Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1449/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 16/14 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 16/14 oddalił skargę H.W. na uchwałę Rady Gminy T.P. w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonym wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Gminy T.P. dnia [...] października 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. w rejonie ulicy J.. W § 1 uchwały stwierdzono, że obszar opracowania obejmuje ok. 10 ha, a granice opracowania planu określał załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast § 2 uchwały wskazywał, że celem opracowania planu jest wprowadzenie na terenie na którym ma powstać plan – zapisów mających na celu umożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej wzdłuż drogi krajowej nr [...] .

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła H.W.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że podjęta uchwała jest niezgodna z prawem i narusza jej interes prawny, bowiem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") określa merytoryczny zakres uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem H.W. przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego winno być jedynie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem zagospodarowania przestrzennego i rolą tej uchwały jest jedynie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego a informacja o przeznaczeniu terenu może być określana na etapie uchwalania samego planu. Skoro Rada Gminy T.P. w § 1 zaskarżanej uchwały podaje, iż przedmiotem prac planistycznych będzie przeznaczenie stosownego obszaru pod tereny mieszkaniowe, to uchwałą przesądzono o przeznaczeniu działek należących do H.W. o nr [...] do [...] położonych w miejscowości S.. Zdaniem H.W. Rada Gminy T.P. naruszyła zasadę praworządności recypowaną na gruncie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. bowiem przekroczyła delegację ustawową i podjęła działania właściwe Wójtowi Gminy, obligując Wójta Gminy T.P. do sporządzenia projektu planu miejscowego z przeznaczeniem wskazanego obszaru jako tereny mieszkaniowe oraz dopuszczając możliwy zakres zmian planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T.P. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. pełnomocnik Gminy T.P. cofnął żądanie odrzucenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., oddalił skargę H.W..

Sąd I. instancji powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że strona zaskarżając uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszeni prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.

Następnie Sąd I. instancji wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do strony skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. podniósł, że zasada legalizmu jest adresowana do organów dysponujących kompetencjami władczymi, a więc do organów państwa czy samorządu terytorialnego. Jednakże uchybienie zasadzie legalizmu w konkretnej sprawie "proceduralne" poprzez określenie charakteru obszaru w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego musi być oceniane pod kątem skutków materialnoprawnych. Otóż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dlatego też subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H.W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie H.W. Sąd I. instancji nie wskazał, czy w danej sprawie interes prawny skarżącej został naruszony rzeczoną uchwałą czy też interes prawny skarżącej nie został naruszony,

- art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię,

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych do jej odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i odrzucenie skargi. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez H.W. w trybie art. 101 u.s.g., była uchwała Rady Gminy T.P. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S..

Dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., niezbędne jest wykazanie po stronie strony skarżącej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, do jakiego doszło na skutek wydania skarżonego aktu. Skarga taka powinna ponadto być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że wywodzony i naruszony interes prawny, musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną strony skarżącej. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy, m.in. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć interesów prawnych właścicieli nieruchomości, nie przesądzają bowiem o celu jaki ma być na danym terenie zrealizowany. Stwierdzić zatem należy, jak słusznie już to zauważył Sąd I. instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skoro zatem zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała o wewnętrznym charakterze, z uwagi na tenże charakter i przedmiot, nie mogła prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie w sposób oczywisty jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Niedopuszczalność skargi oznacza, że niemożliwe staje się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i odrzucił skargę.