Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 721/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności części decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] marca 2007 r. , II. uchyla decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] marca 2007 r., III. w pozostałej części postępowanie sądowe umarza, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, V. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych).


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 721/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 [...]grudnia 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek P. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2007r.:

stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2007r., znak: [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].03.2007r., znak: [...] -stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...]. 09.2006r., znak: [...] oraz w części zobowiązującej inwestora K. R., do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].04.2007r.,

oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].03.2007r., znak: [...] w części dotyczącej - stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...]. 09.2006r., znak: [...]

oraz zobowiązania inwestora K. R., do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].04.2007r., w pozostałej części

-odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04. 2007r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].03.2007r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Kwestionowaną decyzją z dnia [...].04.2007r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].03.2007r., (wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia

1

[...].09.2006r., oraz to, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego i zobowiązującą inwestora K. R., do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].04.2007r.

P. G. wniosła o stwierdzenie nieważności (m.in.) decyzji [...]WINB z dnia [...].04.2007r., zarzucając "dyskryminację stronniczość i szykanę prawną, mataczenie w sprawie, korupcję, rażącą przewlekłość postępowania, niedopełnienie obowiązków i przekroczenie swoich uprawnień, rażące poświadczenie nieprawdy i tworzenie fałszywych dokumentów, rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, rażące naruszenie wielu przepisów ustaw".

Po rozpoznaniu złożonego wniosku oraz analizie materiału dowodowego sprawy, organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Celem postępowania nadzorczego, które ma miejsce w niniejszym przypadku, jest tylko ustalenie, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, dotknięta została w momencie jej podejmowania wadą kwalifikowaną. W postępowaniu nadzorczym nie chodzi o kontynuację postępowania zwykłego, lecz tylko o weryfikację jego wyniku w nadzwyczajnym trybie.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

stwierdził, że w/w decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2007r., w części dotyczącej utrzymania w mocy

decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia

[...].03.2007r., stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z

dnia [...].09.2006r., oraz w części zobowiązującej inwestora K. R., do

wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].04.2007r,

jest (we wskazanej części) niezgodna z prawem i rażąco narusza przepis art. 138 § 1

pkt 1 Kpa, co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa bowiem

utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

B. z dnia [...] 03 2007r, w części dotyczącej stwierdzenia obowiązku

wynikającego z postanowienia z dnia [...].09.2006r., oraz w części dot. zobowiązania inwestora K. R., do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].O4.2OO7r. rażąco narusza przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, wynikającą z art.156 §1 pkt 2 Kpa. W pozostałej części dotyczącej tego "że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego" decyzja PINB w B. z dnia [...].03.2007r., oraz utrzymująca ją w mocy w tej części decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2007r., są zgodne z prawem.

Organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie na mocy art. 40 ustawy z dnia 24 października 1 974r. Prawo budowlane, orzekły (m.in.) o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...].O9.2006r., oraz zobowiązały inwestora K. R., do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].O4.2007r. Wskazany przepis stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Wydawane na jego podstawie decyzje muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne (zmiany lub przeróbki) mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wydanie na jego podstawie zobowiązania inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, jak również stwierdzenie wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z jest niezgodne z art. 40 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu.

Z akt sprawy wynika także, że na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 40 PINB w B. w decyzji z dnia [...].O3.2007r., orzekł także, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu

nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego. W ocenie GINB decyzja PINB w B. z dnia [...].O3.2007r., w tej części oraz utrzymująca ją w mocy (w tej części) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].O4.2007r., są zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie PINB w B. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz dokonaniu wizji lokalnej w dniu [...].O3.2006r. i rozprawy administracyjnej w dniu [...].07.2006r., postanowieniem z dnia [...].09.2006r., na podstawie art. 56 w/w ustawy Prawo budowlane, nałożył na K. R. obowiązek przedłożenia w terminie do [...].12.2006r., projektu budowlanego powykonawczego, części rozbudowanej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. M. [...], w B., opracowanego na podstawie inwentaryzacji istniejącej części obiektu wraz z opinią techniczną.

W dniu [...].12.2006r. K. R. złożyła w PINB sporządzoną inwentaryzację wraz z opinią techniczną, dotyczącą budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w B.

Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...].03.2007r., PINB w B. stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...].09.2006r., oraz to, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora K. R., do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do [...].04.2007r.

[...] WINB decyzją z dnia [...].04.2007r., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku odnośnie rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego usytuowanej na działce nr [...] w B., mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., (zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), ponieważ przedmiotowa rozbudowa części budynku mieszkalnego miała miejsce przed 1994r.

Świadczy o tym m.in. protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...].07.2006r, w którym cyt. "Pani K. R. podaje, że przy zakupie na podstawie aktu notarialnego swego udziału była część budynku, którego dotyczy postępowanie zabudowana przez poprzedniego właściciela, w tym miejscu Pani K. R., przedkłada kserokopie opisu i mapy sporządzonej dla działki [...], na której uwidoczniono także działkę nr [...] (poprzedni numer). Mapa ta pochodzi z 9.10.1987r. sporządzona przez Urząd Miejski w B. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Z mapy jednoznacznie wynika, że część budynku, którego dotyczy postępowanie była zabudowana".

Jak ustalono przedmiotowa działka nr [...], na której usytuowana jest część budynku mieszkalnego oraz sąsiadująca działka nr [...], na której znajduje się druga część przedmiotowego budynku, stanowiły jedną całość oznaczoną nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...].08.2003r. dokonano podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...]. Jak wynika z wymienionej decyzji z dnia [...].08.2003r., nowo wydzielone działki wymienione w pkt 1 niniejszej decyzji, położone są w terenie oznaczonym symbolem E1O MN —teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami.

Przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r, przewidywał legalizację obiektu budowlanego bądź jego części, dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 w/w ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego, przymusowa rozbiórka obiektu wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym

nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju

zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi

lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub

użytkowych dla otoczenia.

Ust. 2 art. 37 przewiduje także możliwość wydania decyzji rozbiórkowej obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, iż w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki, w/w części budynku mieszkalnego wybudowanej bez pozwolenia, na działce nr [...] w B., albowiem samowolnie zrealizowana inwestycja, nie narusza ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...].06.1993r. oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia.

Jak wynika z pisma Wójta Gminy B. z dnia.11.2008r., oraz przesłanej przy tym piśmie kserokopii wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., w/w inwestycja nie narusza także ustaleń miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej B. nr [...] opublikowany w Dz. Urz. [...]. [...], poz. [...], z dnia [...].12.1987r., zgodnie z którym przedmiotowa działka leżała w terenie oznaczonym symbolem E 17 MN + U — tereny budownictwa jednorodzinnego.

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy oraz przedłożoną przez K. R. inwentaryzację z dnia [...].12.2006r., organy nadzoru budowlanego uznały, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia w/w części obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami.

Decyzją z dnia [...].02.2009r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].12.2008r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał argumenty zawarte w decyzji z dnia[...].12.2008r.

P. G. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego m.in. art. 138 §1 pkt. 1 w zw. z art. 127 §3 kpa oraz art. 6,7, 8, 77§1, 80 i 156§1 pkt. 2 kpa polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej w tym również błędnej wykładni prawa a w konsekwencji błędnym

zastosowaniu prawa utrzymując w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie bez

należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organ świadomie zataja, że samowola

budowlana nie jest zakończona budową w latach obowiązywania ustawy Prawo

budowlane z 1974r. bowiem systematycznie dokonywano kolejne roboty budowlane

również warunkach samowoli budowlanej w latach 2003-2006, a więc w czasie

obowiązywania nowej ustawy. W obliczu powyższego organy w sposób dowolny

zinterpretowany art. 103 Prawa budowlanego z 1974r. ponieważ budowa obiektu nie

została zakończona przed dniem wejścia w życie przepisów nowej ustawy Prawo

budowlane.

Podniósł także, że decyzja z dnia [...].04.2007r. i z [...].03.2007r. zatwierdza projekt budowlany wykonany wbrew przepisom prawa i stanowi faktycznemu budynku tj. projekt przedstawia zupełnie odmienny budynek niż jest on w rzeczywistości.

Skarżąca zarzuciła także, że GINB bezprawnie uzupełnił materiał dowodowy, którego

nie zebrały organu niższej instancji, przy czym uzupełnienie to zostało dokonane w

sposób wybiórczy albowiem organy nie przeprowadziły dowodów zawnioskowanych

przez skarżącą. W tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia art. 156 §1 pkt. 2 kpa

oraz art. 10 kpa uniemożliwiając stronie zapoznanie się z tym materiałem.

Takie działanie świadczy o braku obiektywizmu organu.

Dodatkowo autor skargi zarzuca naruszenie art. 127§3 kpa albowiem organ

odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne

rozpoznanie sprawy a jedynie powtórzył argumentacje zawartą w uzasadnieniu

decyzji organu I instancji.

W postępowaniu zakończonym zaskarżona decyzja doszło - w ocenie skarżącej - do

naruszenia art. 153 P.p.s.a. albowiem organ nie zastosował się do wiążącej oceny

prawnej obowiązującego orzecznictwa uchybiając obowiązkowi należytego

wyjaśnienia sprawy w aspekcie przesłanki art. 156§1 pkt. 1, 2,6, 7 kpa.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał na uchybienia inwentaryzacji

Zdnia[...].12.2006r.

Dodatkowo w skardze zarzuca się naruszenie §292 ust. 4 i §12 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie.

W konkluzji wniósł o uchylenie zakarżónej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, nadto o uznanie za nieważną decyzji PINB w B. z dnia

[...].03.2007r. oraz [...] WINB z dnia [...].04.2007r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Dodatkowo w piśmie z dnia 16.02.2010r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie art. 107§3 kpa oraz 7, 77§1 albowiem organ nie wyjaśnił na czym opiera twierdzenie że nie zachodzą warunki do nakazania rozbiórki obiektu wymienione w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. a mianowicie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo tez pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie dnia 30 marca 2010r. pełnomocnik skarżącej skonkretyzował żądanie wskazując, że skarga dotyczy tej części decyzji z dnia [...].02.2009r., w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...].03.2007r. oraz [...] WINB z dnia [...].04.2007r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Biorąc pod uwagę, że skarżący skonkretyzował zakres skargi a tym samym cofnął skargę w części dotyczącej decyzji stwierdzającej częściowo nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w tej części. Jednocześnie Sąd nie stwierdził aby cofnięcie to zmierzało do obejścia prawa lub aby spowodowało utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W tej sytuacji w oparciu o art. 161 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) postępowanie sądowe w tej części należało umorzyć.

Odnosząc się natomiast do skargi w pozostałym zakresie Sąd uznał, że jest ona zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji w części jak i decyzji jej poprzedzającej jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami i wnioskami skargi.

Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań- postępowaniu nieważnościowym.

8

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Jak trafnie wskazały organy zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95, OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w

sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).

W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA 3121\02, Lex 156916).

Odnosząc powyższe, ogóle rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.).

Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie co do robót budowlanych (w tym także budowy obiektu budowlanego) wykonanych w warunkach samowoli budowlanej może zakończyć się w dwojaki sposób: albo nakazem rozbiórki obiektu lub jego części - jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tego prawa albo pozwoleniem na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 42. Stanowisko to w sposób jednoznaczny reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak m.in. w wyroku z dnia 9 października 2007r. w sprawie VII SA/Wa 1186/07 (Lex nr 443843) WSA w Warszawie stwierdził, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej.

Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie. A zatem skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym nie stwierdził konieczności dokonania zmian ani przeróbek zobowiązany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu w

10

oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. Wydana natomiast decyzja (w części stwierdzającej, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia w/w części obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami) nie znajduje oparcia w treści wskazanego przepisu. Decyzja wydana w oparciu o art. 40 omaw. prawa ma charakter samoistny i jej celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem zamiast orzeczenia jego rozbiórki w trybie art. 37. A zatem biorąc pod uwagę treść omawianego przepisu Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że w zaskarżonej części decyzja z dnia [...].04.2007r. jak i z [...].03.2007r. nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Proste zestawienie przepisu art. 40 z rozstrzygnięciem prowadzi bowiem do wniosku, że organ w sposób rażący naruszył w/w przepis. Dodatkowo wskazać należy, co ma istotne znaczenie dla oceny skutków społeczno - gospodarczych przedmiotowej decyzji- że pozostawienie w obrocie prawnym w/w rozstrzygnięcia skutkuje brakiem zakończenia postępowania legalizacyjnego w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej.

A zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156§1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 138§1 pkt. 1 kpa i 40 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi.

Po pierwsze wskazać należy, że prawidłowo organy administracji orzekające w postępowaniu nieważnościowym stwierdziły, że brak jest podstaw do zakwestionowania właściwości przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. do rozpoznania niniejszej sprawy. Jak zostało wyżej wskazane organ badając sprawę z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156§1 kpa nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na nowo. Natomiast z akt administracyjnych związanych z wydaną decyzją z dnia [...].03.2007r. jak i utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...].04.2007r. wynika, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej przed 9.10.1987r. Powyższe wynika ze złożonej mapy geodezyjnej, która obejmuje działkę nr ew. [...] (nr przed podziałem), na której naniesiony jest przedmiotowy budynek. Obrys tego budynku wskazuje, że w dacie sporządzania mapy kwestionowane części budynku były już wybudowane.

11

Jednocześnie brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu przemawiającego za inną datą powstania tego obiektu. Co więcej dopiero w postępowaniu nieważnościowym skarżący - biorący czynny udział w całym etapie postępowania tak w trybie zwykłym jak i nieważnościowym podniósł argument, że budowa ta nie została zakończona w całości przed 1.01.1995r. tj. przed datą wejścia w życie Prawa budowlanego z 7.07.1994r. Nie może też ujść uwadze, że zarzuty te nie zostały poparte żadnymi dowodami. W tym stanie rzeczy zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ nienależycie wyjaśnił w tym zakresie sprawę i przyjął w sposób nieuprawniony, że do popełnionej samowoli winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994r.

Dalej — w żaden sposób nie można podzielić zarzutów skargi, co do tego, że organ nie zbadał sprawy z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności co do odległości ściany budynku zawierającego otwory okienne i drzwiowe od granic nieruchomości sąsiedniej. Uszło wszak uwadze skarżącego, że odległość ta - jakkolwiek narusza przepisy tego rozporządzenia jednakże w żaden sposób nie może stanowić podstawy nakazania rozbiórki albowiem powstała w wyniku wtórnego podziału nieruchomości, która miała miejsce [...].08.2003r. a zatem w okresie znacznie późniejszym niż popełniona samowola.

W niniejszej sprawie nie mogło także - wbrew zarzutom skargi dojść do naruszenia art. 153 ustawy P.p.s.a. albowiem sprawa ta nie była uprzednio przedmiotem kontroli ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ani Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek orzeczenie sądu administracyjnego, nawet jeśli dotyczy identycznego stanu faktycznego i prawnego ale o orzeczenie wydane w konkretnej sprawie. Natomiast orzecznictwo, na które powołuje się skarżący ma za zadanie ujednolicenie interpretacji przepisów prawnych nie jest natomiast wiążące ani dla organu ani dla sądu. Organy te są wszak związane treścią przepisów prawa a nie ich interpretacją przedstawioną przez sądy w innych sprawach.

Natomiast jako przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieprawidłowości w sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej.

12

Kwestia ta będzie przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jedynie na marginesie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do kwestionowania treści tej inwentaryzacji w niniejszym postępowaniu to jest postępowaniu nieważnościowym.

I wreszcie jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest czy nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego określone w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odnosi się do tych kwestii natomiast motywy kontrolowanej przez Sad decyzji jedynie uzupełniająco wskazują na brak tych przesłanek.

Reasumując Sąd wprawdzie uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione jednakże biorąc pod uwagę dostrzeżone naruszenie przepisów prawa stwierdził, że zaskarżoną decyzję, w części w której odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].04.2007r. oraz z dnia [...].03.2007r. należy wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 161, 145§1 pkt. 1 lit. a, 135 i 152 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przyznano w oparciu o treść rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).