Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 520/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Gminy Ż. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 10 (dziesięć) zł.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy Ż. odrzuciła zarzut zgłoszony przez skarżącą W. S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., dotyczący wydzielenia z działki nr [...] i [...] publicznej drogi gminnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...].

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., zgodnie z zakresem określonym w uchwale Rady Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. oraz wymaganiami art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, został opracowany w sposób uwzględniający wymagania m.in. w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego. Podkreślono, iż do zasadniczych elementów projektu planu wpływających na ład przestrzenny należy prawidłowe rozwiązanie obsługi komunikacyjnej terenów istniejących i projektowanej zabudowy. Wobec wielu informacji dotyczących uciążliwości związanych z funkcjonowaniem istniejącej drogi gminnej (nr [...]) przebiegającej między istniejącą zabudową na działkach nr [...] i [...], przekazywanych również przez skarżącą, zaprojektowano wytyczenie nowej drogi dojazdowej, spełniającej wymagania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Projektowana droga wykorzystuje w swoim przebiegu działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy Ż. oraz część przylegającej do niej działki [...], stanowiącej własność skarżącej W. S.

Rada Gminy wskazała, że projektowana droga dojazdowa [...] [...] spełnia wymagania zawarte w ustawie o drogach publicznych i zapewnia prawidłowe funkcjonowanie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Warunków takich nie spełniają natomiast odległości zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] przy funkcjonującej obecnie drodze gminnej (działka nr [...]). Istniejąca droga gminna nr [...] nie zapewnia również prawidłowej realizacji infrastruktury technicznej w celu uzbrojenia terenów projektowanej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej (konieczność doprowadzenia sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, odprowadzenia wód opadowych oraz zasilania elektroenergetycznego).

Rada stwierdziła, iż realizacja projektowanej drogi [...] [...] ma na celu poprawę warunków obsługi komunikacyjnej tej części wsi G. i zmniejszenie uciążliwości związanych ze wzrostem natężenia ruchu wynikającym z rozwoju zabudowy na terenach wskazanych w projekcie planu.

Organ gminy podkreślił, że prawo właściciela do korzystania ze swojej własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, gdyż źródłem obowiązującego prawa na obszarze gminy są akty prawa miejscowego. Do przepisów prawa określających sposoby korzystania z własności nieruchomości należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalane przez samorząd gminny na jej podstawie akty prawa miejscowego, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają sposób wykonywania prawa własności. Zapisy wyrażone w sporządzonym projekcie planu nie ograniczają ani też nie uniemożliwiają dotychczasowego użytkowania działki nr [...], na której znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze skarżącej. W opinii Rady Gminy brak projektowanej drogi [...] [...] o przebiegu wskazanym w projekcie planu skutkować będzie tym, że cały ruch pojazdów dojeżdżających do projektowanej zabudowy zachodniej części wsi G., zlokalizowanej na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...], skieruje się na drogę nr [...], przebiegającą tuż obok istniejących zabudowań na działce skarżącej nr [...].

Rada Gminy podała, że projektując taki przebieg nowej drogi uwzględniono również minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną przez wykorzystanie dla celów realizacji drogi [...] [...] działki nr [...], stanowiącej własność komunalną Gminy Ż.

Na powyższą uchwałę W. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca podniosła, że istniejąca droga oznaczona nr [...] ani w chwili obecnej, ani tym bardziej w terminie późniejszym, nie spełnia wymogów ustawy o drogach publicznych, bowiem szerokość tej drogi wynosi 4 m, co jest niezgodne z powołaną ustawą. Zdaniem skarżącej, aby projektowana droga mogła spełniać warunki techniczne dotyczące normatywnej szerokości, wynikającej z obowiązujących przepisów, należałoby zająć część działki stanowiącej jej własność, a zatem zaistniałaby konieczność wykupu bądź wywłaszczenia części gruntów skarżącej i jej sąsiadów pod drogę. W opinii skarżącej zaprojektowanie drogi [...] [...] nie ma żadnego logicznego i racjonalnego uzasadnienia. Skarżąca nie zgodziła się również z tezą zawartą w uzasadnieniu uchwały, że rozwiązanie komunikacyjne uwzględnia minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną przez wykorzystanie ich dla celów realizacji drogi. W jej ocenie, takie zaprojektowanie nowej drogi jest zbędne dla gminy, nie wpływa na ład przestrzenny i narusza prawo jej własności w znaczny sposób. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w procesie uzgadniania założeń do planu nie była, jako główna zainteresowana, informowana przez władze gminy o tych założeniach.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ż. podtrzymała w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Ponadto podkreśliła, że w projekcie planu rozwiązania urbanistyczne wyznaczają w zachodniej części wsi G. tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dojazd do tych terenów, zarówno w chwili sporządzania odpowiedzi na skargę, jak i w przyszłości, odbywać się będzie najkrótszą drogą prowadzącą do drogi powiatowej [...] [...] (nr [...]), czyli w sąsiedztwie działki stanowiącej własność W. S. Także docelowa rozbudowa infrastruktury technicznej przebiegać będzie przez ten rejon. Zdaniem Gminy, powyższe okoliczności przemawiają za poprawą obecnej sytuacji, gdyż pozwoli to na uniknięcie w przyszłości narastania konfliktów i umożliwi prawidłowe działania inwestycyjne na tym terenie.

Gmina wskazała ponadto, że realizacja projektowanej drogi [...] [...] pozwoli na podjęcie działań zmierzających do ograniczenia obecnych uciążliwości związanych z użytkowaniem drogi przebiegającej przez działkę nr [...]. Do takich działań należy zaliczyć np. ograniczenie prędkości i tonażu przejeżdżających samochodów lub też zamknięcie przejazdu drogi.

Gmina Ż. podała, iż w liniach rozgraniczających projektowaną drogę [...] [...] oprócz działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, znajduje się pas terenu (działka nr [...]) będący własnością Gminy Ż. Teren ten (działka nr [...]) oddziela działkę nr [...] od innych zabudowanych działek skarżącej o numerach [...] i [...]. Ustalenia projektu planu przewidują włączenie do projektowanej drogi pasa terenu z działki nr [...] o szerokości 7,0 m. Jak stwierdziła Gmina, jest rzeczą oczywistą, że przejęcie tego pasa terenu nastąpi zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Takie obowiązki Gmina Ż. jest gotowa wypełnić, jednak do realizacji odpowiednich działań zmierzających do wykupu niezbędnego terenu może dojść dopiero po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Gminy bezzasadny jest zarzut dotyczący nieprawdziwości twierdzenia o uwzględnieniu minimalnego zakresu ingerencji w teren stanowiący własność prywatną skarżącej. Przy projektowaniu drogi wzięto bowiem pod uwagę istniejące w tym rejonie tereny gminne. Fakt przebiegu wzdłuż działki nr [...] pasa terenu gminnego (działka nr [...]) został uznany za argument pozwalający na zmniejszenie ingerencji w przyległe grunty prywatne. Za takim przebiegiem drogi [...] [...] przemawia również fakt, że jej włączenie do drogi powiatowej [...] [...] (nr [...]) usytuowane jest na wprost innego włączenia dochodzącego do drogi powiatowej od strony wschodniej. Takie projektowanie jest poprawne pod względem zasad projektowania układów komunikacyjnych (względy bezpieczeństwa skrzyżowania). Stworzony w ten sposób układ urbanistyczny jest harmonijny i wprowadza ład przestrzenny.

Odnosząc się do zarzutu braku konsultacji z zainteresowanymi założeń do projektu planu, Gmina wskazała, że taki obowiązek nie wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2547/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę W. S.

W motywach powyższego wyroku wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W postępowaniu planistycznym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut dotyczący ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samo przez się nie musi oznaczać naruszenia prawa bądź przesądzać o nieważności uchwały rady gminy. Sąd podkreślił, że kształtowanie ładu przestrzennego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest jednym z podstawowych zadań własnych gminy (art. 7). Osiąganie zakładanych celów w tym zakresie jest możliwe poprzez racjonalne zagospodarowanie przestrzeni. Zagospodarowanie to odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważył, że wprawdzie art. 64 Konstytucji RP chroni prawo własności, jednakże powołany przepis zezwala jednocześnie na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, iż dokonuje się tego w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucyjne zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bowiem, że jest ono nienaruszalne. Mogą wszak występować sytuacje, w których niezbędna jest ingerencja w prawo własności, nawet prowadzące niekiedy do zmiany właściciela (art. 21 ust. 2 Konstytucji).

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo oraz poglądy przyjęte w doktrynie, Sąd wskazał, że obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma natomiast obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, a więc dotyczy to również gruntów prywatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych przez gminę wielu czynników (np. założeń technicznych, możliwości finansowych i gospodarczych gminy, strukturą własności gruntów – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), które decydują o przyjętych konkretnych rozwiązaniach planistycznych. Rozwiązania te nie zawsze dadzą się zrealizować tylko na gruntach stanowiących własność gminy lub Skarbu Państwa. W takich przypadkach prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, dając jednocześnie poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia w trybie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu omawianego wyroku podkreślono, że kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się przede wszystkim do badania, czy ustalenia przyjęte w projekcie planu nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wyznaczenie trasy drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, tym bardziej że Gmina Ż. wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przesłanki, którymi kierowała się wytyczając jej przebieg. Przesłanki te są – zdaniem Sądu – przekonujące oraz zasadne, logiczne i korespondują z obowiązującymi przepisami, także w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników planowanej drogi. W konsekwencji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że kwestia celowości przyszłej inwestycji nie może podlegać jego ocenie, gdyż sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej tylko pod względem legalności jej działań, a więc zgodności z obowiązującym prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła W. S., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, wynikającą z wadliwej oceny, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decyzja władcza podjęta przez organ samorządu terytorialnego Radę Gminy Ż. w uchwale tejże Rady z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., została poprzedzona uwzględnieniem dyrektyw wynikających z powołanych wyżej przepisów ustawy, to jest uwzględnienia słusznego interesu prawnego skarżącej jako obywatelki i właścicielki terenów, na których zaplanowano nową drogę gminną, jak również z nie rozpatrzenia alternatywnych rozwiązań przebiegu tejże drogi w sposób niewymagający ingerencji w prawa własności skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o uwzględnianiu w planowaniu przestrzennym ochrony praw nabytych. Sam fakt władztwa planistycznego Rady Gminy nie oznacza, iż nie jest ona zobligowana do takiego postępowania, które przede wszystkim miałoby na celu pogodzenie tego uprawnienia ze słusznym interesem prawnym obywateli – właścicieli terenów objętych zmianami własnościowymi. W tym względzie, zdaniem strony skarżącej, należy się odwołać do normy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która stanowi, że ograniczenia prawa własności w drodze ustawowej są dopuszczalne, lecz tylko wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na bezpieczeństwo lub porządek publiczny państwa.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., nie dokonała w sposób należyty oceny projektu planu pod kątem opracowania alternatywnych rozwiązań, w tym rozwiązania polegającego na przebudowie istniejącej drogi dojazdowej nr [...], której poszerzenie jest możliwe, tyle że dotyczyłoby wydzielenia z prywatnych działek niewielkiej powierzchni gruntów. Poszerzenie istniejącej drogi nastąpić by mogło stosunkowo niewielką ingerencją w prawa własności, a nie daleko idącą ingerencją w prawo własności jednej tylko właścicielki, to jest skarżącej. Powołano się przy tym na opinię Urzędu Marszałkowskiego skierowaną do Zarządu Gminy Ż. z dnia [...], z której wynika negatywna ocena projektowanego przebiegu drogi dojazdowej [...] [...] z uwagi na zaprojektowanie zbyt wielu skrzyżowań. Jest tam też zawarta sugestia o rezygnacji z projektu pewnego odcinka drogi [...] [...].

Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok nie zawiera również pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza oceny pod kątem kryteriów, jakie zostały określone w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Ż. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 407/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są trafne.

Wskazując, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała Rady Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez W. S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., podjęta na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), który stanowi, iż o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wymóg zamieszczenia uzasadnienia w takiej uchwale zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzuty i zbadania stanu faktycznego sprawy związanego z zarzutami na tle przepisów obowiązujących w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków gminy oraz uprawnionych do ochrony interesów prawnych (uprawnień w ramach instytucji zarzutów do projektu planu). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym między innymi zobowiązuje do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 5). Efekt tych ustaleń winien zostać zamieszczony w przekonującym i pełnym uzasadnieniu uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że sąd administracyjny kontrolujący uchwałę pod względem jej legalności zobowiązany jest wypowiedzieć się w szczególności co do formy, uzasadnienia (jego niepełności lub braku), przestrzegania procedury uchwalania planu z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak też wziąć pod uwagę przepisy Konstytucji chroniące prawo własności. Sąd wskazał, iż zwłaszcza przepis art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy chodzi o cele publiczne. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności.

Przywołując następnie przepis art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podkreślił przy tym, że kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości oraz w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Sąd kontrolując zaskarżony akt nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, jeżeli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie interpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z naruszeniem wyżej wymienionego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim z tego uzasadnienia nie wynika, by Sąd wnikliwie przeanalizował treść wszystkich zarzutów skargi, konfrontując je z ustaleniami zawartymi w uchwale o odrzuceniu zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie poza rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi uprawnienia gminy zwanego w doktrynie władztwem planistycznym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań odnoszących się do sytuacji wnoszącego zarzut w okolicznościach tej sprawy. Natomiast Sąd I instancji stwierdza, że kontrola sądowa w sprawach skarg na przedmiotowe uchwały sprowadza się przede wszystkim do badania, czy ustalenia przyjęte w projekcie planu w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingeruje w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących i konkluduje, że w tej sprawie nie naruszono tych kryteriów, a wyznaczenie trasy drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych gminy, tym bardziej, że Gmina wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w pełni przesłanki, którymi kierowała się wytyczając jej przebieg. Sąd I instancji uznał te przesłanki za przekonujące, zasadne, logiczne i korespondujące z obowiązującymi przepisami, także w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażając taki pogląd Sąd I instancji błędnie odnosi to do drogi dz. 135 stanowiącej własność Gminy Ż., mimo że proponowane rozwiązanie planistyczne dotyczy działki [...], również stanowiącej własność Gminy Ż. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niezależnie od tego, że Sąd I instancji wadliwie wskazuje w swoich rozważaniach działkę objętą projektem planu, to przede wszystkim przyjęto wprost w motywach zaskarżonego wyroku ustalenia i wskazania zawarte w uchwale o odrzuceniu zarzutu, bez dokonania ich wnikliwej oceny. Takie ogólnikowe uzasadnienie pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Ponadto w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął całkowicie ocenę przestrzegania przez Radę Gminy Ż. przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do czasu wydania zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie można bezkrytycznie przyjmować ustaleń i twierdzeń zawartych w uchwale o odrzuceniu zarzutu do projektu planu. Należy je zweryfikować w oparciu o przedstawione materiały nadesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego zaprojektowano wytyczenie nowej drogi dojazdowej, spełniającej wymagania ustawy o drogach publicznych i droga ta wykorzystuje w swoim przebiegu dz. [...] należącą do Gminy oraz część działki skarżącej nr [...]. Projektując takie rozwiązanie komunikacyjne, jak zapisano, uwzględniono minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną, przy czym jednocześnie wyjaśniono, że istniejąca droga gminna (dz. [...]) nie zapewnia prawidłowej możliwości realizacji infrastruktury technicznej w celu uzbrojenia terenu projektowanej zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej. To właśnie ta argumentacja połączona z przesłankami wynikającymi z uprawnienia gminy w zakresie tzw. władztwa planistycznego stanowiła podstawę odrzucenia zarzutu skarżącej. Jednakże, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można wskazanych informacji przedstawionych w uzasadnieniu uchwały zweryfikować w oparciu o przedstawione akta sprawy. Przede wszystkim z treści tej uchwały nie wynika, czy rozważano inne warianty realizacji drogi dojazdowej, czy taka możliwość w ogóle istnieje, czy też nie ma takiej możliwości, jak tylko doprowadzić do ograniczenia praw własności skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z terenem wsi, to należało wyjaśnić, co oznacza minimalny zakres ingerencji, poprzez przedstawienie chociażby w przybliżeniu liczby osób, których dotyczyłoby ewentualne ograniczenie prawa własności w przypadku rozbudowy istniejącej drogi nr [...] lub innego wariantu tejże drogi dojazdowej, a przede wszystkim należało przedstawić pogłębioną analizę w zakresie kategorycznego stwierdzenia, że wyżej wymieniona droga gminna dz. [...] nie zapewnia prawidłowej możliwości infrastruktury technicznej.

Wskazując, że gmina posiada prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania oraz że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiednich proporcjach do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także, iż gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określanym jako władztwo planistyczne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie oznacza to, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Mając kompetencje do planowania miejscowego gmina może – pod warunkiem, że działa w granicach prawa i na podstawie prawa – samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym wojewódzki sąd administracyjny bądź Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić. Brak celowości rozwiązań przyjętych w kwestionowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Dlatego też, aby należycie przeprowadzić ocenę w tym zakresie, należy zamieścić pełne i przekonujące rozważania w uchwale o rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do projektu planu, albowiem to uchwała ta następnie poddana jest kontroli sądu, a jej treść nie może być uzupełniania pismami procesowymi, jak odpowiedź na skargę, czy też skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 407/06, jest zatem wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie – stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż treść akt sprawy nadesłanych przez organ gminy Ż. wskazuje, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały wymogi wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostały dochowane. Świadczą o tym dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, wymienione w wykazie dokumentów formalno-prawnych związanych z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. – gmina Ż.

Pomimo dochowania przez Radę Gminy Ż. wymogów formalnych przewidzianych w obowiązujących przepisach, zaskarżona uchwała nie może być uznana za prawidłową.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 407/06, prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi.

Analizując stan faktyczny i prawny zachodzący w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił we wspomnianym wyroku, iż nie można bezkrytycznie przyjmować ustaleń i twierdzeń zawartych w uchwale o odrzuceniu zarzutu do projektu planu. Należy je zweryfikować w oparciu o przedstawione materiały nadesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego zaprojektowano wytyczenie nowej drogi dojazdowej, spełniającej wymagania ustawy o drogach publicznych i droga ta wykorzystuje w swoim przebiegu dz. [...] należącą do Gminy oraz część działki skarżącej nr [...]. Projektując takie rozwiązanie komunikacyjne, jak zapisano, uwzględniono minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną, przy czym jednocześnie wyjaśniono, że istniejąca droga gminna (dz. [...]) nie zapewnia prawidłowej możliwości realizacji infrastruktury technicznej w celu uzbrojenia terenu projektowanej zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej. To właśnie ta argumentacja połączona z przesłankami wynikającymi z uprawnienia gminy w zakresie tzw. władztwa planistycznego stanowiła podstawę odrzucenia zarzutu skarżącej. Jednakże, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach tej sprawy nie można wskazanych informacji przedstawionych w uzasadnieniu uchwały zweryfikować w oparciu o przedstawione akta sprawy. Przede wszystkim z treści tej uchwały nie wynika, czy rozważano inne warianty realizacji drogi dojazdowej, czy taka możliwość w ogóle istnieje, czy też nie ma takiej możliwości, jak tylko doprowadzić do ograniczenia praw własności skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z terenem wsi, to należało wyjaśnić, co oznacza minimalny zakres ingerencji, poprzez przedstawienie chociażby w przybliżeniu liczby osób, których dotyczyłoby ewentualne ograniczenie prawa własności w przypadku rozbudowy istniejącej drogi nr [...] lub innego wariantu tejże drogi dojazdowej, a przede wszystkim należało przedstawić pogłębioną analizę w zakresie kategorycznego stwierdzenia, że wyżej wymieniona droga gminna dz. [...] nie zapewnia prawidłowej możliwości infrastruktury technicznej.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, aby było możliwe należyte przeprowadzenie oceny w kwestii ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, Rada Gminy zobligowana jest zamieścić pełne i przekonujące rozważania w omawianym przedmiocie w uchwale o rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do projektu planu, albowiem to uchwała ta następnie poddana jest kontroli sądu, a jej treść nie może być uzupełniania pismami procesowymi, takimi jak odpowiedź na skargę, czy też skargę kasacyjną.

Podzielając powyższą argumentację, będącą zresztą wiążącą dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, bowiem nie wyjaśnia wszystkich ważnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie zawiera w tym zakresie w swym uzasadnieniu niezbędnych ustaleń i rozważań. W szczególności nie rozważa innych wariantów realizacji przedmiotowej drogi dojazdowej, nie wyjaśnia, czy nie ma innej możliwości, jak tylko doprowadzić do ograniczenia prawa własności skarżącej, a także nie wyjaśnia wystarczająco, co oznacza minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną i nie przedstawia pogłębionej analizy w zakresie kategorycznego stwierdzenia, że istniejąca droga gminna (działka [...]) nie zapewnia prawidłowej możliwości infrastruktury technicznej.

Jak już wyżej podkreślono, powyższe uchybienia dotyczące zaskarżonej uchwały nie mogą być "naprawione" poprzez uzupełnianie argumentów uzasadniających stanowisko organu gminy treścią innych pism procesowych, sporządzonych po wydaniu przedmiotowej uchwały. Kontroli Sądu administracyjnego podlega bowiem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, a nie trafność rozwiązań planistycznych opracowanych przez Gminę.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.