Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1615/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. ze skargi P. S.A. - [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. S.A. – [...] z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowo - biurowo - usługowej z garażami podziemnymi oraz wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul.[...] na dz. ew. nr nr [...] (część) w obrębie [...] i na dz. ew. nr [...] (część) w obrębie [...] na terenie Dzielnicy W. w W..

SKO podzielając stanowisko organu I instancji przyjęło, że skoro wniosek dotyczy 27 ha obszaru torowisk bez infrastruktury, dróg itp., który miałby być przeznaczony pod zespół zabudowy mieszkaniowo - biurowo - usługowej z garażami podziemnymi oraz wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Dzielnicy W. - to nie można ustalić warunków zabudowy, gdyż zabudowa na tak wielkim obszarze powinna odbywać się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas może być zachowany prawem chroniony interes publiczny (zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- określanej dalej upzg), tzn. zapewniony dojazd nowo zaprojektowaną siecią dróg publicznych, zapewnione usługi ochrony zdrowia, oświaty kultury itp.

Kolegium zaznaczyło, że przedmiotowy teren objęty jest procedurą sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak opracowanie układu drogowego dla rejonu O. znajduje się w fazie koncepcji i nie są przesądzone układy drogowe stanowiące powiązania komunikacyjne obszaru O. z obszarem C..

Ponadto koncepcja pracowni autorskiej stanowiąca załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdzie zawarte zostały informacje o planowanym układzie dróg, lokalizacji usług, oświaty czy zdrowia oraz rozmieszczeniu innych funkcji nie jest, w ocenie SKO, wiążąca dla ustalenia warunków zabudowy. Koncepcja ta powstała bowiem w związku z zaakceptowaniem przez P. "Koncepcji przedłużenia ul. [...] w kierunku zachodnim na tereny O." Biura Drogownictwa i Komunikacji Urzędu W.. Ta ostatnia "Koncepcja" jest obecnie

częściowo nieaktualna w związku z wydanym pozwoleniem na budowę w pasie rezerwy terenu pod przedłużenie ul. [...] dla obiektu EXPO 2000. SKO podkreśliło także, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, poprzez wpis do rejestru zabytków, objął ochroną konserwatorską zespół budynków Zakładów Mechanicznych L. , co stworzyło nowe uwarunkowania przestrzenne. Kolegium uznało, że nie jest zatem przesądzone skomunikowanie poszczególnych części wnioskowanego terenu z drogami publicznymi, a także rozmieszczenie na tym terenie usług publicznych, w tym zdrowia, oświaty, kultury.

W ocenie SKO z powodu bardzo rozległego obszaru inwestycji, w przypadku dokonywania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, obszar analizowany byłby zbyt wielki i znalazłyby się w nim budynki i obszary o różnej funkcji. Dlatego wyznaczanie takiego obszaru i przeprowadzenie na nim analizy (tzw. urbanistycznej) byłoby absurdalne. Z tego samego powodu, nie można dokonać oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, a więc w zakresie zgodności wnioskowanej zabudowy z istniejącą na danym terenie, tj. pod kątem zgodności z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W omawianym przypadku, art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie może być w ogóle zastosowany, a odmowa ustalenia warunków zabudowy powinna nastąpić właśnie ze względu na niemożliwość zastosowania tego przepisu, a więc - a contrario.

Odmowę uzasadnia także naruszenie prawem chronionego interesu publicznego (art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt., ustawy) oraz fakt, że tego rodzaju inwestycja powinna być - ze względu na wielkość terenu objętego wnioskiem - umieszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza wobec braku istniejącej infrastruktury drogowej dla skomunikowania takiej inwestycji z terenami pozostałej części O. i C..

Na tę decyzję skargę do Sądu Administracyjnego wniosły P. S.A., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wydanie jej z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), poprzez jego niezastosowanie i odmowę ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. z uwagi na przyjęcie, że inwestycja zgodna z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. jest możliwa wyłącznie na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania pomimo, że przepis stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestycja zgodna z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. będzie naruszała chroniony prawem interes publiczny, co skutkowało odmową ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy poprzez odmowę ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. pomimo, iż zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy;

d) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 56 i art. 64 ust. 1 cyt. Ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. z uwagi na brak rozstrzygnięć kwestii wskazanych w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomimo, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy;

e) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez niezastosowanie i odmowę ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r., z uwagi na brak rozstrzygnięć o przeznaczeniu przedmiotowych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wniosek P. z dnia [...] lutego 2010 r. jest zgodny z obowiązującym dla przedmiotowego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

f) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, a w konsekwencji brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przed odmową ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r.;

g) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz w związku z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) polegające na ograniczeniu prawa PKP, jako użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu w wyniku odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

