Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 230/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 371/13 w sprawie ze skargi P. R. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 371/13, po rozpoznaniu skargi P. R., zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku P. R. z dnia 14 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

P. R. wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. wezwał [...] S.A. z siedzibą w [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki o nr ew. [...] położonej w [...] oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądał udostępnienia mu kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych usytuowanych na jego działce.

Pismem z dnia 22 maja 2012 r. P. R. ponowił żądanie o udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. poinformowała, że infrastruktura służąca do wytwarzania albo przesyłania energii elektrycznej zalicza się do obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa. W związku z tym podlega ona obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Oznacza to, że nie jest możliwe udostępnienie dokumentów dotyczących okoliczności i sposobu uzyskiwania tytułów prawnych do dysponowania nieruchomościami prywatnymi w ramach prowadzenia inwestycji.

Następnie P. R. pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, to może być ona złożona do sądu administracyjnego także bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie skarżący stwierdził, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosły o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Spółka wskazała, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. Wprawdzie skarżący powołuje się na przepisy u.d.i.p., ale w rzeczywistości żądana informacja dotyczy realizacji jego indywidualnego roszczenia cywilnego. Natomiast za oddaleniem skargi przemawia fakt, że w żądanych informacjach brak jest elementu publicznego oraz to, że informacje zostaną wykorzystane przy dochodzeniu od Spółki roszczeń cywilnych. Ponadto informacje, o udzielenie których wystąpił skarżący mogą być pozyskiwane bezpośrednio od organów, które wydały decyzje. Spółka nie powinna zastępować organów w wykonywaniu ich działań i przejmować ich obowiązków informacyjnych. Dodatkowo Spółka podkreśliła, ze pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. odmówiła udostępnienia żądanych dokumentów, powołując się na szczególny status wynikający z przepisów szczególnych oraz konieczność ochrony dokumentów związanych z infrastruktura krytyczną, na którą składają się linie przesyłowe. Okoliczność ta przesądza o tym, że Spółka nie jest w przedmiotowej sprawie bezczynna.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku P. R. z dnia 14 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że informacją publiczną, w myśl art. 1 u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej oraz treść ich wystąpień, opinii i ocen, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących takimi organami, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tych też względów żądana przez skarżącego informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dla takiej kwalifikacji żądanej informacji nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący wystąpił wobec Spółki z roszczeniami cywilnymi. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W odniesieniu do wniosku skarżącego spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej bowiem w całości jest własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym jej akcjonariuszem. Ponadto Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona, stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Skarżona Spółka nie udzieliła żądanej informacji publicznej, ani też nie wydała wnioskodawcy decyzji o odmowie jej udzielenia. Uznać zatem należy, że skarga na bezczynność tego podmiotu jest zasadna.

W zakresie bezczynności Spółki doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa. Przez 2 lata Spółka nie podjęła bowiem żadnych czynności w przedmiocie udzielenia informacji. Takie działanie świadczy o braku należytej staranności i rzetelności zobowiązanego. Pasywna i niczym niewytłumaczalna postawa Spółki – zdaniem Sądu – uzasadnia stanowisko, że bezczynność ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 371/13 złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie skierowane w indywidualnej sprawie dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trypie u.d.i.p., podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja taka, choć wytworzona przez organ władzy publicznej i rodzajowo uwzględniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., nie dotyczy sprawy publicznej i z tego względu nie stanowi informacji publicznej;

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną wykładnię abstrahującą od art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czym Sąd naruszył wskazane przepisy Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacją publiczną udostępnianą w trybie u.d.i.p. jest informacja pozyskiwana na potrzeby indywidualnego roszczenia cywilnego związanego z wybudowaniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca i związane z nią dokumenty, mogące mieć znaczenie dowodowe w postępowaniu w przedmiocie tego roszczenia;

3. art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że informacja dotycząca podstaw prawnych wybudowania linii elektroenergetycznej pozostaje w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podczas gdy budowa linii elektroenergetycznej, która nie była przeprowadzona przez Spółkę, nie jest zadaniem wykonanym przez Spółkę i z tego powodu nie mieści się w ramach zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, bez rozważenia stanowiska Spółki, że art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do naruszenia przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości stron oraz ograniczenia prawa do ochrony własnego interesu gospodarczego i obrony swych praw;

2. art. 3 § 1 oraz art. 149 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, a zatem Spółka nie pozostawała w bezczynności.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd błędnie przyjął, że jeżeli określone informacje są dokumentem wytworzonym przez organ władz publicznej, to takie dane jako informacja publiczna podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. przez każdy podmiot zobowiązany do stosowania u.d.i.p. Przyjęta przez Sąd wykładania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie uwzględnienia okoliczności, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera abstrakcyjny i przykładowy katalog, który powinien być interpretowany w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żadna informacja, stanowiąca dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (choćby rodzajowo skatalogowany w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), nie będzie informacją publiczną, jeżeli nie dotyczy sprawy publicznej. Zatem ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danej sprawy.

