Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1315/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1295/20 w sprawie ze skargi H. G. i J. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1295/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. G. i J. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], a w punkcie drugim rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Przedmiotem oceny w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem były decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w L. w obszarze przygranicznym z działkami nr [...], [...] i [...].

Sąd ten wskazał na naruszenie art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z dostrzeżonymi uchybieniami w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, a ponadto uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznał, że wniosek organów jest przedwczesny w zakresie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a.). Podniósł, że organy nie wyjaśniły dostatecznie i nie uzasadniły w sposób pełny i przekonujący przyjętego sposobu rozstrzygnięcia zasadniczych wątpliwości na tle podnoszonych w toku postępowania oraz w skardze istotnych różnic między materiałami zdjęciowymi z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1995, 1997, 2002 i 2009 w zakresie ilości obiektów budowalnych oraz położenia i odległości między elementami zabudowy na spornych działkach nr [...], [...] i [...], jak również szkicu geodezyjnego z 1996 r. włączonego jako dokument urzędowy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ustalenie daty powstania spornego obiektu ma kluczowe znaczenie dla sprawy – pozwala bowiem na rozstrzygnięcie pod reżimem której ustawy doszło do rozbudowy. Jeżeli przyjąć za organami, że rozbudowy doszło w latach 1988-1991, jak twierdzi inwestorka (według której w 1988 r. nastąpiła rozbudowa istniejącego na działce nr ew. [...] w L. budynku gospodarczo-garażowego o część murowaną o wymiarach 4,68 x 5,02 m, a w 1991 r. o wiatę garażową o konstrukcji stalowej obudową płytami o wymiarach 7,16 m x 6,50 m), to zastosowanie w sprawie będą miały przepisy art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jeżeli natomiast sporna rozbudowa miała miejsce po 31 grudnia 1994 r., to obowiązkiem organów będzie ocena dokonanej samowoli budowlanej w świetle przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Sąd wskazał również na wiążące kontrolowane organy zalecenia co do dalszego postępowania (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.), wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 428/19. Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania, nakazał organom, aby materiał dowodowy, na którym oparte zostały dotychczasowe decyzje został poddany ponownej całościowej weryfikacji, uzupełnieniu i ocenie, w szczególności w zakresie przedstawionych zdjęć, których ocena "powinna zostać poprzedzona jednoznacznym potwierdzeniem obszaru (miejscowości) którego dotyczą (na odwrocie zdjęć znajdują się adnotacje wskazujące oprócz daty wykonania i skali tylko oznaczenie nr arkusza i szeregu) oraz nie budzącą wątpliwości identyfikacją nieruchomości na której położony jest związany z przedmiotem postępowania budynek (numer działki, oznaczenie ulic). Zasadnym byłoby również ustalenie, czy biorąc pod uwagę datę budowy pierwotnego budynku gospodarczego (1988 r.), jest to pełny dostępny materiał fotograficzny z okresu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy".

Sąd przywołał analizę organów w zakresie zdjęć lotniczych z 1995 r. i 1997 r., wskazując, że jest niespójna i nieprzekonująca. Nie opiera się na analizie porównawczej zdjęć z fotografiami z lat 2002 i 2009 oraz nie koresponduje z resztą dokumentacji, zwłaszcza szkicem geodezyjnym (polowym) z pomiaru i wyrysu z dnia [...] lutego 1996 r. i z dnia [...] marca 1996 r. działki nr [...]. Dostrzegł, że ze szkicu nie wynikają wymiary budynku zlokalizowanego na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], jednak sama obecność tylko tego budynku w tej granicy z zaznaczeniem, że na długości 7,05 m granica ta nie jest zabudowana, nie może być negowana bez podważenia autentyczności i wiarygodności szkicu, który jako dokument urzędowy korzysta z domniemania autentyczności i wiarygodności (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.).

Kolejno Sąd wywiódł, że na odcinku granicy działki nr [...] z działką nr [...] na dzień wykonywania pomiaru ([...] lutego 1996 r.) istniał jedynie budynek garażowo-gospodarczy o określonych wymiarach (ewentualnego dalszego wyjaśnienia w oparciu o dokumentację geodezyjną z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego wymaga, jakie wymiary miał wówczas ten budynek), natomiast rzeczywiście na długości ok. 7 m granica z działką nr [...] nie jest zabudowana, z czego należy wyprowadzić wniosek, że na pewno w tym dniu nie istniała jeszcze druga część rozbudowy, a więc część budynku garażowo-gospodarczego w postaci wiaty garażowej o konstrukcji stalowej o wymiarach 7,16 m x 6,5 m.

Porównanie fragmentów fotografii w zakresie granicy działek nr [...] i nr [...] na zdjęciach z 1997 r. oraz z 2002 r. i 2009 r., zdaniem Wojewódzkiego Sądu, pozwala na sformułowanie wniosku, że na zdjęciu z 1997 r. granica nie została w całości zabudowana spornym budynkiem garażowo-gospodarczym, co obala tezę, że rozbudowa zakończyła się najpóźniej w 1991 roku. Podkreślił też, że w wyniku rozbudowy powstał obiekt budowlany, którego odrębne części są w istocie połączone, a fakt ten znajduje odzwierciedlenie na fotografiach z 2002 i 2009 roku, natomiast nie jest widoczny na fotografii z 1997 r. Wniosek ten jest również zgodny z treścią ww. szkicu geodezyjnego z dnia [...] lutego 1996 r. oraz z dnia [...] marca 1996 r. działki nr [...], z uwzględnieniem granicy z działką nr [...].

Końcowo Sąd zanegował zeznania świadków i wyjaśnienia stron złożone w toku rozprawy administracyjnej z uwagi na to, że dotyczą okoliczności sprzed 25-30 lat, z treści niektórych zeznań lub wyjaśnień nie wynika jednoznacznie, jakiej części rozbudowanego budynku dotyczą.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła B. B. zarzucając

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na wadliwym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą p.p.s.a., w sytuacji, w której organ zbadał kompleksowo przedmiot sprawy, przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia zaistnienia przesłanki do ewentualnej rozbiórki budynku o okoliczności zaprezentowane przez strony w toku postępowania i umorzył postępowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że:

← uzasadnienia kontrolowanych decyzji wykazują w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowodów na deficyty, które nie pozwalają na uznanie, że rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu, podczas gdy organy w sposób kompleksowy odniosły się do każdego dowodu zalegającego w aktach sprawy, w szczególności w sposób pełny zweryfikowały mapy geodezyjne oraz zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej;

← zachodzi konieczność zajęcia stanowiska przez pracownika Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z koniecznością zasięgnięcia wiedzy specjalistycznej, a wyłącznie oceną stanu faktycznego, co leży w gestii organu nadzoru budowlanego jako organu fachowego;

← organy nie wyjaśniły dostatecznie i nie uzasadniły w sposób pełny i przekonujący przyjętego sposobu rozstrzygnięcia, podczas gdy organy swoje decyzje oparły na wszystkich dokumentach, zdjęciach lotniczych, które znajdują potwierdzenie w zeznaniach świadków składających zeznania w toku rozprawy administracyjnej i w sposób całościowy się uzupełniają;

← decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją przedwczesną, podczas gdy w toku postępowania został zgromadzony bogaty materiał dowodowy, została załączona pełna dokumentacja fotograficzna z identyfikacją nieruchomości, co mimo tego skutkowało dalej nieuzasadnionym przyjęciem, że organy nie są w stanie dokonać ustaleń faktycznych co do zagospodarowania terenu oraz w zakresie ustalenia daty rozbudowy budynku;

← uznanie, że organy nie dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, podczas gdy Sąd Orzekający w treści uzasadnienia potwierdził stanowisko organów co do jakości zdjęć pochodzących z roku 1995 i 1997, co utrudnia i uniemożliwia przyjęcie za zasadne stanowiska skarżących (J. G. i H. G.) tj. w zakresie dokonania rozbudowy budynku gospodarczego po roku 1997;

← uznanie, że ocena organu w zakresie analizy zdjęć lotniczych z roku 1995 i 1997 nie jest przekonywująca, podczas gdy Sąd Orzekający uznał za prawidłową ocenę organu w zakresie niemożności określenia zabudowy północnej części działki nr [...] w związku ze słabą jakością zdjęcia, wykonaną w odcieniach szarości;

← wskazanie, że organ nie dokonał analizy porównawczej zdjęcia lotniczego z lat 1995 i 1997 ze zdjęciami z lat 2002 i 2009, podczas gdy organy dokonały szerokiej, merytorycznej analizy w tym zakresie, natomiast brak prawidłowego rozczytania zdjęcia z lat 1995 i 1997 daje rzeczywistością niemożliwość dokonania analizy porównawczej zdjęć lotniczych z lat późniejszych;

← uznanie za nieistotne pisma Starosty L. z dnia [...] listopada 2015 r., gdzie zostało wskazane, iż na utrwalonym szkicu geodezyjnej nie zostały objęte budynki na działce nr [...], co rzutuje na zasadność wydanej przez organy decyzji w sprawie;

← uznanie, że porównanie fragmentów fotografii działek nr [...] i nr [...] pozwala na sformułowanie wniosku, iż fragment tej granicy nie został w całości zabudowany przed rokiem 1995, podczas gdy Sąd orzekający jednocześnie wskazał, iż nie jest możliwe dokonanie analizy zdjęć z roku 1995 i 1997 i wyprowadzenie wniosku co do zabudowy;

← braku nadania samodzielnego znaczenia zeznaniom świadków K. Ł., D. Z., P. P., W. R., S. R., którzy wskazali jednoznacznie, iż rozbudowa budynku gospodarczego została dokonana w latach 1990-1991;

← uznanie, że zeznania H. G. i J. G. zasługują na uwzględnienie, podczas gdy zeznania i oświadczenia tych świadków pozostają odosobnione, nie pokrywają się w pozostałym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, natomiast oświadczenia ww. osób pozostają wyłącznie własną interpretacją i analizą zdjęć lotniczych, która pozostaje bez znaczenia dla sprawy;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy wydanie odmiennego rozstrzygnięcia polegającego na oddaleniu skargi skarżących H. G. i J. G. było uzasadnione, z uwagi na kompleksowe zbadanie przez orany materiału dowodowego, dokonanie prawidłowej analizy zdjęć lotniczych, dokumentacji geodezyjnej, zeznań świadków, podczas gdy twierdzenia skarżących H. G. i J. G. nie mają pokrycia w żadnym zgromadzonym materiale dowodowym;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, gdy zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nie uchybiała wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt. II SA/Rz 428/19, nie była oparta na ustaleniach sprzecznych z oceną prawną i faktyczną sformułowaną w tym wyroku, a także wypełniała zalecenia w zakresie uzupełnienia dokumentacji fotograficznej o oznaczenie nieruchomości;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 81a k.p.a., poprzez uchylenie decyzji obu organów nadzoru budowlanego, podczas gdy po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym nadal istniały (co przyjął także Wojewódki Sąd Administracyjny w Rzeszowie) niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a mianowicie w zakresie analizy zdjęć lotniczych z lat 1995,1997, a w sytuacji braku możliwości dokonania weryfikacji twierdzeń przedstawionych przez H. G. i J. G. na podstawie niewyraźnych zdjęć lotniczych przy pozostałym materiale dowodowym (w analizie porównawczej) wskazującym na zasadność twierdzeń przedstawionych przez B. B. i pozostałych świadków składających zeznania w sprawie, jest zasadne wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie co do meritum sprawy tj. umorzenie w całości postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i J. G. podtrzymali dotychczasowe stanowisko i wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie wystąpiła w niniejszym postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a). Nie ma racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że w sprawie kompleksowo odniesiono się do każdego dowodu znajdującego się w aktach sprawy. Ocena organów była powierzchowna i wybiórcza, szczególnie w zakresie kluczowych dowodów jakimi są zdjęcia lotnicze i szkic geodezyjny z 1996 r. Doszło również do nierzetelnego przesłuchania świadków.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można poprzeć argumentacji, iż sporny obiekt powstał po 31 grudnia 1994 r. wyłącznie na podstawie niskiej jakości zdjęć, które nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego – a za takie należy uznać umieszczone w aktach sprawy fotografie z 1995 r. i 1997 r. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym na podstawie zdjęcia z 1997 r. można jednoznacznie stwierdzić, że fragment granicy nie jest zabudowany spornym obiektem, jest zbyt daleko idące i słusznie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Jednakże nieprawidłowe było również całkowite odrzucenie tych fotografii przez organy administracji. Niska jakość zdjęć nie prowadzi do wykluczenia ich jako dowodów, a jedynie do ostrożności, z jaką należy podchodzić do wysuwanych na ich podstawie konkluzji. Zamieszczone w aktach fotografie wspierają stanowisko H. i J. G. w zakresie, iż sporna rozbudowa nastąpiła po roku 1997 i czynią je prawdopodobnym – jednak nie przesądzają o tej okoliczności.

Częściowo rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że skoro fotografie działek nr [...] i [...] z 1995 r. i 1997 r. nie pozwalają na jednoznaczną ocenę stanu faktycznego, to uniemożliwiają również dokonanie analizy porównawczej. Analiza taka jest wprawdzie możliwa, ale zestawiając ze sobą fotografie starsze (1995 i 1997 r.) z tymi z lat późniejszych należy pamiętać, że rozbieżności mogą wynikać z jakości zdjęć a niekoniecznie ze zmian w zabudowie.

Zamieszczony w aktach sprawy szkic geodezyjny z 1996 r. niewątpliwie również może być pomocny w celu ustalenia stanu faktycznego. Wskazuje bowiem, jaki obszar granicy między działkami [...] i [...] był zabudowany w dacie sporządzenia. Ze szkicu wynika, że granica była niezabudowana na długości 7,05, a istniejąca zabudowa zajmowała długość 10,02 m. Prowadzi to do wniosku, że

w dacie sporządzenia szkicu rozbudowa o konstrukcję stalową jeszcze nie nastąpiła. W zakresie tego dowodu nie można jednak tracić z pola widzenia, że szkic nie został sporządzony dla działki [...], a rozbudowa, która nastąpiła w trzecim etapie to wiata o konstrukcji stalowej, która nie ma ściany od strony północnej. Mając jednak to na uwadze, należałoby także poddać w wątpliwość istnienie wiaty zamkniętej

z trzech stron, bez tylnej ściany w granicy działki. W sprawie może okazać się celowe ustalenie, kiedy powstała zabudowa na działce nr [...] w granicy z działką [...]. Prawdopodobne jest bowiem, że sporna wiata została postawiona nie wcześniej niż ten obiekt. Mimo to jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że do rozbudowy doszło po sporządzeniu szkicu nie zostało poparte wyczerpującą argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewódzkiego Sądu w zakresie wad przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Nie można bowiem bezspornie ustalić, co do której części rozbudowy odnoszą się wypowiedzi świadków.

Jednakże wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji zeznania świadków mogą w tym zakresie mieć doniosłe znaczenie, o ile zostaną prawidłowo zgromadzone. Doświadczenie życiowe wskazuje, że ludzie co do zasady są żywo zainteresowani zmianami pojawiającymi się na sąsiednim terenie. Szczególnie istotne mogą być w tym zakresie zeznania właścicielki działki nr [...], do której budynku przylega sporna inwestycja. Niewątpliwie jednak ocena zeznań świadków jest możliwa dopiero po ustaleniu jakie są stosunki sąsiedzkie, to znaczy czy i którzy sąsiedzi pozostają w konflikcie (ewentualnie z jakiej przyczyny). Wobec treści zeznań świadków zawartych w aktach, mając na uwadze, że nie posługują się oni nomenklaturą właściwą dla prawa budowlanego, w sprawie konieczne jest powtórne przesłuchanie świadków po okazaniu im zdjęć lub szkicu działki nr [...] i sąsiednich (co należy odnotować w protokole) z oznaczonymi częściami spornego obiektu w celu jednoznacznego ustalenia, co do którego etapu rozbudowy się wypowiadają. Organ powinien także zadawać pytania pomocnicze, aby umożliwić świadkom odniesienie w czasie rozbudowy niekoniecznie do konkretnego roku, ale do wydarzeń, które niewątpliwie zapadły im w pamięci (jak np. budowa na własnej działce). Oceniając zeznania świadków nie będzie można pominąć okoliczności, że będzie to powtórne przesłuchanie.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo wskazał na niedostateczne wyjaśnienie sprawy (art. 7 k.p.a.) i brak pełnego oraz spójnego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ nie wyczerpał możliwości dowodowych na skutek błędnego przeprowadzenia dowodu w zakresie przesłuchania świadków i nieprawidłowej analizy zebranego materiału, w tym bezpodstawnym pominięciu zdjęć lotniczych (art. 77 k.p.a.).

Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81a k.p.a., gdyż zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nie ma dowodów, przy pomocy których można ustalić istnienie lub nieistnienie określonej okoliczności, albo pomimo przeprowadzenia wszelkich dostępnych dowodów, nie udało się ustalić jednoznacznie istnienia lub nieistnienia określonej okoliczności.

Odnosząc się natomiast do wytycznych zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 428/19 należy zauważyć po pierwsze, że ewentualne wypełnienie zaleceń sądu nie przesądza o wyczerpaniu materiału dowodowego. Na skutek wypełnienia tych wskazań, może stać się konieczne podjęcie dalszych czynności. Natomiast w drugiej kolejności należy zważyć, że organ I instancji w istocie potwierdził obszar objęty fotografiami i dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne ustalenie położenia przedmiotowej nieruchomości. Zasadność powzięcia informacji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika z wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym "brak numerów ewidencyjnych posesji oraz ich granic powoduje, że analiza zabudowy działki nr ewid. [...] jest utrudniona, ponieważ nie można dokładnie określić obszaru tej działki". Informacja taka nie miałaby cech opinii biegłego.

W aktach sprawy brak jednak śladów poszukiwania materiału zdjęciowego od 1988 r., na co również wskazywał Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 428/19. W związku z powyższym również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia.

Sąd prawidłowo zastosował również art. 135 p.p.s.a. Bez zastosowania tego przepisu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Do naruszenia prawa procesowego doszło bowiem nie tylko na etapie postępowania odwoławczego, lecz także przed organem I instancji. W związku z powyższym konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, gdyż konieczne w sprawie jest uzupełnienie materiału dowodowego i jego ponowna, całościowa ocena.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.