Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1802/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Z. Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy T. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Gminy T., reprezentowanej przez Burmistrza, na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w G. (zwana dalej: szkoła, szkoła w G.) z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r. W uchwale zawarto deklarację zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej [...] w G. oraz bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do tej szkoły. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy T..

Wykonując wyżej wymienioną uchwałę Burmistrz Gminy T. (zwany dalej: Burmistrz, skarżący) pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji) o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji ww. szkoły.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] marca 2020 r. Kurator, działając na podstawie art. 89 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148, zwana dalej: p.o.), negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły w G. z końcem roku szkolnego 2019/2020. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że szkoła posiada wystarczającą bazę dydaktyczną i rekreacyjno-sportową. Na tle Gminy jej uczniowie osiągają dobre wyniki w egzaminach zewnętrznych oraz konkursach. Szkoła promuje wartości patriotyczne, prowadzi aktywną współpracę ze środowiskiem lokalnym i stanowi centrum działań różnych inicjatyw lokalnej społeczności. Likwidacja szkoły mogłaby wpłynąć w istotnym stopniu na funkcjonowanie mieszkańców G. i okolicznych miejscowości. Skutkowałaby również przeniesieniem uczniów do Szkoły w G. i wydłużeniem drogi uczniów do szkoły (obecnie dojazd z najdalej położonej miejscowości trwa 15 minut, a po likwidacji szkoły wydłuży się do około godziny). Ponadto przeniesienie uczniów szkoły do innej placówki, w której nauka odbywa się w większych oddziałach, nie gwarantuje wzrostu efektywności nauczania. W przypadku nauki w małych klasach obserwuje się częstszą pracę nauczyciela z całą klasą, większe zaangażowanie uczniów na lekcji czy bardziej aktywne wchodzenie w interakcje z nauczycielem.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie Burmistrz wniósł o jego uchylenie zaskarżonego w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji szkoły, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1. art 89 ust. 1 i art. 39 p.o. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przy wydawaniu opinii Kurator związany jest przesłankami, wynikającymi z w.w. przepisów i dopiero brak ich spełnienia umożliwia Kuratorowi wydanie negatywnej opinii;

2. art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez arbitralne, nie oparte na przepisach prawa materialnego rozstrzygnięcie wniosku;

3. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii;

4. błędne ustalenie stanu faktycznego, czego skutkiem było wydanie negatywnej opinii.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Edukacji Narodowej (zwany dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 4 pkt 1 p.o., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż szkoła w G. mieści się w mieści się w parterowym budynku o powierzchni ok. 431 m2. W szkole jest 6 sal dydaktycznych, gabinet profilaktyki zdrowotnej, pokój nauczycielski, gabinet dyrektora oraz biblioteka. Szkoła posiada pracownię komputerową liczącą 10 stanowisk dla uczniów i 1 dla nauczyciela, pracownię przyrodniczą, tablicę interaktywną, 2 monitory interaktywne, 3 projektory i 3 ekrany. Ponadto w 3 salach są stanowiska komputerowe dla nauczycieli. W szkole działa szybki internet. W odległości ok. 70 m od szkoły znajduje się budynek świetlicy wiejskiej o powierzchni 226 m2 (zarządzany przez sołectwo G.), w którym znajduje się sala gimnastyczna o powierzchni ok. 100 m2, kuchnia, stołówka/świetlica oraz sala oddziału przedszkolnego. Wielkość Sali, wykorzystywanej do zajęć wychowania fizycznego i jej wyposażenie, zabezpiecza potrzeby, wynikające z podstawy programowej wychowania fizycznego. Na terenie szkoły znajduje się trawiaste boisko do piłki nożnej, do siatkówki i do gry w koszykówkę oraz mały amfiteatr zewnętrzny. Ponadto w odległości ok. 100 m od szkoły znajduje się boisko trawiaste do piłki nożnej, należące do Sołectwa G., z którego korzystają uczniowie. Teren szkoły jest ogrodzony i bezpieczny z uwagi na usytuowanie z dala od dróg o dużym natężeniu ruchu. Szkoła posiada aktualne przeglądy techniczne. W roku szkolnym 2019/2020 w systemie gospodarczym wykonano w budynku szkoły drobne remonty (w zakresie: odprowadzania wód opadowych z rynien, wymianie nieszczelnej rynny, zamontowaniu głównego wyłącznika prądu przy drzwiach wejściowych, wymianie wykładziny w korytarzu przy jednej z sal, lepikowania dachu, naprawy i uzupełnienia uszkodzonych tynków wewnętrznych, częściowego malowania sufitu w holu szkoły, korytarzu i pokoju nauczycielskim, wykonaniu i zamontowaniu osłony na grzejniki w sali gimnastycznej).

