Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Anna Lech, Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1347/02 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego T. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł plus należny podatek od towarów i usług oraz 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł jako zwrot udokumentowanych wydatków radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2005 r. II SA/Kr 1347/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. C. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu w pasie drogowym. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. P. i H. C. wnieśli w dniu 9.11.2001 r. do Urzędu Miasta w [...] prośbę o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] będącej w zarządzie Gminy [...] działki nr 43, dojazdu do budynku mieszkalnego do posesji nr 44 położonej przy ulicy [...] oznaczonej nr ewid. obr. 20 ark. III dz. 43. Decyzją z dnia [...] [...] Przewodniczący Zarządu Miasta [...] nie wyraził zgody na lokalizację tego zjazdu.

Od tej decyzji strony wniosły odwołanie podając, że chodzi im o uporządkowanie prawne istniejącego od 40 lat przejazdu gruntowego do ich posesji, gdyż Urząd w 2000 r., usytuował wiatę przystankową autobusową zespoloną z prywatnym pawilonem handlowym uszczuplając im szerokość użytkowanego przez nich pasa wjazdu na posesję. Podkreślono, że nie chodzi o nowy zjazd, ale o uporządkowane prawne sprawy toczącej się od lat, a w szczególności o korzystne załatwienie dzierżawy lub odsprzedaży istniejącego przejazdu do ich posesji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] (zapewne omyłkowo wpisano 2001 r., a świadczą o tym daty wysłania - 31.01.2002 r.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu podając m.in., że organ I instancji powinien wezwać H. C. i J. P. do prawidłowego sprecyzowania wniesionego żądania. W wykonaniu wezwania wnioskodawców przez organ I instancji o prawidłowe wskazanie swego żądania - pismem z dnia 12.02.2002 r. strony zwróciły się "o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] będącej w zarządzie Gminy [...] zjazdu do garażu na posesji nr 34 położonej przy ul. [...] oznaczonej nr ewid. 44 (obr. 20 ark. III dz. 43)".

Decyzją z dnia [...], WGK [...] Przewodniczący Zarządu Miasta [...] wyraził zgodę na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] (obręb 20 ark. III działka nr 43) będącej w zarządzie Gminy [...] zjazdu do garażu na posesji nr ew. 44 zgodnie z załączonym planem sytuacyjnym i jednocześnie określił warunki z tym związane. Jako podstawę prawną podano art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.) i art. 104 kpa, a odnośnie warunków § 77 i § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Od decyzji tej złożyli odwołanie wnioskodawcy podając, że w żaden sposób nie kwestionują treści wydanej decyzji, nie mniej wnoszą o to, by decyzja ta zawierała "klauzulę zgody również na dojazd do bramy wjazdowej na ich działkę". W odwołaniu podano, że przedmiotem tej sprawy jest usunięcie z drogi dojazdowej do działki nr 44/2 od strony ulicy [...] wadliwie - zdaniem odwołujących się - ulokowanej przez władze miejskie w tej drodze wiaty przystankowej autobusowej połączonej z kioskiem handlowym, a Urząd Miasta przeinaczył w swej decyzji przedmiot sprawy. Podniesiono, że odwołujący się wnoszą o zmianę wydanej decyzji na zgodę użytkowania przez nich istniejącej od ponad 40 lat drogi dojazdowej do działki nr 44/2 od strony ulicy [...], gdyż służy im prawo zasiedzenia ze względu na ponad 40 letni okres użytkowania tej drogi. Podano, że władze miejskie wbrew ich sprzeciwom wydały pozwolenie na lokowanie wiaty i kiosku bezmyślnie likwidując konieczny i jedyny dojazd do zabudowanej i użytkowanej działki i jednocześnie wnieśli o usunięcie tych obiektów. Nadto zarzucili manipulację, albowiem w warunkach, o których mowa w zaskarżonej decyzji podano bezpodstawnie, że wykonawca robót lub inwestor musi uzyskać zezwolenie na przesadzenie drzew lub krzewów w pasie drogowym, a w pasie ich drogi istniejącej od 40 lat nie ma ani drzew ani krzewów. Odwołujący się wnioskują w tym odwołaniu o ostateczne załatwienie sprawy użytkowania przez nich tej drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podano, że decyzja została wydana na wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] zjazdu do garażu na posesji nr 34 przy ul. [...]. Zarządca tej drogi uznał, że wykonanie takiego zjazdu jest możliwe i dlatego wyraził zgodę na jego lokalizację. Zawarcie w tej decyzji warunków, jakie zjazd ten powinien spełniać jest zgodne z podanymi przepisami prawa – cyt. Rozporządzeniem i nie narusza prawa, a zarządca drogi miał prawo do określenia takich warunków. Podano, że organy orzekające w sprawie związane są wnioskiem strony, a rozstrzygnięcie decyzji nie może wykraczać poza zakres określony żądaniem strony, zaś poza taki zakres wykracza sprawa dotycząca wiaty przystankowej i kiosku handlowego.

