Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Łysomice z dnia 27 stycznia 2015 r. nr IV/37/2015 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łysomice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Toruń-Wschód w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Łysomice nr IV/37/2015 z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łysomice. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego polegające na:

- wprowadzeniu w § 2 ust. 2 pkt 4, 6 i 7 zaskarżonej uchwały definicji pojęć, którymi ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków posługuje się w znaczeniu potocznym,

- oznaczeniu w § 26 zaskarżonej uchwały sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej;

2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niewykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu wskutek nieokreślenia w zaskarżonej uchwale warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

3. istotne naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2 ust. 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne nałożenie w § 13 zaskarżonej uchwały odpłatności na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych za wybudowanie przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego;

4. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, a mianowicie:

- powtórzeniu w § 2 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 zaskarżonej uchwały pojęć zdefiniowanych w art. 2 pkt 3, 4 i 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,

- powtórzenie w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały treści art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z jego modyfikacją przewidzianą w ust. 1b tegoż przepisu,

- powtórzenie w § 20 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały treści § 17 ust. 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz modyfikację tych przepisów,

- powtórzenie w § 21 zaskarżonej uchwały treści art. 15 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz modyfikację tego przepisu ustawowego.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz określenie, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobligował radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to regulamin stanowi akt prawa miejscowego.

Prokurator podkreślił, że rada gminy wykonuje swe uprawnienia prawodawcze na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i tylko w jego granicach. Zdaniem WSA we Wrocławiu (wyrok z 28.12.2006 r., sygn. II SA/Wr 570/06) delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć. (...) Rada Gminy stworzyła samodzielnie definicje nie posiadając ku temu stosownego upoważnienia, zaś w pozostałych punktach (...) definiując poszczególne pojęcia odwołała się do definicji ustawowych nie przytaczając ich jednak in extenso. Skoro zatem kwestionowany przez Wojewodę § 2 ust. 2 uchwały został podjęty bez upoważnienia ustawowego Sąd winien był już tylko z tej przyczyny stwierdzić jego nieważność". Słusznie przywołano stanowisko NSA zawarte w wyroku z 6.06.1996 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94), że "uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego".

Rada Gminy Łysomice w § 2 ust. 2 kwestionowanej uchwały samodzielnie zdefiniowała takie pojęcia jak umowa, wodomierz i okres obrachunkowy, przy czym zaznaczyć trzeba, że ustawodawca posługuje się tymi określeniami w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie podejmując się jednak ich definiowania. Taka sytuacja może powodować kolizję interpretacyjną pomiędzy wykładnią przepisów ustawowych, a wykładnią przepisów uchwały podjętej przez Radę Gminy Łysomice i jako niemająca zakotwiczenia w żadnym przepisie prawnym winna być uznana za niedopuszczalną, zwłaszcza w świetle wyroku WSA we Wrocławiu z 2.06.2009 r. (sygn. II SA/Wr 470/08), w którym Sąd przyjął, że "delegacja prawodawcza nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć (...)".

Na mocy art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zostało zobligowane do przyłączenia do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 cyt. ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym WSA w Poznaniu w wyroku z 19.09.2003 r., sygn. IV SA/Po 425/13, trafnie uznał, że "w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci". Brak podstawy prawnej do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek negatywnych podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej kwalifikuje zapis § 26 zaskarżonej uchwały jako istotne naruszenie prawa.

Zastrzeżenia skarżącego budził również sposób, w jaki Rada Gminy wykonała ciążący na niej obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustawodawca posługując się w treści art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określeniem "w tym" wskazał standard minimalny, jaki każdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien spełnić. Obowiązkiem rad gmin jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 w/w ustawy, o czym przypomniał WSA w Opolu w wyroku z 4.10.2007 r., sygn. II SA/Op 344/07, podkreślając, że "pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa".

W uchwalonym przez Radę Gminy Łysomice regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków brak jest realizacji delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 25 przedmiotowej uchwały Rada przekazała przedsiębiorstwu wodnokanalizacyjnemu kompetencje do określenia warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, natomiast w rozdziale 6 zatytułowanym "Możliwości dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych" Rada ograniczyła się jedynie do wskazania, w jaki sposób potencjalni odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych mogą uzyskać informacje o dostępności takich usług. Zapisów tych nie sposób uznać za wypełnienie woli ustawodawcy. Skoro bowiem to rada gminy upoważniona została do ustalenia w regulaminie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, to niedopuszczalne jest delegowanie uregulowania tych kwestii na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i odbiorców w drodze indywidualnej umowy, bądź też uzgodnienia.

