Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1275/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 763/15 w sprawie ze skargi K. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. oddalił skargę K. B. i W. B. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej również jako "SKO") z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 listopada 2013 r., II SA/Po 675/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] sierpnia 2012 r., ustalającą dla M. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb W. w P.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] października 2014 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, przewidzianej do realizacji na działce [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy ul. P.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. B. i W. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli K. B. i W. B., reprezentowani przez radcę prawnego H. K. Skarżący zaskarżyli decyzję organu odwoławczego w całości i wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, w sytuacji gdy przedmiotowy teren ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz że ustalone warunki zabudowy nie naruszają zasady ładu przestrzennego i są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nadto zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z parkingiem nie narusza interesów osób trzecich. Zarzucili też naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia i analizy obszaru oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd podał, że uwzględnił treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z 29 listopada 2013 r. wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd stwierdził, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku organ I instancji na nowej aktualnej mapie zasadniczej prawidłowo zakreślił obszar analizowany celem uzyskania kompletnej i odnoszącej się do całości obszaru analizowanego analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, a następnie analizę tą przeprowadził. Sąd zaznaczył, że analiza uwzględnia aktualną zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym, w tym pominiętą wcześniej zabudowę na działkach nr [...] i [...] przy ul. P. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą w obszarze analizowanym funkcję usługową i handlową. Planowany budynek nawiązuje bowiem pod tym względem do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy usługowej i handlowej przy ul. P. nr [...],[...],[...],[...], ul. T., Al. S., [...], czy nr [...]. Zgodnie ze wskazaniami Sądu organ I instancji określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w metrach i przyjął, że dla zabudowy mieszkaniowej wynosi ona do 8 m przy 2 kondygnacjach, dla zabudowy handlowo-usługowo-biurowej około 17 m i 5 kondygnacji, zabudowa wielorodzinna posiada 3 kondygnacje i wysokość do 12 m. Planowane przedsięwzięcia polegające na budowie budynku jednokondygnacyjnego kontynuuje w świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie") wysokość zabudowy, którą w decyzji przewidziano do 8 m od poziomu terenu z możliwością realizacji kondygnacji podziemnej na parking. Sąd zaznaczył, że planowana zabudowa handlowo-usługowa nawiązuje wysokością do zabudowy mieszkaniowej sąsiadującej bezpośrednio z działką [...], a nie do zabudowy handlowo-usługowo-biurowej, która w analizowanym terenie sięga 17 m wysokości. Zatem już w decyzji planistycznej ograniczone zostało oddziaływanie planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Ponadto średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej 21,1% (od 5 % do 44%), dla zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami – 20% (od 12% do 34%), dla zabudowy usługowo-handlowo-biurowej 33,5% (od 3% do 64 %), a dla całej zabudowy kubaturowej – 22,44%. Wprawdzie organ I instancji ustalił wielkość powierzchni zabudowy maksymalnie na 39%, a więc powyżej wskazanej średniej, lecz konkluzja ta została dostatecznie uzasadniona. Organ wskazał, że w sąsiedztwie planowanego budynku, przy ul. P., znajdują się nieruchomości zabudowane w 39%, 45 %, 48 %, a na działce, gdzie znajduje się M. – 64 %. Sąd zauważył, że § 5 ust. 2 rozporządzenia zezwala na odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, co zdaniem Sądu miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji uzasadnił także w wystarczającym stopniu odstępstwo od zastosowania w niniejszej sprawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd uznał, że nie mają racji skarżący, zarzucając organom pozostawienie inwestorowi pełnej dowolności w tym zakresie. Dlatego też nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym należało uznać, że spełnione zostały wymogi w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy w kwestii wskaźników powierzchni zabudowy.

Odnosząc się do kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej Sąd podniósł, że średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 11,5 m (od 5 m do 20 m), dla zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami – 11,5 m (od 7 m do 18 m), dla zabudowy usługowo-handlowo-biurowej 36,9 m (od 8 m do 113 m), a dla całej zabudowy – 15,5 m. Wprawdzie w decyzji pierwszoinstancyjnej organ ustalił szerokość elewacji frontowej maksymalnie do 35 m, a więc powyższej wskazanej średniej dla całej zabudowy, lecz konkluzja ta została również, w ocenie Sądu, dostatecznie uzasadniona.

Następnie stwierdzono, że organ I instancji zastosował się do wskazań Sądu i szeroko uzasadnił sposób ustalenia linii zabudowy.

Sąd I instancji uznał, że organy podjęły zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni zadość art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stronom zapewniono czynny udział w toku postępowania, w szczególności przez składanie zastrzeżeń i wniosków dowodowych, a ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniach decyzji. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Tym samym organy administracji były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących Sąd powtórzył argumenty wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2013 r., że użycie przez ustawodawcę sformułowania "chronionego prawem interesu osób trzecich" wskazuje, że nie chodzi w tym przypadku o wszelkie naruszenia ich interesów przez planowaną zabudowę, ale o takie, które naruszać będą określone, konkretnie wskazane normy prawne. Powyższych naruszeń konkretnych norm prawa skarżący, w ocenie Sądu, nie wskazali.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, a dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo-usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli K. B. i W. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, w sytuacji gdy przedmiotowy teren ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz że ustalone warunki zabudowy nie naruszają zasady ładu przestrzennego i są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia przez przyjęcie, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem nie narusza interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżących.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło SKO, wnosząc o jej oddalenie w całości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również uczestnik postępowania M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, w sytuacji gdy przedmiotowy teren ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz że ustalone warunki zabudowy nie naruszają zasady ładu przestrzennego i są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa – podkreślić przede wszystkim trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. zapadły uprzednio w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 675/13 wiąże zarówno organy administracyjne, jak i sądy. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie negował, że przeznaczenie przedmiotowego terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, lecz zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. W szczególności zwrócił uwagę, że przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosiła się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, gdyż brak w niej było informacji o wysokości poszczególnych budynków w metrach, a podano jedynie ilość ich kondygnacji. Wskazał też na wadliwości przy ustalaniu innych parametrów przedmiotowej inwestycji.

Z omawianą problematyką wiąże się kolejny zarzut – naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez przyjęcie, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracji publicznej uwzględniły wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 675/13, w tym dotyczące ustalania parametrów przedmiotowej inwestycji, a stanowisko swoje w tej kwestii należycie uzasadniły.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organy administracyjne nie naruszyły art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w związku zarówno z art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jak i z § 4, § 5 i § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia.

W okolicznościach tej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem.

W odniesieniu do § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia zauważyć wypada, że regulacje te składają się z kilku jednostek redakcyjnych (§ 4 – z czerech ustępów, a § 5 i § 6 – z dwóch ustępów). W skardze kasacyjnej nie wskazano, które z konkretnych jednostek redakcyjnych tych paragrafów – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – zostały naruszone, co nie pozwala na precyzyjne ustosunkowanie się do tego zarzutu. Mając jednak na uwadze całokształt twierdzeń skarżących kasacyjnie zauważyć trzeba, że w ust. 4 § 4 oraz w ustępach drugich § 5 i § 6 cytowanego rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innych parametrów inwestycji, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W niniejszej sprawie organy należycie uzasadniły swoje stanowisko w tej kwestii, a zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie tej brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji.

Powyższe zarzuty nie mają więc w realiach rozpatrywanej sprawy usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem nie narusza interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżących. W odniesieniu do tego zarzutu zauważyć trzeba, że art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie ma punktów, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zakładając jednak – z uwagi na treść tego zarzutu – że stronie chodziło o art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., dotyczący prawa każdego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazali, w jaki sposób ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem ma naruszać ich interesy. W szczególności nie wskazali w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby ograniczyć zagospodarowanie ich nieruchomości.

Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.