Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1134/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury oraz Szpitala [...] im. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 74/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2008r. sygn. akt I SA/Wa 74/08, na skutek skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. w części dotyczącej pkt 8 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. x m2, stanowiącej własność M. M.

Powołana decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

Wojewoda Małopolski wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt I SA 233/05 uchylającym wydaną uprzednio w tej sprawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1983 r. w zakresie pkt 8, dotyczącym M. M. W powołanym wyroku z dnia 14 marca 2005 r. WSA w Warszawie uznał za niewystarczające postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji wskazując na brak jednoznacznego oznaczenia działek ulegających wywłaszczeniu wobec naniesienia ręcznych poprawek na tekście decyzji wywłaszczeniowej, jak również niewyjaśnienia okoliczności samowoli budowlanej na wywłaszczanej nieruchomości, a ponadto nieustalenia, czy w świetle art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) budowa hotelu dla [...] stanowiła cel o charakterze użyteczności publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Małopolski wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna: a) na cele użyteczności publicznej, b) na cele obrony Państwa, albo c) dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wojewoda ustalił, że zgromadzona w tym zakresie dokumentacja archiwalna pochodząca z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...] potwierdziła, że wywłaszczenie decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek biurowy dla [...] Budownictwa Mieszkaniowego [...]. Celem wywłaszczenia była kompleksowa inwestycja - budowa Hotelu [...] polegająca na adaptacji istniejącego w stanie surowym budynku biurowego [...], a więc realizację budynku hotelowego, jak również otaczającej go infrastruktury: zieleni izolacyjnej, parkingu, drogi wewnętrznej, ogrodu rekreacyjnego, alejek spacerowych, boiska i ogrodu działkowego. Co prawda, na działce nr [...] istniał już budynek, ale zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej miał on zostać zaadaptowany dla potrzeb hotelowych. Stan ten nie oznacza jednak, że jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia, nie była nim bowiem budowa budynku biurowego dla [...].

W kwestii odręcznych poprawek w treści decyzji wywłaszczeniowej Wojewoda Małopolski ustalił, że na kilku znajdujących się w aktach archiwalnych egzemplarzach decyzji wywłaszczeniowej dokonano odręcznej poprawki długopisem numeru działki skreślając nr [...] i wpisując w to miejsce nr [...], a także poprawiono powierzchnię działki wywłaszczonej skreślając x m2 i wpisując w to miejsce powierzchnię y m2. W aktach archiwalnych brak jest dowodu potwierdzającego dokonanie takiej zmiany treści przedmiotowej decyzji przy zastosowaniu jednego z trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski stwierdził, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa obowiązuje w treści sprzed poprawki, a więc stanowi o wywłaszczeniu działki nr [...] o powierzchni x m2 położonej w obrębie K. [...]. Natomiast sam fakt zamieszczenia takiej adnotacji nie ma wpływu na prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda za bezzasadny uznał zarzut strony, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), który stanowił, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli w ciągu roku od uzyskania tej decyzji inwestor nie uzyska prawa do terenu. Organ wskazał, że jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę Hotelu [...] z dnia [...] lipca 1983 r., Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] wystąpiła w dniu [...] maja 1983 r. z wnioskiem do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a zatem zgodnie z treścią powołanego art. 21 ust. 4, przed upływem 1 roku od uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Drugi z przypadków utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, jakim było uzyskanie prawa do terenu, zgodnie z treścią cytowanego przepisu nie był ograniczony terminem 1 roku od uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej. A zatem decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o ważną decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2006 r., decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2005 r. dotyczących: samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1982 r. oraz niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Ponadto - zdaniem Ministra Budownictwa – z uwagi na istnienie odręcznych poprawek na dokumentach niezbędne jest ustalenie w sądzie wieczystoksięgowym, z jakiej decyzji i w jakiej wersji ujawniono stan prawny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1868/06 uchylił decyzję Ministra Budownictwa stwierdzając, że wskazany zakres przeprowadzania postępowania wyjaśniającego mógł samodzielnie przeprowadzić organ drugiej instancji i nie było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Rozpatrując ponownie odwołanie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [....] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2006 r. wskazując, że istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.

