Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 76/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art., 151 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. sprawy ze skarg T. F., E. F., S. F., E. D., G. D., M. M., J. S., M. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. nr XXI/234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Świętej Bronisławy II".

Skargi na tę uchwałę, poprzedzoną bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli:

1/T.F. , i E.F. i S. F. – K.

2/ E.D. i G.D.

3/ M.M.-B.,

4/ J.S. ;

5/ M.K. .

W skardze oraz piśmie procesowym z dnia 20 września 2012 r. skarżący zarzucili powyższej uchwale szereg uchybień zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Podnieśli, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza:

← art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, iż zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

← art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez uchwalenie miejscowego planu, którego treść jest niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

← § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia w części rysunkowej planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem, dla których ze względu na przeznaczenie było to konieczne,

← § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia poprzez brak określenia wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

← pkt 5.4 załącznika do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wszystkich terenów, na których znajdują się ogrody działkowe, które powinny zostać oznaczone symbolem ZD;

← art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak uwzględnienia w treści planu miejscowego okoliczności występowania na terenie planu miejscowego wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych,

← art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie odpowiednich regulacji dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do niektórych przeznaczonych pod zabudowę terenów położonych na obszarze planu miejscowego, oznaczonych symbolem MNw.3 oraz MU;

← art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy poprzez brak zawarcia w treści planu miejscowego istotnego elementu, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

← art. 17 pkt 9 ww. ustawy poprzez brak zagwarantowania społeczeństwu możliwości zaznajomienia się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego przed wzięciem udziału w debacie publicznej oraz poprzez brak wskazania w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2011 r. o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wszystkich zmian dokonanych w części tekstowej projektu planu miejscowego,

← art. 17 pkt 6 ww. ustawy poprzez brak ponowienia niektórych czynności w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego, w szczególności zaniechania zwrócenia się do wskazanych w ustawie organów o wydanie opinii lub uzgodnienia,

← art. 6 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

← art. 140 kc i art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżący podnieśli zarzuty odnoszące się do trybu i zasad uchwalenia planu, takie jak: wadliwość przeprowadzenia dyskusji publicznej, brak ponowienia czynności wobec zmiany projektu, niekompletność planu poprzez brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, ustalenia orientacyjnego przebiegu tzw. Trasy Zwierzynieckiej, brak szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości oraz brak wyznaczenia parametru zabudowy dla terenów o symbolu MNw.3 i MU, niezgodność przeznaczenia niektórych terenów ze studium, wadliwość zapisów dotyczących rodzinnych ogrodów działkowych oraz następujące zarzuty naruszenia ich interesu prawnego:

Skarżący T.F., E.F. i S.F. –K,. są właścicielami działki [...] oraz współwłaścicielami działki nr [...] obr. [....], położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem ZPo – ogrody i zieleń towarzyszaca obiektom budowlanym. Zarzucili naruszenie interesu prawnego przez pozbawienie ich prawa zabudowy nieruchomości pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ ich działki sąsiadują bezpośrednio z terenami zabudowanymi. Skarżący podnieśli też, że teren ich działek graniczy z terenem KD/L i zarzucili, że brak podania w planie parametrów dróg nie pozwala na dokładne określenie stopnia ich oddziaływania na nieruchomości skarżących.

E.D. i G.D. są właścicielami działki nr [...] obr.[...] (obszar w planie o symbolu ZPo.33). Zarzucili przekroczenie przez organ władztwa planistycznego przez pozbawienie ich prawa zabudowy nieruchomości. Na rozprawie pełnomocnik podniósł, że pomimo, że działka skarżących jest zabudowana dwoma obiektami budowlanymi nie mogą oni ich przebudować ani zmienić ich przeznaczenia, a wg wcześniejszego planu działka miała charakter usługowy.

M.M.-B. jest właścicielką działki nr [...] obr. [...] (obszar ZPo.33). Zarzuciła także przekroczenie władztwa planistycznego przez pozbawienie jej prawa zabudowy nieruchomości.

