Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 467/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. C. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej opisując przebieg swojej służby. Podkreślił, że w Wydziale [...] w [...] został mianowany od dnia [...] lipca 1987 r. na stanowisko [...]. Zaznaczył, że pracował w archiwum liczącym ponad 200 tysięcy akt osobowych. Wykonywane czynności w tej komórce były najgorszą pracą w całej jednostce, bez odzieży roboczej, ani masek przeciwpyłowych, chroniących przed wchłanianiem kurzu do organizmu. Ponadto nie miał żadnego wpływu na opiniowanie wniosków i wydawanie bądź odmowę wydania obywatelowi paszportu. Nie prowadził także żadnej pracy operacyjnej ani nie wykonywał czynności służbowych o charakterze represyjnym wobec obywateli. W kolejnych latach pełnienia służby przeniesiono go do Wydziału [...] w [...], gdzie pracował w pionie obserwacji, a następnie został przeniesiony do Wydziału [...]w [...]. Podniósł, że pragnął walczyć z przestępczością, by obywatele miasta i kraju mogli czuć się bezpiecznie, a także wykonywał czynności związane ze zwalczaniem zabójstw, napadów rabunkowych, wymuszeń haraczy, podkładania bomb, zatrzymywaniem przestępców na gorącym uczynku. Wskazał również, że w ciągu 21 lat służby w Policji był narażony na ciągły stres, napięcie wskutek wykonywanych czynności służbowych, ponadnormatywny czas służby, co spowodowało znaczne pogorszenie stanu zdrowia. Wobec tego został skierowany na komisję lekarską, która stwierdziła całkowitą niezdolność do służby związaną ze schorzeniami nabytymi w służbie.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2012 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie wnioskodawcy uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli przez 3 lata i 16 dni. Całkowity okres służby wynosi 24 lata, 6 miesięcy i 25 dni, tj. od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lutego 2012 r. (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] maja 1987 r., tj. 2 lata, 8 miesięcy i 5 dni).

Z kopii akt osobowych oraz Karty ewidencyjnej funkcjonariusza MO przekazanych przez IPN nie wynika, aby Z. C. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z pisma z dnia [...]sierpnia 2018 r. przekazanego przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Z. C. w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano go w stopniu, a także był pozytywnie opiniowany. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych i brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że w jego ocenie spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez Z. C. służby wynosi 24 lata, 6 miesięcy i 25 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat i 16 dni, czyli 12% całego okresu służby. W ocenie organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Podkreślił, że okresu 3 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały mając na uwadze przytoczone znaczenie słowa. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby.

Zdaniem organu brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągniecia strony w służbie, jak również charakter i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Odnosząc się do pisma z dnia [...] listopada 2018 r., w którym wnioskodawca zakwestionował ocenę rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby zawartą w materiałach otrzymywanych z Komendy Głównej Policji i zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków organ uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. C. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niewłaściwą, zawężającą wykładnię tego przepisu, w szczególności zawartych w nim pojęć takich jak: szczególnie uzasadniony przypadek, krótkotrwała służba i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków,

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz art. 78 § 2 i 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych.

Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zażądał przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zgłoszonym dowodem chciał wykazać, że w czasie służby po dniu 12 września 1989 r. narażał życie i zdrowie, a zatem okoliczności istotne według organu z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 8a ustawy. Odmowa przeprowadzenia tego dowodu nastąpiła z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania. Organ błędnie przyjął, że w czasie służby nie narażał on życia i zdrowia. Ustalił to wyłącznie na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym akt osobowych oraz pism z IPN. Zaznaczył, że w piśmie zawierającym wniosek o przesłuchanie świadków podał, że nie zgadza się z wnioskami zawartymi w tych aktach co do przebiegu jego służby, w tym aspekcie narażania w jej w trakcie życia i zdrowia. Podał środki dowodowe, które miały udowodnić, że służba po dniu 12 września 1989 r. wiązała się z narażeniem jego zdrowia, a nawet życia. W takiej sytuacji organ był zobowiązany dopuścić wnioskowany dowód i dokonać jego oceny. W jego ocenie bezsporne jest, że utracił zdrowie w związku ze służbą i jej przebiegiem, uzyskując prawo do renty inwalidzkiej.

Podkreślił, że nie jest dostateczne dla oceny krótkotrwałości jego służby odniesienie służby przed 31 lipca 1990 r. do okresu całej jego służby. Takie ograniczone do jednego kryterium porównanie zawsze będzie groziło arbitralnością i dowolnością ocen. Organ zatem dokonał dowolnej oceny i nie określił jaki jego zdaniem okres tej służby można by uznać za krótkotrwały.

