Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 , art 138par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), w związku z odwołaniem P. S. od decyzji Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 19 lutego 2018 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. J. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina M. – umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 19 lutego 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. J. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina M.. Decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu od dnia 6 marca 2018 r.

Następnie P. S. wniósł, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2018 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania, jako argument podając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewody, który postanowieniem z dnia 19 października 2018 r., znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie Starosty [...] w mocy.

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2019 r., znak: [...], Starosta [...], działając z urzędu, wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i po przeanalizowaniu akt sprawy co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 19 lutego 2018 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Wspomniana decyzja Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. została przesłana także P. S. – "do wiadomości".

P. S. złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 i 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji właścicielowi działki m.in. nr [...] obciążonej służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (z której wydzielono kilka działek, w tym działkę nr [...] połączoną z działką nr [...]) oraz naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 29 stycznia 2020 r., którą umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy krytycznie ocenił samo przesłanie decyzji organu I instancji P. S. "do wiadomości" – a następnie wskazał, że P. S. nie został uznany przez organ I instancji za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 19 lutego 2018 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wszystkie zagadnienia, związane z przyznaniem P. S. przymiotu strony, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] były analizowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na jego wniosek, które ostatecznie zakończyło się ustaleniem, że nie powinien on być stroną tego postępowania – stąd postanowienie z dnia 4 czerwca 2018 r., znak: [...], którym Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to – zaskarżone przez P. S. – zostało przez Wojewodę utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 19 października 2018 r., znak: [...] Organ II instancji prowadził również analogiczne postępowanie znak: [...], dotyczące inwestycji na sąsiedniej działce, które było zainicjowane zażaleniem P. S.. Zakończone ono zostało postanowieniem Wojewody z dnia 19 października 2018 r., znak: [...], którym utrzymano zaskarżone postanowienie Starosty [...] (o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną nr [...] z dnia 19 lutego 2018 r., znak: [...]) w mocy. P. S. wniósł skargę na to postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 12/19.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwszą czynnością organu odwoławczego po otrzymaniu odwołania jest analiza dopuszczalności wniesienia tego odwołania. Organ odwoławczy ustala, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawnioną osobę i czy zostało ono wniesione w wymaganym terminie. Skoro kwestie posiadania przez odwołującego się przymiotu strony zostały prawomocnie rozstrzygnięte, wniesione przez P. S. odwołanie nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach należało orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec braku odwołania, organ nie miał podstaw do przystąpienia do analizy merytorycznej prawidłowości orzeczenia przez Starostę M. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 19 lutego 2018 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. J. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego.

