Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 62/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, z wniosku spółki A - uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. spółka A wystąpił o ustalenie warunków zabudowy obejmującą inwestycję polegającą na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, w zabudowie szeregowej z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i energii elektrycznej. Przedsięwzięcie przewidziano na działce nr [...], w [...], w obrębie [...], przy ul. [...].

Pismami datowanymi na [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta P. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania oraz skierował do odpowiednich organów i podmiotów wnioski o uzgodnienie inwestycji i zajęcie stanowiska co do obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Skierowano również prośbę do [...] Pracowni Urbanistycznej o wydanie opinii dotyczącej zgodności proponowanych warunków zabudowy z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" (k. 8 - 17 akt adm.).

Dnia [...] lutego 2008 r. sporządzono analizę urbanistyczną, w której zwrócono uwagę, iż inwestycja nie jest zgodna z opracowywanym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego [...] (k. 18 akt adm.).

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Pracownia Urbanistyczna wskazała, że w projekcie planu "[...]" w [...] na działce inwestycyjnej przewiduje się funkcję zieleni otwartej dla ochrony Strumienia [...], a północna część przewidziana została pod budownictwo mieszkaniowe. Stwierdzono też, że inwestycja jest sprzeczna z tymi zapisami projektu planu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. (k. 46 akt adm.) zawieszono postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru inwestycji, lecz na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. W. H. i W. H. wystąpili ze sprzeciwem wobec planowanej inwestycji.

Pismem z dnia [...] marca 2008 r. spółka A [wniosła] zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (k. 58 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (k. 76 akt adm.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Dnia [...] maja 2008 r. zawiadomiono strony o podjęciu czynności postępowania (k. 81 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. (k. 103-104 akt adm.), na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta P. ponownie zawiesił postępowanie stwierdzając, że jest to konieczne w celu zapobieżenia wydania decyzji sprzecznej z planem miejscowym.

Na skutek zażalenia spółki A Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Po ponownym podjęciu czynności postępowania, organ wystąpił o opinię [...] Pracowni Urbanistycznej, która stwierdziła, że inwestycja jest sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (k. 153 akt adm.). Do stanowiska Pracowni załączono wyrys z projektu planu (k. 154 akt adm.). W kolejnych pismach przedstawiono także proponowane założenia planistyczne dla działki inwestycyjnej (k. 158-160 akt adm.).

Dnia [...] kwietnia 2009 r. ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczną dla działki [...] (k. 165-171 akt adm.). Według przyjętych w niej wniosków ustalenie warunków dla przedsięwzięcia jest możliwe, jednakże pod warunkiem modyfikacji wniosku do założeń obowiązującego Studium.

Mając na uwadze powyższe (k. 176, 226 akt adm.) poinformowano spółkę A o uwarunkowaniach inwestycji wskazując na konieczność modyfikacji wniosku.

Dnia [...] grudnia 2009 r. J. K. (właściciel terenu działki [...] i jednocześnie pełnomocnik spółki A) przedłożył aneks do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla [...] budynków w zabudowie szeregowej z garażami).

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowano wnioskodawcę - Spółka A o konieczności dokonania korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdyż dotychczasowy aneks nie spełnia uprzednio przedstawionych wytycznych (k. 16 akt adm. - teczka III).

W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. J. K., działający w imieniu wnioskodawcy wskazał, że zarzuty niezgodność planowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są bezzasadne. Zaznaczył, że z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a studium - w myśl art. 9 ust. 5 ustawy - nie jest prawem miejscowym. J. K. podkreślił też, że organ powinien kierować się w sprawie przesłankami określonymi w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze, iż przepis ten wyłącza realizację wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą.

