Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 418/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 2,
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 145 § 1 pkt 5),  art. 151 § 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4, 5, 6,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Ś.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. (dalej: Dyrektor) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik) z dnia [..] nr [...] o ustaleniu M. W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia w wysokości 40 502, 61 zł oraz ustalił M.W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości 36 040,61 zł.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że w dniu 15 lipca 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B.- Z. wpłynął wniosek M. W. (dalej: strona; skarżący) o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. Strona zadeklarowała do zalesienia osiem działek rolnych o powierzchni całkowitej 14,74 ha. We wniosku M. W. złożył własnoręczny podpis oświadczając, że znane są mu zasady przyznawania pomocy na zalesianie jednocześnie zobowiązując do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie pomocy na zalesianie.

W dniu 19 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. - Z. wydał decyzję uwzględniającą żądanie strony w całości, o przyznaniu pomocy na zalesianie, w łącznej kwocie 94 757,40 zł z tytułu wsparcia na zalesienie- płatnej jednorazowo oraz premii pielęgnacyjnej - płatnej corocznie przez okres 5 lat i premii zalesieniowej- płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu 25 kwietnia 2007 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu działek objętych wnioskiem strony z dnia 15 lipca 2005 r., która stwierdziła mniejszą o 0,30 ha powierzchnię zalesienia działki ewidencyjnej Nr 47/3. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. - Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. (zwana dalej: decyzją z dnia [...] r.) uchylił decyzję z dnia [...] r. oraz przyznał M. W. pomoc na zalesianie, w łącznej kwocie 92 921,40 zł.

Począwszy od miesiąca 2007 r. do 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. -Z., co rocznie wpływały wnioski M. W., o wypłatę płatności na zalesienie gruntów odpowiedniej za dany rok, które zostały stronie wypłacone.

Następnie w dniach 25-26 lipca, 23 sierpnia i 9 listopada 2012 r. w gospodarstwie M. W. została przeprowadzona kolejna kontrola na miejscu, która stwierdziła szereg nieprawidłowości, szczegółowo opisanych w decyzji. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony protokół z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną, przekazany stronie przesyłką poleconą. Strona nie wniosła zastrzeżeń do przesłanego jej raportu.

M. W. dostarczył w październiku 2012 r. oraz w kwietniu 2013 r. do Biura Powiatowego ARIMR w B. Z. kserokopie planów zalesienia; kopie rachunków dokumentujące zakup sadzonek jarzęba, sosny, dębu, modrzewia oraz kopie faktur dokumentujące zakupów repelentów.

W związku z ujawnieniem nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, Kierownik na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...]r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, wydana została przez Kierownika w dniu 14 maja 2013 r. decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesienie gruntu z naruszeniem prawa.Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor w dniu [...] wydał decyzję o jej uchyleniu w całości oraz stwierdził, że decyzja Kierownika z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może podlegać uchyleniu ze względu na to, iż od dnia jej doręczenia stronie, upłynął okres dłuższy niż 5 lat. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 4 czerwca 2012 r. wpłynął wniosek M. W. o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2013 r.

Przeprowadzona w dniu 1 lipca 2013 r. ponowna kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy na założonej uprawie leśnej, z której sporządzono protokół z czynności kontrolnych, stwierdziła następujące nieprawidłowości: 1) zadeklarowanie powierzchni całkowitej jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona, 2) nieudokumentowanie zakupu sadzonek, 3) zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest mniejsza niż powierzchnia całkowita stwierdzona, 4) niewykonanie cięć pielęgnacyjnych drzew określonych w planie zalesienia - bez wpływu na płatność (rok kontrolny 2013), 5) zalesienie zostało wykonane bez zachowania odpowiedniej odległości od działek sąsiadujących, które stanowią własność innego podmiotu - bez wpływu na płatność.

M. W. w kwietniu 2014 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w B. Z., kopie rachunku na zakup sadzonek sosny, dębu, modrzewia, brzozy oraz jarząba pospolitego. Kierownik wydał w dniu [...] r. decyzję o wstrzymaniu płatności na zalesienie za rok 2013 wskazując na kwotę przyznanej premii zalesieniowej po uwzględnieniu sankcji. Ostatecznie w dniu 5 maja 2014 r. wypłacono stronie kwotę w całości bez potrącenia kwoty wynikającej z sankcji.

