Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 375/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 12,  art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7, art. 18 i art. 19
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk–Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2013r. B. P. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej we wsi M. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego :

- art.17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag wniesionych do planu;

- § 12 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez odstąpienie od sporządzenia dokumentacji prac planistycznych w postaci rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag;

- art.20 ust.1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu z pominięciem obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu;

- art.15 ust.1 i 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie ustaleń w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie;

- art.17 i 18 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa udziału w dyskusji publicznej nad projektem planu poprzez nie udostępnianie dokumentów wchodzących w skład dokumentacji planistycznej;

- art.17, 18 i 19 u.p.z.p. poprzez brak wyłożenia planu z uwagi na uwzględnienie 1 z uwag w protokole nr 23 z dnia 19.09.2012r. z posiedzenia komisji stałych Rady Gminy W.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi m.in. podała, iż wniosła 62 uwagi do projektu planu, z czego nie wszystkie zostały indywidualnie rozpatrzone i uchwalone. Za spełnienie bowiem warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag, bez wskazania szczegółowych motywów ich nieuwzględnienia. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji, z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Nadto w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zatem plan winien zawierać nakazy, zakazy dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Skarżąca wskazała, iż teren objęty m.p.z.p. położony jest w całości na obszarze parku krajobrazowego, obszarze chronionego krajobrazu i obszarze Natura 2000 P. S. Jednak przez teren objęty planem przebiega granica obszaru Natura 2000 O. P., co na rysunku planu nie zostało zaznaczone, w związku z czym niepoprawnie został zastosowany przepis art.15 ust.1 i 2 u.p.z.p. Nadto skarżąca podniosła, że w procesie planistycznym notorycznie ograniczano jej dostęp do dokumentacji planistycznej. Wspomniała o praktyce fałszowania tej dokumentacji, czego przykładem jest protokół z dyskusji publicznej z dnia 6.07.2012r. rozbieżny z rzeczywistym przebiegiem spotkania, a sprawa ta jest aktualnie przedmiotem badania przez Prokuraturę Rejonową w L. Ponadto podkreśliła, iż w protokole nr [...] jedna ze złożonych przez nią uwag została uwzględniona w procesie planistycznym, a fakt ten nie ma odzwierciedlenia w załączniku do uchwały dotyczącym rozpatrzenia uwag. Dodatkowo uwzględnienie uwag powoduje konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a taka sytuacja nie nastąpiła.

Jako dodatkową argumentację przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały skarżąca wskazała liczne nadużycia i naruszenia prawa zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska, dotyczące rażącej niezgodności pomiędzy ustaleniami studium, a planem miejscowym ustalającym tereny nowej zabudowy letniskowej. Plan przewiduje wydzielenie dużej ilości działek letniskowych/budowlanych, co z pewnością doprowadzi do obniżenia jakości powietrza i wzrostu stężenia zanieczyszczeń komunikacyjnych. Podniosła, iż zaniechano sporządzenia analizy pojemności środowiska naturalnego. Nadto w prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono przewidywane znaczące oddziaływanie planu zagospodarowania na elementy środowiska przyrodniczego i kulturowego, i w przedmiotowej sprawie autor planu i prognozy oddziaływania jednoznacznie wykazał możliwość negatywnego, nie tylko potencjalnego wpływu na środowisko. Dalej skarżąca wskazała, iż ze sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wszystkie nowo wydzielone działki zostaną sprzedane w przeciągu pięciu lat od momentu uchwalenia planu. Zastanawiająca jest zatem w ocenie skarżącej podstawa przyjęcia takich założeń, biorąc pod uwagę specyfikę czasów i kryzys finansowy. Wątpliwości też budzi skąd wzięły się milionowe kwoty przewidywane w prognozie finansowej oraz brak umowy pomiędzy Gminą a podmiotem tą prognozę sporządzającym. Wobec powyższego w ocenie skarżącej zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 61§ 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.) w razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z jej § 19 (wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego), ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym z dnia [...] stycznia 2013r. pod poz.[...], zatem weszła w życie z dniem 2 lutego 2013r. Wniosek skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały złożony w skardze z dnia [...] lutego 2013r. był zatem bezprzedmiotowy. Nadto należy podkreślić, iż zgodnie z art.61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Dalej należy wskazać, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest co do zasady wyłącznie pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji, jeżeli zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, to Sąd zobowiązany jest skargę oddalić.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Gminy W z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej we wsi M.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t. dalej jako - p.p.s.a.) przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Niewątpliwie warunki powyższe zostały przez skarżącą spełnione. Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem – działka nr [...]. Podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z jej nieruchomości. Skarżąca była zatem uprawniona do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia.

Naruszenia interesu prawnego Skarżącej postanowieniami Planu nie można, oczywiście, utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje natomiast wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1627/2006 LexPolonica nr 2118107 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Każda zatem regulacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Wr 66/07, Lex Nr 322175).

Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 43,).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał je za nieuzasadnione. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że po myśli art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej i zwane rozporządzeniem). Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 263 i nast.).

Sąd, dokonując kontroli kwestionowanej uchwały, nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały.

W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż 05 marca 2007 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi M., gm. W.. Obwieszczenie z dnia 08 stycznia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. oraz w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jednocześnie wyznacza w tym ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 ustawy). Dokonując oceny prawidłowości czynności podejmowanych przez Wójta Gminy W. w świetle powyższych przepisów, Sąd nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z dokumentacji planistycznej wynika, że obwieszczeniem z dnia 29 marca 2010 r. poinformowano o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości składania uwag i terminie dyskusji publicznej.

W dniu 14 maja 2010 r. i 04 lipca 2012 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły, w załączniku których odnotowano osoby biorące udział w dyskusji. Z treści tych protokołów wynika, że w dyskusji brała udział Skarżąca, która zadawała pytania i składała wnioski. Niezrozumiałym wobec tego jest zarzut Skarżącej jakoby ograniczono jej prawo udziału w dyskusji.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie doszło również do naruszenia art. 17, 18, 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wyłożenia planu z uwagi na uwzględnienie jednej z uwag na posiedzeniu Komisji.

Obowiązek ponowienia procedury planistycznej, w całości albo co do jej poszczególnych czynności, w tym uzgodnień, wynika z art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ustawy. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów, w ramach tej procedury wójt (burmistrz albo prezydent miasta) m.in. wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei zgodnie z art. 19 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2).

W ocenie Sądu, w świetle cytowanych unormowań, o ewentualnej potrzebie (niezbędności) i zakresie ponowienia określonych czynności procedury planistycznej na skutek wprowadzonych zmian decyduje nie tylko rozmiar tych zmian, ale także ich charakter (por. wyrok NSA z 02.10.2012 r., II OSK 1426/12, CBOSA). W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Jest przy tym jasne, że oceny konieczności ponowienia określonych czynności planistycznych – tak z uwagi na rozmiar, jak i charakter zmian do projektu planu – dokonuje w pierwszej kolejności sam organ wprowadzający te zmiany. Dotyczy to w szczególności oceny konieczności ponownego wystąpienia o opinie lub uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że wprowadzane zmiany – z uwagi na ich rozmiar lub charakter –ewidentnie pozostają bez wpływu na aktualność i treść pozyskanych uprzednio uzgodnień lub opinii, to wówczas organ nie ma obowiązku ponawiania tych czynności, i takie jego zachowanie nie narusza dyspozycji art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan dotyczy zagospodarowania terenu zabudowy letniskowej we wsi M. Pojęcie "zabudowy letniskowej" nie jest w przepisach prawa zdefiniowane, a jako pojęcie bardzo szerokie, można pod nim rozumieć zarówno domy typu mieszkalnego wykorzystywane okresowo jak też zabudowę pensjonatową, a nawet zabudowę o charakterze domków campingowych. Chcąc uniknąć "wymieszania" tak różnej zabudowy w obrębie jednego, niewielkiego terenu, organ gminy określił w zaskarżonej uchwale warunki dotyczące formy architektonicznej wszystkich budynków w taki sposób, aby wyeliminować obiekty na tym terenie przez Gminę niepożądane, które właśnie mogłyby powodować konflikty przestrzenne.

W § 5 uchwały określono, iż na całym obszarze objętym planem obowiązuje, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów, realizacja wyłącznie zabudowy niskiej wolnostojącej. Ponadto na przedmiotowym obszarze zakazuje się lokalizacji:

1) tymczasowych obiektów budowlanych, 2) ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych, 3) urządzeń reklamowych.

W celu grodzenia nieruchomości ustala się nakaz stosowania ogrodzeń ażurowych lub

żywopłotów (§ 5 ust.3). Projektowana zabudowa winna nawiązywać do tradycyjnych wzorców architektonicznych stosowanych na terenach wiejskich. Należy stosować lokalne detale, konwencjonalną kolorystykę i charakterystyczne rozwiązania materiałowe (...) -§ 5 ust. 4.

Elementy małej architektury i nawierzchnie utwardzone należy realizować w nawiązaniu do lokalnych wzorców i przy zastosowaniu tradycyjnych materiałów, w sposób spójny z architekturą obiektów podstawowych. Należy dążyć do jak największej różnorodności gatunków roślin i właściwą kompozycję zieleni. W zagospodarowaniu działek należy stosować rodzime gatunki roślin charakterystyczne dla lokalnego siedliska przyrodniczego (§5 ust.6).

Oceniając dalej kwestionowaną uchwałę należy stwierdzić, że Rada Gminy W. dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania przedmiotowej uchwały, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podnosi się również, że art. 20 ust. 1 ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Natomiast, gdyby nawet przyjąć, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nieprzewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 996/12; z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10; z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1627/07; z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 698/06 - zamieszczone na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06, opubl. ONSAiwsa 2008/1/4, OSP 2008/4/37).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy W., realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w części wstępnej uchwały z dnia 20 listopada 2012 r., po wskazaniu przepisów stanowiących podstawę jej wydania.

W tej mierze wskazać również należy, że określona w art. 20 ustawy zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto, stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, którego naruszenie zarzuca skarżąca plan uchwala się "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu". Jednakże z tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że owo rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag staje się częścią planu miejscowego i że podlega ocenie legalności łącznie z całą uchwałą przyjmująca plan miejscowy. Jeżeli nawet zastrzeżenia co do sposobu rozpatrzenia uwag są słuszne, to jednak nie mogą one rzutować na zgodność planu z prawem.

Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11, LEX nr 1138029).

W analizowanej sprawie zadość uczyniono cyt. przepisowi, gdyż rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie to stanowi załącznik Nr 2 do uchwały z 20.11.2012 r. wraz z wykazem wniesionych uwag (k. 63-112 akt sądowych).

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Oznacza to, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. Z. Niewiadomski, op. cit., str. 162). 7)

Jednakowoż w § 6 przedmiotowej uchwały wskazano, iż na obszarze objętym ustaleniami planu, zgodnie z rysunkiem planu obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów w: 1) obszarze chronionego krajobrazu – P. – W. (na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 1992 r.), 2) P. Parku Krajobrazowym (na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody L. z dnia 25 listopada 1991 r. oraz na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia [...] lipca 2006r.), 3) Obszarze Natura 2000 – obszarze specjalnej ochrony ptaków "Pojezierze Sławskie" (PLB300011) (na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000) oraz potencjalnym specjalnym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja Przemęcka". 4) Obszarach Chronionych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 304 –Międzymorenowy Zbiornik Z.,

Ponadto ustalono strefę ochrony konserwatorskiej "W", której przedmiotem ochrony są zabytki archeologiczne wpisane do ewidencji pod numerami AZT 62-12/154 i AZT 62-21/153. Wszelkie zamierzenia na tym obszarze powinny być uzgodnione z konserwatorem

zabytków, który określi warunki dopuszczające do realizacji inwestycji w zakresie ochrony zabytków archeologicznych (§ 7).

Dodatkowo warto odnotować, że plan zawiera również informację o braku potrzeby ustalenia wymagań wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy. I tak, w § 8 uchwały stwierdzono, że w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych nie podejmuje się ustaleń.

Pożądanego przez skarżącą skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie może odnieść również zarzut dotyczący sporządzenia prognozy skutków finansowych Stosownie do art. 17 pkt 5 ustawy jednym z etapów procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, normatywnego i pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej (por. Z. Niewiadomski, op. cit., str. 187-188).

Prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 07 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 293/10, LEX nr 752274). Ponadto okoliczność, że prognoza finansowa była błędna, nie stanowi kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 114/12, LEX nr 1231927).

Poza powyższym wskazać również przyjdzie, iż Gmina w sposób przekonujący argumentowała, że interes publiczny, rozumiany - stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy - jako zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związane z zagospodarowaniem przestrzennym, uzasadnia dopuszczenie na obszarze objętym planem możliwość lokalizacji zabudowy letniskowej .

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności Skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Nadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego skargę, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.