Dnia [...] marca 2010 r. sporządzono w sprawie analizę urbanistyczną, w której opowiedziano się za odmową ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nie spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na brak zabudowy przy ul. [...] mogącej stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że w trakcie postępowania opinię przedstawiła [...] Pracownia Urbanistyczna informując, iż inwestycja jest sprzeczna z projektem planu miejscowego "[...]". Dla terenu inwestycji została następnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, iż działka nie jest zabudowana i stanowi teren zieleni i nieużytków. Działka nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się na obszarze, dla którego nie obowiązuje plan. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie Prezydent - wskazując na uwarunkowania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy - wyjaśnił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana została na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wykazała ona, że w obszarze analizowanym dostępnym z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) nie występują żadne budynki mieszkalne jednorodzinne, co nie pozwala na wyznaczenie wytycznych dla inwestycji, polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej-szeregowej. Z analizy wynika też, iż istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest przy ul. [...], [...], [...] (zabudowa osiedla [...]) i jednocześnie nie jest zlokalizowana bezpośrednio przy ul. [...], z której obsługiwana jest wnioskowana działka. Prezydent stwierdził, że w związku z tym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na postawie bezpośredniego sąsiedztwa. W konsekwencji doszedł do przekonania, iż przedsięwzięcie nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - nie kontynuuje funkcji zabudowy obszaru analizowanego, gdyż na obszarze analizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej brak jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej na określenie wytycznych dla inwestycji. Prezydent podał też, że w trakcie postępowania kilkakrotnie informował wnioskodawcę o ewentualnej możliwości ustalenia warunków zabudowy po dokonaniu modyfikacji treści wniosku, zgodnie projektem opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], jednakże pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nie wyraził zgody na zmianę wniosku. Następnie organ zwrócił uwagę, iż w trakcie postępowania administracyjnego nie można ignorować norm, która nakazują uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zaznaczył, że to on posiada odpowiednią wiedzę, czy istnieje możliwość zrealizowania zamierzenia zgodnego z treścią wniosku czy też po dokonaniu jego modyfikacji. Wnioskodawca co prawda poinformował, że dokonuje korekty wniosku, ale korekta ta nie była zgodna z przedstawionymi przez organ możliwościami zabudowy terenu. Prezydent wyjaśnił też, iż działka nr [...] objęta jest obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i oznaczona jest symbolem: [...] - jest to obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz [...] - tereny zieleni otwartej, cenne przyrodniczo. Oznacza to, że projektowana zabudowa w części jest sprzeczna z ustaleniami Rady Miasta, określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Zdaniem organu jest to istotna okoliczność, gdyż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta określa zasady polityki na przyszłość. Na podstawie Studium, w sporządzanym planie "[...]" wyznaczone zostały linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Północny fragment działki nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej symbolem MW, natomiast pozostała część działki przeznaczona została pod zieleń otwartą (oznaczenie ZO) oraz komunikację. Prezydent przyznał, że studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, ale pokazuje kierunki, w których według Rady Miasta powinno następować kształtowanie ładu przestrzennego - a to właśnie Rada jest odpowiedzialna za określenie polityki przestrzennej miasta. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji, gdy na wnioskowanym terenie nie obowiązuje plan. Decyzja określa zatem warunki zabudowy dla terenów bez obowiązującego planu miejscowego, ale nie może takiego planu zastępować. Za pomocą decyzji nie można ustalić czy zmienić przeznaczenia terenu ani kształtować nowego ładu przestrzennego na nieruchomości objętej zakresem decyzji. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego realizacji [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej spowodowałoby, że organ za pomocą decyzji o warunkach zabudowy ustaliłby na wnioskowanym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu, co zarezerwowane jest wyłącznie dla planu miejscowego wprowadzanego w życie według innej procedury. Prezydent pokreślił też, że art. 59 ustawy stanowi o zmianie zagospodarowania terenu, w tym przypadku polegającej na budowie obiektu budowlanego. Literalna, a także celowościowa wykładnia tego przepisu nasuwa wniosek, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości. Sytuowanie większego kompleksu budynków wymaga sporządzenia planu dla danego terenu.

W odwołaniu o decyzji Spółka A podniósł, że organ bezpodstawnie i bezprawnie odmawia ustalenia warunków zabudowy powołując się na nieprawdziwe informacje. Zakwestionował przy tym szereg zapisów analizy urbanistycznej. Zdaniem wnioskodawcy nie jest prawdą, że na obszarze analizowanym dostępnym z tej samej drogi publicznej nie występują żadne budynki mieszkalne jednorodzinne. Już chociażby na załączonej do decyzji mapce z zaznaczonym obszarem analizy są działki nr [...], [...], [...], które są zabudowane i znajdują się przy ul. [...] (górny prawy róg mapy). Istniejąca zabudowa mieszkalna jest także - w ocenie spółki A - zlokalizowana przy ul. [...], a nie - jak twierdzi Prezydent - przy innych drogach publicznych ([...], [...]). Ulice te są bowiem drogami wewnętrznymi. Odwołujący się podkreślił, że w przypadku ustalania warunków zabudowy pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. A zatem zabudowa zlokalizowana przy tych ulicach wewnętrznych jest położona przy drodze publicznej, z której obsługiwana jest działka inwestycyjna. Spółka A nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że ustalenie warunków dla proponowanej zabudowy nie jest możliwe na podstawie zabudowy sąsiedniej. Odwołujący stwierdził, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy zachowując formę (budownictwo szeregowe), powierzchnię działek, procent zabudowy, wysokość zabudowy oraz dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Odnosząc się do kwestii niezgodności inwestycji ze Studium wskazał natomiast, iż zarzuty tego rodzaju są bezzasadne, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto art. 9 ust. 5 ustawy stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych; nie kształtują natomiast sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Organy są związane studium przy sporządzaniu planu, a nie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem spółki A powoływanie się przez organy na ustalenia zawarte w studium nie jest uzasadnione i nie może mieć wpływu na wynik postępowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pokreśliło, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinno uwzględniać przepisy art. 61 ust. 6 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w świetle art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dla terenu, na którym położona jest działka objęta wnioskiem brak planu miejscowego, a zatem by inwestycja mogła być realizowana, koniecznym stało się wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazując na treść art. 61 ust. 1 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bardzo istotnym elementem jest przeprowadzenie analizy obszaru położonego wokół terenu objętego wnioskiem. Analiza powinna pozwolić na ustalenie parametrów nowej zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast ust. 2 określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepisy te określają jedynie minimalne granice obszaru analizowanego. Organ prowadzący postępowanie powinien w każdym przypadku wyjaśnić jak i dlaczego ustalił te granice. Nadto analiza obejmuje również zbieranie danych o zabudowie i zagospodarowaniu terenu analizowanego. Analiza powinna ograniczać się do przedstawienia faktów odnoszących się do obszaru analizowanego, faktów dotyczących konkretnych, wskazanych w analizie działek. Ustalenia powinny dotyczyć linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz opisania możliwych odstępstw i wyliczenia średnich wartości, o których mowa w rozporządzeniu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna nie spełniła tych warunków. W toku postępowania wadliwie ustalono granice obszaru analizowanego. Granice te nie zostały wyznaczone w równej odległości z każdej strony obszaru. W konsekwencji część obszaru, który powinien być obszarem analizowanym, jest niewidoczna. Przeprowadzona analiza nie może być w związku z tym uznana za miarodajną. Kolegium wskazało też, że do decyzji załączono wyniki analizy w formie graficznej, lecz część graficzna analizy sprowadza się do wrysowania fragmentu obszaru analizowanego i zaznaczenia terenu objętego wnioskiem. Tymczasem zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl przepisu ust. 2 tego paragrafu, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy powinna mieć trzy załączniki: załącznik graficzny na mapie, przedstawiający ustalenia dla nowej zabudowy dokonane w decyzji; wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w formie opisowej (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy) oraz analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym na mapie, w formie graficznej. Do zaskarżonej decyzji nie dodano załącznika przedstawiającego ustalenia dla nowej zabudowy (załącznik graficzny był załącznikiem do analizy). Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że dla wydania decyzji konieczne jest przeprowadzenie postępowania w znacznej części, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. H. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Zarzucił naruszenie art. 136 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] 2010 r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy zebrany materiał przemawiał za koniecznością wydania decyzji odmownej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej. Artykuł 138 K.p.a. stanowi o kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. W postępowaniu odwoławczym organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem W. H., Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy powinien z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, Prezydent przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Uzasadnienie decyzji drugiej instancji wskazuje, iż zaskarżona decyzja była niezgodna wyłącznie z uwagi na sprzeczność poczynionych ustaleń z przepisami prawa. Jeżeli Kolegium przyjęło, że postępowanie wyjaśniające zostało w znacznej części przeprowadzone, a decyzja narusza prawo, prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być wydanie decyzji odmownej. Organ odwoławczy powinien sam skorygować błędne ustalenie obszaru oddziaływanie inwestycji i orzec co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Uznało podniesione zarzuty za niezasadne wskazując, że podstawą uchylenia decyzji Prezydenta było stwierdzenie, iż obszar analizowany został nieprawidłowo wyznaczony, a przez to przeprowadzona analiza i jej wyniki (dokonane ustalenia) nie mogły zostać uznane za miarodajne. Decyzja była nadto niekompletna. Zdaniem Kolegium, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy jest najważniejszym elementem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Błędy w tym zakresie powodują, że nie można ocenić poprawności projektu decyzji ani samej decyzji. Kolegium nie mogło naprawić błędów postępowania pierwszej instancji, ponieważ nie dysponowało mapą, która pozwalałaby na poprawne wrysowanie granic obszaru analizowanego. Kolegium nie ma również możliwości uzupełniania decyzji o prawidłowe załączniki.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. skarżący - podtrzymując zarzuty skargi podkreślił, że on i jak inni sąsiedzi nie wiedzą jak inwestycja ma wyglądać, nie znają jej szczegółów. Konieczne jest także wyjaśnienie kwestii drogi dojazdowej. Uczestnik postępowania W. Ś. zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu skargi, natomiast R. L. i J. L. poparli skargę z zaznaczeniem, że Kolegium skupiło się na uchybieniach formalnych, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne nie spełniało wymogów ustawowych. W związku z tym - ich zdaniem - nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten mógł też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

