Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 374/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po raz kolejny rozpatrując sprawę (po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...]; skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadził szereg czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przeprowadził w dniu 4 listopada 2011 r. oględziny wieży kościoła przy ul. S. we W. z udziałem przedstawicieli inwestora i stron postępowania (potwierdzono ustalenia z oględzin z dnia 24 czerwca 2010 r., a ponadto stwierdzono, że inwestor na istniejącej konstrukcji wsporczej zamontowanej wewnątrz wieży o wymiarach 2,32 x 2,4 m zamontował dodatkowe anteny sektorowe tak, że w świetle każdego z ośmiu okien zamontowane są anteny, potwierdzono brak możliwości przemieszczania się na wyższy poziom wieży, w której zamontowano konstrukcje wsporczą i antenę radioliniową, wskazano na poprowadzenie okablowania w wieży i montaż dwóch skrzynek na zewnątrz wieży).

Po otrzymaniu zawiadomienia B. Ł. z dnia 26 marca 2012 r. o wykonaniu na zewnątrz wieży kościoła montażu czterech dodatkowych anten oraz wykonanych robotach wewnątrz wieży PINB wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Konserwatora Zabytków o przekazanie informacji dotyczącej montażu ww. anten, a także zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. poinformował o wydaniu dla [...] sp. z o.o. decyzji zezwalającej na montaż czterech anten sektorowych na wieży kościoła oraz anten radioliniowych wewnątrz za żaluzjami - przy ul. S. we W..

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 maja 2012 r. PINB ustalił, że dokonano montażu na elewacji wieży kościoła anten sektorowych (na wysokości okien z zamontowanymi żaluzjami), dodatkowych anten radioliniowych wewnątrz wieży kościoła na wysokości zamontowanych anten sektorowych, a także zamontowano skrzynki technologiczne i okablowanie. Obecny podczas oględzin przedstawiciel A. SA oświadczył w protokole, że spółka jest inwestorem robót opisanych w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2011 r., i że nie posiada on wiedzy na temat montażu dodatkowych anten opisanych w protokole z dnia 24 maja 2012 r.

W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z dnia 24 lipca 2013 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonani stacji bazowej telefonii komórkowej A. SA wewnątrz wieży kościoła, przyjmując, że pomimo wykonania przez inwestora robót w warunkach samowoli budowlanej, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia B. z siedzibą w R. i skarżącego B. Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy. W przeciwnym razie nie istnieje potrzeba wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, wskutek czego postępowanie winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W badanym przypadku ingerencja organu powinna się sprowadzać do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a nie w ramach regulacji art. 48 tej ustawy. Przedmiotowa inwestycja nie polegała bowiem na budowie obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 ww. ustawy, lecz montażu urządzeń technicznych w istniejącym budynku, czyli robót innych niż budowa do których odnosi się regulacja art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Według organu odwoławczego słuszności zastosowania ww. trybu do badanej sprawy w żaden sposób nie zakwestionował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. w którym wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane poprzedzone być powinny uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł B. Ł., zarzucając jej naruszenie: art. 48 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane, art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz przepisów k.p.a., tj. art. 105 § 1; art. 7, 77 i 80; art. 10 § 1 i 28; art. 7, 8, 11 i 12.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2014 r. ww. Stowarzyszenie zarzuciło, iż obie decyzje dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa, a także podniosło, że niniejsza sprawa winna być zawieszona z uwagi na złożenie przez Stowarzyszenie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 Wojewódzki Sąd

Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11. Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów normujących zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego w kontekście dokonanej we wcześniejszym wyroku tut. Sądu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd stwierdził, że przedwcześnie doszło do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, u podstaw którego legła wadliwość kategorycznego przyjęcia, iż wykonanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie polegało na budowie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz montażu urządzeń technicznych w istniejącym budynku, czyli robót innych niż budowa do których odnosi się regulacja art. 50-51 powyższej ustawy. W rozstrzyganym przypadku organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż "pomimo wykonania przez inwestora robót w warunkach samowoli, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym", co w ich przekonaniu świadczyło o braku podstaw, aby w stosunku do efektu robót budowlanych, wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził stanowisko, że instalowanie urządzeń wewnątrz obiektu budowlanego nie jest objęte zwolnieniem opisanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej wskazał, że skarżący zasadnie zwrócił uwagę na brak wiążącego i stanowczego odniesienia się w opisanym wyroku do kwestii zasadności zastosowania w sprawie trybu postępowania o którym mowa w art. 50-51 omawianej ustawy. Zdaniem orzekającego Sądu poczynione w tym zakresie uwagi Sądu miały bowiem charakter ogólny i wobec popełnionych przez PINB uchybień proceduralnych, które zostały wskazane przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, miały one charakter drugoplanowy. Końcowo Sąd przyjął, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana wewnątrz wieży jest "obca" w stosunku do budynku kościoła, gdyż nie jest związana z jego funkcjonowaniem i przez to taka inwestycja wymagała pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane, Sąd uznał, iż w konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji bazowej bez pozwolenia na budowę może być legalizowana w oparciu o art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, a nie tak jak przyjęły to orzekające organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 ww. ustawy. W zaleceniach dla organów Sąd wskazał, że PINB rozpoznając ponownie sprawę i kierując się oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu rozważy konsekwencje prawne, jakie pociągało zrealizowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościelnej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zastosuje właściwy tryb postępowania, który powinien być wdrożony w odniesieniu do takiego telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wnikliwego określenia kręgu stron takiego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor A. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, że Sąd naruszył:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 - 51 ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenie w wyniku:

a. niezastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który, w świetle ustaleń poczynionych przez organy pierwszej i drugiej instancji, z których wynikało, iż prace związane z zainstalowaniem przez skarżącą kasacyjnie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym były przeprowadzone zgodnie z prawem, stanowił podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,

b. błędnego zastosowania przepisów art. 48-49, zamiast przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka nie dokonała budowy obiektu budowlanego, a jedynie wykonała roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym już obiekcie budowlanym, a więc organy pierwszej i drugiej instancji zasadnie do kontroli legalności tych działań zastosowały tryb przewidziany art. 50-51 ustawy Prawo budowlane,

c. niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcie, że działanie organów pierwszej i drugiej instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 odnośnie do kwalifikacji prac poczynionych przez skarżącą kasacyjnie jako robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, do legalizacji których stosuje się przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nieuprawnione poczynienie w tym zakresie przy podejmowaniu skarżonego wyroku samodzielnych ustaleń przy jednoczesnym uwzględnieniu związania wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane zawartą w ww. wyroku;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano umorzenie postępowania za przedwczesne.

Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie spółka upatrywała w naruszeniu:

1) art. 3 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że prace wykonane przez Spółkę polegały na budowie obiektu budowlanego, a nie na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym;

2) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy, co wynikało z błędnego zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych (montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym) jako obiektu budowlanego, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że roboty te winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji także błędne uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji niezasadnie zakwalifikowały prace wykonane przez skarżącą kasacyjnie za roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego i zastosowały do nich przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;

3) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że instalacja urządzeń o wysokości nieprzekraczającej trzech metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

4) art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających trzech metrów, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym.

Powołując powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie zaznaczyło, że w skardze tej nie wykazano jak należy kwalifikować całość techniczno-użytkową stacji bazowej. Zgodnie z poglądami orzecznictwa, które przywołano w piśmie, całość techniczno-użytkowa stacji bazowej wybudowanej na oraz w istniejącym obiekcie budowlanym stanowi niezależny obiekt budowlany (budowlę). Nie ulega zatem wątpliwości, ze przedmiotem sprawy jest budowa obiektu budowlanego (budowli), którego legalizacja następuje w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. A. sp. z o.o. podniósł zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wskazując na okoliczność prowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji z udziałem A. S.A. zamiast A. sp. z o.o. będącego jego następcą prawnym.

