Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 469/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska Baran Protokolant asystent Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K.-D. i L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/12 w sprawie ze skargi I. K.-D. i L. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. I. K.-D. i L. D. (dalej jako wnioskodawcy lub skarżący) wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) o uchylenie, zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji tego organu:

1. z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07,

2. z dnia 21 czerwca 2007 r., nr 114/07,

3. z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07,

a także postanowienia z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07.

Jako podstawę prawną żądania powołali art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i § 2, art. 146 § 1, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.).

Decyzjami z dnia 27 czerwca 2008 r., nr 114/08 oraz nr 115/08 PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej jako WINB) decyzjami z dnia 24 października 2008 r., nr 465/2008 i nr 466/2008, a sprawy przekazane organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie WINB w dniu 22 października 2008 r. orzekł:

▪ postanowieniem nr 111/I/2008 o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] nr 8/2007 z dnia 24 stycznia 2007 r.,

▪ decyzją nr 210/I/2008 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr 180/07 z dnia 6 września 2007 r.,

▪ decyzją nr 212/I/2008 o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w [...] nr 114/07 z dnia 21 czerwca 2007 r.,

▪ decyzją nr 213/I/2008 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr 23/07 z dnia 12 lutego 2007 r.,

a także decyzją nr 222/I/2008 z dnia 31 października 2008 r. orzekł o umorzeniu wszczętego na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia 27 czerwca 2008 r., nr 114/2008.

Postanowieniami z dnia 3 września 2009 r., nr 170/09 i nr 171/09 PINB na wniosek strony z dnia 10 grudnia 2008 r. zawiesił postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07.

W związku z żądaniami zawartymi w trzech pismach skarżących z dnia 14 października 2010 r. PINB wystąpił do nich o sprecyzowanie stanowiska oraz wyjaśnienie powołanej podstawy prawnej, bowiem żądania i wskazane przepisy prawa - w ocenie organu - wzajemnie się wykluczały. Organ miał w szczególności wątpliwość, czy przedmiotem wniosków skarżących jest podjęcie zawieszonego postępowania w sprawach dotyczących wznowienia postępowań zakończonych decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07, czy też skarżący domagają się wszczęcia nowego postępowania, czy może domagają się zmiany tych decyzji. Ponadto organ wezwał skarżących do sprecyzowania żądania w zakresie wniosku o wszczęcie postępowania wobec postanowienia z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 oraz wniosku o zmianę tego postanowienia. Organ poinformował, że niesprecyzowanie żądania w terminie siedmiu dni spowoduje pozostawienie podania bez odpowiedzi, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwania wnioskodawcy (pismami z dnia 18 i 22 listopada 2010 r.), wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem PINB z dnia 3 września 2009 r., nr 170/09 przez przeprowadzenie kontroli działki [...], budynku handlowego z nadbudową mieszkalną znajdującego się w [...] przy ulicy [...]. W ww. pismach podniesiono, iż dowody, na których podstawie ustalono stan faktyczny okazały się niewystarczające i fałszywe oraz wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności istniejące w dniu wydania postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07. Skarżący zażądali również uzupełnienia akt spraw o dokumenty przekazane do PINB w dniu 14 i 15 października 2010 r. Powołali również się na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.

Skarżący wyjaśnili ponadto, iż wnoszą o wznowienie postępowania wobec postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 oraz o zmianę tego postanowienia w podstawie prawnej i uzasadnieniu, a także o wznowienie postępowania wobec decyzji PINB z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz o zmianę tej decyzji w pozycji nakazu.

Wobec wyjaśnień skarżących organ I instancji pismem z dnia 2 grudnia 2010r. ponownie wezwał ich do sprecyzowania stanowiska. Poinformował jednocześnie, iż k.p.a. nie przewiduje wznowienia zawieszonego postępowania. W związku z tym PINB zażądał wyjaśnienia, czy przedmiotem żądania jest podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem nr 170/09. W odpowiedzi skarżący pismami z dnia 10 grudnia 2010 r. powtórzyli żądania zawarte w pismach z dnia 18 i 22 listopada 2010 r., powołując ponownie art. 145 § 1 pkt 1,4 i 5 k.p.a.

Postanowieniami z dnia 17 grudnia 2010 r. nr 243/2010 oraz nr 244/2010, PINB podjął zawieszone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07, a następnie pismami z dnia 13 stycznia 2011 r. wezwał skarżących w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do jednoznacznego sprecyzowania żądania z dnia 29 maja 2008 r. oraz jego podstawy prawnej. Organ zauważył, iż analiza ww. żądania nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie w jakim trybie postępowania wnioskodawcy wnoszą o weryfikację decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07.

Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. skarżący poinformowali organ, iż wnoszą o zmianę postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 i zmianę decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07. Wnoszą również o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem PINB w [...] z dnia 3 września 2009 r., nr 170/09, albowiem wyszły na jaw nowe okoliczności i fakty nieznane organowi w dniu wydania decyzji, a kopie dowodów na poparcie tych twierdzeń zostały przekazane organowi pismami z dnia 14 i 15 października 2010 r. Skarżący powtórzyli stanowisko wyrażone w pismach z dnia 18 i 22 listopada 2010 r. oraz z dnia 10 grudnia 2010 r., wskazując również, że jedna ze stron postępowania nie złożyła podpisu na istniejącym protokole, a tym samym nie brała w pełni udziału w toczącym się postępowaniu (w sposób niezawiniony).

Ponadto skarżący stwierdzili, iż skoro organ podjął zawieszone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07 to oznacza, że otrzymał od wnoszących podanie wszelkie wyjaśnienia i wskazówki niezbędne do podjęcia i prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Następnie skarżący podnieśli, iż wnioski i wyjaśnienia złożone w pismach z dnia 14 i 15 października 2010 r. oraz w terminach późniejszych zasadniczo różnią się od wniosków z 2008 r. tym, że wnoszą o zmianę postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 i zmianę decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07, co skarżący w 2008 r. chcieli dokonać poprzez zmianę, uchylenie czy stwierdzenie nieważności decyzji. Zasadniczo wnioskujący domagają się teraz zmiany ww. postanowienia i decyzji.

Pismem z dnia 2 lutego 2011 r. organ poinformował skarżących, iż na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowieniami z dnia 17 grudnia 2010 r. nr 243/2010 oraz nr 244/2010 podjął zawieszone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07 w celu rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 29 maja 2008 r. z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzjach organu odwoławczego z dnia 24 października 2008 r., nr 465/2008 oraz nr 466/2008. Zdaniem organu pismo skarżących z dnia 21 stycznia 2011 r. w dalszym ciągu nie precyzuje żądania zawartego w piśmie z dnia 29 maja 2008 r., co powoduje pozostawienie tego wniosku bez rozpatrzenia.

Organ I instancji wezwał jednocześnie skarżących do jednoznacznego sprecyzowania żądania zmiany postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 i zmianę decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 w zakresie podania podstawy prawnej zmiany w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 7 lutego 2011 r. powołując się na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5, art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2, art. 75 § 1 i art. 76 § 2 k.p.a. wnieśli o zmianę postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 i zmianę decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 i w związku z tym o wznowienie postępowania administracyjnego w ww. sprawach.

Pismem z dnia 23 lutego 2011 r., organ I instancji poinformował skarżących o pozostawieniu ich wniosku z dnia 21 stycznia 2011 r. bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 1 marca 2011 r. skarżący wnieśli o przywrócenie biegu terminu do uzupełnienia wniosku. PINB wyjaśnił, iż przepisy k.p.a. nie przewidują przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku pozostawionego bez rozpatrzenia.

Kolejnym pismem z dnia 17 marca 2011 r. skarżący na podstawie na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2 art. 75 § 1 i art. 76 § 2 k.p.a. ponownie wnieśli o wznowienie postępowania w sprawach dotyczących postanowienia PINB z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 i decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 argumentując jak we wcześniejszych pismach.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. organ wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku z dnia 17 marca 2011 r. o wznowienie postępowania w ww. sprawach o dokument - orzeczenie sądu lub innego organu - stwierdzający fałszerstwo dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a także dokumentu określającego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ podkreślił, że skarżący nie wskazali również daty, w której I. K.-D. dowiedziała się o postanowieniu nr 8/07 z dnia 24 stycznia 2007 r. i o decyzji nr 23/07 z dnia 12 lutego 2007 r.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. skarżący wnieśli o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, w jaki sposób strona skarżąca ma udzielić wyjaśnień na wezwanie organu z dnia 4 kwietnia 2011 r. Pismo to zostało załączone do akt sprawy, o czym organ poinformował skarżących pismem z dnia 6 maja 2011 r.

Pismem z dnia 16 maja 2011 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego wobec działki nr [...] znajdującej się przy ulicy [...] w [...], powołując się jednocześnie na dokumenty złożone przy pismach z dnia 14 i 15 października 2010 r.

