Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 417/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
odrzucono skargi 4 skarżących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA SWSA P. Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg J. Ż., K. K., A. P., T. Ż., G. P., M. P., M. P., Z. P., U. Z. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 1. zasądza od Wojewody na rzecz J. Ż., G. P. oraz Z. P. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 2. odrzuca skargę M. P., M. P., M. P. i U. Z..


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 września 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. P., T. Ż., E. K., M. P., M. P., Z. P., U. Z., M. P. oraz G. P., umorzył postępowanie w sprawie o skapitalizowanie i wypłatę odszkodowania przyznanego B. P. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 lipca 1954 r. nr [...] za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] b. gm. kat. [...] wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r., nr L. Sa [...]

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 28 grudnia 2019 r., w którym żądano skapitalizowania i wypłacenia, ewentualnie ustalenia, jeśli nie zostało ustalone, skapitalizowania i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele I. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. [...] Na podstawie złożonych do akt dokumentów geodezyjnych organ I instancji ustalił, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] powstała w wyniku podziału wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] Zatem wniosek dotyczył odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] b. gm. kat. [...].

Nieruchomość oznaczona jako parcela I. kat. [...] b. gm. kat. [...] o powierzchni 6 081 m2 obj. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r. nr L. Sa [...], wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (DZ.U.R.P. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.)

Orzeczeniem z dnia 26 lipca 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] gm. kat. [...] na rzecz B. P. z C. , które uprawomocniło się z dniem 18 sierpnia 1954 r.. W aktach ujawniono również zwrotne potwierdzenie odbioru tego orzeczenia z dnia 31 lipca 1954 r. Zgodnie z informacją uzyskaną z Archiwum Narodowego w K. oraz Archiwum Zakładowego Sądu Okręgowego w K. w tamtejszych zbiorach archiwalnych nie odnaleziono żadnej wzmianki na temat złożenia do depozytu kwoty 4 597,20 zł na rzecz B. P. z C. . Nie odnaleziono również żadnej wzmianki na temat wypłaty ww. środków właścicielce wywłaszczonej nieruchomości.

Organ ustalił, że wnioskodawcy są następcami prawnymi B. P. z C.

Dalej wskazał, że w aktualnym porządku prawnym kwestię wypłaty odszkodowania reguluje przepis art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w art. 132 ust. 3 cyt. ustawy wskazano, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Odwołując się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyroki: z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1696/17; z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 642/17, z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 522/18 oraz z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 115/19) organ stwierdził, że brak jest w obowiązujących przepisach prawa podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Ponadto, w ocenie organu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość. W tym zakresie organ oparł się na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt l OSK 4191/18, a także w wyroku z 28 maja 2019 r., sygn. akt l OSK 993/19 oraz w wyroku z 29 maja 2019 r., sygn. akt l OSK 740/19. Nie istnieje bowiem przepis szczególny uprawniający następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, co oznacza, że ustawodawca nie umieścił takich roszczeń w katalogu dziedzicznych roszczeń publicznoprawnych. Przepis art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wskazuje, że odszkodowanie należy się osobie wywłaszczonej, a roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość - jako roszczenie publicznoprawne - nie jest dziedziczne. W związku z tym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy prawo do odszkodowania przysługiwałoby B. P., z uwagi jednak na brak w obowiązujących przepisach podstawy prawnej wskazującej na przejście ww. uprawnienia na rzecz następców prawnych, prawo do odszkodowania nie przysługuje jej spadkobiercom.

Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Z. P., A. P., T. Ż., G. P., K. K. oraz J. Ż. - K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucili:

- naruszenie art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że roszczenie o odszkodowanie należne jest wyłącznie właścicielowi nieruchomości z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu a nie jego następcom prawnym,

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienia sprawy z pominięciem podjęcia się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie oparcie się na błędnych twierdzeniach wyłącznie w celu umorzenia postępowania,

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu, odwołując się do orzecznictwa wskazywano, że następcy prawni posiadają uprawnienie do wystąpienia o wypłatę odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2021 [...], na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, jak również ocenę, że waloryzacja odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi czynność techniczno-obrachunkową i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz że spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości nie są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o waloryzację odszkodowania ustalonego na rzecz ich spadkodawcy.

W konsekwencji organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargi na opisaną wyżej decyzji wnieśli osobnymi pismami: J. Ż.- K. i K. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr [...]), A. P., T. Ż. i G. P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr [...]) oraz M. P., M. P., Z. P., U. Z. i M. P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 492/21). Skarżący w tożsamych skargach zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 128 ust. 1 oraz 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że roszczenie o odszkodowanie należne jest wyłącznie właścicielowi nieruchomości z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu a nie jego następcom prawnym,

- art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienie sprawy z pominięciem podjęcia się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie oparcie się na błędnych twierdzeniach wyłącznie w celu umorzenia postępowania,

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działanie w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzające ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarg przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych w których wyrażony został odmienny pogląd w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sprawy zarejestrowane pod sygn.. II SA/Kr 491/21 i 492/21 połączono ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 717/21 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Strony zostały poinformowane, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nadto, w informacji tej powołano się na § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, zgodnie z którymi " z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołuje się rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym".

