Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 992/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) WSA Piotra Fronc Protokolant: sekr. sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.3.3.2022.DW w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Skarżąca P. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2022 roku, znak: WI-I.7840.3.3.2022.DW utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2021 r., znak: AU-01-7.6743.1980.2021.PKR, o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0261A wraz z konstrukcjami wsporczymi, teren inwestycji: działka nr [...] obr. S-11 jedn. ewid. Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 1 grudnia 2021 roku Skarżąca dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0261A wraz z konstrukcjami wsporczymi.

Do zgłoszenia dołączono projekt budowlany budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Play numer KRA0261A wraz z instalacją odgromową i uziemiającą z dnia 1 kwietnia 2021 roku.

Prezydent Miasta Krakowa w dniu 16 grudnia 2021 roku decyzją nr 941/6743/2021 wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych prac.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z załączonym opisem zakres zgłaszanych robót budowlanych obejmuje: instalację antenowych konstrukcji wsporczych; instalację trzech anten sektorowych typu CS CVVPX303F1; instalację anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m; instalację dwunastu urządzeń typu RRU; instalację dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektrycznej TBSB.

W ocenie organu zgłaszanych robót budowlanych polegających na budowie budowli - stacji bazowej nie można zakwalifikować jako wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i może być wykonywana w oparciu o zgłoszenie. Zawarty w tym przepisie katalog robót budowlanych i obiektów stanowi zbiór zamknięty. Oznacza to, że tylko budowa i roboty budowlane wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28 tej ustawy, który mówi, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budowli, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgłaszane roboty budowlane mają być wykonywane na obiekcie budowlanym, który zdaniem organu wraz z konstrukcjami wsporczymi, antenami, drogami kablowymi oraz urządzeniami sterującymi stanowi obiekt budowlany będący budowlą - stacją bazową. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 3 ww. ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zdaniem organu zgłaszane zamierzenie budowlane nie zostało zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie można w tym przypadku mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Zgłaszane zamierzenie budowlane składa się z szeregu elementów, które nie funkcjonują oddzielnie tylko tworzą jedną całość w ramach jednej budowli - stacji bazowej. Zdaniem organu zgłaszane zamierzenie budowlane stanowi budowę budowli - stacji bazowej.

Zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji ww. robót budowlanych, do uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ustawowym terminie, Spółka wniosła odwołanie od sprzeciwu Prezydenta Miasta Krakowa podnosząc liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, do których doszło przy wniesieniu sprzeciwu.

W uzasadnieniu wskazano, że m.in., że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagałyby w ogóle zgłoszenia ich organowi, gdyby nie były wykonywane na obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, gdyż polegają one na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, co zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud nie wymaga 7yskania pozwolenia na budowę, a także byłyby zwolnione z konieczności dokonania zgłoszenia robót, gdyż urządzenia te nie przekraczają wysokości 3 metrów. Natomiast organ orzekający w I instancji w stosunku do inwestycji na obszarze Miasta Krakowa podważa sens przedmiotowych regulacji PrBud, nakazując uzyskiwanie pozwolenia na budowę każdorazowo przy wszystkich inwestycjach i modernizacjach infrastruktury P4, choć większość z nich, w tym niniejsza, zwolnione są z tego obowiązku, co paraliżuje przeprowadzenie tych prostych prac, które mogą i mają być realizowane w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Organ I instancji czyni to [przy każdym zgłoszeniu zamiaru wykonaniu robót budowlanych przez P4, eliminując li ten sposób w ogóle możliwość dokonywania robót budowlanych w oparciu o art. 29 (ust. 7 pkt 2) PrBud, w efekcie czyniąc ten przepis martwym.

Organ dopuścił się również naruszenia art. 3 ust. 6) PrBud, kwalifikując przedmiotową inwestycję jako budowę obiektu budowlanego. W świetle owiązujących przepisów PrBud, zgłaszane przez Spółkę roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym - stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. Co więcej, samo zakwalifikowanie zamierzonych robót do wlanych jako budowa obiektu nie powinno również stanowić przesłanki do uznania inwestycji za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Znajduje to twierdzenie m.in. w decyzji z dnia 5 maca 2020 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie (znak sprawy: PINB.5151.23.2019). Stwierdził on albowiem, że "(.:.) mimo, iż przebudowa stacji telefonu komórkowej nie jest ujęta jako robota zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak montaż anten niezależnie od ich ilości oraz od faktu, czy jest to instalowanie urządzeń, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych - jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 2 pkt 15) PrBud."

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Małopolski wydał w dniu 10 czerwca 2022 roku, decyzję (znak: WI-I.7840.3.3.2022.DW) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2021 r. o wniesieniu sprzeciwu.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotowe zamierzenie polega na budowie stacji bazowej (nr KRA0261A) na dachu budynku. Teren inwestycji wskazano jako działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru KAZIMIERZ (uchwała nr LXXXVIII/2145/17 Rady Miasta Krakowa Dz.Urz.Woj.Małop.2017.7618). Dodać należy, że teren inwestycji znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny oraz zespół zabudowy Kazimierza w obrębie tzw. "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami: Łąką św. Sebastiana, Podbrzeziem oraz Polami Kazimierzowskimi - A-1273/M).

Z opisu inwestycji (karta nr 8 akt organu I instancji) wynika, iż zakres robót budowlanych obejmuje: instalację antenowych konstrukcji wsporczych, trzech anten sektorowych typu CS CWPX303F1, anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, dwunastu urządzeń typu RPU, dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektronicznej TBSB. Z powyższego opisu inwestycji jednoznacznie wynika, iż realizacja zgłaszanego zamierzenia polega na budowie stacji bazowej.

W niniejszej sprawie istotna jest ocena, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tutejszy organ odwoławczy, wyraża pogląd, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. np. uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17).

Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr. bud. mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na definicję zawartą w §3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z póżn. zm.) jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 pr. bud. (por. uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10).

Przepis art. 3 pkt 1) PrBud stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zdaniem tutejszego organu odwoławczego, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania (por. tez uzasadnienie do: wyroku NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK1407/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1510/11).

Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. (por. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 27 września 2012 r. sygn. II OSK 1013/11, wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/11, wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10).

Celem budowy przedmiotowej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji (por. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12 oraz do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14). Ponadto, przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. W ocenie organu nie sposób także zaakceptować stanowiska, iż o kwalifikacji zamierzenia decydować może wysokość jego elementów i jakoby inaczej należało traktować zamierzenia o wysokości do 3 m (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit, a Pb) niż zamierzenia o wysokości powyżej 3 m (por. art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) Pb). Skoro w przypadku budowy stacji bazowej o wysokości powyżej 3 m nie ma zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud to w przypadku budowy stacji bazowej o wysokości do 3 m również niemożliwe jest zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) PrBud.

Ze względu na powyższe Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że zgłaszana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej, nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję została złożona skarga, w której podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2021 roku przez Organ II instancji, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy wyrażający się w braku nie odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie

art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz, 2351 z późn. zm., zwanej dalej "PrBud"), dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi budowę obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy jednoczesnym założeniu przez Wojewodę Małopolskiego, iż "instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami)

naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nie wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem przepisów prawa i brakiem jej wyjaśnienia, w szczególności brakiem wyjaśnienia dlaczego: - wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym tj, budynku przy ul. [...] w Krakowie antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0261A wraz z konstrukcjami wsporczymi, obejmujących instalację antenowych konstrukcji wsporczych, instalację trzech anten sektorowych typu CS CVVPX303F1, instalację anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, instalację dwunastu urządzeń typu RRU, instalację dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektrycznej TBSB, których wysokość nie przekracza 3 metry, przy ul. [...] w Krakowie stanowi budowlę;

art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa wyrażające się w utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu organu I instancji pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b.;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót budo walnych, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę;

art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0261A wraz z konstrukcjami wsporczymi, obejmujących instalację antenowych konstrukcji wsporczych, instalację trzech anten sektorowych typu CS CVVPX303F1, instalację anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, instalację dwunastu urządzeń typu RRU, instalację dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektrycznej TBSN o wysokości nieprzekraczającej 3 metry, przy ul. [...] w Krakowie

art. 3 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu przywołanej normy prawnej

art. 3 pkt 7a) P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja P4 stanowi "budowę" obiektu budowlanego, podczas gdy Organ winien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

art. 3 pkt 3) i 9) P.b. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, iż antenowa konstrukcja wsporcza wraz z antenami sektorowymi i instalacją radiokomunikacyjną (stanowiąca element sieci telekomunikacyjnych) stanowi budowlę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest możliwa do zrealizowania w trybie zgłoszenia

art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a w zw. z art. 36 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2022 r. poz. 840 ze zm., zwana dalej; "u-o.z.") oraz art. 3 pkt 12) i pkt 15) u.o.z. poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów P.b., w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, a także błędną wykładnię ww. przepisów u.o.z., prowadzącą do uznania, że zgłoszone roboty budowlane, polegające na instalowaniu na budynku pozostającym w obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest tym obszarem lub jego częścią i bezpodstawne uznanie, że realizacja zgłoszonych robót budowlanych Skarżącej na nieobjętym ochroną konserwatorską budynku wymaga zezwolenia konserwatorskiego

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego 10 czerwca 2022 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2021 roku, wnoszącej sprzeciw i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a to na podstawie normy art. 200 p.p.s.a., a tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, wskazano że Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie dokonali wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co więcej w ogóle nie dokonali subsumcji treści normy prawnej, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy do ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym tj. budynku przy ul. [...] w Krakowie antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0261A wraz z konstrukcjami wsporczymi, obejmujących instalację antenowych konstrukcji wsporczych, instalację trzech anten sektorowych CS CWPX303F1, instalację anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, instalację dwunastu urządzeń typu RRU, instalację dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektrycznej TBSB, których wysokość nie przekracza 3 metry, przy ul. [...] w Krakowie stanowi budowlę, a instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 43 pkt 3 lit. a) P.b.

