Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 178/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Nr XLVI.291.2017 Rady Miasta Limanowa z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie: Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Limanowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLVI.291.2017 Rady Miasta Limanowa z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Limanowa, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w pkt II skargi, istotne naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 – dalej jako: u.o.z.), poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały Nr XLVI.291.2017 Rady Miasta Limanowa konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

2) prawa materialnego, a to art. 11a ust. 5 u.o.z., przez brak wskazania, pomimo takiego ustawowego obowiązku, w załączniku do uchwały konkretnej kwoty środków finansowania programu oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Limanowa", Rada Miasta Limanowa zawarła w artykule 2 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt będzie realizowane poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku na podstawie umowy zawartej przez gminę, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Ponadto Prokurator podniósł, że w treści ww. załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż na terenie gminy wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt i celem zapewnienia dalszej opieki nad odłowionymi bezdomnymi zwierzętami, gdzie gmina zawiera umowę z podmiotem prowadzącym działalność w tym zakresie, nie podając konkretnych danych podmiotu, który będzie realizował to zadanie. Dodatkowo zwrócono uwagę, że w rozdziale 3 zawarto postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych w zawartej umowie bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Prokurator podkreślił również, że w programie nie wskazano także danych lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych. Podobnie w ocenie Prokuratora, w § 4 jedynie ogólnie podano, iż usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizuje lekarz weterynarii, bez określenia konkretnego schroniska, które miałoby ten obowiązek realizować. Prokurator zarzucił również, że w treści całej uchwały brak jest wskazania konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację Programu i nie określono sposobu wydatkowania środków. Dlatego też, zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, w jakim nie wskazuje danych lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę nad zwierzętami w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu, jest sprzeczna z prawem. W dalszej kolejności wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Prokurator przywołał także obligatoryjne elementy, jakie w jego ocenie powinna zawierać każda uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z., a następnie podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu, co jak zaznaczono, znajduje swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Prokuratora, w tego rodzaju uchwale powinno się określić konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały, na co wskazują użyte przez ustawodawcę w art. 11a u.o.z. sformułowania, tj. "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki". Według Prokuratora, przywołane powyżej określenia niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Mając na uwadze powyższe Prokurator wskazał, że w jego ocenie są to zatem normy o charakterze iuris cogentis, a w związku z tym ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkować powinno bezwzględną nieważnością takiego aktu. Podkreślono przy tym, że ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Jednocześnie zaznaczono, że powyższe ma także służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki bo roczny termin jego obowiązywania. Prokurator dodał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z.

Ponadto w ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust. 5 u.o.z., w zakresie w jakim nie określa konkretnej kwoty środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. W tym miejscu skarżący przytoczył treść art. 11a ust. 5 u.o.z., a następnie wskazał, że przedmiotowa uchwała nie zawiera postanowień w tym zakresie, pomimo jednoznacznie określonego obowiązku. Dlatego też zdaniem Prokuratora, brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Podkreślono bowiem, że skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie powinny znaleźć się w zaskarżonej uchwale. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł przy tym, że pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach narusza przepisy prawa. Zaznaczono bowiem, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tym samym w ocenie Prokuratora, tylko taka regulacja czyni możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Stąd też zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 oraz ust. 5 u.o.z. i z uwagi na ilość oraz charakter stwierdzonych wad powinna zostać uznana za nieważną w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w jego ocenie przytoczone przez Prokuratora stwierdzenie w postaci braku zgodności Programu z "utrwaloną linią orzeczniczą sądów", podparty licznym orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie uzasadnia stwierdzenia, że organ administracyjny podjął w przedmiotowej sprawie uchwałę obarczoną istotnym naruszeniem prawa materialnego. Podniesiono bowiem, powołując się na treść art. 87 Konstytucji RP, że orzeczenia sądów powszechnych i sądów administracyjnych pomimo istotnej wagi i rangi stanowią jedynie źródło praw i obowiązków w indywidualnych sprawach, a w związku z tym nie obowiązują erga omnes. Tym samym, zdaniem organu, zarzucane przez Prokuratora okoliczności wskazane w pkt II skargi w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy materialnoprawne zawarte w u.o.z. (art. 11a ust. 2) interpretowane wprost i przy zastosowaniu wykładni literalnej nie zostały naruszone. Ponadto, w odniesieniu do zarzutu braku wskazania w treści uchwały, konkretnego schroniska dla zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, czy też podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, organ podał, iż wskazanie ww. podmiotów nie było możliwe w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały, gdyż Miasto, na tamten moment, nie miało zawartej z nimi umowy, które to umowy zostały zawarte w późniejszym okresie. W tym zakresie podkreślono bowiem, że dopiero podjęcie stosownej uchwały rady gminy (miasta) otwiera drogę dla organu wykonawczego gminy (miasta) do podjęcia działań faktycznych i prawnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym w szczególności zawarcia z określonymi podmiotami bądź osobami stosownych umów. Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że samorząd Miasta Limanowa w oparciu o zaskarżoną uchwałę oraz umowy zawarte na jej podstawie skutecznie realizował zadania przewidziane w art. 11a u.o.z. Podkreślono przy tym, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Limanowa w brzmieniu przyjętym zaskarżoną uchwałą został zrealizowany, nie powodując jakichkolwiek ujemnych następstw finansowych dla gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr XLVI.291.2017 Rady Miasta Limanowa z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Limanowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143). Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowany w ostatnim czasie pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, jak również fakt, iż wskazana kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały nie była kwestionowana także przez Radę Miasta Limanowa, można zaniechać dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 11a u.o.z. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, tj. na dzień 31 marca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Ponadto program, o którym mowa w ust. 1, może – stosownie do treści art. 11a ust. 3 u.o.z. – obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4), zaś sam program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Tym samym, wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z.) elementów (przedmiotów regulacji), które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to zarazem, że tak określone upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy (miasta) poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego).

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, należy uznać, iż zarzuty podniesione w treści skargi są zasadne, gdyż Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo (w sposób niewyczerpujący) wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w przeważającej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę miasta programu. Dlatego też, zdaniem Sądu, należy podzielić zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8 u.o.z., poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do zaskarżonej uchwały konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, w którym Gmina (Miasto) zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Odnosząc się do powyższego zarzutu, Sąd wskazuje bowiem, że w rozdziale 2 (sterylizacja lub kastracja zwierząt), 3 (usypianie ślepych miotów), 5 (zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku), jak również w § 15 (opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) Programu, podano jedynie ogólnikowo, że określone zadania, w tym w szczególności dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt, wyizolowywania i dostarczania bezdomnych zwierząt do schroniska, usypiania ślepych miotów z terenu Miasta Limanowa oraz udzielenia pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych, zapewni schronisko, upoważniony podmiot, względnie lekarz weterynarii, z którym Miasto Limanowa zawrze stosowną umowę. Zgodnie natomiast z treścią art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Tym samym, w ocenie Sądu, analiza przytoczonych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż rada miasta powinna wskazać każdorazowo w treści przyjmowanego Programu konkretne podmioty realizujące zadania przewidziane w tej uchwale. Dlatego też brak wskazania w uchwalonym Programie konkretnego podmiotu, np. Schroniska dla zwierząt (stosownie do treści art. 11a ust. 4 u.o.z.), czy też gabinetu weterynaryjnego (jego danych identyfikujących) albo też innego upoważnionego podmiotu (wraz z podaniem jego dokładnej nazwy i adresu) zajmującego się usypianiem ślepych miotów, odławianiem zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt oraz pomocą weterynaryjną bezdomnym zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych, jak również zapewniającego bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt, narusza art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu. Wskazać bowiem należy, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z., powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Wymaga bowiem podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wskazuje się, iż charakter ten nie będzie zachowany, jeśli w Programie tym nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące określone w nim zadania. Tym samym, w odniesieniu do tego typu regulacji należy przyjmować, że w przypadku niewskazania danych konkretnego podmiotu i jego adresu, uniemożliwiona będzie zarazem możliwość skutecznej realizacji zadań wynikających z przyjętego programu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, LEX nr 2284663). Dlatego też mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należało przyjąć, że z uwagi na stopień ogólności postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale nie spełnia ona swojej roli. Skoro bowiem uchwała dotycząca Programu na 2017 r. została podjęta w dniu 31 marca 2017 r., a więc już po upływie trzech miesięcy roku objętego Programem, a mimo to w dacie jej przyjęcia Rada Miasta w dalszym ciągu – co można wywieść z treści samej uchwały, ale przede wszystkim z argumentacji podnoszonej w odpowiedzi na skargę – miała w tamtym czasie dopiero w planach zawarcie umowy ze schroniskiem, lekarzem weterynarii lub innym upoważnionym podmiotem, to oznacza, że w praktyce realizacja tego Programu była niemożliwa. Nie ulega wątpliwości, że skoro uchwała ta z założenia stanowi "program", a więc plan działania, to w ramach tego planu czynności, do których zobowiązana jest gmina (miasto) muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że doraźne działania, pomimo tego, iż są w pewnych sytuacjach konieczne i uzasadnione, to nie mają one nic wspólnego z działaniami planowanymi, które powinny cechować takie akty jak na przykład kontrolowany w przedmiotowej sprawie Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę miasta wykonanie programu. Teza ta wynika m.in. z dorobku nauki administracji w przedmiocie relacji pomiędzy takimi pojęciami, jak: "strategia", "plan", czy też "program". Skoro bowiem ustawodawca zdecydował się na użycie w przepisie zawierającym upoważnienie ustawowe dla organu do podjęcia aktu – pojęcia "program", to tym samym oznacza to, że na treść tego upoważnienia ustawowego w zakresie znaczenia słowa "program", niezależnie od wniosków, stawianych z resztą zasadnie w obrębie upoważnień do tworzenia prawa miejscowego, trzeba patrzeć przez pryzmat znaczenia "programu", jakie przypisuje się temu rodzajowi aktów w języku potocznym z uwzględnieniem wypowiedzi nauki administracji na temat pojęcia "programu".

Ponadto, odnosząc się do drugiego, a zarazem ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać zarówno wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, jak też sposób wydatkowania tych środków. Jak zostało to bowiem wskazane powyżej, jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Oznacza to, że rada miasta nie mogła uchylić się od uregulowania tej kwestii w kontrolowany Programie. Dlatego też w ocenie Sądu, zasadnie Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że brak było wskazania, pomimo takiego ustawowego obowiązku, w załączniku do tej uchwały konkretnej kwoty (wysokości) środków finansowania programu oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nieokreślenie bowiem w ogóle przez Radę Miasta Limanowa w treści uchwały, wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, może przede wszystkim zagrażać realizacji przewidzianych w tym Programie zadań, a jednocześnie – co oczywiste – uniemożliwia określenie sposobu wydatkowania takich środków, tj. wskazania konkretnych form ich wykorzystania ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Skoro zatem, ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to nie może budzić wątpliwości, że powinno się wskazać konkretną kwotę na opiekę, jak i sposób jej rozdysponowana na poszczególne zadania. Tym samym, wobec faktu, że zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy (miasta), to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Miasta Limanowa Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Limanowa nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Dlatego też, przede wszystkim brak tego koniecznego elementu programu skutkować musiał koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie tej jej części naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu.

Jednocześnie ustosunkowując się do argumentacji Miasta Limanowa w przedmiocie zarzutu braku wskazania w treści uchwały, m.in. schroniska dla zwierząt, w którym Miasto zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, zgodnie z którą – w ocenie organu – wskazanie takiego schroniska nie było możliwe w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały, gdyż Miasto, na tamten moment, nie miało zawartej stosownej umowy, która zostać miała zawarta w późniejszym okresie – Sąd uznał, że Miasto i organ wykonawczy miasta powinni podejmować uprzednie działania planujące skuteczne podjęcie Programu, w ten sposób, aby zgodnie z prawem Program wyczerpywał upoważnienie ustawowe stosownie do wymagań stawianych istocie treści Programu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.