Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2081/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska –Szary Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. – S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 371/10 w sprawie ze skargi I. S. – S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009 r., nr XXVI/330/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. S.-S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009 r., nr XXVI/330/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Rada Miejska w Gryficach w dniu 31 marca 2009 r. podjęła uchwałę nr XXVI/330/2009 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice.

Wskazując na podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 i 3, w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Rada Miejska w Gryficach uchwaliła, że przystępuje do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice, objętego uchwałą Nr 111/15/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. Przedmiotem zmiany Studium jest:

1) wyznaczenie terenów dla nowego obejścia drogowego miasta Gryfice,

2) likwidacja projektowanego obejścia drogowego wg wariantu WI i WII,

3) wyznaczenie terenów dla lokalizacji parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w - obrębie geodezyjnym Stawno i Rotnowo.

Zmiana wskazana w pkt 1 i 2 dotyczy obszaru części gminy Gryfice, określonego w załączniku graficznym.

I. S. – S., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wymienioną powyżej uchwałę, wnosząc o potwierdzenie, że uchwała ta nie ma odzwierciedlenia w czynnościach proceduralnych na sesji Rady Miejskiej w Gryficach w dniu 31 marca 2009r. a zatem w ogóle nie istnieje. Natomiast gdyby Sąd uznał to za niemożliwe, to skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały z powodu istotnej wadliwości polegającej na chaotycznym określeniu obszaru zamierzonych przez Gminę Gryfice działań planistycznych, co uniemożliwia ustalenie rzeczywistego obszaru tych działań.

Skarżąca stwierdziła, że wezwała Radę Miejską w Gryficach do usunięcia naruszenia jej uprawnień. Natomiast Rada odmówiła uwzględnienia zarzutu naruszenia interesu prawnego, choć ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie "uprawnienia" od pojęcia "interesu prawnego". Ponadto skarżąca stwierdziła, że protokół sesji z dnia 30 marca 2010 r. jeszcze nie został sporządzony, a na dzień ten Rada wyznaczyła termin ustosunkowania się do jej wezwania o usunięcie naruszeń.

Organy gminy swoje działania planistyczne opierają o uchwałę nr XXVI/330/2009 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009r. Jednak treść protokołu z sesji Rady "stawia pod znakiem zapytania byt prawny tej uchwały", ponieważ nie ma ona odzwierciedlenia w czynnościach proceduralnych na sesji. Potwierdzają to kopie protokołów trzech kolejnych sesji Rady tj. z dnia 31 marca 2009 r., z dnia 21 kwietnia 2009 r. i z dnia 19 maja 2009 r.

Zdaniem skarżącej Rada musi działać w granicach obowiązujących przepisów. Uchwała o przystąpieniu do opracowywania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest pierwszym etapem na drodze do ustanowienia prawa miejscowego, jakim będzie później uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Prowadzone dalej działania planistyczne w oparciu o uchwałę nr XXVI/330/2009 są niedopuszczalne i nieważne.

W ocenie skarżącej, jeśli nawet uznać uchwałę nr XXVI/330/2009 za ważnie podjętą, to jest ona wadliwa, ponieważ nie można ustalić jakiego obszaru gminy dotyczy zamierzenie planistyczne w zakresie parków elektrowni wiatrowych, gdyż część tekstowa uchwały nie pokrywa się z częścią graficzną zaznaczoną na załączniku stanowiącym integralną część uchwały. W części tekstowej mowa jest jedynie o dwóch obrębach geodezyjnych Stawno i Rotnowo, natomiast z analizy części graficznej uchwały wynika, że obszary działań planistycznych miałyby dotyczyć obrębów geodezyjnych: Stawno - Sokołów (a nie Stawno), Rotnowo, Lubieszewo, Brodniki, Gryfice 7 i Gryfice 9.

Skoro Rada Miejska w Gryficach podjęła w takiej formie uchwałę to części: tekstowa i graficzna powinny być spójne. Tak samo musi być spójne studium uchwalane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że studium sporządza się w granicach administracyjnych gminy, co oznacza, że studium może objąć także mniejszy obszar.

Zdaniem skarżącej podstawę do uznania za nieważną uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego daje art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poza tym o wadliwości uchwały świadczy fakt, że z ponowionego przez burmistrza Gryfic ogłoszenia z dniu 14 stycznia 2010 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium nadal nie wynikało jaki jest zamierzony przez Radę Miejską w Gryficach obszar działań planistycznych dotyczących elektrowni wiatrowych.

W ocenie skarżącej treść uchwały może świadczyć, że chciano ukryć rzeczywisty obszar prac planistycznych przed społecznością gryficką. Uchwała spowodowała bałagan planistyczny, a skutkiem wadliwie dokonanych ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania studium jest fakt, że burmistrz przystąpił do sporządzania projektu studium pozbawiwszy lokalną społeczność możliwości złożenia wniosków do studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że zaskarżona uchwała została podjętą we właściwym trybie. Z protokołu Nr XXVI sesji Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009r. wynika, że w porządku dziennym obrad Rady przewidziano podjęcie uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice. Pierwsza z tych uchwał została nazwana roboczo "obwodnica" a druga "elektrownie wiatrowe".

Następnie, już w toku obrad, podjęte zostały dwie uchwały o kolejnych numerach: XXVI/330/2009 – stanowiąca przedmiot rozpoznawanej sprawy - oraz XXVI/331/2009.

Zaskarżona uchwała zawiera wskazanie podstawy prawnej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 i 3, w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jak również określenie przedmiotu zmiany Studium.

Uchwała zawiera uzasadnienie, a nadto do uchwały należy załącznik graficzny określający obszar objęty zmianą studium. Uchwała wraz z uzasadnieniem i załącznikiem graficznym stanowi załącznik nr 15 do protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2009 r.

W związku z tym zarzut, że uchwała ta nie istnieje w znaczeniu prawnym nie ma żadnych podstaw w świetle zebranych w sprawie dokumentów. Nie ma też uzasadnienia zarzut zawarty w skardze o sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a załącznikiem graficznym. W treści § 3 pkt 3 uchwały w sposób jednoznaczny wskazano, że przedmiotem zmiany studium jest teren dla lokalizacji parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie geodezyjnym Stawno i Rotnowo. W załączniku graficznym zaś wskazano granice gminy i ciemniejszą barwą zaznaczono obszar objęty zmianą studium. Nie ma zatem rozbieżności między częścią tekstową a częścią graficzną uchwały i nie może być wątpliwości co do granic terenu objętego pracami planistycznymi.

Organ trafnie wskazał, odpowiadając na skargę, że nawet gdyby zaistniały takie okoliczności jak nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego zmianą studium, byłoby to jedynie nieistotne naruszenie prawa, nie dające podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Skarżąca nie wykazała ponadto, by jej interes prawny został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącej musiał wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Skarżąca musiała więc wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - nie w przyszłości - naruszeniem tego interesu lub uprawnienia.

Zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfice, stanowi w myśl przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), pierwszy punkt wieloetapowego procesu mającego na celu uchwalenie przez radę gminy planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Po podjęciu takiej uchwały właściwy organ podejmuje czynności, o których mowa w art. 11 ustawy. Następnym etapem jest uchwalenie studium przez radę gminy, które ewentualnie może być przedmiotem skargi o naruszenie interesu prawnego.

Zaskarżona uchwała jest natomiast jedynie uchwałą intencyjną – jej podjęcie nie mogło naruszyć niczyjego interesu prawnego ani uprawnienia. Obszar, którego dotyczy uchwała pozostaje bowiem w dalszym ciągu pod regulacją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfice, wprowadzonego uchwałą rady gminy z dnia Nr 111/15/2002 z dnia 30 grudnia 2002r. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 23 Kodeksu cywilnego, poprzez naruszenie dóbr osobistych takich jak: godność obywatelska; wiara w rzetelność i sprawność działania instytucji publicznej (jaką jest w tym przypadku Rada Miejska w Gryficach i burmistrz Gryfic); prawo do udziału w kształtowaniu ładu przestrzennego;

– art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 11 pkt 1, 10 i 11, art. 17 pkt 1, 10 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których zawarte jest jej uprawnienie do udziału w kształtowaniu ładu przestrzennego;

– art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 z późn. zm.),

– art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie godności człowieka i obywatela.

