Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1086/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. i P. D. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W 2010 r. na terenie działek o nr ewid. [...],[...] i [...], położonych w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina [...] prowadzone były roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego pn. [...]. Inwestorem była spółka [...] sp. j. z siedzibą w miejscowości [...] (dalej: "inwestor"). Projekt rozbudowy był zatwierdzony przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r.

W dniu [...] października 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynął wniosek M. B., właściciela działki nr ewid. [...] przylegającej do nieruchomości, na której realizowana była ww. rozbudowa obiektu budowlanego. We wniosku wskazano, że tuż przy granicy działki zainteresowanego umieszczono wylot wentylacji mechanicznej, co niekorzystnie będzie wpływać na jakość życia na działce sąsiedniej. Zażądano również natychmiastowego wstrzymania robót przy rozbudowie hotelu i zbadania ich legalności.

W następstwie ww. wniosku PINB przeprowadził w dniu [...] listopada 2010 r. czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że tzw. czerpnia i wyrzutnia powietrza o wymiarach 1,5 m x 1,5 m i wysokości ok. 2 m wykonane zostały z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, gdyż stanowią odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym zmianę sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...] objętej zatwierdzonym projektem budowlanym.

W związku z ww. ustaleniami w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB wszczął postępowanie nadzorcze, a w dniu [...] stycznia 2011 r. postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce nr ewid. [...]. Mimo zażalenia inwestora postanowienie nr [...] zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu [...] marca 2011 r. PINB decyzją nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego obiektu hotelarskiego [...] dotyczącego jego rozbudowy. Projekt powinien obejmować zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazywać określone czynności lub roboty budowlane mające na celu doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożył projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu [...]. Kolejno, w dniu [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] września 2011 r. PINB wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego. Inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego w tym zakresie przez PINB.

Mając na uwadze powyższe, powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy ww. hotelu, a także nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań skarżących, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego z [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem organu odwoławczego przygotowany przez inwestora projekt budowlany usuwa wcześniejsze wady lokalizacji czerpni oraz wyrzutni powietrza. Inwestor przedstawił ponadto pomiary przepływu powietrza i poziomu hałasu w instalacji wentylacji mechanicznej. Pomiary te potwierdzają, że urządzenia odpowiadają wymogom przepisów techniczno-budowlanych. Zgodę na lokalizację wyrzutni wyraził też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

Decyzja [...] WINB nr [...] została zaskarżona przez M. B. i P. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpatrzeniu skargi Sąd wyrokiem z 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oddalił skargę P. i M. D. na decyzję [...] WINB z [...] marca 2012 r.

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2393/13, mając na względzie naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 7, 77§1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2 pr.bud. uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA uznał bowiem, że sąd pierwszej instancji

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2015 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1956/15, uchylił decyzję [...] WINB z [...] marca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzją organu powiatowego z [...] grudnia 2011 r. sąd potwierdził, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie przeprowadziły wszystkich istotnych dowodów na okoliczność zarzutów skarżących, w tym nie zbadały czy rzeczywiście roboty budowlane trwały na terenie ww. działki mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Podobnie nie zbadano prawidłowości wpisów w dzienniku budowy co do terminu i zakresu kontynuowanych prac budowlanych.

Ww. wyrok WSA z 17 listopada 2015 r. stał się prawomocny z dniem 26 grudnia 2015 r.

3. Niezależnie od toczących się postępowań sądowoadministracyjnych już w dniu [...] kwietnia 2012 r. PINB decyzją nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części ww. [...].

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2015 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1956/15, uchylającego decyzję [...] WINB z [...] marca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzją organu powiatowego z [...] grudnia 2011 r., PINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2016 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie hotelu [...], zakończone własną decyzją z [...] kwietnia 2012 r.

Następnie, PINB decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. i odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. [...] WINB decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] kwietnia 2016 r.

Ww. decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdzie była prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 2491/16.

Prawidłowość pozwolenia na użytkowanie hotelu została rozstrzygnięta w kolejnych latach, bowiem wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2491/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę inwestora na decyzję [...] WINB nr [...] z [...] września 2016 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 119/18, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 5 października 2017 r.

4. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w związku z wyrokiem WSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1956/15 uchylającym m.in. wcześniejszą decyzję [...] WINB nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu [...] usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. rozbudowy.