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od ww. wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Pismem z dnia 9 lipca 2017 r. skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego opisanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 wniósł M. K., domagając się:

1) wznowienia postępowania zakończonego przedmiotowym wyrokiem na podstawie art. 271 pkt 2 i art. 277 p.p.s.a., a to z uwagi na fakt, że strona skarżąca wskutek naruszeń przepisów prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny była pozbawiona możności działania przed tym Sądem, co doprowadziło do pozbawienia uczestnika tego postępowania możności obrony swoich praw i tym samym pozwala stwierdzić ziszczenie w toku postępowania przesłanki jego nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy;

2) uchylenia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. II OSK 2972/14 i merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r.,

W uzasadnieniu wnoszący skargę o wznowienie podniósł, że jest następcą prawnym W. K., uczestniczki postępowania, która zmarła 18 czerwca 2015 r., a więc przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji następcy prawni wyżej wymienionej winni mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu. Tymczasem skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, co jednocześnie uniemożliwiło mu obronę jego praw, co świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny przeprowadził rozprawę i wydał wyrok niezgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 i 193 p.p.s.a., zamiast z urzędu postępowanie zawiesić.

W dalszej części uzasadnienia wnoszący skargę o wznowienie przytoczył zarzuty skargi kasacyjnej podniesione przez A. sp. z o.o. z siedzibą w W., a następnie podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Na poparcie swojego stanowiska M. K. przedstawił stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1728/17 w sprawie ze skargi M. K. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła:

1) uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14;

2) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

3) zasądził od B. Ł. na rzecz A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący uprawdopodobnił zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, przywołując właściwą argumentację w tym zakresie.

Przystępując do rozpoznania wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego NSA zauważył, iż skarga kasacyjna A. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie jest zasadne twierdzenie, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było nieważne, gdyż zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone A. SA, a nie A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Twierdzenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje żądnego uzasadnienia. Spółka - A. sp. z o.o. powstała z przekształcenia Spółki - A. SA i jest jej następcą prawnym. Tym samym A. sp. z o.o. przejęła wszelkie prawa i obowiązki A. SA.

Natomiast rozpoznając skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wśród podniesionych zarzutów przede wszystkim zasadnym w okolicznościach tej sprawy okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Otóż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uchylił obie decyzje organów administracji nadzoru budowlanego (I i II instancji) wyrażając pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana wewnątrz wieży jest "obca" w stosunku do budynku kościoła i przez to wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji powinna być legalizowana na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, a nie jak przyjęły organy administracji na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Sąd stwierdził również, że we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 brak było wiążącego i stanowczego odniesienia się do kwestii zastosowania w sprawie trybu postępowania o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, poczynione w tym zakresie uwagi miały charakter ogólny i wobec popełnionych przez organ administracji uchybień proceduralnych miały też charakter drugoplanowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za niezasadne. Wbrew twierdzeniom Sądu pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 w kwestii zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowił ogólnych uwag o niewiążącym charakterze. Wręcz przeciwnie z uzasadnienia wyroku wynika, że poczynione w tym wyroku rozważania dotyczące zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczyły zrealizowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji. Wskazuje na to następujące stwierdzenie Sądu: "Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze powinno poprzedzić wnikliwe przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, sama zaś decyzja – aby uniknąć zarzutu dowolności - wskazywać winna kryteria oceny, na podstawie których organ dokonał rozstrzygnięcia. Organ winien zwłaszcza ocenić, czy w sprawie istnieją przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie konieczne jest wskazanie, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa, w tym również przepisami określającymi warunki techniczne. W tym kontekście trafne są uwagi organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji orzekając nakaz rozbiórki i wykluczając możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wykazał, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, w tym również nie wskazał, który przepis techniczny został przedmiotową inwestycją naruszony. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że naruszony został przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to przepis, wprowadza ogólną zasadę, że obiekt budowlany należy projektować i budować, w sposób określony przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego. Norma ta nie stanowi jednak konkretnego przepisu technicznego, którego naruszenie mogłoby spowodować nakaz rozbiórki a organ pierwszej instancji nie wyjaśnił szczegółowo powodów jej naruszenia".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r.) wyraźnie odnosi swoje rozważania do stosowania w tej sprawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w zakresie inwestycji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Natomiast zakwestionowanie tej oceny i stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., że postępowanie powinno być prowadzone nie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, tylko w trybie art. 48 i art. 49 tej ustawy wyraźnie i jednoznacznie narusza wymóg wynikający z art. 153 p.p.s.a. Nie było tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z tego powodu, że organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę ponownie na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1728/17 wskazać przede wszystkim należy, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), wiążąca dla Sądu rozpoznającego skargę i organów wydających ww. decyzje administracyjne jest ocena prawna wyrażona w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 w kwestii zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Istotą wyrażonego przez Sąd w ówczesnym składzie poglądu prawnego jest konieczność stosowania w stosunku do spornej inwestycji przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie nie są wiążące oceny prawne i wskazania wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14, albowiem wyrok ten został uchylony przez NSA, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1728/17 jednoznacznie wskazał na związanie tut. Sądu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11/

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie obecnie rozpoznającym skargę stwierdził, że organy obu instancji rozważyły możliwość wydania decyzji na tej podstawie, a zatem co do zasady prowadziły postępowanie w kierunku zastosowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Godzi się wspomnieć, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy te brzmiały następująco: "Art. 50. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Art. 50a. Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:

1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;

2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.".

Organy obu instancji stosując powyższe przepisy stwierdziły, że nie ma podstaw do wydania którejś z decyzji, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, albowiem przy realizacji kontrolowanych robót budowlanych nie doszło do naruszeń przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu dokonana przez organy wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zakresie pojęcia "stanu zgodnego z prawem" polegająca na przyjęciu, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o przepisy techniczno-budowlane była nieprawidłowa. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej i orzecznictwie, mówiąc o zgodności z prawem należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (tak: A. Gliniecki, Art. 51. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. LEX 2016). Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, z dnia 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12, z dnia 22 października 2014, II OSK 956/13, z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Sąd w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w cyt. komentarzu pod red. A. Glinieckiego, że redakcja przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, w których mowa o możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie wyklucza możliwości żądania przez organ przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem organ może nałożyć obowiązek "wykonania określonych czynności", przez co należy rozumieć także uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli to może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W piśmiennictwie prezentowane jest także trafne stanowisko, według którego w postępowaniu naprawczym może być potrzeba zażądania od inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 51 Prawa budowlanego, LEX).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego pominęły w toku postępowania kwestię zbadania oceny zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro bowiem postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu do stanu zgodnego z prawem, to ocenie podlegać musi również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W związku z tym na gruncie niniejszej sprawy należało przyjąć, że stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje na to, że organy nienależycie rozważyły kwestię zgodności zrealizowanej inwestycji z prawem w zakresie ładu przestrzennego. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym zrealizowano inwestycję, nie ma możliwości wykazania niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle wyżej powiedzianego takie wnioski organów nadzoru budowlanego były nieprawidłowe, bowiem organy pominęły, że w razie braku planu miejscowego inwestor może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopiero wtedy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy będzie mógł być uznany za pozwalający dokonać oceny, czy zrealizowana samowolnie inwestycja wymaga czy też nie interwencji organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy, bez należytego ustalenia zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe stwierdzenie, że prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja DWINB z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] powinny zostać uchylone z racji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na co najmniej przedwczesnym umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Przyczyną tego naruszenia prawa była uprzednia błędna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonana przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania w zakresie rozumienia "stanu zgodności z prawem", o jakim mowa w tym przepisie.

Jednocześnie Sąd ocenił, że stwierdzone naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo przeprowadzenia przez organy szerokiej i trafnej oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, znaczący aspekt spornej inwestycji, jakim jest zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie został przez organy nadzoru budowlanego zbadany, a bez tego nie można powiedzieć, że organy wykazały, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe rozważania Sądu i dokonają analizy spornej inwestycji uwzględniając przepisy z zakresu ładu przestrzennego, jednocześnie nie tracąc z pola widzenia, że umorzenie postępowania może być uzasadnione wyłącznie w sytuacji braku potrzeby doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z przedstawionych powodów uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję ja poprzedzającą.

Natomiast w pkt II sentencji o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), a także wydatek w kwocie 17 zł poniesiony w związku z uiszczeniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.