Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 826/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g), art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. d), art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 lipca 2022 r. nr KO.450.12.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kleszczów z 17 maja 2022 r. znak: ORG.1431.60.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz strony skarżącej Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 826/22

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Wójt Gminy Kleszczów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej u.d.i.p.), odmówił Z. sp. z o.o. udostępnienia informacji publicznej w zakresie nadesłania zanonimizowanych kserokopii "(...) umów zawieranych z osobami fizycznymi lub prawnymi na mocy których zobowiązywała się (tj. Gmina Kleszczów) do pomocy publicznej w zakresie umorzenia spłat zaległości podatkowych tych osób na zasadach i w granicach określonych przepisami prawa", a także w zakresie wskazania "W ilu takich umowach Gmina Kleszczów była stroną w latach 2005-2015", Jaka była łączna kwota zaległości podatkowych do umorzenia których zobowiązała się Gmina Kleszczów na podstawie wyżej wskazanych umów w latach 2005-2015" oraz Jaka była łączna kwota zaległości podatkowych które zostały w rzeczywistości umorzone osobom fizycznym oraz osobom prawnym dzięki pomocy publicznej udzielonej przez Gminę Kleszczów na podstawie wyżej wskazanych umów w latach 2005-2015".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 25 marca 2022 r. do Urzędu Gminy w Kleszczowie wpłynął wniosek złożony w oparciu o u.d.i.p. o udostępnienie ww. informacji publicznej. Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego z uwagi na zakwalifikowanie żądanych informacji do kategorii informacji przetworzonych. Pismem z dnia 9 maja 2022 r. wnioskodawca podtrzymał swój wniosek w całości oraz wskazał, że wnioskowane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż są one bezpośrednio związane z gospodarowaniem majątkiem publicznym przez organ. Nadto wskazał, że wnioskowane informacje "są istotne z punktu widzenia nie tylko wspólnoty samorządowej, ale również podmiotów, które jeszcze nie korzystały z takiej formy pomocy ze strony organu, a które chciałyby w przyszłości uzyskać decyzje umarzające zobowiązania podatkowe na podobnych zasadach". W ocenie organu żądane przez wnioskodawcę informację stanowią informację publiczną, z uwagi jednak na zakres niezbędnych nakładów do jej przygotowania organ zakwalifikował je jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Organ w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że "Przygotowanie ww. informacji obejmującej okres 11 lat, tj. od 2005 do 2015 r. wymaga od organu pozyskania akt spraw, które z uwagi na kategorię archiwalną zostały przekazane do archiwum zakładowego. Ponadto organ przygotowując wnioskowane informacje musiałby zapoznać się z całością ww. akt spraw celem odnalezienia żądanych dokumentów oraz musiałby wykonać szereg czynności o charakterze analitycznym, organizacyjnym i intelektualnym w oparciu o posiadane dane proste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14), co doprowadziłoby do zakłócenia normalnego toku działań organu. Sporządzenie żądanych danych wiązałoby się z dużym nakładem pracy i czasu, a także nakładami finansowymi. Wstępna analiza posiadanej dokumentacji - przy założeniu, że w jednym segregatorze znajduje się ok. 20-100 stron dokumentów wskazuje, że specjalnie oddelegowany pracownik organu musiałby poświęcić na jego analizę co najmniej 1/2 dnia roboczego, a na przetworzenie całości zgromadzonego materiału konieczne byłoby ok. 1 tygodnia pracy tegoż pracownika. Wyłączenie z bieżącej pracy pracownika na taki okres zakłóciłoby wykonywanie powierzonych obowiązków z zakresu realizacji zadań publicznych.