2) przepisów postępowania tj.:

a) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przed odmową ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r.;

b) art. 6 i art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. pomimo, że w sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze

decyzji o warunkach zabudowy, co zobowiązuje organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji;

c) art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, art. 136 Kpa i art. 107 § 3 Kpa polegające na braku dostatecznego i precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwym i niepełnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji SKO w szczególności poprzez pominięciu zarzutów i stanowiska skarżącej w sprawach:

- braku wykazania, który z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony w ocenie organu;

- braku wykazania dlaczego ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby chroniony prawem interes publiczny w postaci zapewnienia dojazdu nowo zaprojektowaną siecią dróg publicznych, usług ochrony zdrowia, oświaty kultury itp.;

- braku wykazania, jakie przepisy prawne uniemożliwiają, aby chroniony prawem interes publiczny zapewnienia dojazdu nowo Zaprojektowaną siecią dróg publicznych, usług ochrony zdrowia, oświaty kultury itp. został uwzględniony przy ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy;

- braku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązek przeprowadzenia której wynika z § 3. ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Podnosząc przytoczone naruszenia pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by kategoria wielkości obszaru mogła być kryterium decydującym o braku możliwości ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, że jakakolwiek zabudowa jest możliwa wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W polskim systemie prawnym, a także w przepisach regulujących warunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie ma luki prawnej tj. nie ma takiej sytuacji, w której nie można byłoby określić warunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu.

Zdaniem skarżącego, organ odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy (co stanowi ograniczenie w wykonywaniu prawa własności) nie może ogólnie powołać się na "interes publiczny". Podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy mógłby być tylko bardzo precyzyjnie wskazany interes publiczny i to nie każdy interes publiczny, ale wyłącznie chroniony prawem. Natomiast w decyzji SKO powołano się na bardzo ogólnie określony "interes publiczny" bez podania podstawy prawnej, z której wynika ochrona tego interesu publicznego. Dodatkowo, jak wynika z treści uzasadnienia, SKO wskazuje jedynie na pewną ewentualność naruszenia interesu publicznego. Zdaniem skarżącego, podejście takie jest całkowicie nieprawidłowe i stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interes publiczny, który mógłby stać się podstawą odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy musi być interesem chronionym prawem. Decyzja SKO nie wyjaśnia, dlaczego wskazany interes publiczny w postaci zapewnienia dojazdu oraz zapewnienia funkcji oświatowych i zdrowotnych nie może być chroniony w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

P., jak wskazano w skardze, dołożyła szczególnych i ponad standardowych starań by zapewnić realizację wszystkich niezbędnych funkcji publicznych dla terenu objętego wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. Działania skarżącego podyktowane były nie tylko dążeniem do formalnego wykazania, że interesy publiczne będą zapewnione, ale przede wszystkim oczywistym interesem P., bo jako użytkownik wieczysty P. ma żywotny interes w tym, by przedmiotowy teren był możliwe najatrakcyjniejszy dla potencjalnych inwestorów, czego warunkiem koniecznym jest zapewnienie odpowiedniej komunikacji, a także funkcji oświatowych czy ochrony zdrowia. P. przygotowała projekt zagospodarowania terenu zgodnie z założeniami polityki przestrzennej Miasta. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wraz z koncepcją zagospodarowania przygotowaną przez Pracownię Architektury został złożony po raz pierwszy w lutym 2009 r., a więc Miasto miało możliwość zapoznania się z zamierzeniami P.. Natomiast dnia [...] marca 2009 r. PKP przekazała koncepcję zabudowy mieszkaniowo-biurowo-usługowej przy ul. [...] do Burmistrza Dzielnicy W.. Koncepcja ta została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Dzielnicy W.. Zdaniem skarżącej spółki, rozwiązania przedstawione w tych opracowaniach i uzgodnieniach dokonane z właściwymi jednostkami miasta odpowiedzialnymi za planowanie przestrzenne wskazują, że wniosek P. o wydanie warunków zabudowy wraz z przedmiotowymi załącznikami, przy uwzględnieniu rozstrzygnięć dokonanych w obowiązującym studium, pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak obowiązującego planu miejscowego nie może być wyłączną podstawą do wstrzymania zagospodarowania terenów. Przy braku planu dokumentem planistycznym jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. W tej sytuacji odmowa wydania decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2010 r. stanowi naruszenie prawa P., jako użytkownika wieczystego przedmiotowego terenu, do jego zagospodarowania. Stanowi to również naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz w związku z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), polegające na ograniczeniu prawa P. jako użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu w wyniku odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania.

