Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 33/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/12 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 829/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], "po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynków (dwa kurniki) fermy drobiu usytuowanych na działce nr [...] i [...] w Z. w celu zmiany sposobu użytkowania tych obiektów na Zakład [...] przed rokiem 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę" nakazał L. R. – Zakład [...] wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...], zlokalizowanego na działkach [...] i [...] w Z. do stanu zgodnego z przepisami prawa polegających m.in. na wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego – architektura – Zakład [...]", wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego – konstrukcja Zakładu [...]", wykonanie w całości, zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...] – instalacja elektryczna wewnętrzna" oraz wykonanie w całości zaleceń wynikających z "oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...] – instalacja wewnętrzna wod.-kan., c.c.w. i gazu N/PR i Sr/PR.

Firma [...] Spółka Jawna wnioskiem z dnia 12 marca 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...].

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.,), odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że weryfikowana decyzja stanowi jeden z etapów postępowania legalizacyjnego, dotyczącego rozbudowy budynków (dwa kurniki) fermy drobiu usytuowanych na działce nr [...] i [...] w Z. w celu zmiany sposobu użytkowania tych obiektów na Zakład [...]przed rokiem 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania dowodowego, w sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji, organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgodnie z oświadczeniem inwestora). Ponadto inwestor samowoli budowlanej dokonał zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych. Organ I instancji ustalił także, iż wykonane roboty budowlane polegały na rozbudowie istniejących obiektów. W sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji, PINB w Tarnowie ustalił, iż samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów planistycznych, co zostało potwierdzone przez Wójta Gminy Tarnów. Natomiast w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] wskazano, iż (...) ocena rozwiązań technicznych i technologicznych pozwala sformułować wniosek o korzystnych warunkach miejscowych dla zamierzonych robót. Także sporządzone oceny techniczne potwierdziły, iż samowolnie wykonane roboty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego I instancji, prawidłowo, zgodnie z zaleceniami sporządzonych ocen technicznych, odstąpił od wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 Prawa budowlanego, zastosował art. 40 tej ustawy i zobowiązał inwestora do wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ nie stwierdził wystąpienia przesłanek do rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ poddał szczegółowej analizie pisma składane przez Firmę [...] Spółka Jawna w toku postępowania nieważnościowego. Podniesione argumenty, wskazujące w ocenie wnoszącego na rażącą wadliwość decyzji PINB w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r., w postaci: nowych dowodów, mogących potwierdzić inny termin powstania samowoli budowlanych, nie stanowią przesłanki do uchylenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wady procesowe postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji można konwalidować (naprawić) w toku innego postępowania prowadzonego w ramach nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej – postępowania wznowieniowego. MWINB w Krakowie nie mógł przeprowadzić z urzędu takiego postępowania, ponieważ nie jest organem właściwym w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W związku z czym, nie jest również właściwy do oceny, czy zarzuty podnoszone w pismach Firmy [...] Spółka Jawna są zasadne.

Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż brak doręczenia załączników decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Także zarzut, iż załączniki decyzji nie zostały podpisane na każdej stronie załącznika przez osobę upoważnioną do wydania decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W art. 107 § 1 k.p.a. wskazano jedynie, iż decyzja ma zostać podpisana. W związku z czym, również załącznik winien być podpisany. Powyższy obowiązek nie oznacza, iż każda strona załącznika winna zostać opatrzona stosownym podpisem. Ekspertyzy i oceny techniczne sporządzane są przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, potwierdzoną stosownymi zaświadczeniami. Zatem przyznanie uprawnienia stronom postępowania do możliwości korygowania rozwiązań technicznych, zaleconych sporządzoną ekspertyzą, powodowałoby bezzasadność przeprowadzenia takiego środka dowodowego. Właśnie po to ekspert wykonuje stosowne opracowanie, by w oparciu o posiadaną wiedzę przygotować techniczne rozwiązania, które umożliwią wykonanie robót budowlanych w sposób, jak najbardziej efektywny, a jednocześnie nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Nienależyte wykonania obowiązków eksperta, pociąga za sobą odpowiedzialność autora ekspertyzy (oceny technicznej), jednakże następuje to poza postępowaniem administracyjnym w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji MWINB w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła Firma [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wydając weryfikowaną decyzję z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], w sposób rażący naruszył art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Przede wszystkim początkowo w sprawie przedmiotowego obiektu organ prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków kurników na ubojnię z masarnią, zgodnie z wnioskiem z dnia 28 marca 1995 r. Zakładu [...] z siedzibą w Z. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków produkcyjnych Zakładu [...] w Z., które nie zostało formalnie zakończone (brak jakichkolwiek dokumentów w aktach sprawy). Następnie po kolejnym piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r., zawierającym informacje o prowadzeniu działalności produkcyjnej w obiektach budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na ich użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wszczął postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonanych przy budynkach byłej fermy drobiu (dwóch kurników) w celu zmiany sposobu użytkowania tych obiektów na zakład przetwórstwa mięsnego, zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] w Z. (pismo PINB w Tarnowie z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...]. Według oświadczenia L. R. przedmiotowy obiekt budowlany powstał przed rokiem 1995 r. Na przełomie lat 80-tych i 90-tych wykonano roboty budowlane w celu przystosowania obiektów do zmiany zakresu produkcji – z ubojni drobiu na ubojnię trzody chlewnej i bydła wraz z przetwórstwem (protokół z oględzin organu powiatowego z dnia 16 lutego 2006 r.). W przedmiotowej sprawie po przyjęciu, że nie zaistniała jedna z przesłanek przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów na obszarze miejscowości Z., K. i Z. zatwierdzony uchwałą nr XXVI/254/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Woj. Małopolskiego Nr 386, poz. 2831) na obszarze oznaczonym symbolem 1-P posiadał jako przeznaczenie podstawowe m.in. produkcję ,organ przeszedł do kolejnego etapu postępowania, mianowicie do oceny, czy przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). W tym zakresie zlecono wykonanie przez osoby posiadające wiedzę specjalną, wykraczającą poza możliwości organu nadzoru budowlanego, odpowiednich ocen technicznych. GINB wskazał, że z przedłożonych przez inwestora ocen stanu technicznego dotyczących przedmiotowego budynku wynika, że budynek produkcyjno-administracyjny Zakładu [...] nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia po wykonaniu zaleceń wskazanych w przedmiotowych ocenach stanu technicznego. Stosowanie do wniosków zawartych w przedłożonych przez inwestora ocenach technicznych organ powiatowy kontrolowaną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. W "Ocenie stanu technicznego budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...]" dotyczącej instalacji wewnętrznych wod.-kan., c.c.w. i gazu N/PR i Śr/PR oraz gospodarki wodno-ściekowej na terenie zakładu autor oceny zalecił m.in.: – zbiorniki bezodpływowe na ścieki sanitarne: ZB-3 i ZB-5 posiadają otwory do pompowania ścieków, a zbiornik ZB-5 również wywiewkę, w odległości mniejszej niż dopuszczalna odległość L-7,50 m od granicy z działką sąsiada. Prawidłową odległość należy uzyskać poprzez wykonanie szczelnego połączenia ww. otworów ze szczelną rurą kanalizacyjną o średnicy min. 100 mm i długości (L-3=5,50 m, L-5=2,0 m) zapewniającej oddalenie otworu wentylacyjnego na odległość min. 7,50 m od granicy zachodniej działki, – uzyskać pozwolenie wodno-prawne na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego.

GINB stwierdził, że wprawdzie w badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie w punkcie 4 nakazał wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej (...) – stanowiącej załącznik nr 4 do danej decyzji, jednakże jednoznacznie w decyzji określił cyt. a "mianowicie", że wykonać należy tylko zalecenie wskazane w decyzji, tj. odpływy wewnętrznej instalacji sanitarnej z budynku należy ocieplić styropianem i zabezpieczyć przed uszkodzeniami obudową trwałą. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wskazał, w badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., że inwestor zobowiązany jest uzyskać m.in. decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym na odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku i placów, jednakże zawarł to stwierdzenie jako pouczenie a nie nakaz wykonania. Zatem wydając badaną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. organ powiatowy wykazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., dotyczące nakazu rozbiórki. Jednakże nie nakazał kontrolowaną decyzją zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego i terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami, pomimo zaleceń zawartych w ww. opinii stanu technicznego dotyczącej m.in. gospodarki wodno-ściekowej na terenie zakładu.

Zdaniem GINB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wydając decyzję z dnia [...] marca 2007 r. rażąco naruszył art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z dnia 16 lutego 2012 r. wniósł L. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 366/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepisy prawa budowlanego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał że "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wykluczył zaistnienie przesłanek przymusowej rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i uznał, że zachodzą przesłanki do wdrożenia procedury o jakiej mowa w art. 40, a której celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Z przedłożonych przez inwestora ocen stanu technicznego (załączniki nr 1, 2, 3 i 4 do badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.) dotyczących przedmiotowego budynku wynika bowiem, że budynek produkcyjno-administracyjny Zakładu [...] nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia po wykonaniu zaleceń wskazanych w przedmiotowych ocenach stanu technicznego (co wykluczyłoby wypełnienie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano inwestorowi wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...], zlokalizowanego na działkach [...] i [...] w Z. do stanu zgodnego z przepisami prawa polegających na wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego – architektura – Zakład [...]" opracowanej przez mgr inż. arch. Małgorzatę Bacik, wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego – konstrukcja Zakładu [...]" opracowanej przez inż. G. G., wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...] – instalacja elektryczna wewnętrzna" opracowanej przez mgr inż. K. D. oraz wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...]– instalacja wewnętrzna wod.-kan., c.c.w. i gazu N/PR i Sr/PR opracowanej przez mgr inż. A. K. Wskazał także, że po wykonaniu obowiązku nałożonego niniejszą decyzją inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku oraz uzyskać decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym na odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku i placów.

Sąd wskazał, że w "Ocenie stanu technicznego budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu [...]" opracowanej przez mgr inż. A. K. dotyczącej instalacji wewnętrznych wod.-kan., c.c.w. i gazu N/PR i Śr/PR oraz gospodarki wodno-ściekowej na terenie zakładu autor oceny w pkt 3 (str. 10 oceny) zalecono: wyloty ciągów kanalizacji sanitarnej z budynku do sieci zakładowej sanitarnej wyprowadzone na południowo-zachodnią stronę budynku należy ocieplić i zabezpieczyć przed uszkodzeniem, – zbiorniki bezodpływowe na ścieki sanitarne: ZB-3 i ZB-5 posiadają otwory do pompowania ścieków, a zbiornik ZB-5 również wywiewkę, w odległości mniejszej niż dopuszczalna odległość L-7,50 m od granicy z działką sąsiada. Prawidłową odległość należy uzyskać poprzez wykonanie szczelnego połączenia ww. otworów ze szczelną rurą kanalizacyjną o średnicy min 100 mm i długości (L-3=5,50 m, L-5=2,0 m) zapewniającej oddalenie otworu wentylacyjnego na odległość min. 7,50 m od granicy zachodniej działki, – uzyskać pozwolenie wodno-prawne na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracji szczegółowej".

W badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie w punkcie 4 nakazał wykonanie w całości zaleceń wynikających z powyższej oceny technicznej, równocześnie wskazując, że wykonać należy tylko zalecenie wskazane w decyzji, tj. "odpływy wewnętrznej instalacji sanitarnej z budynku należy ocieplić styropianem i zabezpieczyć przed uszkodzeniami obudową trwałą". Oceniając zatem wskazany w punkcie 4 badanej decyzji z dnia 28 marca 2007 r., w myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji uznał, że wykonanie nakazów wynikających z przedmiotowej decyzji nie doprowadzi budynku produkcyjno-administracyjnego Zakładu Przetwórstwa Mięsnego do stanu zgodnego z przepisami, co stanowi istotę obowiązków nakładanych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. przyjął, że badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania:

– art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie uchybień organu administracji, a więc naruszenie tychże przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które utrudnia lub uniemożliwia kontrolę instancyjną przedmiotowego rozstrzygnięcia;

2) prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędna jego wykładnię.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie pełnomocnik Spółki [...] Spółki Jawnej z siedzibą w Z. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym, co obligowało organ do weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. jedynie pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r., nie zaakceptował tego stanowiska wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niemniej jednak, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolując w trybie nieważnościowym decyzję PINB w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r., zaakceptował stanowisko organu powiatowego, iż w sprawie:

– powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego,

– nie mają miejsca przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., do którego to wniosku doszedł PINB w oparciu o oceny techniczne wykonane przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w danym zakresie,

– wobec braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, należało wydać decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie organu odwoławczego (GINB) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wydając decyzję z dnia [...] marca 2007 r. w sposób rażący naruszył art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez to, że w pkt 4 ww. decyzji wskazał, że wykonać należy tylko zalecenie wskazane w decyzji, tj. odpływy wewnętrznej instalacji sanitarnej z budynku należy ocieplić styropianem i zabezpieczyć przed uszkodzeniami obudowę trwałą".

