Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 341/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 245 poz 1810
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób  niepełnosprawnych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu Pracy Inwalidów Niewidomych M.J. i J.M. spółka jawna z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Zastępca Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając na podstawie art. 219 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) w związku z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm., zwana dalej jako ustawa o rehabilitacji) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie ZFRON) odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki w łącznej kwocie [...] zł.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był wniosek "Zakładu Pracy Inwalidów Niewidomych" M. J. i J. M. spółka jawna z siedzibą w P. z dnia [...] lutego 2009 r. o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wniosek dotyczył środków pieniężnych poniesionych na modernizację instalacji wewnętrznej c.o., doradztwo zawodowe, udział w komisji rehabilitacyjnej, zaliczki na podatek od umów o dzieło.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż operacja zapłaty zaliczek na podatek oraz wynagrodzenia za umowy o dzieło nie zostały dokonane bezpośrednio z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek kontrahenta. Zdaniem organu pracodawca chcąc pokryć wydatek ze środków ZFRON powinien uczynić to bezpośrednio, dokonując przelewu z konta ZFRON na rachunek kontrahenta lub pobierając z tego konta gotówkę i rozliczając się bezpośrednio z kontrahentem w tym samym dniu. Podstawą zakwalifikowania pomocy jako pomocy de minimis jest źródło sfinansowania wydatku, a nie cel, na jaki zostały wydatkowane środki. Katalog wydatków z ZFRON ma charakter zamknięty i nie wymienia jako wydatku – przelewu środków z rachunku ZFRON na rachunek obrotowy, dotyczy finansowania wydatków, a nie ich refundacji z rachunku ZFRON. Poza tym trudno byłoby ustalić dzień udzielenia takiej pomocy – czy byłby to dzień wydatku z konta obrotowego (kasy ogólnej), czy dzień przelania środków z konta ZFRON. Informacje o przelewach z dnia [...] listopada 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] stycznia 2009 r. oraz w dniu [...] lutego 2009 r. wskazują, że przelewu środków dokonano z rachunku podstawowego przedsiębiorstwa na rachunek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz konta osób, z którymi zostały podpisane umowy, a nie z rachunku, na którym gromadzone są środki ZFRON. Organ podniósł, że w odniesieniu do wydatków z dnia [...] lutego 2008 r., [...] czerwca 2008 r., [...] września 2008 r., [...] października 2008 r. oraz [...] stycznia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł, został przedstawiony Indywidualny Program Rehabilitacji (IPR), w którym przedstawiono opinię specjalisty BHP, że kotłownia powinna być natychmiast zamknięta z powodu ciągłego zagrożenia zaczadzeniem i zatruciem dwutlenkiem węgla oraz wybuchem gorącej wody. Zdaniem organu, Kodeks pracy oraz przepisy BHP, zobowiązują pracodawcę do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, chronienia zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Pracodawca jest więc obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracy niezależnie od tego czy pracę wykonuje pracownik sprawny czy niepełnosprawny. Ponadto wydatki te mogą zostać sfinansowane z tzw. puli ogólnej zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie ZFRON.

Na powyższe postanowienie "Zakład Pracy Inwalidów Niewidomych" M. J. i J. M. spółka jawna w P. złożyła zażalenie zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 33 ustawy o rehabilitacji w związku z rozporządzeniem w sprawie ZFRON przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 4 kpa w sposób mający wpływ na treść orzeczenia poprzez pominięcie części materiału dowodowego, bez podania przyczyn;

3. przekroczenie granic swobodnego uznania i dowolności w orzekaniu przez niewskazanie na podstawie jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego uznano, iż sporne wydatki nie mogą być sfinansowane ze środków ZFRON w ramach indywidualnych programów rehabilitacji;

4. błędną ocenę materiału dowodowego, w tym indywidualnych programów rehabilitacji i ich znaczenia w sprawie.

