Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 26 ust. 4
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zastosowanego zmniejszenia; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 21, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312), 64 ust. 2, art. 70, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.UE.L.549), 24 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.227.69), art. 19a Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.181.48), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania Z. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 10 maja 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

W dniu 27 września 2017 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z przebiegu kontroli sporządzono raport. Kopię raportu przekazano pełnomocnikowi strony.

W dniu 13 marca 2018 r. wykonawca kontroli - Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w O. Sp. z o. o. wystosowało do strony pismo z informacją o wprowadzeniu korekt do przesłanego wcześniej raportu z kontroli, z adnotacją że "raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, który został przesłany w dniu 21 grudnia 2017r. przestaje obowiązywać".

Pismem z dnia 22 marca 2018 r. strona wystąpiła do ARiMR w Ł. o udostępnienie dokumentacji pokontrolnej, w tym dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz kontroli w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

W dniu 23 marca 2018 r. udostępniono beneficjentce dokumentację z kontroli na miejscu przeprowadzonej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Dokumentacja z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni na dzień 23 marca 2018 r. nie była dostępna w BP ARiMR w Ł.

W dniu 17 kwietnia 2018 r. Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w O. przeprowadziło w gospodarstwie beneficjenta ponowną kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z przebiegu kontroli sporządzono raport. Kopię raportu przekazano stronie.

Pismem z dnia 5 lipca 2018 r. strona zgłosiła zastrzeżenia do raportu z ww. kontroli nie zgadzając się z ustaleniami poczynionymi w zakresie powierzchni deklarowanych działek.

W piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w O. poinformowało stronę, że zgłoszone zastrzeżenia nie zostały uwzględnione z powodu braku ich zasadności.

Decyzją z dnia 26 września 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok, tj.

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 49 673,47 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 738,66 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia współczynnika korygującego,

- płatność za zazielenienie w wysokości 36 048,11 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 470,68 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 717,94 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 61,60 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność dla młodych rolników w wysokości 10 602,56 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 138,44 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości 1 583,14 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 20,67 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do bydła w wysokości 5 745,58 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 75,02 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do krów w wysokości 7 333,45 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 95,75 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do owiec w wysokości 2 010,75 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 26,25 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie zaskarżając decyzję w zakresie dotyczącym pomniejszenia płatności w ramach systemów bezpośredniego ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Skarżąca zarzuciła naruszenie norm postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co przejawiało się w odrzuceniu wyników raportu kontroli powierzchni kwalifikowanej, przeprowadzonej we wrześniu 2017 roku i to mimo, że - wbrew twierdzeniom organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji - rolnik nie składał do niego żadnych zastrzeżeń. Ww. raport stanowi istotny w sprawie dowód, na okoliczność, że powierzchnie zadeklarowane przez stronę działki niemal w pełni (za wyjątkiem działki D) były zgodne ze stanem faktycznym stwierdzonym we wrześniu 2017 r. Strona nie zgadza się z całkowicie arbitralnym, w żaden sposób nieuzasadnionym i bezpodstawnym odrzuceniem wyników kontroli z września 2017 roku, której wyniki potwierdziły, że różnice pomiędzy kwalifikowalną powierzchnią zadeklarowaną, a tą stwierdzoną w wyniku kontroli zachodzą wyłącznie wobec działki D i wynoszą 0,20 ha;

2) art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie (w oparciu o ustalenia kwestionowanego raportu z kwietnia 2018 r.) powierzchni działek użytkowanych rolniczo i błędnym przyjęciu, że:

- dla działki rolnej A kontrolerzy stwierdzili 10,61 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 10,69 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej B kontrolerzy stwierdzili 10,15 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 10,49 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez Rolnika);

-dla działki rolnej C kontrolerzy stwierdzili 28,44 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 28,58 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej D kontrolerzy stwierdzili 6,25 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 6,47 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej E kontrolerzy stwierdzili 38,97 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 39,01 ha (co nie odpowiada powierzchni zadeklarowanej o 3,17 ha);

- dla działki rolnej F kontrolerzy stwierdzili 6,05 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 6,12 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej G kontrolerzy stwierdzili 5,03 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (yide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 5,05 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej H kontrolerzy stwierdzili 7,7 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (yide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 7,85 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej I kontrolerzy stwierdzili 4,62 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 4,74 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę).

