Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1752/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. M. K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdzającej, że Gmina K. nie nabyła z dniem [...] stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w K., w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska K.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Wojewoda M. stwierdził, że Gmina K. nie nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1996 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w K., w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Z wykazu synchronizacyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2008 r. za nr [...] wynika, że działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha odpowiadają parcele katastralne [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. Ł. objęte księgą wieczystą nr KRI [...] oraz [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i 1. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. Ł. , objęte księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla K. – P. w K.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła powyższą decyzję w całości i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji Komisja zobowiązała Wojewodę do zbadania stanu prawnego i faktycznego działki nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., oceny jakie składniki mienia służyły w tym dniu do wykonywania zadania własnego gminy miejskiej K. oraz rozważenia, czy pozostawienie danego składnika mienia w dniu [...] stycznia 1996 r. w użytkowaniu wieczystym innej państwowej osoby prawnej ma znaczenie dla ewentualnego przepływu prawa jego własności ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda M. stwierdził, że Gmina K. nie nabyła z dniem [...] stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie, prawa własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]ha, położonego w K., w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina K. podnosząc, iż fakt pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym A. G.– H. w K. pozostaje bez znaczenia, jeśli faktycznie w dniu [...] stycznia 1996 r. nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań przejętych przez Gminę K.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1996 r. własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji, obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego w dniu [...] stycznia 1996 r. stanowi istotną przeszkodę w wydaniu orzeczenia w sprawie komunalizacji.

Wyrokiem z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 308/12, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2011 r. podnosząc, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń stanu faktycznego, do czego organ II instancji był zobowiązany. Ponadto, brak w nim analizy stanu faktycznego oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe uchybienia uniemożliwiły Sądowi kontrolę poczynionych przez organ ustaleń zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak również zastosowanej normy prawnej, czy też jej interpretacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdzającą, że Gmina K. nie nabyła z dniem [...] stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w K., w jednostce ewidencyjnej Krowodrza, w obrębie nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przywołał ustalenia stanu faktycznego poczynione przez Wojewodę M. w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Wskazał, iż w księgach wieczystych nr [...] i [...]prowadzonych przez Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla K. – P. w K., ujawnione zostały parcele katastralne [...]. kat. [...] o pow. [...] ha b. gm. kat. Ł. oraz [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. Ł., a prawo własności ujawnione zostało na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A. G.-H. im. S. S. w K. - na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] maja 1952 r. oraz art. 182 ustawy z dnia 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Powyższego wpisu dokonano [...] stycznia 1994 r.

Komisja wskazała, iż z badania księgi wieczystej nr [...] i nr [...], wykonanego przez geodetę uprawnionego W. W. wynika, że w dniu [...] stycznia 1996 r. w księdze wieczystej figurowały parcele katastralne [...]. kat. [...] i [...] . kat. [...] b. gm. kat. Ł. oraz parcela katastralna [...]. kat. [...]. Na podstawie wykazu zmian równoważników, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] sierpnia 1995 r. za numerem [...], parcela katastralna [...]. kat. [...] podzielona została na parcele katastralne [...] kat. [...] i [...]. kat. [...]. Na podstawie wykazu zmian gruntowych, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 1995 r., za numerem [...], ustalono, że parcele katastralne [...]. kat. [...],[...]. kat. [...],[...]. kat. [...],[...]. kat. [...],[...]. kat. [...],[...]. kat. [...],[...]. kat. [...],[...]. kat. [...] b. gm. kat. Ł. utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna K., obręb nr [...].

Następnie organ wskazał, iż w operacie ewidencji gruntów, obowiązującym w dniu [...] stycznia 1996 r., figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w K.-K., w obrębie nr [...], na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A. G.-H. w K. Zgodnie z wykazem zmian, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2006 r. za numerem [...], działka nr [...] o pow. [...]ha podzielona została na działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]). Zgodnie z wyżej wymienionym wykazem, działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha odpowiadają parcele katastralne [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, [...]. kat. [...] o pow. [...] i [...] . kat. [...]o pow. [...] ha b. gm. kat. Ł.

Komisja wskazał, iż z powyższego wynika, że działka nr [...] w dniu [...] stycznia 1996 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a prawo użytkowania wieczystego przysługiwało A. G.-H. im. S. S. w K. Ustalono również, że pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] A. wystąpiła do Wojewody M. o wydanie decyzji w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności ww. nieruchomości.

