Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1206/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. I. "K." Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1135/04 w sprawie ze skargi K. H. i K. K. I. "K." Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. K. I. "K." Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1206 / 08

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. i K. K. I. K. Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2004 r., którą to decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 13 listopada 2002 r. K. H. i K. K. I. K. Sp. z o.o. w K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: kompleks sportowo – hotelowo - apartamentowy na działkach nr [...] i nr [...] (obiekty kubaturowe); nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (przyłącza) oraz nr [...] (wjazd).

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 lipca 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na brak uzgodnienia jej treści z właściwym wojewodą. Wskazano również, że w tej sprawie zasadnym było stosowanie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78).

W dniu 24 listopada 2003 r. przeprowadzono kolejną w sprawie rozprawę administracyjną, po czym sporządzono projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt ten, zawierający propozycje odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został pozytywnie uzgodniony w dniu 19 marca 2004 r. przez Wojewodę Małopolskiego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2004 r. działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie zastosowano procedurę obowiązującą w przypadku braku planu miejscowego. Tym samym należało orzekać na podstawie przepisów szczegółowych, do których należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji stwierdził, iż w związku z tym, że w przeważającym zakresie teren przyszłej inwestycji stanowi użytek rolny, tym samym nie można było ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. H. i K. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie należało prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast niezależnie od tego, że wniosek został złożony w 2002 r., a więc w okresie obowiązywania planu miejscowego, to po dniu 1 stycznia 2003 r. należało orzekać na podstawie tylko przepisów szczególnych, z wyłączeniem nie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium pojęcie "przepisy dotychczasowe" użyte w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy odnieść tylko do treści ustaw obowiązujących do dnia 10 lipca 2003 r. Uznano za zasadne oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w związku z brakiem planu miejscowego nie można było zakwalifikować gruntów rolnych na inne cele (nierolne).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. H. oraz K. Sp. z o. o., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenia decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje w tej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżących utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie może spowodować zmiany przeznaczenia terenu objętego poprzednio obowiązującym planem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania oceny prawnej skutków decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja ta stanowiła zgodę na podjęcie dalszych działań zmierzających do przekształcenia terenu rolnego o powierzchni ok. 826 ha na tereny nierolne w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści pisma (protokołu) z dnia 18 lutego 1987 r. wynika, że z ww. powierzchni zdołano "przekształcić" jedynie 456 ha.

Zdaniem skarżących, jeżeli wobec danego terenu wydano decyzję o jego przekształceniu w zakresie dopuszczalności innego sposoby wykorzystywania terenu niż rolniczy, to taka zmiana kwalifikacji skutkuje niejako "trwałym przekształceniem", istniejącym niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z poglądem tym nie zgodził się Sąd pierwszej instancji albowiem w jego ocenie nie ma on żadnego uzasadnienia w obowiązującym prawie i prowadziłby do nie dającego się pogodzić z porządkiem prawnym rozumienia pojęcia mocy obowiązywania decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji zasadnie stosowały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to dlatego, że postępowanie zostało wszczęte 13 listopada 2002 r., wobec czego zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów.

Z tym przepisem skorelowany został art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie zmiany przeznaczenia wymagało zgody właściwego ministra lub wojewody. Tym samym to nie decyzja ministra (wojewody) zezwalająca na zmianę przeznaczenia skutkowała tą zmianą, ale uchwalony na podstawie takiej decyzji plan miejscowy, identyczne zasady określała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), która w art. 7 ust. wprost wskazywała, że "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w dacie podjęcia decyzji przez Ministra Rolnictwa obowiązywała ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). Zasady i tryb udzielenia zezwolenia regulowało w 1979 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145).

Analizując decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. Sąd wskazał na obowiązującą od dnia 31 stycznia 1978 r. do dnia 1 kwietnia 1981 r. uchwałę Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Monitor Polski z 1978 r. Nr 1, poz. 6) regulująca procedurę wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Nadto Sąd stwierdził, iż gdyby decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. obejmowała udzielenie zgody na etapie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, co może być wątpliwe również z uwagi choćby na obszar 828 ha, na jaki Minister ten wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia, to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traciła ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji (§ 19 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały). Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne wynikające z wniosku K. H. i K. K. I. "K." Sp. z o.o. w K. z dnia 13 listopada 2002 r. nie obejmuje zrealizowanych lub realizowanych inwestycji.

Przyjmując jednak, że możliwym było uzyskanie przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej w oparciu o ww. uchwałę Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (§19 ust. 2 tejże uchwały), to od dnia 1 stycznia 1985 r. do dnia 1 stycznia 1995 r. obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185), która w art. 35- 45 przewidywała procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ustawa ta, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, Dz. U. z 1985 r. Nr 31, poz. 140) nie eliminowało wydanych przed dniem 1 stycznia 1985 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z obrotu prawnego. Tym samym należy założyć, iż teoretycznie wydana przed tą datą taka decyzja mogła nadal pozostawać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia 1 stycznia 1995 r. nie wydano pozwolenia na budowę, traktowało się od tej daty jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym ta regulacja dokonała definitywnego przekształcenia ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Hipotetycznie zakładając, iż taka możliwość istniała w odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, na potrzeby której Minister Rolnictwa udzielił zezwolenia w dniu [...] listopada 1979 r. na przekształcenie gruntów rolnych na cele nierolne, to od dnia 1 stycznia 1995 r. ta zgoda (zezwolenie) musiała obejmować konkretną, inwestycję określoną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zaś występując z wnioskiem w dniu 13 listopada 2002 r. nie mogli skutecznie powoływać się na tak udzieloną [...] listopada 1979 r. zgodę, bo nawet gdyby była ona wydana dla konkretnej inwestycji, to została ona już "skonsumowana" w innej decyzji traktowanej jako decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było, więc w ocenie Sądu pierwszej instancji nawet hipotetycznej możliwości, aby inwestorzy w tej sprawie mogli skutecznie powoływać się dla swojego zamierzenia inwestycyjnego na zgodę Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r.

Rozpoznając również drugą możliwość, jaką było udzielenie przez Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979 r. zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 z późn. zm.) ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określały przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych. Decyzje wydawane przez właściwe organy były podstawą do dokonania zakwalifikowania dotychczasowego terenu rolnego w planie miejscowym jako terenu o przeznaczeniu nierolnym. Ustawa ta przewidywała odrębną procedurę sporządzenia gospodarczo uzasadnionego programu rolniczego wykorzystywania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w okresie od chwili podjęcia decyzji o ich przeznaczeniu (na cele nierolne) do czasu faktycznego ich wyłączenia z produkcji rolniczej (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów).

Zgodnie z obowiązującą w 1979 r. ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) plany miejscowe określały sposób zagospodarowania danego terenu. Na podstawie kolejnej ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym - ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) plan miejscowy stanowił podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze (art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym).

Treść powoływanego przez skarżących protokołu (pisma) z dnia 18 lutego 1987 r. wskazuje w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że opiniowano wnioski w sprawie zmiany użytkowania terenów rolnych na nierolne opracowywanych do projektów wprowadzania zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Wprost w tym piśmie wskazano, że zgodnie z planem przeznaczono dotychczas na inwestycje tereny rolne o powierzchni 826 ha, z czego do dnia 31 grudnia 1985 r. wykorzystano tylko 456 ha. Można wskazać zdaniem Sądu, iż zezwolenie Ministra wygasło 31 grudnia 1985 r. w związku z treścią art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Brak, bowiem zatwierdzenia planu mógł stanowić przyczynę wygaśnięcia zezwolenia Ministra Rolnictwa.

Zgoda udzielona w 1979 r. mogła obejmować tylko przeznaczenie terenów w wówczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wygaśnięcie tego planu wywoływało i ten skutek, że wcześniej udzielona zgoda nie mogła być podstawą do dokonania zmiany przeznaczenia terenu w nowym (kolejnym) planie miejscowym. Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 25 kwietnia 1988 r. Nr XXXVI/229/88 uchwaliła miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urzęd. Woj. Krakowskiego z 1988 r. Nr 12, poz. 62 ze zm.), zmieniony w istotnym zakresie uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Nr VII/58/94. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że plan miejscowy uchwalony 25 kwietnia 1988 r. przyjęty został na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), bo to wprost wynika z ww. uchwały nr XXXVI/229/88. Minister Rolnictwa wydał zaś swoją decyzję [...] listopada 1979 r., czyli na 9 lat przed uchwaleniem ww. planu miejscowego. Ponadto od 1 lipca 1982 r. obowiązywała ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tylko na podstawie tejże ustawy (obowiązującej również w 1988 r.) możliwe było udzielanie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na nierolne w planie miejscowym. Tym samym należy stwierdzić, że nawet przyjmując, iż zezwolenie Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979 r. zostało udzielone w związku z uchwalaniem planu miejscowego, to nie mogło ono stanowić podstawy do dokonania ustaleń w planie miejscowym z 1988 r. świadomość tego miały osoby uczestniczące w zebraniu (naradzie) w dniu 18 lutego 1987 r. (skąd pochodzi powoływany przez skarżących protokół), które wskazywało, że zgoda na przekształcenie gruntów wynikająca z decyzji Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979 r. już wygasła.