Ww. okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że stwierdzone w trakcie kontroli kwietniowej, którą strona kwestionuje różnice pomiędzy kwalifikowalną powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną miały miejsce wyłącznie wobec działki E i wynosiła ona łącznie 3,17 ha (a nie jak podaje organ I instancji - 4,28 ha);

3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli na miejscu w kwietniu 2018 r. w zakresie pomiaru obszaru kwalifikującego się do dopłat działek zgłoszonych przez stronę, co przejawiało się w dokonywaniu przez kontrolerów pomiarów danych geologalizacyjnych w odległościach większych niż max. 25 m, co dyskwalifikuje wiarygodność wyników kontroli na miejscu;

4) art. 80 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie, że dokonywane w czasie kontroli na miejscu pomiary były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, bo poprzez wykonywanie pomiarów danych geologalizacyjnych w odległościach większych niż max. 25 m, co całkowicie dyskwalifikuje wiarygodność tych wyników;

5) art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że należy pomniejszyć powierzchnię zadeklarowaną o obszar powierzchni:

- porośniętej roślinnością, która wyrosła w okresie pomiędzy ostatnim koszeniem a kontrolą na miejscu;

- stanowiącą elementy krajobrazu stanowiące część łącznego obszaru działek rolnych;

Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

6) art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

7) przepisu art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) 640/2014 poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność nałożenia na Rolnika także kary administracyjnej, która została wyznaczona do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia (i w konsekwencji uzupełnienie kary o pozostałą kwotę kary administracyjnej), mimo iż brak jest podstaw do jego zastosowania.

Wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonym zakresie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zwiększenie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że w dniu 10 maja 2017 r. Z.T. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym wystąpiła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do bydła, płatności do krów oraz płatności do owiec. W toku postępowania na podstawie przeprowadzonej kontroli organ I instancji stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do dopłat wynosi 117,89 ha.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ odwoławczy potwierdził, że strona nie wnosiła bezpośrednio zastrzeżeń do raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w dniu 29 września 2017 r., ale zgłosiła uwagi do raportu z czynności kontrolnych prowadzonych w ramach działania rolo-środowiskowo-klimatycznego przeprowadzonych w gospodarstwie beneficjenta w dniu 8 listopada 2017 r. W piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. Biuro Kontroli na Miejscu OR ARiMR w O. wyjaśniło, że ze względu na różnice wyników dwóch kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie beneficjenta w okresie dwóch miesięcy przeprowadzono kolejną kontrolę celem zweryfikowania prawidłowej powierzchni. Dodatkowo organ wyjaśnił, że podczas kontroli we wrześniu 2017 r. grunty nieuprawnione do płatności w postaci obszarów zakrzaczonych i porośniętych olchą zostały wliczone do powierzchni upraw, a rozbieżności w kwestii ilości występujących rowów i ich szerokości miały istotny wpływ na podjętą decyzję o przeprowadzeniu kolejnej kontroli.

Zdaniem organu odwoławczego zastrzeżenia producenta dotyczące sposobów pomiarów i zastosowanych pomniejszeń nie są słuszne. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 36. ust. 1 ustawy, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 59 rozporządzenia Nr 1306/2013 system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. W myśl zaś z art. 24 Rozporządzenia Nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. "

W toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą strona deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Nr 1306/2013. W myśl powołanego przepisu system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1: 10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust, l lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit, b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. 2. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku l do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;(...)"

Podsumowując organ wyjaśnił, że System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia Nr 1306/2013 ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK oraz IACS+), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych -działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (egib). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (MKO) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej -- tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Jak wynika z powyższych przepisów, dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Wobec powyższego różnice w powierzchni stwierdzonej działek A,D,E,F,G,H oraz I wykazane w kolumnie 7 raportu z kontroli na miejscu, a przyjęte do naliczenia płatności i podane w decyzji I instancji, wynikają między innymi z zastosowania kodu DR 52, który oznacza, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, czyli zmniejszenie MKO.

Zgodnie z przepisami wartość powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu na danej działce ewidencyjnej nie może być większa niż maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) dla tej działki, dlatego w kontroli administracyjnej pomniejszono powierzchnie działek A,D,E,F,G,H oraz I kwalifikujące się do płatności i dostosowano do aktualnych powierzchni MKO.

W odniesieniu do działki rolnej A/A l, którą obarczono kodem błędu DR52 i DR53 stwierdzono powiększenie i pomniejszenie określonego pola zagospodarowania. Ze zmierzonego obszaru wykluczono teren o powierzchni 0,08 ha. Powyższe obrazuje szkic wykonany dla działki A/A1 oraz zdjęcia o numerach 92-846 i 92-847. Zdjęcia te obrazują przerośnięte trawy oraz zadrzewienia wzdłuż wschodniej granicy działki rolnej A.

Odnosząc się do działki rolnej B/B1 wykluczono z płatności obszar o powierzchni 0,34 ha, który stanowi różnicę między obszarem zadeklarowanym 10,49 ha a powierzchnią kwalifikowaną, która wynosi 10,15 ha wobec czego powierzchnię działki rolnej B pomniejszono do MKO aktualnego dla danej działki ewidencyjnej. Wartość powierzchni stwierdzonej w trakcie prowadzonej kontroli na miejscu, nie może być większa niż maksymalny kwalifikowany obszar dla tej działki ewidencyjnej. Ustalenia tej nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej.

W przypadku działki rolnej C/C1 nie został zakwalifikowany do dopłat obszar działki o powierzchni 0,14 ha różnica wynika z zastosowania kodu DR 50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych na wniosku. Do płatności przyjęta została tylko powierzchnia zmierzona na działce ewidencyjnej nr 3/7, co w konsekwencji skutkuje redukcją powierzchni działek rolnych o obszar niedeklarowany we wniosku. Ponadto do obliczeń tolerancji pomiaru uwzględniono obwód liniowy działki co oznaczono kodem DR 49. Granice upraw, jak i obszary nieużytkowane rolniczo obrazują fotografie wykonane podczas przeprowadzonej kontroli, tj. zdjęcia o numerach: 83-258, 83-287, 83-289, 83-291, 83-293 do 83-295, 83-298, 83-300 do 83-303, 92-761, 92-764, 92-767 do 92-769, 92-777, 92-779 i 92-782.

Odnośnie działki rolnej D/Dl, nie został zakwalifikowany do płatności obszar 0,22 ha z uwagi na wskazane wyżej zastosowanie kodu błędu DR 52 i 53. Z płatności wykluczono obszar znajdujący się w południowo wschodniej części działki. Utrwalony na fotografiach nr 83-245, 83-249, 83-251, 83-256, 83-257 stan szaty roślinnej wskazuje, że na wykluczonym z dopłat obszarze nastąpiło zaniedbanie w zakresie gospodarki łąkowej. Na zdjęciach uwidoczniono przerośnięte trawy i gęste zakrzaczenia. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik producenta załączył ,pomiar geodezyjny działki rolnej D" z września 2018 r.

Zdaniem organu odwoławczego załącznik nie może być uznany jako dowód potwierdzający brak przedeklarowania działki rolnej D w 2017 r., ponieważ pomiar geodezyjny nie jest właściwy do weryfikacji kwalifikowalności powierzchni zgłoszonej do dopłat, pomiar ten służy jedynie do mierzenia powierzchni działki ewidencyjnej.

W dalszej części organ wskazał, że zgodnie art. 19a ust. 1 Rozporządzenia 640/2014 jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział l, 2, 4 i 5 oraz tytule rozporządzenia (UEJ nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary (...)", organ wyjaśnia, że ww. zapis ma zastosowanie do powierzchni danej grupy upraw - w tym przypadku będzie to łączna powierzchnia upraw zgłoszonych do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), tj. łączna powierzchnia wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do JPO.

W przypadku działki E/E1 różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 3,21 ha. W raporcie z kontroli zastosowano m.in. kod błędu DR13+ co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Do płatności nie został uwzględniony obszar znajdujący się w południowej części działki zakrzaczenia i zadrzewienia (samosiejki), których wielkość w znacznym stopniu pozwala twierdzić, że obszar ten nie był użytkowany rolniczo przez okres dłuższy niż zostało to wskazane w odwołaniu - "od ostatniego koszenia do kwietnia 2018 r.". Szkic działki wykonany przez kontrolerów szczegółowo określa miejsca występowania samosiejek, powyższe potwierdzają również zdjęcia o numerach 78, 79, 80, 82, 86, 88, 89. Zastosowanie kodu DR52 miało również miejsce w północno-wschodniej części działki (zdjęcie 122) oraz północno-zachodniej części działki (zdjęcie 132), na fotografiach tych widać gęste zakrzaczenia oraz zadrzewienia. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu OR w O. w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. "obszary nieużytkowane rolniczo występujące na dzień kontroli tj. 17.04.2018 roku na obrzeżach lasu, zagajników oraz przy rowie, w obrębie pola zagospodarowania trwałego użytku zielonego zostały opisane kodami pokontrolnymi DR52 i DR53. Powyższe kody informują, że pole zagospodarowania TUZ nie istnieje na tym obszarze czyli uległo zmniejszeniu (DR53) ponieważ obszar ten stanowi pole zagospodarowania pokryte zakrzaczeniami, samosiewkami olch i zadrzewieniami (DR52)".

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że różnice pomiędzy kwalifikowaną powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną miały miejsce wyłącznie wobec działki E i wynosiły łącznie 3,17 ha (a nie jak podaje organ I instancji 4,28 ha) organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar podany przez organ l instancji, tj. 4,28 ha nie jest obszarem odnoszącym się tylko do działki E, jest to obszar, który powstał w wyniku zsumowania wszystkich powierzchni wykluczonych z płatności w poszczególnych działkach rolnych. Jest to zsumowana różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Wobec powyższego powierzchnia wskazana przez organ jest jak prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu, że nie wiadomo " (...) w jaki sposób kontrolerzy uznali, że cała część południowa działki w pełni obrośnięta jest samosiejkami, a nie mogli przecież tego stwierdzić wyłącznie poprzez oględziny de facto jedynie z jednej strony, organ wyjaśnił, że na obrazie ortofotomapy, który posiada ARiMR są widoczne zarośla, które sięgają do granicy działki ewidencyjnej. Wobec tego podniesiony przez stronę zarzut nie może być uwzględniony. W przypadku działki rolnej F wykluczono z dopłat obszar o powierzchni 0,07 ha jak wyjaśniono powyżej dla działki tej zastosowano kod pokontrolny DR52 tzn. Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Z powierzchni zmierzonej wzdłuż jej naturalnych granic, wykluczono obszar zadrzewiony przy granicy w części zachodniej działki oraz powierzchnię zakrzaczoną w obrębie rowu w południowej części działki.

Analizując wyniki kontroli dla działki rolnej G/G1 zadeklarowany obszar został pomniejszony o 0,02 ha, a przyczyną pomniejszeń jest zastosowanie kodu błędu DR 52, który oznacza, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Pomiar działki został wykonany wzdłuż jej naturalnych granic, co potwierdzają ortofotomapy wykonane w dniu 26.12.2016 r. i 08.06.2018 r. Granice tej działki obrazują fotografie o numerach 83-200 do 83-204. W związku z powyższym powierzchnia działki jest zgodna z powierzchnią deklarowaną. Przyczyną różnic między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną jest błędnie zagospodarowana powierzchnia deklarowanej uprawy w granicach deklarowanej działki referencyjnej.

W odniesieniu do działki rolnej H/H1 obszar niezakwalifikowany do płatności wynosi 0,08 ha Pomiaru działki dokonano wzdłuż jej naturalnych granic. Z powierzchni tej wykluczono obszar zakrzaczony i porośnięty czciną co potwierdzają zdjęcia o numerach: 83-205 do 83-236. W raporcie kontroli dla działki tej zastosowano kod błędu DR52.

W przypadku działki rolnej l, którą obarczono kodem błędu DR52 i DR53 wykluczono obszar o powierzchni 0.12 ha. Z wyjaśnień udzielonych przez BKM OR w O. wynika, że pomiar działki rolnej dokonano wzdłuż jej naturalnych granic uwzględniając teren użytkowany rolniczo. Z powierzchni tej wykluczono obszar zadrzewiony znajdujący się przy granicy działki w zachodniej jej części oraz część powierzchni działki na której znajduje się droga wiodąca wzdłuż lasu we wschodniej części działki rolnej, położone w granicach pola zagospodarowania TUZ. Powyższe przedstawiają fotografie nr 83-367, 83-368, 83-370, 83-371, 83-372.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że z wyjaśnień złożonych przez BKM w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. wynika, że pomiaru działek rolnych dokonano przy użyciu odbiornika GPS instrumentem pomiarowym z Leica GG03 z wykorzystaniem techniki GNNs oraz Garmin GPSMap 60. W związku z powyższym, że pomiary wykonano przy użyciu dwóch odbiorników zaistniała konieczność zaimportowania danych z obydwu urządzeń do komputera w celu ich połączenia w jeden spójny plik wektorowy dla danej kontroli. Istotne było również określenie zewnętrznego obwodu działek, które posiadają obiekt wcinający (kod pokontrolny DR49), gdyż precyzyjne dane dotyczące wartości obwodu zewnętrznego można uzyskać podczas kameralnej obróbki danych korzystając ze specjalistycznego oprogramowania. Ponadto dla działek rolnych, dla których zastosowano kod pokontrolny DR37 informujący o tym, że niewidoczne w terenie granice działki rolnej zidentyfikowano na podstawie danych GIS, granic nie ustala się w terenie odbiornikiem GPS. W związku z powyższym w plikach LOG istnieją sytuacje, w których odległość między punktami przekracza 25 m. Sytuacje te mają miejsce w linii prostej wyznaczającej granice między dwiema działkami rolnymi. Dodatkowo pomiar został przeprowadzony w oparciu o ortofotomapę aktualną na dzień kontroli, a nałożone zarejestrowane w terenie granice działek pokrywają się z jej zobrazowaniem również w tych miejscach, gdzie brakuje punktu pomiaru, co potwierdza ich prawidłową weryfikację w terenie. (...) wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Powierzchnie i odległości są mierzone na ortofotomapie, która jest mapą posiadającą skalę, gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,75 m dla piksela terenowego 0,5 m.

