Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 606/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust 2 pkt 2, 8 i 10, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/14 w sprawie ze skargi E. L. na uchwałę Rady K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/14, oddalił skargę E. L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Skarżący w skardze na tę uchwałę, powołując się na własność i współwłasność siedemnastu działek położonych na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami [...], [...] i [...], zarzucił nadużycie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności w odniesieniu do dwóch działek, mianowicie nr [...] i nr [...], wskazując, że co prawda działki te w większości znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, jednakże zostały faktycznie wyłączone spod zabudowy, gdyż po pierwsze, znajdują się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, po drugie, południowa ich część jest przeznaczona na drogę wewnętrzną (teren oznaczony symbolem [...]). Ponadto skarżący wskazał, że w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego zostało wszczęte postępowanie w celu stwierdzenia wygaśnięcia wydanej na jego rzecz decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem. W ocenie skarżącego, tym samym zostały naruszone art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wyżej przytoczonych okoliczności skarżący wywiódł także swoją legitymację do zaskarżenia planu miejscowego, podnosząc, że został naruszony jego interes prawny. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatrywał też w tym, że - jak twierdził - zaskarżony plan "w swojej treści posiada liczne braki i nieprawidłowości".

Poza tymi zarzutami skarżący twierdził, że zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K., przy czym dotyczy to - jak wynika ze skargi - innych terenów niż oznaczonych symbolami [...], [...] i [...].

Ponadto skarżący twierdził, że sprzeczne z prawem i innymi przepisami zaskarżonego planu są jego przepisy, w których zakazano stosowania ekranów akustycznych (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. e), dopuszczono możliwość niewyznaczania linii zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym dotyczyć to miało terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...] i [...] oraz mowa jest o obowiązującej linii zabudowy, mimo że takiej na rysunku zaskarżonego planu nie wyznaczono (§ 18 ust. 3 pkt 1 lit. a), przy czym miało to dotyczyć terenów oznaczonych symbolami od [...] do [...].

Skarżący zarzucił także, że w zaskarżonym planie nie określono szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy). W ocenie skarżącego, narusza także prawo wyznaczenie w zaskarżonym planie terenów przeznaczonych na drogi wewnętrzne. Sprzeczne z prawem jest również określenie miejsc postojowych przy użyciu kryterium w postaci liczby łóżek. Nie był też zgodny z prawem sposób rozstrzygnięcia o uwagach do projektu zaskarżonego planu miejscowego. W końcu zarzucono także naruszenie zasad techniki prawodawczej poprzez to, że zaskarżony plan miejscowy jest wewnętrznie sprzeczny i dotknięty innymi nieprawidłowościami.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając wyrok o oddaleniu skargi w pierwszej kolejności określił przedmiot zaskarżenia, przyjmując, że jest nim nie cała zaskarżona uchwała, ale te jej części, które dotyczą nieruchomości, co do których skarżącemu przysługuje prawo własności lub współwłasności.

Następnie stwierdził, że nie narusza prawa sposób rozpatrzenia uwag do projektu zaskarżonego planu, który polegał na rozpatrzeniu wszystkich zgłoszonych uwag jedną uchwałą Rady Miasta K. Sąd pierwszej instancji uznał też, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło też do nadużycia władztwa planistycznego, przy czym odniósł to do działek nr [...] i nr [...], wskazując, że są to działki o niewielkiej powierzchni (odpowiednio 2,99 a i 3,31 a), która nie pozwala na ich samodzielne zagospodarowanie. Ponadto, jak stwierdził, ograniczenie w korzystaniu z tych nieruchomości jest rekompensowane poprzez szerszą możliwość korzystania z innych nieruchomości skarżącego przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Sąd pierwszej instancji uznał też za dopuszczalne wyznaczanie w planie miejscowy dróg wewnętrznych, co uzasadnił m.in. tym, że taka możliwość wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak wskazał, ograniczenia w korzystaniu z własności nieruchomości wynikające z przeznaczenia ich na drogi wewnętrzne mogą być rekompensowane w oparciu o art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył przy tym, że z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego wynika, że przewidziano koszty wykupu gruntów także pod drogi wewnętrzne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że nie określono zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady te określono w § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego planu oraz że w pozostałym zakresie parametry dróg wynikają z obowiązujących przepisów, w tym ustawy o drogach publicznych oraz z części graficznej zaskarżonego planu miejscowego.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący braku w zaskarżonym planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W tym zakresie stwierdził, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku ustalenia tych zasad i warunków dla wszystkich nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ planistyczny jest równocześnie uprawniony i zobowiązany do określenia warunków scalania i podziału w ramach posiadanej swobody planistycznej, co jednak nie oznacza, że ustalenia takie muszą być poczynione w odniesieniu do wszystkich nieruchomości. W tym względzie - jak wskazał - należy uwzględnić funkcjonalną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z ekranami akustycznymi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawianie takich ekranów nie jest jedynym sposobem ochrony przed hałasem. Ponadto zakaz w tym zakresie uznał za usprawiedliwiony wymaganiami ładu przestrzennego.

W końcu nie uznał za zasadny zarzut dotyczący sposobu określenia liczby miejsc postojowych, w szczególności w relacji do liczby łóżek. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jest on odpowiedni w przypadku takich budynków jak hotele, domy studenckie itp.

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego,

- art. 15 ust. 2 pkt 2, 8 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy powołanych przepisów nie naruszono,

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że zaskarżony plan miejscowy nie jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K.,

- art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że nie został naruszony tryb i zasady sporządzania planów miejscowych,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi,

- art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył całego materiału dowodowego,

- art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanymi już przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na tym, że oddalono skargę, mimo że miało miejsce naruszenie powołanych przepisów.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Mając na uwadze ograniczenia prawa własności nieruchomości, na jakie powołuje się skarżący, w szczególności wynikające z wyznaczenia linii zabudowy oraz terenów pod drogę wewnętrzną stwierdzić należy, że te ograniczenia nie dotykają tylko nieruchomości skarżącego. Droga wewnętrzna o symbolu [...] oraz linie zabudowy przebiegające po działkach skarżącego nr [...] i nr [...] są częścią drogi i linii zabudowy biegnących także przez inne nieruchomości. Tworzą one spójne elementy terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, z których także skarżący będzie korzystał, gdyż inne jego nieruchomości są przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Zatem, ani droga wewnętrzna, ani linie zabudowy na nieruchomościach skarżącego nie zostały wytyczone bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Ich przebieg jest usprawiedliwiony tym, że stanowią one elementy zaplanowanego osiedla mieszkaniowego. Jest oczywiste, że linie zabudowy są istotnym elementem kształtowania zabudowy, gdyż tę zabudowę porządkują. Także wyznaczenie terenów pod drogi, w tym drogi wewnętrzne, jest konieczne, w szczególności, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie duże połaci terenu przeznacza się na zabudowę mieszkaniową.

W ocenie NSA, wyznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną wiąże się ściśle z kwestią nadużycia władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się zarzut, według którego w planie miejscowym nie można wyznaczać terenów na drogi wewnętrzne. NSA stanowiska tego nie podziela. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w planie miejscowym można wyznaczać tereny pod drogi wewnętrzne. Drogi wewnętrzne są jednym z rodzajów dróg przewidzianych przez polski system prawny. Mówi się o nich wyraźnie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440). Z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że mogą one być elementem systemu dróg, łącząc się z drogami publicznymi. Także z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) wynika, że drogi wewnętrzne mogą być składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. W ocenie NSA, nie ma więc przeszkód (wręcz istnieje taka potrzeba), aby w planach miejscowych rezerwować tereny pod drogi wewnętrzne. Na to, że jest to powszechnie akceptowana praktyka może wskazywać powołane przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), w którym przewidziano symbol na oznaczenie tego rodzaju dróg - KDW (załącznik nr 1). Istotnym problem w razie wyznaczenia w planie miejscowym dróg wewnętrznych, wynikającym z tego, że nie są one drogami publicznymi, a więc wydzielenie gruntu pod takie drogi nie jest, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym, jest natomiast możliwość uzyskania przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych na taki cel stosownego odszkodowania. Należy jednak podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o możliwości zastosowania w takim przypadku art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Ponadto na możliwość uzyskania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi wewnętrzne, o ile pełnią one taką samą funkcję jak drogi publiczne, wskazuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w szczególności w sprawie Bugajny przeciwko Polsce. Mając to na uwadze NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że także przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną nie stanowiło naruszenia prawa.

Kończąc wątek dotyczący nadużycia władztwa planistycznego należy wskazać, że bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, iż w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego wszczęte zostało postępowanie w celu stwierdzenia wygaśnięcia wydanej na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w razie uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, jest przewidziane przez prawo (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i z tego powodu nie może być uznane za powód stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2, 8 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że nie zostało wyjaśnione w skardze kasacyjnej, z jakimi okolicznościami skarżący wiąże naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy oraz § 7 pkt 7 powołanego rozporządzenia. W pozostałym zakresie przytoczone podstawy kasacyjne są jasne. Wynika z nich, że chodzi o dwa zagadnienia. Po pierwsze, nieokreślenia w zaskarżonym planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, po drugie, nieokreślenie lub wadliwe określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zagadnień zaznaczyć należy, że dotyczy ono także terenów, na których znajdują się nieruchomości będące przedmiotem własności lub współwłasności skarżącego. Stwierdzić też trzeba, że w zaskarżonym planie nie określono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jedynie w odniesieniu do niektórych terenów, jednakże nie [...] i [...], określono zasady podziału nieruchomości, np. § 12 ust. 3 pkt 1 lit. h i k. Stanowi to naruszenie prawa, ale nie takie, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w części dotkniętej wadliwością, gdyż niezgodność z prawem polega na tym, że brak jest określonych ustaleń. Jest to rodzaj pominięcia uchwałodawczego. W ocenie NSA, przeciwko stwierdzeniu w takiej sytuacji nieważności zaskarżonego planu w całości przemawia to, że byłby to środek nieproporcjonalny w stosunku do stwierdzonego uchybienia. Podkreślić należy, że dla niektórych terenów określono zasady podziału. Oznacza to, że w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu z powodu nieokreślenia zasad scalania i podziału nieruchomości dla niektórych terenów naruszone zostaną także prawa właścicieli tych nieruchomości, których stwierdzona niezgodność z prawem nie dotyczy. Podważona zostanie też ogólnospołeczna wartość, jaką jest istnienie planu miejscowego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, aby z tego powodu nie stwierdzać nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego jest to, że skarżący nie wskazuje, w jaki sposób brak zasad scalania i podziału nieruchomości, których jest właścicielem lub współwłaścicielem, ogranicza jego prawa. Zauważyć należy, że scalanie i podział nieruchomości wiąże się z działalnością inwestycyjną (chodzi o połączenie działek o kształtach i powierzchni nie sprzyjającej realizacji ich przeznaczenia określonego w planie miejscowym i podział na działki o kształtach i powierzchni sprzyjającej realizacji tego przeznaczenia). Skarżący nie wskazuje zaś, aby jego nieruchomości oraz inne nieruchomości położone na terenach [...] i [...] były tak ukształtowane, aby wymagały nie tylko podziału, ale także wcześniejszego scalenia. W ocenie NSA, stwierdzenie w tej sytuacji nieważności zaskarżonego planu w całości naruszałoby art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika ogólna zasada proporcjonalności.

Odnosząc się do drugiego ze wskazanych zagadnień stwierdzić należy, że odnosi się ono także do terenu [...], na którym znajdują się nieruchomości skarżącego. W ocenie NSA, zarzut ten nie jest jednak zasadny. W zaskarżonym planie określono bowiem zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Układ komunikacyjny przede wszystkim określono na rysunku planu poprzez wyznaczenie terenów, na których planuje się drogi publiczne i wewnętrzne. Określono przy tym klasyfikację ulic i innych dróg. Nie określono wprawdzie parametrów dróg, jednakże skoro z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) wynikają takie parametry dla dróg o określonej klasie, to nie jest to powód do stwierdzania nieważności zaskarżonego planu w całości, ani w części, tym bardziej, że również w tym przypadku skarżący nie wskazuje, w jaki sposób to uchybienie oddziałuje na wykonywanie przez niego prawa własności nieruchomości. Ponadto w tekście zaskarżonego planu drogom oraz innym urządzeniom infrastruktury poświęcono § 10 i § 11. Jeżeli chodzi o zarzut niewłaściwego określenia ilości miejsc parkingowych, mianowicie w odniesieniu do ilości łóżek w hotelach, domach studenckich itp., to zauważyć należy, że w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użyto słów "w szczególności", co oznacza, że wyliczenie wskazanych tam wskaźników nie jest wyczerpujące. Użyty w § 10 ust. 1 pkt 6 lit. c wskaźnik jest więc dopuszczalny.

Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2, 8 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są więc zasadne.

Jedna z podstaw kasacyjnych dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście sposobu rozpatrzenia uwag do projektu zaskarżonego planu. Podstawa ta nie jest zasadna, gdyż ustawodawca w powołanym przepisie nie wyjaśnia szczegółowo, jak ma przebiegać ten etap uchwalania planu. Skoro stanowi się, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", to za dopuszczalne należy uznać jedno głosowanie nad wszystkimi uwagami. Takie głosowanie nie wyklucza indywidualnego rozstrzygania poszczególnych uwag wówczas, gdy radni o to wniosą.

Kolejna samodzielna podstawa kasacyjna dotyczy zarzutu sprowadzającego się do tezy, według której zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny ze studium. Rozważając zasadność tej podstawy zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poczynił zastrzeżenie co do zakresu zaskarżenia, którego niestety później w całości nie zrealizował. NSA zastrzeżenie to rozumie w ten sposób, że skarżący może kwestionować zaskarżony plan miejscowy tylko w granicach swego naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że może podnosić zarzuty w odniesieniu do tych ustaleń planu miejscowego, które dotyczą nieruchomości, których jest właścicielem lub współwłaścicielem.

W ocenie NSA, wynika to z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), w którym skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy została ukształtowana jako środek prawny służący ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego działaniem organów gminy. To, że jest to środek prawny służący ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego działaniem organów gminy wynika ze sformułowania powołanego przepisu, w którym dopuszczalność wniesienia skargi jest uzależniona od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro zaś przepis ten ma służyć ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to musi istnieć związek pomiędzy niezgodnością z prawem zaskarżonej uchwały, a tym interesem prawnym lub uprawnieniem, polegający na tym, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (lub niezgodności jej z prawem) zmieni sytuację prawną skarżącego. W przypadku planów miejscowych, które – jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przede wszystkim kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości, związek ten z reguły polegać będzie na tym, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego i - w konsekwencji tego - jego ponowne uchwalenie spowoduje, że ustalenia dotyczące nieruchomości, których skarżący jest właścicielem, będą inne niż w zaskarżonym planie miejscowym. Takiego związku nie będzie zaś wówczas, gdy skarga na plan miejscowy zostanie uwzględniona nie z tego powodu, że zostanie stwierdzone naruszenie prawa w odniesieniu do nieruchomości będących własnością skarżącego, lecz dlatego, że takie naruszenie miało miejsce w odniesieniu do innych nieruchomości. Po ponownym uchwaleniu planu miejscowego sytuacja prawna skarżącego nie uleganie bowiem zmianie. Istotne jest przy tym, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy z powodu naruszenia prawa w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący nie jest właścicielem, może naruszać uzasadnione interesy innych osób, właśnie właścicieli tych nieruchomości, oceniających przyjęte w planie miejscowym ustalenia jako korzystne dla ich interesów.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarżący zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonego planu ze studium kieruje jedynie do terenów, na których nie znajdują się nieruchomości, których jest właścicielem lub współwłaścicielem. Inaczej mówiąc skarżący nie twierdzi, aby ustalenia dotyczące terenów o symbolach [...], [...] i [...] naruszały ustalenia studium. Tym samym zarzuty te nie mogły być uznane za zasadne. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek z błędnym uzasadnieniem, trafnie przyjął, że skarga skarżącego nie może być uwzględniona z powodu sprzeczności zaskarżonego planu ze studium. Nie są więc zasadne podstawy kasacyjne, które zawierają zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W końcu nie są też zasadne pozostałe podstawy kasacyjne, które w istocie nawiązują do zarzutów naruszenia wskazanych już przepisów, mianowicie podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., przy czym jeżeli chodzi o trzy ostatnio powołane przepisy nie zostało też w skardze kasacyjnej wyjaśnione, na czym konkretnie miałoby polegać ich naruszenie.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.