Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1921/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 2, art. 59 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 136, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 118/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 /czterysta trzydzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 118/10, po rozpoznaniu skargi "[...]" PHU Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] grudnia 2009 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, odmówił pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjno-magazynowej we Wrocławiu przy ul. Krzemienieckiej 16-18 – inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z [...] października1994 r. ze zmianami.

Rozpoznając wniosek inwestora – PHU "[...]" Sp. z o.o., organ I instancji w motywach uzasadnienia stwierdził, że zgłoszona inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z [...] października 1994 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej ustawienie tymczasowej hali na okres trzech lat z przyłączem elektrycznym i szambem we Wrocławiu przy ul. Krzemienieckiej 20., wydanej na rzecz Zakładów Produkcji Systemów Wentylacyjnych "[...]". Pozwolenie to przeniesione zostało decyzją Prezydenta Wrocławia z 5 maja 2006 r. (nr [...]) na rzecz PHU "[...]" Sp. z o.o. Kolejną decyzją z [...] czerwca 2006 r. (nr [...]) Prezydent Wrocławia zmienił decyzję nr [...] z [...] października 1994 r. w części dotyczącej terminu ważności decyzji skreślając słowa "na okres tymczasowy" i wpisując "na czas nieokreślony".

Organ I instancji ustalił również, że w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z [...] czerwca 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z uwagi na powyższe organ wskazał, że stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony. Organ podniósł, że z oświadczenia złożonego przez kierownika budowy wynika, iż dziennik budowy zaginął oraz, że nie zachowała się dokumentacja projektowa hali. Z kolei prezes zarządu PHU "[...]" Sp. z o.o. K. K. oświadczył, że przedmiotowa hala została nabyta od poprzedniego właściciela w maju 2005 r. jako gotowy obiekt. Dlatego też organ I instancji stwierdził, że z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę powstał obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Wydanie pozwolenia na użytkowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania PHU "[...]" Sp. z o.o., decyzją z [...] grudnia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z [...] czerwca 2006 r., którą zmieniono decyzję nr [...] poprzez przekwalifikowanie przedmiotowej hali z obiektu tymczasowego na obiekt trwały, nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Powyższa decyzja nr [...] udzielała pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej ustawienie tymczasowej hali na okres trzech lat. Termin ważności pozwolenia na budowę już upłynął.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, powołując się podobnie na art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, podkreślając, że obiekty budowlane których termin istnienia oznaczony w pozwoleniu na budowę upłynął podlegają rozbiórce, na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ww. ustawy).

W ocenie organu wykluczone jest zalegalizowanie obiektu budowlanego, który podlega rozbiórce z mocy samego prawa ani tym bardziej udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie.

Na mocy art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmowa pozwolenia na użytkowanie może zostać wydana z powodu niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4. W konsekwencji odmówić pozwolenia na użytkowanie można gdy wprawdzie obiekt budowlany podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz z powodu złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku, bądź stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie opisanym w art. 59a ust. 2, za które wymierza się karę, o której mowa w art. 59f.

W omawianym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, nie zachodzi żadna z wyżej opisanych przesłanek. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych zarówno do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jak i odmawiającej udzielenia takiego pozwolenia. Dlatego też należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje bowiem, jak wynika z orzecznictwa i doktryny, m.in. wówczas gdy nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności, gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik PHU "[...]" Sp. z o.o. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. a także naruszeniem art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącą obrazą art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, tym bardziej gdy inwestor wniósł o zezwolenie na użytkowanie wraz ze zmianą charakteru użytkowania przedmiotowego obiektu. Rozstrzygnięcia jakiego domagał się skarżący w postępowaniu administracyjnym, znajduje swoje oparcie – zdaniem autora skargi – w przepisach prawa, w szczególności w treści art. 51 ustawy – Prawo budowlane, albowiem przepis ten ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Ponadto ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku, nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Ponieważ przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania to uzasadnione jest przekonanie, że jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W całości chybione jest także stanowisko organu, jakoby przedmiotowy obiekt podlegał rozbiórce z mocy delegacji ustawowej wskazanej w art. 38 ust. 2 ustawy –Prawo budowlane. Takiej podstawy prawnej przepis ten nie zawiera.

Pominęły także organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przede wszystkim przez to, że pierwotna decyzja Prezydenta Wrocławia nie określała swojej ważności, lecz zawierała pozwolenie na usytuowanie hali produkcyjno-usługowej na okres trzech lat, licząc od daty zakończenia budowy. Decyzja ta nie wygasła – wprost przeciwnie została przeniesiona na skarżącego decyzją z [...] maja 2006 r. Nigdy także nie zawierała terminu rozbiórki. Tym samym nie może być mowy o postępowaniu egzekucyjnym, na które powołał się organ w uzasadnieniu swojej decyzji.

Niemniej istotne a pominięte przez organy obu instancji (z obrazą art. 107 § 3 k.p.a.) jest to, że dokończenie przez skarżącego budowy nastąpiło w czasie prawomocności decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] czerwca 2006 r., co w oczywisty sposób zmienia jego sytuację prawną w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ II instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) co było spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i należytej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Sąd wskazał następnie na regulację przepisów art. 140, 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według Sądu podstawową kwestią w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Przedstawiając przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczyło się na wniosek strony skarżącej, istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania sprawy (decyzja co do istoty może być zarówno pozytywna jak i negatywna), sprawę pozwolenia na użytkowanie załatwia się w formie decyzji administracyjnej oraz właściwym w pierwszej instancji do załatwienia niniejszej sprawy był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia. Oznacza to, że prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie wykazał w sposób dostateczny, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., czym naruszono dodatkowo przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ II instancji doszedł do zdecydowanie przedwczesnych wniosków, stwierdzając, że w niniejszej sprawie upłynął termin ważności pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego a także, że upłynął trzyletni termin istnienia tymczasowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakich dowodach oparł swoje stwierdzenia, wręcz brak jest dokładnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności, nie zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy, od jakiej daty został liczony bieg trzyletniego terminu istnienia ukończonego tymczasowego obiektu budowlanego oraz w jakiej dacie upłynął ten okres. Jeżeli organ powołuje się na takie okoliczności obowiązany jest wykazać w oparciu o jakie fakty uznał wskazane okoliczności za udowodnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Podobnie upływ ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie został wykazany.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego winien rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą merytoryczne rozstrzygnięcie, również w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez Spółkę, nie zaś uznać sprawę za bezprzedmiotową, jedynie z uwagi na fakt, iż przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – zdaniem organu – ogranicza możliwość wydania decyzji negatywnej do przypadków wymienionych w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził tylko, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wyżej opisanych przesłanek, nie poddając w ogóle analizie dokumentacji dowodowej zgromadzonej przez organ I instancji. W zasadzie przypadki tam wymienione, a mianowicie – niespełnienie wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, winien w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie dokładnie przeanalizować i ocenić organ odwoławczy. W art. 57 ust. 1-4 ustawy – Prawo budowlane zawarte zostały wymogi odnośnie dokumentów jakie obligatoryjnie ma dołączyć inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz tryb uzupełnienia niekompletnych, nieścisłych lub posiadających braki dokumentów. Organ odwoławczy nie ocenił w tym zakresie wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, a mimo to stwierdził, że w badanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek opisanych w art. 59 ust. 5 powołanej ustawy.

Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.

Rozpoznając na nowo sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego i sądawoadministracyjnego oraz wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 136 k.p.a. skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, że organ II instancji miał w niniejszej sprawie obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

– art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd do bezpodstawnego uznania, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania sprawy ewentualnego pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, a zatem nie zachodziły przesłanki uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji przesłanki jego umorzenia przez organ II instancji.

W ocenie skarżącego zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji z [...] września 2009 r., którą organ nadzoru budowlanego I instancji odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali, jednoznacznie wynika, iż w 2005 r. sporna hala istniała już jako "gotowy obiekt". Organ I instancji ustalił, iż zaginął dziennik budowy tej inwestycji, jak również dokumentacja projektowa hali. W związku z wynikającą z powyższego niemożliwością precyzyjnego ustalenia okresu, w którym została budowana hala, organ oparł swoje ustalenia na treści oświadczenia Prezesa Zarządu "[...]" PHU Sp. z o.o. z 6 maja 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowa hala została nabyta od poprzedniego właściciela w maju 2005 r. jako gotowy obiekt. Inwestycja ta została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] października 1994 r., którą udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "ustawienie tymczasowej hali na okres trzech lat z przyłączem elektrycznym i szambem" we Wrocławiu przy ul. Krzemienieckiej 20. Jakkolwiek takie sformułowanie decyzji należy uznać na nieprecyzyjne, albowiem nie określa ono ani terminu obowiązywania pozwolenia na budowę, ani sposobu obliczania trzyletniego okresu istnienia hali, to w świetle przyznanej przez stronę okoliczności, iż przedmiotowa hala w roku 2005 istniała już jako obiekt "gotowy", nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, tj. [...] września 2009 r., trzyletni okres istnienia obiektu tymczasowego już upłynął. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, obowiązującej w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, obiekt budowlany, którego termin istnienia oznaczony w pozwoleniu na budowę upłynął, podlega rozbiórce, której powinien dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu na swój koszt.

Autor skargi kasacyjnej ponadto przedstawił dalszą argumentację wskazującą na to, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. Obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania powstaje wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony przez organ I instancji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ II instancji dokonał oceny poprawności postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ powiatowy, i nie doszukał się w nim uchybień skutkujących powstaniem konieczności uzupełnienia tego postępowania zgodnie z art. 136 k.p.a.

Powyższe czyni niesłusznym zarzut Sądu I instancji, jakoby WINB przedwcześnie uznał za udowodniony upływ terminu legalnego istnienia tymczasowego obiektu budowlanego.

W ocenie skarżącego organ II instancji miał zatem podstawę do orzekania o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji do jego umorzenia i uchylenia decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie nie było bowiem podstaw do rozstrzygania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w drodze postępowania administracyjnego. Skoro zaś decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia nr 405/06, zmieniająca charakter spornego obiektu z tymczasowego na stały, została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ I instancji ustalił, że upłynął już termin istnienia obiektu określony w pozwoleniu na budowę, to obowiązek jej rozbiórki wynika z mocy samego prawa i podlega egzekucji zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie uznał, że sprawa pozwolenia na użytkowania przedmiotowego obiektu jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Decydujący w tej kwestii jest tymczasowy charakter spornego obiektu. Tymczasowość obiektu budowlanego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli wydający decyzję organ administracji architektoniczno-budowlanej określił w niej okres istnienia obiektu, organ nadzoru budowlanego nie jest władny udzielać zgody na jego dalsze funkcjonowanie po upływie tego okresu, poprzez udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. Takie działanie pozostawałoby bowiem w ewidentnej sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w pozwoleniu na budowę. Powyższe powoduje, iż zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, co prowadzi do stwierdzenia, że postępowanie organu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego nakazem rozbiórki z mocy prawa było bezprzedmiotowe. Badanie więc przez organ II instancji wniosku oraz jego kompletności w trybie art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego byłoby niezasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PHU "[...]" Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego przystąpiono do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Jako trafny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu procesowego art. 136 k.p.a., aczkolwiek został on mylnie objęty podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu odwoławczego, polegających na tym, że wbrew wymogom art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. nie uzupełnił materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co w rezultacie przedwcześnie przyjął, że upłynął termin ważności pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego a także trzyletni termin jego istnienia.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że powyższa ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była nieuprawniona. Sąd bowiem kierując się wyłącznie uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego nie uwzględnił ustaleń zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz nie dokonał właściwej analizy całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, na którym powinien się oprzeć w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] października 1994 r. udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej ustawienie tymczasowej hali na okres trzech lat.

Przy takiej treści decyzji niewątpliwie istotną okolicznością było to w jakim czasie przedmiotowy obiekt powstał i był użytkowany. Organ pierwszej instancji przyjął w decyzji z [...] września 2009 r., że minął trzyletni termin określony w pozwoleniu na budowę z uwagi na oświadczenie prezesa zarządu PHU "[...]" Sp. z o.o. z 6 maja 2008 r., który stwierdził m.in., że przedmiotowa hala została nabyta od poprzedniego właściciela w maju 2005 r. jako gotowy obiekt.

W toku całego postępowania administracyjnego i sądowego wartość dowodowa wymienionego oświadczenia nie została podważona, a nadto znajduje oparcie w innym dokumencie, mianowicie orzeczeniu technicznym z kwietnia 2008 r. stwierdzającym, że obiekt nadaje się do użytkowania i wskazującym dodatkowo, że: "hala warsztatowo-magazynowa z zapleczem socjalno-biurowym przejęta od poprzedniego właściciela jako gotowy obiekt o charakterze produkcyjnym wymagała przystosowania do pełnienia nowej funkcji jako bazy warsztatowo-transportowej z zapleczem administracyjno-socjalnym (...)". W obu powołanych dokumentach podano, że zakres prac wykonanych przez nowego właściciela obejmował elementy zagospodarowania terenu i prace przystosowawcze wewnątrz obiektu.

W świetle takiego materiału dowodowego prawidłowe było wnioskowanie organów nadzoru budowlanego, że najpóźniej w maju 2005 r. istniał gotowy obiekt hali na wyznaczonej nieruchomości, a zatem trzyletni termin jego "tymczasowego ustawienia" upłynął w maju 2008 r.

Taki stan faktyczny determinował zastosowanie w sprawie m.in. przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym obowiązek inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na swój koszt stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione.

Organ pierwszej instancji kierując się regulacją tego przepisu odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu przyjmując, że wraz z upływem trzyletniego terminu określonego w pozwoleniu na budowę powstał obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu, natomiast organ odwoławczy uznał, że w takim stanie faktycznym i prawnym zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego.

Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy skutkowało tym, że nie została dokonana pełna ocena materialnoprawnej podstawy podjętych orzeczeń.

Tymczasem unormowanie cyt. przepisu art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. miało niewątpliwie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 24 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 900/86, wyrok NSA z 5 września 1988 r., sygn. akt IV SA 644/88). Z kolei w wyroku z 10 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 500/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana co do obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

W kontekście powyższych uwag należało zatem oceniać zagadnienie bezprzedmiotowości niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu oczywiście regulacji zawartej w art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, która według organu odwoławczego nie mogła mieć w sprawie zastosowania, a w szczególności nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosząc się w sposób właściwy do kwestii wykładni art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek opisanych w cyt. art. 59 ust. 5.

Wyrażenie takiej oceny czyni uzasadnienie zaskarżonego wyroku niespójnym. Z jednej bowiem strony Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania, a z drugiej strony kwestionuje też przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, nie uznając jednocześnie, że doszło do naruszenia prawa materialnego warunkującego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Niekonsekwentne jest też stanowisko Sądu co do zastosowania przez organ przepisu art. 105 § 1 k.p.a., co czyniło zasadnym zarzut kasacyjny odnoszący się do tego przepisu.

Sąd wprawdzie wyraził pogląd, że w sprawie nie wystąpiły sytuacje wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania, lecz nie wypowiedział się wyraźnie co do tego, jakie przepisy prawa materialnego miałyby stanowić podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem było to konieczne, jeżeli się zważy, że w decyzji organu odwoławczego przedstawiona została argumentacja prawna wykazująca, że nie można rozpatrywanej sprawy załatwić przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, a konkretnie, że brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

Na marginesie dodać trzeba, że przedmiot sprawy, określony wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, nie zmienił się w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast wnioskodawca zgłosił dalsze żądania co do legalizacji czy zmiany charakteru obiektu, to nie oznacza – jak wywodzi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że nastąpiła tym samym zmiana przedmiotowa sprawy będącej w toku. Skuteczność modyfikacji żądania jest bowiem uzależniona od regulacji materialnoprawnej, wyznaczającej chociażby tryb postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy strona mogła ewentualnie zainicjować wszczęcie odrębnego postępowania.

Trafnie natomiast podniósł autor skargi kasacyjnej, że w obrocie prawnym obowiązuje decyzja o pozwoleniu na budowę określająca okres legalnego istnienia przedmiotowego obiektu tymczasowego. Znaczenia tej więc decyzji i skutków prawnych z niej wynikających nie można było pominąć przy kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaistniała podstawa do orzeczenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.