Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 476/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.M. zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2015 r. znak: [...] polegającą na odmowie wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego decyzja Starosty K. z dna 13 stycznia 2015 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych("ustawa drogowa") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ("EKPCz") w zakresie w jakim przepis ten uzależnia możliwość otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności;

2) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("ustawa zmieniająca") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do EKPCz oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie pozwala stosować art. 12 ust. 5a ustawy drogowej do spraw, w których decyzja zezwalająca na lokalizację drogi stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:

1) zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności ww. przepisów ustawy drogowej i ustawy zmieniającej z Konstytucją RP oraz EKPCz w zakresie wskazanym w niniejszej skardze na zasadzie art. 193 Konstytucji RP i art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym;

2 ) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że była właścicielem nieruchomości położonej w K. składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w rejonie skrzyżowania al. [...] w K. , dla której Sąd Rejonowy [...] w K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] ("nieruchomość"). Nieruchomość została przejęta na własności Miasta K. - miasta na prawach powiatu decyzją o lokalizacji drogi z dnia 2 stycznia 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 lutego 2009 r. i z tą też chwilą skarżąca, zgodnie z przepisami ustawy drogowej, przestała być właścicielem nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania miało nastąpić w oddzielnym postępowaniu. Pierwsza decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta K. w dniu 30 września 2009 r. (ponad pół roku po ustawowym terminie) jednakże wobec wydania jej przez organ niewłaściwy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia 7 stycznia 2010 r., a do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę K. Organ ten wydał kolejną decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w dniu 26 kwietnia 2012 r. ponownie uchyloną decyzją Wojewody z dnia 26 października 2012 r. Kolejna decyzja Starosty K. z dnia 20 grudnia 2013 r. została uchylona decyzją Wojewody w dniu 2 czerwca 2014 r. Po powrocie sprawy do l instancji Starosta K. wydał decyzję z dnia 13 stycznia 2015 r., a obecnie sprawa ponownie trafiła do Wojewody . Decyzje ustalające wysokość odszkodowania były już trzykrotnie uchylane (dwukrotnie w wyniku odwołania Miasta K. - miasta na prawach powiatu a raz w wyniku odwołania skarżącej). Wobec nadużywania wydawania decyzji kasatoryjnych istnieje szansa, że w razie uwzględnienia odwołania nastąpi ponowne uchylenie decyzji przez Wojewodę . Dalej skarżąca podniosła, że wobec powyższego doszło do sytuacji w której pozostaje pozbawiona własności nieruchomości od ponad 6 lat, zaś nie otrzymała jakiejkolwiek rekompensaty tytułem odszkodowania. Jednocześnie kolejne wyceny nieruchomości odzwierciedlają spadkowy trend cen na rynku nieruchomości. Dlatego też widząc zmianę nastawienia ustawodawcy (objawiającą się m. in. wprowadzeniem ustawy zmieniającej) w celu przyznania wywłaszczanym właścicielom instrumentu na szybsze otrzymanie środków skarżąca