Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1425/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art. 13 i 25
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Dokonanie darowizny będącej własnością komunalną na cel publiczny należy do kompetencji organu wykonawczego, który decyduje o dokonaniu darowizny, określa jej cel publiczny i elementy treści przyszłej umowy; organ stanowiący wyraża (w formie uchwały) zgodę na przedstawioną mu przez organ wykonawczy propozycję zawarcia umowy darowizny takiej nieruchomości.

TEZY

Dokonanie darowizny będącej własnością komunalną na cel publiczny należy do kompetencji organu wykonawczego, który decyduje o dokonaniu darowizny, określa jej cel publiczny i elementy treści przyszłej umowy; organ stanowiący wyraża (w formie uchwały) zgodę na przedstawioną mu przez organ wykonawczy propozycję zawarcia umowy darowizny takiej nieruchomości.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis (spr.), Sędziowie NSA G. Gryglaszewska, A. Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant E. Trzeciak, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia Kulturalnego C. S., Rady Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Świętej Trójcy w S., S. Inicjatywy Gospodarczej w S., Towarzystwa Rozwoju Miasta i Gminy S. oraz radnych Gminy S.: J. B., R. D., A. S., T. W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia; 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz każdego ze skarżących: Stowarzyszenia Kulturalnego C. S., Rady Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Świętej Trójcy w S., S. Inicjatywy Gospodarczej w S., Towarzystwa Rozwoju Miasta i Gminy S. oraz radnych Gminy S.: J. B., R. D., A. S., T. W. kwoty po 10,00 złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego.-


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), postanowiła, co następuje:

§ 1. Wyraża się zgodę na dokonanie darowizny nieruchomości o nr geod. [...],obr. S., ark. 11, o pow. 582 m2, położonej w S. przy ul. K., na której usytuowane są ruiny katakumb na rzecz Klasztoru Męskiego Zwiastowania NMP w S.

§ 2. Nieruchomość opisana w § 1 niniejszej uchwały, z uwagi na swe szczególne przymioty przesądzające o jej statusie dobra kultury w rozumieniu przepisów o ochronie dóbr kultury, zostaje darowana z przeznaczeniem zabezpieczenia i utrzymania istniejących na nieruchomości ruin katakumb w jak najlepszym stanie, w tym przeprowadzenia we właściwym trybie prac konserwatorsko-restauratorskich, robót budowlanych z nimi związanych, oraz korzystania w sposób gwarantujący trwałe zachowanie wartości nieruchomości, a także z przeznaczeniem jej szerokiego udostępniania, tak by przyczyniało się to do pogłębiania porozumienia i współpracy między różnymi wyznaniami.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi S.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, co następuje:

Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu mogą być przedmiotem darowizny na cele publiczne. Darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy dokonuje jej organ wykonawczy – za zgodą rady gminy, której wyrażenie następuje, w myśl art. 11 ust. 2 w/w ustawy w drodze uchwały.

W umowie darowizny, jak i uchwale rady winien zostać określony cel publiczny, na który nieruchomość jest darowana. Katalog celów publicznych, uzasadniających nieodpłatne rozporządzenie gminną nieruchomością zawiera art. 6 w/w ustawy, jako jeden z nich wymieniając w pkt 5, także ochronę nieruchomości stanowiących dobra kultury w rozumieniu przepisów o ochronie kultury.

Przedmiotowa nieruchomość o nr geod. [...], obr. S., ark. 11, o pow. 582 m2, położona w S. przy ul. K. w S., na której usytuowane są ruiny katakumb, posiada walor dobra kultury w pojęciu ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), jako że dobrem kultury są zarówno zabytki wpisane do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak i zabytki, których charakter zabytkowy jest oczywisty, a które nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Nieruchomość stanowi świadectwo zdarzeń, których zachowanie leży w interesie społecznym z uwagi na wartość historyczną. Katakumby i posadowiona na nich cerkiew p.w. Zmartwychwstania Chrystusa zostały wybudowane w latach 1532 – 1557, stając się miejscem pochówku zakonników i dobroczyńców klasztoru, wchodząc jednocześnie w skład kompleksu klasztornego.

