Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2910/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1229/22 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 31 maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 31 maja 2022 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 kwietnia 2018 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Podkarpackiego z wnioskiem o zmianę decyzji z 21 listopada 2017 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie w S. instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) o wydajności maksymalnej części mechanicznej 57 000 Mg/rok, 250 Mg/dobę i wydajności maksymalnej części biologicznej 28 000 Mg/rok, 110 Mg/dobę oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów o wydajności maksymalnej 2 500 Mg/rok (dalej: instalacji do przetwarzanie odpadów).

Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego zmienił udzielone spółce pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w części obejmującej szczegółowo wskazane punkty rozstrzygnięcia.

Decyzją z 31 maja 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska uchylił decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z 2 grudnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister Klimatu i Środowiska nie podzielił stanowiska spółki co do odrębności składanych wniosków o zmianę pozwolenia zintegrowanego oraz potraktowania ich, wbrew woli spółki, jako przedmiotu jednej sprawy administracyjnej. Organ podniósł także, że w tej sprawie nie ma możliwości uznania, że odwołanie spółki dotyczyło tylko wyodrębnionej części decyzji (wymagań BAT), bowiem kwestia odniesienia się do zagadnień BAT jest ujęta w spornej decyzji także w innych punktach rozstrzygnięcia.

W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska, decyzja o zmianie pozwolenia zintegrowanego została wydana z naruszeniem przepisów z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), tj. art. 41a ust. 1, ust. 2a, ust. 3 i ust. 6 tej ustawy. Nie przeprowadzano bowiem czynności kontrolnych z art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach.

Minister Klimatu i Środowiska podzielił ponadto stanowisko organu I instancji w zakresie obowiązku monitorowania arsenu oraz w zakresie prowadzonego II etapu procesu biologicznego przetwarzania odpadów w odniesieniu do uszczelniania tego procesu. Odnosząc się do kwestii prowadzenia pomiarów na biofiltrze, organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na konieczność uchylenia decyzji z przyczyn formalnych, konieczna jest ponowna analiza tego zagadnienia biorąc pod uwagę stanowisko sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również sprawozdanie z badań z 21 marca 2022 r. złożone przez spółkę.

Spółka wniosła sprzeciw od decyzji z 31 maja 2022 r.

Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 41a ust. 1 i 3 ustawy o odpadach. Wynika to z braku przeprowadzenia w sposób prawidłowy kontroli instalacji do przetwarzanie odpadów, co uprawniało do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji orzekł, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 41a ust. 1 i 3 ustawy o odpadach (który wszedł w życie 5 września 2018 r.) w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Analiza akt administracyjnych wykazała, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił przeprowadzenia kontroli, pomimo, że organ I instancji zwrócił się o jej przeprowadzenie, wskazując, że kontrola, o której stanowi art. 41a ustawy o odpadach nie dotyczy wniosków o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu I instancji, zgodnie z przepisami ustawy o odpadach do pozwolenia zintegrowanego obejmującego swoim zakresem przetwarzanie odpadów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 4-9 ustawy o odpadach). Dotyczy to również zmiany pozwolenia zintegrowanego, co wynika z art. 192 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.) w związku z przepisami ustawy o odpadach. Oznacza to, że przepis art. 41a ust. 2a ustawy o odpadach ma w tej sprawie zastosowanie. Sąd I instancji podzielił stanowisko spółki, że zgodnie z art. 41a ust. 2a ustawy o odpadach, jeżeli wniosek o przeprowadzenie kontroli dotyczy instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego (lub jego zmiany), kontrola wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz postanowienie z art. 41a ust. 3 ustawy o odpadach, nie dotyczą oceny wymagań, o których stanowi art. 204 ust. 1 p.o.ś. (wymagań BAT). Jednak Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosuje się przepisy art. 41a ust. 1 - 5a, czyli przepisy dotyczące przeprowadzania kontroli przez organ inspekcji ochrony środowiska. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w tej sprawie doszło do istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego. Zmiana pozwolenia zintegrowanego obejmowała m.in. rozszerzenie zakresu rodzaju przetwarzanych odpadów oraz ich ilości. Oznacza to, że kontrola właściwego organu inspekcji ochrony środowiska była konieczna.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe braki nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego w zakresie dopuszczalności orzekania przez ten organ co do całości decyzji, pomimo, że spółka kwestionowała tylko część decyzji. Z uwagi na zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji, nie było możliwe rozpoznanie odwołania tylko co do zakwestionowanych punktów decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego. Spółka zaskarżyła konkretne części rozstrzygnięcia, które dotyczyły zgodności z zagadnieniami BAT, jednak kwestia ta została również rozstrzygnięta w innych podpunktach punktu I decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego. Nie można zatem uznać, że jest możliwe wyodrębnienie zaskarżonej części decyzji jako samodzielnej.

Sąd I instancji orzekł ponadto, że wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie stanowiło pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej spółki. Sąd I instancji uznał także za prawidłowe objęcie postępowaniem organów wszystkich wniosków spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego (z 5 kwietnia 2018 r. i dwóch wniosków z 28 lutego 2020 r.). Każdy wniosek złożony przez spółkę mógłby (z uwagi na zakres żądania) zostać zakończony odrębną decyzją, ale organ nie miał obowiązku wydawania odrębnych decyzji. W sytuacji, gdy spółka złożyła wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego i postępowanie z tego wniosku nie zostało zakończone, a spółka złożyła kolejny wniosek o zmianę tego pozwolenia, to do czasu wydania decyzji o zmianie (bądź odmowie zmiany) pozwolenia zintegrowanego na podstawie pierwszego wniosku, organ mógł rozpoznać łącznie inne, później złożone wnioski o zmianę tego samego pozwolenia zintegrowanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez oddalenie sprzeciwu będące konsekwencją nietrafnego przyjęcia, że nie zaktualizowały się przesłanki uwzględnienia tego środka zaskarżenia.

Po drugie, art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 41a ust. 1, ust. 2a, ust. 3 i ust. 6 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 204 ust. 1 p.o.ś. przez błędne przyjęcie przez, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie spółki, zaskarżona decyzja została wydana poza granicami sprawy wyznaczonymi przez treść złożonego odwołania.

Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sformułowanie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny. Sąd I instancji potwierdził dopuszczalność częściowego zaskarżenia decyzji I instancji, a jednocześnie wskazał, że decyzja ta mogła zostać uchylona w całości.

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 139 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej nie naruszyło zakazu reformationis in peius.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41a ust. 1, ust, 2a, ust. 3 i ust. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 204 ust. 1 p.o.ś. przez niewłaściwe przyjęcie, że będąca przedmiotem odwołania sprawa dostosowania pozwolenia zintegrowanego do konkluzji BAT wymagała przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. W tej sprawie przepisami prawa materialnego, których wykładnia była konieczna z punktu widzenia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. były powołane w ramach zarzutów kasacyjnych art. 41a ust. 1, ust, 2a, ust. 3 i ust. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 204 ust. 1 p.o.ś.

Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miał brak kontroli Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska poprzedzającej zmianę pozwolenia zintegrowanego. Na wstępie zaznaczyć jednak należy, że nie stanowi sprzeczności stwierdzenie przez Sąd I instancji, że możliwe jest zaskarżenie w formie odwołania decyzji organu I instancji w części, natomiast w tej sprawie nie było to możliwe z powodu braku możliwości wyodrębnienia z decyzji organu I instancji samodzielnych, odrębnych rozstrzygnięć, czego nie kwestionuje spółka w treści skargi kasacyjnej. Przeciwnie, spółka sama stwierdza, że organ I instancji zredagował decyzję w sposób niepozwalający na jednoznaczne wyodrębnienie poszczególnych spraw rozstrzygniętych tą decyzją. Trzy materialnie odrębne rozstrzygnięcia zostały zamieszczone w jednej jednostce redakcyjnej, tj. punkcie I decyzji organu I instancji. W konsekwencji, ze względu na układ (sposób redakcji) decyzji, spółka nie miała możliwości zaskarżenia samodzielnej jednostki redakcyjnej dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie Konkluzji BAT, ponieważ nie została ona formalnie wyodrębniona w treści decyzji. Powyższe stanowisko spółki potwierdza, że organ odwoławczy zobowiązany był rozpoznać odwołanie i na jego skutek uchylić decyzję organu I instancji w całości. Już tylko ze względu na sposób redakcji decyzji organu I instancji brak było możliwości wyodrębnienia poszczególnych materialnych rozstrzygnięć sprawy, a ewentualne uwzględnienie odwołania tylko w zakresie konkluzji BAT prowadzić mogło do pozostawienia w obrocie prawnych decyzji wewnętrznie sprzecznej i niewykonalnej.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 41a ust. 1, ust, 2a, ust. 3 i ust. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 204 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Wymagania te muszą zostać również spełnione w przypadku pozwolenia zintegrowanego obejmującego zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, co wynika z art. 45 ust. 4-9 ustawy o odpadach. Jeżeli jednak wniosek o przeprowadzenie kontroli dotyczy instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, kontrola wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz postanowienie, o którym mowa w art. 41a ust. 3, nie dotyczą oceny wymagań, o których mowa w art. 204 ust. 1 p.o.ś (art. 41a ust. 2a ustawy o odpadach). Jak już wyżej wskazano, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy brak było możliwości wyodrębnienia z decyzji organu I instancji odrębnego rozstrzygnięcia odnoszącego się do konkluzji BAT. Oznacza to, że pozostałe rozstrzygnięcia tej decyzji nie stały się ostateczne po wniesieniu odwołania, co umożliwiało organowi odwoławczemu stwierdzenie, że wymagały poprzedzenia kontrolą, o której stanowi art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach. To z kolei uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołany przepis jest normą o charakterze "wynikowym" i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprzeciwu, dlatego nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Oznacza to, że zarzut ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględnienia albo oddalenia sprzeciwu następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie wyroku. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej, a jak już wyżej wskazano brak było podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Ponadto, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej ma także zakres zastosowania przyjętego na gruncie k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotne znaczenie z punktu widzenia wykładni lub zastosowania tego przepisu ma ustalenie treści pojęcia "niekorzyść". W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie "niekorzyść" w świetle art. 139 k.p.a. oznacza niekorzyść, uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej odwołującej się strony (por. A. Skóra, Reformations in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 110-111). Kolejnym istotnym zagadnieniem z punktu widzenia zastosowania art. 139 k.p.a. jest kryterium oceny "niekorzyści". Przyjmuje się bowiem, że decyzja wydana na niekorzyść to decyzja kształtująca sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny, a zatem to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel Komentarz do art. 139, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, LEX/el.). Powyższe oznacza, że zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie obejmuje on więc co do zasady decyzji o charakterze kasacyjnym, a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie i które w tym zakresie nie wiążą organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2021 r. III OSK 3752/21).

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.