zwróciła się o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej. Organ odmówił wskazując, że art. 12 ust. 5a ustawy drogowej dotyczy wyłącznie przypadków gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś po drugie, zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, przepis powyższy nie może znaleźć zastosowania do decyzji, które uostateczniły się jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącej organ zastosował przepisy, które są niezgodne z Konstytucją oraz EKPCz w przedstawionym w zarzutach niniejszej skargi zakresie. Odnośnie przepisu art. 12 ust. 5a ustawy drogowej stwierdziła, że przepis ten w sposób niezrozumiały i niesłuszny ogranicza możliwość uzyskania wypłaty zaliczki wyłącznie do sytuacji gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Także bowiem bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności dotychczasowy właściciel zostaje pozbawiony własności zanim wydana zostanie decyzja o wysokości odszkodowania. Nie powoduje ustania tego problemu wprowadzenie 30 dniowego terminu od uostatecznienia się decyzji zezwalającej na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4 ustawy drogowej), albowiem ma on charakter jedynie instrukcyjny. Druga instytucja prawna chroniąca wywłaszczanych, tj. termin 120 dniowy, o którym mowa w art. 16 ust. 2 zd. 2 ustawy drogowej także statuuje ochronę w istocie iluzoryczną, bowiem w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest kwestionowana, termin wydania nieruchomości zawsze będzie przypadał przed terminem wypłaty odszkodowania. Ponadto kwestia wydania nieruchomości ma znaczenie jedynie przy nieruchomościach zabudowanych i zamieszkałych. W zakresie nieruchomości gruntowych (zwłaszcza nie rolnych, lecz budowlanych) tracą one swoje walory de facto już w chwili uostatecznienia się decyzji zezwalającej (niemożliwość rozporządzania nieruchomością; brak możliwości zabudowy). Niespójność zaproponowanych przez ustawodawcę rozwiązań powoduje, że właściciele wywłaszczanych w trybie ustawy drogowej nieruchomości są pozbawiani własności, a nie otrzymują środków tytułem odszkodowania. Nie mogą także skorzystać z możliwości otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania. Sytuacja taka - jak pokazuje przykład skarżącej - może trwać w obecnym stanie prawnym latami. Tym samym, zdaniem skarżącej przepis art. 12 ust 5 a ustawy drogowej nie gwarantuje wywłaszczanym ochrony gwarantowanej im przez nadrzędne akty prawne a to Konstytucję RP i EKPCz. Nie spełnia tych standardów w jakimkolwiek zakresie przepis pozwalający na wypłatę zaliczki tylko w razie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pozostawia on bowiem poza nawiasem wszystkich innych właścicieli, którzy pozbawieni zostali własności decyzją ostateczną a nie otrzymali jeszcze odszkodowania. Powyższe naruszą konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania jak również konwencyjną zasadę poszanowania mienia. Słuszność odszkodowania polega wszak także na zapewnieniu odpowiedniego terminu jego zapłaty. Przepis art. 12 ust. 5a ustawy drogowej dotyczący wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania w zakresie w jakim nie pozwala na jej wypłatę osobom innym niż właściciele, względem których decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji narusza zasadę słusznego odszkodowania właśnie z uwagi na fakt, że wyklucza pewien krąg adresatów od możliwości uzyskania środków z odszkodowania w rozsądnym terminie w stosunku do momentu przeniesienia własności.

Skarżąca wskazała, że EKPCz stwierdził m.in., że przedłużający się brak możliwości otrzymania odszkodowania stanowi ingerencję w stosunku do nieskrępowanego i niezakłóconego dysponowania swoją własnością, o którym mowa w art. 1 protokołu nr 1 do EKPCz (EKPCz w sprawie P. przeciwko Polsce sygn. [...] z powołaniem na sprawę B. przeciwko R. sygn. [...] ).

Podniosła też, że analogiczne uregulowanie znajdujące się w przepisach u.g.n. (art. 132 ust. 1b tej ustawy) zbudowane jest na innym założeniu - co do zasady bowiem zgodnie z art. 132 u.g.n. kwestia wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania jest objęta tą samą decyzją administracyjną. Wprowadzona zaliczka ma zaś dotyczyć decyzji natychmiast wykonalnych. Jak podnosi się w literaturze "potrzeba wprowadzenia przepisu art. 132 ust 1b u.g.n. wynikała z konieczności wypłacenia odszkodowania w dacie faktycznego przejęcia nieruchomości, a nie dopiero wtedy, gdy decyzja wywłaszczeniowa podlegać będzie wykonaniu, bowiem Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie zwracał uwagę na niedopuszczalność faktycznego przejęcia nieruchomości bez odszkodowania" ( E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 132 u.g.n., teza 2 LEX). W ustawie drogowej jednak w celu przyspieszenia postępowania założeniem jest rozbicie (oddzielenie) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Tym samym, analogiczna regulacja mająca chronić wywłaszczanych w istocie pozostawia lukę nie biorąc pod uwagę specyfiki postępowania przeprowadzanego na podstawie ustawy drogowej. Wywłaszczenie jest instytucją wyjątkową i może być stosowane wyłącznie z zachowaniem konstytucyjnych i konwencyjnych standardów. Standardem tym jest w szczególności niemożność pozbawienia własności bez wypłaty odszkodowania. Tymczasem ukształtowany przez ustawodawcę model postępowania dopuszcza taką możliwość. Wprowadzony przepis art. 12 ust. 5a ustawy drogowej zaś, choć miał ów standard urzeczywistnić w istocie w pewnym zakresie nie pozwala na otrzymanie zaliczki na poczet odszkodowania i w tej części nie jest zgody z zaprezentowanymi aktami normatywnymi wyższego rzędu. Zdaniem skarżącej również przepis art. 2 ustawy zmieniającej stanowiący przepis przejściowy (prawa intertemporalnego) w niesprawiedliwy sposób wyklucza część adresatów norm poprzez jego zastosowanie wyłącznie do postępowań, w których decyzje stały się ostateczne przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zarzut ten w istocie jest tożsamy z zarzutem w stosunku do art. 12 ust. 5a z tym, że powoduje ograniczenie dostępu do możliwości uzyskania zaliczki dla osób, których postępowania są już zakończone ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym w gorszej sytuacji pozostają osoby, które ostatecznie zostały pozbawione własności a nie otrzymały jeszcze odszkodowania od osób, którym zabrano nieruchomość w drodze decyzji nieostatecznej (z rygorem natychmiastowej wykonalności), lecz mogących chociażby kwestionować wywłaszczenie wnosząc odwołanie. Osoby, których decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest ostateczna pozostają także pozbawione własności co do zasady dłużej niż osoby z decyzją natychmiast wykonalną a jednak ustawa zmieniająca pozwala jedynie tym drugim na zastosowanie przepisu art. 12 ust. 5a ustawy drogowej i zawnioskować o wypłatę odszkodowania. Powyższe stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nakazującej traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach prawnych podobnie. Zastosowany przez organ przepis zaś powoduje, że tylko część adresatów normy może skorzystać z możliwości przewidzianych w art. 12 ust. 5a ustawy drogowej. Zdaniem skarżącej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że ustawodawca może różnicować określone grupy podmiotów podobnych, o ile kryterium zróżnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem oraz treścią danej regulacji (wyrok TK z dnia 26 lipca 2012 r., P 8/11). W przedmiotowej sytuacji wyłączenie poza zakres obowiązywania przepisów podmiotów, które w związku z ostatecznością decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowej (w poprzednik stanie prawnym zwanych decyzjami o lokalizacji drogi) już wcześniej utraciły własność nie stanowi racjonalnego kryterium różnicującego w kontekście zasad i wartości konstytucyjnych. Tym samym, opisywany przepis jest, w zakresie w jakim uniemożliwia otrzymanie zaliczki na poczet odszkodowania osobom, których decyzja odejmująca własność jest ostateczna, a które nie otrzymały jeszcze odszkodowania jest sprzeczny z zasadą słusznego odszkodowania i zasadą równości z Konstytucji RP, jak również zasadą poszanowania własności z EKPCz.

Wobec powyższego skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP oraz art. 32 ustawy o Trybunale konstytucyjnym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, a w przedmiotowej sytuacji, wobec zaprezentowania, zdaniem skarżącej przekonywujących argumentów dotyczących wątpliwości natury konstytucyjnej, odpowiedź na pytanie prawne jest konieczna dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli bowiem ww. przepisy na podstawie których działał organ nie są zgodne z aktami wyższego rzędu (a takimi są Konstytucja oraz umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie), to jedyną możliwości na odmowę zastosowania danego przepisu jest pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego jako jedynego organu władzy sądowniczej mogącego wątpliwości te rozstrzygnąć. Wniosek o pytanie prawne skarżąca uznała za konieczny, albowiem od odpowiedzi na wskazane pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w postaci legalności działania administracji publicznej (a ściślej konstytucyjności ustawowej podstawy jej działania). W razie bowiem uznania, że kwestionowane przepisy w opisanym zakresie są niezgodne z aktami wyższego rzędu zaskarżona czynność okaże się niezgodna z prawem a skarżąca będzie uprawniona do otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania. Wg skarżącej zasadnym jest stawianie wniosku o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny tzw. wyroku zakresowego, bowiem kwestionowane przepisy tj. art. 12 ust. 5 a ustawy drogowej i art. 2 ustawy zmieniającej tylko w określonym, przedstawionym wyżej zakresie mogą być niezgodne z Konstytucją oraz EKPCz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i opisał następujący stan faktyczny sprawy:

W wyniku decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 2 stycznia 2009 r. znak:[...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa węzła drogowego z budową torowiska tramwajowego wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury: sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, sieci wodociągowej, kanalizacji opadowej –[...] ", wydanej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...]obr. [...]. ewid. K.-N. , będąca własnością A.M. , stała się własnością Miasta K. - miasta na prawach powiatu.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. znak [...] Starosta K. ustalił na rzecz A.M. odszkodowanie za ww. nieruchomość (k. 307 akt), od której to decyzji A.M. wniosła odwołanie. Jednocześnie, pismem z dnia 22 stycznia 2015 r., skierowanym do Gminy K. wniosła na zasadzie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o wypłatę zaliczki odszkodowania ustalonego ww. decyzją Starosty K. z dnia 13 stycznia 2015 r. (k. [...])

W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. (doręczonym w dniu 30 stycznia 2015 r.), Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. poinformował A.M. , iż w świetle obowiązujących przepisów brak podstaw prawnych do uiszczenia takiego świadczenia (k. [...] akt).

Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. A.M. wystosowała do Prezydenta Miasta K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie wypłaty zaliczki odszkodowania (k. [...]akt).

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 25 lutego 2015 r. (doręczonym w dniu 4 marca 2015 r.), Prezydent Miasta K. podtrzymał prezentowane stanowisko, iż brak podstaw prawnych do dokonania wypłaty wnioskowanej przez A.M. zaliczki odszkodowania (k. [...] . Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przepis został dodany ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 2 tej ustawy do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, o ile do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wyjaśniono, że ww. ustawa weszła w życie z dniem 25 lutego 2013 r., natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2 stycznia 2009 r., będąca podstawą przejęcia na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości A.M. , stała się ostateczna z dniem 13 lutego 2009 r. (kopia tej decyzji ze stwierdzeniem prawomocności stanowi część dołączonego do akt operatu szacunkowego D.W. z dnia 16 czerwca 2009 r.). Tak więc, stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma zastosowania do niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2 stycznia 2009 r. stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto poinformowano, że art. 2 ustawy zmieniającej przewiduje możliwość zastosowania art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jedynie w przypadku, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Tymczasem, decyzja nr [...] z dnia 2 stycznia 2009 r. w ogóle nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przedmiotem nin. skargi jest czynność polegającą na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą drogową". Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, mimo jego cywilnoprawnego charakteru, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (art. 12 ustawy drogowej). Dokonanie wypłaty zaliczki lub odmowa dokonania wypłaty zaliczki, w myśl art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03). Czynność polegająca na wypłacie zaliczki powinna być zatem, stosownie do art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, zaliczona do czynności z zakresu administracji publicznej (por. WSA w Krakowie wyrok z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/14).

Czynność dotycząca wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania z ww. przepisu stanowią czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Skarżąca zachowała tryb wynikający z art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosła skargę w terminie.

Przedmiotem zatem sprawy jest ocena, czy czynność organu polegająca na odmowie wypłaty zaliczki na odszkodowanie naruszyła prawo lub była z nim zgodna.

