przez organ ustalono (pkt 9 opisu do projektu zagospodarowania działki), że "droga wewnętrzna będzie drogą gruntową o szerokości ponad 6,00m co pozwala na swobodne wymijanie się samochodów osobowych oraz ich wjazd do garażu jak i wyjazd. Droga gruntowa na długości boksów garażowych będzie wysypana żwirem, co pozwoli na wsiąkanie wód opadowych do gruntu.". Tak dookreślona inwestycja w całości została przez inwestora zrealizowana, co potwierdza złożone w dniu 4 listopada 2008 r. zawiadomienie o zakończeniu inwestycji. Pismem z dnia 17 listopada 2008 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił skarżącego, iż nie wnosi sprzeciwu.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że od ulicy B do ulicy A wybudowany jest ciąg zespołów garażowych z tym, że wzdłuż garaży do 1-17 od strony ulicy A wykonany jest ciąg zespołów garażowych stanowiących współwłasność S. B. Wzdłuż ciągu garażowego wykonana jest droga do obsługi garaży. Od strony ulicy A wzdłuż garaży wykonane jest odprowadzenie liniowe wód opadowych z tych budynków garażowych w kierunku zespołu garażowego usytuowanego przy ulicy B. Droga od strony ciągu garażowego przy ulicy B wykonana jest na długości 29,5mb z płyt chodnikowych, częściowo z kostki betonowej oraz obrzeży betonowych. Wzdłuż całego ciągu dwóch zespołów boksów garażowych wykonane jest odprowadzenie liniowe wody wykonane z krawężników betonowych ułożonych poziomo o szerokości średnio 0,85m, którym odprowadzana jest woda opadowa w kierunku boksów garażowych od strony ulicy B. Dalsza część drogi na długości 43,5mb, w stronę ulicy A, wykonana jest z materiałów różnych: tłuczeń, żwir. Utwardzenie wykonane jest do ciągu pieszego ulicy A.

Z powyższego wywieść należy, co też słusznie organ uczynił, iż po zakończeniu realizacji inwestycji zgodnie i na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, skarżący zrealizował w 2009 r. roboty budowlane, których – jak sam oświadczył m.in. w piśmie z dnia 30 czerwca 2010 r. i obecnie nie kwestionuje – w żaden sposób nie zgłosił do właściwego organu uznając, iż nie ma takiego obowiązku. Wskazane ustalenia, w ocenie sądu, prawidłowo stały się podstawą do wydania decyzji stosownie do przywołanych wcześniej przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Tym bardziej wobec ustalenia organu, iż brak jest przesłanek umożliwiających legalizację wykonanych robót, a to z uwagi na zmiany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. – uchwała z dnia 28 listopada 2001 r. Nr 683/2001 w sprawie zmian w planie – które to zmiany objęły teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego i przedmiotowa droga wewnętrzna – w następstwie których teren ten oznaczony jest symbolem ZI – zieleń izolacyjna, co wyklucza możliwość utwardzenia gruntu w sposób, w jaki uczynił to skarżący min. płytami betonowymi. Zmiana zapisu w przedmiotowym planie miejscowym spowodowała, że w przypadku skarżącego legitymującego się funkcjonującym w obrocie prawnym zezwoleniem min. obejmującym realizację wewnętrznej drogi gruntowej wysypanej żwirem, nie są możliwe dalsze roboty budowlane (np. utwardzenie płytami betonowymi, kostką betonową itp.), skutkujące naruszeniem zapisów planu

W tym kontekście rozważać należy również zakres możliwych działań organu zmierzających do doprowadzenia istniejącego stanu faktycznego do zgodności z prawem, a mając na uwadze zastrzeżenia strony skarżącej co do wywodu organu, iż należało dokonać zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi wewnętrznej poprzez wykonanie jej utwardzenia, odnieść należy się do tego zagadnienia.

Niewątpliwie roboty budowlane, wykonane przez skarżącego w 2009 r. nie były wykonywane w ramach pozwolenia na budowę, o czym świadczy uprzednie zakończenie inwestycji, zaaprobowane przez właściwy organ niezgłoszeniem sprzeciwu. Na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc legalnie, działka inwestycyjna została w części zagospodarowana jako droga wewnętrzna gruntowa wysypana żwirem. Po zatwierdzonym przez właściwy organ zakończeniu inwestycji, skarżący przeprowadził kolejne roboty budowlane polegające na utwardzeniu tejże części działki określonej jako droga wewnętrzna płytami chodnikowymi, częściowo kostką betonową, nie dokonując uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania prac. W warunkach niniejszej sprawy, wykonane przez stronę roboty budowlane na części działki, zakwalifikowane przez organ jako przebudowa drogi, nie mogą być rozpatrywane jako przebudowa drogi, o której mowa w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, że wyjaśnienia pojęcia "droga" należy poszukiwać w ustawie o drogach publicznych, gdzie w art. 4 pkt 2 ustawodawca wskazał, iż określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 – art. 3, ustawa o drogach publicznych klasyfikuje drogi publiczne według kategorii, a następnie klas. Niewątpliwie droga istniejąca na nieruchomości skarżącego nie spełnia wskazanych wymogów drogi publicznej, a więc i roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie mieszczą się w pojęciu przebudowy drogi w rozumieniu wskazanych przepisów. W tym znaczeniu i w warunkach omawianej sprawy zgodzić należy się z poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1422/09, że ułożenie płyt chodnikowych i kostki betonowej nie stanowi przebudowy drogi, gdyż zagospodarowana w opisany już sposób część działki skarżącego nie stanowi drogi w rozumieniu przywołanego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej zwrócić należy uwagę, że ustawa o drogach publicznych nie posługuje się jedynie pojęciem drogi publicznej. W myśl bowiem art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z kolei art. 8 ust. 2 wymienionej ustawy przewiduje takie prace jak min. budowa, przebudowa i remont dróg wewnętrznych wskazując, że należą one do zarządcy lub właściciela terenu na którym zlokalizowana jest droga. Działka skarżącego została zagospodarowana legalnie (decyzja o pozwoleniu na budowę) w części jako droga gruntowa wysypana żwirem, służąca do przejazdu do położnych przy niej garaży. W tym kontekście i w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wskazywaną przez organ "przebudowę" drogi wewnętrznej (zdefiniowanej jako "droga" decyzją o pozwoleniu na budowę) rozumieć w istocie należy jako utwardzenie terenu, poddane regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5. Niewątpliwie nieruchomość skarżącego zabudowana obiektami budowlanymi w postaci garaży spełnia warunki działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przytoczona ocena prawna ustalonego stanu sprawy, choć nie w pełni zbieżna ze stanowiskiem wywiedzionym przez organ nadzoru budowlanego to jednak, co należy wyraźnie zaznaczyć, nie dyskwalifikuje prawidłowego w efekcie rozstrzygnięcia organu.

Jak wskazuje zapis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Niemniej jednak, na wykonanie tak opisanych robót budowlanych wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi (podobnie art. 29 ust. 2 pkt 12 – przebudowa drogi), co wynika jednoznacznie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień i oświadczeń samego skarżącego bezsprzecznie wynika, iż takiego zgłoszenia skarżący nie dokonał. A skoro tak, prawidłowym było rozstrzygnięcie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Tym bardziej, iż jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis art. 48 ustawy nie wchodzi w grę, gdyż dotyczy przypadków realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Z kolei art. 49b ustawy reglamentuje realizację obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Natomiast art. 50 ust. 1 ustawy dotyczy m.in. robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie wskazanego trybu nie jest wyłączone również w sytuacji wykonania robót budowlanych w ogóle nieobjętych reglamentacją prawa budowlanego, w przypadku spełnienia dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1422/09). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, iż w realiach niniejszej sprawy wykonane przez stronę skarżącą roboty budowlane na działce budowlanej wymagały zgłoszenia właściwemu organowi.

Zdaniem składu orzekającego argumentacja skarżącego czyni koniecznym dodatkowe wyjaśnienie, iż zakończenie inwestycji zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie powoduje, iż późniejsze jej "modyfikacje" dokonywane są w dalszym ciągu na podstawie tegoż pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę była bowiem niezbędna dla rozpoczęcia i realizacji inwestycji, a w późniejszym czasie, po jej zrealizowaniu i zakończeniu, do ewentualnej weryfikacji czy inwestycja została wykonana zgodnie z ustaleniami wynikającymi z pozwolenia na budowę. Etap, na potrzeby którego skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę został już zakończony, co więcej organ nadzoru budowlanego w odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu inwestycji nie zgłosił sprzeciwu, zatem ustalił, iż inwestycję zrealizowano zgodnie z wydanym pozwoleniem. Niemniej jednak, podejmowanie już po zakończeniu inwestycji, w późniejszym czasie działań, wprowadzających zmiany co do warunków wynikającym z tej decyzji podlega ocenie i stosownej reglamentacji prawa dokonywanej przez organ nadzoru budowlanego.

Reasumując, w ocenie sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż wykładnia zastosowanych przepisów nieuchybia prawu w takim zakresie, w jakim mogłaby wpłynąć na wynik sprawy, powodując jednocześnie, że zaskarżoną decyzję należy ocenić w konsekwencji jako prawidłową. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.

W tej sytuacji sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

A. P.