PINB jako organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu naprawczym wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2090 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji nr [...] PINB wskazał, że podnoszona w pismach stron kwestia błędnej kwalifikacji inwestycji jako budowy a nie rozbudowy (przebudowy) nie znajduje uznania. PINB stwierdził, że rozbudowa jest rodzajem budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego zwiększająca jego charakterystyczne parametry.

Nie znajduje także uznania organu także podnoszona niezgodność rozbudowy hotelu [...] z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/12, ocenił inwestycję za zgodną z postanowieniami planu. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2393/13, uznał za błędny ten rodzaj zarzutu.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że wskazane przez Sąd niedociągnięcia zostały wyeliminowane w przeprowadzonym ponownie postępowaniu, bowiem przeprowadzono dodatkowe dowody, co pozwoliło na jednoznaczne i konkretne ustalenie stanu faktycznego, dokonanie jego subsumpcji i podjęcie właściwego w sprawie rozstrzygnięcia. Między innymi, z przeprowadzonych przez organ dowodów z przesłuchania wszystkich wnioskowanych przez stronę świadków nie wynika, że po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez PINB w dniu [...] stycznia 2011 r. inwestor wykonywał roboty budowlane istotnie odbiegające od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Prace wykończeniowe wewnętrzne nie są bowiem traktowane jako roboty budowlane. W związku z tym nie ma podstawy do orzeczenia rozbiórki ww. czerpni i wyrzutni powietrza, które są przedmiotem postępowania naprawczego.

5. Pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2016 r.

W odwołaniu skarżący wskazali, że w ich ocenie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa budowlanego, w szczególności art. 35 pr.bud. Zdaniem skarżących projekt budowlany jest również niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto, skarżący wskazali, że w ich ocenie projekt zagospodarowania działki lub terenu jest niezgodny projektu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Podstawowym zarzutem skarżących był jednak zarzut, że inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem została błędnie zakwalifikowana, bowiem roboty budowlane miały charakter budowy a nie rozbudowy (przebudowy).

W związku z błędami występującymi w projekcje budowlanym zamiennym, z naruszeniem przez inwestora prawa poprzez zatajenie informacji i dwukrotne wykorzystanie powierzchni tej samej działki nr ewid. [...] w różnych procesach inwestycyjnych, a także nierzetelnym i tendencyjnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji PINB z [...] października 2016 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu podniesiono również zarzuty dotyczące zaprojektowania oraz wykonania spornej czerpni i wyrzutni powietrza. Wskazano m.in., że obecna lokalizacji wyrzutni w projekcie budowlanym koliduje z faktycznie wybudowaną wyrzutnią. Ponadto z uwagi na czas wykonania robót budowlanych czerpnia wymagała – zdaniem skarżących – uzyskania nowego, tj. odrębnego pozwolenia na budowę.

W związku ze wskazanymi nieprawidłowościami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji PINB nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] października 2016 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186).

Zdaniem organu wojewódzkiego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich ani obowiązujących przepisów planistycznych i techniczno-budowlanych.

Zgodnie z dokumentacją zamienną czerpnia powietrza znajduje się w odległości 1,80 m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do M. B.). Natomiast wyrzutnia zlokalizowana jest w odległości 3,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Pomiary przepływu powietrza i poziomu hałasu w instalacji mieszczą się w granicach dopuszczalnych norm. Lokalizacja wyrzutni uzyskała również akceptację właściwego inspektora sanitarnego, który [...] września 2011 r. wyraził zgodę na lokalizację naziemnej wyrzutni powietrza.

Jak wynika z akt sprawy, sposób zagospodarowania działek objętych projektem zamiennym odpowiada funkcjom podstawowym i dodatkowym ustalonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto przedłożony projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy Prawo budowlane. Projekt jest też kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia.

Skoro przedmiotowe postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w wyniku dokonanych istotnych odstępstw dotyczących usytuowania czerpni i wyrzutni powietrza, to nie ma podstaw do ponownej oceny projektu zamiennego w całości, ani jego części objętych poprzednią decyzją budowlaną.

