Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 914/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku sprawy ze skargi G. A. w W. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016r. nr [...] II. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2015 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1114 ze zm., dalej: u.i.d.p.r.z.p.) w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: P.g.k.), działając na wniosek [...] (dalej: [...]), odmówił nieodpłatnego udostępnienia danych w postaci mapy ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2016r. [...] zwrócił się o udostępnienie danych z rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków - obejmujący teren gm. B. i W. . W części 12 formularza wniosku wskazano, iż dokumentacja jest niezbędna dla ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania na A2 dla [...] w P., natomiast w części 3 formularza P3 zaznaczono pole "inne", dopisując "przegląd ekologiczny - A2 - Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego". Do wniosku - jako załącznik nr [...] - załączono wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym i wskazano w nim - jako realizację zadania publicznego -art. 18 i 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.).

Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z art. 40a ust. 1 P.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jest to zasada, od której ustawa przewiduje wyjątki. I tak w myśl art. 40a ust. 2 pkt 4 P.g.k. nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych: zgodnie z lit. a - na podstawie art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (dalej: u.i.i.p.), a zgodnie z lit. b -na podstawie art. 15 u.i.d.p.r.z.p. Organ powołał art. 9 ust. 1 i 2 u.i.i.p., a następnie zaznaczył, że przepis art. 14 ust. 1 u.i.i.p. uzależnia zatem nieodpłatne udostępnienie zbiorów i usług od tego, czy jest to niezbędne do realizacji zadań publicznych. Wyjaśnił też, iż wykonując dyspozycję zawartą w tym przepisie, Główny Geodeta Kraju uruchomił stosowną usługę, którą jest geoportal infrastruktury informacji przestrzennej (www.geoportal.gov.pl), przez który można uzyskać dostęp do krajowych zasobów infrastruktury przestrzennej. W świetle powyższego zdaniem Starosty brak jest zatem podstaw, aby na podstawie art. 14 ust. 1 u.i.i.p. w związku z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.b P.g.k. domagać się dodatkowego udostępnienia zbiorów w dowolnej, wybranej przez wnioskodawcę, postaci i formacie. Dodał, że stosownie do art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi będącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Ustawodawca przewidział zatem możliwość nieodpłatnego udostępnienia danych z rejestru publicznego, jednakże obwarował tę możliwość warunkiem, aby dane te były niezbędne do realizacji zadań publicznych. Taki a nie inny charakter unormowania wskazuje, że jest to regulacja szczególna, stanowiąca wyjątek od regulacji ogólnej (zasady), którą jest odpłatność za udostępnione dane. Przesłanki, które umożliwiają udostępnienie nieodpłatne należy interpretować zatem ściśle. Starosta uznał przy tym, że przepis ten nie zobowiązuje do udostępnienia żądanych danych w jakimkolwiek formacie, w jakim żąda tego wnioskodawca.

Organ wyjaśnił, iż zwrócił się do [...] o wyjaśnienie, w jakim zakresie żądane dane są niezbędne do realizacji zadania publicznego. W odpowiedzi [...] wskazał na art. 40a ust. 2 pkt 4b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także fakt, iż wobec [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego wydał decyzję, w której nałożył obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego dla autostrady A2 na odcinku K.-D., zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. Starosta wskazał, że ustawa nowelizująca, na którą powołała się [...] nie zawiera wskazanej jednostki redakcyjnej i dlatego przyjął, iż chodzi o art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b P.g.k., który określa, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie art. 15 u.i.d.p.r.z.p. W ocenie Starosty argumentacja zawarta we wniosku w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. jest niewystarczająca, albowiem nie wynika z niej, iż udostępnienie mapy ewidencji gruntów i budynków z zasobu geodezyjnego prowadzonego przez organ jest niezbędne do realizacji wskazanego przez [...] zadania. Wnioskodawca nie wskazał żadnych przepisów, z których wynikałby obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego na podstawie danych udostępnianych przez Starostę. Podane zaś przepisy wskazują jedynie ogólnie obowiązki zarządcy drogi oraz zarządców dróg poszczególnych kategorii. Nadto Starosta wyjaśnił, że te same dane, które zawiera mapa ewidencyjna, dostępne są na mapie udostępnionej przez Głównego Geodetę Kraju poprzez geoportal.

[...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając Staroście T. naruszenie art. 15 ust. 1 u.i.p.d.r.z.p. i art. 135 ust.3b ustawy z dnia 21 sierpnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej: P.o.ś.). Odwołujący podniósł, iż z art. 15 ust. 1 u.i.p.d.r.z.p. wynika, że warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Wskazano, iż Starosta zanegował fakt uznania przeglądu ekologicznego jako zadania publicznego. Tymczasem jak wskazano już w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. na podstawie decyzji z dnia [...] 2012 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zobowiązał [...] do wykonania zadania publicznego w postaci przeglądu ekologicznego dla autostrady A2 na odcinku K. - D. tj. od km 257 + 560 do km 303 + 145, w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko. Przegląd ten realizowany jest na podstawie art. 237 i n. P.o.ś. Tym samym w świetle art. 15 ust. 1 u.i.p.d.r.z.p. chodzi o realizację zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego, bowiem przegląd ekologiczny jest zadaniem publicznym realizowanym na podstawie prawa administracyjnego. Stanowi on narzucone przez organ, w tym wypadku Marszałka Województwa Wielkopolskiego, działanie władcze skierowane do [...] mające na celu ustalenie istnienia bądź nieistnienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania autostrady A2 na środowisko. Zdaniem odwołującego pozbawione podstaw są twierdzenia Starosty sugerujące, że dane które zawiera mapa ewidencyjna, są praktycznie takie same jak na portalu geoportal.pl. [...] tym brak jest przede wszystkim waloru aktualności. Odwołujący się podniósł też, że organ I instancji nie zauważył, że wynik przeglądu ekologicznego może spowodować konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie zaś z art.135 ust.3b P.o.ś. obszar ograniczonego użytkowania tworzy się na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru (...).

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WWINGiK) decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WWINGiK powołał przepisy art. 40a ust. 1 i 2 P.g.k., następnie stwierdzając, że nieodpłatne udostępnianie wynikające z art. 14 u.i.i.p. odnosi się do zbiorów danych przestrzennych, określonych w art. 4 u.i.i.p., zawartych w rejestrach utworzonych i prowadzonych przez organy administracji publicznej. Jak wskazał zaś ustawodawca w art. 12 ust. 1 u.i.i.p. nieodpłatny dostęp dotyczy usług w zakresie wyszukiwania i przeglądania. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 15 ust. 1 i 2 u.i.p.d.r.z.p. i wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że 28 kwietnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek [...] w P. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzony na formularzu P - załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U. z 2014 r., poz. 924). W poz. 8. formularza, jako przedmiot wniosku, określono mapę ewidencji gramów i budynków. W poz. 12 - dodatkowych wyjaśnieniach i uwagach wnioskodawcy podano, że dokumentacja, której wniosek dotyczy. niezbędna jest do ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania na autostradzie A-2, W uszczegółowieniu wniosku o udostępnienie mapy ewidencji gruntów i budynków lub mapy zasadniczej na formularzu P3 doprecyzowano, że przedmiotem wniosku jest mapa ewidencji gruntów i budynków, w skali 1 : 5000. zgodnie z załączoną mapą orientacyjną w skali 1:50 000, do przeglądu ekologicznego A2, na której zaznaczono obszar objęty wnioskiem. Ponadto jako załącznik nr [...] do wniosku dołączono wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, sporządzony na formularzu określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonym w rejestrze publicznym (Dz. U. z 2005 r., Nr 205, poz. 1692). Jako podstawę prawną realizacji zadania publicznego wskazano art. 18 i 20 pkt 17 u.d.p. Organ odwoławczy zważył, iż są to przepisy, z których wynikają ogólne obowiązki zarządców dróg różnych kategorii, w tym dróg krajowych. Nie określają one konkretnego ustawowego zadania do wykonania, którego niezbędne jest uzyskanie wnioskowanych danych. W związku z tym Starosta, jak wynika to z pisma z 18 maja 2016 r., zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, w jakim zakresie żądane przez niego dane są niezbędne do realizacji zadania publicznego. W odpowiedzi z 6 czerwca 2016 r. [...] wskazała ponownie na art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz dodatkowo na art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., którego treść dotyczy określenia zarządców dróg.

Mając na uwadze przywołane uregulowania oraz ustalenia stanu faktycznego organ II instancji uznał, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że wniosek o udostępnienie danych rejestru publicznego pochodził od podmiotu publicznego, bowiem stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Dyrektor [...] jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych i realizuje m.in. zadanie zarządcy dróg krajowych, do których, zgodnie z art. 5 u.d.p., zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że aby dane mogły być udostępnione nieodpłatnie musi zostać spełniony warunek, że będą one wykorzystane do realizacji zadania publicznego. Tymczasem podstawa prawna w postaci art. 18 i 20 pkt 17 u.d.p. podana przez [...] we wniosku, a także w piśmie uzupełniającym z 6 czerwca 2016 r. nie była wystarczającą do uzyskania wnioskowanych danych.

WWINGiK zaznaczył również, iż [...] w odwołaniu, uzasadniając fakt uznania przeglądu jako zadania publicznego, wskazała na inną podstawę prawną - art. 237 i kolejne P.o.ś., z których wynika obowiązek wykonania przez zarządcę drogi zadania jakim jest sporządzenie przeglądu ekologicznego oraz dołączenie do niego poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego uzasadnionym działaniem organu I instancji była jednakże odmowa nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych na podstawie prawnej wskazanej we wniosku. Podkreślił, że organ orzekający jest ściśle związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Prowadząc postępowanie organ musi dokładnie ustalić treść wniosku i nie może tego wniosku modyfikować. Nie dysponuje bowiem uprawnieniem do swobodnego interpretowania żądania strony.

Odnosząc się do zarzutu WWINGiK uznał, że Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków i udostępniający dane tam zgromadzone, działa na podstawie delegacji ustawowej zawartej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, a nie na podstawie Prawa ochrony środowiska.

G. A. w W. działający przez Dyrektora Oddziału G. A. w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Skarżący zarzucił organowi II instancji niewłaściwą wykładnię art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. oraz brak zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W motywach skargi powołując przepisy art. 14 ust. 1 u.i.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. wskazano, iż z ich treści wynika, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne W przedmiotowej sprawie dostęp do danych rejestrowych warunkuje zatem realizacja zadań publicznych. Podniesiono, iż wykonywanie zadań publicznych należy zarówno do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Skarżący podał, iż w niniejszej sprawie zaznaczył, że realizuje zadanie publiczne polegające na wykonaniu przeglądu ekologicznego, do którego - jako zarządca drogi - został zobowiązany na podstawie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. Jako podstawę prawną swojego wniosku oprócz wskazania ww. decyzji Marszałka z dnia [...] 2012 r. wnioskodawca wskazał przepisy statuującego go jako zarządcę drogi, a mianowicie przepisy ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił przy tym, że obowiązek przeprowadzenia przeglądu ekologicznego jest jednym z kilkudziesięciu obowiązków nałożonych na zarządcę drogi, niewskazanym wprost w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego wskazane podstawy prawne w sposób jasny wskazują obowiązek wykonania zadania publicznego przez wnioskodawcę.

Ponadto Dyrektor [...] wskazał, iż składając odwołanie powołano przepisy art. 237 i n. P.o.ś., nie zmieniając faktycznie złożonego wniosku, albowiem czynnością objętą żądaniem było nadal było udostępnienie danych z rejestru publicznego -ewidencji gruntów i budynków gminy B. i gminy W. w celu wykonania zadania publicznego w postaci przeglądu ekologicznego nałożonego na zarządcę drogi. Wyjaśniono, że nie nastąpiła więc modyfikacja wniosku z dnia 28 kwietnia 2016 r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji mając już doprecyzowaną podstawę prawną naruszył art. 7 i art. 77 ust. 1 K.p.a. Organy administracyjne orzekają bowiem według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ II instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

W odpowiedzi WWINGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał zaś, że wbrew twierdzeniom skargi nie ograniczył się wyłącznie do weryfikacji postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty, lecz rozpatrzył sprawę ponownie, dokonując samodzielnie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w związku z tym organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy zadaniem organu II instancji jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1436/14 – publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Co więcej obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do K.p.a., Warszawa 2011 r., s. 84). Dlatego właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, Lex nr 2106696).

Nadto wskazać należy, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady również organ odwoławczy jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Przepis art. 138 K.p.a. przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje zatem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r., IV SA/Gl 293/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w kontekście wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę w odwołaniu od decyzji organu I instancji dowodzi, że organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów procesowych.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., którą odmówiono Dyrektorowi [...] działającemu przez Dyrektora [...] nieodpłatnego udostępnienia danych w postaci mapy ewidencji gruntów i budynków obejmujący teren gmin Brudzew i [...].

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej: P.g.k.), ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 ze zm., dalej: u.i.d.p.r.z.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z regułą ustanowioną w art. 40a ust. 1 P.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie.

Wyjątki od powyższe reguły zawiera ust. 2 art. 40a P.g.k., który określa, że nie pobiera się opłaty za m.in. udostępnianie danych na podstawie:

a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej,

b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (pkt 4).

W myśl art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Przy czym dane te powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (art. 15 ust. 2 u.i.d.p.r.z.p.).

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia z dnia 27 września 2005 r. sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa zgromadzonych w rejestrze publicznym. I tak stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1, na ich wniosek złożony w formie pisemnej albo elektronicznej. Wymogi tegoż wniosku określa przepis § 2 ust. 2 stanowiąc, iż zawiera on:

1) nazwę podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze i adres jego siedziby;

2) nazwę podmiotu, do którego wniosek jest skierowany;

3) określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione;

4) wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych;

5) oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania;

6) wskazanie okresu udostępniania danych;

7) zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji zadania publicznego, o którym mowa w pkt 4;

8) oświadczenie o spełnianiu przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do tych danych;

9) własnoręczny podpis albo weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu bezpieczny podpis elektroniczny osoby reprezentującej podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.

Wzór wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, składanego w formie pisemnej, określa załącznik do rozporządzenia. Wersja elektroniczna tego wzoru jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw informatyzacji (§ 2 ust. 4 rozporządzenia). Przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia określa zaś, że w przypadku stwierdzenia braków wniosku, kierownik jednostki organizacyjnej, w której jest prowadzony rejestr, wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Z powołanych przepisów wynika, że do nieodpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w tym ewidencji gruntów i budynków, może dojść w przypadku ziszczenia się dwu przesłanek - podmiotowej – wnioskodawcą jest podmiot publiczny albo podmiot niepubliczny realizujący zadania publiczne oraz przedmiotowej – wnioskodawca wskaże zadanie publiczne, którego wykonanie wymaga udostępnienia danych oraz podstawę prawną jego realizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak dostrzegł WWINGiK, faktyczne wskazanie (wyjaśnienie) podstawy prawnej wykonania zadania publicznego, przy realizacji którego wnioskodawcy niezbędne są żądane dane zgromadzone w rejestrze publicznym (w ewidencji gruntów i budynków) nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy uznał jednakże, że skoro uzasadnionym działaniem organu I instancji była odmowa nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych na podstawie prawnej wskazanej we wniosku, bowiem skarżąca dopiero w odwołaniu wskazała na inną podstawę prawną, to zasadnym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W świetle przywołanej na wstępie zasady dwuinstancyjności oraz obowiązku uwzględnienia przez organ odwoławczy wniosków, zarzutów i żądań sformułowanych w odwołaniu takiego stanowiska organu II instancji nie sposób jednak podzielić.

Przypomnienia wymaga, iż [...] pierwotnie zwracając się do Starosty [...] wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. o nieodpłatne udostępnienie map ewidencji gruntów i budynków w skali 1:5000 (zgodnie z załączoną mapą orientacyjną w skali 1:50 000) uzasadnił swój wniosek obowiązkiem ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania na A2, nie podając podstawy prawnej realizacji tegoż zadania. Dodatkowo podał jedynie, że wniosek złożył na potrzeby sporządzenia przeglądu ekologicznego, a jako podstawę prawną wniosku powołał przepisy kompetencyjne art. 18 i art. 20 pkt 17 u.d.p., z których wynika, że [...] jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, a w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Przepisy te, jak trafnie stwierdził organ I instancji, w żaden sposób nie były wystarczającą podstawą prawną uzyskania nieodpłatnie wnioskowanych danych, gdyż nie wskazywały konkretnego zadania publicznego, w związku z realizacją którego niezbędne były żądane dane zgromadzone w rejestrze publicznym.

Następnie, na wezwanie organu I instancji o podanie podstawy prawnej uzyskania wnioskowanych danych, [...] w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. ponownie przywołał przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p., dodatkowo wyjaśniając, że decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego nałożył nań obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego dla autostrady A2 na odcinku K.-D..

W świetle powyższego Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] 2016 r., z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę niezbędności uzyskania danych z rejestru publicznego służących do realizacji zadania publicznego, miał podstawy odmówić ich nieodpłatnego udostępnienia. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że [...] nie wskazał żadnych przepisów, z których wynikałby obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego na podstawie danych udostępnianych przez Starostę.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia jako jeden z wymogów formalnych wniosku o udostępnienie nieodpłatnie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym wymienia "wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych" (pkt 4).

W świetle powyższego należało uznać, że wnioskodawca na etapie postępowania I-instancyjnego, choć wskazał, jakie zadanie publiczne zamierza realizować (przegląd ekologiczny oraz ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania na A2), to nie wykazał zarówno podstawy prawnej jego realizacji, z której wynikałoby, że nieodpłatne udostępnienie danych z rejestru publicznego jest niezbędne dla wykonania tegoż zadania.

Niemniej zważyć należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] jako podstawę żądania nieodpłatnego udostępnienia żądanych danych z ewidencji gruntów i budynków wskazał na obowiązek wykonania w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 czerwca 2012 r. przeglądu ekologicznego, przywołując przepisy art. 135 ust. 3b oraz art. 237 i następne P.o.ś. Przepis art. 135 ust. 3b P.o.ś. określa zaś, że obszar ograniczonego użytkowania tworzy się na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru; nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie drogi krajowej. Zgodnie zaś z art. 237 P.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Kolejne przepisy Prawa ochrony środowiska (art. 238-239) określają zaś wymogi (zawartość) przeglądu ekologicznego, którego obowiązek sporządzenia orzeka się w drodze decyzji na podstawie art. 237 P.o.ś.

W związku z powyższym zdaniem Sądu obowiązkiem organu II instancji była ocena wniosku [...] w kontekście wyjaśnień złożonych na etapie postępowania odwoławczego, czego jednakże organ nie uczynił, ograniczając się jedynie do wskazania, iż podstawa prawna podana przez skarżącą we wniosku o udostępnienie danych oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 6 czerwca 2016 r. nie była wystarczająca do uzyskania wnioskowanych danych.

Inaczej rzecz ujmując Wojewódzki Inspektor – biorąc pod uwagę treść odwołania - winien był ustalić, czy w świetle art. 15 ust. 1 u.d.p.r.z.p. przy realizacji zadania publicznego polegającego na sporządzeniu przez podmiot publiczny jakim jest [...] na podstawie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 czerwca 2012 r. przeglądu ekologicznego, względnie dla ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania niezbędne jest korzystanie z żądanych map ewidencyjnych. Brak ustaleń w powyższym zakresie, naruszający przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w ocenie Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd, kierując się zasadą ekonomiki procesowej uznał w świetle powyższych ustaleń za niezbędne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również decyzji organu I instancji, mimo że na moment jej wydawania była ona decyzja niewadliwą. Zauważyć bowiem należy, iż to Starosta [...] był adresatem wniosku wniesionego w niniejszej sprawie. Stosownie zaś do przepisu art. 7d pkt 1 P.g.k. to właśnie starosta prowadzi powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, a w szczególności ewidencję gruntów i budynków.

Oznacza to, że nawet w przypadku stwierdzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że istniały podstawy do uwzględnienia wniosku [...], organ odwoławczy jako niedysponujący powiatowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, nie mógłby wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz zmuszony byłby na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z tego tez powodu Sąd za celowe uznał uchylenie także decyzji organu I instancji, który ponownie rozpoznając sprawy stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności ustalenia poczynione na etapie postępowania odwoławczego, co do przedstawionej przez wnioskodawcę podstawy prawnej realizacji zadania publicznego, dla realizacji którego niezbędnym jest zdaniem wnioskodawcy uzyskanie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w postaci ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym przez Starostę.

Stąd też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I. wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II. wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z e zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł jako sumy wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).