Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1864/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 24/11 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/GL 24/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2010 r., w zakresie punktów b, c, e, f, od h do l w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: T. K pismem z dnia 24 listopada 2010 r., zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. (w skrócie ZSP), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o informację na temat:

a) posiadanych przez dyrektora ZSP upoważnień (kopie dokumentów),

b) ilości osób zwolnionych i zatrudnionych w ZSP w latach 2009-2010, ze wskazaniem na jakie stanowiska oraz w przypadku umów cywilnoprawnych (dzieło, zlecenie) co było przedmiotem umowy,

c) wskazania sumy pieniędzy uzyskanej przez ZSP w latach 2006-2010 z wynajmu pomieszczeń, z podziałem na poszczególne lata, oraz podanie osób fizycznych lub nazw osób prawnych, które korzystały z pomieszczeń ZSP,

d) wskazania sposobu wydatkowania sum pochodzących z wynajmu pomieszczeń,

e) przedstawienie wydatków powyżej 1000 zł w latach 2009-2010 ze wskazaniem trybu przeprowadzonego wyboru podmiotu, od którego zakupiono rzecz lub usługę, oraz podania przy każdej wysokości wydatku - nazwy podmiotu, któremu zapłacono za dostarczoną rzecz lub wykonaną usługę,

f) wskazania ilu uczniów w latach 2006-2010 nie uzyskało promocji do następnej klasy oraz ilu uczniów w tych latach nie zdało matury, z podziałem na poszczególne lata,

g) wskazania czy dyrektor ZSP ma zadaniowy czas pracy, czy wymiar godzinowy,

h) ile godzin w latach 2006-2010 dyrektor ZSP był nieobecny w pracy ze względu na pełnione funkcje publiczne,

i) ilu uczniów w latach 2006-2010 było laureatami olimpiad lub konkursów ogólnopolskich,

j) czy w latach 2006-2010 były przeprowadzane konkursy na stanowiska w szkole, jeżeli tak, to o wskazanie osób, które je wygrały,

k) przesłanie kopii wszystkich protokołów kontroli dokonanych w ZSP przez jednostki – podmioty zewnętrzne oraz korespondencji pokontrolnej (dotyczy lat 2006-2010),

l) w jakiej kwocie i z jakiego tytułu (podstawy prawnej) oraz od kogo dyrektor ZSP otrzymywał dofinansowanie z funduszu socjalnego w latach 2005-2010.

Wnioskodawca wniósł jednocześnie o przesłanie wskazanych informacji pocztą elektroniczną oraz pocztą na wskazany adres.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. udzielono odpowiedzi w zakresie punktów a), b), g) wniosku poprzez przekazanie kopii pełnomocnictw, wskazanie, że wszystkie środki pochodzące z wynajmu przekazywane są do budżetu Starostwa Powiatowego zgodnie z uchwałą Rady Powiatu W. nr [...] z dnia 23 grudnia 2009 r. poz. 6 i 7, oraz że dyrektor ZSP ma zadaniowy czas pracy. W piśmie tym wskazano także, że pozostałe informacje wiążą się z potrzebą przetworzenia informacji publicznej polegającą na dokonaniu odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów. Takie zabiegi czynią je informacją przetworzoną, którą zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, że wnioskodawca nie uzasadnił przesłanki interesu publicznego, odmówiono udzielenia informacji na pozostałe punkty wymienione we wniosku.

Pismem z dnia 14 marca 2011 r. T. K. złożył skargę na bezczynność ZSP w udzieleniu informacji publicznej. Wskazał, że nie udzielono mu odpowiedzi na szereg pytań, które według jego opinii nie należą do informacji przetworzonych, a ponadto sprawę załatwiono wbrew przepisom ustawy, bowiem ani nie wezwano go do wykazania interesu publicznego ani nie wydano decyzji. W związku z tym skarżący wniósł o zakreślenie przez Sąd 14-dniowego terminu na rozpatrzenie jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. wniósł o odrzucenie skargi, argumentując to okolicznością, że skarga wniesiona została na bezczynność podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, stąd też jest ona niedopuszczalna, względnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

Pismem z dnia 13 maja 2011 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, natomiast w piśmie z dnia 29 maja 2011 r. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 24/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2010 r., w zakresie punktów b, c, e, f, od h do l w terminie 14 dni.

Sąd wskazał, że z treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udzielać informacji publicznej. Sąd podkreślił, że pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest tożsame z pojęciem organu administracji publicznej. Jest to pojęcie szersze i samoistne. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny.

Sąd podał, że w rozpatrywanej sprawie Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w W. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej.

Sąd uznał zatem, że skarga jest dopuszczalna i przeszedł do jej rozpoznawania pod względem merytorycznym.

Sąd stwierdził, że informacje, o udostępnienie których skarżący wystąpił we wniosku z dnia 24 listopada 2010 r., mieszczą się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji jeżeli dyrektor ZSP uznał, że informacja objęta w części wniosku stanowi informację przetworzoną winien w pierwszej kolejności wezwać stronę o wykazanie szczególnego interesu publicznego w żądaniu udzielenia określonej informacji. Dopiero w zależności od reakcji wnioskodawcy na takie wezwanie powinien podjąć stosowne czynności, zaś odmowa udostępnienia takiej informacji powinna nastąpić w formie decyzji. Natomiast nie było podstaw do załatwiania sprawy w spornym zakresie w formie zwykłego pisma. Forma ta była właściwa wyłącznie w zakresie informacji, której w tym piśmie skarżącemu udzielono. Sąd wskazał przy tym, że strona nie ma obowiązku domniemania formy decyzji z pisma, z którego taki charakter nie wynika.

Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, ma charakter szczególny i nakłada obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w sytuacjach w niej określonych na każdy podmiot, który w myśl jej postanowień jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Tak więc również i na dyrektorze szkoły ciąży obowiązek wydania decyzji, jeśli odmawia on udostępnienia informacji publicznej.

Wobec tego Sąd uznał, że dyrektor ZSP w zakresie objętym punktami b, c, e, f, od h do l wniosku pozostawał w zwłoce, gdyż nie załatwił sprawy w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dlatego Sąd, nie przesądzając kwestii charakteru informacji publicznej, zobowiązał dyrektora do załatwienia wniosku w tym zakresie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 149 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, że uzasadniona jest skarga na bezczynność organu w zakresie realizacji części wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2011 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy nakazywały przyjąć, że organ w dniu 2 grudnia 2010 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie;

2) art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, że organ w zakresie objętymi punktami b, c, e, f od h do I, wniosku skarżącego pozostawał w zwłoce, gdyż nie załatwił sprawy w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym polegające na przyjęciu, że pismo organu z dnia 2 grudnia 2010 r. jest zwykłym pismem nie noszącym cech decyzji administracyjnej, w sytuacji kiedy pismo organu, jako zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, oprócz udzielenia informacji publicznej co do punktów a, d, g, jest w istocie w pozostałym zakresie również decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeżeli Sąd uznałby pismo organu z dnia 2 grudnia 2010 r. jako decyzję administracyjną, to wówczas doszedłby do przekonania, że skarga na bezczynność nie jest uzasadniona, gdyż organ nie pozostawał w zwłoce z załatwieniem wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2010 r. w zakresie objętymi punktami b, c, e, f od h do I, albowiem decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. załatwił sprawę w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy.

Natomiast art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępnienia informacji publicznej stanowiąc między innymi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym podkreślić należy, że przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, bądź też wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji.

Wobec tego stwierdzić należy, że wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy. Jeżeli zatem żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika bowiem, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu, dotyczące pozostawania żądanej przez wnioskodawcę informacji poza kręgiem informacji publicznej, nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu.

W niniejszej sprawie złożono skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. w udzieleniu informacji publicznej.

Wskazać należy, że Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06).

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to prawidłowy był również wniosek tegoż Sądu, że Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w W. nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności.

Bezczynność występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację.

Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, o czym już była mowa powyżej. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (jak w niniejszym wypadku Dyrektor Szkoły) o odmowie udostępnienia informacji – art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1).

Te dwa sposoby załatwienia wniosku w zależności od okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że nie mogą one być połączone w jednym piśmie. Nie są zatem trafne zarzuty skargi kasacyjnej, że odpowiedź Dyrektora ZSP w W. z dnia 2 grudnia 2010 r. należy traktować jak decyzję administracyjną.

W niniejszej sprawie Dyrektor Szkoły, nie udzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Nie wydał bowiem decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), zaś uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną nie wezwał wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego. Poprzestał jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje stanowią w jego mniemaniu informację publiczną o charakterze przetworzonym i wskazał, że wnioskodawca nie wykazał takiego interesu, nie wyjaśniając, dlaczego nie skierował do niego stosownego wezwania. W sytuacji bowiem, gdyby wnioskodawca był wzywany przez organ do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i nie wykazałby istnienia takiego szczególnego interesu dla udzielenia żądanej informacji, to dopiero wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej (a nie pismo informujące), a w uzasadnieniu wykazać niewykazanie szczególnego interesu publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zatem w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji odmownej, nie wezwał wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego, ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), uznać należy, że pozostawał w bezczynności.

Za zasadne uznać zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych do załatwienia wniosku T. K.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.