Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 996/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 51 uat. 1 pkt 2, art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 4, art. 81 pkt 1 lit. c, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 5 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (po autokontroli w tryb. art. 179 a P.p.s.a.) 1. uchyla zaskarżony wyrok z dnia 9 maja 2017 roku; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 – dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z dnia 13 września 2016r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym nałożono na ww. spółkę obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia 30 listopada 2016r. - ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 25 (dz. nr 54, obręb [...], nr budynku w obrębie [...]), ze szczególnym uwzględnieniem ścian nośnych zewnętrznych, płyt balkonowych, nadproży, stropu odcinkowego nad prześwitem bramowym, spoczników i podestów klatki schodowej, sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę wraz z projektem architektoniczno-budowlanym, określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego i estetycznego uzgodnionym z Miejskim Konserwatorem Zabytków, postanowił:

1) uchylić w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., nr [...];

2) nałożyć na A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą" – obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 grudnia 2016r., ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 25 (dz. nr 54, obręb [...], nr budynku w obrębie [...]), ze szczególnym uwzględnieniem ścian nośnych zewnętrznych, płyt balkonowych, nadproży, stropu odcinkowego nad prześwitem bramowym, spoczników i podestów klatki schodowej, sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, wraz z projektem architektoniczno-budowlanym, określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego i estetycznego, uzgodnionym z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił, że budynek frontowy jest budynkiem IV kondygnacyjnym mieszkalnym wielorodzinnym, jest użytkowany i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu pieszo-jezdnego ul. A 25. Na elewacji od ulicy stwierdzono: zużyty technicznie drewniany gzyms wieńczący, miejscowe ubytki tynku aż do cegły na ostatniej kondygnacji po obu stronach prześwitu bramowego tuż przy rynnie spustowej, ubytek tynku na pilastrze na poziomie lI p. po lewej stronie prześwitu bramowego, spękania ściany między oknami I i lI p. w skrajnym pionie okien po lewej stronie prześwitu bramowego, miejscowe spękania oraz złuszczenia tynku na elewacji, odsłonięte i skorodowane belki stalowe płyt balkonowych wraz z ubytkami szpałdowania, spękane tynki płyt balkonowych z widocznymi ubytkami oraz zawilgoceniem, skorodowane obróbki blacharskie z widoczną oznaką zużycia technicznego oraz miejscowy ich brak, ubytki cegieł w poziomie parteru po lewej stronie prześwitu bramowego, ubytki w detalach sztukatorskich, brak płyciny pod oknem nad prześwitem bramowym. Na elewacji od strony podwórka stwierdzono spękany gzyms podrynnowy z ubytkami tynku oraz cegieł, ubytki tynku aż do cegły miejscowo na całej powierzchni, ubytki cegieł w nadprożu łukowym na poziomie I p. klatki schodowej, spękania nadproży w okolicach otworów okiennych nad prześwitem bramowym oraz z jego prawej strony, spękania ścian od poziomu gzymsu wieńczącego do poziomu parteru, rynny spustowe oraz półrynny z widocznym procesem korozji, obróbki blacharskie parapetów skorodowane oraz miejscowy ich brak, ubytki tynku i cegieł strefie cokołowej, spękane głowice kominowe z ruchomymi cegłami oraz ubytki tynku aż do cegieł. W prześwicie bramowym stwierdzono: spękania na stropach odcinkowych przechodzące na ścianę, spękane tynki ścian z miejscowymi ubytkami tynku i powłok malarskich, miejscami zmurszałe cegły, skorodowane stopki belek prześwitu bramowego od strony podwórka. Na klatce schodowej stwierdzono: spękane stropy odcinkowe podestów i spoczników między piętrowych, widoczne zacieki na ścianach ostatniej kondygnacji, spękania ścian trzonu kominowego, ubytki tynku, spękania na biegach schodowych na łączeniach stopni, złuszczone i odpadające powłoki malarskie. W budynku znajduje się instalacja gazowa, elektryczna oraz wodno-kanalizacyjna.

Ustalono, że na terenie spornej nieruchomości prowadzone są obecnie prace dekarskie. J. C., przedstawiciel inwestora okazała do wglądu oryginały protokołu przeglądu rocznego, protokół z przeglądu pięcioletniego, protokół z przeglądu kominiarskiego oraz gazowego.

Podczas ponownych oględzin w dniu 8 sierpnia 2016r. PINB w Ł. potwierdził powyższe uszkodzenia, ustalił na elewacji frontowej ww. budynku 6 sztuk płyt balkonowych na belkach stalowych z widocznymi uszkodzeniami płyt, polegającymi na braku szpałdowania na bocznych krawędziach płyty, silne skorodowanie stopek wraz z częściowo odsłoniętymi belkami aż do ich miejscowych ubytków. Organ wskazał, że uszkodzenia te mogą wpływać negatywnie na nośność belek wspornikowych oraz konstrukcyjnych płyty powodując ich osłabienie w następstwie czego może dojść do ich zawalenia. W związku z powyższym należy dokonać wnikliwych odkrywek i przeprowadzić analizę wytrzymałości płyt w postaci ekspertyzy, która ma na celu wykazanie czy należy wymienić całą konstrukcję płyt lub wzmocnić. Ponadto stwierdzono miejscowe ubytki tynku oraz spękania wraz z miejscowymi odsłoniętymi cegłami, ubytki tynku w poziomie parteru, spękania ściany między oknami w pionie między I p. i lI p. skrajnym po lewej stronie prześwitu bramowego, spękania tynku oraz zarysowania stropu odcinkowego nad prześwitem, na wszystkich sklepieniach. W skrajnym polu sklepienia od strony wjazdu od ulicy występują zarysowania z przemieszczeniem na ścianę nośną. Na elewacjach od strony podwórka (budynek frontowy wraz z oficynami) stwierdzono liczne spękania ścian w okolicach nadproży okiennych oraz ścian podokiennych, przebiegające od gzymsu aż do poziomu parteru. Rozwarcie od 0,5 cm do 1,5 cm, zmurszenie cegły w poziomie parteru pod oknem między budynkiem frontowym, a prawą oficyną, skorodowane oraz brakujące elementy obróbki blacharskiej oraz całkowity brak parapetów, uszkodzone głowice kominowe oraz pozostałe ubytki stwierdzone podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2015r. Ustalono również bardzo zły stan techniczny klatek schodowych, liczne spękania ukośne oraz podłużne podestów piętrowych. Widoczne jest spłaszczenie stropów odcinkowych łukowych w miejscach pęknięć, świadczących o możliwej utracie stateczności tych sklepień. Należy wykonać wnikliwe odkrywki i dokonać analizy nośności i stateczności stropów odcinkowych klatki schodowej, poprzez wykonanie ekspertyzy technicznej, na podstawie której będzie można stwierdzić, czy podesty wymagają wymiany lub wzmocnienia, liczne pęknięcia ścian nośnych w okolicach nadproży drzwiowych oraz podestów piętrowych. Stwierdzono pęknięcia ścian na ostatniej kondygnacji klatki schodowej w narożach oraz filarze międzyokiennym, które mogą świadczyć o przemieszczeniu ściany w kierunku na zewnątrz. Rysa przebiega w spoinach cegieł muru. Wejścia do piwnic zabezpieczone za wyjątkiem wejścia do piwnic lewej oficyny. Drzwi do piwnicy są uszkodzone, a schody i piwnica zanieczyszczone oraz zagracone rożnymi przedmiotami, co powoduje brak możliwości wejścia. W budynku znajduje się instalacja gazowa, elektryczna oraz wodno-kanalizacyjna. Na klatce schodowej prawej oficyny stwierdzono ubytki tralek w balustradzie w 3 miejscach, co grozi wypadnięciem z narażeniem zdrowia.

W następstwie powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił w dniu 1 września 2016r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego spornego budynku frontowego w Ł. przy ul. A 25 budynku (nr działki 54, obręb [...]). Jednocześnie organ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Tego samego dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał powołane na wstępie postanowienie nr [...].

