Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1138/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 572/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 maja 2012 r. nr XXVII/525/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon ulic Pomorskiej i Gospody w mieście Gdańsku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Gminy Gdańsk na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gdańsku kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 maja 2012 r., Nr XXVII/525/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żabianka rejon ulic Pomorskiej i Gospody w mieście Gdańsku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skierowanym w dniu 5 lipca 2012r. do Rady Miasta Gdańska wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Gdańsku zarzuciła uchwalonemu planowi nieważność, stosownie do treści art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Rada Miasta Gdańska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W powyższych okolicznościach Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Gdańsku, powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Gdańska nr XXVII/525/12 z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żabianka rejon ulic Pomorskiej i Gospody w mieście Gdańsk, zaskarżając uchwałę w całości i zarzucając jej nieważność stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wniosła o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez pominięcie określenia tego kryterium w planie;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia w planie minimalnej intensywności zabudowy;

4. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od określenia stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy;

5. art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ustalenia minimalnej liczby miejsc parkingowych;

6. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez oparcie prognozy oddziaływania na środowisko na wynikach nieaktualnych badań i pomiarów w zakresie natężenia hałasu, wibracji oraz ruchu pojazdów mechanicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] częściowo objętą zaskarżonym planem, dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zaskarżona uchwała dopuszcza na przedmiotowym terenie lokowanie inwestycji w postaci obiektu wysokościowego o charakterze mieszkalno-usługowym do 60m wysokości, budowa tego typu obiektu w sposób znaczący może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie m.in. poprzez zwiększenie natężenia ruchu samochodowego. Konsekwencją inwestycji może być pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenie powietrza, ograniczenie ilości dostępnych miejsc parkingowych. Tym samym dopuszczona planem inwestycja może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na jakość życia mieszkańców okolicznych budynków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o oddalenie skargi, w uzasadnieniu odnosząc się szczegółowo do podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie może zostać uwzględniona.

Uznając, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione Sąd przystąpił do oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółdzielni, która jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] o łącznej powierzchni 3.7416ha, z której obszar ok. 1500 m² położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałej graniczy z tym obszarem. Sąd podkreślił zatem, że w § 6 części ogólnej planu Rada uchwaliła, że ustala się w obszarze objętym planem jeden teren oznaczony numerem 001 i dla tego terenu określa się ustalenia szczegółowe ujęte w karcie terenu. W karcie terenu oznaczonego symbolem 001- M/U32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o numerze ewidencyjnym [...] w punkcie 7 dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w ppkt 5 w zakresie wysokości zabudowy lit. a) ustalono, że maksymalna wysokość zabudowy dla obszaru wyznaczonego liniami podziału wewnętrznego i oznaczonego symbolem "a", jak na rysunku planu 60 m (ppkt 5 lit. a), dla pozostałej części obszaru 20 m (ppkt 5 lit. b). Uchwała została zaskarżona z uwagi na dopuszczenie do zabudowy na obszarze objętym planem (na obszarze wyznaczonym w części graficznej planu liniami podziału wewnętrznego) obiektu o wysokości 60 m.

Następnie Sąd ustalił stan prawny, jaki ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W tej mierze podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 5 powołana wyżej ustawa weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. obowiązuje od dnia 21 października 2010r. W rozpoznawanej sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu podjęto w dniu 25 września 2008r. (uchwała nr XXVIII/775/08 Rady Miasta Gdańska), natomiast zaskarżona uchwała o uchwaleniu planu została podjęta w dniu 31 maja 2012r. Skoro zatem uchwała o przystąpieniu do uchwalenia planu została podjęta przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2010r., a postępowanie zostało zakończone w dniu 31 maja 2012r., to dla rozpoznania sprawy obowiązująca jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia zmiany ustawy, tj. do dnia 20 października 2010r.

