Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1050/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1982/18 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr KOC/174/Dr/18 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1982/18 oddalił skargę S. w W. (dalej: skarżący, S. w W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 1 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 8 grudnia 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w rejonie ul. B., na terenie dawnego targowiska "[...]" w celu funkcjonowania na nim w soboty i niedziele pozostałych (działających) elementów targowiska o powierzchni 5872 m2 w terminie od 1 listopada do 31 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że skarżący występując o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umożliwienia działania targowiska we wskazanym we wniosku zakresie nie uzasadnił tego żądania i nie wykazał, że zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm., dalej: u.d.p.) uzasadniające udzielenie zgody. W ocenie SKO, argumenty skarżącego o użyteczności targowiska "[...]", które od lat funkcjonuje w tej lokalizacji, jest potrzebne okolicznym mieszkańcom i stanowi miejsce pracy, nie wyczerpują przesłanki uzasadnionego przypadku, który pozwala na odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Ponadto SKO wskazało, że nie jest możliwe lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym szczególnie w sytuacji, gdy na przedmiotowym odcinku pasa drogowego nastąpi realizacja zadania inwestycyjnego, tj. budowa odcinka drogi ekspresowej [...]. Fakt, że teren dawnego targowiska przylega do tej inwestycji oraz okoliczność, że wniosek o zajęcie pasa drogowego w opisanej lokalizacji w celu prowadzenia robót związanych z realizacją opisanego zadania inwestycyjnego złożyła GDDKiA uzasadniały odmowę udzielenia skarżącemu zgody na zajęcie pasa drogowego od 1 listopada do 31 grudnia 2017 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

WSA podzielił ustalenia dokonane przez organ i stwierdził, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (w tym przypadku elementów targowiska), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zezwolenie na lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest udzielane tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem WSA, wbrew stanowisku skarżącego organ prawidłowo uznał, że podany we wniosku fakt funkcjonowania w tym miejscu istniejącego od wielu lat targowisku wskazuje jedynie na interes ekonomiczny przedsiębiorcy, natomiast nie wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p. Interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczności pozaprawne, nie mogły być brane pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepisy u.d.p. regulujące udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie przewidują tego rodzaju okoliczności jako przesłanek pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. WSA zaakceptował stanowisko organów administracji, że pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, ma być wykorzystywany dla potrzeb ruchu drogowego, ruchu pieszego oraz dla potrzeb zarządzania drogami. W ocenie sądu pierwszej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo organ za priorytetową uznał realizację inwestycji drogowej jaką jest "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...]". W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niewzięciu pod uwagę, że w sprawie nie podjęto wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywateli;

2. naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na niewzięciu pod uwagę, że wbrew wynikającemu z tego przepisu nakazowi skarżący w toku postępowania prowadzonego przez ZDM w Warszawie nie został poinformowany o obowiązku prawnym zawartym w art. 39 ust. 3 u.d.p.;

3. błąd w analizie zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie oraz nieodniesienie się do faktu, że wnioskowany okres zezwolenia na użytkowanie pasa ruchu drogowego nie kolidował z terminem rozpoczęcia inwestycji drogowej, będącej głównym powodem kwestionowanych decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 30 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna S. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego wskazano na naruszenie art. 7, art. 9 k.p.a. i w sposób ogólny podniesiono błąd w analizie materiału dowodowego. Przy tak sformułowanym zarzucie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA skarga kasacyjna S. jest wadliwa formalnie, a to oznacza, że sąd drugiej instancji nie może prowadzić kontroli zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń podniesionych w zarzutach. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to, że jej skuteczność jest zależna od spełnienia prawem przewidzianych wymogów. Z tego powodu sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnemu pełnomocnikowi i strona samodzielnie nie może sporządzić tego środka prawnego.

Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zarzut kasacyjny ma określać przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji w związku z przepisami stosowanymi przez organ, zatem ma podnosić wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. lub niezastosowanie art. 145 § 1–3 p.p.s.a. Naruszenia te powinny być powiązane z właściwymi przepisami dla postępowania przed organami oraz prawidłową podstawą kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Zbudowanie poprawnego formalnie zarzutu nie jest warunkiem wystarczającym dla skargi kasacyjnej, bowiem zarzut ma być uzasadniony. Zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ma wykazać na czym polega naruszenie konkretnych przepisów objętych zarzutem. Ma przedstawić sposób poprawnego ich stosowania lub wykładni, a w przypadku naruszeń przepisów procesowych powinna wyjaśnić jaki jest wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem w przypadku naruszeń procesowych tylko istotne naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej.

Braki skargi kasacyjnej w zakresie wskazanych wcześniej ustawowych elementów nie mogą być uzupełnione przez sąd kasacyjny działaniem z urzędu. Postępowanie kasacyjne, zgodnie z zasada dyspozycyjności, jest pozostawione stronie zarówno co do granic rozpoznania sprawy kasacyjnej, ale także wniosków i zakresu weryfikacji wyroku.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia przedstawionych wcześniej wymogów. Zatem z tego powodu nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że nawet przy formalnej poprawności tej skargi, byłaby ona merytorycznie niezasadna. Poza sporem pozostaje, że zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z ruchem drogowym jest możliwe tylko w przypadkach wyjątkowych, a więc wówczas, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności, które powinny być wykazane przez podmiot wnioskujący o zajęcie pasa drogowego. Z faktu zajmowania pasa drogowego od wielu lat nie wynika dla wnioskodawcy żadne uprawnienie do "przedłużania" zezwolenia na takie zajęcie. Na ocenę tej okoliczności nie może mieć wpływu także to, że wcześniejsze wnioski o zajęcie pasa były składane na urzędowym druku, który nie wymagał uzasadnienia tych szczególnego charakteru podstaw zajęcia pasa.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.