Postanowienie NSA, sygn. akt II GPS 2/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Odmówiono podjęcia uchwały
Powołane przepisy: article: art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Janusz Drachal (sprawozdawca) Stanisław Gronowski Edward Kierejczyk Andrzej Kisielewicz Andrzej Kuba (współsprawozdawca) Cezary Pryca Protokolant: Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2008 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 665/07 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r., nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 465/07, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: Czy 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, czy też terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego? postanawia: odmówić podjęcia uchwały.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r. – sygn. akt II GSK 465/07 Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił o rozstrzygnięcie przez skład powiększony tego Sądu zagadnienia prawnego: "czy 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, czy też terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego".

Powołane zagadnienie prawne, budzące – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - poważne wątpliwości, powstało w toku rozpoznawania przez ten Sąd skargi kasacyjnej wniesionej przez R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 665/07, oddalającego jego skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w sprawie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów.

W sprawie tej Okręgowa Rada Adwokacka w C. uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. wpisała R. P. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w C.

Następnie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm. - także jako: Prawo o adwokaturze) sprzeciwił się temu wpisowi, gdyż - w jego ocenie - zainteresowany nie odbył, przed złożeniem egzaminu adwokackiego, aplikacji adwokackiej w wymiarze czasu wskazanym w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że od wpisu na listę aplikantów adwokackich, do dnia egzaminu adwokackiego upłynęły 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni. Jest to okres znacznie krótszy niż przewiduje Prawo o adwokaturze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości co do wykładni art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, który, zdaniem Sądu, jest normą prawa materialnego, nie można zatem przyjąć, że okres trwania aplikacji może być skracany przez Okręgowe Rady Adwokackie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisów regulujących właściwość rzeczową. Przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze uprawnienia do sprzeciwienia się wpisowi na listę adwokatów nie oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ ten w ramach dekoncentracji uprawnień w administracji nie może udzielić pracownikom kierowanej przez siebie jednostki upoważnień do załatwiania określonych zadań przypisanych temu organowi.

R. P. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - także jako: p.p.s.a.,) złożył od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę kasacyjną z dnia [...] października 2007 r. zarzucając temu wyrokowi:

1) naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze w związku z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199) polegające na nieuwzględnieniu zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu A. K. w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji powołana była sekretarz stanu B. K., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 241/06/DO w sprawie ustalania zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości - przyznającego uprawnienie do stałego zastępstwa Ministra Sprawiedliwości, poprzez nieuwzględnienie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu A. K. w sytuacji, gdy do zastępstwa Ministra Sprawiedliwości w sprawach związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi powołany był podsekretarz stanu K. J., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

3) naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu tak przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, okoliczności, że podsekretarz stanu A. K. nie był, jako sędzia delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości, pracownikiem tego Ministerstwa;

4) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 268a k.p.a. polegające na jego wadliwym zastosowaniu i błędnej interpretacji przejawiającej się uznaniem podsekretarza stanu A. K. za pracownika Ministerstwa Sprawiedliwości, podczas gdy A. K. nie jest i nigdy nie był pracownikiem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a powierzone mu przez Ministra Sprawiedliwości zadania wykonywał jako sędzia (pracownik swego macierzystego Sądu), w wyniku oddelegowania do pełnienia czynności administracyjnych w Ministerstwie, wskutek czego upoważnienie do wydania decyzji o sprzeciwie nie mogło być skutecznie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., który odnosi się jedynie do pracowników zatrudnionych przez organ wydający decyzję, zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

5) naruszenie art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do czasu odbywania aplikacji adwokackiej nie zalicza się okresu wykonywanej przez egzaminowanego aplikanta adwokackiego pod nadzorem wyznaczonego patrona praktyki zawodowej, podczas gdy przyjęcie wykładni zawartej w załączonym do uzupełnienia skargi wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt I PA 1/92 prowadzi do wniosku o prawidłowości zaliczenia tego okresu przy ustalaniu czasu trwania aplikacji adwokackiej;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie przy dokonywaniu na podstawie kryteriów z art. 65 Prawa o adwokaturze oceny skarżącego - kandydata do wykonywania zawodu adwokata;

7) naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą złożenia sprzeciwu może być powołanie się na przepis art. 76 ust. 1 tejże ustawy, podczas gdy sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata (np. brak nieskazitelnego charakteru, karalność), na co wskazuje wynikający z Prawa o adwokaturze system nadzoru nad adwokaturą, w ramach którego ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 tejże ustawy przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna) nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze; tym samym przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za Ministrem Sprawiedliwości wykładnia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, przez którą uniemożliwia się powstanie skutków prawnych uchwały okręgowej rady adwokackiej (organu izby adwokackiej) o wpisie na listę adwokatów, stanowi wyraźne naruszenie sytemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest wynikająca z art. 17 Konstytucji RP autonomia samorządów zawodowych;

8) naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w rażąco nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby W., Izby K. oraz Izby W., mimo iż w chwili przystąpienia do egzaminu adwokackiego nie upłynął w ich przypadku okres 3 lat i 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia ślubowania, co naruszyło słuszny interes skarżącego i miało decydujący wpływ na wydanie decyzji o sprzeciwie, zwłaszcza że uchwalona w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 149, poz. 1075) zmieniła art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361), dyskryminujący dotąd aplikantów adwokackich, którzy rozpoczęli aplikację adwokacką przed wejściem w życie tegoż art. 5.

Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2008 r. R. P. przedstawił jako nowe uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie dostrzegł, że wyrażenie sprzeciwu przeciwko wpisowi skarżącego na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w C. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze.

W toku rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie odwoławczym skład orzekający powziął przedstawioną na wstępie wątpliwość prawną i postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r. (II GSK 465/07) odroczył rozprawę, przekazując jednocześnie tę wątpliwość do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

W tej sytuacji w sprawie zajął stanowisko Prokurator Krajowy, który pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]) wniósł o podjęcie uchwały stwierdzającej, że "30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) nie jest ani terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, ani też terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego".

W sprawie przedstawił stanowisko również skarżący R. P., który w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł o stwierdzenie, iż "30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawę prawną do przedstawienia omawianego zagadnienia prawnego stanowił art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznawana sprawa, a ściślej sprawa, na tle której zostało przedstawione zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wymaga zbadania przede wszystkim na płaszczyźnie stosowania przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sformułowane pytanie prawne powstało bowiem w związku z zarzutem naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości 30 – dniowego terminu do wyrażenia przez ten organ sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Ta jednakże kwestia prawna (tj. okoliczność naruszenia wskazanego terminu) nie była przez stronę skarżącą podnoszona ani w skardze do sądu pierwszej instancji, ani w skardze kasacyjnej złożonej w ustawowym terminie. Kwestia ta została podniesiona po raz pierwszy w piśmie procesowym R. P., skierowanym do Sądu kilka miesięcy po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, a nazwanym przez zainteresowanego - "Uzupełnieniem uzasadnienia podstaw kasacyjnych".

Tak więc w pierwszej kolejności zbadania wymaga okoliczność, czy przedstawienie przez R. P. zarzutu naruszenia wspomnianego 30 – dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości jest w istocie jedynie "przytoczeniem nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych" jak wymaga tego art. 183 § 1 ustawy procesowej, czy też stanowi nowy zarzut skargi kasacyjnej. W świetle ustaleń w tym zakresie zbadania będzie wymagała również dopuszczalność podjęcia uchwały zawierającej odpowiedź na przedstawione pytanie prawne w kontekście koniecznego związku ewentualnej uchwały z rozpoznawaną sprawą (art. 187 p.p.s.a.).

W wyniku reformy sądownictwa administracyjnego przyjęto jako zasadę, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej z tym jednak, że z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania w sprawie. Nieważność taka, stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a. zachodzi gdy: droga sądowa była niedopuszczalna; strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw oraz gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

Poza tymi przypadkami (nieważność postępowania) sądowi odwoławczemu, w przeciwieństwie do sądu pierwszej instancji, nie wolno wykraczać poza granice zaskarżenia. Jest to modelowa zasada sądowej kontroli sprowadzająca się do tego, że granice tej kontroli wyznacza strona (uczestnik) postępowania kasacyjnego. Zakres zaskarżenia oraz żądania kasacji strona zakreśla w skardze kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, ograniczonym tzw. przymusem adwokackim oraz terminem, po upływie którego środek ów jest niedopuszczalny.

Realizacja wspomnianego prawa strony do określenia granic skargi kasacyjnej i tym samym do określenia zakresu sprawy poddanej kognicji sądu odwoławczego, polega – w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. - na tym, że strona wnosząca ów środek zaskarżenia po pierwsze powinna powołać konkretny przepis prawa, który jej zdaniem został naruszony zaskarżonym orzeczeniem i po drugie wskazać na czym to naruszenie polegało. Dopiero tak skonstruowana skarga kasacyjna pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwie ocenić zakres żądań podmiotu wnoszącego tę skargę. Dla wyznaczenia granic rozpoznania sprawy nie wystarczy jedynie przytoczenie normy lub przepisu prawa. Normy prawne z istoty swej regulują złożone zjawiska społeczne i tym samym dotyczą wielu różnych kwestii. Uwaga ta odnosi się również do art. 69 ust 2 Prawa o adwokaturze, bowiem przepis ten: ustanawia określony środek nadzoru, wskazuje organ uprawniony do jego zastosowania, określa formę prawną działania organu w tym zakresie, a także wskazuje termin do zastosowania powołanego środka prawnego. Tak więc w skardze kasacyjnej konieczne jest wskazanie, o którą z wymienionych kwestii chodzi w sprawie i uzasadnienie zarzutu w tym zakresie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę – jak wskazano - nieważność postępowania. Pewnym rozluźnieniem koniecznych rygorów w tym zakresie jest prawo strony do przytoczenia tylko nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Innymi słowy chodzi o to, by stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Tym niemniej muszą to być nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, zaś zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne nawet na rozprawie, co z pewnością nie byłoby zgodne z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

W zakresie formułowania podstaw kasacyjnych orzecznictwo sądowe wyznaczyło wyraźne reguły. Tak np. w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. – sygn. akt I OSK 1058/06 NSA wskazał, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość. Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2005 r. – sygn. akt I FSK 119/05, a także w wyroku z dnia 15 października 2004 r. – sygn. akt FSK 584/04, NSA podkreślił, że z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika wprost, iż w uregulowaniu tym chodzi o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Sąd ten stwierdził także, iż uzupełnienie podstaw kasacji po wniesieniu skargi kasacyjnej jest możliwe, tylko jeśli zostanie dokonane w terminie zakreślonym do złożenia skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 20 września 2005 r.- I OSK 41/05). Artykuł 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. pozwala stronie na przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Podkreśla to tylko ścisły rygor postawiony skardze w art. 176 p.p.s.a. i oznacza, że przytoczone podstawy kasacyjne w sposób odpowiadający warunkom wynikającym z art. 174 powoływanej ustawy, nie mogą być uzupełnione lub zmienione, a wyjątkowo tylko dopuszczane jest ich nowe uzasadnienie w dalszym toku postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 29 września 2004 r. - OSK 200/04). Także w postanowieniu z dnia 13 maja 2004 r. (OSK 56/04) akcentowano, że strona ma prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w postaci nowej argumentacji. Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie uprawnia natomiast do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania). Również w wyroku z dnia 19 października 2006 r. (I FSK 104/06) wyrażono pogląd, iż strona ma prawo przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie jest natomiast dopuszczalne formułowanie w takim piśmie nowych podstaw kasacyjnych, których wcześniej nie powołano w skardze kasacyjnej.

Trzeba w związku z tym podkreślić, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest wyraźne i stabilne. Kwestia zakresu zaskarżenia w sądowym postępowaniu odwoławczym nie budzi także wątpliwości w doktrynie. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną. Także w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przy takim rozumieniu przez NSA podstaw skargi kasacyjnej i obowiązku odniesienia się przez sąd drugiej instancji do zarzutów, podniesionych w tego rodzaju skardze, a także z uwagi na kontrolę legalności, jaką sądy administracyjne sprawują nad działalnością administracji publicznej, przepisy art. 174 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. nie naruszają konstytucyjnego prawa do sądu. Nie ograniczają one bowiem możliwości uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego. Nie zamykają drogi do uzyskania wyroku sądu drugiej instancji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. – sygn. akt SK 63/05).

Oceniając rozpoznawaną sprawę z tego punktu widzenia nie można nie zauważyć, że R. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. którą Minister Sprawiedliwości stosownie do art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 4 i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) sprzeciwił się wpisowi na listę adwokatów Izby C., dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] grudnia 2006 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 69 ust. 2 p.o.a. w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r., nr 24 poz. 199) polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Podsekretarza Stanu A. K., w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji powołana była Sekretarz Stanu B. K. i tym samym – w ocenie skarżącego - decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),

- naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 241/06/DO w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości przyznającego uprawnienie do stałego zastępstwa Ministra Sprawiedliwości, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Podsekretarza Stanu A. K., w sytuacji, gdy do zastępstwa Ministra Sprawiedliwości w sprawach związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi powołany był Podsekretarz Stanu K. J., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

- naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do czasu odbywania aplikacji adwokackiej nie zalicza się okresu wykonywanej przez egzaminowanego aplikanta adwokackiego pod nadzorem wyznaczonego patrona praktyki zawodowej,

- naruszenie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze polegające na tym, że wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata - takie jak brak nieskazitelnego charakteru, karalność itp. Tym samym - w ocenie skarżącego - przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia art. 69 ust. 2 p.o.a., przez którą uniemożliwia się powstanie skutków prawnych uchwały okręgowej rady adwokackiej, (organu izby adwokackiej) o wpisie na listę adwokatów stanowi wyraźne naruszenie systemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest wynikająca z art. 17 Konstytucji autonomia samorządów zawodowych;

- naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister w podobnym stanie faktycznym nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby W., Izby K. oraz Izby W.

W skardze kasacyjnej z dnia [...] października 2007 r. wniesionej w tej sprawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r. (VI SA/Wa 665 /07) R. P. zarzucił:

- po pierwsze - naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze w związku z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199) polegające na nieuwzględnieniu zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu A. K. w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji powołana była sekretarz stanu B. K., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- po drugie - naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 241/06/DO w sprawie ustalania zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości - przyznającego uprawnienie do stałego zastępstwa Ministra Sprawiedliwości, poprzez nieuwzględnienie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu A. K. w sytuacji, gdy do zastępstwa Ministra Sprawiedliwości w sprawach związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi powołany był podsekretarz stanu K. J., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- po trzecie - naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu, okoliczności, że podsekretarz stanu A. K. nie był, jako sędzia delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości, pracownikiem tego Ministerstwa;

- po czwarte - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 268a k.p.a. polegające na uznaniu podsekretarza stanu A. K. za pracownika Ministerstwa Sprawiedliwości, podczas gdy A. K. nie jest i nigdy nie był pracownikiem organu, zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- po piąte - naruszenie art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do czasu odbywania aplikacji adwokackiej nie zalicza się okresu wykonywanej przez egzaminowanego aplikanta adwokackiego pod nadzorem wyznaczonego patrona praktyki zawodowej, podczas gdy przyjęcie wykładni zawartej w załączonym do uzupełnienia skargi wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt I PA 1/92 prowadzi do wniosku o prawidłowości zaliczenia tego okresu przy ustalaniu czasu trwania aplikacji adwokackiej;

- po szóste - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie przy dokonywaniu na podstawie kryteriów z art. 65 Prawa o adwokaturze oceny skarżącego - kandydata do wykonywania zawodu adwokata;

- po siódme - naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą złożenia sprzeciwu może być powołanie się na przepis art. 76 ust. 1 tejże ustawy, podczas gdy sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata (np. brak nieskazitelnego charakteru, karalność), co stanowi wyraźne naruszenie sytemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest wynikająca z art. 17 Konstytucji RP autonomia samorządów zawodowych;

- po ósme - naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w rażąco nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister w podobnych warunkach nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby W., Izby K. oraz Izby W.

Zakres zarzutów przedstawiony w skardze kasacyjnej pokrywa się z zarzutami skargi wniesionej do sądu pierwszej instancji. Dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2008 r. R. P. – pod tytułem nowego uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze - podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie dostrzegł, iż wyrażenie sprzeciwu przeciwko wpisowi skarżącego na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w C. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Zainteresowany podkreślił, że uchwała wraz z jego aktami osobowymi wpłynęła do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu 10 stycznia 2007 r. Decyzję Ministra Sprawiedliwości opatrzono datą 8 lutego 2007 r., wysłano dnia 9 lutego 2007 r., zaś doręczono skarżącemu i Okręgowej Radzie Adwokackiej w C. w dniu 14 lutego 2007 r. Zdaniem skarżącego skoro w terminie 30 dni, określonym w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, decyzja została jedynie sporządzona, ale jej nie doręczono, to sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - także doręczenie decyzji.

Mówiąc najogólniej sytuacja prawna występująca na tle badanej sprawy wygląda w ten sposób, że R. P. zaskarżył do sądu pierwszej instancji decyzję Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie z podanych wyżej powodów, nie wspominając w ogóle na temat 30 – dniowego terminu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Następnie z tych samych powodów zaskarżył skargą kasacyjną wydany w sprawie wyrok, także nie wspominając nic o kwestii "terminu". Później zaś – tj. po upływie ok. 4 miesięcy (znacznie po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej) - postawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzut, iż Sąd ten istotnie naruszył prawo, ponieważ z własnej inicjatywy nie zbadał kiedy zainteresowany otrzymał kwestionowaną decyzję i nie wyeliminował tej decyzji z obrotu prawnego.

W świetle przedstawionych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w badanej sprawie nie mamy do czynienia z podaniem nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., ale z zupełnie nowym zarzutem (nową podstawą), który jako podniesiony po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej jest niedopuszczalny.

Problematykę tzw. uchwał konkretnych regulują przede wszystkim przepisy art. 187 p.p.s.a. Stanowią one m. in., że w sytuacji gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zaś w danej sprawie wiążąca.

Przedstawiona norma prawna podkreśla zatem ścisły związek pomiędzy zadanym pytaniem prawnym (ściślej odpowiedzią na nie) a jego zastosowaniem w danej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Innymi słowy ewentualna uchwała rozstrzygająca zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości musi stanowić bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w której dana wątpliwość prawna została podniesiona.

Wspomniana zależność pomiędzy sprawą a pytaniem prawnym była i jest podkreślana zarówno w orzecznictwie, jaki i w literaturze. Warto w tym miejscu przypomnieć postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. – sygn. akt I FPS 3/05 odmawiające podjęcia żądanej uchwały (ONSA 2006 r. z. 3, poz. 72). Sąd w orzeczeniu tym stanął na stanowisku, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekazując w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej do formułowania zagadnienia prawnego, które nie ma ścisłego związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. W przeciwnym razie wystąpienie tego składu miałoby charakter abstrakcyjny. Skoro zagadnienie prawne formułowane w indywidualnej sprawie (art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) musi być ściśle osadzone w jej realiach faktyczno-prawnych, to niepodważenie tych realiów w skardze kasacyjnej – zdaniem NSA - wyłącza możliwość sięgnięcia do tych okoliczności przez Sąd zadający pytanie.

Zagadnieniem tym zajmowali się również R. Hauser i A. Kabat w artykule "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych" (Państwo i Prawo 2004 r. z. 2 poz. 22). Zdaniem autorów z treści art. 187 § 1 p.p.s.a. wynika w sposób niewątpliwy, że ustawodawca łączy ściśle procedurę rozstrzygania zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości z rozpoznawaniem przez NSA konkretnej sprawy. Przedmiotem wystąpienia składu orzekającego NSA mogą być tylko takie wątpliwości prawne, które wyłonią się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej (zażalenia). Skład orzekający NSA, przedstawiając poważne wątpliwości prawne do rozstrzygnięcia, powinien nawiązać bezpośrednio do okoliczności faktycznych sprawy oraz do przepisów prawnych, które są źródłem wątpliwości i jednocześnie wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w sprawie. Za niedopuszczalne należy uznać zwrócenie się o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w sytuacji, gdy występujące wątpliwości nie są bezpośrednio związane z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Prawidłowa wykładnia art. 187 § 1 p.p.s.a. uzasadnia również wyłączenie możliwości przedstawienia do wyjaśnienia "wątpliwego" zagadnienia prawnego, które wprawdzie wystąpiło przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy, jednak nie ma dla niej rozstrzygającego znaczenia.

Na tle przedstawionej argumentacji, w badanej sprawie nie jest - w ocenie NSA - prawnie dopuszczalne podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne. Jak wykazano, zgłoszona wątpliwość prawna jest związana wyłącznie z zarzutem, który został podniesiony nie w skardze kasacyjnej, lecz w piśmie procesowym stanowiącym niedopuszczalne poszerzenie granic złożonego środka odwoławczego. Skoro zatem zarzut ten nie może być rozpoznany przez sąd odwoławczy, a w nim właśnie zawarta jest omawiana wątpliwość prawna, to ewentualne rozstrzygnięcie tej wątpliwości nie będzie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 267 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).