Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1016/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 200, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Krajowego z [...] marca 2020r. nr [...]; 2) zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz D. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prokurator Generalny decyzją z [...] kwietnia 2020r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429, zwana dalej: "u.d.i.p."), po rozpoznaniu odwołania działającego w imieniu redakcji [...] D. K. (zwany dalej: "Skarżącym"), utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z [...] marca 2020r., sygn. akt [....], którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy prokuratorów, którym w latach: 2016, 2017 i 2018 decyzjami Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego przyznano nagrody finansowe, ze wskazaniem imienia, nazwiska, nazwy jednostki, sumy przyznanych nagród, liczby nagród i uzasadnień ich przyznania.

Prokurator Generalny w uzasadnieniu wskazał m.in., że Prokurator Krajowy decyzją z [...] marca 2019r. sygn. [...] odmówił udostępnia informacji publicznej zawartej we wniosku z [...] stycznia 2019r., zaś Prokurator Generalny, w wyniku wniesionego odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2019r., znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prokuratora Krajowego, odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Prokurator Generalny ponadto odwołał się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1245/19, którym uchylono decyzję Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2019r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien się zwrócić do wnioskodawcy o nadesłanie upoważnienia redaktora naczelnego redakcji o działaniu wymienionego w imieniu tejże redakcji.

Do Prokuratury Krajowej [...] lutego 2020r. wpłynęło pismo Skarżącego z [...] lutego 2020r., w którym wniósł on o niezwłoczne rozpatrzenie ww. wniosku z [...] stycznia 2019r. Do pisma załączono upoważnienie M. S.- Redaktora Naczelnego [...] do działania w imieniu redakcji [...].

Prokurator Krajowy decyzją z [...] marca 2020r. – po rozpoznaniu pisemnego wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2019r., doręczonego 4 lutego 2019r., złożonego na podstawie u.d.i.p., w zakresie udostępnienia listy prokuratorów, którym w latach: 2016, 2017 i 2018 decyzjami Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego przyznano nagrody finansowe, ze wskazaniem imienia, nazwiska, nazwy jednostki, sumy przyznanych nagród, liczby nagród i uzasadnień ich przyznania - odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji

Zdaniem Prokuratora Krajowego wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaszły okoliczności mogące świadczyć o tym, że udzielenie żądanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego. Czynności, jakie musiałyby zostać podjęte w celu przygotowania wnioskowanej informacji oraz argumenty wskazujące na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tej konkretnej informacji.

Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez błędne przyjęcie, że wnioskował on o informację publiczną przetworzoną, gdy informacje te są już w posiadaniu Prokuratury Krajowej i nie wymagają przetworzenia, a w konsekwencji nie musi zostać uzasadniony szczególnie istotny interes publiczny,

b) art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - przez jego niezastosowanie, gdy spełniono przesłanki uzasadniające udostępnienie informacji publicznej,

c) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez brak wykazania przez organ przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", gdy zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, w przypadku wydania decyzji odmownej, to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej; Skarżący wskazał ponadto, że wystąpił jako dziennikarz z wnioskiem o informacje mające za przedmiot nagrody finansowe prokuratorów, co stanowi okoliczność szczególnej istotności dla interesu publicznego,

d) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmownej, gdy w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do jej wydania,

e) art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a P.p. - przez nieudostępnienie informacji wskazanych we wniosku, gdy wnioskodawca działał jako przedstawiciel prasy, a organy państwowe zgodnie z Konstytucją RP stwarzają prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji i zadań.

Skarżący w uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu z [...] marca 2019r. i w skardze do WSA z [...] maja 2019r., podkreślając, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący podniósł również, że jako dziennikarz jest w stanie wykorzystać wnioskowane informacje w interesie obywateli, którzy nie mają odpowiednich instrumentów, by spełnić kryteria uzyskania takiej informacji. Wskazał też, że przygotowuje materiał dziennikarski poświęcony zasadności przyznawania nagród finansowych poszczególnym prokuratorom i ciąży na nim obowiązek staranności i rzetelności dziennikarskiej oraz oparcia prezentowanych twierdzeń na źródłach obiektywnie zasługujących na wiarę. Ponadto zauważył, że opinia publiczna bez wątpienia ma prawo wiedzieć o dokonaniach prokuratorów z poszczególnych jednostek i o kryteriach, jakimi ich przełożeni kierowali się, przyznając dane nagrody. W jego ocenie z całą pewnością udostępnienie tych danych przyczyni się do zwiększenia przejrzystości życia publicznego, jawności i transparentności. Może zainicjować debatę publiczną i wpłynąć na inicjatywę ustawodawczą - jeśli bowiem przyznanie nagród ze środków pochodzących z budżetu państwa jest uznaniowe, to może należy zwrócić uwagę na konieczność zmian w tym zakresie.

Prokurator Generalny w powołanej na wstępie decyzji – po rozpoznaniu odwołania działającego w imieniu redakcji [...] Skarżącego - wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją w tym zakresie. Sprawy dotyczące przyznania nagród prokuratorom rejestrowane były w latach 2017-2018 w spisie spraw o symbolu kwalifikacyjnym 1150, zaś w roku 2016 w spisie spraw 1141. Spisy te prowadzone są zbiorczo dla prokuratorów i innych pracowników prokuratury. Aby uzyskać ww. informację, w pierwszej kolejności należałoby wyodrębnić ze wskazanych wyżej spisów, w podziale na poszczególne lata, właściwą grupę zawodową, tj. prokuratorów. W następnej kolejności należałoby ustalić, które nagrody przyznane były przez Prokuratora Generalnego, a które przez Prokuratora Krajowego i sporządzić odpowiednie zestawienia, a następnie na podstawie tych zestawień i przeglądu akt sporządzić informację zgodnie z kryteriami wniosku, tj. uwzględniającą podział na lata, nazwy jednostek oraz sumy i liczby przyznanych nagród i ich. uzasadnienia. W spisie spraw o symbolu kwalifikacyjnym 1150 istnieje znacznie mniejsza możliwość generowania danych niż w zakresie urządzeń funkcjonujących w systemie informatycznym prokuratury (SIP Libra 2), jak np. repertoria "Ds", "Pc", czy rejestr "Ko". Informacje gromadzone w powołanych urządzeniach ewidencyjnych są jedynie spisami i nie obejmują wszystkich danych, o jakie zwrócił się wnioskodawca, w szczególności nie wskazują kwot przyznanych nagród oraz uzasadnienia ich przyznania. Stąd, w celu przygotowania informacji odpowiadającej żądaniu wnioskodawcy konieczne byłoby dokonanie przeglądu analizy właściwych akt za okres 3 lat.

Zdaniem Prokuratora Generalnego twierdzenia Skarżącego odnoszące się do funkcjonalności urządzeń ewidencyjnych prokuratury nie są oparte na ich rzeczywistej znajomości, lecz na błędnym wyobrażeniu, że działają one podobnie, jak wyszukiwarki internetowe, w których wystarczy wpisać do systemu hasło: "nagrody prokuratorów", by następnie móc wygenerować dane objęte treścią wniosku. Urządzenia elektroniczne kwalifikowane do symbolu 1150 i 1141, którymi posługuje się Prokuratura Krajowa, nie działają w ten sposób, z uwagi na brak gotowych informacji, o które zwrócił się Skarżący. Stanowisko organu w tym zakresie nie może być z góry uznane za nieprawidłowe tylko z tego względu, że Skarżący go nie akceptuje. Prokurator Krajowy prawidłowo ustalił, że ww. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a jej przygotowanie wymagałoby podjęcia szeregu czynności, w tym również ręcznego przeglądu dokumentów z okresu 3 lat i ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Wykonanie wszystkich niezbędnych czynności wymagałoby oddelegowania na znaczny okres czasowy przynajmniej jednego pracownika Biura Prokuratora Krajowego i pracownika Biura Prezydialnego do przygotowania żądanej informacji, uniemożliwiając tym samym wykonywanie przez tych pracowników bieżących obowiązków służbowych, a w konsekwencji powodując zwiększenie obciążenia pozostałych pracowników tych komórek i dezorganizację ich pracy. Wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na czynnościach związanych z przygotowywaniem i udzielaniem informacji publicznej.

Prokurator Generalny, odnosząc się do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", wskazał, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego musi się wiązać się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się więc z możliwością wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Przez użycie słów "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Do dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także to, czy uzyskanie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Prokurator Krajowy dokonał takiej oceny na podstawie całokształtu ujawnionych okoliczności, z uwzględnieniem argumentów powołanych przez Skarżącego i nie dopatrzył się zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji.