Na marginesie też wskazano w zaskarżonej decyzji, iż PINB w Tarnowie w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wskazał, że inwestor jest zobowiązany uzyskać m.in. decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym na odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku i placów, jednakże zawarł to stwierdzenie jako pouczenie a nie nakaz wykonania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w związku z czym oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd jest błędny, nie poparty żadnymi rozważaniami i analizą zaskarżonego orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji PINB w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien w uzasadnieniu wyroku wyczerpująco przeanalizować, czy decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy to naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem Sąd oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, oparł się wyłącznie na ocenie organu odwoławczego, cytując fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie przeprowadzając własnych rozważań i analizy osnowy decyzji z dnia 28 marca 2007 r. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast stosownie do art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W tym przypadku Sąd oparł swoje rozstrzygniecie wyłącznie na cytowanych przez organ odwoławczy wyrwanych z kontekstu fragmentach pkt 4 osnowy decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Trafny jest zatem zarzut wadliwie przeprowadzonej sądowej kontroli, zamieszczony w pkt 1a skargi kasacyjnej. Konsekwencją jest również nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jedynie wynika, że zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i że organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tak lakonicznie przedstawione stanowisko Sądu rzeczywiście nie spełnia wymagań wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, jak trafnie podniesiono w pkt 1b skargi kasacyjnej. W związku z takim stanem rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, musi się odnieść wprost do oceny prawnej organu odwoławczego (GINB) zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Pogląd ten bowiem nie znajduje żadnego potwierdzenia w treści ww. decyzji z dnia [...] marca 2007 r., której osnowa składa się z czterech punktów. Omawianą decyzją organ nakazał inwestorowi na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku produkcyjno-administracyjnego (...) do stanu zgodnego z przepisami, polegających na wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego (pkt 1 – architektura, pkt 2 – konstrukcja) oraz wykonaniu w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego (pkt 3 – instalacja elektryczna wewnętrzna, pkt 4 – instalacje wewnętrzne wod.kan., c.c.w. i gazu N/PR i Śr/PR). Oprócz tego w każdy z czterech punktów osnowy decyzji z dnia 28 marca 2007 r. zaznaczono, że roboty należy wykonać zgodnie z "Oceną techniczną budynku (...) stanowiącą załącznik nr 1, 2, 3, 4 do niniejszej decyzji. W podobny sposób również został zredagowany pkt 4 ww. decyzji, którego, zdaniem organu, nieprawidłowo sformułowana decyzja (w całości) została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., o czym ma świadczyć brzmienie pkt 4a tej decyzji. Nie można z powyższą oceną się zgodzić, gdyż jest to pogląd oparty wyłącznie na jednym fragmencie pkt 4, wyrwanym z kontekstu. Oceniając prawidłowość nakazu wykonania robót budowlanych wynikającego z pkt 4, nie można tego czynić nie uwzględniając całego brzmienia tego punktu, w którym na wstępie już nakazuje się wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku (...)", a dalej mówi się, że roboty należy wykonać zgodnie z "Oceną techniczną budynku (...)". Nie można więc tak rozumieć pkt 4 osnowy decyzji z dnia [...] marca 2007 r., że organ nakazał tylko wykonanie robót budowlanych określonych w pkt 4a, jest to błędne rozumienie nie mające uzasadnienia, jeżeli weźmie się pod uwagę całość decyzji i fakt, że "Ocena techniczna budynku (...) stanowiła załączniki nr 1, 2, 3 i 4 do omawianej decyzji. Tak samo nieuzasadniona jest uwaga organu odwoławczego dotycząca zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, zamieszczonego jako pouczenie w decyzji, a nie jako nakaz wykonania. W decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ może nakazać wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do przeprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie nakazać uzyskanie innych decyzji, jak to sugeruje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z powyższych rozważań, kwestionowana w drodze postępowania nieważnościowego decyzja PINB w Tarnowie z dnia [...] marca 2007 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., tym samym trafny jest również zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2. W świetle powyższych stwierdzeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uchylić decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., a nie wydać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalającego skargę, gdyż zasługiwała na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.