Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1345/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 (słownie: trzy tysiące ) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

S. H. działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pełnomocnik skarżącego, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168, dalej: "k.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wniósł o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3/ orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że zajdą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w przepisach postępowania; 5/ dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane; 6/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony w dniu 28 listopada 2017 r. Pełnomocnik wskazał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego powinno zostać zakończone w terminie miesiąca, prowadzone jest jednak ponad 3 lata, co było powodem złożenia w dniu 26 marca 2021 r. ponaglenia. W oparciu o orzecznictwo wywiódł co należy rozumieć poprzez bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej wskazując, że w niniejszej sprawie oba zachowania zaistniały. Zdaniem pełnomocnika, stopień naruszenia prawa wynikły z bezczynności i przewlekłości uzasadnia stwierdzenie, że miało ono charakter kwalifikowany. Na uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy podniesiono, że zwłoka organu spowodowała negatywne następstwa w życiu strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy bezczynności Wojewody i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 30 marca 2021 r., w którym zarzucono Wojewodzie niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i dopuszczenie się bezczynności i przewlekłości. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do jej rozpoznania zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne także jest, że zainicjowana niniejszą skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na właściwym formularzu raz ze stosownymi załącznikami. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ww. ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a. wzywa stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku nakłada na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym najpierw zmierzających do weryfikacji wniosku pod względem formalnym celem wezwania strony do ewentualnego uzupełnienia jego braków.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że Wojewoda z tych obowiązków się nie wywiązał. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami, skarżący złożył osobiście w dniu 28 listopada 2017 r. Organ przystąpił do jego procedowania dopiero po upływie 9 miesięcy pismem z dnia 12 września 2018 r. wzywając stronę do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni oraz do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie - po dwukrotnym awizowaniu - zwrócona została do nadawcy w dniu 5 października 2018 r. i włączona do akt sprawy. Organ nie uznał jednak, że wniosek należy pozostawić bez rozpoznania, gdyż w aktach brak odpowiedniego zawiadomienia. W dniu 7 lutego 2019 r. – po zapoznaniu się z aktami sprawy – pełnomocnik skarżącego rozpoczął uzupełnianie dokumentacji (patrz też pismo z dnia 28 maja 2019 r.). W dniu 23 stycznia 2020 r. wpłynął uzupełniony i skorygowany wniosek. Do dnia 2 grudnia 2020r. organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych. Dopiero w tym dniu wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy do odpowiednich służb, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku informując jednocześnie, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 1 marca 2021 r. Przy piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżący wykonał wezwanie organu przedkładając dokumentację. Wobec braku reakcji ze strony Wojewody, w dniu 1 marca 2021 r. złożone zostało ponaglenie a w dniu 29 kwietnia 2021 r. sporządzona skarga na bezczynność i przewlekłość która wpłynęła do organu w dniu 6 maja 2021 r. W aktach sprawy znajduje się także decyzja uwzględniająca wniosek skarżącego opatrzona datą 29 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że ww. decyzja doręczona została stronie w dniu 13 maja 2021 r. potwierdzając to oświadczenie stosownymi dowodami (K- 38 akt sądowych). Pełnomocnik Wojewody pomimo dwukrotnego wezwania (z dnia 22 października 2021 r. i z dnia 21 kwietnia 2022 r.) nie przedstawił w tej kwestii żadnych wyjaśnień.

Przedstawione okoliczności wskazują zatem na zasadność skargi. Sąd dostrzega, że w co prawda w dniu 29 kwietnia 2021 r. organ wydał decyzję zezwalającą skarżącemu na pobyt czasowy i pracę, jednak na dzień wniesienia skargi, tj. 6 maja 2021 r. decyzja ta nie została mu jeszcze doręczona skarżącemu. Z przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego dowodów wynika, że została ona wyekspediowana dopiero w dniu 10 maja 2021 r. i skutecznie doręczona w dniu 13 maja 2021 r. – a więc już po wpłynięciu skargi. Zgodnie zaś z dominującym obecnie w orzecznictwie stanowiskiem, skarga na bezczynność (przewlekłość) wniesiona po wydaniu decyzji ale przed doręczeniem jej stronie, powinna zostać merytorycznie rozpoznana. Ustanie bezczynności nie wynika bowiem tylko z wydania aktu, gdyż oczekiwana przez skarżącego decyzja powinna wejść do obrotu prawnego. W związku z brzemieniem art. 110 k.p.a. utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. według której, celem dyspozycji wynikającej z tego przepisu powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej aby strona nie była pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. II OSK 1845/20, z dnia 12 stycznia 2017 r. I OSK 675/16, CBOSA).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 35 § 1- § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę powinien być rozpatrzony najpóźniej do dnia 28 stycznia 2018 r. Jednak organ z obowiązku tego się nie wywiązał i dopiero po upływie 10 miesięcy wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku (pismo z dnia 12 września 2018 r.), a następnie, pomimo zwrotu przesyłki i składania przez stronę nowych dokumentów, przez kolejne dwa lata nie podejmował w sprawie żadnych działań (aż do 2 grudnia 2020 r.). Dopiero po dwóch latach od złożenia wniosku Wojewoda poinformował stronę o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym do 1 marca 2021 r., przy czym, także tego terminu nie dochował. Na dzień wniesienia skargi (6 maja 2021 r.) sprawa nie została załatwiona, gdyż sporządzona 29 kwietnia 2021 r. decyzja nie została stronie doręczona (nawet nie została wyekspediowana). Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż, pomimo podejmowanych czynności procesowych, sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a.

Wojewodzie należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się w tym przypadku rozwlekłością i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, brakiem koncentracji działań procesowych oraz nadmiernym przedłużaniem terminów postępowania bez uzasadnienia. Organ prowadził postępowanie z wniosku skarżącego przez 39 miesięcy a poszczególne czynności procesowe podejmował w wielomiesięcznych - a nawet kilkuletnich odstępach czasu. O przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Wojewoda poinformował stronę dopiero po upływie dwóch lat od wszczęcia postepowania. Znamienne również pozostaje, że pomimo, iż na decyzji kończącej postępowanie widnieje data 29 kwietnia 2021 r. to została ona wysłana do strony dopiero 10 maja 2021 r. Niewątpliwie postępowanie prowadzone było zbyt długo, w sposób mało efektywny i niesprawny. Trudno zatem mówić o dochowaniu należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA).

Dokonując powyższej oceny Sąd uwzględnił fakt wprowadzenia na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego i epidemii z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 oraz związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. i wyłączające, możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w przypadku zaprzestania czynności organu w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Rozwiązania te nie mogły wpłynąć jednak na odmienną ocenę zachowania organu. Stan bezczynności i przewlekłości postępowania nie był bowiem wynikiem tych zdarzeń lecz zaistniał już wcześniej i trwał po ich ustaniu.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych) oraz przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy).

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym mały stopień jej skomplikowania, zakres stwierdzonego naruszenia prawa, opieszałość organu powodującą, że postępowanie trwało ponad 3 lata, jak też postawę strony która wykazywała się aktywnością i nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłość w prowadzeniu postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sprawa nie należy bowiem do szczególnie skomplikowanych i wymagających czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie, zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów i konsultacji z innymi organami oraz powinno zmieścić się w ustawowo zakreślonych terminach. Rzecz jednak w tym, że organ nie podejmował w sprawie czynności procesowych z odpowiednią koncentracją ignorując składane przez stronę dowody oraz ponaglenie. Tak duża i nieuzasadniona opieszałość organu w podejmowaniu czynności procesowych spowodowała wielokrotne przekroczenie maksymalnego terminu ustawowego załatwienia sprawy. W sprawie doszło nie tylko do rażącego naruszenia terminów procesowych, ale także do istotnego ograniczenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Zachowanie organu pozostaje także w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana ze wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Opisane zachowanie organu wskazuje zaś na niedające się usprawiedliwić, jednoznaczne lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Jednocześnie wobec faktu, że już po wniesieniu skargi ale jeszcze przed jej rozpoznaniem, stronie została doręczona decyzja z dnia 29 kwietnia 2021r., Sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy przez wydanie aktu administracyjnego, o czym zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Przy zasądzeniu tej należności Sąd wziął także pod uwagę funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna bowiem posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).