Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 148/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst oraz decyzje PMK
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 10 par 1 , art. 75 , art. 77 par 1 , art. 80 , art. 81 , art. 85 par 1 , art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.K. i K.K. na decyzję [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta K. nr [ ] znak: [ ] z dnia 19 listopada 1998 r.; II. zasądza od [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.K. i K.K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, na podstawie art. 48 oraz art. 80 ust.2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 (tj. Dz. U. z 2000r nr 106 póz. 1126) odmówił wydania nakazu rozbiórki dachu wraz z kominami w budynku mieszkalnym przy ul. [...] działka nr 1 obr. [...], stanowiącego własność A.W.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w 1998 r. do organu wpłynął wniosek A. i K.K. , którzy domagali się wydania nakazu rozbiórki dachu i ciągów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor A.W. pismem z dnia 31 maja 1996 r. dokonał zawiadomienia właściwego organu architektoniczno-budowlanego o zamiarze przystąpienia do wykonywania prac remontowych budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na terenie ww. nieruchomości. W dniu 14 czerwca 1996 r. do w/w organu architektoniczno-budowlanego została złożona, w ramach uzupełnienia w/w zgłoszenia, opinia mgr inż. arch. J.B. określająca konieczność i zakres wykonania remontu budynku mieszkalnego. Organ architektoniczno-budowlany pismem z dnia 18 czerwca 1996 przyjął do wiadomości rozpoczęcie robót remontowych powyższych budynków, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 31 maja 1996r i 14 czerwca 1996r, nie zgłaszając sprzeciwu. Roboty te obejmowały wymianę pokrycia dachowego, wymianę zużytych części elementów więźby dachowej (wskazanych w trakcie prowadzenia robót), stolarki i rur kanalizacyjnych oraz doprowadzenie gazu i wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej, wykonanie izolacji i ocieplenia budynku. Inwestor w budynku mieszkalnym wykonał roboty zgodnie z wyżej przytoczonym zakresem. Z uwagi na zły stan techniczny dachu, inwestor w ramach prac remontowych wymienił elementy drewnianej więźby dachowej i całe pokrycie dachu. Jednocześnie dokonał poszerzenia jego okapów i przemurował ciągi kominowe. Prace te zostały wykonane w roku 1996 w ramach tej samej formy architektonicznej, kubatury obiektu oraz kształtu dachu. Nadto organ podał, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Przedłożone przez inwestora dokumenty (opinia konstrukcyjno-budbwlana o

prawidłowości wykonanych robót autorstwa mgr inż. A.W. , inwentaryzacja architektoniczno-budowlana oraz opracowanie dotyczące analizy ewentualnego zacienienia obiektów na sąsiednich działkach spowodowanego remontem dachu, powiększeniem okapów i częściową zmianą usytuowania kominów - autorstwa mgr inż. arch. W.W. ) potwierdziły, że wykonane roboty remontowe nie spowodowały powstania nieprawidłowego stanu obiektu budowlanego oraz nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia, a także nie powodują zacieniania budynków sąsiednich.

Organ stwierdził, że w/w roboty remontowe zostały wykonane zgodnie z przyjętym przez organ zgłoszeniem, sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, w sposób nie stwarzający zagrożenia bezpieczeństwa dla użytkowników lub mienia oraz nie powodujący niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie naruszający uzasadnionych interesów osób trzecich, nadto zgodnie z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Brak jest więc podstaw do zastosowania art. 48 ustawy prawa budowlanego. Dokonane czynności nie mają charakteru samowoli budowlanej, gdyż inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem z roku 1996, a dokonane odstępstwo od w/w zgłoszenia polegające na poszerzeniu okapu dachu i przemurowaniu kominów bez zmiany kubatury i wysokości obiektu oraz kształtu dachu, nie stanowi przebudowy obiektu i należy je zakwalifikować jako nieistotne odstępstwo w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. i K.K. . Zarzucili, że organ nie doręczył decyzji wszystkim osobom którym przysługiwał w sprawie status strony. Podnieśli, że przeprowadzone roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę, a nie remont, gdyż doszło wymiany więźby dachowej, rozburzenia i budowy kominów, podwyższenia ścian nośnych, podwyższenia dachu, nadto została wykonana instalacja gazowa. W efekcie uzyskano inny profil dachu i zmianę kubatury obiektu. Inwestor na przeprowadzone prace nie tylko nie uzyskał pozwolenia na budowę, ale przystąpił do ich wykonywania przed dokonaniem zgłoszenia.

