Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 543/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7,  art. 59 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. i J. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. – podając w podstawie prawnej art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego - w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 26.01.2012 r. przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na terenie działki nr 383/2 przy ul. C. [...] w J., nałożył na inwestorów, tj. J. B. i B. B., karę z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr 383/2 przy ul. C. [...] w J. w wysokości 75.000,00 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych). Stwierdzono, że karę obliczono na podstawie art. 57 ust 7 i art. 59f ust. 1 oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane wg wzoru: (10 razy s) razy k razy w, gdzie: s to stawka opłaty s= 500,00 zł razy 10 = 5000,00 zł, k to współczynnik kategorii obiektu k = 15 dla kategorii XVII oraz w to współczynnik wielkości obiektu w = 1 dla kubatury 1423,95 m3 ≤2500 m3, co razem dało wynik (10 razy 500,00 zł ) razy 15 razy 1 = 75.000,00 zł.

Na uzasadnienie postanowienia organ podał, że podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 26.01.2012 r. na budowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na opisanej nieruchomości ustalono, że jeden z dwóch lokali użytkowych znajdujących się w budynku jest użytkowany jako apteka. Lokal posiada wydzielone pomieszczenia sali sprzedaży, izby recepturowej, zmywalni, magazyn leków, magazyn wyrobów medycznych oraz gabinet kierownika apteki. Pomieszczenia wyposażone są w meble i sprzęty, w tym komputery, kasy fiskalne, telefony, a na regałach i w gablotach zarówno w sali sprzedaży, jak i w magazynach znajdują się leki. Na tablicy w przedsionku wywieszona jest lista obecności zawierająca podpisy pięciu osób, począwszy od dnia 2 stycznia. Ponadto organ nadzoru budowlanego jest w posiadaniu paragonu fiskalnego dokumentującego zakup leków dokonany w przedmiotowym lokalu użytkowym w dniu 19.01.2012 r. Informacja o dacie otwarcia apteki w dniu 05.01.2012 r. znajduje się na stronie internetowej [...].pl. Współwłaściciel budynku B. B. podpisem pod protokołem z kontroli obowiązkowej potwierdził fakt podjęcia użytkowania jednego z lokali usługowych, wnosząc jedynie uwagę, że w okresie kontroli tj. od dnia 26.01.2012 r. do dnia 31.01.2012 r. lokale użytkowe nie są użytkowane. Wobec powyższego fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy prawo budowlane w przedmiotowym budynku uznano za bezsporny. Podano, że wysokość kary obliczono zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, przy czym kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu

określono na podstawie załącznika do ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym załącznikiem budynki handlu, gastronomii i usług zalicza się do XVII kategorii obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektu takich obiektów wynosi 15. W skład przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego wchodzą części odpowiadające dwóm kategoriom: w części mieszkalnej kategoria XIII, w części usługowej kategoria XVII. Z uwagi na podjęcie użytkowania w części usługowej, karę stanowi wartość obliczona tylko dla kategorii XVII. Współczynnik wielkości obiektu dla budynku usługowego o kubaturze 1423,95 m3, określonej w z zatwierdzonym projekcie do budowlanym wynosi 1,0. Stawkę opłaty w wysokości 500 zł podwyższoną dziesięciokrotnie określa art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - rozpatrzeniu zażalenia J. B. oraz zażalenia B. B., utrzymał postanowienie organu stopnia powiatowego w mocy.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ podał, że w spisanej w dniu 19 stycznia 2012 r. notatce służbowej odnotowany został przez inspektora nadzoru budowlanego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. fakt przystąpienia do użytkowania znajdującego się w nieoddanym jeszcze do użytkowania budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na opisanej na wstępie nieruchomości, lokalu usługowego, zaistnienie której to okoliczności stwierdzono w związku z dokonaniem w funkcjonującej w ww. lokalu aptece zakupu leku. Przeprowadzona w dniu 26 stycznia 2012 r. kontrola obowiązkowa wzmiankowaną okoliczność potwierdziła - przystąpiono do użytkowania budynku w części usługowej. W toku kontroli lokale usługowe były wprawdzie nieczynne, tym niemniej przeprowadzone czynności wykazały, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje apteka - lokal jest w pełni wyposażony, zarówno sala sprzedaży, jak i zaplecze z izbą recepturową włącznie, zaś w sali sprzedaży i w magazynie znajdują się leki, z wiszącej w lokalu listy obecności wynika dodatkowo, że apteka działa co najmniej od dnia 2 stycznia 2012 r. Przy czym osoby uczestniczące w kontroli oświadczyły, że w okresie trwania kontroli, tj. w dniach od 26 do 31 stycznia 2012 r. lokale użytkowe nie są użytkowane.

