Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2636/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2006 r. C. Sp. z o. o. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o przedłużenie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent m. W. zezwolił na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej na okres od dnia [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r.

Dnia [...] lipca 2006 r. do organu wpłynął wniosek strony z dnia [...] lipca 2006 r. o uzupełnienie na podstawie art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w zakresie rozstrzygnięcia poprzez wydanie zezwolenia na okres od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] grudnia 2007 r., zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wydana decyzja zawiera bowiem jedynie częściowe rozstrzygnięcie wniosku.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Prezydent m. W. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. poprzez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej na umieszczenie w nim obiektu reklamowego w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. wskazując, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Artykuł 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza lokalizowanie tych obiektów w pasie drogowym jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie nie można natomiast uznać, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wydanie zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 111 k.p.a. W jej ocenie zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Uzupełnienie decyzji następuje w formie decyzji, a odmowa uzupełnienia w formie postanowienia. Ponadto strona wskazała, iż nie ma podstaw prawnych i faktycznych do odmowy przedłużenia funkcjonowania nośnika reklamowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2009 r. jednoznacznie wynika, iż chce uzupełnienia decyzji odnośnie rozstrzygnięcia okresu odnośnie którego organ się nie wypowiedział. Dlatego też obowiązkiem organu było rozważenie, czy zachodzą przesłanki do uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Organ odmawiając uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie uzasadnił swojego stanowiska, co do braku podstaw uzupełnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji nie jest zatem spójne z rozstrzygnięciem i nie można wskazać na przesłanki, jakimi organ się kierował przy ocenie przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd wskazał, iż organ może odmówić uzupełnienia decyzji wówczas, gdy brak jest ku temu przesłanek. Natomiast decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy jest niekompletna. Skoro zatem strona wniosła o uzupełnienie decyzji, to obowiązkiem organu było rozważenie, czy decyzją tą rozstrzygnięto o całości żądania. Dlatego też Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy organ uzna, iż wniosek o uzupełnienie decyzji jest uzasadniony, powinien uzupełnić decyzję orzekając co do istoty o nierozstrzygniętej części żądania poprzez wydanie stosownego zezwolenia na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., jeśli zaś uzna, iż wniosek jest bezzasadny, powinien uzupełnić decyzję poprzez odmowę wydania zezwolenia na powyższy okres.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. organ I instancji zawiadomił stronę, iż zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. strona podtrzymała swój wniosek wskazując jednocześnie, iż w pasach drogowych funkcjonują urządzenia nie związane z potrzebami ruchu drogowego m.in. nośniki reklamowe należące do spółki S. Sp. z o. o., w której 100 % kapitału zakładowego posiada Miasto W., R. S.A. z nośnikami reklamowymi, jak również pojazdy miejskiej komunikacji są oplakatowane reklamami, co nie powoduje zastrzeżeń ze strony Zarządu Dróg Miejskich. W ocenie strony wydanie odmownej decyzji stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości, gdyż w tożsamej sytuacji funkcjonują wyżej wskazane słupy reklamowe i reklamy. Dlatego też strona wniosła o dołączenie do akt sprawy kopii wniosków W. i R. S. A. o zajęcie pasa drogowego i decyzji zezwalających na funkcjonowanie nośników reklamowych w tym samym okresie, o jaki wnioskuje strona, w celu ustalenia, czy została zachowana zasada równości. Jednocześnie strona podkreśliła, iż funkcjonowanie w pasie drogowym ww. reklam wskazuje, iż nie ma przeszkód do wydania zezwolenia, ze względu na brak zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego z powodu funkcjonowania reklamy. Strona podkreśliła także, iż jej nośnik reklamowy we wnioskowanej lokalizacji w poprzednich latach nie budził żadnego zastrzeżenia ZDM, zaś decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wydawane były bez przeszkód. Organ natomiast wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2006 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] stycznia 2007 r. nie przedstawił żadnych argumentów uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na dalszy wnioskowany okres, mimo, że w otoczeniu przedmiotowej lokalizacji nie zaszły żadne zmiany, które mogłyby powodować zastrzeżenia związane z jego dalszym funkcjonowaniem. Ponadto dla przedmiotowej lokalizacji została wydana pozytywna opinia komunikacyjna z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowiąca załącznik do decyzji z [...] czerwca 2006 r. obejmująca okres do dnia [...] grudnia 2007 r. Strona wskazała również opinię mgr inż. M. W. dotycząca oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego sporządzoną w analogicznej sprawie, ekspertyzę na temat wpływu instalacji reklamowych [...] na częstotliwość wypadków sporządzoną pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez Centrum technologii bezpieczeństwa, ruchu, innowacji i badań rynku, na terenie Niemiec wskazującą, iż lokalizacje nośników reklamowych nie wpłynęły na wzrost liczby wypadków, raport przygotowany przez Komendę Główną Policji dotyczący przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach w I kwartale 2006 r., wskazujący, iż wśród głównych przyczyn nie ma czynników związanych w funkcjonowaniem w okolicy pasów drogowych tablic reklamowych, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przedstawiający problem bezpieczeństwa na polskich drogach jako zagadnienie warunkowane przez szereg czynników oraz dokument Komisji Europejskiej z 2001 r. tzw. – "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", której bliższa analiza nie pozwala na zakwalifikowanie problematyki nośników reklamowych umieszczanych w sąsiedztwie dróg do czynników decydujących o bezpieczeństwie. W przypadku nieuwzględnienia materiału dowodowego strona wniosła o wydanie przez biegłego opinii w celu ustalenia, czy zainstalowanie przedmiotowego nośnika reklamowego we wskazanej lokalizacji spowoduje zagrożenie lub utrudnienie ruchu drogowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 u.d.p., § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) oraz art. 104 i 111 k.p.a. uzupełnił decyzję z dnia 9 czerwca 2006 r. poprzez odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ uznał za bezpodstawny zarzut strony odnośnie naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa wskazując, iż jednakowo traktuje wszystkie podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie wnioskowanej drogi. Każdy wniosek o wydanie zezwolenia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i brak jest podstaw do twierdzenia, iż organ naruszył zasadę równego traktowania podmiotów z tego powodu, że podobne reklamy funkcjonują w innych lokalizacjach.

Dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy organ wskazał na dokument opublikowany we wrześniu 2001 r. przez Komisję Europejską, tzw. "Białą Księgę – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów" nakładający na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, którego celem jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat. Również oparł się na przyjętym przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005 zakładającym dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, którego jednym z celów jest budowa i utrzymanie bezpiecznie infrastruktury drogowej oraz rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Środkiem prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ wskazał, iż w celu realizacji obowiązków określonych w ww. dokumentach uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo-badawczej resortu transportu – Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W." zawierającą szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Wskazane wyżej dokumenty wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r. Jednocześnie pozwalają one na stosowanie jednolitych kryteriów oceny, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Zgodnie z założeniami Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006 -2007 stanowiącego pierwszy etap realizacji strategii BRD przyjętej w ramach programu GAMBIT 2005 działania te zmierzają w szczególności do usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz kształtowania bezpiecznego pasa drogowego. Szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są reklamy umieszczane w pasach dróg, gdyż dekoncentrują one kierowców powodując zwiększenie zagrożenia. Badania przeprowadzone w USA wskazały ponadto, iż czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów wypadków, a około 1/3 z nich miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głownie reklam przydrożnych. Również Minister Transportu w piśmie z dnia [...] października 2006 r. wskazał, iż pas drogowy nie jest miejscem na umieszczanie reklam, gdyż taka lokalizacja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i powinna być wyjątkiem, a nie regułą. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, a ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p., tj. 8 m. Dlatego też, w ocenie organu wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe, gdyż nie może zostać ono uznane za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło jego niedopuszczalność wskazując, iż zaskarżona decyzja jest decyzją uzupełniajacą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i nie ma ona cech decyzji odrębnej i samoistnej, a zatem nie służy od niej odrębne odwołanie. Jednocześnie organ wskazał, iż zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. uzupełnionej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zaskarżając decyzję w części odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony nie ma podstaw prawnych i faktycznych do odmowy przedłużenia okresu funkcjonowania nośnika reklamowego. Zarówno bowiem pozytywne decyzje wydawane od 2001 r., zezwalające na funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji, jak również opinie sporządzane przez specjalistów z zakresu infrastruktury drogowej znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, iż lokalizacja taka nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Strona zarzuciła organowi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie przedstawionych przez nią dowodów i wniosków dowodowych. W jej ocenie nie zostały wskazane żadne dowody na poparcie tezy, iż istnieje negatywny wpływ reklam lokalizowanych w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ani też na istnienie związku pomiędzy liczbą wypadków, a funkcjonowaniem nośników reklamowych. Zdaniem strony wskazane przez organ dokumenty nie wykazują żadnej okoliczności wskazanej w art. 39 u.d.p., ani też nie wykazują przeszkód wskazanych w art. 38 tej ustawy. Jednocześnie strona wskazała, iż organ pominął przedstawione przez nią dokumenty nie wyjaśniając przy tym przyczyn swojego działania oraz pominął również zgłoszone przez nią wnioski dowodowe. Nie wyjaśnił ponadto zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Jednocześnie strona zarzuciła organowi pominięcie w sprawie art. 38 u.d.p. oraz błędną wykładnię przepisów tej ustawy poprzez ustalenie, iż to stronę obciąża obowiązek wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego wydać zezwolenie na umieszczenie obiektu w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 127 w zw. z art. 17 pkt k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przywróciło termin do wniesienia odwołania oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż przepis art. 39 u.d.p. jako zasadę wprowadza nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tylko wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest możliwe uzyskanie zezwolenia na umieszczenie tych obiektów w pasie drogowym. Jednocześnie ustawa nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku, dlatego też ocena ta należy do organu podejmującego decyzję, tj. właściwego zarządcy drogi. Organ podkreślił również, iż wydanie wcześniej decyzji zezwalającej nie oznacza istnienia "praw nabytych" i nie stanowi podstawy do przedłużenia zezwolenia, lecz skutkuje wydaniem nowej decyzji z zastosowaniem art. 39 ust. 3 u.d.p. Na wnioskodawcy spoczywa wykazanie, iż w danej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający wydanie zezwolenia. Dlatego też, w ocenie organu II instancji postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jest wyczerpujące i prawidłowe, zaś rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest zasadne co obliguje organ do jego utrzymania. Organ wskazał również, iż znajdujące się w aktach sprawy wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego jednoznacznie wskazują, iż umieszczanie reklam w pasach drogowych wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Dlatego też zarzuty odnoszące się do ustaleń organu I instancji dotyczących wpływu umieszczania reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mogły zmienić oceny stanu faktycznego w sprawie ani też rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p., art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 w zw. z art. 140 oraz art. 15, art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2006 uzupełnionej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. w zakresie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r.

W ocenie skarżącej wydana decyzja II instancji rażąco narusza przepisy postępowania, gdyż poprzestaje na stwierdzeniu, iż postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jest wyczerpujące i prawidłowe oraz wyrywkowo ocenia tylko niektóre dowody i niektóre zarzuty skarżącego. Tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania nie dokonując ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. SKO nie dokonało własnej analizy przesłanek z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. dotyczących szczególnie uzasadnionego przypadku oraz nie dokonało oceny materiału dowodowego. Wydana decyzja nie została poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, jak również nie została należycie uzasadniona. Brak zaś jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji organu uniemożliwia tym samym dokonanie kontroli wydanej decyzji.

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji brak uwzględnienia pozytywnej opinii komunikacyjnej z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzającej brak zagrożenia bezpieczeństwa oraz nieuwzględnienie wydawanych wcześniej pozytywnych decyzji. Jednocześnie w ocenie skarżącej wskazane przez organ dowody nie wykazują, iż począwszy od dnia [...] stycznia 2007 r. reklama stanowi zagrożenie, chociaż wcześniej takich zagrożeń nie powodowała.

Skarżąca zarzuciła również organowi pominięcie dokumentów przedstawionych przez nią w toku postępowania, co podważa zaufanie do organu Państwa i powoduje wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Analiza przedłożonych dokumentów mogła w istotny sposób przyczynić się do prawidłowej oceny związku między bezpieczeństwem ruchu drogowego a funkcjonowaniem reklamy w pasie drogowym. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż organ pominął również składane przez nią wnioski dowodowe jak również nie odniósł się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazał, iż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji zbadał istnienie jedynej istotnej i decydującej o rozstrzygnięciu przesłanki, tj. istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Pozostałe dowody i zarzuty nie miały natomiast wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, choć mimo to również zostały poddane analizie. Jednocześnie organ uznał, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo i w sposób wystarczający. Organ wskazał również, iż z uwagi na fakt, że nie mógł orzekać na niekorzyść strony odwołującej się, to decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego od [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r., mimo braku uzasadnienia dla wydania tego zezwolenia, została pozostawiona w mocy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca zanegowała twierdzenia organu odnośnie zbadania przez niego występowania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku oraz podkreśliła, iż organ nie ocenił żadnego z dowodów i wniosków dowodowych przez nią wskazanych, naruszający tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ II instancji – tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bowiem naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć, iż w myśl art. 78 Konstytucji RP Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, gdyż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji I instancji lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 97).

Pogląd ten zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości. Należy zauważyć, iż z momentem wniesienia przez stronę środka zaskarżenia powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno zatem polegać na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości poprzez ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2216/08). Dlatego też organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji, lecz jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja ostateczna o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest bowiem decyzją zatwierdzającą decyzję zaskarżoną. W związku z tym organ odwoławczy obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji zaskarżonej nie tylko w granicach zarzutów wskazanych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego ze wskazaniem na jakich przepisach i dowodach oparł swoje rozstrzygniecie i dlaczego ewentualnie innym dowodom odmówił uznania, wyjaśniając również dlaczego konkretny przepis miał zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy powinien zatem rozpatrzyć sprawę w świetle całego materiału dowodowego dokonując jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 80 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1762/09).

W myśl natomiast wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej, będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2216/08).

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zatem zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić przyczynę swej odmowy (por. B. Adamiak, Ustawa...s. 406).

Należy ponadto zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ II instancji naruszył powołane powyżej przepisy postępowania. Należy bowiem zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie dokonało merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się wyłącznie do kontroli i podzielenia stanowiska organu I instancji. Wskazując, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest zasadne, a więc organ odwoławczy zobowiązany jest je utrzymać, organ II instancji uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Nie dokonał bowiem wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że zarzuty skarżącej dotyczące ustaleń organu I instancji odnośnie wpływu umieszczania reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu nie mogły zmienić rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu takie sformułowania wskazują na brak merytorycznej oceny przez organ II instancji zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji uniemożliwiają również sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości zajętego rozstrzygnięcia, które w istocie ograniczałoby się do oceny wyłącznie stanowiska zajętego przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało również wykładni art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazując jedynie, iż postępowanie organu I instancji jest wyczerpujące i prawidłowe, a z akt sprawy nie wynika, aby można był uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Takie uzasadnienie nie jest prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji gdy kwestią istotną dla odmowy wydania zezwolenia jest brak "szczególnego uzasadnienia" dla umieszczenia przedmiotowego obiektu. Zasadnie skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy organ powołuje się na pojęcie niedookreślone zawarte w ustawie konieczne jest wyjątkowo wnikliwe uzasadnienie zajętego stanowiska. Takiej oceny nie podjął organ II instancji. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego w toku postępowania, ani też do wniosków dowodowych przez nią zgłoszonych. Należy zauważyć, iż takie działania stoją w sprzeczności ze wspomnianą zasadą dwuinstancyjności. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest bowiem ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, istotnych z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnieni reguły procedury administracyjnej, w tym w szczególności dotyczące istoty postępowania odwoławczego i po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie wyda stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem sporządzonym z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.