Wniosła o zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w Gryficach w całości lub co najmniej w części dotyczącej parku elektrowni wiatrowych (§ 2 pkt 3 dokumentu oznaczonego numerem XXVI/330/2009) lub o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując treść art. 244 § 1 k.p.c. wskazała, że inicjatorem podjęcia przez Radę Miejską w Gryficach kwestionowanej uchwały był burmistrz Gryfic, inspirowany bezpodstawnym wnioskiem inwestora. W sposób jednoznaczny wynika to z podpisanego przez burmistrza, a funkcjonującego razem z uchwałą uzasadnienia do niej. W ocenie skarżącej zostały naruszone standardy techniki legislacyjnej przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały, gdyż autorem uchwały nie miał prawa być burmistrz, a nim został. Z tego też względu uchwale tej należy odmówić przymiotu dokumentu urzędowego, a postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie było nieważne, gdyż w takim przypadku droga sądowa jest niedopuszczalna. Uchwała została podjęta ze współudziałem burmistrza, a nie jako autonomiczny akt Rady Miejskiej. Tak wykazane współuczestniczenie burmistrza w podejmowaniu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzania zmiany studium jest działaniem nie mieszczącym się w granicach jego kompetencji. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawą późniejszą niż ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i ustawą w stosunku do tej ostatniej szczególną. Wymieniona ustawa z dnia 27 marca 2003 roku w sposób wyraźny rozgranicza kompetencje rady i burmistrza w procesie kształtowania ładu przestrzennego. Z przepisów prawa wynika, iż burmistrzowi nie przysługuje inicjatywa w podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, (a poprzez art. 27 tej ustawy także w podejmowaniu uchwały o zmianie studium), przysługuje mu ona natomiast przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak analogicznego przepisu w art. 9 tej ustawy.

Potencjalni inwestorzy poprzez osobę burmistrza realizują wyimaginowaną przez siebie inicjatywę uchwałodawczą. Dotyczy to także innych uchwał, tak zwanych wiatrakowych.

Zaistniałe na tle uchwały fakty, jak chociażby:

a) zawarta przez burmistrza w dniu 30 kwietnia 2009 roku z planistą - urbanistą umowa o wykonanie projektu zmiany studium (a więc nawet jeszcze przed obwieszczeniem społeczeństwu o możliwości zgłaszania wniosków do studium, co miało miejsce dopiero w maju 2009 roku);

b) treść burmistrzowskiego uzasadnienia uchwały;

c) w projekcie studium urbanista zamieścił projekt uchwały o przyjęciu studium w wersji dokładnie odpowiadającej treści uchwały numer XXVI/330/2009;

d) treść ogłoszenia w trybie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przedmiot przyszłej zmiany studium dokładnie tak, jak treść uchwały numer XXVI/330/2009;

e) opracowanie projekt studium bez uprzedniego opracowania studium krajobrazowego, którego sporządzenia wymaga planu zagospodarowania przestrzennego województwa;

f) zawarte w umowie z urbanistą bezpodstawne zlecenie burmistrza do przeprowadzenia przez urbanistę procedury planistycznej w zakresie szerszym niż wymaga tego sporządzenie samego projektu studium;

świadczą o tym, że bez zapisu o przedmiocie przyszłej zmiany studium oraz bez zapisu o zasięgu obszarowym uchwała nie zostałaby podjęta.

Skoro wiadomym jest, że uchwała podejmowana przez Radę ma mieć wyłącznie charakter intencyjny, to nie może wskazywać przedmiotu przyszłego studium. Z tego więc też powodu uchwałę należy uznać za podjętą także poza granicami kompetencji samej Rady.

Wykonanie kwestionowanej uchwały, to realizacja z góry przyjętego założenia. Podjęcie przez Radę Miejską w Gryficach w dniu 31 marca 2009 r. trzech uchwał dotyczących przystąpienia do zmiany tego samego studium gminnego (co wynika to z protokołu sesji nr XXVI z tego dnia: uchwały nr 330, 331 i 333) na różne obszary gminy i jednocześnie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (uchwała nr 332) także oznacza, że Rada działała nie w granicach swoich kompetencji, gdyż z art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art. 27 tej ustawy) wynika jednoznacznie, że sporządzanie (zmiana) studium etapowo i na wyrywki jest niedopuszczalne. Zapis o treści: "Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy." oznacza, że studium (zmianę) sporządza się wyłącznie kompleksowo.

Podjęcie przez Radę Miejską w Gryficach kwestionowanej uchwały pogłębiło istniejący chaos w kształtowaniu ładu przestrzennego w mojej gminie, gdyż w dacie podjęcia tej uchwały funkcjonowała już wcześniejsza uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Ponadto istnienie w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zapisu, iż "integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu" i brak analogicznego zapisu w art. 9 także oznacza, że nie jest możliwe sporządzanie studium etapowo i na wyrywki. Studium ma bowiem określać - zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy - politykę przestrzenną gminy, a w tym zasady zagospodarowania przestrzennego, co z istoty swej musi mieć charakter kompleksowy.