W ocenie Ministra, liczba pomieszczeń i baza dydaktyczna szkoły zabezpiecza potrzeby wynikające z realizacji podstawy programowej. Okoliczność, że budynek szkoły wymaga przeprowadzenia wielu prac remontowych, obciąża organ prowadzący i nie stanowi podstawy likwidacji szkoły.

Szkoła w G. mieści się w jednopiętrowym budynku o powierzchni 2100 m2. Szkoła dysponuje 11 salami dydaktycznymi oraz salą oddziału przedszkolnego, pracownią komputerową wyposażoną w 14 stanowisk, salą gimnastyczna o powierzchni 297 m2, siłownią, biblioteką, gabinetem pielęgniarskim, gabinetem dyrektora, sekretariatem, archiwum, gabinetem pedagoga, pokojem nauczycielskim, świetlicą, stołówką, kuchnią, pomieszczeniami dla obsługi, sklepikiem szkolnym. Na terenie szkoły znajduje się kompleks boisk Orlik. Szkoła posiada dostęp do internetu w całym budynku. W każdej klasie nauczyciel ma do dyspozycji laptopa, a w 12 salach są projektory z ekranem. Ponadto szkoła dysponuje 3 projektorami przenośnymi, 4 tablicami interaktywnymi, wizualizerem, ploterem i sprzętem audio. Teren szkoły jest ogrodzony i znajduje się w dużej odległości od ruchliwej drogi. W szkole funkcjonuje dziennik elektroniczny. Organ prowadzący wykonał: remont schodów wejściowych, wymianę wykładzin na holach, remont sanitariatów oraz 3 sal. Warunki lokalowo-dydaktyczne, w ocenie Ministra, nie mogą stanowić podstawy do likwidacji szkoły.

Analizując czynnik demograficzny organ odwoławczy ustalił, że w szkole w G. uczy się 40 uczniów w 6 oddziałach oraz 10 dzieci w oddziale przedszkolnym, zaś w szkole w G. uczy się 74 uczniów w 8 oddziałach oraz 25 dzieci w oddziale przedszkolnym. Jednak w obwodzie szkoły w G. w latach 2005-2012 urodziło się 78 dzieci, które mogłyby do niej uczęszczać. Na zmniejszenie liczby dzieci uczęszczających do tej placówki mógł wpłynąć ubiegłoroczny zamiar Gminy obniżenia szkole w G. struktury organizacyjnej klas do l-lll oraz apel wystosowany [...] kwietnia 2019 r. przez Burmistrza o przeniesienie dzieci w wieku szkolnym do Szkoły w G.. Organ zauważył, że według danych GUS (na dzień 31 grudnia 2019 r.), liczba urodzeń na terenie gminy utrzymuje się w ostatnich latach na podobnym poziomie. Po spadku liczby urodzeń w latach 2016-2017 odpowiednio do 36 i 34, nastąpił jej wzrost w latach 2018-2019 odpowiednio do 44 i 42; zatem liczba nowonarodzonych dzieci w ostatnich latach wzrosła. Ponadto w związku z reformą oświaty liczba szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez Gminę wzrosła o 1, a liczba uczniów i oddziałów w tych szkołach wzrosła z 325 w 2016 r. (21 oddziałów), do 422 w 2018 r. (36 oddziałów). Również w 2019 r. liczba uczniów i oddziałów jest wyższa niż w roku 2016 i wynosi odpowiednio 405 i 32.

Minister uznał, że w małych klasach obserwuje się częstszą pracę nauczyciela z całą klasą, a także większe zaangażowanie uczniów na lekcji i bardziej aktywne wchodzenie w interakcje z nauczycielem; chociaż te zjawiska same w sobie nie gwarantują wzrostu efektywności nauczania. Zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników, w tym charakterystyki samych uczniów i ich środowiska rodzinnego. Za niezasadny uznał więc argument, że najlepsze warunki rozwojowe stwarzają klasy liczące od 14 do 27 uczniów.

