Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 335/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska, Andrzej Kuba (spr.), Protokolant Beata Kołosowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1152/06 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Mazowieckiego na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 16 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zamówień publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1152/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Województwa Mazowieckiego na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 16 stycznia 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 12 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia na nabycie nieruchomości, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., decyzja powinna między innymi zawierać prawidłowe oznaczenie strony, tj. zindywidualizowane co do aktualnego stanu tego podmiotu, ponieważ związana z tym jest ściśle kwestia wykonania decyzji. Oznaczenie osoby prawnej polega na podaniu jej nazwy oraz siedziby i pełni funkcję odróżniającą ją od innych podmiotów. Sąd wyjaśnił, że w wypadku gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, nie można przyjąć, że stroną takiego postępowania są jej organy. Dotyczy to także postępowania, w którym stroną jest województwo jako jednostka samorządu terytorialnego.

Sąd wyjaśnił również, że w świetle art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), zwanej dalej p.z.p., przez zamawiającego należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej obowiązaną do stosowania ustawy. Przepis ten nie wspomina o zamawiającym jako organie osoby prawnej.

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Mazowieckiego, działając w imieniu i na rzecz Województwa Mazowieckiego, wystąpił na podstawie art. 67 ust. 2 w związku z art. 67 ust 1 pkt 1 lit a) p.z.p. do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na nabycie nieruchomości z przeznaczeniem na siedzibę władz Województwa Mazowieckiego. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. odmówił wyrażenia zgody, a po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał tę decyzję w mocy.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie wskazał w decyzji jej adresata, ograniczając się w tym zakresie do stwierdzenia w sentencji decyzji, że wydaje ją w wyniku "rozpoznania wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego", wskazując go również na ostatniej stronie decyzji jako osobę otrzymującą decyzję. Sąd wskazał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego w tym postępowaniu tylko reprezentuje województwo jako jednostkę samorządu terytorialnego. Nie jest on zatem stroną tego postępowania. Z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 142, poz.1590 ze zm.), dalej u.s.w., wynika, że województwo ma osobowość prawną. Samorząd wojewódzki jako osoba prawna działa przez swoje organy, którymi są - zgodnie z art. 15 u.s.w. - sejmik województwa w zakresie inicjatywy ustawodawczej oraz zarząd województwa jako organ wykonawczy. Z kolei marszałek, zgodnie z art. 43 ust 1 u.s.w., organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Z powyższych regulacji wynika zatem wprost, że marszałek województwa jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu, w wypadku gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, nie można przyjąć, że stroną takiego postępowania są jej organy.

Sąd uznał, że wobec powyższego zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zaskarżył w całości powyższy wyrok, opierając skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą wskazaną w wymienionej normie prawnej. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stwierdził, że ustawa o samorządzie województwa nie ustanawia marszałka organem województwa. Ponadto obowiązek stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych ciąży na zamawiającym, a podmiotem tym zgodnie z art. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) jest samorząd województwa. Zdaniem organu, nie można zatem wskazywać, że decyzja nakłada na Marszałka określony nakaz lub zakaz, gdyż Marszałek nie jest zamawiającym w rozumieniu art. 2 pkt 12 p.z.p. W związku z tym nawet błędne wskazanie Marszałka jako strony postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki nie wywoła skutków prawnych w postaci konieczności wykonania takiej decyzji. Wykonanie tego rodzaju decyzji należy bowiem zawsze do zamawiającego.

Organ podniósł, że zarówno sentencja decyzji, jej uzasadnienie, jak i kontekst wynikający z akt sprawy wskazuje, iż decyzja dotyczyła zamawiającego, tj. Samorządu Województwa Mazowieckiego, przeprowadzającego określone postępowanie jako zamawiający, a nie Marszałka Województwa, który zamawiającym nie jest. Potwierdza to również fakt, iż strona przeciwna nie podnosiła zarzutu wadliwego wskazania adresata decyzji na żadnym etapie postępowania administracyjnego oraz sądowo-administracyjnego. Oczywistym jest zatem, że Samorząd Województwa Mazowieckiego uznał, iż decyzja jest skierowana do niego, jednakże nie zgadzając się z rozstrzygnięciem merytorycznym, żądał zmiany sentencji, a następnie uchylenia decyzji przez sąd.

Sama decyzja, a także akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że przedmiotowy akt dotyczył Samorządu Województwa Mazowieckiego, a nie Marszałka Województwa, który tylko w imieniu samorządu występował.

Strona podniosła również, że w przedmiotowej sprawie wniosek został wniesiony (podpisany) przez podmiot, któremu z mocy ustawy o samorządzie województwa służy prawo do reprezentowania tego samorządu na zewnątrz. Uznać należy, iż umocowanie ustawowe obejmuje także uprawnienie do występowania w imieniu i na rzecz samorządu z wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie można zatem twierdzić, iż postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie ani też, że strona nie została oznaczona w ogóle.

Powyższe prowadzi, zdaniem organu, do wniosku, że decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a doszło jedynie do oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na ominięciu słów "działający w imieniu", który to błąd nie ma charakteru istotnego i może być konwalidowany w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Dodatkowo organ podniósł, że w aktualnym stanie prawnym Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie ma kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wyrażania zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki. W kwestii wyboru trybu decyzję podejmuje sam zamawiający. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji powoduje, że wniosek Województwa Mazowieckiego nie może być rozpoznany merytorycznie, a postępowanie administracyjne wszczęte tym wnioskiem musi być umorzone. Tym samym bez rozpoznania pozostanie istotne zagadnienie prawne będące w istocie przedmiotem sporu pomiędzy stroną a organem.

Samorząd Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w związku z brakiem usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona podniosła, że zamawiającym w niniejszej sprawie był Samorząd Województwa Mazowieckiego. On też wystąpił do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki, a następnie wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Marszałek występował jako reprezentant (ustawowy przedstawiciel) Samorządu Województwa Mazowieckiego (zamawiającego). Skoro Samorząd Województwa Mazowieckiego był zamawiającym należało uznać, że to on, a nie Marszałek był stroną postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, a zatem obie decyzje organu skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Zdaniem strony, bezzasadny jest także zarzut, że Samorząd Województwa Mazowieckiego nie podnosił wadliwego wskazania adresata na żadnym etapie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W ocenie strony nie ma prawnych podstaw, by wadliwość decyzji polegającą na niewłaściwym oznaczeniu stron (adresatów) uznać za oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 §1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż w istocie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się nietrafne z przyczyn następujących.

Na wstępie należy stwierdzić, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotycząca podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie została w pełni podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że główną przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było niewłaściwe określenie strony, do której ona została skierowana, a mianowicie błędne uznanie przez organ rozstrzygający za stronę Marszałka Województwa Mazowieckiego zamiast właściwego podmiotu jakim powinna być osoba prawna Województwo Mazowieckie.

Natomiast zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną powyższe uchybienie było spowodowane popełnieniem oczywistej omyłki przez organ, która podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej po raz pierwszy w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że decyzje te w sentencjach (w części dotyczącej rozstrzygnięcia) nie zawierają w ogóle określenia strony, do której decyzje zostały skierowane.

Decyzje te powołują się jedynie w części wstępnej, kto był wnioskodawcą w tej spawie, lecz już w części rozstrzygającej o odmowie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki nie oznaczają komu odmawia wyrażenia tej zgody, a więc nie określono strony, do której decyzje zostały skierowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie wskazał w decyzji jej adresata, ograniczając się w tym zakresie do stwierdzenia w sentencji decyzji, że wydaje ją w wyniku "rozpoznania wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego", wskazując go również na ostatniej stronie decyzji, jako osobę otrzymującą decyzję.

Dlatego też należało przyjąć, że zaskarżona decyzja nie zawiera bardzo istotnego elementu, jakim jest oznaczenie strony i adresata decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać poza oznaczeniem organu i daty wydania również oznaczenie strony.

Powyższa wadliwość wprawdzie dotyczy przepisów proceduralnych a nie podstawy materialnoprawnej, ale w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiła rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności decyzji.

Oczywistym jest, że stroną tej decyzji nie mógł być Marszałek Województwa, który jedynie reprezentował Województwo Mazowieckie jako osobę prawną (art. 6 ust. 2, art. 43 ust. 1 u.s.w.).

Zatem prawidłowo przyjął WSA, że stroną, względem której powinna być skierowana zaskarżona decyzja to osoba prawna – Województwo Mazowieckie, a nie Marszałek Województwa, który występował w tej sprawie jako organ osoby prawnej reprezentujący na zewnątrz Województwo Mazowieckie.

Jednakże przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja została skierowana do Marszałka Województwa jako strony, w sytuacji kiedy w sentencji decyzji występuje istotny brak oznaczenia strony, należało uznać za daleko idący wniosek nie znajdujący potwierdzenia w treści zaskarżonej decyzji.

Dlatego ta część wywodów WSA odnosząca się do oznaczenia Marszałka Województwa jako określonej w zaskarżonej decyzji strony nie mogła być zaaprobowana.

Nie zmienia to istoty rozstrzygnięcia, gdyż zarówno na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jak również na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogło zapaść tylko jedno rozstrzygnięcie, jakim było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Omówione nieścisłości w rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostały bez wpływu na wynik sprawy i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Natomiast w żadnym stopniu nie można było zgodzić się z zarzutem skargi, że tego rodzaju błędy w zaskarżonej decyzji, jakimi jest brak oznaczenia strony, do której decyzja jest kierowana, można sprostować w trybie art. 113 k.p.a. i potraktowanie ich jako oczywistej omyłki.

Nie można domniemywać strony, skoro istotą decyzji administracyjnej – aktu władczego indywidualnego jest oznaczenie strony, do której ta decyzja została skierowana. Brak oznaczenia strony pozbawia decyzję jej istoty (art. 107 § 1 k.p.a.).

Wskazanie w decyzji na wnioskodawcę, którego wniosek rozpatrzono, bez odniesienia się w rozstrzygnięciu, że w stosunku do tego wnioskodawcy wydano rozstrzygnięcie, nie konwaliduje braku oznaczenia strony w decyzji, to samo dotyczy wskazania osoby, której doręczono decyzję (w części informacyjnej decyzji –"otrzymuje").

Dlatego też brak ten może być naprawiony jedynie przez wydanie nowej decyzji, która nie będzie zawierała tak istotnych błędów proceduralnych.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.