Wskazano dalej, że postanowienie organu stopnia powiatowego zostało oprotestowane w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez inwestorów, którzy kwestionując przyjętą przez organ l instancji kategorię obiektu, wnoszą o jej zmianę, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczany do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy - a tak niewątpliwie jest w przypadku omawianego budynku mieszkalno-usługowego - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Stwierdzono, że stan faktyczny niniejszej sprawy hipotezę tę, jak ustalił organ l instancji, niespornie wyczerpuje. Otóż J. i B. B. - inwestorzy zrealizowanej na działce nr 383/2 przy ul. C. [...] w J. budowy budynku mieszkalno-usługowego - nie dysponując pozwoleniem na użytkowanie tego budynku, przystąpili do użytkowania jego części usługowej. Jak mianowicie wynika ze zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego, w jednym z lokali użytkowych znajdujących się w części usługowej budynku funkcjonuje od stycznia 2012 r. apteka, podczas gdy uzyskana przez inwestorów decyzja o pozwoleniu na użytkowania tegoż budynku datuje się na dzień 1 lutego 2012 r. O stanowiącym podstawę wymierzenia inwestorom kwestionowanej kary fakcie nielegalnego przystąpienia przez wyżej wymienionych do użytkowania przedmiotowego lokalu świadczą następujące dowody: po pierwsze, paragon fiskalny poświadczający dokonanie w Aptece [...] przy ul. C. [...] w J. w dniu 19 stycznia 2012 r. zakupu leku, po drugie, protokół z przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2012 r. przy udziale jednego z inwestorów, tj. B. B., oraz kierownika budowy M. W. kontroli obowiązkowej wraz z dokumentacją fotograficzną, po trzecie, oświadczenie uczestników kontroli obowiązkowej o nieużytkowaniu lokali użytkowych w okresie trwania kontroli i po czwarte, zamieszczona na stronie internetowej informacja o otwarciu w dniu 5 stycznia 2012 r. pod logo apteki [...] kolejnej apteki przy ul. C. [...] w J..

Powyższe wskazuje, w ocenie organu II instancji, jednoznacznie na zasadność nałożenia ma inwestorów kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza fakt naruszenia przez inwestorów przepisu art. 55 Prawa budowlanego poprzez przystąpienie do użytkowania części wybudowanego na działce nr 383/2 obiektu w warunkach art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przecząc zawartej w zażaleniu sugestii, jakoby podjęta w obrębie lokalu użytkowego aktywność sprowadzała się w zasadzie do przygotowania tegoż lokalu do mającej być w nim prowadzonej w przyszłości działalności gospodarczej, które to przygotowanie uznane zostało przez organ I instancji na wyrost za faktyczne użytkowanie. W odniesieniu do argumentacji zawartej w zażaleniu zauważono, że o ile samo wyposażenie lokalu w mający służyć jego użytkowaniu sprzęt można faktycznie uznać za czynności przygotowawcze do podjęcia w tym lokalu określonej działalności, zatem poprzedzające przystąpienie do użytkowania, o tyle prowadzonej w jego obrębie sprzedaży charakteru prac przygotowawczych przypisać już nie sposób. Wskazano, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie znają pojęcia przygotowania obiektu do użytkowania, zawierają natomiast rygorystyczną regulację przepisu art. 57 ust. 7, zgodnie z którą przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 lub art. 55 skutkuje automatycznym nałożeniem kary pieniężnej. Przy czym prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia użytkowanie. W takim przypadku jednak - zgodnie z regułą wykładni językowej tekstów prawnych - w razie gdy tekst prawny nie zawiera definicji legalnej danego pojęcia, przyjąć należy, że pojęcie to ma takie samo znaczenie jak pojęcie języka potocznego. W niniejszej sprawie podstawą do interpretacji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego jest zatem znaczenie słowa użytkowanie w języku potocznym, a to słowo oznacza: .korzystać z czegoś, korzystać w sposób racjonalny, przynoszący jak największy pożytek. Sprzedaż towarów celem wygenerowania zysków w tak rozumianym pojęciu użytkowania, w ocenie organu, niewątpliwie się mieści.