J.S. jako właścicielka działek nr [...] i [...] obr. [...] zarzuciła przekroczenie władztwa planistycznego przez pozbawienie jej prawa zabudowy nieruchomości. Podniosła też, że tereny bezpośrednio sąsiadujące z jej nieruchomością zostały przeznaczone niezgodnie ze studium bo z terenów zieleni leśnej na ZPo.

M.K. jako właścicielka działki nr [...] obr. [...] ) zarzuciła przekroczenie władztwa planistycznego przez pozbawienie jej prawa zabudowy nieruchomości.

Ponadto skarżący podnieśli, że w myśl § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Podkreślili, że z punktu widzenia ich indywidualnego interesu istotna jest okoliczność, że w treści planu nie zostały określone niektóre ze wskazanych powyżej parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Co prawda na terenie ZPo.21, ZPo.33 i ZPo.34 zawarto zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, jednakże przedmiotowy zakaz nie dotyczy lokalizacji obiektów wskazanych w § 12 planu tj. obiektów takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem skarżących jest to o tyle istotne, że plan miejscowy zapewnia możliwość budowy m.in. dróg wewnętrznych, czy też miejsc postojowych dla samochodów osobowych, nie wskazując równocześnie przykładowo parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W takiej sytuacji nie sposób określić między innymi parametrów planowanych dróg, czy też infrastruktury technicznej. Podobna sytuacja dotyczy także obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych (przez które zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć m.in. przejazdy, place postojowe i place pod śmietniki). W związku z powyższym, zdaniem skarżących, należało w planie miejscowym wskazać nie tylko powierzchnię zabudowy dla terenów, na których możliwa jest zabudowa kubaturowa, lecz także dla innych terenów. Przez zwrot parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie należy bowiem rozumieć jedynie zabudowę obiektami kubaturowymi, lecz także zabudowę o innym charakterze, taką jak w szczególności drogi oraz parkingi. Przedmiotowa zabudowa również jest bowiem bardzo istotna z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego. Dlatego Rada Miasta Krakowa, nie określając wszystkich koniecznych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, naruszyła także indywidualny interes skarżących - brak jest bowiem możliwości stwierdzenia jaka zabudowa, o jakich parametrach i wskaźnikach, jest dopuszczalna na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami ZPo21, ZPo33, ZPo.34. Stanowi to, zdaniem skarżących, istotne utrudnienie zarówno w zakresie planowania inwestycji budowlanych na tym terenie, jak również może wpływać na wartość nieruchomości w przypadku potencjalnej jej sprzedaży.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa i Prezydent Miasta Krakowa wnieśli o ich oddalenie.

Przedstawiono przebieg procedury uchwalenia planu miejscowego oraz szczegółowe stanowisko uznające wszystkie zarzuty zawarte w skardze jako bezzasadne. Podniesiono m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem ZPo21, Zpo33 pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, w którym obowiązują następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu:

– zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem takich obiektów jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

– dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg.

Podkreślono, że zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i określone warunki zagospodarowania tego terenu, są zgodne z kierunkami zagospodarowania, wskazanymi dla przedmiotowego terenu w dokumencie Studium. Zgodnie z jego zapisami jako główny kierunek zagospodarowania tego terenu wskazano tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczone symbolem ZO. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów kajaobrazowych terenu.

Poprzez określenie przeznaczenia terenu, oznaczonego symbolem ZPo21, ZPo33 i Zpo34 zgodnie z powyżej przywołanymi zapisami, organy planistyczne zapewniły w najszerszym wymiarze, zgodność postanowień planu z zapisami Studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, podniesiono, że wprawdzie skarżący zostali ograniczeni w sposobie korzystania z ich nieruchomości, ale wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać swoimi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, z tym, że zakazana została możliwość zabudowy działek innymi obiektami budowlanymi, niż obiektami takimi, jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zatem, pomimo ograniczenia prawa własności, nie doszło do naruszenia istoty tego prawa, a ograniczenie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym, a odnosząc się do zarzutu E.D. i G.D. podniósł, że w przypadku obiektów istniejących plan dopuszcza możliwość ich przebudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie, z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11, mocą której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Świętej Bronisławy II", zwana dalej w skrócie "planem miejscowym".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że jedną z pierwszych czynności w rozpoznaniu skarg jest zbadanie, czy wniesione skargi spełniają wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że każda ze skarg połączonych do wspólnego rozpoznania została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego i została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, zgodnie z art. 53 § 2 ppsa.

Skarżący mają legitymację - w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ są właścicielami działek objętych uchwałą, która, ich zdaniem, narusza prawo własności poprzez przeznaczenie działek na tereny zieleni bez prawa ich zabudowy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dla ustalenia jednak zakresu tej oceny istotnym jest wskazanie, że część z wyżej wymienionych zarzutów w skardze, dotyczących uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" była już przedmiotem szczegółowej analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. sygnatura akt II SA/Kr 1644/11 oddalił skargi. W przytoczonym orzeczeniu sąd uznał, że w trakcie uchwalania miejscowego planu nie naruszono zasad jego sporządzenia, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia oraz nie zostały naruszone przepisy kompetencyjne. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygnatura akt II OSK 1405/12.

Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego". Również w przedmiotowej sprawie w postanowieniu z dnia 11 lipca 2012 r. (k.100 - 102 akt sąd.) NSA powołał się na orzeczenia NSA, zgodnie z którymi w przypadku zaskarżenia, na podstawie art. 101 ust. 2 ww. ustawy, aktu prawa miejscowego, który podlegał już ocenie sądu, orzekający sąd jest związany ustaleniami dotyczącymi praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Jednocześnie sąd ten ma obowiązek rozpoznania zarzutów, które, mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności podnieść należy, że w ww. orzeczeniach zarówno WSA i NSA ustosunkowały się do zarzutów dotyczących procedury i zasad uchwalania zaskarżonego planu, w tym m.in. do wyznaczenia jego granic, przeprowadzenia dyskusji publicznej, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, procedury scalania i podziału nieruchomości i zgodności postanowień planu ze studium.

WSA W Krakowie w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. II SA/Kr 1644/11 stwierdził m.in., że oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżących o braku zgodności między planem miejscowym a studium. Tam, gdzie studium przewiduje obszary ZO (tereny otwarte), ZP (tereny zieleni publicznej, ZL (tereny zieleni leśnej i ZF (tereny zieleni fortecznej) – tam uchwalony plan miejscowy przewiduje obszary ZPp (tereny zieleni), ZPo (ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym), R (tereny rolnicze), L (lasy), ZN (rezerwat przyrody), ZD (ogrody działkowe), ZPf (tereny zieleni fortecznej) oraz ZC (teren zieleni przeznaczony pod cmentarz). W ocenie Sądu zakwalifikowanie w planie miejscowym do obszaru ZPo, czyli obszaru z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych działek, dla których w Studium przewidywało kierunek zagospodarowania jako ZO – tereny otwarte z zakazem zabudowy, było zgodne ze studium.

Co do zarzutu braku wyznaczenia parametrów dróg, w ocenie WSA niezasadne są zarzuty braku określenia w planie miejscowym szerokości dróg oraz jedynie orientacyjnie przebieg ciągów uzbrojenia, bowiem § 30 planu miejscowego określa tereny komunikacji symbolami KD/L – droga publiczna klasy lokalnej i KD/D – drogi publiczne klasy dojazdowej. Rysunek planu miejscowego wyznacza dla tych dróg rezerwy terenu, wyznaczając je liniami rozgraniczającymi. Oznaczenia przyjęte w planie miejscowym nawiązują do oznaczeń klas dróg wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 ww. rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: lokalne, oznaczone dalej symbolem "L" oraz dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa zaś, że najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 12 metrów dla drogi jednojezdniowej klasy L oraz 10 metrów dla drogi jednojezdniowej klasy D. To wszystko oznacza, że wprawdzie plan miejscowy nie określa szczegółowo szerokości dróg publicznych, to jednak szerokość tych dróg musi mieścić się w liniach rozgraniczających tereny komunikacji. Linie te są wiążące i na tej podstawie należy uznać, że szerokość tych dróg została wyznaczona. Sąd uwzględnił i taką okoliczność, że wyznaczone na rysunku planu rezerwy terenu wyznaczone pod drogi publiczne nie charakteryzują jednolitym przebiegiem samych linii rozgraniczających. Linie te zostały wyznaczone na rysunku planu niesymetrycznie względem siebie – co jest dopuszczalne – ale co zarazem niezwykle utrudnia wskazanie szerokości terenów komunikacji. Rekapitulując ten zakres treści planu, Sąd uznał, że dopuszczalnym było wskazanie na rysunku planu linii rozgraniczających tereny komunikacji KD/L i KD/D (KD/D.1, KD/D.2, KD/D.3, KD/D.4, KD/D.5, KD/D.6, KD/D.7, KD/D.8, KD/D.9, KD/D.10 i KD/D.11). Tereny te obejmują całość infrastruktury drogowej - § 30 ust. 3 planu miejscowego, a poprzez wyraźne nawiązanie do klasy dróg publicznych ("L" i "D") można ustalić minimalne szerokości tych dróg. Dodatkowo należy wskazać, że § 11 planu miejscowego określa szczegółowo usytuowanie każdej z dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych precyzyjnie opisując ich przebieg. Przebieg ten może obejmować także tereny "prywatne". Przedstawione wyżej stanowisko odnosi się zatem również do zarzutu skarżących T.F, . E.F. i S.F.-K. ,. .

