Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1865/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 3 i 3a, art. 3 pkt 23 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. P. (dalej zwana jako: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", Organ odwoławczy, Organ II instancji) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na okres od 1 września 2020 r. do 21 października 2020 r. w łącznej wysokości 488,28 zł miesięcznie.

Organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy, który przedstawia się w następujący sposób.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Burmistrz [...] (dalej zwany: "Burmistrzem", "Organem I instancji") przyznał K. P.:

1) zasiłek rodzinny na dziecko: R. P. (ur. 2003-06-[...]) na okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości 124 zł miesięcznie oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2020;

2) zasiłek rodzinny na dziecko: H. P. (ur. 2007-03-[...]) na okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości 124 zł miesięcznie oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2020;

3) zasiłek rodzinny na dziecko: T. P. (ur. 2009-09-[...]) na okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości 124 zł miesięcznie oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 95 zł miesięcznie na okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2020;

4) zasiłek rodzinny na dziecko: D. P. (ur. 2014-02-[...]) na okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości 124 zł miesięcznie oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 95 zł miesięcznie na okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2020.

Od powyższej decyzji, K. P. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła, że Organ I instancji nieprawidłowo obliczył dochód rodziny w wyniku błędnej analizy sytuacji finansowej rodziny, nieuwzględniającej utraty jej dochodu we wrześniu 2020 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, SKO wskazało, że Organ I instancji dokonał błędnej analizy art. 5 ust. 4c ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej zwana w skrócie: u.ś.r.), nie uwzględniając wykładni celowościowej w/w przepisu. Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz [...] zastosował się do przedstawionej przez SKO oceny prawnej, a w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego we wnioskowanym przez K. P. okresie, z uwzględnieniem przedstawionej w decyzji wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 5 ust. 4c u.ś.r.

Po przeanalizowaniu zaleceń SKO, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] przyznał K. P.:

1) zasiłek rodzinny na dziecko: R. P. oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego;

2) zasiłek rodzinny na dziecko: H. P. oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego;

3) zasiłek rodzinny na dziecko: T. P. oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego;

4) zasiłek rodzinny na dziecko: D. P. oraz przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego wynoszącego 674 zł na osobę w rodzinie, Organ I instancji ustalił do wypłaty łączną kwotę zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego w łącznej wysokości 488,28 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r., tj. w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodzinny.

Organ I instancji nie znalazł podstaw prawnych do zastosowania zaleceń SKO, gdyż art. 3 ust. 23 u.ś.r. zawiera ścisły katalog sytuacji, w których organ ma możliwość zastosowania utraty dochodu, takich jak utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Analizując dokumentację zebraną w niniejszej sprawie, Burmistrz wskazał, że w przypadku K. P. nic nie wskazuje na to, aby zmiany w jej zatrudnieniu miały na celu "dopasowanie" wysokości dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Umowa o pracę K. P. z dnia [...] lutego 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r. uległy rozwiązaniu w związku z upływem czasu na jaki zostały zawarte. Aktualna umowa o pracę z dnia [...] września 2020 r. została zawarta bezpośrednio po zakończeniu poprzedniej umowy, bez dnia przerwy pomiędzy nimi. Pomimo, że w niniejszej sprawie prawdopodobnie nie doszło do manipulacji dochodem w celu uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, to koniecznym jest zastosowanie art. 5 ust. 4c u.ś.r., który w swojej treści, nie przedstawia żadnych okoliczności ani wyjątków, które pozwalałyby na odstąpienie od jego stosowania, np. w przypadku "dopasowywania" dochodu do kryterium dochodowego pozwalającego na przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, tak samo jak w treści całej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Burmistrz [...], mając na uwadze zalecenia SKO w [...] uznał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji, która rozstrzygałaby sprawę w inny sposób niż decyzja z dnia [...] października 2020 r. nr [...].