Minister wskazał, iż obecnie 30 z 50 dzieci uczęszczających do szkoły w G. korzysta z dowozu zorganizowanego przez gminę. Uczniowie zamieszkują w miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz w 7 miejscowościach oddalonych od 2,6 km do 8,5 km od szkoły. Przyjeżdżają o godz. 7.35 i 8.05; następnie pierwsza część uczniów wyjeżdża do domów o godz. 13.45 i 14.10, druga o godz. 15.20 i 15.45. Zajęcia świetlicowe odbywają się od godz. 7.30 do 8.00, następnie w zależności od tygodniowego planu zajęć od godz. 12.00 lub 13.00 do czasu odwozu uczniów. Uczniowie ze szkoły w G. przyjeżdżają do szkoły w godz. od 8.20 do 8.25, a odwożeni są do domów o godz. 13.05 i 14.50. Z dowozów do szkoły i przedszkola korzysta 40 uczniów. Zatem w przypadku likwidacji szkoły w G. może dojść do sytuacji, iż w pomieszczeniu świetlicy w szkole w G. o powierzchni ok. 50 m2 będzie oczekiwało na odwiezienie do domu nawet 70 dzieci, korzystających obecnie z dowozów do obu szkół. Posiłkując się portalem gogle maps wskazał, że odległość pomiędzy miejscowościami Go. i G. wynosi ok. 11,5 km. Najdalej oddaloną od szkoły w G. miejscowością (znajdującą się w jej obwodzie) jest C. - 8,5 km, a czas potrzebny do pokonania tej odległości to 11 minut ciągłej jazdy. Po ewentualnej likwidacji szkoły, odległości uczniów do szkoły w G. wynosiłyby od 9.1 km (obecnie 2,6 km) do 20 km (obecnie 8,5 km) i zajmowały maksymalnie 28 minut ciągłej jazdy. Organ stwierdził, że w efekcie niektóre z dzieci będą poświęcać od ok. 1,5 godz. do nawet 2 godz. dziennie na dojazd do szkoły. Ponadto znaczna część drogi jaką pokonywałby autobus wiedzie drogami wyboistymi, miejscami szutrowymi, wąskimi i bez pobocza, co znacznie spowalnia czas przejazdu. Planowana likwidacja szkoły spowoduje, ze czas pobytu dzieci poza domem wydłuży się znacznie, zostaną one pozbawione komfortu uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania. Wcześniejsze rozpoczynanie dnia, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także przebywanie dłużej w szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, spowoduje, że warunki nauki tych uczniów ulegną pogorszeniu. Uciążliwość związana z dłuższym czasem dojazdu do szkoły nie stanowi poprawy warunków nauki. Czas, który uczniowie poświęciliby na oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie na świetlicy, w której będzie dużo większa liczba uczniów oczekujących na kurs powrotny do domu, jest nieporównywalny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły, czy oddziału przedszkolnego w niedalekiej odległości od domu. Minister podzielił tym samym opinię organu I instancji, iż znaczne wydłużenie czasu dojazdu do szkoły stanowi przesłankę negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły.

Jakkolwiek warunki lokalowe w szkole w G. są lepsze, to w odniesieniu do innych aspektów, takich jak liczebność uczniów w szkole i w poszczególnych oddziałach, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji przedmiotowej szkoły.

Odnosząc się do aspektu ekonomicznego likwidacji szkoły Minister stwierdził, że prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem własnym gminy i czynnik ekonomiczny nie może stanowić głównego powodu likwidacji szkoły. Organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie likwidacji szkoły, nie mogą kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako główną podstawą do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie przez obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat prowadzonej przez gminę szkoły podstawowej. Zdaniem Ministra, wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej, nie mogą stanowić podstawowej przesłanki do jej likwidacji. Jednocześnie analizując wydatki Gminy na oświatę stwierdził, że wydatki te uległy zmniejszeniu. Ponadto Gmina spełnia kryterium dochodowe do uzyskania dodatkowych środków (z subwencji oświatowej) na utrzymanie małych szkół wiejskich – w tym przypadku szkoły w G..

Zdaniem Ministra w przypadku uczniów likwidowanej szkoły w G. zmiana miejsca edukacji i dojazd do szkoły (10 uczniów obecnie nie dojeżdża do szkoły) lub jego znaczne wydłużenie (dla 30 uczniów), współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym dziecku otoczeniu, prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kuratora, że na tle gminy uczniowie szkoły osiągają dobre wyniki z egzaminów zewnętrznych, biorą udział w konkursach plastycznych, przedmiotowych i tematycznych, a w szkole funkcjonują liczne koła zainteresowań. Porównywalny jest więc poziom nauczania w obu placówkach.