W odwołaniu wniesionym przez E. i T.K. zarzucono rażąco

nieprawidłowe zakwalifikowanie wykonanych przez inwestora robót jako remontu nie wymagającego pozwolenia na budowę. Tymczasem roboty te w rzeczywistości stanowiły przebudowę budynku w części dachowej. Odwołujący się podnieśli również, że ustalenie organu, że roboty nie powiększyły kubatury budynku w sensie jego poszerzenia i podniesienia zostało dokonane przy braku jakiegokolwiek dowodu to potwierdzającego. Zarzucili również, że stanowisko organu co do braku wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na doprowadzenie gazu do budynku i wykonania wewnętrznej instalacji gazowej jest sprzeczne z treścią art.29 ust.2 pkt 1 prawa budowlanego. Podkreślili, że na 2 miesiące przed wydaniem skarżonej decyzji organ wydał zaświadczenie przesądzające o wyniku postępowania. Do odwołania przedłożone zostały fotografie ilustrujące wykonane przez inwestora roboty budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 105 kpa w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. z2000r., Dz. U., nr 106, póz. 1126 z póz. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie remontu dachu budynku mieszkalnego, prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nakazującą dostarczenie określonych dokumentów doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji w tej samej sprawie skutkuje naruszeniem art. 16 § 1 kpa tj. zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i K.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podali, że wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonej decyzji postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane nie zostało zakończone, gdyż nie wydano decyzji zezwalającej na wznowienie robót, ani decyzji o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, dotyczącego doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, została wydana, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane decyzja nakazująca dostarczenie określonych dokumentów celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zarzut, iż nie wydano decyzji pozwalającej na wznowienie robót, bądź też decyzji nakazującej zaniechanie jest niezasadny, gdyż, wobec faktu wykonania robót, było to zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Stosownie zaś do treści art.135 ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten pozwala Sądowi na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym powinny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialno-prawnego. Określenie zawarte

w normie art. 135 p.p.s.a. "we wszystkich postępowaniach", wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2008 r., sygn.ll OSK 544/07, LEX nr 483200).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§ 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem stwierdzić jeszcze należy, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.), następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 Prawa budowlanego) i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne.

Obowiązków tych organy obydwu instancji nie dopełniły.

Dla wykazania powyższej konstatacji przedstawienia wymaga zawartość akt przedłożonych administracyjnych.

Na stronie [...] akt administracyjnych znajduje się pismo organu z dnia 25.06.1997 r. znak: [...] skierowane do E. i T.K. z informacją, że remont dachu budynku został zakończony przez inwestora w 1996 r. i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania (nie wiadomo w jakiej sprawie pismo zostało sporządzone).

Na karcie k. [...] znajduje się kserokopia pisma inwestora z dnia 30.05.1996 r., z nie wypełnioną prezentatą organu z dnia 31.05.1996 r., w którym zawiadomił on organ o zamiarze przystąpienia do prac remontowych budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, polegających na:

1)wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę dachówkową,

2) wymianie zużytych części elementów więźby dachowej,

3) wykonaniu izolacji poziomej i pionowej,

4) dociepleniu budynku metodą lekką,

5) wymianie stolarki okiennej,

6) doprowadzeniu gazu do budynku i wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej,

7) wymianie i udrożnieniu rur kanalizacyjnych.

Na stronie [...] akt znajduje się pismo architekta J.B. z informacją o konieczności podjęcia prac remontowych.

