Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2931/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 121/16 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2931/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 121/16 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałej części postępowanie sądowe umorzył; III. wymierzył B. grzywnę w wysokości [...] zł (trzy tysiące złotych); IV. zasądził od B. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 2 ust. 2 i 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, K.W. zwrócił się do B. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]" w postaci kserokopii dokumentu.

Wskazał, że w przypadku posiadania przez organ jedynie kserokopii dokumentu oczekuje udostępnienia informacji w postaci kserokopii dokumentu wraz z informacją, że organ dysponuje jedynie kserokopią. W sytuacji braku dokumentu w postaci oryginału i kserokopii pożądana będzie informacja w postaci pliku elektronicznego nagranego na płycie CD, w dowolnym formacie informatycznym, zawierającego rozstrzygnięcia przez Burmistrza uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska R.. Wnioskodawca wyjaśnił, że zależy mu na uzyskaniu informacji o tym, jakie rozstrzygnięcia podjął B. w stosunku do określonych nieruchomości objętych zakresem planu miejscowego, których dotyczyły uwagi wnoszone do wyłożonego projektu planu, a nie na samej formie w jakiej rozstrzygnięcia te zostaną przekazane. Podał, że udostępnienie informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, w stosunku do których B. podjął rozstrzygnięcia co do wniesionych uwag nie narusza prywatności żadnej osoby fizycznej, ani tajemnicy żadnego przedsiębiorcy, a w szczególności nie narusza prywatności właścicieli nieruchomości, co do których wniesiono uwagi.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 16 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 § 1 i 2 , art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a., B. umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska R.".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 105 § 1, art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ Ii instancji wskazał, że każdy wniosek rodzi po stronie dysponenta informacji publicznej obowiązek udostępnienia jej wtedy, jeśli żądana informacja nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc gdy zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udostępnienie informacji do organu. W przedmiotowej sprawie B. nie wykazał, że wnioskodawcy udostępniono już informację publiczną i że znajduje się on w jej posiadaniu, ani że jest ona informacją ogólnodostępną, a więc opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., doręczonym K.W. dnia [...] maja 2016 r., B., poinformował wnioskującego, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosek nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Wyjaśnił organ, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., dlatego termin załatwienia sprawy wyznaczył do dnia [...] maja 2016 r. Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2016 r. (S1431.18.2016), doręczonym K.W. w dniu [...] maja 2016 r., B. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do dnia [...] czerwca 2016 r. – z uwagi na brak wyjaśnienia treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]), dostarczonym wnioskodawcy [...] czerwca 2016 r., B. przesłał kserokopię załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony Uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]: "Rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w R. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...] nieuwzględnionych przez B." opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., poz. [...] – jak podał organ tożsamego z wnioskowanym dokumentem: "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]".

K.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. oraz wniósł o zobowiązanie B. do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r.; orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej informacji; stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; wymierzenie B. grzywny z tytułu rażącej bezczynności, ewentualnie zasądzenie od B. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ppsa; zasądzenie od B. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podniósł, że udostępniono mu inny dokument niż żądany we wniosku z dnia [...] marca 2016 r., żądał bowiem dostępu do informacji o tym jakie rozstrzygnięcia podjął B. w stosunku do uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast otrzymał kopie dokumentu zawierającego rozstrzygnięcia Rady [...] o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organu administracji, udostępniony dokument nie jest tożsamy z dokumentem, o który wnioskował skarżący. Autorem udostępnionego dokumentu jest bowiem inny organ, nadto jest on znany skarżącemu, z uwagi na jego opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej.

Dodał, że we wniosku informował organ administracji, że interesują go w szczególności uwagi, które zostały przez B. uwzględnione. Na etapie procedury planowania przestrzennego na szczeblu gminy, następującym po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, B. nie dysponował już uprawnieniem do dokonywania samodzielnych modyfikacji projektu planu w innym zakresie niż wynikający z pozytywnego rozstrzygnięcia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu. Gdyby przedłożony dokument i dokument, o który wnioskował skarżący były tożsame, to należałoby wywieść wniosek, że B. nie uwzględnił żadnej z uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu.

Wedle skarżącego, B. posiada wnioskowany dokument, a sposób procedowania organu przy załatwieniu przedmiotowej sprawy to jawne ignorowanie konstytucyjnego obowiązku udostępniania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę B. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ poinformował, że w związku ze skargą na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. udostępniono skarżącemu wnioskowany dokument. W treści pisma wyjaśniono skarżącemu, że "pierwotnie dokument ten nie został udostępniony, gdyż wymagał anonimizacji określonych we wniosku danych zawierających nazwisko i imię (nazwę jednostki organizacyjnej) i adres osób zgłaszających uwagi do projektu planu miejscowego. Dlatego z uwagi na termin załatwienia sprawy została udostępniona kserokopia załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., który to dokument był tożsamy z wnioskowanym dokumentem i nie zawierał danych o wyłączenie których wnioskowano. Wyjaśniono również, że żadna z uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. projektu planu nie została uwzględniona przez B., dlatego wszystkie dane zawarte we wnioskowanym dokumencie stanowiącym rozstrzygnięcia B. znalazły się w upublicznionym dokumencie (zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stały się zatem jawne). Nadto wedle organu administracji postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, a warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W przedmiotowej sprawie, skoro skarżący wniósł skargę na bezczynność organu administracji publicznej, nie poprzedzając jej wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.

Organ administracji podniósł nadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek skarżącego załatwiał w terminach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz zgodnie z przepisami tej ustawy określił ostateczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, przedkładając skarżącemu wnioskowany dokument.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. K.W. podał, że wnioskowaną informację otrzymał w dniu [...] lipca 2016 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność. W związku z otrzymaną informacją zmodyfikował żądania zawarte w skardze na bezczynność poprzez wniesienie o stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż nie istniały żadne przeszkody natury prawnej ani technicznej, uniemożliwiające organowi udostępnienie wnioskowanej informacji "w terminie zakreślonym prawem", wymierzenie B. grzywny z tytułu rażącej bezczynności; zasądzenie od B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną.

Sąd podkreślił, że przedmiotem jego kontroli w sprawie jest bezczynność B. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. dokumentu urzędowego "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]".

Zdaniem WSA w Krakowie, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej, nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 ppsa, ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 52 § 3 ppsa, określone w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a nie na bezczynność w podjęciu tych aktów lub czynności. Ustawa, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez K.W., jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zdaniem WSA w Krakowie, istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do samego postępowania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (w tym zachowania ustawowych terminów, podejmowanych czynności), a mianowicie do ustalenia, czy B. dopuścił się bezczynności.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że złożony w rozpoznawanej sprawie przez skarżącego wniosek z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. dokumentu urzędowego "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]" spełniał wszelkie wymogi przewidziane ustawą i podmiot, do którego został skierowany był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji. Żądana informacja publiczna została skarżącemu udostępniona dopiero przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., a zatem po dniu wniesienia skargi do sądu. Sąd stwierdził, że na dzień złożenia skargi do sądu, tj. [...] czerwca 2016 r., B. pozostawał w bezczynności i to bezczynności rażąco naruszającej prawo. W ocenie Sądu, podejmowane przez ten organ działania były nacechowane złą wolą w załatwieniu wniosku i w rzeczywistości miały na celu jedynie nieustanne przedłużanie postępowania, nie zmierzając tak naprawdę do faktycznego załatwienia sprawy poprzez udzielenie stronie skarżącej żądanej informacji. Wystarczy wskazać, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (1[...] marca 2016 r.) do dnia jej udzielenia stronie skarżącej ([...] lipca 2016 r.), które jak wyraźnie podkreślił sam organ w odpowiedzi na skargę, nastąpiło "w związku ze skargą skarżącej", upłynął okres ponad [...] miesięcy.

Twierdzenia B., że dopełnił wszystkich możliwych czynności w przewidzianych prawem terminach, w żaden sposób nie można podzielić. Działania B., który zamiast załatwić wniosek w sposób prawem przewidziany, zwracał się do SKO w N. o wykładnię decyzji, ocenić należy nie jako czynności przerywające, czy też usprawiedliwiające bezczynność, ale jako wyczerpujące znamiona rażącego naruszenia prawa.

Sąd podniósł, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w jednym przypadku, określonym przez ustawodawcę w art. 14 ust. 2 ustawy, tj. gdy wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia go o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, która to okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podkreśliło, że co prawda w ustawie nie uregulowano zasad postępowania w sprawie wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji publicznej przez tego samego wnioskodawcę, to jednak podzielając prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd przyjąć należy, że wniosek rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek udostępnienia informacji wtedy, gdy żądana informacja nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a przez to zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, jak tylko składając wniosek o udostępnienie informacji do organu.

Po drugie, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej był organ administracji publicznej, od którego oczekiwać należy większego profesjonalizmu w załatwieniu wniosku i znajomości zasad kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii wyjaśnienia treści decyzji.

Nadto, Sądowi z urzędu znany jest fakt, że B. był i jest stroną licznych postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w których to sprawach często reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, a w związku z tym powinien wykazać się wyższym stopniem znajomości przepisów, regulujących postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej i z tego powodu wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez B. było działaniem dyskusyjnym, które można poczytywać, jako zmierzające do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Według WSA w Krakowie, nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, po uchyleniu zaskarżonej w toku instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania przez organ odwoławczy, powinien być liczony od dnia, w którym zwrócono akta organowi I instancji – na zasadach ogólnych określonych w art. 13 ust 1 i 2 ustawy, a więc z możliwością jego przedłużenia w wyjątkowych przypadkach nawet do dwóch miesięcy, należałoby uznać, że w niniejszej sprawie B. nadal pozostawał w bezczynności.

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zwróciło akta B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. Po tym dniu organ dwukrotnie zawiadamiał stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, uzasadniając swoje działanie kierowanymi do organu odwoławczego w dniach [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. pismami w sprawie wyjaśnienia ww. decyzji, aby ostatecznie w dniu [...] czerwca 2016 r. udostępnić skarżącej kserokopię innego niż wnioskowany dokumentu, tj. załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. ze wskazaniem, że dokument ten jest w swej treści tożsamy z żądanym przez skarżącą dokumentem urzędowym. Tym samym organ ten nie zachował nawet maksymalnego terminu dwumiesięcznego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, ponieważ dwa miesiące – liczone w tym przypadku od dnia zwrotu akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. – upłynęły w dniu [...] czerwca 2016 r. W tym okresie B. udostępnił stronie odmienny niż wnioskowany dokument, wydany przez inny organ (R.), który – co warte podkreślenia – jako załącznik do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostępny był już w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem nie podlegał on w ogóle udostępnieniu w trybie wnioskowym.

Sąd I instancji ocenił, że w kontrolowanej sprawie brak było powodów, by nie załatwić wniosku o udostępnienie informacji w podstawowym terminie, określonym w ustawie "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku". Zdaniem WSA w Krakowie, dwukrotne przedłużanie przez B. terminu załatwienia sprawy było oczywiście niezasadne. Po pierwsze dlatego, że decyzja organu odwoławczego nie pozostawiała wątpliwości, co do kierunku jej załatwienia, a w związku z tym nie było podstaw do występowania do tego organu o jej wyjaśnienie. Po drugie, B. jako podmiot, który wytworzył żądaną informację, był w jej posiadaniu od samego początku postępowania. Nie kwestionował także faktu, że stanowi ona informację publiczną. Dlatego też zwłoka organu w udzieleniu wnioskowanej informacji, które – jak było to już wyżej podkreślane – nastąpiło dopiero "w związku ze skargą skarżącej" w dniu [...] lipca 2016 r., musi być oceniona jako rażąca.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na wzajemnie sprzeczną argumentację organu, który raz podawał, że powodem przedłużania terminu załatwienia sprawy był brak odpowiedzi na kierowane do organu odwoławczego pisma, a następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. adresowanym do skarżącego przyznał, że "pierwotnie dokument ten nie został udostępniony, gdyż wymagał anonimizacji". Trudno przy tym uznać za zasadne uzasadnienie organu, jakoby powodem wcześniejszej bezczynności organu była konieczność dokonania anonimizacji żądanej informacji, który liczy zaledwie cztery strony, zaś dane podlegające utajnieniu zawarte zostały w jednej wyodrębnionej kolumnie.

Dlatego też, WSA w Krakowie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy należało uznać grzywnę w kwocie [...] zł.

W dniu [...] października 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył B., zaskarżając go w części, tj. w pkt I, III i IV oraz wnosząc o - uchylenie wyroku w zaskarżonej części i odrzucenie skargi; ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o:

- uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

- zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarzucił on Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co WSA merytorycznie rozstrzygnął sprawę, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

b) art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wyjaśniała dalsze postępowanie Organu, gdy tymczasem zawarte w niej stwierdzenia prowadziły do naruszenia podstawowych zasad k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że B. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać organowi bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

d) art. 149 § 1 a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

e) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny,

- wymierzenie zbyt wygórowanej grzywny w wysokości [...] ([...]) zł, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

f) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż Organ nie pozostawał w bezczynności, która byłaby od niego zależna; przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

b) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga B. jest oczywiście niezasadna.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy czterech zagadnień:

Po pierwsze, kwestii nie odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że skarżący nie wyczerpał trybu z art. 37 § 1 k.p.a., nie złożył bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii, od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił faktu, iż decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylająca decyzję organu umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżąceego wyjaśniała dalsze postępowanie organu, czym WSA w Krakowie miał naruszyć art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut ten w kontekście niniejszej sprawy jest całkowicie bezzasadny. Wskazana ostateczna i prawomocna decyzja SKO w N. nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ sprawa nie dotyczyła tej decyzji. Skarga wywiedziona przez K.W. dotyczyła bowiem bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w takim wypadku nie miał postaw do badania zgodności z prawem decyzji SKO, a organ, jeżeli chciałby podważyć prawidłowość takiej decyzji, powinien skorzystać z przysługujących mu środków, do których jednak nie można zaliczyć zarzutów w skardze kasacyjnej, dotyczącej jego bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej. Prawomocna i ostateczna decyzja SKO przesądziła, że dysponent informacji powinien ją udostępnić, jeżeli ją posiada, a sama informacja nie była upubliczniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co pośrednio przyznał sam skarżący kasacyjnie, udostępniając wnioskodawcy żądane informacje.

Po trzecie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w okolicznościach sprawy bezpodstawnie przyjął, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący i wymierzył organowi wygórowaną grzywnę, czym zostały naruszone przepisy art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.

WSA w Krakowie wykazał, że ponad czteromiesięczna zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej oraz w istocie brak reakcji na ostateczne i prawomocne decyzje SKO w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r, uzasadniają uznanie bezczynności organu za rażącą. Wskazać przy tym należy, że organ w żaden sposób nie usprawiedliwił swojej bezczynności, a ciąg czynności organu wskazywał, że w istocie nie chodziło B. o udzielenie informacji. Takie postępowanie organu uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie.

Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ działający w sposób rażąco, dopuszczalne było również ustalenie wysokości grzywny, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zaś argumentacja skarżącego, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej grzywny nie jest zasadna.

Po czwarte, organ wskazuje, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawach informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej, polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103, podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienia niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.