Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 453/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. P., D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] września nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku H. S. z dnia [...].05.2014 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o klatkę schodową oraz nadbudowie piętra części mieszkalnej przewidzianej do realizacji na terenie [...] ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) przewidzianej do realizacji na terenie[...] .

I. Rodzaj inwestycji

Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) polegająca na rozbudowie budynku o klatkę schodową oraz rozbudowie budynku i nadbudowie piętra części mieszkalnej od strony elewacji ogrodowej.

II. Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

1. Wymagania dotyczące nowej zabudowy:

1) Linia zabudowy:

a) maksymalna nieprzekraczalna: wyznaczona w odległości około 3 m od granicy z

działką drogową nr 78 oraz około 4 m od granicy z ul. [...] (dz. Nr 79)

w nawiązaniu do linii zabudowy budynku położonego przy ul. [...].

b) pozostałe odległości od granic z sądziednimi działkami budowlanymi: zgodnie z

przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadac budynki i ich

usytuowanie (Dz. U. Z 2002 r., poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie w

sprawie warunków technicznych).

2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu:

maksymalnie 35 % łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy. Klatka

schodowa od frontu około 25 m2, rozbudowa od strony elewacji ogrodowej ok. 45

m2.

3) Szerokość elewacji frontowej: bez zmian

4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: część

rozbudowana i nadbudowana maksymalnie do wysokości istniejącej głównej

bryły budynku tj. do około 8,39 m.

5) Geometria dachu: dach płaski ze spadkiem w kierunku własnej działki

2. Inne uwarunkowania:

1) Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych: bez zmian

III. Warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej

1. Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Z 2013 r., poz 1235 ze zm).

2. Nie ustala się warunkiów w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

IV. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

Obsługa komunikacyjna, zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków sanitarnych, sposób ogrzewania – na dotychczasowych zasadach, gospodarowanie odpadami zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku [...], odprowadzanie wód deszczowych - na teren objęty wnioskiem, zaopatrzenie w środki łączności nie dotyczy (jeśli bezprzewodowe).

V. Wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich

1. Zgodnie z art. 63 ust. 1, 2, 4 u.p.z.p.:

- w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy,

- decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę,

- wnioskodawcom, którzy nie uzyskali prawa do dysponowania gruntem przeznaczonym na cele budowlane, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.

2. Decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości.

VI. Warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych - nie dotyczy.

VII. Linie rozgraniczające teren inwestycji

Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

VIII. Inne warunki

1. Ewentualne kolizje planowanych obiektów budowlanych z istniejącą na terenie inwestycji infrastrukturą, należy rozwiązać w projekcie budowlanym, w uzgodnieniu z gestorem sieci.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...].05.2014 r. do kancelarii [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Pismem z dnia [...].05.2014 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń.

W toku postępowania administracyjnego wystąpiono do właściwej w przedmiotowej sprawie jednostki z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy, tj. do [...] Dróg [...].

W dniu [...].06.2014 r. uwagi do sprawy wnieśli A. P. i D. P. dot. m.in. niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na wartość ich nieruchomości, braku symetrii pomiędzy dwoma częściami budynku bliźniaczego, defektów w walorach architektonicznych zabudowy, które spowodują wystąpienie efektu braku ładu przestrzennego, ograniczenia światła słonecznego oraz negatywnego wpływu zmiany sposobu użytkowania wnioskowanej nieruchomości.

Pismem z dnia [...].07.2014 r. inwestorka odpowiedziała na ww. uwagi stron postępowania pisząc, że "brak jest opinii rzeczoznawcy majątkowego, który wyceniłby wartość nieruchomości, zdaniem inwestorki planowana inwestycja spowoduje wzrost estetyki zabudowy oraz zwiększenie wartości obu nieruchomości". Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że "już obecnie brak jest symetrii pomiędzy segmentami budynku bliźniaczego ze względu m.in. na różne umiejscowienie dobudowanych garaży, inne wejścia do budynków, wielkość okien". W kwestii doświetlenia nieruchomości sąsiedniej inwestorka podniosła, że planowana inwestycja "nie spowoduje ograniczenia dostępu do światła słonecznego w ciągu dnia, ponieważ rozbudowa nastąpi głównie po północnej stronie budynku, natomiast słońce oświetla budynki bezpośrednio od strony południowej. Rozbudowa po stronie południowej nie ma żadnego wpływu na ograniczenie dostępu do światła dziennego ani słonecznego do nieruchomości przy ul. [...]. W kwestii prowadzenia działalności magazynowej wnioskodawczyni wyjaśniła, że planowana inwestycja obejmuje "jedynie budowę klatki schodowej oraz nadbudowę piętra i części parteru". We wniosku "nie ma mowy o jakiejkolwiek budowie powierzchni magazynowych"

Odpowiadając na te uwagi organ I instancji poinformował, iż jak wspomniano w punkcie V, decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości. Planowana inwestycja ma dotyczyć wyłącznie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy), wniosek nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania nieruchomości na np. prowadzenie działalności magazynowej.

Dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu wymaganej procedury i uzgodnienia z odpowiednimi jednostkami. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy żądana decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu poniższych punktach:

co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

dla zmiany przeznaczenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wymagana zgoda na zmianę gruntów rolnych / leśnych na cele nierolnicze / nieleśne;

wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt. 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Jest to odległość jaką, zgodnie z ww. przepisami można wyznaczyć dla terenu o szerokości frontu około 13 m. Zabudowa objęta takim promieniem (50 m) jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. Pozostawiono zatem promień obszaru analizowanego, wyznaczając granice tego obszaru jak wyżej. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości położone przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...].

Przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy kierować się należy zasadą ładu przestrzennego. U.p.z.p. poprzez określenie definicji ładu przestrzennego nakłada obowiązek pojmowania kształtowania przestrzeni w taki sposób, by planowane inwestycje tworzyły przestrzennie harmonijną całość z uwzględnieniem "uporządkowanych relacji wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych".

Przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, wysokość, obowiązującą linię zabudowy oraz formę dachów charakterystyczną dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym ponadto nie spowoduje zmiany szerokości elewacji frontowej. Nie stanowi jednak kontynuacji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zabudowa istniejąca na objętym wnioskiem terenie posiada łącznie powierzchnię około 110 m2 i zajmuje 20,99 % powierzchni terenu. Rozbudowa o około 70 m2 (25m2 klatka schodowa, 45m2 rozbudowa od strony elewacji ogrodowej) spowoduje wzrost wskaźnika zabudowy do wielkości około 34,35 %. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 29,9 %.

Obowiązujące przepisy Rozporządzenia przewidują także możliwość innego ustalenia parametrów zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie z § 5 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalenie na podstawie § 5 ust. 2 innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wymaga uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy odstąpić można od nawiązania do średnich wartości wskaźników zabudowy charakterystycznych dla obszaru analizowanego, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, w przypadku gdy obszar analizowany charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem zabudowy. Umożliwia to stosowanie uzasadnionej elastyczności przy określaniu warunków nowej zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że obszar analizowany stanowi teren o spójnej dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową, który charakteryzuje się jednak dużym zróżnicowaniem pod względem wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynoszącym od około 20,7 % do około 44,1 %. Rozbudowa istniejącego budynku o maksymalnie 70 m2 nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, a celem inwestycji jest podniesienie standardu zamieszkania w objętym wnioskiem budynku oraz próba podniesienia jego walorów architektonicznych. Uznano zatem, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość rozbudowy istniejącego budynku zgodnie z wnioskiem i ustalenie wskaźnika zabudowy w wielkości maksymalnie 35 % łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy.

Organ I instancji ocenił, że bezzasadne jest powoływanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu oceny wpływu rozbudowy wnioskowanego budynku na wartość nieruchomości sąsiedniej – decyzja o warunkach zabudowy nie powoduje zmiany wartości nieruchomości.

Poinformował także, że lokalizacja nowej części budynku względem granic działek sąsiednich rozstrzygana jest na kolejnym etapie inwestycyjnym jakim jest proces ubiegania się o decyzję pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, do którego należy ocena, czy projektowana zabudowa spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczegółowych wydanych na jego podstawie. Dopiero na etapie postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej ocenia zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest wszak przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (WSA w Łodzi wyrok z dnia 13.07.2010 r., II S.A./Łd 386/10). Organ prowadzący postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy badanie kwestii opartych na przepisach prawa budowlanego, dotyczących m.in. odległości od granic działek sąsiednich. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. (II SA/Łd 255/11) "decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno- budowlanymi.

W decyzji ustalono pozostałe odległości od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi: zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc niniejsza decyzja nie przesądza o rozbudowie wnioskowanego budynku w granicy z sąsiednią działką, a jedynie o rozbudowie budynku i nadbudowie piętra części mieszkalnej od strony elewacji ogrodowej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. (II SA/Łd 255/11) "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/08")".

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 30 września 2014 r. wnieśli A. P. i D. P. (dalej: skarżący). Stwierdzając, że rozbudowa budynku w granicy działki jest szkodliwa dla ich interesów zarzucili zaskarżonej decyzji, że do jej wydania doszło w wyniku wielokrotnego naruszenia prawa. W trakcie postępowania doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. W decyzji nie uwzględniono, że w wyniku rozbudowy powstanie budynek wielorodzinny. Analiza zapisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przesądzenie o budowie w granicy działki, a tym samym zmniejszeniu wartości sąsiedniej nieruchomości. Wbrew stwierdzeniu w decyzji, że działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwględnia się, gdy wieksza część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniono działkę przy ul. [...], choć w mniejszej części leży ona w obszarze analizowanym. Odwołujący podnieśli, że wbrew zasadzie kontynuacji w wyniku rozbudowy powstanie nietypowy budynek, o formie niespotykanej w okolicy. Jako bezsadne ocenili także argumenty decyzji na rzecz możliwości odstąpienia od reguły z § 5 ust. 1 Rozporządzenia oraz stanowisko organu o niepowołaniu biegłego w celu określenia utraty wartości ich nieruchomości na skutek realizacji inwestycji. Zarzucili także decyzji organu I instancji nieprecyzyjność sformułowań i naruszenie przez to art. art. 11, 104 § 2 i 107 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami przywołanej ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Orzecznictwo sądowe także podkreśla, iż organ wydając decyzję odmawiającą powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

Na gruncie wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 pkt. 1 jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno — estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny rozumiany, jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej, jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do treści samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Kolegium wskazało, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 up.z.p.

Wszczęcie postępowania nastąpiło z wniosku H. S. złożonego w organie pierwszej instancji w dniu 19 maja 2014 r. W toku postępowania organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną, wystąpił do poszczególnych organów o stosowane opinie i uzgodnienia, które uzyskał. Obszar analizowany sporządzony został w odległości wskazanej przepisami Rozporządzenia, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. nie mniej niż 50 metrów, w niniejszej sprawie przyjęto do analizy minimalny obszar, mapa zasadnicza zgodna jest ze stanem faktycznym.

Przyjęcie takiego obszaru pozwala na objęcie analizą urbanistyczną terenu tworzącego urbanistyczną całość i dokonania na nim niezbędnych ustaleń, w tym zwłaszcza dotyczących kontynuacji funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów zagospodarowania nieruchomości. Ustalono, że zamierzenie kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.

W trakcie postępowania organ pierwszej instancji wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, wskazał także parametry zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Na tym tle dokonał analizy wniosku i określił parametry zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazał przy tym, iż określając parametry dla nowej zabudowy kierował się zasadami dotyczącymi ładu przestrzennego określonego w przepisach u.pz.p.

W ocenie SKO organy administracji publicznej nie mogą w żadnym razie podchodzić rygorystycznie do kwestii zachowania ładu przestrzennego, takie rygorystyczne podejście przeczyłoby intencji ustawodawcy nakładającego duży nacisk na konstytucyjne prawo własności i związaną z tym swobodę zagospodarowania terenu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 816/13 NSA stanął na stanowisku, że obowiązek nawiązania do skali i charakteru zabudowy istniejącej nie oznacza bezwzględnego wymogu, aby segment budynku w zabudowie bliźniaczej stanowił lustrzane odbicie budynku istniejącego na nieruchomości sąsiedniej. Przez nawiązanie do skali i charakteru zabudowy istniejącej należy przede wszystkim rozumieć to, że budynek powinien być budynkiem mieszkalnym skoro na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek o tym charakterze, jednocześnie nie oznacza to identyczności architektonicznej. Takie stanowisko zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r. IV SA/Po 1104/12. Organ zwrócił też uwagę, że także przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, ustawa definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny, segment budynku w zabudowie bliźniaczej nie musi być lustrzanym odbiciem, powinien zachowywać, co najwyżej, pewien stopień podobieństwa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 417/14).

Z treści wyników analizy, organ pierwszej instancji wyprowadził wniosek, iż planowana inwestycja kontynuuje nie tylko funkcję obiektów występujących w badanym obszarze, ale większość parametrów zabudowy w tym zwłaszcza linię zabudowy, wysokość budynków, geometrię dachów, nie powoduje zmiany szerokości elewacji frontowej. Planowana inwestycja nie kontynuuje natomiast średniego wskaźnika zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Obecnie, zgodnie z wnioskiem inwestorki, istniejąca na działce zabudowa zajmuje obszar w wielkości 112,12 m2 oznacza to, że przed realizacją planowanej inwestycji nieruchomość objęta wnioskiem, zajmująca 524 m2 powierzchni, zabudowana jest w 21,3 %. Planowana inwestycja obejmuje wnioskiem 25 m2 (klatka schodowa) oraz 45 m2 (rozbudowa od strony elewacji ogrodowej), łącznie 70 m2, powoduje wzrost wskaźnika zabudowy do 34,7 %. Organ pierwszej instancji ustalił natomiast, że średni wskaźnik zabudowy wynosi w badanym obszarze 29,9 % i zamyka się w wielkościach od 20,7 % do 44,1 %. W ocenie organu II instancji słusznie organ I instancji wskazał, iż utrwalone już orzecznictwo sądowo - administracyjne daje możliwość odstąpienia od średnich wskaźników, wynika to z przepisów przywołanego Rozporządzenia, a nadto ze zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Obszar analizowany zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z uzupełniającą zabudową usługową, zabudowany jest także budynkami o zróżnicowanej powierzchni, w tej sprawie planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, natomiast przyczyni się do zwiększenia standardu zamieszkania w budynku objętym wnioskiem. Z treści przeprowadzonej analizy niewątpliwie wynika możliwość dopuszczenia do zabudowy nieruchomości w wielkościach określonych w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, jakoby organ pierwszej instancji w sposób niedostateczny informował ich o czynnościach podejmowanych w toku postępowania SKO uznało je za chybione. Skarżący byli informowani o wszelkich działaniach podejmowanych przez organ, wnosili także w trakcie postępowania swoje uwagi i zastrzeżenia. Chybiony także jest zarzut skarżących odnośnie powołania biegłego do oceny obniżenia wartości ich nieruchomości w związku z planowaną inwestycją. Rzeczą strony podnoszącej argument jakoby nieruchomość, której jest właścicielem zostanie dotknięta obniżeniem jej wartości w związku z realizacją inwestycji, jest wykazanie, że w wyniku realizacji inwestycji wartość jej nieruchomości ulegnie obniżeniu. To strona podnosząca ten argument jest zobowiązana np. przez opinię biegłego do wykazania, że jej twierdzenia znajdują oparcie w rzeczywistości i materiale dowodowym, nie jest to rzeczą organu administracji publicznej. Skarżącym nie wykazali w ogóle w swoim odwołaniu, że planowana inwestycja uniemożliwi czy ogranicza im korzystania ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz wpływa na zmianę wartości ich nieruchomości.

Także za chybiony uznało Kolegium zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza i nie uwzględnia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie dotyczącym zacieniania ich nieruchomości, sytuowania budynku w granicy i pozostałych odległości. Organ pierwszej instancji wskazywał im wielokrotnie w trakcie postępowania oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepisy przywołanego rozporządzenia nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ administracji publicznej właściwy dla ustalenia warunków zabudowy nie jest w żadnym razie właściwy do oceny inwestycji pod względem spełnienia przez nią warunków technicznych. Do oceny inwestycji pod tym kątem właściwe są organy nadzoru architektoniczno - budowlanego, na etapie projektowania inwestycji, jej realizacji i udzielania pozwolenia na budowę. Na tym etapie dokonuje się oceny inwestycji pod względem wypełnienia zapisów wskazanego rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i inny o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest możliwe przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy badanie kwestii opartych na przepisach prawa budowlanego, dot. m.in. odległości budynków na działce objętej wnioskiem, czy też zacieniania i przesłaniania obiektów budowlanych.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji informował strony postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku, a ewentualna długość toczącego się postępowania może wpłynąć na prawa inwestora, nie czyni szkody odwołującym. SKO oceniło, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zachował się w zgodzie z przepisami prawa procesowego. Zachował przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 kpa nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzję organu II instancji zaskarżono w całości i zarzucono jej:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy i spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w obszarze analizowanym brak jest budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również budynków mających podobną formę architektoniczną do inwestycji objętej wnioskiem,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie średniego współczynnika wielkości powierzchni zabudowy i przyjęcie, że wynosi on 29,9 %, podczas gdy w rzeczywistości powinien być on znacząco niższy,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w oparciu o art. 61 ust. 1 i jednocześnie zostały spełnione przesłanki zastosowania wyjątku od reguł wynikających z § 5 ust. 1 Rozporządzenia oraz naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dokonana analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania daje podstawę do zastosowania § 5 ust. 2 Rozporządzenia,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez brak jednoznacznego wskazania w zaskarżonej decyzji czy dopuszczalne jest usytuowanie inwestycji objętej wnioskiem w granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżących czy też nie,

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy — art. 7 w zw. z art. 77, art. 12 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego przez organy administracji, w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność możliwego obniżenia wartości nieruchomości skarżących po zrealizowaniu przebudowy, rozbudowy i nadbudowy sąsiedniego budynku przez wnioskodawcę oraz brak rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do charakteru zabudowy objętej wnioskiem, cech zabudowy w obszarze analizowanym, błędnego średniego współczynnika zabudowy oraz innych okoliczności stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji,

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy — art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 roku.

Uzasadniając skargę pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że w wyniku realizacji inwestycji powstanie budynek wielorodzinny o bryle i rozwiązaniach architektonicznych niespotykanych w najbliższej okolicy. Wskazał też, że ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zawyżony poprzez objęcie obszarem analizowanym nieruchomości o przeznaczeniu wyłącznie użytkowym oraz przez uwzględnienie w analizie działek o stosunkowo niewielkiej powierzchni gruntu i znacznej powierzchni zabudowy. W obszarze analizowym nieruchomości o wskaźniku przekraczającym 34 % stanowią wyjątki, znajdują się w znacznym oddaleniu od działki, gdzie ma być realizowana inwestycja i tylko częściowo wchodzą w skład analizowanego obszaru. W ocenie skarżących działki o skrajnych wartościach wskaźnika zabudowy powinny być odrzucone, podobnie jak działki o innej funkcji niż ta, której dotyczy wniosek. Nie ma też w sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od wymogu z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Skarżący zarzucili także, że Kolegium nie odniosło się zatrzeżeń zawartych w odwołaniu a dotyczących preferencyjnych warunków w odniesieniu do wniosku inwestorki.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczki postępowania H. S. i J. K. oświadczyły, że nie zgadzają sie ze skargą. H. S. dodała także, że działalność handlowa na działce inwestorki prowadzona jest od 1994 r. bez zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna. Obie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na czele z Rozporządzeniem. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak zamierzone przedsięwzięcie, nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wymogi, których spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy, zostały wyliczone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją "pogodzić" z już istniejącą funkcją.

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Z powyższego wynika, że tak wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Należy przy tym mieć na uwadze, że – jak wskazał NSA w wyroku z 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 (CBOSA) – wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (patrz : wyrok WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, CBOSA). W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji.

Niezasadne są zarzuty wysuwane odnośnie wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie prawidłowo uwzględniono wszystkie nieruchomości znajdujące się w promieniu 50 m od granic działki, której dotyczy wniosek. Nie ma żadnych podstaw by odrzucać nieruchomości o skrajnych wartościach wskaźnika. Prawidłowe jest także uwzględnienie wszytkich budynków znajdujących sie w obszarze analizowanym, niezależnie od ich funkcji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazło się wprawdzie sformułowanie o uwzględnieniu w całości działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego wówczas, gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru, lecz sformułowanie to – w ocenie Sądu – nie jest prawidłowe. Biorąc pod uwagę fakt wyznaczenia granic obszaru w minimalnej odległości przewidzianej w przepisach, za prawidłowe należy uznać przyjęcie do analizy budynków znajdujących się w tym obszarze niezależnie od tego czy w obszar wchodzi większa ich część. Tak więc nieprawidłowe sformułowanie w decyzji nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy – organ słusznie uwzględnił w analizie działkę przy ul. [...]. Nie można też podzielić poglądu, że znajduje się ona daleko od działki inwestorki w sytuacji wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej wielkości. Nie sposób też podzielić poglądu, że nieruchomości o wskaźniku przekraczającym 34 % stanowią wyjątek w analizowanym obszarze. Na 17 działek wskaźnik równy 34 % lub wyższy charakteryzuje 5 działek, a jedna (32,9 %) do niego się zbliża.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób dostateczny uzasadniły przesłanki do odstąpienia od reguły z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Podniesienie standardu zamieszkania, walorów architektonicznych oraz znaczne zróżnicowanie istniejącej zabudowy obszaru analizowanego mogą być – w ocenie Sądu – uzasadnieniem dla zastosowania regulacji z § 5 ust. 2 Rozporządzenia.

Sąd nie znajduje też podstaw do uznania za zasadny zarzut nieprzeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego opinii na okoliczność utraty wartości nieruchomości skarżących. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości badania takiej okoliczności w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Abstrahując więc od kwestii, czy wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w ogóle może wywierać wpływ na nieruchomości sąsiednie, stwierdzić należy, że organy administracji nie miały żadnych podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących w tej materii. Podobnie brak jest podstaw do przeprowadzania oceny przez organy orzekające w niniejszej sprawie planowanych rozwiązań budowlano – technicznych (piętro budynku na słupach). Kwestie te stanowią przedmiot oceny w kolejnym stadium procesu inwestycyjnego, podobnie jak problem zacienienia działki sąsiedniej. Także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego analizowana będzie kwestia odległości rozbudowanego budynku od granic z działkami sąsiednimi.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 (CBOSA) ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11).

W przedmiocie linii zabudowy poza odległością od działki drogowej i ulicy decyzja odsyła do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – nie zawiera zatem żadnych rozstrzygnięć, które można by uznać za niezgodne z prawem, bądź które naruszałyby interes skarżących. Poruszana w skardze niezgodność pomiędzy takim zapisem decyzji a treścią wniosku inwestorki nie może być, w ocenie Sądu, dostatecznym powodem zahaczenia decyzji, skoro okoliczności tej nie podnosi H. S., akceptując warunki określone w decyzji.

Nie jest zasadny zarzut zmiany funkcji nieruchomości z mieszkaniowej jednorodzinnej na mieszkaniową wielorodzinną. W ocenie Sądu nie ma dostatecznych podstaw do przyjmowania, że oświadczenie inwestorki, iż rozbudowa ma na celu powstanie nowego mieszkania dla młodej rodziny, utożsamiać z zamiarem zmiany funkcji nieruchomości poprzez wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Prawo budowlane dopuszcza zresztą wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwóch lokali mieszkalnych. Także ze względów architektoniczno - urbanistycznych nie można przyjąć, że zwiększenie powierzchni zabudowy o 70 m2 będzie nie do pogodzenia z zastanym na obszarze analizowanym stanem rzeczy.

Dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji pozostają bez znaczenia zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania oraz naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie. Przewlekłość postępowania mogła być przez skarżących zwalczana w czasie trwającego postępowania administracyjnego, zaś ewentualne naruszenie obowiązku nałożonego przez art. 36 § 1 k.p.a. nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pewne mankamenty znajduje natomiast Sąd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie spójności i klarowności przedstawionego wywodu. Skarżący zasadnie zarzucają powoływanie się przez Kolegium na niesprecyzowane orzecznictwo. Przykładem może być zdanie: Orzecznictwo sądowe także podkreśla, iż organ wydając decyzję odmawiającą powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. (k. 4-5 uzasadnienia). W istocie powołanie na wstępie orzecznictwa sądowego niczego do sprawy nie wnosi, skoro nie zostało ono sprecyzowane i tym samym strona nie może się do niego ustosunkować. Poza tym wątpliwości może budzić użycie słowa "umożliwiające". Nie w pełni zrozumiałe jest dlaczego organ, wydając decyzję odmawiającą miałby alternatywnie wykazywać:

1. niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi bądź

2. wyjaśniać okoliczności z u.p.z.p. umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Pod względem logicznym bardziej na miejscu byłoby tu zapewne użycie słowa "uniemożliwiające". W dalszej części uzasadnienia następuje z kolei powołanie się na niesprecyzowane poglądy doktryny. Tego typu uchybienia nie uniemożliwiają jednak stronie zapoznania się z tokiem rozumowania leżącym u podstaw decyzji i nie osiągają poziomu, który mógłby skutkować naruszeniem wymogów z art. 11 k.p.a. czy 107 § 3 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że spełnia ona minimum kodeksowych wymagań. Organ II instancji w sposób wystarczający odniósł się też do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organom obu instancji nie można zasadnie zarzucić obrazy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu organy w badanych decyzjach zasadnie przyjęły, że planowana inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.