W skardze podniesiono także, iż Kolegium podobnie jak poprzednio organ I instancji nie wskazało, dlaczego - w jego ocenie - nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. P. własnym staraniem przeprowadziła analizę przedmiotowego terenu według wytycznych z rozporządzenia wykonawczego, która następnie została przekazana do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego. Jeżeli P. mogła na własną rękę dokonać odpowiedniej analizy to tym bardziej mogły ją przeprowadzić odpowiednie organy Miasta, powołane do prowadzenia polityki przestrzennej i dysponujące odpowiednim zapleczem. Jednocześnie zarówno SKO, jak i poprzednio organ I instancji w uzasadnieniach swoich decyzji pominęły fakt otrzymania wspomnianej analizy i nie odniosły się do jej zawartości.

Ponadto zarzucono, że decyzja SKO stanowi ewidentne naruszenie prawa poprzez brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej przepisem § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie decyzji SKO wskazuje, iż podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem P. był brak ogólnych rozstrzygnięć o ładzie przestrzennym na terenie objętym wnioskiem P., ale też na obszarach zlokalizowanych w pobliżu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że był to podstawowy powód odmowy wydania wnioskowanej decyzji, a inne wskazywane powody były tylko konsekwencją braku planu miejscowego dla danego terenu.

Zdaniem skarżącej spółki wydanie obecnie decyzji o warunkach zabudowy nie może wpłynąć istotnie na rozstrzygnięcia w przyszłym planie miejscowym. Gdyby decyzja o warunkach zabudowy wydana na wniosek P. była zgodna (niesprzeczna) ze Studium (a inna być nie może, bo wniosek P. odnośnie zagospodarowania terenu jest zbieżny z ustaleniami Studium), to tym samym decyzja ta musiałaby być zgodna z przyszłym planem miejscowym. W Studium wprost wskazano, że rozwiązania w zakresie przeznaczeń terenu, sposobu i zasad zagospodarowania terenu określane będą m.in. w decyzjach sporządzonych w oparciu o przepisy ustawy, czyli m.in. o decyzję o warunkach zabudowy. Mając obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ ma podstawy do ustalenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli wniosek o tę decyzję nie zawiera żądań sprzecznych z obowiązującym studium. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy wniosek spełnia ustawowe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy odmowa ustalenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenia zasady praworządności, określonej w art. 7 Kpa i art. 6 Kpa zobowiązującej organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie można bowiem podzielić argumentów przedstawionych przez organy orzekające w sprawie, mających świadczyć o tym, iż na obszarze 27 ha objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z racji jego znacznej rozległości, nie mogą zostać ustalone w drodze decyzji warunki zabudowy, a zabudowa na takim obszarze powinna odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotnie na terenie objętym planowaną inwestycją nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] października 2009 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., jednakże postępowanie planistyczne nie zostało do tej pory zakończone. W takiej sytuacji sposób zagospodarowania nieruchomości może zostać ustalony jedynie na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podejmowanej w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca przewidział sytuację, w której po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy można wyczekiwać na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym celu w art. 62 ust. 1 upzg dał organom uprawnienie do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednakże na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (brzmienie przepisu na dzień orzekania przez organy w sprawie, obecnie okres ten został skrócony do 9 miesięcy). Jednocześnie wójt, burmistrz albo prezydent miasta zostali zobligowani do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Analiza przytoczonego przepisu pozwala na przyjęcie, że pierwszeństwo w sposobie zagospodarowania nieruchomości mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak bezskutecznego upływu wskazanego terminu ustawodawca nakazał podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dwukrotnie zawieszał postępowanie w niniejszej sprawie, ale w obu przypadkach postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skoro zatem w czasie, gdy organ I instancji dążył do zawieszenia tego postępowania o ustalenie warunków zabudowy postępowania nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie sposobu dysponowania nieruchomością winno zostać określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 62 ust. 2 uzpz, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 upzg stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie art. 59 ust. 1 upzg określa, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 uzpz organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzpz realizuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa i uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 uzpg (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji.

Taka analiza w mniejszej sprawie nie została sporządzona, choć nie było podstaw prawnych do odstąpienia od jej wykonania, co stanowi naruszenie powołanego § 3 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 upzg. W sytuacji, w której organ odmawia ustalenia warunków zabudowy musi ocenić wszystkie wymienione przesłanki i wskazać dlaczego planowana inwestycja na danym terenie nie może zostać zrealizowana z uwzględnieniem sporządzonej analizy. Zaniechanie sporządzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie czyni wadliwym przeprowadzone postępowanie. Niewątpliwie sporządzenie obszaru analizowanego i jego systematyzacja w niniejszej sprawie nie są sprawą łatwą. Wymagają dużego nakładu pracy, przeprowadzenia szeregu analiz funkcji oraz cech, jest to jednakże przesłanka obligatoryjna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Plan miejscowy byłby najbardziej stosownym aktem porządkującym kwestie zabudowy na tym terenie, ale obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują instrumentów, które pozwalałyby skłaniać gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na obszarach na których nie ma obowiązku uchwalenia takiego planu.

Skoro skarżący w niniejszej sprawie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla obszaru obejmującego teren o powierzchni ponad 27 ha, to kryterium obszarowe i związane z nim trudności nie mogą skutkować odmową uwzględnienia takiego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 upzp każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo podmiotu posiadającego tytuł prawny do działki nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp winny być interpretowane w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały prawo własności chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3). Nie oznacza to jednak dowolności działania i braku ochrony ładu przestrzennego. Ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, powinno być poprzedzone rzetelną analizą urbanistyczną i przeprowadzeniem postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z zasadami procedury administracyjnej, jak również z właściwym zastosowaniem norm przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym oraz jej przepisów wykonawczych. Dopiero wnioski pochodzące z tak przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną mogą ograniczać podlegające ochronie konstytucyjnej prawo własności. Zgodnie bowiem z jej art. 64 ust. 1 każdemu przysługuje prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zaś zgodnie z ust. 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ma wątpliwości, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawnym, którego normy mogą ograniczać prawo własności. Jej zapisy nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco.

Brak zatem ustawowego zakazu, a w rozpatrywanej sprawie uzależnienia uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy od wielkości obszaru, który ma zostać zainwestowany - czynił błędnym stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Sporządzenie analizy dla terenu inwestycji, w której rzeczywiście, z uwagi na bardzo rozległy obszar analizowany, możliwe stanie się odnalezienie niemal każdej funkcji, nie czyni tej analizy zbędną. Odnalezione funkcje organ zobowiązany będzie odnieść do parametrów, które występują na obszarze analizowanym i w ten sposób ustalić, czy wskazane przez inwestora funkcje będą mogły zostać zrealizowane na przedmiotowym obszarze, z uwzględnieniem parametrów ujętych we wniosku.

Zaskarżona decyzja - w ocenie Sądu - ogranicza prawo skarżącej spółki do dysponowania przedmiotową nieruchomością bez rzetelnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym podzielić należy zarzut skarżącego, że w polskim systemie prawnym nie ma luki prawnej i w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu określa się na podstawie decyzji, w tym przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd nie podziela argumentacji zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie można dokonać oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał bowiem jaką inwestycję chce zrealizować. Wskazał funkcje zabudowy, które mają występować na tym obszarze. Dopiero więc wyznaczenie przez organy administracji publicznej obszaru analizowanego wokół terenu budowlanego, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w zakresie kontynuacji funkcji na danym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie uniemożliwienie inwestowania w razie braku planu miejscowego.

W ocenie Sądu nie można uznać także za przekonującego twierdzenia organów, że planowana do realizacji inwestycja naruszy chroniony prawem interes

publiczny. Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, że podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy mógłby być tylko precyzyjnie wskazany interes publiczny, z podaniem podstawy prawnej, z której on wynika. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają pierwszeństwa interesowi publicznemu ani interesowi indywidualnemu. Zadaniem organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest wyważenie obu tych interesów. Nie można zatem z góry przyjmować, że ustalenie warunków zabudowy spowoduje naruszenie interesu publicznego, poprzez brak zapewnienia dojazdu nowo zaprojektowaną siecią dróg publicznych, brak zapewnienia usług ochrony zdrowia, oświaty czy kultury.

Ze wskazanych powodów Sąd uznał za zasadne podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafne również okazały się zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa, ponieważ organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, z góry przyjmując, iż z uwagi na bardzo rozległy teren planowanej inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Orzekając o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 cyt. ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 Ppsa zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis sądowy od skargi - 500 zł, oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika reprezentującego skarżącego - 240 zł.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organy orzekające w sprawie

zastosują się do wyrażonej w nim oceny prawnej.