Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 517/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Powiatu Namysłowskiego z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXVIII/363/2006 w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2006 r. Rada Powiatu Namysłowskiego, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 238 st. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXXVIII/363/2006 w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu w Namysłowie. W § 1 tej uchwały zawarto zapis, że nadaje się Starostwu Powiatowemu w Namysłowie statut, o niżej podanej treści "Statut Starostwa powiatowego w Namysłowie". W rozdziale 1, zatytułowanym "Postanowienia ogólne", obejmującym §§ 1 - 3, postanowiono, iż Starostwo jest jednostką organizacyjną powołaną do zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej, w zakresie przewidzianym prawem i decyzjami organów powiatu w coraz wyższym standardzie jakości usług (§ 1 pkt 1) oraz kreowania pożądanych przez mieszkańców nowych wartości społecznych i gospodarczych we wszystkich dziedzinach ustawowych kompetencji (§ 1 pkt 2), jest jednostka budżetową (§ 2 pkt 1) i wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej (§ 2 pkt 2). W § 3 wskazano adres Starostwa. W kolejnych regulacjach, zawartych w rozdziale II, obejmującym § 4 i § 5, określono zakres i przedmiot działania Starostwa, natomiast w rozdziale III (§§ 6 - 8) zawarto postanowienia dotyczące jego zarządzania i organizacji, a w rozdziale IV (§§ 9 - 10) – postanowienia dotyczące mienia i gospodarki finansowej. Postanowieniami końcowymi, zebranymi w rozdziale V, Rada Powiatu Namysłowskiego określiła przepisy prawa mające zastosowanie w sprawach nieuregulowanych statutem (§ 11), tryb dokonywania zmian statutu (§ 12). Poza tym w § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Namysłowskiego, a w § 3, przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, wywodząc, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.), poprzez zawarcie w § 3 tej uchwały zapisu o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Organ nadzoru, przytaczając treść wskazanego przepisu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stwierdził, iż kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z aktów w nim wymienionych. Podniósł też, że zaskarżona uchwała nie stanowi także przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze powiatu, a nadto żaden przepis obowiązującego prawa nie obliguje Rady Powiatu do publikacji tej uchwały. Poza tym Wojewoda Opolski powołał wyrok NSA z 14 października 1999 r., podając, iż odmowa ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym Dzienniku, skutkowałaby tym, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością. Ponadto skarżący podniósł, iż statut jednostki budżetowej posiada charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, a przez to nie stanowi aktu prawa miejscowego. Niezależnie od tego skarżący organ wskazał na niewłaściwą systematykę zaskarżonej uchwały, zawierającej paragrafy o powtarzającej się numeracji, podając, że w § 1 wprowadzono kolejne paragrafy (§ 1 - § 12), co narusza zasady techniki prawodawczej, gdyż jednostką redakcyjną paragrafu nie może być paragraf, tylko ustęp.

W odpowiedzi na skargę Starosta Namysłowski wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu w Namysłowie jest aktem prawa miejscowego. Powołując treść art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Starosta Namysłowski stwierdził, iż poprzez użycie w tym przepisie terminu "w tym statuty" ustawodawca w sposób wyraźny zakwalifikował statuty jednostek samorządu terytorialnego do aktów prawa miejscowego. Wywiódł przy tym, że jeśli statut powiatu jest aktem prawa miejscowego, to analogicznie takim aktem jest statut jednostki organizacyjnej powiatu. Wskazując na przepis art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, Starosta wymienił postanowienia zawarte w statucie Powiatu Namysłowskiego, dotyczące określenia siedziby władz i zakresu działania powiatu, jego organów, starosty i pracowników, jednostek organizacyjnych, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz gospodarki finansowej i mienia powiatu. Dla porównania podał, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej, a stosownie do art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy statut jednostce budżetowej nadaje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Starosta Namysłowski wywiódł, iż w zaskarżonej uchwale znalazły się postanowienia dotyczące nazwy jednostki organizacyjnej powiatu, jej siedziby i przedmiotu działalności, a także postanowienia dotyczące zarządzania jednostką, organizacji jednostki, jej mienia i gospodarki finansowej i z tego względu statut nie jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Poza tym Starosta podkreślił, że jeśli statut jednostki określa nie tylko strukturę organizacyjną, ale przede wszystkim przedmiot działalności jednostki, co stanowi istotną informację dla lokalnej społeczności, to tym samym jest aktem prawa miejscowego. Ponadto dodał, że statut powiatu, będący aktem prawa miejscowego oraz statut jednostki organizacyjnej powiatu są tematycznie zbieżne i nie ma podstaw, by statut jednostek organizacyjnych powiatu traktować odmiennie pod względem wejścia w życie i uzyskania mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie, a takie właśnie kwestie zawiera zaskarżona uchwała zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu przyjęcia niewłaściwej systematyki uchwały, Starosta wskazał, że § 1 uchwały nie zawiera żadnych jednostek redakcyjnych, a treść statutu została ujęta w cudzysłów, co wskazuje na jego odrębność od pozostałych jednostek redakcyjnych. Poza tym zamieszczenie aktu prawa miejscowego w załączniku do uchwały stanowiłoby naruszenie zasad techniki prawodawczej wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 310). Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego Nr XXXVIII/363/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu w Namysłowie, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić ogólną uwagą, że w świetle art. 33, 33b i 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, będącej ustawą ustrojową, starostwo wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej, jest zatem powiatową jednostką organizacyjną sensu stricto. Stanowi aparat pomocniczy zarządu powiatu, przy pomocy którego zarząd powiatu i jego przewodniczący wykonuje swoje zadania i kompetencje. Zatrudnieni w nim pracownicy działają w imieniu i z upoważnienia zarządu, a kierownikiem i organizatorem pracy starostwa jest starosta. Starostwo działa przy tym w formie jednostki budżetowej, prowadzącej swą gospodarkę budżetową na podstawie planu finansowego, co z kolei wynika z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Działalność starostwa, jako powiatowej jednostki budżetowej, prowadzona jest - w myśl art. 20 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy - na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej, nadawanego jej w dacie utworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który to organ może ponadto łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno - prawną, a także likwidować jednostki budżetowe. Natomiast w art. 238 ustawy o finansach publicznych ustawodawca postanowił, iż statuty nadane jednostkom budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy (ust. 1), zobowiązując jednocześnie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do dostosowania statutów jednostek budżetowych do przepisów tej ustawy w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 2) oraz do nadania statutów jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zważywszy, że ostatnio powołane przepisy ustawy o finansach publicznych zostały przez Radę Powiatu Namysłowskiego wskazane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, od razu zauważyć trzeba, że jakkolwiek unormowania tej ustawy, dotyczące obowiązku posiadania statutu przez jednostki budżetowe, są unormowaniami nowymi, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., to jednak w żadnym razie nie wynika z nich, by dopiero z dniem wejścia w życie tej ustawy zaistniała możliwość nadania statutu jednostce budżetowej. Wskazuje na to zresztą wprost brzmienie przepisu art. 238 tej ustawy. Niewątpliwie w świetle powołanych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stanowiącym, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji, Rada Powiatu Namysłowskiego była upoważniona i zobligowana do nadania statutu Starostwu Powiatowemu w Namysłowie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowej oceny charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania statutu takiej jednostce. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma więc ustalenie, czy akt ten posiada walor aktu prawa miejscowego, co z kolei skutkuje oceną prawidłowości przyjętego w § 3 zaskarżonej uchwały sposobu jej publikacji i terminu wejścia w życie, gdyż stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Punktem wyjścia do rozważań w tej kwestii powinny być unormowania zawarte w art. 87 ust. 2 i art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, w myśl których akty prawa miejscowego to akty wydane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawa zasadnicza nie wprowadza jednolitej nazwy na określenie tych aktów prawnych ani nie wymienia nazw konkretnych aktów, lecz posługuje się nazwą generalną "akty prawa miejscowego", wskazując jednocześnie cechy istotne tych aktów. Odnośnie zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja natomiast odsyła do ustaw zwykłych, stąd nazwy konkretnych aktów prawa miejscowego mogą wynikać z poszczególnych ustaw zawierających upoważnienie do ich wydania. Prowadzi to do wniosku, że akty te mogą występować pod różnymi nazwami, tj. uchwała, będąca w zasadzie obowiązkową formą wyrażania woli kompetentnych organów, ale również statut, regulamin, zarządzenie, porozumienie. W konsekwencji należy przyjąć, że nazwa nagłówkowa jest obojętna z punktu widzenia kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego (por. H. Rot, K. Siarkiewicz "Zasady tworzenia prawa miejscowego", Warszawa 1994, s. 14). Konstytucja nie definiuje także pojęcia powszechnego obowiązywania. Jednak określenie to jest określeniem zastanym, o ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie znaczeniu. Przyjmuje się, że powszechnie obowiązuje akt prawny, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny i generalny tj. adresowana i obowiązująca ogólnie określone kategorie podmiotów, poprzez wskazanie ich cech, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, bezpośrednio określająca zasady zachowania się jej adresatów i kształtująca ich sytuacje prawne (tzn. wyznaczająca ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie charakter powtarzalny, pozwalający na jej wielokrotne zastosowanie, co oznacza, że nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, a ponadto jej działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2004, s. 58 i 73). Jednocześnie Konstytucja, poza aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi, do jakich należą akty prawa miejscowego, wyróżnia jeszcze akty wewnętrzne, co wynika z uregulowania zawartego w art. 93 Konstytucji. Przepis ten odnosi się do uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów, które to akty obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust. 2). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy, jednak od aktu prawa miejscowego odróżnia go zakres podmiotowy obowiązywania, który jest ograniczony do jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być podstawą rozstrzygnięć wobec podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje. W doktrynie charakter prawny tych aktów charakteryzowany jest jako akty wewnętrznego kierownictwa, które nie mają podstawowej cechy prawa miejscowego, tj. waloru powszechności obowiązywania (por. D. Dąbek, op. cit., s. 179 - 180).