Nie można przyjąć w ocenie Sądu pierwszej instancji również, że decyzja o tzw. odrolnieniu gruntów rolnych wprowadziła zmianę ich przeznaczenia w sposób trwały (niejako "raz na zawsze"), bo wówczas to nie plan miejscowy określałby przeznaczenie gruntów, ale właśnie decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. wygasła z dniem 31 grudnia 1985 r., jak wynika to z treści protokołu z 18 lutego 1987 r. Jeżeli decyzja administracyjna wygasła, to tym samym wygasły również skutki prawne wynikające z tejże decyzji, o ile nie spowodowały one trwałej zmiany czy to stanu faktycznego, czy to stanu prawnego, innymi słowy skutki danej decyzji mogą trwać nadal, jeżeli na jej podstawie dokonano innych czynności z nieograniczonym zakresem wywierania skutków.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów (rejestru stanów faktycznych), wówczas nastąpiłaby trwała zmiana, przeznaczenia i tym samym nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak równie wygaśnięcie decyzji, na podstawie której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia, nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. W tej sprawie taka sytuacja nie istnieje. Tereny, dla których Minister Rolnictwa wydał zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolnej, nadal są ujawnione w ewidencji gruntów jako tereny rolne. Tym samym w ocenie Sądu, nie nastąpiła zmiana ich przeznaczenia. Do tego, aby skutki prawne podjętej decyzji oddziaływały na system prawny po jej wygaśnięciu, wymagany jest odrębny przepis ustawowy. Jest to, bowiem przełamanie zasady utraty mocy wiążącej i związanych z taką decyzją skutków. Taki wyjątek wprowadza dopiero art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym uważa się za spełnioną przesłankę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, jeżeli dany teren albo nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. i które utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 i art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki przypadek nie ma miejsca w tej sprawie, bo Minister Rolnictwa nie udzielał zgody na zmianę przeznaczenia terenów w planie miejscowym z 1988 r.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy administracji trafnie uznały w tej sprawie, że wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności z przepisami szczególnymi dotyczy również obowiązującego w tej sprawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło K. K. I. Sp. z o. o. w Krakowie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i nie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów, które dotyczyłyby niezasadności zarzutów przytoczonych w tzw. części historycznej uzasadnienia (pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi mimo, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w chwili orzekania, a nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I i II instancji, dotyczące istnienia decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 roku i protokołu z dnia 18 lutego 1987 roku;

- art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003r. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albowiem zmiana przeznaczenia na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. również wygasła, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

- art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie wykładni gramatycznej sformułowania "przepisy dotychczasowe" i uznaniu, że uzasadnia to stosowanie art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 lipca 2003 r. względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu:

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w brzmieniu na dzień [...] listopada 1979 r. i przyjęciu, że wydana na podstawie tychy przepisów decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny wygasła, względnie nie wywiera skutków prawnych (Sąd pierwszej instancji nie podaje w uzasadnieniu szczegółowych podstaw prawnych tego twierdzenia);

- art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przyjęciu, że zezwolenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. wygasło w stosunku do nieruchomości, na której ulokowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, na skutek braku programu rolniczego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji pominął zarzuty podniesione w skardze (przeniesione zresztą z odwołania), a dotyczące wykładni pojęcia "zmiana przeznaczenia" i skupił się na zarzutach dotyczących wpływu decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. na procedurę planistyczną. W związku z tym skarżący wskazał na konieczność ponownego odniesienia się do zarzutów wskazanych w skardze tj. naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przyjęciu, iż wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2002 r. powoduje wygaśnięcie zgody na przeznaczenie nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny.

W ocenie autora kasacji zmiana przeznaczenia, o której mowa w art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest rodzajowo różna od określenia przeznaczenia nieruchomości i sposobu korzystania z nieruchomości, jaka dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na wykładnię art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ocenie skarżącej Spółki należy stwierdzić, że ustawodawca użył w jego treści sformułowania "przeznaczenia dokonuje się", aby podkreślić trwały charakter takiego rozstrzygnięcia. Przyjąć, zatem trzeba, że przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. W konsekwencji utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości.

