Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1464/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 35 UST. 3 W ZW Z ART. 35 UST. 1 PKT 1 I 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 866/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Ke 866/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.O. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – sześciu w zabudowie szeregowej i sześciu w zabudowie wolnostojącej z garażami wbudowanymi, na działkach Nr [...] i [...] w obrębie [...] w K. przy ulicy P. w K..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że w dniu [...] marca 2014 r. M.O. (dalej także jako: skarżący lub inwestor), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i wolnostojącej na działce Nr [...] (powstałej z połączenia działek nr: [...], [...], [...]/ [...], [...] i [...]) i na działce nr [...] przy ulicy P. w K..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta Kielce na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Wskazana w postanowieniu konieczność uzupełnienia złożonego projektu budowlanego dotyczyła:

1. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 28 pkt 3 lit. d i § 29 pkt 3 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – obszar II – Zalew Kielecki – Klonowa – Piaski", przyjętego uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr XLIII/778/2013, przewidującego przy formach dachów wielospadowych układ kalenicowy zabudowy w stosunku do drogi obsługującej daną działkę (publicznej lub wewnętrznej), podczas gdy w projekcie budowlanym przewidziano dachy w układzie szczytowym do drogi 9KDD obsługującej działki,

2. uzupełnienia projektu o:

a. prawidłowe oznaczenie terenu inwestycji w projekcie zagospodarowania terenu,

b. określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 29 pkt 1 lit. b planu miejscowego,

c. pozwolenie wodnoprawne z Wydziału Ochrony Środowiska w związku z pismem Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2013 r.,

d. bilans mas ziemnych.

Mimo nałożenia przez Prezydenta Miasta Kielce na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, skarżący w wyznaczonym terminie nie dopełnił w całości tego obowiązku, co doprowadziło do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Analizując podane przez organ I instancji przyczyny nieuwzględnienia wniosku skarżącego o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ II instancji przypomniał, że dla obszaru inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki nr [...] i [...], znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN2 i MN3, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Określone w planie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenu MN3 wskazują między innymi, że:

a. powierzchnia terenu biologicznie czynnego ma wynosić minimum 40% powierzchni działki budowlanej,

b. przy formach dachów wielospadowych ustala się układ kalenicowy zabudowy w stosunku do drogi obsługującej daną działkę (publicznej lub wewnętrznej).

Dla terenu oznaczonego symbolem MN2 ustalono zaś, między innymi, że:

a. powierzchnia terenu biologicznie czynnego ma wynosić minimum 20% powierzchni działki budowlanej dla zabudowy szeregowej i minimum 40% powierzchni działki budowlanej dla pozostałych form zabudowy,

b. przy formach dachów wielospadowych ustala się układ kalenicowy zabudowy w stosunku do drogi obsługującej daną działkę (publicznej lub wewnętrznej).

W świetle zapisów planu miejscowego, obsługa komunikacyjna dla terenu MN2 i MN3 ma następować z dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami 9KDD, 10KDD. Plan miejscowy dopuszcza jednak realizację na terenie MN2 i MN3 dróg wewnętrznych.

Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym dojazd do budynków jednorodzinnych został zapewniony od strony ul. P. poprzez istniejącą drogę zrealizowaną w ramach wcześniejszej inwestycji tego samego inwestora. Na działkach nr [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], ustanowiono służebność przechodu i przejazdu do działek nr [...], [...], [...] (obecnie nr [...]) i nr [...]. Szerokość tego dojazdu ma wynosić na całej długości 5,0 m, długość dojazdu około 100 m. Dojazd ten, określony w projekcie jako ciąg pieszo – jezdny, nie może być traktowany jako droga wewnętrzna, ponieważ zgodnie z § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem MN ustalono, iż przypadku wydzielania dróg wewnętrznych jako odrębnych działek, minimalna szerokość działki gruntu przy długości drogi wewnętrznej takiej jak w przedmiotowej sprawie, tj. od 60 do 120 metrów, powinna wynosić 6,5 metra.

Wojewoda stwierdził następnie, że dla przedmiotowej inwestycji przewidziano układ szczytowy dachów w stosunku do drogi 9KDD, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z części tekstowej projektu zagospodarowania wynika, że obliczono dla zabudowy szeregowej na terenie MN2 powierzchnię biologicznie czynną równą 20,5% powierzchni terenu, dla terenu MN2 dla zabudowy wolnostojącej – 40,4% terenu, dla terenu MN3, co dotyczy działki nr [...] – 45,7% powierzchni terenu. W tym ostatnim zakresie ustalenia miejscowego planu organ odwoławczy uznał za spełnione. Nie zostały natomiast, zdaniem Wojewody, spełnione wymagania na terenie MN2, gdyż w związku z wprowadzeniem na tym terenie częściowej zabudowy wolnostojącej, obowiązkowe jest zachowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 40%, a więc tak jak dla zabudowy wolnostojącej. Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że w wariancie najkorzystniejszym zabudowa wolnostojąca na działce nr [...] znajduje się w pasie o szerokości 3,5 m i długości 66 metrów, tj. na powierzchni 231 m². Na tym obszarze oraz po obu stronach drogi 9KDD zaprojektowano tereny zielone o łącznej powierzchni 74 m², co stanowi łącznie 32% powierzchni terenu biologicznie czynnego. Taka powierzchnie nie spełnia natomiast ustaleń planu dla zabudowy wolnostojącej, która ma wynosić minimum 40%. Wojewoda Świętokrzyski uznał też, że w projekcie budowlanym brak jest częściowych wyliczeń dotyczących wykazanych przez autora projektu wskaźników powierzchni terenu biologicznie czynnego, co nie pozwala na zaakceptowanie oceny zawartej w tym projekcie.

Kolejna wadliwość projektu dostrzeżona przez organ II instancji dotyczyła sposobu odprowadzenia wód opadowych. Zgodnie z § 16 planu, odprowadzenie ścieków deszczowych wód opadowych w granicy obszaru objętego ustaleniami planu ma następować systemem grawitacyjnych kanałów deszczowych do rzeki Silnicy za pośrednictwem istniejących (2 podczyszczalnie znajdujące się poza obszarem planu) i planowanych podczyszczalni wód deszczowych (3 oczyszczalnie znajdujące się na obszarze planu). Organ wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajdują się warunki techniczne z dnia [...] sierpnia 2013 r. na odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanej na działkach Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] (obecnie działka Nr [...]) przy ul. P. w K., wydane przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach. Zgodnie z warunkami technicznymi, wody opadowe należy zagospodarować na terenie inwestycji poprzez budowę obiektów umożliwiających retencję terenową i kanałową, natomiast nadmiar wód opadowych należy odprowadzić do kanalizacji deszczowej w ulicy Z. oraz do rzeki S. Organ wskazał następnie, że w świetle art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, dalej: Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące m.in. z dróg i parkingów są ściekami, na odprowadzenie ścieków deszczowych do rzeki S. inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie wodnoprawne, którego nie przedłożył. W takim stanie rzeczy zaproponowane w projekcie budowlanym odprowadzenie wód opadowych i roztopowych na własny nieutwardzony teren jest niezgodne z ustaleniami planu, ani nie spełnia wymogów określonych warunkami technicznymi z 8 sierpnia 2013 r.

Kolejna wadliwość projektu dotyczyła odległości planowanych w projekcie miejsc postojowych od okien budynków i od granicy działki. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Zgodnie z § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10m - w przypadku 5 - 60 stanowisk włącznie. W odniesieniu do ww. norm prawnych organ stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia w kwestii usytuowania i określenia wymiarów miejsc postojowych - miejsca nie zostały zwymiarowane, a także nie została określona ich odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto dwa miejsca postojowe zaprojektowano w odległości 1,5 m od granic z działkami budowlanymi.

Wojewoda Świętokrzyski zwrócił ponadto uwagę, że w projekcie budowlanym brakuje oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działek Nr [...] i Nr [...] z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, wymaganego przepisem art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M.O. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił jako niezasadną. Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania w zakresie poczynionych przez organy administracji w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych. Sporne w sprawie było to, czy przedłożony projekt budowlany zawierał nieprawidłowości wskazane przez organy obu instancji, a w szczególności, czy był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się poszczególnych nieprawidłowości projektu budowlanego, Sąd I instancji stwierdził, co następuje.

1. Wbrew nakazowi wynikającemu z § 28 pkt 5) lit. c) oraz pkt 6), a także z § 29 pkt 5) lit. a) i pkt 6 w zw. z § 9 pkt 6 lit. a) miejscowego planu, dla przedmiotowej inwestycji nie została zapewniona wymagana obsługa komunikacyjna. Sąd podkreślił, że chodzi przy tym nie tylko o parametry drogi wewnętrznej istniejącej na działkach nr [...] i [...], ale przede wszystkim o brak zaprojektowania jakiejkolwiek drogi wewnętrznej na terenie planowanego do wybudowania zespołu budynków i to mimo tego, że w każdym z tych budynków został zaprojektowany garaż i utwardzone miejsca postojowe. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ww. ustawy, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, czyli w wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd uznał, że skoro na działkach o nr [...] i [...], na których inwestor planuje wybudowanie 12 domów jednorodzinnych, przewidziany jest ruch pojazdów do projektowanych przy tych domach garaży i miejsc postojowych, a obszar ten niewątpliwie nie jest zaliczony do żadnej kategorii dróg publicznych, to musi na nim być zaprojektowana droga wewnętrzna wydzielona liniami granicznymi. W projekcie budowlanym przedstawionym do zatwierdzenia na terenie działek nr [...] i [...] nie tylko nie zaplanowano takiej drogi wewnętrznej, ale nawet nie zaplanowano jakiegokolwiek ruchu kołowego przewidując, że "na terenie działki ruch pieszy będzie się odbywać po projektowanych chodnikach i ciągach pieszo-jezdnych", a dojazd do budynków jednorodzinnych został zapewniony od strony ulicy P. poprzez istniejącą drogę zrealizowaną w ramach wcześniejszej inwestycji inwestora na działkach nr [...] i [...] (pkt 2.3.1. Projektu zagospodarowania). Sąd stwierdził po pierwsze, że takie rozwiązanie nie zapewnia dojazdu do każdego z projektowanych budynków, a tylko do granic działki nr [...], a po drugie uznał, że ciąg pieszo-jezdny, o jakim mowa w projekcie zagospodarowania, jest w istocie drogą wewnętrzną, skoro musi się po nim odbywać ruch pojazdów dojeżdżających do garaży i utwardzonych miejsc postojowych przy każdym projektowanym budynku mieszkalnym. Sąd wyraził zarazem pogląd, iż dopuszczone w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, nie może naruszać wynikającego z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wymogu traktowania takiego ciągu pieszo-jezdnego jako drogi wewnętrznej wydzielanej liniami granicznymi. Przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych dotyczy bowiem warunków technicznych, a nie charakteru prawnego ciągu pieszo-jezdnego. Taki ciąg pieszo-jezdny może bowiem być elementem drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2014 r., II OSK 363/13), a tym bardziej może być również elementem drogi wewnętrznej.

Ze względu na przedstawioną powyżej argumentację Sąd ubocznie stwierdził, że nie podziela argumentacji skargi, iż skoro droga wewnętrzna istniejąca na działkach nr [...] i [...] powstała przed uchwaleniem miejscowego planu, to nie dotyczą jej parametry określone w § 9 planu, zwłaszcza, że przepis ten dotyczy parametrów dróg wewnętrznych wydzielanych przy scaleniu i podziale nieruchomości. Zdaniem Sądu, określone w § 9 planu parametry dróg wewnętrznych koniecznych dla obsługi komunikacyjnej działek powstałych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości dotyczą również sytuacji, gdy wydzielone wcześniej drogi wewnętrzne mają być wykorzystywane jako dojazd dla scalanych lub dzielonych później nieruchomości. Skoro w wyniku scalenia szeregu działek oznaczonych numerami [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] powstała działka nr [...], na której ma zostać wybudowany zespół domów jednorodzinnych, to zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla takiej nieruchomości wymaga odpowiedniego dojazdu, również pod względem jego szerokości. W ocenie Sądu, zaakceptowanie sugerowanego w skardze rozwiązania polegającego na zapewnieniu dojazdu do 12 domów jednorodzinnych drogą mniejszą niż wymagana w planie szerokość tylko dlatego, że ta droga wewnętrzna została wydzielona wcześniej, stanowiłoby próbę ominięcia prawa. Byłoby również sprzeczne z celem, jakiemu służy określenie w planie wymaganej szerokości dróg dojazdowych wydzielanych przy scaleniu i podziale nieruchomości. Celem tym jest zapewnienie bezpiecznego i w miarę możliwości komfortowego dojazdu do nieruchomości powstających w wyniku takiego scalenia lub podziału. Przewidziana w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania droga wewnętrzna celu tego nie spełnia, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę zwiększenie obciążenia istniejącej na działkach nr [...] i [...] drogi wewnętrznej po powstaniu kolejnych 12 domów jednorodzinnych z garażami.

2. Odnosząc się do zapisów § 28 pkt 3) lit. d i § 29 pkt 3) lit. d) planu miejscowego Sąd wskazał, że wynika z nich, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN3 i MN2 ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy między innymi w ten sposób, że przy formach dachów wielospadowych obowiązywać ma układ kalenicowy zabudowy w stosunku do drogi obsługującej daną działkę (publicznej lub wewnętrznej). Z punktu 2.3.1. projektu zagospodarowania wynika natomiast, że dojazd do budynków jednorodzinnych został zapewniony od strony ulicy P. poprzez istniejącą drogę zrealizowaną w ramach wcześniejszej inwestycji inwestora na działkach nr [...] i [...]. Docelowo jednak, dojazd zostanie zapewniony w ramach przewidzianej w miejscowym planie drogi gminnej oznaczonej w planie symbolem 9KDD, która usytuowana jest prostopadle do drogi wewnętrznej zrealizowanej na działkach nr [...] i [...]. Z zapisów takich wynika, że przewidziany w projekcie dojazd z drogi wewnętrznej zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] ma charakter jedynie tymczasowy, gdyż docelowo będzie on zapewniony z drogi publicznej projektowanej między innymi na działkach nr [...] i [...], które weszły w skład działki nr [...], na której ma być realizowana część przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu z uwagi na to, że raz przyjęte usytuowanie kalenicy dachów projektowanych domów będzie miało charakter trwały, nie można zaakceptować jako zgodnego z planem miejscowym kalenicowego układu projektowanej zabudowy w stosunku do dojazdu tymczasowego.

Powyższej konkluzji nie podważają, zdaniem Sądu I instancji, wcześniejsze uwagi dotyczące charakteru ciągu pieszo-jezdnego planowanego jako dojazdu do poszczególnych projektowanych budynków. Sąd uznał bowiem, że za drogę (publiczną lub wewnętrzną) obsługującą działki nr [...] i [...], nie można uznać wydzielonej liniami granicznymi drogi wewnętrznej, która powinna być zaprojektowana na działce nr [...]. Droga ta bowiem nie będzie obsługiwać działek nr [...] i [...], ale poszczególne znajdujące się na niej budynki. Za "drogę obsługującą daną działkę", o jakich mowa w § 28 pkt 3) lit. d i § 29 pkt 3) lit. d) miejscowego planu, można jedynie uznać tę drogę publiczną lub wewnętrzną, która zapewnia dojazd do granic działek, które obsługuje.

3. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących powierzchni terenu biologicznie czynnego, jakiego wymagają zapisy § 28 pkt 3) lit. b) i § 29 pkt 3) lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd zaakceptował przyjętą przez Wojewodę ocenę, że wyliczenie wykazanych przez autora projektu wskaźników powierzchni terenu biologicznie czynnego nie jest kompletne. W uzasadnieniu wyroku zauważono, że skarżący przedstawił w skardze zupełnie inne wyliczenie, z którego jednak również wynika, iż w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie zachowano wymogu minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wolnostojącej. Wyliczenie to jest obarczone błędem polegającym na zsumowaniu powierzchni biologicznie czynnej na terenie oznaczonym symbolem MN2 dla zabudowy wolnostojącej i szeregowej, który to zabieg miał na celu wykazanie, że wymóg 40% powierzchni biologicznie czynnej został w projekcie spełniony. Takie jednak "nadrabianie" brakującej powierzchni biologicznie czynnej na terenie MN2 dla zabudowy wolnostojącej, nadwyżką tej powierzchni dla zabudowy szeregowej Sądu I instancji uznał za niedopuszczalne, skoro zapisy obowiązującego planu wymagają minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla każdego rodzaju zabudowy położonej na terenie oznaczonym symbolem MN2. Dokonaną przez organy wykładnię zapisów zawartych w § 29 pkt 3) lit. b) planu miejscowego Sąd uznał za zgodną z celem, jakiemu ma służyć obowiązek zachowania określonej w planie minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego – tj. zapewnieniem ludziom korzystającym z danego terenu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

4. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach niewadliwie również organy administracji uznały, że dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków deszczowych z terenu planowanej inwestycji do rzeki S.. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, wody opadowe z terenu projektowanej przez skarżącego inwestycji są ściekami w rozumieniu Prawa wodnego. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 1 pkt 14 lit. c) tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach - rozumie się przez to między innymi wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Zgodnie z zapisem miejscowego planu (§ 16 pkt 1), w zakresie odprowadzania wód opadowych ustalono, że odprowadzenie ścieków deszczowych w granicy obszaru objętego ustaleniami planu będzie następować systemem grawitacyjnych kanałów deszczowych do rzeki S. za pośrednictwem istniejących (2 podczyszczalnie znajdujące się poza obszarem Planu) i planowanych podczyszczalni wód deszczowych (3 podczyszczalnie znajdujące się na obszarze Planu). Wymienione w przytoczonym przepisie planu urządzenia stanowią, w ocenie Sądu otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, o jakich mowa w art. 14 ust. 1 pkt 14 lit. c) Prawa wodnego. Skoro zaś zaplanowany na działce nr 1426 ciąg pieszo-jezdny jest w istocie drogą wewnętrzną, a ponadto na terenie objętym planowaną inwestycją przewidziano przy każdym z 12 projektowanych domów utwardzone miejsca postojowe, to nie można mieć wątpliwości, że wody opadowe i roztopowe z tak obciążonego komunikacyjnie terenu będą pochodzić z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, a więc będą stanowić ścieki w rozumieniu prawa wodnego.

Z naruszeniem mających zastosowanie w sprawie przepisów § 16 pkt 1) planu, w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie przewidziano odprowadzenia ścieków deszczowych i roztopowych w zaplanowany, uwzględniający potrzeby ochrony środowiska sposób, tylko na teren własnej działki. Nie sprawdzono, ani też nie wykazano w żaden sposób przy tym, czy rzeczywiście wszystkie ścieki deszczowe i roztopowe na tym obszarze będą wsiąkać w podłoże, czy też będą spływać do rzeki S., zagrażając żyjącej w niej ichtiofaunie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził ponadto, że z naruszeniem nakazu wynikającego z art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2 Prawa wodnego oraz wbrew wezwaniu ujętemu w punkcie 2. lit. c postanowienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor nie dołączył do projektu budowlanego pozwolenia wodnoprawnego na wynikające z planowanej przez niego inwestycji szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków, o jakich mowa w art. 9 pkt 14 lit. c) Prawa wodnego, do rzeki S. stanowiącej śródlądową wodę powierzchniową płynącą. Sąd uznał, że w tych okolicznościach organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

5. Sąd uznał również i to, że mimo wezwania zawartego w punkcie 3 postanowienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2014 r., inwestor nie złożył projektu zagospodarowania zawierającego zwymiarowane wszystkie miejsca postojowe, a także określającego odległość tych miejsc od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również od granic z działkami budowlanymi.

Zdaniem Sądu, organ II instancji ma rację twierdząc, że w projekcie budowlanym jest widoczna sprzeczność z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na mapie zagospodarowania terenu będącej częścią projektu budowlanego widoczne jest, że koło wolnostojącego segmentu nr 12 znajdują się dwa utwardzone miejsca postojowe (opisane w legendzie do tej mapy), z których jeden jest oddalony od sąsiedniej działki oznaczonej numerem 867 o 1,5 metra. Narusza to wskazany wyżej przepis § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, wymagający zachowania odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie mniejszej niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk postojowych włącznie.

W ocenie Sądu nie jest również spełniony w przedmiotowym projekcie budowlanym wymóg zachowania odległości co najmniej 7 metrów od wydzielonych miejsc postojowych o pojemności do 4 stanowisk włącznie, do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, w przypadku projektowanych budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi. Odległości te nie zostały bowiem na mapie zagospodarowania terenu podane.

Odnosząc się do przedstawionego w skardze wyliczenia z którego wynika, że odległość 7 metrów została zachowana pod warunkiem, że wymierzy się ją najpierw w pionie od stanowiska parkingowego znajdującego się bezpośrednio przy wjeździe do garażu, do krawędzi pełnej barierki na tarasie pierwszego piętra, a następnie w poziomie od tej barierki do okna Sąd zauważył, że wyliczenie takie nie uwzględnia tego, że spaliny samochodowe, ochrona przed którymi jest celem regulacji zamieszczonej w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie rozprzestrzeniają się na ogół zakręcając pod kątem prostym, ale po najkrótszej linii. Wobec powyższego Sąd uznał, że tak też powinna być określana i zachowywana odległość wydzielonych miejsc postojowych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Ponieważ jednak wskazane wymogi nie zostały w sprawie spełnione, organy administracji miały rację odmawiając zatwierdzenia wadliwego projektu budowlanego również z tego powodu.

Wyrok z dnia 29 stycznia 2015 r. M.O. zaskarżył w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane przez bezzasadne uznanie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał właściwej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa (w tym techniczno – budowlanymi), podczas gdy organ ten nie zbadał, czy istnieją możliwości podłączenia terenu inwestycji do kanalizacji deszczowej, co jest istotnym elementem determinującym wybór normy prawnej do oceny rozwiązań projektu budowlanego;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi;

2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ II instancji, który odmówił skarżącemu udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na stwierdzoną niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Północ – Obszar II – Zalew Kielecki – Klonowa – Piaski, tj. z :

a) § 9 pkt 6a tego planu;

b) § 28 pkt 3 lit. d oraz § 29 pkt 3 lit. d planu,

c) § 28 pkt 3 lit. b oraz § 29 pkt 3 lit. b planu,

d) § 16 pkt 1 planu,

podczas gdy przedłożony projekt nie jest niezgodny z tym planem,

3) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z wadliwie stwierdzoną niezgodnością rozwiązań projektu z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Kielcach błędnie zastosował w sprawie § 9 pkt 6a planu miejscowego, który reguluje wydzielanie dróg wewnętrznych jako odrębnych działek i nie ma zastosowania w tej sprawie. Sposób interpretacji tego przepisu przez Sąd narusza ponadto zasadę lex retro non agit, gdyż doprowadza do sytuacji, gdy droga wewnętrzna, która uzyskała ten status przed wejściem w życie planu miejscowego, musi zmienić swój status na podstawie przepisu planu (§ 9), który wszedł w życie po zatwierdzeniu jej statusu.

Co do zarzutu naruszenia § 28 pkt 3 lit. d oraz § 29 pkt 3 lit. d planu miejscowego skarżący zakwestionował poprawność przyjęcia przez Sąd, że za drogę obsługującą działki na których planowana jest inwestycja nie można uznać istniejącej drogi wewnętrznej, gdyż nie będzie ona obsługiwać działek nr [...] i [...], a ponadto, że za drogę obsługującą dana działkę można jedynie uznać drogę publiczną lub wewnętrzną, która zapewnia dojazd do granic działek. Skarżący zauważył, że w miejscowym planie brak jest definicji drogi obsługującej daną działkę. Podkreślił, że zapisy § 28 pkt 3 lit. d oraz § 29 pkt 3 lit. d planu wyraźnie odwołują się do drogi wewnętrznej obsługującej działkę.

Zdaniem strony, również powierzchnia biologicznie czynna jest zaplanowana w przepisanej ilości i nie ma żadnych podstaw, aby stosować inne, niż wyliczenie powierzchniowe.

Ponadto, zdaniem strony, Sąd I instancji błędnie uznał, że art. 9 pkt 14 lit. c Prawa wodnego stosuje się do terenów planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego, wody opadowe nie są ściekami w rozumieniu ww. ustawy, jako że nie pochodzą z terenów o trwałej nawierzchni oraz nie są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne.

W oparciu o wywiedzione podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

1. W rozpoznawanej sprawie jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) stanowił zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji skarżący uznał za niewyczerpujący, bowiem Sąd nie zauważył, że organy nie zbadały, czy istnieją możliwości podłączenia terenu inwestycji do kanalizacji deszczowej. Jak podnosi skarżący, ustalenie to w istotny sposób wpływa na ocenę projektu budowlanego, gdyż może wskazywać na przypadek, do którego odnosi się norma wyrażona w § 28 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, przewidująca, iż w sytuacji, gdy nie ma możliwości przyłączenia terenu inwestycji do kanalizacji deszczowej, wody opadowe należy zagospodarować na własnym terenie.

W odniesieniu do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej należało stwierdzić, że skarżący kasacyjnie za pomocą tego zarzutu zamierzał podważyć stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jako ustalony w sposób niepełny, niemniej działanie to nie mogło zostać uznane za skuteczne. Ocena powyższa wynika z zauważenia, że podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku obejmowała ustalenie, iż akta sprawy zawierają wydane przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach warunki techniczne z dnia [...] sierpnia 2013 r. na odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji, nakazujące inwestorowi zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji poprzez budowę obiektów umożliwiających retencję terenową i kanałową oraz odprowadzenie nadmiaru wód opadowych do kanalizacji deszczowej w ulicy Z. oraz do rzeki S. wybudowaną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kanalizacją deszczową. Warunki techniczne z 8 sierpnia 2013 r. wskazują minimalną średnicę kanału deszczowego, sposób zaprojektowania wpustów deszczowych oraz studni rewizyjnych. Powyższe wskazuje zatem, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej kwestia odnosząca się do możliwości przyłączenia terenu inwestycji do kanalizacji deszczowej w toku postępowania była przez organy badana. Przyjęte w warunkach technicznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalenia co do konieczności przyłączenia terenu inwestycji do kanalizacji deszczowej świadczą o tym, że możliwość taka istnieje. W tych okolicznościach nie ma więc podstaw, by w sposób skuteczny zarzucać Sądowi I instancji, że do zaznaczonej przez stronę kwestii w uzasadnieniu wyroku się w sposób wyraźny nie odniósł oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i obejmują, m.in., pozostający w łączności z kwestią powyżej rozważoną zarzut naruszenia ww. przepisów Prawa budowlanego w zw. z § 16 pkt 1 planu miejscowego. Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu I instancji aprobujące przyjętą przez organy ocenę co do stwierdzonej wadliwości projektu budowlanego w zakresie przyjętych w nim rozwiązań dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych.

Konstrukcja tego zarzutu wskazuje, że zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązanie polegające na założeniu, że wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane na własny nieutwardzony teren inwestycji w zamiarze skarżącego poddane miało zostać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pryzmat regulacji przyjętej w § 16 pkt 1 planu miejscowego, który stanowi, że odprowadzenie ścieków deszczowych wód opadowych w granicy obszaru objętego ustaleniami planu ma następować systemem grawitacyjnych kanałów deszczowych do rzeki S. za pośrednictwem istniejących (2 podczyszczalnie znajdujące się poza obszarem planu) i planowanych podczyszczalni wód deszczowych (3 oczyszczalnie znajdujące się na obszarze planu).

Skarżący wywodzi, że § 16 pkt 1 planu miejscowego nie ma w tej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on wyłącznie wód opadowych, które są ściekami w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne (omyłkowo wskazanym w zaskarżonym wyroku jako art. 14 ust. 1 pkt 14 lit. c), podczas gdy wody opadowe i roztopowe pochodzące z terenu inwestycji nie mogą być w powyższy sposób zakwalifikowane, gdy, nie będą pochodzić z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, a jedynie gruntowej stabilizowanej, a po wtóre, nie będą ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne.

Stanowisko skarżącego w powyższym zakresie nie jest zasadne. Obowiązek ujęcia wód opadowych z terenu inwestycji w system kanalizacji deszczowej, połączonej z układem zewnętrznym, tj. istniejącymi podczyszczalniami znajdującymi się poza obszarem planu i planowanymi podczyszczalniami wód deszczowych (trzema oczyszczalniami znajdującymi się na obszarze planu) wynika z warunków technicznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. na odprowadzenie wód opadowych. Niepodważone ponadto zostało – wobec braku sformułowania stosownych zarzutów kasacyjnych dotyczących tej kwestii - przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie, iż wody opadowe i roztopowe pochodzić będą z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, obejmujących m.in. utwardzone miejsca postojowe. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę Sądu I instancji podziela w całości, zauważając, że z punktu 2.3.7. projektu budowlanego wynika, że na drogach dojazdowych planowana jest nawierzchnia z kostki brukowej, miejsca postojowe posiadać będą powierzchnię utwardzoną kruszywem stabilizowanym mechanicznie, zaś chodniki – dojścia z kostki brukowej. O odmiennym sposobie zakwalifikowania wód z terenu inwestycji nie może przesądzać to, że w części pochodzić one będą z terenów nieutwardzonych (tereny zielone czy parkingi żwirowe). Powyższe dowodzi słuszności przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że wody opadowe i roztopowe z terenu inwestycji stanowić będą ścieki z rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne. W konsekwencji nietrafny okazał się zarzut, iż zastosowanie w rozpoznawanej sprawie § 16 pkt 1 planu miejscowego jest wyłączone.

3. Skarżący kasacyjnie nie wykazał ponadto, że doszło do zarzucanego Sądowi I instancji niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 9 pkt 6 lit. a planu miejscowego, ustalającego minimalną szerokość działki gruntu w przypadku wydzielania dróg wewnętrznych jako odrębnych działek.

Zarzut ten dotyczy wyniku kontroli sądowej w zakresie wynikającej z analizowanego projektu budowlanego obsługi komunikacyjnej. Wymaga zatem przypomnienia, że uznanie przez Sąd I instancji, iż inwestycji nie zapewniono obsługi komunikacyjnej wymaganej przepisami § 28 pkt 5 lit. c oraz pkt 6, a także z § 29 pkt 5 lit. a i pkt 6 w zw. z § 9 pkt 6 lit. a miejscowego planu, było wynikiem stwierdzenia, że skoro na działkach o nr [...] i [...] przewidziany jest ruch pojazdów do projektowanych przy tych domach garaży i miejsc postojowych, a obszar ten – w świetle przywołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów ustawy o drogach publicznych - nie może być zaliczony do żadnej kategorii dróg publicznych, to musi na nim być zaprojektowana droga wewnętrzna wydzielona liniami granicznymi. W świetle przywołanego w skardze kasacyjnej § 28 pkt 6 planu miejscowego, w zakresie obsługi komunikacyjnej dla terenów na których położone się działki inwestycyjne, a więc oznaczonych na rysunku planu symbolami MN2 i MN3, dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych. Rzecz jednak w tym, że, jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym na terenie działek nr [...] i [...] nie tylko nie zaplanowano takiej drogi wewnętrznej, ale nie zaplanowano jakiegokolwiek ruchu kołowego przewidując, że "na terenie działki ruch pieszy będzie się odbywać po projektowanych chodnikach i ciągach pieszo-jezdnych", a dojazd do budynków jednorodzinnych został zapewniony od strony ulicy P. poprzez istniejącą drogę zrealizowaną w ramach wcześniejszej inwestycji inwestora na działkach nr [...] i [...] (pkt 2.3.1. Projektu zagospodarowania). Przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w tym zakresie skarżący kasacyjnie nie zakwestionował.

Uzasadnienie analizowanego zarzutu kasacyjnego wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do kwestii, która, jak wskazano jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, została rozważona przez Sąd I instancji ubocznie wobec stwierdzonych nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego. Zarzut kasacyjny dotyczy bowiem przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że określone w § 9 planu miejscowego parametry dróg wewnętrznych koniecznych dla obsługi komunikacyjnej działek powstałych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości dotyczą również sytuacji, gdy wydzielone wcześniej drogi wewnętrzne mają być wykorzystywane jako dojazd dla scalanych lub dzielonych później nieruchomości. Stanowisko to, które Sąd wyraził w nawiązaniu do argumentacji zawartej w skierowanej do niego skardze, odnosząc je do drogi wewnętrznej istniejącej na innych działkach, niż działki objęte planowanym zamiarem inwestycyjnym, tj. na działkach nr [...] i [...], stanowiące interpretację § 9 pkt 6a planu miejscowego, nie zostało jednak przez skarżącego kasacyjnie zwalczone żadnym zarzutem dotyczącym naruszenia ostatnio powołanego przepisu poprzez jego błędną wykładnię, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny, związany dyspozycją art. 183 p.p.s.a., uprawnień do wykraczania poza wiążące go granice skargi kasacyjnej.

Skoro w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przemawiających za zasadnością uznania, że Sąd I instancji błędnie zaaprobował niewłaściwe zastosowanie przez organy art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 9 pkt 6a planu miejscowego, to zarzut naruszenia tych przepisów należało uznać za niestanowiący usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

4. Skarżący kasacyjnie nie postawił również skutecznego zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 28 pkt 3 lit. d i § 29 pkt 3 lit. d planu miejscowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów planu miejscowego, ustalających dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN3 i MN2 przy formach dachów wielospadowych obowiązywanie układu kalenicowego zabudowy w stosunku do drogi obsługującej daną działkę (publicznej lub wewnętrznej), skarżący łączy z niezasadnym, w jego ocenie, przyjęciem przez Sąd I instancji, że za drogę obsługującą działki inwestycyjne uznać należy przewidzianą w miejscowym planie drogę gminną oznaczoną w planie symbolem 9KDD, która usytuowana jest prostopadle do drogi wewnętrznej zrealizowanej na działkach nr [...] i [...]. Analiza uzasadnienia tego zarzutu kasacji dowodzi, że jej autor w istocie polemizuje z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią użytego w § 28 pkt 3 lit. d i § 29 pkt 3 lit. d planu miejscowego pojęcia "drogi obsługującej daną działkę", podnosząc, że wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do ww. przepisów pozostaje w sprzeczności z § 28 pkt 3 lit. d i § 29 pkt 3 lit. d planu miejscowego. Dowodząc, w oparciu o wykładnię językową, nieprawidłowo przyjętej przez Sąd definicji "drogi obsługującej daną działkę" jako drogi zapewniającej dojazd do granic działki, skarżący zarzuca temu Sądowi, iż w sposób nieuprawniony wykluczył możliwość uznania za drogę obsługującą działkę jakąkolwiek drogę wewnętrzną.

W odniesieniu do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu zauważenia wymagają następujące kwestie. Po pierwsze, wskazana przez stronę podstawa kasacyjna nie jest odpowiednio zharmonizowana z jej uzasadnieniem. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika zaś, że skarżący kwestionuje w istocie prawidłowość wykładni § 28 pkt 3 lit. d i § 29 pkt 3 lit. d planu miejscowego w zakresie użytego w tych przepisach pojęcia "drogi obsługującej daną działkę", jako że błędne rozumienie przepisu prawa jest równoważne jego błędnej wykładni. Należy zauważyć, że w sytuacji, gdy zarzutem dotyczącym naruszenia prawa materialnego objęta została wyłącznie jedna forma naruszenia tego prawa (błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie), to, jak wskazano już powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, która determinuje zakres kontroli instancyjnej, nie ma możliwości ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, lecz kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonuje wyłącznie w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Skoro zatem zarzutem kasacyjnym w tej sprawie objęto wyłącznie zarzut błędu w subsumcji, co wynika jednoznacznie z petitum skargi kasacyjnej, to ocena poprawności sformułowanej przez Sąd I instancji tezy, że drogą obsługującą daną działkę jest droga zapewniająca dojazd do granic działki, wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na marginesie zaznaczyć jednak trzeba, że nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając WSA w Kielcach, iż a priori wykluczył możliwość uznania za drogę obsługującą działkę jakąkolwiek drogę wewnętrzną, skoro z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż ciąg pieszo-jezdny, o jakim mowa w projekcie zagospodarowania, mógłby stanowić drogą wewnętrzną, pod warunkiem że miałby szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

W tych warunkach, wobec braku skutecznego podważenia przyjętej przez Sąd I instancji co do tego, że za drogą obsługującą działki inwestora, jest zapewniająca dojazd do granic działki planowana droga gminna oznaczoną symbolem 9KDD, zarzut niewłaściwego przyjęcia przez organy i Sąd, iż układ kalenicowy planowanej zabudowy należy odnosić do drogi 9KDD nie zasługiwał na uwzględnienie.

5. Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z niewłaściwym zastosowaniem § 28 pkt 3 lit. b i § 29 pkt 3 lit. b planu miejscowego poprzez błędne wyliczenie minimum powierzchni czynnej.

Z § 28 pkt 3 lit. b i § 29 pkt 3 lit. b planu miejscowego wynika, że określone w planie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenu MN3 wymagają, by powierzchnia terenu biologicznie czynnego wyniosła minimum 40% powierzchni działki budowlanej, zaś dla terenu oznaczonego symbolem MN2 - minimum 20% powierzchni działki budowlanej dla zabudowy szeregowej i minimum 40% powierzchni działki budowlanej dla pozostałych form zabudowy.

Należy dostrzec, że ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie MN2 dla zabudowy wolnostojącej w żaden sposób sytuacji określonej ww. normami nie odpowiadał, gdyż w świetle dokonanych przez organ odwoławczy wyliczeń, na obszarze inwestycji planowanej na terenie MN2 9KDD zaprojektowano tereny zielone o łącznej powierzchni 74 m², co stanowi łącznie 32% powierzchni terenu biologicznie czynnego. Ustaleń tych skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, gdyż podstawy kasacyjnie nie obejmują zarzutów naruszenia przepisów postępowania przy ich dokonywaniu, ani zarzutów błędnej wykładni zapisów § 28 pkt 3 lit. b i § 29 pkt 3 lit. b planu miejscowego. Kwestia sposobu dokonywania wyliczeń powierzchni czynnej niewątpliwie dotyczy zaś sfery wykładni prawa, a nie jego zastosowania. Wobec powyższego stwierdzić należało, że i ta wskazana przez autora skargi kasacyjnej podstawa kasacyjna w stosunku do zaskarżonego wyroku okazała się również nietrafnie postawiona.

6. W ramach ostatniego zarzutu wywiedzionego przeciwko zaskarżonemu wyroku skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z pozbawioną podstaw prawnych, zdaniem strony, odmową udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na stwierdzoną niezgodność rozwiązań projektu z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. W przypadku tego zarzutu skarżący kasacyjnie podziela dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zarzucając wyłącznie jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż podnosi, iż z nieujawnionych powodów Sąd uznał, że wymogi określone ww. przepisami w niniejszej sprawie nie zostały spełnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również ten zarzut jest zarzutem chybionym. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego związana ze stwierdzoną wadliwością tego projektu, dokonaną w odniesieniu do przepisów rozporządzenia określających wymogi co do odległości miejsc postojowych od okien budynków (§ 19 ust. 1 rozporządzenia) oraz granicy działki (§ 19 ust. 2 rozporządzenia) wynikała z faktu, iż w przedłożonym organom do zatwierdzenia projekcie budowlanym, po pierwsze - miejsca postojowe nie zostały zwymiarowane, po drugie - nie została określona ich odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, po trzecie - jedno miejsce postojowe zaprojektowano w odległości 1,5 od granic działki, podczas gdy w świetle § 19 ust. 2 rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m.

Jeśli się zatem uwzględni powyższe ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, wskazujące na braki projektu uniemożlwiające ocenę przyjętych w nim założeń projektowych przez pryzmat wymogów określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a także na niespełnienie przez projekt wymogów z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, to twierdzenia skarżącego o bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ II instancji przy zastosowaniu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia należało uznać za pozbawione słuszności.

Mając zatem na względzie, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola sądowoadministracyjna posiadała takie wady, które czyniłyby koniecznym jej podważenie z uwagi na ich wpływ na wynik sprawy, skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.