Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2518/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r Nr 106 poz. 1126 z późniejszymi zmianami) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał E.F. jako współwłaścicielce budynku przy ulicy B. w K. i inwestorowi wykonania robót budowlanych - wykucia otworu drzwiowego w ścianie klatki schodowej, prowadzącego bezpośrednio ze schodów do pomieszczenia na strychu budynku doprowadzenie obiektu - budynku przy ulicy B. w K. do stanu poprzedniego przez zamurowanie otworu drzwiowego wykutego w ścianie klatki schodowej i odtworzenie uprzednio istniejącego wejścia do pomieszczenia na strychu przez wykonanie otworu drzwiowego w ściance działowej wygradzającej część mieszkalną poddasza od strychu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek położony w K. przy ul. B. nr [...] jest to budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny. Na poddaszu ścianami działowymi wydzielono strych i mieszkanie, dach wielospadowy kryty jest blachą. W grudniu 2001 r. wyburzono fragment ściany klatki schodowej budynku w taki sposób, że powstało przejście bezpośrednio ze stopni ostatniego biegu schodów do pomieszczenia na strychu budynku. Istniejące uprzednio drzwi z korytarzyka przy mieszkaniu nr 3 do pomieszczenia strychowego zostały zlikwidowane, otwór w ściance zamurowano. Inwestorem przedmiotowych robót jest E.F., która wyjaśniła, że przyczyną ich realizacji było zajmowanie pomieszczenia strychu i uniemożliwianie do niego dostępu przez lokatora mieszkania nr 3. W tym pomieszczeniu znajdują się przewody gazowe i kominowe, konieczne jest zapewnienie dostępu do pomieszczenia celem kontroli przewodów, napraw dachu. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że podjęte przez inwestora działania, pomimo uzasadnienia koniecznością zapewnienia dostępu do pomieszczenia, nie mogą być akceptowane przez organ nadzoru budowlanego. Wykonany otwór wprawdzie umożliwia dostęp do pomieszczenia strychu, niemniej z uwagi usytuowanie - przejście z poziomu stropu podstrychowego bezpośrednio na stopnie schodów - jest rozwiązaniem nieprawidłowym, stwarzającym zagrożenie dla osób z niego korzystających. Inwestor bez wymaganego pozwolenia wykonał roboty budowlane. Organ nadzoru budowlanego przyjął tryb postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 3 prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem. Ponieważ nie są to roboty polegające na budowie zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy, nie ma tu zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołała się E.F. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Podniosła, że prace w budynku przy ul. B. w K. przeprowadzono ze względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Remont został zgłoszony Wydziałowi Architektury Urzędu Miasta K. 21 grudnia 2001 r. Brak reakcji ze strony Wydziału Architektury został przez inwestora uznany za brak sprzeciwu właściwego organu. Z tego powodu ustalenia zaskarżonej decyzji dotyczące domniemanego braku zgłoszenia prac nie są zasadne. Omawiana przeróbka została wykonana prawidłowo, zgodnie z projektem inż. arch. J.O., a jej celowość, z punktu widzenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jest niepodważalna. Ponadto w odwołaniu zarzucono, że art. 51 prawa budowlanego z 1994 roku ma zastosowanie wyłącznie do robót, które w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone, a wydanie decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzone wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 (dwóch) miesięcy od daty wydania tego postanowienia. Zaskarżona decyzja nie została poprzedzona takim postanowieniem. W ten sposób organ wydający decyzję nr [...] popełnił błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego. Skarżąca podniosła, że lokator zajmujący lokal nr 4 samowolnie włamał się na strych, z którego został wcześniej wyeksmitowany (także przez komornika) pozbawiając ją dostępu do strychu. Znajdują się tam przewody kominowe i gazowe, do których dostęp powinien mieć właściciel, który zobowiązany jest do nadzoru nad stanem technicznym budynku i wszystkich jego instalacji. E.F. została pozbawiona możliwości realizacji tych obowiązków. Jeśli zaskarżona decyzja zostanie utrzymana, skarżąca nie będzie miała żadnej możliwości dostępu do znajdujących się na strychu przewodów gazowych i kominowych, a tym samym przestanie być odpowiedzialna za stan techniczny nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. i prawa budowlanego w zakresie prawidłowego oznaczenia podmiotu zobowiązanego oraz zapewnił stronom gwarancje procesowe. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że organ I instancji miał prawo do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1, bowiem upoważnia go do tego norma art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zwrócił uwagę na treść § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi: "w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe...". Strona ma zapewniony dostęp do pomieszczenia na strychu poprzez klatkę schodową. Kwestia udostępnienia dojścia do przedmiotowego pomieszczenia przez zajmującego mieszkanie na poddaszu stanowi zagadnienie z zakresu prawa cywilnego i nie leży w kompetencjach Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu decyzji znajduje się również stwierdzenie, że przedmiotowy otwór okienny jest rozwiązaniem stanowiącym niebezpieczeństwo dla jego użytkowników, bowiem nie jest dopuszczalne rozwiązanie umożliwiające dostęp do pomieszczenia inaczej niż przez spocznik. Konieczność zreformowania skarżonego rozstrzygnięcia wynikła z umieszczenia przez organ I instancji jako dodatkowej błędnej podstawy prawnej tj. art. 51 ust 3 ustawy - Prawo budowlane, który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Zmiana ta pozwala na zakwalifikowanie orzeczenia organu I instancji jako odpowiadającego prawu.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do sądu administracyjnego E.F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Zarzuciła, że nie została rozpoznana istota sprawy, bowiem organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu. Art. 51 prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do robót, które w dacie wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. Nieprawidłowo uznano, iż możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 4, bowiem decyzja wydana na tej podstawie winna być poprzedzona wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 50. Obie decyzje są więc spóźnione, bowiem prace zostały zgłoszone i zakończone przed ich wydaniem. Ponadto organy obu instancji nie dostrzegły faktu, że skarżąca dokonała zgłoszenia robót, a organy administracji nie wniosły sprzeciwu. Zastosowanie w zaskarżonej decyzji § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi naruszenie zasady lex retro non agit, ponieważ przepisy te nie mogły być znane w czasie wykonywania robót na przełomie 2001 i 2002 r. Organ odwoławczy nie powołał również żadnej podstawy prawnej stwierdzenia, że nie jest dopuszczalne rozwiązanie umożliwiające dostęp do pomieszczenia inaczej niż przez spocznik. Pomieszczenie strychowe, do którego dostęp jest przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest pomieszczeniem powszechnego użytku mieszkańców budynku, lecz pomieszczeniem strychowym (strychem). Wejście do niego jest konieczne jedynie w przypadku wymaganej prawem kontroli przewodów kominowych i gazowych dokonywanej przez uprawnione służby. Zgodnie z § 251 warunków technicznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 wyjście z klatki schodowej na strych lub poddasze powinno być zamykane drzwiami lub klapą wyjściową. Skoro można zainstalować klapę, która z natury rzeczy nie ma schodów i spocznika, to możliwe jest także zainstalowanie drzwi umożliwiających wejście ze schodów bez spocznika.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że art. 51 ust. 1 prawa budowlanego nakazuje do robót już zakończonych stosować ust. 1 - 3 odpowiednio, a więc w sposób uwzględniający odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych. W odniesieniu do takich robót zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania czy nakazywanie dalszych robót lub udzielanie pozwolenia na ich wznowienie.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że organy administracji miały prawo zastosować tryb wskazany w art. 51 prawa budowlanego pomimo faktu, że roboty budowlane zostały ukończone przed wydaniem decyzji. Zezwalał na to ust. 4 art. 51, a w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ II instancji ust. 5 art. 51 powołanej ustawy (obecnie art. 51 ust. 7). Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 5 "przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się". Przepis ten wyraźnie odnosi się do robót, które zostały wykonane, a więc zakończone przed wszczęciem postępowania. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 228/98 dotyczył wcześniejszego stanu prawnego tj. przed dodaniem powołanej regulacji do art. 51. Wówczas rzeczywiście nie było możliwe stosowanie przepisów art. 50 i 51 gdy roboty budowlane były już zakończone. Stan prawny zmienił się 24 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 Nr 111 poz. 726) i od tego dnia można stosować wskazane przepisy do robót już zakończonych.

