Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 904/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Finansów i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1031/18 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr PR4.6400.65.2018.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy; 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ w Warszawie, wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1031/18, uchylił decyzję Ministra Finansów z 16 kwietnia 2018 r., nr PR4.6400.65.2018.GNEY oraz decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 29 grudnia 2017 r., nr PR3.6400.2.2017.4.ZAR w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 29 grudnia 2017 r., nr PR3.6400.2.2017.4.ZAR umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku Prezydenta m.st. Warszawy z 22 lipca 2016 r. w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65), powoływanej dalej jako "ustawa z 1968 r.", w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [A] (dawniej oznaczonej hip nr [...]), składającej się z działki ewidencyjnej nr [1] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...].

Organ ustalił, że wskazana nieruchomość, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.). Orzeczeniem administracyjnym z 30 marca 1950 r. nr PB/2314/50/U Prezydent m.st. Warszawy odmówił dawnemu właścicielowi przyznania własności czasowej i stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Budownictwa decyzją z 16 listopada 1950 r. nr DI/R5/2336/50 utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy. Tym samym, z tym dniem nastąpiło przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ ustalił także, że były właściciel nieruchomości - A. A., nabył obywatelstwo holenderskie [...] lipca 1954 r. Zatem, zdaniem organu, nieruchomość stanowiąca w dniu objęcia przepisami nacjonalizującymi własność A. A., nie mogła być objęta skutkami układu indemnizacyjnego ze względu na niespełnienie warunku określonego w Układzie między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Holandii z 20 grudnia 1963 r., dotyczącym odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce, zwanym dalej "Układem". Jak wyjaśnił organ, A. A. nabył obywatelstwo holenderskie po dniu przejścia nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] na rzecz Skarbu Państwa (decyzja Ministra Budownictwa z 16 listopada 1950 r. nr D-I/R5/2336/50). W związku z tym organ uznał, że nie został spełniony warunek przynależności mienia, praw i interesów do holenderskiej osoby fizycznej, o którym mowa w artykule 2 ust. 1 Układu. Tym samym brak było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent m.st. Warszawy.

Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie – D. O. w piśmie z marca 2018 r. zgłosiła udział w przedmiotowym postępowaniu oraz przedstawiła stanowisko w sprawie.

Minister Finansów po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazał, że objęcie nieruchomości skutkami którejkolwiek z tzw. umów indemnizacyjnych przez Rząd Polski zawartych w latach 1948-1971 umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r.

Jak zauważył Minister Finansów, ze zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 24/GK/DW/2012 z 9 stycznia 2012 r. wynika, że A. A. 26 października 1948 r., na posiedzeniu przed Sądem Grodzkim w Warszawie w sprawie o sygn. akt I Sp 867/48, działając z upoważnienia swoich braci, złożył w ich imieniu oświadczenie o odrzuceniu spadku po B. B. W konsekwencji, postanowieniem z 28 października 1948 r. sygn. akt I Sp 867/48 Sąd Grodzki w Warszawie uznał A. A. za jedynego spadkobiercę B. B. Mając powyższe na uwadze, organ nie znalazł podstaw do uznania, że w dacie objęcia dekretem z dnia 26 października 1945 r., prawa do nieruchomości przysługiwały nie tylko A. A., ale i jego braciom. Minister wskazał, że organ jest związany treścią prawomocnego postanowienia Sądu i nie posiada żadnych instrumentów do jego kwestionowania w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, ze zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu dokumentów wynika, że pełnomocnik A. A. starał się wykazać przed Komisją odszkodowawczą, że datą przejęcia nieruchomości była data wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Holenderska Komisja Rozdziału Odszkodowań nie zgodziła się jednak z tym stanowiskiem, uznając, że datą przejęcia nieruchomości była data wydania decyzji właściwego organu administracyjnego w tym zakresie. W konsekwencji, A. A. cofnął wniosek o odszkodowanie m.in. za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [A] z uwagi na fakt, że nie została ona objęta postanowieniami układu indemnizacyjnego. W dniu 24 marca 1970 r. Komisja Rozdziału Odszkodowań przyznała A. A. odszkodowanie w wysokości trzystu tysięcy guldenów, jednakże tylko i wyłącznie za następujące nieruchomości: całkowitą własność dwóch budynków biurowych z magazynami, garażami, składami oraz mieszkaniem, położonych przy ul. [B] w Warszawie, nieruchomość położoną w Y. przy ul. [C] oraz 50 % wartości działki gruntowej położonej przy ul. [D] w Y. Komisja uznała prawo otrzymania odszkodowania jedynie co do ww. nieruchomości, z uwagi na fakt, że opisane dobra były własnością A. A. oraz, że po jego naturalizacji zostały one objęte nacjonalizacją, w wyniku czego ziściły się wymogi określone w art. 2 Układu.

Z faktu, że A. A. został uznany za beneficjenta Układu w zakresie dot. ww. trzech nieruchomości nie można zdaniem Ministra wywnioskować, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [A] została również objęta postanowieniami tego Układu. Stanowi to nadinterpretację zaistniałego stanu faktycznego.

Organ uznał, że w zakresie postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z 1968 r., przedmiotem postępowania jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące poprzednim właścicielom (tu: A. A.), wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych (art. 2 ust. 1 ustawy). Ustalenie to prowadzi do stwierdzenia, w formie decyzji deklaratoryjnej, przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z zawarciem określonego układu indemnizacyjnego.

Ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarb Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń na podstawie układów indemnizacyjnych wskazuje, że nie zaistniał stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A]. W opinii organu, oznaczało to oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem należało uznać, że nie istnieje przedmiot postępowania.

Organ podkreślił, że ustawa z 1968 r. nie przewiduje wydania przez Ministra Finansów decyzji odmawiającej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

Na decyzję Ministra Finansów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto Stołeczne Warszawa i Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie.

Postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/18 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1032/18 (ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Praga Północ w Warszawie) oraz I SA/Wa 1031/18 (ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy) oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1031/18.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżących, że Minister Finansów nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A].

W ocenie Sądu I instancji, o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję lub, gdyby nie było przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów. Istniał i istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z 1968 r. Sąd I instancji uznał, że Minister Finansów wydając decyzję z 29 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył więc art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który to przepis wskazany został jako podstawa prawna. Jest to naruszenie, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oczywiste i pozostające w jawnej sprzeczności z art. 105 § 1 K.p.a. Minister Finansów miał więc obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę.

Ponadto, Sąd I instancji dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w związku z tym, że organ umarzając postępowanie uznał, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie ustawy z 1968 r., wskazując na brak objęcia nieruchomości przy ul. [A] skutkami Układu ze względu na nabycie przez jej właściciela obywatelstwa holenderskiego [...] lipca 1954 r., to jest po dniu przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd I instancji dokonał też oceny charakteru oraz skutków stosowania układu między Rządem Królestwa Holandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce zawartego w dniu 20 grudnia 1963 r. Wskazał, że warunkiem wydania na podstawie ustawy z 1968 r. deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po drugie objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową.

Sąd I instancji wyjaśnił, że jedną z umów, do której nawiązuje art. 1 ustawy (zwanymi umowami indemnizacyjnymi) jest zawarty 20 grudnia 1963 r. Układ, w ramach którego Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Holenderskiemu kwotę 9 050 000 florenów holenderskich, jako globalne i zryczałtowane odszkodowanie za m.in. mienie, prawa i interesy holenderskie, dotknięte polskimi przepisami nacjonalizacyjnymi, albo przepisami o charakterze podobnym, wydanymi lub wprowadzonymi przed podpisaniem niniejszego układu (art. 1 pkt a). W rozumieniu Układu, zgodnie z jego art. 2 ust. 1, za holenderskie mienie, prawa i interesy uważa się mienie, prawa i interesy, które zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich, które dotknęły ich mienie, prawa, interesy jak i w dniu podpisania układu należały do holenderskich osób fizycznych lub prawnych. Jednocześnie art. 4 ust. 1 Układu przewidywał, że całkowite uregulowanie przez Rząd Polski globalnego i ryczałtowego odszkodowania, o którym mowa w art. 1, zwolni Państwo Polskie, jak również wszystkie osoby fizyczne i prawne od odpowiedzialności za całość roszczeń holenderskich. Podział odszkodowania pomiędzy holenderskie osoby zainteresowane należał wyłącznie do kompetencji Rządu Holenderskiego, za który wziął on całkowitą odpowiedzialność. (art. 6 Układu).

Zdaniem Sądu I instancji, z przywołanych postanowień Układu wynika, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności Rządu Polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli holenderskich, uzależniony został od przekazania Rządowi Holenderskiemu przewidzianej w nim globalnej i ryczałtowej kwoty. Stąd, dla wywarcia tego skutku nie ma znaczenia w jaki sposób strona holenderska tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie. Istotne jest jedynie, czy nieruchomość przed wejściem w życie Układu została znacjonalizowana, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem holenderskim i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia Układu. Tylko wówczas można bowiem kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją jako "roszczenia holenderskie", a jedynie takie objęte były Układem, co wynika wprost z jego art. 2. Z tego względu, brak poczynienia przy podejmowaniu decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa w związku z Układem szczegółowych ustaleń co do zrzeczenia się praw i roszczeń do danej nieruchomości nie może być utożsamiane, wbrew zarzutom skargi Miasta Stołecznego Warszawy, z brakiem wyjaśnienia w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, a przez to naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach faktycznych sprawy niesporne jest, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [A] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) z mocy jego art. 1, grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. W przeddzień wejścia w życie dekretu właścicielem nieruchomości był A. A., którego tytuł wynikał z dziedziczenia po zmarłym w 1941 r. B. B., potwierdzonym postanowieniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 26 października 1948 r. sygn. akt I Sp 867/48.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma to, czy A. A. w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., jak i w dacie podpisania Układu, był obywatelem Holandii, co w konsekwencji prowadziłoby do objęcia nieruchomości stanowiącej jego własność a przejętej przez Skarb Państwa, tym Układem.

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych, A. A. uzyskał obywatelstwo holenderskie [...] lipca 1954 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe są ustalenia Ministra, że skutkami układu nie została objęta przedmiotowa nieruchomość stanowiąca jego własność, a więc nie można mu zarzucić naruszenia przepisów ustawy z 1968 r.

Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie Minister błędnie utożsamiał przejęcie nieruchomości z datą wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do jej gruntu z 30 marca 1950 r., utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z 16 listopada 1950 r., jednak powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na prawidłowe ustalenie, że skutki Układu nie dotyczą A. A. w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [A]. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje fakt przyznania A. A. przez Komisję Rozdziału Odszkodowań decyzją z 23 marca 1970 r. odszkodowania za inne nieruchomości niż nieruchomość położona przy ul. [A], jak również okoliczność, czy A. A. zrzekł się praw i roszczeń do tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu, że organ poczynił ustalenia w niniejszej sprawie na podstawie tłumaczenia Układu niedokonanego przez tłumacza przysięgłego, Sąd I instancji stwierdził, że powyższe pozostaje bez wpływu na prawidłowość tych ustaleń. Dowodem w sprawie podlegającym ocenie jest treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. W aktach sprawy znajduje się jego tłumaczenie pochodzące ze strony internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych, które w zasadniczy sposób nie różni się od tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego, złożonego przez Miasto Stołeczne Warszawa, które Sąd dopuścił na rozprawie jako dowód w sprawie. Po przeanalizowaniu zaś tego tłumaczenia, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że różnice w tłumaczeniu w eksponowanych przez stronę skarżącą kwestiach pozostają bez wpływu na poczynione przez organ ustalenia.

Sąd I instancji zaznaczył, że datą przejęcia przedmiotowej nieruchomości była data wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (21 listopada 1945 r.) w odniesieniu do gruntu, a w odniesieniu do budynków data wydania orzeczeń dekretowych (1950 r.), a nie data dokonania wpisów w księdze wieczystej, które w tym przypadku nie mają charakteru konstytutywnego. Te daty są zatem istotne w świetle przepisów ustawy z 1968 r. stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Bez znaczenia pozostają ustalenia Komisji holenderskiej w tej kwestii. Art. 3 Układu w żaden sposób nie odnosi się, wbrew stanowisku strony skarżącej, do przesłanek uzasadniających objęcie nieruchomości skutkami tego Układu, ale do sposobu zapłaty przez Rząd Polski kwoty, do której uiszczenia się zobowiązał. Powyższe wynika wprost z ust. 1 tego artykułu, a stanowisko m.st. Warszawy stanowi nadinterpretację tego przepisu, zmierzającą do ustalenia, że koniecznym wymogiem wynikającym z Układu, uzasadniającym objęcie jego skutkami, było zamieszkiwanie na pobyt stały na terenie Holandii.

Za chybiony Sąd I instancji uznał również zarzut dotyczący tego, że przedmiotowy Układ nie posługuje się pojęciem obywatelstwa. Wprawdzie faktycznie w treści układu pojęcie to nie występuje, jednakże biorąc pod uwagę jego cel nie może być wątpliwości, że określenia holenderskie osoby fizyczne czy prawne, mienie, prawa i interesy holenderskie, dotyczą obywateli Holandii. Z decyzji Komisji Rozdziału Odszkodowań w Sprawie Polski z 24 marca 1970 r. jasno również wynika, że strona holenderska odwołując się do treści art. 2 Układu posługuje się pojęciem obywatelstwo.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut Prokuratora, że organ miał obowiązek ustalenia w niniejszym postępowaniu, czy za przedmiotową nieruchomość ubiegano się lub przyznano odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych z innymi państwami. Po pierwsze, zakres wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie uprawniał organu do rozszerzenia jego przedmiotu, gdyż to strona żądająca wszczęcia postępowania określa jego przedmiot. Po drugie, jak wynika z prawomocnego orzeczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 26 października 1948 r., jedynym spadkobiercą zmarłego w 1941 r. B. B. jest A. A.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że zarzuty skarg, poza zarzutem naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., okazały się bezzasadne. Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie, dokonał prawidłowej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, a jedynym uchybieniem jakiego się dopuścił było umorzenie postępowania w miejsce jego merytorycznego rozstrzygnięcia, co skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Finansów oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

W skardze kasacyjnej Ministra Finansów zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucono Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznej, mimo bezspornych ustaleń o braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, to jest stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. prowadzi do wniosku, że decyzja Ministra Finansów może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), a wobec braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 29 grudnia 2017 r., podczas gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ w Warszawie przez ich oddalenie. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów podkreślił, że konieczność wydania decyzji merytorycznej powinna wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli z przepisów ustawy z 1968 r. Ratio legis przepisów tej ustawy stanowiło stworzenie bezpośredniej podstawy prawnej dla złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa z uwagi na przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Zatem, celem postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie ustawy z 1968 r. było zapewnienie ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Merytoryczne decyzje o odmowie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa nie mają żadnego znaczenia w ewentualnym postępowaniu wieczystoksięgowym dla uzyskania wpisu Skarbu Państwa. Ponadto, decyzja wydana na podstawie ustawy z 1968 r. ma charakter deklaratoryjny oraz związany.

Jeżeli organ nie stwierdzi przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa, to nie ma też sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Dlatego też, postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wykładnia językowa przepisu art. 2 ustawy z 1968 r. dowodzi, że możliwość wydania decyzji odmownej nie została w tym przepisie przewidziana ani wprost, ani w sposób dorozumiany. Przepis nie zawiera alternatywnej – do pozytywnej decyzji – formy załatwienia sprawy, nie wskazuje przesłanek załatwienia sprawy w sposób odmienny niż "stwierdzenie przejścia". Przepis posługuje się sformułowaniem "na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście", a nie np. decyzji w sprawie przejścia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja odmowna może być wydana tylko wówczas, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepis art. 2 ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie przewiduje. Brak podstawy prawnej prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu przez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym, jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie (tak G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, rozdział III, pkt 2.1.1.). Z tego względu, stwierdzenie przez Ministra Finansów, że stan faktyczny w sprawie nie odpowiada stanowi wynikającemu z ustawy z 1968 r. nie pozwala na wydanie przez organ decyzji merytorycznej. Niemożność orzekania o istocie sprawy, czyli stwierdzeniu przejścia nieruchomości (prawa) na rzecz Skarbu Państwa, powoduje konieczność umorzenia postępowania. Tryb postępowania określony w ustawie z 1968 r. może znaleźć zastosowanie jedynie wobec tych właścicieli nieruchomości położonych w Polsce, wobec których układy indemnizacyjne zostały przyjęte. Minister Finansów nie został upoważniony do rozstrzygania merytorycznie w sytuacjach, w których dawny właściciel (spadkobiercy) nie mógł i nie może zostać objęty układem indemnizacyjnym.

Ponadto, decyzja umarzająca postępowanie nie stanowi przeszkody do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że kompetencja organu stała się aktualna później, co pozostaje w ścisłym związku z celem ustawy z 1968 r., to jest zabezpieczeniu szeroko pojętych interesów Skarbu Państwa przez uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych uchybień procesowych, to nie uchyliłby decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszyłby przepisów postępowania, gdyby właściwie odczytał i zastosował normę zawartą w przepisie prawa materialnego. Sąd I instancji błędnie przyjął, że Minister Finansów nie miał podstaw do tego, aby na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Ministra Finansów, argumentacja Sądu I instancji związana jest z błędnym uznaniem, co stanowi sprawę administracyjną w trybie ustawy z 1968 r. Tymczasem przedmiotem postępowania jest ustalenie takiego stanu prawnego, w którym określone prawa (prawa do istniejących nieruchomości) przeszły na Skarb Państwa w sposób opisany w konkretnym układzie indemnizacyjnym. Jedynie w sytuacji wystąpienia takiego stanu prawnego Minister Finansów wydaje deklaratywną decyzję merytoryczną potwierdzającą taki stan rzeczy. Wobec braku zaistnienia takiego stanu, postępowanie jako bezprzedmiotowe ulega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Finansów.

W skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucono Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 4 i 6 Układu przez brak ustalenia, że całkowita zapłata kwoty odszkodowania zwolniła Rząd Polski z odpowiedzialności z tytułu roszczeń majątkowych;

2. art. 2 ust. 1 Układu przez błędną subsumpcję stanu faktycznego pod normy przepisów Układu i w efekcie dokonanie błędnego ustalenia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w powyższym artykule;

3. art. 1 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1 Układu przez przyjęcie błędnego brzmienia Układu;

4. art. 2 ust. 1 Układu przez błędne przyjęcie, że jest w nim mowa o "obywatelstwie", podczas gdy jest w nim mowa o "holenderskich osobach fizycznych i prawnych" i w efekcie dokonanie błędnych ustaleń w sprawie;

5. art. 2 ustawy z 1968 r. przez wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Finansów z powodu orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy powodem uchylenia decyzji organu powinny być dodatkowe przyczyny, które nie zostały wskazane przez Sąd I instancji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak uzasadnienia wskazanych w skardze wątpliwości dotyczących przyjmowania przez organy daty podjęcia "działań polskich";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 i 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 Układu;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności przez brak oceny załączonej do akt sprawy tabeli określającej działania władz w odniesieniu do majątku A. A., a także tłumaczenia Układu dokonanego przez tłumacza przysięgłego;

4. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym między innymi ustalenia prawidłowego brzmienia Układu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wyrok Sądu I instancji wprawdzie zawiera rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem Miasta Stołecznego Warszawy, jednak jego uzasadnienie, wiążące zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organy przy wydaniu decyzji, zawiera treść niezgodną z zarzutami wniesionej przez nie skargi. Dlatego też, Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło wyrok w całości.

Jak zauważyło wnoszące skargę kasacyjną Miasto, językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski i ocena przesłanek będących podstawą wydania decyzji powinna nastąpić na podstawie dokumentu sporządzonego w języku polskim. Już z tego względu decyzja Ministra Finansów powinna podlegać uchyleniu. Dalej omówione zostały różnice w treści tłumaczeń oraz skutki, jakie zdaniem Miasta Stołecznego Warszawy, ma odmienne brzmienie tłumaczeń na interpretację postanowień Układu. Prawidłowe brzmienie art. 1 ust. 1 Układu wskazuje, że odszkodowanie przysługuje za mienie, prawa i interesy dotknięte polskimi przepisami nacjonalizacyjnymi lub o podobnym charakterze i działaniami, które z nich wynikają. W sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość A. A. położoną w Warszawie przy ul. [B], odmowna decyzja dotycząca ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) została wydana 27 października 1952 r., A. A. nabył obywatelstwo holenderskie [...] lipca 1954 r., a wpisu w księdze wieczystej dokonano 23 września 1967 r. Z korespondencji z Komisją holenderską wynika, że przyjęła ona datę wniosku o wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej/wpisu do księgi wieczystej, jako datę nacjonalizacji, uznając tę czynność jako "działania, które z nich wynikają".

Miasto Stołeczne Warszawa zaznaczyło, że we wszystkich postępowaniach dotyczących wydania decyzji w trybie ustawy z 1968 r. o przejściu własności na rzecz Skarbu Państwa powinny być stosowane jednakowe reguły wykładni i stosowania Układu. W ocenie Miasta, Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do wskazanego zarzutu oraz wydał rozstrzygnięcie na podstawie nieprawidłowego brzmienia treści Układu. Nie może być jednak tak, że w sprawie majątku należącego do tej samej osoby, w jednym przypadku za właściwą przyjmuje się datę wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w drugim datę wpisu do księgi wieczystej.

Odnosząc się do zarzutu, że w przepisach Układu mowa jest o "holenderskich osobach fizycznych i prawnych" a nie o "obywatelstwie" wskazano, że w art. 3 Układu mowa o "poleceniu osób zamieszkujących na pobyt stały w Królestwie Holandii". W sprawie natomiast nie ustalono, od kiedy A. A. zamieszkiwał w Holandii na pobyt stały.

Dalej podkreślono, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że układ indemnizacyjny nie przewidywał warunku przejścia własności polegającego na wypłacie słusznego odszkodowania, lecz uzależniał ten skutek od wypłaty odszkodowania ze środków przekazanych przez Rząd Polski, który swoje zobowiązanie wykonał. Umowy indemnizacyjne miały charakter tzw. umów ryczałtowych. Określenie wysokości odszkodowań i ich wypłata należało do rządu państwa, który je wypłacał i było poza gestią Rządu Polskiego. Skutek zakładany przez strony Układu został uzależniony jedynie od przekazania stosownych kwot Rządowi Holandii, a nie od wypłaty odszkodowań poszkodowanym (tak NSA w wyroku z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1448/12). Strona polska, która wykonała swoje zobowiązanie, nie ma prawa ingerować w przyjęty sposób podziału i wypłaty środków obywatelom holenderskim.

Objęcie majątku układem indemnizacyjnym oznacza natomiast obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa, które wedle art. 2 ustawy z 1968 r., może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Skoro zatem kwoty te zostały przekazane przez Rząd Polski i A. A. przyjął odszkodowanie przyznane przez Komisję ds. Odszkodowań Zagranicznych, to należy uznać, że przysługujące mu prawo własności nieruchomości zostało przejęte przez państwo.

Jednocześnie, zdaniem Miasta Stołecznego Warszawy, okoliczność, że 29 maja 1969 r. A. A. cofnął wniosek o odszkodowanie m.in. za nieruchomość przy ul. [A] i oświadczył, że przyjmuje odszkodowanie za pozostałe nieruchomości, nie miało wpływu na fakt, że dalsza kwestia rozliczeń finansowych A. A. nie leży już w kompetencjach Państwa Polskiego i nie ma znaczenia dla objęcia nieruchomości układem indemnizacyjnym. Z materiałów holenderskiej Komisji Rozdziału Odszkodowań wynika, że A. A. został uznany przez Rząd Królestwa Niderlandów za obywatela tego kraju, którego majątek, przejęty przez Rząd Polski, został objęty układem indemnizacyjnym z Polską, a także że został zaliczony do grona osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 wskazano: "W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez państwo polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw, w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie."

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ A. A. wystąpił o odszkodowanie za nieruchomości pozostawione w Polsce i takie odszkodowanie otrzymał, zaś strona polska nie może ingerować w przyjęty przez państwo obce sposób przydziału wskazanego odszkodowania.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy.

W piśmie z 16 marca 2022 r. Minister Finansów złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie prezentowanego poglądu.

W piśmie z 24 sierpnia 2022 r. Miasto Stołeczne Warszawa złożyło dodatkowe wyjaśnienia w sprawie podtrzymując twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony oświadczyły, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19 skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna Ministra Finansów zasługiwała na uwzględnienie, natomiast skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy podlegała oddaleniu jako niezasadna.

Przystępując do rozpoznania sformułowanych w skargach kasacyjnych zarzutów na wstępie zauważyć wypada, że dotyczą one licznych i zróżnicowanych kwestii, co podyktowane jest wielowątkowością sprawy i stopniem jej skomplikowania. Wymaga to usystematyzowania wywodu przez rozważenie zarzutów z pominięciem kolejności, w jakiej zostały one przywołane w skargach kasacyjnych, oraz tej wynikającej z charakteru prawnego przepisów, do których zarzuty te się odnoszą, uzasadniającej zbadanie najpierw zarzutów procesowych, a następnie materialnoprawnych. Bardziej przejrzyste będzie bowiem pogrupowanie ich wedle kryterium problemów prawnych, które są w nich podnoszone.

W rozważaniach w niniejszej sprawie warto uwzględnić szerszy, międzynarodowy kontekst sprawy, który może być oceniany właściwie tylko poprzez pryzmat reguł wypracowanych na gruncie prawa międzynarodowego, pozwalających ustalić charakter prawny Układu i jego prawne znaczenie, tak w stosunkach międzypaństwowych, jak i w krajowych, wewnętrznych porządkach prawnych państw, które były jego stronami. Nie można zarazem tracić z pola widzenia realiów historycznych czasu, kiedy Układ był zawierany i wykonywany, ponieważ pozwala on zrozumieć zarówno przyczyny Układu, jak i cele, jakie zamierzano za jego sprawą osiągnąć.

Punktem wyjścia rozważań należało uczynić art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 lit. a Układu, który został objęty skargą kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy. Naruszenia wskazanej normy prawnej strona skarżąca kasacyjnie upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego pierwszego przepisu, a tym samym zaaprobowaniu sposobu rozumienia i stosowania ich przez Ministra Finansów.

Stosownie do art. 2 ust. 1 Układu: "W rozumieniu niniejszego układu za holenderskie mienie, prawa i interesy uważa się mienie, prawa i interesy, które zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich, które dotknęły ich mienie, prawa i interesy, jak i w dniu podpisania niniejszego Układu, należały do holenderskich osób fizycznych lub prawnych."

Przepis art. 1 lit. a Układu stanowi: "Rząd Polski zapłaci Rządowi Holenderskiemu ustaloną kwotę w wysokości 9.050.000 florenów holenderskich tytułem globalnego i zryczałtowanego odszkodowania za mienie, prawa i interesy holenderskie, dotknięte polskimi przepisami nacjonalizacyjnymi albo przepisami o charakterze podobnym, wydanymi lub wprowadzonymi przed podpisaniem niniejszego układu /zwanymi w dalszym ciągu "przepisami polskimi"/."

Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, po pierwsze, że wątpliwości budzi przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ powinien brać pod uwagę datę wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w odniesieniu do gruntu oraz datę wydania orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej (orzeczenia dekretowego) jako datę, w której nastąpiło przejecie własności budynków na rzecz Skarbu Państwa (nacjonalizacja). W odniesieniu do tej kwestii strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na kazus przyznania odszkodowania A. A. przez Komisję holenderską za znacjonalizowaną nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [B], jako przykład przyjęcia przez Komisję innej daty niż data wydania orzeczenia dekretowego, która to data stała się miarodajna dla Komisji do oceny przesłanek wynikających z Układu. Komisja przyjęła mianowicie, jako datę nacjonalizacji tej nieruchomości, datę wniosku o wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej (23 września 1967 r.).

Po drugie, wskazuje na błędną interpretację powyższych przepisów zakładającą przyjęcie jako wiążącej daty uzyskania obywatelstwa danego kraju, co zestawia z brzemieniem art. 3 Układu. Analiza pozostałej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącej się do tej problematyki, wskazuje jednak, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie podważa w ogóle fakt ustalania znaczenia określenia "holenderskie mienie, prawa i interesy" należące do holenderskich osób fizycznych, w oparciu o kryterium obywatelstwa dawnego właściciela tego mienia, optując za koniecznością przyjęcia jako kryterium "zamieszkiwania w Holandii na pobyt stały". Ponadto wskazuje na oparcie się przez Sąd I instancji na nieprawidłowym brzmieniu treści Układu.

Odnosząc się wpierw do tej ostatniej kwestii, należy wskazać, że Sąd I instancji oparł się na tłumaczeniu Układu pochodzącym ze strony internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych (Internetowa Baza Traktatowa, traktaty.msz.gov.pl/umowa-1). Internetowa Baza Traktatowa MSZ (zwana dalej IBT) zawiera wykazy i teksty umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest lub była stroną, zarówno obowiązujących jak i wygasłych. IBT zawiera umowy międzynarodowe, którymi Rzeczpospolita Polska związała się od 1918 r. Baza ta pełni wprawdzie wyłącznie rolę informacyjną i pomocniczą, to jednak dopóki nie zostanie stwierdzony błąd w tłumaczeniu umowy międzynarodowej na język polski polegający na niezgodności tłumaczenia z umową międzynarodową w języku obcym, w którym umowę sporządzono, we procedurze właściwej dla ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 127 ze zm.), to nie ma powodu odstępować od korzystania z IBT. Dodać trzeba, że ustawa o umowach międzynarodowych ma zastosowanie do czynności podejmowanych w związku z umowami międzynarodowymi zawartymi przed dniem jej wejścia w życie. Ustawa nie nałożyła obowiązku ogłoszenia wszystkich umów międzynarodowych, którymi Polska związała się przed jej wejściem w życie (Opinia w sprawie trybu ogłaszania oświadczeń rządowych o utracie mocy obowiązującej umów międzynarodowych, którymi Polska związała się przez dniem wejścia w życie ustawy o umowach międzynarodowych z 2000 r., Przegląd Legislacyjny Nr 4(98)/2016, s. 131).

Nie można więc zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji oparł się na nieprawidłowym brzmieniu Układu. Korzystanie ze strony internetowej MSZ jest utrwalona praktyką w odniesieniu do pozostałych układów indemnizacyjnych. Ponadto rację ma Sąd I instancji twierdząc, że tłumaczenie Układu przedłożone przez Miasto Stołeczne Warszawa, a sporządzone przez tłumacza przysięgłego, które Sąd dopuścił na rozprawie jako dowód w sprawie, w zasadniczy sposób nie różni się od tłumaczenia oficjalnego.

Odniesienie się do pozostałych kwestii wymaga przypomnienia okoliczności, które są niesporne. Mianowicie, nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [A] (dawniej oznaczona hip. Nr [...]) objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) z mocy jego art. 1, grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. W przeddzień wejścia w życie dekretu właścicielem nieruchomości był A. A., którego tytuł wynikał z dziedziczenia po zmarłym w 1941 r. B. B. potwierdzonym postanowieniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 26 października 1948 r. sygn. akt I Sp 867/48. Orzeczeniem administracyjnym z 30 marca 1950 r. nr PB/2314/50/U Prezydent m.st. Warszawy odmówił dawnemu właścicielowi przyznania własności czasowej i stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Budownictwa decyzją z 16 listopada 1950 r. nr DI/R5/2336/50 utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy.

Wobec tego nie może mieć racji skarżące kasacyjnie Miasto co do dat, które były miarodajne dla oceny przesłanek wynikających z Układu. Jak wskazał zasadnie Sąd I instancji, datą przejęcia przedmiotowej nieruchomości była data wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (21 listopada 1945 r.) w odniesieniu do gruntu oraz data wydania orzeczeń dekretowych (1950 r.) w odniesieniu do budynków, a nie data dokonania wpisów w księdze wieczystej, które w tym przypadku nie mają charakteru konstytutywnego. Trafnie Sad Wojewódzki podkreślił, że te wskazane wyżej daty są istotne w świetle przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, natomiast ustalenia Komisji holenderskiej co do nieruchomości przy ul [B] w tej kwestii muszą pozostać bez znaczenia w niniejszej sprawie.

Zgodzić się trzeba też z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę cel Układu nie może być wątpliwości, że określenia "holenderskie osoby fizyczne", czy "mienie, prawa i interesy holenderskie" dotyczą obywateli Holandii, pomimo tego, że przedmiotowy układ nie posługuje się pojęciem obywatelstwa. Trafnie Sąd Wojewódzki zauważa, że w kwestii tej samo skarżące m.st. Warszawa nie jest konsekwentne, a ponadto z decyzji Komisji Rozdziału Odszkodowań w Sprawie Polski z 24 marca 1970 r. jasno wynika, że strona holenderska odwołując się do treści art. 2 Układu posługuje się pojęciem obywatelstwa. Wskazać też trzeba, że o "objęciu" układem decydowała strona holenderska, jako uprawniona do weryfikowania więzi prawnej osoby zgłaszającej żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania w rozumieniu art. 2 ust. 1 Układu. Można w tej kwestii ograniczyć się do stwierdzenia, że gdyby A. A. nie został uznany za obywatela holenderskiego przez władze holenderskie, to nie zostałby on objęty Układem. To Komisja oceniała dokumentację przedłożoną przez tę osobę, kierując się przesłankami przyjętymi autonomicznie, tj. niezależnie od władz polskich, które w zakresie obywatelstwa wywiedzione były zapewne ze stosownych regulacji prawa holenderskiego, co zresztą odpowiadało art. 2 Konwencji haskiej, stanowiącemu, że wszelka kwestia dotycząca tego, czy ktoś posiada obywatelstwo danego państwa, powinna być rozstrzygnięta zgodnie z ustawodawstwem tego państwa.

Zasadnie też wskazuje Sąd I instancji, że przepis art. 3 Układu, w którego treści znalazło się określenie "osób mających miejsce zamieszkania w Królestwie Holandii", odnosi się do sposobu zapłaty przez Rząd Polski kwoty, do której uiszczenia się zobowiązał. Dlatego nie można było przyjąć stanowiska m.st. Warszawy zmierzającego do ustalenia, że koniecznym wymogiem wynikającym z układu uzasadniającym objęcie jego skutkami było zamieszkiwanie na pobyt stały na terenie Holandii. Układ w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek uzasadniających objęcie nieruchomości jego skutkami.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rację ma Sąd I instancji wskazując, że dla objęcia przedmiotowym Układem istotne jest jedynie czy nieruchomość przed wejściem w życie Układu została znacjonalizowana, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem holenderskim i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Wówczas bowiem tylko można kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją jako "roszczenia holenderskie", a jedynie takie objęte były układem indemnizacyjnym, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 Układu.

Analogicznie wypowiada się w tej kwestii doktryna wskazując, że układy indemnizacyjne ustanawiały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw-stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia wżycie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu); posiadanie lub nie paralelnie obywatelstwa polskiego nie odgrywało żadnej roli. Jeśli chodzi natomiast o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do stosowanego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia, wydanego również przed ich zawarciem (opinia prawna prof. zw. dr hab. Jana Barcza z 25 listopada 2011 r. w sprawie realizacji między układami indemnizacyjnymi zawartymi przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi a dekretem z dnia 26 października 1945 r., s. 2). Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. Państwo występujące w imieniu interesów własnego obywatela działa w ramach tzw. ochrony dyplomatycznej (J. Barcz, Układy indemnizacyjne zawarte po II wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne (w) Księga Jubileuszowa prof. Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013, s. 35).

Kolejno należy wskazać, że art. 4 ust. 1 Układu przewidywał, że całkowite uregulowanie przez Rząd Polski globalnego i ryczałtowego odszkodowania, o którym mowa w art. 1, zwolni Państwo Polskie, jak również wszystkie osoby fizyczne i prawne od odpowiedzialności za całość roszczeń holenderskich. Podział odszkodowania pomiędzy holenderskie osoby zainteresowane należał wyłącznie do kompetencji Rządu Holenderskiego, za który wziął on całkowitą odpowiedzialność. (art. 6 Układu).

Z przywołanych postanowień układu wynika zatem, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności Rządu Polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli holenderskich, uzależniony został od przekazania Rządowi Holenderskiemu przewidzianej w nim globalnej i ryczałtowej kwoty. Stąd dla jego wywarcia nie ma znaczenia w jaki sposób strona holenderska tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie.

Chybione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Miasta, które z powyższych regulacji wywodzi ustalenie o objęciu całego majątku A. A. niezależnie od tego, czy należał on do niego jako obywatela polskiego, a dopiero później obywatela holenderskiego, Układem indemnizacyjnym i co za tym idzie – o obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa, które według art. 2 ustawy z 1968 r. może stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej. Skarżące kasacyjnie Miasto powołuje się w tym zakresie na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Przede wszystkim podkreślenie wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych reprezentowane w tym zakresie na tle innych układów indemnizacyjnych nie może być uznane za wskazówkę interpretacyjną w rozpoznawanej sprawie z uwagi na autonomiczność i odrębności tych układów. Przykładowo w polsko-holenderskim układzie indemnizacyjnym nie zastrzeżono warunku przyznania i wypłaty odszkodowania określonemu obywatelowi jako przesłanki zaspokojenia roszczeń tego obywatela, w przeciwieństwie do układu polsko-amerykańskiego. Z tej przyczyny choćby niewłaściwe jest odwoływanie się przez Ministra Finansów do wyroku NSA z 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21 na poparcie stanowiska o prawidłowej formie zakończenia postępowania przez wydanie decyzji o umorzeniu, o czym będzie mowa poniżej. W tym miejscu należy tylko przytoczyć stwierdzenie zawarte ww. wyroku, że z przepisów Układu polsko-amerykańskiego wynika ścisła zależność zastosowania układu od zgłoszonych konkretnych roszczeń obywateli amerykańskich.

Tym niemniej zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nie kwestionuje zasady, że warunkiem zwolnienia państwa polskiego od odpowiedzialności odszkodowanej było wypłacenie odszkodowania ryczałtowego. Sąd podkreślił wręcz, że w sytuacji gdy zgłaszający żądanie nie wskazał w postępowaniu przez Komisją całego swego mienia albo nie zgłosił w ogóle żądania do pozostawionego mienia w Polsce, to państwo polskie było zwolnione z odpowiedzialności odszkodowawczej. Przy czym zasada ta musi odnosić się do mienia holenderskiego, a więc takiego, które należało do obywatela holenderskiego na dzień nacjonalizacji i dzień podpisania układu. W argumentacji Sądu I instancji akcent nie jest kładziony na wypłatę odszkodowania za mienie objęte układem albo brak wypłaty za takie mienie, ale na brak możliwości objęcia układem przedmiotowej nieruchomości z powodu niespełnienia w odniesieniu do tej nieruchomości przesłanki "mienie holenderskie", czyli na brak możliwości zgłoszenia przez państwo holenderskie żądania do nieruchomości zajętej na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych.

Trafnie więc uznał Sąd I instancji, że z tego względu niepoczynienie przy podejmowaniu decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa w związku z Układem szczegółowych ustaleń co do zrzeczenia się praw i roszczeń do danej nieruchomości, czy też ustaleń dotyczących przyznania A. A. przez Komisję Rozdziału Odszkodowań decyzją z 23 marca 1970 r. odszkodowania za inne nieruchomości niż nieruchomość położona przy ul. [A], nie może być utożsamiane – jak wskazuje skarżące Miasto – z niewyjaśnieniem w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, a przez to z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany regulacją prawa materialnego. Z punktu widzenia przedmiotu sprawy prawnie istotnymi okoliczności są: posiadanie obywatelstwa holenderskiego, zgłoszenie żądania przez państwo holenderskie do nieruchomości (mienia) zajętej na mocy przepisów nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych lub na podstawie innych działań, wypłata Królestwu Holandii sumy globalnej odszkodowania przez państwo polskie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z 1968 r., który został sformułowany niezbyt precyzyjnie, ponieważ autor skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy nie określił formy jego naruszenia, a mianowicie czy naruszenie prawa nastąpiło przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, należy przytoczyć fragment uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Sąd I instancji stwierdził: "Ustawa ta (z 1968 r. – dodanie własne) przewiduje w art. 2 upoważnienie dla Ministra Finansów do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Warunkiem wydania na podstawie ww. ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa lub prawa, jest zatem po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. (...) Istotne jest jedynie czy nieruchomość przed wejściem w życie układu została znacjonalizowana, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem holenderskim i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Wówczas bowiem tylko można kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją jako "roszczenia holenderskie", a jedynie takie objęte były układem indemnizacyjnym, co wynika wprost z art. 2."

Na podstawie przedstawionych fragmentów uzasadnienia nie można stwierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się błędu w wykładni lub subsumpcji interpretując i stosując powołany przepis art. 2 ustawy z 1968 r. w sposób wskazany w zrzutach skargi kasacyjnej. Ustawa ta przewiduje wprawdzie, że przesłanką wydania decyzji przez Ministra Finansów jest stwierdzenie, że nieruchomość "przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy", jednakże sformułowania tego nie należy rozumieć dosłownie (z zastosowaniem wykładni językowej). Przejście nieruchomości bowiem mogło mieć charakter faktyczny, a nie prawny. Gdyby bowiem przejście praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy międzynarodowej (ratyfikowanej i publikowanej), to zbędne byłoby wydawanie ustawy z 1968 r. i decyzji administracyjnej. Sama umowa międzynarodowa byłaby wystarczającą podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej (wyrok NSA 7 sędziów z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98, wyrok SN z 15 października 2010 r. sygn. akt V CSK 3/10). W myśl art. 5 ustawy ma ona zastosowanie do umów międzynarodowych zawartych przed jej wejściem w życie, gdy układ poprzedził powyższą regulację ustawową. Dodać też należy, że według orzecznictwa sądów administracyjnych zdarzenia powodujące pozbawienie mienia obywateli państw obcych były różne (prawne ale i faktyczne). Stąd w zależności od szczegółowych postanowień układu indemnizacyjnego oraz podstawy odjęcia prawa, zakres i przedmiot decyzji, wydawanej na podstawie art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., mogą się różnić.

Wykładnia przepisu art. 2 ustawy z 1968 r. powinna uwzględniać kontekst historyczny tej regulacji, a także rozwiązania przyjęte w poszczególnych układach indemnizacyjnych. Jak wskazano w wyroku NSA z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4161/18, wobec braku powszechnie dostępnej wiedzy o treści umów indemnizacyjnych w czasach PRL, źródłem informacji w obrocie prawnym dotyczącym statusu danej nieruchomości, w tym informacji o zaspokojeniu przez Państwo Polskie roszczeń do tej nieruchomości wobec cudzoziemców, mogła być decyzja Ministra potwierdzająca tę okoliczność. Zatem na zakres przedmiotowy decyzji Ministra składa się także stwierdzenie przez ten organ, że w odniesieniu do określonej nieruchomości nastąpiło odjęcie prawa przysługującego obywatelowi państwa obcego, a roszczenie tego obywatela zostało "zaspokojone" na podstawie postanowień układu indemnizacyjnego. W wyroku z 29 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 826/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "brak decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie powołanej ustawy o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych powoduje, że nie można na podstawie niepełnego materiału dowodowego ustalić kwestię istnienia interesu prawnego stron w postępowaniach, które miałyby służyć wzruszeniu orzeczeń wydanych na podstawie dekretu o gruntach warszawskich."

Reasumując warunkiem wydania na podstawie ustawy z 1968 r. deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest zatem po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. W niniejszej sprawie zaś przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność A. A. nie została objęta skutkami Układu jako mienie, w rozumieniu Układu, nie należące do holenderskiej osoby fizycznej w dniu wejścia w życie polskich przepisów nacjonalizacyjnych, które dotknęły jej mienie. W związku z powyższym prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ustalenia Ministra w tym zakresie, a więc nie można mu zarzucić naruszenia przepisów ustawy z 1968 r.

Zarzut naruszenia art. 2 ustawy z 1968 r. został podniesiony także przez Ministra Finansów. Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie tego przepisu z art. 1 tej ustawy, wskazując jako formę naruszenia tych przepisów na ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznej, mimo bezspornych ustaleń o braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, to jest stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. prowadzi do wniosku, że decyzja Ministra Finansów może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), a wobec braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko tylko częściowo. Nie można bowiem podzielić stanowiska Ministra co do tego, że z brzmienia przepisu art. 2 ustawy z 1968 r. wynika wyłącznie możliwość wydania decyzji administracyjnej pozytywnej stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo decyzji umarzającej postępowanie. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela daleko idącej tezy wyartykułowanej w skardze kasacyjnej, w myśl której w razie braku przepisu ustawy upoważniającego organ administracyjny do wydania decyzji odmownej, nie jest możliwe zastosowanie jakiejkolwiek normy prawa materialnego, która faktycznie konstytuuje sprawę administracyjną, a którą to tezę organ wsparł powołanym w skardze kasacyjnie opracowaniu T. Kiełkowskiego, "Podstawa prawna odmowne decyzji administracyjnej", "Przegląd Prawa Publicznego" 2013, nr 1, s. 67-68.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., który to przepis wskazany został jako podstawa prawna decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 29 grudnia 2017 r., postępowanie administracyjne umarza się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.

Rozważając przedmiotową kwestię, nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 476). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). W Komentarzu do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Chróścielewskiego Wojciecha i Kmieciaka Zbigniewa (Opublikowano: WKP 2019, teza 3), wprost stwierdzono, że "Najmniej wątpliwości budzi podział na decyzje pozytywne i negatywne, wyróżnione przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. Każda z tych decyzji ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania."

Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za powyższym stanowiskiem wskazującym, że zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania.

W odniesieniu zaś do kwestii wyboru sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji odmownej czy decyzji umarzającej postępowanie, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można zaobserwować pewną chwiejność poglądów co do przypadków umorzenia postępowania. Tym niemniej można wyłonić słuszny kierunek zmierzający do przyjęcia, że decyzję odmawiającą żądaniu strony należy wydać wtedy, gdy domaga się ona uprawnienia jej nienależnego, natomiast gdy strona domaga się uprawnienia w ogóle nie przewidzianego w przepisach prawa, należy postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 481). Wskazać też trzeba na powszechnie akceptowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony wyrok." (wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 79/10). Przywołać jeszcze trzeba poglądy, zgodnie z którymi przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 20/10, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne."). Jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością.

W kwestii tej należy jeszcze wspomnieć o różnicy w zakończeniu postępowania administracyjnego ze względu na sposób jego wszczęcia. Niektóre decyzje mogą być wydane wyłącznie na wniosek strony, inne niezależnie od woli strony (np. wywłaszczenie, nakaz rozbiórki budynku grożącego zawaleniem, zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego), a zatem decyzje wydane na wniosek strony i wydane z urzędu. Kryterium to wskazuje na stopień udziału strony w postępowaniu. W pierwszym wypadku organ administracji ma wprawdzie możliwość wszczęcia postępowania z urzędu (zob. art. 61 § 2 K.p.a.), niemniej w trakcie postępowania taką zgodę strony musi uzyskać. W przeciwnym razie postępowanie to musi zostać umorzone. Podział ten zbliżony jest do występującego w literaturze podziału na decyzje dochodzące do skutku niezależnie od woli stron i dochodzące do skutku za zgodą strony (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 117). W praktyce więc w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu, z inicjatywy samego organu, i ujawnienia się w toku postępowania braku możliwości potwierdzenia przesłanek wynikających z przepisu prawnego stanowiącego podstawę materialnoprawną załatwienia sprawy w formie decyzji, konieczne będzie zakończenie postępowania w formie jego umorzenia. Tak jak wskazuje bowiem Minister Finansów w skardze kasacyjnej organ nie może podejmować czynności w celu ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej i wydać rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji negatywnej) "samemu sobie". Inaczej rzecz się ma z działaniem organu na wniosek, jak w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy.

Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepis art. 2 ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie przewiduje. Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu lub przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zaś nie zaistniała. Istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów, a także istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Nie ma wątpliwości, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z 1968 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należało przyznać Sądowi I instancji, że Minister Finansów nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A]. Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Tym samym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 K.p.a.

Nie można jednak podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok został wydany m. in na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) może zatem nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Innymi słowy, Sąd, uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05.).

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wadliwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji w zakresie żądania objętego wnioskiem Prezydenta m. st. Warszawy i stanowiska Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga – Północ, a także w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa, jak wskazano to powyżej. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego - art. 105 § 1 K.p.a.) mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji takiego związku nie wykazał, a ponadto, mając na uwadze wynik merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, nie mógł wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Z uwagi zaś na powagę orzeczeń sądowych sąd administracyjny nie powinien wydawać wyroku stwarzającego pozory ochrony prawnej.

W rezultacie, należało przyjąć, że zasadnie Minister Finansów zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Z tym zastrzeżeniem, że należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki wadliwie doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 P.p.s.a., dających podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd I instancji niewłaściwie więc zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co może mieć również miejsce wtedy, gdy sąd uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale mimo prawidłowych ustaleń w tym względzie błędnie oceni wpływ stwierdzonych i niekwestionowanych uchybień na wynik sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 5 lipca 2005 r. sygn. akt GSK 898/04).

Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zgłoszone przez skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa, tj. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Dostrzeżone zaś niedostatki uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie spowodowały, że wyrok ten wymykał się spod kontroli instancyjnej jako zawierający niejasne i niespójne uzasadnienie.

Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z wymienionych okoliczności w sprawie nie wystąpiła, zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna Ministra Finansów jest częściowo zasadna - z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a..– uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ (pkt 1 wyroku). Odnośnie do zrzutów Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ zgłoszonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji i uznaje je za własne.

Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania od Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.