Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 902/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i J. S. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

(decyzja budowlana)

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1983 r. znak [...] (dalej również jako decyzja budowlana) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. S. (dalej jako Skarżący) pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego "[...]" na działce położonej w [...]przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] Skarżący uzyskali pozwolenie na użytkowanie tej inwestycji.

II.

(pierwszy wniosek o unieważnienie decyzji)

Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Z. T. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji budowlanej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/07 tutejszy Sąd oddalił skargę Z. T..

III.

(drugi wniosek o unieważnienie decyzji)

Ponownym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 25 akt) Z. T. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej. Wnioskodawca jest współwłaścicielem działek o nr ewid. [...], [...], [...]i [...]położonych w [...] (KW Nr [...]). Działka nr ewid. [...]graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], która należy do Skarżących i na której znajduje się ich budynek (wielokrotnie na przestrzeni lat rozbudowywany).

IV.1

(unieważnienie decyzji budowlanej)

Decyzją z dnia [...]września 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji budowlanej, jednakże to rozstrzygnięcie zostało decyzją GINB z dnia [...]marca 2011 r. znak [...] uchylone w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Głównym powodem takiego rozstrzygnięcia było uniemożliwienie następczyni prawnej G. M. (zmarła strony postępowania) czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ odwoławczy przedstawił także dodatkowe zalecenia dotyczące procedowania w sprawie, w tym koniczność:

- odtworzenia projektu budowlanego jako niezbędnego do sprawdzenia zgodności decyzji pozwolenia na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi,

- ustalenia, czy dla omawianej inwestycji wydano decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, a jeśli tak odtworzenia ich treści wraz z załącznikami graficznymi,

- uzupełnienia akt o mapę ewidencyjną zawierającą w swej treści granice działek i budynki na obszarze objętym inwestycją według stanu nadzień [...]maja 1983 r.

IV.2

Kolejną decyzją z dnia [...]października 2011 r. nr [...]Wojewoda [...]stwierdził nieważność decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...].

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, decyzja budowlana zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego "[...]" na działce położonej w [...]przy ul. [...], bez wskazania numeru działki inwestycji. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...]stycznia 1987 r. znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie "pawilonu segment "[...]" branży [...]położonego w [...]przy ulicy [...]". Ze względu na brak w ww. decyzji wskazania decyzji administracyjnej, na podstawie której wzniesiono obiekt a także brak wskazania lokalizacji inwestycji - numeru działki, trudno potwierdzić w sposób bezsporny faktu zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja budowlana zdaniem Wojewody narusza art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 r.) zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością.

Przedłożone w sprawie dowody nie świadczą o posiadaniu przez Inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji. Umowa dzierżawy zawarta pomiędzy M. i J. S. a [...] Spółdzielnia Mieszkaniową, z której Skarżący wywodzą swoje prawo inwestorskie, została zawarta w dniu [...] lipca 1983 r., a więc w okresie po wydaniu orzeczenia o pozwoleniu na budowę. O aprobacie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową planowanego przez małżonków S. zamierzenia świadczyć wprawdzie może pismo z dnia [...]grudnia 1982 r. znak: [...], w którym: "Administracja Osiedla [...][...]Spółdzielni Mieszkaniowej wyraża zgodę na lokalizację "[...]" w ramach projektowanego handlowego zespołu wielobranżowego przy ul. [...]". Powyższe jednak traci na znaczeniu w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z pisma Sądu Rejonowego [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r. znak: [...] teren przy ul. [...]w [...], na którym na podstawie inkryminowanej decyzji wzniesiono "[...]" (w dacie wydania tejże decyzji oznaczony nr [...]obr. [...]), nie znajdował się we władaniu [...]Spółdzielni Mieszkaniowej, będąc własnością [...]- [...]. W aktach sprawy nie znaleziono jednak zgody [...] - [...], wyrażonej w jakiejkolwiek formie, na realizację przedmiotowej inwestycji, co świadczy o nie przysługiwaniu inwestorowi prawa do dysponowania terenem w niezbędnym zakresie i w konsekwencji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji przedłożone przez Inwestorów dokumenty dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego ze zgody [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, świadczyć mogą jedynie o dobrej woli Inwestorów i działaniu w nieświadomości uzyskania legitymacji w tym zakresie od podmiotu nie będącego właścicielem, ani dysponentem prawnym gruntu. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na stwierdzoną wadliwość decyzji.

Zdaniem Wojewody decyzja budowlana dotknięta jest w sposób nie budzący wątpliwości wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na rażącym naruszeniu art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. Naruszenie tego przepisu ma charakter rażący, gdyż wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Organ nie znalazł podstawy do zakwalifikowania powyższej wadliwości do wywołującej nieodwracalne skutki prawne, do której stosuje się przepis art. 156 § 2 k.p.a.

Rażącym naruszeniem prawa jest również wydanie decyzji bez precyzyjnego wskazania lokalizacji terenu, na którym planowane były roboty budowlane. Zarówno w sentencji decyzji jak i w jej uzasadnieniu nie określono precyzyjnie działki gruntu, na której zaprojektowany został obiekt "[...]", podając jedynie: "na działce położonej w [...]przy ul. [...]". Takie wskazanie lokalizacji inwestycji wyklucza możliwość identyfikacji miejsca, na którym zatwierdzono usytuowanie inwestycji. Lokalizacja inwestycji nie może być domniemana. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania (parametrów umożliwiających identyfikację terenu) oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Oznacza to tym samym, iż oznaczenie numeru działki, na której mają być prowadzone roboty budowlane, stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia. Powyższe ma więc wpływ na występowanie w sprawie wadliwości w zakresie określenia przedmiotu rozstrzygnięcia, jednego z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą i to rażąco.

Decyzja budowlana rażąco narusza również przepisy planistyczne. Teren działki nr [...]obręb [...]w [...]w dniu [...] maja 1983 r. podlegał ustaleniom Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Narodowej [...]z dnia [...]czerwca 1977 r. (Dz. Urz. [...]Nr [...], poz. [...]z dnia [...] sierpnia 1977 r.) i znajdował się (zgodnie z komputerowym wydrukiem z rysunku planu): w terenach ogródków działkowych - 4,0 ha o równoległej funkcji izolacyjnej pomiędzy zespołem zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności, a projektowaną linią kolejową relacji [...] oznaczonych na rysunku planu [...]. Z zapisów tego planu nie wynikała możliwość lokalizowania na przedmiotowym terenie jakiejkolwiek zabudowy, zatem także i usługowej (czy to stałej, czy to tymczasowej).

Z powyższego wynika, że w dacie wydania decyzji budowlanej nie było możliwości zabudowy terenu inwestycji obiektem kubaturowym o funkcji usługowej, jakim był kiosk gastronomiczny. Powyższe wpływa na sprzeczność analizowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 3 P.b. z 1974 r. w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji świadczy o istnieniu kolejnej wadliwości decyzji o randze rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda, z uwagi na pozyskanie wyczerpującego materiału dowodowego, zaniechał czasochłonnego odtwarzania projektu budowlanego celem sprawdzenia zaleconej przez GINB zgodności decyzji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Decyzja ta stała się ostateczna.

V.1

(wniosek o unieważnienie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji budowlanej)

Pismem z dnia [...] października 2018 r. M. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...]. Skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, szczegółowo opisując na czym ono polega.

V.2

Po rozparzeniu wniosku GINB decyzją z dnia [...]kwietnia 2019 r. nr [...] odmawia stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy wyjaśnił, że Z. T. - inicjator postępowania nieważnościowego względem decyzji budowlanej posiada interes prawny w kwestionowaniu inwestycji Skarżących, zatem wniosek o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] maja 1983 r. pochodził od osoby uprawnionej.

Jak dalej wskazał organ, regulacja art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zanim inwestor wykaże przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Ponadto, przepis § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm. wg stanu na dzień 3 maja 1983 r.) stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach.

Z analizy treści decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...] maja 1983 r. wynika, że powyższe rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego wydano wbrew dyspozycji przywołanych wyżej przepisów. W dacie wydania pozwolenia na budowę Skarżący nie byli uprawnieni do dysponowania nieruchomością inwestycyjną położoną przy ul. [...]w [...]. Projektowany kiosk gastronomiczny "[...]" został zaplanowany na działce oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...]. Z mapy uzupełniającej sporządzonej w dniu [...] grudnia 1991 r., jak również z pisma Sądu Rejonowego [...], Wydział [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r. sygn. akt [...] wynika, że działka ta powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...], której właścicielem w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był [...]. Brak tytułu prawnego inwestora do działki inwestycyjnej potwierdzały również inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, organu Wojewódzkiego oraz w aktach GINB.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...]narusza przepisy art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Stosownie do art. 3 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Z akt sprawy wynika, że obszar na którym położony jest teren inwestycyjny przy ul. [...]w [...], objęty był postanowieniami uchwały Prezydium [...] dnia z [...] czerwca 1966 r., Nr [...], w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego os. [...]. Z załącznika graficznego i legendy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że teren inwestycyjny przy ul. [...]w [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: [...] - teren łąk i upraw rolnych przeznaczony pod zaplecze komunikacji dla osiedla oraz [...] - teren upraw rolnych i łąk przeznaczony pod arterię ruchu normalnego z wydzielonym torowiskiem tramwajowym. Należy wskazać że na terenie objętym inwestycją obowiązywał również plan zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony Uchwałą Rady [...] z dnia [...]czerwca 1977 r., Nr [...] (Dz. Urz. [...]Nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że teren inwestycyjny przy ul. [...]w [...]znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]- teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Funkcja dodatkowa tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności. (...) Ustalenia programowe: przewidywany pełny program usług podstawowych i urządzeń osiedlowych skupionych w postaci ośrodka usługowego stopnia I przy ul. [...] (...).

Powyższe prowadzi zdaniem GINB do stwierdzenia, że sporna inwestycja - kiosk gastronomiczny "[...]" - nie spełnia warunków określonych w art. 3 P.b. z 1974 r. i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w związku z postanowieniami uchwały Prezydium [...]z [...]czerwca 1966 r. w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego os. [...].

Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie uwzględnił skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa, a zatem zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie została spełniona przesłanka uznania ww. naruszenia za "rażące" GINB wyjaśnił, że w omawianej sprawie przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody [...]z dnia [...]października 2011 r. a nie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...] maja 1983 r. W celu stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego należałoby wykazać, że kontrolowane rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2011 r. w sposób rażący naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponieważ w przepisach prawa brak jest definicji rażącego naruszenia prawa, w ocenie GINB nie można uznać, że organ nadzorczy stwierdzając nieważność decyzji bez dokonania opisu skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia sam w sposób rażący naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nie naruszył zatem rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. i J. S., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych we wniosku w szczególności zarzutu stwierdzenia nieważności decyzji pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania obejmującego okres 28 lat;

b) art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania przez GINB zupełnie odmiennych decyzji w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych w odniesieniu do działek sąsiednich względem działki nr [...] pozostającej w dyspozycji Skarżących, na mocy których uchylono w całości decyzje Wojewody [...] stwierdzające nieważność decyzji wydanych przez Naczelnika Dzielnicy [...] w 1983 r. udzielających użytkownikom ww. sąsiednich działek pozwoleń na budowę oraz odmawiających stwierdzenia nieważności tychże decyzji (z 1983 r.) z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, a w konsekwencji utrzymanie jej w mocy;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie uchybienia w niej podniesione zasługiwały na aprobatę.

Tytułem pewnego rodzaju uwagi wstępnej Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym ciężar obowiązków precyzyjnego wyjaśnienia sprawy jakie spoczywają na organie nadzoru prowadzącym tego rodzaju postępowanie jest szczególny z uwagi właśnie na przełamywanie zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Zaznaczyć należy, że w trybie nieważności nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Żądanie weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej w tym przypadku inicjuje odrębną sprawę, w której organ nadzorczy koncentruje się na ocenie tego aktu z punktu widzenia wad kwalifikowanych.

Jak można dalej wskazać, w tego rodzaju postępowaniu kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W kontekście tego należy również zwrócić uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę powołują się Skarżący, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej.

Jak nadto wskazuje doktryna prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2019) przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, ale także i ustrojowych (tak np. NSA OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86, czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 oraz NSA w wyroku z dnia z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2671/17, czy w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2823/17).

IX.

W ocenie Sądu należy również zwrócić uwagę na powtórzoną w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2671/17 skądinąd słuszną ogólną tezę, że jeśli przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności jest decyzja wydana w uprzednim postępowaniu nieważnościowym, to w sposób rażący mogą zostać naruszone tylko te przepisy, które były stosowane (bezpośrednio) przez organ administracyjny w uprzednim postępowaniu nieważnościowym.

W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z powyżej opisaną sytuacją, tj. kontrolowane postępowanie nieważnościowe prowadzone przez GINB i wydana w nim decyzja odmowna dotyczyły innego postępowania nadzorczego i wydanej w nim decyzji stwierdzającej nieważność decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...].

Rację ma zatem - co do samej zasady - GINB twierdząc, że aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...]z dnia [...] października 2011 r. (w trybie stwierdzenia jej nieważności) należy wykazać rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem to ten przepis, w połączeniu z innymi normami prawa materialnego uznanymi przez Wojewodę za rażąco naruszone miał w tej sprawie bezpośrednie zastosowanie.

Na tym jednak zasadność uwag GINB się kończy.

Organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, odnosząc się w tym względzie do zarzutów wniosku Skarżących, że w przepisach prawa brak jest definicji rażącego naruszenia prawa, a zatem nie można uznać, że Wojewoda stwierdzając nieważność decyzji bez dokonania opisu skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia sam w sposób rażący naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd z taką oceną prawną w żadnym razie się nie zgadza, bowiem wynika ona z błędnie poczynionych założeń co do instytucji stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Jak już wskazano na wstępie o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wtedy, a więc i wtedy można ten przepis zastosować eliminując z obrotu prawnego decyzję, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia, jest on bowiem jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.

Takie ujmowanie kwestii oceny rażącego naruszenia prawa jest niekwestionowane ani w doktrynie prawa, ani też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zdaniem Sądu nie wymaga prowadzenia jakiejkolwiek wykładni w tym zakresie (te trzy konieczne elementy są oczywistym, ukształtowanym przez lata punktem wyjścia dla stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa). To na co zwrócić należy szczególną uwagę to okoliczność, że ostatni z elementów przesłanki rażącego naruszenia prawa (tj. jego skutki) ma każdorazowo kluczowe znaczenie dla przesądzenia rażącego charakteru naruszenia. Nie wystarczy bowiem tylko to, że stwierdzone zostanie naruszenie przepisu, który jest dodatkowo jasny i nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych. Istotne jest to, aby w wyniku oglądu skutków tego naruszenia bezwzględnie dokonać również oceny, czy są one do zaakceptowania z uwagi na chronione wartości społeczno-gospodarcze. Dopiero przeprowadzenie takiego wnioskowania i oceny może doprowadzić organ do wniosku o rażącym naruszeniu prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji bądź o tym, że pomimo stwierdzonych naruszeń nie mają one w okolicznościach danej sprawy charakteru rażącego.

GINB wadliwie w ocenie Sądu wskazuje, że skoro pojęcie rażącego naruszenia prawa nie ma swojej legalnej definicji, to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można naruszyć w sposób kwalifikowany - rażący. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest ocena czy oczywiste naruszenie jasnego znaczeniowo przepisu prawa pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, a czym innym jest w ogóle dokonanie takiej oceny przez organ, jako konieczny element dochodzenia do przekonania, że w sprawie występuje wada kwalifikowana.

Przekładając to na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż w decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2011 r. opisano, na tle ustalonego stanu faktycznego, jakie konkretnie przepisy w sposób oczywisty naruszono oraz że ich zakres znaczeniowy i wywodzona z tego norma są jasne i klarowne.

Sąd nie ma wątpliwości, podobnie jak GINB a wcześniej Wojewoda, że decyzja Prezydenta Miasta [...] naruszała art. 3 i art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skarżący nie wykazali bowiem (przesłanka konieczna w tamtym czasie) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rodzaj inwestycji nie był też w tym miejscu, w tamtym czasie dopuszczalny, zaś wydana decyzja nie zawierała numeru ewidencyjnego działki, na której miał zostać zrealizowany sporny kiosk gastronomiczny. Niemniej jednak są to jedynie dwa z koniecznych trzech elementów, jakie powinny zostać przez organ nadzorczy ustalone, wykazane i odpowiednio uzasadnione.

W decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji budowlanej brak jest nie tyle wystarczających, ale jakichkolwiek rozważań na temat tego jakie niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczno-gospodarcze wywołuje decyzja Prezydenta Miasta [...] z 1983 roku, które uzasadniałyby orzeczone wyeliminowanie jej z obrotu. Owo całkowite milczenie organu nadzorczego (Wojewody [...]), odbierającego bądź co bądź Stronie przyznane jej przed bez mała 28 laty uprawnienie, ma przy tym miejsce w sytuacji, gdy z akt sprawy wyraźnie wynika, że zaraz po wydaniu decyzji budowlanej Skarżący mogli już wylegitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym organ sam wspomina.

Dzieje się tak również w sytuacji, w której w aktach sprawy znajduje się m.in. zawarta przez Skarżących z wydziałem Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] (reprezentant [...]) umowa z dnia [...] lutego 1986 r. dającą im prawo dysponowania nieruchomością, a także akt notarialny z dnia [...] grudnia 1999 r. Rep. [...]oddający działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste.

Nadto, nigdy w toku postępowania lokalizacja owego kiosku nie była kwestionowana, co również wynikało z akt. Niezgodność, a ściślej niejednoznaczność lokalizacji, wynikała z braku wskazania numeru ewidencyjnego działki objętej inwestycją (na której podobne obiekty wzniosły także inne podmioty).

Należy również zwrócić uwagę, że wprawdzie w dacie wydawania decyzji budowlanej na terenie objętym inwestycją regulacje planistyczne nie przewidywały możliwości tego rodzaju zabudowy, niemniej jednak już zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...]- uchwała Rady Narodowej [...]z dnia [...]kwietnia 1988 r. nr [...] wynikało, że przeznaczeniem dla tego terenu jest: koncentracja usług ogólnomiejskich charakterystycznych dla centrum usługowego miasta dużego o dominujących funkcjach [...], [...], [...]- [...].

Również Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjęty uchwałą z dnia [...]listopada 1994 r. nr [...] przewidywał jako przeznaczenie tego terenu usługi komercyjne - [...].

Końcowo Sąd zwraca także uwagę na szereg decyzji o warunkach zabudowy jakie uzyskali Skarżący od 1983 roku, tj. decyzja z dnia [...]października 2001 r. nr [...], decyzja z dnia [...]maja 2000 r. nr [...], decyzja z dnia [...]listopada 1997 r. nr [...] czy decyzja z dnia [...]grudnia 1995 r. nr [...]. Skarżący otrzymali również decyzję z dnia [...]czerwca 2002 r. nr [...] zezwalającą im na rozbudowę i nadbudowę pawilonu branży wędliniarskiej z częścią gastronomiczną.

W kontekście powyższych uwag, a także celowo obszernie zrelacjonowanego przez Sąd stanowiska organów, brak wyjaśnienia (jakiegokolwiek) skutków społeczno-gospodarczych z uwagi na które nastąpiło uznanie przez Wojewodę, że w sprawie mamy do czynienia z wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, stanowi w istocie naruszenie klarownego w powszechnym rozumieniu i odbiorze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującego ustalenie po pierwsze, czy naruszono przepis jasny w swojej treści, po drugie czy naruszenie to jest oczywiste i niepodważalne, a po trzecie, dlaczego stwierdzone uchybienia z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze nie mogą być dalej tolerowane w państwie prawa i wymagane jest wyeliminowanie decyzji z obrotu.

Sąd wskazuje także, w ślad za wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2891/15, iż o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można także mówić wtedy, gdy skutki społeczne wywołane decyzją administracyjną są nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. W ocenie Sądu sytuacja, w której organ zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dysponując pełnym materiałem dowodowym, nie dokonuje oceny kluczowej przesłanki jaką jest skutek społeczno-gospodarczy jaki wywołuje decyzja dotknięta wadą, jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Jest to w realiach niniejszej sprawy naruszenie norm prawa procesowego mające w ocenie Sądu charakter rażący - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W tym kontekście decyzja GINB, która powyższych kwestii w ogóle nie dostrzega podlegała uchyleniu, o czym orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

O kosztach postępowania, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwa (34 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty nr 1a i 1b skargi. Pierwszy z nich wadliwie zakłada, że upływ czasu, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 sam przez się uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (funkcjonującej w obrocie prawnym od wielu lat). Drugi zarzut błędnie sugeruje, że GINB w sposób nierówny traktuje podmioty pozostające w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, bowiem w odniesieniu do działek sąsiednich względem działki Skarżących organ uchylił w całości analogiczne decyzje Wojewody [...] stwierdzające nieważność decyzji budowlanych wydanych w 1983 roku. Skarżący nie dostrzegają jednak, że w tamtych sprawach GINB orzekał w trybie odwoławczym, mając znacznie szersze uprawnienia weryfikacyjne, niż w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd za częściowo zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tym że chodzi o opisane powyżej rozumienie i postrzeganie tego przepisu.