Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1156/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61 i art 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. H. i P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 maja 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił, na wniosek M. M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i basenem oraz przepustu przez rów melioracyjny, na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w T.. W decyzji ustalone zostały następujące parametry zabudowy:

- linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki- do okapu min. 3,5 m, max 7,2 m; przy dachu płaskim min. 9 m, max. 9,5 m.

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max. 7%,

- szerokość elewacji frontowej - min. 15 m, max 27 m,

- geometria dachu - dach dwu lub czterospadowy z kątem nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°, kalenica główna na wysokości min. 9 m, max. 9,5 m; dopuszcza się dach płaski na wysokości min. 9 m, max. 9,5 m,

- powierzchnia terenu biologicznie czynnego min. 50% terenu inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. H. i P. H., zarzucając jej:

- naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy nie zostały spełnione łącznie przesłanki powołanego przepisu,

- naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to że działki na których planowana jest inwestycja nie mają dostępu do drogi publicznej, a działki nr [...] i [...], które wskazał wnioskodawca są drogą wewnętrzną, a ta zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440), nie jest drogą publiczną,

- naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy jest realizowana procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a są przesłanki jego zawieszenia w związku z licznymi uwagami wniesionymi do projektu planu,

- bezpodstawne przyjęcie, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161),

- wydanie decyzji przez osobę przygotowującą projekt decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 lipca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunki, jakie muszą być spełnione do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Przywołano kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy.

W analizie organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa jednorodzinna. Należy zgodzić się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Do analizy organ załączył tabelę - zestawienie obszaru analizowanego, w którym określono parametry zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizy. Na tej podstawie ustalono podstawowe parametry zabudowy.

Odnosząc się do ustalonych w zaskarżonej decyzji poszczególnych parametrów nowej zabudowy organ odwoławczy przytoczył kolejne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W analizie organ wskazał, iż teren inwestycji ma nieregularny kształt i przylega do drogi fragmentem południowej granicy. Graniczy z zakończeniem ślepej drogi wewnętrznej włączonej do ulicy [...]. Po zachodniej stronie tej drogi znajdują się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, które są zlokalizowane w różnych odległościach od tej drogi. Co istotne, teren objęty wnioskiem nie przylega do drogi na jej długości żadnym swym fragmentem, jest on bowiem zlokalizowany za zakończeniem ślepej drogi wewnętrznej. Organ wskazał, że nie można w tej sytuacji ustalić linii zabudowy w sposób klasyczny (jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy), ponieważ od tej strony nie ma żadnych budynków. Dodatkowo od strony drogi teren inwestycji jest rowem melioracyjnym o szerokości ok. 5,5m., dlatego ustalono, że ze względu na wielkość terenu inwestycji i jego położenie w stosunku do drogi publicznej, zasadne jest pozostawienie dowolności w lokalizacji budynku mieszkalnego. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zlokalizowanie budynku tuż przy zakończeniu drogi nie wpływałoby dobrze na kompozycję przestrzenną i ład przestrzenny w tym terenie. Żaden sięgacz na terenie osiedla nie jest, bowiem "zamknięty" budynkiem zlokalizowanym tuż przy jego zakończeniu. W efekcie stwierdzono, że dla wnioskowanego budynku linię zabudowy można ustalić, ale jako nieprzekraczalną, pozostawiając swobodę w jego lokalizacji. Linię tą ustalono od granicy terenów zielonych i drogi wewnętrznej, ustalonej w projekcie planu.

Zdaniem Kolegium wyznaczenie w taki sposób linii zabudowy jest prawidłowe.

Odwołujący zwrócili uwagę, że linię zabudowy ustala się od strony drogi publicznej. Co do zasady, należy się z tym zgodzić, rzecz w tym jednak, że teren inwestycji z drogą nie sąsiaduje, a zatem nie ma potrzeby ustalania linii zabudowy od ul. [...], która w efekcie byłaby kolejną tj., drugą lub trzecią linią zabudowy w głębi terenu.