WSA w ww. wyroku stwierdził, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana i nie naruszono jej. W szczególności stwierdził, że nie miały miejsca istotne uchybienia w procedurze przygotowywania i uchwalania planu miejscowego.

Co do tej części zarzutów podnoszonych przez skarżących, która została już zatem zbadana, podnieść należy, że Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r. sygnatura akt II SA/Kr 1644/11 w zakresie ocen odnoszących się do praw i obowiązków ogółu adresatów planu.

Związanie to przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a stwierdzenia nieważności uchwały może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zbadał ją zatem w granicach określonych indywidualnym interesem poszczególnych skarżących, opisanym w skargach i pismach procesowych. Wobec podniesionych zarzutów odniósł się poniżej.

Po pierwsze, zaskarżony plan nie jest niezgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w zakresie działek skarżących położonych na obszarach o symbolu ZPo21, ZPo33 i ZPo34. Teren oznaczony symbolem ZPo, który oznacza, iż teren ten został przeznaczony pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, w którym obowiązują obostrzenia dotyczące zabudowania terenu, w studium został oznaczony jako ZO czyli tereny otwarte takie jak łąki, sady, ogrody, zadrzewienia, pola uprawne itp. W obszarach ZO, zgodnie z zapisami studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury powinna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych. Wobec powyższego, jak stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w przytoczonym wyżej wyroku, należy stwierdzić, iż nie naruszono przepisów u.p.z.p., gdyż określenia dotyczące obszarów w planie miejscowym i studium pokrywają się.

W skargach podniesiono, iż z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu działek skarżących, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Według skarżących analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna, w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Skarżący podnieśli też, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest, że ich działki sąsiadują bezpośrednio z terenami zabudowanymi. W związku z powyższym, ich zdaniem, budziło to poważne wątpliwości wobec braku uwzględnienia ich słusznego interesu i związany z tym brak oznaczenia chociaż części nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe, zdaniem skarżących, dowodzi, iż należy stwierdzić, że organ gminy, podejmując ww. uchwałę, przekroczył w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż zarzut ten jest bezzasadny. Wskazał, że władztwo planistyczne w tym przypadku nie zostało przekroczone, gdyż cała procedura uchwalania miejscowego planu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a organ planistyczny, decydując się na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. na ograniczenie prawa własności, odpowiednio wyważył interes prywatny i interes publiczny, przyznając prymat temu drugiemu.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżących, podnieść należy, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru “Wzgórze Świętej Bronisławy II" jest zgodny z zapisami studium odnośnie działek skarżących, a przeznaczenie sąsiednich działek w zaskarżonej uchwale – ze względu na zakres przedmiotowej kontroli, jak podniesiono wyżej - nie może być przedmiotem analizy i oceny w niniejszej sprawie. Sąd jedynie zwraca uwagę, że samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w studium są całkiem różne. Ponadto co do przeznaczenia działek sąsiednich przytoczyć można w tym miejscu cytat z ww. wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygnatura akt II OSK 1405/12 "Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia zasady równości. Przede wszystkim zauważyć należy, że z zasady tej nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach prawnych powszechnie obowiązujących w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Z samej bowiem istoty plan miejscowy, jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, wprowadza nierówności. Nie można przecież w planie miejscowym wszystkich nieruchomości przeznaczyć na ten sam cel i w taki sam sposób określić zasady ich zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania."

Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżących w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z powoływanym już art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest to jedna z podstawowych cech tego planu i w związku z tym z samej istoty planowania wynika, że prawo własności (sposób zagospodarowania nieruchomości) musi być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. WSA w Krakowie w ww. wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. stwierdził, że badając prawidłowość decyzji podejmowanych podczas projektowania zaskarżonej uchwały, wyważając interesy właścicieli działek w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsze skargi podziela powyższe stanowisko. Niewątpliwie działki skarżących znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta Krakowa, a ich zabudowa byłaby niewątpliwie bardzo korzystna dla samych właścicieli. Stąd właściciele zmierzają do zabudowy swoich działek. Z drugiej zaś strony obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Na tym terenie znajduje się rezerwat przyrody, a cały obszar objęty jest parkiem krajobrazowym. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urzędowy Woj. Małop. z 2006 r. Nr 654, poz. 3997), ustalono następujące szczególne cele ochrony parku: 1) ochrona wartości przyrodniczych, 2) ochrona wartości historycznych i kulturowych, 3) ochrona walorów krajobrazowych oraz 4) społeczne cele ochrony. Tylko w tym ostatnim zakresie wśród celów ochronnych parku (społeczne cele ochrony) wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenią oraz hamowanie presji urbanizacyjnej. Tym samym rozporządzenie w sprawie utworzenia tego parku wyraźnie ogranicza (hamuje) dopuszczalność umiejscawiania na jego obszarze nowych terenów pod zabudowę. Wśród zakazów obowiązujących na terenie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego ww. rozporządzenie wskazuje, między innymi, wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dopuszczając prace związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz ziemne prace konieczne w zakresie bezpośrednio związanym z realizacją dopuszczalnych w Parku robót budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ww. rozporządzenia). Tym samym niewątpliwie cele społeczne (interes publiczny) w postaci ochrony tego obszaru (w tym działek skarżących) przed dopuszczeniem nowej zabudowy istnieje. Z opracowania oceny oddziaływania na środowisko wyraźnie wynika, że tylko powstrzymanie dalszej zabudowy ochroni bardzo cenny przyrodniczo teren. Mimo że jest to teren znajdujący się w bliskiej odległości (ok. 2-3 kilometrów) od centrum dużego miasta jakim jest Kraków, to zachowały się na tym obszarze gady i płazy bardzo rzadkie na terenie Polski (np. żmija zygzakowata, gniewosz plamisty), ponad 400 gatunków motyli, inni przedstawiciele świata zwierząt i roślin. Na tym obszarze występuje ponad 1000 stanowisk roślin chronionych (opracowanie ekofizjograficzne, strony 62-63). Na terenie tego planu znajduje się również rezerwat przyrody “Panieńskie Skały", co niewątpliwie dodatkowo determinuje konieczność zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych. Zdecydowana większość terenu objętego planem miejscowym to tereny bądź o najwyższych walorach środowiska przyrodniczego, bądź tereny cenne pod względem przyrodniczym i to wprost wynika z wszystkich opracowań sporządzanych na potrzeby planu miejscowego obejmujących analizę stanu środowiska. W sytuacji, w której obszary, które dotychczas nie były przeznaczane pod zabudowę, nadal są wyłączone z zabudowy, a podstawy do wyłączenia z takiego zagospodarowania nadal istnieją i są nadal uzasadnione, nie można przyznać, że właściciel takich obszarów ma prawo do dowolnego ich zagospodarowania zgodnie ze swoim celem. Sposób i zakres wykonywania prawa własności musi uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie, a pod tym pojęciem należy rozumieć również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił stanowisko organu, że zaskarżony plan nie skutkuje całkowitym uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżących, którzy nadal mogą korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnieść należy, że zgodnie z postanowieniem § 4 ust.1 pkt 4) zaskarżonego planu miejscowego ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni zabudowy należy przez to rozumieć powierzchnię zabudowaną budynkami (...), a § 4 ust.1 pkt 10) stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o dojazdach niewydzielonych – należy przez to rozumieć istniejące i projektowane drogi wewnętrzne, dojazdy i dojścia, nie wydzielone na rysunku planu, lecz niezbędne dla zapewnienia dostępu terenów do dróg publicznych, a których przebieg będzie określany na etapie przygotowania inwestycji i wydawania decyzji administracyjnych, w rozumieniu przepisów odrębnych.

Przy wykładni zatem § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym przewidziano dla terenów przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12, takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem, należy pamiętać o ww. przepisach ogólnych planu, postanowieniach dotyczacych ustaleń w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w § 7, postanowieniach dotyczacych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określonych w § 8 planu (m.in. zawierajacym w ust. 2 pkt 1a) zasadę w zakresie zapewnienia terenu biologicznie czynnego), postanowieniach § 10 dotyczacych ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej oraz przepisach odrębnych, szczególnie ustawy Prawo budowlane oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, np. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 25 ust. 2 pkt 3) zaskarżony plan wprost nakazuje uwzglednienie przy wszystkich podejmowanych przedsięwzięciach uwzględnienie ustaleń zawartych w rozdziałach I i II planu. Biorąc pod uwagę zapisy planu i obowiązujacych przepisów prawa, Sąd uznał zarzut naruszenia indywidualnego interesu skarżących poprzez brak możliwości stwierdzenia jaka zabudowa, o jakich parametrach i wskaźnikach, jest dopuszczalna na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami ZPo21, ZPo33, ZPo.34, za niezasadny.

Co do zarzutu skarżących E.D. i G.D. podnieść należy, że plan nie zakazuje przebudowy istniejących obiektów. W § 6 ust. 2 stanowi, że istniejące obiekty budowlane mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji terenu zgodnie z planem. Jedynie zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1d) stanowi, że dla obiektów istniejących – w których wartości powierzchni zabudowy i wysokości są przekroczone w stanie istniejącym w stosunku do odpowiednich wartości wskazanych w ustaleniach planu – prowadzenie robót budowlanych na tych obiektach nie może powodować dalszego zwiększenia tych wartości; w zakresie kształtowania dachów obowiązuje zachowanie dotychczasowych parametrów albo wg lit. c). Zaskarżony plan nie narusza interesu prawnego skarżących również w powyższym zakresie. Mogą bowiem korzystać z zabudowanej działki w dotychczasowy sposób z możliwością przebudowania istniejących obiektów zgodnie z ustaleniami planu.

W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz ze względu na związanie, w myśl art.170 ppsa, prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r. II SA/Kr 1644/11, należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły zasady władztwa planistycznego co do działek skarżących. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie środowiska. Prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w rozpoznawanych skargach zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska. Istniejące uwarunkowania (opisane i przedstawione m.in. w prognozie oddziaływania na środowisko) na terenie obejmującym m.in. działki skarżących, jak i zapisy obowiązującego studium przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w skargach, zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska i jest zgodne ze studium. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu na który nie dopuszczono na tym terenie możliwości zabudowy, co nie wyklucza korzystania przez skarżących z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z art.140 k.c

Ponadto podnieść należy, iż wbrew zarzutowi, że uchwalenie planu miejscowego pozbawiło skarżących możliwości zabudowy nieruchomości pomimo posiadania przez nich prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, podkreślić należy, że skarżący nie posiadali – przed uchwaleniem planu miejscowego – nieruchomości przeznaczonych "na cele budowlane". Nawet bowiem uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku WSA z 3 lutego 2012 r. , że nie można uznać za zasadnej tezy, że w sytuacji braku planu miejscowego właściciel nieruchomości ma prawo zabudowy swojej działki. Właśnie brak objęcia ochroną tego obszaru planem miejscowym determinował czynności planistyczne celem m.in. ochrony przed jego zabudową.

Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Zarzuty rozpoznawanych skarg uznano za bezzasadne.

Nie stwierdziwszy naruszenia indywidualnych praw poszczególnych skarżących, mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.