Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1155/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i 3, art. 20 ust. 1 i art. 27
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta R. – Etap XIV część B" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 21 oraz § 17 ust. 2 zdanie 2 o treści "w przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]"; 2. zasądza od Gminy i Miasta R. na rzecz W. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

W dniu 6 lutego 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta R. - Etap XIV część B".

Powyższą uchwałę podjęto na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta R. w zakresie wybranych terenów - Etap XIV. Uchwała została doręczona W. W. w dniu 13 lutego 2018 r.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu W. W., wnosząc o:

a) stwierdzenie nieważności przepisu § 21 oraz § 17 ust. 2 w zakresie wyrazów: "W przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]." zaskarżonej uchwały,

b) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zawarcie w treści planu ustaleń dla obszaru nieobjętego planem oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w poprzez ustalenie w § 17 ust. 2 uchwały obowiązku nie przewidzianego przepisami prawnymi.

W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż istotne naruszenie prawa to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwały, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przepisem § 21 badanej uchwały ustalono przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem MN/U, dla którego jednak nie ustalono w planie żadnych zasad zagospodarowania i zabudowy. Teren ten również nie został wyznaczony na rysunku planu. Zawarcie w planie ustaleń dla terenu nim nie objętego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu (art. 15 ust. 12 u.p.z.p.).

Organ nadzoru wskazał ponadto, że w przepisie § 17 ust. 2 przedmiotowej uchwały ustalono: "Tereny U/MN i ZL znajdujące się na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie S. posiadają dostęp do drogi publicznej przez działki o nr ewid. [...] i [...] w obrębie S., stanowiące wraz z działkami [...] i [...] jedną własność oraz drogą leśną na działce [...]. W przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]."

W ocenie Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo regulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych przepisem art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym przepisami art. 4 ust. 1 i art. 14 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego i fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalenia w drodze planu miejscowego służebności przejazdu. Kwestie te szczegółowo reguluje ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 poz. 1025 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za częściowo zasadną. W ocenie Rady Miasta zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego. Organ przyznał, iż zamieszczenie przepisów § 21 jest omyłką pisarską powstałą w czasie redagowania przepisu przez projektanta planu w systemie informatycznym do przekazania go do Rady Miejskiej do uchwalenia. W związku z orzecznictwem sądów, zgodnie z którym omyłki pisarskie w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być korygowane, nie podjęto czynności związanych z korektą omyłki pisarskiej. Rada Miasta wniosła więc o stwierdzenie nieważności przepisów § 21.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi, organ uznał, iż ustalenia zawarte w § 17 ust. 2 w zakresie wyrazów: "W przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]." zamieszczono na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587- dalej jako Rozporządzenie), który nakazuje zamieszczanie w tekście planu miejscowego "ustaleń w zakresie określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym". W tym samym punkcie wskazano, iż aktualnie "Tereny U/MN i ZL znajdujące się na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie S. posiadają dostęp do drogi publicznej przez działki o nr ewid. [...] i [...] w obrębie S., stanowiące wraz z działkami [...] i [...] jedną własność oraz drogą leśną na działce [...]."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie W. W. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 13 lutego 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności. W związku z upływem powyższego terminu zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 6 lutego 2018 r. Nr [...] w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta R. - Etap XIV część B".

Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części –obejmującej jej § 21 oraz § 17 ust. 2. w zakresie wyrazów: "W przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]".

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie MPZP, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K [...] (publ. OTK [...]/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu MPZP i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazać także należy, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak i jego zmiany) Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona w części dotyczącej § 21 oraz § 17 ust. 2 we fragmencie ""W przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]" wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oprotestowanej skargą części.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do treści § 21 zaskarżonej uchwały wskazać przyjdzie, że sam organ uznał skargę za zasadną w tej części. Rada przyznała, że redakcja § 21, jest wynikiem omyłki pisarskiej powstałej w czasie redagowania przepisu przez projektanta planu w systemie informatycznym.

Należy bowiem zauważyć, iż w § 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały ustalono dla terenu oznaczonego symbolem U/MN przeznaczenie pod teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie § 22 uchwały podjęto ustalenia dla terenu U/MN. Również w części graficznej stanowiącej załącznik nr [...] do przedmiotowej uchwały - na rysunku planu wyznaczono teren U/MN. Jednocześnie przepisem § 21 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem MN/U, dla którego jednak nie ustalono w planie żadnych zasad zagospodarowania i zabudowy. Teren ten również nie został wyznaczony na rysunku planu. Zawarcie w planie ustaleń dla terenu nim nie objętego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu (art. 15 ust. 12 u.p.z.p.).

W zakresie drugiego z zarzutów skargi podnieść należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawierają szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego i fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego.

W myśl § 4 ust. 9 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;

Sąd stoi na stanowisku, że regulacja zawarta w § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy, co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zawarty w § 17 ust. 2 nakaz ustanowienia dostępu do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...] w przypadku zmiany własności nieruchomości lub wydzielenia geodezyjnego nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym. Rada Gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzeniem, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w m.in. art. 15 ustawy.

Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się jednak zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. To samo też odnieść należy do warunkowego sformułowania wymaganych ustaleń planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dla terenu objętego planem miejscowym oraz określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzania w formie uchwały w sprawie planu miejscowego regulacji nakładających bezpośrednio na przyszłego właściciela nieruchomości ustanowienia służebności przejazdu na teren innych działek.

Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy.

Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 21 oraz § 17 ust. 2 we fragmencie "W przypadku zmiany własności lub wydzielenia geodezyjnego terenu U/MN dostęp do drogi publicznej dla terenów U/MN i ZL należy zapewnić przez działki [...] i [...] w obrębie S. lub drogą leśną na działce [...]." zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony.

W pełni zatem podzielając zarzut i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).