Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1227/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] w [...] [....] w [..] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2016 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego na potoku [..]

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ") decyzją z [...] czerwca 2016 r. w [...] - działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i oraz art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu ówcześnie obowiązującym [(Dz. U. z 2016 r., poz. 353) - dalej w skrócie: "ustawa o informacji"] - stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego na [...] na terenie miasta [...] (dalej jako: "decyzja z 2016 r.").

W dniach 12, 21 i 25 sierpnia 2020 r. do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "GDOŚ") wpłynęły wnioski: D.P. i M.K., J.Z. oraz E. L. i P.K. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r. J. Z. pismem z 5 października 2020 r. i P. pismem z 26 listopada 2020 r. złożyli uzupełnienie swoich wniosków. Wymienionym status stron postępowania przysługiwał z tytułu posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Pismami z 25 września 2020 r. GDOŚ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Stowarzyszenie [...] w [...] [...] w [...] pismem z 27 października 2020 r. wniosło, na podstawie art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zostało już wszczęte na wniosek stron, GDOŚ rozpatrzył pismo Stowarzyszenia jako wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu i postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Pismem z 16 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie przedłożyło uwagi w sprawie.

W złożonych wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r.: 1) podniesiono, że w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa polega przede wszystkim na braku przeprowadzenia przez organ oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że w świetle okoliczności sprawy, gdyby zostały zbadane należycie i zgodnie z przepisami to ocena była niezbędna; 2) zarzucają RDOŚ w [...] rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. w związku z niepodjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez nieprzeprowadzenie własnych analiz i akceptację stanowiska przedstawionego przez inwestora; 3) podnoszą, że wadą zaskarżonej decyzji jest również brak określenia dokładnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego; 4) zarzucają RDOŚ w [...] niewłaściwy sposób prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, co skutkowało późnym podaniem do opinii publicznej informacji o realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; 5) wskazują, że wnioski wyciągnięte na podstawie przedłożonych przez nich ekspertyz są odmienne od wniosków zaprezentowanych w dokumentacji dołączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W opinii skarżących w obszarze planowanego przedsięwzięcia występują chronione gatunki płazów, gadów, nietoperzy, ptaków, roślin oraz siedlisk przyrodniczych a obszar ten cechuje się dużymi wartościami przyrodniczymi; 6) podnoszą, że dokumentacja hydrologiczna sporządzona na potrzeby budowy zbiornika retencyjnego zawiera błędne założenia i wyniki analiz; 7) wskazują na szereg negatywnych oddziaływań związanych z etapem realizacji planowanego przedsięwzięcia, m.in.: emisja hałasu, wibracji, drgań, spalin i pyłów, jak również oddziaływań wynikających z eksploatacji inwestycji, w tym negatywny wpływ osadów oraz namułów, poprzez powodowanie procesów gnilnych i kumulację zanieczyszczenia, w tym metali ciężkich, przekształcenie doliny [...] w tym wycinkę ok. 660 drzew i przełożenie doliny potoku. W ocenie skarżących spowoduje to obniżenie atrakcyjności i możliwości rekreacyjnych terenów przyległych do doliny [...] jak również obniży wartości nieruchomości znajdujących się na osiedlu zamieszkałym przez strony.

Strony dołączyły do wniosków ekspertyzy dotyczące przedmiotowej inwestycji i opisu elementów przyrodniczych środowiska w miejscu jej realizacji i obszarze objętym jej oddziaływaniem, tj.: 1) Opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej regonu "[...]" w [...] usytuowanego wg długości [...] z października 2020 r. - sporządzone przez dr. R.M. 2) Opinię chiropterologiczną obszaru w pobliżu [....] w [..] 7 z sierpnia 2020 r. - sporządzoną przez dr. G. K.; 3) opracowanie pt.: [...] "[...]" w [...] 7 – sporządzona 11 lipca 2020r. przez M. Z.; 4) Opinię dr. G. H. z 20 lipca 2020 r. na temat ww. opracowania M. Z.; 5) Opinię przyrodnicza dotyczącą zgodności wykonania inwestycji pn. " [...] ([...]) " z czerwca 2020 r. - sporządzoną przez dr I. G. oraz dr. hab. A. R.; 6) Opinię i analizę merytoryczną dokumentacji hydrologicznych wykonanych przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] oraz obliczeń hydraulicznych zawartych w projektach [...] wykonanych przez Biuro Projektów Wodnych Melioracji i Inżynierii Środowiska "[...] " z 7 sierpnia 2020 r. - sporządzoną przez prof. nadzw. dr. hab. inż. B. W..

Stowarzyszenie podniosło, że wydane przez RDOŚ w [...] decyzje z: [...] marca 2021 r. ([...] i [...]) na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec chronionych gatunków ptaków i płazów, których siedliska zlokalizowane są na obszarze realizacji przedsięwzięcia, świadczą o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdyż w decyzjach tych wykazano występowanie innych i większej liczby gatunków chronionych ptaków i płazów, niż w karcie informacyjnej dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stowarzyszenie wskazało, że doszło do rażącego naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o informacji uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie przedłożyło odpowiedź udzieloną przez komisarza [...] w imieniu Komisji Europejskiej ([...]).

