Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3258/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] część [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w całości przez [...] Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka").

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] stycznia 2018 r. Rada Miejska w [...] (dalej również "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] część [...]. Uchwałą tą zostały objęte m. in. należące do Spółki działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...][...] o łącznej powierzchni 2,0358 ha (objęte księgą wieczystą nr KW [...]) oraz działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...][...] o łącznej powierzchni 3,4920 ha (objęte księgą wieczystą nr KW [...]). W zaskarżonej uchwale nieruchomości Spółki, o łącznej powierzchni 5,5278 ha, zostały w przeważającej części przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne (5MW, 6MW, 7MW), a także zieleń publiczną (1ZP), place publiczne (1KPP) oraz publiczne drogi i publiczne ciągi pieszo – rowerowe (4 KDD, 6 KDD, 7 KDD, 10 KDPR).

III.1. W dniu [...] października 2018 r. (data wpływu do Rady) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Plan Miejscowy wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie procedury prac nad planem i jego uchwaleniem uregulowanej w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej "u.p.z.p.") przez nieogłoszenie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w dniu [...] stycznia 2018 r.,

- naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprzedłożenie przez organ wykonawczy gminy wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] - część [...] uzasadnienia tego projektu ze wszystkimi elementami, o których mowa w powołanym art.15 ust. 1 u.p.z.p.,

- naruszenie art. 17 pkt 12 i 14 poprzez u.p.z.p. nierozpatrzenie złożonej przez skarżących uwagi i nie przedstawienie tej uwagi Radzie Miejskiej w [...] jako nieuwzględnionej, wraz z projektem miejscowego planu,

- naruszenie normy z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w szczególności poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności w zakresie istotnej ingerencji w prawo własności skarżących i tym samym naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że skarżąca posiada oczywisty interes prawny w zaskarżeniu opisanej na wstępie uchwały, będąc właścicielem działek objętych zakresem planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia podano, iż zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku uprzedniego podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący wskazał, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała nr [...] zostały podjęte na tej samej sesji Rady Miejskiej. W ocenie strony, organ stanowiący Gminy dla zachowania pozorów przestrzegania prawa zamieścił je w porządku obrad w ten sposób, że uchwała zmieniająca uchwałę Nr [...] uchwalona została przed uchwałą przyjmującą Plan Miejscowy. Zdaniem skarżących, którzy powołali się w tym zakresie na uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II SA/Ol 179/08, zmiana uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. podlegała obowiązkowi podania do publicznej wiadomości w trybie art. 17 u.p.z.p. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że określenie granic planu zostało dokonane w sposób nieczytelny, niezrozumiały dla zainteresowanych podmiotów. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że nie sposób jest określić, czy granice władztwa planistycznego zostały przekroczone w przypadku lokalizowania terenów publicznych na niewielkich obszarach objętych etapem planowania, a zatem, czy doszło do istotnej ingerencji w wykonywanie uprawnień właścicielskich. W tym zakresie wskazano, że w przypadku skarżącej ograniczenie uprawnień właścicielskich ma charakter radykalny i skutkuje zmianą zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, może także prowadzić do likwidacji tej działalności. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie uzasadnienia projektu planu (sporządzono jedynie uzasadnienie uchwały), które to uzasadnienie wskazywałoby na przyczynę zmiany oraz konsekwencje tej zmiany, zarówno faktyczne jak i ekonomiczne. Skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia procedury prac nad planem wskazała, że Spółka kolejno w dwóch pismach z dnia [...] listopada 2016 r. i [...] lutego 2017 r. skierowała uwagi do projektu planu wyłożonego w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. i następnie w piśmie z dnia [...] września 2017 r. uwagi do tego planu po kolejnym drugim wyłożeniu w dniach [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. Uwagi te wskazywały na zamiar Spółki w zakresie planowanych ewentualnie inwestycji, zamiast dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej. Z uwagi na to, że projekt zakładał zmianę dotychczasowego przeznaczenia z funkcji usług produkcyjnych i magazynowo-składowych na funkcje mieszkaniowe zgłoszone uwagi dotyczyły zagospodarowania nieruchomości skarżących w ramach tej nowej funkcji. Ponadto, skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie jej terenu z zakresu sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyłączenia tego terenu z zakresu planu i uchwalenie w dalszym etapie. Uwaga ta nie została rozpatrzona przez Burmistrza i nie została przedstawiona Radzie Miejskiej do rozpatrzenia. Zdaniem strony, uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa i przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegającego na nieuwzględnieniu w planie miejscowym ochrony prawa własności. Naruszenie, to zdaniem skarżącej, polega na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności przez przeznaczenie znacznej części zabudowanej i wykorzystywanej gospodarczo nieruchomości na cele zieleni parkowej ( 1ZP), plac publiczny (1 KPP) oraz wewnętrzną zieleń osiedlową w zespołach zabudowy (7MW). Gmina dokonała nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżącej przez zmianę przebiegu ulicy [...] i wyznaczenie jej pasa drogowego z poszerzeniem na odcinku przedmiotowej nieruchomości do 20 m i wschodniej linii rozgraniczającej przez teren działek [...],[...] i [...], co całkowicie ogranicza możliwości manewrowe samochodów dostawczych na placu przy istniejących obiektach magazynowo-produkcyjnych. Zdaniem wnoszącej skargę, przekroczenie władztwa planistycznego stanowiące naruszenie normy z art. 6 u.p.z.p. jest podstawą do kwestionowania legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autorzy planu oraz organy Gminy działając, bez poszanowania prawa własności, przeznaczyli teren na drogi publiczne i nawet wewnętrzne pomimo tego, że ustalenie przebiegu dróg w planach miejscowych powinno maksymalnie ograniczać naruszenie prawa własności przez projektowanie takich dróg na terenach prywatnych

III.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że plan będący przedmiotem skargi realizowany był w trybie u.p.z.p. i zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. W myśl bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet oraz w drodze obwieszczenia i ogłoszenia w prasie miejscowej. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącej co do naruszenia art. 17 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieogłoszenie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej dotyczącej przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Zdaniem Rady, podjęcie nowej uchwały było wynikiem konieczności etapowego uchwalania planu. Przedmiotowa uchwała nie miała wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcia planu, a jedynie na zakres terenowy uchwalania tego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że zaskarżona uchwała ma uzasadnienie (zał. nr 3), które w sposób wyczerpujący wyjaśnia przyjęte w procesie sporządzania planu rozstrzygnięcia. Uchwała głosowana była wraz z uzasadnieniem. Uzasadnienie nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. W odpowiedzi na skargę Rada podała również, iż skarżąca złożyła uwagi do wyłożonych wersji projektu planu, dotyczące przeznaczenia stanowiącego własność Spółki terenu oraz zasad i sposobu jego zagospodarowania. Uwagi zostały wstępnie, zgodnie z normami określonymi przez u.p.z.p., rozpatrzone przez Burmistrza. Ostateczne rozstrzygnięcie uwag odbyło się poprzez ich analizę na posiedzeniach komisji Rady i poddane głosowaniu na sesji Rady Miejskiej w [...] przed uchwaleniem planu. Rada podkreśliła również, że przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, opracowań studialnych dla [...], zachowania ładu przestrzennego oraz obowiązujących przepisów, zaś rozwiązania przyjęte w planie były zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...]. Zdaniem Rady, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego Natomiast, zgodnie z art. 36 ust. 2 u.p.z.p., jeśli w zawiązku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania, albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Ewentualne zaistnienie takich okoliczności nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

III.3. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że zachodziła konieczność wprowadzenia w planie miejscowym miejsc publicznych, w tym z urządzoną zielenią, o co wnioskowali mieszkańcy, w tym rodziny z dziećmi. Około 300 uwag dotyczyły zlokalizowania tego typu miejsc.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. Po pierwsze, z uwagi na datę uchwalenia zaskarżonej uchwały ([...] stycznia 2018 r.), Spółka nie była zobowiązana poprzedzić skargi uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2019, poz. 506, dalej: "u.s.g."). Po drugie, Spółka jest właścicielem opisanych wyżej nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym Uchwałą. Uchwała współkształtuje zatem treść prawa własności nieruchomości Spółki.

IV.3. Jeżeli chodzi o dotychczasowe faktyczne przeznaczenie nieruchomości Spółki, to były one wykorzystywane pod działalność gospodarczą (m. in. zlokalizowane są tam hale, biura, drukarnia). Wokół nieruchomości Spółki powstała intensywna zabudowa mieszkaniowa. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] z [...] października 2014 r. teren objęty Planem Miejscowym znajduje się w strefie A-4 (strefa rozwoju funkcji mieszkaniowej) w obszarze MWN (tereny dominacji zabudowy mieszkaniowej jedno-i wielorodzinnej) – zob. wypis ze Studium (tom 2/2 akt administracyjnych). W zaskarżonej uchwale nieruchomości Spółki, o łącznej powierzchni 5,5278 ha, zostały w przeważającej części przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne (5MW, 6MW, 7MW), a także zieleń publiczną (1ZP), place publiczne (1KPP) oraz publiczne drogi i publiczne ciągi pieszo – rowerowe (4 KDD, 6 KDD, 7 KDD, 10 KDPR) – wypis i wyrys z Planu Miejscowego w tomie 2/2 akt administracyjnych. Zastąpienie dotychczasowej faktycznej funkcji usługowo – produkcyjnej funkcją mieszkaniową było zgodne ze stanowiskiem Spółki (zob. np. pismo Spółki z [...] września 2017 r., gdzie stwierdzono: "Jak podkreślałem w skierowanym do Pana Burmistrza piśmie z [...].11.2016 r. zamiarem spółki jest realizacja zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" – k. 38 oraz s. 4 skargi, gdzie stwierdzono: "W zgłaszanych uwagach skarżąca Spółka pogodziła się z koniecznością likwidacji dotychczas prowadzonej na swoich nieruchomościach działalności gospodarczej..."). Należy dodać, że w zaskarżonej uchwale Rada nie wprowadziła wyjątku od zasady przewidzianej w art. 35 u.p.z.p. (zgodnie z tym przepisem, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania). Innymi słowy, Plan Miejscowy nie stanowi dla Spółki podstawy obowiązku zaprzestania prowadzenia na nieruchomości działalności rozpoczętej przed wejściem w życie tego aktu prawa miejscowego. Dopiero uruchomienie procesu inwestycyjnego aktualizuje potrzebę dostosowania się inwestora do nowych uwarunkowań miejscowych (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II OSK 1964/16, CBOSA).

IV.4.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, 10 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (wymóg kauzalności naruszenia przepisów proceduralnych). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).

IV.4.2. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury sporządzenia planu miejscowego. Po pierwsze, Rada nie naruszyła prawa podejmując na tej samej sesji, tj. [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr [...]. Otóż uchwała ta zmieniała uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Istota tej zmiany polegała na podjęciu decyzji o uchwaleniu planu miejscowego w dwóch etapach, tj. cz. [(obejmującą prawie cały teren objęty pierwotną uchwałą) oraz cz. II (obejmującą dwa niewielkie obszary pierwotnego terenu). Granice poszczególnych części planu zilustrowano na załączniku graficznym nr 1 do wspomnianej uchwały. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m. in., że pozostałe tereny oznaczone jako część II w granicach obszarów określonych literami A i B wymagają powtórzenia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia do publicznego wglądu z uwagi na uzyskane prawomocne decyzje o pozwoleniu na zabudowę wielorodzinną. Należy podkreślić, że uchwała nr [...] nie poszerzała dotychczasowego terenu projektowanego planu ani nie wprowadzała nowego przeznaczenia terenów ani sposobu zagospodarowania tych terenów. Stąd też nie było obowiązku publikowania jej w trybie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z uwagi na charakter zmiany, w odniesieniu do cz. I planu miejscowego nie zachodziła potrzeba ponowienia procedury planistycznej. W odniesieniu do tej części planu wszystkie wymagane przez prawo wymogi procedury planistycznej zostały spełnione. Żaden przepis prawa nie zakazuje dokonania takiej zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu na tej samej sesji, na której następnie podejmowana jest uchwała. Trudno zresztą nie zauważyć elementarnej nieracjonalności wstrzymywania procedury planistycznej dotyczącej całego terenu (rozpoczętej w 2011 r.) z powodu potrzeby dokonania korekt na niewielkiej części terenu w związku z wydaniem ostatecznych pozwoleń na budowę. Uniknięciu tego rodzaju negatywnych skutków (stanem pożądanym przez ustawodawcę jest bowiem pokrycie możliwie dużej części terenów planami miejscowymi jako formą planowania i zagospodarowania przestrzennego w sposób najpełniejszy realizującą wartość w postaci ładu przestrzennego) służy właśnie możliwość uchwalania planu miejscowego dla danego obszaru etapami. Raz jeszcze wypada podkreślić, że przepisu prawa nie wyłączają etapowego uchwalania planów miejscowych. Podobnie, brak jest przeciwskazań do objęcia, na kolejnym etapie prac planistycznych, tylko niewielkich terenów w porównaniu z wcześniejszymi etapami (w orzecznictwie dopuszcza się zresztą możliwość uchwalenia planu dla jednej tylko działki ewidencyjnej, czyli tzw. mikroplanów – zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., II OSK 2994/17, CBOSA). Niezrozumiały jest przy tym zarzut Spółki dotyczący "nieczytelności" dokonanej zmiany. Załącznik graficzny w sposób precyzyjny określa granice terenów objętych etapem I i II. Po drugie, bezzasadny jest zarzut braku uzasadnienia uchwały zmieniającej o uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu (zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim uszło uwadze Spółki, że uchwała nr [...] posiada uzasadnienie. Treść tego uzasadnienia koresponduje z treścią uchwały zmieniającej, tj. wyjaśnia, dlaczego w odniesieniu do pewnych niewielkich obszarów plan miejscowy wymaga ponowienia procedury planistycznej. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego nie wykazała przy tym, że nawet brak uzasadnienia wspomnianej uchwały mógł mieć wpływ na treść Planu Miejscowego (w aspekcie wymogu kauzalności ewentualnych uchybień przepisom procedury planistycznej). W końcu nie można pominąć okoliczności, że na terenach, co do których plan miejscowy ma być uchwalony w drugim etapie, nie są zlokalizowane nieruchomości Spółki, a nawet nie są to tereny bezpośrednio sąsiadujące z tymi nieruchomościami. Należy przy tym podkreślić, że Spółka nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu procedury planistycznej w części, która nie dotyczy jej prawa własności, z którego naruszenia to prawa Spółka wywodzi legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie (na konieczność wykazania wpływu zarzutów dotyczących procedury planistycznej na rozwiązania przyjęte w planie miejscowym i naruszające indywidulany interes prawny skarżącego zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 22 marca 2017 r., II OSK 2281/15, CBOSA). Po trzecie, Rada nie naruszyła również prawa nie rozpatrując odrębnie uwagi Spółki dotyczącej wyłączenia terenów należących do Spółki z prac planistycznych (zawartej na s. 5 pisma spółki z [...] września 2017 r. – k. 42). Trzeba przede wszystkim zauważyć, że Rada odniosła się do uwag zgłoszonych w tym piśmie, dotyczących przede wszystkim postanowień dotyczących zieleni publicznej oraz dróg publicznych planowanych na nieruchomościach Spółki (zob. poz. 4 złącznika nr 3 do Uchwały). Skoro Rada odniosła się do uwag szczegółowych, to oczywiste jest, że Rada nie uznała za zasadne postulatu wyłączenia nieruchomości Spółki z terenu objętego planem. Rozwiązanie takie byłby zresztą w sposób oczywisty nieracjonalne, jeżeli zważy się, że działki Spółki położone są w centralnej części terenu objętego projektem planu, obejmują obszar pond 5 ha, a nadto na części nieruchomości Spółki zaplanowano publiczne tereny zielone i drogi publiczne mające służyć również pozostałym właścicielom nieruchomości mieszkalnych zlokalizowanych na terenie objętym planem. Tego rodzaju uwaga Spółki (tj. wyłączenie jej nieruchomości z terenu objętego projektem planu) nie koresponduje zresztą z funkcją uwag, o których mowa w art. 17 pkt. 11-14 u.p.z.p. Otóż uwagi te winny dotyczyć konkretnych rozwiązań planistycznych proponowanych w projekcie planu, a ich celem jest przede wszystkim poznanie przez radę gminy preferencji właściciela co do sposoby zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym. Uwagi te nie są oczywiście wiążące dla rady gminy, ale pomagają uniknąć błędów w planowaniu przestrzennym (np. w związku z uzyskanymi w trakcie prac planistycznych pozwoleniami na budowę, podziałami geodezyjnymi lub zmianami w sposobie zagospodarowania nieruchomości) oraz wyważyć poszczególne interesy uwzględniane w planowaniu przestrzennym.

IV.4.3. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów Spółki sprowadza się do kwestionowania przez Spółkę przeznaczenia pewnej części jej nieruchomości (wg wyliczeń Spółki jest to ok. 30 %) m. in. na cele zieleni parkowej, plac publiczny oraz drogi publiczne. Zdaniem Sądu, Rada Gminy nie nadużyła władztwa planistycznego przyjmując opisane wyżej rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości Spółki. Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m. in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Jednakże, skoro rada gminy uchwalając plan miejscowy realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163 - 165 Konstytucji RP) oraz wykonuje kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę, to nie organy planistyczne gminy powinny uzasadniać dlaczego przystąpiły do wykonywania władztwa planistycznego i dlaczego uchwalając plan miejscowy określają zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga podkreślenia, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w ramach władztwa planistycznego oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych dość precyzyjnie określonych zadań publicznych. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Tym samym uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne nie mają obowiązku uzasadniania szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w danym planie (por. np. wyrok NSA z 5 września 2018 r., II OSK 2164/18, CBOSA). Władztwo planistyczne gminy realizowane jest np. poprzez wskazywanie przeznaczenia danych terenów w sposób odmienny od dotychczasowego, o ile jest to uzasadnione projektowanym ładem przestrzennym na danym terenie. Konsekwentnie, to strona skarżąca plan miejscowy winna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności jest nieuzasadniony i mimo to, że organy planistyczne gminy mogły ingerować w prawo przysługujące danej stronie, to zakres tej ingerencji był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Spółka nie przedstawiła przekonujących argumentów na rzecz tezy o nadużyciu przez Radę Gminy władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości Spółki. Analiza zaskarżonej uchwały, akt planistycznych oraz materiałów uzyskanych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzi do następujących wniosków istotnych z punktu widzenia zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Po pierwsze, przeznaczenie przeważającej części nieruchomości Spółki (mającej łącznie powierzchnię ponad 5 ha) pod zabudowę wielorodzinną, jest zgodne z oczekiwaniem Spółki. Ponadto, przeznaczenie to odpowiada kierunkom określonym w powołanym wyżej studium. Przeznaczenie takie pozwala Spółce na osiągnięcie zysków z działalności deweloperskiej lub poprzez sprzedaż nieruchomości pod taką działalność. Uzupełniająco należy zauważyć, że w świetle intensywnej zabudowy mieszkaniowej, jaka w ostatnich latach powstała wokół nieruchomości Spółki, ewentualne rozwijanie na tym terenie działalności produkcyjnej lub usługowej byłoby niewskazane, z uwagi na ograniczenia środowiskowe związane z tak bliską lokalizacją zabudowy mieszkaniowej oraz konfliktogenność tego rodzaju inwestycji. Kwestia kierunków co do nowej zabudowy (tj. zabudowy mieszkaniowej) na przedmiotowym terenie została zresztą przesądzona w studium. Reasumując, Uchwała nie pozbawiła Spółki możliwości czerpania zysków z posiadanych nieruchomości. Po drugie, na co wskazywano już wyżej, wraz z dniem wejściem w życie Uchwały Spółka nie została zobowiązana do zaprzestania korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczaniem (art. 35 u.p.z.p.). Rada uwzględniała zatem potrzebę ochrony interesów w toku po stronie Spółki. Po trzecie, tylko niewielka część nieruchomości Spółki została przeznaczona pod cele publiczne (park, plac publiczny, drogi publiczne). Sama konieczność zrealizowania tego rodzaju inwestycji na terenie objętym planem nie powinna budzić wątpliwości w świetle intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Przy czym wybór akurat nieruchomości Spółki pod tego rodzaju inwestycje jest równie oczywisty. Otóż wynika to z centralnego położenia tych nieruchomości na obszarze planu miejscowego, a ponadto z dużej powichrzeni działek należących do Spółki. Nie sposób przyjąć, że Rada nie wyważyła tu interesu Spółki z interesami okolicznych mieszkańców, w tym interesami osób, które ewentualnie zamieszkają w budynkach pobudowanych na nieruchomościach należących do Spółki. Pamiętać przy tym należy, że Spółce, jeżeli wykaże ustawowe przesłanki, mogą przysługiwać roszczenia związane z ewentualnym obniżeniem wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p.). Jeżeli chodzi o wspominane inwestycje mające na celu interes okolicznych mieszkańców, to spełniają one kryteria celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204). Oznacza to, że części nieruchomości Spółki przeznaczone pod te cele mogą być przedmiotem wywłaszczenia, za które Spółka otrzyma słuszne odszkodowanie. W tym kontekście należy wskazać, że nieadekwatne jest odwoływanie się w skardze do wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. wydanego w sprawie II OSK 1410/16. Otóż wyrok ten dotyczy, budzącego kontrowersje, zagadnienia wyodrębniania w planie miejscowym z gruntów prywatnych terenów pod drogi wewnętrzne. Tymczasem drogi i ciągi pieszo – rowerowe zaplanowane na nieruchomości skarżącej mają charakter publiczny (zob. § 22 Uchwały). Drogi te mają służyć również mieszkańcom budynków, które będą wzniesione na gruntach należących do Spółki. W tym miejscu trzeba również dodać, że równie nieadekwatne jest odwoływanie się przez Spółkę do wyroku NSA z dnia 21 marca 2018 r., II OSK 2383/17. Otóż w wyroku tym wyrażono, podzielany przez Sąd w niniejszym składzie pogląd, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali uwagi do projektu planu. Z tezy tej nie wynika jednak, że rada gminy ma uwzględnić wszystkie uwagi i oczekiwania właściciela nieruchomości do rozwiązań planistycznych. Niezrozumiałe są uwagi Spółki co do szerokości drogi oznaczonej symbolem 4KDD i "wyznaczenie jej pasa drogowego z poszerzeniem na odcinku przedmiotowej nieruchomości do 20 m i wschodniej linii rozgraniczającej przez teren działek [...],[...] i [...] w sposób całkowicie ograniczający możliwości manewrowe samochodów dostawczych na placu przy istniejących obiektach magazynowo-produkcyjnych". Otóż Spółka nie wykazała, że droga ta została wyznaczona z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Podobnie Spółka nie wykazała, na czym konkretnie ma polegać owe ograniczenie manewrowania. Ponadto, droga ta została zaprojektowana w planie miejscowym w związku z przeznaczeniem okolicznych terenów pod budownictwo wielorodzinne, a nie pod obsługę obiektów produkcyjno-magazynowych. Reasumując, przyjęte w Uchwale rozwiązania stanowią wyraz rozsądnego i wyważonego kompromisu między interesami Spółki, która na przeważającej części nieruchomości zajmującej teren o powierzeni ponad 5 ha będzie mogła prowadzić działalność deweloperską, a interesami okolicznych mieszkańców, którzy dla poprawy jakości życia potrzebują publicznych terenów zielonych oraz dróg publicznych. Lokalizacja takich terenów podnosi również wartość nieruchomości mieszkaniowych znajdujących się w otoczeniu tych terenów, w tym terenów należących do Spółki, a przeznaczonych w Uchwale pod budownictwo wielorodzinne. Za przeznaczeniem części terenów Spółki pod zieleń publiczną przemawiają również względy ochrony środowiska, czyli wartości chronionej konstytucyjnie (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji RP). To samo dotyczy oddzielenia tego terenu publicznego wewnętrzną zielenią osiedlową w zespołach zabudowy (7 MW). Z punktu widzenia ekonomii, w pełnie zrozumiałe jest dążenie Spółki do maksymalizacji ewentualnych zysków z działalności deweloperskiej. Rzecz jednak w tym, że plan miejscowy winien uwzględniać szereg innych dóbr i wartości, w tym zmierzać do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego. Przyjęte w Uchwale rozwiązania spełniają te standardy. Trzeba przypomnieć, że Konstytucja RP w żadnym miejscy nie wprowadza zasady prymatu prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP) nad interesem publicznym, w tym zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju wyrażonymi w art. 5 Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie, pierwszy artykuł Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Ponadto, konstytucyjna ochrona prawa własności ma być równa dla wszystkich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że w planie miejscowym konieczne jest wyważenie interesów wszystkich osób mających nieruchomości na terenie objętym tym planem. Zadaniem rady gminy, w ramach wykonywania władztwa planistycznego, jest m. in. zapewnienie właścicielom okolicznych nieruchomości mieszkaniowych dostępu do publicznych terenów zielonych i placów. Dostęp taki wpływa na jakość życia tych osób oraz na wartość ich nieruchomości. To samo dotyczy lokalizacji dróg publicznych i ciągów pieszo – rowerowych. Powszechnie znany brak tego rodzaju infrastruktury jest spowodowany m. in. zaniechaniami w uchwalaniu planów miejscowych, zamiast których zabudowa realizowana jest w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Plan miejscowy ma właśnie zapobiegać tego rodzaju sytuacjom. Reasumując, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając w zaskarżonej uchwale pewną część nieruchomości Spółki na cele publiczne.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.