Ponadto wskazał, że błędna jest interpretacja organu co do przesłanki rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyraża się ona w ocenie, że rzetelne pełnienie zadań i obowiązków oznacza ich realizację wyłącznie na najwyższym poziomie. Jest to nieuprawnione stwierdzenie. Organ choć nie kwestionuje, że wykonywał on rzetelnie służbę, ale uznaje to za niewystarczające, bo sumienne, staranne pełnienie służby nie oznacza rzetelnego jej pełnienia w rozumieniu art. 8a ustawy. Poza tym organ tak zinterpretował tę przesłankę, że do jej spełnienia konieczne jest, aby w służbie narażać życie i zdrowie.

Niewłaściwa jest również interpretacja pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek. W jego ocenie skoro ustawa nie określa kiedy zachodzi szczególny przypadek to nie można wykluczyć, że za taki można uznać np. sytuację zdrowotną czy rodzinną funkcjonariusza, nawet wtedy gdy nie ma wybitnych osiągnięć w służbie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. bez stwierdzenia rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie wystarcza do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Zdaniem Sądu ponad trzyletni okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 24 lata, 6 miesięcy i 25 dni, może być oceniony jako krótkotrwały. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ przywołał słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruował znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Posługując się pojęciem krótkotrwałości prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy, którzy nabyli już uprawnienia emerytalne. Często przepracowali więc kilkadziesiąt lat. Tylko w części przypadków regulacja będzie się odnosić do funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby wobec przejścia na rentę, czy rodzin funkcjonariuszy, które pobierają po nich świadczenia, gdy nie sięgnęli oni uprzednio wieku emerytalnego. Prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia określenia krótkotrwały w różnych kontekstach. Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej (tutaj ponad 24 lata) okres trzech lat może być potocznie określony jako krótkotrwały.

Przeciwko przyjęciu koncepcji prezentowanej przez organ, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej noweli ustawy zaopatrzeniowej (dalej jako Nowela) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów, w kontekście próby zrekonstruowanie woli prawodawcy.

Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu Noweli: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5). Prawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej – ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2009 r. Nr 24 poz. 145). Potwierdzają to jednoznacznie stosowne fragmenty uzasadnienia projektu Noweli (tak m.in. w druku sejmowym nr 1061 str. 1 wers 1 i 2, str. 2 wers 32 i 33, str. 3 wers 1 i 2, str. 4 wers 32 i 33. str. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem Noweli było wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje." (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5).

Wyłącznie w danym kontekście należy wykładać cel regulacji zawartych w Noweli, w tym m.in. dodanie do ustawy zaopatrzeniowej art. 13c ust. 3. Na jego mocy: "Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.". W uzasadnieniu projektu Noweli nie sformułowano bowiem szczególnych przesłanek za przyjęciem tej regulacji, innych od wskazanych wcześniej.

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożona Sejmowi przez rząd Nowela nie zawierała propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad Nowelą, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.

Jak z nich wynika, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości, gdy chodzi o zasadność stosowania reguł z ujętego w projekcie Noweli art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli wobec służby już po 1990 roku, mieli zaś zasługi w pracy na rzecz bezpieczeństwa niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak np. str. 25, wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł M. K., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych. Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie Noweli, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, wykonując prerogatywy posła, wniósł o dopisanie do projektu art. 8a, w brzmieniu tożsamym do ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd.

W tej sytuacji zakres dodanego wyjątku należy zrekonstruować, odnosząc jego znaczenie do zakreślonego przez projektodawcę celu kompleksu regulacji, zawartych w całej Noweli.

Prawodawca wyrażał mianowicie wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy znaczącą część służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także dodanie do projektu Noweli ust. 5 w art. 24a - na tym samym etapie prac w komisjach sejmowych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 roku.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to 3 lata, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie przez 24 lata i 6 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby Z. C., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, iż skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Odnosząc się do tej kwestii ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "brak jest jakichkolwiek dowodów", że skarżący pełnił "służbę z narażeniem zdrowia i życia".

Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2262/18 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż "... ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona".

Ponadto organ (w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo, że podnosił on pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. podnoszenie kwalifikacji zawodowych, stałe awansowanie, premiowanie i nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby. Całkowicie poza sferą rozważań organ pozostawił okoliczności sygnalizowane przez stronę, iż skarżący stał się trwale niezdolny do służby ze względu na schorzenia nabyte w trakcie jej pełnienia. Oznacz to, iż służba którą pełnił skarżący przyczyniła się do utraty przez funkcjonariusza zdrowia i w konsekwencji rozwiązania stosunku służbowego. Te istotne kwestie zostały przez organ pominięte z uwagi na błędne założenie, że przesłanka z art. 8a pkt 2 jest spełniona wówczas, gdy funkcjonariusz pełnił służbę narażając życie lub zdrowie.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie też miał na względzie rozstrzygając w niniejszej sprawie, iż ustawodawca nie zacieśnił pojęcia szczególnego przypadku do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguły ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę także ze szczególnym narażeniem zdrowia czy wręcz życia. Co wynika z dostępnych materiałów źródłowych, wolą prawodawcy było właśnie wykluczenie takich sytuacji a służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej do Noweli normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.