Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3259/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 a  i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7-9, art. 11, art. 77 § 1 art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 8, art. 146 ust. 1 i 3, art. 148, art. 153, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 215/14 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 215/14, po rozpatrzeniu skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 144, 145, 146, 148 ust. 1-3 oraz art.148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.), w związku z uchwałą Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wklp. z dnia 1 kwietnia 2008 r. Nr 47, poz. 1003), obciążył B. R. opłatą adiacencką w wysokości [...] zł, naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0485 ha i nr [...] o powierzchni 0,0482 ha, położonych w obrębie [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...], w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], przy której położona jest nieruchomość.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Gmina wybudowała sieć kanalizacji sanitarnej wraz z uzbrojeniem w ulicy [...]. Inwestycja została odebrana na podstawie protokołu końcowego komisyjnego odbioru robót z dnia 12 maja 2010 r. W dniu 3 września 2010 r. Gmina zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. Pismo to zostało doręczone w dniu 7 września 2010 r. Wobec braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej zlokalizowanej w ul [...] za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej należało więc uznać datę 29 września 2010 r. W tej też dacie gmina mogła przystąpić do użytkowania urządzenia.

W świetle powyższych faktów, zdaniem organu II instancji, zasadne było ustalenie, że w rozpatrywanej sprawie w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dacie bowiem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, tj. w dniu 29 września 2010 r., obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia [...] lutego 2008 r. sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (ustalająca 10% stawkę opłaty), która obowiązywała do dnia opublikowania nowej uchwały z dnia [...] sierpnia 2010 r., która weszła w życie dnia 6 listopada 2010 r., podwyższającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej do 15%.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie sporna była okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, związanego ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznało, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. W niniejszej sprawie taki operat z dnia 24 września 2012 r. sporządzony został przez posiadającego stosowne uprawnienia rzeczoznawcę majątkowego. Wynika z niego, że wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej, wartość tej nieruchomości wzrosła.

W ocenie organu odwoławczego wycena została wykonana zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Operat podlega ocenie organu odwoławczego. Wysokość należnej w niniejszej sprawie opłaty wyliczono w oparciu o wyżej wymienioną uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, która obowiązywała w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W uchwale tej wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustalono w wysokości 10% różnicy wartości nieruchomości, co jest zgodne z art. 146 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w niniejszej sprawie opłata adiacencka wynosi 1710 zł, co stanowi 10% różnicy wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej określonej przez biegłego w wysokości 17 100 zł.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. R. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: art. 7, 8, 15 i art. 78 § 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie opinii rzeczoznawcy wydanej w oparciu o wadliwie dobrany materiał porównawczy, przy jednoczesnym pominięciu wniosku strony o przeprowadzenie ponownego dowodu z takiej opinii, a co za tym idzie naruszenie art. 146 ust. 1 i 3 poprzez wymierzenie opłaty adiacenckiej bez wykazania wzrostu wartości nieruchomości będącej własnością strony; naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie terminu do jej wydania, mimo przedawnienia możliwości do wydania takiej decyzji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła także, że wadliwe było dobranie przez biegłego nieruchomości celem ich porównania, ponieważ nie mogły być one uznane za nieruchomości podobne. Z 12 nieruchomości porównywanych przez biegłego celem ustalenia wartości przed wybudowaniem kanalizacji tylko 8 ma dostęp do drogi gruntowej, a z 13 nieruchomości zebranych dla porównania ich wartości po wybudowaniu kanalizacji 12 znajduje się przy drodze utwardzonej kostką brukową lub asfaltem, a jedna przy ulicy właśnie utwardzanej. Podniosła też, że organy pominęły milczeniem jej wniosek o sporządzenie ponownej opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 215/14 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił 146, 147, 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Sąd przywołał treść art. 143, 144 oraz 145 tej ustawy i wyjaśnił, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 ustawy), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50%. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że Gmina wybudowała sieć kanalizacji sanitarnej wraz z uzbrojeniem w ulicy [...], przy której położone są działki skarżącej. Prace te były realizowane do 12 maja 2010 r., kiedy to nastąpiło protokolarne odebranie końcowe robót, a pismem z dnia 3 września 2010 r. (doręczonym w dniu 7 września 2010 r.) zawiadomiono Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu robót. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie 21 dni sprzeciwu, a więc datę 29 września 2010 r. należy uznać za datę stworzenia warunków do podłączenia urządzenia infrastruktury technicznej. Zasadnie więc organ I ustalił, że w dacie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej ([...] kwietnia 2013 r.) nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, który umożliwia jej ustalenie. W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, tj. w dniu 29 września 2010 r., obowiązywała uchwała z dnia [...] lutego 2008 r. określająca 10% stawkę opłaty adiacenckiej. Decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona w dniu 13 maja 2013 r., czyli przed upływem trzech lat liczonych od dnia 29 września 2010 r. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jest to wystarczające, aby stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień w przedmiocie możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej ustał (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 161/07 i w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 351/10). Sąd zaznaczył, że dla oceny, czy zostały stworzone warunki podłączenia, konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień 12 maja 2010 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (dzień 29 września 2010 r.). Dopiero od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd wyjaśnił, że sporna w niniejszej sprawie jest także okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, związanego ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W tej sprawie Sąd I instancji przywołał treść art. 146 ust. 1a, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanął na stanowisku, że sporządzony w sprawie operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Sąd przyznał również rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych na terenie gminy podmiejskiej (lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie i wielkość działki, dostęp do drogi), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych. Operat został wykorzystany w terminie 12 miesięcy od dnia sporządzenia, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto biegły pismem z dnia 1 lutego 2013 r. wyjaśnił szczegółowo, dlaczego w niniejszej sprawie swoje wywody oparł tylko na rynku nieruchomości w S. Ponadto wyjaśnił, że ul. [...], przy której leży nieruchomość skarżącej jest częściowo utwardzona płytami betonowymi, nie można więc przyjąć, że jest ona utwardzona; nie można jednak także przyjąć, że jest to droga gruntowa. Dlatego dla porównania nieruchomości biegły przyjął działki położone przy drogach gruntowych i utwardzonych, co pozwalało mu ma bardziej wiarygodne zestawienie działek. W ocenie Sądu te wyjaśnienia do opinii są rzetelne i wiarygodne.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. R. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I - przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez:

- błędną wykładnię art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w której uznano, że dla oceny, czy zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, właściwa będzie data ustalona według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, tj. 29 września 2010 r., a co za tym idzie:

- zaakceptowanie wadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w którym pominięto ustalenia, jakie winny poczynić organy w oparciu o przepis art. 148b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa,

- wadliwe, naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uznanie, że wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie terminu do jej wydania nie stanowi podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości,

II – przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez:

- zaakceptowanie błędnych i niezgodnych z przepisami art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustaleń faktycznych, a mianowicie zaakceptowanie przyjęcia przez organ odwoławczy jako dowodu w sprawie opinii rzeczoznawcy wydanej w oparciu o wadliwie dobrany materiał porównawczy, a co za tym idzie naruszenie art. 146 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wymierzenie opłaty adiacenckiej bez wykazania wzrostu wartości nieruchomości będącej własnością strony, spowodowanej budową kanalizacji sanitarnej,

- zaakceptowanie naruszenia przez organy art. 9 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowanego brakiem pouczenia skarżącej o uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie wypełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przez Sąd i instancji art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 1 i 3, art. 148b ust. 2, art. 153 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.). Zarzuty te uznać należy za niezasadne. Zgodnie z powołanym przez skarżącą przepisami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Art. 153 zawiera definicję podejścia porównawczego, dochodowego oraz kosztowego przy wycenie nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 157 ust. 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej należało uznać datę 29 września 2010 r., czyli termin, w którym po zawiadomieniu przez Gminę Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy, organ ten w ustawowym terminie nie zgłosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej zlokalizowanej w ul [...]. W ocenie skarżącej kasacyjnie rzeczywista możliwość podłączenia m.in. nieruchomości skarżącej do wybudowanej w ul. [...] kanalizacji sanitarnej, czyli stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nastąpiło dużo wcześniej, tj. w październiku 2009 r. Już wówczas bowiem budowa kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia była ukończona i rzeczywiste, techniczne podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej stało się możliwe. Z tym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić. Co prawda ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148b ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 123, poz. 858). Zasadnie także Sąd ten odwołał się do treści art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (czyli 29 września 2010 r.), a nie, jak uznaje skarżąca kasacyjnie, październik 2009 r., czyli data ukończenia inwestycji i powstania technicznych możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Wynika to z faktu, że dopiero od dnia 29 września 2010 r. zaistniała prawna możliwość świadczenia przez właściwe przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne usług w tym zakresie i użytkowania wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem nie data zakończenia budowy, lecz data powstania zgodnie z prawem możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń.

Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło legalnie funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie należy podzielić analogiczny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 398/10 (dostępny w bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła także zarzuty dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie postępowania administracyjnego, kwestionując prawidłowość doboru przez rzeczoznawcę materiału porównawczego. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie obowiązkiem organu w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny było pouczenie strony o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzuty te również nie mogą zostać uznane za zasadne. Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych (prawidłowość doboru przez rzeczoznawcę materiału porównawczego). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W rozpatrywanej sprawie organy sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, to brak było podstaw do np. występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku, jeśli nie mają one wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżąca kasacyjnie ze względu na stawiane zarzuty natury czysto metodologicznej miała wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnej opłaty, to miała możliwość skorzystania z możliwości poddania ocenie tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżąca nie skorzystała. Przy czym podkreślić należy, że o możliwości poddania ocenie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych stanowi wprost przepis art. 157 omawianej ustawy. Organ nie ma natomiast obowiązku formalnego informowania strony o treści powszechnie dostępnych uregulowań prawnych, w szczególności biorąc pod uwagę wykształcenie skarżącej kasacyjnie oraz wykonywany przez nią zawód.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.