Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 395/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Hodowców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 911/06 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Hodowców [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na otwarcie i prowadzenie księgi hodowlanej [...] postanowił: odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 395/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r., a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiające Polskiemu Związkowi Hodowców [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2005 r., nr [...] dotyczące wznowienia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania wniosku Polskiego Związku Hodowców [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2005 r., w której na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji z [...] lipca 2005 r. na otwarcie i prowadzenie księgi hodowlanej [...] przez Związek Hodowców [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2005 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż Polski Związek Hodowców [...] pismem z [...] października 2005 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2005 r. odmawiającą uchylenia decyzji z [...] lipca 2005 r. zezwalającej na otwarcie i prowadzenie księgi hodowlanej [...] przez Związek Hodowców [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł między innymi, iż w/w Związek nie ma samodzielnych możliwości organizacyjnych i ekonomicznych do prawidłowego prowadzenia księgi, wymagana opinia Instytutu Zootechniki w K. nie jest jednoznacznie pozytywna, księga [...] ulegnie znacznemu osłabieniu i otwarcie oddzielnej księgi stanowi zagrożenie dla realizacji programu hodowli [...] w dziale [...] o pochodzeniu [...]. Organ stwierdził, że hodowla i prowadzenie ksiąg hodowlanych każdego gatunku i rasy zwierząt zależy od dobrej woli i zaangażowania hodowców. Ubiegając się o zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Związek Hodowców [...] wykazał odrębność rasową [...] i uzyskał wymaganą przepisami zgodę Związku [...] w N. Mając na uwadze obowiązujący regulamin wpisu do księgi [...] oraz regulamin wpisu do księgi [...] do wyłącznej decyzji hodowcy należeć będzie do której księgi zostanie wpisane zwierzę będące w jego posiadaniu, a spełniające warunki wpisu do obu tych ksiąg. Ocena wartości użytkowej [...] zaproponowana przez Związek jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 5 maja 1999 r. w sprawie zakresu i metod prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt oraz sposobu oznakowania i identyfikacji zwierząt do celów hodowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 16 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 207, poz. 1762 ze zm.) zwierzę może być wpisane wyłącznie do jednej księgi hodowlanej prowadzonej na terenie kraju. Związek przedstawił oświadczenie o spełnieniu wymagań określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 maja 2004 r. w sprawie dodatkowych wymagań wobec związków hodowców lub innych podmiotów prowadzących księgi zwierząt hodowlanych lub ubiegających się o ich otwarcie lub prowadzenie (Dz. U. nr 131, poz. 1410), które jest przyjmowane jako oświadczenie dobrej woli podlegające weryfikacji w przypadku podejrzenia naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia księgi w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt zgodnie z art. 40a ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Instytut Zootechniki, w konkluzji swojego oświadczenia uznał, iż przedstawiona wielkość populacji mogłaby być wystarczająca do realizacji programu hodowlanego [...]. Nadto, w orzeczeniu z 11 listopada 2004 r. C-216/02 dotyczącym interpretacji art. 2 decyzji Komisji nr 92/353/EWG Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stwierdził, że urzędowo zatwierdzona organizacja prowadząca księgę stadną danej rasy nie ma prawa żądać od właściwej władzy odmowy uznania nowej organizacji, gdy uznanie tej organizacji spowodowałoby zagrożenie dla zachowania danej rasy lub zagrażałoby realizacji programu hodowlanego danej rasy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Hodowców [...] zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2005 r. odmawiającą uchylenia decyzji z [...] lipca 2005 r. zezwalającej na otwarcie i prowadzenie księgi hodowlanej [...] przez ZH[...] w Polsce. Podniósł zarzut sprzeczności istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, iż uczestnik spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania przedmiotowego zezwolenia, niezastosowanie art. 15 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. A także naruszenie § 81 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 5 maja 1999 r. w sprawie zakresu i metod prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt oraz sposobu znakowania i identyfikacji zwierząt dla celów hodowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 470 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że zgodnie z tym przepisem ocena wartości użytkowej [...] jest prowadzona z uwzględnieniem ich rasy oraz naruszenie § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 maja 2004 r. w sprawie dodatkowych wymagań wobec związków hodowców lub innych podmiotów prowadzących księgi zwierząt hodowlanych lub ubiegających się o ich otwarcie lub prowadzenie (Dz. U. nr 131, poz. 1410) poprzez przyjęcie, że opinia Instytutu Zootechniki jest wystarczająca dla wydania decyzji o otwarciu księgi hodowlanej. Skarżący podtrzymał także wszelkie wnioski i wyjaśnienia podniesione tak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w swoich pismach dotyczących decyzji o udzieleniu zgody na otwarcie i prowadzenie księgi, dodając, iż istnieją jeszcze inne przesłanki do uchylenia w/w decyzji organu.

W uzasadnieniu swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Podkreślił, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych - wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach odrębnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a. trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262). Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Organizacja społeczna może być stroną postępowania, o ile posiada przymioty wskazane w omówionym wyżej przepisie, lub może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 § 3 k.p.a. po zrealizowaniu uprawnień wynikających z art. 31 § 1 k.p.a.. W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, przy czym obie te przesłanki musza być spełnione równocześnie. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej.

Zgodnie z art. 127 § 3 od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika wykładni systemowej cyt. artykułu oraz z odpowiedniego stosowania do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że wniosek taki jest swoistym zwyczajnym środkiem zaskarżenia, mimo iż służy od decyzji ostatecznej. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazany termin liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu i wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym tej ostatniej przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podst. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzono, iż postępowanie administracyjne od samego początku prowadzone było wadliwie. Bezspornym jest, iż skarżący nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. wyrażającą zgodę na otwarcie i prowadzenie księgi hodowlanej [...] przez Związek Hodowców [...]. Skarżący wystąpił z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w dniu [...] lipca 2005 r., po otrzymaniu w/w decyzji do wiadomości. Powyższy wniosek został złożony jedenastego dnia od wydanej decyzji (a więc w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) i zawierał zarzuty do niej się odnoszące. Tak więc z treści wniosku można było odczytać, iż skarżący nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Podniesiono, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest kompleksowe i wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy. Zasada prawdy obiektywnej dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania i wiąże się z zasadą legalizmu w ten sposób, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Wspomniana zasada wiąże się również z zasadą informowania strony przez organ wyrażona w art. 9 k.p.a.. Obowiązek udzielenia informacji winien być rozumiany w jak najszerszy sposób i w celu ustalenia rzeczywistej treści wniosku należało wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków. Tymczasem organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu o otwarcie księgi hodowlanej [...] albowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Następnie postanowieniem z [...] września 2005 r. wszczął postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zgody na otwarcie księgi hodowlanej traktując pismo skarżącego z [...] sierpnia 2005 r. jako wniosek o wznowienie złożony przez stronę.

Zarówno z doktryny jak i z orzecznictwa wynika jednoznacznie, iż w przypadku konkurencyjności dwóch trybów - instancyjnego i nadzwyczajnego organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w trybie "lżejszym", a więc w trybie instancyjnym. Innymi słowy, w takiej sytuacji, gdy istnieje możliwość prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, niedopuszczalne jest stosowanie trybu nadzwyczajnego. W rozpatrywanej sprawie, organ powinien więc zastosować tryb określony w art. 127 § 3 k.p.a. i rozstrzygnąć sprawę z zastosowaniem art. 138 § 1 k.p.a.. Zbędnym było natomiast wszczynanie postępowania wznawiającego. Reasumując Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2005 r., a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2005 r. odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2005 r. dotyczące wznowienia postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Związek Hodowców [...] (nazwany w niej "Związek [...] w Polsce"), wnosząc na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnioskujemy o zmianę wyroku w części dotyczącej uchylenia postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającego Polskiemu Związkowi Hodowców [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wniosek ten oparto na naruszeniu art. 174 p. 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ, wydając postanowienie odmawiające dopuszczenie Polskiego Związku Hodowców [...] do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną postąpił zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Polski Związek Hodowców [...] (PZH[...]) nie był stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a., nie istnieją bowiem przesłanki wynikające z norm prawa materialnego będące podstawą ustalenia istnienia interesu prawnego lub obowiązku w sprawie objętej postępowaniem. Bezspornym jest fakt, że PZH[...] nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu, pomimo zawiadomienia o jego prowadzeniu. Z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu zwrócił się dopiero w dniu [...] lipca 2005 r., po wydaniu decyzji ostatecznej z [...] lipca 2005 r. w przedmiotowej sprawie, a więc po zakończeniu postępowania. W związku z tym organ prawidłowo zinterpretował przepis art. 31 § 1 p. 2 k.p.a. stwierdzając niemożność dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które zostało zakończone. Zdaniem Skarżącego nie ma znaczenia, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożony został w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i z jego treści można było odczytać, że jest to w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek taki przysługuje stronie postępowania, którą PZH[...] nie był. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej przysługuje żądanie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, przy czym oba te warunki muszą być spełnione łącznie.

Jak wynika jednoznacznie z dokumentów w tej sprawie, żądanie PZH[...] o dopuszczenie do postępowania, sprowadza się w istocie do próby uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005r., zezwalającej na otwarcie i prowadzenie księgi hodowlanej [...], a więc korzystnej dla Skarżącego i zgodnej z jego wnioskiem. Wynika to z chęci utrzymania monopolistycznej pozycji PZH[...] w hodowli [...], bardziej może niż z ochrony interesów własnych członków hodujących [...], na co powołuje się w swoich pismach. Próby zmiany decyzji na korzystną dla siebie, kosztem członków innej organizacji społecznej nie sposób uzasadnić interesem społecznym, a więc wniosek PZH[...] nie wypełnia dyspozycji art. 31 § 1 k.p.a. dającej uprawnienia do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Skarżący zgadza się, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2005 r. w sprawie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 145 k.p.a. wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje w ściśle określonych przypadkach, które tu nie zaistniały, a ponadto zgodnie z art. 147 następuje z urzędu lub na żądanie strony, którą PZH[...] nie był. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu do wyroku, że takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynym efektem wadliwego postępowania było to, że w wyniku wznowienia postępowania organ rozpatrywał sprawę dwukrotnie wydając decyzję z [...] października odmawiającą uchylenia rozpatrywanej ponownie decyzji z [...] lipca 2005 r. oraz decyzję z [...] listopada 2005r. utrzymującą decyzję poprzednią w mocy. Tak więc, poza dogłębnym rozpatrzeniem sprawy w wyniku przedłużonej procedury postępowania, nie można doszukać się wpływu na jej wynik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Kasator nie powołał przepisu postępowania, który jego zdaniem został naruszony przez WSA, nie uzasadnił tego naruszenia i co za tym idzie nie wywiódł, jaki istotny wpływ miało na wynik sprawy naruszenie przez WSA przepisów postępowania. Kasator w skardze wskazuje uchybienia organu, a przedmiotem postępowania kasacyjnego mogą być wyłącznie uchybienia WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) określa wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej, do których należą: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowany pogląd, że wszelkie braki w tym zakresie nie podlegają sanacji (nie można przywrócić terminu do uzupełnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie), co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną.

Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. i należą do nich:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W obu przypadkach należy wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone w postępowaniu przed sądem I instancji, czego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera. Autor skargi kasacyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że swoje żądanie uchylenia postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] opiera na naruszeniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Ten ostatni przepis wymienia jedną z podstaw kasacyjnych (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a więc przyczyn, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji do NSA. Powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako podstawę kasacji, tylko art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powoduje, iż jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie jest zachowana. Przepis ten stanowi jedynie wskazanie, na jakich podstawach powinna się oprzeć skarga kasacyjna, w żaden więc sposób sam nie może być taką podstawą, ponieważ z samej swej natury nie znajduje zastosowania przed sądem administracyjnym I instancji.

Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – por. np. art. 16 ustawy z 5.02.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 54, poz. 654), określający wydatki niestanowiące kosztów uzyskania przychodów -, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a.

Pogląd ten nie budzi wątpliwości orzecznictwie NSA: "Ograniczenie zarzutów skargi kasacyjnej do ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych, bez podania, kto je naruszył, w jakim postępowaniu i w jaki konkretnie sposób uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę zaskarżonego wyroku i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia takiej skargi" – por. post. NSA z 8.09.2004 r., FSK 363/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 41.

Ponadto, przedmiotowa skarga kasacyjna nie określa również granic, w ramach których zaskarżone orzeczenie miałoby podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Braki w zakresie wymagań materialnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni tę skargę niedopuszczalną (por. post. SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00 – OSNC 2001, nr 3, poz. 52).

Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania przepisów k.p.a., które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, i które jej zdaniem naruszył organ administracyjny. Nie mogły więc one siłą rzeczy zostać naruszone przez WSA w Warszawie, ponieważ k.p.a. nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa materialnego, bądź przepisu postępowania, któremu by uchybił Sąd I instancji. Z tych przyczyn uznać należy, że skarga kasacyjna nie wskazuje żadnej z ustawowych, wymienionych właśnie w art. 174, podstaw kasacyjnych. Stanowi to samodzielną przesłankę odrzucenia skargi kasacyjnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało odrzucić.