Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/14 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1365/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, w pkt II. zasądził na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku R.P., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako "Rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne z garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], obr. 41 Krowodrza wraz z wjazdem na działkach nr [...],[...],[...]. przy ul. [...] w Krakowie".

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył M. A. przez.

Rozpoznając w trybie nadzwyczajnym sprawę SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r. o warunkach zabudowy. Organ wyższego stopnia uznał, że nie zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), natomiast dokonano oceny decyzji organu gminy pod kątem istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że jedna ze stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – H. F. zmarł dnia 2 marca 2011 r. a skoro decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana w dniu 20 maja 2011 r., doszło do przekonania, że skierowana ona została do osoby nieżyjącej, przy jednoczesnym braku ustalenia jej spadkobierców, którzy powinni uzyskać status stron w postępowaniu. Dlatego Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa dotknięta była kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdziło jej nieważność.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R.P. (inwestor).

W następstwie tego wniosku SKO w Krakowie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wskazał w dalszych motywach swego wyroku sąd wojewódzki w ocenie Kolegium postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie warunków zabudowy było przeprowadzone prawidłowo. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 4 marca 2014 r. M. K.-F. zawiadomiła ten organ o śmierci H. F. oraz o przejęciu na własność lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Ponadto Kolegium powołało się na treść aktu zgonu H. F., z którego wynika, że zmarł on dnia 2 marca 2011 r., czyli przed wydaniem badanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy fakt odebrania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa przez M. K.-F. nie miał znaczenia, gdyż decyzja ta nie została doręczona innym, ewentualnym spadkobiercom H. F. Kolegium zarazem podkreśliło, że R.P. podnoszący w toku postępowania, że M. K.-F. jest jedyną właścicielką mieszkania przy ul. [...] w Krakowie, nie poparł tego twierdzenia żadnym dowodem w postaci postanowienia sądowego o nabyciu spadku albo zarejestrowanego poświadczenia dziedziczenia. W ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym nie zostały naruszone przepisy art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż prawidłowe ustalenie skierowania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa do zmarłej osoby uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję SKO w Krakowie wniósł R.P., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 127 § 3 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu rozpoznającego sprawę, jako organu l instancji, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo że istniały podstawy prawne i faktyczne do uchylenia decyzji;

2) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie SKO w Krakowie zawarte w decyzji tego organu z dnia [...] maja 2014 r.;

3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie.

Skarżący domagał się uchylenia obu opisanych wyżej decyzji Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że zakwestionowane decyzje SKO w Krakowie zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, iż sam fakt wysłania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji do H. F. stanowił rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem tegoż sądu trafnie zarzucono w skardze, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kolegium winno było wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane ze skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, a nie ograniczyć się jedynie do prostego stwierdzenia, że taki fakt miał miejsce.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – M. A. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni oraz błędnego niezastosowania właściwych przepisów prawa materialnego w sprawie, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 158 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, która

doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. jest nieprawidłowa, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie ww. decyzji, podczas gdy nie było podstaw do stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa przez organ administracyjny, co stanowi o trafnym rozstrzygnięciu uchylonych decyzji;

art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 158 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że decyzja SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. jest nieprawidłowa, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2013 r. nie została wydana wobec podmiotu niemającego już przymiotu strony i błędnym uznaniu, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo tego, że w postępowaniu nie zostali ustaleni i wykazani spadkobiercy zmarłego uczestnika – za pomocą postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia, po zmarłym uczestniku.

Działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) sądowi pierwszej instancji strona zarzuca dalej naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 Ppsa i w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej Pusa), poprzez uwzględnienie skargi i wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej poprzez uznanie, iż organy administracyjne nie działały zgodnie z zasadą legalizmu, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy – co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem obu decyzji administracyjnych, a polegające na naruszeniu przepisów:

2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak należytego, wyczerpującego uzasadnienia

przyjętego przez sąd wojewódzki toku rozumowania, dotyczącego kwestii uznania przez tenże sąd braku wystąpienia rażącego naruszenia prawa, pomimo braku przedłożenia w sprawie prawomocnego postanowienia spadkowego po zmarłym uczestniku i nie wyjaśnieniu kwestii sanacji braku ustalenia przez organ administracji spadkobierców uczestnika, co z kolei powoduje brak możności oceny czy sąd pierwszej instancji należycie brał za podstawę orzekania w niniejszej sprawie całość stanu faktycznego sprawy, a także toku wnioskowania pod kątem jego spójności i logiczności, a tym bardziej poznania racji, które stały u podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej dokonał rekapitulacji stanu faktycznego sprawy, przywołując zapadające decyzje oraz motywy kwestionowanego orzeczenia sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przede wszystkim nie zasługuje na aprobatę stwierdzenie, iż skoro decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ingeruje w prawo własności osób z sąsiednich nieruchomości uczestników, to nie można uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na skierowanie jej do nieżyjącego uczestnika. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie decyzja ustalająca warunki zabudowy, ma wpływ na prawo własności nieruchomości sąsiednich, chociażby z uwagi na mogące powstać w przyszłości immisje, ograniczające to prawo.

Strona skarżąca kasacyjnie dalej wskazuje, że gdyby powyższa wykładnia sądu pierwszej instancji była uzasadniona, zapewne właściciele sąsiednich nieruchomości nie byliby w ogóle uczestnikami postępowania administracyjnego, skoro zaś takimi uczestnikami są, to oznacza, że posiadają interes prawny, a wynika to jednoznacznie z przepisu art. 28 K.p.a. Eksponowano, że sąd wojewódzki nie wskazał podstaw, na których opierał swój wniosek odnośnie tego, że M. K.-F. była jedyną spadkobierczynią po zmarłym H. F.

Przywołując wybrane orzeczenia sądowoadministracyjne podkreślano, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej musi być traktowane jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy wszak zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

A. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Krakowie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki poprawnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ani z ustaleniami, ani oceną sądu pierwszej instancji nie można skutecznie wywodzić o nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 Pusa został sformułowany wyłącznie w aspekcie podnoszonych uchybień przepisom prawa materialnego, przeto jego zasadność jest uzależniona od trafności zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to błędnej wykładni przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. Istota sprawy rozstrzygniętej kwestionowanym wyrokiem sądu pierwszej instancji, sprowadzała się do oceny legalności decyzji Kolegium wydanych w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Nie jest kwestionowane, że w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy, jedna ze stron – H. F. – zmarła. Nie jest także sporne, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była doręczana na adres zmarłego. Dla SKO w Krakowie stanowiło to asumpt do stwierdzenia, że w ten sposób decyzja organu gminy została dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne stanowisko zaprezentował sąd wojewódzki uchylając obie decyzje Kolegium wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, zauważając przy tym, że w postępowaniu przed organem gminy uczestniczyła M. K.-F., współwłaścicielka lokalu mieszkalnego (uprzednio z H. F.) przy ul. [...] w Krakowie. Ponadto sąd pierwszej instancji eksponował charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, w tym kontekście dochodząc do przekonania, że wysłanie decyzji ustalającej te warunki do zmarłego właściciela nieruchomości sąsiedniej "nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa".

D. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady względnej stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym – nadzwyczajnym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. SKO w Krakowie z faktu podjęcia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy próby doręczania tej decyzji stronie – osobie już nie żyjącej w dacie podejmowania decyzji – uznało, że była ona dotkniętą tzw. wadą kwalifikowaną, ujętą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważyć wypadnie, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2928/14, CBOSA.nsa.gov.pl; M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 709-718). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Umknęło uwadze tak SKO w Krakowie, jak i orzekającego w tej sprawie sądu wojewódzkiego, że wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji znajduje się i taka, która sprowadza się do określenia "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie" (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). W tym aspekcie nietrafnie w motywach kwestionowanego wyroku sąd pierwszej instancji posługuje się sformułowaniem odnośnie "skierowania decyzji (o warunkach zabudowy – uwaga Sądu) do H. F.". Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma rozróżnienie pojęcia "skierowania decyzji" od "doręczenia decyzji". W przepisach K.p.a. rozróżnia się czynność "skierowania decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) od czynności jej doręczenia (art. 109 § 1 i § 2 K.p.a.) i czynnościom tym nadaje się odrębne znaczenia prawne. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA.nsa.gov.pl).

Trafnie z kolei WSA w Krakowie dostrzegł specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, choć nie wyprowadził z tego w pełni prawidłowych wniosków, gdy idzie o warstwę argumentacyjną wyroku. W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, wskazuje się, że decyzją o warunkach zabudowy stwierdza się istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania (por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205). Decyzja o warunkach zabudowy nie tylko potwierdza legalność zamierzenia inwestycyjnego, ale przede wszystkim wyjaśnia, czy inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w bliskim sąsiedztwie, a nadto czy teren pod względem infrastruktury technicznej oraz rozwiązań komunikacyjnych nadaje się do intensyfikacji zabudowy. Zatem rola omawianej decyzji polega na rozstrzygnięciu, czy dana inwestycja na określonej nieruchomości harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania pobliskich terenów (por. K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, "Casus" 2006, nr 6, s. 22). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Niesporne jest, że Prezydent Miasta Krakowa ustalając warunki zabudowy działał na wniosek inwestora – R.P., a nie H. F. Treść decyzji organu gminy wskazuje, że została ona skierowana do inwestora, nie zaś do pozostałych stron postępowania, którym tę decyzję jednakowoż doręczano zgodnie z wymogiem wynikającym z przepisu art. 109 § 1 K.p.a. Tylko inwestor na podstawie ustalonych warunków zabudowy może ubiegać się następnie o udzielenie pozwolenia na budowę, jest podmiotem na rzecz którego taka decyzja została wydana (por. art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Zatem w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy można twierdzić, że jest ona "skierowana" wyłącznie do inwestora. Już tego względu wywodzenie o skierowaniu tej decyzji do osoby zmarłej, która nie była inwestorem, jest nietrafne. Tym bardziej nie jest zasadne traktowanie tej sytuacji, w kategoriach "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną zostało określone w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jako odrębna wada ciężka decyzji, której zaistnienie nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji niej dotkniętą.

W tych okolicznościach fakt śmierci strony (H. F.) w toku postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinien co najwyżej prowadzić do jego zawieszenia, albowiem śmierć strony w toku postępowania, o ile nie powoduje jego bezprzedmiotowości, skutkuje co do reguły nakazem zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.). Niezależnie od tego, czy istotnie M. K.-F. jest jedyną spadkobierczynią po zmarłym H. F. – w tym aspekcie kwestię pominięcia w postępowaniu potencjalnych spadkobierców po zmarłej stronie należałoby rozpatrywać na gruncie ziszczenia się przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z cyt. ostatnio przepisem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Taka wadliwość decyzji ma charakter wtórny, skoro jest konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego. Przewidziane w K.p.a. i przepisach szczególnych tryby postępowania administracyjnego związane są z zasadą niekonkurencyjności, polegająca na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji. Tryby te nie mogą być stosowane zamienne (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 185). Skoro oznaczona wadliwość wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania, nie może jednocześnie stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

E. W tym kontekście przyjdzie stwierdzić, że trafne co do reguły było stanowisko WSA w Krakowie, że sam fakt wysłania decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta Krakowa do H. F. istotnie nie stanowił podstawy do twierdzenia – jak to przyjęło Kolegium – że ziściła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegająca na rażącym naruszeniu prawa. Z tych względów zasadnie sąd wojewódzki uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym.

F. Powyższe okoliczności nakazywały uznać, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu, to z kolei – jak to uprzednio wskazano – implikuje oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.