Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 604/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 158 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędzia WSA Olga Białek, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej S.W. kwotę 274 zł (dwieście siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S.W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...], którą Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że Naczelnik Gminy w L.P. w/w decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 118/, orzekł o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. o powierzchni 9,95 ha wraz z budynkami, stanowiącego własność S.Ł..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wystąpiła S.W., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata Z.K.. W ocenie strony, decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ S.Ł. nie był właścicielem gospodarstwa rolnego, lecz jego współwłaścicielem. Potwierdzeniem tego faktu jest postanowienie Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] /sygn. akt [...]/, w którym stwierdzono, że w chwili wydania decyzji wnioskodawczyni przysługiwało prawo własności do 1/4 części gospodarstwa rolnego.

SKO w L. decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...], wskazując, że S.Ł. stał się z mocy prawa wyłącznym właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w B. o powierzchni 9,95ha, składającego się z działek nr 100/2, 101/2, 134, 163, 288, 293 i 295, co potwierdza akt własności z [...], Nr [...]. Gospodarstwo to S.Ł. posiadał "po zmarłej w dniu 27 czerwca 1971r. żonie T.Ł., z którą wspólnie gospodarował do czasu jej śmierci" i "był samoistnym posiadaczem tego gospodarstwa".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO w L. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję z dnia [...].

Wskutek skargi wniesionej przez S.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 24 października 2006r., sygn. akt II SA/Wr 110/06, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło SKO w L.. W wyniku jej rozpoznania, NSA wyrokiem z dnia 21 marca 2008r., sygn. akt I OSK 452/07, skargę kasacyjną oddalił.

Uwzględniając powyższe, Kolegium zobowiązane było do ponownego rozpoznania sprawy, biorąc pod uwagę stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w powyższym prawomocnym wyroku z dnia 24 października 2006r. oraz stanowisko Sadu zawarte w wyroku NSA z dnia 21 marca 2008r..

Kolegium wskazało, że Sąd I instancji w powyższym wyroku przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności zawarte we wniosku skarżącej z dnia 23 sierpnia 2004r. skierowane było do decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] /Nr [...]/ orzekającej o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. o powierzchni 9,95 ha wraz z budynkami, stanowiącego własność S.Ł.. Natomiast czynności ocenne Kolegium dokonane w sprawie o tak określonym przedmiocie odniesione zostały do aktu własności ziemi wydanego na rzecz S.Ł. w dniu 20 kwietnia 1973r., mającego charakter decyzji deklaratoryjnej. W ocenie składu Sądu, Kolegium nieprawidłowo potraktowało treść aktu własności - jako okoliczność bezwzględnie determinującą rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy akt własności nie mógł stanowić jedynej i wyłącznej podstawy dla ustalenia, że osoba ubiegająca się o rentę w warunkach określonych ustawą z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 118/ jest jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku i przyznania świadczenia w tym trybie. Takiego bowiem statusu temu dokumentowi nie nadały ani powołana powyżej ustawa ani wydane z jej upoważnienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 125/. W przedmiotowej sprawie "stwierdzenie aktu własności powinno być oceniane wespół z okolicznością, że po śmierci żony S.Ł. pozostali spadkobiercy, w szczególności wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji, która spadku nie odrzuciła". WSA wskazał też, że postępowanie Kolegium winno zmierzać do ustalenia, czy S.Ł. był jedynym podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o przejęcie posiadanego gospodarstwa rolnego, położonego w B., przez Państwo i jedyną osobę uprawnioną do uzyskania renty z tego tytułu. Spośród innych okoliczności warunkujących orzeczenie w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wskazał na konieczność oceny znajdującego się w aktach sprawy protokołu sporządzonego w dniu 18 kwietnia 1973r. w gospodarstwie spadkowym. W protokole tym ujawniono m.in., że po śmierci T.Ł. gospodarstwo użytkowane jest przez jednego ze spadkobierców /S.Ł./, a ewentualnymi spadkobiercami udziałów T.Ł. w gospodarstwie rolnym są 4 osoby – członkowie rodziny. Z zapisów protokołu wynika również, że jednym ze spadkobierców jest S.W., posiadająca swoje gospodarstwo rolne położone w Koskowicach. Ponadto zdaniem Sądu istnieje konieczność oceny "oświadczenia zgody przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę małżonków – innych współwłaścicieli", podpisanego przez S.Ł. oraz wydanej przy jego wykorzystaniu decyzji – w świetle art. 1, art. 2 i ewentualnie art. 16 powoływanej wcześniej ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz przepisu § 5 wskazywanego powyżej aktu wykonawczego. Okoliczność ta – w ocenie Sądu – stanowi jeden z wyznaczników prawidłowości kwestionowanego w tym postępowaniu orzeczenia.

Kolegium przywołało również stanowisko NSA, który w opisanym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2008r. stwierdził, iż "WSA trafnie więc skupił swoje rozważania na tym, czy wniosek S.Ł. o przejęcie gospodarstwa mógł być skuteczny skoro w chwili jego wniesienia spadkobierczynią po zmarłej T.Ł. była córka – S.W., a to że stała się już wówczas współwłaścicielką gospodarstwa potwierdziło orzeczenie Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] /sygn. akt [...]/". Konieczne jest zatem w ocenie NSA ustalenie, czy zgoda S.W. była wymagana ze względu na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r..

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], Nr [...], stosownie do art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...].

Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 118/, w oparciu o które wydana została kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...]. W świetle przepisów tej ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 125/ oraz okoliczności sprawy – Kolegium nie dopatrzyło się, aby decyzja Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...] rażąco naruszała prawo.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, tak S.W., jak i Jej pełnomocnik wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając:

– naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak respektowania wiążącej organ administracyjny oceny prawnej i wskazań przedstawionych przez sądy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie i w efekcie brak dążenia do wyczerpującego zbadania środków dowodowych umożliwiających ustalenie, czy zgoda wnioskodawczyni, jako współwłaścicielki gospodarstwa rolnego, była zbyteczna dla przejęcia gospodarstwa przez Państwo, jak również ocenę prawidłowości dokumentu - oświadczenia zgody przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę małżonków – innych współwłaścicieli, dla ważności decyzji Naczelnika Gminy w L.P., co skutkowało bezpodstawnym i nieprawidłowym przyjęciem, że zgoda taka nie była wymagana,

– naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia wnioskodawczyni i jej pełnomocnikowi udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranego materiału, zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji pozbawiło stronę prawa do obrony i rozpatrzenia sprawy zgodnie z elementarnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków: tj. S.H., I.Ł. i W.W. - na okoliczność tego, że S.W. pracowała w gospodarstwie rolnym /gospodarstwie rodzinnym/ oraz że praca na tym gospodarstwie stanowiła dla niej główne źródło utrzymania.

Skarżąca podkreśliła, że pracowała w gospodarstwie, które zostało przekazane Państwu przez S.Ł. i praca ta stanowiła dla niej główne źródło utrzymania, mimo że formalnie w tamtym okresie była zameldowana w sąsiedniej miejscowości. Przekazane gospodarstwo było zaś gospodarstwem rodzinnym, gdyż dochody z niego stanowiły główne źródło utrzymania S.Ł. i innych osób.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium stwierdziło, że argumentacja skarżącej nie może mieć wpływu na zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji Kolegium z dnia [...].

Organ wskazał, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem do uznania naruszenia prawa za rażące, niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek:

