Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1276/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska -Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Geodeta Kraju (dalej jako Geodeta) decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [.] - po rozpatrzeniu wniosku A. B. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2020 r., nr [...], która odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., dotyczącej odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

A. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...], w dniu [...] października 2017 r. zgłosił

w Starostwie Powiatowym w [...] pracę geodezyjną, której celem lub zakładanym wynikiem zgłoszonych prac była aktualizacja danych [...], wznowienie (wyznaczenie granic) dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Pracę zaewidencjonowano pod numerem id.[...].

W dniu [...] października 2017 r. wykonawca pozyskał z PZGiK uzgodnione materiały do wykonania ww. pracy. Została również uzgodniona Lista materiałów

z zasobu z osobą wskazaną przez wykonawcę prac - potwierdzona jej podpisem. Wykonawca otrzymał również ze Starostwa informacje dla przedmiotowej pracy geodezyjnej.

Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu ww. pracy geodezyjnej w całości, do którego dołączono operat techniczny z jej wykonania oraz zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych należących do zakresy baz danych [...].

Starosta [...] - w sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2018 r. protokole

z weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - negatywnie ocenił przekazaną dokumentację pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych ([...] nieprawidłowość), ponadto negatywnie ją ocenił pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii ([...] nieprawidłowości).

Wykonawca prac w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. przedstawił swoje stanowisko odnośnie tego negatywnego protokołu weryfikacji - podnosząc, że dokonał modyfikacji istniejących w operacie dokumentów.

Następnie Starosta [...] w protokole z weryfikacji z [...] października 2018 r. - odnoszącym się do wersji opracowania przedłożonej [...] sierpnia 2018 r. - stwierdził łącznie [...] nieprawidłowości.

Wykonawca prac w piśmie z [...] listopada 2018 r. przedstawił swoje stanowisko odnośnie tego negatywnego protokołu weryfikacji - podnosząc, że dokonał modyfikacji istniejących w operacie dokumentów.

W kolejnym protokole z weryfikacji z [...] grudnia 2018 r. - odnoszącym się do wersji opracowania przedłożonej w dniu [...] listopada 2018 r. - Starosta [...] stwierdził [...] nieprawidłowości.

Wykonawca prac w piśmie z [...] grudnia 2018 r. przedstawił swoje stanowisko odnośnie tego negatywnego protokołu weryfikacji - wskazując, że wszystko w tej sprawie wyjaśniono w poprzednim stanowisku. Jednocześnie przekazał operat.

Następnie - na skutek nie uwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych - Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w [...] pod nr id.[...], której celem było - zgodnie ze zgłoszeniem pracy - wznowienie znaków granicznych /wyznaczenie punktów granicznych/ ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz aktualizacja ewidencji gruntów i budynków ([...]), dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...].

Po rozpatrzeniu odwołania A. B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK) decyzją

z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. - uznając, że praca geodezyjna zarejestrowana

w Starostwie Powiatowym w [...] pod nr id.[...], z uwagi na wykazane w niej nieprawidłowości wynikające z naruszenia obowiązujących przepisów prawa, nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

A. B. wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do Głównego Geodety Kraju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINGiK z [...] lipca 2019 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Geodeta Kraju decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem decyzji WINGiK z [...] lipca 2019 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, była odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej w Starostwie Powiatowym w [...] pod numerem id.[...] - na podstawie art. 12 b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725), dalej jako: ustawa Pgik.

Tego rodzaju decyzja jest wydawana w konsekwencji przeprowadzenia procedury związanej z weryfikacją przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazywanych przez wykonawcę tych prac w trybie art. 12 a ust. 1 ustawy Pgik.

Geodeta podniósł, że bezspornym jest, iż decyzja WINGiK i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] - orzekające o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazanych przez wykonawcę zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej - były skutkiem negatywnego wyniku weryfikacji tych zbiorów i materiałów oraz nie uwzględnienia przez Starostę całości stanowiska wykonawcy, jakie zostało przez niego zajęte w odniesieniu do wyników weryfikacji. Oznacza to, iż na gruncie przepisów art. 12 b ust. 6-8 ustawy Pgik, były podstawy prawne do wydania tego rodzaju decyzji.

Wskazał, że zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 12 b ustawy Pgik jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków - co ma zapobiec przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wadliwej dokumentacji. Zatem nie można - w opisanym stanie faktycznym - zarzucić decyzji WINGiK z [...] lipca 2019 r., aby rażąco naruszała obowiązujące przepisy prawa, w szczególności regulacje zawarte w ustawie Pgik.