W kwestii wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyjaśniono, że w analizowanym obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek są zróżnicowane i zawierają się w przedziale od 9% do 42%. Średnik wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dla wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 24,5%. Jak wskazał organ teren inwestycji ma powierzchnię 11 028 m2. Jak przyznał organ w analizie, ustalenie wskaźnika średniego dla tak dużego terenu dałoby możliwość realizacji budynku o powierzchni zabudowy aż 2080 m2. Tymczasem wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy ok. 450 m2 i basenu o powierzchni ok. 60 m2. Wskaźnik zabudowy dla takiej inwestycji wynosi ok. 6%. Wobec tego dla wnioskowanej inwestycji przyjęto wskaźnik zabudowy 7% jako maksymalny, co biorąc pod uwagę wielkość terenu objętego wnioskiem, należy uznać za zasadne i niesprzeczne z zastanym sposobem zagospodarowania.

W kwestii parametru szerokości elewacji frontowej podkreślono, że w terenie analizowanym budynki mają różne szerokości elewacji frontowych tj. od 6 m do 25 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,8 m. Obszar analizowany obejmuje prawie w całości fragment osiedla domków jednorodzinnych z lat 70-tych i 80-tych XX wieku, uzupełnionego zabudową późniejszą z przełomu wieków i zabudową współczesną. Osiedle [...] zaprojektowano i realizowano w czasach, gdy obowiązywały ścisłe normatywy powierzchniowe zarówno dla działek jak i dla budynków. Jest to typowe osiedle z tamtych lat charakteryzujące się czytelnym dobrym układem komunikacyjnym, podziałem terenu na normatywne prawie identyczne powierzchniowo działki dla poszczególnych rodzajów zabudowy, zaprojektowaniem budynków w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej, oraz typowością zabudowy tzn. obowiązkiem realizacji budynków wg jednego lub kilku wskazanych projektów. Na osiedlu tym wszystkie budynki w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, których nie rozbudowano w latach późniejszych, mają elewacje frontowe o szerokości od 9,0 m do 11,0 m. Sporadycznie występują elewacje o szerokości 8,0 m czy 12,0 m. Budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej (małe domy zlokalizowane na działkach o wąskich traktach) mają elewacje o szerokości ok. 6,0. Takich budynków na terenie osiedla jest dwadzieścia. Są to dwa szeregi po dziesięć budynków każdy. W przestrzeni ich elewacje frontowe czytane są jednak, jako elewacja dziesięciu budynków łącznie (tj. 60,0 m), a nie każdego budynku oddzielnie. Budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej to również małe domy lokalizowane na działkach o wąskich traktach, szerszych jednak od tych pod zabudowę szeregową. Na terenie osiedla w obszarze analizowanym jest ich czternaście. W przestrzeni ich elewacje również czytane są łącznie. Szerokości elewacji tych bliźniaków wynoszą: 20,0 m, 17,0 m, 21,0 m, 21,0 m, 23,0 m.

Dalej stwierdzono, że poza opisaną zabudową osiedlową, w obszarze znajduje się dwadzieścia kilka budynków z przełomu wieków i współczesnych. Są to budynki w zabudowie wolnostojącej i cztery w zabudowie bliźniaczej. Budynki te mają bryły bardziej horyzontalne niż wertykalne, dwie kondygnacje (w większości druga w poddaszu), dachy dwu lub czterospadowe strome. Elewacje frontowe budynków wolnostojących mają szerokości od 11 m do 25 m, a budynków zbliźniaczonych 18 m i 28 m. Większość współczesnych budynków wolno stojących ma elewacje frontowe o szerokości od 16 m do 25 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków i zespołów budynków wynosi 18,85 m. Zdaniem organu lokalizacja wnioskowanego budynku w żaden sposób nie wpłynie na kompozycję przestrzenną, urbanistyczną i architektoniczną osiedla. Nie zaburzy panującego tam ładu przestrzennego, ani też nie spowoduje dysharmonii w krajobrazie.

Dlatego też uznano, że bez szkody dla zagospodarowania przestrzennego tego terenu należy przyjąć szerokość elewacji odpowiadającą współczesnym budynkom i jako minimum przyjęto 15 m, zaś jako maksimum przyjęto szerokość 27 m. Jest to szerokość zbliżona do największych szerokości 25 m (budynek wolnostojący) czy 28 m (budynek zbliźniaczony). Szerokość elewacji ustalono dla elewacji południowej, od strony wjazdu na teren inwestycji.

Odnosząc się do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Istniejące w obszarze analizowanym budynki posiadają w większości dachy dwuspadowe i czterospadowe z okapami bez gzymsów i attyk. Jak wynika z analizy część budynków posiada dachy płaskie. Wysokość elewacji jest różna tj. od 3,5 m do 9 m do okapu dachu i do 10,5 m przy dachu płaskim. Średnia wysokość elewacji frontowych wynosi 7,2 m. Dla wnioskowanego budynku przyjęto zatem najmniejszą wysokość elewacji jako minimalną tj. 3,5 m, a średnią wysokość jako maksymalną dla budynku przykrytego dachem ze spadkami 7,2 m. Dla budynku przykrytego dachem płaskim wysokość elewacji wyznacza ustalona wysokość budynku.

W zakresie geometrii dachu stwierdzono, że budynki w obszarze analizowanym przykryte są w części dachami dwu i czterospadowymi, a w części dachami płaskimi. Dachy ze spadkami mają kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do 50° (z przewagą 30-45°), a kalenice na wysokości od 7 m do 11 m. Budynki przykryte dachami płaskimi mają wysokość od 9 m do 10,5 m. Większość budynków na terenie osiedla ma wysokość kalenic w przedziale 9 m do 11 m. Tylko dwadzieścia dwa budynki na dziewięćdziesiąt dziewięć ma kalenice na wysokości od 7 m do 9 m. Średnia zaś wysokość kalenic wynosi 9,12 m. Ustalono, że działki inwestycyjne w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są w większości położone w terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Dla wnioskowanego budynku przyjęto dach dwu lub czterospadowy, o nachyleniu połaci od 15° do 45°, z kalenicą główną na wysokości min 9 m, max 9,5m. Dopuszczono również dach płaski na wysokości min 9 m, a max 9,5 m.

Według oceny Kolegium ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, albowiem ustalono je zgodnie przepisami rozporządzenia, w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ, według oceny Kolegium, ustalił parametry inwestycji na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia, bez uciekania się do zbyt ogólnej i dowolnej interpretacji.

Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są zdaniem organu odwoławczego również spełnione.

Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek nr [...] i [...], a dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest uprawniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta T. i stanowią drogę wewnętrzną.

Wbrew zarzutom odwołania Inwestor posiada zapewnienie właścicieli sieci o możliwości dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, dostawy energii elektrycznej oraz gazu. W aktach spawy znajdują się poświadczenia podmiotów realizujących te usługi tj. [...] S.A. (z 29.11.2016 r.), [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. (z 05.12.2016 r.) oraz [...] Wodociągów Sp. z o.o. (02.12.2016 r.)

Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki objęte wnioskiem nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Odwołującym umknął fakt, iż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w T. są położone w granicach administracyjnych Miasta T..

Czym innym jest, podniesiona w odwołaniu, instytucja wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Różnica jest taka, że zmiana przeznaczenia dokonywana jest w planie miejscowym, zaś wyłączenie z produkcji rolniczej następuje w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Decyzja taka wydawana jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 11 ust. 4). Decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1301/14, publ. LEX nr 2116198). Jak zaznaczył organ odwoławczy, art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie odwołuje się do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem do problematyki zawartej nie, jak twierdzą odwołujący, w rozdziale trzecim, ale drugim ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Instytucje prawa takie jak zmiana przeznaczania gruntów oraz wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej są od siebie niezależne, albowiem dotyczą dwóch różnych stanów faktycznych oraz prawnych.

W aktach sprawy zalega projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną architekt zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że błędny jest zarzut stron, iż osoba która przygotowywała projekt decyzji, również wydawała decyzję. Pod decyzją podpisany jest Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta T.. W istocie, zatem decyzja wydana została przez organ tj. Prezydenta Miasta T..

W odwołaniu E. i P. H. zarzucili organowi, iż nie zawiesił postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jednak nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji prac nad planem miejscowym, ale jedynie daje organowi możliwość rozważenia zasadności takiego zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że nie zdecydowano się na zawieszenie postępowania, albowiem projekt planu przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Według oceny Kolegium nie powoduje wadliwości decyzji fakt braku zawieszenia postępowania, albowiem planowane przedsięwzięcie będzie tożsame z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Trzeba też zwrócić uwagę, że wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji w dniu 30 grudnia 2016 r., a zatem i tak najpóźniej do 30 września 2017 r. należałoby wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Dalej podkreślono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzut dotyczący uciążliwości planowanej inwestycji, a tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesny i winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę, według oceny Kolegium nie ma przesłanek do uznania decyzji organu I instancji za wadliwą. Prezydent Miasta T. prawidłowo przeprowadził postępowanie, a sporządzona analiza ujawniła, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. H. i P. H., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez pominięcie faktu iż uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 29 czerwca 2017 r. stwierdzono konieczność dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T. w rejonie ulic [...] i al. [...] dotyczącej terenu objętego decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i dotyczy to działek objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, gdzie działki na których planowana jest inwestycja nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych gdzie działki [...] i [...] które wskazał wnioskodawca są drogą wewnętrzną, a ta zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych nie jest drogą publiczną

3) naruszenie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji gdzie nie zostały spełnione łącznie przesłanki powołanego przepisu

4) nieprawidłowość polegającą na tym , że osoba która przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie osobą wydającą decyzje o warunkach zabudowy nr wpisu [...] M. A..

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 29 czerwca 2017r. Rada Miejska w T. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu objętego wnioskiem, a zmiany te stoją w sprzeczności z ustaleniami zaskarżonej decyzji (np. maksymalna wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych 8,5 m - zaskarżona decyzja min. 9 m. max. 9.5 , wyeliminowanie przepustu [...], przywrócenie pierwotnych granic Parku [...] gdzie przedmiotowe działki bezpośrednio graniczą z obecnymi granicami Parku i do niedawna nie były przeznaczone pod zabudowę, ponieważ były pasem zieleni). Zdaniem skarżących należało zawiesić postępowanie w trybie art. 62 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na powołaną Uchwałę Rady Miejskiej [...] - jest bowiem prawdopodobne, że przedmiotowe działki będą miały inne przeznaczenie przez zmianę granic Parku [...] na terenie oznaczonym w projekcie planu 2.MN zgodnie z załącznikiem do Uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 3 kwietnia 2003r. i wyeliminowanie na powyższym terenie jakiejkolwiek zabudowy.

Droga wewnętrzna od strony ulicy [...] jest przedzielona od działek inwestycji rowem melioracyjnym, przez który zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej nie jest możliwa budowa przepustu (9 KDW zlikwidowany). Żadna z działek objęta decyzją nie graniczy z drogą wewnętrzną od strony ulicy [...], a w oparciu o uchwałę rady miasta nie będzie możliwa budowa przepustu, więc teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej ul. [...]. Działki, na których ma być powadzone zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją o warunkach zabudowy nie posiadają dostępu do drogi publicznej.

Skarżący zaznaczyli, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. II SA Kr 83/11).

Podkreślono, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe. Działki [...] i [...] są drogą wewnętrzną, która była wydzielona dla działek sąsiednich należących do osób prywatnych. Działka [...] objęta księgą wieczystą nr [...] - własność Gminy Miasta T. w dziale trzecim ma wpisane ostrzeżenie w sprawie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Działka [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle się nie odniosło do podniesionej kwestii wpisu w księdze wieczystej dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżący nie zgadzają się z argumentacją organu, iż działki objęte wnioskiem nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, twierdząc, iż odwołującym umknął fakt że zgodnie z art. 10a Ustawy o ochronie gruntów przepisy nie mają zastosowania do terenów położonych w granicach administracyjnych miast a zmiana przeznaczenia gruntów to odmienne instytucje. Przedmiotowe działki to łąki, pastwiska trwałe, grunty pod wodami płynącymi ale też tereny rekreacyjno-wypoczynkowe co do których ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania a na których jest planowana inwestycja.

Organ twierdzi, iż błędny jest zarzut, że osoba która przygotowywała projekt decyzji zgodnie z art. 60 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących przeprowadzenie w sprawie ostatecznej analizy należy natomiast nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Wobec powyższego w tym stanie faktycznym M. A. działa, jako urbanista a kolejno w imieniu organu sporządziła decyzję na podstawie własnego projektu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiło wszystkie ustalone parametry nowej zabudowy, a także pozostałe warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania, które w znakomitej większości zostały powtórzone w skardze.

Ani sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, ani wydana na jej podstawie decyzja nie budzą wątpliwości. Autor analizy opisał stan faktyczny istniejący w obszarze analizowanym i po prawidłowym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie") ustalił w decyzji warunki zabudowy, które uwzględniają zasadę dobrego sąsiedztwa i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego na omawianym terenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w myśl art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Wniosek wszczynający obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne został złożony w dniu 30 grudnia 2016 r.

Uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie ulic: [...] i al. [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 maja 2017 r. wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami opracowywanego planu miejscowego, co uzasadnia niezawieszanie postępowania.

Przywołana w skardze uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] została wydana 29 czerwca 2017 r. - a więc już po rozstrzygnięciu sprawy w I instancji przez Prezydenta Miasta T. i po wniesieniu odwołania, co miało miejsce 5 czerwca 2017 r.

Uchwała ta faktycznie nie została wzięta pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ II instancji zwłaszcza nie ocenił ewentualnie mogących się pojawić sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a nową wersją projektu planu. Niezależnie jednak od wyników takiej oceny, ewentualne zawieszenie postępowania mogłoby trwać najdłużej do dnia 30 września 2017 r. (nie dłużej niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku). Tymczasem przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w dalszym ciągu nie został uchwalony, co wynika z informacji zamieszczonych na oficjalnym portalu internetowym miasta T. [...]. Według tych informacji ponownie wyłożono do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie ulic: [...] i al. [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach: od 14 grudnia 2017 r. do 8 stycznia 2018 r., zaś uwagi do niego można zgłaszać "w nieprzekraczalnym terminie do dnia 22 stycznia 2018 r."

W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do uchwalenia planu miejscowego w ciągu 9 miesięcy od złożenia wniosku i nadal, zatem pominięcie treści uchwały nr [...] z 29 czerwca 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Trzeba również przypomnieć, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jest to jednak możliwe tylko do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzut pominięcia uchwały nr [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie mógł w niniejszej sprawie odnieść skutku, bowiem okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

Nieuzasadniony jest również zarzut braku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z wnioskiem i decyzją ustalającą warunki zabudowy teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek nr [...] i [...]. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Problem ewentualnej przyszłej likwidacji przepustu na obecnym etapie postępowania nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Również bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest podnoszona przez skarżących okoliczność rzekomego wpisu w dziale trzecim księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] ostrzeżenia "w sprawie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego". Organy rozstrzygające sprawę nie miały obowiązku informacji tej weryfikować, gdyż nie może mieć ona żadnego wpływu na wynik sprawy, zatem zarzut skargi dotyczący tej kwestii jest bezzasadny.

W skardze E. i P. H. powołali się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej. Trzeba jednak zauważyć, że wyrok, w którym Sąd wyraził ten pogląd nie spotkał się z aprobatą sądu wyższej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając powyższe rozstrzygnięcie w sprawie sygn. II OSK 504/12 stwierdził: "Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p). Zauważyć więc należy, że przepis ten posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować więc należy, że wystarczającym jest aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu, tak jak to przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że działka nr (...) nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest to jedna z działek objętych terenem inwestycji, a ponieważ dostęp do drogi publicznej (ul. ...) ma działka nr (...) poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr (...) nie może budzić wątpliwości, iż teren inwestycji objęty wnioskiem złożonym w sprawie ma dostęp do drogi publicznej. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12 oraz w wyroku z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1471/08 dostępnych w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl)".

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdza prawidłowość przyjętego przez organy administracji poglądu, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Kwestia zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jako przesłanka ustalenia warunków zabudowy, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się z Kolegium, że czym innym jest zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, o której mowa w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a czym innych wyłączenie gruntu z produkcji rolnej - uregulowane w rozdziale 3 ustawy. W myśl art. 10a omawianej ustawy przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast - a do tej właśnie kategorii należą działki będące przedmiotem postępowania. Dlatego też nie ma konieczności przeprowadzenia w stosunku do nich procedury przeznaczenia na cele nierolniczne na obecnym etapie procesu inwestycyjnego.

Sąd podziela również dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę zarzutu, iż decyzja I instancji nie może zostać wydana przez tę samą osobę, która wcześniej sporządzała projekt decyzji. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Natomiast zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (...). Nie ma żadnych podstaw prawnych do wysuwania tezy, o której piszą skarżący, czyli do twierdzenia, że w wymienionych rolach w tym samym postępowaniu nie może występować jedna i ta sama osoba.

Dokonana z urzędu kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała podstaw do jej uchylenia, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Dlatego też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).