Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 722/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. , par. 4 ust. 1 i par 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. C., C. K., S. K., I. W., P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz H. C., C. K., S. K., I. W., P. M. skarżących kwoty po 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy Ł. ustalił R. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR oraz zbiornika na wody opadowe z separatorem planowanego dla realizacji na terenie obejmującym część dz. nr [...] obręb P., gmina Ł. W decyzji określone zostały ustalenia dotyczące:

1. rodzaju zabudowy: zabudowa usługowa;

2. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (-) powierzchnia zabudowy – dopuszczalna powierzchnia parkingu 525 m2, co daje wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący ok. 27% powierzchni terenu objętego wnioskiem; (-) współczynnik powierzchni terenu biologicznie czynnej - min. 60%; (-) szczegółowe usytuowanie planowanych obiektów rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), przepisy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz inne przepisy odrębne; (-) linia zabudowy - ustalono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. P., zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji;

3. warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi: (-) powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu nie przekroczy 0,1950 ha; (-) zamierzenie nie wymaga określenia ograniczeń, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396); (-) teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5. warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: (-) obsługa komunikacyjna – projektowanym zjazdem z drogi gminnej na warunkach określonych przez zarządcę drogi;

6. wymagań ochrony interesów osób trzecich,

7. wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych usuwaniem się mas ziemnych;

8. inne warunki wynikające z przepisów odrębnych: llinie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne określające warunki i wymagania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik Nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na obszarze, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość jest aktualnie niezabudowana i położona jest w obszarze sąsiadującym z zabudowa mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, produkcyjna i usługową. Nieruchomość posiada dobre sąsiedztwo, a projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację występującej w tym terenie zabudowy usługowej i jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publiczne, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do planowanego zamierzenia. Wnioskowana inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych i spełnia wymogi przepisów odrębnych. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu Ł. jako organem w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie ochrony wód.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. W., S. K., C. K., H. C. i P. M., żądając jej uchylenia w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem Inwestora objęta została niezabudowana część działki nr [...] położona w miejscowości P., gmina Ł.. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na określeniu warunków zabudowy dla inwestycji: zabudowa usługowa, której przedmiotem jest budowa parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR na terenie obejmujących część działki nr [...], obręb P., gmina Ł., jest zgodna z funkcją i rodzajem zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego występuje zabudowa o zróżnicowanych funkcjach m.in. mieszkaniowa jednorodzinna, produkcyjna oraz usługowa. Planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego na tym terenie rodzaju zabudowy usługowej. Ponadto przedmiotowy teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym nr [...]. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie wymaga przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił granice analizowanego obszaru. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 88,00 m, co zobowiązało organ I instancji do określenia granic analizowanego terenu w odległości min. 264,00 m od granicy działki Inwestora. Na analizowanym terenie występuje zabudowa o funkcji zgodnej z wnioskiem złożonym przez Inwestora, tj. zabudowa usługowa.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów z odwołania i wyjaśnił, że są one niezasadne. W jego ocenie w sprawie nie zachodziła potrzeba wydania decyzji środowiskowej. Powierzchnia działki objęta przez Inwestora wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy, który został następnie skorygowany pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., wynosi: 0,1950 ha. A zatem powierzchnia użytkowa części działki objętej wnioskiem Inwestora, tj. działki o nr [...] wynosi 0,1950 ha i jest mniejsza niż powierzchnia użytkowa, od której prawodawca uzależnia przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tzn. nie przekracza 0,2 ha.

Dalej organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o lokalizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie określa sposób zabudowy nieruchomości objętych wnioskiem inwestora. Nie przesądza ona o realizacji inwestycji, lecz wyznacza tylko granice terenu, na którym inwestycja może być zrealizowana. Nie narusza także prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli I. W., S. K., C. K., H. C. i P. M., zarzucając jej:

- niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie istnienia "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych na działce numer [...] objętej decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy na działce tej takie "dobre sąsiedztwo" nie występuje, gdyż działki sąsiednie objęte są zabudową domów jednorodzinnych i zagrodową, zaś teren usługowy i produkcyjny po tej stronie ulicy nie występuje a zlokalizowany jest po drugiej stronie ulicy i nie graniczy z działką objętą planem, co oznacza, że budowa parkingu dla samochodów ciężarowych może nastąpić w obszarze objętym wyłącznie terenami z zabudową mieszkalną, tj. już istniejącymi zamieszkałymi domami i pozostającymi w budowie;

- niezgodność z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu jako strony właścicieli i użytkowników działki numer [...], obręb P., gmina Ł., tj. między innymi M. i D. P., zam. P., ul [...], zamieszkałych na tej działce i użytkujących ją, poprzez przyjęcie, że działka ta nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją, podczas gdy planowany na tej działce parking w sposób oczywisty oddziaływał będzie na tę działkę i nie zmienia tej okoliczności fakt, że tę działkę oddziela pas ziemi o szerokości 5 m wydzielony tylko i wyłącznie w celu pozbawienia praw strony właścicieli działki numer [...];