Nadto, wskazać należy, że w myśl art. 84 Konstytucji RP ciężary i świadczenia publiczne, w tym podatki ma obowiązek ponosić każdy, o ile obowiązek ten wynika z ustawy. W doktrynie zwraca się uwagę na znaczną swobodę władz państwa w zakresie tworzenia kategorii i rodzajów ciężarów i świadczeń publicznych. Podnosi się także, że "wprowadzenie w komentowanym przepisie wymagania ustawowego określania wszelakich ciężarów i świadczeń publicznych potwierdza wprawdzie zasadę legalizmu w tym zakresie, lecz jej nie tworzy. Każdy bowiem obowiązek musi być w Polsce nałożony i wprowadzony w drodze ustawy" (M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, 2016). Zapis § 13 zaskarżonej uchwały stoi w oczywistej sprzeczności z powyższym poglądem i tym samym istotnie narusza normę rangi konstytucyjnej. Rada Gminy uzależniła bowiem podpisanie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków od podpisania protokołów z prób i odbiorów prac budowlano-montażowych wykonanych w związku z przyłączeniem przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego, które to przyłącze zostanie wybudowane przez odbiorcę usług. W ten sposób, mimo braku upoważnienia ustawowego w tym zakresie, w drodze aktu podustawowego został na odbiorców w/w usług nałożony obowiązek uiszczania opłat, które stanowić powinny wydatek gminy. Zgodnie z art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy. Na takim stanowisku stanął też WSA w Kielcach, który w wyroku z 20.10.2011 r., sygn. II SA/Ke 615/11, uznał, że "przepisy art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) nie mogły stanowić podstawy ustalenia w uchwale opłat za przyłączenie do sieci sanitarnej. Żaden z tych przepisów nie przewiduje dla rady gminy kompetencji w zakresie nakładania na mieszkańców obowiązkowych opłat. Uprawnienia takiego nie przyznają radzie gminy także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (...)".

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego należy do grupy przepisów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, która go ustanowiła (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i dlatego też akt ten winien odpowiadać ogólnym wymogom stawianym przepisom powszechnie obowiązującym. Na takim stanowisku stanął WSA w Opolu, który w wyroku z 4.10.2007 r., sygn. II SA/Op 344/07, podkreślił, że uchwała rady gminy nie tylko nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą, lecz także nie może zawierać powtórzeń ustawowych, uzupełniać ich ani w innych sposób modyfikować, bowiem jest to niezgodne z zasadami legislacji. (...) regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego." Jednakże takiego upoważnienia w zakresie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków brak.

Rada Gminy w zaskarżonej uchwale dopuściła się powtórzeń i modyfikacji przepisów: art. 2 pkt 3, 4 i 19, art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisu § 17 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zastosowaną w § 2 ust. 2 pkt 2, 3 i 5, § 3 ust. 1 pkt 1, § 20 pkt 1-3 oraz § 21 zaskarżonej uchwały technikę prawodawczą ocenić trzeba jako niedopuszczalną.

Reasumując, skarżący wskazał, że Rada Gminy Łysomice podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się szeregu istotnych naruszeń prawa. Organ ten nie zrealizował upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zgodnie z jego brzmieniem. Regulacja zawarta w § 2 pkt 4, 6 i 7 i § 20, a także w § 13 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Natomiast w żadnym miejscu kwestionowanego aktu prawa miejscowego nie sposób odnaleźć realizacji zapisu z art. 19 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy. Ponadto, przedmiotowa uchwała nie odzwierciedla powszechnie obowiązujących "Zasad techniki prawodawczej", co bezpośrednio wypływa na sposób jej interpretacji i negatywnie oddziałuje na jej zrozumiałość.

Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Łysomice w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski, jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, nie dostrzegł uchybień, które zarzuca obecnie skarżący. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchwały jednostek samorządu terytorialnego w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Kierując się zatem powyższą linią, nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że niektóre zapisy uchwały stanowią naruszenie prawa, to winien uchylić jedynie postanowienia zawierające te zapisy, nie zaś całą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wskazany powyżej przepis odczytywać należy w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej powoływana jako u.s.g.). Zgodnie art. 91 ust. 1 in principio cyt. ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sprzeczność z prawem uchwały rady gminy, co również wynika ze wskazanego art. 91 ust. 1 u.s.g., może być istotna, bądź nieistotna. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w ustawie, przyjąć jednak należy, co wypracowane zostało na gruncie orzecznictwa, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02). Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Istotnym naruszeniem prawa będzie zatem brak legitymacji organu, brak podstawy prawnej, niewłaściwa podstawa prawna czy naruszenie procedury podejmowania uchwały. Akty prawa miejscowego stanowią jedno ze źródeł prawa wymienionych w Konstytucji RP, przy czym akty te stanowione są wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów. Sprzeczność z przepisami prawa regulującymi wydanie aktu prawa miejscowego, a także wykroczenie poza upoważnienie zawarte w ustawie, spowodować musi stwierdzenie nieważności takiego aktu.

Według art. 50 § 1 P.p.s.a., jednym z podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, w tym m.in. na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest prokurator. Nie jest on przy tym ograniczony obowiązkiem wyczerpania środków zaskarżenia służącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, o czym wprost stanowi art. 52 § 1 P.p.s.a.

W sprawie niniejszej Prokurator Rejonowy Toruń-Wschód w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Łysomice nr IV/37/2015 z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łysomice (treść dostępna na stronie: https://www.infor.pl/akt-prawny/U76.2015.017.0000426,uchwala-nr-iv372015-rady-gminy-lysomice-w-sprawie-uchwalenia-regulaminu-dostarczania-wody-iodprowadzania-sciekow-na-terenie-gminy-lysomice.html), zarzucając jej istotne naruszenie prawa polegające na wykroczeniu poza zakres upoważnienia ustawowego, niewykonanie upoważnienia wynikającego z ustawy oraz powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikację. Zarzuty te Sąd uznał w przeważającej części za zasadne.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej uchwały – t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 139, dalej powoływana jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"). Zgodnie z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy, w treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego".

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Przechodząc do analizy postawionych w skardze zarzutów, wskazać należy w pierwszej kolejności na zarzut istotnego naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego polegające na:

- wprowadzeniu w § 2 ust. 2 pkt 4, 6 i 7 zaskarżonej uchwały definicji pojęć, którymi ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków posługuje się w znaczeniu potocznym oraz

- oznaczeniu w § 26 zaskarżonej uchwały sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, w § 2 ust. 2 pkt 4 rozróżnia ona rodzaje umów: umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowę o zaopatrzenie w wodę oraz umowę o odprowadzanie ścieków, w § 2 ust. 2 pkt 6 wskazuje wodomierz – jako przyrząd pomiarowy zainstalowany na wewnętrznej instalacji wodociągowej obiektu budowlanego przy punkcie czerpalnym wody, w § 2 ust. 2 pkt 7 wskazuje natomiast okres obrachunkowy – jako okres rozliczeń za usługi dostawy wody i odprowadzania ścieków. W tym zakresie stwierdzić należy, że Rada Gminy naruszyła prawo poprzez wprowadzenie własnych definicji, do czego nie została upoważniona przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której jest aktem wykonawczym. Rada Gminy w definicji pojęcia "wodomierz" odwołała się do pojęcia zawartego w art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych. Wskazany przepis nie zawiera jednak definicji legalnej pojęcia "wodomierz", ustawodawca zdefiniował bowiem w przepisach ustawy jedynie pojęcie "wodomierza głównego". Do tworzenia definicji pojęć niezdefiniowanych w przepisach ustawy organ stanowiący gminy nie został upoważniony, stworzenie zatem definicji stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem może doprowadzić to do rozbieżności pomiędzy intencją ustawodawcy a tym, jak ostatecznie będzie rozumiane dane pojęcie w ramach lokalnej społeczności, do której skierowany jest akt prawa miejscowego. Podobne naruszenie tyczy się rozróżnienia w skarżonej uchwale rodzajów umowy poprzez wyodrębnienie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowy o zaopatrzenie w wodę oraz umowy o odprowadzanie ścieków, co również stanowi nie mające ustawowego umocowania tworzenie własnych definicji (ustawa wskazuje w art. 6 ust. 1 na umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków). Podobnym naruszeniem jest również utworzenie przez Radę Gminy definicji okresu obrachunkowego, która jest definicją potoczną niewyrażoną na gruncie ustawy mimo, iż takie pojęcie w niej występuje.

Wadą nieważności dotknięty jest również § 26 uchwały, wskazujący na sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Zgodnie z nim: Przedsiębiorstwo ma prawo:

1) odmówić przyłączenia do sieci wod.- kan. w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych i/lub odpowiednich warunków technicznych umożliwiających prawidłową realizację usług;

2) odmówić przyłączenia do sieci wod.- kan. jeśli sieć lub przyłącze zostało wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, obowiązującymi normami i sztuką budowlaną;

3) odmówić zawarcia umowy dla budynków wielolokalowych jeżeli wnioskodawca nie spełni warunków określonych w art. 6 ust.6 ustawy."

Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten nie reguluje negatywnych przesłanek, które stanowią przeszkodę do przyłączenia do sieci nieruchomości, zatem gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ich formułowania. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 13.09.2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Wobec powyższego wskazać należy, że wskazany § 26 uchwały również należało uznać za nieważny.

Ponadto, Rada Gminy obowiązana była do określenia w zaskarżonej uchwale warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Obowiązek tak wprost wynika z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i nie został on niewątpliwe przez Radę Gminy spełniony. Podkreślenia wymaga, że w ust. 2 art. 19 cyt. ustawy, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarto wszystkie obligatoryjne elementy regulaminu, brak któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie prawa i może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Naruszenie powyższe polega na niezrealizowaniu upoważnienia ustawowego traktowane być musi, jako naruszenie istotne. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 17.01.2007 r., II SA/Gl 629/06, za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W sprawie niniejszej kompetencje do określania warunków przyłączenia przekazane zostały w § 25 uchwały przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zawierając delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbierania ścieków, nie przewiduje możliwości dalszego delegowania przekazanych radzie gminy uprawnień.

Kolejnym zarzutem sformułowanym w skardze był zarzut powtórzenia w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji. Zarzut ów uznać należy za nieuzasadniony. W § 2 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały użyto pojęcia "odbiorca" zdefiniowanego, jako odbiorca usług, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy, przepis ten zatem wprost odsyła do definicji ustawowej. Podobnie w § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały określającym jako "przedsiębiorstwo" – przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, o którym owa w art. 2 pkt 4 ustawy. Również § 2 ust. 2 pkt 5 uchwały odsyła wprost do art. 2 pkt 19 ustawy, definiując pojęcie wodomierza głównego. W ocenie Sądu odesłanie do przepisów ustawy w zakresie wskazania rozumienia poszczególnych definicji wskazanych w uchwale nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi ono w szczególności niedozwolonego powtórzenia przepisów ustawy czy ich modyfikacji, o jakich mowa będzie poniżej. Sąd podziela przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wprowadzenie przez uchwałodawcę definicji w istocie powtarzających definicje ustawowe (a więc wprost ich zacytowanie) stanowi wejście przez organ rady gminy w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy. Rada gminy nie może zostać uznana za twórcę definicji, a definicja za obowiązującą jedynie w zasięgu oddziaływania aktu miejscowego, bowiem definicja ta, zawarta w akcie rangi ustawowej, jest przepisem powszechnie obowiązującym. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na treść § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Z przepisów tych wynika zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych w aktach prawa miejscowego. Skoro jednak organ w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 wskazał jedynie, gdzie należy poszukiwać definicji wyrażeń wymienionych w uchwale, nie może to być uznane za naruszenie prawa, a w szczególności istotne naruszenie prawa mogące powodować konieczność stwierdzenia nieważności takiej regulacji zwartej w uchwale.

Za zasadny należało natomiast uznać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zarzut istotnego naruszenia prawa w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto zapis, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganych ilościach oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków". Zapis ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wraz z jego modyfikacją.

Również w § 20 pkt 1-3 Rada Gminy dokonała, jak słusznie zauważył skarżący, powtórzenia zapisów § 17 pkt 1, 4 i 5 obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) wraz z modyfikacją w § 20 pkt 1 uchwały zapisu § 17 pkt 1 cyt. rozporządzenia, poprzez usunięcie w treści przepisu uchwały słów "który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób". Stosownie do § 20 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały: "Zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 27 ustawy:

1) odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze;

2) zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości rachunku nie wstrzymuje jego zapłaty;

3) w przypadku stwierdzenia nadpłaty, zostanie ona zaliczona na poczet przyszłych należności, a na żądanie odbiorcy usług jej zwrot następuje w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku w tej sprawie;". Natomiast zgodnie z § 17 ust. 1, 4 i 5 cyt. rozporządzenia: "1. Odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób.

4. Zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje jej zapłaty.

5. W przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie."

Zestawienie ww. zapisów uchwały i rozporządzenia wprost wskazuje na dokonanie przez organ zarówno przytoczenia, jak i modyfikacji przepisów rozporządzenia.

Skarżący wskazał ponadto na powtórzenie w § 21 zaskarżonej uchwały treści art. 15 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz modyfikację tego przepisu ustawowego. Jak wynika z § 21 pkt 1 uchwały, "(...) przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne są obowiązane zapewnić realizację budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji". Art. 15 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Z kolei § 21 pkt 3 uchwały stanowi, że "koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego odbiorca usług". Z art. 15 ust. 3 ustawy natomiast wynika, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Wobec powyższego wskazać należy, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy oprócz braku upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w uchwale powtórzeń pojęć, brak jest również upoważnienia do modyfikacji pojęć wprowadzonych przez ustawodawcę, co zestawiając treść cyt. przepisów ustawy i uchwały, niewątpliwie miało miejsce.

Skarżący zwrócił także uwagę na istotne naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2 ust. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne nałożenie w § 13 zaskarżonej uchwały odpłatności na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych za wybudowanie przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z treścią kwestionowanego przepisu: "Podpisanie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków następuje po podpisaniu przez strony protokołów z prób i odbiorów prac budowlano-montażowych wykonanych w związku z przyłączeniem do sieci przyłącza wodociągowego/kanalizacyjnego wybudowanego przez odbiorcę usług". Powyższy zapis uznać należy za przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem, jak wynika z kwestionowanego § 13 uchwały, podpisanie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, uzależnione zostało od podpisania przez strony protokołów z prób i odbiorów prac budowlano-montażowych wykonanych w związku z przyłączeniem do sieci, co niewątpliwie wiąże się z koniecznością poniesienia przez odbiorcę konkretnych wydatków. Jak wynika z art. 6 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z przepisu tego wynika, że jedynymi warunkami podpisania umowy jest przyłączenie do sieci oraz pisemny wniosek o zawarcie umowy. Żadne inne warunki nie zostały przewidziane. Tym samym nakładanie na odbiorców usług dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie obowiązków, które dodatkowo wiążą się z koniecznością ponoszenia wydatków na przeprowadzenie prób i odbiorów, należy uznać za niemające ustawowego upoważnienia i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa. .

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia Sąd uznał, że stwierdzeniu nieważności podlegać musi cała uchwała, ponieważ akt ów nie wypełnia w całości delegacji ustawowej, wprowadza własne definicje i dokonuje modyfikacji zapisów ustawowych. W szczególności brak uregulowania w uchwale wszystkich elementów, które winna ona, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zawierać, stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, nie jest możliwe w inny sposób stwierdzenie, że zawiera ona takie braki.

Odnośnie zawartego w skardze wniosku o określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, wskazać należy, że wniosek ów nie mógł zostać uwzględniony. W P.p.s.a. do 2015 r. funkcjonował w art. 152 zapis, że: "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku". W wyniku zmian wprowadzonych nowelą z kwietnia 2015 r. w art. 152 P.p.s.a. zamiast dotychczasowej treści wyodrębniono dwie jednostki redakcyjne, wobec czego przepis ów zyskał brzmienie "§ 1. W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego". W związku z powyższym, stosując przepisy obowiązujące na dzień rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że brak jest podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Posiłkowo wspomnieć należy, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że akt ten traktuje się jako niebyły i niewywołujący skutków prawnych od chwili jego wydania.

Sąd zatem, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.