Następnie organ II instancji stwierdził, że prawidłowo została również obliczona wysokość wymierzonej inwestorom kary, do której, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustaw, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W kwestii kategorii obiektu budowlanego wskazano, że zarzucając organowi l instancji błąd co do przyjętej w rozpatrywanym przypadku kategorii obiektu budowlanego strona skarżąca nie ma racji. Wyjaśniono, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB); na które to rozporządzenie powołuje się strona w treści zażalenia, wydane zostało w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwva 1995 r. o statystyce publicznej, a wprowadzona w jego drodze klasyfikacja stanowi co do zasady standardową klasyfikację, stosowaną w myśl art. 40 ust. 3 tej ustawy w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Bardziej szczegółowo zadania Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych określa samo rozporządzenie, w którym wskazano, że klasyfikacja ta służy potrzebom statystyki, działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań, statystyki cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych, a także do klasyfikowania obiektów budowlanych, może być też stosowana w trakcie zmiany zastosowania, renowacji, wyburzania, modernizacji obiektu budowlanego, ułatwia| ponadto wymianę informacji między uczestnikami procesu inwestycyjnego na/i między różnymi poziomami organizacyjnymi. Jak z tego wynika, wprowadzona w drodze rozporządzenia Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych nie stanowi podstawy prawnej działań podejmowanych przez organ) nadzoru budowlanego w ramach przysługujących im z mocy ustawy kompetencji. Podstawę prawną działań organów nadzoru budowlanego stanowi natomiast bezwzględnie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w załączniku do której, owszem, zatytułowano pierwszą kolumnę tabeli, jak podnosi strona , "kategorie obiektów budowlanych", co więcej - zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, załącznik do ustawy określa kategorie obiektów właśnie, jest to jednak zastosowane przez ustawodawcę uogólnienie, które uszczegóławia przepis art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący, że w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. A skoro zgodnie z wolą ustawodawcy w przypadku jednego obiektu, na który składają się części odpowiadające różnym kategoriom, należy sumować kary obliczone dla poszczególnych kategorii, tym bardziej, wnioskując a maiori ad minus, możliwym jest naliczenie kary z uwzględnieniem jednej tylko kategorii, jeśli w nielegalnym użytkowaniu jest wyłącznie część obiektu tej jednej kategorii odpowiadająca. Przywołano w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r. (II OSK 1159/06). Tak samo za właściwie przyjęty, z uwagi na kubaturę przedmiotowego lokalu użytkowego (kubatura całego obiektu wynosi 1.423,95 m3 - dane z projektu budowlanego aktach sprawy), uznać należy współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) = 1 przypisany obiektom o kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m3).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli J. B. i B. B.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i dokładny całości okoliczności i stanu faktycznego niniejszej sprawy i w ten sposób błędne przyjęcie, że skarżący naruszyli art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, i tym samym że istnieją przesłanki z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego do nałożenia na inwestoróww kary za użytkowanie części obiektu budowlanego położonego w J. na działce nr 383/2 przy ul. C. [...] bez wymaganego zezwolenia na użytkowanie, podczas gdy skarżący w najmniejszy, chociażby nieumyślny sposób nie przystąpili do użytkowania części obiektu, a nawet nie przyczynili się do użytkowania przedmiotowego lokalu bez wymaganego zezwolenia, co tym samym winno determinować uchylenie postanowienia organu I instancji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzenie postępowania.

