Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1255/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 117
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 2 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 2 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: 1. Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym.

2. Opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.).

3. Do opłaty za przekształcenie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.)

4. Do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako do roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, znajdują zastosowanie przepisy  ustawy z dnia 13 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) o przedawnieniu.

TEZY

1. Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym.

2. Opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.).

3. Do opłaty za przekształcenie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.)

4. Do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako do roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, znajdują zastosowanie przepisy  ustawy z dnia 13 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) o przedawnieniu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy postanowienie - stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego, wydane przez Prezydenta [...] w dniu [...] września 2013 r., nr [...] (l.dz. [...]), uznające zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.

Wskazane postanowienia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 18 stycznia 2002 r., nr ZG-920/725/132/00 (dalej: "decyzja o przekształceniu"), Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299; dalej: "ustawa o przekształceniu z 1997 r.", w skrócie: "u.p.u.w.1997") oraz art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543; dalej w skrócie: "u.g.n.") – orzekł przekształcić odpłatnie, przysługujące J. B-J. i M. P. (dalej łącznie jako: "Wnioskodawcy" lub "Współwłaściciele"), prawo użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości, położonej w [...], w prawo własności (pkt 1 decyzji o przekształceniu). Opłata z tytułu przekształcenia została określona na kwotę 310.000 zł i rozłożona, zgodnie z wnioskiem, na 10 równych rat rocznych, oprocentowanych (oprócz 1. raty) według stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP (pkt 2 decyzji o przekształceniu). W punkcie 3. decyzji orzeczono o ustanowieniu hipoteki przymusowej na nieruchomości objętej przekształceniem, w kwocie 279.000 zł, dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu niezapłaconych rat. Do wpisu hipoteki do księgi wieczystej ostatecznie jednak nie doszło, gdyż prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało wcześniej wniesione przez Współwłaścicieli aportem do założonej przez nich spółki.

W celu egzekucji niespłaconych należności pieniężnych wystawione zostały trzy tytuły wykonawcze z [...] sierpnia 2012 r. o numerach: [...],[...] i[...], w których jako zobowiązany został wskazany M. P. (dalej jako: "Zobowiązany" lub "Skarżący").

W piśmie z [...] września 2012 r., uzupełnionym pismem z [...] października 2012 r., Zobowiązany podniósł zarzut braku ustanowienia hipoteki przymusowej, opierając go na podstawie prawnej z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.e.a."), tj. na przesłance nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Zobowiązanego wszystkie trzy części decyzji o przekształceniu [punkty jej sentencji – uw. Sądu] "stanowią monolit i określają precyzyjnie obowiązki każdej ze stron", przy czym punkt trzeci tej decyzji, dotyczący ustanowienia hipoteki, stanowił "warunek" ustanowienia dwóch pozostałych, bez którego Wnioskodawcy nigdy by się "nie zdecydowali na wyrażenie zgody na przekształcenie". Nadto w ramach tego samego zarzutu – nieistnienia obowiązku – Zobowiązany podniósł, że zobowiązanie wynikające z tytułów wykonawczych jest częściowo przedawnione. Do opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stosuje się bowiem, zdaniem Zobowiązanego, na podstawie art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.; dalej w skrócie: "o.p."), przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym jej art. 70 § 1 o.p. statuujący pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań podatkowych. W konsekwencji, w ocenie Zobowiązanego, przedawniły się już należności z tytułu opłat (wraz z odsetkami), których termin płatności upłynął: 31 marca 2003 r., 31 marca 2004 r., 31 marca 2005 r. i 31 marca 2006 r. – stwierdzone tytułem wykonawczym nr [...] – a także opłata, której termin płatności upłynął 31 marca 2007 r., stwierdzona tytułem wykonawczym nr [...]. Jednocześnie Zobowiązany podkreślił, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w razie zgłoszenia zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 u.p.e.a.), organ jest zobowiązany z urzędu zbadać kwestię przedawnienia zobowiązania.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2013 r. Prezydent Miasta jako wierzyciel egzekwowanego obowiązku – wskazując na art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie; "k.p.a.") – uznał zarzuty Zobowiązanego za nieuzasadnione.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie podkreślił, że przepisy Ordynacji podatkowej o przedawnieniu nie mają zastosowania do opłaty za przekształcenie, bowiem ustawa o przekształceniu nie zawiera regulacji w tym zakresie, ani odesłania do innych przepisów. Tymczasem w prawie publicznym roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko w sposób wyraźnie wskazany przez ustawodawcę. Z kolei zarzut braku ustanowienia hipoteki przymusowej jest niezasadny, gdyż, zdaniem organu, nie stanowi przeszkody do dochodzenia należności wynikających z decyzji od zobowiązanych jako dłużników osobistych Skarbu Państwa.