Reasumując wskazano, że kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc cześć obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności, czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach.

Zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określa ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż l ha.

Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit, a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. W przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. ".

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane w drodze decyzji.

Składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności, przy czym, co istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, płatność nie może zostać przyznana do powierzchni większej aniżeli maksymalny kwalifikowany obszar, w rozumieniu art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) zgodnie z art. 7 ust l i 2 ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha lub w przypadku niespełnienia powyższego warunku, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich wynosi, co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro przed zastosowaniem kar, o których mowa w art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013. Jednolita płatność obszarowa jest przyznawana jeżeli rolnik spełnia warunki wynikające z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013, tj. rolnik został zakwalifikowany jako aktywny zawodowo.

Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 122,17 ha. Powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego wyniosła 117,89 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wynosi zatem 4,28 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 3,63%.

Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym przekracza 3% obszaru zatwierdzonego albo więcej niż 2 ha - pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Jednocześnie kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar. Po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchni, powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi: 117,89 ha (powierzchnia stwierdzona) – 6,42 ha (tj. 1,5 krotność stwierdzonej różnicy) = 11,47 ha (powierzchnia po zastosowaniu zmniejszeń). Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2017 r. (Dz. U. poz. 1887) i wynosi 461, 55 zł

Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła 51 448,98 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. W związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,388149%. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 3 rozporządzenia Nr 639/2014, współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku. Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 120 378,92 zł, co przy kursie wymiany euro 4,3042 zł stanowi kwotę 27 967,78 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 25 967,78 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,388149%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 360,47 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 663,12 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota jednolitej płatności obszarowej.

Zgodnie z przytoczonym art. 19a ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust. 2. Zgodnie ze wskazanym art. 19a ust. 2 w roku 2016 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o kwotę 1 112,39 zł. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 49 673,47 zł

Odwołując się do treści art. 64 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1306/2013 organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wystąpienie przypadków siły wyższej wymienionych w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z powołanym przepisem, do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:

a) śmierć beneficjenta;

b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;

d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;

e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;

f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku."

Strona we wniesionym odwołaniu również nie powołuje się na żadną z ww. okoliczności.

W ocenie organu odwoławczego popełniony przez odwołującego błąd we wniosku pomocowym, polegający na zawyżeniu powierzchni działek zgłoszonych do dopłat o 4,28 ha, podczas gdy całkowita powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 122,17 ha, nie może zostać uznany za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Nr 809/2014, ponieważ oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej - błąd niebudzący wątpliwości. Nieprawidłowość której wykrycie wymaga przeprowadzenie określonych działań kontrolnych, nie może być uznany za omyłkę o takim charakterze.

W analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit. c i d Rozporządzenia 1306/2013. Zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów stanowi podstawową dla wielkości pomocy finansowej i w ogóle dla możliwości udzielenia tej pomocy kwestię. Zadeklarowana powierzchnia gruntów do pomocy finansowej określa ciężar finansowy tej pomocy, a więc wnioskujący o pomoc rolnik wskazując powierzchnię do płatności, musi czynić to w pełni świadomie, bowiem bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. Wniosek o przyznanie płatności wiąże organ, który decydując o przyznaniu pomocy, musi odnieść się do danych w nim zawartych, w tym do wielkości zgłoszonego obszaru i te właśnie dane poddać kontroli administracyjnej, bo decydują one o wielkości przyznanej pomocy.

Podsumowując, postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek strony, która nie była zobowiązana do uzyskania płatności i składania wniosku, ale skorzystała z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa. Co więcej, składając wniosek skarżąca złożyła oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, strona ponosi wyłączną winę za nieprawidłową deklarację powierzchni użytkowanej rolniczo we wniosku.

W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna albowiem jak zostało to powyżej szczegółowo wykazane stwierdzona różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną stanowi 3,63% powierzchni stwierdzonej.

Odnosząc się do art. 64 ust. 2 lit. f Rozporządzenia 1306/2013 organ wyjaśnił, że wyjątki od stosowania kar administracyjnych zostały określone w art. 15 Rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z przywołanym przepisem kar administracyjnych przewidzianych w rozdziale IV zatytułowanym "Obliczanie pomocy i kar administracyjnych związanych z systemami płatności bezpośrednich i środkami rozwoju obszarów wiejskich w ramach zintegrowanego systemu" nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Podane przez beneficjenta ww. informacje powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji. W analizowanym stanie faktycznym brak jest dowodów potwierdzających okoliczność dokonania zmian we wniosku w zakresie spornych działek.

Skarżąca jako ubiegająca się o przyznanie płatności - powinna wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że wykluczone powierzchnie z ww. działek kwalifikowały się do płatności. W związku z powyższym, nie ma podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych przez organ I instancji ustaleń, co do powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Ustalenia te, oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w postaci protokołu z kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej nie zostały podważone przez rolnika żadnym dowodem, uzasadniającym postawienie tym ustaleniom zarzutu dowolności.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że wykryte w toku kontroli administracyjnej nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością obszarową, obligowały organ I instancji do zastosowania zapisów art. 19a rozporządzenia nr 640/2014 i w konsekwencji zastosowania kary administracyjnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie norm postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co przejawiało się w odrzuceniu wyników raportu kontroli powierzchni kwalifikowanej, przeprowadzonej we wrześniu 2017 r. pomimo, że –raport stanowi istotny dowód w sprawie na okoliczność, że powierzchnie deklarowane przez rolnika niemal w pełni (za wyjątkiem działki D) były zgodne ze stanem faktycznym stwierdzonym w takcie kontroli na miejscu w 2017 r.

2) art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie wyników raportu z kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2018 r. pomimo, że wniosek o płatności dotyczył roku 2017;

3) art. 26 ust. 2 w z. z pkt 77 preambuły do rozporządzenia wykonawczego Komisji (EU) nr 809/2014 poprzez uwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonej w 2018 r. pomimo, że kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wniosku o przyznanie pomocy i wnioski o płatność;

4) art. 80 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie, że raport z kontroli w kwietniu 2018 r. w rubryce 3 "dane z kontroli" w poz. 7 obejmuje już powierzchnie stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu przy uwzględnieniu powierzchni zmierzonej oraz tolerancji błędu pomiaru, co przejawiało się błędnym przyjęciu, że:

- dla działki rolnej A kontrolerzy stwierdzili 10,61 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 10,69 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej B kontrolerzy stwierdzili 10,15 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 10,49 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez Rolnika);

-dla działki rolnej C kontrolerzy stwierdzili 28,44 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 28,58 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej D kontrolerzy stwierdzili 6,25 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 6,47 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej E kontrolerzy stwierdzili 38,97 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 39,01 ha (co nie odpowiada powierzchni zadeklarowanej o 3,17 ha);

- dla działki rolnej F kontrolerzy stwierdzili 6,05 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 6,12 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej G kontrolerzy stwierdzili 5,03 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 5,05 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej H kontrolerzy stwierdzili 7,7 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 7,85 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę);

- dla działki rolnej I kontrolerzy stwierdzili 4,62 ha powierzchni użytkowanej rolniczo, podczas gdy z samego (kwestionowanego) raportu z kwietnia 2018 r. wyraźnie wynika, że kontrolerzy przyjęli (vide: kolumna 7 Dane z kontroli) jako powierzchnię użytkowaną rolniczo pow. 4,74 ha (a zatem taką, która odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez stronę).

Ww. okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że stwierdzone w trakcie kontroli kwietniowej, którą strona kwestionuje różnice pomiędzy kwalifikowalną powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną miały miejsce wyłącznie wobec działki E i wynosiła ona łącznie 3,17 ha (a nie jak podaje organ I instancji - 4,28 ha);

5) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez stwierdzenie, że wykonywanie pomiarów danych geologalizacyjnych podczas kontroli w kwietniu 2018 r. w odległościach większych niż max. 25 m nie ma wpływu na ich wiarygodność, podczas gdy tylko dla dwóch działek, tj. E i G kontrolerzy ustalili granice w oparciu o dane GIS, posługując się w pozostałym zakresie danym z GPS;

6) ) art. 3 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że należy pomniejszyć powierzchnię zadeklarowaną o obszar powierzchni:

- porośniętej roślinnością, która wyrosła w okresie pomiędzy ostatnim koszeniem a kontrolą na miejscu, co potwierdzają szkice działki E1 wykonane w ramach kontroli na miejscu we wrześniu 2017r., gdzie południowa część powierzchni ww. działki została zakwalifikowana do płatności;

- stanowiącą elementy krajobrazu stanowiącym część łącznego obszaru działek rolnych, tj. rowy, dla których szerokość nie przekracza 2 m, a co dokumentują liczne fotografie przedstawione przez skarżącą oraz wyniki kontroli, które miały miejsce we wrześniu i listopadzie 2017 r.;

- "przedeklarowany" działki D, pomimo, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynika, że podana powierzchnia była prawidłowa.

Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

6) art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mimo, że z raportu kontroli wykonanej we wrześniu 2017 r. wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną wynoszącą 122,17 ha a stwierdzoną (we wrześniu 2017 r. powierzchnię mniejszą stwierdzono wyłącznie wobec działki D2A wynoszącą 0,44 ha oraz wobec działki H1 wynoszącą 0,25 ha) wynoszącą 121,48 ha i nie przekraczała ani 2 ha ani 3%;

7) art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) 640/2014 poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność nałożenia kary administracyjnej, która została wyznaczona do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia (i w konsekwencji uzupełnienie kary o pozostałą kwotę kary administracyjnej), mimo iż brak jest podstaw do jego zastosowania.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz w zaskarżonym zakresie poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Stwierdził ponadto, ze skarżąca nieprawidłowo interpretuje wyniki kontroli odnosząc powierzchnie do działek, gdy w istocie należy badać powierzchnie grup upraw ( str. 6 uzasadnienia). Przeprowadzenie kontroli w miejscu w 2018 r. nie narusza przepisów art. 26 ust. 2 w zw. z poz. 77 preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i jest zgodne z art. 24-26 tego rozporządzenia. Organ jest uprawniony do dokonywania kontroli w dodatkowych terminach, o czym stanowi art. 26 ust. 4 in fine. Powyższe uprawnienie statuowane jest również a może nawet przede wszystkim w przepisach art. 77 § 2 i 85 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 21, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312) – dalej: ustawa, 64 ust. 2, art. 70, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.UE.L.549), 24 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.227.69), art. 19a Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.181.48).

Kwestionując prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć skarżąca zarzuciła niezasadne odrzucenie przez organ administracji wyników raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej we wrześniu 2017 r. i nadanie mocy dowodu w sprawę raportowi z kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2018 r., mimo że kontrole na miejscu powinny być przeprowadzone w 2017 roku to jest w roku, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności. Wyniki ww. kontroli są rozbieżne, przez co poddają w wątpliwość rzetelność poszczególnych kontroli.

Zgodnie z art. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku, działki i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 roku, I GSK 213/18, Lex numer 2501150).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

2. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

3. Kwota płatności bezpośrednich, o której mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, do której wysokości nie stosuje się art. 9 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, wynosi równowartość w złotych kwoty 5000 euro.

Powyższy przepis ustanawia przesłanki przyznania wszystkich płatności bezpośrednich, natomiast uszczegółowienie zasad przyznawania poszczególnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierają dalsze przepisy ustawy, tj. art. 8 ust 1 oraz art. 14 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jak wynika z powyższego w pierwszej kolejności podstawowe znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma ustalenie powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania tej pomocy. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednoznacznie wskazuje w art. 21 ust. 1, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Od indywidualnej decyzji rolnika zależy więc, czy będzie ubiegał się o płatności obszarowe, co wiąże się automatycznie z obowiązkiem utrzymywania zgłoszonych działek rolnych w tzw. dobrej kulturze rolnej.

Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 809/2014 określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie pomocy. Zgodnie z art. 17 tego rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, wcześniej ustalane formularze przekazane rolnikowi zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Materiały graficzne dostarczone beneficjentowi zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wskazują granice oraz unikalną identyfikację działek referencyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, oraz granice działek rolnych zatwierdzonych w roku poprzednim, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej. Od roku 2016 materiały te wskazują również rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych zatwierdzonych w roku poprzednim.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Nie budzi wątpliwości, że kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy zadeklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj i stan upraw odpowiadają wymogom i normom dobrej kultury rolnej.

Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych.

Wskazać także należy, że wysokość płatności ustala się zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni z uwzględnieniem po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Oceniając legalność przeprowadzonego w sprawie postępowania, Sąd miał także na uwadze szczególne uregulowania przewidziane w art. 3 ww. ustawy, z których wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Na mocy art. 3 ust 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stosownie do brzmienia wskazanych przepisów, zauważyć należy, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 344/16).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że słuszny jest zawarty w skardze zarzut dokonania kontroli na miejscu w roku następnym po złożeniu wniosku. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Stosownie do Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31), kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność (motyw (77) preambuły). W związku z tym sformułowanie zawarte w art.26 ust.2 tego rozporządzenia, że "kontrole na miejscu są rozłożone w ciągu roku" należy odnosić do roku kalendarzowego, którego dotyczy płatność. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązków beneficjenta w zakresie utrzymania gruntów w dobrej kulturze. W konsekwencji, ustalenie czy deklarowane do płatności działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej w 2017 r. czyli w roku, w którym skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, uzależnione jest od wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego.

W formularzu wniosku o płatność zawarte jest pouczenie o obowiązku utrzymywania działek zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 10 maja 2017 r., zatem kontrola utrzymania zadeklarowanych gruntów powinna odbyć się w roku 2017r. Organ natomiast oparł wydane decyzje na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2018 r., czyli w czasie, gdy stan faktyczny na przedmiotowych działkach uległ zmianie.

Przyjęty jako dowód w sprawie raport z kontroli przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. zawiera na stronie 4 adnotację, iż przyczyną przeprowadzenia kontroli jest złożenie zastrzeżeń przez pełnomocnika strony.

Także organ orzekający w I instancji wskazuje zastrzeżenia strony jako przyczynę "odrzucenia" raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2017 r. oraz ponownej kontroli w kwietniu 2018 r.

Inny powód przeprowadzenia kontroli w kwietniu 2018 r. wskazuje organ odwoławczy. Stwierdza, że strona nie wnosiła bezpośrednio zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych z dnia 29 września 2017 r. Wnosiła jednak uwagi do raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach Działania Rolno-Środowiskowo-Klimatycznego w listopadzie 2017 r. Ze względu na różnice wyników dwóch kontroli podjęto decyzję o przeprowadzeniu kolejnej kontroli.

W myśl powołanego wyżej art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły ww. obowiązki. Jakkolwiek przepisy art. 3 ustawy ograniczają zakres postępowania dowodowego organu, to nie może on prowadzić postępowania w sposób dowolny, bez rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Przede wszystkim wbrew stanowisku strony, która zaakceptowała w niemal pełnym zakresie wyniki kontroli z września 2017 r., "odrzucono" raport z tej kontroli nie informując jej dlaczego podważono wyniki pierwszej kontroli oraz podjęto działania zmierzające do przeprowadzenia kolejnej kontroli dopiero w 2018 r., to jest w następnym roku kalendarzowym po złożeniu wniosku o przyznanie płatności.

Organy obu instancji także nie wyjaśniły skarżącej dlaczego zapisy zawarte w raporcie z kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2017 r. utraciły walor dowodowy. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano powody kolejnej kontroli. W trakcie postępowania, w piśmie organu z dnia 13 marca 2018 r., znalazła się lakoniczna informacja cyt. "Raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, który został przesłany w dniu 21 grudnia 2017 r. przestaje obowiązywać".

Zdaniem Sądu wyniki kolejnej kontroli, która miała miejsce w kwietniu 2018 r., nie mogą być uznane za miarodajne dla poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2017 r. Nie dokumentują bowiem one stanu faktycznego przedmiotowych działek w roku kalendarzowym, w którym składano wniosek o płatności.

Organ administracji wydając ponownie decyzję przyjmie jako dowód w sprawie ustalenia zawarte w raporcie z kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2017 r., to jest w terminie określonym w Rozporządzeniu Wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 – motyw 77 preambuły i art. 26 ust. 2. Jest to dowód potwierdzający rzeczywisty stan przedmiotowych działek w roku 2017. Na jego treść powoływała się strona w trakcie postępowania administracyjnego, zgłaszając tylko zastrzeżenia do ustaleń dotyczących powierzchni jednej z działek. Organ zobowiązany będzie rozważyć zasadność tych zastrzeżeń.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z art.26 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/14 istnieje możliwość dokonywania kontroli w dodatkowych terminach. Kontrole takie uzasadnione są w przypadkach określonych w tym przepisie, to jest jeżeli niektóre kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki można sprawdzić tylko w konkretnym okresie. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie uprawdopodobniły jednak, że we wrześniu 2017 roku, gdy przeprowadzono kontrolę gospodarstwa skarżącej wystąpiły okoliczności nie pozwalające na sprawdzenie kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań oraz obowiązków i tym samym w późniejszym terminie konieczne będzie powtórzenie kontroli.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1) sentencji.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzono od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę składają się: wpis sądowy od skargi 200 zł., wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

bg