Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 73/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 29 ust. 1 pkt 24
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. S. (dalej zwanego również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 31 października 2017 r., nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę wiaty stalowej o powierzchni zabudowy ok. 87 m², zlokalizowanej w [..] przy ul. [...], dz. nr a i b, k.m. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję OWINB z dnia 12 września 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], którą organ nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. [na dzień wydania zaskarżonej obecnie decyzji - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.]), zwanej dalej Prawem budowlanym, rozbiórkę trzech nielegalnie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie A przy ul. [...] w [...], przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, tj. wiaty o powierzchni zabudowy ok. 110 m² zlokalizowanej na działkach nr a i b, wiaty o powierzchni zabudowy ponad 80 m² zlokalizowanej na działkach nr a i b, wiaty o powierzchni zabudowy ponad 80 m² zlokalizowanej na działkach c i b k.m. [...], obręb [...], [...]. W uzasadnieniu wyroku, przedstawiając przebieg postępowania, Sąd podał m.in., że decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. - A pozwolenia na budowę obejmującego: w etapie I dobudowę hali produkcyjnej do istniejącej hali drukarni; w etapie II budowę części administracyjno-socjalnej. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r., nr [...] - na wniosek skarżącego - PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie etapu I ww. inwestycji. Natomiast pismem z dnia 15 stycznia 2013 r., skarżący zawiadomił PINB w powiecie prudnickim o zakończeniu budowy obejmującej etap II tej inwestycji i wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Sąd wskazał też, że organy zgodnie uznały, iż stwierdzone - po wniesieniu wniosku przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu - nieusunięcie z terenu budowy trzech wiat, wzniesionych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, stanowi nieuporządkowanie terenu, określone w art. 59a ust. 2 pkt 5 tej ustawy, co uzasadnia przyjęcie, iż wiaty te istnieją nielegalnie i dlatego należało nakazać ich rozbiórkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosownie do tego Sąd dostrzegł, że inwestycję, której dotyczyła obowiązkowa kontrola, realizowano jako II etap budowy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę, którą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W decyzji tej nie został jednak określony okres użytkowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Ponadto sporne wiaty skarżący wzniósł po wydaniu tej decyzji, bez pozwolenia i zgłoszenia, korzystając z uprawnień wynikających z art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Dlatego też, dokonując kontroli legalności decyzji nakazującej rozbiórkę trzech obiektów wybudowanych do czasowego użytkowania (wiat), dostrzec należało rolę i cel tych obiektów. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania powinny zostać usunięte z dniem, kiedy został zrealizowany cel, w związku z którym zostały wzniesione. Określając ten termin należy mieć na względzie, że jeśli okres ich użytkowania nie został określony w decyzji o pozwoleniu (w trybie art. 36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego), to w przypadkach wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, kiedy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, o zakończeniu budowy można mówić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a o zakończeniu budowy nie może świadczyć ostateczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd uwzględnił w tym wyroku, że w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki przez organ pierwszej instancji postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o pozwolenie na użytkowanie nie było zakończone wymaganą ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie nastąpiło zatem zakończenie budowy II etapu (objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie). Tym samym brak było podstaw do uznania spornych wiat za nielegalnie istniejące na terenie budowy i w związku z tym wydania nakazu ich rozbiórki. Sąd wskazał, że w tej sprawie tylko stwierdzenie faktu zakończenia budowy, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pozwoli organowi - w przypadku funkcjonowania spornych wiat - na wszczęcie postępowania i rozstrzyganie w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro natomiast nie nastąpiło zakończenie budowy części administracyjno-socjalnej, jako II etapu budowy, to organ bezpodstawnie uznał, że trzy wiaty, jako obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, istnieją nielegalnie. W takich okolicznościach nie było podstaw do zobowiązywania skarżącego do dokonania rozbiórki wiat, czyli zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie również nie mógł mieć żadnego znaczenia i zastosowania przepis art. 59 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Dokonując takiej oceny, Sąd uwzględnił przy tym znany mu z urzędu fakt, że akty organów w sprawie kary za nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli budowy oraz dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie były przedmiotem odrębnej oceny Sądu i zostały uchylone wyrokami z dnia 10 października 2013 r., o sygn. akt: II SA/Op 328/13 i II SA/Op 327/13.

Rozpoznając skargi na akty wydane w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanej w II etapie części biurowo-socjalnej budynku produkcyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 328/13, uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 8 maja 2013 r., jak również kolejnym wyrokiem, także z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 327/13, uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...].

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, wniesionych od powyższych wyroków przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 84/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 328/13, a kolejnym wyrokiem, także z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 83/14, uchylił wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 327/13 i jednocześnie uchylił też zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 maja 2013 r., wydane w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie części administracyjno-socjalnej obiektu budowlanego. W tych wyrokach NSA wskazał m.in., że organy nadzoru budowlanego niewłaściwie utożsamiły problem usytuowania spornych wiat z obowiązkiem uporządkowania terenu. O ile bowiem ciążący na inwestorze obowiązek uporządkowania terenu, w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza wyłącznie wykonywania obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, to jednak nie dotyczy on konieczności rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, w odniesieniu do których inwestor podejmuje wysiłki w celu ich legalizacji. W takim przypadku organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie samowolnego posadowienia obiektów budowlanych, w stosunku do których inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie postępowanie takie powinno zakończyć się nałożeniem nakazu rozbiórki lub legalizacją spornych wiat, niezależnie od wyniku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części administracyjno-socjalnej przedsiębiorstwa (II etap inwestycji).

Na skutek wskazanych orzeczeń sądowych, rozpoznając ponownie sprawę PINB decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie wybudowanej części administracyjno-socjalnej, której budowa stanowiła II etap rozbudowy budynku produkcyjnego.

Następnie, w dniu 1 lutego 2016 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania, bez wymaganego pozwolenia, wiaty stalowej (nr 2) o powierzchni zabudowy około 87 m², która wzniesiona w trakcie legalnie realizowanej budowy, wyłącznie dla celów tej budowy, pomimo zakończenia budowy ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, została pozostawiona na byłym placu budowy.

W postępowaniu tym, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, PINB orzekł o wstrzymaniu prowadzenia ewentualnych dalszych robót budowlanych związanych z wybudowaną wiatą oraz nałożył na skarżącego określone obowiązki, w terminie do 30 czerwca 2016 r.

Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. skarżący poinformował organ, że nie wykona obowiązków nałożonych na niego powyższym postanowieniem.

W nawiązaniu do tego pisma, w dniu 8 lipca 2016 r. organ poinformował skarżącego, że pomimo upływu określonego w postanowieniu terminu, ostatecznie oczekuje na wykonanie nałożonych nim obowiązków do dnia 26 sierpnia 2016 r.

Następnie, decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nakazał skarżącemu rozbiórkę wiaty będącej przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i przebieg postępowań dotyczących spornej wiaty, wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, OWINB decyzją z dnia 18 listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnego posadowienia wiaty, w stosunku do której skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, wszczęte zostało zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II OSK 83/14. Sporna wiata została wybudowana na potrzeby rozbudowy budynku produkcyjnego drukarni o nową część produkcyjną (etap I) oraz o część administracyjno-socjalną (etap II). Po zakończeniu budowy i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej drukarni, wiata wciąż jednak nie została rozebrana. Dokonując kwalifikacji prawnej spornej wiaty i jej budowy oraz rozstrzygając kwestię prawidłowości zastosowanego w sprawie trybu legalizacji, organ odwoławczy podał, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie zaszła przesłanka wyłączenia spornej budowy spod reżimu art. 28 ust. 1 na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową przedsiębiorstwa. Niemniej jednak, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych powinny zostać po ich zakończeniu rozebrane. Zaniechanie wykonania obowiązku rozbiórki wiaty po zakończeniu budowy skutkowało natomiast zaistnieniem przesłanki do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do przepisów wskazanej regulacji, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., nr [...], umożliwiono inwestorowi legalizację spornej wiaty. Mimo to nie wypełnił on obowiązków legalizacyjnych i w związku z tym, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zaistniał obowiązek wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ dotyczą one prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W niniejszej sprawie inwestor nie legitymuje się natomiast pozwoleniem na budowę spornej wiaty. Ponadto na przesłankę wystąpienia samowoli budowlanej wskazywał NSA.

W wyniku rozpatrzenia skargi L. S., wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 651/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję OWINB z dnia 18 listopada 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] oraz postanowienie PINB z dnia 21 marca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie budzi zastrzeżeń przyjęta przez organy nadzoru kwalifikacja przedmiotu postępowania, tj. legalizacja obiektu budowlanego o powierzchni około 87 m², który stanowi wiatę, powstałą jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2005 r., czyli obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Za bezsporne Sąd uznał również to, że budowa, na potrzeby której powstała przedmiotowa wiata, została faktycznie zakończona, gdyż najpierw decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej części budynku produkcyjnego, stanowiącej I etap budowy, a następnie decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części administracyjno-socjalnej, której budowa stanowiła etap II budowy. Ponadto, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości ustalona przez organy okoliczność, że pomimo zakończenia budowy, sporny obiekt nie został rozebrany i nadal istnieje. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydane w tym postępowaniu akty naruszają przepisy powyższej regulacji, przez ich niewłaściwe zastosowanie. W przekonaniu Sądu, postępowanie w sprawie legalizacji istnienia spornej wiaty powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd wskazał na wynikające z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Op 505/13, w którym przesądzono kwestię legalności istnienia spornej wiaty po zakończeniu budowy, uznając, że wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zrealizowanego w II etapie budowy powinno prowadzić do stwierdzenia w tym zakresie samowoli budowlanej. W omawianym wyroku jednoznacznie Sąd rozstrzygnął też o trybie legalizacji tej samowoli, wskazując na konieczność wszczęcia postępowania i rozstrzygania w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosownie do tego Sąd uznał, że organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wiążącego wyroku o sygn. akt II SA/Op 505/13, wobec czego naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisy art. 48 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia 31 października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę spornej wiaty, "dla której inwestor nie legitymuje się posiadaniem pozwolenia na budowę, wybudowanej na podstawie ulgi z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, w trakcie legalnej prowadzonej budowy innego obiektu, lecz pozostawionej na byłym placu budowy pomimo zakończenia tej budowy ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionego obiektu budowlanego". W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy, przypominając, że w prawomocnym wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 651/16, Sąd wyraźnie powołał się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jakie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, jako wydanym już uprzednio w granicach sprawy dotyczącej oceny legalności istnienia spornej wiaty. Z ostatnio powołanego wyroku wynika natomiast, że obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego), powinien być rozebrany lub usunięty z terenu budowy po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, w związku z realizacją którego został wzniesiony do czasowego użytkowania jako zaplecze techniczno-magazynowe, gdyż po tej dacie obiekt ten będzie stanowił samowolę budowlaną. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08, w którym przyjęto, że w sytuacji, gdy obiekt tymczasowy przestaje pełnić funkcję, dla której został zrealizowany, to podlega on rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponownie zatem rozstrzygając sprawę dotyczącą pozostawienia przedmiotowej wiaty nr 2, o powierzchni zabudowy ok. 87 m², PINB był obowiązany bezwzględnie zastosować się do wskazań zawartych w tym wiążącym organ nadzoru budowlanego prawomocnym orzeczeniu Sądu i wydać przedmiotową decyzję.

W odwołaniu do powyższej decyzji skarżący przypomniał, że już w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, Sąd zobligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia procedury legalizacyjnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać uporczywe nakazywanie rozbiórki obiektu budowlanego, bez wcześniejszego podjęcia próby dokonania legalizacji. W związku z tym skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania orzeczenia zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, akcentując, że kwestia legalności spornej wiaty była dwukrotnie oceniania przez WSA w Opolu, który uchylał decyzje organów nadzoru budowlanego. Następnie stwierdził, że legalizacja wiaty, jako obiektu tymczasowego, nie była uzależniona ani od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani od dokonania zgłoszenia budowlanego. Jednak obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych powinny zostać po ich zakończeniu rozebrane. Tak się jednak nie stało, co upoważniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Organ podniósł również, że na konieczność zastosowania tej regulacji wskazał Sąd w obu zapadłych w sprawie wyrokach, a ocena prawna w tym zakresie jest wiążąca, co przyznał sam skarżący. Dalej organ wyjaśnił, że omawiany przepis zawiera trzy rodzaje nakazów: zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Pierwszy z nakazów, czyli zaniechanie dalszych robót nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotowa wiata została już wybudowana. Z kolei nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie może zostać wydany, gdyż dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane na istniejącym obiekcie budowlanym są niezgodne z przepisami w stopniu uniemożliwiającym ich pozostawienie albo wymierzenie nakazu przeprowadzenia robót naprawczych. Wówczas konieczne jest doprowadzenie obiektu budowlanego do poprzedniego - zgodnego z przepisami - stanu. Mając to na uwadze, organ uznał, że należało zastosować trzeci z nakazów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego. Przedmiotowa wiata nie została bowiem rozebrana po zakończeniu budowy, na potrzeby której została wybudowana. W związku z tym nie korzysta dłużej z ulgi przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję L. S. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku NSA. W związku z tym zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący ponownie wskazał na wiążącą ocenę Sądu, dotyczącą konieczności zastosowania trybu legalizacji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z której należy wywieść, że pierwszą powinnością organu winno być umożliwienie inwestorowi zachowania obiektu, bez konieczności jego rozbierania. Ponadto zakwestionował stanowisko organu, że w okolicznościach sprawy nie może mieć miejsca nakazanie zaniechania dalszych robót. W tej kwestii wskazał, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego daje możliwość zastosowania odpowiednio przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. W przekonaniu skarżącego, skoro organy nadzoru budowlanego przyjęły, że powstanie przedmiotowego obiektu (wiaty) nastąpiło wskutek wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, a Sąd jednoznacznie nakazał w swoim wyroku podjęcie legalizacji obiektu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to należało w pierwszym rzędzie sprawdzić, czy występują przesłanki do zalegalizowania obiektu w oparciu o nakaz zaniechania dalszych robót. Końcowo skarżący zwrócił uwagę na prawidłowość wykonania robót budowlanych i zgodność obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uznał, że wydanie przez organy orzeczenia sprzecznego z dyrektywami Sądu świadczy o rażącym naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 73/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 56 w związku z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 73/18, Sąd podjął zawieszone postępowanie w wyniku otrzymania informacji z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, że ostateczną decyzją z dnia 16 lipca 2018 r. odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji OWINB z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...].

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w skardze. Dodatkowo wyjaśnił, że w skardze sformułował zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku NSA, ale nie jest w stanie podać, jaki wyrok miał na myśli. Podniósł również, że nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego ma rozebrać wiatę, którą zrealizował zgodnie z prawem, po to tylko, by w dalszej kolejności ubiegać się o pozwolenie na budowę i postawić w tym samym miejscu taką samą wiatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenie.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 15 grudnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 31 października 2017 r., nakazującą L. S. rozbiórkę wiaty (nr 2), zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działkach o nr ewid. a i b. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym".

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że jeśli roboty zakończono - a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia - organ nadzoru budowlanego może pominąć etap wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Odnotować też trzeba, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji organów obu instancji nastąpiło w granicach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., a ocena prawna oraz wskazania co do postępowania wyrażone zostały w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r. i z dnia 5 czerwca 2017 r.

Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłych orzeczeniach sądowych, zatem rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi przede wszystkim w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. W związku z tym przypomnieć należy, że w powyższym wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie legalizacji istnienia spornej wiaty powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślił też, że kwestię tę przesądził WSA w Opolu w prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, jako wydanym już uprzednio w granicach sprawy dotyczącej oceny legalności istnienia spornej wiaty. Sąd ten jednoznacznie uznał, że stwierdzenie faktu zakończenia budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli organowi - w przypadku funkcjonowania spornych wiat - na wszczęcie postępowania i rozstrzygania w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd wyjaśnił, że obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego), powinien być rozebrany lub usunięty z terenu budowy po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, w związku z realizacją którego został wzniesiony do czasowego użytkowania jako zaplecze techniczno-magazynowe, gdyż po tej dacie obiekt ten będzie stanowił samowolę budowlaną.

Analizując kwestionowane decyzje pod tym kątem stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku. Z ustaleń faktycznych sprawy, które zostały uznane przez poprzednio orzekający skład za bezsporne, wynika, że skarżący dokonał budowy stalowej wiaty nr 2 na podstawie zwolnienia określonego w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji innego zamierzenia budowlanego. Przedmiotowa wiata została bowiem wzniesiona jako tzw. zaplecze inwestycji na terenie budowy objętej decyzją Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...], udzielającą skarżącemu pozwolenia na dobudowę do istniejącej hali drukarni hali produkcyjnej (I etap budowy) i części administracyjno-socjalnej (II etap budowy) przy ul. [...] w [...]. Organy prawidłowo też ustaliły, że PINB decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r., nr [...], udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budynku hali produkcyjnej - I etap, stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku hali produkcyjnej drukarni, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Natomiast decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...], organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej, dwukondygnacyjnej części administracyjno-socjalnej stanowiącej II etap zakończonej rozbudowy budynku produkcyjnego A. Powyższe decyzje potwierdzają, że budowa - dla której wzniesiona została m.in. objęta niniejszym postępowaniem wiata nr 2 - została zakończona. Odnotować również trzeba, że PINB po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania spornej wiaty ustalił, na podstawie przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2016 r. oględzin, że wiata nr 2 nie została rozebrana. W związku z tym wskazać należy, że zrealizowanie obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze prowadzonej budowy nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia, gdyż inwestor korzystał z uprawnień wynikających z art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Natomiast specyficzną cechą obiektu tymczasowego jest to, że jego wzniesienie jest ściśle powiązane z celem, któremu służy. Powyższe określa z kolei czas, w jakim mogą one legalnie istnieć na terenie budowy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania należy usunąć z dniem, kiedy zrealizowano cel, w związku z którym zostały wzniesione. Dlatego trafnie argumentował organ odwoławczy, wspierając się zasługującymi na akceptację poglądami wyrażonymi w tej mierze w orzecznictwie sądowym, że w okolicznościach sprawy obiekt tymczasowy powinien zostać rozebrany lub usunięty po zakończeniu budowy, a skoro tak się nie stało, to po tej dacie stanowił samowolę budowlaną. W konsekwencji powyższego, właściwą reakcją organów nadzoru budowlanego na zaistniałą samowolę budowlaną było, zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 651/16, zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nakazy wynikające z tego przepisu zmierzają bowiem do usunięcia samowoli budowlanej. W przekonaniu Sądu, organ odwoławczy rozważając, który z nakazów wymienionych w omawianym przepisie będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, doszedł do słusznego wniosku, że skoro wiata została wybudowana, to brak jest podstaw do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie nie było również możliwości orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czyli sprzed rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż takie orzeczenie nie doprowadziłby do zgodności przedmiotowego obiektu z prawem. W konsekwencji Sąd uznał, że w sytuacji, gdy nie było możliwości zalegalizowania spornej wiaty, to należało zastosować wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz polegający na rozbiórce obiektu. Oznacza to, że oceniane decyzje są prawidłowe i zgodne z oceną prawną Sądu wyrażoną już we wcześniejszych wyrokach. Dodać można, że powyższe stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd prowadzący do wniosku, że tymczasowe obiekty budowlane, które ze swej istoty są przeznaczone do czasowego użytkowania, w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji konkretnych robót budowlanych. Taka wykładnia prowadziłaby do obejścia przepisów Prawa budowlanego, które nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w przepisach ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym niezasadny okazał się zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy art. 153 P.p.s.a. Z kolei podniesiony w skardze argument dotyczący niezastosowania się przez organy "do wytycznych wyroku NSA" nie został odpowiednio uzasadniony, a na pytanie Sądu - skarżący oświadczył, że nie jest w stanie podać, jaki wyrok miał na myśli.

W ocenie Sądu, skarżący wadliwie również przyjmuje, że zawarte w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. stwierdzenie, iż w sprawie należało przeprowadzić "postępowanie legalizacyjne" oznacza, że przed orzeczeniem rozbiórki należało podjąć próbę zalegalizowania wiaty. Organ odwoławczy dostatecznie wyjaśnił powody, dla których nie było możliwe spełnienie oczekiwań skarżącego w tej mierze. Ponadto, wbrew temu co twierdzi skarżący, Sąd w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. nie nakazał dokonania legalizacji wiaty, a jedynie wskazał na tryb postępowania, zwany trybem legalizacji lub trafniej - naprawczym, którego jednym z elementów jest właśnie nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy - wbrew zarzutom skargi - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania nakazu rozbiórki spornej wiaty, co pozostaje w zgodzie z oceną prawną Sądu wyrażoną w poprzednio wydanych wyrokach z dnia 23 stycznia 2014 r. i z dnia 5 czerwca 2017 r. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.