W ocenie organu I instancji organu działania, które musiałyby zostać podjęte w celu udostępnienia żądanej informacji publicznej opisane w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. przekraczają zakres rutynowych czynności i miałyby wpływ na pracę urzędu, w związku z czym wskazane we wniosku informacje należało zakwalifikować jako przetworzone. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że przemawia za tym szczególny interes publiczny. Wnioskodawca powinien był tym samym wykazać, w jaki sposób zamierza wykorzystać wnioskowaną informację oraz dlaczego tak wykorzystana informacja przyczyni się w istotny sposób do realizacji interesu publicznego. Udostępnienie bowiem takiej informacji jest uwarunkowane wykazaniem, że wnioskodawca jest w stanie uczynić z pozyskanej informacji użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji. Zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie podglądami należy więc przyjąć, że wnioskodawca powinien wykazać, iż otrzymanie informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca powinien przy tym wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (vide wyroki NSA: z 07.12.2011 r., I OSK 1737/11, LEX nr 1149235; z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, LEX nr 1339635). Organ uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.

W złożonym odwołaniu Spółka podniosła m.in., że organ pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r., częściowo udostępniając informację publiczną, poinformował ją, iż był stroną umów zobowiązujących do pomocy publicznej w zakresie umorzenia zaległości podatkowych, po czym wezwał ją do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego z uwagi na zakwalifikowanie pozostałych wnioskowanych informacji do kategorii informacji przetworzonych. Skarżąca w piśmie z dnia 5 maja 2022 r. wyjaśniła, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu prawnego, ponieważ dotyczą umów, na podstawie których organ udzielał pomocy publicznej. Poniosła również, że informacje dotyczące pomocy publicznej udzielanej m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego powinny być udostępniane przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej, na zasadzie art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Ponadto wskazała, iż nie sposób uznać argumentacji organu, zgodnie z którą zakwalifikował on wnioskowane informacje jako informacje przetworzone. Ponadto w piśmie tym zawarła również wniosek o udostępnienie w następującym zakresie: Ile umów z osobami fizycznymi lub prawnymi w latach 2005-2015 zawarła Gmina Kleszczów, na mocy których to umów zobowiązywała się do pomocy publicznej w zakresie umorzenia spłat zaległości podatkowych tych osób na zasadach i w granicach określonych przepisami prawa. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Wójt Gminy Kleszczów odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że wnioskowane informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonej. Wobec powyższego organ uznał, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnego interesu publicznego, a co za tym idzie nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Odnośnie wniosku o udzielenie informacji publicznej, który był zawarty w piśmie z 5 maja 2022 r. organ uznał, że zakres wnioskowanej informacji jest tożsamy z zakresem określonym we wcześniejszym wniosku strony, w związku z czym zaskarżona decyzja obejmuje rozstrzygnięcie także w tym zakresie. Skarżąca podkreśla, że poza sporem pozostaje fakt, iż wnioskowane informacje są informacją publiczną. Jednakże organ błędnie uznał, że żądane informacje publiczne stanowią informacje przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ustawodawca bowiem z góry założył, że udostępnianie informacji dotyczącej udzielania pomocy publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Świadczy o tym treść art. 8 ust. 3 u.d.i.p. który wprost nakazuje udostępnianie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o majątku publicznym, w tym o udzielonej pomocy publicznej. Publikacja tych informacji powinna nastąpić bez względu na zastosowane kryterium umożliwiające udzielenie pomocy. Wobec powyższego uzyskanie przez nią informacji objętych wnioskiem jest niewątpliwie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem informacje te dotyczą sposobu gospodarowania przez organ majątkiem komunalnym, w zakresie w jakim organ udzielał pomocy publicznej na podstawie umów objętych wnioskiem.

Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że w realiach przedmiotowej sprawy pozostaje poza sporem, iż żądana przez skarżącą Spółkę informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. l ust. l w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zaś Wójt Gminy Kleszczów jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia, w związku z zaliczeniem do kategorii organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie wymaga wyjaśnienia, czy informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca ma charakter informacji przetworzonych czy też jest to informacja prosta.

