Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art.37 ust.1 i 2, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 5 lipca 2018 r. ,nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny formalnej projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 25 stycznia 2018 r. Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014–2020 ogłosił konkurs nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 3 Edukacja, Działanie 3.1. Edukacja przedszkolna.

Pismem z dnia 27 marca 2018 r. Gmina złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "(...)".

W wyniku oceny formalnej ww. projektu stwierdzono, że nie spełnił kryterium A.4 Partnerstwo, w zakresie tego, czy występujące w projekcie partnerstwo spełnia warunki określone w art. 33 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1460 ze zm.; dalej jako "ustawa wdrożeniowa") oraz kryterium A.10 "Zgodność z politykami horyzontalnymi UE", w zakresie spełnienia zasady równości szans kobiet i mężczyzn, ocenianego na podstawie standardu minimum.

Pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Gminę o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu.

Wnioskodawczyni złożyła protest od wyników oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, kwestionując prawidłowość dokonanej oceny. Do protestu załączono opinię prawną z dnia 14 czerwca 2018 r. sporządzoną przed adw. M. B., dotyczącą zaproponowanego przez wnioskodawczynię partnerstwa.

Pismem z dnia 5 lipca 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawczynię o nieuwzględnieniu protestu od wyników oceny formalnej projektu.

W odniesieniu do kryterium w sekcji A.4.2 Karty Oceny Formalnej - "czy w projekcie występujące partnerstwo, które spełnia warunki określone w art. 33 ustawy wdrożeniowej", ocena Komisji została podtrzymana.

Wskazane we wniosku jako partner Samorządowe Przedszkole w S. jest bowiem jednostką organizacyjną wnioskodawczyni (nieposiadającą osobowości prawnej). Nie został więc spełniony wymóg wspólnej realizacji projektu. Wnoszone do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne, czy finansowe pozostają zasobami wnioskodawczyni.

W związku z tym, że umowa o partnerstwie ma charakter cywilnoprawny, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy w przedstawionym przypadku możliwe jest skuteczne zawarcie umowy o partnerstwie, wskazując jako strony wnioskodawczynię - Gminę i partnera- Samorządowe Przedszkole w S.

Samorządowe Przedszkole w S., co potwierdza Statut Gminy , posiada status jednostki budżetowej samorządu terytorialnego i jako takie nie posiada osobowości prawnej. Nie zostało ono również wyposażone przez ustawodawcę w zdolność prawną. Natomiast taką osobowość prawną posiada Gmina S., zaś utworzone przez nią jednostki budżetowe mogą działać w ramach osobowości prawnej gminy, co oznacza, że publiczne przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest gmina, nie posiada osobowości prawnej. Jeżeli gmina wykonuje swoje zadania poprzez utworzoną przez siebie jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. przedszkole), podmiotem występującym w obrocie prawnym jest gmina, a nie przedszkole. Z uwagi na brak zdolności prawnej Dyrektor Samorządowego Przedszkola w S. może działać jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy.

Mienie będące w posiadaniu Samorządowego Przedszkola w S. nie jest więc jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie Gminy. Ponadto to Gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez Samorządowe Przedszkole w S.

Instytucja Zarządzająca podzieliła pogląd wyrażony w proteście, że dyrektor przedszkola samorządowego ma prawo do zatrudniania i zwalniania nauczycieli, kieruje przedszkolem, jest jego przedstawicielem oraz posiada w tym zakresie swoistą autonomię. Dyrektor wykonuje wszystkie kompetencje, jakie przepisy prawa pracy rezerwują dla pracodawcy. Niemniej jednak przedszkole, wnosząc do projektu zasoby w postaci pracy nauczycieli w nim zatrudnionych, nie może być podmiotem stosunku cywilnoprawnego z gminą będącą jednocześnie jego organem prowadzącym. Partner projektu bowiem, nie posiadając podmiotowości cywilnoprawnej, nie może być stroną stosunku zobowiązaniowego oraz wynikających z tego stosunku zobowiązań i roszczeń.

W stanie faktycznym opisanym we wniosku o dofinansowanie, wnioskodawczyni zawiera umowę o partnerstwie z partnerem, działającym na podstawie pełnomocnictwa de facto w imieniu wnioskodawczyni. Taka umowa partnerstwa byłaby zatem umową zawartą przez wnioskodawczynię sama ze sobą. Z tego względu zawarcie partnerstwa przez gminę z własną jednostką budżetową w formie umowy o partnerstwie nie jest możliwe.

