Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1480/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 ustawy z 14.06.60 kpa
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta T., na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., w skrócie "u.g.n.") i uchwały Rady Miasta Torunia Nr 875/18 z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia procentowej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj.Kuj. Pom. z 27.06.2018 r. poz. 3324), ustalił A. sp. z o.o. z siedzibą w T. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej pierwotnie działkę nr ewid.[...], zapisanej w KW nr [...], z której zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2019 r., [...] wydzielono kolejno działki o numerach [...] w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, tj. na kwotę [...]zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyliczona kwota opłaty adiacenckiej ustalona została w oparciu o sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy, spełniający wymogi formalne wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał zarzuty względem operatu szacunkowego za niezasadne. Nadto stwierdził, że wbrew stanowisku spółki nie ma podstaw do umorzenia postępowania, albowiem nie stanowi przeszkody dla naliczenia opłaty adiacenckiej okoliczność, iż spółka wydzieliła z nieruchomości działki nie po to, by je sprzedać, ale po to, by uprościć proces inwestycyjny budowy jednego zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego na całej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 75 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uznanie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania za dokument, który może stanowić podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy operat ten nie zawiera wszechstronnych ustaleń co do wzrostu wartości nieruchomości, opisu kryteriów, według których przyjęto do wyceny nieruchomości podobne, zawiera nieprawdziwe okoliczności mające znaczenie prawne oraz pomija wartość ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomości podobne. Spółka wytknęła lakoniczne sporządzenie uzasadnienia decyzji, nieodniesienie się do uwag strony oraz pominięcie obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Zarzuciła nadto naruszenie art. 159 u.g.n. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że operat szacunkowy może być sporządzony jedynie dla działki wchodzącej w skład dzielonej nieruchomości, podczas gdy przepisy rozporządzenia pozwalają na obliczanie wartości nieruchomości, a nie działki. Spółka wniosła o odrzucenie sporządzonego operatu jako nieprawidłowego, uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżona odwołaniem decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 – 1b u.g.n., organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości nr [...]. Zważył jednak, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie, w jakim przyjęto w nim do porównania – jako nieruchomość podobną – działkę z obrębu [...] i pow. 3269 m2 (działka podlegająca wycenie – pow. 7920 m2). Działka ta, w ocenie SKO, jest za mała, by mogła zostać uznana za nieruchomość podobną (różnica ok. 40%). Organ odwoławczy wskazał nadto, że biegła ustaliła dodatni trend wzrostu wynoszący 9,88%, jednak nigdzie nie wykazała ona, jak ów trend wpłynął na wycenę nieruchomości. W ocenie SKO podczas ponownej wyceny biegła winna wyjaśnić podniesione wątpliwości, a nadto wyjaśnić, czym jest cena zaktualizowana, o której mowa na stronie 12 operatu, oraz odnieść się do zarzutu odwołania dotyczącego posadowienia tranzytu kanalizacji przy granicy zachodniej oraz tranzytu linii energetycznej przy granicy południowej.

A. sp. z o.o. w T., reprezentowana przez radcę prawnego, w sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie:

- 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu przesłanek przemawiających za koniecznością uchylenia decyzji i umorzenia postępowania,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji, w którym organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o:

1. przedstawienie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z Konstytucją § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła, że organ odwoławczy – udzielając jedynie wskazówek dotyczących przyjęcia nieruchomości podobnych – nie odniósł się do zarzutów odwołania co do braku jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości, braku podstawy prawnej do sporządzenia operatu jedynie dla działki, a nie całej nieruchomości, daty sporządzenia operatu oraz braku poświadczeń załączników do operatu. Spółka zarzuciła sprzeczność w uzasadnieniu decyzji, polegającą na wskazaniu w jednym miejscu, że operat jest spójny, logiczny i dobrze uzasadniony, by dalej wytknąć jego wady. W obliczu braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania kolejny operat powieli zarzucane naruszenia. Skarżąca spółka podkreśliła niekonsekwencję legislacyjną na gruncie u.g.n. i rozporządzenia co do pojęć "nieruchomość" i "działka", wskazując jednocześnie, że uzasadnia to skierowanie wniosku do TK o rozstrzygnięcie zgodności § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 159 u.g.n. z Konstytucją. Podniosła, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, iż możliwe jest wycenianie działki będącej jedynie składową większej nieruchomości składającej się z kilku działek.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek z uwagi na szczególny charakter tego środka zaskarżenia, jego argumentacja jedynie częściowo może mieć znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został odrębnie w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 , z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia SKO nie stanowi o zaistnieniu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, przy jednoczesnym rzeczywistym zaniechaniu odniesienia się do zasadniczych zarzutów odwołania strony od decyzji organu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie podstawą uchylenia decyzji I instancji były wskazane przez SKO wątpliwości co do treści przedłożonego w postępowaniu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2020 r., w którym określono wzrost wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem numerem ewid. [...] o [...] zł. Organ odwoławczy wskazał szereg niejasności, wymagających w jego ocenie wyjaśnień w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że organ rozpoznający sprawę, w której wymaga się pozyskania operatu szacunkowego (a taką jest sprawa z zakresu ustalenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 149 i nast. u.g.n.) nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Organ ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku dostrzeżonych wątpliwości lub niejasności organ administracji może i powinien, w pierwszej kolejności, żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny od autora operatu szacunkowego.