W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że budowa hotelu [...] polegająca na adaptacji budynku administracyjno-biurowego została ujęta w ramy planów społeczno-gospodarczych, a zatem materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia została spełniona. Również samą niezbędność na cel wywłaszczenia potwierdza szereg dokumentów, a w szczególności decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego.

Za przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości (a nie żadnej innej) przemawiał fakt znacząco mniejszego kosztu inwestycji, jak i stosunkowo krótki czas potrzebny na adaptację budynku dla potrzeb hotelu [...]. Jednocześnie organ uznał, że kwestia samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej.

Również dokonane na decyzji ręczne poprawki nie wywierają żadnych skutków prawnych, a co za tym idzie obowiązująca jest wersja decyzji bez naniesionych poprawek. Organ zaznaczył też, iż powołana decyzja wywłaszczeniowa w części pkt 5 orzekającego o wywłaszczeniu innej nieruchomości na ten sam cel, była przedmiotem postępowania sądowego i Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 1984 r. sygn. akt SA/Kr 71/84 oddalił skargę byłego właściciela.

J. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że nieruchomość - wbrew twierdzeniom organu - nie została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, gdyż hotel [...] zaspokajał potrzeby określonej grupy zawodowej, a nie służył dobru powszechnemu. Skarżąca podkreśliła, że – jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie - inwestycja, która została określona w postępowaniu wywłaszczeniowym jako "budowa hotelu dla [...]" została faktycznie rozpoczęta dużo wcześniej przez [...]BM, tj. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i usankcjonowała dokonaną przez K. samowolę budowlaną poprzez adaptację istniejącego obiektu na hotel. Wynika to z pism kierowanych do [...]BM przez Urząd Dzielnicowy zawierających m.in. sugestie wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Dlatego, zdaniem skarżącej, nie można twierdzić, że spełnione zostały przesłanki ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Skarżąca podniosła także, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie odniosły się do faktu dokonania odręcznych poprawek w treści decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe nie narusza rażąco prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2008r. sygn. akt I SA/Wa 74/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu, dokonanym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r., Nr 10, poz. 64), niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należy spojrzeć na powołaną ustawę wywłaszczeniową z 1958 r. w jej całokształcie. Ustawa ta regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nierozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Przy czym takie zajęcie mogło dotyczyć tylko i wyłącznie nieruchomości niezabudowanych budynkami, ponieważ usunięcie osób z tych budynków było możliwie dopiero na podstawie ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 33 tej ustawy). Jedyny wyjątek od tego przewidywał, mający charakter przejściowy, art. 47 tej ustawy stanowiący, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Po 31 grudnia 1964 r. powołana ustawa już takiej możliwości w ogóle nie przewidywała.

W niniejszej sprawie natomiast, jak wskazał Sąd, przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez podmiot działający w imieniu Skarbu Państwa kilka lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości został wzniesiony budynek przez ten podmiot. Jak stwierdził Sąd, zdziwienie budzi pogląd organu naczelnego, że o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia "przemawia znacząco mniejszy koszt inwestycji, jak i stosunkowo krótki czas potrzebny do jej realizacji, bowiem w niniejszej sytuacji dla zrealizowania przedmiotowego obiektu wystarczającym było jedynie zaadaptowanie istniejącego już w stanie surowym obiektu administracyjno-biurowego". Takie stanowisko prowadziłoby do uznania, że zajęcie nieruchomości przed wywłaszczeniem ułatwia spełnienie materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego, nie mogło natomiast dotyczyć tych przypadków, gdy inwestor już zrealizował obiekt przed orzeczeniem o wywłaszczeniu, poza przypadkami, gdy na mocy odrębnej decyzji uzyskał prawo zajęcia gruntu i realizacji inwestycji (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1987 r., IV SA 177/87; także z dnia 5 marca 1997. sygn. IV SA 490/96, niepubl.). Natomiast w wyroku z dnia 15 kwietnia 1992 r. sygn. IV SA 112/92 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że istnienie już wybudowanego budynku mieszkalnego nie może stanowić podstawy do wywłaszczenia; zadaniem wywłaszczenia jest pozyskiwanie terenów dla projektowanych inwestycji przed wywłaszczeniem.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa legalizowała bezprawne zajęcie nieruchomości, czym naruszała art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. Faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło bowiem na długo przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko formalnie Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał. Tym samym decyzja wywłaszczeniowa w badanym przez organy nadzoru zakresie narusza art. 3 ust. 1 oraz art. 41 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak stwierdził Sąd, skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości polegające na wykorzystaniu w innym charakterze uprzednio wzniesionego budynku było niedopuszczalne, to wszelkie inne kwestie dotyczące m.in. prawidłowości dokumentacji wywłaszczeniowej, czy ręcznych poprawek na egzemplarzu decyzji nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bo kwestie te nie mogły konwalidować opisanego powyżej przypadku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury i Dyrektor Szpitala [...] im. [...] w K., oba organy stosownie reprezentowane.

