Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1844/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 703/18 w sprawie ze skargi J. M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018r., sygn. akt I SA/Wa 703/18, po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił; w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. M. kwotę 357 zł tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] lutego 2018r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą stwierdzono, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1953 r. nr [...], odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [..] nr hip. [...] w stosunku do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...], wyodrębnionych w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego.

Z ustaleń organu nadzoru wynika, że objęta orzeczeniem z [...] lutego 1953 r. nieruchomość warszawska stanowiła własność F. Z. i Z. D., co wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego z 23 grudnia 1946 r. nr 16128/46.

W dniu 16 października 1948 r. właścicielki złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Objęcie gruntu przez gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r., tak więc wniosek został złożony w terminie. Dawna nieruchomość [...] obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Teren jest własnością m.st. Warszawy. Lokale mieszkalne w budynku usytuowanym na działce nr [...] zostały sprzedane. Sprzedaż lokali nr [...] została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnych, pozostałe lokale sprzedano wyłącznie na mocy umów cywilnoprawnych.

W dniu 2 lutego 2016 r. spadkobiercy dawnych właścicielek nieruchomości dekretowej – A. A. i R. Z. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] lutego 1953 r.

Organ nadzoru ustalił, że w chwili wydawania kwestionowanego orzeczenia teren nieruchomości był objęty planem zabudowy z 11 sierpnia 1931 r. wskazującym, że jest to strefa II a, dla której obowiązuje sposób zabudowy luźny lub grupowy, dwie kondygnacje, powierzchnia zabudowy 30%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w kontrolowanym orzeczeniu odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadniono koniecznością przejęcia nieruchomości na cele publiczne. W orzeczeniu tym organ w ogóle nie odniósł się do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a jedynym planem zagospodarowania obowiązującym dla przedmiotowego terenu w 1953 r. był Ogólny Plan Zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. Okoliczność ta stanowi, w ocenie organu nadzoru, rażące naruszenie prawa tj. art.7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279).

W ocenie organu nadzoru badane orzeczenie w zakresie części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie. Ustanowienie odrębnej własności tych lokali, ich sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste związanych z tymi lokalami udziałów w gruncie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. Natomiast sprzedaż części tych lokali o numerach [...] i ustanowienie użytkowania wieczystego zostało poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem ewentualne nieodwracalne skutki prawne dla gruntu związanego z tymi lokalami wynikałyby nie z decyzji odmawiającej ustanowienia prawa na podstawie art. 7 dekretu, tylko z decyzji o sprzedaży lokalu.

Organ nadzoru uznał także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 43/13 jako wyrok o charakterze zakresowym o pominięciu prawodawczym nie daje podstaw do zastosowania przepisu art.156 § 2 K.p.a., przez organ w innym brzmieniu niż to wynika wprost z jego treści, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zmiany normatywnej, a w szczególności nie powoduje derogacji tego przepisu.

Na w/w decyzję Kolegium z [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i w całości pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1953 roku, znak: [...], jaką jest upływ czasu, poprzez zaniechanie przez organ w II instancji dokonania koniecznej wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 ( Dz. U. 2015 roku, poz. 702) winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia wydania w/w orzeczenia z naruszeniem prawa;

2) naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzającej w pkt. 2 nieważność w/w orzeczenia z 1953 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że zgodnie z przepisem art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

3) naruszenie art.7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności ponowne całkowite pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia w pkt 2 nieważności orzeczenia administracyjnego z 1953 r., jaką jest upływ czasu oraz ponowny brak dokonania wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w realiach niniejszej sprawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 z uwzględnieniem upływu czasu, poprzez zaniechanie szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem i braku ustalenia zakresu występowania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych;

4) naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na skutek wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 24 stycznia 2017 r. i faktyczne nieprzeprowadzenie powtórnej analizy sprawy a jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie ustaleniach;

W uzupełnieniu skargi, pismem z 18 października 2018 r. (k. 62-77) skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruków działu II wymienionych w piśmie ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości lokalowych nr [...] położonych na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, na okoliczność skierowania tej decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, jak również na okoliczność naruszenia przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak udziału strony w osobach obecnych właścicieli lokali, których dotyczy wniosek dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r.; w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił; w pkt 3. orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podano.

Sąd przypomniał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r., w części rozstrzygającej, składa się z dwóch punktów. W pierwszym punkcie organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1953 r. w stosunku do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Natomiast w drugim punkcie organ stwierdził nieważność tego orzeczenia w pozostałym zakresie.

Sąd wskazał, że uczestnik postępowania administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1953 r., a w niniejszej sprawie skarżący, J. M., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części tj. w zakresie punktu 2 skarżonego orzeczenia. Natomiast – w ocenie Sądu – zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2018 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r. Zarówno treść decyzji jak i jej uzasadnienie wskazują niewątpliwie, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ procedował co do całości zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że organ może ponownie rozpoznać sprawę zakończoną decyzją tylko na skutek wniosku strony i poza ten wniosek nie jest uprawniony orzekać (art.127 § 3 k.p.a.). W tym zakresie organ odwoławczy własnej inicjatywy nie posiada.

Wobec tego Sąd stwierdził, że orzekanie przez organ odwoławczy co do części decyzji, której nie obejmował środek odwoławczy, jest równoznaczne z orzekaniem w przedmiocie decyzji, która jest ostateczna, gdyż w części niezaskarżonej decyzja stała się ostateczną. Procedowanie zaś przez organ w postępowaniu zwykłym w odniesieniu do ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Rozpoznanie żądania ewentualnego, zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a związanego z zaskarżeniem całej decyzji z [...] grudnia 2016r. i utrzymanie jej w mocy w całości, a więc zarówno co do punktu 1, jak i 2 również jest wadliwe.

Sąd I instancji wskazał, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż J. M. jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym na gruncie nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. Tego lokalu dotyczy rozstrzygnięcie w punkcie 2 decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. Do lokali, których dotyczy punkt 1 decyzji J. M. nie przysługują żadne prawa rzeczowe. Nie posiada więc on w ogóle legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji w punkcie 1, gdyż nie posiada on, w tym zakresie, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tej okoliczności organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie rozważył. Kwestionowanie bowiem decyzji w punkcie 1 przez osobę, która co do tego rozstrzygnięcia nie posiada interesu prawnego winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Procedowanie przez organ, mimo tego, i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji świadczy w ocenie Sądu o tym, że organ rozpoznał merytorycznie środek odwoławczy wniesiony, w tej części, przez osobę do tego nieuprawnioną.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że oznacza to, iż zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji poprzedzającej, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. z tego względu, że organ orzekł co do części decyzji niezaskarżonej, a więc ostatecznej, ewentualnie utrzymał w mocy tę część decyzji, a więc rozpoznał merytorycznie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy pochodzący od osoby nie mającej interesu prawnego, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tego powodu Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził nieważność tej części zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że skarżący J. M. interes prawny posiada tylko w odniesieniu do lokalu nr [...], którego dotyczy rozstrzygnięcie w punkcie 2 decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. i dlatego Sąd nie uwzględnił jego wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie uzupełniającym skargę, gdyż wniosek ten dotyczy lokali objętych punktem 1 decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r.

Co do zarzutów skargi dotyczących utrzymania w mocy zaskarżoną decyzją decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. w punkcie 2, a więc dotyczącym lokalu, którego właścicielem jest skarżący, to Sąd stwierdził, że są one nieuzasadnione. Tą decyzją organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] lutego 1953 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Jako podstawę materialnoprawną swojego orzeczenia organ nadzoru wskazał art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że kontrolowane orzeczenie w sposób rażący narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Sąd w całości podzielił przyjętą przez organ nadzoru ocenę prawną kontrolowanego orzeczenia, jak i poprzedzające ją ustalenia faktyczne.

Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13 orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku TK podkreślił, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić ani organ, ani sąd. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze również i to, że skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, to wyrok TK nie stanowi źródła prawa.

Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez TK wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Wobec tego Sąd uznał, że zgodne z prawem jest stanowisko organu nadzoru w zakresie oceny, iż w stosunku do lokalu nr [...] nie wystąpiły ujemne przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia a zatem należało stwierdzić, w tym zakresie, nieważność kontrolowanego orzeczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w części tj.: w zakresie punktu 2 w całości, którym oddalona została skarga J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. (utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r., którą w pkt 2 stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1953 r.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50., poz. 279 - powoływany dalej, jako Dekret).

Wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyrokowi w zaskarżonej części, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez ich faktyczne niezastosowanie i w całości pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1953 r., jaką jest upływ czasu, poprzez zaniechanie przez Sąd meritii, jak i poprzez organ administracyjny w I i II instancji, dokonania koniecznej wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 oraz o sygn. akt Kp 3/15 z dnia 19 lipca 2016 roku, winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia wydania ww. orzeczenia z naruszeniem prawa;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w z art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie i oddalenie w pkt 2 skarżonego orzeczenia skargi J. M. w pozostałej części i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzającej w pkt. 2 nieważność w/w orzeczenia z 1953r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, że organ administracyjny w obu instancjach należycie przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe oraz poprzez niewłaściwe uznanie za prawidłowe uzasadnienie decyzji I i II instancji, podczas gdy zarówno sąd meritii, jak i organ administracyjny całkowicie pominął fakt zaistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia w pkt 2 nieważności orzeczenia administracyjnego z 1953 r., jaką jest upływ czasu oraz ponowny brak dokonania wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w realiach niniejszej sprawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 z uwzględnieniem upływu czasu poprzez zaniechanie szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem i braku ustalenia zakresu występowania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawych;

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie nadzorcze było prowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie została przeprowadzona właściwa analiza sprawy na skutek wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia 24 stycznia 2017 r. i faktyczne jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie błędnych ustaleniach zarówno przez sąd administracyjny I instancji, jak i przez organ administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanka "upływu czasu", wskazana w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., rozumiana jest jako negatywna przesłanka podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. Organ nadzoru pominął w całości ten aspekt i w zaskarżonym orzeczeniu nie dokonał żadnej analizy w tym zakresie. Pominięcie to jest dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe, zarówno w świetle zapadłego w dniu 12 maja 2015 r. wyroku TK o sygn. P 46/13, jak i wyroku TK z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt Kp 3/15, który to wyrok nie został w żaden sposób odnotowany przez organy administracyjne, jak i Sąd meritii w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy.

Wskazano, że w skład dawnej nieruchomości gruntowej ozn. hip. nr [...], o pow. 594,65 m2, położonej przy ul. [...], obecnie wchodzą działki ewidencyjne o nr [...] Grunt ten zabudowany był budynkiem, który już w latach 50 – tych ubiegłego wieku przeznaczony był do adaptacji. W budynku tym nastąpiła sprzedaż 12 lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich, w tym do 3 (tj.: o numerach [...]) ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz właśnie osób trzecich było poprzedzone decyzją administracyjną. Następnie w/w prawo zostało przekształcone we własność na mocy dalszych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Obecnie w/w lokale stanowią własność osób trzecich.

Wobec tego skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przypadku spełnienia pozytywnej przesłanki (niekwestionowane przez skarżącego naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz stwierdzenia upływu czasu i stosownego odniesienia tego upływu czasu do realiów niniejszej sprawy, to w wyniku prawidłowej analizy sprawy organ nadzoru zobowiązany był do podjęcia decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanych decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i w całości pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w 1953 r., jaką jest upływ czasu, poprzez zaniechanie przez organ nadzoru dokonania koniecznej i niezbędnej wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, w świetle powołanych powyżej wyroków TK.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, A. A. oraz R. Z., wnieśli o jej oddalenie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego, do których skarżący odwołuje się wielokrotnie w skardze kasacyjnej, nie mogły stanowić podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Zdaniem uczestników postępowania, w zaskarżonym wyroku w prawidłowy sposób została zaprezentowana istota i znaczenie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i właściwie wskazano na ich niezaistnienie w odniesieniu do lokalu przysługującego skarżącemu.

Podkreślono, że obecnie prawo użytkowania wieczystego do gruntu związane z prawem do lokalu nr [...] przysługuje osobie fizycznej, która na podstawie umowy cywilnoprawnej nabyła to prawo. W takich okolicznościach prawnych i faktycznych nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie rozpoznania wniosku dekretowego. W konsekwencji, skarżący jest całkowicie chroniony przez prawo w zakresie przysługujących mu praw do lokalu nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, wskazano jako jej podstawę art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Jednakże wskazać należy, że przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., jakkolwiek zostały umieszczone w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to są w istocie przepisami prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać te przepisy z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 3079/15). Natomiast sam art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd w pkt 2 wyroku skargę oddalił, a podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art.151 p.p.s.a., którego naruszenia nie wskazano w skardze kasacyjnej.

Skargą kasacyjną zaskarżono wyrok wyłącznie w części obejmującej jego punkt 2, a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w odniesieniu do lokali, których sprzedaż poprzedzona była decyzją administracyjną zachodziła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że przepis art.156 § 2 k.p.a. wskazuje dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności: nieodwracalne skutki prawne oraz upływ czasu. Podnosił, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość uwzględnienia upływu czasu, jako przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy podstawą nieważności jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie organy administracji i Sąd I instancji powinny zastosować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, a także uwzględnić treść uzasadnienia wyroku TK z 19 lipca 2016 r., sygn. Kp 3/15.

Odnośnie do pierwszej z przesłanek negatywnych wymienionych w art.156 § 2 k.p.a. wymaga przypomnienia, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995r., Nr 18, poz. 223). Stanowisko to jest utrwalone i nadal aktualne.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, tj. z informacji Urzędu Dzielnicy [...] z 3 października 2016 r. i z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonych w uzasadnieniach wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji, zawarcie aktów sprzedaży lokali [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie zostało poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych, pozostałe lokale sprzedano wyłącznie na mocy umów cywilnoprawnych. Skarżący kasacyjnie jest właścicielem lokalu nr [...]. Wobec tego stwierdzić należy, że ewentualne nieodwracalne skutki prawne dla gruntu związane z tymi lokalami, w tym z lokalem nr [...], wynikałyby nie z decyzji odmawiającej ustanowienia prawa, o którym mowa w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, lecz z decyzji o sprzedaży lokalu. Wobec tego, późniejszy obrót prawami do lokalu nr [...] przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnej, nie ma znaczenia dla badania kwestii nieważności decyzji dekretowej.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, przyjęto, że okoliczność, iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji.

Należy zatem przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego - zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2432/16).

Wobec tego należy uznać, że ustalenia zarówno Sądu I instancji, jak i organu co do niewystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do lokalu nr [...], są wyczerpujące, precyzyjne i zgodne z obowiązującym prawem. Podzielić należy bowiem stanowisko, że umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej, która była poprzedzona decyzją administracyjną stanowiącą podstawę ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy cywilnoprawnej, nie stanowi nieodwracalnych skutków decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu tej nieruchomości. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są całkowicie nieuzasadnione.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art.156§2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przede wszystkim szeroko analizowany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia tegoż wyroku. Należy podkreślić, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to jednak brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w innej sprawie niż sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. W sprawie, w której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność w sytuacji, w której ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisanych okoliczności nie można jednak porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nadto orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa). Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za przyznaniem ochrony konstytucyjnej skarżącemu kasacyjnie. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Omówione uwarunkowania prawne nie pozwalały bowiem przyjąć, że orzekanie w sprawie odbyło się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu.

Nie zostały tym samym naruszone art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 1i 3 oraz art. 127 § 3 k.p.a, których to naruszenie skarżący kasacyjnie wiąże z niewyczerpującym rozpoznaniem i nieuwzględnieniem przesłanki znacznego upływu czasu.

Również niezasadne okazały się wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. skoro sądowa kontrola zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony.

Przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok TK z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15 który dotyczył oceny konstytucyjności tzw. małej ustawy reprywatyzacyjnej, czyli art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, nie mógł mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Art. 214a. wymienia podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Wśród tych podstaw jest m.in. sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Dotyczy to sytuacji, gdy po stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego rozpoznawany jest wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela. Dlatego słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarżący jest całkowicie chroniony przez prawo w zakresie przysługujących mu praw do lokalu nr [...].

Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2, orzekł jak w sentencji.