Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 848/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska – spr., Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1035/06 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r. na skutek skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z [...]

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] odmówił K.L. przyznania zasiłku rodzinnego na N. i M. L. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na N. L.. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że stronie nie przysługuje zasiłek rodzinny, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę przekracza ustaloną w ustawie kwotę 504,00 zł.

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie w uzasadnieniu którego podniosła, iż organ I instancji ustalił kwotę dochodu na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodach za rok 2005. Organ I instancji, jak wyjaśniała skarżąca, ocenił jej sytuację finansową ustalając kwotę dochodu na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodach za rok 2005, które nie odzwierciedlało aktualnych dochodów miesięcznych z tytułu wykonywanej pracy. Dochód za 2005 r. jak wskazała był powiększony o jednorazową wypłatę wypłaconą jej tytułem zaległego należnego wynagrodzenia za pracę co spowodowało incydentalne powiększenie dochodu. K. L. wskazała także, że na jej rzeczywiste miesięczne dochody składa się wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy pielęgniarki w wysokości średnio miesięcznie 952,80 zł i zaliczka alimentacyjna na dwoje dzieci w łącznej wysokości 340 zł miesięcznie. Kwota ta, jak wywodziła skarżąca, podzielona na trzy osoby nie powoduje przekroczenia określonego przepisami progu. Zaznaczyła ponadto, że jest osobą samotnie wychowującą dwie córki, ponieważ nie otrzymuje zasądzonych od byłego męża alimentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśniał, iż z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku wynika, że w zeznaniu podatkowym PIT – 37 za rok 2005 r. strona wykazała dochód brutto w wysokości 24 061,10 zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 4 385,82 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 1 606,24 zł, podatek należny 0.00 zł. Ze złożonego przez skarżącą oświadczenia wynikało także, że w roku 2005 nie uzyskała ona dochodów niepodlegających opodatkowaniu oraz dochodów z działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego i karty podatkowej. Ponadto analiza dokumentów załączonych przez skarżącą wskazuje, iż dochód na jednego członka rodziny niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie, dochód rodziny jak wyjaśnił organ przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony zasiłek rodzinny tj. 48 zł. Przy tej argumentacji Kolegium powołało się na art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślił dodatkowo, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, jednak przysługuje on osobom, których dochód rodzinny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony. Zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Od decyzji tej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W złożonej skardze podtrzymała swoją dotychczasową argumentację zaprezentowaną między innymi w odwołaniu. Wskazała ponadto, że jej obecny dochód miesięczny to kwota 1292,80 zł. kwota ta podzielona na trzy osoby nie powoduje przekroczenia kryterium dochodowego tym bardziej, że znajduje się ona w trudnej sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2007 r. wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom lub jednemu z rodziców dziecka, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodziny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Organy administracji obu instancji ustalając, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 535,38 zł i przekroczył dopuszczalną kwotę uprawniającą do zasiłku przyjęły, iż przekroczenie to przewyższa kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, w okresie na który jest ustalany tj. 48 zł. Organy dokonując wykładni regulacji objętej art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych doszły do przekonania, iż obliczenie kwoty o jaką została przekroczona kwota uprawniająca do zasiłku rodzinnego odnosi się do łącznego dochodu rodziny, a nie do dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. W ocenie Sądu wykładnia dokonana przez organy tych przepisów jest nieprawidłowa. Treść art. 5 powołanej ustawy zawiera całościową regulację dotyczącą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i statuuje zasadę zgodnie, z którą prawo do zasiłku powstaje, gdy dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00 zł. W dalszych ustępach tego artykułu, jak wyjaśniał Sąd, jest mowa o wyjątkach. Między innymi w ustępie 3 tego artykułu, co nie oznacza jednak, że wyjątek ten należy interpretować w oderwaniu od chociażby jego ustępu 1. Ustęp 1 artykułu 5 przedmiotowej ustawy mówi, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego i ust. 3 tego artykułu w zakresie w jaki posługuje się tym samym zwrotem ,,dochód rodzinny" również powinien być rozumiany jako ,,dochód rodzinny" w przeliczeniu na osobę. Przyjęte przez organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu wniosku K. L. odmienne rozumienie ,,dochodu rodziny" jako łącznego dochodu wszystkich osób w rodzinie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa ograniczając prawo do zasiłku rodzinnego w sposób nieusprawiedliwiony dla osób w rodzinach wieloletnich w stosunku do rodzin mniej licznych, a w szczególności prowadzi do nadmiernego uprzywilejowania ,,osoby uczącej się". Pomoc zaś dla rodziny w trudnej sytuacji materialnej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych ma mieć charakter szczególny, a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci, albo pomocy świadczonej innym osobom. Istotne jest aby normatywne kryteria ustalania dochodu nie podlegały wykładni ograniczającej prawa do zasiłku rodzinnego w sposób nieusprawiedliwiony, gdyż sprzeczne jest to z funkcją i celem konstytucyjnej gwarancji ochrony rodziny oraz funkcją i celem zasiłków, których przyznawanie powinno być uzależnione wyłącznie od rzeczywistej sytuacji materialnej jej członków.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Naruszenia prawa materialnego organ upatrywał w naruszeniu art. 3 pkt 2 lit a w związku z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię, pomijającą brzmienie definicji legalnej dochodu rodziny przy wyjątku od zasady określającym wysokość przekroczenia tego dochodu, który to uzasadniał przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i tym samym rozszerzenie kręgu uprawnionych. Ponadto zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 1 lit b ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawne daje podstawy także do kontroli ich przez sąd administracyjny pod względem celowości i słuszności.

Naruszenia przepisów postępowania organ upatrywał zaś w naruszeniu art. 138 lit a w związku z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającym na oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem zawartym w wyroku. Podniósł także zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 141 § 1 pkt 1 lit a i lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji jest błędne i stanowi przykład zastosowania wykładni rozszerzającej, która to nie jest dopuszczalna. Dochód rodziny, zdaniem Kolegium, to suma dochodów członków rodziny. W art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyraźnie stwierdza, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2. Ustawodawca użył pojęcia ,,dochód rodziny" z dookreśleniem w postaci zwrotu ,,w przeliczeniu na osobę". Nie budzi, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, najmniejszej wątpliwości, iż norma powyższa kształtuje zasadę przyznania zasiłku rodzinnego. Pełnomocnik organu podkreślił, że zarówno w przypadku zasady z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jak też wyjątku z art. 5 ust. 2 ustawodawca posługuje się pojęciem dochodu rodziny z doprecyzowaniem w postaci zwrotu ,,w przeliczeniu na osobę". Zupełnie odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku art. 5 ust. 3 tej ustawy. Przy normie z tego przepisu kształtuje się niewątpliwie zdaniem pełnomocnika Kolegium wyjątek od zasady określonej w ustępie 1 i 2 tego przepisu. W treści ustępu 3 tego artykułu nie ma przy określeniu dochodu rodziny doprecyzowania w postaci użytego zwrotu ,,w przeliczeniu na osobę". W związku z powyższym, jak wywodził dalej pełnomocnik organu, takie ukształtowanie wyjątku było świadomym zamiarem ustawodawcy. Nie można tym bardziej na tej podstawie wyciągnąć wniosku, zgodnie z którym wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczny ze standardami konstytucyjnymi, bądź funkcją i celem zasiłków rodzinnych, ponieważ przyznawanie zasiłków rodzinnych, czy dodatków do nich powinno być uzależnione wyłączenie od rzeczywistej sytuacji materialnej danej rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zauważyć należy, że konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w efekcie powoduje możliwość jej merytorycznego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd meriti art. 5 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie jest uzasadniony. Przepis art. 5 ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prezentuje pogląd, że nie sposób jest uznać ażeby intencją ustawodawcy było potraktowanie dochodu rodziny, o którym stanowi przepis art. 5 ust. 3 ustawy, jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przemawiać ma za tym definicja dochodu rodziny zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy – zgodnie z tym przepisem dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego reguły wykładni systemowej nie pozwalają jednak na to, aby tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego przyjmować inne zasady ustalania dochodu niż te, które wynikają z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W przepisach tych jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. Tak też powinien być rozumiany dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3. Okoliczność, iż w art. 5 ust. 3 brak jest odesłania do regulacji zawartej w dwóch wcześniejszych przepisach nie może oznaczać, że art. 5 ust. 3 wprowadza regulację szczególną. Rację ma Sąd I instancji uznając, że skoro wszystkie omawiane unormowania zawarte są w jednym artykule, to wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego przemawia za celowością takiej właśnie wykładni. Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 reguluje zasady ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy wykładni art. 5 ust. 3 dla określenia dochodu na rodzinę uprawniającą do zasiłku rodzinnego art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ma zastosowanie wprost. Nie można zatem przyjąć, że tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego przyjmuje się inne zasady jego ustalenia. Taka wykładnia jest sprzeczna z regułami wykładni systemowej, która nakłada obowiązek uwzględnienia całości rozwiązania prawnego, a nie wykładni przepisu w oderwaniu od kontekstu całego przepisu, a tym przepisem jest niewątpliwie przepis art. 5 ust. 1 lub ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie sposób również abstrahować od tego, że od 6 lipca 2007 r. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit a (a nie art. 141 § 1 pkt 1 lit a jak napisano w skardze kasacyjnej) bowiem przepisy te wskutek zasądzonego uchylenia decyzji nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym co do naruszenia art. 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie przez sąd poza granice właściwości sądów administracyjnych przy wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd orzekający w sprawie ma nie tylko prawo ale i obowiązek przy budzącym wątpliwości unormowaniu prawnym stosować reguły wykładni dla jego właściwej interpretacji. Przy czym nie może ograniczać się do wykładni tylko językowej jeżeli wykładnia ta nie pozwala na usunięcie wszystkich wątpliwości.

W omawianej sprawie, Sąd zastosował nie tyle wykładnię celowościową i słusznością, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, co wykładnią systemową. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to za słuszne i w pełni podziela oparte na tej wykładni poglądy wyrażone w uzasadnieniu.

Natomiast za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez oczywistą sprzeczność między treścią wyroku, a wskazaną przez Sąd meriti podstawą prawną rozstrzygnięcia. Powołany w uzasadnieniu art. 151 P.p.s.a. jest bowiem podstawą oddalenia skargi, a nie jej uwzględnienia.

Ponieważ jednak pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, a wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.