Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Burmistrza Gminy w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela I. oddala skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego; II. odrzuca skargę w zakresie żądania zasądzenia od Burmistrza Gminy odszkodowania za przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie Burmistrzowi Gminy grzywny.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. I. (skarżący) jest przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] (organ odwoławczy) postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji Dyrektora Liceum w [...] (organ I instancji).

Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 6 marca 2020 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. nr [...] organ odwoławczy przekazał odwołanie organowi I instancji celem przekazania dokumentacji do organu prowadzącego.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z zawartym w powyższej decyzji pouczeniem, skarżący w dniu 14 kwietnia 2020 r. wniósł do Kuratorium Oświaty w [...] odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] Kurator Oświaty działając na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) przekazał organowi odwoławczemu ww. odwołanie i nakazał aby w przypadku niewydania nowej decyzji w trybie art. 132 k.p.a. - przekazał odwołanie wraz z całością akt sprawy [...] Kuratorowi Oświaty w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania pisma.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. organ odwoławczy działając na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał [...] Kuratorowi Oświaty odwołanie i akta sprawy nr [...].

[...] Kurator Oświaty pismem z dnia 26 maja 2020 r. zwrócił organowi odwoławczemu akta sprawy wraz z kopią pisma skierowanego do skarżącego, w którym wyjaśnił, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. jest decyzją ostateczną i może być zaskarżona wyłącznie do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym skarżący został błędnie pouczony (w treści decyzji) o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji do "Organu Sprawującego Nadzór Pedagogiczny". [...] Kurator Oświaty pouczył również skarżącego o treści art. 112 k.p.a.

W dniu 16 czerwca 2020 r. organ odwoławczy sporządził odpowiedź na skargę i przekazał skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 680/20 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi odwoławczemu w dniu 10 listopada 2020 r., natomiast odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w dniu 5 stycznia 2021 r.

Wezwaniem z dnia 5 stycznia 2021 r. organ odwoławczy wezwał skarżącego do złożenia własnoręcznego podpisu pod odwołaniem, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania - pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Brak ten został uzupełniony w dniu 13 stycznia 2021 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W dniu 15 lutego 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęła skarga skarżącego na powyższą decyzję.

W dniu 12 marca 2021 r. organ odwoławczy sporządził odpowiedź na skargę i przekazał skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 406/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi odwoławczemu w dniu 12 lipca 2021 r., natomiast odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w dniu 3 września 2021 r.

W dniu 6 września 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło ponaglenie skarżącego w związku z przewlekłością postępowania

w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w sprawie ww. odwołania.

W skardze skarżący zażądał zasądzenia od organu odwoławczego odszkodowania w kwocie 20.000 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności streścił przebieg postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.

Zdaniem skarżącego, pomimo dwukrotnego uchylenia decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, do chwili obecnej organ ten nie rozpoznał sprawy merytorycznie, w oparciu o obowiązujące przepisy, bez zbędnej zwłoki prowadzącej do przewlekłości postępowania. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy prowadzi postępowanie w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego bez zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procedury określającej terminy załatwienia sprawy, do chwili obecnej nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie, stosuje błędne pouczenia, przekazuje akta do sądu z naruszeniem terminów, nie wydaje decyzji w terminach zakreślonych, nie odnosi się merytorycznie do meritum sprawy, utrudnia stronie dostęp do akt postępowania oraz dokumentów związanych ze stosunkiem zatrudnienia. W toku postępowania organ I instancji zażądał od skarżącego pozyskania opinii Kuratorium Oświaty w sprawie jego zatrudnienia, do czego ewentualnie sam był zobowiązany jeszcze w chwili zawierania samej umowy o pracę ze skarżącym, tj. najpóźniej z dniem [...] września 2019 r. Uchybienia te zostały wytknięte organowi przez Sąd dwukrotnie rozpoznający sprawę. Organ odwoławczy nie skorzystał z prawa wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku, lecz konsekwentnie wydał kolejną decyzją podlegającą uchyleniu w toku kontroli sądowej. Obecnie pomimo braku zaskarżenia wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., organ odwoławczy nie wydał decyzji w sprawie, zaś rozpoczęcie kolejnego roku szkolnego bez zakończenia merytorycznego sprawy utrudnia skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia w zawodzie.

Skarżący nadmienił, że w toku zatrudnienia nie były podejmowane wobec niego żadne czynności mające potwierdzać, jakoby był stażystą w roku szkolnym 2019/2020, w tym dyrektor placówki zatrudniającej nie wykonywał żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa, jakie obciążają go względem nauczyciela stażysty. Tym samym w ocenie skarżącego działania organu I instancji w niniejszej sprawie prowadzą tylko i wyłącznie do jego pokrzywdzenia, w tym zaszeregowania na liście płac do najniższej stawki, tj. nauczyciela stażysty oraz utrudnienia mu podjęcia zatrudnienia w innej placówce (wobec niepewnej sytuacji prawnej w zakresie nadanego mu stopnia awansu zawodowego).

Pismem z dnia 17 września 2021 r. organ odwoławczy przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy [...] Kuratorowi Oświaty.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty nie uwzględnił ponaglenia i nie stwierdził przewlekłości w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez organ w sprawie decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 października 2021 r. organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, bowiem skarga wpłynęła do organu jednocześnie z ponagleniem, tj. wbrew treści przepisu art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w sytuacji, kiedy skargę wnosi się po wniesieniu ponaglenia, a nie jednocześnie z nim, wobec czego skargę należy uznać jako niedopuszczalną i złożoną przedwcześnie, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skarga jest dopuszczalna i sprawa podlega rozpoznaniu, organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi w zakresie roszczenia o odszkodowanie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia w tym zakresie, bowiem sprawa nie mieści się w katalogu spraw administracyjnych zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwości sądu powszechnego zgodnie z treścią art. 154 § 5 p.p.s.a., a także o oddalenie skargi w pozostałym zakresie jako bezzasadnej, a to z uwagi na fakt, że postępowanie nie jest prowadzone przewlekle, bowiem organ podejmował czynności zmierzające do rozwiązania sprawy w ustawowo przewidzianych terminach, ponadto organ z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne nie miał dostępu do akt sprawy, które znajdowały się w Sądzie, a nadto organ działał w warunkach utrudnionych z uwagi na pandemię koronawirusa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, a to z uwagi na:

- naruszenie przepisu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez skierowanie ponaglenia do organu bezzasadnie, w sytuacji kiedy organ prowadził postępowanie w sposób zmierzający do załatwienia sprawy i zakończenia postępowania w terminie poprzez wydanie decyzji, od których strona wnosiła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem przesłanki co do tego, aby postępowanie miało trwać dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy,

- naruszenie przepisu art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez skierowanie ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie i brak wskazania, że ponaglenie kierowane jest do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu odwoławczego w sytuacji, kiedy ponaglenie sporządzał profesjonalny pełnomocnik, który powinien kierować się precyzją i znajomością przepisów prawa, a pismo powinno być skierowane do Kuratorium Oświaty za pośrednictwem organu odwoławczego, wobec czego skarżący nie dochował wymaganego przepisami prawa trybu wniesienia ponaglenia, przez co trudno jest stwierdzić, czy zamiarem strony było złożenie ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a., czy też jedynie zdyscyplinowanie organu prowadzącego postępowanie do podjęcia działań w przedmiocie wydania decyzji w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wobec czego należy uznać, że ponaglenie zostało złożone nieskutecznie,

- naruszenie art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia i złożenie skargi na przewlekłość postępowania przedwcześnie jednocześnie z ponagleniem, które w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi jeden z przysługujących stronie środków zaskarżenia, w sytuacji kiedy skarżący powinien wnieść wpierw ponaglenie i dać możliwość reakcji organowi na złożone pismo i podjęcia odpowiednich kroków w sprawie. Wobec tego skarżący nie spełnił wymagań formalnych warunkujących skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym nie był uprawniony do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania,