Ponadto po likwidacji szkoły 19 nauczycieli, zatrudnionych na czas określony, nie otrzyma przedłużenia umowy. Brak przeniesienia kadry pedagogicznej nie stanowi głównej podstawy do podtrzymania negatywnej opinii, nie wpłynie korzystnie na uczniów likwidowanej szkoły.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o. oraz przepisów Konstytucji. Wskazał w tym zakresie, że kurator wydając negatywną opinię ocenia wszystkie aspekty likwidacji placówki. Dokonanie takiej oceny nie tylko mieści się kompetencjach przypisanych kuratorowi w art. 51 i 55 p.o., ale również jest wskazane w kontekście oceny skutków likwidacji placówki i wszystkich jej aspektów. Nadzór sprawowany przez Kuratora, polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 pkt 2 p.o.). Obejmuje także ocenę skutków likwidacji placówki w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki. Opinia wydawana przez Kuratora nie ogranicza się do oceny spełnienia wymogów formalnych, ale także do oceny skutków wywołanych likwidacją szkoły. W związku z tym uznał, że Kurator nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zebranie pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i rozważenie wszystkich aspektów zamiaru likwidacji szkoły w G.. Uznał, że negatywna opinia Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły jest uzasadniona.

W skardze złożonej na powołanej wyżej postanowienie skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1. art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przy wydawaniu postanowień odpowiednio Kurator i Minister związani są przesłankami, wynikającymi z ww. przepisów i dopiero brak ich spełnienia umożliwia wydanie negatywnej opinii;

2. art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez arbitralne, nie oparte na przepisach prawa materialnego, rozstrzygnięcie wniosku;

3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii;

4. błędne ustalenia stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 w sprawie ze skargi Gminy na postanowienie Ministra z dnia 22 maja 2019 r. w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły.

Wskazanym powyżej wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie Ministra i utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkoły. Powyższe rozstrzygnięcie NSA zapadło w odniesieniu do tej samej szkoły, która objęta jest zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem, w analogicznym stanie faktywnym i prawnym, a jedyna różnica sprowadza się do likwidacji szkoły bez zamiaru utworzenia filii. Jednoznaczne rozstrzygnięcie NSA w faktycznie analogicznej sprawie powoduje, że niezrozumiała jest zupełnie treść zaskarżonego postanowienia, wydanego po tym, jak doręczony został wyrok NSA wraz z uzasadnieniem. W obecnie wydanym postanowieniu organ odwoławczy powiela nieskuteczne i nie mające oparcia w przepisach prawa argumenty, co uznać należy za celowe działanie w sposób sprzeczny z prawem. W w.w. wyroku NSA wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły wyłącznie wtedy, gdyby likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa - nie uzasadniają zatem takiej odmowy chociażby względy tzw. polityki państwa.

Podkreślił, iż w niniejszym przypadku uczniowie likwidowanej szkoły mają zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły, prowadzonej przez tę samą Gminę oraz zapewniony bezpłatny transport i opiekę uczniów w drodze do i ze szkoły, wobec czego oczywistym jest, że organ prowadzący wypełnił dyspozycję przepisu z art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o. w tym zakresie. Z żadnej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jakoby warunki nauki, wychowania i opieki po likwidacji szkoły miały być gorsze. Co więcej w zażaleniu skarżący wykazał, iż szkoła w Góralicach zapewni zdecydowanie lepsze warunki nauki, z uwagi na samo wyposażenie placówki, zaś poziom nauki z pewnością na tym nie ucierpi. Jedynym argumentem organu odwoławczego jest dłuższy od dotychczasowego czas dojazdu dzieci do szkoły. Gmina wypełni w omawianym zakresie obowiązek ustawowy, zaś kryterium przybrane przez Ministra w zakresie długości czasu dojazdu, gdy odległość pomiędzy szkołą, a szkołą w G. to około 11.5 km (i to nie pokonywane po zatłoczonych ulicach miejskich lecz w przeważającej części po terenie niezabudowanym), nie jest kryterium wskazanym przez ustawodawcę. Uznanie takiego podejścia za prawidłowe doprowadziłoby do całkowitego zablokowania Gmin w zakresie możliwości likwidacji szkół na terenach wiejskich i pozwalało na interpretację rozszerzającą przepisu.

