Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 612/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, 2, art. 3,7 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 30,31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200, 152,147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na uchwałę Rady Gminy Banie z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXI/183/2013 w przedmiocie przyjęcia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Banie w 2013 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Banie na rzecz Fundacji A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Banie uchwałą Nr XXI/183/2013 z dnia 25 lutego 2013 r. przyjęła program zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Banie w 2013 r.

(Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 1435). Uchwałę tę podjęto na podstawie

art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594).

Pismem z dnia 20 marca 2013 r. (złożonym w organie tym samym dniu) Fundacja L. działając na podstawie art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszania prawa poprzez uchylenie tej uchwały. Wezwanie w imieniu Fundacji podpisał P.L..

W dniu 17 maja 2013 r. Fundacja L. nadała w urzędzie pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Rady Gminy, na uchwałę Nr XXI/183/2013 żądając jej uchylenia. Skarżąca Fundacja podniosła, że uchwała narusza art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wypełnienie delegacji ustawowej określonej w ust. 2 pkt. 1, 3, 7 i 8. Narusza także art. 11 ust. 1 i 3 ustawy przez nie wskazanie w uchwale schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, oraz nie określenie zasad odławiania bezpańskich zwierząt. Fundacja podniosła, że uchwała narusza także § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116 poz. 753), ponieważ nie wskazuje schroniska dla zwierząt ani podmiotu wykonującego wyłapywanie.

Uzasadniając skargę Fundacja oświadczyła, że jej celem statutowym jest ochrona zwierząt, a podjęcie uchwały naruszającej ustawę o ochronie zwierząt, narusza interes prawny Fundacji, zwłaszcza że na podstawie art. 11a ust. 7 tej ustawy jest ona uprawniona do opiniowania projektów programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Fundacja wskazała szereg uchybień zawartych w uchwale, a mianowicie nie wskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, nie określenie schroniska dla zwierząt w którym Gmina zapewni bezdomnym zwierzętom miejsce, nie wskazanie podmiotu zajmującego się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt, nie określenie sposobu realizacji obowiązku polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jednakże Rada Gminy na wezwanie nie odpowiedziała.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Katalog ten ma charakter zamknięty, a zatem w celu pełnej realizacji ustawowych obowiązków ciążących na gminie, a wynikających z art. 11 i 11a ustawy, niezbędne jest uregulowanie wszystkich zagadnień wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy, a pominięcie w uchwale części z nich skutkuje brakiem pełnej realizacji ustawowych obowiązków i tym samym może świadczyć o niezgodności uchwały z prawem. Zaskarżona uchwała jest powierzchowna i nie realizuje w pełni delegacji ustawowej. Art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawy jednoznacznie zobowiązuje gminy do wskazania w uchwalonym programie gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, co wynika z samego tytułu programu którego celem jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod opieką której dotąd pozostawały. Zaskarżona uchwała zapewnia miejsce we wskazanym w niej gospodarstwie rolnym wyłącznie zwierzętom odebranym czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (art. 7 ust. 1 ustawy), w przypadku uzyskania informacji o znęcaniu się nad zwierzętami. Nie zawiera regulacji dotyczącej zapewnienia miejsca

w gospodarstwie rolnym bezdomnym zwierzętom gospodarskim, co narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z ustawą program obejmuje zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (11a ust. 2 pkt 1 ustawy). Tymczasem w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały mowa jest o zapewnieniu bezdomnym zwierzętom schronienia, poprzez wyszukiwanie i tworzenie tzw. domów zastępczych,

a w przypadku braku takiego domu, o umieszczeniu bezdomnego zwierzęcia w hotelu dla zwierząt, z którym Gmina zawrze stosowną umowę. Przepis ten jest niezgodny z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, która obliguje gminę do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt, którym w myśl art. 4 pkt 25 ustawy jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.). Z zaskarżonej uchwały wynika, że Gmina nie zapewniła bezdomnym zwierzętom ze swojego terenu miejsca w schronisku dla zwierząt.

