Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1063/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1226/20 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1226/20 oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.P. (dalej "skarżący kasacyjnie"). Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zaskarżył w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 marca 2021 r. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez przyjęcie, że osobie, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli jest wspierana w sprawowaniu tej opieki przez innych członków rodziny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

2. na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, bowiem nie sprawuje on jej samodzielnie, ale wraz ze swoimi braćmi. Skarżący wyjaśnił, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie składu osobowego rodziny skarżącego. Jeden z braci – A. – nie był zdolny do jakiejkolwiek opieki nad matką, gdyż pozostawał poza domem, nie pracował oraz nadużywał alkoholu. Zmarł w 2021 r. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy o braku wnikliwej analizy przesłanych do SKO akt oraz instrumentalnym potraktowaniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skupiło się na szukaniu związku między datą zakończeniem zatrudnienia skarżącego a datą wydania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji jego matki i na tej przesłance oparło decyzję z [...] września 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało również na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, a także możliwość skorzystania przez rodzinę z usług opiekuńczych. W skardze do Sądu I instancji skarżący wyraźnie zaznaczył, że jego bracia pracują w systemie jednozmianowym, przez większą część dnia nie ma ich w domu i nie są w stanie zapewnić matce opieki, której potrzebuje. Okoliczności te, zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały pominięte również przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z argumentem Sądu I instancji, że nie spełnił on przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki ze względu na fakt, że opieki nad niepełnosprawną matką nie sprawuje samodzielnie, ale wraz ze swoimi braćmi. Podniósł, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli pozostałe dzieci mogą chociaż częściowo sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem. To, co zdaniem Sądu działa na niekorzyść skarżącego to fakt zamieszkiwania razem z żoną w [...], podczas gdy matka zamieszkuje z braćmi w [...]. Argument taki nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19, który to Sąd zaprezentował odmienne stanowisko wskazując, że warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nie należy rozumieć jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, a więc koniecznością wykonywania takich a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Powołano również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19, w którym stwierdzono, że "przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Norma prawna wynikająca z tego artykułu określa warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w tym zakresie regulację należy uznać za kompletną.".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że założył rodzinę i od ponad 30 lat mieszka z żoną w [...] w domu po jej rodzicach, w odległości ok. 5 km od miejsca zamieszkania matki. Od kilku lat ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki, jej zniedołężnienie i problemy z pamięcią, pracując, dzielił opiekę nad matką z dwójką braci. Z początkiem roku 2020 matka upadła, mocno się potłukła i od tego momentu jest osobą obłożnie chorą. Pojawiły się odleżyny, wpadła w depresję. Ze względu na jej stan zdrowia wymagający stałej opieki i obecności osób drugich skarżący rozważał, aby wziąć matkę do siebie. Sprawowanie tej opieki byłoby dla skarżącego znacznie łatwiejsze, nie musiałby dojeżdżać codziennie do matki. Dom jednak, w którym mieszka wymaga remontu, nie jest przystosowany dla osób niepełnosprawnych. Przystosowanie tego mieszkania dla osoby niepełnosprawnej przekracza jego możliwości finansowe. W listopadzie 2020 r. żona przeszła na emeryturę i jest to jedyny dochód, który mają na swoje utrzymanie ([...] zł miesięcznie). To, że skarżący nie zamieszkuje z matką nie oznacza, że stałej opieki nie sprawuje. Skarżący poza przebywaniem u matki codziennie od rana do godz. 16-17, w pozostałym czasie pozostaje w stałej gotowości do dyspozycji i opieki nad matką. Jest w stałym kontakcie telefonicznym z rodzeństwem. Jest wzywany do matki na każde jej nagłe gorsze samopoczucie, konieczność wezwania lekarza, pielęgniarki czy księdza. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie, w prawidłowym ustaleniu konieczności sprawowania stałej i bezpośredniej opieki, która powoduje niemożność podjęcia zatrudnienia przez skarżącego ma wiek i stan zdrowia matki.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku błędnie stwierdził, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy, a czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad matką nie są czynnościami oznaczającymi stalą lub długotrwałą opiekę. Sąd Wojewódzki z niewiadomych przyczyn w sposób wybiórczy wyliczył, że przygotowanie i podanie posiłku, pomocy w kąpieli, korzystaniu z toalety, ubieraniu, podawaniu leków, wyjściu na spacer, sprzątaniu, umawianiu wizyt, to nie są czynności oznaczające sprawowanie stałej opieki. Sąd nie wyliczył natomiast oczywistych czynności wykonywanych przy osobie leżącej takich jak: leczenie odleżyn, zmianie opatrunków, utrzymanie podstawowej higieny i codzienną pielęgnację ciała, ćwiczenia rehabilitacyjne, dbanie o bezpieczeństwo, obecność osób bliskich ze względu na stany depresyjne. W ocenie skarżącego wszystkie wymienione powyżej czynności wykonywane codziennie, przez co najmniej kilkanaście godzin w ciągu dnia na rzecz osoby obłożnie chorej w wieku 87 lat są niezbędne do zapewnienia tej osobie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i bezspornie oznaczają sprawowanie stałej opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") – zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że osobie, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli jest wspierana w sprawowaniu tej opieki przez innych członków rodziny.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższy przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne jest w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Wskazać również należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Powyższy przepis należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21 ora z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, a co jest w sprawie bezsporne, że skarżący należy do kręgu osób, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od dnia [...] czerwca 2020 r. Z ustaleń organu wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie nie pracuje od 2018 r. i prowadzi wraz z żoną wspólne gospodarstwo domowe w [...]. Sprawuje on także wraz z dwoma braćmi naprzemienną opiekę nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, opieka ta sprawowana jest przez skarżącego kasacyjnie od poniedziałku do piątku w godzinach 8-16 oraz doraźnie w razie zasygnalizowanej potrzeby matki. Dlatego też, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że opieka sprawowana przez stronę nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym, bowiem zamieszkujący z matką dwaj bracia pomagają w opiece nad nią. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, fakt zatrudnienia jego braci w systemie jednozmianowym i niemożność sprawowania stałej (w pełnym wymiarze czasu) opieki nad matką nie może stanowić o tym, iż to jedynie skarżący kasacyjnie sprawuje tę opiekę. Z akt sprawy wynika bowiem, że opieka ta sprawowana jest naprzemiennie w miarę możliwości każdego z uprawnionych do jej świadczenia.

W konkluzji podnieść należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 u.ś.r.). W ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Z tej przyczyny, uznać należy za prawidłową dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1653/21).

Dlatego też zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.