Na opisane postanowienie Prezydenta Miasta Zobowiązany, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, adwokata R. W., wniósł zażalenie. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej – polegającego na nieuznaniu częściowego przedawnienia zobowiązań wynikających z tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...] – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia powtórzył argumentację przytoczoną w piśmie procesowym z [...] października 2012 r. odnośnie do zasadności stosowania do opłat z tytułu przekształcenia przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia. Podkreślił, że w świetle art. 2 § 2 o.p. w odniesieniu do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 o.p. organy, stosowanie ww. działu Ordynacji podatkowej jest zasadą, a wyjątek zachodzi wówczas, gdy przepis szczególny wyklucza jej stosowanie. W tym przypadku nie jest zatem tak, że przepisy szczególne mają odsyłać do Ordynacji podatkowej, lecz stanowi ona lex generalis. Dalej Zobowiązany powtórzył zarzuty dotyczące "niewywiązania się przez organ z obowiązku ustanowienia hipoteki przymusowej", a także pozostawienia bez odpowiedzi wcześniejszych pism składanych przez Zobowiązanego w toku postępowania – uznając takie postępowanie organu za niezgodne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. podstawową zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub ‘organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wyjaśnił, że Prezydent Miasta nie wystąpił na czas do sądu wieczystoksięgowego o wpisanie hipoteki, przez co punkt 3. decyzji o przekształceniu nie mógł zostać wykonany. Z kolei Współwłaściciele uiścili jedynie pierwszą ratę opłaty za przekształcenie, zaś od zapłaty kolejnych rat konsekwentnie się uchylali.

W ocenie Wojewody zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stosuje się przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Kwestie związane z tą opłatą zostały bowiem odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: "ustawa o przekształceniu z 2005 r.", w skrócie: "u.p.u.w.2005") [w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy powinno być: "ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności" – uw. Sądu]. Samo zaś postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa – a co za tym idzie: ustalenia opłaty z tego tytułu – prowadzone jest według przepisów k.p.a. Odpada w związku z tym pierwsza z przesłanek stosowania art. 2 § 2 o.p., tj. brak odrębnego uregulowania. Zdaniem organu II instancji o wzajemnym wykluczaniu się powołanych przepisów stanowi też art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII. Nie może być zatem tak, że ta sama materia podlega jednocześnie reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej. Ponadto Wojewoda wskazał na również niekorzystne skutki, jakie dla Zobowiązanego niosłoby bezpośrednie stosowanie wszystkich przepisów działu III Ordynacji podatkowej, oraz na wysoką problematyczność takiego stosowania w odniesieniu do opłat za przekształcenie.

Podsumowując ten fragment rozważań organ II instancji stwierdził, że wierzytelność z tytułu nieuiszczonej części opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie podlega przedawnieniu według reguł działu III Ordynacji podatkowej, albowiem w ogóle jest wyłączona spod zakresu zastosowania owej ustawy. Opłata z tytułu przekształcenia podlega swoistemu reżimowi prawnemu wynikającemu z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś okoliczność, że regulacje te nie mają charakteru wyczerpującego, bynajmniej nie uprawnia do posiłkowego stosowania tych przepisów Ordynacji podatkowej, które w danej sytuacji okazują się korzystne dla strony. W ocenie organu wyłączenie przedmiotowej opłaty spod regulacji Ordynacji podatkowej posiada również swoje uzasadnienie w samej istocie tej opłaty, która wykazując podobieństwo raczej do ceny sprzedaży prawa, nie pozwala na zrównanie statusu analizowanej opłaty z daninami publicznymi.

Odnosząc się zaś do zarzutu uchybienia przez organ I instancji zasadzie z art. 8 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że nie dopatrzył się w działaniu Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie takiego naruszenia. Wojewoda nie dał wiary Skarżącemu, że brak ustanowienia hipoteki przymusowej wynikał z zaniedbań organu I instancji i stanowił działanie na niekorzyść Skarżącego. Wskazał, że Zobowiązany zapłacił tylko pierwszą ratę niezbędną dla uostatecznienia się decyzji przekształcającej, po czym zbył prawo własności nieruchomości w następnym dniu po jego przekształceniu i od tego czasu konsekwentnie uchyla się od płacenia swojego zobowiązania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie Wojewody, Zobowiązany, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, adw. R. W., wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez odpowiedni organ oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Obu wydanym w sprawie postanowieniom zarzucił, podobnie jak uprzednio w zażaleniu, naruszenie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej polegające na braku uznania częściowego przedawnienia zobowiązań wynikających z tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył oraz uzupełnił argumentację przedstawioną już wcześniej w zażaleniu oraz poprzedzających je pismach procesowych. Podkreślił, że opłata za przekształcenie jest "opłatą" w rozumieniu art. 2 § 2 o.p. Zaakceptowanie odmiennego stanowisko organu w tym względzie prowadziłoby, zdaniem Skarżącego, do wniosku, że opłata ta w ogóle nie podlegałaby przedawnieniu, gdyż organ, negując stosowanie w tej materii przepisów Ordynacji podatkowej, nie wskazał jakichkolwiek innych przepisów przewidujących przedawnienie roszczeń wynikających z obowiązku uiszczenia tejże opłaty.

W ocenie Skarżącego organy usiłują wydanymi w sprawie postanowieniami zniwelować skutki negatywne dla samych organów, które poprzez swoje zaniedbania nie podjęły jakichkolwiek działań w sprawie, służących do zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa, nie powiadomiły nawet Skarżącego o niedokonanym wpisie lub o trudnościach w jego ustanowieniu, co z pewnością w sposób znaczący pozwoliłoby Skarżącemu na podjęcie określonych działań zmierzających do skutecznego ustanowienia hipoteki na nieruchomości przekształcanej. Skarżący nie miałby bowiem żadnego interesu w unikaniu dokonania tegoż wpisu; wręcz przeciwnie, wpis ten był dla niego warunkiem do przeprowadzenia całej operacji przekształcenia. Zaspokojenie się organów państwa poprzez sprzedaż nieruchomości w przypadku niewypłacalności Skarżącego pozwoliłoby mu uniknąć takich jak niniejsze postępowań. Skarżący podkreślił, że stał się niewypłacalny w wyniku ogłoszenia przez jego spółkę, [...] sp. z o.o., w początkach 2003 r. upadłości, czego nie mógł wcześniej w żaden sposób przewidzieć. Zatem, wbrew twierdzeniom organów, zaprzestanie spłacania rat nie było działaniem celowym Skarżącego, lecz wynikało z upadłości ww. spółki, w której Skarżący był wspólnikiem i która stanowiła cały jego majątek.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że skarga powiela zarzuty odwołania bez żadnego odniesienia się do stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, wobec czego, w ocenie organu, pełną adekwatność i aktualność zachowują argumenty powołane w tym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Jest to możliwe na mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wszechstronnie skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie pod kątem jego zgodności z prawem (legalności) – jak tego wymaga art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – a więc zgodności ze wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które w związku z tym organy administracji powinny były wziąć pod uwagę, a nie wyłącznie w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Wojewody oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że większość okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest pomiędzy stronami spornych. W szczególności jest poza sporem, że nie doszło do ustanowienia hipoteki przymusowej, o której mowa w punkcie 3. decyzji o przekształceniu, oraz że ustalone w punkcie 2. tej decyzji raty opłaty za przekształcenie, poza pierwszą, nie zostały dotychczas uiszczone. Natomiast objęte polemiką stron kwestie, z jakich przyczyn (i z czyjej winy) nie doszło, z jednej strony, do ustanowienia hipoteki przymusowej na przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej, do zapłaty pozostałych rat opłat za przekształcenie, są, w ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy irrelewantne, dlatego pozostaną poza zakresem dalszych rozważań.

