Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1159/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B. i B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Koniecpolu z dnia 29 czerwca 2020 r. nr XXV/211/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w rejonie ul. [...] j i ul. [...] w K. - obszar III, opublikowanej w Dzienniku Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] roku, poz. [...] –dalej "Uchwała") .

W skardze na Uchwałę "A" sp. z o.o. z siedzibą w B. (Spółka) zarzuciła:

a) naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt. 1 i 9 oraz art. 1 ust 3 w związku z art. 3 ust 1, art. 6 ust 1, art. 15 ust 1 pkt 1 oraz art. 33 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 –dalej "u.p.z.p.") poprzez:

- nadużycie władztwa planistycznego gminy i wykorzystanie uchwały w przedmiocie miejscowego planu nie do zaplanowania przeznaczenia terenu, ale zablokowania konkretnej inwestycji;

- nieuwzględnienie nie tylko interesu prywatnego (Spółki), ale i publicznego poprzez określenie przeznaczenia terenu pod oczyszczalnię ścieków, która nie jest potrzebna gminie i miastu K., a skarżąca planowała inny rodzaj przedsięwzięcia;

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprzeczności z uchwałą w przedmiocie aktualności studium, w której jednoznacznie wskazano, że oczyszczalnia ścieków na działce nr 1 nie funkcjonuje, jak i nie ma potrzeby uchwalenia miejscowego planu uwzględniającego na tej działce takiego jej przeznaczenia;

b) naruszenie art. 3 ust 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania w miejsce rodzajowo określonego przeznaczenia terenu, konkretnej inwestycji do zrealizowania (oczyszczalni ścieków);

c) naruszenie art. 20 ust 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostającego w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r.;

d) naruszenie art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tyle niejasnego i nieprecyzyjnego, że nie można uznać, że plan zawiera określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu.

W konkluzji Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Wykazując przesłankę interesu prawnego, która ma zachodzić po stronie skarżącej, Spółka wskazała, że jest dzierżawcą nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach 1 oraz 2 o łącznej powierzchni 19,3575 hektarów, dla których Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą numer [...], na podstawie umowy dzierżawy, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] na okres 25 lat począwszy od 1 stycznia 2019 r. Wskazała, że w czasie trwania umowy dzierżawy, dzierżawca ma prawo czynić nakłady zwiększające wartość nieruchomości oraz przysługuje mu prawo pierwokupu nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami przywołanej umowy dzierżawca ma prawo wykorzystywać nieruchomości na cele związane z działalnością gospodarczą dzierżawcy. Dalej wyjaśniła, że wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia na działce nr 1, co do którego Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...]r, odmówił wydania na rzecz Spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych oraz energii elektrycznej w skojarzeniu na działce nr 1 w K.". Dodatkowo w piśmie z dnia 21 października 2020 r. podkreśliła, że postanowienia Uchwały ukształtowały sytuację prawną Spółki (w powiązaniu z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowiska) poprzez odmowę uzgodnienia warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia.

W skardze na Uchwałę B.C. (skarżący) wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu. Wniósł o zobowiązanie Rady Gminy do złożenia do akt sprawy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. (studium). Zaskarżonej uchwale zarzucił:

a) naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1, 1 ustęp 2 punkty 1 i 9 oraz art. 1 ust. 3 w związku z art.3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 u.p.z.p. poprzez:

- nadużycie władztwa planistycznego gminy i wykorzystanie uchwały w przedmiocie miejscowego planu nie do zaplanowania przeznaczenia terenu, ale zablokowania konkretnej inwestycji;

-nieuwzględnienie nie tylko interesu prywatnego ale i publicznego poprzez określenie przeznaczenia terenu pod oczyszczalnię ścieków, która nie jest potrzebna gminie i miastu K.;

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprzeczności z uchwałą w przedmiocie aktualności studium, w której jednoznacznie wskazano, że oczyszczalnia ścieków na działce nr 1 nie funkcjonuje, jak i nie ma potrzeby uchwalenia miejscowego planu uwzględniającego na tej działce takiego jej przeznaczenia;

b) naruszenie art. 3 ustęp 1 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). poprzez wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania w miejsce rodzajowo określonego przeznaczenia terenu, konkretnej inwestycji do zrealizowania (oczyszczalni ścieków);

c) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostającego w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Koniecpol przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r.;

d) naruszenie art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tyle niejasnego i nieprecyzyjnego , że nie można uznać, że plan zawiera określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu. Wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przewidzianych.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach 1 oraz 2 o łącznej powierzchni 19,3575 hektarów, dla których Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą numer [...], a Uchwała dotyczy działki nr 1. Uchwała wskazała, że działka o numerze 1 ma przeznaczenie podstawowe (bez określenia na inne rodzaje przeznaczenia niż "podstawowe") - teren oczyszczalni ścieków. Skarżący ma więc ograniczone możliwości wykorzystania nieruchomości - czy to bezpośrednio jako osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym, czy też jako udziałowiec spółek prawa handlowego - in concreto spółki z o.o. Uzupełniająco wyjaśnił, że jest udziałowcem spółki pod firmą "A" sp z o.o. w B. Spółka wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia na działce nr 1. Burmistrz Miasta K. odmówił wydania na rzecz skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych oraz energii elektrycznej w skojarzeniu na działce nr 1 w K.". Decyzja ta została zaskarżona, jest na etapie postępowania przed SKO w Częstochowie, przy czym Spółka wniosła o zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania ze skargi spółki na Uchwałę.

Uzasadnienia obu skarg są zbieżne. W zakresie podnoszonych zarzutów Spółka wskazała, że Uchwała nie ma na celu kształtowania polityki przestrzennej gminy K., ale zablokowanie inwestycji Spółki na działce ewidencyjnej nr 1, obręb [...] w K., której Spółka jest dzierżawcą, co oznacza ewidentne nadużycie władztwa planistycznego gminy do celów, którym to władztwo nie może służyć. Zdaniem Spółki uchwała ta miała stanowić jedyną podstawę prawną, z której mógłby skorzystać Burmistrz, aby wydać Spółce decyzję odmowną zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283- dalej "ustawa z dnia 3 października 2008 r."). Nadto zdaniem Spółki, Uchwała narusza przepisy regulujące zasady kreowania polityki przestrzennej gminy oraz stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z uwagi na brak aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie K., na którym się opiera.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. (organ) – reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o odrzucenie skargi Spółki, ewentualnie jej oddalenie, a także oddalenie skargi B.C. oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę.

Wskazał, że Spółka nie jest właścicielem/współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej dzierżawcą. Stwierdziła, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego realizuje zapisy studium, a zatem podjęcie przez Radę Miejską w K. Uchwały nie wprowadziło żadnych ograniczeń lub zakazów dla strony skarżącej. Stwierdziła, że to ustawodawca, a nie organ wprowadził w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. obowiązek ustalania czy planowane przedsięwzięcie pozostaje zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd nie sposób zaakceptować przejawiającej się w uzasadnieniu całej skargi argumentacji, że w skutek uchwalenia planu Spółka nie uzyskała decyzji środowiskowej. Oznaczałoby to, że organ ma nie wykonywać swoich obowiązków tylko dlatego, że w procedurze środowiskowej nie są brane pod uwagę zapisy studium, nawet gdy dokumenty te (studium i plan) identycznie regulują przeznaczenie danego terenu. Tym samym skoro Spółka nie dysponuje żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości, to Uchwała nie naruszyła jej interesu prawnego.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skarg organ wskazał, iż Uchwała nie narusza żadnego przepisu prawa, stąd brak jest podstaw do żądania stwierdzenia jej nieważności. Natomiast zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Tymczasem Uchwała w kształcie obowiązującym nie narusza żadnego z obowiązujących przepisów prawa. Uchwalenie Uchwały poprzedzało podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującej etapowe kształtowanie polityki przestrzennej. Uchwała nie została podjęta aby zablokować jakąkolwiek inwestycję. Pozostaje także zgodna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że realizując obowiązek wynikający z art. 29 ust. 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy K. przedstawił niezwłocznie Uchwałę Wojewodzie wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Pomimo skierowania przez Spółkę, której udziałowcem pozostaje skarżący, pisma do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Uchwały, w znacznej mierze powielającym argumentację zawartą w skargach, za wyjątkiem § 15 ust. 1 pkt 3, nie została ona zakwestionowana pomimo oficjalnego wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego co jej całości. Podkreślił, że Uchwała nr [...] za wyjątkiem zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu, w całości uwzględnia w swej treści wymagania o których mowa w art. 15 u.p.z.p

W ocenie organu Uchwała została podjęta zgodnie z przewidzianą w art. 17 u.p.z.p. procedurą planistyczną. Uchwała uwzględnia zapisy studium. Wbrew oczekiwaniom i stanowisku strony skarżącej plan miejscowy nie może wprowadzić zmiany w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Odnosząc się do dalszym zarzutów zawartych w skardze organ przytoczył treść art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. akcentując, że w przypadku uchwały podjętej na podstawie art. 32 ust. 2, o częściowej nieaktualności studium, brak jest obowiązku zakreślonego terminem do podjęcia czynności mających na celu jego zmianę, a rada gminy nie ma obowiązku niezwłocznego podejmowania uchwały w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym nie zgodził się z zarzutem, że organ nie miał podstaw do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wobec częściowej nieaktualności studium, tym bardziej, że dla obszaru objętego kwestionowaną uchwała takiej nieaktualności nie stwierdzono.

Nie zgodził się z zarzutem że organ podejmując Uchwałę działał w granicach nadużycia władztwa planistycznego. Wskazał, że w ustawie nie jest zdefiniowane pojęcie nadużycia władztwa planistycznego. Przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 1952/09, wskazując, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust, 1 Konstytucji RP). Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty. Uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast badanie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego, musi poprzedzać ocena zgodności zapisów planu ze studium. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Organ podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy zapisy uchwalonego planu pozostają w zgodzie z zapisami studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wynika zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków dla obsługi miasta oraz miejscowości: [...], przewiduje się budowę sieci kanalizacyjnej z odprowadzeniem do oczyszczalni ścieków, z uwzględnieniem jednego z dwu wariantów odprowadzenie ścieków systemem przepompowni, z terenu miasta do istniejącej oczyszczalni ścieków, zrealizowanej i zarządzanej przez "B" lub budowa własnej, gminnej oczyszczalni ścieków, usytuowanej w miejscu redukującym wysokości tłoczenia, z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków do rzeki [...]. Na rysunku teren oczyszczalni przeznaczony został, w dziale "Tereny i urządzenia gospodarki komunalnej, pod "oczyszczalnię [...]". O fakcie, że teren działki nr 1 przeznaczony jest pod oczyszczalnię ścieków strona skarżąca wiedziała. Przedmiotowe stwierdzenie znajduje się w raporcie oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych oraz energii elektrycznej w skojarzeniu na działce nr 1 w K.

Przypomniał, że w ramach władztwa planistycznego organ nie posiada żadnych ograniczeń przed uchwaleniem planu zgodnego ze studium tylko dlatego, że planowana na danej nieruchomości inwestycja nie jest zgodna ze studium, a w procedurze środowiskowej bierze się pod uwagę zapisy planu, a nie studium. Zdaniem organu plan nie narusza również art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, nr 164, poz. 1587). W obowiązującym studium użyto wyrażenia "oczyszczalnia". Ten kierunek przeznaczenia terenu nie został zakwestionowany przez organ nadzoru prawnego. Stwierdził ponadto, że Uchwała nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., teren działki nr 1 przeznaczony został, w dziale "Tereny i urządzenia gospodarki komunalnej, pod "oczyszczalnię [...]". Również nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez Uchwałę art, 15 ust. 2 pkt. 9 u.p.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tyle niejasnego i nieprecyzyjnego, że nie można uznać, że plan zawiera określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że zapisy planu realizującego obowiązek wynikający z przywołanego przepisu brzmią precyzyjnie: "Rozdział 7 Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu". Zgodnie z § 13 Uchwały na obszarze planu nie występują tereny wymagające ustanowienia szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. W tym stanie rzeczy organ uznał skargę za nieuzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności publicznej, na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), a także sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, a sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.- dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się jej nieważności ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Ustawodawca nie wylicza bowiem rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. Natomiast z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że istotne naruszenie prawa lub rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. Barbara Adamiak artykuł "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopełnieniem tej regulacji jest przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (w tym akt prawa miejscowego – pkt 5), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Powyższe oznacza, że legitymacja skargowa w sprawach ze skarg na uchwały m.in. w sprawie planu miejscowego zależy od wystąpienia naruszenia interesu prawnego. Sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Uwzględnienie skargi powinno więc skutkować co do zasady stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy naruszenia są tego rodzaju, że skutkują koniecznością zakwestionowania uchwały jako całości (vide wyrok z 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, na której dostępne są również inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej, zarówno Spółka, jak i skarżący wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej Uchwały, co przesądziło o możliwości dokonania jej merytorycznej kontroli. Zapisy Uchwały uniemożliwiają prowadzenie profilowanej działalności gospodarczej Spółce na dzierżawionej działce nr 1 natomiast skarżący jest współwłaścielem działki o nr 1 i współudziałowcem Spółki. W ocenie interesu prawnego Spółki Sąd wziął pod uwagę zapisy umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. w formie aktu notarialnego na 25 lat- począwszy od 1 listopada 2019 r. Należy tylko zauważyć, że w trakcie procedury planistycznej Spółka wnosiła wnioski i uwagi, które zostały negatywnie rozpatrzone przez Radę Gminy K. Spółka wskazywała na zamiar budowy zakładu produkcji nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych oraz energii elektrycznej w skojarzeniu na działce nr 1 w K., a także stopień zaawansowania prac nad uruchomieniem przedsięwzięcia oraz szczegółowe zapisy umowy dzierżawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowane zapisy Uchwały ingerują w sposób istotny w interes prawny Spółki i naruszają jej prawo do zabudowy tej działki w sposób zgodny z wolą uruchomienia działalności gospodarczej. Skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu Uchwały, bowiem dostarczył dokumentację potwierdzającą prawo współużytkowania wieczystego działki nr 1.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący; powinno być przy tym tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (vide wyrok z 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest zatem ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Przy czym, jak wyżej wskazano, kontrola ograniczona jest do indywidualnego naruszenia interesu prawnego, chyba że naruszenie byłoby istotne z punktu widzenia treści całej uchwały.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu oraz zasad jego sporządzania. Procedura planistyczna w sprawie niniejszej została zainicjowana uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. obejmując trzy odrębne obszary. Uchwała ta została zmieniona Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rady Miejskiej w K., w ramach której przewidziano możliwość etapowego sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania przestrzennego, co nie budzi zastrzeżeń sądu, bowiem organ planistyczny może kształtować granice obszaru planistycznego.

Procedura projektu planu prowadzona była zgodnie z art. 17 u.p.z.p. co oznacza, że zainteresowani projektem planu byli powiadomieni o możliwości złożenia wniosków w terminie do dnia 2 grudnia 2019 r. Etap opiniowania planu miejscowego który dla społeczeństwa gwarantowany jest poprzez zapoznania się z tym projektem podczas wyłożenia do publicznego wglądu i możliwości złożenia uwag, odbył się w dniach od dnia 4 maja 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r. Przedmiotowe wyłożenie było powtórnym wyłożeniem projektu planu miejscowego, który pierwotnie był wykładany w dniach od 16 marca 2020 r. do dnia 7 kwietnia .2020 r. Uwagi można było składać do dnia 8 czerwca 2020 r. Podczas wyłożenia została złożona jedna uwaga, która nie została uwzględniona. Istotą złożonej uwagi był wniosek o poszerzenie przeznaczenia terenu pod oczyszczalnię ścieków o możliwość lokalizacji zakładu produkcji biogazu i energii oraz produkcji nawozów organicznych. Organ uznał, że uwzględnienie uwagi byłoby sprzeczne z obowiązującym,studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., a tym samym istotnie naruszałby przepis art. 9 ust 4 u.p.z.p. Projekt planu miejscowego jest zgony z analizą , o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p,z.p , uchwalona przez Radę Miejska w K. uchwała z dnia [...]r. nr [...]

Sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone.

Sąd nie stwierdził niezgodności planu z zapisami studium. Jednocześnie samo studium nie jest tu przedmiotem zaskarżenia, zatem rozwiązania tam przyjęte nie mogą być tu oceniane i tym bardziej podważane. Dotyczy to m. in. kwestii jego rzekomej nieadekwatności do stanu faktycznego i prawnego oraz konieczności uaktualnienia. W tym zakresie osobom posiadającym interes prawny przysługują odrębne środki prawne. Stąd dalsze odnoszenie się do kwestii prawidłowości zapisów studium nie jest tu konieczne. Wskazać jedynie można na marginesie, że uchwałą nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] r. potwierdziła aktualność Studium w najistotniejszych elementach, co potwierdzono w odpowiedzi na skargę. Wynika z tego, że zasadnicze założenia Studium w zakresie kierunków rozwoju nie uległy dezaktualizacji.

Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Ponadto badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy.

Nadto Uchwała w była przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody Śląskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził jej nieważność w części obejmującej § 15 ust.1 pkt 3 Uchwały

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymaga dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego aby doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyrok z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z 9 października 2007 r., II OSK 401/07). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Z uwagi więc na wymaganą zgodność zapisów planu miejscowego z treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, badanie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego musi poprzedzać analiza zgodności zapisów planu ze studium.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że ustawodawca dokonał zróżnicowania treści aktów planistycznych, jakimi są studium oraz plan miejscowy. Uczynił to w ten sposób, że studium powinno być bardziej ogólne, kierunkowe, wyznaczające zarys zagospodarowania gminy (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wymaga od studium uwzględnienia uwarunkowań i kierunków), natomiast plan powinien stanowić realizację tych ogólnych, kierunkowych założeń – dokonując ich uszczegółowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II OSK 3192/17 oraz II OSK 2298/15, "Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.)". Z innych wyroków NSA wynikają podobne założenia co do stopnia związania treści planu ustaleniami studium. Wskazać należy np. na sprawy II OSK 81/16 (oraz powołane w niej bogate orzecznictwo) i II OSK 1379/16, w których sąd kasacyjny sformułował jednoznaczny pogląd (charakteryzując go jako dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych), zgodnie z którym "to rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a sam zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym od ich szczegółowości". NSA w sprawie II OSK 3154/13 wskazał, że "Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność". Sąd w sprawie niniejszej powyższe poglądy w całości podziela.

W ocenie Sądu należy w sprawie niniejszej ocenić, że ustalenia planu są wymaganą przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. konsekwencją ustaleń studium.

Zamykając rozważania odnośnie znaczenia w sprawie niniejszej przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazać należy, że zróżnicowana funkcja aktów planistycznych jakimi są studium i plan miejscowy czyni pożądaną sytuację, aby to dopiero plan miejscowy dokonywał doprecyzowania ustaleń studium przy użyciu przyznanego gminie władztwa planistycznego. Innymi słowy, dopiero w planie powinno dochodzić do skonkretyzowania zapisów studium w ramach władztwa planistycznego ujętego w nieprzekraczalne ramy swobody planowania wyznaczonej funkcją terenu przewidzianą w studium. Ocena zgodności planu ze studium powinna więc polegać na porównaniu treści obydwu aktów planistycznych, w ramach którego rada gminy dokona autointerpretacji korzystając z ustawowo przyznanego władztwa.

Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale (gł. § 5 m.p.z.p.) dokonano konkretyzacji postanowień studium i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami.

Zauważyć również należy, że podstawą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są głownie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dają możliwość ingerencji w prawo własności, niekiedy wręcz, w razie spełnienia dalszych przesłanek, poprzez całkowity zakaz zabudowy.

Zdaniem Sądu nie doszło – w dopuszczalnych w sprawie niniejszej granicach władztwa planistycznego - do naruszenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podkreślić należy, że wprowadzony zakaz nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia gruntów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K., a jedynie ogranicza ich zabudowę poprzez między innymi zakaz lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym odzyskiem lub odzyskiem energii. Zakazuje się składowania odpadów innych niż te powstałe w wyniku oczyszczania ścieków.

W tym miejscu wskazać należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w sprawie II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji "nie może być rozumiana krańcowo", bowiem "Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów". W konsekwencji nie każda ingerencja w prawo własności stanowi naruszenie norm Konstytucji RP. W sprawie niniejszej, jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości prowadzenia określonej działalności na konkretnych działkach w określonym obrębie ewidencyjnym, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z tej nieruchomości.

W świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19).

Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 1 ust. 1 pkt 1, 1 ustęp 2 pkt 1 i 9 oraz art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 9, art. 20 oraz art. 33 u.p.z.p, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).