Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2805/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1195/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2805/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił J. S. wysokości odpłatność za pobyt jego matki – D. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w L. w okresie od [...] do [...] lipca 2015 r. w kwocie [...] zł oraz od [...] sierpnia 2015 r. w kwocie [...] zł miesięcznie.

W wyniku wniesienia odwołania decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W dniu [...] października 2015 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. przekazała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosek, złożony w dniu [...] października 2015 r., przez pełnomocnika J. S. – radcę prawnego W. J., o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, ze względu na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, tj. ujawnienie faktu istnienia drugiego zstępnego D. S. – syna P. S., nieznanego wcześniej organom.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], w związku z powyższym wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wydając decyzję z dnia [...] września 2015 r. nie znało okoliczności podnoszonej przez pełnomocnika J. S., tj. istnienia drugiego zstępnego D. S. – P. S.. Wobec tego wznowiło postępowanie zakończone wyżej wymienioną decyzją celem ustalenia, czy nowy dowód w sprawie miał wpływ na decyzję wydaną w dniu [...] września 2015 r. Jednocześnie stwierdziło, że gdyby znało powyższą okoliczność w dacie orzekania to w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie, a mianowicie uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Kolegium podkreśliło, iż rozpatrując sprawę ponownie, po wznowieniu postępowania, doszło do wniosku, że z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należało uchylić zarówno decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r., jak i decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec tego Kolegium zobowiązało organ I instancji do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D. S. w domu pomocy społecznej w stosunku do drugiego syna, tj. P. S. i nakazało zarazem ponownie przeprowadzić postępowanie w tej sprawie w stosunku do J. S..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w zw. z art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), ustalił odpłatność J.S. za pobyt jego matki – D. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w L. w okresie:

– od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2015 r. w kwocie [...] zł,

– od [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie,

– od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. w kwocie [...] zł,

– od [...] grudnia 2015 r. do [...] marca 2016 r. po [...] zł miesięcznie,

– od [...] kwietnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. po [...] zł miesięcznie,

– od [...] kwietnia 2017 r. po [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że D. S. (matka strony) została umieszczona w domu pomocy społecznej w dniu [...] lutego 2014 r., zgodnie z decyzją Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. i przebywa tam do chwili obecnej. Wskazał również, że po przeanalizowaniu sytuacji materialnej i rodzinnej J. S. doszedł do przekonania, iż kwota miesięcznych dochodów jego rodziny pozwalała na wnoszenie opłaty za pobyt D. S. w domu pomocy społecznej. Strona prowadzi bowiem wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i dwojgiem dzieci, a dochód ich rodziny stanowi praca zarobkowa J. S. i jego małżonki, która jednak nie wyraziła zgody na udostępnienie informacji o wysokości swojego dochodu. Zdaniem organu, ustalony dochód rodziny przekracza 300% kryterium dochodowego, określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, które wynosi [...] zł, tj. [...] zł x 4 x 300% = [...] zł. Następnie podkreślił, iż rozpatrzył sprawę także pod kątem drugiego zstępnego – P. S. i ustalił, że względem niego Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał postanowienie, na podstawie art. 121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, tj. [...] lutego 1991 r., o przysposobieniu pełnym, które w świetle obowiązujących przepisów powoduje, iż ustają prawa i obowiązki przysposobionego wynikające z pokrewieństwa względem jego krewnych, jak również prawa i obowiązki tych krewnych względem niego. Podsumowując stwierdził, że celem art. 61 ustawy o pomocy społecznej nie jest zabezpieczanie potrzeb matki strony lecz zagwarantowanie, aby udzielona pomoc nie była finansowana jedynie przez gminę, czyli utrzymywana ze wspólnych środków społeczności lokalnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Jednocześnie podkreślił, powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że wolą ustawodawcy było, aby zstępni bez względu na stan relacji osobistych łączących ich z rodzicami, partycypowali w kosztach ich utrzymania w domu pomocy społecznej, o czym przesądza art. 61 tej ustawy. Tym samym brak zgody na ustalenie odpłatności w drodze dobrowolnej i obopólnie uzgodnionej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. i J. S. co do wysokości kwoty partycypacji w kosztach pobytu jego matki w domu pomocy społecznej, obligowało organ do ustalenia jednostronnie tej opłaty.

W dniu [...] lipca 2017 r. wpłynęło do organu odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym pełnomocnik strony zakwestionował powyższą decyzję w całości oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy oraz wyjaśniło, że matka odwołującego się – D. S. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych somatycznie. Natomiast na mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2014 r. została umieszczona w DPS [...] w L.. Następnie DPS poinformował MOPS w C., że odpłatność za jej pobyt w tej placówce wynosić będzie [...] zł miesięcznie. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ustalił odpłatność za pobyt D. S. w domu pomocy społecznej od dnia jej umieszczenia, tj. od [...] lutego 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, jako 70% posiadanego przez nią dochodu, który wynosił [...] zł (w tym zasiłek stały - [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł). Ponadto wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych udostępnił dane osobowo-adresowe J. S. i wówczas organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D.S. w domu pomocy społecznej. Równocześnie wyjaśnił, iż D. S. nie miała wiedzy o danych adresowych swojego syna i dlatego organ I instancji zmuszony był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Następnie organ II instancji podkreślił, że zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. W ocenie Kolegium, organ I instancji wielokrotnie zwracał się do J. S. o przeprowadzenie u niego wywiadu środowiskowego oraz wzywał go do zadeklarowania kwoty pomocy na rzecz matki, celem zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jednakże strona uchylała się od zadeklarowania jakiejkolwiek kwoty, wobec czego zawarcie takiej umowy nie było możliwe. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że brak możliwości zawarcia ze stroną umowy cywilnej nie oznacza co do zasady utraty kompetencji organu do ustalenia obowiązku strony do partycypowania w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdził również, że jego zdaniem organ I instancji nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, wynikających z ustawy o pomocy społecznej (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3), ani też przepisów postępowania administracyjnego (art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) albowiem J. S., a później jego pełnomocnik byli informowani o każdej czynności procesowej w toku tego postępowania, pełnomocnik strony zapoznał się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a kwestionowana decyzja zawierała obszerne uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne. W szczególności sposób wyliczenia kwoty odpłatności został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu decyzji natomiast odpłatność od strony organ ustalił od dnia [...] lipca 2015 r., a zatem na bieżąco, a nie wstecz. W opinii Kolegium w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji miał podstawy do zobowiązania J. S. do ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki w DPS za okres od [...] lipca 2015 r. Poza tym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, iż okoliczność długoletniego braku więzi syna z matką stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o jego obowiązku partycypowania w kosztach jej pobytu w DPS, bowiem taka przesłanka nie występuje w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który statuuje ogólny obowiązek ponoszenia takich kosztów przez małżonka i krewnych pensjonariusza. Następnie, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony dotyczących prawidłowości ustalenia dochodów rodziny, Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Tym samym powyższy przepis nie przewiduje pomniejszenia dochodu o inne koszty np. utrzymania domu, czy też spłaty kredytów i inne zobowiązania. Jednocześnie wyjaśnił, że w związku z wnioskiem strony o wznowienie postępowania, organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D. S. w domu pomocy społecznej, w stosunku do drugiego syna, tj. P. S. i zarazem do ponownego przeprowadzenia postępowania w tej sprawie w stosunku do J. S.. Następnie podkreślił, że organ I instancji podjął działania w kierunku ustalenia miejsca pobytu P. S., jednakże pomimo licznych prób nie uzyskał takich informacji ani od D. S., ani w Sądzie, ani na Policji, ani w Urzędzie Stanu Cywilnego, ani w Centrum Personalizacji Dokumentów MSW w W., ani też od pełnomocnika strony. A zatem wobec nie uzyskania informacji o miejscu zamieszkania, czy też pobytu P. S. organ I instancji nie mógł wszcząć postępowania w tej sprawie w stosunku do niego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stosunku do J. S., ustalając jego sytuację rodzinną i finansową, pozyskując informacje z wywiadu środowiskowego oraz zaświadczeń od pracodawców J. S., jak i jego małżonki D. S.. Tym sposobem ustalił prawidłowo, że rodzina strony składa się z [...] osób, dochód rodziny w okresie od lipca 2015 r. do maja 2017 r. wynosił ponad [...] zł, co na osobę w rodzinie daje ponad [...] zł, natomiast kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosiło [...] zł, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Zatem dochód rodziny strony w całym powyższym okresie przekraczał 300% kryterium dochodowego ([...] zł x 4 osoby x 300% = [...] zł). Zdaniem Kolegium, organ I instancji w decyzji przedstawił szczegółowe wyliczenie odpłatności za poszczególne okresy z uwzględnieniem zmian w kosztach utrzymania mieszkańca DPS [...], jak również zmian dochodu D. S.. Kolegium dodało także, że zarzuty zawarte w odwołaniu są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie albowiem kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, szczegółowo przedstawiono w niej sposób wyliczenia odpłatności za poszczególne okresy, dochód mieszkanki domu pomocy społecznej został prawidłowo wykazany, brak było podstaw do orzekania o zwolnieniu z opłat, kwestię brata strony również szczegółowo wyjaśniono, małżonka strony – D. S. nie jest stroną tego postępowania, a jedynie członkiem rodziny odwołującego i została uwzględniona przy ustalaniu dochodu rodziny J. S., natomiast pełnomocnik strony brał czynny udział w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji został zapoznany w dniu [...] maja 2017 r. z materiałem dowodowym. Ponadto w opinii Kolegium zgłoszenie faktu zamieszkiwania wraz z rodziną strony, teściowej J. S. - Józefy Wójcik również nie ma wpływu na wysokość ustalonej odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, albowiem nawet gdyby uwzględniono J. W. w składzie rodziny, to dochód tej rodziny nadal przekraczałby 300% tego dochodu ([...] zł x 5 x 300% = [...] zł), gdyż miesięczny dochód J. S. i D. S. oscyluje w granicy [...] zł, a po uwzględnieniu dochodu J. W. dochód ten wynosiłby ponad [...] zł. Podsumowując organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji.

W dniu dnia [...] listopada 2018 r. J. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1195/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. To samo dotyczy również decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

WSA w Gliwicach podkreślił, że kontrolowane postępowanie administracyjne jest postępowaniem nadzwyczajnym zainicjowanym podaniem skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego matki – D. S. w domu pomocy społecznej, z uwagi na wyjście na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, a mianowicie faktu, pojawienia się drugiego syna D. S. – P. S.. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium procedując w tej sprawie popełniło już na początku błędy, które rzutowały na tok całego późniejszego postępowania. Otóż podanie dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] września 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], ustalającą skarżącemu wysokość odpłatności za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej [...] w L. w okresie od [...] do [...] lipca 2015 r. w kwocie [...] zł oraz od [...] sierpnia 2015 r. w kwocie [...] zł miesięcznie.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednakże art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Jednocześnie organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Należy również podnieść, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1926/06 (LEX nr 441107), rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ powinien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja, zawierająca dwa elementy. Również wyrokiem NSA we Wrocławiu z dnia 30 października 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3437/95 (LEX nr 27359) orzeczono, że w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach kodeksu nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji – kończącej postępowanie w sprawie wznowienia – podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Ta nowa decyzja powinna więc rozstrzygać sprawę w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w założeniu nie jest również dopuszczalne wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji wyłącznie kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/00, LEX nr 55356; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 722/09, LEX nr 597809) ani decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 września 1983 r., sygn. akt I SA 634/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 76; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09, LEX nr 597339). Nowa decyzja musi bowiem zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 108/14, LEX nr 1470095).

Kolegium, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w szczególności na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w oczywisty sposób przepis ten naruszyło. Decyzją tą bowiem uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. co jest dopuszczalne, ale także – już wadliwie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium, po wznowieniu postępowania w sprawie powinno było samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy okoliczność podana we wniosku z dnia [...] października 2015 r. w postaci pojawienia się drugiego syna D. S. – P. S., powoduje konieczność zmiany ostatecznej decyzji ustalającej J. S. odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej jego matki. Poza tym z akt administracyjnych wynika, że P. S. został, na podstawie art. 121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przysposobiony co w konsekwencji oznacza, że ustały prawa i obowiązki przysposobionego, wynikające z pokrewieństwa względem jego krewnych, jak również prawa i obowiązki tych krewnych względem niego. Tym samym, w ocenie Sądu, P. S. nie mógł zostać obciążony obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt D. S. w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym, w świetle art. 146 § 2 k.p.a., Kolegium nie miało podstaw prawnych do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2015 r. ani tym bardziej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Jednocześnie niezrozumiałe jest dlaczego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2017 r. Kolegium w ogóle nie odniosło się do kluczowej kwestii ustalonej przez organ I instancji, czyli do faktu przysposobienia P. S., którego pojawienie się w sprawie spowodowało wznowienie postępowania. Z uzasadnienia wyżej wymienionej decyzji wynika bowiem, że organy nie mogły wszcząć postępowania w sprawie odpłatności za pobyt D. S. w domu pomocy społecznej w stosunku do P. S., gdyż nie były w stanie ustalić jego miejsca zamieszkania, czy też pobytu.

Zdaniem Sądu, opisane naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] przełożyło się na wszystkie następne rozstrzygnięcia po tej dacie. Należy stwierdzić, że ich treść nie odpowiada wymogom z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszło bowiem do niedopuszczalnego rozdzielenia dwóch elementów decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2015 r. nastąpiło decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., a orzeczenie merytoryczne innymi decyzjami (z dnia [...] czerwca 2017 r. i [...] września 2017 r.). Co więcej, na skutek naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. merytorycznie orzekał także Prezydenta Miasta C. w pierwszej instancji z obrazą art. 149 – 150 k.p.a., albowiem organem wyłącznie właściwym w tej sprawie było Kolegium.

Wskazano więc, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji, albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji) – por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2469/15 .

W związku z powyższym zauważono, że ostateczną decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydało w składzie: H. N., L. B. i B. Z.. Zdaniem Sądu, wyżej wymienione osoby były wyłączone, na mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., od orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym tej decyzji, a mimo to brały udział w wydaniu rozstrzygnięć po wznowieniu postępowania. Albowiem decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Kolegium wydało w składzie: H. N., L. B. i B. Z., natomiast decyzję z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wydało w składzie: H. N., L. B. i S. D.. Tym samym zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. W opinii Sądu, nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik (członek Kolegium), biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Tak więc zdaniem WSA w Gliwicach, wskazane powyżej uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia decyzji z dnia: [...] grudnia 2015 r. nr [...],[...] czerwca 2017 r. nr [...] i [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W dniu [...] czerwca 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. S., zaskarżając go w części dotyczącej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca .2017 r. nr [...] i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił on WSA w Gliwicach:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 50 § 1 i 52 § 1 P.p.s.a.,

- oraz przepisów postępowania, tj. art. 135 i 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił m.in. decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2018 r. Wskutek tego uchylenia postępowanie administracyjne cofa się do etapu rozpoznania wniosku skarżącego z dn. [...] października 2015 r. o wznowienie postępowania, przy jednoczesnym utrzymaniu się decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. jako ostatecznej i niezaskarżalnej. Decyzja Prezydenta Miasta w skardze do WSA na decyzję SKO z dnia [...] września 2015 r. była objęta wnioskiem o uchylenie (jako decyzja poprzedzająca). Merytorycznie skarga do WSA nie została rozpoznana, postępowanie zostało umorzone wskutek wznowienia postępowania przez SKO i uchylenia przez SKO decyzji własnej z dnia [...] września 2015 r. i decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. Wskutek uchylenia przez WSA decyzji SKO z [...] grudnia 2015 r., skarżącego pozbawiono możliwości poddania kontroli sądowej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. Decyzja ta mogła być objęta kontrolą sądu administracyjnego w ramach postępowania skargowego na decyzję SKO z dnia [...] września 2015 r. (na zasadzie art. 135 P.p.s.a.), ale postępowanie to zostało umorzone przez WSA postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. z powodu uchylenia przez SKO decyzji z [...] września 2015 r. i decyzji ją poprzedzającej Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r.

