Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1272/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1751/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie punktu I zawartego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1751/17 oddalił skargę (...) z siedzibą w (...) (dalej: "skarżącą" "Spółka") na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia (...) uzupełnionym pismem z dnia (...) skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr (...) z dnia (...) w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia Nr (...) z dnia (...) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Po rozpatrzeniu sprawy w dniu (...), Minister Rozwoju i Finansów, wydał decyzję Nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr (...) we wnioskowanym zakresie. Organ stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." Następnie skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Nr 253/DI/16 i orzeczenie, co do istoty zgodnie z wnioskiem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodark i(...), zwanej dalej "Decyzją Zmieniającą", we wnioskowanym zakresie pomimo istnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów w decyzji z dnia (...) nr (....), jeszcze raz podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może być dokonane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione wymagane prawem przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznał, że w dniu wydania "Decyzji Zmieniającej" Minister Gospodarki miał podstawę prawną wyrażoną w przepisach rangi ustawowej pozwalającą na wydanie przedmiotowej decyzji. Takim przepisem w przedmiotowym przypadku był art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e.". Zdaniem organu, "Decyzji Zmieniającej" nie można zarzuć, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r. zmieniającą ustawę o s.s.e.", w tym nowego brzmienia art. 19 ust, 1 ustawy o s.s.e. Ponadto przepis ten nie przewiduje działania organu z urzędu. Postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w "Decyzji Zmieniającej" było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy.

Odnosząc się do poruszonej we wniosku kwestii trybu rozpatrywania wydłużenia terminu obowiązywania zezwolenia w kategoriach przekroczenia pomocy publicznej przyznanej skarżącej organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było rozpoznanie i rozstrzygnięcie prawidłowości wydania przez Ministra Gospodarki decyzji Nr 124/IW/08 z dnia 14 lipca 2008 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, tj. jej zgodności z przepisami, a nie wydłużenie terminu ważności zezwolenia Nr 92. W świetle tych argumentów organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd ten, wyrokiem objętym skargą kasacyjną uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów utrzymująca w mocy decyzję tego organu, którą odmówił stwierdzenia nieważności "Decyzji Zmieniającej" w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania, nie narusza prawa. WSA stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest, bowiem decyzja organu wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności tzw. "Decyzji Zmieniającej". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (organ związany jest zakresem wniosku strony w tym względzie) jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym (jako nadzwyczajnym trybie postępowania) organ administracji nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w wymienionym przepisie (tu przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej – stosownie do wniosku strony), w postępowaniu nieważnościowym organ nie działa, więc tak jak w postępowaniu zwykłym, tylko ocenia legalność decyzji na podstawie materiałów z postępowania zwykłego zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności dochodzi strona. Bada, zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania tej decyzji. Samo stwierdzenie nieważności jest natomiast aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą, przy czym dla oceny tej decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji/aktu uchyla skutki prawne powstałe od wydania decyzji nieważnej, a organ nadzoru decyzją stwierdzającą nieważność jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem.

Sąd I instancji wskazał, ze strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki nr (...) z dnia (...) w części, w jakiej organ w ogóle nie orzekał, albowiem żądanie nie było objęte wnioskiem strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sytuacji stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, które nie zostało zawarte w decyzji.

WSA w pełni zgodził się ze stanowiskiem organu, że istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej pozwalająca na wydanie decyzji, co, do której sformułowany został wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem w przedmiotowym przypadku był art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. Skarżąca skorzystała z możliwości zmiany warunków zezwolenia Nr 92. W dniu (...) na podstawie wniosku przedsiębiorcy w trybie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. Minister Gospodarki wydał decyzję nr (...), którą zmienił zezwolenie we wnioskowanym zakresie tj. w szczególności zmienił preambułę zezwolenia. Postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w "Decyzji Zmieniającej" było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy. Decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli strona była przekonana, że do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności te odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, powinna wystąpić o zmianę pkt I zezwolenia Nr (...) z dnia (...) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Dopiero rozstrzygnięcie wydane w tym trybie pozwoliłoby na merytoryczna ocenę podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

W ocenie WSA, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a nie sprawy, co do jej meritum.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 1 ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w 2008 r., brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw w zw. z. art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. przez błędne uznanie, że nie było podstaw dla stwierdzenia nieważności Konwersji Zezwolenia (w części, w jakiej pozostawiła ona bez zmian punkt 1 Zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania), podczas gdy Konwersja Zezwolenia została wydana z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. z uwagi na utrzymanie w mocy - bez podstawy prawnej - pkt 1 Zezwolenia, wyznaczającego okres obowiązywania Zezwolenia krótszy niż okres, na jaki została ustanowiona KSSE, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziłoby do uwzględnienia skargi Spółki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6. ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. - przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w tym pominięcie rozpatrzenia zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd, co do możliwości ubiegania się o zmianę daty dziennej ich zezwoleń i brak odniesienia do ww. zarzutu w uzasadnieniu wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziłoby do uwzględnienia skargi Spółki;

a także

2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. przez jego nieusprawiedliwione niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy przepis ten - obowiązujący w dacie wydania Konwersji Zezwolenia - ma zasadnicze znaczenie z perspektywy stwierdzenia nieważności Konwersji Zezwolenia w części; jego prawidłowe zastosowanie prowadziłoby, bowiem do uznania, że pozostawienie terminu obowiązywania Zezwolenia pomimo Konwersji Zezwolenia było działaniem rażąco sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego na dzień wydania Konwersji Zezwolenia;

- art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e., przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228; dalej: ustawa nowelizująca z 2000 r.) i ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. wprowadzonych do ustawy o s.s.e. oraz w związku z Konwersją Zezwolenia, do sytuacji Spółki mają w pełni zastosowanie zasady korzystania z pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r. Prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wskutek powyższych okoliczności: (I) data ważności wpisana w Zezwoleniu stała się irrelewantna, (II) na dzień wydania Konwersji Zezwolenia nie było przepisów prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na utrzymanie w mocy punktu 1 Zezwolenia, a w konsekwencji do uznania, że Konwersja Zezwolenia - utrzymująca w mocy termin obowiązywania Zezwolenia – dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności;

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- zmiana warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania wymagała wyraźnego wskazania żądania takiej zmiany we wniosku o konwersję zezwolenia,

- konwersja zezwolenia - w przypadku, gdy wniosek o konwersję nie zawierał żądania zmiany warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania - nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie tego warunku (tj. w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia),

podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosku, że Konwersja Zezwolenia rozstrzyga w zakresie terminu obowiązywania Zezwolenia, przez pozostawienie w mocy punktu 1 Zezwolenia, pomimo że Organ obowiązany był z urzędu uwzględnić, że w chwili wydania Konwersji Zezwolenia nie istniała podstawa prawna umożliwiająca pogodzenie funkcjonowania takiego terminu z powszechnie obowiązującymi przepisami, a z samej istoty konwersji wynika "przejście" na nowe zasady (tj. takie, w których czasowa możliwość korzystania z zezwolenia jest ograniczona wyłącznie okresem działania specjalnej strefy ekonomicznej).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie, z którym powyższy przepis należy traktować, jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach:, jako błędna wykładnia albo, jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz także uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

NSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa, zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki nr (...) z dnia (...), w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr (....) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wyżej przywołana decyzja Ministra Gospodarki dotknięta była wadą uzasadniająca stwierdzenie nieważności, nie zaś do oceny, czy do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności te, odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, jak twierdzi Spółka.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, te i pozostałe powołane orzeczenia udostępnione zostały w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z powyższych powodów zarzut zawarty w pkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały są wzajemnie powiązane, dlatego zasadne było odniesienie się do nich łącznie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro, zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności, a to oznacza, że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa jak i przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 34/19).

W oceni składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji, wydanej w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Gospodarki zakończonego decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać należy, że skoro spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r. (zezwolenie Nr 92 z dnia 12 grudnia 2000 r.), to wobec zmiany stanu prawnego po tej dacie, Spółka mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, polegającą na zastosowaniu do niej przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e., w miejsce zwolnienia określonego na podstawie art. 12 ustawy o s.s.e., w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. Jest bezsporne, że Spółka wystąpiła z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zmianę opisanego zezwolenia. Minister Gospodarki, wydał decyzję z dnia 12 grudnia 2008 r. zmieniając zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy. Zmiana dotyczyła rozszerzenia przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu, skrócenia okresu utrzymania zatrudnienia na poziomie 205 pracowników, zwiększenia nakładów inwestycyjnych oraz wykreślono punkt dotyczący wyrobu wytwarzanego na terenie strefy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie została spełniona przesłanka wydania decyzji zmieniającej bez podstawy prawnej, skoro art. 6 ust. 1 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e. podstawę tę określał wprost. Zupełnie inną kwestią było, czy organ wydając decyzję z 12 grudnia 2008 r. – działając w granicach wskazanej podstawy prawnej – rażąco naruszył prawo, co zarzuca autor skargi kasacyjnej, a czego Sąd I instancji nie stwierdził. W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę WSA w tym zakresie, wskazując na błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e., której miał dopuścić się Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e. przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 ustawy o s.s.e., w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś ust. 2 art. 6 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e. we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e. prowadzi do wniosku, że zawarte tam normy prawne mają zarówno charakter materialny (zmiana warunków zezwolenia), jak i procesowy – przewidując wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. II GSK 3851/16 stwierdził, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e. nie uniemożliwia składania przez ("starych") przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. NSA przyjął w tym rozstrzygnięciu, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., przez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu.

Powyżej przedstawiona wykładnia prawa materialnego prowadzi w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w cyt. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 873/11).

Za całkowicie bezzasadny uznać należało, więc zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o s.s.e., a w konsekwencji także powiązane z tym zarzutem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do wadliwego zaakceptowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konwersja zezwolenia, będąca wprost wynikiem zmian legislacyjnych, nie miała wpływu na zastąpienie czasowego (przejściowego) charakteru zwolnienia, zwolnieniem na czas nieokreślony. Spółka nie wniosła, bowiem o zmianę zezwolenia na czas nieokreślony. Podkreślić również trzeba, że zmieniające się prawodawstwo regulujące działalność specjalnych stref ekonomicznych nie zawierało przepisów, które określałyby nowe warunki dla wydanych wcześniej zwolnień w ujęciu czasowym. Nie dokonywało też zmian generalnych w wydanych dotychczas zezwoleniach. Zezwolenia te miały, bowiem formę prawną decyzji administracyjnych. Były, zatem aktem administracyjnym, który jednostronnie, działaniem właściwego organu, załatwiał sprawę indywidualną. Kwestię zmiany warunków, w tym dotyczących czasu obowiązywania zwolnień pozostawiono podmiotom zainteresowanym prowadzącym działalność gospodarczą w strefach.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej. Z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być podstawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu - radcy prawnego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z art. 209 p.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe (...).

Przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargą kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, ograniczająca się do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postepowania, niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony.