Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 59/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi L. O. i M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących L. O. i M. O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją znak [....] , wydaną 25 kwietnia 2008 roku, nakazał A.K. zamurować dwa otwory okienne o wymiarach 0,85 x 1,10 m i 0,85 x 1,0 m usytuowane w ścianie zachodniej budynku zlokalizowanego w granicy z działką nr [....] materiałem posiadającym odporność ogniową El - 30 oraz zlikwidować obróbkę blacharską usytuowanych na ścianie zachodniej dwóch wnęk zamurowanych luksferami wystającą poza lico muru; istniejącą deskę wiatrową oraz wykonaną na niej obróbkę blacharską ponad szczytem ściany zachodniej rozebrać, a następnie ścianę tę podmurować na wysokość 30 cm ponad połać dachową, ścianę ogniową przykryć dachówką ceramiczną w taki sposób aby nie wystawała ona poza lico muru nad działkę nr [....] ; schody wejściowe drewniane przy ścianie północnej rozebrać ; istniejącą lukarnę w połaci południowej dachu zaślepić od strony działki nr [....] to znaczy wykonać w tym miejscu pełną ścianę bez okna spełniającą wymogi odporności ogniowej El – 30; zdemontować cztery okna otwierane w połaci dachowej południowej od strony dz. nr [....] i zastąpić je przegrodą zapewniającą oświetlenie poddasza przeznaczonego do celów użytkowych oraz spełniającą wymogi odporności ogniowej El – 30 – w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 roku. W podstawie prawnej wskazano art. 51 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 51 ust. 7 i art.83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie, wszczęte

w związku z pismem I.O. , toczy się od 2002 roku. Podał również, komu aktualnie przysługuje przymiot strony postępowania. Następnie wskazał, że działka nr [....] stanowi własność Państwa A.K. i E.K. , znajdujący się na niej budynek jest obiektem zabytkowym. W przedmiotowym budynku od strony północnej budynku w połaci dachowej wykonano lukarny, jednakże działka nr [....] nie jest działką budowlaną, jest to droga gminna, od strony tej nie wykonywano więc żadnych robót budowlanych mogących mieć wpływ na prawa czy obowiązki właściciela działki nr [....] . Należy pamiętać, że przedmiotowy budynek jest obiektem zabytkowym, powstałym kilkaset lat temu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obszernie omówił dotychczas wydane decyzje administracyjne, dotyczące tego budynku. Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane polegające na wybiciu dwóch otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku oraz wykonaniu przebudowy dachu i stropów nad parterem i piętrem. Zostały one uznane za samowolne gdyż inwestor nie otrzymał pozwolenia na prowadzenie takich robót budowlanych. Poprzednie wydane w sprawie decyzje dotyczyły poprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku, ale nie zezwalały na dowolną przebudowę obiektu. Pierwsza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 25 września 1998 roku nakazywała rozbiórkę jednej ze ścian obiektu oraz wykonanie ściśle określonych prac remontowych. Prace te były realizowane do roku 2002.

Równocześnie z uwagi na powstałe zagrożenie zawalenia ściany południowej wydano ponownie decyzję z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta dotyczyła wyłącznie zabezpieczenia ściany południowej grożącej zawaleniem, której stan pogorszył się już po wydaniu decyzji z 1998 roku. Żadna z nich nie uprawniała inwestora do prowadzenia prac mających na celu przebudowę obiektu na zajazd turystyczny. Aby takie prace prowadzić należało nie tylko sporządzić aktualną dokumentację projektową, ale i uzyskać pozwolenie na roboty budowlane. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w B. prowadziły jedynie do zachowania właściwego stanu technicznego zabytkowego obiektu. Obie te decyzje zostały wykonane. Natomiast już po wykonaniu nakazanych prac inwestor przystąpił do przebudowy obiektu w tym wybił otwory okienne w ścianie zachodniej oraz przebudował dach na obiekcie

z wykonaniem okien połaciowych oraz ułożył styropian na elewacji wschodniej budynku. Wszystkie prace, jakie zostały wykonane poza zakresem dwóch powyżej opisanych decyzji są robotami samowolnymi.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym prowadzenie robót remontowych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ podał, że zakres robót koniecznych do wykonania został określony

w oparciu o ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych wykonaną przez E.B. . Nakazano również demontaż czterech okien połaciowych z uwagi na fakt, że zlokalizowane są one w odległości 1,16 m od granicy z działką sąsiednią. Lokalizowanie otworów okiennych w połaci dachowej jest dopuszczalne pod warunkiem, że odległość od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu do granicy działki sąsiedniej wynosi co najmniej 4 m ( §12. ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690). Ponieważ poddasze budynku jest użytkowe, istniała konieczność zapewnienia światła naturalnego dlatego nakazano wykonane przegród nieotwieranych ale przepuszczających światło. Odnośnie wykonanego zbrojenia stropów nad parterem i piętrem organ stwierdził, że jego stan techniczny nie budzi wątpliwości organu , a roboty te były wykonywane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Ponieważ wszystkie roboty, jakie stanowią przedmiot niniejszego postępowania zostały już zakończone, decyzję wydano

w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Kwestia wykonania warstwy docieplającej została rozstrzygnięta decyzją [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 2007 roku znak: [....] , w której nakazano przywrócenie do stanu poprzedniego elewacji budynku tj. usuniecie z elewacji od strony Rynku ocieplenia, wykonanego ze styropianu.

W odniesieniu do uwag M.O. i L.O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że od początku prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę przyjmując, że inwestor takiego pozwolenia nie posiada, co zostało w toku sprawy potwierdzone. Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia , które nie stanowią budowy, rozbudowy , nadbudowy bądź odbudowy obiektu uregulowane jest w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś, jak chcą tego wymienione osoby,

w art. 48. Kwesta lokalizacji ściany zachodniej budynku była rozstrzygana

w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym , bo tylko i wyłącznie ten sąd może rozstrzygać kwestie związane z naruszeniem własności . Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia przez inwestora, a nie ocena czy ściana zachodnia budynku została umiejscowiona w granicy, czy też wkracza na działkę nr [....]

L.O. i M.O. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem

i wnieśli w terminie odwołanie, nie wskazując jednak, jakiego sposobu zakończenia postępowania oczekują. Zarzucili, że organ pierwszej instancji błędnie określił lokalizację działek. Nie można mówić o ścianie budynku zlokalizowanej w określonej granicy wówczas, gdy ściana ta znajduje się w innym położeniu. Skarżący nie zgodzili się także z oceną, że większość wykonanych prac stanowiła realizację decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 25 września 1998 roku. Ich zdaniem cały obiekt spornej dobudowy został postawiony z ominięciem przepisów prawnych, zatem jest ona samowolą budowlaną, która powinna być w świetle przepisów prawa budowlanego usunięta. L.O. i M.O. zarzucili także, iż organ błędnie przypisał przymiot strony postępowania A.G.

Decyzją z 23 października 2010 roku, znak: [....] , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane nakazał A.K. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych przy budynku Domu [....] w L. (działka ewid. nr.....) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie: wypełnienie otwory okienne o wymiarach 0,85 x 1,10 m

i 0,85 x 1,0 m oraz wnęki zamurowane luksferami o wymiarach 0,80 m x 1,0 m usytuowane w ścianie zachodniej budynku zlokalizowanego w granicy z działką nr [....] materiałem posiadającym odporność ogniową EI-30 oraz zlikwidowanie obróbki blacharskiej usytuowanych na ścianie zachodniej dwóch w/w wnęk zamurowanych Iuksferami wystającą poza lico muru; rozebranie istniejącej deski wiatrowej i obróbki blacharskiej nad szczytem ściany zachodniej wraz z podmurowaniem ściany na wysokość 30 cm ponad połać dachową; przykrycie ściany ogniowej przykryć dachówką ceramiczną w taki sposób aby nie wystawała ona poza lico muru nad działkę nr [....] ; rozebranie schodów wejściowych przy ścianie północnej; zaślepienie lukarny w połaci południowej dachu od strony działki nr [....] , a także zdemontowanie czterech okien, otwieranych w połaci dachowej południowej od strony działki nr [....] i zastąpienie ich przegrodą zapewniającą oświetlenie poddasza przeznaczonego do celów użytkowych oraz spełniającą wymogi odporności ogniowej EI-30, w terminie do 30 czerwca 2010 roku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy bardzo szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Opierając się na ustaleniach, poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ drugiej instancji uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie winny znaleźć przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Wskazał, że zasadniczym celem takiego postępowania jest zbadanie, czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 w/w ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz zgodne są z zasadami wiedzy technicznej, oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w w/w zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z w/w wymogami. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w sytuacji prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub robót realizowanych w innych warunkach niż wskazane w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z art. 51 ust 1 przed upływem

2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek porządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż aby doprowadzić przedmiotowe roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem,

a zwłaszcza z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy wykonać roboty budowlane wskazane w ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych w Domu [....] w L. . , wykonanej przez E.M. zakresie wskazanym przez autora w/w opracowania jak również wykraczające poza ten zakres, a dotyczące okien połaciowych usytuowanych w dachu przedmiotowego budynku, w odległości 1,16 m od granicy działki nr [....] w B. , a więc niezgodnie z warunkami określonymi w przepisie § 12 ust 1 w zw. z ust. 2 w/w rozporządzenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że roboty budowlane objęte zakresem niniejszego postępowania zostały zakończone, zgodnie zatem

z przepisem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakaz niniejszej decyzji winien być wydany bez konieczności uprzedniego wydania opartego na przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o obowiązku wstrzymania robót. Ponadto roboty budowlane objęte nakazem niniejszej decyzji uzyskały akceptację [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który Pozwoleniem konserwatorskim z dnia 30 czerwca 2005 r., nr [....] zezwolił na wykonanie prac przy Domu "[....] "

w L. W ocenie organu odwoławczego przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tryb postępowania, jak również wydane przez niego rozstrzygnięcie uznać należy co do zasady za prawidłowe, niemniej jednak nie uwzględnia ono w całości zaleceń zawartych w przywołanym wyżej opracowaniu autorstwa mgr inż. arch. E.B. , jak również błędnie określiła nr działki ewidencyjnej, w granicy z która zlokalizowana jest ściana zachodnia przedmiotowego budynku. Wobec tego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał na dowody, które jego zdaniem wskazują, że przez około rok istniała w obiegu prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na remont i rozbudowę przedmiotowego budynku. W aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w T. z 26 marca 1990 roku, znak [....] , którą uchylona została decyzja Naczelnika Gminy L. z 5 stycznia 1990 roku, znak [....] Decyzją tą zatwierdzono i udzielono pozwolenia na remont i rozbudowę Dworku [....] położonego na działce nr [....] w L. , a nadto na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję Naczelnika Gminy L. z 15 lutego 1989 roku, znak [....] , zatwierdzającą i udzielającą pozwolenia na remont i rozbudowę tegoż obiektu. Nie pozwala to na przyjęcie, iż rozbudowana część obiektu powstała samowolnie. Ponadto należy wskazać, że sprawa ściany zachodniej budynku mieszkalnego była przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją, zatem ponowne postępowanie w tej sprawie i wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej byłoby obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W odpowiedzi na zawartą w odwołaniu wątpliwość skarżących, co do podstaw przysługującego A.G. przymiotu strony, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jest ona pełnomocnikiem J.K. oraz R.G. we wszelkich sprawach związanych z zarządem i administrowaniem nieruchomością obejmującą działkę ewidencyjną nr [....] w L.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wnieśli w terminie L.O. i M.O. . Zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, przepisów k.p.a. oraz

z pominięciem podnoszonych przez nich argumentów bądź z wypaczeniem ich, domagali się uchylenia decyzji w całości. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawili stan sprawy, zarzucając że organy prowadziły postępowanie przewlekle, czekając na zmianę przepisów na łagodniejsze dla inwestora.

W piśmie procesowym, złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący zarzucili nadto, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie błędnie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy okoliczności sprawy nakazywały podjęcie działań

w trybie art. 48 Prawa budowlanego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż przez około rok w obiegu prawnym istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na remont i rozbudowę Dworku [....] , co w jego ocenie wykluczało zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem należy zwrócić uwagę, iż decyzja ta wydana została 15 lutego 1989 roku (ponadto w dniu 10.10.1989 r. uchylona została decyzja z dnia 20.08.1989 roku odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na rozbudowę dworku

i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia) i całkowicie została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzją z dnia 26 marca 1990 roku, zaś początek właściwej rozbudowy nastąpił w latach 90-tych. Zatem w chwili dokonywania rozbudowy właściciel nie posiadał pozwolenia na wykonanie takich prac i bez znaczenia jest fakt, iż w przeszłości przez chwilę taka decyzja funkcjonowała

w obrocie. Nie można bowiem zaaprobować sytuacji, kiedy to Naczelnik Gminy L. wydaje decyzję w sprawie, w której występuje jednocześnie jako inwestor z ramienia Skarbu Państw, która to decyzja zostaje następnie uchylona,

a w dalszym toku sprawy Gmina korzysta z ochrony prawnej z tytułu funkcjonowania decyzji w obrocie.

