Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3212/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/19 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 października 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.548.2018[PN] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 października 2018 r. w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków działki przy ul. [...] w B. i zasądził od tego organu na rzecz skarżącej M.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] r. M.W. wystąpiła do Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpis do rejestru zabytków województwa podlaskiego gruntu pod budynkiem przy ul. [...] w B., działka ewid. nr [...], wskazując, że na działce położona jest kamienica (zajmująca całą jej powierzchnię), która jest wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] 1982 r. Skarżąca argumentowała, że grunt pod kamienicą stanowi część składową budynku, w związku z czym powinien zostać wpisany do rejestru zabytków obok wpisanej już do tego rejestru kamienicy.

Decyzją z 30 kwietnia 2018 r. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ) odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego działki przy ul. [...] w B. Działka nie jest nośnikiem wartości zabytkowej. W sentencji decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] 1982 r. wskazano, że przedmiotem ochrony jest kamienica przy ul. [...] w B. W decyzji nie wymienia się gruntu pod budynkiem, jako obszaru zabytkowego, ani jego otoczenia. Działka nie mieści się w żadnej kategorii, w której mogłaby samodzielnie podlegać ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków, nie spełnia również przesłanek do uznania jej za otoczenie zabytku.

Decyzją z 15 października 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że wpisowi do rejestru zabytków, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2067) – dalej: u.o.z., podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości" w rozumieniu art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.) – dalej: kodeks cywilny. Niekoniecznie więc zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość. Brak jest także podstaw do twierdzenia, że na gruncie ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1962 r. Nr 10 poz. 48 ze zm., uchylona) - dalej: ustawa z 1962 r., której przepisy stanowiły podstawę wpisu kamienicy do rejestru zabytków, wymogiem ustawowym było wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków jako całości, bądź w granicach działki ewidencyjnej, skoro do rejestru zabytków można było wpisać dzieło budownictwa, np. budowlę. Minister podzielił w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że teren działki zabudowany zabytkową kamienicą nie przedstawia wartości zabytkowych uzasadniających objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, wspomnianym wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/19, uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że z jednej strony skarżąca w rozpoznawanej sprawie dąży do objęcia gruntu pod kamienicą położoną przy ul. [...] w B. indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, z drugiej strony argumentuje, że w istocie ten grunt jest już wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] 1982 r. Zdaniem Sądu, w sprawie konieczne jest ponowne zbadanie zakresu przedmiotowego decyzji z [...] 1982 r. i ustalenie, czy obejmuje ona również grunt pod kamienicą. Skarżąca konsekwentnie wskazywała bowiem, że wedle jej wiedzy w obrocie prawnym pozostaje zaświadczenie lub postanowienie wyjaśniające treść decyzji z 1982 r, wydane dwukrotnie m.in. na potrzeby postępowań spadkowych. Jeżeli zatem okazałoby się, że WKZ zakres wpisu dokonanego decyzją z [...] 1982 r. rozumie w ten sposób, że jest on szerszy i wykracza poza tylko literalne brzmienie, obejmując również działkę gruntu pod kamienicą, to postępowanie w przedmiocie wpisu tej nieruchomości do rejestru zabytków, wywołane wnioskiem skarżącej podlegałoby umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Nie można, zdaniem Sądu, podzielić sformułowanego przez organ odwoławczy poglądu, że żadnego znaczenia w sprawie nie ma to, czy i jak pojęcie zabytku definiowano w powoływanym przez skarżącą za zaświadczeniu lub postanowieniu dotyczącym decyzji z 1982 r. Dokument ten, o ile istnieje, miałby istotne znaczenie dla oceny zakresu postępowania w rozpoznawanej sprawie. Organ wadliwie zatem przeprowadził postępowanie odwoławcze. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących wpisu kamienicy do rejestru zabytków, w których mogłaby się znajdować istotna dokumentacja, w tym wspomniane zaświadczenie lub postanowienie wyjaśniające. Powyższe stanowiło uchybienie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnej dla sprawy okoliczności, tj. tego, czy przedmiot żądania znajduje się w rejestrze zabytków, a przez to wadliwe przejście do analizy przyczyn uzasadniających wpis do rejestru zabytków samego gruntu. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest w pierwszej kolejności zażądanie przez organ odwoławczy kompletnych akt (jeżeli takowe istnieją) dotyczących wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...], a także wystąpienie do WKZ z żądaniem przedstawienia wszystkich ewentualnych zaświadczeń bądź postanowień wyjaśniających treść decyzji z [...] 1982 r., na których istnienie wskazuje skarżąca.

Sąd w końcowej części uzasadnienia zawarł wskazania co do przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego na wypadek, gdyby okazało się, że nie istnieją w obrocie prawnym dokumenty przesądzające, że treścią decyzji o wpisie z 1982 r. objęty jest również grunt pod kamienicą. Za niewystarczającą uznał opinię sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w B., która nie zawiera jasnej i umotywowanej odpowiedzi na pytanie, czy sam grunt może być uznany za nośnik substancji chronionej. Szczegółowych ocen, w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy, wymagać także będą kwestie związane z cywilistycznym rozumieniem pojęcia zabytku nieruchomego. W pierwszej kolejności konieczne będzie ustalenie, czy ratio legis ustawodawcy (w 1962 r. i 2003 r.) było doprowadzenie do sytuacji odrębnego wpisania budynku trwale z gruntem związanego i samego gruntu, czy też w tym rozdzieleniu chodziło o możliwość wpisu budynku, który pociąga za sobą również wpis gruntu znajdującego się na nim, a pozostawieniu bez ochrony pozostałej części nieruchomości gruntowej, jeżeli budynek nie pokrywa jej całości, a reszta działki nie prezentuje wartości wymagających ochrony konserwatorskiej. Szerszej również oceny, w kontekście przywołanej przez organ procedury zgody na przemieszczenie zabytku nieruchomego o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 u.o.z., wymaga także kwestia jej wypływu na decyzję w przedmiocie ochrony zabytku nieruchomego przeniesionego w nowe miejsce. Organ powinien także wypowiedzieć się co do możliwości wpisania do rejestru zabytków jedynie części budynku, ale rozumianej jako jego kondygnacja lub wydzielone pomieszczenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc:

a) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 218 poz. 2096 ze zm.) – dalej: k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ administracji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe dopuszczając się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia czy grunt działki przy ul. [...] w B. znajduje się w rejestrze zabytków.;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy, który nie znajdował się w aktach sprawy, a więc nie mógł mieć wpływu na treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków, tj. zaświadczeniu, które miało być wydane przez organ konserwatorski, na który powołała się skarżąca. Oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie, który nie znajdował się w aktach sprawy oraz którego skarżąca nie przedstawiła, doprowadził do wadliwego przyjęcia, że zaskarżoną decyzję należało uchylić.

b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów materialnych w postaci:

1. art. 9 ust. 1 u.o.z. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 1962 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz pominiecie przy orzekaniu okoliczności, że decyzja o wpisie zabytku do rejestru zabytków ma charakter decyzji konstytutywnej ze względu na to, że w sferze materialnoprawnej ma charakter ujawniający, tj. stanowiący o ochronie zabytku.;

2. art. 3 pkt 2 u.o.z. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-h u.o.z., a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. oraz art. 2, art. 4, art. 5 w związku z art. 14 ustawy z 1962 r. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożliwe jest wpisanie do rejestru zabytków samego budynku, kiedy to przepisy obu ustaw wprost na to zezwalają.;

3. art. 46 § 1 kodeksu cywilnego poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu na kanwie rozpoznawanej sprawy, które doprowadziło sąd do wykładni prawa polegającej na tym, że jeśli na mocy przepisów prawa cywilnego budynek jest nierozerwalnie związany z gruntem, to automatycznie grunt znajdujący się pod tym budynkiem, jak i sam budynek wpisany jest do rejestru zabytków, co nie znajduje poparcia w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że słusznie Sąd pierwszej instancji dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, polegające na braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności zaniechania ustalenia czy w archiwum WKZ lub Urzędu Miasta w B. znajdują się wnioskowane przez stronę dokumenty. Wskazała również, że ustawa z 1962 r. nie zawierała definicji zabytku nieruchomego, dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji polecił organowi odwoławczemu przeprowadzenie pogłębionej analizy stanu prawnego obowiązującego na dzień wpisania obiektu do rejestru zabytków.

W piśmie procesowym opatrzonym datą 16 lipca 2020 r. M.W. złożyła do akt sądowych postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z 4 marca 2003 r., znak: [...], który w odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżącą wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] 1982 r. nr [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków pod nr [...] kamienicy przy ul. [...] w B., wyrażenie: "wpisuje się do rejestru zabytków województwa białostockiego – kamienicę przy ul. [...] w B.", umieszczone na stronie pierwszej powyższej decyzji, powinno być rozumiane w ten sposób, że "ochronie konserwatorskiej podlega budynek w obrysie murów zewnętrznych wraz z działką, na której się znajduje".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w piśmie z 31 maja 2022 r. oświadczyła, że nie posiada możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W tej sytuacji, przeprowadzenie posiedzenia niejawnego było uzasadnione.

2. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

3. Sprawa dotyczy wniosku o wpis do rejestru zabytków gruntu, na którym posadowiona jest kamienica, co do której nie ma wątpliwości, że została wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] 1982 r. Rozpatrzenie wniosku skarżącej o wpis do rejestru zabytków gruntu pod zabytkową kamienicą wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy ten grunt nie został objęty zakresem przedmiotowym wspomnianej decyzji z 1982 r. Chociaż wykładnia językowa powyższej decyzji może wskazywać na objęcie wpisem do rejestru zabytków jedynie kamienicy, to jednak w świetle niejednolitej praktyki organów konserwatorskich pod rządami ustawy z 1962 r. w zakresie wpisów do rejestru zabytków (na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na s. 11 uzasadnienia) oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności, uznać należało zastosowanie tego sposobu wykładni za niewystarczające. Potwierdzeniem powyższego jest przedstawione przez skarżącą w piśmie procesowym z 16 lipca 2020 r. postanowienie WKZ z 4 marca 2003 r. wyjaśniające, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., że decyzja o wpisie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] w B. obejmuje swym zakresem zarówno budynek, jak i grunt pod budynkiem. Ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie wypełniłoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia w trakcie postępowania administracyjnego tożsamości sprawy będącej w toku z inną sprawą zakończoną decyzją ostateczną, organ powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania uznając je za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie jednak decyzja w sprawie wpisu do rejestru zabytków działki (na której posadowiona jest zabytkowa kamienica) przy ul. [...] w B. została wydana, a organ nie sprawdził czy zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z 1982 r.

4. W świetle powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzega, że nieprawidłowe było wydanie decyzji administracyjnej, skoro istniały podstawy by sądzić, że grunt będący przedmiotem postępowania został już wpisany do rejestru zabytków decyzją ostateczną. Skarżąca już we wniosku z [...] r. o wpisanie gruntu pod kamienicą do rejestru zabytków podnosiła, że decyzja o wpisie kamienicy do rejestru zabytków z [...] 1982 r. obejmuje zarówno budynek kamienicy, jak i grunt, na którym jest posadowiona. W piśmie z 27 grudnia 2017 r. przesłanym w odpowiedzi na zarządzenie wydane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca przedstawiła decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] r. o zwolnieniu z podatku od spadków i darowizn całej nieruchomości (kamienicy wraz z gruntem) oraz wniosła o odszukanie w archiwach organu zaświadczeń z 1991 r. i 2003 r. stwierdzających, że status zabytku nadano łącznie budynkowi wraz z gruntem. Na dalszych etapach postępowania wskazywała konsekwentnie, że w archiwach organu z pewnością istnieją dokumenty potwierdzające, że decyzja z 1982 r. obejmuje również grunt pod kamienicą. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, że organ podjął jakiekolwiek starania, aby odszukać w swoich archiwach stosowne dokumenty (zaświadczenie lub postanowienie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji). Słusznie Sąd pierwszej instancji wytknął organowi odwoławczemu, że ten nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego, a nawet samodzielnie nie włączył do akt sprawy omawianej decyzji z 1982 r.

5. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok wydano na podstawie akt sprawy, w tym przedstawionych przez skarżącą dokumentów (m.in. decyzji z 27 sierpnia 1991 r. o zwolnieniu z podatku od spadków i darowizn całej nieruchomości), które dają podstawy do uznania, że decyzja z 1982 r. obejmuje również grunt pod budynkiem. Na tej podstawie stwierdzono uchybienia w zakresie postępowania dowodowego polegające na braku sprawdzenia istnienia wnioskowanych przez stronę dokumentów wyjaśniających treść tamtej decyzji. Nie można uznać, że dokumenty, których brak w aktach sprawy stwierdzono w zaskarżonym wyroku, nie miały wpływu na wynik sprawy. Postanowienie wyjaśniające treść decyzji, wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., są wiążące przynajmniej w zakresie, w jakim chodzi o wykonanie decyzji i korzystanie z uprawnień z niej płynących (B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 678). Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miało więc odszukanie w archiwach organu postanowienia wyjaśniającego treść decyzji, na którego istnienie powoływała się skarżąca na każdym etapie postępowania, a które ostatecznie odnalazła w domowych archiwach i przedstawiła sądowi w piśmie procesowym z 16 lipca 2020 r.

6. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że na gruncie ustawy z 1962 r., która była podstawą wpisu kamienicy decyzją z 1982 r., nie można było wpisać do rejestru zabytków samego budynku. Wskazał jedynie, że w razie gdyby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie odnalazłby wnioskowanych przez skarżącą dokumentów potwierdzających wpisanie do rejestru zabytków także gruntu pod kamienicą, musiałby w sposób bardziej wyczerpujący, niż to uczynił w zaskarżonej decyzji, zbadać przepisy ustawy z 1962 r. rozważając ratio legis ustawodawcy w zakresie rozdzielania zabytkowego charakteru samego gruntu i budynku na nim posadowionego. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 u.o.z. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-h u.o.z., w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. oraz art. 2, art. 4, art. 5 w związku z art. 14 ustawy z 1962 r. jest więc niezasadny. Podobnie w zaskarżonym wyroku nie przesądzono, że do wpisów do rejestru zabytków należy stosować art. 46 § 1 kodeksu cywilnego i uznawać, że wpisanie do rejestru zabytków budynku pociąga za sobą wpis do rejestru zabytków także gruntu pod tym budynkiem. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 1 u.o.z. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 1962 r. Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku stanowiska przeciwnego względem stwierdzenia organu o konstytutywnym charakterze prawnym decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W świetle okoliczności sprawy i braku jednolitości przy wydawaniu przez organy konserwatorskie decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod rządami ustawy z 1962 r. uznał jednak za istotne odszukanie dokumentów, które wyjaśniałyby zakres przedmiotowy decyzji. Powtórzyć należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w zakresie wykładni ma moc wiążącą, stąd brak podjęcia działań w zakresie jego odszukania stanowił naruszenie przepisów postępowania, ale nie może być uznany za odebranie przez Sąd pierwszej instancji cechy konstytutywności samej decyzji o wpisie do rejestru.

7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.