Ponadto skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, że kara za użytkowanie opisanej części obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia na użytkowanie zasadnie została nałożona na inwestorów tego obiektu, podczas gdy bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż do użytkowania bez wymaganego zezwolenia przystąpił użytkownik, któremu przedmiotowy lokal na mocy "umowy najmu lokalu użytkowego z dnia 1 czerwca 2011 r." został wynajęty, tj. spółka A. sp. z o.o., a zastosowany przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie daje podstaw do obciążania karą inwestora, a nie na osoby, która faktycznie przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia.

Mając na uwadze zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. do ponownego rozpoznania w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia do chwili prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem kwota 75.000 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) jest kwotą znaczną dla skarżących i w chwili obecnej wpłata całej tej kwoty spowodowałaby dla nich niewątpliwą szkodę, z naruszeniem podstaw mających istotne znaczenie dla egzystencji ich rodziny.

Na uzasadnienie skargi obszernie zacytowano orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące stosowania art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdzono, że organy obu instancji nie zgromadziły w niniejszej sprawie całości materiału dowodowego i w związku z tym wydały błędne rozstrzygnięcia. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., przedmiotowy lokal posiadał "wydzielone pomieszczenia sali sprzedaży, izbę recepturową, zmywalnię, magazyn leków, magazyn wyrobów medycznych oraz gabinet kierownika apteki". Ponadto, w posiadaniu organu nadzoru budowlanego był także paragon fiskalny dokumentujący zakup leków. Organ administracji posiadał także informację o terminie otwarcia apteki. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy rzeczony lokal użytkowy nie był przedmiotem jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej, która uprawniałaby do posiadania go przez inne osoby niż inwestorzy. Zgodnie z umową najmu lokalu użytkowego zwartą w dniu 1 czerwca 2011 r. pomiędzy skarżącymi jako wynajmującymi, a spółką A. sp. z o.o. z siedzibą w J. jako najemcą, przedmiotowy lokal został oddany w najem tej spółce i to ten podmiot na zasadzie wyłączności dysponował tym lokalem począwszy od dnia 1 czerwca 2011 r., jednocześnie mając pełną świadomość, iż "właściwe" użytkowanie tego lokalu może nastąpić jedynie po uzyskaniu stosownej zgody na użytkowanie wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. O powyższej okoliczności najemca został poinformowany już w chwili zawarcia umowy najmu, co więcej, za okres trwania umowy najmu, w którym lokal nie mógł być jeszcze użytkowany, Skarżący jako wynajmujący nie pobierali czynszu najmu, właśnie z uwagi na wskazaną niemożność użytkowania tego lokalu.

Następnie stwierdzono, że z przyczyn skarżącym nieznanych, rozpoczęcie przez najemcę działalności w lokalu nastąpiło przed oddaniem lokalu do użytkowania. Z uwagi na to uznano, że użytkowanie części obiektu budowlanego nastąpiło wbrew woli i świadomości inwestorów, o czym także bezspornie świadczy pismo skarżących z dnia 05.01.2012 r. skierowane do najemcy o niewyrażeniu zgody na użytkowanie przedmiotowego lokalu bez uzyskania stosownej zgody.

Powołując się na literalne brzmienie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego podkreślono, że nigdzie nie jest wskazane, aby to właśnie w każdym przypadku naruszenia przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego to inwestor, czy jakakolwiek inna osoba miała ponosić negatywne konsekwencje z tego tytułu, pomimo, iż nie przyczyniły się one w jakikolwiek sposób do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przez inną osobę. W związku z powyższym zupełnie niezrozumiałym i zdaniem pełnomocnika skarżących niedopuszczalnym i nieuprawnionym jest nadinterpretowanie zapisów ustawowych przez organy administracji publicznej na niekorzyść obywatela, w tym przypadku inwestora (skarżących). Organy administracji publicznej powinny swoim działaniem budzić zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), co też oznacza, że nie powinny w sposób odmienny niż stanowi ustawa, a także inne akty niższego rzędu, interpretować przepisów.

Zatem nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego na skarżących jako inwestorów, którzy faktycznie nie przystąpili do użytkowania ww. lokalu, a czyniła to inna osoba bez zezwolenia skarżących, ewidentnie stanowi nadinterpretację przepisów prawa budowlanego. Na poparcie tego twierdzenia przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1168/09, gdzie stwierdzono, że "nie można skutecznie wywodzić z regulacji art. 57 ust. 7 p.b., że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia można wymierzyć wyłącznie inwestorowi", bowiem "inwestora nie można obciążać odpowiedzialnością za przystąpienie do użytkowania lokalu przez najemcę". Reasumując podkreślono, że w niniejszej sprawie skarżący nie tylko nie mieli świadomości dokonania przedmiotowego naruszenia, ale i odbyło się to poza ich wolą, wręcz wbrew ich woli przez najemcę, stąd nie podlegają oni przedmiotowej karze.

Na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia wskazano, jakie dochody uzyskują skarżący i jakie ponoszą wydatki na utrzymanie się i leczenie. Nadto podkreślono, że nie posiadają jakichkolwiek oszczędności, którymi mogliby w chwili obecnej zadysponować celem zapłat, zwłaszcza jednorazowo, nałożonej na nich kary. Nie posiadają także zdolności do zaciągnięcia kolejnego zobowiązania na spłatę tej należności. Natomiast posiadanie wskazanego obiektu daje gwarancję zaspokojenia tej należności na wypadek niekorzystnego dla Skarżących rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym utrzymano w mocy opisane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J.. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, ponieważ w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postanowienia organów obu instancji odpowiadają wymogom ustanowionym w przepisie art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w myśl art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepisy art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego precyzują wymogi formalne i procesowe wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W przepisie art. 59 Prawa budowlanego zawarto przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nadto w ust. 7 tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Regulacje te są zbieżne z generalną zasadą wyrażoną w art. 18 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, że do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych. Pamiętać zatem również należy, iż w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trzeba zatem powiedzieć, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego obciąża inwestora.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy powiedzieć, że Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych przez organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestorami zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w J. na działce nr [...], AM-[...], obręb S., byli J. i B. B. (obecnie: skarżący), co wynika z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta J.w dniu [...] r. W świetle powyższego zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy stwierdzić, że kara tego typu nakładana jest na inwestora, a nie na jakikolwiek inny podmiot. W realiach niniejszej sprawy adresatami nałożonej kary prawidłowo zatem organy obu instancji uczyniły skarżących.

Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę takie rozumienie adresata postanowienia o nałożeniu kary wynika z przyjęcia wykładni systemowej omawianych przepisów Prawa budowlanego oraz z uwzględnienia wykładni celowościowej potrzeby funkcjonowania tych przepisów. Skoro bowiem przepis art. 57 Prawa budowlanego adresowany jest do inwestora, to normy prawne konstruowane na bazie tego przepisu dotyczą właśnie inwestora, inaczej mówiąc kształtują jego prawa i obowiązki. Skoro jednym z tych obowiązków inwestora jest złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to logicznym wnioskiem jest to, że norma nakazująca ukarać kogoś za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego (nielegalne, bo bez uzyskania pozwolenia) musi być nakierowana na ukaranie inwestora procesu budowlanego. Omawiana regulacja ustanawia dwa reżimy użytkowania obiektu budowlanego – legalne i nielegalne, jednak tym, co łączy te dwa reżimy jest właśnie osoba inwestora. Tylko bowiem inwestor jest dysponentem procesu budowlanego i wyłącznie na nim ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Zatem tylko ten podmiot można ukarać za zignorowanie tego obowiązku, czyli za przystąpienie do użytkowania obiektu bez pozwolenia. Oczywiście nie uszło uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie to nie inwestorzy (skarżący) osobiście przystąpili do użytkowania części obiektu budowlanego bez pozwolenia, ale uczyniła to spółka będąca najemcą wybranych pomieszczeń w budynku. Jednakże należy pamiętać, że stosunek najmu łączący skarżących ze spółką, która uruchomiła aptekę w części wybudowanego obiektu nie zdejmuje ze skarżących jako inwestorów odpowiedzialności za "dokończenie" procesu budowlanego. Treść doręczonej Sądowi umowy najmu, jak i pisma skierowanego przez inwestorów w dniu 5 stycznia 2012 r. do najemcy (k. 36 akt sądowych), z których wynika, że inwestor nie wyraził zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu nie mogą wywrzeć skutku polegającego na uchyleniu zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy podkreślić, że z doręczonego Sądowi protokołu kontroli dokonanej przez organ stopnia powiatowego w dniu 26 stycznia 2012 r. nie wynika, aby inwestor okazał czy ujawnił fakt istnienia pisma z dnia 5 stycznia 2012 r. kierowanego do najemcy, dokumentu tego nie powołano również w zażaleniu na postanowienie. Wobec tego organy obu instancji do dokumentów powyższych nie mogły się odnieść. W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że zarzuty skargi podnoszące, że kto inny (najemca) powinien być adresatem zaskarżonego postanowienia nie zasługują na aprobatę. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne wskazanie adresata zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się w tym kontekście do argumentów skargi trzeba wskazać, że w ocenie Sądu nietrafne są zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie tego, czy do użytkowania obiektu doprowadziło umyślne działanie inwestora. Należy w tym miejscu podkreślić, że kwestie umyślnego lub nieumyślnego działania są z natury swej związane z prawem karnym, w którym dodatkowo akcentuje się przesłankę winy czy zamiaru sprawcy. W przypadku kar administracyjnych, jak w niniejszej sprawie, podnoszenie tego rodzaju kwestii pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Organy obu instancji nie miały bowiem obowiązku badania, jaki był zamiar, stopień winy, czy poziom umyślności inwestorów w tym, że przystąpiono nielegalnie do użytkowania obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Okoliczność ta w niniejszej sprawie wystąpiła, co zostało prawidłowo wykazane w zaskarżonych postanowieniach, a zatem nie potwierdziły się w tym kontekście zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy nie miały obowiązku ustalania, czy część obiektu jest przedmiotem umowy najmu, a jeśli strona uważała, że ta okoliczność jest w sprawie istotna, mogła ją podnieść korzystając z uprawnień strony postępowania administracyjnego (organ I instancji powiadomił o tej możliwości pismami z dnia 7 i 23 lutego 2012 r.). Skoro na etapie postępowania administracyjnego strona nie skorzystała z tych uprawnień, nie może w postępowaniu sądowym czynić organowi zarzutów w zakresie nieprawidłowego postępowania dowodowego. Nadto, zdaniem Sądu, nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego na podmiot inny niż sam inwestor w realiach niniejszej sprawy stanowiłoby działanie wbrew prawu, to jest wbrew językowej wykładni tego przepisu.

Dalej powiedzieć trzeba, że jak wynika z pism skarżących i z samej skargi nie kwestionują oni faktu, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budynek był wykorzystywany przez najemcę do prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem był użytkowany. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego (wyrok z 26.01.2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy udowodniły i wykazały, że w niniejszej sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących. Następnie Sąd stwierdził, że prawidłowo zakwalifikowano użytkowaną nielegalnie część obiektu budowlanego do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe – według załącznika do ustawy Prawo budowlane), co ponadto wyczerpująco wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji. Prawidłowo przy tym organy obu instancji zastosowały art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego nakazujący rozważać nakładane kary co do każdej części obiektu budowlanego. Zastosowane wnioskowanie logiczne pozwoliło organowi na wyliczenie kary tylko za użytkowanie części użytkowej budynku, co było – a czego strona skarżąca nie zauważyła – korzystniejsze dla inwestora niż zsumowanie kar dla całego budynku.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.