Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3920/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1072/15 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1072/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniach [...] czerwca - [...] lipca 2014 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy K. W., wykonującego działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego rzeczy. Kontrolą objęto okres od 1 grudnia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Ustalenia kontroli udokumentowano protokołem.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. (dalej: [...] WITD) nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenia w postaci: skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowcy; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego; brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z kraty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części; niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego zmiany danych w zezwoleniu lub licencji. Sumę kar zredukowano do kwoty 15.000 zł z uwagi na ograniczenie ustawowe obowiązujące w odniesieniu do przedsiębiorców zatrudniających średnio do 10 kierowców.

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) uchylił w całości decyzję [...] WITD oraz nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z tytułu opisanych w decyzji naruszeń przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu, odnosząc się m.in. do naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z kraty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (l.p. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.; dalej jako: u.t.d.), organ wskazał, że przedsiębiorca nie okazał pełnych danych z tachografów cyfrowych zamontowanych w dwóch należących do niego pojazdach, w obydwu przypadkach za okres 84 dni. Dopiero w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli, przedsiębiorca przesłał płytę CD zawierającą dwa pliki wczytane z pojazdu o nr rej. [...] w dniu 25 lipca 2014 r. i dwa pliki wczytane z pojazdu o nr rej. [...] wczytane w dniu 19 lipca 2014 r. Pliki zostały wczytane po okresie objętym kontrolą. Organ odwoławczy podkreślił, że przedsiębiorca powinien był okazać wymagane dane cyfrowe podczas prowadzonej w przedsiębiorstwie kontroli, nie zaś po jej zakończeniu. Okazanie przez stronę plików na etapie postępowania administracyjnego nie miało wpływu na fakt powstania naruszenia. Zdaniem organu zasadne było więc nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 84.000 zł (168x500 zł).

Odnosząc się do naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (l.p. 1.5 zał. nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy zakwestionował kwalifikację prawną dokonaną przez WITD. W ocenie GITD fakt nieokazania pełnej dokumentacji czasu pracy danego kierowcy, mógłby skutkować powstaniem innego rodzaju naruszeń. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Lublinie wniósł K. W.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie organu w zakresie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (l.p. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d.). Zdaniem WSA, w omawianym zakresie wobec okoliczności wynikających z akt sprawy, nie można jednak zarzucić organom, aby naruszyły przepisy prawa wymierzając skarżącemu karę pieniężną za naruszenie polegające na nieokazaniu w trakcie kontroli pełnych danych z tachografów cyfrowych zamontowanych w dwóch należących do niego pojazdach o nr rej. [...] oraz [...], zgodnie z l.p. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. Prawidłowo ustalono także wielkość kary.

W ocenie Sądu I instancji, skoro zgodne z przepisami było przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za ww. naruszenie, to niezależnie od oceny legalności decyzji organu w zakresie pozostałych naruszeń, kara pieniężna zredukowana do wysokości 15.000 zł była jedynym prawnie możliwym rozstrzygnięciem w zaistniałej sytuacji. Nawet zatem, gdyby Sąd dostrzegł inne uchybienia organu, w zakresie odnoszącym się do pozostałych naruszeń, uchylenie zaskarżonej decyzji nie byłoby możliwe z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, jednakże z przedstawionych względów, żadna inna decyzja niż nakładająca karę pieniężną w wysokości 15.000 zł nie mogłaby zostać wydana.

Tym niemniej – mając na względzie prawo do rzetelnego procesu sądowego – WSA odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i dokonał całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził m.in., że zaskarżona decyzja w części stwierdzającej popełnienie przez skarżącego naruszenia z l.p. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. jest wadliwa, pomija bowiem przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE Nr L 168 z dnia 2 lipca 2010 r., s.16; dalej: rozporządzenie nr 581/2010). Organ błędnie przyjął, że 28-dniowy termin wczytywania danych z kart kierowcy obejmuje wszystkie kolejne dni kalendarzowe, podczas gdy chodzi wyłącznie o dni aktywności kierowcy podlegające rejestrowaniu.

Pomimo stwierdzenia powyższej wady w zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do jej uchylenia, nawet w tej części. W analizowanej sprawie treść rozstrzygnięcia nie mogła być inna niż nałożenie na skarżącego kary w maksymalnej, prawem dopuszczanej wysokości 15.000 zł, o czym przesądza prawidłowość rozstrzygnięcia organu w zakresie omówionego wyżej naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Za zasadny WSA uznał również zarzut odnoszący się do błędnego zastosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 zamiast rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zakresie naruszeń opisanych w l.p. 6.3.6 (brak przepisowych wpisów w wykresówce) oraz l.p. 6.2.1 (nierejestrowanie aktywności kierowcy i przebytej drogi). W odniesieniu do ww. naruszeń organ powołał się na art. 34 nowego rozporządzenia, co WSA uznał za błąd, ponieważ przepis ten ma zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r., natomiast stwierdzone naruszenia miały miejsce w lutym i kwietniu 2014 r. Nie można zarzucić skarżącemu, że nie stosował się do wymogów normy sankcjonowanej, skoro ta jeszcze nie miała zastosowania, zgodnie z przepisami przejściowymi.

