Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1794/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 66 ust 1 pkt 1 i3, art 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 66/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...]w Szczecinie kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Sz 66/09 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, po rozpatrzeniu sprawy powstania zawilgocenia ścian w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie, decyzją z dnia [...] września 2008 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) i art. 104 K.p.a. nakazał właścicielowi budynku Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie wykonanie czynności oraz robót polegających na:

1. wykonaniu izolacji pionowej i poziomej budynku,

2. wykonaniu opaski wokół budynku w celu odprowadzenia właściwego wód

opadowych,

3. wykonaniu właściwego odprowadzenia wód opadowych wokół budynku,

4. ocieplenia budynku,

5. osuszeniu i odgrzybieniu ścian w pomieszczeniach mieszkalnych,

6. osuszeniu i odgrzybieniu ścian piwnic,

a także nakazał dokonać kontroli temperatury wewnątrz pomieszczeń, kontroli wielkości powierzchni grzejnej wymaganej dla każdego pomieszczenia, sprawdzeniu wielkości i rozmieszczenia kanałów wentylacyjnych pomieszczeń na zgodność z wymogami przepisów Prawa budowlanego i obowiązujących norm. Nadto organ nadzoru budowlanego zakreślił w decyzji, iż prace ujęte w punktach 1, 2, 3, 5, 6 należy wykonać w terminie do dnia 30 listopada 2008 r., natomiast prace ujęte w punkcie 4 do 30 czerwca 2009 r., pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o.o. w Szczecinie, działające jako Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Szczecinie. Odwołujący się podniósł, że zgodnie ze wstępną wyceną, koszty robót budowlanych nałożonych zaskarżoną decyzją w punktach 1, 2, 3, 5, 6 wynoszą 50.000 zł, a w punkcie 4 wynoszą 80.000 zł, a skarżąca nie posiada środków finansowych (z funduszu remontowego) na ich wykonanie. Plan remontów Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o. o. w Szczecinie na rok 2008, zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Szczecina, nie przewiduje ich wykonania.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 18 listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 18 września 2008r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i ustalił termin wykonania obowiązków do dnia 31 października 2009 r., w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji – zgodnie z prawem - nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Natomiast argumenty z odwołania nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Szczecinie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że skarga Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie jest niezasadna, a zaskarżona decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał Sąd, podstawą prawną wydanych, w niniejszej sprawie, decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo - jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podstawą zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie stały się ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin dokonane w trakcie oględzin budynku przy ul. [...] w Szczecinie (protokół oględzin obiektu z dnia 17 czerwca 2008 r. z dokumentacją fotograficzną) i wyniki kontroli technicznej obiektu przedstawione w Ekspertyzie Stanu Technicznego budynku sporządzonej w sierpniu 2008 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. arch. Z. K. W ww. ekspertyzie szczegółowo opracowano stan budynku ze wskazaniem zakresu prac koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych, w tym obiekcie, nieprawidłowości. Organ I instancji orzekając o nakazie z art. 66 Prawa budowlanego oparł się na wynikach ww. ekspertyzy technicznej anektując zalecenia z tej ekspertyzy do treści decyzji. Organ II instancji, uznając za wystarczający materiał dowodowy zebrany w sprawie, stwierdził w zaskarżonej decyzji, że nałożenie na skarżącą obowiązków wykonania robót budowlanych opisanych w decyzji organu I instancji z dnia 18 września 2008 r. - jest zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo określiły konsekwencje prawne dokonanych ustaleń i ocen. Organy obu instancji uznały, iż budynek przy ul. [...] w Szczecinie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co - zdaniem Sądu - całkowicie potwierdza i uzasadnia ww. ekspertyza techniczna oraz stwierdziły, że obiekt ten może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, brak jest uzasadnienia jakie dokładnie zagrożenia, wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stwarza ww. budynek. Nie precyzuje również tej przesłanki ekspertyza techniczna, na której treść powołują się organy obu instancji. Sąd stwierdził jednakże, że uchybienie to nie miało wpływu na zastosowanie w sprawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane albowiem organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w danym obiekcie budowlanym w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek o których mówi przepis art. 66 ust 1 w punktach pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jednym z obowiązków ciążących na właścicielu jest utrzymywanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Naruszenie tego obowiązku może skutkować zastosowaniem wobec właściciela lub zarządcy sankcji z przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który - zdaniem Sądu - stanowi samodzielną podstawę do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż ograny nadzoru budowlanego, orzekając nakaz wyłącznie w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ww. ustawy, bez wskazania których warunków technicznych określonych konkretnymi przepisami prawa nie spełnia stan techniczny budynku przy ul[...], uchybiły ww. przepisowi.

Nadto Sąd wyjaśnił, iż skoro właścicielem budynku położonego przy ul. [...] w Szczecinie jest ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład tej nieruchomości tworzących z mocy prawa Wspólnotę Mieszkaniową tej nieruchomości to obowiązki wynikające z przepisów art. 61 i art. 66 ustawy Prawo budowlane obciążają wyłącznie Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie. Zarząd tej Wspólnoty jedynie kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali i nie może być, w świetle przepisów prawa budowlanego, adresatem obowiązków określonych we wskazanych przepisach.

Zdaniem Sądu, nietrafny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 5 kodeksu cywilnego, którego przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ nadzoru budowlanego orzekając nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku nie ma obowiązku analizowania możliwości finansowych danej Wspólnoty Mieszkaniowej. Żaden przepis prawa budowlanego takiego obowiązku nie kreuje. Brak stosownych uchwał Wspólnoty przy ul. [...] w Szczecinie co do planowanych remontów i wydatków, jak i podjęta w dniu 15 grudnia 2008 r. uchwała Wspólnoty w sprawie sfinansowania remontu budynku - nie mają wpływu na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sad stwierdził, iż nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy. [...] w Szczecinie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż:

a/ przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, bez konieczności wskazania jakie przepisy prawne zostały naruszone stanem technicznym budynku oraz jakie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi stwarza zaistniały stan budynku, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez WSA, iż organ był uprawniony do nałożenia na skarżącą obowiązków nie wynikających wprost z przepisów prawa, i do uznania bez przywołania konkretnej normy prawnej, iż stan budynku jest nieodpowiedni i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska

b/ uznaniu, że art. 66 ustawy Prawo budowlane upoważniał do zakreślenia terminu, w ciągu którego mają być usunięte nieprawidłowości w obiekcie budowlanym

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wzięcie pod uwagę naruszenia przez organ administracyjny art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie,

2. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7, 75, 77 i 80 kpa poprzez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia:

a) przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego,

b) przepis art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii, w której nie wskazano z jakimi normami i przepisami niezgodny jest stan budynku mieszkalnego przy ul. [...],

c) przepis art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokonania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

d) przepis art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez oparcie decyzji na sporządzonej ekspertyzie i w konsekwencji na przyjęciu, iż okoliczności wskazane w ekspertyzie są wystarczające do wydanie przedmiotowej decyzji,

3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia wszystkich wymaganych elementów, a w szczególności poprzez nie ustosunkowanie się do podniesionych przez skarżąca zarzutów naruszenia przez organ art. 28, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali i § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonujący kontroli działalności organu administracyjnego, dokonał wadliwej wykładni i nieprawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zaniedbają swoje obowiązki określone w art. 61 Prawa budowlanego, a odnoszące się do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W przepisie tym mowa o tym, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Z kolei ust. 1 art. 5 powołuje się na przepisy techniczno-budowlane, albowiem w nich właśnie są sprecyzowane normy i przepisy techniczne, jakim muszą czynić zadość obiekty budowlane, w tym także budynki mieszkalne. Obowiązków właściciela lub właścicieli budynków nie można rozpatrywać w oderwaniu od tych przepisów technicznych, albowiem to one precyzują poszczególne wymogi dla budynków. Dopiero naruszenie wymogów wskazanych w przepisach technicznych ( wykonawczych ) można traktować jako naruszenie przez właściciela nałożonych na niego obowiązków w zakresie utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym czy w stanie niezagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W ocenie skarżącej przykładowo okoliczność, że budynek jest nieocieplany nie ma żadnego wpływu na jego stan techniczny. Jedyną konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że mieszkańcy zmuszeni są płacić większe rachunki za ogrzewanie. Większość budynków mieszkalnych (zwłaszcza starych poniemieckich kamienic) jest nieocieplana i ten stan rzeczy w niczym nie narusza obowiązujących przepisów i nie stwarza dla mieszkańców jakiegokolwiek zagrożenia ich życia, mienia czy zagrożenia dla środowiska. Jeśli budynki są ocieplane, to przede wszystkim dlatego, aby zaoszczędzić mieszkańcom wydatków związanych z ogrzewaniem mieszkań. Wg wiedzy skarżącego nie ma przepisów nakładających na właściciela obowiązku ocieplenia budynku, a taki obowiązek został nałożony na skarżącą i to bez żadnej podstawy prawnej.

Skarżąca podkreśliła ponadto to, że regulacja art. 66 ma zastosowanie w przypadku, gdy doszło do szczególnego zaniedbania obowiązków. Organ administracyjny wydając decyzję nie wskazał ani tego jakie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodują zaistniałe nieprawidłowości, ani nie wskazał jakie normy prawne określające stan techniczny budynku zostały w tym przypadku naruszone. Ten stan rzeczy WSA uznał za prawidłowy. Powyższe zaś w ocenie skarżącego stanowi o wadliwości wydanej decyzji, a w konsekwencji jest podstawą do jej uchylenia. Stan techniczny obiektu budowlanego można uznać za nieodpowiedni, wyłącznie gdy stan ten narusza konkretne wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującymi. Stwierdzenie, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni winno być jednoznaczne ze stwierdzeniem, iż konkretny wyraźnie przywołany przepis prawa wprowadzający wymogi co do stanu budowli został naruszony. Przepis art. 66 Prawa budowlanego wskazuje wprawdzie, iż decyzje wydane na jego podstawie mają charakter związany tzn., iż właściwy organ uznając, że wystąpiła chociaż jedna przesłanka określona w przywołanym przepisie jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcia przedmiotowych nieprawidłowości. Nie przesądza to jednakże o tym, że organ w sposób dowolny, na podstawie jedynie własnego przekonania, może przyjmować, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni. Za dowolne bowiem należy uznać sformułowanie co do nieodpowiedniego stanu technicznego, jeśli nie jest ono poparte konkretnymi przepisami szczegółowymi. Co więcej charakter przedmiotowej decyzji winien wręcz obligować organ administracyjny do zachowania podwyższonej staranności przy ustalaniu i ocenie stanu faktycznego.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że Sąd I instancji oddalając skargę nie wziął pod uwagę, iż organ administracyjny w zaskarżonej decyzji wskazał konkretny termin na usunięcie rzekomych nieprawidłowości, podczas gdy przepis art. 66 Prawa budowlanego nie upoważniał organu do wskazywania takiego terminu. W zaskarżonym wyroku naruszenie to nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę, mimo iż WSA nie jest związany granicami skargi. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 16.11.2000 r. (sygn. akt. IV S.A. 1393/98).

W następnej kolejności skarżąca wskazała, że w jej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny oprócz naruszenia przepisów prawa materialnego dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a polegającego na niedokonaniu całościowego rozpoznania danej sprawy, a w konsekwencji na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Mimo, że doszło do naruszenia przez organ administracyjny art. 6 i 7 kpa, naruszenie to znalazło się poza zakresem rozstrzygania Sądu administracyjnego.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ administracyjny art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa. Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że organ wydał decyzję z naruszeniem dyspozycji art. 7, 75, 77 i art. 80 kpa. Mianowicie organ w zaskarżonej decyzji oparł się wprawdzie na art. 66 Prawa budowlanego, ale ustalając stan faktyczny i w konsekwencji przyjmując, że budynek położony w Szczecinie przy ul. [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, wyłącznie swoje ustalenia dokonał na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego Z. K. Ekspertyza ta w ocenie skarżącej jest natomiast niezupełna. Nie zawiera ona przytoczenia konkretnych norm jakie budynek winien spełniać i jakie stan techniczny budowli narusza. Nie wskazano również tego czy i jakie zagrożenie budynek wywołuje dla życia i zdrowia ludzi lub dla bezpieczeństwa mienia czy środowiska. Zastosowanie przez organ administracyjny art. 66 Prawa budowlanego, który w swej treści zawiera pojęcia niedookreślone powinno mieć miejsce po wnikliwej i całościowej analizie stanu faktycznego opartego na odpowiednich rzetelnych dowodach, a nadto winno zostać precyzyjnie uzasadnione ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał i nie uzasadnił, dlaczego odmówił zasadności zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w przedmiocie naruszenia przez organ administracyjny art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu naruszenia dyspozycji art. 28 k.p.a. ani co do zarzutów zaprezentowanych w skardze do WSA co do naruszenia przepisów art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Przepis ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać doprowadzenie użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzje wydawane w oparciu o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości ( zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636). Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem (swoja istotą, warunkami technicznymi) powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Natomiast rozstrzygając w oparciu o pkt 3 ust. 1 art. 66 organ winien wykazać którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Obiekt budowlany będzie bowiem w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności, ale nie wyłącznie, należy mieć na względzie regulację dotyczącą warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych /Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm./). Wobec tego, że celem art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w wydanych decyzjach w gruncie rzeczy nie uzasadniły dlaczego w ich ocenie wystąpiły przesłanki określone w pkt 1 i 3 ust. 1 art. 66 Prawa budowlanego. Samo powołanie się na przedłożoną ekspertyzę nie jest wystarczające. Trzeba zauważyć, że przepis art. 66 Prawa budowlanego dotyczy usuwania nieprawidłowości obiektu budowlanego a nie poszczególnych lokali znajdujących się w budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a nie poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Oczywiście w indywidualnych przypadkach nie można wykluczyć zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych również w lokalu mieszczącym się w obiekcie budowlanych, jednakże zawsze muszą to być prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Dlatego też nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2002 r. IV SA 908/00, Lex nr 81731).

Znajdująca się w aktach administracyjnych ekspertyza stanu technicznego dotyczy w dużej części stanu mieszkania Nr 4. Dlatego też rzeczą organów nadzoru budowlanego było rozważenie czy i ewentualnie które nieprawidłowości dotyczą obiektu budowlanego i są wynikiem zaniedbań czynności, wchodzących w zakres profilaktycznego zabezpieczenia tego obiektu przed wpływem otoczenia. Jednocześnie organy winny rozważyć, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, wspomniane wyżej kwestie dotyczące zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak uzasadnienia decyzji nie miał wpływu na zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego. Brak uzasadnienia skutkuje bowiem tym, że nie można stwierdzić czy i które przesłanki wymienione w omawianym przepisie zaistniały. Fakt, że przepis art. 66 stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego nie oznacza, że rozstrzygnięcie to może zapaść niezależnie od tego czy rzeczywiście wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki. W konsekwencji błędnego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. akceptując naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Również Sąd dopuścił się naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, gdyż z okoliczności, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę prawną wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego w efekcie do tego, że organ nie musi wykazać zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Wywody Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w gruncie rzeczy prowadzą do takiego wniosku.

Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, jeżeli chodzi o określenie w decyzji terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Obowiązek określenia terminu wynika bowiem wprost z literalnego brzmienia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem, w tym odniesienie się do zarzutów skargi. Kwestia natomiast czy w dostateczny sposób Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącą nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.