Dalej Instytucja Zarządzająca podała, że kolejną przewidzianą w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej formą zawarcia partnerstwa jest porozumienie. Tymczasem Samorządowe Przedszkole w S. nie jest ani jednostką samorządu terytorialnego, ani organem administracji rządowej, gdyż żadna norma prawa administracyjnego nie umiejscawia go w kręgu niniejszych podmiotów. W związku z tym zawarcie porozumienia na rzecz partnerstwa w projekcie pomiędzy Gminą a Samorządowym Przedszkolem w S. nie jest możliwe.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej, wbrew zatem twierdzeniom zawartym w proteście, podmioty wskazane we wniosku jako wnioskodawczyni i partner, nie mogą skutecznie utworzyć partnerstwa na rzecz realizacji projektu pt. "(...)", w formach prawnych przewidzianych w art. 33 ust. 1 in fine ustawy wdrożeniowej.

Instytucja Zarządzająca podniosła, że fakt, że Samorządowe Przedszkole w S. nie może być partnerem w projekcie składanym przez jego organ prowadzący, nie oznacza automatycznie, że nie może ono uczestniczyć w realizacji projektu.

Uchylony ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, przepis ust. 6 wprowadzał generalny zakaz tworzenia partnerstw przez podmioty powiązane, jako konstrukcji godzącej w ideę partnerstwa. Niemniej jednak zakaz ten dotyczył podmiotów, które wyposażone są w walor zdolności prawnej. W analizowanym przypadku norma wypływająca z ust. 6 nie miałaby zastosowania, gdyż partner nie został wyposażony przez ustawodawcę w zdolność prawną.

Instytucja Zarządzająca przyznała, iż aktualne zasady wdrażania nie zawierają zapisów ograniczających podmiotowo krąg partnerów, jak również nie uwzględniają zapisów, dotyczących zakazu powiązań pomiędzy wnioskodawcą a partnerem. Regulamin konkursu również takich ograniczeń nie wprowadza. Niemniej jednak, dla rozstrzygnięcia o prawidłowości oceny projektu wnioskodawczyni fundamentalnego znaczenia nabiera fakt, aby partnerstwo na rzecz realizacji projektu było zawarte pomiędzy podmiotami, posiadającymi zdolność prawną do jego zawarcia. Tymczasem w niniejszym przypadku partner taką zdolnością nie legitymuje się.

Konkludując, stwierdzono, że partner projektu, posiadając status jednostki organizacyjnej gminy, nie posiada osobowości prawnej oraz nie będąc wyposażony przez ustawodawcę w zdolność prawną, nie ma zdolności do tego, aby być stroną porozumienia lub umowy o partnerstwie. Ponadto mając na uwadze, że mienie będące w posiadaniu partnera projektu nie jest jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie wnioskodawczyni i to wnioskodawczyni ponosi odpowiedzialność za mienie partnera projektu, to negatywna ocena kryterium zawartego w sekcji A.4.2 KOF została podtrzymana.

Przechodząc do kryterium zawartego w sekcji A.10.3 KOF - "czy projekt jest zgodny z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn (na podstawie standardu minimum)?" wyjaśniono, że na standard minimum składa się 5 kryteriów oceny, dotyczących charakterystyki projektu. W odniesieniu do kryterium 1 standardu minimum "we wniosku o dofinansowanie projektu zawarte zostały informacje, które potwierdzają istnienie (albo brak istniejących) barier równościowych w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu" ocena Komisji została podtrzymana.

Analizując, czy ocena kryterium 1 standardu minimum została przeprowadzona prawidłowo, Instytucja Zarządzająca odwołała się do zapisów zawartych w sekcji 1.1 Instrukcji -"Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi UE".

Odnotowano, że wnioskodawczyni w projekcie przedstawiła dane statystyczne, wskazujące na to, że do przedszkoli objętych działaniami projektowymi, dotychczas uczęszcza więcej chłopców niż dziewczynek (135 chłopców i 107 dziewczynek). Wskazała również, że w 2017 r. na obszarze gminy odnotowano 404 urodzenia, zaś współczynnik urodzeń wzrasta nieprzerwanie od 2013 r. Na tej podstawie wnioskodawczyni wysunęła tezę, że istnieje nierówność w dostępie do edukacji przedszkolnej.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej, z faktu, że obecnie w ośrodkach wychowania przedszkolnego na terenie Gminy niespełna 44 % stanowią dziewczynki nie da się wywnioskować, że występują nierówności, ponieważ nie wiadomo, jakie są powody takiego stanu rzeczy. We wniosku nie zawarto bowiem zapisów, odnoszących się do analizy sytuacji dziewczynek i chłopców w wieku przedszkolnym, wskazującej na powody istnienia powyższej dysproporcji. Tak samo z zapisów wniosku nie wynika, jaki jest stosunek procentowy chłopców i dziewczynek wśród dzieci, które w perspektywie trzyletniej osiągną wiek przedszkolny.

