Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 548/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy Anny Sienkiewicz-Mrozowskiej sprawy ze skargi E.R. i M.R. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. z dnia [...].01.2018 r., znak: [...] [...] inwestorom - Ewie i M. R., rozbiórkę budynku biurowo-socjalnego (kontenerowego), wybudowanego samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] w N. nad N.,

Organ nadzoru budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, że będący przedmiotem oceny obiekt pełni funkcję budynku biurowo – socjalnego.

Ponowne pomiary odległości zmierzonej od zewnętrznej ściany budynku do zewnętrznej krawędzi jezdni usytuowanej na działce drogowej nr [...] przy ul. [...] wykazały, że odległość ta wynosi 4,8 m. Organ więc, pomimo dokonania nowych ustaleń względem tej odległości potwierdził wcześniejsze ustalenia dotyczące usytuowania budynku naruszającego warunki techniczne oraz przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku ponownych oględzin wnętrz budynku ustalono, że znajdują się w nim trzy pomieszczenia. W jednym z pomieszczeń urządzone jest biuro o czym świadczy wyposażenie w postaci biurka i szaf wypełnionych dokumentami oraz umieszczonej na drzwiach wejściowych do tego pomieszczania tablicy z napisem "Biuro", w drugim pomieszczeniu są metalowe szafki na odzież i stół oraz aneks kuchenny, a trzecie przeznaczono na ubikację.

Na ogrodzeniu działki nr [...], od strony ulicy [...], umieszczony jest baner reklamowy "Zakład Usługowy [...] M. R. informujący o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Inwestor w dniu kontroli nie przedłożył pozwolenia na budowę budynku biurowo – socjalnego, wydanego przez organ właściwy do jego wydania tj. Starostę N.

Ustosunkowując się do kwestii zgodności istniejącej funkcji budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, organ nadzoru budowlanego, na podstawie nadesłanych do Inspektoratu dokumentów przez Burmistrza w N. z dnia [...] kwietnia 2017r. ustalił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., kierunek zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...] określono jako MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, a w obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, teren obejmujący działki przy ul. [...] nr [...], położony był w jednostce AMNj - teren budownictwa jednorodzinnego. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego uznał, że istotne znaczenie, co do zgodności wybudowanego na działce [...] budynku biurowo - socjalnego z przepisami z zakresu planowania przestrzennego ma przedłożona przez inwestora w dniu kontroli, ostateczna decyzja Burmistrza [...] nad N. nr [...] znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku gospodarczego na ww. działce. Zgodnie z ustaleniami ww. decyzji, na działce [...] ustalono przestrzeń pod zabudowę obiektu gospodarczego w nieprzekraczalnych liniach zabudowy określonych na 6 metrów, od granicy działki drogowej nr [...], stanowiącej ulicę C. i 20 metrów od granicy działki drogowej stanowiącej ulicę S.. Mając na uwadze zapis odnoszący się do ustanowionej nieprzekraczalnej linii zabudowy, należy stwierdzić, że budowa przedmiotowego budynku biurowo - socjalnego jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, bowiem budynek biurowo - socjalny jest usytuowany w odległości 4,80 metra od krawędzi działki drogowej - ulicy [...]. Takie usytuowanie budynku spowodowało również naruszenie art. 43 ust. 1 pkt. 1c ustawy o drogach publicznych z dnia [...] marca 1985 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), który stanowi, że pomiędzy obiektem budowlanym, a zewnętrzną krawędzią jezdni drogi gminnej w terenie zabudowanym, powinna być zachowana minimalna odległość 6 metrów.

Inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy dla kontrolowanego budynku, a z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że nie występował o jej wydanie. Organ ustalił również, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na realizację na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z decyzji tej wynika, że działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Żadna z przywołanych w niniejszym uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie dopuszcza na działce nr [...] budowy obiektu o funkcji biurowo – socjalnej, związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Ponadto, inwestor przy budowie budynku biurowo - socjalnego naruszył przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), sytuując budynek (ścianą z oknami ) w odległości 1,1 metra od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt. 4 cytowanego rozporządzenia, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. Poza tym, budynek biurowo - socjalny wybudowany przez inwestora wykorzystywany jest wyłącznie na potrzeby prowadzonej przez niego działalności gospodarczej mającej siedzibę na terenie działki nr 2774 i nie stanowi uzupełniania planowanej zabudowy na tej działce jak i zabudowy istniejącej w jej obszarze.

Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jednoznacznie potwierdza, że budynek biurowo - socjalny (kontenerowy) na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] został wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z naruszeniem przepisów - ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację.

Powyższe ustalenia powodują, że nie są spełnione warunki określone w art. 48 ust. 2 ustawy - prawo budowlane, dlatego też organ nie mógł zastosować uregulowań zawartych w art. 48 ust. 3 i 5, a jedynie w art. 48 ust. 1 ustawy - prawo budowlane.

W odpowiedzi na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej z dnia [...].04.2017 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Rejonowy w N. nad N., informując o tym w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] 8.2017.

Na powyższą decyzję odwołanie złożyli [...] i M. R., zarzucając organowi złą kwalifikację przedmiotowego budynku i twierdząc, że przedmiotowy budynek stanowi obiekt tymczasowy, przeznaczony do wykorzystywania na placach prowadzonych budów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w B. nr [...] z dnia [...].03.2018r. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. z dnia [...].01.2018 r.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 34,91 nr na działce nr [...] przy ul. [...] w N. nad N.. Ze względu na ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu [...].03.2017 r. wskazujące, iż obiekt ten narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ wydał decyzję, którą [...] inwestorom Ewie i M. R. rozbiórkę rzeczonego budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...].07.2017 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek złożonego odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na znaczące braki w zebranym materiale dowodowym oraz naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku przeprowadzenia przez organ kolejnej kontroli w dniu [...].10.2017 r. i dokonaniu oględzin wnętrza przedmiotowego budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N. zmienił kwalifikację przedmiotowego obiektu z gospodarczego na budynek socjalno-biurowy. Ponadto, na podstawie przedstawionej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonej dla budowy budynku gospodarczego innego niż kontrolowany (w stosunku do którego organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie) organ ustalił, że przedmiotowy budynek biurowo-socjalny znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną dla tej nieruchomości określonej na 6 m od krawędzi jezdni. W dodatku ów budynek usytuowany jest w odległości 1,1 m od granicy z sąsiednią działką (tj. 2773) ścianą z oknami, czym narusza przepisy dotyczące warunków technicznych. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, wszystkie ustalenia dokonane podczas prowadzonego postępowania obligują organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Badając sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ stwierdził, iż prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2018 r., zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego (ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawo budowlane) oraz przepisami postępowania (ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N., ponownie rozpatrując sprawę dokonał właściwej kwalifikacji spornego budynku, co zostało w odpowiedni sposób udokumentowane w aktach sprawy. Z protokołu kontroli z dnia [...].03.2017 r., nr: PINB 0400.47.2017 wynika, że przedmiotowy budynek składa się z trzech kontenerów połączonych funkcjonalnie ze sobą i przykrytych wspólnym dachem o pokryciu z papy. Kontenery postawione są na bloczkach betonowych, ustawionych na gruncie. Wewnątrz wykonane są instalacje elektryczne i wod.- kan. Ponadto, ustalenia kontroli z dnia [...].10.2017 r., nr: [...] wskazują, iż w jednym pomieszczeniu tego budynku znajduje się biuro z typowym wyposażeniem (biurko, szafy na dokumenty), natomiast w drugim znajduje się zaplecze socjalne (szafki na ubrania dla pracowników, stół) z wydzielonym sanitariatem i aneksem kuchennym. Na drzwiach wejściowych umieszczona była tabliczka z napisem "biuro". Stan zastany, w porównaniu ze zdefiniowanym pojęciem budynku gospodarczego jednoznacznie wskazuje, że kontrolowanego budynku nie można zakwalifikować jako budynku gospodarczego. Jest to budynek pełniący funkcję biura i zaplecza socjalnego. Swoje ustalenia organ potwierdził sporządzając dokumentację fotograficzną, która została dołączona do akt.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N. dokonał zatem słusznej zmiany kategorii obiektu, określonej jako budynek gospodarczy na budynek biurowo-socjalny.

Pojęcie budynku gospodarczego zawarte jest w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem "budynku gospodarczego należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Kategoria obiektu gospodarczego została zatem wyróżniona w oparciu o pełnioną przezeń funkcję gospodarczą. Dla klasyfikacji obiektu jako gospodarczego funkcja ta winna być dominująca i podstawowa zwłaszcza, że definicja budynku gospodarczego wskazuje, iż jest to budynek zasadniczo przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania różnego rodzaju sprzętu.

Przedmiotowy obiekt takiej funkcji nie pełni, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N. słusznie zakwalifikował go jako budynek biurowo-socjalny.

Nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż wyżej opisany obiekt stanowi "tymczasowy obiekt budowlany". Obiekt budowlany posadowiony jest na bloczkach betonowych lecz to nie świadczy o braku trwałego związania z gruntem. Fundamentem bowiem jest każdy element konstrukcyjny budowli, przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób, by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla-podłoże był statyczny. Taki element bez wątpienia stanowią również bloczki betonowe, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt. W świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie bądź przemieszczenie w inne miejsce. Nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie budynek jest posadowiony na fundamentach oraz jest trwale związany z gruntem.

Poza tym, obiekty kontenerowe, które tworzą przedmiotowy budynek mogłyby wypełniać przesłanki zawarte w art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego (określające jaki obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany) gdyby nie fakt ich funkcjonalnego połączenia w jedną całość, ze wspólnym dachem, w którym dodatkowo wykonano instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną oraz służącą do prowadzenia działalności gospodarczej (funkcja biurowo-socjalna). Fakt funkcjonalnego połączenia tych kontenerów w jedną całość, tworzącą jeden obiekt budowlany wraz z podłączoną do niego instalacją świadczy o tym, że kontenery te zostały w sposób przemyślany i gospodarczo użyteczny tak zestawione, aby tworzyły jeden obiekt budowlany, przeznaczony do użytkowania na potrzeby prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., uznanie interpretacji strony skarżącej i rozpatrywanie poszczególnych elementów składających się na zaplanowany jako całość obiekt budowlany, jako odrębne obiekty, prowadziłoby do unikania przez inwestora konieczności uzyskania pozwolenia na budowę takiej inwestycji. W konsekwencji należy uznać, że na roboty budowlane polegające na budowie budynku biurowo-socjalnego składającego się z 3 kontenerów należało uzyskać pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, którym inwestor w chwili budowy nie legitymował się.

Ze względu na to, że inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, uznać należy, iż naruszył tym samym art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższe obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i [...] obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Jest to pierwszy etap, który prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ [...] rozbiórkę. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, traktuje się w myśl art. 48 ust. 5 ustawy, jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie, budowa spornego budynku biurowo-socjalnego narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację.

Ustalenia organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wykazały, że działka nr ewid.[...], na której usytuowany jest budynek, nie jest obecnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Nr [...] z dnia [...].01.2016 r. Rada Miejska w N. nad N. przyjęła "zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. N., w której kierunek zagospodarowania działki o nr ewid.[...] określono jako MN/U- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez właściwy organ dla kontrolowanej inwestycji, jednakże w dniu kontroli przedstawił decyzję Burmistrza M. i G. N. nr [...] z dnia [...].07.2017 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w miejscowości N. nad [...] (objętego odrębnym postępowaniem sygn. sprawy: [...]). Z dokumentów tych oraz mapy zasadniczej będącej załącznikiem do ww. decyzji z dnia [...].07.2017 r. wynika, że budowa przedmiotowego budynku biurowo-socjalnego narusza ustalenia w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej na 6 metrów od granicy działki drogowej nr [...] (ul. [...]. Usytuowanie obiektu w odległości 4,80 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni stanowiącej ul. [...] jest niezgodne również z treścią art. 43 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym "obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów od drogi gminnej". Ponadto, dokumentacja zawarta w aktach niniejszej sprawy, w tym protokoły kontroli z dnia [...].03.2017 i [...].10.2017 r. dowodzą, że budynek ten wybudowany został w odległości 1,1 metra od granicy działki sąsiedniej tj. działki o nr ewid.[...] oraz zwrócony jest w stronę granicy tej działki ścianą z oknami, czym narusza dyspozycję § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy.

