Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1871/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 58 poz 349
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 12, art. 35, art. 156 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 170, art. 171, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2263/13 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2263/13, oddalił skargę L. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kierownik Urzędu Rejonowego w Zambrowie postanowieniem z dnia [...] września 1996 r. wszczął postępowanie scaleniowe części gruntów wsi G. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Łomżyńskiego z dnia [...] listopada 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1472/96, oddalił skargę na ww. postanowienie Wojewody Łomżyńskiego.

Postępowaniem scaleniowym objęto wówczas m.in. grunty stanowiące działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 0,9640 ha i wartości szacunkowej 6747 jednostek szacunkowych, należące do L. M. W wyniku scalenia L. M. otrzymał grunty stanowiące działkę nr [...], o pow. 0,8875 ha i wartości 6212 jednostek szacunkowych. Z tytułu wydzielenia, ze względów technicznych, gruntów o niższej wartości szacunkowej L. M. ustalono dopłatę w wysokości 332 zł.

Projekt scalenia gruntów wsi G. opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) - dalej jako: ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, został zatwierdzony decyzją Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. nr [...].

L. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne, powołując się m.in. na fakt niewydzielenia w toku prowadzonego postępowania scaleniowego pełnego należnego ekwiwalentu zamiennego i zastosowania niewspółmiernie niskiej dopłaty w stosunku do posiadanych przez niego gruntów przed scaleniem.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r.

L. M. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Podlaskiego, w którym podniósł następujące okoliczności:

– nie mógł zapoznać się z postanowieniem dotyczącym wszczęcia postępowania scaleniowego, gdyż nie było ono wywieszone na tablicy ogłoszeń, której we wsi nie było i nadal nie ma;

– protokół z dnia [...] grudnia 1996 r. został sporządzony w terminie miesiąca od przeprowadzonego zebrania. Brak też jest listy obecności uczestników scalenia z tego zebrania;

– na liście obecności uczestników scalenia z zebrania w dniu [...] października 1998 r. dwukrotnie wpisana jest ta sama osoba (E. G.), w związku z tym lista obecności powinna zawierać 13, a nie 14 osób;

– protokół sporządzony z zebrania z dnia [...] lipca 1999 r. zawiera podpis E. G. oraz K. S., którzy byli do tego nieuprawnieni;

– protokół z zebrania w dniu [...] sierpnia 1999 r., na którym zatwierdzono zasady szacunku gruntów, zawiera dwukrotny podpis E. G. oraz osoby niebędącej uczestnikiem scalenia - K. S.;

– w protokole z dnia [...] września 1999 r. widnieje podpis I. W., niebędącego członkiem rady uczestników scalania;

– na liście obecności z zebrania w dniu [...] listopada 1999 r. widnieje podpis K. S., a więc osoby nieuprawnionej;

– na przedscaleniowej działce skarżącego w trakcie trwającego postępowania scaleniowego znajdowały się dwie olchy, które nie zostały objęte szacunkiem, w związku z tym nie otrzymał za nie dopłaty pieniężnej;

– powinien otrzymać dopłatę pieniężną w wysokości 560 zł, gdyż z protokołu z dnia [...] października 1998 r. wynika, że 1 ha gruntów został oszacowany na kwotę 7000 zł, a on otrzymał jedynie 332 zł;

– również w odniesieniu do innych uczestników scalenia postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]:

1. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia L. M.,

2. uchylił ww. decyzję Wojewody Podlaskiego w pozostałej części i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wykracza poza żądanie wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny podał, że rozpatruje "złożony przez L. M. wniosek o unieważnienie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, w odniesieniu do jego gospodarstwa", ale rozstrzygnięcie tej decyzji odnosi się do całości decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne. W związku z tym Minister uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego w części wykraczającej poza wniosek i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się zarzutów skarżącego.

Wyjaśnił, że L. M. w dniu [...] września 1996 r. odebrał postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Zambrowie z dnia [...] września 1996 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego. Ponadto na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] grudnia 1996 r. odczytano ww. postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego oraz postanowienie Wojewody Łomżyńskiego z dnia [...] listopada 1996 r., a także wywieszono je na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w Kołakach Kościelnych i wyłożono u sołtysa wsi G. (wyłożenie postanowienia u sołtysa z powodu braku tablicy ogłoszeń we wsi jest również zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości sposobem publicznego ogłaszania).

Organ stwierdził, że nie można uznać, że brak listy obecności z zebrania w dniu [...] grudnia 1996 r. świadczy o naruszeniu przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sporządzanie z każdego zebrania ogólnego protokołu i dołączenie do niego listy obecności z zebrania świadczy, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone z należytą starannością.

Lista obecności uczestników scalenia z zebrania w dniu [...] października 1998 r., na którym wybrano radę uczestników scalenia oraz ustalono zasady szacunku gruntów objętych scaleniem, wskazuje, że w zebraniu uczestniczyła co najmniej połowa liczby uczestników scalenia. Oznacza to tym samym, że ustalone zasady szacunku gruntów objętych scaleniem nie naruszyły rażąco przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym uchwały podejmowane w tej sprawie powinny zapadać większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia.

Organ wskazał, że protokół z zebrania w dniu [...] lipca 1999 r., na którym podjęto uchwałę w sprawie drogi nr [...] oraz zaznajomiono uczestników scalenia z wynikami szacunku porównawczego gruntów, nie zawiera podpisów E. G. i K. S. Ich podpisy znajdują się na liście obecności uczestników scalenia na zebraniu w dniu [...] lipca 1999 r., stanowiącej załącznik do wymienionego protokołu. Z listy obecności wynika, że w zebraniu uczestniczyła co najmniej połowa liczby uczestników scalenia, a zatem nie naruszono rażąco przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wyniki oszacowania gruntów ogłoszono na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez Zarząd Gminy w Kołakach Kościelnych, a następnie w dniach [...] lipca - [...] sierpnia 1999 r. udostępniono je do publicznego wglądu w lokalu u sołtysa wsi.

Również kolejnych podniesionych okoliczności nie można w ocenie organu uznać za wskazujące na rażące naruszenie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Dalej stwierdził, że z dokumentacji sporządzonej w wyniku postępowania scaleniowego nie wynika, aby na działkach L. M. wniesionych do scalenia, jak również na całym obszarze objętym scaleniem, występowały jakiekolwiek przynależności gruntowe, które nie zostały oszacowane. Wskazał, że jeżeli skarżący jest w posiadaniu dokumentów, z których wynika, że w trakcie trwającego postępowania scaleniowego na jego przedscaleniowych działkach znajdowały się dwie olchy, które nie zostały objęte szacunkiem, może powołać się na ten argument żądając wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanka ta nie może być natomiast brana pod uwagę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

L. M. w wyniku scalenia, ze względów technicznych, wydzielono grunty o niższej wartości szacunkowej o 535 jednostek szacunkowych w stosunku do gruntów wniesionych do scalenia (wielkość ta wyrażona w procentach wynosi 7,9%). W oparciu o przepis art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów za różnicę wartości szacunkowej 4,9% ustalono na rzecz L. M. dopłatę pieniężną w wysokości 332 zł.

Zdaniem organu L. M. nie posiada interesu prawnego w podnoszeniu ewentualnych błędów przeprowadzonych w wyniku scalenia w odniesieniu do gruntów wydzielonych innym uczestnikom scalenia.

W wyniku analizy podniesionych zarzutów Minister stwierdził brak przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia L. M.

W skardze na powyższą decyzję L. M. zarzucił Ministrowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów poprzez przyjęcie, że postępowanie scaleniowe prowadzone było z należytą starannością, a nie w sposób niezgodny z prawem, podczas gdy wydana decyzja scaleniowa została "obarczona" istotnymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego przy prowadzonym scaleniu nastąpiły rażące błędy. Wyraził wątpliwość, czy organ prowadzący postępowanie scaleniowe zapewnił udział w nim jego żonie. Zauważył też długotrwałość prowadzonego postępowania nieważnościowego, co nie służy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli wobec działań organów administracji.

