Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 572/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c, art. 64b par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50, art. 51, art. 66, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skarg Ł. L., J. L. i D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł. L., J. L. i D. S. po 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej "Pr. bud.") - po rozpatrzeniu odwołania J. L., D. S. i Ł. L. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], nakazującą zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, położonego w L. przy ul. [...] / R. 11 – tj. J. L. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku, polegających na likwidacji stropów i wykonywaniu nowych stropów żelbetowych oraz podbić fundamentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 16 R. 11 w L. Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: zmianie sposobu użytkowania i częściowej nadbudowie zespołu kamienic mieszkalno-usługowych wraz z realizacją kondygnacji podziemnych i przeszklonego zadaszenia podwórza, dla potrzeb kompleksu hotelowego z zapleczem gastronomicznym, konferencyjnym i rekreacyjnym oraz parkingiem podziemnym.

Następnie w dniu [...] października 2017 r. zarządca sądowy tej nieruchomości wystąpił do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (LWKZ) o udzielenie pozwolenia na zrealizowanie robót budowlanych określonych jako "zabezpieczenie zespołu kamienic ul. [...]/[...] w wyniku awarii - podmycie fundamentów. TRYB AWARYJNY". Do wniosku dołączono "Opinię geotechniczną - dokumentacja badań podłoża - L., ul. [...]" (oprac. mgr inż. [...], mgr inż. M. R. - sierpień 2017) oraz "Opinię techniczną, projekt zabezpieczeń - dot. koncepcji zabezpieczenia, oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...] po awarii (zalaniu woda strefy fundamentów), branża konstrukcyjna" (oprac. [...], wrzesień 2017). LWKZ uznał, że opracowania te nie są wystarczające do udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót, dlatego wezwał zarządcę do opracowania projektu doraźnych robót zabezpieczających i docelowego remontu budynków. Następnie w związku ze stwierdzeniem prowadzenia robót ziemnych w dniu [...] października 2017 r. w obrębie spornej nieruchomości, polegających na usuwaniu warstw ziemi z oficyn przy ul. [...] i R. 11, LWKZ postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. wstrzymał prowadzenie robót i jednocześnie, ze względu na konieczność niezwłocznego podjęcia robót zabezpieczających zabudowę i przeprowadzenia ich w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla konstrukcji budynku oraz wykonujących roboty – LWKZ zwrócił się z wnioskiem do organu nadzoru budowlanego o pilne zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, wskutek czego organ I instancji wydał wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Rozpatrując powyższy wniosek LWKZ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że w piwnicach budynku przy ul. [...] / R. 11 prowadzone są roboty budowlane: wykonano dwa stropy żelbetowe grubości 20 cm, część stropu nad I kondygnacją piwnic jest zaszalowana i podparta stemplami systemowymi, na ścianach II poziomu piwnic widoczne są zawilgocenia od strony ulicy [...] i kamienicy przy ul. [...], głębokość piwnic wynosi 5.80 m od poziomu wejścia do bramy budynku. Na prawo od bramy wjazdowej widoczne jest przebicie - wejście do piwnic pod lokalem "[...]". W pomieszczeniu piwnic wybrano część ziemi i wykonano podbicie fundamentów. Strop nad piwnicami jest wykonany w technologii żelbetowej, częściowo podparty stemplami. Oględzinom poddano również kondygnacje nadziemne przedmiotowego budynku i ustalono, że w części na lewo od bramy wjazdowej usunięto stropy i wymieniono je na żelbetowe na poziomie parteru, I i II piętra. Na stropach złożono gruz ceglany. Wykonano część nowych ścian działowych z bloczków gazobetonowych. Przez kondygnacje nadziemne I i II piętra oraz poddasza poprowadzono wentylację lokali usługowych z parteru. W lokalu "[...]" usunięto strop nad pomieszczeniem znajdującym się w głębi lokalu, część ścian konstrukcyjnych i działowych. W pomieszczeniu kuchni wykonano dwa wykopy o wymiarach 2,4 x 5,7 m głębokości 1,63 m i 4,37 x 4,22 m głębokości 0,98 m. W toku kolejnych oględzin w dniu [...] października 2017 r. stwierdzono kontynuowanie robót budowlanych – obniżono bowiem poziom parteru i piwnic, ponadto w narożu od strony ul. [...] i budynku "[...]" wykonano szybik o wymiarach 6 x 6 m i głębokości 2,70 m. Ustalono, że roboty te prowadzone są bez pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, że wykonane podbicia fundamentów i obniżenie II poziomu piwnic świadczą o zwiększeniu kubatury spornego budynku, co stanowi rozbudowę. Organ stwierdził, że choć samowolne dokonanie rozbudowy wypełnia hipotezę art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., to jednak w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 Pr. bud. Rozbudowa dotyczy bowiem elementów konstrukcyjnych - podbicia i fundamentów spornego budynku, a więc nie jest możliwa rozbiórka tylko rozbudowanej części bez naruszenia konstrukcji budynku, a więc ewentualna decyzja na podstawie art. 48 Pr. bud. byłaby niewykonalna.

W związku z powyższym, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 Pr. bud., wstrzymał samowolnie wykonywane w tym budynku roboty budowlane obejmujące likwidację stropów i wykonywanie nowych stropów żelbetowych oraz podbić fundamentów i jednocześnie nakazał przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej tych robót sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności, wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Postanowienie to organ skierował do zarządcy J. L., wyjaśniając, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] października 1998 r. został on ustanowiony zarządcą spornej nieruchomości; jest on także inwestorem robót.

W zażaleniu na to postanowienie zarządca nieruchomości – J. L. zarzucał niewyjaśnienie stanu faktycznego w kontekście przesłanek z art. 66 Pr. bud. Podniósł, że nie prowadził robót budowlanych w spornym budynku, a prace dotyczące usunięcia zapadających się posadzek (wylanych na niestabilnym podłożu) prowadzono w lokalu "[...]". Natomiast wszelkie działania, które skarżący prowadził w spornym budynku były uzasadnione ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 66 Pr. bud., zaś skarżący czekał na decyzję LWKZ na wniosek z dnia [...] października 2017 r. Skarżący wniósł zatem o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy uwzględnił zażalenie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił powyższe postanowienie, uznając, że okoliczności sprawy nie dają wystarczających podstaw, aby stwierdzić, czy zastosowany w sprawie tryb naprawczy (art. 50 i 51 Pr. bud.) jest prawidłowy. Organ odwoławczy miał na uwadze z jednej strony to, że została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dotycząca robót budowlanych w spornym budynku, zaś z drugiej to, że skarżący zwrócił się do LWKZ o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie w spornym budynku robót zabezpieczających konstrukcję budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy wolą inwestora jest prowadzenie w przedmiotowym obiekcie robót zabezpieczających ten obiekt po zalaniu strefy fundamentów wodą, czy też prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: zmianie sposobu użytkowania i częściowej nadbudowie zespołu kamienic mieszkalno-usługowych wraz z realizacją kondygnacji podziemnych i przeszklonego zadaszenia podwórza, dla potrzeb kompleksu hotelowego z zapleczem gastronomicznym, konferencyjnym i rekreacyjnym oraz parkingiem podziemnym. Zdaniem organu odwoławczego, "jednoznaczne ustalenia w tym zakresie będą stanowić podstawę do zastosowania albo procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 i 49, albo przepisu art. 66 ust. 1 Pr. bud".

Organ odwoławczy wskazał również na wątpliwości co do tego, czy nakaz został skierowany do właściwego podmiotu. Co do zasady bowiem, podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota mieszkaniowa, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali, przy czym zgodnie z art. 17 ww. ustawy - za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota mieszkaniowa bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, konieczna jest analiza treści postanowienia sądu ustanawiającego J. L. zarządcą sądowym przedmiotowej nieruchomości.

W międzyczasie, w związku z wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w spornym budynku, organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wskazaną na wstępie decyzję nakazującą zarządcy budynku zaniechanie dalszych robót budowlanych.

W decyzji tej organ powtórzył ustalenia zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r. i stwierdził, że nałożone tym postanowieniem obowiązki nie zostały wykonane, dlatego nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo organ stwierdził, że wykonane dotychczas roboty budowlane spowodowały usztywnienie i ustabilizowanie budynku, a na podstawie zebranego materiału brak jest podstaw do nakazania jakichkolwiek robót budowlanych.

Od decyzji tej wnieśli identycznej treści odwołania: zarządca nieruchomości J. L., D. S. i Ł. L., obejmujące takie same zarzuty, jak w zażaleniach na postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r.

Odnosząc się do tych zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że w dalszym ciągu organ I instancji nie uwzględnił zastrzeżeń organu odwoławczego wyrażonych w powyższym postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. i w dalszym ciągu nie można ocenić, czy organ prawidłowo zastosował tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 i 51 Pr. bud., dlatego postępowanie w tym zakresie wymaga w znacznym stopniu uzupełnienia przez organ I instancji.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wpłynął w dniu [...] marca 2018 r. wniosek [...] Spółki Jawnej, będącej właścicielem nieruchomości sąsiednich, położonych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony i wniosek ten powinien rozpoznać organ I instancji przed wydaniem decyzji.

Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Ł. L., J. L. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciwy o identycznej treści, które zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Lu [...], II SA/Lu [...] i II SA/Lu [...].

Skarżący tylko ogólnie zakwestionowali zaskarżoną decyzję, nie podnosząc żadnych konkretnych argumentów.

W odpowiedziach na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu [...] września 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302), dalej jako "p.p.s.a." – zarządził łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tych spraw i prowadzenie ich pod sygn. akt II SA/Lu 572/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 kpa, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dodać należy, że sąd administracyjny kontrolując wydaną na podstawie tego przepisu decyzję, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (czy art. 64e p.p.s.a.)

Skoro więc powodem uchylenia decyzji jest konieczność przeprowadzenia dalszych czynności procesowych przez organ I instancji, a organ odwoławczy powinien ukierunkować dalsze postępowanie organu I instancji udzielając mu wskazówek co do tego, jakie okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę, to ocena legalności takiej decyzji dokonywana przez sąd administracyjny polega nie tylko na ocenie tego, czy uchylenie decyzji organu I instancji było trafne, ale także ocenie podlega to, czy udzielone przez organ odwoławczy wskazówki co do dalszego postępowania są prawidłowe.

Rozpatrując sprzeciwy w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że w tym właśnie zakresie zaskarżona decyzja jest wadliwa.

Została ona wydana jako konsekwencja postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. uchylającego postanowienie organu I instancji wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające na zarządcę spornego budynku J. L. - inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót budowlanych.

Nie ulega wątpliwości, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 3 Pr. bud. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i o nałożeniu obowiązku przedstawienia inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót (co miało miejsce w niniejszej sprawie) – pociąga za sobą konieczność wyeliminowania także decyzji wydawanej w następstwie takiego postanowienia tj. decyzji, o której mowa w art. 51 Pr. bud. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu oznacza jednak, że postępowanie przed organami nadzoru toczy się od początku, a więc istotne jest, by toczyło się ono we właściwym trybie. Samo uchylenie decyzji wydanej w następstwie postanowienia uchylającego postanowienie o wstrzymaniu nie jest wystarczające do zapewnienia prawidłowego toku dalszego postępowania. Konieczne jest dokonanie przez organ odwoławczy prawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, na podstawie których organ ten sformułuje właściwe wskazówki dla organu I instancji.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja takich prawidłowych wskazówek nie zawiera.

Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana w dniu [...] lipca 2016 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: zmianie sposobu użytkowania i częściowej nadbudowie zespołu kamienic mieszkalno-usługowych wraz z realizacją kondygnacji podziemnych i przeszklonego zadaszenia podwórza, dla potrzeb kompleksu hotelowego z zapleczem gastronomicznym, konferencyjnym i rekreacyjnym oraz parkingiem podziemnym.