Wobec powyższego w ramach postępowania naprawczego brak jest podstaw do badania całego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie art. 35 ust. 1 pr.bud., gdyż takiej oceny dokonał organ administracji architektoniczno-budowlanej w 2008 r. Zarzuty przedstawione w odwołaniu są zatem niezasadne.

Zebrany materiał dowodowy pozwalał też na stwierdzenie, że po wydaniu przez PINB postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy rozbudowie ww. hotelu, nie były prowadzone żadne roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr.bud.

Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego nie wykroczyła poza granice ustawowo zakreślonej oceny dowodów. Z przytoczonych powodów nie ma podstaw dla twierdzenia, że organ powinien zastosować sankcję określoną w art. 50a pr.bud.

Zdaniem organu odwoławczego, argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą również do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji PINB z [...] października 2016 r.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] maja 2020 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzji PINB z [...] października 2016 r. Dodatkowo, skarżący wnieśli o przyznanie im kosztów postępowania. W skardze skarżący powtórzyli główne zarzuty i argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

8. Odpowiadając w dniu [...] czerwca 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

9. Dodatkowo, w dniu [...] listopada 2020 r. odpowiedź na skargę przedstawił uczestnik postępowania - inwestor. Jego zdaniem, zarzuty skarżących odnoszące się do art. 35 ust. 1 pr.bud. są błędne. Mimo że postępowanie naprawcze ma za przedmiot wyłącznie istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji czerpni i wyrzutni powietrza. Tymczasem skarżący kwestionują inwestycję w całości.

Sąd nie powinien również kierować się wnioskami dowodowymi skarżącego P. D., ani nierzetelną opinią biegłego sądowego sporządzoną na zlecenie Prokuratury rejonowej w [...]. Inwestor przedstawił bowiem przeciwną opinię r.pr. M. Ł.

Zdaniem inwestora skarga złożona do Sądu powinna być oddalona.

10. Przed rozpatrzeniem sprawy co istoty, Sąd postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. odrzucił skargę M. B. z uwagi na nieusunięcie w terminie braków formalnych (k. 24 akt sąd.). Postanowienie stało się prawomocne od dnia 20 sierpnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

11. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

12. Sąd oddalił skargę P. D., gdyż uznał, że zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r., są zgodne z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia.

Zdaniem Sądu, wobec przedstawionej oceny, obszerność i szczegółowość odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a później analogiczna treść skargi są świadectwem tego, że skarżący P. D., a także M. B., nie brali pod uwagę charakteru postępowania, które w następstwie wniosku drugiego z wymienionych, prowadził PINB. Było to mianowicie tzw. postępowanie naprawcze, dla którego podstawą były art. 50 – 51 pr.bud., a rozpatrywanej sprawie – stosowane w związku z art. 36a pr.bud. Należy więc podkreślić, że przy tym podkreślić, że między postępowaniem naprawczy, czyli szczególnej postaci postępowania legalizacyjnego, a postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 lub art. 49b pr.bud. występują istotne różnice.

Przede wszystkim, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że art. 50 i art. 51 pr.bud. dotyczą innych przypadków niż te określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 pr.bud., dla których punktem wyjścia jest ujawnienie realizacji budowy obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub – jeśli przewidują to przepisy – bez dokonania zgłoszenia. Natomiast art. 50 i art. 51 pr.bud. mają zastosowanie do robót budowlanych, a nie ukończonych już obiektów, jeśli roboty te: (1) wymagają odrębnego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) są prowadzone na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 pr.bud., lub wreszcie (4) odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w szczegółowych przepisach prawa. Wszczęcia postępowania naprawczego dokonuje się, jeśli odstąpienie można kwalifikować jako istotne (patrz: art. 50 ust. 1 pr.bud., a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 182/16).

Kryteria uznania odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę za istotne określa szczegółowo art. 36a ust. 5 pr.bud. Jednym z takich kryteriów jest odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury (patrz też np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 260/20).

Ważną cechą postępowania naprawczego jest to, że stosuje się je przede wszystkim wtedy, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze dokończone (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1730/15).

Podkreśla się też, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 – 51 pr.bud. nie jest ponowna kontrola legalności całej inwestycji, a jedynie doprowadzenie do zakończenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych (patrz np.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 569/19 oraz z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 281/20). Oznacza to więc, że co do zasady postępowanie naprawcze odnosi się tylko do określonych części bądź aspektów prowadzonej inwestycji budowlanej, a nie jej złożonej całości.

