Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1102/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 596/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Po 596/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę M. M i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych - pawilonów sprzedaży ulicznej dla potrzeb targowiska wraz z utwardzeniem nawierzchni placu i budową przyłączy: wodociągowego i kanalizacji ogólnospławnej na pl. Bernardyńskim w Poznaniu (dz. nr 1, ark. 34, obręb Poznań). Decyzja ta stała się ostateczna.

M. M, pismem z dnia 26 lipca 2007 r., zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego o podjęcie działań sprawdzających, dotyczących przestrzegania prawa przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Poznania wyżej wymienionej decyzji. Pismo potraktowano jako żądanie wznowienia postępowania.

W dniu 16 października 2007 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną organu z dnia [...] czerwca 2007 r. Jednakże decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania skarżącej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca, M. M nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym, wezwana zaś do wykazania interesu prawnego, niezbędnego dla uznania za stronę w postępowaniu, nie przedłożyła jednak dokumentu, który potwierdzałby ten fakt. Organ zaznaczył, że właścicielem sąsiadującej z planowaną inwestycją działki nr [...], ark. 28, obręb Poznań jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy pl. [...] w Poznaniu. Dodano, że M. M nie wykazała, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą działki oraz nie wskazała jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść jej interes prawny w niniejszej sprawie. Ponadto organ zauważył, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę, dla której wydano przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje w szczególności projekt budowlany planowanej inwestycji, do którego załączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o jego sporządzeniu zgodnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponieważ nie występuje żadna z przesłanek do uchylenia decyzji wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., wznowione postępowanie należało zakończyć decyzją wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W następstwie odwołania złożonego od powyższej decyzji, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2008 r. w całości i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż istotą sprawy było ustalenie, czy w postępowaniu organu I instancji o zatwierdzenie projektu budowlanego, stanowiącego podstawę dla udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia, skarżąca należała do kręgu podmiotów będących stronami w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji umożliwił skarżącej wykazanie, iż jest stroną postępowania, jednak poza przywołaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu, który mógłby potwierdzić naruszenie jej interesu prawnego. Organ odwoławczy wskazał na odmienną definicję strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w porównaniu do definicji strony z art. 28 k.p.a. i powiązanie definicji strony na gruncie Prawa budowlanego z określeniem obszaru oddziaływania obiektu, które to pojęcie zostało zdefiniowana w treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że należy je rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu fakt zaistnienia sąsiedztwa w stosunku do nieruchomości gruntowej, w której inwestor planuje przeprowadzić zamierzenie budowlane, bez wykazania naruszenia interesu prawnego w nieruchomości sąsiadującej, nie przesądza o uznaniu takiego sąsiada za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., odwołująca nie miała przymiotu strony, gdyż nieruchomość, w której zamieszkuje skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; tym samym skarżąca nie spełnia wymogów definicji strony z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie wykazała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, że organ I instancji wprawdzie prawidłowo stwierdził bezzasadność podanych przez skarżącą przyczyn wznowienia, jednakże rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, należało uznać za wadliwe, ponieważ jeżeli organ ustalił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, winien umorzyć takie postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie wydawać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007 r., dotyczący analogicznej sytuacji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r., a także decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 107 § 1 i art. 268a k.p.a., art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszenie art. 32 ust. I Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007 r., jak i decyzja z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie uchylenia powyższej ostatecznej decyzji podpisana została przez Kierownika Oddziału Architektury, który nie posiada i nie posiadał upoważnienia do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też do wydawania jakichkolwiek decyzji w imieniu Prezydenta Miasta Poznania, bowiem upoważnienie z dnia [...] października 2006 r. nr [...], podpisane przez Prezydenta Miasta Poznania R. G., nie może być uznane za upoważnienie do wydania przedmiotowej decyzji, czy też jakiejkolwiek innej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji organu II instancji, iż nie wykazała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. W ocenie skarżącej planowana inwestycja generuje uciążliwości i oddziaływania, na co wskazuje decyzja organu I instancji z dnia 16 października 2007 r. oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podgórna – Plac Bernardyński" w Poznaniu, zatwierdzonego uchwałą Nr LXI/641/IV/2005 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2005 r., stanowiące, iż stragany i kioski należą do uciążliwych (§ 2 pkt 4). Zdaniem skarżącej w sprawie nie wykonano również badań dotyczących hałasu. Skarżąca podkreśliła, iż to nie Wspólnota jest właścicielem nieruchomości, a własność skarżącej dotyczy nie tylko samodzielnego lokalu mieszkalnego, ale również udziału w nieruchomości wspólnej, zatem jako współwłaściciel nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości (klatki sąsiednie i sąsiadujące "poprzez ulicę" z targowiskiem) i właściciel nieruchomości (lokalowej) jest stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ nie podzielając argumentów skargi, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 596/08, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uznając skargę za zasadną, mimo, że argumentacja w niej zawarta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącej dotyczące merytorycznej treści decyzji organu są nietrafne. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, iż inwestycja, dla której wydano pozwolenie na budowę narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w powiązaniu z treścią art. 28 kpa. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie przedstawiła takich argumentów, ani też nie powołała okoliczności, które przemawiałaby za istnieniem jej indywidualnego interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu. W ocenie Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku upoważnienia do wydania decyzji przez osobę, która podpisała zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz braku upoważnienia przez osobę, która podpisała decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu okoliczności te mogą odgrywać znaczenie jedynie jako przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.) i nie mogą odgrywać znaczenia jako przesłanki wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, znajdujące się w aktach sądowych upoważnienia z dnia 12 marca 2008 r. ([...]) oraz kopia upoważnienia z dnia 15 września 2008 r. ([...]), jakie zostały udzielone Z. D. przez Wojewodę Wielkopolskiego zawierają wszystkie niezbędne elementy formalne i potwierdzają umocowanie tego pracownika, jako Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej do wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie upoważnienie z dnia 9 października 2006 r. [...], w świetle schematu organizacyjnego Urzędu Miasta Poznania stanowi potwierdzenie legitymacji A. N. - kierownika Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania do wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r., jak i decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę w imieniu Prezydenta Miasta Poznania.

Sąd wskazał, że organ II instancji pominął rozważenie tego, czy fakt, iż skarżąca w odwołaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r. złożyła odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę oraz decyzji tego organu z dnia [...] marca 2008 r. nie stanowi okoliczności stojącej na przeszkodzie rozpatrzeniu złożonego odwołania. Powyższy wniosek, zawarty w odwołaniu, a dotyczący decyzji ostatecznej, którą zakończono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz decyzji wydanej w I instancji w trybie wznowienia powyższego postępowania, stanowił przeszkodę do prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie wznowienia postępowania skutkującą zawieszeniem tego postępowania. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, nie zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania (zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że organ II instancji nieprawidłowo podjął najpierw rozstrzygnięcie wskutek złożonego odwołania poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, a następnie załatwienie wniosku M. M w przedmiocie stwierdzenia nieważności poprzez wydanie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na wniosek M. M nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007 r.

Sąd wskazał, że organ, rozpatrując ponownie sprawę, winien uwzględnić rozważania zawarte w wyroku, a w szczególności co do przesłanek zawieszenia postępowania odwoławczego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślono także, że o ile postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności jeszcze się nie zakończyło, to aktualny pozostaje obowiązek zawieszenia przez organ II instancji prowadzonego w trybie wznowienia postępowania co do decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], a jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało już zakończone, to w oparciu o jego wyniki organ odwoławczy załatwi merytorycznie sprawę wznowienia postępowania albo postępowanie w tym przedmiocie umorzy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. M, wnosząc o jego uchylenie w części zawierającej uzasadnienie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 1, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 80, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek ustalenia dotyczące oddziaływania inwestycji, a zatem nie zostały dokonane również jakiekolwiek ustalenia dotyczące, czy skarżąca jest podmiotem wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane.

Strona skarżąca zarzuciła, że wyrok wydany został na podstawie błędnie przyjętego stanu faktycznego, a zatem naruszone zostały art. 106 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędnie zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a zatem wnioski na gruncie przepisów prawa powzięte na podstawie błędnych przesłanek faktycznych mogą prowadzić jedynie do błędnych konkluzji.

Skarżąca wskazała, że w zaskarżonym orzeczeniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię.

Podniosła, że A. N. nie posiada i nie posiadał upoważnienia do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też do wydawania jakichkolwiek decyzji w imieniu Prezydenta Miasta Poznania. Podkreśliła, że upoważnienie nr [...] z dnia 9 października 2006 r. podpisane przez R. G. Prezydenta Miasta Poznania nie może być uznane za upoważnienie do wydania przedmiotowej decyzji, czy też jakiejkolwiek innej decyzji. Podkreślono, że w pełnomocnictwie, którego kopia została załączona do odwołania z dnia 15 kwietnia 2008 r. od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, brak jest jakiegokolwiek określenia udzielonego pełnomocnictwa. Stwierdzenie zawarte w pełnomocnictwie "należących do właściwości Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury" (nawet bez podania Urzędu Miasta, do którego "przynależy" ów Oddział) nie może być uznane za wskazanie zakresu udzielonego pełnomocnictwa. To samo dotyczy sformułowania "regulowanych postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". W ocenie skarżącej, upoważnienie to nie spełnia jednego z podstawowych warunków, jakim jest ustalenie jego zakresu.

Ponadto skarżąca wskazała, że wobec upływu kadencji Prezydenta Miasta Poznania z 2006 r. po wydaniu przedmiotowego upoważnienia i braku nowego upoważnienia wydanego po listopadzie 2006 r. wszystkie decyzje wydane przez A. N. obarczone są wadą prawną powodującą nieważność decyzji i zaświadczeń. Zdaniem skarżącej A. N. nie miał uprawnień do wydania również decyzji z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji.

Skarżąca podkreśliła również, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. została podpisana przez Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej Z. D. "z up. Wojewody Wielkopolskiego". Do zaskarżonej decyzji nie załączono jednak żadnego upoważnienia, na podstawie którego Z. D. byłby uprawniony do wydawania decyzji w imieniu Wojewody Wielkopolskiego, ani nie powołano się na żadne upoważnienie. Zapis " z up." nie może być uznany za powołanie się na upoważnienie, gdyż zapis te nie konkretyzuje ani nie wskazuje żadnego upoważnienia.

W ocenie strony skarżącej, niezasadne jest stwierdzenie, że skarżąca nie ma przymiotu strony, albowiem nie wykazała tego faktu. Własność skarżącej dotyczy nie tylko samodzielnego lokalu mieszkalnego, ale również udziału w nieruchomości wspólnej. Przymiot strony winien być przyznany nie tylko "właścicielowi"- Wspólnocie Mieszkaniowej dla nieruchomości Pl. [...], ale wszystkim współwłaścicielom nieruchomości położonych przy Pl. Bernardyńskim w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. Dopuszczalne jest zatem sporządzenie skargi kasacyjnej przez notariusza, jak w tej sprawie. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji, oraz wskazaniu na czym naruszenie tych przepisów polega, następnie zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczone powinny zostać argumenty prawne w ścisłym powiązaniu z wymienionymi w petitum skargi kasacyjnej podstawami, dowodzące zasadności stawianych zarzutów, przy czym, w odniesieniu do naruszenia przepisów proceduralnych, wykazane powinno zostać takie ich naruszenie, które w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Nie wystarczy w tym względzie samo stwierdzenie, że taki wpływ ma miejsce, trzeba jeszcze wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od tego, czy skarga kasacyjna jest sporządzana w ramach tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego), czy też przez inną osobę uprawnioną powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić trzeba, że konstrukcja skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia nie odpowiadają w pełni wymaganiom poprawności i przejrzystości, odnosi się to również do oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 1, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 p.p.s.a. nie zostały w petitum skargi opisane we właściwy sposób, wymieniono tam bowiem wyłącznie numerację wskazanych przepisów bez podania sposobu ich naruszenia, podobnie wymieniono też numerację naruszenia przepisów prawa materialnego. Również z treści uzasadnienia trudno jest wywnioskować, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów, nakierowanych zasadniczo na treść uzasadnienia wyroku, bo w takim zakresie zaskarżono wyrok, stwierdzić trzeba, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 §1 i 134 §1 p.p.s.a. Zarzuty te postawiono bowiem w takim znaczeniu, że Sąd Wojewódzki, powołując się na ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podzielił je pomimo tego, że w ocenie skarżącej, nie miał do tego podstaw, gdyż przywołane przez organ administracji okoliczności nie miały pokrycia w materiale dowodowym sprawy administracyjnej. Z tego wyprowadzono wniosek, iż Sąd Wojewódzki obraził art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie orzekał na podstawie akt sprawy, lecz nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Skarżąca podniosła, że organ administracji nie przeprowadził żadnych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji, a zatem nie mógł też ustalić, że skarżąca nie jest podmiotem wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych poglądów wywiedziono dalej, że nastąpiła obraza art. 106 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki nie przedstawił stanu sprawy na rozprawie na podstawie akt, rozpatrywał natomiast sprawę o odmiennym stanie faktycznym, a w konsekwencji przełożyło się to na wadliwość uzasadnienia wyroku, co stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że są one nie tylko całkowicie chybione, lecz i wadliwie postawione.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy zatem do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału zawartego w aktach, a tak właśnie sformułowano zarzut w skardze kasacyjnej. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie na materiale innym niż ten, który został zawarty w aktach sprawy. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętej przez organ podatkowy, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1381/04, ONSAiWSA 2006 nr 1).

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zakres rozpatrywania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, wskazując, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd I instancji winien rozpatrzyć sprawę również w zakresie nieobjętym skargą. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu, strona winna zatem wskazać, która to w jej ocenie kwestia nieobjęta jej skargą została przez sąd I instancji pominięta. Inaczej mówiąc przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, gdyby jej autor zarzucał, że sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono, nie mogła zatem okazać się skuteczna,

Wskazać zatem należy, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach, a nie wadliwą ocenę materiału sprawy zawartego w tych aktach.

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazano, w którym miejscu uzasadnienia wyroku Sąd Wojewódzki wyszedł poza ustalenia faktyczne znajdujące się w aktach sprawy. Przeciwnie, ze sformułowania uzasadnienia zarzutu wynika, że Sąd Wojewódzki opierał się na aktach administracyjnych sprawy i decyzji o pozwoleniu na budowę, z których wynikało, że organy określiły obszar oddziaływania obiektu zamykający się w granicach nieruchomości będącej przedmiotem zainwestowania. Zarzut, że nie przeprowadzono żadnych badań dotyczących ewentualnego oddziaływania inwestycji nie został też poparty wskazaniem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że taki obowiązek po stronie organów istnieje. Zważyć nadto trzeba, że Uchwała Nr LXI/641/IV/2005 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podgórna - Pl. Bernardyński dopuszcza nadanie placu funkcji targowiska na jego powierzchni (§ 4, nr ustalenia 1.1.1), szczegółowo regulując kwestie jego zagospodarowania w tym parametry straganów. Nie ustala natomiast sposobu korzystania ze straganów, zakazując jednocześnie lokalizowania obiektów uciążliwych dla środowiska (nr ustalenia 3.1.2) Definicję tego pojęcia określono w § 2 pkt 4 planu w ten sposób, że przez uciążliwość obiektów budowlanych należy rozumieć stan w którym dany sposób użytkowania obiektu powoduje przekroczenie w jego otoczeniu norm sanitarno-higienicznych dopuszczalnych dla obiektów mieszkalnych lub wystąpienie uciążliwości zapachowych. Z definicji tej nie sposób wyciągnąć wniosku, który prezentuje skarżąca, że stragany z definicji należą do obiektów uciążliwych. Z przepisów prawa lokalnego wynika, że sama budowa straganów i urządzeń z nimi związanych nie wywołuje uciążliwości (skoro ich budowę plan dopuszcza), a dopiero sposób ich użytkowania może uciążliwości powodować. Uwzględniając charakter budowanych obiektów, które w czasie budowy nie miały jeszcze określonego przeznaczenia pod konkretną działalność handlową, nie było podstaw do tego, aby na etapie pozwolenia na budowę straganów na targowisku przyjmować, że potrzebne są ustalenia co do ich uciążliwości. Argument o niezbadaniu wpływu zabudowy na nieruchomość skarżącej nie jest zatem trafny, gdyż do nieprawidłowości w zakresie uciążliwości mogło dojść dopiero po rozpoczęciu ich użytkowania, w sposób powodujący te uciążliwości, co może być przedmiotem czynności kontrolnych, badań i ewentualnie decyzji wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska po rozpoczęciu użytkowania tych obiektów.

Wobec powyższego należało zaakceptować jako zasadny pogląd Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca, zarzucając nieprawidłowość dotyczącą ustalenia przez organy obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego zamykającego się w granicach nieruchomości miejskiej, na której obiekty targowiska miały powstać, nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że obszar ten ustalono wbrew takiemu przepisowi.

Jak wspomniano już wyżej, sposób sformułowania dalszych zarzutów dotyczących obrazy przepisów procesowych, a to art. 106 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a., których naruszenie przedstawiono w skardze kasacyjnej jako konsekwencję naruszeń art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., których Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił, z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać za nieusprawiedliwione.

Również nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, które w skardze kasacyjnej nie zostały uzasadnione w zakresie, w jakim je postawiono.

Po pierwsze, zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym ustaleniu faktu. Por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 816/07. Po wtóre, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna zatem nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest niewłaściwa. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy też przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 566/08.

Formułując zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego również w aspekcie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie wskazano na czym błąd wykładni tego przepisu przez Sąd miałby polegać szczególnie, że Sąd Wojewódzki na przepis ten się nie powołał. Skarga kasacyjna nie zawiera zatem prawidłowego uzasadnienia omawianych zarzutów. Wobec tego wadliwe postawienie zarzutów naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć też należy, że przepisy prawa materialnego, których niewłaściwą interpretację zarzucono, tj. art. 80 Prawa budowlanego i art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przytoczono niejako ubocznie, w nawiasach, w kontekście wywodu dotyczącego nieprawidłowości upoważnienia. Przy takim sformułowaniu i uzasadnieniu zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do ich rozpoznania. Na marginesie tylko można dodać, że brak jest podstaw do kwestionowania upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej, z tego powodu, że organ używa na określenie przedmiotu upoważnienia niezbyt fortunnego sformułowania "należących do właściwości Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury", skoro z regulaminu organizacyjnego Urzędu, w ramach którego działa upoważniony pracownik wynika, jaki jest zakres upoważnienia.

Uwzględniając powyższe okoliczności skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.