Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 838/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1, § 2, § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 108
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego (odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony) 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"A" w P. wniosło skargę na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r., znak: [...] , utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek "B"S.A. z siedzibą w K. z dnia [...] r., znak: [...] , w sprawie zatwierdzenia planu ruchu "B"S.A. Oddział "C" w Z. na lata 2013-2015.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:

W dniu [...] r. przed Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w G. na wniosek "B"S.A. z dnia [...] r., znak: [...] , zostało wszczęte postępowanie dotyczące zatwierdzenia planu ruchu "B"S.A. Oddział "C" w Z. na lata 2013-2015 – dalej " [...] ".

Pismem z dnia [...] r., l. dz. [...] Dyrektor OUG w G. powiadomił "A" z siedzibą w P. , dalej "Stowarzyszenie", że w OUG w G. toczy się postępowanie w sprawie zatwierdzenia [...] ., mające związek z ochroną powierzchni i środowiska naturalnego w Gminie G. .

Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu w zakresie dotyczącym wpływu eksploatacji górniczej na powierzchnię i środowisko naturalne.

Postanowieniem z dnia [...] r., Dyrektor OUG w G. , działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a", odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia [...] .

W uzasadnieniu organ podkreślił, że kwestię udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby (w cudzej sprawie) reguluje art. 31 K.p.a., który w § 1 stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ stwierdził, iż celami statutowymi Stowarzyszenia są: pomoc mieszkańcom poszkodowanym lub narażonym na szkody związane z ruchem zakładów górniczych, identyfikacja problemów związanych ze szkodliwym wpływem działalności zakładów górniczych na środowisko naturalne, podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. Dalej uznał, iż stanowisko Stowarzyszenia przedstawione we wniosku z dnia [...] r. nie było wystarczające dla wykazania interesu społecznego związanego z procedurą zatwierdzania [...] .

Zdaniem organu interes społeczny jest realizowany i zapewniony przez zastosowanie art. 108 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.-Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz.981 – dalej "p.g.g."), który daje możliwość zaopiniowania planu ruchu zakładu górniczego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Skoro zatem organ samorządu terytorialnego nie współdecyduje o możliwości podjęcia robót górniczych, a jedynie opiniuje przewidywany zakres robót to, zdaniem organu, dopuszczenie organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie, do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby zaprzeczenie logiki p.g.g., bowiem sytuowałoby Stowarzyszenie ponad ustawowym umocowaniem organów samorządu terytorialnego. Podkreślono również, że w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej, uwzględniono również interes strony jaką jest "B" S.A. Zdaniem organu lokalna społeczność miała możliwość wyrażenia swojej opinii w trakcie postępowania o udzielenie koncesji. Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego byłby dublowaniem udziału lokalnych społeczności w postępowaniu i prowadziłby do przewlekłości postępowania. Organ zauważył także, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu jest logiczną konsekwencję posiadanych już przez przedsiębiorcę decyzji administracyjnych, a zagwarantowanie zgodności prowadzenia ruchu zakładu górniczego z warunkami wynikającymi z koncesji, jak i projektu zagospodarowania złoża jest wystarczająca przesłanką do zapewnienia właściwej ochrony interesów społeczności lokalnej.

Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia [...] r., Dyrektor OUG w G. , działając na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia [...] .

W dniu [...] r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie Stowarzyszenia jako strony do postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Stowarzyszenie zrzesza osoby zamieszkujące tereny, które będą objęte skutkami eksploatacji przewidzianej w [...] . Dalej wskazano, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny polegający m.in. na zapewnieniu społecznej weryfikacji zapisów planu ruchu zakładu górniczego, pod względem zagrożeń dla środowiska naturalnego oraz życia, zdrowia i mienia mieszkańców terenów, pod którymi odbywa się eksploatacja. Stwierdzono również, że za koniecznością sprawowania przez Stowarzyszenie społecznej kontroli w postępowaniu w szczególności przemawia treść informacji z dnia [...] r. o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli "Usuwanie przez przedsiębiorców górniczych szkód wywołanych ruchem zakładu górniczego" (nr [...] ). Podkreślono, że Wójt Gminy G. wydał negatywną opinię w sprawie zatwierdzenia [...]

Stowarzyszenie zaakcentowało również, że przeszłości Dyrektor OUG w G. dopuszczał Stowarzyszenie do "identycznych postępowań na podstawie tych samych podstaw prawnych (K.p.a.) oraz tego samego statutu Stowarzyszenia". W tym zakresie Stowarzyszenie przywołało postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] r., znak: [...] , w którym organ ten dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia zmiany planu ruchu "B"S.A. Oddział "C" w Z. na lata 2010-2012, w formie dodatku nr 70 do części szczegółowej tego planu ruchu, przewidującego eksploatację ściany i60 w pokładzie 405/2.

Ponadto, w treści zażalenia z dnia [...] r. Stowarzyszenie szczegółowo odniosło się do treści uzasadnienia postanowienia Dyrektora OUG w G. z dnia [...] r., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, iż za niedopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania administracyjnego przemawia konieczność zachowania terminów dotyczących czasu trwania postępowania. W tym zakresie zarzucono organom podjęcie celowych działań uzasadniających rzekome wystąpienie przesłanek "szybkiego procedowania nad sprawą" i działanie organu "w zmowie" z wnioskodawcą- "B" S.A. W opinii Stowarzyszenia "B" S.A. nie jest zainteresowana szybkim rozstrzygnięciem sprawy.

Nie znajdując podstaw do zmiany zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Prezes WUG, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora OUG w G. z dnia [...] r.

Podstawą prawną postanowienia były art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż kwestię udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby (w cudzej sprawie) reguluje art. 31 K.p.a. Stosownie zaś do art. 31 § 3 K.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Zdaniem organu drugiej instancji, rozpatrując żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu, organ administracji publicznej powinien przede wszystkim rozstrzygnąć trzy kwestie:

1) czy żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu pochodzi od podmiotu, który jest organizacją społeczną,

2) czy żądanie zostało zgłoszone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji,

3) czy spełnione są dwie przesłanki warunkujące udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, sformułowane w art. 31 § 1 K.p.a., tj. czy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzasadnione jest jej celami statutowymi i czy za dopuszczeniem tej organizacji przemawia interes społeczny.

Organ wskazał między innymi na art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. uznając, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zostało zgłoszone w imieniu Stowarzyszenia będącego organizacją społeczną przez należycie umocowany organ tej organizacji społecznej.

Zdaniem organu odwoławczego, pomiędzy celami działania Stowarzyszenia, sformułowanymi w jego statucie (pkt 7 statutu), a przedmiotem postępowania dotyczącego zatwierdzenia [...] ., istnieje związek, który uzasadniałby udział tej organizacji społecznej w wymienionym postępowaniu.

Jednakże w przekonaniu organu odwoławczego, nie została spełniona druga z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, określona w art. 31 § 1 K.p.a., bowiem za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia [...] . nie przemawiał interes społeczny.

Organ odwoławczy przywołał art. 108 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 6 i ust. 11 p.g.g. podkreślając, że plan ruchu zakładu górniczego jest obszernym dokumentem o technicznym charakterze, który szczegółowo określa sposób prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Zdaniem Prezesa WUG udział organizacji społecznej (podmiotu nie posiadającego fachowej wiedzy w zakresie górnictwa i ochrony środowiska) w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia [...] . nie doprowadzi do lepszego wyjaśnienia sprawy, nie przyspieszy jej załatwienia i nie przyczyni się do wypełnienia innych celów postępowania administracyjnego.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). W myśl przywołanego przepisu, za organizację ekologiczną uznaje się bowiem organizację społeczną, której statutowym celem działalności jest ochrona środowiska. Środowiskiem jest z kolei ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm., w związku z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 27 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), wydobywanie kopalin ze złoża metodą podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym niż 100 000 m3 na rok jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku wydobycia mniejszego niż 100 000 m3 na rok, wydobywanie kopalin ze złoża metodą podziemną stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 41 lit. a cyt. rozporządzenia). Zgodnie z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla wyżej wymienionych przedsięwzięć, przed udzieleniem koncesji przedsiębiorcy, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei w myśl art. 79 ust. 1 cyt. ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zapewniają zaś przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W przekonaniu organu odwoławczego konsekwencją powyższego w przypadku przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin ze złoża metodą podziemną, udział organizacji społecznych, w tym organizacji ekologicznych, co do zasady, powinien się ograniczać do postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Twierdzenie to zdaniem organu znajduje potwierdzenie w art. 33 p.g.g., który przewiduje, że jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie organizacji społecznej, w tym organizacji ekologicznej, do postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach.

