Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1357/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 106 par. 3, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 5, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia NSA Anna Robotowska sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Ważbińska -Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1324/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. B. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 1357/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę B. B. ( dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydanej w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności ONW), na 2013 rok. Wniosek zawierał deklarację działek rolnych o łącznej powierzchni 682,15ha.

W dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący dokonał korekty wniosku, poprawiając dane co do części działek ewidencyjnych wchodzących w skład jego gospodarstwa. W okresie pomiędzy [...] listopada a [...] grudnia 2013 roku w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono trzy kontrole: w zakresie kwalifikowalności powierzchni, programu rolnośrodowiskowego oraz wzajemnej zgodności, w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości, wskazane w sporządzonym podczas kontroli raporcie. Stwierdzono bowiem, co do działki F i E, że z ich powierzchni nie został zebrany drugi pokos, a na działce K nie zebrano ściętej biomasy z powierzchni 0,64ha. Ponadto w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej, dla działki K ustalono, że na obszarze 0,73ha Skarżący nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej, pozostawiając zbyt duży obszar niewykoszony, co skutkowało zastosowaniem kodu N.04.1 i przypisaniem po 3 punktów, w zakresie dotkliwości i trwałości stwierdzonego naruszenia.

Wniesione zastrzeżenia zostały rozpatrzone dla każdej z działek z osobna i skutkowały korektą powierzchni działki K, na której stwierdzono niezgodność N.04.1, w wyniku której, w miejsce obszaru 0,09ha wprowadzono wartość 0,73ha. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w której przyznał pomniejszoną o 671,25zł., płatność ONW w kwocie 21 703,75zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący wniósł o przyznanie płatności w pełnej wysokości, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw do odstąpienia od zmniejszenia płatności ONW o 3%, albowiem Skarżący, który był zobowiązany do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych gospodarstwa zgodnie z minimalnymi normami, w należyty sposób tego nie uczynił na wszystkich gruntach należących do jego gospodarstwa. Wskazał, iż na obszarze działki K pozostały nieusunięte bale siana, stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r. co zostało poparte materiałem zdjęciowym

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jak również poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący za niewłaściwe postępowanie organu uznał wydanie decyzji mimo, iż istniały uzasadnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem zostały rozpatrzone z pozytywnym skutkiem w postępowaniach odwoławczych sprawy dotyczące wysokości wsparcia bezpośredniego i rolnośrodowiskowego, w których organ II instancji, rozpatrujący sprawę w oparciu o ten sam stan faktyczny, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor ARiMR wnosząc o jej oddalenie, potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 11 marca 2015 oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji zasadnie oparły się o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. Na podstawie tej kontroli ustalono, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2013 została zawyżona o 0,73 ha. Na obszar ten złożyła się powierzchnia 0,09 ha, jako pozostawiona w stanie nadmiernie nieskoszona, na działce K – 4,65 ha oraz powierzchnia 0,64 ha, jako obszar zajęty pod składowanie beli siana, co najmniej od pierwszego pokosu.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie skorygowano raport kontroli o obszar 0,64 ha zajęty na składowanie beli siana, bowiem sam Skarżący w z dnia [...] lutego 2014r. oraz w odwołaniu wskazał, że na działce K nie wykonywał drugiego pokosu, a wszystkie znajdujące się na niej bele siana pochodziły z obszaru całego gospodarstwa. W ten sposób powierzchnia działki, na której składowane były bale siana, została wyłączona z obszaru uprawniającego do przyznania płatności. Wskazał też, że z twierdzeń Skarżącego wynika, że owo pozostawienie bali siana nie nastąpiło dwa tygodnie po pokosie, a Skarżący nie wykazał także, aby zaistniał uzasadniony przypadek pozostawienia ściętej biomasy na termin dłuższy, ani też niezwłocznego jej usunięcia po ustaniu przyczyn, ze względu na które termin ten nie był przestrzegany.

Podkreślił, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób rzetelny, przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Ustalenia tych inspektorów potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna oraz szkice pomiarowe. Skarżący skutecznie nie podważył wyników kontroli przeprowadzonej na zadeklarowanych przez niego do płatności działkach. W ocenie Sądu I instancji powyższej oceny ustaleń organów dotyczących niezgodności występującej na działce K nie podważają przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego dowody w postaci protokołu przesłuchania strony i protokoły przesłuchania świadków z dnia [...] czerwca 2014 roku. Dowody te nie istniały bowiem w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, i z tego względu nie mogły być przedmiotem oceny organu administracji rozpatrującego sprawę dotyczącą przyznania płatności ONW na rok 2013. Ponadto protokoły dotyczą weryfikacji wniosku Skarżącego o płatność za rok 2013 w ramach programu rolnośrodowiskowego i jednolitej płatności obszarowej. Kontrolowane postępowanie dotyczy natomiast wyłącznie płatności ONW za rok 2013.

Nie było też podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w związku z toczącym się przed organem administracyjnym postępowaniem dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej i obszarowej, bowiem dowody znajdujące się w rozpoznawanej sprawie, a w szczególności wskazany powyżej raport z kontroli, dokumentacja zdjęciowa, szkice pomiarowe dotyczące działki K, w sposób jednoznaczny przedstawiały stan faktyczny na działce K na chwilę kontroli. Nadto w decyzjach uchylających decyzje organu pierwszej instancji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i obszarowej nie zostały przez organ odwoławczy zakwestionowane ustalenia dotyczące kontroli, a jedynie wskazano na nieprawidłowości dotyczące uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, pomiędzy postępowaniami o przyznanie płatności w ramach wparcia bezpośredniego i płatności obszarowej nie występuje też zależność prejudycjalna, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, że jeżeli zostanie stwierdzona niezgodność w postaci zawyżenia powierzchni zadeklarowanej na działkach zgłoszonych do wszystkich płatności, to niezgodność ta będzie miała wpływ na przyznanie wszystkich tych płatności, jednak w razie stwierdzenia niezgodności w postaci niezachowania wymogów dotyczących poszczególnych płatności, sytuacja będzie odmienna. Także przepisy rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 nie wskazują na taką zależność. Wskazując na art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) zaznaczył, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie k.p.a. W szczególności w przywołanych przepisach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy

W skardze kasacyjnej wniesionej od w/w wyroku, Skarżący na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił:

1.naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w wyniku braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej,

b. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowo wykonanego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nieujawnienia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji.

2.naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 2 pkt 5 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( Dz.U. z 2009r. nr 40 poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) w wyniku błędnego przyjęcia, że merytoryczne przesłanki określenia wysokości pomocy finansowej ONW, nie opierają się na tych samych danych kontrolnych, które stanowią podstawę określenia wysokości płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji wadliwe założenie braku istnienia prejudycjalności pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ustalenia wysokości dopłat ONW, a postępowaniami w przedmiocie określenia wysokości dopłat obszarowych i rolnośrodowiskowych.

Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w wyniku:

wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), oraz zmiany decyzji o prejudycjalnym charakterze dla sposobu rozstrzygnięcia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł również o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie z dnia [...].03.2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, na okoliczność korzystnej dla Skarżącego zmiany oceny ustaleń kontroli na miejscu, polegającej na przyjęciu, iż w chwili jej przeprowadzania spełniał on wymagane obowiązki, w szczególności na obszarze działki K. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wobec braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej. W ocenie Skarżącego bowiem, wynik niezakończonych w chwili składania skargi do WSA postępowań w sprawie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowej, miał charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji o przyznaniu płatności ONW.

Jak wynika z treści ww. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ponieważ powyższe zawieszenie ma charakter fakultatywny, ocena istnienia przesłanek w tym zakresie i ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (postanowienie NSA z 20 maja 2013 r., I FZ 152/13; z 30 stycznia 2013 r., II FZ 3/13; wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07). Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia, wpływa bezpośrednio na rozstrzygnięcia zagadnienia głównego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym będzie to zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o zgodności zaskarżonego aktu z prawem (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r.,

I GSK 777/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06; wyrok NSA z dnia

19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05).

Tak więc związek między postępowaniami, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a powinien być realny , faktyczny i bezpośredni (postanowienie NSA z 23 października 2008 r., II GZ 249/08). Ponadto zawieszenie postepowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej, bowiem rozpoznanie sprawy sądowo-administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki należy uznać za priorytetowe (postanowienie NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 635/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanie sprawie brak tego rodzaju związku pomiędzy sprawami, który uzasadniałby zawieszenie postępowania przez Sąd I instancji na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, na istnienie wspólnych warunków dla wszystkich wskazanych postępowań, które stanowią podstawę określenia wysokości płatności ONW, płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jak i rolnośrodowiskowej. Jednakże w ramach poszczególnych płatności wymagane jest spełnienie warunków, których spełnienie jest poddawane ocenie tylko w odniesieniu do właściwej płatności. Oznacza to, że stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie warunków dotyczących poszczególnej płatności, nie będzie miało wpływu na byt i zasadność pozostałych płatności. Tym samym, wynik niezakończonych w chwili składania skargi do Sądu I instancji postępowań o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, czy obszarowej, nie mógł stanowić podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w sprawie płatności ONW. Są to bowiem oddzielne postępowania, które toczą się odrębnie, które nie są w ścisłym związku, bowiem rozstrzygnięcie zagadnień występujących w tych postępowaniach, nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sprawy w niniejszej sprawie.

