Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 290/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 37b ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Radłów z dnia 27 marca 2019 r., Nr 36/VI/2019 w przedmiocie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej: "skarżący", "organ nadzoru") jest uchwała Rady Gminy Radłów (dalej: "organ", "Rada") z dnia 27 marca 2019 r., Nr 36/VI/2019, w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom sołectw utworzonych na terenie Gminy Radłów. Organ nadzoru, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. i jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tymczasem w § 5 uchwały Rada postanowiła, że akt ten wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, co stanowi istotne naruszenie prawa. W dalszej kolejności Wojewoda podał, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się, zatem uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wojewoda zakwestionował również zapisy § 1.1 pkt 2 uchwały, w którym Rada ustaliła dla każdego z sołtysów limit kilometrów, w ramach którego możliwe jest ubieganie się o zwrot kosztów podróży związanych z udziałem w sesjach oraz posiedzeniach komisji. Według Wojewody, taka regulacja wykracza poza delegację ustawową z art. 37b ust. 1 u.s.g. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że z zasady samodzielności organów gminy nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady zwrotu kosztów podróży służbowych powinny respektować zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Wobec powyższego, zapis uchwały, w którym określono ilość kilometrów, do którego sołtysom przysługuje zwrot kosztów podróży, stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 37b ust. 1 u.s.g., ale również stoi w sprzeczności z przepisami wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Radłów, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawego T. G., wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kwestionowała ustalenia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziła, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, lecz przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Zdaniem pełnomocnika organu, jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 6 P.p.s.a. Zdaniem Gminy, uchwała podejmowana na podstawie art. 37b u.s.g. dotyczy tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Jednostki pomocnicze, których organem wykonawczym są sołtysi nie mają bowiem samodzielności organizacyjnej ani odrębnej podmiotowości prawnej. W swoich działaniach jednostki pomocnicze korzystają z podmiotowości prawnej gminy. Dlatego też ustalenie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży organom tych jednostek należało zakwalifikować jako akt kierownictwa wewnętrznego. Z ostrożności procesowej Gmina podkreśliła, że sposób określenia zwrotu kosztów podróży przysługującym sołtysom mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 37b ust. 1 u.s.g. Dodała, że zróżnicowanie liczby kilometrów dla poszczególnych sołtysów zostało dokonane w oparciu o wymierne kryterium, jakim jest odległość właściwej miejscowości stanowiącej siedzibę sołectwa od siedziby Urzędu Gminy Radłów. Ryczałt przysługujący z tytułu zwrotu kosztów podróży ma rekompensować uszczerbek w majątku, jaki powstał w wyniku wykonywania funkcji przez sołtysa. Tym samym, uzasadnione jest stosowanie zróżnicowanych z góry określonych odległości w odniesieniu do sołtysów z różnych sołectw. Podkreśliła, że stosowanie jednolitych zasad w stosunku do wszystkich sołtysów byłoby nie do pogodzenia z potrzebą zapewnienia równych praw każdemu z sołtysów. Dlatego zwrot kosztów podróży powinien obejmować jedynie koszt dojazdu z miejscowości zamieszkania i pełnienia obowiązków sołtysa do siedziby Urzędu, w którym przeprowadzane są sesje Rady Gminy. Brak jest natomiast podstaw do zwrotu kosztów dojazdu na sesję z jakiegokolwiek innego miejsca niż miejsce zamieszkania sołtysa. Zdaniem Gminy, delegacja ustawowa zawarta w art. 37b ust. 1 u.s.g. umożliwia zastosowanie przez radę gminy różnorakich rozwiązań determinowanych nie tylko oceną zaangażowania czasowego w sprawy jednostki pomocniczej, ale w znacznym stopniu sytuacją finansową gminy. Dlatego rozwiązanie zastosowane w przedmiotowej uchwale pozwala na urealnienie przysługującego sołtysom wyrównania finansowego, gdyż ma ono bezpośrednie odniesienie do wysokości kosztów ponoszonych przez sołtysów z racji podróży przy uwzględnieniu odległości, jakie dzielą poszczególne sołectwa od siedziby gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skutecznie wniesioną.

Skarga wniesiona przez Wojewodę Opolskiego zasługuje na uwzględnienie.

Organ nadzoru słusznie wywodzi, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Radłów stanowi akt prawa miejscowego i jako taki podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie publikowane w CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony już w judykaturze (m.in.: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 – publikowane w CBOSA), zgodnie z którym zaskarżona uchwała w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom sołectw utworzonych na terenie Gminy Radłów jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Radłów, który pełniłby funkcję sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje.

Zagadnienia związane z finansowaniem działań sołtysa i rady sołeckiej należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis. Jednak z zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g., określane w uchwale rady gminy, winny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 37b u.s.g., rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Zdaniem Sądu, Rada Gminy Radłów, określając w treści zaskarżonej uchwały wysokość diet przysługujących sołtysom, uczyniła to w sposób sprzeczny z przywołanym przepisem. Przyjęte w uchwale określenie wysokości diety dla sołtysów ma charakter ryczałtu miesięcznego (§ 1 ust. 1). Na podstawie przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy została upoważniona do ustanowienia takich regulacji, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje. W uchwale nie wprowadzono także unormowań, które określiłyby kiedy dieta nie będzie przysługiwała (bądź nastąpi zwrot pobranej diety) w sytuacji, gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Brak w zaskarżonej uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji (np.: do rekompensaty zarobków utraconych wskutek pełnienia tej funkcji oraz kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji). Skoro więc dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca funkcję sołtysa zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Dieta jest bowiem ekwiwalentem za utracone korzyści w związku z wykonywaniem funkcji sołtysa, a nie za samo piastowanie tejże funkcji.

Należy podkreślić, że zwrot kosztów podróży sołtysowi również stanowi wyrównanie wydatków jakie ponosi osoba pełniąca tę funkcję, wykorzystując m.in. prywatny środek transportu w związku z tą funkcją. Dlatego przyjęcie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Radłów - jako podstawy do wyliczenia kwoty należnej do zwrotu – wskazanej w kilometrach odległości równej odległości z miejsca zamieszkania sołtysa do siedziby Urzędu Gminy Radłów oznacza, że i w tym zakresie zwrot ten ma charakter niedopuszczalnego ryczałtu związanego jedynie z udziałem sołtysa w sesji Rady Gminy Radłów. Taka konstrukcja normatywna wyklucza zwrot kosztów podróży odbytych przez sołtysa w związku z realizacją jego innych zadań jako piastuna funkcji organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Przy czym doprowadza to do sytuacji, w której w akcie normatywnym (generalnym) pojawiają się normy indywidualne – zindywidualizowane miejscem zamieszkania konkretnej osoby pełniącej funkcję konkretnego sołtysa.

Ponadto w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Radłów postanowiła, że dieta oraz zwrot kosztów podróży, o których mowa w ust. 1 wypłacane są na osobisty rachunek bankowy sołtysa na podstawie oświadczenia, o którym mowa w § 3. W powyższym zakresie Sąd uznał, że treść § 1 ust. 2 uchwały nie mieści się w delegacji art. 37b ust. 1 u.s.g. Rada uprawniona jest bowiem jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą sołtysom przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania.

W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.