Również to uchybienie organu nie miało jednak - jak stwierdził WSA - żadnego wpływu na wynik sprawy z dwóch względów. Przede wszystkim dlatego, że treść obowiązków określonych w nowym art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, w zakresie istotnym dla badanej sprawy, jest identyczna z treścią obowiązków wynikających z art. 15 starego rozporządzenia nr 3821/85, które powinno być powołane przez organ. Wadliwe wskazanie podstawy prawnej nie miało zatem żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po drugie, podobnie jak w przypadku wcześniej omówionego naruszenia, uchybienie to i tak nie mogło wpłynąć na treść końcowego rozstrzygnięcia, które nie może być inne niż nałożenie na skarżącego kary w maksymalnej, prawem dopuszczanej wysokości 15.000 zł.

W zakresie pozostałych naruszeń opisanych w zaskarżonej decyzji, Sąd nie dostrzegł uchybień organu.

Za w pełni prawidłową WSA uznał również korektę łącznej sumy kar do kwoty 15.000 zł, z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., z uwzględnieniem liczby kierowców zatrudnianych przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że może ostać się w porządku prawnym decyzja obarczona wadami prawnymi,

b) "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozważnie wydanie właściwego orzeczenia mając na uwadze pełną treść przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a.".

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę argumentacji skarżącego, że organ błędnie zastosował przepisy nowego rozporządzenia nr 165/2014, podczas gdy kontrola obejmowała okres od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r., a zatem organ powinien był zastosować przepisy dotychczas obowiązujące, tj. rozporządzenie nr 3821/85.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Podkreślenia wymaga też, że konsekwencją przedstawionej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych, zachodzi zatem konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione i nie podważają skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na decyzję - uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub/i stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż określone w pkt 1 lit.b) - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć wypada, że w orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że "wpływ" na wynik sprawy oznacza istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem prawu materialnemu lub procesowemu a wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika tymczasem w sposób jednoznaczny, że Sąd I instancji - orzekając w sprawie - za prawidłowe uznał poczynione przez organy ustalenia stanu faktycznego świadczące o określonym l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym naruszeniu - odnośnie dwóch pojazdów przez okres w obu przypadkach po 84 dni (łącznie 164 dni) - obowiązku okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - co na mocy powołanej regulacji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej 500 zł za każdy dzień.

Przywołany stan faktyczny nie jest kwestionowany żadnym z zarzutów sformułowanych w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu.

Nie jest też podważane, że skoro w myśl art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 złotych, dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - to już sam fakt stwierdzenia, że skarżący dopuścił się opisanych wyżej naruszeń uzasadnia wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w powyższej kwocie, nawet jeżeli stwierdzenie dalej idących naruszeń było wadliwe - jak to miało w ocenie Sądu I instancji miejsce w niniejszej sprawie w zakresie naruszeń przewidzianych w l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy (Naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd) czy odnośnie do wadliwego powołania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 zamiast rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

W tym stanie rzeczy wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że może ostać się w porządku prawnym decyzja obarczona wadami prawnymi. Jak już bowiem podniesiono, Sąd I instancji jednoznacznie i zasadnie stwierdził, że powodem oddalenia skargi – mimo stwierdzenia naruszeń prawa – jest fakt, że naruszenia w zakresie prawa materialnego nie miały wpływu a odnośnie naruszeń prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Pomijając fakt, że nie wszystkie z powołanych wyżej przepisów zostały prawidłowo wskazane (z uwagi na brak dookreślenia jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. czy art. 77 k.p.a.) trzeba zauważyć, że skarga kasacyjna w żadnej mierze nie wykazuje, że stwierdzone przez WSA w wyniku rozpoznania skargi uchybienia organu i wady zaskarżonej decyzji powinny skutkować brakiem możliwości nałożenia kary czy też nałożeniem jej w mniejszym zakresie i tym samym nie podważa zasadności zastosowania przez Sąd I instancji 151 p.p.s.a., w myśl którego jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Nietrafny jest też zarzut art. 134 § 1 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje też w jakim zakresie - ponad zarzuty podniesione w skardze - Sąd I instancji sprawy nie rozstrzygał (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r. I FSK 529/16, z dnia 9 stycznia 2018 r. II GSK 4066/17, z dnia 31 stycznia 2018 r. II FSK 110/16, z dnia 10 kwietnia 2018 r. II OSK 284/18, z dnia 5 września 2018 r. I FSK 1892/16).

W tym stanie rzeczy zarzut niezastosowania wskazanego przepisu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - przez "nierozważnie wydanie właściwego orzeczenia mając na uwadze pełną treść przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a." - nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).