Dyrektor wskazał, że z uwagi na powyższe, w oparciu o art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 r. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.) zwanej dalej: ,,ustawą" oraz art. 73 ust 1 i 3 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE.L.2004.141.18) zaistniała konieczność ustalenia M. W. kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Wobec czego, Kierownik wszczął 20 marca 2014 r. z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych M.W. na podstawie decyzji z dnia [...]r. W wyniku powyższego postępowania Kierownik w dniu [...]r. wydał decyzję o ustaleniu M.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości 21 872,61 zł. Decyzją z dnia [...]. Dyrektor stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wydana, kolejno w przedmiotowej sprawie, przez Kierownika, decyzja dnia [...] r. ustalająca M.W. kwoty nienależnie pobranych płatności została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez Dyrektora decyzją z dnia [...]r. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, Kierownik w dniu [...]r. wydał decyzję o ustaleniu M.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, w łącznej wysokości 40 502,61 zł, od której strona złożyła odwołanie.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor w pierwszej kolejności podkreślił, że pomimo braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, na skutek upływu okresu wskazanego w art. 146 Kpa, środki pobrane na skutek wydania nieprawidłowej decyzji należało, uznać za nienależne i podlegające zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje nie tylko wówczas, gdy te środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale również wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na poparcie powyższego, organ powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W świetle powyższych rozważań, Dyrektor dokonał analizy przepisów regulujących postępowanie w sprawie przyznania płatności cytując treść § 3, 4, 5, 6, 8, 9 oraz 13 ust. 3 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004, nr 187 poz.1929 z póz zm.) - dalej "rozporządzenie zalesieniowe" oraz z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości powołał przepisy aktów unijnych które, należało zastosować w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości wyliczeń nienależnie pobranych płatności, Dyrektor wskazał, że Kierownik wydając decyzje z dnia [...]r. nie posiadał wiedzy, że przedstawione przez stronę we wniosku dane nie są zgodne ze stanem faktycznym. M. W. ubiegał się o płatność na zalesienie działek rolnych o powierzchni 14,74 ha, natomiast powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności wynosiła 13,82 ha. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy wskazał szczegółowe wyliczenia, przedstawiając tabelaryczne wyliczenia kwot nienależnie pobranych przez stronę płatności. Za nieprawidłowy, uznał wywód organu pierwszej instancji, zawarty w decyzji z dnia [...]r. opisujący, że wyliczenie wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności wynikający z likwidacji założonej uprawy leśnej na powierzchni 1,15 ha stanowi różnicę kwot wskazanych w decyzji Dyrektora z dnia [...]r. oraz decyzji Kierownika z dnia [...]r. Zdaniem Dyrektora wyliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych w związku z likwidacją uprawy powinno dotyczyć jedynie premii wypłacanych za lata 2007-2012 i przedstawił tabelarycznie sposób wyliczenia tych kwot. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że stronie z tytułu premii zalesieniowej na rok 2013 wypłacono kwotę, bez pomniejszenia jej o sankcje. Wobec czego kwotę nadmiernie wypłaconej sankcji doliczył do sumy nienależnie pobranych płatności.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie, nie znalazł zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, zgodnie z którym obowiązek zwrotu określony w ust 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Kolejno organ odwoławczy zważył, że strona przystępując do programu zalesieniowego i składając wniosek o przyznanie płatności w roku 2005 podjęła się obowiązku zalesienia gruntów, w nim wskazanym oraz utrzymania uprawy leśnej przez okres 20 lat, a zatem zobowiązania stosowania reguł określonych przez odpowiednie procedury. Jednocześnie poświadczyła własnoręcznym podpisem, że znane są jej m.in. zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej zastosowane przy rozpatrywaniu niniejszego wniosku. Jako producent rolny dobrowolnie zatem wskazała grunty, na których założy uprawę leśną oraz będzie realizowała powyższe zobowiązanie. Wobec powyższego obowiązkiem M. W. było stosowanie zasad zobowiązania.