Ponadto w ocenie skarżącej Spółki jednostka nie może ponosić konsekwencji niedziałania organów władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest fakt, iż wszystkie sąsiednie działki są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł. Zgoda na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne w tym planie była zawarta, a w takiej sytuacji nie można pogarszać sytuacji skarżącej wyłącznie z tego powodu, że kompetentny organ nie zdążył podjąć stosownych działań we właściwym czasie. Przyjmując, więc zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP) i ochrony prawa własności oraz zakazu dorozumianego ograniczenia tego prawa (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), skarżący stwierdził, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

W ocenie skarżącego żadnego znaczenia w tym zakresie nie mają zapisy w ewidencji gruntów, bowiem zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą reprezentowaną przez kilkanaście lat przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne, dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki.

Autor kasacji wskazał też, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż organy administracyjne stosowały w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 roku, a taki rodzaj wykładni został odrzucony w doktrynie, zgodnie, z którym, jeżeli wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania tereny przed 11 lipca 2003 r. to organ orzekający po tej dacie winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994 r., ale podejmując rozstrzygniecie organ winien stosować przepisy materialne w brzmieniu na datę orzekania. Tym samym organy w niniejszej sprawie winny dać pierwszeństwo wykładni systemowej i pominąć gramatyczną. A faktem jest, iż w sprawie stosowano przepis art. 7 ww. ustawy dopuszczający zmianę przeznaczenia wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd pierwszej instancji winien był również pod tym kątem zbadać prawidłowość rozstrzygnięcia administracyjnego, czego jednak nie uczynił.

Ponadto skarżąca Spółka podkreśliła, iż wnioskowanie Sądu jest wątpliwe wobec faktu, iż w postępowaniu przed organami nie ujawniono treści decyzji Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979 roku, co jest istotną wadą postępowania sądowoadministracyjnego albowiem przyjmując, że decyzja taka mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżone decyzje i nakazać organowi I instancji prowadzenie poszukiwań tej decyzji. Wydanie decyzji administracyjnych bez znajomości tych istotnych okoliczności naruszało art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Tymczasem Sąd samodzielnie poszukiwał decyzji, pomimo iż postępowanie prowadzone jest przez organ administracji. Brak wyjaśnienia tej istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności przez organy administracyjne było wystarczająca przesłanką uchylenia obydwu decyzji.

Zdaniem skarżącej w stanie prawnym na dzień 9 listopada 1979 r. zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1971 przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych lub leśnych wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Ustawa w tym zakresie nie wymaga żadnej innej procedury. Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 września 1977 r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979 r. przyjmując, że decyzja Ministra Rolnictwa mogła teoretycznie zapaść tylko w dwóch przypadkach- postępowania dotyczącego lokalizacji konkretnej inwestycji oraz postępowania zmierzającego do zmiany przeznaczenia terenów w miejscowym planie. Z przepisów powołanego rozporządzenia nie da się w ocenie skarżącej wyprowadzić takiego wniosku.

Jak podkreśliła strona skarżąca ani ustawa, ani rozporządzenie w żaden sposób nie wiązały zmiany przeznaczenia z procedurą uchwalania miejscowego planu. A zatem nieprawidłowym jest stwierdzenie, że dla skuteczności wyłączenia konieczne było uchwalenie planu. Ponadto skarżąca wskazała, iż zgodnie z zapisami uchwały nr VI/34/777 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 1977 roku w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod teren usług sportu, a zatem na cel nierolny i nieleśny. Stąd też wydanie w 1979 r. przez Ministra Rolnictwa stosownej decyzji byłoby bezprzedmiotowe.

We wniesionej kasacji wskazano również na okoliczność, iż we wszystkich kolejnych ustawach dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji z 1979 r. lub powrotu do poprzedniego przeznaczenia gruntów. Stąd też nie można przyjąć, iż decyzja ta nie działa lub też na skutek kolejnych planów i kolejnych ustaw jej skutek został dorozumianie zniesiony. Odnosząc się do poglądu, iż wskazana wyżej decyzja wygasła w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, skarżąca Spółka podkreśliła, iż wniosek taki na pewno nie wynika z art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku. Przepis ten nie łączy żadnych sankcji z nieopracowaniem programu rolnego. Zdaniem skarżącej wnioskowanie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma więc żadnych usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu.

Za trafny uznać trzeba, przede wszystkim zarzut kasacji dotyczący naruszenia w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w końcu i art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

Wprawdzie nie wszystkie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej dla zasadności powyższych norm prawnych zasługują na uwzględnienie, ale stwierdzić trzeba, iż wobec tego, że uzasadnienie skarżonego wyroku, co zasadnie wywiedziono w kasacji, bazuje na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przez to przyjęte jako zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Na brak kompletności ustaleń wskazuje, bowiem to, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono okoliczności, które istniały w chwili orzekania przez organy, a nie zostały wzięte pod uwagę, takie jak decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 roku i protokół z dnia 18 lutego 1987 roku, ale przede wszystkim pominięto treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego rozpatrywanym wnioskiem.

Stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony wyłącznie do oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego stosownie do treści określonych norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest, zatem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Tak, więc ujawnienie w toku postępowania sądowego dokumentów związanych z określoną sprawą nie musiałoby samo przez się skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji, gdyby dokonane przez organ ustalenia, pozwalałyby na stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Uchybienie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika też z faktu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący w postępowaniu sądowym wskazywał na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, nadto w postępowaniu sądowym wskazywał na dowody w tym treść obowiązującego przed wygaśnięciem miejscowego planu, które zostały przez Sąd pominięte, a w samym postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2006 r., sygn. I FSK 56/06, niepubl.).

Określając przedmiot niniejszej sprawy wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną tegoż postępowania stanowił przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził, bowiem odstępstwo od zasady w myśl, której organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia, gdyż powyższa norma nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że także organ odwoławczy jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Tak, więc sprawa taka powinna być rozstrzygnięta, co do jej istoty na podstawie przepisów dotychczasowych. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że w toku postępowania z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzić należy, iż przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo regulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie, jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmian prawa. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego opartych na normach kompetencyjnych zawartych w danej ustawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych, wydając przepisy przejściowe. Taką właśnie normą prawną jest wskazywany wyżej, przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10.10. 2007 r. sygn. akt II OSK 1330/06, niepubl.).

Z akt sprawy wynika, że wnosząca skargę kasacyjną strona wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła w dniu 16 października 2002 r. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i co jest istotne, przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, iż w niniejszej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie, przepisy dotychczasowe t.j. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie też wskazano w skarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, i że tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów. Jednakże, mimo trafnego wskazania powyższych norm prawnych w skarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji ani nie wskazał na dokonane przez organy ustalenie treści, ani też nie ocenił przepisów dotychczasowych takich, jak treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem, który to plan jest aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Dokonanie ustaleń i ich ocena we wskazanym wyżej zakresie było o tyle istotne, że jak stwierdzono we wniesionej kasacji działki sąsiednie dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł, a który zawierał zgodę na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne. Stwierdzić należy, iż ustaleń, co do dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego wnioskiem w oparciu o akty prawne wyżej wskazane nie zawarto w decyzji kontrolowanej, gdzie ograniczono się do stwierdzenia, że "teren objęty wnioskiem w przeważającej części stanowi użytek rolny....". Według stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów, wówczas nastąpiłaby trwała zmiana przeznaczenia i tym samym, nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak również wygaśnięcie decyzji, na podstawie, której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia, nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęte w skarżonym wyroku ustalenie, iż w odniesieniu do przedmiotowych terenów, z uwagi na brak ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany ich przeznaczenia poprzez ich wyłączenie z produkcji rolnej wskazuje na to, że tym samym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów.

Stwierdzić trzeba, iż powyższe stanowisko jest wadliwe, bowiem przyznaje ono danym uwidacznianym w ewidencji gruntów takie znaczenie, które podważa decyzje ostateczne, treść aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkimi taka moc wiążąca dla zawartych w ewidencji gruntów danych z niczego nie wynika, a na pewno nie z aktów prawnych np. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. dalej zwanej ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne) regulujących sprawy dotyczące ewidencji gruntów.

Problematyka dotycząca charakteru skutków wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, na co trafnie też wskazano we wniesionej kasacji, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 17.02.1993 r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok NSA z dnia 16.04.1998 r., sygn. akt II SA 258/98, niepubl; wyrok NSA z dnia 20.08.1988 r. sygn. akt II Sa/766/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02). Podkreślić również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności - art. 22 ust. 3 ustawy i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Tak, więc zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, a wynikających na przykład z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czy też z dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, co wprost zostało zresztą określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Stwierdzić trzeba, iż w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne, których przeznaczenie było określone jako nierolnicze w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym. Z uwagi na przytoczone w kasacji wywody podkreślenia wymaga przy tym to, że zasadą przyjętą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych było, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej następowało po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, uzyskiwanej każdorazowo przed decyzją o pozwoleniu na budowę.

Przedstawione wyżej okoliczności czynią zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych na wstępie przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez organ zgodnie ze wskazanymi wyżej normami, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.