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnych definicji pojęć "informacja prosta" i "informacja przetworzona". Próbę ich zdefiniowania podjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazując zgodnie, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IOSK 833/15 - LEX nr 2021682 i z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 60/14 - LEX nr 1664511 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku z dnia l października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 476/15 - LEX nr 1940841, Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 84/13 -LEX nr 1371220, Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 140/12 -LEX nr 1234526).

Natomiast w przypadku informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).

Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii, skanów, określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2349/17, LEX nr 2470856, z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 915/16, LEX nr 2472147, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, dostępne w CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 465/17 (LEX nr 2345372) wskazał, iż wadliwe jest wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowanie nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Organ zaakcentował, że co istotne, informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, CBOSA).

O ile dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa udzielenia przetworzonej informacji publicznej następuje, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w formie decyzji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Z kolei udostępnienie informacji przetworzonej może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W ocenie Kolegium rację ma organ i instancji, że ww. informacje mają charakter informacji przetworzonych. Organ bowiem, aby sprostać żądaniu skarżącego musiałby przeanalizować dokumentację obejmująca okres 11 lat, co niewątpliwie wymagałoby znacznego nakładu pracy organu, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych. Organ podaje, że wstępna analiza posiadanej dokumentacji - przy założeniu, że w jednym segregatorze znajduje się ok. 20-100 stron dokumentów wskazuje, że specjalnie oddelegowany pracownik organu musiałby poświęcić na jego analizę co najmniej 1/2 dnia roboczego, a na przetworzenie całości zgromadzonego materiału konieczne byłoby ok. 1 tygodnia pracy tegoż pracownika. Kolegium uznaje, że wyłączenie z bieżącej pracy pracownika na taki okres niewątpliwie zakłóciłoby wykonywanie powierzonych obowiązków z zakresu realizacji zadań publicznych.

Zdaniem Kolegium dokonana przez organ kwalifikacja żądanej informacji jest prawidłowa. Jeżeli bowiem dany wniosek obejmuje pewien zbiór informacji prostych, który należy wytworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w rozważanym wypadku, to działanie takie wymaga zaangażowania sił i środków przez organ zobowiązany, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Dokonanie analizy w tym zakresie i podjęcie wielorakich czynności w celu załatwienia wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, w szczególności, gdy wniosek jest obszerny, stanowi już udostępnienie informacji przetworzonej. Przygotowanie ich wymaga w tym wypadku bowiem takich działań organizacyjnych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i które utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

Skoro żądanie skarżącego dotyczyło informacji przetworzonych kluczowe znaczenie miało ustalenie czy za ich udostępnieniem przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Wobec tego zasadne było wystąpienie do wnioskodawcy o wykazanie, że udostępnienie żądanych informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" — art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 770/17, ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. l pkt l u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. NSA przypomniał, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślił jednocześnie, że nie chodzi o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. l pkt l u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnyni" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).

Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Jako objętą "szczególnie istotnym interesem publicznym" rozumie się informację, której uzyskanie będzie służyło uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidulane, realne i konkretnie możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspakajanie indywidualnych potrzeb handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy innych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 823/17, LEX nr 2466487). Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań, w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/G11172/19, LEX nr 3025441).

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych (wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 954/20, LEX nr 3080948).

Z powyższego wynika, iż dla dokonania prawidłowej oceny "szczególności dla interesu publicznego" znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również to, czy informacja przetworzona może zostać konkretnie wykorzystana dla dobra publicznego. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych.

W ocenie Kolegium Spółka nie wykazała, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego (np. poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego). Ocena tego, czy uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego musi się odbywać w kontekście potencjalnej możliwości wykorzystania przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji dla dobra ogółu, a więc w interesie publicznym. Ocena taka dotyczy informacji przyszłych i potencjalnego ich przyszłego wykorzystania w interesie publicznym, zawsze zatem będzie miała ona charakter hipotetyczny. W tego rodzaju przypadku chodzi więc nie tyle o udowodnienie jego wystąpienia, ale o wykazanie prawdopodobieństwa wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Tak się jednak nie stało w niniejszej sprawie. Z tych względów należało uznać, że działania organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, gdyż zakres wnioskowanej informacji pozwala zakwalifikować ją jako przetworzoną, zaś wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu tego rodzaju informacji.

