Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 954/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1, 2 pkt 1,5c, 6, 10, 10e
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 11, 12, 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego Ł. M. kwotę 3817 (trzy tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Starosty (...) z (...) o ustaleniu Ł.M. obowiązku zapłaty kwoty 37 198,87 zł z tytułu kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki Ford Sierra nr rej. (...), nr nadwozia VIN (...), którego właścicielem był w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z (...) Starosta (...) ustalił obowiązek zapłaty kosztów w kwocie 37 198,87 zł związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki Ford Sierra (nr rej. (...), nr VIN: (...)), którym obciążył Ł. M..

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na takie okoliczności jak: wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, usunięcie go i umieszczenie na parkingu strzeżonym 9 maja 2009 r.; ustalenie, że właścicielem pojazdu w tej dacie był Ł. M.; powiadomienie właściciela o konieczności odebrania pojazdu i skutkach jego nieodebrania; bezskuteczny upływ 3-miesięcznego terminu do odbioru pojazdu; wydanie przez Sąd Rejonowy w (...) postanowienia z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt (...) o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu (...), które stało się prawomocne 8 marca 2016 r. Organ I instancji powołał się także na fakt dręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 6 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed 4 czerwca 2010 r. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, wobec braku przepisu uzasadniającego nałożenie obowiązku pokrycia kosztów dotyczących usuniętego pojazdu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji;

- art. 112 k.p.a. przez pominięcie, że strona została pouczona o konsekwencjach braku odbioru pojazdu zgodnie z brzmieniem art. 130 ust. 10h p.r.d. obowiązującym do 4 czerwca 2010 r., w którym upłynął 6-miesięczny okres do odbioru pojazdu;

- art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez nienależyte rozważenie okoliczności sprawy i ustalenie zwrotu kosztów, które nie są związane z normalnym następstwem zachowania strony, a wynikają z przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ przez 7 lat.

Organ II instancji przedstawiając swoje ustalenia wskazał, że pojazd marki Ford Sierra (nr rej. (...)) został usunięty z drogi na podstawie dyspozycji wydanej przez policjanta 9 maja 2009 r. i w tym samym dniu został umieszczony na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez właściwy organ. Właścicielem usuniętego pojazdu w tej dacie był Ł. M., o czym zdaniem organu II instancji jednoznacznie świadczy treść postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt (...), wydanego w ramach postępowania prowadzonego z jego udziałem i to on kierował pojazdem 9 maja 2009 r. W uzasadnieniu tegoż postanowienia stwierdzono również, że 23 listopada 2010 r. Starosta (...) prawidłowo doręczył tej osobie powiadomienie o miejscu przechowywania usuniętego pojazdu, warunkach odebrania go z parkingu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku, co znajduje potwierdzenie w stosownych dokumentach załączonych do akt sprawy. Z uwagi na nieodebranie pojazdu w terminie 3 miesięcy od daty jego usunięcia i w terminie 30 dni od dnia powiadomienia, Starosta (...) wystąpił do Sądu Rejonowego w (...) z wnioskiem określonym w art. 130a ust. 10 P.r.d., po uwzględnieniu którego sąd wydał wskazane wyżej postanowienie, prawomocne od 8 marca 2016 r., w którym orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu (...).

Ustosunkowując się do zarzutów i argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że pojazd nie stał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa po bezskutecznym upływie z 9 listopada 2009 r. ustawowego terminu do odebrania go przez osobę uprawnioną, gdyż wskutek stwierdzenia niekonstytucyjności nie obowiązywał już wtedy art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Dla oceny zaistnienia tego skutku prawnego miarodajna jest data, z jaką nastąpił upływ 6-miesięcznego terminu, a nie data usunięcia pojazdu z drogi. To właśnie ta okoliczność była powodem oddalenia przez Sąd Rejonowy w (...) powództwa Skarbu Państwa – Starosty (...) o ustalenie prawa własności pojazdu (wyrok z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt (...)), a pośrednio także uwzględnienia wniosku Powiatu (...) – Starosty (...) o orzeczenie przepadku pojazdu na jego rzecz. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 130a ust. 10h p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania (niezmiennym od 4 września 2010 r.), mający zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Powiadomienie właściciela pojazdu o skutkach jego nieodebrania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2010 r., jest czynnością warunkującą orzeczenie przepadku pojazdu, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte dopiero 15 września 2016 r., kiedy nastąpił skutek doręczenia stronie stosownego zawiadomienia). Prawidłowość powiadomienia podlegała ocenie sądu powszechnego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie przepadku pojazdu, a jego ustalenia są wiążące dla organów administracji publicznej właściwych w tej sprawie, w związku z czym wyłączona jest możliwość powtórnego badania tej kwestii w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zawiadomienie skierowane do skarżącego przez Starostę (...), doręczone mu do rąk własnych 23 listopada 2010 r. zawierało prawidłowe i wyczerpujące pouczenie o konieczności odebrania pojazdu i ewentualnych skutkach zaniechania wykonania tego obowiązku, które odpowiadało treści art. 130a ust. 10 p.r.d., a oprócz tego informowało o treści art. 130a ust. 10h p.r.d. Z dokumentu tego wynikało wprost, że skarżący jest nadal właścicielem pojazdu i osobą zobligowaną do jego odbioru. Organ II instancji stwierdził, że nie podważa bezspornego faktu w postaci upływu czasu pomiędzy datą usunięcia pojazdu a datą wystąpienia z wnioskiem do Sądu Rejonowego w (...) o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu (...), lecz bieg tego okresu mógł być w każdej chwili skutecznie przerwany przez skarżącego w wyniku odebrania przez niego pojazdu i uiszczenia należnych opłat związanych z jego usunięciem i parkowaniem. Prawidłowość wszelkich czynności dokonanych przed wydaniem postanowienia o przepadku pojazdu została już zweryfikowana przez sąd powszechny w oparciu o art. 130a ust. 10e p.r.d., a ustalenia sądu są wiążące w niniejszym postępowaniu administracyjnym i objęte nimi kwestie nie mogą być przedmiotem powtórnego postępowania wyjaśniającego w ramach tego postępowania. Zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę (...) może być analizowany i oceniany w aspekcie przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do postępowania w sprawie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, gdyż przed jego wszczęciem 15 września 2016 r. Starosta (...) działał nie jako organ administracji publicznej (w sferze tzw. imperium), ale jako organ reprezentujący Powiat (...) w obrocie prawnym, czyli w zupełnie innej roli (w sferze tzw. dominium). W ocenie organu II instancji, kwestia wysokości kosztów objętych obowiązkiem zapłaty na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. ma charakter wtórny w stosunku do ustalenia zakresu podmiotowego tego obowiązku, w związku z czym przedwczesne jest jej szczegółowe analizowanie i wyciąganie ostatecznych wniosków na tym etapie postępowania.

W skardze na powyższą decyzję Ł. M. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że została wydana z naruszeniem:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed 4 czerwca 2010 r., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej wobec braku przepisu uzasadniającego nałożenie obowiązku pokrycia kosztów dotyczących pojazdu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji Nadto zarzucił, naruszenie:

- art. 112 k.p.a. poprzez pominięcie, że strona została pouczona o konsekwencjach braku odbioru pojazdu zgodnie z brzmieniem przepisu art. 130 ust 10h p.r.d. obowiązującym do 4 czerwca 2010 r., w którym upłynął 6 miesięczny okres do odbioru pojazdu;

- art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie okoliczności sprawy i ustalenie zwrotu kosztów, które nie są związane z normalnym następstwem zachowania skarżącego, a wynikają z przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ przez siedem (7) lat.