By ocenić czy w tej sprawie zachodziła koniczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta P. należy w pierwszej kolejności wskazać na podstawowe wymagania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów (które utraciły moc) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Mając na uwadze przedstawione wyżej przepisy, konieczność przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta P. ponownego postępowania dowodowego w całości jest oczywiście konieczna, a zatem zachodziła podstawa do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 K.p.a.

Kolegium trafnie zauważyło, że decyzja nie zawiera załącznika w postaci mapy, podczas gdy § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymaga, aby decyzja zawierała część graficzną sporządzoną na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujące teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać - w skali 1:500 lub 1:1000). Do decyzji załączono jedynie mapę będącą załącznikiem do analizy urbanistycznej (k. 84 akt adm. - teczka III). Samo to uchybienie nie stanowiłoby podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, jednakże pod warunkiem, że na załączonej do decyzji mapie odzwierciedlono by w sposób czytelny ustalenia decyzji jak i wszystkie elementy graficzne prawidłowo sporządzonej analizy. Tymczasem w tej sprawie analiza urbanistyczna jest jedynie szczątkowa i do tego oparta na całkowicie błędnych założeniach (zob. niżej). To przesądziło o konieczności powtórzenia postępowania dowodowego.

W skardze W. H., popierany przez innych uczestników postępowania, skoncentrował się na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że Kolegium powinno skorzystać z uprawnienia do uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. i - w oparciu dokonane ustalenia - utrzymać w mocy decyzję odmowną. Zarzutu tego nie sposób uznać. Po pierwsze skarżący w ogóle nie wyjaśnia, o jakie okoliczności postępowanie miałoby zostać uzupełnione by w efekcie materiał sprawy pozwalał na wydanie decyzji odmownej; po drugie, nie dostrzega on, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe zawiera wady, które uzasadniają jego powtórzenie.

Zasadniczym motywem decyzji pierwszej instancji było stwierdzenie, że w obszarze analizowanym wzdłuż ulicy [...] brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie warunków dla inwestycji z wniosku spółki A Prezydent Miasta P. wskazał też, iż zabudowa od północnej granicy działki zlokalizowana jest przy innych drogach publicznych - [...], [...] i [...]. Ustalenia Prezydenta w tym zakresie są błędne. Zauważyć bowiem należy, że ulice [...], [...] i [...] nie są drogami publicznymi, a ulicami wewnętrznymi. Wynika to wprost z informacji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. dołączonej do akt sprawy (k. 149 akt adm.) oraz ze znanego Sądowi z urzędu uzasadnienia wyroku z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1048/08 wydanego w sprawie ze skargi H. K., A. K. i J. K. wydanej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zabudowę przy tych ulicach wewnętrznych należy traktować jako zabudowę dostępną z ul. [...], która stanowi urbanistyczny układ odniesienia. Nadto, zabudowa wzorcowa dla ustalenia warunków dla projektowanej spółkę A inwestycji znajduje się także na działce nr [...], również dostępnej z tej samej drogi publicznej - ul. [...]. Co prawda, na istniejących w aktach mapach odnotowano, że zabudowa ta jest w realizacji, niemniej jednak, odrzucając możliwość uwzględnienia jej w sprawie Prezydent powinien był poczynić ustalenia czy obiekt na tej działce ma dopiero powstać czy już powstał, ewentualnie na jakim etapie jest jego realizacja (w tym miejscu należy przypomnieć, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż obiekt w stanie surowym zamkniętym, to obiekt spełniający wymóg zabudowy dla potrzeb zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zob. wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; por. również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2009, s. 500).

Uzupełniająco należy dodać, że konieczność powtórzenia postępowania w pierwszej instancji wiąże się także z tym, iż Prezydent Miasta wadliwie stosował art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z kolei spowodowało, że dotychczasowe opracowania urbanistyczne wymagają poważnej korekty. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż organ prowadził postępowanie we wzajemnie sprzecznych kierunkach. Z jednej strony sugerował bowiem inwestorowi możliwość ustalenia warunków zabudowy w oparciu o projekt planu "[...]" (dopuszczając zabudowę w części [...] działki); z drugiej natomiast strony - po tym jak inwestor odmówił dokonania korekty wniosku - stwierdził, że przy ul. [...] nie ma zabudowy stanowiącej punkt odniesienia dla inwestycji i odmówił ustalenia warunków zabudowy w ogóle. Uważna analiza całego przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, iż Prezydent Miasta P. dążył stanowczo do nakłonienia inwestora do modyfikacji wniosku w sposób uwzględniający ustalenia Studium oraz projektowanego planu "[...]". W decyzji przedstawił natomiast stanowisko, z którego można wywnioskować, że w jego opinii projektowana inwestycja jest w zasadzie niedopuszczalna z tego powodu, iż narusza ustalenia obowiązującego Studium. Ponadto, zdaniem Prezydenta Miasta P., skala projektu jest zbyt znacząca, by można było dla niego ustalić warunki zabudowy (organ wyraził przekonanie, iż ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 59 możliwe jest tylko dla jednego obiektu na jednej działce).

Powyżej opisane poglądy, jakimi kierował się Prezydent Miasta P. w toku ustalania warunków dla inwestycji na działce nr [...], są nie do zaakceptowania. Po pierwsze, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego (art. 9 ust. 5 ustawy), stąd odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może być oparta na jego zapisach (tak: chociażby wyrok z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1025/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, ustaleń przyjmowanych w oparciu o art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie determinuje projekt planu miejscowego będący dopiero w trakcie opracowywania. Po drugie, skala inwestycji nie jest przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności nie mają prawnego umocowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy argumenty, iż projektowana inwestycja ma znamiona planu miejscowego. Art. 59 ust. 1 ustawy stanowi jedynie, że ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla terenu pozbawionego planu miejscowego. Nie ma innych, generalnych przesłanek ograniczających możliwość wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy na takim terenie. Co więcej, w myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Z przepisu tego można wyprowadzić wniosek, że skoro decyzja ta określa zasady podziału nieruchomości, to oznacza, iż w tym trybie można określać lokalizację nie tylko prostych form zagospodarowania, ale także lokalizację rozbudowanych inwestycji.

Mając na względzie powyższe, zważając że zaskarżona decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu znajdowała oparcie w art. 138 § 2 K.p.a., Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).