Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 207/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 5,  art. 267 pkt 1,  art. 268 ust. 1 pkt 2,  art. 271 ust. 5,  art. 545 ust. 3 pkt 7,  art. 400 ust. 8,  art. 403 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 2.165,00 zł (słownie złotych: dwa tysiące sto sześćdziesiąt pięć 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Opolu - powołując się na art. 273 ust. 6 i art. 271 ust. 1 i 5 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 – określanego dalej jako "rozporządzenie") ustaliło, w formie informacji rocznej, A S.A. w [...] (określanemu dalej jako A, skarżąca, spółka), za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 9.125 zł "z tytułu decyzji nr [...]", w tym: 9.125 zł za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Z informacji tej wynikało, że jako podstawę wyliczenia opłaty PGW Wody Polskie przyjęło maksymalny zrzut wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym o wskazanym numerze w ilości 360 m3/h na godzinę i wynoszącego po przeliczeniu 0,1 m3/s. W informacji wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek PGW Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach.

Strona wniosła reklamację, w której podkreśliła, że sposób naliczania opłaty rocznej przez Wody Polskie jest nieprawidłowy, gdyż została ona naliczona za zrzut wody do rzeki [...] po próbach hydraulicznych. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym oraz operatem wodnoprawnym będącym integralną częścią tego pozwolenia, woda po zakończeniu prób hydraulicznych będzie zrzucana do rzeki [...] w ilości 550 m3, maksymalny strumień zrzuconej wody to 0,1 m3/s, a okres zrzutu to 7 dni. Tymczasem w informacji rocznej wzięto pod uwagę czas wynoszący 365 dni, co znacznie zawyża wysokość naliczonej opłaty. Ponadto strona zakwestionowała zasadność naliczenia opłaty na rok 2018 w sytuacji, gdy w tymże roku woda nie będzie pobierana do prób hydraulicznych (i w konsekwencji nie będzie odbywał się jej zrzut do rzeki [...]). Roboty te są bowiem planowane do wykonania w 2019 r.

PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu nie uznał reklamacji strony i decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, ust. 5; art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a.") - określił spółce za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 9.125,00 zł w tym: 1). 9.125,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ramach pkt 1 ppkt 4) decyzji [...] nr pisma [...] z dnia 19.10.2016 r. (winno być: 18.10.2016 r.).

Organ w uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku wprowadzenia ścieków w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 5 P.w., tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do ziemi należy przyjąć tę wielkość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością zrzutu ścieków, jaka może być wprowadzona do ziemi w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego na przyjęcie ścieków w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości zrzutu ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 5 P.w. oraz z § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków, jaka może być wprowadzana do wód lub do ziemi. Z kolei czas zrzutu ścieków w informacji wyrażony w dniach, wynoszący 365 dni, został określony na cały rok, ponieważ w decyzji nr [...] z dnia 18.10.2016 r., która stanowi podstawę do naliczenia opłaty stałej, nie została sprecyzowana ilość dni zrzutu w roku. W związku z powyższym, opłata stała naliczona została za 365 dni, gdyż pozwolenie wodnoprawne ściśle nie określa, w które dni będą dokonywane zrzuty, a środowisko wodne wykazuje gotowość na ich przyjęcie przez cały rok.

Dalej stwierdził organ, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 18.10.2016 r., nr [...] wydanym przez Marszałka Województwa Śląskiego określono, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na wprowadzanie zanieczyszczonych wód do wód w ilości Qh max = 360 m3/h co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ obowiązany był więc wydać decyzję określającą z tego tytułu wysokość opłaty, która wynosi 9.125,00 zł za odprowadzanie ścieków do wód, albowiem reklamacja spółki nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej nastąpiło na podstawie art. 271 ust. 5 P.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z § 10 pkt 1 rozporządzenia wynika z kolei, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej wynoszą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

W tej sprawie opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 360 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,1 m3/s.