Organ wskazał ponadto, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Urząd Miasta K. poinformował, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] ogrodzony teren użytkowany przez [...] L. O. w K. i pozostaje w faktycznym władaniu tej jednostki. Na działce nr [...] znajduje się budynek ww. liceum, a działka nr [...] stanowi część jego otoczenia.

Organ przywołał następnie przepisy ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Wskazał, iż Wojewoda wykazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] stycznia 1996 r. pozostawała w użytkowaniu wieczystym A. G.-H. im. S. S.w K.

W ocenie organu, nie można podzielić stanowiska Gminy K., iż obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego w dniu [...] stycznia 1996 r. nie stanowi przeszkody dla orzeczenia komunalizacyjnego. Komisja podniosła, iż ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych miała charakter wyjątkowy, o czym świadczy to, że dotyczy ona tylko 46 gmin o statusie miasta oraz gmin warszawskich. Natomiast art. 23 ust. 1 i 3 tej ustawy umożliwia przejęcie mienia wraz z zadaniami wyłącznie miastom wymienionym w załączniku (vide: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 1997 r. sygn. akt K 20/96).

Organ wskazał, iż istotą regulacji z dnia 24 listopada 1995 r. było doprowadzenie do zgodności stanów faktycznych ze stanem prawnym, ale w sytuacjach gdzie jest to uzasadnione i możliwe. Regulacja ta nie miała natomiast charakteru ogólnego (inaczej nie zawierałaby ograniczeń), a jej ratio legis odnosiło się tylko do szczególnych przypadków. Zdaniem Komisji, w przedmiotowej sprawie, zakładając hipotetycznie, że zostałoby wydane orzeczenie komunalizacyjne, a przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym A. G.-H. w K. wystąpiłby stan fikcji prawnej. Użytkownik wieczysty mógłby bowiem w każdym czasie realizować swoje uprawnienia niezależnie od tego czy je realizował dotychczas.

Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, istotną przeszkodą w wydaniu orzeczenia w sprawie komunalizacji w tym trybie jest obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego. Komisja podzieliła w tym zakresie stanowisko Wojewody, że z samej konstrukcji użytkowania wieczystego wynika, że prawo własności obciążonej tym prawem nieruchomości nie może służyć wykonywaniu zadań samorządu gminnego. Wskazała, iż zgodnie z doktryną użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi, choć w tej hierarchii jest bliższe prawu własności, o czym świadczy ukształtowanie treści tego prawa na wzór prawa własności. Użytkownik wieczysty może korzystać z rzeczy (nieruchomości) "z wyłączeniem osób trzecich" i rozporządzać swoim prawem użytkowania wieczystego. Jest oczywiście uprawniony do jej posiadania. Tym samym, w ocenie Komisji, zakres uprawnień podmiotu, któremu przysługuje to prawo jest niemal tożsamy z uprawnieniami właściciela nieruchomości nieobciążonej żadnymi prawami na rzecz osób trzecich. Świadczy to o bezwzględnym charakterze prawa użytkowania wieczystego.

Komisja podniosła, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiło związanie prawa użytkowania wieczystego przez A.G.-H. w K. z prawem własności Skarbu Państwa. Zatem, w kontekście powyższych rozważań nie jest uzasadnione stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę K. Za takim stanowiskiem, w ocenie organu, przemawia również fakt, że zarówno z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), jak i z ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.) nie wynika, że utworzenie i prowadzenie będącej uczelnią publiczną A. G.-H. w K. stanowiło i stanowi zadanie własne gminy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. A. G.-H. została powołana w celu kształcenia i wychowywania studentów, kształcenia i rozwoju kadry naukowej, prowadzenia badań, etc. Zatem, w ocenie Komisji, użytkowana przez A. przedmiotowa nieruchomość według stanu na dzień [...] stycznia 1996 r. nie była wykorzystywana do realizacji zadań Gminy K.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina Miejska K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 1997 r., nr 36 poz. 224, z późn. zm.). Powołując się na to naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z brzmienia art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. wynika, iż warunkiem koniecznym i wystarczającym do tego, żeby stwierdzić nabycie własności nieruchomości przez Gminę K. jest to aby nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań własnych przejętych przez Gminę K. na podstawie ww. ustawy. W ocenie skarżącej, nie wyłącza nieruchomości z przejęcia przez Gminę K. w ww. trybie fakt pozostawania tej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym jakiegokolwiek podmiotu.

