Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 497/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 41 ust. 1, art. 102.
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Z. K., zwanego dalej również skarżącym, wniesiona na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr [...].

Zaskarżone zarządzenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 10 kwietnia 2018 r. -19 kwietnia 2018 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu przeprowadzili w firmie A znajdującej się w [...] przy ulicy [...] kontrolę. Wyniki przedmiotowej kontroli zawarte zostały w protokole kontroli nr [...], który podpisany został przez skarżącego bez żadnych uwag. Z zawartego w ww. protokole opisu charakterystyki prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, zgodnie z PKD, wynika, że polega ona na sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, obróbce mechanicznej elementów metalowych, skupie odpadów metali kolorowych, w tym złomu. Na terenie zakładu stwierdzony został fakt eksploatowania instalacji do produkcji peletu i instalacji do produkcji brykietu. Kontrolujący, na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych wskazali w protokole na nieprawidłowości w zakresie braku wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów, wymaganego przez art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21, ze zm.); brak wymaganego pozwolenia na przetwarzanie – wymaganego na podstawie ww. artykułu; przyjmowanie odpadów metali od osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami bez wymaganego formularza przyjęcia odpadów metali wymaganego na podstawie art. 102 ww. ustawy; brak składania rocznych raportów do krajowej bazy KOBIZE naruszenie art. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji ( Dz. U. z 2017 r. poz. 286)

Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471, ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 10 kwietnia 2018 r. do 19 kwietnia 2018 r. w firmie A w [...], zarządził w punkcie 1 zaprzestanie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów o kodach: 12 01 03 (Odpady z toczenia i piłowania metali nieżelaznych), 15 01 01 (Opakowania z papieru i tektury), 15 01 04 (Opakowania z metali), 16 06 01* (Baterie i akumulatory ołowiowe), 17 02 03 (Tworzywa sztuczne), 17 04 01 (Miedź, brąz. mosiądz), 17 04 02 (Aluminium), 17 04 03 (Ołów), 17 04 04 (Cynk), 17 04 05 (Żelazo i stal) na terenie działki o nr ewid. a k.m. [...] położonej w [...] przy ul. [...], zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992, ze zm.) wskazując termin realizacji – niezwłocznie; w punkcie 2 - zaprzestać prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów o kodzie: 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04) na terenie działki o nr ewid. a k.m. [...] położonej w [...] przy ul. [...] z terminem jak wyżej; w punkcie 3 - przyjmować odpady metali od osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992, ze zm.) z terminem – niezwłocznie; w punkcie 4 - złożyć roczne sprawozdania w Krajowej Bazie KOBIZE za rok 2017 oraz lata wcześniejsze, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2017 r. poz. 286) wyznaczając termin realizacji na 15 września 2018 r. Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzenia naruszeń na dzień 15 września 2018 r. W uzasadnieniu organ powołał się na przeprowadzoną kontrolę przedstawiając wyniki oraz ustalenia z niej wynikające. Stwierdził, że skarżący prowadzi na terenie działki o nr ewid. a k.m. [...] położonej w [...] przy ul. [...], bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów, działalność polegającą na zbieraniu odpadów o kodach wskazanych w sentencji i w ramach tej działalności w sposób nieprawidłowy realizuje obowiązki co do wymagań ochrony środowiska wynikające z art. 41 oraz 102 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.) oraz co do składania rocznych raportów w Krajowej Bazie KOBIZE z art. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 286). Zarządzenie pokontrolne doręczone zostało skarżącemu w dniu 6 września 2018 r.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne Z. K., za pośrednictwem organu, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu. We wniesionej skardze domagał się uchylenia pkt 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego lub ewentualnie zmiany jego pkt 1 poprzez zmianę terminu realizacji , tj. zamiast niezwłocznie na termin 30 czerwca 2019 r. oraz uchylenie pkt 2 tego zarządzenia. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów. Zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem przez organ, że skarżący prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, podczas gdy skarżący nie z własnej winy, na skutek nieprecyzyjnych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], takiego zezwolenia nie otrzymał oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że w należącej do skarżącego firmie prowadzona jest działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów o kodzie: 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04) podczas gdy, skarżący nie przetwarza tego rodzaju odpadów. W uzasadnieniu skargi, skarżący negując prawidłowość zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, przyznał, że nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów, o których mowa w pkt 1 zarządzenia, ale brak ten nie jest spowodowany jego zawinieniem. W tym zakresie wyjaśnił, że od 1990 r. prowadzi w tym samym miejscu działalność gospodarczą i zawsze posiadał stosowne zezwolenie, ale w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] zawarte zostały nieprecyzyjne postanowienia, które spowodowały, że nie uzyskał wymaganego przepisem art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenia. Dodał, że pomimo braku zezwolenia prowadzi wszelką dokumentację oraz sprawozdawczość ilościową i jakościową o zbieranych odpadach. Zdaniem skarżącego, organ wadliwie nadto przyjął, że w należącej do skarżącego firmie prowadzona jest działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów o kodzie 03 01 05, podczas gdy skarżący nigdy nie przerabiał wymienionych w tym kodzie odpadów, a jedynie przetwarzał trociny będące, zgodnie z oświadczeniem dostawcy, produktem ubocznym przy jego produkcji, na brykiet i pelet, o czym informował kontrolujących.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu. Podkreślił, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia z punktu widzenia prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustaleń kontroli udokumentowanej protokołem kontroli. Zdaniem organu, podnoszone w skardze okoliczności zmierzają do obalenia zarządzenia wydanego na postawie obowiązujących przepisów prawa i stanowią w istocie polemikę z dokonanymi ustaleniami faktycznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Na wstępie wskazać należy, że po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie przez skargę warunków formalnych (art. 57 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 46 P.p.s.a.), zachowanie terminu do jej wniesienia (art. 53 P.p.s.a.), jak i oceny, czy skarga została wniesiona przez osobę uprawnioną, legitymowaną do jej wniesienia, czyli mającą przymiot strony (art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Dopiero po stwierdzeniu, że osoba wnosząca skargę osoba ma przymiot strony oraz, że zachowane zostały warunki formalne skargi sąd uprawniony jest do merytorycznego jej rozpoznania. Przeprowadzona przez sąd kontrola warunków formalnych skargi wykazała, że wniesiona skarga odpowiada ww. wymogom formalnym. Skarga złożona została z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., odpowiadała - po uzupełnieniu braku - wymogom formalnym pisma procesowego, została należycie opłacona oraz wniesiona przez podmiot legitymujący się przymiotem strony. W związku z powyższym sąd uprawniony był do dokonania oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia 31 sierpnia 2018 r. podjęte zostało w trybie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy jest władczym aktem organu administracji publicznej, odrębnym od decyzji administracyjnej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 303/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 – wszystkie orzeczenia CBOSA - www.orzeczenia.nsa gov.pl).

Dodać należy nadto, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo ( tak: uzasadnienie do wyroku NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Dodatkowo wskazać należy, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska, należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 i 1356) w zakresie przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w gospodarowaniu niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organ przeprowadził kontrolę zgodnie z art. 9 i następnymi rozdziału 3 ustawy. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 10-19 kwietnia 2018 r. sporządzony został protokół, którego jeden egzemplarz doręczony został skarżącemu. Zgodnie też z ust. 2 art. 11 ustawy protokół został podpisany przez inspektora i skarżącego, jako właściciela i kierownika kontrolowanej jednostki. Do protokołu nie zostały wniesione żadne umotywowane zastrzeżenia. Powyższe wynika z treści protokołu z dnia 19 kwietnia 2018 r. We wskazanym protokole stwierdzono brak wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów oraz ich przetwarzanie, opisanych na karcie 2 do 7 protokołu, które to działanie skarżącego narusza art. 41 ustawy o odpadach, przyjmowanie odpadów metali od osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami bez wymaganego formularza przyjęcia metali, co narusza art. 102 ustawy o odpadach, nie składanie rocznych raportów do krajowej bazy KOBIZE, co narusza art. 7b ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2017 r. poz. 286). Z zawartego w ww. protokole opisu charakterystyki prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, zgodnie z PKD, wynikało, że polega ona na sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, obróbce mechanicznej elementów metalowych, skupie odpadów metali kolorowych, w tym złomu. Na terenie zakładu stwierdzony został nadto fakt eksploatowania instalacji do produkcji peletu i instalacji do produkcji brykietu, którego skarżący nie neguje.

Odnosząc zarzuty skargi do ustaleń i wniosków zawartych w protokole kontroli dostrzec należy, że skarżący nie neguje faktów w nim zawartych, a wręcz je przyznaje. Po pierwsze skarżący nie podnosi, że kontrolujący poczynili niewłaściwe ustalenia co do przedmiotu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, tj. polegającej na sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, obróbce mechanicznej elementów metalowych, skupie odpadów metali kolorowych, w tym złomu oraz stwierdzenia eksploatowania instalacji do produkcji peletu i instalacji do produkcji brykietu. Dokonanym ustaleniom skarżący przypisuje – odnośnie do braku wymaganego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów – brak zawinienia w jego uzyskaniu, co spowodowane zostało nieprecyzyjnymi zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zaś co do przetwarzania odpadów wadliwe uznanie przez organ, że wytwarzanie przez niego z trocin z drewna sosnowego peletu i brykietu stanowi przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 05 ((trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04) i wymaga tym samym również uzyskania stosownego zezwolenia. Skarżący, w tym zakresie prezentował stanowisko, że nie przerabiał wymienionych w tym kodzie odpadów, a jedynie przetwarzał trociny będące, zgodnie z oświadczeniem dostawcy, produktem ubocznym przy jego produkcji, na brykiet i pelet.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. W art. 3 pkt 21 ustawodawca zamieścił legalną definicję pojęcia przetwarzanie przez które rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W świetle powyższego, niewątpliwie skarżący w zakresie wskazanym w pkt 1-3 zarządzenia pokontrolnego winien legitymować się zezwoleniem na prowadzenie tego rodzaju działalności. Wskazać należy, że przetwarzanie odpadów nie jest pojęciem tożsamym z gospodarowaniem odpadami, ale stanowi jeden ze sposobów postępowania z odpadami, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Art. 27 ust. 1 ustawy stanowi, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, jednocześnie wskazuje w ust. 2 pkt 1 tego artykułu, że wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają, zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Stosownie zaś do przytoczonego art. 41 ust. 1 ustawy przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (por. WSA w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 394/17). Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi nie oznacza, że nie jest odpadem. Kwalifikacji takiej nie zmienia i to, że usuwanie pozostałości produkcyjnych daje możliwość wytworzenia przez inny podmiot np. peletu czy brykietu. Produkt uboczny stanowiący efekt określonej produkcji nie jest odpadem. Zarówno odpad jak i produkt uboczny są przedmiotem lub substancją. Odpad może być pozostałością procesu produkcyjnego (ale nie tylko) a produkt uboczny zawsze jest pozostałością procesu produkcji, której celem nie jest jego produkcja. Ustawodawca nie zezwala na swobodne dysponowanie pozostałościami poprodukcyjnymi i co do zasady traktuje je jako odpady. Z uwagi jednak na fakt, że pozostałości poprodukcyjne mogą być bez szkody dla chronionych wartości środowiskowych, zdrowotnych ponownie wykorzystane, ustawodawca dopuścił w ściśle określonych wypadkach uznanie ich nie za odpad a za produkt uboczny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1087/15). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że świetle art. 11 ust. 1 ustawy, to wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Zatem skoro skarżący twierdził, że prowadzenie przez niego działalności polegającej na produkcji peletu i brykietu z dostarczanych przez kontrahentów trocin z drewna sosnowego nie wymagało uzyskania zezwolenia, gdyż w procesie gospodarowania odpadami stanowiły one produkt uboczny, a nie odpad, to winien dysponować i okazać kontrolującym stosowne zgłoszenia o uznaniu trocin za produkt uboczny uzyskiwany w procesie produkcji, dokonane przez ich dostawców, w trybie art. 11 ustawy i brak sprzeciwu co do tego zgłoszenia. Podkreślić należy, że dany przedmiot lub substancja będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, nie staną się produktem ubocznym, jeżeli nie zostanie przeprowadzone postępowanie, o którym mowa w art. 11 ustawy. Skarżący pomija zatem istotną i zasadniczą kwestię, że ustawodawca przewidział odrębne postępowanie dotyczące dysponowania pozostałościami z procesu produkcji i uznania tych produktów lub substancji za produkt uboczny.

Reasumując, jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz, wytwórca uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury, o której stanowi art. 11 ustawy.

Skarżący w trakcie kontroli nie legitymował się dokumentami, dotyczącymi uznania trocin dostarczonych przez kontrahentów za produkt uboczny. Zgodnie natomiast § 2 pkt 3 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) za odpady uznane zostały odpady z przetwórstwa drewna oraz z produkcji płyt i mebli, masy celulozowej, papieru i tektury – 03. Kodem 03 01 05 oznaczone zostały trociny, wióry ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. W aktach administracyjnych figuruje faktura nr [...], dokumentująca dokonanie zakupu trocin sosnowych suchych przez skarżącego, na której w rubryce uwagi nie naniesiono żadnych adnotacji. Z tego względu ustalenia protokołu kontroli i w konsekwencji wydanie nakazu z pkt 2 zarządzenia uznać należało za znajdujące podstawę zarówno prawną, jak i faktyczną. Dodać należy, że dopiero do skargi skarżący dołączył fakturę nr [...] z dnia 4 października 2018 r. (więc już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia), w której poczyniono adnotację, że trociny stanowią produkt uboczny przy produkcji elementów meblowych z drewna sosnowego oraz umowę z dnia 1 kwietnia 2018 r. Dokumenty te nie mogły zostać uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie zostały przedstawione w trakcie kontroli i w tym zakresie nie zostały wniesione do protokołu uwagi. Sąd dokonując natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu orzeka na podstawie zgromadzonego przez organy administracji w sprawie materiału dowodowego.

Odnośnie do ustalonego przez organ w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym terminu wykonania zarządzenia w punktach 1-3, tj. określonego jako "niezwłocznie" dostrzec należy, że organ nie był uprawniony do nadania zarządzeniu pokontrolnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż nie ma ono charakteru decyzji. Stwierdzony natomiast stan dotyczący prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami (zbieraniem i przetwarzaniem) oraz możliwości wystąpienia ewentualnej szkody dla chronionych wartości środowiskowych i zdrowotnych uzasadniał ustalenie w taki sposób terminu wykonania zarządzenia. Sformułowanie to oznaczało bowiem, że skarżący winien zrealizować ww. nakazy natychmiast po uostateczniu się zarządzenia.

Odnośnie do podnoszonych przez skarżącego przyczyn nielegitymowania się zezwoleniem na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów wymienionych w pkt 1 zarządzenia stwierdzić należy jedynie, że ustawodawca przewidział w przepisie art. 41 ustawy wymóg uzyskania takiego zezwolenia, którego skarżący nie posiadał, a przyczyny jego nieuzyskania nie mogą mieć wpływu na ocenę ustalonych protokołem kontroli stwierdzonych wadliwości. Zasadnicze znaczenie ma bowiem fakt gospodarowania odpadami i nieposiadanie przez skarżącego wymaganego zezwolenia.

Skarżący nie negował pkt 4 zarządzenia i nałożonego nim obowiązku założenia rocznego sprawozdania w Krajowej bazie KOBIZE za 2017 r. oraz lata wcześniejsze, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2017 r. poz. 286), ani wyznaczonego terminu. Art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego. Tym samym również w tym zakresie nałożony na skarżącego obowiązek znajdował uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach.

Zaskarżone zatem zarządzenie pokontrolne wydane zostało w wyniku ustaleń przeprowadzonej kontroli, oparte zostało na wynikach przeprowadzonej kontroli i właściwej podstawie prawnej oraz nadano mu taką treść, która pozwoliła skarżącemu jasno odczytać, jakie naruszenia mu zarzucano oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa (bez potrzeby domyślania się, które z nich naruszył) doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednoznacznie i jasno wskazywało ono na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy oraz w taki sam sposób formułowało kierowane do skarżącego zalecenia. Skarżący zrozumiał treść nałożonych obowiązków, co jednoznacznie oświadczył na rozprawie.

Dodać należy, że zarządzenie pokontrolne stanowi jedną z form reakcji organu na ustalenia kontroli. Zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. Brak jest w zasadzie odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służy wyeliminowaniu naruszeń i sankcjonowany jest wprawdzie karnie, ale odpowiedzialność w tym zakresie powiązana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.