Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 188/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1b, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T.S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem S.S., na okres od [...].05.2021 r. do odwołania, na podstawie art. 17, art. 23 art. 24 ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej jako u.ś.r.) z uwzględnieniem art. art. 66 ust. I pkt 28a, art. 81 ust. 8 pkt 9b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. 2019 r., poz. 1373, ze zm.), art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 423, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) orzekło: uchylić w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w tym zakresie postanowiło orzec:

1) przyznać T.S. bezterminowo od dnia [...] czerwca 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu z tytułu opieki sprawowanej przez Pana T.S. nad ojcem S.S., data urodzenia: [...] czerwca 1936 r., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w wysokości:

- od dnia [...] czerwca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. w kwocie: 1.971,00 zł miesięcznie;

- od dnia [...] stycznia 2022 r. bezterminowo w kwocie: 2.119,00 zł miesięcznie.

2) przyznać składkę na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem, iż nie opłaca się składki jeżeli strona podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innych tytułów;

3) przyznać składkę na ubezpieczenia społeczne tj. ubezpieczenie emerytalno-rentowe w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 9 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek T.S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem – S.S. Do wniosku wnioskodawca dołączył kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności S.S., nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, na mocy którego zaliczono S.S., data urodzenia: [...] czerwca 1936 r. do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności: 09-M). W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność ww. istnieje od [...] lipca 2019 r., orzeczenie wydano na stałe. Na podstawie zebranych informacji ustalono, że ojciec wnioskodawcy jest wdowcem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ww. od lat przewlekle choruje, ponadto występują u niego objawy otępienia starczego, tj. osłabienie wydolności umysłowej, ubytki pamięci, utrata zdolności do samodzielnego życia. Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że S.S. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w obrębie swojego mieszkania. Nie potrafi wykonywać podstawowych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w związku z czym wymaga stałej, regularnej pomocy w codziennej egzystencji, którą zapewnia T.S. Ustalono, że wnioskodawca przyjeżdża do ojca codziennie i przebywa u niego w godzinach od 8.00. do 12.00, a następnie od 17.00 do 21.00, często również nocuje u ojca (gdy wymaga tego sytuacja). T.S. podaje ojcu leki, przygotowuje posiłki, pomaga przy kąpieli i ubieraniu się, robi zakupów, umawia wizyty lekarskie. Wykonywanie powyższych czynności uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia.

W toku postępowania ustalono ( protokół przesłuchania w charakterze strony), że rodzice S.S. nie żyją, ma on troje dzieci: wnioskodawcę, R.S. oraz W.Z. Rodzeństwo wnioskodawcy ma własne rodziny i pracuje, w związku z czym nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Podczas przesłuchania w charakterze strony wnioskodawca zeznał, że od ponad roku opiekuje się ojcem oraz że nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie ma prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, nigdy też nie miał ustalonego prawa do pobierania świadczeń opiekuńczych. Wskazał także, że do jego obowiązków w związku ze sprawowaniem opieki należą: przygotowywanie posiłków, podawanie leków, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, a także przynamniej raz w miesiącu zawożenie ojca do onkologa do [...]. Zeznał również, że prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, którą zawiesił w dniu [...] czerwca 2021 r. oraz ze od ok. 3-4 lat nie świadczy żadnych usług w ramach tej działalności, w związku z czym nie ma żadnych dochodów z tego tytułu. Wnioskodawca zeznał ponadto, iż jest właścicielem gospodarstwa rolnego, na którym nie wykonuje żadnych prac od [...] kwietnia 2021 r.

Decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania T.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem, S.S. na okres od [...].05.2021 r. do odwołania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 17 ust. 1-1b i 3- 3d, art. 24 ust. 2, 2a i 4, art. 32 ust. 2 u.ś.r., § 2, 3 i 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 k.p.a..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są dwie przesłanki. Po pierwsze: przesłanka negatywna, o której mowa wart. 17, ust. 1b u.ś.r., jako że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia (czyli w wieku 83 lat).Po drugie: brak po stronie wnioskodawcy wymogów opisanych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 u.ś.r., jako że - pomimo zawieszenia działalności - posiada on nadal wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał, iż o prowadzeniu działalności gospodarczej nie przesądza wysokość osiąganych dochodów, ani prowadzone czynności. W trakcie zawieszenia wnioskodawca w każdej chwili może podjąć czynności związane z prowadzeniem działalności, w związku z powyższym nie można uznać, że został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W opinii organu pierwszej instancji tylko wykreślenie działalności z ewidencji gospodarczej powoduje faktyczną rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę rezygnuje ze świadczenia pracy na podstawie stosunków prawnych wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. polegające na jego zastosowaniu pomimo uznania tego przepisu za sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Ponadto strona podniosła, że kiedy to stan zdrowia ojca uległ znacznemu pogorszeniu i zobowiązała się sprawować nad nim opiekę niemożliwym stało się świadczenie przeze nią usług w ramach posiadanej działalności i działalność tę trwale zawiesiła. Taki zamiar strona deklaruje do końca życia ojca. Formalnie jednak, nie bierze pod uwagę likwidacji działalności, ponieważ samo jej rozpoczęcie jest żmudnym i skomplikowanym procesem, a w sytuacji, kiedy będzie miała możliwość ponownego świadczenia usług, podejmie starania o wznowienie prowadzenia działalności, jednocześnie odwołujący wskazał, iż w orzecznictwie sadowo-administracyjnym przyjmuje się, że rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej jest także zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. W efekcie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