Odpowiednie stosowanie procedury wskazanej w ust. 1-4 art. 51 wymagało stwierdzenia, że zachodzi przynajmniej jedna z okoliczności wyliczonych w art. 50, tj. roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (brzmienie przepisu według stanu na dzień wydania decyzji I instancji). Wprawdzie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy przepis art. 50 ust. 1 zmienił się, jednak w rozstrzyganej sprawie organy administracji powoływały się na przesłanki wymienione w pkt 1 i 2, które nie uległy zmianie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu swej decyzji wskazał na brak wymaganego pozwolenia oraz zagrożenie dla osób korzystających z wykonanego otworu drzwiowego. Biorąc pod uwagę, że skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych w Wydziale Architektury Urzędu Miasta K. dołączając do niego projekt inwestycji, a organ administracji nie zgłosił sprzeciwu, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że roboty były wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia. Żaden z organów rozstrzygających tę sprawę nie odniósł się do znajdującego się w aktach zgłoszenia, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzono, że w wyniku wykonania robót budowlanych powstało rozwiązanie nieprawidłowe, stanowiące zagrożenie dla osób z niego korzystających. Organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił jednak na czym polega to zagrożenie. W pierwszej kolejności należy uzupełnić postępowanie w tym zakresie tj. rozważyć, czy rzeczywiście przeprowadzona inwestycja stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a jeżeli tak, to na czym to zagrożenie polega. Równocześnie organ administracji zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia dostępu do pomieszczenia strychu, gdzie znajdują się przewody gazowe i kominowe, celem ich konserwacji oraz wykonywania napraw dachu. Niezapewnienie takiego dostępu również może stanowić zagrożenie dla mieszkańców budynku. W takiej sytuacji należało ocenić co stanowi większe zagrożenie: czy brak dostępu do przewodów gazowych i kominowych, czy wykonane roboty budowlane. Organ I instancji tego nie uczynił, w sposób dowolny przyjmując konieczność zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał już wyłącznie na przesłankę wymienioną w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stwierdzając, że wykonany otwór jest rozwiązaniem stanowiącym niebezpieczeństwo dla jego użytkowników. Ponownie jednak nie wyjaśniono na czym to niebezpieczeństwo polega oraz pominięto kwestię, czy brak dostępu do pomieszczeń strychu nie stanowi większego zagrożenia. Warto zwrócić uwagę, że brak możliwości skontrolowania przewodów kominowych i gazowych może zagrażać wszystkim mieszkańcom budynku, podczas, gdy wykute drzwi mogłyby ewentualnie zagrażać wyłącznie kilku osobom, które z nich sporadycznie korzystają w celu skontrolowania znajdujących się na strychu instalacji.

Należy również odnieść się do wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi: "w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe...". Skarżąca podnosi, że nie mógł on mieć zastosowania do robót, które wykonała ona na przełomie 2000 i 2001 r. Zarzut ten nie może odnieść skutku, bowiem w czasie realizacji robót obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 Nr 15 poz.140), którego § 66 miał identyczne brzmienie co zacytowany przepis rozporządzenia z 2002 r. E.F. naruszyła więc przepis, który obowiązywał w czasie wykonywania robót. Jednakże nie każde naruszenie przepisu technicznego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nie można więc nakazywać doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu poprzedniego niejako automatycznie przyjmując, że na skutek naruszenia przepisów technicznych doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi.

Odnosząc się do wskazanego w skardze § 251 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie trzeba zwrócić uwagę, że nie obowiązywał on w czasie prowadzenia inwestycji. Odpowiadający mu § 251 rozporządzenia z 1994 r. mówi jedynie o wymiarach klapy wyjściowej na dach oraz o odporności ogniowej drzwi prowadzących na strych lub poddasze, co nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Nie zbadano kwestii zgłoszenia robót budowlanych oraz w sposób dowolny przyjęto, że zastosowane rozwiązanie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Dlatego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

W orzeczeniu uwzględniającym skargę sąd orzeka o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt, o czym orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).