Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 204/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), nr [...], (zwanym dalej: postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: "kpa") w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243, zwanej dalej: "Pt"), w związku ze złożeniem przez K. (dalej: "K." lub "Izba") Wniosku z dnia [...] października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], (Decyzja Stwierdzająca) stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia, że na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie występuje skuteczna konkurencja; wyznaczenia T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.), jako przedsiębiorcy zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz nałożenia na T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.) obowiązków regulacyjnych, zwanej dalej "Decyzją SMP 2007", stwierdzono niedopuszczalność Wniosku.

W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] października 2014 r. Prezes UKE zawiadomił O. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007. Tym samym pismem Prezes UKE poinformował O. S.A. o włączeniu materiału dowodowego do akt sprawy oraz zgodnie z art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań.

W dniu [...] października 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję administracyjną [...] stwierdzającą wygaśnięcie Decyzji SMP 2007.

W dniu [...] października 2014 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek K. o dopuszczenie Izby na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007.

Jednocześnie w piśmie w dnia [...] października 2014 r. Izba wniosła o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.

Uzasadniając swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy K. wskazała, że w ocenie Izby decyzja [...]) stwierdzająca wygaśnięcie Decyzji SMP 2007 narusza przepisy następujących artykułów:

- art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i wygaszenie Decyzji SMP 2007, gdyż nie zaszła zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie Decyzji SMP 2007,

- art. 163 kpa w zw. z art. 22 ust 1 Pt, art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. c Pt oraz art. 24 pkt 2 lit. c Pt przez ich niezastosowanie i uchylenie obowiązków regulacyjnych określonych w Decyzji SMP 2007 bez przeprowadzenia analizy rynku właściwego oraz bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w ustawie Pt,

- art. 7 i 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do zastosowania nieprawidłowego trybu uchylenia obowiązków regulacyjnych O. S.A. oraz stwierdzenia bezprzedmiotowości Decyzji SMP 2007,

- art. 15 pkt 1 i 2 Pt przez zniesienie obowiązków regulacyjnych nałożonych na O. S.A. w Decyzji SMP 2007 bez przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania konsultacyjnego w sprawie,

- naruszenie art. 18 ust. 1 Pt przez zniesienie obowiązków regulacyjnych nałożonych na O. S.A. w Decyzji SMP 2007 bez przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania konsolidacyjnego w sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami Izba wniosła o uchylenie decyzji [...] w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. K. podtrzymała, zawarty w piśmie z dnia [...] października 2014 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie decyzji [...] w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes UKE odmówił dopuszczenia K. do udziału w postępowaniu [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007.

Wydając niniejsze postanowienie Prezes UKE stwierdził, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2010 Nr 106, poz. 675, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 134 kpa, który stosownie do art. 127 § 3 kpa (in fine) ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

We Wniosku Izba wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji [...]. Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotem żądania K. wyrażonego we Wniosku jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji, Prezes UKE dokonał analizy przepisu art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Rozpatrując dopuszczalność złożenia Wniosku organ zauważył, iż zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny: "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014 r.). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie: Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 410/13, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano powyżej, ocena przesłanki podmiotowej polega na badaniu czy środek odwoławczy został wniesiony przez legitymowany do tego podmiot. Innymi słowy należy ocenić, czy środek odwoławczy został wniesiony przez uprawnioną do tego stronę postępowania lub podmiot działający na prawach strony.

Zgodnie z ugruntowana linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego wyrażoną m. in. w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 4 czerwca 1998 r. (IV SA 1180/96, LEX nr 45162) "Organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa służy stronie. W dacie złożenia "odwołania" przez skarżącą postępowanie administracyjne było już zakończone. Z brzmienia zaś art. 31 kpa nie da się wywieść uprawnienia organizacji społecznej do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w w toku instancji, skoro wcześniej nie wnosiła o wszczęcie postępowania lub dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu". Trafność powyższego poglądu wyrażona została w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. (II OSK 525/11, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). "Niedopuszczalność odwołania zaś może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m. in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania".

W niniejszej sprawie, wobec przytoczonych powyżej poglądów judykatury, szczególnego znaczenia nabiera fakt, że K. nie wnosiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w toku jego trwania w I instancji, lecz dopiero po jego zakończeniu, wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Prezes UKE w dniu [...] listopada 2014 r. wydał postanowienie odmawiające dopuszczenia K. do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Prezes UKE wskazał, że postępowanie, o dopuszczenie do którego wnioskował K. nie toczy się, zaistniała zatem przesłanka do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co zostało szczegółowo i wyczerpująco omówione w treści ww. postanowienia wraz z przywołaniem stanowiska doktryny i orzecznictwa.

Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że K. nie była stroną postępowania [...] ani nie występowała w nim w charakterze organizacji społecznej działającej na prawach strony. Powyższe oznacza, że K. nie jest uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa UKE stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji SMP 2007. W zaistniałych okolicznościach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania w postaci braku uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. K.. Konsekwentnie Wniosek ten należało uznać za niedopuszczalny na podstawie art. 134 kpa.

Skargę na powyższe postanowienie Prezesa UKE wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Izba, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że K. nie była uprawniona do złożenia Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy Izba złożyła wniosek o dopuszczenie do postępowania oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [Wniosek] w terminie umożliwiającym jego rozpatrzenie przez Prezesa UKE, co powinno doprowadzić do rozpatrzenia wniosku K.;

2) naruszenie art. 31 § 1 kpa przez faktyczne dopuszczenie K. do postępowania zakończonego wydaniem Decyzji Stwierdzającej przez doręczenie Izbie Decyzji Stwierdzającej, a pomimo to stwierdzenie w Zaskarżonym Postanowieniu, że Izba nie jest podmiotem na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i stwierdzenie braku legitymacji Izby do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3) naruszenie art. 31 § 4 kpa w zw. z art. 7 kpa przez nie poinformowanie K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007, podczas gdy K. od wielu lat aktywnie uczestniczy w postępowaniach regulacyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE, członkowie Izby są bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciami Prezesa UKE na Rynku 5, a Prezes UKE powinien był uznać, że Izba może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe oraz stwierdzić, że przemawia za tym interes społeczny, a także ze względu na stanowisko prezentowane przez Izbę w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji SMP 2014 oraz Postanowienia SMP 2014;

4) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) [dalej dyrektywa ramowa"] przez pozbawienie K. [organizacji zrzeszającej większość podmiotów konkurujących z O. na rynku szerokopasmowego dostępu do Internetu - wiedza znana Prezesowi UKE z urzędu] możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu rozstrzygnięcia Prezesa UKE [Decyzji Stwierdzającej].

Mając na uwadze powyższe Izba wniosła o uchylenie Zaskarżonego Postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Izba przypomniała, że w zaskarżonym Postanowieniu Prezes UKE podniósł: "W niniejszej sprawie, wobec przytoczonych powyżej poglądów judykatury, szczególnego znaczenia nabiera fakt, że K. nie wnosiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w toku jego trwania w I instancji, lecz dopiero po jego zakończeniu, wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Prezes UKE w dniu [...] listopada 2014 r. wydał postanowienie odmawiające dopuszczenia K. do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...]." Powyższa konstatacja organu stanowiła podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu przyczyn podmiotowych.

Odnosząc się do powyższego, niezależnie od nieprawidłowej oceny dopuszczalności złożenia wniosku przez Izbę [o czym w zarzutach poniżej], skarżąca zwróciła uwagę na istotne okoliczności stanu faktycznego w których zapadło Zaskarżone Postanowienie.

Po pierwsze, podkreśliła, że postępowanie w którym Prezes UKE wydał Decyzję Stwierdzającą, zostało zakończone dokładnie po 8 dniach od jego wszczęcia przez organ. Jednocześnie, Prezes UKE nie zawiadomił Izby o wszczęciu postępowania, chociaż jest ona zasadniczo stroną wszystkich postępowań dotyczących analizy rynków właściwych, z także brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] października decyzji Prezesa UKE nr [...] [dalej "Decyzja SMP 2014"] oraz postanowienia Prezesa UKE nr [...] [dalej postanowienie SMP 2014"], gdzie Izba konsekwentnie twierdziła, że Prezes UKE nie jest uprawniony do przeprowadzania nowej analizy rynku właściwego, ale powinien dokonać zmiany obowiązków nałożonych m.in. Decyzją SMP 2007. Prezes UKE nie podzielił tego stanowiska, a jednocześnie pomimo braku stwierdzenia tożsamości pomiędzy analizą rynku właściwego przeprowadzoną w 2014 r., a analizą rynku przeprowadzoną w 2007 r. wydał Decyzję Stwierdzającą. W załączeniu pisma K. do Prezesa UKE, w którym Izba wprost wskazuje, że ewentualne zastosowanie trybu określonego w art. 162 kpa w odniesieniu do obowiązków regulacyjnych O. wynikających z Decyzji SMP 2007 jest niedopuszczalne. Oznacza to, że Prezes UKE posiadał informacje o tym, że K. jest zainteresowana udziałem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007.

Trudno oczekiwać, aby Izba nawet przy dochowaniu najdalej idącej staranności mogła tak krótkim terminie złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, skoro nie posiadała żadnej wiedzy w tym przedmiocie.

Po drugie, Prezes UKE wydał Decyzję Stwierdzającą w 8 dni, ale wydanie zaskarżonego Postanowienia zabrało organowi już 29 dni i doprowadziło do sytuacji, której Prezes UKE stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie już po tym jak Decyzja stwierdzająca stała się ostateczna, chociaż wniosek Izby został złożony przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności.

W związku z powyższym, powstaje pytanie dlaczego w tej sprawie [teoretycznie bez znaczenia ze względu na deklaratywny charakter decyzji z art. 162 kpa] organ działał wyjątkowo szybko i wnikliwie realizując naczelną zasadę kpa wyrażona w art. 12, ale naruszając jednocześnie podstawowe zasady postępowania wskazane w art. 7 kpa, w art. 8 kpa oraz w art. 10 kpa.

Następnie Izba zwróciła uwagę, że wydając Zaskarżone Postanowienie Prezes UKE pominął faktyczne dopuszczenie K. do postępowania przez doręczenie Izbie Decyzji Stwierdzającej w dniu [...] listopada 2014 r., a także okoliczność, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przed uzyskaniem przez Decyzję Stwierdzającą przymiotu ostateczności.

Skarżąca podniosła, że z niewiadomych powodów Prezes UKE uznał, że Izba zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, skoro wniosek Izby był jednoznacznie dotyczył "doręczenia decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]."

W dalszej kolejności K. zwróciła Prezesowi UKE uwagę, że właśnie doręczenie decyzji oznacza faktyczne dopuszczenie organizacji na prawach strony - powołując się na orzecznictwo w sprawie. Podkreśliła, że Izba nie składała do Prezesa UKE wniosku o udostępnienie Decyzji Stwierdzającej w trybie dostępu do informacji publicznej. Nie ma natomiast wątpliwości, że na podstawie przepisów prawa [art. 109 kpa] Prezes UKE jest obowiązany doręczać decyzje administracyjne. Prezes UKE doręczył Izbie Decyzję Stwierdzającą - i jest to okoliczność bezsporna.

W związku z powyższym należy przyjąć – w ocenie skarżącej - że Prezes UKE przez działania faktycznie dopuścił K. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Konsekwencją tego twierdzenia jest obowiązek Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2014 r.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że chociaż organ wydał Decyzję Stwierdzającą, to nie uzyskała ona przymiotu ostateczności, który decyzja nabywa dopiero z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [art. 16 kpa].

Reasumując skarżąca stwierdziła, że organ nie mógł stwierdzić niedopuszczalności wniosku Izby, ale powinien merytorycznie się do niego odnieść, a w przypadku dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu [co w ocenie izby nastąpiło na skutek doręczenia jej decyzji] jest obowiązany rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w takim przypadku decyzja administracyjna traci swoją cechę ostateczności nawet jeśli ją uprzednio nabyła na skutek braku odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca podniosła nadto zarzut naruszenia art. 31 § 4 kpa podkreślając, że Decyzja Stwierdzająca [stwierdzająca wygaśnięcie Decyzji SMP 2007] została wydana w związku z Decyzją SMP 2014 oraz Postanowieniem SMP 2014, o których mowa powyżej. K. bardzo aktywnie brała udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem Decyzji SMP 2014 oraz Postanowienia SMP 2014, prezentując pogląd odmienny w stosunku do stanowiska Prezesa UKE, który uznał, że analiza rynku zakończona wydaniem powyższych aktów nie stanowi kontynuacji analiz rynkowych z 2007 oraz 2011 r. Co znamienne, pomimo takiego stanowiska Prezes UKE uznał, że brak tożsamości pomiędzy powyższymi rozstrzygnięciami, a Decyzją SMP 2007 nie stanowi przeszkody do wydania Decyzji Stwierdzającej. W konsekwencji, znając stanowisko K., Prezes UKE miał wiedzę, że Izba jest żywotnie zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu, a także wiedział, że nie ma ona przymiotu strony, ze względu na brak udziału w postępowaniu z 2007 r. W tej sytuacji Prezes UKE posiadał wszelkie przesłanki uprawniające do uznania, że K. jest zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i celem realizacji interesu społecznego powinien zawiadomić K. o toczącym się postępowaniu.

Podsumowując, w ocenie skarżącej, należy dojść do wniosku, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE powinien był uznać, że K. jest zainteresowana udziałem w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007. Jednocześnie realizując zasadę określoną w art. 7 kpa powinien był obligatoryjnie powiadomić Izbę o sprawę w której niezbędne jest zapewnienie ochrony nie tylko partykularnych interesów O., ale także interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze skarżąca postawiła tezę o intencjonalnym działaniu Prezesa UKE, aby uniemożliwić K. oraz innym organizacjom społecznym udział w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji SMP 2007.

Dalej skarżąca podniosła zarzut naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust.. 1 Dyrektywy Ramowej.

W ocenie skarżącej, Decyzja Stwierdzająca jest wyjątkowo korzystna dla O.: prowadzi do faktycznego uchylenia obowiązków regulacyjnych O. określonych w Decyzji SMP 2007. Prezes UKE o sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia poinformował wyłącznie O., a sprawa została rozstrzygnięta w krótkim terminie 8 dni.

Prezes UKE, uwzględniając art. 45 Konstytucji, czytany razem z art. 4 dyrektywy ramowej, powinien tak prowadzić postępowanie, aby podmioty zainteresowane rozstrzygnięciem miały możliwość zwrócić się do sądu o rozstrzygnięcie prawidłowości decyzji organu regulacyjnego [tu: Decyzji Stwierdzającej].

Działanie Prezesa UKE [polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności Wniosku] naruszyło także dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prezes UKE powinien umożliwić wszystkim zainteresowanym podmiotom wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [zgodnie z przepisami prawa].

Wydając postanowienie Prezes UKE naruszył także konstytucyjne prawo do sądu. Zgodnie z systemem prawnym obowiązującym w Polsce, od rozstrzygnięć organu administracji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Konsekwencją Zaskarżonego Postanowienia jest brak możliwości rozstrzygnięcia prawidłowości Decyzji Stwierdzającej przez sąd administracyjny.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że Prezes UKE naruszył również art. 4 powołanej wyżej dyrektywy ramowej, którego treść przytoczył.

Podsumowując Izba uznała, że miała wszelkie podstawy do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji Stwierdzającej i konsekwentnie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydając Zaskarżone Postanowienie Prezes UKE bezzasadnie stwierdził, że "w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania w postaci braku uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Tym samym Prezes UKE nie powinien był zastosować art. 134 kpa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu stwierdzono, że stan faktyczny sprawy został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu Zaskarżonego Postanowienia.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. oraz zarzut naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. są bezpodstawne.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Prezes UKE w pierwszym rzędzie podnosi, że przedmiotem Postanowienia nie jest kwestia dopuszczenia Izby do postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007 (prowadzonego pod numerem [...]), ale kwestia dopuszczalności wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą. Nie mniej z uwagi na to, że skarżąca odnosi się obszernie również do tej pierwszej kwestii organ wskazuje, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem celem dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w toczącym się postępowaniu, organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą łącznie przesłanki, do których odwołuje się art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie:

- czy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uzasadniony jest celami statutowymi tej organizacji, oraz

- czy za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny.

Jednocześnie za ugruntowanych w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie należy uznać pogląd, iż organizacja społeczna może skutecznie domagać się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 31 §1 k.p.a., tylko w sytuacji gdy postępowanie to jest w toku.

Z powyższego wynika zatem, iż aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać dopuszczenia do danego postępowania administracyjnego, postępowanie takie musi być wszczęte i się toczyć. A. Gronkiewicz, wskazuje, iż "(...) postępowanie musi być zawisłe, co jest traktowane jako dodatkowa przesłanka w przypadku inicjatywy organizacji". (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX, 2012). Tak też uważa J. Borkowski, który wskazuje, iż "(...) organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu" (J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa, 1989).

Przedstawione wyżej stanowisko doktryny znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

W niniejszej sprawie szczególne znaczenia ma pogląd sformułowany w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 525/11. W przedmiotowym wyroku został bowiem wyrażony pogląd, że "W razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji. W takim wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. ".

Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny, na którego tle zapadł wyżej przywołany wyrok NSA, jest podobny do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, w razie złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym już po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ winien w pierwszej kolejności zbadać czy zostało zainicjowane postępowanie drugoinstancyjne. Jeżeli takowe nie zostało wszczęte, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdyż uprawnienie określone w art. 31 § 1 i 2 k.p.a. wygasa z uwagi na brak toczącego się postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne zakończyło się w dniu [...] października 2014 r. wydaniem Decyzji Stwierdzającej. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 2 k.p.a. " Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Powyższe oznacza, że z chwilą wydania Decyzji Stwierdzającej, postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pod numerem [...], zakończyło się. W tym miejscu należy wskazać, że wniosek K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął do Prezesa UKE w dniu [...] października 2014 r., czyli już po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę na to, że w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że strona postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE pod numerem [...], tj.. O. S.A. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Czternastodniowy termin na złożenie przez O. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu [...] listopada 2014 r. i w tym terminie nie został wniesiony taki środek zaskarżenia. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne, w którym skarżąca chciała uczestniczyć na prawach strony, w momencie złożenia w tym zakresie przez Izbę stosownego wniosku już nie toczyło.

Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia żądania Izby, zawartego we wniosku z dnia [...] października 2014 r. Prezes UKE był zatem uprawniony, aby odmówić Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, z uwagi na fakt, iż przed Prezesem UKE nie toczyło się aktualnie postępowanie administracyjne, o którym mowa we wniosku K.. a także stwierdzenia, iż złożony przez Izbę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą jest niedopuszczalny.

Odnosząc się do kwestii doręczenia Izbie Decyzji Stwierdzającej Prezes UKE wskazuje, że wbrew jej twierdzeniom, nie została jej doręczona przedmiotowa decyzja, ale jedynie jej kserokopia, która nie była opatrzona własnoręcznym podpisu piastuna organu bądź osoby działającej z jego upoważnienia. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna być opatrzona takim podpisem. W tym samym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14, w którym stwierdził, że "Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału". Mając na uwadze powyższe Prezes UKE wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do doręczenia Izbie Decyzji Stwierdzającej, ale jedynie jej kserokopii. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że na skutek doręczenia skarżącej kserokopii Decyzji Stwierdzającej nastąpiło faktyczne dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu należy odnotować, że Decyzja Stwierdzająca została wydana przez organ w dniu [...] października 2014 r. i w tym samym dniu została doręczona O. S.A. Doręczenie skarżącej kserokopii Decyzji Stwierdzającej miało zaś miejsce w dniu [...] listopada 2014 r. Chybiona jest tym samym argumentacja K., że organ doręczając Izbie w dniu [...] listopada 2014 r. kserokopię Decyzji Stwierdzającej w ten sposób faktycznie dopuścił ją do postępowania administracyjnego, które w istocie zostało zakończone Decyzją Stwierdzającą datowaną na dzień [...] października 2014 r.

Organ zwraca również uwagę na to, że doręczenie K. kserokopii Decyzji Stwierdzającej nie miało charakteru doręczenia, o którym mowa w art. 109 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że "(...) decyzje doręcza się stronom". Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że nakłada on na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania doręczeń decyzji z urzędu, a nie na wniosek strony. Z tej przyczyny również nie jest możliwe potraktowanie doręczenia Izbie kserokopii Decyzji Stwierdzającej, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2014 r., jako realizacji dyspozycji art. 109 § 1 k.p.a., gdyż tego typu doręczenie odbywa się z urzędu.

Doręczenie skarżącej w dniu [...] listopada 2014 r. kserokopii Decyzji Stwierdzającej nastąpiło w trybie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co zostało wyraźnie wskazane w treści pisma przewodniego. Prezes UKE nie zgadza się ze stanowiskiem K., zgodnie z którym doręczenie jej kserokopii Decyzji Stwierdzającej w trybie udostępnienia informacji publicznej powoduje automatyczne dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia odmowę udostępnienia informacji jedynie w wyjątkowych, enumeratywnie wymienionych przypadkach. Tymczasem instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu wymaga ziszczenia się określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek.

Odnosząc się do twierdzeń K., że Izba nie wskazała w żądaniu doręczenia Decyzji Stwierdzającej, iż wnosi o jej udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes UKE podnosi, że przepisy tej ustawy nie wymagają powoływania podstawy prawnej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany i wnioskujący nie ma obowiązku wskazania, że swoje żądanie opiera na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezbędnym elementem wniosku jest jedynie wskazanie przedmiotu żądania, czemu K. w przedmiotowej sprawie zadośćuczynił wskazując, że chce otrzymać decyzję [...] Nie bez znaczenia dla oceny charakteru żądania Izby o udostępnienie Decyzji Stwierdzającej jest również okoliczność, iż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego Decyzją Stwierdzającą, a wniosek o doręczenie jej Decyzji Stwierdzającej zawarła w piśmie z dnia [...] października 2014 r., w którym jednocześnie zażądała dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007 oraz wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą. W tym stanie rzeczy Prezes UKE słusznie potraktował żądanie K. jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie w pierwszej instancji zostaje zakończone z chwilą wydania decyzji. Organizacja społeczna może zatem wnieść odwołanie od takiej decyzji, jeżeli została wcześniej (przed jej wydaniem) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż K. nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE pod numerem [...], przed wydaniem Decyzji Stwierdzającej. Organ nie miał zatem podstaw do doręczenia Izbie Decyzji Stwierdzającej w trybie art. 109 § 1 k.p.a., gdyż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego Decyzją Stwierdzającą. Nie sposób jednocześnie tak, jak czyni to skarżąca, jako dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu traktować doręczenia jej kserokopii Decyzji Stwierdzającej, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2014 r., a więc już po wydaniu Decyzji Stwierdzającej.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. Izba wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem Decyzji Stwierdzającej. Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotem żądania K. jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą, organ w pierwszym rzędzie był zobowiązany ocenić, czy takich wniosek jest w świetle przepisów k.p.a. dopuszczalny.

Zdaniem Prezes UKE w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą w postaci braku uprawnienia do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Ocena przesłanki podmiotowej polega na badaniu, czy środek odwoławczy został wniesiony przez legitymowany do tego podmiot. Innymi słowy należy ocenić, czy środek odwoławczy został wniesiony przez uprawnioną do tego stronę postępowania lub podmiot działający na prawach strony.

W niniejszej sprawie, wobec przytoczonych powyżej poglądów judykatury, szczególnego znaczenia nabiera fakt wydania przez Prezesa UKE w dniu [...] listopada 2014 r. postanowienia odmawiającego dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...]. Uzasadniając zajęte stanowisko, Prezes UKE wskazał, że postępowanie, o dopuszczenie do którego wnioskował K. nie toczy się, co zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, jest przesłanką do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE pod numerem [...], ani nie występowała w nim w charakterze organizacji społecznej działającej na prawach strony. Powyższe przesądza, że skarżącej nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej Decyzją Stwierdzającą. Uzasadnionym zatem było wydanie przez Organ Postanowienia, w którym została stwierdzona niedopuszczalność wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Prezesa UKE również zarzut naruszenia art. 31 § 4 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez niedoinformowanie K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007, jest bezpodstawny.

Uzasadniając przedmiotowy zarzut skarżąca podnosi, że organ wbrew spoczywającemu na nim w tym zakresie obowiązkowi, nie zawiadomił Izby o fakcie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007.

W związku z tym zarzutem organ w pierwszym rzędzie podniósł, że wydając Postanowienie nie stosował w niniejszej sprawie art. 31 § 4 k.p.a., ale oparł ten akt administracyjny na art. 134 § 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. Przedmiotem Postanowienia nie jest bowiem kwestia dopuszczenia Izby do postępowania administracyjnego, które było prowadzone przez Prezesa UKE pod numerem [...], ale kwestia dopuszczalności jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą. O tej pierwszej kwestii organ rozstrzygnął we wcześniej już wspomnianym postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...]. w którym odmówił K. dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem Prezes UKE rozstrzygając kwestię dopuszczalności wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą nie stosował przepisu art. 31 § 4 k.p.a., ale w istocie w tym zakresie opierał się na postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], to tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu.

Niezależnie do powyższego, Prezes UKE podnosi, że wbrew twierdzeniom K., na mocy art. 31 § 4 k.p.a. na organie administracji publicznej nie spoczywa bezwzględny obowiązek zawiadomienia organizacji społecznych o prowadzonych przez niego postępowaniach administracyjnych. Brzmienie omawianego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do tego, że organ administracji publicznej zawiadamia organizacje społeczną o wszczęciu postępowania administracyjnego " (...) jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny". Zawiadomienie organizacji społeczne o fakcie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) przez pozbawienie K. [organizacji zrzeszającej większość podmiotów konkurujących z O. na rynku szerokopasmowego dostępu do Internetu] możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu rozstrzygnięcia Prezesa UKE [Decyzji Stwierdzającej], Prezes UKE uznał również i ten zarzut za bezpodstawny.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca argumentuje, że wydając Postanowienie organ naruszył jej konstytucyjne prawo do sądu, a co za tym idzie doprowadził do braku możliwości kontroli sądowej Decyzji Stwierdzającej.

W pierwszej kolejności organ wskazuje, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W doktrynie przyjmuje się, że w tym " (...) artykule wyrażona została bardzo ważna zasada, którą określa się mianem prawa do sądu" (Wiesław Skrzydło, Komentarz do art.45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX, 2013). W tym miejscu należy zauważyć, że skarżone przez K. Postanowienie nie dotyczy prawa do sądu, ale kwestii dopuszczalności jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą, który to środek zaskarżenia jest rozpoznawany przez Prezesa UKE, a nie przez sąd. Co więcej, wydając Postanowienie organ pouczył skarżącą, że przysługuje jej prawo do wniesienia od Postanowienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując jednocześnie termin i tryb złożenia takiej skargi. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Prezes UKE wydając Postanowienie w żadnej mierze nie naruszył przysługującego Izbie w niniejszej sprawie prawa do sądu.

Odnosząc się do twierdzeń Izby, jakoby organ wydając Postanowienie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Prezes UKE podnosi, że przepisy k.p.a. - których zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jak dotychczas nie zostały zakwestionowane w przewidzianym prawem trybie - nie pozostawiają wątpliwości, co do tego, że prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną nie przysługuje każdemu, ale jedynie tym podmiotom, którym w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji, przysługiwał status strony, bądź które uczestniczyły w nim na prawach strony. Zgodnie z tym, co zostało stwierdzone już wcześniej, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie Decyzji Stwierdzającej Izbie nie przysługiwał status strony, jak również nie została ona dopuszczona do tego postępowania jako organizacja społeczna. Oczywistym jest więc, że nie przysługuje jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą.

Okoliczność ta nie świadczy jednak o tym, że w sprawie, w której została wydana Decyzja Stwierdzająca została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja Stwierdzająca została bowiem doręczona O. S.A., która była jedyną stroną postępowania administracyjnego, w którym zapadła ta decyzja, a także została ona pouczona, iż od Decyzji Stwierdzającej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ dopełnił zatem obowiązków, jakie nakłada na niego k.p.a. w związku z wydaniem decyzji administracyjnej, w tym tych, które wiążą się z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego. Nie zmienia tego okoliczność, iż jak wynika to ze skargi Izby, jest ona niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji Stwierdzającej.

Jeżeli chodzi o rzekome naruszenie przez Prezesa UKE art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, to w tym zakresie organ wskazuje, że przepis ten stanowi o zapewnieniu odpowiednich mechanizmów odwoławczych. Nie oznacza to jednak, że przewidziana w tym przepisie procedura odwoławcza przysługuje każdemu, bez względu na okoliczności sprawy, w szczególności zasady i tryb wnoszenia środków odwoławczych. Nie ulega wątpliwości, że polskie przepisy prawa przewidują odpowiedni tryb odwoławczy w sprawach władczo rozstrzyganych przez Prezesa UKE jako krajowy organ regulacyjny. Na marginesie organ również zauważył, że przepis art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznego mechanizmu odwoławczego "(użytkownikom końcowym lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny.") Nie ulega wątpliwości, że Izba nie jest ani użytkownikiem, ani przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 dyrektyw ramowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Prezesa UKE, w zw. ze złożeniem przez K. Wniosku z dnia [...] października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] października 2014 r., stwierdzającej (Decyzja Stwierdzająca) wygaśnięcie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie ustalenia, że na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie występuje skuteczna konkurencja; wyznaczenia T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.), jako przedsiębiorcy zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz nałożenia na T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.) obowiązków regulacyjnych, (Decyzją SMP 2007), stwierdzono niedopuszczalność wniosku.

Z akt sprawy wynika, że w związku z postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdzającym niedopuszczalność wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem:

- decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2014 r., nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...];

- powyższa decyzja stwierdzała wygaśnięcie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r., w sprawie ustalenia, że na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa (...), nie występuje skuteczna konkurencja; wyznaczenia T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.), jako przedsiębiorcy zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług(...) oraz nałożenia na T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A.) obowiązków regulacyjnych.

Zaskarżonemu postanowieniu Izba zarzuciła w skardze naruszenie: art. 134 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 31 § 1 kpa przez faktyczne dopuszczenie K. do postępowania zakończonego wydaniem Decyzji Stwierdzającej, art. 31 § 4 kpa w zw. z art. 7 kpa przez nie poinformowanie K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej przez pozbawienie K. zaskarżenia do niezależnego sądu Decyzji Stwierdzającej.

W ocenie Sądu, podejście organu (Prezesa UKE) oraz Izby (K.) do Zaskarżonego Postanowienia jest zasadniczo różne.

Według Izby, Zaskarżone Postanowienie ma bezpośredni związek z Decyzją Zmieniającą z dnia [...] października 2014 r., odnoszącą się już wprost do Decyzją SMP 2007, której wygaśnięcie decyzja Prezesa UKE z [...] października 2014 stwierdziła. Izba brała udział – była stroną - w postępowaniu, w którym została wydana Decyzją SMP 2007, kształtująca warunki działania strony skarżącej (Izby). Dlatego też m.in. Izba zarzuca, że nie zaszła zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie Decyzji SMP 2007, a co za tym idzie – nie było podstaw prawnych dla stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 i 163 kpa, a wygaśnięcie to zostało dokonane z naruszeniem z art. 22 ust 1 Pt, art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. c Pt oraz art. 24 pkt 2 lit. c Pt przez ich niezastosowanie i uchylenie obowiązków regulacyjnych określonych w Decyzji SMP 2007 bez przeprowadzenia analizy rynku właściwego oraz bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w Pt. Izba zarzuciła również Decyzji Zmieniającej, że została wydana z naruszeniem art. 15 pkt 1 i 2 oraz art. 18 Pt przez zniesienie obowiązków regulacyjnych nałożonych na O. S.A. w Decyzji SMP 2007 bez przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania konsultacyjnego w sprawie. W płaszczyźnie formalnej Izba uznała za nietrafny pogląd organu, który przyjął, że K. nie była uprawniona do złożenia Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy Izba złożyła wniosek o dopuszczenie do postępowania oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie umożliwiającym jego rozpatrzenie przez Prezesa UKE, co powinno doprowadzić do rozpatrzenia wniosku Izby.

Odnosząc się do powyższych kwestii organ przede wszystkim przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania było Zaskarżone Postanowienie, którego przedmiotem nie jest kwestia dopuszczenia Izby do postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007 (prowadzonego pod numerem [...]), ale kwestia dopuszczalności wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą. Organ konsekwentnie więc ocenia Wniosek, a następnie skargę Izby w sferze procesowej, rozpatruje ją przede wszystkim z punktu widzenia przesłanek zastosowania art. 134 kpa.

W ocenie Sądu, stanowisko organu jest słuszne, gdyż niewątpliwie stwierdzenie Zaskarżonym Postanowieniem niedopuszczalność wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem kolejnych decyzji (z 2007 oraz z dnia [...] października 2014 r.) było odrębną sprawą administracyjną.

Kolejny zarzut Izby związany był z naruszeniem art. 31 § 4 w zw. z art. 7 kpa przez niepoinformowanie K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 2007, podczas gdy K. od wielu lat aktywnie uczestniczy w postępowaniach regulacyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE, członkowie Izby są bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciami Prezesa UKE na Rynku 5, a Prezes UKE powinien był uznać, że Izba może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe oraz stwierdzić, że przemawia za tym interes społeczny, a także ze względu na stanowisko prezentowane przez Izbę w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji SMP 2014 oraz Postanowienia SMP 2014.

Odpowiadając na powyższy zarzut Prezes UKE podniósł, że na mocy art. 31 § 4 k.p.a. na organie administracji publicznej nie spoczywa bezwzględny obowiązek zawiadomienia organizacji społecznych o prowadzonych przez niego postępowaniach administracyjnych. Brzmienie omawianego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do tego, że organ administracji publicznej zawiadamia organizację społeczną o wszczęciu postępowania administracyjnego "(...) jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny". Zawiadomienie organizacji społeczne o fakcie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej.

Należy przy tym zauważyć, że Prezes UKE wskazał na konkurencyjność działania firmy O. oraz podmiotów zrzeszonych w Izbie w zakresie objętym Decyzją Stwierdzającą. Fakt ten zobowiązywał organ do zachowania szczególnej ostrożności w sprawach związanych z udziałem Izby w prowadzonym postępowaniu.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1079/10): Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Dalej Sąd stwierdza, że to organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.

Analizowane kwestie są także przedmiotem zainteresowania doktryny. W. Dawidowicz twierdzi, że organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Jest to pogląd, który bez wątpienia należy mieć na uwadze przy wykładni przepisów art. 31 k.p.a.

Równie istotne znaczenie ma kwestia doręczenia Izbie Decyzji Stwierdzającej, gdyż Izba łączy z tym faktem istotne skutki prawne. Mianowicie, w jej ocenie, doręczenie jej kserokopii Decyzji Stwierdzającej powoduje automatyczne dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Oznacza to m.in., w ocenie Izby, że organ uznał , iż Izba powinna być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji Stwierdzającej.

W tej kwestii Sąd uznaje zasadność twierdzeń Prezesa UKE, który podniósł, że:

- Izbie nie została jej doręczona przedmiotowa decyzja, ale jedynie jej kserokopia, która nie była opatrzona własnoręcznym podpisu piastuna organu bądź osoby działającej z jego upoważnienia;

- doręczenie K. kserokopii Decyzji Stwierdzającej nie miało charakteru doręczenia, o którym mowa w art. 109 § 1 k.p.a.;

- doręczenie Izbie kserokopii Decyzji Stwierdzającej, choćby ze względu na podniesione wyżej zainteresowanie Izby problemami stanowiącymi przedmiot działań Izby, którego też dotyczyła wspomniana decyzja, w trybie udostępnienia informacji publicznej nie powoduje – po pierwsze - automatycznego dopuszczenie Izby do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, po drugie zaś - przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają powoływania podstawy prawnej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ trafnie odwołał się tutaj do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, a którym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany i wnioskujący nie ma obowiązku wskazania, że swoje żądanie opiera na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji Prezes UKE trafnie uznał - za powołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14, w którym Sąd stwierdził, że "Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału". Mając na uwadze powyższe Prezes UKE zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do doręczenia K. Decyzji Stwierdzającej, ale jedynie jej kserokopii. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że na skutek doręczenia skarżącej kserokopii Decyzji Stwierdzającej nastąpiło faktyczne dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zasadniczej w rozpatrywanej sprawie kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu organ trafnie wskazał, że warunkiem takiego dopuszczenia jest zawisłość takiego postępowania. Aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać dopuszczenia do postępowania administracyjnego, postępowanie takie musi być wszczęte i się toczyć. Organizacja społeczna może więc żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Prezes UKE wskazał, że postępowanie, o dopuszczenie do którego wnioskowała Izba nie toczy się, co zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, jest przesłanką do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Izba nie była stroną postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE pod numerem [...], ani nie występowała w nim w charakterze organizacji społecznej działającej na prawach strony. Przesądza to, że skarżącej nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej Decyzją Stwierdzającą. Uzasadnionym zatem było wydanie przez organ Postanowienia, w którym została stwierdzona niedopuszczalność wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli organizacja społeczna nie brała bowiem udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) przez pozbawienie Izby możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu rozstrzygnięcia Prezesa UKE [Decyzji Stwierdzającej], Sąd podziela stanowisko organu, że zarzut ten jest bezpodstawny. Podzielając w całości argumentację organu w tych kwestiach Sąd zwraca uwagę, że niniejszy wyrok realizuje wszak prawo Izby do Sądu.

W zakończeniu nie można nie zauważyć, że Izba traktuje kwestie rozstrzygnięte w wydanej przez Prezesa UKE Decyzji Stwierdzającej z dnia [...] października 2014 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji SMP Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r., a także przesądzone wspomnianym postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...]. w którym Prezes UKE odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym, jak również rozstrzygnięte Zaskarżonym Postanowieniem jako jedne zagadnienie materialne, merytoryczne. Tymczasem przedmiotem wspomnianych wyżej decyzji z 2007 r. oraz z 2014, jak i Zaskarżonego Postanowienia. Jest wyłącznie kwestia dopuszczalności wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą.

Jak już wyżej wspomniano, zdaniem Prezes UKE, które Sąd podziela, w rozpatrywanej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją Stwierdzającą w postaci braku uprawnienia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Taki też był podstawowy motyw zaskarżonego postanowienia.

Opierając się na poglądach wyrażonych w doktrynie oraz w orzecznictwie Sąd również stoi na stanowisku, że to organizacją społeczna, która chce być dopuszczona do postępowania na prawach strony lub wnioskuje o wszczęcie postępowania administracyjnego, powinna wykazać na czym polega interes społeczny, broniony w konkretnej sprawie. Z tego względu w niniejszej sprawie nie można mówić o sprzeczności postępowania organu pierwszej instancji z nakazem wyrażonym w art. 7 k.p.a. Prawidłowa wykładnia art. 31 § k.p.a. wskazuje, że organ rozpatrując wniosek powinien badać czy organizacja społeczna ma interes społeczny w złożonym wniosku a nie wykazywać jego istnienie. To wnioskodawca ma niejako przekonać organ o konieczności dopuszczenia go do postępowania. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1397/10), w którym Sąd stwierdził: "Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi."

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.