Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 738/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1051/16 w sprawie ze skargi L.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1051/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236, dalej w skrócie "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), z dniem 1 kwietnia 2016 r. obniżył [...] L.C. dodatek funkcyjny I kategorii o kwotę 675 zł (sześćset siedemdziesiąt pięć złotych) miesięcznie do kwoty 3.150 zł miesięcznie, podwyższony rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu, w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez [...] L.C. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego przytoczył treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 355 ze zm.) i § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] powołał [...] L.C. na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przyznał mu dodatek funkcyjny w kwocie 2.400 zł miesięcznie. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] przedmiotowy dodatek podwyższył do kwoty 2.550 zł miesięcznie. Podał również, iż w okresie pełnienia przez [...] L.C. służby na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] podwyższono mu dodatek funkcyjny na czas określony od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. do kwoty 3.000 zł. Ostatnie podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego zostało dokonane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 3.825 złotych miesięcznie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie stosowne decyzje administracyjne. Przy czym z zestawienia przepisów § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku.

Przepis § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi, że dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, który to przepis był podstawą podwyższenia [...] L.C. dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4.

Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Stosownie do § 8 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Treść powołanego przepisu wskazuje, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego.

Komendant Główny Policji wskazał, że z rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] wynika, że podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro [...] L.C. z dniem 1 września 2015 r. ustalono dodatek funkcyjny w kwocie 2.550 zł miesięcznie na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]), a uprzednio przedmiotowy dodatek ustalono w kwocie 2.400 zł miesięcznie od dnia 4 maja 2015 r. (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez wyżej wymienionego policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie niespełna sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia 5 lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia mu dodatku funkcyjnego w kwocie 3.825 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 1.275 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego, dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia powołania, tj. od dnia 4 maja 2015 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnym rozkazie personalnym o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia tego dodatku o łączną kwotę 150 złotych miesięcznie. Organ odwoławczy zauważył, iż mimo, że dodatek funkcyjny w kwocie 3.825 zł został [...] L.C. przyznany na czas określony, to nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości.

W ustalonym stanie faktycznym Komendant Główny Policji, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez wyżej wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, stwierdził, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie mu dodatku funkcyjnego do kwoty 3.825 zł miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 3.150 zł miesięcznie, a więc uwzględniającej wysoką ocenę służby policjanta. Jednocześnie zauważył, że ustalona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] – od dnia 1 kwietnia 2016 r. kwota należnego [...] L.C. dodatku funkcyjnego na zajmowanym stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] jest o 600 zł wyższa, niż przysługująca przed dniem 1 marca 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego, treść powołanych przepisów § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazuje, że wysokość dodatku funkcyjnego została pozostawiona uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7, może podwyższyć, bądź obniżyć omawiany dodatek (z zastrzeżeniem przypadków, gdy obniżenie jest obligatoryjne - § 8 ust. 8 rozporządzenia). Policjanci muszą zatem liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. W ocenie Komendanta Głównego Policji z taką sytuacją ma do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Kwota ustalonego [...] L.C. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku komendanta powiatowego Policji garnizonu [...] wynosiła ok. 2.400 zł według stanu na dzień 1 lutego 2016 r. Przyznanie [...] L.C. dodatku funkcyjnego w kwocie 3.150 zł miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające ważny interes policjanta.

Z powyższych względów Komendant Główny Policji uznał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] jest prawidłowy, a zarzuty odwołującego nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy przyjął, że nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa było uzasadnione.

Komendant Główny Policji, odnosząc się do wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozkazu personalnego stwierdził, że nie może być on uwzględniony, albowiem w niniejszej sprawie nie występuje uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 135 K.p.a. Nie może być bowiem mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych, czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru. Skutki prawne, jakie wywołało wykonanie rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego mogą zostać odwrócone w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rozkazu z powodu jego wadliwości.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi L.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

1) naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego;

2) rażące naruszenie norm prawa procesowego, tj.:

- art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, tymczasem błędne zastosowanie § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. skutkowało wprowadzeniem do obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej;

- art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony;

- art. 8 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaniechał przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poprzestał na wydaniu i doręczeniu stronie spornego rozkazu personalnego (w dodatku negatywnie oddziałującego na sferę przyznanych wcześniej uprawnień poprzez obniżenie należnego uposażenia), co w istotnym stopniu naruszyło jej zaufanie do organów władzy publicznej obu instancji;

- art. 9 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ogóle zaniechał realizacji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

- art. 10 § 1 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchybił zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, jak również pozbawienie jej możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (w ocenie skarżącego, organy obu instancji de facto w ogóle nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie spornych rozkazów personalnych);

- art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 7 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaniechał wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięć nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom;

- art. 108 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej przyczyny uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność utrzymania nadanego przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie, jako wydanych z naruszeniem prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organy Policji miały podstawę do obniżenia L.C. dodatku funkcyjnego do kwoty 3.150 zł.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie decyzje administracyjne. Z przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2011 r. wynika, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową jego wysokość. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia, może podwyższyć lub obniżać przedmiotowy dodatek. Stosownie do § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. W świetle § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

Z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że dodatek funkcyjny może być obniżony, także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest zbadanie, czy zastosowano prawidłowo § 8 ust. 7 rozporządzenia, a następnie (o ile Sąd stwierdzi, że zachodziły przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w tym przepisie) ocena dokonanego przez organ uznania oraz zastosowanej w tym zakresie argumentacji.

Analiza powołanego przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił trzy alternatywne przesłanki, których zaistnienie uprawnia do obniżenia dodatku funkcyjnego. Przesłanki te, to: 1) zmiana zakresu obowiązków służbowych, 2) zmiana warunków służby, 3) ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości.

W rozpoznawanej sprawie nie nasuwa wątpliwości fakt, że w okresie od dnia [...] marca 2016 r. (data wydania rozkazu personalnego obniżającego dodatek funkcyjny) do dnia 30 kwietnia 2016 r. (data ustania stosunku służbowego – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]) nie doszło do zmiany zakresu jego obowiązków służbowych oraz warunków służby. W podanym okresie, aż do dnia zakończenia służby w Policji, pełnił on funkcję Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby w tym okresie został zmieniony zakres obowiązków służbowych przypisanych do zajmowanego przez niego stanowiska służbowego.

Wobec powyższego należało rozważyć, czy doszło do spełnienia trzeciej przesłanki z § 8 ust. 7 rozporządzenia, a mianowicie, czy ustały inne przesłanki, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 3.825 zł. Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wynika, że dodatek funkcyjny został skarżącemu podwyższony na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 3.825 zł "w związku z pozytywną oceną wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych". Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wynika, że organy podtrzymały dotychczasową pozytywną ocenę policjanta. Komendant Główny Policji wprost stwierdził, iż nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tej sytuacji pozostaje do zbadania, czy organy wykazały, że w analizowanym okresie doszło do zmniejszenia (lub też nie doszło do zwiększenia) planowanej liczby realizowanych zadań i czynności służbowych. Dokładna analiza treści uzasadnień zaskarżonych rozkazów personalnych wskazuje, że organy do tej kwestii w ogóle się nie odniosły. Natomiast podały, że w ich ocenie, podwyższenie [...] L.C. z dniem 1 marca 2016 r. dodatku funkcyjnego do kwoty 3.825 zł zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Stwierdziły, że nie umotywowano zarówno zwiększenia zakresu obowiązków ani konieczności wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości.

Sąd pierwszej instancji uznał, że opisane powyżej motywy obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Kontrola prawidłowości rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nie może odbywać się poprzez stosowanie regulacji zawartej w § 8 ust. 7 rozporządzenia. Przesłanki zawarte w tym przepisie odnoszą się do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta , a nie do wadliwości uprzednio wydawanego rozkazu personalnego. Ewentualnie wady wcześniej wydawanego rozkazu personalnego mogą być usuwane w trybie do tego przewidzianym, a więc w postępowaniu z art. 145 albo art. 156 K.p.a., a nie w oparciu o przepis § 8 ust. 7 rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych podczas rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że możliwości obniżenia omawianego dodatku, mimo braku zaistnienia przesłanek opisanych w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., nie sposób skutecznie uzasadniać tym, że kwestionowane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie może być bezwzględna, gdyż stawałaby się równoznaczna dowolności. Uznanie organu jest ograniczone jedynie do samej możliwości obniżenia dodatku, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia. Pominięcie tych przesłanek sprawiałoby, że decyzja organu zamiast uznaniowej, stawałaby się arbitralną, przez co nie poddawałaby się jakiejkolwiek kontroli. Przez pryzmat uznaniowości nie sposób byłoby interpretować najogólniejszej z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7 rozporządzenia, tj. przesłanki odnoszącej się do materii "ustania innych przyczyn (...)". Odkodowywanie powyższej przesłanki przy pomocy uznaniowości organu, stanowiłoby przykład wykładni ignotum per ignotum. Tłumaczenie uznaniowości przy pomocy odwoływania się do ustania innej przesłanki, jaką było uznanie poprzedniego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przyznającego dodatek w wyższej kwocie naruszałoby zasady logicznego rozumowania. W efekcie nie prowadziłoby do wyjaśnienia znaczenia wykładanego sformułowania, jako że do jego odkodowania używano by właśnie tego – odkodowywanego sformułowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy dokonywaniu wykładni pojęcia – "ustanie innych przesłanek (...)", nie sposób pomijać całej treści § 8 ust. 7 rozporządzenia. Skoro akt prawny winien tworzyć pewną logiczną całość, to znaczenia użytych w nim poszczególnych sformułowań należy poszukiwać w nawiązaniu do intencji prawodawcy tworzącego dany akt prawny jako całość. Skoro w badanym ustępie 7 § 8 rozporządzenia prawodawca możliwość obniżenia dodatku, łączy z zakresem obowiązków policjanta, czy warunkami jego służby, to poszukując znaczenia zwrotu "ustanie innych przesłanek (...)" należy odwoływać się do rozmiaru lub jakości, czy charakteru obowiązków spoczywających na danym policjancie, a uzasadniających przyznanie mu omawianego dodatku w określonej wysokości. W przeciwnym razie doszłoby do tego, że przełożony służbowy policjanta mógłby kształtować wysokość przyznanego mu dodatku w oparciu o przesłanki pozaprawne niepodlegające żadnej weryfikacji. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że wbrew wywodom zaprezentowanym na rozprawie przez pełnomocnika organu, powodów obniżenia omawianego dodatku nie sposób skutecznie wywodzić z pozaprawnych norm, takich jak "sprawiedliwość społeczna". Abstrahując nawet od tego, że klasyfikowanie pojęcia sprawiedliwości, stosownie do potrzeb chwili, stanowi jego zaprzeczenie, to odwoływanie się do tak ogólnych i nieostrych pojęć sprawiałoby, że rozstrzygnięcie organu wymykałoby się spod kontroli sądowej, a więc de facto prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do sądu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśniając powody rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku wskazał, że z akt personalnych wynika, że stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem 30 kwietnia 2016 r. (rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji L.C. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r.). Po uchyleniu przez Sąd zaskarżonych rozkazów personalnych sprawa musiałaby zostać przez organ pierwszej instancji umorzona, jako, że orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Uposażenie przysługuje tylko policjantowi. Prawo policjanta do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości dodatku funkcyjnego w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r., w świetle art. 105 § 1 K.p.a. orzekanie o dodatku funkcyjnym stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym jest związany bezpośrednio dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 1 sentencji wyroku zostało wydane w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia wyroku, brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy oraz przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organy administracji publicznej i stronę twierdzeń oraz norm prawnych), a także arbitralne przyjęcie (niewyjaśnienie przyczyn uznania), iż organy wydając decyzje administracyjne dotyczące L.C. naruszyły § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.,

b) art. 145 § 3 P.p.s.a. i w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia L.C. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, które powinno zostać merytorycznie rozpoznane, a rozstrzygnięcie powinno dotyczyć okresu sprzed ustania stosunku służbowego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej w skrócie "P.u.s.a.") w związku z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz pierwszoinstancyjnego.

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji stwierdzenia, że przyznana kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, nie jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie (art. 188 P.p.s.a.), w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;

- względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.).

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

- zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

L.C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. L.C. cofnął żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej. Naruszenie powyższych przepisów upatruje w niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska odnośnie stanu faktycznego ustalonego w sprawie, niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu dlaczego stwierdził naruszenie przez organ przepisu § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także wskazał i szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Dostrzeżona przez autora skargi nieprawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegająca na dodatkowej analizie zmniejszenia lub też zwiększenia L.C. planowanej liczby realizowanych zadań i czynności służbowych, nie stanowiła uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest niesporne, że organ nie wykazał zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., uzasadniających obniżenie wyżej wymienionemu dodatku funkcyjnego, a przedstawione w tym zakresie motywy im nie odpowiadają.

Z wywodów Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego wskazanego w skardze, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. i jakie znaczenie tej normy przyjął oraz co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia L.C. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z § 8 ust 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Istota pierwszego z tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego i zastosowania art. 145 § 3 P.ps.a. w zw. z art. 105 §1 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt rozwiązania stosunku służbowego z policjantem po wydaniu decyzji przez organy obu instancji nie przesądza o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy obniżenia mu dodatku funkcyjnego, która została zainicjowana i dotyczy okresu przed zwolnieniem policjanta ze służby w Policji (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 3083/15 i I OSK 3126/14).

W sprawie jest niesporne, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku) na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia L.C. dodatku funkcyjnego. Bezsporny jest również fakt, iż wyżej wymieniony policjant został ze służby w Policji zwolniony z dniem 30 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia L.C. dodatku funkcyjnego sytuacja faktyczna i prawna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Jak wyżej podano, został on ze służby w Policji zwolniony. Ustalenie prawa do dodatku funkcyjnego w określonej wysokości, jako elementu uposażenia, dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, gdyż tylko jemu przysługuje uposażenie, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy o Policji). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby (art. 106 ust. 3 cyt. ustawy). Nie można ustalić obniżenia dodatku funkcyjnego w sytuacji, gdy po stronie zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Z tego względu zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe.

Jednocześnie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. równocześnie nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego stanowi podstawę do kształtowania wysokości dodatku funkcyjnego za okres miniony, wobec policjanta zwolnionego ze służby. Wydany w tej sprawie przez organ pierwszej instancji rozkaz personalny o obniżeniu L.C. dodatku funkcyjnego, podobnie jak rozkazy personalne o podwyższeniu mu przedmiotowego dodatku, kształtowały jego sytuację prawną jako policjanta na przyszłość. Rozpoznawana sprawa dotyczyła obniżenia wyżej wymienionemu dodatku funkcyjnego. Oznacza to, że jej przedmiotem nie była i nie mogła być weryfikacja legalności uprzedniego rozkazu personalnego o podwyższeniu tego dodatku. W niniejszej sprawie postępowanie nie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, ani w trybie zmiany decyzji dotychczasowej. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, że rozkazy personalne w przedmiocie dodatku funkcyjnego mają charakter konstytutywny, co jest instrumentem ochrony uposażenia policjanta i czego nie zmienia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest on wyłącznie podstawą do egzekowania decyzji jeszcze nieostatecznej, nie ma wpływu na moment uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentem uzasadniającym dopuszczalność prowadzenia przedmiotowego postępowania po ustaniu stosunku służbowego nie może być odwołanie się do wyroków wydanych w innych sprawach. Po pierwsze, związanie wyrokiem prawomocnym istnieje w sprawie, w której go wydano. Wyrok stanowi rozstrzygnięcie określonej sprawy indywidualnej, formułuje normę indywidualną i konkretną, a nie generalną. Nie jest zatem dopuszczalne traktowanie sformułowanej przez sąd w innym postępowaniu normy indywidualnej jako normy o charakterze generalnym, mogącej być podstawą innego rozstrzygnięcia, taka praktyka narusza zasadę prymatu ustawy i aktów prawnych powszechnie obowiązujących, zasadę orzekania na podstawie prawa, a nie na podstawie rozstrzygnięć sądowych. Kolejnym warunkiem odwoływania się do stanowiska wyrażonego w innej sprawie jest wykazanie tożsamości stanu prawnego i faktycznego obu przypadków, rozstrzygniętego prawomocnie i rozstrzyganego. Tylko tożsamość tych stanów pozwala na powielenie stanowiska zajętego w innej sprawie, czego wyrazem jest zastosowanie do takich samych okoliczności faktycznych tego samego przepisu prawa i dokonanie takiej samej jego wykładni. W przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA o sygn. I OSK 3083/15 i 3126/14 postawiono tezę, że policjant ma prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez siebie, odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym. Wyroki te odnosiły się do zupełnie innego problemu, jakim była dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego na wniosek policjanta, w sytuacji, gdy organy negowały możliwość wnioskowego trybu wszczęcia postępowania. Przedmiotem analizy były inne przepisy prawa materialnego, rozważane w kontekście dopuszczalności złożenia przez policjanta wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Odmienny stan faktyczny i prawny spraw nie pozwala na proste przeniesienie sformułowanej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy o rozpoznaniu wniosku policjanta w odniesieniu do okresu, w jakim pozostawał w służbie (bez przesądzania wyniku tego rozpoznania), do okoliczności i podstaw prawnych niniejszej sprawy.

Kolejny z zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, gdyż uczynił to w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a nie według kryterium legalności, a także nie dokonał wszechstronnej i prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie został on w żaden sposób przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony. W konsekwencji wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważanie jego zasadności. W związku z powyższym jedynie ubocznie zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on niezasadny.

Powyższy zarzut zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji, gdy stwierdzi, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, nie jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

W świetle tego przepisu dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Dla zastosowania przez organ Policji omawianego przepisu w pierwszej kolejności niezbędne jest zatem wykazanie, że zachodziły przesłanki do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego, o których mowa w tym przepisie, a następnie uzasadnienie jego wysokości przy uwzględnieniu treści § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W tym przypadku uznanie organu jest ograniczone wyłącznie do samej możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego do określonej wysokości, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w § 8 ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia. Dokonywanie przez organ Policji oceny zasadności rozkazu personalnego o podwyższeniu policjantowi dodatku funkcyjnego, poprzez odwoływanie się do wcześniej wydanych w tym przedmiocie rozkazów personalnych bez badania w postępowaniu o obniżenie tego dodatku istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanek zawartych w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi naruszenie tego przepisu. Oznacza to, że dla zastosowania powyższego przepisu i obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że uprzednio przyznana podwyższona kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, iż przesłanki określone w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. odnoszą się do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta, a nie do wadliwości uprzednio wydanego rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, która może być usunięta w przewidzianym do tego postępowaniu nadzwyczajnym, a więc w trybie art. 145 albo 156 K.p.a., a nie poprzez powołany przepis rozporządzenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia omówionego wyżej przepisu rozporządzenia jest prawidłowa.

W konsekwencji uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.