Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 479/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 46
journal: Dz.U. 2015 poz 880
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. B. – M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

J. B.-M. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 5 czerwca 2019 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy (dalej jako Wójt Gminy) z dnia 3 kwietnia 2019 r., o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy odmówił inwestorowi, A, ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...], położonej w S., gmina S. Jak ustalił organ, parametry inwestycji określone we wniosku - wieża wolnostojąca o wysokości 62 m n.p.t. oraz instalacja radiokomunikacyjna, składająca się z anten nadawczych (3 anteny sektorowe na trzech azymutach - 340°, 110° i 220°), i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży, są tożsame z parametrami przedsięwzięcia, co do którego organ decyzją z dnia 29 września 2018 r. już odmówił ustalenia lokalizacji. Wobec tego Wójt stwierdził, że wydanie w tej sytuacji decyzji rozstrzygającej sprawę inaczej, niż w decyzji pierwotnej, byłoby naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik inwestora wskazał, że obie z inwestycji różnią się konfiguracją anten, tj. w przedmiotowym wniosku pochylenie anten wynosi 0º i 6º, zaś w poprzednim wniosku wartości te wynosiły odpowiednio 2º i 6º. Powyższe świadczy w opinii strony o braku tożsamości między tymi inwestycjami.

Skutkiem odwołania Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy.

Wyjaśniając w uzasadnieniu pojęcie tożsamości sprawy w postępowaniu administracyjnym Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła tożsamość podmiotowa w odniesieniu do wniosków z dnia 4 stycznia 2019 r. i z dnia 2 marca 2018 r., ponieważ w obu postępowaniach występują te same strony. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak z Wójtem, że sprawy te są tożsame przedmiotowo.

Jakkolwiek w obu postępowaniach wnioskodawca żądał ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...], położonej w S., gmina S., to jednak owa identyczność była ograniczona jedynie do określenia rodzaju przedsięwzięcia. Natomiast, jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., na charakterystykę inwestycji składa się także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Jak zaś wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek z dnia 4 stycznia 2019 r. dotyczył inwestycji obejmującej budowę wieży wolnostojącej o wysokości 62 m n.p.t. wraz z instalacją, składającą się z trzech anten sektorowych o mocy EIRP w przedziale 1000 ≤ 2000 W, umieszczonych na trzech azymutach (340°, 110° i 220°) z przewidzianym planowanym pochyleniem wiązki promieniowania anten wyznaczonym na 0° i 6° (zgodnie z załączoną do tego wniosku "Kwalifikacją przedsięwzięcia" ze stycznia 2019 r.). Natomiast wcześniejszy wniosek - z dnia 2 marca 2018 r., dotyczył tego samego rodzaju inwestycji, która jednak różniła się parametrami technicznymi w zakresie tiltu (pochyleniem wiązki promieniowania anten). Mianowicie planowana inwestycja obejmowała budowę wieży wolnostojącej o wysokości 62 m n.p.t. wraz z instalacją, składającą się z trzech anten sektorowych o mocy EIRP w przedziale 1000≤2000 W, umieszczonych na trzech azymutach (340°, 110° i 220°) z przewidzianym planowanym pochyleniem wiązki promieniowania anten wyznaczonym na 2° i 12°.

W konsekwencji, w ocenie Kolegium, zmiana wprowadzona do kolejnego wniosku miała istotny charakter poprzez odmienne wskazanie parametrów technicznych inwestycji, mających wpływ na oddziaływania inwestycji na środowisko. Dla dokonania kwalifikacji, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko i należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia), kluczowe było ustalenie w odniesieniu do planowanej instalacji parametrów istotnych na gruncie przywołanych przepisów § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b) rozporządzenia, tj. w szczególności mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przy czym powyższe parametry nie są wystarczające dla dokonania pełnej oceny. Nie bez znaczenia jest również fakt, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tiltu), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu

i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten.

Sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Trzeba uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Powyższe ustalenia mają niebagatelny wpływ na ewentualne wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że ustalenia takie pozwalają na stwierdzenie, czy planowane przedsięwzięcie nie doprowadzi do ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a inwestycja o parametrach określonych przez inwestora nie wejdzie swym oddziaływaniem w miejsca dostępne dla ludności przy uwzględnieniu maksymalnego tiltu (pochylenia wiązki) anten nadawczo-odbiorczych planowanej stacji bazowej. Nie ma wobec tego w rozpoznawanej sprawie tożsamości stanu faktycznego. W zakresie bowiem faktów prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wartości maksymalnych i minimalnych tiltów anten sektorowych oba wnioski różnią się od siebie, wyznaczając odmienny sposób ustalenia oddziaływania planowanej inwestycji i stwierdzenia czy wiązka promieniowania anten nie przecina się z miejscami dostępnymi dla ludności.

Kolegium wskazało w konkluzji, że organ pierwszej instancji winien przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora.

W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a także przepisów art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami prawa, tj. poprzez niewyjaśnienie jakie przepisy zostały naruszone przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji. Uchybienie w tym zakresie powoduje, że wydana decyzja nie poddaje się kontroli.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego wprowadzono środek zaskarżania decyzji administracyjnych, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Z woli ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z tym, jak wskazuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa dokonywana w ramach sprzeciwu ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzja kasacyjna, uchylająca kontrolowane orzeczenie organu pierwszej i instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, może zostać wydana jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie będący podstawą zastosowania omawianej regulacji zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to jednak należy uznać, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, natomiast takie działanie nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, w którym dopuszcza się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 622). Reasumując, badany rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, gdyż stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Mając to na uwadze sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że ujawnione przez organ odwoławczy nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, których dopuścił się organ pierwszej instancji, w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Usunięcie tych uchybień nie mogłoby bowiem nastąpić bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania był fakt, że organ pierwszej instancji nie dokonał należytych ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności w zakresie parametrów planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia te miały istotne znaczenie dla kwestii tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną już decyzją ostateczną Wójta z dnia 29 października 2018 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji określonej we wniosku z dnia 2 marca 2018 r., która to okoliczność stanowiłaby przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 4 stycznia 2019 r.

Podejmując rozważania w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty i dotyczy ona tego samego przedmiotu, tej samej treści żądania strony oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Mając to na uwadze należy podzielić pogląd Kolegium, że w sprawie niniejszej zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż w obu postępowaniach występują te same strony oraz tożsamość przedmiotowa w zakresie treści żądania strony, skoro w obu postępowaniach wnioskodawca żądał wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Niemniej zbieżność co do rodzaju inwestycji nie może przesądzać o pełnej tożsamości spraw. Jak trafnie zauważyło Kolegium, w sprawach dotyczących inwestycji budowalnych o tożsamości przedmiotu sprawy nie może przesądzać jedynie fakt, że dane przedsięwzięcie jest tego samego rodzaju co inna inwestycja podmiotu składającego wniosek (np. dom jednorodzinny, stacja bazowa telefonii) i składa się z tych samych elementów (np. ta sama ilość kondygnacji czy ta sama ilość anten nadawczych i radiolinii, stanowiących wyposażanie stacji), lecz konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie konkretnych parametrów porównywanych inwestycji. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do inwestycji związanych z budową stacji bazowych telefonii komórkowych, bowiem w ich przypadku każdy z tych paramentów ma znaczenie przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia jako oddziałującego na środowisko i w jakim stopniu. Wyniki tej kwalifikacji mogą w dalszej kolejności skutkować koniecznością przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

W myśl bowiem art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880), w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Ponadto obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.i.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej jako rozporządzenie.

Z przepisów tego rozporządzenia wynika natomiast, że kwalifikacji, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dokonuje się w odniesieniu do stacji bazowych w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) posadowienie środka elektrycznego anteny, 5) wysokość i azymut anten (uwzględniając kąt tiltu), 6) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny oraz stan zagospodarowania otoczenia w aspekcie występowania tam miejsc dostępnych dla ludności. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych budowy i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.

Zdaniem sądu trafne jest stanowisko Kolegium, że ww. parametry służące przeprowadzeniu prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, stanowią też elementy identyfikujące daną inwestycję i pozwalają odróżnić jedno przedsięwzięcie od drugiego. Wobec tego za element istotnie odróżniający inwestycje polegające na budowie stacji bazowej należy uznać także pochylenie wiązki promieniowania projektowanych anten, a nie wyłącznie wysokość wieży, liczbę i rodzaj urządzeń na niej zainstalowanych oraz ilość anten i ich azymuty.

W związku z tym chcąc ustalić, czy inwestycja określona we wniosku jest tożsama przedmiotowo z uprzednio wnioskowaną inwestycją danego podmiotu, co do której wydano już ostateczną decyzję odmowną o jej lokalizacji, organ winien uwzględnić nie tylko ogólne parametry przedsięwzięcia takie jak wysokość konstrukcji, jej powierzchnię, ilość anten nadawczych i ich azymuty oraz moc anten sektorowych, lecz również pochylenie wiązki promieniowania anten (tilty), w szczególności, jeżeli istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten. Wszystkie te parametry mają znaczenie przy dokonywaniu ustaleń istotnych dla wydania rozstrzygnięcia, tj. ustalenia na jakiej wysokości i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie anten, w szczególności czy oddziaływanie to wkracza w miejsca dostępne dla ludności. W sytuacji zaś, gdy anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji pochylenia poszczególnych anten, należy rozważyć oddziaływanie anten od minimalnego do maksymalnego ich położenia. Może się bowiem w konsekwencji okazać, że przy maksymalnym pochyleniu przekroczone zostaną wartości określone w rozporządzeniu, od których uzależnione jest zakwalifikowanie obiektu do przedsięwzięcia negatywnie oddziałującego na środowisko, a którego realizacja uzależniona jest od przeprowadzenia odpowiedniej procedury środowiskowej. Ponadto ustalenia te mają także znaczenie dla oceny ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

Odnosząc się do ustalonych przez Kolegium okoliczności sprawy wskazać trzeba, że na podstawie uprzedniego wniosku z dnia 2 marca 2018 r., co do którego wydana została ostateczna decyzja o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor zamierzał zrealizować inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...], położonej w S., gmina S., o wysokości 62 m n.p.t. wraz z instalacją, składającą się z trzech anten sektorowych o mocy EIRP w przedziale 1000≤2000 W, umieszczonych na trzech azymutach (340°, 110° i 220°) z przewidzianym planowanym pochyleniem wiązki promieniowania anten wyznaczonym na 2° i 12°.

Natomiast we wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. wskazano, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie na terenie ww. działki stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 62 m n.p.t. wraz z instalacją, składającą się z trzech anten sektorowych o mocy EIRP w przedziale 1000≤2000 W, umieszczonych na trzech azymutach (340°, 110° i 220°), zaplanowano pochylenie wiązki promieniowania anten wyznaczonym na 0° i 6°. W świetle tego, w ocenie sądu, trafnie uznało Kolegium, że zmiana w zakresie pochylenia wiązek promieniowania anten, polegająca na zmniejszeniu zarówno minimalnego jak i maksymalnego pochylenia, może mieć wpływ na oddziaływanie inwestycji na środowisko, co z kolei ma znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Ustalenia te przekładają się na kwestię tożsamości sprawy z wniosku z dnia 2 marca 2018 r. i wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. Nie można bowiem zgodzić się, że inwestycja o określonych parametrach, które powodują, że obiekt znacząco oddziałuje na środowisko i wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, jest tożsama z inwestycją, której parametry są inne i powodują, że takiego negatywnego oddziaływania brak.

