Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 501/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2017 r. K.C. zwróciła się do Urzędu Gminy i przyznanie zasiłku w związku ze szkodami w mieniu jakie poniosła w pażdzierniku 2017 r., po przejściu huraganu "Ksawery".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 2, ust. 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) Wójt Gminy przyznał K.C. zasiłek celowy w kwocie 1000 zł w związku ze stratami poniesionymi na skutek huraganu Ksawery. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Orzeczenie powyższe zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek uchylenia wcześniejszej decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W uzasadnieniu wydanej dnia [...] kwietnia 2018 r. decyzji organ wskazał, że pomoc w formie zasiłku celowego, udzielana na podstawie art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej, może zostać przyznana niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z Zasadami udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie

i usuwanie klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych,

o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych z dnia 17 sierpnia 2017 r. i zmienionymi w dniu 29 sierpnia 2017 r., zatwierdzonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomoc przyznawana jest rodzinom i osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku zdarzenia losowego. Organ ustalił, że uszkodzony budynek, stanowiący własność K.C., w dniu wystąpienia zdarzenia był budynkiem gospodarczym, gdyż dopiero decyzją z dnia [...] marca 2018 r. dokonano przekwalifikowania danego budynku z gospodarczego na mieszkalny.

Organ wyjaśnił, że zasiłki przyznawane w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Nie mają one na celu zrekompensowania powstałego uszczerbku majątkowego, a jedynie stanowią wsparcie osoby lub rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Organ wskazał, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wyjaśnił też, że miesięcznie na wszystkie zasiłki celowe organ dysponuje kwotą 6.583 zł, z czego należy zabezpieczyć około 1000 zł na pokrycie kosztów dojazdów osób niepełnosprawnych do Środowiskowego Domu Samopomocy, 550 zł na posiłki dla dzieci w szkole, 520 zł na pobyt 1 osoby w pogotowiu społecznym. O pomoc w formie zasiłku celowego ubiega się obecnie 10 osób. Mając na uwadze powyższe organ orzekł o przyznaniu K.C. zasiłku celowego w kwocie 1000 zł.

Od decyzji powyższej skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, iż organ przeczy sam sobie, gdyż stwierdza, że rodzinie nie należy się zasiłek celowy, a jednocześnie przyznaje 1000 złotową jałmużnę. Skarżąca stwierdziła, że nie interesuje ją księgowość organu, ile i na co organ wydaje pieniądze (choć ma wątpliwości czy nie są to dane poufne udostępniane osobom postronnym). Skarżąca stwierdziła, że nie chce odbierać zasiłków osobom potrzebującym, gdyż straty spowodowane przez huragan i inne zdarzenia losowe wypłacane są z puli specjalnej, a nie z funduszy GOPS-u.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że proces zmiany użytkowania budynku, tj. przekształcenia z gospodarczego na mieszkalny został rozpoczęty w gminie w roku 2015. Stwierdziła, że nie poinformowano ich wówczas, że powinni zgłosić się do Nadzoru Budowlanego, który miał wydać decyzję ostateczną. Żeby naprawić dach zniszczony przez huragan rodzina musiała się zapożyczyć, co jest dużym obciążeniem przy niskich emeryturach. Skarżąca podała też, że oczekuje odszkodowania w wysokości wycenionej przez rzeczoznawcę i podnosi, że sprawa załatwiana jest przewlekle przez 7 miesięcy.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. powołana przez Wójta Gminy Komisja ds. szacowania strat w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w dniu [...] października 2017 r. dokonała szacowania strat poniesionych na budynku K.C. w miejscowości [...]. Komisja stwierdziła, że zniszczeniu uległ dach na budynku o pow. 25 m2 - dachówka. Wewnątrz budynku - na poddaszu zniszczeniu uległa ściana, którą wgniotły gałęzie. Ściana wykonana była z regipsów. Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację jakie jest przeznaczenie budynku należącego do skarżącej. Pismem z dnia [...] października 2017 r. PINB wskazał, że przedmiotowy budynek o powierzchni zabudowy do 35 m2 został wybudowany jako budynek gospodarczy, parterowy, niepodpiwniczony na zgłoszenie z dnia [...] października 2006 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. PINB poinformował, że przeprowadzone postępowania naprawcze dotyczące przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczego na funkcje mieszkalne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. K.C. i S.C. dokonali w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne w dniu [...] stycznia 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, powołując się na orzecznictwo sądow administracyjnych, Kolegium wskazało, że publikowane na stronach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasady udzielania środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 sierpnia 2017 r. i zmienione w dniu 29 sierpnia 2017 r., nie stanowią podstawy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wypłata świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu następuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowy tryb postępowania, weryfikacja wniosków przez wojewodę ma jedynie na celu uruchomienie dodatkowych środków. W tym właśnie celu wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z adresem, opisem szkody i szacowaną kwotą każdego zasiłku. Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w w/w listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Administracji i Cyfryzacji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Następnie Wojewoda dokonuje rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa do poszczególnych jednostek.

Zdaniem SKO, w tej sytuacji organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami rozpatrzył złożony przez skarżąca wniosek zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz przy uwzględnieniu zasad udzielania pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło, że w trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił okoliczności mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a wydaną decyzję właściwie uzasadnił. W trakcie prowadzonego postępowania organ przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił sytuację finansową rodziny oraz potrzeby związane z naprawą szkód spowodowanych huraganem Ksawery. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał środki jakimi dysponuje i wyjaśnił dlaczego orzekł o przyznaniu orzeczonej decyzją kwoty zasiłku celowego.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzji organu I instancji nie narusza prawa i nie została wydana z naruszeniem zasad uznania administracyjnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. K.C.. Skarżąca wskazała, że organ pominął całkowicie kwestie związane ze stałym zamieszkaniem w przedmiotowym budynku oraz pominął dowód z rachunku za energię i wywóz nieczystości oraz podatku od budynku mieszkalnego, który jest przeznaczony na cele mieszkalne i jest zamieszkiwany. Skarżąca podniosła też, że organ I instancji poinformował Wojewodę, iż budynek jest budynkiem letniskowym, co wiązało się z negatywnym rozpoznaniem jej wniosku. Zdaniem skarżącej, jeśli w dniu zdarzenia budynek był budynkiem gospodarczym, w którym zamieszkiwała, to należy się odszkodowanie. Na koniec skarżąca wniosła o wypłatę odszkodowania w wysokości 13604,48 zł.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że skarga nie wnosi żadnych nowych elementów do sprawy i wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r., na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nieruchomość – budynek nie był ubezpieczony, nadto podtrzymał stwierdzenia, że w dniu zdarzenia budynek był zamieszkały. Oświadczył też, że nie pobrał zasiłku w wysokości 1000 zł wskazując, że gmina powinna wystąpić do Wojewody po środki ze Skarbu Państwa, a wtedy otrzymałby wyższe świadczenie, a nie to, co otrzymał ze środków gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych, według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała że doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną orzekania w tej sprawie stanowił art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - jak stanowi ust. 2 art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi - ust. 3 art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Zwrócić zatem należy szczególną uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej.

Z przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, więc że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, mogą nie być w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zasiłek celowy z art. 40 ustawy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). W orzecznictwie sądowym wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. (por. NSA w wyrokach: z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14, z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 2846/13, z dnia 27 lipca 2012 r. I OSK 880/12, z dnia 20 lipca 2012 r. I OSK 913/12, WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. IV SA/Wr 565/14, wszystkie dostępne https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Po drugie, przepis art. 40 ustawy nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy zaspokojenie ich podstawowych potrzeb jest zagrożone.

Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków huraganu "Kaswery" jaki miał miejsce [...] pażdziernika 2017, w postaci zniszczenia części dachu w budynku nr 13 w [...]. Wprawdzie wniosek sformułowany został w sposób ogólny, jednak w toku postępowania strona podnosiła, że domaga się udzielenia pomocy z rezerwy celowej budżetu Państwa, utworzonej w celu przeciwdziałania i usuwania klęsk żywiołowych. Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie klęsk żywiołowych (...) zatwierdzone zostały przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 sierpnia 2017 r. Trzeba zauważyć, że środki finansowe w utworzonej rezerwie budżetowej przeznaczone są na inne cele, aniżeli pomoc, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, która skierowana jest przede wszystkim na zaspokojenie bieżących, niezbędnych potrzeb bytowych związanych z klęską żywiołową, podczas gdy środki z w.w. rezerwy celowej przeznaczone są na pokrycie m.in. strat w mieniu wywołanych klęską żywiołową. W tej sytuacji istotną kwestią było prawidłowe zakwalifikowanie wniosku o przyznanie pomocy. Wskazać należy, że wniosek uprawnionego podmiotu wszczyna postępowanie administracyjne, organ jest treścią wniosku związany. Nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, w takiej bowiem sytuacji winien zwrócić się do strony o skonkretyzowanie żądania zawartego we wniosku. To treść żądania determinuje kierunek postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 61. § 1 i § 3. kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Wobec treści żądania strony organ winien przeprowadzić postępowanie i rozpoznać sprawę pod kontem możliwości przyznania skarżącej zasiłku z rezerwy celowej budżetu Państwa na pokrycie skutków klęski żywiołowej. Dopiero w tym postępowaniu mogło dojść do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących spełnienia przez stronę warunków do przyznania danego świadczenia. Rację ma organ administracyjny twierdząc, że zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa (...) nie stanowią żródła prawa powszechnie obowiązującego. W sprawie ma jednak zasadnicze znaczenie treść żądania strony zawarta we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, czyli kwestia rodzaju pomocy o jaką zwróciła się strona do organu administracyjnego i w tym kierunku powinno być prowadzone postępowanie administracyjne.

Z akt sprawy wynika, że organ uznając iż strona nie spełnia warunków do przyznania pomocy z rezerwy celowej, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, przyznał jej pomoc na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, powstałych na skutek huraganu "Ksawery", jaki miał miejsce z [...] pażdziernika 2017 r., bez merytorycznego rozstrzygnięcia żądania o przyznanie świadczenia z rezerwy celowej na pokrycie strat w mieniu. Przyjęty w analizowanej sprawie tryb postępowania należy ocenić jako naruszający procedurę administracyjną. Zaskarżona decyzją oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz prawnych, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa.

W tych okolicznościach sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone.