Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1736/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 73
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2502/16 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2502/16, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, po wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W gospodarstwie rolnym skarżącej spółki przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz kontrolę wzajemnej zgodności dotyczącej norm dobrej kultury rolnej. Raporty z kontroli zostały przesłane stronie 29 stycznia 2015 r. przesyłką poleconą.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu decyzją z [...] czerwca 2015 r. przyznał spółce płatność ONW za 2014 r. w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Opolu postanowieniem z 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 568/15, odrzucił skargę spółki na decyzję z [...] października 2015 r.

W dniu 10 listopada 2015 r. spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2015 r. oraz wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. Następnie, postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Prezes ARMiR decyzją z [...] stycznia 2016 r orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] października 2015 r. Strona nie wniosła od powyższej decyzji odwołania.

W tej sytuacji, w dniu [...] lutego 2016 r. organ podjął wznowione postępowanie.

Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] października 2015 r.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes ARMiR decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zarówno w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego strona nie była pozbawiona prawa udziału w postępowaniu. W trakcie prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie przyznania płatności na rok 2014, w piśmie z 22 lutego 2015 r. spółka wniosła o zapewnienie jej czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania. Udzielona przez organ odpowiedź z 4 marca 2015 r. zawierała informację na podstawie art. 73 k.p.a. o możliwości wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek, kopii, odpisów z tych akt. Nie było, więc przeszkód, aby skarżąca wnosiła swoje uwagi do organu. Pismo spółki z 12 marca 2015 r. potwierdza fakt zapoznania się przez nią z aktami sprawy. Skarżąca nie skorzystania z prawa wniesienia do zgromadzonego w sprawie materiału uwag i zastrzeżeń. Strona nie otrzymała płyt CD. Mimo to strona wniosła o jak najszybsze wydanie decyzji. Wówczas nie podnosiła faktu niedoręczenia jej płyt. Ponadto, już po otrzymaniu płyt CD, a przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r., spółka nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję, WSA w Warszawie podkreślił, że decyzja organu I instancji została wydana po 4 miesiącach od nadesłania przez spółkę pisma z 22 lutego 2015 r., w którym wniosła o zapewnienie jej czynnego udziału w sprawie. W odpowiedzi organu z 4 marca 2015 r. wskazano na możliwość wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek, kopii, odpisów z tych akt. Wówczas skarżąca nie złożyła żadnych uwag ani zastrzeżeń czy wniosków dowodowych związanych z toczącym się postępowaniem.

Sąd podniósł, że również z pisma skarżącej z 12 marca 2015 r. skierowanego do organu wynika, iż spółka nie ma żadnych zastrzeżeń i zapoznała się z materiałem dowodowym sprawy. Organ powiadomił spółkę o terminach kontroli w jej gospodarstwie. Raporty z kontroli na miejscu zostały jej przesłane 29 stycznia 2015 r. Niesporne jest, iż nie wysłano płyty CD. Jednakże brak płyty nie przeszkodził stronie w skierowaniu pisma z 12 marca 2015 r. Spółka otrzymała płytę na prawie dwa miesiące przed wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności ONW w pomniejszonej wysokości. Istniała więc możliwość weryfikacji wyników kontroli i zwalczania raportów w postępowaniu administracyjnym zwykłym, a nie nadzwyczajnym.

Sąd I instancji podkreślił, że nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski spółki o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, zgłoszonych przez skarżącą. WSA znany był materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych. Nadto art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego.

[A] Sp. z o.o w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że:

1. Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodów uzupełniających w postaci:

a) pisma ARiMR Podkarpackiego Biura Rejonowego z 29 stycznia 2015 r. do pełnomocnika spółki w sprawie przekazania kopii raportów z czynności kontrolnych,

b) pisma spółki do Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR Kierownika Biura Kontroli na Miejscu w Rzeszowie z 22 lutego 2015 r. w sprawie wniosku o wydanie załączników do raportów z kontroli terenowej w postaci szkiców terenowych z zaznaczonym śladem GPS, zaznaczonymi terenami uznanymi i wyłączonymi z płatności z wektorami dokumentacji fotograficznej oraz samej dokumentacji fotograficznej

c) pisma spółki do Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR Kierownika Biura Kontroli na Miejscu w Rzeszowie z 9 lutego 2017 r. w sprawie wniosku o wydanie załączników do raportów z kontroli terenowej w postaci szkiców terenowych z zaznaczonym śladem GPS, zaznaczonymi terenami uznanymi i wyłączonymi z płatności z wektorami dokumentacji fotograficznej oraz samej dokumentacji fotograficznej,

d) pisma ARiMR w Rzeszowie Podkarpackiego Oddziału Regionalnego z 28 lutego 2017 r. do Spółki w sprawie przekazania wnioskowanych przez spółkę załączników do raportów z czynności kontrolnych

e) prywatnej opinii sporządzonej 31 stycznia 2017 r. przez K. J., która wprawdzie jest wpisana na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego we Wrocławiu, jako specjalista w zakresie: przyznawania i wykorzystywania środków unijnych i krajowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, kontrole na miejscu programów wdrażanych przez ARiMR i współfinansowanych przez UE, co oznacza, że posiada specjalistyczną wiedzę na temat prawidłowości przeprowadzenia kontroli w terenie, jakie miały miejsce w gospodarstwie rolnym Skarżącej oraz prawidłowości sposobu dokumentowania wyników takich kontroli przez organy ARiMR,

- mimo iż ww. dowody uzupełniające miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stanowiły dodatkowy dowód tego, że strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu administracyjnym, a więc miały istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że kontrola Sądu I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, tj.

a) pisma strony z 12 marca 2015 r., w którym strona rzekomo stwierdziła, że nie ma żadnych zastrzeżeń do zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy brak jest w tym piśmie strony takiego stwierdzenia, a jest ono złożeniem wyjaśnień organowi dotyczących powzięcia przez organ wątpliwości odnośnie tworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności.

b) pisma organu 4 marca 2015 r., które zawierało informację o możliwości wglądu do akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii, odpisów zgodnie z art 73 k.p.a.

Sąd I instancji pominął dowód z dowodów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego z:

- raportów o numerach: [...]; [...] oraz [...] w części w której:

- zawierają informację, że o kontroli powiadomiono A. H. - przedstawiciela spółki w dniu 28 października 2014 r. telefonicznie, który to zapis prowadzi do poczynienia ustaleń przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w sprawie, a co za tym idzie strona bez własnej winy nie brała czynnego udziału w sprawie, gdyż nie została zawiadomiona o kontroli terenowej i nie wzięła w niej udziału, gdyż przedstawiciel strony zamieszkujący we Wrocławiu, czyli w odległości prawie 500 km od miejsca przeprowadzania czynności kontrolnych przez organ, został powiadomiony o czynnościach telefonicznie w trakcie ich trwania, gdyż kontrola rozpoczęła się 28 października 2014 r o godz. 7.30, więc nie mógł w związku z tym uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, co oznacza, że skarżąca nie wzięła udziału w kontroli bez swej winy – zatem Sąd nieprawdziwie ustalił stan faktyczny stwierdzając, że organ powiadomił spółkę o terminach kontroli,

- zawierają informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w tabeli "uwagi" i odpowiadające poszczególnym działkom i uwagom fotografie poprzez ich wskazanie numerami tych fotografii, które to zapisy jednoznacznie potwierdzają konieczność dysponowania tym konkretnym materiałem zdjęciowym w terenie dla weryfikacji poczynionych w raportach ustaleń organu

- pisma kierownika Bura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu do Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Namysłowie z 9 stycznia 2015 r w sprawie postępowania wyjaśniającego dot. stworzenia sztucznych warunków

- e-maila pomiędzy pracownikami Biur Powiatowych ARiMR z 23 lutego 2015 r.

- pisma spółki do Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR Kierownika Biura Kontroli na Miejscu w Rzeszowie z 22 lutego 2015 r. w sprawie wniosku o wydanie załączników do raportów z kontroli terenowej w postaci szkiców terenowych z zaznaczonym śladem GPS, zaznaczonymi terenami uznanymi i wyłączonymi z płatności z wektorami dokumentacji fotograficznej oraz samej dokumentacji fotograficznej

- pisma strony z 26 marca 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Namysłowie, złożonego na telefoniczne wezwanie organu, z dowodami z dokumentów na okoliczność samodzielnego i wyłącznego użytkowania działek deklarowanych do dopłat

- pisma strony z 30 marca 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Namysłowie uzupełniającego wyjaśnienia i twierdzenia odnośnie braku podstaw do przyjęcia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami prawa wspólnotowego a także wskazującego na interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych materiałów z akt

- pisma pełnomocnika spółki do organu II instancji z 30 września 2015 r., w którym strona wskazuje, że:

- z uwagi na nieotrzymanie przez spółkę kompletnego raportu z kontroli przeprowadzonej przez organ w listopadzie 2014 r. i niemożności w związku z tym skorzystania z prawa do wniesienia zastrzeżeń do tegoż dokumentu, brak było podstaw do przyjęcia raportu, jako materiału dowodowego, w oparciu, o który organ pierwszej instancji mógł wydać decyzje w sprawie;

- skarżąca winna otrzymać pełną dokumentację stwierdzonych niezgodności (w tym także płyty CD, o które wnioskowała) w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu, co wynika z art. 54 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.1)

- organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w oparciu, o który miałby uprawnienie wydać decyzje, które potwierdzą wnoszenie zastrzeżeń przez Stronę przed organem II instancji odnośnie nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji i wskazanie, że ze względu na duże powierzchnie działek bez dokumentacji zawartej na CD nie ma możliwości dokonania prawidłowości ustaleń poczynionych przez kontrolujących, których odzwierciedlenie zawiera raport z kontroli.

3. Ponadto Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a także w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, to jest okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, więc pomimo niezapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w sprawie.

Naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi w wyniku nieprawidłowych ustaleń przez Sąd, co do niezaistnienia przesłanki w postaci nie uczestniczenia strony w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, umożliwiającej wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a następnie uchylenie przez Sąd decyzji ostatecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 kwietnia 2021 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), o czym poinformowano strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja Prezesa ARMiR jest zgodna z prawem. Zarzuty te koncentrują się wokół zagadnienia, jakim jest rzekome zaniechanie przez WSA w Warszawie przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów zgłoszonych przez spółkę oraz niewłaściwa kontrola legalności działalności organu administracji publicznej albowiem Sąd I instancji ograniczył się jedynie do wybranych dowodów, pomijając te wskazane przez autora skargi kasacyjnej.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że sądy administracyjne nie są zobligowane do przeprowadzania postępowania dowodowego i czynienia ustaleń zamiast organów podatkowych. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przeprowadzane w tym trybie nie mogą zmierzać do usuwania istotnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, czy wręcz do jego ustalania zamiast organu podatkowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. t. 15 do art. 106 w B. Dauter, Komentarz do art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. baza LEX). Po drugie, do postępowania dowodowego, o którym w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie, z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe – art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne – art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W związku z tym tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Wnioskowane przez skarżącą dowody, czyli pisma strony oraz organów, nie posiadają waloru dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego, zwłaszcza w sytuacji, gdy dowód ten w istocie zmierza do kwestionowania stanu faktycznego.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA z 2008 r., nr 2, poz. 31; uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA z 2010 r., nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń, a temu służyłoby w szczególności powoływanie biegłych i ustalenie określonych faktów. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu, sąd powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. Z wykładni językowej i systemowej cytowanych wyżej przepisów wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, o jakiej wspomina skarga kasacyjna. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11, LEX nr 1367272). Pomimo że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r., Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., II OSK 1595/04, LEX nr 489587). W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest zatem niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2011 r., I FSK 911/10, LEX nr 1082307).

Z tych powodów należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, przez co nie naruszył wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów. Sąd prawidłowo stwierdził, odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, że znany jest mu cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, a ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Cyt. przepis nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07; wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08; postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z3 marca 2018 r., sygn. akt 2018 r.). Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11 i z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, CBOSA).

Zarzuty przeciwko prowadzeniu postępowania dowodowego (pkt 2 petitium skargi kasacyjnej), o czym była wyżej mowa, a podnoszone na obecnym etapie, nie mogły być analizowane i nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych po wznowieniu postępowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut z pkt 3 petitium skargi kasacyjnej. Sprowadza się on do tego, że WSA zaakceptował sytuację, w której organ II instancji decyzji uniemożliwił skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz niezapewnieniem stronie prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia uregulowań zawartych w art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, publ. LEX nr 2108802, z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, publ. LEX nr 2108318). W sprawie organy ARMiR zawiadomiły skarżącą kasacyjnie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., że został przygotowany materiał dowodowy do wydania decyzji oraz pouczyły o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym przez organ terminie. Wcześniej zaś spółka pismem z dnia 22 lutego 2015 r. wniosła o zapewnienie jej czynnego udziału w sprawie, na które otrzymała wyczerpującą odpowiedź organu z dnia 4 marca 2015 r. Zawierała ona informację o możliwości wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 k.p.a., sporządzania notatek, kopii, odpisów z tych akt. Wówczas nie złożyła żadnych uwag ani zastrzeżeń, żadnych wniosków dowodowych związanych z toczącym się postępowaniem. Również z pisma z dnia 12 marca 2015 r. skierowanego przez skarżącą do organu wynika, iż nie ma żadnych zastrzeżeń i zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. A zatem, skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z której to możliwości skorzystała. W tych okolicznościach sprawy skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie podnosić, aby została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, stwierdzić należy, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi I instancji, że bezzasadnie uznał, iż zapewniono skarżącej czynny udział w postępowaniu.

Również jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skarżącej kasacyjnie, że w sprawie ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, to jest okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, więc pomimo niezapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w sprawie. Po pierwsze, na wstępie podkreślenia wymaga, że decyzja Prezesa ARMiR z dnia [...] czerwca 2016 r, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana po wznowieniu postępowaniu. Organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. i w zaskarżonej decyzji ponownie zbadał sprawę w granicach przesłanek wznowienia wskazanych przez skarżącą. Spółka wskazywała natomiast na przesłanki wznowienia, które jej zdaniem świadczą o braku udziału strony w postępowaniu na etapie postępowania przed organem I instancji. Oceniając wskazaną wyżej przesłankę, organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji, a stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji. Odniesienie się przez WSA w Warszawie do zarzutów skargi ograniczone było zatem do granic wyznaczonych przesłankami wznowienia i nie może stanowić kontroli legalności decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2014 – czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej. Powyższe z tego względu, że jego zarzuty ogniskują się wokół merytorycznych kwestii dotyczących decyzji w przedmiocie przyznania płatności, nie zaś przesłanek wznowieniowych. Podobnie ograniczona jest kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym ta została dodatkowo wyznaczona granicami zarzutów kasacyjnych.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1842), oddalił skargę kasacyjną.