Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 455/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 §1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, § 3, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust.1-5, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 72 ust 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. O. z dnia [...]. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 14 listopada 2017 r. A. i R. J. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - garażu na ręczną myjnię samochodową w zabudowie mieszkaniowo-usługowej na działce nr ewidencyjny [...] (obręb O.) położonej w gminie Ł. O. Do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] r. wydana przez Wójta Gminy Ł. O., Nr [...] wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 4 ust 2 pkt. 2, art. 59 ust 1, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 roku, poz. 1257) Wójt Gminy Ł. O. odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego - garażu na ręczną myjnię samochodową w zabudowie mieszkalno-usługowej na działce nr [...] położonej w gminie Ł. O.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez co warunki zabudowy " należało ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że przeanalizował złożony wniosek pod kątem funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i uznał, że nie jest możliwa lokalizacja wnioskowanej inwestycji na określonym terenie z uwagi na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu z dnia 30 stycznia 2018 r. A. i R. J. podnieśli, że teren objęty wnioskiem cechuje rozproszona zabudowa, a organ ograniczył obszar zabudowany do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie uwzględniając, że ich działka jest najwęższą na danym obszarze i nie wziął pod uwagę szerokości frontu działek sąsiednich oraz działek pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, które znajdują się w odległości ok. [...] m w kierunku wschodnim (budynek usługowy- stacja kontroli pojazdów w budowie) i [...] m w kierunku zachodnim (zakład usług dekarskich). Obszar wzięty do analizy urbanistycznej został drastycznie zawężony co spowodowało, że planowana funkcja usługowa w sposób nieuprawniony nie mogłaby zostać zrealizowana.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy w zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że z analizy urbanistycznej, sporządzonej w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany zakreślono w promieniu ok. [...] m od granic działki inwestora, co stanowiło trzykrotność szerokości frontowej działki wnioskodawców (3 x [...] m). W trakcie badań obszaru analizowanego ustalono, że objęta wnioskiem działka, na której jest jednorodzinny budynek mieszkalny, jest zlokalizowana w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale żadna z działek sąsiednich przy drodze publicznej nie była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Działki sąsiednie nr ewidencyjny nr [...] i nr ewidencyjny [...] są zabudowane są budynkami mieszkalnymi. Wprowadzenie na ten teren zabudowy usługowej miało być wbrew zasadzie kontynuacji funkcji z uwagi na brak zabudowy usługowej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Kolegium nie podzieliło zarzutu, iż w przedmiotowej sprawie należało ustalić obszar analizowany o szerszym promieniu niż trzykrotność frontu działki, z uwagi na to, iż analizowana działka jest stosunkowo wąska do działek sąsiednich. Przyjęto, że analizowany obszar ma służyć do wskazania działek sąsiednich, czyli przyległych działek pobliskich. Samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, ale niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które zmierza do "poszukiwania" w okolicy obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Określenie minimalnych odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Rozszerzenie obszaru analizowanego do szerokości promienia wskazanej przez inwestora do [...] metrów, a więc aż [...] krotnie, nie znalazło uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy i stanowiło poszukiwanie w okolicy działki inwestora zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte w jego wniosku W ocenie organu odwoławczego wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie przez co zarzuty składne przez odwołujących uznano za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. i R. J. podnieśli wcześniejsze zarzuty podane w odwołaniu wskazując, że teren który obejmuje wniosek cechuje się bardzo rozproszoną zabudową. Działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, parametrów, cech i wskaźnika kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest położona w odległości ok. [...] m w kierunku wschodnim (budynek usługowy - stacja kontroli pojazdów w budowie) i [...] m w kierunku zachodnim (zakład usług dekarskich), od działki objętej wnioskiem. Określając wielkość obszaru analizowanego nie wzięto pod uwagę, że działka objęta wnioskiem ma najmniejszą szerokość frontu działki. Sąsiednie działki mają szerokości frontu kilka razy szersze. Zawężenie analizowanego obszaru do trzykrotnej szerokości frontu najwęższej działki spowodowało nieuzasadnioną odmowę wydania warunków zabudowy. Gdyby zamierzenie inwestycyjne miało miejsce na sąsiednich działkach np. na działce nr [...] o szerokości frontu działki wynoszącym ok. [...] m obszar analizowany wynosił by ok. [...] m w każdą stronę, a nie [...] m jak w przedmiotowej sprawie. Działka na której budowana jest stacja kontroli pojazdów oddalona o [...] m od działki skarżących pozostaje oddalona o [...] m od zakładu usług dekarskich oddalony, a jej front wynosi ok. [...] m czyli obszar analizowany stanowił ponad [...] krotność jej szerokości. Skarżący wyjaśnili, że czują się pokrzywdzeni odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania garażu stanowiącego część budynku mieszkalnego na myjnię ręczną, gdyż uzyskali od Wójta Gminy Ł. O. decyzję nr [...] z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu samochodowego z myjnią ręczną. Skarżący zweryfikowali jednak swoje plany i musieli zbudować budynek mieszkalny z garażem, odkładając wykonanie myjni ręcznej w czasie, a po 7 latach chcąc zmienić sposób użytkowania garażu na myjnię ręczną okazało się to niemożliwe. W ocenie skarżących nie wzięto pod uwagę rozproszonej zabudowy na ul. Kępińskiej przy której znajduje się działka oraz dużej dysproporcji między szerokościami frontów działek co stawia w gorszej sytuacji wąskie działki. Skarżący podkreślili, że kupując działkę byli przekonani, że będą mogli na niej prowadzić działalność usługową, która stanowi ich główne źródło dochodu.

W odpowiedz na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację.

W na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 roku skarżąca A. J. na pytanie sądu wyjaśniła, że na spornej działce jest pobudowany jeden budynek w części mieszkalny, a w części pełniący funkcje garażu. Stosowne pozwolenie na jego budowę zostało wydane ok. 4 lata temu. Obecnie zamiarem skarżących jest zmiana sposobu wykorzystania garażu na ręczną myjnię samochodową. Obecna powierzchnia zabudowy garażu tj. ok. [...] m² i to w tej części planują zrobić myjnię samochodową. Nie planują żadnej rozbudowy czy nadbudowy, a jedynie chcą zmienić sposób użytkowania części garażowej. Starając się o decyzję środowiskową zamierzali pobudować budynek w takim kształcie jak istnieje obecnie z tym, że miał on spełniać w części garażowej funkcje myjni samochodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Wójta Gminy Ł.O. z dnia [...] roku, nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 t.j., dalej jako: ustawa p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ustalenie wymagań kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12, CBOSA).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną. Treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia wykonawczego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Organy administracji tracą możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 730/16, LEX nr 2467426). Realiach niniejszego stanu faktycznego mamy do czynienia z zamiarem zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku wykorzystywanego obecnie jako garaż z zamiarem wykorzystywania jako myjnia samochodowa dwustanowiska. W ocenie Sądu organy nie wskazały na żadne racjonalne przesłanki mogące stanowić przeszkodę aby w obszarze który jest wykorzystywany w ramach rozproszonej zabudowy jednorodzinnej w oczywistej sprzeczności z taką zabudową stała zabudowa myjni samochodowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że w zamierzeniach inwestora żadne istotne parametry istniejącego budynku nie ulegną zmianie.

W kwestii zarzutu podniesionego w skardze a dotyczącego określenia obszaru analizowanego należy wyjaśnić, że co do zasady nie był on zasadny. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany. W tym względzie zaznaczono, że wielkość obszaru analizowanego wynikała z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku i jednocześnie nie zakwestionowano, że mogła być ona ustalona w większym zakresie niż został przyjęty.

W rozpoznawanej sprawie wielkość wyznaczonego do analizy obszaru przyjęta w rozpoznawanej sprawie była wystarczająca dla oceny jego zagospodarowania oraz występujących w nim parametrów w wartościach minimalnych. Jednocześnie nie było żadnych argumentów przemawiających za wielokrotnym rozszerzeniem zakresu obszaru objętego analizą w sposób wskazany przez skarżących. Z analizy urbanistycznej, jej części graficznej wynikało, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W tym działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki [...] i [...] zabudowane były budynkami mieszkalnymi) a pozostałe działki to tereny rolnicze. Trafnie więc przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany był wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji.

W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. Inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy tylko powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, publ.. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 roku, sygn. akt II OSK 2868/16, LEX nr 2400664). Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji wprowadzanej oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. Dopiero wówczas możliwe jest ustalenie, czy w aktualnym stanie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z działką objętą wnioskiem, możliwe jest stwierdzenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 roku, sygn. akt II OSK 217/17, LEX nr 2450673). Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową, będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować zarówno w wymiarze urbanistycznym, jak i społecznym. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno odbywać się w aspekcie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, zwłaszcza, gdy możliwy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług mogących wchodzących w zakres działalności gospodarczej pod nazwą budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ręczną myjnią samochodową nie wydaje się pozostawać w kolizji czy wyraźnej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową jednorodzinną .

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinnej (na działce nr ewidencji [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, podobnie jak na działce nr ewidencji [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny). Mogą one stanowić punkt odniesienia w zakresie kontynuacji cech zagospodarowania terenu w zakresie faktu, że są to budynki które mogą być również wykorzystywane w celach związanych z usługami. W obszarze analizowanym zabrakło jednoznacznych ustaleń organu czy w analizowanym obszarze nie było działek, na których prowadzona była działalność usługowa. W tym względzie nie ma również żadnych informacji na ten temat w dołączonej do akt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...] położonej w obrębie geodezyjnym O. w gminie Ł. O. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje też rozważań dotyczących funkcji użytkowania budynków posadowionych na nieruchomości nr [...] i nr [...] pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżących. Ponadto nie uwzględniono w przeprowadzonej analizie działki o nr ewidencyjnym [...], która jak wynika z mapy jest mocno zainwestowana i przylega bezpośrednio do wyznaczonego obszaru analitycznego. Takich informacji nie zawarto również w analizie stanowiącej podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo iż powinny one być wzięte pod uwagę, gdyż miały związek z "kontynuacją funkcji zabudowy już istniejącej". Dokonana analiza urbanistyczna wnioski i ocena wniosków z tej analizy płynących powinna nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji. W tym zakresie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę sporządzi nową analizę urbanistyczną zakreślając obszar analizowany w taki sposób aby przy uwzględnieniu zapisu § 3 cyt. Rozporządzenia analizowany obszar stanowił zwarty obszar urbanistyczny. W analizie muszą się także znaleźć informacje o faktycznym sposobie zainwestowania omawianego obszaru.

W tym względzie należy zaznaczyć, że organ administracji powinien zwrócić uwagę na powyższą okoliczność oraz dokonać w tym względzie stosownych ustaleń. Były one bowiem istotne dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, w zakresie której mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić ponadto uwagę na jeszcze jedną kwestię, która została zupełnie pominięta przez organ orzekający. Mianowicie dopuszczalność rozpoznania wniosku oraz wszczęcia na jego podstawie postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwe jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miał zatem art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej jako u.i.ś.), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 3 u.i.ś. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. W myśl art. 72 ust. 4 u.i.ś, złożenie wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 może nastąpić w terminie 10 lat, od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna o ile strona otrzyma postanowienie organu zawierające stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Dla prawidłowości i skuteczności postanowienia wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 u.i.ś., istotne znaczenie ma data, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia stała się ostateczna. Organ nie może zatem wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową. Jednocześnie brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w niedołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w świetle art. 72 ust. 3 zdanie 2 w związku z art. 72 ust. 5 u.i.ś. w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, nie wydaje się więcej niż jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, również wówczas, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1. Termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 u.i.ś., jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451).

Obowiązkiem organów administracji pozostaje zatem uwzględnienie czy skarżący spełnili obowiązek dotyczący posiadania ostatecznej decyzji środowiskowej .Organy zupełnie pominęły fakt, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na dustanowiskowy warsztat samochodowy z myjnią ręczną. W rozpoznawanej sprawie brak jednak informacji czy przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy organ uwzględnił kwestię uprzedniego spełnienia przesłanki określonej w art. 72 ust 1. pkt 3 u.i.ś. W tym względzie niewątpliwie skarżący wystąpili o wydanie stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowego. Natomiast Wójt Gminy Ł. O. decyzją z dnia [...], nr [...] określił warunki dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na dwustanowiskowy warsztat samochodowy z ręczną myjnią, zapleczem biurowo-socjalno-sanitarnym oraz niezbędną infrastrukturą na działce [...] obręb geodezyjny O. Taka decyzja została jednak wydawana na określony czas. W zaskarżonej decyzji brakuje odniesienia do kwestii związanych z bezwzględnym ustaleniem kiedy decyzja środowiskowa w rozpoznawanej sprawie stała się ostateczna, co powinno mieć miejsce przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie zabrakło ustaleń co do ostateczności decyzji środowiskowej i nie można było również tego dokonać na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Taka okoliczność stanowi również uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania i powinno być wyjaśnione przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organów będzie przeprowadzenie szczegółowych wyjaśnień i zbadanie również i tego zagadnienia albowiem okoliczność ta miała istotne znaczenie dla wniosku o zmianę użytkowania przedmiotowego budynku.

Z przedstawionych względów, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim i sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.