- obrazę art. 7 i 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia sprawy, nie uwzględnienia interesu społecznego, nie przeprowadzenie jakiejkolwiek formy konsultacji społecznej przed wydaniem decyzji i nie wzięcie pod uwagę uzasadnionego interesu stron, pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, oparcie decyzji wyłącznie na wybiórczym materiale i bez poszanowania słusznych praw stron, z naruszeniem zasad współżycia społecznego;

- naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez uznanie, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja polegająca na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych nie stanowi takiego przedsięwzięcia z uwagi na to, że według wniosku parkingiem ma być objęta powierzchnia poniżej 2000 m2, podczas gdy w rzeczywistości parking ten stanowi rozbudowę wielkopowierzchniowego Zakładu U. z P. i jako taka powinna być traktowana jako rozbudowa tego Zakładu, który z uwagi na rodzaj swojej działalności stanowi przedsięwzięcie zaliczane do I kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym proces jej rozbudowy winien być objęty przepisami szczegółowymi ustawy o ochronie środowiska i ustawy o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali dokładnie stan faktyczny i wyjaśnili, że

zasadniczą wadą zaskarżonej decyzji jest przyjęcie istnienia "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych na działce numer [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie tej działki znajduje się zabudowa jednorodzinna i zagrodowa i to z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną, zaś zabudowa produkcyjna i usługowa znajduje się po drugiej stronie ulicy. Planowany parking nie jest samodzielną inwestycją i oczywiście nie jest przeznaczony do samodzielnego funkcjonowania, gdyż jest on częścią zakładu U. z P. i stanowił będzie integralną część tego Zakładu. Forma zabudowy jaką jest parking dla samochodów ciężarowych stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego tej części P. Obydwie Decyzje całkowicie błędnie przyjmują, że obszar analizowany jest o różnorodnym charakterze, gdy tymczasem obszar zamykający się w trójkącie ulic [...], P. i [...] w P. to wyłącznie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa.

Dalej skarżący wyjaśnili, że całkowita powierzchnia działki objętej decyzją wynosi około 0,7 hektara, a na parking jej właściciel przeznacza 0,1950 m2. Oczywistym jest zatem, że zabieg ten miał na celu obejście przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja polegająca na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych nie stanowi takiego przedsięwzięcia tylko wówczas gdy nie przekracza 2000 m2. W rzeczywistości parking ten będzie użytkowany na całej powierzchni 0,7 ha jako stanowiący część wielkopowierzchniowego Zakładu U. z P.

W ocenie skarżących inwestycja taka powinna być traktowana jako rozbudowa Zakładu, który z uwagi na rodzaj swojej działalności stanowi przedsięwzięcie zaliczane do I kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym proces jej rozbudowy winien być objęty przepisami szczegółowymi, tj. ustawy o ochronie środowiska i ustawy o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale j społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Również uczestnik postępowania R. R. wniósł o oddalenie skargi.

Na wnioski M. P., K. A. i Stowarzyszenia "N." w P., postanowieniami z dnia [...] listopada 2019 r., [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r., podmioty te zostały, na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postepowania. Podmioty te poparły skargę.

Pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. zgłosił swój udział w sprawie Prokurator Prokuratury Regionalnej w B., który także poparł skargę.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania R. R. o uchylenie postanowienia z dnia 27 listopada 2019 r. o dopuszczeniu do udziału w sprawie Stowarzyszenia "N." w P. z uwagi na wykazanie przez ten podmiot, iż wniosek został podpisany przez osoby uprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, które to naruszenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miały wpływ na wynik sprawy.

Na samym początku zauważenia wymaga, że z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem postępowania są warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR oraz zbiornika na wody opadowe z separatorem, natomiast w decyzji organu odwoławczego przedmiotem postępowania uczyniono tylko warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR. Wynika to nie tylko z sentencji obu decyzji ale też z ich uzasadnień. Powyższe oznacza więc, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w całości, naruszając przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Wskazane przepisy nie zawierają bowiem możliwości utrzymania zaskarżonej decyzji w części bez rozstrzygnięcia o pozostałej jej części, a tak się stało w sprawie niniejszej. Już zatem te naruszenie proceduralne dawało podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiły ponadto inne naruszenia, które dają podstawę do uchylenia obu decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia enumeratywnie wymienionych w nim warunków. Z przepisu tego wynika więc, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W § 1 rozporządzenia określono, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wymagania dotyczące ustalania: (1) linii zabudowy; (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; (3) szerokości elewacji frontowej; (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; (5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei w § 3 ust. 1 rozporządzenia uregulowano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie Sądu analiza została przeprowadzona nieprawidłowo. Na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do analizy, nie zaznaczono budynków odpowiednimi kolorami, które by wizualnie wskazywały na ich przeznaczenie, tj. czy stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w zabudowie zagrodowej, czy też zabudowę przemysłową i usługową. W części tekstowej analizy wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki nr [...] o przeznaczeniu produkcyjno – usługowym, gdy tymczasem w tabeli nr 3 obrazującej wielkość powierzchni zabudowy, nie wskazano w ogóle działki nr [...]. Także na rysunku analizy nie sposób jest umiejscowić działki nr [...], której wskazywana przez autora analizy powierzchnia wynosi 7983 m2. Na rysunku w obszarze analizowanym są natomiast działki nr [...] – nie wiadomo, czy są one zabudowane czy niezabudowane, gdyż mapa jest niedokładna i mało czytelna, które z kolei nie są wykazane w tabeli nr 3. Wszystko to wskazuje na to, że albo nieaktualna jest mapa, na której sporządzono rysunek analizy, albo nieaktualne są dane z ewidencji gruntów i budynków wzięte do analizy. W każdym bądź razie jest to kwestia niewyjaśniona, co może również świadczyć o nieprawidłowości sporządzonej analizy.

Zauważenia ponadto wymaga, że inwestor jako teren inwestycji wskazał tylko część działki nr [...] posiadającej powierzchnię 1,0295 ha, czyli 1,1950 ha. Tymczasem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, a pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19). Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). W stanie faktycznym niniejszej sprawy z taką sytuacją do czynienia jednak nie mamy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19). Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16). Stąd też ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć bowiem należy, że decyzja taka przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze albo nieleśne (por. wyrok NSA 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2737/14).

W ocenie niniejszego składu orzekającego należy opowiedzieć się za powyższą linią orzeczniczą. Zarówno w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 jak i § 6 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o działce, której dotyczy wniosek. Wprawdzie w § 1 pkt 2 i w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia operuje się określeniem "działka albo teren", ale wynika to stąd, że inwestycja może obejmować kilka działek lub jak wskazano już wyżej, mogą się zdarzyć sytuacje szczególne, gdy teren inwestycji będzie mniejszy niż powierzchnia działki (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). W zakresie powyższych rozważań niczego nie zmienia fakt, że w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", gdyż wydane na mocy art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie jest uszczegółowieniem wspomnianych regulacji.

Przyjęcie więc przez oba organy, że terenem inwestycyjnym jest tylko część działki nr [...] powoduje, że wszystkie wyliczenia odnoszące się do wskaźnika powierzchni zabudowy czy też współczynnika powierzchni terenu biologicznie czynnej przybierają charakter abstrakcyjny, gdyż odnoszą się do jakiegoś nieistniejącego (fikcyjnego) terenu, którego wielkość sztucznie (bez wskazania jakichkolwiek wymiarów) określił inwestor we wniosku. Jest to zatem kolejny argument za tym, że analiza została przeprowadzona nieprawidłowo.

Zdaniem Sądu zasadny jest też zarzut skargi, że organy nie zbadały sprawy pod kątem ewentualnego obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Obowiązek taki wynika z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081; dalej: u.u.i.o.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organy stanęły na stanowisku, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż "powierzchnia użytkowa części działki objętej wnioskiem inwestora, tj. działki nr [...] wynosi 0,1950 ha i jest mniejsza niż powierzchnia użytkowa od której prawodawca uzależnia przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tzn. nie przekracza 0,2 ha (§ 3 ust. 1 pkt 65 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

W ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest przedwczesne. Jak już bowiem wyżej wskazano, do analizy powyższej kwestii należało wziąć nie sztucznie wydzieloną część działki inwestycyjnej tylko całą jej powierzchnię. Ponadto zauważenia wymaga, że z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 przywołanego rozporządzenia wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone oraz nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 523/18, regulacja § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Opisany przepis ma również zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam, lub inny podmiot - zamiast rozbudowy istniejącego już przedsięwzięcia, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej.

Z taką zaś sytuacją, w ocenie Sądu, możemy mieć do czynienia w sprawie niniejszej. Jak trafnie podnoszą skarżący, inwestor, czyli R. R., jest już właścicielem przedsiębiorstwa pod nazwą U. z P., które zlokalizowane jest w pobliżu terenu inwestycyjnego w sprawie niniejszej. Jak wynika z części graficznej analizy (Załącznik nr 1), przedsiębiorstwo te znajduje się po drugiej stronie ulicy P. w odległości kilkudziesięciu metrów od terenu inwestycyjnego. Powierzchnia zabudowy tego przedsiębiorstwa wynosi najprawdopodobniej 0,4440 ha (działka nr [...] – chociaż autor analizy oraz organy tego nie wyjaśniają). Z mocy więc przepisu § 3 ust. 1 pkt 95 rozporządzenia (instalacje do uboju zwierząt), przedsięwzięcie to zaliczane jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że organy winny przeanalizować (a tego w tym kontekście nie zrobiły), czy ewentualna rozbudowa tego przedsięwzięcia także nie będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oczywiście Sąd nie przesądza kwestii, czy postępowanie takie było jednoznacznie wymagane, wskazuje jednakże, że okoliczność tę winny zbadać organy, a nie Sąd, który nie jest uprawniony do zastąpienia w tym organów.