O ile zatem organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy, to stwierdzenie uchybień lub niejasności natury formalnej obliguje w pierwszej kolejności do wezwania biegłego do przedstawienia stanowiska wobec tych niejasności lub ewentualnie uzupełnienia operatu. Taka czynność procesowa mieści się zaś w zakresie kompetencji organu odwoławczego rozpoznającego sprawę ponownie i w sposób merytoryczny. Jak wcześniej wskazano z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), oraz katalogu rozstrzygnięć organu II instancji określonego w art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że zasadą jest, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie organ rozpoznający odwołanie ograniczył się do wyszczególnienia kilku kwestii wymagających w jego ocenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w formie wezwania autora przedłożonego operatu do złożenia wyjaśnień we wskazanym przez SKO w T. zakresie. W ocenie Sądu, nie może być tu zatem mowy o znacznym, istotnym braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, który uniemożliwiałby rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, wobec wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji wątpliwości i zastrzeżeń co do treści wyceny rzeczoznawcy, w sposób nieuzasadniony organ odwoławczy przekazał organowi I instancji zadania z zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego, które z powodzeniem, za pośrednictwem prostego środka procesowego (wezwanie), mógł samodzielnie wykonać.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zasadniczą niejasnością, jaką dostrzegł organ odwoławczy w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego, było przyjęcie jako jednej z nieruchomości podobnych, nieruchomości o powierzchni 40% większej od tej podlegającej wycenie (przed podziałem działka nr [...] o pow. 7920 mkw). Z zestawienia 19 transakcji (str. 11 operatu szacunkowego z grudnia 2020 r.), o powierzchniach oscylujących od 697 do 11473 mkw, jako transakcje reprezentacyjne biegła wskazała 3 o powierzchniach odpowiednio: 5067, 3269 i 7232 mkw, opisując oddzielnie ich charakterystykę i cechy, jak również dokonując przy porównaniu cech stosownych poprawek str. 13-15). Pominął to jednak w swych zastrzeżeniach organ odwoławczy. Co istotne podważenie tych elementów operatu wymagałoby już wiedzy specjalistycznej.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W orzecznictwie wskazuje się, że z definicji ustawowej nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wynika, że wielkość nieruchomości jest tą cechą, która obowiązkowo w każdym przypadku powinna być brana pod uwagę. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza bowiem identyczności, oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3367/18, z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2116/20, z dnia 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 2191/18 dostępne jw.). W wyroku tut. Sądu z 12 grudnia 2017 r. o sygn. II SA/Bd 704/17 wprost zaś wskazano, że różnica powierzchni ujętych w procesie szacowania nieruchomości podobnych kształtująca się na poziomie 60% (a więc jeszcze większa niż w rozpoznawanej sprawie) nie jest na tyle duża, by była dyskwalifikująca dla wyniku samej wyceny, przy czym kwestionowanie takiego porównania wykracza poza kognicję organu z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy w zakresie wyceny nieruchomości. Oczywiście do organu odwoławczego będzie należało ocenić, jaki zakres wyjaśnień spowoduje wyeliminowanie powziętych przezeń wątpliwości co do treści operatu. Winien mieć on jednak na uwadze, że precyzowanie treści operatu szacunkowego winno mieścić się w ramach jego prawidłowości formalnej (elementów wymaganych przepisami prawa, jak i spójności i kompletności "na pierwszy rzut oka") i nie powinno ingerować w kwestie merytoryczne. W zakresie uzasadnienia wyboru nieruchomości podobnych istotne jest np. czy operat zawiera opis nieruchomości przyjętych do porównania, opisu wycenianej nieruchomości pod kątem wyczerpującej charakterystyki cech rynkowych i ich natężenia. Metodologii ważenia poszczególnych cech. Sposób dokonanej wyceny i przyjęta przez biegłego metodologia mogą być kwestionowane albo w drodze konkurencyjnego operatu szacunkowego, albo w drodze jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 u.g.n.

