Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1153/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 83
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z.P. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) nałożył na Z. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zespołu obiektów składającego się na budynek Zakładu Produkcyjno - Handlowego P. s.c. Z. P. wraz z urządzeniami niezbędnymi do jego funkcjonowania, na działce nr ew. [...] w miejscowości T. [...], gm. G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ powiatowy podał, że w toku postępowania dokonano porównania wielkości i charakterystyki zabudowy w różnych okresach, począwszy od 1982 r. (zdjęcie lotnicze) do dnia dzisiejszego, z uwzględnieniem zatwierdzonych projektów zagospodarowania terenu, map geodezyjnych, zdjęć lotniczych, rozstrzygnięć organów administracji oraz wyjaśnień stron i zeznań świadków.

Zakład powstał w wyniku ciągu działań budowlanych na przestrzeni lat 1989-2005, a budowa jest formalnie niezakończona. W tym czasie inwestor dokonywał zarówno działań legalnych, uzyskując pozwolenia na budowę, stanowiska i uzgodnienia organów sanitarnych, weterynaryjnych, jak też prowadził działania contra legem realizując część zabudowy bez wymaganych pozwoleń czy uzgodnień, zmieniając także sposób użytkowania obiektów siedliska rolniczego i nie dopełniając procedur oddania obiektów do użytkowania. Ocenę sprawy utrudniał brak pełnej dokumentacji projektowej jaką dysponował inwestor, a także organ wydający pozwolenia na budowę.

Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982r. wynikało, że dawna działka [...] posiadała typową zabudowę siedliskową, tj. budynek mieszkalny od frontu oraz zabudowania gospodarskie wraz ze stodołą (z tyłu). Decyzja Nr [...] z dnia [...].10.1989r. stanu tego nie zmieniała, gdyż zatwierdzony projekt budynku garażowego przewidywał w przyziemiu pomieszczenia kotłowni, gospodarcze, w.c., na maszyny rolnicze i na sprzęt rolniczy. Na poddaszu jeden pokój, p. pokój, łazienka, kuchnia i poddasze o h>1,9m. Wymiary budynku garażu 10x15,30m, zaś pomieszczenia gospodarczego 6,25x5,50m. Na planie realizacyjnym oznaczono również nr [...] istniejący budynek gospodarczy, nr [...] istniejący budynek składowy, nr [...] budynek mieszkalny, nr [...] istniejący silos betonowy, nr [...] projektowane szambo.

Na planie realizacyjnym budowy sklepu, zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...].06.1990r. widać, że wcześniejszą budowę zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem, co do wymiarów jak i funkcji. Na planie zaznaczono jako "istniejące" obiekty: "B" (istn. Bud. Produkcyjny z częścią socjalną), "C" (istn. Bud. Produkcyjny), "D" (istn. Bud. Wędzarni), "E" (istn. Bud. z chłodniami), "F" (istn. Bud. na agregaty chłodnicze), "K" (istn. Bud. z częścią socjalną). Zaprojektowano też szambo szczelne. Z porównania projektów wynika, że została zmieniona funkcja budynku garażowego (B i C) do którego dobudowano pomieszczenie D i funkcja budynku gospodarczego (K) oraz stodoły (E), z dobudowanym pomieszczeniem F, zlokalizowanym w miejscu projektowanych szamb.

Powyższe potwierdzają postanowienia PTIS w P. Nr [...] z dnia [...].05.1990r. pozytywnie opiniujące lokalizację zakładu masarskiego i postanowienie PTIS Nr [...] z dnia [...].09.1990r. dot. projektu technologicznego masarni. W aktach znajduje się rzut poziomy budynku produkcyjnego z uzgodnieniem PTIS, dotyczący budynku zatwierdzonego decyzją Nr [...], jednakże powiększonego o pomieszczenia socjalne w budynku gospodarczym (wym. ok. 4x4m) oraz rozbudowanego o komorę wędzarniczą i palenisko (wym. ok. 4x 5,5m).