Sprawa, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 czerwca 2021 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 11 sierpnia 2021 r., gdyż Sąd nie dysponował urządzeniami technicznymi umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Dodać jeszcze należy, że w dniu 3 lipca 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090 z dnia 2021.06.18), która przepisowi art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nadała następujące brzmienie: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust.2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów"(ust.3). Ustawa nowelizująca, w zakresie postępowania przed sądami administracyjnymi, nie zawiera przepisów przejściowych. Tak więc w sprawach, w których dla rozpoznania skarg wyznaczone zostały już przed dniem jej wejścia w życie terminy posiedzeń niejawnych, zarządzenia Przewodniczącego o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) pozostały skuteczne.

Dlatego też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie zaś z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był art. 21, 22, 23, 24 i 40 dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.). Stosownie do przepisu art. 27 i art.33 dekretu wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Przepisy tego dekretu, jak również przepisy kolejnych aktów prawnych dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie przewidywały wygaśnięcia albo przedawnienia wypłaty odszkodowań już ustalonych orzeczeniami administracyjnymi wydanymi na jego podstawie. Wskazuje na to treść art. 39 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Brak jest natomiast normy prawnej wskazującej, że roszczenie o wypłatę już ustalonego odszkodowania podlega przedawnieniu.

Skarżący złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art.128 ust.1, 129 ust.5 pkt 3, art.130, art.132 oraz art.134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl pierwszego z nich wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (Dz.U. z 2020 poz. 1990 t.j.). Zgodnie zaś z art.128 ust.5 pkt 3) ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z przepisu art.130 u.g.n. wynika, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, przy czym przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że - co do zasady - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Zasady dotyczące terminu, sposobu wypłaty odszkodowania i jego waloryzacji, skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, jak również przypadki zwrotu wypłaconego odszkodowania opisane zostały w przepisie art.132 u.g.n. Zgodnie z ust.2 tego przepisu do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Stosownie zaś do art.132 ust.3 ustawy wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Ponieważ niespornym było, że w dniu 26 lipca 1954 r. wydana została decyzja przyznająca B. P. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, wniosek skarżących dotyczył w istocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania. Tego rodzaju roszczenie jest prawem majątkowym, które wchodzi w skład spadku i przechodzi na następców prawnych uprawnionego na zasadach ogólnych prawa spadkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2021r. sygn. II SA/Kr 1408/20).

Osią sporu było, czy żądanie takie wszczyna sprawę administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej.

Dawniej w piśmiennictwie prawniczym nie było jednolitego stanowiska co do charakteru odszkodowania ustalanego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczone nieruchomości. Autorzy opowiadający się za publicznoprawnym charakterem odszkodowania zwracali uwagę, że po pierwsze, stanowi ono zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec dotychczasowego właściciela, a po drugie – gdy nie dojdzie do uzgodnień – jego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie przewidzianym dla odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, a więc bez zachowania równorzędności podmiotu uprawnionego i podmiotu zobowiązanego do zapłaty (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 649-652). Odmienny pogląd co do charakteru odszkodowania prezentowany jest przez T. Wosia, który w publikacji "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexis, Warszawa 2010 str. 213 i nast.) poddał gruntownej analizie dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w tym zakresie.

Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że sprawa waloryzacji ustalonego już w przeszłości w trybie administracyjnym odszkodowania rozstrzygana jest w postępowaniu administracyjnym. Wskazuje się w nim, że co prawda przepis art.132 ust.3 u.g.n. nie określa formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie może jeszcze oznaczać, że taki tryb jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z mocy art. 132 ust. 3 u.g.n. strona uzyskuje roszczenie odrębne od roszczenia o ustalenie odszkodowania. Skoro na gruncie u.g.n. nie budzi wątpliwości konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji, to również skonkretyzowanie ustalonej już w decyzji wysokości odszkodowania, w następstwie jego waloryzacji, także powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (vide: uchwała SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174 – nadal aktualna). Decyzja o waloryzacji odszkodowania jest rozstrzygnięciem o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie można zatem twierdzić, że takie określenie uprawnień strony może nastąpić z pominięciem administracyjnego trybu postępowania przez załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 K.p.a.), a jedynie jako wskutek czynności obrachunkowej o technicznym charakterze. Aspekt systemowy i celowościowy wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. wyraźnie się takiemu poglądowi przeciwstawia. Również kontekst konstytucyjny owej wykładni, akcentujący gwarancyjny charakter art. 132 ust. 3 u.g.n., nie pozwala zgodzić się na waloryzację odszkodowania poza ramami postępowania administracyjnego, w formie, która pozbawia stronę procesowych gwarancji zweryfikowania poprawności dokonanej czynności obrachunkowej (por. wyrok NSA z dnia 16.03.2021 r., sygn. I OSK 4133/18; wyrok NSA z dnia 20.01.2021 r., sygn.. I OSK 2236/20; wyrok NSA z dnia 7.06.2019 r., sygn. I OSK 2053/17; wyrok NSA z dnia 19.11.2020 r., sygn. I OSK 1155/20; wyrok NSA z dnia 18.06.2020 r., sygn. I OSK 1478/19; wyrok NSA z dnia 28.04.2020 r., sygn. I OSK 4426/18; wyrok NSA z dnia 13.12.2019 r., sygn. I OSK 1174/18; wyrok NSA z dnia 12.06.2019 r., sygn. I OSK 2389/18 (II SA/Kr 1696/17) oraz starsze orzeczenia: z dnia 6.06. 2012 r., sygn. I OSK 869/11; z dnia 14.12.2012 r., sygn. I OSK 1460/11; z dnia 30.11.2012 r., sygn. I OSK 1297/11; 22.04.2010 r., sygn. I OSK 894/09; wyrok NSA z 07.05.2002 r., sygn. I SA 2378/00, Lex nr 81740; NSA z 09.07.2010 r., sygn. I OSK 1229/09, Lex nr 59497 – publikowane w (https://cbois.nsa.gov.pl).), a także uchwała SN z 07.04.1993 r., sygn. III AZP 3/93, OSNC 1993/10, poz. 174.

Powołane przez organ wyroki WSA w Krakowie należy ocenić jako jednostkowe.

Jedynie zresztą w sprawie sygn. akt II SA/Kr 642/17 wyrok stał się prawomocny na skutek oddalenia skargi kasacyjnej, przy podzieleniu przez NSA poglądu o braku drogi administracyjnej w waloryzacji odszkodowania.

W sprawie sygn. I OSK 2389/18 wyrokiem z dnia 12.06.2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wprawdzie skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1696/17, którym stwierdzono nieważność decyzji organu II i I instancji w sprawie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie podzielenia poglądu o niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania.

Przywołany przez organ I instancji wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 522/18 został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony wyrokiem z dnia 16.03.2021 r. sygn. I OSK 4133/18. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że sprawa waloryzacji odszkodowania ustalonego w przeszłości decyzją administracyjną nie wymaga aktualnie administracyjnego rozstrzygnięcia, a przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do dokonania takiej waloryzacji w toku postępowania administracyjnego.

Wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 115/19 stał się prawomocny, ale nie została złożona od niego skarga kasacyjna.

Powołany przez organ odwoławczy wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.07.2017 r., sygn. II SA/Kr 476/17 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.05.2018 r. sygn. I OSK 2650/17. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie nie wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia.

Z kolei wskazane przez organy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2018 r. i 2019 r. straciły aktualność po podjęciu w dniu 22.02.2021 r. przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały, w której przesądzono, że "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Wprawdzie uchwała dotyczy odszkodowania za straty związane z zakładaniem ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, czyli odszkodowania za ograniczenie korzystania z własności, które jest rodzajem wywłaszczenia. W uzasadnieniu uchwały Sąd szeroko odnosił się do instytucji wywłaszczenia i związanego z nim odszkodowania. W konkluzji stwierdził, że "za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania".

Z powyższych względów uchwała ta ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że decyzja organu odwoławczego, jak również decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Organy naruszyły przepis art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez dokonanie takiej ich wykładni, która eliminuje spośród osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spadkobierców osób wywłaszczonych.

Organy dokonały również wadliwej wykładni art. 132 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prowadzącej do przyjęcia, że przepis ten nie stanowi podstawy waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem to właśnie ten przepis stanowi podstawę prawną do dokonania waloryzacji odszkodowania w formie decyzji administracyjnej.

Dlatego też decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszała prawo.

Stosownie do art.105 K.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2021). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA w Warszawie z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1, poz. 16, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.,

Wcześniejsze rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie wniosku o waloryzację odszkodowania przez następców prawnych osoby wywłaszczonej wszczyna indywidualną sprawę administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zatem zobowiązane do rozpoznania wniosku skarżących z pominięciem przyjętych przez nie przyczyn umorzenia postępowania.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) orzeczono jak w punkcie I sentencji.

Skarga wniesiona przez M. P., M. P., M. P. i U. Z. podlegała odrzuceniu z uwagi na wniesienie jej po terminie wyznaczonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody zostało doręczone: M. P. i M. P. w dniu 12 lutego 2021 r., natomiast M. P. i U. Z. w dniu 15 lutego 2021 r. Zatem określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego upływał odpowiednio w dniu 15 marca 2021 r. (termin uległ przedłużeniu, albowiem 14 marca 2021 r. przypadał w dzień ustawowo wolny od pracy – art. 83 § 2 p.p.s.a.) oraz 17 marca 2021 r. Tymczasem skarga została wniesiona przez tych skarżących w dniu 18 marca 2021 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego przepisami prawa na dokonanie tej czynności procesowej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę wniesioną przez M. P., M. P., M. P. i U. Z..

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.