Aktualnie przedmiotowy obiekt, na skutek technicznej degradacji wymaga podjęcia działań mających na celu ich rewaloryzację zgodnie z zaleceniami P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przekazanie nieruchomości nr [...] w drodze darowizny Klasztorowi Męskiego Zwiastowania NMP w S. umożliwi realizację należytej koncepcji architektonicznej i funkcjonalnej katakumb, tym samym zrealizuje cel publiczny, jakim jest ochrona tej rangi nieruchomości. Niewykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, wskazany w § 2 niniejszej uchwały, jako zabezpieczenie i utrzymanie istniejących na nieruchomości ruin katakumb w jak najlepszym stanie, przeprowadzenie we właściwym trybie prac konserwatorsko-restauratorskich i robót budowlanych z nimi związanych, korzystanie w sposób gwarantujący trwałe zachowanie wartości nieruchomości, szerokie udostępnianie przyczyniające się do pogłębiania porozumienia i współpracy między różnymi wyznaniami może uzasadniać odwołanie darowizny. Ponadto przyszły właściciel ma obowiązek dbać o zachowanie zabytku, w szczególności poprzez działania określone w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), oraz wskazywane w piśmie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...].07.2003 r. nr [...], w którym organ ochrony dóbr kultury wskazuje zasadność wykorzystania przedmiotowej nieruchomości do celów liturgicznych i turystycznych.

Z uwagi na powyższe, Rada Miejska w S. w dniu [...] lipca 2003 r. podjęła uchwałę wyrażająca akceptację na dokonanie przez organ wykonawczy Gminy S. darowizny nieruchomości o nr geod. [...], obr. S., ark. 11, o pow. 582 m2, położonej w S. przy ul. K., na której usytuowane są ruiny katakumb na rzecz obdarowanego – Klasztoru Męskiego Zwiastowania NMP w S.

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminny, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowało do Sądu: Stowarzyszenie Kulturalne "C. S.", Towarzystwo Rozwoju Miasta i Gminy S., S. Inicjatywa Gospodarcza, Rada Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Świętej Trójcy w S. oraz 4 radnych Rady Miejskiej w S. Skarżący stwierdzają, iż przyjmując uchwałę nr [...] naruszono uprawnienia i interes prawny radnych reprezentujących społeczność miasta S., a także Stowarzyszeń zrzeszonych w porozumieniu: "Społeczny Komitet Zagospodarowania Katakumb" – popartego przez Parafię Rzymskokatolicką w S. i 914 dorosłych mieszkańców miasteczka.

W uzasadnieniu skargi przytoczono następującą argumentację:

Od początku zajmowania się sprawą spornej nieruchomości Przewodniczący Rady M. I. nie zachowywał zasady bezstronności. Na obrady IX Sesji RM w S. dnia [...] czerwca 2003 r., nie zaprosił przedstawicieli Kościoła Rzymskokatolickiego i Społecznego Komitetu Zagospodarowania Katakumb (będących stroną), a jedynie archimandrytę prawosławnego o. G. G. Fakt ten wpłynął bezpośrednio na określenie przez Radę stanowiska w przedmiotowej rzeczy (pozytywnie zaopiniowano wolę przekazania ruin katakumb Cerkwi prawosławnej), a w swojej konsekwencji rzutował na podjęcie ostatecznej Uchwały o darowiźnie na X sesji Rady Miejskiej. Potwierdził to ewidentnie Przewodniczący Rady podczas X sesji argumentując, że podjęcie przedmiotowej Uchwały jest "tylko" konsekwencją opinii wyrażonej na IX Sesji RM w S.

W zapędach stronniczości M. I. nie poddał pod dyskusję na forum X Sesji RM opinii, zarówno Pana Wojewody, jak i Metropolity B. Arcybiskupa W. Z.

