Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 156/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z dnia 6.10.2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i 5 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) na wniosek A. L. i G. L. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i [...] w J..

W uzasadnieniu organ podał, że dla wskazanego we wniosku terenu Gmina [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy złożyli wniosek spełniający warunki określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Projekt decyzji opracowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia. Rozstrzygnięcie decyzji oparto na analizie przepisów szczególnych oraz wynikach analizy graficznej i tekstowej funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wyznaczonego wokół wnioskowanej działki lub terenu. Teren spełnia warunki określone w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od decyzji odwołanie złożył K. T., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie odwołującego, organ "zignorował" art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust 1-3 oraz § 4 ust. 4 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. W szczególności, zdaniem odwołującego, wyznaczona zgodnie z prawem II linia zabudowy (§ 4 pkt 3 rozporządzenia) powinna przebiegać w większej odległości od pasa drogi powiatowej. Brakuje również analizy stanu faktycznego w świetle art. 61 ust. 1 pkt.2 ustawy. W przypadku planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...] w J. nie można mówić o zapewnieniu dojazdu om jakim mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. Nr 75 poz. 680).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją

z dnia 30.11.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że ze sporządzonej analizy wynika, iż organ wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, iż obszar analizowany zdominowany jest przez zabudowę mieszkaniową, zabudowę zagrodową z towarzyszącą zabudową garażowo- gospodarczą. Nie ulega zatem wątpliwości, że ma miejsce kontynuacja funkcji. W obszarze analizy występuje głównie zabudowa mieszkaniowa, a taki jest przedmiot planowanego przedsięwzięcia.

Następnie organ dokonał zestawienia uregulowań przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że ustalone w decyzji parametry są prawidłowe. Ustalono je zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia. Przyjęte przez organ wskaźniki zabudowy nie odbiegają od występujących w obszarze analizowanym.

Również warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy – w ocenie Kolegium - są spełnione. Teren objęty wnioskiem przylega do drogi powiatowej (Nr 1430K) i posiada istniejący wjazd. Teren inwestycji położony jest wśród zabudowy mieszkaniowej i posiada dostęp do niezbędnej infrastruktury technicznej, co zresztą wynika z mapy dołączonej do wniosku inwestora. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] w J. posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi powiatowej tj. Zarządem Dróg Powiatowych w B. w zakresie ochrony pasa drogowego (postanowienie z dnia 23.01.2014 r.) oraz ze Starostą Powiatu w B. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 19.02.2014r.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że planowana zabudowa ma być realizowana w drugiej linii zabudowy i dlatego odstąpił od ustalenia linii zabudowy. Niezasadny jest także zarzut dotyczący dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] w J. są skomunikowane z drogą powiatową Nr 1430K tj. ul. M., więc spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

K. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając brak odniesienia się przez organ odwoławczy do meritum sprawy, imputowanie skarżącemu zachowań sprzecznych z zasadami współżycia społecznego, przekroczenie granicy uznaniowości oraz zbagatelizowanie kwestii dojazdu do terenu budowy.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, że wyznaczona zgodnie z prawem II linia zabudowy (§ 4 pkt 3 rozporządzenia) powinna przebiegać w większej odległości od pasa drogi powiatowej. Na potrzeby inwestora załamano istniejącą w terenie II linię zabudowy tworząc uskok i utrudniając tym samym zagospodarowanie sąsiedniej działki nr [...] w J.. W przypadku planowanej inwestycji nie można twierdzić, by był zapewniony dojazd w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Faktycznie nie ma dojazdu o szerokości 3 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym. Wspomniana zasada odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków – cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Urbanistyczna całość natomiast to nie tylko zabudowa znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że zbyt restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i wynikającymi z niego uprawnieniami właścicielskimi, niezależnie jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada "dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu

Organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy. Zwraca się uwagę, że podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem.

W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada "dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę zagospodarowania terenu i dostosowanie nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Tak rozumiane "dobre sąsiedztwo" nie wymaga, przy projektowaniu nowych obiektów, powtórzenia na wprost paramentów zabudowy występujących na działkach sąsiednich, z tym zastrzeżeniem, że nowa zabudowa nie może naruszać stanu istniejącego w sąsiednim otoczeniu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że sądy administracyjne chroniąc konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienie osoby władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy, szeroko interpretuje również zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej". Są to nie tylko działki przyległe do terenu projektowanej inwestycji, ale pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, stwarzający możliwość, by organ dokonał właściwej oceny i w konsekwencji odpowiedział na pytanie, czy istnieje możliwość zrealizowania planowanej inwestycji z zachowanie wszelkich koniecznych reguł prawnych. Wskazał także, że podobnie, jak w wypadku pojęcie "działki sąsiedniej", sądownictwo administracyjne dokonuje szerokiej wykładni ustawowego wymogu istnienia co najmniej jednej działki "dostępnej z tej samej drogi publicznej", uznając, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia nie tylko połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie.

Przesłanka dostępu do drogi publicznej jest jednym z podstawowych wymogów, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl przepisu art.2 pkt 14) ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16.05.2013 r. sygn. II SA/Kr 221/13, że "pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną". W wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 522/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" (...) oznacza albo bezpośredni dostęp do takiej drogi, albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten rozumiany być winien nie jako wyłącznie stan faktyczny, lecz jako uprawnienie, dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany.

Wskazać również należy, że przedstawione wyżej stanowisko orzecznictwa zyskało akceptację piśmiennictwa: "Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie [art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.], nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 [u.p.z.p.] przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M.J. Nowak, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2012, str. 210).

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie urbanistycznej i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnica) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei, w myśl § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek).

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). W myśl ust.2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W orzecznictwie stwierdza się również, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

Z powyższego wynika więc, że zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że prawodawca dopuszcza wyjątki od powyższej zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie podkreśla się, że możliwość skorzystania z przepisów stanowiących pewnego rodzaju wyłom od zasady musi być podyktowana uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno - urbanistycznej. Odmienna interpretacja tych przepisów skutkowałaby przyjęciem, że przepisy określające parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności, dla których odstępuje od wyznaczania ich zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w sprawie w dniu 12.06.2014 r. (k.106) jest nieprawidłowa. Składa się z trzech stron i zawiera: jedną stronę części opisowej, składającej się w dużej części z przytoczenia przepisów, drugą stronę, w której zamieszczono tabelę parametrów zabudowy działek w obszarze analizowanym oraz mapę obszaru analizowanego. Na pierwszej stronie analizy bardzo lakonicznie określono rodzaje występującej w obszarze analizowanym zabudowy, stwierdzając, że wnioskowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji. Podano również, że odstępuje się od wyznaczenia linii zabudowy ze względu na usytuowanie projektowanego obiektu w drugiej linii zabudowy. Wyjaśniono również, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 30 %. Z tabeli znajdującej się na stronie drugiej analizy wynika, ze jest to wskaźnik wyliczony dla wszystkich rodzajów zabudowy: gospodarczej, mieszkalnej i mieszkalno-gospodarczej. Podano także, że teren inwestycji posiada istniejący, bezpośredni, indywidualny zjazd z drogi powiatowej.

W kolejnym zdaniu na stronie drugiej analizy wskazano, że "działka wyposażona jest na potrzeby budynku mieszkalnego w przyłącza do sieci elektrycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej." Z akt administracyjnych fakt ten nie wynika.

W zdaniu następnym zaś podano, że "istnieje możliwość wyposażenia projektowanego budynku gospodarczego w przyłącza infrastruktury technicznej występującej na działce przez jej rozbudowę". Rzecz jednak w tym, że wniosek nie obejmował budowy budynku gospodarczego, co oznacza, że analizę sporządzono bez należytej staranności. Nie wiadomo więc , czy został spełniony warunek z art.61 ust.1 pkt 3) ustawy.

Wskazać również należy, że dla parametrów: szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej i wysokość kalenicy analizator podał średnie wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej, średnie wskaźniki dla zabudowy gospodarczej i średnią ogólną. Tabela danych jest niejasna. Nie wszystkie rubryki są wypełnione, nie wiadomo dlaczego w niektórych rubrykach podano dwie wielkości ze znakiem "+".Ustalone dla projektowanego budynku wskaźniki nie zostały określone w oparciu o wyliczone średnie arytmetyczne. W analizie nie podano żadnego uzasadnienia dla takiego określenia parametrów zabudowy. I tak, przykładowo, średnia wysokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 4,7 m, dla zabudowy gospodarczej – 2,5 m, średnia ogólna – 3,6 m. Wskaźnik ten w decyzji ustalono na: 2,5 – 5 m. Z analizy nie wynika jednakże co było tego powodem. To samo odnieść należy do wysokości w kalenicy. Średnia budynków mieszkalnych to 8,50 m., średnia dla budynków gospodarczych – 4,5, ogólna średnia – 6,5. Z analizy nie wynika dlaczego parametr ten ustalono w przedziale 6,5 – 9 m. Można jedynie zauważyć że w obszarze analizowanym znajdują się 3 budynki o wysokość 9 m , ale znajdują się one po przeciwnej stronie drogi powiatowej.

Tak więc wbrew podanym wyżej zasadom analiza nie wyjaśnia dlaczego parametry zostały ustalone inaczej niż wynikałoby to ze średnich wskaźników.

Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy i samej decyzji organu I oraz II instancji, powielających wyżej wskazane uchybienia. Podkreślenia wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. Czynności tej organy instancji zaniechały. Przyjęcie bez zastrzeżeń wadliwej analizy stanowi naruszenie art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zebrany przez organy materiał dowodowy był niewystarczający dla wydania decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w zakresie wyżej nie omówionym, uznać należy, że nie jest zasadny zarzut skargi, że wyznaczona zgodnie z prawem II linia zabudowy (§ 4 pkt 3 rozporządzenia) powinna przebiegać w większej odległości od pasa drogi powiatowej, a na potrzeby inwestora załamano istniejącą w terenie II linię zabudowy tworząc uskok i utrudniając tym samym zagospodarowanie sąsiedniej działki nr [...] w J.. "Linia zabudowy", wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego.

Także zarzut, że nie został zapewniony dojazd w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), jest nietrafny. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach Prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. W orzecznictwie podkreśla się, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23.09.2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.10.2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2.11.2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693). Kwestia szerokości szlaku drożnego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane będą przepisy techniczne – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. Kwestia ta badana będzie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.