Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 434/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 68 ust. 3 pkt. 7 lit. c rozporządzenia oraz pkt. 3.7 lit. a załącznika nr 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt. 11 i 14, art. 27
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 819/12 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 819/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu zwrócił się do Prezydenta Miasta Poznania o zmianę danych przedmiotowych objętych ewidencją gruntów i budynków w granicach działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym P. w oparciu o opracowanie geodezyjne i kartograficzne.

Po kilkakrotnym uchylaniu decyzji organu pierwszej instancji wskutek błędów proceduralnych, kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydenta Miasta Poznania ponownie odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka. Zdaniem strony decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstaw prawnych, w oparciu o które odmówiono wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta Poznania. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta Poznania ignoruje przepisy powszechnie obowiązującego prawa, to jest rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...), oraz uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. i jej załącznik nr 2, opierając swoją decyzję o materiał dowodowy niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami. Materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta Miasta Poznania stanowią jedynie dokumenty przygotowane przez komórki wewnętrzne Urzędu Miasta, bądź decyzje własne Prezydenta i zawarte tam stwierdzenia. Wskazała również, że pasem drogowym jest cały Plac [...]i wraz z płytą, jezdnią jest natomiast jedynie część wyasfaltowana placu okalająca płytę; płyta placu jest bowiem chodnikiem drogi usytuowanym w pasie drogowym. W konsekwencji zdaniem strony Prezydent Miasta Poznania bezpodstawnie odmówił zmiany wpisu do ewidencji gruntów w zakresie klasyfikacji działki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania, przytaczając w pierwszej kolejności treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz treść § 46 ust. 1, § 60 ust. 1 pkt 4 § 66 ust. 1, § 67, § 68 ust. 3 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ zwrócił również uwagę, iż ustęp 7 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., określa kryteria zaliczania gruntów do dróg, które są jedną z kategorii terenów komunikacyjnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zwrócono uwagę, że żaden przepis prawa nie wskazuje maksymalnej szerokości pasa drogowego, która jest ustalana indywidualnie w konkretnym przypadku. Zdaniem organu odwoławczego zarówno rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. jak i uchwała nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. stanowią, że plac [...] jest odpowiednio drogą wojewódzką (na mocy art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 kategoria uległa zmianie z wojewódzkiej na powiatową) i drogą lokalną miejską nie wskazując, czy dotyczy to całego placu czy tylko jego części. Żaden z powyższych aktów nie precyzuje przebiegu linii rozgraniczających pasów drogowych na placu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora uzupełniony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż pasem drogowym jest cały plac, a płyta placu jest chodnikiem drogi usytuowanym w pasie drogowym. Odnosząc się do kwestii linii rozgraniczających organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w trakcie rozprawy administracyjnej oświadczyli, że konieczne jest ponowne określenie przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, ponieważ ulica na pewnym odcinku posiada kategorię drogi gminnej, a na innym odcinku - kategorię drogi powiatowej, a ponadto tylko część działki stanowiąca chodnik okalający płytę placu oraz torowisko tramwajowe, powinna być wykazana jako droga, co wymaga sporządzenia nowego opracowania geodezyjnego oraz dokonania podziału działki. Natomiast z oświadczeń Zarządu Dróg Miejskich wynika, iż plac jest częścią układu drogowego w Poznaniu. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, iż płyta placu stanowi chodnik położony w pasie drogowym. Pasem drogowym jest cały plac wraz z płytą, jezdnią jest natomiast jedynie część wyasfaltowana Placu [...] okalająca płytę; płyta placu jest bowiem chodnikiem drogi usytuowanym w pasie drogowym. Organ odwoławczy w świetle zgromadzonych dowodów uznał, że działka ewidencyjna nie stanowi drogi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Wskazała w uzasadnieniu, że nie można zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego, iż gdy pas drogowy nie ma wydzielonych linii granicznych, to nie istnieje pas drogowy w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie nie istnieje droga. Nie można bowiem utożsamiać, pojęcia pasa drogowego, które odnosi się do gruntu i pojęcia drogi, która jest budowlą. Niewątpliwie na placu znajduje się budowla w postaci drogi i sam fakt braku linii granicznych pasa drogowego, nie powoduje, że na gruncie nie ma budowli w postaci drogi. Ponadto w świetle powołanej uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. oraz rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. cały sporny plac jest drogą. Tak więc, liniami granicznymi pasa drogowego są linie graniczne placu, z ustaleniem których zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie ma problemu. Spółka wskazała, że organ I instancji nie pozyskał dokumentacji graficznej i opisowej, będącej podstawą wydania aktów normatywnych ustanawiających w roku 1986 kategorie dla dróg publicznych o nazwie Plac [...] określających linie rozgraniczające pasów drogowych tych dróg, tak więc twierdzenie, że nie ma linii granicznych pasa drogowego, gdyż Prezydent Miasta Poznania nie może odszukać stosownej dokumentacji jest nie do przyjęcia. Ponadto w ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. – nie wskazano w niej podstaw prawnych w oparciu o które utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ pominął też zupełnie treść wniosku i wyjaśnień składanych przez Zarząd Dróg Miejskich w zakresie przedmiotowego wniosku o zmianę wpisu do ewidencji gruntów w zakresie działki. Nie odniósł się także w zaskarżonej decyzji do argumentów zawartych w tych pismach, co stanowi o naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasady należytego uzasadnienia decyzji zawartych w art. 6, 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Spółki organ I instancji całkowicie zignorował zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. gdyż pomimo nieodnalezienia wskazanej przez organ odwoławczy dokumentacji, nie uznał placu za drogę czym naruszył art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Nadto w skardze zarzucono, iż organy obu instancji naruszyły w sposób rażący wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności ignorując przepisy prawa powszechnie obowiązującego, opierając swoją decyzję o materiał dowodowy niezgodny z tymi przepisami. Strona skarżąca podniosła również, że organy obu instancji zignorowały inne istotne dokumenty takie jako pismo Wydziału Finansowego Urzędu Miasta w Poznaniu ze stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z pytaniem czy parking stanowi budowlę zlokalizowaną w pasie drogowym, w którym poinformowano, iż wjazd na teren parkingu usytuowany jest w liniach granicznych pasa drogowego drogi publicznej administrowanej przez Zarząd Dróg Miejskich zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pominięto także zgłoszenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu i inne dokumenty. Na zakończenie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 89 k.p.a., gdyż organ II Instancji mimo stosownego wniosku strony nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, ani nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia przedmiotowej rozprawy.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. wyjaśnił, iż w sprawie była już dwukrotnie przeprowadzona rozprawa administracyjna. Zdaniem organu przeprowadzenie kolejnej rozprawy prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone decyzje. Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1 k.p.a. Wymogowi temu organy obu instancji nie sprostały koncentrując się w swoich rozważaniach wyłącznie na okolicznościach związanych z ewentualną dopuszczalnością, bądź niedopuszczalnością zakwalifikowania działki położonej na placu jako użytku gruntowego drogi oznaczonego symbolem dr, zupełnie pomijając okoliczności związane z ustaleniem czy zrealizowanie na wskazanej powyżej działce gruntu inwestycji w postaci trzykondygnacyjnego parkingu podziemnego wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania tegoż gruntu i co za tym idzie jak winien być określony aktualny użytek gruntowy występujący na tej działce. Sąd wskazał na art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Z powyższych regulacji oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów sąd wyprowadził zasadę utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności. Wskazał również na § 28, § 60, § 67, § 68 oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia. W świetle powyższych przepisów oczywistym – zdaniem sądu – jest, iż wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia właściwego oznaczenia sposobu użytkowania gruntów organ I instancji winien nie tylko poczynić ustalenia zmierzające do zweryfikowania twierdzeń strony jakoby w obrębie tej działki występował użytek gruntowy drogi oznaczony symbolem dr, lecz przede wszystkim ustalić jaki faktycznie jest sposób zagospodarowania i użytkowania tej działki i czy sposób ten uzasadnia dalsze wykazywanie na niej użytku gruntowego terenu rekreacyjno-wypoczynkowego i oznaczanie jej symbolem [...]