Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 196/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63  ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], odmawiającą przeniesienia na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji decyzji Nr [...] (znak sprawy: [...]) z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługową oraz garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej, drogami i pozostałym zagospodarowaniem terenu planowanej do realizacji na części działek o nr ew. [...] i [...] oraz na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W. , wydanej na wniosek G. z siedzibą w W. przy ul. [...], następnie przeniesionej decyzją Nr [...] (znak sprawy: [...]) z dnia [...] października 2010 r. na rzecz B. Sp. z o.o. z obecną siedzibą w W. przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji ustalając stan faktyczny sprawy wskazało,że Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe S. Sp. z o.o. w likwidacji, z siedzibą w W. przy ul. [...], złożyło dniu 12 lipca 2011 r. wniosek (uzupełniony w dniu 21 lipca 2011 r.) o przeniesienie decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o warunkach zabudowy dla ww. Inwestycji wydanej na rzecz G. Sp. z.o.o (dawna nazwa G. Sp. z o.o.) z siedzibą w W. przy ul. [...], przeniesionej na rzecz B. Sp. z o.o. z obecną siedzibą w W. przy ul. [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

W dniu 22 lipca 2011 r. B. Sp. z o.o. złożyła oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie w/w decyzji.

W dniu 4 sierpnia 2011 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe S. Sp. z o.o. w likwidacji złożył wniosek o wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, równocześnie wniosło o zawieszenie postępowania w w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia przez właściwe sądy powszechne postępowań dotyczących stwierdzenia bezskuteczności i potwierdzających bezskuteczność uchylenia się przez B. od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie na S. praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz oświadczenia woli o cofnięciu przez B. zgody na przeniesienie na S. praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił zawieszenia w/w postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , na skutek zażalenia od w/w postanowienia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent W. decyzja z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] odmówił przeniesienia na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji decyzji Nr [...] (znak sprawy: [...]) z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od w/w decyzji powołało sie na art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Zgoda, o której mowa w tym przepisie, w ocenie Kolegium, ma charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny, nie jest zatem oświadczeniem woli - jednostronną czynności prawną, w rozumieniu art. 60 i n. k.c. Skoro B. Sp. z o.o. złożyła oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie w/w decyzji, to nie zostały spełnione łącznie przesłanki do zastosowania trybu z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium, złożenie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe S. Sp. z o.o. w likwidacji pozwu o ustalenie, że złożone przez pozwanego - B. Sp. z o.o. oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczeń woli, z dnia 20 lipca 2011 r., w formie aktu notarialnego jest nieważne, tj. nie wywołało skutków prawnych w postaci nieważności oświadczeń woli pozwanego złożonych w Umowie przeniesienia praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczących przeniesienia na powoda m.in. praw wynikających z przedmiotowej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a w związku z tym powyższe oświadczenia pozwanego pozostają ważne i w pełni skuteczne oraz opisane w nich prawa zostały skutecznie przeniesione na powoda, nie stanowi zagadnienia wstępnego (dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej) uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro jak wyżej wskazano, zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest oświadczeniem woli - jednostronną czynności prawną, w rozumieniu art. 60 i n. k.c. Zatem brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a mającym stanowić zagadnienie wstępne orzeczeniem o ustalenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia2011 r. nr [...] wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe S. Sp. z o.o. w likwidacji. Skarżacy zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 63 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na tym, że Organ badając przesłanki zgody wyrażonej przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Uczestnik") na przeniesienie praw z Decyzji o warunkach zabudowy na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno — Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. (dalej: "Skarżący") uznał, iż brak było przedmiotowej zgody, nie była spełniona przesłanka zgody, mimo, iż przesłanka zgody Uczestnika była spełniona, a wszelkie rozważania Organu w tej kwestii implikowały powstanie zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji prowadziły do niemożliwości zbadania tej przesłanki przez Organ we własnym zakresie oraz do zawieszenia postępowania celem rozstrzygnięcia kwestii zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny;

- naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne cofnięcie przez Uczestnika zgody na przeniesienie praw do decyzji o warunkach zabudowy na rzecz Skarżącego nie uznając spornego pomiędzy stronami zagadnienia udzielenia zgody za zagadnienie wstępne;

- naruszenie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. pop: rzez niezawieszenie postępowania oraz niewypełnienie obowiązków związanych z działaniami mającymi na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji w mocy podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i nie powinna pozostawać w obrocie prawnym.

W konsekwencji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w oparciu o orzecznictwo podniesiono, że zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli, w szczególności w sytuacji gdy oświadczenie to zostało złożone i stanowi element umowy cywilnoprawnej i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Problem ustalenia w przedmiotowej sprawie, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowi kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 - 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00, niepubl.). Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uczestnikm postępowania B. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2011 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe S. Sp. z o.o. w likwidacji wystąpiło do organu w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) o przeniesienie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na jego rzecz. Do wniosku dołączona została umowa przeniesienia praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarta w dniu [...] kwietnia 2011 r. pomiędzy B. Sp. z o.o. a Przedsiębiorstwem Produkcyjno Handlowym S. Sp. z o.o. w likwidacji. W § 2 ust. 1 umowy B. Sp. z o.o. oświadczyła, że bezwarunkowo przenosi na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji wszelkie prawa m.in. do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Przeniesienie praw nastąpiło nieodpłatnie. W przypadku wszczęcia przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe S. Sp. z o.o. w likwidacji postępowania w sprawie przeniesienia na nie praw z w/w decyzji, B. Sp. z o.o. zobowiązała się nie dokonywać jakichkolwiek czynności mogących utrudnić lub opóźnić pozytywne rozpatrzenie przez organ tego wniosku.

W toku postępowania administracyjnego, w dniu 22 lipca 2011 r., B. Sp. z o.o. złożyła do akt sprawy oświadczenie w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. o uchyleniu się na podstawie art. 84 k.c. od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w umowie przeniesienia praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2011 r. względem spółki pod firmą S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji. Jako powód uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli wskazano błąd B. Sp. z o.o., spowodowany przez S. Sp. z o.o. w likwidacji, co do prawidłowości zapisów § 3.7 w związku z § 3.6a warunkowej umowy sprzedaży (tekst jednolity z dnia 13 kwietnia 2011 r.), na podstawie których S. Sp. z o.o. w likwidacji mógł, niezgodnie z art. 483 § 1 k.c., zachować na poczet kary umownej kwotę zaliczki zapłaconą przez B. Sp. z o.o.

Podstawą materialnoprawną wniosku skarżącego jest art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Wśród niezbędnych przesłanek, które muszą zaistnieć, aby organ mógł wydać decyzję w trybie art. 63 ust. 5 w/w ustawy, jest zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana. Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że nie musi to być pierwotny inwestor (osoba, na rzecz której ta decyzja została wydana) ale każdy kolejny inwestor na którego rzecz decyzja została przeniesiona. Zatem dopuszczalne jest wielokrotne przenoszenie tej decyzji.

W przedmiotowej sprawie podmiot posiadający uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy B. Sp. z o.o. wyraził zgodę na przeniesienie tej decyzji na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji przed wszczęciem postępowania administracyjnego o przeniesienie praw. Zgoda ta została wyrażona w umowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. przeniesienia praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Umowa ta zawiera dwa oświadczenia woli, jedno B. Sp. z o.o., drugie Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego S. Sp. z o.o. w likwidacji. Oświadczenia te ukierunkowane są na wywołanie określonego rezultatu. Zgoda na przeniesienie decyzji warunkach zabudowy jest oświadczeniem woli do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu Cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności odwołania złożonego oświadczenia woli.

W przedmiotowej sprawie B. Sp. z o.o. uchylając się od skutków oświadczenia woli w przedmiocie zgody na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy powołała się na błąd spowodowany przez S. Sp. z o.o., co do prawidłowości określonych zapisów zawartych w umowie warunkowej sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2011 r. A zatem błąd, na który powołuje się B. Sp. z o.o. wynika z zapisów innej umowy między stronami, aniżeli umowa, w której zostało zawarte oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 84 § 1k.c. w razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Jeżeli jednak oświadczenie woli było złożone innej osobie, uchylenie się od jego skutków prawnych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy błąd został wywołany przez tę osobę, chociażby bez jej winy, albo gdy wiedziała ona o błędzie lub mogła z łatwością błąd zauważyć; ograniczenie to nie dotyczy czynności prawnej nieodpłatnej.

Błąd oznacza mylne wyobrażenie o istniejącym stanie rzeczy lub mylne wyobrażenie o treści złożonego oświadczenia woli. Błąd może dotyczyć faktu lub prawa. Możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli zachodzi nie tylko wtedy, gdy błąd dotyczy okoliczności faktycznych, ale także wówczas, gdy dotyczy okoliczności prawnych, przy czym musi on być istotny i odnosić się do treści oświadczenia woli. Sankcją wady oświadczenia woli polegającej na błędzie jest nieważność względna. Nieważność ta następuje poprzez uchylenie się od skutków oświadczenia woli, a więc na skutek czynności podjętej przez tę stronę. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. ([...], M. Prawn. [...], nr [...], s. [...]): wskazał, że możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona trwa przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione. Przedmiotem oceny sądu jest w tym przypadku zasadność i podstawy uchylenia się od skutków oświadczenia woli. W razie sporu sąd bada, czy spełnione zostały przesłanki błędu prawnie doniosłego i czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli nastąpiło w sposób prawem przewidziany.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1042/06 (orzeczenie dostępne w internecie) stanął na stanowisku, z którym zgadza się Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, że "problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 - 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00, niepubl.). Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Czym innym bowiem są ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Ustalenie faktów w postaci oświadczeń woli następuje według reguł postępowania dowodowego (art. 227 i nast. k.p.c.) oraz dyrektyw wykładni oświadczeń woli (przede wszystkim art. 65 k.c.). Kwalifikacja prawna oświadczeń woli polega zaś na właściwym określeniu tworzonej przez te oświadczenia czynności prawnej, dla ustalenia wywieranych przez nią skutków prawnych. Następuje więc już po ustaleniu faktu złożenia określonych oświadczeń woli i dlatego powinna być odróżniana od procesu zmierzającego do ustalenia tego faktu".

W przedmiotowej sprawie, skoro między stronami powstał spór co do skuteczności uchylenia się przez B. Sp. z o.o. od skutków prawnych oświadczenia woli wyrażenia zgody na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy, Prezydent W. obowiązany był do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli przez sąd powszechny. Wyrok sądu powszechnego w tym przedmiocie, stanowić będzie podstawę oceny spełnienia przesłanek z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.