Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 472/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 415/10 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktu pierwszego i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 415/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Ł. nałożył na C. N. karę pieniężną w wysokości 45529,50 zł za samowolne zajęcie w okresie [...] stycznia – [...] sierpnia 2008 r. pasa drogowego drogi krajowej – ulicy R. [...] w Ł. o powierzchni 15,24 m2 pod całoroczny obiekt handlowy.

C. N. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniosła, że nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., powołując się na art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3 i ust. 3a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że umieszczenie całorocznego obiektu handlowego (pawilonu kwiaciarni) na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. [...] (działka [...]) stanowiło zajęcie pasa drogowego i wymagało posiadania zezwolenia zarządcy drogi. C. N. w spornym okresie nie posiadała takiego zezwolenia, a zatem samowolnie zajęła pas drogowy, co skutkowało wymierzeniem przez zarządcę kary pieniężnej, której wysokość ustalono na mocy uregulowań zawartych w § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

C. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na decyzję organu odwoławczego. W stanowiącym uzupełnienie skargi piśmie procesowym ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił organom administracji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), a także art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że organ nie uwzględnił przy orzekaniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]/2007, na podstawie której skarżącej przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr [...]. Zarzucił ponadto, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także nie informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z zajęciem pasa drogowego, a mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków C. N..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. i oddalił skargę.

Przytaczając treść art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zaś zajmowanie pasa drogowego bez takiego zezwolenia skutkuje nałożeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 omawianej ustawy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w okresie [...] stycznia – [...] sierpnia 2008 r. zajmowała bez zezwolenia odcinek pasa drogowego drogi krajowej ulicy R. w Ł., to zarządca drogi zgodnie z prawem nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 45529,50 zł.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie można było podzielić stanowiska strony, że zarządca drogi powinien z urzędu zapytać i prowadzić postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, wyjaśniając w trakcie tego postępowania, czy zamiarem strony jest umieszczenie bądź w dalszym ciągu korzystanie w pasie drogowym z obiektów budowlanych w celach niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podmiot zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem musi złożyć wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego – Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika natomiast, by przed złożeniem w dniu [...] sierpnia 2008 r. kolejnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego strona złożyła inne pismo dotyczące wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie [...] stycznia – [...] sierpnia 2008 r. lub by domagała się zaprotokołowania swojego żądania. Sąd wskazał, że poprzedni wniosek skarżącej dotyczył okresu do dnia [...] grudnia 2007 r., zaś organ nie ma obowiązku monitorowania wydanych zezwoleń w celu przypominania inwestorom o obowiązku składania wniosków na kolejny okres.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu wskazywana przez pełnomocnika strony decyzja nr 1/2007 Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2006 r. Decyzja ta nie jest zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie ten przepis prawa występuje w podstawie prawnej wspomnianej decyzji, jednak – zdaniem Sądu – nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie tej decyzji wskazuje, iż jest to decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., do którego Sąd pierwszej instancji zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii, stwierdziło, że art. 40 ustawy o drogach publicznych znalazł się w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. pomyłkowo. Sąd stwierdził, że w wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, to jest uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcia pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że została ona wprowadzona w błąd przez organy rozpoznające sprawę i że przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej wniosku na zajęcia pasa drogowego w 2007 r. spowodowała dezinformację, której skutki ponosi obecnie skarżąca. Sąd podkreślił, że już z decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. (nakładającej na C. N. karę pieniężna za brak stosownego zezwolenia w okresie [...] listopada – [...] grudnia 2007 r.) skarżąca czerpała wiedzę o konieczności posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i konsekwencjach jego braku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. N. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W razie niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia wniosła o zasądzenie na rzecz swojego pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

A. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć i mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji:

a) nieuwzględnienia przy orzekaniu wydanej przez organ administracji uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr 1/2007 datowanej na dzień [...] lutego 2006 r. wydanej w postępowaniu [...]/2007, na podstawie której C. N. przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...],

b) przyznania w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej, że uprzednia powołana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2006 r. została wydana pomyłkowo w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 39 ust. 3 tej ustawy,

c) niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy co naruszyło słuszny interes C. N. i naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

d) braku po stronie organu administracji publicznej spełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania C. N. o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z zajęciem pasa drogowego, a mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków C. N. w wyżej wymienionym zakresie przez co organ administracji publicznej naruszył zasadę czuwania nad tym, ażeby C. N. nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; naruszenie wyżej wymienionego przepisu wyraziło się w nieudzielaniu skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

e) niedokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym, a to poprzez:

a) zawarcie na stronie 8 uzasadnienia nie polegającego na prawdzie stwierdzenia, że wedle stanowiska strony skarżącej zarządca drogi powinien z urzędu zapytać i prowadzić postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego,

