Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 60/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 47, art. 61 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 115 par. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1950
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - t.j.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1000
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych
article: art. 6 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 463
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 463 z późn. zm.).
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku C. G., Wójt Gminy B. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym rocznego zestawienia wysokości wszystkich nagród, premii, dodatków oraz innych kosztów wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy B. niebędących wynagrodzeniem zasadniczym, pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) zgodnie z załącznikiem, przyznanej kwoty w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na ten wniosek, wraz z rozgraniczeniem tych wydatków, jeśli we wnioskowanym okresie nastąpiła zmiana osobowa na danym stanowisku, według wnioskowanego schematu, na stanowiskach:

1. inspektor - obsługa rady, wybory, stowarzyszenia,

2. Kierownik USC - Stanu cywilnego, rejestracja urodzeń, zgonów, nadawania imion, bhp,

3. inspektor - kadry, oświata, kultura, młodociani,

4. inspektor - Gospodarka nieruchomościami, mienie komunalne, opłaty adiacenckie,

5. inspektor- Działalność gospodarcza, rolnictwo, zamówienia publiczne, ochrona przyrody, zwierząt,

6. inspektor - Fundusze unijne, promocja, fundusz sołecki, prowadzenie strony internetowej, RODO,

7. inspektor - Inwestycje, remonty, budownictwo, prace społeczno-użyteczne /wyroki sądowe/,

8. inspektor - Sprawy komunalne, gospodarka odpadami, planowanie przestrzenne,

9. inspektor - Obrona cywilna, drogownictwo. ochrona przeciwpożarowa, informacje niejawne,

11. inspektor - Sprawy mieszkaniowe, lokale użytkowe,

12. inspektor - Sekretariat, skargi i wnioski, opłaty skarbowe,

13. inspektor - Gospodarka wodno-ściekowa, cmentarze komunalne,

14. archiwista - archiwum,

15. inspektor - Ewidencja księgowa, ewidencja środków trwałych,

16. inspektor - Płace, windykacja,

17. inspektor- Podatki i opłaty lokalne,

18. inspektor - Egzekucja administracyjna, zaświadczenia.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że [...] sierpnia 2020 r. wpłynął wniosek C. G. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rocznego zestawienia wysokości wszystkich nagród, premii, dodatków oraz innych kosztów wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy niebędących wynagrodzeniem zasadniczym, pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) zgodnie z załącznikiem, przyznanej kwoty w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na ten wniosek. Wnioskodawca dodatkowo zaznaczył, że jeśli we wnioskowanym okresie nastąpiła zmiana osobowa na danym stanowisku - należy rozgraniczyć te wydatki w zestawieniu.

Jak podniósł organ, udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. podlegają jedynie dane dotyczące osób pełniących funkcje publiczne. Dotyczy to stanowiska inspektora prowadzącego sprawy w zakresie: ewidencja ludności, rejestr wyborców, zadania obronne, w związku z faktem, iż ten pracownik posiada upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych należących do kompetencji Wójta oraz w stosunku do niego istnieje obowiązek składania oświadczenia majątkowego. W związku z powyższym, organ udostępnił wnioskodawcy w odrębnym piśmie dane w zakresie osób na ww. stanowiskach, tzn. zestawienia wysokości wszystkich nagród, premii, dodatków oraz innych kosztów wypłaconych tym osobom.

Zdaniem organu, nie stanowi informacji publicznej informacja dotycząca pozostałych pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych, których zakres uprawnień nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych bądź dysponowania (zarządzania) mieniem samorządu terytorialnego oraz w stosunku do których nie ma obowiązku składania oświadczeń majątkowych. W stosunku do pracowników nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacja o wynagrodzeniu pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy podlega ochronie zarówno na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, jak i ze względu na ochronę prywatności.

Organ zauważył, że podanie żądanych informacji według załącznika oraz schematu opartego na zastawieniu: stanowisko oraz prowadzone sprawy wraz z zaznaczeniem, kiedy nastąpiła zmiana osobowa na danym stanowisku, jest tożsame ze wskazaniem imienia i nazwiska zatrudnionego pracownika na danym stanowisku. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Zakładce: Dane teleadresowe są podane informacje o zatrudnionych w Urzędzie Gminy pracownikach wraz z podaniem ich imienia i nazwiska, stanowiska, adresu e-mail, telefonu, numeru pokoju oraz zakresu prowadzonych spraw. Specyfika zatrudnienia i prowadzonych spraw w Urzędzie Gminy pozwala na zidentyfikowanie z imienia i nazwiska pracownika zatrudnionego na stanowisku inspektora prowadzącego dane sprawy. Pracownicy zatrudnieni w Urzędzie Gminy nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Końcowo organ wskazał, że dane o wynagrodzeniu za pracę wchodzą w zakres prawa do prywatności obywatela, gwarantowanej w art. 47 i w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP i z tego tytułu podlegają stosownej ochronie.

Wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia

i zarzucając naruszenie jej wydaniem przepisów u.d.i.p.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 6 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło, że wynagrodzenia pracowników gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Według Kolegium fakt, iż wnioskowane dane stanowią przedmiot informacji publicznej nie oznacza, że podlegają one publikacji bez żadnych ograniczeń. Prawidłowo dostrzegł organ I instancji, że organ dysponujący informacją publiczną jest na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązany do ochrony prywatności osób fizycznych. W badanej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji w jaki sposób należało odróżnić osoby pełniące funkcje publiczne od takich funkcji nie pełniących, opierając się w tym zakresie na wnioskach z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ I instancji prawidłowo zweryfikował także czy pracownicy nie pełniący funkcji publicznych wyrażają zgodę na publikację danych dotyczących ich wynagrodzenia.

Konkludując organ II instancji stwierdził, że z uwagi na zakres oczekiwanych danych, w tym w szczególności z uwagi na możliwość powiązania składnika wynagrodzenia z danymi osobowymi - co zostało przez organ (I instancji) przekonująco wyjaśnione w uzasadnieniu, poprzez odwołanie się do danych powszechnie dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej - zasadnie uznano, iż udostępnienie żądanych danych w kształcie oczekiwanym przez wnioskodawcę ingerowałoby w prywatność pracowników urzędu nie piastujących funkcji publicznych, w zakresie w jakim podlega ona ochronie. Prawidłowo zatem wydano decyzje o odmowie jej udostępnienia w odniesieniu pracowników nie wyrażających zgody na upublicznienie danych dotyczących ich stosunku pracy.

C. G. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu II instancji z dnia [...] września 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. Wniósł ponadto o zobowiązanie organu I instancji, do załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2020 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o "stwierdzenie rażącego naruszenia prawa".

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej w zw. z art. 10 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz zawężenie tego pojęcia,

2) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności oraz błędną interpretację pojęcia osób pełniących funkcję publiczną,

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nieuprawnione rozszerzenia treści ustawy co do osób pełniących funkcje publiczne - wywodząc wymóg posiadania upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych należących wyłącznie do kompetencji wójta oraz/lub gdy istnieje obowiązek składania oświadczenia majątkowego, by uznać takich pracowników za osoby pełniące funkcje publiczne, podczas gdy w ustawie brak jest takiego zapisu.

W uzasadnieniu skargi wnoszący ją argumentował, że błędne okazało się zakwalifikowanie pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy,

do grona osób nie pełniących funkcji publicznych i zastosowania ograniczenia prawa do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust 2 u.d.i.p.).

W argumentacji swej skarżący wsparł się poglądami judykatury (np. wyrok NSA

z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 1530/14), funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym,

a pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne", o czym mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30).

Jak zauważył skarżący, wniosek dotyczył 18 pracowników Urzędu Gminy zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Do zakresu zadań i kompetencji tych pracowników nie należą jedynie czynności "usługowe", czy "techniczne". W sferze zadań i kompetencji tych osób znajdują się istotne czynności decyzyjne, kontrolne, nadzorcze i weryfikacyjne związane z bieżącym wykonywaniem zadań publicznych gminy oraz rozstrzyganiem o istotnych sprawach podmiotów administrowanych lub znajdujących się w stosunku podległości względem gminy. Nawet jeśli nie są to czynności związane z bezpośrednim wydawaniem decyzji administracyjnych, to jednak mają one charakter ściśle związany z wykonywaniem zadań i funkcji publicznych gminy (np. zadań oświatowych, podatkowych, związanych z gospodarka przestrzenną, infrastrukturą, ochroną środowiska) i na pewno nie mogą być uznane za "usługowe" lub "techniczne" (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04).

Według skarżącego, informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., przywoływana dalej jako: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Kontrola przedmiotowej sprawy, sprawowana przez Sąd według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy

z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."). Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zatem unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, natomiast zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w pkt 5 zaś wskazano, że informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W rozumieniu powyższego przepisu wójt gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników danego urzędu.

Żądanie udostępnienia informacji wymienionych we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. dotyczy wysokości wszystkich nagród, premii i dodatków oraz innych kosztów wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy, niebędących wynagrodzeniem zasadniczym, dotyczy więc udostępnienia informacji publicznej.

Kwestią sporną w omawianej sprawie jest to czy informacje o składnikach wynagrodzenia, tej części pracowników urzędu gminy, których dotyczyła odmowa udostępnienia informacji publicznej, zasadnie nie mogły być udostępnione z uwagi na ograniczenie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., z tego względu, że osoby te nie posiadają upoważnienia organu do wydania decyzji administracyjnych bądź dysponowania (zarządzania) majątkiem samorządu terytorialnego oraz nie zachodzi do tych osób obowiązek składania oświadczeń majątkowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Wynagrodzenie jest niewątpliwie jednym z warunków wykonywania funkcji, a poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Jeżeliby więc uznać wszystkich pracowników, których dotyczył wniosek skarżącego za osoby pełniące funkcje publiczne, to informacje o ich wynagrodzeniu, zgodnie z powołanym przepisem, nie podlegałaby ochronie. Osobą pełniąca funkcję publiczną jest bezspornie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego. Pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30, opubl. w Lex nr 182494) stwierdził, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Do funkcji publicznych należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Jeżeli działania podejmowane przez pracowników, których dotyczy wniosek, nie mają cech władztwa publicznego (imperium), to nie można ich uznać za pełniących funkcje publiczne.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące, że na podstawie ustawy – u.d.i.p., osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3193/15, opubl. w Lex nr 2463180). Pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdaniem 2 u.d.i.p., będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni urzędu gminy, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i wydają decyzje administracyjne, ale także ci, którzy chociaż nie wydają decyzji administracyjnych, jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takich sprawach, a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu konieczne jest podkreślenie, że powoływana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.) nie zawiera samoistnej podstawy ograniczenia prawa do informacji. Określone w art. 1 ust. 1 tej ustawy prawo każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych stanowi konkretyzację konstytucyjnego prawa do prywatności zawartego w art. 47 Konstytucji RP (tak: wyrok SN z 3 października 2002 r., III RN 89/02). Z tego względu, ocena możliwości udostępnienia danych osobowych na skutek wniosku o udostępnienie informacji nie może abstrahować od oceny tego, czy oraz w jakim stopniu udostępnienie takich danych będzie naruszało prywatność osoby danej osoby fizycznej. Nawet jednak przyjęcie, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy – u.d.i.p., nie zmienia faktu, że udostępnienie informacji publicznej w postaci wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne w dalszym ciągu należałoby uznać za dopuszczalne ze względu na ww. opisany zakres czynności, które podejmują w strukturze danego urzędu.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie.

Jak argumentował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na zakres oczekiwanych danych, w tym w szczególności z uwagi na możliwość powiązania składnika wynagrodzenia z danymi osobowymi, poprzez odwołanie się do danych w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnienie żądanych danych w kształcie oczekiwanym przez wnioskodawcę ingerowałoby w prywatność pracowników urzędu nie piastujących funkcji publicznych w zakresie w jakim podlega ona ochronie, a pracownicy ci nie wyrazili zgody na udostępnienie składników ich wynagrodzenia.

Sąd stwierdza, że względy prawne, na które powołuje się organ mogłyby stanowić przyczynę odmowy udostępnienia informacji publicznej, o ile znalazłyby potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały w pełni przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności nie może tego rodzaju dowodu stanowić lista 18 osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy (przedstawiona w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji), zawierająca stanowiska danej osoby np. kierownik, inspektor zestawionego z hasłowym wskazaniem przedmiotu spraw, np. kultura, obrona cywilna, którymi dany pracownik zajmuje się w urzędzie. Takie zestawienie nie pozwala w żaden sposób potwierdzić stanowiska organu, że ww. pracownicy rzeczywiście nie pełnią funkcji publicznych w znaczeniu ustawowo przypisanym. Nie można do tego grona zaliczyć Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 463 ze zm.) kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W okręgach liczących poniżej 50.000 mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) zatrudnia zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego oraz może zatrudnić inną osobę na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego (art. 6 ust. 4 ww. ustawy).

Na potrzeby prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego konieczne było ustalenie przez organ zakresu czynności administracyjnych, którymi zajmują się osoby, a których dotyczyło żądanie wskazania składników dodatkowych wynagrodzenia, z uwzględnieniem umiejscowienia ich w strukturze organizacyjnej urzędu. Organ miał innymi słowy ustalić, czy funkcja tych osób ma związek z dysponowaniem majątkiem samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez gminę, dotyczy to także osób, które choć nie mają upoważnienia do podejmowania decyzji administracyjnych, to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Tego rodzaju ustaleń nie sposób ustalić na podstawie całokształtu akt tejże sprawy. W konsekwencji za przedwczesne należy uznać wydanie decyzji odmownej w ww. zakresie wniosku skarżącego.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organ powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powyższe obowiązki odnoszą również do organu prowadzącego postępowanie w II instancji.

Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy zaniechali ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, nie wykazali bowiem, w świetle wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", że pracownicy urzędu gminy, których danych o składnikach dodatkowych wynagrodzenia, nie udostępniono skarżącemu, rzeczywiście podlegają ograniczeniu, czym dopuszczono się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a konsekwencją tego było niepełne uzasadnienie decyzji w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując, z przyczyn dotyczących wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz naruszenia zasad postępowania służących ustaleniu wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, skarga okazała się zasadna, co czyni koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ponownie rozpatrujący sprawę organ uwzględni przedawnioną przez Sąd wykładnię pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a w konsekwencji ustali czy z uwagi na zakres zadań publicznych powierzonych osobom, których dotyczył wniosek skarżącego, ich dane rzeczywiście powinny podlegać ochronie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zależności od wyniku tychże ustaleń organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek w spornej części z uwzględnieniem form, jakie w danej sytuacji przewiduje u.d.i.p.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach sądowych zasądzonych na rzecz skarżącego od organu, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.