Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3692/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant asystent sędziego Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3805/14 w sprawie ze skargi D S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę D S (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] sierpnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 22 sierpnia 2013 r. na drodze wojewódzkiej nr 479 w Sieradzu zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy, którym wykonywany był przewóz materiału sypkiego (piasek) w imieniu i na rzecz skarżącego. W wyniku ważenia pojazdu stwierdzono przekroczenie nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu o 9,85 t, tj. o ok. 51,84 % (rzeczywisty nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu wyniósł 28,85 t) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 12,5 t, tj. o 39,06 % (rzeczywista masa całkowita wyniosła 44,5 t). Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że narusza ona art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), dalej: p.r.d., w zw. z art. 41 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity. Dz. U z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie nienormatywności pojazdu wymaga odwołania się do przepisów u.d.p. Problematyka dopuszczalnego nacisku osi została uregulowana wyłącznie w art. 41 tej ustawy. Zgodnie z art. 41 ust.1 u.d.p. po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu. Art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie stanowi o nacisku pojedynczej osi napędowej, z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi". Jednocześnie, z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych.

Do wyznaczenia dopuszczalnych norm dla osi wielokrotnych nie jest prawnie dopuszczalne, jak to czyni organ, sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 951), dalej: rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie, czy jego przejazd uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.

WSA, odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego w zakresie procedowania organu zwrócił uwagę, że już na etapie postępowania administracyjnego podniesiono zarzut błędnego dokonania ważenia pojazdu, z wykorzystaniem nieprzeznaczonych do takiego pomiaru wag. Powinno to skutkować rzetelnym wyjaśnieniem zagadnienia prawidłowości dokonania procedury pomiaru pojazdu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji na poparcie tezy, że procedura ważenia przebiegała prawidłowo, przywołał jedynie postanowienia instrukcji producenta użytych wag, dotyczące sposobu dokonywania ważenia pojazdów. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak instrukcji obsługi użytych do pomiarów wag, natomiast ze znajdujących się w aktach świadectw legalizacji ponownej tych wag nie wynika, czy powyższe wagi mogą być wykorzystywane do ważenia masy całkowitej.

Ponadto, z uwagi na fakt, że instrukcja ta nie została włączona przez organy do akt sprawy, skarżący pozbawiony został możliwości ustosunkowania się do stanowiska zajętego przez organ drugiej instancji odnośnie interpretacji treści tejże instrukcji. Również Sąd nie mógł dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu w tym względzie, a w konsekwencji legalności ustaleń organów w niniejszej sprawie.

Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy organy nie wyjaśniły wątpliwości, czy wagi typu SAW 10C mogły służyć do ustalenia nacisków osi oraz określenia masy całkowitej pojazdu poddanego kontroli, podczas gdy pojazd samochodowy poddany kontroli wyposażony był w cztery podwójne osie napędowe, których sposób pomiaru nacisku odpowiadał przewidzianemu w instrukcji obsługi tych wag, natomiast strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wyniki pomiaru ww. parametrów uzyskane za pomocą wag SAW 10C w trakcie kontroli były błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, natomiast organy dowiodły w toku postępowania, że w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń w zakresie nacisku osi podwójnych pojazdu, a w konsekwencji także masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ciężarowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ze znajdujących się w aktach sprawy świadectw legalizacji ponownej wag SAW 10C nie wynika, czy mogą one być wykorzystywane do dokonywania pomiarów masy całkowitej pojazdów, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że zakres rzeczonej Homologacji musi być rozpatrywany w powiązaniu z instrukcją obsługi wag typu SAW 10C przywołaną w Załączniku do Świadectwa Homologacji (vide: pkt 3.2 Załącznika), jako wag przeznaczonych do kontroli ruchu drogowego (vide: pkt 1), w oparciu o którą dokonano homologacji na rynek europejski, a która to Instrukcją Obsługi wprost przewiduje, że za pomocą wskazanych wag dopuszczalny jest zarówno pomiar nacisków osi pojazdów czteroosiowych, jak i ich masy całkowitej - vide: pkt 2.4 i 2.5 Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § i p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ze poprzez brak włączenia instrukcji obsługi wag SAW 10 do akt sprawy skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do stanowiska zawartego przez organ II instancji odnośnie interpretacji jej zapisów, podczas gdy organ motywując zasadność użytych wag odniósł siew głównej mierze nie do postanowień instrukcji obsługi wag, lecz do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, Świadectwa Homologacji rzeczonych wag oraz orzecznictwa sądowego w powyższej mierze (Vide: strona 5, akapit 3 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), natomiast strona została przed wydaniem rozstrzygnięcia prawidłowo powiadomiona o wszczęciu przeciw niej postępowania administracyjnego i w tym piśmie pouczona o jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu podług art. 10 § 1 k.p.a. oraz możliwości przeglądania akt sprawy zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., następnie strona pismem z dnia 28 listopada 2013 r. została powiadomiona o zakończeniu postępowania administracyjnego, gdzie ponowiono pouczenie o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu podług art. 10 § 1 k.p.a. oraz możliwości przeglądania akt sprawy zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona z powyższych uprawnień skorzystała składając w sprawie wyjaśnienia, natomiast z przysługującego jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy nie skorzystała;