W skardze na tę decyzję pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, a to:

- art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu przepisów ustawy nowej (wskazanej powyżej) do stanu prawnego, do którego winny zostać zastosowane przepisy obowiązujące poprzednio, z uwagi na fakt, iż decyzja - pozwolenie wodnoprawne nr [...], z dnia 18.10.2016 roku wydana przez Marszałka Województwa Śląskiego, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji - została wydana m.in. na podstawie ustawy wymienionej w art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w. (ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu);

- art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 3 i 5, art. 400 ust. 8 P.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 305 i 552 ust. 1 pkt 1 P.w. co miało wpływ na wynik sprawy, polegającą na dowolnej, wyłącznie profiskalnej wykładni przesłanki okresu korzystania przez skarżącą z wód na poziomie 365 dni z pominięciem ustalenia rzeczywistego okresu korzystania z wód zgodnie z rygorem normy z art. 217 ust. 3 i 5 oraz art. 305 i 552 ust. 1 pkt 1 P.w. wynikającego z operatu wodnoprawnego z kwietnia 2016 roku, będącego integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego nr [...], wskazującego na pobór wód na rzece [...], trwający około 5 dni oraz nieuwzględnienie istotnej okoliczności dla prawidłowego obliczenia opłaty oraz faktu niekorzystania przez skarżącą w 2018 roku z usług wodnych, łącznie prowadzące do rażąco wadliwego naliczenia opłat za usługi wodne;

- art. 35 ust. 1 i 3 P.w. w związku z art. 7a. k.p.a. polegające na błędnej wykładni gramatycznej pojęcia usługi wodnej, wymagającej ustalenia okresu rzeczywistego korzystania z takich usług przez skarżącą w ramach korzystania z wód oraz błędne przyjęcie iż sama gotowość do świadczenia usługi podlega opłacie;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 271 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 3 i 5 P.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 305 i 552 ust. 1 pkt 1 P.w. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, sprowadzających się do zaniechania przez organ uwzględnienia i oceny ujętych na stronie 29 operatu wodnoprawnego z kwietnia 2016 roku będącego integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego nr [...] rzeczywistego 5-dniowego okresu poboru wód z rzeki [...] przez skarżącą oraz pominięcie stanowiska skarżącej, że w roku 2018 nie nastąpi korzystanie z usług wodnych w rozumieniu ustawy prawo wodne, prowadzące do błędnego ustalenia okresu 365 dni korzystania z usług wodnych w 2018 roku.

- pominięcie, wbrew rygorom art. 7, art. 77 art. 80 art. 107 § 3 k.p.a., ustalenia w oparciu o pozwolenie wodnoprawne oraz operat wodnoprawny, wydanych na potrzeby realizacji inwestycji "Budowa gazociągu [...]-[...] o średnicy nie mniejszej niż DN700, 47 km", w jakim faktycznie okresie dojdzie do wprowadzania ścieków dla ww. inwestycji, prowadzące do całkowicie sprzecznego z okolicznościami sprawy przyjęcia przez organ okresu korzystania z wód w 2018 roku na poziomie 365 dni, a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji sprzecznie z powołanymi przepisami prawa;

-- naruszenie art. 8 i art. 107 § 1 pkt 2, 4, § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewskazanie wyczerpującej podstawy prawnej w tenorze decyzji, pozbawionej normy bezpośrednio odnoszącej się do sposobu obliczenia wysokości opłaty stałej;

- naruszenie art. 8 i art. 107 § 1 pkt 2, 4, § 3 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 P.w. a to poprzez nieuznanie reklamacji Skarżącego na Informację wydaną bez podstawy prawnej, albowiem podana w Informacji podstawa prawna (art. 271 ust. 1 P.w.) jest dalece ogólnikowa i nieprecyzyjna, uniemożliwiająca jej interpretację i późniejszą kontrolę.

Stawiając te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Przede wszystkim nie zgodził się z zarzutem skarżącej wywodzonym z treści art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w., że w przedmiotowej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczas obowiązujące, tj. Prawa wodnego z 2001 roku. Wskazał, że powołany przepis nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania z uwagi na to, że nie mamy w niej do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Należy bowiem przyjąć, że pierwszą czynnością organu w przedmiotowej sprawie było sporządzenie i przekazanie stronie informacji z dnia 26.02.2018 r., a zatem najwcześniej w tym dniu (czyli już pod rządami nowej ustawy) zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej wymierzonej zaskarżoną decyzją. Natomiast postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego prowadzone przez Marszalka Województwa Śląskiego zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjne w październiku 2016 r., która w myśl art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. zachowała moc. W pozostałym zakresie podtrzymał zajęte dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w aspekcie wskazanych kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do uznania, że narusza ona prawo w sposób nakazujący jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi o braku podstaw do stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, co zdaniem strony ma wynikać z brzmienia art. 545 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, skutkiem czego w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczas obowiązujące tj. Prawa wodnego z 2001 roku. Skarżąca wskazuje bowiem, że jest strategiczną spółką Skarbu Państwa, odpowiedzialną jako operator publiczny za przesył gazu ziemnego oraz za zarządzanie siecią przesyłową i utrzymywanie jej w należytym stanie technicznym. Na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu realizuje jako inwestor szereg strategicznych inwestycji rozbudowujących system gazociągów wysokiego ciśnienia, m. in. Budowa gazociągu [...]-[...] o średnicy nie mniejszej niż DN700, 47 km. W zakresie m.in. takich zadań skarżąca prowadzi modernizacje infrastruktury służącej do przesyłu gazu ziemnego, korzystając przy tym często z ujęć wodnych w celu przeprowadzenia tzw. prób hydraulicznych.

Zdaniem Sądu rację ma organ stwierdzając, że art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w. nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę, zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529), a także decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1731 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 1566) - stosuje się przepisy dotychczasowe. Niewątpliwie, decyzja z 18 października 2016 r. będąca pozwoleniem wodnoprawnym została wydana m.in. na podstawie przepisów ww. "specustawy", jednak stała się ona ostateczna przed wejściem w życie Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r.. Nie ulega też wątpliwości, że obecne postępowanie dotyczące opłaty stałej za usługi wodne zostało wszczęte już pod rządami ustawy – Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Nie należy ono zatem do kategorii spraw wszczętych i niezakończonych, o jakich mowa w art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w.

Powyższe oznacza, że legalność zaskarżonej decyzji musi być oceniona z punktu widzenia uregulowań prawnych zawartych w ustawie - Prawo wodne z 2017 r.

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącej spółce opłatę stałą w wysokości 9.125 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., płatną w czterech kwartalnych ratach.

W zakresie zarzutu naliczenia opłaty stałej A S.A., który jest spółką prawa handlowego o znaczeniu strategicznym dla Skarbu Państwa, odpowiedzialną m.in. za przesył gazu ziemnego stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty stałej za określone usługi wodne, skoro w art. 298 P.w. nie zawarto wyłączeń podmiotowych ze względu na cechę wskazaną przez stronę.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w., jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Definicję usług wodnych zawiera art. 35 P.w., który w ust. 1 określa je w ogólności jako zapewnienie m.in. podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Rodzaj tych usług ustawa precyzuje w tymże artykule w jego ust. 3 w punktach od 1 do 9 i należy przyjąć, że jest to katalog zamknięty. W punkcie 5 ust. 3 wskazano na "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych". Z tym przepisem koreluje istotny w tej sprawie – jako dotyczącej kwestii opłat za usługi wodne – przepis art. 268 P.w. stanowiący w ust. 1 pkt 2, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak zatem wynika z art. 268, to właśnie ten przepis wyznacza zakres (katalog) usług, które są objęte opłatami za usługi wodne i niewątpliwie mieści się w nim opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód.

Jak natomiast stanowi art. 298 pkt 1 tej ustawy, podmioty korzystające z usług wodnych są obowiązane ponosić opłatę za usługi wodne (pkt 1). Według art. 270 ust. 8, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zwrócić też trzeba uwagę, że ustawa Prawo wodne przewiduje w art. 280 pkt 2 lit. b opłaty podwyższone, które ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Stosownie natomiast do treści art. 271 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej. W związku z takim brzmieniem przepisu wskazać należy na bezzasadność zarzutu skargi o naruszeniu tej normy prawnej określającej właściwość Wód Polskich do wydania informacji rocznej ustalającej wysokość takiej opłaty i sposób jej obliczenia (ust. 5). Inną natomiast kwestią jest prawidłowość obliczenia wysokości tej opłaty w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji (o czym poniżej).

Przedstawione powyżej regulacje prawne oraz treść pozwolenia wodnoprawnego nakazują przyjąć, że co do zasady skarżąca ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak bowiem wynika z treści tego pozwolenia, tj. decyzji Marszalka Województwa Śląskiego z dnia 18 października 2016 r., (pkt I ppkt 4 – pozycja 4 tabeli), uzyskała ona pozwolenie na wprowadzanie ścieków – zrzut pobranych wód (wykorzystanych wcześniej do celów technologicznych) do wód powierzchniowych, po podczyszczeniu w osadniku, w ilościach: Q śrdob 777,6 m3/d i 5.500 m3 rocznie oraz Qmax m3/h =360. Jak słusznie wskazał organ, z treści tego pozwolenia nie wynika ograniczenie co do czasu korzystania z usług – w sposób wskazywany przez stronę, tj. przez okres 5 lub 7 dni. Wprawdzie powołuje się ona na treść operatu wodnoprawnego twierdząc, że stanowi on integralną część decyzji i że tam znajduje się wspomniane ograniczenie czasowe, jednak, jak to wynika z obecnego art. 400 ust. 8 P.w., operat wodnoprawny jest jedynie podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem prawa i obowiązki strony wynikają z władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja ostateczna stanowiąca pozwolenie wodnoprawne. Również poprzednio obowiązujący art. 131 ust. 2 pkt 1) Prawa wodnego z 2001 r. określał, że do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się operat wodnoprawny, nie wskazywał natomiast (ani też nie wynika to z treści decyzji z dnia 18 października 2016 r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne) aby operat wodnoprawny stanowił integralną część tej decyzji. Owszem, był on konieczny dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to na jego podstawie w pozwoleniu tym zamieszczano niezbędne elementy rozstrzygnięcia (w tym m.in. określenie w m3 wielkości zrzutu ścieków maksymalnego godzinowego, średniego dobowego i maksymalnego rocznego – art. 132 ust. 5 pkt 1c Prawa wodnego z 2001 r.. Również w uzasadnieniu decyzji (pozwoleniu wodnoprawnym) nie zawarto tego rodzaju zastrzeżeń, na jakie wskazuje strona, gdyż stwierdza się w nim jedynie, iż "Woda wykorzystana do prób zostanie zrzucona do cieków grawitacyjnie lub przy pomocy tłoków rozdzielających. Przewiduje się, że oczyszczanie wody po wykonaniu prób szczelności i wytrzymałości gazociągu z zanieczyszczeń mechanicznych takich jak (...) będzie prowadzone z wykorzystaniem osadników".

Jak z powyższego wynika, wyżej przytoczone twierdzenia skarżącej nie mogą być uznane za wykazane, w tym również wskazywane na potwierdzenie tego zarzutu przepisy: art. 305 P.w. (stanowiący, że wysokość opłat za korzystanie z wód ustala się na podstawie stawek tych opłat obowiązujących w okresie, w których miało miejsce korzystanie z wód), czy art. 552 ust. 1 pkt 1 (brak jest takiej jednostki redakcyjnej, ze względu na treść zarzutu chodzi raczej o art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w.). Ten ostatni przepis wzmacnia raczej argumentację organu, gdyż stanowi, że w okresie od wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Jak wynika z jego treści, nie odsyła on – w zakresie ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne - do operatu wodnoprawnego.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika, rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny.

Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 360 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,1 m3/s.

Nie budzi w sprawie wątpliwości, że w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Marszałka Województwa Śląskiego wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych do ziemi ścieków według trzech wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne roczne, tj.: a) Q max godzinowe = 360 m3/h, b) Q średnie dobowe = 777,6 m3/d i c) Q roczne= 5.500 m3/r. Organ do ustalenia opłaty stałej przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków wyrażony w m3 na godzinę godzinowego (a następnie dokonał matematycznego przeliczenia na m3 na sekundę). Jednak problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a dotyczących ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi – w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik wielkości zrzutu ścieków wyrażony w m3/s nie obowiązywał. Obowiązujący obecnie przepis art. 271 ust. 5 P.w. tego nie konkretyzuje.

Konieczne jest zatem dokonanie szerszej wykładni tego przepisu, gdyż organ w decyzji, stosując tę normę prawną jako podstawę obliczenia wysokości opłaty stałej, położył szczególny nacisk na zawarte zarówno w regulacji ustawowej w art. 273 ust. 5 P.w. jak i w akcie wykonawczym, sformułowanie " (...) maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym". Z tego sformułowania wysnuł wniosek, że należało zastosować tę wielkość (spośród określonych w pozwoleniu wodnoprawnym) która okazała się być wielkością maksymalną – po przeliczeniu na m3/s, a więc na wielkość, którą operuje wspomniany art. 271 ust. 5 P.w.

Rozstrzygając zaistniały problem nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że według obowiązujących obecnie uregulowań wskaźnik zrzutu ścieków przy uwzględnieniu wielkości m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 5 P.w. W tym zakresie, na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych, istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 P.w., a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. z tytułu wprowadzania ścieków do wód. Jednakże brak jest takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji organ powinien był uwzględnić maksymalną roczną, a nie godzinową, ilość m3 ścieków jaka może być odprowadzona przez Spółkę, na podstawie wydanego dla niej w 2016 r. pozwolenia wodnoprawnego (a więc w czasie, kiedy opłaty stałe za usługi wodne nie obowiązywały). To bowiem roczna wielkość odprowadzanych ścieków wyznacza górną granicę dopuszczalnego zrzutu ścieków przez korzystającego, skoro opłata ustalana jest na okres 365 dni. Jest to uzasadnione również koniecznością uwzględnienia w tym przypadku brzmienia art. 280 pkt 2 lit. b) P.w.

Maksymalny roczny zrzut ścieków, którego skarżąca może dokonać zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym to 5.500 m3. Gdyby jednak obliczyć wielkość zrzutu rocznego ścieków według przyjętego przez organ parametru, czyli 360 m3/h (co się równa 0,1 m3/s) pomnożyć przez 24 h i przez ilość dni w roku (365), to otrzymamy wynik 3.153.600 m3 na rok, co oznacza, że skarżąca wielokrotnie przekroczyłaby warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Maksymalny roczny zrzut ścieków wynosi bowiem według tego pozwolenia 5.500 m3. Skala tej różnicy jest ogromna, a jednak takie właśnie założenie poczynił organ obliczając opłatę stałą z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości zarzutu ścieków. Płynie stąd wniosek, że organ akceptuje – dla potrzeb ustalenia wielkości opłaty stałej – sytuację, w której skarżąca musiałaby przekraczać, a tym samym naruszać warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby konieczność naliczenia opłaty podwyższonej (art. 280 ust. 2 lit. b) P.w.). Są to oczywiście wnioski absurdalne, jednak są rezultatem toku rozumowania przyjętego przez organ. Z tego powodu słuszny jest zarzut strony o fiskalnym celu dokonanego przez organ wyboru jednego z 3 możliwych do zastosowania wskaźników. Tym bardziej było to nieuzasadnione, że przecież określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego skarżący nie może w ciągu roku zrzucić więcej ścieków niż 5.500 m3, co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund da "maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w m3/s", o której mowa w art. 271 ust. 5 u.p.w. Nie jest przy tym tak – czego zdaje się nie dostrzegać organ – że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym różnych wskaźników zrzutu ścieków jest prostym matematycznym "przeliczeniem" jednego wskaźnika na inny, tyle że wyrażony w innych miarach. Nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że w takiej sytuacji wystarczyłoby przyjęcie w pozwoleniu wodnoprawnym jednego wskaźnika i następnie przerachowanie go na inne wielkości. Tymczasem każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych.

Dokonując wyboru określonego kierunku wykładni spornego przepisu nie sposób pominąć tego, że wskazane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r., kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to bowiem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 ustawy Prawo wodne, który z woli ustawodawcy nakazuje, do ponoszenia opłat za usługi wodne, stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami tam określonymi, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Natomiast zgodnie z art. 301 P.w., opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tak wiec charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Podkreślić należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 P.w., zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość odprowadzonych do wód ścieków, którego może dokonać skarżąca. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13.07.2018r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 01.08.2018r. o sygn. II SA/Sz 573/18, publ. CBOSA).

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 5 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 P.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości przekraczającej limit maksymalnej rocznej wielkości odprowadzanych ścieków do wód lub ziemi, co zagrożone jest sankcją przewidzianą w art. 280 pkt 2 lit. b) P.w. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela zatem tożsamy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2018 r., o sygn. II SA/Gd 287/18.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową. Wydając właściwą decyzję sporządzi jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 1.800 zł kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, obliczonych na podstawie § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz 365 zł uiszczonego przez skarżącą wpisu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię prawa i dokona ponownego wyliczenia należnej mu opłaty stałej, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wyda właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.