Kwestionowana skargą uchwała nie mogła zainicjować działań, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż to, jaka jest jej treść oraz fakt, że inicjatorami jej powołania jest burmistrz Gryfic inspirowany przez EPA Spółkę z o.o. z siedzibą w Szczecinie, która widzi wyłącznie siebie jako beneficjenta zmiany studium na obszar "Stawno- Rotnowo", a później zapewne i planu miejscowego na ten obszar oznacza, że kształtowanie na jej podstawie ładu przestrzennego będzie odbywało się z naruszeniem zasad rządzących kształtowaniem tego ładu, a w tym zasady samodzielności gminy, zasady ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju i in. oraz z naruszeniem procedury (w tym udziału czynnika społecznego w kształtowaniu ładu przestrzennego).

Kwestionowana uchwała w ogóle nie nadaje się do realizacji w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest wyłącznie realizacją zapotrzebowania firmy EPA na plan miejscowy umożliwiający zrealizowanie przez nią jej biznesowego przedsięwzięcia, jakim jest park elektrowni wiatrowych.

W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów skarżącej, uznając przy tym, że możliwe jest wyznaczenie w uchwale podejmowanej w trybie art. 9 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotu przyszłej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i jednocześnie granic obszarowych zmiany studium, to skarżąca zwróciła uwagę na to, że:

a) protokół sesji Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009 roku jednoznacznie wskazuje na to, że przedmiotowa uchwała podjęta została wyłącznie w części dotyczącej obwodnicy. Załącznik do protokołu, a obrazujący treść rzekomej uchwały, jedynie w części dotyczącej obwodnicy ma pokrycie w czynnościach proceduralnych, które miały miejsce w ów dzień. W tej części protokołu, w której przyjęto porządek obrad, czytamy bowiem: "Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice (obwodnica)", jak również w części dotyczącej podjęcia uchwały stwierdzone jest to samo: "Nr XXVI/330/2009 - zał. 15 do protokołu w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice (obwodnica)". Stwierdzenie "elektrownie wiatrowe" funkcjonuje wyłącznie w odniesieniu do kolejnej uchwały, tj. uchwały o numerze XXVI/33112009, a dotyczącej okolic miejscowości: Baszewice, Lubin, Ościęcin i Waniorowo. Zawarte w uzasadnieniu wyroku twierdzenie WSA w Szczecinie, że określenie "obwodnica" funkcjonuje w protokole jako określenie "robocze" nie zasługuje w ogóle na uwzględnienie, gdyż protokół sesji z chwilą podpisania przez właściwe osoby staje się dokumentem urzędowym, jawnym, publicznym, dostępnym wszystkim zainteresowanym, zatem nie może w nim być miejsca na robocze notatki, przykładowo pani protokolantki, tylko na jednoznaczne i przejrzyste dla każdego stwierdzenia. W związku z tym protokół z sesji odczytać można wyłącznie w sposób wskazany przez skarżącą, tym bardziej, że treść protokołów dwóch kolejnych sesji potwierdza, że protokoły z sesji poprzednich przyjęte zostały przez radnych jednogłośnie bez uwag i poprawek.

b) istnieje brak jest spójności między częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną. W części tekstowej bowiem określono, że "przedmiotem zmiany studium" jest problematyka wyznaczenia terenów dla lokalizacji parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w obrębie geodezyjnym Stawno i Rotnowo." Natomiast z załącznika graficznego wynikają jeszcze obręby: Lubieszewo, dwa obręby w Gryficach i Brodniki. W ponowionym przez burmistrza Gryfic w Nowej Gazecie Gryfickiej z dnia 14 stycznia 2010 roku ogłoszeniu po raz wtóry zaistniały błędy w określeniu obrębów geodezyjnych, gdyż nie istnieje obręb geodezyjny "Stawno", lecz wyłącznie "Stawno - Sokołów";

– w ogóle nie istnieje obręb geodezyjny Skowrony;

– w istocie powinny być podane dwa obręby Gryfic o numerach: "7" i "9", a nie: "6" i "9" oraz

– w zawiadomieniu nie ujęto obrębu Brodniki.

Zatem wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu kwestionowanego przeze mnie wyroku WSA w Szczecinie istnieje rozbieżność między częścią tekstową a graficzną kwestionowanej uchwały.

