Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 239/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 1, ust. 3, art. 39
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 10, art. 15,  art. 7, art. 77, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Z. K., G. K., M. H. i J. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego i budynku usługowego oraz pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących Z. K., G. K. i M. H. kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) oraz na rzecz J. N. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...].03.2017 r. K. P. i M. P. (dalej powoływani także jako: "wnioskodawcy" lub "inwestorzy") wystąpili o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym oraz budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...]obręb [...].

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu, po zawiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu, projekt budowlany udostępniono w dniu [...].03.2017r. J. K. – pełnomocnikowi M. H. Z kolei w dniu [...].04.2017 r. dostęp do akt uzyskał B. N. – pełnomocnik J. N. W dniu [...].05.2017 r. z aktami sprawy zapoznała się ponownie J. K. Następnie w dniu [...].03.2017 r. Starosta [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w trybie art. 39 ust. 3 u.p.b., przedkładając jednocześnie projekt budowlany. W określonym terminie 30 dni organ władzy konserwatorskiej nie wniósł zastrzeżeń do projektu budowlanego, czego potwierdzeniem stanowi pismo tego organu z dnia [...].04.2017 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...].06.2017 r. Starosta zobowiązał wnioskodawców na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym m.in. poprzez: doprowadzenie do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...],[...],[...],[...],[...] w [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].10.2012 r. – dalej: "uchwała" lub w skrócie: "mpzp", zakresie wykazania, że budynek nie przekracza wysokości 19 m poprzez uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu, rysunku elewacji oraz przekroju A-A o rzędne przy wszystkich wejściach do projektowanego budynku (§ 14 ust. 2 pkt 3 uchwały), dostosowanie pokrycia dachu projektowanego budynku wielorodzinnego do treści § 11 ust. 2 pkt 11 uchwały, wykazania w sposób jednoznaczny, że powierzchnia biologicznie czynna dla terenu oznaczonego symbolem 3MW/U wynosi co najmniej 20 % powierzchni działki budowlanej (§ 14 ust. 1 pkt 6 uchwały). Ponadto zobowiązano wnioskodawców do doprowadzenia projektu do zgodności z wymogami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (pkt 2 postanowienia), a także zobowiązano do uzupełnia projektu budowlanego w zakresie m.in.: szczegółowego wykazania, że projektowana droga pożarowa spełnia wymagania § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, dostosowania części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu do wymagań § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowania geodezyjno-kartograficznego oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, wykazania w projekcie budowlanym, że spełnione są wymogi w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określone w § 13 oraz wymagania czasu nasłonecznienia określone w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymienione nieprawidłowości wnioskodawcy usunęli przedkładając w dniu [...].07.2017 r. poprawiony projekt budowlany.

Zawiadomieniem z dnia [...].07.2017 r., powołując się na art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a., organ I instancji powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem sprawy oraz możliwości zgłoszenia przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie swoich uwag, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W tym samym dniu akta sprawy udostępniono K. K.-F. W dniu [...].07.2017 r. upoważniony przez wnioskodawców projektant skorygował natomiast numerację ewidencyjną działek w charakterystyce energetycznej budynku usługowego oraz potwierdził własnoręcznym podpisem poprawki w przedłożonym w dniu [...].07.2017 r. projekcie budowlanym.

Decyzją z dnia [...].07.2017 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 u.p.b. Starosta [...] zatwierdził wnioskodawcom przedłożony przez nich projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podstawą wydania przez organ I instancji takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z mpzp. Organ przedstawił ustalenia mpzp odnoszące się do lokalizowanej inwestycji, które zawarte są w § 13 dla terenu oznaczonego symbolem 1U/ZP oraz w § 14 dla terenu o symbolu 3MW/U. Wskazał, że na części działki oznaczonej na planie jako 1U/ZP zaprojektowano budynek usługowy (B) wraz z infrastrukturą techniczną oraz miejscami postojowymi. Budynek usługowy (B) o wysokości 8,35 m, wysokość do okapu 4,00 m, dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 36° pokryty dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym. Powierzchnia zabudowy na terenie 1U/ZP wynosi [...]m², co stanowi 9,13%, a powierzchnia biologicznie czynna stanowi 70,19% całego terenu 1U/ZP. Zaprojektowano 6 miejsc postojowych. Na części działki oznaczonej na planie jako 3MW/U zaprojektowano budynek wielorodzinny z usługami w części parteru i garażem podziemnym (A) wraz z infrastrukturą techniczną. Budynek wielorodzinny z usługami w części parteru i garażem podziemnym (A) o wysokości w niższej części 16,48 m i wysokości w wyższej części 19,00 m. Dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 36° pokryty dachówką ceramiczną w kolorze naturalnej czerwieni. Powierzchnia zabudowy na terenie 3MW/U wynosi [...] m² i stanowi 36,36% a powierzchnia biologicznie czynna stanowi 20,65% całego terenu 3MW/U. W garażu podziemnym zaprojektowano 38 stanowisk postojowych dla 38 lokali mieszkalnych, 7 stanowisk postojowych dla części usługowej oraz jedno miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej.

