Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 620/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" D. S.A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 17 § 1 oraz art.102 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2012, poz.1015 ze zm., dalej – w skrócie – "u.p.e.a.") w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), art. 138 § 1 w związku z art. 126 i 144 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r. (nr [...]), umarzające postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu marki VW Corrado nr rej. [...] na parkingu strzeżonym w okresie od [...] r. do dnia protokolarnego przejęcia przez urząd.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] r. Syndyk masy upadłości "A" S.A. w D. (w upadłości likwidacyjnej) wystąpił do Starosty o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór i przechowywanie opisanego pojazdu, usuniętego z drogi publicznej w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej w dalszej części jako "p.r.d.") – od dnia przyjęcia pojazdu na parking, do dnia przejęcia tego pojazdu przez Starostwo Powiatowe ([...] r.). Wskazano we wniosku, że pojazd został usunięty z drogi publicznej w trybie art. 130a prawa o ruchu drogowym, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianach ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Podkreślono, że ustawa postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności mający zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 102, nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór. Wnosząc o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór według stawki wynoszącej 30 zł za dobę.

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie dyspozycji z dnia [...] r. wydanej przez dyżurnego komisariatu policji pojazd ten został usunięty z drogi publicznej na parking strzeżony prowadzony przez A S.A. Przedsiębiorstwo pismem z dnia [...] r. zawiadomiło o konieczności odbioru pojazdu z parkingu nie załączając wykazu pojazdów, uczyniono to dopiero w 2011 roku. W dniu [...] r. Sąd Rejonowy w Z. Ś. orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Z. Wobec treści art.130a ust. 10f p.r.d., zgodnie z którym do wykonania takiego orzeczenia jest starosta - podjęto czynności i pojazd z parkingu strzeżonego odebrał poborca skarbowy, w dniu [...] r., następnie zaś przystąpiono do demontażu pojazdu.

Organ ustalił nadto, że pomiędzy Zarządem Powiatu Z. a A S.A., jako wydzierżawiającym, obowiązywała umowa dzierżawy z dnia [...] r., mocą której zarząd powiatu otrzymał do używania powierzchnię z przeznaczeniem na parking strzeżony dla pojazdów usuwanych z drogi. Umowa była aneksowana czterokrotnie w latach 2003-2005 i rozliczana na bieżąco. Z protokołu z dnia [...] r. (nr [...]) posiedzenia Zarządu Powiatu Z. wynika, że wolą stron umowy było rozwiązanie tej umowy z dniem [...] r. i zawarcie kolejnej terminowej umowy (od [...] r. do [...] r.), przy czym brak jest podpisanych dokumentów przez obie strony. Jednocześnie z projektu pisma z dnia [...] r. (nr [...]) można wnosić, zdaniem organu, że A S.A. został wyznaczony do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z dróg publicznych. Od wnioskodawcy otrzymano jedynie otrzymaną faksem podpisaną umowę z [...] r. A więc zdaniem organu pierwszej instancji można domniemywać, iż zarówno porozumienie o rozwiązaniu wcześniejszej umowy dzierżawy, jak i pismo wyznaczające parking od dnia 1 grudnia 2005r. zostało również podpisane.

Dalej organ podniósł, że w dniu [...] r. w wyniku wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. utracił moc ust. 6 art. 130a p.r.d., a zatem, od[...] r. sporny parking nie był już wyznaczony. Nowe wyznaczenie nastąpiło w wyniku wyboru w trybie art. 130a p.r.d. dopiero w dniu 30 lipca 2008 r. i wówczas wybrano właśnie A od tej daty, jako prowadzącego parking wyznaczony – do dnia [...] r., kiedy to A złożył rezygnację z prowadzenia parkingu. Z dokumentów wynika w ocenie organu, że w dacie przyjęcia przedmiotowego pojazdu na parking, tzn. w dniu 18 czerwca 2007 r. sporny parking strzeżony prowadzony przez A S.A. nie był wyznaczonym parkingiem.

Na tle tak ustalonego stanu faktycznego, odwołując się do treści art. 102 § 2 i § 4 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 130a p.r.d. Starosta przyjął, że tylko podmiot wyznaczony może wystąpić o przyznanie wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru, gdyż tylko taki podmiot łączy stosunek administracyjny ze starostą opierający się na przepisie prawa publicznego. Pomiędzy właścicielem pojazdu a podmiotem usuwającym pojazd, czy też prowadzącym parking strzeżony nie jest zawierana umowa cywilnoprawna, lecz pojazd jest usuwany i umieszczany na dany parking w oparciu o władcze działanie organu administracyjnego, działającego na podstawie konkretnego przepisu prawa. W sprawie zaś niniejszej starosta stwierdził brak stosunku administracyjnego pomiędzy nim a A S.A., gdyż ta spółka nie była wyznaczonym podmiotem do usuwania pojazdów w terminie dokonanego usunięcia spornego pojazdu.

W takim stanie rzeczy opisanym na wstępie postanowieniem Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało mocy pierwszoinstancyjne postanowienie.

W kontekście ustalonych okoliczności faktycznych kolegium uznało, że skoro Powiat Z. był dzierżawcą parkingu od A dla pojazdów usuniętych z drogi w czasie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, to ten stosunek cywilnoprawny nie zmienił swojego charakteru na publicznoprawny, gdy A został wyznaczony do prowadzenia parkingu, albowiem decydujące znaczenie ma to, czy w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi publicznej podmiot ten był wyznaczony do prowadzenia parkingu na podstawie art. 130a ustawy. W tym zaś przypadku – w ocenie Kolegium - A nie był tego rodzaju podmiotem.

Przechodząc do rozważań prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, odwołując się do uregulowań art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 130a p.r.d., że ustalenie kosztów dozoru pojazdu na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. jest możliwe dopiero po orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu, na wniosek podmiotu uprawnionego tj. wyznaczonego przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego, o czym przesądzają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23.04.2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem do czasu przepadku pojazdu przechowujący pojazd na parkingu strzeżonym nie jest dozorcą, a także nie mają do niego zastosowania przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a., zaś jedynym zobowiązanym do zapłaty opłat wynikłych z usunięcia i parkowania pojazdu jest właściciel pojazdu lub osoba uprawniona do odbioru pojazdu z parkingu. W związku z tym, skoro pojazd został usunięty z drogi na wyznaczony parking na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu, który to parking był prowadzony przez Starostwo Powiatowe, to A nie był przechowującym ten pojazd i nie został zawarty pomiędzy tym podmiotem a Starostwem stosunek publicznoprawny polegający na wykonywaniu zadania należącego do administracji publicznej w tym zakresie. Zatem prowadzący parking nie jest dozorcą rzeczy od momentu przyjęcia pojazdu na parking, lecz jest prowadzącym parking strzeżony, któremu koszty parkingu oraz usunięcia pojazdu z drogi zobowiązany jest zwrócić właściciel pojazdu, w przypadku odbioru pojazdu z parkingu. Także z dokumentów dotyczących wyznaczenia jednostek do usuwania pojazdów z dróg powiatu z., prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym usunięte pojazdy będą przechowywane do czasu uiszczenia opłaty za ich usunięcie i/lub parkowanie wynika, że starosta wyznaczył A do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym będą przechowywane usunięte pojazdy z dróg powiatu, a nie już na nim się znajdujące. Także przechowanie pojazdów na wyznaczonym parkingu strzeżonym było ograniczone czasem trwania do [...] r., co jak wynika z treści pisma A S.A. z dnia [...] r. było rozumiane jednoznacznie przez prowadzącego parking w ten sposób, że nieusunięcie pojazdów z parkingu będzie skutkowało powstaniem roszczenia o wynagrodzenie za bezumowne (bezprawne) korzystanie z nieruchomości licząc od dnia [...] r. Przesądza to także o bezpodstawności domagania się przez wnioskodawcę od organu I instancji wynagrodzenia za dozór i za koszty dozoru, jeżeli uznał, że zawarty wcześniej kontrakt ze starostą na przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, wygasł wskutek upływu czasu.

Dalej argumentowano, że z orzecznictwa administracyjnego wynika, iż stosunek administracyjnoprawny w zakresie przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu powstaje z dniem wyznaczenia podmiotu do prowadzenia parkingu strzeżonego, czyli w ocenie kolegium najpierw musi nastąpić wyznaczenie podmiotu do prowadzenia parkingu w oparciu o art.130a ust.5c ustawy, a potem następuje wykonywanie funkcji publicznoprawnej wobec przechowywanego pojazdu usuniętego z drogi po tej dacie. Zatem wyznaczenie podmiotu do prowadzenia parkingu strzeżonego nie obejmowało z mocy prawa objęcie obowiązkami wynikającymi z pełnionej funkcji parkingu wyznaczonego, pojazdów, które do tej pory były przechowywane na podstawie umowy dzierżawy. Nie było możliwe, w ocenie kolegium przejęcie tych pojazdów, bez uzgodnienia ze Starostą Z. W tym zakresie strona, nie przedstawiła dowodów, aby takie uzgodnienie było, jak też brak jest dowodów w aktach sprawy na tę okoliczność. W takim przypadku przechowywanie pojazdu mogło się nawet odbywać po podstawie "zwykłego parkingu", co nie rodziło żadnych innych roszczeń wobec Starostwa Powiatowego. Wskazuje na to treść pisma z [...] r. Również to, że wnioskodawca powstanie stosunku administracyjnoprawnego w zakresie prowadzenia parkingu strzeżonego wywodzi z samego faktu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz jego przechowywania na terenie swojej bazy w dacie prowadzenia parkingu przez starostwo powiatowe, nie zaś z faktu wyznaczenia do prowadzenia parkingu strzeżonego dowodzi tego, że pomimo nawet zawarcia umowy dzierżawy powierzchni parkingowej ze Starostwem Powiatowym, uważał zupełnie bezpodstawnie, że to on przechowywał pojazdy tam się znajdujące, a nie odbywało się to na podstawie tej umowy, co zrodziło bezpodstawne roszczenie o zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór.

SKO następnie stwierdziło, że skoro A nie było wyznaczonym podmiotem do prowadzenia parkingu strzeżonego, gdyż parking taki dla tego pojazdu prowadziło starostwo powiatowe dzierżawiąc teren od A, zatem A nie było dozorcą w rozumieniu art. 102 u.p.e.a., a więc nie przysługuje mu przymiot strony w takim postępowaniu, jak też wyłącza możliwość przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu, co czyni, iż prowadzone postępowanie z wniosku syndyka było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

W ocenie kolegium nie można przyjąć, że wyłącznie art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi podstawę zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór, z pominięciem związku z art. 130a ustawy-Prawo o ruchu drogowym. Przepis § 3 pkt 1 ppkt a) rozporządzenia w interesującym zakresie odnosi się do sytuacji orzeczenia przepadku przedmiotów na rzecz powiatu, co może nastąpić tylko w sytuacji opisanej w art.130a ust.10 ustawy. Relacja ta przesądza o tym, że aby mógł być orzeczony przepadek pojazdu na rzecz powiatu, pojazd musiał być usunięty z drogi na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji wskazanej w tym przepisie. Z orzecznictwa administracyjnego w tych sprawach wynika, że sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydana przez Policję, nie może być źródłem powstania szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentując jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu, w tym podmiot, który dokonał usunięcia pojazdu oraz miejsce, gdzie odholowany został pojazd. Podmiot niewyznaczony przez starostę do przyjmowania pojazdów czyni to nie w ramach wykonywania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia parkingu zwykłego. Podmiot taki nie może mieć wówczas podstaw prawnych do zakładania, że zostanie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 5c ustawy-Prawo o ruchu drogowym, nie wiąże go bowiem wówczas z organem administracji publicznej stosunek administracyjny związany z wykonywanym dozoru (wyrok WSA w Gdańsku z 19.02.2014r. sygn. akt I SA/Gd 1756/13, uchwała SN z dnia 19.06.2007 r. sygn. akt III CZP 47/07).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. syndyk wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Podniesione w skardze zarzuty dotyczyły naruszenia:

1. prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130a p.r.d. (przez błędne uznanie, że usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przekazanie na parking prowadzony przez skarżącego nie było dokonane na podstawie władczych działań organu administracji w sytuacji, gdy czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły skutek wydanego w sposób władczy przez organ zlecenia);

2. prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: naruszenie art. 102 u.p.e.a.– poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący został wyznaczony i faktycznie wykonywał czynności dozorcy w rozumieniu tego przepisu, co winno skutkować orzeczeniem w przedmiocie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia za dozór, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a.– poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, a zatem umorzenie postępowania przez Starostę było całkowicie bezzasadne, naruszenie art. 8 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nierozpoznanie sprawy administracyjnej i przyjęcie braku podstaw do przyznania wynagrodzenia stanowi naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady postępowania administracyjnego oraz prowadzi do pozbawienia Skarżącego możliwości uzyskania należnego mu świadczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący realizował obowiązki w zakresie zapewnienia prawidłowego dozoru w ramach parkingu strzeżonego, do czego organ nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń, mając na względzie, iż działanie to wynika z faktu powierzenia dozoru przez organ w ramach jego władczych uprawnień. Dodatkowo podniesiono, że – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 102 u.p.e.a. – obowiązek zwrotu poniesionych wydatków oraz wypłaty wynagrodzenia za sprawowany dozór jest uzależniony od jego faktycznego wykonywania. Dozór natomiast – w ocenie strony skarżącej – był faktycznie wykonywany, co rodzi możliwość wystąpienia z roszczeniem na drodze administracyjnoprawnej.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi,ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy na gruncie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 130a p.r.d. stronie skarżącej można przypisać legitymację podmiotową do żądania zwrotu wydatków i wynagrodzenia jako dozorcy spornego pojazdu. Postępowanie bowiem zostało zainicjowane w takich właśnie granicach żądania (wniosku) strony skarżącej i z tytułu, jak utrzymuje, sprawowania przez PKS S.A. dozoru nad opisanym wyżej pojazdem, co do którego orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa i który to pojazd został usunięty z drogi publicznej w trybie art. 130a p.r.d., zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika uznanie przez organ, że zaistniały przesłanki prawne do umorzenia postępowania w sprawie z racji jego bezprzedmiotowości albowiem A S.A. nie może być kwalifikowany jako podmiot wyznaczony do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi, gdyż w dacie wydania dyspozycji usunięcia spornego pojazdu nie wiązał go ze Starostą stosunek administracyjnoprawny w tej materii, a tylko taki jest podstawą żądania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia.

Należy zauważyć, że (także w stanie prawnym z daty przyjęcia pojazdu na parking) pojazd usunięty z drogi w trybie art. 130a p.r.d. jest umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 5c p.r.d.). Skoro opłaty, o których mowa w art. 130 ust. 5c powołanej ustawy obciążają właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy, to znajdują one zastosowanie tylko w stosunku do właściciela pojazdu w dacie usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia należności w związku z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa. Pojazd usunięty w trybie określonym w art. 130a ust. 1 i ust. 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 130a ust.10 p.r.d.). Zgodnie zaś z art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca, wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wcześniej kosztów przyjął, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10) stwierdził, że "jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia" (obecnie § 3 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia, ponieważ w aktualnym stanie prawnym przejście własności pojazdu na rzecz powiatu następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku).

Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. "a" i "c" powołanego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Odesłanie to dotyczy więc dotyczy treści art.102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Na tej zatem podstawie prawnej dozorcy należy się zwrot wydatków i wynagrodzenie.

W ocenie Sądu, stanowisko organów, że A S.A. nie był jednostką wyznaczoną w ujęciu art. 130a ust. 5c p.r.d., a przez to dozorcą w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a., a zatem nie przysługiwał stronie skarżącej przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż jej żądanie nie wynika ze stosunku administracyjnoprawnego, którego przedmiotem było parkowanie usuniętego z drogi pojazdu (dozór) - nie mogło być zaakceptowane z uwagi na fakt błędnej i niepełnej oceny zebranych dowodów oraz stanu faktycznego sprawy, a także niewłaściwej wykładni przepisów art. 130a p.r.d. i art. 102 § 2 u.p.e.a.

W omawianej materii przede wszystkim podkreślenia wymaga, że usunięcie spornego pojazdu nastąpiło bezsprzecznie w trybie art. 130a p.r.d. Pojazd został bowiem usunięty z drogi przez Policję, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów art. 130a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1b, ust. 4 pkt 1 p.r.d. oraz na mocy jej dyspozycji umieszczony na parkingu strzeżonym należącym do A S.A. W aktach znajduje się pismo z dnia [...] r., z którego wynika, że sprowadzenie pojazdu na teren parkingu przez Policję nastąpiło w wykonaniu art. 130a ust. 5c p.r.d., zgodnie z którym (w wersji obowiązującej w dacie zdarzenia) - pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

Usunięcie i umieszczenie pojazdu na parkingu nastąpiło zatem niewątpliwie wskutek władczych działań organów państwa na mocy norm prawa o publicznym, administracyjnoprawnym charakterze, a nie na podstawie innego tytułu prawnego, w szczególności cywilnoprawnego. Pogląd, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie (parkowanie) usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych należy uznać za aktualnie utrwalony w judykaturze (vide – wyrok NSAz 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 325/07, uchwała NSA o sygn. I OPS 1/10, wyrok 7 Sędziów NSA z 13.4.2015 r., sygn. I OPS 4/14, Lex 166529). W orzecznictwie podkreśla się, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego, jest to bowiem typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych, polegających na tym, że po usunięciu pojazdu jego właściciel powiadamiany jest w trybie administracyjnym o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w razie nieodebrania pojazdu w ustawowym terminie. Przy czym przy nieodebraniu pojazdu przez uprawnioną osobę i przejściu jego własności na rzecz Skarbu Państwa, między jednostką prowadzącą parking a nowym właścicielem pojazdu - Skarbem Państwa nie dochodzi do zawarcia jakiejkolwiek umowy, a w szczególności umowy przechowania pojazdu. Brak jest również w obowiązujących przepisach prawa normy, na podstawie której tworzyłby się między jednostką prowadzącą parking a Skarbem Państwa cywilnoprawny stosunek przechowania pojazdu (wyrok NSA z 24.10.2014 r., sygn. II GSK 1446/13).

Na tym tle trzeba także zważyć, jak trafnie powołano w skardze, że cywilnoprawna droga dochodzenia roszczeń za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na Skarb Państwa na podstawie Prawa o ruchu drogowym (art. 130a ust. 10 p.r.d.) także w razie dochodzenia takich należności za okres poprzedzający przejście pojazdu na własność Skarbu Państwa – jest wyłączona (orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. II CSK 284/2008 oraz z 11 lutego 2009 r., sygn. V CSK 332/2008, a także uchwała tego Sądu z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 47/2007).

Słusznie zatem strona skarżąca zarzuca, że utrzymanie stanowiska organu stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów państwa bowiem pozbawiałoby ją możliwości dochodzenia roszczeń.

Organy obu instancji, w tym starosta, odmawiając w istocie uznania interesu prawnego strony skarżącej w spełnieniu jej żądania, nie podjęły przy tym próby wyjaśnienia (skoro utrzymują, że A S.A. nie był podmiotem wyznaczonym do prowadzenia tego rodzaju parkingu, tudzież wymieniony parking nie posiadał statusu "wyznaczonego przez starostę parkingu strzeżonego"), dlaczego w takim przypadku Policja stosowała w podanym okresie praktykę umieszczania na parkingu strony skarżącej usuwanych z drogi w tym trybie pojazdów – i to w kontekście pozostałych okoliczności sprawy, a mianowicie faktu, że uprzednio Starostę oraz A S.A. wiązała umowa zobowiązująca do przechowywania przez A SA na tym parkingu usuwanych pojazdów (do 30 czerwca 2006 r.), zaś później – od 18 lipca 2008 r. do 31 lipca 2010 r. formalnie ujmując A S.A. był jednostką wyznaczoną, na co wskazuje pismo Starosty z [...] r. Nie jest okolicznością przy tym sporną, że pojazd pozostawał na tym parkingu do dnia protokolarnego przejęcia przez starostwo, to jest do dnia [...] r., wskutek uprawomocnienia się postanowienia z dnia 29 maja 2014 r., sygn. I Ns 350/14, wydanego przez Sąd Rejonowy w Z. Ś., orzekającego o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Z. Co więcej, z pisma A S.A., datowanego na [...] r., do Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, że [...] r. do Starosty złożono wniosek o podjęcie czynności zmierzających do likwidacji parkingu i wskutek tego pisma stosowne działania podjęto, lecz poprzez nie przyjmowanie nowych (podkreślenie Sądu) pojazdów na teren opisanej nieruchomości.

W świetle tych dowodów trzeba uznać, że jeśli faktycznie pojazd na parkingu strzeżonym prowadzonym przez A S.A. znajdował się, był przechowywany i na tę okoliczność Starosta wiedzę posiadał i pozostawało to bezsprzecznie w bezpośrednim związku z wykonywaniem w praktyce przez Starostę zadań publicznych prawem mu przypisanych, wynikających z art. 130a p.r.d., a dotyczących powinności wyznaczenia (posiadania) parkingu dla tego rodzaju pojazdów, to nie można utrzymywać, że nie występował stosunek administracyjnoprawny i odmawiać skarżącej stronie przymiotu strony legitymowanej do żądania zwrotu poniesionych z tytułu faktycznie sprawowanego dozoru pojazdu wydatków i wynagrodzenia. Z lektury akt administracyjnych nie da się wyprowadzić wniosku, że czynności przechowywania pojazdów na przedmiotowym parkingu przez A S.A. nosiły znamiona samowolnych działań, nie pozostających w jakimkolwiek związku z działaniami organów Państwa, opartymi na uregulowaniach cytowanego art. 130a p.r.d.

Dokonując oceny tej kwestii, organy nadto skupiły się na momencie usunięcia spornego pojazdu z drogi, jako przesądzającym o charakterze stosunku łączącego wnioskodawcę ze Starostą. Uszło uwagi organów to, że moment ów wyeksponowany jest w przepisach art. 130a p.r.d., a więc w przepisach regulujących – co do zasady – rozliczenia właściciela usuniętego z drogi pojazdu, wobec Starosty. Tymczasem w art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowiącym normatywną podstawę żądania przez stronę skarżącą zwrotu kosztów, prawodawca abstrahuje od chwili usunięcia pojazdu z drogi, dopuszczając możliwość żądania "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru" oraz "wynagrodzenia za dozór". Zastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zostało expressis verbis uzależnione w samej treści tej normy prawnej od powierzenia dozoru podmiotowi już wcześniej wytypowanemu do sprawowania dozoru.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, tj. uchybiono regułom art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy bowiem dokonały w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, błędnej oceny zgromadzonych dowodów i nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a nadto dopuściły się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 130a p.r.d. oraz błędu subsumcji poprzez niezastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz w konsekwencji naruszyły przepis art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, chociaż nie zachodziły ku temu podstawy.

Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organ rozstrzygnie na gruncie art. 102 § 2 u.p.e.a. - nie kwestionując legitymacji podmiotowej strony skarżącej jako uprawnionej do żądania zwrotu za wykonany dozór poniesionych wydatków i wynagrodzenia. Rzeczą organu będzie ustalenie konkretnej kwoty tych należności po rozważeniu, czy i jakie zachodzą przesłanki faktyczne i prawne kształtujące ich wysokość, w tym dotyczące okresu dozoru.