Z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że rada podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium (a poprzez art. 27 także do zmiany studium). W sposób oczywisty uchwała taka ma charakter jedynie intencyjny i co do zasady nie narusza niczyjego interesu prawnego, ani uprawnienia, o tyle jednak, o ile mieści się w ustawowych ramach. Natomiast kwestionowana uchwała w ustawowych ramach się nie mieści i nad tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeszedł do porządku. Uchwała ta wychodzi poza dozwolone ramy w ten sposób, że wskazuje przedmiot przyszłej zmiany studium, co jest zabronione.

Sam fakt zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oznacza, że na działania organów gminy Gryfice, które nie mają gruntownego oparcia w przepisach prawa skarżąca nie godzi się, w szczególności z uwagi na to, iż jest członkiem wspólnoty samorządowej gminy Gryfice. Uchwała zaskarżona, jak i toczące się na jej podstawie działania planistyczne są dalece nieprawidłowe, i w ocenie skarżącej są skutkiem niekompetencji organów gryfickiej gminy, co oznacza, iż w ten sposób naruszone zostaje bezwzględne prawo podmiotowe skarżącej, jakim jest wiara w to, że ludzie, którzy pełnią określone funkcje publiczne, będą swoje obowiązki wykonywać z uszanowaniem prawa, a nie wbrew niemu i że funkcje swe będą pełnić w sposób, który nie spowoduje uzasadnionego spadku zaufania do instytucji, którą reprezentują.

Przysługujące skarżącej bezwzględne prawa podmiotowe (w tym wyżej wymienione prawo do posiadania ww. wiary), chronione są zgodnie z art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, z których wynika przecież, że dobra osobiste człowieka chronione są przepisami różnych dziedzin prawa (cywilnej, administracyjnej i karnej), a w tym m. in. godność (cześć), zdrowie, prawo do udziału w kształtowaniu ładu przestrzennego, prawo do zaspokojenia uczuć estetycznych pięknem krajobrazu.

Art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego chronią dobra osobiste skarżącej, gdy zostały już naruszone oraz w przypadku zagrożenia tego naruszenia. Kwestionowana uchwała nawet nie zakłada dbałości o takie dobra ludzi, w tym skarżącej, jak chociażby godność obywatela, zdrowie nie zwracając przy tym uwagi na bliskie sąsiedztwo zabudowań, a więc i siedlisk ludzkich, a jest powszechnie wiadomym, że parki elektrowni wiatrowych na środowisko (w tym na człowieka) oddziaływają w sposób znaczący. Zdefiniowano już nawet jednostkę chorobową - syndrom turbiny wiatrowej. Ponadto z parkami takimi wiąże się kwestia infradźwięków działających szkodliwie na wszystkie organizmy żywe w promieniu do 10 km. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje prawa obywatelskie, a w działaniu instytucji publicznych zapewnia rzetelność i sprawność.

Skarżąca jest jedną z wielu osób żywo zainteresowanych kształtowaniem ładu przestrzennego gryfickiej gminy i ustaliła, że ten ład przestrzenny jest kształtowany z naruszeniem zarówno zasad jak i procedury. Ustawa do procedury sporządzania studium, jak i do procedury sporządzania planu, wprowadza bardzo istotny element, jakim jest udział czynnika społecznego. Wynika to w sposób oczywisty zarówno z art.11 (pkt 1,3, 10,11 i 12) ustawy, jak i z art. 17 (pkt 1,3, 10,11, 12, 13 i 14). Przepisy te mówią o wnioskach do studium, uwagach do projektu studium, wnioskach do planu i uwagach do projektu planu.

Także ściśle związana z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko potwierdza, że każdemu przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu związanym z opracowywaniem projektu studium (dział III rozdział III - udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów oraz dział IV rozdział 1 - a w tym art. 46 pkt 1). Art. 5 ostatnio wymienionej ustawy stwierdza: "Każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił należnej skarżącej ochrony i przeszedł do porządku nad treścią i sensem wielu istotnych w sprawie zaskarżenia uchwały przepisów prawa. Wykazane przez skarżącą fakty potwierdzają, że zakwestionowana uchwała pozbawiła ją prawa do sensownego udziału w kształtowaniu ładu przestrzennego gminy, a tym samym wywołała po stronie skarżącej uszczerbek zaufania do instytucji publicznej, jaką jest Rada Miejska w Gryficach oraz do instytucji, jaką jest burmistrz Gryfic, a to oznacza, że narusza ona przepis art. 23 Kodeksu cywilnego. Uchwała ta uderza bezpośrednio w godność obywatelską skarżącej, która jest niezaprzeczalnie przysługującym jej dobrem osobistym chronionym także przepisami art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji była uchwała Rady Miejskiej w Gryficach o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfice.

