Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 418/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. II SA/Sz 418/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N. [...] " z siedzibą w P. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] października 2014 r., nr [...] Burmistrz K., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz § 3 ust. 1 pkt 6b i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 312, poz. 1397), po rozpatrzeniu wniosku M. [...] Spółka z o.o., ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w rejonie miejscowości M., gmina K., zlokalizowanych na dz. ewid. nr [...] obręb M., dz. nr [...], [...] obręb U., dz. nr [...] obręb M., gm. K.; infrastruktura techniczna farmy wiatrowej (drogi, place montażowe, linie kablowe SN, linie teletechniczne) na dz. nr [...] obręb M., dz. nr [...] obręb U., dz. nr [...] obręb M., gm. K.; stacja transformatorowa (GPZ - Główny Punkt Zasilania, nazywany także w raporcie GPO) na dz. nr [...] obr. M., gm. K..

Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w [...] wniosło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, w decyzji z [...] stycznia 2015 r., nr [...] SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 33 - 38, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 87 u.u.i.ś., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na opisaną wyżej decyzję SKO w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. [...] Sp. z o.o. w piśmie procesowym z 21 września 2015 r. poparł stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2015 r., sygn. II SA/Sz 418/15 w którym oddalił skargę Stowarzyszenia wskazał, że zarzuty skargi są chybione. Według Sądu I instancji, przywoływane przez skarżące Stowarzyszenie opracowania, analizy, tezy z orzecznictwa nie mogły same w sobie skutkować negatywnym stanowiskiem organów w stosunku do rozpatrywanego wniosku, bowiem nie kształtują one stanu prawnego, a nawet jeśli podstawą zaprezentowanych w nich ocen były wyniki badań określonych urządzeń (instalacji), to nie mogą być uwzględnione wprost do realiów tej konkretnej sprawy.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. J. S. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię "mającą oraz przepisowo postępowaniu, co ma istotny wpływ na wynik sprawy jak niżej:"

I. naruszenie art. 1 §1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 Kodeks postępowania administracyjnego – (dalej: k.p.a.) - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, błędnie przyjął i uzasadnił, że SKO słusznie utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2014 r., nr [...] Burmistrza K. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

II. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 75, art. 77 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie rozpoznał wszystkich zarzutów wniesionych przez Stowarzyszenie i niezasadnie oddalił skargę Stowarzyszenia.

III. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do jego zastosowania.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie go do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. 2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od SKO w [...] na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do okoliczności, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony przez pełnomocników inwestora. Według skarżącego kasacyjnie, WSA niezasadnie uzasadnił okoliczność, że decyzja środowiskowa wydana została dla przedsięwzięcia o innym zasięgu niż wskazany we wniosku, który nie obejmował działek nr [...] i [...] w obrębie M.. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dla przedsięwzięcia o innym zasięgu niż wskazany we wniosku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA bezkrytycznie przyjął argumentację uzasadnienia decyzji SKO, które niezasadnie wywiodło, że bez znaczenia pozostaje zarzut polegający na naruszeniu art. 82 ust. 1 pkt 1 a) i b) u.u.i.ś. WSA nie ustosunkował się do kwestii, iż Burmistrz K., wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stwierdził jednoznacznie, że inwestycja nie będzie oddziaływać znacząco negatywnie na obszary Natura 2000, co podtrzymało również SKO.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w każdym przypadku organ dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma obowiązek badać czy inwestor zachował zasady wynikające z "art. 6 ustawy o ochronie środowiska". Przepis ten wskazuje więc na zasadę zapobiegania i przezorności, obligującą inwestora do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko, co w przypadku oddziaływania na obszary NATURA 2000 wymaga szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego - oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub je ograniczały do minimalnego stanu, akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska. Zachowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie w przedstawionym raporcie oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Według skarżącego kasacyjnie, raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 66 ustawy u.u.i.ś. nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszym przypadku, zawartość "raportu oddziaływania na środowisko" nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż zarówno sam raport jak i dokumentacja stanowiąca podstawę do jego wydania zawiera szereg rozbieżności i błędów. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że raport zawiera istotne uchybienia natury merytorycznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przedstawiony raport nie odnosi się do wszystkich ustawowo wymaganych elementów oraz w sposób nieprawidłowy przedstawia analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie jej eksploatacji, w szczególności na zdrowie i życie ludzi. W raporcie brakuje też skumulowanej oceny oddziaływania elektrowni i dróg publicznych na hałas w otoczeniu przedsięwzięcia, co jest poważnym błędem i może stwarzać skumulowane zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz brak właściwej analizy akustycznej dla okresu budowy i likwidacji elektrowni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej uzasadnionych podstaw prawnych oraz zasądzenie na rzecz Kolegium "stosownych kosztów sądowych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Szczecinie poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekającego organu w obu instancjach przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał stosując przepis art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 k.p.a. O naruszeniu przepisów: art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz zastosuje inne kryterium niż zgodność z prawem.

Wyjaśnić należy, że na podstawie zarzutu naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie nie może podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez organ prawa materialnego i procesowego. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca Sądowi I instancji przekroczenia zakresu przedmiotowego sprawy, ani też zastosowania kryterium innego niż zgodność decyzji z prawem, kwestionuje natomiast prawidłowość zaskarżonego wyroku, gdyż nie zgadza się z oceną prawną Sądu I instancji dotyczącą legalności decyzji organów obu instancji z uwagi na błędne przyjęcie i uzasadnienie przez ten Sąd, że SKO w [...] słusznie utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2014 r., nr [...] Burmistrza K. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 31 k.p.a. nie został precyzyjnie sformułowany w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie określił, którego paragrafu dotyczy zarzut naruszenia art. 31 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Nie może przekroczyć określonych w niej podstaw kasacyjnych. Zobowiązany jest natomiast ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Z uwagi na nieprecyzyjność zarzutu skargi kasacyjnej nie sposób natomiast odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani precyzować zarzutów. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Powyższy brak czyni taki zarzut niedopuszczalnym i niemożliwym do rozpoznania zarówno w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jak i art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela poglądu Sądu I instancji, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia unormowanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że błędnie przyjął Sąd I instancji, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego wskazanych w skardze. Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 i art. 107 k.p.a. Prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy. Art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji procesowy obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, by wyjaśnić sprawę, korzystając ze wszystkich możliwych dowodów, których przeprowadzenie nie jest sprzeczne z prawem oraz wprowadza zasadę, że żądanie przeprowadzenia takiego dowodu należy uwzględnić, jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ocena materiału dowodowego należy do organu przeprowadzającego postępowanie, który w uzasadnieniu decyzji powinien wypowiedzieć się, co do dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podniesione w odwołaniu okoliczności były istotne dla oceny przesłanek materialnych mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Stowarzyszenie w odwołaniu do decyzji Burmistrza K. z [...] października 2014 r. nr [...] wskazało, że zawartość raportu oddziaływania na środowisko nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż zarówno sam raport jak i dokumentacja stanowiąca podstawę do jego wydania zawiera istotne uchybienia natury merytorycznej oraz nie odnosi się do wszystkich ustawowo wymaganych elementów oraz w sposób nieprawidłowy przedstawia analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie jego eksploatacji, w szczególności na zdrowie i życie ludzi. Zarzut obejmujący ten zakres naruszeń skarżący kasacyjnie powtórzył w skardze na decyzję SKO w [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz w skardze kasacyjnej. Ma rację skarżący kasacyjnie, który zarzuca na str. 9 skargi kasacyjnej, że raport, który nie spełnia wymagań ustalonych w art. 66 ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, który na str. 10 skargi kasacyjnej podnosi, że zawartość raportu oddziaływania na środowisko nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż zarówno sam raport i dokumentacja stanowiąca podstawę do jego wydania zawiera szereg rozbieżności i błędów.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wnioskodawca wskazał, że na obecnym etapie rozpatruje 2 warianty: wariant wnioskowany obejmujący budowę do 15 turbin o mocy maksymalnej 5 MW (łączna moc do 75 MW) oraz racjonalny wariant alternatywny obejmujący budowę do 20 turbin o mocy do 2 MW (łączna moc do 40 MW). Założenie to zostało powtórzone w raporcie (str. 22), a następnie uzupełnione o dodanie opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (str. 223 raportu). Według wnioskodawcy, za "wariant najkorzystniejszy dla środowiska można uznać wariant polegający na budowie 15 elektrowni wiatrowych po wprowadzeniu ograniczeń wynikających z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko". Odnosząc się do takiego opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska przedstawionego w raporcie wskazać należy, że każdy z trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia musi uwzględniać ograniczenia wynikające z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Wynika to bowiem z istoty przepisów u.u.i.ś.

Nie jest to zatem cecha szczególną żadnego z wariantów realizacji przedsięwzięcia, a w szczególności cecha wyróżniająca wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że wnioskodawca utożsamia wariant najkorzystniejszy dla środowiska z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę.

Dodatkową wadliwością przedmiotowej decyzji środowiskowej, nie dostrzeżoną przez Sąd I instancji potwierdzającą również niejednoznaczność treści decyzji Burmistrza K. z [...] października 2014 r., jest brak dokładnego określenia ilości elektrowni wiatrowych przewidzianych do realizacji w ramach tego przedsięwzięcia. Nie jest prawidłowe określenie w decyzji środowiskowej przedmiotu przedsięwzięcia poprzez jego wskazanie, że "W ramach realizacji przedsięwzięcia w wybranym wariancie planuje się budowę do 15 elektrowni wiatrowych". Z treści decyzji środowiskowej oraz z decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] nie można dowiedzieć się jaka dokładna ilość elektrowni wiatrowych powstanie na ramach planowanego przedsięwzięcia, czy będzie to do 15 elektrowni wiatrowych, czy 15 elektrowni wiatrowych.

W decyzji środowiskowej wskazano, że będzie to ilość "do 15 elektrowni wiatrowych", a w decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2015 r. przedstawiono, że "organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 15 elektrowni wiatrowych". Rozbieżności w ilości elektrowni wiatrowych składających się na przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest pominięcie w decyzji środowiskowej dokładnego określenia ilości elektrowni wiatrowych planowanych do realizacji i stanowiących główny element przedsięwzięcia. Skoro przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi zamierzenie budowlane zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś., to musi określać dokładną ilość elektrowni wiatrowych wchodzących w jego skład. W niniejszej sprawie opis analizowanych wariantów wraz z uzasadnieniem ich wyboru nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd według którego warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., powinny być od siebie różne przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko. Rolą wariantowania jest bowiem wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających jak najlepiej chronić życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Warianty powinny przy tym odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (zob. wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. II OSK 2334/16).

Skoro przedmiotowe przedsięwzięcie ma obejmować budowę "do 15 elektrowni wiatrowych", to racjonalny wariant alternatywny nie może obejmować budowy 20 elektrowni wiatrowych, gdyż jest to w istocie inne przedsięwzięcie. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów konkretnego indywidualnie określonego przedsięwzięcia, którego definicja ustawowa znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. Ma to być zatem jedno przedsięwzięcie, którego realizacja będzie obejmowała różne warianty. Warianty powinny dotyczyć jednego przedsięwzięcia, a nie kilku różnych przedsięwzięć. Z tego powodu wariant wykonania 20 elektrowni wiatrowych nie może być przyjęty zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., jako racjonalny wariant alternatywny dla przedsięwzięcia obejmującego realizację do 15 elektrowni wiatrowych.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko zakłada obowiązek podejmowania pewnych działań dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym celu ustawodawca przewidział obowiązek przedstawienia przez inwestora w raporcie 3 wariantów realizacji przedsięwzięcia, które powinny różnić się od siebie. Celem przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia jest niedopuszczenie do powstania przedsięwzięcia w wariancie mogącym negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga od inwestora stosowania także odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Tym samym oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, organ powinien dążyć do przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia w celu jego eliminacji oraz ograniczenia zakresu jego skutków teraz i w przyszłości. Zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu poprzez wybór właściwego wariantu wykonania przedsięwzięcia wymaga od organu oceniającego raport nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem. W takim przypadku organ przeprowadzający procedurę oceny oddziaływania na środowisko powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza taka okaże się niewystarczająca, organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, zgodnie z parametrami technicznymi opisującymi przedsięwzięcie.

Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także od oceny inwestora, ale została ściśle określona przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport nie przedstawia należytych rozwiązań, a organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń i weryfikacji w tym zakresie. Opis wariantów zawarty w raporcie jest bardzo lakoniczny (str. 20-22 raportu) i nie spełnia ustawowego wymagania co do uzasadnienia ich wyboru. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że podmiot sporządzający raport nie może ograniczyć się tylko do samego wyliczenia proponowanych wariantów. Powinien również uzasadnić ich wybór oraz określić przewidywane oddziaływanie na środowisko. Powinien wreszcie wskazać proponowany do realizacji wariant z określeniem jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych.

W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowanie zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych, a także społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Podkreślenia wymaga, że organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należało uznać, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja SKO w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza K. z [...] października 2014 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem decyzji środowiskowej dysponował materiałem w postaci prawidłowo sporządzonego raportu i zawartej w nim analizy określającej przesłanki wyboru proponowanego przez inwestora wariantu realizacji przedsięwzięcia.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. Wbrew stanowisku SKO w [...] w raporcie nie oceniono czy inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Z treści raportu (str. 145) wynika, że najbliżej położonym obszarem ustanowionym w celu ochrony ptaków jest obszar Natura 2000 Zatoka [...], który według autora raportu, znajduje się w odległości około 13 km. W raporcie na str. 146 stwierdzono, że ze względu na znaczną odległość obszaru Natura 2000 Zatoka [...], zrezygnowano z jego szerszej charakterystyki oraz pominięto ten obszar w dalszej części ocenowej. Jednocześnie na str. 145 raportu stwierdzono, że w odległości 5 km od planowanych siłowni wiatrowych znajdują 3 obszary Natura 2000 w odległościach od 1,5 km do 3,3 km. Treść raportu we wskazanym wyżej zakresie nie jest spójna i zawiera sprzeczne stwierdzenia. Na str. 230 raportu umieszczono informację, według której łączna liczba elektrowni w odległości do 5 km wraz z ocenianym przedsięwzięciem wynosi 75. Zdaniem autora raportu, z pewnością pojawienie się licznych turbin w otoczeniu zwiększy ogólną liczbę kolizji ptaków z pracującymi elektrowniami. Skora liczbę elektrowni wiatrowych w decyzji środowiskowej określono jako "do 15 elektrowni wiatrowych", to biorąc pod uwagę zależność liczby kolizji ptaków z pracującymi elektrowniami wiatrowymi, od niewiadomej liczby elektrowni wiatrowych planowanych do realizacji, nie można ustalić realnego zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na śmiertelność ptaków. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, który na str. 10 skargi kasacyjnej podnosi, że w niniejszej sprawie zawartość raportu nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji środowiskowej, gdyż zarówno sam raport jak i dokumentacja stanowiąca jego podstawę zawiera rozbieżności i błędy.

Ma również rację skarżący kasacyjnie podnosząc, że w raporcie brakuje skumulowanej oceny oddziaływania elektrowni i dróg publicznych na hałas w otoczeniu przedsięwzięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który w pełni należy podzielić w okolicznościach niniejszej sprawy, że "(...) odmienna może być ocena oddziaływania na środowisko jednej farmy wiatrowej na środowisko od oceny kumulacji oddziaływania dwóch farm wiatrowych, i tak dużej ilości wież wiatrowych, położonych na terenie tych samych obrębów geodezyjnych. Rozpatrując sprawę należy wziąć pod uwagę oddziaływanie wytwarzane przez wszystkie farmy wiatrowe, nie zaś każdej z osobna w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów" (zob. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., sygn. II OSK 1797/15). W niniejszej sprawie zgodnie z informacją zawartą na str. 230 raportu, łączna liczba elektrowni w odległości do 5 km wraz z ocenianym przedsięwzięciem wynosi 75. Według art. 62 ust. 2 u.u.i.ś., w przypadku obszaru Natura 2000 nie wystarczy jedynie dokonanie oceny danego, konkretnego przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na ten obszar. Oceny należy dokonać, badając także powiązania tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, o której mowa w art. 62 ust. 2 u.u.i.ś., powinna zatem uwzględniać identyfikację wszystkich potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych zgodnie z zasadami prewencji i przezorności, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań. Zaniechanie dokonania oceny powiązań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (kumulowania się oddziaływań) powoduje, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez brak wyjaśnienia i oceny okoliczności określonych w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.u.i.ś. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 lipca 2016 r., sygn. II SA/Kr 470/16).

Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Kolegium z 9 marca 2015 r. zaakceptował błędne ustalenia stanu faktycznego w sprawie dokonane przez orzekające organy obu instancji. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie prawnym i faktycznym tej sprawy, a także z przyczyn wyżej wymienionych zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpatrując sprawę administracyjną organ I instancji będzie obowiązany uwzględnić nowy stan prawny, wynikający w szczególności z faktu wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w [...] z [...] stycznia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.