Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 429/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lipca 2011 r. M. L. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w G. przy ul. Ł. karta mapy [[...]], oznaczonej jako działka nr [[...]] o pow. 1.188 m², dla której Sąd Rejonowy w prowadzi księgę wieczystą nr [[...]], stanowiącej własności Skarbu Państwa – [[...]].

Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wydał w dniu 12 stycznia 2013 r. decyzję nr [[...]], w której orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, ustalając jednocześnie opłatę z tego tytułu w wysokości 75 300,00 zł, przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 50%, ustalonej na podstawie art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rozstrzygnięto również o obowiązku przekazania przez [[...]] na rzecz Prezydenta Miasta opłaty za przekształcenie w wysokości 25%. Decyzję wydano na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, 2, 9, 14 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Zarzucono naruszenie prawa materialnego w zakresie nieprawidłowej interpretacji art. 4 ust 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez nieprawidłowe zastosowanie 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia oraz naruszenie prawa materialnego w zakresie nieprawidłowej interpretacji art. 4 ust. 14 ustawy poprzez nieprawidłowe ustalenie obowiązku przekazania na rzecz Prezydenta Miasta opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości 25%, jak również naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieprawidłowe odstąpienie od uzasadnienia decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [[...]] uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 stycznia 2013 r., nr [[...]], w części dotyczącej zobowiązania A. do przekazania na rzecz Gminy Miasta 25% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Decyzja została utrzymana w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości który stanowi, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r., oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1 (czyli opłaty z tytułu przekształcenia). Z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że M. L. jest następcą prawnym osoby fizycznej, która posiadała prawo użytkowania wieczystego przed dniem 5 grudnia 1990 r. Bonifikata została udzielona, ponieważ użytkowanie wieczyste dla działki nr [[...]], z której, w kolejno następujących po sobie podziałach wydzielona została działka nr [[...]], zostało ustanowione na okres 99 lat, decyzją z dnia 22 listopada 1973 r. nr [[...]]. W związku z powyższym, w tym zakresie odwołanie A. nie zasługiwało na uwzględnienie.

W odniesieniu do zobowiązania A. do przekazania na rzecz Prezydenta Miasta środków w wysokości 25% opłaty z tytułu przekształcenia, Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 724/12), w którym stwierdzono, że z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 14 ust. 4 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) nie sposób wyprowadzić wniosku, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) uprawniony jest do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia. Brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, świadczy o braku podstawy prawnej. Nie przewidział (ustawodawca) kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, konieczne było uwzględnienie w tym zakresie odwołania złożonego przez A.

Ponadto, organ podkreślił, że niezasadnie organ pierwszej instancji na postawie art. 107 § 1 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść decyzji.

Gmina Miasta – jako Miasto na prawach powiatu, wniosła skargę na opisana decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną ich wykładnię i uznanie, że starosta nie jest uprawniony do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia i żądając uchylenia jej w części, w przedmiocie uchylenia decyzji w punkcie 4 dotyczącym zobowiązania A. do przekazania 25% należnej opłaty za przekształcenie na konto Urzędu Miasta oraz umorzenia postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/GL 1090/10), w którym stwierdza się, że art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi o odpowiednim stosowaniu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do opłat z tytułu przekształcenia. Ustawa o przekształceniu odnosi się w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym A. W związku z tym art. 4 ust. 14 ustawy, mimo że pozostaje w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich nieruchomości, za których przekształcenie pobierana jest opłata. W wyroku tym rozważono także kwestię, czy istnieją podstawy prawne do orzeczenia w decyzji o zobowiązaniu A. do jednorazowej opłaty 25% środków uzyskanych z opłaty przekształceniowej na konto powiatu stwierdzając, że potrącenie środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) - 1/4 części należnej opłaty, nie jest potrąceniem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem przyjąć jakie podmioty, w takiej sytuacji byłyby jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, ani że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej. Ponadto prawo do należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego w zakresie, którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie. Nie powinno więc budzić wątpliwości, zdaniem strony skarżącej, że o tym prawie (uprawnieniu) orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji przekształceniowej. Przemawia za tym treść całego art. 4 ustawy przekształceniowej, który zawiera - oprócz ust. 14 - szereg innych regulacji stanowiących bezpośrednie podstawy do konkretnych rozstrzygnięć decyzji przekształceniowej.

Ponadto podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o istnieniu drogi administracyjnej i ochronie sądowoadministracyjnej w dochodzeniu przez wojewodę od jednostki samorządu terytorialnego zwrotu kwot należnych tytułem nieprzekazania w terminie i należnej wysokości pobranych dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, również wynikającej z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poprzez analogię taka ścieżka administracyjna w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych istnieje w sytuacji gdy powiat dochodzi zwrotu nienależnie przekazanych budżetowi 25% wpływów o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (uchwała Sądu Najwyższego sygn. akt III CZP 35/11) w której wyłączono drogę sądową dla dochodzenia zwrotu tych dochodów od Skarbu Państwa.

Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego w tym pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W przedmiotowej sprawie występuje sytuacja z nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi, Skarb Państwa powierzył A. Z tego tytułu opłata z tytułu przekształcenia jako "inny dochód z działalności" jest przychodem A. A. jest państwową osobą prawną należącą do sektora finansów publicznych. Zasady dokonywania rozliczeń agencji z budżetem państwa w zakresie wpłat nadwyżki środków finansowych określa przepis art. 22 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym agencja w przypadku zaistnienia nadwyżki finansowej, ma obowiązek przekazać ją do budżetu państwa (nadwyżka stanowi niepodatkową należność budżetową). Tylko przy kumulatywnym spełnieniu przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, możliwym jest zwolnienie agencji z tego obowiązku. Wobec stanowiska Wojewody o braku podstawy do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia, dokonanie "rozliczeń" z A. następowałoby za pośrednictwem budżetu państwa lub poprzez zwolnienie A. z obowiązku wpłaty części nadwyżki stanowiącej dochód powiatu i uruchomienie procedur przewidzianych przepisem art. 67 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącej jest to jednak zbyt dowolna i daleko posunięta interpretacja przepisów, w sytuacji gdy z brzmienia przepisu art. 4 ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, którego ust. 14 dotyczy potrącenia 25% opłaty należnej powiatowi, wynika forma decyzji administracyjnej.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż Gmina Miasta posiada interes prawny wynikający wprost z przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co potwierdza przywołany przez skarżącą wyrok z dnia 12 grudnia 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 522/12), w którym to sąd stwierdził, że wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji nie wyklucza dopuszczalności skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).

Badając zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [[...]], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 stycznia 2013 r. nr [[...]] w części dotyczącej zobowiązania A. do przekazania na rzecz Gminy Miasta 25% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o umorzeniu postępowania w tym zakresie i utrzymująca w mocy tę decyzję w pozostałej części.

Decyzja o przekształceniu podjęta została na podstawie wskazanych przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.).

Istota sporu w niniejszej sprawie, w związku z zakresem zaskarżenia, sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przepisu art. 4 ust. 14 wskazanej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). (ust. 2). Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. (ust. 3). W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r., oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. (ust. 9). Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (ust. 14).

Przywołany art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ust. 3 przewiduje, że od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.

Nieruchomość, której dotyczy decyzja Nr [[...]], położona w G. przy ul. Ł., stanowiła własność A. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187) Skarb Państwa powierzył A. wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy, w tym pozostającego w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych.

Z przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy, przejęte w trybie tej ustawy przez A., tworzy B., którym A. samodzielnie gospodaruje (art. 12 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy), między innymi w drodze sprzedaży. Według zaś art. 20 ust. 1 i 3 ustawy A., prowadząc samodzielną, niezależną od budżetu Państwa, gospodarkę finansową, wszelkie uzyskiwane przez nią środki finansowe przeznacza na realizację zadań określonych w ustawie oraz na funkcjonowanie A.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, wykonywanych przez A., stosownie do treści art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Natomiast do kompetencji starosty zastrzeżono wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.

Analizując dalej stan prawny odnotować trzeba powołaną w skardze uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 35/11 (OSNC 2012/3/30, LEX nr 852345, www.sn.pl, Biul.SN 2011/7/9), która wyłącza drogę sądową w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy zauważa, że "kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stosunki prawne związane ze świadczeniami będącymi niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznym pomiędzy organami władzy publicznej, w tym organami administracji rządowej, a jednostką samorządu terytorialnego, nie są stosunkami prawnymi o równorzędnym charakterze. Do kompetencji organów administracyjnych wymienionych w art. 61 u.f.p. (ustawy o finansach publicznych) należą wszelkie sprawy dotyczące należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym także dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Z art. 3 u.f.p. wynika, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W tej dziedzinie prawa występuje zawsze publiczny podmiot uprawniony do jednostronnego określania sytuacji prawnej drugiego podmiotu stosunku prawnofinansowego. Stosunki prawne zarówno w zakresie obowiązku przekazywania do budżetu państwa należności określonych w art. 23 ust. 3 u.g.n., jak i w zakresie obowiązku ich zwrotu mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Obowiązek zwrotu świadczenia ma także źródło w stosunku administracyjnym, o którym w pierwszej instancji rozstrzyga organ wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (...) Ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprawdzie wprost trybu zwrotu należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)."

Niemniej ani treść przywołanych przepisów ani przytoczone stanowisko Sądu Najwyższego nie przemawia za obowiązkiem rozstrzygnięcia o kwestii rozliczenia między wskazanymi jednostkami w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez tutejszy sąd w prawomocnych wyrokach z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 556/12 i II SA/Gd 742/12 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) co do braku podstawy prawnej do wydania przez starostę rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej od użytkownika wieczystego opłaty z tytułu przekształcenia, wraz z argumentacją prawną przedstawioną w uzasadnieniach tych wyroków.

Przede wszystkim takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych, które ma sprowadzić się do przekształcenia przysługującego im prawa i określenia opłaty z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Kwestia ewentualnych rozliczeń miedzy powiatem a Agencją nie mieści się zatem w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej. Co więcej, skoro przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości używa określenia "wpływy", to kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć należność uzyskaną, wiec kwotę otrzymaną w wyniku wykonania decyzji o przekształceniu.

Niewątpliwie zaś wykładnia językowa przepisu art. 14 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie pozwala na wyprowadzeniu normy przyznającej kompetencje staroście do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazaniu powiatowi 25% opłaty uzyskanej z tytułu przekształcenia, w przeciwieństwie do norm wynikających między innymi z ustępów 1, 2, 3, 7, 9, 10, 11 i 12 tego przepisu, stanowiących o zakresie przyznanych staroście kompetencji w sprawie rozstrzygnięcia o przekształceniu. Tak więc forma decyzyjna załatwienia sprawy obejmuje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz opłaty. Ustawodawca nie przewidział natomiast kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia.

Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396)

W konsekwencji sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1090/10 (dostępny j.w.), według którego prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie, wobec czego o tym prawie orzeka się w drodze administracyjnej – decyzją administracyjną. We wskazanym wyroku przyjęto liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych do wydania decyzji, a nawet domniemanie formy decyzji, z czym sąd orzekający w niniejszym składzie nie może się zgodzić.

W świetle przedstawionych rozważań sąd uznaje za prawidłowe kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody, uchylające decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia z dnia 12 stycznia 2013 r. w części dotyczącej zobowiązania A. do przekazania 25% należnej opłaty za przekształcenie na konto Urzędu miasta i umarzające postępowanie tego organu w tym zakresie oraz utrzymujące w mocy tę decyzję w pozostałych punktach, podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi wadę skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W niniejszej sprawie Wojewoda nie działał jednak jako organ nadzoru, lecz jako organ odwoławczy w postępowaniu instancyjnym uruchomionym wskutek odwołania od decyzji pierwszej instancji wniesionego przez A. Zatem uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego było w takiej sytuacji właściwym rozstrzygnięciem. Dotyczy ono w istocie części decyzji pierwszoinstancyjnej, ale stanowiącej samodzielne rozstrzygnięcie, co zresztą potwierdza skarga kwestionująca decyzję wojewody wyłącznie w tym zakresie. Wojewoda natomiast, rozpatrując odwołanie, prawidłowo odniósł się do całości zaskarżonej decyzji, dokonując jej merytorycznej oceny.

Kolejnym istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej gminy miasta na prawach powiatu. Skarżąca sama przyznaje, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w której decyzję w pierwszej instancji wydał organ gminy wykonujący funkcję starosty, a wywodzi swój interes prawny wprost z przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powołuje się dla wykazania interesu prawnego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 522/12 (dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono między innymi, że wydanie przez prezydenta miasta decyzji nie wyklucza dopuszczalności skargi gminy miasta na decyzję wojewody, wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji prezydenta miasta. Podkreślić należy, że zgoła inne okoliczności i inna sprawa były przedmiotem szerokich rozważań sądu we wskazanym wyroku. Natomiast zajmując przytoczone stanowisko WSA odwołał się między innymi do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 139) dokonującego na wniosek Rady Gminy i Miasta Koziegłowy kontroli zgodności z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisów art. 33 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydenta) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku, oraz art. 50 § 1 tej ustawy w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ naprawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał stwierdził, że wymienione przepisy są zgodne z art. 165 Konstytucji RP, natomiast odmawiając co do zasady gminom ochrony sądowej wówczas, gdy organ wykonawczy gminy wydał w sprawie decyzję administracyjną nie wykluczył możliwości przyznania takiej ochrony wskazując między innymi, że "wykładnia zaskarżonych przepisów w orzecznictwie sądowym nie jest w pełni jednolita. Zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sadowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".

Kierując się zatem przedstawionymi poglądami, których słuszności sąd orzekający w niniejszym składzie nie podważa, skarga niniejsza rozpoznana zostaje merytorycznie, co jednak obejmuje również badanie, czy skarżąca posiada interes prawny. Zdaniem sądu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w której orzeka jako starosta prezydent miasta na prawach powiatu, gmina miasta na prawach powiatu nie ma interesu prawnego wywodzonego z art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej. Przepis ten, z przyczyn, które wyżej już wyjaśniono, nie kreuje materialnoprawnych uprawnień dla powiatu do domagania się wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w sprawie administracyjnej toczącej się z wniosku użytkownika wieczystego. Niewątpliwie powiat ma jedynie interes faktyczny, polegający na wpływie środków osiąganych z opłat za przekształcenie. W konsekwencji, ocena braku interesu prawnego po stronie skarżącej prowadzi również do oddalenia skargi z tej przyczyny.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.

‘