Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2448/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  98  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda uwzględnił, że decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczona pod drogę oznaczoną symbolem [...].

W dniu [...] września 2010 r. I. K. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o odszkodowanie, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość. W wyniku złożonego przez I. K. odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego. Na ww. decyzję Wojewody, Prezydent [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1871/15 oddalił skargę. Wskutek wniesionej przez Miasto [...] skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 349/16 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę zauważając, że Miasto [...] nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, stanowiącą działkę ewid. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. K.

Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2020 r. podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. Podkreślił zatem, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. [...] była I. K. Przytoczył następnie wpisy księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości dokonane w Dziale [...] "[...], [...] i [...]" oraz w Dziale [...] – "[...]".

Zaznaczył dalej, że w toku postępowania, pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wydział [...] i [...] Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] poinformował, że zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w przeważającej części (około 90%) powierzchni w pasie projektowanej linii elektroenergetycznej 400kV. Jednocześnie poinformowano, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 4928/02, stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Gminy [...] - [...] w części dotyczącej terenu projektowanej linii energetycznej 400kV, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] - tereny energetyki. Wobec powyższego obszar ten pozostaje bez obowiązującego planu zagospodarowania. W związku z tym, że dla przedmiotowych działek brak jest obowiązującego planu miejscowego, Wydział [...] i [...] dla dzielnicy [...] nie może zająć stanowiska co do zgodności przedstawionego projektu podziału z planem miejscowym.

W piśmie z [...] sierpnia 2009 r. Wydział [...] i [...] Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] wskazał, że mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.g.n. oraz fakt, że dla działek ew. nr [...] i [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków jednorodzinnych dwulokalowych, przedstawiony projekt podziału spełnia ustawowe wymagania dotyczące podziałów. Zwrócono jednak uwagę, że realizacja podziału może być dokonana pod warunkiem uwzględnienia linii rozgraniczających ul. [...] - [...] oraz pod warunkiem zapewnienia obsługi komunikacyjnej projektowanych działek z drogą publiczną tj. [...].

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zaopiniował pozytywnie projekt podziału nieruchomości ozn. jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha oraz części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha położonych przy ul. [...] w sposób przedstawiony na wstępnym projekcie podziału stanowiącym załącznik do postanowienia, jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Z postanowienia tego wynika, że projektowane działki gruntu nr [...], [...] przeznaczone są pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] i ich granice winny pokrywać się z linią rozgraniczającą tej drogi. W w/w postanowieniu powołano treść art. 93 ust. 3 u.g.n. Ponadto wskazano, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się od ul. [...]. Przedstawiony przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału jest zgodny z warunkami określonymi w obowiązującej decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy Nr [...] z dn. [...] maja 2009 r., należało zatem zaopiniować go pozytywnie.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na m. in. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha. Podział dokonany został na podstawie art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. na wniosek I. K. Jak wynika z zapisów powyższej decyzji podziałowej projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. Według zapisów w/w decyzji przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu miejscowego.

Wydział [...] i [...] Urzędu dzielnicy [...] pismem z [...] lutego 2012 r. poinformował, że na dzień 12 stycznia 2010 r. działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znajdowały się na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowe działki znajdowały się w liniach rozgraniczających ulicy głównej (ul. [...]-[...]), oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Jednocześnie poinformowano, że zgodnie z rysunkiem planu wschodnia część przedmiotowych działek znajduje się w obszarze potencjalnego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2003 r. stwierdził nieważność w/w uchwały w części dotyczącej terenu projektowanej linii elektroenergetycznej 400kV ([...]-[...]), oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (sygn. akt IV SA 4925-4928/02). Ponadto wskazano, że działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zostały wydzielone pod projektowaną drogę, klasy głównej. Z rozdziału 3 § 17 wypisu z obowiązującego planu wynika, że plan wyznacza pasy terenu dla Południowej Obwodnicy [...] oraz następujących ulic układu podstawowego określając ich szerokości w liniach rozgraniczających. Ulica [...], oznaczona symbolem [...] - [...] - [...]m. Ostateczne linie rozgraniczające ulic [...], [...], [...] - będą określone w projekcie drogowym.

Wydział [...] i [...] Urzędu m. [...] w Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ponownie poinformował, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na dzień wydania decyzji podziałowej tj. w dniu [...] stycznia 2010 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]-[...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i znajdowały się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy głównej [...] (ul. [...]-[...]). Ponadto, zwrócono uwagę, że projektowana droga główna ([...]) posiada w ww. planie zagospodarowania przestrzennego inne oznaczenia, aniżeli teren planowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2003r. (sygn. akt IV SA 4925-4928/02) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...]-[...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] w części terenu projektowanej linii elektroenergetycznej 400kV ([...] - [...]) oraz części dotyczącej ulicy [...] (odcinek ul. [...] - ul. [...]), oznaczonej symbolem [...]. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie odnosi się do projektowanej drogi głównej [...] (ul. [...]-[...]), a zatem nie ma wpływu na obowiązywanie planu zagospodarowania w tym zakresie. Tym samym działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w całości zostały wydzielone pod projektowany układ komunikacyjny (droga główna [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego poinformowało, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w rej. ul. [...], zawsze, też w 2010 r. znajdowały się w granicach obowiązującej Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]-[...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru [...] i [...], która została w części unieważniona wyrokiem NSA z dnia 30 maja 2003 r., ale nie została unieważniona proj. ul. [...]-[...].

Dalej organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż nie została dotychczas podjęta stosowna uchwała właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu drogi oznaczonej symbolem [...] do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Nie są też prowadzone prace związane z budową drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] symbolem [...] ul. [...] - [...]. Zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej grunty rolne jest I. K. Dział [...] - "[...], [...] i [...]" oraz dział [...] "[...]" - zawierają liczne wpisy. Dział [...] -"[...], [...] i [...]" zawiera ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością - nieodpłatna i bezterminowa służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu właściwych służb technicznych oraz sprzętu przez działki o numerach [...] i [...] (objęte niniejszą księgą wieczystą) w celu wybudowania, eksploatacji i konserwacji stacji [...] wraz z urządzeniami na działce nr [...] (objęta księgą wieczystą KW Nr [...]) oraz na prawie korzystania z pasa gruntu o szerokości 1,5 metra wzdłuż trasy przebiegu linii kablowej, zawierającej się w działkach o numerach: [...] i [...] (objęte niniejszą księgą wieczystą), obejmującą prawo wejścia na teren właściwych służb technicznych oraz sprzętu w celu wybudowania, eksploatacji i konserwacji linii elektroenergetycznej, a ponadto przebudowy polegającej na dołożeniu kabli w przedmiotowym gruncie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] o powierzchni [...]m2 objętej księgą wieczystą KW Nr [...] oraz roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej wynikające z umowy przedwstępnej sprzedaży sporządzonej dnia 13 listopada 2007 r. przed M. G. notariuszem w [...] za rep. [...] Nr [...] zmienionej aneksem do umowy przedwstępnej sprzedaży sporządzonym dnia [...].09.2008r. przed M. G. notariuszem w [...] za Rep. [...] Nr [...].

Dział [...] - "[...]" zawierała:

- hipotekę umowną zwykłą w sumie [...] zł tytułem kredytu udzielonego umową z dnia [...].05.2007r. na rzecz Banku Spółdzielczego w [...];

- hipotekę umowną zwykłą w sumie [...] zł - odsetki oraz inne koszty i należności uboczne;

-hipotekę umowną zwykłą w sumie [...] - kapitał kredytu udzielonego na podstawie umowy konsorcjalnej z dnia [...].10.2007r. oraz umowy kredytu konsorcjalnego z dnia [...].10.2007r.;

- hipotekę umowną kaucyjną w sumie [...] na rzecz Banku Spółdzielczego w [...];

- hipotekę umowną zwykłą w sumie [...] zł - na rzecz Banku Spółdzielczego w [...];

- hipotekę umowną kaucyjną w sumie [...] zł na rzecz Banku Spółdzielczego w [...].

Z akt sprawy wynika, że stosowna uchwała właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu drogi oznaczonej symbolem [...] do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została dotychczas podjęta. Stan faktyczny nieruchomości wskazuje, że nie są prowadzone prace związane z budową drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...]symbolem [...] ul. [...] - [...].

Uwzględniając treść art. 129 ust. 5 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że w sprawie należało ustalić, czy nastąpiła utrata tytułu prawnego przez I. K. na rzecz Miasta [...] do działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, ujętej jako projektowana droga [...] - ul. [...] - [...].

W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej grunty rolne jest I. K. Miasto [...] nie zostało ujawnione w księdze wieczystej jako właściciel ww. działki, co uniemożliwia powoływanie się na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na jego rzecz. Ponadto, podział dz. nr [...] z której wydzielono m.in. dz. nr [...] został dokonany na wniosek I. K., zgodnie ze wstępnym projektem podziału dołączonym jako załącznik do w/w wniosku i wykonanym na zlecenie I. K. i na jej koszt. Samo wydzielenie działki pod drogę (nie posiadającej formalnie statusu drogi publicznej) jest rezultatem decyzji, o którą wnioskowała I. K. oraz której zapisów nie kwestionowała. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, aby przeznaczenie terenu będącego własnością I. K., bądź możliwości jego zagospodarowania uległy zmianie, czy to na skutek wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału Nr [...] z dnia [...]stycznia 2009 r. czy też innego aktu organów administracji publicznej. Wojewoda podkreślił, że I. K. z własnej inicjatywy dokonywała czynności prawnych polegających na ustanowieniu przez nią służebności gruntowych. Dział [...] - "[...]" zawiera wpis o hipotece umownej, ustanowionej po wydaniu decyzji podziałowej, na kwotę [...] zł - kwota pożyczki oraz odsetki za opóźnienie w zwrocie kwoty pożyczki, umowa pożyczki zawarta w dniu [...] stycznia 2016 r., pomiędzy K. S. jako pożyczkodawcą a T. K. jako pożyczkobiorcą, na zaspokojenie wierzytelności komorniczych wynikających z postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] w sprawie sygn. akt [...] i [...]. Oznacza to, w ocenie organu, że w żaden sposób nie zostało ograniczone prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] i nadal właściciel ma prawo swobodnego dysponowania tą nieruchomością, o czym świadczy m.in. wpis w dziale [...] - "[...]" w 2016 roku.

Końcowo Wojewoda wskazał, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przeznaczone pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, grunt będący przedmiotem podziału (działka nr [...]) w dniu podziału w całości nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydenta [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] jest ostateczna, nie została wycofana z obrotu prawnego, a zatem w dalszym ciągu wiąże organy administracji państwowej. I. K. nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do zapisów decyzji podziałowej oraz przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek gruntu.

Od powyższej decyzji skargę wniosła I. K., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc naruszenie następujących przepisów:

1) art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania, gdyż decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na [...] wobec ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela w dalszym ciągu skarżącej - podczas gdy z uwagi na fakt, iż decyzja podziałowa, na podstawie której została wydzielona działka nr [...], została wydana na wniosek skarżącej, a działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] symbolem [...] ([...]-[...]), przez co stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. własność działki nr [...] przeszła z mocy prawa na [...], zaś wpis prawa własności do księgi wieczystej w tym przypadku ma charakter jedynie wpisu deklaratoryjnego;

2) art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez ich nie zastosowanie do przedmiotowej sprawy i uznanie, że skarżąca nie została pozbawiona własności działki nr [...], a tym samym nie istnieją przesłanki do wypłaty odszkodowania, podczas gdy skarżąca została pozbawiona z mocy prawa własności działki nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej w wyniku, której przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] symbolem [...] ([...]-[...]), a tym samym skarżącej przysługuje odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez m. [...] własności wskazanej powyżej działki gruntu;

3) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że z treści decyzji podziałowej, na podstawie której została wydzielona działka nr [...] nie wynika, że działka ta została wydzielona pod drogę publiczną, podczas gdy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną projektowaną ulicę [...]-[...], oznaczoną na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] symbolem [...], która zgodnie z treścią § 17 ust. 3 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zaliczona do ulic układu podstawowego;

4) art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawy, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wydanych rozstrzygnięć stronie przysługuje odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.;

5) art. 11 w związku z art. 7, art. 8 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji przyczyn dla których Wojewoda [...] tak jak i Prezydent [...], pomimo zebrania w niniejszej sprawie dowodów wskazujących, że wydzielona działka nr [...] znajduje się na terenach dróg publicznych, dowody te pomija i nie wyjaśnia w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji przyczyn ich pominięcia, a ponadto dlaczego wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu formułuje w uzasadnieniu do decyzji twierdzenia sprzeczne z zebranymi w sprawie dowodami.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...], skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W powyższych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z przepisów art. 98 ust. 1-3 u.g.n. wynika zatem, że aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

W doktrynie (patrz: Kruś M., Leoński Z., Szewczyk M., Prawo zagospodarowania przestrzeni, WKP 2019, Część piąta) podkreśla się, że zatwierdzenie geodezyjnego podziału nieruchomości może wywołać skutek o charakterze wywłaszczeniowym. Dzieje się tak wówczas, gdy geodezyjny projekt podziału nieruchomości, który ma zostać zatwierdzony na wniosek jej właściciela albo użytkownika wieczystego, przewiduje wydzielenie odrębnej działki (lub działek) pod drogę publiczną. W takim przypadku zatwierdzenie geodezyjnego podziału wywołuje skutek wywłaszczeniowy w stosunku do tych części nieruchomości, które – zgodnie z zatwierdzonym podziałem geodezyjnym – zostały wydzielone pod drogi publiczne. Wspomniany skutek wywłaszczeniowy polega na tym, że prawo własności działki (lub działek) gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy samego prawa na własność publiczną z momentem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział geodezyjny. Prawo to traci dotychczasowy właściciel, a uzyskuje ten podmiot, który w przyszłości, po wybudowaniu drogi – jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – oraz po zaliczeniu jej do którejś z kategorii dróg publicznych, ma zostać jej zarządcą. W doktrynie podnosi się również, że decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości jest podstawą do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej, stąd też decyzja ta powinna zawierać elementy, które podlegają takiemu ujawnieniu w księdze wieczystej. Jakkolwiek więc skutki prawnorzeczowe wynikające z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia omawianej decyzji, skoro skutki te powstają z mocy samego prawa, to jednak w decyzji tej powinny znaleźć się informacje określające działkę gruntu i cel jej wydzielenia pod drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, ze wskazaniem dokumentu planistycznego, z którego wynika takie przeznaczenie tej działki gruntu. Ponadto, organ orzekający zobowiązany jest także zawrzeć w decyzji podziałowej informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków prawnych (por. Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. M. Wolanina, teza 14, Legalis).

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione, co czyni zgodną z prawem decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego przez skarżącą odszkodowania.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że z osnowy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], położonej przy ul. [...] wynika, że projektowana działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. Nie przywołano przy tym żadnego aktu planistycznego, a nawet więcej – zaznaczono, że przedmiotowa część nieruchomości znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano też, że stosowna uchwała właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu drogi oznaczonej symbolem [...] do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została jeszcze podjęta.

Ponadto, na uwagę zasługuje okoliczność, że decyzję podziałową wydano jedynie w oparciu o art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu, pominięcie w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie była przypadkowe. W okolicznościach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje fakt, że brak przejścia własności do działki nr [...] na Gminę nie budził wątpliwości skarżącej, która dokonywała umownych czynności rozporządzających, m.in. w zakresie prawa przejazdu i przechodu, ustanowienia prawa użytkowania, w tym zobowiązań zabezpieczonych hipoteką na tej nieruchomości. Bezsporna na tym tle pozostaje również okoliczność braku stosownej uchwały właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu drogi oznaczonej symbolem [...] do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Nie są również prowadzone prace związane z budową drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] symbolem [...] ul. [...] - [...]. W wyroku z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 292/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył wyraźnie, że przyznanie odszkodowania może nastąpić wyłącznie wówczas gdy działki gruntu wydzielono pod drogi publiczne. O takim statusie ciągów komunikacyjnych decydują w pierwszej kolejności postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie stwierdzono, by spornym działkom został nadany taki status w którymś z obowiązujących aktów. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów nie budzi wątpliwości Sądu co do charakteru nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Sąd tym samym akceptuje odnośne ustalenia organów i podziela argumentację, że dokonany podział nieruchomości ozn. nr działki [...] podyktowany wydzieleniem działek budowlanych, pozwolił wyodrębnić przedmiotową działkę oznaczoną następnie symbolem [...] pod projektowaną tam drogę. Zauważyć trzeba, że fakt wydzielenia drogi musiał się wiązać z przejściem nieruchomości drogowej na własność jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa i obowiązkiem wypłaty odszkodowania, o ile działka zostałaby wydzielona pod drogę publiczną. Takiego zaś charakteru nie miała działka nr [...]. Skoro charakter tej działki w powiązaniu z brzmieniem decyzji podziałowej z [...] stycznia 2010 r. nie przewidywał jej przejścia z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy - to brak jest podstaw do żądania odszkodowania związanego z przejściem nieruchomości na rzecz gminy. W ocenie Sądu, rola decyzji podziałowej z [...] stycznia 2010 r. wyczerpywała się i sprowadzała wyłącznie do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skarżącej na jej wniosek związanego z wydzieleniem działek budowlanych, których obsługa komunikacyjna odbywała się od ulicy [...]. Sama zaś okoliczność, że na pozostałym fragmencie nieruchomości mogłaby zostać urządzona droga nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Powyższe – wbrew twierdzeniom skargi - nie przeczy wartościom ustalonym w Protokole nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, sporządzonym w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, dalej jako: Protokół). Ustalone w Artykule 1 Protokołu prawo do odszkodowania należy do istoty prawa do poszanowania mienia. Pojęcie mienia odnosi się zarówno do istniejącego mienia, jak i do wartości majątkowych, w tym także wierzytelności i roszczeń, w związku z którymi dana osoba może twierdzić, że ma przynajmniej uprawnione oczekiwanie ich realizacji. (...) Nie wystarczy sama nadzieja na zwrot mienia albo świadczenie, niezależnie od tego, jak zrozumiała. (por. Nowicki Marek Antoni, Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VII, WKP 2017)

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Zgromadzone zaś w toku administracyjnego postępowania orzeczenia sądów oraz dokumenty, w tym pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, zostały przez organy uwzględnione, poddane analizie i wreszcie ocenione, w szczególności pod kątem potwierdzenia bądź zaprzeczenia informacji o publicznym charakterze projektowanej ulicy głównej [...]. Prawidłowość podejmowanych w tym zakresie czynności procesowych, jak i zasadność wyprowadzonej przez organy konkluzji potwierdza argumentacja zaprezentowana powyżej, czyniąc niezasadnym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 11 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Pełna analiza faktyczna i prawna została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada normie wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a.

Odmawiając zaś słuszności podniesionemu zarzutowi skargi w zakresie, w jakim odnosi się do braku wykonania wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1871/15, zauważyć należy, że przywołany wyrok był poddany kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 349/16 uchylił wyrok Sądu I instancji i odrzucił skargę Miasta [...] wniesioną na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Postanowienie o odrzuceniu skargi nie oznacza, jak wywodzi skarżąca, że Sąd zobowiązał organ do przyznania skarżącej odszkodowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).