Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2669/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 33/11 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2010 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J.T. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2669/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. , Nr 207, póz. 2016 - obecnie tj. Dz. U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 ze .zm.) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 póz. 888) po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych prowadzonych w części obiektu budowlanego - mieszkań na II piętrze oraz mieszkania na III piętrze od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z., przez inwestora M.Z., w sposób odbiegający od zakresu objętego zgłoszeniem robót, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w części budynku mieszkalnego, a ponadto nałożył na inwestora M.Z. obowiązek przedłożenia: dla części obiektu budowlanego - mieszkań na II piętrze oraz mieszkania na III piętrze od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z. - opinii technicznej obejmującej wszystkie roboty budowlane wykonane w trakcie przebudowy mieszkań na II i III piętrze budynku ul. K. w Z. w branży budowlanej, instalacyjnej wodno - kanalizacyjnej

i elektrycznej, pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, spełnienia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego - w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A.B. i J.T., a Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...].10.2010 r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i 144 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe.

Organ stwierdził, że w świetle art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 tego prawa. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 21 czerwca 2005r.

Na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2010 r. ustalono, iż PINB w Z. nie wydał decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia to jest do dnia 21 sierpnia 2005r., zatem postanowienie z dnia 9 czerwca 2005r., straciło ważność.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J.M. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniósł, że w postanowieniu [...] Starostwo Powiatowe w Z. nałożyło na M.Z. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szereg informacji dotyczących planowanych robót, a wśród nich uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmian w ścianach elewacyjnych budynku w terminie do dnia 11.10.2004 r. Według wiedzy skarżącego uzgodnienie takie nie zostało dołączone, a więc, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu bieg terminu zostaje zawieszony do daty uzupełnienia zgłoszenia. Wobec faktu, że roboty o których mowa w postanowieniu dotyczące elewacji - czyli jednak współwłasności powinny zostać uzgodnione ze skarżącym jako współwłaścicielem - a przynajmniej powinienem zostać o takim uzgodnieniu powiadomiony - co nie nastąpiło. W tej sytuacji zdaniem skarżącego całe dalsze postępowanie jest nieważne jako, że zostało zawieszone do daty uzupełnienia zgłoszenia. J.T. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o formalne aspekty sprawy i całkowicie pomija merytoryczny aspekt sprawy. Narusza w istotny sposób prawo własności do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu, dodatkowo podnosząc, że wszelkie kwestie sporne pomiędzy współwłaścicielami obiektu pozostają poza kompetencjami organów administracji publicznej i rozstrzygane być powinny w postępowaniach cywilnych przed sądami powszechnymi. Fakt przekroczenia terminu ustawowego na rozpatrzenie zażalenia spowodowany dużą ilością spraw rozpatrywanych przez organ, nie ma żadnego wpływu na zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa.

Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji nie można podzielić poglądu wyrażonego przez organ, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie argumentował, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego. W sprawie niniejszej takim przedmiotem jest prowadzenie postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych. Wstrzymanie robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego., nie jest odrębną sprawę administracyjną. Regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Także taką formę musi przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania. Ta decyzja jednak odnosić musi się do sprawy, a nie do kwestii "wpadkowej".

Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "Wobec utraty, z mocy prawa, ważności postanowienia PINB w Z. stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w wyżej opisanym znaczeniu, w niniejszym przypadku sprawy wykonywania robót budowlanych.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu. Fakt prawidłowości wstrzymania jest istotny w toku dalszego postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych bowiem np. prowadzenie robót budowlanych w trakcie wstrzymania może spowodować bardzo rygorystyczne skutki wynikające z treści art. 50 "a" Prawa budowlanego, albo zastosowanie dyspozycji z ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji stwierdził, że upływ terminu 2 miesięcy, o którym mowa w ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego, ma ten skutek, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych - nie może on oznaczać, że inwestor zwolniony jest z obowiązku prowadzenia robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem czy zgłoszeniem jak i w sposób określony w przepisach. Kontrola tego stanu rzeczy może nastąpić w trybie określonym w ust. 7 art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo upływu przewidzianego w tym przepisie terminu, wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie zażaleniowe od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powoduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i uchylenie zaskarżonej decyzji w skutek błędnego przyjęcia, że utrata ważności przez postanowienie, od którego wniesione zostało zażalenie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego i w konsekwencji konieczności jego umorzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że organ II instancji orzekając w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia wpadkowego, wydanego w toku postępowania, co do istoty sprawy, nie jest uprawniony do umorzenia postępowania zażaleniowego, jeśli brak jest przesłanek do umorzenia postępowania co do istoty sprawy;

- art. 141 § 4 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz nie zawarcie wskazań, co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając stawiane zaskarżonemu wyrokowi zarzuty, skarżący kasacyjnie wywodził, że Sąd I instancji nie zakwestionował zajętego przez organ stanowiska, iż upłynął termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, zaznaczając odnośnie tej kwestii, że upływ powyższego terminu ma ten skutek, iż ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W ocenie skarżącego organu ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych, wiążące się z faktem, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło z mocy prawa swą ważność, oznacza jednocześnie, że postępowanie zażaleniowe staje się bezprzedmiotowe, jako że przestało istnieć rozstrzygnięcie administracyjne, od którego został wniesiony środek zaskarżenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie traci ważność z mocy prawa, katalog rozstrzygnięć organu II instancji w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie zażaleniowe ( art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że upływ terminu 2 miesięcy, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozwala na uznanie, że postanowienie, które straciło swą ważność z mocy prawa, pozostaje jednak w obrocie prawnym w związku z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Postępowanie zażaleniowe zostało bowiem umorzone z uwagi na fakt, że będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie utraciło swą ważność, a zatem nie istnieje w obrocie prawnym.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie kwestionuje wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, iż wstrzymanie robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, nie jest odrębną sprawą administracyjną, lecz tylko jednym z elementów sprawy, która z założenia zakończyć ma się decyzja wydana w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego.

Z mocy art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Rozpatrując takie zażalenie organ II instancji nie ma kompetencji do wyjścia poza granice art. 50 prawa budowlanego i wykroczenia poza ową kwestie wpadkową. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie kwestionuje, co do zasady poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym sam upływ terminu 2 miesięcy, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, a którego skutkiem jest ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych, nie może oznaczać, że inwestor zwolniony jest z obowiązku prowadzenia robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem lub zgłoszeniem, jak i w sposób określony w przepisach.

Kwestie te nie mogą być jednak przedmiotem rozstrzygnięcia organu II instancji orzekającego w postępowaniu zażaleniowym wszczętym w skutek wniesionego przez stronę zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy będące przedmiotem zażalenia postanowienia straciło swoją ważność.

Skarżący kasacyjnie wywiódł, że w zaskarżonym wyroku nie zawarto wskazań i zaleceń, zgodnie z którymi organ mógłby procedować w sprawie bez narażania się na zarzut działań bez podstawy prawnej i w sposób, który byłby zgodny z wiążącym organ wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że utrata ważności postanowienia, od którego zostało wniesione zażalenie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego i w konsekwencji jego umorzenia.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu stwierdzić należy, że podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie skutki ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wiąże z upływem terminu przewidzianego w przepisie art. 50 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie to służy zażalenie (ust. 5).

Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, czy też wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. II OSK 154/08, LEX nr 516668).

Bezskuteczny upływ 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2009r.).

Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego. Trafnie wskazano w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. II OSK 1833/06 LEX nr 510756), że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie na podstawie art. 58 - 60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się bowiem przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 360). Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Brak więc jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. II OSK 566/10).

Stosownie więc do art. 138 § 1 k.p.a., który ma do zaskarżonego postanowienia zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy rozstrzyga o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchyla decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.

W takim przypadku, gdy z jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy wynika, że

w określonym terminie traci moc orzeczenie organu I instancji, to organ odwoławczy nie ma możliwości zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem nie jest możliwe utrzymanie w mocy aktu, który nie obowiązuje, jak też jego uchylenie w całości lub w części, również z tej przyczyny, że akt ten nie pozostaje w mocy.

Jedynym w tej sytuacji właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o teść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie, co do tego czy zasługuje na utrzymanie w mocy względnie uchylenie.

Zasadnie więc skarżący kasacyjnie wywiódł, że w takim przypadku zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co w odniesieniu do postępowania zażaleniowego uzasadnia jego umorzenie ( por. wyrok SN z 13 maja 1999r., III RN 2/99, OSNP 2000/9/336, wyrok NSA z 6 marca 2007 r., II OSK 408/06).

Powyższe rozważania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzają także o słuszności drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że organ II instancji orzekający w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia wpadkowego, wydanego w toku postępowania co do istoty sprawy, nie jest uprawniony do umorzenia postępowania zażaleniowego, jeśli brak jest przesłanek do umorzenia postępowania co do istoty sprawy.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych. Wstrzymanie zaś robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008r., II OSK 655/07, LEX nr 483240). Skoro zaś na rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie przysługuje zgodnie z art. 50 ust. 5 prawa budowlanego zażalenie, to organ odwoławczy rozstrzygając w zakresie tego środka zaskarżenia nie ma kompetencji wyjścia poza granice art. 50 Prawa budowlanego i wykroczenia poza tą kwestię wpadkową. Rozstrzygnięcie więc winno dotyczyć jedynie tej kwestii, a więc w sytuacji, gdy z uwagi na upływ 2 miesięcznego terminu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości całego postępowania dotyczącego sprawy głównej, a bezprzedmiotowość odnosi się tylko to postępowania incydentalnego wywołanego zażaleniem na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Przedstawiona wcześniej argumentacja przemawia za trafnością zarzutu postawionego przez autora skargi kasacyjnej, a odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że pomimo upływu przewidzianego w tym przepisie terminu, wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie zażaleniowe od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powoduje, że postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym. Bezpośrednio z treści tego przepisu wynika, że po upływie zakreślonego w nim terminu ( o ile nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo 51 ust. 1 Prawa budowlanego) postanowienie to traci ważność, a więc zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego wolą ustawodawcy.

Niezasadny więc jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż skutkiem umorzenia postępowania zażaleniowego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w mocy. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania odwoławczego następuje właśnie z braku obowiązywania aktu, który ma zostać poddany kontroli instancyjnej.

[Zasadnie skarżący kasacyjnie powołał się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powołany wyżej przepis wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W przypadku uwzględnienia skargi sąd musi w nim zawrzeć wytyczne co do dalszego postępowania. Wytyczne te muszą być jednoznaczne, możliwe do wykonania i powinny być konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem nie zamieszczenie

w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest zamieszczenia wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II FSK 1103/11).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.