Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 422/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2017 r. sprawy ze skargi N. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego N. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 09 maja 2016 r. Nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy - N. D. sp. z o. o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem budowy kondygnacji podziemnej w każdym z budynków oraz budynku usługowo- mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 10.05.2007 r. wpłynął wniosek firmy N. D. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 18.05.2009r., decyzją nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły strony postępowania. Dnia 09.12.2009 r., decyzją nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją nr [...] z dnia 25.11.2011r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z 18.12.2012r. SKO orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy. Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia z 18.12.2013 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 25.11.2011r. z uwagi na fakt, że organy prowadzące postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie dostrzegły zmiany w regulacji ustawowej, a w konsekwencji nie podjęły wyjaśnienia wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. W związku ww. wyrokiem WSA, podjęto czynności w postępowaniu. Dnia 23.06.2015 r. inwestor przedłożył kopię ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja nr [...] z dnia 15.01.2015r.).

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że dla wnioskowanego terenu obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dnia 23.02.2016 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia takiego planu). Zatem, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199, ze zm dalej jako "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu wymaganej procedury i uzgodnienia z odpowiednimi jednostkami.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy żądana decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu poniższych punktach.

1. co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. dla zmiany przeznaczenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wymagana zgoda na zmianę gruntów rolnych / leśnych na cele nierolnicze / nieleśne;

5. wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) decyzją o warunkach zabudowy ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i ponownie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 75m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki od strony ul. [...] (3 x 25m). Obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, na który składają się działki położone przy następujących ulicach:

- przy ul. [...] od nr [...]/a do [...]I, zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (po cztery mieszkania w każdym segmencie), które w świetle obowiązujących przepisów stanowią zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przy ul. [...] od nr [...] do [...] i numerach 13, 15, 17, 19, zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową z nielicznie towarzyszącą jej funkcją usługową

- przy ul. [...] nr [...] i [...] zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową z nielicznie towarzyszącą funkcją usługową

- przy ul. [...] nr [...] i [...] zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną

- przy ul. [...] nr [...] i [...] zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową i bliźniaczą

- przy ul. [...] nr [...] zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową z nielicznie towarzyszącą funkcją usługową

- przy ul. [...] od nr [...] do [...] zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą

- przy ul. [...] od nr [...] do [...] zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną szeregową

- przy ul. [...] od nr [...] do [...] zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną szeregową.

Organ podniósł, że z analizy zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, że w obszarze analizowanym, w zakresie parametrów zamierzenie kontynuuje: funkcję, linię zabudowy, wysokość, wskaźnik wielkości zabudowy i geometrię dachu, a ze względów przestrzennych możliwe byłoby ustalenie szerokości elewacji przekraczającej średnią szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W zakresie warunku art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Organ stwierdził, że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul. [...], ponieważ zgodnie z przyjętym orzecznictwem normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). W świetle bowiem art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. określane jest mianem zjazdu. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższe unormowania przesądzają o tym, że aby na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym, ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu.

Zarząd Dróg Miejskich opiniując planowaną inwestycję pismem z dnia 17.11.2015 r. nie wyraził zgody na lokalizowanie zjazdu z ul. [...] przez działkę nr [...] wskazując, że może on stanowić wyłącznie dojazd dodatkowy. Zgodnie z powyższym pismem pomimo tego, że wnioskowany teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. K.) to wielkość planowanej zabudowy (przybliżona kubatura 130.000mł), która będzie generowała bardzo duży ruch samochodowy oraz fakt, że droga wewnętrzna (na terenie inwestora), którą byłaby obsługiwana planowana zabudowa, włączona jest tylko do ul. [...] uniemożliwia obecnie zaakceptowanie takiej obsługi komunikacyjnej i uznanie jej jako poprawnej. Wprowadzenie tak dużego ruchu przyczyni się do istotnych utrudnień w płynności ruchu na ul. [...] oraz zbyt wielu punktów kolizji na skrzyżowaniu nie przystosowanym do nowej, tak dużej zabudowy. Zarząd Dróg Miejskich po przeprowadzonej analizie wskazał w swoim piśmie podstawowy dojazd do przedmiotowej działki, poprzez planowaną drogę po południowo-zachodniej stronie terenu inwestora i dalej po działce nr [...], która włączona jest do planowanej drogi zbiorczej usytuowanej na dz. nr [...] i [...], włączonej do ul. [...] poprzez nowe skrzyżowanie, które powinno być przystosowane do ruchu kołowego wynikającego z tak dużej, nowej zabudowy. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 29.12.2015 r. podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17.11.2015 r.

Reasumując, w ocenie Prezydenta niezbędna jest budowa układu komunikacyjnego, dzięki któremu zaistnieje realna możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, bo jak wynika ze stanu faktycznego, w przedmiotowej sprawie prawna możliwość dojazdu z ul. [...] (poprzez działkę nr [...]) nie jest równoznaczna z realną możliwością obsługi komunikacyjnej tak dużego zamierzenia budowlanego. Ponadto, przepis art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nakłada obowiązek ustalenia w decyzji warunków w zakresie komunikacji. Ustalenie warunków zabudowy w zakresie komunikacji w sposób wnioskowany przez inwestora stanowiłoby zaprzeczenie zasady ładu przestrzennego w zakresie dążenia do takiego kształtowania przestrzeni, które tworzyłoby harmonijną całość z uwzględnieniem uporządkowanych relacji i wymagań funkcjonalno przestrzennych. Tereny zurbanizowane powinny być maksymalnie wykorzystane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni - art. 1 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p.) ale o możliwościach zurbanizowania przestrzeni decyduje między innymi stopień zainwestowania w infrastrukturę techniczną w tym odpowiednio rozbudowana sieć dróg, która tworzy szkielet miasta i decyduje o możliwości prawidłowego funkcjonowania tkanki miejskiej.

W zakresie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 Organ wskazał, że zostały one spełnione. W oparciu o dostarczone przez inwestora zapewnienia gestorów sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, gazowej stwierdzono, że uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego Ustalono również, że przedmiotowy teren stanowi 'teren mieszkaniowy' ('B'), co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych / leśnych na cele nierolne / nieleśne.

W zakresie warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że w sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne - ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.). Pozytywna decyzja byłaby zgodna z przepisami ww. ustawy, gdyż inwestor legitymuje się już decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odstąpiono od uzgadniana niniejszej decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. gdyż, zgodnie z aktualną linią orzeczniczą NSA ustaloną w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygn. II OSK 922/06), dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła N. D. sp. z o. o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że ww. teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną, usytuowaną na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], która stanowi własność Odwołującej się.

2.naruszenie art. 52 ust 3 w zw. z art 64 ust 1 upzp poprzez uzależnienie wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy od zobowiązania się Odwołującej się do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, tj. od wybudowania nowej drogi publicznej mającej stanowić dodatkowy, niezależny od istniejącej drogi wewnętrznej (która zapewnia dostęp działki nr [...] do drogi publicznej) dojazd do jego nieruchomości.

3. naruszenie art. 8 kpa i wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i rażąco naruszającej przepisy prawa.

4. naruszenie art 7, art 77 § 1 oraz art 80 w zw. z art 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, że "działka nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul Koszalińskiej, co nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Decyzją z dnia 21 lutego 2017 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji podniósł, że aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami przywołanej ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Orzecznictwo sądowe także podkreśla, iż organ wydając decyzję odmawiającą powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

Jak wskazuje przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak podkreśla się w doktrynie przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt 11 OSK 646/06, LEX nr 322329 ). Na gruncie wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 pkt. i jako lad przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny rozumiany, jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej, jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do treści samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy SKO wskazało, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora.

W toku postępowania przed organem I instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Wymienione dokumenty, sporządzone zostały zgodnie z dyspozycją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Organ I instancji sporządził w tej sprawie obszar analizowany, objął on obszar o wielkości zgodnej z przywołanym rozporządzeniem tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. nie mniej niż 50 metrów, w tej sprawie organ wyznaczył obszar o wielkości 75 metrów (szerokość frontu działki 3x 25m). Przyjęto w tej sprawie, iż jest to wielkość odpowiednia dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy organ pierwszej instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W obrębie obszaru analizowanego znajdują się ponadto nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, jednorodzinnymi z nielicznie towarzyszącą funkcją usługową.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż planowana inwestycja nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wskazano na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., z którego wynika niezbicie, iż w dniu ustalania warunków zabudowy nieruchomość objęta takim wnioskiem powinna posiadać realny dostęp do drogi publicznej, dostęp ten nie może być w żadnym razie dorozumiany i hipotetyczny. Organ pierwszej instancji wywiódł pojęcie dostępu do drogi publicznej z art. 2 pkt. 14 upzp. na tym tle zwrócił również uwagę na treść pisma zarządcy drogi publicznej - ZDM w P., który opiniując kwestie dostępu do drogi publicznej wskazał, iż nie wyraża zgody na lokalizację dodatkowego zjazdu na działkę objętą wnioskiem przez działkę nr [...] mimo, iż działka ta także stanowi własność inwestora. Zarząd Dróg Miejskich w P. dokonując oceny możliwości zjazdu przez działkę nr [...] na działkę nr [...] wskazał, iż ma na uwadze charakter planowanej inwestycji bowiem inwestor zamierza zrealizować 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ew. z dodatkową kondygnacją podziemną) oraz jeden budynek usługowo-mieszkalny z garażem podziemnym co niewątpliwie będzie generowało znacznie zwiększony ruch samochodowy. W ocenie zarządcy drogi bezpośredni dostęp do ulicy [...] nie jest na tyle wystarczający by można go zaakceptować i uznać za poprawny. Organ odwoławczy przyjął ten tok rozumowania zarządcy drogi bowiem to na nim spoczywa m.in. obowiązek zapewnienia bezpiecznego i płynnego zjazdu i wjazdu na ruchliwą drogę publiczną. Zarządca drogi uznał, że w rejonie planowanej inwestycji konieczna jest przebudowa układu komunikacyjnego w ten sposób, by zwiększony ruch samochodów nie stanowił niebezpieczeństwa dla wszystkich uprawnionych uczestników ruchu drogowego. Organ odwoławczy uznał, iż nie można w sposób bezkrytyczny pominąć uwag zarządcy drogi, który uznał, że pomimo prawnego zagwarantowania dostępu do drogi publicznej należy mieć na względzie realną, a nie fikcyjną, możliwość płynnej obsługi komunikacyjnej dla inwestycji w obszarze zabudowanym liczną zabudową mieszkaniową.

SKO podzieliło pogląd organu I instancji, iż nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest dążenie władz miasta do ekonomicznego wykorzystania terenu, a o możliwości urbanizacji danego obszaru powinien decydować stopień zainwestowania w infrastrukturę techniczną, w tym m.in, w rozbudowaną i bezpieczną sieć komunikacyjną, tworzącą szkielet miasta i decydującą o jego funkcjonowaniu. Na tym tle wskazano, że prawidłowa rozbudowana sieć dróg miejskich nie jest kwestią bez znaczenia bowiem w obszarze miasta P. powstaje liczna zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna (i współtowarzysząca jej zabudowa usługowa, oświatowa, sakralna) powodująca znaczne zwiększenie ruchu samochodów, których nie jest w stanie przyjąć istniejąca sieć dróg ( np. obszar Naramowic i Moraska).

Kolegium wskazało też, że w toku postępowania organ I instancji zachował się zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zachował przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 kpa nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skargę na decyzje SKO w P. wywiodła N. D. sp. z o. o., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art, 64 ust. u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. art. 6, 7, 8 i. 77 § 1 i 80 kpa.

W ocenie Skarżącej organy całkowicie bezzasadnie pominęły, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie ZDM z dnia 24 września 2007 r. znak [...], podtrzymane następnie postanowieniem SKO z dnia 18 czerwca 2008 r. znak [...], uzgadniające przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej, w którym stwierdzono, że dojazd do projektowanego zespołu budynków mieszkalnych z usługami winien odbywać się od ul. [...] drogą wewnętrzną zlokalizowaną na terenie inwestora (dz. nr [...]). Organy nie uwzględniły, że uzgodnienie dokonane w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy zachowuje aktualność pomimo uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzgodnienie ma bowiem charakter samodzielny i może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia, a zatem nie jest "konsumowane" poprzez decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nadto, pomimo dwukrotnego uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej nigdy nie były podstawą wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego i nie budziły wątpliwości organów orzekających.

Dalej Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wobec powyższego, jeżeli nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja, przylega do pasa drogowego pojawia się konieczność dokonania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi. A contrario, jeżeli teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego to dokonanie uzgodnienia jest zbędne. Planowana przez Skarżącą inwestycja ma zostać zrealizowana na dz. nr [...], która jest objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieruchomość ta nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego - drogi publicznej ul. [...], bowiem połączenie z drogą publiczną zapewnia jej droga wewnętrzna, urządzona na dz. [...] oraz [...], która jest drogą prywatną, niepozostającą w zarządzie ZDM w P.. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, bowiem potwierdza ją sam ZDM oraz organy orzekające w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zdaniem Skarżącej dokonanie uzgodnienia z ZDM było zbędne.

Skarżąca nie zgodziła się też z poglądem organu II instancji, iż "planowana inwestycja nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej " Twierdzenia te są całkowicie bezzasadne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Poprzez dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego wynika, że dostęp do drogi publicznej może być zarówno bezpośredni jak i pośredni {poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności). Warunek dostępu do drogi publicznej będzie zatem spełniony zarówno wtedy, gdy na daną nieruchomość można się dostać bezpośrednio z drogi publicznej (tzn. gdy nieruchomość graniczy z drogą publiczną), bądź pośrednio (gdy na nieruchomość można się dostać za pośrednictwem innej nieruchomości). Przepisy nie wskazują przy tym jakiego rodzaju droga ma zapewniać dostęp do drogi publicznej. Może to być droga o różnych parametrach technicznych, utwardzona, nieutwardzona itd. Również przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje żadnych wymogów dotyczących rodzaju czy parametrów technicznych drogi, która ma zapewniać dostęp nieruchomości do drogi publicznej.

Zdaniem Skarżącej organy naruszyły również zasadę zawartą w art. 6 i 8 kpa wskazując na odmienne stanowisko SKO w decyzjach wydanych w tej samej sprawie, dotyczących tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji. Co istotne, zmienność poglądów nie jest przez organ w żaden sposób racjonalnie uzasadniona. Mianowicie w zaskarżonej decyzji z 21.02.2017 r. SKO wskazało, iż całkowicie podziela poglądy organu I instancji uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy m. in. pogląd o zwiększonym ruchu samochodów i pogorszeniu się warunków drogowych z uwagi na planowaną realizację inwestycji oraz pogląd o konieczności przebudowy układu komunikacyjnego. Z kolei, w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. Nr [...], utrzymującej w mocy warunki zabudowy wydane dla przedmiotowej inwestycji, ten sam organ, w odpowiedzi na zarzuty odwołujących wskazuje, że "Za nietrafne uznać należy wnioski i twierdzenia dotyczące korzystania z nieruchomości Odwołujących w zakresie dostępu do drogi publicznej, pogorszenia się warunków drogowych i obsługi komunikacyjnej. Przedmiotem badania przed Kolegium oraz także przed organem I instancji jest wyłącznie kwestia, czy działki objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej. Kwestie wyżej opisane nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W dalszej części uzasadnienia organ ten potwierdził, że "obsługa komunikacyjna zespołu budynków mieszkalnych z usługami, planowanego do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. Strzeszyn winna odbywać się zgodnie z wnioskiem inwestora, zlokalizowaną na tej działce droga wewnętrzną, włączoną do ul. [...] (droga publiczne) poprzez działkę nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że pomimo niezmiennego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz znajdujących się w aktach: postanowienia ZDM z dnia 24 września 2007 r. oraz opinii ZDM z dnia 24 marca 2010 r. - pozytywnie uzgadniających obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji, a także pozytywnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w których przesądzono, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej, organ II instancji (odmiennie niż dotychczas) stwierdził, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Konsekwencją powyższych ustaleń było całkowicie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez SKO oraz podzielenie argumentów organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. uczestnik postępowania Z. M. pozostawił rozstrzygnięcie w sprawie do decyzji Sądu, wskazując jedynie, iż w jego ocenie analiza urbanistyczna zwiera niezgodności w zakresie geometrii i wysokości dachu projektowanego przedsięwzięcia z budynkami występującymi w obszarze analizowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem budowy kondygnacji podziemnej w każdym z budynków oraz budynku usługowo- mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. przy ulicy [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 j.t.). Na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć też należy, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz czy stanowisko zajęte przez Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 17.11.2015 r. ma znaczenie prawne dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu, organy bezzasadnie przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej.

Organy obu instancji wskazały, że wprawdzie teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jednak prawna możliwość dojazdu z ul. [...] (poprzez działkę nr [...]) nie jest równoznaczna z realną możliwością obsługi komunikacyjnej tak dużego zamierzenia budowlanego. Niezbędna jest zatem budowa układu komunikacyjnego, dzięki któremu zaistnieje realna możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko ten teren pod określoną inwestycję. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w tym dostępu do drogi, oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych. Na tym etapie przygotowania inwestycji organy mogą zakreślić ramy opisywanej ochrony oraz zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Natomiast dopiero w kolejnym etapie, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie wtedy podjęte zostaną stosowne kroki w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 2191012). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK [...] (Lex nr 1367321), żaden przepis prawa nie zawiera normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów, jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Zatem decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie sposób, w jaki nieruchomość ma być skomunikowana z drogą publiczną. Kwestia rzeczywistego, tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu będzie przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek "dostępu do drogo publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić że przedmiotowa działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez ul. K.- działkę nr [...]. W zasadzie faktu tego nie kwestionują organy obu instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "zgodnie z pismem ZDM z dnia 17.11.2015 r. pomimo tego, że wnioskowany teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. K.) to wielkość planowanej zabudowy (przybliżona kubatura 130.000mł), która będzie generowała bardzo duży ruch samochodowy oraz fakt, że droga wewnętrzna (na terenie inwestora), którą byłaby obsługiwana planowana zabudowa, włączona jest tylko do ul. [...] uniemożliwia obecnie zaakceptowanie takiej obsługi komunikacyjnej i uznanie jej jako poprawnej. Nie uszło też uwadze Sądu, że w poprzednio wydawanych decyzjach na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego organy uznawały, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że przesłankę "dostępu do drogi publicznej" warunkują utrudnienia w płynności ruchu na drodze oraz ewentualne kolizje na skrzyżowaniu nieprzystosowanym do nowej tak dużej zabudowy.

Z całą pewnością nie ma też wpływu na przedmiotowe rozstrzygniecie fakt, iż "zmieniła się polityka władz Miasta P. i związana z tym zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.".

Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07 LEX 516797; z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 317/07, LEX 490164, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09 LEX 706910; z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3075/14).

Dokonując wykładni językowej przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy stwierdzić, że ustalenia studium wiążą wyłącznie organ przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jako akt planistyczny studium określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (patrz wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 2576/14, LEX nr 2188720).

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Obowiązkiem organów jest wydanie decyzji określającej warunki zabudowy, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1.

Zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja o lokalizacji inwestycji określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości, co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11, LEX nr 1121179). Na tym etapie przygotowania inwestycji organy mogą więc zakreślić ramy dotyczące układu komunikacyjnego w obrębie inwestycji oraz zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Wskazać jednak należy, że dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie wtedy podjęte zostaną stosowne kroki w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z dnia 21.02.2017 r., nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez Prezydenta Miasta P.. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu Inwestora, mimo że zostały one dostatecznie klarownie wyartykułowane. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń powtarza bezrefleksyjnie za organem I instancji, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe odwołującej się strony, tym bardziej, że zarzuty odwołania zostały sformułowane przez Skarżącego w sposób jasny, jednoznaczny i wskazywały na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie

Konkludując, Sąd stwierdza, że brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie zawiera tego rodzaju normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy powinien uczynić zadość wymogom ww. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a następnie po podjęciu rozstrzygnięcia prawidłowo je uzasadnić stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie mając na względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W związku z tym, że niniejsza sprawa toczy się niemal od 10 lat, organ powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny, wnikliwie i szybko.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ich radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.