Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 199/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Pisz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 grudnia 2021 r. nr PN.4131.487.2021 w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej na terenie gminy Pisz, stanowiącej własność Gminy Pisz I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miejskiej Pisz kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 grudnia 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/387/21 Rady Miejskiej w Piszu (dalej: Rada Miejska, organ uchwałodawczy) z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej na terenie gminy Pisz, stanowiącej własność Gminy Pisz. W treści zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości oznaczonej numerem działki 423/1, położonej w obrębie Zdory (§ 1).

Organ nadzoru wskazał, że w tej samej sprawie Rada Miejska w Piszu podjęła już w dniu 5 października 2021 r. uchwałę Nr XXXII/350/21. Zaznaczono, że Wojewoda wydał względem tej uchwały rozstrzygnięcie nadzorcze z 29 października 2021 r., na które Rada Miejska wniosła 8 grudnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z akceptowanym w judykaturze poglądem, rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności, dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje co do zasady skutki analogiczne jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Organ nadzoru wywiódł, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 29 października 2021 r., wstrzymało wykonanie pierwszej uchwały, jednakże wskazany akt nadzorczy nie jest jeszcze prawomocny i na tym etapie nie wiadomo, jaki będzie wynik postępowania sądowo-administracyjnego, którego jest przedmiotem. W wypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi Rady Miejskiej powstać może niedopuszczalna z punktu widzenia zasad prawa, sytuacja funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch uchwał o niemalże identycznym brzmieniu, podjętych w tej samej sprawie, co rodzić może poważne wątpliwości choćby w kwestii wykonalności tych uchwał, tym bardziej, że kwestionowana uchwała z dnia 24 listopada 2021 r. nie zwiera żadnych regulacji derogacyjnych.

Organ nadzoru odniósł się także do meritum zakwestionowanej uchwały. Podważył zasadność zezwolenia na sprzedaż opisanej w uchwale nieruchomości. Nieruchomość ta stanowiła bowiem dotychczas bazę M., która realizowała m.in. zadnia związane z zapewnieniem bezpieczeństwa na akwenach zlokalizowanych na terenie gminy Pisz. Organ nadzoru wskazał, że organy gminy, w przypadku zarządzania określonym obszarem wodnym zapewniają warunki do organizowania pomocy oraz ratowania osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia i odpowiadają za organizowanie i finansowanie działań ratowniczych na tym obszarze. Przewidywanym skutkiem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, będzie likwidacja bazy ratownictwa wodnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Miejska w Piszu reprezentowana przez Burmistrza Pisza, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze zarzucono:

l. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez:

- uznanie, iż Uchwała Rady Miejskiej w Piszu Nr XXXIV/387/21 wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości oznaczonej numerem działki 423/1, położonej w obrębie Zdory, stanowiącej własność Gminy Pisz jest sprzeczna z prawem, a zatem nieważna, albowiem rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, w sytuacji gdy nieważność uchwały stwierdza się, wyłącznie w przypadku sprzeczności z prawem rozumianej jako naruszenia prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (istotność naruszenia), albowiem w innym wypadku mamy do czynienia nieistotnym naruszeniem prawa, przy wystąpieniu którego nie stwierdza się nieważności danego aktu prawa miejscowego;

- przekroczenie przez Wojewodę zakresu przedmiotowego art. 91 ust. 1 u.s.g. i zbadanie Uchwały Rady Miejskiej w Piszu nie przez pryzmat jej zgodności z prawem (materialnym, procesowym), a pod kątem bliżej nieokreślonych przesłanek nie wynikających z brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g., podważających prawo Gminy do sprzedaży nieruchomości będącej jej wyłączną własnością;

II. Naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 grudnia 2021 roku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z brzmienia przepisów u.s.g. przy jednoczesnym ograniczeniu się w tej materii do sfomułowania "zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób, który rażąco narusza obowiązujący porządek prawny", w sytuacji gdy Wojewoda nie wskazał jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych uprawniających do powyższej konstatacji, nie wskazał przepisów prawa, które według niego zostały naruszone, a w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia poprzestał w zasadzie na uwypukleniu brzmienia art. 92 ust. 1 u.s.g., czy też art. 98 ust. 5 u.s.g., których treść nie budzi większych wątpliwości prawnych, a nadto zaniechał przedstawienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi, gmina omówiła wynikający z art. 91 u.s.g. tryb i przesłanki postępowania nadzorczego nad aktami prawa miejscowego. Wskazała, że wykładnia przepisu art. 91 ust.1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wywołuje skutków prawnych. W konsekwencji od momentu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego zainteresowanemu, nie może on podejmować działań związanych z realizacją danej uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru, a nie wszystkich uchwał, które zostaną podjęte w późniejszym czasie, nawet w tej samej materii. W nawiązaniu do powyższego Skarżąca wywiodła, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym Gmina nie może podejmować nowej uchwały w trakcie postępowania nadzorczego. W przekonaniu Skarżącej, brak jest podstaw prawnych, które zakazują takiego postępowania.

Skarżąca podniosła również, że Wojewoda nie zakwestionował skutecznie podstawy prawnej sprzedaży, a zatem także i samej możliwości sprzedaży nieruchomości przez Gminę Pisz. Skarżąca uznała, że Wojewoda podważył w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyłączną kompetencję Rady Miejskiej w Piszu do sprzedaży nieruchomości wynikającą z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Powyższe świadczy zaś o wyjściu Organu nadzorczego poza przysługujący mu zakres kompetencji uregulowany w przepisach u.s.g. Gmina ma wyłączną kompetencję w kwestii obrotu nieruchomościami należącymi do danej jednostki samorządu terytorialnego, przy oczywistym uwzględnianiu przepisów innych ustaw, w tym także ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia bezpieczeństwa na obszarach wodnych, skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1, odpowiada na terenie parku narodowego lub krajobrazowego - dyrektor parku. Jezioro S (nad, którym stacjonuje M.) znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego, zatem w myśl zacytowanego przepisu, odpowiedzialność za bezpieczeństwo osób przebywających na obszarach wodnych odpowiada Dyrektor Parku Krajobrazowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się bezpośrednio do sformułowanych w skardze zarzutów organ nadzoru wskazał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie zakwestionowano oczywistego prawa gminy do prowadzenia własnej polityki majątkowej, w tym wypadku do sprzedaży należącej do niej nieruchomości. Tym niemniej, wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, której przepisy ustrojowe nie wyłączają spod kontroli legalności. O

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117). W ocenie sądu, Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku się nie wywiązał. W sposób dorozumiany odnosił się co prawda do art. art. 92 ust. 1 u.s.g., jednak nie wykazał jego naruszenia.

Zagadnieniem pierwszoplanowym w niniejszej sprawie była ocena, czy organ uchwałodawczy gminy, uprawniony był do powtórnego wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości oznaczonej numerem działki 423/1, stanowiącej własność Gminy Pisz, w uchwale Nr XXXIV/387/21 z dnia 24 listopada 2021 r., w sytuacji gdy zgoda taka udzielona została już w uchwale Nr XXXII/350/21 z dnia 5 października 2021 r., objętej nieprawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z 29 października 2021 r. W opinii wojewody wobec tożsamości przedmiotu regulacji obu uchwał doszło do ich kolizji, a wiec podwójnej regulacji tej samej kwestii. Powyższe jest konsekwencją faktu, iż nieprawomocny akt nadzoru, nie wyeliminował z obrotu prawnego starszej z uchwał, a jedynie zawiesił jej skuteczność.

Punktem wyjścia przy ocenie wskazanego wyżej zagadnienia uczynić należy wykładnię art. 92 ust.1 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem wskazanego wyżej przepisu stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zawarte w art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała/zarządzenie, których nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołują skutków prawnych. (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 968/13). Takie znaczenie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie art. 152 p.p.s.a., (w odniesieniu do jego treści obowiązującej do 14 sierpnia 2015 r.), w którym również mowa była o wstrzymaniu wykonalności aktów zakwestionowanych przez sąd (por. wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r. Nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., Nr 4, poz. 209; zob. też wyroki NSA z 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, z 14 listopada 2018 r. I OSK 2278/18, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 2175/18 - dostępne w CBOSA).

Sygnalizowana wyżej konsekwencja wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma jednak w przedmiotowej sprawie znaczenie li tylko pomocnicze. W pierwszej kolejności wskazać należy bowiem, na podstawową regułę kolizyjną lex posterior derogat legi priori, mająca zastosowanie w przypadku gdy lex posteriori (akt późniejszy) nie jest hierarchicznie niższy niż lex prior (akt wcześniejszy). W przedmiotowej sprawie kolizja dotyczy dwóch uchwał, a wiec aktów tej samej rangi. Pierwszeństwo przyznać należy zatem regulacji późniejszej, która niejako automatycznie deroguje, akt wcześniejszy w zakresie w jakim następuje kolizja co do przedmiotu lub podmiotu regulacji. Odnosząc się do kolizji temporalnej aktów prawa miejscowego WSA w Poznaniu wskazał, że w razie nie zawarcia w nowej uchwale przepisów derogacyjnych, wątpliwości co do obowiązywania aktu prawnego należy rozstrzygać za pomocą reguły kolizyjnej, według której lex posterior derogat legi priori (Wyrok WSA w Poznaniu z 28.01.2014 r., III SA/Po 1674/13 CBOSA).

WSA w Poznaniu wywiódł również (patrz Postanowienie WSA w Poznaniu z 14.12.2017 r., IV SA/Po 778/17 CBOSA) że "dorozumiana" derogacja jest znanym polskiej kulturze prawnej (acz nie do końca pożądanym) środkiem prowadzącym do wyeliminowania aktu normatywnego z obrotu prawnego (por.: orzeczenie TK z 12 stycznia 1995 r., K 12/94, OTK 1995/1/2; I. Bogucka, S. Bogucki, O derogacji i pojęciach pokrewnych, PiP 1992, z. 6, s. 80). I choć w aktualnie obowiązujących Zasadach techniki prawodawczej ("ZTP"), stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej; (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) postuluje się unikanie jej stosowania - na rzecz derogacji wyraźnej (zob. § 39 ust. 1 ZTP) - to jednak brak podstaw do kwestionowania skuteczności takiej derogacji.

Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że niezależnie od okoliczności objęcia aktem nadzoru uchwały Nr XXXII/350/21 z dnia 5 października 2021 r., w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej na terenie gminy Pisz – jeśli nie została ona wykonana – istniała możliwość wydania w tym samym zakresie kolejnego aktu tej samej rangi. Powyższe prowadziło to tzw. milczącej derogacji aktu wcześniejszego zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. Choć praktyka taka jest dyskusyjna z punktu widzenia reguł prawidłowej legislacji, to jednocześnie nie narusza wprost zasad techniki prawodawczej, jak również, nie może być uznana za istotne naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098). Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). A contrario, nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej może być argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Naruszenia o charakterze technicznym, nie powinny prowadzić do tego rodzaju skutków, jeśli w ich konsekwencji nie doszło do naruszenia reguł kompetencyjnych, nie przekroczono zakresu delegacji do wydania aktu prawa miejscowego lub naruszenie takie nie wypacza treści uchwały w sposób uniemożliwiający jej poprawne stosowanie.

Zaznaczyć należy również, że w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 92 ust.1 u.s.g. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym rozstrzygniecie nadzorcze blokuje jedynie wykonanie objętego nim aktu. Jego skutki ograniczają się tylko do zakwestionowanego aktu. Konsekwencją wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być jakiekolwiek limitowanie kompetencji organów uchwałodawczych w zakresie podejmowania nowych, późniejszych aktów. Te stanowić mogą ewentualnie przedmiot kolejnych indywidualnych rozstrzygnięć nadzorczych.

Na marginesie zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 kwietnia 2022r. sygn. akt II SA/Ol 15/22 oddalił skargę Gminy Miejskiej Pisz – Burmistrza Pisza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 października 2021 r., nr PN.4131.400.2021 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości położonej na terenie gminy Pisz, stanowiącej własność gminy Pisz. Podczas rozprawy w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, ze gmina nie złożyła wniosku o uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 15/22. Tożsame oświadczenie złożył pełnomocnik organu (protokół rozprawy z 26 kwietnia 2022 r. k. 27 akt sadowych). Tym samym rozstrzygniecie nadzorcze wojewody zyskało walor ostateczności i w konsekwencji nie dochodzi już nawet potencjalnie do kolizji miedzy uchwałą z dnia 29 października 2021 r., a uchwałą z dnia 24 listopada 2021 r.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ( pkt I wyroku ).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.