II. Prawa materialnego:

4) art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1-3 u.d.p. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 35a p.r.d. nienormatywnym jest także pojazd, którego wymiary są większe od dopuszczalnych w przepisach tej ustawy, a do takich należy zaliczyć również wymiary w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym na wszystkich drogach, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych;

5) art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust 5 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1-3 u.d.p. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia sprawie warunków technicznych pojazdów, podczas gdy przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. dla zdefiniowania pojazdu nienormatywnego odwołuje się do: "przepisów o drogach publicznych", nie natomiast do: "ustawy o drogach publicznych", jaką to zawężającą wykładnie wywiódł WSA, natomiast gdyby racjonalny ustawodawca chciał ograniczyć, (jak uczynił to WSA) zakres obowiązywania przedmiotowej definicji wówczas w treści art. 2 ust. 35a p.r.d. posłużyłby się pojęciem: "przepisów ustawy o drogach publicznych", nie natomiast pojęciem zdecydowanie bardziej pojemnym: "przepisów o drogach publicznych.";

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a/ pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a/ pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), dalej: rozporządzenie z 31 stycznia 2008 r., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C mogą służyć wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdów, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej, bez względu na liczbę osi, w którą wyposażony jest pojazd, natomiast wytyczne zamieszczone w punkcie 2.5 Instrukcji Obsługi wag mają charakter wyłącznie przykładowy co do sposobu ich użycia, przy czym w powiązaniu z treścią pkt 2.4 Instrukcji wprost wskazują na dopuszczalność wyznaczania za ich pomocą także rzeczywistej masy całkowitej pojazdów o liczbie osi większej niż trzy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., więc Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniesie się do podniesionych w niej naruszeń prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń przepisów postępowania. Taka kolejność oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie Sądu II instancji nietrafne są podnoszone w niej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego. Ich nietrafności należy dopatrywać się w formalnej wadliwości, która uniemożliwia Sądowi II instancji odniesienie się do skarżonego wyroku ze wskazanej w nich perspektywy prawnej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuty procesowe ujmuje w trzech wariantach, ale w każdym z nich stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przyjmując, że przepisy te zostały naruszone przez Sąd I instancji w ten sposób, że nie zaakceptował rozstrzygnięć organów transportu drogowego, bo błędnie przyjął: 1) że organy nie wyjaśniły, czy parametry pojazdu nienormatywnego można ustalać za pomocą wag SAW 10C/II; 2) że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia nacisku na osi podwójnej kontrolowanego pojazdu; 3) że ustalenie nacisku kontrolowanego pojazdu na podwójnej osi napędowej budzi wątpliwości oraz 4) że ze świadectwa homologacji wag SAW 10C/II nie wynika, że wagi tego typu służą do wyznaczania tylko nacisku na osie pojazdu, a nie masy całkowitej dmc.

Odnosząc się łącznie do tak postawionych zarzutów kasacyjnych Sąd II instancji stwierdza, że zarzuty nie spełniają wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., w tej części, w której uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie Sąd II instancji nie ma prawnej możliwości dokonywania oceny skarżonego wyroku. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jako formalny środek prawny, a przy tym profesjonalny, dla swojego bytu prawnego wymaga spełnienia prawem nakazanych warunków.

