Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 507/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M.Górecka /-/B.Kamieńska /-/E.Brychcy


UZASADNIENIE

II SA/Po 507/04

U Z A S A D N I E N I E

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 1997r. nr [...], wydaną na wniosek inwestora - Przedsiębiorstwa "A" na podstawie art. 40 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą nr X/58/II/94 Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994r. (Dz.Urzęd. Województwa Poznańskiego Nr 22, poz. 246) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej "[...]" przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] arkusz [...], obręb [...] położonej w P. pomiędzy ulicami: [...],[...], a torami kolejowymi, w tym – w ramach warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej- obsługą komunikacyjną projektowanego zespołu mieszkaniowego z projektowanych ulic osiedlowych. "Przy projektowaniu układu komunikacyjnego należy uwzględnić uwagi zawarte w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].04.1997r. Nr [...]. Projekt rozwiązań komunikacyjnych winien być uwzględniony z Zarządem Dróg Miejskich oraz Miejskim Inżynierem Ruchu" (III pkt 4). Linie rozgraniczające teren inwestycji określono na mapie, stanowiący załącznik decyzji, kolorem czerwonym i literami A-E. Ważność decyzji ustalono do dnia [...] maja 1999r.

Dnia [...] marca 1998r. wpłynęło do Urzędu Miasta P. - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego pismo Przedsiębiorstwa "A". Stwierdzono w nim: "w związku z Waszą opinią – z którą się nie zgadzamy – o tym że dla zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] przy ul. [...] i dla działki nr [...] przy ul. [...] niezbędne jest wydanie uzupełniającej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej podziału nieruchomości, niniejszym wnosimy o wydanie takich decyzji (...)".

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r. odmówił ustalenia zasad podziału geodezyjnego działki nr [...] przy ul. [...] w formie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] czerwca 1997r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej działki w celu realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej "[...]" nie obejmowała spraw podziału nieruchomości – ustalała realizację jednolitego zadania inwestycyjnego z wewnętrznymi obejściami i dojazdami do poszczególnych budynków inwestora. Działka nr [...] będąca przedmiotem wniosku, leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994r. (Dz.Urzęd. Województwa Poznańskiego Nr 22, poz. 246). Plan ten nie zawiera w swej treści szczegółowych zasad podziału. W tej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej zasady i warunki podziału zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, bo taka decyzja kierowałaby – oprócz samych warunków podziału – takie elementy jak: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania; linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi; tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 -3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym te elementy winny być kreowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie tych zasad i warunków w drodze decyzji – z pominięciem planu zagospodarowania przestrzennego – byłoby rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo "A", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 1999r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podkreślając odrębność postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną podstawę prawną do określenia zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do takiej decyzji znajduje zastosowanie także art. 41 ust. 1 ustawy, wedle którego ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego oraz art. 43 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku dalszego postępowania organ I instancji powinien ograniczyć się do dokonania takiej oceny wniosku. Organ ten nie może sam, w sposób uznaniowy, określić warunków podziału.

Rozpoznając po raz drugi wniosek Przedsiębiorstwa "A", Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 1999r. ponownie odmówił ustalenia zasad podziału w formie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponad dotychczasową argumentacją powołał się na przepis art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Stanowi on, że przebieg dróg gminnych - a takimi drogami będą drogi powstałe w wyniku podziału – ustala rada gminy, Dokonuje się tego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

I tę decyzję uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] marca 1999r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność kierowania się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uchwale 15 lutego 1999r. syg. OPK 15/98. Organ orzekający musi mieć na uwadze, że w razie gdy plan miejscowy nie określa szczegółowych zasad podziału nieruchomości, wówczas przepis art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną podstawę prawną do określenia warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O tym czy dany grunt leży na obszarze, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, może rozstrzygnąć tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika aby Miasto P. miało obowiązek przeprowadzenia i finansowania jakiejś inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...]. Oznacza to, że przedmiotowa działka- wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji – nie leży na obszarze, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych.

Zrealizowanie inwestycji (a w szczególności zabudowanie terenu) nie wyklucza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ taką decyzję wolno wydać ilekroć osoba uprawniona zmierza do zmiany zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu pobudowanego następuje również w sytuacji, gdy następuje jego podział przez wyodrębnienie nowych nieruchomości, a zwłaszcza gdy w następstwie podziału następuje wydzielenie dróg wewnętrznych i placów. Ustalenie zasad podziału nieruchomości jest elementem sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie należy natomiast do sprawy o podział nieruchomości.

Stosując się do tych wytycznych Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia zasad podziału terenu Osiedla [...] przy ul. [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb [...]. Jedne z tych zasad, określone w punkcie I ust. 3, dotyczącą działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Projektowane drogi nie zostały określone wyżej cytowanym planem miejscowym, w związku z tym określa się je jako drogi wewnętrzne; (...) na działkach tych winna zostać usytuowana służebność drogowa dojścia, dojazdu oraz przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej od drogi publicznej do nowoprojektowanych działek budowlanych; działki pod niezbędną kubaturową infrastrukturą techniczną (stacje transformatorowe, koncentratory telefoniczne itp): ich powierzchnia winna zapewnić możliwość prawidłowego funkcjonowania obiektu. Wstępny projekt podziału opracowany na podstawie niniejszej decyzji winien być uzasadniony w koncepcji urbanistycznej zagospodarowania terenu. Ważność decyzji ustalono do dnia [...] kwietnia 2000r.

W uzasadnieniu organ orzekający uznał, że decyzja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że plan miejscowy nie określa szczegółowych zasad podziału przedmiotowego terenu, zgodnie z art. 93 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne było wydanie decyzji w sprawie określenia zasad podziału terenu. "Plan ten nie określa przebiegu dróg, w związku z tym projektowane drogi nie mogą się stać drogami publicznymi w rozumieniu wyżej cytowanej ustawy o drogach publicznych. Będą one jedynie drogami wewnętrznymi".

Przedsiębiorstwo "A" wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003r. wystąpiło na podstawie art. 156 § 1 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...], ponieważ decyzja ta "dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] czerwca 1997r. Decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne". Wydano na jej podstawie szereg pozwoleń na budowę – i to zarówno przed jak i po [...] kwietnia 1999r. W dacie kwestionowanej decyzji inwestycje były już zrealizowane w całości lub w części.

Domaganie się przez Urząd Miejski wydania drugiej, kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że był związany pierwszą, ostateczną decyzją z 1997r. było bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z dnia 18 czerwca 1999r. syg. II SA/Po 568/99 stwierdził: "Domaganie się przez organ administracyjny od strony skarżącej przedłożenia innej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania bez wskazania dokładnego przedmiotu jej rozstrzygnięcia i to w sytuacji, gdy budowa domów mieszkalnych została już podjęta na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę, musi budzić uzasadnione zastrzeżenia".

Zdaniem strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji, występuje kilka przesłanek uzasadniających wydanie takiej decyzji:

1) naruszono ocenę prawną wyrażoną przez NSA,

2) naruszono trwałość decyzji administracyjnej nr [...],

3) wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej,

4) wydano nową decyzję bez wzruszenia poprzedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1999r.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że podstawą prawną do wydania kwestionowanej decyzji stanowił art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998r. do 15 lutego 2000r. Przepis ten stanowił, że jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta powinna być wydana na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.

Przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określone zostały w art. 156 § 1 kpa. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawiera (inaczej niż poprzednia ustawa) odrębnej regulacji dotyczącej przesłanek nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa jest stwierdzenie, że decyzja została wydana na podstawie przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości. Tymczasem obowiązujący niewiele ponad 2 lata art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być interpretowany na dwa sposoby. Nie było pewne, czy należało uzyskać osobną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającą zasady podziału nieruchomości, czy też można było skorzystać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej wcześniej dla realizacji innego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie. Skoro powołany przepis nie podlega jednoznacznej wykładni, to zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z jego uprawnionych interpretacji nie może stanowić podstawy do unieważnienia takiej decyzji.

Jeśli chodzi o stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1999r. syg. II SA/Po 568/99, iż postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału powinno zostać wydane na podstawie pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 1997r. wraz z towarzyszącym jej planem zagospodarowania terenu oraz koncepcją zabudowy i układu komunikacyjnego, to po pierwsze wyrok ten został wydany już po kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1999r., a po wtóre zapadł w innej sprawie – w toku sprawy o podział przedmiotowej nieruchomości. Zatem wyrok ten nie mógł wiązać organu orzekającego przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Decyzja ta musi zostać oceniona wedle stanu prawnego istniejącego w dniu jej wydania.

Odnośnie zarzutu Przedsiębiorstwa "A", że decyzja z dnia [...] kwietnia 1999r. została wydana dla inwestycji już zrealizowanej Kolegium wskazało, iż zarzut ten może dotyczyć zamiaru inwestycyjnego będącego przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 1997r, to znaczy zamiaru budowy zespołu mieszkaniowego "[...]". Tymczasem kwestionowana decyzja z 1999r. wprawdzie odnosi się do tej samej nieruchomości, lecz dotyczy zamiaru inwestycyjnego polegającego na podziale nieruchomości. Ten zamiar inwestycyjny nie był przedtem ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż "obie decyzje dotyczyły innego rodzaju inwestycji na tej samej nieruchomości" Wprawdzie decyzja z dnia [...] czerwca 1997r. wskazywała m.in. wielkość działek budowlanych oraz rozwiązania komunikacyjne w zakresie obsługi projektowanych działek i budynków, jednak zdaniem Kolegium nie była to decyzja, o której mowa w art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis obowiązywał od dnia 1 stycznia 1998r. Dopiero od tej daty można przyjąć wyżej wskazane dwa rozwiązania. Przed 1 stycznia 1998r. nie było przepisu zezwalającego na regulowanie zasad podziału nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedsiębiorstwo "A" wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrażając pogląd, iż fakt niejednoznacznej interpretacji przepisu nie może być przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie.

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Naruszona została bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnych (obowiązywała decyzja nr 1123/97), wydano decyzję dla inwestycji już zrealizowanej, wydano nową decyzję w sprawie zakończonej już inną ostateczną decyzją administracyjną, a także kwestionowana decyzja naruszyła ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ta argumentacja nie przekonała Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. utrzymało ono decyzję własną z dnia [...] marca 2004r.

Zdaniem Kolegium, aby uznać, że wydano decyzję w sprawie zakończonej uprzednio inną decyzją administracyjną trzeba stwierdzić: tożsamość przedmiotu sprawy oraz tożsamość podstawy prawnej. W niniejszej sprawie ma miejsce jedynie tożsamość podmiotu obu postępowań. Brak natomiast tożsamości przedmiotu postępowania. Przedmiotem decyzji z 1997r. był zamiar inwestycyjny polegający na budowie zespołu mieszkaniowego "[...]". Kwestionowana decyzja z 1999r. odnosi się wprawdzie do tej samej nieruchomości lecz dotyczy zamiaru inwestycyjnego polegającego na podziale nieruchomości. Brak również tej samej podstawy prawnej dla obu rozważanych decyzji.

Decyzja z 1997r. została wydana tylko na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero od 1 stycznia 1998r, kiedy wszedł w życie przepis ustępu 6 art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w każdej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało określać dodatkowo warunki podziału nieruchomości, gdy nie określał ich plan miejscowy, bądź należało dla ustalenia tych warunków wydać osobną decyzję, która ograniczałaby się tylko do opisania inwestycji polegającej na podziale nieruchomości.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu. Przedsiębiorstwo "A" wniosło o uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] kwietnia 1999r., powtarzając zarzuty przedstawione wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyznało, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wiąże ocena prawna sformułowana w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1999r. "jednakże nad poglądem NSA nie można przejść do porządku dziennego". Nie zgodziło się ze stanowiskiem Kolegium, że między sprawami zakończonymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1997r. i 1999r. nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania. Obie decyzje dotyczą przecież tego samego terenu.

Strona skarżąca podkreśliła, że została zmuszona do złożenia nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czemu dała wyraz w treści wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenia skargi, przywołując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 30 kwietnia 1999r., zasady planowania przestrzennego regulowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zasady podziału określała (i nadal określa) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Jest poza sporem, że inwestor – Przedsiębiorstwo "A" dnia [...] czerwca 1997r. uzyskało w trybie art. 40 ust. 1 i art. 42 decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej "[...]", przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] art. [...] obręb [...] położonej w P. pomiędzy ulicami: [...],[...] i torami kolejowymi, z obsługą projektowanego zespołu mieszkaniowego z projektowanych ulic osiedlowych. W punkcie I tej decyzji wskazano na sposób zabudowy terenu o symbolach II Nr 12 m 4, z podkreśleniem, że dla tego terenu podstawą wszelkich działań jest plan zagospodarowania terenu i że przedstawiona koncepcja zabudowy i zagospodarowania terenu oraz koncepcja układu komunikacyjnego [...] wymaga uwzględnienia uwag szczegółowo wymienionych w tej decyzji. Ważność decyzji ustalono do dnia [...] marca 1999r.

W dniu [...] grudnia 1997r. Przedsiębiorstwo "A" wystąpiło z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości – działki nr [...]. Decyzje wydane we wszczętym w tym trybie postępowaniu administracyjnym były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w sprawie syg. II SA/Po 568/99 zakończonej wyrokiem z dnia 18 czerwca 1999r. (odpis wyroku – akta administracyjne). W uzasadnieniu tego właśnie wyroku Sąd wyraził cytowane przez Przedsiębiorstwo "A" stanowisko o konieczności wydania opinii dotyczącej zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) "na podstawie istniejącej decyzji z dnia [...] czerwca 1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – działki nr [...] wraz z planem zagospodarowania terenu i koncepcji zabudowy i układu komunikacyjnego i inną stosowną dokumentacją, przy uwzględnieniu także ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. dotyczących m.in. przebiegu dróg publicznych w sąsiedztwie obszaru określonego w tym planie symbolem II MA 12 m 4. Domaganie się przez organ administracyjny od strony skarżącej przedłożenie innej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania bez wskazania dokładnego przedmiotu jej rozstrzygnięcia i to w sytuacji, gdy budowa domów mieszkalnych została już podjęta na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę, musi budzić uzasadnione zastrzeżenia".

Jednakże jeszcze przed wydaniem powołanego wyroku przez NSA, bo w dniu [...] kwietnia 1999r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia zasad podziału terenu Osiedla [...] przy ul. [...], przewidzianego do realizacji na działce nr [...]. Miało to miejsce w okresie ważności pierwszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1997r. i w czasie obowiązywania przepisu art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (5) z 15 lutego 1999r. syg. OPK 15/98 opubl. w ONSA 1999/3/91- przepis ten stanowi podstawę prawną do określenia warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego nie określa szczegółowych zasad podziału nieruchomości, a nieruchomość nie znajduje się na obszarze, na którym plan przewiduje zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określająca warunki podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 6 powinna zawierać również elementy określone w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej w omawianej uchwale, że to jaki jest przedmiot i zakres takiej sprawy wynika przede wszystkim z zamierzeń osoby dysponującej terenem co do sposobu zmiany terenu. Każda zmiana zagospodarowania terenu- nie tylko jego zabudowa czy rozbudowa budynków- wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zrealizowanie zatem inwestycji na danym terenie nie wyłącza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dochodzi do zmiany jego zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu zabudowanego następuje również wówczas, gdy następuje jego podział przez wyodrębnienie nowych nieruchomości, a zwłaszcza gdy w następstwie podziału następuje wydzielenie dróg wewnętrznych, placów itp.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym etapem do realizacji inwestycji, a przejawem jej wykonania jest wydanie na jej podstawie pozwolenia na budowę. Nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej (wyrok NSA 4.XI.97, II SA/Gd 834/96, Lex 44165).

Nie ma jasności czy w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem kwestionowanej decyzji doszło do zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego objętego tą decyzją, to znaczy zamierzenia polegającego na ustaleniu zasad podziału terenu Osiedla [...] przy. ul. [...] na działce nr [...].

Nawet jednak gdyby tego rodzaju zamierzenie nie zostało zrealizowane, nie można przeoczyć, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej wyżej uchwale z dnia 15 lutego 1999r. syg. OPK 15/98 "to, jaki jest przedmiot i zakres takiej sprawy wynika przede wszystkim z zamierzeń osoby dysponującej terenem co do sposobu zmiany terenu".

Stanowisko to ma umocowanie w treści przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 97 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z ostatnich przepisów tych wynika, iż w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel lub użytkownik wieczysty.

Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w tych przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości (patrz wyrok NSA z 13 lipca 2000r. syg.II SA/Gd 1024/99, Lex 44203).

Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] marca 1998r. wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie odpowiadał wymogom przepisów art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji z 1999r., objętej wnioskiem inwestora o stwierdzenie jej nieważności, istotne jest ustalenie, czy (co zdaje się zarzucać skarżący) zasady podziału pokrywają się z ustaleniami pierwszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1997r. i - w razie wykluczenia tego- ustalenie, czy kwestionowana decyzja stanowi takie zasady podziału działki nr [...], jakich domagał się wnioskodawca. Kolegium w uzasadnieniu decyzji tego elementu nie uwzględniło, ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1997r. nie była decyzją, o której mowa w art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie to jest oczywiste, jeżeli się zauważy, że ostatnio powołany przepis zaczął obowiązywać później – od 1 stycznia 1998r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie może wyręczać organu administracyjnego w dokonywaniu tych ustaleń.

Treść wniosku skarżącego z dnia [...] marca 1998r. "o wydanie uzupełniającej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej podziału nieruchomości" wskazuje na to, że skarżący domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla podziału działki nr [...] według projektu podziału, który wcześniej złożył w będącym wówczas w toku postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału. Fakt, iż skarżący zaznaczył, że z wnioskiem o wydanie uzupełniającej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpił na żądanie organu administracji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, iż podział dokonywany był z urzędu. Wyjaśnienie tego, czy kwestionowana decyzja z 1999r. odpowiadała treści wniosku, czy też wprowadziła zasady podziału przez wnioskodawcę nie zamierzone pozwoli ocenić, czy jej wydanie nastąpiło z naruszeniem – i to rażącym przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrazem nieakceptowania zasad wnioskowanego podziału nieruchomości jest bowiem odmowa wydania decyzji, nie zaś ustalenie innych zasad podziału.

Oczywiście – jak trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan rzeczy istniejący w chwili jej wydania.

Trafnie też Kolegium uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu, ale dla innego zamierzenia inwestycyjnego, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Jeśli zaś chodzi o zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] kwietnia 1999r., to nie ma on podstawy prawnej. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono sąd administracyjny w zakresie swojej własności sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia spraw leżących w kompetencji organów administracji publicznej.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

/-/ M. Górecka /-/ B. Kamieńska /-/ E. Brychcy

hp