Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 473/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6,42
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 4 art. 42 ust. 2 pkt 4 art. 43 ust. 2 pkt 3 art. 46 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki A. SA z siedzibą we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją kolegium stwierdziło, z urzędu, nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...], wydanej na rzecz Spółki A. SA z siedzibą we W., zezwalającej w pkt I na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, poprzez ich kompostowanie w technologii opisanej w pkt III decyzji, na terenie działki oznaczonej geodezyjnie numerem 541/24, obręb [...], gmina [...]; określającej w pkt II rodzaje i ilości przetwarzanych odpadów oraz ilość odpadów powstających w wyniku przetwarzania; określającej w pkt III miejsce i dopuszczone metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania odpadów, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej urządzenia mobilnego; określającej w pkt IV miejsce, rodzaj odpadów i sposób ich magazynowania oraz ustalającej w pkt V czas obowiązywania decyzji - do dnia 22 maja 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji kolegium podano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono kolegium naruszenie przepisów prawa, w tym, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach i in. W ocenie strony, w opisanym przypadku nie zachodzi oczywista sprzeczność decyzji Starosty Ś. z treścią przepisów prawa, wobec czego nie może być mowy o rażącym naruszenia prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem strony, nieuzasadnione są twierdzenia kolegium wskazujące na stacjonarny charakter środków technicznych wykorzystywanych w procesie przetwarzaniu odpadów i traktowania ich jako instalacji, a zatem, w jej ocenie, w tym przypadku nie zaistniała konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenia sprawy, wystąpiło do Wójta Gminy [...] o udzielenie wyjaśnień dotyczących m. in. przeznaczenia i sposobu korzystania z działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr 541/24, obręb [...]. Wójt pismem z dnia 6 lutego 2014 r. przesłał kolegium wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące wskazanej działki gruntu.

Dalej kolegium przypomniało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 Kpa), zaś organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja lub postanowienie zostało wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 2 Kpa). Wymaga szczególnego podkreślenia, że stwierdzenie nieważności wymienionego aktu administracyjnego, jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach enumeratywnie określonych przepisami prawa. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku ustalenia, że dotknięta jest ona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa tj., gdy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Treść art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie chodzi tu zatem o każde (jakiekolwiek) naruszenie prawa, lecz naruszenie mające postać kwalifikowaną. Trzeba wyjaśnić, że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998r., II SA 1202/98). O rażącym naruszeniu prawa możemy zatem mówić w przypadku, gdy treść decyzji w sposób wyraźny i oczywisty stoi w sprzeczności z treścią nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa (materialnego jak i procesowego).

Kolegium stwierdziło, że ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku spółki A. SA z siedzibą we W. obejmuje ponowną analizę opisanej decyzji Starosty Ś. zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów oraz określającej warunki prowadzenia tej działalności, z punktu widzenia zaistnienia wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności, a w szczególności, ocenę zgodności tej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania.

Organ podał, że normatywną podstawę analizowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21). Wedle tej ustawy, zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów (art. 42 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o odpadach). Istotne znaczenie ma wymóg zawarty w art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, wedle którego do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, według art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), określa środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 tej ustawy). Kategoryzacji wskazanych przedsięwzięć dokonano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - dalej jako "rozporządzenie"). Wedle tego aktu wykonawczego, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia) oraz instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji (§ 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

Kolegium stwierdziło, że powołane akty prawne nie definiują pojęcia "instalacji", wobec czego należy odnieść się do definicji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). I tak, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska instalacjami są: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję". Instalacjami, w przedstawionym znaczeniu, będą zatem tylko te urządzenia techniczne, które cechuje stacjonarność. Trzeba od razu zauważyć, że ustawa - Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 42 tej ustawy) wyodrębnia pojęcie "urządzenia", do których zalicza niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu. Cechą (czynnikiem) rozgraniczającym używane pojęcia "instalacji" i "urządzenia" jest zatem ich stacjonarność lub jej brak.

Zdaniem organu, wyjaśnienia w tym kontekście wymaga wyrażenie "stacjonarny". W języku potocznym stacjonarny to znajdujący się gdzieś na stałe, niezmieniający miejsca pobytu lub swego położenia (Słownik Języka Polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl). Prawna i prawnicza interpretacja tego wyrażenia musi przy tym uwzględniać kontekst i cel przedmiotowych regulacji. W ocenie kolegium oznacza to, że jeśli określony rodzaj urządzeń technicznych został wprost uznany przez prawodawcę za przedsięwzięcie ze swej istoty znacząco oddziaływujące na środowisko, to jego rodzajowe (gatunkowe) określenie, w tym cecha "stacjonarności', muszą być interpretowane w taki sposób, aby w granicach prawa możliwe było osiągnięcie normatywnie zamierzonych celów - zapobieganie przekształceniu się stacjonarnej emisji (art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska) w stacjonarne zanieczyszczenie (art. 3 pkt 49 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Z tego punktu widzenia przedsięwzięcia mieszczące się w tej samej rodzajowej grupie (np. instalacje do przetwarzania odpadów), choć realizowane w różnych formach - jako: budynek (którego częścią jest określona instalacja), budowla (np. wolnostojące urządzenie techniczne), tymczasowy obiekt budowlany (np. obiekt kontenerowy), urządzenie, które z gruntem nie jest trwale związane, albo nawet jest posadowione na platformie kołowej - powinny być traktowane podobnie. Mobilność, stopień związania z gruntem, charakter pracy czy rodzaj materiałów użytych do jego budowy, nie mogą samodzielnie przesądzić o wyłączeniu urządzenia technicznego z danej grupy przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Biorąc więc pod uwagę cele ustawy sformułowane w przepisie art. 6 Prawa ochrony środowiska, chodzi tu o skuteczne podjęcie działań prewencyjnych mających wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, którego cechą jest specyficzne źródło immisji - urządzenie (zespół) techniczne negatywnie oddziaływujące na środowisko w stałym układzie przestrzennym, w stałym miejscu. Przywołano w tym kontekście fragmenty wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 379/13, i uznano, że ową "stacjonarność" należy zatem wiązać nie z ewentualną mobilnością wykorzystywanych urządzeń, lecz z przestrzennym zakresem oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia.

