Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 218/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta Lubina oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia 27 kwietnia 2010 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.), uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L..

W związku z obowiązującą uchwałą Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w L. (zwana dalej Spółdzielnią lub strona skarżącą) pismem z dnia 6 listopada 2013 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o jej zmianę w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], położonej przy ul. S. w L.. Wskazując, że obecnie teren działki nr [...] przeznaczony jest pod tymczasowy parking strzeżony, Spółdzielnia domagała się przywrócenia dla tego terenu statusu działki budowalnej. Wyjaśniła, że byłoby to zgodne z pierwotnym przeznaczeniem terenu, tzn. mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy. Według niej zmiana przeznaczenia należącej do niej nieruchomości nastąpiła bez jakiejkolwiek inicjatywy właściciela, jest niezrozumiała i stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji w prawo własności. Zwrócono ponadto uwagę, że w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości znajduje się inna należąca do Spółdzielni nieruchomość, której przeznaczenie nie uległo zamianie.

W udzielonej w dniu 17 grudnia 2013 r. odpowiedzi Prezydent Miasta L. poinformował, że kwestia zmiany przeznaczenia działki nr [...] może być rozpatrywana podczas ewentualnego przystąpienia do zmiany planu miejscowego nr [...]. Natomiast termin przystąpienia do zmiany tego planu będzie uzależniony od liczby wniosków od właścicieli nieruchomości położonych na obszarze planu. Ponadto wyjaśniono, że z uwagi na fakt zakończenia dla wskazanego terenu procedury planistycznej w czerwcu 2010 r. w chwili obecnej nie planuje się przystąpienia do ponownej zamiany planu dla tego obszaru miasta. Jednocześnie Prezydent wskazał, że przeznaczenie nieruchomości oznaczonej nr [...], na które powołuje się Spółdzielnia, wynikało z zapisów miejscowego planu ogólnego, uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w L. uchwała Nr [...] z dnia 2 czerwca 1986 r., który przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2003 r. Z uwagi zatem, że działka znajdowała się w jednostce planu ogólnego oznaczonego symbolem C5MW, dla której plan ustalał: "obecny stan użytkowania - teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy (Osiedle Przylesie III), wysokość zabudowy od V do XI kondygnacji" oraz ustalenia perspektywiczne - użytkowanie bez zmian; niezagospodarowany teren przy ul. Szpakowej przeznacza się na usługi osiedlowe z dopuszczeniem mieszkań na wyższych kondygnacjach; wzdłuż ulicy S. istnieje możliwość lokalizacji usług", na przedmiotowym terenie można było zlokalizować zabudowę mieszkaniową, usługi, parkingi, drogi wewnętrzne, zieleń i itp. Na tej podstawie w dniu 23 sierpnia 2000 r., na wniosek Spółdzielni, wydano dla części działki nr [...] decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego i przyłączy sieciowych. Następnie w dniu 28 stycznia 2002 r. wydano dla całej działki nr [...] decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego wraz z oświetleniem, ogrodzeniem, budową stróżówki i przyłączy infrastruktury technicznej. Po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji udzielono pozwolenia na budowę.

W dalszej części odpowiedzi Prezydent Miasta L. przedstawiając przebieg procesu planistycznego dotyczącego spornej działki wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina przystąpiła do opracowania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Studium zostało uchwalone przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia 29 października 2004r. W studium dla przedmiotowego terenu ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową brutto, wraz z zabudową gospodarczą, obiektami usługowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingami, zielenią urządzoną, drogami dojazdowymi. Ponieważ w studium ustalono dla wnioskowanej nieruchomości oprócz zabudowy mieszkaniowej możliwość lokalizacji innych funkcji, (zgodnie z poprzednio obowiązującym planem ogólnym) w opracowanym na jego podstawie w 2005 r. planie miejscowym nr [...] dla terenu wnioskowanej działki zapisano zgodnie ze stanem faktycznym przeznaczenie pod parking. Podniesiono, że przeznaczenie to uwzględniało wcześniej wydaną decyzję o warunkach zabudowy pozwalającą na budowę parkingu. Zgodnie z u.p.z.p. projekt planu wyłożono do publicznego wglądu. W ustawowym terminie nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Plan miejscowy nr [...] został uchwalony przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia 24 stycznia 2006 r. Z powodu dużej liczby wniosków dotyczących zmiany przeznaczenia terenu dla obszaru objętego planem nr [...], Rada Miejska podjęła w dniu 30 grudnia 2008 r. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy teren (plan miejscowy nr [...]). Również wówczas z uwagi na brak wniosków dotyczących sposobu zagospodarowania terenu będącego własnością Spółdzielni pozostawiono (zgodnie ze stanem faktycznym) przeznaczenie terenu działki nr [...] pod parking. Plan miejscowy nr [...] został uchwalony przez Radę Miejską w L. w dniu 27 kwietnia 2010 r. uchwałą nr [...].