Zdaniem Sądu w sprawie jest też zasadny kolejny zarzut, a mianowicie dotyczący naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym przypadku chodzi nie o zarzut skarżących (jest on niedopuszczalny w ich przypadku z mocy art. 147 k.p.a., gdyż może go podnieść jedynie strona pozbawiona udziału w postępowaniu), tylko o zarzut podniesiony przez dopuszczonego do udziału w sprawie uczestnika postępowania sądowego M. P. Nie został on uznany przez organy za stronę postępowania administracyjnego, gdyż w ich ocenie działkę inwestycyjną o nr [...] oddziela od działki nr [...] (współwłaściciel M. P.) działka nr [...] o szerokości ok. 5m, której właścicielem jest brat inwestora. W tej mierze zauważenia więc wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W sprawie niniejszej odziaływanie inwestycji z działki inwestycyjnej, przy próbie lokalizacji inwestycji na sztucznie wyznaczonym obszarze oznaczonym literami ABCD będzie większe w stosunku do działki nr [...], niż do działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], których właściciele zostali uznani za strony postępowania administracyjnego. Tym bardziej gdy się zważy, że działka nr [...] przez ulicę leży prawie na wprost granicy działki (nieznany numer - chyba [...]), na której zlokalizowany jest Zakład U., co oznacza, że w przypadku uznania inwestycji w postaci budowy parkingu i zbiornika na wody opadowe z separatorem za rozbudowę Zakładu U., cały ruch Tirów pomiędzy Zakładem i parkingiem będzie się odbywać na wprost działki nr [...]. Ponadto działka nr [...] (wyodrębniona z działki inwestycyjnej nr [...]) posiadająca szerokość ok. 5 m może być wykorzystywana jedynie jako droga dojazdowa i to wyłącznie na teren działki inwestycyjnej ([...]), gdyż przebiega wzdłuż niej i nie prowadzi do innego terenu. Działka nr [...], do której dochodzi ta droga stanowi własność osób trzecich i ma bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej. To zaś wskazuje na to, że przy uwzględnieniu wniosku inwestora, najprawdopodobniej wjazd na parking odbywałby się drogą przebiegającą po działce nr [...], a zatem bezpośrednio graniczącą z działką nr [...]. Pominięcie więc jako strony postępowania administracyjnego M. P. (ale także pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]) stanowi naruszenie, które powoduje uchylenie obu decyzji, gdyż w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Organy nie wypowiedziały się też w dostateczny sposób w kwestii, czy planowana zabudowa nie naruszyłaby uzasadnionych interesów osób trzecich. Wprawdzie, jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 265/19, zarówno przepisy u.p.z.p., jak i inne przepisy, nie uzależniają ustalenia warunków realizacji inwestycji od spełnienia warunku ochrony interesów osób trzecich, gdyż wymogi te oceniane są na dalszym etapie procesu budowanego - pozwolenia na budowę - art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., ale zarazem, podkreślić trzeba, że ochrona ta przejawia się poprzez badanie tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak trafnie bowiem podnosi się w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 629/19, zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu (zabudowie) danego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania (zabudowy) terenów sąsiednich. Jej celem jest zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

W sprawie niniejszej organy w sposób pobieżny stwierdziły jedynie, że parking nie będzie naruszał interesów osób trzecich. Nie uwzględniły przy tym, że ów parking może stanowić rozbudowę istniejącego i funkcjonującego Zakładu U., a to dopiero z tej perspektywy należy ocenić oddziaływanie tej inwestycji. Wprawdzie zestawienie na danym terenie funkcji produkcyjnej i usługowej z mieszkaniową nie oznacza samo w sobie sprzeczności, gdyż ...... tylko sprzeczne funkcje są nie do pogodzenia w ramach zasady kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 885/19). Aby jednak ocenić te oddziaływanie, należy je zbadać, a tego w sprawie niniejszej zabrakło. Ani bowiem w analizie, ani w obu decyzjach nie ma najmniejszego nawet nawiązania do funkcjonującego Zakładu U. i do jego oddziaływania na otoczenie, a także jakie będzie oddziaływanie owego Zakładu w połączeniu z wybudowanym do jego obsługi, parkingiem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a.