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik A Sp. z o.o. W zażaleniu podkreślono, iż dwukrotnie przeprowadzone przez organ oględziny winny pozwolić na wyciągnięcie wniosków i podjęcie decyzji bez dodatkowych kosztownych ekspertyz. Nie wskazano i charakteru ubytków i wielkości, długości, objętej nimi powierzchni, z czego sam organ I instancji mógłby wyciągnąć wnioski przydatne dla dalszego merytorycznego toku postępowania i podejmowanych decyzji. W zażaleniu wskazano również, iż zdecydowana większość uwag dotyczy oczywistych drobnostek, nie wpływających na stan techniczny budynku jako całości, a nade wszystko nie wymagających przeprowadzania specjalistycznych badań czy ekspertyz. Dla przykładu wymienić można przywołane już złuszczone powłoki malarskie, nie powodujące żadnych negatywnych następstw. Mają one na celu stworzenie pozoru istnienia wielu zagrożeń, nadto zaakcentowano, że "(...) organ nie próbował nawet we własnym zakresie zweryfikować stanu technicznego budynku przynajmniej w odniesieniu do części elementów, na które wskazuje w zaskarżonym Postanowieniu, co uznać należy za naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. (...) zdaniem Skarżącej przynajmniej znaczą część pojawiających się wątpliwości organ może rozwiać prowadząc postępowanie we własnym zakresie. W konsekwencji, nawet gdyby okazało się, iż nie wszystkie czynności Organ może wykonać w ramach własnych kompetencji i możliwości, to przedmiot żądanej ekspertyzy mógłby zostać w sposób istotny ograniczony. (...) Organ dysponuje aktualnymi - przeglądem rocznym oraz przeglądem pięcioletnim przedmiotowego budynku, z których to dokumentów wynika stan techniczny. (...) w dokumentach tych znajdują się odpowiedzi na przynajmniej część wątpliwości organu".

Oceniając legalność postanowienia organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała przesłanka wymieniona w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 25. Co prawda, w aktach sprawy znajdują się: "Protokół przeglądu pięcioletniego stanu sprawności technicznej, wartości użytkowej i estetyki obiektu budowlanego art. 62 ust. 1 pkt 2 "Prawo budowlane"", sporządzony w dniu 22 września 2014r. przez osobę posiadająca uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. technika budowlanego S. S., gdzie we wnioskach końcowych stwierdzono, że budynek nadaje się do dalszego użytkowania, natomiast w uwagach wskazano, że zaleca się dokonywanie bieżących napraw i właściwej konserwacji budynku, celem niedopuszczenia do degradacji technicznej obiektu, a tym samym utraty jego wartości oraz "Protokół przeglądu rocznego przeprowadzonych oględzin części wspólnych budynku, elementów narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu". Niemniej jednak ustalenia organu stopnia powiatowego dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2015r. i w dniu 8 sierpnia 2016r. są dużo dalej idące niż w sporządzonym w dniu 15 września 2015r. przez osobę posiadająca uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. technika budowlanego S. S., protokole przeglądu rocznego, w którym określono zalecenia tożsame z zaleceniami wynikającymi z protokołu przeglądu pięcioletniego obiektu sporządzonego w dniu 12 listopada 2014r. Zatem, zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego obliguje właściwy organ do ingerencji. Skonkretyzowanie zakresu tej ingerencji, wymaga zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadne jest w tej sytuacji zobowiązanie właściciela nieruchomości do wykonania określonej ekspertyzy technicznej.

Organ II instancji wyjaśnił, że w związku z tym, że roboty budowlane konieczne do wykonania, wiązać się będą z ingerencją w konstrukcję budynku oraz z odkrywkami, ocena ich prawidłowości wiąże się z koniecznością dokonania stosownej ekspertyzy wraz z obliczeniami statycznymi oraz zaprojektowaniem ewentualnego wzmocnienia ścian budynku, stropu, dachu. Tego rodzaju wiadomości specjalne oraz stopień skomplikowania robót budowlanych powodują, że niemożliwym jest dokonanie ekspertyzy technicznej samodzielnie przez pracowników organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, bowiem przekracza to kompetencję tegoż organu do dokonywania samodzielnych ustaleń.

Następnie organ II instancji przypomniał o obowiązku właściciela utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zły stan elewacji określony w toku dwukrotnych oględzin powoduje znaczne obniżenie walorów estetycznych budynku, a nadto negatywnie wpływa na walory krajobrazowe. Potwierdzeniem tej tezy jest stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 3 listopada 2015r.: "Wygląd elewacji frontowej przedmiotowego budynku szpeci otoczenie; tym samym jej posiadacze nie wywiązują się z obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości przepisami art. 61 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane".

Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisu art. 81 c ust. 2. ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia określonej w decyzji ekspertyzy technicznej. Skarżąca twierdzi, że stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości, brak jest uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego ww. budynku, czego dowodzą protokoły przeglądów okresowych. Spółka podkreśliła, ze to pracownicy organu nadzoru budowlanego są specjalistami w tej dziedzinie i to oni powinni określić i stan techniczny i sposoby jego naprawienia.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1) przepisu art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w warunkach braku ochrony praworządności, niepodjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz braku uwzględnienia przez organy słusznego interesu skarżącej, co skutkowało: zobowiązaniem skarżącej do przedłożenia ekspertyzy wbrew treści protokołów przeglądu rocznego i pięcioletniego; przerzuceniem obowiązku ustalenia stanu technicznego przedmiotowego budynku na Skarżącą podczas gdy organy I i II instancji są wyspecjalizowanymi organami posiadającymi specjalistyczną (ponadprzeciętną) wiedzę, wykwalifikowanych w tym zakresie pracowników i możliwości (środki) ustalania stanu technicznego budynków i jego oceny; wyznaczeniem skarżącej zbyt krótkiego terminu na przedłożenie ekspertyzy;

2) przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu ustaleń poczynionych protokołach przeglądu technicznego, sporządzonych w 2014r., i w 2015r. oraz poprzez zaniechanie dokonania;

3) przepisu art. 80 k.p.a. polegające na ocenie spełnienia przesłanek z art. 81c Prawa budowalnego na podstawie wybranych okoliczności i dowodów;

4) przepisu art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozszerzenie zakresu postępowania oraz zobowiązanie skarżącej do przedłożenia ekspertyzy technicznej w znacznie większym zakresie niż uczynił to organ I instancji i to bez wskazania żadnego (choćby lakonicznego) uzasadnienia co do zakresu ekspertyzy.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę , uznając jej zarzuty za nieuzasadnione.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "p.p.s.a." – w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. które przejawiało się w: niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy; nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej; zobowiązaniu Spółki do przedłożenia nie tylko ekspertyzy technicznej, ale również projektu architektoniczno – budowlanego uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków wbrew unormowaniu art. 81c ustawy Prawo budowlane; pominięciu wniosków przeglądów stanu technicznego budynku; przerzuceniu na skarżącego obowiązku ustalenia stanu technicznego budynku wbrew obowiązkom spoczywającym na organach nadzoru budowalnego, które posiadają wykwalifikowanych pracowników i dysponują zarówno środkami, jak i pracownikami do żądanej oceny budynku; wyznaczeniu zbyt krótkiego terminu na wykonanie ekspertyzy zwłaszcza wobec jej szerokiego zakresu oraz konieczności przeprowadzenia postepowania ofertowego; nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego; wybiórczą i stronniczą oceną zgromadzonych dowodów; braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia; nieuprawnionym rozszerzeniu zakresu postępowania.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi części akt sprawy – protokołu przeglądu pięcioletniego i protokołu przeglądu rocznego budynku, co skutkowało wybiórczą oceną materiału dowodowego przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn takiego stanu rzeczy i nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi, jak również polegające na braku dokonania przez sąd własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jedynie powtórzeniu stanowiska organu.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię (ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie) wyrażającą się w przyjęciu, że wskazany przepis daje podstawę do żądania przez organ nie tylko ekspertyzy technicznej, ale również projektu architektoniczno-budowlanego, określającego jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego i estetycznego, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca zarzuciła jednocześnie błąd subsumpcji polegający na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], w zakresie pkt 2 oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wniosła nadto o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 179a p.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], w zakresie pkt 2 oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyższy przepis reguluje instytucję autokontroli orzeczeń wydanych przez sąd I instancji, której zasadniczą funkcją jest przyspieszenie i usprawnienie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przesłanką zastosowania autokontroli jest wystąpienie oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że oczywiste usprawiedliwienie podstaw skargi kasacyjnej zachodzi w przypadku, gdy jasnym jest, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w zakresie wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na stan sprawy, a w szczególności wniesioną skargę kasacyjną od wyroku, jaki został wydany w przedmiotowej sprawie w dniu 9 maja 2016r., skład orzekający na rozprawie w dniu 5 września 2017r. stwierdził dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie postępowania autokontrolnego w trybie art. 179a p.p.s.a. i tym samym skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Rozważając przedstawioną przez skarżącą kasacyjnie argumentację, a w szczególności zważywszy na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II SA/Łd 808/17; z dnia 19 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 956/17; 25 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 41/17; z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Łd 156/17; zapadłe w analogicznych stanach faktycznych uznać należało, że podstawy skargi kasacyjnych są oczywiście usprawiedliwione.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza, że organ może, choć nie jest do tego zobowiązany, nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Postanowienie w tym przedmiocie ma charakter dowodowy i ma zastosowanie w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej.

Jak wyjaśniono w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, charakter dowodowy omawianego postanowienia prowadzi do wniosku, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego toczącego się już postępowania, bądź może stanowić element wyjaśnienia okoliczności dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nałożony w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien szczegółowo wykazać w jego motywach. Jednocześnie stanowisko to powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia.

Innymi słowy przepis, o którym mowa, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2011r., sygn. akt II OSK 1331/10; z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II OSK 865/10; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/14; w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011r., sygn. akt II SA/Rz 239/11 – dostępne jw.).

W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, iż nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy winno być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, czy jak w niniejszej sprawie stanu technicznego. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ustawy. Pamiętać przy tym trzeba, iż postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003r., sygn. akt SA/Bd 1367/03; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 875/11; w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 37/14; w Łodzi z dnia 5 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Łd 573/15).

Zdaniem sądu, mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości, iż organy nadzoru budowalnego w niniejszym stanie faktycznym nie wykazały zasadności zastosowania regulacji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A 25 w Ł. W oparciu o powołany przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji nałożyły na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego tego budynku wraz z projektem architektoniczno-budowlanym określającym sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego i estetycznego. Ponadto, z treści uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji wynika, iż projekt architektoniczno-budowlany powinien określać zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Odnosząc się do tak ujętych rozstrzygnięć organów obydwu instancji wskazać należy, że powołany art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlanej, a więc m.in. art. 61 ustawy, który odnosi się wyłącznie do pewnych stanów faktycznych i zmierza do doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego. Celem tego przepisu, podobnie jest zresztą art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem w tym zakresie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Również art. 81c ustawy, jak już wspomniano, ma jedynie charakter dowodowy i ma na celu wyłącznie ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego wykracza zatem poza ramy zastosowanej w sprawie normy prawnej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie organy administracji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy także poprzez brak wykazania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. W przedmiotowej sprawie organy w oparciu o ustalenia dokonane podczas dwukrotnych oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dnia 21 grudnia 2015r. i 8 sierpnia 2016r., nałożyły na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku ze szczególnym uwzględnieniem ścian nośnych zewnętrznych, płyt balkonowych, nadproży, stropu odcinkowego nad prześwitem bramowym, spoczników i podestów klatki schodowej. Nie może umknąć jednak uwadze, że w toku postępowania administracyjnego Spółka przedłożyła protokół przeglądu pięcioletniego budynku przy ul. A 25 z dnia 22 września 2014r. oraz przeglądu rocznego tego budynku z dnia 15 września 2015r. Autor protokołów, S. S., posiadający stosowne uprawnienia (technik budowlany w spec. konstr. budowlanej), opisał stan poszczególnych elementów budynku (m.in. dachów, kominów, strychów, ścian nośnych, ścian działowych, stropów, fundamentów, klatki schodowej, prześwitu bramowego, elementów wykończenia budynku w tym instalacji budynku), a także elewacji budynku i estetyki otoczenia. Wskazał, że budynek nadaje się do użytkowania, nadto zalecił dokonywanie bieżących napraw i właściwej konserwacji budynku celem niedopuszczenia do degradacji technicznej obiektu. Co więcej w odniesieniu do ścian nośnych, na które wskazuje organ, technik budowlany nie stwierdził poważnych spękań, wypaczeń i deformacji, zalecił bieżącą kontrolę ścian konstrukcyjnych dla wczesnego wykrywania spękań. Odnośnie balkonów od strony ulicy, prześwitu bramowego oraz klatki schodowej technik budowlany zalecił ich remont/naprawę.

Organy administracji w zaskarżonych rozstrzygnięciach stwierdziły z kolei, że ustalenia z przeprowadzonych oględzin obiektu są dużo dalej idące. Stwierdzono, że wątpliwości budzi nieodpowiedni stan ścian nośnych i nadproży przedmiotowego obiektu, podestów oraz spoczników klatki schodowej, płyt balkonowych od strony ulicy oraz stropu odcinkowego nad prześwitem bramowym, które wymagają wzmocnienia. Jednakże bez dokonania odkrywek i badań organ nadzoru budowlanego nie może jednoznacznie zająć stanowiska w zakresie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego elewacji bez stosownych uzgodnień i wytycznych właściwego Konserwatora Zabytków.

W ocenie sądu tak sformułowane stanowisko organów administracji nie dawało, podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w tak szerokim zakresie, bowiem obejmującym wszystkie elementy budynku usytuowanego na działce nr 54 przy ul. A 25 w Ł. Podkreślenia wymaga, że poza powołanymi rozbieżnościami organy nie zakwestionowały pozostałych ustaleń wynikających z przedłożonych przez skarżącą Spółkę protokołów przeglądu pięcioletniego i rocznego. Natomiast nieścisłość we wnioskach protokołów przeglądów i oględzin zobowiązywała organ do czynienia wyjaśnień, tymczasem organ ograniczył się do pominięcia dokumentów strony, jednocześnie nie wyjaśniając w sposób należyty podstaw, w oparciu o które odmówił tym dokumentom mocy dowodowej. Ponadto zakresem ekspertyzy technicznej organ II instancji nakazał objąć całą nieruchomość, natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło wyłącznie budynku frontowego. Uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć nie wyjaśnia zatem w sposób wyczerpujący zakresu żądanej ekspertyzy pod kątem wskazanych w art. 81c ust. 2 ustawy "uzasadnionych wątpliwości", zwłaszcza w świetle tego, że przedłożone przez stronę skarżącą protokoły przeglądu pięcioletniego oraz przeglądu rocznego nie poddają w zasadzie w wątpliwość stanu technicznego budynku.

Podzielić należy również stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że wątpliwości budzi także objęcie nałożonym obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej oceny budynku pod kątem estetycznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez należyty stan estetyczny obiektu budowlanego należy rozumieć utrzymanie w dobrym stanie elewacji i wyglądu obiektu oraz innych jego elementów, jak też zapewnienie harmonii pomiędzy wyglądem obiektu a otoczeniem naturalnym i stworzonym przez człowieka. W razie zaś stwierdzenia, iż estetyka budynku odbiega od obowiązujących w ocenie organu standardów i powoduje oszpecenie otoczenia organ ten władny jest w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nałożyć decyzją na właściciela lub zarządcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skoro zatem intencją organu nadzoru budowlanego było również poprawienie estetyki obiektu to winien rozważyć zastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudniane są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Łd 824/15, Lex nr 1945284). Skoro zatem organ uznał, że stan elewacji powoduje znaczne obniżenie walorów estetycznych budynku, a nadto negatywnie wpływa na walory krajobrazowe, to de facto dokonał tej oceny w ramach własnych uprawnień i nie wiadomo czemu w tym zakresie zlecił sporządzenie ekspertyzy. Tym bardziej, że prawidłowa ścisła interpretacja art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy, jak już wspomniano, jedynie stanu technicznego budynku, nie zaś jego wyglądu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organy rozpoznające niniejszą sprawę dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nadużyły przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie wykazały okoliczności faktycznych uzasadniających jego zastosowanie. Nie wykazały istnienia przesłanki uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a jest to jedyne kryterium, którego wykazanie uzasadnia nałożenie na stronę określonych obowiązków stosownie do powołanego wyżej przepisu. Uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mieć na uwadze bowiem trzeba, iż takie ustalenia i ich kwalifikowany charakter muszą być stwierdzone przed zastosowaniem omawianej regulacji, uzasadniając jej zastosowanie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego co do jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie niezbędne jest przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku celem doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i w jakim zakresie. Organ winien skonkretyzować swoje wątpliwości co do stanu technicznego budynku, poprzez jednoznaczne wyjaśnienie na czym one polegają i z jakich ustaleń wynikają. Następnie rozważyć, czy wątpliwości tych nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić i w oparciu o jakie przepisy ustawy nakłada na stronę skarżącą określone zobowiązania.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił w ramach autokontroli zaskarżony wyrok z dnia 9 maja 2017r., o czym orzekł w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 2 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi, kwota wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, koszty zastępstwa procesowego, koszty sporządzenia skargi kasacyjnej oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804).

LS