W świetle powyższych uwag, a w szczególności tych dotyczących podziału działania administracji na strefę zewnętrzną i wewnętrzną, skonstatować przyjdzie, że nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Decyduje o tym każdorazowo zakres uregulowania objęty tym aktem, wyrażający się przede wszystkim w charakterze unormowań w nim zawartych. Nie ulega wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich i rada powiatu, mogą stanowić także przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą prawną wydawania tych aktów mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Problematyka aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat została uregulowana w rozdziale 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym i w myśl art. 40 ust. 1 tej ustawy radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ponadto w ust. 2 tego przepisu ustawodawca wskazał przykładowy, otwarty katalog spraw, w jakich mogą być stanowione akty prawa miejscowego, wymieniając wśród nich sprawy wymagające uregulowania w statucie (pkt 1), porządkowe (pkt 2), szczególnego zarządzania mieniem powiatu (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Zauważyć należy, że ostatnio przytoczony przepis nie stanowi podstawy prawnej do wydawania przez radę powiatu konkretnych aktów prawa miejscowego, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych rady. Odczytanie tego przepisu w kontekście pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym, będącej całościowym unormowaniem ustrojowym, prowadzi do wniosku, że zapis zamieszczony w art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy odnosi się do statutu, o którym mowa w art. 2 pkt 4 tej ustawy, tj. do statutu jednostki samorządowej, jaką jest powiat. Z zestawienia tych przepisów wynika wyraźnie i wprost wola ustawodawcy odnośnie zaliczenia statutu powiatu do aktów prawa miejscowego, co przesądza o jego powszechnym charakterze. Logiczną konsekwencją jest zatem wymienienie tego samego aktu w przepisie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, obok statutów pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, tj. gminy i województwa. W tym kontekście wskazywana w odpowiedzi na skargę argumentacja, oparta o porównanie treści statutu Powiatu Namysłowskiego z zawartą w zaskarżonej uchwale treścią statutu Starostwa Powiatowego w Namysłowie, a także dalej idące wywody o możliwości dokonania oceny charakteru prawnego statutu starostwa w sposób analogiczny jak statutu powiatu, nie znajdują uzasadnienia prawnego.

Przenosząc wszystkie przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić prezentowane w skardze stanowisko odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały o nadaniu statutu Starostwu Powiatowemu w Namysłowie. Oceny zaskarżonej uchwały należało dokonać nie pod względem nazwy uregulowania zawartego w uchwale, jak wskazywano w odpowiedzi na skargę, lecz pod kątem treści norm, jakie zostały w niej zawarte, poprzez ustalenie, w stosunku do jakiego kręgu podmiotów uregulowania te kreują obowiązki prawne bądź przyznają uprawnienia. Analiza zapisów statutu pod tym względem prowadzi do wniosku, że skierowane są one wyłącznie do tej jednostki organizacyjnej powiatu, będącej podmiotem pomocniczym, organizacyjnie podporządkowanym organowi uchwałodawczemu, oddziałując tylko i wyłącznie na sferę należących doń obowiązków i uprawnień. Odnośnie przedmiotu i zakresu działalności Starostwa, uregulowania zawarte w rozdziale II statutu, polegają na wskazaniu obowiązków określonych w art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym oraz wymienieniu w § 4 pkt 1 - 13 aktów prawnych, z których wynikają kompetencje starosty w zakresie administracji rządowej. Statut Starostwa, będącego przy tym jednostką budżetową, jaki musiał zostać tej jednostce nadany przez organ stanowiący powiatu stosownie do art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów, stąd nie przysługuje mu walor aktu prawa miejscowego. Zaznaczyć też trzeba, że żaden z przepisów ustawy o finansach publicznych, stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej, nie wskazuje na obowiązek zawarcia w tym akcie uregulowań, które określałyby obowiązki i uprawnienia podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną starostwa. W szczególności przepis art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych określa wyłącznie niezbędne elementy statutu jednostki, nie wskazując, że statut jest aktem prawa miejscowego. Ponadto brak jest innego przepisu prawa, który stanowiłby wprost, że statut jednostki organizacyjnej powiatu, jakim jest starostwo powiatowe, jest aktem prawa miejscowego, jak ma to miejsce np. w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, że regulamin określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Podobne stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących statutów powiatowych i gminnych jednostek organizacyjnych, jako aktów zawierających przepisy wydane w sferze wewnętrznej, nie dotyczące spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, zaprezentowane zostało już w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2428/03, OSS z 2005 r., Nr 3, poz. 73 oraz wyrok tut. Sądu w z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1687/2001, niepubl.). Dla poparcia przedstawionej wyżej formalnej argumentacji, wskazać można w tym miejscu również poglądy, wyrażone ostatnio w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle charakteru prawnego aktów o utworzeniu jednostek budżetowych oraz likwidacji lub przekształceniu zakładów budżetowych, odmawiające tym uchwałom przymiotu prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/05, Rzeczpospolita 2005, nr 240, s. C2 oraz z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05, OSS z 2006 r., Nr 2, poz. 44). Odnosząc się jeszcze do argumentacji podawanej w skardze na uzasadnienie rangi statutu jako aktu prawa miejscowego, nie można nie dostrzec rozbieżności pomiędzy tymi twierdzeniami, a treścią przepisu art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, który został wskazany jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten dotyczy uchwał podejmowanych w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu, podczas gdy uprawnienie rady powiatu do stanowienia aktów prawa miejscowego zostało przez ustawodawcę wymienione w art. 12 pkt 1 tej ustawy. Jeśli prezentowane w skardze stanowisko byłoby konsekwencją poglądu, że celem organu stanowiącego było uchwalenie statutu będącego aktem prawa miejscowego, to Rada Powiatu Namysłowskiego, podejmując zaskarżoną uchwałę powinna wskazać, iż oparła się o przepis art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co jednak nie miało miejsca.

Konsekwencją podzielenia stanowiska skarżącego odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jest odniesienie do niej wymogów prawa w zakresie ogłoszenia i wejścia w życie. Skoro uchwała w sprawie nadania statutu Starostwu Powiatowemu w Namysłowie nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie zawarte w § 3 in fine tej uchwały, dotyczące publikacji jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, zostało podjęte z naruszeniem art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewidującego ogłaszanie w dzienniku urzędowym jedynie aktów prawa miejscowego. Opisana wyżej wadliwość skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności tylko tego zapisu uchwały, gdyby nie fakt, że w § 3 uchwały Rada Powiatu Namysłowskiego w istocie uzależniła wejście w życie uchwały od jej promulgacji, określając w tym zakresie 14 - dniowy termin od dnia ogłoszenia. Zapis ten należy zakwestionować, gdyż wobec stwierdzonego wyżej braku podstaw do publikacji zaskarżonej uchwały, tak określony warunek nie może zostać zrealizowany, co – wobec braku innych zapisów dotyczących wejścia zaskarżonej uchwały w życie - oznacza, że uchwała ta nie mogłaby zacząć obowiązywać. W ocenie Sądu, uzależnienie przez organ stanowiący daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wywołuje negatywne skutki prawne dla całej uchwały i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, a nie tylko zapisu zawierającego wskazany warunek. W tej materii Sąd identyfikuje się z poglądem, wyrażonym w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1113/98, OSS 2001 r., nr 1, poz. 16) na tle możliwości odmowy przez wojewodę publikacji w dzienniku urzędowym województwa uchwały organu gminy uzależniającej swe wejście w życie od publikacji w tym dzienniku, a sprowadzającym się do stwierdzenia, że skutkiem takiej odmowy byłaby sytuacja, iż uchwała nie mogłaby wejść w życie, a nie wykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby nieważnością tej uchwały.

Przedstawiona wyżej ocena wadliwości zaskarżonej uchwały oraz jej skutek, sprowadzający się do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, zwalniają Sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów skargi, w tym do konstrukcji zaskarżonej uchwały i przyjętej techniki legislacyjnej. Marginalnie tylko zasygnalizować należy rozbieżność stanowisk w kwestii możliwości zamieszczania w załączniku do uchwały norm o treści merytorycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04, System Informacji Prawnej LEX nr 176132).

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.