Przystępując zatem do oceny postanowień zaskarżonego planu Sąd wskazał, że skarżąca zarówno w wezwaniu, jak i w skardze zarzuciła, że uchwała narusza przepis art. 9 ust.4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym względzie Sąd stwierdził, że zarzuty dotyczące sprzeczności Studium z uchwalonym planem są niezasadne. Jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut uchwalenia przez Radę planu sprzecznego ze studium, na skutek rażącego naruszenia zapisów studium dotyczących dzielnicy Oliwa, poprzez dopuszczenie możliwości wzniesienia obiektu wysokościowego (do 60) w sytuacji gdy zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie ma wysokość 30 m.

Przede wszystkim Sąd wskazał, że postanowienia Studium nie zawierają żadnych konkretnych ustaleń dotyczących nieruchomości objętych planem. Sąd wskazał, że w Dziale III studium pn. Kierunki w pkt 12 pt. "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenów wraz ze wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych z zabudowy" zostały zawarte podstawowe kierunki dotyczące kształtowania struktury przestrzennej miasta. W studium ustalono m.in., że jeśli chodzi o dzielnice ukształtowane, nie jest zasadne określanie parametrów i wskaźników zabudowy oraz standardów zagospodarowania na etapie studium, muszą być one ustalane indywidualnie na podstawie szczegółowych analiz, sformułowano jedynie ogólne zasady jako wytyczne do planów miejscowych, w tym m.in. sformułowano zasadę, że wskaźniki i parametry zabudowy w dzielnicach ukształtowanych powinny być jednym z narzędzi przestrzegania zasady rozwoju miasta do wewnątrz. Nadto odrębnie sformułowano zasady kształtowania wysokości terenu. Zasady te, jak wskazano, mają na celu ochronę ze względów kulturowych, przyrodniczych, krajobrazowych (ochrona charakteru, w tym wysokości zespołów zabytkowych o wartościach kulturalnych, ochrona stref ekspozycji zespołów i obiektów zabytkowych, utrzymanie otwarć na wartościowe elementy krajobrazu otwartego, zalesione wzgórza, morze). Wśród postanowień studium dotyczących zasad kształtowania zabudowy zawarto ustalenie o oznaczeniu (identyfikowaniu) dominantami wysokościowymi ważnych miejsc miasta dzielnic (np. dawny rynek, dojście do dworca PKP, ważne skrzyżowanie ulic). Również w cytowanych już w skardze postanowieniach studium dotyczących dzielnicy Oliwa wskazano, że podstawową zasadą planistyczną na obszarze tej dzielnicy jest zachowanie jej dotychczasowego charakteru wyróżniającego się zróżnicowaniem funkcjonalnym i fizjonomicznym. Istniejące osiedla, w tym osiedle Żabianka, traktuje się jako tereny ukształtowane, gdzie funkcja mieszkaniowa winna być chroniona, wskazano również kierunki rozwoju dzielnic. Również postanowienia Studium w części dotyczącej planów miejscowych i nowych terenów inwestycyjnych nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących dominant wysokościowych na obszarze objętym planem. Natomiast zaskarżony plan utrzymuje postulowaną w studium funkcję mieszkaniową i nie narusza dotychczasowego zagospodarowania terenu (Osiedle Mieszkaniowe) poprzez wprowadzenie dotychczas nieistniejących np. uciążliwych funkcji usługowych, czy też przemysłowych. Sąd podkreślił przy tym, że skarżąca nie wskazała, aby dopuszczenie obiektu o wysokości do 60 m naruszało wyżej wskazywane zasady dotyczące kształtowania wysokości ustalone w Studium. Zapisy planu w kwestionowanym zakresie nie modyfikują kierunku zagospodarowania przewidzianego w studium i nie wykluczają zagospodarowania dotychczas obecnego (tereny zabudowy mieszkaniowej). Zapisy planu nie naruszają też postanowień planu dotyczących kształtowania zabudowy w części dotyczącej wysokości terenu. Sąd podkreślił również, że studium w swoich zapisach dotyczących kształtowania terenu wprost dopuszcza realizację dominant wysokościowych. Realizacja zabudowy określonej w planie realizuje też akcentowaną w planie zasadę rozwoju do wewnątrz miasta. Sąd uznał zatem, że zapisom zaskarżonej uchwały dotyczącej planu miejscowego planu nie można postawić zarzutu sprzeczności ze studium.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W tym zakresie uchwała w § 7 odwołuje się do zasad ustalonych w innych postanowieniach planu, a mianowicie w postanowieniach dotyczących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zasad dotyczących systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad ochrony środowiska i przyrody. Skarżąca podnosiła, że elementy planu wymienione w cyt. przepisie są obligatoryjne, nie może ich zastąpić powołanie się na inne postanowienia planu a naruszenie jest tym bardziej rażące, że plan dopuszcza zabudowę do wysokości 60 m., kontrastującą z aktualnie istniejącą, co niewątpliwie narusza ład przestrzenny. Zarzut ten Sąd uznał za niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd odwołał się do zakresu kontroli Sądu w przedmiocie korzystania przez gminę z władztwa planistycznego. Nadto podkreślił, iż z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Natomiast przez wymagania ładu przestrzennego należy rozumieć stosownie do treści powołanego przez skarżącą art. 2 ust.1 ww. ustawy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nakazu uwzględniania w zagospodarowaniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego. Obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym ww. wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują je przepisy szczególne. Skarżąca takich regulacji nie wskazała, natomiast w zaskarżonej uchwale usytuowanie obiektu do wysokości 60m pozostaje w granicach wyznaczonych władztwem planistycznym gminy, natomiast warunki jakie budynek winien spełniać, są regulowane w innych aktach prawnych (unormowania zawarte w Prawie budowlanym i przepisach dotyczących warunków jakie winny spełniać budynki mieszkalne i ich usytuowanie). Sąd stwierdził natomiast, że w rozpoznawanej sprawie istotna jest wysokość dopuszczonej zabudowy, a nie ilość kondygnacji, której plan nawet nie ustala. Z tej przyczyny Sąd uznał stanowisko Rady przedstawione na uzasadnienie braku naruszenia ww. przepisu, iż aktualnie istniejąca zabudowa posiada 12 kondygnacji, a planowana zabudowa przewiduje 17 pięter, jest w sprawie bezprzedmiotowa, jeżeli chodzi o uzasadnienie przyjętej dopuszczonej wysokości obiektu. Postanowienia planu w § 6 dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawierają natomiast inne postanowienia, nie dotyczące budynku, a mianowicie przewidują zakaz lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz ustalają ciąg pieszy zgodny z rysunkiem planu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wskazując, że przepis ten nie przewidywał obowiązku ustalenia w planie minimalnej intensywności zabudowy, co zarzucała skarżąca. Natomiast plan ustala linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej objętej inwestycją intensywność zabudowy oraz jej maksymalną wysokość. Zatem w ustaleniach planu znajdują się określone parametry, które pozwalają określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na terenie objętym planem. Istotnym bowiem jest, aby z zapisów planu wynikało jakiego rodzaju zabudowa, o jakim charakterze i jakiej wielkości może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Wymogi te – w ocenie Sądu - zostały spełnione, a brak powoływanego wskaźnika, który nie był obowiązkowy stosownie do stanu prawnego rozpoznawanej sprawy, nie stoi na przeszkodzie ustaleniu powyższych warunków zabudowy.

