Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 315/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 zzzzzn2, art. 31zo, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 47, art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 79a, art. 180
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 171, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2022 roku nr 530000/71/46/2022/RDZ w sprawie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej J. J. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. J. pismem z dnia 14 marca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi (dalej: Zakład, ZUS) z dnia 17 lutego 2022 r., znak 530000/71/46/2022/RDZ o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. J. zwróciła się w dniu 8 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia wyłącznie za siebie należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r.

Decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Zakład, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - dalej: ustawa COVID-19, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: u.s.u.s., odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano przepisy art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 podkreślając, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres: marzec 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za wnioskowany okres płatnik składek jest obowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wskazano, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stwierdzono, że do dnia 30 czerwca 2020 r. J. J. nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za marzec 2020 r. Dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r.

J. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, iż nie uchybiła żadnemu terminowi, ponieważ w dniu 10 lutego 2020 r. złożyła w formie elektronicznej deklaracje ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II. W związku z tym, że opłaca składki wyłącznie za siebie i w deklaracji zostały ujęte składki za styczeń 2020 r. jest z mocy prawa zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych. Ponadto, co podkreśliła strona, ZUS nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia braków, a płatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z opieszałości organu w rozpatrywaniu wniosku. Strona była więc przekonana o prawidłowości swojego postępowania.

Decyzją z dnia 25 września 2020 r. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a., oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy wskazaną powyżej decyzję z dnia 29 lipca 2020 r.

Na skutek wniesionej przez J. J. skargi na powyższe decyzje, wyrokiem z dnia 23 września 2021 r. wydanym w sprawie III SA/Łd 642/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2020 r. o nr 530000/71/147484/2020/ZPWWO oraz zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej J. J. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r., nie spełnia wymogów wynikających z przepisów, gdyż nie można pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu ustawą COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Sąd podniósł, że w tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek, któremu organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Sąd podniósł, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 8 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa, strona nie poniosła szkody. W ocenie sądu, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Sąd dostrzegł, że od momentu złożenia wniosku przez skarżącą, do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.), minęły ponad dwa miesiące a mimo upływu tego okresu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu przed organem strona skarżąca występowała przecież bez profesjonalnego pełnomocnika a mimo to organ nie tylko nie poinformował jej należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, tj. nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie czuwał, aby nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. Sąd nie dopatrzył się zarazem w aktach sprawy dowodów, które mogłyby, choćby pośrednio, świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Sąd podkreślił, że brak, który nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Sąd wskazał nadto, że organ nie wyjaśnił należycie w wydanej decyzji tego, czy strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za marzec 2020 r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Zakład przyjął, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za miesiąc podlegający zwolnieniu w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., uznając, że nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Jednocześnie skarżąca wywodziła, że nie miała obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., gdyż w lutym 2020 r. złożyła prawidłową deklarację ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r., które miały powielać się w kolejnych miesiącach a tym samym trwała w przekonaniu, że jest zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji. ZUS nie poinformował natomiast skarżącej o nieprawidłowościach w tym zakresie i nie zakwestionował wysokości składek za luty 2020 r. zapłaconych w marcu 2020 r. przez skarżącą. W ocenie sądu, organ po ponownym rozpoznaniu wniosku strony nie przeprowadził jego pełnej analizy prawnej. Organ stwierdził jedynie, iż strona dokonała zgłoszenia do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z kodem 0590 (osoba prowadząca działalność gospodarczą, dla której podstawa wymiaru składek uzależniona jest od przychodu). W 2020 r. osoby zgłoszone do ubezpieczeń z kodem 0590 obowiązują dwie podstawy wymiaru składek: ustalona za styczeń 2020 r. oraz ustalona od lutego do grudnia 2020 r. J. J. złożyła tylko komplet dokumentów rozliczeniowych za styczeń 2020 r. Brak złożonego w terminie dokumentu ZUS DRA część II oraz deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za luty 2020 r. z kodem do ubezpieczeń 0590 przyczyniło się do nieklonowania deklaracji za następne miesiące. ZUS dodał też, iż dokumenty rozliczeniowe za marzec 2020 r. nie zostały przez nią złożone do dnia 30 czerwca 2020 r., dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, kończy się stwierdzeniem: "chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". A organ zdawkowo odniósł się do tej kwestii, nie podając przy tym żadnej podstawy prawnej, z której miałby wynikać brak możliwości klonowania deklaracji za następne miesiące po lutym 2020 r. W ocenie sądu, okoliczności sporne powinny podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu przez organ, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku informacji ze strony ZUS oraz niekwestionowania wysokości składek za luty 2020 r. zapłaconych w marcu 2020 r. W tych warunkach sąd uznał, że sporządzona decyzja nie spełnia także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 8 k.p.a., gdyż aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazane uchybienia obu decyzji wymagały, w ocenie sądu, ich uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa. Sąd poinstruował organ by ponownie rozpatrując sprawę, wydał decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy skarżąca jako płatnik składek jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020 r., mając na uwadze, że skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, wbrew twierdzeniom organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, organ zobowiązany został do rozważenia zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązującym od dnia 16 grudnia 2020 r. przepisie art. 15 zzzzzn², dodanym ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Sąd pouczył organ o tym, że wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Sąd podkreślił, że powołane przepisy weszły w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Uwzględniając powyższą regulację, sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu do przesłania dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r. oraz wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Zdaniem sądu, uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w terminie. Sąd podniósł, że ma na uwadze dobro skarżącej w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie pandemii, dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych wcześniej przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia.

Wskazaną na wstępie i zaskarżoną obecnie do sądu decyzją z dnia 17 lutego 2022 r., znak 530000/71/46/2022/RDZ, Zakład, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), odmówił J.J. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, iż w wyniku przeprowadzonego ponownego postępowania w sprawie złożonych przez J.J. dokumentów rozliczeniowych oraz zgłoszeniowych zaewidencjonowanych na jej koncie, ustalono, że od 1 stycznia 2019 r. zgłosiła się do ubezpieczeń społecznych oraz do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba prowadząca działalność gospodarczą z kodem ubezpieczenia 0590 (mała działalność gospodarcza). Organ podniósł, że od 1 lutego 2020 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w tym zakresie i płatnik chcący korzystać z ulgi tzw. "małej działalności gospodarczej plus" powinien w terminie do dnia 10 marca 2020 r. złożyć deklarację rozliczeniową ZUS DRA za luty 2020 r. oraz ZUS DRA cz. II z wykazaną podstawą wymiaru składek ustaloną na okres od lutego 2020 r. do grudnia 2020 r. (art. 47 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.). Zdaniem organu, niezłożone przez J. J. wszystkich powyższych dokumentów w terminie uniemożliwiło utworzenie prawidłowych deklaracji za okres: marzec 2020 r. Organ dostrzegł, że deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II. zostały złożone przez wnioskującą w dniu 3 września 2020 r. Z tych względów, w ocenie organu, zgodnie z literą prawa nie przysługuje wnioskującej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik J. J. zaskarżył decyzję ZUS z dnia 17 lutego 2022 r. w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, poprzez brak wezwania J. J. do uzupełnienia braków formalnych tj. przesłania deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.;

b) art. 9 k.p.a. poprzez niewykonanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi obowiązku należytego i wyczerpującego informowania J. J. o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie czuwania nad tym, aby J. J. jako strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez brak udzielenia J. J. wyjaśnień i wskazówek aby przesłała ona deklaracje rozliczeniowe nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., pomimo iż J. J. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w dniu 8 kwietnia 2020 r., a więc prawie trzy miesiące przed upływem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych;

c) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi wnikliwego i szybkiego działania w sprawie i brak posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tj. wydanie pierwotnej decyzji dopiero w dniu 29 lipca 2020 r. i brak wezwania J. J., aby przesłała ona deklaracje rozliczeniowe nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., pomimo iż J. J. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w dniu 8 kwietnia 2020 r., a więc prawie pięć miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ i prawie trzy miesiące przed upływem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób postulowany przez skarżącą, tj. poprzez przyznanie jej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał jedynie, że J. J. złożyła tylko komplet dokumentów rozliczeniowych za styczeń 2020 r. Brak złożonego w terminie dokumentu ZUS DRA część II oraz deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za luty 2020 r. z kodem do ubezpieczeń 0590, przyczyniło się natomiast do nie klonowania deklaracji za następne miesiące. Organ podniósł, że deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II zostały przez płatnika złożone w dniu 3 września 2020 r a nie jak wskazuje się w skardze - w lutym 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji. Stwierdzenie przez sąd istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca stronie skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zo oraz art. 31zq ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – dalej: "osoba prowadząca pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 stanowi natomiast, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) - dalej: u.s.u.s. - uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a powołanej ustawy, osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7. Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przede wszystkim zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy też zwrócić uwagę na treść art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się (art. 79a § 1 k.p.a.). Nadto, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Podkreślić należy, że sprawa dotycząca odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 642/21 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2020 r. W wyroku tym sąd wyjaśnił okoliczności sprawy oraz wskazał, że organ nie przeprowadził pełnej analizy wniosku strony, zdawkowo odniósł się do art. 31zq ustawy COVID-19, przy czym – co podkreślono – okoliczności sporne powinny być szczegółowo wyjaśnione przez organ, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez stronę skarżącą okoliczności braku informacji ze strony organu oraz niekwestionowania wysokości składek za luty 2020 r. zapłaconych w marcu 2020 r. Organ został zobowiązany przez sąd do rozważania, czy strona skarżąca jako płatnik składek jest zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020 r. przy czym sąd podkreślił, iż organ powinien mieć na uwadze to, że strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, a w konsekwencji organ został zobligowany do wydania i prawidłowego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji, która zapadnie w sprawie. Co więcej sąd wyraźnie zobligował organ do rozważania zastosowania instytucji przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Sąd zaznaczył bowiem, iż uwzględniając wskazaną regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu do przesłania dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r. oraz wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Sąd podkreślił bowiem, iż uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w terminie.

Podkreślić należy, iż wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 642/21 jest prawomocny, a co za tym idzie odnotować też trzeba, iż w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. np. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05). Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 394 – 395; a także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 454).

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 642/21, którym organy administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować. Odnotować bowiem należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. np. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; czy z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 642/21, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie w pełni prawidłowo wykonały wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 642/21. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ nie wyjaśnił okoliczności, na które zwracał uwagę sąd we wskazanym wyroku, a w konsekwencji także nie zawiadomił strony o uchybieniu terminu do przesłania dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r. oraz nie wyznaczył jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ powtórzył w istocie swoją poprzednią argumentację, w aktach sprawy znajduje się jedynie zawiadomienie z dnia 25 listopada 2021 r. o ponownym wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz o obowiązku informowania o każdej zmianie swojego adresu. Nadto w aktach znajduje się również zawiadomienie z 8 grudnia 2021 r. o zakończeniu postępowania w sprawie wraz z informacją o prawie wypowiedzenia się – przed wydaniem decyzji, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia – co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie sądu w tym stanie rzeczy organ nie wykonał wskazań sądu zawartych we wcześniejszych wyroku, mimo iż ocena ta byłą wiążąca w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, a także art. 79a k.p.a.). Co więcej organ nadal nie przeprowadził pełnej analizy przepisów ustawy COVID-19, na co również zwracał uwagę sąd we wskazanym wyroku. Sąd kolejny raz podkreśla, iż uchybienia organu w toku postępowania nie mogą w żadnym razie negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w terminie. Sąd ma na uwadze dobro skarżącej w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie pandemii. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych wcześniej przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie adwokata w wysokości 497 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

a.l.