Prokurator Generalny nie zgodził się z Skarżącym, który wiąże kwestię istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji z wykonywania zawodu dziennikarza i przygotowywaniem materiału dziennikarskiego poświęconego zagadnieniu przyznawania nagród prokuratorom, oraz z możliwością ujawnienia bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowości, wykorzystania ich w celu zwiększenia przejrzystości życia publicznego, jawności i transparentności, zainicjowania debaty publicznej, by w ten sposób wpłynąć na inicjatywę ustawodawczą. Stosownie do art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. z 2018r. poz. 1914, zwana dalej: "u.P.p.") w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Udostępnienie dziennikarzowi informacji, która ma walor informacji publicznej, odbywa się w trybie tej ustawy, a zatem w zakresie informacji pozyskiwanych od podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej Prawo prasowe zostaje wyłączone, a dziennikarz ma takie same prawa i obowiązki, jak każda inna osoba, która żąda dostępu do informacji publicznej. U.d.i.p. w żaden sposób nie wiąże uprawnień do uzyskania informacji przetworzonej, z rodzajem zawodu, jaki wykonuje wnioskodawca. Określony, konkretny rodzaj informacji jest niezbędny do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który - niezależnie od wykonywanego zawodu bądź pełnionej funkcji - w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Sam fakt przygotowywania materiału dziennikarskiego nie przekłada się automatycznie na indywidualną, realną i konkretną możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej przetworzonej, której przygotowania Skarżący się domaga. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez organy władzy publicznej leży w kręgu zainteresowania obywateli, a przynajmniej niektórych z nich, bądź też opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od zaistnienia po stronie wnioskującego interesu publicznego czy też istotnego interesu publicznego, ale wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W tym kontekście deklaracja przygotowania materiału dziennikarskiego i jego publikacji, w istocie w celach komercyjnych, nie jest działaniem w szczególnie istotnym interesie publicznym. Nie tylko osoba wykonująca zawód dziennikarza może otrzymywać informację publiczną i ją upublicznić, np. w Internecie wywołać dyskusję publiczną w tym zakresie. O zaistnieniu przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nie może stanowić stwierdzenie Skarżącego, że "ujawnienie żądanych informacji może spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację". Odwołanie się jedynie do możliwości wystąpienia ewentualnych nieprawidłowości, co do zaistnienia których sam wnioskodawca nie ma wiedzy, nie może uzasadniać podejmowania przez organ pracochłonnych czynności i działań niezwiązanych z przypisanymi organowi kompetencjami. Ponadto regulacje prawne dotyczące nagród dla prokuratorów uprawniają wskazane w ustawie podmioty do ich przyznawania, a tym samym nie ma podstaw, by twierdzić, że nagrody zostały przyznane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie przedstawił też okoliczności, które wskazywałyby na występowanie jakichkolwiek nieprawidłowości w dysponowaniu środkami publicznymi w związku z przyznaniem nagród dla prokuratorów.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zakażonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie przez Sąd Prokuratora Krajowego do udostępnienia informacji wskazanych we wniosku w terminie zakreślonym przez Sąd oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez błędne przyjęcie, że żądano informacji publicznej przetworzonej, gdy informacje są w posiadaniu Prokuratury Krajowej i nie wymagają przetworzenia, a w konsekwencji nie musi zostać uzasadniony szczególnie ważny interes publiczny (żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej);

b) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmownej, gdy w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do wydania takiej decyzji;

c) art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.P.p. poprzez nieudostępnienie informacji wskazanych we wniosku, gdy w sprawie działał przedstawiciel prasy, a organy państwowe zgodnie z Konstytucją RP stwarzają prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji i zadań.

Skarżący, gdyby Sąd uznał, że wnioskowana informacja publiczna, ma charakter informacji "przetworzonej, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez:

- brak wykazania przez Organ (I i II instancji) nieistnienia u Skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", gdy zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, w przypadku wydania decyzji odmownej, to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej;

- błędne przyjęcie przez Organ (I i II instancji), że Skarżący nie wykazał przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", gdy z wnioskiem o informację wystąpił dziennikarz, mające za przedmiot nagrody finansowe Prokuratorów - osób kluczowych dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce, co bez wątpienia stanowi okoliczność szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nadto, okoliczności powoływane przez Organy w postępowaniu istnienie takiego interesu uzasadniają.

W uzasadnieniu Skarżący rozwinął powyższe zarzuty i wskazał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Dane, o udostępnienie których wnosił nie wymagają dokonania działań intelektualnych mających na celu wytworzenie nowej informacji, analiz. Informacja przetworzona jest jakościową nową informacją a żądana informacja, istnieje w ewidencjach, dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej, czy też systemach komputerowych. Udzielenie informacji przetworzonej wymaga więc nakładu pracy, czasu, wielokrotnie analiz czy też obszernych zestawień. Sprawy dotyczące przyznania nagród lub wyróżnień rejestrowane są w elektronicznym urządzeniu ewidencyjnym. Sama konieczność sprawdzenia, które nagrody przyznane były przez Prokuratora Generalnego, a które przez Prokuratora Krajowego, a także wyodrębnienie z rejestru grupy nagrodzonych prokuratorów oznacza wykonanie czynności technicznych.

Skarżący stwierdził, że nawet, jeśli uznać, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi, to i tak prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu społecznego. Odnosząc się do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" wskazał, że w swej istocie odnosi się ona do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Przyznawanie nagród poszczególnym Prokuratorom jest również związane z gospodarowaniem mieniem publicznym i dlatego opinia publiczna powinna wiedzieć, jakie nagrody, w jakiej wysokości oraz z jakiego powodu są przyznawane poszczególnym urzędnikom. Prokuratur Krajowy nie wykazał w wystarczający sposób, że nie istnieją przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, gdyż nie wskazał żadnych argumentów, że informacja o nagrodach prokuratorów, czyli funkcjonariuszy publicznych nie jest istotna z punktu widzenia jakości działania organów władzy publicznej, a jej przygotowanie znacznie utrudni funkcjonowanie organu. Poza tym Skarżący już we wniosku wskazywał, że działa jako przedstawiciel prasy, a żądane informacje są niezbędne do realizacji obowiązków nałożonych na dziennikarzy przez ustawodawcę, a także konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień. Prasa jest zobowiązana do prawdziwego przedstawienia omawianych zjawisk, a dziennikarz jest obowiązany: zachować szczególną staranność i rzetelność przy zbieraniu i wykorzystaniu materiałów prasowych i to już przesądza o spełnieniu przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądane informacje służą analizie zasad przyznawania nagród prokuratorom. Ich ujawnienie jest niezbędne do sprawowania społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych i przyczynia się do przeciwdziałania ewentualnym nadużyciom. Ponadto, gospodarka finansami jest jawna, co z kolei ogranicza niegospodarność. Ujawnienie żądanych informacji może również spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację, co sprzyja poprawieniu jakości działalności organów wymiaru sprawiedliwości. Jako dziennikarz telewizyjny jest w stanie wykorzystać wnioskowane informacje w interesie obywateli, którzy nie mają odpowiednich instrumentów, by spełnić kryteria uzyskania takiej informacji. Media rozpowszechniały wiele publikacji na temat zasadności przyznania nagród finansowych poszczególnym prokuratorom. Skarżący przygotowuje materiał dziennikarski poświęcony temu zagadnieniu i ciąży na nim obowiązek staranności i rzetelności dziennikarskiej oraz oparcie prezentowanych twierdzeń na źródłach obiektywnie zasługujących na wiarę.

Zdaniem Skarżącego prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Udostępnienie tych danych przyczyni się do zwiększenia przejrzystości życia publicznego, jawności i transparentności. Natomiast brak realizacji przez Prokuraturę Krajową wniosku prowadziłoby do pozbawienia społeczeństwa informacji, która budzi uzasadnione zainteresowanie. Uzasadnione zainteresowanie stanowi bowiem przejaw ważnego interesu publicznego. W wypadku publikacji prasowych interes ten wyraża się przede wszystkim w urzeczywistnianiu zasad jawności życia publicznego i prawa społeczeństwa do informacji. Prasa bowiem ma obowiązek przekazywania informacji, a społeczeństwo ma prawo je otrzymywać. Tylko wyjątkowo ważne powody mogą uzasadniać stosowanie środków ograniczających dostęp do informacji, jakie społeczeństwo ma prawo uzyskać. Utrudnianie możliwości publikowania przez prasę materiałów na dany temat, nie służy zasadzie jawności życia publicznego i prawie społeczeństwa do informacji.

3. Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w piśmie z 12 lipca 2020r., a Prokurator Generalny w piśmie z 14 lipca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

2. Sąd stwierdza ponadto, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakowoż z innych przesłanek niż w niej wskazane.

Takie działanie Sądu umożliwia art. 134 § 1 P.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) P.p.s.a.) lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Powołany na wstępie art. 134 P.p.s.a. umożliwia Sądowi niezależnie od zarzutów skargi, ocenę całej sprawy administracyjnej w kontekście naruszeń prawa niepodniesionych w skardze i to zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego wydane w sprawie decyzje obu instancji, jak również zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dojdzie do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Na Sądzie spoczywał także obowiązek zakreślony normą art. 135 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 5 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 2923/13, 11 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2383/14, z 26 marca 2015r. sygn. akt II FSK 601/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stosuje bowiem przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ww. przepis umożliwił więc Sądowi wyrokowanie wobec zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Krajowego z [...] marca 2020r.

Sąd stwierdza ponadto, że zarówno organy obu instancji, jak również Sąd rozpoznając sprawę ponownie były związane - na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. - prawomocnym i wydanym w rozpoznawanej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1245/19.

Z orzeczenia tego wynika m.in., że Skarżący w ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wprawdzie powołał się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jednakże pod nazwiskiem dopisał "dziennikarz [...]." i wniosek został sporządzony na papierze firmowym z logo "[...]". Podobnie rzecz się ma z odwołaniem z dnia [...] marca 2019r. do Prokuratora Generalnego. Niezależnie od powyższego, Skarżący w uzasadnieniu wniosku z [...] stycznia 2019r. wskazał, że "rolą prasy jest w szczególności realizacja szczególnie istotnego interesu społecznego, jakim jest m.in. realizacja uprawnienia obywatelskiego, wynikającego m.in. z art. 61 Konsytuacji tj. prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że działalność prasy urzeczywistnia prawo obywateli do rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej", zaś w zarzutach zawartych w ww. odwołaniu wskazał, że jest przedstawicielem prasy, a w uzasadnieniu podał, że "Zwracam bowiem uwagę, że działam nie w imieniu własnym, ale jako dziennikarz, czyli przedstawiciel prasy" (...) "Stąd też należy uznać, że kierując się ogólnymi zasadami określonymi w Konstytucji RP i prawie prasowym, po stronie dziennikarza istnieje szczególnie istotny interes publiczny jako przekaźnika pomiędzy organem w naszym przypadku Prokuraturą z społeczeństwem".

WSA w Warszawie w ww., prawomocnym orzeczeniu stwierdził w związku z tym, że wobec opisanych powyżej faktów, tj. z jednej strony Skarżący powołał się na przepisy u.d.i.p., a z drugiej strony na przedstawiciela prasy, a zatem nie wiadomo, czy Skarżący występował o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna działająca w swoim własnym imieniu, czy też jako dziennikarz reprezentujący prasę. Skoro zatem w sprawie brak jest upoważnienia redaktora naczelnego redakcji, to organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien zastosować tryb naprawczy przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd wskazał też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zwrócić się do Skarżącego o nadesłanie upoważnienia redaktora naczelnego redakcji o działaniu wymienionego w imieniu tejże redakcji, a następnie po usunięciu, bądź nie, tego braku, procedować w opisany już wyżej sposób.

3. Sąd, ponowienie rozpoznając sprawę i mając na względzie wiążącą, na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a., ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnym i wydanym w rozpoznawanej sprawie orzeczeniu w Warszawie z 6 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1245/19 stwierdza, że Skarżący przedłożył do akt administracyjnych upoważnienie Redaktora Naczelnego [...] z [...] lutego 2020r. Upoważnienie to znane było organom obu instancji i zostało bardzo precyzyjne sformułowanie.

Z ww. upoważnienia wynika, że Redaktor Naczelny [...] – M. S.– upoważnił D. K. (Skarżący w rozpoznawanej sprawie), jako osobę zatrudnioną w spółce [...]- do działania w imieniu [...]oraz upoważnił ww. osobę do składania w imieniu redakcji [...] innych wniosków o udostępnienie informacji, zarówno w trybie u.d.i.p., jak i ustawy z 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe. Redaktor Naczelny [...] dodatkowo – na wstępie ww. upoważnienia - wskazał, że D. K. (nr legitymacji dziennikarskiej [...]), składając do Prokuratury Krajowej [...] stycznia 2019r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej działał w imieniu redakcji [...], jako przedstawiciel prasy.

Z powyższych jasnych i czytelnych informacji zawartych w ww. upoważnieniu, które zostało udzielone Skarżącemu przez Redaktora Naczelnego [...] wynika, więc, że Skarżący składając ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] stycznia 2019r. działał w imieniu redakcji [...].

Tym samym wydane w sprawie decyzje organów obu instancji powinny być skierowane do redakcji [...], która był stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z art. 3a i art. 7 ust. 2 pkt 7 u.P.p.

W doktrynie i piśmiennictwie wielokrotnie podkreślano, że postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału strony, bo byłoby postępowaniem nieistniejącym (por. B. Adamiak Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986r., s. 47). Konsekwencje błędnego potraktowania jakiegoś podmiotu jako strony postępowania administracyjnego rozciągają się nie tylko na postępowanie administracyjne i wydaną w nim decyzję, lecz również na postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 27 maja 1988r. sygn. akt IV SA 164/88, GAP 1988/ nr 19/ s. 41).

Powoduje to, że skarga wniesione przez Skarżącego – pełnomocnika Redakcji [...] – nie mogła być odrzucona, gdyż w postępowaniu przed organami administracyjnymi obu instancji – przed Prokuratorem Generalnym i przed Prokuratorem Krajowym – ww. osoba została nieprawidłowo – w świetle ww. upoważnienia – uznana za stronę.

Sąd wskazuje, że ponadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki NSA z: 30 listopada 1993r. sygn. akt II SA 1783/93; 10 marca 1989r. sygn. akt IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, s. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, jako wnioskodawcy.

W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Na mocy art. 3a u.P.p. w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

Użyte w art. 3a u.P.p. słowo "prasa" wskazuje, że podmiotem żądającym informacji publicznej jest na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.P.p.). Dlatego w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji, wnosi dziennikarz, działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.P.p. jego redakcją - przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu. Analogiczne stanowisko było już prezentowane w orzecznictw Sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2015r. sygn. akt II SAB/Ol 190/14, dostępny na www.nsa.gov.pl).

4. Sąd, mając powyższe na względzie oraz oceniając wydane w sprawie ww. decyzje: zaskarżoną decyzję Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2020r. i utrzymaną nią w mocy ww. decyzję Prokuratora Krajowego z [...] marca 2020r. - stwierdził, że skarga Skarżącego podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 3a i art. 7 ust. 2 pkt 7 u.P.p., albowiem obie ww. decyzje skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz do jej pełnomocnika. Należało zatem stwierdzić nieważności ww. decyzji wydanych przez organy obu instancji - Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego - ze skutkiem ex tunc, gdyż postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału redakcji [...], której organy, mimo jasnego w treści upoważnienia, nie uznały za stronę postępowania w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2019r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 1992r. sygn. akt V SA 494/92 wskazał, że oczywistym błędem będzie doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, w przekonaniu, że przechodzą na niego prawa i obowiązki ustanowione w prawie materialnym (ONSA 1993r. nr 4, poz. 102). Sąd rozpoznający sprawę pogląd ten popiera i wskazuje, że jest on ugruntowany w judykaturze. Zgodnie bowiem z przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przepis ten, z uwagi na art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest stosowany przez Sąd administracyjny, który ocenia także w kontekście art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. skutki działań organów obu instancji, jako niemożliwie do zaakceptowania z punku widzenia praworządności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ww. wskazania Sądu, w pełni stosując się do przepisów oraz zasad warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego.

Sąd wskazuje ponadto, że z uwagi na podstawę rozstrzygnięcia, na obecnym etapie przedwczesne jest odnoszenie do zarzutów zawartych w skardze.

5. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie o zasądzeniu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi na rzecz Skarżącego (punkt drugi sentencji wyroku) wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a.