Nadto zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że członkami Stowarzyszenia są osoby, które zamieszkują teren górniczy, podobnie jak treść informacji z dnia [...] r. o wynikach kontroli NIK "Usuwanie przez przedsiębiorców górniczych szkód wywołanych ruchem zakładu górniczego" (nr ewid. [...] ) i negatywna opinia Wójta Gminy G. dotycząca [...] ., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu ruchu.

Natomiast odnosząc się do zarzutu, w którym Stowarzyszenie podniosło, że Dyrektor OUG w G. orzekał wcześniej o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w podobnych sprawach (w szczególności w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 70 do części szczegółowej planu ruchu "B" S.A. Oddział "C" w Z. na lata 2010-2012), organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej powinien dokonywać oceny spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu każdorazowo w konkretnej sprawie administracyjnej, a pojęcie interesu społecznego jest zmienne w czasie.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami Stowarzyszenia, że organ pierwszej instancji działał w "zmowie" z wnioskodawcą.

Ponadto organ wyjaśnił, że Dyrektor OUG w G. nie mógł postanowić o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia [...] . jedynie w części dotyczącej wpływu eksploatacji górniczej na powierzchnię i środowisko naturalne bowiem art. 31 K.p.a. organ administracji publicznej może orzec o dopuszczeniu organizacji społecznej do "całości" postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby albo wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze strona zarzuciła naruszenie prawa w zakresie dopuszczania organizacji społecznych w charakterze strony do postępowania administracyjnego oraz wniosła o uchylenie wydanych postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, bowiem Prezes WUG podnosząc, że w przypadku przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin, udział organizacji ekologicznych powinien się ograniczać do postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będącej częścią postępowania koncesyjnego, w związku z czym, dopuszczenie organizacji ekologicznej do postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, nie określił o jakie szczególne przypadki chodzi.

Dokonując analizy powodów odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, na które powołał się Prezes WUG, skarżący uznał, iż przedstawione przez organ przyczyny odmowy nie mają podstawy merytorycznej, prawnej lub faktycznej bowiem z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować także z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Skarżący podniósł, że każda eksploatacja górnicza niesie ze sobą szereg zagrożeń, również dla zamieszkujących powierzchnię osób oraz ich mienia, a także dla środowiska naturalnego. W przypadku podziemnej eksploatacji, zagrożenia związane są przede wszystkim ze znacznymi obniżeniami i deformacjami powierzchni, a plan ruchu zakładu górniczego jest dokumentem szczegółowo określającym nie tylko sam sposób prowadzenia ruchu zakładu górniczego, jak twierdzi organ drugiej instancji, ale również wpływ tego ruchu, między innymi, na środowisko naturalne, bezpieczeństwo powszechne, ochronę i zabezpieczenie mienia, na które oddziałuje ruch zakładu górniczego.

Skarżący nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez Prezesa WUG, że Stowarzyszenie nie posiada fachowej wiedzy w zakresie górnictwa i ochrony środowiska i stwierdził, że takie stanowisko jest całkowicie bezpodstawne i nieuprawnione, gdyż udział organizacji społecznej w danym postępowaniu nie może być uzależniony od tego czy jej członkowie są rzeczoznawcami w danej dziedzinie, gdyż brak jest podstaw prawnych uzasadniających takie stanowisko. Skarżący uznał twierdzenia organu odwoławczego, iż udział organizacji ekologicznych jest możliwy jedynie w postępowaniach o udzielenie koncesji, za zbyt daleko idący i nierzetelny.

Skarżący wskazał na zmienność uwarunkowań urbanistycznych, geologicznych, infrastrukturalnych, hydrotechnicznych w czasie podczas, gdy koncesja wydawana jest jednorazowo i zawiera jedynie ogólne ramy i rygory prowadzenia eksploatacji. Zdaniem Skarżącego ustawodawca przewidział procedurę bieżącej kontroli ruchu zakładów górniczych, w postaci okresowego zatwierdzania planów ruchu, które są hierarchicznie dokumentem podrzędnym względem koncesji, jednakże w istocie zawierają najważniejsze, bo szczegółowe i aktualne rygory związane z ochroną terenów dotkniętych eksploatacją górniczą. Skarżący zaakcentował przy tym, że z raportu Najwyższej Izby Kontroli (nr ewid. [...] ) w latach 2009-2011 (I kwartał), na terenie objętym planem ruchu będącym przedmiotem postępowania, doszło do ośmiokrotnego złamania koncesji, a zatem działania Dyrektora OUG w G. w zakresie nadzoru zakładu górniczego łamiącego koncesję były niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę Prezes WUG w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentacje prawną. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału postępowaniu nie ma żadnych podstaw merytorycznych. Jednocześnie podkreślił, że organ odwoławczy dokładnie i rzetelnie przeanalizował sprawę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w tym kwestię spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się już postępowaniu określonych w art. 31 § 1 K.p.a., co znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia z 31 stycznia 2013 r.

