Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 755/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 art. 7 art. 8 art. 9 art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 6 ust. 2 pkt 2 lit. a par. 9 ust. 3 pkt 1 lit. a lit. b par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 17 poz 142
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu - Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej - H. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej nr [...] o przyznaniu H. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał wspomnianą decyzję nr [...], przyznając H. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych.

W dniu 29 października 2007 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo H. M., w którym oświadczyła, iż zamierza wybudować urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych o powierzchni/pojemności większej niż zadeklarowana we wniosku, a wspomniane zmiany nie będą miały żadnego wpływu na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z planem dostosowania.

Następnie w dniu 2 listopada 2007 roku H. M. skierowała do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wniosek, w którym wyjaśniła, że względu na pogarszający się stan zdrowia swój i męża zamierza przedmiotowe gospodarstwo rolne przekazać córce. Zamiar ten uzależniony jest od możliwości zlikwidowanie produkcji mleka we wspomnianym gospodarstwie, bowiem w dalszej perspektywie głównym kierunkiem rozwoju tegoż gospodarstwa ma być hodowla koni.

Ponadto H. M. wyjaśniła, że z posiadanej wiedzy oraz informacji przekazywanych za pomocą mediów wynikało, że termin na wykonanie przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstw do standardów UE został przesunięty do końca 2007 roku. Wobec tego jej zdaniem, wykonanie urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych, oraz realizacja schematu mlecznego traktowane są jako jedno przedsięwzięcie, którego termin realizacji upływał z końcem 2007 roku.

W dniu 27 grudnia 2007 roku H. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie, co najmniej 4 EJW.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] uchylił w całości decyzję nr [...] o przyznaniu H. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż: w wyniku analizy materiału dowodowego ustalono, że producent mimo nie wykonania przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej usiłował nienależnie uzyskać drugą ratę płatności, nie dopełniając warunków, o których mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 17, poz. 142 ze zm.). W efekcie poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, iż złożone przez H. M. w dniu 27 grudnia 2007 roku oświadczenie było nieprawdziwe, bowiem przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane w całości w terminie przewidzianym przepisami, co musi skutkować uchyleniem decyzji o przyznaniu wspomnianych płatności.

Od wskazanej wyżej decyzji odwołała się H. M., podnosząc, że przedsięwzięcie dotyczące przechowywania nawozów naturalnych zostało zrealizowane w terminie, a realizacja tzw. schematu mlecznego została zawieszona z przyczyn od niej niezależnych. Odwołująca się wskazała, że w dniu 12 maja 2006 roku jej mąż uległ wypadkowi przy pracy w gospodarstwie, w następstwie tegoż wypadku był niezdolny do pracy przez okres 12 miesięcy, czyli do końca maja 2007 roku, co było bezpośrednim powodem przesunięcia się w czasie realizacji "schematu mlecznego". Dalej H. M. wyjaśniła, że w celu potwierdzenia, pojawiających się w mediach informacji o wydłużeniu, do końca 2007 roku, terminu realizacji przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstw do standardów unijnych, kilkakrotnie zwracała się do pracowników Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z pytaniem, czy rzeczywiście termin realizacji w/w przedsięwzięć został wydłużony, za każdym razem uzyskując odpowiedź twierdzącą.

Odwołująca się wskazała, iż pracownicy Biura nigdy nie wspomnieli o tym, iż wydłużony termin dotyczy tylko niektórych "schematów" i nie obejmuje "schematu mlecznego". Zdaniem skarżącej wobec faktu, iż gospodarstwo zostało przekazane córce i w konsekwencji nastawione na hodowlę koni, realizacja schematu mlecznego straciła sens, a wykonanie inwestycji, która za kilkanaście miesięcy stałaby się bezużyteczna byłoby marnotrawieniem przyznanych środków finansowych. Wobec tego zasadne było złożenie, w dniu 2 listopada 2007 roku, wniosku, mającego na celu dobrowolną rezygnację z przyznanych funduszy, a w konsekwencji ich zwrot. Kończąc strona wskazała, iż dopiero w odpowiedzi na złożony wniosek organ wyjaśnił, że termin odnoszący się zarówno do realizacji "schematu mlecznego" jak i rezygnacji z tegoż upłynął w czerwcu 2007 roku. Ponadto H. M. wyjaśniła, iż mimo powyższych okoliczności w grudniu 2007 roku złożyła oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji dotyczącej "schematu nawozowego". Jej zdaniem, wydanie decyzji z dnia [...], uchylającej w całości decyzję o przyznaniu przedmiotowej pomocy finansowej jest krzywdzące, bowiem przedsięwzięcie dotyczące przechowywania nawozów naturalnych zostało zrealizowane w przewidzianym terminie, a brak jednoznacznych informacji w mediach i niekompetencja pracowników Biura Powiatowego ARiMR w Ł. nie może skutkować wydaniem decyzji o zwrocie otrzymanej pomocy finansowej, w sytuacji, gdy zostało zrealizowane przedsięwzięcie, na którą owa pomoc została przyznana.

