Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1947/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi H. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. W., reprezentowanego przez adwokat M. C., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2018 r. nr [...], znak: [...], nakazującej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, B. i J. W. doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. stanu zgodnego z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r. znak: [...], zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego, która została przeniesiona decyzją z [...] lipca 1995 r. nr [...] na rzecz B. i J. W. - w szczególności do zgodności z planem realizacyjnym działek o nr ew. [...],[...] i [...] położonych w [...] będącym załącznikiem do projektu budowlanego, z którego wynika, że budynek znajdujący się na działce o nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) został zaprojektowany w całości w granicach działki o nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) oraz do doprowadzenia do zgodności szerokości elewacji frontowej i ogrodowej z w/w projektem - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z 2 lipca 2014 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek H. i M. M. postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], którego właścicielem jest J. W.

W trakcie przeprowadzonych 30 maja 2014 r. oględzin stwierdzono, że budynek murowany w zabudowie szeregowej został wybudowany na podstawie decyzji z [...] lipca 1995r. nr [...] Urząd Miasta i Gminy [...] wydał 3 lutego 1999 r. potwierdzenie zgłoszenia obiektu do użytkowania. Obecny inwestor – J. W. posiada również decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] zezwalającą na przebudowę budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Przebudowa budynku obejmuje przebudowę wejścia i wyjścia, pomieszczenia kuchni na parterze obiektu oraz zabudowę balkonu na I piętrze. Nie stwierdzono istnienia płyty balkonowej, która wychodziłaby poza obrys budynku. Roboty budowlane prowadzone są przy wejściu na stronę ogrodu - na tarasie. J. W. występował do Burmistrza Gminy o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie granic z nieruchomością strony skarżącej.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek H. M. postępowania nadzwyczajnego, decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/16, oddalił skargę M. i H. M. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r.

Następnie, 10 marca 2015 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek H. i M. M. o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia zabudowy działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 17 marca 2015 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania w sprawie objętej ich wnioskiem z 28 lutego 2015 r. Z uwagi na fakt, iż wniosek H. i M. M. zawierał częściowo żądania należące do Starosty [...], pismem z dnia 31 marca 2015 r. organ nadzoru budowlanego I instancji przekazał w/w wniosek do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji.

W toku prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania ustalono, że budynek mieszkalny usytuowany na w/w nieruchomości został zrealizowany w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 1982r., udzielającą J. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Obiekt został formalnie zgłoszony do użytkowania 3 lutego 1999r. (potwierdzenie Urzędu Miasta i Gminy [...] Nr [...] znak: [...]).

W dniu 10 grudnia 2015r. organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul [...] w [...] istnieje budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Obiekt posiada piwnicę i cztery półpiętra. J. W. oświadczył, że budynek zakupił 29 września 1992r. w stanie surowym zamkniętym. Inwestor posiada również decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2012r. zezwalającą na przebudowę budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na powyższej nieruchomości. Zakres prac wskazany w projekcie został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną. Jedyną zmianą nieistotną jest rezygnacja z wykonania drzwi - przejścia z kuchni do wiatrołapu. Obiekt posiada wymiary 11,30 m x 9,00 m. Płyta balkonowa o wymiarach 0,90 m x 4,90 m nie wychodzi poza obrys budynku od strony wschodniej (działki należącej do H. i M. M.). Płyta balkonowa jest żelbetowa z okładziną z płytek ceramicznych. Budynek mieszkalny jest wysunięty poza ogrodzenie działki o ok. 55 cm od strony południowo-wschodniej. Płyta balkonowa jest także wysunięta względem istniejącego ogrodzenia o ok. 55 cm. Brak jest okapu od strony działki strony skarżącej wystającego poza obrys budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie wznowienia postępowania na wniosek H. i M. M. dotyczącego decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na przebudowę omawianego budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie.

Kontynuując rozpoznanie sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził 24 marca 2016 r. oględziny, stwierdzając, że prowadzone są roboty budowlane w związku z wydanym pozwoleniem na przebudowę obiektu budowlanego. Inwestor wprowadził nieistotne zmiany w stosunku do projektu budowlanego polegające na zmianie konstrukcji wiatrołapu z drewnianej na aluminiową oraz zrezygnował z przebudowy okna od strony północnej z kuchni do werandy na drzwi.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do wydania decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. znak: [...], utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2027/16, uchylił ww. decyzję organu drugiej instancji .

Rozpoznając sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał [...] listopada 2017 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 11 stycznia 2018r. organ powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej przyjęcia do użytkowania omawianego budynku mieszkalnego, w szczególności inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Następnie, 23 marca 2018r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których dokonano pomiarów budynku i stwierdzono, że szerokość elewacji frontowej zmierzonej na piętrze na balkonie od narożnika budynku przy nr [...] do ściany bocznej przy nr [...] wynosi 11,33 m. Szerokość elewacji od strony ogrodu od narożnika przy nr [...] do ściany bocznej budynku przy nr [...] wynosi 11,225 m. Nie wiadomo czy narożnik od strony budynku nr [...], od którego dokonano pomiaru jest ocieplony. J. W. oświadczył, że budynek został ocieplony styropianem o grubości 10 cm, warstwa wierzchnia została wykonana dwukrotnie tzn. 2 x warstwa zaprawy klejowej, siatka + tynki. Wątpliwość stanowi grubość ocieplenia na ścianie bocznej - od strony ogrodu - budynku sąsiedniego przy numerze [...] oraz [...].

W tych okolicznościach zapadła, objęta rozpatrywanym odwołaniem, decyzja organu pierwszej instancji z [...] maja 2018 r. nr [...], znak: [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, korzystając z dyspozycji art. 136 k.p.a., pismem z 2 lipca 2018 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] Wydział [...] o przekazanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Do organu 11 lipca 2018 r. wpłynęły wymagane w/w pismem dokumenty, z których wynika, że J. W. jest jedynym właścicielem w/w nieruchomości.

Organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2027/16, wskazano, że: "Okoliczność wadliwego usytuowania budynku na obecnym etapie postępowania zasadniczo nie jest kwestionowana. W ocenie sądu w świetle obecnie obowiązujących przepisów, jak i poprzednio obowiązujących, zmiana lokalizacji inwestycji stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, choćby z uwagi na fakt konieczności legitymowania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym przypadku oświadczeniem właściciela zezwalającego na realizację inwestycji. Zatem ocenie organów nadzoru budowlanego winno podlegać to czy obecne usytuowanie budynku jest wynikiem wadliwości projektu budowlanego czy istotnego odstąpienia od niego w trakcie realizacji inwestycji. (...) W ocenie sądu wydanie przez organ potwierdzenia przyjęcia do użytkowania wskazanej treści w trybie art. 54 ustawy nie legalizuje samowolnej budowy i nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na zasadach określonych w art. 48 i 50 ustawy. (...) Rozpoznając sprawę ponownie organ zbada merytorycznie odwołanie a w szczególności odniesie się do kwestii przekroczenia granicy. Jak wskazano wyżej istotne jest z punktu widzenia dalszego procedowania ustalenie, czy przekroczenie granicy wynika z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu, czy też jest wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę ".

Organ stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] (poprzedni nr ew. [...]) została zrealizowana na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 1982 r., udzielającej J. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak wynika z rejestru decyzji wydanych w 1995 r. przez Urząd Gminy [...], decyzja Nr [...] z [...] lipca 1995 r. przenosiła pozwolenie na budowę omawianego budynku na rzez B. i J. W. Obiekt został formalnie zgłoszony do użytkowania w 3 lutego 1999 r. (potwierdzenie Urzędu Miasta i Gminy [...] nr [...] znak: [...]). Z planu realizacyjnego działek o nr ew. [...],[...] i [...] położonych w [...] będącego załącznikiem do projektu budowlanego wynika, że sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w całości w granicach działki o nr ew. [...]. Ze szkicu inwentaryzacyjnego działek o nr ew. [...] i [...] (obecnie [...] i [...]) sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. D. wynika, że budynek został wybudowany z przekroczeniem granic sąsiedniej nieruchomości należącej do właścicieli M. na szerokości 0,44 m-0,62 m. Szkic ten został sporządzony w 6 maja 1985 r. i znajduje się on w aktach sprawy dotyczących przyjęcia spornego obiektu do użytkowania. Zatem, budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w takim kształcie został przyjęty do użytkowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji.

W aktach przekazanych przez Starostwo Powiatowe w [...] znajduje się także projekt budowlany zamienny, w tym plan realizacyjny działki o nr ew. [...] położonej w [...], na którym zaznaczono istniejący obiekt z przekroczeniem w/w działki na rzecz nieruchomości należącej do H. i M. M. Ponadto, na planie tym widnieje pieczątka "Załącznik do dec. [...] budowa bud. mieszkaln. przy ul. [...]". Decyzja Nr [...] przenosiła pozwolenie na budowę na rzecz B. i J. W. Na dzień wydawania decyzji Nr [...] art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994r. brzmiał następująco: "Organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1647/16: "Z mocy art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego podmiot, na który organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ". Powyższy przepis nie dotyczy zatwierdzania dokumentacji zamiennej, stąd nie można uznać za skuteczne, że właściwy organ zatwierdził projekt budowlany zamienny. Projekt zamienny określał powierzchnię zabudowy omawianego budynku mieszkalnego 99,98 m2, natomiast zgłoszenie przyjęcia do użytkowania obejmowało budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 95,0 m2.

Organ podniósł, że w wiążącym go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2017r., wskazano, iż istnieje różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy polegającym na przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w pierwszym przypadku, w trakcie której organ bada zgodność wybudowanej inwestycji z dokumentacją projektową. W drugim przypadku inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu na skutek milczącej zgody, która nie jest decyzją administracyjną, przez co nie jest objęta gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Powyższa ocena prawna wiążąca dla organów w niniejszej sprawie oznacza, że nie można uznać, aby sporny budynek mieszkalny został przyjęty skutecznie do użytkowania, co upoważniało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ drugiej instancji uzasadniając podjęcie kasatoryjnego rozstrzygnięcia podkreślił, że nie mógł w ramach postępowania odwoławczego uchylić decyzji i nałożyć na właściwy podmiot obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji. Podobnie byłoby z naruszeniem omawianej zasady, gdyby w decyzji II instancji nastąpiła zmiana adresata decyzji. Takie sytuacje, wymienione przykładowo, mogą powodować naruszenie zasady określonej w art. 15 k.p.a. Zasada określona w art. 15 k.p.a. zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2013r. sygn. akt II OSK 1231/13). Postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające, jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony art. 136 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się również do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących wykonania błędnych pomiarów obiektu w trakcie oględzin przeprowadzonych 23 marca 2018r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Stwierdził, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Kodeksu postępowania administracyjnego: "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Wynika to przede wszystkim z istoty tego postępowania, którego celem jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej na podstawie norm prawa materialnego. I właśnie te przepisy w znaczącym zakresie zobowiązują do dostarczenia organowi administracyjnemu określonych dokumentów, jak również obligują organ administracyjny do orzekania na podstawie dokumentów. Nie bez znaczenia jest także zasada pisemności postępowania, zobowiązująca organ administracyjny do dokumentowania w formie pisemnej całego przebiegu procesu administracyjnego. Aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi spełniać dwie przesłanki: musi być wydany przez uprawniony do tego organ (podmiot) oraz musi być sporządzony w przepisanej formie. Brak jest więc podstaw do podważania protokołu z przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oględzin, gdyż J. W. oraz pełnomocnik właściciela – M. C. podpisali protokół nie wnosząc żadnych uwag co do jego treści. Jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Nie jest dopuszczalne dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia. Ponadto, nie jest uzasadnione stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję jedynie na podstawie "niedokładnych pomiarów" budynku. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w trakcie budowy naruszono granice działki należącej do H. i M. M.

Sprzeciw od opisanego powyżej orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. M. oraz M. M., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że decyzja organu drugiej instancji jest wadliwa. Organ dopuścił wszczęcie postępowania legalizacyjnego (naprawczego) wobec samowoli budowlanej, tymczasem inwestor nie posadowił budynku w całości na swojej działce. Zwiększył wymiary swojego domu, doszło do przekroczenia granicy działki i pobudowanie domu w części na działce należącej do wnoszących sprzeciw. Inwestor nie nabył prawa do gruntu, który nie stanowi jego własności. W tym przedmiocie nie zapadło orzeczenie sądowe, nie została też wyrażona właścicieli zgoda właścicieli. Zatem, z tych przyczyn nie było powodu do uchylania decyzji i przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jeżeli w ocenie organu II instancji, powyższe kwestii miały znaczenie to zamiast uchylać decyzję winien zawiesić postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Sądu cywilnego choć nie ma i ku temu podstaw. W niniejszej sprawie nie toczy się postępowanie o zasiedzenie. Postępowanie o wykup części nieruchomości rządzi się zaś innymi prawami i nie powoduje takiego stanu jak przy zasiedzeniu. Tu rozstrzygnięcie sądu powoduje powstanie uprawnienia, w przypadku zasiedzenia odbywa się to z mocy samego prawa. Nie jest to więc zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Sprzeciwiający się podnieśli i to, że cyt. "potencjalne" uchybienia proceduralne, których dopatrzył się organ II instancji powinien naprawić we własnym zakresie wydając decyzję zmieniającą. Zasada dwóch pełnych instancji nie oznacza, że decyzje organów obu instancji muszą być takie same ale, że oba organy, w tym w szczególności organ II instancji, ma obowiązek pełnego rozpoznania sprawy, a nie tylko zbadania podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - zwany "sprzeciwem od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Sąd oddalając sprzeciw dał wyraz stanowisku, że objęta sprzeciwem kasatoryjna, decyzja, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Orzekając w sprawie niniejszej Sąd w pełni podzielił pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15 (Lex Omega nr 2315542), zgodnie z którym dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom.

Kasatoryjny charakter kontrolowanej przez Sąd decyzji jest uzasadniony wobec wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji, której nie mógł usunąć organ w toku postępowania odwoławczego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznając, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego wydał przedwcześnie nakaz oparty na przepisie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Jak słusznie wskazał bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Nakaz wynikający z art. 51 ust. 5 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego kończy postępowanie naprawcze, określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ powiatowy nie nałożył jednak obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego inwestycji uwzględniającego jego aktualny stan, zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Powtórzmy, decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 5 w/w ustawy jest następstwem niewykonania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Uzasadnieniem dla wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy była zatem przedstawiona powyżej wadliwość realizacji procedury opisanej w art. 51 ustawy Prawo budowlane, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Wadliwość, której bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a., organ drugiej instancji nie mógł usunąć. Nie mógł bowiem nałożyć na właściwy podmiot obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż spowodowałoby to faktyczne rozpoznanie sprawy tylko w jednej instancji.

Na marginesie Sąd zauważa - nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podzielić też uwagi organu odwoławczego dotyczące konieczności właściwego określenia stron postępowania i stworzenia im warunków pełnego w nim udziału, a następnie właściwego określenia adresata rozstrzygnięcia i dodajmy - poczynienia w tym przedmiocie prawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51. Z przepisu art. 52 ww. ustawy nie wynika dowolność w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności legalizacyjnych lub nakazu rozbiórki, gdyż w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania, uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).