Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1336/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Asesor WSA Sylwester Golec, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2004 r. Z.P. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ZUS. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że jako osobą chora i bezrobotna, bez prawa do zasiłku, pozostaje warz z dwójką dzieci (15 i 17 lat) na utrzymaniu żony. W związku z wysoką kwotą zadłużenia skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie chociaż jego połowy. Skarżący Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty.

Pismem z dnia 6 stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego o zasadach dotyczących umarzania należności z tytułu składek i zobowiązał go do przedłożenia:

- dokumentów potwierdzających okoliczności podniesione we wniosku;

- w przypadku likwidacji działalności kopii decyzji o wykreśleniu działalności z właściwej ewidencji;

- w przypadku prowadzenia działalności oświadczenia o rodzaju wnioskowanej pomocy publicznej;

- informacji (zaświadczeń) o uzyskanej pomocy publicznej,

w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżący - w zakreślonym przez niego terminie - przedstawił stosowne dokumenty, tj. oświadczenie skarżącego o nieskorzystaniu z pomocy publicznej, zaświadczenie lekarskie, decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2004 r. o wykreśleniu z ewidencji gospodarczej (odpowiedni Karty 69-71 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku z dnia 16 grudnia 2004 r. poprzez:

- podanie wysokości źródeł dochodu netto gospodarstwa domowego;

- dostarczenie kserokopii rachunków z tytułu opłaty za mieszkanie( czynsz, gaz, energia elektryczna, woda, ogrzewanie, telefon, RTV);

- określenia wysokości ponoszonych wydatków m.in. z tytułu kształcenia dzieci oraz kosztów leczenia;

- dostarczenia informacji o posiadanym majątku;

- określenie o umorzenie jakiej części zadłużenia skarżący się ubiega,

w terminie 7 dni, od dnia otrzymania pisma, pod rygorem odmownego załatwienia wniosku.

Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżący przy piśmie z dnia 3 lutego 2005 r. nadesłał stosowne dokumenty i sprecyzował zakres swojego wniosku poprzez wskazanie, że wnosi o całkowite umorzenie swojego zadłużenia wobec ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 orz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej powoływanej jako u.s.u.s.) - postanowił nie wyrazić zgody na umorzenie zadłużenia Z.P. z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 39.721,63 zł. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymagane do uznania w/w należności za całkowicie nieściągalne. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy nie jest pozbawione stałego źródła dochodów, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wywieść czy zobowiązany stara się o pracę i poszukuje jej bezskutecznie, czy nadal posiada status osoby bezrobotnej.

W wyniku złożonego przez stronę skarżącą w dniu 29 marca 2005 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr[...]- działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej powoływanej jako Kpa) oraz art. 28 ust. 3 u.s.u.s., po rozpoznaniu wniosku strony w trybie art. 127 § 3 Kpa - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie skarżącego nie zachodzą prawne przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia. Organ odwoławczy wskazał, że:

- zgodnie z przepisem art. 107 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) małżonka płatnika (skarżącego) odpowiada za zobowiązania męża z tytułu składek z mocy prawa a zatem powinna partycypować w spłacaniu przez niego zaległych składek;

- wnioskodawca podczas długiego okresu zalegania z opłacaniem składek nie podejmował żadnych działań zmierzających do uregulowania należności;

- rodzina wnioskodawcy nie jest pozbawiona stałego źródła dochodu wobec czego nie można stwierdzić aby opłacanie składek pozbawiło zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Na powyższą decyzję Z.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie spracował swoich zarzutów wobec decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., lecz jedynie po raz kolejny przedstawił trudną sytuację materialną swojej rodziny.

Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ponadto przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W świetle art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części.

Art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 Kpc w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję.

Art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują bez wątpliwości na fakt, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ II instancji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakład organem administracji nie jest. Zakład nie jest także organem wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 Kpa i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 Kpa w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 Kpa, stanowiąc, że od decyzji ministra i Samorządnego Kolegium Odwoławczego nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po wtóre, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 Kpa, że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 Kpa. Tymczasem art. 17 Kpa określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy można wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji państwowej (Dz.U. Nr 159 poz. 1548, ze zm.) - Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 Kpa w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, art. 17 i art. 127 Kpa, ale i orzecznictwo NSA. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 roku, sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko - jak podkreślił NSA - używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki.

Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 Kpa, badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2002 roku, sygn. akt SA II 3033/00 (LEX nr 82683) podkreślił, że przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Różni się ono tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Ponieważ w badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia sprawy w II instancji nie tylko Prezesa ZUS, lecz i samego Zakładu, ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a Kpa, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym jest - jak wywiedziono - Minister Pracy i Polityki Społecznej, Sąd był obowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

W badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1.

Artykuł ten ustanawia zasadę, z której wynikają dla organu administracji publicznej określone obowiązki. Obowiązki te mają charakter bezwzględny. Należy mieć na uwadze, że strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu jedynie w sytuacji, gdy ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, a także gdy ma prawo do kształtowania stanu faktycznego sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 82-83).

W niniejszej sprawie skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów zostały zniweczone poprzez brak jej czynnego udziału wyrażający się brakiem stworzenia warunków wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W literaturze przedmiot przyjmuje się, że jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu, przed którym toczyło się postępowanie, było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ administracji publicznej o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący sprawę naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962).

Na marginesie powyższych rozważań Sąd pragnie wskazać, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne nie może być rozumiana jako zastąpienie organów administracji w załatwieniu sprawy administracyjnej, bowiem kompetencja do działania w tym zakresie należy do organów administracji. Zadaniem sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować działanie tego organu. Przyjęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, Warszawa 2005, s. 13).

Mając powyższe na uwadze, rozpoznający sprawę skład orzekający nie mógł przychylić się do wniosku skarżącej o umorzenie zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.