Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 358/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 190, 170, 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 107 par. 3, 15, 7, 75, 84 par. 1, 158 par. 2, 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów z rażącym naruszeniem prawa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2017 r. nr [...], stwierdzającą wydanie decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (PPRN) z dnia [...] września 1970 r. nr [...]w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29 (obecnie działka nr 124) położonej w miejscowości N. z naruszeniem prawa.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał między innymi art. 158 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 1968 r., nr 3, poz. 13, dalej: "ustawa").

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja jest kolejną wydaną w sprawie. W prowadzonym postępowaniu zapadły następujące rozstrzygnięcia:

1. decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]- odmowa stwierdzenia nieważności;

2. decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r, nr [...]utrzymująca ją w mocy;

3. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 710/10 uchylający powyższe decyzje – brak ustalenia wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli działki 1578, która weszła obok działki 29 w skład działki 124;

4. decyzja z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności;

5. decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]utrzymująca w mocy wyżej opisaną decyzję;

6. wyrok WSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 135/13 uchylający dwie decyzje nakazujące ustalić czy działka nr 29 była działką siedliskową,

7. decyzja z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzająca, że decyzja z dnia[...]września 1970 r. została wydana z naruszeniem prawa;

8. decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymująca ją w mocy;

9. wyrok WSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 114/14 uchylający decyzje wymienione w pkt 7 i 8, celem wyjaśnienia, i prawidłowego uzasadnienia, że decyzja z dnia [...] września 1970 r. wywołała nieodwracalne skutki,

10. decyzja z dnia [...] października 2014 r. nr [...]stwierdzająca wydanie decyzji z dnia [...]września 1970 r. w części dotyczącej działki nr 29 z naruszeniem prawa.

11. decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymująca ją w mocy.

12. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 345/15 oddalający skargę,

13. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 105/16 uchylający wyrok i dwie decyzje organu.

NSA zarzucił Sądowi I instancji oraz Kolegium, że nie dysponowały aktami sprawy scaleniowej z 1970 r. koniecznymi do ustalenia czy w sprawie spełniono warunki prawidłowego przeprowadzenia postępowania scaleniowego zakończonego decyzją z dnia [...] września 1970 r., czy zgromadzono wymaganą dokumentację. Organy nie odniosły się do zarzuty skarżącego nietrafnego zestawienia w synchronizacji granic ewidencyjnych działek, nie oceniły braku projektu scalenia jako integralnej części decyzji, koniecznej w zakresie ustalenia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, nie przeprowadziły dowodu uzupełniającego ze wskazanych w skardze z 9 lutego 2015 r. dokumentów, nie ustaliły zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 710/10, kto był właściciele działki 1578 a także nie ustaliły czy żądanie wnioskodawcy dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej, co oznacza że żądanie strony nie będzie w kolizji z treścią decyzji scaleniowej i nie będzie dotyczyło nieruchomości położonej w innej części obszaru scalenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...], stwierdziło wydanie decyzji PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...]w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej, jako działka nr 29 (obecnie oznaczonej jako działka nr 124) położonej w miejscowości z naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej, jako działka nr 29 (obecnie działka nr 124) położonej w miejscowości wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże wobec stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium postanowiło nie podejmować decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji PPRN , lecz uznać ją (w części dotyczącej działki nr 29, obecnie 124) za wydaną z naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jego uzupełnieniu J. J. zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez niestwierdzenie przez organ nieważności decyzji PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...], pomimo, że przedmiotową decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nadto narusza także inne przepisy prawa materialnego i procesowego na podstawie których ją wydano,

- art. 156 § 2 K.p.a. - poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie przez organ, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr[...], pomimo uznania wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne co powoduje, że nie można stwierdzić jej nieważności,

- art. 158 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez błędne, niewłaściwe ustalenie i wskazanie przez organ, że wystąpiły w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące wszystkich granic sąsiednich z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, pomimo, że decyzja PPRN jest obarczona tak ciężką wadą z powodu której winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja scaleniowa PPRN w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi była decyzją wykonalną w dniu jej wydania pomimo braku projektu scalenia wykazanego na planie,

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art.15, art. 28, art. 76, art. 77 §1, art. 78, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – w tym: brak wezwania wszystkich zainteresowanych stron postępowania do udziału w sprawie, uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy i materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, uniemożliwienie stronie złożenia wniosków dowodowych, nieodniesienie się do wszystkich stawianych przez stronę zarzutów, a także poprzez brak merytorycznego wyjaśnienia stanów prawnych działek, brak merytorycznej oceny postępowania scaleniowego z prawem, brak merytorycznej oceny zgodności operatu scaleniowego z prawem, brak kompletnego materiału dowodowego, w tym kompletnej decyzji o podjęciu postępowania scaleniowego jak i kompletnej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, jak i przez brak ich merytorycznej oceny zgodności z prawem, brak oceny niewykonalności decyzji scaleniowej, brak ustalenia uczestników scalenia, brak ustalenia rozbieżności między stanem faktycznym posiadania a dokumentacją scaleniową, brak kompletnego uzasadnienia decyzji, a także poprzez obchodzenie prawa przez stwierdzenie rzekomych nieodwracalnych skutków prawnych decyzji scaleniowej,

- art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 § 1, art. 27, art. 29, art. 30 § 2, art. 62, art. 68 § 1, art. 70, art. 71 § 1, art. 73 § 1, art. 74, art. 75, art. 79 § 1, art. 97, art. 98, art. 99 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 września 1970r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy scalenia gruntów, a w szczególności poprzez brak pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach, brak umożliwienia stronie zapoznania się z całością akt sprawy, w tym ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z kompletnym operatem scaleniowym, brak zawiadomienia właściciela gruntów o przeprowadzeniu oględzin i badaniu stanu władania działek pod zabudowaniami, w tym samowolne dokonywanie pomiarów działek pod zabudowaniami bez udziału właściciela gruntu, brak podpisu właściciela gruntu na szkicach polowych, jak i braku protokołu z tych czynności, a także poprzez błędne ustalenie, że prowadzone postępowanie scaleniowe w części dotyczącej objęcia z urzędu działek pod zabudowaniami scaleniem gruntów bez uzyskania koniecznej zgody ich właścicieli nie stało się bezprzedmiotowe w tej części, przez błędne ustalenie, że decyzja o podjęciu postępowania, jak i decyzja w sprawie zatwierdzenie projektu scalenia gruntów wsi jest kompletna, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, i rozstrzyga sporne interesy stron, nakłada na strony obowiązek, a w szczególności poprzez to, że decyzja nie posiada wszystkich elementów zewnętrznych decyzji (adresatów aktu), wydana została w postępowaniu nieistniejącym, jest decyzją nieistniejącą, jest nieaktem.

Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w postaci:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wiążącej Kolegium oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt 11 SA 105/16, w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. aktu SA/Rz 710/10,

naruszenie przepisów materialnych w postaci:

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów, poprzez odmowę uznania za wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt scalenia wsi pomimo tego, że organ przed jej wydaniem nie uzyskał zgody od właściciela działki nr 29 (obecnie nr 124) na objęcie scaleniem gruntu zabudowanego,

- art. 12 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez brak kompletnego, i wiarygodnego, i jednoznacznego operatu scaleniowego, w tym brak projektu scalenia gruntów wsi wykazanego na planie w operacie scalenia, i w księgach wieczystych,

- art. 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niezastosowanie pomimo, że tego wymagają szczególne względy gospodarcze, a także pomimo tego, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia została wydana z naruszeniem istotnych przepisów prawa,

- art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298) poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że organ w trakcie prac scaleniowych zmienił granice działki nr 29 (obecnie nr 124),

- art. 2, 5, 6 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez brak odpowiedniego operatu ewidencyjnego, w tym mapy ewidencyjnej, a także braku położenia budynków i jednoznacznego ustalenia granic ewidencyjnych po scaleniu.

- przepisów instrukcji Ministra Rolnictwa z 20 sierpnia 1968 r. nr 141 znak UF.ef.003- 34/68 w sprawie scalenia i wymiany gruntów,

- przepisów instrukcji technicznej Ministra Rolnictwa z 10 marca 1962 r. UF.GE.380- 24/62 o wykonywaniu robót geodezyjnych w resorcie rolnictwa,

- przepisów instrukcji GUGiK wydanych na podstawie art. 8 dekretu z 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 września 1970 r. nr 34/228/70 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi w części dotyczącej nieruchomości po scaleniowej nr 124, noszącej przed scaleniem nr parceli 29.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie nie podzieliło powyższych zarzutów i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustaliło, że Aktem Nadania Ziemi z dnia 27 kwietnia 1954 r. nr 50 oraz decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 kwietnia 1968 r. nr Rg.61 la/54/55/6826 J. J. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze 4,21 ha w miejscowości w skład którego wchodziły działki gruntowe 29, 1285, 698/2, 515, 506, 629/1, 514, 1102/1, 835, 454/4, 436/1, 1102/6,1285 o łącznej powierzchni 4,21 ha wraz ze stajnią i stodołą położone w miejscowości , gmina P. W., powiat P., województwo R. (dowód: dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr 50, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia J. J., jako repatrianta od obowiązku uiszczenia ceny nabycia za gospodarstwo w N., ewidencja przydzielonych gospodarstw).

Aktem notarialnym Rep. A. 1303/63 z dnia 13 marca 1960r., darował synowi S. J. nieruchomość, w skład której wchodziła działka siedliskowa nr 29 wraz z częściami składowymi tj. budynkami gospodarczymi oraz działki gruntu nr 1102/6 i nr 1285 stanowiące użytek rolny. Działka pod zabudową nr 29 posiadała powierzchnię 0,31 ha, działka rolna nr 1102/6 - pow. 1,21 ha, działka rolna nr 1285 - pow. 0,22 ha, co stanowiło łączną powierzchnię gospodarstwa 1,74 ha w miejscowości .

W związku ze zbyciem nieruchomości J. J. podaniem z dnia 8 kwietnia 1963 r. zwrócił się do PPRN o dokonanie stosownych zmian w rejestrze gruntów. Decyzją PPRN z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...]organ rejestrowy postanowił wprowadzić powyżej wskazane zmiany w operacie ewidencji gruntów. Prezydium PRN pomimo wydanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r. wykazanych powyżej danych ewidencyjnych odnośnie S. J. nie wprowadziło operatu do ewidencji gruntów.

Nieruchomość pod zabudowaniami oznaczona jako nr 29 objęta była arkuszami posiadłości gruntowej nr 698 i nr 313 poprzez parcele budowlane nr 28, 29, parcele gruntowe nr 28, 29, 30 oraz parcelę gruntową nr 1567/1 jako prywatna droga domowa (obecna dz, 106/2), które objęte były księgą Lwh nr 286 - i ta księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości. (dowód: akt notarialny Rep. [...] z dnia[...]marca 1960r., Arkusz posiadłości gruntowej nr 313 i 698, Rejestr gruntów przed scaleniem, Decyzja PPRN z dnia [...].07.1963., nr [...])

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w miejscowości w 1969 r., rozpoczęło prace techniczne związane ze scaleniem gruntów. Podstawą ich prowadzenia stanowiła decyzja z dnia [...] kwietnia 1969r., nr [...]w przedmiocie podjęcia postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi gromada P. i wsi Ł. gromada K. (dowód: decyzja z dnia [...] kwietnia 1969r., nr [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ).

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją z dnia [...]września 1970 r. nr [...]zatwierdziło projekt scalenia gruntów wsi gromady P. i wsi Ł. gromady K. o ogólnym obszarze 559,25 ha sporządzonego i wykazanego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez geodetę w 1970 r. ze zmianami wykazanymi na szkicu zmian w dodatkowym rejestrze szacunkowym po scaleniu. Jednocześnie zatwierdzono warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zawarte w protokole z dnia 3 sierpnia 1970 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że wszyscy uczestnicy scalenia zostali zapoznani w dniu 3 sierpnia z projektem scalenia gruntów oraz prowizorycznym wyznaczeniem granic na gruncie. Z ogólnej liczby 206 uczestników scalenia stawiło się 206 osób, z czego 150 przyjęło projekt, zaś 56 zgłosiło zastrzeżenia. Zastrzeżenia zostały szczegółowo rozpatrzone po uprzednim ich zbadaniu na gruncie. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że J. J. i S. J. nie zgłaszali zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów (dowód: decyzja z dnia [...] września 1970 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej )

W wyniku scalenia J. J. otrzymał po scaleniu w miejsce działki nr 29 o powierzchni 0,23 ha, działkę oznaczoną nr 124 o powierzchni 0,27 ha.

Z zalegającego w aktach sprawy kwestionariusza życzeń uczestników scalenia wynika, że dotyczyło ono także J. J. Pod pozycją nr 73 uwidoczniono następujący zapis, cyt.: "J. J. s. M. nr d. 77; w dniu [...] r, ob. J. S. oświadczył w imieniu ojca, że stan powierzchni jest zgodny a ekwiwalent prosi wydzielić w działkach 29, 1285 pod pozycją nr 74 widnieje kolejne oświadczenie "w dniu 4. VIII. 1969 r. ob. J. S. oświadczył, że stan posiadania jest zgodny a ekwiwalent prosi wydzielić za drugą drogą od osiedla przy murze", także opatrzone podpisem składającego oświadczenie. Ponadto w wykazie oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu nowo wydzielonych gruntów pod pozycją nr 152 uwidoczniono zapis cyt.: "nr działek 124, 290, 392; J. s. M. nr d 77; w dniu 4. VIII. 1969 r., ob. J. S. oświadczył, że granice uzna i projekt przyjmuje (dowód, kwestionariusz życzeń — zalegający w aktach scaleniowych),

W dalszej kolejności organ wskazał, że w dacie prowadzenia postępowania scaleniowego i wydawania decyzji, obowiązywały następujące przepisy prawa:

- ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13),

- dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.),

- przepisy techniczne wydane przez resort rolnictwa, a to instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 20 lipca 1968 r. nr UR.ef.003-34 w sprawie scalenia i wymiany gruntów, instrukcji technicznej Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. nr UR.GE.380-24/62 o wykonywaniu robót geodezyjnych, związanych z wykonywaniem prac urządzeniowo-rolnych i ewidencją gruntów oraz instrukcji B-IX pomiary uzupełniające i aktualizacja map i operatów.

Dokonując subsumpcji ustaleń do stanu prawnego organ stwierdził, że punktem wyjścia dla rozpoczęcia prac scaleniowych winna być aktualna mapa katastralna, w przedmiotowej sprawie mapa taka była nieaktualna, a dodatkowo sporządzona została w złej skali skoro dotyczyła także gruntów zabudowanych, które miały zostać objęte scaleniem. W aktach sprawy brak było projektu scalenia, który winien stanowić załączniki do decyzji, zalegający w aktach scaleniowych niniejszej sprawy, operat szacunkowy stanowiący podstawę - integralną część decyzji scaleniowej jest niekompletny. Dokumenty geodezyjne tzw. techniczne - szkic polowy nr 96 obejmujący działkę nr 124 po scaleniu, stanowiący podstawę projektu scalenia obarczony jest oczywistymi błędami oraz jest niespójny z pozostałymi szkicami zalegającymi w aktach scalenia wsi , granice ewidencyjne działki 124 ustalone są przez budynki, pierworys mapy jest niekompletny. Ponadto z dokonanych ustaleń faktycznych wynikało, że działka nr 29 miała charakter siedliskowy (zabudowany). Potwierdził to Starosta P. w treści pisma nr [...] z dnia [...] października 2013 r. podając, że na podstawie ewidencji gruntów wsi założonej w roku 1965, działka nr 29 była wpisana jako zabudowana "RH" o pow. 0,23 ha, natomiast po scaleniu działka nr 124 jest wpisana jako "Ps II" o pow. 0,27 ha, a więc stanowiła "grunty pod zabudowaniami" w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r" o scaleniu i wymianie gruntów. Wobec powyższego koniecznym było wyrażenie zgody przez właściciela gruntów na scalenie, w aktach sprawy takiej zgody nie było (dowód: pismo Urząd Gminy P. z dnia 27.02.2014 r. nr [...], pismo ODGiK z dnia [...].03.2014 r nr [...], pismo A. J. z dnia 16.05.2016 r. (projekt scalenia), pismo ODGiK z dnia 20.05.2016 r. nr [...], pismo J. J. z dnia 06.02.2017 r. (zwrotne potwierdzenie decyzji), pismo ODGiK z dnia 14.02.2017 r nr [...], pismo J. J. z dnia 10.08.2017 r. (protokół graniczny),pismo ODGiK z dnia 04.09.2017 r. nr [...], pismo J. J. z dnia 03.02.2017 r (projekt scalenia przy KW), pismo Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 8 lutego 2017 r., nr [...]).

Kolegium przeprowadziło w postępowaniu dowód z porównania map nieruchomości przed i po scaleniu. Na mapie w skali 1:1000 zaznaczono kolorem czarnym zarys poscaleniowy m.in. działek: 123, 124, 125, 126 i 106 (droga) Jednocześnie na tę samą mapę naniesiono zarys oznaczonych kolorem niebieskim działek przed scaleniem, tj. 25, 29, 1578, 1587/3 (droga). Dokonując porównania Kolegium stwierdziło, że obszar przed scaleniowej działki wnioskodawcy (nr 29) od strony północnej zajmowałby prawie całą istniejącą obecnie drogę publiczną kategorii powiatowej (nr 106). Przeanalizowało również przekształcenia własnościowe dotyczące działek nr 126 (przed scaleniem 32) oraz 125 (przed scaleniem 26) - bezpośrednio graniczące z działką wnioskodawcy, której dotyczy przedmiotowe postępowanie i ustalono, że właścicielem działki nr 125 przed scaleniem był M. U., który po scaleniu zbył ją na rzecz M. K. Właścicielem działki nr 126 przed scaleniem był L. M., który po scaleniu zbył ją na rzecz J. M. i następnie przeszła ona na własność Elżbiety M.. Aktualnie (od roku 1982) właścicielem tej nieruchomości jest J. L.

Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 1963 r., o wprowadzeniu do ewidencji gruntów danych dotyczących gospodarstwa rolnego J. J. stwierdziło, że powierzchnia 0,3 ha stanowiąca grunty zabudowane dotyczy całego gospodarstwa, a nie tylko działki nr 29 (obecnie 124).

Kolegium ustaliło również, że sąsiedzi wnioskodawcy zagospodarowali działki otrzymane w wyniku scalenia (np. J. L., W. K., M. K.), działając w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji. Na mapie w skali 1:1000 zaznaczono kolorem czarnym zarys poscaleniowy m.in. działek: 123, 124, 125, 126 i 106 (droga). Jednocześnie na tą samą mapę naniesiono zarys oznaczonych kolorem niebieskim działek przedscaleniowych, tj. 25, 29, 1578,1587/3 (droga). Z porównania wynika jednoznacznie, że obszar przedscaleniowej działki wnioskodawcy (nr 29) od strony północnej zajmowałby prawie całą istniejącą obecnie drogę publiczną kategorii powiatowej (nr 106).

Na podstawie szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem organ stwierdził, że działka nr 29 posiadała powierzchnie 0,23 ha, natomiast po scaleniu działka ta posiadała oznaczenie 124 i powierzchnię 0,27 ha. Organ administracji dokonał synchronizacji działek przed i po scaleniu, w wyniku której ustalono, że działka nr 124 o pow. 0,27 ha (dawna parcela nr 29 o pow. 0,23 ha) położona w N. gmina P., w rezultacie scalenia zmieniła konfigurację granic i powstała w części z pomniejszenia swojej powierzchni w sumie o 120 m2 (155 m - 35 m = 120 m

) na rzecz nowej działki nr 123 (dawna parcela nr 25) i pomniejszenia swojej powierzchni o 160 m2 na rzecz nowej działki nr 106 (droga) oraz w części z powiększenia swojej powierzchni o 350 m2 kosztem części dawnej parceli nr 1578 (wchodzącej obecnie w części w skład nowej dziatki nr 126) i powiększona w części kosztem części drogi działki nr 185 (dawna parcela nr 1584) o pow. 70 m2.

Z rejestru szacunkowego porównawczego gruntów przed scaleniem wynika jednoznacznie, że działka nr 29 posiadała powierzchnię 0,23 ha. W rejestrze szczegółowym pomiarowo - klasyfikacyjnym w 1971 r, wykazano, że działka nr 124 ma powierzchnię 0,27 ha (dowód: szacunek porównawczy - firma Usługi Geodezyjno-Kartograficzne GEODEZJA s.c. ).

Na tych podstawach organ stwierdził, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, których we własnym zakresie nie może usunąć z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję z 1970 r.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez orzeczenie o istocie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności pomimo, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne obarczone było uchybieniami w zakresie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a także pomimo braku oceny czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją istniejącą w obrocie prawnym,

2) 10 § 1 K.p.a. jako zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania poprzez nie zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) art. 12 ust. 1 K.p.a. poprzez opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym,

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez niestwierdzenie przez organ nieważności decyzji PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...] pomimo, że organ uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, co w myśl ww. przepisu winno skutkować bezwzględnie jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, nadto w sytuacji gdy decyzja powyższa narusza także inne przepisy prawa materialnego i procesowego na podstawie których została wydana,

5) art. 156 § 2 K.p.a. - poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie przez organ, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970r. nr [...], pomimo uznania, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne co powoduje, że nie można stwierdzić jej nieważności,

6) art. 158 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie i wskazanie przez organ, że wystąpiły w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące wszystkich granic sąsiednich z powodu, których organ nie stwierdził nieważności decyzji, pomimo, że decyzja PPRN jest obarczona tak ciężką wadą z powodu której winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności,

7) art. 158 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. - poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja scaleniowa PPRN nr 34/228/70 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi była decyzją wykonalną w dniu jej wydania pomimo braku projektu scalenia wykazanego na planie,

8) art. 7, art. 8, art. 10, art. 1, art. 12, art. 15, art. 28 , art. 76, art. 77 §1 , art. 78, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - w tym m.in. niewezwanie wszystkich zainteresowanych stron postępowania do udziału w sprawie, uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy i materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, uniemożliwienie stronie złożenia wniosków dowodowych w przedmiocie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie dokumentacji technicznej i scalenia i akt administracyjnych scaleniowych, nieodniesienie się do wszystkich, stawianych przez stronę zarzutów, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania decyzji w mocy, a także poprzez brak merytorycznego wyjaśnienia stanów prawnych działek, brak merytorycznej oceny postępowania scaleniowego z prawem i oceny zgodności operatu scaleniowego z prawem, brak kompletnego materiału dowodowego, w tym kompletnej decyzji o podjęciu postępowania scaleniowego jak i kompletem decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, brak oceny czy decyzje weszły do obrotu prawnego jak i ich merytorycznej oceny zgodności z prawem, brak oceny niewykonalności decyzji scaleniowej, brak ustalenia uczestników scalenia, brak ustalenia rozbieżności między stanem faktycznym posiadania a dokumentacją scaleniową, brak kompletnego uzasadnienia decyzji, a także obchodzenie prawa poprzez stwierdzenie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji scaleniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

9) art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 art. 9 art. 11 §1, art. 27, art. 29, art. 30 § 2, art. 62, art. 68 § 1, art. 70, art. 71 § 1 art. 73 § 1, art. 74, art. 75, art. 79 § 1, art. 97, art. 98, art. 99 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 września 1970 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności poprzez brak pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach, brak umożliwienia stronie zapoznania się z całością akt sprawy, w tym ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z kompletnym operatem scaleniowym, brak zawiadomienia właściciela gruntów o przeprowadzeniu oględzin i badaniu stanu władania działek pod zabudowaniami, w tym samowolne dokonywanie pomiarów działek pod zabudowaniami bez udziału właściciela gruntu, brak odpisu właściciela gruntu na szkicach polowych, brak protokołu z tych czynności, błędne ustalenie, że prowadzone postępowanie scaleniowe w części dotyczącej objęcia z urzędu działek pod zabudowaniami scaleniem gruntów bez uzyskania zgody ich właścicieli nie stało się bezprzedmiotowe w tej części, błędne uznanie, że decyzja o podjęciu postępowania jak i decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wsi są kompletne, zawierają adresatów aktu i rozstrzygnięcie.

10) art 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wiążącej Kolegium oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/105/16 oraz wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 710/10,

11) art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez odmowę uznania za wydaną z rażącym naruszeniem prawa,

12) art. 12 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy poprzez brak kompletnego, wiarygodnego, i jednoznacznego operatu scaleniowego, w tym brak projektu scalenia gruntów wsi wykazanego na planie w operacie scaleń i w księgach wieczystych,

13) art. 14 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji z urzędu pomimo, że wymagają tego szczególne względy gospodarcze jak i decyzja w spraw zatwierdzenia projektu scalenia została wydana z naruszeniem istotnych przepisów prawa,

14) art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, póz. 298) poprzez niezastosowanie, pomimo tego, że w trakcie prac scaleniowych organ zmienił granice działki nr 29 (obecnie nr 124),

15) art. 2, art. 5, art. 6 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy scaleniowej i przepisów instrukcji technicznych poprzez brak odpowiedniego operatu ewidencyjnego, w tym odpowiedniej mapy ewidencyjnej, w tym też braku położenia budynków jak i jednoznacznego ustaleń granic ewidencyjnych po scaleniu,

16) § 1 do § 93 instrukcji Ministra Rolnictwa z 20 sierpnia 1968 r. nr 141 znak UF.ef.00; 34/68 w sprawie scalenia i wymiany gruntów poprzez niezastosowanie ich pomimo podjęcia z urzędu postępowania scaleniowego,

17) § 1 do § 228 instrukcji technicznej Ministra Rolnictwa z 10 marca 19621 UF.GE.380-24/62 o wykonywaniu robót geodezyjnych w resorcie rolnictwa poprze niezastosowanie ich pomimo podjęcia postępowania scaleniowego i projektowani; i zakładania nowej osnowy geodezyjnej i nowego pomiaru.

Na tych podstawach i w oparciu o art. 145 § 1 P.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...]września 2017 r. nr [...],

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

1) z akt sprawy oznaczonej sygn. IV SA/Wa 1404/09 w WSA w Warszawie w tym z zalegającego tam wyroku z uzasadnieniem NSA w Warszawie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 888/10 oraz akt sprawy oznaczonej sygnaturą II SA/Rz 323/13 WSA w Rzeszowie, w tym zalęgającego tam wyroku z uzasadnieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 323/13 na okoliczność możliwości organów administracji publicznej w zakresie ich właściwości i kompetencji do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania po stwierdzonej nieważności decyzji PPRN z dnia 23 września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia,

2) załączonych do wniosku z dnia 7 listopada 2017 r. w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy na okoliczności tam wskazane,

3) Aktu Nadania Ziemi z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr 50 oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia J. J., jako repatrianta od obowiązku uiszczenia ceny nabycia za gospodarstwo w N. na okoliczność nabycia działki nr 29.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wywiedzionych, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

Przepis art. art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wyznacza więc ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w postępowaniu sądowym, lecz może to być jedynie dowód z dokumentu, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją (por. NSA w wyroku z 12.01.2005 r. sygn. akt OSK 1595/04; w wyroku NSA z 14.03.2018 r., sygn. akt II OSK 2259/17- dostępne na str. cbosa). W przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. mowa jest wyłącznie o dowodach z dokumentów, co dyskwalifikuje wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wyroków sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach i przepisów prawa, gdyż te dowody nie zmierzają do wyjaśnienia istotnych wątpliwości rozpoznawanej sprawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, czyli postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Z art. 157 § 2 K.p.a. wynika, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji bez względu na to czy jest wszczynane na wniosek czy z urzędu to organ jest przeprowadzenie oceny wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i zawrzeć tę ocenę w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa, jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowił podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponieważ postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, to zarówno postępowanie odwoławcze, kontrola instancyjna, jak i sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 345/15 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2014 r. nr [...], którymi stwierdzono wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1970 r. [...]w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej, jako działka nr 29, (obecnie oznaczonej, jako działka nr 124) położonej w z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 190 zd.1 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast z art. 170 P.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona natomiast w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej, co wiąże się z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu sądu administracyjnego wykładni prawa - poza sytuacjami, w których doszłoby następnie do zmiany prawa - mogłaby nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez sąd administracyjny.

Przywołane wyżej zasady związania prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz ocenami prawnymi z nich wynikającymi muszą zostać odpowiednio odniesione do sprawy będącej przedmiotem skargi ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. I OSK 1057/16).

