Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2860/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od B. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (poprzednio Dyrektor Izby Celnej w Warszawie) 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 2860/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę B. S. (dalej zwanego "Skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (dalej zwanego "Dyrektorem IC") z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej zwanej "ugh") w niebędącym kasynem gry lokalu o nazwie "[...]" w Warszawie, którym dysponowała Skarżąca. W lokalu tym ujawniono trzy włączone do zasilania i gotowe do eksploatacji urządzenia do gier. Ustalono, że Skarżąca zawarła umowę z B. Spółką z o.o. z siedzibą w Warszawie, na mocy której wynajęła tej spółce powierzchnię 3 m², zaś spółka mogła na tej powierzchni zainstalować automaty do gier.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego II w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 36 000 zł za urządzanie gier na wspomnianych automatach poza kasynem gry.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Stwierdził w szczególności, że w toku postępowania ustalono, że gry na ujawnionych urządzeniach wypełniają definicję gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 ugh. Zdaniem Dyrektora IC, Skarżącą należało uznać za "urządzającego gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, ponieważ z ujawnionej umowy wynikało, że Skarżąca udostępniła część powierzchni swojego lokalu w celu zainstalowania urządzeń do gier, a także została zobowiązana do załączania urządzeń oraz zgłaszania wszelkich usterek i reklamacji. Ponadto przesłuchany świadek (córka Skarżącej) zeznał, że do jego obowiązków należy pilnowanie automatów, wyłączanie ich w razie awarii, a także – w przypadku gdy w automacie nie ma pieniędzy na wypłatę wygranej – podpisanie i wystawianie graczowi kartki, na której wpisywana jest wygrana i imię gracza.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzuciła m.in. dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ugh przez uznanie, że Skarżąca jako osoba fizyczna może ponosić sankcję administracyjną za delikt, w sytuacji gdy ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje jej jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry) oraz naruszenie art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej zwanej "Op") przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że Skarżąca jako wynajmująca powierzchnię użytkową lokalu, w której najemca zainstalował automaty do gier hazardowych, jest osobą "urządzającą gry na automatach poza kasynem gry" w świetle ugh.

WSA oddalił skargę.

WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ugh. Przychylił się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym podmiotem, który może popełnić delikt administracyjny, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest każdy podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), który urządza taką grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry – i to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież – jak to wynika z art. 6 ust. 4 ugh – nie może uzyskać osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z o.o. W konsekwencji WSA uznał, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach.

WSA za niezasadne uznał też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Op. Zdaniem WSA, organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logiczne, poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że Skarżącą należało uznać za "urządzającą gry", ponieważ nie tylko udostępniła powierzchnię w swoim lokalu pod automaty do gry, ale również zobowiązała się do zapewnienia ich eksploatacji, skoro zobowiązała się do "załączania urządzeń", a tym samym do dostarczenia energii elektrycznej wymaganej do uruchomienia automatów, a następnie umożliwiła dostęp do automatów nieograniczonej liczbie graczy. Za okoliczność istotną w tym zakresie WSA uznał również to, że Skarżąca zobowiązała się ponadto do "zgłaszania" wszelkich usterek i reklamacji, co w ocenie WSA świadczy o przejęciu odpowiedzialności utrzymania automatów w stanie aktywności, umożliwiającej ich sprawne funkcjonowanie. W konsekwencji WSA uznał, że Skarżąca swoim działaniem wyczerpała desygnaty pojęcia "urządza".

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, polegającą na uznaniu, że Skarżąca jako osoba fizyczna może ponosić sankcję administracyjną za delikt, w sytuacji gdy ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje jej jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w petitum skargi do WSA, a konkretnie nieustosunkowanie się przez Sąd meriti do zarzutu naruszenia przez Dyrektora IC przepisów postępowania tj. art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Op, polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, skutkującym poczynieniem przez organ ustalenia, że Skarżąca jako wynajmująca powierzchnię użytkową lokalu, w której najemca zainstalował automaty do gier hazardowych, jest "osobą urządzającą gry na automatach poza kasynem gry", w świetle ugh, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby Skarżąca dokonywała jakichkolwiek czynności związanych z organizowaniem czy prowadzeniem gier, objaśnianiem ich zasad, obsługiwaniem automatów, czy też z przystosowaniem wynajętego lokalu pod działalność hazardową, co w konsekwencji wpłynęło na błędne przypisanie Skarżącej statusu "urządzającej gry".

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać z tym, że nie urządzała gier na automatach poza kasynem gry w skontrolowanym lokalu. przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Dodała, że nie zalicza się do kręgu osób odpowiedzialnych za naruszenie zasad urządzania gier hazardowych, a WSA błędnie zinterpretował art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, uznając że Skarżąca jako osoba fizyczna może ponosić sankcję administracyjną za delikt, w sytuacji gdy ugh nie wskazuje jej jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry, a tylko taki podmiot może być zobowiązany do poniesienia kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (poprzednio Dyrektor IC), zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W pismach z 25 czerwca 2020 r. i 2 lipca 2020 r. pełnomocnicy stron postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, która miała polegać na uznaniu, że osoba fizyczna może podlegać sankcji administracyjnej za delikt określony w tym przepisie, w sytuacji gdy – w ocenie Skarżącej – odpowiedzialność z tego tytułu może ponosić jedynie podmiot, który może uzyskać koncesję na prowadzenie kasyna gry, określony w art. 6 ust. 4 ugh, którym nie może być osoba fizyczna.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że interpretacja tego przepisu – m.in. w zakresie objętym analizowanym zarzutem - budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego – na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 16 maja 2016 r. uchwałę o sygn. akt II GPS 1/16 rozstrzygającą jednoznacznie te wątpliwości. W pkt 2 tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie stwierdził, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Natomiast z uzasadnienia uchwały wynika, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. ugh - nie może uzyskać ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach.

Należy zauważyć, że z art. 269 § 1 ppsa wynika, że stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanej uchwale z 16 maja 2016 r. i nie znajduje powodów, aby uruchomić procedurę określoną w art. 269 § 1 ppsa, która zmierzałaby do zakwestionowania zaprezentowanego wyżej stanowiska wyrażonego w tejże uchwale.

W konsekwencji należy uznać, że dokonana przez WSA wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, wskazująca na możliwość nałożenia sankcji określonej w tym przepisie również na osobę fizyczną, która urządza gry na automacie poza kasynem gry, jest zbieżna ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 1/16, a przez to musi być uznana za prawidłową.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 1 ppsa. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postawionego przez Skarżącą w skardze do WSA zarzutu naruszenia art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Op przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące poczynieniem przez organ ustalenia, że Skarżąca jako wynajmująca powierzchnię użytkową lokalu, w której najemca zainstalował automaty do gier hazardowych, jest "osobą urządzającą gry na automatach poza kasynem gry", w świetle ugh.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 ppsa określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. WSA zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę odnośnie do zarzutu naruszenia art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Op, w tym poddał kontroli ustalenia faktyczne i oceny dokonane przez organy administracji, które doprowadziły do stanowiska, że działania Skarżącej wyczerpywały desygnaty pojęcia "urządza" (którego wykładni WSA również dokonał w zaskarżonym wyroku). Świadczą o tym rozważania przeprowadzone przez WSA na s. 7 – 8 i s. 10 – 11 uzasadnienia wyroku, gdzie WSA w szczególności wskazał jakie zobowiązania i zachowania Skarżącej odnośnie do automatów do gier zainstalowanych w jej lokalu (ustalone na podstawie treści umowy najmu części powierzchni lokalu oraz zeznań świadka) wskazują, że Skarżąca urządzała gry na tych automatach w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa Skarżąca w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego przyjętego za podstawę orzekania. Polemika ta nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ art. 141 § 4 ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07; wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11 – treść tych, jak i dalej powołanego orzeczenia jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymaganiom ustawowym określonym w art. 141 § 4 ppsa (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 2700 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.

PG