Dokumenty żądane przez skarżącego dotyczą sporu zaistniałego między nim i Spółkę. Wnioskowane dokumenty nie dotyczą tym samym sprawy publicznej, składają się one bowiem na treść stosunku prawnego łączącego Spółkę i skarżącego, czyli mają wyłącznie indywidualny charakter.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga wykazania ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Okoliczność skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w indywidualnej sprawie w celu dochodzenia roszczenia cywilnego – zdaniem Spółki powinna mieć – decydujące znaczenie dla kwalifikowania tych informacji nie jako informacji publicznych tylko informacji w sprawach indywidualnych. Wniosek skarżącego nie jest żądaniem udostępnienia informacji, którego celem jest uzyskanie wiedzy o sprawie publicznej. Jest to żądanie udostępnienia informacji, które zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. Te okoliczności przesądzają o tym, że takiej informacji nie należy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – kwalifikować jako informacji publicznej. Odmienna wykładnia prowadząca do przyjęcia, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej, pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi. Celem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest zapewnienie każdemu prawa do informacji publicznej. Prawo to nie powinno jednak być realizowane tak by prowadzić do ograniczenia innego prawa w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny oraz z naruszeniem zasady równości stron. Należy odróżniać żądanie udzielenia przez podmiot, wykonujący zadania publiczne, informacji o sprawach publicznych pozostających w związku z wykonywanymi przez ten podmiot zadaniami, od żądania od tego podmiotu dostarczania informacji, które nie mają związku z zadaniem wykonanym przez ten podmiot i dotyczą stosunku prawnego ukształtowanego posadowieniem urządzenia przesyłowego na nieruchomości prywatnej i roszczeń z tym związanych. Przyjęcie, że żądana informacja, stanowi informację publiczną narusza równość stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) przez nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego podmiotu względem drugiego w zakresie prowadzonego sporu cywilnego oraz ograniczenie prawa do ochrony ważnego interesu gospodarczego oraz prawa do obrony praw Spółki w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Do istoty konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) należy zaliczyć prawo do obrony swych praw. Prawo to zostaje naruszone w sytuacji, kiedy podmiot, do którego kierowane jest roszczenie, jest jednocześnie zobowiązany do przekazywania dowodów we własnej sprawie, w tym nie tylko udostępniania kopii dokumentów, ale przede wszystkim informowania o tym, że ich nie ma. Tym samym niezapewniona jest możliwość ochrony ważnego interesu gospodarczego tego podmiotu. Koniecznej ochrony nie zapewnia art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Potencjalne zabezpieczenie prawnie usprawiedliwionych interesów Spółki w trybie tego przepisu jest w rzeczywistości iluzoryczne. W sytuacji gdy adresat wniosku nie posiada żądanych dokumentów u.d.i.p. nakłada na ten podmiot obowiązek "przyznania się" do tego, że nie posiada dokumentów, stanowiących podstawę wybudowania linii elektroenergetycznej. Nałożenie na podmiot prawa prywatnego takiego obowiązku, stanowi znaczącą i nieuzasadnioną ingerencję w prawo do obrony.

Spółka nie kwestionuje istnienia po jej stronie obowiązku udostępniania informacji publicznej. Niezasadnym jest natomiast odmówienie Spółce możliwości podejmowania czynności zmierzających do ochrony jej prawnie usprawiedliwionych interesów, w sytuacji, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji w sprawie indywidualnej, dotyczącej treści istniejącego stosunku prawnego, której udzielenie na zasadach u.d.i.p. uczyni obronę przed roszczeniami cywilnymi istotnie utrudnioną. Sam obowiązek stosowania u.d.i.p., nie zobowiązuje Spółki do udostępniania wszelkich dokumentów, znajdujących się w jej posiadaniu, jeżeli nie dotyczą one sprawy publicznej. Nie wszystkie przecież dokumenty, będące w posiadaniu Spółki stają się informacjami publicznymi. W każdej sprawie należy w sposób wnikliwy dokonać analizy charakteru żądanych informacji, a nie ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy żądany dokument został wytworzony przez organ władzy publicznej i mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 u.d.i.p. Wykładnia przepisów zastosowana przez Sąd doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia, którego wykonanie przez Spółkę zagraża jej interesom gospodarczym.

Skarżąca kasacyjnie wskazała nadto, że w odniesieniu do podmiotów, sklasyfikowanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie stanowią informacji publicznych informacje niezwiązane z wykonywanymi przez te podmioty zadaniami i niepozostające w związku z zakresem wykonywanych przez te podmioty zadań publicznych. W przypadku Spółki udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają tylko informacje, które pozostają w dyspozycji Spółki w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami, a nie wszystkie informacje wytworzone przez organ władzy publicznej, w których posiadaniu jest Spółka. O obowiązku udostępnienia danych decyduje zbieg okoliczności podmiotowych i okoliczności przedmiotowych, a zakres danych podlegających udostępnieniu powinien mieścić się w zakresie zbiegu tych okoliczności podmiotowych i przedmiotowych. Nie wystarczy zatem ustalenie, że Spółka jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p., jeżeli pozostają w związku z zadaniami wykonanymi przez ten podmiot. Informacje niepozostające w związku z zadaniami wykonanymi przez podmiot, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie każda przecież decyzja administracyjna będąca w posiadaniu Spółki powinna być uznana za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz tylko taka, która dotyczy sprawy związanej w wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę. Katalog wskazany w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jest katalogiem przykładowym i abstrakcyjnym. Dlatego dla oceny, jakie konkretnie w danej sprawie informacje podlegają udostępnieniu konieczne jest prawidłowe uwzględnienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej niezwiązane z wykonywaniem czynności przez Spółkę, a dotyczące budowy linii, nie mają związku z zadaniami publicznymi, ani działalnością prowadzoną przez Spółkę oraz dobrem wspólnym. Z tych względów żądane przez skarżącego informacje, nie powinny podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w odpowiedzi na skargę przedstawiła swoje stanowisko. Powyższa okoliczność nie została jednak uwzględniona przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi, który w uzasadnieniu nie odniósł się do tego stanowiska jak również nie przedstawił żadnej argumentacji potwierdzającej niezasadność twierdzeń Spółki w tym zakresie. W konsekwencji pominięcia powyższego stanowiska Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

W kwestii naruszenia art. 149 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że do naruszenia tego przepisu doszło na skutek dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, a także ich uzasadnienie, pozwala przyjąć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność uznania przez Sąd I instancji, że żądane przez P. R. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że [...] S.A. z siedzibą w [...] są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich informacji, jeżeli znajdują się one w posiadaniu tej Spółki.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tego aktu prawnego oraz podlega ona udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma jedynie to czy dokument zawiera informację publiczną. Bez znaczenia natomiast jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne tylko jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez konkretnego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności", wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Spółka [...] z siedzibą [...] na gruncie przepisów u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.) Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. W sprawie bezsporne bowiem jest, że Spółka jest osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sama ta okoliczność przesądza już o zaliczeniu jej do grup innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, co bezbłędnie zaakcentował Sąd I instancji.

Dodać również należy, że ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze do zadań publicznych zalicza się między innymi działalność przedsiębiorstw energetycznych (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 -Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przemawia za tym znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji, albo sprzedaży oraz, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), to takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w trybie i na zasadach sprecyzowanych w ustawie.

Żądane przez P. R. informacje stanowią zatem informację publiczną i podlegały udostępnieniu przez Spółkę na złożony doń wniosek. Z art. 10 u.d.i.p. wynika bowiem, że dysponent informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek.

Zauważyć przy tym należy, że we wniosku z dnia 14 listopada 2011 r. P.R. domagał się udostępnienia wszystkich ewentualnych decyzji administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na działce skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia czy powyższe decyzje adresowane były do Spółki, a zatem czy była ona inwestorem przedmiotowych urządzeń. Istotne jest natomiast to, że z takich decyzji Spółka może wywodzić uprawnienia do linii elektroenergetycznych służących do prowadzonej przez nią działalności. Takie decyzje dotyczą więc bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p., a tym samym mają walor informacji publicznej w omawianym znaczeniu. Świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Znaczenia prawnego nie może więc mieć okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki.

Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto tylko, gdy istnieje alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma. Zatem samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na wskazanej nieruchomości. Tym samym wytyki dotyczące złamania art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz powołanych przepisów Konstytucji RP także uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji Spółka w ogóle nie posiada, albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Nie rozpatrując żądania P. R. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p., Spółka pozostawała więc w bezczynności, co obligowało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że pisemne motywy orzeczenia powinny zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te omówione przez Sąd zagadnienia mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku przede wszystkim takich wytyków strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie zastosowanym normom prawnym nadał Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi podlega oddaleniu.