Sąd uznał skargę za niezasadną.

Sąd stwierdził, że stanowisko Prezydenta Miasta K. co do braku podstaw prawnych wypłacenia skarżącej jako byłemu właścicielowi częściowego odszkodowania w formie zaliczki za utratę prawa własności nieruchomości jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości przejęte w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej, a wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Z kolei w art. 12 ust. 4g postanowiono, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118) i wyraźnie uzależnił wypłatę zaliczki od spełnienia ww. przesłanek. Zgodnie natomiast z art. 2 tej ustawy do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, o ile do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Prawidłowo też organ wyjaśnił, że ww. ustawa weszła w życie z dniem 25 lutego 2013 r., natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2 stycznia 2009 r., będąca podstawą przejęcia na własność gminy nieruchomości A.M. z, stała się ostateczna z dniem 13 lutego 2009 r., tak więc, stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, art. 12 ust. 5a ustawy drogowej nie ma zastosowania do niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Przedstawiony stan prawny nie był jednak kwestionowany w skardze.

Zakwestionowano natomiast zgodność ww. przepisów z Konstytucją RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W związku z tym zwrócono się do sądu o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Rozważając ww. wniosek Sąd doszedł do przekonania, że nie istnieją przesłanki do zakwestionowania zgodności ww. przepisów ustawy drogowej i ustawy zmieniającej z Konstytucją RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, które uzasadniałyby pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zmiana ustawy drogowej miała miejsce i weszła w życie po wydaniu w tej sprawie decyzji ostatecznej. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej wprowadził wyjątek od zasady lex retro non agit w związku z czym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej np. w ten sposób, że skoro zaliczkę można wypłacić osobie wywłaszczonej na podstawie decyzji nieostatecznej (z rygorem natychmiastowej wykonalności), to tym bardziej można ją wypłacić osobie wywłaszczonej na podstawie decyzji już ostatecznej. Przepis wyraźnie stanowi, że tylko do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, o ile do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ponadto, jak podniesiono w opracowaniu pt. "Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym." (TK Wydawnictwa W-wa 2012) zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) stanowi podstawę porządku prawnego. U podstaw tej zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (wyrok z 17 grudnia 1997 r., K 22/96). Zasada ta jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zasadę tę należy rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne do realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej w danym wypadku za ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa ( np. wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., P 43/07). Ustawodawca może wprowadzać zmiany do systemu prawnego i ustanawiać przepisy intertemporalne określające zakres czasowy stosowania nowych regulacji, jednakże określając ten zakres, nie może stosować kryteriów prowadzących do arbitralnych zróżnicowań podmiotów mających wspólną cechę istotną w chwili wejścia w życie nowej regulacji (wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05).

W wypadku kwestionowanej przez skarżącą zmiany tzw. specustawy drogowej ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wyjątku od zasady lex retro non agit ale ograniczył go do postępowań, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się jeszcze ostateczna, a nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącej zawężając ww. odstępstwo jedynie do ww. sytuacji ustawodawca zróżnicował, bez wyraźnych przyczyn sytuację podmiotów będących w podobnej sytuacji. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Jak wynika z uzasadnienia omawianej nowelizacji miała ona na celu "zapobieżenie negatywnym skutkom, takim jak utrata nieruchomości oraz pozostawanie bez odszkodowania" (druk sejmowy nr 759 z dnia 26 czerwca 2012 r.). Nie są jednak tożsame sytuacje prawne, kiedy strona, jak np. skarżąca, posiada prawomocną i ostateczną decyzję o lokalizacji drogi i na tej podstawie nabyła już prawo do odszkodowania, które winno być jej wypłacone – po ustaleniu jego wysokości – jednorazowo, w całości, z sytuacją strony, która otrzymała wprawdzie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności, ale nie jest to decyzja ostateczna. Właśnie ze względu na nieostateczność tej decyzji strona musi pamiętać o tymczasowym i warunkowym charakterze zaliczki wypłacanej na poczet odszkodowania. Strona, której taka zaliczka zostanie wypłacona musi się liczyć z obowiązkiem jej zwrotu po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja została zmieniona, uchylona w całości lub części dotyczącej tej osoby lub stwierdzono jej nieważność (art. 12 ust. 5 lit. b). Dlatego pamiętać trzeba, że sama zaliczka (prawo do niej) nie jest jeszcze świadczeniem w postaci odszkodowania. Ze względu właśnie na charakter zaliczki, w porównaniu z definitywnym prawem do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji ww. sytuacje te nie są tożsame, czy nawet podobne. Skoro tak, to nie można uznać, że brak uregulowania prawa do wypłaty zaliczki dla podmiotów posiadających ostateczną decyzję w ww. przepisach jest niezgodne z Konstytucją RP, czy art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sytuacja faktyczna, w jakiej znalazła się skarżąca (tj. posiadanie ostatecznej decyzji i tocząca się od sześciu lat sprawa o ustalenie wysokości odszkodowania) nie może stanowić podstawy oceny omawianych unormowań ze względu na "brak równości wobec prawa". Odmienne stany faktyczne (istotne różnice pomiędzy stanami faktycznymi uregulowanymi w kwestionowanych przepisach a sytuacją skarżącej) nie dają możliwości takiej oceny. Pamiętać należy też, że istnieją środki prawne zarówno na drodze cywilnej (prawo do odsetek, do odszkodowania szkodę np. za utracone korzyści), jak i na drodze administracyjnej (skarga na bezczynność, czy przewlekłość postępowania) w celu przyśpieszenia ustalenia i wypłaty słusznego odszkodowania. Wspomnieć też można, że to rozwiązania pozwalające na rozłożenie odszkodowania na raty, do czego sprowadza się przyjęty w omawianej regulacji model zaliczkowania odszkodowania, budzą wątpliwości konstytucyjne (vide: D. Mróz - Krysta. Specustawa drogowa. Komentarz zmian (...) LEX/el.2014 i powołane orzecz. i publikacje). Z tych względów Sąd nie uznał, aby przepisy art. 12 ust. 5a ustawy drogowej oraz art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim uniemożliwiają otrzymanie zaliczki na poczet odszkodowania osobom, które posiadają już ostateczną decyzję odejmującą własność, a które jeszcze nie otrzymały odszkodowania, naruszały zarzucane skargę zasady.

Sąd podzielił ponadto stanowisko zawarte we wspomnianym już wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/14, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z tym przepisem każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Dalej przepis ten stanowi, że postanowienia tego Protokołu nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Sąd nie aprobuje postawionego w skardze zarzutu, jakoby skarżący został pozbawiony prawa własności bez jakiegokolwiek ekwiwalentu, bo właśnie co do wysokości owego ekwiwalentu toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Naruszenie tego przepisu miałoby wówczas miejsce, gdyby skarżący został pobawiony prawa własności i ani obowiązujące przepisy, ani praktyka działania administracji nie przewidywała ustalania i wypłaty odszkodowania. Tak jednak nie jest. Czym innym jest brak jakiegokolwiek ekwiwalentu za odebranie prawa własności, a czym innym kwestionowanie ustalonego odszkodowania i skarżący korzystał w trakcie postępowania administracyjnego z prawa do kwestionowania już ustalonego odszkodowania. Nie uznano także za zasadny zarzutu naruszenia art. 21 § 1 i 2 Konstytucji RP. Art. 21 § 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie prawa własności w sposób niedopuszczalny lub sprzeczny z tym przepisem. Dalej art. 21 § 2 Konstytucji stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odebranie skarżącemu prawa własności (...) nastąpiło na cel publiczny i za odszkodowaniem, którego wysokości a tym bardziej słuszności w tej sprawie nie ocenia się.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, czynność dotycząca odmowy wypłaty skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, nie naruszała obowiązującego prawa. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.