Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 1/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68 ust. 6a
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
Teza: Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy.

TEZY

Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Jaśkowska (sprawozdawca) Małgorzata Korycińska (współsprawozdawca) Ludmiła Jajkiewicz Gabriela Jyż Andrzej Kuba Anna Robotowska Protokolant: Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 r., L.dz. BO-4660-53/12, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "Czy rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy?" podjął następującą uchwałę: "Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy."


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne , a mianowicie "Czy rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy?"

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że zasadne jest objęcie uchwałą wyjaśniającą łącznie przepisów art. 68 ust.6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm. dalej jako p.a.) jak i art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej jako u.r.p.) z uwagi na faktyczną tożsamość regulacji prawnych. Oba wskazane wyżej przepisy regulują bowiem drogę odwoławczą od uchwał organów właściwych samorządów zawodowych (odpowiednio adwokatów i radców prawnych) w przedmiocie wpisu na listy adwokatów oraz radców prawnych. Oba ustanawiają także jednakową normę, która jest także podobnie skonstruowana w obu ustawach (odwołanie do Ministra Sprawiedliwości od ostatecznej uchwały organu II stopnia właściwego samorządu). Z uwagi zatem na analogiczny przedmiot spraw, jak i na podobieństwo uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości nad obiema korporacjami samorządowymi, regulacje te należy uznać za jednakowe.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w ostatnim czasie daje się zauważyć rozbieżność na tle interpretacji powyższych norm przez sądy administracyjne, odnośnie zakresu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przy orzekaniu przez Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem zainteresowanego od uchwały organu samorządu zawodowego w przedmiocie wpisu na listę uprawnionych do wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego. Wątpliwości jakie rodzą się w związku ze stosowaniem tych przepisów, wiążą się z możliwością zastosowania przez Ministra Sprawiedliwości, orzekającego jako organ odwoławczy, rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt. 2, k.p.a .tj. rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Na tle interpretacji wskazanych powyżej przepisów zarysowały się dwa odrębne nurty orzecznicze.

Przeważa przy tym pogląd, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (oraz Krajowej Rady Radców Prawnych) wydaje jedno z orzeczeń przewidzianych w art. 138 k.p.a., jako że działa on jako organ odwoławczy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to zakłada, że przy braku szczególnych unormowań w p.a. należy posiłkować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Zostało ono wyrażone m. in. w wyroku z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 240/11. Podkreślono w nim, że użyte w art. 68 ust. 6a p.a. sformułowanie "służy odwołanie" zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, który w postępowaniu odwoławczym korzysta z wszystkich kompetencji określonych w art. 138 k.p.a. NSA stwierdził, że w p.a. nie ma żadnego przepisu prawnego, który by wyłączał stosowanie w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 68 ust. 6a p.a. którekolwiek z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a.

W wyroku II GSK 240/11 NSA wskazał, że w bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów p.a. wielokrotnie wyrażane było stanowisko, iż samodzielność i samorządność adwokatury jako samorządu zawodowego reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego nie oznacza, że organy państwa, w tym zwłaszcza Minister Sprawiedliwości nie może być w drodze ustawy upoważniony do podejmowania rozstrzygnięcia w określonych sprawach indywidualnych dotyczących naboru i przebiegu aplikacji adwokackiej, czy też rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących wpisu lub skreślenia określonej osoby z rejestru adwokatów. W wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konsekwentnie stoi na stanowisku, iż "kwestia naboru do zawodów prawniczych jest kwestią publiczną i jako taka podlega regulacji ustawowej.

Realizacja dyspozycji ustawowych winna zatem spoczywać w gestii właściwych organów państwowych, w tym – odpowiedzialnego przed Sejmem - Ministra Sprawiedliwości. Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że zakres upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w sprawach dotyczących adwokatury ma uwzględniać, że to samorząd (jego organy) ma obowiązek sprawować pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP), co oznacza, że zakres kompetencji Ministra w tych sprawach wymaga zrównoważenia z zadaniami samorządu adwokackiego w zakresie wynikającym z art. 17 ust.1 Konstytucji RP. W sprawach, w których rozstrzyga się o tym, czy określona osoba ma być adwokatem (wpisana na listę adwokatów) równowaga uprawnień samorządu adwokackiego i Ministra Sprawiedliwości jest wyrażana w ten sposób, który nie narusza art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. To organy samorządu rozstrzygają o wpisie na listę adwokatów, przy założeniu, że odmowa wpisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wpis narusza przepis art. 65 pkt 1-3 p.a. Minister Sprawiedliwości w tych sprawach jest upoważniony do załatwiania spraw tylko wtedy, gdy zostało wniesione do niego odwołanie od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej przez zainteresowanego, któremu organy adwokatury odmówiły wpisu. Ograniczenie kompetencji Ministra w takich przypadkach poprzez wyłączenie uprawnienia do uchylenia uchwały i podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może uzasadniać sama idea samorządności adwokatury w zakresie sprawowania pieczy nad zawodem zaufania publicznego.

Jak dalej wywodził NSA takie ograniczenie kompetencji nie byłoby również racjonalne, gdyż prowadziłoby do tego, że powstałoby źródło konfliktu w sytuacji, gdy Minister uchyla odmowę wpisu, a organy korporacyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że zainteresowany nie będzie wpisany na listę adwokatów. W takiej sytuacji nie można pominąć, że chodzi o załatwienie sprawy określonej osoby, która ubiega się o wpis na listę adwokatów, a rozwiązania prawne mają służyć załatwieniu sprawy tej osoby. Dodać również należy, że ochronę prawną w tym zakresie powierzono sądom, a skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości w tych sprawach może wnieść także Prezydium NRA.

Praktykę w tym zakresie na gruncie poprzednio obwiązującego art. 47 ust. 2 p.a. (zgodnie z którym "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego") ukształtowała uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1988 r., sygn. akt III PZP 53/87 (zasada prawna) oraz uchwała Sądu Najwyższego z 12 października 1989 r., III PZP 27/89, w których przyjęto stanowisko, że Minister Sprawiedliwości uwzględniając odwołanie może zarządzić wpis na listę adwokatów. Wejście w życie Konstytucji RP z 1997 r. -zdaniem NSA - w niczym nie podważa racji, które przemawiały i przemawiają nadal za uprawnieniem Ministra Sprawiedliwości, który może w razie uwzględnienia odwołania od uchwały Prezydium NRA uchylić uchwałę i zarządzić dokonanie wpisu, jeżeli odmowa jego dokonania była bezpodstawna.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, zgodnie z przepisami art. 31 ust. 2 a) i b) u.r.p., stanowiącymi kolejno, że od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, a od jego ostatecznej decyzji zainteresowanemu oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, iż Minister Sprawiedliwości został w ten sposób organem trzeciej instancji zwyczajnego postępowania administracyjnego, uprawnionym do rozpatrywania odwołania zainteresowanego od uchwały organu II instancji samorządu radcowskiego odmawiającej mu wpisu na listę radców prawnych, a także aplikantów radcowskich - w związku z art. 33 ust. 5. Również i to unormowanie przejęto z art. 68 ust. 6 a) i b) p.a., określając rozdzielnie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym w stosunku do uchwał organów obu korporacji prawniczych. W rezultacie powiązania służącego zainteresowanemu odwołania z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przesądzono o sposobie jego rozpatrywania i treści możliwych do wydania decyzji przez ten organ odwoławczy, określonych w art. 138 k.p.a. Należy podkreślić, że chodzi tu o powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień umiejscowionych na nieznanym art. 15 k.p.a. szczeblu trzeciej instancji, możliwych do wykorzystania w interesie strony postępowania zwyczajnego, w sytuacji, gdy wcześniejsze stadia postępowania administracyjnego kończyły się dla niej negatywnymi rozstrzygnięciami.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 1512/11. Sąd przyjął, że zawarte w art. 68 ust. 6a p.a. sformułowanie "służy zainteresowanemu odwołanie" zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego wskazuje, że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, a do wniesienia tego odwołania i rozpatrzenia go przez Ministra mają zastosowanie przepisy k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w stosowaniu przepisów k.p.a. w zakresie wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości w przypadku wniesienia odwołania rozpatruje sprawę tak jak każdy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym.

Pośrednie potwierdzenie zaprezentowanego wyżej stanowiska można także dostrzec w wyroku NSA z 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11, dotyczącym jednak kwestii skreślenia aplikanta z listy aplikantów. Sąd wskazał, że w dniu wydania decyzji postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia aplikanta było specyficznym postępowaniem trójinstancyjnym. W konsekwencji, zarówno Prezydium NRA, jak i Ministra Sprawiedliwości należało traktować jako organy odwoławcze w tej procedurze.

Pogląd zawarty w wyroku II GSK 240/11 wyrażano także w licznym orzecznictwie WSA w Warszawie (zob. wyroki z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1569/09, z 6 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1318/10, z 25 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1587/10, z 8 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2006/10 [skargę kasacyjną od powyższego wyroku rozpoznano w sprawie II GSK 1512/11], z 5 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2093/10 oraz z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 253/12 - na podstawie P.a., a także wyroki z 20 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1436/11, z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1820/11, z 20 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2095/11 oraz z 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12 - na podstawie u.r.p.).

Odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w najnowszym orzecznictwie. Zgodnie z nim Minister Sprawiedliwości nie ma możliwości dokonywania wpisu na listę adwokatów (radców prawnych), ani zarządzania takiego wpisu, bowiem kwestia dopuszczenia kandydata do zawodu adwokata (radcy prawnego) leży w wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego, który sprawuje pieczę nad właściwym wykonywaniem zawodu. Stąd Minister Sprawiedliwości, badając legalność uchwał organów samorządu adwokackiego jako organ nadzoru, stwierdzając naruszenie prawa, może działać wyłącznie kasacyjnie.

Nurt ten reprezentowany jest przede wszystkim przez wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1779/11. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA powołał się na wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił przy tym, że w wyroku z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt K 4/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż określenia "nadzór" najczęściej używa się w sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności (tak też TK w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). NSA wskazał także, że w tym samym wyroku Trybunał zauważył , że żaden przepis p.a., w tym również art. 3 ust. 2 (w rozpatrywanym przypadku art. 5 ust. 3 u.r.p.) nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów.

W ocenie NSA w przytoczonych wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego można uzyskać potwierdzenie tezy, że z istoty samorządu, w tym samorządu zawodowego wynika, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja w sferę jego niezależności w oparciu o wyinterpretowany a contrario brak prawnego zakazu takiej ingerencji, albo też w oparciu o przepis formułujący jedynie ogólną zasadę nadzoru.

W relacjach państwo - samorząd obowiązuje reguła wprost przeciwna: każda ingerencja państwa (w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości) wymaga wyraźnego prawnego przyzwolenia. Wyrazem takiego przyzwolenia nie jest, zdaniem NSA przepis procesowy — art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego stosowania ustawa o radcach prawnych wprost w tych sprawach nie przewiduje.

Po wydaniu wyroku II GSK 1779/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa wyroki - z 6 listopada 2012 r, sygn. akt VI SA/Wa 1704/12 oraz z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1659/12, w których podzielił pogląd wyrażony w ostatnim orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że wcześniej stanowisko zakładające jedynie kasacyjne kompetencje Ministra Sprawiedliwości w przypadku kontroli uchwał w przedmiocie wpisu na listę adwokatów albo radców prawnych oraz aplikantów adwokackich albo radcowskich wyrażono również w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 8 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 182/06. Wskazano w nim, że przepis art. 47 ust. 2 p.a. nie może być interpretowany w ten sposób, że na jego podstawie Minister Sprawiedliwości ma kompetencję do wpisania kandydata na listę aplikantów adwokackich (a także na listę adwokatów), bowiem taka interpretacja art. 47 ust. 2 p.a. jest niezgodna z art. 17 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP.

Podkreślono przy tym, że Konstytucja nakłada na samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego zadanie sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1). Pozostawienie w rękach samorządu adwokackiego decyzji o przyjęciu na aplikację może być traktowane jako warunek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu.

Podobnie stanowisko, jak w wyroku II GSK 1779/11 wcześniej prezentowano także w wyrokach WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1155/10 (uchylony wyrokiem NSA II GSK 240/11) oraz z 30 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2117/10 (od którego skargę kasacyjną rozpoznano w wyroku NSA II GSK 1779/11) oraz w zdaniu odrębnym do wyroku z 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono także , że w kwestii konstytucyjności nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad samorządami prawniczymi wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny .W swoich orzeczeniach wskazywał on wyraźnie, że wypełnianie przez samorząd zawodowy funkcji, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, nie może być pozostawione nieskrępowanemu prawem uznaniu korporacji samorządowych i ich organów. Oznacza to, że uregulowania wewnątrzkorporacyjne muszą być zgodne z regulacjami konstytucyjnymi i ustawowymi (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9), a nad realizacją tego wymogu powinny czuwać w koniecznym zakresie stosowne organy państwowe. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja "wolności wykonywania zawodu" nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo wielu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, lecz wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata (wyrok z 19 października 1999 r., sygn. SK 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 119; podobnie zob. wyroki z: 21 maja 2002 r., sygn. K 30/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 32; 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149; 2 lipca 2007 r., sygn. K 41/05, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 72; 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28, 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt K 4/08, Dz. U. z 2009 r., Nr 210, poz. 1628).

W wyroku o sygn. K 45/07 Trybunał stwierdził jednakże, że organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca i tylko w celach określonych przez te przepisy.

Trybunał w wyroku K 4/08 podkreślił ponadto, że żaden przepis p.a., w tym również art. 3 ust. 2, nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów, w tym również pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez członków tej korporacji. Jednakże, co zaznaczył Trybunał, konstytucyjne zobowiązanie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony nie wyklucza możliwości przyznania organom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego rodzaju samorządu.

Prokurator Prokuratury Generalnej we wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. wniósł o podjęcie uchwały, że "Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy". Swoje stanowisko motywował zasadą pierwszeństwa wykładni językowej. Wynik tej wykładni wskazuje, jego zdaniem, że każdy organ odwoławczy o którym mowa w art.127 k.p.a. jest uprawniony na podstawie art.138 §1 i 2 k.p.a. do podjęcia każdego rodzaju decyzji odwoławczej w zależności od wyniku postępowania odwoławczego. Jednocześnie brak jest podstaw do dokonywania jakiejkolwiek z reguł odstępstwa od wykładni językowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony. Wskazane we wniosku o podjęcie uchwały przepisy prawa zawarte w art. 68 ust.6a p.a. oraz w art. 31 ust.2a u.r.p. wywołały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnym, o czym świadczy ich odmienna wykładnia w prawomocnych wyrokach reprezentujących każdy z ukształtowanych dwóch nurtów orzeczniczych. Wątpliwości dotyczą stosowania w wyniku rozpatrzenia odwołania o którym mowa w tych przepisach art. art.138 §1 pkt 2 k.p.a., tj. możliwości wydania decyzji rewizyjnej.

Rozbieżności te mają charakter trwały, ponieważ wyrokowano rozbieżnie, mimo wcześniejszego przedstawienia w orzecznictwie argumentacji na rzecz każdego z konkurencyjnych stanowisk. Jednocześnie mają one istotny charakter, związane są bowiem z dokonywaniem wpisu na listę adwokatów i radców prawnych a więc dotyczą zarówno przynależności do korporacji samorządowej, jak i prawa wykonywania zawodu.

Tym samym spełniona została określona w art.15 §1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanka warunkująca wyjaśnienie w drodze uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, przepisów których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 68 ust. 6a p.a."od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej [w przedmiocie wpisu lub odmowy wpisu na listę adwokatów] służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego".

Podobnie w świetle art. 31 ust. 2a u.r.p. "od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego".

Jednocześnie na podstawie art. 138 §1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przedmiotowych regulacji, jak wskazano w uzasadnieniu wniosku, zarysowały się wątpliwości co do możliwości podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiotowym trybie decyzji co do istoty sprawy.

Zdaniem NSA w celu wyjaśnienia wskazanych wyżej wątpliwości należy po pierwsze, rozważyć charakter prawny samorządu zawodowego, w szczególności takiego, który skupia osoby zaufania publicznego, po drugie zaś określić możliwe zasady naboru członków takiego samorządu, w tym dopuszczalne w tym zakresie środki nadzoru.

W doktrynie jako przyczyny utworzenia samorządów zawodowych wskazuje się konieczność nadawania, z uwagi na interes państwa czy też interes społeczny ustawowych ram działalności określonej grupie zawodowej oraz dążenie osób wykonujących określony zawód do utworzenia korporacji publicznoprawnej (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007r. s.22-23). Samorządy zawodowe mają zatem status publicznych korporacji, zrzeszeń, wspólnot opartych na więzi zawodowej. Wprawdzie konstytucja milczy w kwestii ich samodzielności, ale na gruncie regulacji prawnych przyznających im osobowość prawną, niekiedy zaś wprost tę samodzielność statuujących oraz w oparciu o wykładnię przepisów konstytucji opierających ustrój Rzeczypospolitej Polskiej na decentralizacji, subsydiarności i demokracji uznaje się samodzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu za istotę samorządu zawodowego. Państwo tworząc samorządy ogranicza więc na ich rzecz swoje administracyjne funkcje regulacyjne, związane z działalnością w formach władczych właściwych administracji publicznej i zobowiązuje samorząd do ich wykonywania w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych. Niezbędnym elementem podmiotowym samorządów jest przyznawana im osobowość prawna mająca zarówno aspekt prywatnoprawny jak i publicznoprawny. W tym pierwszym odnoszona jest ona do możności nabywania praw i zobowiązań we własnym imieniu, w drugim zaś do możności działania organów samorządu w formach władczych, jeżeli przepisy ustawy dopuszczają takie działanie (M. Stahl, System prawa administracyjnego t. 6, Podmioty administrujące pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2011 r. s.509).

Kategoria samorządów zawodowych ma charakter zróżnicowany. W świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. szczególne znaczenie ma jednak wyodrębnienie spośród nich tych, które reprezentują osoby zaufania publicznego. Jak podkreślono w wyroku TK z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00, OTK 2001 r., nr 4, poz. 86, tego typu samorządom art. 17 ust. 1 Konstytucji powierza bowiem pełnienie dwóch funkcji. Pierwszą z nich jest reprezentowanie osób wykonujących określony zawód, drugą - sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem przez nie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że w obecnych warunkach ustrojowych obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo (podobnie wyrok TK z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08 , OTK-A-2009 nr 11 poz.162).

Pociąga to za sobą przymusowość przynależności do samorządu wszystkich osób, które uważa się za wykonujące tego rodzaju zawody.

Z kolei "innym rodzajom samorządu", o których mowa w ust. 2, Konstytucja nie określiła żadnych celów, ustanowiła natomiast pewne granice ich aktywności. Nie mogą one naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. Nie dotyczy to jednak samorządów zawodowych reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego. Te samorządy mogą, a niekiedy nawet powinny, ograniczać wolność wykonywania zawodu lub działalności gospodarczej ze względu na cele, dla realizacji których zostały powołane

Zawód adwokata, należy jak wskazano wyraźnie w wyroku TK z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08, OTK-A-2009 nr 11 poz.162, do grupy tzw. zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Polega on bowiem na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiąże się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany jest w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi (P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury, [w:] Konstytucja - Wybory - Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 155 ). Podobny charakter ma, z uwagi na wskazane wyżej cechy, zawód radcy prawnego.

Jedną z funkcji samorządu reprezentującego osoby zaufania publicznego jest pełnienie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. W ramach sprawowania tej pieczy samorządom zawodowym powierza się na zróżnicowanych zasadach i w zróżnicowanym zakresie kompetencje do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu. W przypadku niektórych zawodów funkcje w tym zakresie należą do właściwego ministra a samorząd jedynie współuczestniczy w powołaniu i odwołaniu członka korporacji , w przypadku innych powierza się je samorządom, pozostawiając ministrowi określone środki nadzoru.

Przy regulacji samorządu adwokatury i radców prawnych wybrano to drugie rozwiązanie. Na podstawie art.68 p.a. wpis następuje bowiem na wniosek zainteresowanego na podstawie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej. Zgodnie zaś z art. 31 u.r.p. wpis następuje na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych .

Analogicznej kompetencji nie przewiduje natomiast art.10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. 2008r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Notariusza powołuje bowiem i wyznacza jego siedzibę Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W tym przypadku przyjęto zatem pierwsze rozwiązanie.

Jak wynika z powyższych przepisów ustawodawca w różnym stopniu reguluje zasady naboru do korporacji zawodowych. W orzecznictwie TK wielokrotnie wypowiadano się co do istoty przyjętego przez ustawodawcę modelu wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego i sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jak podkreślono przy tym w wyroku TK z dnia 26 marca 2008r. sygn. akt K4/07, OTK-A 2008 nr 2 poz, 28, zasadnicze ustalenia w tym zakresie zostały wypracowane w dwóch orzeczeniach Trybunału, tj. w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 ,OTK -A 2006,nr 4 poz. 45 oraz w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 r. nr 10, poz. 149.

W pierwszym z nich Trybunał potwierdził, że "wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego."

Także w drugim z tych orzeczeń Trybunał podkreślił, że określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika jest zadaniem ustawodawcy. Przyjęte rozwiązania cechować musi jednak koherencja, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania, unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na odbiorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych, a więc wybierających usługi najtańsze).

Jak wskazano w wyroku TK z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt K4/07, OTK-A 2008 nr 2 poz. 28, na gruncie konstytucji możliwe są zatem różne modele dopuszczenia do reglamentowanych zawodów prawniczych, zarówno takie w którym zasadnicze decyzje co do egzaminów zawodowych oddano w ręce samorządu zawodowego, jak i możliwe jest zastosowanie innych modeli, w tym także: modelu stopniowanych państwowych egzaminów prawniczych. Niemniej jednak, w ocenie Trybunału, zawody zaufania publicznego muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes publiczny, ochrona interesów osób (podmiotów) obsługiwanych przez świadczących usługi prawnicze, a w wypadku notariuszy - także bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Przy reglamentacji wykonywania zawodów zaufania publicznego, niezależnie od przyjmowanych rozwiązań, należy jednak uwzględniać dwie przesłanki .Po pierwsze należy mieć na względzie, że wiąże się to z wolnością wykonywania zawodu, czyli decydowaniem o uprawnieniach i obowiązkach podmiotów indywidualnych, stanowi zatem przejaw realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Z drugiej zaś strony przy reglamentacji tej nie można pomijać charakteru samorządów zaufania publicznego, do których kompetencji należy sprawowanie pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu.

Z uwagi na pierwszą przesłankę państwo nie może wyzbyć się możliwości oddziaływania na proces pozyskiwania nowych członków samorządu, gdyż związane jest z tym prawo do wykonywania zawodu, a samorząd realizuje zadania jako organ administracji publicznej. Wypełnianie przez samorząd zawodowy funkcji, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, nie może być więc pozostawione nieskrępowanemu prawem uznaniu korporacji samorządowych i ich organów. Oznacza to, że uregulowania wewnątrzkorporacyjne muszą być zgodne z regulacjami konstytucyjnymi i ustawowymi (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, OTK 2004 –A nr2 , poz. 9), a nad realizacją tego wymogu powinny czuwać w koniecznym zakresie stosowne organy państwowe. Wolność wykonywania zawodu zaufania publicznego nie może mieć bowiem charakteru absolutnego i musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania tego zawodu, wyznaczenie sposobów i ram jego wykonywania, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja "wolności wykonywania zawodu" nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo wielu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, lecz wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, (podobnie zob. wyrok TK z dnia 19 października 1999 r., sygn. akt SK 4/99, OTK 1999 r. nr 6, poz. 119; wyrok TK z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01, OTK-A 2002 r., nr 3 , poz. 32 , wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK –A, 2006r., nr 10 , poz. 149; wyrok TK z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt K 41/05, -2007r. , nr 7 poz. 72; wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt K 4/07, OTK –A 2008, nr 2 poz. 28, wyrok TK z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08 OTKA-2009 nr 11 poz.162 ).

Z uwagi na drugą przesłankę nigdy nie można jednak pozbawiać korporacji zaufania publicznego wpływu na proces rekrutacji , gdyż pozbawiałoby się je tym samym wynikającego z konstytucji prawa pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Podkreślono to w wyroku TK z dnia 26 marca 2008 r, sygn. akt K 4/07, OTK-A 2008 r. nr 2 poz. 28 wskazując, że "Powierzenie samorządom zawodowym, reprezentującym zawody zaufania publicznego, "pieczy" nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony wskazuje na konstytucyjne ograniczenie ustawodawcy, działającego w drodze ustawy. W wypadku kształtowania przez ustawę kompetencji samorządu zawodowego, powoduje konieczność zachowania "istoty" pieczy.

Na tle art. 17 ust. 1 Konstytucji swoboda wkraczania przez ustawodawcę w sfery związane z realizacją zadań samorządu zawodowego nie jest więc nieograniczona (zob. wyrok TK o sygn. K 30/06). Wymaga w szczególności zachowania uprawnień samorządu niezbędnych dla realizacji ustanowionej przez Konstytucję powinności sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego." Wpływa to na sposób wykładni przepisów określających nadzór nad samorządem zawodowym reprezentującym osoby zaufania publicznego.

Dokonując wykładni wskazanych we wniosku przepisów należy zatem uwzględniając charakter samorządu reprezentującego osoby zaufania publicznego i wybrany przez ustawodawcę dla danego rodzaju samorządu model podziału kompetencji do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu, rozważyć określone wyżej przesłanki pozwalające na wkraczanie ustawodawcy w zakres odnoszący się do pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu.

Pojęcie nadzoru jest, jak podkreślono w wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt K 45/07, OTK-A-2009 nr 1 poz. 3 "przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Najczęściej określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Uprawnienia organu nadzorującego można podzielić na środki oddziaływania merytorycznego (np. zawieszanie lub uchylanie rozstrzygnięć jednostek nadzorowanych) i środki nadzoru personalnego (np. prawo zawieszenia w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki). Organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy".

Zakres kompetencji Ministra Sprawiedliwości przy sprawowaniu nadzoru nad samorządami reprezentującymi osoby zaufania publicznego wymaga równoważenia z zadaniami samorządu zawodowego w zakresie wynikającym z art. 17 ust.1 Konstytucji RP .Należy przy tym uwzględnić fakt , że sprawowanie przez samorząd adwokacki i radcowski pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu obejmuje pieczę nad świadczeniem pomocy prawnej przez adwokatów i aplikantów adwokackich oraz radców i aplikantów radcowskich (por. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. akt K6/06, OTK-A 2006 nr 4 poz. 45).

Ustanowienie przez prawodawcę instytucji nadzoru nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorządy zawodowe jest jednocześnie konsekwencją decentralizacji tych zadań na organy samorządu (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych ,Kolonia Limited 2007 r.s.179). Kompetencje do sprawowania nadzoru nad samorządem zawodowym w zakresie wykonywania zadań publicznych posiadają przy tym organy administracji państwowej , posiadają je też organy samorządów zawodowych, jeżeli funkcja ta została zdecentralizowana na organy samorządowe, jak również w określonych przypadkach sądy (M. Tabernacka, j.w.s.180).

W przypadku adwokatów i radców prawnych, jak wynika z art. 68 ust.1 i 2 oraz ust. 6 p.a. i art. 31 ust. 1 i 2 oraz ust. 2a u.r.p. kompetencje zarówno w zakresie wpisu, jak i nadzoru judykacyjnego powierzone zostały co do zasady organom samorządu . Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1155/10, z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów przyjętej w art. 68 powołanej ustawy wynika, że wykonywanie zawodu adwokata, a zatem przyznanie tego uprawnienia jednostce, oparte jest na autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ - okręgową radę adwokacką. Prawo o adwokaturze przyjmuje w tym zakresie klasyczne rozwiązanie materialnego prawa administracyjnego: przyznanie uprawnienia jednostce następuje w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej. Stanowisko to potwierdzają następne przepisy art. 68 ustawy (ust. 4 i ust. 5) określające uprawnienia okręgowej rady adwokackiej do odmowy wpisu oraz nakładające na nią obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wpisu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis." Z uwagi na analogiczne rozwiązania w u.r.p. rozważania te można w pełni odnieść także do tej korporacji.

Jednocześnie jednak w art. 68 ust.6a p.a. i art. 31 ust. 2a u.r.p. przewidziano prawo zainteresowanego do wniesienia odwołania na zasadach k.p.a. do Ministra Sprawiedliwości, a w art. 68 ust.6 b p.a. i w art. 31 ust. 2b u.r.p. prawo złożenia skargi na decyzję tego Ministra do sądu administracyjnego zarówno przez zainteresowanego jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, czy Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Przepisy przewidują więc włączenie na pewnym etapie postępowania Ministra Sprawiedliwości jako organu administracji państwowej działającego w trybie nadzoru nad samorządem zawodowym. Na tym tle zarysowała się wątpliwość co do charakteru prawnego kompetencji Ministra , w tym możliwości podejmowania przez niego decyzji w trybie art. 138 kpa.

Podkreślenia wymaga zatem po pierwsze okoliczność, iż art.68 ust. 6a p.a. i art. 31 ust. 2a u.r.p. przewidują określony środek Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do decyzji samorządu, uruchamiany wskutek odwołania wniesionego przez zainteresowanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż do złożenia tego środka stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z literalnego brzmienia przepisu. Nie budzi też wątpliwości fakt, iż rozstrzygnięcie Ministra przybierać będzie formę decyzji, która odpowiadać powinna wymogom z k.p.a. co do jej formy i elementów. Jednocześnie jednak należy zważyć, iż decyzja ta stanowi specyficzny środek nadzoru nad samorządem zawodowym, który podjął już rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji. Istotą nadzoru jest zaś, z uwagi na poszanowanie samodzielności prawnej samorządu, wyraźne określenie możliwych do zastosowania środków. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma kompetencyjna. O ile ustawodawca nie upoważnia organu nadzoru do merytorycznego wkraczania w zakres kompetencji podmiotu zdecentralizowanego, stosuje się typowe środki takie jak uchylenie rozstrzygnięcia, czy stwierdzenie nieważności.

Należy jednocześnie zauważyć, że w przypadku samorządu adwokatów i radców prawnych sporne zagadnienie dotyczy kwestii sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Stąd należy podzielić pogląd, że przepis art. 68 ust.6a p.a. i art.31 ust. 2a u.r.p. precyzują jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (zgodnie z k.p.a.), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych nie dają ministrowi w tym zakresie prawa wydania orzeczenia reformacyjnego z art.138 §1 pkt 2 k.p.a.. Określając zakres stosowania przepisów k.p.a., w tym art.138, przez Ministra Sprawiedliwości należy mieć zatem na względzie samodzielność samorządu w zakresie powierzonej mu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Nie można więc podzielić stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 240/11, że Minister Sprawiedliwości działa tu "jak każdy organ odwoławczy". k.p.a. oparty jest bowiem na zasadzie dwuinstancyjności. Wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć charakter wyraźny i nie budzący wątpliwości. Także konstrukcja nadzoru nad samorządem zawodowym wymaga wyraźnego przepisu wskazującego na określoną możliwość działania. Zatem wbrew poglądowi przedstawionemu w cytowanym wyżej wyroku, nie przemawia na rzecz stosowania art.138 §1 pkt 2 k.p.a., brak wyraźnego wyłączenia stosowania tego przepisu w ustawie o adwokaturze. Przepisy nie precyzują natomiast trybów procedowania ministra przy rozpatrzeniu odwołania stanowiącego w istocie trzecią instancję. Jak zaś podkreślono w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 30 lipca 1987 r. sygn. akt III PZP 15/87 ,OSNC 1989 nr 2 poz. 25 oraz w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 182/06, "prawo nie pozwala na domniemanie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wkraczania w działalność samorządu adwokackiego, jeżeli konkretny przepis takiego uprawnienia nie przewiduje". Wskazano także, że "Minister Sprawiedliwości nie ma ogólnej kompetencji do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad samorządem adwokackim, a istota tego samorządu polega m.in. na tym, że organizacja samorządowa sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o swoim składzie osobowym." Jednocześnie jak zauważył TK w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt 4/08, OTK-A 2009 nr 11 poz.162; przepis art. 3 ust.2 p.a. podobnie jak przepis art.5 ust.3 u.r.p. nie przyznaje żadnych kompetencji nadzorczych, nie ma charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny, a więc na jego podstawie nie mogą być podejmowane żadne konkretne działania nadzorcze. Przepisy te nie dają również Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów czy radców prawnych. Każda ingerencja tego organu w sprawy samorządu zawodowego wymaga szczególnego przepisu prawnego. Stąd jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1779/11; "Nawet jeżeli zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z k.p.a., to z tego przepisu wcale wprost i wyraźnie nie wynika, że organ odwoławczy - w istocie organ nadzoru nad działalnością samorządnej korporacji zawodowej, ma w stosunku do niej takie same kompetencje, jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego."

Dlatego przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości winny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych. Stąd jeżeli przyjąć, że poprzez odesłanie do przepisów k.p.a. w art. 68 ust.6a p.a. i w art.31 ust.2 u.r.p. przesądzono o rodzajach rozstrzygnięć, to należy uwzględnić tylko takie decyzje możliwe do wykorzystania w interesie strony postępowania, które nie przeczą idei samorządności i pozwalają na zachowanie pieczy samorządu nad wykonywaniem zawodu. Oznaczałoby to zaś, że organ nadzoru badając legalność uchwały samorządu adwokackiego i stwierdzając naruszenie prawa mógłby działać jedynie kasacyjnie.

Takie rozwiązanie nie przeczy ustalonym w doktrynie zasadom dokonywania wykładni. Sformułowanie art. 68 ust. 6a p.a. i art. 31 ust.2 u.r.p. nie jest bowiem jednoznaczne, lecz wręcz przeciwnie budzi wątpliwości, gdyż przepisy dotyczące odwołań odniesiono wyraźnie jedynie do złożonego wniosku. Jednocześnie za wyłączeniem możliwości wydawania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji rewizyjnych przemawiają wartości konstytucyjne, które legły u podstaw wyodrębnienia samorządów reprezentujących osoby zaufania publicznego i określania istoty i zasad sprawowanego nad nimi nadzoru. Wykładnia taka pozwala zaś, zarówno na zagwarantowanie wpływu ministra na decyzje podejmowane przez samorząd, jak i stanowi przejaw zachowania prawnie gwarantowanej niezależności samorządu w ramach powierzonych mu zadań. Odpowiada zatem wymogom konstytucyjnym i ustawowym. Jak podkreślono bowiem w wyroku TK z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt K 4/08, OTK-A-2009 nr 11 poz. 62 "konstytucyjne zobowiązanie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony nie wyklucza możliwości przyznania organom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego rodzaju samorządu. Należy bowiem odróżnić pieczę nad wykonywaniem zawodu przez członka samorządu od nadzoru nad sprawowaniem tej pieczy przez organy owego samorządu. O ile piecza nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego uregulowana jest na poziomie konstytucyjnym i zastrzeżona dla organów samorządu zawodowego, o tyle nadzór nad działalnością samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące tego rodzaju zawód pozostawiono do regulacji ustawowej w granicach wyznaczonych przez treść art. 17 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nadzór nad działalnością samorządu zawodowego nie może polegać na przejęciu przez organ państwowy konstytucyjnie określonych zadań tego samorządu, tj. reprezentowania jego członków na zewnątrz oraz sprawowania pieczy nad wykonywaniem przez nich zawodu."

Za powyższym poglądem przemawia również stanowisko zaprezentowane w doktrynie. W literaturze wskazuje się bowiem, że polski system prawny nie przewiduje rozpatrywania spraw administracyjnych w postępowaniu trójinstancyjnym, a wprowadzanie takiej możliwości oznaczałoby faktyczne wyeliminowanie samodzielności organu samorządu zawodowego jako elementu stosowania prawa w zakresie zadań publicznych w warunkach formalnie przyznanej decentralizacji (por. M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007 r. s. 197).

Jednocześnie należy wskazać, że rozwiązanie wyłączające możliwość wydawania merytorycznych decyzji na gruncie art. 138 k.p.a.. Nie zawsze bowiem organ rozpatrujący odwołanie, także w administracyjnym toku instancji, upoważniony jest do wydania decyzji rewizyjnej. Takiej możliwości, jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, Lex nr 738915, nie posiada np. organ rozpatrujący odwołanie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy organ działający w sytuacji przewidzianej w art.138 § 4 a więc w przypadku, gdy np. decyzję wydaje się na blankiecie urzędowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.15 1 pkt 2.p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.