W związku z tym wartości maksymalnych i minimalnych tiltów anten sektorowych mają istotne znaczenie tak dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stwierdzenia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą z wniosku z dnia 2 marca 2018 r. Odmienne wartości w tym zakresie wyznaczają bowiem odmienny sposób ustalenia oddziaływania planowanej inwestycji i dalszej procedury związanej z jej lokalizacją. Są to więc parametry kształtujące sytuację faktyczną sprawy.

Tymczasem organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ww. parametrów inwestycji, porównując jedynie powierzchownie jej opis w obu wnioskach i stąd wywodząc tożsamość spraw, bez odniesienia się do szczegółowych rozwiązań zamieszczonych w projektach.

Charakter uchybień procesowych Wójta powoduje zaś, że nie mogły one zostać naprawione przez organ odwoławczy. Skoro bowiem uwzględnienie i zbadanie poszczególnych parametrów wnioskowanej inwestycji ma znaczenie dla kwestii tożsamości wniosków inwestora i tym samym rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r., to okoliczności te muszą podlegać prawidłowej ocenie najpierw przez organ pierwszej, a następnie – w zależności od wydanego rozstrzygnięcia i działań stron, także drugiej instancji. Nie może podlegać aprobacie, aby organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji dokonywał ustaleń istotnych dla sprawy, a pominiętych przez organ pierwszej instancji, i następnie przystępował do rozważań zmierzających do wydania końcowego rozstrzygnięcia co do jej istoty. Przyjęcie odmiennego założenia stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności, która zapewnia, że dana sprawa będzie dwukrotnie rozpoznana przez organy dwóch różnych instancji.

Wobec tego, w ocenie sądu, nie sposób czynić Kolegium zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzona kontrola instancyjna jednoznacznie wskazała, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i dowodowego w znacznej części, a tym samym nie poczynił ustaleń istotnych dla wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. jednoznacznego stwierdzenia o niedopuszczalności przyjęcia wniosku do rozpoznania bądź też dalszego merytorycznego prowadzenia sprawy. Naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), którego następstwem jest niewyjaśnienie istoty sprawy, w tym okoliczności stanu faktycznego przesądzających o wyborze właściwych przepisów prawa materialnego oraz trybu i zakresu postępowania uzasadniała uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba też zauważyć, że zaskarżona sprzeciwem decyzja zawiera wskazania co do dalszego postępowania, Kolegium bowiem wprost wskazało na konieczność rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 4 stycznia 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu dotyczących braku wskazania w uzasadnieniu Kolegium, naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ pierwszej instancji wskazać trzeba, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnosi się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a.), nie zaś przepisów prawa, jakie naruszył organ pierwszej instancji. Wprawdzie na gruncie regulacji art. 138 § 2 k.p.a., która opiera się na stwierdzeniu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wskazane by było, aby w decyzji kasacyjnej podano naruszone regulacje prawne, jednakże uchybienie w tym zakresie nie ma na tyle istotnego znaczenia, aby mogło stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia Kolegium wynika bowiem jasno, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia w zakresie przepisów postępowania dotyczących podejmowania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania dowodów, które staną się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił też w sposób wystarczający przesłanki, dla których wydał decyzję kasacyjną wskazując jakich okoliczności w sprawie nie wyjaśniono, jakie mają one znaczenie i co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a także wykazał, że nie mógł naprawić stwierdzonych uchybień w ramach przysługującego mu uprawnienia do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Dodatkowo, sąd podziela stanowisko Kolegium co do tego, że stwierdzenie przez organ tożsamości podmiotowej i przedmiotowej skutkuje bądź odmową wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem podjętym na podstawie art. 61a k.p.a., bądź po jego wszczęciu – umorzeniem postępowania decyzją na podstawie art. 105 k.p.a., zatem samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, gdyby zaakceptować jego stanowisko, narusza wymienione przepisy postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.