Skarżący zakwestionował ustalenia organu, że postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Zambrowie z dnia [...] września 1996 r. oraz postanowienie Wojewody Łomżyńskiego z dnia [...] listopada 1996 r. zostały wywieszone na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w Kołakach Kościelnych oraz u sołtysa wsi G. Stwierdził, że sołtys nigdy nie posiadał tablicy ogłoszeń, a on był z sołtysem skonfliktowany. Wyraził wątpliwość, czy na zebraniu przeprowadzonym w dniu [...] października 1998 r., na którym wybrano radę uczestników scalenia, uczestniczyła co najmniej połowa liczby uczestników scalenia, skoro jedna osoba została wpisana dwukrotnie. Skarżący zarzucił także brak szczegółowego odniesienia się do podniesionego przez niego zarzutu złożenia podpisów przez osoby do tego nieuprawnione (E. G. i K. S.) oraz skwitowanie to brakiem rażącego naruszenia przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W ocenie skarżącego Minister nie zwracał uwagi na zarzuty wywiedzione w odwołaniu, tylko śledził dokumentację sporządzoną w wyniku postępowania scaleniowego. Skarżący twierdził - wbrew stanowisku organu, że na jego obszarze objętym scaleniem znajdowały się dwie 100-letnie olchy, ścięte przez nowego nabywcę po scaleniu, w związku z czym prowadzone było postępowanie w sprawie kradzieży tych drzew. Zakwestionował wysokość otrzymanej dopłaty. Nie zgodził się także z twierdzeniem organu, że nie posiada interesu prawnego w odniesieniu do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia innym uczestnikom scalenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2263/13, oddalił skargę L. M.

Sąd podkreślił, że w kwestii prawidłowości wszczęcia przedmiotowego postępowania scaleniowego i objęcia nim byłych terenów należących do skarżącego wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1472/96. Oddalając skargę Sąd podzielił stanowisko organu, że tereny należące do Z. i L. M. winny być objęte przedmiotowym scaleniem, bowiem wymaga tego przeprowadzona regulacja koryta rzeczki D. Sąd ten stwierdził także, że owo postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, których łączny obszar gruntu przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (2,24 ha na łączną pow. 3,21 ha). Ustalone wówczas kwestie, przyznane przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą zatem być obecnie podważane.

Analizując materiały archiwalne z przeprowadzonego scalenia Sąd zauważył, że państwo M. bojkotowali przeprowadzane scalenie i nie brali w nim udziału, mimo prawidłowych zawiadomień. Nie chcieli przyjąć kwoty przyznanej dopłaty (złożona została do depozytu sądowego). Nie wzięli też udziału we wprowadzeniu uczestników scalenia w posiadanie nowych gruntów ([...] listopada 1999 r.).

Decyzja Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi G. stała się ostateczna i dopiero wówczas skarżący wniósł o wznowienie tego postępowania. Organy obu instancji odmówiły wznowienia, zaznaczając, że skarżący był prawidłowo powiadamiany o czynnościach postępowania scaleniowego, lecz z własnej winy nie brał w nich udziału. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę na odmowę wznowienia wyrokiem z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1352/01.

Postępowanie nieważnościowe dotyczące przedmiotowej decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. wszczęto w dniu 7 maja 2002 r. W jego trakcie zmieniały się poglądy na kwestię właściwości organów je prowadzących. Ostatecznie Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. Spór kompetencyjny co do właściwości organu odwoławczego rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II OW 170/11, wskazując jako organ właściwy w sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wobec powyższego Sąd pierwszej stwierdził, że poddane jego kontroli decyzje obu instancji zostały wydane przez organy właściwe w sprawie.

Sąd scharakteryzował specyfikę postępowania nieważnościowego oraz wykształcone w orzecznictwie poglądy co do przesłanki "rażącego naruszenia prawa".

Sąd stwierdził, że kwestionowana decyzja Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. nie narusza w sposób rażący obowiązującego prawa. Argumentację w nich zawartą, w szczególności w zaskarżonej decyzji, Sąd w pełni podzielił i uznał za własną.

Sąd zgodził się z organami, że fakt, iż dwa razy ta sama osoba podpisała się pod protokołem czy na liście obecności, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Osoby te bowiem mogły działać w imieniu własnym oraz na podstawie stosownego upoważnienia, także w imieniu innych osób biorących udział w tym scaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1472/96, potwierdzając prawidłowość wszczęcia owego postępowania scaleniowego i objęcia nim byłych terenów należących do skarżącego, ustalił, że owo scalenie spotkało się ze społecznym poparciem i poza skarżącym oraz jego żoną jeszcze tylko jedna osoba wycofała dla niego swą akceptację. Te okoliczności przeczą tezie skarżącego, że scalano ten obszar niejako pod przymusem, a na protokołach, listach obecności podpisywały się osoby nieupoważnione. Sąd podkreślił, że choć nie były one właścicielami scalanych gruntów, mogły być upoważnione do występowania w imieniu osób objętych scaleniem (np. E. G. i K. S.). Skarżący mógł nie mieć na ten temat wiedzy, zważywszy, że z uwagi na konflikt z ówczesnym sołtysem, mimo prawidłowego powiadomienia go o scaleniu i jego poszczególnych czynnościach, nie chciał w nich uczestniczyć i nie uczestniczył (Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na odmowę wznowienia postępowania w sprawie decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. - wyrok z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1352/01). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skarżący był prawidłowo informowany o czynnościach podejmowanych w kwestionowanym postępowaniu scaleniowym, w szczególności o jego wszczęciu, co ponownie kwestionuje we wniesionej obecnie skardze (wyrok z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1472/96). Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że ta okoliczność jako wówczas prawomocnie rozstrzygnięta nie mogła być przedmiotem ponownej oceny.

Sąd wskazał również, że brak udziału w postępowaniu, na który obecnie powołuje się skarżący, odnosząc go do swej żony, ani też długotrwałość prowadzonego postępowania nieważnościowego nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie dokumenty z owego scalenia nie wskazują na to, aby na działkach L. M. wniesionych do scalenia występowały przynależności gruntowe, które nie zostały oszacowane. Skarżący faktów tych nie podniósł, bo w postępowaniu scaleniowym postanowił nie uczestniczyć. Podnoszenie obecnie tych okoliczności nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a w razie ich udokumentowania może stać się podstawą ewentualnego wznowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd przypomniał, że scalenie w sposób kompleksowy, współzależny reguluje kwestie nowych podziałów nieruchomości jako przedsięwzięcie, w ramach którego właścicielom dotychczasowych nieruchomości na obszarze nim objętym wydzielane są nowe tereny, zgodnie z metodą szacowania. Jednakże po tak wielu latach dokonane nowe podziały prowadzą na ogół do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący najwyraźniej to dostrzegł, bowiem żądając wszczęcia tego postępowania nieważnościowego przede wszystkim akcentował fakt otrzymania zbyt niskiej dopłaty w ramach przeprowadzonego scalenia. Mając to na względzie Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że skarżący nie kwestionował sposobu wydzielenia gruntów innym uczestnikom scalenia, a jedynie własne wydzielenie w kontekście kwoty dopłaty, jaką otrzymał. W tym zakresie istniały zatem podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. M.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto o zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wskazując na naruszenie art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 8, art. 12, art. 35, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący w toku całego postępowania, w tym także prowadzonego na gruncie art. 156 k.p.a., zgłaszał szereg zarzutów, jednak niektóre z nich zostały pominięte przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę, ewentualnie wyjaśnione w sposób co najmniej lakoniczny. W konsekwencji wątpliwości skarżącego nie zostały wyjaśnione, a wręcz przeciwnie - pogłębiły się, w szczególności z uwagi na długotrwałość postępowania (od 1996 r. do 2014 r.), która z oczywistych względów doprowadziła do powstania wielu nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.. Sąd nie dostrzegł, że organy administracji publicznej ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd nie zakwestionował także, że ze względu na długotrwałość postępowania, która doprowadziła do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, Minister pominął w swoich rozważaniach kwestię ewentualnej niezgodności decyzji z prawem, chociażby ze względu na nieodwracalność skutków prawnych, tj. w kontekście art. 158 § 2 k.p.a.. Skarżący nie podważa kwestii ustalonych już w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże stwierdza, że wydane w sprawie orzeczenia tego Sądu nie ograniczały kontroli Sądu pierwszej instancji, nie uniemożliwiały one także możliwości rozstrzygnięcia skargi zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w zakresie, w którym Sąd nie był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że postępowanie nieważnościowe z wniosku skarżącego prowadzone było ponad 12 lat, zaś samo postępowanie odwoławcze - ok. 8 lat.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w wyniku postępowania scaleniowego ustalono mu dopłatę w wysokości 332 zł, której faktycznie nie otrzymał. Na działce nr ewid. [...], stanowiącej wcześniej jego własność, rosły dwa stuletnie drzewa, które nie zostały oszacowane. Za istotne uznał, że istnieją rozbieżności pomiędzy projektem scalenia wg stanu na dzień wszczęcia postępowania a kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 1999 r., bowiem nie wszystkie nieruchomości zostały objęte scaleniem pomimo objęcia ich wnioskiem. Za bezsporne uznał ponadto, że wartość działki, którą uzyskał w wyniku scalenia, jest znacznie niższa od wartości nieruchomości objętych scaleniem. Mimo tego i innych zarzutów organy rozpatrujące sprawę konsekwentnie twierdziły, że postępowanie scaleniowe było prowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest trafne odesłanie go na drogę postępowania o wznowienie postępowania - przede wszystkim z uwagi na treść art. 148 § 1 k.p.a., tj. ze względu na upływ terminu na wniesienie stosownego podania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazywane przez niego uchybienia świadczące o rażącym naruszeniu prawa są ewidentne, a nie wyprowadzone na skutek przeprowadzenia innej wykładni prawa. W niniejszej sprawie w sposób oczywisty naruszono m.in. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwłaszcza, że skarżący wielokrotnie kwestionował objęcie scaleniem i wydzielenie mu działek o mniejszej wartości, a ustalonej dopłaty w wysokości 332 zł faktycznie nie otrzymał. Ponadto charakter naruszonego przepisu z pewnością przemawia za uznaniem naruszenia za rażące, gdyż w wyniku wykonania decyzji doszło do ewidentnego pokrzywdzenia L. M. Nie budzą też wątpliwości skarżącego kasacyjnie racje ekonomiczne, społeczne, gdyż skutki, które wywołała decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji publicznej obu instancji, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że decyzja Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. nr [...] zatwierdzająca projekt scalenia części gruntów wsi G. nie jest dotknięta żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej jako: k.p.a. Zadaniem zatem organów administracji, a następnie Sądu wojewódzkiego jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Trafnie też przypomniał Sąd wojewódzki, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy łącznie zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 i z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu.

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., błędnie oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu pierwszej instancji co do tego, że kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi G. nie narusza w sposób rażący obowiązującego prawa.

Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie nie może świadczyć sam fakt, że w trakcie postępowania scaleniowego ta sama osoba dwukrotnie podpisała się pod protokołem czy też na liście obecności. Przypomnieć trzeba, że jednym z warunków uznania naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywistość tego naruszenia. Owa oczywistość polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W omawianym przypadku ewentualne naruszenie prawa, jakie zdaniem skarżącego kasacyjnie nastąpiło przez podpisanie się na protokołach i listach obecności osób nieuprawnionych, nie spełnia przesłanki oczywistości. Trafnie zwrócił bowiem uwagę Sąd pierwszej instancji, że osoby, które dwukrotnie złożyły swoje podpisy pod protokołem czy na liście obecności, mogły działać zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu innych osób biorących udział w scaleniu, a to na podstawie stosownego upoważnienia. Okoliczność, że przy podpisach nie zaznaczono faktu pełnomocnictwa, nie może jeszcze wykluczać, iż osoby te nie legitymowały się takim pełnomocnictwem. Zbadanie tej kwestii wymagałoby natomiast przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co - po pierwsze - co do zasady nie może mieć miejsca w postępowaniu nieważnościowym, zaś po drugie - samo przez się wyklucza oczywistość naruszenia prawa, a tym samym uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w tym zakresie.

