Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 5/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 21 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia 25 stycznia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowa a Wójtem Gminy Wieprz w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Wieprz, jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Częstochowa zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Wójtem Gminy Wieprz przez wskazanie Wójta Gminy Wieprz jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie, o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej.

W motywach wniosku organ wskazał, że M. S. zmarł, a jego zwłoki zostały znalezione w dniu 28 listopada 2021 r. w miejscowości R. i został pochowany na cmentarzu komunalnym w Andrychowie, ww. był osobą bezdomną i nie posiadał stałego miejsca zamieszkania. Ostatnio był zameldowany pod adresem: 34-120 Andrychów, ul. M.. Nigdy nie zamieszkiwał ani nie posiadał stałego miejsca zameldowania w Częstochowie. Powiatowy Urząd Pracy w Wadowicach, wskazał że adres do korespondencji, który podawał M. S., to: 34-122 Wieprz, ul. S. Ponadto M.S. był objęty pomocą z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieprzu w postaci potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w 2020 roku i przebywał wówczas pod adresem: Wieprz ul. S.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Wieprz wskazał, że na terenie Gminy Wieprz M. S. nie posiadał miejsca zamieszkania, ani tam nie przebywał, a Gmina Wieprz nie była również miejscem ostatniego zamieszkania ani pobytu w kraju jak również ostatnim miejscem zameldowania

Skoro nie miał zatem zastosowania art. 21 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze. zm.), dalej k.p.a, organ skorzystał z § 2 tego przepisu zgodnie z którym sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Miejscem zdarzenia był Szpitalny Oddział Ratunkowy w Częstochowie. Wójt Gminy Wieprz wskazał, że jedynie decyzją z dnia 10 lutego 2020 roku potwierdził prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków opieki zdrowotnej na okres 60 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że działający z upoważnienia Wójta Gminy Wieprz Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieprzu uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Prezydent Miasta Częstochowa również uznał się za niewłaściwy w tej sprawie i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Wójta Gniny Wieprz, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 29 marca 2022 r., sygn. akt Ii GW 130/21; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy i załączonych do wniosku dokumentów, że świadczeniobiorca nigdy nie zamieszkiwał, ani też nie posiadał stałego miejsca zameldowania w Częstochowie. Jakkolwiek przy tym, świadczeniobiorca był ostatnio zameldowany w Andrychowie przy ul. M., to jednak nie był objęty żadną formą pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Andrychowie i co istotne, jako adres do korespondencji podawał Wieprz, ul. S.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest również sporne to, iż Wójt Gminy Wieprz, decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., potwierdził wobec świadczeniobiorcy – który był osobą bezdomną – prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na okres 60 dni. Jeżeli przy tym – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który właściwość miejscową organu w sprawach regulowanych tym przepisem prawa wiąże wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy – wymienioną decyzję wydał organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a w przedstawionych powyżej okolicznościach stanu faktycznego jeszcze ściślej rzecz ujmując, organ właściwy z uwagi na ostatnie (znane) miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to nie powinno i nie może budzić żadnych wątpliwości, że tym samym, ostatnim (znanym) miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy była gmina Wieprz.

W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać więc twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej środków publicznych, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Wieprz, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu, ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – była gmina Wieprz.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.