Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2225/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 16, art. 15 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 295/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 295/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. J.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A.P. urodzoną dnia [...] sierpnia 2015 r. W złożonym wniosku wnioskodawca wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi córka – A. P., syn – A.P. (urodzony w dniu [...] września 2006 r.) oraz żona P. P.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na córkę – A. P. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 2 punkt 5, punkt 11 i punkt 16, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195; dalej w skrócie jako "u.p.p."), art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 punkt 16 u.p.p. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia [...] w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Organ powołał się na sentencję prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku II Wydziału Cywilnego Rodzinnego (sygn. akt II C 1866/10) z dnia 7 września 2011 r. orzekającego rozwód pomiędzy K. P. (matką A. P.) a J. P., powierzającego władzę rodzicielską nad małoletnim synem A.P. obojgu rodzicom oraz ustalającego miejsce pobytu małoletniego przy matce. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie sądu, który ustalił miejsce pobytu małoletniego A. P. przy matce – K. P., małoletni syn nie może być wskazany w składzie rodziny we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez wnioskodawcę. Jedynie w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ta przesłanka nie została spełniona. W świetle u.p.p. A. P. musi być więc traktowana jako pierwsze a nie kolejne dziecko w rodzinie wnioskodawcy. Złożony wniosek nie obejmował zaś żądania przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Wobec niespełnienia warunków określonych przez ustawę wnioskowane świadczenie nie mogło zostać wnioskodawcy przyznane.

Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonane przez organ I instancji. Kolegium powołując się na przepisy u.p.p. wskazało, że ustawa ta zawiera definicje legalne pojęć: "dziecko" i "pierwsze dziecko". I tak: "dziecko" oznacza dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną (art. 2 pkt 5); "pierwsze dziecko" oznacza jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2 (art. 2 pkt 14). Z uwagi na to, że u.p.p. nie definiuje pojęcia "opieki naprzemiennej", zdaniem Kolegium, należy w tym zakresie sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako: k.r.o.) oraz Kodeksu postępowania cywilnego (dalej jako: k.p.c.). Akty kodeksowe również nie definiują pojęcia opieki naprzemiennej, nie używają nawet wprost takiego pojęcia. Regulacji w zakresie opieki (pieczy) naprzemiennej należy się dopatrywać w nowelizacji przepisów kodeksowych dokonanych ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062), która weszła w życie w dniu 29 sierpnia 2015 r. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 58 § 1 k.r.o. w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. W przypadku braku porozumienia, sąd uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (§ 1a). Z treści przepisów k.r.o. wynika, że zasadą jest, aby w pierwszej kolejności o ewentualnej pieczy naprzemiennej decydowali sami rodzice w drodze porozumienia. Sąd powinien ingerować w relacje między rodzicami a dziećmi dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe zawarcie takiego porozumienia między rodzicami. Dopiero w braku porozumienia sąd decyduje o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej. Z treści przepisów k.p.c. również wynika, że co do zasady sąd wkracza w relacje pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dziećmi dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki (art. 582, 5821 k.p.c.). Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Z tego powodu nie można uznać, że objęcie dziecka pieczą naprzemienną następuje tylko w przypadku, gdy sąd rozstrzygnie w wyroku o takim sposobie sprawowania władzy rodzicielskiej - o opiece naprzemiennej rozstrzygać będzie w pierwszym rzędzie porozumienie rodziców i takie rozwiązanie jest preferowane przez prawo rodzinne. Żaden z przepisów prawa nie stanowi, że opieka naprzemienna może być ustalana jedynie przez sąd w orzeczeniu (np. wyroku rozwodowym), bowiem przepisy prawa rodzinnego pozwalają sądowi ingerować w sposób ustalania opieki nad dzieckiem jedynie wobec braku porozumienia rodziców. W świetle powyższego opiekę naprzemienną należy wiązać z sytuacją, w której ze zgodnego porozumienia rodziców lub z orzeczenia sądu wynika, iż rodzice rozwiedzeni (lub żyjący w separacji) sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się następujących po sobie okresach i że sąd obojgu rodzicom pozostawił władzę rodzicielską. Wiąże się to z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców na przemian w różnych okresach. Opieka naprzemienna nad dzieckiem nie jest wykluczona w przypadku, gdy sąd w wyroku rozwodowym ustalił miejsce pobytu dziecka przy jednym z rodziców. Z uwagi na unormowania kodeksu cywilnego co do miejsca zamieszkania oraz na brzmienie art. 2 punkt 16 in fine u.p.p. wnioskować należy, że ustawodawca nie wiąże możliwości zaliczenia dziecka (pozostającego pod opieką naprzemienną) do rodziny - z miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu kodeksu cywilnego. Miejsce zamieszkania dziecko może mieć - zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego - tylko jedno, co nie sprzeciwia się możliwości zaliczenia go jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców nie decyduje bowiem w tym przypadku jego miejsce zamieszkania, a to czy jest ono, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców.

Zdaniem Kolegium, strony uzgodniły między sobą okresy przebywania dziecka z każdym z rodziców. Są to okresy dotyczące jedynie spędzania dni wolnych od nauki, to jest weekendów, wakacji oraz ferii zimowych i w tym czasie można ewentualnie przyjąć - o ile zostałoby to potwierdzone nie tylko przez oświadczenie wnioskodawcy, ale też inne dowody – że są to okresy mniej więcej równe. Opieka nad dzieckiem musi być sprawowana przez cały czas i nie może dotyczyć jedynie spędzania czasu wolnego. Jak wynika z twierdzeń wnioskodawcy, w pozostałym okresie opieka ta sprawowana jest przez matkę dziecka, dlatego też, w ocenie Kolegium, w niniejszym przypadku nie ma miejsca opieka naprzemienna. Nie można bowiem w tym przypadku stwierdzić, że rodzice w równym stopniu dzielą się opieką nad ich wspólnym dzieckiem.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy syn skarżącego z pierwszego małżeństwa może być zaliczony do członków rodziny skarżącego - w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby powyżej wskazanej ustawy. WSA uznał, że nie można przyjąć, iż okresy przebywania dziecka u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian. Koniecznym dla uznania opieki naprzemiennej jest natomiast ustalenie względnie równego podziału. Opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W tych okresach, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, każdemu z rodziców przysługuje odpowiednio podzielone świadczenie wychowawcze na dziecko objęte opieką naprzemienną. Ustalenie to - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 punkt 16 in fine u.p.p. - musi przy tym wynikać nie z oświadczenia podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczenia wychowawczego (jak postrzega to skarżący) ale z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). W tym miejscu należy podnieść, że bieżący, faktyczny sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem, ich faktyczna realizacja przez rodziców oraz fakt wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie może zastępować wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. Okoliczności te nie są tym samym wystarczające do uznania, że w realiach danego przypadku dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Potwierdza to sam skarżący wskazując, że syn A.P. zamieszkuje z nim sporadycznie, głównie w okresie wolnym od nauki, w czasie wakacji czy ferii zimowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez naruszenie art. 2 ust. 2 pkt. 16 u.p.p., przez dokonanie błędnej wykładni tegoż przepisu przyjmując, że zaliczenie syna Skarżącego z pierwszego małżeństwa do obecnej rodziny Skarżącego nie jest możliwe ponieważ z treści wyroku rozwodowego Skarżącego z dnia 07.09.2011 r. nie wynika, że wspólny syn rozwodzących się A. pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1, art. 22 u.p.p. polegającą na tym, że Sąd I-szej instancji rozpatrując skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wziął pod uwagę faktu, że Organ administracyjny I i II stopnia nie podjęły czynności przewidzianych przepisami prawa dla ustalenia obecnego stanu rzeczywistego w zakresie pełnienia przez Skarżącego opieki naprzemiennej nad synem A. po rozwodzie (wywiad środowiskowy), "a co więcej z oświadczenia matki A. P. i ojca-skarżącego, wynika, że jest sprawowana opieka naprzemienna złożony na etapie postępowania sądowego".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę powyższego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I-instancji do ponownego rozpoznania w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1, art. 22 u.p.p. Organy administracyjne prawidłowo i wyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, a ustalone okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni pojęcia opieki naprzemiennej sprawowanej nad dzieckiem przez obojga rozwiedzionych rodziców, a pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego błędnie wskazując art. 2 ust. 2 pkt. 16 u.p.p. (nie ma takiego przepisu), ale nie budzi wątpliwości NSA (biorąc pod uwagę treść uzasadnienia), iż zarzutem tym jest objęty art. 2 pkt. 16 u.p.p. Zgodnie z art. 2 pkt 16 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sadu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną. Natomiast wprowadzona zmiana oznacza, że dla spełnienia definicji rodziny zawartej w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie wystarczy fakt, że zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, ale istotne jest również, że opieka ta sprawowana jest w porównywanych i powtarzających się okresach.

Jak wynika z powyższej definicji normatywnej (zarówno w brzmieniu pierwotnym art. 2 pkt 16 ustawy, jak i po nowelizacji z 2017 r.) pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych. Wówczas na gruncie omawianej ustawy dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych. W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Podkreślić należy, że samo brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął językową wykładnię omawianego przepisu. Tym samym organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 k.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Takie stanowisko zajmuje Naczelny Sad Administracyjny w szeregu orzeczeń, w tym miedzy innymi w wyrokach: z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17, z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1230/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2088/17, z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 575/18, z 11 dnia kwietnia 2019r., sygn. I OSK 2032/17, z dnia 15 maja 2019r., sygn. I OSK 3668/18 dostępne na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym w pełni zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie.

Dodać jedynie należy, że wskazane przez skarżącego formy sprawowania przez niego opieki nad synem stanowią przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Skarżący nie wykazał się zaś orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców.

Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, gdyż nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o dowody wskazywane przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Przede wszystkim nie został wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, co jest możliwe w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.