Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 966/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 b
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 kwietnia 2016 r. odmawiającą spółce z o. o. "A" wszczęcia postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w myśl przepisu art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585) – dalej zwana w skrócie u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 tej ustawy. Oznacza to, że w stosunku do należności finansowanych przez pracowników wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 28 i 29 u.s.u.s.. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w stosunku do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników niedopuszczalne jest badanie istnienia przesłanek umorzenia należności przewidzianych w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. Mając na uwadze powyższe normy organ stwierdził, że prowadzenie postępowania odnośnie występujących należności składkowych dotyczących składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz częściowo w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników zarówno w części finansowanej przez ubezpieczonych, jak i finansowanej przez płatnika wraz z przypadającymi od nich odsetkami za zwłokę należy uznać jako bezprzedmiotowe i odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" spółka z o.o. wniosła o uchylenie skarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając naruszenie:

1) przepisu art. 83b ust. 1 w zw. z art. 61 KPA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na fakt, iż nie mają w sprawie zastosowania, a nadto, iż organ nie wyjaśnił w sposób wnikliwy i merytoryczny powodów odmowy wszczęcia postępowania,

2) przepisu art. 28 u.s.u.s. przez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania,

3) przepisu art. 77 KPA poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 15 lutego 2016 r. zwróciła się o umorzenie na podstawie art. 28 ust. 2 oraz ust. 3a u.s.u.s. należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W przypadku skarżącej wystąpiło kilka podstaw prawnych uzasadniających umorzenie tych należności. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie odniosły się w sposób merytoryczny oraz nie przeprowadziły ustaleń faktycznych w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, a zatem skarga do Sądu, co najmniej w części obejmującej postępowanie w sprawie umorzenia składek pracowniczych finansowanych przez płatnika, stała się wręcz konieczna i uzasadniona.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, że w przedmiocie zgłoszonego wniosku o umorzenie należności prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w części nie objętej decyzją o odmowie wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć dość lakonicznego, wynika, że odnosząc się do złożonego przez skarżącą na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. wniosku o umorzenie należności, ZUS stwierdził że postępowanie w sprawie umorzenia należności jest bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim dotyczy składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz w zakresie w jakim dotyczy składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Z kolei przepis art. 30 u.s.u.s. stanowiący: "do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29", reguluje zakres postępowania w odniesieniu do ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Mając więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku wszczynającego postępowanie o umorzenie należności. Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych.

Zasadnie zatem organ - w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek – odmówił rozpoznania złożonego wniosku.

Jednocześnie ZUS odmówił rozpoznania złożonego wniosku w części, w jakiej żądanie zostało oparte na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże ta regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności na podstawie tego przepisu określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w ust. 3b art. 28 rozporządzenie.

Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, jak również odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Z powyższego wynika jednoznacznie, że ZUS nie mógł rozpoznać merytorycznie wniosku skarżącej o umorzenie należności w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek, jak również w części, w jakiej żądanie oparte zostało na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Wprawdzie pożądanym rozstrzygnięciem w tym zakresie byłoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 KPA, to jednak nie może ujść uwadze, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w tym zakresie w rezultacie odnosi identyczny skutek jak i umorzenie postępowania w tym zakresie. Wobec powyższego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, z tej tylko przyczyny, było w ocenie Sądu nieuzasadnione.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.