Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 639/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: WSA Alicja Palus NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr[...] ; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na wniosek P. Z. Dz. O. Z. we W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...], stwierdzającej nabycie z dniem [...]r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], o powierzchni 54.081 m², AM-[...], obręb K.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. orzekł, że D. Dyrekcja Okręgowa K. P. we W. jest zobowiązana do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego, przekazanego "zgodnie z ewidencją gruntów", położonego we W., obręb K., oznaczonego jako działka nr[...], AM-[...].

Samorządowe Kolegium wskazało też, że w dniu [...] r. do Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W. wpłynął wniosek P. Z. Dz. W.Z. we W., o ustanowienie na jego rzecz prawa nieodpłatnego użytkowania wieczystego gruntów o powierzchni ok. 3,60 ha, wchodzących w skład pracowniczego ogrodu działkowego "G.", położonego we W. w obrębie K., AM-[...], część działki oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy brak jednak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego tego wniosku oraz że z materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie nie wynika też, że wniosek ten został rozpatrzony przez organ gminy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło następnie, iż Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanego rozstrzygnięcia z dnia [...]r. Orzeczenie to zostało jednak uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania decyzją P.U. M i R. M. z dnia [...]r. (Nr[...]).

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda W. - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rozstrzygnięciem z dnia [...] r. (Nr[...] ), utrzymanym w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]r. (Nr[...] ), stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Wyrokiem z dnia 13 października 2000 r. sygn. akt I SA 955/99, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną przez P. opisaną wyżej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzję Wojewody W. z dnia [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności "decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. zobowiązującej D. Dyrekcję Okręgową K. we W. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością położoną we W., obręb K., działka nr [...], AM – [...], o powierzchni 5,4081 ha".

W dalszej części uzasadnienia podano, że decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), Wojewoda stwierdził nabycie, z dniem [...] r., z mocy prawa, przez Gminę W., prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. H. (obecnie przy ul. B.), oznaczonej w operacie ewidencji gruntów miasta W. jako działka nr [...], o powierzchni 54 081 m2, AM – [...], obręb K., a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., Centrali Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami we W., od wyżej opisanej decyzji Wojewody z dnia [...\r., utrzymała w mocy rozstrzygnięcie W.

Samorządowe Kolegium wskazało następnie, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. stwierdził nabycie, z mocy prawa, przez przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości gruntowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. przepisy art. 200, art. 33, art. 71 ust. 1 i ust. 4, art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt 5, art. 77 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że jako podstawę stwierdzenia prawa zarządu przysługującego D. Dyrekcji Okręgowej K. we W. - poprzednika prawnego P. SA, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), przyjęto decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]), "zobowiązującą D. Dyrekcję Okręgową K. we W.do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu niezabudowanego, zgodnie z ewidencją gruntów, położonego we W., obręb K., oznaczonego jako działka nr [...], AM – [...]". Organ pierwszej instancji podniósł przy tym, że "w wyniku prowadzonego postępowania stwierdzono brak decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie bądź zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "P.". Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm), terenowy organ administracji państwowej ustalał opłaty za zarząd i użytkowanie nieruchomości w formie opłat rocznych. Wydanie decyzji o naliczeniu opłaty rocznej powinno być poprzedzone wydaniem decyzji przekazującej teren w użytkowanie lub zarząd, jednakże ujęcie w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia decyzji o naliczeniu opłat jako dokumentu, na podstawie którego stwierdza się prawo zarządu bez konieczności współistnienia decyzji regulującej tytuł do terenu, nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu faktu posiadania przez przedsiębiorstwo w dniu [...]r. prawa zarządu".

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że w dniu [...] r. wpłynęło do tegoż organu podanie P., Okręgowego Zarządu we W., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności – jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa – decyzji z dnia [...] r. nr[...]. W uzasadnieniu żądania wskazano, że na nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-[...], od ponad 50 lat istnieje Rodzinny (poprzednio Pracowniczy) Ogród Działkowy "G.". Podniesiono nadto, że stosownie do przepisu art. 31 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ROD "G." został zarejestrowany w Rejestrze Krajowej Rady P. pod nr[...]. Poza tym wskazano, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, teren tego ogrodu został pisemnie zgłoszony do Gminy Miejskiej W.

Wyjaśniając – w dalszej części uzasadnienia – przesłanki podjętego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz pokrótce scharakteryzowało instytucję stwierdzenia nieważności. Następnie przeszło do rozważań nad kwestią przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wnioskodawcy. W tym kontekście podało, że P., Okręgowy Zarząd we W., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r. twierdząc, że jest ona sprzeczna z przepisami prawa, gdyż na opisanych w niej gruntach "znajduje się znaczny majątek Związku...". Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi z 1981 r. i z 2005 r. ROD został zarejestrowany w Rejestrze Krajowym Rady P. pod nr [...] oraz pisemnie zgłoszony do Gminy Miejskiej W. Przywołując następnie art. 28 kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy regulacji materialnoprawnych określających sytuację wnioskodawcy. Wskazało, iż po wojnie zagadnienie pracowniczych ogrodów działkowych jako pierwszy regulował dekret Krajowej Rady Narodowej z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 34, poz. 208). Został on zmieniony przez ustawę z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Kolejnym aktem prawnym dotyczącym funkcjonowania ogrodów działkowych była ustawa z dnia 8 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 390), zmieniona m.in. ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486).

Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 20 listopada 1996 r., sygn. akt K 27/95 (OTK 1996/6/50), uznał brak zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zapisów art. 2 ust. 1 i ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o zmianie ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) poprzez ingerencje w sprawy własnościowe gmin oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r., w zakresie ustalenia wyłączności na rzecz tylko jednej organizacji działkowców. W uzasadnieniu wyżej powołanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, prawnym następcą Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych w zakresie prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych został P. PZD, przejmując z mocy ustawy wszystkie wcześniej istniejące pracownicze ogrody działkowe, przejął ich majątek, należności i zobowiązania (art. 32 powołanej ustawy z dnia 6 maja 1981 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (w brzmieniu określonym w tekście jednolitym z 1996 r. - Dz.U. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie P. Z. Dz.. Natomiast art. 8 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że grunty te mogły być oddawane nieodpłatnie P. w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w art. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. przyznano P. roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. To oznacza, że w przepisie art. 2 ustawy zmieniającej uregulowano uwłaszczenie P., jednocześnie ustanawiając termin graniczny zgłoszenia wniosku w tym przedmiocie. Z woli ustawodawcy roszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1, wygasały, jeżeli - stosownie do przepisu art. 2 ust. 7 ustawy zmieniającej – P. nie złożył stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 1996 r. (zob. G. Bieniek, Z. Marmaj, Użytkowanie wieczyste w praktyce, Problematyka prawna, wydanie II, ZCO Warszawa - Zielona Góra 1999, s. 97).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w celu realizacji takiego roszczenia, P., Wojewódzki Zarząd we W., w dniu [...] r. złożył wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów o powierzchni ok. 3,60 ha, wchodzących w skład pracowniczego ogrodu działkowego "G.", położonego we W. w obrębie K., AM-[...], część działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], co też oznacza, że P. złożył przedmiotowy wniosek przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00 (OTK - A 2002, nr 1, poz. 4), niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło następnie, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości (prawa własności nieruchomości, czy prawa użytkowania wieczystego) jest także podmiot ubiegający się o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Interes prawny tego podmiotu, czyniący zeń stronę drugiego postępowania, polega zaś na tym, że w razie rozstrzygnięcia sprawy na jego niekorzyść, i to bez możliwości obrony jego praw, postępowanie dotyczące jego żądania nabycia nieruchomości (odpowiednio prawa użytkowania wieczystego) stawałoby się bezprzedmiotowe.

Z tych też względów organ przyjął, że zgłoszenie przez P., w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r., żądania ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów, stanowiło przesłankę nabycia przez ten Związek prawa strony w postępowaniu prowadzonym przed Kolegium. Odrębną natomiast kwestię stanowi zasadność żądań zgłoszonych przez P. w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wpływ powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, na załatwienie tegoż wniosku.

W dalszej części Kolegium wskazało, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " stanowi, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Zgodnie z art. 34 ust. 4 tej ustawy, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. W myśl zaś przepisu art. 34a wyżej powołanej ustawy - dodanego przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 720), zmieniającej ustawę o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " z dniem [...] r. - grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z póżn. zm.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 35 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez P. lub P. SA, a ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P." gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. Nr 4, poz. 29), określają sposób potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P. " ("P."), gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Jeżeli zaś nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 § 2 tegoż rozporządzenia, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów P. można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 kpa. Dokumenty stanowiące podstawę potwierdzenia posiadania gruntów przez P. wskazuje się w uzasadnieniu decyzji wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy, o której mowa w § 1 niniejszego rozporządzenia.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że po myśli art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. ", nabycie przez P.na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. Wyjaśniono także, że grunty, o których mowa w wyżej powołanym przepisie art. 34a ustawy, a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy, nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. tych, które z dniem [...] r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym, co też zostało wskazane wyraźnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej we W. przy ul. B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów miasta W. jako działka nr [...] , o powierzchni 54.081 m2, AM-[...], obręb K., prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a więc w trybie przepisów prawa regulujących przejście z mocy samej ustawy, z dniem jej wejścia w życie, to jest w dniu 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Samorządowe Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż komunalizacji z mocy prawa, na podstawie wyżej powołanego art. 5 ust. 1, nie podlega mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły organy administracji inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 13/91) Kolegium wskazało, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo wykonywało względem tego mienia płynące z ustanowionego zarządu różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne. Grunt zaś niepozostający w dniu [...] r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a pozostający jedynie w faktycznym władaniu, nie "należał do" tego przedsiębiorstwa. Powstanie prawa zarządu do gruntu na dzień [...] r. należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu ustalonym w Dzienniku Ustaw z 1989 r. Nr 14, poz. 74, której art. 6 ust. 1 stanowi, że nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazano przy tym, że jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu wejścia w życie ustawy komunaIizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. " (Dz.U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm), która regulowała kwestie dotyczące mienia P., stanowiąc w art. 16 - między innymi - że mienie P. jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych, jednakże – w opinii Kolegium – ustawa ta nie może być źródłem dowodu wskazującego na istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P., przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu.

W świetle wskazanych powyżej okoliczności Kolegium przyjęło, że skoro w dniu [...]r. P. S.A. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji do dnia 26 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Wobec tego nie można przyjąć, że w dniu 5 grudnia 1990 r. P. przysługiwał tytuł prawny do opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej, skoro w tym okresie - od 27 maja 1990 r. do 5 grudnia 1990 r. - nie wydano decyzji i nie zawarto umowy, na mocy której przedsiębiorstwo to stałoby się użytkownikiem gruntu bądź objęłoby go w zarząd.

Przywołując następnie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium podniosło, że proces uwłaszczenia dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli w dniu 5 grudnia 1990 r., legitymowały się tytułem prawnym zarządu do gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego). Te podmioty, z tym dniem, z mocy prawa, nabyły bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruncie. Decydujące zatem dla procesu uwłaszczenia znaczenie ma stan faktyczny i prawny w dniu 5 grudnia 1990 r., która to data wyznacza nie tylko podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntu, ale i organ właściwy do orzekania w przedmiocie uwłaszczenia. Odwołując się do uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 18 grudnia 200 r. (OPK 19/2000) Kolegium wskazało, że "są to, co do samego powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzje o charakterze deklaratoryjnym i jedynie potwierdzają to, co nastąpiło z mocy prawa. Decyzje te mają również po części charakter decyzji konstytutywnych, ale odnosi się to wyłącznie do określenia warunków powstałego już z mocy prawa użytkowania wieczystego i sposobu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego, w zależności od tego, z czyich środków obiekty te powstały (ze środków własnych dotychczasowego zarządcy gruntu - państwowej lub komunalnej osoby prawnej - lub jego poprzednika prawnego czy z innych środków)".

Wskazano nadto, że analiza przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że przekształcenia państwowych lub komunalnych osób prawnych dokonane po tym terminie nie stanowią przeszkody do wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności obiektów budowlanych na nim się znajdujących przez państwową lub komunalną osobę prawną, będącą w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządcą gruntu Skarbu Państwa lub gminy.

Dokonując szczegółowej analizy przepisów stanowiących w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium nie podzieliło stanowiska tegoż organu, wyrażonego w uzasadnieniu badanego rozstrzygnięcia, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...]r. (Nr[...]), zobowiązująca D. Dyrekcję Okręgową K. we W. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego, "przekazanego decyzją zgodnie z ewidencją gruntów", położonego we W., obręb K., oznaczonego jako działka nr [...], AM-[...], jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie Spółki P. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r, I SA 2240/98 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2098/05, LEX nr 232923). W decyzji z dnia [...] r. wyraźnie zaznaczono bowiem, że zobowiązuje się D. Dyrekcję Okręgową K. W. do "uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego, przekazanego decyzją zgodnie z ewidencją gruntów (...)". Z tego tez względu niezrozumiałym jest dla Kolegium, dlaczego organ wydający decyzję w 1988 r., powołał przepis § 10 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U. Nr 47, poz. 241 z późn. zm.). W myśl bowiem § 10 ust. 1 tegoż aktu prawnego, pierwszą opłatę roczną za użytkowanie wieczyste wnosi się najpóźniej w dniu zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 ustawy z 1985 r., a pierwszą opłatę roczną z tytułu zarządu i użytkowania wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o oddaniu gruntu stała się ostateczna. Wyżej opisana decyzja z dnia [...] r. nie wskazywała natomiast żadnego z tych tytułów prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że według obowiązującego porządku prawnego, zarówno pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa podmiotowego posiadanego przez określony podmiot do rzeczy (gruntu). Tak więc sama decyzja o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu nie mogła stanowić o powstaniu takiego prawa, najpierw bowiem musiało to prawo - we właściwym trybie powstać. W decyzji z dnia [...] r., którą organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie potraktował jako dokument potwierdzający dotychczasowe prawo zarządu, wyraźnie natomiast podkreślono, że zarząd (użytkowanie) odnosi się do gruntu przekazanego "decyzją zgodnie z ewidencją gruntów". Stąd wniosek, że stan prawny przedmiotowego gruntu nie został uregulowany. Na tej podstawie nie można było z kolei wyprowadzać wniosku o tym, że P. przysługiwało prawo zarządu, bądź prawo użytkowania.

Konkludując organ wywiódł, że analiza przywołanej regulacji ustawowej oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że brak po stronie P. SA tytułu prawnego do spornego gruntu. Wobec tego stwierdzenie nabycie, z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe "P. " z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego, na okres 99 lat, opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej rażąco naruszyło powołany wyżej przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyła strona skarżąca P. S.A. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r.;

- art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwłaszczenie w trybie art. 200 możliwe jest jedynie w przypadku wykazania przez wnioskodawcę decyzji o zarząd lub użytkowanie zgodnie ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. stwierdzająca nabycie, z mocy prawa, przez przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej we W. przy ul. B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr[...], o pow. 54 081m², AM-[...], obręb K., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy w świetle wskazanej nomy prawnej zasadne było jej wydanie;

- § 5 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w tych przepisach dowody mogą być uwzględnione jedynie w warunkach posiadania decyzji o zarząd lub użytkowania wydanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i przy jednoczesnym uznaniu, że decyzja z dnia [...] r. zobowiązująca D.D. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości, nie jest wystarczającym dowodem do nabycia prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 76 § 1 kpa w związku z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez jego pominięcie i uznanie, że decyzja z dnia [...] r. nie stanowi dowodu o mocy urzędowej w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdy zgodnie z § 4 powyższego rozporządzenia decyzja ta stanowi dowód potwierdzający zarząd nieruchomością.

W ocenie P. S.A., Kolegium w swych rozważaniach błędnie zinterpretowało i wskutek tego nie zastosowało normy prawnej wynikającej z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której to ustawodawca wskazał, że w sprawach o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego w dniu [...] r. w zarządzie określonych w tej normie podmiotów nabycie tego prawa następuje w odniesieniu do nieruchomości gminy w drodze decyzji prezydenta miasta. Wskazana norma nakazuje zatem właściwym organom administracji publicznej wydanie decyzji stwierdzającej nabycie określonego prawa w warunkach, kiedy wnioskodawca wykaże zarząd nieruchomością Skarbu Państwa lub gminy. Jednocześnie ustawodawca w drodze delegacji ustawowej wskazanej w art. 206 ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach, przy czym podany katalog ma charakter zamknięty. W konsekwencji wyżej wymienionego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów określiła, iż dowodami zarządu pozostają m.in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

W ocenie skarżącej spółki, wobec legitymowania się przez P.S.A. określonym dowodem, w tym przypadku decyzją o naliczaniu opłat za zarząd (użytkowanie) przedmiotową nieruchomością położoną we W. przy ul. B., zasadne było wydanie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium. Wbrew zatem twierdzeniom Kolegium istniała podstawa prawna do wydania decyzji z dnia [...] r. skoro wskazane zostało, że podstawą jej wydania jest art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Strona skarżąca wywodziła, że Kolegium w swych rozważaniach nieprawidłowo przyjęło, iż wobec ustalenia w postępowaniu komunalizacyjnym z wniosku Gminy Miejskiej W. braku udokumentowania zarządu po stronie P. S.A. zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie można uznać, że istnieją podstawy do uwłaszczenia tego podmiotu w oparciu o art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej spółki powyższe stanowisko jest błędne, skoro tryb z art. 200 i tryb z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są trybami odrębnymi, niezależnymi od siebie, a dowodem na potwierdzenie tego jest co najmniej wskazane w art. 206 upoważnienie ustawowe do określenia w sposób autonomiczny, niezależny od innych aktów prawnych, dowodów służących wykazaniu istnienia zarządu. Gdyby bowiem przyjąć, że stwierdzenie komunalizacji mienia w trybie przywołanej wyżej ustawy zamyka drogę na uwłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca zapewne dokonałby uzależnienia obu trybów i norm prawnych dokonując niejako sprzężenia obu postępowań i zapewne przyjąłby w drodze stosownej normy prawnej, że komunalizacja mienia wyklucza uwłaszczenie. Wobec tego przyjąć należy, że oba postępowania są niezależne w stosunku do siebie, co też znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06.

W opinii strony skarżącej, Kolegium nie dostrzegło skutków prawnych istnienia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o zobowiązaniu D. Dyrekcji Okręgowej we W.do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego oraz decyzji Wojewody D. z dnia [...]r. odmawiającej stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, których byt prawny wiąże Kolegium przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji Prezydenta Miasta W., pomimo tego, że przepis art. 76 § 1 kpa nakazuje uznać, iż dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W pierwszej natomiast ze wskazanych decyzji właściwy organ stwierdził i nałożył na poprzednika prawnego P. S.A. obowiązek ponoszenia opłat za zarząd przedmiotowej nieruchomości, w drugiej zaś stwierdzono, że przedmiotowa decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej wzruszenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia[...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podniósł, że jakkolwiek kwestia interesu prawnego P. nie była przedmiotem zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak czyniąc zadość obowiązkowi wszechstronnej analizy zakwestionowanej decyzji Kolegium w obecnym składzie podziela zapatrywania poprzedniego składu w tej materii. Dodało przy tym, że ogród funkcjonujący od kilkudziesięciu lat na przedmiotowej nieruchomości spełnia normatywne kryteria rodzinnego ogrodu działkowego, przez co ma do niego zastosowanie w całej rozciągłości obecna ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), zgodnie z jej art. 41 i art. 42. Kolegium podkreśliło, że art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznaje P. prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Wskazując na art. 235 kc i mając na względzie konsekwencje cywilnoprawne, jakie wiążą się z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania, organ stwierdził, że i z tego powodu nie można odmówić P. prawnie chronionego interesu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji stwierdzającej nabycie przez osobę trzecią prawa użytkowania wieczystego.

Przechodząc do problematyki legalności decyzji uwłaszczeniowej Kolegium wywiodło, że zasadniczą przesłanką uwłaszczenia na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest posiadanie przez państwową lub komunalną osobę prawną prawa zarządu gruntem w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie legitymowanie się przez nią jednym z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Oznacza to, że organ powinien zachować szczególną ostrożność przy ocenie wartości dowodowej dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu jako wyłącznej podstawy ustaleń. Wprawdzie z treści § 4 ust. 1 in princ. powyższego rozporządzenia wynika, że ustalenia w zakresie prawa zarządu powinny być dokonane na podstawie "co najmniej" jednego z wyliczonych dokumentów, jednak – w opinii Kolegium – nie oznacza to, że legitymowanie się przez zainteresowany podmiot jednym z dokumentów wyliczonych w rozporządzeniu stanowi w każdym przypadku wystarczającą podstawę do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Na organie administracji i w tym przypadku ciąży bowiem ogólny obowiązek oceny takiego dokumentu w świetle całokształtu materiału dowodowego w celu ustalenia prawdy obiektywnej mając na względzie art. 7, 75, 77 § 1 i 80 kpa.

Kolegium nie zgodziło się nadto z zarzutem wnioskodawcy dotyczącym naruszenia obowiązku respektowania treści dokumentu urzędowego, wywodząc, że nie neguje faktu, iż poprzednik prawny P. S.A. został wspomnianą decyzją zobowiązany do "uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego, przekazanego decyzją (...) zgodnie z ewidencją gruntu". Decyzja ta nie rozstrzyga jednak o samym prawie zarządu (nie przyznaje tego prawa), tak więc siłą rzeczy nie może wiązać w takim zakresie w postępowaniu dowodowym na zasadzie art. 76 § 1 kpa.

Nadto Kolegium wywodziło, że dla oceny prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej decydujące znaczenie miała okoliczność, która - jak wynika z uzasadnienia weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji - była wprawdzie znana organowi wydającemu rozstrzygnięcie, lecz której organ nie wziął w ogóle pod uwagę przy ocenie dowodów i ferowaniu orzeczenia. Podkreślono, że nieruchomość objęta decyzją uwłaszczeniową przeszła ex lege z dniem 27 maja 1990 r. na własność Gminy W., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...]r. (nr[...]). Okoliczność ta ma z kolei niebagatelne znaczenie, albowiem komunalizacji poddane było mienie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy takie pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych takim organom (por. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). W świetle powołanego przepisu pozostawanie więc wspomnianego gruntu w zarządzie P. w dniu [...]r. wykluczałoby możliwość jego komunalizacji. Wydanie natomiast decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości zasadniczo wyklucza możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P., co też zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r., (sygn. I SA/Wa 2007/07). Mając na uwadze, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie P. w dniu [...] r. stanowiło warunek konieczny jej uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego, zaś pomiędzy dniem 27 maja a 5 grudnia 1990 r. nie nastąpiło przekazanie P. w zarząd problemowej nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że komunalizacja nieruchomości położonej we W., oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], AM-[...], obręb K., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączała możliwość jej uwłaszczenia na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto organ podniósł, że rację ma wnioskodawczyni stwierdzając, że postępowanie komunaIizacyjne dotyczy odrębnej sprawy administracyjnej, sprawy przejścia prawa własności na jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie składu orzekającego Kolegium nie można jednak z twierdzenia takiego wyprowadzić dalszych wniosków w zakresie braku jakichkolwiek zależności pomiędzy tego typu sprawą a postępowaniem uwłaszczeniowym uregulowanym w przepisie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie interakcje istnieją bowiem, na co wyraźnie wskazuje problematyka niniejszej sprawy, gdzie prawo zarządu nieruchomością będąc negatywną przesłanką komunalizacji, stanowi zarazem pozytywną przesłankę uwłaszczenia. Wskazano przy tym, że jeżeli w procesie stosowania prawa uwzględniony ma być paradygmat spójnego (niesprzecznego) systemu prawnego, to organy stosujące prawo zmierzać powinny do wydawania rozstrzygnięć harmonizujących ze sobą, a nie wzajemnie się wykluczających.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły P. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 76 § 1 kpa polegające na odmowie mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu - decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...]r. - poprzez uznanie, że wspomniany dokument nie stanowi podstawy do ustalenia, że po stronie DOKP W. istniało prawo zarządu spornej nieruchomości;

- art. 80 kpa - poprzez jego zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu swobodnej oceny dokumentu urzędowego - decyzji o opłatach, mimo, że wspomniany środek dowodowy jest poddany szczególnym regułom dowodowym, wynikającym z art. 76 § 1 i 3 kpa i jego ocena jest wyłączona w sytuacji braku dowodu przeciwnego;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r.;

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tytuł prawny zarządu nad nieruchomością jest tożsamy z "należeniem" tejże nieruchomości do danego przedsiębiorstwa i tym samym stanowi negatywną przesłankę komunalizacyjną;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. Nr 47, poz. 240 ze zm.), przez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że oddanie nieruchomości w zarząd kreowało stosunek obligacyjny a nie prawnorzeczowy, w związku z czym znajdowanie się nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa nie oznacza, iż dana nieruchomość należała do przedsiębiorstwa w rozumieniu prawnorzeczowym;

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), polegające na jego niezastosowaniu i odmowie stwierdzenia, że skarżący w dniu 5 grudnia 1990 r. nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo dowiedzionego prawa zarządu, stanowiącego przesłankę uwłaszczenia;

- art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez przyjęcie, że komunalizacja danej nieruchomości stoi na przeszkodzie w późniejszym uwłaszczeniu na tej nieruchomości;

- art. 4 i 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), polegające na jego niezastosowaniu poprzez odmowę przyjęcia, że decyzja o opłatach mogła zostać wydana jedynie w warunkach istniejącego zarządu, mimo, że powołane przepisy ustawy nakładają obowiązek ponoszenia opłat za zarząd istniejący;

- § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia, że skarżący poprzez przedłożenie decyzji opłatowej udowodnił prawo zarządu nieruchomościami, mimo że powołany przepis rozporządzenia nakazuje ustalenie prawa zarządu w oparciu o taki dowód.

Rozwijając zarzuty skargi Spółka podkreśliła, że nie znajduje podstaw teza Kolegium, iż moc dowodowa dokumentu urzędowego odnosi się wyłącznie do uprawnień przyznanych w drodze decyzji administracyjnej, albowiem bezpośrednio z art. 76 § 1 kpa jak również orzecznictwa sądowego wynika, że moc dowodowa rozciąga się na wszelkie fakty, stwierdzone w danym dokumencie urzędowym. W tym kontekście wskazano, że decyzja z dnia [...]r. niewątpliwie zawiera stwierdzenie o istniejącym zarządzie, skoro w ślad za tym określa opłaty z tego tytułu. Rozstrzygnięcie to wydane z kolei w warunkach nieistniejącego zarządu byłoby obarczone kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nałożenie opłaty za zarząd było możliwe tylko w warunkach istniejącego zarządu, o czym świadczy treść art. 4 i 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powtórzono przy tym, że decyzja powyższa została poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, a organ nie stwierdził, by naruszała ona prawo. Skarżąca Spółka podniosła zatem, że Kolegium w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym było zobligowane do uznania za udowodnione wszystkich faktów, jakie stwierdził organ w decyzji opłatowej, chyba, że dysponowałoby dowodem przeciwnym. Wywodzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie powinno było zajmować się zagadnieniem zasadności tejże decyzji, tylko mając na względzie nakaz dowodowy wynikający z art. 76 § 1 kpa bezwzględnie honorować jej treść, gdyż organy administracyjne i sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny, czy orzeczenia innych podmiotów są prawidłowe, w szczególności czy odzwierciedlające je działania są zasadne, czy też noszą znamiona bezprawności. Aby zatem przyjąć w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium, iż stwierdzenia ujęte w decyzji opłatowej nie odpowiadały prawdzie, należało dysponować dowodem przeciwnym. Tymczasem w tymże postępowaniu nie ujawnił się żaden inny dowód na okoliczność zarządu lub jego braku nad sporną nieruchomością. Wobec zaś braku dowodu przeciwnego okoliczność istnienia zarządu po stronie P. należało uznać za ustaloną.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stwierdzenia, że komunalizacja mienia wyklucza późniejsze uwłaszczenie na tymże mieniu, skarżąca strona podniosła, że już sam przepis stanowiący podstawę prawną uwłaszczenia zakłada dwa warianty uwłaszczenia na gruncie, a mianowicie: skomunalizowanym lub stanowiącym własność Skarbu Państwa. Powołując się na przepis art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca wywodziła, że wynik postępowania komunalizacyjnego rozstrzyga jedynie o organie właściwym w sprawie wydania decyzji uwłaszczeniowej, ale nie przesądza o samej możliwości uwłaszczenia. Jeżeli więc grunt pozostaje w sferze właścicielskiej Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji będzie Wojewoda, a jeżeli nastąpiła komunalizacja gruntu postępowanie w sprawie uwłaszczenia winien przeprowadzić wójt (burmistrz, Prezydent Miasta). Twierdzenie zaś, że komunalizacja gruntu stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia stawia pod znakiem zapytania celowość art. 200 ust. 1 pkt 2 in fine powyższej ustawy, ponieważ oznaczałoby to odrzucenie sytuacji, w których wójt posiadałby kompetencję do wydania decyzji w sprawie uwłaszczenia. Organ natomiast rozstrzygający sprawę nie może dokonywać takiej wykładni przepisu, która czyni go zbędnym w jakiejkolwiek części, w tym przypadku przyznającej wójtowi kompetencję do wydania decyzji uwłaszczeniowej.

Strona skarżąca nie dostrzegła jakichkolwiek innych przeszkód, które uniemożliwiałyby uwłaszczenie na skomunalizowanym mieniu, tym bardziej, że komunalizacja w myśl art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych potwierdza prawo własności, zaś uwłaszczenie z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdza prawo użytkowania wieczystego, w związku z czym nie sposób jest mówić o wzajemnej kolizji obu takich decyzji, skoro mają one za przedmiot zupełnie inne prawa rzeczowe. Ponadto, niezależnie od tego, czy nastąpi komunalizacja, czy też nie, stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego po stronie przedsiębiorstwa będzie prawnie dopuszczalne także i z tego powodu, że tak Skarb Państwa, jak i gmina, mogą być stroną umowy o użytkowanie wieczyste. Wskazano przy tym, że powyższe argumenty znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, a zwłaszcza w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 1996 r. (sygn. akt I SA 1946/94), wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1442/08) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 566/07).

W dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca wskazała, że sądownictwo administracyjne zgodne co do możliwości uwłaszczenia na skomunalizowanym mieniu prezentuje dość niejednolitą linię orzeczniczą jedynie w kwestii, czy postępowanie komunalizacyjne stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania uwłaszczeniowego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a więc czy wojewoda jest uprawniony do wydania decyzji uwłaszczeniowej zanim jeszcze zapadnie decyzja komunalizacyjna. Poza dyskusją pozostaje jednak możliwość uwłaszczenia na skomunalizowanym mieniu, skoro orzecznictwo sądowe uznaje nawet, iż warunkiem koniecznym dla uwłaszczenia jest uprzednie przeprowadzenie postępowania komunalizacyjnego. Sporne pozostają jednak wzajemne relacje postępowania komunalizacyjnego i postępowania uwłaszczeniowego. Wobec powyższego skarżąca Spółka z ostrożności procesowej wskazała, że przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej prawomocnie rozstrzygnięto o statusie właścicielskim mienia w decyzji Wojewody z dnia [...] r., tak więc Prezydent W. był ponad wszelką wątpliwość organem właściwym w przedmiocie wydania decyzji uwłaszczeniowej. Za nietrafną uznano w tej sytuacji konkluzję orzeczenia Kolegium, iż kwestionowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja naruszała art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ została wydana mimo wcześniejszej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie skarżącego prawo zarządu w ogóle winno się znajdować poza zakresem ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu komunalizacyjnym. Powołując się na art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wskazano, że zakres komunalizacji wyznacza okoliczność, iż mienie należało do jednostek wymienionych w pkt 1 – 3 tegoż przepisu. Wnioskując zatem a contrario - o ile w postępowaniu komunalizacyjnym dowiedziono by, że mienie "należało do" innego podmiotu - o tyle wyłączona byłaby komunalizacja takiego mienia.

Przyjmując za podstawę rozważań stan prawny jaki obowiązywał w dniu komunalizacji, a więc [...] r., P. S.A. podniosło, że brak jest podstaw do uznania, iż sprawowanie zarządu nad mieniem oznaczało, że mienie to należało do zarządcy. Wyjaśniono przy tym, że obowiązujące w "dniu komunalizacji" rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu, w § 3 ust. 1 zawierało stwierdzenie, że pomiędzy przekazującym i przejmującym w zarząd powstaje stosunek zobowiązaniowy, do którego stosuje się przepisy o zobowiązaniach umownych. Na tle tego przepisu zarząd jawi się więc jako zaledwie prawo względne, co wyklucza przyjęcie, iż mienie objęte zarządem należało do danej jednostki. Sięgając z kolei do reguł języka potocznego – Spółka zauważyła – że termin "zarząd" jest odległy od "należeć do". Pod pojęciem zarządzania zwykło się bowiem rozumieć administrowanie, sprawowanie pieczy za inną, uprawnioną osobę. Natomiast zwrot "należeć do" jest zawsze łączony z bezwzględnym prawem do danej rzeczy, co najmniej zbliżonym do prawa własności. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1442/07 wywiedziono, że pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Jako ostatni argument przemawiający za tym, że istnienie po stronie przedsiębiorstwa państwowego zarządu nie jest tożsame z "należeniem mienia" do tego przedsiębiorstwa i tym samym nie wyklucza komunalizacji, wskazano, że tylko taka wykładnia omawianego zwrotu na tle art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym pozwala na harmonijne stosowanie przepisów komunalizacyjnych i uwłaszczeniowych. Wyjaśniono przy tym, że organ komunalizacyjny w swoim postępowaniu nie neguje prawa zarządu nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, że w świetle art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie stanowi to żadnej przeszkody dla komunalizacji, ponieważ prawo to nie ma charakteru prawnorzeczowego, a następnie organ uwłaszczeniowy we własnym postępowaniu stwierdza, że jest to przesłanka do uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono przy tym, że tylko przy takim założeniu nie ma konieczności uciekania się do fikcji, iż prawo zarządu wykazane w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest tym samym prawem, co wykazywane w toku postępowania komunalizacyjnego, do czego zdaje się skłaniać także sądownictwo administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wyjaśniło nadto, że zarzut naruszenia art. 76 kpa jest w znacznej części polemiką z tezami w ogóle w zaskarżonej decyzji nie sformułowanymi, a nadto Kolegium w żadnym miejscu nie postawiło tezy, jakoby z zakresu zastosowania powyższego przepisu wyłączone były dokumenty, które nie przyznają jakichkolwiek uprawnień. Z całą pewnością też zastosowana przez Kolegium interpretacja powołanego przepisu nie pozostaje w sprzeczności z jego literalnym brzmieniem.

Nie zgodzono się także z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby art. 76 § 1 kpa nadał szczególną moc całokształtowi oświadczenia utrwalonego w dokumencie urzędowym przez organ, gdyż zawsze w takim przypadku odróżnić należy "część stwierdzającą (zaświadczającą)" dokumentu od jego pozostałej części. Kolegium było więc zarazem uprawnione i zobowiązane do uwzględnienia w postępowaniu zasady prawdy materialnej i, służącej jej realizacji, swobodnej oceny dowodów, a powinności tej nie wyłączał ani przepis art. 76 kpa, ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ podkreślił nadto, że nawet przyjmując, iż - przedłożona przez skarżącą Spółkę - decyzja opłatowa stwierdza prawo zarządu, to wystarczającym przeciwdowodem jest w tym przypadku decyzja komunalizacyjna z dnia [...]r. (Nr[...]), mocą której Wojewoda stwierdził nabycie, z dniem [...] r., z mocy prawa, przez Gminę W., prawa własności tejże nieruchomości, przyjmując w uzasadnieniu jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia okoliczność, iż w dniu [...] r. grunt ten nie był w zarządzie P. i należał do P. jedynie w sensie faktycznym.

Za nietrafny uznano też zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że strona skarżąca w sposób nieuprawniony generalizuje zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie odnoszące się do konkretnej sprawy, w której w istocie prawo zarządu, będąc negatywną przesłanką komunalizacji, jest zarazem pozytywną przesłanką uwłaszczenia. Z tezy tej absolutnie nie wynika jednak, że kompetencja organu wykonawczego gminy do orzekania w sprawach uwłaszczeniowych nie mogłaby wówczas nigdy zostać zrealizowania, gdyż komunalizacja z mocy ustawy obejmowała nie tylko mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, ale również mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych określonym organom. Istnieje więc kategoria osób prawnych, którym mogło przysługiwać prawo zarządu gruntem, a mimo to podlegał on komunalizacji z mocy ustawy i wobec takich podmiotów postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone jest przez organ wykonawczy gminy.

Kwestia zaś interpretacji, użytego w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, pojęcia "należące do" przekracza, w ocenie Kolegium, zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Istotne jest bowiem jedynie to, że w dotychczasowym orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym prawo trwałego zarządu nieruchomością przysługujące osobie prawnej, dla której rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nie pełniły funkcji organu założycielskiego, wykluczało możliwość komunalizacji takiej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Niezależnie od argumentów i zarzutów podnoszonych w skardze, w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy P. przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji, gdyby P. nie miał przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie, to nie mógłby skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Zauważyć wypada, że chociaż kwestia interesu prawnego P. nie była przedmiotem zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dostrzegało wagę tego zagadnienia i odnosiło się do niego w motywach zarówno decyzji z dnia [...] r. nr[...], jak i decyzji z dnia [...] r. nr[...].

Zajmując się tą kwestią w decyzji z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło po stronie P. istnienie interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym z uwagi na fakt, że P. dochodzi praw do gruntu od dnia [...] r., kiedy to złożył wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną roszczenia P. stanowił art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486). Okoliczność zaś, że odpowiednie żądanie zostało przez P. zgłoszone jeszcze przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00 (OTK-A 2002, nr 1, poz. 4), niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, daje wystarczającą przesłankę do uznania P. za stronę postępowania służącego weryfikacji legalności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez P. Kolegium, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 (LEX nr 281269), stwierdziło, iż stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia prawa własności nieruchomości bądź też prawa użytkowania wieczystego jest także podmiot, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Interes prawny tego podmiotu, czyniący zeń stronę drugiego postępowania, polega na tym, że w razie rozstrzygnięcia sprawy na jego niekorzyść, i to bez możliwości obrony jego praw, postępowanie dotyczące jego żądania nabycia nieruchomości (odpowiednio prawa użytkowania wieczystego) stawałoby się bezprzedmiotowe.

Ze stanowiskiem, że interes prawny w rozpatrywanej sprawie P. może wywodzić z art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie można się zgodzić, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00 orzekł o niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z Konstytucją RP. Nie ma przy tym znaczenia, że odpowiednie żądanie zostało przez P. zgłoszone jeszcze przed wydaniem wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zauważyć wypada, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, niezgodności z Konstytucją przepisów art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, stwarza podstawy do ustalenia, w drodze powództwa przewidzianego w art. 189 kpc, nieważności umowy przeniesienia użytkowania wieczystego, zawartej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, także przed ogłoszeniem tego wyroku (por. np. wyrok SN z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt IV CK 20/04) oraz że po ogłoszeniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego P.nie może skutecznie dochodzić zobowiązania gminy do oddania mu nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych (por. np. wyrok SN z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt V CKN 1626/00). Nie budzi więc wątpliwości, ze z przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie można wywodzić interesu prawnego.

Odnosząc się do analizowanego zagadnienia w motywach decyzji z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymując dotychczasowe stanowisko dodało ponadto, że ogród funkcjonujący od kilkudziesięciu lat na przedmiotowej nieruchomości spełnia normatywne kryteria rodzinnego ogrodu działkowego, przez co ma do niego zastosowanie w całej rozciągłości ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), zgodnie z przepisami art. 41 i art. 42 tej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznaje P. prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Mając zaś na względzie konsekwencje cywilnoprawne, jakie wiążą się z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego (por. art. 235 kc), zdaniem Kolegium, nie sposób i z tego powodu odmówić P. prawnie chronionego interesu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji stwierdzającej nabycie przez osobę trzecią prawa użytkowania wieczystego.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego budzi jednak wątpliwości.

Kwestia przymiotu strony P. w podobnych postępowaniach administracyjnych była w przeszłości wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądowoadministracyjnych, w tym wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności wskazać należy, ze w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 442/08 Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko, że uwłaszczenie na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. – w czasie podejmowania kontrolowanych decyzji i wydawania omawianego wyroku – Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; obecnie – Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i stwierdza przekształcenie istniejącego w dniu [...]r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego do gruntu oraz prawo własności budynków, urządzeń i lokali.

W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stwierdzenie Sądu I instancji, że interes prawny P. w sprawie o uwłaszczenie innego podmiotu nie może wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował też stwierdzenie, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 z późn. zm.), bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.).

Uznając za prawidłowe stanowisko, że roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego przewidziane w art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stwarza po stronie podmiotu, który ubiega się o nabycie prawa użytkowania wieczystego uprawnienia do ochrony prawnej, a więc nie tworzy po jego stronie interesu prawnego, przy czym nie stwarza go zwłaszcza po stronie podmiotu, który nie może wykazać się prawem użytkowania gruntu, gdyż warunkiem skuteczności tego roszczenia jest wykazanie się takim prawem, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sam fakt powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania, iż P. posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa.

Problematyki interesu prawnego P. w podobnych sprawach dotyczyły też m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 17/07 i z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 77/06 (w którym podkreślono, że P. byłby stroną postępowania tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do spornego gruntu).

W rozpatrywanej sprawie brak jest ustaleń, że P. w odniesieniu do przedmiotowego gruntu posiadał decyzję wydaną w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Rozważania poczynione w kontrolowanych decyzjach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze są zatem niewystarczające do jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy P. w realiach niniejszej sprawy przysługiwał przymiot strony. Rozstrzygnięcie tej kwestii – jak już wyżej zaznaczono – ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji, gdyby P. nie miał przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie, to nie mógłby skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 580/09 również zajmował się kwestią, czy P. posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa w sprawie dotyczącej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, czy P. posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu, ale wskazał okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy rozstrzyganiu tej kwestii. Mając je na uwadze organ administracyjny nie może jednocześnie pomijać orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym była wyżej mowa, a które dotyczy problematyki posiadania przez P. interesu prawnego i przymiotu strony w podobnych do niniejszej sprawy postępowaniach administracyjnych.

Nie przesądzając, czy w realiach tej konkretnej sprawy P. posiada interes prawny czy też interesu takiego nie posiada, stwierdzić trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.– chociaż w motywach podejmowanych decyzji zajmowało się tym problemem – w sposób dostateczny okoliczności tej nie wyjaśniło, a zawarte w tych motywach argumenty mające świadczyć o posiadaniu przez P. interesu prawnego nie mogą zostać zaakceptowane, gdyż interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie P. nie może w szczególności wywodzić z art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00 orzekł o niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z Konstytucją RP. Interes prawny bowiem nie może być wywodzony z przepisów sprzecznych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Dopiero w razie nie budzącego wątpliwości ustalenia, że w realiach niniejszej sprawy P. posiada interes prawny, możliwe będzie szczegółowe rozważanie podnoszonych w tej sprawie argumentów i zarzutów dotyczących merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...]stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości gruntowej.

Niezależnie od powyższego zauważyć jedynie wypada, że – jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – według obowiązującego porządku prawnego, zarówno pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa podmiotowego posiadanego przez określony podmiot do rzeczy (gruntu). Tak więc sama decyzja o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu nie mogła stanowić o powstaniu takiego prawa, najpierw bowiem musiało to prawo - we właściwym trybie - powstać. W decyzji z dnia [...] r., którą organ I instancji w rozpoznawanej sprawie potraktował jako dokument potwierdzający dotychczasowe prawo zarządu, podano, że zarząd (użytkowanie) odnosi się do gruntu przekazanego "decyzją zgodnie z ewidencją gruntów". Z takiego ujęcia tej kwestii w decyzji z dnia [...] r. nie można jednak wyciągnąć jednoznacznego wniosku, tak jak uczynił to organ, że stan prawny przedmiotowego gruntu nie został uregulowany. To, że we wspomnianej decyzji w sposób wyraźny i jednoznaczny nie wskazano, na jakiej podstawie przyjęto, iż poprzednikowi prawnemu P. S.A. - D. Dyrekcji Okręgowej K. P. we W.przysługiwało prawo zarządu, bądź prawo użytkowania, nie świadczy, że prawa takiego P. (D.) w ogóle nie posiadało. Przeciwnie – wydanie wspomnianej decyzji świadczy, że takie prawo D. D. mogła posiadać i dlatego decyzja z dnia [...]r. została podjęta, chociaż nie wskazano w niej prawidłowo prawa D.Dyrekcji Okręgowej K. do tego gruntu. Skoro bowiem opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa podmiotowego posiadanego przez określony podmiot do tego gruntu, to decyzja o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu mogła zostać wydana jedynie w odniesieniu do podmiotu, który stosowne prawo do tegoż gruntu posiadał. W przeciwnym razie nie byłoby podstaw do podejmowania decyzji o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu wobec podmiotu, który nie posiadałby prawa do tego gruntu.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że decyzja z dnia [...]r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, chociaż było prowadzone postępowanie mające doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Ostatecznie Wojewoda decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Gdyby zaś było pewne, że D.D. nie posiadała prawa do przedmiotowego gruntu, to decyzja z dnia [...]r. nie posiadałaby racji bytu. Ta kwestia wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia, natomiast – raz jeszcze podkreślić trzeba – z samego faktu, że w decyzji z dnia [...]r. nie wskazano prawidłowo prawa D. Dyrekcji Okręgowej K. do przedmiotowego gruntu, nie można wyciągać wniosku, że D.Dyrekcja Okręgowa K. we W. prawa takiego nie posiadała.

Zauważyć ponadto trzeba, na co konsekwentnie wskazuje strona skarżąca, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 (w związku z § 5) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zawarte w omawianym § 4 ust. 1 stwierdzenie, że podstawę taką stanowi "co najmniej jednego z następujących dokumentów" wskazuje, że co do zasady przedstawienie jednego z wymienionych w tym unormowaniu dokumentów stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości.

Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P. " gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. Nr 4, poz. 29), które to rozporządzenie określa sposób potwierdzania posiadania przez P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " (Dz.U. Nr 84, poz. 948), w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (§ 1), w myśl § 2 ust. 1 pkt 7 "potwierdzenia posiadania przez P. gruntów, o których mowa w § 1, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez P. opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości". Tak więc i to unormowanie wskazuje, że co do zasady przedstawienie jednego z wymienionych w nim dokumentów stanowi wystarczającą podstawę do potwierdzenia posiadania przez P. gruntów.

Jeżeli zatem – ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. doszłoby do wniosku, że w realiach tej konkretnej sprawy P. posiada interes prawny – to – niezależnie od obowiązku należytego i wnikliwego rozpatrzenia wszystkich argumentów i zarzutów podnoszonych przez strony (których szczegółowe rozważanie obecnie w sytuacji wątpliwości co do przymiotu strony podmiotu, na wniosek którego wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...], byłoby przedwczesne) – winno także rozważyć, czy wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]r., nawet przy ewentualnych wątpliwościach co do prawidłowego wykazania przez P. prawa D. Dyrekcji Okręgowej K. do przedmiotowego gruntu, można mówić, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów procedury administracyjnej oraz poczynione wyżej uwagi odnoszące się do podjętych w kontrolowanym postępowaniu decyzji konieczne jest ponowne przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania wyjaśniającego znacznie dokładniej i wnikliwiej niż uczyniono to dotychczas, opierając się na prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonych dowodach oraz na analizie obowiązujących przepisów uwzględniającej wskazane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne, a rezultaty należycie przeprowadzonego postępowania winny znaleźć odpowiedni wyraz w uzasadnieniu podejmowanej po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzji lokalizacyjnej. Stwierdzone naruszenie przywołanych wyżej przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się tych uchybień, treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.