Główny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. W uzasadnieniu aktu organ odwoławczy podał, że mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania administracyjnego, którego istotą jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami kwalifikowanymi, GDOŚ dokonał oceny zaskarżonej decyzji i jej skutków prawnych, nie znajdując wad sankcjonujących stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności GDOŚ wskazał, że podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. było stwierdzenie skarżących i Stowarzyszenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która to powinna zostać wykonana ze względu na wysokie walory przyrodnicze obszaru inwestycji oraz negatywne oddziaływanie związane z realizacją i eksploatacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Twierdzenia te skarżący wywodzą na podstawie przywołanych powyżej ekspertyz, które zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji, a tym samym nie były przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Niemniej organ wyjaśnił, że ocena materiału dowodowego i zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia przez RDOŚ w [...] braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko nie może być przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wykracza to bowiem poza nadzorczy charakter tego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym nie może dochodzić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Istotą tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami wymienionymi określnymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym ponowna merytoryczna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W opinii GDOŚ powyższe zarzuty skarżących i Stowarzyszenia wynikają z odmiennej, w stosunku do RDOŚ w [...] , oceny materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z ogólną trwałością decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12.02.2019 r., sygn. II OSK 692/17). Co więcej, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności niedopuszczalne jest gromadzenie nowych dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza takich, które mogą dotyczyć okoliczności zaistniałych już po wydaniu kontrolowanej decyzji. Jednoznacznie potwierdza to stanowisko sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 20[...] r. (sygn. I OSK 1034/10) wskazał, że "Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Tym samym, mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania administracyjnego, GDOŚ nie jest uprawniony do badania merytorycznych okoliczności sprawy poruszonych w złożonych wnioskach, dołączonych do nich ekspertyzach, decyzjach derogacyjnych oraz stanowisku Komisarza Komisji Europejskiej, w tym zasadności wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Badanie kwestii merytorycznych może mieć miejsce jedynie w postępowaniu odwoławczym, ponieważ w nim następuje ocena słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem podzielić zarzutu, że decyzja z 2016 r. w sposób rażący narusza art. 63 ust. 1 ustawy o informacji.

Organ nie stwierdził również, aby RDOŚ w [...] rażąco naruszył art. 7, art. 8, art. [...] i art. 77 k.p.a. w związku z niepodjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez nieprzeprowadzenie własnych analiz i akceptację stanowiska przedstawionego przez inwestora. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez prewencyjnych dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3033/15). Sytuacja taka w analizowanej sprawie nie miała miejsca, albowiem do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji dołączone zostały wszystkie niezbędne załączniki, o których mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o ochronie, w tym karta informacyjna przedsięwzięcia. Skarżący naruszenie przywołanych przepisów upatrują w niewystarczających - w ich opinii - informacjach przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, przedkładając na poparcie swoich też nowe dowody w sprawie, w tym ekspertyzy dotyczące opisu środowiska w miejscu realizacji planowanego przedsięwzięcia i w zasięgu jego oddziaływania. Jak wspomniano wyżej, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne gromadzenie nowych dowodów. Przedłożone przez strony ekspertyzy zostały sporządzone w 2020 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji i po ponad 5 latach od sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Z tego też względu ustalenia znajdujące się w tych ekspertyzach nie muszą pokrywać się okolicznościami przedstawionymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Również przywołane przez Stowarzyszenie decyzje RDOŚ w [...] z [...] marca 2021 r. mogły zostać wydane w oparciu o okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Tym samym w oparciu o twierdzenia skarżących i Stowarzyszenia, jak i w oparciu o przedłożone nowe dowody w sprawie nie sposób podzielić stanowiska, że RDOŚ w [...] dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2016 r.

Według organu, chybione są również zastrzeżenia skarżących dotyczące niezapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, ponieważ udział społeczeństwa jest możliwy jedynie w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, co wynika wprost z art. 79 ustawy o informacji. RDOŚ w [...] zaskarżoną decyzją stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Natomiast poza zakresem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest sposób informowania społeczeństwa przez inwestora o planowanym przedsięwzięciu.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2016 r. dokładnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o informacji nie wskazują, w jaki sposób w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy określić miejsce realizacji przedsięwzięcia. W ocenie GDOŚ opis lokalizacji inwestycji w zaskarżonej decyzji jest wystarczający i nie narusza w sposób rażący przepisów powyższej ustawy, w tym w szczególności art. 84 ustawy o informacji. GDOŚ ponadto wskazuje, że błędne ustalenie kręgu stron postępowania może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nic brała udziału w postępowaniu. Mając na uwadze, że zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wyznacza przepis art. 156 § 1 k.p.a., a tryb ten ma na celu usunięcie ściśle określonych tym przepisem nieprawidłowości, zaskarżona decyzja powinna być zbadana wyłącznie w zakresie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek w nim wskazanych. Z tego też względu powyższy zarzut nie może być przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 27.03.2012 r., sygn. II OSK 47/[...] ), albowiem wykraczałoby to poza granice sprawy wyznaczone treścią art. 156 § 1 k.p.a.

Podsumowując, organ wskazał, że przedstawione przez wnioskodawców i Stowarzyszenie zastrzeżenia nie wskazują na rażące naruszenie prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w [...] .

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, organ stwierdził, że naruszenie takie w omawianej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ stwierdził, że należy stwierdzić, że podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji istnieje, a decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z art. 71 ust. 2 ustawy o informacji. Analizowana inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnianiu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Mając na względzie przywołaną we wcześniejszej części niniejszego rozstrzygnięcia podstawę prawną kwestionowanej decyzji, wskazać należy, że nie wystąpiła okoliczność jej wydania bez podstawy prawnej.

Przechodząc do drugiej części omawianego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wskazał, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, tj.: stan prawny powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych. Zatem rażące naruszenie prawa zachodzi tylko w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia (wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II GSK 2419/[...] ). Tutaj organ podkreślił, że nie każde naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, tym samym nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy decyzja zawiera rozstrzygnięcie ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w przepisie prawnym, dającym podstawę do jej wydania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (wyrok NSA z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt: II GSK [...] 69/19, oraz M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156, teza 7). Ponadto dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa Konkludując, o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa możemy mówić wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji — sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z 8.03.2012 r., sygn. I OSK 363/[...] ). GDOŚ w toku prowadzonego postępowania nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja w sposób rażący naruszała jakikolwiek przepis prawa, mający zastosowanie przy jej wydaniu. W omawianej sprawie nie wystąpiła również przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z akt sprawy nie wynika, aby Inwestor uzyskał dla przedmiotowego przedsięwzięcia inną niż kwestionowany akt administracyjny decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

GDOŚ nie stwierdził również, aby decyzja RDOŚ w [...] była skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie można zatem mówić o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie wystąpiły również przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, oraz w pkt 6 powyższego przepisu, tj. decyzja w razie jej wykonania wy wołałaby czyn zagrożony karą. Zaskarżona decyzja nie zawiera postanowień, które byłyby niewykonalne w dniu jej wydania bądź ich wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.

Akta sprawy nie potwierdzają także, by zaszły okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Katalog przesłanek do stwierdzenia nieważności zawarty w powyższym przepisie jest otwarty, odsyła bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych, Wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego jest możliwe jednak tylko wtedy, kiedy przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" obowiązuje w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności. W obowiązujących przepisach prawa brak jest klauzuli nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która z mocy prawa sankcjonowałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Tym samym bezsprzecznym jest, że zaskarżona decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Podsumowując, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym nie może dochodzić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami wymienionymi wart. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na to, że stanowią katalog zamknięty, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być one interpretowane dosłownie, a nawet zawężające. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę należy wykazać. W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, iż decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wskazanych w powyższym przepisie (wyrok NSA 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2338/[...] ).

GDOŚ, mając powyższe na uwadze, dokonał oceny decyzji z 2016 r. RDOŚ w [...] od względem wystąpienia przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest wolna od wad, będących podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

[...] w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ i stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w [...] z 2016 r. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r., podczas gdy z materiału sprawy wynika, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo, w szczególności art. 63 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

2) art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2016 r., przez brak uwzględnienia przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w [...] łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia, przez brak uwzględnienia przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r., że decyzja ta nie była należycie uzasadniona, albowiem jej uzasadnienie zgodnie z brzmieniem tego przepisu powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy RDOŚ w [...] ograniczył się do powołania się na uzasadnienie postanowienia o braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia z 4 lutego 2016 r.

4) art. 84 ustawy o informacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z 2016 r. przez brak uwzględnienia przez GDOŚ, że niewłaściwie sporządzono charakterystykę przedsięwzięcia, albowiem z decyzji powinno precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane, skutkujące niedostatecznym skonkretyzowaniem rozstrzygnięcia, to jest brakiem określenia dokładnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia;

5) art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o informacji przez brak uwzględnienia przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko oraz obowiązku podejmowania środków zapobiegawczych, podczas gdy z kryteriów oceny przedsięwzięcia przewidzianych w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji wynika możliwość wystąpienia takiego oddziaływania;

6) dyrektyw unijnych, w tym Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dalszej fauny i flory oraz Dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, polegające na uniemożliwieniu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zniszczeniu siedlisk gatunków z dyrektywy ptasiej mimo braku oceny oddziaływania na środowisko.

7) art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w celu ustalenia, że RDOŚ dopuścił się uchybień w zakresie zbierania i rozpatrywania materiału sprawy, skutkującego rażącym naruszeniem prawa, w szczególności brak dokonania obiektywnej oceny Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz pominięcie stanowiska Komisji Europejskiej;

8) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r., polegającego na niewskazaniu przez GDOŚ skąd wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne, braku pełnego wyjaśnienia które dowody organ wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie uwzględnił i z jakiej przyczyny;

9) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli.

W motywach skargi Stowarzyszenie przytoczyło argumentację mającą w jego ocenie uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Główny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Miasto [...] w piśmie z 8 października 2021 r. podkreśliło, że inwestycja zbiornika stanowi istotny element zabezpieczenia przeciwpowodziowego Miasta [...]. Miasto zagrożone jest powodziami. Zmiany klimatu zwiększają to ryzyko. Podjęcie działań przeciwpowodziowych o charakterze zapobiegawczym takich jak budowa spornego zbiornika staje się obecnie bardzo pilna. Ze względu na położenie geograficzne, w dolnym biegu rzeki [...], miasto prędzej czy później będzie się zmagać ze skutkami katastrofalnej powodzi.