Pominąć nie można, że o ewentualnym występowaniu niektórych uczestników postępowania scaleniowego przez pełnomocnika skarżący kasacyjnie mógł nie mieć wiedzy. Jak wynika bowiem z akt sprawy mimo prawidłowego zawiadomienia go o scaleniu jak i o poszczególnych czynnościach skarżący dobrowolnie nie uczestniczył w tym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że kwestie prawidłowości wszczęcia postępowania w przedmiocie scalenia części gruntów wsi G., objęcia nieruchomości L. M. postępowaniem scaleniowym, jak i prawidłowego zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu scaleniowym, zostały prawomocnie rozstrzygnięte w wyrokach sądów administracyjnych, tj. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1472/96 i z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1352/01. Wbrew ocenie wyrażonej w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze związaniem ww. prawomocnymi orzeczeniami sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u ich podstaw. Stosownie do treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a. niedopuszczalne byłoby zatem dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Z tych względów nieskuteczny też okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie zaznaczyć warto, że autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie 134 p.p.s.a., nie precyzując jednak, o którą jednostkę redakcyjną ww. przepisu chodzi, tj. § 1 lub § 2 art. 134 p.p.s.a.. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zaś przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich precyzyjne uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie powyższego zarzutu pozwalało jednak przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązującego sąd do dokonania z urzędu pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że wywołane decyzją racje ekonomiczne i społeczne wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności, a tym samym uzasadniają tezę o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniu prawa. Rozważając skutki społeczno-gospodarcze ewentualnego naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosków zgoła odmiennych, pozwalających na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. Nie można bowiem zapomnieć, że decyzja objęta wnioskiem w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wywołała daleko idące skutki własnościowe i strony postępowania przez wiele lat korzystały z tak ustalonego stanu posiadania. Wymaga podkreślenia, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten nie zmienia wprawdzie stanu prawnego (nie eliminuje z obrotu prawnego żadnej normy prawnej), jednakże wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Innymi słowy wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie można zapominać, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Niewątpliwie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, że niektóre działki pierwotnie przeznaczone do scalenia nie zostały jednak nim objęte i nadal stanowią własność dotychczasowych właścicieli. Przedmiot i zakres kontrolowanego postępowania nieważnościowego zakreślił skarżący kasacyjnie we wniosku o stwierdzenie nieważności, mianowicie była to kwestia stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w odniesieniu do jego gospodarstwa - nadto w takim właśnie zakresie L. M. posiadał interes prawny w kwestionowaniu decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne z dnia [...] września 1999 r. Z tego względu w tym postępowaniu nie mogła być badana ww. decyzja w pozostałej części, tj. w zakresie wydzielenia gruntów w wyniku scalenia innym uczestnikom scalenia.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ale też stanowiska skarżącego prezentowanego konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego (nieważnościowego) i sądowego wskazuje, że L. M. kwestionuje przede wszystkim wysokość przyznanej mu dopłaty w wysokości 332 zł. Uznając ją za zbyt niską podnosił dodatkowo, że na działce nr ewid. [...] rosły dwa drzewa, które nie zostały oszacowane.

Wskazać zatem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo wyjaśnił (co nie było kwestionowane przez Sąd pierwszej instancji), że ustalona na rzecz L. M. dopłata pieniężna została ustalona w wysokości 332 zł. Wartość gruntów została ustalona w drodze prawidłowo podjętej uchwały i brak jest podstaw, aby w postępowaniu nieważnościowym kwestionować tę wartość. Jak stanowił art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (wg stanu prawnego na dzień wydania badanej decyzji Zarządu Gminy Kołaki Kościelne) uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. W wypadkach, gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3%. Mając na uwadze powyższe przepisy i fakt, że L. M. w wyniku scalenia przydzielono grunty o niższej wartości szacunkowej w stosunku do gruntów wniesionych do scalenia o 7,9 %, prawidłowo ustalono na jego rzecz dopłatę pieniężną za różnicę wartości szacunkowej 4,9 % w wysokości 332 zł. Zgodnie z ww. przepisami za różnicę wartości szacunkowej wynoszącą 3% dopłata pieniężna nie przysługiwała.

Z dokumentacji postępowania scaleniowego nie wynika ponadto, by na działkach skarżącego kasacyjnie wniesionych do scalenia występowały drzewa, które by nie były objęte oszacowaniem. Jeśli skarżący jednak ma wiedzę o takiej istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (okoliczność taka miałaby także wynikać z notatki urzędowej dołączonej do skargi kasacyjnej), to Sąd pierwszej instancji w ślad za Ministrem trafnie wskazał, że zarzuty tego rodzaju mogłyby jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnoszona okoliczność z pewnością nie mogłaby być natomiast rozpatrywana jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu warto, że tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych w postaci stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, inne są następstwa prawne wydanych w nich rozstrzygnięć i mogą być one uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie przesłanki występują. Reasumując powyższe, odesłanie skarżącego do trybu wznowienia postępowania w związku z opisaną wyżej okolicznością było prawidłowe. Poza granice rozpoznawanej sprawy wykracza natomiast ocena ewentualnej skuteczności kolejnego wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1999 r.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 i art. 35 k.p.a. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana była zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nie zaś kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania czy też bezczynności organów administracji publicznej w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Wskazany przez skarżącego kasacyjnie argument o długim czasie trwania postępowania toczącego się z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, a w konsekwencji Sąd nie mógł naruszyć wskazanego wyżej przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.