Następnie w dniu [...] października 2017 r. zarządca tej Wspólnoty wystąpił do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (LWKZ) o udzielenie pozwolenia na zrealizowanie robót budowlanych określonych jako "zabezpieczenie zespołu kamienic ul. [...]/[...] w wyniku awarii - podmycie fundamentów. TRYB AWARYJNY".

Niewątpliwie w spornym budynku prowadzone są roboty budowlane i to zarówno w obrębie jego piwnic, jak i w kondygnacjach nadziemnych, co zostało stwierdzone podczas kilkakrotnych oględzin. W piwnicach, na jej dwóch poziomach, wykonano stropy żelbetowe, wybrano część ziemi i wykonano podbicie fundamentów, zaś na parterze, I i II piętrze usunięto stropy i wymieniono je na żelbetowe, wykonano część nowych ścian działowych z bloczków gazobetonowych, przez kondygnacje nadziemne I i II piętra oraz poddasza poprowadzono wentylację lokali usługowych z parteru; w lokalu "[...]" usunięto strop nad pomieszczeniem znajdującym się w głębi lokalu, część ścian konstrukcyjnych i działowych, a w pomieszczeniu kuchni wykonano dwa wykopy; ponadto w narożu od strony ul. [...] i budynku "[...]" wykonano szybik o wymiarach 6 x 6 m i głębokości 2,70 m. Ustalono, że roboty te prowadzone są bez pozwolenia na budowę.

Zarządca nieruchomości – J. L. w toku postępowania domagał się nakazania usunięcia nieprawidłowości wykonanych w spornym budynku, podnosząc, że nie prowadził on robót budowlanych w tym budynku, a prace dotyczące usunięcia zapadających się posadzek prowadzono w lokalu "[...]", Sam skarżący podejmował natomiast wyłącznie działania konieczne ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 66 Pr. bud.

Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe, uznał za konieczne jednoznaczne ustalenie, czy wolą inwestora jest prowadzenie w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych, o których mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu, tylko "jednoznaczne ustalenia w tym zakresie będą stanowić podstawę do zastosowania albo procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 i 48 albo przepisu art. 66 Pr. bud."

Odnosząc się do udzielonych przez organ II instancji wskazówek stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Przede wszystkim organ błędnie nakazał organowi I instancji jednoznaczne ustalanie, czy wolą inwestora było prowadzenie postępowania w trybie art. 66 Pr. bud., czy prowadzenie robót, o których mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc procedury legalizacyjnej. Oba te postępowania mogą toczyć się równolegle, nie jest wykluczony ich dualizm (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II OSK 2105/17) i bezspornie nie jest dopuszczalne łączenie tych trybów w jednym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II OSK 1424/08). Oba postępowania mogą być przy tym wszczęte z urzędu. Przepis art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Pr. bud. stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślić należy, że w przepisie tym chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Pr. bud. wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1420/96, z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 427/08 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 931/08, WSA w Gorzowie z dnia 2 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Go 754/10). Zatem skoro przepis art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", to z góry przesądza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473. Podobnie w wyrokach NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10, oraz z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Przepis ten nie może być natomiast wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1424/08, LEX nr 597271 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09). W takim przypadku organ powinien zastosować właściwą procedurę legalizacyjną bądź naprawczą.

Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na wykluczenie równoczesnego prowadzenia dwóch postępowań – w trybie art. 66 Pr. bud. i odrębnego – naprawczego tj. w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. (a nie – jak organ odwoławczy błędnie wskazał – legalizacyjnego na podstawie art. 48, 49 Pr. bud.).

Stwierdzony podczas oględzin zakres robót budowlanych w spornym budynku sugeruje, że są to roboty wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] 11, a więc związane ze "zmianą sposobu użytkowania i częściową nadbudową zespołu kamienic mieszkalno-usługowych wraz z realizacją kondygnacji podziemnych i przeszklonego zadaszenia podwórza, dla potrzeb kompleksu hotelowego z zapleczem gastronomicznym, konferencyjnym i rekreacyjnym oraz parkingiem podziemnym". Roboty prowadzone są bowiem zarówno w piwnicach budynku, jak i we wszystkich kondygnacjach nadziemnych. Nie jest natomiast jasne, kto i w jakim zakresie roboty te realizuje, skoro J. L. w toku postępowania podnosił, że prace w lokalu "[...]" jego nie dotyczą.

W związku z tym w sprawie konieczne jest ustalenie przez organ I instancji kto roboty wykonuje, czy roboty te objęte są pozwoleniem na budowę (i konserwatorskim), a także to, czy w spornym budynku nie dokonano czynności, które wyczerpują przesłanki z art. 66 Pr. bud. W razie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo w warunkach określonych w art. 66 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest bowiem przeprowadzić właściwe postępowanie bądź postępowania z urzędu i rozstrzygnięcia skierować do właściwych podmiotów.

Organ odwoławczy nakładając zatem na organ I instancji obowiązek ustalenia, czy "wolą inwestora w chwili obecnej jest prowadzenie w przedmiotowym obiekcie robót zabezpieczających ten obiekt po zalaniu strefy fundamentów wodą, czy też prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy" w istocie wyraził wadliwe stanowisko, że tryby postępowania z art. 66 Pr. bud. i postępowanie naprawcze/legalizacyjne wzajemnie się wykluczają, a organ nie może tych postępowań prowadzić z urzędu.

Niezależnie od tego, że - jak wyżej wskazano - postępowanie z art. 66 Pr. bud. może toczyć się równolegle z postępowaniem legalizacyjnym/naprawczym stwierdzić należy, że nakazanie przez organ odwoławczy, organowi I instancji prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48,49 Pr. bud., a więc z wykluczeniem postępowania naprawczego z art. 50, 51 Pr. bud., było również zbyt daleko idące. Z akt wynika bowiem, że inwestor – Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] 11 w L. uzyskała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania spornego lokalu powiązanej z wykonaniem robót budowlanych, a więc inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Natomiast takiego pozwolenia na budowę nie uzyskała. W takich przypadkach – zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowoadministracyjnym – usuwanie samowoli budowlanej następuje w trybie art.50 i 51 Pr. bud. (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Po 962/11, a także A. Plucińska – Filipowicz (red.), Komentarz do art. 71 a Prawa budowlanego, Komentarze Lex; A. Gliniecki (red.), tamże).

Jeśli więc w niniejszej sprawie, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, organ I instancji ustali, że prowadzone w spornym budynku prace, są robotami budowlanymi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] 11 w ramach samowolnie (bez pozwolenia) realizowanej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy - powinien prowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. Uchylenie decyzji tego organu ze wskazaniem prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 48 (bądź alternatywnie art.66) Pr. bud. jest więc wadliwe. Tylko gdyby w sposób nie budzący wątpliwości organ stwierdził, że roboty te nie mogą być uznane za roboty realizowane w ramach inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy (np. przez inny podmiot), organ mógłby ewentualnie rozważać zastosowanie trybu z art. 48, 49 Pr. bud. W świetle okoliczności sprawy nie jest jednak wykluczone prowadzenie dalszego postępowania w trybie art. 51 Pr. bud., dlatego nakazanie zmiany trybu postępowania na tryb z art. 48, 49 Pr. (albo art. 66 Pr. bud.) było wadliwe.

Ponadto stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie naprawcze, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. tylko wtedy, gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., IV SA/Wa 279/03). Wydanie jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora. Sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania jednej z tych decyzji należy uznać za wyjątkowe. Roboty budowlane wykonywane lub już wykonane musiałyby spowodować tak ciężkie, poważne naruszenie przepisów prawa budowlanego lub innych przepisów, że nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeśli natomiast okaże się, że nie zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, oznacza to, że postępowanie naprawcze może być kontynuowane na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Pr. bud. (zob. A. Gliniecki (red.), Komentarz: Prawo budowlane, wyd. III, Komentarze Lex).

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien mieć na uwadze powyższe rozważania.

W niniejszej sprawie organ I instancji jako przyczynę wydania decyzji na podstawie art. 51 ust, 1 pkt 1 Pr. bud. wskazał, że inwestor nie wykonał nałożonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r. obowiązku sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych i ekspertyzy technicznej. Niewykonanie takich obowiązków nie musi w każdym wypadku skutkować wydaniem najsurowszej decyzji z art. 51 Pr. bud. Okoliczności sprawy, w tym wymogi bezpieczeństwa, mogą wymagać nałożenia na właściwy podmiot obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w szczególności w celu uniknięcia zagrożenia. Wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych może w niektórych sytuacjach nie tyle stanowić sankcję dla inwestora, który obowiązków nie wykonał, ale może utrzymywać stan zagrożenia, a na taką sytuację wskazywał skarżący w toku postępowania. Rozstrzygnięcie w każdym przypadku powinno być uwarunkowane ściśle okolicznościami danej sprawy.

Nie jest również trafne uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że wpłynął wniosek [...] Spółki Jawnej, będącej właścicielem nieruchomości sąsiednich, położonych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] 20 o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, gdyż wniosek ten wpłynął już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a więc to organ odwoławczy mógł i powinien go rozpoznać. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie czyni wydanej przez ten organ decyzji automatycznie wadliwą. Tylko w razie wyraźnego zarzutu strony, że pozbawiło ją to podjęcia czynności procesowych, których na obecny etapie nie może podjąć, konieczne byłoby ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji z udziałem tej strony.

Reasumując, w sprawie niniejszej konieczne jest dokonanie dalszych ustaleń faktycznych i zastosowanie właściwego trybu postępowania. Wbrew jednak wskazówkom organu odwoławczego możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr. bud. (jeśli organ ustali bezspornie, że inwestor realizuje inwestycję objętą wymienioną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy) albo legalizacyjnego w trybie art. 48, 49 Pr. bud. (gdy zostanie ustalone, że realizowane są roboty nie związane z inwestycją objętą decyzją ustalającą warunki zabudowy), a także możliwe jest prowadzenie równoległe postępowania w trybie art. 66 Pr. bud., o ile organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie, kto w spornym budynku prowadzi roboty budowlane (czy tylko skarżący, jako zarządca nieruchomości, czy też inne podmioty), a następnie organ przeprowadzi postępowanie bądź postępowania, adresując rozstrzygnięcia do właściwych podmiotów, mając na uwadze, że zgodnie z art. 52 Pr. bud. adresatami decyzji wydawanych w trybie art. 50, 51 Pr. bud. są inwestor, właściciel lub zarządca. W związku z tym, organ będzie mieć także na uwadze, że wspólnoty mieszkaniowe są jednostkami organizacyjnymi bez osobowości prawnej, które tworzą wszyscy właściciele lokali w danej nieruchomości - art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. nr 80 poz. 903 ze zm. dalej jako ustawa o własności lokali). Wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy o własności lokali odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. W stosunku do nieruchomości wspólnej na zewnątrz występuje zarząd lub zarządca (art. 18, 21 i 33 ustawy o własności lokali), podejmując jednocześnie tzw. czynności zwykłego zarządu (art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali), natomiast czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu podejmują w drodze uchwał właściciele lokali (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali). W związku z tym za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że jeśli w niniejszej sprawie okaże się, że inwestorem jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] 11, to organ powinien ocenić treść postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r. (k.63), ustanawiającego J. L. zarządcą nieruchomości w celu ustalenia, czy jest on uprawniony do prowadzenia ustalonych przy organ robót budowlanych w spornym budynku w imieniu Wspólnoty.

Z tych wszystkich względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. – uwzględnił sprzeciwy i uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ w uzasadnieniu udzielił organowi I instancji błędnych wskazówek, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania.