Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1004/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 27 ust. 1 , art. 3 pkt 4 , art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. Ł. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w przedmiocie podziału Województwa Z. na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodów łowieckich nr [...] określonych w załączniku nr 1 do tej uchwały, w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność K. Ł. położone w obrębie W. L. o nr [...] oraz w obrębie ewidencyjnym T. o nr [...] dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgi wieczyste o nr [...] oraz [...], II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżącego K. Ł. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2013 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął uchwałę Nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie. Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596) oraz z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm.).

Na mocy ww. aktu prawa miejscowego utworzono m.in. obwód nr [...] i [...] administrowany przez Koło Łowieckie [...] z siedzibą w S..

Na terenie tych obwodów, w obrębie ewidencyjnym W. znajdują się działki rolne o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] (numer księgi wieczystej [...]), oraz działki numer [...] i [...] (numer księgi wieczystej [...]), z kolei w obrębie T. znajduje się działka rolna o nr [...] (numer księgi wieczystej [...]) - których właścicielem jest skarżący K. Ł..

Po wezwaniu organu administracji pismem z dnia 30 września 2019 r. do usunięcia naruszenia prawa, (data wpływu do organu - 1 października 2019 r.), skarżący wniósł w dniu 7 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części dotyczącej granic obwodów łowieckich nr [...] i [...], w ramach których znajdują się jego nieruchomości rolne o numerach działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie ewidencyjnym W. oraz działka nr [...] zlokalizowana w obrębie ewidencyjnym T., opisane w księdze wieczystej nr [...] oraz [...]

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez "naruszenie prawa własności do jego nieruchomości rolnych". Ponadto jest sprzeczna z prawem jako podjęta w oparciu o niekonstytucyjne przepisy prawa w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że należące do niego działki rolne zostały włączone na mocy ww. uchwały do opisanych wyżej obwodów łowieckich bezprawnie. Koło łowieckie prowadzi dochodową działalność gospodarczą w postaci polowań komercyjnych, o których nie informuje skarżącego, a tym samym stwarza zagrożenie jego życia oraz bezumownie korzysta z gruntów. Ponadto skarżący podniósł brak jakiegokolwiek zaangażowania Koła w "przypilnowanie uprawy", jej ogrodzenia, czy też wypłaty odszkodowania za wyrządzone szkody przez zwierzynę leśną, czym narusza ono statut Polskiego Związku Łowieckiego.

Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie, wskazując, że nie kwestionuje, iż działki wskazane przez skarżącego leżą na terenie wskazanych obwodów łowieckich, a tym samym nie kwestionuje interesu prawnego skarżącego, jednak tylko w granicach określonych w skardze nieruchomości.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu 1 kwietnia 2018 r., a zatem po upływie ponad dwóch lat od dnia utraty mocy obowiązującej art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, weszła w życie ustawa z dnia z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Dopiero po tej nowelizacji, Sejmik ma podstawę prawną do podjęcia nowej uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie. Jest to jednak proces długotrwały, również dlatego, że procedura przewidziana ustawą zakłada szereg opinii, uzgodnień, oraz przewiduje terminy dla każdej z czynności. Przepis art. 7 ustawy zmieniającej przewiduje, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa

w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. Zatem, z mocy prawa, kwestionowana uchwała Sejmiku zachowuje moc obowiązującą do dnia 31 marca 2020 r. Uchwała po wejściu w życie odniosła bowiem ten skutek, że obwody zostały utworzone i nie zmienia tego okoliczność późniejszej utraty mocy przepisu. Ponadto organ zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym, istnieją już środki ochrony prawa własności. Na potrzebę takiej ochrony wskazywał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku. Zgodnie z art. 27 b ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, będący osobą fizyczną właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała uwzględniała w treści powierzchnie niewchodzące w skład obwodów łowieckich, przy czym do obwodów łowieckich nie zaliczono powierzchni mających cechy określone w art. 26 ustawy Prawo łowieckie. Przed podjęciem uchwały zostały również uzyskane wszystkie opinie, wymagane przez ówczesne przepisy ustawy Prawo łowieckie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U z 2016 r. poz. 486 ze zmianami) dalej: "u.s.w.", w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu, wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarżący wykazał naruszenie własnego interesu prawnego, skoro bezsprzecznie stanowiące jego własność działki rolne o numerach [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] oraz [...] zostały bez jego zgody włączone do obwodów łowieckich nr [...] [...], co powoduje realne ograniczenie wykonywania przez niego prawa własności.

Słusznie też skarżący podniósł, że stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. – dalej "u.p.ł."), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., (P 19/13) za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 22 stycznia 2016 r.

Na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły

u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.ł., przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepis ten stanowił, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis ustawy Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku obowiązywania tego przepisu.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie

z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15 – publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaprezentowane w cytowanym wyżej wyroku stanowisko NSA, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich

i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela.

Na zmianę przedstawionego stanowiska, wbrew przeświadczeniu organu, nie mogło mieć wpływu, wejście w życie ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r., poz. 651), a w szczególności treść jej art. 1 pkt 7 wprowadzającego do ustawy Prawo łowieckie m.in. przepis art. 27b - ustanawiający dla właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego prawo do złożenia oświadczenia o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości i art. 7 ust. 2 przewidującego zachowanie ważności dotychczasowych uchwał o podziale województwa na obwody łowieckie do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie w brzmieniu nadanym nowelą, nie dłużej niż do dnia 31 marca 2020 r.

Podkreślenia wymaga, że kontrola zaskarżonej uchwały odbywa się według stanu prawnego z daty jej podjęcia, a utrata konstytucyjności przepisu art. 27 ust.

1 ustawy - Prawo łowieckie w brzmieniu dotychczasowym czyni ją nieważną ex tunc

(w granicach legitymacji skargowej z art. 90 ust. 1 u.s.w.). Wobec powyższego wzorcem kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie mogą być przepisy noweli z dnia 22 marca 2018 r. Przepis przejściowy - art. 7 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa

w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. nie może mieć zastosowania dla uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie sprzecznej z prawem, podjętej przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Podobnie art. 27b cytowanej ustawy, zgodnie z którym właściciel nieruchomości może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej, pozostaje bez wpływu na ocenę zarówno zasadności odmowy zastosowania niekonstytucyjnego unormowania, jak i oceny ważności uchwały, bowiem jego wejście w życie nastąpiło dopiero w dniu

1 kwietnia 2018 r., a więc prawie 5 lat po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. W tym okresie uchwała ta wywoływała skutki prawne, a odmowa stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na zmianę obowiązującego stanu prawnego wyłączałaby możliwość ich zakwestionowania.

Wskazać należy, że Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącego. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, narusza interes prawny skarżącego, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące mu prawo własności do wskazanych wyżej działek rolnych o numerach [...], [...], [...] [...] [...] [...] oraz [...] objętych reżimem obwodów łowieckich nr [...], określonych w załączniku do zaskarżonej uchwały. Fakt ten pozwalał, w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego własność skarżącego, położonego na terenie wskazanych obwodów łowieckich. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wydziela ona te obwody, w części obejmującej ww. nieruchomości stanowiące własność skarżącego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt

I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ww. ustawy.