Po rozpoznaniu wskazanego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w dniu [...] decyzją [...] uchylił w całości wymienioną powyżej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] jednocześnie umarzając postępowania administracyjne przed organem pierwszej instancji. Uzasadniając wydane orzeczenie organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzone przez organ stopnia podstawowego postępowanie nie uwzględniało obowiązujących zasad postępowania administracyjnego. W szczególności nie ustalono w sposób precyzyjny treści żądania strony, zawartego w piśmie z dnia 2 listopada 2007 roku, zaś od tychże ustaleń uzależniony był dalszy tryb postępowania. organ drugiej instancji wyjaśnił, iż jeśli w efekcie poczynionych ustaleń organ doszedłby do wniosku, że strona wnosi o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej płatność w trybie przewidzianym przepisem art. 155 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) to postępowanie winno zostać zakończone decyzją administracyjną wydaną w oparciu o wskazany art. 155 K.p.a., nie zaś wzmianką zamieszczoną w uzasadnieniu innej decyzji administracyjnej. Ponadto zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. organ pierwszej instancji nie miał podstaw, by uznać, iż H. M. złożyła fałszywą deklarację, dopuszczając się wcześniej poważnego zaniedbania, albowiem w/w oświadczenie zostało złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, a poprzedzone zostało pisemnym oświadczeniem strony o zamiarze rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia i zwrotu otrzymanych na ten cel środków finansowych.

Następnie H. M. pismem z dnia 14 listopada 2008 roku wniosła o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] w trybie przewidzianym art. 155 K.p.a., jednocześnie oświadczając, iż część otrzymanej płatności w ramach przyznanej pomocy finansowej została zwrócona na konto Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co potwierdza załączona do wniosku kserokopia potwierdzenia wpłaty na konto bankowe ARiMR, kwoty 6 175 złotych tytułem "zwrotu z tytułu dostosowania gospodarstwa specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych". Ponadto strona złożyła formularz zmiany wniosku o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE i zmieniony plan dostosowania gospodarstwa rolnego do tychże standardów, deklarując wyłącznie chęć uzyskania pomocy na dostosowanie gospodarstwa rolnego w zakresie przechowywania nawozów naturalnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zmiany w/w decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Organ pierwszej instancji uznał, iż zmiana taka mogłaby naruszać interes społeczny, bowiem wniosek o zmianę decyzji ostatecznej złożony został przez H. M. po upływie terminu przewidzianego na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a wskazanego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że uchylenie przywołanej decyzji ostatecznej, a w efekcie przyznanie H. M. płatności tylko na "schemat nawozowy" mogłoby doprowadzić do obejścia prawa w celu uniknięcia konsekwencji przewidzianych § 10 ust. 1 rozporządzenia.

Od powyższej decyzji H. M. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. jest niesprawiedliwa i krzywdząca, zaś zarzuty tyczące próby obejścia prawa i naruszania interesu społecznego są jej zdaniem kuriozalne i niezrozumiałe, bowiem, jak podkreśliła, sama złożyła wniosek o umożliwienie dobrowolnego zwrotu przyznanych środków finansowych na tzw. "schemat mleczny". Dalej H. M. zwróciła uwagę, iż została przez pracowników Agencji wprowadzona w błąd odnośnie terminu realizacji przedsięwzięcia związanego ze "schematem mlecznym", albowiem żaden z pracowników, udzielając skarżącej wyjaśnień, nie poinformował jej o fakcie, iż termin realizacji "schematu nawozowego" został przesunięty na koniec 2007 roku, a termin realizacji "schematu mlecznego" pozostał bez zmian. Pracownicy Agencji twierdzili, iż termin realizacji przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów unijnych upływa z końcem 2007 roku. Kończąc strona odwołująca się wskazała, że nie powinna ponosić żadnych konsekwencji, w tym finansowych, błędów popełnionych przez pracowników organu pierwszej instancji, którzy mieli obowiązek udzielania rzetelnych informacji, dotyczących terminów realizacji w/w przedsięwzięć, bowiem gdyby uzyskała w Agencji informacje odpowiadające prawdzie, to rezygnację ze "schematu mlecznego" złożyłaby w odpowiednim terminie.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że bezpośrednim powodem żądania skarżącej była rezygnacja z jednego z wcześniej zadeklarowanych przedsięwzięć ze względu na zakończenie hodowli krów mlecznych, zaś zdaniem organ drugiej instancji zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może zostać dokonana tyko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Decyzją o przyznaniu przedmiotowych płatności storna została zobowiązana do zrealizowania przedsięwzięć konkretnie oznaczonych we wniosku i w planie dostosowania. Zatem każda zmiana w zakresie tychże przedsięwzięć jest zmianą stanu faktycznego, a w takiej sytuacji zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., zdaniem organu drugiej instancji jest niedopuszczalna.

Kończąc organ wyjaśnił, że aby zmiana w zakresie realizacji poszczególnych przedsięwzięć mogła być skuteczna, powinna być zgłoszona wraz z planem dostosowania gospodarstwa do standardów UE (czyli do dnia wydania decyzji w sprawie w trybie zwykłym, tj. 16 czerwca 2006 roku). W terminie przewidzianego na realizację zadeklarowanych przedsięwzięć, ani tym bardziej po upływie tego okresu, nie ma możliwości zmiany zadeklarowanych przedsięwzięć w trybie przewidzianym art. 155 K.p.a. Argumentację przemawiającą za takim stanowiskiem, zdaniem organu, stanowi fakt, że realizacja przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w planie dostosowania gospodarstwa jest zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia jednym z warunków wypłaty drugiej transzy przedmiotowej płatności. Organ wskazał, iż konsekwencją zgody organu administracji na zmianę decyzji, w okresie przewidzianym na realizację przedsięwzięcia, (lub po jego upływie), w skrajnych przypadkach, gdy niemożliwa byłaby realizacja zadeklarowanych przedsięwzięć w wymaganym terminie, mogłoby być składanie (przez podmioty, które otrzymały środki finansowe na ich realizację, a z różnych powodów realizacji tychże przedsięwzięć nie zakończyły) wniosków o zmianę decyzji, w celu uniknięcia ewentualnych konsekwencji, wynikających z § 10 ust. 1 rozporządzenia, w postaci obowiązku zwrotu pierwszej raty przyznanej płatności i brakiem wypłaty drugiej, zaś takie działanie byłoby omijaniem obowiązującego prawa.

W konkluzji organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., gdyż za takową zmianą nie przemawia interes społeczny, który ma prymat nad słusznym interesem strony.

Na powyżej wskazaną decyzję H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 roku skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie :

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, braku wyjaśnienia przez organ na czym polega brak interesu społecznego lub słusznego interesu strony w niniejszej sprawie, brak oceny czy stanowisko skarżącej zostało udowodnione, a w szczególności czy skarżąca została błędnie pouczana przez organy, zarówno, co do terminów realizacji przedsięwzięcia, jak i co do zasadności wniosku o zmianę decyzji;

- art. 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, czego konsekwencją jest odmowa zmiany decyzji, w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek uzasadniających jej zmianę;

- art. 5 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 203 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) poprzez niezasadne uznanie, że decyzja wydana przez organ pierwszej nie może zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co nastepuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. naruszają prawo.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone było w trybie przewidzianym przepisem art. 155 K.p.a., zgodnie, z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wzruszenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej, wszelako organ zobowiązany jest podczas rozpoznawania sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji, a więc zbadać sprawę w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 roku, w sprawie sygn. akt I OSK 1564/07). Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który w tym zakresie związany jest przepisem art. 7 K.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze panuje pogląd, że istotny jest tu nie każdy interes strony, lecz interes uzasadniony, godny ochrony, interes który nie znajduje się w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Rozporządzenie to określa, w zakresie ustalonym w planie rozwoju obszarów wiejskich, szczegółowe warunki i tryb udzielania oraz zwracania pomocy finansowej, zwanej płatnością, na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisem par. 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia, płatność ta wypłacana jest w dwóch ratach. Pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w przepisie par. 7 ust. 1 rozporządzenia stała się ostateczna (ust. 2).

Drugą ratę płatności wypłaca się:

1) jeżeli producent rolny:

a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377, z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17 sierpnia 1985 roku, ze zm.),

b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:

- zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,

- tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU);

w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w pkt 1 lit. b (§ 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

Termin na realizację przedsięwzięcia (polegającego na dostosowaniu gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa), zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia wynosi do 12 miesięcy od dnia przyznania płatności.

Ponadto w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b.

W przedmiotowej sprawie powodem wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji była okoliczność faktyczna w postaci złożenia przez H. M. oświadczeń zawierających niejednolite treści. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu 27 grudnia 2007 roku wynika, że zrealizowała w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz, że w dniu, w którym upłynął termin realizacji przedsięwzięcia, wielkość gospodarstwa osiągnęła poziom co najmniej 4 EJW.

Natomiast z pisma złożonego w dniu 2 listopada 2007 roku wynika, że nie zostało przez skarżącą zrealizowane przedsięwzięcie wynikające ze "schematu mlecznego", mające polegać na poprawie warunków higienicznych udoju mleka. Powyższe potwierdza złożone w dniu 15 stycznia 2008 roku przez H. M. pismo, w którym jednoznacznie oświadczyła, iż nie zrealizowała przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa produkcyjnego w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Powodem wskazanej powyżej sytuacji była chęć rezygnacji przez skarżącą z produkcji mleka, a w konsekwencji wola dobrowolnego zwrotu otrzymanych środków finansowych na realizację przedsięwzięcia, wynikającego ze "schematu mlecznego".

Analizując treść złożonych przez skarżącą oświadczeń, pod kątem realizacji przez nią w przewidzianym rozporządzeniem terminie, przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania oraz osiągnięcia przez jej gospodarstwo wymaganego poziomu co najmniej 4 EJW, należało dojść do wniosku, iż organy administracji prawidłowo wnioskowały o niezrealizowaniu przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z planu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, dotyczących "schematu mlecznego". Fakt ten potwierdzają również wspomniane oświadczenia złożone przez skarżącą o braku realizacji wskazanego przedsięwzięcia.

Przechodząc do oceny prawidłowości przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego należy odnieść się do regulacji zawartych w przepisach art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a.

Z treści wskazanych przepisów wynika, że organy administracji mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 1983 roku, w sprawie sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści przepisu art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, a więc dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.

Analiza okoliczności sprawy pozwala wnioskować, iż organy administracji nie wywiązały się z nałożonych w powyższym zakresie obowiązków w sposób należyty. Badanie zarówno przesłanki słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego przez organ administracji publicznej nie może zostać ograniczone tylko do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej i prawidłowości dokonywanej wykładni.

Wyjaśnić należy, iż zarówno słuszny interes strony, jak i słuszny interes obywateli, do których odnosi się zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., musi być słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być wyprowadzany z własnego przekonania (obywatela, strony) opartego na subiektywnym poczuciu krzywdy i nierówności (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2000, str. 137 i n.). Niewątpliwie też słuszny interes strony, nawet najszerzej rozumiany (aż do kolizji z interesem społecznym), w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, iż Dyrektor Biura Regionalnego ARiMR w Ł., działając jako organ odwoławczy, a więc sprawując funkcję i kontrolną i rozpoznawczą, w ogóle nie badał i nie oceniał, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a nawet nie skontrolował pod tym kątem prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, w której kwestia tychże przesłanek była poruszona jedynie w sposób powierzchowny. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, w części odnoszącej się do argumentacji skarżącej, zawiera w istocie jedynie stwierdzenie, że uchylenie decyzji ostatecznej, a w efekcie przyznanie H. M. płatności tylko na "schemat nawozowy" mogłoby doprowadzić do obejścia prawa w celu uniknięcia konsekwencji przewidzianych § 10 ust. 1 rozporządzenia, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawiera oceny przesłanek, określonych w art. 155 K.p.a. Organ odwoławczy, poza opisem stanu faktycznego w sprawie, powtórzył w istocie stwierdzenie organu pierwszej instancji, podsumowując je w sposób lakoniczny stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., gdyż za takową zmianą nie przemawia interes społeczny, który ma prymat nad słusznym interesem strony.

Zarówno argumentacja organu stopnia podstawowego jak i organu odwoławczego nie zawiera oceny przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, a okoliczność, że decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. mają charakter uznaniowy nie oznacza, że mogą być to decyzje dowolne, a takimi niewątpliwie są decyzje, które nie wyjaśniają kryteriów, jakimi kierowały się organy wydając decyzję uznaniowe, w szczególności zaś, jeżeli nie wskazują one oceny w/w. przesłanek.

Nadto nieprawidłowa jest konstatacja organów, mówiąca o tym, że aby zmiana w zakresie realizacji poszczególnych przedsięwzięć mogła być skuteczna, powinna być zgłoszona wraz z planem dostosowania gospodarstwa do standardów UE (czyli do dnia wydania decyzji w sprawie w trybie zwykłym, tj. 16 czerwca 2006 roku). Podobnie błędny jest wniosek, iż nie ma możliwości zmiany zadeklarowanych przedsięwzięć w terminie przewidzianym na ich realizację, ze względu na zapis zawarty w zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia, że realizacja przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w planie dostosowania gospodarstwa jest jednym z warunków wypłaty drugiej transzy przedmiotowej płatności.

Założeniu temu przeczy treść art. 5 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi m.in., że pomoc przyznana na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej (art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy) jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Tak więc istnieje przepis prawa materialnego zezwalający organowi administracji na wydanie rozstrzygnięcia, które by przyznaną w formie decyzji administracyjnej pomoc "wstrzymywało", "zawieszało" lub "zmieniało".

W przedmiotowej sprawie zarówno racje społeczne, jak i słuszny interes skarżącej wymagają rzetelnego ustalenia faktów, na które powoływała się skarżąca. Przede wszystkim wyjaśnienia okoliczności czy pracownicy Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wprowadzili w błąd skarżącą, poprzez udzielenie jej nieprawidłowej informacji, odnoszącej się do terminu, w jakim mogła ona zrealizować przedsięwzięcie, w zakresie dostosowania gospodarstwa produkcyjnego w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych do minimalnych standardów, co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla prowadzonego przez nią gospodarstwa.

Konsekwencją poczynionych wyjaśnień w powyższym zakresie, zważywszy na fakt, że niewątpliwie w interesie społecznym leży działanie organów administracji publicznej w sposób praworządny, rzetelny i budzący zaufanie do organów Państwa (art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.), winno być ustalenie czy informacje uzyskane w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. mogły utwierdzić skarżącą w przekonaniu, że termin realizacji wszystkich przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, został przesunięty do końca 2007 roku oraz czy w efekcie została naruszona zasada udzielania informacji przez organu administracji publicznej, wyrażonej expressis verbis w art. 9 K.p.a.

Zasada ta, zgodnie z poglądem wyrażonym wielokrotnie przez NSA, ma w polskim systemie postępowania administracyjnego na tyle fundamentalne znaczenie, iż tylko jej naruszenie może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, szczególne wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki.

W postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przez organy badana. Tymczasem, jeśli H. M., na skutek wadliwego działania organu, powzięła informację o tym, iż termin na wykonanie przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstw do norm unijnych, niezależnie od rodzaju realizowanego schematu, został wydłużony do końca roku 2007, to mogła słusznie domniemywać, iż wskazany przepis art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uprawniał skarżącą do złożenia wniosku o zmianę decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, a w konsekwencji do rezygnacji z przedsięwzięcia wynikającego ze "schematu mlecznego" i zwrotu otrzymanych przez nią na ten cel środków finansowych, w okresie w którym termin na realizację tegoż przedsięwzięcia pozostawał otwarty. Taki wniosek H. M. złożyła 2 listopada 2007 roku, a więc przed końcem terminu przewidzianego na realizację "schematu nawozowego".

Wniosek ten, co prawda złożony został po upływie terminu przewidzianego na realizację "schematu mlecznego", lecz w tym zakresie nierozpoznany i niewyjaśniony został zarzut skarżącej o błędnym poinformowaniu jej o upływie tego terminu przez pracowników Agencji.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały bez uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawne zawartej w niniejszym wyroku.

Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało będzie ocenić czy doszło do naruszenia, wskazanej w art. 9 K.p.a. zasady udzielania informacji, ewentualnie, kto powinien ponosić konsekwencje takiego naruszenia. Czy wskazana informacja mogła spowodować zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy skutkiem tego pouczenia było złożenie przez skarżącą wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, w trybie art. 155 K.p.a., już po upływie terminu zakreślonego do realizacji schematu mlecznego.

Prócz tego organy wnikliwie i rzetelnie wyjaśnią czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a., uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej fundusze na dostosowanie gospodarstwa do standardów unijnych, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 5 ust. 2 z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zaś swoje stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnią w sposób przewidziany zasadami postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.

m.o.