Do zadań własnych gminy należy, zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, a program zapobiegania bezdomności reguluje kwestię odławiania bezdomnych zwierząt (11a ust. 2 pkt 3 ustawy). Tymczasem zaskarżona uchwała w § 6 pkt 3 stanowi, że wyłapywanie zwierząt odbywać się będzie w uzasadnionych przypadkach, gdy zwierzę będzie stwarzać zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Natomiast zasady odławiania zwierząt określa odrębna uchwała. Tak sformułowany przepis uchwały jest niedopuszczalny ponieważ zasady odławiania bezdomnych zwierząt powinny być określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a nie w odrębnej uchwale i uchwała ta powinna określać, czy wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały czy okresowy.

Zaskarżona uchwała nie reguluje kwestii całodobowej opieki weterynaryjnej

w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy).

W § 4 pkt 5 uchwały Rada Gminy postanowiła, że opieką weterynaryjną będą objęte zwierzęta bezdomne poszkodowane w zdarzeniach drogowych. Jest to sformułowanie zbyt ogólnikowe, nie wynika z niego, czy i w jaki sposób Gmina zamierza zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną bezdomnym poszkodowanym zwierzętom. Ponadto, oprócz uregulowania kwestii określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 3 i 8 ustawy, niezbędne jest wskazanie w uchwale podmiotów wykonujących te zadania. Taki był cel nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. i wprowadziła obowiązek corocznego przyjmowania programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności. Celem tej nowelizacji było zwiększenie odpowiedzialności gmin za los bezpańskich zwierząt oraz zmotywowanie jednostek samorządu terytorialnego do gorliwszego wywiązywania się z ustawowego obowiązku opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywania. Dla realizacji pełnego celu wynikającego z ustawy niezbędne jest skonkretyzowanie w programie sposobu wykonywania przez gminę poszczególnych zadań ustawowych. Tym bardziej, że jeszcze przed nowelizacją ustawy o ochronie zwierząt samorządy zobowiązane były do określenia w uchwale o wyłapywaniu bezpańskich zwierząt konkretnego schroniska oraz podmiotu zajmującego się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt. Konieczność wskazania podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta oraz konkretnego schroniska do którego zwierzęta te będą przewożone wynika także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116 poz. 753). Zgodnie z § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia, co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych, organ gminy podaje do publicznej wiadomości adres schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu, oraz podmiot wykonujący wyłapywanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, przede wszystkim z powodu braku interesu prawnego Fundacji w zaskarżeniu uchwały. Zdaniem Rady Gminy strona skarżąca nie wykazała, by uchwała naruszała jej interes prawny, co jest niezbędną przesłanką zaskarżenia uchwały w trybie art. 101

ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiot uchwały nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków Fundacji, chronionych szczególnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności jej praw majątkowych. Zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym obowiązującym jedynie na terenie gminy i nie dotyczy praw i obowiązków strony skarżącej. Nawet gdy statutowym celem działania organizacji społecznej jest ochrona zwierząt, organizacja taka nie ma szczególnego uprawnienia do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, mimo że jest uprawniona do opiniowania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Podstawą wykazania naruszenia interesu prawnego organizacji społecznej nie może być także art. 1 ust. 3 ww. ustawy, który zobowiązuje organy administracji publicznej do współdziałania w działaniach na rzecz ochrony zwierząt, z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi. Uprawnienia do udziału w postępowaniach administracyjnych lub sądowych, które nie dotyczą bezpośrednio interesu prawnego podmiotu w polskim systemie prawnym muszą być wyrażone w sposób wyraźny, np. w art. 31 K.p.a. Jednak w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest akt administracyjny a akt normatywny i przepisy K.p.a. nie mogą mieć zastosowania. Ponadto, zdaniem organu, skarżąca Fundacja nie wyczerpała trybu poprzedzającego wniesienie skargi do Sądu, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było nieskuteczne. Wezwanie z dnia 20 marca 2013 r. zostało podpisane przez osobę niepełnoletnią, która zgodnie z art. 30 § 2 K.p.a. powinna działać przez swojego przedstawiciela ustawowego. Z tego względu Gmina nie zareagowała na wezwanie. Zdaniem Gminy, Fundacja nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, a wezwanie poprzedzające wniesienie skargi było nieskuteczne.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Rada Gminy oświadczyła, że uchwała prawa nie narusza, a zarzut skargi dotyczący nie wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego dla bezdomnych zwierząt gospodarskich jest nie uzasadniony, ponieważ uchwała gospodarstwo takie wskazuje w § 6 ust. 4. Nie jest także zasadny zarzut nie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, ponieważ uchwała zapewnia bezdomnym zwierzętom miejsce w domach zastępczych, a w razie ich braku, w hotelach dla zwierząt, z którymi Gmina zawrze stosowną umowę. Taki zapis uchwały stanowi realizację delegacji zawartej w art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy i jest zgodny z definicją schroniska zawartą w ustawie. Wprawdzie Gmina nie zawarła umowy z konkretnym schroniskiem dla zwierząt, ponieważ na terenie województw zachodniopomorskiego i lubuskiego żadne schronisko nie było zainteresowane podpisaniem takiej umowy (przepełnienie schronisk lub koszt przekraczający możliwości finansowe Gminy), jednakże dla zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom zawierana jest umowa z osobą prowadzącą hotel dla zwierząt w [...]. Zresztą ustawa o ochronie zwierząt nie nakłada na gminy obowiązku wskazania konkretnego podmiotu prowadzącego schronisko, do którego należy przewozić odłowione zwierzęta, co umożliwia wywóz zwierząt do tych schronisk które mają wolne miejsca i proponują korzystniejsze warunki opieki nad przejmowanymi zwierzętami.

Co do zarzutu skargi sprowadzającego się do nie uregulowania w programie kwestii odławiania bezdomnych zwierząt, Rada Gminy wskazała, że także ten zarzut jest nie uzasadniony, ponieważ uchwała kwestię tę reguluje w § 6 ust. 3. Zaskarżona uchwała, określa jedynie zasady i sytuacje, w których odławianie ma się odbywać, a odesłanie do odrębnej uchwały która w sposób szczegółowy zasady te określi, nie jest niedopuszczalne. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r., który określa sposób postępowania w przypadku wyłapywania zwierząt bezdomnych, nie dotyczy natomiast prognoz, planów i zasad polityki zawartych w programie. Ustawa o ochronie zwierząt nie nakłada na gminy obowiązku wskazania konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt bezdomnych, a jedynie określenie ogólnych zasad odławiania. W sytuacji gdy zaistnieje konieczność odłowienia takiego zwierzęcia, obowiązki te wykona opiekun społeczny (K.K.), o czym skarżąca Fundacja została poinformowana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, Rada Gminy oświadczyła,

że zaskarżona uchwała reguluje te kwestię w § 4 pkt 5 zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt obejmuje także objęcie opieką weterynaryjną bezdomnych zwierząt poszkodowanych w wyniku zdarzeń drogowych. Na podstawie tego zapisu Gmina podpisała umowę dotyczącą świadczenia takich usług z lekarzami weterynarii Z.J. i W.P. prowadzącymi gabinet weterynaryjny w [...]. Także w tym przypadku ustawa nie wymaga aby w uchwale był wskazany konkretny podmiot zajmujący się świadczeniem usług weterynaryjnych w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. O podmiocie świadczącym takie usługi skarżąca Fundacja także została poinformowana przez Gminę.

W tej sytuacji skarga jest nieuzasadniona. Ponadto, skarżąca Fundacja nie wykazała aby przedmiot uchwały dotyczył jej praw i obowiązków, chronionych przepisem prawa materialnego, ani tym bardziej nie wykazała, w jaki sposób uchwała narusza interes prawny Fundacji. Tym bardziej, że obszarem działania skarżącej Fundacji obejmuje województwo dolnośląskie, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było nieskuteczne.

W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2013 r. pełnomocnik Fundacji odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że zaskarżona uchwała narusza także art. 4 pkt 16 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji przez wprowadzenie definicji pojęcia "koty wolno żyjące" oraz definicji pojęcia "zwierzęta bezdomne" innej od ustawowej. Narusza także art. 11a ust. 1 omawianej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji przez błędny tytuł programu przyjętego uchwałą. Z tych powodów skarżąca Fundacja wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXI/183/2013 Rady Gminy Banie.

W ocenie Fundacji organ gminy dokonał błędnej interpretacji przepisów powszechnie obowiązujących i nie podał argumentów kwestionujących zasadność działań Fundacji. Strona skarżąca wyjaśniła, iż ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ głównym celem statutowym Fundacji L. jest ochrona zwierząt, a cel ten Fundacja realizuje m. in. przez uczestnictwo

w postępowaniach sądowych dotyczących naruszenia zapisów ustawy o ochronie zwierząt oraz przez podejmowanie działań mających na celu zapobieganie i zwalczanie bezdomności zwierząt. Przepisy powołanej ustawy przyznają organizacjom społecznym ważną rolę w systemie ochrony przyrody, wynika to m. in. z art. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy

o ochronie zwierząt. W myśl art. 7 ust. 3 tej ustawy w przypadkach nie cierpiących zwłoki, gdy życie lub zdrowie zwierzęcia jest zagrożone, przedstawiciel organizacji społecznej może odebrać właścicielowi lub opiekunowi zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta. W takiej sytuacji przedstawiciel organizacji społecznej traktowany jest na równi z policjantem czy strażnikiem gminnym. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy, organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt. Nie ulega zatem wątpliwości, że organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, pełnią doniosłą role w sprawowaniu opieki nad zwierzętami. Powoduje to, że mają one interes prawny w zaskarżaniu uchwał rad gmin dotyczących ochrony zwierząt. Gdyby uznać, że organizacjom społecznym prawo takie nie przysługuje, cel regulacji służących ochronie zwierząt byłby całkowicie iluzoryczny i niewykonalny, biorąc pod uwagę fakt, że zwierzęta same nie mogą bronić swoich praw. Ponieważ zaskarżona uchwała narusza poszczególne normy ustawy na podstawie której została wydana, narusza także interes prawny Fundacji. Interes prawny fundacji należy wywodzić z jej celów statutowych, ponieważ statut obok przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 46 poz. 203 ze zm.) stanowi podstawę prawną działania Fundacji. Uchwała tylko w części wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co utrudnia Fundacji egzekwowanie określonych obowiązków dotyczących praw zwierząt, a tym samym realizowanie jej celów statutowych. Sądy administracyjne w licznych orzeczeniach uznawały, że organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, mają interes prawny w zaskarżaniu uchwał dotyczących wyłapywania bezdomnych zwierząt.

Odnośnie stanowiska organu gminy dotyczącego tego, że uchwała ma charakter aktu obowiązującego tylko na terenie gminy [...], Fundacja wskazała, że interes prawny organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt nie podlega rejonizacji, a terenem działania Fundacji jest teren całego kraju (§ 6 statutu Fundacji). Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest natomiast okoliczność, na terenie jakiego województwa Fundacja ma swoją siedzibę.

Nietrafne jest także stanowisko organu gminy, dotyczące nieskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Autorem wezwania do usunięcia naruszenia prawa była Fundacja jako osoba prawna, a nie P.L., członek zarządu Fundacji który wezwanie podpisał. Podpisując wezwanie działał jako członek organu zarządzającego osoby prawnej uprawniony do samodzielnej reprezentacji i to zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych tej osoby prawnej należy brać pod uwagę. Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego, osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepis ten przyznaje osobom prawnym jednocześnie zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Fundacja uzyskuje zdolność prawną, a tym samym zdolność do czynności prawnych i sądową z chwilą wpisu do rejestru, co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o fundacjach. Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie (art. 38 Kc). Zatem organy osoby prawnej zawsze działają w imieniu i na rzecz osoby prawnej, a nie na rzecz i w imieniu osoby fizycznej pełniącej funkcję członka organu osoby prawnej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu organu gminy, nie znajduje więc zastosowania art. 30 § 2 K.p.a. dotyczący wymogu, aby osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działały przez swych ustawowych przedstawicieli. Zatem okoliczność,

że P.L. który podpisał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, był wówczas osobą o ograniczonej zdolności do czynności prawnych (miał [...] lat) jest bez znaczenia dla oceny skuteczności tego wezwania. Przepisy ustawy o fundacjach, odmiennie niż przepisy ustaw regulujących ustrój innych osób prawnych, np. spółek kapitałowych czy częściowo stowarzyszeń nie wymagają, aby członek zarządu fundacji musiał posiadać pełną zdolność do czynności prawnych. Zgodnie z art. 10 ustawy o fundacjach zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje fundację na zewnątrz. Natomiast w myśl § 28 statutu Fundacji L. do składania oświadczeń woli w imieniu Fundacji, w tym również w sprawach majątkowych, uprawniony jest każdy z członków Zarządu osobno. Zgodnie z tym zapisem statutu i wpisem do KRS z dnia [...] r. P.L. był członkiem zarządu skarżącej Fundacji i był uprawniony od dnia [...] r. do dnia [...] r. do jej samodzielnej reprezentacji i mógł podpisać wezwanie. Zgodnie z zasadą domniemania prawdziwości wpisów do rejestru, określoną w art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1203), wiążącą zarówno podmiot podlegający wpisowi do rejestru jak i osoby trzecie, domniemanie to może zostać obalone, jednak ciężar wykazania faktu, że dane wpisane do rejestru nie są prawdziwe, spoczywa na osobach które z okoliczności tej wywodzą skutki prawne. Rada Gminy nie obaliła domniemania o prawdziwości wpisu do rejestru. Z powyższych względów należy uznać, że wpis dotyczący Fundacji jest prawdziwy, a osoba która podpisała wezwanie w imieniu Fundacji była uprawniona do dokonywania czynności prawnych w imieniu i na rzecz Fundacji.

Fundacja oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty skargi, w tym zarzut

o nie zapewnieniu gospodarstwa rolnego dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, do czego ustawa zobowiązuje każdą gminę. Zaskarżona uchwała wskazuje gospodarstwo rolne w którym Gmina zapewnia opiekę zwierzętom gospodarskim, ale nie bezdomnym w myśl art. 4 pkt 16 ustawy, ale odebranym właścicielowi lub opiekunowi w trybie art. 7 ustawy. Zwierzęta odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi nie są zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy, ich właściciel lub opiekun jest znany. Zatem uchwalony program w ogóle nie obejmuje bezdomnych zwierząt gospodarskich, którym Gmina jest zobowiązana zapewnić opiekę. Także opieka nad bezdomnymi zwierzętami domowymi uregulowana w uchwale narusza ustawę w sposób istotny. Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom jest obowiązkiem każdej gminy. Odławianie zwierząt bezdomnych jest możliwe jedynie po uprzednim zapewnieniu im miejsca w schronisku. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmuje obowiązkowo zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt. Tymczasem Gmina wprost przyznała w odpowiedzi na skargę, że nie zapewniła bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku dla zwierząt, a problem opieki nad nimi zamierza rozwiązać tworząc domy zastępcze i zawierając doraźne umowy z hotelem dla zwierząt. Ustawa o ochronie zwierząt zawiera legalną definicję pojęcia "schronisko dla zwierząt", nakłada na gminy obowiązek zapewnienia zwierzętom w nim miejsca i schroniskiem takim nie jest z pewnością "dom zastępczy" ani hotel dla zwierząt, ponieważ nie są to pojęcia znane ustawie. W ocenie Fundacji treść zaskarżonej uchwały świadczy o tym, że Gmina przyjęła inną niż ustawowa definicję pojęcia "schronisko dla zwierząt", co jest przekroczeniem delegacji ustawowej i istotnym naruszeniem prawa. W sposób oczywisty uchwała nie wskazuje konkretnego adresu schroniska, co samo w sobie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 1 z pewnością nie wypełnia zapis § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym gmina może pokryć koszt zakupu budy i wyżywienia dla bezdomnego psa przez okres 6 miesięcy, dla którego znajdzie dom zastępczy. Takie zapisy uchwały bardzo znacząco ograniczają ustawowe obowiązki gminy tylko do bezdomnych psów i to tylko takich, dla których znajdzie się dom zastępczy, co jest niczym nie uzasadnione. Uchwała w ogóle nie określa zasad wyłapywania bezdomnych zwierząt, odsyła do odrębnej nie wskazanej uchwały i częściowo powtarza art. 11 ust. 3 ustawy. Tymczasem zapisy programu opieki nad zwierzętami mają przede wszystkim na celu konkretyzację obowiązków gminy przy wykonywaniu jej zadań w tym zakresie. Zapisy uchwały obowiązków tych nie precyzują.

Uchwała nie określa zasad odławiania bezdomnych zwierząt ani nie określa do jakich miejsc podmioty zajmujące się odławianiem zwierząt będą mogły je wywozić, a podanie jedynie nazwiska osoby która będzie zajmowała się odławianiem zwierząt w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie wypełnia dyspozycji ustawowej.

Podobne zarzuty dotyczą zapewnienia opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem. Z uchwały nie sposób wywnioskować, czy i w jaki sposób Gmina zamierza opiekę tę zapewnić, nie wskazuje podmiotu zapewniającego w imieniu Gminy opiekę weterynaryjną. Zbyt lakoniczne, nieprecyzyjne zapisy uchwały uniemożliwiają, a z pewnością znacznie utrudniają realizację celów ustawy. Wskazanie dopiero w odpowiedzi na skargę nazwisk lekarzy weterynarii jest nie wystarczające. Ponadto, gmina zawęziła krąg bezdomnych zwierząt którym ma być zapewniona opieka weterynaryjna do zwierząt domowych, pominęła natomiast zwierzęta gospodarskie, w sytuacji gdy delegacja ustawowa nie zawiera takiego ograniczenia (§ 4 pkt 5 w zw. z § 2 pkt 5 uchwały).

Opisane powyżej wady uchwały naruszają wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w ramach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego co zostało już uregulowane w ustawie, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia. W zaskarżonej uchwale rada Gminy Banie częściowo przekroczyła powierzone jej art. 11 i 11a ustawy kompetencje, częściowo ich nie zrealizowała. Uchwała powinna zawierać program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności. Tytuł zaskarżonej uchwały sugeruje, że zawiera ona regulacje dotyczące tylko zapobiegania bezdomności. Ponadto, w uchwale zawarto definicję kotów wolno żyjących jako kotów urodzonych i żyjących na wolności (§ 2 pkt 7), co wykracza poza upoważnienie ustawowe. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod opieką której trwale dotąd przebywały. Ustawodawca nie wyłączył z zakresu tego pojęcia kotów wolno żyjących ani nie upoważnił rad gmin do określania, jakich zwierząt dotyczy program. Skoro także koty wolno żyjące zaliczył do zwierząt bezdomnych, to rada gminy nie może w akcie rangi podustawowej wprowadzać innej definicji tego pojęcia. Uchwała narusza także ustawę powtarzając ustawowe definicje zwierząt domowych oraz gospodarskich. Nadto, w § 2 pkt 5 zawiera definicję zwierząt bezdomnych, odmienną od definicji ustawowej, obejmującą swoim zakresem tylko zwierzęta domowe. Ustawowa definicja dotyczy zaś zwierząt domowych lub gospodarskich. Taki zapis uchwały nie tylko wykracza poza delegację ustawową ale też zawęża ustawowe obowiązki gminy wobec bezdomnych zwierząt gospodarskich. Wprowadzenie

w uchwale definicji "kotów wolno żyjących" oraz definicji "zwierząt bezdomnych" odmiennej od definicji ustawowej stanowi naruszenie prawa materialnego które powinno skutkować nieważnością uchwały. Zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy, program obejmuje opiekę nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Zatem dokarmianie jest tylko jednym z elementów opieki nad kotami wolno żyjącymi i nie wyczerpuje ustawowego pojęcia opieki. Tymczasem Rada Gminy uchwaliła w § 4 pkt 7 uchwały, że zapobieganie bezdomności zwierząt i opieka nad nimi polega na dokarmianiu kotów wolno żyjących. Uchwała sprowadza opiekę nad kotami wolno żyjącymi tylko do dokarmiania, co nie wypełnia delegacji ustawowej.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. pełnomocnik Fundacji oświadczył,

że podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze i piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Taki charakter ma uchwała objęta skargą.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Rada Gminy kwestionowała posiadanie interesu prawnego przez Fundację L. w zaskarżeniu uchwały, oraz nie wykazanie naruszenia tego interesu. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Fundację, że ocena interesu prawnego organizacji społecznych w zaskarżaniu uchwał organów gmin musi być powiązana z badaniem ich ustawowych i statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same nie mogą bronić swojego interesu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Fundacja została ustanowiona w 2012 r. w celu upowszechniania w społeczeństwie znajomości zasad zawartych w Światowej Deklaracji Praw Zwierzęcia ogłoszonej przez UNESCO w Paryżu w 1978 r., postanowień ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, oraz innych przepisów dotyczących szeroko pojętej ochrony przyrody oraz czuwania nad ich przestrzeganiem, w szczególności działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, objęcia ich ochroną i otoczenia opieką (§ 11 lit b statutu). Swoje cele Fundacja realizuje m. in. poprzez podejmowanie stosownych działań w przypadku zwierząt porzuconych i bezdomnych, w tym przez zapewnienie im niezbędnej pomocy i opieki, a także czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach dotyczących naruszenia zapisów ustawy o ochronie zwierząt, oraz przepisów o ochronie przyrody, a także podejmowanie działań mających na celu zapobieganie i zwalczanie bezdomności zwierząt (§ 12 statutu). Z tego względu Fundacja L. miała prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, skoro zarzucała jej naruszenie ustawy o ochronie zwierząt, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym bez znaczenia jest okoliczność, w jakiej miejscowości ma siedzibę organ zarządzający Fundacji, ponieważ terenem jej działania jest obszar całego kraju (§ 6 statutu). Przed wniesieniem skargi Fundacja wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa i w ocenie Sądu wezwanie to było skuteczne. Jak słusznie wskazała Fundacja w piśmie procesowym z dnia [...] r., P.L. który w imieniu Fundacji podpisał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r. działał jako członek organu zarządzającego Fundacji uprawniony do samodzielnej reprezentacji i okoliczność, że był wówczas osobą niepełnoletnią, a więc posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie ograniczała jego uprawnień jako członka Zarządu Fundacji. Zasady działania osoby prawnej określa ustawa oraz oparty na niej statut. Ani ustawa o fundacjach, ani statut Fundacji L. nie zawiera wymogu dotyczącego tego, że członkiem zarządu Fundacji może być wyłącznie osoba pełnoletnia. Zdaniem Sądu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podpisała osoba uprawniona do samodzielnej reprezentacji Fundacji L. zatem Fundacja wyczerpała tryb z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzedzający wniesienie skargi na uchwałę organu gminy. Jak trafnie zauważyła strona skarżąca art. 30 § 2 K.p.a. nie miał zastosowania ponieważ dotyczy on zasad działania w postępowaniu administracyjnym przez osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych, a więc osoby poniżej 13 roku życia. P.L. był osobą o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, a nie osobą nie posiadającą zdolności do czynności prawnych. Ponadto, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przepisy o postępowaniu administracyjnym stosuje się tylko co do terminów załatwiania spraw (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Art. 30 § 2 K.p.a. nie dotyczy terminów załatwiania spraw.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi należało stwierdzić,

że zarzuty te są w całości uzasadnione. Zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy uchwaliła program zapobiegania bezdomności zwierząt w 2013 r., tymczasem powinna była uchwalić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem, jak słusznie wskazała Fundacja, już sam tytuł uchwały wskazuje na to, że Rada Gminy tylko częściowo wypełniła delegację ustawową i pominęła kwestię opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Analiza poszczególnych zapisów ustawy zarzut ten potwierdza.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uchwala corocznie rada gminy, zawiera elementy obligatoryjne określone pkt. 1-8, określa wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także sposób ich wydatkowania. Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego

w ustawie upoważnienia, zaś aby je w pełni zrealizować winna dokładnie określić, m. in. w jakim konkretnym schronisku dla zwierząt zapewnia miejsce bezdomnym zwierzętom domowym oraz w jakim gospodarstwie rolnym zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym do ustawy, jej adresatami są mieszańcy Gminy [...] i powinna być zredagowana w taki sposób, aby każda osoba która zetknie się z bezdomnym zwierzęciem, po zapoznaniu się z treścią uchwały, była w stanie ustalić do kogo w konkretnej sytuacji powinna się zgłosić aby uzyskać pomoc dla bezdomnego zwierzęcia. Należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 9a ustawy o ochronie zwierząt, każda osoba która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie tego obywatelskiego obowiązku jest znacznie utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o schronisku, które opiekę taką zapewnia. Zapewnienie schroniska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy, z którego w żadnym razie nie zwalnia brak miejsc w schroniskach istniejących. Przy czym schroniskiem dla zwierząt jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (art. 4 pkt 25 ustawy). Schroniskiem dla zwierząt nie są domy zastępcze ani hotele dla zwierząt, na prowadzenie których zresztą nie przewidziano w uchwale żadnych środków finansowych. Nie jest dopuszczalne, aby gmina poszukiwała schroniska dla zwierząt dopiero wówczas, gdy zajdzie konieczność umieszczenia konkretnego zwierzęcia

w schronisku. Organ wykonawczy gminy, który przygotowuje projekt programu, przedkłada go do zaopiniowania wskazanym w ustawie instytucjom, jest zobowiązany zadbać o to, aby przed uchwaleniem programu miejsce w konkretnym schronisku było zapewnione, a w budżecie gminy były zarezerwowane środki na realizację tego zadania. Program nie zawiera prognoz, planów i zasad polityki gminy w stosunku do zwierząt bezdomnych jak twierdzi Gmina, ma wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania. Zaskarżona uchwała wymogów tych nie spełnia. Nie określa także zasad postępowania ani podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, co także jest elementem obligatoryjnym programu (art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy). Zapis § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym wyłapywanie bezdomnych zwierząt odbywać się będzie w uzasadnionych przypadkach jest niewystarczający. Nie jest też dopuszczalne regulowanie w odrębnej uchwale zasad wyłapywania bezdomnych zwierząt, skoro z woli ustawodawcy zasady te rada gminy określa w konkretnej uchwale jaką jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zaskarżona uchwała nie wskazuje także, jakie gospodarstwo rolne zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim, co jest elementem obligatoryjnym programu (art. 11a ust. 2 pkt 7). Wskazuje takie gospodarstwo tylko dla zwierząt gospodarskich czasowo odebranych właścicielowi lub opiekunowi (§ 6 ust. 4), a więc nie bezdomnych.

Zarzut dotyczący nie wskazania kto udziela, w imieniu gminy, całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt jest również uzasadniony, ponieważ uchwała nie zawiera regulacji w tym zakresie. Jak słusznie podniosła Fundacja, udzielenie takiej informacji dopiero w odpowiedzi na wniosek konkretnego podmiotu jest niewystarczające. Informacja taka musi znajdować się w uchwalonym programie i być dostępna dla każdej osoby zainteresowanej taką informacją niezwłocznie.

Delegacja ustawowa nie zawiera upoważnienia dla rad gmin do tworzenia własnych definicji legalnych, co uczyniła Rada Gminy w zaskarżonej uchwale

(§ 2). Takie pojęcia jak zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie, zwierzęta bezdomne definiuje ustawa i nie ma żadnych podstaw do tego, żeby rada gminy czyniła to ponownie, częściowo odmiennie niż ustawa.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko skarżącej Fundacji, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę w art. 11a ustawy

o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Trzeba przy tym podkreślić, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, gdyż postanowienia programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, winny być kompleksowe i spójne.

Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę co do kompletności uchwały oraz braku wymogu wskazania konkretnych podmiotów realizujących poszczególne zadania nie jest uzasadnione, choćby z tej przyczyny, że ustawa

z dnia 21 lipca 1997r. o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt 7 wprost przewiduje wskazanie w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem Rada winna podjąć czynności w celu wypełnienia normy przepisu, o którym mowa w cyt. ustawie.

Z powyższych względów, na podstawie powołanych przepisów oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.

O wykonalności orzeczenia postanowiono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.