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu do istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie faktu zwlekania przez organ administracji publicznej przez ponad 13 miesięcy z rozpoznaniem wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2007 r. i rozpoznanie go dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzją [...], która to okoliczność mogła mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia;

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 15 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji przesłanki braku zezwolenia pomimo istnienia decyzji Prezydenta Miasta Ł. datowanej na dzień [...] lutego 2006 r., na podstawie której C. N. przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała w szczególności, że wątpliwości co do podstawy prawnej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 2006 r. winny być ocenione przez Sąd pierwszej instancji na korzyść skarżącej. Sąd powinien zatem uznać, że z decyzji tej wynika bezterminowa zgoda dla skarżącej na zajmowanie pasa drogi publicznej na terenie wskazanej działki. Z uwagi na przyznane w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. uprawnienie skarżąca nie miała obowiązku składania wniosków o zajęcie pasa drogowego na zlokalizowanie kwiaciarni, a mimo to – działając w zaufaniu do organów administracji publicznej – takowe wnioski składała. Wnioski były składane na różne okresy na skutek niewiedzy strony i w wyniku braku właściwych pouczeń, których organ powinien dokonać z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie przede wszystkim ze względu na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda przepis ten ma zastosowanie dopiero po zakończeniu postępowania przed Sądem i zamknięciu rozprawy, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że dochodzi do istotnego naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia – vide np. wyrok NSA z 19 marca 2012 w sprawie II GSK 85/11 (LEX nr 1135531).

W sprawie niniejszej występuje pierwsza z tej sytuacji, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że zarówno Sąd, jak i organ, powołują się na decyzję z [...] lutego 2006r. Tymczasem w przedmiotowej decyzji data [...].02.2006 r. została poprawiona na [...] lutego 2007 r. Ponadto zarówno znak sprawy: [...]/2007 oraz oznaczenie decyzji jako Nr [...]/2007 wskazują, że chodzi o sprawę i decyzję z 2007 roku. Dodatkowo jeszcze w preambule decyzji jednoznacznie zostało stwierdzone "po rozpatrzeniu wniosku Pani C. N. i Pana P. N., pismo z dnia [...] lutego 2007 r." – co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, z którego roku pochodzi przedmiotowa decyzja, skoro stanowi załatwienie wniosku z [...] lutego 2007r. Jeżeli jednak Sąd konsekwentnie przyjął, wbrew literalnemu brzmieniu tej decyzji, że decyzja ta pochodzi z 2006 roku, to obowiązkiem Sądu było wskazanie, na podstawie jakich dowodów pozostających w aktach administracyjnych i z zastosowaniem jakich kryteriów przyjął przedmiotowe ustalenie faktyczne. Tym bardziej, że z uzasadnienia wyroku wynika, iż jest to okoliczność dla Sądu istotna, skoro stwierdza on (str. 11): "Sam fakt, że skarżąca dopiero w kwietniu 2007 roku otrzymała zezwolenie na budowę kwiaciarni świadczy o tym, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 roku, na którą powołuje się pełnomocnik skarżącej nie mogła być decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod obiekt kwiaciarni (w tym czasie kwiaciarnia bowiem jeszcze nie istniała)". Sąd nie wyjaśnia również, dlaczego, a w szczególności z zastosowaniem jakich przepisów prawa, akurat w tym kontekście przyjmuje, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć tylko obiektów już istniejących, podczas gdy w innym miejscu uzasadnienia (str. 7) stwierdza: "Stosownie do treści art. 40 ust. 1 udp - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest więc możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi" – z czego wynika, że zezwolenie takie, również zdaniem Sądu, powinno jednak dotyczyć przede wszystkim obiektu mającego powstać w przyszłości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zatem powinien dokładnie określić, ze wskazaniem dowodów, jaką datę przyjmuje w odniesieniu do przedmiotowej decyzji oraz jaki jest związek tej decyzji z uzyskanym w kwietniu 2007r. zezwoleniem na budowę kwiaciarni, a także jakie ma to skutki dla rozpoznawanej sprawy.