Zdaniem Sądu II instancji WSA miał podstawy, by uznać, że w omawianym zakresie materiał dowody sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że stwierdzone protokołem kontroli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi dawały podstawę do wymierzenia kary.

Odnosząc się do powołanych w ramach środka odwoławczego zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., bo tylko ten zarzut może być zasadny, wskazać przede wszystkim należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwłaszcza w postępowaniach odnoszących się do podmiotów, którym organ przypisuje delikt administracyjny.

Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone przez organy administracji drogowej postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło w sposób niewątpliwy do ustalenia, że ważenie przeprowadzone przy użyciu wag typu SAW 10 było zgodne z procedurą zawartą w instrukcji obsługi wag wskazanego typu i odzwierciedlało w sposób niewątpliwy zastaną w momencie kontroli sytuację, która znalazła odbicie w protokole kontroli.

Z akt sprawy wynika, że pomiaru pojazdu samochodowego o dwu osiach dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C posiadających w chwili dokonywania kontroli świadectwa homologacji i dokumenty potwierdzające ich legalizację, a więc dokumenty potwierdzające spełnienie stosownych wymagań w zakresie zgodności z dyrektywą Rady (WE) nr 90/384/EWG.

W aktach znajduje się świadectwo homologacji, z którego wynika, że waga SAW 10C przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Z powyższego świadectwa homologacji nie wynika, że waga przeznaczona jest do pomiaru masy całkowitej pojazdów wieloosiowych poprzez sumowanie wyników pomiarów dwóch wag.

Ze świadectwa homologacji oraz z instrukcji obsługi wag SAW 10C, której nie dołączono do akt administracyjnych, nie wynika w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi napędowych złożonych z kilku osi, w rozpoznawanej sytuacji, osi podwójnej i na tej podstawie ustalić nacisk takiej osi.

Zauważyć trzeba, że w zakresie odnoszącym się do stosowania wag typu SAW 10C Główny Urząd Miar przedstawił swoje stanowisko, w którym zgłosił zastrzeżenia co do możliwości sumowania nacisków na osie przy pomiarach obciążeń osi wielokrotnych. Okoliczność powyższa skutkuje tym, że postępowanie administracyjne i dokonywane w nim ustalenia faktyczne, co do prawidłowości użytych do pomiaru wag, winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie, materiał dowodowy winien być zgromadzony i rozpatrzony w sposób wszechstronny, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Fundamentalne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.).

W świetle tej definicji określenie górnych dopuszczalnych wartości nacisku osi dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów u.d.p.

Przepisy tej ustawy, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., to regulacje znajdujące się w ustawie. Ustawa problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu Minister właściwy do spraw transportu, ustala w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 u.d.p. wydane zostało rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

Sąd I instancji słusznie uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca regulacji prawnej wyznaczającej granice odpowiedzialności administracyjnej.

Należy również zauważyć, że analizowana kwestia była odmiennie uregulowana w stanie prawnym obowiązującym przed 19 października 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), kiedy to istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym znajdowała regulację w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych.

NSA w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili kontroli pojazdu brak było podstaw do przyjęcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków osi nienapędowej wielokrotnej, bowiem u.d.p., do której w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewiduje dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie uzasadnione sięganie do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Delegacja do wydania tego rozporządzenia nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W związku z tym definicji "pojazdu nienormatywnego", norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi, wynikających z rozporządzenia nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi", bo są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu. W zakresie przewozu o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu.

Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.).

Jak wynika z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa, przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie, nie był przejazd pojazdem po drodze publicznej z przekroczeniem nacisku na pojedynczą oś napędową, a odpowiedzialność ta związana jest z przekroczeniem nacisku na podwójnej osi napędowej. Tymczasem z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w u.d.p. uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, natomiast nie przewidział dopuszczalnych norm, ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, jak również osi nie napędowych. Oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach u.d.p. norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr. Przepisy mające zastosowanie w sprawie, regulujące administracyjną odpowiedzialność i będące podstawą wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.