Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2289/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących H. C. i A. C. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. i A. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2006 r. ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 12 375,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...] o powierzchni 1500 m2 , położonej w J. przy ul. [...], spowodowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. (Dz. Urz. WSW Nr [...] z 1989 r., poz. [...]) ze zmianami zatwierdzonymi w aneksie do Tekstu Planu przez Radę Miejską w J. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) położona była na terenie lasów ochronnych, wyłączonym z zainwestowania kubaturowego.

Zgodnie z uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej J. z dnia [...]. maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. - etap III A, nastąpiła zmiana przeznaczenia opisanej nieruchomości. Obecnie w/w działka położona jest w strefie oznaczonej [...]. Dla terenów tej strefy plan ustala, że przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] w dniu [...] lipca 2003 r. i weszła w życie po 14 dniach od dnia jej ogłoszenia, tj. z dniem [...]. lipca 2003 r.

Umową notarialną z dnia [...] września 2004 r. H. i A. C. dokonali sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...]. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego organ pierwszej instancji przyjął, iż różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu

obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu stanowi kwotę 82 500,00 zł.

Stosownie do w/w uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości wynosi 15%, co z kwoty 82 500 zł stanowi opłatę w wysokości- 12 375,00 zł i w takiej wysokości została ustalona tzw. "renta planistyczna" w niniejszej sprawie.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w operacie wyceny przedmiotowej nieruchomości zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione wszystkie cechy mające wpływ na wartość tej nieruchomości. Operat wyceny nie został zakwestionowany i jako dowód sporządzony przez uprawnionego biegłego rzeczoznawcę majątkowego stanowi podstawowy dowód w rozpatrywanej sprawie. Ponadto zdaniem organu, dowodem kwestionującym ustalenia biegłego rzeczoznawcy może być inny operat sporządzony również przez osobę posiadającą określone uprawnienia. Postawiony natomiast przez odwołujących się zarzut błędnie przyjętej wartości przedmiotowej nieruchomości przed dokonaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje w ocenie Kolegium uzasadnienia w świetle zebranego materiału dowodowego jak również powoływanie się na akty notarialne sprzedaży sąsiednich działek, gdyż biegły rzeczoznawca dokonał ustalenia wartości działki, a nie jej ceny sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu skarżących, iż nie byli właściwie informowani o przebiegu prowadzonego postępowania stwierdziło, że strony miały zagwarantowany nieograniczony dostęp do prowadzonego postępowania. Jak wynika bowiem z zawiadomienia znajdującego się w aktach sprawy, strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, były również powiadomione o terminie wizji lokalnej powołanego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność sporządzenia wyceny przedmiotowego gruntu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. i A. C. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2006 r. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w stosunku do skarżących oprócz decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy organ pierwszej instancji wydał również dwie inne decyzje z dnia [...] marca 2006r., z których jedna dotyczyła działki nr ew.

[...] , a druga działki nr ew. [...], od których skarżący wnieśli odwołania. W wyniku

rozpatrzenia odwołania od decyzji dot. działki nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. ( nr [...]) uchyliło decyzje Burmistrza Miasta J. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, uznając iż organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Zdaniem skarżących okoliczność ta jest najistotniejsza w sprawie, gdyż organ drugiej instancji przy tym samym stanie faktycznym i w samym stanie prawnym zajął diametralnie odmienne stanowiska, naruszając tym samym zasadę zaufania obywateli do organów władzy, jak i zasadę praworządności.

W ocenie skarżących również aprobujące stanowisko organu II instancji co do samej opinii rzeczoznawcy majątkowego będącej podstawą naliczenia renty planistycznej jest nie do przyjęcia ze względu na jej ogólnikowość, teoretyczną ocenę oraz przydatność dla ustalenia opłaty planistycznej. Skarżący podtrzymali również zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący zaniżenia wyceny działek sprzed zmiany planu, co potwierdza ich zdaniem, fakt osiągnięcia ceny dwukrotnie wyższej niż przyjęta w operacie rzeczoznawcy dokonującego szacunku wartości przedmiotowej nieruchomości. Według skarżących sens i istota opłaty planistycznej związana jest tylko i wyłącznie z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a nie z innymi czynnikami i wskaźnikami przewidzianymi w przepisach o szacowaniu nieruchomości.

Skarżący kwestionują również stanowisko organu, według którego różnica w wartości poszczególnych działek sąsiednich mogła być spowodowana między innymi kształtem tych działek, ukształtowaniem terenu, zagospodarowaniem. W ocenie skarżących te czynniki nie występowały, gdyż ich działki zostały wydzielone z jednej większej działki i wszystkie mają taki sam kształt, takie samo ukształtowanie terenu i możliwości zagospodarowania.

Ponadto stanowisko organu, iż tylko inny operat szacunkowy może być dowodem kwestionującym ustalenia biegłego wydającego opinię w sprawie, nie ma zdaniem skarżących, żadnego umocowania prawnego. Dowodem bowiem w sprawie zgodnie z art. 75 kpa może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, w tym również akty notarialne dotyczące sprzedaży ich działek, pokazujące rzeczywistą wartość działek przed zmianą planu. Dlatego też zdaniem skarżących organ odwoławczy jak i Burmistrz Miasta J. naruszyli treść art. 10 § 1 kpa, bowiem nie powiadomili skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości

zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości powołania innego biegłego, czy

też możliwości przedstawienia innych wniosków dowodowych, podważających opinię rzeczoznawcy majątkowego znajdującą się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10 § 1art. 77 § 1 kpa, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skargę należało uwzględnić, choć nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

a) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie

uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.

Warunki te, jak słusznie podniosły organy obu instancji i czego nie kwestionują skarżący zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Zauważyć należy, że wymierzenie opłaty planistycznej nie jest uznaniowe, jest obligatoryjne, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo.

Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie wskazać, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłoszonych co do niej przez stronę.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego między innymi było dokonanie na podstawie art. 80 kpa oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy zwłaszcza, iż strona kwestionowała określoną przez rzeczoznawcę wartość spornej działki sprzed zmiany planu miejscowego. Tymczasem organ ograniczył się do stwierdzenia, że oszacowanie nieruchomości zostało dokonane zgodnie z przepisami, których treść przytoczył w uzasadnieniu decyzji. W konkluzji Kolegium uznało, że skoro wartość nieruchomości została określona zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, to organ pierwszej instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie.

W myśl art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 150 powyższej ustawy wartość tę uzyskuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wskazane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje -zgodnie z art. 154 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami -rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości,

przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl § 50 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, dla przedmiotowej nieruchomości, ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się grupę nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, reprezentatywnych dla rynku właściwego dla położenia wycenianej nieruchomości, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Wątpliwości co do prawidłowej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości nasuwa "próba reprezentatywna dziesięciu nieruchomości do wyceny leśnej działki gruntu bez prawa zabudowy" (str. 9 operatu).

Analiza wskazanych transakcji nie pozwala na ocenę, czy nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji spełniają kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Definicja nieruchomości podobnej zawarta została w

art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawodawca określił, że nieruchomość podobna, to nieruchomość

porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na

położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływającej na jej wartość.

Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca dokonał charakterystyki tylko dwóch nieruchomości spośród wybranych dziesięciu nieruchomości objętych transakcjami zawartymi przed zmianą planu i dwudziestu czterech po zmianie planu, a nadto w stosunku do pięciu transakcji nie wskazał ich lokalizacji (tabela na str. 9 operatu).

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, który stanowi jedyną podstawę dla ustalenia wysokości " renty planistycznej".

Za analizę i właściwe ustosunkowanie się do treści zawartych w operacie nie można uznać ogólnikowej oceny operatu szacunkowego, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sprowadzającej się do stwierdzenia, iż przyjęta przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego metoda szacowania wartości działki nie budzi zastrzeżeń w świetle obowiązujących przepisów. Przyjąć należy bowiem, iż prawidłowo działający organ odwoławczy winien był rozpatrzeć podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wadliwości określenia przez rzeczoznawcę wartości spornej działki sprzed zmiany planu miejscowego i ocenić, czy jest w stanie samodzielnie, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, dokonać oceny ich trafności, czy też zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy sporządzającego operat o przedstawienie w tym zakresie stanowiska ( w trybie wskazanym w art.136 kpa). Dopiero zatem po dokonaniu niezbędnych ustaleń (samodzielnie lub na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy) organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżących czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art.107§3 kpa). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie spowodowało to, iż wbrew art.7 i 77§1 kpa orzekł w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Ponadto należy również podzielić zarzut skargi co do naruszenia art. 10 § 1 kpa, w myśl którego obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Z przedłożonych bowiem Sądowi akt sprawy wynika, iż

organy administracyjne obu instancji nie dopełniły obowiązku powiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zapewni skarżącym czynny udział w prowadzonym postępowaniu, jak również dokona oceny operatu rzeczoznawcy pod względem jego prawidłowości i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.