Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 628/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Lubicz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 22/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę, 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy Lubicz kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Dnia 26 lutego 2016 r., Rada Gminy Lubicz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz na podstawie uchwały nr XXVI/291/2012 Rady Gminy Lubicz z dnia 20 sierpnia 2012r. r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny, podjęła uchwałę nr XVIII/207/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały zarzucając jej naruszenie przepisów prawa w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenia"), poprzez:

a. określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem 1Uc -teren zabudowy usługowej centrotwórczej ( § 6 pkt 6 lit.e uchwały ) oraz w dla terenu oznaczonego symbolem 1 Ua- teren zabudowy usługowej administracyjnej (§7 pkt 6 lit.e uchwały),

b. określenie wysokości zabudowy w stosunku do liczby kondygnacji (§6 pkt 6 lit.c oraz w § 7 pkt 6 lit.c uchwały),

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości (§ 6 pkt 8 lit.a oraz §7 pkt 8 lit. a uchwały).

Uzasadniając zarzut 1a. organ przytoczywszy treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia stwierdził, że Rada Gmina L. określiła powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie określając powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Z kolei motywując zarzut zawarty w punkcie 1b.skarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wysokość zabudowy określona jedynie przy zastosowaniu wskazania dopuszczalnej liczby kondygnacji powoduje, ze ustalenia planu miejscowego są niejednoznaczne, bowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie precyzuje wysokości kondygnacji w metrach.

W odniesieniu do naruszeń stwierdzonych w punkcie 2 rozstrzygnięcia nadzorczego, organ przytoczywszy treść art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia podniósł, że w przedmiotowej uchwale dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości, nie określono zaś szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki. Przytaczając definicje działki budowlanej i działki wynikające z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ podkreślił, że pojęcia działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy: nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlana i na odwrót – działka budowlana może składać się z kilku działek gruntu. W ocenie Wojewody stwierdzone nieprawidłowości stanowią istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniające uchylenie uchwały.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Gmina L. (skarżąca), zarzucając mu w szczególności naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Gmina zakwestionowała argument Wojewody, że powierzchnia zabudowy określona została w przedmiotowej uchwale w stosunku do powierzchni działki budowlanej, a nie powierzchni działki lub terenu. Skarżąca przytoczyła pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obowiązujące na dzień powzięcia uchwały brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna. Zdaniem skarżącej, pojęcie działki i działki budowlanej są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki, to również do działki budowlanej. Gmina podkreśliła, że przywoływanie nieaktualnej treści § 4 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchylenie słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej sprawia, że określony w stosownych punktach procentowy udział powierzchni zabudowy odnosi się do bliżej niesprecyzowanej działki. Podniosła ponadto kwestię, czy dla działki gruntu jako niepodzielnej, ciągłej części powierzchni ziemskiej, stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie będącej jednocześnie działką budowlaną (w rozumieniu u.p.z.p.), zasadne jest określanie powierzchni zabudowy.

Zawarty w punkcie 1b. rozstrzygnięcia zarzut braku określenia wysokości zabudowy podanej w metrach jest w ocenie Rady Gminy niezasadny, gdyż obowiązek zawarcia określonych w art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. zagadnień nie jest bezwzględny, jeżeli stan faktyczny na obszarze objętym planem miejscowym nie daje podstaw do ich zamieszczania w tym planie. Ponadto ww przepis nie wskazuje, że wysokość zabudowy powinna być określona w jednostkach metrycznych, a tym bardziej nie zakazuje określania jej w inny sposób. Istotną kwestią w tym zakresie jest również, zdaniem Rady, fakt, że obszar objęty zmianą planu stanowią dwie działki z istniejącą zabudową, a określona ilość kondygnacji, to ilość kondygnacji istniejących budynków.

Zdaniem Rady Gminy niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt.2 rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, w przedmiotowej uchwale dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji. Według skarżącej, wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to, czy będą budowlanymi czy innymi, został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Rada Gminy zwróciła uwagę na konsekwencje merytoryczne uchylenia słowa: "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wątpliwości odnoszą się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa". Zdaniem strony skarżącej, nietrafnym jest zarzut, jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały, parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficzny rodzaj działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych, ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w u.p.z.p., nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

W rozpoznawanej sprawie, Gmina L. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] ([...]) z dnia [...] r., w którym organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – zwanej dalej: u.s.g.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.), stwierdził nieważność uchwały nr XVIII/207/2016 Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena jego legalności dokonywana jest natomiast z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie.

Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest natomiast badanie legalności zapisów uchwały, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez akt nadzoru naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Wynika to również z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: rozporządzeniem, w którym został zawarty wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, a z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Wynika stąd jednoznacznie, że ustalenia dotyczące określenia maksymalnej wysokości zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego.

Pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy", ma charakter zbiorczy i zawiera zagadnienie wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, co oznacza, że uchwała w sprawie planu miejscowego powinna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie. W ustaleniach, o których mowa w § 6 pkt 6 lit.c. oraz w § 7 pkt 6 lit.c. części tekstowej planu określenie wysokości nastąpiło poprzez wskazanie liczby kondygnacji. W tym miejscu przypomnieć należy, że pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany obligatoryjnie wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym. W ocenie Sądu zastosowanie powinna znaleźć takim przypadku obiektywna jednostka metryczna z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość. Powyższe uprawnienie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Należy jednocześnie mieć na względzie, że określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Tymczasem Gmina określiła wysokość posługując się określeniem jej za pomocą pojęcia kondygnacji. Tego rodzaju unormowanie budzi uzasadnione wątpliwości co do zabezpieczenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie rozumienie pojęcia "wysokości" nie realizuje bowiem w sposób prawidłowy celów ustawy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego. Wskazanie w planie maksymalnej wysokości zabudowy winno nastąpić zatem w taki sposób, by realnie zapewnić ograniczenie maksymalnej wysokości obiektów budowlanych na danym terenie. Odwołanie się przez organ planistyczny do pojęcia kondygnacji powoduje de facto pozostawienie rozwiązań architektonicznych w tym zakresie w gestii inwestorów, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tej kompetencji gmina nie może przenosić na inne podmioty. Zatem także z tego względu kwestionowane zapisy naruszają przepisy prawa. Uchwalając plan miejscowy Rada ma obowiązek stosowania się do wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim wynikających z art. 15 u.p.z.p. W związku z tym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę odnośnie usankcjonowania przedmiotową uchwałą istniejącego zagospodarowania terenu nie uzasadnia odstępstw od wymogów określonych przepisami prawa.

Badając z kolei legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części obejmującej zarzuty zawarte w jego punktach 1a i 2 należy uznać, że nie były one uzasadnione.

Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić w tym miejscu należy jednak, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Wówczas art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów."

W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przypomnienie powyższych zmian legislacyjnych jest istotne z punktu hierarchii źródeł prawa przewidzianych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

W przedmiotowej sprawie, w dacie podejmowania aktu prawa miejscowego, przepisy ustawy miały na skutek nowelizacji odmienną regulację niż akt niższego rzędu rozporządzenie. Oznacza to, że organ gminy miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia.

Słusznie skarżąca zwróciła uwagę, że § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operuje pojęciami "działki lub terenu". Jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do jej pierwotnego, wielokrotnie zmienianego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższego przepisu, obowiązującego w dniu podejmowania spornej uchwały, zasady zagospodarowania terenu powinny uwzględniać odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu.

Prawidłowe zatem jest stanowisko skarżącej, że treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna.

Ma rację również strona skarżąca, że pojęcia bliżej nieokreślonej "działki" i "działki budowlanej" to dwa odrębne pojęcia, które są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie bowiem działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki, to również do budowlanej. Użycie sformułowania "w szczególności" zmniejsza stopień związania przepisu i daje z kolei pole do określenia parametru po uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, co w przedmiotowej uchwale uczyniono.

Takie działanie jest zgodne z prawem i zasadami wykładni logicznej prawa a w szczególności z zasadą " argumentum a maiori ad minus" czyli "co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej". Właśnie wykładnia prawa polega na wyjaśnianiu sensu przepisów prawnych, ustalaniu właściwego ich rozumienia, przypisywania im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczania ich zakresu.

Podobny pogląd wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 marca 2016 r. (II SA/Bd 1326/15) – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W sytuacji zatem, gdy zgodnie z tym przepisem za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej, że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność. Zastosowanie wprost zapisu zgodnego z § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyli odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki powodowałoby, że wskaźniki zagospodarowania dla jednego terenu byłyby odnoszone do różnych pojęć prawnych tzn. raz do działki budowlanej, a raz do działki, którą można by odczytywać jako działkę gruntu lub jako działkę budowlaną. Przez przyjęcie jednakowego elementu odniesienia dla poszczególnych wskaźników zagospodarowania terenu, zachowano spójność zapisów planu. Ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby zaś spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego. Taki sposób zredagowania zapisów § 6 pkt 6 lit. e oraz § 6 pkt 8 lit. a zaskarżonej uchwały, poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasady sporządzania planu miejscowego, rozumiane jako merytoryczne wymagania dotyczące kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczą m.in. zawartych w akcie prawa miejscowego ustaleń. Przywoływanie nieaktualnej treści § 4 ww. rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Stosownie zaś do § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z powyższym, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji.

Przypomnieć należy, że spór dotyczy terenu oznaczonego symbolem: 1Uc -teren zabudowy usługowej centrotwórczej ( § 6 pkt 6 lit.e uchwały ) oraz 1 Ua- teren zabudowy usługowej administracyjnej (§ 7 pkt 6 lit.e uchwały) Na tych terenach działki gruntu przewidziane są pod zabudowę, a więc będą to działki budowlane. Redakcja tych dwóch przepisów uchwały poprzez posłużenie się pojęciem "działki budowlanej" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca ma rację podnosząc, że wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to, czy będą budowlanymi czy innymi, został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym.

W ocenie Sądu stan faktyczny, który posłużył do podjęcia spornej uchwały odpowiada ustaleniom zasad. Nie zachodzi sprzeczność w posłużeniu się działką budowlaną przy scalaniu, jeżeli scalanie odnosi się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że "ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału jest, co do zasady, obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady". W wyroku z dnia 24 stycznia 2013, sygn. II OSK 2444/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad. Z kolei w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 424/10 NSA uznał, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Obligatoryjność składników planu, nie wiąże się zatem z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że kwestionowane ustalenie parametrów dotyczących działek budowlanych to de facto wskaźniki, których realizacja obywać się będzie w trybie podziału nieruchomości (w oparciu o art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z merytorycznego punktu widzenia znaleźć się zatem powinny jako realizacja – w ramach art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na konsekwencje merytoryczne uchylenia słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wątpliwości odnoszą się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa". Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością gruntową są grunty wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast działka-gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z powyższym, trudno jest określić czy każda działka, wydzielona zgodnie z ustaleniami określonymi w przedmiotowym punkcie, będzie spełniała określone w nim warunki dotyczące np. minimalnej szerokości frontu czy kąta położenia granic w stosunku do drogi.

Nietrafnym jest zarzut jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

W świetle powyższego, Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, choć nie wszystkie zarzuty sformułowane w nim wobec uchwały zmieniającej są uzasadnione. Jednakże wobec wadliwości planu, dotyczącej jego obligatoryjnych elementów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), zniesienie stanu niezgodności z prawem nie mogło być osiągnięte poprzez stwierdzanie przez Wojewodę nieważności poszczególnych postanowień tego aktu sprzecznych z porządkiem prawnym. Prowadziłoby to bowiem do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego obligatoryjnych elementów, przesądzających o ładzie przestrzennym.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd na podstawie art. 151p.p.s.a. skargę oddalił.