Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 123/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni S. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 24 listopada 2021 r., nr XLVI/327/21 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Byczyna na rzecz strony skarżącej kwotę 300,00 zł (słownie złotych: trzysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię S. w B.; (dalej jako: Skarżąca, Strona) jest uchwała nr XLVI/327/21 z dnia 24 listopada 2021 r. Rady Miejskiej w Byczynie w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 30 stycznia 2018 r., nr XLVII/358/18 w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Byczyna przez podmioty inne niż Gmina oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji zwana dalej także uchwałą zmieniającą.

§ 1 zaskarżonej uchwał stanowi: “ W uchwale nr XLVlI/358/18 Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Byczyna przez podmioty inne niż Gmina oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, a także zakresu danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2018 r. poz. 329) oraz uchwale zmieniającej nr V/17/18 Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 28 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2019 r. poz. 136), wprowadza się następujące zmiany:

1) § 4 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

"Kontrole, o których mowa w ust. 1 przeprowadzają pracownicy Urzędu Miejskiego w Byczynie, inne osoby fizyczne niebędące pracownikami Urzędu lub reprezentujące podmioty zewnętrzne, na podstawie upoważnień wydanych przez Burmistrza Byczyny.";

2) § 4 ust. 3 otrzymuje brzmienie:

"Osoby upoważnione przez Burmistrza Byczyny zawiadamiają organ prowadzący i dyrektora jednostki o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz wnioskują o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę wykorzystania dotacji w terminie co najmniej 14 dni poprzedzających planowaną kontrolę.".

Brzmienie pozostałych zapisów uchwały zmienianej pozostały bez zmian (§ 2 uchwały zmieniającej).

Pismem z dnia 11 marca 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, które wpłynęło do Rady Miejskiej w Byczynie Spółdzielnia wniosła skargę na uchwałę nr XLVI/327/21. Pismo to zostało następnie przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu według właściwości. W skardze Skarżąca podniosła liczne zastrzeżenia co do zgodności z prawem § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, kwestionując przede wszystkim możliwość udzielenia przez burmistrza upoważnienia do kontroli osobom fizycznym niebędącym pracownikami urzędu lub reprezentujące podmioty zewnętrzne. Skarżąca podnosiła, że zapis ten jest niezgodny z prawem, a w szczególności z art. 36 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, który dotyczy kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a także art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r - kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r o pracownikach samorządowych. Wskazany art. 36 ustawy z 27 października 2017r o finansowaniu zadań oświatowych mówi o tym, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21 ww. ustawy może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21. Powołując się na wyjaśniania Katarzyny Koszewskiej, Dyrektora Departamentu Kształcenia Ogólnego Ministerstwa Edukacji i Nauki, Skarżąca wskazywała, że "prawodawca w ten sposób wyczerpująco wypowiedział się w kwestii podmiotu uprawnionego do kontroli i usytuował go w strukturze konkretnych organów władzy publicznej, opisanych ustawą zasadniczą i przepisami ustaw samorządowych. Podnosiła – w ślada za ww. wyjaśnieiami Ministrestwa Edukacji i Nauki, że ustawa reguluje też krąg osób uprawnionych do przetwarzania danych osobowych i niedopuszczalne jest, żeby taki wgląd do informacji poufnych i wrażliwych miała osoba z zewnątrz struktury samorządowej. Ponadto, zgodnie z art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w formie papierowej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów, przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań, z oryginałem. Jest to zapis, który również nie daje możliwości upoważnienia do kontroli w swoim imieniu osób innych niż pracownicy urzędu. Skarżąca argumentowała również, że zgodnie z art. 30 ustawy z 21 listopada 2008 r o pracownikach samorządowych, pracownik samorządowy ma zakaz wykonywania zajęć sprzecznych z tymi świadczonymi w ramach obowiązków służbowych. Status pracownika samorządowego ma zapewnić gwarancję niezależności. W przypadku osoby z firmy zewnętrznej, nie może być mowy o gwarancji niezależności, bowiem działalność firmy zewnętrznej uzależniona jest od osiągania zysku, a nie koniecznie od bezstronności i rzetelności. Mając powyższe na uwadze wskazała, że uchwała podjęta została niezgodnie z prawem. Ponadto, uchwałę podjęto w celu przeprowadzenia kontroli w jednej tylko placówce, tj. [...] Przedszkolu [...] prowadzonym przez Skarżącą. Na dowód powyższego przedłożyła upoważnienia do kontroli wydane przez Burmistrza Gminy Byczyna udzielone podmiotowi zewnętrznemu do przeprowadzenia kontroli w placówce prowadzonej przez Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zaskarżoną uchwałą nr XLVI/327/21 z dnia 24 listopada 2021 Organ wprowadził dwie zmiany do uchwały nr XLVII/358/18 z dnia 30 stycznia 2018 r. tj.:

1. Zmieniono zapis § 4 ust. 2 uchwały, który w skardze kwestionuje Skarżąca Spółdzielnia a polegający na umożliwieniu przeprowadzania kontroli, w tym kontroli u Skarżącej przez pracowników Urzędu Miejskiego oraz inne osoby fizyczne niebędące pracownikami Urzędu lub reprezentujące podmioty zewnętrzne, na podstawie upoważnień wydanych przez Burmistrza Byczyny. W tym zakresie Skarżąca bez podstawy prawnej uważa, że kontrole mogą wykonywać wyłącznie pracownicy Urzędu odmawiając prawa do takich kontroli podmiotom spoza Urzędu pomimo prawidłowego umocowania przez Burmistrza.

2. Zmieniono niekwestionowany w skardze zapis § 4 ust. 3 uchwały, który wydłuża termin z 7 dni do 14 dni - powiadomienie o zamiarze kontroli, a który to termin wynika wprost z zapisów ustawowych.

Nadto organ wskazał, że jedynym aktem prawnym regulującym kwestię związaną z przeprowadzaniem kontroli jest ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, która nie zawiera przepiów regulujaych kto ma przeprowadzić stosowną kontrolę w placówce oświatowej – pracownik urzędu czy inny podmiot. Gdyby ustawodawca podzielał koncepcję Skarżącej, iż kontrolę może przeprowadzić wyłącznie pracownik Urzędu to w ustawie dokonałby takiego zapisu, a faktycznie zapis ustawy mówi wyłącznie w art. 36 ww. ustawy o osobie kontrolującej. Również ustawa o finansach publicznych nie zawiera takich norm. Nadto Skarżąca nie podała podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek aby kontrolującym był pracownik organu.

Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje bowiem została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Bycznie nr LI/365/22 z dnia 30 marca 2022 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z dnia 9 kwietnia 2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., sygn. akt I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących, a organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową.

Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała XLVI/327/21 z dnia 24 listopada 2021 r. Rady Miejskiej w Byczynie w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 30 stycznia 2018 r., nr XLVII/358/18 w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Byczyna przez podmioty inne niż Gmina oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji zwana dalej także uchwałą zmieniającą. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 26 listopada 2021 r. pod poz. 2938 i weszła w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (§ 4 uchwały). Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz.1875 z poźn. zm.) zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2021, poz. 1930). zwana dalej ustawą o finansowaniu zadań oświatowych.

Na wstępie niniejszych rozważań Sądy wyjaśnia, że uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, iż po stronie Skarżącej wystąpił interes prawny. W tym miejscu należy wyjaśnić, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zastosowanie w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (Andrzej Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Innymi słowy kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę skarżący musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, iż Skarżąca prowadzi [...] Przedszkole [...] w B., któremu udzielono dotacji. Skoro Skarżąca jest organem prowadzącym na terenie Gminy Byczyna placówkę, której przysługują dotacje oświatowe to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Byczynie.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Wystarczające jest bowiem, w ocenie Sądu, wykazanie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a sytuacją prawną Skarżącej rozumianą w rozpatrywanej sprawie w ten sposób, że kwestionowane normy prawne kształtują, regulują kwestie związane z przeprowadzeniem kontroli wykorzystania dotacji, której beneficjentem jest Skarżąca. Zatem kwestionowane przez nią normy prawa miejscowego, przekładają się na ich indywidualną sytuację, zaś skarga nie nosi cech actio popularis.

Przystępując do kontroli zaskarżonej części uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że uchwała podjęta przez organ stanowiącym nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 38 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 799/18).).

W ocenie Sądu, analiza brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, prowadzi do wniosku, że delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie, nie obejmuje prawa do tworzenia w drodze uchwały, wydanej w oparciu o tenże przepis, autonomicznego kręgu podmiotów upoważnionych do przeprowadzania kontroli. Ustawodawca w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zawarł upoważnienie do ustalenia trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Z kolei tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol (red.): Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Zważywszy, że termin "kontrola" jest rozumiany jako porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, to zwrot: "ustala tryb kontroli" na gruncie ww. przepisów należy – w ocenie Sądu - rozumieć jako określenie zasad i sposobu postępowania w trakcie czynności kontrolnych, czyli tzw. porównawczych, prowadzących do ustalenia danego stanu faktycznego, jakim jest sposób wykorzystania dotacji. Do tak określonych zasad i sposobu procedowania kontrolnego nie można zaliczyć regulacji dotyczących wskazania w treści uchwały podmiotów upoważnionych do przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji. W tym miejscu w ocenie Sądu należy zwrócić szczególną uwagę na brzmienie art. 36 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który stanowi, że to organ dotujący może kontrolować prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15 -21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 ustawy. Kwestie związane z reprezentowaniem organu dotującego w trakcie prowadzonej kontroli nie zostały wprawdzie odrębnie w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niemniej jednak kwestie te nie zostały też objęte art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W ocenie Sądu zapis uchwały stanowiący, że kontrole przeprowadzają pracownicy Urzędu Miejskiego w Byczynie, inne osoby fizyczne niebędące pracownikami Urzędu lub reprezentujące podmioty zewnętrzne, na podstawie upoważnień wydanych przez Burmistrza Byczyny, wykracza poza przyznane uprawnienie podnoszące się do trybu ustalanie kontroli, a nadto narusza w ocenie Sądu także art. 36 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który stanowi, że to organ dotujący kontroluje prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji. Tworzenie w uchwale autonomicznego kręgu podmiotów upoważnionych do przeprowadzania kontroli, czy też powielanie zapisów ustawowych odnoszących się do wskazywania podmiotów, które mogą działać w imieniu organu dotującego uznać należy za nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. To organ dotujący, w tym przypadku gmina działająca przez swój organ wykonawczy, jakim jest odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent, jest organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli, zaś przepisy uchwały dotyczące trybu przeprowadzania kontroli nie mogą ingerować w sferę reprezentacji organu dotującego w trakcie przeprowadzania kontroli. Kwestie te należą do sfery organizacyjnej organu dotującego działającego poprzez swój organ wykonawczy, a tym samym pozostają poza kompetencjami normotwórczymi wyznaczonymi organowi stanowiącemu gminy przez przepis art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który to przepis podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem stanowienia materii nie wymienionych w delegacji ustawowej. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że upoważnienia do przeprowadzania kontroli powinno pochodzić od gminy działającej poprzez organ wykonawcy. W świetle przepisów ustawowych organem dotującym jest dana gmina. Nie można jednak wykluczyć, że gmina działająca poprzez swój organ wykonawczy, jakim jest odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent przeprowadzi kontrolę wykorzystania dotacji bez posługiwania się podmiotami trzecimi. Zaś zaskarżona regulacja zwarta w uchwale zmieniającej mogłaby być odczytywana jako pozbawienie ustawowo umocowanego organu wykonawczego kompetencji kontrolnych, bowiem w świetle zakwestionowanego zapisu uchwały, kontrolę przeprowadzaj podmioty, wskazane w uchwale, na podstawie stosownego upoważnienia Burmistrza. Nie wskazano natomiast na możliwość przeprowadzania kontroli przez sam organ wykonawczy. Podsumowując, w ocenie Sądu wskazywanie w uchwale dotyczącej trybu przeprowadzania kontroli, na osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli należy uznać za nieprawidłowe. Kwestie te należą bowiem do sfery kompetencji (dotyczą określenia podmiotów posiadających kompetencje do przeprowadzenia kontroli), a nie trybu przeprowadzania kontroli. Sfera kompetencji nie powinna być natomiast dowolnie subregulowana przepisami uchwały. Prawodawca wskazując na organ dotujący jako organ uprawniony do przeprowadzenia kontroli w sposób klarowny wypowiedział się w kwestii podmiotu uprawnionego do kontroli i usytuował go w strukturze konkretnych organów władzy publicznej, opisanych ustawą zasadniczą i przepisami ustaw samorządowych. W ocenie Sądu z faktu powyższego wynika także bezwzględny obowiązek działania organu uprawnionego do wykonywania kontroli na podstawie i w granicach prawa. Natomiast zasady dotyczące przedstawicielstwa administracyjnego gminy, w tym jej organu wykonawczego zawarte są m.in. w przepisach odrębnych takich jak ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o pracownikach samorządowych itp. W szczególności, jako potencjalnie autonomicznej normy w tym obszarze nie należy interpretować przepisu art. 36 ust. 2 ww. ustawy. Zakres normatywny tego przepisu, na tle całokształtu przepisów ustawy, dotyczy bowiem jedynie konkretnych czynności technicznych związanych z określeniem trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, tj. określenia czynności prowadzących do ujawnienia prawidłowości lub nieprawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w tym zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie odnosi się natomiast do kwestii delegowania przez organ dotujący przyznanych mu ustawowo uprawnień kontrolnych.

Odnosząc się z kolei do § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, ktory stanowi, że § 4 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "Osoby upoważnione przez Burmistrza Byczyny zawiadamiają organ prowadzący i dyrektora jednostki o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz wnioskują o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę wykorzystania dotacji w terminie co najmniej 14 dni poprzedzających planowaną kontrolę.", należy wskazać, iż już sam organ w odpowiedzi na skargę wskzał, że termin zawiadomienia wynika wprost z przepsiów ustawowych. Jak wynika z treści art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. zapis narusza zakaz powtarzania w uchwale zapisów ustawy.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do informacji przekazanej na rozprawie, a dotyczącej uchylenia zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Byczynie, wyjaśnić należy, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Należy przy tym zauważyć, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są bowiem dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko prezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, bowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13). Skoro bowiem nie można skutecznie cofnąć skargi, jeżeli to spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, to tak samo nie można mówić o bezprzedmiotowości, jeżeli sąd dysponuje możliwością orzeczenia o wadliwości aktu (uchwały) od chwili jego podjęcia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, pomimo iż doszło do uchylenia przedmiotowej uchwały mocą uchwały podjętej przed datą orzekania przez Sąd, przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia. Utrata mocy zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie badaniu jej legalności. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (por. wyroki NSA: z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi, Skarżąca nie wykazała bowiem innych kosztów poniesionych w związku z przedmiotowym postępowaniem sądowym

Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.