Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1187/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 151 , art 146
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. L., E. M.-J., J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak WS-VI.7534.3.50.2022.KP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości z naruszeniem prawa – po wznowieniu postepowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od organu Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących: a/ J. L. kwotę 697zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych); b/ E. M.-J. kwotę 697zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych); c/ J. S. kwotę 697zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.50.2022.KP, po rozpatrzeniu odwołań J. L., J. M. B. S. oraz E. M. - J., uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa znak: GS-11.6821.1.19.2014.ED z dnia 24.02.2022 r. i stwierdzono, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30.03.2015 r. znak: GS-11.6821.1.19.2014.ED została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30.03.2015 r. znak: GS-11.6821.1.19.2014.ED odmówiono zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz M. S., J. S., J. L. i E. M. – J. na tej podstawie, że z wnioskiem o zwrot nie zgłosili się wszyscy uprawnieni, co w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło negatywną przesłankę zwrotu.

W wyniku wniosku jednego ze skarżących, postanowieniem znak: GS-H:6821.1.19.2014.ED z dnia 2 września 2015 r. na podstawie art. 145a § 1 i § 2 k.p.a. wznowiono powyższe postępowanie w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt. SK 26/14, stwierdzającym, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców jest niezgodny z Konstytucją.

W postępowaniu wznowieniowym, organ I instancji ocenił i przedstawił dowody na to, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców. Wobec powyższego Prezydent orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wskazując, że za takim rozstrzygnięciem przemawia dodatkowo fakt, że od dnia doręczenia decyzji ostatecznej upłynęło ponad pięć lat.

W wyniku wniesionych odwołań, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu na wstępie organ odwoławczy zaaprobował wznowienie postępowania. Negatywnie ocenił jednak finalne rozstrzygnięcie organu I instancji, który pomimo upływu 5-cio letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. oceniał ostateczne rozstrzygnięcie pod kątem merytorycznym.

Tymczasem w ocenie Wojewody Małopolskiego, w razie stwierdzenia przez organ we wznowionym postępowaniu, że w sprawie ziściły się przesłanki wznowieniowe (art. 145-145b k.p.a.), to zanim przejdzie on do prowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania przesłanka negatywna uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o charakterze materialnym, już po upływie ww. terminu było pozbawione podstaw. W takiej sytuacji organ I instancji winien był ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., że ww. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 30 marca 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem, iż uchylenie tego rozstrzygnięcia było niemożliwe właśnie z uwagi na upływ ustawowego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. L., E. M.-J. oraz J. M. B. S. S.. W skargach tych zarzucili naruszenie:

1) art. 149 §2 k.p.a. i art. 146 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy z powodu zaniechania ustaleń, czy w sprawie mogła być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie i z jakiego powodu;

2) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej decyzji tj. ustalenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., czy też przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackiego zastępstwa procesowego (według norm przepisanych).

W uzasadnieniach skarg wskazano, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczyło się do stwierdzenia, że z powodu upływu okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., zaskarżona wznowieniowo decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym organ odwoławczy uchylił się od zbadania sprawy co do jej istoty, co powoduje, że skarżący są pozbawieni oceny, czy ich żądanie zwrotu nieruchomości zasługiwało na uwzględnienie. W dalszej części skarżący wskazali orzecznictwo, które opowiada się za koniecznością wskazania konkretnego przepisu, jaki został naruszony i które wskazuje, że wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy.

Finalnie przedstawiono argumentację, która świadczy zdaniem skarżących o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość została oddana podmiotowi, który nie był beneficjentem wywłaszczenia.

Wojewoda Małopolski wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi J. L. (sygn. akt II SA/Kr 1187/22), E. M.-J. (sygn. akt II SA/Kr 1188/22) oraz J. M. B. S. S. (sygn. akt II SA/Kr 1189/22) oraz prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 1187/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skargi okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli jest w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody Małopolskiego, wydana w ramach wznowionego postępowania, w której w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzono, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy jeszcze zaznaczyć, że zasadnie organy stwierdziły, iż w przedmiotowej sprawie upłynął termin 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Przez doręczenie decyzji, o którym mowa w powyższym przepisie należy bowiem rozumieć doręczenie którejkolwiek ze stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1748/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt

VII SA/Wa 1876/21), a brak doręczenia którejś z nich nie niweczy skutku biegu przedmiotowego terminu, jak argumentowali skarżący w odwołaniu.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem treść zarówno art. 151, jak i art. 146 k.p.a. Zgodnie z art. 151 k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast art. 146 k.p.a. stanowi, że:

§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przedmiotem sporu było w przedmiotowej sprawie to, czy w razie stwierdzenia upływua terminu przedawnienia, (co ostatecznie zostało zaakceptowane przez skarżących, albowiem nie stało przedmiotem zarzutu w skargach), organy są zobowiązane zbadać poprawność ostatecznej decyzji pod kątem materialnym, czy też upływ terminu stanowi przeszkodę do prowadzenia analizy w tym zakresie.

Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są w tym względzie podzielone. Istnieje linia orzecznicza, która opowiada się za potraktowaniem upływu terminu przedawnienia jako negatywnej przesłanki orzekania i która stwierdza, że gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji wynikająca z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Go 338/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 457/21).

Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił jednakże odmienny pogląd funkcjonujący w orzecznictwie. Zdaniem Sądu prawdą jest, co akcentuje się w wymienionych powyżej orzeczeniach, że upływ wspomnianego terminu ma charakter bezwarunkowy i zamyka drogę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, bez względu na dostrzeżone przez organ w trakcie postępowania wznowieniowego jej uchybienia i wady. Brak możliwości uchylenia decyzji ostatecznej nie może być jednak utożsamiany z brakiem możliwości stwierdzenia, że decyzja zawiera dostrzeżone wady i uchybienia. Zbadanie decyzji ostatecznej pod kątem merytorycznym – oczywiście bez skutku w postaci jej uchylenia – jest zdaniem Sądu nie tylko możliwe ale także zasadne i celowe.

Po pierwsze, ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. przesłanki negatywne są ograniczone wyłącznie do wyprowadzenia konsekwencji prawnych podważenia mocy obowiązującej decyzji. Nie ograniczają przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, który wyznaczony jest w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po drugie należy mieć na względzie cel, w jakim wydawana jest decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., to jest, aby umożliwić ewentualne dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Przy czym warunkiem koniecznym dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego na zasadzie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Niezbędne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu, ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1846/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., II SA/Gd 424/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., VII SA/Wa 600/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., II SA/Bk 257/19,; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 841/17).

Podsumowując, w opinii Sądu ustanowiona w art. 146 § 1 k.p.a. przesłanka przedawnienia ograniczona jest wyłącznie do zakazu uchylenia decyzji, natomiast nie do ponownego rozpoznania sprawy. W razie zatem jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem z jakiego powodu nie uchylił decyzji (wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2644/16).

Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie przez pryzmat powyższych rozważań należy stwierdzić, że narusza ono art. 149 § 2 k.p.a. oraz 151 § 2 k.p.a., organ niezasadnie bowiem uznał, że upływ terminu przedawnienia stanowił negatywną przesłankę, która uniemożliwiła rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Wadliwe było również rozstrzygnięcie organu I instancji. Przede wszystkim w podstawie rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 151 k.p.a., bez określenia szczegółowych jednostek redakcyjnych tego przepisu, mimo, że rozróżnienie to ma kluczowe znaczenie. Treść rozstrzygnięcia w postaci odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ oparł się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to wydawane jest natomiast wyłącznie wtedy, gdy we wznowionym postępowaniu nie potwierdziło się wystąpienie przesłanek wznowienia, które legły u podstaw wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a zatem bez wchodzenia w meritum sprawy, czy też bez badania okoliczności wynikających z art. 146 k.p.a. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że odmówił on uchylenia decyzji ostatecznej, po przeanalizowaniu jej poprawności merytorycznej oraz upływu terminu od jej doręczenia. Rozstrzygnięcie okazało się zatem nieadekwatne do przeprowadzonego wnioskowania. W razie bowiem stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie odmawia się uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz stwierdza się wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 §2 k.p.a.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy organy raz jeszcze przeanalizują wniosek o wznowienie postępowania z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej, biorąc w szczególności pod uwagę, że upływ letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie stanowi przeszkody do rozważenia istoty sprawy, przez co organy pomimo upływu tego terminu zobowiązane są do zbadania poprawności ostatecznej decyzji pod względem merytorycznym. Przy czym w razie stwierdzenia naruszenia prawa, powinno ono zostać stwierdzone w decyzji w taki sposób, aby umożliwić stronie dochodzenie swoich praw na drodze cywilnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O zwrocie kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.