W rozpoznawanej sprawie takie przypadki nie zaistniały, zatem ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego są w niniejszym postępowaniu wiążące tak dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego , jaki Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi a to: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 158 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1, § 2, § 3 K.p.a., pomimo ich błędnego sformułowania, gdyż zarzut rażącego naruszenia prawa jest zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Pierwsze z czterech zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne, gdyż ocena legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. przez SKO oraz Sąd I instancji została przeprowadzona bez dysponowania aktami sprawy scaleniowej z 1970 r. Sąd I instancji powinien prawidłowo i jednoznacznie ustalić, bazując na pierwotnych aktach administracyjnych stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumpcji i wyda rozstrzygnięcie. Sąd I instancji uchybił wskazanej dyrektywie rozstrzygania na podstawie jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia uchylenie z przyczyn proceduralnych zaskarżonego wyroku. NSA stwierdził brak akt postępowania scaleniowego z 1970 r. i dlatego niemożliwym było ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, a następnie stwierdzenie, czy decyzja PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...] dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

NSA podkreślił, że w toku postępowania należało w szczególności zbadać, czy zostały spełnione warunki prawidłowego przeprowadzenia postępowania scaleniowego zakończonego decyzją PPRN nr [...] z dnia [...] września 1970 r., a w tym czy zgromadzono wymaganą dokumentację. Wedle skarżącego dokumentację scaleniową wykonano na podstawie nieobowiązującej mapy katastralnej przed scaleniem, a stan ten wynika tak z adnotacji na mapie w sakli 1:2280 z jej zapisu w legendzie "nieobowiązująca" oraz pisma PPRN - nr [...] z 2 października 1958 r. Przyjęta do synchronizacji mapa ewidencyjna po scaleniu gruntów wsi w ocenie skarżącego błędnie określa poscaleniowy stan działki nr 124, gdyż jej granice są niezgodne z zatwierdzonym projektem scalenia, załącznikiem do decyzji scaleniowej, będącym dokumentem źródłowym. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że taka synchronizacja nie jest właściwa, fałszuje przebieg granic przed scaleniem, jak też po scaleniu. Zatem oparcie na takiej synchronizacji stanowiska SKO w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, jako obarczona rażącymi wadami jest niewiarygodna.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że WSA w Rzeszowie, a wcześniej Kolegium nie rozważyły prawidłowości działania zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą scaleniową, a w szczególności nie oceniły braku projektu scalenia, jako integralnej części decyzji. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazał, że nie tylko brak akt postępowania administracyjnego miał wpływ na wynik oceny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, ale również brak operatu scaleniowego. NSA wskazał też, że brak materiału porównawczego zgromadzonego w 1970 r. nie pozwalał Sądowi I instancji w przeprowadzenia oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o wykonaną synchronizację powierzchni parceli nr 29 i obecnej działki nr 124, bowiem niewątpliwie wykonana została błędnie na podstawie granic ewidencyjnych, a nie granic prawnych działki oraz w oparciu o częściowe wyrysy tych map bez urzędowego ich opisu legendy i godła, a także w oparciu o nieobowiązującą mapę ewidencyjną zakwestionowaną w 1958 r. przez PPRN . W ocenie skarżącego kasacyjnie dokonana synchronizacja zafałszowała przebieg granic przed scaleniem. Taka wadliwa synchronizacja stanowiła podstawę dla poglądu Kolegium w zakresie oceny nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo przyjęcia, że decyzja scaleniowa w zakresie dawnej działki nr 29 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez WSA w Rzeszowie, gdyż dopuszczenie, jako dowodu w sprawie wyroków wojewódzkich sadów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz z decyzji Wojewody Podkarpackiego powinien był ocenić ten dowód w aspekcie wpływu na wynik sprawy. Zasadnym okazał się też zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się SKO do wiążących organ wskazań WSA w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 710/10, w którym wskazano, że stroną postępowania winni być właściciele (lub ich następcy prawni) nieruchomości, z których utworzono działkę aktualnie oznaczoną nr 124. NSA stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego nie można ustalić, kto był właścicielem działki nr 1578, któremu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w części przysługuje przymiot strony. Dodatkowo organ miał rozważyć, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności w części poprzez ustalenie, czy żądanie wnioskodawcy dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej, co oznacza, że żądanie strony nie będzie w kolizji z treścią decyzji scaleniowej i nie będzie dotyczyło nieruchomości położonej w innej części obszaru scaleniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie art. 153 P.p.s.a. nakazał organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uzupełnienie materiału dowodowego dla oceny twierdzeń skarżącego o faktach istotnych z punktu widzenia sprawy.

Przesyłając skargę J. J. z dnia 15 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadesłało tylko szczątkowe akta sprawy i dlatego Sąd pismami z dnia 24 kwietnia 2018 r., a następnie z dnia 29 kwietnia 2018 r. zwracał się o uzupełnienie akt sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji jak i akt administracyjnych sprawy o scalenie. Pomimo dwukrotnego wezwania o uzupełnianie akt sprawy Kolegium uzupełniło je na dzień przed rozprawą, co stanowiło przyczynę odroczenia publikacji wyroku.

Analiza nadesłanych akt administracyjnych odnoszących się do postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od 2009 r. dało Sądowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z powodu całkowitego zignorowania oceny prawnej i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16 na podstawie stanu faktycznego, niżej przedstawionego, a przyjętego do orzekania przez Sąd w aktualnie rozpoznawanej sprawie.

W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. nr SKO. [...]r. stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 114/14. Następnie były wydane przez Kolegium decyzje z dnia [...]października 2014 r. nr [...]i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]r. stwierdzające wydanie decyzji scaleniowej z naruszeniem prawa, które zostały uchylone wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16.

Lektura wyżej wymienionych decyzji oraz decyzji Kolegium, które są aktualnie przedmiotem rozpoznawania, doprowadziły Sąd do wniosku, że te ostatnie są odwzorowaniem treści wcześniejszych decyzji, z niewielką zmianą szaty graficznej (wyodrębnienie dowodów), ale nie treści i układu zawartych tam zdań i ich budowy. Podkreślenia wymaga, że żadne zdanie w aktualnie zaskarżonej decyzji nie dowodzi wykonania wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykonania wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można odczytać z treści zaskarżonej decyzji, ale również akta sprawy nie potwierdzają, aby Kolegium przeprowadziło jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie określanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie orzekającym uznał, że sprawie, która toczy się od 2009 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze ignoruje ocenę prawną i wskazania określone przez Naczelny Sąd Administracyjny dla ponownie prowadzonego postępowania i dokonuje jedynie przetransportowania treści decyzji powstałej w 2013 r., co należało zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa, które po myśli art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to też rażące naruszenie art. 153 P.p.s.a., bowiem organy administracji publicznej, ponownie orzekające w sprawie, mają obowiązek wykonać prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało się działaniem, które w minimalnym stopniu zmierzałoby do realizacji prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na niewykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 710/10, w którym stwierdzono, że na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić kto był właścicielem działki nr 1578, któremu przysługiwał przymiot strony. Opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekształcenia podmiotowe nie znajdują potwierdzenia w aktach administracyjnych niniejszej sprawy.

Przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 8.02.2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17 teza nr 2, dostępny na str. cbosa). Zatem materiał dowodowy winien potwierdzać istnienie interesu prawnego podmiotów, które występują w tym postępowaniu, jako jego strony. Ponadto upływ czasu od wszczęcia postępowania do wydawania zaskarżonej decyzji wymaga dokonania każdorazowo aktualizacji stron postępowania.

Stwierdzenie nieważności decyzji nie nakłada obowiązku zawarcia wskazań co do dalszego postępowania, ale z uwagi na prowadzenie postępowania od 2009 r., Sąd postanowił odnieść się do warunków realizacji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jest tylko domeną organów pierwszej instancji, ale również organów, co do zasady drugiej instancji, gdy przyjdzie im działać w nadzwyczajnych postępowaniach, jako organy pierwszej instancji. W pełnym zakresie, a nie tylko w granicach wyznaczonych art. 136 K.p.a. mają zastosowanie przepisy art. 75 i nast. K.p.a. w zakresie wykorzystywania środków dowodowych dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Świadczy to również o tym, że ograniczenie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie wynikającym z art. 136 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W zaskarżonej decyzji brak jest również jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 października 2017 r., uzupełnionego pismami z dnia 3 listopada 2017 r. i z dnia 7 listopada 2017 r. W piśmie z dnia 3 listopada 2017 r. skarżący zarzuca zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., co nie zostało się przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium.

W akt administracyjnych sprawy nadesłanych przez SKO, znajduje się kopia mapy obszaru scalenia w skali 1: 1000 powstała z przeskalowania mapy obszaru scalenia wsi w skali 1:2880 sporządzona 2 sierpnia 2012 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. G. Uwaga zawarta pod częścią graficzną mapy jest cytowana we wszystkich decyzjach wydawanych przez SKO na uzasadnienie tak dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej (decyzja Kolegium nr [...] z [...].10.2012 r. i decyzji nr [...]z [...].11.2012 r.) oraz decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., że została wydana z naruszeniem prawa bo wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16 nakazał w ponownie prowadzonej sprawie ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zaznaczył, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do kwestii, że synchronizację wykonano niezgodnie z obowiązującymi ją zasadami, a przy jej opracowywaniu wykorzystano nieobowiązującą mapę katastralną. Ani w jednym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Kolegium nie odniosło się do tego zagadnienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Problem dotyczy przecież precyzyjnego określenia przebiegu granic działki nr 29 sprzed scalenia w jej prawnych granicach względem działki powstałej po scaleniu nr 124, co będzie stanowiło podstawę dla oceny przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności w części decyzji scaleniowej. Również we wcześniejszych decyzjach Kolegium nigdy nie odniosło się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien spowodować, aby organ rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Zatem doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Procedowanie przez Kolegium, polegające na wydawaniu decyzji o tej samej treści trwa od 2013 r., a sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji została wszczęta wnioskiem z 2009 r. Formalne zachowanie toku instancji w rozpoznawanej sprawie w sposób istotnie mający wpływ na wynik sprawy naruszyło gwarancje procesowe skarżącego wynikające z art. 7 K.p.a.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego podał, że w latach 60 - tych ubiegłego wieku na działce nr 29 został wybudowany budynek mieszkalny, a w wyniku scalenia granica działki nr 124 z działką przylegającą została poprowadzona przez ten budynek. Dodał, że aktualna szerokość działki nr 124 wynosi 5 m, a szerokość budynku mieszkalnego 12 m. Zaznaczył też, że jego działania zmierzają do usunięcia rozbieżności pomiędzy sentencją decyzji scaleniowej, z której wynika, że działka nr 124 odpowiada granicom przedscaleniowej działki nr 29, podczas gdy na mapie działka 124 jest dużo mniejsza niż działka przedscaleniowa nr 29.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kolegium w 2013 r. poczyniło w sprawie ustalenia faktyczne, które doprowadziły do wniosku, że działka nr 29 miała charakter siedliskowy (zabudowany). Starosta P. w piśmie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] potwierdził, że na podstawie ewidencji gruntów wsi założonej w 1965 r. działka nr 124 jest wpisana jako "Ps II o pow. 0,27 ha, a więc stanowiła grunty pod zabudowaniami" w rozumieniu ustawy dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Okoliczność ta nie była kwestionowana. Ponadto Kolegium podało, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Brak wyraźnej i jednoznacznej zgody uczestnika scalenia S.J. na objęcie scaleniem jego zabudowanej działki stanowi w ocenie Kolegium rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Z zalegającego w aktach sprawy kwestionariusza życzeń uczestników scalenia wynika, że objęty był nim też J. J..

