Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 381/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P., nakazano J. S. i G. S. na podstawie art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz.145 z późn. zm.) jako współużytkownikom wieczystym działki nr [...] położonej w B. P. przy ul. [...]:

1. wykonanie szczelnej nawierzchni w/w działki;

2. odwodnienie w/w działki poprzez wykorzystanie, jako kanału deszczowego istniejącej na działce kanalizacji sanitarnej i odprowadzenie wód opadowych i roztopowych za jej pomocą do rowu melioracyjnego KŁ;

3. wykonanie ścianki szczelnej na działce nr. ewid. [...] wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...].Ścianka musi być wykonana z betonu wodoszczelnego w celu uniemożliwienia przedostania się wód podziemnych na działkę sąsiednią. Wysokość ścianki powinna mieć min. 2,5 m., z czego 2 m musi być wykonane w gruncie ( tj. na głębokość sięgającą do rzędnej 137,5 m n.p.m.), zaś pozostała część powinna wystawać nad ziemię w celu zabezpieczenia działki przed spływem wód powierzchniowych .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze B. P. po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez A. T. - współwłaścicielkę działki nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]

1. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej punkt 1 i 2 i w tym zakresie orzekło o istocie sprawy w ten sposób, że:

a. nakazało J. i G. S. wykonanie drenażu melioracyjnego na nieutwardzonej części działki nr. [...] z odprowadzeniem wody do rowu melioracyjnego KŁ, w sposób wskazany w opinii biegłego geologa – mgr inż. T. S. z dnia [...] czerwca 2012 r. , uzupełnionej opinią z dnia 25 lipca 2013 r. oraz opinii biegłego inżyniera sanitarnego – mgr inż. A. W. z sierpnia 2012 r. uzupełnionej opinią z lipca 2013 r.;

b. nakazało J. i G. S. wykonanie nowego kanału deszczowego odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z nieruchomości nr. [...] do rowu melioracyjnego KŁ z zastosowaniem separatora substancji ropopochodnych, w sposób wskazany w opinii biegłego geologa – mgr inż. T. S. z dnia 26 czerwca 2012 r. uzupełnionej opinią z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w opinii biegłego inżyniera sanitarnego – mgr inż. A. W. z sierpnia 2012 r. uzupełnionej opinią z lipca 2013r.;

2. w pozostałej części ( pkt 3) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I

instancji w mocy .

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. T., współwłaścicielki działki nr [...], która domagała się rozwiązania problemu zalewania jej działki przez wody spływające z powierzchni działki sąsiedniej, nr [...]. W oparciu o wyniki ponownie przeprowadzonego postępowania, w którym opinie wydało dwóch biegłych /z zakresu geologii mgr inż. T. S. i z zakresu sieci i instalacji sanitarnych mgr inż. A. W./, organ I instancji doszedł do przekonania, że działania małż. S. zmieniły stan wody na gruncie a zmiana ta szkodliwie oddziaływa na grunt sąsiedni. Małż. S. podnieśli poziom terenu na swojej działce a następnie jedną jej część utwardzili tłuczniem, pospółką i żwirem i na tej części prowadzą komis samochodowy, zaś pozostałą część działki utwardzili kostką brukową, ale nie wykonali żadnego systemu odwodnienia. Na tej części działki mają stację LPG. Biegły z zakresu geologii badał przyczyny tworzenia się zastoisk wodnych na działce wnioskodawczyni /nr [...]/ i stwierdził, że do ich powstawania przyczynia się podniesienie poziomu terenu na działce nr [...]. Ma to miejsce zwłaszcza przy nagłych wiosennych roztopach albo długotrwałych lub intensywnych opadach. Wówczas wody wsiąkające w bardzo dobrze przepuszczalne podłoże działki nr [...] napierają na wody gruntowe na terenach sąsiednich, na działce nr [...], której podłoże jest dobrze i średnio przepuszczalne i - dążąc do wyrównania poziomów - zwiększają ilość wody wolnej na terenie działki nr [...]. Proces taki nie zachodzi w czasie słabszych opadów i roztopów, gdyż wówczas wody gruntowe na obu działkach pozostają w równowadze hydraulicznej. Drugi biegły - specjalista w zakresie sieci i instalacji sanitarnych - oceniał przydatność instalacji sanitarnej przebiegającej przez działkę nr [...] pod kątem możliwości zebrania przez nią wód opadowych i roztopowych i odprowadzenia tych wód do rowu melioracyjnego KŁ. We wnioskach końcowych nie wykluczył ewentualności wykorzystania już istniejącego kanału sanitarnego, ale jako elementu nowego kanału odprowadzającego wody i pod warunkiem wcześniejszej oceny jego technicznej przydatności. Zastrzegł też ewentualność uzupełnienia ewentualnej instalacji o separator substancji ropopochodnych oraz uzyskania zezwolenia na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego. Sugerował także utwardzenie pozostałej części działki nr [...] albo dobre zdrenowanie nieutwardzonej części, natomiast zasadność wykonania muru oporowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] uzależniał od oceny geologa. Dodatkowo sformułował też szereg wskazówek co do poprawy warunków gruntowo-wodnych na działce nr [...] /utwardzenie dojazdu do budynków z wpustami deszczowymi w najniższych miejscach/.

Opierając się na wynikach przeprowadzonego postępowania oraz propozycjach biegłych sposobu rozwiązania problemu szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wód na gruncie na grunty sąsiednie organ I instancji nakazał wykonanie opisanych w swojej decyzji przedsięwzięć.

Od tej decyzji odwołała się A. T., współwłaścicielka działki nr [...], zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu /art.7, 77 i 80 KPA/ i wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji skoncentrował się na rozwiązaniu korzystnym wyłącznie dla właścicieli działki [...]. Jej zdaniem nałożone obowiązki nie gwarantują realnego rozwiązania problemu zakłócenia stosunków wodnych, zwłaszcza że ani kanał sanitarny, ani rów melioracyjny nie zostały należycie ocenione pod kątem technicznym.

