Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1801/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., K. S., J. J. i L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1190/15 w sprawie ze skargi A. S., K. S., J. J. i L. J. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 października 2015 r. nr ... w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1190/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. S., K. S., J. J. i L. J. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 października 2015 r. znak ... w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr ... oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 maja 2015 r. nr ... i zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej w skrócie PINB), decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr ..., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 71a ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) nakazał Spółce "A." s.c. S. A., S. K., J. L., J. J. z siedzibą w S. jako właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (stanowiących lokal nr ...) na poddaszu/strychu w budynku wielorodzinnym nr ... zlokalizowanym na dz. nr ... oraz ... przy ul. K. w S..

W uzasadnieniu podano, że w dniu 5 marca 2014 r. do PINB wpłynęło pismo informujące, że A. budynku przy ul. K. ... bez pozwolenia na strychu wybudował mieszkania. Pismem z dnia 4 września 2014 r. wezwano właściciela nieruchomości do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie i przedłożenia dokumentów potwierdzających legalne użytkowanie w/w lokali. Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychu/poddasza na lokal mieszkalny miała miejsce, gdy właścicielem nieruchomości była H. K. Zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. zawartym w pismach z dnia 22 kwietnia 2014 r. oraz 11 grudnia 2014 r. nie były prowadzone postępowania administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania poddasza/strychu na lokale mieszkalne. Wydając zaświadczenie o samodzielności lokali stwierdzono na podstawie dołączonej inwentaryzacji, że lokale te spełniają wymagania ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). W tej procedurze nie sprawdza się dokumentów na podstawie których lokale zostały wydzielone. W związku z powyższym postanowieniem nr ... z dnia 27 maja 2015 r. nakazano Spółce "A." s.c. S. A., S. K., J. L., J. J. wstrzymanie użytkowania lokalu mieszkalnego nr ... zlokalizowanego na poddaszu/strychu w budynku wielorodzinnym nr ... przy ul. K. w S. oraz opracowanie i przedłożenie w PINB w terminie do 31 lipca 2015 r. dokumentów, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W dniu 10 czerwca 2015 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo z dnia 9 czerwca 2015 r. od "A." s.c. S. A., S. K., J. L., J. J. informujące, że wstrzymano użytkowanie przedmiotowego lokalu. Inwestor jednak nie przedłożył niezbędnych dokumentów zgodnie z postanowieniem nr ... z dnia 27 maja 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Andrzej i K. S. oraz Leszek i J. J., jako wspólnicy spółki cywilnej "A.".

S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej w skrócie WINB), decyzją z dnia 12 października 2015 r. znak ... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz działając na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i nakazał A. S., K. S., L. J. oraz J. J. jako wspólnikom spółki cywilnej "A." s.c. A. i K. S., L. i J. J., będących właścicielami lokalu nr ... w budynku przy ul. K. ... w S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (stanowiących lokal nr ...) na poddaszu/strychu w budynku wielorodzinnym nr ... zlokalizowanym na działce nr ... oraz ... przy ul. K. w S..

W uzasadnieniu podano, że w stosunku do nieruchomości przy ul. K. ... S. nie były prowadzone postępowania administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania poddasza/strychu na lokale mieszkalne. Uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali nie sprawia, że automatycznie następuje zmiana sposobu użytkowania. Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest bowiem stwierdzenie przez starostę, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 tejże ustawy i czy może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu - nie jest nim natomiast stwierdzenie, czy lokal może nadawać się do użytkowania. PINB umożliwił współwłaścicielom przedmiotowego lokalu legalizację zmiany sposobu użytkowania wydając postanowienie nr ... z dnia 27 maja 2015 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu obowiązki tam wskazane nie zostały wykonane, czego konsekwencją jest - zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zreformował nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia na poddaszu jednoznacznie wskazując, że adresatami decyzji są wspólnicy spółki cywilnej. W ocenie WINB organ pierwszej instancji niezbyt fortunnie zredagował treść sentencji, jednakże nie oznacza to, że za stronę postępowania traktował spółkę cywilną, a nie jej wspólników, o czym świadczy chociażby wymienienie ich z nazwiska oraz wskazanie pierwszej litery imienia, a także doręczenie decyzji każdemu wspólnikowi indywidualnie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. S., K. S., L. J. oraz J. J., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zmiany przeznaczenia lokalu nr ... w budynku przy ul. K. ... w S. w okresie sprzed jego posiadania przez skarżących;

2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez usankcjonowanie niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, który wydał decyzję bez uprzedniego poinformowania o tym skarżących i umożliwienia im wypowiedzenia się, poprzez próbę konwalidacji stosownym zawiadomieniem dopiero na etapie wydawania decyzji w drugiej instancji;

3) art. 15 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie merytorycznie sprawy przez organ drugiej instancji niejako od nowa po uchyleniu decyzji i wydanie nowej decyzji merytorycznie takiej samej jednakże adresowanej do innej strony (inaczej oznaczonej), co powoduje, że naruszona została zasada dwuinstancyjności, gdyż od tak wydanej decyzji stronie nie przysługiwało już odwołanie, lecz niniejsza skarga;

4) art. 28 K.p.a. poprzez usankcjonowanie nieprawidłowości całego postępowania administracyjnego pierwszej instancji kierowanego do spółki cywilnej "A." s.c., a nie do jej wspólników i próbę konwalidacji powyższego wydaniem nowej merytorycznej decyzji dopiero w drugiej instancji;

5) art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy merytoryczne co do istoty w całości w stosunku do inaczej oznaczonej strony, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości, zamiast przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji lub umorzenia postępowania;

6) art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie zauważając, że organy podejmowały próby ustalenia, jakie było przeznaczenie przedmiotowej powierzchni budynku na poddaszu wg. projektu budowlanego, gdzie obecnie urządzone jest mieszkanie nr .... Na tą okoliczność wzywano na przesłuchanie poprzednią właścicielkę nieruchomości H. K. celem złożenia zeznań dotyczących zmiany sposobu użytkowania poddasza/strychu na lokale mieszkalne. W czasie, kiedy sprzedawała ona przedmiotową nieruchomość lokal nr ... był już wyodrębniony, o czym świadczy akt notarialny. Do przesłuchania nie doszło, ponieważ osoba wezwana mieszkała w H. Następnie organ zwracał się do D. J., A. G. oraz do Spółki S. o udzielenie informacji, czy są one w posiadaniu archiwalnego projektu budowlanego dotyczącego budynku, zadowolił się jednak zwrotem korespondencji ze Spółki S. i D. J. jako nieodebranej i żadnych informacji nie uzyskał. Były to istotne dowody, skoro D. J. w dokumencie inwentaryzacyjnym z 2007 r. kiedy to lokal ... był już wyodrębniony pisała, że opierała się na archiwalnym projekcie dotyczącym budynku, "otrzymanym od Zamawiającego". Projekt ten był również podstawą opracowania sporządzonego przez A. G. w 2006 r. Nie podjęto żadnych starań o przesłuchanie tych osób, np. poprzez ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania, by zweryfikować, jakie było przeznaczenie wskazanej powierzchni wg projektu będącego podstawą realizacji inwestycji i co stało się z projektem. Organy tymczasem dysponując możliwościami dowodowymi obciążyły skarżących negatywnymi skutkami swych zaniechań.

Sąd dodał, że WINB dostrzegł wadliwość decyzji organu pierwszej instancji w zakresie oznaczenia adresatów decyzji, skoro uchylił ją i nakazał poszczególnym współwłaścicielom spółki cywilnej wykonanie wskazanych tam obowiązków (aczkolwiek stwierdził, że decyzja była adresowana nie do samej spółki, a do wspólników spółki cywilnej, skoro ich nazwiska i pierwsze litery imion były tam zawarte). Arbitralnie przyjął, bez dokonania wyżej wskazanych ustaleń, że doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Nie zauważył, że taką samą wadę co oznaczenia adresata rozstrzygnięcia posiadało postanowienie nr ..., gdzie to obowiązek opracowania i przedłożenia wskazanych tam dokumentów nałożono niefortunnie na spółkę cywilną, aczkolwiek – co należy przyznać – również wymieniając współwłaścicieli z nazwiska i wskazując pierwsze litery imion (w taki sam sposób, jak w decyzji pierwszoinstancyjnej, zakwestionowanej w tym zakresie przez WINB). Niewykonanie tych obowiązków narzuconych postanowieniem ... skutkowało wydaniem decyzji z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr ... i orzeczeniem obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu .... Zdaniem Sądu była to kolejna niekonsekwencja WINB, który z jednej strony dostrzega wadliwość rozstrzygnięcia z decyzji ..., a z drugiej akceptuje tak samo wadliwe oznaczenie adresata postanowienia nr ..., które to postanowienie było podstawą późniejszej decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno w doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym strony. Skoro jednak w decyzji pierwszoinstancyjnej podani byli z nazwiska i z pierwszej litery imienia współwłaściciele spółki cywilnej, którym taką decyzję doręczono z osobna, to Sąd uznał, że nie ma podstaw do uznawania nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), bądź stwierdzenia naruszenia art. 15 K.p.a., art. 28 K.p.a. i 139 K.p.a. WINB słusznie dostrzegł wadliwość tej decyzji. Fakt, że współwłaściciele wystąpili o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń suszarni na lokale mieszkalne, nie ma charakteru przesądzającego, bowiem jest to jedynie wyraz ich woli doprowadzenia do legalnego użytkowania tych pomieszczeń, w sytuacji, kiedy organy administracyjne legalność tą zakwestionowały i nadal kwestionują. O braku przesądzającego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, mającej zupełnie inny przedmiot rozstrzygnięcia, przekonany był zapewne również sam organ, skoro pomimo uzyskania jej kopii zwracał się później do różnych osób o dostarczenie projektu przedmiotowego budynku lub informacji na jego temat.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takiej sytuacji w tej sprawie nie było.