Organ I instancji uznał, że projektant wykazał zgodności inwestycji z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną. W tym zakresie wskazał, że działka objęta wnioskiem stanowi część większego terenu przeznaczonego zgodnie z planem pod zabudowę wielorodzinną (który w części jest zabudowany istniejącą zabudową wielorodzinną, w tym również historyczną). Stwierdził, że budynek wielorodzinny A stanowi kontynuację istniejącej linii wzdłuż ul. [...]. Budynek ten posiada wysokość zgodną z mpzp (do 19 m). Celem lepszego wkomponować tego budynku w istniejącą zabudowę, część znajdująca się bliżej ulicy została obniżona o jedną kondygnację. Ponadto budynek A rozbity został na dwie bryły o zróżnicowanej wysokości i wymiarach. Budynek A nie odbiega znacząco wysokością od projektowanego budynku na sąsiedniej działce nr [...] oraz istniejących pobliskich budynków wielorodzinnych przy ulicy [...]. Projektowany budynek nawiązuje do istniejącego budynku na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] poprzez zaprojektowanie dachu dwuspadowego o symetrycznym układzie połaci, zastosowanie wewnątrz układu jednotraktowego, aby uzyskać obiekt o długości znacznie przewyższającej szerokość, zastosowanie na poddaszu wydłużonych lukarn o małym spadku daszków oraz prostych otworów okiennych i drzwiowych bez opasek oraz zastosowano naturalne materiały. Budynek usługowy B jest budynkiem niskim i wpisuje się w zabudowę ulicy. W ocenie organu I instancji, projektowany budynek wielorodzinny nie będzie dominował nad istniejącą zabudową historyczną, ponieważ wysokością nawiązuje do budynku położonego na skrzyżowaniu ulicy [...] i [...], który posiada wysokość 18,5 m. Nie będzie również dominował nad zabudową współczesną. Istniejące budynki wielorodzinne przy ulicy [...] posiadają 6 kondygnacji. Projektowany budynek na sąsiedniej działce nr [...] będzie posiadał 5 kondygnacji. Budynek B jest budynkiem niskim i również nie dominuje nad zabudową istniejącą i historyczną, ma niewielkie gabaryty i jest mało widoczny, ponieważ jest położony w głębi działki nr [...]. Wielkością jest zbliżony do istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Dla projektowanych budynków zaprojektowano prostą kolorystykę, w której dominuje kolor ciepły biały (tynki), ceglasty (dach), szary (okładziny drewniane). Kolorystyka jest stonowana przez co będzie się wpisywać w otoczenie i nie będzie wyróżniać. Zaprojektowana kolorystyka nawiązuje do stosowanej w historycznej zabudowie m.in. poprzez zastosowanie pokrycia dachu w kolorze naturalnym - ceglastym.

Organ I instancji stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalił na podstawie analizy projektu budowlanego, że odległość budynku usługowego zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi wynosi ponad 3m a odległość budynku mieszkalnego zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi wynosi ponad 4m, czyli są to odległości większe od minimalnej, wymaganej dla sytuowania budynków względem granicy działki (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia). Dokonując dalszej oceny projektu zagospodarowania działki, organ ten stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie w ponadnormatywny sposób wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach znajdujących się w budynkach położonych w sąsiedztwie. Wyjaśnił przy tym, że w analizie przesłaniania projektant odniósł się do wzajemnego oddziaływania projektowanego budynku wielorodzinnego do budynku projektowanego na działce nr [...] oraz budynku istniejącego na działce nr [...]. Projektant wykazał, że odległość między tymi budynkami jest większa niż różnica rzędnych - między najwyższym punktem projektowanego budynku a parapetem budynku projektowanego na działce nr [...] oraz budynku istniejącego na działce nr [...], a więc nie ma przesłaniania czyli, że spełnione są wymogi w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określone w § 13 oraz wymaganego czasu nasłonecznienia określone w § 60 rozporządzenia. Organ nie stwierdził również naruszeń w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Powołał się na brak uwag organu władzy konserwatorskiej do przedłożonego projektu budowlanego. Projekt budowlany został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Po wydaniu opisanej decyzji, powołując się na wskazany w zawiadomieniu z dnia [...].07.2017 r. termin siedmiodniowy na wyrażenie końcowego stanowiska w sprawie, zapoznał się z aktami sprawy w dniu [...].08.2017 r. B. N. – pełnomocnik J. N., która następnie pismem z dnia [...].08.2017 r. wyraziła stanowisko w sprawie. Strona wskazała w tym piśmie m.in. na różnice pomiędzy projektem budowlanym z którym zapoznała się w dniu [...].08.2017 r., a tym który został jej udostępniony w dniu [...].04.2017 r. W związku z takimi zmianami, wyraziła stanowisko o braku możliwości merytorycznego odniesienia się do sprawy w zakreślonym przez organ terminie. Ponadto wyraziła przekonanie na temat braku spełnienia przez dokumentację projektową wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Według strony najistotniejsze naruszenie w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowi takie usytuowanie budynku, które powoduje ograniczenie potencjalnej możliwości zabudowy należącej do niej działki.

Ponadto pismem z dnia [...].07.2017 r. jednocześnie powołując się na otrzymane w tym samym dniu zawiadomienia o zakończeniu prowadzonego postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawnie z takiej możliwości skorzystali Z. K., M. H. i G. K. Zdaniem stron postępowania projektowane zamierzenie narusza § 11 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 4, § 11 ust. 2, § 11 ust. 2 pkt 11 oraz § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały w sprawie mpzp. W przekonaniu stron zastosowane w projekcie rozwiązania, z uwagi na wprowadzenie na ok 44 % powierzchni projektowanego dachu – dachu płaskiego, którego nie sposób uznać z lukarnę (jest nią bowiem małe okienko wystające pionowo z płaszczyzny dachu), nie spełniają wymogu dachu dwuspadowego o kącie nachylenia 35-45 stopni. Ponadto zarzucono naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 tej uchwały, poprzez brak wymaganej ilości miejsc postojowych dla obu budynków oraz § 13 ust. 2 pkt 5 w zakresie braku spełnienia wymogu zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej na 70% powierzchni działki budowlanej. Projekt narusza również przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 u.p.b. w związku z art. 140 k.c. poprzez brak zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Strony odniosły się również do zgody na rozbiórkę istniejącego budynku, wskazując na brak jakiejkolwiek analizy jej wpływu na budynki położone na działce nr [...], które przylegają do budynku objętego rozbiórką na działce nr [...]. Podniesiono również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymogów nasłonecznienia lokali w budynku A (lokale mieszkalne), kwestii dostępu do drogi publicznej, wskazując w tym zakresie, że wbrew twierdzeniu zawartemu w projekcie budowlanym, nie istnieje zjazd z działki nr [...] na drogę publiczna – ul. [...]. Wyjaśniono, że ulica ta - na odcinku od obecnego przebiegu do granicy z działką nr [...] - nie została nigdy wykonana. Poddano w wątpliwość prawidłowość udzielania pozwolenia na budowę bez przyłączy. Strony uznały również za pozbawione podstaw prawnych przyjęcie przez organ spełnienia przez zaprojektowaną drogę przeciwpożarową wymogów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Na dowód podnoszonych wątpliwości przedłożyły opinię sporządzoną przez arch. W. B.

Z kolei po doręczeniu stronom postępowania decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, złożyli odwołanie od tej decyzji Z. K., M. H., G. K., K. K.-F., M. K. oraz A. N. (współwłaściciele działki nr [...]). Poza żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji, strony wniosły o dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania, w tym opinii arch. W. B. (Uwagi do treści projektu budowlanego). Wśród zarzutów odwołania jego autorzy wskazali na naruszenie art. 10 i art. 15 k.p.a., które polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji zanim jeszcze doręczono stronom zawiadomienie o przystąpieniu do jej wydania wraz z informacją o prawie zgłoszenia przez strony uwag w terminie 7 dniowym od daty doręczenia zawiadomienia z dnia [...].07.2017 r. W rezultacie organ uniemożliwił stronom odniesienie się do zmienionego w dniach [...] i [...] lipca 2017 r. projektu budowlanego. W dalszej części odwołania strony przedstawiły zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku ze szczegółowo przedstawionymi w odwołaniu zarzutami tyczącymi się naruszenia postanowień uchwały nr [...] (§ 11 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 4, § 11 ust. 2, § 11 ust. 2 pkt 11, § 14 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 3 pkt 1 i 2, § 13 ust. 2 pkt 5). Ponadto zarzucono organowi I instancji naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.p.b., przepisów techniczno-budowlanych dotyczących nasłoneczniani lokali w budynku A, § 152 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto odwołujące się strony, powołując się na nieważność uchwały w sprawie mpzp, wniosły o podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego i w związku z tym zawieszenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano na obszerną argumentację mającą uzasadnić uwzględnienie odwołania przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ewentualnie o odmowę wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odrębne odwołania złożyli G. K. oraz J. N. Pierwsza z tych stron w złożonym odwołaniu w pełni poparła odwołanie wniesione pismem z dnia [...].08.2017 r. przez współwłaścicieli działki nr [...] oraz zawarte w nim wywody i wnioski dowodowe, które mają potwierdzać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa, w tym także mpzp. W odwołaniu J.N. również sformułowano tożsame żądania. Ponadto, poza wnioskiem od dopuszczenie opinii sporządzonej przez arch. W. B., strona wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia [...].08.2017 r., w którym przedstawiła uwagi do projektu, a także z postanowienia DWKZ nr [...] z dnia [...].07.2015 r. Według tej strony, zaskarżoną decyzję wydano z rażącymi naruszeniami prawa, w tym zwłaszcza z art. 10 § 1 k.p.a. Odwołująca wyjaśniła, że po otrzymaniu w dniu [...].07.2017 r. zawiadomienia z dnia [...].07.2017 r., zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...].08.2017 r. Wskazała, że udostępnione jej wówczas akta nie zawierały decyzji z dnia [...].07.2017 r. Natomiast w dniu [...].08.2017 r. wniosła uwagi do projektu, co do których organ I instancji nie zajął stanowiska w decyzji, ponieważ została ona wydana przed upływem terminów jakie przysługiwały stronie na ich wniesienie. Podkreśliła, że w złożonych w ustawowo przysługującym terminie uwagach do dokumentacji projektowej, zawarła wiele zarzutów do projektu budowlanego. W związku z brakiem ich uwzględnienia przez organ I instancji odwołująca się strona oświadczyła, że nadal jej podtrzymuje. Ponadto wskazała, że zmiany jakie zostały naniesione w ostatnim momencie w projekcie budowlanym znacząco odbiegają od koncepcji przedłożonej DWKZ i uzgodnionej przez ten organ w piśmie z dnia [...].05.2016r. Dlatego zachodzi konieczność ponownego uzgodnienia tej dokumentacji przez organ władzy konserwatorskiej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Druga kwestia, która wynika z powołanego pisma konserwatora zabytków dotyczy wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na badania archeologiczne. Według odwołującej się strony, w aktach sprawy brak jest takiego pozwolenia. W swoim odwołaniu strona wyraziła również wątpliwości na temat sposób rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych z terenów utwardzonych działki objętej udzielonym pozwoleniem na budowę. Wskazała, że w przypadku niewłaściwego rozwiązania tego problemu - z uwagi na ukształtowanie terenu, nastąpi zalewanie należącej do niej posesji, co stanowić będzie naruszenie przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie. Ponadto wskazała na wątpliwości dotycząc estetyka obiektu w kontekście zapisów w mpzp odnośnie kształtu i nachylenia połaci dachowych. W tym zakresie strona rozwinęła w odwołaniu stosowną argumentację dotyczącą naruszenia § 11 ust. 2 uchwały oraz wskazała, że postanowieniem z dnia [...].07.2015r. DWKZ odmówił uzgodnienia projektu budowlanego budynku mieszkano-usługowego z tego powodu, że budynek przedstawiony wówczas do uzgodnienia posiada znaczne gabaryty oraz znaczną ilość płaskich dachów. Według strony postępowania, obecnie zatwierdzona dokumentacja projektowa w tym zakresie zawiera tożsame rozwiązania. Nadto strona wskazała na naruszenie wymagań dotyczących dróg pożarowych, podkreślając, że kwestia ta jest dla niej szczególnie istotna z racji tego, że najdłuższa elewacja projektowanego budynku przebiega wzdłuż granicy jej działki i ewentualne zdarzenia pożarowe mogą oddziaływać na jej nieruchomość. Zdaniem strony, wydana decyzja narusza również § 11 ust. 2 pkt 4, 8, 10, 11, § 12 ust. 3 pkt 1 i 2, § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały w sprawie mpzp. Doszło przy jej wydaniu do naruszenia art. 33 ust. 1 u.p.b., ponieważ wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji na str. 8, projektowane zamierzenie nie posiada połączenia z drogą publiczną, gdyż ono fizycznie nie istnieje, natomiast jego wykonanie nie zostało objęte opracowaniem projektowym złożonym w sprawie. W przekonaniu odwołującej się strony istotnym w sprawie jest naruszenie jej interesu prawnego polegającego na tym, że nowopowstały budynek będzie stanowił ograniczenie możliwości zabudowy należącej do niej działki poprzez przesłanianie i brak dostępu promieni słonecznych. Stanowi to naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., gdyż obszar oddziaływania obiektu przekracza granicę jej nieruchomości o ponad 7 m.

Decyzją z dnia [...].01.2018 r. Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że za podjęciem takiego rozstrzygnięcia w sprawie przemawiała zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Projekt zagospodarowania terenu pozostaje także zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Do dokumentacji załączono wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec takich ustaleń, stosownie do art. 35 ust. 5 u.p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda dokonując analizy ustaleń planu miejscowego wskazał, że w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy, jak na rysunku planu. Maksymalna wysokość budynków nie większa niż 19 m do kalenicy dachu. Dachy strome dwuspadowe, o kącie nachylenia nie mniej niż 35° i nie więcej niż 45°. Powierzchnia zabudowy działki budowlanej nie większa niż 60%; a powierzchnia terenu biologicznie czynnego stanowi co najmniej 20% powierzchni działki budowlanej. Na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, pokrywają się one z liniami rozgraniczającymi ulicy [...] oraz ul. [...]. W miejscowym planie ustalono minimalną wymaganą ilość miejsc postojowych. Dla zabudowy mieszkaniowej jest to jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie, a dla usług - jedno miejsce postojowe na każde rozpoczęte 30 m² powierzchni usług. Ponadto teren inwestycji znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, dla którego w § 11 określono wymogi jakie winna spełniać nowa zabudowa. Na działce objętej wnioskiem, na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 3MW/U, zaprojektowano wielorodzinny budynek mieszkalny z usługami w parterze - budynek "A", a na terenie 1U/ZP, niezależny od niego budynek usługowy "B". Funkcja zgodna jest z przeznaczeniem podstawowym określonym w planie. Obiekty usytuowane zostały wewnątrz kwartału zabudowy, w oddaleniu od nieprzekraczalnej linii zabudowy (zgodnie z planem). Budynek "A" zaprojektowano w odległości powyżej 4,0 m od granic działek. Budynek "B" w odległości powyżej 4,0 m dla ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi, dla ściany bez otworów powyżej 3,0 m. Budynek "A" składa się z dwóch części, połączonych na poziomie piwnic i parteru. Przekryty będzie dachem dwuspadowym o symetrycznym układzie połaci dachowych o spadku 36° (zgodnym z planem). Wysokość budynku w kalenicy części niższej wynosi 16,48 m, a części wyższej 19,00 m, co jest zgodne z miejscowym planem. W budynku "A" zaprojektowano parking podziemny na 46 miejsc postojowych, co pokrywa zapotrzebowanie na miejsca postojowe dla właścicieli mieszkań i dla korzystających z lokali usługowych. Dla budynku "B" zaprojektowano 6 miejsc postojowych na terenie, co odpowiada wymogom planu. Bilans terenu sporządzono odrębnie dla każdej jednostki urbanistycznej. Dla terenu 3MW/U, powierzchnia zabudowy wynosi 36,36% powierzchni terenu, a powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosi 20,65% (zgodnie z planem). Natomiast dla terenu 1U/ZP powierzchnia zabudowy wynosi 9,13% powierzchni terenu, a powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosi 70,19%, spełniono tym samym wymogi planu miejscowego. W zakresie zgodności inwestycji z wymogami planu dotyczącymi ochrony konserwatorskiej, stanowisko w tej kwestii zajął DWKZ, uzgadniając projekt na postawie art. 39 ust. 4 u.p.b. Uzyskano również decyzję DWKZ nr [...]z dnia [...].12.2017 r. na prowadzenie badań archeologicznych. Po porównaniu charakterystycznych danych dotyczących projektowanych obiektów i wymogów określonych w planie miejscowym, Wojewoda stwierdził, że zaprojektowane budynki pod względem funkcji jak i kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodne są z przepisami planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi organ ten stwierdził, że projektowany budynek został usytuowany na działce zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi. Projektowana inwestycja nie będzie przesłaniać ani zacieniać sąsiednich nieruchomości. Wody opadowe z dachu będą odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej. Na terenie zaprojektowano zgodną z przepisami ilość miejsc postojowych, zaprojektowano dojścia oraz drogę pożarową, będącą jednocześnie drogą dojazdową wewnętrzną. Teren połączony jest z drogą publiczną za pomocą istniejącego zjazdu. Wojewoda uznał za pozbawione znaczenia w sprawie postanowienie DWKZ nr [...] z dnia [...].07.2015 r., którym odmówiono uzgodnienia inwestycji zaprojektowanej na tym terenie. W tym zakresie wyjaśnił, że takie postanowienie dotyczyło innych rozwiązań projektowych, a przedmiotem zaskarżonej decyzji jest projekt datowany na styczeń 2017 r., ponadto obecnie zatwierdzony projekt został uzgodniony z konserwatorem zabytków. W konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących wielkości i kształtu budynku, nieadekwatnych dla tej części miasta. Podkreślono, że gabaryty nowej zabudowy określone zostały w planie miejscowym poprzez dopuszczalną wysokość budynku i ograniczenia w wielkości powierzchni zabudowy, a możliwość realizacji spornej inwestycji w zaprojektowanej formie, potwierdzono uzgodnieniem konserwatorskim. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zaprojektowanej wielkości powierzchni biologicznie czynnej przez zaliczenie w 50% powierzchni wyłożonej kostką ażurową, organ II instancji wyjaśnił, że definicja pojęcia powierzchni biologicznie czynnej ("teren biologicznie czynny") została zawarta w treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z definicją pojęcia "terenu biologicznie czynnego", zawartą w § 3 pkt 22 tego rozporządzenia, jako teren taki należy kwalifikować teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m² oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Rozporządzenie nie wskazuje jednocześnie, czy zastosowanie kostki ażurowej umożliwia zaliczenie terenu pokrytego tym materiałem jako "terenu biologicznie czynnego". W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.07.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/13, zacytował fragment uzasadnienia, tu cyt.: "przepisy warunków technicznych definiują pojęcie terenu biologicznie czynnego stwarzając możliwość zaliczenia terenu wyłożonego płytą ażurową do powierzchni biologicznie czynnej. Kwestią podstawową jest rodzaj użytej w takim przypadku płyty oraz sposób jej wykonania (również podbudowy) i stwierdzenie, czy jej zastosowanie umożliwia naturalną wegetację roślin. Kwestia możliwości zaliczenia takiej powierzchni do terenu biologicznie czynnego będzie zatem wymagała indywidualnej oceny organu". Z kolei odnosząc się do zarzutu usytuowania drogi pożarowej w sposób naruszający przepisy techniczne z tego powodu, że nie przebiega ona wzdłuż dłuższego boku budynku, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w przypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi, w szczególności architektonicznymi, droga pożarowa może być poprowadzona w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 30% obwodu zewnętrznego budynku, przy jego rozpiętości (największej szerokości) do 60 m (§ 12, ust. 3, pkt 1). Zaprojektowana droga pożarowa zapewnia dostęp do 30% obwodu zewnętrznego budynku "A". Organ powołał się przy tym na fakt uzgodnienia projektu pod względem bezpieczeństwa pożarowego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wojewoda nie podzielił także zarzutu dotyczącego braku połączenia inwestycji z drogą publiczną. Wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż zaprojektowana droga pożarowa stanowi jednocześnie dojazd do obu budynków. Połączona jest z ul. [...] (działka nr [...]) istniejącym zjazdem (por. uzgodnienie lokalizacji dwóch istniejących zjazdów dokonane przez Burmistrza [...] z dnia [...].08.2016 r., str. [...] projektu). Odnośnie zarzutu dotyczącego przesłaniania i braku dostępu promieni słonecznych do nieruchomości na działce nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że w projekcie zamieszczono analizę przesłaniania i nasłonecznienia. Z opracowań tych wynika, że istniejący budynek na działce nr [...] nie będzie przesłaniany, gdyż wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami (§ 13 warunków technicznych), a także zapewnione będzie wymagane nasłonecznienie okna znajdującego się najbliżej projektowanego budynku (§ 60 warunków technicznych). Odnosząc się do zastrzeżeń co do sposobu odprowadzenia wód opadowych organ natomiast powołał się na dokumentację projektową, z której ma wynikać, że wody opadowe z dachu odprowadzane będą bezpośrednio do sieci kanalizacji ogólnospławnej, a z powierzchni utwardzonych, poprzez liczne wpusty uliczne do separatora ropopochodnych i po wstępnym podczyszczeniu, do sieci kanalizacji ogólnospławnej. W projekcie podano obliczenia dotyczące przewidywanej ilości wód opadowych i roztopowych. Organ II instancji uznał za wystarczający wymagania prawne sposób nanoszenia w zatwierdzonej dokumentacji projektowej odręcznych uzupełnień, wraz z podaniem data ich dokonania i podpisem projektanta. Według organu odwoławczego, w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji uchybił wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkowi zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków. Doszło do tego z winy wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, odwołujące się strony postępowania wniosły swoje uwagi i zastrzeżenia składając w sposób skuteczny odwołania od decyzji, bez ujemnych skutków prawnych, wobec tego nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli Z. K., G. K., M. H. oraz w odrębnym piśmie J. N. W obu skargach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W pierwszej ze skarg zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wr 239/18, skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym, tak na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i organem II instancji, wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, zwłaszcza że zmian podstawowego dowodu jakim jest projekt budowlany wnioskodawca dokonywał jeszcze w dniach [...].07.2017 r. i [...].07.2017 r. (tj. w dniu wydania decyzji przez organ I instancji);

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez brak rozważenia przez organ II instancji zarzutów, twierdzeń i dowodów zgłoszonych w odwołaniu skarżących od decyzji organu I instancji, brak uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji dlaczego organ li instancji pominął powyższe zarzuty, twierdzenia i dowody, w sytuacji, w której podniesione przez skarżących twierdzenia, zarzuty i dowody dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

-art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia kwestii czy budynek oznaczony w projekcie jako budynek A nie stanowi w rzeczywistości dwóch lub więcej budynków, mimo podniesionych przez skarżących, znajdujących oparcie w projekcie budowlanym, okoliczności na to wskazujących.

Ponadto autorzy skargi sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w postaci:

- art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.p.b. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy w stosunku do zatwierdzonej następnie wersji projektu budowlanego, to jest po zmianach złożonych w dniu [...].07.2017 r. i [...].07.2017 r.;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 11 ust. 2 pkt 1, 4 , 6, 8, 9,10, 11 i 15, § 12 ust. 3 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 4, 5 i ust. 4, § 14 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały nr [...], poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 4 pkt 1, 4 i 6 u.p.b. poprzez: udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku spełnienia, tak w stosunku do rozbiórki, jak i zamierzonej budowy obiektów wymogu poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, dopuszczenie rozbiórki budynku powiązanego konstrukcyjnie z budynkiem skarżących, mimo braku zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia (art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.b.), braku projektu rozbiórki (art. 33 ust. 4 pkt 6 u.p.b.) oraz braku zgody skarżących na rozbiórkę - wymaganej przez art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.b., dopuszczenie budowy budynków tworzących zagrożenie dla nieruchomości skarżących, w szczególności jeśli chodzi o spływ wód opadowych z terenu inwestycji i kwestię braku zapewnienia inwestycji właściwej ochrony przeciwpożarowej.

- art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku z § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku spełnienia wymogów wynikających z powyższego przepisu dotyczących nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku oznaczonym w projekcie budowlanym jako budynek A;

- art. 33 ust. 1 u.p.b. udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie budowy budynków nie mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności z uwagi na brak zapewnienia dojazdu i dojścia do drogi publicznej oraz przyłączy;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo niezgodności projektu budowlanego z powołanymi przepisami rozporządzenia w zakresie drogi pożarowej.

Dla wykazania zasadności przedstawionych zarzutów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej dotyczącej zagrożenia wynikającego z rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] dla budynków skarżących położonych na działce nr [...] w [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego K. S.

W drugiej ze skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wr 266/18 J. N. zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, a to:

-art. 10 § 1, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez: wydanie przez organ I instancji decyzji przed umożliwieniem skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniem się co do zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś możliwością zapoznania się ze zmienionym w dniu [...].07.2017 r. projektem budowlanym i późniejszymi jego zmianami, co istotnie wpłynęło na treść wydanej decyzji, albowiem skarżącą nie mogła ustosunkować się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również złożyć dalszych wniosków dowodowych; nieuwzględnienie przez organ I instancji zastrzeżeń skarżącej do zmienionego w dniu [...].07.2018 r. projektu budowlanego, pomimo że zastrzeżenia te zostały złożone w terminie oznaczonym przez organ I instancji do zaznajomienia się z aktami, jednak już po wydaniu decyzji w sprawie, wobec niezachowania przez organ I instancji właściwego trybu postępowania,

- art 15 k.p.a., poprzez niewypowiedzenie się w zakresie zastrzeżeń złożonych przez skarżącą przez organy obu instancji, lecz jedynie przez organ odwoławczy, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

- art. 138 § 1 k.p.a., tj. braku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

- art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organy obu instancji sprawy w sposób sprzeczny z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a przez to z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, między innymi wobec wydania przez organ I instancji decyzji przed umożliwieniem zapoznania się skarżącej z aktami sprawy (skarżąca została wezwana do zapoznania się z aktami w dniu [...].07.2017 r., a decyzję wydano [...].07.2017 r.),

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ II instancji zarzutów, zastrzeżeń i dowodów zgłoszonych w odwołaniu skarżącej oraz brak uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji dlaczego organ II instancji pominął powyższe zarzuty, twierdzenia i dowody, w sytuacji, gdy podniesione przez skarżącą twierdzenia, zastrzeżenia i dowody dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec niewyjaśnienia czy budynek oznaczony w projekcie jako budynek A nie stanowi w rzeczywistości dwóch lub więcej budynków, mimo podniesionych przez skarżącą argumentów na taką okoliczność,

Ponadto skarżąca powoła się naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.p.b., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.p.b., w stosunku do następczo zatwierdzonego projektu budowlanego, po dokonaniu jego zmian w dniach [...] i [...] lipca 2017 r. (pierwotne ustalenia datowane są na dzień [...].04.2017 r.),

- art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 11 ust. 2 pkt 1, 4 , 6, 8, 9, 10, 11 i 15, § 12 ust. 3 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 4, 5 i ust. 4, § 14 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały nr [...], poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, mimo braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., między innymi: nieprawidłowym spadkiem i geometrią dachów budynku A, wobec dopuszczenia dachów o spadku niższym niż 35 stopni, gdy takie spadki dopuszczalne są wyłącznie dla budynków infrastruktury technicznej, a nie dla budynków mieszkalnych, dopuszczeniem dachu innego aniżeli dwuspadowego, gdy zgodnie z planem miejscowym dopuszczone są dachy strome dwuspadowe o kącie nachylenia nie mniej niż 35° i nie więcej niż 45°,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1, 4 i 6 u.p.b. poprzez: udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku spełnienia w stosunku do obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę wymogu poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżącej jako osoby, która jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, dopuszczenie budowy budynków tworzących zagrożenie dla nieruchomości skarżącej, w szczególności jeśli chodzi o spływ wód opadowych i brak zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej,

- art. 33 ust. 1 u.p.b., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie budowy budynków nie mogących spełnić wymogu samodzielnego funkcjonowania zgodnie z ich przeznaczeniem, wobec braku zapewnienia dojazdu i dojścia do drogi publicznej jak i przyłączy,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo niezgodności projektu budowlanego z powołanymi przepisami w zakresie drogi pożarowej, między innymi: brakiem przebiegu drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku, odległości drogi pożarowej do części budynku posiadającej dłuższy bok wynoszącej więcej niż 15 metrów, znajdowanie się na drodze pożarowej stałego elementu zagospodarowania terenu, który stanowi część budynku A2, a w konsekwencji, istotne zagrożenie dla życia ludzkiego, wobec uzasadnionych możliwości ewakuacji ludzi w przypadku zagrożenia pożarowego.

Uzasadnienie obu ze skarg zawiera odrębną argumentację, stanowiącą rozwinięcie zarzutów sformułowanych w ich petitum i w znacznym zakresie zbieżną z argumentacją zamieszczoną uprzednio w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie obu skargi.

Na rozprawie w dniu 21.11.2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a.", postanowił o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Wr 266/18 ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 239/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzeniu jej dalej pod sygn. akt II SA/Wr 239/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym złożone skargi, musiały zostać uwzględnione. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku z usługami w części parteru i garażem podziemnym oraz budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...][...] obręb [...], a także udzielono pozwolenie na rozbiórkę obejmującą budynek gospodarczy znajdujący się na opisanej działce.

Podstawą prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 u.p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest wskazanie także, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wskazać należy na art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że art. 35 ust. 1 u.p.b. należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z k.p.a. W tym zakresie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie.

Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji. w tym także zarzutów odwołania, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów odwołania, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania w należytym stopniu. Stwierdzić bowiem trzeba, że Wojewoda nie tylko nie odniósł się do większości zawartych w odwołaniach zarzutów, które mogły mieć istotne znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, ale również w przypadku tych spośród zarzutów, które uczynił przedmiotem swojej analizy, nie zrobił tego w sposób wyczerpujący. Najlepszym dowodem takiego zaniechania jest sposób potraktowania zarzutu dotyczącego zaprojektowania wielkości powierzchni biologicznie czynnej przez zaliczenie w 50% powierzchni wyłożonej kostką ażurową. W tym zakresie, poza powołaniem się na definicję pojęcia powierzchni biologicznie czynnej (terenu biologicznie czynnego) oraz zacytowaniem orzeczenia sądu administracyjnego, brak jest indywidualnej oceny organu odwoławczego na temat tego, czy rodzaj użytej w projekcie płyty oraz sposób jej wykonania (również podbudowy) umożliwi naturalną wegetację roślin i tym samym zaliczenie takiej powierzchni do terenu biologicznie czynnego. Lektura uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji nie wyjaśnia w sposób należyty większość kwestii dotyczących powodów uznania zgodność rozwiązań projektowych z ustaleniami planu miejscowego, w tym w szczególności z eksponowanym przez skarżących wymogiem dachów stromych dwuspadowych o kacie nachylenia między 35 a 45 stopni, nakazem stosowania pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze ceglastym, czy też nakazem zaprojektowania minimum jednego miejsca postojowego na każde 30m² powierzchni usługowej. Wojewoda poprzestał jedynie na ogólnych twierdzeniach, ograniczając się do zestawienia treści uchwały w sprawie m.p.z.p. z rozwiązaniami projektowymi, ale bez dokonania ich krytycznej oceny przy wykorzystaniu argumentacji przedstawianej przez strony postępowania.

Trzeba również podzielić zarzuty skarg dotyczące braku należytego zbadania przez organ odwoławczy zagadnień dotyczących oddziaływania planowanego zamierzania na nieruchomości sąsiednie. Dotyczy to zarówno kwestii odprowadzania wód opadowych i roztopowych z powierzchni działki nr [...], podwyższenia poziomu terenu tej działki, zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ale także przesłaniania i nasłonecznia istniejących i projektowanych budynków, dla których wydane zostały pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w tych aspektach nie może poprzestać na wyjaśnieniach projektanta zawartych w projekcie budowlanym, zwłaszcza w sytuacji, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie przedłożone przez strony postępowania, zwierające tezy przeciwne do tych wyjaśnień. Nie można przy tym zapominać, że przedmiotowa inwestycja lokalizowana jest w obrębie istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, co z kolei powinno uwrażliwić organy architektoniczno-budowlane do zwrócenia szczególnej uwagi na ten aspekt projektowanej inwestycji. Taka dociekliwość ze strony organu powinna również charakteryzować wyjaśnianie całkowicie pominiętej przez organ odwoławczy kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących zgody na rozbiórkę budynku gospodarczego, który przylega do budynków znajdujących się na działce nr [...].

Wojewoda pominął nie tylko zarzuty odwołań dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego ale także nie odniósł się do zarzutów tyczących się sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji. W tym zakresie należy wskazać, że jakkolwiek art. 39 u.p.b. ani też art. 106 k.p.a. nie wskazują precyzyjnie, w jakim stadium postępowania należy zwrócić się o zajęcie stanowiska do organu współdziałającego, w tym zakresie art. 39 ust. 1 u.p.b. stanowi jedynie o wymogu uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej stanowisko organu współdziałającego powinno być zajmowane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ wydający decyzję. Istotą posiadania uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji w zakresie materiału dowodowego, który będzie stanowił następnie przedmiot rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia władzy konserwatorskiej nie można zatem traktować ściśle formalnie, lecz właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. wniosek wraz z całą dołączoną do niego dokumentacją w takiej wersji jaka zostanie zatwierdzona decyzją administracyjną. Na takie rozumienie analizowanej regulacji wskazuje brzmienie ust. 4 art. 39 u.p.b., który stanowi, że brak zajęcia przez konserwatora zabytków stanowiska w terminie 30 dni uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Nie mogą być to zatem rozwiązania projektowe inne niż takie, które zostaną zatwierdzone decyzją administracyjną. W takich realiach procesowych obowiązkiem organu II instancji będzie wyjaśnić, czy ze względu na dokonane w projekcie zmiany – zwłaszcza wymagane postanowieniem z dnia [...].06.2017 r., organ I instancji prawidłowo ustalił moment podjęcia współdziałania z organem władzy konserwatorskiej i wystąpienia pismem z dnia [...].03.2017 r. o zajęcia stanowisko przez ten organ. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpił bowiem najpierw o uzgodnienie projektu budowlanego z konserwatorem zabytków aby następnie działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. zobowiązać inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności z postanowieniami mpzp. Z przedstawionych względów rozważenia organu wymaga konieczność powtórzenia procedury współdziałania z organem władzy konserwatorskiej.

Sąd zdaje sobie doskonale sprawę z ilości zarzutów podnoszonych przez odwołujące się strony wobec wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji, tym niemniej nie możne to przesłaniać jednego, mianowicie tego, że część z nich mogła być wywołana faktem pozbawienia stron postępowania prawa do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Prawo strony do wypowiedzenia się co do całości zebranych materiałów ma istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. W tym zakresie art 10 § 1 k.p.a. należy interpretować w zawiązku z art 81 k.p.a. Treść wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów organ jest obowiązany uwzględnić, dokonując oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W realiach niniejszej sprawy, skoro sam organ odwoławczy przyznaje, że organ pierwszej instancji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., to tym bardziej powinien on sam na etapie postępowania odwoławczego rozpoznać w sposób jak najbardziej wnikliwy wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniach, które przecież w większości powtarzają argumentację zgłaszaną przez strony już w pismach z [...].07.2017 r. i [...].08.2017 r., które jednak pozostały bez odpowiedzi ze strony organu pierwszej instancji z racji tego, że zakończył on już postępowanie wydając w dniu [...].07.2017 r. decyzję administracyjną, zanim jeszcze upłynął termin do wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów. W takich realiach procesowych brak odniesienia się do zarzutów odwołania stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zasady postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda [...] nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołań ale także pominął wnioski dowodowe w nich zawarte. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast konkretyzację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej). Zakres postępowania dowodowego wyznaczany jest nie tylko przez przedmiot postępowania oraz przepisy prawa materialnego regulujące przesłanki przyznania stronie uprawnienia lub nałożenia obowiązku, ale także determinowany jest treścią żądania strony. Przez wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należy zatem rozumieć takie ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych uwzględnia wzajemne powiązania między nimi. Gdy zatem z wnioskiem dowodowym wystąpi strona postępowania, obowiązkiem organu administracyjnego jest wydanie postanowienia dowodowego (pozytywnego lub negatywnego). Nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie zostało ono zgłoszone w toku postępowania albo dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, które to ustalenia są oczywiste i nie budzą najmniejszych wątpliwości. W świetle treści art. 78 k.p.a. ma znaczenie dla sprawy dowód zgłaszany na tezę odmienną od tezy uznawanej przez organ za dostatecznie wyjaśnioną. W rozpatrywanej sprawie pomimo sformułowania w odwołaniach wniosków o dopuszczenie jako dowodu z dokumentów - opinii arch. W. B. (Uwagi do treści projektu budowlanego), organ II instancji nie dokonał oceny wartości dowodowej tego dokumentu (opinii). Co więcej, z treści uzasadnienia nie wynika aby w ogóle organ odwoławczy rozpoznał jakikolwiek wniosek dowodowy odwołujących się stron postępowania (w odwołaniu J. N. wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia [...].08.2017 r.). Zaznaczając raz jeszcze, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu, tym niemniej obowiązkiem organu w takiej sytuacji było należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska. Organ powinien przedstawić argumenty, którymi kierował się zajmując stanowisko. W takim przypadku winien wskazać konkretnie motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Opisanego w tym miejscu sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło ze strony organu odwoławczego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i rozpatrzenia go w całokształcie oznaczał, że Wojewoda – niezależnie od własnej inicjatywy dowodowej – powinien włączyć do materiału sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają znaczenie dla sprawy oraz rozpatrzyć wszystkie okoliczności istotne w sprawie, podejmując niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Wojewoda, wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nie przeprowadził zatem w sposób adekwatny do stanu sprawy postępowania wyjaśniającego stan faktyczny. W konsekwencji doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., a sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej, co jest tym bardziej rażące w świetle stwierdzonych naruszeń art. 10 § 1 k.p.a., a tym samym powoduje, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez Starostę [...] dokonał zbyt pobieżnej oceny istotnych w sprawie okoliczności. Nie tylko nie odniósł się do większości zarzutów prezentowanych przez strony ale również w zakresie w którym to uczynił, nie sprostał wymogom stawianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), co czyni ocenę organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9.01.2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12.05.2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach zarzuty odwołania, które mogą pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, Wojewoda naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów złożonych odwołań w pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpatrzeć wniesione doń odwołania wraz z wnioskami dowodowymi, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się w pełni do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniach i przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania – przy uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym wyroku. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda winien rozważyć także dodatkowe argumenty skarżących sformułowane w skardze, w tym opinię techniczną autorstwa K. S., umożliwiając jednocześnie stronom czynny udział w postępowaniu. Obowiązek ustalenia wszystkich istotnych w danej sprawie okoliczności, nie oznacza bowiem, że tylko organ musi niejako samodzielnie gromadzić wszystkie dowody. Organ może oprzeć się na dowodach przedłożonych przez stronę, po uprzedniej ocenie takiego dowodu zarówno pod względem jego przydatności jak i wiarygodności.

Ponadto należy zauważyć, że co prawda kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjnej zostało zainicjonowane wnioskiem złożonym przez K. P. i M. P., tym niemiej fakt ten nie pozbawia pozostałe strony postępowania prawa składania wniosków procesowych, które mogą doprowadzić do zawieszenia w ten sposób wszczętego postępowania. Nawet bowiem bezzasadny i bezpodstawny wniosek złożony przez stronę postępowania powinien zostać rozpoznany przez organ administracji. Tym samym w ponownym postępowaniu obowiązkiem Wojewody będzie rozpoznać zawarty w jednym z odwołań wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji Starosty. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby zatem na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Można jedynie zauważyć, że trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kontekście zarzutów wskazujących na posiadanie przez inwestorów pozwolenia z dnia [...].12.2016 r. na prowadzenia badań archeologicznych oraz uzgodnienia z dnia [...].08.2016 dotyczącego lokalizacji dwóch istniejących zajadów z działki nr [...]na teren działki nr [...]. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu prawidłowość odniesienia się do zarzutu wskazującego na niezgodne z prawem nanoszenie w zatwierdzonej dokumentacji projektowej odręcznych uzupełnień, wraz z podaniem data ich dokonania i podpisem projektanta.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.