Wskazując na powyższe uwarunkowania planistyczne Prezydent zauważył, że zgodnie z art. 17 u.p.z.p. informacja o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych nr [...] i nr [...] została ogłoszona w prasie, na tablicy ogłoszeń w urzędzie miejskim oraz na stronie internetowej BIP urzędu. Ogłoszenie zawierało w swojej treści m.in. pouczenie o możliwości składania wniosków do planu, dając tym samym możliwość uczestnictwa zainteresowanym w tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie na podstawie wyżej wymienionej ustawy projekty obu planów miejscowych wyłożono do publicznego wglądu.

Wobec nieuwzględnienia wniosku o zmianę miejscowego planu nr [...] Spółdzielnia pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. wezwała Radę Miejską w L. do usunięcia naruszenia interesu prawnego powodowanego tą uchwałą. Wyjaśniając na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego Spółdzielnia wskazała, że polega ono na przeznaczeniu działki nr [...] na tymczasowy parking strzeżony (§ 35 ust. 9 pkt 5k uchwały). Podkreślono, że uprzednio sporna nieruchomość była przeznaczona na teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy. Według Spółdzielni zmiana przeznaczenia terenu oznacza znaczne zmniejszenie wartości ekonomicznej należącej do niej działki i stanowi przejaw daleko idącej ingerencji w prawo własności. Ogranicza możliwość swobodnej sprzedaży nieruchomości, ponieważ został znacznie zawężony krąg potencjalnych jej nabywców. Ponadto podkreślono fakt dokonania zamiany przeznaczenia działki nr [...] bez jakiegokolwiek wniosku właściciela nieruchomości. Wskazano, że Spółdzielnia wydzierżawiła przedmiotową działkę na okres 10 lat. Również dzierżawca działki nie składał żadnego wniosku dotyczącego zamiany planu miejscowego, do czego nie był uprawniony.

Do dnia wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi Rada Miejska w L. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do sądu administracyjnego złożonej w dniu 6 marca 2014 r. Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwały w sprawie planu miejscowego nr [...] miasta L. Formułując powyższe żądanie pełnomocnik skarżącej strony wskazał, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] z mieszkalnictwa o wysokiej intensywności na parking strzeżony dokonana w § 35 ust. 9 pkt 1 lit. b uchwały (autor skargi wyjaśnił, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego omyłkowo oznaczono § 35 ust. 9 pkt 5 k), stanowi ograniczenie możliwości swobodnego zbycia należącej do strony skarżącej nieruchomości.

W dalszych motywach skargi jej autor powołując się na regulację prawną wynikającą z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przedstawił argumentację, zgodnie z którą Rada Miejska powinna uszanować prawo własności skarżącej strony. W przekonaniu strony skarżącej, za zmianami w planie zagospodarowania przestrzennego nie przemawiają okoliczności podane w piśmie Prezydenta Miasta L. z 17 grudnia 2013 r. ani też obecny stan faktyczny, zgodnie z którym na działce skarżącej znajduje się parking strzeżony. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu 23 sierpnia 2000 r., a więc przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, taką decyzję wydaje się wtedy, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to rozwiązanie prawne odmienne od tego, które wprowadzone było poprzednio obowiązującą ustawą dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W poprzednim stanie prawnym wydanie takiej decyzji jako sprzecznej z m.p.z.p. prowadziło do jej nieważności - art. 16 ustawy z 7 lipca 1994 r. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jeżeli ustalenia m.p.z.p. są odmienne od uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ który wydał decyzję stwierdza jej wygaśnięcie.

Według autora skargi powyżej przedstawione okoliczności prowadza do wniosku, że Rada Miejska w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniła stan faktyczny na dzień jego uchwalenia. Podkreślono, że stan ten istnieje już prawie 14 lat. W tym okresie mogły ewoluować zamierzenia skarżącej Spółdzielni jako właściciela. Z tego też względu skarżąca wystąpiła w dniu 6 listopada 2013 r. z inicjatywą zmian w m.p.z.p.

W przekonaniu skarżącej, przeznaczenie działki nr [...] na parking strzeżony ogranicza możliwość swobodnej sprzedaży nieruchomości, ponieważ znacznie zawężony został krąg potencjalnych jej nabywców. Wskazano, że o ile uprzednio możliwe było pozyskanie nabywców takich jak np. developerzy, o tyle obecnie wątpliwe jest, aby Spółdzielnia mogła liczyć na sprzedaż takiemu nabywcy. Jest to o tyle istotne, że właścicielem sąsiedniej działki nr [...] jest również strona skarżąca. W obowiązującym stanie prawnym w rachubę wchodziłaby sprzedaż jedynie działki sąsiedniej, co mogłoby nie interesować nabywcy zamierzającego wybudować bloki wielomieszkalne. Ponadto wskazano, że ograniczenie terenu potencjalnej inwestycji i związanej z nią infrastruktury stanowi już teraz poważne ograniczenie możliwości przedstawienia korzystnej oferty dla potencjalnych nabywców. Wpływa na wysokość ceny, jaką otrzymałaby skarżąca, gdyby sprzedaż obejmowała działkę przeznaczoną na parking, a nie na budynek wielomieszkalny.

W końcowych motywach skargi jej autor podniósł, że przeznaczenie działki nr [...] na parking strzeżony stanowi przejaw daleko idącej ingerencji organu w prawo własności. Zmienił się stan prawny leżący u podstaw wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stan faktyczny, a dokładniej oczekiwania i zamierzenia właściciela.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko zawarte w odpowiedzi udzielnej na wniosek z dnia 6 listopada 2013 r. Ponownie zatem wskazano, że analiza procesu planistycznego dotyczącego działki nr [...] pozwala stwierdzić, że wcześniejsze przeznaczenie nieruchomości, tzn. teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy, wynikało z zapisów miejscowego planu ogólnego, uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w L. uchwałą nr [...] z dnia 2 czerwca 1986r., który przestał obowiązywać w dniu [...] grudnia 2003 r. (zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.zp.). Z uwagi na brak sprzeciwu właściciela nieruchomości, podczas tworzenia planu miejscowego nr [...] oraz planu miejscowego nr [...], który zastąpił plan nr [...], uznano, iż projektowane przeznaczenie terenu na parking, zgodne ze stanem faktycznym i wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy odpowiada oczekiwaniom właściciela nieruchomości. Nie nastąpiło również naruszenie prawa podczas tworzenia tych miejscowych planów, bowiem została zachowana procedura tworzenia projektu planu, a następnie jego uchwalenie przebiegało zgodnie z u.p.z.p. Ponadto potwierdzając fakt wniesienie przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że skarga wpłynęła jeszcze przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 u.p.p.s.a).

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy strona skarżąca skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] miasta L. i określa, że zaskarża w całości tę uchwałę i domaga się stwierdzenie jej nieważności w całości, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty strony skarżącej nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała nr [...] mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, że strona skarżąca może być legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Akceptacja powyższego poglądu oznacza, że nie ma przeszkód, aby Spółdzielnia będąca m.in. właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. S. w L., mogła zaskarżyć całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, chociaż nie odbiera również prawa skarżącej do określenia węższego zakresu zaskarżenia uchwały. W niniejszej sprawie strona skarżąca z tego prawa nie skorzystała żądając stwierdzenia w całości zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nadesłana przez organ dokumentacja potwierdza, że skarżąca strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa (pismem wysłanym w dniu 24 stycznia 2013 r.), dokonanego zakwestionowaną w niniejszej sprawie uchwałą w sprawie planu miejscowego nr [...]. Następnie, wobec braku odpowiedzi Rady Miejskiej w L., pełnomocnik strony skarżącej wniósł skargę na w/w akt prawa miejscowego – w terminie 60 dni od daty wezwania (liczonego od daty wpływu wezwania do organu).

Przechodząc do zbadania legitymacji Spółdzielni do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, przyjdzie wskazać, że skarżąca spółdzielnia jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Jest to działka gruntu o numerze [...] - oznaczona na rysunku planu symbolem 13 KS.

W kontekście rozpoznawanej sprawy jako typowy dla wykładni art. 101 u.s.g. przytoczyć należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżąca podnosząc, że Rada Miejska w L. w drodze zaskarżonego planu ograniczyła możliwość swobodnego zbycia nieruchomości, wyłączając prawo jej zabudowy, a zatem zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające skarżącej zagospodarowanie nieruchomości w sposób przez nią zamierzony i dopuszczalny na podstawie planu ogólnego przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 2 czerwca 1986r., co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżącej w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności jej nieruchomości, wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich.

Pomimo tego, że zaskarżonym aktem prawa miejscowego niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej strony, to okoliczność ta nie skutkuje automatycznym uwzględnieniem wniesionej przez nią skargi. Zasadniczym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów), co wiąże się w konsekwencji z ograniczeniem prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętych jego zasięgiem. W tym zakresie należy wyjaśnić skarżącej, że prawo własności, pomimo że podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP), to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. właśnie plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Tym samym ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Odwołując się do stanowiska prezentowanego w wyroku NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2618/12 należy zatem podkreślić, że z prawa własności nie można wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w jednej z uchwał przez Sąd Najwyższy ( uchwała z 28 sierpnia 1997r. II CZP 36/97), że właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również tu podać, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, zaś art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.

W świetle przedstawionego stanowiska nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że uchwalenie planu miejscowego nr [...] skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej spółdzielni. Skarżąca strona, tak jak dotychczas może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbyć. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą spółdzielnię z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem.

Wymaga także zauważenia, że w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zgodnie z art. 36 u.p.z.p., właścicielom przysługują względem gminy roszczenia chroniące ich interes. Właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

Trzeba też podkreślić, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. dla działki nr [...] pod tereny parkingu terenowego (§ 35 ust. 9 pkt 1 lit. b uchwały), oznaczonego na rysunku planu symbolem 13 KS było konsekwencją prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Jak wynika z szeroko zaprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. analizy procesu planistycznego, co też znajduje potwierdzenie w przesłanej przez organ dokumentacji planistycznej, strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości udziału w dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]. Co więcej, z możliwości złożenia na podstawie art. 17 pkt 111 u.p.z.p. uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu skorzystały inne spółdzielnie mieszkaniowe, które tak jak strona skarżąca posiadają nieruchomości położne na terenie objętym zaskarżonym planem (Spółdzielnia Mieszkaniowa "Nowa", Spółdzielnia Mieszkaniowa "Nowinka"). Również wbrew zarzutom skargi, skoro planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, to organy gminy mają prawo ingerować władczo (a więc i bez zgody, czy też inicjatywy właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Zasadnie także wskazuje organ planistyczny, że ustalone przeznaczenie dla tego terenu było wynikiem występujących uwarunkowań (faktycznego wykorzystywania tego terenu pod parking strzeżony), a także co najważniejsze pozostaje w zgodzie z wiążącymi zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L.. Studium dla tego terenu ustala przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową brutto, wraz z zabudową gospodarczą, obiektami usługowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingami, zielenią urządzoną, drogami dojazdowymi. Należy również zauważyć, że w planie miejscowym nr [...], który obowiązywał przed zaskarżonym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...], należąca do spółdzielni działka była przeznaczona (w części), zgodnie z faktycznym jej przeznaczeniem pod parking. W tym też znaczeniu należy zauważyć, że zaskarżony miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] nie zmieniał przeznaczenia należącego do spółdzielni terenu. Tak jak w planie miejscowym nr [...] teren ten nadal jest przeznaczony pod parking. W końcu nie można nie zauważyć, że także w świetle zapisów miejscowego planu ogólnego, uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w L. uchwała nr [...] z dnia 2 czerwca 1986 r. na przedmiotowym terenie można było zlokalizować nie tylko zabudowę mieszkaniową (teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy), co akcentuje autor skargi, ale także istniała możliwość zlokalizowania także parkingów. Z tej ostatniej możliwości skorzystała osoba, której skarżąca spółdzielnia wydzierżawiła teren działki [...], uzyskując najpierw decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a następnie pozwolenie na budowę parkingu strzeżonego. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi odwołującym się do treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu podlegała wygaśnięciu, skoro na jej podstawie uzyskano pozwolenie na budowę (zob. art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).

Podsumowując przyjąć należy, że ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi możliwość szerokiego wykonywania tego prawa a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ograniczyć prawo własności poprzez sporządzony zgodnie z jej zapisami plan miejscowy, który kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Jest rzeczą oczywistą, że plany zagospodarowania przestrzennego niekiedy naruszają indywidualne interesy prawne i uprawnienia właścicieli nieruchomości, jednakże na tym przecież m.in. polega istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną, w tym organy planistyczne, mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, chociaż ograniczają prawo własności przysługujące spółdzielni, to nie naruszają jego istoty, co w przedstawionych okolicznościach jest dopuszczalne w obowiązującym systemie prawnym.

Zdaniem Sądu, do zmiany czy usunięcia kwestionowanych zapisów planu miejscowego nr [...], które według skarżącej strony – po kilku latach obowiązywania tego planu nie przystają już do aktualnych realiów gospodarczych i zmienionych oczekiwań właściciela, nie można dążyć poprzez jego zaskarżenie do sądu administracyjnego, lecz w trybie uregulowanej w u.p.z.p. zmiany planu.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.