Kontynuując argumentację Wojewoda podał, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...], której właścicielem jest inwestor, nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], lecz pośrednio poprzez działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Działka nr [...] nie stanowi terenu przedmiotowej inwestycji i jest objęta odrębną ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 8 lutego 2018 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę: drogi wewnętrznej wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej, na działkach nr: [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego objętą wznowieniem postępowania decyzją wynika, że dojazd do projektowanej inwestycji ma następować między innymi po działce [...], tj. bez wykorzystania ustanowionej służebności przejazdu przebiegającej po działce [...] będącej własnością P. S.. Badając możliwość połączenia działki inwestycji nr [...] z publiczną drogą gminną (dz. nr [...]), w postępowaniu przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę, organ I instancji wziął po uwagę aktualny wówczas (uzyskany 8 lutego 2018 r.) wypis ewidencji gruntów, który potwierdzał, że działka nr [...], na podstawie LWSH (SR [...]) pozostawała w samoistnym posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy M. oraz pismo z dnia 29 stycznia 2018 r., znak: [...], o braku zastrzeżeń Urzędu Miasta i Gminy M., co do projektowanej obsługi komunikacyjnej działki m.in. nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wobec wykazania możliwości połączenia z drogą publiczną od innej strony niż nieruchomość nr [...], nie ulega wątpliwości, że odwołującemu się (właścicielowi działki nr [...]) w sposób oczywisty nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przed Starostą postępowaniu o pozwolenie na budowę. Potwierdzeniem, że P. S. nie był stroną w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego są również rozstrzygnięcia Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę (postanowienie Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2018 r., znak: [...]) oraz postanowienie Wojewody z dnia 19 października 2018 r., znak: [...], który utrzymał zaskarżone postanowienie Starosty [...] w mocy.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że w związku z przedłożonymi przez P. S. materiałami dotyczącymi braku możliwości zapewnienia dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej (nr [...]) poprzez działkę nr [...] (co zatwierdzono omawianą decyzją) oraz informacjami uzyskanymi w Wydziale Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy M. – Starosta [...] postanowieniem z dnia 3 stycznia 2019 r., znak: [...], wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. celem ponownego rozpatrzenia co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ustalono, że działka nr [...] w miejscowości J. jest własnością wyłącznie osób fizycznych (na podstawie księgi wieczystej [...]), co stanowiło nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nie znaną Staroście M., który wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor złożył wyjaśnienia w kwestii dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, dołączając m.in.: aktualną mapę do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 10 stycznia 2019 r.; odpisy z ksiąg wieczystych ([...] i [...]); akty notarialne Repertorium A nr [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. i A nr [...] z dnia 5 stycznia 2018 r. sporządzone w Kancelarii Notarialnej E. J. w S. B. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 5 grudnia 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] służebności gruntowej i dalej po nowo powstałej działce nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] została zapisana w księgach wieczystych: [...] i [...], a właśnie z tej m.in. działki w wyniku podziałów i scaleń powstała działka nr [...] oraz część działki nr [...]. Potwierdza to mapa podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 8 listopada 2017 r. Analizowana służebność została wpisana również w wyżej wymienionych aktach notarialnych dotyczących sprzedaży i zniesienia współwłasności. Nieruchomość składająca się z działki nr [...] w miejscowości J., na której zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny, ma faktyczną i prawnie uregulowaną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną (dz. nr [...]). Ponadto, z treści aktualnej mapy do celów projektowych wynika, że na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz na działce nr [...] istnieje jezdnia, stabilizowana żwirem (oznaczenie: "j.gz"). Jak uznał NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 268/10, sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...] decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 8 lutego 2018 r., znak: [...]

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wobec braku przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę – należało umorzyć postępowanie odwoławcze z wniosku P. S. od decyzji Starosty [...] kończącej postępowanie wznowieniowe, prowadzone z urzędu na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pismem z dnia 27 lutego 2020 r. P. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 7a, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I-szej instancji nie uznał skarżącego za stronę postępowania, mimo iż treść decyzji, ani jej uzasadnienie na to nie wskazuje i mimo, że decyzja została formalnie doręczona skarżącemu przez Starostę M., przy równoczesnej zmianie przebiegu drogi dojazdowej do terenu inwestycji (co uszło uwadze Wojewody), a co ma fundamentalne znaczenia dla oznaczenia kręgu stron; 2) zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i przez to pominięcie we wnioskowaniu okoliczności, że wskazanie jako dojazdu do drogi publicznej działki skarżącego ogranicza jego uprawnienia i wpływa na jego chronione prawem interesy; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, przy równoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę oraz całkowite pominięcie przedstawienia uzasadnienia prawnego tego poglądu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.); 4) naruszenie prawa procesowego co miało wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy z decyzji organu I-szej instancji to nie wynika i jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, które wskazują, że ustalając krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy brać pod uwagę wszelkie oddziaływania planowanej inwestycji na interesy właścicieli sąsiednich gruntów; 5) naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazał on, że nieruchomości, których jest właścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pomimo że planowany dostęp inwestycji do drogi publicznej ma przebiegać po działce należącej do skarżącego; b) art. 3 pkt 20 p.b. poprzez wadliwe określenie przez Wojewodę kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nieprzyznającego statusu strony skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu; c) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez braku poszanowania przez Wojewodę [...] występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego na pogorszenie stanu technicznego należących do niej nieruchomości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawcy; 6) naruszenie prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do działania organów publicznych – polegające na tym, że najpierw organ I-szej instancji dał skarżącemu sygnał, iż uznaje go za stronę i przez to doręczył mu decyzję z dnia 28 stycznia 2019 r. i pouczył o prawie złożenia odwołania, a następnie organ II instancji skwitował sprawę stwierdzeniem, że organ I-szej instancji się pomylił doręczając decyzję skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2019 r., znak [...], względnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, iż ponownie rozpoznając sprawę organ uzna skarżącego za stronę postępowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawiania jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

Wojewoda uznał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej w przedmiotowym postępowaniu, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że legitymacja odwoławcza określonego podmiotu zależy od obiektywnego posiadania przezeń w danej sprawie interesu prawnego tudzież kwalifikacji wynikających z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud."); nie jest ona uwarunkowana ani udziałem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani uznaniem za stronę przez organ pierwszej instancji, ani doręczeniem decyzji. Z kolei podmiot, któremu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną, nie staje się stroną ani nie uzyskuje legitymacji odwoławczej li tylko z tego powodu. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia przesłania skarżącemu decyzji pierwszoinstacyjnej "do wiadomości" nie ma zatem istotnego znaczenia; niczego – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – nie przesądza.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na wniosek skarżącego z uwagi na brak jego legitymacji w postępowaniu głównym (postanowienie Wojewody z dnia 19 października 2018 r.) było zrelatywizowane do tegoż postępowania głównego, w którym zakładano, że połączenie inwestycji z drogą publiczną nastąpi poprzez działkę [...] (a więc bez korzystania ze służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej skarżącego). To założenie zostało zweryfikowane w postępowaniu wznowionym z urzędu – przyjęto bowiem, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] służebności gruntowej i dalej po nowo powstałej działce nr [...] (a więc z wykorzystaniem służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej do skarżącego). Ta zmiana okoliczności faktycznych sprawy – zdaniem Sądu – stwarzała potrzebę ponownego rozważenia legitymacji procesowej (odwoławczej) skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda, choć początkowo zdaje się wskazywać na "powagę rzeczy osadzonej" w tej mierze, w istocie takiego rozważenia dokonał, dochodząc do wniosku, że sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej pozostają bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji – a zatem, że skarżący także po zmianie rozwiązania w zakresie skomunikowania inwestycji nie ma statusu strony w postępowaniu. W ocenie Sądu, ten wniosek jest trafny.

W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 pr.bud. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza. 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA) "celem regulacji art. 28 ust 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

Powyższe uwarunkowania utwierdzają w przekonaniu, że istnienie na określonej działce służebności przejazdu i przechodu, wykorzystywanej do skomunikowania inwestycji z drogą publiczną, samo przez się nie stanowi podstawy do włączenia tej działki do obszaru oddziaływania obiektu ani do przyznania jej właścicielowi statusu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd podziela zatem stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Wojewodą wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 268/10, CBOSA. W niniejszej sprawie nie sposób też zidentyfikować żadnych innych przejawów oddziaływania obiektu na działkę skarżącego. Nie bez znaczenia jest też to, że na odnośnych działkach, w tym na obciążonej służebnością działce [...], istnieje już jezdnia stabilizowana żwirem.

Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które – choć są rozbudowane i wskazują na różne przepisy – w gruncie rzeczy oscylują wokół jednej kwestii – kwestii legitymacji procesowej skarżącego. W ocenie Sądu, zarzuty te są niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów powołanych w skardze (dotyczy to w szczególności art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., art. 28 k.p.a., art. 140 i art. 144 k.c.). Ustalenia organu co do nieposiadania przez skarżącego legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, także po jego wznowieniu, są prawidłowe; relewantne okoliczności zostały należycie wyjaśnione.

Analogiczne stanowisko jak w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajął w zbieżnej pod względem faktycznym i prawym sprawie o sygnaturze II SA/Kr 432/20 (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r.)

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.