Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1899/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. J., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w zakresie pkt 3 i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0067 ha i nr [...] o pow. 0,8714 ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w [...] do węzła [...] z drogą wojewódzką nr [...] w [...] I [...] od km [...] do km [...].

Następnie – w związku z powyższymi decyzjami – Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzekł o:

ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, na rzecz K. J. za prawo własności nieruchomości nabytej z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obrębie [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0067 ha i nr [...] o pow. 0,8714 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w [...] do węzła [...] z drogą wojewódzką nr [...] w [...] I [...] od km [...] do km [...];

powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł;

zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie uzupełnione pismem z 26 stycznia 2018 r. złożył K. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzucono naruszenie art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak analizy prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 10 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę skorzystania przez stronę z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odwołujący się zarzucił także nieuzasadnione przyjęcie przez biegłego do porównań nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości, szczególnie w odniesieniu do różnić w powierzchni działek, jak i ich oddalenia od dróg ponadlokalnych. Ponadto zarzucono nieprawidłowe przyjęcie ocen cech rynkowych: w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej symbolem RE, tj. "lokalizacja", "warunki użytkowania" i jakość dojazdu, a także do pozostałej części oznaczonej symbolem PU, tj. "lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie", "warunki zagospodarowania i możliwości inwestycyjne". Zdaniem odwołującego się, biegła pominęła fakt, dokonując oceny ww. cech rynkowych, że szacowana nieruchomość położona jest na terenie o inwestycyjnym potencjale, w otoczeniu istniejących zakładów produkcyjno-usługowych. Do odwołania dołączono ponadto operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r. o wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. C.. Pełnomocnik zarzucił, że nieprawidłowo na podstawie przepisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, część przedmiotowej nieruchomości określono jako ciągi ekologiczne, a nie jako tereny ekologiczne. Stwierdzono także, że biegła określiła przedmiotową działkę jako nieinwestycyjną, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza prowadzenie działalności polegającej na hodowli stawów rybnych. Podniósł ponadto, że brak było podstaw do odrębnej wyceny części nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną, w sytuacji gdy pozostałe działki ewidencyjne wchodzące w jej skład również zostały wywłaszczone pod budowę tej samej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju, powołując się na właściwe przepisy prawa mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] na zlecenie Wojewody [...], która ustaliła, że wyceniana nieruchomość znajduje się w zachodniej części obrębu [...], po południowej stronie trasy [...], w terenie niezurbanizowanym. Nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana. Otoczenie stanowiły rozległe tereny niezabudowane, częściowo zadrzewione, nieużytkowane, miejscami podmokłe. W dalszym otoczeniu tereny zurbanizowane (zabudowa mieszkaniowa i komercyjna). Działka położona jest przy trasie [...], niemniej dojazd realizowany jest od drogi gruntowej, od strony zachodniej. Badając przeznaczenie planistyczna rzeczoznawca ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działka nr [...] na pow. 12 m2 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem PU - teren składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych, a na pow. 55 m2 na terenie ekologicznym oznaczonym symbolem RE. Z kolei działka nr [...] o pow. 214 m2 leży na terenie o symbolu PU, a o pow. 8500 m2 na terenie o symbolu RE. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (nieruchomości inwestycyjne) oraz metodę porównywania parami (nieruchomości nieinwestycyjne). Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. W celu określenia wartości części nieruchomości przeznaczonej pod teren składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych (symbol PU) dokonano analizy nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności, przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, usługowo-przemysłową, produkcji przemysłowej, składów, magazynów itp. Zakresem terytorialnym objęto województwo [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...] - rynek lokalny rozszerzony. W tabeli nr 1 (str. 13-14) operatu zestawiono 21 transakcji według kryterium przedmiotowego, tzw. "niezabudowanych nieruchomości komercyjnych" na badanym rynku lokalnym rozszerzonym, nie budzących wątpliwości co do ich charakteru. Najniższa cena uzyskana wśród tych transakcji to 164,86 zł/m2, a najwyższa to 310,93 zł/m2. Cena średnia w zbiorze wynosi 235,79 zł/m2.

Biegła wskazała, że w przypadku części komercyjnej, przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości, czyli wartość tej części nieruchomości dla celów odszkodowania należy określić według aktualnego sposobu użytkowania, zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn.

W wyniku analizy rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę komercyjną wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie - 30%, usytuowanie względem drogi ponadlokalnej - 30%, położenie na terenie aglomeracji [...] - 20%, warunki zagospodarowania i możliwości inwestycyjne - 20%.

W celu określenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod tereny ekologiczne (symbol RE) dokonano analizy cen gruntów nieinwestycyjnych – rolnych i pochodnych, w tym tereny ekologiczne oraz zieleni urządzonej. Zakresem terytorialnym objęto gminę [...]. W tabeli nr 1 (str. 16) operatu zestawiono zbiór 7 transakcji nieruchomościami nieinwestycyjnymi z terenu Gminy [...], których ceny wahały się od 96.587 zł/ha do 323.916 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 183.772 zł/ha, z czego do ostatecznej analizy wybrane zostały 3 transakcje, których ceny wahały się od 145.399 zł/ha do 323.916 zł/ha.

Analiza rynków lokalnych wykazała, że ceny nieruchomości drogowych przewyższają ceny transakcyjne nieruchomości nieinwestycyjnych, niemniej wszystkie zgromadzone w tabeli transakcje nieruchomościami drogowymi dotyczą nieruchomości drogowych położonych w terenach inwestycyjnych, zatem nie spełniają kryterium podobieństwa w stosunku do dróg położonych w terenach nieinwestycyjnych (rolnych, leśnych etc.). Z uwagi na powyższe, na podstawie przeprowadzonej analizy, stwierdzono, że do tej części nieruchomości wycenę należy dokonać w oparciu o lokalny rynek nieruchomości nieinwestycyjnych oraz zwiększyć otrzymaną wartość o 50%, realizując tzw. zasadę korzyści dla wywłaszczonego .

Z kolei na wartość nieruchomości nieinwestycyjnych wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja - 40%, potencjalne możliwości inwestycyjne - 30%, warunki użytkowania - 20%, jakość dojazdu -10%. Zakresem czasowym objęto transakcje zawarte do dwóch lat wstecz od dnia wyceny. Dalej dokonano charakterystyki nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę komercyjną oraz nieruchomości nieinwestycyjnych. Następnie obliczono zakresy współczynników korygujących odrębnie dla części komercyjnej oraz dla części nieinwestycyjnej z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych dla poszczególnych części oraz obliczono wartość gruntu na łączną kwotę [...] zł i w takiej też kwocie Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego powiększone o 5% wartości nieruchomości.

Minister stwierdził, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec faktu, że przedmiotowa działka częściowo przeznaczona była pod działalność usługowo-produkcyjną, a cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości nieruchomości, prawidłowo przyjęto do porównań nieruchomości o tym przeznaczeniu. Z kolei z uwagi na fakt, że pozostała część wycenianej działki była przeznaczona pod tereny ekologiczne, a cel wywłaszczenia zwiększał wartość nieruchomości, w braku podobnych nieruchomości drogowych, prawidłowo przyjęto do porównań nieruchomości o przeznaczeniu nieinwestycyjnym, powiększając uzyskaną wartość o 50%. Biegła wyczerpująco wyjaśniła kwestię związaną z określeniem wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o wartość rynkową nieruchomości zgodną z jej przeznaczeniem. Szeroko została opisana analiza nieruchomości komercyjnych, na których biegła oparła wycenę, ze szczególnym naciskiem na cechy wpływające na uznanie tych nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn.

Przechodząc do oceny sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. C. kontroperatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister wskazał, że w tym kontroperacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy ustalił identyczne, jak w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu wojewódzkiego, przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie na potrzeby wyceny nieruchomości, biorąc pod uwagę mieszane przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, tj. tereny składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych (symbol PU), tereny ekologiczne (symbol RE), a także mając na uwadze cel wyceny, rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, tereny użytków ekologicznych oraz na cele usługowo- przemysłowe. Obszarem analizy objęto powiaty: [...], [...] i [...] w okresie od stycznia 2016 r. do dnia wyceny. Analiza cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym wykazała, że kształtowały się w zakresie od 118 zł/m2 do 900 zł/m2 przy cenie średniej 301 zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym oraz użytków ekologicznych kształtowały się w zakresie od 4 zł/m2 do 60 zł/m2, przy cenie średniej 19 zł/m2. Natomiast ceny transakcyjne nieruchomości drogowych kształtowały się w zakresie od 50 zł/ m2 do 347 zł/ m2 przy cenie średniej 146 zł/ m2.

Po dokonanej analizie autor kontroperatu, podobnie jak autorka operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody wskazał, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym znacznie przekraczają ceny nieruchomości drogowych. Zatem część nieruchomości przeznaczoną na cele usługowo-produkcyjne oszacowano zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Natomiast w przypadku pozostałej części nieruchomości przeznaczonej pod użytki ekologiczne oszacowano na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych/ekologicznych. Z uwagi na fakt, że średnie ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe są wyższe od cen nieruchomości rolnych i nieprzeznaczonych pod zabudowę, toteż wartość tej części nieruchomości podniesiono o 50%. Na str. 23-24 kontroperatu przedstawiono charakterystykę nieruchomości porównawczych oraz wskazano cechy rynkowe mające wpływ na wartość gruntu przeznaczonego pod użytki ekologiczne takie jak: lokalizacja, otoczenie - 35%, kształt działki - 25%, jakość drogi dojazdowej, odległość od siedlisk -20%, klasa użytków / możliwość zagospodarowania - 20%. Na str. 27-28 kontroperatu przedstawiono charakterystykę nieruchomości porównawczych oraz wskazano cechy rynkowe mające wpływ na wartość gruntu przeznaczonego pod usługi i produkcję nieuciążliwą takie jak: lokalizacja, dostępność komunikacyjna - 30%, stan zagospodarowania - 30%, uzbrojenie terenu - 20%, ekspozycja/odległość od głównego traktu komunikacyjnego - 20%. Następnie obliczono wartości współczynników korygujących oraz obliczono wartość gruntu o przeznaczeniu ekologicznym na kwotę 333.645 zł, zaś pozostałą część o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym - na kwotę 60.342 zł, co dało łączną wartość 393.987 zł.

Po dokonaniu oceny kontroperatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2017 r., Minister Inwestycji i Rozwoju stanął na stanowisku, że nie może on stanowić podstawy ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem opinia ta została sporządzona w sposób nierzetelny i niespójny. Uchybienie stanowi nierzetelne dokonanie oceny cechy rynkowej "lokalizacja, dostępność komunikacyjna" jako "dobrej", co zgodnie z przyjętą skalą ocen (strona 29 kontroperatu szacunkowego) oznacza nieruchomość położoną w pobliżu terenów zabudowanych, przy drodze głównej, dojazd drogą utwardzoną, w bliskiej odległości od zjazdu z trasy ekspresowej lub autostrady. Tymczasem z przedstawionego na stronie 9 kontroperatu szacunkowego opisu wycenianej nieruchomości wynika, że w jej otoczeniu znajdują się rozległe tereny niezabudowane w większości zadrzewione i zakrzaczone oraz tereny nadrzeczne i podmokłe. Podobnie, nieprawidłowo dokonano oceny cechy rynkowej "jakość drogi dojazdowej, odległość od siedlisk" jako "średnia", co zgodnie z opisem zamieszczonym na stronie 25 kontroperatu szacunkowego oznacza "droga asfaltowa, w dalszym sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa lub inna", gdy zgodnie z opisem nieruchomości zawartym na stronie 9 kontroperatu dojazd do niej odbywa się drogą gruntową.

W ocenie Ministra, złożony kontroperat szacunkowy nie podważa mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego. Brak także podstaw by uznać, że przyjęta przez rzeczoznawców majątkowych w obydwu operatach szacunkowych próbka reprezentatywna nieruchomości porównawczych znacząco się różniła. Potwierdzeniem tego jest oszacowana wartość 1 m2 gruntu nieruchomości inwestycyjnych i nieinwestycyjnych w wysokości odpowiednio 223 zł i 35 zł w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody oraz w wysokości 267 zł i 26 zł w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej oceny cech rynkowych, rzeczoznawca majątkowy [...] w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. podtrzymała swoją wycenę i wyjaśniła, że cechy rynkowe i ich zakres nie stanowi pełnego spektrum ocen dla ogółu nieruchomości w Polsce, czy np. w województwie [...], a jedynie zakres dla danego zbioru przyjętego do porównań. Dalej wskazano, że cechy rynkowe odnoszą się tylko i wyłącznie do wytypowanego zbioru transakcji na konkretnie zdefiniowanym rynku i ich oceny odzwierciedlają ich wpływ na cenę jednostkową tylko dla tej bazy danych.

Minister wskazał, że zarówno w operacie sporządzonym na zlecenie organu, jak i w kontroperacie sporządzonym na zlecenie strony, oboje rzeczoznawcy majątkowi w ogóle nie uznali takiej cechy jak powierzchnia, jako cechę mającą wpływ na wartość nieruchomości. Wyjaśnił przy tym, że przepis art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny zostać przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, iż wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny, stąd ani strona, ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagające wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia, ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ocena operatu nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutu błędnej oceny cech rynkowych Minister wyjaśnił, że strona nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie swoich zarzutów, zaś analiza dołączonego przez stronę kontroperatu szacunkowego potwierdza trafność oceny cechy rynkowej "warunki zagospodarowania i możliwości inwestycyjne", dokonanej w operacie szacunkowym. Na stronie 29 kontroperatu szacunkowego dokonano bowiem oceny cechy rynkowej, gdzie cecha "warunki zagospodarowania" uzyskała ocenę "średnie", tzn. "występują ograniczenia mogące mieć wpływ na proces inwestycyjny, kształt nieruchomości korzystny". Nie znajduje także uzasadnienia zarzut strony dotyczący błędnego określenia przeznaczenia części nieruchomości, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ciągi ekologiczne (symbol RE) oraz przyjęcia jej nie inwestycyjnego charakteru pomimo dopuszczenia prowadzenia działalności polegającej na hodowli stawów rybnych. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny ekologiczne. Natomiast możliwość prowadzenia na niej stawów hodowlanych nie może wskazywać na inwestycyjny charakter gruntu. Podobnie uznała biegła [...] i w celu stworzenia próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych szukała nieruchomości nieinwestycyjnych o przeznaczeniu rolnym i pochodnym (tereny ekologiczne i zieleni urządzonej). Analogicznie postąpił też rzeczoznawca majątkowy P. C., w sporządzonym na zlecenie strony operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy wskazał bowiem, że szacowana nieruchomości w ok. 97% leży w strefie terenów ekologicznych. Niemniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod użytki ekologiczne, do dalszej analizy wybrał nieruchomości przeznaczone na cele rolne. Możliwość uwzględnienia w procesie wyceny nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca majątkowy wywiódł właśnie z faktu, że na terenie przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest prowadzenie produkcji rybnej. W związku z powyższym organ wojewódzki prawidłowo ustalił przeznaczenie planistyczne szacowanej nieruchomości, a możliwość prowadzenia hodowli stawów rybnych świadczy przede wszystkim o jej rolnym i nieinwestycyjnym charakterze.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Wojewody z dnia [...] października 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie, że operat sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowy i posiada moc dowodową w sytuacji, gdy już tylko pobieżna jego analiza nie wymagająca wiadomości specjalnych wskazuje na jego wątpliwą wartość dowodową.

przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak spełnienia wymogu dwukrotnego pełnego rozpoznania sprawy,

art. 77 § 1 kpa poprzez brak zebrania w sprawie kompletnego materiału dowodowego,

art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez niedopełnienie należytej staranności i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także oparcie decyzji na wnioskach, które nie znajdują uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,

art. 80 kpa poprzez uznanie za udowodnione, że ustalone w sprawie odszkodowanie odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości w sytuacji, gdy całokształt zebranego w sprawie materiału nie dawał ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W świetle art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tzn. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ocena legalności działania administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, stosownie do regulacji art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to w szczególności, że sąd administracyjny zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego (argumentum ex art. 106 § 3 tej ustawy; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 789/14, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie pod kątem respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, dochowania wymaganej prawem procedury i zgodności działania z prawem materialnym, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że nie naruszają one prawa, a wobec tego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja, gdy chodzi o jej uzasadnienie, spełnia też wymogi z art. 107 § 3 kpa. Organ punkt po punkcie przedstawił motywy działania i sposób oraz zasady dokonanej wyceny nieruchomości w konfrontacji z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie odniósł to do stanu faktycznego sprawy i kontroperatu sporządzonego na zlecenie skarżącego i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uregulowane zostało ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474). Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy, tj. przy określeniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, 4f i 4g ust. 5, art. 18 i art. 23 według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie – przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym, przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99 (OTK 2000/2/60) oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 (OTK-A2004/7/66), że "słuszne odszkodowanie", to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości.

Natomiast pojęcie "stan nieruchomości", którym ustawodawca posłużył się w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało sprecyzowane w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Odnośnie przeznaczenia nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, bezpośrednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. I tak, stosownie do treści art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku, gdy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w ramach specustawy oraz jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zauważyć przy tym należy, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam, bowiem przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości.

Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ponadto, gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

W sprawie niniejszej do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej odnośnie nieruchomości inwestycyjnych oraz metodę porównywania parami w stosunku do nieruchomości nieinwestycyjnych. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. (art. 153 ust. 1 ugn). W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego należało przyjąć, że operat szacunkowy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja odpowiadają przepisom prawa, a do porównania przyjęto odpowiednie dla sprawy nieruchomości porównawcze. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji i organu odwoławczego wskazuje, że w sprawie nie naruszono art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ani art. 80 kpa. Uzasadnienie to, z powołaniem się na uzupełnioną argumentację biegłego, wskazuje na zasady i sposób wyceny, a także rzeczowo odnosi się do zarzutów odwołania i w tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu.

Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana i znajduje się w zachodniej części obrębu [...], po południowej stronie trasy [...], w terenie niezurbanizowanym. Dojazd realizowany był od drogi gruntowej, od strony zachodniej. Otoczenie stanowiły rozległe tereny niezabudowane, częściowo zadrzewione, nieużytkowane, miejscami podmokłe. W dalszym otoczeniu tereny zurbanizowane (zabudowa mieszkaniowa i komercyjna). Przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] na pow. 12 m2 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem PU jako teren składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych, a na pow. 55 m2 na terenie ekologicznym oznaczonym symbolem RE. Z kolei działka nr [...] o pow. 214 m2 leży na terenie o symbolu PU, a o pow. 8500 m2 na terenie o symbolu RE. W celu określenia wartości części nieruchomości przeznaczonej pod teren składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych (symbol PU), biegła dokonała analizy nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności, przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, usługowo-przemysłową, produkcji przemysłowej, składów, magazynów. Zakresem terytorialnym objęto województwo [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...], powiat [...] - rynek lokalny rozszerzony. W tabeli nr 1 operatu zestawiono 21 transakcji według kryterium przedmiotowego, tzw. "niezabudowanych nieruchomości komercyjnych" na badanym rynku lokalnym rozszerzonym, nie budzących wątpliwości co do ich charakteru. Najniższa cena uzyskana wśród tych transakcji to 164,86 zł/m2, a najwyższa to 310,93 zł/m2. Cena średnia w zbiorze wynosi 235,79 zł/m2. Biegła wskazała, że w przypadku części komercyjnej, przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości, czyli wartość tej części nieruchomości dla celów odszkodowania należy określić według aktualnego sposobu użytkowania, zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn. W wyniku analizy rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę komercyjną wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie - 30%, usytuowanie względem drogi ponadlokalnej - 30%, położenie na terenie aglomeracji warszawskiej - 20%, warunki zagospodarowania i możliwości inwestycyjne - 20%.

W celu określenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod tereny ekologiczne (symbol RE) dokonano analizy cen gruntów nieinwestycyjnych – rolnych i pochodnych, w tym tereny ekologiczne oraz zieleni urządzonej. Zakresem terytorialnym objęto gminę [...]. W tabeli nr 1 operatu zestawiono zbiór 7 transakcji nieruchomościami nieinwestycyjnymi z terenu Gminy [...], których ceny wahały się od 96.587 zł/ha do 323.916 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 183.772 zł/ha, z czego do ostatecznej analizy wybrane zostały 3 transakcje, których ceny wahały się od 145.399 zł/ha do 323.916 zł/ha. Analiza rynków lokalnych wykazała, że ceny nieruchomości drogowych przewyższają ceny transakcyjne nieruchomości nieinwestycyjnych, niemniej wszystkie zgromadzone w tabeli transakcje nieruchomościami drogowymi dotyczą nieruchomości drogowych położonych w terenach inwestycyjnych, zatem nie spełniają kryterium podobieństwa w stosunku do dróg położonych w terenach nieinwestycyjnych (rolnych, leśnych etc.). Dlatego do tej części nieruchomości prawidłowo dokonano wyceny w oparciu o lokalny rynek nieruchomości nieinwestycyjnych oraz zastosowano zasadę korzyści, zwiększając otrzymaną wartość o 50%. Z kolei na wartość nieruchomości nieinwestycyjnych biegła wskazała, że wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja - 40%, potencjalne możliwości inwestycyjne - 30%, warunki użytkowania - 20%, jakość dojazdu -10%. Zakresem czasowym objęto transakcje zawarte do dwóch lat wstecz od dnia wyceny. Dokonano charakterystyki nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę komercyjną oraz nieruchomości nieinwestycyjnych. Obliczono zakresy współczynników korygujących odrębnie dla części komercyjnej oraz dla części nieinwestycyjnej z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych dla poszczególnych części oraz obliczono wartość gruntu na łączną kwotę 354.089 zł. Wobec faktu, że przedmiotowa działka częściowo przeznaczona była pod działalność usługowo-produkcyjną, a cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości nieruchomości, prawidłowo przyjęto do porównań nieruchomości o tym przeznaczeniu. Z kolei z uwagi na fakt, że pozostała część wycenianej działki była przeznaczona pod tereny ekologiczne, a cel wywłaszczenia zwiększał wartość nieruchomości, w braku podobnych nieruchomości drogowych, prawidłowo przyjęto do porównań nieruchomości o przeznaczeniu nieinwestycyjnym, powiększając uzyskaną wartość o 50%. Biegła wyczerpująco wyjaśniła kwestię związaną z określeniem wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o wartość rynkową nieruchomości zgodną z jej przeznaczeniem. Szeroko została opisana analiza nieruchomości komercyjnych, na których biegła oparła wycenę, ze szczególnym naciskiem na cechy wpływające na uznanie tych nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Całość operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego stanowi spójne, logiczne opracowanie i nie zawiera niespójności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Wskazuje on informacje niezbędne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. W świetle powyższego sporządzony przez [...] operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. stanowi wiarygodny dowód dla wyceny rzeczonej nieruchomości.

W sprawie niniejszej do odwołania dołączono kontroperat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r. sporządzony na zalecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego P. C.. Opinia ta została wykonana w oparciu o te same przepisy, a jedynie przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę innych, ocennych cech czynników korygujących. Ustalił on identyczne, jak w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu wojewódzkiego, przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, tereny użytków ekologicznych oraz na cele usługowo- przemysłowe, biorąc pod uwagę mieszane przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, tj. tereny składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych (symbol PU), tereny ekologiczne (symbol RE). Obszarem analizy objął te same powiaty: [...], [...] i [...] w okresie od stycznia 2016 r. do dnia wyceny. Wskazał, że ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym kształtowały się w zakresie od 118 zł/m2 do 900 zł/m2 przy cenie średniej 301 zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym oraz użytków ekologicznych kształtowały się w zakresie od 4 zł/m2 do 60 zł/m2, przy cenie średniej 19 zł/m2. Natomiast ceny transakcyjne nieruchomości drogowych kształtowały się w zakresie od 50 zł/ m2 do 347 zł/ m2 przy cenie średniej 146 zł/ m2. Wskazał też, podobnie jak autorka operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym znacznie przekraczają ceny nieruchomości drogowych. Zatem część nieruchomości przeznaczoną na cele usługowo-produkcyjne oszacowano zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Natomiast w przypadku pozostałej części nieruchomości przeznaczonej pod użytki ekologiczne oszacowano na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych/ekologicznych. Zastosował również zasadę korzyści wobec faktu, że średnie ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe są wyższe od cen nieruchomości rolnych i nieprzeznaczonych pod zabudowę. Na str. 23-24 kontroperatu przedstawiono charakterystykę nieruchomości porównawczych oraz wskazano cechy rynkowe mające wpływ na wartość gruntu przeznaczonego pod użytki ekologiczne takie jak: lokalizacja, otoczenie - 35%, kształt działki - 25%, jakość drogi dojazdowej, odległość od siedlisk -20%, klasa użytków/możliwość zagospodarowania - 20%. Na str. 27-28 kontroperatu przedstawiono charakterystykę nieruchomości porównawczych oraz wskazano cechy rynkowe mające wpływ na wartość gruntu przeznaczonego pod usługi i produkcję nieuciążliwą takie jak: lokalizacja, dostępność komunikacyjna - 30%, stan zagospodarowania - 30%, uzbrojenie terenu - 20%, ekspozycja/odległość od głównego traktu komunikacyjnego - 20%. Następnie obliczono wartości współczynników korygujących oraz obliczono wartość gruntu o przeznaczeniu ekologicznym na kwotę 333.645 zł, zaś pozostałą część o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym - na kwotę 60.342 zł, co dało łączną wartość 393.987 zł. Przedmiotowemu kontroperatowi należy jednak odmówić mocy dowodowej, ponieważ został sporządzony w sposób niespójny. Uchybienie stanowi nierzetelne dokonanie oceny cechy rynkowej "lokalizacja, dostępność komunikacyjna" jako "dobrej", co zgodnie z przyjętą skalą ocen (str. 29 kontroperatu) oznacza nieruchomość położoną w pobliżu terenów zabudowanych, przy drodze głównej, dojazd drogą utwardzoną, w bliskiej odległości od zjazdu z trasy ekspresowej lub autostrady. Tymczasem z przedstawionego na stronie 9 kontroperatu szacunkowego opisu wycenianej nieruchomości wynika, że w jej otoczeniu znajdują się rozległe tereny niezabudowane w większości zadrzewione i zakrzaczone oraz tereny nadrzeczne i podmokłe. Podobnie, nieprawidłowo dokonano oceny cechy rynkowej "jakość drogi dojazdowej, odległość od siedlisk" jako "średnia", co zgodnie z opisem zamieszczonym na stronie 25 kontroperatu szacunkowego oznacza "droga asfaltowa, w dalszym sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa lub inna", gdy zgodnie z opisem nieruchomości zawartym na stronie 9 kontroperatu dojazd do niej odbywa się drogą gruntową. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że brak jest podstaw by uznać, że przyjęta przez rzeczoznawców majątkowych w obydwu operatach szacunkowych próbka reprezentatywna nieruchomości porównawczych znacząco się różniła. Potwierdzeniem tego jest oszacowana wartość 1 m2 gruntu nieruchomości inwestycyjnych i nieinwestycyjnych w wysokości odpowiednio 223 zł i 35 zł w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody oraz w wysokości 267 zł i 26 zł w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony. Analiza kontroperatu potwierdza trafność oceny cechy rynkowej "warunki zagospodarowania i możliwości inwestycyjne", dokonanej w operacie szacunkowym. Na stronie 29 kontroperatu szacunkowego dokonano bowiem oceny cechy rynkowej, gdzie cecha "warunki zagospodarowania" uzyskała ocenę "średnie", tzn. "występują ograniczenia mogące mieć wpływ na proces inwestycyjny, kształt nieruchomości korzystny". Nie znajduje także uzasadnienia zarzut strony dotyczący błędnego określenia przeznaczenia części nieruchomości, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ciągi ekologiczne (symbol RE) oraz przyjęcia jej nie inwestycyjnego charakteru pomimo dopuszczenia prowadzenia działalności polegającej na hodowli stawów rybnych. Zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny ekologiczne. Natomiast możliwość prowadzenia na niej stawów hodowlanych nie może wskazywać na inwestycyjny charakter gruntu. Podobnie uznała biegła [...] i w celu stworzenia próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych szukała nieruchomości nieinwestycyjnych o przeznaczeniu rolnym i pochodnym (tereny ekologiczne i zieleni urządzonej). Analogicznie postąpił też rzeczoznawca majątkowy P. C., w sporządzonym na zlecenie strony operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy wskazał bowiem, że szacowana nieruchomości w ok. 97% leży w strefie terenów ekologicznych. Niemniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod użytki ekologiczne, do dalszej analizy wybrał nieruchomości przeznaczone na cele rolne. Możliwość uwzględnienia w procesie wyceny nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca majątkowy wywiódł właśnie z faktu, że na terenie przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest prowadzenie produkcji rybnej, tymczasem, jak słusznie zauważył organ, możliwość prowadzenia hodowli stawów rybnych świadczy przede wszystkim o rolnym i nieinwestycyjnym charakterze nieruchomości. Istotne jest przy tym, że ani z owej opinii, ani z zarzutów skargi nie wynika, aby skarżący, poza ogólnym zarzutem naruszenia art. 134 ugn, zarzucał organowi naruszenie jakiejkolwiek zasady wyceny określonej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to istotne zastrzeżenie, ponieważ Sąd co do zasady bada legalność działań administracji publicznej. Tymczasem w sprawie przedstawiono alternatywną wycenę nieruchomości bez wyartykułowania naruszeń obowiązujących przepisów prawa. Istotne jest także, że co do zasady obie wyceny (wycena dokonana na zlecenie organu i na zlecenie strony skarżącej) niewiele się różnią, a różnica w wycenie końcowej sięga niecałe 10%, czego nie można uznać jedynie za "błąd statystyczny", ale i nie sposób przyjąć, aby tego rzędu różnica w wycenie przy zastosowaniu różnych ocennych elementów mogła wskazywać na ewidentną wadliwość operatu sporządzonego na zlecenie organu, a błędów merytorycznych w tej wycenie Sąd z urzędu się nie dopatrzył.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jednakże zważyć także należy, że, jak wyżej wskazano, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1583/17, niepubl.).

Odróżnić również należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od Sądu, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości.

Jeżeli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody i przyjętego jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania i uważa, że istnieją nieprawidłowości w zakresie przyjętego warsztatu technicznego rzeczoznawcy, sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też niezastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to miała możliwość zwrócenia się, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości, do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa, na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz na kontroperacie. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Wobec tego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wydane przez organy orzekające w tej sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 kpa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Strona uprawniona była odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji, czego nie uczyniła. Podkreślić, bowiem należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość.

Zarzut skarżącego sprowadzający się do wykazania, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone, nie został podzielony przez Sąd, ponieważ w ocenie składu orzekającego skarżący skutecznie nie podważył wartości dowodowej operatu szacunkowego. Wskazać należy, że kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej przez skarżącego. Analiza operatu nie potwierdziła zarzutów skarżącego kwestionującego jego rzetelność i wartość dowodową. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, dokonano analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dopuszczalny prawidłowy okres badania cen i wreszcie określono wartość nieruchomości. Brak jest więc podstaw do zakwestionowania operatu stanowiącego w przedmiotowym postępowaniu dowód w sprawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.