Minister Infrastruktury zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że nie mogła podlegać wywłaszczeniu nieruchomość, na której istniał już nieukończony obiekt budowlany o innym planowanym przeznaczeniu, niż przeznaczenie wynikające z celu, na jaki następuje wywłaszczenie,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że nie wystąpiły przesłanki niezbędności i dopuszczalności wywłaszczenia z uwagi na zrealizowanie obiektu przed orzeczeniem o wywłaszczeniu,

3) niewłaściwe zastosowanie art. 41 powołanej wyżej ustawy poprzez uznanie, że objęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

4) błędną wykładnię art. 47 w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że tylko w przypadku określonym w tym przepisie możliwe było wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej przez instytucje lub przedsiębiorstwa mogące ubiegać się o wywłaszczenie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w materiale dowodowym,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organu,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy.

Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Budownictwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik organu wskazał, że ustalenia Sądu wojewódzkiego w zakresie niezbędności i dopuszczalności wywłaszczenia są nieprawidłowe. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczeniu uległa nieruchomość, na której przedsiębiorstwo państwowe, a nie Skarb Państwa, rozpoczął bez zgody właścicielki i bez pozwolenia na budowę - budynku biurowego na własne cele. Akta archiwalne potwierdzają, że to ten podmiot władał nieruchomością i nie czynił tego w imieniu Skarbu Państwa. Dowodem na powyższe jest wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. zasądzający na rzecz właścicielki od [...]BM odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają również, że budynek nie został ukończony, a jedynie istniał jego stan surowy. Była właścicielka mogła w zwykłym postępowaniu cywilnym dochodzić swoich roszczeń przeciwko posiadaczowi, jak również wstrzymać budowę i część tych roszczeń zaspokoiła. Nie można więc utożsamiać z władaniem Skarbu Państwa władania przez inny podmiot, który miał odrębną osobowość prawną. Akta sprawy potwierdzają, że budowa budynku biurowego była realizowana dla celów tego przedsiębiorstwa i nie było wszczęte wcześniej jakiekolwiek inne postępowanie wywłaszczeniowe, a zatem to nie Skarb Państwa odpowiada za zajęcie nieruchomości i realizowanie przed wywłaszczeniem celów innych niezależnych podmiotów. W sytuacji konieczności realizowania zatwierdzonych planów gospodarczych oraz ich pilności zadaniem organu wywłaszczeniowego oraz wnioskodawcy wywłaszczenia było pozyskanie najbardziej odpowiedniej nieruchomości dla celów wywłaszczenia. Niewątpliwie hotel dla [...] realizował nie tylko plany, co potwierdzają akta, ale również pośrednio cel użyteczności publicznej w zakresie służby zdrowia. Na potwierdzenie zasadności lokalizacji wskazywały nie tylko odnaleziona przez organ wojewódzki dokumentacja planistyczna, ale również decyzja lokalizacyjna o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1982 r. oraz informacja o terenie z dnia [...] lutego 1982 r. Niewątpliwie adaptacja istniejącej nieruchomości, na której budowa nie została zakończona przez innego inwestora umożliwiała szybszą realizację zasadniczego celu wywłaszczenia. Nieruchomość była prywatną własnością, a właścicielka zgłaszała roszczenia co do nieprawidłowości budowy. Akta potwierdzają więc, że cel wywłaszczenia - wybudowanie hotelu dla [...] - nie został zrealizowany przed wywłaszczeniem, a adaptacja budynku rozpoczęła się dopiero po wywłaszczeniu. Przejęcie tej nieruchomości było zgodne z tym celem.