Podstawą zaskarżenia uchwały organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest, w braku uregulowań odrębnych, przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), który pozwala na to każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.

Zatem przesłanką konieczną dla skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Sąd I instancji stwierdził, że w stosunku do skarżącej przesłanka ta nie występuje. Podejmując polemikę z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zaniechała powołania wśród podstaw kasacyjnych analizowanego przepisu. Ponieważ jednak ze skargi kasacyjnej wynika, że powołane w niej przepisy prawa materialnego miałyby uzasadniać w istocie jej interes prawny i fakt jego naruszenia, należało odnieść się do tych argumentów.

Jak wskazuje się w doktrynie, źródłem interesu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaskarżony akt musi dokonywać w porządku i obrocie prawnym jakieś zmiany. Naruszenie interesu prawnego nie może być również potencjalne, przyszłe i niepewne (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego. Warszawa 2007. str 712 -713).

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na to, że rola zaskarżonej do sądu I instancji uchwały ogranicza się do uruchomienia złożonej procedury, która może, choć nie musi zakończyć się uchwałą o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sama uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium bynajmniej nie wprowadza żadnych zmian w sferze indywidualnych uprawnień i obowiązków żadnej osoby, a zatem również i skarżącej w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie wpływa w żadnej mierze na sferę chronionych art. 23 i 24 k.c. dóbr osobistych skarżącej – nie pozbawia jej także możliwości udziału w procedurze zmierzającej do uchwalenia zmiany studium zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie upoważnia nikogo do wznoszenia elektrowni wiatrowych i dlatego bezprzedmiotowe jest na tym etapie procedury planistycznej rozważanie kwestii ich wpływu na zdrowie ludzi, krajobraz i środowisko przyrodnicze.

Zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała będąca przedmiotem skargi jest jedynie aktem intencyjnym, a jej podjęcie nie mogło z istoty swej naruszyć niczyjego interesu prawnego ani uprawnienia. Obszar, którego dotyczy uchwała pozostaje bowiem w dalszym ciągu pod regulacją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfice, wprowadzonego uchwałą rady gminy z dnia Nr 111/15/2002 z dnia 30 grudnia 2002r.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być zatem uznane za zasadne. Udział obywateli w planowaniu przestrzennym jest ściśle określony przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wydanie uchwały przewidzianej przepisami tej ustawy nie może być uznane za naruszające dobra osobiste skarżącej. Nie można uznać także, że ewentualne naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w powyższej ustawie – a przywołanych w skardze kasacyjnej może stanowić źródło interesu prawnego. Przeciwnie to wykazanie naruszenia interesu prawnego opartego na normie prawa materialnego rodzi uprawnienie do podnoszenia w skardze do sądu administracyjnego argumentów dotyczących wad procedury planistycznej.

Art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 z późn. zm.), stanowi, że każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza bynajmniej prawa obywateli do uczestniczenia w procedurze prowadzącej do uchwalenia studium, a zatem powołanie także i tego przepisu jako podstawy skargi kasacyjnej nie może być uznane za zasadne.

Podkreślić należy, że w systemie demokratycznym podważenie zaufania do organów samorządu skutkować może określonymi zachowaniami wyborczymi obywateli (w ramach wyborów lub referendum), ewentualnie zawiadomieniem organu nadzoru lub Prokuratora. Brak zaufania do organów gminy odczuwany przez członków wspólnoty gminnej nie rodzi natomiast skutku w postaci uznania, że im wszystkim przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu gminy, o ile uchwała ta nie oddziaływuje bezpośrednio na sferę ich praw i obowiązków.

Art. 30 Konstytucji RP stanowi, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zgodnie zaś z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

Nie sposób uznać, by uchwała intencyjna - o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfice wpływała w jakikolwiek sposób na dobra skarżącej chronione przez powołane wyżej przepisy konstytucyjne, skoro nie wywiera ona żadnych skutków na sferę praw obywateli.

Podkreślić należy, że ewentualne wadliwości poszczególnych etapów procedury planistycznej prowadzącej do zmiany wiążących ustaleń studium mogą mieć wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały o zmianie studium – o ile zostanie ona podjęta, a następnie zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot uprawniony zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa.

Mając zatem na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.