Skoro skarżąca Spółka nie wykazała szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji to zdaniem organu Odwoławczego uzasadniona jest odmowa udzielenia mu żądanej informacji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka podniosła zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez niezastosowanie tego przepisu, skutkujące pozbawieniem skarżącego dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego SKO nie ustaliło przesłanek uprawniających do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że o charakterze wnioskowanej informacji publicznej mogą również decydować przesłanki dotyczące zakresu czynności niezbędnych do ustalenia tego, czy wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna doprowadzić do uznania, że o charakterze wnioskowanej informacji publicznej decydują przesłanki odnoszące się wyłącznie do rodzaju i zakresu wnioskowanej informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, przejawiające się uznaniem, że informacja publiczna, o udostępnienie której wnioskował skarżący, ma charakter informacji przetworzonej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego które pozwoliło by na stwierdzenie, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają taki charakter;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez ich niewłaściwie zastosowanie przejawiające się niepodjęciem przez SKO czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpoznania tej sprawy, skutkiem czego SKO uznało, że żądane informacje publiczne są informacjami przetworzonymi wyłącznie na podstawie dowolnie poczynionych przez organ pierwszej instancji hipotetycznych założeń i przypuszczeń;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczywistej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, polegające na niewykazaniu przez SKO rzeczywistych i obiektywnych przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej jako informacji przetworzonej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez SKO i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego oraz prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinny skutkować uchyleniem przez SKO zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Kleszczów i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 15 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się wydaniem decyzji przez SKO z zaniechaniem obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, skutkiem czego skarżący został pozbawiony prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia swojej sprawy w obu instancjach.

W przypadku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że SKO prawidłowo ustaliło charakter wnioskowanej informacji publicznej, jako informacji przetworzonej, zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i g u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez SKO, że okoliczności przedstawione przez skarżącego nie wskazują na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, w sytuacji gdy dane żądane przez skarżącego dotyczą majątku jednostki samorządu terytorialnego oraz pomocy publicznej w związku z czym dane te podlegają opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej, co jednoznacznie wskazuje na fakt, że udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Wójta Gminy Kleszczów z dnia 17 maja 2022 r. oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a" – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim dnia 11 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Kleszczów z dnia 17 maja 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z treści wniosku skarżącej spółki z dnia 17 marca 2022 r. wnioskodawca oczekiwał udostępnienia informacji w następującym zakresie:

- czy Gmina Kleszczów w latach 2005-2015 była stroną umów zawieranych z osobami fizycznymi lub prawnymi, na mocy których zobowiązywała się do pomocy publicznej w zakresie umorzenia spłat zaległości podatkowych tych osób na zasadach i w granicach określonych przepisami prawa,

- w ilu takich umowach Gmina Kleszczów była stroną w latach 2005-2015,

- jaka była łączna kwota zaległości podatkowych, do umorzenia których zobowiązała się Gmina Kleszczów na podstawie wyżej wskazanych umów w latach 2005-2015,

- jaka była łączna kwota zaległości podatkowych które zostały w rzeczywistości umorzone osobom fizycznym oraz osobom prawnym dzięki pomocy publicznej udzielonej przez Gminę Kleszczów na podstawie wyżej wskazanych umów w latach 2005-2015.

Wnioskodawca wniósł również o przesłanie kopii umów, po uprzednim zanonimizowaniu danych pozostałych stron.