Gmina podniosła, iż pojęcie "służenia wykonywaniu zadań" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia, lecz do charakteru zadań, których wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. Wykładnia tego pojęcia była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" (Dz. U. nr 32, poz. 191, z późn. zm.).

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, iż fakt pozostawania w dniu [...] stycznia 1996 r. nieruchomości w użytkowaniu wieczystym A. G. – H. w K. świadczy o związaniu tego prawa z prawem własności Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej, po stwierdzeniu nabycia własności przez Gminę K. uzyska ona w stosunku do przedmiotowej nieruchomości tylko i wyłącznie takie prawa, jakie przysługiwały Skarbowi Państwa, a A. G. – H. nadal pozostanie użytkownikiem wieczystym. Na możliwość przeniesienia własności nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego wskazuje art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca podniosła również, iż pozostawanie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym po orzeczeniu komunalizacji nie prowadziłoby, jak twierdzi Komisja, do fikcyjności tego orzeczenia, lecz umożliwiłoby Gminie, jako właścicielowi, podjęcie rozmów z użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz jej faktycznym władającym odnośnie ustalenia sposobu jej dalszego wykorzystywania. Wskazała ponadto, iż Komisja nie odniosła się do stanu faktycznego, a jedynie do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś ze stanem faktycznym działka [...] wraz z działką sąsiednią [...] stanowi ogrodzony teren [...] L. O. i pozostawała w dniu [...] stycznia 1996 r. w faktycznym władaniu tej jednostki. Prowadzenie szkół ponadpodstawowych na podstawie ww. ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. zostało zaliczone do zadań własnych gminy. Oznacza to, iż w dniu [...] stycznia 1996 r. działka [...] służyła wykonywaniu zadań własnych gminy. Natomiast A. G.- H. nie użytkowała i nie korzystała z przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, okoliczność, że utworzenie i prowadzenie będącej uczelnią publiczną A.G.-H. w K. nie jest zadaniem własnym gminy nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą, że Gmina K. nie nabyła z dniem [...] stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] ha, położonego w K., w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...].

Jak wynika z treści ww. decyzji, powodem odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności ww. nieruchomości przez Gminę Miejską K. jest pozostawanie tej nieruchomości w dniu [...] stycznia 1996 r. w użytkowaniu wieczystym A. G. – H. w K. W ocenie organu, okoliczność ta wyłącza tę nieruchomość z przejęcia przez Gminę K. w trybie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Zdaniem Sądu, stanowisko organu uznać trzeba za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż fakt pozostawania przedmiotowej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym A. G. – H. w K. w dacie [...] stycznia 1996 r. ma istotne znaczenie dla możliwości nabycia prawa własności tej nieruchomości przez gminę w trybie powołanych wyżej przepisów.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowi art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.).

W myśl powołanego przepisu, stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, co do którego nie została wydana decyzja wojewody, dokonuje wojewoda, stosując odpowiednio przepisy art. 16 ust. 1 oraz art. 17-20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Powołany przepis uregulował zatem kwestię potwierdzenia decyzją wojewody nabycia przez gminy miejskie mienia państwowego, dla którego wojewoda nie wydał decyzji do 31 grudnia 1998 r., to jest do dnia, w którym utraciła moc ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 ww. ustawy z 24 listopada 1995 r., mienie służące wykonywaniu zadań własnych, stało się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem gmin wskazanych w tej ustawie. Natomiast art. 2 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, iż gminy miejskie przejmują od właściwych organów, do prowadzenia, jako zadania własne, między innymi, publiczne szkoły ponadpodstawowe. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, na podstawie powyższej regulacji Gmina Miejska K. przejęła z dniem [...] stycznia 1996 r. od Wojewody K. do prowadzenia, jako zadanie własne, zadania dotyczące szkół ponadpodstawowych położonych na terenie miasta K.

W celu zrozumienia istoty regulacji z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych warto sięgnąć, jak to uczynił organ odwoławczy, do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 13 maja 1997 r., sygn. akt K 20/96 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż założeniem ww. regulacji z dnia 24 listopada 1995 r. było przekazanie zadań i kompetencji miastom testowanym programem pilotażowym. Trybunał wskazał ponadto, iż możliwość przejęcia w trybie powołanej ustawy mienia ogólnonarodowego wraz z zadaniami na własność gminy dotyczy wyłącznie 46 gmin o statusie miasta oraz gmin warszawskich. Z powyższego wyraźnie wynika, iż powołana regulacja nie miała charakteru ogólnego, inaczej nie zawierałaby wskazanych ograniczeń. Miała ona, jak trafnie zauważył organ, charakter wyjątkowy a jej ratio legis odnosiło się tylko do szczególnych przypadków.

Z treści art. 23 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż przedmiotem nabycia prawa własności na tej podstawie mogło być takie mienie ogólnonarodowe, które miało służyć realizacji celów publicznych w ramach zadań własnych gminy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy warunek ten jednak nie mógł być spełniony. Jak bowiem wynika z akt sprawy, działka oznaczona ewidencyjnie numerem [...]była w chwili wejścia w życie omawianej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1996 r.) przedmiotem użytkowania wieczystego. Oznacza to, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa były wyprzedzane przez uprawnienia użytkownika wieczystego.

Okoliczność ta niesie za sobą istotne konsekwencje prawne dla możliwości komunalizacji w powołanym trybie, co trafnie dostrzegły organy. Z samej bowiem konstrukcji użytkowania wieczystego wynika, że prawo własności obciążonej tym prawem nieruchomości nie może służyć wykonywaniu zadań samorządu gminnego.

Instytucję użytkowania wieczystego jako formę korzystania z rzeczy cudzej regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami, użytkownik wieczysty może korzystać z rzeczy (gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste) i rozporządzać swoim prawem użytkowania wieczystego (art. 233 kc). Jest oczywiście uprawniony do posiadania gruntu. Co istotne, może on korzystać z gruntu "z wyłączeniem innych osób".

Z powyższego wynika, iż określając granice prawa użytkowania wieczystego ustawodawca posługuje się w tym przypadku, z małymi korektami, podobną formułą jak w przypadku własności. Nie można przy tym nie dostrzec, iż od strony prawnej charakter użytkowania wieczystego budził w przeszłości spory w doktrynie. Początkowo było ono traktowane jako ograniczone prawo rzeczowe, po wejściu zaś w życie Kodeksu cywilnego już jako forma pośrednia między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Za przyjęciem tego poglądu przemawiała i przemawia zarówno pozycja instytucji wieczystego użytkowania w kodeksie cywilnym (między przepisami dotyczącymi własności a przepisami dotyczącymi ograniczonych praw rzeczowych), jak i idące w sukurs temu poglądowi orzecznictwo Sądu Najwyższego z końca lat sześćdziesiątych (tak: P. Borkowski, J. Trześniewski – Kwiecień, Użytkowanie wieczyste [w:] Wpisy do ksiąg wieczystych, ABC 2002). W piśmiennictwie podnosi się ponadto, że użytkowanie wieczyste jest prawem na rzeczy cudzej, w związku z czym użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W rzeczywistości korzystanie to - z tym ograniczeniem - nie różni się w istotny sposób od odpowiadającego mu uprawnienia właściciela (tak: G. Rudnicki, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga druga, Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis, 2011). Z kolei T. Smyczyński wskazuje, iż z reguły - ze względu na szeroki zakres uprawnień użytkownika wieczystego upodabniający użytkowanie wieczyste do prawa własności - analogiczne zastosowanie będą miały przepisy o własności (tak: T. Smyczyński, Ochrona prawa wieczystego użytkowania, Palestra 1971, z. 3, s. 16).

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, trafnie uznały organy obu instancji, iż zakres uprawnień podmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego jest niemal tożsamy z uprawnieniami właściciela nieruchomości nieobciążonej żadnymi prawami na rzecz osób trzecich, co świadczy o bezwzględnym charakterze prawa użytkowania wieczystego. Ten właśnie charakter użytkowania wieczystego powoduje, iż prawo własności obciążonej tym prawem nieruchomości nie może służyć wykonywaniu zadań własnych gminy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przedmiotowa działka pozostawała w dniu 1 stycznia 1996 r. i pozostaje do dzisiaj w faktycznym władaniu [...] L. O. Z charakteru użytkowania wieczystego wynika bowiem, iż użytkownik wieczysty może realizować swoje uprawnienia w każdym czasie, niezależnie od tego czy je wcześniej realizował.

W tej sytuacji wydanie przez Wojewodę M. decyzji z [...] grudnia 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] sierpnia 2015 r., stwierdzającej, iż skarżąca Gmina nie nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości odpowiada prawu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.