Powyższe, w ocenie skarżącego, nie zostało wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czego dowodem jest zaskarżone rozstrzygnięcie, uchylające decyzję SKO z [...] grudnia 2015 r., jak również uzasadnienie wyroku z dnia [...] kwietnia 2018 r., w treści którego brakuje odniesienia się Sądu do tej kwestii.

Wskazano, że wydanie przez SKO decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. było dla skarżącego korzystne, osiągnął on w ten sposób cel wynikający ze skargi wniesionej na decyzję SKO z dn. [...].09.2015 r., tj. uchylenie kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. Uchylenie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. przy jednoczesnym prawomocnym umorzeniu postępowania sądowego, które mogło objąć sądową kontrolą prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. wywołało nieodwracalny skutek prawny, który niemożliwy jest do usunięcia przy pomocy środków zaskarżenia. Uchylenie wyrokiem WSA z dnia 11 kwietnia .2018 r. decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. wywołało nieprzewidziany skutek w postaci przywrócenia do obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta C. z dn. [...] lipca 2015 r. Decyzja ta jest prawomocna, nie podlegała i nie podlega kontroli sądowej. W ten sposób naruszone zostało prawo skarżącego do sądowej kontroli decyzji administracyjnej, polegające na możliwości poddania kontroli sądowej decyzji. Taka sytuacja, w ocenie skarżącego, powoduje, że uchylenie wyrokiem WSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2018 r. na zasadzie art. 135 P.p.s.a. było nieprawidłowe i nie powinno mieć miejsca. Zaskarżony wyrok winien ograniczyć się do uchylenia decyzji SKO z dnia [...] września 2017 r. i Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2017 r. Kasacja postępowania w tym zakresie skutkowałaby ponownym ustaleniem obowiązku wysokości odpłatności skarżącego za pobyt jego matki w DPS, przy uwzględnieniu aktualnych warunków zobowiązanego i faktu, że matka skarżącego od końca lipca 2017 r. nie przebywa w DPS oraz przy uwzględnieniu faktu istnienia drugiej osoby, zobowiązanej do ponoszenia odpłatności - brata skarżącego.

Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że po wznowieniu postępowania decyzję merytoryczną wydaje organ, który przeprowadził postępowanie wznowieniowe, w tym przypadku powinno to być Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Prezydent Miasta C.. Naruszenie tej właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając co do tej decyzji, winien stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tym zakresie wyrok również wymaga skorygowania i w tej części powinien być uchylony i przekazany do ponownego rozpoznania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej, wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł w istocie skargę kasacyjną na jednej podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca WSA w Gliwicach obrazę art. 135 P.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydanych w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], które działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., to są normy o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 P.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 P.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie wskazał że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], po której wydano zaskarżone przez J. S. decyzje, była dotknięta wadami prawnymi niepozwalającymi na jej pozostawanie w obrocie prawnym - jej treść bowiem była sprzeczna z dyspozycją art. 151 § 1 K.p.a., a w jej wydaniu brały udział osoby podlagające wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tej okoliczności, tymczasem wskazać należy, że z treści zaskarżonego wyroku wynika, iż błędy popełnione przy wydaniu ww. decyzji SKO w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. były tak poważne, że niezbędne było jej uchylenie, mimo, że nie była ona bezpośrednio zaskarżana. Tak więc skoro Sąd I instancji dostrzegł naruszenia prawa dyskwalifikujące decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania, na skutek której zostały wydane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] - był zobowiązany to uczynić.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd Instancji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Tak sformułowany zarzut procesowy w skardze kasacyjnej mógłby zostać postawiony skutecznie, gdyby jej autor wskazał, w jaki sposób to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (art 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał jak naruszenia przez WSA w Gliwicach wskazanych wyżej przepisów K.p.a. wpłynęło na wynik sprawy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.