Sąd stwierdza, że ze sporządzonej mapy synchronizacji obszaru wsi z 2 sierpnia 2018 r. nie wynika, aby działka nr 29 była zabudowana jakimkolwiek budynkiem, ani nie wynika, że nowe granice działki 124 ustalone w postępowaniu scaleniowym przebiegają przez budynek mieszkalny i gospodarczy skarżącego. Jest adnotacja na mapie sporządzonej w 2012 r., że w części działka nr 29 graniczącą z drogą nr 1587/3 (kolor niebieski) oznaczona jest symbolem "B". Potwierdza to tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności ustalenia w sposób szczegółowy stanu faktycznego sprawy, który w istocie będzie sprowadzał się do ustalenia przebiegu granic działki nr 29 przed scaleniem, po scaleniu, a także granic aktualnego użytkowania nieruchomości przez skarżącego z uwzględnieniem przekształceń przedmiotowych i podmiotowych zaistniałych po scaleniu w obrębie dawnej działki nr 29. Istotne jednak będzie określenie granic prawnych działki nr 29 przed scaleniem wobec wykorzystywania przez organy prowadzące scalenie na niekatulanych mapach ewidencyjnych, na co szczególnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Odtworzone prawne granice działki nr 29 winno być też naniesione na aktualną mapę ewidencyjną gruntów i budynków wsi . Ponadto skarżący w skardze zawarł twierdzenie, że w obrębie działki pod zabudowaniami nr 29 nie wystąpiły do dziś żadne zdarzenia prawne skutkujące zmianą granic prawnych nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem oświadczył, że przekazanie części nieruchomości nr 29 na drogę miało miejsce w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Jeżeli faktycznie tak miało być, to okoliczność ta dla postępowania scaleniowego byłą prawnie obojętna.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku podał, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że Kolegium ma do dyspozycji cały katalog środków dowodowych wymienionych w art. 75 K.p.a. Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 84 § 1 K.p.a. stanowiącego, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Sąd uznaje, że w niniejszej sprawie takie wiadomości specjalistyczne są niezbędne dla przeprowadzenia ustaleń wynikających z wyroku NSA jak i wskazań wynikających z niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno, zatem przeprowadzić dowód z biegłego geodety, przy czym w sporządzonych mapach trzeba będzie też wskazać lokalizację budynku mieszkalnego i gospodarczego w granicach przedscaleniowej działki nr 29, przez które wyznaczono w postępowaniu scaleniowym nowe granice działki 124 stanowiącą aktualnie własność skarżącego. Niezbędnym może się okazać również przeprowadzenie pomiarów w terenie. Ponadto biegły odniesie się do zarzutów dotyczących granic działki nr 29 zawartych we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, który podlegał kilku uzupełnieniom.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. stwierdziło, że kontrolowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 września 1970 r. została wydana z naruszeniem prawa na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Problematyką nieodwracalnych skutków prawnych zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1322/17 (dostępny na str. cbosa). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji nieodwracalnych skutków prawnych, ale "orzecznictwo zarówno sądowoadministracyjne, jak i Sądu Najwyższego, jednolicie przyjmowało i nadal przyjmuje, że istota tej instytucji sprowadza się do sytuacji, w której - z uwagi na zakres posiadanych kompetencji - organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez decyzję administracyjną" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13). Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Brak takich kompetencji nie oznacza, że nieodwracalność ma charakter absolutny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego. Nie chodzi tutaj o sytuację, w której nie można odwrócić skutku, znieść go czy obalić, ale o to, że takiego działania nie może legalnie i skutecznie podjąć organ administracji w granicach swoich zadań, kompetencji i właściwości. Stąd też odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tej administracji.

Rozważając kwestie dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy również zwrócić uwagę na skutki prawne, jakie wywołuje decyzja o stwierdzeniu nieważności, oraz decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. w której organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, a podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności jest potwierdzenie, że wadliwa decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywołała skutków prawnych. Jednak nie zawsze będzie to oznaczać przywrócenie tego stanu prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. To, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji będzie możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego zależne jest od przedmiotu sprawy i okoliczności danej sprawy.

W tym miejscu Sąd wskazuje na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 888/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1404/09. oddalającego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada o stwierdzeniu nieważności w części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 25 września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi gromada P. i wsi Ł. gromada K. w stosunku do działek położnych w N.. Stan faktyczny sprawy jest tożsamy z rozpoznawaną, gdyż obszarem scalenia objęto działkę siedliskową bez zgody jej właściciela i dotyczy tej samej decyzji scaleniowej PPRN z dnia [...] września 1970 r.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje zaprezentowane stanowisko i przedstawioną argumentację. Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie przez organ jest fakt braku zgody na objęcie dawnej działki siedliskowej nr 29, która weszła w znaczącej części do nowej działki nr 124, co pokazuje nawet niedoskonała mapa synchronizacyjna z 2012 r. Skoro na dawnej działce 29 jej właściciele wznieśli budynek mieszkalny, który jest do tej pory zamieszkiwany i budynek gospodarczy, a granice nieruchomości przyjęte w scaleniu nieruchomości miałyby przebiegać przez budynek mieszkalny (stwierdzenie Kolegium ), to trudno w tym przypadku uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium o nieodwracalnych skutkach prawnych i wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. stwierdzającej, że decyzja z PPRN z dnia [...] września 1970 r. została wydana z naruszeniem prawa. Fakt zamieszkiwania w domu wzniesionym w latach 60 tych ubiegłego wieku stoi w sprzeczności z poglądem o nieodwracalnych skutkach prawnych. Zatem dokładnego wyjaśnienia wymaga zarzut skarżącego o rozbieżności pomiędzy sentencją decyzji z 1970 r, a mapą poscaleniową, na której działka nr 29 jest mniejsza niż była w rzeczywistości.

Utrzymanie skutków prawnych ukształtowanych wadliwą decyzją tak jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia, czy owe skutki decyzji obarczonej wadą nieważności zasługują na ich pozostawienia i czy w ogóle zaistniały. Sam ustawodawca w art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. wyłączył ze scalenia grunty pod zabudowaniami bez zgody ich właścicieli. Intencją ustawodawcy jak wynika z wprowadzenia do ustawy było polepszenie warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej, a nie pozbawienie rolników ich domostw. W wyniku przeprowadzenia scalenia nie mogło nastąpić naruszenie prawa własności działki siedliskowej, a także poprowadzenie nowo wydzielonych działek w postępowaniu scaleniowym przez budynki mieszkalne i gospodarcze, bo gdyby istotnie doszło do okazania takich granic, to żaden gospodarz nie wyraziłby na nie zgody. Zatem wybór dobra chronionego w kontekście wyżej przedstawionych uwag wydaje się kwestią jednoznaczną (por. uchwałę 7 Sędziów NSA z 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99).

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd za rażące naruszenie przepisów prawa uznał art. 190 P.p.s.a. poprzez zignorowanie wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło treść decyzji, która została zakwestionowana wymienionym wyrokiem, co dawało podstawę do działania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego prowadzenia sprawy wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 105/16, które Sąd orzekający odniósł do działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego .