Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1237/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 3 i 4, § 6 ust. 1 pkt 4 i 5, § 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 483/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz M. R. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 483/16, w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w Olsztynie ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 230.080,50 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o wyniki kontroli wniosku skarżącej o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie strony w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni, która realizowała od 2010r.Program rolnośrodowiskowy – Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.2. Uprawy rolnicze w okresie przestawiania w czwartym roku realizacji nie dotrzymała warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Organ podał, że w trakcie kontroli na działkach rolnych A, AA, B, C, D, E jako roślinę uprawianą stwierdzono mieszankę wieloletnią traw zamiast deklarowanej na tych działkach rośliny uprawianej w plonie głównym mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Powyższa nieprawidłowość oznacza, zdaniem organu I instancji, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie jest realizowane, co uzasadnia zwrot pobranych za lata 2010, 2011 i 2012 płatności rolnośrodowiskowych.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że co do zasady zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Przepisy § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe PRŚ 2013 ) wskazują przypadki, w których zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego jest dopuszczalna, w tym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne.

Mianowicie, dopuszczalna jest zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na zmianie roślin lub miejsca ich uprawy. Zmianę taką należy zgłosić we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013). Jeżeli wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na dany rok został już złożony, rolnik może swoje zobowiązanie zmienić, zmieniając ten wniosek. Jeżeli tego nie dokonał, to powinien uprawiać rośliny, które wskazał we wniosku. Uprawa innych roślin niż zadeklarowane we wniosku oznacza nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Po upływie ostatecznego terminu na złożenie zmiany do wniosku (w roku 2013 ostatnim dniem, w którym możliwe było złożenie zmiany do wniosku był dzień 10 czerwca 2013 r.) zmiana uprawianej rośliny w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne jest dopuszczalna tylko na warunkach określonych w art. 73 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009.

W niniejszej sprawie skarżąca nie informowała na piśmie Kierownika ARiMR o zmianie zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie rodzaju uprawianej rośliny. Wymogu pisemnego zawiadomienia organu o zmianie zobowiązania rolnośrodowiskowego nie spełnia – w ocenie organu – złożony przez pełnomocnika strony formularz wniosku z zaznaczonym celem złożenia: Wycofanie części wniosku z dnia 15 lipca 2013 r., którym strona wycofała z uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) działki rolne A1, B1, C1, D1, E1, AA1. Przy czym na jednym formularzu wniosku strona może ubiegać się o przyznanie różnych płatności. Również wycofanie określonych działek rolnych dotyczyć może różnych płatności. W niniejszej sprawie strona wycofała ww. działki jedynie z uzupełniającej płatności obszarowej i nie wskazała powodu wycofania tych działek z płatności.

Organ powołał się na § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Organ wskazał, że w czwartym roku zobowiązania strona nie dotrzymała warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, co wynika ze stwierdzenia w wyniku kontroli na miejscu innej uprawy niż zadeklarowana, przy jednoczesnym braku złożenia zmiany do wniosku i braku pisemnego powiadomienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianie w zakresie uprawianej rośliny.

Dalej organ podał, że decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności wydana została w dniu [...] grudnia 2015 r., tj. przed datą zamknięcia programu PROW 2007-2013. Wobec powyższego decyzja ta została wydana przed upływem okresu przedawnienia. Ponadto, zdaniem Dyrektora należy w sprawie uwzględnić przerwanie biegu przedawnienia, które nastąpiło w dniu 4 września 2015r., tj. w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor OR ARiMR wskazał na obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 października 2016r. uchylił ww. decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem tego postępowania jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych skarżącej na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. za rok 2010, z dnia [...] marca 2012 r. za rok 2011 oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. za rok 2012.

Zdaniem WSA, organ błędnie przyjął, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca miała się dopuścić uchybień w realizacji tego programu. Stwierdzono mieszankę wieloletnią traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Według Sądu I instancji z ustaleń tych nie wynika, jak to przyjął organ, że skarżąca dokonała zmiany realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z ustalonej okoliczności faktycznej wynikało jedynie, że w trakcie kontroli wniosku na 2013r. w uprawie nie stwierdzono roślin motylkowatych drobnonasiennych. Ta kwestia jest sporna i nie została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, gdyż dotyczy ona płatności za rok 2013.

Z powodu błędnej subsumpcji tego stanu fatycznego organ zaniechał ustaleń, które są konieczne do prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego. Ze stosowaniem przepisów prawa materialnego związane jest ustalenie, z jakich przyczyn powstała ta niezgodność, czy ma ona charakter trwały i czy niemożliwa jest kontynuacja wieloletniego programu rolnośrodowiskowego.

Dalej WSA powołał art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, zgodnie z którym Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił § 39 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie ma również zastosowanie art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W ocenie Sądu, przepis ten należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.

Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych związanych z treścią art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Kryteria zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia muszą odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Zdaniem WSA, z braku szczegółowych regulacji w tym zakresie w ustawodawstwie krajowym bezpośrednie zastosowanie ma art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Sąd nie zaakceptował stanowiska organu odwoławczego, który powołał się na treść § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013.

Jego zdaniem ujawniony w trakcie kontroli stan uprawy, bez zbadania przyczyny, skutków, okresu trwania, zasięgu, trwałości, nie dawał podstawy do wyciągnięcia skutków prawnych. Te skutki prawne zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji. Przy ocenie skutków tej niezgodności, organ winien zastosować dyrektywy wynikające bezpośrednio z treści art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W związku z powyższym nie można automatycznie, przy stwierdzeniu niezgodności w zakresie przestrzegania wymagań, odnosić je bezpośrednio do lat poprzednich. Natomiast należy zbadać przyczyny tej niezgodności, skutki, okres trwania, zasięg, trwałość skutków.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, czy stwierdzony w trakcie kontroli w uprawie brak roślin motylkowatych drobnonasiennych wystąpił okresowo, czy też miał charakter trwały, jaka była przyczyna tego stanu rzeczy, czy ta przyczyna miała charakter pierwotny (brak w uprawie od początku jej założenia), czy też wtórny (te rośliny wyginęły w trakcie programu, na przykład z powodu suszy, mrozów, czy też jej brak był następstwem faktu, że w kontrolę przeprowadzono w okresie zimowym i wczesnowiosennym). Organ winien wskazać, czy i jaki wpływ na ustalenia faktyczne miał termin kontroli, w szczególności wynikający z tej okoliczności stan wegetatywny roślin motylkowatych drobnonasiennych, które były składnikiem całej uprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2988/1995 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 1995.312.1), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stwierdzono nieprawidłowości polegające na stwierdzeniu mieszanki wieloletnich traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowymi drobnonasiennymi – co potwierdził Sąd na podstawie protokołu kontroli, wskazując, że nie ma podstaw do jego negowania. Tym samym doszło do stwierdzenia nieprawidłowości w postaci niedotrzymania warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym. Takie natomiast ustalenia dają podstawę do domagania się zwrotu nienależnie pobranych płatności za całość dotychczas otrzymanych płatności. Ustalenia takie muszą prowadzić do cofnięcia bezprawnie uzyskanych korzyści;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy dokonane ustalenia stanu faktycznego powinny skutkować obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności wobec stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na stwierdzeniu mieszanki wieloletnich traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi – co potwierdził Sąd na podstawie protokołu z kontroli, wskazując, że nie ma podstaw do jego negowania. Tym samym doszło do stwierdzenia nieprawidłowości w postaci niedotrzymania warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym. Takie natomiast ustalenia dają podstawę do domagania się zwrotu nienależnie pobranych płatności za całość dotychczas otrzymanych płatności;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia § 5 i § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy niedotrzymanie warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym poprzez zamianę mieszanki wieloletniej traw z motylkowymi drobnonasiennymi na mieszanki wieloletnich traw. Tym samym doszło do stwierdzenia nieprawidłowości w postaci nie dotrzymania warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym. Takie natomiast ustalenia dają podstawę do domagania się zwrotu nienależnie pobranych płatności za całość dotychczas otrzymanych płatności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żaden z przypadków w tym przepisie nie został stwierdzony, podczas gdy ustalenia zawarte w protokole kontroli wskazują na zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez zmianę uprawianej rośliny;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w ramach kontroli (wyniki nienegowane przez Sąd) doszło do stwierdzenia zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a jest to warunek (realizacja zobowiązania) podstawowy do przyznania płatności rolnośrodowiskowej;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ma on zastosowanie. Podstawą zastosowania tego przepisu są bowiem nieprawidłowości wynikające z realizacji zobowiązania niezgodnie z określonymi dla tego zobowiązania wymogami, a nie – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – zaprzestanie realizacji zobowiązania, wynikającym z niespełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu poprzez uprawę innej rośliny niż zadeklarowana;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym decyzja Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną subsumcję przepisów prawa krajowego, gdyż miano zastosować je do stanu faktycznego, który w rzeczywistości nie został ustalony w sprawie, podczas gdy doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazać przy tym należy, że sam Sąd w wyroku wskazuje, że nie ma podstaw do negowania protokołu kontroli. Tym samym uznać należy, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy w szczególności to, iż stwierdzono nieprawidłowości polegającej na stwierdzeniu mieszanki wieloletnich traw zamiast deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowymi drobnonasiennymi. Brak jest zatem przesłanek do uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu konieczne jest ustalenie przez organ przyczyny braku roślin motylkowatych drobnonasiennych. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ewentualne wykazanie okoliczności – dających podstawę do odstąpienia ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności – powinno obciążać beneficjentkę. Wskazanie takich wytycznych narusza obowiązujące w tym zakresie przepis prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie występuje w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Według art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia gdy nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca zarówno dla organów administracji jak i dla sądów administracyjnych staje się ocena prawna względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego Sądu ( por. H. Filipczyk glosa do wyroku NSA z 7 kwietnia 2011 r. II FSK 2057/09 POP 2011, z. 5, poz. 429 ).

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, iż przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne (wyrok NSA z 8 lutego 2017r. sygn. II GSK 5573/16 LEX 226489).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

Wysuwając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym decyzja Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną subsumcję przepisów prawa krajowego, gdyż miano zastosować je do stanu faktycznego, który w rzeczywistości nie został ustalony w sprawie, podczas gdy doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - nie powiązano wskazanych przepisów z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w ww. przepisie. Zarzut taki usuwa się spod kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Wymieniony wyżej przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd, co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.).

W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. NSA w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16).

Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a sformułowanego w podstawie naruszenia przepisów procesowych.

Zatem z uwagi na powyższe ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy.

Natomiast uzasadnienie wskazanego zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a (zawarte w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej) i powiązanie go z przepisem prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że i one nie podważają trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, jednakże z nieco innego aniżeli wskazano w zaskarżonym wyroku powodu.

Należy stwierdzić, że istota tych zarzutów, sprowadza się w istocie do niezasadnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zakwestionowania przez Sąd I instancji przyjętej przez organy ARiMR-u podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącej za lata 2010, 2011 i 2012 i w związku z tym błędnego zastosowania art. 5 ust 1, art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 i przepisu § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie okazały się zasadne. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należność za lata 2010, 2011 i 2012 pobrana przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego zasadnie została uznana przez organ nienależnie pobraną płatnością.

Płatność nienależna to taka, która została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego pięcioletniego zobowiązania.

Postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych płatności wobec producentki M. R. zostało wszczęte przez Kierownika BP ARiMR na skutek ustalenia przez organ, w trakcie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, w wyniku wniosku strony o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013, że w roku tym strona nie dopełniła zobowiązania realizowania wariantu 2.1 (Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne) na zgłoszonej do płatności powierzchni, bowiem jako roślinę uprawianą stwierdzono mieszankę wieloletnią traw, zamiast zadeklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, a rolniczka mimo prawnej dopuszczalności zmiany tego zobowiązania – polegającej na zmianie roślin lub miejsca uprawy (§ 6 ust 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia PRŚ 2013) – w sposób właściwy i w terminie określonym przepisami prawa tego nie dokonała. Zdaniem organu powyższe oznacza nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji zwrot uprzednio przyznanych płatności.

Postępowanie to prowadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji. I Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.).

Postępowanie określone w art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie to prowadzone było i zakończone zostało negatywną dla strony decyzją bez uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku producentki o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013. Słusznie zatem w sprawie przyjęto, że przedmiotem postępowania administracyjnego nie była kwestia zasadności wniosku skarżącej o płatność PRŚ na rok 2013.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że również sądowa kontrola legalności decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności miała miejsce w sytuacji braku rozstrzygnięcia przez organ co do wniosku skarżącej o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013. Postępowanie w tym przedmiocie nie było prowadzone (wskutek jego zawieszenia), a organ nie rozstrzygnął też o zasadności wniosku rolniczki o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, do czego uprawniała organ ARiMR-u dyspozycja art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tej sytuacji kwestia naruszenia przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013 r. w dacie zarówno rozstrzygania przez organy o zwrocie jak i kontroli legalności wydanych w tym przedmiocie decyzji nie została przesądzona w ostatecznej decyzji organu. Skarżąca kwestionowała zresztą, że do takiego naruszenia doszło.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (PRŚ 2013), koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe" obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu (pkt 4).

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje.

Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 3619/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl)

Podkreślenia też wymaga, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013 możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu dotyczącym zmniejszeń lub odmowy płatności w danym roku.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu art. 18 rozporządzenia 65/2011 pozwala uznać, iż stanowi on, co trafnie przyjęto już w orzecznictwie, normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Jak przykładowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2457/15, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie neguje obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, lecz wskazuje na konieczność przywołania obok tej podstawy prawnej, odpowiedniej regulacji prawa krajowego.

Wskazany bowiem przepis art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji 65/2011, jako zbyt ogólny i blankietowy, takiej samodzielnej podstawy, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku stanowić nie może. Częściowo błędne tym samym jest, niemniej jedynie w tym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji, co czyni trafność zarzutu naruszenia w tym względzie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 poz. 173).

Przepis art. 1 pkt 2 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 (rozporządzenie PRŚ 2013 ) określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r. przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane zatem w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis (tj. § 39 ust 1) wskazany został w decyzji organów jako podstawa prawna do zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010, 2011 i 2012.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze stanowiskiem, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r. sygn. akt II GSK 5397/16).

Rolnik, który podejmuje się – w zamian za płatności – realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Jak już wyżej wskazano wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, zaś zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 skarżąca, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, miała dopuścić się uchybień w realizacji programu poprzez niedochowanie warunków dopuszczalnej prawnie, w realizowanym przez nią wariancie zmiany uprawianej rośliny (wskutek uchybienia obowiązkowi wynikającemu z § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) w postaci niezgłoszenia tego faktu organowi Agencji.

Podkreślić też należy, że kontrolując legalność decyzji organów, Sąd I instancji nie kwestionował samej możliwości żądania zwrotu płatności przyznanych skarżącej w latach poprzednich. Ze stanowiska Sądu I instancji wynika natomiast, że uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach podjętego zobowiązania nie można automatycznie odnosić do lat poprzednich. Tym samym należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest zasadne, co oznacza, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien poddać analizie, czy zarzucane skarżącej naruszenia, jakich dopuściła się w 2013 r. poprzez uchybienie dotyczące okoliczności zgłoszenia modyfikacji (zmiany) zadeklarowanej uprawy, mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki.

Interpretując art. 18 ust 1 rozporządzenia UE nr 65/2011, zauważyć bowiem należy, że ostatnie zdanie tego przepisu nie przesądza o analogicznym stosowaniu przepisów dotyczących zmniejszeń czy wykluczeń do kwestii zwrotu pobranych płatności. Według NSA nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011.

Niewystarczające jest zatem wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania. W ocenie NSA organ nie przeprowadził takich rozważań, a w świetle art. 18 ust 1 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (PRŚ 2013) jest ono niezbędne.

W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłowe. Przyjąć bowiem wypada, iż zasadnie wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. W sprawie istotne jest również to, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności, złożyła wniosek o płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 i płatność taka została jej przyznana, co zdaje się potwierdzać fakt, że organ uznał, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2010 r. jest przez wnioskodawczynię kontynuowane, a tym samym uznał jego trwanie.

Zdaniem NSA w sprawie nie można też skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie. Zgodnie § 5 tego aktu "Zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, zwanym dalej "obszarem zatwierdzonym", i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa...". Natomiast treść § 6 ust 1 rozporządzenia wskazuje, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji chyba, że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w zadeklarowanym przez skarżącą wariancie pakietu 2 poprzez zmianę uprawianej rośliny była możliwa w określonym terminie, czego jak wskazano w sprawie nie dokonano. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, bowiem okoliczności czy doszło do zmiany realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowią przedmiot wniosku płatność rolnośrodowiskową na rok 2013., a kwestia ta jest sporna i nie została dotychczas prawomocnie rozstrzygnięta (nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 932/17 oddalający skargę M. R. na decyzję Dyrektora WM OR ARiMR w Olsztynie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że istnienie prawomocnej decyzji o zmniejszeniu czy odmowie świadczeń w roku kontroli nie przesądza o zasadności nałożenia na rolnika sankcji polegającej na zwrocie świadczeń wypłaconych z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach poprzedzających, jakkolwiek ustalenie czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie w danej sprawie może wynikać z takiej ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty programem rolnośrodowiskowym na podstawie wniosków kontynuacyjnych. Ustalenie natomiast w uprawie w 2013 r., innego gatunku roślin niż deklarowane w planie oraz we wniosku beneficjentki i okoliczności zmiany mają zasadnicze znaczenie - niemniej dla zasadności jej wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. Zwrócić uwagę jednakże należy, że wskazywana przez organ zmiana deklarowanej rośliny jako możliwa w ściśle określonych warunkach i odpowiednio zgłoszona kierownikowi biura powiatowego Agencji, czego w sprawie niniejszej nie stwierdzono – oznaczająca, zdaniem organu niezrealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013 r., stoi po części w opozycji do ustaleń, jakich dokonały organy ARIMR-u w decyzji Dyrektora WM OR ARiMR w Olsztynie z dnia [...] października 2017 r. nr [...], (o którym to rozstrzygnięciu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo z urzędu), a z którego wynika, że odmawiając skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w sprawie tej dokonano oceny czy brak w uprawie miał charakter trwały czy czasowy i odstąpiono w części od stosowania obniżek od nałożenia sankcji wieloletnich w myśl art. 73 ust 2 rozporządzenia 1122/2009.

W przedmiotowej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) 2988/95 oraz art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 poprzez ich niezastosowanie. W skutecznie niezakwestionowanym stanie faktycznym wobec braku ustaleń czy ocena charakteru stwierdzonej niezgodności ze względu na jej rozmiar zasięg i trwałość oraz rozmiar skutków winna skutkować obowiązkiem zwrotu pobranej za lata 2010 2011 i 2012 płatności - przepisy nie miały zastosowania.

Wobec braku skutecznych zarzutów procesowych nie można zarzucić też błędnej subsumcji przepisów prawa krajowego. Raport z kontroli na miejscu, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie stanowił wystarczającej podstawy do dokonania ustaleń faktycznych co do przyjęcia zasadności ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast odnośnie naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), w zakresie wskazania co do dalszego postępowania w sprawie zgodzić należy się ze stanowiskiem organu co do braku konieczności ustalenia przez organ przyczyn braku roślin "motylkowatych drobnonasiennych". Skoro stwierdzenie braku występowania mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi nie jest kwestionowane, przyczyny braku uprawy tej rośliny nie miały znaczenia. Jednocześnie ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015r. mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację i w oparciu o zebrane w sprawie dowody, w tym ostateczną decyzję organu ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, jak też o odmowie przyznania takiej płatności na rok 2013 ( decyzja Dyrektora WM OR ARiMR w Olsztynie z dnia [...] października 2077r. nr [...]) podejmie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy celem rozważenia i ustalenia czy zarzucane przez organ naruszenia, których skarżąca dopuściła się w 2013 roku, miały wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, uwzględniając prawidłowo treść art. 18 ust 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 oraz zważywszy przesłanki § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Podsumowując, skoro przedstawione wyżej zarzuty nie okazały się zasadne, a wyrok Sądu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 5400 zł stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, prowadzącego sprawę w pierwszej instancji orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804 ze zm.).