Wobec tak ustalonego przedmiotu wniesionej skargi przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwana dalej u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Regulacje u.d.i.p. nie naruszają natomiast przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ten przepis stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, a niebędących organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

Nie może budzić wątpliwości i nie jest to sporne między stronami, że informację publiczną stanowi informacja w przedmiocie pomocy publicznej w zakresie umorzenia spłat zaległości podatkowych, udzielona przez gminę na zasadach i w granicach określonych przepisami prawa, o czym świadczy treść art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o obowiązku organów wykonawczych samorządu terytorialnego upublicznienia wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej stanowi także art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.). Podobne regulacje zawarte były w poprzednio obowiązujących ustawach – z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Z przyjęcia przez ustawodawcę założenia, że w/w informacje podlegają upublicznieniu należy wywodzić skutki dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, przepisy ustaw o finansach publicznych, obligujące do upublicznienia niektórych danych dotyczących samorządowej gospodarki finansowej, zawierają odmienne reguły udostępniania określonej co do rodzaju informacji publicznej w odniesieniu do u.d.i.p. oraz znoszą ograniczenia w ich udostępnianiu ze względu na tajemnicę skarbową. Oznacza to, że w konsekwencji, że udostępnienie takich informacji nie może być powiązane z żądaniem wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a co za tym idzie brak jest możliwości uznania, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną z powołaniem się na nakłady pracy wymagane do udostępnienia informacji, skoro nakład pracy powinien zostać poczyniony w związku z obowiązkami upublicznienia informacji nałożonymi kolejnymi ustawami o finansach publicznych.

I tak, jak wynika z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f i g w związku z art. 38 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości we wskazanym terminie informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia, a także wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej.

Z treści art. 14 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wynika z kolei, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości w określonym terminie informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia, wykaz osób prawnych i fizycznych, którym udzielono pomocy publicznej.

Natomiast zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa sporządzają wykaz podatników będących przedsiębiorcami, którym umorzyli zaległości podatkowe z tytułu podatków i opłat lokalnych oraz podatników podatku rolnego i leśnego, którym umorzyli zaległości podatkowe w kwocie wyższej niż 100 złotych. W wykazie podaje się imię i nazwisko (nazwę) podatnika, wysokość umorzonej kwoty oraz przyczyny umorzenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa podają wykaz do wiadomości publicznej poprzez wywieszenie, odpowiednio, w siedzibie urzędu gminy, starostwa powiatowego albo urzędu marszałkowskiego.

Z porównania treści wniosku Spółki zawierającego żądanie dostępu do informacji publicznej z treścią w/w przepisów wynika, że przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są informacje, które w zakresie, jaki wynika z cytowanych przepisów ustaw o finansach publicznych podlegały upublicznieniu. Jeśli zatem zbiory tych informacji funkcjonują w przestrzeni publicznej, organ pismem winien wskazać miejsce ich upublicznienia, wskazując, że podlegały upublicznieniu w odmiennym trybie. Jeśli zaś z uwagi na upływ czasu nie funkcjonują już w przestrzeni publicznej w sposób umożliwiający dostęp obywatela, organ winien te informacje udostępnić w trybie u.d.i.p, podobnie jak informacje, które wymykają się z obowiązku upublicznienia w trybie ustaw o finansach publicznych (np. z uwagi na kwoty udzielonych ulg - poniżej 100 czy 500 zł).

Istnienie regulacji odrębnych zawartych w ustawach o finansach publicznych ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż ich istnienie wyłącza stosowanie u.d.i.p. w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (patrz. szerz. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1.).

Reasumując, organy obu instancji nie dostrzegły, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, które przez ustawodawcę w znacznej mierze i tak są uznane za podlegające upublicznieniu z uwagi na przyjęcie zasady jawności działania organów (w okoliczności sprawy organu pełniącego również rolę organu podatkowego) i w sposób nieuprawniony żądały wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Potencjalny nakład pracy niezbędny dla ich zgromadzenia nie może w tym przypadku stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Nakład pracy mógłby stanowić argument jedynie w zakresie wniosku odnoszącym się do żądania udostępnienia zanonimizowanych kopii dokumentów. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiała zostać uznana za wydaną z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i g) oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co wymagało wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

is