Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1272/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 322/17, w sprawie ze skargi T.S., na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej w [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. przesłania umowy zawartej z, Kancelarią [...]), oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 322/17 oddalił skargę T.S. na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że T.S. wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do Krajowej Rady Notarialnej o:

1) przesłanie umowy zawartej z Kancelarią [...], na sporządzenie i podpisanie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/16, zapadłego w sprawie ze skargi T.S. oraz reprezentowania Krajowej Rady Notarialnej w [...] w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zgodnie z pełnomocnictwem);

2) udzielenie informacji o wysokości wynikającego z w/w umowy wynagrodzenia i zasad płatności;

3) udzielenie informacji, czy wynagrodzenie zostało uregulowane w całości i kiedy;

4) udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia dotychczas wypłaconego w/w Kancelarii z tytułu wyżej wymienionej umowy i daty zapłaty, jeżeli dotychczas nie zostało wynagrodzenie w całości uregulowane.

Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 22 kwietnia 2017 r. poinformowała wnioskodawczynię, że żądane przez nią informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ obsługa prawna, jak i pozostała działalność majątkowa Krajowej Rady Notarialnej, wynikająca z art. 23 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 ze zm.) jest realizowana w zakresie środków własnych Rady, pochodzących ze składek notariuszy, nie zaś ze środków publicznych. Składki, o których mowa w art. 23 ustawy Prawo o notariacie stanowią jedyne źródło finansowe organów samorządu notarialnego i są konieczne dla realizowania zadań nałożonych na ten samorząd przepisami prawa o notariacie (Oleszko, Aleksander. Art. 23. W: Prawo o notariacie. Komentarz. Tom 1. Ustrój notariatu. Wolters Kluwer, 2016). Należy odróżnić sytuację organu realizującego zadania publiczne ze środków publicznych a organu realizującego inne funkcje, jednak posiadającego własny wkład pieniężny, który w żaden sposób nie pochodzi ze środków z budżetu państwa czy gminy. W tej sprawie przyjąć należy, iż umowa cywilnoprawna pomiędzy Krajową Radą Notarialną a podmiotem realizującym jej obsługę prawną, finansowana ze środków własnych organu, nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego stanowiska organu, T.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2017 r. Wniosła m.in. o zobowiązanie Krajowej Rady Notarialnej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej akt sprawy, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podała, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, zamieszczony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jest otwarty i ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych. W ocenie skarżącej, Krajowa Rada Notarialna, podejmując różne czynności związane z zakresem swoich obowiązków wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Brak jest podstaw do tego, aby żądanej wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2017 r. informacji odmówić waloru informacji publicznej. Ponadto skarżąca stwierdziła, że bezczynność Krajowej Rady Notarialnej ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż jej zachowanie było w pełni świadome i nakierowane na celowe pozbawienie strony dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, organ chce ukryć wysokość wynagrodzenia wypłaconego ze środków Krajowej Rady Notarialnej za sporządzenie dwóch w zasadzie identycznych skarg kasacyjnych (jedna z nich jest plagiatem) przez dwóch różnych prawników z dwóch różnych kancelarii prawnych i przenieść koszty obsługi prawnej (podwyższone w sposób bezprawny) na skarżącą.

Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podała, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Obsługa prawna, jak i działalność majątkowa Krajowej Rady Notarialnej, jest realizowana w zakresie środków własnych Rady, pochodzących ze składek notariuszy, nie zaś ze środków publicznych. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, notariusze opłacają, na potrzeby organów samorządu notarialnego, składki miesięczne, których wysokość ustala corocznie Krajowa Rada Notarialna. Ponadto, stosownie do uchwał właściwych izb notarialnych, notariusze opłacają składki na inne określone cele. Składki, o których mowa w art. 23 cyt. ustawy, stanowią jedyne źródło finansowe organów samorządu notarialnego i są konieczne dla realizowania zadań nałożonych na ten samorząd przepisami prawa o notariacie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt SDI 4/09 oraz A. Oleszko, Prawo o notariacie. Komentarz. Tom 1. Ustrój notariatu, WK 2016). Przepis ten normuje sytuację, w której zadania są realizowane w ramach składek notariuszy, nie zaś majątku publicznego. Celem kwalifikacji umowy zawartej pomiędzy podmiotem zewnętrznym a Krajową Radą Notarialną, jako informacji publicznej, jest pokazanie społeczeństwu, na jakie cele i w jaki sposób są wydatkowane środki publiczne. Skoro organ finansuje sporządzenie pisma procesowego przez podmiot prawny ze środków własnych, per analogiam uznać należy, że umowa cywilnoprawna z takim podmiotem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu w trybie art. 10 u.d.i.p.

T.S. w piśmie procesowym z dnia 25 września 2017 r. nie podzieliła stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę i podtrzymała dotychczasową argumentację i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi.

Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższy przepis Konstytucji RP potwierdza generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m.in. o działalności organów samorządu zawodowego.

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji jest uzależniony od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie w/w wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych, nie zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Dopiero w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do uzyskania informacji o ich działalności od kumulatywnego spełnienia przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Stąd też art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest niesporne, że Krajowa Rada Notarialna jest organem samorządu zawodowego i w pewnym zakresie wykonuje zadania publiczne. Co do zasady należy ją zatem traktować jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Kwestią wymagającą rozważenia w tej sprawie jest ocena, czy przedmiotem wniosku T.S. jest informacja publiczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądaną przez skarżącą informację przyjmując, iż nie stanowi ona informacji publicznej.

Zgodnie z art. 23 ustawy Prawo o notariacie, samorząd notarialny finansowany jest ze składek jego członków. Skoro fundusze, jakimi dysponuje Krajowa Rada Notarialna, nie pochodzą od organów władzy publicznej, to informacje w zakresie dysponowania przez nią tymi środkami nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie dotyczy bowiem dysponowania środkami publicznymi.

Krajowa Rada Notarialna prawidłowo stwierdziła, że materia objęta wnioskiem T.S. nie dotyczy problematyki wykonywania przez Krajową Radę Notarialną zadań publicznych. Zawarcie przez w/w podmiot umowy cywilnoprawnej z konkretną kancelarią prawną do prowadzenia danej sprawy przed sądem nie należy do zakresu realizowania zadania publicznego przez organ samorządu zawodowego. Zadaniem publicznym tego organu nie jest bowiem wnoszenie w indywidualnej sprawie skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skarżąca w skardze sama wskazała, że sporna umowa będąca przedmiotem wniosku z dnia 9 kwietnia 2017 r. dotyczy reprezentowania organu samorządu zawodowego w jej własnej sprawie. Zdaniem Sądu, okoliczność ta dodatkowo świadczy o tym, że przedmiotem w/w wniosku nie jest informacja publiczna, a informacja dotycząca indywidualnej sprawy skarżącej. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacje dotyczące konkretnego – zindywidualizowanego postępowania nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1725/15). Za trafnością przedstawionego stanowiska przemawia również sformułowana w uzasadnieniu skargi obawa, że skarżąca – a więc strona postępowania, którego dotyczy przedmiot wniosku – będzie mogła w przyszłości zostać obciążona w owym postępowaniu wyższymi kosztami. Niewątpliwie takie oświadczenie skarżącej świadczy o tym, iż rzeczywistą intencją wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest troska wnioskodawczyni o dobro publiczne lecz o własne interesy finansowe.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro organ prawidłowo przyjął, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i o powyższym w terminie poinformował wnioskodawczynię to nie pozostawał bezczynny.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T.S., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe, niezrozumiałe i wprowadzające w błąd uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a ponadto poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do jakiegokolwiek argumentu podniesionego przez skarżącą w skardze na bezczynność oraz w piśmie procesowym z dnia 25 września 2017 r., co powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP oraz art. 40 § 1 pkt 7 i art. 53 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy Krajowa Rada Notarialna zobowiązana była na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 kwietnia 2017 r. i udzielenia żądanej informacji publicznej, a wniosku tego nie rozpoznała;

3) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy Krajowa Rada Notarialna zobowiązana była na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 kwietnia 2017 r. i udzielenia żądanej informacji publicznej, a wniosku tego nie rozpoznała.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zobowiązanie Krajowej Rady Notarialnej do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że Krajowa Rada Notarialna nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku T.S. z dnia 9 kwietnia 2017 r., gdyż żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, o czym została ona przez organ w terminie poinformowana.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd drugiej instancji rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w powołanym przepisie i poddaje się kontroli instancyjnej. Przedmiotowe uzasadnienie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy wynika, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania, jakie zarzuty podniesiono w skardze, jaka była podstawa prawna oddalenia skargi oraz w dostateczny sposób wyjaśnia, dlaczego podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Ponadto zauważyć należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. zakreśla jedynie wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, natomiast nie określa relacji między obowiązkiem sądu a zarzutami skargi. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy merytorycznej wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 25 września 2017 r. mógłby okazać się skuteczny jedynie w przypadku wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09, 20 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 169/11). W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został przez autora skargi kasacyjnej spełniony. Fakt, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne.

Zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Uzasadnienie tych zarzutów koncentruje się na wskazaniu, że do zakresu przekazanego przez państwo samorządowi zawodowemu notariuszy władztwa publicznego należy m.in. czuwanie nad etyką wykonywania zawodu (art. 40 § 1 pkt 7 ustawy Prawo o notariacie) i sądownictwo dyscyplinarne (art. 53 § 1 w/w ustawy). Sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego przez samorząd notarialny stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, określonego przepisami ustawy Prawo o notariacie i Konstytucji RP. W tym zakresie notarialny samorząd zawodowy wykonuje zadania publiczne i w związku z tym gospodaruje mieniem publicznym, a wiedza o takiej działalności jest informacją publiczną (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, informację publiczną stanowi zatem również informacja dotycząca umowy zawartej przez Krajową Radę Notarialną z konkretną kancelarią prawną na sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/16, gdyż wyrok ten dotyczy sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej w przedmiocie sądownictwa dyscyplinarnego w ramach samorządu zawodowego notariuszy, a więc sfery wykonywania przez organ tego samorządu zadań publicznych, a w konsekwencji dysponowania mieniem publicznym.

Wskazać należy, iż ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. pojęcia "sprawy publicznej" nie zdefiniowano. Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Natomiast sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., oraz zasadach ich funkcjonowania jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – państwa (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia: 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 933/10, 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/09).

Organy samorządu zawodowego mają zatem obowiązek udzielenia tylko takich informacji, które dotyczą określonego zakresu ich uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych przez nie zadań w sferze publicznej, co do których dysponują i gospodarują majątkiem publicznym.

Rozpatrując wnioski obywateli złożone do organów samorządu zawodowego notariuszy w trybie u.d.i.p. o udostępnienie konkretnej informacji, należy każdorazowo badać, czy żądana informacja należy do sfery wykonywanych przez nie zadań publicznych, finansowanych z majątku publicznego, czy też dotyczy jej wewnętrznej działalności, finansowanej wyłącznie z własnych środków, pochodzących ze składek notariuszy (art. 23 ustawy Prawo o notariacie). Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest bowiem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów samorządu zawodowego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie – jak już wyżej podano – jakakolwiek aktywność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, T.S. pozostaje w błędnym przekonaniu, że skoro żądane przez nią w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 657/16 (zakończonej nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. uwzględniającym jej skargę) informacje z zakresu prowadzonego względem konkretnego notariusza postępowania dyscyplinarnego przed Wyższym Sądem Dyscyplinarnym dotyczą publicznej sfery działalności notarialnego samorządu zawodowego, to takiej sfery dotyczyć będzie również informacja dotycząca umowy zawartej przez Krajową Radę Notarialną z konkretną kancelarią prawną na sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku zapadłego w w/w sprawie.

Kwestie dotyczące wyboru przez Krajową Radę Notarialną konkretnej kancelarii prawnej do sporządzenia skargi kasacyjnej od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/16 i reprezentowania organu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wynikające z umowy zawartej z taką kancelarią prawną informacje dotyczące wynagrodzenia i zasad płatności dla pełnomocnika – nie mają już materialnoprawnego związku z przedmiotem sprawy, w jakiej ustanowiono tego pełnomocnika. Są one odrębną "sprawą", niejako "czysto procesową" i nie stanowią kontynuacji postępowania prowadzonego w przedmiocie pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który podlegał ocenie Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 657/16.

W związku z powyższym stwierdzeniem, informacji, których udostępnienia T.S. domaga się w niniejszej sprawie – związanych wyłącznie z kwestią wynagrodzenia pełnomocnika za obsługę prawną Krajowej Rady Notarialnej (wniosek z dnia 9 kwietnia 2017 r.) – nie można wiązać z wykonywaniem przez ten organ jakiegokolwiek zadania publicznego w ramach samorządu zawodowego notariuszy, gdyż omawiane czynności są realizowane wyłącznie ze środków własnych Rady, a nie z majątku publicznego. Informacje wnioskowane w tej sprawie nie stanowią zatem informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.