Wyrok NSA, sygn. akt II SA 694/90
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1990-10-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: Uchwała rady miejskiej /gminy/, określająca dla przewodniczącego rady zryczałtowane miesięczne diety i zwrot kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady, nie narusza art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

TEZY

Uchwała rady miejskiej /gminy/, określająca dla przewodniczącego rady zryczałtowane miesięczne diety i zwrot kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady, nie narusza art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Wojewody B-kiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. P. w sprawie zryczałtowania diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczącego rady.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. P. w dniu 2 lipca 1990 r. podjęła uchwałę nr 15 w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia przewodniczącego Rady Miejskiej. Uchwała ta miała następujące brzmienie:

"Na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95, zm. Dz.U. nr 34 poz. 199/ Rada Miejska uchwala, co następuje:

par. 1

Przewodniczącemu Rady Miejskiej przysługuje miesięczne zryczałtowane wynagrodzenie z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady w wysokości najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy.

par. 2

Przewodniczącemu nie przysługują diety i zwrot kosztów podróży ustalone uchwałą nr 7 Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 1990 r. w sprawie wysokości i zasad wypłacania diet radnym.

par. 3

Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od dnia 7 czerwca 1990 r.".

Na powyższą uchwałę złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda B-ki, wnosząc o uchylenie w całości jako sprzecznej z prawem. Jego zdaniem, z powołanego jako podstawa prawna uchwały art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wynika, że radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada więc może ustalić zasady wypłat diet i zwrotu kosztów podróży radnym. W przepisie tym natomiast nie ma upoważnienia dla rady do ustalenia zryczałtowanych wynagrodzeń dla przewodniczących rad. Przewodniczący rad - w świetle przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym - powinni pełnić swoje funkcje społecznie. Wybór na przewodniczącego rady nie powoduje nawiązania stosunku pracy i dlatego nie powinno się przyznawać wynagrodzenia. Przyznanie zryczałtowanego wynagrodzenia przewodniczącemu Rady jest - jak wywodzi skarżący - prostym odwzorowaniem poprzednich rozwiązań, wynikających z art. 111 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/ oraz przepisów zawartych w uchwale Rady Państwa z dnia 19 kwietnia 1989 r. w sprawie zasad przyznawania diet, urlopowania i wynagrodzenia przewodniczących rad narodowych. Takiego rozwiązania nie można stosować obecnie, rola przewodniczących rad bowiem jest inna niż rola przewodniczących rad narodowych i praktycznie sprowadza się do zwoływania sesji rady i przewodniczenia na nich. Innych uprawnień ustawa o samorządzie terytorialnym przewodniczącym rad nie daje.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. P. w dniu 24 września 1990 r. podjęła uchwałę nr 30, w której postanowiła nie uwzględniać skargi Wojewody B-kiego i "zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o oddalenie skargi". Podejmując tę uchwałę, Rada Miejska miała na względzie, że art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ upoważnia Radę do ustalania zasad określających wypłatę diet i kosztów podróży radnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, dając w tym względzie pełną swobodę Radzie. Skoro więc brak jest zakazu, wszelka forma, w tym również zryczałtowana dieta i koszty podróży, jest dozwolona i zgodna z prawem. Nie jest to "prostym odwzorowaniem poprzednich rozwiązań", lecz własnym rozwiązaniem. Lepszej formy dotychczas nie znaleziono. Wielkim nieporozumieniem, mijającym się całkowicie z praktyką, jest zarzut, jakoby rola przewodniczącego rady ograniczała się tylko do zwoływania sesji i przewodniczenia na nich, ponieważ w każdy poniedziałek w godzinach 15.00-17.00 przewodniczący powinien pełnić dyżur, podczas którego ma przyjmować mieszkańców w sprawie skarg i wniosków związanych z funkcjonowaniem wszelkich instytucji podporządkowanych i nie podporządkowanych samorządowi. Ma on ponadto reprezentować radę na zewnątrz, uczestnicząc w różnego rodzaju zebraniach, posiedzeniach lub uroczystościach organizowanych przez poszczególne organizacje i zakłady pracy; wpływa to na prestiż rady i daje możliwość zapoznania się z pracą różnych instytucji. Ma on także brać udział w posiedzeniach Zarządu Miasta i poszczególnych komisji Rady. W związku z korespondencją kierowaną na ręce przewodniczącego rady musi on przychodzić do Urzędu Miejskiego, zapoznawać się z nią, kierować do załatwienia, podejmować interwencje i udzielać odpowiedzi. Zwoływanie sesji i przewodniczenie na nich wiąże się z koniecznością wcześniejszego zapoznania się z materiałami, sprawdzenia ich i zaopiniowania zgodnie z wymaganiami statutu, po sesji zaś niezbędne jest przejrzenie, sprawdzenie i podpisanie protokołu oraz "wszystkich uchwał". Ta społeczna funkcja jest bardzo absorbująca i trudne jest dokładne sprecyzowanie czasu poświęconego jej wypełnianiu. Diety za tak różne czynności trudno jest określić i nie może to być pozostawione "nie kontrolowanej dowolności". Najlepszym wyjściem jest "zryczałtowanie", a przyjęta stawka najniższego wynagrodzenia pracowników uspołecznionych zakładów pracy nie wydaje się być zbyt wysoka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Główny jest ten zarzut skargi, że "wybór na przewodniczącego rady nie powoduje nawiązania stosunku pracy i dlatego nie powinno się przyznawać im wynagrodzenia, gdyż wykracza to poza uprawnienia wynikające z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Z przepisu tego bowiem wynika jedynie, że radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten wydaje się polegać na nieporozumieniu, ponieważ kwestionowana uchwała nie nawiązuje z przewodniczącym rady stosunku pracy i nie ustala wynagrodzenia z tego tytułu.