Istnienie związku w powyższym rozumieniu, nie uzasadnia to, że na moment wniesienia skargi do Sądu I instancji, w obiegu funkcjonowały decyzje organu odwoławczego, uchylające rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie płatności rolnośrodowiskowej i obszarowej. W ww. decyzjach kasacyjnych, organ II instancji nie kwestionował bowiem ustaleń w zakresie kontroli, a jego zastrzeżenia dotyczyły uzasadnienia decyzji.

Należy również dodać, że zawieszenie postępowania sądowo- administracyjnego jest fakultatywne, a więc w przypadku istnienia przesłanek do jego zawieszenia, w sytuacji gdyby Sąd I instancji nie zawiesiłby postępowania, nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynika sprawy (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r. , I FSK 391/15; wyrok NSA z 30 września 2014 r., II FSK 2381/12).

W skardze kasacyjnej Skarżąca sformułowała również "na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w wyniku wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz zmiany decyzji o prejudycjalnym charakterze dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.)." Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także o naruszenie prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zatem podstawą skargi kasacyjnej nie może być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (a tym bardziej błędnie wskazywany w zarzutach skargi art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) p.p.s.a.), lecz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na tej podstawie, uwzględniając treść środka zaskarżenia - winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w wyniku wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt pkt 8 k.p.a. przez naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienie postępowania w wyniku zmiany decyzji o prejudycjalnym charakterze dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczna, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał. Z powyższego wynika więc, że przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w ww. przepisie, warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II GSK 986/09). Niewątpliwie w sprawie nowe dowody w postaci protokołów z przesłuchań świadków w osobach P. G., M. K., P. S., B. B. oraz samej strony, i wynikające z nich okoliczności faktyczne, uzyskano w toku rozprawy administracyjnej. Przesłuchania miały miejsce w dniu

[...] listopada 2014 r., a więc po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej z [...] sierpnia

2014 r. Tym samym, nie mogły być przedmiotem oceny organu. Skoro nie istniały w dacie wydania decyzji, to z tego względu, nie wypełniają także przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Dostrzec jednak należy, że zarówno w doktrynie jak i w judykaturze wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został wygenerowany później, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna, jako mogąca istnieć w dniu wydania decyzji, może uzasadniać wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., II GSK 1358/10). Nie oznacza to jednak, że można w tym kontekście uznać zarzuty za zasadne. Nawet bowiem gdyby przedłożono na etapie postępowania sądowego dowody istniejące w dniu wydania decyzji – co nie miało miejsca w sprawie - które nie były przedmiotem oceny organu, o ile potwierdzałoby to istnienie przesłanki wznowienia postępowania, to nie może to być podstawą do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. Jedynie bowiem stwierdzenie naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania, zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi. Zakres przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest bowiem węższy niż podstawy wznowienia postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego też ujawnienie nowych dowodów i wynikających z nich okoliczności, nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Mogą być one ewentualnie rozpatrywane jedynie w kontekście wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II FSK 353/06, wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2045/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 518/05).

Nie uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt pkt 8 k.p.a. przez naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, w wyniku zmiany decyzji o prejudycjalnym charakterze dla sposobu rozstrzygnięcia tegoż postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończoną decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Aby móc mówić jednak o związku między decyzjami, o których stanowi ww. przepis, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej. Bez wątpienia taka sytuacja zależności w sprawie nie miała miejsca.

Skarżący zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi iż prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów nie może być uznany za uzasadniony.

Przesądzenie natomiast o braku prejudycjalności pomiędzy postępowaniem w przedmiocie przyznania płatności ONW a postępowaniem w przedmiocie określenia wysokości dopłat obszarowych i rolnośrodowiskowych, czyni również chybionym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 2 pkt 5 i § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Także wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej oparty o art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać bowiem należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że Sąd I instancji nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd taki został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06).

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.