W toku postępowania odwoławczego, w dniu 3 czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło rozprawę administracyjną, podczas której zobowiązanych reprezentował ich pełnomocnik a zarazem syn - G. S. /personalia identyczne z personaliami ojca/, umocowany do ich reprezentowania w pełnym zakresie w całym postępowaniu administracyjnym. Podczas rozprawy skarżąca negowała skuteczność jakichkolwiek rozwiązań problemu zalewania jej nieruchomości oprócz przywrócenia stanu poprzedniego a także negowała przydatność "starego" kanału odprowadzającego ścieki z dawnej pralni do odprowadzania wody z powierzchni działki nr [...], natomiast G. S. /pełnomocnik/ zaprzeczał temu powołując się na wyniki badania drożności tego kanału dla potrzeb pozwolenia wodnoprawnego i sprzeciwiał się koncepcji przywrócenia terenu do stanu pierwotnego podnosząc, że jego rodzice starają się o pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, który byłby usytuowany wzdłuż ulicy N. i w ramach tej inwestycji zamierzają też utwardzić teren całej działki.

Kolegium zleciło też organowi I instancji /art.136 KPA/ uzupełnienie opinii biegłych o wskazanie optymalnego - z punktu widzenia art.29 ust.3 Prawa wodnego - sposobu usunięcia szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie przy uwzględnieniu, że optymalne rozwiązanie powinno brać pod uwagę interesy zarówno poszkodowanych jak i sprawców a także uwzględniać cel, realności i ekonomiczność wykonania.

Strony postępowania zapoznały się z uzupełnionymi opiniami biegłych, po której to czynności J. i G. S. złożyli do akt kopie dokumentów obrazujących sposób zabezpieczenia działki nr [...] /pismo datowane na 11 września 2013r./ wyrażając przekonanie, że projektowane "ukształtowanie" działki zapewni, że grunty sąsiednie nie będą zalewane. Z kolei A. T. oświadczyła, że nie zgadza się na rozwiązania proponowane przez biegłego i domaga się przywrócenia stanu pierwotnego /pismo datowane na 23 września 2013r./, ponieważ G. S. już wcześniej niejednokrotnie zobowiązywał się do różnych działań zabezpieczających i żadnego zobowiązania nie dotrzymał. Również po zapoznaniu się z uzupełnionym materiałem dowodowym żadna ze stron nie wniosła niczego nowego do swojego stanowiska.

Po rozpatrzeniu sprawy i przeanalizowaniu wyników dodatkowego postępowania Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja w sposób niewystarczający określa obowiązek, jaki w udowodnionych okolicznościach tej sprawy powinien obciążać sprawców zakłócenia stosunków wodnych, ale ponieważ materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący nie zachodzą powody do tego, by zaskarżoną decyzję uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium - wobec uzupełnienia materiału dowodowego w postaci opinii biegłych i wobec niestwierdzenia innych wad postępowania - takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z art.138 § 2 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz.145, z późn. zm.). Przepis ten uprawnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, jeśli działanie właściciela gruntu spowoduje taką zmianę stanu wody na gruncie, że będzie to wpływało szkodliwie na grunty sąsiednie. Przepis ten jest konsekwencją normy zawartej w art.29 ust. 1 ustawy, w myśl której, poza wyjątkami przewidzianymi w tej ustawie, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy przywrócenie stanu poprzedniego oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom to rozwiązania alternatywne ale równorzędne, czy też jedno z nich ma pierwszeństwo przed drugim, chociaż dominujący jest pogląd o pierwszeństwie urządzeń zapobiegających szkodom przed przywróceniem stanu poprzedniego. Również ustawodawca nie rozstrzyga, jakiego rodzaju urządzenia należy wykonać, aby zapobiec szkodom dla gruntów sąsiednich, zatem decydując o nałożeniu na właściciela gruntu obowiązku wykonania odpowiednich urządzeń właściwy organ kieruje się oceną stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy i przepisami normującymi reguły wykonania wybranych urządzeń. Zdaniem Kolegium przepis art.29 ust.3 ustawy traktuje oba rozwiązania równoważnie, nie dając prymatu żadnemu z nich. Decydując zatem o nałożeniu na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego albo obowiązku wykonania odpowiednich urządzeń właściwy organ powinien kierować się oceną stanu faktycznego konkretnej sprawy, a gdy nakłada obowiązek wykonania odpowiednich urządzeń - przepisami normującymi reguły wykonania wybranych urządzeń. Zastosowanie konkretnego rozwiązania lub rozwiązań powinno być więc uzależnione od indywidualnych cech każdego przypadku, tak, aby przywrócić albo utrzymać równowagę w stosunkach wodnych i aby nikt nie był nadmiernie pokrzywdzony, ani nadmiernie uprzywilejowany.

Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art.29 ust.3 Prawa wodnego może być zastosowane tylko wówczas, gdy to właściciel gruntu spowoduje zmianę stanu wody na gruncie i do tego pod warunkiem, że ta właśnie zmiana wpłynie szkodliwie na grunty sąsiednie. Pojęcie właściciela, jakim posługuje się ustawodawca w art.29 należy tłumaczyć poprzez pryzmat przepisu art.9 ust.2 pkt 3 ustawy, nakazującego przepisy ustawy stosować odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych nieruchomości. Zobowiązani w niniejszej sprawie są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, zatem od strony podmiotowej są oni adresatami obowiązku prawnego.

Jeżeli obowiązek nałożony przez właściwy organ nie zostanie wykonany przez podmiot zobowiązany albo będzie on pozostawał w zwłoce, właściciel gruntu dotkniętego szkodliwymi skutkami będzie mógł wystąpić do sądu o upoważnienie go do zastępczego wykonania decyzji, zaś niezależnie od tego - będzie mógł domagać się naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki na podstawie art. 480 Kodeksu cywilnego. Nie jest też wykluczone wdrożenie kolejnego postępowania w trybie art.29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, jeżeli rozwiązania nakazane decyzją i wykonane przez zobowiązanego okażą się niewystarczające bądź nie dość skuteczne albo też zmienią się warunki naturalne, niezależne od woli czy działania człowieka.

Wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie wykazały, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie /działce nr [...] i zmiana ta wywołuje szkodę na gruncie sąsiednim /działce nr [...], a więc jest to sytuacja odpowiadająca hipotezie art.29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Taki stan rzeczy potwierdzają ekspertyzy dwóch biegłych /uzupełnione w postępowaniu odwoławczym w trybie art.136 k.p.a., ale nie co do przyczyn zakłócenia stosunków wodnych lecz co do propozycji rozwiązania problemu/, wynika to też z ustaleń własnych organu I instancji zebranych w toku wcześniejszych postępowań administracyjnych.

W niniejszym postępowaniu Kolegium w całości zaaprobowało ocenę i wnioski biegłych - uprawnionego geologa oraz uprawnionego specjalisty z zakresu budowy i robót sieci i instalacji sanitarnych uznając, że ich opinie, uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, są profesjonalne, kompetentne i rzeczowe, oparte na bezpośrednim materiale badawczym /oględzinach i pomiarach w terenie/ oraz literaturze fachowej. Obie opinie rzetelnie opisują stan istniejący uwzględniając zarazem konkretne uwarunkowania środowiska naturalnego oraz środowiska wytworzonego przez człowieka wskutek urbanizacji terenu, zawierają racjonalne koncepcje rozwiązania problemu.

Każdy z biegłych potwierdził, że bezpośrednią przyczyną zmiany stosunków wodnych było podniesienie poziomu terenu na działce nr [...] /biegły geolog - opinia z [...].06.2012r. "podsumowanie pkt 1.3; biegły inżynier sanitarny - opinia z sierpnia 2012r. s.4/ przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych /biegły inżynier sanitarny - opinia z sierpnia 2012r. s.4/. Każdy z nich stwierdził też jednoznacznie, że zmiana ta wpływa szkodliwie na grunt sąsiedni - działkę nr [...], podkreślając jednocześnie, że kumulacja szkodliwego oddziaływania występuje w okresie intensywnych opadów lub roztopów. Nasilone zjawiska atmosferyczne przy obecnym ukształtowaniu terenu przyczyniają się do tworzenia zastoisk wodnych na działce nr [...], na którą spływają wody opadowe z działki nr [...] i przesiąkają wody gruntowe /biegły geolog - opinia z 26.06.2012. "podsumowanie"; biegły inżynier sanitarny - opinia z sierpnia 2012r. s. 10/. Uzupełniające opinie obu biegłych: biegłego geologa z 25 lipca 2013r. i biegłego inżyniera sanitarnego z lipca 2013r. potwierdzają diagnozę genezy negatywnych zjawisk i zawierają pogłębioną koncepcję rozwiązania problemu.

W oparciu o przedstawione opinie oraz po przeanalizowaniu wyników postępowania administracyjnego, obejmującego ustalenia poczynione w niniejszym postępowaniu oraz w postępowaniu uprzednim, zakończonym kasacyjną decyzją Kolegium /[...]/, Kolegium uznało za udowodnione, że podniesienie poziomu terenu na działce nr [...], które to działanie miało miejsce w związku z podjęciem działalności gospodarczej na tej nieruchomości, czemu nie przeczy pełnomocnik zobowiązanych, zakłóciło dotychczasowe stosunki wodne. Wprawdzie naturalne stosunki wodne w tej okolicy uwarunkowane są tym, że jest to pradolina rzeki Krzny, a więc poziom wód gruntowych sam w sobie jest wysoki. Ten aspekt akcentowali obaj biegli, nawiązywał też do tego pełnomocnik zobowiązanych zaznaczając, że już przed laty inni sąsiedzi poszkodowanych podnosili poziom swoich nieruchomości.

W ocenie Kolegium naturalne ukształtowanie terenu i związane z tym uwarunkowania tylko potwierdzają, że równowagę wodną na tym terenie bardzo łatwo zakłócić i że nawet niewielka ingerencja w stan dotychczasowy, która w innym rejonie pozostałaby obojętna, tutaj nie tylko zmieniła stosunki wodne, ale też zmieniła je w sposób szkodliwy dla gruntu sąsiedniego. Natomiast takie a nie inne ukształtowanie terenu ma ten skutek, że owe szkodliwe oddziaływanie skumulowało się wyłącznie na działce nr [...], bo wszystkie inne sąsiednie nieruchomości na to negatywne oddziaływanie nie są narażone, głównie dlatego, że wskutek naturalnego ukształtowania terenu są położone wyżej. Zakłócenie stosunków wodnych na działce nr [...], jakie wywołała działalność użytkowników wieczystych działki nr [...], małż. S., z punktu widzenia normy zawartej w art.29 Prawa wodnego ma charakter kwalifikowany, bowiem szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni - działkę nr [...], co zostało udowodnione w sposób odpowiadający wymogom postępowania dowodowego /art. 75, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a./. Źródłem zakłócenia stosunków wodnych jest podniesienie poziomu terenu działki nr [...] o około metr w stosunku do dotychczasowego poziomu oraz częściowe utwardzenie powierzchni działki nr [...] bez wykonania drenażu. Wskutek tych działań, na działkę nr [...], która i tak jest położona nisko, spływają dodatkowo wody z terenu działki nr [...], pogarszając stosunki wodne na tej poprzedniej. Taki stan rzeczy - z punktu widzenia normy prawnej wyartykułowanej w art.29 ust.l Prawa wodnego, jest stanem zakazanym, rodzącym konsekwencje prawne określone w art.29 ust.3 tej ustawy.

Podzielając ustalenia faktyczne i konkluzje organu I instancji co do tego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do takiego naruszenia stosunków wodnych, które wypełnia hipotezę art.29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, Kolegium uznało za niewystarczające rozwiązanie nakazane przez organ I instancji jako optymalne narzędzie zapobiegnięcia dalszym szkodom. Z tego powodu, posiłkując się uzupełnionymi opiniami biegłych Kolegium uznało za konieczne zmodyfikowanie obowiązków nałożonych na sprawców szkodliwego zakłócenia stosunków wodnych.

