Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2401/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.),, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. Z.i M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. Z. i M. Z. reprezentowanych przez radcę prawnego J.S. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" na działce nr [...] w obrębie [...], w jedn. ewid. [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], organ wojewódzki odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. Z. i M. Z., reprezentowani przez radcę prawnego J. S.. W odwołaniu skarżący zakwestionowali prawidłowość wydania ww. postanowienia z [...] kwietnia 2019 r.

GINB wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ma na celu ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że B.Z. i M. Z. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie.

Swój interes prawny w niniejszej sprawie B.Z. i M. Z. wywodzą z oddziaływania inwestycji na stanowiące ich własność działki nr ew. [...] i [...] w B.przy ul. P., sąsiadujące z terenem inwestycji. Sporne przedsięwzięcie polega na budowie budynku wielorodzinnego "[...]" z wewnętrzną komunikacją i dodatkowymi miejscami postojowymi. Teren inwestycji zlokalizowany jest przy ul. S. na działce nr [...]. Od strony północno- zachodniej, teren graniczy z działkami nr [...] i [...]stanowiącymi własność skarżących.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego i poglądem nauki sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmował swym zakresem działek skarżących.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż projektowany budynek mieszkalny o wysokości ok. 15,80 m (Projekt budynku mieszkalnego - wielorodzinnego [...]) został usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 15,6 m od nieruchomości skarżących. Część budynku o wysokości 15,80 m jest oddalona od nieruchomości skarżących o ok. 28 m (Projekt budynku mieszkalnego - wielorodzinnego [...]).

Mając na uwadze takie usytuowanie budynku mieszkalnego, jak również jego gabaryty, stwierdzić należało, że nieruchomości skarżących z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...] i [...]. B. Z. i M. Z. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien I drzwi w stronę tej granicy.

Natomiast stosownie do § 13 ust. 1 pkt. 1a ww. rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.

Mając na uwadze wysokość projektowanego budynku mieszkalnego oraz jego odległość od działek skarżących, planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na możliwość wznoszenia budynków na działkach nr [...] i [...] z uwagi na dostęp do naturalnego oświetlenia.

Jak wynika z zawartego w projekcie budowlanym opisu technicznego, "projektowane lokalizacje domów mieszkalnych-wielorodzinnych są zgodne z liniami zabudowy oraz posiadają duże odległości od granicy działki i budynków mieszkalnych (odległości budynków są większe niż wysokość projektowanych domów), dzięki czemu nie następuje pogorszenie warunków oświetlenia naturalnego ani warunków przesłaniania. (...). Wobec powyższych warunków usytuowania projektowanych budynków w stosunku do sąsiedniej zabudowy, spełniony jest również warunek zacieniania. Budynki rzucają cień w godzinach południowych na dz. [...] oraz [...]. W pozostałych godzinach cień od nowoprojektowanej zabudowy mieści się w granicach własnej działki lub działek drogowych, nie pogarszając warunków dla sąsiednich działek zgodnie z § 60 i § 40 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...). Wobec powyższego nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie sąsiednich terenów" (projekt budowlany s.11).

Organ powołał także § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z uwagi na to, że ściany projektowanego budynku zostały zlokalizowane w odległości ponad 15 m od granicy z działkami nr [...] i [...], to skarżący mogą wznieść na obu swoich działkach budynki w najmniejszej wymaganej przepisami prawa odległości tj. 3 m od granicy.

Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżących (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Jak wynika z projektu budowlanego (Część [...]), w celu odprowadzania wody opadowej w połaci dachowych budynku zaprojektowano kanalizację deszczową. Wody deszczowe odprowadzane będą do kanalizacji ogólnospławnej w ulicy. Natomiast w celu odprowadzania wody z parkingów zaprojektowano kanalizacje sanitarno-brudną, która po oczyszczeniu w separatorze substancji ropopochodnych również odprowadzana będzie do kanalizacji ogólnospławnej.

Zgodnie z § 23 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej: 1) 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 2) 3 m - od granicy działki budowlanej; 3) 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że zadaszony plac na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych zlokalizowany na działce nr[...] jest oddalony od działek nr [...] o ok. 45 m. Nie wpływa on zatem negatywnie na możliwość zabudowy ww. działek.

Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt. 1 warunków technicznych, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: m.in. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Natomiast zgodnie z § 19 ust. 2 pkt. 1 warunków technicznych odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.

Z analizy projektu budowlanego wynika, że na działce nr ew. [...] zaprojektowanych zostało 8 miejsc postojowych, w tym dwa stanowiska dla osób niepełnosprawnych. Jak wynika z mapy do celów projektowych "Zagospodarowanie terenu" (rys. A.1), odległość ww. stanowisk postojowych od działek Skarżących wynosi ok. 25 m. Wobec powyższego przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących w zw. z lokalizacją ww. miejsc postojowych.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, by B. Z.i M. Z. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., Nr [...].

Brak jest przepisów prawa materialnego, które w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...], stanowiących własność skarżących.

Organ wyjaśnił też, że źródłem interesu prawnego nie mogą być również immisje pośrednie (hałas), do których odwołują się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Należy bowiem zwrócić uwagę, co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego. Z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności.

Mając na uwadze argumentację B. Z. M. Z., że budynek mieszkalny wielorodzinny "generuje hałas, wzmożony ruch samochodowy oraz inne uciążliwości związane z użytkowaniem naszych budynków" organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08: "nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 Kpa, jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. Z. i M. Z., którzy nie posiadają przymiotu strony, to należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Dlatego też merytoryczne zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu nadzorczego, z uwagi na jego formalny charakter.

Ponadto, skoro skarżący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, należało uchylić również postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], jako wydane na wniosek podmiotu nieposiadającego legitymacji do kwestionowania decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika r. pr. J. S., datowanym na [...] września 2019 r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości.

Pełnomocnik skarżących zarzuciła decyzji:

"- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania prowadząca do umorzenia postępowania, poprzez uznanie, że Skarżącym nie przysługuje przy miot Strony, uprawniający ich do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 roku ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] B., podczas gdy prawidłowa analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadzi do przeciwnego wniosku;

- naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz.U.1994 nr 89 poz. 414 t.j. Dz.U. z 2016 roku poz. 290) dalej: u.p.b. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmowę przyznania Stronie wnioskującej będącej właścicielem nieruchomości sąsiadujących, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale przede wszystkim w obrębie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 20 u.p.b. (rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu z uwagi na realizowanie inwestycji na działce nr [...], na której inwestor realizuje obiekt budowlany) prawa Strony w toczącym się uprzednio przed Starostą [...]postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak też legitymacji do złożenia wniosku w postępowaniu nieważnościowym. co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wobec braku jej udziału w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie jej udział był obowiązkowy, a teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działek Strony i wpływa na zmniejszenie się jej wartości, jak też nieuznaniu Skarżących za Stronę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem interesu strony;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt. 20 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, iż teren stanowiący własność Skarżących - działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego realizowanego przez [...] Sp. z o.o. Sp. K., co zdaniem organu II instancji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji - Wojewody [...] z uwagi na niespełnienie przesłanki podmiotowej - czyli braku przymiotu Strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 roku nr [...];

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. poprzez wydanie decyzji pozwolenia na budowę wobec niezgodności przedstawionego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwały nr [...] Rady Miasta B. z [...] września 2016 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie ulic: L.- S. – W. – P.w B. (część "[...]'') dalej: m.p.z.p. a dokładniej w sprzeczności § 14 ust. 4 lit. e) m.p.z.p. poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" na działce numer [...] o wysokości zabudowy przekraczającej 13 m, co zostało wprost stwierdzone w' zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji wprost wskazał, na stronie trzeciej, że ,,(...)analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż projektowany budynek mieszkalny o wysokości ok. 15,80 m(...)" podczas gdy z treści § 14 ust. 4 lit. e) m.p.z.p. wynika, że dopuszcza się wysokość zabudowy, która nie może przekraczać 13 m co skutkowało błędnym uznaniem, że realizowana inwestycja spełnia wymóg wysokości zabudowy określony w m.p.z.p., a Skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia Stroną, pomimo tak istotnego naruszenia;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych szczegółowo opisanych zarówno w rozszerzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] sierpnia 2018 roku, jak też w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 roku. co do których organ II instancji, ja się wydaje, nie dokonał prawidłowej analizy, przyjmując ustalenia Wojewody [...] jak swoje i powielając wnioski;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie, brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, bez w skazania dowodów, na których się oparł, oraz przy czyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez Skarżących, obejmujące jedynie przytoczenie przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych i bardzo krótkie odniesienie się do nich poprzez wskazanie, że analiza projektu zagospodarowania działki w zakresie dopuszczalnych granic zabudowy, kwestii przeciwpożarowych, przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy też sposobu w jaki określono dostęp do inwestycji przez osoby niepełnosprawne jest zgodne z przepisami prawa budowlanego i zapisami m.p.z.p., co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu Głównego Inspektora Nadzoru Budów lanego.

Pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących przedstawiła stan faktyczny postępowań administracyjnych w tej sprawie, wskazując również, że 24 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wr 26/19 stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, a bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa przyznając na rzecz skarżących kwotę 2.000,00 zł i zwrot kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżących wyjaśniła też, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że państwo Z.nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. przez co nie mogą zostać uznani za stronę, a sam fakt posiadania interesu faktycznego, pomimo iż jest istotny nie daje podstaw do uznania skarżących za stronę zarówno w świetle art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 Pr. bud.

W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły najistotniejszą kwestię dla przedmiotowej sprawy - wysokość zabudowy. Wojewoda [...] stwierdził, że wysokość zabudowy należy rozumieć jako wysokość budynku, gdzie zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r., wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym sie na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad te płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż projektowany budynek mieszkalny o wysokości ok. 15,80 m (...) Dodać należy, że część budynku o wysokości 15,80 m jest oddalona od nieruchomości Skarżących o ok. 28 m (...)".

Zdaniem zaś pełnomocnik skarżących "tylko i wyłącznie w oparciu o wskazaną kwestię dotyczącą budynku indywidualizuje się interes prawny skarżących, pozwalający być stroną w niniejszej sprawie".

W zatwierdzonym projekcie budowlanym podano, że wysokość budynku wynosić powinna 12,65 m, podczas gdy z informacji PINB w B. wynika, że obecnie wynosi 12,74 m. W § 14 pkt. 4) lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta B. z [...] września 2016 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie ulic: L. – S. – W. – P. w B. (część "[...]"), dalej: "m.p.z.p"), który obejmuje działki zarówno inwestora jak i skarżących wskazano, że dla terenów zabudowy wielorodzinnej niskiej, wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi symbolami[...] do[...] określa się wysokość zabudowy, która nie moje przekraczać 13 m. Wysokość ustalona przez GINB wynosi 15.8 m.

Zgodnie z poglądem doktryny podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest także akt prawa miejscowego - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z 24.1.2019 r., II OSK 514/17 (CBOSA), NSA wskazał na podstawy wyprowadzenia interesu prawnego z aktu prawa miejscowego.

Ponadto, zdaniem pełnomocnik, przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c. można określać na podstawie planów miejscowych. W związku z tym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość poddania pod ocenę organów administracji i następnie sądu administracyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości pod kątem zgodności z planem miejscowym. W przeciwnym razie w przypadku próby dochodzenia roszczeń opartych na art. 144 k.c. może spotkać się z zarzutem, że istniejąca na nieruchomości sąsiedniej zabudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Przepisy te trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 910/16). Sąd wskazał, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Skarżący posiadali i nadal posiadają interes prawny do bycia stroną niniejszego postępowania i przysługiwała im legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Organ II instancji prawidłowo zinterpretował i ustalił, że w m.p.z.p. mowa jest o "wysokości zabudowy", a nie "wysokości budynku". Zapis m.p.z.p, w § 14 pkt. 4) lit. e określa maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 13 m. W związku z powyższym. przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość całkowitej zabudowy, a nie budynku. Przekrój [...] budynku zaprojektowanego w przedmiotowym Projekcie Budowlanym wykazuje wysokość 12,65 m do najniżej położonego miejsca pokrycia dachu w okolicy rynny, nie uwzględniając wyżej położonego stropodachu nad powierzchnia komunikacyjną ( klatką schodową ) oraz kotłownią. Konkludując wysokość zabudowy przekracza 13,00 m. We wskazanym powyżej postanowieniu m.p.z.p. użyto sformułowania "wysokość zabudowy". Sformułowanie to nie jest tożsame z użytym w § 6 rozporządzenia sformułowaniem "wysokość budynku"', ponieważ w § 14 pkt. 4) lit. e m.p.z.p jest mowa nie o "wysokości budynku", ale o "wysokości zabudowy". Wobec powyższego wysokość zabudowy powinna być mierzona od naturalnej warstwicy w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu.

Mierzona w ten sposób wysokość zabudowy, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie spełniać wskazanej wysokości do 13 m, co jest równoznaczne z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i wydaniu decyzji przez GINB z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie wysokości zabudowy, który pozwala ustalić interes prawny do bycia stroną.

Skarżący podnosili, że inwestycja jest realizowana na gruncie, który został wyniesiony względem poziomu na których znajdują się okoliczne zabudowania. Działka nr [...], na której realizowana jest inwestycja jest otoczona zabudowaniami jednorodzinnymi. Naturalna warstwica terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu wyznaczona w opinii geotechnicznej z września 2017 roku przez Z.C. wynosi 191,5 m n.p.m., przy czym projektowana rzędna terenu dla budynku została ustalona na poziomie 193.0 m n.p.m. Co więcej, wcześniej teren na którym [...] Sp. z o.o. realizuje swoją inwestycję na mapie m.p.z.p. określony został jako teren przeznaczony pod budowę jednorodzinną. Wraz z uchwaleniem m.p.z.p. zmieniono przeznaczenie tego terenu na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne niskie. Pełnomocnik wskazała, że skarżący nie są przeciwni tej inwestycji co do zasady, a jedynie rozmiar i gabaryty tej inwestycji skłoniły ich do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...] rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i GINB nie zwrócili uwagi, że określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przyjęte w [...]., w żaden sposób nie wpisują się w definicję ładu przestrzennego, wskazaną w art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny "należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni. które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymazania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze. środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne". Tych warunków nie spełnia budynek mieszkalny wielorodzinny realizowany przez [...]

Do momentu uchwalenia m.p.z.p, w rejonie tym znajdowało się jedynie budownictwo jednorodzinne, obejmujące domy wolnostojące o skośnych dachach. Dzięki takiej formie zabudowy zachowany był lad przestrzenny i walory estetyczne. Prawa właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości nie były w żaden sposób ograniczane. Poprzez całkowite ujednolicenie zabudowy zmniejszone było także ryzyko immisji. Wizualny efekt, który został osiągnięty przez wydanie pozwolenia na budowę, negatywnie wpłynął na walory estetyczne terenu, a wysokość budynków spotęgowana została na postawieniu ich ponad naturalnym poziomem działki. Nawieziona olbrzymia ilość ziemi, która została rozplantowana na działce nr [...], wytyczenie nowego poziomu, a nie pozostawanie na wysokości poziomu naturalnego, usunięty cały drzewostan, wszystko to negatywnie wpłynęło na okoliczny ład przestrzenny.

Dlatego "bezsprzeczne jest, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a jego budowa wprowadza określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i istnieje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu realizowanej inwestycji na prawo własności nieruchomości państwa Z".

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, w odniesieniu do nadania praw strony i statusu strony kluczowe jest ustalenie, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu mającego powstać, co organ prowadzący postępowanie całkowicie pominął w swoich rozważaniach i nie wziął pod uwagę.

Zgodnie z definicją w art. 3 pkt. 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem wprowadzenia tego przepisu w przytoczonym brzmieniu było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego.

To na organie administracji architektoniczno budowlanej spoczywa obowiązek ustalenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja, a bez znaczenia dla organu powinno być wstępne ustalenie tego obszaru dokonane przez Inwestora, w którego interesie jest. by inwestycja została zrealizowana w sposób szybki, niezakłócony, a wszelkie postępowania z tym związane były dla niego korzystne. Wobec inwestora jest to jedynie wymóg formalny, to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w tym zakresie, nie opierając się jedynie na deklaracjach złożonych przez inwestora, a wręcz całkowicie będąc obok nich.

Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym, prowadzi także do nadania mu wykładni zawężającej, ale nie oznacza to, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Art. 28 k.p.a. stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w taki sposób, że na jego podstawie jedynie posiłkowo rozstrzyga się kwestię istnienia albo nieistnienia w danej sprawie interesu prawnego osób wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Zdaniem pełnomocnik skarżących, doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. (będącego przepisem prawa materialnego) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony będącej właścicielem nieruchomości sąsiadującej, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na działce numer [...], o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Jak stwierdziła pełnomocnik, uznanie braku interesu prawnego w wydanej decyzji skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wobec braku udziału strony w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, podczas, gdy jej udział był obowiązkowy. Teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki strony i wpływa na zmniejszenie się jej wartości, a dodatkowo powoduje immisje - hałas, wzmożony ruch samochodowy, a także z uwagi na podniesienie terenu, pomimo zastosowania przez Inwestora kanalizacji, może powodować spływ wód opadowych i zalewanie terenów niżej położonych.

Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, pełnomocnik stwierdziła, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, np. art. 140 i 144 k.c.

Zdaniem pełnomocnik skarżących doszło do naruszenia przez GINB art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania prowadząca do umorzenia postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego skarżących.

Nie zostało zauważone przez organy obu instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia wysokości powstającego budynku.

Jak stwierdziła pełnomocnik "Zgodnie z § 14 ust. 4 lit. e) m.p.z.p. wysokość zabudowy nie może przekraczać 13 m. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ,,(...) analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, ii projektowany budynek mieszkalny o wysokości ok. 15,80 m (...)". Już sama ta okoliczność aktualizuje interes prawny u moich Mocodawców, a także pozwala na pełne wypowiedzenie się co do zarzutów merytorycznych i odniesienie się do nich, po wcześniejszej prawidłowej analizie przez organ".

Ponadto GINB nie dokonał wyczerpującej i właściwej oceny materiału dowodowego w zakresie pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych szczegółowo opisanych zarówno w rozszerzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] sierpnia 2018 r., jak też w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., przyjmując ustalenia Wojewody jak swoje i powielając jedynie wnioski.

Zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera ona wadliwe uzasadnienie, brakuje precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazania dowodów; na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzja obejmuje jedynie przytoczenie przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych i bardzo krótkie odniesienie się do nich poprzez wskazanie wysokości zabudowy, kwestii przeciwpożarowych, przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy też sposobu, w jaki określono dostęp do inwestycji przez osoby niepełnosprawne. Tak skonstruowane uzasadnienie uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu. Uzasadnienie decyzji nie daje ogólnego obrazu ustalonego stanu faktycznego, ponieważ jest on sprzeczny nie tylko z ustaleniami organu pierwszej instancji w zakresie wysokości budowy, ale też skarżących, a wskazana przez GINB wysokość może stanowić podstawę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ nie wskazał faktów oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przestawionym dowodom przez stronę.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, zaś skarga nie była zasadna.

Istotą niniejszego postępowania jest to, czy rzeczywiście skarżącym – jak twierdzi ich pełnomocnik – przysługiwał interes prawny w zainicjowaniu nadzwyczajnego postępowania, zmierzającego do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie zaś, czy wystąpiły w sprawie przesłanki tzw. podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Na wstępie więc należy wyjaśnić, że przepisem cogentis, który w sprawie kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym) wyznacza krąg stron jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Treść hipotezy tego przepisu jest jasna. Jedynymi stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Równie jasna jest definicja obszaru oddziaływania obiektu, zawarta w art. 3 pkt. 20 Pr. bud. Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Jak wynika z powyższego, prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a także w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do usunięcia z obrotu takiej ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej) może służyć wyłącznie inwestorowi lub właścicielowi (zarządcy, użytkownikowi wieczystemu) takiej nieruchomości położonej w otoczeniu gruntu inwestycyjnego, która na skutek zezwolonej budowy doznaje ograniczeń w jej zagospodarowaniu.

Za utrwalone można uznać stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17 (CBOSA), zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawna przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego) – por. w tym zakresie komentarz do art. 28 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018.

Pogląd taki nie jest kwestionowany; jak ponadto wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10 (CBOSA) "Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej".

Interes prawny pojawia się więc wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że to obowiązkiem strony jest przy pierwszej czynności wykazanie, że przysługuje jej interes prawny i uzasadnienie tego stanowiska. Nie jest rzeczą organów administracji publicznej (ani sądu administracyjnego) domyślanie się, na czym polega interes prawny podmiotu żądającego określonych czynności od organu.

Pełnomocnik skarżących wskazuje na art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepis uzasadniający ich przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Należy więc w tym zakresie wyjaśnić, że po pierwsze skarżący nie byli stroną postępowania zwykłego, a po drugie samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta rzeczywiście jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, a tym samym do uznania skarżących za stronę zwłaszcza postępowania nadzwyczajnego. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania go za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 674/17 – CBOSA).

Art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a., i – jak słusznie zauważa to pełnomocnik skarżących - jego niewątpliwym celem jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do tych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i wyjaśnia, że na tym polega właśnie interes prawny, statuujący przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Takich skutków pełnomocnik skarżących jednak nie wykazała w postępowaniu przed organami obu instancji, ani w skardze.

Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien również brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest jednak kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Jak już Sąd wyjaśnił powyżej, to obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma więc jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Pełnomocnik skarżących wywodzi ich interes prawny w tej sprawie - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. – z faktu potencjalnych immisji (art. 144 k.c.) mogących oddziaływać na ich nieruchomości, naruszeniu przez organ wydający pozwolenie na budowę § 14 ust. 4 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia ładu przestrzennego przez zezwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscu, w którym dominuje zabudowa jednorodzinna oraz tego, że "istnieje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu realizowanej inwestycji na prawo własności nieruchomości" skarżących, a więc z naruszenia art. 140 k.c. Jak wynika z akt sprawy, uzasadniającym powstanie interesu prawnego skarżących ma być także fakt wyniesienia terenu inwestycyjnego, co – zdaniem pełnomocnik skarżących – powoduje zmianę naturalnego spływu wód opadowych w rozumieniu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.)

Co do zasady rację ma pełnomocnik skarżących, twierdząc, że interes prawny może być wywodzony zarówno z przepisów prawa miejscowego, jak i cywilnego. Tym niemniej należy wyjaśnić, że ochrona własności jest co do zasady wyłączną domeną prawa cywilnego i postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Realizowana jest albo w postępowaniu windykacyjnym (art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego) albo negatoryjnym (art. 222 § 2 k.c.). Sprawy dotyczące ochrony naruszonej własności są typowymi sprawami ze stosunków cywilnych (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a do rozpoznawania spraw cywilnych wyłącznie właściwe są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), a nie organa lub sądy administracyjne.

Dlatego też wywodzenie w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego z materialnego przepisu prawa cywilnego wymaga wykazania, na czym polega konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy wynikającym z prawa administracyjnego (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego wyeliminowanie decyzji z obrotu stan ten usunie.

Art. 144 k.c. sam w sobie nie stanowi o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem jeszcze wykazać, że immisje pośrednie, jako działania o charakterze cywilnym, są niezgodne z przepisami o charakterze administracyjnym – np. poprzez wykazanie przekroczenia dopuszczalnych prawnie norm hałasu, zanieczyszczenia powietrza itp. Bez odwołania się do przepisu prawa administracyjnego, immisje pośrednie w rozumieniu art. 144 k.c. mogą być wprawdzie niedopuszczalne, ale wyłącznie w rozumieniu prawa cywilnego i wówczas ich skutki podlegają ocenie tylko sądu powszechnego. Obowiązkiem podmiotu, który twierdzi o własnym interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym jest więc wskazanie na taki przepis prawa administracyjnego, który w związku z hipotezą art. 144 k.c. uzasadnia nabycie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Bez takiego wykazania, immisje pośrednie są jedynie okolicznością uzasadniającą w postępowaniu administracyjnym interes faktyczny; a taki interes nie daje przymiotu strony, upoważniającego do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego.

Słusznie pełnomocnik skarżących powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczących możliwości uznania art. 140 lub 144 k.c. za przepis prawa materialnego uzasadniający interes prawny w postępowaniu administracyjnym, ale umknęło już jej uwadze, że musi on być powiązany z konkretnym przepisem o charakterze administracyjnoprawnym. Tylko wówczas można bowiem wykazać interes prawny w postępowaniu administracyjnym, uzasadniający przyznanie przymiotu strony (i ochrony) w takim postępowaniu. W innym zaś wypadku, jak już była o tym mowa, własność lub posiadanie korzystają z ochrony przewidzianej w innej gałęzi prawa – prawie cywilnym. Wykazywany zaś interes w postaci naruszenia przepisu prawa cywilnego poprzez immisje pośrednie, bez odniesienia do normy administracyjnoprawnej, pozostanie w tym postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym.

Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest też równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, CBOSA).

Podobnie, art. 140 k.c., stanowiący o triadzie uprawnień właścicielskich, jako zakresie wykonywania własności nie może sam w sobie stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wykazać, w jaki sposób decyzja administracyjna (kwestionowana co do jej ważności) rażąco naruszyła którekolwiek (ale oznaczone co do tożsamości) uprawnienie właścicielskie, ujęte również w przepisie prawa administracyjnego. Dopóki nie zostanie wykazane, że decyzja niezgodnie z przepisami administracyjnymi uniemożliwiła korzystanie przez właściciela z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób albo pobieranie pożytków lub przychodów z rzeczy, lub rozporządzenie rzeczą – dopóty samo powołanie się na treść art. 140 k.c. nie odniesie w postępowaniu administracyjnym skutku w oczekiwanej postaci.

W ocenie tut. Sądu utrata wartości nieruchomości związana z budową budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie w żadnej mierze nie stanowi o nabyciu interesu prawnego skarżących w tej sprawie. Wprawdzie pełnomocnik skarżących powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ale po pierwsze Sąd ten nie wysunął takiej tezy, a po drugie skarżący nieprawidłowo zinterpretowali stanowisko Trybunału. Trybunał w wyroku sygn. akt KP7/09 wprawdzie stwierdził, że oddziaływanie wznoszonego (wzniesionego) obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, czy uniemożliwienia lub utrudnienia odbioru programu telewizyjnego, przez zasłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia lub dopływu świeżego powietrza, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Tym niemniej uznał, że ochrona prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest także przejawem ochrony ich prawa własności. Natomiast prawo własności podlega ochronie, ale przewidzianej w przepisach prawa cywilnego, wskazanych w poprzedzającej części uzasadnienia.

Nie inaczej rzecz się ma w odniesieniu do prawa miejscowego. Aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł uzasadniać interes prawny określonego podmiotu, to musi on dotyczyć praw lub obowiązków tego podmiotu. Przepis, stanowiący np. o dozwolonej wysokości zabudowy lub budynku tylko wówczas stanie się podstawą do wywiedzenia zeń interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.), jeżeli zostanie przez zainteresowanego wykazane, że jego nieruchomość doznała przez naruszenie tego przepisu przez inwestora (lub organ) ograniczeń w sposobie dopuszczalnego prawem miejscowym zagospodarowania.

Naruszenie prawa miejscowego w sposób niewpływający na możliwość zagospodarowania nieruchomości stanowi niewątpliwie czyn naganny i powoduje określone konsekwencje prawne, ale nie stanowi o powstaniu interesu prawnego właściciela tej nieruchomości. Troska o przestrzeganie prawa przez innych jest pozytywną cechą, ale niemającą wpływu na uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

Potencjalne, zarzucane w skardze naruszenie ładu przestrzennego nie stanowi o powstaniu interesu prawnego skarżących. Nie wpływa bowiem w żaden sposób na sytuację materialno prawną skarżących i w ujęciu zaprezentowanym w skardze stanowi wyłącznie subiektywne odczucie estetyczne. Takie odczucie może uzasadniać wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny.

Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżący nie wykazali jednak, że inwestor w jakikolwiek sposób (nawet wywyższając teren budowy) zmienił naturalny kierunek spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości skarżących. Jak zaś wyjaśnił to GINB w swej decyzji, dokumentacja projektowa nie przewidywała zmiany kierunku takiego spływu.

Dokonane w sprawie ustalenia organu II instancji w sposób poprawny pozwoliły więc na negatywną ocenę interesu prawnego skarżących, prowadząc do wniosku, że nie wykazali oni takich okoliczności, które dawałyby im przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. GINB dokonał szczegółowej analizy tych przepisów z zakresu prawa budowlanego (w tym wykonawczych), z których interes prawny skarżących mógłby wynikać. Tym samym GINB rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego odwołujących się, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. i powoływanych przez pełnomocnika skarżących przepisów materialnych prawa cywilnego. Zasadnie uznał, że osobom domagającym się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważają, że ich grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy akt sprawy. Wyjaśnił także przesłanki rozstrzygnięcia i dokonał prawidłowej subsumpcji prawnej. Wbrew twierdzeniom skargi, GINB więc ww. przepisów nie naruszył.

Wobec dokonanej powyżej przez Sąd oceny prawnej i skoro z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący wykazali, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wprowadziła lub mogła choćby wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości lub – tym bardziej – aby ograniczała możliwości ich zabudowy, to za niezasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. Skarżący nie wykazali też w żaden sposób interesu prawnego, którego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego też, z uwagi na powyższe, sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. Uzasadniało to zastosowanie przez GINB zarówno art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i uchylenie wadliwej w tym zakresie decyzji organu I instancji, jak i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.