Również za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisu poprzez sprzeczność w ustaleniu miejsc parkingowych. Wskazał zatem, że w § 5 uchwały ustalono wskaźniki parkingowe do obliczenia zapotrzebowania inwestycji na miejsca postojowe dla samochodów osobowych, przyjmując wskaźniki określone w studium (str. 248-249), które mogą odnosić się jedynie do obszaru objętego planem, nie odnoszą się one natomiast dla całego terenu osiedla Żabianka. Zarzut, iż plan dopuszcza możliwość zabudowy mieszkaniowo-usługowej o wysokości do 60m przy jednoczesnym zobowiązaniu do odtworzenia likwidowanych miejsc postojowych jest niezasadny, gdyż z jednej strony plan przewiduje powstanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych wg wskaźników parkingowych oraz dodatkowo przewiduje w szczególnych zasadach zagospodarowania terenów wymóg odtworzenia likwidowanych urządzonych miejsc postojowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy Sąd, przywołując jego treść, stwierdził, że w zaskarżonym planie w karcie terenu pkt 17 uchwalono "stawka procentowa nie dotyczy", co jest równoznaczne z ustaleniem tej stawki na poziomie 0. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki opłaty planistycznej. Natomiast materialnoprawne przesłanki jej ustalenia zostały zawarte w cyt. przepisie art. 36 ust. 4 ustawy. Powyższe oznacza, że rada gminy decyduje, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy poprzez określenie jej stawek na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12. Skoro przesłanką materialnoprawną do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, to jeżeli wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie tej stawki w planie jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy. Sąd podkreślił, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem planu. Przy czym organy planistyczne dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu winny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalania w planie stawki opłaty planistycznej dla danych terenów. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie wskazuje na możliwość uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty poprzez jej ustalenie w wysokości 0%. W rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia stawki planistycznej była analizowana. Najistotniejszym jest przeznaczenie określonych nieruchomości w planie. Na obszarze objętym uchwałą nie obowiązywał plan miejscowy, faktycznie teren był przeznaczony głównie pod funkcję usługową oraz miejsca postojowe dla mieszkańców Osiedla. W rozpoznawanej sprawie jest to funkcja mieszkaniowo-usługowa. Funkcja mieszkaniowa nawiązuje do terenów zabudowy mieszkaniowej osiedla Żabianka, natomiast funkcja usługowa zgodna jest z dotychczasową funkcją tego terenu. Skarżąca przytoczyła zapisy z oceny oddziaływania obiektu wysokościowego na środowisko zrównoważone dla planu miejscowego, w której stwierdzono, że po wybudowaniu planowanego obiektu nastąpi wzrost wartości sąsiednich nieruchomości, przede wszystkim ze względu na wzrost prestiżu miejsca i wyposażenia usługowego, budynek spowoduje podniesienie atrakcyjności miejsca. Sąd uznał, że powyższe okoliczności nie mogą przesądzać o obowiązku pobrania opłaty. Powyższa argumentacja dotyczy sposobu realizacji zapisów planu, które mają zmienić obraz zabudowy w zabudowę o wyższym standardzie, nowoczesną i uporządkowaną. W prognozie skutków finansowych uchwalenia planu wskazano, że opłata nie będzie pobierana. W części ogólnej opracowania wskazano, że w sytuacji gdy nie ma wzrostu wartości lub działają czynniki podwyższające i obniżające wartość nieruchomości – ustalenie stawki uznaje się za bezprzedmiotowe. Pozwala to uniknąć kosztów szacowania nieruchomości, które mogłyby przewyższyć dochód z renty planistycznej. Odnosząc się do tej kwestii Sąd uznał, że w istocie teren objęty planem nigdy nie był wyłączony z zabudowy usługowej czy też mieszkalnej, każda z tych funkcji mogła być na tym obszarze realizowana, niezależnie od tego czy na obszarze tym obowiązuje miejscowy plan czy też nie. Sposób realizacji tych funkcji, opisany w planie nie zmienia przeznaczenia tego obszaru, faktycznego korzystania z niego, a sposób jego zagospodarowania dodatkowo nawiązuje do terenów sąsiednich, na których położone są budynki (o różnej wysokości) Spółdzielni Mieszkaniowej. Tym samym argumentacja Rady dotycząca kwestii kosztów szacowania nieruchomości (kosztów sporządzania operatów i innych związanych z ustaleniem opłaty planistycznej) mogła zostać uwzględniona w trakcie procedury planistycznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że brak ustalenia wysokości opłaty określonej w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. nie stanowi w okolicznościach sprawy istotnego naruszenia trybu postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy poprzez oparcie prognozy oddziaływania na środowisko na wynikach nieaktualnych badań i pomiarów w zakresie natężenia hałasu, wibracji oraz ruchu pojazdów mechanicznych Sąd zważył, iż zgodnie z powołanym przepisem w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Nadto zgodnie z przepisem art. 17 pkt 4 ustawy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się wraz z prognozą oddziaływania tego planu na środowisko, która ma za zadanie określić i ocenić skutki, które mogą powstać z projektowanego przeznaczenia terenu oraz przedstawić rozwiązania eliminujące lub ograniczające jego ewentualnie negatywny wpływ na środowisko. W rozpoznawanej sprawie prognoza taka została sporządzona. W zakresie dotyczącym podnoszonego przez skarżącą zarzutu oparcia prognozy na nieaktualnych badaniach i pomiarach w zakresie natężenia hałasu, wibracji oraz ruchu pojazdów mechanicznych, Sąd zważył, że w prognozie tej wskazano, iż głównym czynnikiem kształtującym warunki klimatu akustycznego objętego projektem planu jest emisja hałasu drogowego, pochodzącego od ulic Pomorskiej i Gospody a także emisja hałasu tramwajowego od linii przy ul. Pomorskiej. Ustalono że na znacznym obszarze występuje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. W prognozie podano, że ustaleń poziomu i obszaru występowania tego przekroczenia, w tym wysokości poziomu hałasu dokonano w oparciu o mapy akustyczne miasta Gdańsk z 2007r. Jednocześnie ustalono, że realizacja ustaleń planu skutkować będzie nieznacznym pogorszeniem dotychczas stosunkowo mało korzystnych warunków klimatu akustycznego, przy czym planowany obiekt wysokościowy w środkowej części terenu zwiększy lokalny ruch samochodów, co przełoży się na nieznaczny wzrost poziomów hałasu. Podkreślono, że o warunkach klimatu akustycznego na analizowanym terenie i terenach przyległych decydować będzie ruch samochodowy i tramwajów po ulicy Pomorskiej i Gospody. Prognozuje się wzrost tego hałasu na skutek inwestycji polegającej na budowie Trasy Zielonej do 2020, głównie od strony ul. Gospody. Wskazano jakie zapisy należy umieścić w planie z uwagi na wysokie poziomy hałasu na obszarze analizowanym. Przepis art. 117 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi o dokonaniu oceny stanu akustycznego środowiska i obserwacji zmian. Zgodnie z art. 118 ust. 1 ww. ustawy na potrzeby oceny stanu akustycznego środowiska, o których mowa w art. 117 sporządza się co 5 lat mapy akustyczne, z zastrzeżeniem ust. 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy opracowaniu projektu planu zachowano wymogi ww. ustawy wykorzystując aktualne w świetle cyt. przepisu mapy akustyczne, jednocześnie co wynika z przedłożonej prognozy oceny na środowisko dokonano w niej analizy istniejącego klimatu akustycznego oraz wskazano na prognozy związane z tym klimatem, powołano się wbrew zarzutom skargi na zagrożenia wynikające ze zwiększającego się ruchu samochodowego i na przyczyny, które mogą go znacząco zwiększyć. W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, uwzględniające występowanie na obszarze objętym planem wysokich poziomów hałasu w środowisku zostały zatem uwzględnione w planie miejscowym.

Mając na uwadze przeprowadzoną przez organ procedurę planistyczną w zakresie dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego obiektu Sąd uznał zarzuty skarżącej w opisanym zakresie za niezasadne. Elementy kwestionowane przez skarżącą zostały przedstawione w prognozie, a zalecenia z niej wynikające zostały zamieszczone w postanowieniach planu. Wysoki poziom hałasu istnieje na analizowanym terenie, niezależnie od realizacji obiektu, a jego główną przyczyną jest istniejący na tym obszarze ruch samochodowy i tramwajowy na ulicach Pomorskiej i Gospody, na który budowa obiektu wysokościowego będzie miała, jak wynika z prognozy, nieznaczny wpływ. Jednocześnie z przedstawionych zaleceń wynika, jak to stwierdzono w prognozie, że ich wprowadzenie do planu i realizacja mogą poprawić klimat akustyczny.

Nadto, jak wywiódł Sąd, z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały został wyczerpany tok postępowania przewidziany w art. 17 ust. 1-4, a projekt planu uzyskał stosowne uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 17 ust. 7 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Gdańsku, reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie wbrew zebranemu w toku procedury uchwalania zaskarżonego planu miejscowego materiałowi dowodowemu, iż w niniejszej sprawie usprawiedliwione było odstąpienie przez Radę Miasta Gdańska od ustalania stawki procentowej wskazanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na fakt, iż potencjalne koszty ustalenia tej stawki przewyższałyby korzyści uzyskane przez Gminę z tytułu uchwalenia tej stawki procentowej. Jak podniesiono, Sąd I instancji oparł się na niezweryfikowanym stwierdzeniu, iż na skutek uchwalenia planu miejscowego nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości objętych planem i tym samym naruszenie wskazanego przepisu miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;

2. naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że treść wskazanego przepisu według stanu prawnego na dzień przystąpienia do sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakładała na organ obowiązku ustalenia kryterium minimalnej gęstości zabudowy, co skutkowało uznaniem, iż nie zachodzi nieważność zaskarżonej uchwały,

b. błędne zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. skutkujące uznaniem, że Rada Miasta Gdańska w zaskarżonej uchwale na karcie terenu w pkt 17 nie była zobowiązana do ustanowienia stawki procentowej, o której mowa w treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i w konsekwencji do uznania, iż nie zachodzi nieważność zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Gdańsk, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie tej skargi wskazując na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne.

Stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nietrafne jest spostrzeżenie autora skargi kasacyjnej, który wywodzi, że przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r. obligatoryjnie wymagał określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz gabarytów obiektów, a zatem prowadził do konieczności określenia w planie miejscowym minimalnej intensywności zabudowy. Wskazać zatem należy, że znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał jedynie, że w planie miejscowym obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Dopiero nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej tę ustawę z dniem 21 października 2010 r. doprowadziła do zmiany, w wyniku której przepis ten uzyskał następujące brzmienie: w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten w powyżej przytoczonym brzmieniu nie znajdował zastosowania, jako że – jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji - zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie w dniu 21 października 2010 r.

W niniejszej sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu podjęto w dniu 25 września 2008 r., a plan uchwalono w dniu 31 maja 2012 r. Powyższe skutkuje przyjęciem, że dla rozpoznania niniejszej sprawy obowiązująca jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia zmiany ustawy, tj. do dnia 20 października 2010 r.

Tym samym nie sposób podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że w stanie prawnym niniejszej sprawy w planie miejscowym należało określić minimalną intensywność zabudowy.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy stanowi, że obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną. Obowiązek ten wynika z jednej z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującej, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 -30%, przy czym dopuszcza się brak takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków.

W kontekście powyższych rozważań należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał w sposób należyty oceny dopuszczalności odstąpienia od ustalenia owej stawki w odniesieniu do obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Za niewystarczające w tej mierze należy uznać stwierdzenie, iż przeznaczenie tego terenu pozostaje co do zasady w zgodzie z poprzednim jego wykorzystaniem. Zauważyć bowiem trzeba, że dotychczasowa funkcja usługowa tego terenu została poszerzona o funkcję mieszkaniową, która to okoliczność sama z siebie nie może wykluczyć wzrostu wartości nieruchomości na tym obszarze. Nie czyni tego również powołany przez Sąd I instancji fakt, że przewidziana funkcja mieszkaniowa nawiązuje do sąsiednich terenów zabudowy osiedlowej. Uznać zatem należy, że ocena zasadności odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej nastąpiła bez uwzględnienia wszelkich okoliczności. W szczególności na podkreślenie zasługuje fakt, iż – jak zauważa autor skargi kasacyjnej – w opracowaniu sporządzonym przez Biuro Rozwoju Gdańska na potrzeby prowadzonych prac planistycznych stwierdzono, że wartość nieruchomości może wzrosnąć.

Powyższe wady w dokonanej przez Sąd I instancji ocenie postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do nieustalenia stawki opłaty planistycznej, czynią koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Obowiązkiem Sądu będzie zatem uwzględnienie przedstawionej argumentacji i poczynienie pełnych rozważań, czy z dokumentów planistycznych oraz wyjaśnień złożonych przez organ planistyczny możliwym jest przyjęcie, że uzasadnionym jest w niniejszej sprawie odstąpienie od ustalenia stawki opłaty planistycznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.