Na podstawie zgromadzonych i pozyskanych dokumentów Organ I instancji ustalił, że w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. 2018, dochód rodziny K. P. ogółem wyniósł 72 378,93 zł. Na dochód ten złożyły się: dochody męża K. P. z tytułu stałego zatrudnienia, kwota otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (ulga na dzieci) oraz dochody K. P., uzyskane w ciągu całego 2018 r. ([...] w [...] i [...] w [...] oraz zasiłek dla bezrobotnych). Pobierany przez K. P. zasiłek dla bezrobotnych zakończył się w lutym 2018 r., natomiast zatrudnienie w ROPS w [...] zakończyło się z dniem 31 grudnia 2018 r., a zatem dochody z tych źródeł zostały utracone. Natomiast dochody Skarżącej z tytułu zatrudnienia w [...] w [...], gdzie jest nieprzerwalnie zatrudniona od [...] lutego 2018 r. zostały podzielone na 11 miesięcy zgodnie z art. 5 ust. 4a oraz art. 5 ust. 4c u.ś.r. Wszystkie dochody męża, uzyskane w ciągu 2018 r. zostały utracone w związku z obniżeniem wynagrodzenia, na co miała wpływ epidemia wirusa SARS-COV-2 od 1 czerwca 2020 r., natomiast do dochodu został doliczony dochód męża, uzyskany za miesiąc lipiec 2020 r. w wysokości 2292,81 zł. Pozostałe dochody rodziny, tj. ulga na dzieci podzielone zostały na 12 miesięcy. W wyniku powyższych przeliczeń miesięczny dochód rodziny wyniósł 4275,04 zł, a na jedną osobę w rodzinie 712,51 zł (6 osób) i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, tj. 674 zł o 38,51 zł. W związku z tym zasiłek rodzinny wraz z dodatkami został ustalony zgodnie z zasadą "złotówka za złotówkę". Łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami w przypadku rodziny w okresie od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. wynosiła 719,32 zł. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. wynosiła 674 zł na osobę. Łącznie dochód całej 6-osobowej rodzinny nie może przekroczyć 4044 zł. Natomiast łączny miesięczny dochód całej rodziny w tym przypadku wynosi 4275,04 zł, zatem kryterium dochodowe zostało przekroczone o 231,04 zł.

Organ I instancji uznał, że z zastosowaniem zasady "złotówka za złotówkę", świadczenia będą wypłacane w wysokości różnicy pomiędzy przysługującą łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami a wysokością dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, a więc za okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości 488,28 zł miesięcznie.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowej (Dz.U. poz. 374,567 i 568), który wszedł w życie z dniem 18 kwietnia 2020 r., na mocy art. 73 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co2 (Dz.U. z dnia 17 kwietnia 2020 poz. 695) obniżenie wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub obniżenie dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu przeciwdziałania COVID-19, stanowi utratę dochodu w rozumieniu tej ustawy i jest uwzględniane przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na okresy zasiłkowe od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2021 r. Istotne jest, że obniżenie wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub z pozarolniczej działalności gospodarczej jest utrata dochodu jeżeli nastąpiło to z powodu przeciwdziałania COVID-19.

Od powyższej decyzji K. P. złożyła odwołanie, w którym zawnioskowała o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uwzględniającej stan faktyczny sprawy. Zdaniem K. P. dokonana przez Organ II instancji interpretacja prawna powinna być wiążąca dla Organu I instancji. Podniosła, że analiza zebranej dokumentacji w celu zbadania, czy w niniejszej sprawie nie doszło do fikcji prawnej kontynuacji zatrudnienia i dopasowania przez Skarżącą dochodu do kryterium dochodowego, uprawniającego do zasiłku rodzinnego wykazała, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności SKO wyjaśniło, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest dochód rodziny przez pryzmat uwzględnienia bądź niezmniejszenia etatu i związanego z tym wynagrodzenia za pracę. Kwestia ta była już rozstrzygana przez SKO, które w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wskazało, że badając dochód należy interpretować utratę dochodu w sposób szeroki z uwzględnieniem wykładni celowościowej rozumianej, jako kontynuacja uzyskiwania dochodu, jednak Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tego poglądu.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 23 u.ś.r. za utratę dochodu należy uznać utratę zatrudnienia, a nie utratę części dochodu związanego z zatrudnieniem, czyli zmianę warunków płacy lub pracy, przy czym art. 5 ust. 4 u.ś.r. nie stanowi o utracie dochodu rozumianej w ten sposób. Ponowne zatrudnienie K. P. przez tego samego pracodawcę, bezpośrednio po wygaśnięciu poprzedniej umowy nie może być traktowane, jako uzyskanie dochodu, a zmniejszenie etatu w takim przypadku nie stanowi utraty zatrudnienia.

