Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 311/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 151 par. 1 i par. 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 - 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: I. Brak jest racjonalnych przesłanek różnicowania kręgu stron postępowania w zależności od tego, czy jest to postępowanie zwykłe, czy też nadzwyczajne. Należy przyjąć, że postępowanie wznowione dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest również postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, a to zobowiązuje do ustalania kręgu stron tych postępowań na podstawie identycznych kryteriów.

II. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną. Uchybienie prawidłowemu ustaleniu interesu prawnego strony i pozbawienie jej, bez jej winy, udziału w postępowaniu, z uwagi na materialnoprawność tej wady wyklucza sformułowanie oceny na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tekst jedn.. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), iż w wyniku uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydano by decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku należy rozstrzygnąć na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

TEZY

I. Brak jest racjonalnych przesłanek różnicowania kręgu stron postępowania w zależności od tego, czy jest to postępowanie zwykłe, czy też nadzwyczajne. Należy przyjąć, że postępowanie wznowione dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest również postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, a to zobowiązuje do ustalania kręgu stron tych postępowań na podstawie identycznych kryteriów.

II. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną. Uchybienie prawidłowemu ustaleniu interesu prawnego strony i pozbawienie jej, bez jej winy, udziału w postępowaniu, z uwagi na materialnoprawność tej wady wyklucza sformułowanie oceny na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tekst jedn.. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), iż w wyniku uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydano by decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku należy rozstrzygnąć na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej G. M. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 311/13

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie części mieszkalno – usługowej po rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działkach nr A i B w S. przy ul. L. [...].

O wznowieniu postanowiono na wniosek G. M. z dnia 26 stycznia 2010 r. (właścicielki działki nr C położonej w S. przy ul. L. [...]), zawierający żądanie wznowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. postępowań zakończonych decyzjami PINB:

- z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] o nakazie sporządzenia przez W. P., właścicielkę działek nr A i B i jednocześnie inwestora, projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na tych działkach;

- z dnia [...] września 2009 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zażądanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r.;

- z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] o wydaniu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego na działkach nr A i B.

Zdaniem wnioskodawczyni przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w ten sposób, że podłużna ściana budynku na działce nr A przekracza granicę działki nr B i jest położona w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działek nr B i nr C. Nadto taras inwestycji jest oddalony o kilkanaście cm od granicy działki nr [...] (z której powstały działki nr A i nr B), a drzwi wejściowe do rozbudowanego budynku – w odległości mniejszej niż 4 m do tej działki, co jest niedopuszczalne. Oznacza to, że działka nr C znalazła się w granicach oddziaływania inwestycji, zatem wnioskodawczyni (jej właścicielka) powinna być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego tej inwestycji. W jej ocenie W. P. (inwestorka) w dacie realizacji obiektu nie była właścicielką działki nr [...], a mimo to została uznana za stronę postępowania w sprawach dotyczących inwestycji realizowanych na działkach wnioskodawczyni. Zatem wnioskodawczyni powinna być stroną w sprawach inwestycji realizowanych przez W. P.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. udzielającej W. P. pozwolenia na użytkowanie części mieszkalno - usługowej po rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. L. na działce nr A.

Ustalono, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został na inwestora (W. P.) nałożony decyzją z dnia [...] września 2009 r. W postępowaniu zakończonym tą decyzją nie brała udziału wnioskodawczyni, gdyż nie posiadała interesu prawnego. Nie mógł on wynikać wyłącznie z faktu przyznania statusu strony W. P. w sprawach wnioskodawczyni. Zdaniem organu W. P. zrealizowała rozbudowany budynek na działce nr A stanowiącej jej współwłasność wraz z mężem, która to działka nie graniczy z działką wnioskodawczyni nr C. Wskazano, że zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą ściana budynku od strony działki nr B jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych, a jej odległość od granicy z działką wnioskodawczyni wynosi 3, 60 m. Oddziaływanie budynku zamyka się w obszarze działki nr B, która jest własnością W. P. i T. S.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. M. Zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia na nieistniejącej podstawie prawnej: art. 151 §1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazała, organowi prawdopodobnie chodziło o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak i ten przepis, zdaniem strony, nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia - przy ustaleniu braku podstaw do wydania decyzji odmiennej niż kontrolowana w trakcie wznowienia. W ocenie strony organ działał niekonsekwentnie. Najpierw wznowił postępowanie uznając ją za jego stronę, a mimo to odmówił uchylenia własnej decyzji prezentując pogląd, że tą stroną nie jest. Nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojej decyzji. Tymczasem z map jednoznacznie wynika, że rozbudowa znajduje się całą ścianą na działce nr [...], a uwidocznione ogrodzenie nie jest zlokalizowane po granicy, ale na działce nr [...]. Również granica między działkami nr A i nr B biegnie nie po ścianie budynku rozbudowywanego, ale po rozbudowie, taras wejściowy do budynku i schody wejściowe do rozbudowy są zlokalizowane w odległości kilkunastu centymetrów od granicy działki nr [...], a nadbudowa nad tarasem jest zlokalizowana w odległości około 2 m od tej granicy. Nieprawidłowo zatem wskazano w projekcie zamiennym, który organ zaakceptował, że rozbudowa w całości znajduje się na działce nr A, a jej oddziaływanie zamyka się w granicach działki nr B. Odwołująca się wskazała, że była stroną postępowania o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę oraz postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zarzuty odwołania zostały uzupełnione w piśmie z dnia 14 kwietnia 2010 r., natomiast w piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. G. M. wniosła o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego geodety oraz z mapy geodezyjnej, którą posługiwał się Burmistrz S. w sprawie dotyczącej usunięcia ogrodzenia – na okoliczność ustalenia, że rozbudowana część budynku jest zlokalizowana także częściowo na działce nr B.

Złożony wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego skarżąca podtrzymała w piśmie z dnia 4 marca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (powoływany dalej jako PWINB), orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., którą udzielono W. P. pozwolenia na użytkowanie części mieszkalno – usługowej po rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. L. w S. została wydana z naruszeniem prawa. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., wskazując że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej.

PWINB ocenił, że stan prawny sprawy uzasadnia przyznanie G. M. statusu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części budynku na działce nr A. Wynika to z faktu usytuowania przedmiotowej rozbudowy częściowo (w zakresie kilkudziesięciu centymetrów) także na działce nr [...] (dawnej nr B), co widoczne jest na mapach geodezyjnych. Zdaniem organu taka lokalizacja mogła potencjalnie wpłynąć na prawa i obowiązki właścicielki działki nr C, co uzasadnia pozytywne ustalenie jej interesu prawnego (na podstawie art. 28 k.p.a.) w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na użytkowanie. O istnieniu tego interesu świadczy również, w ocenie organu, ocena NSA w sprawie II OSK 354/11 (w której skontrolowano wyrok i decyzje wydane na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt zamienny rozbudowy na działce nr A). Sąd kasacyjny stwierdził w sprawie II OSK 354/11, że brak było podstaw do jednoznacznej odmowy przyznania tego interesu, zwłaszcza że G. M. brała udział jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. o pozwoleniu na sporną rozbudowę i nadbudowę na działce nr A.

Przyznanie wnioskodawczyni statusu strony nie prowadzi jednak automatycznie, w ocenie PWINB, do uznania, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2009 r. jest merytorycznie nieprawidłowa. Ustalono – na podstawie treści projektu zamiennego - że rozbudowywana część znajduje się w odległości 3,60 m od granicy działki nr [...] (w skład której weszła dawna działka nr A) i nr C oraz jest do tej granicy zwrócona ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. W sytuacji wykonania takiej ściany przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymagają zachowania odległości 3 m. W § 271 ust. 1 tego rozporządzenia wprowadzono również wymaganie, aby odległość między ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, wynosiła 8 m. Tymczasem w sprawie ściana poddasza przedmiotowej rozbudowy od strony działki nr C jest ścianą takiego oddzielenia, zatem odległość 8 m nie była wymagana (faktycznie odległość ta wynosi 5 m).

Skargę na powyższą decyzję PWINB złożyła do sądu administracyjnego G. M. zarzucając naruszenie:

1. art. 127 § 1 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy;

2. art. 150 § 1 w związku z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie właściwości instancyjnej w zakresie orzeczenia, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.);

3. art. 150 § 1 w związku z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie właściwości instancyjnej w zakresie orzeczenia, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2009 r. nie powinna zostać uchylona, bowiem w wyniku postępowania o wznowienie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.);

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjno - reformatoryjnej, podczas gdy nie mogło to mieć miejsca w sprawie;

5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie G. M. czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym;

6. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

7. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od oznaczenia stron.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że W. P. w dniu [...] marca 1987 r. uzyskała pozwolenie na budowę połowy bliźniaka. Zrealizowała ten projekt niezgodnie z prawem, bowiem dodatkowo i bez pozwolenia wykonała garaż. Następnie inwestorka w dniu [...] listopada 1998 r. uzyskała pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę o część mieszkalno – usługową istniejącego budynku mieszkalnego, co wykonała również niezgodnie z prawem, bo nadbudowała uprzednio samowolnie wzniesiony garaż. W dniu [...] września 2009 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Równolegle toczyło się postępowanie legalizacyjne dotyczące realizowanej samowolnie rozbudowy i nadbudowy. Wydano w nim następujące rozstrzygnięcia: postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wstrzymujące prowadzenie prac, decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazującą przedłożenie projektu zamiennego, decyzję z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego (nie zawierało ono, jak wskazała strona, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych), decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części. Następnie G. M. zainicjowała dwutorowo kontrolę wymienionych decyzji (z dnia [...] czerwca 2009 r., z dnia [...] września 2009 r. z dnia [...] grudnia 2009 r.), bowiem wniosła o wznowienie postępowań nimi zakończonych (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że nie brała udziału w tych postępowaniach bez własnej winy) oraz o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja z dnia [...] marca 2013 r. jest skutkiem rozpoznania w II instancji wniosku o wznowienie w zakresie dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Prawidłowo, zdaniem skarżącej, uwzględniono w niej stanowisko NSA ze sprawy II OSK 354/11 (w przedmiocie nieważności decyzji wydanych w prowadzonym wobec W. P. postępowaniu legalizacyjnym), który wskazał, że "przedmiotowa rozbudowa znajduje się częściowo na działce nr [...] (dawniej B)". Doprowadziło to do uznania istnienia jej interesu prawnego w przedmiotowym wznowionym postępowaniu. Skarżąca wywiodła, że jej interes prawny wynika również z faktu wykonania rozbudowy w odległości około 5 m od jej budynku mieszkalnego, co stwarza zagrożenie pożarowe i powoduje tym samym, że jej budynek (działka) znajduje się w obszarze oddziaływania samowolnej rozbudowy. Uzasadniając zarzuty wskazano również na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego co do istoty sprawy, co spowodowało nieprawidłowe ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa materialnego. Tymczasem w postępowaniu legalizacyjnym dopuszczono się szeregu nieprawidłowości (nieprawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, na podstawie którego nie można było zalegalizować samowolnej budowy garażu; wydano pozwolenie na użytkowanie legalizując roboty faktycznie wykonane po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r.; nielegalne jest pozwolenie na użytkowanie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] listopada 1998 r.; nieprawidłowo zastosowano art. 51 ust. 4 prawa budowlanego nie wydając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; naruszono § 12 ust. 1 warunków technicznych zezwalając na rozbudowę w odległości 1 m od granicy z działką ówcześnie posiadającą numer [...]; nie ustalono, że ściana od strony budynku mieszkalnego rozbudowanego nie jest, jak błędnie przyjął organ, ścianą oddzielenia przeciwpożarowego).

Zdaniem skarżącej naruszenie art. 150 § 1 k.p.a. polega na tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji, co do której wznowiono postępowanie, z naruszeniem prawa wydał faktycznie organ odwoławczy, mimo że powinien to uczynić organ I instancji i to po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy. Takie działanie odebrało skarżącej możliwość skorzystania z kontroli instancyjnej. Nadto organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że nie mógł tego uczynić. Powinien był przekazać sprawę do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w I instancji.

Naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że organ odwoławczy de facto od marca 2010 r. do lutego 2013 r. nie prowadził postępowania (akta znajdowały się u PWINB lub w sądach administracyjnych), a po ich zwrocie nie zawiadomił jej o kontynuowaniu postępowania, jedynie pouczył w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie to nie zapewniło stronie udziału w całym postępowaniu (w tym w jego kontynuacji po zwrocie akt).

Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała również, że z uwagi na nieoznaczenie stron w zaskarżonych decyzjach nie jest w stanie stwierdzić, czy w sprawie zapewniono czynny udział jej dzieciom tj. M. M., J. K. oraz C. Z., których jest pełnomocnikiem procesowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie był zobowiązany do ponownego, pełnego rozpatrzenia sprawy pozwolenia na użytkowanie, ale do weryfikacji skuteczności złożonego wniosku o wznowienie tj. ustalenia, czy wnioskodawczyni została bez własnej winy pozbawiona udziału w postępowaniu, a jeśli tak, to czy okoliczność ta miała wpływ na prawidłowość merytorycznego rozpatrzenia sprawy i to w takim stopniu, że wymagała uchylenia decyzji dotychczasowej. Ustalono, że pozbawiono stronę bez jej winy udziału w postępowaniu, ale mimo to nie miało to wpływu na treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego orzeczono na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. tzn. ograniczono się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. Za całkowicie nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 150 § 1 w związku z art. 151 § 1 oraz art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując że zaakceptowanie argumentacji skargi prowadziłoby do całkowitego wykluczenia możliwości reformatoryjnego orzekania w postępowaniu odwoławczym. Oceniono, że brak dołączenia do decyzji załącznika w postaci wykazu stron postępowania nie stanowi naruszenia prawa, bowiem nie ma przepisu nakazującego organowi takie działanie. Natomiast dzieci skarżącej miały zapewniony w postępowaniu czynny udział, bowiem reprezentowała je skarżąca mająca, jak sama potwierdziła, pełne umocowanie do takiej reprezentacji.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2013 r. skarżąca wskazała, że nie otrzymywała żadnych pism adresowanych do jej dzieci jako stron postępowania, co naruszyło art. 40 § 1 k.p.a. i daje podstawę do wznowienia postępowania już wznowionego i kontrolowanego przez sąd. Nadto pełnomocnictwo od dzieci otrzymała w dniach 27 sierpnia 2011 r. i w dniu 29 lipca 2011 r., podczas gdy decyzja w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w I instancji została wydana [...] marca 2010 r. (k. 33 – 36). Swoje stanowisko skarżąca sprecyzowała również w pismach z dnia 19 sierpnia 2013 r. (k. 102 – 104) oraz z dnia 21 sierpnia 2013 r. (k. 106 – 108).

Własne stanowisko w sprawie przedstawiła w piśmie z dnia 31 maja 2013 r. uczestniczka postępowania W. P. (k. 72).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy niniejszej jest legalność decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia. Decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym było ostateczne pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2009r. dotyczące realizowanej przez W. P. rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr A w S. Postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia toczyło się natomiast, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek G. M. właścicielki działki nr C. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a., PWINB uchylił decyzję pierwszoinstancyjną (odmawiającą uchylenia kontrolowanego pozwolenia na użytkowanie), stwierdził że przedmiotowe pozwolenie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz wskazał, że nie uchylił pozwolenia na użytkowanie, bowiem w wyniku uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia składa się z kilku etapów. W pierwszym z nich, jeśli toczy się ono na wniosek, organ ustala, czy wnioskujący o wznowienie wskazuje ustawową podstawę wznowienia (art. 147, 148 k.p.a.) i w przypadku pozytywnego ustalenia – wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W "postępowaniu co do przyczyn wznowienia" należy ustalić czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje (w sprawie niniejszej: czy faktycznie skarżącą pozbawiono statusu strony w sprawie zakończonej pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2009 r.). W tej fazie organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej, ale koncentruje się wyłącznie na ocenie wystąpienia podstawy wznowienia. Efektem tych ustaleń może być rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (o odmowie uchylenia kontrolowanej decyzji), jeśli podstawa wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła lub też, w przypadku ustalenia, że podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (o uchyleniu kontrolowanej decyzji i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy), ewentualnie na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił kontrolowanej decyzji).

Podstawą wznowienia postępowania w sprawie niniejszej był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Organ wydał postanowienie o wznowieniu w dniu [...] stycznia 2010 r. trafnie ustalając powołanie przez stronę ustawowej podstawy wznowienia. To oznacza, że na kolejnym etapie organ zobowiązany był do oceny, czy wskazana podstawa rzeczywiście wystąpiła (postępowanie co do przyczyn wznowienia), a więc czy wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2009 r.

W tej kwestii należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności.

Po pierwsze, organ zobowiązany był dokonać takiej oceny interesu prawnego skarżącej, jaka byłaby konieczna w postępowaniu zwykłym prowadzącym do wydania pozwolenia na użytkowanie. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek różnicowania kręgu stron postępowania w zależności od tego, czy jest to postępowanie zwykłe, czy też nadzwyczajne. Można przyjąć, że postępowanie wznowione dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest również postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, a to zobowiązuje do ustalania kręgu stron tych postępowań na podstawie identycznych kryteriów.

Po drugie, w sprawie niniejszej ocena posiadania przez skarżącą interesu prawnego powinna była uwzględniać treść art. 28 k.p.a., a nie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Trafnie zauważono tę okoliczność w skardze. Przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i ma ona na celu dopuszczenie do użytkowania obiekt zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną i zgodnie z przepisami prawa (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2011 r., II SA/Bk 243/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz powołane w nim orzecznictwo). Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie o pozwolenie na użytkowanie stanowi ostatni etap postępowania naprawczego, w którym dochodzi do legalizacji samowoli budowlanej – krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie na podstawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 1687/10, CBOSA).

Ostatnio opisana sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem kontrolowane we wznowionym postępowaniu pozwolenie na użytkowanie z dnia 28 grudnia 2009 r. stanowiło końcową decyzję postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 prawa budowlanego w stosunku do rozbudowy i nadbudowy nielegalnie zrealizowanej na działkach nr A i B. Zatem krąg stron tego postępowania, a więc i ocena, czy stroną taką jest wnioskodawczyni G. M., należało ustalać na podstawie art. 28 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie niniejszej: pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2010 r. oraz zaskarżonej z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że organy dokonały oceny kwestii interesu prawnego skarżącej prawidłowo odwołując się do treści art. 28 k.p.a. Doszły jednak do innych wniosków. W pierwszej instancji oceniono, że G. M. nie posiada interesu prawnego, gdyż oddziaływanie samowolnej inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki nr B należącej do W. P. i T. S. (położonej pomiędzy działką skarżącej nr C i działką W. P. nr A). Na etapie odwoławczym ustalono tymczasem, że samowolna rozbudowa przekroczyła granice działki nr A i zajmuje niewielką część (kilkadziesiąt centymetrów) działki nr B, zatem wykonane roboty mogą potencjalnie wpłynąć na prawa i obowiązki skarżącej jako właścicielki działki nr C, stąd też należy uznać jej interes prawny w postępowaniu. Ta konkluzja, zdaniem PWINB, jest uzasadniona również wobec ustalenia zachowania odległości wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tzn. 3 m dla odległości od granicy z działką sąsiednią ścian nieposiadających otworów okiennych i drzwiowych, bowiem w sprawie ustalono 3,60 m (§12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) oraz 5 m dla odległości między ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem w sprawie ustalono 8 m dla ściany będącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (§ 271 ust. 1 rozporządzenia).

Należy ocenić, że co do zasady prawidłowy jest sposób rozumowania przedstawiony przez organ odwoławczy oraz wyprowadzona pozytywna konkluzja o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego we wznowionym postępowaniu. Pozostaje ona w zgodzie z oceną NSA ze sprawy II OSK 354/11, który wskazał, że dla oceny kwalifikacji skarżącej jako strony nie było przesądzające (najistotniejsze) czy lokalizacja budynku W. P. przekracza granicę działek nr A i B, lecz przede wszystkim to, czy jego budowa w związku z takim usytuowaniem wpłynęła na prawa bądź obowiązki G. M. Tę okoliczność organ odwoławczy trafnie ocenił, wskazując że za potencjalnie zagrożoną negatywnym wpływem samowolnej inwestycji należy uznać działkę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji, właśnie ze względu na położenie rozbudowanej części. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych bezspornie wynika, że rozbudowywany i nadbudowywany obiekt znajduje się co prawda w przeważającej części na działce nr A, ale na wielkości kilkudziesięciu centymetrów zajmuje również teren działki nr B. Ustalenie to wynika z treści mapy poinwentaryzacyjnej z dnia 12 października 2009 r. przedłożonej przez inwestorkę wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy (k. 16 akt administracyjnych [...], teczka II), a potwierdza je treść mapy zasadniczej do celów projektowych przedłożonej przez skarżącą przy odwołaniu (k. 38 akt [...]). Oznacza to, że faktycznie teren realizowanej samowolnie inwestycji obejmował nie tylko działkę nr A, ale również działkę nr B (obecnie nr [...]) i przede wszystkim w związku z tym (rzeczywistym obszarem inwestycji obejmującym dwie działki), a nie głównie w związku z faktem przekroczenia granicy, działką bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycji i jednocześnie potencjalnie narażoną na jej negatywne oddziaływanie jest działka skarżącej nr C. Skład orzekający zgadza się z twierdzeniem, które towarzyszyło ocenie organu, że dla przyznania statusu strony na podstawie art. 28 k.p.a, a więc także w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wydawane w postępowaniu naprawczym, nie jest konieczne jednoznaczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie (na działkę bezpośrednio z działką inwestycyjną graniczącą), ale wskazanie możliwości spowodowania takiego negatywnego wpływu, czyli wystąpienia nawet w przyszłości potencjalnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie.

Zgodzić się również należy z oceną organu odwoławczego, że wyłącznie zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ocena występowania interesu prawnego w postępowaniu naprawczym o pozwolenie na użytkowanie, dokonywana na podstawie art. 28 k.p.a., powinna następować w szerszym kontekście. Ustalenia, że obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie należy automatycznie traktować jako przesądzającego o tym, że skutki jego istnienia i funkcjonowania ograniczą się do terenu działki, na której jest zlokalizowany oraz że nie będą miały negatywnego wpływ na działki sąsiednie. Nawet zatem przy zachowaniu odległości wymaganej dla zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego (§ 271 ust. 1 rozporządzenia) nie da się wykluczyć samego istnienia oddziaływania pożarowego między budynkami na działkach nr C oraz nr A – B. Należy takie oddziaływanie co do zasady przyjąć dla budynków na graniczących ze sobą bezpośrednio działkach w zabudowie jednorodzinnej, która to sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Dodatkowo uzasadniało to uznanie właścicielki działki nr C za stronę postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu na działkach nr A i B stanowiących de facto teren inwestycji.

Na marginesie natomiast dodać należy, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę z dnia [...] listopada 1998 r. oraz postępowania Wojewody P. zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego pozwolenia. Na te okoliczności zwrócił uwagę NSA w sprawie II OSK 354/11 wskazując, że "organy nie miały wówczas wątpliwości, że przysługują jej prawa strony" (CBOSA).

Podzielając zasadniczo ocenę organu odwoławczego co do interesu prawnego skarżącej należy jednak zauważyć, że potwierdzenie w aktach administracyjnych (vide powoływana mapa poinwentaryzacyjna) znajduje jedynie fakt usytuowania inwestycji na działce nr A i częściowo na działce nr B. Natomiast w zakresie odległości rozbudowanego budynku od granicy działki nr C (ustalono 3, 60 m przy wymaganych 3 m) i odległości od budynku na tej działce (ustalono 8 m, przy wymaganych 5 m), jak też w zakresie istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w rozbudowanej części, organ odwoławczy powołuje się na treść projektu zamiennego, którego jednak w aktach brak. Uniemożliwia to zweryfikowanie prawidłowości ustaleń w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości. Jest to istotne, gdyż skarżąca kwestionuje wskazane odległości. Podkreślić zatem należy, że choć generalnie rozumowanie organu odwoławczego należy ocenić jako prawidłowe w zakresie przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania (i oparcia tej oceny na fakcie bezpośredniego graniczenia terenu inwestycji z działką skarżącej), to jednak w zakresie rozważań co do zachowania wymaganych odległości powinno ono było zostać poprzedzone włączeniem do akt i przesłaniem sądowi wraz z tymi aktami treści projektu zamiennego. Jeśli organ, w związku z szeregiem prowadzonych odnośnie spornej inwestycji postępowań, nie mógł włączyć treści projektu w oryginale, to powinien był wykonać jego kserokopię w niezbędnym zakresie. Niewykonanie tego, mimo ostatecznej pozytywnej oceny konkluzji co do kwestii interesu prawnego sformułowanej na etapie odwoławczym, należy ocenić jako naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przesądzenie we wznowionym postępowaniu o istnieniu interesu prawnego skarżącej w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wydanego w postępowaniu naprawczym, oznaczało że organ odwoławczy zakończył pozytywnie drugi etap postępowania wznowionego (co do przyczyn wznowienia w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a.). Ustalił bowiem rzeczywiste wystąpienie podstawy wznowienia. Zdaniem sądu w takiej sytuacji powinien był przystąpić, jak wyżej wyjaśniono, do kolejnego etapu i rozważyć możliwość orzeczenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Natomiast brak było w takiej sytuacji podstaw do orzeczenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Co prawda ten ostatnio wskazany przepis zastosował organ I instancji (błędnie wskazując pkt 4 art. 151 § 1 k.p.a., który nie istnieje), jednak było to spowodowane nietrafną oceną braku interesu prawnego skarżącej.

Przede wszystkim należało ustalić, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki uchylenia kontrolowanej decyzji wymienione w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się natomiast decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§2).

W sprawie z uwagi na datę wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (z dnia [...] grudnia 2009 r.) oraz datę orzekania organu nie zachodziło tzw. przedawnienie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu (art. 146 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy rozważył zatem możliwość zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. i orzekł na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. (przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), oceniając że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem sądu stanowisko to jest błędne z kilku powodów.

Po pierwsze skład orzekający zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, zgodnie z którym należy wykluczyć zastosowanie art. 146 §2 k.p.a. w tych przypadkach, gdy wznowienie odbywa się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, a zatem gdy w postępowaniu zwykłym z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu prawnego. Zawartego w art. 146 § 2 k.p.a. zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można bowiem interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne (vide komentarz M. Jaśkowskiej do art. 146 k.p.a., teza 9, LexOmega oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12 i powołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Kategoria interesu prawnego jest bowiem kategorią materialnoprawną. Uchybienie prawidłowemu ustaleniu interesu prawnego strony i pozbawienie jej, bez jej winy, udziału w postępowaniu, z uwagi na materialnoprawność tej wady wyklucza sformułowanie oceny na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., iż w wyniku uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydano by decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wystąpienie wady z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. zdaniem sądu zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia dotychczasowej decyzji (kontrolowanej i wydanej w postępowaniu zwykłym) oraz rozstrzygnięcie powtórne co do istoty sprawy, poprzedzone oceną legalności kontrolowanej decyzji (w sprawie niniejszej: pozwolenia na użytkowanie) tzn. oceną, czy nieuwzględnienie interesu strony miało wpływ na merytoryczną poprawność kontrolowanej decyzji. Rozstrzygnięcie zatem w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. było niezgodne z prawem.

Po wtóre, w kontrolowanym przypadku niemożność orzeczenia na podstawie art. 151 §2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. wynika również z sytuacji procesowej, jaka powstała w wyniku ustalenia, że podstawa wznowienia wystąpiła. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 768/09 (wyrok z dnia 11 maja 2010 r., CBOSA), w sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc po uchyleniu decyzji dotychczasowej, należy rozstrzygać co do istoty sprawy na podstawie stanu prawnego z daty orzekania we wznowionym postępowaniu, a nie według stanu prawnego z daty wydania decyzji kontrolowanej (dotychczasowej). W sprawie niniejszej oznacza to, że organ powinien był rozważać orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. według stanu prawnego z dnia [...] marca 2013 r., który był odmienny od stanu prawnego z dnia [...] grudnia 2009 r. (wydania pozwolenia na użytkowanie). W stosunku do decyzji z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt zamienny rozbudowy i nadbudowy toczy się bowiem postępowanie z wniosku G. M. o stwierdzenie jej nieważności. Co prawda pierwotnie PWINB oraz GINB odmówili jego wszczęcia z uwagi na brak po stronie G. M. przymiotu strony, jednak wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę od tych decyzji NSA uchylił wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie I OSK 354/11, oceniając niewystarczające przeprowadzenie postępowania na okoliczność posiadania przez skarżącą interesu prawnego. W następstwie wyroku NSA – WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1882/12 uchylił decyzje GINB oraz PWINB odmawiające wszczęcia i nakazał organom wnikliwe zbadanie okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżącej w postępowaniu nieważnościowym. W aktach nie ma informacji na temat sposobu zakończenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Tymczasem ustalenie czy zostało zakończone, a przede wszystkim w jaki sposób, ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej. Pozwolenie na użytkowanie w postępowaniu naprawczym zwykłym (art. 50 – 51 prawa budowlanego), jak również rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu naprawczym wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (co do istoty sprawy) po wznowieniu postępowania zwykłego - jest wydawane po uprzednim przesądzeniu kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego. Inaczej rzecz ujmując rozstrzygnięcie w kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego kształtuje/kreuje stan prawny dla pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym na jego wcześniejszym etapie, wpływa na wydanie pozwolenia na użytkowanie, a niezakończenie postępowania naprawczego uniemożliwia wręcz wydanie pozwolenia na użytkowanie (wyrok z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 814/11, CBOSA).

Skoro zatem w sprawie niniejszej brak jest w aktach administracyjnych i sądowych informacji o sposobie zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego – brak jest podstaw, do momentu wyjaśnienia tej kwestii, do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego zaistniała zatem podstawa do zawieszenia kontrolowanego, wznowionego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tej okoliczności organy orzekające we wznowionym postępowaniu nie dostrzegły, co nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 kt 4 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik końcowego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Z urzędu sąd uwzględnił również niewyjaśnienie, czy działka nr B nadal tj. w dacie orzekania stanowiła przedmiot współwłasności W. P. i T. S. Taki stan własności wynika natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych organu odwoławczego skróconego wypisu ze skorowidza działek, aktualnego na dzień 22 kwietnia 2009 r. Jeśli tak okoliczność uległaby potwierdzeniu, brak uczestnictwa T. S. w kontrolowanym postępowaniu stanowiłby o naruszeniu art. 28 k.p.a.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w kwestii niezapewnienia dzieciom skarżącej udziału w postępowaniu wznowionym uwzględnić trzeba treść notatki urzędowej z dnia 8 lutego 2013 r. na k. 74 akt administracyjnych nr [...] oraz treść pełnomocnictw z dnia 27, 28 i 29 sierpnia 2011 r. (k. 40-42 akt sądowych). Organ ocenił w notatce, że nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do występowania skarżącej jako pełnomocnika swoich dzieci. Przyjąć zatem należy, że co najmniej na etapie odwoławczym doręczenia dokonywane wnioskodawczyni miały skutek wobec jej dzieci, których była mocodawcą. Dla jednoznacznego usunięcia wątpliwości w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonywać będzie doręczeń odrębnie pełnomocnikowi skarżącej oraz odrębnie skarżącej jako pełnomocnikowi dzieci.

Z uwagi na ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku brak jest natomiast podstaw do ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi. W szczególności przewlekłość postępowania organu w kontrolowanym wznowionym postępowaniu skarżąca może kwestionować w odrębnym postępowaniu ze skargi na przewlekłość (art. 37 k.p.a., art. 149 p.p.s.a.). Należy jedynie wskazać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, zgłoszenia uwag i wniosków (vide pismo z dnia 12 lutego 2013 r. z błędną datą 12 lutego 2012 r., k. 75 akt organu odwoławczego). Uczyniła to w dniu 18 lutego 2013 r., a dnia 4 marca 2013 r. przedstawiła swoje stanowisko w piśmie procesowym. Co prawda po przedmiotowym zapoznaniu się do akt wpłynęło pismo inwestorki z dnia 19 lutego 2013 r., jednak nie wnosiło ono nic istotnego sprawy. Zwrócono w nim uwagę na konieczność ustalenia kręgu stron na podstawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, którą to okoliczność w zaskarżonej decyzji organ ocenił negatywnie – na korzyść skarżącej, przyznając jej status strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a.

W postępowaniu przeprowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku organ zobowiązany będzie, uwzględniając ocenę składu orzekającego w sprawie niniejszej, przede wszystkim ustalić na jakim etapie znajduje się postępowanie z wniosku G. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego sporządzonego dla spornej w sprawie inwestycji W. P. W zależności od tego ustalenia, rozważy organ zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zawieszenie postępowania wznowionego, jeśli postępowanie nieważnościowe nie zakończyło się prawomocnie). Dalsze losy wznowionego postępowania zależne zatem będą od przesądzenia kwestii legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Jeśli okaże się, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, organ ponownie rozpozna wniosek o wznowienie – zastosuje art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając kontrolowane pozwolenie na użytkowanie i orzekając co do istoty sprawy, tym razem z uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej. Jeśli natomiast okaże się, że decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego zostanie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego lub też gdy na skutek stwierdzenia nieważności wniosek inwestorki o zatwierdzenie projektu zamiennego zostanie rozpatrzony odmownie – organ umorzy postępowanie wznowione dotyczące spornego pozwolenia na użytkowanie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, uznając że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie bowiem z art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (wznowienia, postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z uwagi na to, że w sprawie niniejszej kontrolowana w postępowaniu wznowionym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została w I instancji przez inspektora powiatowego i stała się ostateczna w I instancji – właściwym do merytorycznego rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu jest właśnie inspektor powiatowy. Zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej umożliwi również właściwą realizację zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady ekonomii postępowania.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W punkcie 3. wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).