Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 377/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 4, art. 36 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 141 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust.  1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 3 marca 2020 r. nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy S. 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 i § 18 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Rady Gminy Nowa Brzeźnica na rzecz skarżącego M.K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Rada Gminy Nowa Brzeźnica w dniu 3 marca 2020r. podjęła uchwałę nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy S..

W skardze na tą uchwałę M.K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 9 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2020r. poz. 293), zwanej u.p.z.p., art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 282), zwanej ustawą o zabytkach, gdyż uchwała nie uwzględnia walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walorów ekonomicznych przestrzeni, uniemożliwia właścicielowi wykonanie programu użytkowego zatwierdzonego przez [...]WKZ w Ł., narusza prawo własności w sytuacji, gdy brak jest interesu publicznego uzasadniającego podjęcie uchwały (bądź interes ten nie stanowi podstawy do tak rażącego wkroczenia w prawo własności skarżącego), jak również zachodzi sprzeczność planu z jego zapisami określonymi w § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały, jak również z ust. 9 i 10 uzasadnienia projektu tej uchwały, w którym wskazano, że projektowany plan zapewni ochronę zespołu dworsko-parkowego, jak również że respektuje istniejący stan zagospodarowania terenu (obecnie na terenie działki nr 1 nie istnieje użytek drogowy);

2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 u.p.z.p., gdyż zaskarżona uchwała nie uwzględnia walorów środowiskowych, zwłaszcza w zakresie istniejącego drzewostanu na terenie zabytkowego parku;

3. art. 4 ustawy o zabytkach, gdyż projektowanie przez organ gminy drogi na terenie zabytku nie świadczy o tym, że organ wykonuje swe obowiązki ustawowe, tj. że:

* zapewnia warunki prawne, organizacyjne, finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

zapobiega zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

udaremnia niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków;

* uwzględnia zadania ochronne w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska;

4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż zaskarżona uchwała nie uwzględnia uwag skarżącego z dnia 27 stycznia 2020r., jak również w sposób lakoniczny odnosi się do tych uwag, co nie wyczerpuje obowiązku określonego przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

5. art. 3 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., bowiem zaskarżona uchwała nie uwzględnia prawa własności;

6. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niemal całkowite pozbawienie M.K. prawa do nieruchomości, co jest sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywateli do państwa, które jednoznacznie nakazują ochronę przez organy państwowe praw słusznie nabytych;

7. zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), prawo do ochrony własności prywatnej, zagwarantowane w art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wraz z protokołami do niej (Dz. U. z 1995.36.175/1), podnosząc, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się, że na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, państwu przysługuje szeroki margines swobody działania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Jednakże ograniczenie prawa do korzystania z własności zawsze powinno iść w parze z gwarancją zapewniającą poszanowanie prawa własności. W niniejszej sprawie zostało naruszone prawo własności, plan niemal całkowicie uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem; 8.art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności;

9. art. 61 ust. 1 i ust.2 Konstytucji RP, art. 67 ust. 1, ust. 2 uchwały nr 161/XXVIII/18 Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 25 września 2018r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nowa Brzeźnica, art. 73 § 1 k.p.a. na skutek odmowy udostępnienia skarżącemu załącznika nr 2 do uchwały;

10. art. 8 § 1, art. 7, art. 6 k.p.a., gdyż przedmiotowa uchwała, której rzekomym uzasadnieniem wprowadzenia była konieczność prawnego uregulowania istniejącego od lat powojennych przebiegu drogi publicznej opiera się na nieprawdziwych twierdzeniach, narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), nosi znamiona arbitralności (narusza art. 7 k.p.a.), narusza zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz jest nadużyciem władztwa planistycznego ze strony gminy;

11. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 470), u.d.p., § 44 planu Gminy Nowa Brzeźnica, gdyż projektowana droga nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach.

W uzasadnieniu tej skargi pełnomocnik wskazał, że uniemożliwiono skarżącemu zapoznania się z załącznikiem nr 2 do zaskarżonej uchwały, a chciał tego dokonać w celu zweryfikowania dlaczego nie uwzględniono jego uwag wniesionych w piśmie z dnia 27 stycznia 2020r. Na sesji Rady Gminy w dniu 3 marca 2020r. nie odczytano treści tego załącznika, wskazano jedynie, że zostały przeanalizowane na komisjach i poddano pod głosowane jedynie nieuwzględnione uwagi. Uwagi do planu dotyczyły zmiany stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uzgodnienia projektu planu i przebiegu drogi przez zabytkowy teren.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, planowana droga narusza prawo własności skarżącego, gdyż istnieje w planie zagospodarowania droga łącząca D. z K. D. ul. S., położona poza granicami obszaru objętego planem (przebiega na około działki nr 1), co przyznano w § 12 ust. 1 projektu uchwały w sprawie planu. Zaskarżona uchwała uniemożliwia mu wykonanie programu użytkowego odrestaurowania zabytku, w którym zaplanowane zostało m.in. wykonanie ogrodzenia, ale jego wybudowanie uniemożliwia znajdująca się na jego działce droga.

W związku z planowaną drogą nastąpi – jak argumentował pełnomocnik - konieczność wycięcia drzew, które z uwagi na wpisanie parku do rejestru zabytków i ich wiek, nie powinny być usuwane. Zarzucił również nadużycie władztwa planistycznego przez organ, poprzez zaprojektowanie zmiany planu tylko w zakresie działki nr 1, gdyż wszelkie wcześniejsze działania nie doprowadziły do przejęcia drogi przez Gminę. Obecnie na działce nr 1 nie przebiega żadna droga, została zdemontowana.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, iż projektowana droga publiczna ma na celu zabezpieczenie interesów i potrzeb wspólnoty, zapewnienie właściwej komunikacji miejscowości D. z układem dróg publicznych gminy oraz stworzenie drogi pożarowej i uzgodnienie powyższej drogi z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. Zdaniem organu nigdy nie było tzw. alternatywnej drogi, publicznej względem projektowanej. Budowa nowej drogi naokoło działki nr 1 jest niemożliwe z powodu niespełnienia m.in. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kwestię uzgodnienia projektowanej drogi z organem ochrony konserwatorskiej Rada potraktowała jako skierowany właśnie do tego podmiotu, nie zaś do organu planistycznego. Rada podniosła także, że dokonano odpowiednich pomiarów, które potwierdziły, że uchwalony ślad drogi gminnej nie będzie kolidował z żadnym drzewem rosnącym w parku. Zdaniem Rady, kwestia drogi na działce nr 1, nie stanowi żadnej przeszkody do wywiązywania się przez skarżącego z prac konserwatorskich, które uzgodnił z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a które nie są realizowane w żadnym zakresie od 7 lat.

Rada wskazała, że uwagi skarżącego zostały dogłębnie omówione na Komisjach Rady Gminy na tydzień przed podjęciem uchwały, a załącznik nr 2 do uchwały wskazuje, że uzasadnienie rozstrzygnięcia co do uwag nie jest lakoniczne.

Ponadto Rada podniosła, że pas drogowy na przedmiotowym odcinku istniał już wcześniej, tj. przed 1989r., a jego przebieg jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1983r. - uchwała Gromadzkiej Rady Gmina Nowa Brzeźnica nr XXXII/110/83 z dnia 5 czerwca 1983r. Dodatkowo Rada zwróciła uwagę, że na terenie działki nr 1 przewidziana jest droga publiczna o nr [...] stosownie do Studium uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Nowa Brzeźnica (ostatnie zmiany dokonywane uchwałą z dnia 27 września 2016r. nr 86/XII/16).

Pismem z dnia 2 czerwca 2020r. organ uzupełnił odpowiedź na skargę i przedłożył jako dowód w sprawie opinię rzeczoznawcy konserwatorskiego oraz nagranie rozprawy sądu okręgowego z dnia [...] r., zaś pismem z dnia 9 czerwca 2020r. w kolejnym uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, jako dowód w sprawie przedłożył postanowienie MKiDzN z dnia [...] września 2017r.

Pismem z dnia 10 czerwca 2020r. pełnomocnik skarżącego przekazał pismo z dnia 9 czerwca 2020r. ze stanowiskiem skarżącego co do zdolności procesowej Rady Gminy i załączników do odpowiedzi na skargę. Natomiast pismem z dnia 1 lipca 2020r. pełnomocnik skarżącego ponownie podniosła kwestię braku zdolności procesowej Rady Gminy i tym samym braku możliwości wniesienia przez ten organ odpowiedzi na skargę, a także podniosła, iż do odpowiedzi na skargę nie przesłano całości akt sprawy.

Przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2020r. organ przesłał dokumentację planistyczną zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy piśmie z dnia 2 września 2020r. przesłał dokumentację prac planistycznych zmiany studium.

Pismem z dnia 24 czerwca 2021r. pełnomocnik organu, działając w wykonaniu zobowiązania Sądu, przedłożył wskazane w nim dokumenty, wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu w sprawie.

Pismem z dnia 28 czerwca 2021r. pełnomocnik skarżącego przedłożyła wskazane w nim dokumentu, wnosząc o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do tej regulacji sprawa – za zgodą stron postępowania - została rozpoznania na rozprawie zdalnej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie drogi przez park, choć nie wszystkie jej zarzuty i argumenty mają usprawiedliwioną podstawę prawną. W pozostałym zakresie skarga pozbawiona jest podstawy prawnej, co skutkuje jej oddaleniem.

Wobec silnego i długotrwałego sporu na tle istnienia i legalności realizacji "drogi" przebiegającej przez kompleks dworsko-parkowy, który to spór wygenerował szereg różnorodnych i o różnym charakterze postępowań, co z kolei znalazło swoje odzwierciedlenie w zarzutach skarżącego, argumentacji skargi i jej załącznikach oraz odpowiednio odpowiedzi Rady na skargę, jej argumentacji i załącznikach – wstępnego wyjaśnienia wymaga zakres rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, a zakreślony wskazanymi wyżej przepisami, określającymi zakres kognicji tego sądu. A zatem z uwagi na przedmiot zaskarżenia i w konsekwencji granice rozpoznania skargi nie mogły być przedmiotem oceny i analizy Sądu te wszystkie argumenty i okoliczności, które nie mieszczą się w sprawie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", takie jak w szczególności kwestie ważności aktu notarialnego zbycia spornego zespołu dworsko-pałacowego, charakteru spornej drogi przebiegającej przez ten zespół i jej legalności czy prawidłowości komunalizacji części nieruchomości, pod tą drogą. Z tego względu Sąd nie tylko nie jest obowiązany do ich oceny i wysłowienia w uzasadnieniu tego wyroku, ale gdyby to uczynił wkroczyłby wręcz w sposób niedozwolony w materię wykraczającą poza zakres rozpoznania tej sprawy i dokonałby swoistego przedsądu w sprawach, które nie zostały poddane jego kontroli sądowoadministracyjnej w wyniku zaskarżenia odpowiednich działań czy aktów właściwych organów administracyjnych administracji publicznej. W tym zatem aspekcie odwołać wypada się do utrwalonych poglądów judykatury, która stwierdza, że "sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy" (tak np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., II GSK 823/16, LEX nr 2425486, wyrok NSA z dnia 19 marca 2021r., II GSK 121/18, LEX nr 3159445).

Rozpoznając natomiast skargę w granicach zakreślonych sprawą zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak. Np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

W tej sprawie - zdaniem Sądu - doszło do tak pojmowanego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, jednakże jedynie w zakresie przebiegu spornej drogi przez zespół dworsko-parkowy, nie zaś jak tego domaga się skarżący w całości. Rada Gminy nie przedstawiła bowiem ani w uzasadnieniu uchwały, ani w odpowiedzi na skargę przekonujących argumentów – formułowanych w granicach sprawy planu miejscowego – pozwalających na przyjęcie, iż w tej sprawie nie doszło do nadużycia planistycznego ze strony Gminy a kwestionowane skargę zapisy planu i załącznika graficznego są – wbrew skardze - wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu ważenia z jednej strony interesu publicznego rozumianego jako interes części lokalnej społeczności do przejazdu przez zabytkowy zespół na tzw. "skróty", "dla wygody", z drugiej zaś interesu publicznego rozumianego jako prawo do zachowania integralności zabytkowego zespołu dworsko-parkowego, stanowiącego unikatowe dziedzictwo kultury materialnej, a więc szerszej pojmowanego interesu publicznego niż interes ogółu mieszkańców gminy, oraz indywidulanego interesu właściciela tego zabytku, obowiązanego do zrealizowania planu użytkowania tego obiektu, w tym jego restauracji i zachowania jego substancji dla przyszłych pokoleń jako dowód na okoliczność życia przodków na tym terenie. Gmina – uchwalając kontestowany skargą zapis planu i rysunek graficzny w zakresie drogi- przekroczyła zatem przyznaną jednostkom samorządu terytorialnego swobodę planistyczną w kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym zasad i sposobu przeznaczania terenów na określone cele, w sposób nieuzasadniony naruszając układ kompozycyjny zespołu dworsko-parkowego i godząc się tym sposobem na degradację obiektu wpisanego jako całość kompozycyjno-architektoniczna w 1989r. do rejestru zabytków. W tej sprawie rzecz nie sprowadza się zatem w głównej mierze do eksponowanej przez obie strony konstytucyjnej ochrony prawa własności jednostkowego podmiotu, lecz ochrony innej konstytucyjnej wartości o szerokim publicznym zasięgu, a mianowicie ochrony materialnego dziedzictwa narodowego – kulturowego. Powyższe naruszenie uprawnień planistycznych Gminy stanowi o oczywistym, ewidentnym i istotnym naruszeniu zwłaszcza przepisów art. 5 Konstytucji, art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 ustawy o zabytkach.

Pomijając jako nieistotne dla oceny prawidłowości zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego liczne działania prawne i faktyczne dotyczące spornej "drogi" – Sąd stwierdza, że swoboda planistyczna - wyrażająca kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze - nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego, dowolnego, lecz ściśle określone ramy. Ramy te określa sam ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wskazując w sposób przykładowy m.in. na wymóg ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej czy respektowania prawa własności (pkt 3, pkt 4 i pkt 7); w art. 6 u.p.z.p., stanowiąc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co wiąże się z uwzględnieniem określonych w k.c. granic korzystania przez właściciela z jego własności, a także w art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z powyższą regulacją u.p.z.p. koresponduje ustawa o ochronie zabytków, która w art. 19 ust. 1 stanowi, że "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych". Z kolei na mocy art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (pkt 2); prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru (pkt 3); prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru (pkt 4); prowadzenie badań archeologicznych (pkt 5); dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru (pkt 8); zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku (pkt 9); podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 11). Ochrona zabytków polega zaś – jak stanowi art. 4 ustawy o ochronie zabytków - w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1); zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2); udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3); przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę (pkt 4); kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (pkt 5); uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (pkt 6). O wadze dziedzictwa kulturowego dla narodu świadczy odwołanie do niego w preambule do Konstytucji, czego wyrazem są słowa "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku", jak i wyrażona w art. 5 Konstytucji dyrektywa interpretacyjna, a wypowiedziana sformułowaniem, że "Rzeczpospolita Polska (...) strzeże dziedzictwa narodowego (...), kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Co więcej art. 73 Konstytucji gwarantuje każdemu wolność korzystania z dóbr kultury. Na szczególną uwagę zasługuje również fakt, iż również obowiązująca w dacie realizacji spornej drogi ustawa z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury (t.j.: Dz.U. z 1999r. nr 98, poz. 1150) stanowiła w art. 1 "że dobra kultury są bogactwem narodowym i powinny być chronione przez wszystkich obywateli. Organy rządowe i samorządowe są zobowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony dóbr kultury. Obowiązkiem właścicieli i użytkowników jest utrzymanie należących do nich dóbr kultury we właściwym stanie"; w art. 3, że "celem ochrony dóbr kultury jest ich zachowanie, należyte utrzymanie oraz społecznie celowe wykorzystanie i udostępnienie dla celów naukowych, dydaktycznych i wychowawczych, tak aby służyły nauce oraz popularyzacji wiedzy i sztuki, stanowiły trwały element rozwoju kultury i były czynnym składnikiem życia współczesnego społeczeństwa. Ochrona dóbr kultury polega na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem lub wywozem za granicę, na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania, na opracowaniu dokumentacji naukowej, ewidencji i rejestracji oraz na ich konserwacji, restauracji lub odbudowie, opartych na zasadach naukowych". Natomiast art. 21 ust. 1 stanowi, że "wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków", w art. 25 ust. 1 pkt 1 nakładała z kolei na właściciela i użytkownika, w zakresie określonym przepisami prawa, obowiązek dbałości o jego zachowanie, a w szczególności zabezpieczenie przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją.

Wobec tej regulacji prawnej – mając na uwadze istotę zagadnienia prawnego, jakie zarysowano się na tle okoliczności tej sprawy – Sąd zauważa, że ochrona zabytków, pomimo zmiany stanu prawnego, stanowi szczególnie chronioną konstytucyjnie wartość, wartość wspólną całego narodu, a więc w interesie całego narodu jest podejmowanie działań mających zachowanie dla następnych pokoleń tego dziedzictwa, nawet jeśli nastąpi kosztem części lokalnej społeczności samorządowej czy ograniczeniem prawa własności właściciela zabytku. Sama zaś "ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., I OSK 453/09, LEX nr 595386), zagospodarowaniu i utrzymaniu zabytków, zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku" (tak wyrok NSA z dnia 8 marca 2006r., II OW 97/05, LEX nr 1252257). Strzegąc bowiem dziedzictwa narodowego, spłacamy poprzednim pokoleniom ów "dług wdzięczności", o którym stanowi wstęp do konstytucji, za ich walkę o niepodległość i za tworzoną przez nich kulturę (zob. P. Sarnecki, uwaga 6 do art. 6, [w:] Konstytucja..., t. I, Warszawa 2016). Twórcy konstytucji czują się zobowiązani do przekazania przyszłym pokoleniom "wszystkiego co cenne z ponadtysiącletniego dorobku" (zob. L. Garlicki, M. Derlatka, uwagi do wstępu, [w:] Konstytucja..., t. I, Warszawa 2016). Wydaje się, że właśnie ów dorobek stanowi przede wszystkim przedmiot "dziedzictwa narodowego" (zob. K. Zeidler, Pojęcie dziedzictwa narodowego w Konstytucji RP i jego prawna ochrona, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2004, t. XII). W konsekwencji "wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Jednak nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku nie powoduje, że budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego" (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018r., II OSK 1187/16, LEX nr 2495695). Judykatura przyjmuje, że "w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji" (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020r., II OSK 1864/18, LEX nr 3094961). Judykatura szczególnie mocno podkreśla, że "gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu" (tak wyrok NSA z dnia 30 października 2018r., II OSK 2589/16, LEX nr 2590786, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., II OSK 382/12, LEX nr 1352913). "Doprowadzenie do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku zarządzają różne podmioty z różnymi programami działania utrudnia ochronę konserwatorską i może prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku, a to może spowodować jego dezintegrację" (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., II OSK 382/12, LEX nr 1352913). "W żadnym z powołanych przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma odniesienia do geodezyjnego podziału na działki, mającego inne znaczenie i służącego innym celom niż ochrona zabytków. (...) Gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru, jest cały zespół pokoszarowy, obejmujący budynki i otaczające je tereny to brak podstaw prawnych do zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu" (tak wyrok NSA z dnia 8 marca 2006r., II OW 97/05, LEX nr 1252257). "Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015r., II OSK 2519/13, LEX nr 1783929). Co istotne "zabytki podlegają ochronie prawnej, nawet w przypadku ich poszukiwania, a więc niepewnego i potencjalnego założenia, które jest jednym z elementów działań nakierowanych na odkrycie zabytku. Wyraz temu dał właśnie ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy z 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obejmując takie działania wymogiem uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Art. 4 ustawy zawiera wyłącznie przykładowe wyliczenie form ochrony zabytków. Jednak przede wszystkim rola jaką mają do spełnienia organy ochrony zabytków sprowadza się do sprawowania nad nimi pieczy, a więc na szeroko pojętym nadzorze. To także konsekwencja tego, że zabytek potencjalnie może stanowić własność Skarbu Państwa. Państwo zaś celem realizacji swoich uprawnień przede wszystkim w dziedzinie ochrony zabytków powinno działać skutecznie przy pomocy wyspecjalizowanych organów tak aby zapewnić trwałe zachowanie zabytku dla przyszłych pokoleń. Niezależnie czy poszukiwanie zabytku następuje przy zabytku wpisanym do rejestru, owej kontroli niewątpliwie sprzyjają czasowe ramy udzielonego pozwolenia. W innym wypadku sprawowanie państwowego nadzoru nad poszukiwaniem zabytków byłoby utrudnione lub wręcz iluzoryczne" (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016r., II OSK 1202/14, LEX nr 2033996). W judykaturze przyjmuje się również, że "obowiązek opieki nad zabytkiem spoczywa przede wszystkim na jego właścicielu, a nie (...) na organach administracji publicznej" (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2007r., II OSK 1383/06, LEX nr 455021). "Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach (m.in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków: art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), to jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019r., II OSK 1124/18, LEX nr 3098469). Nie bez znaczenia jest i to, że "przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru" (wyrok NSA z dnia 31 maja 2016r., II OSK 2597/14, LEX nr 2057371). Co więcej "decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę nowego obiektu ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, zwłaszcza iż już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku" (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006r., II OSK 494/05, LEX nr 196698).

Wobec tego Sąd zauważa, że zachodząca na tle ochrony zabytków kolizja szeregu rozbieżnych interesów, zarówno zbiorowych (lokalnej społeczności, ogółu narodu), jak i partykularnych i jednostkowych (w tej sprawie właściciela zabytku) jest rozstrzygana stosownie do konstytucyjnej zasady równoważnego rozwoju, uznawanej za swoistą dyrektywę wykładni kolidujących ze sobą dóbr, wartości czy praw, również chronionych prawnie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2009r., II SA/Go 825/08, LEX nr 526352). Zasada ta – jak przyjmuje doktryna przedmiotu – ma szeroki zakres, obejmujący nie tylko środowisko, ale również inne obowiązki państwa objęte treścią art. 5 Konstytucji RP, jak i pozostałe dziedziny życia społecznego, których przepis ten expressis verbis nie wymienia (tak np. B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013). Tym samym zasada zrównoważonego rozwoju jest zasadą nie tylko prawa ochrony środowiska, ale także zasadą ustrojową (tak A. Bałaban, Konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju, w: L. Garlicki (red.), A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003, s. 20). Ma to swoje dalsze konsekwencje, bowiem art. 5 Konstytucji RP odnosi się do obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem tam, gdzie pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobów ich realizacji, należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konsekwencją takiego charakteru zasady zrównoważonego rozwoju jest przyjęcie stanowiska, że "zasada ta, jako dyrektywa wykładni, nie powinna być definiowana. Powinna ona zatem pełnić podobną rolę (...), jaką pełnią klauzule generalne (zasady współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa) w prawie cywilnym" (B. Rakoczy, Wolność działalności gospodarczej, a ochrona środowiska. Zasada zrównoważonego rozwoju, "Rzeczpospolita" z 31 maja 2006r., s. C4). A zatem władze publiczne powinny kierować się przy wykonywaniu zadań określonych w art. 5 Konstytucji RP zasadą zrównoważonego rozwoju, tak w obszarze stanowienia prawa, jak i jego stosowania. W pierwszej kolejności obowiązek uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju dotyczy jednak – jak podnosi doktryna - normodawcy. W procesie stanowienia prawa powinien on nie tylko powoływać się na zasadę zrównoważonego rozwoju, ale także recypować do systemu polskiego prawa szczegółowe obowiązki wynikające z tej zasady. W drugiej kolejności zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważania rozwiązań korzystniejszych - dylemat ten organ stosujący prawo może rozwiązać z wykorzystaniem zasady zrównoważonego rozwoju (tak B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013). Zasada zrównoważonego rozwoju dotyczy również praw i wolności jednostki, a zatem ma bezpośrednie przełożenie na ich sytuację prawną, zrównoważony rozwój należy postrzegać nie tyle w odniesieniu do każdego człowieka indywidualnie, ile do ludzkości jako takiej, obejmującej zarówno obecne, jak i przyszłe pokolenia. Zasada zrównoważonego rozwoju ma zatem wymiar ogólnoludzki, a nie indywidualny. W konsekwencji zasadę zrównoważonego rozwoju należy postrzegać i wykładać w kontekście solidarności Rzeczypospolitej Polskiej z całą rodziną ludzką (tak B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013). Podstaw takiego postrzegania zrównoważonego rozwoju można doszukać się – jak podnosi B. Rakoczy – "w preambule do Konstytucji RP, która nawiązuje do takich wartości, jak sprawiedliwość, dobro i piękno. Prawodawca konstytucyjny, uznając je za wartości uniwersalne, przyjął jednocześnie, że są to wartości ogólnoludzkie. (...) kultura jest zakorzeniona w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu oraz ogólnoludzkich wartościach. Ustawodawca konstytucyjny w preambule formułuje także obowiązek, "by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Nawiązuje więc wyraźnie nie tylko do uniwersalnych wartości ponadczasowych, ale także do konieczności zadbania o przyszłe pokolenia i pozostawienia im dorobku. Wyraźnie widać istotny element zrównoważonego rozwoju, jakim jest dbałość o przyszłe pokolenia" ( tak B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013).

Uniwersalny w polskim porządku prawnym wymóg ważenia przeciwstawnych interesów (skarżącego i publicznego) oraz podejmowania optymalnych, racjonalnych i logicznych wyborów uzasadniają zatem tezę o przekroczeniu przez Gminę swobody (władztwa) planistycznego przy kształtowaniu zapisów zaskarżonego planu miejscowego w zakresie drogi przez zabytkowy park. W tej sprawie działanie Gminy stanowi nieuzasadnioną ważkimi powodami i nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjne prawo ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także powiązane z nim integralnie prawo własności właściciela zabytku, zobowiązanego do zachowania jego substancji w niepogorszonym stanie i podejmowania wszelkich działań nie tylko do odrestaurowania zabytku, ale i zapobiegania jego dewastacji. Na kanwie tej sprawy można wręcz postawić tezę o wyższości interesu ogólnonarodowego do zachowania dziedzictwa narodowego nad interesem lokalnym, wyrażającym wyłącznie interesy wąskiej grupy mieszkańców gminy zainteresowanych wygodniejszym połączeniem komunikacyjnym z inną częścią gminy na tzw. "skróty" przez zabytkowy kompleks dworsko-parkowy i to w sytuacji obiektywnej możliwości komunikacyjnej wokół tego zespołu po tzw. starym śladzie drogowym – drogi publicznej, gminnej. Bez znaczenia przy tym mają podnoszone przez Gminę prawne czy organizacyjne trudności w poprowadzeniu drogi publicznej po dawnym jej przebiegu, nadal funkcjonującym, choć dla wygody części mieszkańców gminy rzadziej obecnie używanej. Działania Gminy nie mogą się jednak odbywać z naruszeniem nie tyle prawa własności właściciela kompleksu, co integralności zabytku. Tymczasem "ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020r., II OSK 41/19, Lex nr 3015202). "Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych" (wyrok NSA z dnia 28 października 2020r., II OSK 2502/18, Lex nr 3090399). A zatem "w ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p." (tak wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., II OSK 2739/19, Lex nr 3099431). A w "u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia" (tak wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020r., II OSK 1048/18, Lex nr 3059081).

W tym kontekście zaproponowanie przebiegu drogi przez zabytkowy zespół dworsko-parkowy stanowi – w ocenie Sądu - wyraz nadużycia przez Gminę swobody planistycznej, prowadzącej do naruszenia integralności obiektu zabytkowego rozumianego jako całość (układ) kompozycyjno-architektoniczną, a w dalszej konsekwencji prowadzi w sposób ukryty do naruszenia prawa własności do tego obiektu poprzez uniemożliwienie czy też może utrudnienie zrealizowania zobowiązania wynikającego z wiążącego i obowiązującego póki co planu użytkowania obiektu. Uboczną tego konsekwencją jest co najmniej nieuprawnione ograniczenie prawa własności, a wręcz obowiązku obecnego właściciela kompleksu, do odrestaurowania unikatowego w skali kraju obiektu wraz z jego układem wewnętrznych dróżek i ścieżek oraz zabytkowej architektury parku, w tym występującego w nim ponad stuletniego drzewostanu.

Z istotnych dla oceny legalności zaskarżonej uchwały dokumentów i wynikających z nich okoliczności bez wątpienia wynika bowiem, że sporny zespół dworsko-parkowy (dwór i park) został wpisany do rejestru zabytków w na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z dnia [...] sierpnia 1989r. pod nr rejestru [...]. Zespół ten – pomimo wskazywanego dużego zniszczenia – z uwagi na stan jego zachowania stanowi założenie o dużych wartościach przyrodniczych i kompozycyjnych. Dla zobrazowania genezy sporu wokół drogi przebiegającej przez zabytkowy park wskazać trzeba, że na mapie klasyfikacyjnej z 1963r. cały obszar działki nr 1 w D. został określony jako las klasy IV, na tym obszarze wówczas nie było obszarów przeznaczonych na cele związane z transportem, natomiast istniała droga wokół parku, zaś użytek drogowy na tej działce pojawił się dopiero po modernizacji ewidencji gruntów w 1992r. w wyniku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania. Wedle wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z 1998r. i 2011r. brak jest zapisu o władaniu bądź użytkowaniu tej działki przez Gminę Nowa Brzeźnica, a przez działkę przebiega utwardzony pas gruntu, niewydzielony geodezyjnie, wykorzystywany przez mieszkańców w celach komunikacyjnych. W związku ze zmianą sposobu użytkowania części parku w charakterze drogi właściwy Konserwator Zabytków podejmował szereg działań celem likwidacji spornej drogi. W piśmie z dnia 27 grudnia 2000r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. wskazał, że droga przez park została przeprowadzona bez zgody konserwatora zabytków, a w trakcie jej budowy dokonano zniszczeń w obrębie całego zespołu parkowego, karta informacyjna zespołu dworsko-parkowego opracowana w 1993r. przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa zawiera wniosek o likwidacje drogi przecinającej park. W piśmie z dnia 7 lipca 2001r. Konserwator Zabytków stwierdził natomiast, że droga do pól, zabudowań, łąk i pastwisk leżących na wschód od parku, jakkolwiek niezbędna dla mieszkańców, nie może być realizowana kosztem zniszczenia zabytkowego założenia parkowego, publiczna droga z dawnej wsi D. w kierunku wschodnim istnieje od wieków poza granicami parku, po jego północnej stronie, wymagająca modernizacji; w parku przydworskim istniały aleje, drogi i ścieżki wewnętrzne będące elementem kompozycyjnym założenia ogrodowego i funkcjonujące w obrębie założenia folwarcznego; nie miały one charakteru publicznego; park winien być zabezpieczony od uciążliwości i szkód powodowanych przez publiczną komunikację. W piśmie z dnia 7 stycznia 2010r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał Agencję Nieruchomości Rolnych m.in. do zlikwidowania drogi prowadzonej przez park poza teren parku oraz sprzedaży zabytku właścicielowi gwarantującemu remont dworu, ogrodzenia i rewitalizację układu kompozycji ogrodowej parku. W piśmie z dnia 14 czerwca 2011r. – w związku z włamaniem do dworku - Konserwator ponowił to żądanie w stosunku do Agencji oraz przypomniał, że plan miejscowy z 2006r. nie przewidywał przebiegi drogi przez park, lecz tradycyjną drogę przebiegającą poza zabytkowym parkiem łączącą wschodnią i zachodnią część wsi D., natomiast droga przez park została utworzona samowolnie i wyasfaltowana w latach 90-tych XX w. niezgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą o ochronie dóbr kultury z 1968r. Z wykonanej na zlecenie Sądu Rejonowego w W. w sprawie o sygn. akt [...] opinii technicznej przez biegłego sądowego z dnia 15 stycznia 2016r. wynika, że "dzisiejszy stan ewidencji gruntów nie uprawnia do stwierdzenia, iż na działce nr 1 występuje pas drogowy z drogą zlokalizowaną w jego zasięgu. (...) na działce nr 1 był tylko jeden użytek LsIV. A zatem nie było wydzielonego pasa terenu i (...) wskazywany w uchwale WRN [Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 28 grudnia 1987r. – dopisek WSA] ciąg drogi gminnej, nie obejmował działki nr 1. (...) Zmiany klasyfikacji gruntów w zakresie działki nr 1 nastąpiły w 1992 roku, wyszczególniono wówczas m.in. użytek dr". jednakże – co należy podkreślić - wszelkie (podejmowane na wiele lat wcześniej zanim skarżący nabył ten zabytek) kilkakrotne próby uzyskania zgodny Konserwatora Zabytków na usytuowanie drogi przez park, stanowiący element składowy zespołudworkowo-parkowego, drogi stanowiącej "skrót" przez park, spotykały się z negatywną opinią ówczesnego Konserwatora. Utworzenie tej drogi, która nie miała charakteru publicznego, było – zdaniem tego Konserwatora zabytków - uznawane za bezprawne, a wydzielenie drogi powodujące podział parku na dwie niezależne części skutkujące dalszą dewastacją parku i niemożnością jego właściwego zagospodarowania, podczas gdy park powinien być zabezpieczony od uciążliwości i szkód powodowanych przez publiczną komunikację (stan faktyczny w uzasadnieniu postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017r. oraz pismo Konserwatora Zabytków w P. z dnia 27 grudnia 2000r.).

Sąd zauważa nadto, że w miejscowym planie z dnia 5 czerwca 1983r. przyjętym uchwałą Gromadzkiej Rady Gminy w Nowej Brzeźnicy nr XXXII/110/83 (Dz. Urz. WRN w Częstochowie Nr 3, poz. 38 z dnia 5 grudnia 1983r.) działka nr 1 w D. w części dotyczącej terenu parku była oznaczona jako obszar ZP – teren zieleni, na planie zaznaczono także projektowany przebieg drogi przez park, lecz - jak wynika z uzasadnienia wyroku SR w W. z dnia [...] r., sygn. akt [...] (uchylonego wprawdzie przez sąd odwoławczy, lecz w konsekwencji cofnięcia powództwa przez Gminę, skutkujące umorzeniem postępowania w przedmiocie nieważności aktu notarialnego) - do 1989r. droga przez park nie została wybudowana, a obecnie istniejąca ulica S. była wyasfaltowana tylko na odcinku dobiegającym do parku i odcinku rozpoczynającym się za parkiem, czego dokonano w ramach czynu społecznego, natomiast przez park biegła droga wyboista i trudno dostępna, zaś Konserwator Zabytków sprzeciwił się budowie – remontowi drogi przez park, jednakże mieszkańcy pomimo tego na przełomie kwietnia i maja 1989r. przystąpili do robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni i wycięciu drzew. Zgodnie zaś z § 20 ust. 1 i ust. 2 poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą NR 154/XXVIII/06 Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 6 czerwca 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowa Brzeźnica (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 292 z 2006r. poz. 2275), w zakresie spornego zespołu dworsko – parkowego wynika, iż zespół ten jest wpisany do rejestru zabytków jako zespół dworsko-parkowy w D. - 1UKZ-UK, dla którego plan przewidywał na rysunku symbol KR ("- dwór murowany z pocz. XXw. - w obrębie zespołu dworsko-parkowego 1UKZ-UK, - park dworski z k. XIXw. - w obrębie zespołu dworsko-parkowego 1UKZ-UK"). Dla tego zespołu plan ten w dość restrykcyjnym przepisie § 21 ustalał: "przeznaczenie podstawowe - zespół dworsko-parkowy wpisany do rejestru zabytków; przeznaczenie dopuszczalne - niekubaturowe usługi rekreacji, sportu i turystyki, - lokalizacja nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej dla obsługi terenu; wyklucza się - naruszenia istniejącego układu kompozycji przestrzennej zespołu, - wtórny podział terenu; zasady i warunki zagospodarowania terenu - prowadzenie wszelkich działań i zamierzeń po uzyskaniu stosownego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, - obowiązuje bezwzględne zachowanie istniejącego rozplanowania i zabudowy w obrębie zespołu, - wszelkie prace przy drzewostanie wymagają pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, - nakaz podporządkowania wszelkich działań ekspozycji i kompozycji przestrzennej dworu i założeniu parkowemu, - remonty i modernizację obiektów istniejących na warunkach określonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, - dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe w rozumieniu przepisów ustawy prawo ochrony środowiska". Na załączniku graficznym do tego planu pas gruntu, obejmujący obszar wyasfaltowanej drogi przebiegającej przez działkę nr 1 w D. został oznaczony przerywaną linią i opisany jako DK – DG (droga planowana), zaś droga przebiegająca dookoła parku została oznaczona symbolem KD – DG (L) jako istniejąca droga gminna z przewidzianym terenem na jej poszerzenie. W § 5 ust. 2 tej uchwały wskazano, że oznaczenie graficzne KD – DG na rysunku planu, obejmujące zasięg śladu drogi gminnej przez teren zespołu dworsko-parkowego w D., jest oznaczeniem informacyjnym, natomiast w § 40 planu dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem KD – DG (L) ustala się podstawowe przeznaczenie jako teren dróg publicznych, istniejących dróg gminnych – lokalnych.

Natomiast w § 12 ust. 1 skarżonej obecnie uchwały, przyjętej wyłącznie dla obszaru obejmującego wpisany do rejestru zabytków zespół dworsko-parkowy, postanowiono, że powiązanie obszaru objętego planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym zapewniają obsługujące bezpośrednio obszar objęty planem: 1) droga gminna – ul. S. położona poza granicami obszaru objętego planem; 2) droga lokalna – oznaczona na rysunku planu symbolem KD-L. Szczegółowe przeznaczenie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KD-L zawiera § 18 tej uchwały. Z rysunku graficznego do tego planu wynika, że kontestowany skargą plan miejscowy, w rozdziale 11 "dzieli" ten zespół na trzy części, a mianowicie obszar oznaczony na rysunku planu symbolem ZP,MU, a obejmujący północną część parku i dwór (§ 16 uchwały), teren oznaczony symbolem ZP, obejmujący południową część parku (§ 17 uchwały) oraz teren oznaczony symbolem KD-L, obejmujący środkową część zespołu przeznaczoną na drogę lokalną – gminną drogę (§ 18 uchwały). Jednocześnie z zapisów rozdziału 4 uchwały wynika, iż obszar objęty planem obejmuje cały teren zespołu wpisany do rejestru zabytków, dla którego wyznacza się strefę ochrony archeologicznej na całym obszarze i nadzór archeologiczny nad jakimikolwiek robotami ziemnymi, a także strefę ochrony ekspozycji, dla której nakazuje się zachowanie przedpola widokowego na zabytek, w celu ekspozycji obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz urządzania zieleni wyłącznie jako zieleni niskiej, a także zakazuje się lokalizacji zabudowy oraz nadziemnych urządzeń infrastruktury technicznej i drogowej (§ 9 uchwały). Ponadto w § 5 ust. 1 uchwały nakazuje się uwzględnianie przy zagospodarowaniu terenów w granicach obszaru objętego planem poszanowanie historycznego układu przestrzennego i obiektu zabytkowego oraz zachowanie formy i detalu architektonicznego istniejącego, zabytkowego budynku; zaś w § 6 ust. 1 uchwały zakazuje się lokalizacji inwestycji kwalifikowanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.

Sąd stwierdza również, że sporny zespół dworsko-parkowy w całości aktem notarialnym z dnia 29 maja 2013r. skarżący nabył na własność, zobowiązując się do jego restauracji zgodnie z zatwierdzonym planem użytkowania obiektu. Akt ten, zawierający wpis o ograniczeniu korzystania w związku z wpisem kompleksu do rejestru zabytków, nie został unieważniony, co oznacza, iż funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki z niego wynikające. W akcie tym istnieje zapis o istnieniu zwyczajowej drogi przez działkę objętą skarżoną uchwałą, jak bowiem stwierdzono "przez działkę oznaczoną numerem 1 przebiega utwardzony pas gruntu, niewydzielony geodezyjnie, łączący dwa odcinki drogi gminnej, z której zwyczajowo korzystają mieszkańcy miejscowości K.." (§ 1 aktu notarialnego); a skarżący "oświadcza, że wyraża zgodę na przejazd i przechód przez wyżej opisaną działkę oznaczoną numerem 1 - obręb [...] PGR D., przez mieszkańców miejscowości K., pasem gruntu utwardzonym asfaltem --- do czasu wydzielenia lub wykonania przez Gminę drogi biegnącej poza przedmiotową działką". Co istotne do sprzedaży tej nieruchomości skarżącemu doszło w wyniku kolejnego przetargu. Poprzednie ogłoszenia o sprzedaży spornej działki były dokonywane w styczniu 2005r., lutym 2006r., wrześniu 2011, sierpniu 2012r., listopadzie 2012r., dwukrotnie w marcu 2013r., a Gmina Nowa Brzeźnia każdorazowo była o tym zawiadamiana, lecz nie skorzystała z prawa pierwokupu.

Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. stwierdzono komunalizację szeregu działek w obrębie D., oznaczonych jako użytki drogowe, w tym działki oznaczone nr ewidencyjnym 1665 i 545, zlokalizowanymi w części wokół zabytkowego parku, oznaczone wedle zapisów planu jako istniejąca droga gminna KD-DG (L), a także działkę nr 1.

Z powyższych dokumentów niewątpliwie płynie wniosek, że przez teren zespołu dworsko-parkowego przebiega droga i co więcej droga ta – choć zapewne w innym kształcie – istniała na tym terenie od początku powstania zespołu dworsko-parkowego". Sąd zauważa bowiem, co jest faktem powszechnie wiadomym, że elementem zabudowy folwarcznej były drogi wewnętrzne, tego rodzaju zabudowa dworsko-parkowa usytuowana na znacznym obszarze wymagała zarówno drogi wewnętrznej dojazdowej do usytuowanego zwykle, co ma też miejsce w tej sprawie, w centralnej części kompleksu dworku, jak i do obiektów folwarcznych, znajdujących się w tym kompleksie. W oparciu o przekazy historyczne, jak i o pośrednie informacje płynące z szeregu złożonych przez obie strony postępowania dokumentów, można niemalże ze stu procentową pewnością przyjąć, iż sporna droga, przebiegająca przez park stanowiła drogę funkcjonującą w ramach założenia parkowego, do jego obsługi wraz z historycznym układem alejek, ścieżek przeznaczonych dla celów rekreacyjnych właściciela ziemskiego i jego rodziny. Na taki układ spornego parku wskazuje miejsce usytuowania dworu, w jego środkowej części, dworu, z którego widok musiał rozciągać się na cały park, do którego musiała prowadzić droga dojazdowa oraz droga do zabudowań folwarcznych. Układ kompozycyjny parku, z reguły, był ściśle związany z pałacem (dworem), który stanowi jego dominantę (na ten temat zob. np. A. Jaszczak, K. Młynarczyk, A. Woźnicka, Zmiany funkcjonalno-przestrzenne wybranych założeń dworsko-parkowych rejonu Kociewia, Acta Scientiarum Polonorum, Administratio Locorum 9/3, s. 35-43 z 2010r.). Nie powinno więc być żadnych wątpliwości, że sporna droga była integralną częścią układu komunikacyjnego pierwotnego zespołu dworsko-pałacowego. Jednakże wraz z upaństwowieniem zespołu droga ta stała się powszechnie dostępna dla mieszkańców okolicznych terenów, którzy, co również jest niewątpliwe, w świetle załączonych do akt sprawy dowodów, uczynili sobie z tej drogi z czasem miejsce przepędzania zwierząt, a kompleks dworsko-parkowy stał się powszechnie – bez koniecznego nadzoru – powszechnie dostępny dla ogółu miejscowej ludności. W ocenie Sądu fakt, iż w pewnym okresie dziejów państwowości akceptowane było takie podejście do państwowej własności nie zmienia faktu, iż sporna droga przez park, której przebieg mógł zostać zapewne zmieniony w wyniku robót budowlanych mieszkańców w czynie społecznym nie uprawnia do tezy, iż ma ona - wbrew nieumotywowanym w sposób przekonujący i nieudokumentowanym w dostateczny sposób twierdzeniom Gminy – charakter drogi publicznej, jak tego domaga się Gmina. Jednakże – co trzeba wyraźnie podkreślić, pierwotne usytuowanie drogi przez park ma niewątpliwie bezpośredni związek z funkcjonowaniem wpisanego pod koniec lat 80-tych do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego, nie zaś z celami wskazywanymi przez Gminę. Okoliczność faktycznego używania tego fragmentu zabytkowego zespołu nie niweczy bowiem jego pierwotnej funkcji i znaczenia. Zresztą przez wile lat Konserwator Zabytków podejmował liczne – choć mało skuteczne - działania celem zlikwidowania owego przechodu przez park, czego dowodem są kierowane licznie do ówczesnego zarządy zespołu pisma w tej sprawie. Zmiana tego wieloletniego stanowiska przez obecnego konserwatora zabytków, znaczny czas po wpisaniu zespołu do rejestru zabytków, zwłaszcza wobec braku ujawnienia obiektywnych i racjonalnych tego powodów przy oczywistym wzroście walorów zabytku wraz z upływem czasu, nie jest zrozumiała. Pomimo świadomości statusu kompleksu dworsko-parkowego i jego walorów Gmina przed przystąpieniem do prac planistycznych nad skarżonym planem miejscowym, przyjętym jedynie dla działki nr 1 w D., obejmującej ten kompleks, nie przeprowadziła niezbędnej analizy historycznej co do spornego kompleksu dworsko-parkowego, w tym w zakresie spornej drogi, i nie zbadała materiałów historycznych z czasu powstania tego zespołu i pierwszych lat jego funkcjonowania aż do daty wywłaszczenia właściciela ziemskiego tego kompleksu w latach czterdziestych ubiegłego stulecia. Władze Gminy - ulegając naciskom lokalnej ludności, faktycznie zainteresowanych wygodniejszym przechodem i przejazdem przez park - za dopuszczalne w ramach swobody władztwa planistycznego uznała przeznaczenie części tego zespołu pod drogę – drogę przebiegającą przez park, podnosząc wbrew okolicznościom tej że droga ta to jedyne możliwe miejsce skomunikowania dwu części wsi D.. Jak bowiem oświadczył przedstawiciel Gminy do protokołu rozprawy zdalnej "przy spornym planie Gmina nie sięgała do dokumentów historycznych dotyczących całego kompleksu dworsko-parkowego wraz z historycznym układem alejek, ścieżek i dróg wewnętrznych do obsługi kompleksu, uznając w tym zakresie kompetencje Konserwatora Zabytków", "plan miejscowy w tym zakresie został dostosowany do stanowiska i oczekiwań Konserwatora Zabytków, który uznał, że dopuszczalne jest przeprowadzenie spornej drogi przez park. (...) mając świadomość, że droga dookoła parku wymaga zabrania rogów działki nr 1, nie wyraził na to zgody". Zdaniem przedstawiciela Gminy z inwentaryzacji geodezyjnej i analizy rejestru gruntów wynika, że nie jest prawnie ani technicznie możliwe wykonanie drogi biegnącej dookoła parku. Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na przeznaczenie rogów działki nr 1 na cele drogowe, co stanowiłoby warunek zaprojektowania zgodnie z warunkami technicznymi, lecz zaakceptował przebieg drogi przez park".

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie czasowy charakter spornej drogi – drogi powszechnie dostępnej przez zabytkowy park niewątpliwie znajduje potwierdzenie w akcie notarialnym oraz podejmowanych przez Gminę działaniach celem naprawy drogi publicznej, biegnącej wokół parku, z których to zamierzeń Gmina wycofała się – jak wynika z pisemnego wyjaśnienia przedstawiciela Gminy - z uwagi na znaczne koszty budowy, a ściślej modernizacji drogi publicznej, przekraczającej możliwości finansowe niezamożnej i małej Gminy, jaką jest Gmina Nowa Brzeźnica. Okoliczność ta nie ma jednakże żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy, jest ona obojętna. Rzeczą Gminy jest bowiem dbałość o własne drogi gminne, w tym drogę otaczającą park, i zapewnienie jej użyteczności i funkcjonalności dla mieszkańców. Nie sposób też nie dostrzec braku konsekwencji działań Gminy w stosunku do spornego zespołu dworsko-parkowego, po jego wpisaniu do rejestru zabytków. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy, tj. plan z 2006r. – pomimo faktycznego i zwyczajowego przebiegu przez kompleks dworsko-parkowy spornej drogi - zakazywał podziału kompleksu, zmierzając tym samym do zachowania integralności całego kompleksu. A zatem już w momencie podejmowania tego planu, kiedy kompleks dworkowo-parkowy był już wpisany do rejestru zabytków, organ planistyczny przyjął zasadę zachowania integralności tego zespołu. Odstąpienia od pierwotnego zakazu, do czego doszłoby gdyby zaakceptować przebieg spornej drogi w obecnie kontrolowanej przez Sąd uchwale i usankcjonowanie tego przebiegu poprzez zapis planu, nie zostało przez Radę wykazane poprzez przedstawienie spełniających rygory zasady równoważonego rozwoju i zasady ważenia kolidujących interesów przekonujących argumentów. Przyjąć zatem należało, że póki kompleks dworsko-parkowy będzie wpisany do rejestru zabytków, a w obrocie prawnym będzie funkcjonował akt notarialny sprzedaży tego kompleksu skarżącemu oraz plan jego użytkowania organ planistyczny obowiązany będzie respektować te okoliczności, korzystając ze swobody planistycznej. Nie zasługuje więc na aprobatę argument odpowiedzi na skargę o pozbawieniu wpisu kompleksu dworsko-parkowego do rejestru zabytków przesłanek do objęcia ochroną konserwatorską, bowiem wpis ten doprowadza do "konkurencji dwóch interesów społecznych", jak i dlatego, że "pas drogowy na tyle trwale zmienił i wkomponował się w przestrzeni zespołu parkowo-dworskiego, że jest on już elementem indyferentnym z punktu widzenia, m.in. walorów środowiskowych czy architektonicznych, krajobrazowych, wymagań dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz walorów ekonomicznych". Przyjęcie tego stanowiska musiałoby każdorazowo prowadzić do akceptacji każdego rodzaju działań inwestora w stosunku do zabytku bez względu na obowiązujący system prawny i poprzez fakty dokonane prowadzić do zmiany rzeczywistości (otoczenia) wbrew przyjmowanej w judykaturze zasadzie, że nawet późniejsze wpisanie obiektu do zabytku nie może pomijać tego ostatniego faktu. Nie chodzi przy tym o okoliczność, że przebieg drogi nie koliduje z zabytkowym drzewostanem, lecz o fakt, iż wzmożony ruch drogowy, w tym ciężkimi pojazdami, w negatywny sposób – choćby poprzez drgania czy zanieczyszczenia spalinami, ewentualne zdarzenia drogowe – będzie negatywnie oddziaływać na park i drzewostan, powodując jego usychanie.

Niezależnie od tego Sąd stwierdza niekonsekwencje w części tekstowej skarżonej uchwały i dodatkowo niespójność z częścią graficzną jako integralną częścią planu w zakresie drogi przez zabytkowy park. Z jednej strony bowiem Rada sankcjonuje spornym zapisem przebieg zwyczajowo "ustanowionej" drogi przez kompleks dworsko-parkowy, de facto dzieląc ten zespół na 3 części, tj. część parkową z dworkiem, część z drogą publiczną i część wyłącznie parkową, naruszając tym samym ustawowy nakaz zachowania integralności zabytku i konstytucyjny nakaz zachowania dziedzictwa narodowego dla przyszłych pokoleń w stanie nienaruszonym. Z drugiej jednak strony plan obejmuje cały obszar kompleksu ochroną archeologiczną z uwagi na potencjalną możliwość zachowania podziemnego zabytku w obszarze kompleksu oraz nakaz poszanowania w granicach tego kompleksu historycznego układu przestrzennego, formy i detalu architektonicznego zabytkowego budynku, co pozostaje z kolei w kolizji z wykonywaniem robót ziemnych na obszarze parku pod sporną drogą, z czym wiąże się niewątpliwie konieczność wykonania odpowiednich robót budowlanych z uwagi na stan tej drogi, jak i jej docelowy przebieg. Dodatkowo wprowadzono w planie strefę ochrony ekspozycji poprzez nakaz zachowania przedpola widokowego, gwarantującego widok na cały zabytkowy kompleks wraz z jego historycznym układem. Nie sposób też nie odnieść wrażenia, że poprzez sporny zapis planu i usankcjonowanie przebiegu drogi przez kompleks dworsko-parkowy Gmina zmierza do rozstrzygnięcia swoistego konfliktu na tle własności tej części kompleksu, przez którą przebiega zwyczajowa droga. Nie ma bowiem wątpliwości – wobec zawartości akt administracyjnych – co do tego, że Gmina pierwotnie skorzystała z prawa pierwokupu całego kompleksu z zamiarem jego wykorzystania dla realizacji zadań gminy, jednakże ostatecznie zrezygnowała z tego prawa, umożliwiając tym samym nabycie kompleksu przez skarżącego i podjęcie przez niego zobowiązania do jego restauracji zgodnie z zatwierdzonym planem użytkowania. Niemniej zaistniały konflikt skarżącego z miejscową ludnością, zaostrzony z chwilą realizacji planu użytkowania przez skarżącego i ogrodzenia kompleksu, wielokrotnie zgłaszane przez miejscową ludność oczekiwania zorganizowania drogi przez zabytkowy park, skłoniły Gminę do podjęcia szeregu działań celem przejęcia władania nad sporną częścią kompleksu (pod drogą), czego wyrazem jest decyzja komunalizacyjna, cofnięty ostatecznie przez Gminę pozew o unieważnienie aktu notarialnego (wyrok ), a obecnie skarżony plan miejscowy. Nie można jednak zaaprobować sytuacji, w której plan miejscowy jest wykorzystywany jako instrument prawny ograniczenia prawa własności, tj. do innych celów niż wynika z jego istoty i charakteru, a mianowicie do określenia przeznaczenia terenu objętego planem, nie zaś – jak w tej sprawie - do "odjęciem" prawa własności części gruntu w ramach kompleksu poprzez usankcjonowanie przebiegu spornej drogi, chociaż istnieje obiektywna (lecz może kosztowniejsza) możliwość przebiegu drogi po dotychczasowym śladzie drogi wokół kompleksu. W okolicznościach tej sprawy nie ma więc podnoszonego przez Gminę niebezpieczeństwa wykluczenia komunikacyjnego części mieszkańców Gminy.

Natomiast wniosek skargi najpierw o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, a następnie – po jego modyfikacji - o stwierdzenie jej nieważności w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek ten wręcz jest niezrozumiały. Skarżący – kwestionując legalność całej uchwały – podnosi bowiem wyłącznie argumenty, tak w treści zarzutów, jak i ich uzasadnieniu dotyczące spornej drogi. Nie podnosi zaś żadnych argumentów co do wadliwości tej uchwały w pozostałym zakresie, w tym w zakresie zapisów części tekstowej wprowadzających ograniczenia użytkowania i zagospodarowania kompleksu dworkowo-parkowego. W istocie więc - pomimo objęcia wnioskiem o jej uchylenie (stwierdzenie nieważności) skarga zmierza do podważenia postanowień w zakresie przebiegu drogi przez park i zapisów części tekstowej jej dotyczących. Niemniej jednak Sąd – nie będąc związany zarzutami i argumentacją skargi – uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności poddanej kontroli uchwały także poza postanowieniami dotyczącymi przebiegu drogi przez park. Sprzeciwia się temu zaprezentowany już na wstępie system prawny dotyczący ochrony zabytków. Z uwagi na wynikające z niego rygory ochrony obiektów zabytkowych nie zasługuje na aprobatę oczekiwanie skarżącego zniesienia, poprzez stwierdzenie nieważności wszystkich zapisów uchwały, jakichkolwiek nakazów i zakazów co do użytkowania i zagospodarowania kompleksu dworsko-parkowego, tym bardziej, że korespondują one z powszechnie obowiązującymi normatywnymi nakazami i zakazami wynikającymi z ochrony zabytków. Zaaprobowanie takiego stanowiska prowadziłoby - wbrew powszechnie obowiązującej regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej – do pozostawienia właścicielowi całkowitej swobody w użytkowaniu zabytku, co jednakże kłóciłoby się z powszechnie akceptowanymi normatywnymi ograniczeniami korzystania z zabytku, właśnie w celu zachowania jego substancji w niezmienionym i niepogorszonym stanie dla przyszłych pokoleń.

Sąd stwierdza również, że na wynik sprawy nie miały wpływu zarzuty skargi i argumenty w zakresie nierozpoznania uwag do planu, czy też ich lakonicznego rozpoznanie przez Radę przed podjęciem skarżonej uchwały. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że zarzuty – poza zawartymi w pkt I ppkt 2 i 5, a dotyczącymi powództwa o unieważnienia aktu notarialnego i postępowania komunalizacyjnego – zostały przez Radę rozpoznane, czego dowodzi porównanie uwag i tabelą zawierającą wynik oceny tych uwag. Rację ma wprawdzie skarżący w zakresie niektórych uwag, że ocena Rady jest lakoniczna. Lakoniczność pisemnego wysłowienia dokonanej przez Radę oceny nie prowadzi jednakże automatycznie do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz jedynie wówczas gdy nie pozwala ona Sądowi na ocenę prawidłowości podjętej uchwały. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Natomiast nierozpoznane przez Radę uwagi do projektu planu w zakresie powództwa o unieważnienia aktu notarialnego i postępowania komunalizacyjnego jako nie mieszczące się w granicach sprawy zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu nie brane pod uwagę przez Sąd przy ocenie legalności uchwały nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Uwzględniając w całości wnioski dowodowe obu stron Sąd miał na uwadze konieczność zbadania kontekstu, w jakim doszło do tak silnego konfliktu między stronami tego postępowania, bez którego utrudnione byłoby wyjaśnienie istotnej dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestii powstania i charakteru drogi przez zabytkowy kompleks dworsko-parkowy.

Na marginesie Sąd informacyjnie podaje, że stosownie do art. 141 §1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku w razie uwzględnienia skargi sąd sporządza z urzędu. Bez znaczenia przy tym są powody uwzględnienia skargi, jak i zakres jej uwzględnienia. Oznacza to, iż w sytuacji takiej, jaka miała miejsce w tej sprawie, gdzie Sąd uwzględnił skargę w części, uzasadnienie wyroku jest sporządzane i doręczane stronom postępowania z urzędu, o czym Sąd informuje strony uczestniczące w rozprawie. Z tego względu wniosek pełnomocnika skarżącego o sporządzenie uzasadnienia wyroku i jego doręczenie został zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II pozostawiony w aktach sprawy. Uzasadnienie wyroku w tej sprawie Sąd sporządza bowiem z urzędu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi, natomiast, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 265).

dc