Wojewoda P. M. S., dostrzegając subtelność problemu, pismem nr GW.II.0717/36/03 z dn. 09.07.2003 r., skierowanym do Przewodniczącego Społecznego Komitetu Zagospodarowania Katakumb wskazał, że radni powinni uwzględnić wszystkie opinie i stanowiska zainteresowanych stron, w tym Społecznego Komitetu [...] w S.. Podobne w swej treści stanowisko wyraził pismem z dn. 21.07.2003 r., Arcybiskup W. Z., który miał nadzieję, że władze miejskie w S. w sprawie losu katakumb, będą zgodne z odczuciami i wolą społeczeństwa miasta S. (potwierdzoną w proteście 914 dorosłych obywateli).

Treść obu opinii przesłano do wiadomości Rady Miejskiej w S. M. I., jako organizator pracy Rady Miejskiej i prowadzący obrady, z premedytacją naruszył § 69 Statutu Gminy S. z dn. 12 kwietnia 2003 r. mówiący o rozpatrywaniu przez Radę na pierwszej sesji – licząc od daty wpływu, wszystkich wniosków skierowanych do organu stanowiącego. W tak ważnej sprawie społecznej, takie uchybienie nie mogło mieć miejsca.

Analogicznie, Przewodniczący zupełnie pominął w dyskusji na X sesji RM stanowisko Stowarzyszenia Naukowego Archeologów Polskich Oddział w Warszawie (wspierające rozwiązanie przedstawione przez Społeczny Komitet i Radnych miasta S.), zawarte w piśmie nr SNAP-O/W-wski 14/2003 z dnia 23.07.2003 r. oraz pisemny postulat Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. Trójcy w S. ks. J. B. – popierającego Społeczny Komitet Zagospodarowania Katakumb.

Nie wspomniano też o złożonej dnia 24.07.2003 r. skargi mieszkańców S. skierowanej do Rady Miejskiej, podpisanej przez 914 dorosłych mieszkańców, przez co także naruszono § 69 pkt 2 i 5 Statutu Gminy S. przyjętego Uchwałą [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Przewodniczący M. I. autorytatywnie odrzucił wniosek 5 radnych z S. – zgłoszony na piśmie w trakcie X Sesji Rady Miejskiej, zawierający propozycję rozwiązania sporu. Radni postulowali, aby katakumby należały w dalszym ciągu do całej wspólnoty S. i zgodnie z wolą miejscowej społeczności były administrowane przez Urząd Miejski w S., co byłoby gwarantem powszechnej dostępności do obiektu zainteresowanym stronom i Kościołom.

Uzasadnienie uchwały nr [...] o darowiźnie działki nr geod. [...] obr. S., w której podaje się cel publiczny, jakim jest znaczenie kulturowe zabytku, jest ze wszech miar chybione. Zignorowano kwestię zasadniczą, że wartość historyczna, a nade wszystko społeczna katakumb, to przenikanie się w S.: wyznań, etosów, kultur i narodowości. Jeżeli argumentem przekazania krypty jest dbałość o "dziedzictwo narodowe", to beneficjentem decyzji winno być całe społeczeństwo miasta S., a nie wyłącznie wybrana grupa wyznaniowa, stanowiąca ok. 10 % ogólnej liczby jego mieszkańców. Katakumby stanowią dziedzictwo wszystkich mieszkańców S., bez względu na przynależność wyznaniową, społeczną, czy narodową. Zmiana kwestii własnościowej katakumb i nadanie im waloru wyznaniowego jest pogwałceniem dóbr kulturowych naszego środowiska, które jest właścicielem materialnej i duchowej schedy kulturowej pozostawionej przez przodków. Skarżący zwraca uwagę, że dotyczy to zwłaszcza mogił osób zasłużonych w tworzeniu miejscowej kultury i tradycji, czy też miejsc pamięci narodowej. Katakumby ukrywają szczątki zasłużonych nie tylko dla S., lecz całej Polski i od 80 lat stanowią własność całej społeczności S. (decyzja Ministra Rolnictwa i Dóbr Państwowych J. G. z dn. [...] października 1923 r. o "... ustanowieniu zarządu państwowego nad nieruchomościami poklasztornymi w S.").

Przekazanie zabytku Kościołowi prawosławnemu i dostosowanie go do potrzeb kultowych, ograniczy dostęp do niego szerszym gronom społecznym naszego miasta, w tym duchownym i wiernym Kościoła rzymskokatolickiego. Często zdarzają się wypadki, kiedy wypraszano z klasztoru (a nawet katakumb będących własnością Gminy), osoby, które przybyły na jego teren w celach: religijnych, naukowych, wychowawczych, dydaktycznych, a także kultowych. Często temu zjawisku towarzyszą komentarze obrażające uczucia religijne i narodowe mieszkańców S. i turystów. Przykłady ekskluzywizmu w "udostępnianiu" przez Zakon prawosławny zabytków pounickich (co jest udokumentowane) nie rokują nadziei na nieskrępowaną dostępność do grobowca szerszej rzeszy społeczeństwa, zwłaszcza innego wyznania i światopoglądu.

Zagwarantowanie pełnej i nieskrępowanej możliwości dostępu do dóbr kultury narodowej, zwłaszcza związanych z miejscową tradycją religijno-narodową (jakimi są katakumby) skarżący uważa za kwestię zasadniczą w sprawie, ważniejszą od ustalenia koncepcji rekonstrukcji, bądź zabezpieczenia tego zabytku.

Posiłkowanie się argumentem, że katakumby były "zawsze" elementem składowym kompleksu klasztornego, a więc powinny do niego powrócić, jest błędnym skrótem myślowym nie mającym potwierdzenia w danych historycznych. Z opinii historyków i archeologów wynika jednoznacznie, że po likwidacji Kościoła unickiego (1839 r.), mnisi prawosławni nie kontynuowali pochówków w tym miejscu, a nawet w 1875 r. rozebrali kaplicę cmentarną pw. Zmartwychwstania Chrystusa, znajdującą się ponad korytarzem krypty. Po przejęciu klasztoru unickiego przez prawosławnych, katakumby ze względu na "skażenie unią" (katolicyzmem), traktowane były jako ciało obce przy kompleksie prawosławnego monasteru i de facto do 1915 r. nie były jego funkcjonalnym ogniwem.

Ponadto w/w uchwała została podjęta z naruszeniem procedury, gdyż przed jej podjęciem Burmistrz S. nie wydał odpowiedniego zarządzenia dot. przeznaczenia działki o numerze geodezyjnym [...] obr. S. ark. 11 jako darowizny na rzecz Klasztoru ZNMP w S.

W świetle przedstawionych naruszeń interesu prawnego społeczności S., a także konstytucyjnych zasad demokracji i współżycia społecznego, przekazanie nieruchomości dla jednego wyznania religijnego i tłumaczenie tej decyzji dobrem publicznym i "... pogłębianiem porozumienia i współpracy między różnymi wyznaniami ...", jest postąpieniem ignoranckim, odbiegającym od normy współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wniósł o jej oddalenie jako nie uzasadnionej. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżących w odpowiedzi podniesiono m.in.:

Treścią uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny na rzecz Klasztoru Męskiego ZNMP w S. jest umocowanie organu wykonawczego do nieodpłatnego rozporządzenia na rzecz w/w nieruchomości o nr geod. [...], obr. S., ark. 11, o pow. 582 m2, położonej przy ul. K., na której usytuowane są ruiny katakumb. Podstawą prawną uchwały jest art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), który kompetencję do decydowania o szczególnym, bo nieodpłatnym zbyciu nieruchomości, będącej mieniem gminy, przypisuje organowi stanowiącemu.

W ocenie strony przeciwnej, w treści skargi brak jest wykazania faktycznego naruszania interesu osób skarżących uchwałą Rady Miejskiej w S., gdyż nie ogranicza ona, ani nie pozbawia uprawnień w/w osób. Wydaje się być w niniejszej sprawie istotne, iż traktowanie przedmiotowej uchwały w kategorii naruszającej interes prawny skarżących wynika z domniemań, iż darowanie nieruchomości na cel publiczny doprowadzi do "ograniczenia jej dostępu szerszym gronom", z tego powodu, iż uprzednio miały miejsce tam incydenty na tle religijnym.

