Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1037/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.S. i A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [....] w przedmiocie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. skargę oddala.


UZASADNIENIE

R.S. i A.G. działający jako wspólnicy spółki cywilnej złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr ....... Rady Gminy N. z dnia [....] w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały jako naruszającej prawo, względnie o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) naruszenie postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w Studium terenu górniczego dla którego obligatoryjnie sporządza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie postanowień art. 53 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wskazanych w tym przepisie,

3) naruszenie postanowień art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 33 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań związanych z ustanowiona koncesją na wydobycie kopaliny i ustanowionym terenem górniczym.

Skarżący zarzucili również zaskarżonej uchwale naruszenie zasady legalności wyrażonej w art. 6 k.p.a., polegające na pominięciu zastosowania przepisów prawa wymienionych powyżej. Wnieśli również o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [....] Wojewoda ....... wydał decyzję nr [....] mocą której udzielił skarżącym koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej, tj. kruszywa naturalnego ze złoża [....] usytuowanego w Gminie N. W koncesji określone zostały szczegółowo działki gruntów, na których dopuszczalna jest eksploatacja górnicza, przy czym ich łączna powierzchnia wynosi [....] . W powołanej koncepcji został także ustanowiony stosowny obszar górniczy oraz stosowny teren górniczy. Podkreślono, że powierzchnia terenu górniczego wynosi [....] , i jest dokładnie identyczna z powierzchnią obszaru górniczego. Stan taki wynika z identycznych współrzędnych punktów granicznych obszaru i terenu górniczego. Oznacza to, że zakres negatywnego oddziaływania działalności górniczej ograniczony jest do obszaru, z którego będzie wydobywana kopalina. Nie występuje żadne oddziaływanie poza obszar eksploatacji. Wskazano przy tym, że koncesja została udzielona po uzyskaniu przez organ koncesyjny pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy N. , a to zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Koncesja ta pozostaje w mocy, a co za tym idzie, ustanowiony w niej teren górniczy istnieje i wiąże strony.

W 2006 r. Rada Miejska w N. podjęła uchwałę o przystąpieniu do przygotowywania przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. W projekcie Studium skarżący nie dostrzegli zapisów dotyczących ustanowionego dla złoża [....] terenu górniczego. Dlatego też złożyli wniosek o uzupełnienie studium o wykreślenie w jego części graficznej granic terenu górniczego, jak też o wpisanie w części pisemnej Studium uwarunkowań wynikających z udzielonej koncesji i ustanowionego terenu górniczego. W dniu [....] r. Rada Miejska w N. podjęła uchwałę nr ...... w przedmiocie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. W zatwierdzonym Studium nie zawarto zapisów o terenie górniczym dla złoża [....] . Wnioski skarżących zostały oddalone. Również Wojewoda ....... nie zgłosił zastrzeżeń do powyższej uchwały w trybie nadzoru.

W tym stanie rzeczy skarżący, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wystosowali do strony przeciwnej wezwanie do usunięcia naruszeń powodowanych wadliwym Studium. Wezwanie takie zostało zgłoszone w piśmie z dnia [....] W dniu [....] skarżącym doręczono pismo strony przeciwnej z dnia [....] wraz z odpisem uchwały Rady Miejskiej w N. nr ........z dnia [....] . Z powołanego pisma i uchwały wynika, że Rada Miejska w N. odmówiła uchylenia uchwały o przyjęciu Studium. Tym samym nie uwzględniła wezwania skarżących. W załączeniu skarżący przedłożyli swoje wezwanie z dnia [....] . oraz pismo strony przeciwnej z dnia [....] z odpisem uchwały z dnia [....] Skarżący zaznaczyli, że zgodnie z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga wobec uchwały Rady Gminy może być wniesiona w razie nieuwzględnienia przez stronę przeciwną, wezwania do usunięcia naruszeń. Skarżący skierowali do strony przeciwnej wezwanie do usunięcia naruszeń. Z kolei strona przeciwna nie zadośćuczyniła temu wezwaniu. Skarga zatem została złożona w terminie do 30 dni po otrzymaniu od strony przeciwnej odmowy zadośćuczynienia wezwaniu, a w szczególności w terminie do 30 dni po ......sierpnia 2007 r.

Podniesiono, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r., Nr 229, poz. 2313), obszar Puszczy N. , jak też obszar łąk, na których usytuowane jest złoże [....] został objęty programem Natura 2000 w zakresie ochrony ptaków. Wskazano przy tym, że z treści rozporządzenia, a dokładniej z opisu dotyczącego Puszczy N. wynika, że obszar ten ma służyć do ochrony ptaków leśnych, czyli ptaków, które co do zasady nie korzystają z łąk czy innych terenów nieleśnych.

Skarżący podkreślili, że ewentualnie prowadzona przez nich działalność nie może być kojarzona z działalnością kopalń głębinowych, czy z wielkimi kopalniami odkrywkowymi. Eksploatacja kruszywa przez skarżących polegać będzie na wybieraniu kruszywa z pod wody przez jedną małą koparkę. Kruszywo będzie ładowane na 2-3 samochody i wiezione do zakładu przeróbczego w W. Oznacza to, że oddziaływanie działalności skarżących jest bardzo małe. Nawet skutek wybierania kruszywa będzie niezauważalny, gdyż w miejscu eksploatacji będzie zbiornik wodny, wypełniony wodami podziemnymi.

Skarżący wskazują, że została im udzielona koncesja na wydobycie kopaliny. Został też ustanowiony teren górniczy dla tego złoża. Z kolei zgodnie z art. 53 ustawy Prawa geodezyjnego i górniczego, dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ust. 1 tego artykułu stwierdza się, że "plan sporządza się". Użycie w ustawie trybu oznajmującego, oznacza istnienie obowiązku określonego działania. Tym samym z powołanego przepisu wynika obowiązek tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. W art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiono przykładowe zestawienie elementów, jakie winny być uwzględnione w Studium. Fakt, że jest to wyliczenie przykładowe oznacza, że także inne elementy mogą być uwzględnione w Studium. Jednak elementy wymienione wprost w powołanym art. 10 muszą być uwzględnione w Studium. Wprost na to wskazuje stylistyka zapisów ust. 1 i 2 tego artykułu. I tu używa się trybu oznajmującego. W art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że w Studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym w Studium winien być obligatoryjnie wskazany obszar, na którym znajduje się teren górniczy. Dla terenu górniczego bowiem należy obligatoryjnie sporządzić plan zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionej sytuacji fakt nieuwzględnienia w Studium granic terenu górniczego wprost stanowi naruszenie postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy. Z kolei naruszenie przepisu określającego obowiązkową treść Studium należy traktować jako naruszenie podstawowego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to przecież przepis wskazujący na swoistą minimalną treść Studium. Opracowanie Studium, którego treść jest uboższa niż minimum musi być w ocenie skarżących traktowane jako ciężkie naruszenie prawa, w szczególności powołanego art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podnoszą również, że w art. 53 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze wskazano, jakie elementy lub cele winien spełniać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. W szczególności plan dla terenu górniczego winien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Z powyższych zapisów wynika więc, jakie funkcje i cele winny być spełnione przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. Takie funkcje winny być wprost uwzględniane. Ich uwzględnienie stanowi obowiązek podmiotu wprowadzającego plan. Jeżeli takie elementy winny być uwzględnione w planie, to także winny być uwzględnione w studium. Zakres Studium wskazany w art. 10 ustawy jest bowiem tylko przykładowy. Zatem dalsze uwarunkowania, np. wynikające z przepisów Prawa geodezyjnego i górniczego mogą lub nawet winny być w nim uwzględnione. Ponadto Studium jest aktem przygotowującym wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla planu. W takim wypadku nieuwzględnienie zakresu uwarunkowań wskazanych w art. 53 ust. 2 Prawa geodezyjnego i górniczego na etapie studium doprowadzi do niemożności przyjęcia planu lub obciąży plan wadą, której nie będzie można naprawić. Z jednej bowiem strony plan nie będzie mógł być sprzeczny ze studium, lecz z drugiej strony plan nie może być sprzeczny z ustawą, np. art. 53 ust. 2 Prawa geodezyjnego i górniczego. W przedstawionym stanie brak uwzględnienia uwarunkowań wynikających z faktu istnienia terenu górniczego, w szczególności brak uwzględnienia w Studium integracji działań do podjęcia w celu integracji uprawnień koncesyjnych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony środowiska, stanowi istotna wadę Studium. Stanowi to także w ocenie skarżących naruszenie postanowień art. 53 ust. 2 Prawa geodezyjnego i górniczego.

Skarżący zarzucają, że przez pominięcie w Studium uwarunkowań związanych z ustanowieniem terenu górniczego i skupienie się tylko na uwarunkowaniach przyrodniczych (dla terenu złoża) stanowi też pogwałcenie naczelnej zasady działalności w zakresie planowania przestrzennego, a to zasady, że podstawa planowania przestrzennego winien być zrównoważony rozwój. Zasada powyższa wprost wynika z postanowień art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez realizację tej zasady rozumie się integrowanie działalności ludzkiej, zaspokajania potrzeb społecznych (np. gospodarczych) z potrzebami zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. W wyniku planowania przestrzennego należy więc dążyć do integracji tych celów, czyli do umożliwienia ich współistnienia. Brak uwzględnienia w Studium uwarunkowań związanych, z zatwierdzoną przecież, działalnością górniczą, skutkuje zachwianiem swoistej równowagi pomiędzy elementami przyrodniczymi a społecznymi, ekonomicznymi czy gospodarczymi. W tym stanie skarżący zarzucają, że brak uwzględnienia w Studium uwarunkowań związanych z ustanowionym terenem górniczym stanowi wprost naruszenie przez stronę przeciwną postanowień art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniesiono wreszcie, że z treści Studium i sposobu działania strony przeciwnej zdaje się wynikać, że fakt objęcia Puszczy N. ochroną w ramach programu Natura 2000, uniemożliwia jakąkolwiek działalność na takim obszarze (poza działalnością związaną z programem). Tymczasem, choćby zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że na terenach objętych programem Natura 2000 zabronione jest prowadzenie działalności mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych. Zatem działalność, która w znaczący sposób nie pogarsza tego stanu jest dopuszczalna. W takim stanie w Studium należy wskazać co najwyżej uwarunkowania przyrodnicze, które maja być spełnione przy działalności, np. gospodarczej. Skarżący wskazali również, że teren Puszczy N. został objęty ochroną tylko w zakresie ptaków........, co też winno być uwzględnione. W przedstawionej sytuacji oparcie Studium wyłącznie na istnieniu programu Natura 2000, z pominięciem innych uwarunkowań, narusza prawo. Stanowi to wprost naruszenie art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też wprowadza ograniczenia dalej idące niż wynika to z art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że na obszarze wnioskowanym przez skarżącego do objęcia terenami powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego ustanowiony został obszar Natura 2000 o nazwie [....] (numer ewidencyjny ......). Ustanowienie, o którym mowa nastąpiło w ścisłym związku z realizacją postanowień Dyrektywy Siedliskowej (Council Directive 92/43/EEC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora) - najważniejszego dokumentu Unii Europejskiej w zakresie ochrony przyrody - z uwagi na występowanie (na chronionym obszarze) cennych zagrożonych gatunków ptaków wymienionych w załączniku Dyrektywy Ptasiej (Council Directive 79/409/EEC on the conservation of wild birds) - między innymi: muchołówki białoszyjej (Ficedula albicollis),puszczyka uralskiego (Strix uralensis), włochatki (Aegolius funereus), bociana czarnego (Ciconia nigra) oraz trzmielojada (Pernis apivorus). Ochroną objęty został również teren łąk usytuowany pomiędzy kompleksem głównym Puszczy N. a Lasem I. (ustanowienie obszaru cennego przyrodniczo do zachowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako wolnego od zainwestowania i zabudowy ...... - (objęcie ochroną nastąpiło w oparciu o wyniki analizy sporządzonej przez Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk)).

Podniesiono, że koncesja na wydobywanie kruszywa wydana została na rzecz skarżącego przed ustanowieniem wyżej wymienionych obszarów chronionych. Nie uwzględnia ona zatem negatywnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. W warunkach, o których mowa, wprowadzenie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. obszaru górniczego usytuowanego na obszarze chronionym Natura 2000 "[....] " (utworzonym dla ochrony siedlisk ptaków ......) pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 72 ustawy - Prawo ochrony środowiska, stanowiącym expressis verbis, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska.

Wskazano, że niezależnie od tego, iż wydobywanie kruszywa na terenach, o których mowa mogłoby prowadzić do naruszenia równowagi przyrodniczej (naruszenie siedlisk ptaków leśnych, zagrożenia związane z zanieczyszczeniami powietrza i stopniowym obniżaniem poziomu wód gruntowych) lokalizacja złoża determinuje także innego rodzaju wątpliwości. Jedyny dojazd do planowanej kopalni prowadzi bowiem drogą wojewódzką nr ...... stanowiącą trzon zabudowy mieszkaniowej wschodniej części Gminy (dwie szkoły, dwa domy kultury). Droga, o której mowa objęta jest zakazem poruszania się samochodów o masie całkowitej powyżej ....... ton. Na znacznym jej odcinku nie ma w ogóle chodników. Co więcej ......... metrów dojazdu do planowanego miejsca wydobywania kruszywa prowadzi wąską drogą gminną, między zabudową mieszkalną sołectwa C. , z czego około ....... ostatnich metrów stanowi błotnista droga gruntowa.

Biorąc powyższe pod uwagę, przed uzyskaniem przez skarżącego pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzonej raportem oddziaływania na środowisko dla obszaru chronionego Natura 2000 Puszcza N. oraz przed wyeliminowaniem przeszkód związanych z dojazdem do złoża, uwaga dotycząca projektu Studium złożona przez skarżącego nie mogła zostać uwzględniona

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o ;planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia ........2007 r.).

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę nr ........Rady Gminy N. z dnia [....] w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. złożona w dniu [....] została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy zatem rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Skarżący wywodzą swój interes prawny z decyzji Wojewody ........ z dnia [....] udzielającej im koncesji na wydobywanie kruszywa i tworzącej obszar i teren górniczy [....] w miejscowości C., gmina N. Zarówno z sentencji tej decyzji, jak i jej uzasadnienia wynika, że skarżący nie mają tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, których dotyczy udzielona im koncesja. Legitymują się jedynie zgodą właścicieli tych nieruchomości na prowadzenie eksploatacji kruszywa. Oznacza to, że powoływanym przez skarżących źródłem interesu prawnego jest indywidualny akt administracyjny oparty m.in. na zgodzie udzielonej przez właścicieli nieruchomości (tych nieruchomości, których dotyczy przedmiotowa koncesja). Jak wyżej wskazano, zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny jest interesem opartym na przepisie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem konkretna norma prawa materialnego, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., VI SA/Wa 780/05, LEX nr 193928).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ani tym bardziej naruszenia ich interesu lub uprawnienia tą uchwałą. Nie uczynił tego również profesjonalny pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu .......2007 r.

O ile można by rozważać sposób i stopień ewentualnego oddziaływania ustaleń zaskarżonej uchwały na wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych podmiotów mających tytuł prawny do działek, których dotyczy koncesja z dnia ........2003 r., to nie można przyjąć, że wpływ ten dotyczy interesu prawnego skarżących, którzy nie wykazali, aby byli właścicielami tych terenów lub mieli do nich inny tytuł prawnorzeczowy. Pamiętać przy tym należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżących ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni - jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ale również na wykonywanie prawa własności nieruchomości, do których skarżący nie wykazali tytułu prawnego. Podkreślić należy, że nawet w odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Tym bardziej zatem interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie studium w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw rzeczowych.

Wskazać ponadto należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musi nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia ich interesu prawnego - nie mogą skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.

Skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.