Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: § 3 pkt 15, § 8 pkt 2 i 3, § 207 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 16 ust. 1 oraz § 16 ust. 2pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 188, art. 145 § 1 lit a, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. H. w W. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 499/16 w sprawie ze skargi B. H. w W.S.A. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] 3. zasądza od [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na rzecz B. H. w W. S.A kwotę 1650 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 499/16 oddalił skargę B. S.A. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał właścicielowi obiektu - B. S.A., wykonanie w Regionalnym Biurze Rozliczeń w O. przy ul. [...], w terminie do [...] grudnia 2016 r., niżej określonych obowiązków:

1) klatki schodowe w budynku obudować ścianami o odporności ogniowej El 60 oraz zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej El 30; klatki schodowe oddzielić od pomieszczeń i korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym;

2) klatki schodowe oraz przedsionki przeciwpożarowe w budynku, wyposażyć w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu;

3) w obrębie poziomych dróg ewakuacyjnych w budynku zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem;

4) budynek wyposażyć w zawory hydrantowe 52, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń;

5) zapewnić zapas wody do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z zamontowanymi zaworami hydrantowymi 52, o pojemności nie mniejszej niż 100 m3, zgromadzony w zbiorniku, przeznaczony wyłącznie do tego celu.

W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek B. S.A. znajdujący się przy ul. [...] w O., należy uznać za budynek należący do grupy wysokości: wysokie (W), ze względu na wysokość wynoszącą 27,6 m. W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu, lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek B. S.A. nie zawiera kondygnacji podziemnej, gdyż żadna z kondygnacji nie spełnia wymogu, zawartego w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym, wszystkie kondygnacje opisywanego budynku są kondygnacjami nadziemnymi zgodnie z definicją zawartą § 3 pkt 18 tego rozporządzenia.

Wobec powyższego, zdaniem organu, właściwym było wyznaczanie wysokości budynku od poziomu terenu przy wejściu do restauracji pracowniczej "P." znajdującej się na pierwszej kondygnacji nadziemnej, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropodachu znajdującego się nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wysokość ta wynosi 27,6 m. Organ, dokonując ustalenia wysokości budynku, dokonał analizy zapisów "Ekspertyzy stanu ochrony przeciwpożarowej" wykonanej [...] marca 2001 r. W sprawie wydana została decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] - przed nowelizacją rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Decyzja ta uchylała punkty 10,12 i 13 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lutego 2008 r., dotyczące wyposażenia budynku w zawory hydrantowe, zastosowania rozwiązań techniczno-budowlanych zabezpieczających poziome drogi ewakuacyjne przed zadymieniem i nakazujące oddzielenie poziomych klatek schodowych od poziomu dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkami przeciwpożarowymi. W tym czasie obowiązywała jednak inna definicja dotycząca wysokości budynku, jak i inna definicja, dotycząca poziomu terenu.

Nowe definicje, dotyczące poziomu terenu, kondygnacji podziemnej, kondygnacji nadziemnej oraz wysokości budynku, weszły w życie na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461).

Na podstawie § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków", przedmiotowy budynek organ uznał za zagrażający życiu ludzi, gdyż występują w nim następujące warunki techniczne, które nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi:

- brak jest wydzielenia klatek schodowych, w sposób określony w § 246 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który mówi, że w budynku wysokim powinny być co najmniej dwie klatki schodowe obudowane i oddzielone od poziomych dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń, przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232 tego rozporządzenia;

- brak jest zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w sposób określony w § 246 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który mówi, że klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe, stanowiące drogę ewakuacyjną powinny być wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu;

- brak jest zabezpieczenia przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych w sposób określony w § 247 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym w budynku wysokim w strefach pożarowych innych niż ZL IV, należy zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych.

Organ podniósł też, że w myśl § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, zawory hydrantowe powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności przy wejściach do budynku i do klatek schodowych na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich zaleca się lokalizację zaworów w przedsionkach przeciwpożarowych. Zawory te powinny być umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy, co najmniej DN 80, co reguluje § 25 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany obiekt nie jest wyposażony w zawory hydrantowe na nawodnionych pionach. Zgodnie z § 24 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich powinien być zapewniony zapas wody zgromadzony o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3 w jednym lub kilku zbiornikach, przeznaczony wyłącznie do tego celu. Podczas przeprowadzonych czynności stwierdzono, że obiekt nie jest wyposażony w zbiornik wody do celów przeciwpożarowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpoznaniu odwołania B. S.A. uchylił zaskarżoną decyzję w części w punkcie 1 i w tym zakresie orzekł: klatki schodowe w budynku przy ul. [...] w O. obudować ścianami o klasie odporności ogniowej REI 60 oraz zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej EI 30. Klatki schodowe oddzielić od pomieszczeń i korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym. W pozostałym zakresie organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie ma żadnego wpływu na obecną sprawę, gdyż dotyczyło innego stanu faktycznego oraz prawnego, jednocześnie postępowanie to zakończono decyzją ostateczną. Analizując akta sprawy, organ drugiej instancji stwierdził, że określony w punkcie 1 zaskarżonej decyzji obowiązek oraz jego podstawa prawna są niepełne. Komendant Miejski PSP w O. nakazując wykonanie obudowy klatek schodowych ścianami o klasie odporności ogniowej EI 60, pominął wymagany parametr nośności ogniowej R (REI 60). Ponadto, w podstawie prawnej nie ujęto przepisu § 249 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazującego bezpośrednio wymaganą klasę odporności ogniowej. W nawiązaniu do podnoszonej kwestii sklasyfikowania budynku jako wysoki, Komendant Wojewódzki PSP w O. podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji oraz zasadność nałożonych w związku z tym obowiązków. Wskazał, że z ustaleń służb kontrolujących wynika, że przedmiotowy budynek jest obiektem ośmiokondygnacyjnym, bez kondygnacji podziemnych. Wysokość budynku (27,6 m), ustalono na podstawie dokumentu: "Inwentaryzacja i analiza pod względem dopuszczalnej ilości pracowników pomieszczeń biurowych budynku C. ul. [...]" z września 2007 r. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że wysokość budynku określona została prawidłowo, zgodnie z treścią przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustalenie powyższe pozwala, zdaniem organu odwoławczego, w sposób niebudzący wątpliwości zdefiniować ww. obiekt jako wysoki i stosować względem niego wynikające z tej klasyfikacji aktualnie obowiązujące wymagania ochrony przeciwpożarowej. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz, lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa.

Skargę na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. S.A. Sąd uznał, że stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Wskazał, że z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.p." wynika wprost, że jednym z podstawowych obowiązków Państwowej Straży Pożarnej jest nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Przepis ten nie uzależnia tego nadzoru od daty oddania obiektu budowlanego do użytkowania, co jest zrozumiałe, skoro celem przepisów przeciwpożarowych jest zapewnienie w każdym czasie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wynika to również z § 207 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określającego ogólne zasady w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynków, który stanowi, że zasady te (w zakresie m.in. ograniczenia rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku, ograniczenia rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki, możliwości ewakuacji ludzi) stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

W ocenie Sądu zmiana przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym to rozporządzenie z dniem 8 lipca 2008 r. nie stanowi zmiany wyłącznie neutralnej z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. Ponieważ postanowienia rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie zawierają przepisów przejściowych, dotyczących jego stosowania w przedmiotowym zakresie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy przyjąć, że wprost, od daty ich wejścia w życie, stosuje się postanowienia dotyczące sposobu ustalania poziomu terenu, czy wysokości budynku. Tym samym budynek, położony w O. przy ul. [...] jest budynkiem wysokim w rozumieniu postanowień § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ słusznie zatem uznał przedmiotowy budynek jako zagrażający życiu ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, gdyż występują w nim warunki techniczne, które nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego o naruszeniu przez organ drugiej instancji art. 15 w zw. z art. 139 K.p.a., poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku o szerszym zakresie i odmiennej podstawie materialnoprawnej, zamiast wydania orzeczenia kasacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. S.A. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 1 u.p.s.p., w związku z § 2 ust. 2 i 3a, § 3 pkt 15, § 8 pkt 2 i 3 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i w związku z § 16 ust. 1 oraz § 16 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do nieprawidłowego i oderwanego od okoliczności konkretnego stanu faktycznego uznania budynku stanowiącego własność skarżącego za zagrażający życiu ludzi oraz bezpośrednio powiązane z tym niecelowe - zbyt rygorystyczne, restrykcyjne i nieadekwatne do poziomu realnego zagrożenia - nałożenie na skarżącego wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w sytuacji, w której w zakresie przedmiotowego budynku:

- jako zaliczanego do kategorii wysokości "średniowysokie" zatwierdzono wcześniej odmienne wymagania ochrony przeciwpożarowej, w wyniku których skarżący nabył słuszne prawa do korzystania z tego budynku z uwzględnieniem obowiązku wdrożenia i utrzymywania zastępczych warunków ochronnych, w pełni zapewniających bezpieczeństwo życia i zdrowia użytkowników oraz osób przebywających w budynku, jak również możliwość przeprowadzenia akcji ratunkowej, łącznie umożliwiających faktyczne uznanie wymagań bezpieczeństwa przeciwpożarowego za spełnione,

- wcześniejsze rozstrzygnięcia organów administracji jednoznacznie uznawały zakwalifikowanie tego budynku do wyższej kategorii wysokościowej ("wysokie") za zbędne, doprowadzające do przyjęcia zbyt rygorystycznych, restrykcyjnych i nieadekwatnych do poziomu realnego zagrożenia zabezpieczeń ochrony przeciwpożarowej,

- nałożenie na skarżącego określonych obowiązków nastąpiło pomimo tego, że nie miała miejsca jakakolwiek, uprzednia zmiana stanu faktycznego związanego z budynkiem lub inna merytorycznie istotna zmiana przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a nałożenie takich obowiązków wywołane zostało jedynie dokonaniem przez prawodawcę modyfikacji treściowej - neutralnej dla takiej ochrony - legalnej definicji poziomu terenu (§ 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), która to zmiana miała wpływ wyłącznie na odmienne od dotychczasowego określenie początkowego punktu pomiaru wysokości istniejącego budynku, natomiast pozostawała bez wpływu na katalog zabezpieczeń przeciwpożarowych odnoszący się do tego budynku,

co nie powinno być w okolicznościach niniejszej sprawy uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za naruszenie przez B. S.A, przepisów przeciwpożarowych, w tym za przejaw retrospektywnego działania prawa i powiązany z tym bezwzględny obowiązek skarżącego zastosowania się do nowego porządku prawnego, doprowadzając w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." i w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i nie poparte należytym uzasadnieniem oddalenie skargi, w wypadku, w którym poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lutego 2016 r., nakładała na skarżącego obowiązek o szerszym zakresie oraz odmiennej podstawie materialnoprawnej niż łącznie określone we wcześniejszym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji,

co w konsekwencji jako naruszające zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, powinno skutkować wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia uwzględniającego skargę w całości lub w części, nie zaś oddaleniem skargi;

- art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 2, art. 151 P.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi B. S.A. w wypadku, w którym decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lutego 2016 r. była niewykonalna już w dacie jej wydania, a niewykonalność tej decyzji miała i ma charakter trwały, w szczególności potwierdzony złożonym do akt sprawy - po otwarciu zamkniętej rozprawy - dokumentem w postaci ekspertyzy stanu ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] marca 2001 r., przy czym stan faktyczny związany z uwarunkowaniami architektonicznymi budynku oraz zastosowanymi w nim rozwiązaniami konstrukcyjno-funkcjonalnymi od daty sporządzenia i zaakceptowania tej ekspertyzy nie uległ jakimkolwiek zmianom,

co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia uwzględniającego skargę i stwierdzającego nieważność ww. decyzji w całości lub w części, nie zaś oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż przytoczone w niej podstawy kasacyjne okazały się usprawiedliwione. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., § 3 pkt 15, § 8 pkt 2 i 3 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w związku z § 16 ust. 1 oraz § 16 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, przez przyjęcie, że powołane wyżej przepisy warunków technicznych mają w rozpatrywanej sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Istota sporu w sprawie nie dotyczy wyników kontroli przeciwpożarowej przeprowadzonej w dniach [...]-[...] października 2015 r., ale zasadności zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do budynku, który wcześniej, jak wynika z decyzji [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] spełniał wymogi przeciwpożarowe zawarte w obowiązujących w tym zakresie przepisach.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał B. S.A., na podstawie § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, wykonanie w budynku przy ul. [...] w O. określonych obowiązków, w związku z uznaniem tego budynku za zagrażający życiu ludzi. Uznanie przez organ, że przedmiotowy budynek nie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikało z przyjęcia, że budynek ten należy uznać za budynek należący do grupy wysokości: wysokie (W), ze względu na wysokość wynoszącą 27,6 m, na podstawie nowych definicji, dotyczących poziomu terenu, kondygnacji podziemnej, kondygnacji nadziemnej oraz wysokości budynku, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461).

Sąd pierwszej instancji wprawdzie prawidłowo przyjął, że powyższe zmiany przepisów nie stanowią zmian wyłącznie neutralnych z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, to jednak dokonał błędnej oceny prawnej wskazując, iż postanowienia rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie zawierają przepisów przejściowych, dotyczących jego stosowania w przedmiotowym zakresie, a zatem należało przyjąć, że wprost od daty ich wejścia w życie, stosuje się postanowienia dotyczące sposobu ustalania poziomu terenu, czy wysokości budynku.

Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu § 3 pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o poziomie terenu - należy przez to rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Zmianie uległy też postanowienia § 6 dotyczące sposobu liczenia wysokości budynku. Powyższe zmiany przepisów mają pośredni wpływ na konkretyzację obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej i wywołują istotny problem o charakterze intertemporalnym. Problem ten wymaga w szczególności wskazania właściwego reżimu czasowego zastosowania zmienionych przepisów warunków technicznych będących częścią podstawy materialnoprawnej wydanych w sprawie decyzji oraz wpływu nowej treści tych przepisów na obowiązywanie już wydanych decyzji administracyjnych, tj. w przedmiotowej sprawie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] - wydanej przed nowelizacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r.

Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawarto w § 2 przepis przejściowy, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia zmieniającego nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W powyższym przepisie przesądzono zatem, że zmienione przepisy, w tym m. in. dotyczące sposobu ustalania poziomu terenu oraz wysokości budynku, nie mają zastosowania do wszczętych i niezakończonych postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, w których do wniosku załączono projekty budowlane opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro w rozporządzeniu zmieniającym przyjęto, że do zdarzeń prawnych niezakończonych (wszczętych postępowań w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę albo zatwierdzenia projektu budowlanego) stosuje się zasadę dalszego działania przepisów dotychczasowych, to tym bardziej zasada ta odnosi się do zdarzeń prawnych zakończonych, a więc użytkowanych budynków, których projekty budowlane zatwierdzono decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów zmieniających. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do wniosków nieracjonalnych, że ochrona interesów w toku byłaby dalej idąca niż interesów już zakończonych. Należy mieć przy tym na uwadze, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany powinien spełniać wszystkie wymogi ochrony przeciwpożarowej odnoszące się do obiektu którego dotyczy. Zasada ta powinna być zatem stosowana zarówno w postępowaniach dotyczących rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę albo zatwierdzenia projektu budowlanego, w których przepisy te stanowią bezpośrednią podstawę do wydania decyzji administracyjnej, jak i w innych postępowaniach, np. z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w których przepisy te przesądzają o kwalifikacji danego budynku do określonej w przepisach w sprawie warunków technicznych grupy wysokości, a w konsekwencji o zakresie wymagań przeciwpożarowych, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej.

Takim przepisem odrębnym w odniesieniu do kwalifikacji danego budynku do określonej grupy wysokości nie jest natomiast powołany w zaskarżonym wyroku § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zauważyć należy bowiem, że w § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2009 r. nie wyłączono § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z zakresu przyjętej w przepisie przejściowym zasady dalszego działania przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że w § 207 ust. 2 przesądzono jedynie, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Natomiast w odniesieniu do kwalifikacji danego budynku do określonej grupy wysokości stosuje się nadal zasadę dalszego działania przepisów dotychczasowych, a zatem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w pierwotnym brzmieniu, wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Obowiązywanie tej zasady nie pozwala zatem na dorozumiane, tak jak to uczyniły organy i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, stosowanie w postępowaniu z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w stosunku do użytkowanych już budynków, zmian przepisów warunków technicznych wprowadzających m.in. nowe definicje poziomu terenu i wysokości budynku, które mają wpływ na kwalifikację danego budynku do określonej grupy wysokości, a w szczególności zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., przyjętych za podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji.

Zasadność powyższego stanowiska potwierdza także wprost treść § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W powyższym przepisie ustawodawca przyjmując zasadę dalszego działania przepisów dotychczasowych, wyłączył spod jej zakresu § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Takiego wyłączenia nie zawarto natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, co było w pełni uzasadnione daleko idącym zakresem zmian wprowadzonych tym rozporządzeniem, w tym mających istotny wpływy na ocenę wymaganego zakresu bezpieczeństwa pożarowego budynków. Oceny zagrożenia pożarowego nie można natomiast utożsamiać z kwalifikacją danego budynku do określonej grupy wysokości, która w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy powinna się odbywać na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian.

Przyjęcie w powyższym przypadku zasady bezpośredniego działania nowych przepisów byłoby nie do pogodzenia z zasadami intertemporalnymi obowiązującymi w prawie administracyjnym, a w szczególności z zasadą zaufania jednostki do państwa oraz stanowionego przez nie prawa, a także zasadą ochrony praw nabytych.

Pierwsza z nich ma za zadanie zapewnić aby regulacja normatywna zapewniała stan pewności i przewidywalności prawa. Druga natomiast nawiązuje do powinności ustawodawcy respektowania uprawnień nabytych (zarówno z mocy prawa jak i na podstawie decyzji administracyjnej). Należy ją zatem rozumieć, jako zakazującą arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących adresatom danej regulacji normatywnej. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że nałożenie obowiązków na B. S.A. nastąpiło w sytuacji, gdy nie miała miejsca jakakolwiek uprzednia zmiana stanu faktycznego związanego ze stanowiącym jego własność budynkiem lub inna merytorycznie istotna zmiana przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a nałożenie takich obowiązków wywołane zostało jedynie dokonaniem modyfikacji, mającej pośredni związek z tą ochroną, legalnej definicji poziomu terenu (§ 3 pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), która to zmiana miała wpływ wyłącznie na odmienne od dotychczasowego określenie początkowego punktu pomiaru wysokości istniejącego budynku, natomiast pozostawała bez wpływu na charakter zabezpieczeń przeciwpożarowych odnoszący się do tego budynku. Obowiązywanie zawartej w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zasady pozwala zatem na stosowanie m.in. przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, ale jedynie tych przepisów, a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie przepisów nie dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, a jedynie pośrednio mających wpływ na zaliczenie danego budynku do określonej grupy wysokości, w związku ze zmianą definicji dotyczących sposobu ustalania poziomu terenu oraz wysokości budynku, wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. Przepisy te zgodnie z § 2 tego rozporządzenia mają zastosowanie do budynków wybudowanych na podstawie pozwoleń na budowę albo odrębnie zatwierdzonych projektów budowlanych, na podstawie wniosków o pozwolenie na budowę lub odrębnych wniosków o zatwierdzenie projektu budowlanego złożonych po dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego.

Mając zatem na uwadze, że podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne i niezbędne jest ponowne ustalenie przez organ pierwszej instancji do jakiej grupy wysokości zalicza się przedmiotowy budynek, a w konsekwencji czy jest on budynkiem zagrażającym życiu ludzi w rozumieniu przepisów o ochronie przeciwpożarowej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz uwzględnił skargę B. S.A. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.