Prezes WUG podzielił pogląd wyrażony w odmiennym stanie prawnym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 490/02 oraz II SA/Ka 752/03 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczących przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego wydanych na tle art. 64 ustawy z dnia 4 lutego r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.), gdzie Sąd wyraził między innymi pogląd, że: "Stosownie do art. 64 Prawa geologicznego i górniczego prawa strony przysługują jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego." Organ uznał nadto, że pogląd ten zachował swą aktualność po wejściu w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze i należy z niego korzystać przy interpretacji przepisów art. 108 p.g.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wykazały, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona.

Oczywiste jest, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń, które mogłyby być podstawą rozstrzygnięcia sprawy załatwionej zaskarżonym postanowieniem. Sąd na podstawie akt ocenia prawidłowość działania organu administracji w tym zakresie, a w szczególności czy ustalenia te zostały dokonane z zachowaniem zawartych we właściwych przepisach reguł postępowania. Wynika to z art. 133 p.p.s.a., a także z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania (art. 28 K.p.a.), a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków. Organizacja społeczna może również żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Stanowi o tym przepis art. 31 § 1 K.p.a. W myśl tegoż przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

A zatem, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki, czyli: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie Prezes WUG uznał, że Skarżący spełnia jedynie pierwszą z przesłanek wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, spełnione zostały obie przesłanki wynikające z przywołanego przepisu, a interes społeczny organizacji społecznej przejawia się w dbałości o ochronę otaczającego środowiska naturalnego będącego dobrem ogólnym przed dewastacją będącej wynikiem ruchu zakładu górniczego.

Należy podkreślić, że organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. zostały spełnione, a żądanie winno być uwzględnione.

Obowiązkiem organu administracji jest natomiast przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tak też postąpił organ.

Odnośnie drugiej przesłanki, wskazanej w art. 31 § 1 K.p.a., należy zauważyć, że użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. (sygn. II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2 poz. 23) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. II OSK 264/07, Lex nr 504829) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Natomiast w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. II GSK 314/08, Lex nr 525903) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego .

Trafnie wywodzi Prezes WUG, że dopuszczenie określonej organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu zatwierdzenia ruchu zakładu górniczego, na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana z uwzględnieniem wszystkich realiów konkretnej sprawy. Zatem uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (zagrożeń środowiska naturalnego jak również życia, zdrowia i mienia mieszkańców terenów pod którymi odbywa się eksploatacja), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego przemawiają nie tylko cele statutowe organizacji ale także interes społeczny, bowiem twierdzenia organu dotyczące braku przesłanki interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia noszą cechy dowolności i nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Sąd zauważa, że art. 108 ust. 2 p.g.g. plan ruchu zakładu górniczego określa:

1) strukturę organizacyjną zakładu górniczego, w szczególności przez wskazanie stanowisk osób kierownictwa i dozoru ruchu;

2) szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia:

a) wykonywania działalności objętej koncesją,

b) bezpieczeństwa powszechnego,

c) bezpieczeństwa pożarowego,

d) bezpieczeństwa osób przebywających w zakładzie górniczym, w szczególności dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy,

e) racjonalnej gospodarki złożem,

f) ochrony elementów środowiska,

g) ochrony obiektów budowlanych,

h) zapobiegania szkodom i ich naprawy.

W realiach niniejszej sprawy Stowarzyszenie już w samym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywodziło istnienie interesu społecznego z potrzeby ochrony przed pogorszeniem stanu środowiska i uzasadniło swoje stanowisko, które następnie zostało uzupełnione w zażaleniu na postanowienie Dyrektora WUG.

Należy również wskazać, że art. 108 p.g.g. mieści się w Dziale VI p.g.g. "Zakład górniczy, jego ruch oraz ratownictwo górnicze". Natomiast Dział III p.g.g "Koncesje" reguluje między innymi zasady udzielania koncesji. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadny pogląd Skarżącego, iż plan ruchu zakładu górniczego jest uszczegółowieniem koncesji, a zatwierdzanie planu ruchu odbywa się na innych zasadach niż udzielanie koncesji. Wobec powyższego art. 33 p.g.g. w brzmieniu: "Jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych." Nie ogranicza udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym planu ruchu zakładu górniczego. Należy zauważyć przy tym, że czym innym jest uprawnienie w zakresie opiniowania planu ruchu zakładu górniczego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikające w szczególności z art. 108 ust. 11 p.g.g., a czym innym udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nieuprawnionym jest pogląd organu, iż dopuszczenie organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie, do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby zaprzeczenie logiki p.g.g. i sytuowałoby Stowarzyszenie ponad ustawowym umocowaniem organów samorządu terytorialnego

Jednocześnie trzeba wskazać, że organ odwoławczy, rozpoznając środek odwoławczy (zażalenie) w ogóle nie zreferował argumentacji i nie odniósł się szerzej do kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia na rzecz Poszkodowanych przez Zakłady Górnicze w P. do udziału w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących zatwierdzenia zmiany planu ruchu "B"S.A. Oddział "C" Lakoniczne stwierdzenie, że organ administracji publicznej powinien dokonywać oceny spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu każdorazowo w konkretnej sprawie administracyjnej, a pojęcie interesu społecznego jest zmienne w czasie, niczego nie wyjaśnia.

Sąd stwierdza jednocześnie, że argumentacja organu w kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego jest niejasna i niespójna. Z jednej strony organ wskazuje, że może to nastąpić w wyjątkowych przypadkach nie wyjaśniając w jakich. Z drugiej strony organ wskazuje na brak możliwości częściowego dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, co w przypadku zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego wyklucza co do zasady udział organizacji społecznych w takim postępowaniu ze względu na brzmienie art. 108 p.g.g, - zdaniem Sądu nie było to intencją ustawodawcy.

Sąd nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa dla stanowisko organu, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma bardziej techniczny charakter niż postępowanie koncesyjne, a wobec powyższego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Uregulowania prawne nie nakazują organizacjom społecznym, bądź też członkom takich organizacji posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej. Nie jest to przesłanka do wydania postanowienia odmownego w zakresie dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a.

Nie można również uznać, iż ze względu na zasadę szybkości postępowania należy ograniczyć w nim udział organizacji społecznej. Podkreślić należy, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ustalenie, czy występuje interes publiczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga w każdym przypadku wnikliwej analizy w kontekście ustalenia celu prowadzenia danego postępowania, a następnie rozważenia konkretnych uwarunkowań faktycznych sprawy, które mogą w świetle wniosków organizacji społecznej przemawiać za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Istotne znaczenie ma również właściwa ocena okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności argumentacji co do stanu faktycznego podnoszonej przez organizację społeczną wnoszącą o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W rozpoznawanym przypadku organ orzekający w sprawie nie uczynił zadość wskazanemu wymaganiu. Właściwe odczytanie przesłanek celu statutowego i interesu społecznego ma ogromne znaczenie, gdyż to właśnie one wyznaczają pozycję organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu rozpoznającego sprawę. W przypadku stwierdzenia ich łącznego zaistnienia, organizacja społeczna może realizować przyznane jej uprawnienia jako uczestnik na prawach strony. Należy podkreślić również, że organizacje społeczne, występujące jako uczestnik na prawach strony, najpełniej mogą realizować kontrolę społeczną, która jest jednym z ich zadań. Kontrola ta nie może przy tym wykraczać, poza zadania statutowe takiej organizacji. W tym kontekście stanowisko organu dotyczące braku możliwości dopuszczenia częściowego do postępowania administracyjnego jest chybione. Podkreślić przy tym należy, iż rolą organizacji społecznej jest wykazanie występowania szczególnych uwarunkowań, przemawiających za jej udziałem w konkretnym postępowaniu (interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.).

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 p.p.s.a.

W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest nie odniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu i w związku z tym w istocie nie rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a także nie wyjaśnienie wszystkich podnoszonych w nim kwestii. Organ rozpatrując sprawę ponownie może również dojść do przekonania o potrzebie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ocena materiału dowodowego w tym zakresie przez Sąd, przed tym jak dokona tego organ administracji, byłaby przedwczesna.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając w pkt 2 Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 zasądzono koszty postępowania sądowego - wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.