W dniu [...] października 2021 . Samorządowe Kolegium odwoławcze wydało decyzję znak [...] na mocy której Kolegium orzekło: uchylić w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania T.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem S.s. na okres od [...].05.2021 r. do odwołania i w tym zakresie orzec: 1) przyznać T.S. bezterminowo od dnia [...] maja 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu z tytułu opieki sprawowanej nad ojcem S.S. w kwocie: 1.971,00 zł miesięcznie; 2) przyznać składkę na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem, iż nie opłaca się składki jeżeli strona podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innych tytułów; 3) przyznać składkę na ubezpieczenia społeczne tj. ubezpieczenie emerytalno-rentowe w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej przedstawiając przebieg postępowania w sprawie we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. Kolegium podniosło, że jak wynika z treści pkt. 1 powołanej powyżej decyzji z dnia [...] października 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało T.S. od dnia [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu powyżej decyzji z dnia [...] października 2021 r. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 24 ust 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności nr [...] z [...] maja 2021 r. wydanego przez Powiatowy Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wniosek o wydanie orzeczenia został złożony 7 maja 2021 r.

W związku z powyższym Kolegium przyznało odwołującemu świadczenie od miesiąca złożenia wniosku na komisję lekarską czyli od dnia [...] maja 2021 r. Tymczasem z akt sprawy i z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, którą zawiesił w dniu [...] czerwca 2021 r. Mając powyższą okoliczność na uwadze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], Kolegium stwierdzono nieważność powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. znak [...].

W tym stanie sprawy Kolegium ponownie rozpoznało odwołanie strony od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2021 r. W ocenie organu drugiej instancji odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zdaniem organu wątpliwości nie budzi fakt, iż T.S., będący synem niepełnosprawnego ojca S.S., w sytuacji gdy rodzice niepełnosprawnego nie żyją, a pozostałe dzieci nie są w stanie takiej opieki się podjąć - jest osobą na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istnienie takiego obowiązku po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest podstawową przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia, co wynika z treści przytoczonego art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Kolegium przyjęta przez organ pierwszej instancji interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest nieprawidłowa. Pamiętać trzeba, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki, zastępuje ono bowiem dochód z własnej aktywności opiekuna, której ten nie może podejmować ze względu na sprawowaną opiekę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisami ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w przepisie art. 3 pkt 22 u.ś.r., który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (patrz: wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1683/10). Analogicznie uznać zatem należy, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej o jakiej mówi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. I SA/Wa 1596/12).

Kolegium powołało się na art. 25 ust. 1 z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), który stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej można zatem uznać jako faktyczną rezygnację z jej wykonywania. Jak wskazuje literatura "zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego" (patrz: Waligórski Michał A., artykuł RUG.2009.8.2, Prawo przedsiębiorcy do zawieszania i wznawiania wykonywania działalności gospodarczej, Teza nr 1). Mając zatem na uwadze skutki, jakie wynikają z zawieszenia działalności gospodarczej, a więc faktyczną rezygnację z wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej oraz utratę dochodu z tego tytułu osiąganego, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej może być uznane za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zawieszenie działalności gospodarczej jest faktycznie okresową rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej czyli zatrudnienia. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiała mieć charakter trwały.

Następnie Kolegium przeprowadziło analizę sprawy pod kątem przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Kolegium przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej.

Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje".

Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008).

Kolegium zauważyło, że Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust, 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust, 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego nie konstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

W świetle poczynionych rozważań uznać należy, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art, 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Mając powyższe na względzie, na podstawie przedłożonego materiału dowodowego Kolegium uznało, iż odwołujący spełnił warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż pomimo że w przedmiotowej sprawie mógłby znaleźć zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r., to jednak ze względu na fakt, iż wnioskodawca zawiesił działalność od dnia [...] czerwca 2021 r., a zatem dopiero od tego dnia mogła ziścić się pozytywna przesłanka z art. 17 u.ś.r. - czyli spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] T.S. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 kpa. Skarżący podniósł, że na mocy decyzji dnia [...] października 2021 r. przyznane mu zostało świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] maja 2021 r. do odwołania. Wypłacone świadczenie pielęgnacyjne zdołał rozdysponować na bieżące potrzeby. Tymczasem decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. stwierdzono nieważność powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. wyłączono jego prawo do świadczenia za okres od [...] maja do [...] czerwca 2021 r., przy czym argumentacja organu jest w tym względzie lakoniczna. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględniają jego słusznego interesu, bowiem nie przyznają mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty faktycznego orzeczenia o powstaniu niepełnosprawności ojca, nad którym skarżący sprawuje faktyczną opiekę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu od dnia [...] czerwca 2021 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - S.S.

W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a który stanowił podstawę odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pogląd ten jest w orzecznictwie sądowym uznany, na co wskazują m.in. przywołane w decyzji orzeczenia sądów administracyjnych.

W tym stanie sprawy prawidłowo organ odwoławczy orzekł merytorycznie z pominięciem niekonstytucyjnej części art. 17 u.ś.r., czyli ust. 1b tego przepisu oraz przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowo przeprowadzona została również wykładnia art. 17 ust. 1 w zakresie użytego w nim pojęcia - rezygnacji z zatrudnienia. Stanowisko organu drugiej instancji w tym względzie znajduje oparcie w powołanym orzecznictwie sądowym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, a stan faktyczny nie budził wątpliwości, wobec czego sprawa mogła być rozstrzygnięta merytorycznie przez organ II instancji.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył początkowej daty przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która w decyzji organu drugiej instancji wyznaczona została na [...] czerwca 2021 r.

W ocenie Sądu zgłoszony w tym zakresie zarzut skargi nie był zasadny.

Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza ogólną zasadę ustalania okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z jego treścią prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W art. 24 ust. 2a ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady wyrażonej w przytoczonym powyżej przepisie, który to wyjątek uwzględnia szczególną sytuację związaną z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz powstaniem w związku z tym konieczności sprawowania tejże opieki. W myśl tego przepisu jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Prawidłowa wykładnia przytoczonych powyżej przepisów wymaga uwzględniania treści art. 17 u.ś.r. Z brzmienia wskazanego tu przepisu wynika, ze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w wypadku łącznego spełnienia ustawowo określonych przesłanek o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. Przesłanki podmiotowe to te, które dotyczą osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem o świadczenie to mogą ubiegać się jedynie osoby będące w określonym kręgu pokrewieństwa (art. 17 ust. 1 i 1a) oraz osoby wymagającej opieki, natomiast przesłanki przedmiotowe dotyczą m.in. - wymogu rezygnacji z zatrudnienia, sprawowania odpowiedniej, wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną, ewentualnego posiadania prawa do innych świadczeń (art. 17 ust. 5). W toku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracyjny ma zatem obowiązek zbadania, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia i dopiero ich łączne spełnienie daje podstawę do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy wskazać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przyznane począwszy od daty, w której nastąpiło łączne spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie. Jak wyżej zaznaczono, przytoczone powyżej przepisy art. 24 ust. 2 i ust. 2a, które regulują kwestie związane z okresem na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem interpretować w powiązaniu z art. 17 u.ś.r., co prowadzi do wniosku, że prawo to nie może zostać przyznane na okres wcześniejszy od daty w której spełnione zostały przesłanki, od których ustawa uzależnia prawo do świadczenia.

W analizowanej sprawie świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącemu od dnia [...] czerwca 2021 r. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym względzie mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz stanie prawnym sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą - F. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wynika że w dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący zawiesił działalność gospodarczą prowadzoną pod w.w. firmą. Powyższe ustalenia, które są w sprawie bezsporne, prowadzą do wniosku, że dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś..r. warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem dopiero w tej dacie, w wyniku podjęcia określonych czynności prawnych związanych z zawieszeniem działalności gospodarczej skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej w rozumieniu w.w. przepisu.

W myśl art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wyżej wskazano, z powołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Ponownie wskazać wypadnie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w.w. przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia spełniona została od dnia [...] czerwca 2022 r., we wcześniejszym bowiem okresie, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, skarżący posiadał prawne oraz faktyczne możliwości podejmowania zatrudnienia.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skargi wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. stwierdzono nieważność decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2021 r. W tym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2021 r. Wskazać przy tym trzeba, że przedmiotem zaskarżenia oraz kontroli w niniejszej sprawie była opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., a nie decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2022 r., wobec czego zarzuty skargi skierowane pod adresem tejże decyzji nie mogły mieć wpływu na treść orzeczenia.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.op.s.a., skarga została oddalona.