– w zakresie objętym decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny,

– treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa,

– charakter naruszenia prawa ma być tego rodzaju, że prowadzi to do niemożliwości zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji, ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tą decyzję postępowaniu administracyjnym. Dzieje się tak dlatego, gdyż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem nie można - po wydaniu decyzji ostatecznej – prowadzić postępowania dowodowego niejako w "trzeciej instancji". Postępowań o stwierdzenie nieważności nie można też mieszać z innymi trybami postępowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że pomimo zawiadomienia tutejszego organu z dnia 14 sierpnia 2008r. /informując o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami oraz złożenia nowych dowodów i wyjaśnień/ - ani pełnomocnik strony ani strona niniejszego postępowania – nie zapoznała się z aktami sprawy i nie przedłożyła żadnych dowodów.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń, że praca S.W. w gospodarstwie przekazanym przez ojca na rzecz Państwa stanowiła dla niej główne źródło utrzymania, Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynikają następujące okoliczności: S.W. pismem z dnia 3 lipca 1972r. skierowanym do Prezydium Miejskiej i Powiatowej Rady Narodowej w L. zwróciła się z prośbą o uwłaszczenie jej na gospodarstwie rolnym we wsi K. nr 32 o powierzchni 2,5 ha. Podała, że na przedmiotowym gospodarstwie zamieszkuje i użytkuje "po ojcu", który mieszka we wsi B. i tam posiada własne gospodarstwo rolne. Wskazała także, że "posiada również 1,26 ha ziemi we wsi B. na własność". S.W. i jej mąż Z.W. w oparciu o akt własności wydanym przez Prezydium Miejskiej i Powiatowej Rady Narodowej w L., Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, Nr [...] z dnia [...], na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 27, poz. 250) stali się właścicielami nieruchomości rolnej położonej w K. nr 32 w granicach działek nr 157, 206 i 362 o powierzchni 2,76ha wraz z zabudowaniami. W uzasadnieniu tego aktu podano, że S.W. wraz z członkami swojej rodziny w dniu 4 listopada 1971r. gospodarowała na tej nieruchomości i była jej samoistnym posiadaczem na postawie umowy darowizny bez formy przewidzianej prawem. Umowa darowizny zawarta została w 1960r. za S.Ł..

Nadto Kolegium wskazało, że wydanie powyższego aktu własności ziemi poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania w sprawie uwłaszczenia S.W. na nieruchomości rolnej we wsi K. nr 32. W toku tego postępowania sporządzony został protokół z przesłuchania S.W. i S.Ł. z dnia 7 lipca 1972r.. S.W. zeznała, że w 1960r. S.Ł. podarował jej otrzymane w spadku po swoim ojcu nieruchomości we wsi K.. Wcześniej ojciec wydzielił jej ze swego gospodarstwa we wsi B. 1,26ha grunt. Następnie S.W. podała także, że obie te nieruchomości są w wyłącznym jej posiadaniu od 1960r.. S. i Z.W. dnia 25 marca 1991r. wystąpili do Urzędu Gminy w L.P. z wnioskiem o przekazanie w/w gospodarstwa rolnego na rzecz jej syna W.W. w zamian za świadczenie rentowe. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. odmówił S.W. uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego /emerytury rolnej/ z powodu niespełnienia przez nią warunku określonego w art. 19 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, tj. warunku związanego z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Umową darowizny z dnia 10 grudnia 1991r. S. i Z.W. przenieśli własność nieruchomości rolnej o powierzchni 2,76ha z zabudowaniami /dom mieszkalny piętrowy, 2 stajnie, kurnik, garaż/, położonej w K., na rzecz syna W.W.. ZUS decyzją z dnia [...] znak [...] przyznał S.W. emeryturę rolniczą od dnia 10 grudnia 1991r. w związku z wnioskiem z dnia 12 grudnia 1991r., natomiast decyzją z dnia 7 stycznia 1992r. odmówił przyznani prawa do emerytury rolnej Z.W. z uwagi na pobieranie przez niego emerytury kolejowej.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w decyzji swej z dnia [...] wskazano osoby uprawnione do przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa, o których jest mowa w ustawie z dnia z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, będącą podstawą wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...]. Kolegium wskazało również osoby, których zgoda na przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu nie była wymagana, powołując przy tym przepis art.2 ust.2, art.3 ust.2, art.4 ust.2 powyższej ustawy.

Z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] /sygn. akt [...]/ wynika, że wchodzący w skład spadku udział spadkobierczyni w powyższym gospodarstwie dziedziczą z mocy prawa mąż S.Ł. i córka S.M.W. po ½ części. Oznacza to, wskazało dalej Kolegium, że współwłaścicielami gospodarstwa na mocy tego postanowienia byli S.Ł. w ¾ części i S.W. w ¼ części.

W dalszej części uzasadnienia, Kolegium stwierdziło, że z przywołanego protokołu wynika natomiast, że "obecnym użytkownikiem" gospodarstwa jest S.Ł., natomiast córka S.W. "ma swoje gospodarstwo w K.". Ponadto protokół wskazuje, że S.Ł. jest "samoistnym posiadaczem w dobrej wierze" tego gospodarstwa.

Dokonując oceny wskazanych dokumentów, tj. protokołu z dnia 18 kwietnia 1973r. oraz oświadczenia podpisanego przez S.Ł., Kolegium stwierdziło, że zgoda S.W. na przekazanie przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa za rentę – w świetle art. 1 i 2 ustawy - nie była wymagana. S.W. nie pracowała w przekazywanym gospodarstwie rolnym, jako, że prowadziła własne gospodarstwo we wsi K. zaś samoistnym posiadaczem gospodarstwa w B. był S.Ł.. Zdaniem Kolegium, protokół ten odzwierciedla faktyczny stan władania gospodarstwem /posiadania i pracy w gospodarstwie/. Istotnym dowodem w tym zakresie jest również akt własności ziemi z dnia 20 kwietnia 1973r., który potwierdza fakt posiadania samoistnego gospodarstwa przez S.Ł., co zresztą stanowiło dla organu wydającego ten akt podstawę do stwierdzenia, iż "stał się z mocy prawa właścicielem" przedmiotowego gospodarstwa.

Uwzględniając powyższe okoliczności oraz uregulowania prawne cyt. ustawy Kolegium stwierdziło, że zgoda zstępnych F.Ł. i J.Ł. na przekazanie przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa przez S.Ł. nie była wymagalna, gdyż pracowali oni poza tym gospodarstwem.

Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności organ musi ograniczać się jedynie do analizy okoliczności mogących odpowiadać którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić postępowania z uwzględnieniem zgłaszanych obecnie wniosków o przeprowadzenie nowych dowodów /z przesłuchania świadków/ - zatem w ocenie Kolegium dokonano prawidłowej analizy akt sprawy, według stanu obowiązującego w dacie wydawania przez Naczelnika Gminy w L.P. decyzji z dnia [...] Nr [...]. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołującej się, a odnoszących się do wadliwości prowadzonego postępowania, stwierdzając, że sprawę oceniło w oparciu istniejące dokumenty. To, że z materiału tego wyprowadzono inne wniosku niż oczekiwane przez stronę nie oznacza zdaniem Kolegium, iż taka ocena jest nieprawidłowa. Gdyby natomiast zarzuty potraktować jako błąd tzw. subsumpcji prawnej, tj. że Kolegium, w odniesieniu do materiału dowodowego, wadliwie zinterpretowało przepisy mające z sprawie zastosowanie, a ku temu zmierzają w istocie zarzuty naruszenia przez kwestionowaną decyzję prawa materialnego, Kolegium wskazało, że aby doszło do unieważnienia decyzji na skutek naruszenia prawa materialnego nie wystarczy zwykłe jego naruszenie, musi to być naruszenie rażące. O rażącym zaś naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają bowiem charakter materialny. Wady muszą tkwić w samej decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...], tak S.W., jak i Jej pełnomocnik zarzucili naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych wynikających z przepisów art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., a także art. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez brak uwzględnienia przez organ administracji, że decyzja Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...] narusza prawo własności skarżącej do gospodarstwa rolnego.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

– art. 75 § 1, art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. przez zignorowanie przez organ wniosków dowodowych skarżącej, zmierzających do wykazania okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. faktu, że S.W. w przedmiotowym okresie była właścicielem i posiadaczem gospodarstwa rolnego, a także pracowała w nim, zaś praca ta stanowiła dla niej główne źródło utrzymania. Nadto decyzja z dnia [...] Nr [...] jest niezgodna z prawem albowiem dla jej ważności wymagana była zgoda skarżącej, co w konsekwencji narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę wysłuchania stron i zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

– art. 6 i art. 7 k.p.a. przez pominięcie przez organ orzekający faktu naruszenia zasady praworządności przy wydawaniu decyzji, która pozbawiła skarżącą jej własności;

– art. 8 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji podważającej zaufanie obywatela do organu Państwa;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia przez organ orzekający wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu istnienia uprawnień właścicielskich skarżącej do gospodarstwa rolnego oraz wykonywania przez skarżącą w tym gospodarstwie pracy – bez wystarczającego i przekonującego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia;

– art. 10 § 1 k.p.a. przez brak umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

– art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak respektowania wiążącej organ administracyjny oceny prawnej i wskazań przedstawionych przez sądy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L.P z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu skargi zostało podniesione ponadto, że - mimo że organ przyznał, że w chwili wydania kwestionowanej decyzji, skarżącej przysługiwało prawo własności do 1/4 części gospodarstwa - dokonał jednak nieuzasadnionej, błędnej i nie odpowiadającej wymogom art. 80 k.p.a. oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z dowodów z dokumentów. To doprowadziło natomiast do ustalenia, że skarżąca "prowadzi odrębne gospodarstwo rolne we wsi K.", ergo praca w gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła jej utrzymania. Zdaniem skarżącej, twierdzenie to jest nie tylko nieprawdziwe, ale i formalnie nielogiczne, bowiem posiadanie dwóch gospodarstw rolnych wcale nie wyklucza tego, że praca w jednym z nich stanowi "główne źródło utrzymania". Skarżąca przedstawiła organowi dowody, z których wynika, że pracowała w gospodarstwie, a dochód z tego tytułu stanowił główne źródło jej utrzymania, jednakże dowód z tych dokumentów nie został dopuszczony i przeprowadzony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...], Nr [...], naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Lektura akt sprawy wskazuje, że podejmując w niniejszej sprawie opisane wyżej decyzje, Kolegium naruszyło przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niesporne jest w sprawie, że wyrokiem z dnia 24 października 2006r., sygn. akt II SA/Wr 110/06 w sprawie ze skargi S.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...].

W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że organ orzekający naruszył normy sformułowane w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.. Organ orzekający był bowiem zobligowany do dokonania własnych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...], w tym do ustalenia, czy S.Ł. był jedynym podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o przejęcie posiadanego gospodarstwa rolnego i jedyną osobę uprawnioną do uzyskania renty z tego tytułu – oraz ustalenia innych okoliczności warunkujących orzeczenie w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd wskazał, że "rozpoznając sprawę ponownie organ przede wszystkim ustali, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą zarzuconą we wniosku z dnia 23 sierpnia 2004r., uwzględniając w tych czynnościach przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie podjęcia kontrolowanego orzeczenie. Ocena taka bowiem w ogóle nie została w sprawie przeprowadzona, a podjęte w tym zakresie działania procesowe organ odniósł – jak wcześniej wskazano – do aktu własności ziemi, pozostającego poza zakresem żądania wniosku.".

Wyrok podjęty w sprawie sygn. akt II SA/Wr 110/06 został wprawdzie zaskarżony do NSA przez Kolegium, jednakże wyrokiem z dnia 21 marca 2008r.,sygn. akt I OSK 452/07 - Sąd skargę kasacyjną oddalił. W tymże wyroku NSA wskazał m.in., że WSA trafnie skupił swoje rozważania na tym, czy wniosek S.Ł. o przejęcie gospodarstwa mógł być skuteczny skoro w chwili jego wniesienia spadkobierczynią po zmarłej T.Ł. była córka – S.W., a to że stała się już wówczas współwłaścicielką gospodarstwa potwierdziło orzeczenie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...], sygn. akt [...].

Niesporna jest zatem okoliczność, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2006r., sygn. akt II SA/Wr 110/06 i wyroku NSA z dnia 21 marca 2008r.,sygn. akt I OSK 452/07 . Oznacza to, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tychże wyrokach Sądu.

Wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję organu II instancji stwarza taką sytuację procesową, że eliminuje jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę, pozostawiając jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy, według przepisów procedury administracyjnej. Kolegium po otrzymaniu akt sprawy winno było zatem podjąć zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie wskazań zawartych w wyroku sądu administracyjnego.

Naruszenie przez organ zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji.

Otóż w ocenie Sądu Kolegium nie przeprowadziło w należyty sposób postępowania wyjaśniającego, czym naruszyło przepis: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., a do których to przepisów odwoływał się WSA we Wrocławiu w opisanym wyżej wyroku z dnia 24 października 2006r.

Przede wszystkim organ nie poczynił dostatecznych ustaleń, a w konsekwencji nie ocenił, czy kwestionowana przez skarżącą decyzja Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...], Nr [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie podjęcia kontrolowanego orzeczenie.

Należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...], Nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 118/, zwanej dalej "ustawą". Powołując się na przepis art. 9 ust. 1 i art. 31 tej ustawy, Naczelnik Gminy w L.P. powyższą decyzją z dnia [...] orzekł o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. o powierzchni 9,95 ha wraz z budynkami, stanowiącego własność S.Ł..

Zgodnie z art. 1 ustawy - właściciel gospodarstwa rolnego, zwany dalej "rolnikiem", może przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było do 27 czerwca 1971r. własnością małżonków S. i T.Ł.. Po zmarłej w tym dniu T.Ł. spadek, w tym również prawo własności do tego gospodarstwa, przypadł z mocy prawa mężowi S.Ł. i córce S.W. po ½ części. Potwierdzeniem tego faktu jest postanowienie Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] /sygn. akt [...]/.

Powyższe oznacza zatem, że współwłaścicielami gospodarstwa w chwili wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w L.P. z dnia [...] Nr [...] byli S.Ł. w ¾ części i S.W. w ¼ części.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis art.2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a do którego to przepisu odwołuje się w swoich rozważaniach NSA w w/w wyroku z 21 marca 2008r. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości stanowiące współwłasność mogą być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli / ust.1/. Zgoda taka nie jest jednak wymagana, gdy dla współwłaściciela praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania /ust. 2/.

Podobna regulacja zawarta jest także w art.4 tej ustawy.

W ocenie Sądu, Kolegium rozpatrując ponownie sprawę, nie wyjaśniło i nie oceniło w dostateczny sposób, czy praca S.W. w gospodarstwie przekazanym przez Jej ojca na rzecz Państwa stanowiła dla Niej główne źródło utrzymania, gdy kwestia ta z punktu widzenia cyt. wyżej przepisu art.2 ustawy miała kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy także przepis art. 8 pkt.1 cyt.wyżej ustawy, z mocy którego Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia zasad uznawania pracy w gospodarstwie rolnym za główne źródło utrzymania.

Na podstawie tego przepisu zostało podjęte rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz. U. Nr 21, poz. 125/. I tak zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia - pracę w gospodarstwie rolnym uznaje się za główne źródło utrzymania, jeżeli obliczony według przepisów podatkowych przychód szacunkowy z tego gospodarstwa przekracza dochód z innych źródeł. Przychód szacunkowy i dochód z innych źródeł ustala się na podstawie danych z okresu trzech lat poprzedzających złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa.

W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że podjęcie przez Kolegium zaskarżonych decyzji z pominięciem postanowień cyt.wyżej § 2 rozporządzenia, a w konsekwencji z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym względzie – było co najmniej przedwczesne.

Fakt posiadania i prowadzenia przez skarżącą własnego gospodarstwa we wsi K. nie stanowi w świetle cyt.wyżej § 2 rozporządzenia wystarczającej podstawy do przyjęcia, że praca S.W. w gospodarstwie przekazanym przez Jej ojca na rzecz Państwa nie mogła stanowić dla Niej głównego źródło utrzymania w rozumieniu tegoż przepisu.

Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że Kolegium z naruszeniem art.10 § 1 k.p.a. oraz art.81 k.p.a. wydało decyzję z dnia [...], Nr [...], gdyż przed jej podjęciem nie umożliwiło skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia wniosków dowodowych, gdy zaś z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności, o jakich mowa w § 2 i 3 art.10 k.p.a.

Z akt sprawy niewątpliwie zaś wynika, że akta administracyjne zostały przez Sąd zwrócone do Kolegium w dniu 13 czerwca 2008r., gdy już w dniu 11 lipca 2008 r. została podjęta w/w decyzja Nr [...].

W myśl w/w art.10 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu było zawiadomienie strony o prawie zapoznania się z zebranymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że z zasadą określoną w art.10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za udowodnione.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji /zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458/.

Sąd uchylając wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje z tej to przede wszystkim przyczyny, że w toku postępowania naruszono w szczególności unormowania zawarte w art.7, art.10, art.77, art.80 i art.81 k.p.a. - otworzył tym samym Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych w sprawie kwestii oraz załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami, pamiętając jednak przy tym o szczególnym charakterze nadzwyczajnego trybu postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b i c" u.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. (pkt. II sentencji). Orzeczenie o kosztach swoje oparcie znajduje zaś w art.200 przywołanej ustawy.