Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1506/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska [...] po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 152/17 w sprawie ze skargi B. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie niezłożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r.,

oddalił skargę B. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie niezłożenia propozycji służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. Ł. w skardze złożonej 29 września 2017 r. za pośrednictwem organu zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Krakowie bezczynność w związku z brakiem realizacji przez organ ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w ramach Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm., dalej: p.w.KAS). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz miejsce zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przyjmując, że "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ale z szeregu innych przepisów z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Skoro zatem nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Brak było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B. Ł., reprezentowany przez adwokata, i zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona

w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna stanowiąc podstawę do odrzucenia skargi przewidzianą w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11, CBOSA), a w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, przyjmując, że propozycja, której oczekiwał skarżący stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest nieprawidłowe.

Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie przedmiotem skargi B. Ł. była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie

"w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby" w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Tak zakreślone granice przedmiotu zaskarżenia determinowały badanie przez Sąd dopuszczalności rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu, że nie każdy przejaw działalności lub bezczynności organów administracyjnych podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w zakresie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Tym samym ustalenia wymagała kwestia, czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako obligatoryjny element procedury przekształceniowej, którą objęci byli m.in. funkcjonariusze likwidowanej Służby Celno-Skarbowej. W tym zakresie zauważyć wypada, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, dalej: ustawa o KAS) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa ma stanowić wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Natomiast z art. 160 ust. 1 pkt 2, 4 , 6 i ust. 8 p.w.KAS wynika, że ustawodawca zniósł dotychczasowe organy m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych oraz strukturę urzędów celnych wraz z podległymi im oddziałami celnymi. Ocenie sądu administracyjnego nie podlegała jednak zarówno zasadność przeprowadzenia zmian strukturalnych w zakresie służb celno-skarbowych, jak i celowość przyjętych przez ustawodawcę w tym zakresie rozwiązań. Ustawodawca powołując nowe struktury administracji skarbowej miał bowiem prawo określić nowe warunki pracy lub służby osób, które w niej będzie zatrudniać. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej nie stosuje się już przepisów art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), określających zasady zwalniania celników ze służby, gdyż ta ustawa, zgodnie z art. 159 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie, jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa, statuują zatem wyłącznie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Analiza przepisów art. 165 i art. 170 ust. 1-3 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy). Przy tym ustawodawca w tym drugim przepisie wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS.

Z przedstawionych regulacji wynika, że organy KAS, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w.KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej.

Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w Krakowie nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, której przyjęcie spowodowało, że dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż w tej sprawie skarga na bezczynność w tym przedmiocie była niedopuszczalna. Nie zmienia powyższej oceny argument, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, ustalająca warunki pełnienia służby, przybiera formę decyzji (art. 169 ust. 4 p.w.KAS).

Z woli ustawodawcy taki kształt przyjmuje jedynie przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja służby, o ile zostanie przez niego przyjęta, gwarantując jednocześnie możliwość jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym przy zapewnieniu dalszej drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Propozycja pełnienia służby nie jest też postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu praw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi zatem do wniosku, że:

1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 p.w. KAS),

6) dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez funkcjonariusza oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, wywiódł, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby spełnia przesłankę z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna.

W sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.