Podnoszone w skardze argumenty natury, ogólnie rzecz ujmując, narodowościowo-wyznaniowej, mogą ewentualnie odnosić się do szeroko ujętego interesu publicznego, interesu ogółu mieszkańców S., oraz osób wyznania rzymskokatolickiego (vide: wyrok NSA z dnia 13.12.1999 r. IV SA 872/99 Lex 48223). Treść skargi, która wskazuje, iż skarżona uchwała (a w zasadzie jej skutki) jest "pogwałceniem dóbr kulturowych środowiska, które jest właścicielem materialnej i duchowej schedy kulturowej pozostawionej przez przodków".

Przepisy ustawy ustrojowej nie wykluczają radnych z grona podmiotów, które uprawnione są do wniesienia skargi obywatelskiej. Jednakże, warunkiem skuteczności ich skargi jest, niezależnie od okoliczności głosowania przeciwko podjęciu tejże uchwały, a także ewentualności zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia radnego, jako członka zbiorowiska mieszkańców, wykazanie dokonania naruszenia skarżoną uchwałą.

Niniejsza uchwała jest wyrażeniem woli organu kolegialnego, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jest ona zatem warunkiem ustawowym dokonania czynności cywilnej, jaką jest rozporządzenie przez organ wykonawczy gminy w/w nieruchomością w drodze darowizny. W tym miejscu organ podnosi, iż w istocie meritum skarżonej uchwały nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 45 w/w ustawy w rozdziale zatytułowanym: Mienie komunalne, zawarta została szczególnego rodzaju gwarancja (która jest powieleniem gwarancji konstytucyjnej) samodzielności gminy w decydowaniu o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawnych. Samodzielność ta, nie będąca dowolnością, przejawia się poprzez dokonywanie szeregu czynności właścicielskich w imieniu gminy, jako osoby prawnej. Czynności te kompetencyjne zastrzeżone zostały mocą ustawy o samorządzie gminy, jak i ustaw okołoustrojowych (np. ustawą o gospodarce nieruchomościami) odrębnie dla organu wykonawczego i dla organu stanowiącego. W odniesieniu do rady gminy, nie działającej tu jako organ administracji publicznej, lecz w imieniu gminy jako właściciela, przejaw działań właścicielskich ma każdorazowo postać uchwały. Wynikiem uchwały jest akt woli podjęty w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy ze skutkiem wiążącym (tak, A. Szewc, T. Szewc "Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego", s. 48 i 49). Tego rodzaju akty, w tym skarżona uchwała, zdaniem strony przeciwnej, dotyczy w tym układzie spraw cywilnych związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym tj. nieruchomością wchodzącą do gminnego zasobu, a zatem nie jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej. Nie jest, w ocenie strony przeciwnej, naruszeniem § 69 Statutu Gminy S. fakt nie zaprezentowania na sesji w dniu 26 lipca 2003 r. pism, które wpłynęły kilka dni przed sesją. Skarżący traktują wymienione w skardze pisma jako wnioski, podlegające procedurze rozpatrywania we wskazanym trybie. Podnieść należy, iż wnioskiem, do którego Rada ustosunkowuje się w formie uchwały są wnioski (skargi) obywateli skierowane bezpośrednio do Rady. W/w pisma – pismo Wojewody P., pismo Arcybiskupa W. Z., a także pismo Proboszcza Parafii pw. Świętej Trójcy w S. z dnia 22.07.2003 r., pismo Stowarzyszenia Naukowego Archeologów Polskich Oddział w Warszawie z dnia 23.07.2003 r. Nr SNAP-O/W-wski 14/2003, nie były pismami – wnioskami obywateli skierowanymi do Rady. Pisma te pochodziły od w/w organów i podmiotów, natomiast ich adresatem był Społeczny Komitet Zagospodarowania Katakumb. Nie było zatem podstaw prawnych do ich wprowadzenia, w trybie § 69 Statutu Gminy S. do rozpatrzenia przez Radę i podjęcia przez nią uchwały (vide: § 69 ust. 7 i 8 Statutu). W ocenie strony przeciwnej, brak było naruszeń proceduralnych dotyczących podjęcia skarżonej uchwały, tym bardziej naruszeń istotnych skutkujących jej prawnym wzruszeniem. Dodać jednocześnie należy, iż radni oponujący przedmiotowej uchwale nie składali do protokołu swego zdania odrębnego wraz z pisemnym uzasadnieniem w trybie § 47 ust. 7 Statutu.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skarżących stwierdzić należy, iż nie zachodzi wskazywana wadliwość proceduralna polegająca na nie wydaniu przez organ wykonawczy gminy S. "odpowiedniego zarządzenia dotyczącego przeznaczenia działki jako darowizny na rzecz Klasztoru ZNMP w S.". Zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wykonawczy wydaje zarządzenia o wymienionych w tym przepisie, zamiarowanych czynnościach właścicielskich skierowanych do ogółu mieszkańców wspólnoty gminy tj. o przeznaczeniu danej nieruchomości do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Norma powyższa nie uprawnia organu wykonawczego do uprzedniego, przed uchwaleniem zgody przez radę, przeznaczenia w drodze zarządzenia, nieruchomości do darowania nieokreślonemu osobowo obdarowanemu. W takim ujęciu to oświadczenie organu wykonawczego (przeznaczenie o darowiźnie) byłoby decydujące, a stanowisko Rady sprowadzałoby się jedynie do potwierdzenia woli organu wykonawczego, stałoby to w sprzeczności z treścią regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle podniesionych powyżej argumentów, w szczególności z uwagi na, w ocenie strony przeciwnej, brak wykazania przez skarżących zaistnienia naruszenia interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną, związku, który powinien zachodzić obecnie, a nie w przyszłości, Rada wnosi jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów określających kompetencje organów gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w szczególności z naruszeniem przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. A zatem przesłankami skutecznego wniesienia skargi są okoliczności, aby uchwała dotyczyła sfery administracji publicznej, naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżących, a wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ta ostatnia przesłanka została niewątpliwie spełniona, co potwierdza materiał sprawy.

Zdaniem organu gminy, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, albowiem dotyczy sprawy cywilnej związanej z gospodarowaniem mieniem komunalnym (wyrażenie zgody na rozporządzenie przez organ wykonawczy gminy nieruchomością w drodze darowizny). Stanowisko organu gminy nie może być zaakceptowane. Kwestię rozumienia "sprawy administracyjnej" w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (uchwała

7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż rozstrzyganie w formie uchwały właściwego organu gminy o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie, następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. A zatem tego rodzaju rozstrzygnięcie jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analogicznie, uchwała rady o wyrażeniu zgody na dokonanie darowizny nieruchomości na cele publiczne jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w S. podnosi, iż w jego ocenie, w treści skargi brak jest wykazania faktycznego naruszania interesu prawnego osób skarżących uchwałą Rady Miejskiej, gdyż nie ogranicza ona, ani nie pozbawia uprawnień w/w osób. Poglądu tego nie można jednak podzielić mając na uwadze funkcję jaką spełnia mienie komunalne należące do gminy jako osoby prawnej. Podmiotem praw majątkowych, w rozumieniu prawa cywilnego, jest oczywiście gmina jako osoba prawna. Majątek gminy służyć ma wszakże realizacji jej zadań własnych, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców, w tym także w zakresie dostępu do dóbr kultury (nieruchomość, gdzie usytuowane są katakumby posiada – zgodnie z uzasadnieniem uchwały – walor "dobra kultury"). Wprawdzie mieszkaniec gminy nie ma bezpośrednich praw podmiotowych, w rozumieniu prawa cywilnego, do korzystania z mienia komunalnego, jednakże inna jest sytuacja członka wspólnoty samorządowej, gdy chodzi o dostęp do dóbr kultury, jeżeli dobro to należy do mienia komunalnego, służącego zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, inna zaś, gdy to dobro kultury, na skutek darowizny, stanie się własnością innego podmiotu prawa. Zmienia się sytuacja mieszkańców gminy, gdy chodzi o dostępność do obiektu – dopóki jest własnością komunalną, każdemu z mieszkańców przysługują choćby środki prawne wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osoby prawnej Kościoła Prawosławnego mieszkańcom gminy nie będą przysługiwały żadne środki, gdy chodzi o sposób wykonywania uprawnień właścicielskich. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, iż skutkiem uchwały będzie ograniczenie uprawnień mieszkańców gminy w zakresie dostępności do dóbr kultury, co oznacza spełnienie przesłanki do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem przy podjęciu uchwały doszło do naruszenia przez radę kompetencji ustawowych, które należą do burmistrza, naruszenie kompetencji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminny, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do kompetencji tego organu należy także gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami), które to gospodarowanie obejmuje również czynności prawne rozporządzania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż darowizny nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy, za zgodą swojej rady. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, iż dokonanie darowizny na cel publiczny należy do kompetencji organu wykonawczego, a zatem ten organ podejmuje decyzję o dokonaniu darowizny, określa jej cel publiczny i elementy treści przyszłej umowy m.in. klauzulę o możliwości odwołania darowizny, w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel określony w umowie. Organ stanowiący wyraża zgodę na przedstawioną mu przez organ wykonawczy propozycję zawarcia umowy darowizny.

W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia kompetencji organu wykonawczego, albowiem to rada miejska podjęła w istocie uchwałę o dokonaniu darowizny, zobowiązując burmistrza do wykonania uchwały. Świadczy o tym przebieg posiedzenia rady w dniu [...] lipca 2003 r. Jak wynika z "Protokołu nr X/03 X sesji Rady Miejskiej w S. w dniu [...] lipca 2003 r.", burmistrz wcale nie wnioskował o wyrażenie zgody na dokonanie darowizny. Przeciwnie, burmistrz poinformował, że ten punkt posiedzenia został wprowadzony na wyraźne życzenie przewodniczącego rady, i zaproponował, aby na dzisiejszej sesji przeprowadzić jedynie dyskusję na ten temat, ale nie podejmować uchwały (str. 1 protokołu). W dalszej części posiedzenia burmistrz poinformował, że decyzja w sprawie p. Z. ma zapaść w sierpniu i do tego czasu proponuje, aby wstrzymać się z podejmowaniem uchwały w sprawie katakumb (str. 10). Wypowiedzi burmistrza nie świadczą o tym, aby podjął stanowczą decyzję o dokonaniu darowizny i wnioskuje o wyrażenie przez radę zgody na zawarcie umowy. To rada, przekraczając swoje ustawowe kompetencje, ograniczające się do wyrażenie zgody na dokonanie darowizny, podjęła w istocie decyzję o jej dokonaniu, określając w uchwale cel publiczny, na który darowizna jest przeznaczona, oraz zobowiązując burmistrza do wykonania uchwały. Decyzyjny charakter uchwały potwierdzony został w przedłożonej Sądowi odpowiedzi na skargę. Przewodniczący Rady Miejskiej w S. stwierdza tam, iż treścią uchwały jest umocowanie organu wykonawczego do nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością, a podstawą prawną uchwały jest art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który kompetencję do decydowania o szczególnym, bo nieodpłatnym zbyciu nieruchomości, będącej mieniem gminy, przypisuje organowi stanowiącemu.

Stanowisko przewodniczącego rady jest błędne. Kompetencja do dokonania darowizny należy – zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – do organu wykonawczego, a nie stanowiącego. Darowizny dokonuje organ wykonawczy, co oznacza, że to ten organ przedstawia propozycję treści umowy darowizny, aby uzyskać zgodę organu stanowiącego na jej zawarcie. Organ stanowiący może wyrazić zgodę lub jej odmówić; nie ma wszakże kompetencji do ustalania, w drodze uchwały, treści i warunków umowy darowizny. Nadmienić należy, iż określenie celu publicznego oraz warunków jego realizacji, nakładanych na podmiot obdarowywany, winno nastąpić w umowie darowizny. Postanowienia uchwały organu stanowiącego w tym zakresie (jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale) nie mają bowiem mocy wiążącej dla podmiotu obdarowywanego. Jeżeli organy gminy chciałyby zobowiązać przyszłego właściciela obiektu do udostępnienia tego dobra kultury do powszechnego użytku, to postanowienia tej treści winny się znaleźć w umowie darowizny, aby węzeł obligacyjny mógł stanowić podstawę żądania wykonania zobowiązań przez nabywcę obiektu.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa materialnego – art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę ... Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – P.s.a.