Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 440/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 12 ust. 4, art. 14 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań – Wilda na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 13 czerwca 2007r. nr 43/07/V w przedmiocie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 25 marca 2011 r. (sygn. akt PA 25/11) Prokurator Rejonowy Poznań-Wilda (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr 43/07/V Rady Miasta Puszczykowa z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Puszczykowo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (dalej: "Uchwała") – w części obejmującej jej § 2. Wskazanym przepisem Rada Miasta Puszczykowa (dalej: "Rada" lub "organ") ustaliła, że dopuszcza się lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży w odległości mniejszej niż 100 metrów od granicy następujących obiektów chronionych: (a) szkół i innych placówek oświatowych i opiekuńczych, (b) obiektów kultu religijnego, (c) dworców kolejowych, autobusowych, (d) obiektów sportowych, na których odbywają się masowe imprezy sportowe – w przypadku uzyskania na daną lokalizację zgody zarządzającego określonym obiektem chronionym. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części Uchwały zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w skrócie "u.w.t.") – poprzez wskazanie w § 2 Uchwały dodatkowych obiektów chronionych, powtórzenie zapisów ustawy oraz nieprecyzyjne określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży alkoholu, sprzecznie z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, i uzależnienie lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu od zgody zarządzających obiektem chronionym – pomimo braku po stronie Rady upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł na wstępie, że Rada w podstawie prawnej Uchwały powołała nieistniejący przepis ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") – "art. 18 ust. 12 pkt 15" – co, zdaniem skarżącego, należy uznać za naruszenie prawa. Dalej Prokurator podniósł, że Rada w § 2 Uchwały wskazała obiekty chronione tj.:

– w pkt "a": szkoły i inne placówki oświatowe i opiekuńcze – powtarzając tym samym zapis z art. 14 ust. 1 pkt 1 u.w.t. oraz

– w pkt "b", "c" i "d": obiekty kultu religijnego, dworce kolejowe i autobusowe oraz obiekty sportowe, na których odbywają się masowe imprezy sportowe – tj. obiekty spoza katalogu z art. 14 ust. 1 u.w.t.,

czym naruszyła zakaz powtarzania i modyfikowania regulacji ustawowych.

Prokurator podkreślił, że naruszenie zasady, iż w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego. Przeniesienie do aktu prawa miejscowego zapisów ustawy wykracza poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego unormowania.

Skarżący stwierdził ponadto, że w zakwestionowanym przepisie zostały ustalone dodatkowe obiekty chronione z takim zastrzeżeniem, że ustanowiony zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 100 m od takich obiektów nie będzie obowiązywał w sytuacji uzyskania zgody zarządzającego danym obiektem. Oznacza to, że bez takiej zgody funkcjonuje zakaz sprzedaży alkoholu na terenie graniczącym z obiektami wymienionymi w § 2 Uchwały lub w odległości mniejszej niż 100 m. Zdaniem Prokuratora uchwała wydana na podstawie art. 12 ust 1 i 2 u.w.t. nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkracza w ten sposób w zagadnienia, o których mowa w art. 14 u.w.t. Katalog miejsc chronionych zawarty w art. 14 ust.1–5 u.w.t. jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że Rada nie może dokonać jego rozszerzenia. Może na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t. wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, jednakże uprawnienie to przysługuje na innych zasadach i innej podstawie prawnej niż wskazano to w Uchwale.

Autor skargi dopatrzył się naruszenia prawa także w użyciu w § 2 Uchwały określenia "w odległości mniejszej niż 100 metrów od granicy" – które jego zdaniem jest niejasne, nieprecyzyjne i skutkować może dowolnością interpretacji na etapie stosowania prawa miejscowego. Określenie to wskazuje przy tym na możliwość usytuowania punktu sprzedaży w bezpośrednim sąsiedztwie np. szkoły lub też nawet na terenie szkoły – jeśli zarządzający tym obiektem wyrazi na to zgodę – co jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ponadto przepisy u.w.t. nie przewidują takiego ograniczenia, jak uzyskanie zgody określonego podmiotu na lokalizację punktu sprzedaży na obszarze chronionym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.t. jednym z podstawowych zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest ograniczanie dostępności alkoholu, jednakże zadania te można realizować wyłącznie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę (z dnia 28 kwietnia 2011 r.) organ wskazał, że uznaje jej zarzuty, oraz że podjęte zostały działania mające na celu wyeliminowanie Uchwały z obrotu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, przy piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r., Przewodniczący Rady przesłał odpis nowo uchwalonej uchwały nr 59/11/VI Rady Miasta Puszczykowa z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie: zasad usytuowania na terenie miasta Puszczykowo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (dalej "uchwała nr 59/11/VI").

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 16 czerwca 2011 r., Prokurator poinformował, że podtrzymuje swoją skargę, oraz że uchwała nr 59/11/VI jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Rada wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wskazując, że zaskarżona Uchwała została uchylona przez § 3 uchwały nr 59/11/VI, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 13 lipca 2011 r. (Nr 197, poz. 3117) i weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty – w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ustalił, co następuje.

Jak wynika z części wstępnej analizowanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 12 (powinno być raczej: ust. 2) pkt 15 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 lipca 2007 r. (Nr 111, poz. 2614) i weszła w życie z dniem 8 sierpnia 2007 r. Moc obowiązującą utraciła na skutek uchylenia przez § 3 uchwały nr 59/11/VI, która weszła w życie z dniem 28 lipca 2011 r.

Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 lub 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142; wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), jak i w doktrynie (por.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rudymentarny charakter i zakotwiczenie w art. 94 Konstytucji ma dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż, wbrew stanowisku organu, fakt uchylenia Uchwały (przez nowo podjętą uchwałę nr 59/11/VI) nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Sąd w składzie obecnym podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – który nawiązuje w swej istocie m.in. do wykładni zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94; OTK 1994, cz. II, poz. 44) – iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np.: wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały, która wszak stanowiła podstawę do wydawania, w okresie jej obowiązywania, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie zawartych w niej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nigdy nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (tak trafnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Z powyższych względów Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania – o co wnioskował organ – lecz należy dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej normy.

W samej Uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 12 pkt 15 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.

Odnośnie pierwszego z przywołanych przepisów ("art. 18 ust. 12 pkt 15 u.s.g.") Prokurator trafnie zarzucił, iż przepis o takiej numeracji w ogóle w ustawie o samorządzie gminnym nie istnieje. Intencją uchwałodawcy, wadliwie wyartykułowaną, było zapewne powołanie się na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który głosi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". W związku z tym należy podkreślić, że choć sygnalizowany błąd jest niewątpliwie formalnym uchybieniem, to jednak ma ono postać oczywistej omyłki, a więc nieistotnego naruszenia prawa, które nie wystarcza do stwierdzenia nieważności Uchwały.

Drugi człon podstawy prawnej zaskarżonego aktu stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., które upoważniają radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, odpowiednio: dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zasady te zostały przez Radę uregulowane w § 2 Uchwały, w brzmieniu: "Dopuszcza się lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży w odległości mniejszej niż 100 metrów od granicy następujących obiektów chronionych:

a) szkół i innych placówek oświatowych i opiekuńczych,

b) obiektów kultu religijnego,

c) dworców kolejowych, autobusowych,

d) obiektów sportowych, na których odbywają się masowe imprezy sportowe

– w przypadku uzyskania na daną lokalizację zgody zarządzającego określonym obiektem chronionym."

W ocenie Sądu użyte w cytowanym przepisie pojęcie "obiektu chronionego" należy wykładać w powiązaniu z przepisem art. 14 ust. 1 u.w.t. – w którym ustalono katalog obiektów (miejsc) w tym sensie "chronionych", iż zabrania się w nich sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych – a w rezultacie uznać trafność zarzutu Prokuratora, że § 2 lit. a Uchwały w istocie powtarza regulację art. 14 ust. 1 pkt 1 u.w.t. Takie powtórzenie jest, jak to już wyżej wspominano, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższego oraz wcześniejszych uwag należy uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale przede wszystkim art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633).

Mając wszystko to na uwadze należy podzielić stanowisko Prokuratora, iż powtórzenie w zaskarżonej uchwale regulacji ustawowych nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 12 ust. 2 u.w.t. i jako rażąco naruszające prawo skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności obarczonego tym błędem unormowania § 2 lit. a Uchwały.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, iż Rada wskazując w § 2 lit. b–d dodatkowe "obiekty chronione" działała bez podstawy prawnej – skoro przepis art. 14 ust. 6 u.w.t. wyraźnie dopuszcza możliwość wprowadzenia przez radę gminy, w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1–5 u.w.t. miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. W takim przypadku, w uznaniu Sądu, organowi gminy nie można zarzucić braku podstawy prawnej (upoważnienia) dla takiej regulacji, ale jedynie brak przywołania tej podstawy, która obiektywnie istnieje, w treści Uchwały – co też jest naruszeniem prawa, ale jedynie "nieistotnym" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie skutkującym nieważnością Uchwały. Wypada zauważyć, że powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w takiej wykładni art. 12 ust. 2 u.w.t., która przez użyte w tym przepisie pojęcie zasad usytuowania miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych nakazuje rozumieć określenie położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (tak trafnie wyrok NSA z dnia 18.03.1994 r., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73).

W ocenie Sądu nie jest również zasadny zarzut skargi co do braku dostatecznej jasności, precyzji i jednoznaczności użytego w § 2 in principio Uchwały określenia "w odległości mniejszej niż 100 m od granicy".

Należy w tym miejscu zauważyć, że absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego zasadniczo stanowią ideał, do którego należałoby zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie używanie zwrotów niedookreślonych (a w konsekwencji – nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. np. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie wyjaśniał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu analizowane określenie ("w odległości mniejszej niż 100 m od granicy") tego rodzaju wadliwością dotknięte nie jest, gdyż każde z użytych w nim słów z osobna, jak i wszystkie razem, są dostatecznie jasne na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego. Natomiast Sąd dopatrzył się braku uregulowania w § 2 Uchwały, w sposób precyzyjny i jasny, sposobu pomiaru wskazanej odległości, a ściślej – identyfikacji punktów, pomiędzy którymi należy dokonywać pomiaru. W tym zakresie zastrzeżenia może budzić już samo określenie "granicy obiektu chronionego" – w szczególności czy chodzi w tym przypadku o zewnętrzny obrys budynku (budowli) stanowiącego ów obiekt, czy raczej o granice posesji (działki), na której taki obiekt jest zlokalizowany. Jeszcze większe trudności wiążą się z ustaleniem – dla potrzeb pomiaru wymaganej odległości – jak należy rozumieć pojęcie "punktu sprzedaży". A mianowicie, czy pomiaru należy dokonywać np.: do granicy działki (posesji), na której taki punkt jest zlokalizowany; do ściany budynku (obiektu handlowego), w którym się mieści; do wejścia na tę posesję / do tego budynku, czy może do punktu kasowego lub innego punktu w przestrzeni. Powyższe niejasności związane z wykładnią sposobu ustalania odległości, o której mowa w § 2 in principio Uchwały, nakazują uznać, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak tego wymaga przepis art. 12 ust. 2 u.w.t.

Za trafne należy uznać stanowisko Prokuratora odnośnie niedopuszczalności uzależnienia lokalizacji miejsca sprzedaży (podawania) alkoholu od uzyskania zgody zarządzającego określonym obiektem chronionym (§ 2 in fine Uchwały). Przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16.10.2008 r., II SA/Rz 307/08, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29.09.2009, III SA/GI 455/09, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 01.09.2010 r., II SA/Go 550/10, CBOSA) – których tezy Sąd w składzie obecnym w pełni podziela – nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że taki warunek wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 u.w.t. W przepisie tym ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie.

Reasumując Sąd stwierdza, że przepis § 2 Uchwały w sposób istotny narusza prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 u.w.t.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, iż w dacie wyrokowania Uchwała była już aktem nieobowiązującym, nie zachodziła potrzeba zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.