Ustalenia dokonane przez organ organy obu instancji w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy w konsekwencji winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu, w tym w jego uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia, a także wskazanie przyczyn, z powodu, których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności.

Trudno się również zgodzić z Wojewodą Małopolskim, że w przypadku instalacji urządzeń na konstrukcji powyżej 3 metrów nie ma zastosowania art. 29 ust, 3 pkt 3) lit. a Pb., dlatego też nie ma znaczenia czy organ I instancji prawidłowo zidentyfikował, jaki jest zakres robót budowlanych podanych w zgłoszeniu i niejako z automatu wnosi sprzeciw, tym samym nie weryfikuje czy planowana konstrukcja spełnia dyspozycję przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a Pb., czy też art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a Pb uznając z góry, że taka kwalifikacja nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Takie działanie zarówno Prezydenta Krakowa oraz Wojewody Małopolskiego nie wzbudza zaufania do organów administracji publicznej jak i wskazuje, że stan faktyczny w zakresie zgłoszonych robót nie został przez niego należycie zweryfikowany.

Nie sposób się zatem zgodzić z tezą Organu II instancji, iż "usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia Podkreślenia wymaga fakt, iż jak wynika z art. 3 pkt 3) P.b. jako budowlę zostały zakwalifikowane jedynie wolnostojące maszty antenowe. W przedmiotowej sprawie zostały natomiast zamontowane konstrukcje wsporcze, które nie są wolnostojącymi masztami antenowymi. Z analizy orzecznictwa jednoznacznie wynika, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wykonywane na istniejącym obiekcie budowlanym mieszczą się w pojęciu "instalowania urządzeń na obiektach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b. W tym miejscu należy wskazać, iż treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż stacja bazowa jako stanowiąca całość techniczno-użytkowy zespół urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych, instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z nimi osprzętu, urządzeń zasilających zawiera się w tym zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jeśli wysokość jej urządzeń nie przekracza 3 metrów także zgłoszenia. Wymiana poszczególnych jej elementów jeżeli ogranicza się do robot instalacyjnych także znajduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia w tym przepisie - a maiore ad minus: wnioskowanie z większego na mniejsze. Jeżeli wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej. Nie sposób się przy tym zgodzić z tezą przytoczonego przez organ II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12, iż "Aktualna także pozostaje dotychczasowa wykładnia pojęcia "instalacja", co jak wyżej wskazano oznacza sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej Jest to bowiem wyrok wydany w 2013 roku i nie uwzględnia zmian wprowadzanych w Prawie budowlanym przez ostatnie 10 lat. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż jak wynika wprost z zapisów ustawy P.b. o kwalifikacji zamierzenia decyduje wysokość jego elementów. Ustawodawca wskazał wprost, iż zamierzenia do 3 m (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.) zostały zwolnione z obowiązku dokonania zgłoszenia oraz uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast zamierzenia powyżej 3 m (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.) wymagają dokonania zgłoszenia ale nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Przedstawione powyżej argumenty pozwalają Spółce zająć stanowisko, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że tego rodzaju zakres robót budowlanych jak te, które były przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie, czyli ograniczające się do instalacji urządzeń, o której mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b.) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, że wymagały one pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na instalowaniu (montażu) urządzeń w tym wsporników, anten objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę jak i również zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.) w przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.)

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotem zgłoszenia jest "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0261A wraz z konstrukcjami wsporczymi" (por. pkt. 4 druku Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2) – k. 10 a.a.). Szczegółowy opis prac został zawarty w załączonym do zgłoszenia "Projekcie budowlanym budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Play numer KRA0261A wraz z instalacją odgromową i uziemiającą".

Lektura uzasadnień obydwu decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem oceny były w istocie te prace, które zostały zgłoszone przez skarżącą spółkę. Organy wskazały, że zgłoszone roboty będą polegały – tak jak to ujęto w projekcie budowlanym jak i zgłoszeniu – na instalacji antenowych konstrukcji wsporczych, instalacji trzech anten sektorowych typu CS CVVPX303F1, instalacji anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, instalacji dwunastu urządzeń typu RRU i instalacji dwóch urządzeń APM30H+BC oraz skrzynki elektrycznej TBSP. Tylko te prace, które zostały zgłoszone były przedmiotem oceny i kwalifikacji ze strony organów. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

W kontekście podniesionego zarzutu, trzeba jeszcze wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 roku, sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 roku, sygn. II GSK 1892/21 oraz A. Wróbel [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Analizując natomiast zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego na gruncie niniejszej sprawy, należy uznać że organy w sposób możliwie pełny i szczegółowy przeanalizowały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy nie pomijając przy tym żadnych istotnych zagadnień czy okoliczności, które z tego materiału wynikają. Również niezależne od podniesionych zarzutów, Sąd nie dostrzega po stronie organów uchybień w tym zakresie. Organy możliwie szeroko rozpoznały istotne dla sprawy okoliczności.

Odnosząc się natomiast do kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą spółkę robót, to trzeba wskazać, że w sprzeciwie od zgłoszenia Prezydent Miasta Krakowa uznał, że będące przedmiotem zgłoszenia roboty nie stanowią instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud, lecz faktycznie stanowią budowę stacji bazowej. To powoduje, że prace nie mogą wykonane w oparciu o zgłoszenie, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu (por. s. 2 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa). Podobnie organ II instancji wskazał, że przedmiotowe roboty stanowią budowę stacji bazowej, w związku z czym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. s. 2 uzasadnienia do decyzji Wojewody Małopolskiego).

Stanowisko organów jest trafne.

Dążąc do rozważenia czy będące przedmiotem zgłoszenia roboty wymagają pozwolenia na budowę czy też wystarczające jest zgłoszenie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. z 2021 roku, poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "PrBud" obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3) PrBud przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe. W konsekwencji stacja bazowa jest budowlą w rozumieniu PrBud.

Stosownie natomiast do zapisów § 3 pkt. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) telekomunikacyjny obiekt budowlany stanowi linia kablowa podziemna, linia kablowa nadziemna, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jest ujmowana jako instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne, natomiast w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy traktować ją jako budowlę, składającą się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt. 1 PrBud), wymagającą pozwolenia na budowę (por. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. akt II OSK 613/17; z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 2242/17).

Całkowicie bez znaczenia dla kwalifikacji stacji bazowej jako obiektu budowlanego jest przy tym jej wysokość. Wysokość obiektu (wysokość stacji bazowej) ma znaczenia jedynie dla wskazania właściwego trybu poprzedzającego instalowanie na tym obiekcie (na istniejącej zatem już stacji bazowej) urządzeń, takich jak np. wsporników czy osprzętu takiego jak anteny sektorowe czy urządzenia sterujące, to jest zgłoszenia (obiekty powyżej 3 metrów) lub bez zgłoszenia (obiekty do 3 metrów) w przypadku instalowania. Wysokość nie wpływa jednak na kwalifikację stacji bazowej jako budowli.

Zestawienie prac wykonanych przez skarżącą prowadzi do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy ma miejsce budowa stacji bazowej. Niejako na marginesie można wskazać, że w sposób prawidłowy – jako budowa stacji bazowej – zakwalifikowała spółka przedmiotową inwestycję w projekcie budowlanym załączonym do zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy, w miejscu, w którym ma być "instalowana" stacja bazowa aktualnie nie istnieje się żadna inna stacja bazowa. Tym samym w wyniku zrealizowania zgłoszonych prac powstanie nowa stacja bazowa. W ocenie Sądu nie może być wątpliwości, że powstanie stacji bazowej w miejscu, w którym nie istnieje taka stacja stanowi budowę takiej stacji, która to budowa stosownie do art. 28 ust. 1 PrBud wymaga pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m".

Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt. 7) PrBud), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt. 3) i art. 29 ust. 4 pkt. 3) PrBud), które obejmują instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, a także pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW).

W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a), b), d) PrBud) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Podkreślić przy tym trzeba, że instalowanie nie obejmuje zatem nośnika. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń budowlanych, obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) PrBud oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) PrBud) wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną (por. m.in. uzasadnienia do wyroków z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18).

Tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud może mieć zatem wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, które jako takie, nie połączone w jedną całość, nie emitują fal elektromagnetycznych, nie obejmuje natomiast przypadku budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 613/17).

Taka sytuacja nie zachodzi jednak na gruncie niniejszej sprawy. W wyniku prac będących przedmiotem zgłoszenia dojdzie bowiem do budowy nowej stacji bazowej. Dlatego też należy uznać, że prace będąc w przedmiotem zgłoszenia nie mogą być realizowane w tym trybie, lecz konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.