Zwrócono uwagę, że w sekcji 1.1 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu -"Standardy realizacji wsparcia w zakresie Działania 3.1. Edukacja przedszkolna RPO WP 2014-2020" został określony obowiązek sporządzenia diagnozy, obejmującej zarówno faktyczne, jak i prognozowane zapotrzebowanie na usługi edukacji przedszkolnej na terenie gminy w perspektywie 3-letniej. Wnioskodawczyni wprawdzie zawarła w projekcie informację, że w 2017 r. urodziło się 404 dzieci, to jednak z treści wniosku nie wynika, ile z nich stanowiły dziewczynki, a ile chłopcy. Danymi takimi wnioskodawczyni, będąc jednostką samorządu terytorialnego szczebla gminnego, niewątpliwie dysponuje.

Mając na względzie grupę docelową projektu oraz działania projektowe zaproponowane we wniosku, zdaniem Instytucji Zarządzającej, liczba urodzeń w podziale na płeć oraz analiza powodów tego, dlaczego obecnie w przedszkolu jest więcej chłopców niż dziewczynek, powinna stanowić podstawę doboru uczestników, projektu w poddziale na płeć. Na podstawie prezentowanych w projekcie zgłoszonym na konkurs przez wnioskodawczynię danych nie można bowiem potwierdzić lub zaprzeczyć występowaniu barier równościowych w obszarze interwencji lub zasięgu oddziaływania projektu. Powyższe zatem, a nie kwestia rozumienia i stosowania pojęć "bariery równościowe" oraz "nierówności", stanowiło negatywną ocenę kryterium.

Instytucja Zarządzająca zaznaczyła, że dokonując oceny niniejszego kryterium standardu minimum, nie ma dowolności w zakresie dokonania oceny, musi bowiem kierować się zapisami dotyczącymi sposobu weryfikacji kryterium, który określony został w Instrukcji.

We wniosku o dofinansowanie nie wskazano barier równościowych, ani w obszarze tematycznym interwencji, ani też w zasięgu oddziaływania projektu, gdyż nie wskazano powodów występowania nierówności w zakresie liczby dziewczynek i chłopców uczęszczających do przedszkola oraz liczby urodzonych w 2017 r. dzieci, w podziale na płeć. Sam fakt, że w przedszkolach jest więcej chłopców niż dziewczynek nie świadczy o występowaniu nierówności na tle płci. Jednocześnie w projekcie brak informacji, które pozwoliłyby stwierdzić, że takowe bariery równościowe nie występują.

Instytucja Zarządzająca uznała zatem, że nie można stwierdzić, że kwestie związane z zakresem danego kryterium w standardzie minimum zostały uwzględnione wyczerpująco, trafnie lub w sposób możliwie pełny, co uprawniałoby do zmiany liczby przyznanych punktów. Zasadnym jest więc przyznanie 0 pkt za spełnienie niniejszego kryterium. W konsekwencji ocena, dotycząca kryterium nr 1 standardu minimum, została podtrzymana.

W odniesieniu do kryterium nr 2 standardu minimum "wniosek o dofinansowanie projektu zawiera działania odpowiadające na zidentyfikowane bariery równościowe w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu" podtrzymano ocenę Komisji, która nie przyznała punktów za jego spełnienie, argumentując, że nie opisano odpowiednich działań, co jest rezultatem stwierdzonych braków w zakresie opisu barier równościowych.

Z Instrukcji "Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi UE" bezsprzecznie wynika, że dla uzyskania punktów za spełnienie niniejszego kryterium standardu minimum koniecznym jest zaproponowanie takich działań w projekcie, które mają na celu osłabienie lub zniwelowanie zdiagnozowanych wcześniej barier równościowych.

Tymczasem wnioskodawczyni w projekcie nie przedstawiła żadnych barier równościowych, co sama kilkakrotnie podkreśliła w treści protestu. Skoro więc w treści wniosku o dofinansowanie projektu nie zostały zawarte zapisy świadczące o braku istnienia barier równościowych, a jednocześnie takich barier nie wskazano, to trudno jest uznać, że zaplanowane w projekcie działania niniejsze bariery osłabiają lub niwelują. Fakt parytetowego określenia przedstawicieli obojga płci nie może zostać uznany za działanie odpowiadające na stwierdzone bariery równościowe.

W ocenie Instytucji Zarządzającej, we wniosku o dofinansowanie nie wskazano działań odpowiadających na zdiagnozowane bariery równościowe. W związku z tym ocena, dotycząca kryterium nr 2 standardu minimum, została podtrzymana.

Ocena Komisji została również podtrzymana w zakresie kryterium nr 4 standardu minimum "wskaźniki realizacji projektu zostały podane ze względu na płeć i/lub został umieszczony opis tego, w jaki sposób rezultaty przyczynia się do zmniejszenia barier równościowych, istniejących w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu".

W treści wniosku o dofinansowanie nie można odnaleźć informacji, jak zaproponowane w projekcie wskaźniki wpłyną na zmniejszenie barier równościowych istniejących w obszarze tematycznym interwencji lub zasięgu oddziaływania projektu. Zatem nie jest możliwe stwierdzenie, że kwestie związane z zakresem danego kryterium w standardzie minimum zostały uwzględnione wyczerpująco, trafnie lub w sposób możliwie pełny, co jest warunkiem koniecznym dla przyznania 2 pkt. Dlatego Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że przyznanie przez Komisję 1 punktu za spełnienie kryterium nr 4 standardu minimum jest uzasadnione.

Ocena kryterium zawartego w sekcji A. 10.3 Karty Oceny Formalnej dokonywana jest na podstawie standardu minimum, zaś brak uzyskania co najmniej 3 punktów jest równoznaczny z odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu.

W wyniku rozpatrzenia protestu nie doszło do zmiany przyznanej przez Komisję punktacji za spełnienie standardu minimum. Łączna liczba punktów za spełnienie kryteriów standardu minimum, którą otrzymał wniosek wynosi 2.

Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej informację o nieuwzględnianiu protestu, wnosząc o uwzględnienie skargi i uznanie, iż ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonej oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.art. 58 ust. 4 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez podtrzymanie decyzji o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu, podczas gdy ocena ta została dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

2.art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie nieprawidłowej, niezapewniającej przejrzystości i rzetelności oceny wniosku o dofinansowanie projektu, prowadzącej do błędnego przyjęcia, iż:

a. partnerstwo zaproponowane przez skarżącą nie spełnia warunków określonych w art. 33 ustawy wdrożeniowej,

b. projekt jest niezgodny z politykami horyzontalnymi UE, w części dotyczącej równości szans kobiet i mężczyzn,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że podmioty występujące w partnerstwie złożonego w odpowiedzi na konkurs projektu nie mogą skutecznie utworzyć partnerstwa w formach prawnych przewidzianych w art. 33 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy w istocie w zakresie przypisanych każdemu z partnerów w projekcie zadań, utworzenie takowego partnerstwa jest dopuszczalne i w pełni uzasadnione,

2.załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu zamkniętego Nr [...], przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 25 stycznia 2018 r. w związku z zapisami sekcji 2.7 "Polityki horyzontalne - zasada równości szans i niedyskryminacji", przywołanego regulaminu, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że projekt jest niezgodny z politykami horyzontalnymi UE, w części dotyczącej równości szans kobiet i mężczyzn, podczas gdy rozwiązania zaproponowane we wniosku odpowiadają postawionym wnioskodawcom w powyższym zakresie wymaganiom.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaproponowane we wniosku o dofinansowanie projektu partnerstwo spełnia kryteria określone w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Skarżąca podniosła, że przedszkole jest podmiotem samodzielnym, który posiada odrębny NIP, REGON, księgowość, jest wpisane do rejestru szkół i placówek oświatowych oraz podlega wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej jako podmioty, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

Z uwagi na ograniczenia instytucjonalne, samodzielne wykonanie tego projektu przekracza możliwości Gminy, zaś udział Samorządowego Przedszkola w S., jako partnera w realizacji projektu nie ma charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Z uwagi na przedmiot projektu, w tym w szczególności założenia realizacji podstawy programowej, niedopuszczalnym z punktu widzenia przepisów prawa oświatowego byłoby zlecenie realizacji tychże zadań podmiotowi zewnętrznemu w ramach tzw. usługi "outsourcingu". Takowe działania należałoby uznać za nieuzasadnione i bezprawne.

Zdaniem strony skarżącej, analiza treści wniosku o dofinansowanie, a nadto umowy partnerskiej zawartej pomiędzy Gminą a Samorządowym Przedszkolem w S., jednoznacznie potwierdza, że każdy z podmiotów ma przyporządkowane faktyczne zadania, adekwatne do wartości merytorycznej projektu.

Skorzystanie z rekomendowanego rozwiązania polegającego na zastosowaniu innej formy współpracy, tj. zwykłego projektu z elementem podmiotu uprawnionego do ponoszenia wydatków, spowodowałoby powstanie relacji z podmiotem współrealizującym projekt, które byłyby nieadekwatne do jego roli, odpowiedzialności i podziału zadań w projekcie. Szczególnie istotne, zdaniem skarżącej, jest to, że umowy o pracę z nauczycielami zawierane są z dyrektorem przedszkola jako pracodawcą.

Brak jest podstaw prawnych do uznania organu samorządu terytorialnego za organ zarządzający szkołą w rozumieniu art. 31 Kodeksu pracy. Organ samorządu terytorialnego nie jest pracodawcą, dokonującym za szkołę czynności prawnych z zakresu stosunku pracy wobec jej dyrektora. Zatrudnianie i zwalnianie kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych przez właściwe organy samorządu terytorialnego w żadnym razie nie oznacza, że organy te przez powołanie dyrektora szkoły uzyskują względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. Dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie zarządu organu samorządu terytorialnego i szkoła jako jednostka organizacyjna jest jego pracodawcą. Fakt, że szkoły są prowadzone przez organy samorządu terytorialnego, nie oznacza, że szkoły przestały być pracodawcami dla zatrudnionych w nich nauczycieli i innych pracowników.

Strona skarżąca stwierdziła, że skoro kwestia organizacji pracy przedszkola obejmującej m.in. sprawy kadrowe jest wyłączną kompetencją dyrektora szkoły, to w pełni uzasadnione i uprawnione jest samodzielne zawarcie przez dyrektora w tym przedmiocie umowy partnerskiej z innym podmiotem. Nadto przepis art. 68 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie potwierdza legitymację dyrektora szkoły do reprezentacji placówki na zewnątrz.

Konfrontując poczynione uwagi z oceną wniosku dokonaną w niniejszej sprawie, podniesiono, że Instytucja Zarządzająca rozpatrując złożony protest, nie sprostała wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej, albowiem dokonała błędnej interpretacji normy prawnej wynikającej z art. 33 ust. 1 tejże ustawy, uznając, iż Samorządowe Przedszkole w S. i Gmina nie mogą skutecznie zawrzeć umowy partnerskiej w celu realizacji projektu "(...)".

Ponadto zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej oraz poprzedzająca ją ocena Komisji Oceny Projektu w zakresie, w jakim organy uznały rozwiązania w części dotyczącej równości szans kobiet i mężczyzn projektu, za niezgodne z politykami horyzontalnymi UE, narusza także zasady wyrażone z załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu zamkniętego Nr [...], przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz sekcji 2.7 Regulaminu konkursu "Polityki horyzontalne - zasada równości szans i niedyskryminacji".

W tym zakresie skarżąca poparła twierdzenia i zarzuty wyrażone w proteście złożonym od wyników oceny formalnej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, w szczególności w zakresie, w jakim wskazano na poprawność przyjętych we wniosku założeń i zaplanowanych rozwiązań, spełniających standardy w zakresie równość szans kobiet i mężczyzn.

Przechodząc do pierwszego spośród negatywnie ocenianych kryteriów, skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Instytucji Zarządzającej, konstruując wniosek o dofinansowanie projektu szczegółowo zdiagnozowała sytuację chłopców i dziewczynek w wieku przedszkolnym. Skarżąca zaznaczyła, iż w przypadku wskaźnika dzieci wniosek o dofinansowanie zawiera wyraźne zobrazowanie nierówności występujących ze względu na płeć, które zawierają szczegółowe dane i zaproponowano działanie niwelujące. Działanie niwelujące przekłada się na definicję grupy docelowej liczbowo i na wartości zaplanowanych do osiągnięcia wskaźników.

Odnosząc się zaś do analizy sytuacji nauczycieli wychowania przedszkolnego, podniesiono, iż wniosek o dofinansowanie zawiera wymagane informacje, tj. informacje o braku nierówności i braku barier równościowych, gdyż wskazano, że zatrudnieni nauczyciele w oddziałach w podziale na płeć -18 osób to wyłącznie kobiety, tj. 100% stanowią kobiety.

Przechodząc do kolejnego kryterium ocenianego w ramach standardu minimum, które uzyskało negatywną ocenę komisji, skarżąca, odwołując się do treści wniosku, wskazała, że szczegółowo opisała, jakie działania zamierza podjąć w celu zniwelowania istniejących barier. Co ważne, liczebne wartości grupy docelowej i wskaźników zostały uzasadnione.

Odnosząc się do stanowiska Instytucji Zarządzającej, jakoby treść wniosku nie pozwalała na dokonanie oceny wpływu rezultatów projektu na zmniejszenie barier równościowych istniejących w obszarze tematycznym interwencji lub zasięgu oddziaływania projektu, skarżąca zaznaczyła, że zobrazowała wskaźniki w podziale na płeć. Uzasadnieniem do przyjętych wartości docelowych wskaźników w podziale na płeć są wskazane zapisy z części D.l, dotyczące zdiagnozowanych nierówności, przyjętego działania oraz definicje grup docelowych ostatecznych odbiorców wsparcia.

Wskazane zapisy przekładają się bezpośrednio na wartości liczbowe wskaźników zaplanowanych do osiągnięcia w podziale na płeć. Powyższe zatem pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż założone do realizacji w sposób parytetowy wskaźniki są efektem zamierzonych do podjęcia działań. Założone wartości wskaźników niwelują zwrotnie zdiagnozowaną nierówność w obszarze wsparcia.

W ocenie skarżącej, informacja odmawiająca uwzględnienia protestu oraz poprzedzająca ją ocena Komisji Oceny Projektów narusza zasadę rzetelności dokonanej oceny. Założenia w zakresie równości szans kobiet i mężczyzn, przyjęte we wniosku o dofinansowanie projektu zostały sformułowane w sposób zaproponowany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w poradniku "Jak realizować zasadę równości szans kobiet i mężczyzn w projektach finansowanych z Funduszy Europejskich 2014-2020", skierowanym dla osób realizujących projekty oraz instytucji systemu wdrażania. Nadto zaproponowane rozwiązania są zbieżne z zapisami "Wytycznych w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014-2020", których z niewidomych względów, rozstrzygające sprawę ograny nie wzięły pod rozwagę, dokonując oceny złożonego wniosku o dofinansowanie projektu.

W tej sprawie wskazane wyżej wytyczne należy zastosować zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Norma wynikająca z tego przepisu wytycznym tym nadaje charakter wykładni autentycznej, która winna być stosowana w interpretacji przepisów powołanej ustawy wdrożeniowej.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, albowiem prawidłowa ocena wniosku o dofinansowanie projektu, winna skutkować dokonaniem przez Instytucję Zarządzającą pozytywnej oceny formalnej, a w konsekwencji skierowaniem wniosku do dalszego etapu oceny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co nastęłuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie spełnił kryterium A.4 Partnerstwo, w zakresie tego, czy występujące w projekcie partnerstwo spełnia warunki określone w art. 33 ustawy wdrożeniowej oraz kryterium A.10 "Zgodność z politykami horyzontalnymi UE", w zakresie spełnienia zasady równości szans kobiet i mężczyzn, ocenianego na podstawie standardu minimum.

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni skarżąca złożyła skargę do Sądu na informację o nieuwzględnieniu protestu. W przedmiotowej sprawie Gmina wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów.

Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13).

Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Pierwszą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaproponowane we wniosku o dofinansowanie projektu partnerstwo spełnia kryteria określone w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska skarżącej. Rację ma bowiem Zarząd Województwa wskazując, że wskazane we wniosku jako partner Samorządowe Przedszkole w S. jest jednostką organizacyjną wnioskodawczyni (nieposiadającą osobowości prawnej). Nie został więc spełniony wymóg wspólnej realizacji projektu. Wnoszone do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne, czy finansowe pozostają zasobami wnioskodawczyni.

Nie ma sporu pomiędzy stronami co do tego, że Samorządowe Przedszkole w S., posiada status jednostki budżetowej samorządu terytorialnego i jako takie nie posiada osobowości prawnej. Nie zostało ono również wyposażone przez ustawodawcę w zdolność prawną. Natomiast taką osobowość prawną posiada Gmina, zaś utworzone przez nią jednostki budżetowe mogą działać w ramach osobowości prawnej gminy, co oznacza, że publiczne przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest gmina, nie posiada osobowości prawnej. Jeżeli gmina wykonuje swoje zadania poprzez utworzoną przez siebie jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. przedszkole), podmiotem występującym w obrocie prawnym jest gmina, a nie przedszkole. Z uwagi na brak zdolności prawnej Dyrektor Samorządowego Przedszkola w S. może działać jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy.

Mienie będące w posiadaniu Samorządowego Przedszkola w S. nie jest więc jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie Gminy. Ponadto to Gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez Samorządowe Przedszkole w S.

Rację ma skarżąca wskazując, że dyrektor przedszkola samorządowego ma prawo do zatrudniania i zwalniania nauczycieli, kieruje przedszkolem, jest jego przedstawicielem oraz posiada w tym zakresie swoistą autonomię. Dyrektor wykonuje wszystkie kompetencje, jakie przepisy prawa pracy rezerwują dla pracodawcy. Niemniej jednak przedszkole, wnosząc do projektu zasoby w postaci pracy nauczycieli w nim zatrudnionych, nie może być podmiotem stosunku cywilnoprawnego z gminą będącą jednocześnie jego organem prowadzącym. Partner projektu bowiem, nie posiadając podmiotowości cywilnoprawnej, nie może być stroną stosunku zobowiązaniowego oraz wynikających z tego stosunku zobowiązań i roszczeń.

W stanie faktycznym opisanym we wniosku o dofinansowanie, wnioskodawczyni zawiera umowę o partnerstwie z partnerem, działającym na podstawie pełnomocnictwa de facto w imieniu wnioskodawczyni. Taka umowa partnerstwa byłaby zatem umową zawartą przez wnioskodawczynię sama ze sobą. Z tego względu zawarcie partnerstwa przez gminę z własną jednostką budżetową w formie umowy o partnerstwie nie jest możliwe.

Kolejną przewidzianą w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej formą zawarcia partnerstwa jest porozumienie. Tymczasem Samorządowe Przedszkole w S. nie jest ani jednostką samorządu terytorialnego, ani organem administracji rządowej, gdyż żadna norma prawa administracyjnego nie umiejscawia go w kręgu niniejszych podmiotów. W związku z tym zawarcie porozumienia na rzecz partnerstwa w projekcie pomiędzy Gminą a Samorządowym Przedszkolem w S. nie jest możliwe.

Uchylony ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, przepis ust. 6 wprowadzał generalny zakaz tworzenia partnerstw przez podmioty powiązane, jako konstrukcji godzącej w ideę partnerstwa. Niemniej jednak zakaz ten dotyczył podmiotów, które wyposażone są w walor zdolności prawnej.

W konsekwencji, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestów od wyników oceny formalnej, że partner projektu, posiadając status jednostki organizacyjnej gminy, nie posiada osobowości prawnej oraz nie będąc wyposażony przez ustawodawcę w zdolność prawną, nie ma zdolności do tego, aby być stroną porozumienia lub umowy o partnerstwie. Natomiast mienie będące w posiadaniu partnera projektu nie jest jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie wnioskodawczyni i to wnioskodawczyni ponosi odpowiedzialność za mienie partnera projektu. Stanowiska tego nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność posiadania przez Przedszkole odrębnego numeru NIP, REGON, księgowości, wpisu do rejestru szkół i placówek oświatowych oraz podlegania wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej.

Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej informacji nie wskazywano, że w ramach projektu powinien zostać zastosowany outsourcing. Zgodnie z sekcją 1.8 Regulaminu konkursu nr [...] ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 201-2020 (dalej Regulamin konkursu) do konkursu, jako wnioskodawcy, mogą przystąpić organy prowadzące ośrodki wychowania przedszkolnego (OWP) - jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne; albo podmioty, które przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie projektu uzyskają wpis do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Przedszkole mogło zostać zaangażowane w realizację projektu jako podmiot realizujący projekt, co wynika z zapisów zawartych w załączniku nr 9 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełniania formularza wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (dalej Instrukcja). Wskazano tam bowiem, że. "(...) gdy Wnioskodawcą/Partnerem jest jednostka samorządu terytorialnego (Gmina, Powiat, Województwo) to podmiotem realizującym projekt może być jednostka organizacyjnie powiązana, nieposiadająca osobowości prawnej (np. PUP, GOPS, MOPS, PCPR, zespół ekonomiczno-administracyjny szkół, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy itp.) oraz cyt. "Nawet w przypadku, gdy projekt realizować będzie jednostka organizacyjna Wnioskodawcy nieposiadająca osobowości prawnej (np. OPS, PCPR, zespół ekonomiczno-administracyjny szkół) a wniosek o dofinansowanie projektu przygotowuje, podpisuje i składa prawidłowo umocowany przez Wnioskodawcę kierownik tej jednostki organizacyjnej (np. kierownik OPS, dyrektor PCPR, kierownik zespołu ekonomiczno-administracyjnego) w sekcji B.2. należy przedstawić tylko dane Wnioskodawcy (tj. gminy, powiatu), który (pomimo działania na etapie przygotowywania, składania wniosku i realizacji projektu za pośrednictwem swojej jednostki organizacyjnej) cały czas pozostaje wnioskodawcą w rozumieniu art. 2 pkt 28 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.".

