Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1875/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 par. 2 pkt 1, art. 64 par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 84
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. O., A. O., W. T., H. T., W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K. K. solidarnie na rzecz Z. O., A. O., W. T., H. T., W. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2176/13, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wójt Gminy P., na skutek rozpoznania wniosku K. G. (obecnie K.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na terenie części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi P., gmina P.

W dniu 17 grudnia 2012 r. na wniosek W. T. oraz A. O. i Z. O. zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wójta z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, poz. 717 ze zm.). Do wskazanego rozstrzygnięcia: nie zostały załączone wyniki analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej podpisane przez Wójta, bądź inną osobę działającą z woli tego organu; nie został sporządzony załącznik graficzny, pomimo że z treści wniosku K. G. (obecnie K.) wynika, że mapa w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem została złożona; ponadto załączniki nie zawierają obligatoryjnego elementu w postaci podpisu osoby upoważnionej do jej wydania i jako takie nie mogą stanowić części decyzji. Zwrócono uwagę, że na skutek wezwania w przedmiocie brakujących załączników graficznych Wójt Gminy W. przesłał trzy egzemplarze map w skali 1:500, w tym dwie opisane kolorem czerwonym i jedną stanowiącą kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem w dniu [...] stycznia 2008 r.; jedna z map stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2007 r., zaś z adnotacji zamieszczonej na drugiej z map wynika, iż została sporządzona później w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego przez Wójta Gminy W.; trzecia mapa (poświadczona za zgodność) zawiera adnotację, iż linia zabudowy została ustalona ponownie dla terenu objętego wnioskiem. Powyższe stanowi o modyfikacji oznaczeń na tej mapie na skutek nowego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania:

- art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącej;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wadliwe przyjęcie, że do decyzji nie zostały załączone wyniki analizy urbanistycznej, sporządzone w formie tekstowej i graficznej, podczas gdy decyzja Wójta została doręczona skarżącej wraz z załącznikiem graficznym w postaci mapy w skali 1:500 opatrzonej pieczęcią Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. a sporządzone przez uprawnionego architekta, które znajdują się w aktach administracyjnych posiadanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; powyższego nie zmienia fakt późniejszej ich modyfikacji w toku postępowania wznowieniowego prowadzonego przed Wójtem Gminy W.;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach wyników analizy urbanistycznej, nie odniesienie się do zarzutów z odwołania, a także poprzez uznanie, że brak podpisu osoby wydającej decyzję na jej załącznikach stanowi naruszenie tego przepisu;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że rozmiar i charakter uchybień nie uzasadnia takiego stwierdzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. uczestnicy postępowania Z. O., A. O., W. T., H. T. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. w następstwie orzeczenia o nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2007 r. bez faktycznego wyjaśnienia, czy zachodzą materialne przesłanki wskazane w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że wbrew argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji brak podpisu na załączniku do decyzji organu I instancji, biorąc pod uwagę, iż jego treść jest integralnie powiązana z osnową tej decyzji, jak i jej uzasadnieniem, nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O integralności ww. załączników przesądza § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś treść art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo ich nieuporządkowanej formy oraz braku numeracji kart, bez wątpienia załącznik w postaci analizy urbanistycznej w formie graficznej znajduje się z teczce SKO opisanej jako "Skoroszyt" z oznaczeniem daty wpływu "2012-11-[...]" oraz "O. A., [...], [...] W." w "koszulce biurowej" za pismem Prezesa SKO z dnia 12 marca 2013 r. Z kolei załącznik w postaci ww. analizy w wersji tekstowej znajduje się w segregatorze koloru zielonego wpięty bezpośrednio do segregatora za przedmiotową decyzją Wójta. Zwrócono uwagę, że oba załączniki są opisane w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości, co do ich związku z osnową tej decyzji, jak i jej uzasadnieniem, o czym świadczy adnotacja zawarta na nich "Załącznik do decyzji nr [...] z [...].07.2007 r. o warunkach zabudowy", opatrzone są także podpisem i pieczątką imienną mgr inż. arch. A. K.. Sąd wskazał, że brak podpisu na ww. załącznikach osoby wydającej decyzję jest naruszeniem przepisów postępowania, lecz nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Lakoniczne zaś stwierdzenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że powyższa analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu, nie może zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że doręczenie decyzji stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi nie powoduje samo z siebie nieważności postępowania. Jest to bowiem uchybienie, które wpływa na ustalenie terminu do wniesienia odwołania lub skargi.

W kwestii podnoszonego przez uczestników postępowania zarzutu "sfałszowania" załączników i ich późniejszego włączenia do akt postępowania, Sąd wskazał, że okoliczność ta winna zostać stwierdzona we właściwym postępowaniu. Tymczasem brak takiego ustalenia powoduje, obowiązek domniemania, że w dacie wydania decyzji owe załączniki, znajdujące się w aktach administracyjnych i opatrzone podpisem osoby ją sporządzającej, były integralną częścią decyzji wydanej przez organ I. instancji. Również podnoszony zarzut nieuzgodnienia decyzji Wójta z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uznano za nietrafny. Brak wymaganego stanowiska, co do zasady, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do ewentualnego wznowienia postępowania. Wynika to z brzmienia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. i zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Kwestionowanie treści samej decyzji może być zasadne, jednak najpierw organ administracji musi przeprowadzić w sposób przewidziany przepisami prawa postępowanie i wypowiedzieć się w tym przedmiocie, stosownie do poczynionych ustaleń. Na chwilę obecną wypowiedzenie się przez Sąd, co do formułowanych przez uczestników zarzutów byłoby przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z. O., A. O., W. T., H. T. i W. M., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 9 § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnym przyjęciu, iż brak jakiegokolwiek podpisu oraz wzmianki o danych osoby przygotowującej załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2007 r. nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, pomimo że należałoby uznać, iż brak podpisu powoduje, że przedmiotowa decyzja powinna zostać uznana za nieważną, co powinno skutkować nieuwzględnieniem skargi pełnomocnika uczestniczki postępowania i jej oddaleniem;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd, iż mapa graficzna 1:500, na której była zawarta adnotacja "załącznik do decyzji nr [...] z [...].07.2007, o warunkach zabudowy" (WSA błędnie wpisał [...].07.2007) opatrzona jest podpisem i pieczątką imienną mgr inż. arch. A. K., co w konsekwencji spowodowało uznanie przez sąd, że nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż przedmiotowa mapa graficzna nie była opatrzona podpisem i pieczątką imienną mgr inż. arch. A. K., nie zawierała legendy, nie została wyznaczona granica terenu analizowanego, nie został prawidłowo wyznaczony teren objęty wnioskiem, linia zabudowy została błędnie wyznaczona, a w konsekwencji została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 54 § 3 w zw. z art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 0107 § 1 k.p.a., co powinno skutkować nieuwzględnieniem skargi pełnomocnika uczestniczki i jej oddaleniem;

c) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 84 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez niewłaściwe przyjęcie, że nieuzgodnienie decyzji Wójta Gmina P. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki należy uznać za brak stanowiska, który może być przesłanką jedynie do wznowienia postępowania, pomimo iż w niniejszej sprawie sąd powinien uznać, że decyzja Wójta Gminy P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przy wydawaniu przedmiotowej decyzji Wójt powinien bezwzględnie uwzględnić studium ochrony, przeciwpowodziowej i wdrożyć jego zapisy do przedmiotowej decyzji, czego organ nie wykonał, co powinno skutkować nie uwzględnieniem skargi pełnomocnika uczestniczki postępowania i jej oddaleniem;

d) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 5 k.p.a. polegający na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie wyszedł poza jej granice i nie uwzględnił okoliczności, iż w przedmiotowej decyzji linia zabudowy znajduje się poniżej rzędnej 79,8 m n.p.m., a teren oznaczony punktami B,C,D,A znajduje się w pobliżu linii zabudowy, pomiędzy rzędnymi 81,49 m n.p.m., a rzędną 79,8 m n.p.m., pomimo iż decyzja o warunkach zabudowy zabrania usytuowania części użytkowej bądź gospodarczej budynku (poziom piwnic, parteru lub poddasza użytkowego) poniżej rzędnej 81,69 m n. p. m., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż była ona niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

e) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. oraz art. 52 § 2 pkt 1 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie wyszedł poza jej granice i nie uwzględnił okoliczności, iż uczestniczka złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z art. 52 § 2 pkt. 1 w zw. z art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez załączenia mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przez co nie doszło do określenia granic terenu objętego wnioskiem, co powinno skutkować uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nieuwzględnieniem skargi pełnomocnika uczestniczki i jej oddalenie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie uprawdopodobnili istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Sprowadza się on do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji, zamiast oddalenia skargi. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 592-593).

Sąd pierwszej instancji oceniał legalność decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na terenie części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi P., gmina P..

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie normy prawa materialnego to zastosowanie normy do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego.

Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Konsekwentnie przyjmując, że regułą jest objęcie sankcją nieważności ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 510/13, LEX nr 1572748).

Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że brak podpisu na załączniku do decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za rażące naruszenie prawa. Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy powinien podlegać takim samym wymogom co sama decyzja i posiadać, co najmniej podpis i pieczęć osoby upoważnionej lub sporządzającej załącznik wraz z odpowiednią adnotacją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1757/98 stwierdził, że “załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a, załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część" (por. też wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 690/07, [w:] CBOSA).

Z materiału aktowego niniejszej sprawy wynika, że nie tylko na załączniku do decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. brak jest podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji tj. Wójta Gminy P., ale również brak jest podpisu architekta uprawnionego do przygotowania graficznego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której widnieje ww. adnotacja, ale nie ma na niej żadnego podpisu, ani wzmianki o osobie przygotowującej tę mapę. Nie wiadomo zatem kto przygotował załącznik graficzny. Niepodpisanie załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z treścią art. 107 § 1 k.p.a. Należy też mieć na uwadze, że przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stwierdza, iż decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającej część tekstową i graficzną. Skoro część graficzna na mocy ww. przepisu jest częścią decyzji to powinna zawierać podpis, jak każda inna decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, że w aktach sprawy brak jest mapy w skali 1:1000. Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że zostało załączone do niego 7 sztuk tej mapy, lecz w dokumentach brak nawet jednego egzemplarza tej mapy. Zgodnie z art. 52 § 2 pkt 1 w zw. z art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Nie załączenie takiej mapy powoduje, że organ nie jest w stanie określić granic terenu, którego dotyczy inwestycja.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy. W załączniku graficznym do decyzji brak jest wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Taki obszar został wyznaczony dopiero w postępowaniu wznowieniowym przez Wójta Gminy W. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Bez wyznaczenia tego obszaru nie można w ogóle mówić czy doszło do jakiejkolwiek analizy, skoro nie wiadomo do jakiego obszaru ta analiza odnosiła się. O fakcie błędnego wykreślenia linii zabudowy świadczą mapy przygotowane podczas postępowania wznowieniowego gdzie została wykreślona pierwotna linia zabudowy i ponownie naniesiona linia zabudowy w innym miejscu. Wykreślona linia zabudowy znajduje się na rzędnej terenu wynoszącej poniżej 79,8 metrów nad poziomem morza. Skoro z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że można dokonać zabudowy na terenie znajdującym się powyżej 81,69 metrów nad poziomem morza to decyzja jest wewnętrznie sprzeczna.

Zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy uwzględnia się przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tymi obszarami w rozumieniu tych przepisów były kolejno obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej “obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią", obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Kwalifikacji tych obszarów dokonał Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w studium ochrony powodziowej.