Około 1994r. doszło do kolejnej samowolnej zmiany przeznaczenia budynku stodoły w wyniku przeznaczenia jej na pomieszczenia ubojni. Wskazują na to liczne skargi okolicznych mieszkańców oraz czynności Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w [...] Rejon P., tj. protokół kontroli z dnia 12.09.1994r. dot. pomieszczenia do uboju zwierząt oraz obiektów towarzyszących. Stwierdzono wykonanie pomieszczenia ubojni, 2 szczelnych szamb - pojemniki plastikowe o poj. 10 tys. litrów oraz wygrodzenia pomieszczenia dla rozładunku żywca. Zalecono wykonać zadaszenie dla zwierząt oczekujących na ubój. Po wykonaniu zaleceń należało zgłosić ubojnie do eksploatacji.

Rejonowy Weterynaryjny Inspektor Sanitarny w P. w dniu [...].11.1994r., postanowił o objęciu nadzorem doraźnym ubojni stanowiącej integralną część zakładu masarskiego z zastrzeżeniami: dokończyć budowę buchty dla zwierząt żywych, dokończyć budowę chłodni na półtusze, dokończyć budowę rozbieralni, przedstawić sposób usuwania nieczystości płynnych, stałych i odpadów poubojowych. Prócz zmiany sposobu użytkowania, rozpoczęto proces rozbudowy budynku stodoły o dodatkowe pomieszczenia, na które brak było pozwolenia na budowę. Na zmianę przeznaczenia obiektu i jej nielegalność wskazują postanowienie Burmistrza G. z dnia [...].05.1996r. zobowiązujące do dopełnienia formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na ubojnię oraz decyzja Burmistrza G. Nr [...] z dnia [...].02.1997r., nakazująca przywrócić pierwotne przeznaczenie pomieszczenia masarni i zaprzestać wykorzystywania ich jako ubojni. Decyzja nakazowa dotyczy budynku stodoły.

W międzyczasie inwestor uzyskał decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy dla rozbudowy masarni i budowy budynku garażowego. Następnie, na jej podstawie, decyzję Nr [...] z dnia [...].11.1995r. o pozwoleniu na budowę budynku garażowego na maszyny rolnicze. Na projekcie zagospodarowania terenu, datowanym na dzień 30.10.1995r., oprócz projektowanego obiektu "A" wykazano "C" istniejący budynek produkcyjny, "D" istn. budynek produkcyjno-magazynowy (dawna stodoła), "E" istniejący budynek sklepowy oraz niewyszczególniony w legendzie, w północnej części działki, os. gn. (osadnik gnilny). Obok budynku oznaczonego lit. "D" (stodoła), od strony wschodniej, pojawiły się 3 dobudowane obiekty oznaczone lit "i" wraz z wygrodzeniem wewnętrznym, a zmianie uległy gabaryty budynku "C" (pierwotnie garażowo- gospodarczego). Budynek "C" połączono z budynkiem "D". Projekt Zagospodarowania Terenu wykonano na kopii mapy zasadniczej aktualizowanej dnia [...].06.1995r.

Inwestor dysponuje też decyzją Nr [...] z dnia [...].05.1996r. zezwalającą na budowę łącznika między budynkami. Nie przedłożył jednak zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Okazana przez inwestora mapa została wykonana 11.10.1999r. i ma walor inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji deszczowej znajdującej się na działce. Opatrzona została adnotacją geodety uprawnionego o zaktualizowaniu w sierpniu 1999r. (26.08.1999r.). Z mapy tej wynika dalsze powiększenie dawnego budynku garażowo - gospodarczego i połączenie z dawnym budynkiem stodoły. Nadto oprócz powiększenia budynku stodoły od strony wschodniej (3 obiekty oznaczone "i") doszło do rozbudowy stodoły od strony południowej o pomieszczenia "i" i "g" oraz dwie wiaty. Oznaczono również nowy osadnik gnilny (k) na wschód od już istniejących.

Zdjęcie lotnicze z 12.08.1997r. wskazuje na proces rozbudowy zarówno dawnego budynku garażowego, jak i budynku stodoły od strony południowej i wschodniej. Potwierdza to również zdjęcie lotnicze z dnia 4.08.2004r.

Z. P. oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej, że zakład mięsny istnieje od 1991r. w wyniku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, na którego budowę wydano decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Według inwestora dokonał on zgłoszenia do Gminy w 1990r., ale dokumenty zaginęły podczas włamania. Oświadczył też, że nigdy nie otrzymał decyzji Burmistrza Nr [...] w sprawie likwidacji ubojni.

