Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1287/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 34 ust. 4, art. 33, art. 35
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska(sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania jest skarga J. J. (dalej jako: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej jako: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, organ odwoławczy) z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 z sankcjami w okresie trzech lat.

Opisaną wyżej decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał

w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego Agencji, organ pierwszej instancji) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2014 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności za gospodarowanie na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania dla czterech działek o łącznej powierzchni 21,46 ha.

Jak następnie wskazał organ odwoławczy, gospodarstwo rolne skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu, zrealizowanej przez podmiot zewnętrzny. Kontrola została przeprowadzona w dniach [...] sierpnia 2014 r. (lustracja w terenie) i [...] września 2014 r. (pomiar na ortofotomapie). W jej wyniku ustalono, że działki rolne "A" i "B" mają areał w wysokości zadeklarowanej przez skarżącą, to jest odpowiednio [...] i [...] ha.

Z kolei, w przypadku działki rolnej "D", stwierdzone zostały nieprawidłowości skutkujące uznaniem, że działka ta ma areał zaledwie [...]ha zamiast zadeklarowanej powierzchni [...]ha. Natomiast działka rolna "C", o powierzchni upraw zadeklarowanej na poziomie [...]ha, nie została skontrolowana z uwagi na brak dokumentacji.

Wobec składanych przez skarżącą zastrzeżeń co do wyników kontroli na miejscu, inspektorzy terenowi Agencji podjęli w dniu [...] kwietnia 2015 r. nieudaną,

z uwagi na ilość zalegającego śniegu, próbę kontroli wielkości działki rolnej "D". Stwierdzili jednak, że na działkach ewidencyjnych objętych działką rolną "D" [...] widoczne były ślady usuwania młodych drzew i krzewów, zaś na działce [...] ujawnili usunięcie co najmniej kilkuletnich drzew.

Dnia [...] kwietnia 2015 r. inspektorzy terenowi Agencji przeprowadzili ponowną kontrolę areału działki rolnej "D". W jej wyniku ustalili, że rzeczywisty areał działki to [...]ha. Ponadto stwierdzili szereg nieprawidłowości: obszar tymczasowo niekwalifikujący się do przyznania płatności, zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania oraz niespójność działki rolnej.

W odpowiedzi na kolejne wezwanie organu pierwszej instancji skarżąca złożyła korektę wniosku z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie deklaracji działki rolnej "C" położonej na działce [...], o powierzchni [...]ha.

W dniu 9 czerwca 2015 r. przeprowadzona została przez inspektorów terenowych kontrola działki rolnej "C". W jej wyniku stwierdzono, że rzeczywisty areał działki wynosi [...]ha. Dodatkowo działka była obarczona nieprawidłowościami: obszar przejściowo niekwalifikujący się do płatności i zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Inspektorzy w uwagach do wyniku kontroli wskazali, że działka rolna "C" została zmierzona w trzech częściach, odpowiednio o powierzchni: 4,24 ha, 0,32 ha i 1,22 ha. Pozostała część działki stanowiła obszar niekwalifikujący się do przyznania płatności z uwagi na występujące na niej zadrzewienia, krzewy

i karczowiska.

W dniu [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w K. wydał decyzję nr [...], odmawiającą przyznania płatności finansowej

z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 z sankcjami w okresie trzech lat.

Utrzymując mocy to rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni gruntów uprawniających do otrzymania płatności. Odmowa przyznania płatności

była spowodowana znaczną różnicą pomiędzy zadeklarowanym areałem działek rolnych "C" i "D" a ich rzeczywistą powierzchnią. Różnica ta wyniosła w niniejszej sprawie 53,44%. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 5 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8) - wystąpienie różnicy ponad 20 % wyklucza otrzymanie płatności, zaś powyżej 50 % jest dodatkowo obarczone nałożeniem sankcji trzyletnich.

W kontekście działki rolnej "C" organ odwoławczy stwierdził, że wykluczeniu spod płatności uległ areał o powierzchni 2,07 ha, stanowiący obszar zadrzewień, krzewów, dwóch zbiorników wodnych, rowów o szerokości powyżej dwóch metrów

i karczowiska z widocznymi śladami usuwania siewek drzew i krzewów.

W przypadku działki rolnej "D" wykluczeniu spod płatności uległ obszar zadrzewiony, porośnięty krzewami oraz pokryty gałęziami drzew i krzewów, co świadczyło zdaniem organu odwoławczego o prowadzeniu prac rekultywacyjnych.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 ust 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków

i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) płatność ONW jest udzielana rolnikowi jeżeli spełnia wymogi, o którym mowa w art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.).

Dalej wskazał organ odwoławczy, że § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. nr 39 poz. 211.) określa w jakim stopniu grunty rolne mogą być porośnięte drzewami

i krzewami. I tak grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami

z wyjątkiem (§ 4 pkt 1-2 rozporządzenia):

- drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; oraz:

- pojedynczych drzew i krzewów, jeżeli nie wpływają one na prowadzoną produkcję roślinną a ich liczba nie przekracza pięćdziesięciu sztuk na hektar.

Organ odwoławczy następnie stwierdził na podstawie protokołu kontroli i analizie dokumentacji fotograficznej, że obie działki rolne oznaczone jako "C" i "D" są częściowo zadrzewione i porośnięte krzewami, w sposób uniemożliwiający prowadzenie działalności rolniczej i nie podlegający wyjątkowi, o którym mowa w § 4 pkt 1-2 rozporządzenia. W konsekwencji uznał, że na spornych działkach rolnych "C" i "D",

w zakresie wykluczonego areału) nie była prowadzona działalność rolnicza polegająca na faktycznym ich użytkowaniu zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności, to jest prowadzeniu trwałych użytków zielonych.

Podkreślił przy tym, że zgodnie z 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L z 2009 Nr 316, poz. 1 ze zm.), "trwale użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt).

Z uwagi na powyższe nie sposób było uznać, aby tereny zadrzewione, porośnięte krzewami oraz obszary po wycince drzew na których leżą stosy wyciętych gałęzi stanowiły trwałe użytki zielone. Organ odwoławczy argumentował ponadto, że dokumentacja fotograficzna sporządzona w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości dokumentuje stan tych działek w dacie kontroli, który wskazuje na brak wykonywania tam prac agrotechnicznych. Widoczne na zdjęciach zadrzewienia, obszary porośnięte krzewami oraz ślady po wycince drzew dowodzą jedynie, że skarżąca prowadziła prace rekultywacyjne mające na celu przywrócenie gruntom możliwości prowadzenia na nich działalności rolniczej, co nie jest jednoznaczne z prowadzeniem na nich w dacie kontroli działalności rolniczej. To samo dotyczy rowów ujawnionych na działkach rolnych o ile ich brzegi nie były wykorzystywane rolniczo.

Jednocześnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podniósł, że sam fakt objęcia konkretnych działek rolnych dokumentacją ornitologiczno-siedliskową

i przyrodniczo-siedliskową, sporządzoną przez stosownego eksperta, nie jest jednoznacznym potwierdzeniem, że stanowią one trwałe użytki zielone.

Dla sprawy nie ma znaczenia, zdaniem organu odwoławczego, fakt przeprowadzenia kontroli przed upływem okresu dozwolonego koszenia działek rolnych, o którym mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 15 marca 2013 r. Jak bowiem argumentował, analiza materiału dowodowego prowadzi do bezsprzecznych wniosków, że obszary wykluczone działek rolnych "C"

i "D", z uwagi na stan porośnięcia drzewami i krzewami, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej od dłuższego czasu.

Organ odwoławczy odmówił uznania zalegających na działkach gałęzi drzew

w roli naturalnego kompostu. Wskazał, że jakkolwiek rozkład martwych gałęzi odgrywa dużą rolę w obiegu materii w ekosystemach, to rozkład ten trwa wiele dziesięcioleci. Stąd gałęzi pozostawionych gałęzie na obszarze karczowiska nie można uznać za kompost, zwłaszcza, że były zarówno układane na pryzmach jak i rozrzucone na gruncie, powodując butwienie runi.

Na koniec uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w prawie, w szczególności trafnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy w granicach określonych art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U.

z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.). Dopełnił także wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawne

i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenia:

1. art. 16 ust. 5 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) numer 65/2011 poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała różnica przekraczająca 20 % pomiędzy powierzchnią stwierdzoną

a powierzchnią zadeklarowaną do płatności, gdy tymczasem jak stan faktyczny ustalony w sprawie został oparty na wadliwym postępowaniu organu;

2. art. 6, 7, 8, 9,10,11,15, 28, 61, art. 75, 77, 78, 79, art. 107 § 3 w zw. z art. 15 oraz art. 11, art. 80, 84, art. 83 § 3 art. 101 k.p.a. oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca

2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 173) mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez procedowanie w sprawie:

- z zaniechaniem analizy sprawy pod kątem zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, wobec faktu, że organ ustalił na terenie działki "C" i "D" zadrzewienia, rowy oraz oczka wodne;

- dowolne, a nie swobodne, niepoparte żadnymi konkretnymi wyliczeniami, fizycznymi pomiarami poszczególnych drzewostanów, oczek wodnych i krzewów, ustalenie, że

w przedmiotowej sprawie należy dokonać zmniejszenia powierzchni działek poprzez uznanie części działki "C" i "D" jako terenów niekwalifikujących się do uzyskania pomocy finansowej; dowolnie ustalając, że nie była na tych działkach prowadzona działalność rolnicza;

- z zaniechaniem przez organ dokonania dogłębnej analizy wskazanych powyżej okoliczności, ich weryfikacji, liczebności oraz powierzchni, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 3 ust. 3 ustawy o spieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich - w zakresie faktu, że skoro organ podważał dane zawarte w deklaracji skarżącej to winien był udowodnić swoje twierdzenia, a nie tylko opierać je na ogólnych stwierdzenia wynikających tylko z dowodów w postaci fotografii;

- dokonywaniem ustaleń faktycznych przez organ w oparciu część zebranego w sprawie materiału dowodowego a to poprzez pominięcie i tym samym zaniechanie wskazania

z jakich to przyczyn, organ nie uwzględnił w decyzji dokumentacji ornitologiczno-siedliskowej oraz przyrodniczo-siedliskowej wykonanej za pomocą inspekcji terenowej przez eksperta ornitologa/botanika, w których to działki "C" i "D" zostały ujęte w części, a jedynie opierają się na kontroli metodą Foto i terenowej;

- z zaniechaniem przeprowadzenia rzetelnej kontroli terenowej mającej na celu ujawnienie rodzaju upraw, występujące zachwaszczenie, zadrzewienie oraz inne nieprawidłowości, które to organ ujawnił li tylko poprzez wykonanie fotografii, bez wykonania jak się wydaje koniecznych dla ustalenia wyłączenia gruntu, a to : zaniechanie weryfikacji minimalnej norm dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska - względem powierzchni porośniętej pojedynczym starym i dorosłym drzewostanem, realizacja zasad szczegółowego określenia powierzchni (TUZ) w przypadku działek porośniętych dorosłym i starym drzewostanem, zaniechanie policzenia drzew starego drzewostanu przekraczającego pięćdziesięciu sztuk na hektar w stosunku do powierzchni, co do której stwierdzono naruszenie, zaniechanie wskazania pomiary fizycznego powierzchni i obwodu działek zajętych przez pnie stare drzewostanu, brak pomiaru fizycznego pasów zadrzewień w stosunku do ich szerokości i długości, do których stwierdzono naruszenie, brak pomiaru fizycznego oczek wodnych w stosunku do powierzchni działki, do której stwierdzono naruszenie;

- zaniechanie organu w zakresie odniesienia się przez organ do zróżnicowania terminów koszenia przy ocenie utrzymywania gruntów rolnych, co w przedmiotowej sprawie jest okolicznością istotną, bowiem działki "C" i "D" jako zdeklarowane w programie rolnośrodowiskowym mają ustalony termin koszenia do dnia 30 września danego roku, zważywszy fakt, iż kontrola metodą Foto zakończyła się w dniu [...] września 2014 r. a kontrola terenowa 30 sierpnia 2014 r. To organ nie posiadał żadnych informacji albo posiadał ich zbyt mało aby móc stwierdzić w jaki sposób użytkowane są obie działki, tym bardziej, iż z uwagi na obligatoryjny obowiązek skarżącej aby 5- 10% powierzchni działki rolnej było nieskoszonej;

- zaniechanie przez organ wskazanie w treści uzasadnienia konkretnych faktów, które uznał organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności o mocy dowodowej, co uniemożliwia dokonania oceny prawidłowości dokonanych ustaleń przez organ;

- zaniechanie wskazania wyjaśnienia dostatecznego oraz nie wskazanie, czy wszystkie takie powierzchnie widoczne na szkicach pomiarów działek, jak i fotografiach wykonanych podczas lustracji w terenie - zadrzewione, zakrzaczone, bez śladów jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, terenów z postawionymi gałęziami po młodych samosiejkach drzew i rowów, powinny być bez jakichkolwiek wyjątków wyłączone całkowicie z płatności;

- zaniechanie przez organ dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie działki "C"

w kontekście faktu, iż skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności ONW - a więc typ działki górski, gdzie ukształtowanie terenu jest immanentną jej cechą i fakt, ten został całkowicie pominięty także przy dokonywaniu jej pomiaru, a to prowadzi do kolejnych nieścisłości;

- dokonywanie ustaleń faktycznych w oparciu o pojęcia, które to nie powinny mieć zastosowania wobec podważanych powierzchni działek "D" i "C", bowiem organ stosuje wobec nich pojęcie odnoszące się do gruntów ornych - "rekultywacja" w sytuacji gdy działki "C" i "D" są działkami wykazanymi we wniosku pomocowym jako TUZ (trwale użytki zielone);

- zaniechanie przez organ uwzględnienia w materiale dowodowym w sprawie i w treści decyzji a więc rozważań organu wniosku strony z dnia [...]07.2015 r. O korektę kwalifikowalności powierzchni PEG działek referencyjnych na rok 2014 wraz załącznikami - co stanowi naruszenie przepisu art. 75 i 80 k.p.a.

- dowolne a nie swobodne ustalenie, iż zalegająca warstwa gałęzi jako kompost - powoduje, iż uznać należy grunt za nieużytkowany rolniczo, gdy tymczasem taka metoda jest techniką rolniczą zwaną ściółkowaniem naturalnym;

- bazowanie przez organ podczas dokonywania ustaleń faktycznych na ortofotomapie w zakresie działki C w sytuacji, gdy mapa ta nie posiada obligatoryjnych elementów w rozumieniu odwzorowań kartograficznych co do tej działki, co winno być uznane za kolejne rażące naruszenie norm prawa.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej zgodnie z wnioskiem na rok 2014. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że analiza zebranego materiału dowodowego oraz samej treści wywodów organów obu instancji prowadzi do wniosku, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem licznych przepisów prawa.

Skarżąca wskazała, że zadeklarowane we wniosku powierzchnie działek zostały wykazane wyłącznie na podstawie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 2

i 2 k.p.a., to jest dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej oraz ornitologiczno-siedliskowej, których to organ odwoławczy w toku postępowania w żadnej mierze nie podważał.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien był podać konkretne okoliczności na jakich opiera swoje twierdzenia, nie zaś operować ogólnikami bez konkretnych wyliczeń. Stwierdzając, że na działkach rolnych istnieje zadrzewienie oraz oczka wodne powinien zastosować i przeanalizować dane w kontekście przepisów

o normach minimalnych. Przede wszystkim winien był wskazać, czy wszystkie powierzchnie zadrzewione, porośnięte krzewami, z oczkami wodnymi, czy też

z zalegającą warstwą młodych samosiejek powinny być bez wyjątku jako wyłączone całkowicie z płatności. Zwłaszcza, że w żadnej mierze nie odniósł się w uzasadnieniu do faktu, że sporne działki były działkami rolnymi jako trwałe użytki zielone (TUZ). Nie wziął pod uwagę również tego, że powierzchnia działek została w całości objęta przez eksperta ornitologa/botanika w dokumentacji ornitologiczno- siedliskowej i przyrodniczo-siedliskowej.

Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy w żaden sposób nie mógł ocenić sposób wykorzystania działek rolnych, skoro w dniu ukończenia kontroli nie upłynął jeszcze termin koszenia, to jest dzień 30 września 2014 r. Sama ortofotomapa

w tym względzie nie może być uznana za wystarczającą. Zwłaszcza, że na skarżącej ciążył obowiązek pozostawienia od 5 do 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej (dla działki "D" - 0,89 ha, dla "C" - 0,78 ha), czego organ odwoławczy nie zbadał.

Wreszcie skarżąca zarzuciła braki w wiedzy po stronie organu odwoławczego

w zakresie technik stosowanych w rolnictwie, w tym "ściółkowania warstwowego", polegającego na imitowaniu warstwy opadłych liści i gałęzi na dnie lasu lub sadu owocowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł

o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego.

Analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że organ odwoławczy dokonał w sposób prawidłowy oceny całokształtu zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego; w szczególności jego wnioski w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., są zgodne z zasadami prawidłowego rozumowania oraz ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego.

Płatności ONW przyznawane są na warunkach w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej: u.o.w.s.o.w, powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybów przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przywołanych rozporządzeniach Rady (WE) nr 1257/1999, nr 1698/2005 i rozporządzeniu Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W myśl art. 21 u.o.w.s.o.w., mającej status ustawy szczególnej w stosunku do Kodeksu, do spraw indywidualnych z zakresu płatności stosuje się, z zastrzeżeniem zasad i warunków wynikających z prawa unijnego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi inaczej.

I tak szczególne znaczenie ma art. 21 ust. 2 u.o.w.s.o.w., ograniczający w sprawach

z zakresu płatności zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe wskazuje, że w postępowaniach, o jakich mowa w art. 21 ust. 1 u.o.w.s.o.w., modyfikacji uległy zasady dotyczące prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ciężaru dowodu.. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wspomniany przepis wprowadza bowiem zasadę, że ciężar udowodnienia faktu ciąży na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe nie oznacza bierności organu administracji publicznej, lecz jedynie stanowi zwolnienie go z obowiązku poszukiwania materiału dowodowego przemawiającego również na korzyść podmiotu ubiegającego się o przyznanie płatności. Organ administracji, innymi słowy, może ograniczyć się do ustalenia okoliczności z których zaistnieniem wiąże on sam określone dla strony skutki prawne; tu odmowę przyznania skarżącej płatności.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że wydane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji rozstrzygnięcie stanowi konsekwencję dokonanych przez ten organ ustaleń faktycznych w toku postępowania dowodowego. Szersze omówienie tej kwestii znajduje się w dalszej części uzasadnienia, odnoszącej się do zarzutów skargi.

Skoro zaś organ odwoławczy ustalił, że w przypadku działek rolnych "C" i "D" skarżącej zachodziły istotne różnice pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią trwałych użytków rolnych a rzeczywistą, sięgające nawet powyżej 50 %, to prawidłowo zastosował w sprawie art. 16 ust. 5 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich odmawiając pomocy w ramach systemu płatności oraz wykluczając skarżącą z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, wymaga podkreślenia, że wszystkie one zmierzają jedynie do polemiki z ustaleniami organu odwoławczego. Skarżąca w istocie nie wskazuje, jakich to błędów w rozumowaniu miał dopuścić się organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Co więcej charakter sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie jedynie do kwestii ustalenia powierzchni trwałych użytków rolnych na działkach rolnych skarżącej. Obie zaś strony postępowania są zgodne, że co do zasady skutkiem stwierdzenia przez uprawniony organ różnicy pomiędzy zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią trwałych użytków rolnych są określone sankcje.

Skoro zatem sedno zaistniałego sporu sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych, to i w tym kontekście musi być odczytywany zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji przepisów prawa materialnego - art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) numer 65/2011.

Jak zostało to bowiem wskazane, strony w rzeczywistości są zgodne, że prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 skutkuje odmową przyznania płatności rolnej, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną upraw rolnych a faktyczną przekracza 20 %. Skarżąca w niniejszej sprawie jedynie kwestionuje ustalenie, że owa różnica faktycznie wystąpiła.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8, 9,10,11,15, 28, 61, art. 75, 77, 78, 79, art. 107 § 3 w zw. z art. 15 oraz art. 11, art. 80, 84, art. 83 § 3 art. 101 k.p.a. a także art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich stwierdzić należy w pierwszym rzędzie, że zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, poprzez dokonywanie ustaleń faktycznych w oparciu o jedynie część zebranego materiału dowodowego jest chybiony ze względów wskazanych wyżej; mianowicie art. 21 u.o.w.s.o.w. wprost wyłącza obowiązek zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego, o którym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z racji obciążenia ciężarem dowodzenia tej strony, która wywodzi z danego zdarzenia prawnego określone skutki prawne. Tym samym ustawa zobowiązuje stronę do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym.

W kontekście wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów należy również wskazać, że polemika z organem administracji publicznej nie jest uprawniona. Kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności musi opierać się na wykazaniu, w jakim zakresie organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie, skarżąca wymogu tego nie spełniła. Za niewystarczające bowiem w tym zakresie należy uznać jej twierdzenia zarzucające dowolność organu przy ustalaniu powierzchni działki, na której miała być prowadzona działalność rolnicza. Zarówno z akt sprawy jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że ustalenie obszaru faktycznych upraw zostało przeprowadzone na podstawie pomiaru ortofotomap oraz weryfikacji wniosków wynikających z tej analizy poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Wbrew stanowisku skarżącej w ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji

w tym zakresie są wystarczające, zgodnie bowiem z art. 33 akapit drugi i z art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) - mający zastosowanie do wniosków o przyznanie płatności rolnych za 2014 r. na podstawie art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - państwo członkowskie Unii Europejskiej ma możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, polegającą na wykonaniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni

a następnie przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja uniemożliwia sprawdzenie dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy.

Ponadto w myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów. Rozporządzenie nakazuje w tym zakresie korzystać z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu.

Stąd też ortofototmapa stanowi istotny dowód w toku postepowania

w przedmiocie przyznania pomocy w postaci płatności rolnej, stanowiąc jednocześnie

w rozumieniu przepisów unijnych najlepszy sposób weryfikacji powierzchni użytków rolnych, podlegający co najwyżej dalszej weryfikacji w trakcie kontroli na miejscu.

W ocenie Sądu nie może być zatem mowy o dowolności w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o wyłączenie z działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącą obszarów zadeklarowanych na których nie prowadziła ona faktycznie żadnej działalności rolnej. Załączony do akt sprawy materiał fotograficzny z przeprowadzonych kontroli na miejscu potwierdza, że na kwestionowanych obszarach faktycznie taka działalność prowadzona nie była.

W tym miejscu należy odnieść do licznych zarzutów skarżącej dotyczących nie zweryfikowania przez organy Agencji utrzymywania przez nią gruntów w dobrej kulturze rolnej, to jest koszenia traw i dopuszczalnej liczebności drzew na jednym 1 ha działki rolnej. Należy tu w pełni podzielić stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, że zgromadzony materiał dowodowy wyklucza możliwość utrzymywania przez skarżącą kwestionowanego obszaru działek w dobrej kulturze rolnej, albowiem teren ten był pokryty drzewami tworzącymi zwartą uprawę. W dodatku grunt pomiędzy poszczególnymi drzewami był zanieczyszczony znaczną ilością suchych

i porozrzucanych gałęzi, jedynie częściowo ułożonych w pryzmy. Trudno jest zatem uznać, że mamy do czynienia z gruntem wykorzystywanym do produkcji rolnej - nawet w zakresie trwałych użytków zielonych.

Zgodnie bowiem z definicją "trwałych użytków rolnych" zawartą w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) NR 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 1) - "oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie

z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 (1), obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (2) oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (3);" Ponadto "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). (...)"

Wobec wskazanej definicji legalnej oczywistym jest, że grunt porośnięty drzewami i pokryty warstwą gałęzi i pniami po wycince nie służy pod uprawę traw pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegających płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej. Trudno również uznać zalegające gałęzie za kompost, skoro okres ich rozkładu liczony jest w latach.

Jednocześnie wymaga wskazania, że zgromadzony materiał dowodowy wyklucza, aby do działek skarżącej zastosowanie mógł mieć art. 34 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 dopuszczający możliwość uznania działki rolnej porośniętej drzewami za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na podobnej powierzchni.

Organy Agencji obu instancji w ocenie Sądu wykazały poza wszelką wątpliwością, że kwestionowane działki rolne są porośnięte drzewami

i zanieczyszczone suchymi gałęziami w sposób wykluczający uprawę traw. Potwierdza tę okoliczność materiał fotograficzny i ortofotomapy. Strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego wniosku dowodowego, który podważałby moc tych środków dowodowych.

Z uwagi na powyższe uznać należy, że organy Agencji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując ustalenia, które wynikają w sposób logiczny z materiału dowodowego pozostałego ich w dyspozycji.

Jednocześnie uznać należy, że wnioski dowodowe przedstawiane przez skarżącą na okoliczność szerokości rowów melioracyjnych były w sprawie nieprzydatne, skoro z uwagi na okoliczności przedstawione wcześniej, całość kwestionowanych gruntów została wyłączona spod produkcji rolnej z racji ich porośnięcia drzewami.

Odnieść się należy również do tej części zarzutów skarżącej, dotyczącej naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie doszło w tym zakresie do żadnych naruszeń. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zgodnie

z art. 21 ust. 2 u.o.w.s.o.w., organy Agencji obu instancji zapewniły skarżącej czynny udział w sprawie, kierując do niej wezwania o złożenie wyjaśnień, włączyły do akt sprawy jej wnioski dowodowe i udzielały odpowiedzi na liczne pisma procesowe skarżącej. Ponadto decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji należy uznać za spełniająca warunki, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności jeżeli chodzi o treść uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Znajduje się tam wyczerpujące przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania, osobny dział uzasadnienia zawierający szeroko opisaną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozważania prawne wyjaśniające powody podjęcia takiej a nie innej decyzji. Uzasadnienie jest sformułowane w sposób czytelny, brak jest podstaw do uznania, że naruszona została w jego przypadku zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., albowiem organ odwoławczy przedstawił wszystkie przesłanki przemawiające za jego rozstrzygnięciem. Nie można również podzielić zarzutu, jakoby postepowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do obywateli. Organy Agencji obu instancji w toku całości postępowania prezentowały jednolite stanowisko. Sam fakt, nałożenia sankcji na skarżącą w sposób zgodny

z obowiązującymi przepisami nie może w żadnym zakresie być uznany za przejaw wprowadzania strony w błąd, czy też, odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącej, przejawem naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a.

Na koniec wskazać należy, ze Sąd przeprowadził dowód wnioskowany przez stronę skarżącą na okoliczność wskazania obszarów nieskoszonych działek "C" i "D", jednakże dowody te okazały się nieprzydatne z uwagi na to, że sama okoliczność koszenia spornych obszarów pozostała irrelewantna dla podjętego wyroku.

Z tych wszystkich względów, stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić w całości i orzec jak w sentencji wyroku.