Organ II instancji wyjaśnił, że zawarty w definicji ustawowej pojęcia "utrata dochodu" katalog okoliczności, jakie ustawodawca zaliczył do utraty dochodu ma charakter zamknięty, a nie przykładowy, a zatem wykładnia rozszerzająca na inne przypadki jest niedopuszczalna. W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych, aby zmianę warunków pracy a tym samym i wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia traktować jako utratę dochodu. Utrata dochodu w rozumieniu w/w przepisu wiąże się z utratą wynagrodzenia ze stosunku pracy w związku z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Utraty dochodu w rozumieniu przepisów ustawy nie powoduje zmniejszenie wynagrodzenia na skutek zmiany warunków pracy i płacy u dotychczasowego pracodawcy. Zdaniem Kolegium czasowe zmniejszenie wysokości danego dochodu nie jest uznawane za dochód utracony, ale i analogicznie czasowe zwiększenie dochodu nie będzie stanowiło przesłanki uznania uzyskania dochodu.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do utraty dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. P. zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci zastosowania błędnej interpretacji art. 5 ust. 4c u.ś.r., który należy interpretować z uwzględnieniem art. 3 pkt 23c i art. 23 pkt 24c w zw. z art. 5 ust. 4 - 4b u.ś.r., a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 104 § 2 oraz art. 7a § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwana w skrócie: "K.p.a.").

K. P. wskazała, że w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawnych, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 4c u.ś.r. i wpłynęło na wynik postępowania, tj. nieprawidłowo obliczono dochód jej rodziny i obniżono kwotę przysługującego jej zasiłku rodzinnego. Wyjaśniła, że wyłącznie językowa interpretacja powyższego przepisu, z pominięciem uznania utraty jej dochodu osiągniętego w 2018 r., otrzymywanego na podstawie umowy o pracę w wymiarze pełnego etatu, która została rozwiązana [...] września 2020 r., tylko i wyłącznie dlatego, że od dnia [...] września 2020 r. podjęła zatrudnienie u tego samego pracodawcy na innym stanowisku, w wymiarze ½ etatu z obniżoną wysokością wynagrodzenia, wpłynęła na błędne ustalenie dochodu rodziny w oderwaniu od stanu faktycznego. K. P. wskazała, że w myśl art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ten ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wyrażona w tym przepisie zasada kontynuacji została sformułowana w sposób pozwalający na powiększenie dochodu kwalifikowanego, jako dochód uzyskany jedynie w przypadku uzyskiwania tego dochodu przez cały okres, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Ponadto wskazała, że odwołanie wniesione zostało od decyzji Organu I instancji nr [...], która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. [...], w której SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązało Organ I instancji do zastosowania się do przedstawionej w decyzji nr [...] oceny prawnej, m.in. odmiennej wykładni przepisu art. 5 ust. 4c u.ś.r. Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji, jej dochody z 2018 r. uzyskane w [...] w [...] nie zostały uznane za utracone od października 2020 r., pomimo, że w dniu [...] września 2020 r. utraciła swój dochód, na skutek rozwiązania dotychczasowej umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w [...] w [...]. Dotychczasowa umowa o pracę była umową na czas zastępstwa z powodu usprawiedliwionej nieobecności w pracy innego pracownika i zakończyła się wraz z jego powrotem do pracy. Od dnia [...] września 2020 r. ponownie podjęła pracę w [...] w [...] w wymiarze ½ etatu. Podniosła, że pomimo ponownego zatrudnienia przez tego samego pracodawcę, nastąpiła utrata dochodu wskutek utraty zatrudnienia w części, na skutek zmiany zakresu obowiązków oraz zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy.