Przechodząc do drugiej kwestii spornej w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, instytucja zarządzająca, dokonując negatywnej oceny wniosku skarżącej nie uzasadniła w sposób przekonujący, że nie spełnia on kryterium A.10 "Zgodność z politykami horyzontalnymi UE", w zakresie spełnienia zasady równości szans kobiet i mężczyzn, ocenianego na podstawie standardu minimum". Wniosek zawierał bowiem diagnozę sytuacji dzieci w wieku przedszkolnym na terenie Gminy; wskazano w nim na podejmowanie działań zmierzających do wprowadzenia realizacji praktyk równościowych, akcentując działania promocyjne i rekrutacyjne.

Przy ocenie wspomnianego kryterium nie można pomijać istotnej okoliczności podniesionej we wniosku, iż w 2017 r. na terenie Gminy wystąpiła najwyższa w Polsce liczba urodzin (404); liczba urodzeń na 1000 osób wzrosła pod koniec 2016 r. o 19,1%, zaś przyrost naturalny na 1000 osób wzrósł w 2017 r. o 13,79%. W perspektywie trzyletniej liczba dzieci w wieku przedszkolnym wzrośnie o 5,47 %. Tak wysoki promil przyrostu naturalnego buduje silne zapotrzebowanie na usługi edukacji przedszkolnej i kreuje politykę wnioskodawcy w kierunku intensyfikacji działań w celu upowszechnienia edukacji przedszkolnej.

Dane te pozostają nie bez znaczenia w kontekście celu i przedmiotu konkursu nr [...] zawartego w regulaminie Konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 25 stycznia 2018 r., a mianowicie poprawy jakości edukacji ogólnej i przedszkolnej oraz zwiększania liczby trwałych miejsc edukacji przedszkolnej.

Z tej perspektywy negatywna ocena wniosku m.in. z tego powodu, iż z jego zapisów nie wynika, jaki jest stosunek procentowy chłopców i dziewczynek wśród dzieci, które w okresie trzyletnim osiągną wiek przedszkolny, czy stwierdzenie, że treść wniosku nie pozwalała na dokonanie oceny wpływu rezultatów projektu na zmniejszenie barier równościowych istniejących w obszarze tematycznym interwencji lub zasięgu oddziaływania projektu, w sytuacji, gdy skarżąca zobrazowała wskaźniki w podziale na płeć, przedstawiła uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w odniesieniu do grupy docelowej, oraz zaprezentowała wskaźniki mające niwelować zdiagnozowane nierówności w obszarze wsparcia – nie odpowiada standardom, określonym w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Zarzut naruszenia zasad z wynikających ze wspomnianego przepisu uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania.

Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być natomiast utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ww. ustawy.

W niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, iż ocena kryterium zawartego w sekcji A. 10.3 Karty Oceny Formalnej dokonywana jest na podstawie standardu minimum, zaś brak uzyskania co najmniej 3 punktów jest równoznaczny z odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu. Zatem sposób dokonania oceny formalnej wniosku mógł mieć wpływ na dalsze jego losy w ramach szeroko rozumianej procedury konkursowej.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu.

Natomiast zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

Zatem rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana jest swoboda, wszakże nie powinna ona jednak być dowolna, nacechowana arbitralnością. Dowolna jest wówczas, gdy jest sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy nie wyjaśniono zrozumiale przesłanek oceny.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej informacji w zakwestionowanym zakresie nie wskazuje jednoznacznie na przyczyny negatywnej oceny formalnej projektu. Tymczasem strona powinna wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Podkreślenia zatem wymaga, że nie chodzi tu wyłącznie o kwestię formalną, czyli wyposażenie informacji o negatywnej ocenie projektu w uzasadnienie, ale o merytoryczne uzasadnienie spełniające wskazane wyżej warunki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3402/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż ustawa ta w ust. 1 nie zawiera punktu 4. Jednakże w myśl art. 58 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. Informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie takiej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej.

Ustawa wdrożeniowa, nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu, jednakże uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje.

Podsumowując, ocena projektu w zakwestionowanym zakresie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez skarżącą projektu, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.