Od razu należy zaznaczyć, że, wbrew stanowisku Skarżącego, brak podstaw do uznania, jakoby pkt 3. sentencji decyzji o przekształceniu – w którym orzeczono, że "[d]la zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu niezapłaconych rat ustanawia się na nieruchomości objętej przekształceniem (...) hipotekę przymusową w kwocie 279.000,00 zł (...)" – wprowadzał warunek, którego niedopełnienie wpływałoby na skuteczność pozostałych punktów tej decyzji, a zwłaszcza zwalniało z obowiązku uiszczenia pozostałych rat opłaty za przekształcenie. Teza o istnieniu takiego warunku nie znajduje uzasadnienia ani w treści samej decyzji, w tym w brzmieniu jej punktu trzeciego, ani w treści przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 1997 r., który w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji o przekształceniu normował kwestię hipoteki na zabezpieczenie należności z tytułu opłaty za przekształcenie, stanowiąc, że: "W celu zabezpieczenia należności związanych z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego przysługuje hipoteka przymusowa na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podstawą wpisu tej hipoteki jest ostateczna decyzja, o której mowa w art. 2 ust. 2". Cytowany przepis, pomimo jego nie do końca precyzyjnego sformułowania (które mylnie mogło sugerować, że hipoteka przymusowa powstaje z mocy prawa), nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, iż hipoteka ta nie mogła warunkować obowiązku uiszczenia opłaty, lecz jedynie zapewniać jego późniejsze wykonanie, oraz że możliwość ustanowienia hipoteki została zastrzeżona – zgodnie zresztą z istotą czynności zabezpieczających – w interesie wierzyciela (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego), a nie dłużnika (osoby wnioskującej o przekształcenie). W świetle cytowanego przepisu oraz postanowień decyzji o przekształceniu nie sposób w szczególności wywodzić, aby ustanowienie hipoteki przymusowej na zabezpieczenie rat opłaty za przekształcenie stanowiło "warunek" w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., którego niedopełnienie skutkowałoby, w świetle tego przepisu, stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o przekształceniu.

Hipoteka należy do kategorii tzw. zabezpieczeń rzeczowych ("na rzeczy"). Ustanowienie takiego zabezpieczenia służy zwiększeniu prawdopodobieństwa skuteczności przymusowej egzekucji zabezpieczanej należności na wypadek jej nieuiszczenia dobrowolnie przez dłużnika i nie zwalnia dłużnika z osobistej odpowiedzialności za zaciągnięty dług. Tym bardziej nie można mówić o zwolnieniu dłużnika z takiej odpowiedzialności w sytuacji, gdy, jak w niniejszej sprawie, do ustanowienia zabezpieczenia rzeczowego w konkretnym przypadku nie dojdzie (oczywiście, wyjąwszy te, teoretycznie możliwe, przypadki, gdy wierzyciel i dłużnik, w ramach przysługującej im w konkretnym przypadku swobody umów, zgodnie postanowiliby inaczej).

W okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle znajdujących w tej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o przekształceniu z 1997 r. (a nie, jak mylnie powołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: ustawy o przekształceniu z 2005 r.), brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby nieustanowienie hipoteki przymusowej wskazanej w pkt 3 decyzji o przekształceniu – bez względu na przyczyny tego faktu – mogło skutkować zwolnieniem Zobowiązanego z osobistej odpowiedzialności za zapłatę drugiej i kolejnych rat opłaty za przekształcenie. Wszelkie dywagacje Skarżącego w tej materii są, w ocenie Sądu, całkowicie nieuzasadnione i błędne.

Zasadne okazały się natomiast zastrzeżenia Skarżącego do stanowiska organów, że roszczenie dotychczasowego właściciela (Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego) o zapłatę opłaty za przekształcenie (zapłatę jej poszczególnych rat) nie przedawnia się. Skarżący błędnie jednak wskazał na Ordynację podatkową jako na akt mający normować przedawnienie tej opłaty.

Instytucja przedawnienia znana jest zarówno prawu publicznemu (w tym zwłaszcza podatkowemu), jak i prywatnemu (w szczególności prawu cywilnemu) – pełniąc w każdej z tych dziedzin istotną funkcję stabilizatora stosunków społecznych, poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań. Stabilizacja stosunków społecznych, którą zapewnia przedawnienie, jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznawana za wartość konstytucyjną, zakotwiczoną w zasadzie bezpieczeństwa prawnego, wywodzonej z art. 2 Konstytucji, tj. z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (por.: wyrok TK z 19.06.2012 r., P 41/10, OTK-A 2012, nr 6, poz. 65 oraz wyrok TK z 08.10.2013 r., SK 40/12, OTK-A 2013, nr 7 poz. 97). W odniesieniu do roszczeń przysługujących podmiotom publicznoprawnym, takim jak Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, założenie o nieprzedawnialności takich roszczeń – które byłoby w istocie równoznaczne z dopuszczeniem możliwości ich dożywotniej egzekucji – dodatkowo musiałoby budzić zastrzeżenia z punktu widzenia nakazu sprawnego działania instytucji publicznych (por. preambuła do Konstytucji RP), z jednej strony, oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP), z drugiej (por. wyrok TK z 08.10.2013 r., SK 40/12, OTK-A 2013, nr 7 poz. 97). Już jednak wybór konkretnego mechanizmu przedawnienia w odniesieniu do danej kategorii roszczeń, w tym określenie terminu, w jakim ono następuje, pozostaje, co do zasady, w sferze uznania ustawodawcy (por.: wyrok TK z 19.06.2012 r., P 41/10, OTK-A 2012, nr 6, poz. 65; wyrok TK z 17.07.2012 r., P 30/11, OTK-A 2012, nr 7, poz. 81). W szczególności ustawodawca może wprowadzić dla danego rodzaju zobowiązań specyficzną, właściwą tylko im, konstrukcję przedawnienia, bądź zdecydować się na wybór jednego z już istniejących, podstawowych mechanizmów – czy to zasadniczo "dedykowanych" zobowiązaniom publicznoprawnym (Ordynacja podatkowa), czy też roszczeniom cywilnoprawnym (Kodeks cywilny). W braku wyraźnego wyboru ustawodawcy, o poddaniu danej kategorii należności pierwszemu bądź drugiemu z wymienionych reżimów przedawnienia, decydował będzie ostatecznie charakter – odpowiednio: publicznoprawny bądź cywilnoprawny – tej należności.

Z taką właśnie sytuacją – braku wyraźnego wyboru reżimu przedawnienia – mamy do czynienia w odniesieniu do analizowanej tu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec tego kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nabiera prawidłowe ustalenie charakteru prawnego tej opłaty.

W ocenie Sądu opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym, za czym przemawiają w szczególności następujące argumenty:

Zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to bez wątpienia instytucje o charakterze rdzennie cywilnoprawnym. Taki sam charakter ma także zdarzenie polegające na przekształceniu pierwszego z tych praw (użytkowania wieczystego) w drugie (prawo własności). Na gruncie koncepcji teoretycznoprawnej zakładającej istnienie i zasadność wyróżniania, wśród ogółu stosunków cywilnoprawnych, stosunków prawnych prawa rzeczowego (stosunków prawnorzeczowych), można wręcz stwierdzić, że analizowane tu przekształcenie – jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe – jest w istocie przekształceniem stosunku cywilnoprawnego (por.: P. Podleś, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Warszawa 2007, s. 31; K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2013, nr 4, s. 29).

Cywilnoprawnego charakteru przekształcenia nie zmienia okoliczność, że jest ono uregulowane ustawą odrębną od ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U z 2014 r., poz. 121; dalej w skrócie: "k.c."), że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego ani że następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak trafnie K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 29). Jest bowiem poza sporem, że akt administracyjny (zwłaszcza decyzja administracyjna) może być jednocześnie zdarzeniem cywilnoprawnym, a więc prowadzić do powstania, zmiany bądź ustania stosunku cywilnoprawnego (zob. np. Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 899–900). Tym samym decyzja administracyjna może być też źródłem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (por. T. Pałdyna, Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2009, s. 211).

W konsekwencji należy zgodzić się z dominującym, jak się wydaje, poglądem doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną, acz rozpatrywaną w postępowaniu administracyjnym (tak np.: J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), "Rejent" 1999, nr 2 s. 55; M. Wolanin, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, cz. I, "Nieruchomości" 2005, nr 11, s. 6; P. Podleś, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Warszawa 2007, s. 31; L. Klat-Wertelecka, E. Klat-Górska, Glosa do wyroku WSA w Łodzi z 15.10.2007 r., II SA/Łd 544/07, OSP 2010, nr 1, poz. 11; K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 28–29). Sprawa cywilna ze swej istoty (tzw. sprawa cywilna sensu stricto) pozostaje bowiem sprawą cywilną niezależnie do tego, jaki organ jest właściwy do jej rozpoznania (zob. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, Postępowanie cywilne, Warszawa 2003, s. 21–22). Sprawy takie mogą być przekazane przez przepisy szczególne do właściwości innych organów, w tym organów administracyjnych, i wówczas zgodnie z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.) nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym – co wszakże nie zmienia ich cywilnego charakteru.

Właśnie z taką sytuacją – powierzenia rozpatrzenia i załatwienia sprawy cywilnej przez organ administracji – mieliśmy do czynienia na gruncie ustawy o przekształceniu z 1997 r. (i mamy nadal, pod rządem ustawy o przekształceniu z 2005 r.) w odniesieniu do sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

W przypadku, w którym przekształcenie było dokonywane odpłatnie (art. 4–4a u.p.u.w.1997; obecnie: art. 4 u.p.u.w.2005) – a więc, gdy w sprawie dochodziło do ustalenia przez organy opłaty za przekształcenie – także ta opłata miała (i nadal ma) charakter cywilnoprawny. Opłata za przekształcenie stanowi bowiem w istocie wynagrodzenie za przeniesienie prawa własności nieruchomości na dotychczasowego jej użytkownika wieczystego; swoisty odpowiednik ceny nabycia własności. Świadczy o tym przyjęty finalnie przez ustawodawcę sposób ustalania tej opłaty: w drodze odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalania ceny sprzedaży nieruchomości, na podstawie jej wartości, z jednoczesnym zaliczeniem na poczet tej ceny wartości prawa użytkowania wieczystego (zob. zawarte w art. 4a ust. 1 u.p.u.w.1997, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przekształceniu, odesłanie do art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 u.g.n.; analogiczne w swej istocie odesłanie zawiera obecnie art. 4 ust. 2 u.p.u.w.2005 – do art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n.). Taki charakter opłaty za przekształcenie potwierdza też orzecznictwo sądowe. W wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02 (LEX nr 1129606), Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r." Podobnie w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07 (OSP 2010, nr 1, poz. 11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "[o]płata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną".

Przytoczone wypowiedzi judykatury potwierdzają trafność poglądu – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że określona w decyzji opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wyliczona w odpowiednim stosunku do wartości rynkowej nieruchomości, stanowi dla dotychczasowego właściciela ekwiwalent za utratę prawa własności nieruchomości, pochodny stosunku cywilnoprawnego przekształcenia prawa rzeczowego (tak trafnie K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia, s. 29). Godzi się w tym miejscu zauważyć, że finalne oparcie przez ustawodawcę – od nowelizacji ustawy o przekształceniu z 1997 r. dokonanej z dniem 28 lipca 2001 r. przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749) – kalkulacji wysokości opłaty za przekształcenie wprost na wartości rynkowej nieruchomości, usunęło jeden z najistotniejszych argumentów mogących przemawiać przeciwko uznaniu cywilnoprawnego charakteru analizowanej opłaty na tle pierwotnej regulacji ustawy o przekształceniu z 1997 r. (pod rządem której opłata ta stanowiła określoną wielokrotność opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – por. art. 5 ust. 1–2a u.p.u.w.1997), jakim był brak ekwiwalentości opłaty za przekształcenie w stosunku do nabywanej tą drogą własności nieruchomości (por. A. Cisek, J. Kremis, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Komentarz, Zakamycze 1999, uw. 3 do art. 4).

Dodatkowym argumentem przemawiającym na rzecz poglądu o cywilnoprawnym charakterze opłaty za przekształcenie jest jej "powinowactwo" do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – na które trafnie zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w cytowanym wyżej wyroku z 27 listopada 2003 r. (I CK 316/02) podkreślając, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, będąc wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, "służy zrekompensowaniu dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub gminie) utraty przysługującego mu do nieruchomości gruntowej prawa własności oraz utraty stałego dopływu kwot z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Obydwa te cele, spełniane przez opłatę należną z tytułu przekształcenia, wyrównują całkowicie uszczerbek dotychczasowego właściciela gruntu, powstały w następstwie utraty przezeń prawa własności nieruchomości wskutek uwłaszczenia dotychczasowego użytkownika wieczystego (...)." Cywilny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie budzi zaś obecnie wątpliwości, ani w orzecznictwie (zob. np.: wyrok NSA z 27.01.1988 r., SA/Gd 993/87, ONSA 1988 nr 1, poz. 32; uchwała SN z 25.06.1997 r., III CZP 23/97, OSNC 1997, nr 12, poz. 188; wyrok SN z 27.11.2003 r., I CK 316/02, LEX nr 1129606; wyrok WSA z 17.11.2010 r., I SAB/Ol 5/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), ani w doktrynie (zob.: C. Woźniak, Użytkowanie wieczyste, Warszawa 2006, s. 156; Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Zakamycze 2006, s. 221–222; T. Pałdyna, Przedawnienie..., s. 210). Trafnie przy tym zwrócono uwagę, że "[t]ylko wówczas, gdyby opłaty te nie miały ekonomicznego związku z oddaniem gruntu w użytkowanie, gdyby – innymi słowy – nie stanowiły swego rodzaju ekwiwalentu za korzystanie z cudzej nieruchomości, gdyby obciążały użytkownika wieczystego ze względu na jakiś interes społeczny, można by było doszukiwać się administracyjnego charakteru opłat rocznych. Sam fakt, że opłaty roczne wynikały z cennika prezydium rady narodowej, że były ustalane przez organ administracji państwowej w drodze decyzji administracyjnej, że użytkownik wieczysty nie miał i nie ma wpływu na wysokość tej opłaty oraz to, że podlegały one egzekucji administracyjnej, nie może przesądzać o administracyjnoprawnej naturze opłat z tytułu użytkowania wieczystego" (Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste..., s. 222). Niewątpliwie podobną argumentację można odpowiednio odnieść także do opłat za przekształcenie, co tylko dodatkowo wzmacnia tezę o cywilnej naturze tych opłat.

Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu – w ocenie Sądu: w pełni zasadnie – w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 400/06, CBOSA), w myśl którego "[o] tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k.p.a. albo innej procedury administracyjnej."

Nie ulega wątpliwości że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie (por. wyrok NSA z 15.11.2002 r., I SA 864/01, CBOSA) – została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (por.: art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.p.u.w.1997; art. 3 ust. 1 u.p.u.w.2005). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej" (por. też wyrok WSA z 24.01.2013 r., I SA/Sz 801/12, CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże, zdaniem Sądu należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (tak trafnie D.R. Kijowski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). W każdym razie treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 – w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" – w pełni potwierdza, zdaniem Sądu, trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.

Z uwagi na wykazany wyżej, cywilnoprawny charakter opłaty za przekształcenie, do opłaty za przekształcenie nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 2 § 4 ab initio o.p. przepisów tej ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych (a także do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach – art. 2 § 4 in fine o.p.). Wyłączenie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do należności cywilnoprawnych jest powszechnie akcentowane w piśmiennictwie (zamiast wielu zob.: A. Huchla, Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, pod red. R. Mastalskiego, Wrocław 2001, s. 262).

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – pomimo zbieżności terminologicznej – nie należy do żadnej z kategorii "opłat" wskazanych w art. 2 § 1 i 2 o.p., ani też innych, wymienionych w tych przepisach, należności. W szczególności nie mieści się w pojęciu "opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy". Tego rodzaju opłaty i należności, aby podlegały Ordynacji podatkowej, muszą bowiem łącznie spełniać dwa kryteria: (1) nie stanowić należności cywilnoprawnych (który to wymóg, jak wyżej wykazano, już wyklucza opłatę za przekształcenie z katalogu analizowanych opłat / należności) oraz (2) stanowić dochód budżetowy (por. art. 2 § 1 pkt 1 o.p.), przy czym w tym ostatnim przypadku chodzi o ustalenie ekonomicznego beneficjenta wpływów z tytułu danych opłat / należności (por. A. Huchla, Świadczenia..., s. 261–263).