Biegły geolog, rozważywszy cztery warianty różnych przedsięwzięć a także wariant pozostawienia stanu istniejącego i wariant przywrócenia stanu poprzedniego wskazał na rozwiązanie obejmujące wykonanie szczelnej ścianki i montaż drenażu melioracyjnego bez utwardzania placu komisu samochodowego /wariant E z opinii uzupełniającej z 25.07.2013r./. W tym opracowaniu biegły nawiązał do swojej wcześniejszej analizy przepływu wody uwarunkowanych siłami grawitacji i naturalnej cechy wody, jaką jest dążenie do wyrównania poziomów w przestrzeni, w której przepływ jest możliwy i stwierdził, że wykonanie ścianki szczelnej przetnie drogi filtracji. Obliczył także wymaganą rzędną posadowienia ścianki szczelnej - nie mniej niż 137,91 m n.p.m. i wskazał, że ściankę szczelną należy zbudować w miejsce istniejącego płotu. Natomiast aby odprowadzić wodę, która spływa po powierzchni działki nr [...] i będzie się gromadzić pomiędzy tą ścianką a ociosem skarpy komisu samochodowego biegły zaproponował, aby przed tą ścianką położyć drenaż melioracyjny, co umożliwi stały odpływ wody z powierzchni niecki do rowu melioracyjnego KŁ. Usytuowanie zaproponowanych przez siebie rozwiązań graficznie przedstawił w załączniku nr [...], a opisowo w punkcie 6 opinii z 25.07.2013r.

W opracowaniu z lipca 2013 r. uzupełniającym opinię z sierpnia 2012r. biegły inżynier sanitarny jako optymalne rozwiązanie problemu zakłóconych stosunków wodnych wskazał wykonanie nowego kanału deszczowego, według opracowania z lipca 2009r. wykonanego przez mgra inż. J. B. oraz wykonanie drenażu terenu działki [...]. W ocenie tego biegłego drenaż jest rozwiązaniem optymalnym ze względu na skuteczność tego rozwiązania w zapobieganiu zalewania działki nr [...], jak i ze względu na koszty przedsięwzięcia. Sposób zdrenowania powierzchni działki biegły uzależnił od stanu jej utwardzenia, przedstawiając w opinii poszczególne warianty wykonania drenażu w zależności od stopnia utwardzenia powierzchni działki, a mianowicie - dla obecnego utwardzenia - według wariantu nr 1 /zał.3/, czyli drenażu na całej powierzchni działki nieutwardzonej i kanału odprowadzającego wodę, biegnącego równoległe do granic działki z wpustem zbierającym wodę powierzchniową wpływającą na działkę nr [...] z ulicy, zaś dla utwardzenia projektowanego przez współużytkowników wieczystych - według wariantu nr 2 /zał./4/, czyli tylko kanału odprowadzającego wodę powierzchniową, biegnącego równoległe do granic działki z wpustem zbierającym wodę powierzchniową wpływającą na działkę nr [...] z ulicy. W każdym z tych rozwiązań elementem systemu odprowadzania wód powierzchniowych powinien być separator substancji ropopochodnych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej na działce nr [...] /komis samochodowy/ i to, że wody powierzchniowe byłyby odprowadzane do rowu melioracyjnego a następnie do rzeki.

W oparciu o powyższe Kolegium uznało za prawidłowy nakaz wymieniony w punkcie 3 "osnowy" zaskarżonej decyzji, a więc wykonanie wzdłuż granicy pomiędzy działkami [...] i [...] szczelnej ścianki z betonu wodoszczelnego, zagłębionej na około dwa metry w głąb ziemi, do rzędnej 137,5 m n.p.m. /biegły geolog podaje rzędną 137,91 m n.p.m./ i wystającej na minimum pół metra ponad ziemię. To rozwiązanie uwzględnia sugestie obu biegłych, przy czym jego szczegółowe parametry określa biegły geolog.

Natomiast co do nakazów z punktu 1 i 2, a więc problemu odprowadzania wód powierzchniowych, Kolegium jest zdania, że muszą one uwzględniać aktualny stan zagospodarowania nieruchomości /komis samochodowy i stacja LPG/, ale też nie pozostawać w istotnej kolizji z zamierzonym sposobem jej przyszłego zagospodarowania. Poza tym wątpliwości Kolegium co do skuteczności czynności nakazanych w punkcie 1 i 2 "osnowy" zaskarżonej decyzji wzbudziło to, że są to tylko niektóre z czynności wchodzących w skład kompleksowego rozwiązania zaproponowanego przez biegłego inżyniera sanitarnego, a do tego ów biegły sceptycznie wypowiedział się co do przydatności "starego" kanału sanitarnego i to tylko jako części nowego kanału odprowadzającego wody opadowe i roztopowe, zaś biegły geolog, po przekonującej i obrazowo przedstawionej analizie jednoznacznie wskazał na konieczność wykonania drenażu melioracyjnego.

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że wykonanie szczelnej nawierzchni całej działki nr [...] /pkt 1 "osnowy" decyzji/ nie jest rozwiązaniem skutecznym, jeśli pod tą nawierzchnią nie będzie drenażu. Kolegium podziela też wątpliwości biegłego inżyniera sanitarnego co do przydatności "starego" kanału sanitarnego do odprowadzenia wody z powierzchni działki nr [...] /punkt 2 "osnowy" decyzji, zwłaszcza że powołując się na drożność tego urządzenia pełnomocnik zobowiązanych przedstawił tylko kserokopię dokumentu z "teleinspekcji", a do tego czynność ta miała miejsce w dniu 29 sierpnia 2002r., a więc przed dwunastu laty. Nakaz wykonania drenażu na tej części działki nr [...], która nie jest utwardzona ma również walor o tyle uniwersalny, że w przypadku ewentualnej zabudowy terenu, nakaz ten pozostanie aktualny, gdyż drenaż należy wykonać tam, gdzie nie ma utwardzenia, czyli również zabudowy. Tym samym organ właściwy w sprawach stosunków wodnych nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, które pozostają we właściwości organów administracji rządowej.