W dniu, w którym Sąd wydał wyrok, tj. 23 lutego 2022 r., wpłynęło do Wydziału Orzeczniczego pismo skarżącego z 22 lutego 2022 r., w którym skarżące Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wyznaczenie terminu rozprawy na odległość po ustaniu przyczyn uniemożliwiających jej przeprowadzenie w takim trybie w dniu 23 lutego 2022 r. W załączeniu pisma przedłożyło też opracowania dotyczące charakteru przyrodniczego cennego obszaru przedsięwzięcia, tj. [...] , tzw. [...]" (które uprzednio złożono w postępowaniu nieważnościowym). Jednocześnie w piśmie wskazano, że opracowania te są efektem wielomiesięcznej pracy przyrodników działających na zlecenie mieszkańców [...] na obszarze przedsięwzięcia i dowodzą m.in. wysokiej wartości ekologicznej doliny [...] (cennym siedlisku owadów, płazów, a także ptaków i ssaków, które powinno podlegać ochronie). W ocenie skarżącego, powyższe przemawia za zasadnością wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, a co za tym idzie i za zasadnością skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) - wobec wzrostu liczby zakażeń COVID – 19 i z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z powyższym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W przedmiotowej sprawie, 9 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału IV, kierując się powyższymi przesłankami - na podstawie powołanej regulacji prawnej - zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (23 lutego 2022 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 2630/19) zauważył, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w tej szczególnej sytuacji jest rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżona decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym ograniczonym regulacjami art. 156 – art. 159 k.p.a. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez GDOŚ postępowania nieważnościowego była decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym w sprawie, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego na [...] () na terenie miasta [...] - korzystająca z przymiotu ostateczności. W tej sytuacji należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Gdy przedmiotem kontroli sądu jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwyczajnym, to zawsze należy mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018 r. (sygn. I OSK 1894/16) podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniu "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Innymi słowy, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana ta kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z 29.04.2020 r. sygn. 3708/18, 18.09.2018 r. sygn. II OSK 2392/13, 6.03.2018 r. sygn. II OSK 1190/16, 28.11.2012 r. sygn. II OSK 1345/11, 24.01.2014 r., sygn. II OSK 2044/12 - publ. CBOSA). Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

W kontekście powyższych rozważań istotą kontrolowanego przez Sąd postępowania nieważnościowego była ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją z 2016 r., organ je prowadzący - mógł na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czyli ustawy o informacji w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, podjąć kontrolowane rozstrzygnięcie. Innymi słowy przedmiotem działania GDOŚ było ustalenie - czy decyzja RDOŚ z [...] czerwca 2016 r. jest albo nie jest dotknięta jedną z podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Momentem czasowym oceny zaistnienia przesłanki nieważnościowej była zatem data wydania ww. decyzji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że GIOŚ dokonał oceny decyzji z 2016 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności podstawy z punktu 2 tej normy, tj. "rażącego naruszenia prawa". W efekcie nie zgodził się z zarzutem wydania decyzji z 2016 r. z naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem uznał, że wymieniony akt administracyjny nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym bezwzględne wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa i utrwalonych poglądów doktryny, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki spowodowane tą decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa czy którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyroki NSA z 18.09.2018r. sygn. II OSK 2392/13, 26.02.2010 r. sygn. II OSK 442/09, 14.10.2009 r. sygn. I OSK 871/08 - publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2020r. (sygn. II OSK 3708/18) wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. Zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Naruszenie przepisów mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W tym postępowaniu, nie wystarczy wykazanie i stwierdzenie, jak to zazwyczaj ma miejsce w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz kwalifikowanego, które wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, daje organowi administracji publicznej uprawnienie uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (wyrok NSA z 29.04.2020 r., sygn. II OSK 3708/18). Stowarzyszenie w skardze zarzuciło po pierwsze, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz niedokonane wszechstronnej oceny materiału dowodowego; po drugie, że GDOŚ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie stwierdził, że wydanie decyzji z 2016 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie podzielił postawionych zarzutów. GDOŚ w zaskarżonej decyzji, stanął na stanowisku, że ówcześnie podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r. w granicach wyznaczonych regułami postępowania nieważnościowego. Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021r. z naruszeniem przepisów postępowania, w tym zasady praworządności, zasady prawdy materialnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informacji, czy zasad postępowania dowodowego. Organ w przedmiotowym postępowaniu nie przeprowadzał postępowania dowodowego w wymiarze postępowania środowiskowego, zatem trudno było oczekiwać od niego wskazania, które dowody wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie uwzględnił i z jakiej przyczyny. Skoro większość zarzutów wynikających z wniosków nieważnościowym oscylowała wokół ustaleń faktycznych, uchybień postępowania dowodowego w zakresie zebranego oraz rozpatrzonego i oceny ówcześnie zgromadzonego materiału w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w 2016r., to organ słusznie wykazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na uzupełnianie postępowania dowodowego, dopuszczanie nowych dowodów sporządzonych w 2020 czy 2021 r., opartych na badaniach, obserwacjach również pochodzących z tego okresu, a nawet przypuszczeniach, a następnie i doprowadzenie do dokonania na ich podstawie nowych, odmiennych ustaleń faktycznych związanych ze stanem faktycznym sprawy jaki istniał w 2016 r., w tym w szczególności w odniesieniu do kryteriów wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji. Innymi słowy, w kontekście tego zarzutu Sąd zgodził się z GDOŚ, że opracowania, opinie i ekspertyzy, wyżej wspomniane jako nowe czy uzupełniające dowody z 2020 r. czy 2021 r. przedstawione w postępowaniu nieważnościowym stanowią nowy materiał dowodowy, na podstawie którego strony chciałyby dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych w sprawie środowiskowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji także, wbrew wywodom skargi, w istocie odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami normy art. 107 § 3 i w tym elemencie decyzji odpowiada zasadzie przekonania. Jest spójne i odnosi się do zagadnień poruszonych we wnioskach o stwierdzenie nieważności. Tymczasem, jak już wyżej wyjaśniono, postępowanie nieważnościowe - jako jedno z postępowań nadzwyczajnych - rządzi się innymi zasadami (regułami) niż postępowanie zwyczajne kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym. Nie ma w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem i rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29.04.2015 r., sygn. II SA/Go 918/14). I tak, organ wyższego stopnia kontrolując w postępowaniu nieważnościowym postępowanie zwyczajne nie może rozpoznawać i rozstrzygać sprawy zakończonej w postępowaniu zwyczajnym co do istoty i rozważać pod względem zaistnienia wad mających wpływ na wynik sprawy czy mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tylko ma obowiązek zająć się wadami rażącymi (oczywistymi, kwalifikowanymi, nieakceptowalnymi z punktu widzenia praworządności). Chodzi o zbadanie wad tkwiących w samej decyzji, oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, ew. rozstrzygnięcie sprawy wbrew materiałowi dowodowemu zgromadzonymi wówczas w sprawie. Nieważność decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwyczajnego. Natomiast RDOŚ ówcześnie rozpoznający i rozstrzygający sprawę nie wydał decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu sprawy. Tymczasem skarżące Stowarzyszenie, powołując się na przywołane wyżej, a opisane w stanie sprawy dowody w postaci opracowań, ekspertyz i opinii, przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa w wyniku wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, w istocie kwestionuje ustalenia przyjęte przez RDOŚ, czyli jego działanie nakierowane jest na wykazanie błędnego stanu faktycznego. Dogłębna analiza tych dowodów w istocie sprowadziłaby postępowanie nieważnościowe do postępowania zwykłego, a takie naruszenie prawa nie mogłoby zostać ocenione następczo przez Sąd za działanie zgodne z prawem. Ocena dowodów sporządzonych obecnie, czyli po sześciu latach od wydania decyzji z 2016 r., nie tylko nie dowiodłaby stanu ówcześnie obowiązującego w terenie, ale również nastąpiłaby wbrew zasadzie obowiązującej w postępowaniu nieważnościowym, mianowicie rozstrzyganiu według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Etapem na formułowanie takich zarzutów, jakie podnoszą strony sprzeciwiające się zamierzonej przez Miasto [...] inwestycji i uzupełnianie materiału dowodowego sprawy, winno być postępowanie odwoławcze od decyzji z 2016 r., a nie postępowanie nieważnościowe. Sprawa w obecnym postępowaniu nie toczyła się jak w trybie zwyczajnym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczyło stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w trybie nadzoru, kiedy wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Sąd nie podzielił również twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia, aby GDOŚ w postępowaniu nieważnościowym błędnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 2016 r. doszło do rażącego naruszenia wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego, czyli ustawy o informacji, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. I tak, art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy o informacji stanowił, że w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotnie w sprawie zakończonej decyzją z 2016 r. nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, zatem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia opisanego w stanie sprawy i załącznikiem tej decyzji była charakterystyka przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższe zatem wskazuje na brak oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a treścią zacytowanego przepisu. Ponadto, skoro przepis nie normuje warunków jakie ma spełniać załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jakim winna być charakterystyka przedsięwzięcia, to po analizie treści tego załącznika do decyzji z 2016 r. nie można skutecznie formułować zarzutu rażącego naruszenia powyższej normy. Do tego nawet gdyby w praktyce orzeczniczej wypracowano stanowisko co do cech tej charakterystyki, to jako że nastąpiłoby to w drodze interpretacji, to i tak nie można byłoby formułować oceny wskazującej na rażące naruszenia art. 84 ust. 2 ustawy o informacji. Z kolei według art. 85 ust. 1 ustawy o informacji, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, zaś zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uwarunkowania te zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, to:

1) rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, c) wykorzystywania zasobów naturalnych, d) emisji i występowania innych uciążliwości, e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii; 2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające: a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, b) obszary wybrzeży, c) obszary górskie lub leśne, d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody, f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone, g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, h) gęstość zaludnienia, i) obszary przylegające do jezior, j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej; 3) rodzaj i skala możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z: a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, d) prawdopodobieństwa oddziaływania, e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Bezspornie decyzja z 2016 r., jako decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zawiera uzasadnienie. W uzasadnieniu tym wskazano, że planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji oraz § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Przedsięwzięcie będzie realizowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963 z późn. zm.) - tzw. specustawy przeciwpowodziowej. Przedmiotem zamierzonego przedsięwzięcia będzie budowa suchego zbiornika retencyjnego na [...] na terenie miasta [...] m. in. o następujących parametrach: zbiornik o powierzchni ok. 71649 m², zapora o powierzchni ok. 4929 m², droga dojazdowa o pow. 3675 m². Zakres inwestycji będzie obejmował przekształcenie odcinka [...] – ok. 0.6 km. Przełożenie odcinka koryta [...] o długości ok. 0,6 km na terenie zbiornika poniżej budowli przelewowo-spustowej oraz powyżej przepustu drogowego (likwidacja istniejącego i wykonanie nowego odcinka), likwidację budowli na przekładanym odcinku cieku. Planowana inwestycja ma charakter przeciwpowodziowy i jej realizacja ma na celu poprawę bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, związanego z okresowym zalewaniem i podtapianiem budynków, nie tylko użyteczności publicznej (np. szpitala), ale i mieszkalnych, na terenie miasta [...] przez zmniejszenie fali wezbraniowej w rzece [...]. Inwestycja należy do przedsięwzięć leżących w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego. Zbiornik ma pełnić swoją funkcję w okresach powodziowych oraz zabezpieczać docelowo ciek wyższego rzędu – [...]. Na terenie planowanej inwestycji brak istniejącej zabudowy, koryto rowu [...] przebiega w stosunkowo szerokiej dolinie wśród pól uprawnych i nieużytków. Brzegi rowu porośnięte są drzewami i krzewami. W rejonie inwestycji nie ma istniejących sieci uzbrojenia. Inwestycja prowadzić będzie do lokalnego przekształcenia powierzchni terenu przez wykonanie wykopu na potrzeby czaszy zbiornika. Istniejące budowle w korycie rowu na długości projektowanego zbiornika zostaną zlikwidowane. Nie ma możliwości budowy infrastruktury przeciwpowodziowej w postaci zbiorników retencyjnych na obszarach zabudowanych miast. Możliwymi lokalizacjami do takich działań są niezabudowane tereny użytkowane jako grunty orne czy użytki zielone. Planowana inwestycja ma na celu skuteczne zarządzanie ryzykiem powodziowym i zabezpieczenie zagrożonych powodzią terenów miasta [...], a wybrana lokalizacja służy ochronie terenów śródmiejskich. Według projektu planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla Regionu Wodnego [...] planowane przedsięwzięcie znajduje się na liście inwestycji technicznych planowanych do realizacji w latach 2014-2023. Zmiana zakresu przedsięwzięcia jest niewielka i nie wpłynie znacząco na zmianę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Planowany zbiornik będzie działał jako suchy zbiornik bezobsługowy. Podczas normalnej eksploatacji na stałe otwarty będzie 1 spust denny. Zastosowane rozwiązania umożliwią wędrówkę organizmów wodnych w górę cieku. Skala oddziaływania będzie związana z zakresem zaplanowanych prac w rejonie cieku, tzn. ograniczona do niewielkiego obszaru. W wyniku prac dojdzie do miejscowego zniszczenia istniejącego środowiska flory i fauny, a tym samym zaburzenia funkcji biologicznych na wskazywanym odcinku cieku, ale przewiduje się też naturalne odtworzenie populacji organizmów charakterystycznych dla tego odcinka cieku w kolejnych okresach wegetacyjnych. Stan elementów biologicznych w dalszej perspektywie ulegnie poprawie. Z przyrodniczego punktu widzenia realizacja i eksploatacja inwestycji nie wpłynie w sposób znaczący na potencjał ekologiczny jednolitych części wód powierzchniowych, a tym samym nie zagrozi osiągnięciu celów środowiskowych określonych dla tych wód. Inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami Natura 2000 oraz innymi obszarami objętymi ochroną. Największe oddziaływanie na środowisko wystąpi w fazie realizacji inwestycji (w tym miejscu decyzji określono warunki). Projektowany zbiornik przez cały okres funkcjonowania będzie zapewniał pełną drożność dla migracji organizmów wodnych. Z uwagi na zakres inwestycji nie wystąpi możliwość kumulowania się oddziaływań. W efekcie organ wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, biorąc pod uwagę wymagania zawarte w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, realizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie stanowi o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zostało to nie tylko uzasadnione w postanowieniu o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia z 24 lutego 2016 r., ale i w decyzji z 2016 r. RDOŚ, pomimo bowiem wskazania w ww. decyzji, że nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co też uzasadnił w postanowieniu z [...] lutego 2016 r., które wydał jako właściwy organ, to motywy rozstrzygnięcia przytoczył także w decyzji z 2016 r. W ocenie Sądu, z treści decyzji środowiskowej, w tym z wyżej przytoczonych fragmentów, nie wynika, aby decyzja wydana w 2016 r., nie zawierała w ogóle wskazań co do rodzaju przedsięwzięcia, charakterystyki przedsięwzięcia, skali przedsięwzięcia, kumulowania się oddziaływań, usytuowania przedsięwzięcia, uwzględnienia możliwego zagrożenia dla środowiska, zdolności odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych, obszarów specjalnej ochrony, czy odziaływania przedsięwzięcia. Uzasadnienie odpowiada w sposób bardziej czy mniej dokładny poszczególnym elementom regulacji art. 63 ust. 1 ustawy o informacji. Dodatkowo uzupełnia je materiał wówczas zgromadzony w sprawie. W skład tego materiału wchodzą na przykład takie dokumenty jak: Karta informacyjna przedsięwzięcia wraz z uzupełnieniami z 30 października 2015 r., 4 grudnia 2015, 14 stycznia 2016 r., mapa ewidencyjna gruntów, w tym tych wchodzących w zakres przedsięwzięcia, z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, plan sytuacyjno-wysokościowy, mapa do celów projektowych obrazująca zasięg planowanej inwestycji, wykaz podmiotów i działek, mapa poglądowa, wypis z rejestru gruntów dla działek objętych zakresem przedsięwzięcia i mapy sytuacyjne - ewidencyjne z zaznaczonymi elementami przedsięwzięcia. Zauważyć też trzeba, że skarżące Stowarzyszenie podnosząc niedostateczne skonkretyzowanie przedsięwzięcia w decyzji z 2016 r. - po pierwsze wskazało, że uchybienie w tym zakresie uniemożliwia chociażby skontrolowanie ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby podczas postępowania zwyczajnego były jakiekolwiek problemy, uchybienia związane z zakreśleniem kręgu stron postępowania środowiskowego i udziałem ich w sprawie; zaś ewentualne zarzuty z tą kwestią związane mógłby podnosić podmiot, który np. bez własnej winy nie brał udziału w sprawie; po drugie w odniesieniu do "miejsca realizacji przedsięwzięcia" skarżące Stowarzyszenie powołało się na orzecznictwo, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017r. (sygn. II OSK 700/16, publ. Lex nr 2461317), w którym Sąd wyraził pogląd, że "określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia wymaga podania w decyzji numerów działek ewidencyjnych objętych planowaną inwestycją". Tymczasem skarżący nie zauważył, że stanowisko dotyczące sposobu określenia w decyzji usytuowania przedsięwzięcia zostało wypracowane w orzecznictwie, nie wynika wprost z brzmienia przepisu, z definicji legalnej ustawy o informacji - zatem nie mogło być rozważane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Według Sądu należy też mieć na uwadze, że przedsięwzięcie w 2016 r. od strony formalnej było dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie na etap pozwolenia na budowę, w którym konieczne jest precyzyjne ustalenie przedsięwzięcia, jego zakresu i powierzchni, na którym będzie realizowane dane przedsięwzięcie. Dowodem na powyższe jest, znajdująca się w aktach sprawy, decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w której udzielono pozwolenia na realizację suchego zbiornika retencyjnego na [...] (...). W decyzji tej określono linie rozgraniczające teren inwestycji i wskazano jakie nieruchomości objęte są przedmiotową inwestycją. Ponadto w warunkach wynikających z potrzeb ochrony środowiska powołano się na decyzję z 2016 r., określono zakres przedmiotowy inwestycji, w tym poszczególne parametry budowli, warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego wynika, że formuła decyzji z 2016 r. nie uniemożliwiła na dalszym etapie inwestycyjnym określenia lokalizacji i wielkości przedsięwzięcia oraz innych uwarunkowań. W Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, też kwestionowanej przez skarżące Stowarzyszenie, też zostało wskazane, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w dorzeczu [...] i [...] nie stanowi samodzielnej jednolitej części wód, wchodzi w skład [...]; w przypadku istnienia przesłanek do stwierdzenia negatywnego wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe teren ten nie należy do obszarów przeznaczonych do ochrony siedlisk i gatunków, ustanowionych w ustawie o ochronie przyrody, dla których utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie; odległość przedsięwzięcia od form ochrony przyrody w zasięgu 30 km: Natura 2000 specjalne obszary ochrony: [...] – ponad 16 km, [...] – ponad 26 km, [...] – ponad 28 km; rezerwaty: najbliżej położony [...] otulina – 3,89 km; [...] – ponad 10 km; [...] – ponad 10 km; [...]– ponad 15 km i stanowisko dokumentacyjne [...] – ponad 20 km.

W świetle powyższego odparcia zatem też wymaga zarzut dotyczący braku stwierdzenia przez GDOŚ wydania decyzji z 2016 r. z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy o informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 czerwca 2021 r. (sygn. IV SA/Wa 2630/20) podkreślił, że "nawet brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich kryteriów tego przepisu nie znaczy, że nie zostały one przez RDOŚ przeanalizowane". Z decyzji z 2016 r. wyraźnie wynika, że RDOŚ zajął stanowisko w sprawie "po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, biorąc pod uwagę wymagania zawarte w art. 63 ust. 1 ustawy ooś" i na tej podstawie nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. Właśnie bowiem z analizy uwarunkowań określonych art. 63 ust. 1 ustawy o informacji nie wyniknęła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko kwestionowanego przez skarżące Stowarzyszenie przedsięwzięcia. Słusznie organ zauważył, że stanowisko skarżącego Stowarzyszenia - wskazujące, że na podstawie analizy kryteriów wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji w analizowanej sprawie powinien zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - nie jest oczywiste, bezsporne. Tym samym nie oznacza wady tkwiącej w samej decyzji, wynikającej w sposób bezsporny ze zgromadzonego ówcześnie materiału dowodowego sprawy, co mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania. Aby dojść do stanowiska zajmowanego przez skarżące Stowarzyszenie trzeba byłoby przeprowadzić postępowanie administracyjne od nowa, czy w znacznym zakresie, a tym samym postępowanie dowodowe w celu konfrontacji stanowiska Stowarzyszenia i dodatkowych ekspertyz przez skarżącego przedłożonych ze stanowiskiem i merytorycznymi ustaleniami RDOŚ w [...] , co – jak wskazano powyżej - jest niedopuszczalne w postępowaniu nieważnościowym. W istocie przedmiotowe postępowanie stałoby się postępowaniem w sprawie środowiskowej. Dodać także można, że w tym trybie postępowania nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i niepodlegający jakimkolwiek wątpliwościom, wyjaśnieniom, czy ocenom. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na ocenny charakter kryteriów analizowanych podczas przesądzania o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W świetle powyższego i zarzut Stowarzyszenia, że uzasadnienie decyzji z 2016r. zostało sporządzone z naruszeniem art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji w stopniu rażącym, czyli uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji, jest niezasadny. Uzasadnienie decyzji RDOŚ w [...] chociaż w sposób szczegółowy nie odpowiada w swojej treści uwarunkowaniom określonym w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, to jak wskazano wyżej uchybienia tego nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto postępowanie dowiodło, że o rażącym naruszeniu prawa przez RDOŚ nie świadczy nienałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i związane z tym naruszenie zasady prewencji i przezorności wyrażone w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, nieprawidłowa analiza parametrów przedsięwzięcia i wynikającego z nich poziomu ingerencji inwestycji w środowisko, czy brak obiektywnej weryfikacji karty informacyjnej przedsięwzięcia. Trafnie tutaj GDOŚ zauważył w zaskarżonej decyzji, że powyższe zarzuty dotyczą zagadnień merytorycznych, do analizy których organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest uprawniony, gdyż celem tego postępowania nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy i organ nadzorczy nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty.

Dalej też odnosząc się do podniesionego naruszenia wymienionych w skardze dyrektyw należy zwrócić uwagę na ogólnikowość tego zarzutu, która utrudnia jego ocenę. Skarżące Stowarzyszenie w tym zarzucie bowiem nie wskazało żadnej konkretnej regulacji i kwalifikowanego naruszenia. Niemniej podkreślić należy, że przywołane przez skarżące Stowarzyszenie dyrektywy zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, a co za tym idzie ich istotne treści zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego, zatem trudno mówić o ich naruszeniu. Skoro rozstrzygnięty brak potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko przedsięwzięcia objętego decyzją z 2016 r. nie został oceniony jako rozstrzygnięty w sposób rażący, to nie dopatrzono się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów normujących przez dyrektywy kwestie. Dyrektywa jest adresowana do państw członkowskich, jest wiążąca w zakresie wskazanych w niej celów i pozostawia państwom swobodę co do form i metod w zakresie realizacji tych celów. Dyrektywy nie obowiązują bezpośrednio i wchodzą do porządków prawnych państw członkowskich w drodze procesu implementacyjnego. Wymagają przyjęcia przez władze krajowe odpowiednich środków, przede wszystkim wydania odpowiednich przepisów w celu ich implementacji. Trafnie organ wskazał, że dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nie są co do zasady aktami prawa bezpośrednio obowiązującymi w stosunkach pomiędzy państwem a obywatelami, trudno zatem mówić, że ich przepisy mogą być naruszone przez organy administracji publicznej rozstrzygające w indywidualnych sprawach administracyjnych, jeżeli zostały w sposób prawidłowy implementowane do krajowego porządku prawnego. W analizowanej sprawie Stowarzyszenie nie wskazało, aby do takiego wadliwego wyprowadzenia powyższych dyrektyw do prawodawstwa Rzeczypospolitej Polskiej doszło, tym samym nie może skutecznie stawiać zarzutu naruszenia tych dyrektyw.

Nie sposób także zgodzić się z zarzutem Stowarzyszenia, że GDOŚ pominął odpowiedź udzieloną przez Komisarza [...] w imieniu Komisji Europejskiej ([...]. GDOŚ przeanalizował przekazany przez Stowarzyszanie dokument, jednakże, tak jak wskazał w swojej decyzji, odnosi się on do kwestii merytorycznych, które ze względów omówionych wyżej nie mogły być przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym.

W konkluzji Sąd, jeszcze raz chce uwypuklić, że kontrolując pod względem zgodności z prawem przedmiotowe postępowanie, nie mógł pominąć okoliczności, czego oczekiwałoby skarżące Stowarzyszenie, że zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] maja 2021 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. w trybie nieważnościowym. I skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych unormowanej w art. 16 § 1 k.p.a., to oczywiste jest, że przedmiotem weryfikacji w tego rodzaju postępowaniu nie mogły być jakiekolwiek uchybienia dostrzeżone w postępowaniu zwyczajnym, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie oznaczało to stwierdzenie - czy decyzja RIOŚ w [...] z [...] czerwca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiej sytuacji jednak nie stwierdzono w sprawie. Wobec niewykazania przez GDOŚ w postępowaniu nieważnościowym tak oczywistej sprzeczności decyzji z 2016 r. ze stosowanymi przepisami prawa, nie można było doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, o co wnosiło skarżące Stowarzyszenie. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można nie było dać pierwszeństwa zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.