Od decyzji organu II instancji z dnia 04.04.2002 r. skargę wnieśli H. C. i J. P., którzy podali, że są wdzięczni za wyrażenie zgody na drogę dojazdową do ich garażu, nie mniej zgoda ta nie załatwia wjazdu na ich działkę. Podano, że w ogrodzeniu jest brama stalowa oraz istnieją ślady dawnej drogi dojazdowej, na której ustawiono prywatne obiekty budowlane, jakimi są kiosk handlowy i wiata przystanku autobusowego. Podano, że urząd nie liczy się z kodeksem cywilnym ani z nimi jako obywatelami, gdyż pozbawiono ich prawa do korzystania z jedynej drogi dojazdowej do działki nr 44/2, a dom oddalony jest od ulicy o 25 m i nie może na działkę wjechać karetka pogotowia, wóz strażacki, czy samochód użytku osobistego. Skarżący podali w skardze, że wnosząc przywrócenie im dawnej drogi dojazdowej.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podając dodatkowo, że skarżący mają zapewniony zjazd do posesji od strony ul. [...] i powołano na tę okoliczność k. 25 akt, na której wskazano, że zarządca drogi ul. [...] wykonując tą drogę obniżył krawężnik uliczny umożliwiając tym samym wykonanie zjazdu do tej posesji.

W dniu 26.01.2005 r. skarżący nadesłali pismo, którym piszą, że pas drogi został im zabrany bezprawnie i bez żadnego odszkodowania i miał służyć prawidłowemu wykonaniu skrzyżowania ul[...] i [...], o czym ma świadczyć kserokopia aktu notarialnego (której nie dołączono), a pas ten w wyniku rodzinnych powiązań i koneksji zawłaszczyli państwo P., przy czym skarżący nie wiedzą, czy ci państwo płacą czynsz za użytkowanie tego pasa drogowego. Skarżący podali, że obecnie mają urządzony wjazd na posesję od strony ul. [...], a wjazd od ulicy [...] jest ich zdaniem niebezpieczny, gdyż trzeba wykonać skręt. Wjazd od ulicy [...] jest przez nich wykorzystywany tylko przy opróżnianiu szamba, gdyż "ustawiony wóz asenizacyjny przy krawężniku, lub nawet na chodniku nie stwarza żądnego zatoru i ma tylko periodyczne zastosowanie". Podano, że w tej sprawie bierze górę interes prywatny nad społecznym, a interes społeczny ma na celu likwidację zagrożeń w ruchu kołowym i spokojne użytkowanie przez nich własnej posesji.

Zdaniem WSA w Krakowie wnioskodawcy w każdym piśmie zmieniają swoje żądania ujawniając szereg konfliktów z władzami miasta [...]. Te zmiany żądań doprowadziły do konieczności zobowiązania skarżących do sprecyzowania wniosku o wydanie decyzji. Wydana w dniu [...]. decyzja organu I instancji uwzględnia sprecyzowany w dniu 12.02.2002 r. wniosek skarżących w całości. Wydane przez organy obu instancji decyzje odpowiadają prawu, albowiem zostały podjęte w oparciu o prawidłowo podane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że sami skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podali, iż nie kwestionują treści wydanej decyzji i istotnie, zarówno odwołanie jak i skarga do sądu administracyjnego nie kwestionują treści decyzji, ale wnoszą o rozwiązanie problemów i spraw, które mogą stanowić przedmiot innych postępowań administracyjnych, czy postępowań przed sądem powszechnym.

W skardze kasacyjnej zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2005 roku w sprawie II SA/Kr 1347/02, opierając ją na następujących podstawach kasacyjnych:

(1) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 138 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy, że strony wnosiły w postępowaniu administracyjnym nie tylko o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] zjazdu do garażu, ale również zjazdu do swojej posesji nr ew. 44,

(2) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodanie w uzasadnieniu decyzji wystarczająco szczegółowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, które nie zostało opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu, że Strony wnosiły w postępowaniu administracyjnym nie tylko o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] zjazdu, ale również zjazdu do swojej posesji nr ew. 44 oraz, że okoliczność ta została pominięta przez oba organy administracyjne, które skoncentrowały swoją uwagę wyłącznie na pisemnym wniosku złożonym przez Stronę - p. C., a pomijając liczne wnioski Stron, najpierw ustne, potem pisemne, o lokalizację w pasie drogi również zjazdu na posesję Stron. Zjazd od strony ul. [...] - jak sygnalizowały strony w praktycznie całym postępowaniu - jest konieczny w celu prawidłowego z niej korzystania (przypomnieć należy, że kwestia prawidłowego sformułowania wniosku była przedmiotem rozważań już pierwszej z dwóch decyzji SKO wydanych w niniejszej sprawie). Organ administracyjny ma obowiązek - zgodnie z art. 7 k.p.a. stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Słuszny interes obywateli - czyli Stron wymagał, aby wniosek został rozpoznany prawidłowo i kompleksowo załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Uchybienie to - objęte kategorią: inne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wziąć pod uwagę rozstrzygając sprawę ze skargi Stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również 138 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. SKO powinno było bowiem doprowadzić do sytuacji, w której sprawa zostanie przez właściwy organ całkowicie załatwiona czego nie uczyniło, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł.

Wspomniane uchybienia miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie popełnił, to nie oddaliłby skargi Stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku takich elementów nie zawiera, gdyż jako podstawę prawną powołuje jedynie ogólnie ("zaskarżone przepisy odpowiadały prawu, ponieważ zostały podjęte w oparciu o prawidłowo podane przepisy") ustawę z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, lecz nie wskazuje, z którymi dokładnie ich przepisami decyzja jest zgodna. Uniemożliwia to kontrolę motywów, na których oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, nie wiadomo bowiem dlaczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skoro uzasadnienia nie zawiera wskazania konkretnych przepisów prawa (tak również: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś i inni, Warszawa 2005, str. 452).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna w zasadzie odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Pierwszego zarzutów nie można uznać za usprawiedliwiony, ponieważ nie znajduje on uzasadnienia w aktach sprawy. Skarżących wezwano do sprecyzowania wniesionego żądania, co uczynili oni pismem z dnia 12.02.2002 r. stwierdzając, że chodzi im "o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy [...] będącej w zarządzie Gminy [...] zjazdu do garażu na posesji nr 34 położonej przy ul. [...] oznaczonej nr ewid. 44 (obr. 20 ark. III dz. 43)". Żądanie to określiło granice sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i decyzje organów obu instancji mieszczą się w tych granicach.

Przepis art. 138 § 3 kpa w dacie wydania decyzji przez SKO w [...] miał następujące brzmienie: "W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Wynika z niego jednoznacznie, że Kolegium mogło uczynić ten przepis podstawą prawną swego rozstrzygnięcia tylko w przypadku uwzględnienia odwołania na decyzję uznaniową. Skoro Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] w mocy, tzn., że nie uwzględniło odwołania skarżących, a co za tym idzie w ogóle tego przepisu nie stosowało. Skoro tak, to przepis ten z samego założenia nie mógł być naruszony, ani przez SKO w [...], ani przez WSA w Krakowie, bo w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania.

Także trzeci zarzut jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji pisząc w uzasadnieniu - "Wydane przez organy obu instancji decyzje odpowiadają prawu, albowiem zostały podjęte w oparciu o prawidłowo podane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" – odwołał się do przepisów wskazanych w historycznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. do art. 29 pkt 2 ustawy i art. 104 kpa oraz do § 77 i § 79 Rozporządzenia. Nie jest to całkowicie zgodne z zasadami uzasadniania orzeczeń sądowych, niemniej uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd oparł na § 15 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).