Pismem z dnia 27 maja 2011 r. organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku z dnia 16 maja 2011 r. przez podanie nazwy i numeru aktu, którego wznowienie ma dotyczyć oraz o dokumenty określające nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedzieli pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. jednakże organ uznał, iż nie zawiera ono żądanych informacji i w związku z tym pozostawił wniosek z dnia 16 maja 2011 r. bez rozpatrzenia, o czym poinformował skarżących pismem z dnia 20 czerwca 2011 r.

Pismem z dnia 27 czerwca 2011r. skarżący ponownie wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniami zawartymi w pismach z dnia 14 i 15 października 2010 r., a następnie pismami z dnia 12 sierpnia 2011 r. w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 4 sierpnia 2011 r. wyjaśnili, iż żądają wznowienia postępowania w sprawach dotyczących postanowienia PINB w [...] z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 i decyzji z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07.

W dniu 20 lutego 2012 r. skarżący wnieśli do organu wyższej instancji, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na niezałatwienie w terminie przez PINB w [...] sprawy wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 166/I/2012 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy pawilonu handlowego, zlokalizowanego w [...], przy ul. [...], nr ewid. [...].

Skargą z dnia 24 maja 2012 r. I. K.-D. i L. D. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, biurokratyczne prowadzenie spraw, naruszenia terminów przez PINB w [...] w załatwianiu spraw, wobec decyzji nr 465/2008 i nr 466/2008 z dnia 24 października 2008 r. wydanych przez WINB w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W pisemnym uzasadnieniu WSA zauważył, iż na skutek żądań skarżących zawartych w trzech pismach z dnia 14 października 2010 r. PINB zwrócił się do nich o sprecyzowanie stanowiska oraz wyjaśnienie powołanej podstawy prawnej, bowiem zawarte w tych pismach oraz pismach kolejnych żądania i wskazane przepisy prawa wzajemnie się wykluczały. Skarżący wprawdzie wskazywali jako podstawę prawną żądań art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2 art. 75 § 1 i art. 76 § 2 k.p.a., jednakże okoliczności przytaczane w nawiązaniu do wskazanych przepisów, sformułowania zawarte w pismach kierowanych do organu oraz powielanie tych samych, niejasnych treści w kolejnych, licznie składanych pismach nie pozwalały na jednoznaczne odczytanie intencji stron. Organ zasadnie miał więc wątpliwości i dążył do ustalenia, czy przedmiotem żądania skarżących jest podjęcie zawieszonego postępowania w sprawach dotyczących wznowienia postępowań zakończonych decyzjami z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07, czy też skarżący domagają się wszczęcia nowego postępowania, czy wreszcie skarżący domagają się zmiany decyzji w odrębnym trybie. Wątpliwości organu były również uzasadnione względem żądania w zakresie wniosku o wszczęcie postępowania wobec postanowienia z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 8/07 oraz wniosku o zmianę tego postanowienia. Zważywszy na żądania strony i treść pism kierowanych do organu, a także mając na uwadze specyfikę (etapowość) rozstrzygnięć organu w procesie legalizacyjnym kwestionowanym przez skarżących, a zakończonym (w szeroko ujętej przedmiotowej sprawie) decyzją z dnia 6 września 2007 r. nr 180/07, zasadnym było podjęcie przez organ działań w celu ustalenia czego strona rzeczywiście żąda i w jakim trybie.

Sytuację komplikowały kolejne oświadczenia, uzupełnienia i wyjaśnienia skarżących, powielające te same nieprecyzyjne i niejasne treści. WSA podkreślił, że już wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. skarżący zażądali m.in. wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami PINB w [...] z dnia 12 lutego 2007 r., nr 23/07 oraz z dnia 6 września 2007 r., nr 180/07. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to zostało wszczęte, a organ wydał dwie decyzje odmawiające wznowienia postępowania, które następnie zostały uchylone przez organ odwoławczy. Na skutek wniosku skarżących postępowania te zostały zawieszone we wrześniu 2009 r., a następnie podjęte również na wniosek skarżących w grudniu 2010 r. Ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich przez organ obowiązku sprecyzowania wniosku z dnia 29 maja 2008 r. organ w konsekwencji pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia. Tak więc na tym etapie sprawę należałoby uznać za załatwioną w wyżej wymieniony sposób.

Jednakże z akt sprawy wynika, iż niniejsza skarga nie obejmuje bezczynności organu w zakresie wniosku skarżących z dnia 29 maja 2008 r. bowiem pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. skarżący oświadczyli, iż wnioski i wyjaśnienia złożone w pismach z dnia 14 i 15 października 2010 r. oraz w terminach następnych zasadniczo różnią się od wniosków z 2008 r., zatem należało przyjąć, iż skarżona bezczynność organu ogranicza się do żądań zawartych w pismach z 2010 roku.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż sama skarga nie jest precyzyjna, odwołuje się bowiem do wszystkich rozstrzygnięć jakie zapadły w procesie legalizacyjnym dotyczącym budynku należącego obecnie do skarżących, a także do szeregu pism kierowanych do organu, a wzbudzających uzasadnione wątpliwości co do ich treści. Wreszcie, choć z treści skargi wynika, że strona kwestionuje bezczynność organu, to jednak podnosi przewlekłe prowadzenie postępowania, biurokratyczne załatwianie spraw i naruszanie terminów. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących nie był jednak w stanie sprecyzować skargi ponad to co zostało już w niej zawarte, gdyż jak wynika z jego oświadczenia, skarżący nie skontaktowali się z jego kancelarią, mimo podejmowanych w tym zakresie prób.

Z powyższego wynika, iż organ zasadnie pozostawiał wnioski skarżących bez rozpatrzenia, jako że ich chaotycznie i nieprecyzyjnie formułowane żądania nie pozwalały na nadanie sprawie należytego biegu. Wielość kierowanych do organu pism, w istocie o takiej samej treści, zdaje się wskazywać na oczekiwanie strony, że organ sam dokona ich właściwej interpretacji, czego jednak nie mógł za stronę uczynić a tym samym, w ocenie WSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ nie pozostawał w bezczynności.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez I. K.-D. i L. D.

W środku odwoławczym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, iż PINB w [...] wyczerpująco zbadał i rozpoznał sprawę przy poszanowaniu zasady działania organów administracji z urzędu oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w sytuacji gdy skarżący wskazali, iż w dniu 14 października 2010 r. złożyli do organu pisma, które zawierały wnioski w przedmiocie wznowienia postępowania, co skutkować powinno - w miejsce poprzestania na wezwaniu skarżących, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków pism - przeprowadzeniem przez organ postępowania co do istoty i wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Wskazując na powyższe uchybienie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż WSA wskazał, że skarżący w licznych pismach kierowanych do organu odwoływali się do wszelkich rozstrzygnięć jakie zapadły w procesie legalizacyjnym dotyczącym budynku należącego obecnie do nich, z pominięciem wskazania przedmiotu postępowania lub naruszonych norm prawa. Zdaniem WSA nie jest jednak rolą organu dokonanie wykładni zgłaszanych żądań, czy też domniemywanie intencji strony.

Skarżący kasacyjnie podnieśli jednak, iż stosownie do art. 222 k.p.a., to czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Strona wielokrotnie, choć w sposób nieprofesjonalny wskazywała, iż w dniu 14 października 2010 r., tj. w pismach kierowanych do organu wnosiła o wznowienie postępowania załączając na poparcie swych twierdzeń dokumentację i wyjaśnienia.

Tym samym na podstawie zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy udzielania informacji, organ powinien był przeprowadzić postępowanie co do istoty i wydać merytoryczną decyzję w sprawie.

Tymczasem PINB poprzestał na mnożeniu korespondencji ze stroną, wzywając ją do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa strony do jak najszybszego załatwienia sprawy. Na podstawie załączonej przez skarżących dokumentacji istniały podstawy do zbadania, czy w sprawie zachodzą nowe, nieznane dotąd organowi okoliczności lub dowody mogące stanowić przyczynę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W związku z tym do postępowania sądowoadministracyjnego przed WSA przeniknęły błędy organu nadzoru budowlanego, który uchybił zasadom k.p.a. określonym w art. 7, 8 oraz 9, a ponadto wadliwie przeprowadził postępowanie w sprawie naruszając art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przedkładanego przez stronę materiału dowodowego.

W szczególności, skarżący wskazali, iż w dniu 14 października 2010 r. złożyli do organu pisma, które zawierały wnioski w przedmiocie wznowienia postępowania, co skutkować powinno - w miejsce poprzestania na wezwaniu skarżących, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków pism - przeprowadzeniem przez organ postępowania co do istoty i wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Nadto w sytuacji przedkładania licznych pism przez stronę skarżącą, organ w sytuacji niemożności zrealizowania wniosków strony i skierowania postępowania do odpowiedniego trybu winien chociażby, w oparciu o art. 50 k.p.a., wezwać stronę do udziału w podejmowanych czynnościach (wezwać do osobistego stawiennictwa przed organem celem bezpośredniego wyjaśnienia zgłaszanych twierdzeń i wniosków).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Łodzi, która nakazywałaby zakończyć sprawę już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje jako podstawę zaskarżenia naruszenie przepisów prawa procesowego, które w ocenie jej autora miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istota tego zarzutu sprowadza się przy tym do twierdzenia, iż organ bezpodstawnie mnożył korespondencję kierowaną do strony, żądając w niej uzupełniania braków składanych wniosków, podczas gdy na podstawie dokumentacji przedłożonej przez skarżących w toku postępowania zachodziła możliwość zbadania sprawy, tj. ustalenia czy występują nowe, nieznane dotąd organowi okoliczności lub dowody mogące stanowić przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących istniały podstawy do wznowienia postępowania i jego merytorycznego zakończenia.

NSA nie podziela tego zarzutu.

Wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego niewątpliwie nadmiernie rozbudowana została korespondencja między stroną a organem. Jest to przede wszystkim efekt kierowania przez skarżących wielu pism, które - jak słusznie wskazuje PINB - zawierały żądania wszczęcia postępowań konkurencyjnych względem siebie bądź wręcz wzajemnie się wykluczających (wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o zmianę decyzji, wniosek o wznowienie zawieszonego postępowania wznowieniowego, itd.). Zdaniem NSA ta rozbudowana korespondencja jest jednak również następstwem działalności organu, który zbyt literalnie potraktował obowiązek sprecyzowania przez wnioskodawcę treści pism, a ściślej bez głębszej refleksji wzywał stronę do pisemnych wyjaśnień i usunięcia braków składanych podań. Rzecz w tym, iż organ nie uwzględniał w tym zakresie faktu, iż strona może mieć trudności w pisemnym wyrażaniu (sprecyzowaniu) swojego żądania, przez co stosowany w zgodzie z k.p.a. tryb usunięcia braków (wyjaśnienia wątpliwości), nie spełniał wiązanej z nim roli. Podkreślenia w tym miejscu wymaga obowiązek współpracy organu ze stroną a strony z organem w wyjaśnieniu wszelkich niejasności sprawy. Tym samym w powyższej sytuacji, tj. strony występującej z różnymi, niejednokrotnie sprzecznymi wnioskami, co do zasady bardziej pożądanym rozwiązaniem byłoby wezwanie jej do osobistego stawiennictwa przed organem i wyjaśnienie do protokołu treści żądań wraz ze wskazanie istotnych okoliczności z jakich ma wynikać ich zasadność. W ocenie NSA lepiej służyłoby to ustaleniu zakresu stanowiska strony.

Na tle niniejszej sprawy, pomimo opisanego działania organu, nie można mu jednak czynić uzasadnionego zarzutu, iż z możliwości takiej nie skorzystał. Przede wszystkim analiza pism strony postępowania nie wskazuje na to, aby można było stwierdzić jednoznacznie, że nie radzi ona sobie z formułowaniem stanowiska na piśmie w stopniu, który uzasadniałby daleko idącą ingerencję organu. Nadto, organ m.in. w piśmie z dnia 27 maja 2011 r., nr PINB.K.881.2011 (k. 174 akt administracyjnych) wezwał stronę po raz kolejny do sprecyzowania stanowiska, wyliczając jednoznacznie okoliczności, jakie należy wskazać (dane aktu objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazanie podstaw uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Skarżący nie odpowiedzieli na to wezwanie w sposób jednoznaczny, który umożliwiłby ocenę w czym upatrują podstaw do wznowienia i jakie nowe okoliczności, nieznane organowi a istniejące w dniu orzekania wyszły obecnie na jaw.

Reasumując, skarżący nie wywiązali się z obowiązku precyzyjnego wskazania zakresu swojego żądania i przedstawienia okoliczności to żądanie uzasadniających, co uniemożliwiło prowadzenie postępowania. Zasadnie więc organ, po wielokrotnym wzywaniu do wyjaśnień pozostawiał wnioski skarżących bez rozpoznania. W ocenie NSA nie ma w tym przypadku mowy o bezczynności czy przewlekłości w załatwianiu wniosków skarżących, składanych po dniu 14 października 2010 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 p.p.s.a. wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.