Zdaniem organu, Sąd I instancji dokonał przy tym również nieprawidłowego zastosowania art. 41 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż w sprawie nie zachodziła okoliczność wcześniejszego zajęcia nieruchomości przez Skarb Państwa na cel wywłaszczenia, a nawet nie było takiej konieczności. Nadto okoliczność, że art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przestał obowiązywać jako podstawa prawna wywłaszczenia nie powoduje, iż nieruchomości tej nie można było wywłaszczyć. Nadal bowiem obowiązywał art. 3 przewidujący zwykłe przesłanki wywłaszczenia, które - zdaniem organu - zostały spełnione. Norma art. 47 stanowiła przejściową, dodatkową podstawę do wywłaszczeń w sytuacji, gdyby np. przesłanki z art. 3 nie zostały spełnione.

Przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie uzależniały możliwości wywłaszczenia od braku zabudowania nieruchomości jakimkolwiek budynkiem, a wręcz przeciwnie, umożliwiały to ustanawiając odpowiednie procedury wyliczenia odszkodowania za naniesienia. Bez wątpienia, niedopuszczalnym byłoby wywłaszczenie, gdyby organ państwowy domagał się przejęcia nieruchomości, na której już wcześniej zrealizował swój cel. Taka okoliczność nie zaistniała w niniejszej sprawie. Przed rozpoczęciem wywłaszczenia samowolą budowlaną podmiot trzeci realizował swój plan, tj. budowę biurowca, natomiast państwo pozyskało tę nieruchomość później na zupełnie inny cel, stosownie do którego została ona wykorzystana, cel zaś zrealizowano dopiero po dokonaniu wywłaszczenia, nie dokonując żadnej konwalidacji wcześniejszych działań Skarbu Państwa. Potwierdza to zatem prawidłowość dokonanych przez organ nadzoru ocen, a jednocześnie – zdaniem skarżącego organu – wskazuje na błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz niewłaściwe zastosowanie art. 41 tej ustawy przez Sąd wojewódzki.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego organu wskazał, iż Sąd I instancji nieprawidłowo i bez szerszego uzasadnienia uznał, że doszło do błędnego zastosowania przepisów prawa przez organ, przez co dokonano błędnych ustaleń. Stwierdzenia ujęte w zaskarżonym wyroku nie znajdują poparcia w zebranym materiale dowodowym i nie uwzględniają całokształtu okoliczności sprawy. Sąd w sposób bardzo wąski dokonał wykładni przepisów, nie rozpatrując wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy. Tym samym Sąd nieprawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, czym naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. W świetle powyższego, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Szpitala [...] oparto na następujących podstawach kasacyjnych:

I. naruszeniu prawa materialnego, tj.:

1) art. 2, art. 3 i art. 16 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie, że:

- ubiegający się o wywłaszczenie Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Miasta [...] jest podmiotem tożsamym z korzystającym z tej nieruchomości przed wywłaszczeniem [...]BM z uwagi na obowiązującą w roku wywłaszczenia tj. 1983r. zasadę jednolitości własności państwowej,

- w sytuacji, gdy na wywłaszczanej działce znajduje się budynek w stanie surowym, wybudowany przez działające w imieniu Skarbu Państwa przedsiębiorstwo nietożsame z podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie, to brak jest możliwości wywłaszczenia tej działki w trybie określonym w tej ustawie na cele użyteczności publicznej nie mające związku z wzniesionym budynkiem i celem, na który został wzniesiony,

- zajęcie bez tytułu prawnego działki przez przedsiębiorstwo państwowe inne niż ubiegający się o uwłaszczenie uniemożliwia wywłaszczenie na podstawie powołanej ustawy;

2) art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie, że przepis ten można zastosować do sytuacji faktycznej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i że należy z niego wywieść, że w przypadku gdy na wywłaszczanym gruncie znajduje się budynek, to działka, na której jest on posadowiony, nie podlega wywłaszczeniu, albo że może być wywłaszczona wyłącznie razem z budynkiem;

3) art. 341 kc w zw. z art. 121 pkt 4 kc poprzez niezastosowanie zasady domniemania zgodności posiadania ze stanem prawnym w związku z pismem [...]BM zawierającym informacje o zgodzie wnioskodawczyni na dzierżawę jej działki i określenie działań organu prowadzącego postępowanie za niezgodne z prawem, pomimo że wnioskodawczyni nie była pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw, z czego doskonale zdawała sobie sprawę składając przez swego pełnomocnika wniosek o rozszerzenie wywłaszczenia na pozostałą część nieruchomości;

4) art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zupełności postępowania dowodowego zawartej w art. 77 § 1 kpa poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o tylko część zebranego materiału dowodowego z pominięciem materiału, z którego wynika, że wnioskodawczyni nie była pozbawiona ani wiedzy o sposobie gospodarowania jej działką ani nie natrafiła na przeszkody w rozumieniu art. 121 pkt 4 kc, które uniemożliwiałyby jej dochodzenie praw do działki oraz że sama rozszerzając wniosek o wywłaszczenie o dalszą część działki, nie kwestionowała wywłaszczenia, pomimo wybudowania na działce budynku, a tylko kwestionowała budowę tego budynku bez jej zgody.

II. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu zawierającego oświadczenie wnioskodawczyni o zgodzie na dzierżawę wywłaszczonej działki przed jej wywłaszczeniem na podstawie art. 106 § 2 i § 3 P.p.s.a., skoro Sąd I Instancji uznał, że pismo [...]BM z [...] lutego 1983 r. nie ma żadnego znaczenia dowodowego i pomimo że wnioskodawczyni nie zaprzeczyła złożeniu takiego oświadczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z pisma [...]BM z dnia [...] lutego 1983 r. skierowanego do Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] M. M. nigdy nie kwestionowała, że wyraziła zgodę na dzierżawę terenów zajętych pod budowę. Swoją skargę opierała natomiast na tym, że budynek administracyjny [...]BM wybudował na działce samowolnie. Skoro właścicielka wyraziła zgodę na dzierżawę, to sposób posadowienia na działce budynku, z punktu widzenia tytułu prawnego do działki, nie ma w tym momencie znaczenia. Nie można więc twierdzić, że wobec tej działki ma zastosowanie określona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 517/07 zasada niedopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości, gdy została ona zajęta bez tytułu prawnego przez ubiegającego się o wywłaszczenie. Posiadaczem działki sprzed dnia, w którym jej właścicielka wyraziła zgodę na dzierżawę był [...]BM, natomiast o wywłaszczenie ubiegał się Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Miasta [...] i na jego wniosek działka została wywłaszczona. Zatem pomiędzy posiadaczem działki a ubiegającym się o wywłaszczenie nie zachodzi tożsamość. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa albo przedsiębiorstwo państwowe. Ustalenie katalogu podmiotów, które mogły ubiegać się o wywłaszczenie nie wyłącza prawa do ubiegania się o wywłaszczenie przez inny podmiot, niż ten który zajął nieruchomość bez tytułu prawnego. W przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wskazywanie w art. 2 ust. 2 tej ustawy zainteresowanych, którzy mogą ubiegać się o wywłaszczenie. Wniosek o wywłaszczenie dotyczył działki, a nie działki z budynkiem. Kwestia budynku stanowiła zupełnie odrębną sprawę i dla wywłaszczenia nie miała żadnego znaczenia. Tym bardziej, że jak wynika z posiadanych dokumentów, budowę budynku przerwano na etapie stanu surowego, a więc przed oddaniem go do użytku. Przepis zaś art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wyłączał możliwości wywłaszczenia gruntu zabudowanego, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wskazano następnie, że w art. 341 kc wprowadzono zasadę domniemania posiadania zgodnego z prawem. Posiadania tego jako takiego również nie kwestionowała wnioskodawczyni. Zarzut wynikający z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczył samowoli budowlanej oraz poprawek w decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskodawczyni nie zarzucała bezprawności zajęcia nieruchomości, a tylko wybudowania na niej budynku. Skoro istnieje możliwość konwalidacji zgody na zajęcie terenu, to wyrażenie przez wnioskodawczynię zgody na dzierżawę konwalidowało brak tytułu do dysponowania nieruchomością. Poza tym wnioskodawczyni nie była pozbawiona możliwości dochodzenia praw do tej nieruchomości, w związku ze zdarzeniami opisanymi w art. 121 pkt 4 kc. Za daleko idący wydaje się wniosek WSA o bezprawnym zajęciu działki bez podania okoliczności, które do takiego wniosku Sąd doprowadziły.

Z tego powodu, zdaniem pełnomocnika skarżącego, zaskarżony wyrok narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę zupełności postępowania dowodowego. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy zostały przez Sąd I instancji podważone, nie wskazano jednak ani przyczyn, ani podstaw takiej oceny. Skoro w aktach sprawy znajduje się pismo [...]BM z [...] lutego 1983 r., to uznanie przez Sąd, że brak było tytułu do zajęcia działki powinno być zgodnie z tą zasadą wyjaśnione chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu zawierającego taką zgodę. Wnioskodawczyni istnienia takiej zgody nie zaprzeczyła. Wydaje się zatem, że w takiej sytuacji WSA nie miał tytułu do dokonywania innych, odmiennych ustaleń co do zgody wnioskodawczyni na dzierżawę jej działki przez [...]BM.

J. W., jako uczestniczka postępowania, reprezentowana przez pełnomocnika, przedstawiła odpowiedzi na skargi kasacyjne wnioskując o ich oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo odniosła się polemicznie do zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, w całości popierając natomiast stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Wobec tego, że w skargach kasacyjnych podniesiono zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Minister Infrastruktury w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Zarzuty powyższe są uzasadnione. Zasadnie skarżący organ stwierdził, iż swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podjął z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy ustalonych przez organy administracji w toku postępowania nadzorczego. Potwierdza to treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wywód prawny Sąd I instancji ograniczył bowiem do - niekwestionowanej skądinąd - tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1123/92 o niedopuszczalności wydania decyzji o wywłaszczeniu w stosunku do nieruchomości, na której zrealizowany już został cel wywłaszczenia oraz rozważań dotyczących sytuacji, w których ustawa wywłaszczeniowa dopuszczała wyjątki od tej zasady. O ile zaprezentowana przez Sąd teza nie budzi żadnych wątpliwości w okolicznościach faktycznych, w jakich został wydany powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1123/92 (przyjęta także w licznych orzeczeniach wydanych w podobnych sprawach), to jednak oparcie na niej rozstrzygnięcia w sprawie, której dotyczyła zaskarżona decyzja, wymagało rozważenia okoliczności będących wynikiem postępowania przeprowadzonego przez organy administracji w tej sprawie, w tym także zaleconych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który dwukrotnie uchylał wydane w sprawie ostateczne decyzje, w tym z powodu braków postępowania wyjaśniającego. Dla przyjęcia, że rzeczywiście niedopuszczalne było wydanie w 1983 roku decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...] będącej własnością M. M., konieczne było stosowne rozważenie i ocena dokonanych przez organy ustaleń w zakresie określenia celu wywłaszczenia, jak również racji, dla których uznano za niezbędne przeznaczenie tej właśnie nieruchomości na jego realizację. Te okoliczności zostały wyczerpująco wyjaśnione przez organy administracji i wykazane stosowną dokumentacją znajdującą się w aktach administracyjnych.

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach nie pozostawia wątpliwości, że celem wywłaszczenia była przyczyna określona w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a mianowicie wykonanie zadania określonego w planie gospodarczym. Plan taki został ustalony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie wojewódzkiego planu rocznego województwa miejskiego [....] na 1983 r., w którym w poz. [...] ujęto zadanie "Hotel przy ul. K.". Jak wskazują akta sprawy, decyzję władzy wojewódzkiej w tej sprawie poprzedziła uchwała Rady Ministrów z 28 lipca 1981 r. wskazująca na potrzebę poprawy sytuacji w bazie lokalowej placówek służby zdrowia Z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1982 r. wynika, że w wykonaniu ustalonych zadań planowych, na cele służby zdrowia przekazano w K. szereg obiektów, w tym budynek administracyjny przy ul. K. z przeznaczeniem na budowę hotelu dla [...].

Powyższych okoliczności Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, czym naruszył zarówno art. 133 § 1, jak również art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a.

Tymczasem okoliczności te nie tylko są przesądzające dla jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia (wykonanie zadania określonego w planie gospodarczym); ale także nie pozostawiają wątpliwości, że racje ekonomiczne związane z możliwością wykorzystania na ten cel naniesień poczynionych przez [...]BM na działce nr [...], przemawiają za wskazaniem tej działki jako niezbędnej na cel wywłaszczenia. Natomiast stan faktyczny istniejący na działce przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, w świetle całokształtu materiału dokumentacyjnego, w tym dotyczącego sposobu zrealizowania obiektu przez [...]BM, postrzegać należy jako nie mający wpływu na dopuszczalność wywłaszczenia. Przede wszystkim [...]BM nie budował na przedmiotowej działce hotelu dla [...], ale budynek biurowy na własne potrzeby, którego nie ukończył. Dla późniejszego wywłaszczenia działki nr [...] na zupełnie inny cel (hotel dla [...]) nie miało żadnego znaczenia, że [...]BM realizował biurowiec bez pozwolenia na budowę. Kwestia ta podlegała ocenie w odrębnym trybie i przez inny organ, niż organ wywłaszczeniowy.

W tej sytuacji za błędne i niczym nieuzasadnione należy uznać stwierdzenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "decyzja wywłaszczeniowa legalizowała bezprawne zajęcie nieruchomości, czym naruszała art. 3 ust. 1, faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał". Należy przede wszystkim wyjaśnić, że stwierdzenie, iż Skarb Państwa "władał" nieruchomością jest nieporozumieniem. Skarb Państwa jest kategorią prawną – to szczególna osoba prawna uosabiająca państwo w stosunkach cywilnoprawnych, która nie ma organów, ani siedziby, a czynności prawnych dokonuje poprzez wiele różnych organów i jednostek. Skarb Państwa jako podmiot abstrakcyjny - prawna personifikacja państwa - nie mógł "władać" działką nr [...]; "władanie" odnosi się bowiem do stanów faktycznych. Wywłaszczenie dotyczy nie władania, a prawa podmiotowego - prawa własności. Nie ma natomiast wątpliwości, że przedmiotową nieruchomością władał [...]BM będący przedsiębiorstwem państwowym i władanie to wykonywał na swoją rzecz (realizował budowę biurowca na własne potrzeby), jak również we własnym imieniu ponosił odpowiedzialność za skutki tego władania, czego dowodem jest zobowiązanie [...]BM wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. [...] do zapłaty M. M. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

Jak zatem zasadnie podniesiono w obu skargach kasacyjnych, w płaszczyźnie oceny dopuszczalności przedmiotowego wywłaszczenia nie ma żadnych podstaw do utożsamiania Skarbu Państwa, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie i [...]BM - przedsiębiorstwa państwowego będącego odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, który wcześniej wybudował na tej nieruchomości budynek biurowy na własne potrzeby. Nie można również budowy tej utożsamiać z realizacją zadania planowego, jakim była budowa hotelu dla [...].

Przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmienny pogląd w tej sprawie sprowadza się do uznania, że wybudowanie biurowca przez [...]BM stanowiło zrealizowanie celu, dla jakiego wywłaszczono nieruchomość M.i M. Pogląd ten jest pozbawiony jakichkolwiek faktycznych i prawnych podstaw i prowadzi do błędnej oceny, że decyzja o wywłaszczeniu z [...] lipca 1983 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Należy przyznać rację skarżącym kasacyjnie organom, że stanowisko Sądu I instancji jest wynikiem błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Tym samym nie można podzielić stanowiska uczestniczki postępowania J. W. zaprezentowanego w odpowiedziach na skargi.

Skuteczność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych w kwestiach zasadniczych dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dokonując ponownie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powinien uwzględnić okoliczność, że legalność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] lipca 1983 r. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 marca 1984 r. sygn. akt SA/Kr 71/84 oddalił skargę właściciela wymienionego w pkt [...] wykazu wywłaszczanych nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.