Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 769/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 120 par. 1, art. 121 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 628/14 w sprawie ze skargi K.B. i A.S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 628/14 po rozpoznaniu skargi K.B. oraz A.S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], zaś w punkcie 2 określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakazał K.B. oraz A.S. (zwanych także "inwestorami") rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w [...] gmina [...]. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalił skargę inwestorów na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.

Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., upomnieniem z dnia 12 sierpnia 2009 r. wezwał zobowiązanych do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało odebrane przez skarżących w dniu 19 sierpnia 2009 r.

Następnie, tytułem wykonawczym z dnia [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanym w dniu 22 czerwca 2010 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nałożył na inwestorów grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 listopada 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 735/11, oddalając skargę inwestorów wskazał, że ustalenie grzywny w wysokości 10000 zł jest zgodne z prawem i nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności.

NSA w wyniku skargi kasacyjnej zobowiązanych wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1635/12, uchylił powyższy wyrok i zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2011 r.

Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia o treści rozstrzygnięcia NSA przesądził zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 120 i 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy postanowienie powinno zawierać dwa wezwania. Pierwsze do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz drugie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawierają obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 122 § 2 ustawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcia nie wskazują bowiem terminu do realizacji decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego mimo, że oznaczenie jego ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wezwał zobowiązanych do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, to jednak zdaniem NSA termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i nie może być uznany za spełnienie tego warunku i to bez względu na podnoszony przez organ okres niewykonywania tego obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie NSA wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku jest podstawowym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Wskazany brak, w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie może być bowiem uznany za nieistotny, gdyż niweczy on cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia on w razie uchylania się od wykonania obowiązku nałożenie dalszych grzywien, a w przypadku obowiązku wynikających z przepisów prawa budowlanego - jak w niniejszej sprawie - orzeczenia wykonania zastępczego.

Ponadto, w ocenie NSA, postanowienie organu I instancji jest zredagowane nieprecyzyjnie, nieprawidłowo i w sposób wieloznaczny. Postanowieniem tym nałożono na dwie osoby fizyczne grzywnę w wysokości 10000 zł bez wskazania zakresu zobowiązania adresatów postanowienia, w szczególności nie wynika z niego, czy adresaci postanowienia są zobowiązani solidarnie do zapłaty ww. kwoty grzywny (art. 366 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego), czy też każdy z nich ma zapłacić wskazaną kwotę oddzielnie, czy jakąś przypadającą na niego część tej kwoty (świadczenie podzielne art. 379 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego). Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego ze zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak tych elementarnych danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co stanowi istotną wadliwość wydanego orzeczenia. Zważywszy, iż nieuiszczona grzywna także podlega egzekucji (art. 124 ustawy) obowiązkiem organu jest precyzyjne wskazanie podmiotu na który nałożona została grzywna i jej wysokości. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem na K.B. oraz A.S. grzywny w wysokości 10000 zł skutkuje niepewnością prawną obu osób.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nakładające na inwestorów grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nałożył solidarnie na K.B. oraz A.S. grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki i wezwał zobowiązanych do uiszczenia grzywny w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. Jednocześnie wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. określając przy tym, że w przypadku niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Na skutek zażalenia inwestorów Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2014 r. w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku i wyznaczył zobowiązanym nowy termin wykonania obowiązków do dnia 31 października 2014 r., zaś w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7, 77, 80, 81 K.p.a. oraz art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe wyliczenie wysokości grzywny.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", jednakże nie z powodów podniesionych w skardze.

Podniesiono, iż skarga jest usprawiedliwiona, albowiem postanowienie o wymierzeniu solidarnie zobowiązanym grzywny zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zauważono, iż w niniejszej sprawie obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nałożony został na dwa podmioty. Nakładając grzywnę mającą na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku organy całkowicie pominęły zasady nakładania grzywien wynikające z art. 119, 121 i 122 § 2 ustawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Solidarność jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. W świetle przepisów Kodeksu cywilnego wyjaśniono na czym polega solidarność dłużników (bierna jak i czynna). Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku. Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy. Podkreślono jednak, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu.

Konsekwencją takiego stanu prawnego, jak zaznaczył Sąd I instancji, jest stanowisko, według którego obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305).

Nadto zdaniem Sądu, tak jak w przypadku obowiązku administracyjnego, nie ma podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia, za zobowiązanie solidarne. Również więc z tego powodu nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym małżonkom jednej grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 124 § 4 i 5 ustawy, na warunkach świadczenia solidarnego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest natomiast, nawet w znaczeniu potocznym, świadczeniem solidarnym. Nie jest także sankcją karną, ani administracyjną karą pieniężną. Wykonanie obowiązku pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo, iż nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy), w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy), zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126 ustawy).