Składająca zażalenie wniosła o zmianę wskazanego postanowienia i wydanie w tym zakresie wnioskowanego zaświadczenia lub o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że działając w dobrej wierze, spółka w ramach indywidualnych programów rehabilitacji sfinansowała działania mające na celu poprawę warunków pracy pracowników niepełnosprawnych i utrzymania ich stanowisk pracy. Organ I instancji nie wskazał zaś w całym dotychczasowym przebiegu postępowania żadnego przepisu prawa materialnego, który w jego ocenie został naruszony. Nadto, organ I instancji podważył wydatki sfinansowane początkowo ze środków własnych spółki, a następnie zrefundowane z rachunku bankowego. Tymczasem przepis zakazujący takiej refundacji wszedł w życie 22 lipca 2009 r., a ww. wydatki sfinansowano z ZFRON przed tą datą. Odnośnie zaś wydatków poniesionych w ramach indywidualnych programów rehabilitacji, zdaniem żalącej się nie ma przepisu, który stałby na przeszkodzie sfinansowania takich wydatków z ZFRON pod warunkiem spełnienia określonych warunków. Takiego przepisu nie powołuje również organ orzekający, dlatego też wydanemu postanowieniu należy postawić zarzut dowolności. Rozstrzygnięcie organu podważa bowiem ustalenia komisji IPR, nie wskazuje również na jakiej podstawie wykluczone jest zastosowanie do tych wydatków § 2 ust. 1 pkt. 12 rozporządzenia w sprawie ZFRON.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podzielając stanowisko organu I instancji. Podniósł, że katalog wydatków ZFRON nie wymienia jako wydatku – przelewu środków z konta ZFRON na konto obrotowe i dotyczy finansowania wydatków, a nie ich refundacji z konta ZFRON. Gdyby nawet uznać przelew środków jako wydatek (będący przysporzeniem na rzecz przedsiębiorcy - w kontekście udzielanej pomocy publicznej), trudno byłoby ustalić dzień udzielenia takiej pomocy - czy byłby to dzień wydatku z konta obrotowego, czy też dzień przelania środków z konta ZFRON. Wydatek z konta obrotowego nie spełnia bowiem warunków udzielenia pomocy publicznej (poza tym nie jest to wydatek ze środków ZFRON), natomiast wątpliwe jest traktowanie dnia refundacji wydanych środków z konta ZFRON na konto firmowe - jako dnia dokonania wydatku (w rozumieniu regulacji dotyczących pomocy publicznej). W tym przypadku również pojawiłyby się wątpliwości związane z wpisaniem prawidłowej daty w zaświadczeniu o udzielonej pomocy de minimis, wydawanym przez organ udzielający pomocy, a ma to ogromne znaczenie przy obliczaniu dopuszczalnej wysokości udzielanej pomocy. Organ podkreślił, że środki ZFRON są środkami "znaczonymi", których pracodawca jest dysponentem zgodnie z art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji. Pracodawca dysponuje tymi środkami na zasadach ściśle określonych w art. 33 ww. ustawy i we wspomnianym rozporządzeniu. Ich status nie jest tożsamy ze środkami własnymi pracodawcy. "Refundacja" polegałaby na "przekwalifikowaniu" środków ZFRON na środki własne. Taka operacja nie jest przewidziana w katalogu sposobów przeznaczania tych środków, a więc skutkuje powstaniem obowiązku zwrotu i wpłaty, o których mowa w art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.

Minister zauważył ponadto, że podstawą zakwalifikowania pomocy jako pomocy de minimis jest źródło sfinansowania wydatku, a nie cel, na jaki zostały wydatkowane środki. Środki z konta obrotowego pracodawcy są jego własnymi środkami, natomiast zgromadzone na rachunku ZFRON są środkami publicznymi, dlatego wydatki finansowane ze środków pracodawcy nie stanowią pomocy publicznej nawet wtedy, gdy wszystkie rachunki pozostają w posiadaniu jednego przedsiębiorcy i gdy cel wydatkowania własnych środków przedsiębiorcy jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Przepis art. 33 ust. 4 ww. ustawy nie przewiduje przekazania środków ZFRON na pomnażanie środków własnych pracodawcy. Z uwagi na powyższe nie było podstawy prawnej do obciążania tą kwotą rachunku ZFRON oraz wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, ponieważ wydatek ten nie został sfinansowany ze środków ZFRON oraz nie był zgodny z rozporządzeniem w sprawie ZFRON.