Jak wynika z akt sprawy, w tym, złożonego przez spółkę wniosku o wydanie zezwolenia, planowane przedsięwzięcie obejmować będzie przetwarzanie odpadów (przez okres 10 lat) na terenie działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr 541/24, obręb [...], gmina [...]. Przetwarzanie odpadów, wedle wniosku strony, odbywać będzie się w procesie R 3 ("Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania"), a planowana ilość przetwarzanych odpadów to 47 000 Mg odpadów na rok (głównie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych). Opisując proces przetwarzania odpadów strona wskazała we wniosku, że "odpady przewidziane do przetwarzania po sporządzeniu odpowiedniej mieszaniny (różnych frakcji biodegradowanych i materiału strukturotwórczego) będą ładowane przy użyciu ładowarki kołowej do leja zasypowego maszyny silosującej. Maszyna silosująca napełniała będzie odpadami foliowy rękaw, w którym następował będzie proces rozkładu biologicznego. Napełnianie rękawa odbywać się będzie za pomocą ruchomej ściany przesuwanej tłokiem hydraulicznym. Napełnienia kolejnego odcinka rękawa towarzyszyć będzie przesunięcie maszyny silosującej o jedną odległość roboczą. Wraz z mieszaniną odpadów do rękawa wprowadzana będzie rura napowietrzająca." Dalej wskazano, że "mieszanina odpadów do przetwarzania przygotowywana będzie w mobilnym mieszalniku obsługiwanym przez ciągnik. Mieszanina przygotowywana będzie w obrębie nieruchomości objętej wnioskiem, w miejscu wyładunku odpadów lub bezpośrednio w rejonie pracy maszyny silosującej. Składniki mieszaniny umieszczane będą ładowarką w leju mieszalnika - rozdrabniacza w proporcjach wynikających z technologii przetwarzania.". Następnie, po napełnieniu foliowego rękawa mieszaniną odpadów "przetwarzany materiał będzie napowietrzany powietrzem tłoczonym do wnętrza rękawa za pośrednictwem perforowanej rury napowietrzającej. Do nadmuchu powietrza wykorzystywane będą wentylatory a odprowadzenie zużytego powietrza do atmosfery odbywało się będzie poprzez wentyle odpowietrzające umieszczone w górnej części rękawa". Wyjaśniono, że "głównymi produktami rozkładu substancji organicznej w procesie kompostowania są dwutlenek węgla i woda". Strona dodała również, że "przy napowietrzaniu z około 3-4 krotnym nadmiarem powietrza w stosunku do ilości stechiometrycznej niezbędnej do rozkładu substancji organicznych (...) proces przetwarzania odpadów będzie (jednak) bezściekowy". Dodano, że "cały proces kompostowania będzie stale nadzorowany poprzez sprawdzenie parametrów ziemi humusowej takie jak pH, temperatura".

Przetwarzanie odpadów w omawianym przypadku następuje przy wykorzystaniu zespołu urządzeń technicznych, którego głównymi elementami są: bioreaktor - jednorazowego użytku, niezwiązany trwale z gruntem, zamknięty tunel foliowy ("foliowy rękaw") o średnicy kilku metrów i długości kilkudziesięciu metrów, wykonany z wytrzymałej folii PEHD o podwyższonej odporności na promieniowanie UV. Rękaw ten jest wypełniany odpowiednio przygotowaną (w "mieszalniku – rozdrabniaczu") mieszaniną odpadów, przez specjalne prasy do jego liniowego napełniania odpadami ("maszynę silosującą"). Właściwy proces biologicznego przetwarzania odpadów odbywa się w tunelu foliowym, po całkowitym jego wypełnieniu wsadem i zamknięciu. Proces przetwarzania wspomaga cykliczne napowietrzanie tunelu. Napowietrzanie jest wymuszone i służy utrzymywaniu wewnątrz tunelu warunków tlenowych. Napowietrzanie odbywa się za pomocą doprowadzających powietrze elektrycznych dmuchaw ("wentylatorów") oraz perforowanych plastikowych rur ("rur napowietrzających"), wprowadzanych do tunelu wraz z odpadami. W celu zapewnienia optymalnych warunków całego procesu wymaga on ręcznego lub automatycznego monitorowania (pomiaru) w zakresie pH i temperatury wsadu oraz sterowania cyklami napowietrzania rękawów. Powietrze poprocesowe jest odprowadzane na zewnątrz za pośrednictwem wentyli. Tak wypełnione tunele foliowe leżą swobodnie pod otwartym niebem przez okres niezbędny do osiągnięcia przez wsad odpowiedniej dojrzałości (kilka tygodni). Po tym okresie rękaw foliowy zostaje otwarty, a przetworzone odpady wykorzystane do produkcji ziemi humusowej.

W przekonaniu kolegium przedstawiony sposób działania systemu przetwarzania odpadów wskazuje jednoznacznie, że ma on charakter stacjonarny albowiem funkcjonuje stacjonarnie (w jednym, ściśle określony miejscu - przestrzeni). Sposób jego funkcjonowania, w tym mobilność niektórych urządzeń nie ma wpływu na powyższe stwierdzenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tak funkcjonujący proces przetwarzania odpadów będzie prowadzony w ten sam sposób i w tym samym - ograniczonym przestrzennie - miejscu (działka nr 541/24, obręb [...]) przez 10 lat. Należy zatem skonstatować, iż opisane przedsięwzięcie ma być realizowane przy użyciu instalacji w znaczeniu powołanych przepisów prawa.

Z powyższego wynika zatem, że strona bezwzględnie była zobowiązana do dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności, pomimo niespełnienia przedstawionego wymogu, stanowi o naruszeniu prawa. Naruszenie prawa, w ocenie kolegium ma w tym przypadku postać kwalifikowaną - rażącą. Analizowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana bowiem pomimo braku jakiejkolwiek wiedzy i ustaleń co do wpływu i stopnia wpływu opisanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym, związanych z jego funkcjonowaniem emisji hałasu, emisji odorowych czy też wpływu na środowisko gruntowo-wodne. Nieuzyskanie, w stosownym trybie, wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawionego przedsięwzięcia nie pozwalało na podjęcie, przez organ pierwszej instancji, właściwych ustaleń co do negatywnych przesłanek wydania zezwolenia związanych z zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach) jak również określenie w decyzji warunków przetwarzania odpadów służących ochronie środowiska (art. 43 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach).

Następnie wskazano, że kolegium na skutek analizy przedłożonego przez Wójta Gminy [...] wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] - część "B" uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]) stwierdziło, że weryfikowana decyzja Starosty Ś. została wydana z rażącym naruszeniem § 17 wymienionej uchwały w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Bezsprzecznie, do kategorii aktów prawa miejscowego należy zaliczyć miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2012 r., poz. 647). Z ustawy wynika, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu, warunkiem stwierdzenia zgodności jest dopuszczenie na danym terenie działalności typu - gospodarowanie odpadami. Brak zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami, z ustalonym w miejscowym planie przeznaczeniem terenu i sposobem jego zagospodarowania, wyklucza bowiem wydanie decyzji pozytywnej.

Jak wynika z przedłożonego wypisu i wyrysu, działka gruntu oznaczona geodezyjnie nr 541/24, obręb [...], gm. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem "1P". Według § 17 tego planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "1P" ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa i handel, sport i rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacja - dojazdy, dojścia, place manewrowe, parkingi.

W ocenie kolegium, działalności objętej wnioskiem strony polegającej na przetwarzaniu odpadów, nie można zaliczyć do którejkolwiek z działalności właściwych dla ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia działki gruntu nr 541/24. Istotne jest bowiem, że prowadzenie określonego rodzaju działalności na danym terenie, czy też sposób zagospodarowania terenu wymagają zgodności z jego przeznaczeniem i innymi ustaleniami określonymi expressis verbis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planowanego sposobu gospodarki odpadami z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) stanowi zaś jeden z podstawowych warunków wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Odnosząc się do normatywnych uwarunkowań planowania i zagospodarowania przestrzennego trzeba zauważyć, że jednym z normatywnych standardów właściwym dla ustaleń projektu planu miejscowego jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Rozporządzenie to posługuje się odmiennym oznaczeniem literowym ("P") i graficznym dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu tzw. "Terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów", od oznaczenia literowego ("O") i graficznego dla opisu tzw. "Terenów infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami" (por. załącznik nr 1, poz. 4.1 i 7.6). Podkreślić należy, że wyrażenia te nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi, co prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej.

Wyrażenie "gospodarowanie odpadami" zostało jednocześnie zdefiniowane w ustawie o odpadach czyli w podstawowym akcie prawnym regulującym kwestie gospodarki odpadami. Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. I tak, przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Z kolei przez pojęcie "przetwarzanie" rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Tak zdefiniowana działalność zawiera się zatem w planistycznym wyrażeniu: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami".

Zauważyć należy, że użyte w nim sformułowanie: "infrastruktury technicznej", ma określone pozaprawne konotacje, wynikające z potocznego znaczenia słowa "infrastruktura". Infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki (por. Słownik języka polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl). Wyrażenie planistyczne: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami" obejmuje więc lokalizację wyspecjalizowanej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami, oraz służące jej urządzenia techniczne. Tymczasem analizowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera takiego oznaczenia, ani w tekście, ani na załączniku graficznym. Nie przewiduje - w jego granicach - prowadzenia wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym ich przetwarzania. W zakresie gospodarki odpadami, rozumianej jako skutek poboczny prowadzenia określonej działalności na terenie objętym planem miejscowym, przedmiotowy akt prawa miejscowego wskazuje jedynie: 1) selekcjonowanie i wywóz odpadów na składowisko odpadów komunalnych zgodnie z zasadami ustalonymi przez władze gminy, 2) gospodarkę odpadami przemysłowymi należy prowadzić na zasadach określonych w przepisach odrębnych (§ 16 ust. 8 planu miejscowego).

Skoro zatem obowiązujący dla terenu działki nr 541/24 obręb [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje i nie dopuszcza możliwości prowadzenia na jej terenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami to oznacza, że analizowana decyzja organu pierwszej instancji zezwalająca na przetwarzanie odpadów na tym terenie jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] - część "B", z uwagi na treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, mają charakter wiążący dla organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z tego też względu, Starosta Ś. mając na względzie powołane przepisy prawa miejscowego był zobligowany do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr 541/24 obręb [...], gmina [...]. Wydanie decyzji pozytywnej w tym przedmiocie, pomimo istnienia przedstawionych negatywnych przesłanek, stanowi o rażącym naruszenia prawa i stanowi okoliczność powodującą stwierdzenie nieważności badanej decyzji organu pierwszej instancji.

Powyższe okoliczności, wbrew twierdzeniom strony, dowodzą zatem o istnieniu uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Starosty Ś. jako podjętej z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa. Argumenty strony dotyczące "stacjonarności" środków technicznych wykorzystywanych na potrzeby procesu przetwarzania odpadów, jak i ich kwalifikacji (urządzenia techniczne-instalacja) nie zostały uwzględnione, gdyż jak wykazało kolegium mają one cechy instalacji i bezsprzecznie oddziałują i są używane stacjonarnie - w ściśle ograniczonym obszarze i przez określony czas (docelowo przez okres 10 lat). To zaś powoduje, że wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wymagało bezwzględnie uzyskania i przedstawienia, wraz z wnioskiem, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Wymogu tego jednak nie dopełniono przez co wydane zezwolenie na przetwarzanie odpadów dotknięte jest kwalifikowaną wadą - rażącego naruszenia prawa.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy kolegium ustaliło ponadto, że analizowana decyzja Starosty Ś. została wydana z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa miejscowego, które nie przewidują możliwości prowadzenia działalności gospodarowania odpadami (przetwarzania odpadów) na terenie działki nr 541/24 obręb [...], gm. [...].

Uznając zatem, iż stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. było uzasadnione, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine i art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, należało utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. jako odpowiadającą prawu.

Skargę na ostateczną decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] wniosła spółka A. SA z siedzibą we W..

W skardze zarzucono, że decyzja kolegium narusza art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 60 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przez przyjęcie, że skarżąca zobligowana była do uzyskania i dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem autorki skargi, w świetle rzeczonych przepisów i stanu faktycznego sprawy, skarżąca nie była do tego zobowiązana.

Dalej zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie § 17 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr 541/24 obręb [...] została wydana z rażącym naruszeniem rzeczonych przepisów, gdyż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, w sytuacji gdy prowadzenie takiej działalności na rzeczonym terenie nie jest w rzeczywistości zabronione i sprzeczne z przeznaczeniem nadanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zarzucono również naruszenie prawa procesowego, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że spółka w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym nie mamy do czynienia z występowaniem okoliczności prawnych nie budzących żadnych wątpliwości co do sprzeczności aktu administracyjnego z przepisami prawa. Wymaga podkreślenia, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie może być mowy o wydaniu aktu administracyjnego wbrew wyraźnemu nakazowi czy zakazowi ustanowionemu w przepisie, nadaniu prawa bądź odmowie jego nadania wbrew wszelkim przesłankom przepisu czy też obarczeniu strony obowiązkiem lub jego uchyleniem. Nie zachodzi w sprawie jawna sprzeczność z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a tylko taki stan rzeczy pozwala natomiast na stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżąca konsekwentnie podnosi, że brak możliwości stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa w przedmiotowym stanie faktycznym potwierdza ewidentnie to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. ([...]) wydanej na podstawie tożsamego stanu faktycznego i prawnego. Stąd słuszny wniosek, że biorąc pod uwagę wykładnię dokonywaną przez kolegium w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności, jak i wydanie dwóch rozbieżnych decyzji w zasadzie w identycznym stanie faktycznym i prawnym, nie może być mowy o wyraźnej i oczywistej sprzeczności aktu administracyjnego z przepisami prawa. Ponadto skarżąca podniosła, że istnienie przedmiotowej decyzji nie wywołuje żadnych negatywnych skutków, co z kolei sprawia, iż nie sposób uznać istnienia decyzji w obrocie prawnym jako nieakceptowalnego.

Skarżąca stwierdziła, że podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym w przedmiotowym stanie faktycznym obowiązek załączania do wniosku, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zaistniał, przez co nie doszło do naruszenia prawa. Analiza przepisów w interesującym zakresie prowadzi w ocenie spółki do wyprowadzonego powyżej wniosku.

Wyraźnego podkreślenia wymaga, że przetwarzanie odpadów w procesie R3, opisanym szczegółowo we wniosku, nie ma w żadnej mierze związku z jakimkolwiek zamierzeniem budowlanym, nie dojdzie również do ingerencji w środowisko polegającej na przekształceniu lub zmianie wykorzystania terenu (czy wydobywaniu kopalin). Kolejnym argumentem przemawiającym za brakiem wymogu posiadania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zakwalifikowanie przez ustawodawcę do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacji. W ocenie spółki w procesie odzysku, który miał być prowadzony na podstawie decyzji starosty, nie miano wykorzystywać instalacji, o której mowa w przepisach.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwziąć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono: instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych oraz instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w §2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu biogazu rolniczego.

Ustawodawca w ustawie Prawo ochrony środowiska, definiując pojęcie instalacji wyraźnie podkreśla jej stacjonarność. Współgra to z uregulowaniem ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem definicja przedsięwzięcia obejmuje zamierzenie budowalne lub ingerencję polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystywania terenu. Jedynie bowiem stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, bądź budowle niebędące urządzeniami technicznymi mogą być związane z zamierzeniem budowlanym lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin.

Przedsięwzięcie prowadzone przez spółkę nie wyczerpuje definicji określonej w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku; nie stanowi również instalacji, brak bowiem elementu stacjonarności.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 30.1. ustawy o odpadach zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Z kolei ust. 5 rzeczonego artykułu stanowi, iż minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, Rll i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów.

W ocenie spółki ewidentną intencją ustawodawcy było wyraźne oddzielenie pojęcia stacjonarności i niestacjonarności. Jak wyżej wskazano "urządzenia techniczne niestacjonarne, w tym środki transportu" są odrębną kategorią pojęciową w rozumieniu ustawy, określoną jako tzw. "urządzenia" (art. 3 pkt 42 ustawy prawo ochrony środowiska).

Tak więc pojęcia przedsięwzięcie i instalacja dotyczą jedynie urządzeń/zespołów/budowli stacjonarnych.

Mając powyższe na uwadze, nie zapominając o tym, że przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, należy uznać za niedopuszczalne zrównywanie budynku (którego częścią jest instalacja) czy też budowli (np. wolnostojącego urządzenia technicznego) z urządzeniem, które z gruntem nie jest trwale związane. W ocenie spółki mylne jest stanowisko SKO, zasadzające się na twierdzeniu, że mobilność czy też stopień związania z gruntem nie mogą przesądzić o wyłączeniu urządzenia technicznego z grupy przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, skoro ustawodawca w bezpośrednich definicjach formułuje owe odrębności. Zgodnie z podglądami doktryny, cechą instalacji powinna być stacjonarność jako założenie, że co do zasady to urządzenie działa w określonym miejscu, co prawda może być przemieszczone, ale takie przemieszczenie ma charakter wyjątkowy, a nie powtarzalny.

Tymczasem urządzenia wykorzystywane w procesie odzysku, mogą być przemieszczane i to całkowicie dowolnie. Istotą tych urządzeń jest właśnie to, że można swobodnie zmieniać miejsce ich pracy. Faktu tego nie niweluje wskazanie przez spółkę we wniosku, iż miejscem prowadzenia działalności będzie teren konkretnej działki. Takie działanie wynikało z faktu, że właśnie na potrzeby prowadzenia procesu odzysku na konkretnej działce chciano uzyskać decyzję. Co oczywiste, decyzja nie może zostać zaś wydana dla wniosku, który miejsca prowadzonej działalności nie wskazuje. Bezspornym natomiast pozostaje, że gdyby zamierzano prowadzić działalność na kilku nieruchomościach, nie byłoby żadnych przeszkód, aby urządzenia przemieszczać.

Skarżąca podnosi, że jedynym elementem, który nie byłby przemieszczany na inną działkę, zakładając pracę na kilku nieruchomościach, byłby rękaw foliowy. Rękaw taki jest bowiem jednorazowy, po zapełnieniu jego przemieszczenie jest poważnie utrudnione, stosuje się więc za każdym razem nowy element foliowy. Nawet natomiast gdyby z uwagi na powyższe uznać, że przez to mamy do czynienia ze stacjonarnością rękawa, to nie sposób uznać, aby rękaw foliowy stanowił urządzenie techniczne. Takie urządzenie jest bowiem wytworem działalności ludzkiej, zawierającym mechanizmy albo zespoły mechanizmów do przetwarzania energii bądź wykonywania pracy mechanicznej. Z całą pewnością plastikowy worek definicji tej nie wyczerpuje.

Kolejny element - maszyna napełniająca rękawy, jest maszyną mobilną, może być swobodnie przemieszczana, stosowana do różnych celów, chociażby napełniania worków kiszonka rolniczą. Mogłaby więc równolegle być wykorzystywana do różnych celów, w różnych lokalizacjach.

Za stacjonarne urządzenia techniczne nie sposób uznać również - w sposób niebudzący wątpliwości, wentylatorów używanych do wydmuchu powietrza czy ładowarki kołowej.

Spółka wskazuje, że błędne jest założenie opierające się na twierdzeniu, iż system wykorzystywanych urządzeń technicznych nie jest niestacjonarny, bowiem funkcjonuje stacjonarnie. Jest oczywiste, że w danej chwili, na potrzeby realizacji konkretnego zamierzenia, system ten musi pracować w konkretnym miejscu, co z kolei nie może wyłączać przymiotu niestacjonarności. Uznanie, że poprzez owo stacjonarne oddziaływanie, system urządzeń technicznych, składający się z mobilnych elementów, który może być dowolnie przemieszczany można zdefiniować jako instalację, jest w ocenie spółki błędne i stoi w sprzeczności z wyżej zaprezentowanymi przepisami i ich definicjami.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, prowadzących do konkluzji diametralnie odmiennych od stanowiska kolegium, oczywiste jest, że nie mamy do czynienia z sytuacją prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu. Takie bowiem proste zestawienie może ewentualnie prowadzić jedynie do wniosku, że w związku z tym, iż nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem stanowiącym instalację, którą jest stacjonarne urządzenie techniczne bądź zespół takich urządzeń czy budowla niebędąca urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, to tylko na podstawie okoliczności, że działalność prowadzona miała być na konkretnej działce, w żadnej mierze nie można stwierdzić, że mamy do czynienia ze stacjonarnością, o której mowa w przepisach, warunkującą konieczność posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W żadnym konkretnym przepisie nie znajdujemy zrównania urządzeń mobilnych funkcjonujących na terenie określonego terenu z urządzeniami stacjonarnymi.

Z całą pewnością natomiast należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu kolegium nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której interpretacja obowiązującego prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Jak widać zarówno na przykładzie prezentowanych w przedmiotowej sprawie rozbieżności interpretacyjnych, jak i artykułowanych przez samo kolegium dwóch rozbieżnych poglądów na ten sam temat (stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na rzecz skarżącej i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej innemu podmiotowi na prowadzenie tożsamej działalności, przy użyciu jednakowego systemu urządzeń, na terenie tej samej gminy) nie pozwala na przyjęcie, że brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do interpretacji przepisów, że ich interpretacja jest oczywista. Należy natomiast pamiętać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, w przypadku, gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie można szermować argumentem rażącego naruszenia prawa, a nadużycie tego argumenty samo staje się rażącym naruszeniem prawa.

Dalej skarżąca wskazała, że w jej ocenie również zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, powodujący konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako nieważnej, jest chybiony.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie zawiera oznaczeń "O", określających tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami. W związku z brakiem uwzględnienia w planie terenów oznaczonych jako "tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami", należy rozważyć możliwość zezwolenia na prowadzenie działalności zgodnej z innym, przewidzianym w planie przeznaczeniem, dającym pogodzić się z charakterem działalności objętej zezwoleniem. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w 2008 r. i jest nieadekwatny do obecnie istniejącej sytuacji związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie gminy, co nie oznacza, że zabronione jest prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, o czym poniżej.

Decyzja zezwalająca spółce na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, poprzez ich kompostowanie na terenie działki oznaczonej geodezyjnie numerem 541/24 wydana została w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "1P", dla którego przewidziano przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy, oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa i handel, sport i rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacja - dojazdy, dojścia, place manewrowe, parkingi. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczenie literowe "P" dotyczy terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Bezspornie więc na przedmiotowym terenie dopuszcza się działalność przemysłowa, zakładającą szeroko pojęta aktywność gospodarcza. W ocenie spółki zakres działalności, jaka miała być prowadzona na podstawie decyzji starosty zawiera się w owym ogólnym pojęciu. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera oznaczenia ściśle związanego z gospodarowaniem odpadami, bowiem Gmina planuje dopiero wprowadzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględniając potrzeby związane z gospodarką odpadami, w ocenie spółki prawidłowo zakwalifikowano działalność będącą przedmiotem decyzji Starosty, jako dopuszczalną do prowadzenia na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ("P").

Dodać należy, zdaniem skarżącej, że działka objęta wnioskiem spółki, oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków numerem 541/24, obręb [...], w ostatnich latach została wydzielona z większej nieruchomości gruntowej, która pozostawała we władaniu [...], prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]. Dla nieruchomości, która występowała w ewidencji gruntów przed podziałem geodezyjnym, Starosta Ś. wydał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Wobec powyższego, bezspornym jest fakt, iż na terenie działki o numerze 541/24 obręb [...], gm. [...], prowadzona była działalność gospodarcza bezpośrednio związana z odzyskiem odpadów. Decyzje potwierdzające ten fakt pozostają we władaniu Starosty Ś. oraz [...].

Skarżąca zwróciła również uwagę, iż w § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowiono zasadę, zgodnie z którą ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; natomiast ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m. inn. z potrzeb ochrony środowiska. Takich zakazów czy nakazów w odniesieniu do prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdujemy. Mało tego, należy zwrócić uwagę, że § 16 ust. 8 pkt 2 miejscowego planu stanowi, że gospodarkę odpadami przemysłowymi należy prowadzić na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej argumenty należy dojść do wniosku, zdaniem skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania prowadzenia na terenie nieruchomości działalności związanej z przetwarzaniem odpadów, a z samego faktu istnienia możliwości ustanowienia w planie obszarów o oznaczeniu "O" - gospodarowanie odpadami, nie można wywodzić, że w przypadku braku takiego oznaczenia, prowadzenie takiej działalności jest zabronione. W ocenie skarżącej zagadnienie ująć należy w szerszym spektrum, odnosząc je do sytuacji faktycznej i potrzeb istniejących na danym terenie. Tym bardziej, że działalność gospodarcza, na której prowadzenie zezwala decyzja starosty, stanowi bezspornie działalność przemysłową, produkcyjną (produkcja kompostu), nie jest więc definitywnie sprzeczna z przeznaczeniem nadanym w akcie prawa miejscowego. Z całą pewnością nie mamy więc w tej kwestii do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ocenianego poprzez pryzmat skutków, które decyzja ta wywołuje, które to nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z uwagi na powyższe, w ocenie spółki brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś., opisanej na wstępie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 16 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę, a pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy wyroku trzeba przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Ś. zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów. Tak zarysowany zakres kontroli sądowoadministracyjnej oznacza, iż powinnością sądu jest dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez kolegium przepisu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Ściślej rzecz ujmując trzeba powiedzieć, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji kolegium był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd rozpoznający skargę zauważył, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Koncepcja najpowszechniej przyjmowana w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym, interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, [w:] tejże, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Natomiast druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależniała od skutków społeczno-gospodarczych decyzji. Za "rażące" można zatem uznać tylko naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja nie uzależniała natomiast powstania "rażącego naruszenia prawa" od oczywistości naruszenia przepisu prawnego, nie wiążąc go także z charakterem przepisu, który został naruszony (E. Śladkowska, tamże). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie łączono założenia pierwszej i drugiej koncepcji. Obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie należało dojść do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W kontekście powyższego sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na gruncie niniejszej sprawy przyjęło w istocie dwie okoliczności związane z decyzją starosty jako "rażące naruszenie prawa". Po pierwsze stwierdzono, że decyzja starosty rażąco narusza art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej: u.o.o.) w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: u.o.ś.). Drugim powodem stwierdzenia przez kolegium rażącego naruszenia prawa przez decyzję starosty było uznanie, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z właściwym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to z kolei stanowi rażące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. Zdaniem sądu ustalenia dokonane przez kolegium w powyższym zakresie były prawidłowe, a zatem udowodnione zostało, że decyzja starosty rażąco narusza prawo.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 42 ust. 4 u.o.o. w związku z art. 71 ust. 1 u.o.ś., trzeba powiedzieć, że do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.o.ś., o ile jest wymagana. Ustalenia zatem wymagało, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Prawidłowo zatem kolegium przywołało art. 71 ust. 2 u.o.ś., który stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co za tym idzie, należało w dalszej kolejności ustalić, czy przedsięwzięcia planowane przez spółkę należą do którejś z wymienionych kategorii przedsięwzięć. Następnie słusznie kolegium odwołało się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). W myśl § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji. Nadto w myśl § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego.

W świetle powyższego, zadaniem kolegium było dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia planowanego przez spółkę i ocenienie, czy należy ono do którejś ze wskazanych kategorii. W przekonaniu sądu, kolegium zadaniu temu sprostało, albowiem przeprowadzony wywód opisujący tok rozumowania składu orzekającego kolegium należy ocenić jako prawidłowy, spójny, logiczny i znajdujący umocowanie w materiale dowodowym sprawy. W szczególności należy zgodzić się z organem, że przedsięwzięcie planowane przez spółkę jest instalacją i ma cechy stacjonarności. W myśl bowiem art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm; dalej: P.o.ś.), przez pojęcie "instalacji" rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami – których eksploatacja może spowodować emisję. Wbrew twierdzeniom spółki, planowane przez nią przedsięwzięcie nie jest wyłącznie urządzeniem, a więc niestacjonarnym urządzeniem technicznym, w tym środkiem transportu (art. 3 pkt 42 P.o.ś.).

Zdaniem sądu trafnie kolegium wskazało na językowe rozumienie pojęcia "stacjonarny" i niewątpliwie prawidłowo dokonało analizy tego pojęcia w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się należy, że z akt sprawy wynika, iż spółka planuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w ściśle określonym miejscu (na terenie określonej nieruchomości). Ma to być działalność, która ze swej istoty wymaga prowadzenia złożonych procesów we wskazanym miejscu. Dla uznania, że instalacja nie ma charakteru stacjonarnego (jak chciałaby wykazać skarżąca) nie wystarczy fakt, że poszczególne elementy instalacji można przemieszczać. Istotne bowiem jest, że prawidłowy ruch instalacji może się odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy poszczególne jej elementy (rękaw, ładowarka, maszyna silosująca, dmuchawy itd.) znajdować się będą w jednym miejscu wskazanym w decyzji starosty. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.o.o. wynika obowiązek oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie zezwolenia. Określenie miejsca przetwarzania odpadów następuje też w zezwoleniu (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.o.o.). To zaś uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza przetwarzanie odpadów wyłącznie w określonym miejscu, a więc zakłada "stacjonarność" takiej działalności. Wobec tego uznanie, iż planowane przez spółkę przetwarzanie odpadów ma się odbywać w ciągłym ruchu (niestacjonarnie) powodowałoby, że we wniosku o wydanie zezwolenia spółka nie mogłaby podać owego miejsca przetwarzania odpadów, a to zaś musiałoby spowodować stosowną reakcję organu właściwego do wydania zezwolenia. Nadto należy zauważyć, że z doświadczenia życiowego wynika, iż planowane przedsięwzięcie z pewnością będzie źródłem emisji do środowiska (np. hałas, odór), co tylko dodatkowo potwierdza, że jest instalacją, dla której jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. W tym stanie rzeczy, skoro spółka planuje przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów w instalacji, to należało uznać, że do wniosku o wydanie zezwolenia w tym przedmiocie winna była dołączyć decyzję środowiskową. Uchybienie temu obowiązkowi w świetle poczynionych rozważań oznacza, że decyzję starosty o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym skargę podzielił również argumentację kolegium dotyczącą rażącego naruszenia prawa w decyzji starosty, polegającego na naruszeniu przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o., który stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Niewątpliwie aktem prawa miejscowego, z którym planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] - część "B", przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]). Jak trafnie podniosło bowiem kolegium, ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z tego planu wynika, że nieruchomość, na której planowane jest przedsięwzięcie położona jest na terenie oznaczonym symbolem "1P".

Z treści § 17 tego planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "1P" ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa i handel, sport i rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacja - dojazdy, dojścia, place manewrowe, parkingi.

Zauważyć przy tym wypada, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące przeznaczenia danego terenu winny zawierać określenie przeznaczenia lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. We wspomnianym załączniku wprowadzono oznaczenie literowe "P" dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej. Natomiast symbolem "O" należy oznaczać przeznaczenie terenu na gospodarowanie odpadami (tereny infrastruktury technicznej).

Zdaniem sądu, trafnie kolegium wskazało, że tereny oznaczone symbolami "P" i "O" mają odmienne przeznaczenie, a opisujące je zwroty nie są synonimami. Należy zatem uznać, że jeśli na danym terenie nie wprowadzono oznaczenia symbolem "O", to nie jest na nim dopuszczalne prowadzenie gospodarowania odpadami. Przy czym za gospodarowanie odpadami należy uznać zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o.). Zastosowanie definicji zaczerpniętej z ustawy o odpadach na gruncie analizy przepisów rozporządzenia dotyczącego planowania przestrzennego jest uzasadnione względami wykładni systemowej i celowościowej. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "gospodarowania odpadami" w cytowanym rozporządzeniu, należy przyjąć, iż uznał, że pojęcie to ma już definicję normatywną – i tak w istocie jest.

W świetle tego trudno więc argumentować, że racjonalny ustawodawca nie stworzył definicji omawianego pojęcia w cytowanym rozporządzeniu, a jednocześnie chciał temu pojęciu nadać inne znaczenie niż przyjęte w ustawie o odpadach. Zmierzająca w tę stronę argumentacja zawarta w skardze nie zasługiwała na uwzględnienie. Nadto nietrafna była próba wykazania, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zakresie zabudowy produkcyjnej, baz, magazynów i składów (symbol "P" wg rozporządzenia czy "1P" w miejscowym planie), bowiem nie można uznać, iż przetwarzanie odpadów stanowi rodzaj zabudowy produkcyjnej, baz, magazynów czy składów. Przetwarzanie odpadów jest zatem na terenie oznaczonym symbolem "1P" niedopuszczalne, a to również z tego powodu, że w planie miejscowym jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu wskazano między innymi "sport i rekreację związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu". Trudno uznać za uzasadnione przypuszczenie, że organ uchwalający plan miejscowy dopuszczałby powstanie obiektów sportowych czy rekreacyjnych na terenach, na których planowano by jednocześnie lokalizację działalności związanej z przetwarzaniem odpadów. Jest przy tym oczywiste – zdaniem sądu – że przetwarzanie odpadów w sposób zaplanowany przez spółkę będzie generować specyficzny zapach (odór) oraz hałas, co jest nie do pogodzenia z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym, a szczególnie ze wskazanym już jego uzupełniającym przeznaczeniem.

Nadto nie zasługuje na aprobatę argument skarżącej spółki, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono expressis verbis zakazu działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, a zatem działalność taka jest co najmniej dopuszczalna. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z analizy tych przepisów wynika niewątpliwie, że przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oczywiste jest przy tym, że przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Co za tym idzie, przeznaczenie danego terenu pod określony cel (np. cmentarz) oznacza, że inna działalność (np. budowa drogi) jest na tym terenie niedopuszczalna. Nie wymaga to jednak od organu uchwalającego plan miejscowy wprowadzania szczegółowych zakazów w tym zakresie, bo byłyby one zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Brak bowiem podstaw do twierdzenia, które prezentuje skarżąca spółka, że w obszarze planowania przestrzennego obowiązuje reguła quae non sunt prohibita, permissa intelleguntur, czyli "co nie jest zabronione, to jest dozwolone".

Odnosząc powyższe uwagi do argumentacji zawartej w skardze należy powiedzieć, że przytoczone przepisy ustaw i rozporządzeń wykonawczych nie nastręczają problemów interpretacyjnych i mogą być bezpośrednio rozumiane. Możliwe jest więc dokonanie oceny, czy doszło do ich wyraźnego i oczywistego naruszenia. Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił przy tym argumentu, że o bezpośrednim rozumieniu przepisu prawa można mówić wyłącznie, gdy dany przepis nie wymaga wykładni prawa. Pogląd taki zakłada bowiem, że stosowanie przepisu w jego literalnym brzmieniu nie jest wykładnią prawa, gdy tymczasem jest to w istocie jeden ze sposobów wykładni językowej (gramatycznej). Trzeba jednak zwrócić uwagę, że sposób wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w przepisach prawa cytowanych w zaskarżonej decyzji kolegium odpowiada regułom wykładni językowej (korzystanie ze znaczenia wyrażeń w języku potocznym) i został przeprowadzony prawidłowo. Nadto, zdaniem sądu, nie można uznać, że jest to jedyny sposób wykładni przepisów prawa, a co za tym idzie oczywiste jest, że obok wykładni językowej organy administracji publicznej swobodnie mogą stosować metody wykładni systemowej i celowościowej, co ma zmierzać do zdekodowania norm prawnych z treści tekstu przepisów prawa. Natomiast stosowanie określonych metod wykładni konkretnego przepisu prawa i ich zastosowanie bynajmniej nie oznacza, że organ nie może na tej podstawie stwierdzić, iż inny organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wykazano zatem, że w decyzji starosty doszło do naruszenia przepisów prawa, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że przy prawidłowym procesie ich wykładni możliwe było skonstruowanie normy prawnej, której znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w zaskarżonej decyzji kolegium, że decyzja starosty w sposób rażący narusza prawo (przywołane przepisy u.o.o. i u.o.ś.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

Nadto wspomnieć wypada, że sąd nie uznał za uzasadnione zarzutów skargi wskazujących na to, że na terenie objętym planowaną inwestycją w przeszłości prowadzono działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów. Również bez wpływu na wynik niniejszej sprawy jest okoliczność, że kolegium w innej sprawie wyraziło pogląd, iż nie narusza prawa w stopniu rażącym podobna (zdaniem skarżącej) decyzja starosty, jak omawiana w niniejszej sprawie. Trzeba bowiem, zdaniem sądu, mieć na uwadze, iż kontrola sądowoadministracyjna odbywa się w granicach danej sprawy i nie może wykraczać poza ściśle określony zakres podmiotowy i przedmiotowy. Nadto uznawanie stanowisk (błędnych czy prawidłowych) organu sformułowanych w innych decyzjach czy postanowieniach za wiążące w odmiennych sprawach administracyjnych nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie prawa, który sąd mógłby wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Reasumując należy powiedzieć, że w świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty skarżącej wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. W ocenie sądu decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...] zostały wydane w zgodzie z przepisami prawa tak procesowego, jak i materialnego. W szczególności organ prawidłowo zastosował bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w sposób trafny wykazał, że we wskazanej decyzji starosty doszło do rażącego naruszenia prawa. Zidentyfikowane naruszenia prawa zostały prawidłowo omówione oraz w sposób precyzyjny powiązane z odnośnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokonana przez kolegium wykładnia przepisów prawa była prawidłowa i jako taka nie narusza prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezbicie również wynika, że decyzja starosty obarczona omówionymi wadami kwalifikowanymi wywołuje skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem zezwala na prowadzenie działalności, która stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Wobec tego stwierdzić wypada, że dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kolegium wykazała, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.