Argumentując dalej swoje stanowisko, Dyrektor podniósł ze zgodnie z § 5-9 rozporządzenia zalesieniowego, Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe sporządza plan zalesienia, na wniosek producenta rolnego, w terminie 60 dni od dnia jego złożenia. Następnie producent rolny wykonuje zalesienie przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, i kolejno w terminach przewidzianych prawem składa Kierownikowi, oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt. Zatem, w ocenie Dyrektora, pełna odpowiedzialność za wykonanie zalesienia wskazanego, we wniosku M. W. o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych w roku 2005, spoczywała na nim samym a nie na Nadleśnictwie w C.

Analogicznie, za nie zasadne organ drugiej instancji, uznał zarzuty skarżącego wskazujące, że działał on w oparciu o decyzję Starosty B., bowiem organ dokonujący przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne opiera się na odrębnych podstawach prawnych, nie kontrolując czy grunt został zalesiony sadzonkami wymienionymi w rozporządzeniu zalesieniowym. Wobec czego obowiązkiem M. W. było zalesienie gruntów zgodnie z jego wnioskiem i planem zalesienia.

Organ odwoławczy podkreślił, że stan założonej przez stronę uprawy przedstawiony w raportach z czynności kontrolnych za 2012 i 2013 rok wskazywał, na duże jej zaniedbanie. Z zapisów wynikało, że zagęszczenie uprawy leśnej uniemożliwiło dokładny pomiar działek. Odpowiedzialność za taki stan uprawy, ponosił wyłącznie M. W.. Z tego względu, uznanie niniejszą decyzją, środków za nienależnie pobrane nastąpiło z wyłącznej winy rolnika co wykluczało zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, odnośnie płatności zrealizowanych za lata 2005-2009 nie znalazł zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., z którego wynika, że obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Zdaniem Dyrektora postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych M.W. na podstawie decyzji z dnia [...]r. było wynikiem niedbalstwa strony. Do obowiązków strony należało dokonanie samodzielnego pomiaru działek, przed wykonaniem zalesienia działek rolnych nie zawierających obiektów utrudniających pomiar, co oznacza, że nie zachował on należytej staranności w wykonaniu zalesienia. O niedbalstwie strony świadczył również stan faktyczny kompleksu leśnego oznaczonego literą G oraz H opisany w niekwestionowanych przez stronę raportach z czynności kontrolnych, gdzie wskazano stan zalesienia, który nie byłby możliwy do zaistnienia w sytuacji należytej pielęgnacji założonej uprawy leśnej. Zatem w rozpatrywanej sprawie dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, nie wynikała z dokumentacji dostępnej organowi. W związku z powyższym w stosunku do pobranych przez stronę i przypadających do zwrotu płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych zastosowanie miał dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty, który to okres jeszcze nie minął.

W dalszych rozważaniach organ zważył, że dla płatności realizowanych od roku 2010 i lat kolejnych w przepisach sektorowych brak jest regulacji szczególnych dotyczących okresów przedawnienia, wobec czego dla płatności tych znalazł zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać co do zasady w przypadku programów wieloletnich dzień zakończenia zobowiązania - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W niniejszej sprawie, nieprawidłowości w stosunku do pobranych przez stronę płatności zrealizowanych na jej rzecz, zostały wykryte podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2012 i 2013 roku. Wobec czego należało uznać, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia wskazanego w w/w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, bowiem okres ten jeszcze nie minął.

Organ odwoławczy zauważył, że art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przewiduje katalog okoliczności - przypadków siły wyższej, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności od beneficjenta nie jest wymagany, o ile przypadki te zostaną zgłoszone przez beneficjenta na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Nieprawidłowości wskazane w przedmiotowej sprawie zostały wykryte przez organy ARiMR, wobec czego zgłoszone prze stronę okoliczności w odwołaniu należało uznać za zgłoszone z uchybieniem terminu wynikającego z art. 47 powołanego wyżej rozporządzenia.

Dodatkowo organ podniósł, że art. 28a ustawy PRO W 2007-2013 stanowi, że w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z dnia21 czerwca 2005 r. odstępuje się od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. W rozpatrywanej sprawie, kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności na zalesianie wypłacone po 1 stycznia 2008 r. stanowiły kwoty oscylujące w granicach od 2,478 zł - 3,221,40 zł. Wobec czego organ stwierdził, że w/w płatności przekraczają kwotę stanowiąca równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 i tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zaszły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W końcowych rozważaniach organ wskazał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki wskazując na art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. oraz art. 47 § 1; art. 51 § 1; art. 53 § 4; art. 56 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Na powyższą decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzuty szczegółowo opisał i wykazał w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności podnosił, że żadna z dwóch decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, nie doprowadziła do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]r.

Następnie skarżący zarzucił organom administracyjnym błędną interpretację ustaleń organu kontroli szczegółowo omówionych w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działek o numerze 16 i 55, które znajdowały się na terenie podmokłym. Zdaniem skarżącego brak realnej możliwości zagospodarowania terenu podmokłego, w sposób narzucony, zgodnie z opisem zawartym w planie zalesienia, winno być przedmiotem szczególnego zainteresowania przez organ, który to powinien wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać w oparciu o wiedzę biegłego. Tym samym zasadne było postawienie, zaskarżonej decyzji, zarzutu obrazy przepisów postępowania poprzez zaniechanie powołania w toku postępowania administracyjnego, biegłego co mogło mieć wpływ na jego wynik. Ponadto wskazał, że organy obu instancji podejmując obie decyzje ostateczne w trybie wznowieniowym naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a w związku z art. 151 § 2 k.p.a. W jego ocenie dopuszczalne jest rozpoznanie tego zagadnienia, w związku z niniejszą skargą, albowiem decyzje stwierdzające wydanie decyzji w sprawie płatności na zalesianie gruntów z naruszeniem prawa, umożliwiły podjęcie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

Następnie skarżący podkreślił, że pomimo przedstawienia w Biurze Powiatowym ARiMR w B.-Z. kopii duplikatów rachunków na zakup sadzonek i repelentów organ, całkowicie zignorował tą okoliczność w merytorycznym orzekaniu co miało wpływ na błąd w ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego, przyczyny rozbieżności w ustaleniach organu kontroli przeprowadzonych w odstępstwie ponad 5 lat, nie wiązały się ze zlikwidowaniem części zalesianej powierzchni przez niego lecz było niezależne od jego postępowania. W ocenie skarżącego rozbieżność była konsekwencją wadliwości planu zalesienia, polegającej na tym że na części powierzchni nie było możliwe urządzenie lasu w sposób trwały zgodny z zamierzeniem planu zalesienia. Plan zalesienia, na części powierzchni, nie był adekwatny do warunków wilgotnościowo-glebowych, bowiem mogły być na nich trwale uprawiane inne gatunki drzew w stosunku do wskazanych i zarazem bezwzględnie wiążących w palnie zalesieniowym. Odpowiedzialnością za sporządzenie wadliwego planu zalesienia winien być obarczony Nadleśniczy Nadleśnictwa w C., Starosta B. oraz Kierownik Biura ARiMR w B.-Z.. Jednocześnie zważył, że gdyby organy wzięły pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne, to nie stwierdziłby, że w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 73 ust 4 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004, art. 80 ust 3 Rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Zdaniem skarżącego, w realiach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw by zarzucać mu nierzetelność w podawaniu danych we wnioskach o przyznanie każdej płatności. O braku możliwości zagospodarowania gruntów w sposób zgodny z planem zalesienia skarżący, bowiem przekonał się dopiero w trakcie wykonywania planu zalesienia. Dodatkowo uzasadniał, że wbrew odmiennym poglądom organu, jego zdaniem nie miało miejsce przerwanie przez niego kontynuacji zobowiązania, polegającej na częściowej likwidacji założonej uprawy leśnej. Jako beneficjent działał w dobrej wierze i w konsekwencji obowiązek zwrotu ograniczony jest nieprzekraczalnym terminem prekluzyjnym wznoszącym 4 lata zgodne z art. 73 ust 5 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004. Dobra wiara skarżącego wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi a przed wszystkim z zapisu w planie zalesieniowym, zezwalającym a zarazem nakazującym wykonanie planu zalesienia na terenie podmokłym - w części planu dotyczącego działek spornych w niniejszej sprawie. Za chybiony uznał wywód organu, że w rozpatrywanej sprawie mogły wystąpić zdarzenia o cechach siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu powoływanego, przy tym wywodzie przez organ, przepisu prawa.Za takie zdarzenie nie można uważać sporządzenie wadliwego planu zalesienia, której to wadliwości skarżący nie mógł przewidzieć. Nie zgłoszenie wadliwości planu zalesienia w ciągu 10 dni roboczych nie powinno wywoływać dla skarżącego ujemnych skutków w postaci powstania obowiązku zwrotu pobranych świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie bowiem argumentacja zawarta w skardze nie mogła wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie.

W odniesieniu do zarzutów skargi Dyrektor, zważył że decyzja Dyrektora z dnia [...]r. stwierdziła nieważność decyzji Kierownika z dnia [...]r. wobec czego nie ma ona zasadnego znaczenia dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Ostateczna decyzja Dyrektora stwierdzająca, że decyzja Kierownika z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa stanowi integralną część sprawy w przedmiocie przyznania M.W. pomocy na zalesianie na podstawie wniosku z 15 lipca 2005 r. Jednocześnie zważył, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]r. nie stoi na przeszkodzie do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wynikających z udowodnionych nieprawidłowości i zaniedbań w założonej uprawie leśnej. Obowiązkiem M. W. było dokonanie pomiaru działek wskazanych we wniosku z dnia 15 lipca 2005 r., dbałość o założoną uprawę spoczywała na nim, a nie na Nadleśnictwie C., zgłoszenie obumierania sadzonek było obowiązkiem strony wynikającym z podjętego zobowiązania. Jednocześnie podkreślił, że przy należytej starannościi dbałości o założoną uprawę stan opisany w raportach z czynności kontrolnych, nie byłby możliwy do osiągnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 p.p.s.a.).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się ww. naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i zarazem obowiązek uwzględnić również okoliczności nie wskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednakże rozstrzygnięcie sprawy "w granicach danej sprawy" oznacza także, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA).

W świetle ostatnio przytoczonej regulacji od razu trzeba stwierdzić, że postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ustawy jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Ustalenie czy kwoty pomocy są przyznane nienależne lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, jak i też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy oraz w postępowaniach, w których zostanie stwierdzone, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zadaniem właściwego organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie lub stwierdzenie naruszenia prawa to jest prawnie skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt IIGSK 822/11, dostępny w CBOSA). Podobnie w przypadku decyzji stwierdzającej wydanie decyzji przyznającej płatność z naruszeniem prawa jak to ma miejsce w sprawie niniejszej.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo przyjął, że decyzja Dyrektora z dnia [...]r. stwierdzająca, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.-Z. z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, nie może podlegać uchyleniu skoro od dnia doręczenia stronie, upłynął okres dłuższy niż 5 lat. Decyzja ta ma walor ostateczności. Jednakże brak wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji Kierownika z dnia [...]r. nie stoi na przeszkodzie do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje nie tylko wówczas, gdy te środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale również wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2014 r., II GSK 307/13).

Skarżący zarzutami skargi zmierza do podważenia ustaleń faktycznych stanowiącymi podstawę wydania decyzji z [...]r. W ocenie Sądu jednakże bezskutecznie skoro zakwestionować stanowisko organu w tym zakresie można było tylko w tamtym postępowaniu administracyjnym. Stąd nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu ocena prawidłowości postępowania, w wyniku którego stwierdzono, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.-Z. z dnia [...]r. przyznająca płatności na zalesienia gruntów rolnych została wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie to zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. było postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z dnia z dnia [...]r. płatności były należne i zgodne z obowiązującym prawem. Natomiast kontrolowane postępowanie jest już tylko następstwem stwierdzenia, że płatności na zalesienia były nienależne, a jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Dlatego organy obu instancji podejmując obie decyzje ostateczne w trybie wznowieniowym nie naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a w związku z art. 151 § 2 k.p.a.

Dlatego Sąd oceniał tylko działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Kontrola sądowa ograniczała się zatem do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia zawiadomienia skarżącego o tym postępowaniu 30 czerwca 2014 r. do dnia wydania decyzji organu odwoławczego tj. [...] r.

Zatem wbrew oczekiwaniom autora skargi, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostają merytoryczne zarzuty i wnioski w zakresie: czy skarżący ma rację zarzucajac organom kontroli, że całkowicie pominęły w ustaleniach faktycznych i rozumowaniu, iż działki numer 16 i 55 już w chwili sporządzania planu zalesienia znajdowały się na terenie podmokłym i znaczenie tego faktu dla możliwości zagospodarowania tych działek składem gatunkowym upraw leśnych (drzewostanu) wymienionych w pozycjach 8 i 9 strony 4 planu zalesienia; czy kontrole przeprowadzone w latach 2012 - 2013 generalnie dotyczyły/nie dotyczyły działek o numerach 16 i 55; nie wykonywania cięć pielęgnacyjnych ani działki nr 16, ani działki nr 55; stwierdzenia, że uchybienia na innych działkach niż 16 i 55 nie rzutowały na płatności stanowiące przedmiot niniejszej sprawy; znaczenia dla meritum sprawy nie zachowania odpowiednich odległości od działek sąsiadujących; przyznania faktu braku możliwości pomiaru ze względu na zwarcie uprawy i w rezultacie przyznanie faktu, że w wyniku kontroli w latach 2012 - 2013 granice uprawy nie zostały zmienione od kontroli z dnia 25 kwietnia 2007; stwierdzenia przez inspektorów terenowych nieprawidłowości między powierzchnią zadeklarowaną - 3,62 ha a powierzchnią stwierdzoną - 3,32 ha działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr 47/3; przyczyny zmniejszenia powierzchni zalesiania przez organ kontroli w 2012 r. w stosunku do powierzchni ujawnionej przez organ kontroli w 2007 r., czy postępowanie skarżącego było niezależne czy było ono konsekwencją wadliwości planu zalesienia.

Z przyczyn wyżej wskazanych, a zdeterminowanych zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy, Sąd pozbawiony został także możliwości zweryfikowania ustaleń i ocen organu dotyczących nie udokumentowania zakupów sadzonek oraz skuteczności ich zakwestionowana poprzez złożenie przez skarżącego kopii duplikatu rachunku nr 35/2006 na zakup sadzonek sosny, dębu i modrzewia, kopii faktury nr 21/2006 na zakup jarzębu pospolitego oraz faktury nr 385/2006 na zakup repelentów. Podobnie jak wyartykułowane w skardze wnioski co do wadliwości prowadzonego postepowania, chociażby z powodu nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie oceny ,,terenu podmokłego".

Także spóźnione są zarzuty skargi odnoszące się do uwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za sporządzenie planu zalesienia z uwzględnieniem terenu podmokłego, a przenienisienie jej na Nadleśnictwo w C.. Zgodnie z przepisami § 5-9 rozporządzenia zalesieniowego, to na podstawie wniosku rolnika nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe sporządza plan zalesienia. Wypełnienie przez rolnika warunku w postaci planu zalesienia jest koniecznym elementem postępowania w sprawie przyznania płatności. W niniejszym postępowaniu nie istnieje zatem możliwość oceny i weryfikacji założeń planu zalesiania.

Bez związku z niniejszą sprawą pozostaje także zarzut skargi skierowany na wykazanie braku odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone nieprawidłowości w zalesieniu, z uwagi na fakt wydania przez Starostę B. decyzji o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunty leśne. Postępowanie zakończone taką decyzją pozostawało bowiem poza granicami przedmiotu sprawy prowadzonej przez ARiMR na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy.

Dlatego zarzut skargi oparty na naruszeniu art. 73 ust. 4, ust. 5 rozporządzenia Komisjii (WE) nr 796/2004, może zostać oceniony przez Sąd jedynie w kontekście prawomocnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia [...]r. stwierdzającej, że decyzja z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący zarzuca organom, że ich obowiązkiem było rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 zdanie 1, akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Powyższy zarzut powtórzony w skardze był przedmiotem oceny organu odwoławczego.