Patrząc całościowo na analizowany problem zakłóconych stosunków wodnych Kolegium doszło do przekonania, że rozwiązaniem optymalnym i rokującym skuteczność będzie połączenie propozycji obydwu biegłych i wykonanie zarówno ścianki szczelnej zalecanej przez biegłego geologa, jak i wykonanie drenażu melioracyjnego w wariancie wskazanym przez biegłego inżyniera sanitarnego. Ścianka szczelna zatrzyma filtrację wód powierzchniowych i gruntowych, natomiast drenaż zbierze i odprowadzi wody powierzchniowe z działki nr [...] chroniąc zarazem ściankę przed nadmiernym naporem wody. Rozwiązanie to uwzględnia naturalne ukształtowanie terenu i istniejące warunki geologiczne, hydrologiczne oraz urbanistyczne. Zarazem jest to rozwiązanie wielostronne, dające ochronę nie tylko przed bezpośrednim spływem wód powierzchniowych, ale też przed podsiąkaniem i naporem wód gruntowych, i jednocześnie pozwalającym na skuteczne odprowadzenie wód na niżej położone bezpieczne tereny /do rzeki/. W ocenie Kolegium jest to rozwiązanie, które przyniesie skutek w postaci odwodnienia działki nr [...] w sposób chroniący działkę nr [...] przed zalewaniem z terenu tej właśnie posesji, przy czym jest to rozwiązanie rozsądne, technicznie wykonalne, nie pozbawiające możliwości zagospodarowania działki nr [...] w sposób zgodny z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, a do tego jest rozwiązaniem odwracalnym, tzn. jeśliby się okazało, że stało się zbędne - bez większych trudności technicznych można będzie je zlikwidować.

Ze względu na konieczność ochrony wód przed zanieczyszczeniem i zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie, które to zagadnienie jest również przedmiotem regulacji prawnej w art.29 ust.l Prawa wodnego, Kolegium uznało za konieczne sprecyzowanie obowiązku nałożonego na współużytkowników wieczystych poprzez wyraźne dodanie obowiązku wyposażenia odwodnienia w separator substancji ropopochodnych. Jest to tym bardziej konieczne, że w niedalekiej odległości od tego terenu leżą ujęcia wody pitnej dla miasta, co jest faktem znanym Kolegium z urzędu.

Rozważając argumentację strony skarżącej Kolegium podzieliło stanowisko biegłego geologa, że dążenie do przywrócenia stanu pierwotnego w rozumieniu art.29 ust.3 Prawa wodnego byłoby nadmiernym i nieuzasadnionym obciążeniem, a do tego byłoby kosztowne, pracochłonne i nie gwarantujące skutku. Nie można bowiem rozpatrywać sprawy czysto abstrakcyjnie i w oderwaniu od realiów, czyli tego, że działka nr [...] jest położona w obniżeniu i jest narażona na zalewanie wodą, tyle że ryzyko to wzrosło bardziej wskutek podniesienia poziomu terenu na działce nr [...]. Nie można też całkowicie zignorować uprawnień współużytkowników wieczystych do korzystania z posiadanej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Ochrona prawa własności /użytkowania wieczystego/ i możność ograniczenia właściciela w korzystaniu z tego prawa, jeśli przynosi ono szkodę innym, jest taka sama dla wszystkich, zatem chroniąc prawa jednych nie można nadmiernie ograniczać praw drugich.

Reasumując Kolegium doszło do przekonania, że obowiązek nakazany zaskarżoną decyzją mieści się w granicach uprawnień, w jakie art. 29 ust.3 Prawa wodnego wyposaża organ administracji publicznej i że jest to obowiązek prowadzący najprostszą drogą do celu, jakim jest zapobieżenie szkodom spowodowanym zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie stron skarżących. Kolegium jest zarazem zdania, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w tej sprawie jest kompletne i wyczerpujące, a prawa procesowe stron postępowania były należycie respektowane, toteż nie było żadnych przeszkód prawnych do jej rozstrzygnięcia co do istoty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. T. zarzucając naruszenie przepisów:

- prawa materialnego , tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez nałożenie na inwestorów działki J. i G. S. wyłącznie obowiązku wykonania drenażu melioracyjnego na nieutwardzonej części nieruchomości oraz kanału deszczowego, które – zdaniem skarżącej – nie pozwolą na przywrócenie zakłóconych stosunków wodnych na jej nieruchomości;

- prawa proceduralnego – art. 7 w zw. art. 77 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie w postępowaniu odwoławczym dokonania wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji;

- art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na inwestorów obowiązku określonego w art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne zapobiegającego dalszemu występowania szkód na nieruchomości skarżącej, tj. przywrócenia stanu pierwotnego działki.

W oparciu o powyższe zarzuty A. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wyjaśniła, że jej wniosek z dnia 4 kwietnia 2011 r. złożony na podstawie art.29 ust 3 ustawy – Prawo wodne był koleją próbą uregulowania stosunków wodnych naruszonych przez inwestora poprzez podwyższenie i utwardzenie terenu działki o blisko 1, 5 m. W okresie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych około roku 2001 syn G. S. ( noszący również imię G.) podając się za właściciela działki prosił skarżącą o wyrażenie zgody na wyrównanie terenu działki poprzez nieznaczne podwyższenie terenu swojej działki. Ona zaś, jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości wyraziła na to zgodę sądząc, że chodzi o wyrównanie terenu tak, by poziomy działek były na jednej wysokości. Jednakże G. S. dokonał podwyższenia terenu o blisko 1,5 m.

Obecnie część działki sąsiadów jest wyłożona kostką brukową, która zastała tak wyprofilowana, że woda spływająca z ulicy [...] zalewa działkę skarżącej, zaś pozostała część jest utwardzona.

