Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 43/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 41 par. 1, art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 Kpa obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej.

TEZY

Obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 Kpa obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojciecha W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt II SA 3272/03 w sprawie ze skargi Wojciecha W. na postanowienie Wojewody M. z dnia 5 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie, zasądza od Wojewody M. na rzecz Wojciecha W. kwotę 200 zł /dwieście/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2004 r. II SA 3272/03 oddalił skargę Wojciecha W. na postanowienie Wojewody M. z dnia 5 sierpnia 2003 r. stwierdzające, że odwołanie od decyzji Starosty R. z dnia 27 maja 2003 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy postanowienia, w którym przyjęto, iż decyzję Starosty wydaną po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa doręczono Wojciechowi W. w trybie art. 44 Kpa w dniu 9 czerwca 2003 r., który to dzień był ostatnim dniem siedmiodniowego terminu złożenia pisma w placówce poczty liczonego od 2 czerwca 2004 r. Skarżący złożył odwołanie bezpośrednio w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu 8 lipca 2003 r., czyli po upływie terminu przewidzianego w art. 129 par. 2 Kpa. W postanowieniu stwierdzono, że skarżący w odwołaniu nie podał jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie terminu oraz nie wniósł o jego przywrócenie. Powtórne doręczenie decyzji przez organ I instancji nie ma znaczenia przy ustalaniu daty jej doręczenia.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojciech W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił mu naruszenie art. 42, art. 43 i art. 44 Kpa. Skarżący wskazał, że art. 44 Kpa został użyty wadliwie, bowiem nie występowały przesłanki do jego zastosowania. Podał, że skoro odebrał przesyłkę w urzędzie pocztowym w dniu 2 lipca 2003 r. to zachował termin składając odwołanie od decyzji w dniu 8 lipca 2003 r. Ponadto podał, że w dniach od 29 maja do 12 czerwca 2003 r. przebywał na wczasach za granicą, a po powrocie zatrzymał się na tydzień w W. Zarzucił też naruszenie art. 6 Kpa w związku z art. 15 Kpa i art. 10 Kpa poprzez działanie niezgodne z zasadami praworządności, pogwałcenie zasady dwuinstancyjności i uniemożliwienie udziału strony w postępowaniu.

Oddalając skargę Sąd przyjął jako bezsporne, że decyzja organu I instancji z 27 maja 2003 r. została wysłana skarżącemu na wskazany przez niego adres.

Wobec niemożności doręczenia przesyłki złożono ją w Urzędzie Pocztowym w dniu 2 czerwca 2003 r. a zawiadomienie o niej pozostawiono w skrzynce pocztowej skarżącego.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznanego mu statusu bezrobotnego absolwenta oraz wypłaconego stypendium. Świadczą o tym jego pisemne oświadczenia z dnia 4 kwietnia i 7 kwietnia 2003 r. złożone w związku z wezwaniem go przez Powiatowy Urząd Pracy w R. do wyjaśnień na okoliczność prowadzonej w trakcie pobierania stypendium działalności gospodarczej. Mimo toczącego się postępowania, skarżący nie powiadomił organu o zmianie swego adresu, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 41 Kpa. Organ administracji nie miał zatem możliwości skierowania pisma zawierającego decyzję na inny adres. Niemożliwe było również doręczenie przesyłki zgodnie z art. 43 Kpa, bowiem drzwi mieszkania pozostawały zamknięte. W tej sytuacji pismo zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 2 czerwca 2004 r. /o czym świadczy adnotacja na przesyłce/ na okres 7 dni. Skarżący został o tym fakcie poinformowany awizem. Zgodnie z art. 44 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że doręczenie skarżącemu decyzji nastąpiło w dniu 9 czerwca 2003 r. Odwołanie zaś skarżącego od decyzji zostało złożone w dniu 8 lipca 2003 r. W takiej sytuacji Wojewoda M. zobowiązany był wydać, na podstawie art. 134 w związku z art. 129 par. 2 Kpa, postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w takim działaniu naruszenia prawa.

Sąd ocenił, iż pokwitowanie i odbiór pisma przez skarżącego w dniu 2 lipca 2003 r., a więc w terminie późniejszym, świadczy jedynie o zaistnieniu tego faktu i nie czyni bezskutecznym doręczenia zastępczego w myśl art. 44 Kpa. Powołując się na poglądy ugruntowane w orzecznictwie NSA /wyrok z dnia 25 listopada 1999 r. V SA 948/99, czy też z dnia 10 lutego 2003 r. V SA 2016/02/ pogląd ten Sąd podzielił w tej sprawie oddalając skargę na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu administracyjnego Wojciech W., reprezentowany przez radcę prawnego Grzegorza K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowanie w szczególności art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędną wykładnię doręczenia zastępczego i wadliwe zastosowanie art. 44 Kpa umożliwiające skarżącemu realizację konstytucyjnych i ustrojowych zasad obrony jego prawnych interesów. Skarga domaga się zmiany zaskarżonego wyroku przez uznanie, że skarżący nie uchylił terminowi lub przez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bądź uchybienia wyroku, przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że Sąd błędnie przyjął że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie przyznanego statusu bezrobotnego. Sąd nie zwrócił uwagi, że decyzję wydano w sprawie, w której dzień wcześniej postanowieniem z dnia 26 maja 2003 r. organ wznowił postępowanie. Dopiero po jego przeprowadzeniu z udziałem skarżącego można było wydać decyzję. Sąd pominął okoliczność, iż postanowienie o wznowieniu z 26 maja 2003 r. i decyzja z dnia 27 maja 2003 r. zostały nadane w Urzędzie Pocztowym tym samym listem w dniu 2 czerwca 2003 r. Składane przez skarżącego oświadczenie w dniach 4 i 7 kwietnia 2003 r. dotyczyły innej sprawy związanej z wypowiedzeniem pożyczki; błędnie więc Sąd uznał, że postępowanie w sprawie statusu bezrobotnego zakończone decyzją ostateczną prowadzone było przed wznowieniem postępowania - wbrew wszelkim regułom Kpa.

Błędnie Sąd uznał, iż miał zastosowanie przepis art. 44 Kpa mimo że brak było przesłanek do jego przyjęcia skutków w nim przewidzianych, związanych z domniemaniem ustanowionym w tym przepisie.

Doręczenie powoduje skutki prawne i bez wyraźnego przepisu nie można z nim wiązać skutków materialnoprawnych. Dniem doręczenia był dla skarżącego 2 lipca 2003 r. i dopiero od tej daty należało ustalać termin do wznowienia odwołania. Sąd I instancji badając instytucję doręczenia zastępczego nie zachował szczególnej wnikliwości i ostrożności mimo, iż od prawidłowego doręczenia zależy zapewnienie stronie możliwości realizacji konstytucyjnych i ustrojowych zasad obrony jej interesów, jawności postępowania i obiektywizmu. Zaskarżonym wyrokiem Sąd zakończył postępowanie, w którym nie prowadzono postępowania wyjaśniającego łamiąc wszystkie zasady procedury administracyjnej.

Zdaniem skarżącego uchybienie terminu nie miało miejsca, zaś w przypadku ustalenia, że miało miejsce istniały okoliczności uzasadniające jego przywrócenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji były przepisy prawa procesowego, regulujące kwestię doręczeń, a w szczególności art. 44 Kpa, który błędnie został zastosowany przez organ, a ocenę tę z naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wskazana w skardze kasacyjnej podstawa mieści się w przepisie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzut naruszenia art. 44 Kpa należało uznać za trafny.

Przepis art. 44 Kpa przewidujący tzw. doręczenie zastępcze reguluje sytuację kiedy nie można adresatowi doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, a więc bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 in fine Kpa - rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego okresu.

Powyższy przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 41 par. 1 Kpa, który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 Kpa obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej.

Jak o tym stanowi art. 41 par. 2 Kpa w razie zaniechania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem, a więc także doręczenie zastępcze, ma skutek prawny.

Obowiązek powyższy obciąża stronę tylko w toku postępowania a ustaje gdy decyzja staje się ostateczna.

W przedmiotowej sprawie decyzje ostateczne w sprawie uznania Wojciecha W. za bezrobotnego oraz wypłaty świadczeń zapadły w okresie od 1 lipca 2002 r. do 4 kwietnia 2003 r.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2003 r. Starosta R. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi w przedmiocie uznania W. W. za bezrobotnego absolwenta, przyznania prawa do stypendium oraz wypłaty stypendium.

Postanowienie to wszczęło postępowanie wznowieniowe i od tej daty na organie ciążył obowiązek doręczenia jego odpisu stronie lub powiadomienie o treści. W wyroku z 26 maja 1989 r. NSA stwierdził, iż postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wznowieniu postępowania bądź też zawiadomienia /ONSA 1989 Nr 1 poz. 50/. Pogląd ten jest nadal aktualny. Wszczęcie postępowania otwiera dopiero drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/. Postępowanie to winno być prowadzone z udziałem strony. Błędnym zatem było w tej sprawie to, iż po podjęciu postanowienia w trybie art. 149 par. 1 Kpa, zaniechano jego doręczenia, a następnie jednocześnie przesłano stronie postanowienie wraz z decyzją wydaną na podstawie art. 151 Kpa.

W sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie organ nie mógł stosować doręczenia zastępczego w trybie art. 44 Kpa. w odniesieniu do decyzji z dnia 27 maja 2003 r. skoro Wojciechowi W. nie doręczono wcześniej postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem z datą doręczenia tegoż postanowienia ciążył na nim obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu i ewentualnych okolicznościach utrudniających jego udział w sprawie.

W tej sytuacji zasadnie wywodzi skarżący, iż doręczenie zastępcze poprzez przyjęcie domniemania z art. 44 Kpa nie było wobec niego skuteczne, zatem prawidłowo postąpił organ I instancji dokonując powtórnego doręczenia w dniu 2 lipca 2003 r. Ta właśnie data w świetle danych wynikających z akt sprawy stanowi datę doręczenia decyzji, od której biegł termin do wniesienia odwołania. Błędnie zatem Wojewoda przyjął, iż zaistniała podstawa z art. 134 Kpa.

Wobec wadliwej oceny przez Sąd zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 44 Kpa należało uznać, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza prawo, co powodowało konieczność jego uchylenia. Na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżone postanowienie Wojewody M. w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" tej ustawy zaś o kosztach orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.