Rozstrzygając zaistniały spór w powyższym zakresie, wskazać należy, że przepis art. 73 ust 4, 5 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 określa przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej płatności, powiększonej o odsetki, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem płatności akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga co do zasady spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

W ocenie Sądu zarzut powyższy nie znajduje uzasadnienia w materiale procesowym zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji. Na stronie 17 tej decyzji omówiono szereg zaniedbań dotyczących stanu założonej uprawy leśnej przedstawionych w raportach z kontroli z 2012 r. i 2013 r. Wskazano na: niewykonanie cięć pielęgnacyjnych drzew określonych w planie zalesienia; wykonanie zalesienia bez zachowania odpowiedniej odległości od działek sąsiadujących; niemożliwość pomiaru pomiędzy granicami działek z uwagi na brak możliwości dotarcia do wschodniej granicy uprawy; brak cięć pielęgnacyjnych; brak możliwości poruszania się po granicach zalesienia i pomiaru ze względu na zwarcie uprawy; zweryfikowanie czy granice uprawy nie zostały zmienione od kontroli z dnia 25 kwietnia 2007 r.; brak możliwości pomiaru zastosowania repelentów. Organy kontroli jednoznacznie stwierdziły, że wyłącznie M. W. ponosi odpowiedzialność za taki stan uprawy wskutek nieprawidłowości, których się dopuścił.

Z uwagi na odrębny charakter niniejszego postępowania, o czym była mowa wyżej, brak podstaw aby kwestionować ustalenia i wnioski organów w zakresie nieprawidłowości w prowadzeniu upraw oraz winy skarżącego.

Organ dokonując oceny przesłanek wyłączających zwrot nienależnej pobranej płatności prawidłowo uznał, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 73 ust 4 rozporządzenia nr 796/2004, przyjmując, że przyczyną zwrotu płatności nie była pomyłka organu, a wina skarżącego za spowodowanie zaniedbań w uprawach leśnych. Z tego względu prawidłowo uznano niniejszą decyzją środki wypłacone skarżącemu za nienależnie pobrane z wyłącznej winy rolnika. W konsekwencji, wbrew zarzutowi skargi, wykluczyć należy zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

W ocenie Sądu, nie znalazł także w sprawie zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z którego wynika, że obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Odnosząc się do prawomocnych i nie weryfikowalnych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych będących podstawą decyzji z dnia [...]r., podzielić należy stanowisko organów, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych M.W. było wynikiem niedbalstwa strony. O niedbalstwie strony świadczył bowiem brak samodzielnego pomiaru działek, przed wykonaniem zalesienia działek rolnych nie zawierających obiektów utrudniających pomiar; stan faktyczny kompleksu leśnego oznaczonego literą G oraz H opisany w niekwestionowanych przez stronę raportach z czynności kontrolnych, gdzie wskazano stan zalesienia, który nie byłby możliwy do zaistnienia w sytuacji należytej pielęgnacji założonej uprawy leśnej. Dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, nie wynikała zatem z dokumentacji dostępnej organowi. Wobec powyższego w stosunku do pobranych przez stronę i przypadających do zwrotu płatności zrealizowanych za lata 2005-2009 z tytułu zalesienia gruntów rolnych zastosowanie miał dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty, który to okres jeszcze nie minął. Natomiast dla płatności realizowanych od roku 2010 i lat kolejnych znalazł zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, przewidujący czteroletni termin przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że nieprawidłowości w stosunku do pobranych przez stronę płatności zrealizowanych na jej rzecz, zostały wykryte podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2012 i 2013 roku. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło zatem przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia wskazanego w w/w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95.

Biorąc powyższe pod uwagę słusznie uznał organ odwoławczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia pobranych środków pieniężnych, stąd M. W. zobowiązany jest do zwrotu otrzymanych płatność w wysokości 36 040,61 zł. Kwota ta stanowi kwotę przyznaną na mocy decyzji z dnia [...]r., która to decyzja następnie została uznana za wydaną z naruszeniem prawa co oznacza, że jest kwotą wypłaconą bez podstawy prawnej, a zatem nienależną w rozumieniu artykułu 29 ust. 1 ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę.