Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 593/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ptk 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 29.06/2022/AMK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego R. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 czerwca 2022 r., nr 29.06/2022/AMK, wydanym na podstawie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił R.R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z 14 marca 2022 r., nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że 16 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił R.R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na mocy decyzji nr 0086-2018-003564 z 14 czerwca 2018 r.

14 marca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach wydał decyzję nr 0086-2021-010703 o ustaleniu skarżącemu kwoty 46 506,01 zł nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

4 kwietnia 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, zawierające wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Organ drugiej instancji odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podniósł, że skarżącemu została przyznana legitymacja do wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu. W odwołaniu, zawierającym wniosek o przywrócenie terminu na jego wniesienie, wskazano, że 15 marca 2022 r. do pełnomocnika skarżącego wpłynęły decyzje o nr 0086-2021-010705 z 14 marca 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz o nr 0086-2021-010704 z 14 marca 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020). Pełnomocnik skarżącego mając wiedzę o tym, że jednocześnie toczyły się trzy postanowienia przeciwko jego mocodawcy, skontaktował się z Biurem Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach. 31 marca 2022 r. w trakcie rozmowy telefonicznej pełnomocnik uzyskał od pracownika Agencji informację o wydaniu 31 marca 2022 r. decyzji. Pracownik Agencji poinformował, że standardowym działaniem Agencji jest wysyłanie w jednej kopercie kilku decyzji Biura Powiatowego ARiMR.

Organ drugiej instancji stwierdził, że przesyłka zawierająca trzy decyzje organu pierwszej instancji została – przesłana na wskazany w aktach sprawy adres pełnomocnika skarżącego "Kancelaria Adwokacka A. [...] Łódź, ul. P. 3." W aktach sprawy znajduje się "Notatka służbowa" z 31 marca 2022 r. sporządzona przez pełnomocnika skarżącego na okoliczność rozmowy telefonicznej z pracownikiem BP ARiMR w Pabianicach. Z notatki tej wynika, że pełnomocnik ustalił, że 14 marca 2022 r. Agencja wydała 3 decyzje, w tym decyzję nr 0086-2022-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, która miała być przesłana jednocześnie z pozostałymi decyzjami. Według organu drugiej instancji informacja przekazana telefonicznie przez pracownika ARiMR znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają doręczania stronie w ramach jednej korespondencji (kopercie) kilku pism jej dotyczących. Z doręczanej korespondencji wynikało, że zawierała trzy decyzje organu pierwszej instancji, co można wywieść ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Korespondencja skierowana do pełnomocnika skarżącego, która została odebrana 15 marca 2022 r. zawierała tego rodzaju informację. Znajduje się bowiem na nim adnotacja "Rodzaj pisma: Dec. Win OB, PRS, RE". U góry na druku potwierdzenia znajdują się numery trzech spraw skarżącego i odpowiadające im numery trzech decyzji, z których jedna to decyzja z 14 marca 2022 r., nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego, wydana w sprawie znak: BP086.64070.08.2021, nr dokumentu: 0086-00000064261/21 (numer kolejny w systemie ZSZiK – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli). Dodatkowo w aktach znajduje się zrzut ekranowy z elektronicznego systemu kancelaryjnego, z którego również wynika, że 14 marca 2022 r. do strony postępowania (na adres pełnomocnika) została wysłana przesyłka zbiorcza o numerze R 00259007731386806270, zawierająca pisma z 3 spraw: BP086.64070.08.2021, BP086.5260.11.2021, BP086.5260.12.2021. Na wskazanym zrzucie w wierszu dotyczącym przesyłki zbiorczej widoczne są 3 numery dotyczące trzech odrębnych pism wchodzących w jej skład: 4554, 4555 i 4556. Wyodrębnione 3 numery kancelaryjne dla 3 pism (3 decyzji) świadczą o tym, że pracownik dostarczył odrębne 3 pisma do kancelarii Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach, a następnie te 3 decyzje zostały spakowane do 1 koperty i wysłane w tym samym dniu – 14 marca 2022 r. do pełnomocnika skarżącego. "Data zwrotki" widniejąca na zrzucie "04.04.2022 r." jest datą kiedy zwrotne potwierdzenie odbioru ("zwrotka") wpłynęło do siedziby Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Jak wynika bezspornie z akt sprawy, własnoręcznym podpisem złożonym 15 marca 2022 r. pracownik Kancelarii Adwokackiej A. [...] Łódź, ul. P. 3, potwierdził odbiór przesyłki zawierającej, zgodnie z opisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, trzy pisma, w tym decyzję nr 0086-2021-010703 z 14 marca 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego, wydaną w sprawie znak: BP086.64070.08.2021, nr dokumentu: 0086-00000064261/21. Doręczenie zatem było w pełni prawidłowe. Adresat decyzji miał możliwość zapoznania się z treścią decyzji wszystkich trzech decyzji 15 marca 2022 r. i od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin na złożenie odwołania. Skarżący nie wykazał, aby uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy, co oznacza, że nie dopełniona została jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony), warunkujących pozytywne rozpatrzenie przez organ wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie od Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nie nastąpiło bez winy skarżącego, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy organ nie doręczył skarżącemu decyzji;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania;

3. art. 10 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o tym, czy został zebrany materiał dowodowy w sprawie i co wchodzi w skład materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się przez skarżącego, co do zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do pozbawienia prawa czynnego udziału w postępowaniu, albowiem organ uznał, że decyzja została doręczona prawidłowo, w konsekwencji czego wydał zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 30 czerwca 2022 r. organ drugiej instancji wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z 14 marca 2022 r., nr 0086-2021-010703 w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czemu dał wyraz składając skargę na postanowienie z 30 czerwca 2022 r., nr 30.06/2022/01/AMK. Pełnomocnik skarżącego otrzymał dwie decyzje o nr 0086-2021-010705 i 0086-2021-010704. W zakreślonym czternastodniowym terminie zaskarżył je. Odwołania złożone zostały w dwóch osobnych przesyłkach pocztowych. W toku postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, albowiem przed wydaniem orzeczenia organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, poza powołaniem się w treści orzeczenia na nieznane stronie i nieudostępnione przed wydaniem orzeczenia dokumenty, w tym PrtScr z systemu wewnętrznego urzędu, który nie był w żadnym zakresie przedmiotem oględzin ani innej procedury dowodowej. Co więcej system ten w żaden sposób nie potwierdza zawartości przesyłki pocztowej doręczonej przez organ. Błędne są wywody, że widniejące na zwrotce oznaczenia "Dec win OB, PRS, RE" potwierdzają, że w przesyłce znajdują się 3 odrębne decyzje. Są to skróty wewnętrznie ustalone przez organ, które dla postronnego odbiorcy nic nie znaczą. Nie ulega wątpliwości, że przesyłanie w jednej kopercie kilku decyzji z różnych postępowań bez żadnego pisma przewodniego wskazującego, co jest doręczone, stanowi błędne działanie organu, które uniemożliwia stronie prawidłową weryfikację zawartości koperty, albowiem procedury pocztowe nie pozwalają na otwarcie przesyłki przed potwierdzeniem jej odbioru i przekazaniem listonoszowi zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zgodnie bowiem z zasadami doręczeń przesyłek, są one wydawane odbiorcy dopiero po podpisaniu pokwitowania, a zatem strona nie ma możliwości weryfikacji czy zawartości przesyłki jest kompletna, czy też nie, w szczególności, gdy koperta nie zawiera żadnego listu przewodniego informującego o doręczeniu w kopercie kilku decyzji. Takie działanie organu godzi w zasadę przejrzystości i jasności prowadzenia postępowania, bowiem konsekwencjami swojego działania, tj. nadania w jednej przesyłce pocztowej kilku decyzji, chce obciążyć stronę. Pomimo tego organ, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, dowolnie uznał, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy, mimo że pełnomocnikowi doręczono tylko dwie decyzje, które zostały zaskarżone w zakreślonym przepisami prawa terminie, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Instytucja przywrócenia terminu nie jest bowiem przedmiotem uznania organów. Jeśli organ miał jakieś wątpliwości co do doręczenia pełnomocnikowi skarżącego wszystkich decyzji (a z uzasadnienia postanowienia nie wynika, że wysłanie stronie trzech decyzji jest bezsporne), nic nie stało na przeszkodzie zwróceniu się do pełnomocnika o wyjaśnienie tej kwestii. To na organie spoczywa ciężar dowodu, ile decyzji zawierała przesyłka nadana przez organ, a na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób ustalić, czy stronie doręczono dwie, czy trzy decyzje. Wszelkie wątpliwości niedające się usunąć winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony i winno to skutkować uznaniem przez organ, że doszło do naruszenia interesu strony. W konsekwencji organ winien przywrócić stronie termin na dokonanie czynności, która na skutek błędu organu nie mogła zostać dokonana. Organ naruszył przy tym szereg zasad ogólnych, którymi rządzi się prawo administracyjne, w szczególności uznając, że decyzja została prawidłowo doręczona, w sytuacji gdy nie przeprowadził postępowania dowodowego, uniemożliwił czynny udział postępowaniu, nie poinformował skarżącego o zebraniu jakiegokolwiek materiału dowodowego, przy czym ze zgromadzonych dokumentów w żaden sposób nie wynika, że decyzja została kiedykolwiek doręczona.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że chodzi wyłącznie o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "dowody uzupełniające". Dodać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2, poz. 31; uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ drugiej instancji uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie wykazał, aby uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 15 marca 2022 r. w jednej przesyłce wraz z dwoma innymi decyzjami wydanymi również 14 marca 2022 r., tj. decyzją nr 0086-2021-010705 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz decyzją nr 0086-2021-010704 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020).

Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Właściwy organ administracji zobowiązany jest zatem do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki przywrócenia terminu określone w postanowieniach art. 58 § 1 i 2 k.p.a., tj.: 1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; 3) dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Dyspozycja art. 58 § 1 k.p.a. wymaga "uprawdopodobnienia" braku winy. Nie wymaga natomiast "wykazania obiektywnych przeszkód". Osoba zainteresowana powinna zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r., II OSK 1806/06; z 17 maja 2011 r., II OSK 933/10; z 31 maja 2012 r., II OSK 2531/11; z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, C. H. Beck, s. 337). Jednakże nie zwalnia to organu administracji od dopełnienia ciążących na nim obowiązków. Postępowanie wpadkowe, mające na celu weryfikację przesłanek przywrócenia terminu jest postępowaniem wyjaśniającym, zatem stosować się do niego będą przepisy rozdziału 4 Działu II k.p.a. o dowodach. Zatem również w takim, wpadkowym postępowaniu, inicjowanym prośbą zainteresowanego, zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1178/18). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczyć może nie tylko decyzji, ale także postanowień kończących postępowanie (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1260/17), a jako przykład sytuacji, gdy organ winien przed wydaniem postanowienia zawiadomić stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. podaje się m. in. postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 marca 2018 r., III SA/Łd 1193/17).

Wobec tego w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ administracji powinien był wskazać skarżącemu, jakie przesłanki przywrócenia terminu jego zdaniem nie zostały wykazane. Jeśli organ administracji uznał, że powołana przez skarżącego przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie wystarcza do wykazania, że odwołanie nie mogło zostać bez jego winy wniesione w terminie, winien był wyraźnie wskazać to w trybie art. 79a § 1 k.p.a. przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanej sprawie organ administracji uchybił powyższemu obowiązkowi.

Zgodnie natomiast z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Jednakże stosownie do art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z art. 59 § 2 k.p.a. zatem wynika, że do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania właściwy jest nie organ pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy właściwy do jego rozpatrzenia, który o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie.

Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że z treści art. 58 i art. 59 k.p.a. wynika, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania można mówić dopiero wówczas gdy wniesienie odwołania nastąpiło w uchybieniem terminu. Z uchybieniem terminu do złożenia odwołania mamy do czynienia w sytuacji, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku bowiem, gdy decyzja organu administracji publicznej doręczana jest stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji uznał, że decyzja organu pierwszej instancji z 14 marca 2022 r., nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została skarżącemu doręczona w jednej przesyłce wraz z dwoma innymi decyzjami wydanymi również 14 marca 2022 r., tj. decyzją nr 0086-2021-010705 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz decyzją nr 0086-2021-010704 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020). Organ administracji wskazał przy tym na zwrotne potwierdzenie odbioru, na którym znajdują się adnotacje o rodzaju pisma "Dec win OB, PRS, RE" oraz "0086-64266/21 BP086.5260 12.2021", "0086-64265/21 BP086.5260 11.2021" i "0086-64264/21 BP0086.64070.08.2021". Powołał się nadto na "zrzut ekranowy z elektronicznego systemu kancelaryjnego", którego nie ma w przekazanych sądowi aktach sprawy, a z którego ma wynikać, że pracownik dostarczył odrębne 3 pisma do kancelarii Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach, a następnie te 3 decyzje zostały spakowane do 1 koperty i wysłane w tym samym dniu – 14 marca 2022 r. do pełnomocnika skarżącego.

Wobec tego wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wszystkich szczegółowych zagadnień związanych ze sposobem doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, w tym również tego, czy dopuszczalnym jest doręczenie kilku pism w jednej korespondencji. Przepisy Kodeksu postępowania nie zabraniają jednak doręczania jednej stronie w ramach jednej korespondencji (kopercie) kilku pism jej dotyczących. Fakt ten powinien jednak zostać odnotowany na formularzu potwierdzenia odbioru w rubryce "rodzaj pisma" (por. postanowienia SN: z 26 lipca 2000 r., I CZ 87/00, LEX nr 548760; z 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CZ 38/00, Biul. SN 2000, nr 5, poz. 15). Zatem dla prawidłowości dokonania w ten sposób doręczenia wymaga się, aby okoliczność przesłania w jednej przesyłce kilku pism wynikała z dołączonego do przesyłki potwierdzenia odbioru (por.: postanowienie SN z 20 kwietnia 2000 r., I CZ 38/00, Biul. SN 2000, nr 5, poz. 15; postanowienia NSA: z 21 maja 2010 r., II FSK 619/10; z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 707/11; z 5 grudnia 2012 r., II FSK 2871/12; z 18 stycznia 2012 r., I FSK 2088/11; z 31 lipca 2020 r., II FZ 272/20). Istotnym jest także, aby z doręczanej korespondencji wynikało, że zawiera ona klika odrębnych pism. Jeżeli zatem organ doręcza stronie kilka pism w jednej kopercie, to powinien dodatkowo fakt ten zaznaczyć poprzez załączenie do korespondencji przesyłanej w ten sposób pisma przewodniego i zamieszczenie odpowiedniej adnotacji na kopercie o zawartości przesyłki.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby do doręczonej pełnomocnikowi skarżącego 15 marca 2022 r. korespondencji było załączone pismo przewodnie (organ drugiej instancji nie twierdzi zresztą, aby w tym wypadku pismo takie zostało załączone). Co istotne organ drugiej instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z koperty, w której została ona przesłana.

Zwrócić trzeba uwagę, że wbrew argumentacji organu drugiej instancji ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji doręczonej pełnomocnikowi skarżącego 15 marca 2022 r. nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, co stanowiło zawartość przesyłki. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru użyto skrótu "Dec win OB, PRS, RE" i nie wskazano numerów decyzji, które miała zawierać przesyłka. Zamiast tego wskazano jedynie znaki spraw oraz prawdopodobnie numery dokumentów. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w wypadku decyzji, której dotyczy wniosek skarżącego, tj. decyzji z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010703 pełny numer dokumentu to 0086-00000064264/21, a nie "0086-64264/21", jak to zostało oznaczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, w której miała się znajdować. Co istotne ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru osoba odbierająca korespondencję w kancelarii pełnomocnika skarżącego miała możliwość zapoznania się jedynie przez chwilę. Jeżeli na kopercie nie było adnotacji o zawartości przesyłki i nie było pisma przewodniego, to nie można wykluczyć, że na skutek omyłki pracownika organu administracji nie było w niej decyzji organu pierwszej instancji z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zaś pełnomocnik skarżącego nie miał podstaw, aby przypuszczać, że decyzja ta powinna się w niej znajdować. Zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik skarżącego z własnej inicjatywy zwrócił się do organu o udzielenie mu stosownych informacji i wniósł w terminie odwołania od pozostałych dwóch decyzji wydanych 14 marca 2022 r., które zostały mu doręczone w jednej przesyłce 15 marca 2022 r. W takich sytuacjach organ administracji winien rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron (art. 81a § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast w kopercie doręczonej pełnomocnikowi skarżącego rzeczywiście znajdowała się także decyzja z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to brak pisma przewodniego i właściwego oznaczenia przez organ pierwszej instancji przesyłanej korespondencji mogły spowodować, że pełnomocnik skarżącego nie zapoznał się z treścią decyzji, pozostając w przekonaniu, że nie została mu ona w ogóle doręczona.

Reasumując, w ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ administracji w stopniu niewystarczającym przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy 15 marca 2022 r. wraz z decyzjami nr 0086-2021-010705 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz nr 0086-2021-010704 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w jednej kopercie została również doręczona decyzja nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym przedwcześnie uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji za przedwczesną uznać również trzeba dokonaną przez organ drugiej instancji ocenę winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Dopiero w wypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia, że 15 marca 2022 r. wraz z decyzjami nr 0086-2021-010705 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz nr 0086-2021-010704 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w jednej kopercie została również doręczona pełnomocnikowi skarżącemu decyzja z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ drugiej instancji winien rozważyć okoliczności towarzyszące temu doręczeniu z punktu widzenia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Dodać trzeba, że wyrokiem z 30 listopada 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 594/22, sąd uchylając postanowienie z 30 czerwca 2022 r., nr 30.06/2022/01/AMK o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 14 marca 2022 r., nr 0086-2021-010703 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za niewystarczające uznał ustalenia organu drugiej instancji dotyczące doręczenia jej pełnomocnikowi skarżącego, a w konsekwencji, tego czy odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wobec powyższego organ administracji ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak również, czy można rozważać kwestię przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dopiero w wypadku niewątpliwego ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ administracji zobowiązany będzie rozważyć kwestię winy skarżącego w uchybieniu terminu mając na uwadze okoliczności towarzyszące doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem w wysokości 480 zł.

d.cz.