Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 65/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta B. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.P. w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego

o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy D.

w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej

w D. przy piśmie z dnia 12 marca 2013 r., stwierdzając swoją niewłaściwość oraz powołując się na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi, przekazał wniosek J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. Wskazał, że wnioskodawczyni podała, że ze względu na stan zdrowia, w codziennym życiu nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni do marca 2009 r. przebywała w miejscu zamieszkania w B. przy ul. [...], lecz z uwagi na problemy zdrowotne zamieszkała u córki – G.M. w miejscowości [...] w gminie D. Następnie, z uwagi na poważny stan zdrowia córki ([...]) i brak możliwości zapewnienia wnioskodawczyni opieki z jej strony, od dnia 18 lutego 2013 r. przebywa ona w Domu Pomocy Społecznej [...], a związane z tym koszty pokrywa G.M. Druga córka wnioskodawczyni – E.P. nie wykazuje inicjatywy, aby zaopiekować się chorą matką.

Burmistrz Miasta B., powołując się na regulacje zawarte w art. 59 ust. 1

i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182., dalej w skrócie u.p.s.) oraz ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej

w skrócie K.p.a.), a także art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.), stwierdził, że w jego ocenie główny ośrodek aktywności życiowej J.P. znajduje się w [...], gmina D., gdzie przebywa ona od marca 2009 r. W tej miejscowości mieszka jej rodzina, tj. córka, zięć i wnuk, w niej korzysta ona również z podstawowej opieki zdrowotnej. Natomiast

z B. nie łączą jej już żadne związki, z wyjątkiem faktu, że jest tam zameldowana na pobyt stały. Podkreślił, że miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania. Ponadto zauważył, iż J.P. we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazała, aby, jeśli to możliwe, umieścić ją w Domu Pomocy Społecznej [...], w którym przebywa, albowiem wówczas córka będzie ją mogła w nim często odwiedzać. Zdaniem organu, wnioskodawczyni wyraziła zatem zamiar dalszego przebywania w miejscowości [...], co z uwagi na jej podeszły wiek jest uzasadnione. Uwzględniając powyższe wskazał, że to Wójt Gminy D. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Wójt Gminy D. w odpowiedzi na wniosek podał, że w tej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta B. W jego ocenie wnioskodawczyni, zamieszkała u córki G.M. w [...], gmina D., tylko czasowo, z uwagi na stan zdrowia. Sprawowała ona nad nią opiekę i pomagała w czynnościach życia codziennego, to jednak wnioskodawczyni z tym miejscem zamieszkania nie wiązała swojej przyszłości. Zdaniem organu na powyższe wskazuje fakt, że J.P. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. nadal pobiera zasiłek pielęgnacyjny, a mieszkanie nie zostało przez nią sprzedane. Świadczy to o tym,

że prawdopodobnie liczy się ona z zamiarem ewentualnego powrotu do tej miejscowości.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2013 r. K.M. poinformował, że jego teściowa – J.P. zmarła w dniu [...] czerwca 2013 r. Do pisma załączył kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze śmiercią J.P., bowiem sprawa z jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej została wszczęta przed organami samorządowymi, a te nadal pozostają w sporze. Umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby możliwe tylko wówczas gdyby wnioskodawca – Burmistrz Miasta B. skutecznie cofnął wniosek (art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie ma za przedmiot tylko rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie dotyczy więc kwestii merytorycznych lub formalnoprawnych w sprawie zawisłej przed organami. W tej sprawie, w której strona zmarła w toku postępowania, a dotyczyło ono jej praw osobistych, umorzenie postępowania może nastąpić przez organ właściwy w sprawie.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta B. a Wójtem Gminy D., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Przepis ten stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się

o świadczenie. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".

W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 K.c. Stosownie do treści tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby

w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak

o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej,

w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem ustalić zamiar stałego pobytu J.P. Z akt sprawy wynika,

że uwagi na wiek (obecnie ukończone 84 lata) i bardzo zły stan zdrowia wymaga ona całodobowej pomocy i opieki innych osób. Z uwagi na stan zdrowia wyprowadziła się

z mieszkania w B. przy ul. [...], w którym jest zameldowana na pobyt stały i od marca 2009 r. zamieszkała u córki G.M. w [...], gmina D., która zapewniała jej opiekę do czasu, gdy sama poważnie nie zachorowała. Następnie, z uwagi na niemożność sprawowania osobistej opieki nad matką w dniu 18 lutego 2013 r. umieściła ją w Domu Pomocy Społecznej w [...] i pokrywa związane z tym koszty jej pobytu. Powyższe ustalenia wskazują, że J.P. zamieszkuje w [...] od ponad czterech lat i w tym miejscu koncentruje się jej aktywność życiowa. Nie deklaruje ona chęci powrotu do swego poprzedniego miejsca zamieszkania. Wynika to z jej oświadczenia zawartego we wniosku z dnia 25 lutego 2013 r., w którym wyraziła zamiar pozostania na terenie Gminy D., tak aby być

w niewielkiej odległości od córki, zięcia i wnuka i stworzyć im możliwość jej odwiedzania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy powołanie się przez Wójta Gminy D. w odpowiedzi na wniosek na fakty niesprzedania przez wnioskodawczynię mieszkania w B. oraz pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., przyznanego w trybie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), nie stanowią podstawy do uznania, że zmieniła ona zamiar zamieszkania w [...], gmina D.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozumieniu

art. 25 K.c. miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest [...], gmina D., co w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. skutkowało stwierdzeniem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy D. i z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.