Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 687/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 798/10 w sprawie ze skargi P. S. A. w G. na decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia: 1. [...] lutego 2010 r. nr [...] 2. [...] czerwca 2010 r. nr [...] 3. [...] czerwca 2010 r. nr [...] 4. [...] sierpnia 2010 r. nr [...] 5. [...] sierpnia 2010 r. nr [...] 6. [...] sierpnia 2010 r. nr [...] 7. [...] sierpnia 2010 r. nr [...] 8. [...] sierpnia 2010 r. nr [...] 9. [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Miasta W. na rzecz P. S. A. w G. oraz P. S. A. w W. kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ze skargi P. S.A. z siedzibą w Gdyni stwierdził nieważność decyzji z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...)oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) grudnia 2009 r., Nr (...), decyzji z dnia (...)czerwca 2010 r. nr (...)oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) lutego 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...)oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) lutego 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2010 r., Nr (...), decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...)oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2010 r., Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...)Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...). W wyniku zatwierdzenia podziału powstały działki przeznaczone pod ulice:

1. działka nr (...)przeznaczona pod ul. (...)

2. działka nr (...)przeznaczona pod ul. (...)

3. działki (...) przeznaczone pod ul. (...)

4. działka nr (...) pod ulice ((...)

5. działka nr (...)przeznaczona pod ulicę (...)

6. działka nr (...) przewidziana pod ulicę (...)

7. działka nr (...) przeznaczona pod ulice (...)

8. działka nr (...) przeznaczona pod ul. (...)

9. działka nr (...)przeznaczona pod autostradę lub drogę ekspresową (...)

10. działka nr (...) przeznaczona pod ulicę ((...)

11. działka nr (...)przeznaczona pod ul. (...)

12. działka nr (...) przeznaczona pod ul. (...)

13. działka nr (...) przeznaczona pod ulicę ((...)

Spółka P. SA z siedzibą w Gdyni (dalej zwana jako skarżąca spółka) będąca użytkownikiem wieczystym dzielonej nieruchomości (wg. stanu na dzień zatwierdzenia podziału) wystąpiła o odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego następujących 9 działek objętych niniejszym postępowaniem sądowym tj: działki nr (...). Wnioski te zostały rozpatrzone decyzjami Prezydenta m. st. Warszawy. W decyzjach tych zawarte zostało analogiczne uzasadnienie, że podział nieruchomości nie został dokonany tylko na wniosek użytkownika wieczystego, lecz na wspólny wniosek zarówno użytkownika wieczystego jak i z urzędu. Podział został dokonany w trybie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 i co istotne art. 97 ust. 1 i 3 . W związku z powyższym, tryb w jakim został dokonany podział - stanowi negatywną przesłankę do prowadzenia negocjacji w trybie art. 98 ust. 3 U.g.n.. Skarżąca spółka wniosła odwołanie od tych decyzji. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że powołana decyzja podziałowa została wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...), uregulowana w księdze wieczystej KW Nr (...), które to postępowanie wszczęte zostało, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, z urzędu na wniosek Urzędu m. st. Warszawy z dnia 21 października 2008r. i na wniosek spółki P. S.A. z dnia 21 listopada 2008r. Z tego powodu organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał m. in. art. 97 ust. 1 i 3 dalej U.g.n. Zdaniem Wojewody na uwagę zasługuje również fakt, iż w decyzji podziałowej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2008r. nie powołano art. 98 U.g.n., co dowodzi, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy, który to przepis, tak jak wskazano wcześniej stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). W związku z powyższym organ uznał, że nie nastąpiło z mocy prawa przejście własności wyżej wymienionych działek ewidencyjnej na rzecz podmiotu publicznoprawnego, zatem odmowa ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za sporne nieruchomości w trybie art. 98 U.g.n. była prawidłowa. W ocenie organu, nie w każdym bowiem przypadku w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmującego wydzielenie jakichkolwiek dróg w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następuje wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne ze skutkiem przejścia prawa własności i konieczności zapłaty odszkodowania (art. 98 ust. 1 i 3 U.g.n.). Na powyższe decyzje skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego - art. 97 ust. 1 i 3 U.g.n., art. 98 ust. 1 U.g.n., art. 98 ust. 3 U.g.n., art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz.175) oraz naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 107 §3 K.p.a. W szczególności skarżąca spółka wskazała, że postępowanie podziałowe zostało zainicjowane wnioskiem jego poprzednika prawnego spółki P. S.A. oraz spółki O. Sp. z o.o. Natomiast pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. skarżąca spółka wniosła o kontynuowanie postępowania podziałowego. Pismem z dnia 21 października 2008 r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy przystąpił do powyższego postępowania podziałowego. Skarżąca spółka wskazała na brak pośredniego typu postępowania podziałowego oraz fakt, że poniosła całość kosztów postępowania podziałowego. Również mapę z projektem podziału przedstawił wnioskodawca, a nie urząd. Ponadto wskazano, że wymienione w skargach działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, a zatem spełniają przesłankę określoną w art. 98 ust. 1 U.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż postanowieniem z dnia 29 września 2010 r. na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączył sprawy o sygnaturach akt: I SA/Wa 798/10, I SA/Wa 1495/10, 1 SA/Wa 1559/10, I SA/Wa 1890/10, I SA/Wa 1891/10, I SA/Wa 1892/10, I SA/Wa 1894/10, I SA/Wa 1896/10 i I SA/Wa 1932/10 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 798/10. Materialnoprawną podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 U.g.n. i zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Prezydenta m. st. Warszawy - jest zaprzeczeniem celu jakiemu ma służyć regulacja zawarta w art. 98 U.g.n.. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonych decyzjach i poprzedzających je decyzjach organu pierwszej instancji doszło natomiast do przyjęcia, że w sytuacji kiedy użytkownik wieczysty zainicjował postępowanie podziałowe, a m. st. Warszawa przyłączyło się do tego postępowania wskazując, że podział ten został zarówno na wniosek jak i z urzędu, to przepis art. 98 ust. 3 U.g.n. jest wyłączony. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do rozstrzygania o poprawności rozstrzygnięcia podziałowego. Zaistnienie skutku z art. 98 ust. 1 U.g.n. następuje z mocy prawa i nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji podziałowej. Dlatego samo nie powołanie w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 U.g.n. nie oznacza automatycznie, że skutek określony w tym przepisie nie wystąpił. Natomiast jest dla Sądu pierwszej instancji oczywiste, że jeżeli podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, to okoliczność, czy był to również podział z urzędu - nie ma żadnego znaczenia dla oceny czy może znaleźć zastosowanie art. 98 U.g.n.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt powołania w decyzji podziałowej art. 97 ust. 1 U.g.n. oznacza automatycznie konieczność rozważenia, czy wystąpiły skutki określone w art. 98 lub art. 129 ust. 5 U.g.n. Przyjęcie stanowiska, że równoczesne powołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej na art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 U.g.n. wyłącza prawo do odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest oczywiście sprzeczne zarówno z literalną jak i celowościową wykładnią art. 98 ust. 3 U.g.n. Przyjęte w zaskarżonych decyzjach rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z fundamentalną zasada publicznego prawa nieruchomości gwarantującego słuszne odszkodowanie za pozbawienie lub ograniczenie prawa do nieruchomości wskutek dokonania podziału nieruchomości. Wyłączenie prawa do słusznego odszkodowania pomimo ewidentnej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego powoduje, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie właściwej równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem użytkownika wieczystego. Skoro wydzielenie działek pod ogólnodostępne drogi stanowi ingerencję w korzystanie z mienia przez użytkownika wieczystego - to przyjęcie stanowiska, iż przyłączenie się m. st. Warszawy do postępowania podziałowego wyłączyło prawo do odszkodowania - stanowi ewidentne zignorowanie interesu użytkownika wieczystego, pomimo ingerencji w jego prawa. Ponadto zastosowanie takiej interpretacji doprowadziło w konsekwencji do nieuzasadnionej zwłoki w wypłacie odszkodowania, co również stanowi naruszenie "właściwej równowagi", o której mowa w art. 1 Pierwszego Protokołu. Uznanie, że dokonanie podziału - łącznie na wniosek i z urzędu wyłącza zastosowanie art. 98 ust. 1 U.g.n. prowadzi do faktycznego wywłaszczenia skarżącej spółki poprzez wydzielenie działek pod drogi publiczne i ogólnodostępne bez odszkodowania. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło m. st. Warszawa zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 98 U.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstawą prawną wypłaty odszkodowania jest art. 98 ust.3 U.g.n., podczas gdy decyzja podziałowa z dnia grudnia 2008r Nr 165/2008 była wydana z urzędu i nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 ust.1 U.g.n. polegającego na tym, że nie doszło do przejścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (własności wydzielonej drogi publicznej;

b) art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw i Podstawowych Wolności poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że organy naruszyły właściwą równowagę pomiędzy interesem publicznym, a interesem użytkownika wieczystego sposób ewidentny ignorując interes użytkownika wieczystego, pomimo ingerencji w jego prawa, podczas gdy za wiedzą i wolą stron postępowanie toczyło się w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 U.g.n. , o czym świadczy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz załączone odpisy aktów notarialnych, z których wynika, że interes użytkownika wieczystego został zabezpieczony w drodze długotrwałych ustaleń stron;

c) art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 21 ust. 2 Konstytucji, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest obowiązku zapłaty odszkodowania w konkretnym trybie tj. na podstawie art. 98 ust. 3 U.g.n., będącego konkretyzacją art. 21 ust.2 Konstytucji

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi "rażące naruszenie prawa" uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy ww. decyzje odpowiadały prawu, albowiem nie było podstawy do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 U.g.n.

b) art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji organów administracyjnych z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo, iż na rozprawie z dnia 21 grudnia 10 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wskazywała na wątpliwości w zakresie mu prawnego związane z faktem zawarcia umów cywilnoprawnych obejmujących darowiznę spornych działek gruntu, co powinno prowadzić do zbadania podnoszonych na rozprawie okoliczności w oparciu o umowy darowizny, nie zaś prowadzić, jak to uczynił Sąd, do zamknięcia rozprawy pomimo nie wyjaśnienia sprawy w sposób dostateczny, uznając bezpodstawnie, że stan prawny jest na tyle wątpliwy, że uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji

c) art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że decyzja podziałowa była wydana z urzędu,

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne wskazanie Sądu, że Prezydent przyjął, że równoczesne powołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej art.97 ust.1 i ust. 3 pkt 1 U.g.n. wyłącza prawo do odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, podczas gdy organy dokonały jedynie wyboru trybu, w jakim była wydana decyzja podziałowa, a nie uznały, że równoczesne powołanie art.97 ust.1 i 3 U.g.n. wyłącza odszkodowanie,

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu Sądu wewnętrznych sprzeczności, gdyż z jednej strony Sąd uznaje, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 U.g.n. (strona 4, pkt. 2 uzasadnienia), zaś w innym miejscu uzasadnienia Sąd stwierdza, że nie przesądza, czy podstawą ustalenia odszkodowania powinien być art. 98 ust. 3 czy też art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. (strona 8, punkt 12 uzasadnienia),

f) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu oskarżonego wyroku błędnych wytycznych co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poprzez wskazanie, że tryb wydania decyzji podziałowej nie pozbawia skarżącej spółki prawa do dochodzenia odszkodowania, które to wytyczne są nie tylko błędne, ale i wykraczają poza sądową ocenę legalności zaskarżonych decyzji i wskazują sposób załatwienia sprawy administracyjnej,

g) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. poprzez powołanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ETPC w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r, no 22531/05, pomimo, iż działki gruntu objęte zaskarżonymi decyzjami nie stanowią dróg wewnętrznych, o których jest mowa ww. orzeczeniu,

h) art. 111 § 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia o połączeniu spraw dotyczących dróg gminnych i powiatowych ze sprawą dotyczącą dróg krajowych: autostrady lub drogi ekspresowej A2, pomimo braku przesłanek do połączenia tych spraw do łącznego rozpoznania z uwagi na charakter nieruchomości, z którego wynika inny krąg stron postępowania, tj. w sprawie dotyczącej drogi krajowej autostrady lub drogi ekspresowej uczestnikiem postępowania powinna być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako ewentualny płatnik odszkodowania,

i) art. 33 P.p.s.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Dyrektorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który jako ewentualny płatnik odszkodowania za dz. (...) posiada interes prawny do występowania w podstępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach strony.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej, tj.:

umowy przedwstępnej darowizny za Rep. A nr (...) z dnia (...) września

2008r oraz

umowy darowizny za Rep. A nr (...) z dnia (...) grudnia 2009r.

W ocenie skarżącego, przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów (wskazanych w petitum skargi) jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiocie ustalenia czy decyzja podziałowa była wydana z urzędu czy na wniosek, a w następstwie czy nastąpił skutek prawnorzeczowy, o którym mowa w art. 98 ugn. Dla ustalenia powyższego, niezbędna jest analiza treści oświadczeń woli stron, zawartych w aktach notarialnych obejmujących: umowę przedwstępną darowizny Rep. (...) nr (...) z dnia (...) września 2008 r.) oraz umowę darowizny (Rep. A nr (...)z dnia (...) grudnia 2009r), tym bardziej że uzasadnienie decyzji podziałowej wskazuje, że jest ona wydana w celu wykonania postanowień § 7 ww. mowy przedwstępnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przeprowadzenie ww. dowodów z dokumentów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w prawie.

Pismem z dnia 16 marca 2011 r. P. S. A. z siedzibą w Gdyni wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu jej wad formalnych oraz wniesienia przez podmiot nieuprawniony. Skarżąca spółka podniosła, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, organem, którego działanie było przedmiotem skargi P. S.A. był Wojewoda Mazowiecki, działający jako organ drugiej instancji, który utrzymał poprzedzające decyzje Prezydenta m.st. Warszawy, ale działającego jako starosta. Ze skargi kasacyjnej nie wynika wprost, które z nich reprezentuje radca prawny składający skargę kasacyjną, a co za tym idzie, kto jest skarżącym w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Skarżącego, poza wcześniej wskazanymi nieprawidłowościami w określeniu podmiotu, który reprezentuje, nie wykazał w skardze swojej pozycji w postępowaniu, oraz nie określił, na jakiej podstawie działa - jako strona, czy jako organ. P. S.A. stoi na stanowisku, że ani miasto stołeczne Warszawa, ani Prezydent m.st. Warszawy w obu wspomnianych rolach (jako organ m. st. i starosta) nie są właściwi do składania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a zatem winna ona zostać odrzucona na podstawie przepisu art. 178 P.p.s.a., jako niedopuszczalna. Przedmiotem omawianej skargi kasacyjnej nie jest decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, ale wyrok WSA w związku ze skargą na decyzję Wojewody Warszawskiego, działającego jako organ II instancji. Tak więc zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegała decyzja organu drugiej instancji, stąd organ pierwszej instancji w żadnym razie nie jest uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 22 marca 2011 r., P. S.A. ponownie wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na wniesienia jej przez podmiot nieuprawniony (brak reprezentacji m. st. Warszawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz brak legitymacji skargowej m. st. Warszawy do wniesienia skargi kasacyjnej) oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku nieodrzucenia skargi wniesiono o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, tj. umowy przedwstępnej darowizny z dn. (...).09.2008 r. (Rep. A (...)) oraz umowy darowizny z dn. (...).12.209 r. (Rep. (...)), oddalenie skargi kasacyjnej, a także zasadzenie na rzecz P. S.A. z siedzibą w Warszawie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę ponownie podniesiono, iż procedura sądowoadministracyjna nie uprawnia organu pierwszej instancji (nawet w przypadku uchylenia i jego decyzji, a nie tylko decyzji drugoinstancyjnej) do występowania ze skargą kasacyjną; uprawnienie takie ma wyłącznie organ drugiej instancji, czyli w tym przypadku Wojewoda Mazowiecki. Ponadto:

a) Miasto st. Warszawa, nie będąc stroną postępowania sadowo-administracyjnego, a jedynie występując na prawach strony, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi od wyroku WSA z dnia 21 grudnia 2010 r. Wnioski dowodowe skarżącego m.st. Warszawy winny zostać oddalone, jako całkowicie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której nie zaistniały żadne istotne wątpliwości, wymagające dodatkowych dociekań Sądu orzekającego.

b) Wskazany wyrok WSA w całości odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym razie nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie.

c) WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ugn i prawidłowo uznał, że naruszenie tych przepisów, przez organy I i II instancji, narusza nie tylko Konstytucję RP, ale i Pierwszy Protokół do Europejskiej Konwencji Praw i Podstawowych Wolności.

d) Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w szczególności WSA prawidłowo orzekł o połączeniu spraw z uwagi na to, iż pozostawały one ze sobą w ścisłym związku: na płaszczyźnie przedmiotowej, podmiotowej i prawnej.

e) Skarga kasacyjna m.st. Warszawy powinna zostać odrzucona, a w przypadku nie znalezienia przez Wysoki Sąd podstaw do odrzucenia i przyjęcia jej do rozpoznania przez NSA - oddalona, jako całkowicie niezasadna

W piśmie z dnia27 maja 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy wskazał, iż skarga kasacyjna została wniesiona przez Prezydenta m. st. Warszawy działającego jako organ wykonawczy gminy. Nie została wniesiona przez Prezydenta m. st. Warszawy występującego jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i wydającego decyzję w pierwszej instancji, lecz w imieniu gminy jako strony postępowania zobowiązanej do ewentualnej wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, iż skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. P. S. A. podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną w przedmiocie legitymacji skargowej m. st. Warszawy oraz wskazała, iż stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy odnośnie jego legitymacji skargowej pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny jaki i orzecznictwa na dowód czego przedstawiła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, wyrok NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r., wydanym na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę oraz postanowił zawiadomić PBP o toczącym się postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r. wydanym na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał pełnomocników P. S. A. i PBP S. A. do przedłożenia w terminie 14 dni umowy zawartej pomiędzy tymi podmiotami w dniu 29 czerwca 2011 r. w części odnoszącej się do przedmiotu i zakresu przelewu wierzytelności pieniężnej z tytułu odszkodowania.

W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2012 r. pełnomocnik P. S. A. oraz PBP S. A. wskazał, iż w niniejszym postępowaniu przymiot strony posiada wyłącznie Wojewoda Mazowiecki, którego działanie było przedmiotem orzekania przez Sąd pierwszej instancji, P. S. A., który brał udział w postępowaniu administracyjnym oraz PBP S. A., który korzysta z praw cesjonariusza, a wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy wniósł o wyłączenie P. S. A. od udziału w postępowaniu podnosząc, iż podmiot ten nie posiada interesu prawnego. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika postępowania PBP S. A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy na fakt, iż uczestnicy postępowania kwestionują legitymację procesową Prezydenta m.st. Warszawy do wniesienia skargi kasacyjnej i udziału w niniejszym postępowaniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wpierw należało odnieść się do tego zarzutu. Należy podzielić pogląd, znajdujący odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym iż prawo gminy - miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty (por. postanowienie NSA z 21.12.2009 r., I OSK 985/09). Skoro miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję odszkodowawczą w pierwszej instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie działał zaś jako organ gminy. Z kolei skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m. st. Warszawy działający jako organ gminy, reprezentujący swój własny interes prawny w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, a nie jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i wydający decyzję w pierwszej instancji w sprawie przyznania tego odszkodowania. Zauważyć należy, że w przypadku, w którym organ gminy nie łączyłby również funkcji starosty, to wówczas nie byłoby wątpliwości co do legitymacji procesowej gminy jako podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z powołanym przez uczestnika postępowania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".

Kolejne zagadnienie stanowi interes prawny spółki P. S. A. z siedzibą w Gdyni do występowania w niniejszym postępowaniu. Wbrew argumentom zawartym w piśmie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 maja 2012 r. podmiot ten posiada interes prawny wynikający ze sprzedaży przez ten podmiot jedynie części wierzytelności na rzecz PBP, na podstawie umowy zawartej w dniu 29 czerwca 2011 r. Z pkt. 2.2 tej umowy wynika bezspornie, iż cesja wierzytelności nie obejmowała wierzytelności wynikających z roszczenia o naprawienie szkody przysługującej P. S. A. z siedzibą w Gdyni względem Prezydenta m. st. Warszawy z tytułu odpowiedzialności deliktowej (art. 417 Kodeksu cywilnego). Należy przy tym zauważyć, iż roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe), a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności z tego tytułu należy uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przelewu wierzytelności (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, LEX nr 417765, oraz z dnia 7 listopada 2007 r., I OSK 1484/06, LEX nr 417731).

Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy należy zauważyć, iż są one bezpodstawne. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach Wojewody Mazowieckiego jest sprzeczne z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarty w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutek w postaci przejścia z mocy prawa na własność właściwej gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa działek oraz obowiązek zapłaty odszkodowania następuje wyłącznie wówczas, gdy podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela. Jeśli postępowanie o podział nieruchomości zostało wszczęte z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy) lub na wniosek zarządu drogi (art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), to nie powstaje skutek w postaci przejścia własności działki drogowej. Wydzielone pod drogę działki pozostają nadal własnością właściciela, a ich nabycie na rzecz podmiotu publicznoprawnego może nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej lub wywłaszczenia (zob. M. Gdesz, A. Trembecka, Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi, Wyd. Gall 2011, s. 35).

W niniejszej sprawie postępowanie podziałowe zainicjowane zostało wnioskiem użytkownika wieczystego nieruchomości, a nie z urzędu jak stwierdza się w skardze kasacyjnej, co skutkowało przejściem z mocy prawa wydzielonych pod budowę drogi działek na własność gminy i obowiązkiem zapłaty odszkodowania wywłaszczonemu. Okoliczność ta wynika bezspornie z całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym zwłaszcza z decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w której organ stwierdza wprost, iż to spółka P. S. A. jako pierwsza wystąpiła o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, natomiast dopiero później Urząd m. st. Warszawy przystąpił jako strona postępowania w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję z dnia 8 grudnia 2009 r. doszedł do wniosku, iż "w niniejszej sprawie podział nie został dokonany na wniosek tylko użytkownika wieczystego, lecz na wspólny wniosek zarówno użytkownika wieczystego, jak i z urzędu (...). Podział został dokonany w trybie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 u.g.n., a nie w trybie 98 ust. 1 tej ustawy". Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż decyzja podziałowa wydana została z urzędu, a nie na wniosek spółki pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. Należy też w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, iż przejście na własność podmiotu publicznoprawnego działek, wydzielonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) wyłącza zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została na wspólny wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości oraz Urzędu m. st. Warszawy. Dokonanie podziału nieruchomości pod drogi publiczne na wniosek właściciela, bądź użytkownika wieczystego nieruchomości zawsze pociąga za sobą obowiązek wypłaty odszkodowania, gdy działki te przeszły z mocy prawa na własność podmiotu publicznoprawnego. Przejęcie gruntu pod drogi związane z podziałem nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n. stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc odszkodowanie za te działki stanowi konstytucyjny warunek dopuszczalności takiego wywłaszczenia i nie może być interpretowane dowolnie. Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nastąpić może – zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. – jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ratyfikowanego przez Polskę również nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Przepis ten stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia; nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. W wydanym na gruncie powołanego przepisu wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podniósł wprost, iż przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem pozbawia posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna dla ogółu użytkowników. Dlatego odmowa przejęcia tych działek, i w konsekwencji wypłaty odszkodowania, narusza - w ocenie Trybunału - cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu (zob. M. Gdesz, A. Trembecka, Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi, Wyd. Gall 2011, s. 43). Tak więc pozbawienie właściciela (użytkownika wieczystego) prawa własności nieruchomości dokonane zarówno na podstawie orzeczenia organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter faktyczny implikuje konieczność wypłaty odszkodowania. W niniejszej sprawie interes użytkownika wieczystego został naruszony poprzez odebranie gruntów pod budowę drogi i odmowę zapłaty odszkodowania, stąd zarzut naruszenia art. 1 ww. Protokołu jest bezzasadny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo nie wyjaśnienia sprawy w sposób dostateczny jest bezzasadny. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej przed Sądem pierwszej instancji w dniu 21 grudnia 2010 r. nie wynika, aby pełnomocnik Prezydenta m. st. Warszawy wskazywała na wątpliwości związane z zawarciem umów cywilnoprawnych, obejmujących darowiznę spornych działek gruntu. Pełnomocnik organu nie złożyła do akt sprawy żadnych dokumentów w tym zakresie, stąd Sąd pierwszej instancji nie dysponował materiałem dowodowym, którego badaniem miał się zająć, jak stwierdza się w skardze kasacyjnej. W sposób podobny należy ocenić zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia o połączeniu spraw. Stosownie do art. 111 §2 p.p.s.a. sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji decyzje pozostają ze sobą w związku, ponieważ dotyczą jednej nieruchomości, podzielonej na kilka sąsiadujących ze sobą działek oraz po stronie użytkownika wieczystego występuje jeden podmiot. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, stąd nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzekania o kosztach stanowił art. 204 pkt 2 p.p.s.a.