W ocenie organu II instancji analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała również wątpliwości co do celowości poniesienia omawianych wydatków na modernizację instalacji wewnętrznej c.o. w ramach indywidualnych programów rehabilitacji i ich zgodności z przepisami rozporządzenia. Organ wskazał, że należy zwrócić uwagę na Indywidualny Program Rehabilitacji, na podstawie którego dokonano przedmiotowego wydatku. Zawarto w nim opinię specjalisty BHP, z której wynika, że kotłownia powinna być natychmiast zamknięta z powodu ciągłego zagrożenia zaczadzeniem i zatruciem dwutlenkiem węgla oraz wybuchem gorącej wody. Obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy ciąży na pracodawcy niezależnie od tego, czy zatrudnia pracowników sprawnych, czy niepełnosprawnych. Brak jest zatem, w ocenie organu II instancji, związku poniesionego na ten cel wydatku ze zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, a wyraźnie podkreślić należy, że w ramach indywidualnych programów mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Organ powołał się przy tym na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2000/08, w którym Sąd podzielił stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wskazując, że "indywidualne programy rehabilitacji nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych urządzeń, narzędzi czy też nabyciem środków transportu".

Na powyższe postanowienie, pismem z dnia [...] marca 2010r., "Zakład Pracy Inwalidów Niewidomych" M.J. i J. M. spółka jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem temuż organowi obowiązku wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji w związku z rozporządzeniem w sprawie ZFRON przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 77 kpa w sposób mający wpływ na treść orzeczenia poprzez pominięcie części materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony bez podania przyczyn oraz ocenę części tegoż materiału, w tym indywidualnych programów rehabilitacji, w sposób dowolny oraz przekraczający granice dopuszczalnego uznania;

3. naruszenie prawa procesowego – art. 107 § 4 kpa – przez niedokładne powołanie przepisów prawa w uzasadnieniu postanowienia i pominięcie istotnej części materiału dowodowego w tymże uzasadnieniu;

4. błędne przyjęcie, że sporne wydatki nie mogą być sfinansowane w ramach indywidualnych programów rehabilitacji oraz błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie;

5. rozpatrzenie zażalenia w sposób mało staranny i wnikliwy, co doprowadziło do bezkrytycznego podzielenia stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu podtrzymana została argumentacja podnoszona w uprzednio złożonym do organu II instancji zażaleniu. Nadto dodano, że nie można wydać negatywnego rozstrzygnięcia opierając się na "wątpliwościach". Jeżeli zaś takie "wątpliwości" istnieją i organowi "trudno znaleźć związek", powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w sprawie. Skoro z diagnozy sytuacji zawodowej dokonanej przez komisję rehabilitacyjną wynika, że proponowane działanie zmniejsza ograniczenia zawodowe, tj. wpływa na realną możliwość świadczenia bądź utrzymania pracy przez osobę niepełnosprawną, to pracodawca może sfinansować wydatki. Jeśli zaś organ podważa powyższe ustalenia, to aby posiąść niezbędną wiedzę do dokonania oceny merytorycznej, musiałby powołać biegłych – uzyskać opinię doradcy zawodowego, lekarza, osoby zajmującej się problematyką rehabilitacji.

Skarżąca spółka podniosła, że modernizacji centralnego ogrzewania dokonano w celu poprawy warunków pracy i utrzymania zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jednocześnie rzeczywiście likwidując potencjalne zagrożenia związane z użytkowaniem dotychczasowej kotłowni. Powyższe nie może być jednak oceniane negatywnie i nie stanowi dowodu na "pozorność" wydatku poniesionego ze środków ZFRON. Środki funduszu należy przeznaczyć na finansowanie rehabilitacji zawodowej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji. Pod pojęciem zaś rehabilitacji zawodowej kryje się m.in. wyposażenie miejsca i stanowiska pracy osobie niepełnosprawnej, co niewątpliwie zmniejsza ograniczenia zawodowe takiej osoby. Żadnego znaczenia nie ma natomiast fakt, że wyposażenie miejsca i stanowiska pracy na gruncie Kodeksu pracy jest obowiązkiem pracodawcy, bowiem na gruncie ustawy o rehabilitacji może być finansowane ze środków ZFRON przeznaczonych na realizację indywidualnych programów rehabilitacji. IPR-y zostały zaś opracowane pod kątem dalszego zatrudniania już pracujących osób niepełnosprawnych.

Skarżąca spółka powołała się również na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych z którego to wynika, że czasowe pokrycie wydatków z własnego rachunku pracodawcy a następnie jego uzupełnienie z rachunku ZFRON nie może skutkować odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie jest źródłem normy nakazującej wprost dokonywanie zapłaty wyłącznie z rachunku ZFRON.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podniósł, że już po wniesieniu skargi otrzymała ona zaświadczenie o pomocy de minimis na kwotę [...] zł. na dowód zaś powyższego załączył pismo PFRON z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z ww. zaświadczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 maja 2004 r. warunki dopuszczalności pomocy publicznej i zasady jej nadzorowania określają właściwe w tym zakresie przepisy prawa wspólnotowego. Od dnia akcesji organem nadzorującym udzielanie pomocy publicznej w Polsce jest Komisja Europejska. Zagadnienia proceduralne związane z udzielaniem pomocy publicznej, w szczególności tryb przygotowania do notyfikacji programów pomocowych i pomocy indywidualnej oraz postępowanie przed Komisją Europejską w zakresie notyfikacji pomocy, jak również tryb zwrotu pomocy, reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Po 1 maja 2004 r. możliwe jest także udzielenie pomocy publicznej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, jeżeli reguły tej pomocy zgodne są z przepisami dotyczącymi tzw. ,,wyłączenia blokowego". Przepisy te dotyczą m.in. zatrudnienia, szkolenia. Pomoc, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, może być również udzielana w ramach zasady de minimis.

Z pomocą de minimis wiąże się obowiązek wydania beneficjentowi pomocy zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis (art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa.

Stosownie bowiem do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji (postanowienia) obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji (postanowienia) – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546).

Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia istniejących ich zdaniem w sprawie wątpliwości, nadto nie uzasadniły w wystarczający sposób przyczyn odmowy wydania zaświadczenia de minimis. Nie wskazano nawet konkretnych przepisów prawa na podstawie których wydano zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie, uzasadnienia rozstrzygnięć są zaś zbyt ogólnikowe i lakoniczne.

Nie wystarczające jest bowiem, jak to uczynił organ I instancji w sentencji swojego rozstrzygnięcia, wskazanie art. 33 ustawy o rehabilitacji, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, tj. konkretnego ustępu tego przepisu, czy ogólne powoływanie się na rozporządzenie w sprawie ZFRON. Wprawdzie uczyniono to w uzasadnieniu lecz taka praktyka nie może być akceptowana w praworządnym kraju. Należy także zauważyć, że w samych uzasadnieniach postanowień organów obu instancji nie wskazano konkretnie przepisu na podstawie którego nastąpiła odmowa ww. zaświadczenia.

W tym miejscu wypada zauważyć, że przepis art. 33 ustawy o rehabilitacji, w szczególności ust. 3 wyznacza obowiązki pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej w zakresie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Do obowiązków tych należą między innymi wyrażone w pkt 1 - 3 obowiązki prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu oraz przekazywania środków funduszu rehabilitacji na ten rachunek, w terminie 7 dni od dnia, w którym środki te uzyskano.

Zdaniem Sądu, art. 33 ust. 3 ww. ustawy nie jest źródłem normy nakazującej dokonywanie zapłat za nabyte towary i usługi wyłącznie za pośrednictwem rachunku bankowego ZFRON, lecz stanowi jedynie o obowiązku nałożonym na pracodawcę przekazywania środków pieniężnych będących równowartością ulg podatkowych na wyodrębniony rachunek bankowy. Gdyby taki obowiązek istniał, musiałby znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w konkretnej normie lub choćby w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 33 ust. 11.

Ten kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 73/09), w którym Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że gdyby ustawodawca usankcjonował w ustawie o rehabilitacji zawodowej lub przepisach wykonawczych konieczność zapłaty za wydatki bezpośrednio i jedynie z rachunku bankowego zakładowego funduszu rehabilitacji, to niewątpliwie sprecyzowałby taką przesłankę jako automatycznie skutkującą odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Brak takiej regulacji nie daje żadnych podstaw do rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis. Przeciwnie, jest potwierdzeniem stanowiska, iż to przeznaczenie przez przedsiębiorcę środków na cel rehabilitacji decyduje o zakwalifikowaniu pomocy jako pomocy de minimis, nie zaś fakt sfinansowania wydatku z rachunku bankowego środków funduszu.

Stanowisko to znalazło również wyraz w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych (v. wyrok WSA z 2 września 2008 r., I SA/Kr 553/08, LEX nr 465835; wyrok WSA z 15 lipca 2008 r., I SA/Wr 170/08, LEX nr 488309).

Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skargi, że przepis § 9 ust. 2a rozporządzenia w sprawie ZFRON w następującym brzmieniu : "Nie uznaje się za dokonanie wydatku ze środków funduszu rehabilitacji wydatku, który został sfinansowany ze środków innych niż zgromadzone na rachunku o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a następnie zrefundowany ze środków tego funduszu obowiązuje dopiero od 22 lipca 2009 r. Powyższy przepis został bowiem dodany przez § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r, Nr 107, poz. 891) zmieniającym m.in. rozporządzenie w sprawie ZFRON z dniem 22 lipca 2009 r. Jak zaś wynika z przedstawionej w sprawie dokumentacji, wydatki skarżąca spółka sfinansowała z ZFRON przed tą datą. Wypada w tym miejscu zauważyć, że z pismem stanowiącym wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia skarżąca wystąpiła w dniu [...] lutego 2009 r., a więc w czasie – gdy przepis ten niewątpliwie jeszcze nie obowiązywał, przedkładając już wówczas stosowne dokumenty potwierdzające poniesienie wydatków. Poniesienie wydatków przez spółkę przed [...] lipca 2009 r., potwierdza nawet zaświadczenie wydane przez organ I instancji, przedłożone przez skarżącą w trakcie postępowania sądowego, w którym to zaświadczeniu za pomoc publiczną de minimis udzieloną już na dzień [...] grudnia 2008 r. uznany został wydatek na kwotę [...] zł.

Uzasadniając swoje stanowisko Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził ponadto, że indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych "nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania przez pracodawców inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn [...] w miejsce zużytych czy też nabyciem środków transportu."

Co do zasady Sąd w pełni podziela ten pogląd. Nie można bowiem wykluczyć, że zdarzają się sytuacje, w których przedsiębiorcy wykorzystują IPR jako pretekst do dokonywania inwestycji, których celem nie jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracowników objętych programem. Postępowanie takie jest niezgodne z prawem i jako takie niedopuszczalne. Każda sprawa wymaga jednak indywidualnej, wnikliwej oceny. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy orzekające niewątpliwie nie wykazały, ani nawet nie uprawdopodobniły, że opracowanie i zrealizowanie indywidualnego programu rehabilitacji dla pracowników objętych programem miało na celu nie zmniejszenie ich ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, ale stanowiło jedynie pretekst do dokonywania w firmie inwestycji. Tym samym, powyższe ustalenia organów należy uznać za przekraczające swobodną ocenę dowodów o której mowa w art. 80 kpa, co oznacza, że ta ocena stała się zupełnie dowolna.

W przedmiotowej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej jako organ II instancji również był obowiązany do merytorycznej oceny wniosku złożonego przez skarżącą. To oznacza, że organ ten winien ustalić – mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy - czy wydatki poniesione przez zakład pracy chronionej mieszczą się w katalogu wskazanym w § 2 rozporządzenia w sprawie ZFRON i stosownie do poczynionych ustaleń, przy zastosowaniu wskazanej wykładni w zakresie sposobu finansowania tych wydatków, ocenić czy przekazanie środków pieniężnych było pomocą de minimis udzieloną w dacie wydatkowania tych środków.

W ocenie Sądu organ II instancji wskazując w zaskarżonym postanowieniu na swoje wątpliwości dotyczące związku wydatku poniesionego na modernizację instalacji wewnętrznej c.o. w ramach indywidualnego programu rehabilitacji nie podjął jakiejkolwiek próby aby doprowadzić do ich wyjaśnienia, a powyższe było jego obowiązkiem wynikającym z ww. art. 7 i 77 kpa. Wskutek zaś nie przedstawienia jakichkolwiek dowodów przeciwnych, powyższe wątpliwości organu nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Uznanie, że wątpliwości organu mogą stanowić podstawę do odmowy takiego zaświadczenia oznaczałoby bardzo daleko idącą uznaniowość organu w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił również, pomimo wyraźnego żądania skarżącej dlaczego poniesione przez nią wydatki mogą być sfinansowane z tzw. puli ogólnej ZFRON, a na jakiej podstawie wykluczone jest zastosowanie do tych wydatków § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie ZFRON. Podzielając stanowisko organu I instancji uznał ogólnie poniesione wydatki jako niezgodne z przepisami ww. rozporządzenia, bez wskazania konkretnie z jakimi. Nie wyjaśnił również w wystarczający sposób z jakiej konkretnie przyczyny kwestionuje indywidualne programy rehabilitacji jako podstawę wydatków i traktuje je jako pretekst do dokonywania przez skarżącą inwestycji.

Z tych względów, opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z dnia 3.10.2002 roku, Nr 163, poz. 1349 ze zmianami) bowiem skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.