Zdaniem Sądu nie może być wątpliwości, że przedstawione wyżej okoliczności nakazujące prowadzenie postępowania naprawczego, wystąpiły w realiach rozpoznawanej sprawy. Jej przedmiotem i powodem wszczęcia postępowania była bowiem lokalizacja i realizacja czerpni oraz wyrzutni będących częściami systemu wentylacji w rozbudowywanym budynku hotelu. Z tych względów organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie naprawcze.

13. Przedstawione zasady postępowania naprawczego były konsekwentnie przyjmowane i stosowane w rozpatrywanej sprawie.

Po pierwsze, po otrzymaniu zawiadomienia od M. B. o wykonaniu przez inwestora czerni powietrza oraz wyrzutni w bezpośrednim sąsiedztwie działki wnioskodawcy i w sposób budzący poważne wątpliwości, PINB dokonał kontroli prowadzonych robót budowlanych. Stwierdzono, że wskazane instalacje stanowią odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego z 2008 r. Co do zasady więc, inwestycja rozbudowy budynku hotelu i związanej z tym infrastruktury realizowana była na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a zatem nie był to przypadek samowoli budowlanej wymagającej postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 pr.bud. Jednocześnie odstąpienie od projektu budowlanego polegające na niezgodności z planem zagospodarowania działki należało uznać za istotne w rozumieniu art. 36a pr.bud. należało więc prowadzić postepowanie naprawcze zgodnie z art. 50 – 51 pr.bud.

Ze względu na powyższe ustalenia i kwalifikacje prawne PINB zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a wszczął postępowanie wobec inwestora, a następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 postanowieniem wstrzymał roboty budowlane prowadzone w związku z rozbudową budynku hotelu wraz z infrastrukturą.

Kolejno, nie odniosły skutku zawiadomienia M. B. o kontynuowaniu robót budowlanych przez inwestora mimo ich wstrzymania przez PINB. Kwestia ta była przedmiotem sporów między stronami i organami nadzoru budowlanego właściwymi w sprawie, ale ostatecznie w decyzji PINB jako organu pierwszej instancji wydanej [...] października 2016 r. przesądzono, że prace wykończeniowe w pomieszczeniach hotelu i prace aranżacyjne, a także naprawy wynikające z zalania części budynku przez wody opadowe nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr.bud. Skarżący nie zdołali wykazać w swoich pismach i czynnościach procesowych, że stan rzeczy był odrębny. W tej sytuacji PINB miał obowiązek uznać, że nie ma podstawy, aby zgodnie z art. 50a pkt 2 pr.bud. nakazać inwestorowi rozbiórkę tej części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia nr [...] z [...] stycznia 2011 r.

Analizując kolejne czynności podejmowane przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w związku z ww. odstąpieniem od projektu budowlanego polegającego na niewłaściwie wykonanych czerpni oraz wyrzutni powietrza z instalacji wentylacyjnej należy stwierdzić, że nałożenie na inwestora przez PINB decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego obiektu hotelarskiego Hotel [...] dotyczącego jego rozbudowy. Należy podkreślić, że wymieniony projekt budowlany miał obejmować jedynie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazywać określone czynności lub roboty budowlane mające na celu doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie, w ramach którego wskazany obowiązek został nałożony to właśnie postępowanie naprawcze, czyli dotyczący konkretnych robót budowlanych które były wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym. Wbrew oczekiwaniom skarżących projekt budowlany zamienny nie mógł obejmować ani całego obiektu hotelowego pod nazwą [...], ani nawet całego projektu rozbudowy. To jest konsekwencja ograniczenia zakresu projektu budowlanego zamiennego przez art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w związku z art. 36a ust. 5 pr.bud. Należy zatem przyjąć, że wskazane przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez PINB.

Należy też podkreślić, że po złożeniu przez inwestora żądanego projektu, organ powiatowy nie ograniczył się do formalnego przyjęcia i zatwierdzenia projektu. PINB zbadał bowiem projekt zamienny szczegółowej kontroli, a następnie dwukrotnie wezwał inwestora do wprowadzenia poprawek i uzupełnień. Po raz pierwszy, postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie 30 dni nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym poprzez przedłożenie zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego (PPIS w [...]) na usytuowanie wyrzutni powietrza na poziomie gruntu zgodnie z § 152 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /patrz k. 55 akt admin./. Po raz drugi, dodatkowe wymagania co do uzupełnienia przedłożonego projektu zostały określone w piśmie PINB z [...] września 2011 r. Zgoda taka została przedłożona przez inwestora w dniu [...] września 2011 r. /k. 56 akt admin./. W kontekście tych czynności organu należy uznać, że działania PINB były dostatecznie wnikliwe, a zarazem zgodne z art. 51 ust. 3 i ust. 4 pr.bud.

W tym miejscu należy też podkreślić jeszcze raz, że postępowanie naprawcze ma wąski zakres: organ nadzoru budowlanego bada przede wszystkim dokumentację, zwłaszcza projekt budowlany zamienny, w takim zakresie, jaki dotyczy stwierdzonych wcześniej odstąpień od oryginalnego zatwierdzonego projektu budowlanego. Stąd zarzuty skarżącego P. D. odpowiadające zresztą zarzutom, jakie we wcześniejszej fazie postępowania naprawczego formułował M. B., nie były analizowane skoro nie odnosiły się do przedmiotowej czerpni powietrza oraz wyrzutni powietrza z systemu wentylacji.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podkreśla przy tym, że w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w przypadku postępowania naprawczego nie bada się całego projektu budowy bądź rozbudowy obiektu budowlanego. Znalazło ono swoje potwierdzenie m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której w postępowaniu naprawczym nie stosuje się niektórych przepisów prawa budowlanego, niezbędnych w postepowaniu zwykłym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie żąda się np. ponownego złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie bada się zgodności całego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, ale też np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 952/20).

Z kolei w stosunku do przedmiotowych instalacji wentylacyjnych, organy stwierdziły, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z prawem. Ustalono bowiem, że czerpnia powietrza została zlokalizowana w odległości 1,80 m od granicy z należącą do M. B. działką nr ewid. [...]. Z kolei wyrzutnia zlokalizowana w odległości 3,00 m od granicy z działką będącą własnością innego podmiotu. Ale i w tym przypadku lokalizacja urządzeń wentylacyjnych spełnia wymogi wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 1065). Ponadto inwestor przedstawił pomiary przepływu powietrza i poziomu hałasu w instalacji wentylacji mechanicznej, stwierdzające poziom akustyczny mieszczący się w dopuszczalnych normach. Z akt sprawy wynika również, że lokalizacja wyrzutni uzyskała akceptację Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który decyzją z dnia [...] września 2011 r. wyraził zgodę na lokalizację naziemnej wyrzutni powietrza.

Dodatkowo, nadzór nad czynnościami inwestora miał nie tylko charakter dwuinstancyjny, ale i dwurodzajowy: administracyjny i sądowoadministracyjny. Decyzje i postanowienie PINB były bowiem kontrolowane przez organ drugiej instancji w ramach nadzoru instancyjnego, a także były przedmiotem skarg (zwykłej i kasacyjnej) do sądów administracyjnych. I znów okazuje się, że kontrola sądowa nie była wyłącznie formalna, bo chociaż sąd pierwszej instancji oddalił skargę M. B. i P. D., Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 maja 2015 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/15 uchylił decyzje administracyjne organów obu instancji. Sąd potwierdził zarzuty skarżącego, że w przedmiotowym postępowaniu naprawczym doszło do naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, co należy pamiętać, że Sąd w wymienionej sprawie prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Wa 1956/15 kontrolował całość rozstrzygnięć, a z mocy prawa badał również czy zaskarżona decyzja [...] WINB nie jest obarczona wadami prawnymi, z których każda - zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. – mogłaby stać się przesłanką nieważności kontrolowanej decyzji. Na tak szczegółowej podstawie doszło do wydania decyzji PINB jako organu pierwszej instancji, jak i kontrolowanej obecnie przez Sąd decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę ma obowiązek przyznać, że w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, czyli formalnego aspektu całego postępowania naprawczego. Z tego względu w opinii Sądu zarzuty przedstawione w skardze do Sądu i wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za bezzasadne.

Pozostałe zarzuty skarżącego nie miały wpływu na wynik sprawy.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.