W myśl art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". Zarówno z treści samej uchwały, jak i z odpowiedzi na skargę wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że chodziło o określenie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczącego rady oraz określenie ich wysokości /w formie ryczałtu/. Nie chodziło natomiast ani o nawiązanie stosunku pracy, ani o określenie przysługującego za tę pracę wynagrodzenia.

Użyte w par. 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "przysługuje miesięczne zryczałtowane wynagrodzenie z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady (...)" wskazuje wyraźnie, że nie chodziło o wynagrodzenie za pracę.

Przyczyną wątpliwości i - w konsekwencji - zarzutu skargi były użyte w tym sformułowaniu słowa "zryczałtowane wynagrodzenie", co mogło sugerować, że jest to "wynagrodzenie za pracę" przewodniczącego.

Nie ulega wątpliwości, że intencją rady było określenie ogólnej /łącznej/ kwoty, jaka przysługuje przewodniczącemu rady z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych /bez potrzeby szczegółowego dokumentowania każdej podróży służbowej, czasu jej trwania, poniesionych kosztów itp./. Kwotę tę określono w formie ryczałtu, którego wielkość ustalono jako wysokość najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy.

Słownik wyrazów obcych /Warszawa 1980, str. 152/ podaje dwa znaczenia wyrazu "dieta":

I dieta /łac. diaeta, z gr. diaita = sposób życia/ jakościowo lub ilościowo ograniczone odżywianie, zalecane zwłaszcza podczas choroby;

II dieta /śrdw. łac. dieta = dzień drogi/: 1/ suma przeznaczona na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, 2/ wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków, funkcji, np. dieta poselska.

Wyraz "wynagrodzenie" z kolei jest pojęciem niejednoznacznym i używany jest zarówno w aktach normatywnych, jak i w języku potocznym, w różnych znaczeniach. Artykuł 25 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, będący podstawą prawną uchwały, w ogóle nie zawiera słowa "wynagrodzenie". Upoważnia on radę gminy do ustalenia zasad, według których radny otrzymuje diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Użycie w zaskarżonej uchwale słów "zryczałtowane wynagrodzenie", z jednoczesnym wskazaniem, że przysługuje ono "z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży", nie pozostawia wątpliwości, że chodziło w istocie o "zryczałtowanie diet i zwrotu kosztów podróży" dla przewodniczącego Rady Miejskiej, a nie zryczałtowane wynagrodzenie ze stosunku pracy.

Występujące często w wielu aktach prawnych odniesienia do wysokości płacy średniej czy też płacy najniższej mogą mieć zastosowanie także do określenia wysokości diet /nie tylko poselskich czy senatorskich/.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest powołany do oceny, czy określona w zaskarżonej uchwale kwota z tytułu zryczałtowanych diet i zwrotu kosztów podróży służbowych jest odpowiednia, czy nie, jak również do oceny zakresu wykonywania czynności związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej. Rzeczą Sądu jest jedynie zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że uchwała rady miejskiej, określająca dla przewodniczącego rady zryczałtowane miesięczne diety i zwrot kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady - w wysokości najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy - nie narusza art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Skoro zaskarżona uchwała prawa nie narusza, przeto na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa skarga uległa oddaleniu.