Skarżąca wnosiła również o przeprowadzenie przeglądu ekologicznego, bowiem tak znaczne podwyższenie poziomu działki poprzez nawiezienie ziemią i gruzem negatywnie oddziałuje na stan środowiska.

A. T. przytoczyła tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt IV WA 1836/05, w których stwierdzono, że organy administracji nie mogą tolerować niezgodnych z prawem zachowań i jeśli wskutek działań właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla działek sąsiednich, muszą skorzystać ze swojego prawa do ingerencji. Jednakże skarżąca odnosi wrażenie, że zarówno miasto jako również SKO w B. P. jej kosztem próbuje ułatwić Panu S. obejście tego przepisu.

Poprzez działanie Pana S. nieruchomość skarżącej znalazła się w niecce, w której gromadzą się wody opadowe i przebija woda podskórna w czasie ulewnych opadów. W. działki znacząco zmalała.

A. T. wyraziła zastrzeżenia co do wskazywanej lokalizacji inwestycji G. S. i przypisania jej do ulicy Z. , podczas gdy administracyjnie działka jest położona w obrębie ul. N. , ta zaś w całości objęta jest nadzorem konserwatora zabytków.

Skarżąca podkreśliła, że podwyższenie terenu sąsiedniej nieruchomości spowodowało zakłócenie stosunków wodnych na jej działce, co jest okolicznością bezsporną. Obowiązujące prawo wyraźnie nakazuje w takich przypadkach przywrócenie do stanu pierwotnego. Zwróciła uwagę, że z niejasnych przyczyn postępowania ogranicza się do zagrożenia jej nieruchomości wyłącznie przez wody opadowe, tymczasem podwyższenie terenu ma poważny wpływ na zakłócenia stosunków wodnych w zakresie wód gruntowych, co zostało wykazane dokumentacją fotograficzną.

Strona podniosła, że już w dniu 24.06.2002 r. Pan S. pisemnie zobowiązał się do wykonania odwodnienia od granicy sąsiedniej działki zabezpieczającego przed odpływem wód opadowych. Nie ma więc gwarancji, że tym razem sąsiad zastosuje się do wymagań zawartych w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja nie gwarantuje – zdaniem skarżącej – ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że nietrafne są w szczególności zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu, zarówno te odnoszące się do powinności organów administracji publicznej w zakresie zebrania materiału dowodowego jak i te odnoszące się do respektowania gwarancji procesowych stron postępowania, a wreszcie - te odnoszące się do mankamentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. O tym, że przepisy te były w pełni respektowane świadczy zawartość materiału dowodowego a także uzasadnienie decyzji Kolegium.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne i obowiązki nałożone na użytkowników wieczystych działki nr [...] nie ograniczają się do zapobieżenia szkodom spowodowanym przez wodę spływającą po powierzchni, bowiem J. i G. S. mają nakazane również wykonanie muru oporowego opisanego w pkt 3 decyzji organu I instancji z dnia 15 stycznia 2013r., co wprost wynika z pkt 2 decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2014r. Mur oporowy zagłębiony na około dwa metry, sięgający nieprzepuszczalnej warstwy gleby ma na celu zatrzymanie przesiąkania wody na teren działki skarżącej.

Natomiast wodę z powierzchni terenu powinien odprowadzić system złożony z drenażu melioracyjnego na nieutwardzonej części działki i nowo wybudowanego kanału deszczowego odprowadzającego tę wodę do rowu melioracyjnego KŁ. Zmieniając w tej części nakazy sformułowane przez organ I instancji Kolegium kierowało się tym, by nałożone obowiązki z jednej strony uwzględniały aktualny stan zagospodarowania działki nr [...], a z drugiej cechowały się pewnym uniwersalizmem w przypadku zmiany sposobu jej zagospodarowania, ponadto wzięło pod uwagę zastrzeżenia biegłego inżyniera sanitarnego co do przydatności kanału sanitarnego już przebiegającego przez tę działkę, a pozostałego po dawnej pralni. Tym samym Kolegium uznaje za całkowicie chybione argumenty skarżącej nawiązujące do "starego" kanału sanitarnego i jego drożności, skoro ów "stary" kanał nie jest elementem systemu odwodnienia nakazanego do wykonania zaskarżoną decyzją.

Kwestionując decyzję skarżąca nie wskazuje, który z obowiązków jest błędnie sformułowany i w czym ewentualny błąd miałby się przejawiać. W żaden też sposób nie odnosi się do opinii biegłych wywołanych dla potrzeb tego konkretnie postępowania, ani od strony merytorycznej ani od strony formalnej. Zamiast tego formułuje subiektywne oceny i prognozy na przyszłość nawiązując przy tym do dokumentów, iakie były sporządzone dla celów innego postępowania /np. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 2010r./, albo też do postępowań wykraczających poza przedmiot niniejszego postępowania /np. problem odbioru robót budowlanych/, a także podnosi aspekt braku gwarancji wykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich obowiązków, a więc wyprzedza sekwencję zdarzeń, "z góry" zakładając skutek.

Kolegium uznało za nietrafne stanowisko skarżącej, że jedynym rozwiązaniem, jakie w tej konkretnej sytuacji należało zastosować, jest nakaz przywrócenia stanu pierwotnego, a nienałożenie takiego obowiązku jest równoznaczne z preferowaniem interesu sprawców i naruszeniem jej słusznego interesu. Wskazało, że wyniki postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim opinie dwóch biegłych, wskazują, że istnieją rozwiązania, które mogą zapobiec powtórzeniu się szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wody na działce nr [...]. Dokładnie te rozwiązania w tej sprawie zostały zastosowane i mają one - wbrew zarzutom skargi - charakter rozwiązań kompleksowych. Zdaniem organu odwoławczego nie można też abstrahować od stanu faktycznego sprawy, w tym stanu zagospodarowania nieruchomości, zwłaszcza gdy zagospodarowanie terenu nastąpiło w zgodzie z prawem.

Zdaniem Kolegium prawidłowa wykładnia art.29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego wskazuje, że jakkolwiek rozwiązania wskazane w art.29 ust.3 Prawa wodnego są równoważne względem siebie, to jednak nakaz przywrócenia stanu poprzedniego jest ostatecznością, z której można skorzystać tylko wówczas, kiedy nie będzie możliwe wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy podniósł nadto, że w szeregu orzeczeń sądowych (konkretnie wskazanych) zwraca się uwagę na to, aby rozwiązanie wybrane w wyniku przeprowadzonego postępowania było racjonalne i ekonomiczne a przy tym najskuteczniejsze i najprostsze do wykonania. Zdaniem Kolegium rozwiązanie nakazane zaskarżoną decyzją ma takie właśnie cechy, zaś żądanie skarżącej, oprócz tego, że godzi w stan zagospodarowania działki nr [...], nie jest ani najprostsze, ani najbardziej ekonomiczne i z niczego nie wynika, że byłoby skuteczniejsze od tego nakazanego zaskarżoną decyzją.

Podkreślono także, że nie jest rolą decyzji wydawanej w trybie art.29 ust. 1 i 3 ustawy uregulowanie wszelkich relacji sąsiedzkich i rozwiązanie wszystkich konfliktów z tym związanych, ani także doprowadzenie do całkowitej zmiany warunków hydrologicznych czy wręcz do całkowitego odwodnienia terenu sąsiedniego. Obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją mają oparcie w obiektywnych środkach dowodowych /opiniach biegłych/, których przydatność materialna i formalna nie została zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym.

Sama skarżąca w żaden zobiektywizowany sposób nie podważa wniosków wynikających z ustaleń biegłych. Argumenty skarżącej nawiązujące do przepisów kodeksu cywilnego i ochrony prawa własności w niczym nie niweczą ani nie godzą w zaskarżoną decyzję, bowiem środki ochrony prawnej przewidziane w kodeksie cywilnym mogą być wykorzystywane niezależnie od postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., - Prawo wodne ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz.145 ze zm.) dalej "Pr. wod.".

Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu , o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1).Na właścicielu gruntów ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2).Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Z powyższego unormowania wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela nieruchomości jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie, jeżeli w wyniku takiego działania powstałyby szkody dla gruntów sąsiednich. Na wypadek złamania przez właściciela gruntu tego zakazu, ustawodawca wyposażył organ administracji w możliwość zastosowania jednego z dwóch środków, określonych w ust. 3 powołanego przepisu. Mianowicie, organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W tym miejscu wskazać należy, że z mocy art. 9 ust. 2 pkt. 3 Pr. wod. Przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do m.in. użytkowników wieczystych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej w odniesieniu do działki nr. [...], której współużytkownikami wieczystymi są J. i G. S..

Przywołane unormowanie prawne art. 29 ust 3 Pr. wod. przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracji. Jednocześnie ustawa Pr. wod, nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby ,że jako podstawowe preferowane jest któreś wskazane w przepisie rozwiązanie.

Jakkolwiek w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r. sygn. akt IVSA/Wa 218/05- LEX nr 348273,wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 457/07 – LEX nr 386499), to skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Subsydiarności zastosowania powyższego rozwiązania przeczy użyty w art. 29 ust. 3 Pr. wod. spójnik " lub". W języku potocznym (a wśród zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa) zastosowanie tego spójnika oznacza alternatywę, równorzędną możliwość wykorzystania jednego z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. W ocenie Sądu nadane omawianemu przepisowi brzmienie odzwierciedla intencje prawodawcy, by w rozwiązań od konkretnej sytuacji organ mógł wybrać jedno z możliwych, przewidzianych w nim rozwiązań. W ten sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt. II OSK 613/07 (LEX nr 469720) uznając iż "Stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Podobny pogląd wyrażony został również w wyrokach: WSA w Warszawie 22 grudnia 2006 r. sygn. akt. V SA/Wa 2065/06 (LEX nr 348289), WSA w Rzeszowie z 14 października 2009 r. sygn. akt. II SA/Rz 315/09 (niepubl.), WSA w Lublinie z 18 września 2007 r. sygn. akt. II SA/Lu 416/07 (LEX nr 384113), WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd439/11.

Uznanie administracyjne, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. wod. oznacza przyznanie organowi możliwości dokonania wyboru jednego z przewidzianych prawem rozstrzygnięć. Uznanie administracyjne nie może jednak w żadnym wypadku oznaczać dowolności działania organu i zwolnienia go z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji.

W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa na zasadzie uznania administracyjnego. Można wręcz stwierdzić, że w takim przypadku obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, a to ze względu na możliwość spotkania się z zarzutem przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym także jej uzasadnienie spełnia, w ocenie Sądu, wskazane podwyższone kryteria staranności i wnikliwości oraz rzetelności i przekonującej argumentacji przemawiającej za przyjętym rozwiązaniem.

Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przedstawił ustalenia faktyczne i wskazał dowody, w oparciu o które ich dokonał. Należy przypomnieć, że organ ten uzupełnił w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy

(w szczególności poprzez zlecenie uzupełnienia opinii biegłym występującym w sprawie)

i w konsekwencji wydał orzeczenie reformatoryjne zwiększające, w stosunku do decyzji organu I instancji, obowiązki współużytkowników wieczystych działki nr [...] w zakresie wykonania konkretnych przedsięwzięć w celu zapobieżenia szkodom na działce sąsiedniej nr [...]. Wypada też zauważyć, że postępowanie w sprawie toczy się od 11 kwietnia 2011r. (data nadania wniosku A. T. do Prezydenta M. B. P.) i po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] pierwszej decyzji Prezydenta M. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji, ze względu na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) należy pozytywnie ocenić zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. oraz wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w oparciu o opinie dwóch biegłych: z zakresu geologii i z zakresu inżynierii sanitarnej. Obaj biegli jednoznacznie stwierdzili, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie – działce nr [...] – wywołanej podniesieniem poziomu terenu na tej działce i zmiana ta wywołuje szkodę na gruncie sąsiednim (działka nr [...]). Tym samym zostały spełnione przesłanki do wydania jednego z nakazów z art. 29 ust. 3 Pr. wod. Obie opinie przedstawiają też możliwe sposoby rozwiązania problemu i także w tym zakresie nie są ze sobą sprzeczne, lecz wzajemnie się uzupełniają. W oparciu o te opinie, uzupełnione w postępowaniu odwoławczym co do propozycji rodzaju urządzeń zapobiegających szkodom i sposobu ich wykonania, Kolegium wydało swoją decyzję. Powyższe opinie uznało za profesjonalne, kompetentne i rzeczowe, oparte na bezpośrednim materiale badawczym (oględzinach i pomiarach w terenie) oraz literaturze fachowej. Wskazano,