Podsumowując, obowiązkiem organu orzekającego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej było w pierwszej kolejności zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści sporządzonej opinii. W toku takich wyjaśnień rzeczoznawca może bowiem dokonać reasumpcji poczynionych przez siebie ustaleń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by obowiązek ten został zrealizowany przez organ odwoławczy. Zamiast tego wskazał on w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kwestie wymagające wyjaśnienia, uchylając się w istocie od ponownego rozpoznania sprawy w sposób merytoryczny po uprzednim samodzielnym wezwaniu do wyjaśnienia przez biegłego powziętych wątpliwości co do treści operatu. Zasadny okazał się tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się również zarzut istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie ww. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być ponadto skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. ("organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu"). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy - wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w ogóle pominęło podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego (m.in. daty jego sporządzenia) oraz kwestionowanej możliwości dokonania wyceny poszczególnych działek wydzielonych z pierwotnej nieruchomości. Poza wskazaniem dostrzeżonych wątpliwości co do treści operatu szacunkowego (jak i stanu faktycznego sprawy oraz rozważań ogólnoprawnych) organ odwoławczy nie odniósł się co do tak istotnej dla oceny prawidłowości ustalania wartości nieruchomości w tej sprawie kwestii. Uzasadnienie – co trafnie podniosła skarżąca - jest zresztą w części ze sobą sprzeczne, albowiem w jednym miejscu organ odwoławczy stwierdził prawidłowość formalną sporządzonego operatu szacunkowego, by później kwestionować jego poszczególne ustalenia.

W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie może być interpretowany, jak również stosowny przez organ odwoławczy w oderwaniu od pozostałej regulacji procedury odwoławczej. Jak stanowi art. 138 § 2a k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Oznacza to zatem, że wobec zarzutów odwołania, które koncentrowały się w szczególności właśnie na zarzucie błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, wydając w tej sprawie decyzję, o której mowa w art. 138 § 2, organ odwoławczy winien jednocześnie odnieść się do tej spornej kwestii materialnoprawnej. Zasadnie bowiem strona skarżąca podnosi, że brak takiej jednoznacznej wypowiedzi w decyzji kasacyjnej, rodzi w zależności od oceny prawnej organu odwoławczego, podzielającej te zarzuty lub nie, ryzyko błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brak tego stanowiska czy to pozytywnego, czy negatywnego co do prawidłowości zastosowanej w sprawie przez organ pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na sposób ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w okolicznościach tej sprawy stanowi także o wydaniu skarżonej sprzeciwem decyzji z naruszeniem regulacji art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Doszło zatem w tej sprawie do nadużycia instytucji decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy.

W sprzeciwie zawarto wniosek o przedstawienie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z Konstytucją § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku.

Po pierwsze należy ponownie wskazać, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy administracyjnej.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Z kolei na skutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji, sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przez merytoryczny organ administracji drugiej instancji.

Taki jednoznacznie ograniczony wolą ustawodawcy zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowi samoistnie o braku podstaw do wystąpienia w tej sprawie z wnioskowanym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z tym przepisem bowiem, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak już wskazano z istoty niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wynika, że jej rozstrzygnięcie nie zależy od rozstrzygnięcia wskazanego we wniosku problemu materialnoprawnego. Stanowiłoby to sprzeczne celem niniejszego postępowania sądowego przedłużenie go.

Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela wątpliwości strony skarżącej w zakresie relacji użytych w u.g.n. oraz w rozporządzeniu wykonawczym terminów "nieruchomość" i "działka", oraz jej wpływu na możliwość dokonywania wycen nieruchomości według art. 98a ust. 1b in fine u.g.n. ("wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi"). Jak stwierdził NSA w wyroku 12 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 514/15 (dostępny jw.) możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie, wartość nieruchomości należy zaś do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14, dostępny jw.). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nie uwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuje pojęcie działki gruntu. Nieużycie w konstrukcji art. 98a u.g.n. pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania tj. wpisu od sprzeciwu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.