Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 248/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 2
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 483/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w E. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej i uchylenia decyzji ostatecznej oraz zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w E. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 483/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grupy Producentów Owoców M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. (dalej: Grupy) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 kwietnia 2018 r. nr 112/16/18 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych, po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 23 września 2016 r. nr 9007/6750/168/16.

Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z 16 kwietnia 2018 r. Prezes ARiMR uchylił w zaskarżonej części decyzję nr 9007/6750/168/16 z 23 września 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej nr 9007/675/28/12 z 3 kwietnia 2012 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 1.725 zł oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr 9007/675/28/12 z 3 kwietnia 2012 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.725 zł, oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 1.725 zł.

Sąd I instancji uchylając decyzje podniósł, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi, nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z 3 kwietnia 2012 r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE.L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1, zwanego dalej: "rozporządzeniem 543/2011"). Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

A. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

a) art. 220 §1 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu i jego niezastosowanie, w szczególności przez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia wpisu od skargi do pełnej wysokości wpisu określonego w § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., poz.2193),

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art.115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

B. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Grupa wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 220 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 224 p.p.s.a., jeżeli w toku postępowania sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub też orzeczeniem nie objął całej kwoty należnej z tego tytułu, postanowienie w tym przedmiocie wyda na posiedzeniu niejawnym wojewódzki sąd administracyjny. Cel powołanego przepisu jest taki, że koszty sądowe zgodnie z art. 228 p.p.s.a. stanowią dochód budżetu państwa, powinny być zatem uiszczane w należnej wysokości, a w razie nieuiszczenia ściągane w drodze egzekucji sądowej. Obowiązek ich uiszczania wynika z art. 199 i 214 § 1 p.p.s.a. Z tego względu przewidziano dodatkową możliwość orzekania o obowiązku ich ponoszenia, jeśli wcześniej nie zostały uiszczone na skutek zarządzeń lub orzeczeń, o których mowa w art. 220 § 1 i art. 223 p.p.s.a. Taka możliwość oznacza, że kwestia pobrania wpisu od skargi w wysokości nieodpowiadającej regulacjom wynikającym z treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) nie determinuje wydania wyroku, jak też nie ma żadnego wpływu na ocenę jego zgodności z prawem. Okoliczności takiej nie wymienia również przywołany na wstępie przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że rozstrzygana w sprawie kwestia była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w sprawie zakończonej m.in. wyrokami z 15 listopada 2022 r. I GSK 549/19, z 18 listopada 2022 r. I GSK 547/19 czy z 17 listopada 2022 r. I GSK 69/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym zawisły spór, w pełni podziela argumentację zawartą w tych wyrokach i jako zasadne uznaje ich powtórzenie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej: rozporządzenie 543/2011), w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie. Nie jest to zarzut zasadny.

Naruszenie wskazanego przepisu może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Prezes ARiMR zarzucając WSA, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011 sam zastosował przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakichkolwiek rozważań co do dopuszczalności jego zastosowania w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi Sądu w tym zakresie. Również przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, w stanie sprawy jest niezasadny, bowiem WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015r., II GSK 1011/14, wskazujące, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia. To, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i co więcej dokonał ich kontroli.

Na tle powyższego przede wszystkim zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji zasadnie WSA uchylił decyzje i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Odnosząc się do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji uznał, że w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Skarżąca w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, nigdy nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

Słuszność powyższego ustalenia potwierdza zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że "(...) inwestycje budowlane posiadają wartość rynkową, więc wykazywanie tego jest zbędne. Natomiast w zakresie ustalenia, czy wartość rynkowa inwestycji była znana organowi, należy zauważyć, że w decyzji ostatecznej nie podano wartości rynkowej inwestycji. W postępowaniu zwyczajnym przedstawiono tylko zestawienie kosztów budowy (kosztorys). Natomiast nie było ono weryfikowane względem zgodności z wartością rynkową inwestycji" (str. 8). W tym kontekście zauważyć także trzeba, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wskutek przeprowadzonej weryfikacji kosztorysu powykonawczego inwestycji, która wykazała inną (niższą) wartość niż zgłoszona we wniosku do kosztów kwalifikowalnych inwestycji. Weryfikacja ta zaś miała nastąpić w oparciu o kalkulację szczegółową oraz oferty cenowe na wykonanie wskazanych przez organ pozycji kosztorysu. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) faktycznie dokonały ponownej oceny danych okoliczności (wartości inwestycji), która była im znana w postępowaniu zwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017r., II FSK 1840/15, wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministacyjnym. W wyroku z 27 września 2006r., II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a.". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014r., II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018r., II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie wskazać należy, że błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania, ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której jak w rozpoznawanej sprawie organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego, co sugeruje skarżący kasacyjnie jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczy naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Również nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Ponownie należy podzielić stanowisko Grupy zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym wyroku z 24 czerwca 2015r., II GSK 1011/14. Niezasadny jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie już przyznanej płatności jak również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, stanowisko WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Podkreślić też należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to wskazać należy, że ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Również szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Skoro też instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania, ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter jak określa to organ "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).