Końcowo Skarżąca wskazała, że taki sposób działania instytucji publicznych podważa zaufanie do urzędników państwowych oraz wzbudza podejrzenie, dotyczące braku praworządności w rozpoznawaniu spraw. Organ I instancji, który nie stosuje się do wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, określonej przez SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podważa działalność Organu II instancji, jako instytucji nadrzędnej oraz podważa celowość odwoływania się do instytucji nadrzędnej, która nie ma realnego wpływu na decyzje wydawane przez organy niższego stopnia. SKO natomiast, zamiast unieważnić decyzję instytucji podrzędnej, która nie zastosowała się do zaleceń i interpretacji przepisów prawa, przedstawionych w decyzji SKO, ponownie wydało decyzję, popełniając te same błędy. Kolegium przeczy samo sobie, utrzymując taką decyzję w mocy, tym samym przekreślając i lekceważąc własną pracę w rozumieniu instytucji jako całości, przyczyniając się tym samym do przewlekłego prowadzenia spraw z zakresu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615; zwana dalej u.ś.r.). Punktem spornym pomiędzy stronami jest to, czy ponowne zatrudnienie przez tego samego pracodawcę bezpośrednio po wygaśnięciu poprzedniej umowy o pracę może być traktowane jako uzyskanie dochodu w sytuacji gdy w świetle nowych warunków pracy nastąpiło zmniejszenie czasu pracy członka rodziny oraz wynikające z tego faktu zmniejszenie wynagrodzenia. Zdaniem SKO oraz Organu I instancji w takich warunkach nie dochodzi do utraty dochodu zaś zawarty w ustawie o świadczeniach rodzinnych katalog okoliczności tworzących pojęcie utraty dochodu ma charakter zamknięty, a nie przykładowy, co powoduje, że wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Natomiast według skarżącej Strony wyłącznie językowa wykładnia art. 5 ust. 4c u.ś.r. z pominięciem utraty dochodu osiągniętego w roku 2018, a otrzymywanego na podstawie umowy o pracę w wymiarze pełnego etatu, na skutek zatrudnienia u tego samego pracodawcy w wymiarze ½ etatu, wpłynęła na błędne ustalenie dochodu rodziny, a tym samym na wynik sprawy.

Powstały spór dotyczy sposobu interpretacji ustawowej definicji utraty dochodu wyrażonej w art. 3 pkt 23 w zw. z art. 5 ust. 4c u.ś.r. W myśl art. 5 ust. 4c u.ś.r. : Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wykreślenia z rejestru lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Warto dodać, że analogiczne rozwiązanie przewidywał uchylony już art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przewiduje obowiązujący art. 9 ust. 4b o pomocy osobom uprawionym do alimentów.

Na tle powyższej regulacji u.ś.r ukształtowało się stanowisko sądów administracyjnych obu instancji pokrywające się z poglądem strony skarżącej. NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., o sygn. I OSK 783/19, LEX, uznał bowiem, iż art. 5 ust. 4c w/w ustawy należy odczytywać w ten sposób, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się, jeżeli członek rodziny utraci dochód m.in. z tytułu zatrudnienia i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyska go ponownie u tego samego pracodawcy. Sąd w przytoczonym orzeczeniu podkreśla znacząco, że nie chodzi jednak o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu ale dochodu w wysokości co najmniej odpowiadającej dochodowi utraconemu. Aby organ mógł zastosować przepis art. 5 ust. 4c ustawy musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia) ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony). Natomiast WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r., o sygn. IV SA/Po 1510/20, LEX, za orzecznictwem sądowym podkreśla, iż intencją prawodawcy we wprowadzeniu regulacji art. 5 ust. 4c u.ś.r. był problem dopasowywania przez wnioskodawców osiąganego kryterium dochodowego do kryterium uprawniającego do świadczenia rodzinnego lub wychowawczego. Wprowadzone zmiany w przepisach, zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów były zmianami doprecyzowującymi i analogicznymi do proponowanych zmian przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W uzasadnieniu proponowanych wówczas zmian w celu zapobieżenia zjawisku dopasowywania dochodu, zaproponowano wprowadzenie w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulacji, które wyłączą stosowanie przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu w sytuacji, gdy wnioskodawca lub członek jego rodziny utraci dochód z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej i w okresie 3 miesięcy od daty utraty dochodu ponownie uzyska dochód u tego samego pracodawcy, zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpocznie pozarolniczą działalność gospodarczą. Należy jednak mieć na względzie, że uzasadnienie projektu ustawy nie jest aktem prawnym i nie może stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć. Może ono jedynie pomóc w dokonaniu właściwej wykładni przepisów jeśli pojawiają się w tej kwestii wątpliwości. Wykładnia taka nie może jednak odbywać się z pominięciem wykładni językowej oraz wykładni celowościowej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do wyżej zaprezentowanego stanowiska, bowiem przemawia za nim wykładnia celowościowa, mająca wyraźne oparcie w założeniach zmian do u.ś.r. Zdaniem Sądu, odczytywanie art. 5 ust. 4c u.ś.r. wyłącznie za pomocą językowych dyrektyw wykładni prawa, nie uwzględnia zamiaru projektodawców tego przepisu, którym było zapobieżenia zjawisku dopasowywania dochodu poprzez podejmowanie przez rodziny osób wnioskujących o świadczenia działań o charakterze in fraudem legis, skutkujących pozorną utratą dochodów dla potrzeb nieprzekraczania ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Tak więc oparcie się na preferowanej przez Organy obu instancji wykładni językowej może (tak jak w rozpatrywanym przypadku) doprowadzić do nieuzasadnionego pogorszenia sytuacji rodzin, których członek realnie utracił osiągane u tego samego pracodawcy dochody, np. na skutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy.