Powyższe naruszenia uniemożliwiają podjęcie procedury legalizacyjnej i obligują organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W ocenie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N. prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz przyjął właściwy tryb postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia stwierdzonej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Zebrana przez organ I instancji dokumentacja wskazuje, iż doszło do samowolnej realizacji rzeczonego obiektu - budynku biurowo-socjalnego kontenerowego, w sposób naruszający przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy dotyczące warunków technicznych w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację.

Na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w B. nr [...] z dnia [...].03.2018 r. inwestorzy złożyli skargę, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru w N. nad N. z dnia [...].01.2018 r. znak: [...]. WJ.

Skarżący oświadczył, że w następstwie rozstania się ze wspólnikiem, po 28 latach prowadzenia wspólnej działalności w branży budowlanej i po podziale majątku firmy, zmuszony był opuścić działkę, na której prowadził działalność gospodarczą, gdyż działka należała do wspólnika. Przebieg podziału majątku firmy i krótki termin opuszczenia działki wspólnika wymusił podjęcie szybkiej decyzji dotyczącej zgromadzenia własnej części majątku firmy na działce, której wspólnie z małżonką jest właścicielem.

W wyniku podziału firmy, na działkę przewiózł kontenery, które wykorzystywał na placach prowadzonych budów. Na kontenerach położył papę (celem zapobiegania przedostawaniu się wody pomiędzy kontenery), którą wystarczy rozciąć nożem do np. docinania tapet, aby kontenery przestawić. Czynność przestawienia kontenera polega na podczepieniu go przy pomocy pasów za specjalne uchwyty montażowe usytuowane na dachu kontenera i ustawieniu go w innym miejscu. Kontener może być przestawiony za pomocą dźwigu lub koparki w czasie około 30 minut.

Celem wentylacji, kontenery zostały ustawione na bloczkach betonowych, aby podłoga w nich nie gniła oraz doprowadzono energię elektryczną, aby je ogrzewać, by nie zawilgotniały. Tak przygotowane kontenery miały stać do końca lutego 2017 r. w celu wykorzystania ich na placach prowadzonych budów. Wobec skargi wniesionej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. przez p. S. K., kontenery w stanie niezmienionym stoją niewykorzystane do dnia dzisiejszego.

Skarżący zakwestionował ustalenie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontenery stanowią budynek, pełniący funkcję biura i zaplecza socjalnego.

Definicja budynku, jako obiektu budowlanego, określa go jako trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach.

Wszystkie cztery elementy charakteryzujące budynek (trwałe związanie z gruntem, wydzielenie przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty i dach) muszą zaistnieć w ocenianym obiekcie budowlanym razem, by można go było uznać za budynek. Brak któregokolwiek z tych elementów nie pozwala zaliczyć obiektu budowlanego do budynku.

Posadowienia kontenerów na bloczkach betonowych nie można uznać za fundament czyli element trwale związany z gruntem oraz zarazem ze ścianami kontenera. W wyroku z [...] maja 2017 r. (II FSK 950/15) NSA uznał, że trwale związany z gruntem jest obiekt, którego nie można od gruntu rozłączyć bez uszkodzenia jego konstrukcji. Do uznania, że obiekt jest trwale związany z gruntem nie wystarczy samo posadowienie na fundamencie, jeżeli trwałego związku z gruntem nie potwierdzi sposób montażu obiektu.

W związku z powyższym, zaliczenie kontenerów ustawionych obok siebie jako budynku jest błędne. Kontenery umieszczone na bloczkach nie są posadowione na trwale aby zabezpieczyć ich stabilność ( np. w przypadku osiadania gruntu) i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym powodującym ich przesunięcie w inne miejsce (kontenery można zsunąć z bloczków). Dopiero wykonanie na odpowiedniej głębokości (poniżej strefy przemarzania) fundamentów, odpowiednie ich zazbrojenie i połączenie z pozostałą częścią budynku zabezpiecza go przed osiadaniem oraz czynnikami zewnętrznymi mogącymi przenieść go w inne miejsce, co nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku.

Twierdzenie, iż ustawienie kontenerów wymaga pozwolenia na budowę prowadzi do wniosku, że chcąc przenieść kontener na plac budowy należałoby wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę obiektu, po czy ponownie występować o pozwolenie na budowę i dalej na kolejną rozbiórkę. Taki stan zupełnie paraliżuje pracę firmy i sens zakupu kontenerów budowlanych.

Urządzenie kontenera jako biuro i wyposażenie w biurko czy szafy metalowe i stół, bądź ubikację nie jest niczym nadzwyczajnym, gdyż w ofercie firm zajmujących się handlem kontenerami znajdują się kontenery socjalne, zaplecza sanitarne, czy kontenery biurowe. Celem zakupu kontenera jest poprawa warunków pracy pracownika. Nie ma przepisów zakazujących pozostawienia w garażu, kontenerze, budynku gospodarczym czy pojeździe resztek jedzenia czy butelek, które zmieniałoby funkcję obiektu, powodując zmianę jego klasyfikacji. Kontenery mają pełnić funkcję socjalno-biurową, ale nie na działce [...] tylko mają ją pełnić na placach prowadzonych budów.

Odnośnie odległości od działki [...] p. Kopij to powoływany przez organ § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi o wymaganych odległościach dla budynku, nie zaś o odległościach dla każdego obiektu budowlanego. Tymczasowy obiekt budowlany, definiowany w ustawie prawo budowlane jako "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe" nie musi spełniać przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż nie wypełnia on przesłanek definicji budynku.

W oparciu przepis art. 49b ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane można przenieść część tymczasowego obiektu budowlanego (usunąć jeden kontener w inne miejsce co spowodowałoby dostosowanie pozostałej części kontenera do przepisów ustawy o drogach publicznych - obiekt znajdowałby się w linii zabudowy ul. [...]), a dalej przeprowadzić procedurę zalegalizowania.

Zgodnie ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, obszar na którym występuje moja działka przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną/usługi. Występując o wydanie warunków zabudowy wniosłem o możliwość prowadzenia działalności usługowej. Z informacji uzyskanej z Urzędu M. i G. N. uzyskałem informację, iż w przypadku mojej działalności nie muszę wnosić o wydanie warunków zabudowy na prowadzenie działalności usługowej, gdyż nie ma przepisu zakazującego prowadzenie działalności na mojej działce pod warunkiem, aby działalność nie wykraczała poza przyjęte normy.

Prowadzona przeze mnie działalność na przedmiotowej działce polega na wykorzystaniu działki jako bazy do przechowania sprzętu budowlanego oraz pojazdów. Na przedmiotowej działce niczego nie wytwarzam, niczego nie sprzedaję, niczym nie handluję, nic nie maluję, nic nie spawam, nie używam tokarek, pras itd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, ustalającym katalog budów oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że przypadki wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy. W systemie prawa wyjątki od zasady, z uwagi na swój charakter, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenia ma ustalenie charakteru obiektu.

Przedmiotem oceny jest obiekt, składający się z 3 kontenerów blaszanych o wspólnym pokryciu papą, posadowiony na bloczkach betonowych. Zdaniem skarżącego jest to tymczasowy obiekt budowlany.

Sąd tego stanowiska nie podziela.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty wymagają zgłoszenia. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12.

Z uwagi na powyższe należy wskazać, iż ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogą korzystać obiekty zaliczone do definicji art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego pod warunkiem, że okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział takiego zwolnienia w odniesieniu zarówno do obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, ale użytkowanych przez czas dłuższy, jak i obiektów tymczasowych związanych trwale z gruntem, nawet jeśli okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni.

W niniejszej sprawie inwestor połączył trzy kontenery blaszane wspólnym pokryciem papą, posadawiając je na bloczkach betonowych.

Jednym z elementów oceny tego obiektu jest ustalenie czy jest on trwale związany z gruntem i czy jest to jeden obiekt czy też trzy niezależne kontenery, które należałoby traktować jako tymczasowe obiekty budowlane.

Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dany obiekt jest przestawny i stoi na bloczkach betonowych nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest on trwale związany z gruntem. Bloczki takie, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, mają zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Stwierdzić trzeba, iż o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również np. technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (dla porównania wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć w głównej mierze odnoszące się do masztów telefonii: z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z trzema niezależnymi kontenerami. Zostały one połączone i pełnią określoną funkcję użytkową jako kompleksowy obiekt biurowy z zapleczem sanitarnym. Aby spełnić właśnie tę funkcję nie można rozpatrywać cech poszczególnych elementów tego obiektu ale obiekt jako całość. Jako całość posadowiono go na bloczkach betonowych i jako całość pokryto go papą. Zespolenie tego obiektu wymaga trwałego związania z gruntem, gdyż w przeciwnym wypadku mógłby on ulec zniszczeniu i nie pełniłby oczekiwanej funkcji. To sposób funkcjonalnego wykorzystania, fakt zaopatrzenia w media i zespolenia 3 obiektów budowlanych, wymaga potraktowania tego obiektu jako samodzielnej całości a nie trzech niezależnych tymczasowych obiektów budowlanych.

W tych okolicznościach, jest to obiekt budowlany, który dla zachowania trwałości i spełnienia oczekiwanej funkcji został trwale związany z gruntem, w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce.

Pojęcie "trwałego związania z gruntem" poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12) Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczone do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo (por. wyrok Naczelnego Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10).

Odnośnie trwałego związania budynku z gruntem często przyjmowało się, że określenie to należy rozumieć w sensie cywilistycznym, zdefiniowanym w art. 47 § 2 i 3 oraz art. 48 k.c., pomijając możliwe rozumienie tego pojęcia na gruncie ustawy– Prawo budowlane. O warunku trwałego związania z gruntem jest także mowa w art. 3 pkt 3 u.Pr.bud. – w odniesieniu do urządzeń reklamowych, jako warunku uznania je za budowle, a także w art. 3 pkt 5 u.Pr.bud., wedle którego brak trwałego związania z gruntem jest warunkiem wyróżnienia jako obiektu budowlanego tzw. tymczasowego obiektu budowlanego.

Treść art. 3 pkt 2 u.Pr.bud. wskazuje, że definicje budynku na gruncie tych przepisów [...] poddać w wątpliwość odwoływanie się do cywilistycznego rozumienia pojęcia "trwale związany z gruntem - z art. 46 w związku z art. 47 § 2 i 3 oraz art. 48 k.c

W wielu orzeczeniach NSA (wymienionych powyżej) trafnie akcentuje się, że przez trwałe związanie z gruntem należy rozumieć takie połączenie danej budowli (budynku) z gruntem, które ma charakter techniczno – użytkowy, uwzględniający z jednej strony związek budynku z podłożem, a z drugiej to, że jako konstrukcja przestrzenna musi oprzeć się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję ustawioną na fundamencie. Skoro określenie "trwale związany z gruntem" nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, to należało przyjąć jego językowe rozumienie.

W znaczeniu językowym, przez "trwałe związanie" rozumieć należy połączenie, które powinno mieć charakter fizyczny, a nie prawny. Trwałe związanie z gruntem oznacza związanie na tyle mocne, iż odłączenie obiektu spowodowałoby zasadniczą jego zmianę w sensie technicznym, uniemożliwiającą ponowne jego posadowienie w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. W rozpoznawanej sprawie, odłączenie obiektu od podłoża wiązałoby się z koniecznością rozdzielenia poszczególnych elementów obiektu i odłączenia każdego z nich indywidualnie, co likwidowałoby dotychczasowy obiekt jako całość o określonej funkcji i gabarytach.

Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, gdy nie jest on trwale połączony z gruntem. Opisana konstrukcja nie spełnia definicji obiektu tymczasowego i nie jest obiektem niepołączonym trwale z gruntem, a co za tym idzie nie jest zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

Z faktu, że planowana inwestycja ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych, połączonych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że obiekt budowlany jest tymczasowym obiektem budowlanym, do którego odnosi art. 29 ust. 1 pkt 12) Prawa budowlanego.

Opisywany obiekt budowlany powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę co stanowi samowolę budowlaną.

Organ dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji obiektu, słusznie uznając, że usytuowanie obiektu z naruszeniem norm odległościowych określonych w przepisach prawa budowlanego , rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i warunkach wynikających z przepisów odrębnych- ustawy o drogach publicznych, nie pozwala na skuteczną legalizację obiektu. W konsekwencji, uzasadnia to nakazanie rozbiórki.

Sąd podziela przedstawioną przez organ ocenę ustalonego stanu faktycznego uznając, że organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. orzekł o rozbiórce spornego obiektu.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji