Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1638/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 46 par. 1, par. 3, par. 4, par. 9 i par. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 11, 13, 14, 15 i 16
journal: Dz.U. 2015 poz 971
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych
article: art. 185 par. 1, art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Powiatu M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1259/17 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1259/17 odmówił Powiatowi M. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Powiatowi M. drogą poczty elektronicznej (e-PUAP) w dniu 25 sierpnia 2017 r. (poświadczenie przedłożenia w aktach administracyjnych). Następnie w dniu 26 września 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie) Powiat M. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Jednocześnie ze skargą strona skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy i było wynikiem błędu pracownika biura obsługi klienta Starostwa Powiatowego w M. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało przesłane przez organ drogą elektroniczną (platformą e-PUAP) w piątek 25 sierpnia 2017 r., o godz. 14:49, a więc w czasie kiedy Starostwo Powiatowe w M. już nie pracowało. Zgodnie z regulaminem pracy pracownicy Starostwa świadczą pracę od poniedziałku do piątku, przy czym w każdy piątek tylko do godziny 14. Pracownik odpowiedzialny za odbiór korespondencji mógł zatem zalogować się na platformie e-PUAP i pobrać korespondencję z systemu dopiero w poniedziałek 28 sierpnia 2017 r. i w tym też dniu to nastąpiło o godzinie 8:06. Odebrane pismo pracownik opatrzył podpisem i pieczęcią wpływu 28 sierpnia 2017 r., uważając doręczenie w piątek po godzinie urzędowania za nieskuteczne. Strona skarżąca wyjaśniła, że dopiero kancelaria prawna, po dokładnej analizie przepisów dotyczących elektronicznego systemu doręczeniowego uznała, że właściwą datą doręczenia kopii rozstrzygnięcia nadzorczego, w opisanej sytuacji, jest data 25 sierpnia 2017 r.

Odmawiając przywrócenia terminu Sąd pierwszej instancji wskazał, że błąd pracownika polegający na wadliwym przyporządkowaniu daty wpływu korespondencji świadczy o niedołożeniu należytej staranności, stanowiąc błąd, za który pracodawca, a tym samym strona, ponosi winę. W przypadku korzystania z systemu e-PUAP to na pracodawcy ciąży obowiązek należytego przeszkolenia swoich pracowników w zakresie prawidłowego odbioru i oznaczania korespondencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie jest to czynność skomplikowana i nie wymaga znacznej wiedzy prawniczej. Sposób odbioru takiej korespondencji regulują przepisy prawa wskazując jednocześnie na kwestie związane z potwierdzaniem jej wpływu. Obsługa korespondencji wpływającej za pomocą systemu e-PUAP dla odpowiednio przeszkolonego pracownika nie powinna zatem stanowić problemu zarówno w zakresie jej pobrania ze skrzynki jak i prawidłowego oznaczenia jej wpływu do urzędu. W świetle powyższego Sąd uznał, że uchybienie terminowi wynikające ze sposobu organizacji czasu pracy pracowników strony, jak również błędnego oznaczenia korespondencji nie może zostać zakwalifikowane jako brak winy, będący przesłanką przywrócenia uchybionego terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Powiat M. zarzucając mu naruszenie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", poprzez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Ponadto skarżący zarzucił także naruszenie art. 88 P.p.s.a. w związku z art. 86 § 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 109 w związku z art. 391 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) oraz art. 3 pkt 2, art. 20b ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), dalej jako: "ustawa o informatyzacji", poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie odmowę przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Zdaniem skarżącego, do uchybienia terminu do wniesienia skargi nie doszło, ponieważ Wojewoda [...] nie doręczył stronie skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, a jedynie nieopatrzoną podpisem elektronicznym Wojewody kopię tego rozstrzygnięcia w postaci pliku PDF, która nie stanowi dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji. W konsekwencji, jak podniósł skarżący, jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jako niedopuszczalny powinien zostać odrzucony.

Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn niż w nim podniesione.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Dlatego też stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego ma charakter pomocniczy, a przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/16).

Zgodnie z art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji.

Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm.) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,

b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,

c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,

d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności.

Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 K.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Należy jednak pamiętać, że na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a organ powiatu jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawia to organ powiatu w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest on podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania nadzorczego, któremu przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten liczony jest od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Oznacza to, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie organ powiatu jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 25 sierpnia 2017 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny, czy skarga została wniesiona po terminie, a co za tym idzie nie mógł odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda [...] otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu była przedwczesna.

Rozpoznając ponownie wniosek Powiatu M. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia tego rozstrzygnięcia. A następnie ustalić czy skarga została wniesiona po terminie. Kwestia zgodnego z prawem doręczenia rozstrzygnięcia stronie skarżącej jest bowiem o tyle istotna, że od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia skargi.

Z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi przez Sąd pierwszej instancji za przedwczesne w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało także zarzuty naruszenia art. 88 P.p.s.a. w związku z art. 86 § 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 109 w związku z art. 391 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 pkt 2, art. 20b ust. 2 ustawy o informatyzacji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.