Następnie stwierdził, że szereg zarzutów zawartych we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę [...], wskazujących m.in. na brak zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu, na nieprawidłowości w zbieraniu materiału dowodowego, czy też na brak podstaw do przeprowadzania określonych czynności albo brak określonych czynności procesowych. Jednocześnie wnioskodawca uważa, że WINGiK potwierdza występujące nieprawidłowości, w postępowaniach administracyjnych organu I instancji, jednak uważa, że nie stanowi to naruszenia prawa i nie podając podstawy prawnej na możliwość odstąpienia od procedur prawnych.

Wobec powyższego Geodeta podkreślił, że argumentacja ta nie świadczy o wadliwości samej decyzji WINGiK z [...] lipca 2019 r. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Jednak w niniejszej sprawie nie stwierdził on takiej sytuacji

Następnie odniósł się do kolejnych zarzutów - wskazując, że zarówno Starosta [...], jak i WINGiK wydający ostateczną decyzję z [...] lipca 2019 r., przyjęły odmienny pogląd od stanowiska zainteresowanego. Uznały mianowicie, iż prowadząc postępowanie skutkujące wydaniem decyzji w trybie art. 12 b ust. 8 ustawy Pgik, nie są związane protokołami weryfikacji i dokonują nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej.

Mając zaś na względzie, iż skarżący wyraża odmienne stanowisko, Geodeta zaznaczył, że niezależnie od tego, które ze stanowisk bardziej zasługuje na uwzględnienie - to stanowią one rezultat interpretacji obowiązujących przepisów, w szczególności zaś art. 12 b ustawy Pgik.

W związku z tym podkreślił - biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności decyzji, które jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. - że przesłanki do zastosowania tej instytucji, zwłaszcza rażące naruszanie prawa, nie mogą być wywodzone na podstawie interpretacji przepisów.

Za nieuzasadniony uznał też zarzut dotyczący podpisania decyzji Starosty [...] przez osobę do tego nieuprawnioną, gdyż fakt ten nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym. D. K., czyli osoba, która podpisała decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., została umocowana do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Starosty, wynikających w szczególności z ustawy Pgik - upoważnieniem tego organu nr [...] z [...] lutego 2019 r., którego kopia znajduje się w aktach sprawy.

Ponadto Geodeta za nieuzasadniony uznał również zarzut rażącego naruszenia przez WINGiK art. 138 k.p.a. - wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie i w żaden sposób nie jest związany ustaleniami organu pierwszej instancji, zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i wykładni oraz zastosowania przepisów prawa. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia tego postępowania, organ odwoławczy ustali, iż samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, tylko z innych przyczyn niż stwierdził ten organ, to wówczas wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

Natomiast okoliczność, iż w trakcie analizy zbiorów danych lub innych materiałów powstałych w wyniku tej pracy geodezyjnej, WINGiK tylko częściowo uznał za zasadne uchybienia wskazane przez Starostę i dokonał własnych analiz w tym zakresie - nie świadczy o naruszeniu art. 138 k.p.a., lecz mieści się w zakresie dopuszczalnej swobodnej oceny dowodów, jakiej dokonuje organ odwoławczy.

Na zakończenie podniósł - odnosząc się do żądania skarżącego odnośnie przeprowadzenia dodatkowych postępowań w celu uzupełnienia dowodów na podstawie art. 136 k.p.a. - iż nie mogło ono być skuteczne w tym trybie, gdyż żądanie to dotyczy uzupełnienia dowodów zebranych w pierwszej instancji postępowania zwykłego, podczas gdy organ nadzoru, wydając niniejszą decyzję, działa w ramach odrębnego postępowania nadzwyczajnego mającego na celu ocenę ostatecznej decyzji WINGiK. Ponadto żądanie skarżącego dotyczące rozszerzenia postępowania dowodowego w ramach tego konkretnego postępowania - o analizę dokumentacji zgromadzonej w toku odrębnych postępowań, związanych z przekazaniem do Starosty [...] materiałów powstałych w wyniku innych prac geodezyjnych - wykracza poza zakres przedmiotowy tego postępowania.

Podsumowując Główny Geodeta Kraju nie stwierdził zaistnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2019 r., nr [...].

Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] kwietnia 2020 r.,

nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż decyzja WINGiK z [...] lipca 2019 r. była konsekwencją negatywnej weryfikacji (odnotowanej w protokołach z [...] sierpnia 2018 r., [...] października 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.) zbiorów danych i materiałów powstałych w związku z wykonaniem prac geodezyjnych zarejestrowanych pod nr id. [...], obejmujących działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...], których celem zgodnie ze zgłoszeniem była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków (EGiB), wznowienie (wyznaczenie) granic, sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej - a następnie nieuwzględnienia przez Starostę [...] stanowiska skarżącego odnośnie wyników tej weryfikacji.

W uzasadnieniu ww. decyzji WINGiK została wykazana wadliwość zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej nr id. [...]. Organ wskazał naruszone przepisy prawa - między innymi § 70 pkt 2 oraz § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572). Uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie, WINGiK bardzo obszernie odniósł się do zarzutów zgłaszanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, a także szczegółowo opisał sposób naruszenia przez wykonawcę prac geodezyjnych wskazanych wyżej przepisów prawa, przy sporządzeniu przedmiotowego opracowania technicznego nr id. [...].

Następnie WINGiK - wobec powyższych ustaleń - orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Choszczeńskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Geodeta wskazał, że - mając na uwadze, iż celem prowadzącego postępowania w trybie art. 12 b ustawy Pgik, jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków, co ma zapobiec przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wadliwej dokumentacji - nie można, w opisanym stanie faktycznym, zarzucić decyzji WINGiK z dnia [...] lipca 2019 r., aby została wydana bez podstawy prawnej lub aby rażąco naruszała obowiązujące przepisy prawa, w tym normy zawarte w ustawie Pgik.

Zauważył także, że WINGiK podobnie jak organ I instancji - oceniając dopuszczalność przyjęcia do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez A. B. - przyjął pogląd, iż organ prowadząc postępowanie, skutkujące wydaniem decyzji w trybie art. 12 b ust. 8 ustawy Pgik, nie jest związany protokołami weryfikacji i dokonuje nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej.

Natomiast skarżący - wnioskując o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINGiK z dnia [...] lipca 2019 r. - przedstawia w tym zakresie odmienne stanowisko. Zatem niezależnie od tego, które ze stanowisk bardziej zasługuje na uwzględnienie, to stanowią one rezultat interpretacji obowiązujących przepisów, w szczególności art. 12 b ustawy Pgik. Dlatego też na takiej podstawie nie można wywodzić przesłanki do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności, zwłaszcza wady rażącego naruszenia prawa.

Następnie Główny Geodeta Kraju zauważył, w kontekście wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, że skarżący - wskazując na naruszenia przepisów k.p.a., jakich rzekomo dopuścił się on przy wydaniu decyzji z [...] marca 2020 r. oraz zarzucając mu brak bezstronności - w istocie oczekuje, aby w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINGiK, dokonał on własnej oceny prawidłowości wykonania tej dokumentacji. Wnioskodawca żąda m.in. rzetelnej oceny całości sprawy (...) w odniesieniu do całości akt sprawy.

W związku z tym podkreślił, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej ma za zadanie wyłącznie ocenić, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie, mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym dodatkowo pamiętać, iż podstawą do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogą być wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, czy też odmienna ocena mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego.

Wobec powyższego nie dostrzegł on konieczności przeprowadzania, wskazywanego przez stronę, dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. - obejmującego analizę akt analogicznych spraw prowadzonych przez Starostę [...], na dowód postępowania wbrew art 8 k.p.a.

Poza tym - mając na uwadze fakt, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, organ ocenia wyłącznie kwestionowaną decyzję, biorąc pod uwagę jej treść, a także materiał dowodowy na podstawie którego została ona wydana - uznał, iż dysponuje on kompletnym materiałem dowodowym, umożliwiającym rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z [...] lipca 2019 r.

Zaznaczył przy tym, że żądanie skarżącego - dotyczące rozszerzenia postępowania dowodowego w ramach tego konkretnego postępowania o analizę dokumentacji zgromadzonej w toku odrębnych postępowań, związanych z przekazaniem do Starosty [...] materiałów powstałych w wyniku innych prac geodezyjnych - zmierza do udowodnienia okoliczności nie mających w istocie wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji WINGiK z [...] lipca 2019 r. Ewentualna odmienna interpretacja przepisów w ramach rozstrzygania innych spraw, nie świadczy w żaden sposób o niezgodności z prawem decyzji wydanej w konkretnej sprawie indywidualnej. Ponadto - z racji nadzwyczajnego charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji - nie może być ona stosowana w oparciu o interpretację przepisów prawa.

Reasumując, Główny Geodeta Kraju nie stwierdził, aby decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B. - podnosząc, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, rażąco narusza oraz daje przyzwolenie organom I i II instancji na naruszanie - art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 i art. 87, Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została bez należytego dojścia do prawdy obiektywnej, czym organ ten nie budzi zaufania do niego, jako centralnego organu administracji rządowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji tego organu,

- uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2019 r. oraz uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r.,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2020 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych

i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej.

Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia

art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że taka wada tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy

w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, iż nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju - że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie, nie wystąpiła.

Zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2020 r. została wydana w trybie określonym w art. 156 k.p.a.

Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. -orzekającą o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w [...] pod nr id. [...], której celem było zgodnie ze zgłoszeniem pracy wznowienie znaków granicznych /wyznaczenie punktów granicznych/ ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz aktualizacja ewidencji gruntów i budynków ([...]), dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] - została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub przy wystąpieniu którejkolwiek z innych kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że zwykłe postępowanie administracyjne, które zakończyło się kwestionowaną decyzją WINGiK z [...] lipca 2019 r., prowadzone było w trybie przepisu art. 12 b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Pgik.

Przepisy te przewidują, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a), opracowywania wyników tych pomiarów oraz kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów, jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4 art. 12 b ustawy Pgik).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 6 i ust. 7 art. 12b ustawy Pgik). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych - to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

W tym względzie, organy orzekające w sprawie (Starosta [...] i WINGiK) uznały wynik przeprowadzonej weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych oraz zbiorów danych lub innych materiałów, znajdujący odzwierciedlenie w protokołach weryfikacyjnych z [...] sierpnia 2018 r., [...] października 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. - za negatywny

Podzielić należy stanowisko Głównego Geodety Kraju, iż w świetle akt sprawy wyniki tej weryfikacji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów z art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy Pgik oraz opracowywania wyników tych pomiarów, nie budzą wątpliwości i są prawidłowe. Podkreślenia wymaga, iż kryteria oceny o dopuszczeniu dokumentacji do zasobu są jednakowe dla wszystkich prac geodezyjnych. Wynikają one z Prawa geodezyjnego i kartograficznego i właściwych przepisów wykonawczych, stąd też nie tylko niezrozumiałe, jak i niezasadne są zarzuty skarżącego w tym zakresie wobec decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym.

Jak słusznie stwierdził organ nadzoru - w kontrolowanej decyzji w sposób jasny wskazano na wady zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej nr id. [...], które to wady nie zostały skutecznie usunięte mimo, że Starosta trzykrotnie wzywał do ich poprawy.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem, iż prawidłowo w kwestionowanej decyzji przyjęto, że dokumentacja geodezyjna - która została sporządzona z naruszeniem przepisów § 70 pkt 2 oraz § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. - nie może być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W tych warunkach należy za organem przyjąć, że nie można stawiać zarzutu, iż kwestionowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem stanowi art.12 b ust. 8 ustawy Pgik, jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych - wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organów ewidencyjnych jest czuwanie nad aktualnością ewidencji - przy czym realizacja tego obowiązku następuje na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nawet jej przyjęcie nie zwalania jeszcze organu od jej oceny w toku postępowania aktualizacyjnego. Organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna, przyjęta do zasobu, jest wystarczająca jako podstawa do dokonania aktualnej informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczności sprawy. Zasady wykonywania prac geodezyjnych reguluje powołane wyżej rozporządzenie, które wykonawca obowiązany jest przestrzegać. Skarżący nie może więc oczekiwać od organów, że w przypadku stwierdzenia wadliwości przedłożonej dokumentacji będą one prowadzić z nim polemikę, co do poprawy stwierdzonych uchybień. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego jasno wskazują, iż zgodną z prawem reakcją organu na stwierdzenie wadliwości dokumentacji - jest wydanie decyzji o odmowie jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jeżeli wykonawca, mimo otrzymania protokołu z negatywną weryfikacją nadal przedstawia organowi wynik prac, który zawiera nieprawidłowości i narusza przepisy prawa - to organ zobowiązany był, na podstawie art. 12 b ust. 8 ustawy Pgik, wydać decyzję o odmowie przyjęcia zbioru danych i innych materiałów będących rezultatami prac geodezyjnych lub kartograficznych do zasobu. Organ nie może uchylić się od prawnego obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia materiałów do zasobu - poprzez sporządzenie kolejnego negatywnego protokołu weryfikacji dotyczącego tej samej pracy geodezyjnej. Ponadto podnieść należy, co nie ulega żadnej wątpliwości, że geodeta powinien wykonać prace z zachowaniem wymogów określonych przepisami prawa, w tym zapisanych w standardach technicznych, jak i przyjętych w samym środowisku zawodowym, niezależnych od osobistych cech i predyspozycji geodety jako wykonawcy prac. Ten miernik, co znamienne, ma służyć standaryzacji i prowadzić w konsekwencji do powtarzalności uzyskanych wyników podczas wykonywania prac tego samego rodzaju przez różnych wykonawców. Przez należytą staranność rozumieć zaś należy obiektywnie istniejący wzorzec postępowania uprawnionego geodety stworzony w celu jak najlepszego i poprawnego wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, a jednocześnie zabezpieczający interesy wszystkich zainteresowanych wynikami tych prac poprzez odniesienie treści staranności do określonych wymogów formalnych wykonania (por. D. Felcenloben. Kataster nieruchomości rejestrem publicznym, Wydawnictwo Gall, Katowice, Wydanie I, 2009 r., s. 260 i 261).

Z wyżej przedstawionych względów za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem Główny Geodeta Kraju ocenę kwestionowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przeprowadził z zachowaniem wszelkich zasad postępowania, a wyniki tej oceny zawarł w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowita aprobatę Sadu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.