Organ wydający decyzję ograniczył się jedynie do wpisania rzędnej zwierciadła wody. Natomiast nie ustalił do jakich terenów została zaliczona przedmiotowa działka w studium uwarunkowań. Ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby określić, czy na przedmiotowej nieruchomości nie występują zakazy wymienione w art. 82 ust. 2 Prawa wodnego oraz czy w ogóle może powstać jakakolwiek inwestycja. Ta okoliczność powinna zostać bezwzględnie ustalona i uwzględniona, gdyż taka konieczność wynika bezpośrednio z art. 84 Prawa wodnego. Nie można zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że powyższe okoliczności stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wójt Gminy P. powinien uwzględnić postanowienia studium, ale nie w formie zajęcia stanowiska przez inny organ, ale poprzez zbadanie z urzędu treści przedmiotowego studium. Zgodnie z art. 84 Prawo wodne organ wydający decyzję uwzględnia studium. Przepis ten wprawdzie nie przewidział formy współdziałania w rozumieniu art. 106 ust. 1 k.p.a., gdyż na taką formę wskazywałyby zwroty normatywne: “uzgadnia się", “po zasięgnięciu opinii", “po zasięgnięciu stanowiska", “w porozumieniu z", “po wydaniu opinii", “konieczne jest wydanie opinii", “po konsultacji". Natomiast zwrot normatywny “uwzględnia" nie nakazuje przyjęcia formy współpracy, pomiędzy organami. Przepis ten nie wskazuje konkretnego organu, z którym należałoby decyzję. Studium nie można uznać za akt indywidualny, ale za akt o charakterze ogólnym, skierowanym do nieoznaczonej ilości osób. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien z urzędu zapoznać się z jego treścią, dokonać analizy do jakiego obszaru należy analizowany teren oraz wprowadzić warunki, zakazy i uzgodnienia wynikające z niego. Związany jest bowiem treścią studium i powinien wydać decyzję zgodną z tym aktem. Organ wydający decyzję nie uwzględnił w jej treści postanowień studium, nie uzyskał informacji, jak został w studium sklasyfikowany przedmiotowy obszar oraz nie ustalił czy na tym obszarze obowiązują zakazy określone w art. 82 ust. 2 Prawa wodnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ, lub przez stronę wnoszącą skargę), dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymogu tego nie zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Z załącznika graficznego wynika, że linia zabudowy przebiega poniżej rzędnej 79,8 m n.p.m. Natomiast teren oznaczony w złączniku graficznym pomiędzy literami A,B,C,D tj. teren budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, został wyrysowany, pomiędzy rzędnymi 81,49 m. n.p.m., a rzędną 79,8 m n.p.m. Z załącznika graficznego oraz pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2009 r. wynika, iż rzędne terenu układają się na poziomie 79,50 m n.p.m. w rejonie skarpy przy rzece, 80,10 m. n.p.m. w środkowej części działki, do rzędnej 82,40 m n.p.m. w rejonie drogi gminnej. Teren pomiędzy literami B,C,D,A znajduje się w części bezpośredniego rejonu skarpy przy rzece oraz częściowo w środkowej części działki. W związku z powyższymi dokumentami, teren oznaczony literami B,C,D,A znajduje się poniżej rzędnej 81,69 m n.p.m., a więc na terenie, na którym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wydał zakaz wznoszenia części użytkowej bądź gospodarczej budynku. Oznacza to, że na terenie budowy, wnioskowany budynek nie mógł zostać wzniesiony. Skoro teren budowy budynku został zlokalizowany na terenie, na którym był zakaz wykonywania jakiejkolwiek budowy to należy rozważyć, czy taką decyzję, uznać za niewykonalną w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien raz jeszcze ocenić, czy w realiach sprawy stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji było prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie podnosi strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji naruszył także postanowienia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów. Wojewódzki sąd Administracyjny nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Ponadto nie uzasadnił, dlaczego uchylił tylko zaskarżoną decyzję.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając rozważania i analizy zawarte w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.