Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2405/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1, art. 70 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 369/11 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu na rzecz Gminy Wrocław kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 369/11, oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd podał, iż zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność odwołania złożonego przez Prezydenta Wrocławia (Wydział Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa) na decyzję Prezydenta Wrocławia (Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego) umarzającą, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności wpisu władającego w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem prawnym. Organ odwoławczy stwierdził, że Miasto Wrocław jest powiatem, w którym funkcje starosty wykonuje prezydent. W jego ocenie w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch różnych rolach, tj. organu wydającego decyzję i jednocześnie strony. W takiej sytuacji organ podlega wyłączeniu. Skoro zatem decyzja I instancji wydana została z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wskazane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz.1287 ze zm.), zaś odwołanie złożył podmiot działający również z upoważnienia tegoż Prezydenta, to zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., należało stwierdzić jego niedopuszczalność.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Wrocław zarzuciła naruszenie art. 7, art. 15, art. 28, art. 77, art. 126 i art. 134 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Wrocławia o umorzeniu postępowania. W jej przekonaniu gminie służy przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż występuje w nim jako właściciel nieruchomości, której wpisu w ewidencji gruntów i budynków ono dotyczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, dodając, że sprawa nie dotyczy interesów majątkowych gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazując na różne koncepcje rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jakim jest pozycja procesowa gminy posiadającej interes prawny w danej sprawie, występujące w orzecznictwie i piśmiennictwie, Sąd przyjął, że w sprawie, w której gmina jest stroną i jej organ jest właściwy do załatwienia sprawy, organowi temu nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia wydanej przez siebie decyzji. Koncepcja ta uzasadnia skutek procesowy w postaci niedopuszczalności odwołania gminy od decyzji wydanej przez jej organ i niezbędność zastosowania przez organ odwoławczy regulacji zawartej w art. 134 K.p.a. Postanowienie wydane na jego podstawie nie rozstrzyga wówczas o posiadaniu bądź nieposiadaniu przez gminę interesu prawnego (czyli statusu strony) w sprawie, zatem nie budzi zastrzeżeń niezakończenie postępowania odwoławczego jego umorzeniem. Tak samo nie wchodzi w rachubę rozważanie, czy gmina w tej sytuacji zachowała legitymację skargową (legitymacji tej odmawia się gminie, gdy w postępowaniu administracyjnym z udziałem również innych stron i na skutek ich odwołania organ odwoławczy wydał decyzję niekorzystną dla gminy, chociaż i wówczas rozstrzygnięcia sądowe są niejednolite). Motywując stanowisko zajęte przez Sąd wywodzi się w piśmiennictwie, że po uchyleniu art. 27a K.p.a. i wobec braku przepisów szczególnych nie ma podstawy prawnej do wyłączenia organu gminy od orzekania w takiej sprawie, a jedynie następuje ograniczenie uprawnień procesowych gminy, w szczególności przez wyłączenie dopuszczalności odwołania gminy. Omawiana koncepcja, w ocenie Sądu meriti, przedstawia się jako najbardziej rozsądna i najlepiej osadzona w przepisach prawnych. W konsekwencji Sąd ten uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej orzeczenia o oddaleniu skargi, a tym samym uznanie za słuszne i niewadliwe postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wydanego w oparciu o art. 134 K.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], znak [...], umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. w sprawie doprowadzenia do zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie " władającego" działkami gruntu nr [...] i [...], [...] obręb [...], o łącznej powierzchni 0,0699 ha;

2) naruszenie art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z uchybieniem art. 7, art. 15, art. 28, art. 77, art. 125 oraz art. 134 K.p.a.; naruszenie art. 141 P.p.s.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, poprzez przemilczenie naruszenia prawa przez organy administracji, które nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to:

a) naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, w związku z art. 6 a ust. 2 pkt. 2 b, art. 6 a ust. 3 w związku z art. 7 d pkt 1 w związku z art. 36 a ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, skutkiem czego organ nie zastosował się do obowiązku zawartego w § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i nie wprowadził zmiany wnioskowanej przez składającego niniejszą skargę właściciela nieruchomości - wykreślenia nieistniejącego już wpisu o władaniu (pojęcie użyte we wniosku strony w rozumieniu posiadania) nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], [...] obręb [...] - poprzez wadliwe zastosowanie wymienionych wyżej przepisów, gdyż strona występująca z wnioskiem nie zmierzała do ustalenia praw właścicielskich, które to prawo widnieje prawidłowo ujawnione na rzecz wnioskującej gminy w ewidencji gruntów, jako wpisane w oparciu o złożony stosowny dokument i wniosek, będący przedmiotem skarżonych rozstrzygnięć i nie dotyczący ingerencji w treść wpisu prawa własności,

b) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 134 K.p.a. wskutek wadliwego zastosowania tego przepisu w wyniku nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 7 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1952 ze zm.), na tle błędnych argumentacji zamieszczonych w uzasadnieniu orzeczenia tego organu, nadto niezastosowania przez organy administracji obu instancji aktów prawa miejscowego - § 49 a Statutu Wrocławia i § 3 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Wrocławia.

Dalej wskazano, że tym samym Sąd winien, sprawując kontrolę legalności stwierdzić, że orzeczenie organu administracji drugiego stopnia naruszało art. 134 K.p.a., w związku z art. 28 K.p.a., w związku art. 6, w związku z art. 6 a ust. 2 pkt 2 b, w związku z art. 7 d, w związku z art. 36 a ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro organ administracji pierwszego stopnia niezasadnie nie zastosował się do obowiązku zawartego w § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W ocenie skarżącej Sąd nie powinien "opowiadać się" za trzecią z koncepcji wywiedzionych w uzasadnieniu orzeczenia organu II stopnia, lecz skargę uwzględnić w wyniku poprawnego stosowania przepisów art. 33 ust 1, w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 92 ust. 1, w zw. z art. 91 ust. 5 powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym, § 49 a Statutu Wrocławia i § 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Wrocławia, gdyż nie istnieje w porządku prawnym szczególna regulacja procesowa normująca sytuację pozbawienia skarżącej Gminy Wrocław, będącej stroną postępowania, możliwości składania środków odwoławczych od niekorzystnych dla niej orzeczeń opisanych na wstępie, ani też pozbawiania legitymacji do zaskarżania orzeczeń organów administracji rządowej i występowania przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak decyzji Prezydenta Wrocławia wykonującego uprawnienia administracji rządowej, nr [...], wydanej przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w dniu [...] lutego 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinęła, akcentując przede wszystkim służące jej prawo własności do przedmiotowych działek, których określenia podmiotu władającego w ewidencji gruntów i budynków dotyczyło postępowanie administracyjne. Nadto niedostrzeżenie przez Sąd I instancji faktu, że miasto Wrocław jest miastem na prawach powiatu, stąd jego prezydent wykonuje funkcje organu gminy i starosty. Ta okoliczność, w jej ocenie, nie powinna skutkować pozbawieniem gminy jej praw procesowych, bo organ ten występuje w różnym charakterze realizując odmienne zadania. W konsekwencji czego dowodziła wadliwości zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna przytacza nieco chaotyczny opis oraz motywację sformułowanych podstaw kasacyjnych, zaś powołując się na podstawę naruszenia przepisów postępowania, nie precyzuje, czy i jaki mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ma to jednak większego znaczenia, bo w istocie podstawowym zarzutem jest wadliwe zakwestionowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu braku uprawnienia do występowania (legitymacji procesowej) skarżącej gminy w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli, a więc przyjęcie, że nie ma ona prawa do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, mimo iż została uznana przezeń za stronę w sprawie. Tymczasem zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Konsekwencją takiego ujęcia tej kwestii jest zresztą przyjmowany zwykle skutek wynikający z braku tego interesu w postaci umorzenia postępowania administracyjnego (odwoławczego) (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98,ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119, która nadal zachowała swą aktualność – p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zawsze bowiem to zagadnienie wymaga merytorycznej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie wyraża pogląd, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie może nastąpić z powodu braku przymiotu strony, bo nie jest to kwestia formalna. Tylko wówczas, gdy brak legitymacji jest oczywisty (przykładowo skarży organ w imieniu własnym a nie jako reprezentant jednostki samorządowej) istnieje podstawa do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podzielić bowiem wypada pogląd zaprezentowany w tej materii przykładowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1504/11 (LEX nr 1120954), który nadto dodał, że oczywisty brak legitymacji to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. danego podmiotu z zasady jest równoznaczne z istnieniem jego legitymacji czynnej, a więc uprawnieniem do występowania w charakterze strony. Skoro jednak, wskazując na podstawę naruszenia prawa procesowego autorka skargi kasacyjnej powiązała przepisy tej kategorii z przepisami o charakterze materialnoprawnym, to Sąd Kasacyjny władny był dokonać analizy występującego w sprawie na obecnym jej etapie zagadnienia statusu prawnego, w tym procesowego, jednostki samorządu terytorialnego, której organ orzekał w sprawie.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że materia ta jest sporna w doktrynie oraz orzecznictwie i dotąd nie doczekała się jednoznacznego oraz wiążącego rozstrzygnięcia w judykaturze. Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) niewątpliwie mają interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada nie wymaga szerszej motywacji, dość poprzestać na stwierdzeniu, że nie może być jednostka samorządu terytorialnego inaczej traktowana niż inne podmioty, gdyż naruszałoby to co najmniej regułę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Tego rodzaju stanowisko jest ugruntowane, a w zakresie praw majątkowych bez mała powszechnie przyjmowane ze skutkiem uprawniającym do działania w zakresie prawnomaterialnym i procesowym. Doznaje ono jednak ograniczeń w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny wykonujący zadania rządowe, zwłaszcza o innym niż przytoczony wyżej przedmiocie i w sferze procesowej. Twierdzi się bowiem m. in., że w takich sprawach nie może gmina, której organ orzekał w sprawie występować jako strona, gdyż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (tak przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 r. nr 4, poz. 115, oraz co do zasady Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK 139/9/A/2009). Organ gminy odgrywa wówczas podwójną rolę, która ogranicza uprawnienia procesowe tej jednostki. Zwolennicy tego poglądu przekonują, że organ (a nawet sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który oceniając legalność aktu zapewnia ochronę sądową – tak Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku) winien bronić pozycji gminy podczas rozstrzygania sprawy (p. przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11, publ. jw.). Jest to podejście budzące szereg wątpliwości, bowiem trudno jest wywodzić zawężenie możliwości działania jednostek samorządu terytorialnego w obrocie prawnym z faktu powierzenia ich organom funkcji i zadań organów państwowych, a nadto dopuszczać podejrzenie braku bezstronności organu rozstrzygającego daną sprawę mając na uwadze interes gminy, której jest organem (p. m. in. Leszek Kiermaszek i Ryszard Mikosz w: Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2005r. nr 2, str. 24 i nast.). Nawet wówczas, gdy przyznaje się jednostkom samorządu terytorialnego prawa strony, to wyłącza się możliwość realnej realizacji tego prawa pozbawiając te jednostki uprawnień procesowych (jak w zaskarżonym wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę przyznanie imperium nie powinno ograniczać dominium danej jednostki samorządowej, którą reprezentuje organ działający w obu postaciach, a zwłaszcza wykluczać jej legitymacji w postępowaniu, jak powiada Sąd I instancji. Wyraźna jest bowiem dysharmonia pomiędzy przyznaniem gminie praw strony i wyłączeniem jej uprawnień procesowych, przy czym Trybunał Konstytucyjny w ostateczności w przywołanym wyżej wyroku tych uprawnień nie wykluczył. Również kwestia wyłączenia organu w omawianej sytuacji jest niejednolicie postrzegana, aczkolwiek zdaniem Sądu II instancji jest podstawa do wyłączenia organu jednostki samorządowej mimo uchylenia art. 27a § 1 k.p.a., co jednak w istocie w praktyce mogłoby prowadzić do paraliżu organizacyjnego gmin i wypaczenia reguł właściwości miejscowej organów. Prezentująca odmienny pogląd wyżej cytowana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., jako że zapadła w poprzednim stanie prawnym, nie ma wiążącego charakteru. Jednakowoż z uwagi na sedno obecnych rozważań zagadnienie wyłączenia organu, różne od kwestii legitymacji, można pozostawić na uboczu.

Zasygnalizowaną zaledwie sytuację komplikuje jeszcze bardziej przyznanie organom gmin, które jednocześnie stanowią powiaty, funkcji przypisanych starostom, jak w niniejszej sprawie. Jednakowoż wówczas należy opowiedzieć się za stanowiskiem godzącym z jednej strony pełnienie zadań organu państwowego szczebla powiatowego, zaś z drugiej realizację funkcji przypisanych doń jako do organu samorządowego, mimo ich skupienia w jednym podmiocie, i opowiadającym się przeciwko uszczupleniu praw jednostek samorządu terytorialnego w tego powodu. Twierdzi się bowiem, że fakt wykonywania funkcji starosty przez organ, który jest jednocześnie organem gminy, nie może wyłączać prawa tej gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję zapadłą w takiej sprawie (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 383/10, i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08, publ. jw.). Stanowisko to, które obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni akceptuje, zasadza się właśnie na poszanowaniu praw właścicielskich gmin i na ocenie ich sytuacji prawnej (procesowej) w przypadku, gdy organ gminy wykonuje funkcje starosty. A wynika przede wszystkim z przekonania niedopuszczalności różnicowania sytuacji prawnej gmin na prawach powiatu i gmin, których organy nie wykonują zadań starostów. Sformułowano je co prawda na gruncie odszkodowania za nieruchomości, nadto postępowania sądowoadministracyjnego, lecz można je odpowiednio odnieść do sprawy niniejszej. Po pierwsze sprawy ewidencyjne, do których należy sprawa niniejsza, ściśle są powiązane ze sprawami właścicielskimi, po wtóre gmina jest zainteresowana prawidłowym prowadzeniem rejestrów jej majątku. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wpis w ewidencji gruntów i budynków, a zadania z tego zakresu wykonują starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wrocław jest miastem na prawach powiatu (p. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652).

W konsekwencji tych wywodów przyjąć należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wadliwie wyłożył przywołane przepisy, skutkiem czego błędnie je zastosował. Wobec tego za zasadny przyszło uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z wyżej przywołanymi przepisami oraz w związku z art. 134 i art. 28 k.p.a., w znaczeniu materialnoprawnym, a więc kreującym legitymację procesową skarżącej w sprawie. Konkluzja ta pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy. W wyniku tego doszedł Sąd do przekonania o wadliwości zaskarżonego postanowienia z tych samych przyczyn, które zostały omówione powyżej. Zatem uchylił również to postanowienie.

Dalsze zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienia procesowe popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny są albo wynikiem tej wadliwości, albo okazały się chybione, co wszak nie miało już wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Podobnie jak nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia pozostałych przepisów materialnoprawnych, gdyż na tym etapie postępowania, zwłaszcza z powodu zajętego stanowiska przez Sąd I instancji, nie podlegały one badaniu i nie mogły doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej przez organ I instancji, jak postulowała to skarga kasacyjna.

Rzeczą organu odwoławczego będzie więc rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzekł Sąd na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 tej ustawy.

-----------------------

10