Na stronie [...] znajduje się drugie zgłoszenie inwestora z dnia 30.06.1996 r., w którym zakres prac remontowych został określony odmiennie:

1)wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę dachówkową,

2) wymianie zużytych części elementów więźby dachowej,

3) wykonaniu izolacji poziomej i pionowej,

4) dociepleniu budynku metodą lekką,

5) wymianie stolarki okiennej.

Na stronie [...] akt znajduje się pismo organu z dnia 18.06.1996 r. skierowane do A.W. , którym poinformowano inwestora, w odpowiedzi na pismo z dnia 30.05.1996 r. oraz 14.06.1996 r. o przyjęciu do wiadomości rozpoczęcia robót remontowych budynku mieszkalnego i gospodarczego zgodnie z załączoną dokumentacją (w aktach brak tej dokumentacji).

Na stronie [...] akt administracyjnych znajduje się pismo A. i K.K. z dnia 16.03.1998 r., którym zawiadomiono organ, że inwestor dopuścił

się samowoli budowlanej, gdyż wymienił całą więźbę dachową, podwyższył geometrię dachu, wyburzył ciągi kominowe do poziomu zerowego i wybudował je w innych miejscach. W piśmie zawarty został wniosek o orzeczenie rozbiórki z art.48 prawa budowlanego. Dodatkowo, osoby te pismem z dnia 4.11.1998 r. (k.[...]) zawiadomiły organ, że inwestor wybudował drugą kondygnację na parterowym budynku mieszkalnym.

W dniu 24.04.1998 r. ([...] ) organ skierował do A. i K.K. oraz do inwestora pismo, w którym poinformował, że sprawa dotycząca remontu dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. nie może być załatwiona w terminie.

W dniu 13.11.1998 r. (już do innej sygnatury: [...]) organ wystosował do stron (nie wiadomo w jaki sposób ustalonych) zawiadomienie w sprawie wszczęcia z tym dniem z urzędu postępowania w sprawie remontu dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. (.[...]).

Jak wynika z dowodów doręczenia [...] ) odbiór tego pisma został potwierdzony przez A. i K.K. w dniu 26.11.1998 r, przez A. i E.M. w dniu 26.11.1998 r., przez E .i T.K. w dniu 14.12.1998 r. , A.G. w dniu 26.11.1998 r., przez A.W. w dniu 26.11.1998 r., a przez D.S. w dniu 30.11.1998 r.

Przed doręczeniem stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania - w dniu 19.11.1998 r. w sprawie do sygn. [...] wydana została decyzja Nr [...] , którą na podstawie art.51 ust.1 pkt 2, ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazano inwestorowi A.W. celem sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy remoncie dachu -przedstawienie inwentaryzacji i opinii.

Wreszcie, na stronie [...] akt zalega zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16.05.2001 r., że remontowany dach budynku mieszkalnego przy ul .[...] w K. "nie podlega dyspozycji artykułów skutkujących rozbiórką tj. art.48 ani art.51 ustawy z dnia 7.7.1994 r. Prawo budowlane".

W uzasadnieniu decyzji organu l instancji z dnia [...] lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wskazał, że inwestor w budynku mieszkalnym wykonał roboty zgodnie ze zgłoszeniem, a zebrany materiał dowodowy poświadczył, że roboty wykonano zgodnie z jego zakresem.

W związku z powyższym z całą stanowczością stwierdzić należy, że fakt ten nie ma żadnego oparcia w przedstawionych aktach sprawy. Organ nie przeprowadził bowiem oględzin, nie skomentował dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach, nie ustalił daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych, dokonana przez organ kwalifikacja wykonanych robot jest przedwczesna, a co do części robót wadliwa.

W istocie działanie organu ograniczyło się do rozpoznania wniosku A. i T.K. o wydanie nakazu rozbiórki dachu i ciągów kominowych. Tymczasem, jak wynika z przedstawionych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawę zainicjowały pisma zawiadamiające organ o popełnieniu samowoli budowlanej. Postępowanie winno być zatem prowadzone z urzędu i obejmować wszystkie roboty budowlane wykonane przez inwestora przy budynku mieszkalnym. Konieczne jest w tym miejscu zamieszczenie następującej uwagi. Przepisy prawa budowlanego nie normują expressis verbis kwestii inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawach tzw. samowoli budowlanej. Skoro jednak przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, a zakres tego postępowania nie jest wyznaczony inicjującym je pismem strony (por. wyrok NSA z dnia 12.09.2010 r., sygn. II OSK 1944/10). Dlatego też rzeczą organu nadzoru budowlanego było prowadzenie postępowania w sprawie wszystkich robót, a nie -wybiórczo wybranych - niektórych z nich.

Z tego powodu również decyzja z dnia [...] 11.1998 r. wydana we wszczętej z urzędu sprawie remontu dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. jest wadliwa. Wydana zresztą została z rażącym naruszeniem prawa procesowego, skoro decyzja zapadła przed doręczeniem stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania. Zaznaczyć w związku z tym należy, że Sąd kontrolą legalności objął również i tę decyzję, gdyż wydana została w ramach tej samej sprawy administracyjnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. organ odwoławczy rozpoznał wyłącznie odwołanie wniesione przez A. i K.K. .Tymczasem, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych odwołanie wnieśli również A. i T.K.

Powyższe przesądza już o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, jak również decyzji z dnia [...] listopada

1998 r. Wszystkie te decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art.7, art.10 § 1, art.75, art.77, art.80, art.81, art.85 § 1, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ nie podjął żadnych działań w celu zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza nadto przepis art.105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Nadto stwierdzić należy, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe.

Stwierdzić jednakże należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 1999 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 nie zakończyła postępowania administracyjnego w sprawie. Zgodnie bowiem z przeważającą linią orzecznictwa, nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jest jedynie uzupełnieniem materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 28.06.2005 r., sygn. OSK 1780/04, LEX nr 179100).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie zgromadzenie materiału dowodowego w wyżej wskazanym kierunku.

Wobec nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, Sąd nie jest władny dokonać oceny wydawanych decyzji według kryterium ich zgodności z prawem materialnym.

Niemniej jednak ponownie rozstrzygając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wskazanych niżej uwag.

Kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych należy dokonać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania. Stosownie do treści art.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst pierwotny: Dz.U.1994.89.414) budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego. Robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez remont zaś należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji.

Zgodnie z art.28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Pozwolenie na budowę było wymagane dla robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli obejmował on zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu, jak również dla remontu wpływającego na zmianę wyglądu obiektu budowlanego w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, dla wybudowania przyłącza gazowego i wewnętrznych instalacji gazowych, jak również dla robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku (według stanu prawnego na 31.12.1996 r. - o ile prawdziwe okaże się ustalenie - k. [...] przedłożonych akt - że roboty budowlane zakończone zostały w 1996 r.).

Będzie organ miał również na uwadze, że wówczas przepis art.48 stanowił, że organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W dacie wydania decyzji z dnia [...] .11.1998 r. przepis art.51 prawa budowlanego brzmiał następująco :

1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia

wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zatem rozstrzygnięcie dokonane na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust.4 tego przepisu , musiało być poprzedzone ustaleniem, że w sprawie nie zachodzi wypadek z art.48 prawa budowlanego. Nadto, dostarczenie dokumentów przez inwestora nie było samo przez się czynnością o jakiej mowa w art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego , gdyby w toku postępowania przeprowadzonego na podstawie art.51 zostało bezdyskusyjnie ustalone, że samowola budowlana odpowiada dyspozycjom art.48, wówczas postępowanie wszczęte na podstawie art.50 podlegałoby umorzeniu, a zostałoby wszczęte postępowanie na postawie art.48 prawa budowlanego.

Wskazać również należy, że gdyby organ ustalił, że strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściłaby się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres prac objętych remontem jest bowiem zdecydowanie różny od przebudowy budynku i

przyjęcie, że zgłoszenie odniosło by skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2006 r., sygn. II OSK 1375/05, LEX nr 321523). Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję administracyjną wówczas, gdy decyzja narusza przepisy postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wcześniej wskazanych powodów Sąd uznał, że przesłanka ta została spełniona.

Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu oraz art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.