Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 29/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 13
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowa skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...] , wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] , decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.2009 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].09.2015 r., znak: [...] odmawiającą skreślenia ww. obiektu z rejestru zabytków która zapadła na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.).

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...].03.2009 r., wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], budynek lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...] , położony przy ul. [...]. Organ konserwatorski uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że wpisanie budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą ma charakter interwencyjny wobec planów rozbiórki tego obiektu, który jest cennym przykładem zabytku techniki i architektury przemysłowej oraz rozwiązań inżynierii kolejowej, zachowanym w niemal niezmienionej formie architektonicznej, technicznej i funkcjonalnej. Organ wskazał, że budynek lokomotywowni wachlarzowej wraz z towarzyszącą obrotnicą jest świadectwem postępu technicznego i rozwoju kolejnictwa na [...]. Obiekt zachował oryginalne rozwiązania budowlane — drewnianą konstrukcję szachulcową murów, dekorację architektoniczną typową dla obiektów przemysłowych przełomu XIX i XX wieku oraz wartości techniczne.

Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. [...] S.A. wystąpiły z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...] , położonej na działce nr [...] k.m. 12 przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że "stan przedmiotowego obiektu wskazuje na utratę w stopniu całkowitym walorów użytkowych i architektonicznych", a przeprowadzenie prac remontowych i odtworzeniowych "doprowadzi do utraty walorów historycznych obiektu". Jednocześnie Strona wniosła o przeprowadzenie oględzin wskazanej nieruchomości, dopuszczenie "dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy z zakresu budownictwa i architektury celem określenia stanu technicznego budynków i budowli, w tym stopnia zniszczenia, stanu obiektu, utraty przez obiekt walorów użytkowych i architektonicznych, dopuszczenie "dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury - na okoliczność czy prace remontowe doprowadzą do utraty walorów historycznych obiektu, czy zachodzi możliwość zachowania i odbudowy ww. obiektu w sposób nie wyłączający zachowania jego walorów technicznych, historycznych i architektonicznych. We wniosku wskazano także, że lokomotywownia wraz z obrotnicą znajdują się "w stanie, w którym nie przedstawia wartości, która stanowiła podstawę objęcia ochroną", a stan zabytku uniemożliwia przeprowadzenie prac remontowych.

Organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie.

Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] , przygotował po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego zabytku w dniu [...] maja 2015 r., opinię specjalistyczną z dnia [...] czerwca 2015 r. W opinii tej zamieszono opis i przedstawiono historię powstania lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą, wskazując, że przedmiotowy obiekt powstał w dwóch etapach; w talach 70. XIX zbudowano część południową (murowaną z cegły, przykrytą dachem o żelaznej, nitowanej konstrukcji) i część północno-zachodnią, powstałą ok. 1900 r. (drewniana konstrukcja szkieletowa o ceglanym wypełnieniu, przykryta drewnianym dachem). Określając stan zachowania zabytku w przedmiotowej opinii wskazano, że "bryła, układ funkcjonalno-przestrzenny i detale stylistyczne hali wachlarzowej są zachowane", a jej ściany obwodowe są w dość dobrym stanie: "zawilgocone, jednak bez widocznych odkształceń i większych ubytków". Jednocześnie wskazano na pęknięcia w łukach nadproża ściany szczytowej, znaczne ubytki w szkleniu ślusarki okiennej, liczne ubytki w zadaszeniu hal, a w północno-zachodniej hali brak wschodniej części więźby. Odnośnie do obrotnicy stwierdzono natomiast, że jej zasadnicze elementy zachowały się, choć niektóre z nich (np. platforma) są silnie skorodowane. Wskazano też, że tory prowadzące z obrotnicy do hali istnieją, natomiast szyny doprowadzające do obrotnicy zachowały się w niewielkim fragmencie. Formułując wnioski końcowe, stwierdzono, że omawiany obiekt jest przykładem architektury i infrastruktury kolejowej z 3-4 ćwierci XIX w. (układ wachlarzowy hal do obsługi i postoju lokomotyw jest charakterystyczny dla kolei parowej). Zachowane w hali: kanały do obsługi lokomotyw, mechanizm obrotnicy, tory prowadzące z obrotnicy do poszczególnych kanałów są głównymi elementami wyposażenia związanymi z przeznaczeniem obiektu, a jego stan zachowania określono jako "stosunkowo dobry". W związku z powyższym stwierdzono, że lokomotywownia i obrotnica w zespole stacji kolejowej nadal posiadają wartości historyczne, artystyczne i naukowe, które były podstawą ich wpisu do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego biorąc pod uwagę stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Oddziału Terenowego w [...] , uznał, że budynek parowozowni wachlarzowej jest cennym świadectwem rozwoju miasta, a jego forma architektoniczna to przykład budownictwa charakterystycznego dla budynków kolejowych wznoszonych w drugiej połowie XIX w. A zatem, biorąc pod uwagę wyjątkowe walory historyczne, naukowe i artystyczne, a także stan zachowania należy zauważyć, iż parowozownia nadal zachowuje bezcenny walor autentyczności. W związku z powyższym, ww. obiekt jest dokumentem historii i kultury materialnej [...], świadczącym o gospodarczym rozwoju miejscowości i regionu. Natomiast jako reprezentatywny i jeden z nielicznych, zachowanych tego typu obiektów stanowi źródło badań naukowych nad budownictwem i rozwojem architektury kolejowej na tym terenie. Dodatkowo wskazał, że organ konserwatorski w trakcie postępowania przeprowadzonego w 2009 r. dokonał oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu i również uznał, że zasługuje on na objęcie prawną ochroną konserwatorską w kształcie wskazanym w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., I.dz.: [...]Omawiany budynek w momencie wpisu do rejestru zabytków nie był już użytkowany, a jego stan techniczny został wzięty pod uwagę przy dokonywaniu wpisu do rejestru zabytków.

Odnosząc się do żądań Strony zawartych we wniosku z dnia 29 stycznia 2015 r. o skreślenie z rejestru zabytków Minister stwierdził, że wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy z zakresu budownictwa i architektury celem określenia stanu technicznego budynków i budowli, w tym stopnia zniszczenia, stanu obiektu, utraty przez obiekt walorów użytkowych i architektonicznych oraz wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury - na okoliczność czy prace remontowe doprowadzą do utraty walorów historycznych obiektu, czy zachodzi możliwość zachowania i odbudowy ww. obiektu w sposób nie wyłączający zachowania jego walorów technicznych, historycznych i architektonicznych są bezzasadne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem stwierdzenie czy w odniesieniu do budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą zachodzą ustawowe przesłanki, pozwalające na skreślenie tego zabytku z rejestru - a nie sama ocena stanu technicznego tego obiektu i kwestia przeprowadzenia jego remontu.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwu Narodowego z dnia [...].11.2015r, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09.2015r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...] położonej na działce nr [...] k.m. 12 przy ul. [...] w [...] wniosła S.A. [...] zarzucając jej naruszenie:

art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych nie zagrożonych katastrofą budowlaną, a następnie, w zakresie możliwości remontu oraz oceny czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, iż będzie to rekonstrukcja budowli, która wyeliminuje pozostałe jej wartości zabytkowe.

art. 84 ust. 1 kpa poprzez nie powołanie biegłego rzeczoznawcy na okoliczność, czy budynki i budowle objęte wnioskiem, ze względu na swój stan techniczny nie utraciły swojej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej a przez to, nie utraciły statusu zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mimo, że jest to okoliczność wymagająca wiadomości specjalnych.

W ocenie Strony skarżącej stan techniczny obiektu m.in, to że na ścianach szczytowych pęknięcia, w hali są braki więźby, wskutek zniszczenia dachu elementy konstrukcji i wyposażenia są skorodowane, rzutować może na bezpieczeństwo w procesie budowlanym. Te okoliczności uzasadniają, zdaniem strony, wnioski o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego czy możliwe są czynności zachowawcze lub remontowe na tak zubożałym technicznie obiekcie, czy tez ich podjęcie stwarzać może określone zagrożenie zarówno dla obiektu jak i ludzi.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) dalej ppsa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] 09.2015 r., znak: [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...] , wpisanego do tego rejestru pod numerem [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.2009 r.,

Sąd rozpoznając skargę nie podzielił jej zarzutów dot. naruszenia art. 7, 77 i 84 ust. 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy zatem nie naruszył również art.6 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące między innymi układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury. Samego faktu wpisu strona skarżąca nie kwestionuje.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ niszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca postawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Stosownie do ust. 2 ww. artykułu, przepis ten stosuje się także do skreślenia z rejestru części zabytku. Jednocześnie art. 6 pkt 1 lit. c ustawy stanowi, że ochronie i opiece podlegają, w szczególności, zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania.

Odnosząc powyższe do zarzutów strony Sąd podkreśla, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji a stanowisko organu w tym zakresie nie uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinia z dnia 10 czerwca 2015 r. z której wynika, że "bryła, układ funkcjonalno-przestrzenny i detale stylistyczne hali wachlarzowej są zachowane", a jej ściany obwodowe są w dość dobrym stanie: "zawilgocone, jednak bez widocznych odkształceń i większych ubytków". Jednocześnie wskazano na pęknięcia w łukach nadproża ściany szczytowej, znaczne ubytki w szkleniu ślusarki okiennej, liczne ubytki w zadaszeniu hal, a w północno-zachodniej hali brak wschodniej części więźby. Odnośnie do obrotnicy stwierdzono natomiast, że jej zasadnicze elementy zachowały się, choć niektóre z nich (np. platforma) są silnie skorodowane. Wskazano też, że tory prowadzące z obrotnicy do hali istnieją, natomiast szyny doprowadzające do obrotnicy zachowały się w niewielkim fragmencie. Formułując wnioski końcowe, stwierdzono, że omawiany obiekt jest przykładem architektury i infrastruktury kolejowej z 3-4 ćwierci XIX w. (układ wachlarzowy hal do obsługi i postoju lokomotyw jest charakterystyczny dla kolei parowej). Zachowane w hali: kanały do obsługi lokomotyw, mechanizm obrotnicy, tory prowadzące z obrotnicy do poszczególnych kanałów są głównymi elementami wyposażenia związanymi z przeznaczeniem obiektu, a jego stan zachowania określono jako "stosunkowo dobry".

W związku z powyższym stwierdzono, że lokomotywownia i obrotnica w zespole stacji kolejowej nadal posiadają wartości historyczne, artystyczne i naukowe, które były podstawą ich wpisu do rejestru zabytków.

W odniesieniu do zarzutów skarżących dotyczących złego stanu technicznego budynków wchodzących w skład zespołu objętego ochroną, wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1), ruchome (pkt 2) i archeologiczne, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Należy ponadto zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62). Wskazana w art. 13 ust. 1 ustawy przesłanka skreślenia zabytku z rejestru (zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej) może więc równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu powinny więc ocenić czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Analiza całego materiału dowodowego daje podstawy do uznania zasadności odmowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślenia z rejestru zabytków budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...] , wpisanego do tego rejestru pod numerem [...],

W rozpoznawanej sprawie dokonano analizy wszystkich dowodów w sprawie. Stosownie do wyrażonej w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie, tak jak i wszystkie inne dowody, podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ wykazał, że w stosunku do ww. obiektu, nie zachodzi żadna z przesłanek skreślenia z rejestru zbytków określonych w przywołanym powyżej przepisie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zbędne jest dodatkowe przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego eksperta, o które wnosi strona. Jak wynika z przepisu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii co też uczynił.

Słuszne jest również stanowisko Ministra, że w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego, bowiem nie są w nim rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest tego rodzaju, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową i oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na względzie takie rozumienie wymienionego przepisu.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że obiekt na skutek zniszczenia utracił swą wartość historyczną a przedstawiony całokształt sprawy uzasadniał odmowę skreślenia z rejestru zabytków budynku lokomotywowni wachlarzowej wraz z obrotnicą w zespole stacji kolejowej w [...].

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.