Zdaniem Burmistrza, orzekające w przedmiotowej sprawie organy nie wskazały na żadne obowiązki Gminy, wynikające z konkretnych przepisów prawa, których wykonanie byłoby niemożliwe lub zagrożone w razie likwidacji szkoły.

Samo naruszenie art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o., poprzez ich niezastosowanie i zupełne pominięcie konieczności oparcia opinii na przepisie prawa materialnego, stanowi podstawę do uchylenia wydanych postanowień oraz zobowiązania do wydania

opinii pozytywnej. Kurator, wydając opinię negatywną, a następnie Minister utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, nie mogą bowiem opierać się wyłącznie na własnych przeświadczeniach, nie znajdujących oparcia w przepisach prawa materialnego i stanie faktycznym oraz dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów. Rolą Kuratora w procesie likwidacji szkoły nie jest dowolne wyrażenie opinii, że dana placówka nie może zostać zlikwidowana, takiej kompetencji nie przyznał mu bowiem ustawodawca. Podobnie, badając legalność wydanego postanowienia, Minister musi kierować się przesłankami, wynikającymi z prawa materialnego, przepisów postępowania i wskazanym przez siebie kryterium nie pogarszania warunków nauki dzieci, nie zaś wyłącznie warunkami dojazdu, które spełniać będą wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa.

Rolą Kuratora oraz Ministra w procesie likwidacji szkoły jest, tylko i wyłącznie, zbadanie, czy potrzeby edukacyjne uczniów będą zapewnione oraz czy w razie zaistnienia ku temu przesłanek ustawowych Gmina zapewnia transport uczniów i opiekę w czasie transportu, zgodnych z przepisami prawa. Gmina nie ma obowiązku zapewniać edukacji w ramach niemalże indywidualnego toku, jak ma to miejsce w szkole. Likwidując szkołę, Gmina zaoszczędzi na zbędnych kosztach administracyjnych, a jednocześnie nie ucierpi na tym w żadnym stopniu proces edukacyjny dzieci ani dobro społeczności lokalnej. Orzekające w sprawie organy nie wskazały na żadne z zagrożeń związanych z zamiarem likwidacji szkoły, ograniczając się w przypadku Kuratora tylko i wyłącznie, do podania argumentów pozaustawowych do czego nie był uprawniony, zaś w przypadku Ministra do czynników demograficznych i nieznacznie zwiększonego czasu dojazdu.

Liczba uczniów w oddziale Szkoły w G., po włączeniu uczniów ze szkoły w G., na przestrzeni najbliższych lat nie przekroczy 15 uczniów w oddziale. Liczba oddziałów w szkole w G. nadal będzie taka sama. Nie zmienią się również warunki bezpieczeństwa. Szkoła ta, jako jedyna w gminie posiada system monitoringu, dodatkowo zapewnia klucz magnetyczny, zamontowany w wejściu głównym do szkoły. Uczniowie nie mają możliwości samowolnego opuszczenia terenu szkoły, a osoby postronne niezauważalnego wejścia na jej teren. W okresie kilku najbliższych lat, tj. od roku szkolnego 2020/2021 do 2025/2026 szkoła w G., po dołączeniu uczniów, będzie miała ok. 115 uczniów. Przeniesienie uczniów ze szkoły w G. do szkoły w G. oznacza nie tylko poprawę warunków nauczania (baza i wyposażenie placówki, zaplecze sportowo-rekreacyjne), pozwoli również uniknąć nauczania w klasach łączonych. Przekształcenie szkoły w sytuacji niżu demograficznego umożliwi zatrudnienie nauczycieli w pełnym wymiarze zajęć, pozwoli na zachowanie wszystkich przywilejów wynikających z pełnowymiarowego zatrudnienia, m.in. zatrudnienie na podstawie mianowania, możliwość odbywania stażu oraz ubieganie się o kolejne stopnie awansu zawodowego. Szkoła w G. jest najmłodszą, największą i najlepiej doposażoną szkołą w Gminie.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia bezpłatnego transportu uczniom zlikwidowanej szkoły do innej placówki wskazał, że są one zorganizowane w sposób optymalny, tak aby zminimalizować ich uciążliwość. Z bezpłatnego transportu mogą korzystać również dzieci, których droga nie przekracza wskazanych w przepisach odległości, ale jest znaczna. Uczniowie pod opieką oczekują na przyjazd autobusu szkolnego, bezpośrednio przy szkole, w miejscach do tego przystosowanych. Odległość z miejscowości G. do miejscowości G. wynosi ok. 14 km. Czas dojazdu dla uczniów z G. do szkoły w G. wyniesie ok. 17 min. drogą powiatową (w części wyremontowaną). Dla uczniów z najdalej usytuowanej miejscowości, tj. C., odległość do szkoły w G. wyniesie ok. 22 km, a czas dojazdu do szkoły — ok. 28 minut. Druga trasa, tj. D. – G. wyniesie ok. 17 km, a jej pokonanie zajmie ok. 21 minut. Przewiduje się, iż dowozy z obecnego obwodu szkoły w G. rozpoczynać się będą o godz. 7.50, zajęcia lekcyjne w Szkole Podstawowej w G. rozpoczynać się będą o godz. 8.30, uczniowie będą więc dowożeni do szkoły tuż przed rozpoczęciem zajęć szkolnych. Rozpoczęcie odwozów planowane jest dwoma kursami, w zależności od czasu zakończenia zajęć przez dzieci i chęci ich uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych na godz. 13.00 i 14.50.

W chwili obecnej z dowozów na terenie gminy korzysta 167 uczniów, co stanowi 42,34 % ogółu uczniów. Zmiana, wynikająca z reorganizacji sieci szkół spowoduje, iż liczba uczniów dojeżdżających w przyszłym roku szkolnym zwiększy się jedynie o 15 uczniów, fakt ten nie zmieni obowiązującego w chwili obecnej obiegu na dowozy i nie spowoduje wydłużenia czasu pobytu dzieci poza domem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty, w decyzje organu gminy prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają ustrojową samodzielność, podlegającą ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o., Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkól jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej. Zgodnie z art. 89 ust. 1, 3, 4, 5 i 9 p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich-tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Szkoła lub placówka publiczna, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (...). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:

1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania-w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;

2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4).

Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty (...) (ust. 5).

W ocenie Sądu, Organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, ocena wpływu likwidacji szkoły na komfort uczniów czy ogólnie mieszkańców gminy, ani przeświadczenie, iż nauka w większej placówce może mieć negatywny wpływ na edukację uczęszczających do niej uczniów.

Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania, określone w art. 89 ust. 1 p.o. Zapewniła wszystkim uczniom możliwość kontytuowania nauki w szkole w G., zapewniając i organizując im bezpłatny transport. Gmina szczegółowo przeanalizowała, że biorąc pod uwagę tereny (wiejskie), na których transport ten będzie się odbywał, nie ma mowy o uciążliwych, długotrwałych dojazdach (jak w dużych miastach), lecz o maksymalnie 30- minutowym dowozie do szkoły (licząc od najdalej położonej miejscowości), zorganizowanym przez gminę transportem.

Z art. 89 ust. 1 p.o. wynika, nałożony na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji, ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. Przepis ten gwarantuje możliwość kontynuowania nauki, a nie zapewnienia porównywalnych lub lepszych jej warunków. Notabene Sąd za przekonujące uznaje wyjaśnienia i analizy skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w G. są lepsze niż w szkole w G..

Artykuł 39 p.o., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do wskazuje w ust. 3 pkt 1 tego artykułu, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Gmina zobowiązała się do wypełnienia tego warunku.

Reasumując, w świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie musiało zostać wyeliminowane z porządku prawnego jako noszące znamię dowolności i arbitralności.

Organy, zamiast przeanalizować przepisy prawa w kontekście stanu faktycznego i realiów, w których gmina realizuje obowiązek zapewnienia uczniom nauki, w rzeczywistości dokonały samodzielnej i dowolnej kreacji pożądanego, a nie realnego, stanu faktycznego sprawy, posługując się przesłankami pozamerytorycznymi. Minister analizował np. czy w małych liczebnie klasach uczniowie są bardziej zaangażowani na lekcji i bardziej aktywnie wchodzą w interakcje z nauczycielem. Skonkludował jednak, że "zjawiska te same w sobie nie gwarantują wzrostu efektywności nauczania. Zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników, w tym charakterystyki samych uczniów i ich środowiska rodzinnego". Z uwagi na brak jakichkolwiek merytorycznych podstaw (konkretnych badań naukowych, analiz, statystyk), oraz brak legalnych podstaw do ich prowadzenia w niniejszej sprawie, te uwagi organów nie podlegają kontroli Sądu. Kurator oświaty może bowiem odmówić wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły wyłącznie wtedy, gdyby decyzja była sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.