Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 247/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37 ust.2, art.50 ust.2 pkt 3 art.50 ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 300/14 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi (utrzymaną w mocy przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. G. w Łodzi (działki nr [...]). Następnie decyzja z dnia [...] września 2011 r. została przeniesiona na rzecz L. S. i R. L. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Ww. decyzje z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] września 2011 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 186/12), a wykonanie zaskarżonej decyzji wstrzymane do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. inwestor powiadomił organ, że przystępuje do prac zabezpieczających budowę. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2012 r. organ ustalił, że wykonawcy usztywnili wymurowane ściany IV piętra poprzez wykonanie płyty stropowej oraz wykonali pale według ekspertyzy. Jednocześnie ustalono, że wymurowano ściany nośne IV piętra łącznie z nadprożami. Ściany działowe zostały wymurowane na I i II piętrze. W dniu kontroli trwały prace zabezpieczające otwory okienne folią i brezentem, częściowo zasypano wykop, uporządkowano teren budowy i jego ogrodzenie.

Podczas kolejnych oględzin w dniu 10 grudnia 2012 r. ustalono, że prowadzone są roboty budowlane polegające na wykonaniu zbrojenia stropu nad IV piętrem. W tej samej dacie organ wstrzymał roboty budowlane, dokonując w tym zakresie stosownego wpisu w dzienniku budowy, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót przy budowie budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, w trzech egzemplarzach ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, jak również ustalił zastosowanie niezbędnych zabezpieczeń, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, poprzez zabezpieczenie budynku przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych, zabezpieczenie wykopu pomiędzy budynkiem, a nieruchomością przy ul. P. w Łodzi poprzez szczelne pokrycie w sposób uniemożliwiający wpadnięcie do wykopu i oznaczenie wykopu za pomocą taśmy ostrzegawczej oraz utrzymanie wykonanych zabezpieczeń i ogrodzenia terenu budowy w ciągłej sprawności technicznej.

Podczas oględzin w dniu 18 stycznia 2013 r. organ ustalił, że inwestorzy wykonali strop nad najwyższą kondygnacją oraz szalunek z rozłożonymi prętami, częściowo powiązanych ze sobą. Na szalunku widać zbrojenie, jednakże nie zostało ono wykonane na całej powierzchni stropu. Ponadto IV i V kondygnacja nie posiadają ścianek działowych, z kolei na II i III kondygnacji wykonane są wszystkie ścianki działowe, a na I wykonano połowę ścianek działowych. W narożniku południowo – zachodnim na parterze budynku nie wykonano podestu ze schodami zewnętrznymi, a w miejsce otworów okiennych wykonane zostały otwory drzwiowe. Wykop od strony nieruchomości sąsiedniej nie został zabezpieczony na długości ok. 12 m. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowanych, a ich stan zaawansowania od dnia 10 grudnia 2012 r. nie uległ zmianie.

Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 4 lutego 2013 r. wykazały, że budynek został zabezpieczony przed szkodliwym działaniem warunków atmosferycznych (zabezpieczono otwory okienne, wykonano balustrady ochronne na podestach balkonowych i na dachu), teren budowy zabezpieczono przed dostępem osób postronnych poprzez wykonanie ogrodzenia pełnego o wysokości ok. 2 m.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu – wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestorów R. L. i L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2014 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. G. w Łodzi, z uwzględnieniem warunków posadowienia i wzajemnego oddziaływania przedmiotowego budynku i budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w Łodzi, z jednoczesnym wskazaniem, że projekt budowlany winien być sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. M. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części merytorycznej, uchylając ją w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku i określając nowy termin jego wykonania do dnia 2 czerwca 2014 r. Jak stwierdził organ odwoławczy, w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 459/13) przesądzono, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc zastosowanie w sprawie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane wykonywane po dniu 18 grudnia 2012 r. stanowiły roboty zabezpieczające, na co wskazuje treść wpisów w dzienniku budowy oraz opinia techniczna i projekt płyty zabezpieczającej nad IV piętrem budynku. I choć nie ulega wątpliwości, że pewne roboty budowlane były prowadzone po wstrzymaniu budowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., to jednak zakwalifikowano je jako roboty zabezpieczające. Gdy z przedstawionych opinii technicznych – co miało miejsce w sprawie – wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie można wykluczyć ich prowadzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. M., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie: art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak stwierdził Sąd, zawarcie w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r. rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) nie skutkowało tym, że roboty budowlane należało kategorycznie i w całości wstrzymać, ale tym że wręcz należało kontynuować je w zakresie zabezpieczenia budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 8 listopada 2012 r., tj. w dacie ogłoszenia ww. wyroku, zamieszczony został w dzienniku budowy przez jej kierownika wpis o wstrzymaniu robót budowlanych i zarządzeniu prac zabezpieczających obiekt i plac budowy. Natomiast organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalił także wykonanie niezbędnych zabezpieczeń. Zasadniczy spór sprowadza się do oceny, jakie prace należy zaliczyć do pojęcia "niezbędnego zabezpieczenia". W tym zakresie zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że wykonane roboty budowlane po wstrzymaniu budowy miały charakter prac zabezpieczających.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera definicji "robót zabezpieczających", a ich konkretyzacja winna nastąpić indywidualnie dla każdego stanu faktycznego. Ich wybór należy do inwestora. Jeżeli z przedstawionych opinii technicznych wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z projektem budowlanym, to nie można wykluczyć ich prowadzenia. W ten sposób realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany, ale zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty te w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy.

Zdaniem Sądu, złożone przez inwestorów dokumenty stanowiące opinie przygotowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia potwierdzają konieczność wykonania określonych robót w celu zabezpieczenia budynku. Tymi pracami miało być między innymi zalanie stropu IV kondygnacji. Wylanie stropu najwyższej kondygnacji łączyło się z koniecznością sprawdzenia stanu i ewentualnie uzupełnień i napraw ścianek na III piętrze, zatem także i ten etap prac należy zaliczyć do niezbędnych robót zabezpieczających w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sięgając do treści dokumentu: "Projekt płyty zabezpieczającej nad IV piętrem budynku mieszkalnego w budowie przy ul. G. w Łodzi" opracowanego przez mgr inż. J. J. posiadającego uprawnienia projektowe w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, Sąd wskazał, że budowa budynku została przerwana jesienią 2012 r. na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Do tego czasu w budynku wykonano stropy międzykondygnacyjne oraz ściany ostatniej kondygnacji. Późną jesienią 2012 r., jako prowizoryczne zabezpieczenie przewidziane na kilka miesięcy, w poziomie stropodachu ułożono szalunki z płyt paździerzowych i sklejki oraz obciążono je prętami zbrojeniowymi. Z tego powodu, iż owe zabezpieczenia okazały się niewystarczające, autor dokumentu za uzasadnione uznał wykonanie płyty żelbetowej zabezpieczającej istniejącą konstrukcję przed opadami opartej na ścianach IV piętra w wykorzystaniem elementów istniejącego szalunku. Przed zabetonowaniem projektant za konieczne uznał dokonanie szczegółowego przeglądu wierzchniej warstwy bloczków z uwzględnieniem wymiany bloczków uszkodzonych. Zalecone zostało także wykonanie zadaszenia balkonów.

Podobny pogląd można odnaleźć w dokumencie "Opinia techniczna dotycząca stanu zabezpieczenia elementów konstrukcji IV piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (wstrzymane prace budowlane)", opracowanym w październiku 2013 r. przez L. M., specjalistę konstrukcji budowlanych i inżynieryjnych. Jak w nim stwierdzono, optymalnym rozwiązaniem zabezpieczającym istniejącą budowę przed mogącą wystąpić awarią prowadzącą do katastrofy budowlanej jest wykonanie płyty żelbetowej przenoszącej obciążenia zewnętrzne, które spowoduje wystąpienie obciążeń pionowych ścian, zapewniając ich prawidłową statykę. W konkluzji autor stwierdził, że przyjęcie tych zaleceń pozwoli zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestorzy, dokonując wyboru prac, które miały zmierzać do zabezpieczenia budowy, w listopadzie 2012 r., czyli tuż po wstrzymaniu budowy, zabezpieczyli obiekt za pomocą płyt paździerzowych i sklejki. Jednak – co zdaniem Sądu nie wymaga specjalnych wiadomości – taki sposób zabezpieczenia obiektu na okres jesienno – wiosenny okazał się zabezpieczeniem nietrwałym, zważywszy zwłaszcza na przedłużające się postępowanie. W celu prawidłowego i zarazem zgodnego ze sztuką budowlaną zabezpieczenia obiektu, inwestorzy posiłkując się opiniami osób ze stosownymi uprawnieniami za konieczne uznali wykonanie stropu nad IV piętrem i zadaszeń nad balkonami. Skierowali do organu I instancji wniosek o wydanie decyzji nakazującej wykonanie wskazanych zabezpieczeń budowy i usunięcie zagrożenia katastrofą budowlaną, ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Następnie pismem z dnia 13 listopada 2013 r. inwestorzy poinformowali organ o przystąpieniu do zabezpieczania obiektu zgodnie z projektem. Inwestorzy informowali zatem organ o wszelkich podejmowanych działaniach, próbując uzyskać akceptację dla swoich poczynań, działając w zaufaniu do organów państwa. Także z tego powodu nie można przypisać inwestorom, że naruszając treść postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., roboty te realizowali samowolnie. Wobec tego dalsze działania organów obu instancji polegające na skierowaniu do inwestorów – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – decyzji obligujących do złożenia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego spornego budynku, Sąd uznał jako uzasadnione.

Odnośnie wykonania ścianek działowych w budynku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza materiału dowodowego pozwala ocenić, że część z nich została zrealizowana przed wstrzymaniem budowy. Jak wynika z wpisów w dzienniku budowy, dnia 28 października 2012 r. wybetonowano strop nad III piętrem, a w dniu 5 listopada 2012 r. na budowie rozpoczęto i zakończono szalowanie rdzeni w ścianach szczytowych IV piętra. Kolejny wpis z tej samej daty potwierdza, że wymurowano ściany wypełniające i działowe na I piętrze i rozpoczęto murowanie ścian na kondygnacjach niższej i wyższej, czyli na parterze i II piętrze. Natomiast w dniu 7 listopada 2012 r. wykonano betonowanie rdzeni w ścianach szczytowych IV piętra. Powyższe informacje uzupełnić należy o treść oświadczenia kierownika budowy z dnia 21 października 2013 r., z którego wynika, że wpisy w dzienniku budowy dotyczące wykonanych przewodów instalacji elektrycznych oraz pionów kanalizacyjnych na parterze i I piętrze, miały być poczynione po wykonaniu i zakończeniu pełnych etapów prowadzonych robót, co wynikało z ustaleń z kierownikami poszczególnych robót. A ponieważ żaden z wymienionych etapów nie został zakończony, dlatego brak jest wpisów w dzienniku budowy, podobnie wpisów dotyczący ścian działowych na III piętrze.

Następnie Sąd wskazał, że wykonanie prac zabezpieczających – zgodnie z informacją w opini J. J.– łączyło się z koniecznością sprawdzenia stanu bloczków ściennych i ewentualnych napraw w razie stwierdzenia uszkodzeń. Ściany (zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne) wykonane są w spornym obiekcie z bloczków wapienno – piaskowych (co potwierdza opinia L. M.). Z tego też powodu w celu wykonania zasadniczego zabezpieczenia obiektu poprzez wylanie stropu IV piętra, inwestorzy uprawnieni byli do dokonania także napraw, wymiany, czy uzupełnień ścianek na III piętrze. Nie wymaga specjalnej wiedzy stwierdzenie, że wylanie stropu łączy się z koniecznością potwierdzenia (i ewentualnie naprawy lub uzupełnienia) elementów konstrukcyjnych, na których ten strop miałby się opierać, czyli ścianek działowych.

Wskazując na zasady prowadzenia postępowania administracyjnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że przeprowadzona przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie sprostała ich wymaganiom, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia skonstruowanego odpowiednio do regulacji art. 107 § 3 K.p.a.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że istotnie organy nie zawiadomiły ani strony, ani jej pełnomocnika o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zgromadzonych materiałów dowodowych, jednak zarzut ten może odnieść skutek, gdy stawiająca go strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca w toku całego postępowania wykazywała natomiast dużą aktywność i na bieżąco brała w nim udział. Podobnie w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisu art. 81 K.p.a. ani art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., gdyż organ podjął działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Jako niezasługujący na uwzględnienie ocenił wreszcie Sąd zarzut naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 K.p.a. Strona nie skonkretyzowała, jaki dowód miałby przeprowadzić organ i czemu miałby on służyć, chociaż w toku postępowania wielokrotnie przesyłała organowi I instancji informacje mailowe z załączonymi zdjęciami potwierdzającymi obecność pracowników na budowie. Uwzględnienie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, nie potwierdza realizacji robót budowlanych innych niż zabezpieczające (lub robót niezbędnych do ich wykonania). Ocena materiału dowodowego nie przybrała także cechy dowolnej, zatem sprzecznej z art. 80 K.p.a. W świetle art. 107 § 3 K.p.a. lektura uzasadnień decyzji obu instancji nie budzi wątpliwości w zakresie oceny, jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji odpowiada ustawowym wymogom, a organ w sposób przekonujący przedstawił argumenty potwierdzające trafność rozstrzygnięcia.

Analizując z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji, zaś powodem wyeliminowania jej z obrotu prawnego była realizacja obiektu z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a więc zostały spełnione przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero po złożeniu projektu budowlanego zamiennego organ będzie oceniał konieczność realizacji robót i ich rodzaj.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28, art. 48 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2 art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje konieczność przeprowadzenia nowego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy brak było podstaw do przyjęcia zastosowanego przez organy trybu postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.:

a. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia,

b. art. 81 K.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

c. art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów w postaci opinii biegłego na okoliczność możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz charakteru wykonanych przez inwestora robót po 6 listopada 2012r.,

d. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, jakie prace zostały wykonane przez inwestora po 6 listopada 2012 r. oraz czy wykonywane przez inwestora roboty stanowiły prace zabezpieczające,

e. art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej,

f. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Łodzi oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. (zarzut 3 a i b). Wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł i uznał za wadę kontrolowanego postępowania administracyjnego fakt, że organy przed wydaniem swoich rozstrzygnięć nie zawiadomiły ani strony, ani jej pełnomocnika o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych materiałów dowodowych. Jednakże oceniając wpływ tego naruszenia na kontrolowane orzeczenie nie uznał go za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ skarżąca w toku całego postępowania wykazywała dużą aktywność i na bieżąco brała w nim udział, to nie można uznać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Oceny tej skarżąca nie podważyła również w rozpoznawanej kasacji, wskazując równie ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych czynności procesowych, których konkretnie realizacji jej uniemożliwiono oraz wykazania (istotnego) wpływu nie przeprowadzenia tych czynności na wynik postępowania. Odmowa skarżącej wstępu do budynku nie świadczy natomiast o błędach w działaniach organu i naruszeniu ww. zasady postępowania.

Podobnie, jako niezasadne należało ocenić zarzuty kwestionujące ustalony w sprawie stan faktyczny. Jakie prace zostały wykonane przez inwestora po dniu 6 listopada 2012 r., organy szczegółowo opisały w uzasadnieniach swoich decyzji, a za nimi powtórzył je Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć trzeba, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony jedynie na podstawie opinii technicznych i ekspertyz składanych w sprawie, ale również w drodze wielokrotnie przeprowadzanych przez organ oględzin. Podkreślić przy tym trzeba, że fakt pochodzenia tych opinii i ekspertyz od inwestora, z którymi skarżąca się nie zgadza, sam w sobie nie może świadczyć o braku mocy dowodowej, a do takiej konkluzji zmierzała argumentacja kasacji, wskazująca na konieczność powołania w sprawie biegłego. Opinie te, co było wielokrotnie wskazywane, były przygotowywane na potrzeby prowadzonego procesu inwestycyjnego przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami. Ich podważenie zatem mogło nastąpić w drodze przeciwnej opinii sporządzonej również przez osobę uprawnioną, której to jednak strona skarżąca nie złożyła w sprawie. Samo natomiast kwestionowanie merytorycznej poprawności złożonych w sprawie opinii i ekspertyz przez stronę skarżącą stanowi nieuprawnioną polemikę z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi i czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i 2 K.p.a. (zarzut 3c). Podkreślić trzeba, że to inwestor jest głównym dysponentem prowadzonego procesu budowlanego i ani organ, ani inne podmioty, przy zachowaniu wymogów formalnoprawnych, nie mają prawa do ingerowania w przyjęte przez niego rozwiązania. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak prawidłowo uznał to Sąd pierwszej instancji, dając temu wyraz w obszernym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o przedłożone w sprawie dokumenty, wybór robót budowlanych mających zabezpieczyć inwestycję na czas wstrzymania jej realizacji, należy do inwestora, który w tym zakresie winien sięgnąć do opinii technicznych przygotowanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Nie ma przy tym przeszkód, aby owe roboty zabezpieczające pokrywały się częściowo z zakresem prac przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, skoro możliwość ich wykonania zapewni bezpieczeństwo niedokończonemu obiektowi budowlanemu, jak i jego otoczeniu. Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. (zarzut 3 d) oraz art. 80 K.p.a. (zarzut 3 e) i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3 f). Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się w okolicznościach niniejszej sprawy dowolności w ocenie przez organy zebranego materiału dowodowego oraz uznał kontrolowane w sprawie decyzje za spełniające wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Niemniej jednak podkreślić trzeba także i to, że realizacja przedmiotowych robót zabezpieczających odbywa się na ryzyko inwestora. Gdyby bowiem w toku prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) okazało się, że wykonane roboty zabezpieczające uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to na inwestora zostanie nałożona decyzja prowadząca nawet do przywrócenia stanu poprzedniego lub usunięcia wykonanych robót zabezpieczających w całości lub w części.

Analizując z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego, za błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (zarzut 2) bez jego powiązania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, którym uchybił zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji prowadząc przedmiotową kontrolę. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych w skardze kasacyjnych podstaw zaskarżania mógł się odnieść jedynie do przepisów wymienionych w pierwszym zarzucie kasacyjnym, chociaż i one nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji konieczność prowadzenia tzw. postępowania naprawczego, podobnie jak dopuszczenie się przez inwestora do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały przesądzone na wcześniejszym etapie postępowania w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 459/13. Ponieważ – jak prawidłowo ustalono w kontrolowanych w sprawie decyzjach – prowadzone po wstrzymaniu robót budowlanych prace stanowiły roboty zabezpieczające, nie było podstaw do zastosowania sankcji z art. 50a Prawa budowanego, ale należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, o czym orzeczono w sprawie. W nawiązaniu do pozostałych podstaw wymienionych w analizowanym zarzucie, stwierdzić trzeba, że wobec rozpoczęcia i realizacji prac budowlanych brak było podstaw do wydania nowego pozwolenia na budowę. W przypadku bowiem prawidłowej realizacji nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ zatwierdza go i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 37 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), stanowiących kontynuację prowadzonego dotychczas procesu inwestycyjnego. Nie można było natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikować przeprowadzonych robót budowlanych jako samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1), bowiem inwestor rozpoczął je na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, później jednak usuniętej z obrotu prawnego.

Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 w związku z art. 28, art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego (zarzut 1) jak również w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (zarzut 2) pozostawały bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.