Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 37/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1, art.13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi "S" Spółki z o.o. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji do załatwienia wniosku "S" Spółki z o.o. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji na rzecz skarżącej "S" Spółki z o.o. kwotę 381,30 zł (trzysta osiemdziesiąt jeden złotych 30/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. "S" Sp. z o.o., powołując się na art. 2, 3, 6, 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji ( dalej jako: MOSiR ) z wnioskiem o udostępnienie pisemnej zaktualizowanej informacji publicznej dotyczącej zestawienia wszelkich rozliczeń MOSiR "z tytułu umowy na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. z generalnym wykonawcą oraz z podwykonawcami z tytułu umów cesji zawartych w związku z umową na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. do chwili obecnej". Jednocześnie zwróciła się z żądaniem przekazania "wszelkich potwierdzeń przelewów dokonanych od dnia zawarcia umowy do dnia dzisiejszego na rzecz generalnego wykonawcy oraz podwykonawców z tytułu umowy na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. oraz umów cesji".

Wniosła o przekazanie żądanych informacji pocztą na wskazany we wniosku adres.

W dniu 31 marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła – złożona za pośrednictwem MOSiR-u - skarga spółki "S", reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność dyrektora tego podmiotu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, żądanej pismem z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż ponowny wniosek strony tj. wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. nie został w żaden sposób przez organ rozpoznany, tzn. do dnia złożenia skargi do Sądu organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik wywodził, że informacja dotycząca dokonanych przez strony rozliczeń, a także potwierdzenia dokonanych przez organ przelewów z tytułu zawartej dnia [...] października 2012 r. ze spółką, jako generalnym wykonawcą, umowy oraz umów cesji z podwykonawcami stanowią informację publiczną. Wskazywał, iż żądane informacje są konieczne bowiem do spółki jako generalnego wykonawcy zgłaszają się podwykonawcy z roszczeniami o zapłatę. Ponadto informacje te są konieczne do weryfikacji należnej spółce kwoty wynagrodzenia z tytułu robót wykonanych w ramach umowy z dnia [...] października 2012 r.

Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie MOSiR-u do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez sąd ( pkt 1 ), nadto zobowiązanie go do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie ( pkt 2 ) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ( pkt 3 ).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOSiR-u domagał się oddalenia skargi twierdząc, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sposób w jaki żądanie zostało sformułowane czyni je bowiem całkowicie niezrozumiałym, co uniemożliwia rozstrzygnięcie wniosku.

Nadto organ stwierdził, że zawarte w piśmie z [...] stycznia 2014 r. żądanie udostępnienia potwierdzeń przelewów dokonanych na rzecz generalnego wykonawcy oraz podwykonawców również nie podlega rozpatrzeniu jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, ponieważ potwierdzenia przelewów, jako dokumenty niepodpisywane, generowane automatycznie przez system transakcyjny, nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają w związku z tym udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie.

Powołując się na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 wywodził, iż prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wobec tego, że podmiot do którego skierowany jest wniosek nie jest upoważniony do jego modyfikacji, musi on spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na ustalenie przedmiotu i zakresu żądania w celu jego załatwienie. W ocenie dyrektora MOSiR-u wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazanych warunków nie spełnia wobec czego jego nierozpoznanie nie skutkuje bezczynnością w rozumieniu "p.p.s.a".

Pismem przygotowawczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, za chybiony uznał zarzut braku waloru informacji publicznej dla żądanych przez stronę skarżącą potwierdzeń przelewów. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik podniósł, że uznaje się za informację publiczną kopie potwierdzeń przelewów, o ile dotyczą spraw publicznych. Żądane przez stronę potwierdzenia, choć zostały wygenerowane przez podmioty nie będące organami administracji publicznej, dotyczą przelewów dokonanych z konta MOSiR-u, który jest jednostką budżetową Miasta, odpłatnie świadczy usługi z zakresu użyteczności publicznej, a swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu. W takiej sytuacji żądana przez stronę informacja dotyczy spraw publicznych, w tym przede wszystkim sposobu realizacji i wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym przez MOSiR. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1550/11), zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej obejmujących zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady udostępnieniu podlegać będzie zatem wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. NSA stwierdził też, że nawet rezygnując z założenia, iż całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć tego posiadania takiego charakteru przez poszczególne dokumenty z tych akt .

W odniesieniu do zarzutu odpowiedzi na skargę, dotyczącego braku precyzyjności wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., pełnomocnik wywodził, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, a złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Wniosek ten może być zatem zasadniczo sporządzony w dowolny sposób. Ponadto, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma przepisów dotyczących zasad stwierdzania braków formalnych wniosku o udzielenie takiej informacji, procedury jego uzupełniania, doręczania pism, przeprowadzenia czynności np. wyjaśniających. W sytuacji, kiedy z treści wniosku nie wynika jednoznacznie, czego on dotyczy, podmiot zobowiązany, a w szczególności, gdy jest nim organ administracji musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Konieczne staje się podjęcie w tym zakresie "dialogu" z wnioskodawcą. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ w razie powzięcia wątpliwości co do sposobu czy możliwości realizacji wniosku skarżącego lub uznania wniosku za niewystarczająco precyzyjny powinien wezwać wnioskodawcę o jego sprecyzowanie lub przynajmniej udzielić informacji, na jakiej podstawie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a następnie, w razie braku uczynienia zadość określonym przez organ żądaniom, umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie zaś organ sam przyznał, iż nie ustosunkował się w żaden sposób do wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2014r., zaś zarzut o nieprecyzyjności i niezrozumiałości wniosku postawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Organ nie wykazał przy tym w żaden sposób, czemu zapisy tego wniosku zostały uznane za nieprecyzyjne lub niezrozumiałe. Sam fakt niezrozumienia treści wniosku przez organ i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska nie czyni wniosku skarżącego nieprecyzyjnym. W ocenie pełnomocnika, wnioskodawca we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w sposób jasny i konkretny przedstawił przedmiot i zakres żądanych informacji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ( data wpływu do Sądu – 30 kwietnia 2014 r.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji poinformował Sąd, że po otrzymaniu skargi "S" Spółka z o. o. – mimo braku ustawowego obowiązku – wystosował do strony skarżącej w dniu 28 marca 2014 r. pismo zawierające prośbę o sprecyzowanie wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w sposób umożliwiający jego realizację. Jednakże do chwili obecnej skarżąca nie odpowiedziała na pismo, w związku z czym nadal nie jest w stanie rozpatrzyć jej wniosku.

Na rozprawie w dniu 7 maja pełnomocnik substytucyjny strony skarżącej podtrzymał skargę. Nie sprecyzował podstawy prawnej dla żądania zawartego w jej pkt 2. Dodatkowo wyjaśnił iż umowa z dnia [...] października 2012 r. zawierana była w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Skarżąca przy jej wykonywaniu korzystała z ok. 10-11 podwykonawców i tyle zwarto umów cesji, organ zaś dokonał kilkudziesięciu przelewów z tego tytułu., niepełne zestawienie rozliczeń przekazane w wyniku pierwszego wniosku obejmowało dwie strony.

W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej, precyzując zawarty w skardze wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, przedłożył zestawienie kosztów, obejmujące m.in. koszty jego dojazdu do sądu w kwocie 469,72 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skargą w rozpoznawanej sprawie objęta zaskarżona została bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W związku z takim przedmiotem zaskarżenia wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 61 Konstytucji RP określa treść prawa do informacji poprzez wskazanie, jakie informacje obywatel lub inny podmiot może uzyskać o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, stanowiąc w ustępie 1, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W art. 61 ust. 3 Konstytucja przewiduje ograniczenie w prawie do uzyskiwania tej informacji ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Doprecyzowaniem powyższej zasady prawa do informacji jest art. 1 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako ustawa o dip ), według którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W art. 4 ust. 1 ustawa określa (w katalogu otwartym) podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej następuje na wniosek, przy czym wniosek ten rozpoznany powinien zostać bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 66/12). W postępowaniu w sprawie informacji publicznej tylko wyjątkowo wymagane jest rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej:

- po pierwsze – w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się;

- po drugie – w przypadku określonym w art. 16 ust. 1 ustawy, tj. w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę wartości o jakich mowa w art. 5 ustawy o dip.

W rozpoznawanej sprawie "S" Spółka z o. o. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie pisemnej zaktualizowanej informacji publicznej dotyczącej zestawienia wszelkich rozliczeń z tytułu umowy na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. z generalnym wykonawcą oraz z podwykonawcami z tytułu umów cesji zawartych w związku z umową na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. oraz umów cesji. Jednocześnie Spółka wskazała sposób udostępnienia informacji, mianowicie wniosła o przesłanie jej pocztą na podany we wniosku adres.

Zważywszy, iż przedmiotem zarzucanej skargą bezczynności pozostaje informacja publiczna wskazać należy, iż sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu w takim przedmiocie ma obowiązek na wstępie zbadać, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a więc czy podlega zasadom udostępniania określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sprawy o bezczynność w zakresie informacji publicznej mają zatem charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności sąd dokonuje merytorycznej oceny wniosku o udostępnienie informacji, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność organu ( vide: postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 1475/12; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2149/12).

W pierwszej kolejności ocenić należało, czy adresat wniosku skarżącej spółki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie ze statutem ( vide: uchwała Rady Miejskiej nr XVII/230/07 z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji ) MOSiR jest jednostką budżetową Miasta ( § 1.1 i § 7.1 statutu). Do jego podstawowych zadań należy utrzymanie i eksploatacja pozostających w posiadaniu Ośrodka placów urządzeń i obiektów sportowo-rekreacyjnych zgodnie z ich przeznaczeniem oraz prowadzenie spraw z zakresu budowy, rozbudowy, modernizacji i remontów takich obiektów, ( § 4 pkt 1 i 8 statutu). Stosownie do § 6 pkt 2 mienie ośrodka stanowią nieruchomości Miasta oddane w trwały zarząd m.in. stadion. Tym samym nie może budzić wątpliwości, iż MOSiR jako samorządowa jednostka organizacyjna, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dip, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej przez siebie informacji publicznej. Nie tylko bowiem organy władzy publicznej, ale wszelkie podmioty wykonujące zadania publiczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Zatem nawet jeśli kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej ( w tym przypadku dyrektor MOSiR-u) nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, to na gruncie ustawy o dip posiada w pewnym zakresie samodzielną pozycję, będąc podmiotem mającym obowiązek samemu – we własnym imieniu – udostępniać posiadaną informację publiczną ( vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2014r., sygn. akt I OSK 444/14).

W niniejszej sprawie przedmiotem żądanej, w trybie ustawy o dip, informacji miało być zestawienie rozliczeń dokonanych przez MOSiR z tytułu umowy na projektowanie i roboty budowlane zawartej [...] października 2012 r. do dnia złożenia wniosku oraz potwierdzenia przelewów dokonanych przez MOSiR z tytułu tej umowy dokonanych od dnia jej zawarcia do dnia złożenia wniosku.

W związku z zawarciem wskazanej umowy cywilnoprawnej doszło do wydatkowania przez MOSiR środków publicznych na realizację określonego celu. Przedmiotem umowy z dnia [...] października 2012 r., zawartej pomiędzy skarżącą spółką "S" było projektowanie oraz roboty budowlane związane z wykonaniem zadania pn. Rozbudowa Stadionu etap III i IV. Informacje wytworzone w tym zakresie dotyczące wykonania przedmiotu umowy , faktur, rozliczeń kosztów i odbioru wykonanych robót mają bez wątpienia charakter publiczny. Odnoszą się bowiem do sfery rozdysponowania środków publicznych. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dip i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów ( vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637,wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010r. IISAB/ Sz 7/10 LEX 668256 , wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 74516; baza orzeczeń nsa.gov.pl )

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacje nim żądane mają niewątpliwie walor informacji publicznej. Dotyczą bowiem spraw o charakterze publicznym (budowa stadionu stanowiącego własność Miasta) i rozporządzenia mieniem publicznym, a zatem są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy to również żądanego potwierdzenia przelewów.

Nie można w związku z tym zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że zakres dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Powoływane dla jego potwierdzenia uzasadnienie wyroku NSA z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 2662/13 wskazanej tezy nie zawiera, koncentrując się na kwestii możliwości uznania za informację publiczną akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Stwierdza w nim natomiast NSA, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy o dip, określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych ( taki też pogląd wyrażony został w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13).

Konkretyzacja przedmiotu informacji publicznej dokonana została natomiast w art. 6 ustawy o dip. Wyliczenie w nim dokonane nie tworzy jednakże zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Powołany przepis określa przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dip ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku zobowiązany został do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Tym samym informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Nie można zatem zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego zdefiniowane w ust. 2 art. 6 ustawy o dip różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Istotne zatem znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Jeżeli dokument odnosi się do kwestii gospodarowania mieniem publicznym przez podmiot wykonujący zadania publiczne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jego treść podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej ( vide: wyrok WSA w Warszawie II SAB 66/12 z 4 lipca 2012 r.

Przesądzając, iż w odniesieniu do wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. ma zastosowanie ustawa o dip ocenić należy, czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że na wniosek z dnia [...] stycznia 2014r. (nadany na poczcie w dniu 13 stycznia 2014r.) organ w żaden sposób nie zareagował. Okoliczność tę sam potwierdził w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że jego zdaniem sposób, w jaki zostało sformułowane żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., czyni je całkowicie niezrozumiałym, co uniemożliwiało jego rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 ustawy. Artykuł 10 ustawy, stanowiąc o możliwości udostępnienia informacji publicznej na wniosek, nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one bowiem charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy.

Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, związany jest treścią wniosku - rodzajem, zakresem żądanych informacji oraz wskazaną przez wnioskodawcę formą ich udzielenia, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Rzeczywiście, jak twierdzi organ, wniosek musi spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania ( vide: uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew odmiennemu stanowisku organu, wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. spełniał minimalne wymogi, które pozwalały organowi na załatwienie go w sposób procesowy. Wnioskodawca wprost wskazał zakres żądania, domagając się zestawienia rozliczeń organu z tytułu umowy na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. z nim jako generalnym wykonawcą oraz z podwykonawcami z tytułu umów cesji zawartych w związku z tą umową, a także potwierdzeń przelewów dokonanych od dnia zawarcia umowy do dnia złożenia wniosku na rzecz generalnego wykonawcy oraz podwykonawców z tytułu umowy oraz umów cesji. Wskazany zakres żądania pozostaje wystarczająco precyzyjny, aby wniosek rozpoznać, zwłaszcza w części dotyczącej żądania przesłania potwierdzeń przelewów. Natomiast nic nie stało na przeszkodzie, żeby Dyrektor MOSiR – mając jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania – wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku. W sytuacji bowiem, kiedy z treści wniosku nie wynika jednoznacznie czego on dotyczy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zasadnie podnosiła więc strona skarżąca, iż konieczne staje się podjęcie w tym zakresie "dialogu" z wnioskodawcą, aby w sposób nie budzący wątpliwości ustalić intencje wnioskodawcy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. akt IV SAB/Wr 72/13; baza orzeczeń.nsa.gov.pl )

Uznając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ winien pismem zawiadomić wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ( vide: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10). Pozytywnie załatwić wniosek organ mógł poprzez dokonanie czynności materialnotechnicznej udostępnienia informacji, natomiast negatywnie – w drodze odmownej decyzji administracyjnej w przypadku gdy uznałby, że żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na wartości chronione np. ochronę danych osobowych.

Tymczasem organ nie uczynił nic, nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania sprawy, czego zresztą nie kwestionuje. Również swoje stanowisko odnośnie braku możliwości udostępnienia potwierdzeń przelewów dokonanych na rzecz generalnego wykonawcy oraz podwykonawców zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę do WSA, a z wnioskiem o jego sprecyzowanie zwrócił się do spółki dopiero pismem z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, iż w przypadku podtrzymywania woli uzyskania informacji spółka powinna zmienić wniosek w taki sposób, aby był on jednoznaczny i zrozumiały. Nie wyjaśnił przy tym na czym polega owa niezrozumiałość i nieprecyzyjność wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym jeżeli organ nie udzielił żądanej przez stronę informacji publicznej ani też nie wydał w tej sprawie decyzji, to takie zachowanie organu oznacza pozostawanie w bezczynności ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt II SAB/Wa 504/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt I OSK 2999/12; baza orzeczeń nsa. gov.pl).

Wobec tego Dyrektor MOSiR zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania wniosku Spółki, a całkowity brak odniesienia się do żądań w nim zawartych potwierdza bezczynność organu i czyni skargę uzasadnioną. Zaskarżalna bezczynność pozostaje bowiem w istocie stanem sprawy, którego istnienie sąd administracyjny ocenia nie w dacie wniesienia skargi, a jej rozstrzygania.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał Dyrektora MOSiR-u do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku w sprawie. Wprawdzie przepis art. 286 § 2 ppsa stanowi o liczeniu terminu do załatwienia sprawy przez organ od dnia doręczenia akt organowi, to wobec braku akt administracyjnych ( na które ewentualnie mógł składać się jedynie wniosek strony z dnia [...] stycznia 2014 r. ) jako moment początkowy rozpoczęcia jego biegu wskazać należało doręczenie organowi odpisu prawomocnego wyroku ( art. 286 § 1 ppsa ).

W ocenie Sądu, mając na uwadze wyjaśnienia pełnomocnika strony skarżącej złożone na rozprawie co do ilości dokumentów objętych wnioskiem wskazany termin uznać należało za odpowiedni do wymaganego dla jego załatwienia nakładu pracy.

W myśl powołanego przepisu art. 149 § 1 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość zobowiązany jest jednocześnie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też stany te co prawa wystąpiły lecz nie miały charakteru rażącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

W okolicznościach niniejszej sprawy mając na uwadze okoliczność, iż Dyrektor MOSiR-u jako kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej nie jest organem administracji publicznej sensu stricto oraz uwzględniając skomplikowany charakter materii regulowanej ustawa o dostępie do informacji publicznej, Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 2 skargi (zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie ) wskazać należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zaś dla zgłoszonego w pkt 2 żądania brak jest podstawy prawnej.

Zważywszy na wynik sprawy ( art. 200 ppsa ), uwzględniony został wniosek strony skarżącej ( pkt 3 skargi ) o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uwzględnił go w zakresie obejmującym uiszczony wpis od skargi ( 100 zł ), koszty zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika procesowego ( 240 zł ), koszty opłat skarbowych od pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego ( 2 x 17 zł ) oraz koszty korespondencji ( 7,30 zł). W kwocie kosztów postępowania zasądzonych skarżącej tytułem zwrotu od organu nie zostały natomiast uwzględnione koszty dojazdu pełnomocnika substytucyjnego na rozprawę w kwocie 469,72 zł. Zgodnie bowiem z art. 205 § 2 ppsa do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie ( vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. II FSK1197/05, Legalis; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie I FSK 1079/06, Legalis; Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego Wydawnictwo Beck. Warszawa 2011, str. 661-662 ), że przepis art. 205 § 2 ppsa nie obejmuje kosztów podróży radcy prawnego. Nie podlegają one zwrotowi bowiem do niezbędnych kosztów ustawodawca zaliczył jedynie koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.