W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania miała miejsce ok. 1990 - 1991r., zaś rozbudowa zakładu w latach ok. 1995 - 1999. bez pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego zakładu. Do zmiany funkcji stodoły na ubojnię doszło w 1994r. i w tej dacie rozpoczęła się rozbudowa, która trwała do 1999r. Rozbudowy budynku stodoły dokonano od strony południowej i wschodniej bez wymaganych pozwoleń.

W materiale dowodowym znajduje się raport oddziaływania na środowisko sporządzony na etapie warunków zabudowy przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji istniejącego budynku produkcyjnego w celu dostosowania do wymogów UE - branża mięsno-spożywcza, działka [...]. w m. T. [...],

( autor mgr inż. J. Z. i mgr inż. Z. B., maj 2003r.)

Rysunek nr 4 Raportu wykonano na inwentaryzacji z dnia 18.01.2001 r. Jego porównanie z mapą wykonaną w sierpniu 1999r. wskazuje na dalszą rozbudowę zakładu od strony południowej dawnego budynku garażowo-gospodarczego i od strony zachodniej dawnej stodoły. Podczas oględzin dnia 7.08.2019r. inwestor okazał nieopieczętowany urzędowo projekt łącznika miedzy budynkami, stanowiący wg niego załącznik do decyzji Nr [...]. Rzut łącznika odpowiada stanowi uwzględnionemu na inwentaryzacji z dnia 18.01.2001r.

Inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla rozbudowy zakładu w oparciu o ww. Raport. Dysponuje natomiast decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia [...].06.2005r., zezwalającą na roboty budowlane w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego na terenie działki nr ew. [...], we wsi T.. Zatwierdzony p.z.t. obejmuje przebudowę istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego. Literami "A" i "B" oznaczono istniejące budynki produkcyjne do "modernizacji" i przebudowy dachu, "K" istniejące szambo szczelne. W opisie technicznym wskazano, ze modernizacja i przebudowa polegać będzie na częściowym rozebraniu dachu nad budynkiem produkcyjnym i wykonaniu nowego oraz przebudowie ścianek działowych wraz z wykonaniem przebić w ścianach nośnych oraz wykonaniu stropu nad częścią parteru. Zmianie ulegnie też przeznaczenie części pomieszczeń z uwagi na zaprojektowane ciągi technologiczne.

W ocenie organu zatwierdzony projekt i plan zagospodarowania działki, datowany na [...].06.2005r. obejmuje swym zakresem pomieszczenia przy dawnej stodole, dobudowane bez pozwoleń w latach 1995 - 2001 od strony wschodniej i południowej, nadto przewiduje, dodatkową rozbudowę tych pomieszczeń od strony wschodniej i zachodniej. Wskazuje na przeznaczenie obiektów, jako produkcyjne, niezgodne z zatwierdzoną dokumentacją projektową i uzyskanymi decyzjami. W pomieszczeniach 7 i 11 dawnej stodoły przewidziano ubojnię, dla której brak dokumentacji uzgodnieniowej i decyzji na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

W protokole oględzin z dnia 12.04.2019r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania siedliska rolnego na zakład przetwórstwa mięsnego ustalono, że budynek sklepu jest nieużytkowany. W pomieszczeniach oznaczonych na mapie z 2003r. (aktualizowana w 2001r.) cyfrą "3" na parterze stwierdzono prowadzenie zakładu przetwórstwa mięsnego. W części piętrowej "3" wskazano na funkcję mieszkalną. Cześć zabudowy oznaczona "2" przewidywana na biuro, aktualnie nieużytkowana. Pomieszczenia oznaczone cyfrą "4" określono jako gospodarcze. Według Z. P. zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1991r. A. Ż. oświadczyła, że zakład wytwarza uciążliwości w postaci dymu wędzarniczego, hałasu wentylatorów. Nie stwierdzono pomieszczeń ubojni w budynku. Inwestor przedłożył dokumenty poświadczając dowóz mięsa z zewnątrz.

Uczestnicy postępowania kwestionowali nie tylko legalność zmiany sposobu użytkowania obiektów, ale też legalności budowy wędzarni, rozbudowy budynku mieszkalno-garażowego, rozbudowy budynku stodoły (składowego), rozbudowy łącznika skutkującego połączeniem budynków w jedną bryłę, rozbudowy budynku gospodarczego na cele socjalne pracowników, realizację szamb. Wskazywali na niezgodność inwestycji z przeznaczeniem terenu, jakim jest zabudowa siedliskowa na gruntach rolnych oraz nieuciążliwa zabudowa usługowa.

Stan obecny zabudowy wynika z mapy zasadniczej z dnia [...].01.2018r. W obrysie budynku Zakładu zrealizowano roboty budowlane wynikające z decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2005r. Zabudowa stanowi funkcjonalnie jeden obiekt, technicznie (konstrukcyjnie) i technologicznie powiązany wraz z towarzyszącymi urządzeniami i instalacjami.

Inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, co w sensie formalnym oznacza, że nie zostały one ukończone i dopuszczone do użytkowania.

W ocenie PINB zasadnym było wdrożenie postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w celu doprowadzenia Zakładu do stanu zgodnego z przepisami, w tym z wymogami Prawa budowlanego, przepisów techniczno - budowlanych, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów sanitarnych, weterynaryjnych i przeciwpożarowych.

W wyniku opisanych robót budowlanych doszło do zmiany powierzchni zabudowy poszczególnych obiektów wchodzących w skład Zakładu, ich długości, szerokości, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, naruszenia ustaleń planów miejscowych obowiązujących w dacie realizacji robót, a roboty wykonywano bez uzyskania stosownych uzgodnień i opinii. Zmieniono wymiary budynku garażowo-gospodarczego i jego przeznaczenie na masarnię, zmieniono wymiary budynku składowego (stodoły) i jego przeznaczenie na masarnię, wykonano urządzenia sanitarne - zbiorniki na nieczystości (os.gn.) niespełniające wymogów wynikających z przepisów. Z połączenia tych obiektów powstał obecny Zakład. W stosunku do projektu robót zatwierdzonego decyzją Nr [...] zmieniono sposób użytkowania poprzez rezygnacje z pomieszczeń ubojni i realizując pom. gospodarcze.

Obecny kształt obiektu oraz zmiana przeznaczenia wskazują na realizowanie budynku w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego w związku z art. 36a ust. 5 ustawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i R. N., D. C. i A. Ż. oraz odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r., nakładającej na Z. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zespołu obiektów składającego się na budynek Zakładu Produkcyjno - Handlowego P. s.c. Z. P. wraz z urządzeniami niezbędnymi do jego funkcjonowania, powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy budynku garażowego oraz budynku stodoły i ich połączenia oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, zrealizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości T. [...], gm. G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...].06.2007r. wszczęto z urzędu postępowania w sprawie legalności użytkowania budynku masarni na terenie Zakładu Produkcyjno - Handlowego w miejscowości T. [...], gm. G..

W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy wydał decyzję z naruszeniem norm prawa procesowego. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, celem którego będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

Przedmiotem sprawy był zespół obiektów składających się na Zakład Produkcyjno - Handlowy P. s.c. Z. P. wraz z urządzeniami niezbędnymi do jego funkcjonowania, powstały w wyniku samowolnej rozbudowy budynku garażowego oraz budynku stodoły i ich połączenia oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, zrealizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości T. [...], gm. G..

Inwestor dysponował następującymi decyzjami:

1. decyzją Nr [...] z dnia [...].10.1989r. o pozwoleniu na budowę budynku garażowego z częścią mieszkalną oraz gospodarczego na działce nr ew. [...] we wsi T. [...], gm. G.,

2. decyzją Nr [...] z dnia [...].06.1990r. o pozwoleniu na budowę sklepu do sprzedaży mięsa i wędlin we wsi T. [...] gm. G.,

3. decyzją Nr [...] z dnia [...].06.1995r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji: rozbudowa masarni i budowa budynku garażowego, na działce nr ew. [...] wieś T.,

4. decyzją Nr [...] z dnia [...].11.1995r. o pozwoleniu na budowę budynku garażowego na maszyny rolnicze na działce nr ew.[...] we wsi T.,

5. decyzją Nr [...] z dnia [...]05.1996r. o pozwoleniu na budowę łącznika komunikacyjnego przy istniejących obiektach na terenie działki nr ew. [...] we wsi T.,

6. decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia [...].06.2005r. obejmującą zamierzenie inwestycyjne: roboty budowlane w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego na terenie działki nr ew. [...], we wsi T., gm. G., kat. obiektu XVIII.

PINB w P. jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że obecny kształt zakładu jest wynikiem rozłożonej w czasie, etapowej rozbudowy i przebudowy budynków pierwotnych, realizowanej w znacznej mierze niezgodnie z uzyskanymi pozwoleniami na budowę, co doprowadziło do powstania inwestycji, która nigdy nie została oddana do użytkowania.

Podstawą wydania decyzji było ustalenie, że w toku realizowanych prac doszło do zmiany powierzchni zabudowy poszczególnych obiektów wchodzących w skład Zakładu, ich długości, szerokości, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, naruszenia ustaleń planów miejscowych obowiązujących w dacie realizacji robót, a roboty wykonywano bez uzyskania stosownych uzgodnień i opinii. Doprowadziło to do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zmiany sposobu użytkowania.

Organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a Prawa budowlanego został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor jest uprawniony do dokonania zmian, przeróbek i odstępstw od projektu, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa.

Materiał dowodowy jest niepełny i nie odzwierciedla stanu faktycznego przemawiającego za przyjęciem, że przedmiotowy obiekt powstał z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzjach, którymi inwestor dysponował.

Z faktu, że inwestycja nie została formalnie zakończona, a wykonano ją niezgodnie z pozwoleniem na budowę nie można automatycznie wnioskować o dokonaniu istotnych odstępstw skutkujących nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Tylko w sytuacji bezspornego wykazania, że inwestycja była realizowana nieprzerwanie przez dwa/trzy lata w ramach pozwoleń na budowę, możliwa byłaby ocena wykonanych prac w świetle art. 36a ust. 5-5b Prawa budowlanego.

W pouczeniu zawartym np. w decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 1996r. odwołującym się do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2008 r. wskazano, że "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata". Po tym dniu przepisy przewidują termin 3-letni.

Zatem warunkiem stwierdzenia dokonania istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę jest ustalenie upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego.

Dalej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Dlatego organ odwoławczy uznał, że nie może potwierdzić bądź wykluczyć ciągłości budowy, od czego zależeć będzie tryb postępowania. Nawet w przypadku ustalenia, że poszczególne etapy budowy były realizowane w sposób ciągły w świetle art. 37 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie realizowania poszczególnych etapów inwestycji), to nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obligowało organ powiatowy do ustalenia kiedy dokonano poszczególnych istotnych odstępstw i w stosunku do której decyzji.

Organ powiatowy nakładając obowiązek w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ograniczył się do ogólnych twierdzeń w tym zakresie. Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia dalszych działań organu w ramach postępowania naprawczego. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest pewność ustalenia co do treści pozwolenia na budowę, od której stwierdzono istotne odstępstwo.

O istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego można mówić tylko w przypadku gdy da się je wyodrębnić z pierwotnej inwestycji. Natomiast w przypadku gdy inwestor na przestrzeni lat działając niezgodnie z przepisami prawa doprowadził do powstania inwestycji zupełnie odmiennej niż przewidziane w kolejnych decyzjach o pozwoleniu na budowę, to w ocenie organu odwoławczego takie działanie nie powinno być sanowane w ramach trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego, ale na podstawie przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej.

Zmiany dokonane w toku procesu inwestycyjnego nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji, odmiennej od tej, na której budowę udzielono zgody. Wątpliwości organu budziło, czy w tej sprawie można mówić o istotnych odstępstwach z uwagi na rozległy charakter prac, ich wzajemne powiązanie, kolejne modyfikacje jakie miały miejsce na przestrzeni lat, jak również w kontekście zachowania ich ciągłości.

Tym samym Powiatowy organ nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie stwierdził, że zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy został zobowiązany do ustalenia czy przedmiotowy obiekt budowlany w aktualnym kształcie powstał w wyniku zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zmiany sposobu użytkowania (tzn. na skutek istotnych odstępstw), czy też jest samowolą budowlaną. Wskazano na możliwość przesłuchania pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego) za składanie fałszywych zeznań inwestora w celu uzupełnienia poprzednich zeznań, kierownika budowy, świadków, jak również strony postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu bezsporne określenie stanu faktycznego i na tej podstawie podejmować dalsze czynności. Również strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu, potwierdzające okoliczności przez nią wskazane.

Nadto PINB zobowiązany został do jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania. Zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2007 r. poinformowano bowiem o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania budynku masarni, zaś zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie "zespołu obiektów składających się na budynek Zakładu Produkcyjno - Handlowego P.s.c. Z. P. wraz z urządzeniami niezbędnymi do jego funkcjonowania".

MWINB dostrzegł potrzebę prowadzenia postępowania w sprawie całego kompleksu budowlanego. Organ I instancji powinien zakresem postępowania objąć legalność całej inwestycji, która jest szerszym pojęciem niż tylko początkowo zakreślona legalność użytkowania budynku masarni.

Nadto organ I instancji powinien wyjaśnić jak zostało zakończone postępowanie w sprawie decyzji Burmistrza G. Nr [...] z dnia [...].02.1997r., którą nakazano przywrócenie pierwotnego przeznaczenia pomieszczeń masarni i zaprzestania wykorzystywania ich jako ubojni.

Z uwagi na objęcie zakresem postępowania również sposobu użytkowania wyjaśnić należało ostatni legalny sposób użytkowania, uwzględnić sposób użytkowania zakreślony decyzją w uprzednio prowadzonym postępowaniu i zestawić z obecnym sposobem użytkowania.

Wskazano na obowiązek poinformowania stron przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czego organ nie uczynił i czym naruszył art. 10 § 1 K.p.a.

PINB w P. nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest niepełna i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest pierwszym etapem procedury naprawczej, szczegółowa ocena inwestycji możliwa jest dopiero po przedłożeniu dokumentów. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 K.p.a.

Z. P. wniósł sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2020r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa legalności wybudowania jego zakładu produkcyjnego toczy się już kilkanaście lat.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw był niezasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję.

Organ pierwszej instancji naruszył bowiem przepisy postępowania w sposób uniemożliwiający sanowanie tych wad przez organ odwoławczy - w ramach uzupełniającego postępowania. Słusznie zatem organ II instancji uznał, że postępowanie należy powtórzyć.

Materiał dowodowy nie odzwierciedlał stanu przemawiającego za przyjęciem, że przedmiotowy zespół budynków jako całość funkcjonalna i użytkowa, powstał z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzjach, którymi inwestor dysponował.

O istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego można bowiem mówić tylko w przypadku gdy da się je odnieść do pierwotnej inwestycji – realizowanej legalnie. Natomiast w przypadku gdy inwestor na przestrzeni lat działając niezgodnie z przepisami prawa realizuje inwestycję odmienną niż przewidziane w kolejnych uzyskiwanych decyzjach o pozwoleniu na budowę, to takie działanie nie może być sanowane w ramach trybu art. 50-51 Prawa budowlanego, ale na podstawie przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej.

Zmiany dokonane w toku procesu inwestycyjnego nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji, odmiennej od tej, na budowę której udzielono pozwolenia. Słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wątpliwości, czy w tej sprawie można mówić o istotnych odstępstwach, biorąc pod uwagę rozległy charakter prac zmierzających do powstania budynków zakładu przetwórstwa mięsa, ich wzajemne powiązanie, kolejne modyfikacje różnych obiektów jakie miały miejsce na przestrzeni lat.

Z faktu, że inwestycja nie została formalnie zakończona, a wykonano ją niezgodnie z pozwoleniem na budowę nie można wnioskować o dokonaniu istotnych odstępstw, skutkujących nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przy ocenie charakteru samowolnego działania inwestora należało również odnieść się do relacji czasowej pomiędzy decyzjami jakie uzyskiwał inwestor, a robotami budowlanymi, badając czy roboty rzeczywiście wykonywane pozostawały w związku formalnym (ważność decyzji) i merytorycznym (rodzaj wykonywanych robót) z decyzjami.

Organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nawet w przypadku ustalenia, że poszczególne etapy budowy były realizowane w sposób ciągły w świetle art. 37 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie realizowania poszczególnych etapów inwestycji), to nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obligowało organ powiatowy do ustalenia kiedy dokonano poszczególnych istotnych odstępstw i w stosunku do której decyzji.

Organ powiatowy nakładając obowiązek w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ograniczył się do ogólnych twierdzeń w tym zakresie. Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia dalszych rozstrzygnięć w ramach postępowania naprawczego. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest pewność ustalenia treści pozwolenia na budowę, od której stwierdzono istotne odstępstwo.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.