że obie opinie rzetelnie opisują stan istniejący, uwzględniając zarazem konkretne uwarunkowania środowiska naturalnego oraz środowiska wytworzonego przez człowieka wskutek urbanizacji terenu. Przedstawione przez biegłych koncepcje rozwiązania problemu Kolegium uznało za racjonalne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się,

że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji

na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. wod. opinia biegłego (biegłych) jest w zasadzie niezbędna. Zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. wod. przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń (zob. wyrok WSA w Lublinie z 8 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Lu 761/09 – LEX nr 668602, wyrok WSA

w Łodzi z 15 maja 2014r. sygn. akt II SA/Łd 1301/13).

Opinie biegłych podlegają oczywiście ocenie organu orzekającego w sprawie. Sąd stwierdza, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu zarówno przed tym organem jak też w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wbrew zarzutom skargi, nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jest ona wszechstronna, wnikliwa i przekonująca.

Jak już wyżej wskazano, wybór jednego z rozwiązań przewidzianych w art. 29 ust. 3 Pr. wod. w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie należy do organu administracji, który stanowisko swoje w tej mierze winien należycie uzasadnić. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie merytorycznie i reformatoryjnie sprostał temu obowiązkowi, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decydując się na nakazanie współużytkownikom wieczystym działki nr [...] wykonania urządzeń zapobiegjącym szkodom szczegółowo określonych w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za rozwiązanie optymalne i rokujące skuteczność połączenie propozycji obu biegłych i wykonanie zarówno ścianki szczelnej (z betonu wodoszczelnego) wzdłuż granicy z działką nr [...] zalecanej przez biegłego geologa jak i wykonanie drenażu melioracyjnego w wariancie wskazanym przez biegłego inżyniera sanitarnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił szczegółowo sposób działania tych urządzeń. Ocenił, że jest to rozwiązanie rozsądne, technicznie wykonalne, które przyniesie skutek w postaci odwodnienia działki nr [...] w sposób chroniący działkę nr [...] przed zalewaniem z terenu tej właśnie posesji, a jednocześnie nie pozbawiające możliwości zagospodarowania działki nr [...] w sposób zgodny z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako oparte na rzetelnej i wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Argumentacja zawarta w skardze ma zaś charakter polemiczny i w istocie nie jest w stanie podważyć prawidłowych ustaleń i ocen zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazuje jako jedyną możliwą reakcję organu administracji w przypadku zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie – nakazanie właścicielowi gruntu, na którym dokonano zmian przywrócenia stanu poprzedniego, pomijając drugą część alternatywy zawartej w normie art. 29 ust. 3 Pr. wod., tj. nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tymczasem raz jeszcze należy podkreślić, że przepis art. 29 ust. 3 Pr. wod. przyznaje organowi możliwość dokonania wyboru sposobu przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie. W celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, organ winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy

i najprostszy do wykonania. Rozważając zasadność wyboru – przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegjących szkodom w ramach uznania administracyjnego organ winien mieć na uwadze, zgodnie z art. 7 k.p.a., słuszne interesy stron postępowania. Winien on zatem zastosować takie rozwiązanie, które przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione. Rozwiązanie to powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, ale jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2010r. sygn. akt II SA/Gd 226/10 – LEX nr 672713).

W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie realizuje powyższe cele, co zostało w sposób należyty wykazane w jej uzasadnieniu. Jedyny merytoryczny zarzut do przyjętego rozwiązania zawarty w skardze stwierdza, że postępowanie ograniczyło się do rozważenia zagrożenia nieruchomości skarżącej wyłącznie przez wody opadowe, gdy tymczasem podwyższenie terenu ma poważny wpływ na zakłócenie stosunków wodnych w zakresie wód gruntowych. Jest to zarzut niezasadny. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przyjęte rozwiązanie jest wielostronne, dające ochronę nie tylko przed bezpośrednim spływem wód powierzchniowych, ale też przed podsiąkaniem i naporem wód gruntowych i jednocześnie pozwalającym na skutecznie odprowadzenie wód na niżej położone bezpieczne tereny (do rzeki).

Kolegium podzieliło ponadto stanowisko biegłego geologa, że dążenie

do przywrócenia stanu pierwotnego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Pr. wod. byłoby nadmiernym i nieuzasadnionym obciążeniem, a do tego byłoby kosztowne, pracochłonne i nie gwarantujące skutku.

Wyrażona w skardze obawa, że osoby zobowiązane do wykonania robót określonych w decyzji nie zastosują się do tych nakazów jest także nieuzasadniona już choćby z tego tylko względu, że w takim przypadku, gdyby do niego doszło, wykonanie decyzji będzie mogło nastąpić w trybie postępowania egzekucyjnego.

Wreszcie powołany w skardze przepis art. 144 Kodeksu cywilnego o ochronie prawa własności nie może również prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż roszczenia oparte na przepisach Kodeksu cywilnego mogą być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądami powszechnymi, czego nie wyłączają przepisy Pr. wod. regulujące odpowiedzialność za szkody spowodowane zmianami stanu wód na gruncie.

Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisu prawa materialnego – art. 29 ust. 3 Pr. wod., jak też wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).