W ocenie Sądu wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a także wadliwego postanowienia nr ..., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r. sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757-757).

W skardze kasacyjnej A. S., K. S., J. J. i L. J. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięć ją poprzedzających mimo uznania, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych były kierowane do spółki cywilnej, a nie jej wspólników;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięć ją poprzedzających z uwagi na fakt, że były one niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ma charakter trwały, gdyż lokal nr ... w budynku przy ul. K. ... w S. jest zamieszkały przez lokatorów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2000 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.);

3) art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a., art. 28 K.p.a. i art. 139 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia ich naruszenia mimo uznania, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych były kierowane do spółki cywilnej, a nie jej wspólników, a także faktu, że decyzja organu drugiej instancji została wydana na niekorzyść strony odwołującej się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

4) art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość polegającą na tym, że z uwagi na zajmowanie lokalu mieszkalnego przez lokatorów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jakichkolwiek decyzji organów nadzoru budowlanego w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie da się wykonać bez fizycznego opuszczenia i opróżnienia lokalu przez lokatorów, co jak wiadomo wymaga, po pierwsze, podstawy prawnej do rozwiązania stosunku najmu, po drugie wyroku Sądu w przedmiocie eksmisji, wreszcie po trzecie, wykonania takiegoż wyroku Sądu w drodze postępowania egzekucyjnego;

5) art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do konkretnych zarzutów naruszenia art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a. podniesionych w skardze, jako niespełniającego wymogów dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

W tej sprawie w stosunku do skarżących wydano decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr ... przy ul. K. ... w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uchylił tak wydane decyzje wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tych przepisów Sąd pierwszej instancji trafnie upatruje w braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku ustalenia, jakie było pierwotne przeznaczenie lokalu (pomieszczeń) na strychu w budynku nr ... przy ul. K. w S., a tym samym braku ustalenia, czy obecny sposób użytkowania tego lokalu polegający na pełnieniu funkcji lokalu mieszkalnego jest zgodny lub nie jest zgodny z jego pierwotnym użytkowaniem objętym pozwoleniem na budowę.

Nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięć ją poprzedzających mimo uznania, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych były kierowane do spółki cywilnej, a nie jej wspólników. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że o ile decyzja organu administracyjnego pierwszej instancji (PINB) rzeczywiście została skierowana do spółki cywilnej "A." S. A., S. K., J. L., J. J., to wadę tę dostrzegł organ odwoławczy i rozstrzygnął w ten sposób, że nałożył na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego na rzecz A. S., K. S., L. J. oraz J. J. - będących właścicielami lokalu nr ... w budynku przy ul. K. ... w S. – obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (stanowiących lokal nr ...) na poddaszu/strychu w budynku wielorodzinnym nr ... zlokalizowanym na działce nr ... oraz nr ... przy ul. K. w S. Takie oznaczenie strony podmiotowej w decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe i tak trafnie zinterpretował to Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie doszło do spełnienia dyspozycji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja nie została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w tej sprawie. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd zgodnie z którym adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku, ponieważ te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (tak NSA w wyroku z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2413/12, opub. w LEX nr 1463667; NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 964/15, opub. w LEX nr 2279412; NSA w wyroku z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 720/14, opub. w LEX nr 1989219). Od strony podmiotowej trafnie więc została skierowania decyzja WINB z dnia 12 października 2015 r. znak ... do skarżących kasacyjnie, ponieważ są oni właścicielami budynku w którym znajduje się przedmiotowy lokal.

Nie jest zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a., art. 28 K.p.a. i art. 139 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia ich naruszenia mimo uznania, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych były kierowane do spółki cywilnej, a nie jej wspólników, a także faktu, że decyzja organu drugiej instancji została wydana na niekorzyść strony odwołującej się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego została prawidłowo skierowania do stron i w tym zakresie nie naruszył organ administracyjny ani art. 28 K.p.a., ani art. 15 K.p.a. jak i art. 139 K.p.a. Nie jest wydawaniem decyzji na niekorzyść strony sytuacja, w której w sposób nieprecyzyjny organ pierwszej instancji oznacza dany podmiot jako stronę, a organ odwoławczy koryguje w tym zakresie oznaczenie strony. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby skarżący kasacyjnie już od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego nie mieli zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu lub mieli trudności w identyfikowaniu tak przedmiotu postępowania administracyjnego jak i celu tego postępowania.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w związku z jej niewykonalnością w dniu wydania, a niewykonalność ta ma mieć charakter trwały, gdyż lokal nr ... w budynku przy ul. K. ... w S. jest zamieszkały przez lokatorów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2000 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.).

W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, zgodnie z którym niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1103/17, opub. w LEX nr 2463057; wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 688/16, opub. w LEX nr 2457725). Nie jest niewykonalna decyzja nakazująca właścicielowi budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu tylko z tego powodu, że pomiędzy właścicielem a najemcą przedmiotowego lokalu została zawarta umowa najmu i na tej podstawie osoba trzecia (lokator) zamieszkuje w danym lokalu. Elementem przedmiotowo istotnym umowy najmu lokalu mieszkalnego jest sam przedmiot takiej umowy, czyli wynajmowanie lokalu mieszkalnego. Gdy zostanie ustalone, że dany lokal nie ma charakteru lokalu mieszkalnego, to wówczas sama ważność tak zawartej umowy najmu staje się problematyczna. Nie jest jednak rolą ani organów administracyjnych, ani sądów administracyjnych orzekanie w przedmiocie ważności lub obowiązywania umów najmu lokali mieszkalnych zawartych na podstawie prawa cywilnego. Zawarcie umowy najmu jest pochodną uprawnienia właściciela do dysponowania lokalem mieszkalnym, a prowadzenie postępowania w trybie art. 71-72 Prawa budowlanego w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania danego pomieszczenia na lokal mieszkalny nie jest uzależnione od tego, w jaki sposób właściciel lub zarządca budynku wykorzystuje dany lokal po samowolnie dokonanej zmianie. Nietrafnie strona skarżąca powołuje się na art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2000 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.), ponieważ przepis ten jedynie definiuje pojęcie lokatora, którym jest najemca lokalu lub osoba używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie i trafnie nie powoływały się na jego treść ani organy administracyjne, ani Sąd pierwszej instancji.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnoszą naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość polegającą na tym, że z uwagi na zajmowanie lokalu mieszkalnego przez lokatorów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie da się wykonać decyzji organów nadzoru budowlanego w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu. Samo fizyczne opuszczenie i opróżnienie lokalu przez lokatorów nie mogło stanowić warunku prowadzenia postępowania w trybie art. 71-72 Prawa budowlanego. Kwestia rozwiązania stosunku najmu lub wydania wyroku w przedmiocie eksmisji i możliwości wykonania takiegoż wyroku w drodze postępowania egzekucyjnego jest poza przedmiotem tej sprawy.

Zajmowanie (wynajmowanie) lokalu na podstawie umowy najmu nie stanowi przeszkody przed wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania danego lokalu. Jak już zostało to wyjaśnione, kwestia ważności lub obowiązywania zawartych umów najmu może być przedmiotem wzajemnych ustaleń pomiędzy stronami umowy najmu lub rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu od braku zawarcia umowy cywilnoprawnej (np. najmu) obejmującej taki lokal. Ponadto strona, która korzysta z naruszenia prawa polegającego np. na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokalu, nie może skutecznie tej okoliczności podnosić jako przeszkodę przed legalnym działaniem organów nadzoru budowlanego zmierzającym do legalizacji tak dokonanej zmiany lub w razie braku możliwości zalegalizowania – do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.

Także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do konkretnych zarzutów naruszenia art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a. podniesionych w skardze jako niespełniającego wymogów dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego wyroku – nie jest uzasadniony.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi i ustosunkował się zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 15 K.p.a. i art. 139 K.p.a. Także zarzuty naruszenia przez WINB art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. były przedmiotem rozważania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji wskazywali na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. przez organ administracyjny poprzez skierowanie decyzji pierwszoinstancyjnej do spółki, a decyzji organu odwoławczego do osób będących wspólnikami tej spółki. Tak sformułowany zarzut Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za niezasadny. W okolicznościach tej sprawy nie stanowiło żadnego naruszenia prawa sprecyzowanie oznaczenia strony w decyzji organu odwoławczego.

Nietrafność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. wynika także stąd, że przepis ten wskazuje na związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając w dniu 22 kwietnia 2016 r. nie był związany żadnymi wskazaniami lub wykładnią prawa dokonaną przez inny sąd w tej sprawie, ponieważ żaden sąd administracyjny przed wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r w tej sprawie jeszcze nie orzekał. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia przesłanki wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponieważ Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, co oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia tej sprawy przez organ administracyjny, uzasadnienie zaskarżonego wyroku także zawiera wskazania co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa opisanego w zarzutach skargi kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest, na podstawie art. 184 P.p.s.a., do oddalenia skargi kasacyjnej.