Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 327/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48, art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.B. oraz zażalenia R.O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową strzelnicy sportowej otwartej na działce nr ewid. [...] obręb D., gm. P. i nakładające na R.O. obowiązek przedstawienia do 28 lutego 2020 r. odnośnie powyższej budowy: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pracownicy organu I instancji 3 października 2019 r. przeprowadzili kontrolę, podczas której stwierdzono, że na działce nr ewid. [...], obręb D., gm. P., realizowana jest budowa strzelnicy sportowej. Teren strzelnicy został wygrodzony ogrodzeniem z siatki, wjazd na jej teren odbywa się poprzez dwuskrzydłową bramę znajdującą się w odległości około 65m od drogi gminnej. Na bramie znajdowały się tablice ostrzegawcze o treści: "STRZELNICA - WSTĘP WZBRONIONY". Za bramą w odległości około 260m znajdowało się wejście/wjazd na teren "strefy strzelania". Na odcinku między bramą wjazdową, a wejściem na teren "strefy strzelania" znajdowały się następujące obiekty:

- drewniany ustęp dla dwóch osób z dołem kloacznym o wymiarach w rzucie 2,4 x 2,45 m, usytuowany w odległości około 0,7 m od ogrodzenia działki od strony północnej i około 60m przed "strefą strzelania",

- drewniana wiata o charakterze wypoczynkowym, o wymiarach w rzucie 7,8 x 4,6 m, usytuowana w odległości około 40 m przed wejściem do "strefy strzelania" i w odległości około 9,5 m od ogrodzenia działki od strony południowej,

- tzw. garaż blaszak (podwójny), o wymiarach w rzucie 5,0 x 6,0 m, bez posadzek, posadowiony bezpośrednio na gruncie, usytuowany w odległości około 3 m przed "pawilonem strzeleckim" i w odległości około 0,8 m od ogrodzenia działki od strony południowej, wykorzystywany na cele magazynowe,

- przejazd do "strefy strzelania" zakończony placem postojowym - przejazd i plac postojowy utwardzone powierzchniowo kruszywem.

Przed wejściem na teren "strefy strzelania" znajdował się znak o treści: "STOP - STRZELANIA" oraz tablica z treścią regulaminu strzelnicy, zawieszona na ścianie "pawilonu strzeleckiego". W dniu kontroli, w "strefie strzelania" znajdował się pawilon strzelecki, trzy kulochwyty oraz przesłony podłużne.

Pawilon strzelecki w postaci wiaty o wym. w rzucie około 24,5 x 5,5 m i wysokości od 2,8 do 3,4 m posadowiony był na wylewce betonowej. W dniu kontroli był na etapie prac wykończeniowych, posiadał tylko część spośród 16 określonych w regulaminie stanowisk strzeleckich wydzielonych za pomocą przegród siatkowych. Wiata od strony południowej przylegała do prefabrykowanego ogrodzenia betonowego. Ściana zachodnia wiaty została wykonana z betonowych prefabrykowanych elementów ogrodzenia systemowego o wysokości 2,5 m; pozostałą konstrukcję stanowiły drewniane słupy o przekroju 0,14 x 0,14 m w rozstawie około 1,4 m kotwione do wylewki za pomocą łączników stalowych oraz dwa słupy prefabrykowane, betonowe usytuowane bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony południowej. Na słupach i ścianie zachodniej (prefabrykowanej betonowej) umocowana została konstrukcja drewniana dachu, na którą składały się dwie płatwie (mocowane na słupach i ścianie zachodniej betonowej, prefabrykowanej), oraz zamontowane na nich krokwie w rozstawie około 1,0 m. Konstrukcja została nakryta folią, a pokrycie stanowiła blacha trapezowa. Konstrukcja drewniana wiaty została podzielona na trzy niezależne segmenty o szerokości około 8 m każda. Betonowe ściany pawilonu strzeleckiego (wiaty) zostały od wewnątrz wyłożone wełną mineralną gr. 0,1 m. Na dachu zamontowano ogniwa fotowoltaiczne.

Kulochwyty pośrednie stanowiły wały ziemne o długości około 8m, szerokości podstawy około 5,5 m i wysokości około 2,5 m, których szkielet wykonany został ze zużytych opon. Pierwszy z nich usytuowany został w odległości około 50 m od stanowisk strzeleckich (wiaty) przy granicy południowej działki, drugi w odległości około 125 m od stanowisk strzeleckich przy granicy północnej działki. Natomiast kulochwyt zamykający "strefę strzelania" o szerokości korony około 2m i wysokości od 3,5 do 4 m, posiadający podobną konstrukcję do pozostałych, znajdował się w odległości około 300m od pawilonu strzeleckiego.

W "strefie strzelania" przy ogrodzeniach działki z siatki, od strony północnej i południowej w dniu kontroli były w budowie przesłony podłużne wznoszone przy użyciu zużytych opon zasypywanych ziemią. Przesłony te miały wysokość od około 1,5 m do około 2,0 m. Między przesłonami z opon znajdowały się krótkie, około 10 metrowe odcinki ogrodzenia prefabrykowanego z płyt betonowych pełnych o wysokości około 2,2 m. W dniu kontroli na terenie strzelnicy nie były prowadzone roboty budowlane. W strefie strzelania było usytuowanych kilka tarcz - celów.

Obecny podczas kontroli R.O. (współwłaściciel działki) przedstawił dokumenty związane z kontrolowaną inwestycją: decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] zatwierdzającą regulamin strzelnicy sportowej, inwentaryzację przyrodniczą wraz z waloryzacją pod potrzeby strzelnicy, opinię geotechniczną i dokumentację badań podłoża gruntowego do projektowania strzelnicy na przedmiotowej działce. R.O. oświadczył, że jest inwestorem strzelnicy. Prace przygotowawcze rozpoczął z początkiem roku 2019 od wznowienia granic i porządkowania terenu. Prace związane z budową samej strzelnicy zostały rozpoczęte w maju po zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy sportowej. Nie występował o wydanie pozwolenia na budowę czy dokonanie zgłoszenia. Budowa strzelnicy odbywa się w oparciu o plan załączony do zatwierdzonego regulaminu. Po kontroli wykonano wzmocnienia kulochwytu na 50 m, poprzez dodanie opon na szerokości kulochwytu oraz wykonano za nim na wysokości kulochwytu 125 m "przechwytywacz" z opon i ziemi o wymiarach zbliżonych do ww. kulochwytu na 50 m.

Wojewódzki Inspektor zgodził się z organem I instancji, że omawianą strzelnicę sportowa otwartą, należy jako całość zakwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą sportową, wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym przypadku na budowlę sportową - strzelnicę sportową otwartą - składają się, tworząc funkcjonalną całość: budowle (pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzw. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa), urządzenia budowlane (ogrodzenia, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem) oraz urządzenia techniczne nie wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych (kulochwyty, przesłony podłużne). Organ odwoławczy zgodził się również ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że poszczególnych elementów strzelnicy nie można rozpatrywać jako osobnych obiektów, bowiem potraktowane tylko jako całość zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli jako strzelnicę sportową otwartą.

Stwierdzenie, że na działce nr ewid. [...] istnieje strzelnica sportowa, pokrywa się z zeznaniem inwestora, który przedłożył m.in. inwentaryzację przyrodniczą wraz z waloryzacją pod potrzeby strzelnicy, opinię geotechniczną i dokumentację badań podłoża gruntowego do projektowania strzelnicy, i jednocześnie wskazał, że dokonał wszelkich formalności wynikających z odrębnych przepisów, natomiast z braku wiedzy nie dokonał w organie czynności formalno-prawnych związanych ze zrealizowaną inwestycją. Zasadność uznania obiektu strzelnicy jako obiektu budowlanego potęguje również akcja promocyjna strzelnicy na stronach internetowych oraz zawarty w aktach sprawy regulamin strzelnicy.

Następnie organ II instancji zaznaczył, że art. 29 ustawy Prawo budowlane nie wymienia strzelnicy sportowej otwartej jako obiektu, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Jedynymi budowlami sportowymi zwolnionymi z konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę są: boiska szkolne oraz boiska, korty tenisowe, bieżnie służące do rekreacji.

Wojewódzki Inspektor wskazał, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, tj. najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien na strzelnicy w widocznym miejscu umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi przeszkodę do stwierdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy.

Odnosząc się do twierdzeń autorów zażaleń, jedynie hipotetycznie organ podkreślił, że nawet w sytuacji, gdyby przedmiotowej strzelnicy nie traktować jako obiektu budowlanego będącego budowlą sportową, wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych wraz z instalacjami, a istniejące obiekty budowlane traktować indywidualnie, to i tak organ nadzoru budowlanego byłby zmuszony prowadzić postępowanie z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt. 12 i art.30 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane obiekty tymczasowe niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie nie późniejszym niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymagałoby zgłoszenia, w którym określono by termin ich budowy i rozbiórki. Jak wskazał inwestor, prace związane z budową samej strzelnicy zostały rozpoczęte w maju 2019 r., co wskazuje, że obiekty: altana, drewniany ustęp czy garaż blaszak, które w chwili obecnej istnieją na działce dłużej niż 180 dni, podlegałyby uzyskaniu pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych.

Dalej organ II instancji, również hipotetycznie podał, że przedmiotowe wiaty o powierzchni powyżej 35m2 każda, bez względu na ich przeznaczenie, zgodnie art. 29 ust 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 także wymagałyby uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, których inwestor nie otrzymał. Odnosząc się w tym miejscu do wskazania przez autorów zażaleń, że nasypy ziemne nie stanowią budowli, nie wymagają pozwolenia na użytkowanie i dlatego znajdują się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, Inspektor zauważył, że nasyp ziemny traktowany indywidualnie w rzeczywistości nie stanowi obiektu budowlanego. W stanie faktycznym sprawy stanowi on jednak urządzenie techniczne wchodzące w skład strzelnicy.

Organ odwoławczy dodał, że z uwagi na ostrożność procesową i ustalenie interesu prawnego stron postępowania, organ I instancji przyjął analogię zakreślenia kręgu stron ze sposobem określenia strefy ochronnej dla strzelnic garnizonowych. Ponadto możliwe jest przez analogię zastosowanie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie dla sprawdzenia, czy obiekt zamierzonej inwestycji odpowiada tym elementom rozporządzenia, które mają uniwersalny charakter, czyli przystający także do strzelnic sportowych otwartych.

W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego ustalił czas przystąpienia do robót i udowodnił, że obiekt został zrealizowany bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przepisy prawa obligują go w pierwszym momencie do podjęcia działań zmierzających do legalizacji tego obiektu, w tym przypadku skorzystania z trybu art. 48 ustawy Prawo budowlane - co też zrobił organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, R.O. zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że istnieje konieczność wstrzymania robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2, 2a, 2d, 10 i 23 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że dokonane na nieruchomości naniesienia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

3. art. 3 pkt 1- 3 oraz pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego w postaci strzelnicy sportowej;

4. art. 47 w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic poprzez błędne uznanie, że inwestor powinien legitymować się zgodą na realizację "budowy strzelnicy sportowej" w sytuacji, gdy naniesienia na działce nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor spełnił wszelkie wymagania przewidziane prawem w tym zakresie, co wynika z decyzji z 2 maja 2019 r.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia.

W uzasadnieniu autor skargi zacytował definicję obiektu budowlanego w brzemieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. oraz definicję po nowelizacji ustawy z 2015 r. i stwierdził, że ustawodawca z zakresu tego pojęcia wyłączył urządzenia oraz zrezygnował z warunku całości techniczno-użytkowej w odniesieniu do budowli. Natomiast do wszystkich trzech kategorii obiektów tj. budynków, budowli oraz obiektów małej architektury, odniósł warunek ich wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych oraz włączył w zakres definicji instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Powyższa zmiana definicji obiektu budowlanego została przemilczana przez organy, co zasadniczo wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przepis po zmianie nie posługuje się już bowiem pojęciem "urządzeń technicznych", z którymi obiekt budowlany ma stanowić "całość techniczno-użytkową", za to akcent położono na konieczność "wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych". Wpływa to zasadniczo na sposób rozumienia pojęcia budowli na gruncie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skoro bowiem pojęcia tego nie definiuje się już z użyciem kryterium całości techniczno-użytkowej wraz z urządzeniami, które w ogóle nie stanowią obecnie elementu budowli (obiektu budowlanego), to zbędną staje się polemika organu odnośnie zagadnień formalno-prawnych jako wyłączonych spoza jego kompetencji.

Dalej wnoszący skargę podniósł, że zastosowanie przez analogię rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie do strzelnic cywilnych jest błędne. Co do hipotetycznych rozważań organu przeciwstawić można solidnie ukonstytuowane rozważania orzecznictwa, przykładowo wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 575/14 oraz wyrok WSA w Łodzi z 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 460/14, w których stwierdzono, że stosowanie tychże przepisów do strzelnic innych (w niniejszej sprawie strzelnicy myśliwskiej), niż zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem strony skarżącej błędny jest ponadto pogląd organu, ze każdy obiekt na działce skarżącego odrębnie traktowany podlegał obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż każdy ze tych obiektów podlega, co najwyżej obowiązkowi zgłoszenia. Zasadniczo jednak znaczna część obiektów budowlanych, czy też pozostałych obiektów zwolniona jest nawet z obowiązku zgłoszenia lub wcale nie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane.

Autor skargi również stwierdził, że żadne przepisy ustawy o broni i amunicji nie wskazują, aby utworzenie strzelnicy czy akceptacja jej regulaminu wymagała uzyskania stosownych pozwoleń budowlanych. Przepisy tej ustawy wskazują jedynie na wymogi związane z ochroną środowiska i wymogi bezpieczeństwa wykluczającego możliwość wydostania się pocisku poza obręb strzelnicy. Te zaś okoliczności były już przedmiotem badania przez organ zatwierdzający regulamin strzelnicy sportowej, co nastąpiło w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] w sprawie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy sportowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]. Zatem skoro skarżący spełnił wszelkie wymagania dotyczące możliwości użytkowania strzelnicy, co znalazło wyraz w powyższej decyzji, to należy przyjąć, że organ uznał, że obiekt ten jest zlokalizowany i zbudowany w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy wystrzelonego pocisku. Uznano więc, że obiekt usytuowany na nieruchomości skarżącego - jest strzelnicą w rozumieniu ustawowym, tak: wyrok - WSA w Bydgoszczy z 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 416/16.

Kończąc skarżący podniósł, że wymienione w zaskarżonym postanowieniu: wiaty (nazwane błędnie przez organ "pawilonem strzeleckim"), garaż blaszak, ogrodzenie nieruchomości, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem czy też nie wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych: kulochwyty, przesłony podłużne - znajdowały się już na terenie nieruchomości. Nigdy wcześniej organ administracji budowlanej nie żądał w stosunku do tych naniesień jakichkolwiek zezwoleń czy decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób określony w powołanych przepisach.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.2019.1186 t.j. ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast stosowanie do ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jednocześnie art. 48 ust. 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie ustaliły, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do zlikwidowania której zastosowanie znajduje wskazany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią był sposób kwalifikacji przedmiotu postępowania z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że przedmiotem postępowania jest strzelnica sportowa otwarta, którą należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą sportową wzniesioną z użyciem materiałów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organy zgodnie też uznały, że w skład tej strzelnicy wchodzą tworzące funkcjonalną całość budowle (pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn – garaż blaszak, wiata wypoczynkowa), urządzenia budowlane (ogrodzenia, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem) oraz urządzenia techniczne niewzniesione z użyciem wyrobów budowlanych (kulochwyty, przesłony podłużne). Z taką kwalifikacją należy się w większości zgodzić.

Specyfika obiektu będącego przedmiotem sprawy wynika z przepisów ustawy o broni i amunicji, która w rozdziale 4 reguluje kwestie związane z lokalizacją, budową i organizacją strzelnic (art. 46 ustawy o broni). Aczkolwiek powołany przepis wymaga budowania strzelnic w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, a nie odnosi się wprost do regulacji z zakresu prawa budowlanego, to jednak posługuje się określeniem strzelnicy, jako stanowiącego pewną całość obiektu. Regulacja dotycząca budowy i użytkowania strzelnic, choć również w zakresie wymagań ochrony środowiska, znalazła się też w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. 2000.27.341), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni. W § 2 ust. 2 i 3 oraz w § 5 tego rozporządzenia zamieszczono regulacje odnoszące się do strzelnic nie będących budynkiem lub nie znajdujących się w budynku, co sugeruje, że strzelnica jest obiektem odmiennym od obiektu budowlanego w postaci budynku, skoro budynek może być częścią strzelnicy.

Sąd podziela ponadto zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17 – LEX nr 2446376 pogląd, że ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa, jakie powinna spełniać strzelnica, wynikają z ustępu 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Są to dodatkowe wymagania, jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. W ocenie Sądu wskazane wyżej przepisy mają znaczenie w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowane, zgodnie z którym organ bada, czy budowa jest zgodna nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie prawa budowalnego, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem. W tym zakresie mieszczą się natomiast stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska. To, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw "zdjęto" z wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencję do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania nie oznacza, że aktualnie tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. Mają bowiem w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania można przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia; zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego m.in. obiekty kategorii "V" - sportowe i kategorii "XVII" - usługowe np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie; zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17).

Podzielając taki pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że również na gruncie przepisów prawa budowlanego, mimo tego, że jego nowelizacja z dnia 20 lutego 2015 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. 2015.443) zmodyfikowała definicję obiektu budowlanego eliminując z niej pojęcie budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, można wywieść tezę, że strzelnica jest stanowiącym całość obiektem budowlanym.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pogląd, że urządzenia budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego mogą być częścią obiektu budowlanego, co oznacza, że nie wykraczają wówczas poza granice określone w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego (wyroki NSA z 4 września 2002 r., IV SA 1712/00, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, Arkadiusz Despot-Mładanowicz (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Lex /el. 2019 (red. Alicja Plucińska-Filipowicz, Marek Wierzbowski. Pkt IV.), a więc że dzielą wówczas los obiektu budowlanego, którego są częścią i który tworzą. Ponieważ we wspomnianej definicji urządzeń budowlanych wymieniono między innymi przejazdy, place postojowe i place pod śmietniki, które nie muszą być wzniesione z użyciem materiałów budowlanych, a mimo to stanowią część obiektu budowlanego, nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, jakoby ustawodawca wyłączył urządzenia budowlane z zakresu pojęcia obiektu budowlanego, a w tym budowli, czy też z pojęcia całości techniczno-użytkowej. W związku z powyższym należy podzielić pogląd organów, że przedmiotową strzelnicę należy w całości zakwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą sportową, składający się z tworzących funkcjonalną całość budowli (pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzw. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa), urządzenia budowlane (ogrodzenia, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem) oraz urządzeń technicznych (kulochwyty, przesłony podłużne) wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Należy przy tym zauważyć, że również ostatnio wymienione urządzenia techniczne zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli z dnia 3 października 2019 r. przeprowadzonej w trybie art. 81 ust. 4 i art. 81 a Prawa budowlanego, zarówno kulochwyty, jak przesłony podłużne wykonane zostały jako wały ziemne ze zużytymi oponami jako szkieletem. Opony te przy tym mają pełnić istotną funkcję przewidzianą w art. 46 ust. 1 ustawy o broni, tj. wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Opony takie można więc kwalifikować jako wyrób budowlany, stosownie do brzmienia art. 2 pkt 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L.2011.88.5), do którego odsyła art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. 2019.266 t.j.), definiujący ustawowo wyroby budowlane. Zgodnie bowiem z tą definicją, "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

Na kwalifikację przedmiotowej strzelnicy sportowej (który to charakter tej strzelnicy jednoznacznie wynika z jej regulaminu sporządzonego na zlecenie inwestora (k. I-5 i I-6 akt organu I instancji), jako obiektu budowlanego, wskazuje również umieszczenie w kategorii V obiektów budowlanych obejmujących obiekty sportu i rekreacji przykładowych obiektów takich jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, czy zjeżdżalnie. Określenie wskazanej kategorii obiektów budowlanych ("obiekty sportu i rekreacji") oraz przykładowe wyliczenie takich obiektów zamieszczone w załączniku do Prawa budowlanego wskazują, że strzelnice sportowe, a w szczególności strzelnica sportowa będąca przedmiotem postępowania, również należą do tej samej kategorii obiektów budowlanych. Świadczy o tym tytuł i treść wspomnianego Regulaminu Strzelnicy Sportowej Academic Green Point w Drugni, w którym stwierdzono między innymi, że strzelnica ta jest przystosowana do strzelań konkurencji zgodnie z regulaminem Międzynarodowej Federacji Strzelectwa Sportowego. Przemawia za tym również podobieństwo strzelnicy sportowej do obiektów sportu i rekreacji wymienionych w załączniku do Prawa budowalnego - kategoria V, pod względem celu, jakiemu ma służyć, kompletności wyposażenia umożliwiającego realizację tej funkcji oraz zachowania zasad bezpieczeństwa przy jej realizacji i użytkowaniu. Wskazane podobieństwo do wymienionych wprost w przepisach prawa budowlanego przykładowych obiektów budowlanych – obiektów sportu i rekreacji powoduje, że przedmiotowa strzelnica sportowa prawidłowo została uznana za obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., II FSK 2137/16).

Konsekwencją prawidłowego zakwalifikowania będącej przedmiotem postępowania strzelnicy sportowej jako stanowiącego funkcjonalną całość obiektu budowlanego, było zasadne wdrożenie wobec niej, przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Niesporne bowiem w sprawie było, że strzelnica ta zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę. O tym, że na budowę strzelnicy jako obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie, przesądza treść art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego. Skoro bowiem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których budowa strzelnicy nie jest wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę, ani też nie są wymienione jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na wykonywaniu takiej strzelnicy, to oznacza to, że budowa strzelnicy, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), wymaga pozwolenia na budowę.

Organy ustaliły też niewadliwie, że skoro przedmiotowa strzelnica znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] jest położona w części przy drodze gminnej na obszarze istniejącej zabudowy, a w dalszej części tej działki na obszarze dopuszczonym do zabudowy w siedliskach rolniczych, to wymagana przez art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dla możliwości wdrożenia postępowania legalizacyjnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie rozstrzygnięta w decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie więc obowiązek przedstawienia takiej decyzji, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane (tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) – został nałożony na inwestora w zaskarżonym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. W postanowieniu tym doszło również do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co przewiduje art. 48 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy.

Niezastosowanie w sprawie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2, 2a, 2d, 10 i 23 Prawa budowlanego wynikło z prawidłowego zakwalifikowania przez organy nadzoru budowlanego całości przedmiotowej strzelnicy jako obiektu budowlanego będącego budowlą sportową, składającego się z tworzących funkcjonalną całość budowli (pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzw. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa), urządzeń budowlanych (ogrodzenia, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem) oraz urządzeń technicznych (kulochwyty, przesłony podłużne) wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Niedopuszczalne więc było odrębne kwalifikowanie z punktu widzenia wskazanych w skardze przepisów art. 29 prawa budowalnego, poszczególnych obiektów składających się na tę strzelnicę sportową.

Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły również przepisów art. 47 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni oraz w zw. z przepisami rozporządzenia MSWiA z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic i rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic poprzez błędne uznanie, że skarżący powinien legitymować się zgodą na budowę strzelnicy sportowej w sytuacji, gdy naniesienia na działce nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor spełnił wszelkie wymagania przewidziane prawem w tym zakresie, co wynika z decyzji z 2 maja 2019 r. Kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej strzelnicy sportowej została już wyżej omówiona. Natomiast decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] zatwierdzająca regulamin strzelnicy sportowej nie może przesądzać kwalifikacji takiej strzelnicy z punktu widzenia przepisów prawa budowalnego, skoro podstawą jej wydania jest ustawa o broni, a na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw "zdjęto" z wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencję do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17). Poza tym należy zauważyć, że wspomniana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] została uchylona decyzją tego samego organu z dnia [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 108 § 1 kpa (k. I-42 akt administracyjnych). Nie może więc być podstawą jakichkolwiek uprawnień inwestora.

Podnoszona w skardze okoliczność, że część z obiektów wchodzących w skład strzelnicy sportowej znajdowała się już wcześniej na terenie nieruchomości skarżącego i żaden organ nadzoru budowlanego nie żądał wcześniej w stosunku do nich jakichkolwiek zezwoleń, czy decyzji, nie ma znaczenia dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 48. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast ograniczone jakimkolwiek terminem przy realizacji ich zadań określonych w art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do których należy kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. Dotychczasowy brak realizacji tego obowiązku przez te organy w stosunku do przedmiotowego obiektu, nie stanowi więc przeszkody do wszczęcia w tej sprawie postępowania, co następuje z urzędu. To natomiast, że - jak twierdzi skarżący - niektóre ze składających się na przedmiotową strzelnicę sportową obiektów miały wcześniej inne przeznaczenie, również nie ma dla sprawy znaczenia, skoro w pojęciu budowy, jakim posługują się przepisy prawa budowlanego, a w tym i zastosowany w sprawie art. 48 ust. 2 i 3, mieści się również odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowalnego (art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego). Ponadto należy stwierdzić, że z chwilą podjęcia przez inwestora zamiaru zbudowania strzelnicy sportowej z wykorzystaniem istniejących już na jego nieruchomości obiektów wykorzystywanych wcześniej w innych celach, doszło w sprawie do wykonania w określonym miejscu nowego obiektu budowlanego w postaci stanowiącej funkcjonalną całość strzelnicy sportowej, co stanowi budowę w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Sąd nie stwierdził naruszenia w sprawie jakichkolwiek przepisów postępowania, a w szczególności wskazanych w skardze, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.