Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 589/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zamiar wykonania robót budowlanych oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/E. Podrazik


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2006r. K.Z. działający jako pełnomocnik P.W. złożył w Urzędzie Miasta P. zgłoszenie wykonania robót budowlanych - remontu polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wymianie tynków i posadzek oraz wymianie wewnętrznych instalacji na terenie działki położonej w P. przy ul.[...]. Zgłoszenie zostało podpisane przez K.Z. "z upoważnienia inwestora". Do zgłoszenia dołączono kserokopię pisma z dnia 16 września 2004r., w którym stwierdzono, iż P.W. upoważnia K.Z. do reprezentowania jego interesów "w sprawach związanych z należącymi do niego nieruchomościami lub ich częściami".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pismem z dnia 29 marca 2006r. zawiadomił A.R., E.W. i P.W. o tym, że w dniu [...] marca 2006r. wszczął postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z tego samego dnia inspektor na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał P.W. prowadzenie robót budowlanych.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 nr 207, poz. 2016) nałożył na P.W. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia przez określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, rysunku przedstawiającego stan obecny i planowany robót budowlanych, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie doręczono P. W. w dniu 4 kwietnia 2006r.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 207/2003, poz. 2016 ze zm.) zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Odpis postanowienia doręczono P. W.

W dniu 15 maja 2006r. P.W. złożył pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2006r." Wskazał, że wnosi "o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji zgłoszenia sprzeciwu (...) w całości lub w części".

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2006r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że postępowanie było prowadzone mimo, iż pełnomocnictwo nie spełnia wymogów formalnych, a strona nie miała wiedzy specjalistycznej, co utrudniło jej uczynienie zadość wezwaniu organu.

Skargę na powyższą decyzję złożył P.W. , który wskazał, że wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P., a uzasadnienie sporządzone przez Wojewodę nie zawiera żadnego uzasadnienia w tej kwestii. Nadto - Prezydent wydał sprzeciw, mimo upływu 30-dniowego upływu terminu do jego wydania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w odwołaniu P.W. wnosił o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji, a organ dokonał wyboru mając na względzie interes obywatela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pismo skarżącego z dnia 12 maja 2006r. słusznie zostało potraktowane przez organ jako odwołanie, czy też -jak wskazuje skarżący - organ był zobowiązany do potraktowania go jak wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej.

Dokonując rozróżnienia obu instytucji procesowych wskazać trzeba, iż odwołanie jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia. Stosownie do treści art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Instytucja stwierdzenia nieważności jest środkiem nadzwyczajnym i ma charakter mieszany, zawiera ona elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru i odwołalności decyzji.

Zaznaczyć trzeba, wprawdzie, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, jednak zasadą winno być traktowanie w pierwszej kolejności pisma jako odwołania.

Wyjątkowość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności musi prowadzić do wniosku, iż żądanie strony zastosowanie trybu nadzwyczajnego musi być wyraźnie i jednoznacznie określone. Dopiero zatem, jeżeli strona żądająca weryfikacji decyzji nieostatecznej wyraźnie powołuje się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru jako organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1992r., III SA 946/91 -Wspólnota 1992 Nr 37, s. 21). Odwołanie strony ma więc zawsze pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi środkami prawnymi, a przy znacznym odformalizowaniu odwołania, wprowadzonym przez kodeks, każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej, wyrażające jej niezadowolenie, powinno być traktowane jako odwołanie (tak też J. Zimmermann w glosie do wyroku z dnia 7 stycznia 1992r., por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16).

Taki wniosek należy wyciągnąć także z rozwiązania prawnego zawartego w art. 234 k.p.a., z którego wynika, że gdy strona złożyła skargę na decyzję nieostateczną, to kwalifikuje się ją jako odwołanie, a w razie wniesienia przez stronę skargi na decyzję ostateczną, uważa się ją w zależności od treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo też jej zmiany lub uchylenia z urzędu (art. 235 § 1 k.p.a.).

Analizując obie instytucje nie można też abstrahować od faktu, iż uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy analizuje bowiem sprawę pod względem merytorycznym przeprowadzając - w razie wątpliwości - czynności wyjaśniające.

W niniejszej sprawie skarżący, wcześniej pouczony o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nazwał swoje pismo "odwołaniem" i wniósł jej w terminie otwartym dla złożenia odwołania.

Skarżący zapoznał się z pismem organu pierwszej instancji z dnia 19 maja 2005r., w którym wyraźnie określono, iż środek zaskarżenia P.W. został zakwalifikowany jako odwołanie. Ustosunkowując się do pisma z dnia 19 maja 2006 r. skarżący powyższego nie kwestionował.

Po wtóre zwrócić należy uwagę, iż wprawdzie P.W. w swoim piśmie wskazywał na rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, jednak nie jest to równoznaczne ze wskazaniem trybu art. 156 k.p.a. W ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, a zatem także, czy nie zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa (por. art. 137 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a.). Zarzut rażącego naruszenia prawa może być zatem zawarty także w odwołaniu i nie przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności.

W związku z tym fakt, iż żądanie w nim zawarte sformułowano w sposób alternatywny ("o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie decyzji"), nie mogło stanowić wystarczającej przesłanki do potraktowania pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności.

Wojewoda był zatem zobowiązany do potraktowania pisma w pierwszej kolejności właśnie jako odwołania. Gdyby organ postąpił inaczej, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 §1 k.p.a.).

Odwołanie P.W. słusznie uznał organ za uzasadnione. Zaznaczyć trzeba, iż stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Norma prawna wyinterpretowana ze wskazanego przepisu ma charakter kategoryczny. Doręczenie pisma stronie, która nie jest pełnomocnikiem, nie wywołuje skutków prawnych. Przepis nie przewiduje żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. uzasadnienie postanowieni Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993r., III ARN, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). W związku z powyższym doręczenie dokonane w niniejszej sprawie stronie, mimo iż, zgłoszenie złożone zostało przez osobę działającą jako pełnomocnik P.W., należało uznać za nieskuteczne, a tym samym prawidłowo postąpił organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną celem wyeliminowania tego błędu .

Odnosząc się do problemu terminu do wniesienia sprzeciwu należało zważyć, iż - w kontekście powyższych rozważań, nie miał on decydującego znaczenia dla trafności rozstrzygnięcia organu drugiej instancji Wskazać jednak trzeba, iż skuteczne wezwanie w trybie art. 30 ust.2 Prawa budowlanego przerywa termin do wniesienia sprzeciwu i w tym zakresie odmienne wywody skarżącego nie są trafne. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.

/-/E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/E. Podrazik