Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2066/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 249/12 w sprawie ze skargi Z. G. i E. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 249/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Z. G. i E. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora A. M. – K. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych polegających na:

- zamurowaniu w ścianie budynku biurowego przy ul. B. [...] w Niepołomicach otworu drzwiowego do pomieszczenia powstałego pod klatką schodową od strony nieruchomości Z. i E. G. - termin do 3 miesięcy od dnia ostateczności w/w decyzji,

- sporządzeniu i przedłożeniu w terminie do 4 miesięcy od dnia ostateczności w/w decyzji dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej budynku biurowego przy ul. B. [...] w Niepołomicach wraz z określeniem robót koniecznych do wykonania mających na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych do ustawy,

- sporządzeniu i przedłożeniu w terminie do 4 miesięcy od dnia ostateczności w/w decyzji dokumentu geodezyjnego z naniesionym budynkiem biurowym oraz naniesionymi odległościami ściany tego budynku do granicy z nieruchomością Z. i E. G.

Organ uznał, że nie ma podstaw do nakazania zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku od strony nieruchomości Z. i E. G., wykonania ogrodzenia parkingu od strony chodnika, odsunięcia parkingu na odległość 2, 5 m od ogrodzenia oraz zamknięcia go po godzinach urzędowania i w dni świąteczne oraz wmontowania w chodnik od strony ulicy B. czterech słupków uniemożliwiających parkowanie samochodów. Stwierdził, że otwory okienne obejmował projekt budowlany i pozwolenie na budowę, zaś parking istniał od dawna i nie był przedmiotem pozwolenia na budowę. Zamykanie parkingu należy natomiast do kompetencji służb porządkowych, a nie organów nadzoru budowlanego.

Odwołanie złożyli Z. i E. G.. Zaskarżyli decyzje w części, tj. co do punktu 2 i 4 oraz w części odmawiającej nałożenia obowiązków, o których mowa w postanowieniu PINB z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej w celu doprowadzenia inwestycji będącej własnością P. A. M.-K. do stanu zgodnego w całości z decyzją o pozwoleniu na budowę i z projektem budowlanym. Nadto, zarzucili naruszenia art. 84a Prawa budowlanego poprzez odmowę nałożenia obowiązku wykonania prac doprowadzających inwestycję do zgodności z pozwoleniem na budowę, naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 e. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez odmowę nałożenia obowiązków odnośnie do parkingu, pomimo, iż w obecnym kształcie i usytuowaniu narusza on ów przepis, jak i decyzję o pozwoleniu na budowę. Podnieśli także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiorczą i pobieżną ocenę materiału dowodowego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w Wieliczce z dnia [...] czerwca 2011r. i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, na wniosek Z. G. i E. G.. Wnioskujący, w piśmie z dnia 21 września 2007r. (przekazanym do PINB za postanowieniem Starosty Wielickiego z dnia 28 września 2007r., znak: [...]), domagali się wdrożenia działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i wydanym pozwoleniem na budowę budynku biurowego nr [...], położonego przy ul. B. w Niepołomicach. Zarzucili, że sporny obiekt został wybudowany przez inwestora z naruszeniem obowiązków nałożonych decyzją Starosty Wielickiego z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w dalszej korespondencji z organem nadzoru budowlanego Z. i E. G. podnieśli, iż inwestor A. M. - K. wykonała w ścianie spornego budynku wejście nieprzewidziane w pozwoleniu na budowę. Nadto, nie odsunęła miejsc parkingowych przed budynkiem o 2,5 m od granicy z nieruchomością wnioskujących, a wreszcie odstąpiła od realizacji ogrodzenia umożliwiającego zamknięcie parkingu po godzinach urzędowania w budynku. W tym stanie rzeczy domagali się od organu I instancji nakazania inwestorowi zamurowania wszelkich otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku przy ul. B. [...] - od strony nieruchomości stanowiącej ich własność - jako usytuowanych w odległości mniejszej od granicy niż przewidują to przepisy prawa budowlanego. Nadto, domagali się nakazania inwestorowi spełnienia cytowanych powyżej warunków uzgodnień dotyczących parkingu od strony ul. B.

MWINB w Krakowie ustalił, że PINB w Wieliczce kolejnymi decyzjami z dnia [...] października 2005 r., znak [...] oraz z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, objętego niniejszym postępowaniem. Następnie zwrócił uwagę, iż kwestionowany przez skarżących, dodatkowy otwór drzwiowy w ścianie zachodniej spornego budynku od strony nieruchomości Z. i E. G. został wykonany już na etapie prowadzonej budowy budynku. Dwa pozostałe sporne otwory: drzwiowy w elewacji północno-zachodniej oraz okienny w elewacji południowo-zachodniej były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Powoływana przez skarżących zmiana usytuowania obiektu względem granicy – co zdaniem organu odwoławczego oczywiste - musiałaby ewentualnie nastąpić na wstępnym etapie budowy (przy wytyczaniu obiektu). MWINB stwierdził nadto, że kontrole poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie nie wykazały nieprawidłowości, odstępstw tak w zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki, jak i projektem architektonicznym.

W ocenie organu odwoławczego, pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skutkowało brakiem podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na podstawie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie postępowania co do oceny legalności przedmiotowej budowy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, było więc bezprzedmiotowe. Brak było materialnoprawnych podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów skarżących w zakresie, w jakim kwestionowali zgodność z pozwoleniem na budowę parkingu przed analizowanym obiektem. MWINB wyjaśnił, że parking ten istniał w dotychczasowym miejscu już w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji i nie mógł być przedmiotem weryfikacji w sprawie, gdzie punktem odniesienia było właśnie pozwolenie na budowę. W ocenie organu II instancji, weryfikacja legalności i zgodności z przepisami samego parkingu jako odrębnego obiektu budowlanego może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego z urzędu lub na wniosek strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Z. i E. G.. Podnieśli zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący posiadali status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i w konsekwencji byli uprawnieni do wniesienia odwołań od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Nadto, jak w odwołaniu, zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjecie, że nie ma podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej w celu doprowadzenia inwestycji będącej własnością A. M.-K. do stanu zgodnego w całości z decyzją o pozwoleniu na budowę i z projektem budowlanym. nadto, zarzucili naruszenia art. 84a prawa budowlanego poprzez odmowę nałożenia obowiązku wykonania prac doprowadzających inwestycje do zgodności z pozwoleniem na budowę, naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 e. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez odmowę nałożenia obowiązków odnośnie do parkingu, pomimo, iż w obecnym kształcie i usytuowaniu narusza on ów przepis, jak i decyzję o pozwoleniu na budowę. Podnieśli także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiorczą i pobieżną ocenę materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, że obiekt, którego dotyczy problem zlokalizowany jest na nieruchomości składającej się m. in. z działki nr [...] w Niepołomicach przy ul. B. [...] i stanowi własność A. M.–K., będącej jednocześnie inwestorem obiektu. Budowa była prowadzona w oparciu o prawomocną decyzję Starosty Wielickiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. PINB w Wieliczce, decyzjami z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], oraz z dnia 1 lutego 2006 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. W obrocie pranym funkcjonuje prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie, po dokonaniu kontroli przewidzianej w art. 59a Prawa budowlanego, świadczy o tym, że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zapisy zawarte w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, dotyczące zamykania parkingu po godzinach urzędowania i w dni świąteczne, wmontowania słupków na parkingu, a także wykonania ogrodzenia między parkingiem a chodnikiem przy ul. B. w Niepołomicach mogą być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi.

Sąd dopatrzył się jednak dwóch okoliczności skutkujących uchyleniem decyzji obu instancji. Po pierwsze uznał, że kwestia otworu drzwiowego do pomieszczenia powstałego pod klatką schodową od strony nieruchomości skarżących w budynku biurowym przy ul. B. [...] w Niepołomicach nie została w sposób wystarczający zbadana i wyjaśniona przez organy administracyjne. Sąd ustalił, że drzwi te rzeczywiście istnieją. Za istotne uznał ustalenie w jakiej dacie zostały one wykonane. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w tej mierze jest niejednoznaczny. Jeśli otwór ten wykonano po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a więc w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniałoby to prowadzenie postępowania i merytoryczne orzekanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ustalenie zatem daty wykonania dodatkowego otworu wejściowego w przedmiotowym budynku ma kardynalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.

Po drugie, według Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie zbadał precyzyjnie kwestii związanej z miejscami parkingowymi znajdującymi się przy ul. B. 4 w Niepołomicach, przed przedmiotowym obiektem – co również było przedmiotem tego postępowania administracyjnego i na co zwracał już uwagę organ odwoławczy w swojej decyzji z [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W decyzji tej słusznie podkreślono, że postępowanie to dotyczy również kwestii istniejącego parkingu od strony ul. B.. Sąd zaakceptował ustalenie, że utwardzony teren służący jako parking istniał wcześniej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2004 r. i decyzja ta go nie obejmowała. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta wyłącza możliwość weryfikacji zrealizowania i lokalizacji samego parkingu jako obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, okoliczności te powinny być zbadane w tym postępowaniu, a nie uczynione przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej. Parking był od samego początku przedmiotem tego postępowania, co potwierdzał sam organ odwoławczy i nie można teraz twierdzić, że strona ma złożyć w tym zakresie odrębny wniosek. Sąd dodał, że właśnie korzystanie z parkingu, jego lokalizacja i realizacja, były podstawową przyczyną wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zatem zagadnienia związane z tym, kiedy został zrealizowany, czy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz jego lokalizacja, są i muszą być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu, a tym samym podlegać stosownemu wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że brak wyjaśnień organów, o których była mowa w rozważaniach, prowadzi do wniosku, że postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną złożyła A. M.-K. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonego orzeczenia.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) stwierdziła, że wbrew ustaleniom sądu administracyjnego I instancji, organ administracji II instancji wydając decyzję w niniejszej sprawie podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a materiał dowodowy zebrał i rozpoznał w sposób wyczerpujący. Sprawa rozpoznana została w całokształcie. Ustalenia faktyczne spełniają zatem wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom sądu I instancji, z akt sprawy w sposób niezbity wynika, że otwór drzwiowy wykonany do pomieszczenia powstałego pod klatką schodową istniał już na etapie budowy budynku, tj. przed złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taki stan faktyczny nie budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że został on uwidoczniony między innymi na fotografii datowanej na dzień 29 lipca 2005 r. Wnosząca kasację podkreśliła, że wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu w dniu 26 września 2005 r. czyli w dacie późniejszej, niż wykonana została wskazana wyżej fotografia. Wywodziła, że przedmiotowy otwór nie ma charakteru wejścia do budynku, a jedynie stanowi dostęp do schowka pod schodami, a jego wysokość wynosi zaledwie ok. 1,60 m. Tym samym nie jest to otwór wejściowy do budynku, bowiem komunikacja odbywa się wejściem głównym. Dodała, że stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie nieprecyzyjnego zbadania kwestii związanej z miejscami parkingowymi nie odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu. Organ wydając decyzję oparł ją o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z którego niezbicie wynika, że parking istniał w dotychczasowym miejscu już w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mógł być przedmiotem weryfikacji w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę kontrolowanej inwestycji. Takie stanowisko znajduje także odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym – między innymi fotografia znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że miejsca parkingowe urządzone były już na przedmiotowej działce w dniu 1 maja 2004 r. Decyzja nr 314/2004 dotycząca pozwolenia na budowę nie obejmowała swoim zakresem pozwolenia na urządzenie istniejącego już w chwili jej wydania parkingu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Koniecznym elementem materialnej podstawy kasacji jest opis naruszenia. Nie wystarczy powtórzenie treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i stwierdzenie, że w zaskarżonym wyroku błędnie wyłożono normę prawa materialnego. Skoro błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści tej normy, to podnosząc taki zarzut należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06). Wnosząca kasację nie przedstawiła w podstawie skargi kasacyjnej opisu naruszenia powołanych przepisów. Bez tego opisu nie sposób ustalić, na czym według niej polega błędna wykładnia i na czym prawidłowa interpretacja tych norm ma polegać. Uzasadniając ten zarzut wywodziła, że dokonane przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne dotyczące spornego otworu drzwiowego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, spełniają wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie to nie może być uznane za opis naruszenia polegającego na błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Proces wykładni odnosi się do abstrakcyjnych norm prawnych. Analiza stanu faktycznego odnosi się natomiast do indywidualnej, konkretnej sytuacji, która dokonywana jest w procesie stosowania prawa. Naruszenie prawa materialnego, nawet poprzez niewłaściwe zastosowanie, nie może zaś polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę wnoszącą kasację), ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67).

Brak podstawy procesowej kasacji skutkuje tym, ze rezultat dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli ustaleń faktycznych nie został zakwestionowany. Trzeba zatem powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że dopiero po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dokonaniu ustaleń w oparciu o art. 80 K.p.a. będzie możliwe rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodać można, że zgodność z prawem wykonania i użytkowania parkingu była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Wynika to wprost z decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. Z przepisów art. 138 K.p.a. ustanawiających reformatoryjny model orzekania w postępowaniu odwoławczym, nie wynika możliwość wyjścia ponad granice rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, ani ograniczenie się do rozstrzygnięcia tylko o części sprawy będącej przedmiotem odwołania. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513).

Fakt, że parking nie był obiektem objętym pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2004 r. nie był przeszkodą do ewentualnego zastosowania wobec tego obiektu budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustalenia faktyczne dotyczące tego parkingu są istotne z punktu widzenia prawa materialnego, a postępowanie w tej części nie było bezprzedmiotowe.

Na zakończenie skonstatować jeszcze można, że podstawę prawną dla ewentualnych nakazów likwidujących odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.