Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1864/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Pracownicy urzędów państwowych
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.15 ust 9 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1534/14 w sprawie ze skargi W.O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.O. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1534/14 oddalił skargę W.O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 20 czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 15 ust. 10 w związku z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm., dalej w skrócie "u.r.i.o."), odwołał W.O. ze stanowiska członka etatowego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...].

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podał m.in., że wniosek Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 25 września 2013 r. o odwołanie W.O. ze stanowiska członka etatowego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], odnosił się do przesłanki odwołania określonej w art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o., który stanowi, że odwołanie członka kolegium następuje w przypadku stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Przesłanka ta dotyczy naruszenia prawa, przy czym sformułowanie to sugeruje, iż przedmiotem naruszeń mogą być nie tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustaw i rozporządzeń, ale również przepisy prawa obowiązującego wewnętrznie, czyli w tym przypadku, także przepisy przyjęte wewnętrznie w ramach regionalnej izby obrachunkowej. Ponadto, naruszenia powinny być powtarzające się, a zatem, powinno dojść do więcej niż jednego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] dwukrotnie ukarał W.O. karą nagany. Podstawą zastosowania tych kar było naruszenie przez niego przepisów prawa podczas wykonywania obowiązków. Zasadność ich zastosowania była weryfikowana przez sądy pracy, które – w obu przypadkach – pozwy W.O. o uchylenie tych kar oddaliły.

Z zawiadomień o zastosowaniu tych kar porządkowych, jak również z treści uzasadnień wyroków, które wydano w tych sprawach wynika, że W.O. naruszył zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego – w tym przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie siedziby i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania, jak i wewnętrznie obowiązujące – w tym przepisy regulaminu pracy przyjętego jako załącznik do zarządzenia wydanego przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] oraz innych zarządzeń Prezesa Izby. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, podane wyżej okoliczności wskazują na powtarzające się naruszenie prawa podczas wykonywania obowiązków, co stanowi przesłankę do odwołania W.O. na podstawie art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o. ze stanowiska członka etatowego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...].

Organ wskazał również, iż w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest postępowanie, które dotyczyło dyskryminacji płacowej W.O. Przedmiotem tego postępowania nie była bowiem kwestia naruszania prawa przez wyżej wymienionego, lecz prawidłowość stosowania przez Prezesa Izby określonych regulacji prawnych w zakresie dotyczącym wynagrodzenia. Odrębną kwestią jest także wskazywana przez W.O. możliwość wznowienia jednego z postępowań sądowych, które dotyczyło uchylenia zastosowania kary porządkowej. Z wyjaśnień W.O. wynika, że w tym przedmiocie nie podjął on jednak żadnych czynności. W związku z powyższym, obecnie nie może być brana pod uwagę kwestia ewentualnego wznowienia postępowania w tej sprawie w przyszłości. Z kolei postępowanie karne, które toczy się wobec wyżej wymienionego dotyczy składania fałszywych zeznań i jedynie pośrednio wiąże się z niniejszą sprawą. Nie ma ono znaczenia dla stwierdzenia powtarzającego się naruszenia prawa przez W.O., które wprost wynika z zastosowanych prawidłowo – co potwierdziły wyroki sądów pracy – wobec niego kar porządkowych nagany. Nie jest zasadne przedłużanie niniejszego postępowania, o co wnosił wyżej wymieniony do czasu zakończeniu postępowania karnego. Niewątpliwie zakończenie postępowania karnego w sposób niekorzystny dla W.O., mogłoby ewentualnie mieć znaczenie w kontekście innej przesłanki odwołania ze stanowiska członka kolegium, tj. przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 9 pkt 2 u.r.i.o. – utraty co najmniej jednego z warunków określonych w ust. 8, czyli w tym przypadku braku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej (art. 15 ust. 8 pkt 5 powołanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie rozważanie tej okoliczności nie jest jednak konieczne, gdyż w pełni zostało udowodnione zaistnienie innej przesłanki odwołania członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej, tj. powtarzającego się naruszania prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił :

1) rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), a to art. 107 § K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające sie w braku oznaczenia strony decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż zawarta w nim przesłanka naruszenia prawa, tyczy się nie tylko przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również przepisów prawa obowiązujących wewnętrznie;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż do spełnienia zawartej w nim przesłanki powtarzającego się naruszenia prawa wystarczy dwukrotne naruszenie prawa bez rozważenia jej stosowania do tego przypadku;

4) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na niewzięciu pod uwagę okoliczności, iż od ukarania skarżącego druga karą nagany (16 stycznia 2012 r.) do zgłoszenia wniosku o odwołanie (25 września 2013 r.) minęło blisko 2 lata, co spowodowało niepożądany i bezprawny stan niepewności co do wykorzystania przez pracodawcę określonego zdarzenia jako przyczyny rozwiązania stosunku pracy;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 11¹ w zw. z art. 113 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku uznania, iż po upływie terminu zatarcia kary porządkowej nie ma możliwości powołania się na zdarzenie, które miało miejsce przeszło rok temu, w celu odwołania pracownika, nie naruszając jego dobra osobistego, jakim jest zdrowie psychiczne;

6) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na niewykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż pracodawca korzysta ze swojego prawa w sposób sprzeczny ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego, nakładający na nigdy niekaranego pracownika dwukrotnie karę nagany w celu odwołania go ze stanowiska po dwóch miesiącach od wydania wyroku uznającego dyskryminację w zatrudnieniu tego pracownika.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, gdyż zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, że są one niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o. W doktrynie wskazuje się, że przesłanka określona w tym przepisie, w przeciwieństwie do pozostałych przesłanek odwołania, nie ma w pełni obiektywnego charakteru. Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w konkretnym przypadku, w znacznym stopniu zależy od osobistej oceny prezesa izby, jako podmiotu uprawnionego do zgłoszenia wniosku o odwołanie członka kolegium. Przede wszystkim jednak w określeniu tej przesłanki odwołania brak jest bliższych cech, które wskazywałyby, jakiego rodzaju naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków członka kolegium izby mogą uzasadniać odwołanie go z zajmowanego stanowiska. Nie zawiera ona również przykładowego podania okoliczności świadczących o uchylaniu się członka kolegium izby od wykonywania obowiązków, które uzasadniałyby jego odwołanie. Skorzystanie z tej przesłanki do odwołania członka kolegium pozostawiono, jak się wydaje, w pierwszej kolejności rozsądkowi osób zajmujących stanowisko prezesa izby, następnie Prezesa Rady Ministrów, jako organu właściwego do odwołania członka kolegium, a w końcu doświadczeniu sędziów administracyjnych (tak Waldemar Witalec /w:/ Waldemar Witalec, Zbigniew K. Wójcik, Komentarz do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX).

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w przypadku decyzji o odwołaniu członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej szczególną rolę odgrywa jej uzasadnienie. Powinno ono odnosić się do faktów, jak i do przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi m.in. wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego lub nie dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację określonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że przedmiotowa decyzja nie zawiera oznaczenia strony, a tym samym rażąco narusza art. 107 § 1 K.p.a., podzielił pogląd wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę, że przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczegółowych wymogów w tym zakresie. Z treści zaskarżonej decyzji i określenia do kogo jest ona adresowana wynika, że stroną decyzji jest W.O.. Ponadto stwierdził, że w niniejszej sprawie organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył pozostałych określonych w skardze przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podał, że w świetle art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o., aby mogło dojść do odwołania członka kolegium, należy stwierdzić powtarzające się naruszenie prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. W przepisie tym nie chodzi o zdarzenie jednorazowe, lecz o intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej niż raz. W przypadku skarżącego do naruszenia prawa doszło dwukrotnie. Fakt ten nie nasuwa wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy także naruszenia przepisów wewnętrznych. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów ustawy Kodeks pracy stwierdził, że nie mogło to mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczy rozwiązania umowy o pracę, zawartej w związku z powołaniem skarżącego na stanowisko etatowego członka regionalnej izby obrachunkowej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.O., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, dotyczącej odwołania etatowego członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania z jakiego powodu Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów dotyczących naruszeń ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.);

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, prowadzącym do oddalenia skargi, poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów zawierała prawidłowo sporządzone uzasadnienie;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi przy przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia, że w zawiadomieniach o zastosowaniu wobec skarżącego kar porządkowych zarzucano mu naruszenie przepisów wewnętrznie, jak i powszechnie obowiązujących;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, przejawiające się w uznaniu, iż przesłanka do odwołania etatowego członka regionalnej izby obrachunkowej, zawarta w tym przepisie, jako nieposiadająca w pełni obiektywnego charakteru, uniemożliwia ocenę i weryfikację zaistnienia zdarzeń wpływających na jej zastosowanie przez Sąd w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia skargi;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust 9 pkt 3 u.r.i.o., poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż zawarta w nim przesłanka naruszenia prawa, dotyczy nie tylko przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również przepisów prawa obowiązujących wewnętrznie;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust 9 pkt 3 u.r.i.o., poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż do spełnienia zawartej w nim przesłanki powtarzającego się naruszenia prawa wystarczy dwukrotne naruszenie prawa bez rozważenia jej stosowania do przypadku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do poszczególnych zarzutów podał, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W zakresie odnoszącym się do stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania – art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. (pkt 1), wyjaśnić należy, że na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mowa jest wyłącznie o naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.). Sąd administracyjny "stosuje" więc przepisy regulujące bieg postępowania przed organami administracji publicznej w tym sensie, w jakim stanowią one, jako normy dopełnienia, wzorzec kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Wskazana ułomność w sposobie skonstruowania przywołanego zarzutu skargi kasacyjnej nie czyniła jednak niemożliwym jego merytorycznego rozpoznania. W tym względzie należy odwołać się również do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Z analizy treści tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie nie aprobuje stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznał, że w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny, gdyż treść zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienie nie nasuwa jakiejkolwiek wątpliwości, że jest ona adresowana do strony, czyli W.O..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt 2), art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. (pkt 3) oraz art. 151 P.p.s.a. (pkt 4).

Brak jest podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w swej treści zawiera bowiem element, który odnosi się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów Kodeksu pracy.

Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów podanych w pkt 3 upatruje w nieprawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę. Zawiera ono nieprawdziwe stwierdzenie, gdyż zawiadomienie z dnia 29 grudnia 2011 r. o zastosowanej karze porządkowej oraz wyroki sądów powszechnych w sprawie uchylenia kary porządkowej nie wskazują jako naruszonych art. 19 ust. 1 i 2 u.r.i.o. oraz § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że stwierdzenia te nie zostały w nim zawarte. Zauważyć należy, iż organ w dalszej części zacytowanego w skardze kasacyjnej akapitu uzasadnienia decyzji wymienił, które przepisy w w/w zawiadomieniu wskazano jako naruszone przez W.O., a w kolejnej części tego samego akapitu decyzji przytoczył, które okoliczności zostały ustalone przez sądy powszechne w sprawach dotyczących nałożonych na wyżej wymienionego kar porządkowych, a następnie podał, że okoliczności te były podstawą odwołania ze stanowiska członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że prawomocne wyroki sądów powszechnych nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, a zatem zawarcie w uzasadnieniu zarzutu polemiki z interpretacją art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 18 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, dokonaną przez sądy powszechne, było niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinien powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Tego wymogu przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o., poprzez jego błędną wykładnię (pkt 5, 6 i 7 skargi kasacyjnej), stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Skarżący kasacyjnie (pkt 5) naruszenie tego przepisu upatruje w niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie własnych ustaleń stanu faktycznego i na ich podstawie dokonania własnej oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki odwołania W.O. ze stanowiska członka etatowego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na podstawie art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o.

Wyjaśnić należy, iż w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że organ prawidłowo ustalił, iż W.O. wykonując obowiązki dopuścił się powtarzającego naruszenia przepisów prawa. W związku z pierwszym naruszeniem prawa szczegółowo przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zawiadomieniu w dniu 29 grudnia 2011 r. o zastosowaniu kary porządkowej została na niego nałożona przez Prezesa Izby Obrachunkowej w [...] kara nagany. Zasadność wymierzenia tej kary podlegała ocenie sądów powszechnych. Sąd Rejonowy w [...] Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo W.O. przeciwko Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] o uchylenie kary nagany. Na skutek wniesienia przez W.O. apelacji od powyższego wyroku sprawę rozpoznawał Sąd Okręgowy w [...] V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt [...] oddalił apelację. W związku z drugim naruszeniem przez wyżej wymienionego prawa, szczegółowo przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w zawiadomieniu w dniu 16 stycznia 2012 r. o zastosowaniu kary porządkowej, została na niego nałożona przez Prezesa Izby Obrachunkowej w [...] kolejna kara nagany. Także w tym przypadku zasadność jej nałożenia została poddana kontroli sądu powszechnego – Sąd Rejonowy w [...] Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo W.O. przeciwko Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] o uchylenie kary nagany. W każdym z podanych przypadków sądy powszechne uznały, że W.O. wykonując obowiązki dopuścił się naruszenia przepisów prawa i zastosowanie wobec niego kar porządkowych nagany było zasadne.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie organ okoliczność powtarzającego się naruszenia prawa przez wyżej wymienionego podczas wykonywania obowiązków łączy nie tylko z samym faktem dwukrotnego ukarania go karą nagany, lecz z okolicznościami, które były podstawą do ich nałożenia. Przy czym okoliczności te zostały stwierdzone w prawomocnych wyrokach sądowych.

Odnosząc się do zarzutów podanych w pkt 6 i 7 skargi kasacyjnej wskazać należy, iż pierwszy z nich stanowi polemikę ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo przyjął, że przepis art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o. nie ogranicza przedmiotu naruszeń tylko do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Obejmuje on również przepisy prawa, którymi członek kolegium jest związany i ma obowiązek je stosować podczas wykonywania swoich obowiązków, które mają charakter przepisów wewnętrznych skierowanych wyłącznie do członków kolegium. Etatowy członek Kolegium Izby jest bowiem jednocześnie pracownikiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] i zakres jego obowiązków oprócz ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych określają również przepisy prawa pracy w tym Regulamin pracy ustalony przez pracodawcę. Ponadto jako członka kolegium obowiązują go uchwały Kolegium i zarządzenia Prezesa Kolegium, które są przepisami o charakterze wewnętrznym.

W przypadku drugiego z zarzutów (pkt 7) podać należy, że treść przepisu art. 15 ust. 9 pkt 3 u.r.i.o., w którym użyto liczby mnogiej, nie nasuwa wątpliwości. Dla jego zastosowania musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa. W takim przypadku brak jest zatem podstaw do stosowania wykładni systemowej, czy celowościowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).