Tymczasem także to ostatnie kryterium – usytuowanie danej opłaty / należności jako dochód budżetu – nie jest spełnione w odniesieniu do opłaty za przekształcenie (a przynajmniej: nie w każdym przypadku). Godzi się bowiem zauważyć – w ślad za uzasadnieniem przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 października 2007 r. (II SA/Łd 544/07, CBOSA) – że opłata z tytułu przekształcenia, stanowiąc swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności, powinna być finalnie uiszczona na rzecz dotychczasowego właściciela bądź podmiotu, który wykonywał prawo własności na rzecz tego właściciela. W konkretnym przypadku beneficjentem takiej opłaty może być podmiot nie będący jednostką budżetową, np. Agencja Nieruchomości Rolnych (jak uznał łódzki WSA w referowanym wyroku, a NSA rozpoznając skargę kasacyjną od tego orzeczenia ów pogląd podzielił – zob. wyrok z 16.01.2009 r., I OSK 99/08, CBOSA), która nie jest jednostką budżetową, lecz państwową osobą prawną (zob. art. 3 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.). W podobnym duchu na tle art. 4 ust. 1 u.p.u.w.1997 wypowiedział się w doktrynie H. Cioch, zdaniem którego "dotychczasowy właściciel" w rozumieniu tego przepisu, to nie tylko Skarb Państwa bądź gmina, ale także "właściciel który odzyskał własność nieruchomości bezprawnie przekazanej na rzecz Skarbu państwa bądź gminy" (zob. H. Cioch, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, "Rejent" 1998, nr 12, s. 18).

Fakt, że dana opłata (należność) może stanowić dochód innego niż budżet podmiotu (choćby nawet także publicznego) stanowi negatywną przesłankę, przesądzająca o niestosowaniu do takiego świadczenia Ordynacji podatkowej (por. A. Huchla, Świadczenia..., s. 261). Nie sposób zaś przyjąć, że rodzajowo taka sama opłata – opłata za przekształcenie – w przypadkach, gdy stanowiłaby dochód budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, to podlegałaby Ordynacji podatkowej, a w pozostałych przypadkach (gdy ich beneficjentami byłyby jednostki pozabudżetowe), nie. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

Z tych wszystkich względów należy zdecydowanie opowiedzieć się przeciwko możliwości stosowania do opłat za przekształcenie przepisów Ordynacji podatkowej, w tym także w postulowanym przez Skarżącego zakresie – przedawnienia zobowiązań.

Nie oznacza to wszakże, iż – jak błędnie przyjęły organy administracji orzekające w badanej sprawie – opłaty te w ogóle nie podlegają przedawnieniu. W ocenie Sądu, do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako do roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu, na czele z jego art. 117, statuującym zasadę, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że nawet jeśli opłata za przekształcenie jest – tak jak w niniejszej sprawie – uiszczana w systemie rocznych rat (co w dacie wydania decyzji po przekształceniu dopuszczał art. 70 ust. 2 w zw. z art. 4a ust. 1 u.p.u.w.1997, a obecnie art. 4 ust. 3 u.p.u.w.2005), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia (tak trafnie A. Cisek, J. Kremis, Ustawa o przekształceniu..., uw. 4 do art. 5).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w kontrolowanej sprawie dopuściły się w naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 117 i nast. k.c. normujących kwestię przedawnienia roszczeń – poprzez ich niezastosowanie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało przyjęciem błędnego poglądu, że roszczenie o zapłatę poszczególnych rat opłaty za przekształcenie nie podlega przedawnieniu. W rezultacie wskazanego uchybienia przepisom prawa materialnego nie doszło do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania tych przepisów, w tym zwłaszcza okoliczności istotnych z punktu widzenia ustalenia biegu terminu przedawnienia, jego ewentualnej przerwy albo zawieszenia. Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania nakładające na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił oba wydane w sprawie postanowienia.

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego adwokata, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 357 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne, a przede wszystkim rozważy zasadność wniesionych przez Zobowiązanego zarzutów w kontekście przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń.