Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1410/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1i 2, 10 ust 1 i 2 w zw z art 38 pkt 2 lit g , 39 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 700
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2310/13 w sprawie ze skarg A.B., A.B., W.B. oraz E.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz E.S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2310/13, w sprawie ze skarg A.B., A.B., W.B. oraz E.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S., oddalił skargi.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] S. A., działając na podstawie art. 38 pkt 2 lit g w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. dla zamierzenia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn, wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. węzłami przesyłu gazu, zespołami zaporowo-upustowymi, drogami dojazdowymi do obiektów, światłowodami i stacjami ochrony katodowej.

Następnie, pismami z dnia 1 grudnia 2010 r. i z dnia 3 grudnia 2010 r. oraz pismem z dnia 10 grudnia 2010 r., inwestor uzupełnił wniosek z dnia 22 listopada 2010 r.

Wobec powyższego, Wojewoda Mazowiecki, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, pismem z dnia 23 listopada 2010 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn" oraz w zakresie skutków, o których mowa w art. 20 i art. 24 ustawy (podział nieruchomości i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości). Pozostałe strony zostały zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania w drodze obwieszczeń.

Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy, Wojewoda Mazowiecki pismami z dnia 25 listopada 2010 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w L., Sądu Rejonowego w P., Sądu Rejonowego w N., Sądu Rejonowego w P oraz Sądu Rejonowego w P o ujawnienie w księgach wieczystych wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 34 ust. 1 ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję, znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: B.S., M.B., S.R., B.R., S.R., M.G., J.G., A.K., P.K., M.G. acz, reprezentowana przez T.G., T.D., A.D., A.G., R.G., A.S., P.S., B.K., D.W., T.W., M.M, B.M., E.W., W.Z., M.C., H.C., F.P., H.P., J.P., H.S. oraz M.B., A.B., W.B., A.B., wspólnie reprezentowani przez adwokata R.O., a także H.C., J.C., H.Z. reprezentowana przez H.C., oraz A.S., reprezentowany przez adwokata R.O.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy, m.in. orzekł o uchyleniu w sentencji zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zapisów w pkt 8, zawierającym oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy orzekł również o uchyleniu w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, który stanowi wykaz nieruchomości i właścicieli, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego, nowego załącznika, stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.

Organ naczelny uchylił także, w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 20 zapis: "9. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: Wydanie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń winno nastąpić na podstawie niniejszej decyzji, kiedy stanie się ona ostateczna na wezwanie inwestora." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "9. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: Ustalam termin, odpowiednio wydania nieruchomości (udostępnienia) lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, po uostatecznieniu się niniejszej decyzji, na 30 dzień od dnia doręczenia zawiadomienia inwestora o konieczności zajęcia gruntów pod inwestycję".

Dodano ponadto pkt 9a: "Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.), niniejsza decyzja podlega natychmiastowej wykonalności".

Na powyższą decyzję wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi, w których zarzucono decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze A.Z., W.B. oraz A.B. podniesiono, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone nieprawidłowo z naruszeniem praw skarżących. Skarżący podali, że nie doręczono im załączników nr 1 i nr 2 do decyzji. Zarzucili, że wpisu w księdze wieczystej dokonano bez ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oraz że decyzja została wydana po rozpoczęciu inwestycji. Skarżący wskazali również, że organ nieprawidłowo zastosował przepisy specustawy oraz że skarżącym nie wypłacono żadnego odszkodowania. Skarżący zwrócili się o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący poddali także pod rozwagę Sądu możliwość zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP ustawy. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 22 stycznia 2013 r. skarżący podnieśli dodatkowo, że decyzja została wydana bez zapoznania skarżących z dokumentacją sprawy a także że decyzja w sposób rażący narusza art. 15 k.p.a., ponieważ gruntowna zmiana rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym spowodowała, że sprawa była rozpoznawana w innym zakresie przez organ wojewódzki i w innym przez organ odwoławczy.

W skardze E.S. podniesiono, że decyzja narusza art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wydanie decyzji, która praktycznie uniemożliwia właścicielowi korzystanie z rzeczy. Wskazano też na rażące naruszenie art. 9 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. poprzez obrazę zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Następnie wyrokiem dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/12, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gmina N, stanowiącej własność A.B., W.B. i A.B. oraz w części dotyczącej działki nr ew. [...]położonej w N. stanowiącej własność E.S., została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że stosownie do treści art. 36 ust. 2 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w dniu 29 maja 2012 r., wobec czego nawet zasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji, niedające jednak podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Wyjaśnił, że stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżących, tj. działki nr [...] położonej w miejscowości S. (stanowiące własność A.B., W.B. oraz A.B.) oraz działki nr [...] położonej w N. (stanowiącej własność E.S.) w innym zakresie orzekał organ pierwszej instancji – Wojewoda Mazowiecki, w innym zaś organ odwoławczy – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Sąd wskazał, że organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w sentencji zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zapisów w pkt 8, zawierającym oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Minister orzekł również o uchyleniu w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, który stanowił wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art 24 ust. 1 ustawy i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego, nowego załącznika, stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S.

Takie działanie spowodowało, że sytuacja stron była inna w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i inna w wyniku postępowania odwoławczego. Z powyższego Sąd wyprowadził wniosek, że zakres orzeczeń w postępowaniach przed organem wojewódzkim i naczelnym był różny, co stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. i obligowało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w sentencji wyroku wydana została z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bez wpływu na treść wydanego wyroku pozostaje kwestia związana z wypłatą odszkodowania i obniżeniem wartości gruntów, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. Wskazał, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda w odrębnym postępowaniu. Wobec powyższego kwestia ta nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego.

Sąd Wojewódzki nie znalazł także podstaw do złożenia do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności ustawy z przepisami Konstytucji RP.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz E.S.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1231/13: 1) oddalił skargę kasacyjną E.S., 2) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W skardze kasacyjnej E.S. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa (art. 15 k.p.a.) oraz naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie przepisu art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 36 ust. 2 ustawy z Konstytucją, w szczególności z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli pomiędzy rozpoczęciem budowy, a wydaniem orzeczenia przez Sąd Administracyjny upłynęło więcej niż 30 dni.

Uzasadniając oddalenie skargi kasacyjnej E.S. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie mógł spełnić żądania skarżącego w zakresie zarzutu pierwszego ze względu na treść normy zawartej w art. 36 ust 2 ustawy. Treść tego przepisu determinuje sposób i możliwy zakres rozstrzygnięcia, nie można zatem zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu, że ograniczył się do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Nie okazał się także skuteczny drugi zarzut skargi E.S., tj. zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy z powodu jego sprzeczności z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w podobnej sytuacji, dotyczącej realizacji inwestycji drogowych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt K 4/10 uznał za zgodne z Konstytucją RP przyjęte rozwiązania prawne, analogiczne do zakwestionowanych skargą kasacyjną. Dodał, że przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji nie naruszają konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż jednakowo traktują wszystkich właścicieli gruntów, na których mają przebiegać gazociągi

Odnosząc się do argumentu o fikcyjności ochrony prawnej poprzez ograniczenia procesowe zawarte w art. 36 ust. 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do identycznego argumentu w sprawie K 4/10 nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, jakoby art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych czynił kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną, pozbawiając sąd nawet możliwości korygowania "zwykłych" uchybień.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał natomiast zarzuty naruszeń prawa procesowego zawarte w skardze kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał organowi rację, iż kontrola legalności zaskarżonego aktu została przeprowadzona wadliwe, bowiem Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem organu drugiej instancji ponowne przeprowadzenie postępowania objętego przedmiotem sprawy, w ramach zaś postępowania przed organem drugiej instancji może zapaść decyzja reformatoryjna, gdyż ograniczenia w tym zakresie nie zawiera art. 34 ust. 5 tej ustawy. W postępowaniu odwoławczym, w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego A.B., W.B., A.B. oraz E.S., rozpoznawana była i rozstrzygnięta przez Ministra sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W konsekwencji decyzja zmieniająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszała w żaden sposób uprawnień procesowych skarżących.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2310/13, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. przepisami art. 5 ust.1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 38 pkt 2 lit. g i art. 39 ust. 1 ustawy o terminalu oraz przepisami prawa procesowego.

W ocenie Sądu Minister dochował obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. Nie było podstaw do uznania, że przy ocenie materiału dowodowego Minister przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zarzutów skargi A.B., W.B. i A.B. Sąd uznał, że korespondują one z zarzutami podniesionymi przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Minister w wyczerpujący sposób kwestie te rozpatrzył, przekonująco wykazując, że postulowana przez skarżących korekta przebiegu części inwestycji nie jest możliwa.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty podniesione w skardze E.S. Sąd uznał, że tożsame zarzuty zostały wskazane przez skarżącego w skardze kasacyjnej, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za pozostające bez wpływu na treść wydanych decyzji Sąd uznał kwestie związane z wypłatą odszkodowania i obniżeniem wartości gruntów, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda w odrębnym postępowaniu.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Wskazał, że Minister nie dokonywał jakichkolwiek zmian w decyzji organu pierwszej instancji wobec nieruchomości stanowiących własność A.B., W.B. oraz A.B., tj. działki nr [...], położonej w miejscowości S. oraz działki nr [...] położonej w N. będącej własnością E.S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.S. Zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia –art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit a i lit. c oraz ust. 2 w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a., jak również art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy działające sprawie wyżej wskazanych przepisów, w efekcie czego skarga powinna być uwzględniona;

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia –art. 145 § 1 ust. 1 lit c oraz art. 145 § 1 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organy działające w sprawie szeregu przepisów wskazanych wyżej w stopniu rażącym.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W treści skargi kasacyjnej sformułowano również wniosek o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności przepisu art. 36 ust. 2 ustawy z Konstytucją, w szczególności przepisem art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli pomiędzy rozpoczęciem budowy, a wydaniem orzeczenia przez Sąd Administracyjny upłynęło więcej niż 30 dni.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przedstawił uzasadnienie wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, które w istocie stanowi powtórzenie argumentacji tożsamego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/12.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit a i lit. c oraz ust. 2 w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a., jak również art. 8 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy, skarżący kasacyjnie przypomniał, że ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. modyfikuje ogólne zasady doręczania decyzji wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikająca z treści przepisów art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy możliwość zapoznania się z aktami sprawy w wyznaczonym miejscu powinna być gwarancją rzeczywistą – we wskazanym przez organ miejscu zainteresowany podmiot winien posiadać realną możliwość uzyskania rzetelnej i prawdziwej informacji o toczącym się postępowaniu. Tymczasem, E.S. w urzędzie gminy N. – wskazanym w otrzymanym zawiadomieniu jako miejsce, w którym można zapoznać się z aktami sprawy – uzyskał mapę załączoną jako dowód, której dotyczył wniosek złożony w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Z mapy tej sposób wyraźny wynika, iż lokalizacja gazociągu ma przebiegać w sposób inny aniżeli ten ostatecznie ustalony w decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji i utrzymanej w mocy przez organ drugiej instancji.

Podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu powinna zawierać m.in. warunki techniczne realizacji inwestycji. Jak wyjaśnił, przez warunki techniczne należy rozumieć również położenie gazociągu. Zatem stosowna mapa powinna być integralną częścią decyzji wydanej w sprawie. Z punktu widzenia właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać gazociąg, sama mapa jest elementem ważniejszym aniżeli sama treść decyzji. W tej sytuacji przedstawiony skarżącemu kasacyjnie przebieg projektowanego gazociągu spowodował brak podjęcia przez niego działań już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a na pewno złożenia odwołania od podjętego rozstrzygnięcia. Doszło zatem do sytuacji, w której uczestnik wprowadzony w błąd przez organy działające w sprawie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przez co z kolei doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie wzięły powyższych kwestii pod uwagę, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a..

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 8 i 9 k.p.a. oraz wskazanych powyżej przepisów. Skarżący wskazał również, że było możliwe zlokalizowanie rurociągu na działce skarżącego w sposób przedstawiony skarżącemu na mapie, która w efekcie końcowym okazała się "nieaktualna". Taka lokalizacja powodowałaby względne zminimalizowanie uciążliwości inwestycji dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju (poprzednio: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, jest warunkiem do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej postawiono m.in. zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podziela zarzutów strony.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się doniosłą rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, toteż powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność rozstrzygnięć organów, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza - uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej zażąda kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, uzasadnienie wyroku powinno umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Analiza wyroku nie powinna też budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zawiązku z powyższym w orzecznictwie podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z kolei orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasługuje na uwzględnienie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 9 k.p.a.. Skarżący podnosił również zarzut wprowadzenia w błąd poprzez udostępnienie mapy, z której wynika inny przebieg lokalizacji gazociągu, niż ostatecznie ustalony w decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji, utrzymanej następnie w mocy przez organ drugiej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji nie ocenił należycie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził bowiem: "Ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. przepisami art. 5 ust.1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 38 pkt 2 lit. g i art. 39 ust. 1 ustawy o terminalu oraz przepisami prawa procesowego. W ocenianym postępowaniu administracyjnym Minister dochował obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, tj. w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. Należy stwierdzić brak podstaw do uznania, że przy ocenie materiału dowodowego Minister przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. (...) Niezasadne są zarzuty podniesione w skardze E.S. Tożsame zarzuty zostały wskazane przez skarżącego w skardze kasacyjnej, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny powyżej wskazanym wyrokiem."

Powyższe, lakoniczne stwierdzenie nie zostało uzupełnione o argumentację pozwalającą na wyjaśnienie, dlaczego Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ograniczając się do prostej akceptacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie tylko nie podał argumentów, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też nie wskazał dlaczego nie podziela zarzutów strony skarżącej. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkluzja, iż Minister przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami postępowania, zaś zarzuty podniesione w skardze E.S. są niezasadne, z powołaniem się na oddalenie poprzedniej skargi kasacyjnej skarżącego, nie pozwala na uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd pierwszej instancji samodzielnie dokonał analizy całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że pomimo dwukrotnego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił dotąd podniesionych w skardze E.S. zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Powyższe uchybienie procesowe Sądu pierwszej instancji uniemożliwia na tym etapie postępowania rozpatrzenie pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zaskarżone orzeczenie, ze względu na braki w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie poddaje się kontroli kasacyjnej, uniemożliwia bowiem Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej w zakresie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, bazujących zasadniczo na naruszeniu norm tych przepisów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni sformułowane powyżej wskazania i badając legalność zaskarżonej decyzji dokonana samodzielnie analizy całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy faktycznej i prawnej oraz argumentami przemawiającymi za jej zastosowanie, jak również odniesie się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Wynik powyższej analizy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.