Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3757/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1, art. 140ab ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 915
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 1 lit. b) w zw. z pkt 2.2.2 lit. a) i 3.4.1 załącznika nr I
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant asystent sędziego Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 665/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 665/15, oddalił skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] sierpnia 2014 r. w miejscowości M. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Koegel o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował S. M., który wykonywał przejazd drogowy na trasie B. – R. z ładunkiem blachy w arkuszach. Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej, ponieważ w wyniku pomiarów stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 10,2 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowi przekroczenie dopuszczalnych norm dla dróg krajowych o 0,2 t.. Kontrola nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm transportu drogowego. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który kierujący podpisał bez uwag.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. K. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. K., podnosząc w uzasadnieniu, że tak niewielkie przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osi pojazdu, jakie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, mogło zostać spowodowane przemieszczeniem ładunku w trakcie wykonywania przejazdu, a po przesunięciu ładunku przez kierowcę, zostało ono zniwelowane. Zdaniem strony, do obowiązków nadawcy należało prawidłowe załadowanie towaru i jego rozmieszczenie na naczepie, tak aby pojazd nie powodował naruszenia dopuszczalnych w transporcie drogowym nacisków osi. W sytuacji, gdy odpowiedzialność za powstałe naruszenie ponosi podmiot trzeci, przy spełnieniu przez przewoźnika przesłanek zawartych w art. 140aa ust. 4 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), należało uwolnić przewoźnika od odpowiedzialności finansowej, gdyż nie było możliwości podzielenia przewożonego ładunku. Tymczasem z ustaleń organu kontrolnego nie wynika jaki podmiot dokonał załadunku towaru. Skarżący podkreślił, że podmiot wykonujący przejazd nie mógł uzyskać zezwolenia kategorii IV, I, czy II.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedlał ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i wynika z niego, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD dokonał analizy treści zezwoleń od kategorii I do VII i uznał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzone naruszenie jako wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotem przewozu był ładunek podzielny w postaci blachy w arkuszach, umieszczonej na 12 paletach (ładunek podzielny).

Organ odwoławczy podniósł, że kara pieniężna została nałożona za naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych nacisków osi. Naruszenie takie jest odrębną kategorią prawną naruszeń, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej / rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC). Jednakże z uwagi na to, iż największe szkody w stanie dróg czynią pojazdy o niewłaściwym i nierównomiernym rozłożeniu ładunku na poszczególne osie, decydującym czynnikiem oceny normatywności pojazdu są więc naciski na poszczególne osie pojazdu. Nawet jeśli masa załadowanego pojazdu nie przekroczy dopuszczalnej masy całkowitej, a ładunek będzie niewłaściwie rozmieszczony i zabezpieczony przed przemieszczaniem, to może okazać się, że na którejkolwiek osi zostanie przekroczony dopuszczalny nacisk, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że z protokołu przesłuchania podczas kontroli kierowcy w charakterze świadka wynika, iż uczestniczył on w czynnościach załadunkowych i wskazywał jak ma być rozłożony ładunek. Kierowca chciał, aby "na przodzie" naczepy był umieszczony ładunek do jednego odbiorcy, w dalszej części do drugiego, a na końcu skrzyni ładunkowej do trzeciego odbiorcy. Po załadowaniu, aż do momentu zatrzymania pojazdu do kontroli ładunek nie zmienił swojego położenia. Ponadto po zakończeniu czynności ładunkowych pojazd nie był ważony.

GITD wskazał na treść art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. i stwierdził, że zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie stwierdzonego naruszenia. Istnieje zatem możliwość wszczęcia postępowania również wobec tych podmiotów, zaś kara pieniężna może być nałożona na nie równocześnie, obok odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd, a nie zamiast i tylko w przypadku zaistnienia ww. okoliczności. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest odpowiedzialnością niezależną od odpowiedzialności wymienionych podmiotów. Organ odwoławczy wskazał, iż z punktu widzenia przewoźnika (podmiotu wykonującego przejazd) kwestie załadunkowe nie są istotne dla jego odpowiedzialności, w przeciwieństwie do załadowcy, którego istota odpowiedzialności sprowadza się do czynności załadunkowych i ich wpływie na nienormatywność pojazdu. Każdy z podmiotów odpowiada więc za czynności, do których był zobowiązany, zależnie od wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Czynnością za którą odpowiada zaś przewoźnik jest przewóz. Organ zaakcentował, że w powołanym przepisie określona została odpowiedzialność podmiotów wykonujących "inne czynności związane z przewozem drogowym". Tymczasem odpowiedzialność podmiotu realizującego przejazd została wyłączona do okoliczności polegających na dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz brakiem wpływu na powstałe naruszenia. Naruszeniem tym zaś jest wykonywanie przejazdu bez właściwego zezwolenia, a nie naruszenie obowiązków załadunkowych. W tym znaczeniu odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest szersza, bowiem odpowiada on za przejazd już załadowanego pojazdu, a nie czynności związane z ładowaniem towaru. Odpowiedzialność przewoźnika może być konsekwencją niewłaściwego załadowania towaru, ale nie jest to okoliczność istotna dla wyłączenia jego odpowiedzialności z uwagi na to że, odpowiada on za przejazd już załadowanego pojazdu, a więc zawsze może "przerwać" łańcuch błędnych decyzji np. załadunkowych, za które ponosiłyby odpowiedzialność podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem drogowym.

Organ wskazał również na treść art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa przewozowego, który przyznaje przewoźnikowi uprawnienia do odmowy przyjęcia przesyłki, która nie nadaje się do przewozu z określonych przyczyn, a przewoźnik zwolniony zostaje w tym zakresie z obowiązku przewozu. Oznacza to, że kwestie związane z tym kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, w ramach procesu załadunku i rozmieszczania towaru, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności na podstawie art. 140 aa ust. 4 p.r.d.

Za bezpodstawną GITD uznał argumentację strony odnoszącą się do Dyrektywy nr 96/53 z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Organ wyjaśnił, że Dyrektywa ta ustanawia dla pojazdów poruszających się w obrębie Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym. Kara pieniężna w rozpoznawanej sprawie została nałożona za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drodze, na której jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach do 10 t na pojedynczą oś napędową pojazdu. Przepisy tej dyrektywy zostały wprowadzone do polskiego sytemu prawnego, czego efektem jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951). Normy dyrektywy zostały zapisane w treści rozporządzenia, a zatem nie ma mowy o "łamaniu" przepisów unijnych.

Zdaniem GITD, organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), nie naruszył zapisów Konstytucji RP i zgromadził w dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Decyzja ta zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a., a strona postępowania została ustalona prawidłowo, stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. i jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. W konsekwencji organ uznał, że kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania celem umorzenia postępowania oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj.: art. 43 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe, art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.r.d., art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. i art. 1 ust. 1 lit. b) w zw. z pkt 2.2.2 lit. a) i 3.4.1 załącznika nr I Dyrektywy Rady Unii Europejskiej nr 96/53/WE.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów, a w szczególności art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. WSA przypomniał, że droga krajowa nr [...], na której skontrolowano pojazd należący do skarżącego, została zaliczona do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Z protokołu kontroli wynika, że w obecności kierowcy wykonano pomiary rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisków osi pojazdu i w wyniku tych pomiarów stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego (po odjęciu 2%), przekroczył dopuszczalną wartość dla drogi po której poruszał się kontrolowany pojazd o 0,2 t. oraz nie przekroczył dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Podczas kontroli kierowca pojazdu nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W związku z powyższym Sąd wskazał, że stwierdzono naruszenie dopuszczalnej dla tej drogi normy nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, co nie stanowiłoby jednak naruszenia norm w przypadku poruszania się tego zespołu pojazdów po drogach o dopuszczalnym nacisku do 11,5 t. WSA podkreślił, że wybór trasy przejazdu należy wyłącznie do uprawnień przewoźnika, który jako profesjonalny podmiot gospodarczy powinien uwzględnić obowiązujące w transporcie drogowym normy, w szczególności w zakresie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie był ograniczony w wyborze, zatem mógł uniknąć naruszenia norm wybierając drogę przejazdu o wyższej nośności.

Sąd stwierdził, że powyższe ma związek z zarzutem braku odpowiedzialności przewoźnika z uwagi na dochowanie przez niego należytej staranności w realizowanym przewozie drogowym i braku wpływu na stwierdzone naruszenie dopuszczalnych norm. W ocenie WSA, trudno uznać w tym zakresie winę innego podmiotu, w szczególności nadawcy towaru, skoro z akt administracyjnych wynika, iż kierowca zespołu pojazdów bezpośrednio nadzorował rozmieszczenie ładunku podzielnego, stanowiącego arkusze blachy na paletach. Sąd wyjaśnił, że odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników wynika z prawa pracy, bowiem pracownik wykonuje pracę na rzecz swojego pracodawcy, a zatem to pracodawca jest odpowiedzialny za dobór pracowników i obciążony ewentualnymi skutkami niewłaściwego ich doboru. Sąd ponadto wskazał, że obowiązujący art. 140aa ust. 3 p.r.d., poza kręgiem osób wskazanych w tym przepisie, nie przewiduje możliwości nałożenia kary pieniężnej na kierowcę.

W ocenie Sądu, z powołanych przepisów wynika reguła, zgodnie z którą podmiot wykonujący przejazd ponosi obiektywną odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym. W tym zakresie WSA podzielił stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 716/10, iż za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze odpowiedzialność ponosi to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności się posługuje. Okoliczności uwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności powinien udowodnić ten przedsiębiorca, bowiem to on wywodzi skutki prawne wynikające z przepisu regulującego tę kwestię.

Zdaniem Sądu I instancji, istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę, ponieważ to przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty do zapewnienia należytego wykonywanie obowiązków przez kierowców.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej kwalifikacji naruszenia jako kat. IV, a nie przykładowo kat. VII, a w konsekwencji wysokości nałożonej na przewoźnika kary za dokonane naruszenie, Sąd I instancji wskazał, że kontrolowany przejazd nie mieści się w granicach, o których mowa w art. 64b ust. 1 p.r.d., tj. zezwolenia kategorii II. Sporny przejazd był dokonywany na drodze krajowej, co wyłącza stosowanie zezwolenia kategorii I, wydawanego dla przejazdów na drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich. WSA stwierdził, że przejazdu dokonał pojazd nienormatywny z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych norm (nacisku osi pojazdu), co oznaczało, że przy przewozie ładunku podzielnego zostały spełnione przesłanki z art. 64 ust. 2 p.r.d. Sąd podniósł, że przepis ten stanowi o zakazie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, z wyjątkiem zezwoleń kategorii I i II. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie niniejszej prawidłowo została ustalona kategoria zezwolenia, jako kat. IV, ponieważ kat. VII, obejmuje inne przypadki przejazdów niemieszczących się w kategorii zezwoleń od I do VI.

Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości stwierdzenie naruszenia zakazu określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., co prowadziło do zastosowania art. 140ab ust. 2 p.r.d. W przypadku zatem naruszenia tego zakazu za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Z uwagi na parametry pojazdu, który podczas przejazdu był pojazdem nienormatywnym oraz fakt przejazdu po drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, w ocenie Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo wymierzyły karę, jak za przejazd bez zezwolenia kategorii IV. Sąd stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w nałożeniu kary w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., a przepis ten nie przewiduje możliwości miarkowania kary z uwagi na wielkość dokonanego przekroczenia. Tym samym organy były związane wynikającą z przepisów wysokością kary, jaką w ustalonym stanie faktycznym były zobligowane nałożyć na skarżącego.

Reasumując, WSA nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie wystąpienia przesłanki uwolnienia przewoźnika od odpowiedzialności za naruszenie norm transportu drogowego oraz naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z art. 7, art. 8 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał wystarczające podstawy do podjętych rozstrzygnięć, co oznacza również, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję I instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przy czym wyjaśniły wątpliwości skarżącego dotyczące spornego przejazdu, w tym zgodności z prawem unijnym, tj. postanowień Dyrektywy 96/53UE. Ponadto Sąd podniósł, że wynik ważenia wskazał jedynie na przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu, nie zaś na przekroczenia dmc, zatem waga przewożonego ładunku podzielnego nie mogła mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż wydanie zaskarżonej decyzji było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieustalenie przyczyn przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu w sytuacji, gdy rzeczywista masa całkowita pojazdu była znacznie niższa niż dopuszczalna, a w konsekwencji nieustalenie, czy przekroczenie nacisku, na jedną z osi spowodowane zostało okolicznościami, których podmiot nie mógł przewidzieć;

- prawa materialnego, a to art. 43 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności ładunkowe jest nadawca, który obowiązany jest wykonać je w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi;

- prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przewożący ładunek podzielny pojazd skarżącego winien posiadać zezwolenie kategorii IV na przejazd pojazdu nienormatywnego, podczas gdy w przypadku przewozu ładunku podzielnego możliwe jest wydanie jedynie zezwoleń kategorii I i II, które jednak nie mogły zostać wydane skarżącemu z uwagi na niespełnienie kryteriów rodzaju pojazdu i rodzaju drogi, po której poruszał się pojazd skarżącego;

- prawa materialnego, a to art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu skarżącego karą administracyjną w wysokości 5.000 zł za brak posiadania zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo, iż skarżący nie spełniał warunków do uzyskania tego typu zezwolenia;

- prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 1 ust. 1 lit. b) w zw. z pkt 2.2.2. lit. a) i 3.4.1 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25.07.1996 r. (Dz. U. L 235 z 17.9.1996, str. 59) poprzez nałożenie na skarżącego kary administracyjnej za brak posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo, iż zgodnie z powołanym przepisem Dyrektywy Rady maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 tony.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Odnosząc się do powołanych w ramach środka odwoławczego zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77, który to przepis zawiera cztery paragrafy. W uzasadnieniu zarzutu brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., co dodatkowo powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Ponadto wskazać należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia.

W rozpatrywanej sprawie okoliczność wystąpienia naruszenia dopuszczalnych wartości nacisku na osi napędowe pojazdu stanowiąca przesłankę nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej na podstawie art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1 p.r.d. nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania, a zatem nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego.

Zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości ustaleń organu dotyczą natomiast występowania w rozpatrywanej sprawie podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Przepis ten pozwala na uwolnienie się od odpowiedzialności za powstanie naruszenia przez podmiot, który wykonywał przewóz, jeśli dochował on należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem (lit. a), bądź nie miał wpływu na powstanie naruszenia (lit. b).

Z uwagi na istotę sporu, zakreśloną podstawami skargi kasacyjnej oceny wymagało, czy WSA prawidło przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy odnoszący się do powołanych przez stronę okoliczności wskazujących na brak możliwości przewidzenia przez przewoźnika, że dojdzie do naruszenia obowiązujących norm nacisku na osi, a także na rolę załadowcy i zleceniodawcy transportu w doprowadzeniu do zaistnienia tego naruszenia, był wyczerpujący, pozwalał na podjęcie ustaleń i wydanie przez organ zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

W tym kontekście podkreślić trzeba przede wszystkim, że odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, ma charakter kaskadowy. Z podmiotowego punktu widzenia możliwa jest więc odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy. Odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za zaistniałe naruszenia wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (szerzej na ten temat w wyroku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1357/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest wyłącznie odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd za zaistnienie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego nacisku na osie napędowe pojazdu. Odpowiedzialności tej, w świetle powołanych przepisów ustawy nie wyłącza wynikająca z odrębnej podstawy prawnej odpowiedzialność innych podmiotów - załadowcy, czy zleceniodawcy. Stąd zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie roli tych podmiotów w powstaniu przekroczenia dopuszczalnych wartości nacisku na osi okazał się chybiony.

Z tych samych względów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo przewozowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności ładunkowe jest nadawca. Jak wskazano, przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem odpowiedzialność przewoźnika, a nie nadawcy. Ma ona samoistny charakter i jest oparta na samodzielnych podstawach zawartych w ustawie - Prawo o ruchu drogowym.

Rację miał Sąd pierwszej instancji uznając za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie którym w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Nie przedstawiła również okoliczności i dowodów świadczących o tym, że jako przewoźnik nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

W ocenie NSA, prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący kasacyjnie powinien posiadać zezwolenie kategorii IV. Zauważyć należy, że z art. 64 ust. 2 p.r.d. wynika, że zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I i II. Powołany przepis przewiduje bowiem dla przewozu ładunków podzielnych wyłącznie zezwolenie kategorii I lub II, które jak słusznie zauważył też skarżący kasacyjnie ze względu na charakter drogi (krajowa – wyłączenie kategorii I) i rodzaj pojazdu (nacisk osi nie większy niż dopuszczalny dla danej drogi – wyłączenie kategorii II), nie mogły znaleźć zastosowania. Jednak stosownie do art. 64d p.r.d. zezwolenie kategorii VII wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI.

Należy zaznaczyć, że z art. 140ab ust. 2 p.r.d. wprost wynika, że w przypadku naruszeń zakazu z art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony, nieusprawiedliwione stają się zatem również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 (w zw. 77 ust. 1), art. 8 i art. 80 k.p.a.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obejmuje naruszenie art. 1 ust. 1 lit. b) w związku z pkt 2.2.2. lit. a) i 3.4.1 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996.235.59), przy czym podnosząc go autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy naruszenia przepisów. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji ani nie dokonywał wykładni ani też nie stosował przepisów wskazanych w omawianym zarzucie jako naruszone, co jest wystarczające do uznania zarzutu za nieusprawiedliwiony. Nadto z uzasadnienia tego zarzutu zdaje się wynikać, że skarżący wadliwość w tym zakresie nie tyle wiąże z niezastosowaniem przepisów Dyrektywy przez Sąd I instancji, lecz z tym, że "nie spełnia standardów nośności większość dróg w Polsce". Wskazać więc należy, że Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenie w ruchu międzynarodowym zmieniona Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. została transponowana do polskiego porządku prawnego między innymi ustawą z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108 z 2005r., poz. 908 ze zm.).

W myśl art. 1 ust. 1 lit. b) Dyrektywa ta ma zastosowanie do ciężarów i niektórych innych parametrów pojazdów określonych w lit. a) oraz w załączniku I pkt 2 do niniejszej Dyrektywy. Powołany w tym przepisie punkt 2 załącznika I określa maksymalną masę pojazdu podaną w tonach. Punkt 3 załącznika I określa maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów i w przypadku skontrolowanego pojazdu wynosi on 11,5 tony. Określenie w Dyrektywie maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski.

Podkreślić trzeba, iż polskie przepisy regulują zasady korzystania z dróg publicznych, wyodrębniając drogi, po których bez zezwolenia mogą się poruszać pojazdy o określonych parametrach. Art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Tym samym art. 7 tej Dyrektywy obejmuje również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich przejazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Implementację art. 7 omawianej Dyrektywy należy dostrzec w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wskazano, że minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Dodatkowo w art. 41 ust. 3 tej ustawy wskazano, iż drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Takie brzmienie polskiego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne z uregulowaniami wspólnotowymi. Wprowadzenie zatem w prawie krajowym rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej wyżej Dyrektywy.

Konkludując podkreślić należy, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie mogły zostać uwzględnione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 100 % stawki minimalnej - 600 zł, co dało kwotę 600 zł.