. Podkreślić bowiem należy, iż o ile organy obu instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa działka nie stanowi użytku gruntowego drogi w rozumieniu przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i obszernie uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie, to jednocześnie w żaden sposób nie wykazały, iż zgodnym z aktualnym stanem na gruncie jest utrzymywanie dla tej działki użytku gruntowego teren rekreacyjno-wypoczynkowy ([...]), w sytuacji gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego i która to okoliczność nie jest kwestionowana ani przez organy, ani stronę, na gruncie tym doszło do istotnej zmiany polegającej na zrealizowaniu w latach 2003-2006 na całym obszarze działki obiektu budowlanego w postaci trzykondygnacyjnego parkingu podziemnego. Ustaleń, iż obiekt ten stanowi budynek uniemożliwia bowiem zakwalifikowanie terenu nim zabudowanego do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych., do których prawodawca zalicza tylko grunty niezajęte pod budynki brak zaś w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] kwietnia 2012 r., ustaleń w tej kwestii, której to wadliwości nie wyeliminował również w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy. Sąd wskazał, że poczynienie powyższych ustaleń przez sąd na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest w ocenie sądu potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny poczynić prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne, a następnie w oparciu o takowe ustalenia wydać decyzję kończącą postępowanie uwzględniając poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Odnośnie do zarzutów zawartych w skardze a sprowadzających się de facto do zarzucenia organom administracji, iż wadliwie odmówiły uznania, iż użytkiem gruntowym występującym na działce jest użytek drogi sąd wskazał, iż nie okazały się one zasadne ze względu na pkt 3.7 lit. a Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz brzmienie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązujących w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji. W przypadku specyficznej kategorii użytków gruntowych jak użytek droga na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować użytki należące tylko do tej jednej kategorii, odmiennie niż w przypadku pozostałych użytków gruntowych, gdzie na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych. Nie mogą być wykazywane w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy drogi działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego (to jest poza liniami granicznymi działek już określonych symbolem dr uznanych za drogi w trybie prawem przewidzianym) tylko dlatego, że na ich obszarze zlokalizowano całość lub część budowli jaką jest droga. Co za tym idzie nie uzasadnia uznania, iż działka ta stanowi użytek gruntowy drogi ([...]) okoliczność, iż na części tej działki zlokalizowany jest fragment torowiska tramwajowego i chodniki lezące wzdłuż ulic przebiegających przez plac. W sprzeczności z powyższą argumentacją nie pozostaje podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność, iż zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. oraz rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...), plac jest odpowiednio drogą wojewódzką (powiatową) oraz drogą lokalna miejską.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) w zw. z art. 134 § 1, 135, 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA stanowiska organów administracji w zakresie oceny wniosku Spółki o nadanie działce oznaczenia "[...]", bez wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego, wbrew własnemu stwierdzeniu sądu I instancji, że organy administracji mają za zadanie ustalić jeszcze stan faktyczny co do istoty, czego nie uczyniły dotychczas podczas postępowania I i ll-instancyjnego. Akceptacja stanowiska organów administracji przez sąd I instancji w tym zakresie jest przedwczesna, nadto naruszono w tej kwestii, akceptując stanowisko organów administracji, zasadę zaufania do organów administracji oraz zasadę praworządności, przez co zaskarżony wyrok stoi dodatkowo w sprzeczności z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1, 135, 106 § 3 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a., wobec braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organu administracji, wbrew własnemu stanowisku sądu I instancji w sprawie, co czyni treść uzasadnienia wewnętrznie sprzeczną oraz odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do kwestii merytorycznych dotyczących sprawy oznaczenia działki symbolem "[...]" mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na co wskazuje sąd I instancji, jako powód uchylenia skarżonych decyzji administracyjnych, a w konsekwencji akceptacja stanowiska organów administracji w tej kwestii mimo braku wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji zgodnie z zasadą praworządności, zasady zaufania do organów administracji i zasady prawdy obiektywnej, w celu ustalenia czy istnieją po stronie skarżącego podstawy do uwzględnienia wniosku o nadanie działce symbolu "[...]".

Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) tekst jednolity z dnia 8 października 2010 r. (Dz. U. Nr 193, poz. 1287) i § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku nr 38 poz. 454) oraz Załącznika nr 6 do tegoż Rozporządzenia w zw. (i) z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) tekst jednolity z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 115) i art. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602) tekst jednolity z dnia 30 sierpnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), (ii) w związku z treścią zał. 2 do uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 13), a także (iii) w związku z treścią rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. Nr 30 poz. 151 i 152) - poprzez bezpodstawne uznanie, iż plac nie jest użytkiem gruntowym "droga", z pominięciem ustawowej definicji drogi, pasa drogowego i ustawowej definicji ruchu drogowego obowiązujących w w/w przepisach i mających zastosowanie w zakresie ewidencji gruntów. Jak wynika z przepisów prawa miejscowego, tj. zał. 2 do Uchwały oraz jak wynika z przepisu rangi podustawowej w postaci Rozporządzenia Ministra Komunikacji: cały plac (bez wyjątku) stanowi w całości drogę publiczną, a jego płyta jest chodnikiem stanowiącym część pasa drogowego.

W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie decyzji obu instancji jest konieczne ze względu na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy. Przywołał również orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie będącym przedmiotem skargi. Z uwagi na to, że ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże organ w sprawie, pomimo korzystnego rozstrzygnięcia spółka nie mogłaby skutecznie bronić swojej argumentacji dotyczącej zmiany oznaczenia działki z terenów rekreacyjnych na oznaczenie "[...]". Sąd nie miał prawa dokonywać merytorycznej oceny zasadności zarzutów i argumentacji skarżącego, skoro sam uznał, że stan faktyczny nie pozwala na wydanie innego rozstrzygnięcia, niż eliminującego decyzje z obrotu prawnego. Sąd nie powinien przy tym orzekać na podstawie niepełnych akt, lecz wezwać organ do ich uzupełnienia. Należało rozpoznać w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa procesowego. Sporny plac jest zarówno drogą wojewódzką (powiatową) oraz lokalną miejską. Droga stanowi budowlę, nie zaś grunt. Cały sporny plac jest natomiast drogą, a liniami granicznymi pasa drogowego są linie graniczne placu. Ustalenia do jakiej części placu odnosi się rozporządzenie Ministra Komunikacji z 1986 r. w sprawie zaliczania dróg, a do jakiej uchwała Rady Narodowej z 1986 r. powinno być oparte na dokumentacji, która posłużyła do wydania tych aktów prawnych. Jeżeli ustalenie takie nie będzie możliwe, należy przyjąć, że cały plac jest pasem drogowym. Twierdzenie, że nie ma linii granicznych jest nie do przyjęcia w sytuacji niepozyskania tej dokumentacji.

Wniósł ponadto o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi w oparciu o stan faktyczny z wyroku oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, iż na przedmiotowej działce znajduje się parking podziemny. Zgodnie z art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego parkingi podziemne stanowią sieć uzbrojenia terenu. Ta kwalifikacja parkingu wyklucza ewentualne rozważania sądu odnośnie do zmiany sposobu użytkowania płyty placu. W świetle załącznika nr 6 do rozporządzenia MRRiB z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów istnienie sieci uzbrojenia terenu jest przesłanką decydująca o zakwalifikowaniu określonego gruntu do konkretnego użytku gruntowego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania.

W odpowiedzi na to pismo Inspektora skarżąca spółka wskazała, że art. 188 p.p.s.a. nie może znaleźć w sprawie zastosowania ze względu na podniesione zarzuty proceduralne. Przywoływane rozporządzenie wskazuje, że do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza się grunty niezajęte pod budynki. Ze względu na to, ze parking jest budowlą, nie ma podstawy do zmiany klasyfikacji terenu. Organ powinien rozstrzygnąć w postępowaniu, czy parking jest budynkiem, czy budowlą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględnił skargę skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie, albowiem nie zgadzał się z częścią uzasadnienia wyroku, w szczególności z zawartym w nim jednoznacznym poglądem prawnym Sądu I instancji, iż przedmiotowa działka nr ew. [...] nie stanowi użytku gruntowego drogi oznaczanym symbolem [...]., mając na uwadze, że organy administracji rozpoznając ponownie sprawę związane byłyby tą oceną prawną wniesiona została skarga kasacyjna.

Powszechnie prezentowany jest bowiem pogląd, że strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i art. 185 p.p.s.a.

Nadto zgodnie z art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z tą drugą sytuacją o której mowa w art.184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt a i w pkt b skargi zarzuty te są zasadne, w zakresie w jakim dotyczą przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, iż przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] nie jest użytkiem drogowym. Mając na uwadze zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, a także podnoszone i wskazywane w trakcie postępowania okoliczności, które nie zostały wyjaśnione jednoznacznie sformułowane stanowisko Sądu I instancji jest co najmniej przedwczesne.

Co do zasady zasadnie Sąd I instancji wskazał na pkt 3.7 lit. a Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który odsyła odnośnie określania terenów oznaczonych jako użytek gruntowy droga do granic pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa jako element konstytuujący pas drogowy określa wydzielenie go liniami granicznymi. A w konsekwencji z regulacji tej wynika, iż nie mogą być wykazywane w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy drogi działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego, tylko dlatego, że na ich obszarze zlokalizowano całość lub część budowli jaka jest droga. Z powyższym poglądem Sądu I instancji należy się zgodzić. Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej. Uwzględniając zaś funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II stwierdza, że z akt sprawy wynika, że przedstawiciele ZDM (komunalnej jednostki budżetowej przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje obowiązki zarządcy dróg miejskich ) podnosili, że konieczne jest ponowne określenie przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, ponieważ ulica na jednym odcinku posiada kategorie drogi gminnej, a na drugim odcinku drogi powiatowej, a ponadto tylko część działki nr [...] stanowiąca chodnik okalający płytę placu [...] i oraz torowisko tramwajowe, powinna być wykazana jako droga, co wymaga sporządzenia nowego opracowania geodezyjnego oraz dokonania podziału działki nr [...]. Dalej organ II podał, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, uznanie bowiem działki ewidencyjnej nr [...] za drogę oznaczałoby, że budynek [...] usytuowany na działce nr [...] oraz taras usytuowany na działce nr [...] leżą również w pasie drogowym i to jednocześnie dwóch dróg o różnej kategorii: powiatowej i gminnej.

Tym samym z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie można jednoznacznie stwierdzić jakie ustalenia w sprawie poczynił organ, jakie zajął stanowisko odnośnie podnoszonych przez przedstawicieli ZDM wniosków w tym co do ustalenia przebiegu linii granicznych i ewentualnej ich zmiany, a także możliwości podziału działki nr [...] z uwagi, że na jej części przebiega linia tramwajowa, a także znajdują się chodniki. Stąd też zgadzając się z prawną argumentacją Sądu I instancji, iż dla oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego jak droga ([...] ) niezbędne jest, aby użytek gruntowy położony był w granicach pasa drogowego. Dla ustalenia tych okoliczności niezbędne jest granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej. Tych jednoznacznych ustaleń dowodowych w sprawie zabrakło, stąd też stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii było przedwczesne. Natomiast zasadnie wskazał Sąd I instancji, że fakt przyjęcia przez organy stanowiska, że działka nr [...] nie może być oznaczona jako droga, nie zwalnia organów z obowiązku rozważenia ewentualnego innego oznaczenia użytku gruntowego. Mając powyższe na uwadze zasadnie Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje zwrócił uwagę na treść § 68 ust.3 pkt 7 lit.c rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji i budynków, skoro w Załączniku nr 6 do rozporządzenia wskazano, że do innych terenów komunikacyjnych zalicza się między innymi urządzone parkingi poza lasami państwowymi. Wypowiedź tą należałoby jeszcze uzupełnić wskazując, że powołany przepis Załącznika nr 6 do innych terenów komunikacyjnych zalicza również torowiska tramwajowe poza pasami ulic i dróg, a także obiekty związane z komunikacją miejską. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się że organy w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i w prawidłowy sposób uzasadniły swoje stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stanowiska organu II instancji w zakresie wskazania podstaw faktycznych i prawnych roztrzygnięcia nie spełniało wymogów wynikających z art.107 k.p.a.

Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał na treść art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie uwzględnienie tego przepisu przez Sąd I instancji, który to przepis zawiera definicję legalną sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z tym przepisem, przez sieć uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki . Zdaniem organu ustawowa kwalifikacja parkingu podziemnego jako elementu sieci uzbrojenia terenu wyklucza ewentualne rozważania wskazane przez Sąd I co do tego, czy w następstwie realizacji i oddania do użytku przedmiotowego parkingu nie doszło do zmian w sposobie użytkowania płyty Placu [...], które uzasadniałyby przyjęcie innego niż dotychczas użytku gruntowego.

Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z rozdziałem 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzona jest inwentaryzacja i ewidencja sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art..27 ustawy, sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami. Tym samym sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji. Geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu to uporządkowany zbiór danych przestrzennych i opisowych sieci uzbrojenia terenu, a także informacje o podmiotach władających siecią (zob. art. 2 pkt 14 p.g.k.). Szczegółowe zagadnienia dotyczące ewidencji sieci uzbrojenia terenu zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej ( Dz.U.2001.38.455). Tym samym ewidencja gruntów i budynków uregulowana w przepisach rozdziału 4 ustawy , a ewidencja sieci uzbrojenia terenu uregulowana w rozdziale 5 ustawy to dwie różne ewidencje gromadzące różne informacje. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje zgodnie z art.20 ustawy informacje dotyczące : 1 gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków -ich położenia przeznaczenia , funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Natomiast ewidencja sieci uzbrojenia terenu zawiera informacje dotyczące wszelkiego rodzaju nadziemnych, naziemnych i podziemnych przewodów, urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, telekomunikacyjnych, elektroenergetycznych i innych, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki. Tym samym z faktu zaliczenia parkingu podziemnego do sieci uzbrojenia terenu wynika, że parking taki musi być wpisany w ewidencji sieci uzbrojenia terenu, tak jak inne wskazane wyżej przewody i urządzenia. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest ewidencja gruntów i budynków do której muszą być wpisane informacje dotyczące gruntów w tym między innymi rodzaj użytków gruntowych.

. Słusznie Sąd I instancji zwraca uwagę w uzasadnieniu wyroku ( str.16 ), że organy obu instancji zupełnie pominęły okoliczności związane z ustaleniem jak zrealizowana na przedmiotowej działce inwestycja w postaci trzykondygnacyjnego parkingu podziemnego wpłynęła na zmianę sposobu użytkowania tego gruntu i co za tym idzie jak winien być określony aktualny użytek gruntowy występujący na tej działce, skoro powyższych ustaleń nie poczyniono nie można przyjąć, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się że organy w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i w prawidłowy sposób uzasadniły swoje stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stanowiska organu II instancji w zakresie wskazania podstaw faktycznych i prawnych roztrzygnięcia nie spełniało wymogów wynikających z art.107 k.p.a.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia właściwego oznaczenia sposobu użytkowania gruntów organ I instancji winien nie tylko poczynić ustalenia zmierzające do zweryfikowania twierdzeń strony jakoby w obrębie tej działki występował użytek gruntowy drogi oznaczony symbolem dr, lecz w przypadku gdy stwierdzi, że zmiana użytku gruntowego na drogę jest niemożliwa, powinien ustalić jaki faktycznie jest sposób zagospodarowania i użytkowania działki nr [...] i czy sposób ten uzasadnia dalsze wykazywanie na niej użytku gruntowego terenu rekreacyjno-wypoczynkowego i oznaczanie jej symbolem [...]. Nadto należy jeszcze zwrócić uwagę, że skoro postępowanie w sprawie zmiany oznaczenia użytku gruntowego zostało wszczęte z urzędu ( inicjatorem było pismo ZDM komunalnej jednostki budżetowej ) to przypadku gdy organ uznał, że wprowadzana zmiana nie jest możliwa powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie wprowadzenia zmiany. Albowiem powstaje taka sytuacja, iż organ wszczyna w danej sprawie postępowanie z urzędu , a następnie sam sobie odmawia załatwienia tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji co do zasady jest prawidłowy, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie organy jednoznacznie ustaliły, że działka ewidencyjna nr [...] nie może być oznaczona jako droga. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko przedwczesne, wobec uchybień dotyczących ustalenia stanu faktycznego i prawnego przez organy.