W uzasadnieniu podniesiono, że porzucenie pojazdu przez skarżącego oznacza, iż na gruncie prawa cywilnego skarżący przestał być jego właścicielem, gdyż wyzbył się go w zamiarze porzucenia. Powiat (...) obejmując w posiadanie porzuconą ruchomość stał się jej właścicielem. Wobec tego od momentu objęcia przez powiat w posiadanie porzuconej ruchomości wszelkie koszty związane z jej usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem powinien ponosić Powiat (...). W momencie, gdy po usunięciu samochodu Starosta (...) zwracał się do sądu w celu orzeczenia jego przepadku, był już jego właścicielem. Skarżący nie może być obciążany kosztami wskazanymi w zaskarżonej decyzji z tego powodu, że nie mogą na nim ciążyć koszty, jakie obciążają właściciela pojazdy, gdyż skarżący nim nie jest. Skarżącego nie obciążają także koszty przechowywania pojazdu. Pełnomocnik skarżącego powołał treść art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. i wskazał, że konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest między innymi to, że nie jest zasadne obciążanie skarżącego kosztami przechowywania pojazdu, który nie stanowi jego własności, w szczególności w sytuacji, w której z przepisów przejściowych wynika, że Skarb Państwa ponosi koszty związane z przechowywaniem pojazdu w okresie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego art. 130a ust. 10 p.r.d. Po upływie terminu 6-miesięcznego zachowanie właściciela należy ocenić jako wyzbycie się własności, ewentualnie przejście tego prawa na posiadacza samoistnego, wobec braku odmiennej regulacji prawnej. Skarżący pouczony został o skutkach braku odbioru pojazdu i utraty własności pojazdu, pozostając jednocześnie w przekonaniu, że brak reakcji będzie jednoznaczny z utratą prawa. Orzeczenie przepadku nastąpiło dopiero z dniem 22 czerwca 2016 r., podczas gdy pojazd usunięty został 9 maja 2009 r. Okres siedmiu lat rozpoznania sprawy, bez wskazania przyczyn uzasadniający przewlekłość postępowania, nie uprawnia organu do przeniesienia na osobę skarżącego konsekwencji wynikających z tak długiego okresu rozpoznania sprawy. Wysokość kosztów podlegać powinna kontroli. Nałożenie obowiązku zwrotu kosztów nie może być nieograniczone w czasie. Z tych przyczyn obciążenie skarżącego kosztami powinno dotyczyć wyłącznie tych kosztów, które są normalnym następstwem usunięcia pojazdu. Skarżący zwrócił także uwagę na rozbieżność wynoszącą 1,42 zł pomiędzy kwotami ustalonymi decyzjami z (...) i (...) oraz brak uzasadnienia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) - dalej p.r.d.

W myśl art. 130a ust. 5c p.r.d., pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

Stosownie do treści art. 130a ust. 10 p.r.d., starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.

Zgodnie z art. 130a ust. 10e p.r.d., w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, że przepis art. 130a p.r.d. przed dniem 4 września 2010 r. miał inne brzmienie. Do dnia 3 września 2010 r. kwestie usuwania, przemieszczania i blokowania pojazdów regulował art. 130a ust. 1-11 p.r.d.

Stosownie do treści art. 130a ust. 1 p.r.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji - pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku:

1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;

2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia;

3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego.

Pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy:

1) kierowała nim osoba:

a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu,

b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu;

2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska (art. 130a ust. 2 p.r.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji).

W myśl art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2010 r., pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) ustalającą wobec skarżącego koszty związane z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki Ford Sierra nr rej. (...), nr nadwozia VIN (...).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji na wysokość kosztów składają się opłaty za usunięcie i cały okres przechowywania pojazdu, tj. od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia uprawomocnienie się postanowienia o orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a więc do 7 marca 2016 r., z wyłączeniem kosztów przechowywania pojazdu w okresie wskazanym w art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018) - w łącznej kwocie 36 891,37 zł, w tym opłaty za przechowywanie pojazdu od 9 maja 2009 r. do 9 listopada 2009r., od 4 września 2010 r. do 28 września 2011r., od 29 września 2011r. do 18 października 2012 r., od 19 października 2012 r. do 29 marca 2013 r., od 30 marca 2013 r. do 5 marca 2014 r., od 6 marca 2014 r. do 3 marca 2015 r., od 4 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., od 1 stycznia 2016 r. do 7 marca 2016 r. - na podstawie różnych uchwał Rady Powiatu (...).

Ponadto ustalona została opłata za usunięcie pojazdu na podstawie odpowiedniej uchwały Rady Powiatu (...) oraz koszty oszacowania pojazdu na podstawie umowy z dnia 30 października 2015 r. zawartej z Ax w (...).

Z akt administracyjnych wynika, że pojazd marki Ford Sierra nr rej. (...), nr nadwozia VIN (...) został usunięty z drogi publicznej w dniu 9 maja 2009 r. w (...) z przyczyn wymienionych w art. 130a ust. 2 pkt 1 p.r.d., tj. ze względu na nietrzeźwość kierowcy.

Skarżący był wówczas właścicielem usuniętego pojazdu, co wynika z treści pisma Komendy Powiatowej Policji w (...) z dnia 15 maja 2009 r., a także z postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt (...), wydanego w postępowaniu prowadzonym z udziałem Ł. M..

W ocenie Sądu, organ nie miał podstaw prawnych do tego, aby obciążyć skarżącego kosztami usunięcia z drogi publicznej pojazdu marki Ford Sierra nr rej. (...) oraz jego przechowywania na parkingu strzeżonym za okres od 9 maja 2009 r. do 9 listopada 2009 r.

Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji prawnych, w dacie zdarzenia, tj. 9 maja 2009 r. art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym regulował kwestie związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, jednak tylko w zakresie związanym ściśle z usunięciem pojazdu. Przepis ten bowiem wskazywał przypadki, których zaistnienie skutkowało usunięciem pojazdu, organy i jednostki właściwe do wydania decyzji o usunięciu pojazdu, a także zadania starosty i przesłanki jakimi powinien się ten organ kierować, wyznaczając jednostki do prowadzenia parkingów strzeżonych. Art. 130a przewidywał w ust. 1 i ust. 2, że usunięcie pojazdu z drogi następuje na koszt właściciela, a także, że za pojazd umieszczony na parkingu powinna być wniesiona opłata za usuniecie i przechowanie – ust. 5c, zaś wysokość tych opłat ustala rada powiatu – ust. 6, jednak nie przewidywał, iż starosta może wydać decyzję o ustaleniu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz kto ponosi koszty przechowywania pojazdu. Przepis ten – art. 130a, nie mógł zatem stanowić podstawy do prowadzenia przez starostę postępowania o ustalenie kosztów i wydanie decyzji w tym przedmiocie.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., P 4/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zaś art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Trybunał jednocześnie odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów o 12 miesięcy od chwili opublikowania wyroku, co nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 11 czerwca 2008 r., nr 100, poz. 649.

W następstwie tego wyroku TK ustawodawca wprowadził zmiany do art. 130a p.r.d., poprzez dodanie ustawą zmieniającą ustępów 10a – 10l. W p.r.d. w znowelizowanym brzmieniu zmieniono zasady orzekania o odejmowaniu własności w ten sposób, że obecnie przejście własności pojazdu usuniętego z drogi następuje na rzecz powiatu (poprzednio Skarbu Państwa) i nie z mocy prawa, lecz wymaga konstytutywnego postanowienia sądu orzekającego przepadek (art. 130a ust. 10 p.r.d. w znowelizowanym brzmieniu).

Stan ten zmieniła dopiero nowelizacja ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonana ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 4 września 2010 r. Do art. 130a został dodany m.in. ust. 10h, który przewiduje, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Dopiero zatem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej starosta został upoważniony do wydawania decyzji o kosztach związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi.

Ustawa nowelizująca zawiera przepisy intertemporalne, z których tylko art. 13 dotyczy kwestii kosztów przechowywania pojazdów. Kosztami za przechowywanie został obciążony Skarb Państwa, na rzecz którego, z mocy prawa, przechodziła własność usuniętego z drogi pojazdu, po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10 (utrata mocy z dniem 11 czerwca 2009 r., na skutek wyroku TK z 3 czerwca 2008 r.). Jednak art. 13 ustawy nowelizującej dotyczy tylko ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia upływał w dniu od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. Celem tego przepisu jest oczywiście uniknięcie naruszenia zakazu działania prawa wstecz, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP.

Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro termin 6 miesięcy do usunięcia przedmiotowego pojazdu marki Ford Sierra nr rej. (...) upłynął w dniu 9 listopada 2009r., tj. po 11 czerwca 2009 r., a więc w granicach czasowych wyznaczonych przez daty 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej), to zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdu za ten okres, tak przyjął organ I instancji. Jednak w ocenie Sądu, skarżący nie ponosi także kosztów przechowywania pojazdu za okres od dnia jego usunięcia, tj. od 9 maja 2009r. do 9 listopada 2009r.

Podstawy takiej, tj. wydania decyzji w sprawie kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi, za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie dają także pozostałe przepisy przejściowe, w tym art. 11 i art. 12 tego aktu. Przepisy te bowiem dotyczą kwestii postępowania w sprawie przejęcia, nieodebranych z parkingów, pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, a regulacje te były skutkiem wyeliminowania art. 130a ust. 10 p.r.d. i wprowadzenia nowego unormowania, co do przepadku pojazdów, zgodnego z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 4/06.

Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażane w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przed dniem 4 września 2010r. brak było podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o kosztach przechowywania pojazdów usuniętych z drogi obciążających ich właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 845/18 stwierdził, że w obliczu opisanych niejasności natury prawnej, obciążenie skarżącego na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. spornymi kosztami jest nie do pogodzenia z zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Z przepisu tego, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, wywodzi się zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa gwarantuje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., II OSK 228/11). Niespójność konkurencyjnych czasowo przepisów p.r.d. w kontekście skutków wyroku TK z dnia 3 czerwca 2008 r. tworzyła z perspektywy skarżącego stan prawny skomplikowany i nieprzejrzysty, ponieważ wyinterpretowanie daty utraty własności wymagało przeprowadzenia zabiegów wykładni przepisów.

Dopiero zatem od 4 września 2010 r., tj. wejścia w życie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym w nowym brzmieniu, Starosta (...) zyskał podstawę prawną do wydania decyzji obciążającej skarżącego kosztami, o których mowa w tym przepisie, za okres do zakończenia postępowania. Ustalenie zatem kosztów za okres od 9 maja 2009 r. – usunięcie pojazdu z drogi – do 9 listopada 2009 r. - nie miało podstawy prawnej, bowiem prawo nie może działać wstecz. Opisane wyżej stanowisko, co do braku możliwości stosowania zapisów art. 130a ust. 10h p.r.d. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu, zaprezentowane zostało w szeregu wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, które znalazły poparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r. w sprawie I OSK 3254/14, wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2016 r. w sprawie III SA/Kr 1668/15, postanowienie NSA z 25 listopada 2014 r. w spr. I OW 151/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17).

Natomiast w odniesieniu do ustalenia przez organ wobec skarżącego kosztów parkowania pojazdu marki Ford Sierra nr rej. (...) za okres od 4 września 2010 roku do 7 marca 2016 r. oraz jego oszacowania, wskazać należy, że obciążenie skarżącego za taki okres nie jest zasadne z innych przyczyn, leżących po stronie organów administracji. Działania organów cechowała opieszałość, wskutek czego ustalone koszty są bardzo wysokie.

Z cytowanego wyżej art. 130a ust. 10h p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., wynika, że wszelkie koszty związane między innymi z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do momentu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia. Intencją wskazanego przepisu było to, aby wymienione koszty ponosiła osoba, której niewłaściwe i niezgodne z prawem zachowanie, koszty te spowodowało. Właściciela pojazdu winny jednak obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji. Kwestia ta ma istotne znaczenie w przypadku powstania kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., przewiduje bowiem, że starosta występuje do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli właściciel - prawidłowo powiadomiony - nie odebrał pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia przy czym z wnioskiem takim może wystąpić nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art. 130a ust. 10 p.r.d.). Starosta występuje zatem z wnioskiem do sądu cywilnego, jednak, w ocenie sądu, winien z takim wnioskiem wystąpić bez zbędnej zwłoki. Termin na złożenie takiego wniosku nie powinien być nadmiernie wydłużony. Nie może bowiem być tak, że organ nie robi nic przez długi okres czasu i dopiero po wielu latach występuje do sądu cywilnego, a następnie obciąża kosztami właściciela za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. W ten sposób poprzez swoją bezczynność i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi w całości obciąża właściciela pojazdu. Postępując w ten sposób właściciel pojazdu ponosi koszty spowodowane także bezczynnością organu. W przekonaniu sądu, właściciel pojazdu winien ponosić koszty przechowywania, ale tylko uzasadnione, a więc takie, które są normalnym następstwem swojego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są spowodowane zaniechaniem organu.

W przepisie art. 130a ust. 10h p.r.d. jest mowa o naliczeniu kosztów do zakończenia postępowania. Określenie "zakończenie postępowania" odnosi się do postępowania o stwierdzenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku właścicielem pojazdu staje się bowiem powiat i nie ma już podstaw do obciążania kosztami osoby nie będącej już właścicielem pojazdu (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 1959/15).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że organ administracji pozostawał w zwłoce w wystąpieniu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 15 maja 2009r. Komendant Powiatowy Policji w (...) (dwukrotnie awizowana korespondencja, nieodebrana przez skarżącego), zawiadomił skarżącego, w związku z zabezpieczeniem na parkingu strzeżonym w (...) na ul. Bx pojazdu marki Ford Sierra nr rej. (...), którego jest on właścicielem, że "w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w ciągu 6 miesięcy od dnia jego usunięcia - uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i z mocy ustawy pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast kolejnym pismem z dnia 21 września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w (...) przekazał Staroście (...) dokumenty dotyczące przedmiotowego pojazdu.

Starosta (...) pismem z dnia 10 listopada 2010 r. zawiadomił skarżącego, powołując się na art. 130a ust. 10 p.r.d. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (...), że pojazd marki Ford Sierra nr rej. (...) nie został odebrany, pomimo upływu terminu jego odbioru wskazanego we wcześniejszych zawiadomieniach. Pismo wskazuje także, że w przypadku nieodebrania pojazdu w terminie 30 dni od jego otrzymania Starosta wystąpi do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz Powiatu. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 23 listopada 2010 r..

Kolejna, uwidoczniona w aktach sprawy czynność starosty, to wniosek o orzeczenie przepadek pojazdu z 23 września 2015r. - a zatem około 5 lat od daty skierowania wcześniejszego pisma na znany organowi adres skarżącego.

W odniesieniu zatem do kosztów przechowywania i oszacowania pojazdu za okres od 4 września 2010 r., to uznać należy, że skarżący jest zobowiązany do ich ponoszenia na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., gdyż treść tego przepisu w sposób niewątpliwy wskazuje, że koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu dyspozycji jego usunięcia z drogi. Jednak, w przekonaniu sądu, organy administracji nie wyjaśniły, czy koszty, którymi obciążono skarżącego są kosztami uzasadnionymi. Skarżący został obciążony kosztami przechowywania za okres od dnia wejścia w życie przepisu art. 130a ust. 10h p.r.d. do uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu (...) (7 marca 2016 r.).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem zarówno niewłaściwego zachowania skarżącego (co skutkowało usunięciem z drogi jego samochodu na parking strzeżony), jak i opieszałości organu w uregulowaniu stanu prawnego tego pojazdu. Wprawdzie opieszałość organu mogła być wynikiem prowadzenia wielu spraw związanych z ustaleniem kosztów przechowywania pojazdów, jednak w uzasadnieniu obu decyzji nie wyjaśniono wyczerpująco okoliczności związanych z tak długim okresem przechowywania przedmiotowego pojazdu.

W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że naruszenie przez administrację jej powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. Zasada ta znajduje normatywne uregulowanie w art. 2 Konstytucji RP. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (vide: E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93).

Ponadto podkreślić należy, że nie jest dopuszczalna w państwie prawa sytuacja, w której organ administracji nie wykonuje czynności, do których jest zobowiązany w racjonalnym terminie i wskutek jego bezczynności generowane są koszty obciążające obywatela w stopniu mogącym spowodować jego finansową ruinę (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17). Wskazać także należy na rażącą dysproporcję pomiędzy wartością pojazdu i wysokością kosztów jego przechowania.

Opieszałość organu w tym zakresie generowała dodatkowe koszty przechowywania, bo w tym czasie przedmiotowy pojazd cały czas stał na parkingu strzeżonym. W przekonaniu Sądu, nie można uznać, że całe koszty przechowywania pojazdu przez okres około od 4 września 2010 r. do 7 marca 2016 r. są normalnym następstwem usunięcia pojazdu skarżącego.

Organy nie wyjaśniły zatem w powyższym zakresie dokładnie stanu faktycznego sprawy ani w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dodać należy, że w przepisie art. 130a ust. 10 p.r.d. nie ma mowy o terminie, w jakim starosta powinien wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu w tym zakresie. Przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym generuje bowiem koszty i jest rzeczą zrozumiałą, że organ powinien podjąć działania, aby je zminimalizować. Powinien zatem wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w miarę rozsądnym terminie. Przyjęcie poglądu, że organ może w dowolnym czasie wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego oznaczałoby świadome przerzucanie na właściciela pojazdu kosztów przechowywania, a koszty te miałyby pokrywać również bezczynność organu w tym zakresie.

Pogląd, że właściciela pojazdu w dacie jego usunięcia powinny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc koszty będące normalnym następstwem jego zachowania, a nie koszty powstałe wskutek zaniechania organu wyraził WSA w Łodzi w wyrokach z 19 lutego 2015 r. w spr. III SA/Łd 1015/14, z 15 lutego 2017 r. w spr. III SA/Łd 930/16, z 29 czerwca 2017 r. w spr. III SA/Łd 303/17, a także w sprawie III SA/Łd 500/17 wyrok z dnia 10 października 2017 r. (wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 roku, sygn. akt I OSK 2990/17 oddalający skargę kasacyjną). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W postanowieniu z 27 stycznia 2016 r. Sąd Rejonowy w (...) orzekł przepadek pojazdu marki marki Ford Sierra nr rej. (...) na rzecz Powiatu (...), stwierdzając, że był on własnością skarżącego. Zgodnie z treścią art. 365 § 1 K.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Oznacza to, że organ w niniejszej sprawie jest związany ww. postanowieniem z 27 stycznia 2016 r.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organy obciążyły bowiem skarżącego kosztami przechowywania pojazdu za okres, co do którego przepis art. 130a ust. 10h p.r.d. nie mógł mieć zastosowania, a ponadto nie wyjaśniły dokładnie czy koszty, którymi został obciążony skarżący od 4 września 2010 r. do 7 marca 2016 r. są kosztami uzasadnionymi, a więc takimi, które są normalnym następstwem jego zachowania, a nie efektem zaniechania organu administracji.

Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zapadło zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w związku z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

B.K