Podsumowując Sąd stwierdził, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 § 1 pkt 2 ustawy, co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka powinna być nałożona grzywna w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1655/11, LEX nr 1286285).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, brak było podstaw do nałożenia obowiązku zapłaty grzywny na zobowiązanych solidarnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do oceny prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem. Ocena taka została już przez Sąd dokonana w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalającym skargę skarżących na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. Sąd nie jest także uprawniony do kontroli jakichkolwiek innych decyzji wydawanych wobec skarżących w sprawie ich nieruchomości ani oceny działań organów administracji z tym związanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., kwestionując zaskarżony wyrok w całości.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, a konkretnie art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na oboje małżonków solidarnie,

2) naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominiecie przy rozstrzygnięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1635/12).

Powołując się na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Ponadto z uwagi na występujące w sprawie istotne zagadnienie prawne wywołujące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniesiono o cytat: "przedstawienie zagadnienia charakteru prawnego grzywny w celu przymuszenia składowi siedmiu sędziów NSA" - koniec cytat.

W motywach wniesionego środka odwoławczego przedstawiono stosowne rozważania na poparcie przedstawionych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (w tym wypadku przepis stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. musi być traktowany jako przepis prawa materialnego) jak i zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 119 § 1, art. 120 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wymienione wyżej przepisy cytowanej ustawy dotyczą grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to środek stosowany za popełnione delikty typu karnego, lecz zmierzający do wykonania obowiązku. Przepis art. 120 ustawy dotyczy podmiotów, na które może być nakładana grzywna celem przymuszenia a więc zarówno osoby fizyczne, osoby prawne jak i na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Norma art. 121 omawianej ustawy odnosi się do wysokości grzywny. Przy czym w art. 121 § 4 i 5 ustawy przewidziano inne zasady stosowania grzywny, gdy chodzi o wymuszenie obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim grzywna ta jest jednorazowa, a jej wysokość liczona jest według precyzyjnie wskazanej zasady zamieszczonej w ust. 5 tego przepisu.

W tej sprawie problem sprowadza się do oceny charakteru prawnego grzywny, a więc tego czy grzywna ta może być zobowiązaniem solidarnym jeżeli zobowiązanych jest kilka osób. Zdaniem składu NSA orzekającego w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał wadliwość solidarnego nałożenia w tej sprawie na K.B. i A.S. grzywny w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA generalnie wypowiedziano się przeciw dopuszczalności solidarnego nałożenia grzywny na zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu. Przede wszystkim należy w tym miejscu przywołać wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11 – publikowany na stronie orzeczenia:nsa.gov.pl, gdzie podniesiono, cytat: "że decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Solidarność jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. W myśl art. 366 § 1 K.c., solidarność dłużników (bierna) polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Dla przyjęcia solidarności biernej (jak i czynnej), konieczne jest stwierdzenie szczególnego dla niej tytułu. Zgodnie z art. 369 K.c., zobowiązanie jest solidarne jedynie wówczas, gdy to wynika z ustawy lub z czynności prawnej (por. Witold Czachórski "Zobowiązania. Zarys wykładu", Wydawnictwo Naukowe PWN 1994 r., s. 94). Prawo wierzyciela i obowiązek dłużników związane są ze świadczeniem. Świadczenie jest przedmiotem stosunku zobowiązaniowego. W myśl art. 353 § 2 K.c., świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu, czyli na powstrzymaniu się od działania. W niektórych sytuacjach, nie naruszając unormowania art. 353 § 2 K.c., można posługiwać się klasyfikacją wywodzącą się z rzymskiego prawa prywatnego: dare, facere, non facere, pati (patrz: W. Czachórski, op. cit. s. 52). Do podziału tego nawiązuje treść przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidującego egzekucję obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Nie są to jednak świadczenia w rozumieniu cywilnoprawnym. Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: Marek Górski [w:] "System prawa administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2012, s. 222, 227). Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. Andrzej Skoczylas, Wojciech Piątek [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego" - koniec cytatu.

Tożsame stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1483/08 publikowanym również na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Stanowiska te jak i prezentowana w nich argumentacja w pełni podzielane są przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie.

Tym samym mając powyższe na uwadze w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji właściwie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji słusznie stosując konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż wydane zostały z naruszeniem art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy. Zarzut naruszenia ww. przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest zatem zasadny.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenie przepisów postępowania art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominiecie przy rozstrzygnięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1635/12).

Niesporne pozostaje w tym postępowaniu, iż poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 735/11, w przedmiocie nałożenia na inwestorów K.B. i A.S. grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddalono skargę inwestorów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie to jednak następnie zostało uchylone przez NSA wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/12 wraz z zaskarżonym wówczas postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2011 r. NSA w motywach tego wyroku, powołanym przez Sąd I instancji, wskazał na przesłanki zastosowania konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a. Uznano wówczas, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawierają obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 122 § 2 ustawy, bowiem nie wskazują terminu do realizacji decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego mimo, że oznaczenie jego ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym.

Natomiast drugą podstawą zastosowania przez NSA art. 188 p.p.s.a był zarzut nieprecyzyjnego, nieprawidłowego i w sposób wieloznaczny zredagowania postanowienia przez organ I instancji. Podkreślono w tym uzasadnieniu cytat: "Postanowieniem tym nałożono na dwie osoby fizyczne grzywnę w wysokości 10 000 zł bez wskazania zakresu zobowiązania adresatów postanowienia, w szczególności nie wynika z niego, czy adresaci postanowienia są zobowiązani solidarnie do zapłaty w/w kwoty grzywny (art. 366 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego), czy też każdy z nich ma zapłacić wskazaną kwotę oddzielnie, czy jakąś przypadającą na niego część tej kwoty (świadczenie podzielne art. 379 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego). Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego ze zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak tych elementarnych danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co stanowi istotną wadliwość wydanego orzeczenia. Zważywszy, iż nieuiszczona grzywna także podlega egzekucji (art. 124 ustawy) obowiązkiem organu jest precyzyjne wskazanie podmiotu na który nałożona została grzywna i jej wysokości. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem na K.B. i A.S grzywny w wysokości 10 000 zł skutkuje niepewnością prawną obu osób. Także z tego powodu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, jako że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 120 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mającym wpływ na wynik sprawy" - koniec cytatu.

Przedstawione powyżej uzasadnienie wyroku NSA na podstawie art. 156 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wiązało organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Zatem skutkiem tego wyroku NSA, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w G. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nakładające na inwestorów grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ten zaś wydając kolejne postanowienie dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nałożył już solidarnie na inwestorów grzywnę w wysokości 10000 zł, a wiec określił zakres zobowiązania dwóch adresatów tego postanowienia. Jednakże to, że zakres tego zobowiązania oznaczono jako zobowiązanie solidarne, to nie można uznać, by kwestia ta została przesądzona w przywołanym wyżej wyroku NSA i by stanowisko takie wiązało organ administracji na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., bowiem narracja NSA nie zawiera takich stwierdzeń i zaleceń. Analiza motywów wyroku tego Sądu zmierza wprost i jednoznacznie do wykazania, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom, gdyż nie oznaczył zakresu zobowiązania adresatów postanowienia. Dlatego też, Sąd rozpoznający kasację inwestorów podnosi tę okoliczność i zauważa, że z wydanego w sprawie postanowienia w szczególności nie wynika, czy adresaci postanowienia są zobowiązani solidarnie do zapłaty ww. kwoty grzywny (art. 366 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego), czy też każdy z nich ma zapłacić wskazaną kwotę oddzielnie, czy jakąś przypadającą na niego część tej kwoty (świadczenie podzielne art. 379 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego). Przede wszystkim jednak NSA zauważa, to co jest kwestionowane w postępowaniu organu pierwszej instancji, iż nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasady realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno, jak pisze NSA, wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego ze zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Postawione pytanie w tym zakresie nie jest przecież kategorycznym stwierdzeniem, które jednoznacznie przesądzałoby o zajętym stanowisku przez NSA. Takiego stanowiska, że w tym wyroku przesądzono i zobowiązano organ do solidarnego nałożenia przedmiotowego obowiązku po prostu nie ma, wbrew temu co sugeruje skarżący kasacyjnie organ. Tym samym czynienie zarzutu w tym zakresie jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwione i nie odnoszące się do autentycznych motywów wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. Nie można więc uznać za trafny przywołany zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt II OSK 1635/12).

Brak jest również uzasadnionych podstaw do przedstawienia przez skład orzekający w niniejszej sprawie w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA, gdyż w tej sprawie nie wyłania się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Wskazany wyżej przepis upoważnia skład orzekający NSA, rozpoznający skargę kasacyjną, do przedstawienia składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przesłanką wystąpienia jest wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. chodzi tu o zagadnienie prawne o szczególnej doniosłości. Natomiast o poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych - patrz wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt I GSK 107/14, publikowany w zbiorze LEX nr 1985561. Takie wątpliwości czy też rozbieżności w zakresie, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, charakteru prawnego grzywny, a więc tego czy grzywna ta może być zobowiązaniem solidarnym nie występują w orzecznictwie sądów administracyjnych, tak by uzasadniało to zastosowanie w tej sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Przesłanki wskazane w tym zakresie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie są wystarczające, tym bardziej, że przywołany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 272/12, wbrew wywodom organu, nie był poddany kontroli NSA, bowiem przywołany wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 106/13 nie odnosi się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 272/12.

Tym samym, wobec niezasadności podniesionych zarzutów, przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 184 p.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.