Na stronach 9-10 uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza: "Odnosząc się do zarzutów uzupełniających skargi, pominięcia okoliczności faktycznej posiadania przez skarżącą bezterminowego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, wynikającego z decyzji nr [...]/2007 Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2006 roku, to trzeba powiedzieć, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd ten orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko pełnomocnika skarżącej nie może jednak w ocenie Sądu mieć wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia". Przywołanie w tym kontekście przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a sugerowałoby, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zamierza uznać dowód w postaci ww. decyzji Nr [...]/2007 za niedopuszczalny, co jednak nie następuje, gdyż Sąd odniósł się do tego dowodu. Nie wiadomo zatem co miał wyjaśnić ten fragment rozważań Sądu i czemu miał służyć, choć nie może ulegać wątpliwości, że w ten sposób Sąd zwrócił uwagę na istnienie tego przepisu.

W związku z powyższym nie można przejść obojętnie nad zawartym na str. 10 uzasadnienia wyroku stwierdzeniem: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., do którego Sąd zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii, wyjaśniło, że art. 40 udp., znalazł się w podstawie prawnej tej decyzji pomyłkowo". W uzasadnieniu wyroku brak jest bowiem wyjaśnienia w jakim trybie Sąd zwrócił do SKO, które w sprawie niniejszej jest jedyną z równoprawnych stron, i czy jej pisemne oświadczenie potraktował jako dowód z dokumentu, o jakim jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie zostało również uzasadnione, dlaczego Sąd zwrócił się do SKO o wyjaśnienie wątpliwości związanych nie z decyzją tego organu, ale z decyzją Prezydenta Miasta Ł., czyli organu, którego decyzja była kontrolowana. Przy czym, zapytanie dotyczyło decyzji wydanej w innej sprawie i w innym postępowaniu, która w ogóle nie była kontrolowana przez SKO. Uzyskana przez SKO wiedza w tym zakresie nie jest zatem wynikiem jakiegokolwiek prowadzonego przed tym organem postępowania, lecz ma charakter nieformalny, niejako "prywatny".

W tym stanie rzeczy Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśni tryb, w jakim zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wyjaśnienie wątpliwości w związku z decyzją Nr [...]/2007 oraz jakie znaczenie procesowe – w oparciu o jakie przepisy prawa – należy przydać uzyskanym wyjaśnieniom.

Faktem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poprzestał na samym wyjaśnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz we własnym zakresie ocenił tę decyzję, przyjmując wbrew jednoznacznemu stwierdzeniu osnowy decyzji, że nie ma wątpliwości, iż jest ona wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., a nie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 tej ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd w pierwszym rzędzie skupił się na procedurze umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Rozważania te nie są jednak bezpośrednio związane z przeprowadzonym postępowaniem, albowiem przedmiotem badania nie jest to, czy dochowana została ta procedura, lecz to, czy skarżąca miała podstawy do przyjęcia, że decyzją Nr [...]/2007 udzielono jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dla tego ustalenia obojętne jest, czy odpowiednie procedury – co jest przede wszystkim obowiązkiem organu – zostały zachowane.

W dalszych swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do treści przedmiotowej decyzji i skutków, jakie należy wiązać z jej wydaniem oraz uzyskaniem przymiotu ostateczności (prawomocności). Zwrócić przy tym należy uwagę, że na str. 10 uzasadnienia wyroku Sąd stwierdza: "W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3 udp, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego". Takiej "reguły" art. 39 ust. 3 u.d.p. jednak nie przewiduje, gdyż zgodnie z jego brzmieniem (tak w dniu [...] lutego 2006, jak i w dniu [...] lutego 2007 roku): "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Jednakże warto nadmienić, że do dnia 26 września 2005r. w zakończeniu tego przepisu, po słowach "wydawanym w drodze decyzji administracyjnej" znajdowało się jeszcze sformułowanie: "zgodnie z art. 40".

Tą samą nowelizacją, tj. od 26 września 2005 r., do art. 39 ustawy o drogach publicznych został wprowadzony ust. 3a. Stanowi on, w niezmienionym do dziś brzmieniu, że: "W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: (1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; (2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; (3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia". Żadnego z owych obligatoryjnych pouczeń nie zawiera decyzja Nr [...]/2007, choć zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. były one elementem koniecznym decyzji.

Z kolei art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Sposób sformułowania rozstrzygnięcia i jego niezbędne elementy ustawodawca pozostawił zatem uznaniu organu, które jest ograniczone postanowieniami art. 107 § 1 k.p.a. Nawet kwestia opłaty nie została wskazana jako element konieczny decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu, albowiem obowiązek ten został wprowadzony oddzielnym zapisem art. 40 ust. 3 u.d.p., a z postanowień art. 40 ust. 11 tej ustawy wynika, że może to być oddzielna decyzja, wydana w związku z udzielonym zezwoleniem. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, gdy w tym zakresie zasadne będzie wydanie oddzielnej decyzji, z pominięciem art. 40 ust. 1 u.d.p. opartej jedynie o ten przepis i następne postanowienia (ust. 4 -11 i 13) art. 40 u.d.p.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, trudno podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie do art. 40 ust. 1 u.d.p., który na stronie 10 uzasadnienia wyroku stwierdza: "Wprawdzie ten przepis prawa występuje w podstawie prawnej tej decyzji jednak nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie tej decyzji wskazuje, że jest to decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 udp". Wątpliwości takie jednak wciąż istnieją, i trudno przyjąć że zostały wyjaśnione, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny kompletnie pominął, że przedmiotowa decyzja była załatwieniem w całości wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2007 r. w związku z czym odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. Obie te okoliczności zostały w decyzji wyraźnie wskazane. Natomiast we wniosku z [...] lutego 2007r. strona wniosła o wydanie "zezwolenia-decyzji w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego na cele inwestycyjne". Jednocześnie strona w tym samym wniosku wyraźnie wskazała, że to decyzją Wojewody Ł. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. została ona zobowiązana do przedstawienia decyzji wydanej w na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., jako warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie, co ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, strona skarżąca otrzymała w kwietniu 2007r.

W tym stanie rzeczy, ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić wskazane wyżej okoliczności i ponownie ocenić, jak należy zakwalifikować decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...]/2007, tj. czy jest to decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., czy też – zgodnie z jej osnową – na podstawie art. 40 ust. 1 tej ustawy. Konsekwentnie do przyjętego stanowiska, Sąd winien się odnieść również do kwestii trwałości i mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.), dopóki nie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym postępowaniu nadzorczym.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przede wszystkim skupić się na tym, jakie skutki w obrocie prawnym wywołało wprowadzenie do niego decyzji Nr [...]/2007, uwzględniając przy tym, że dla sprawy niniejszej same procedury uzyskiwania zezwolenia i wymogi formalne mają co najwyżej drugorzędne znaczenie.

W pierwszym rzędzie zatem powinno być zbadane i ocenione czy, obiektywnie rzecz ujmując, strona skarżąca miała podstawy pozostawać w przekonaniu, że wydana bezterminowo decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...]/2007 jest zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Jako kryterium obiektywności należy przy tym uwzględnić fakt, że strona skarżąca nie jest prawnikiem, a jej działania zmierzają do uzyskania określonego skutku. Z tego względu, wobec nieznajomości prawa, strona mogła podejmować działania nawet irracjonalne z prawnego punktu widzenia, lub wręcz prawnie szkodliwe, co nie zmienia faktu, iż – obiektywnie w sensie prawniczym rzecz biorąc – miała ona podstawy do przyjęcia, że zajmuje pas drogowy zgodnie z zezwoleniem właściwego organu. Pomocne przy tym może w szczególności być zbadanie, czy pozwolenie budowlane z kwietnia 2007r. zostało wydane w oparciu o decyzję Nr [...]/2007, jako decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust.1 u.d.p. Oznaczałoby to, że również w ocenie innego organu administracji publicznej przedmiotowa decyzja stanowiła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a więc i to, że również wykwalifikowane służby prawne tak samo oceniły tą samą decyzję.

W przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie 32457/05 Gashi v. Chorwacja (LEX nr 327111): Należy uznać, iż omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnianej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki.

Nie uszło też uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że – jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – w podobnej sprawie została już prawomocnie orzeczona opłata na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., co również było przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Jednakże z wydanych w tej sprawie wyroków (sygn. akt III SA/Łd 272/08 i II GSK 78/09) nie wynika, aby kwestia charakteru i znaczenia decyzji Nr [...]/2007 była przedmiotem badania. Odmiennie natomiast jest w sprawie niniejszej, w której pełnomocnik skarżącej cały czas konsekwentnie kwestię tę podnosi i eksponuje.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżony wyrok (w pkt 1) należało uchylić jako nie poddający się kontroli kasacyjnej, w związku czym, w tej sytuacji, rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby bezprzedmiotowe. Sądem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu adwokata za zastępstwo procesowe na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym stosownie do art. 258 p.p.s.a. jest w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.