Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 475/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia (...) r. Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013, nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w związku z art. 1 do 4 i art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. H. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) października 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia (...) września 2012 r., zatytułowanym: "Dostęp do informacji publicznej", przesłanym za pomocą poczty elektronicznej do Wójta Gminy K., A. H., powołując się na u.d.i.p., wniósł o przesłanie kopii list obecności na zebraniach wiejskich w Gminie K. w okresie 2007-2012. W piśmie tym wnioskodawca wskazał również, aby żądane dokumenty wraz z zestawieniami przesłać w formacie .pdf na adres mailowy: (...)`.

Decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...), Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 5 ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zebrania wiejskie są zwoływane i organizowane przez sołtysów, a ich uczestnicy są mieszkańcami danych sołectw. Kierując się zatem zapisem art. 5 ust 2 u.d.i.p., żądana przez wnioskodawcę informacja nie może zostać udostępniona ze względu na prywatność osób biorących udział w zebraniach wiejskich. Wójt Gminy K. wyraził przy tym stanowisko, zgodnie z którym mieszkańcy poszczególnych sołectw nie pełnią funkcji publicznych, a ich uczestnictwo w zebraniach nie wynika z pełnienia przez nich funkcji publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. H., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Decyzji organu I instancji zarzucił rażące naruszenie art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osób oraz art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez naruszenie konstytucyjnego uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia odwołujący wskazał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie dane znalazły się na listach obecności oraz co te listy zawierają. Zaznaczył przy tym, że nie interesują go prywatne adresy zamieszkania mieszkańców, a jedynie ich imiona i nazwiska. Ponadto podniósł, że mieszkańcy Gminy poprzez uczestnictwo w zebraniach wiejskich oraz możliwość głosowania na takim zebraniu stają się członkami organu kolegialnego, a zatem funkcjonariuszami publicznymi. Wnioskowana informacja powinna zatem zostać udostępniona.

Wójt Gminy K. przekazując akta przedmiotowej sprawy do Kolegium, w piśmie z dnia (...) października 2012 r., odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, wskazał iż z całą pewnością nie można uznać - wbrew twierdzeniom odwołującego - że mieszkaniec sołectwa jest członkiem organu kolegialnego, a tym samym funkcjonariuszem publicznym. Powołując się na z art. 18 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej: "u.s.g.") organ I instancji stwierdził, że sołectwo jest jednostką pomocniczą. Nie można uznać, że organy jednostki pomocniczej są tożsame z organami administracji publicznej, a osoby uczestniczące w zebraniach wiejskich obarczone są tą samą odpowiedzialnością co funkcjonariusz publiczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 2 października 2012 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zajęte w sprawie, wskazując nadto na dodatkową podstawę do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Wskazało przy tym na art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którymi osoby uczestniczące w zebraniach wiejskich nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne, tym bardziej za członków organu kolegialnego, gdyż są to mieszkańcy wsi, którzy mają prawo uczestniczyć w takich zebraniach, a nie zostali do nich wybrani. Zatem listy obecności tych osób, jako dobrowolnie uczestniczących w zebraniach wiejskich, nie mogą być uznane za dokumenty urzędowe – w znaczeniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem taka lista mieszkańców wsi uczestniczących w zebraniu wiejskim nie jest informacją publiczną w znaczeniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. SKO powołało się w tym zakresie na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 1/12.

Od powyższej decyzji skargę wywiódł w terminie prawem przewidzianym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przejawiające się w przyjęciu, że wnioskowana informacja dotycząca udostępnienia list obecności na zebraniach wiejskich nie ma charakteru informacji publicznej. W motywach wniesionej skargi skarżący wskazał na art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. W świetle tego przepisu nie może być wątpliwości, że zebranie wiejskie jest organem administracji publicznej, albowiem jego istnienie przewidziane zostało przepisami obowiązującego prawa, które określiły: nazwę organu, zakres kompetencji i skład. Aby kolegialny organ administracji, jakim jest zebranie wiejskie, mógł skutecznie podejmować uchwały, konieczne jest sprawdzenie obecności osób biorących udział w posiedzeniu takiego organu oraz weryfikacja ich uprawnień do wzięcia udziału w ewentualnym głosowaniu. Skarżący wskazał również, że uchwały zebrania wiejskiego podlegają kontroli sądów administracyjnych, co w sposób jednoznaczny przesądzono w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1005/11. W świetle przytoczonych argumentów nie może zatem budzić wątpliwości, że lista obecności na zebraniu wiejskim stanowi informację publiczna albowiem jej merytoryczna weryfikacja stanowi warunek sine qua non oceny legalności działań podejmowanych przez ten organ. Jednocześnie skarżący zauważył, że osoby uczestniczące w takim zebraniu podpisując się na liście obecności stają się ad hoc członkami takiego organu oraz wyrażają zgodę na przetwarzanie i upublicznienie swoich danych osobowych. Na koniec uzasadnienia skargi skarżący uznał także, że nawet gdyby przyjąć że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe, a wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to organ II instancji obowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, a nie wydawać decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 19/2011.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz uznając za całkowicie nietrafne argumenty podniesione w skardze. Kolegium zaznaczyło, że sam fakt, iż zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa, będącego organem pomocniczym Gminy K., nie powoduje, że jego uczestnicy, nie będący radnymi czy też osobami pełniącymi inne funkcje publiczne, poprzez podpis na liście obecności i uczestnictwo w głosowaniu na zebraniu wiejskim, stają się osobami publicznymi, które wytwarzają informację publiczną. Uczestnicy zebrania wiejskiego w danym sołectwie – ich obecność nie jest obowiązkowa – są osobami fizycznymi, a ich podpisu na liście obecności nie można uznać za zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Jest to tylko potwierdzenie, że mieszkaniec sołectwa, jako osoba fizyczna której prywatność jest chroniona zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., był obecny na zebraniu wiejskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób podzielić wszystkich przedstawionych w niej argumentów.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwaną dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii list obecności na zebraniach wiejskich w Gminie K. w okresie 2007-2012.

Istota problemu powstałego na gruncie kontrolowanej sprawy sprowadza się po pierwsze, do kwalifikacji wnioskowanej przez skarżącego informacji, w postaci list obecności na zebraniach wiejskich, jako informacji publicznej, co stanowi niezbędny warunek udostępnienia jej w trybie przepisów u.d.i.p. (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), oraz po drugie - w przypadku uznania ją za informację publiczną – określenia, czy jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), co stanowiłoby z kolei przesłankę odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot: "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Jeżeli bowiem "prawo do informacji" stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom oraz jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Za informację publiczną uznaje się zatem wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 2036-2037/02, za M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

W szczególności za informację publiczną należy uznać informacje o władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, a także organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-d u.d.i.p.). Ponadto informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania ww. podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz lit. f u.d.i.p.). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się ona odnosić do sfery faktów.

Na tle powyższych uwag konieczne staje się stwierdzenie, czy zebranie wiejskie stanowi podmiot wykonujący zadania publiczne, a w szczególności organ władzy publicznej, bowiem konsekwencją powyższego będzie uznanie, że lista obecności na zebraniu wiejskim – jako informacja o podmiocie wykonującym zadania publiczne, a konkretnie rzecz ujmując wskazująca na osoby w nim uczestniczące, stanowi – analogicznie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. - informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. W doktrynie podkreśla się, że jednostki pomocnicze, choć nie mają podmiotowości w sferze prawa prywatnego, to jednak są podmiotami prawa publicznego. Przesądza o tym fakt posiadania przez nie odrębnej organizacji z wybieralnymi organami mogącymi dawać wyraz woli kolektywnej (por. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990, s. 10). Powszechnie uważa się, że pomocniczy charakter jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 u.s.g. wyraża się w tym, że przejmują one na swoim terytorium realizację zadań publicznych, ułatwiając gminie wykonywanie jej zadań. Jednostki pomocnicze mają własne statuty, odrębne od statutu gminy, określające organizację i zakres działania tych jednostek oraz jednostek niższego rzędu wchodzących ewentualnie w ich skład (art. 35 u.s.g.), a także własne władze uchwałodawcze i wykonawcze (art. 36 i 37 u.s.g.). Jednostkom pomocniczym przysługuje prawo zarządzania przydzielonym im mieniem komunalnym i korzystania zeń oraz rozporządzania, w ustalonym zakresie, dochodami z tego źródła. Statut jednostki pomocniczej powinien ustalać zakres czynności dokonywanych przez jednostkę, a ściślej rzecz ujmując przez jej organy, w zakresie przekazanego jej mienia komunalnego bądź przysługującego jej mienia gminnego. Jednostki pomocnicze mogą też prowadzić, na zasadach określonych w statucie gminy, gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.; por. A. Szewc, Komentarz do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el. 2012).

Organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie (art. 36 ust. 1 u.s.g.). Chociaż ustawa nie definiuje pojęcia "zebranie wiejskie" za poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu należy przyjąć, że zebranie wiejskie stanowi zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, które charakteryzuje się co najmniej następującymi elementami: 1) stałość zamieszkania członków zebrania na obszarze sołectwa; 2) formalne zwołanie zebrania; 3) cel zebrania - rozstrzygnięcie określonej sprawy (por. A. Szewc, Komentarz do art. 36 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa (...)).

Co istotne na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowy zakres działalności uchwałodawczej zebrania wiejskiego wyznaczany jest przez zakres działania jednostki pomocniczej - sołectwa, który z kolei ustalany jest przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy zatem uznać, że przedmiotowy zakres działalności zebrania wiejskiego jest ograniczony do zakresu działania gminy (art. 6 oraz art. 7 u.s.g.). Stanowi to realizację istoty zasady subsydiarności na poziomie struktury samorządowej, w której wyraża się pomocniczy charakter sołectwa. Zważywszy w tym ujęciu na treść art. 6 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, nie ulega wątpliwości Sądu, że obrady i uchwały podjęte przez zebranie wiejskie należą do sfery publicznej, a zebranie wiejskie - będąc organem uchwałodawczym sołectwa – pełni funkcje publiczne. Konsekwentnie informacje o zebraniu wiejskim, jako informacje o podmiocie wykonującym zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), należy uznać za informacje publiczne.

Doprecyzowując powyższe rozważania na gruncie regulacji u.d.i.p. warto zwrócić uwagę na szczególną kategorię podmiotów wykonujących zadania publiczne, jaką stanowią organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W zakresie tej kategorii mieszczą się podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Są to przede wszystkim Sejm i Senat działające przez swoje organy, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes Rady Ministrów, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa wraz z ich strukturami pomocniczymi i jednostkami organizacyjnymi, które nie są odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu do przywołanej kategorii należy również zakwalifikować zebranie wiejskie będące organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej gminy, które wchodząc w skład struktury organizacyjno-ustrojowej podmiotu prawa publicznego, za jaki uznawane jest sołectwo, na gruncie obowiązującego ustawodawstwa nie działa wprawdzie w charakterze organu gminy, to jednak dając w ramach danego sołectwa wyraz woli kolektywnej realizuje zadania publiczne przekazane temu sołectwu przez gminę i ma wpływ na działalność publiczną gminy. Powyższe jest szczególnie widoczne na gruncie art. 48 ust. 2 u.s.g., gdzie ustawodawca wprost w ustawie przyznał określone kompetencje zebraniu wiejskiemu uzależniając skuteczność pewnych działań rady gminy od zgody tegoż zebrania.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt kontrolowanej sprawy należy zakwalifikować wnioskowaną przez skarżącego informację, w postaci list obecności na zebraniach wiejskich w Gminie K. w okresie 2007-2012, jako informację publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a więc informację o organie władzy publicznej, a konkretnie rzecz ujmując o osobach będących członkami (uczestniczących) w tym organie (por. lit. b oraz lit. d art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując, w zaskarżonej decyzji, odmienną tezę dopuściło się zatem naruszenia ww. przepisów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przy tym poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 1/12 (por. także wyrok tegoż Sądu z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/11; orzeczenia dostępne w Internecie na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na który uzasadniając zaskarżoną decyzję powołało się SKO.

Już tylko na marginesie należy wskazać na wewnętrzna sprzeczność w rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, albowiem konsekwentnie przyjmując iż przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej Kolegium winno uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości, informując jednocześnie skarżącego o powyższym fakcie. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest bowiem zasadne wyłącznie w przypadku, w którym wnioskowana informacja jest informacją publiczną.

Chcąc dokonać pełnej analizy prawnej, przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie jest spełniony nie tylko zakres przedmiotowy lecz także zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. Wójt Gminy K. jest bowiem podmiotem obowiązanym na gruncie ww. ustawy do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.d.i.p.).

Uznanie, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie obowiązku jej udostępnienia. Regulacje u.d.i.p. przewidują bowiem przypadki, w których organ powinien, działając w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówić udostępnienia żądanej informacji. Jeden z takich przypadków został uregulowany w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którego zastosowania na gruncie kontrolowanej sprawy jest sporne. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Już z powyższego wynika, że ograniczenie przewidziane w przywołanym przepisie nie ma charakteru absolutnego i doznaje ono ograniczeń, gdy żądana informacja jest informacją o osobie pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku gdy osoba fizyczna (lub przedsiębiorca) rezygnuje z przysługującego jej prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w powyższym kontekście zwraca się uwagę na to, że zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy sołectwa, jest przejawem demokracji bezpośredniej, bowiem legitymacja mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim i w konsekwencji podejmowania uchwał wynika jedynie z faktu zamieszkania na terenie sołectwa. Udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy zatem do sfery publicznej działalności tych osób, jako że decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym – godzi się więc na udział w życiu publicznym. Uczestnicząc w zebraniu wiejskim, mieszkaniec sołectwa wprawdzie nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), ale z pewnością jego udział wiąże się ze współwykonywaniem funkcji publicznych, jako że zebranie wiejskie, będąc organem kolegialnym, mającym wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne. Uczestniczenie w sprawowaniu funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w ramach struktur władzy publicznej.

Uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprost stanowi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Nie może zatem być mowy o tym, że udostępnienie listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza ich prywatność. Nie chodzi tutaj bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem - w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, oraz z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2012/12 – dostępne w Internecie jw.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyżej zaprezentowane stanowisko. Biorąc pod uwagę to, iż zostało ono wyrażone na gruncie sprawy, w której żądane listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim zostały ograniczone do zebrań wiejskich decydujących o funduszu sołeckim, należy w całości rozciągnąć je także względem pozostałych zebrań wiejskich, z tym jednakże założeniem iż ich przedmiot nadal będą stanowiły zadania publiczne, przekazane do realizacji - zgodnie z prawem - przez określoną gminę. Mieszkaniec sołectwa biorąc udział w tak zdefiniowanym zebraniu wiejskim uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, ergo ma związek z pełnieniem funkcji publicznej. Zatem lista obecności osób biorących udział w tym zebraniu nie korzysta z ochrony przewidzianej ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), zważywszy na to, że dokument ten spełnia walor oficjalności i jest potwierdzeniem udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim, które jako podmiot prawa publicznego realizuje zadania publiczne. Natomiast art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który powołują się organy w kontrolowanej sprawie odmawiając udostępnienia rzeczonej informacji, w zdaniu 2 wyklucza możliwość ograniczenia dostępu do informacji dotyczącej osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

W konsekwencji uznać należy, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja SKO, zostały podjęte z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Już tylko na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w sytuacji w której organ I instancji uznał, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, winien on wezwać skarżącego do podpisania złożonego wniosku bądź ewentualnie o opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 – dostępny w Internecie jw.). Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie art. 64 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 200 zł, opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa – w wysokości 17 zł, oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461) - w wysokości 240 zł, łącznie 457 zł.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi zatem na charakter wyeliminowanych z obrotu prawnego aktów, które mają charakter wyłącznie odmowny i nie wiążą się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako takie nie nadają się one do wykonania (nie mają przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie ich wykonania, w trybie art.152 P.p.s.a.

Wójt Gminy K. ponownie rozpoznając sprawę rozpozna wniosek skarżącego z dnia (...) września 2012 r. o udostępnienie kopii list obecności na zebraniach wiejskich w Gminie K. w okresie 2007-2012, uwzględniając przy tym uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, i w konsekwencji udostępni skarżącemu wnioskowane informacje lub podejmie inne czynności, do których jest uprawniony zgodnie z u.d.i.p. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że ze względu na bardzo szeroki – zarówno czasowy jak i przedmiotowy – charakter żądanej przez skarżącego informacji, działania podejmowane przez Wójta Gminy K. w powyższym zakresie nie mogą być automatyczne.