W sprawie poddanej kontroli Sądu nie jest przez strony kwestionowane, że Skarżąca w dniu [...] września 2020 r. zakończyła stosunek pracy na skutek upływu czasu w [...] w [...]. W [...] w [...] strona była zatrudniona nieprzerwanie od [...] lutego 2018 r. Dnia [...] września 2020 r. została przez tego samego Pracodawcę ponownie zatrudniona w wymiarze ½ z wynagrodzeniem brutto 1800 zł. Jej wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych obejmował okres zasiłkowy 2019/2020. Dochody z tytułu zatrudnienia w [...] w [...] za 2018 r. zostały przez Burmistrza [...] podzielone na 11 miesięcy zgodnie z art. 5 ust. 4a oraz art. 5 ust. 4c u.ś.r., czyli bez uwzględnienia zmniejszenia dochodów skarżącej strony w [...] w [...] w 2020 r. Burmistrz [...] realizując wytyczne kasacyjnej decyzji SKO przeanalizował zebraną dokumentację i doszedł do wniosku, że w przypadku Pani S. nic nie wskazuje na to, aby zmiany w jej zatrudnieniu w [...] miały na celu "dopasowanie" wysokości dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W swej decyzji Organ ten wyraźnie podkreśla, że mimo iż w przypadku Pani P. zapewne nie doszło do manipulacji dochodem w celu uzyskania świadczeń, to nie zmienia to faktu, że konieczne jest zastosowanie art. 5 ust. 4c u.ś.r., który w swej treści nie przedstawia żadnych okoliczności ani wyjątków, które nie pozwalałyby na odstąpienie od jego stosowania. Powyższe ustalenia prawne i faktyczne zostały w pełni zaakceptowane przez SKO, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...].

Powyższe oznacza, że SKO jak również Organ I instancji dokonały błędnej wykładni przepisów u.ś.r. o utracie dochodów, co miało wpływ na ustalony wynik sprawy w postaci określonej w decyzji łącznej kwoty zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego w wysokości 488,28 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. Na tak ustaloną kwotę świadczeń miało wpływ pominięcie przez Organy istotnego z punktu widzenia prawa materialnego zdarzenia w postaci utraty dochodu przez Skarżącą w roku 2020 r. i związane z tym ustalenie przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o kwotę 38,51 zł. – art. 5 ust. 3 i 3a u.ś.r.

Należało przyznać skarżącej rację co do tego, że jej dochody na skutek zmiany dotychczasowych warunków zatrudnienia uległy zmniejszeniu, co nie mogło być obojętne dla sprawy wysokości przyznanych na jej dzieci świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Jednocześnie Organy przyjęły za udowodnione, że Skarżąca nie starała się dopasować dochodów do kryterium dochodowego, a pomimo tego kierując się art. 5 ust. 4c u.ś.r. nie zastosowały wobec niej przepisów o utracie dochodu, co stanowi postać naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Powyższy przepis należało zastosować w sprawie, gdyż wyraża on dyrektywę nakazującą rozstrzygać wątpliwości prawne na korzyść strony jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (w tym wypadku ograniczenie uprawnień do świadczeń rodzinnych).

Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej strony Organy zobligowane będą do kierowania się wykładnią przepisów u.ś.r. zaprezentowaną powyżej, co przy niekwestionowanym ustaleniu niepodejmowania przez Stronę próby ominięcia przepisów o kryterium dochodowy, poprzez tzw. dopasowanie dochodów do przepisów u.ś.r., winno prowadzić do uznania zatrudnienia Skarżącej na ½ etatu w [...] w [...] i związanego z tym pomniejszenia dochodów z wynagrodzenia, jako utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu decyzji SKO i decyzji Organu I instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na ich brak – art. 200 P.p.s.a.