Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1352/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1203/11 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1203/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Dnia 27 sierpnia 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego przeprowadzili kontrolę na działce

nr [...], należącej do D. i R. G., położonej w [...] przy

ul. [...]. Kontrolę poprzedziły m.in. skierowane do tego organu pisma Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2009 r. i Wójta Gminy Dopiewo z dnia 15 stycznia 2010 r., w których zwrócono się

o podjęcie działań w związku z tym, że na wspomnianej działce D. G. bez wymaganych zezwoleń prowadzi działalność gospodarczą w zakresie blacharstwa pojazdowego. W trakcie kontroli stwierdzono, że na działce [...] – oprócz budynku mieszkalnego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę – w granicy

z działką nr [...] znajduje się również wiata o wymiarach 6,91 m x 4,41 m i wysokości 2,7 m. Według ustaleń organu wiata została ustawiona w 1998 r. i pierwotnie wykorzystywana była jako zaplecze budowy. Wiatę tę, zrealizowaną w konstrukcji stalowej, z dachem jednospadowym płaskim, w 2000 r. obudowano ścianami

z blachy i szkła, wykonując od frontu bramę wjazdową dwuskrzydłową,

i przeznaczono na warsztat naprawy samochodów. Uczyniono to bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia robót budowlanych. W protokole kontroli odnotowano oświadczenie właściciela, że od 2009 r. toczy się postępowanie o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy "w sprawie zmiany wiaty na budynek służący do prowadzenia działalności", które obecnie znajduje się na etapie opracowywania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W toku postępowania organowi nadzoru budowlanego przedłożone zostało postanowienie Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] września 2010 r.

(nr [...]) o zawieszeniu, do czasu przedłożenia tego raportu, postępowania w sprawie wniosku D. G. o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania wiaty na budynek służący do prowadzenia działalności gospodarczej. Według uzasadnienia postanowienia wniosek ten wpłynął do organu

w dniu 16 września 2009 r., natomiast obowiązek przedłożenia raportu nałożono na wnioskodawcę postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Pismem z dnia 14 września 2010 r. Wójt Gminy Dopiewo poinformował zaś organ nadzoru budowlanego,

w związku z jego pismem z dnia 6 września 2010 r., że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i od 1997 r. nie wydano w stosunku do niej decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik inwestorów, będący radcą prawnym, w piśmie z dnia 20 października 2010 r. przyznał, że nie posiadają oni żadnej dokumentacji dotyczącej wiaty, gdyż nie uznali jej za obiekt, który wymaga pozwolenia na budowę. Jej powierzchnia nie przekracza bowiem 25 m2, nie jest ona trwale związana z gruntem

i dopiero kilku lat temu dla ocieplenia i osłonięcia przed wiatrem i deszczem zabezpieczono ją do wysokości 1,30 m lekkimi ścianami z blachy, powyżej których osadzono okna. Przyznał, że wiata wykorzystywana jest obecnie dla potrzeb działalności gospodarczej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał R. i D. G. wstrzymanie robót budowlanych w warsztacie blacharstwa samochodowego i przedstawienie w terminie 40 dni: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z załącznikami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ przypomniał okoliczności stanu faktycznego sprawy, stwierdzając m.in., że sporny obiekt został obudowany ścianami w 2000 r., po czym skonstatował, iż w konsekwencji nie może być uznany za wiatę. Przywołał w tym zakresie definicję słownikową wiaty, w świetle której jest to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, wzniesiona

np. nad przystankiem lub parkingiem. Tym samym skoro rozpatrywany obiekt jest

z każdej ze stron zabudowany, a od frontu zaopatrzony w bramę wjazdową, to stanowi obiekt budowlany użytkowany jako warsztat i jako taki, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, mógł być wzniesiony jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie doszło więc do samowoli budowlanej

w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, co uzasadniało zastosowanie środków przewidzianych w tym przepisie.

Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi inwestorów w dniu 22 marca 2011 r., zaś pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r., nadanym dnia 28 kwietnia 2011 r. nowy pełnomocnik D. G. wniósł o przedłużenie terminu zakreślonego wezwaniem do dnia 30 czerwca 2011 r. ze względu na fakt, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie został jeszcze sporządzony. Jednocześnie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego co do kwalifikacji przedmiotowej wiaty jako obiektu budowlanego. Przyznał jednak, iż inwestorzy rozważają, czy podporządkować się nakazowi wynikającemu

z postanowienia, czy też w oparciu o pozwolenie na budowę wybudować nowy obiekt zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego, przywołując art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał R. i D. G. rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Podkreślił, że przychylił się do wniosku

o wydłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. jedynie częściowo, ponieważ okres do 30 czerwca 2011 r. był zbyt długi, zwłaszcza że nie dowiedziono, iż podjęte zostały jakiekolwiek czynności mające na celu zgromadzenie dokumentacji potrzebnej do zalegalizowania obiektu. Jego zdaniem ponaddwukrotne wydłużenie terminu - do dnia 22 czerwca 2011 r., umożliwiało uzyskanie stosownej decyzji i dostarczenie tej dokumentacji.

R. i D. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zwrócili uwagę, że podjęli starania, by uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, lecz wójt nie wydał jej w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, za co oni nie mogą ponosić odpowiedzialności. Niewykonanie obowiązku nie nastąpiło więc z ich winy, toteż nie powinni ponosić negatywnych skutków tego stanu rzeczy w postaci "zniszczenia własności obywatela". Do odwołania dołączono kopie pism przewodnich D. G. informujących Wójta Gminy Dopiewo o przedłożeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i aneksu do tego raportu, opatrzonych prezentatami urzędu odpowiednio z dnia 8 kwietnia 2011 r. i z dnia 27 maja 2011 r.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie stwierdził, że przedmiotem postępowania jest wiata, która została obudowana ścianami, przez co stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Podniósł zarazem, że wybudowanie tego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, gdyż nie podlegało zwolnieniu od tego obowiązku w świetle art. 29 - 30 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ zauważył, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został złożony w toku postępowania w sprawie warunków środowiskowych, a nie warunków zabudowy. Tym samym inwestorzy nie wystąpili nawet jeszcze o wydanie decyzji w tym ostatnim zakresie, do czego zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r.

W jego ocenie nic nie stało temu zaś na przeszkodzie, chociaż wydanie decyzji

o środowiskowych warunkach realizacji przedsięwzięcia musi poprzedzać ustalenie warunków zabudowy. Decyzję tę można wszak dostarczyć już po złożeniu takiego wniosku. Jedynie przedłożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy mogłoby natomiast świadczyć o podjęciu przez inwestorów działań mających na celu wykonanie nałożonych na nich obowiązków i uzasadniać zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.).

D. G., reprezentowany przez kolejnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na decyzję z dnia 17 października 2011 r., formułując zarzuty odniesione do art. 3 pkt 3, art. 29, art. 48 i art. 103 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 w związku z art. 35 K.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane

w zaskarżonej decyzji. Ponadto nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, wyłączającego zastosowanie art. 48 ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia ustawy w życie. Zaznaczył, że ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 1995 r., natomiast sporny obiekt został wzniesiony przez skarżącego w 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. na wstępie przypomniał stan faktyczny sprawy, wyrażając pogląd, że został on prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Jako okoliczność bezsporną uznał w szczególności to, iż sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną

i w obecnym kształcie został wybudowany w 2000 r., kiedy to istniejącą od 1998 r. wiatę obudowano ścianami.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska żadnej ze stron co do kwalifikacji tego obiektu z punktu widzenia przepisów ustawy-Prawo budowlane. Nie zgodził się

z organem, że obiekt ten jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że ma on wszystkie cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy, mianowicie jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiada fundamenty i dach. Przywołał poglądy orzecznictwa i doktryny na temat każdej z tych cech oraz odwołał się do wykładni systemowej, sięgając do innych przepisów ustawy-Prawo budowlane, m.in. do art. 29 ust. 1 pkt 2, którym zwolniono od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do 25 m. Nie uwzględnił też argumentu strony skarżącej, że obiekt nie spełniał wszystkich warunków przewidzianych dla budynków, m.in. z uwagi na brak jednej ściany, co sprawia, iż jest on wiatą. Podkreślił, że wynika to wyłącznie z faktu, iż obiekt został dostawiony do muru zlokalizowanego w granicy nieruchomości. Przytoczył także sformułowaną w orzecznictwie definicję wiaty, w świetle której chodzi o konstrukcję całkowicie pozbawioną ścian, składającą się z dachu wspartego na słupach wiążących tę budowlę trwale z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał powyższy błąd organów za okoliczność pozbawioną wpływu na wynik sprawy. Podniósł bowiem, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej i powinien ponieść skutki tego stanu rzeczy. Przyznał wprawdzie, że nakaz rozbiórki jako sankcja najdalej idąca jest ostatecznością i może znaleźć zastosowanie wyłącznie po podjęciu próby legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Jak zaznaczył, stanowi to jednak uprawnienie,

a nie obowiązek inwestora i wymaga od niego spełnienia określonych prawem wymogów.

Sąd przytoczył następnie art. 48 ustawy - Prawo budowlane określający tryb postępowania legalizacyjnego przeprowadzonego w sprawie. Zauważył, że w jego świetle możliwość legalizacji uzależniona jest od ustalenia zgodności budowy

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami i od wcześniejszego zobowiązania inwestora do przedłożenia niezbędnych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Zaakcentował zarazem, iż inwestorzy tego obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nie wykonali w zakreślonym nim terminie. W okresie do wydania

w dniu 22 czerwca 2011 r. decyzji w przedmiocie rozbiórki nie poczynili oni bowiem żadnych starań celem uzyskania tej ostatniej decyzji, nie zlecili również sporządzenia projektu budowlanego i nie przedłożyli oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, pełnomocnik w piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r. przyznał, że jedynie rozważali oni możliwość podporządkowania się nakazom postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., zastanawiając się jednocześnie nad rozbiórką samowolnie wzniesionego obiektu i posadowieniem nowego na podstawie pozwolenia na budowę.

Sąd nie przychylił się też do zarzutu odniesionego do art. 103 ustawy - Prawo budowlane. Zwrócił uwagę, że w art. 103 ust. 2 tej ustawy wyłączono zastosowanie jej art. 48 jedynie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tymczasem sporny obiekt budowlany powstał

w 2000 r., a więc po dniu 1 stycznia 1995 r., kiedy ustawa-Prawo budowlane weszła w życie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

D. G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Autor skargi kasacyjnej postawił w niej zarzuty naruszenia niżej wymienionych przepisów przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 29 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że sporny obiekt wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy jako obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem takiego pozwolenia nie wymagał,

2) art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie wspomnianego obiektu za budowlę, a nie za tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem,

3) art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezalegalizowania rzekomej samowoli budowlanej, w sytuacji gdy skarżący złożył w tym celu stosowne dokumenty, a niedostarczenie pozostałych wynika tylko i wyłącznie z faktu nieprzedłużenia przez organ pierwszej instancji terminu do ich złożenia oraz niewydania przez Wójta Gminy Dopiewo w terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo przedłożenia przez skarżącego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

4) art. 103 w związku z art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, w stosunku do którego było to wykluczone w świetle przepisów obowiązujących w chwili jego wybudowania, tj. w okresie od 1998 r. do 11 lipca 2003 r.

W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł

o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przypomniał krótko rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem, po czym rozwinął część zagadnień poruszonych w ramach zarzutów.

Pełnomocnik powtórzył, że sporny obiekt budowlany jako tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem nie wymagał pozwolenia na budowę i nie może być traktowany jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Podniósł, iż został on wzniesiony w 1998 r. i pierwotnie był wykorzystywany jako zaplecze budowy "w formie swoistej wiaty". Jego zdaniem zachował on tę formę, skoro jego granice wyznacza z jednej strony mur oddzielający działkę skarżącego od sąsiedniej działki, a z pozostałych stron trzy "ściany" wykonane z blachy. Pełnomocnik przytoczył definicję budowli zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i wyraził pogląd, że "przedmiotowy obiekt nie może być zaliczony jako budowla, a tym samym organ administracji poczynił błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu".

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do ostatniego zarzutu, naruszenia do art. 103 ustawy-Prawo budowlane. Zauważył, że na podstawie tego przepisu – a ściślej, czego nie odnotował, jego ustępu 2 – art. 48 ustawy-Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy. Dalej stwierdził jednak, że "przepisy przejściowe

i końcowe wskazują zatem, iż należy stosować art. 48 obowiązujący między 24 grudnia 1997 roku a 11 lipca 2003 roku". Przytoczył obowiązujący wówczas art. 49 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego nie można było nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, gdy od zakończenia jego budowy upłynęło 5 lat i spełnione były inne przesłanki wskazane w tym przepisie. Pełnomocnik podkreślił, że w ustawie wprowadzono zaostrzoną regulację dotyczącą samowoli budowlanej, przyjmując zasadę, iż sankcją w tej materii powinna być rozbiórka obiektu, a po jej nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. ograniczono listę wyjątków od tej zasady. W tym kontekście zaakcentował, że sporny obiekt powstał w 1998 r. i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Pozostałą część uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcono wnioskom procesowym, w tym wnioskowi o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Pełnomocnik, odwołując się do orzecznictwa i literatury, zauważył, że decyzja ta stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, od której zależy wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a w przypadku, gdyby skarga kasacyjna była uwzględniona, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej. W uzasadnieniu organ wytknął pełnomocnikowi skarżącego, że nie dostrzegł, iż Sąd pierwszej instancji uznał sporny obiekt za budynek wymagający pozwolenia na budowę, nie podzielając żadnego ze stanowisk prezentowanych w tym zakresie przez strony, w tym poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, kwalifikującego obiekt jako budowlę. Wyeksponował też sprzeczność w jego rozumowaniu. Polega ona na tym, że pełnomocnik skarżącego jednocześnie twierdzi, że rozpatrywany obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, który w świetle m.in. art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane jest jednym z rodzajów obiektu budowlanego oraz że nie stanowi on takiego obiektu. Zgodził się zarazem z Sądem pierwszej instancji, że obiekt wymagał pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, do jakiej kategorii obiektów przewidzianych ustawą-Prawo budowlane się zaliczał. Nawet bowiem jeżeli był on obiektem tymczasowym, to stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane jego budowa nie wymagałaby tego pozwolenia, w szczególności gdyby był on przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a zgłoszenia skarżący nie składał.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ustawy - Prawo budowlane organ przypomniał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedłożony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, tj. w postępowaniu odrębnym od postępowania w sprawie warunków zabudowy. Tym samym skarżący nie przedstawił ani ostatecznej decyzji

o warunkach zabudowy, ani nawet wniosku o jej wydanie. Nie dostarczył zresztą także innych wymaganych od niego dokumentów, mianowicie projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Dlatego zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wydanie decyzji o nakazie rozbiórki było obowiązkowe.

Organ podtrzymał swoje stanowisko co do braku podstaw do zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane ze względu na fakt, że obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, został wybudowany po wejściu tej ustawy

w życie. W ostatniej kolejności organ stwierdził, że to, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu, wyklucza zawieszenie postępowania sądowoadminstracyjnego. Sąd administracyjny bierze wszak pod uwagę stan faktyczny i prawny właśnie z tego dnia, wobec czego późniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy pozostanie bez wpływu na jego rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym pismem procesowym w najwyższym stopniu sformalizowanym, co wiąże się z tzw. przymusem adwokackim, czyli ograniczeniem kręgu uprawnionych do sporządzenia tego pisma do podmiotów profesjonalnych, będących w stanie nadać mu postać czyniącą zadość wszystkim wymogom określonym prawem, wykraczającą znacznie poza warunki formalne pozostałych pism. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Te elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej mają znaczenie zasadnicze, gdyż wyznaczają jej granice, które z kolei determinują zakres dalszego postępowania, w tym orzeczenia, jakie może być w nim wydane. Otóż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w tych granicach, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i nierzadko przesądzając jej rezultaty.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazania - w przypadku uchybienia przepisom postępowania - że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, LEX nr 1364261). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Jak często podkreśla się w orzecznictwie NSA nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Dlatego przepis objęty zarzutem musi być oznaczony zgodnie z systematyzacją przyjętą w danym akcie normatywnym, z podaniem wyrażającej go jednostki reakcyjnej, i to nie tylko tej zasadniczej, stanowiącej artykuł, lecz także ewentualnie bardziej szczegółowej, zgodnie z dalszym podziałem wewnętrznym treści normatywnej, ujmowanej jako paragraf, ustęp, a nawet punkt i litera (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 472/10, LEX nr 672911).

W tym kontekście zaznaczyć wypada, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie odpowiada temu wymogowi. W sposób ogólny zarzuca ona naruszenie art. 29 ustawy - Prawo budowlane, nie zważając na to, że przepis ten zawiera trzy ustępy, z których dwa pierwsze są rozbudowane, licząc po kilkadziesiąt (ust. 1) czy kilkanaście (ust. 2) punktów, a nierzadko i dalsze jednostki (litery). Analogicznie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który również w całości stanowi przedmiot zarzutu, ma rozbudowaną, wielostopniową strukturę, składającą się z pięciu ustępów, a czasami jeszcze punktów i liter. W każdej z tych jednostek redakcyjnych zamieszczona jest norma prawna, która albo odnosi się do generalnie opisanego stanu faktycznego odrębnego od sytuacji normowanej w innej jednostce, albo przewiduje odmienne reguły postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie poszukiwać jednostki redakcyjnej czy normy, do której nawiązują wywody zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwłaszcza gdy i one, tak jak to jest w niniejszej sprawie, mają postać ogólnikową. W przypadku zarzutu odniesionego do art. 48 ustawy - Prawo budowlane zabieg taki zresztą w ogóle nie wchodzi w rachubę, skoro uzasadnienie skargi kasacyjnej całkowicie pomija kwestię poruszoną w ramach tego zarzutu.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu mieć na względzie także tego, że ze wspomnianych wywodów wynika, iż w istocie strona zarzuca naruszenie innego przepisu niż ten wymieniony wprost w skardze kasacyjnej. Tę uwagę odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 103 ustawy - Prawo budowlane, który został sformułowany w sposób nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, do czego wypadnie jeszcze powrócić.

Ważną rolę z punktu widzenia granic rozpoznawanej skargi kasacyjnej odgrywa to, że jej podstawy ograniczają się wyłącznie do zarzutów materialnoprawnych. Brak zarzutów proceduralnych zawęża bowiem te granice, pozostawiając poza nimi wszystkie kwestie łączące się z zastosowaniem przepisów postępowania, w tym te związane z ustaleniami faktycznymi, chociaż pełnomocnik je w skardze kasacyjnej kwestionuje. Stanowisko strony skarżącej w tej materii wykracza zatem poza zakres przedmiotowy wyznaczony przez skonstruowane przez nią podstawy kasacyjne i w tej części nie może być uwzględnione, a nawet rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który, jak już była mowa, musi się do tego zakresu ograniczyć. Zarzut materialnoprawny nie może być wszak skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1116/12, LEX nr 1305294). Naruszenie prawa materialnego może być rozważane jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne sprawy można uznać za prawidłowo ustalone, w tym gdy ustalenia te nie zostały skutecznie podważone w drodze zarzutów procesowych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094 i z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, LEX nr 1372101). Pominięcie zarzutów procesowych, w szczególności podważających ustalenia faktyczne, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględniać faktów odmiennych, niż wynikające ze stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz musi się na tym stanie oprzeć, biorąc go za punkt wyjścia i odniesienia do dalszych rozważań.

Dotychczasowe spostrzeżenia uzasadniają wniosek, że sam sposób, w jaki skonstruowano skargę kasacyjną, sprawia, iż nie można jej uwzględnić. Pierwszy jej zarzut został odniesiony generalnie do art. 29 ustawy - Prawo budowlane, mimo że przepis ten, jak już była o tym mowa, zawiera trzy rozbudowane ustępy, z których dwa pierwsze wymieniają kategorie obiektów budowlanych (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) niewymagających pozwolenia na budowę, trzeci z kolei ustęp przewiduje obowiązek uzyskania takiego pozwolenia na budowę w przypadku przedsięwzięć podlegających ocenie oddziaływania bądź na środowisko, bądź na obszar Natura 2000. Pełnomocnikowi skarżącego zapewne chodziło o art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, skoro w ramach zarzutu podnosi on, że obiekt wzniesiony przez skarżącego nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak nie sprecyzował jasno, który konkretnie przepis stanowi podstawę tego zwolnienia, i w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego miałby on znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie. Poprzestał tylko na kategorycznej tezie, że jest to tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. O tego rodzaju obiektach mowa jest w art. 29 ust. 1 pkt 12 i pkt 25 ustawy - Prawo budowlane, lecz sporny obiekt, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie spełnia przesłanek wymienionych w hipotezach tych przepisów. Skądinąd aby wykazać, że jest inaczej, pełnomocnik musiałby najpierw za pomocą zarzutu procesowego podważyć ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, w świetle których obiekt ten ma wszystkie cechy budynku, w szczególności jest trale związany z gruntem. Takiego zarzutu pełnomocnik wszelako nie sformułował.

Całkowicie chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w którym pełnomocnik wytknął Sądowi, że uznał rozpatrywany obiekt za budowlę w rozumieniu tego unormowania. Nie dostrzegł wszak, że w zaskarżonym wyroku, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, inaczej niż w zaskarżonej decyzji zakwalifikowano ten obiekt nie jako budowlę, lecz jako budynek odpowiadający definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, który nie został objęty podstawami kasacyjnymi. Tym samym pełnomocnik skarżącego przedmiotem zarzutu uczynił przepis, którego Sąd pierwszej instancji nie zastosował i w efekcie nie mógł naruszyć w zarzucany sposób. Co więcej, także w tym zakresie pełnomocnik ograniczył się do arbitralnego poglądu co do charakteru prawnego obiektu, nie rozwijając go i nie wspierając go jakimkolwiek argumentem, mogącym stanowić polemikę ze stanowiskiem Sądu w tej materii, do którego pełnomocnik nie nawiązał.

Podobnie ocenić trzeba zarzut dotyczący art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który został całkowicie pominięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z petitum skargi kasacyjnej można wnosić, że zdaniem jej autora przepis ten naruszono stosując go, mimo tego, że skarżący przedłożył "stosowne" dokumenty celem zalegalizowania samowoli budowlanej, a reszty wymaganych dokumentów nie dostarczył z powodów od siebie niezależnych. Nie wiadomo jednak, jakie dokumenty pełnomocnik ma na myśli, ponieważ według przyjętego w sprawie stanu faktycznego skarżący nie przedstawił żadnego z dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r., w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca nie wykazała nawet tego, że podjęła jakiekolwiek starania celem uzyskania tej decyzji, powołując się na postępowanie w innej sprawie, tj. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, poprzedzającego uzyskanie decyzji w innym przedmiocie niż określenie warunków zabudowy. Poza tym pełnomocnik skarżącego nie odniósł się do spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji, że inwestorzy nie przedłożyli także takich dokumentów objętych postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., których uzyskanie było uzależnione tylko od ich aktywności i staranności, jak oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy projekt budowlany w odpowiedniej ilości egzemplarzy.

Ostatni zarzut kasacyjny, tak jak zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, dowodzi, że został sporządzony z bezrefleksyjnym powieleniem zarzutów i racji podniesionych już w skardze, bez próby dostosowania czy przeredagowania w sposób adekwatny do stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, które różni się od zapatrywań organów i eksponuje inne okoliczności. Pełnomocnik podtrzymał mianowicie zarzut błędnego zastosowania i niewłaściwej wykładni art. 103 ustawy - Prawo budowlane, nie zważając na wywody Sądu pierwszej instancji wykazujące, że przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Otóż art. 103 ust. 2 wyłącza zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jest poza sporem, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, jeżeli zważyć, że ustawa - Prawo budowlane weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r.

Wywody pełnomocnika pozwalają jednak domniemywać, że w istocie miał na myśli inny problem intertemporalny, niesprowadzający się do pytania o to, czy w sprawie należy zastosować art. 48 ustawy - Prawo budowlane, czy też przepisy wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi mu o wskazanie tego brzmienia ustawy - Prawo budowlane, po które trzeba sięgnąć. Można wnosić, że opowiada się on za zastosowaniem art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym, według którego nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 tej ustawy, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten został zmieniony z dniem 11 lipca 2003 r. w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w sposób znoszący powyższe ograniczenie czasowe możliwości orzeczenia rozbiórki obiektu. Niemniej stosownie do art. 7 tej ustawy przepisy dotychczasowe stosowało się do spraw (ust.1) i postępowań (ust. 2) wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, przy czym wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 7 ust. 2 za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął przed tym dniem. Pełnomocnik wszelako pominął te przepisy w ramach zarzutu, który z niejasnych powodów odniósł do art. 103 ustawy -Prawo budowlane i nie sformułował zarzutu procesowego, kwestionującego stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Według zaś ustaleń Sądu sporny obiekt był wybudowany w 2000 r., co wyklucza objęcie go przytoczonymi przepisami przejściowymi, pozwalającymi stosować art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym.

Mając na względzie wszystkie dotychczasowe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.