Zdaniem skarżących nie może zatem budzić wątpliwości fakt, iż rozbudowa stanowi samowolę budowlaną, a w konsekwencji organ administracyjny stosując art. 48 prawa budowlanego winien wydać decyzję, na mocy której nakazałby rozbiórkę tej części budynku, która powstała bez stosownego pozwolenia na budowę. Nie sposób jest podzielić argumentację organu administracyjnego, iż istnienie pozwolenia na budowę na przełomie lat 1989/1990 uniemożliwiało zastosowania przepisów

o rozbiórce, skoro niezgodne z prawem prace budowlane były wykonane przez wiele późniejszych lat.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.

w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa

w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu m. in. wówczas, gdy sąd administracyjny sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto podstawą do uchylenia jest stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.).

W wypadku uchylenia decyzji, sąd administracyjny orzeka, czy i w jakim zakresie nie może ona być wykonywana (art. 152 p.p.s.a.).

Analizę zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem wypada rozpocząć od ogólnej uwagi, iż pierwszym i podstawowym warunkiem prawidłowości aktu administracyjnego jest poprzedzenie jej zgodnym z prawem postępowaniem administracyjnym, w którym organy administracji publicznej ustalą w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Muszą się w nim mieścić wszelkie okoliczności istotne, to jest takie, które pozwolą na trafne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy będzie ustalony prawidłowo i wyczerpująco wówczas, kiedy organ ustali te okoliczności, które stanowią przesłanki zastosowania takich, a nie innych norm, zawartych w prawie materialnym. W przypadku organów nadzoru budowlanego, rozpatrujących sprawę zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych, oznacza to konieczność poczynienia ustaleń takich, które dadzą podstawy do rozstrzygnięcia, jakie normy prawa budowlanego znajdują zastosowanie, w szczególności zaś umożliwią prawidłowe zastosowanie trybu postępowania w oparciu bądź o art. 48 i n., bądź

o przepisy art. 50 i n. prawa budowlanego.

Dalej wskazać należy, iż jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej. Organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a.- zgodnie z którym udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a., który organom administracji nakazuje w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz omówić, dlaczego innym dowodom odmówiono mocy dowodowej i wiarygodności. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz,

A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Jak wyżej wskazano, w przypadku robót budowlanych, wykonywanych lub wykonanych z naruszeniem przepisów prawa, w grę wchodzi zastosowanie dwóch trybów postępowania. Prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 i n. prawa budowlanego winno mieć miejsce w wypadku samowoli budowlanej, a zatem wówczas gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb, określony

w art. 50 i n. prawa budowlanego dotyczy innych naruszeń przepisów, nie będących jednak samowolą budowlaną. Dla wyraźnego rozdzielenia stanów faktycznych, których oba te tryby dotyczą, wypada przypomnieć, iż nie stanowi samowoli budowlanej sytuacja, w której inwestor zrealizował obiekt posiadając decyzję

o pozwoleniu na budowę, która następnie – już po zakończeniu robót – została wyeliminowana z obrotu prawnego (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 18 czerwca 1998 roku, IV SA 1399/96, OSP 2000/4/60, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 października 2008 roku, II SA/Gl 727/08, Lex nr 509904 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 11 sierpnia 2009 roku, II SA/Ol 587/09, Lex nr 553136). Również takie sytuacje,

w których inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych, posiadając decyzję

o pozwoleniu na budowę, tyle że nie posiadającą przymiotu ostateczności, nie są uznawane przez przeważającą część orzecznictwa za samowole budowlane,

a zastosowanie do nich znaleźć winny przepisy art. 50 – 51 prawa budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2006 roku, II OSK 116/06, Lex nr 327825, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 23 maja 2006 roku, VII SA/Wa 174/06, Lex nr 282999 i z 22 kwietnia 2009 roku, VII SA/Wa 343/09, Lex nr 550276 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 4 czerwca 2008 roku, II SA/Po 250/08, Lex nr 509853).

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że

w odniesieniu do spornego budynku była wydawana decyzja administracyjna, udzielająca pozwolenia na rozbudowę. Organ odwoławczy wskazuje na treść znajdującej się w aktach sprawy wierzytelnej kopii decyzji Urzędu Wojewódzkiego

w T. z 26 marca 1990 roku, znak [....] . Istotnie z jej treści wynika, że 15 lutego 1989 roku Naczelnik Gminy L. wydał decyzję znak [....] , zatwierdzającą i udzielającą pozwolenia na remont i rozbudowę Dworku [....] w L. Okoliczność ta istotnie może oznaczać, że ówczesny właściciel nieruchomości, od którego obecny inwestor nabył obiekt, realizował roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę.

Wyraźnie trzeba jednak powiedzieć, iż dla stwierdzenia, że roboty budowlane, aczkolwiek sprzeczne z prawem, to jednak były zrealizowane na podstawie wówczas pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, niezbędne jest ustalenie, w jakim czasie zostały wykonane. Realizacja robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej nie stanowi samowoli budowlanej, ale tylko wtedy, gdy roboty te wykonano przed wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Ustalenie, że sporne roboty budowlane były realizowane na podstawie takiego właśnie pozwolenia

i w okresie, kiedy pozostawało w obrocie prawnym, istotnie prowadziłoby do zastosowania w sprawie art. 50 i n., nie zaś 48 prawa budowlanego. Jednakże aby móc to stwierdzić, niezbędne jest poczynienie dokładnych ustaleń odnośnie tego, kiedy zostały wykonane poszczególne roboty budowlane.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły takich ustaleń. Nie można zatem stwierdzić, czy roboty budowlane prowadzono przed uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy również po tej dacie, a zatem już

w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy brak również decyzji Naczelnika Gminy L. z 15 lutego 1989 roku oraz projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie czyniły także żadnych innych starań, aby ustalić jaka była treść decyzji i zawartość projektu. W tej sytuacji nie dość, że nie sposób stwierdzić, czy roboty budowlane wykonano w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale niemożliwe jest również ocenienie, czy mieściły się one w zakresie udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie może zostać uznane za zgodne z prawem i czyniące zadość przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie zgromadziły całości materiału dowodowego i nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy. Działanie takie oznacza również naruszenie art. 80 k.p.a., ponieważ stwierdzenie, iż roboty budowlane nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej nie znajduje oparcia w dotychczas zebranym materiale dowodowym, jest zatem dowolne, arbitralne i przedwczesne.

Niezależnie od powyższego organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego, przyjęte za podstawę decyzji, a zatem 51 ust. 1 pkt. 2 ust. 7 prawa budowlanego. Jak wyżej wskazano, stan faktyczny ustalony w sposób niewyczerpujący nie dawał wystarczających podstaw dla prawidłowego wyboru trybu postępowania. Błędnie zatem uznano przesłanki zastosowania tych przepisów za spełnione, mimo że stan sprawy nie dawał do tego podstaw.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego dają podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenia przepisów postępowania miało bowiem wpływ na wynik sprawy, nie da się bowiem wykluczyć, iż prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego pozwalałoby uznać sporne roboty budowlane, polegające na rozbudowie Dworku [....] za samowolę, co skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej. Podobnie wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów prawa materialnego, bowiem bezpośrednio wpłynęło na treść zaskarżonego orzeczenia.

Z powyższego wynikają wskazania dla organów nadzoru budowlanego, które będą obowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy. Ich rzeczą będzie przede wszystkim zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności winny pozyskać decyzję Naczelnika Gminy L. z 15 lutego 1989 roku oraz zatwierdzony wówczas projekt budowlany. Powinny również – korzystając z wszelkich dostępnych środków dowodowych – ustalić precyzyjnie terminy robót budowlanych, wykonywanych przy spornym obiekcie. Następnie organy winny dokonać analizy, czy roboty te mieściły się w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę oraz czy wykonano je przed wyeliminowaniem tejże decyzji z obrotu prawnego. Podjęcie wszystkich tych czynności pozwoli na prawidłową subsumcję przepisów prawa materialnego. Kończąc rozważania prawne dodać również należy, że decyzja z 25 września 1998 roku (....), którą m.in. nakazano inwestorowi rozebrać dostawiony wtórnie fragment ściany, zgodnie z wyrokiem sądowym, nie może być traktowana jak to przyjął organ, ani jako decyzja ostatecznie zamykająca kwestię ściany zachodniej, ani też jako decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ściany zachodniej w innym miejscu. W zakresie ściany zachodniej rozbudowanej części obiektu, decyzja ta - mimo błędnej podstawy prawnej, pozostającej bez związku z okolicznościami sprawy, jak również uzasadnieniem samej decyzji – miała na celu wyłącznie realizację postanowień wyroku Sądu Rejonowego w B. z 10.10.1996 roku (....5). Zgodnie z jej treścią obowiązkiem inwestora było wyłącznie rozebranie ściany zachodniej obiektu, która została wybudowana na nieruchomości nie należącej do inwestora. Czynność ta winna się zakończyć zabezpieczeniem pozostałej rozbudowanej części zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a celem wykonania ściany zachodniej rozbudowanej części dworku w innym miejscu, inwestor winien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie I. wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. W punkcie II. orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając

w punkcie III. wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.