Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. van B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. van B. kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. van B. w sprawie wiaty śmietnikowej znajdującej się na dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. van B..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania K. van B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił na wstępie, że organ powiatowy słusznie uznał, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r., bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) "Do praw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe." Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu otrzymania wniosku skarżącej tj. 9 czerwca 2015 r., czyli przed dniem wejścia w życie nowelizacji (28 czerwca 2015 r.).

Dalej, wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest budowa wiaty śmietnikowej znajdującej się na dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z.. Pismem z dnia 15 października 2015 r. organ powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o "udzielenie informacji, czy zgłoszenie złożone w dniu 29.04.2015 r. w Starostwie Powiatowym w [...] przez K. L. dotyczące budowy wiaty na dz. nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] zostało przyjęte czy też zgłoszono sprzeciw do jego wykonania." W załączeniu do odpowiedzi z dnia 27 października 2015 r. na ww. pismo Starostwo Powiatowe w [...] przekazało do organu I instancji dokumentację w sprawie zgłoszenia budowy przedmiotowej wiaty z dnia 29 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 25 czerwca 2015 r. W zgłoszeniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. K. L. wskazała: "Zgłaszam zamiar budowy wiaty śmietnikowej o wymiarach 2,80 m x 1,80 na terenie działki w Z. ob. [...] działka nr [...] przy ul. [...]. Wiata usytuowana będzie przy granicy z działką nr [...], na której jest zlokalizowane miejsce na odpady. Termin rozpoczęcia robót 28.05.2015 r." W zgłoszeniu z dnia 25 czerwca 2015 r. K. L. zmieniła planowany termin rozpoczęcia prac wskazując, że ich realizacja nastąpi nie wcześniej, niż 26 lipca 2015 r. Od zgłoszeń zamiaru budowy przedmiotowej wiaty śmietnikowej z dnia 28 maja 2015 r. oraz z dnia 25 czerwca 2015 r. Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu. Tym samym nie można przyznać racji argumentom strony odwołującej, jakoby ww. roboty budowlane zostały wykonane samowolnie.

Zdaniem organu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie uznał, że pomimo że przedmiotowa wiata śmietnikowa została wybudowana przy granicy z działką nr ew. [...] nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422). Zgodnie z § 23 ww. rozporządzenia: "1. Odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. 2. W przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. 3. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 od okien i drzwi do 3 m. od granicy działki do 2 m. a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. 4. Odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, nie powinna wynosić więcej niż 80 m od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Wymaganie to nie dotyczy budynków na terenach zamkniętych". Jak wynika z protokołu oględzin organu powiatowego z dnia 8 września 2015 r. oraz załączonego do niego materiału zdjęciowego przedmiotowa wiata śmietnikowa sąsiaduje bezpośrednio z miejscem składowania odpadów komunalnych na działce ew. nr [...] graniczącej z działką nr ew. [...].

W ocenie organu odwoławczego proces budowlany objęty oceną w niniejszym postępowaniu został przeprowadzony prawidłowo i nie ma potrzeby prowadzenia dalszych czynności z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Zatem zasadnym stało się umorzenie prowadzonego przez organ powiatowy postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, organ II instancji podniósł, że kwestie związane z naruszeniem posiadania oraz sadzenia drzew na terenie działki sąsiedniej nie są objęte właściwością organów nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., uzupełnioną pismem z dnia 11 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. van B., wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zrzuciła naruszenie:

a) art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez:

- niezgodne ze stanem faktycznym i dokumentacją zgromadzoną w aktach ustalenie, iż przedmiotowa wiata śmietnikowa sąsiaduje bezpośrednio z miejscem składowania odpadów komunalnych na działce ew. nr [...] graniczącej z działką nr ew. [...];

- przyjęcie, iż z materiału zdjęciowego załączonego do protokołu oględzin organu powiatowego z dnia 8 września 2015 r. wynika, iż wiata śmietnikowa sąsiaduje z miejscem składowania odpadów, mimo iż na żadnym ze zdjęć nie zostało ono ujęte, a wręcz przeciwnie widać na nich, że nie ma tam nawet urządzeniu podobnego do miejsca składowania odpadów;

- pominięcie faktu, iż działka ew. nr [...] (K. L.) graniczy z miejscem składowania odpadów od strony działki ew. nr [...] (E. K.);

- błędne ustalenie, iż zgłoszenie budowy wiaty śmietnikowej z dnia 29 kwietnia 2015 r. oraz zgłoszenie budowy wiaty z dnia 25 czerwca 2015 r. dotyczą tej samej wiaty;

- nieprawidłowe ustalenie, że K. L. zmieniła planowany termin rozpoczęcia prac, wskazując, iż ich realizacja nastąpi nie wcześniej niż 26 lipcu 2015 r.;

- pominięcie okoliczności, iż K. L. przystąpiła do budowy wiaty śmietnikowej przed wystąpieniem ze zgłoszeniem jej budowy do właściwego organu;

- przyjęcie, iż skarżąca nie sprecyzowała żądania w piśmie wszczynającym postępowanie, mimo iż zatytułowała pismo "DOT: SAMOWOLI BUDOWLANEJ", wprost wskazała na naruszenie prawa po stronie K. L., z uwagi na wybudowanie wiaty śmietnikowej w bezpośredniej granicy z działką skarżącej, domagała się przeprowadzenia kontroli, a w jej trakcie wniosła o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty śmietnikowej;

- pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą, a znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, iż zdjęcie (strona nr 129 akt organu I instancji) zostało sprefabrykowane; ktoś podłożył prawdopodobnie deskę pod kosz na śmieci i zasypał to miejsce śmieciami w celu uzasadnienia posadowienia wiaty śmietnikowej w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a wręcz wykorzystywanie niewiedzy skarżącej w celu ostatecznego umorzenia postępowania;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej w całości postępowanie administracyjne, mimo iż nie było podstaw ku temu.

d) art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię przyjmując, iż wystąpienie ze zgłoszeniem przez K. L. po wybudowaniu wiaty śmietnikowej doprowadza do legalizacji samowoli budowlanej;

e) § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że urządzeniem podobnym do wiaty śmietnikowej jest miejsce, w którym skarżąca maksymalnie dwa razy w miesiącu wystawia śmieci, a nie miejsce składowania odpadów, które znajduje się na tyłach domu;

f) § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, organ II instancji błędnie ustalając stan faktyczny pominął jego treść, w wyniku czego doszedł do wniosku, że przedmiotowa wiata odpowiada warunkom technicznym wymaganym przez prawo, mimo braku zachowania wymaganej przez ten przepis odległości 3 metrów od granicy sąsiedniej działki;

g) art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, organ II instancji dokonując błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, a także błędnie ustalając stan faktyczny utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, zamiast uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wiaty śmietnikowej; w opinii skarżącej przedmiotowa wiata narusza przepisy techniczno-budowlane, tym samym jej legalizacja jest pod względem prawnym niedopuszczalna.

Uzasadniając skarżąca rozwinęła w sposób szczegółowy zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Motywy decyzji, obejmujące kryteria jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zdaniem Sądu wzmiankowane reguły postępowania administracyjnego nie były w niniejszej sprawie przestrzegane.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. van B. i dotyczyło lokalizacji wiaty śmietnikowej znajdującej się na działce dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z..

Uznanie organów nadzoru budowlanego, iż proces budowlany objęty oceną w niniejszym postępowaniu został przeprowadzony prawidłowo i nie ma potrzeby prowadzenia dalszych czynności, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest co najmniej przedwczesne.

Wskazać należy, że w swoim wystąpieniu do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego K. van B. poruszała różnorakie kwestie związane z procesem inwestycyjnym odbywającym się na nieruchomości przy ul. [...] w Z..

Tymczasem ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego odnośnie budowy wiaty śmietnikowej potraktowane zostały w sposób niezwykle lakoniczny, brak jest ich właściwego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a analiza przeprowadzona przez organy nie pozwala na przyjęcie, że sprawa została w sposób prawidłowy całkowicie wyjaśniona.

W protokole kontroli z dnia 8 września 2015 r., na który powołują się organy w swoich decyzjach brak jest szczegółowego opisu przedmiotu sporu (jego wymiarów), brak jest materiału zdjęciowego pozwalającego stwierdzić, że na działce sąsiadującej należącej do K. van B., w granicy znajduje się także miejsce na gromadzenie odpadów. Na jednym ze zdjęć widnieje jedynie urywek ogrodzenia nieruchomości należącej do skarżącej, nie widać jednakże aby znajdowało się tam miejsce na gromadzenie odpadów. Zdjęcie na którym uwidocznione są odpady znajdujące się na działce przy ul. [...] w Z., zostało złożone przez K.L.(kart – 123 akt organu powiatowego). Na ww. zdjęciu worki ze śmieciami znajdują się także przed posesją, także nie można jednoznacznie wywnioskować, czy miejsce na odpady jest miejscem stałym, czy tylko odpady zostały złożone w dniu wywózki śmieci. Skarżąca w skardze i jej uzupełnieniu podniosła, że stałe miejsce na gromadzenie odpadów znajduje się w zupełnie innym miejscu.

Wyjaśnienia wymaga również kwestia daty wybudowania wiaty śmietnikowej i właściwego określenia przedmiotu sprawy, w kontekście zgłoszeń z dnia 29 kwietnia 2015 r. i z dnia 25 czerwca 2015 r., na które powołuje się organ II instancji.

Z kopii zgłoszenia zamiaru wykonania wiaty śmietnikowej złożonego do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 29 kwietnia 2015 r. wynika, po pierwsze, że będzie miała ona wymiary 2,80 m x 1,80 m, a po drugie, iż termin rozpoczęcia robót to 28 maja 2015 r.

Tymczasem już w piśmie K. van B. z dnia 19 maja 2015 r. mowa jest o śmietniku na granicy. Można mieć więc wątpliwości, czy ww. zgłoszenie było skuteczne, czy inwestor nie przystąpił do wykonywania robót przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co wynika z decyzji, podkreślił, że w zgłoszeniu z dnia 25 czerwca 2015 r. K. L. zmieniła planowany termin rozpoczęcia prac wskazując, że ich realizacja nastąpi nie wcześniej niż 26 lipca 2015 r.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia zgłoszenia z dnia 25 czerwca 2015 r., do którego dołączony jest m.in. szkic sytuacyjny zagospodarowania terenu i rysunki. Zgłoszenie to dotyczy robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni zabudowy ok. 16 m2, znajdującej się na tyłach nieruchomości przy ul. [...] w Z., a więc innej wiaty, niż wiata śmietnikowa objęta niniejszym postępowaniem.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu, przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym winien mieć na uwadze, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być zeznania świadków, a także informacje uzyskane w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.