- naruszenie przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez sporządzenie ponaglenia i skargi w tym samym dniu, tj. 6 września 2021 r., który jest jednocześnie datą wpływu obydwu tych pism do organu, w sytuacji gdy z treści przepisu jasno wynika, że strona może wnieść skargę w związku z przewlekłością postępowania po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wypełnił dyspozycji tego przepisu, gdyż wniósł skargę jednocześnie z ponagleniem, co powoduje, że skarga na przewlekłość postępowania została złożona przedwcześnie, tj. zanim droga postępowania instancyjnego została wyczerpana. Skoro przepisy p.p.s.a. (podobnie zresztą jak k.p.a.) nie posługują się przy określaniu terminów systemem godzinowym czy minutowym, a odwołują się do dni, tygodni, miesięcy i lat, to zdaniem organu należy uznać, że zwrot, że skargę na bezczynność "można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" należy rozumieć w ten sposób, że skuteczne wniesienie skargi może nastąpić najwcześniej w dniu następnym po wystąpieniu z ponagleniem. Zatem jednoczesne złożenie ponaglenia ze skargą nie spełnia wymogu czasowego, polegającego na konieczności następczego złożenia skargi. Tym samym skarżący nie wyczerpał trybu odwoławczego przed złożeniem skargi, bowiem co prawda złożył ponaglenie, ale zostało ono złożone jednocześnie ze skargą, a nie uprzednio, jak tego wymaga przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. Organ odwoławczy podkreślił, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że skarga powinna podlegać odrzuceniu w zakresie roszczenia odszkodowawczego z uwagi na przepis art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 5 p.p.s.a., bowiem dochodzenie roszczeń odszkodowawczych (cywilnoprawnych) nie stanowi sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej. O ewentualnym roszczeniu odszkodowawczym, wydanym na podstawie art. 154 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 k.c. orzekać powinien sąd powszechny, co wynika z art. 154 § 5 p.p.s.a.

Zdaniem organu odwoławczego wniosek o odszkodowanie jest niezasadny i pozbawiony podstaw prawnych w sytuacji, w której w sprawie nie zapadł wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym samym strona pisemnie nie wzywała organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, wobec czego żądanie odszkodowania jest nieuzasadnione i przedwczesne. Roszczenia odszkodowawcze skarżącego nie mają podstaw prawnych w zastanym stanie faktycznym i nie odpowiadają przepisom prawa administracyjnego. W sprawie nie zapadł wyrok stwierdzający przewlekłość postępowania, a strona nie udowodniła szkody oraz związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy doznaniem szkody, a przewlekłością postępowania. Skarżący w żaden sposób nie wykazał jakoby brak zatrudnienia miał być wynikiem trwania postępowania administracyjnego w sprawie awansu zawodowego. Organ nie dostrzegł jednocześnie związku pomiędzy trwającym postępowaniem administracyjnym, a problemami z zatrudnieniem skarżącego, w szczególności, że skarżący nie wskazał jakoby miał się o takie zatrudnienie w ogóle starać.

Zdaniem organu odwoławczego nie przesądza o przewlekłości postępowania wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu. Zakres odpowiedzialności przewidzianej w art. 154 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 k.c. obejmuje jedynie szkody powiązane z upływem czasu w oczekiwaniu na wydanie decyzji i zaniechaniem rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś z brakiem samej decyzji pozytywnej. Wynika to wprost z literalnej wykładni wymienionych przepisów, które łączą odpowiedzialność odszkodowawczą odpowiednio z: niewykonaniem orzeczenia sądu uwzględniającego skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne lub przewlekłość tego postępowania oraz niewydaniem decyzji administracyjnej, a zatem w obu wypadkach odpowiedzialność tę wiążą z niezakończeniem postępowania administracyjnego, nie zaś z treścią kończącego je orzeczenia.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skarga jest niezasadna, a to z uwagi na nieuwzględnienie przez skarżącego, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ zobligowany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sytuacji, gdzie po stronie organu brak było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego, a to z uwagi na brak akt sprawy, które znajdowały się w posiadaniu i dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a które zostały doręczone organowi w dniu 3 września 2021 r., czyli trzy dni przed wpływem skargi na przewlekłość, przy czym dzień 3 września przypadał w piątek, a dzień 6 września w poniedziałek, zatem organ nie miał możliwości do dokładnego zbadania stanu sprawy i wydania decyzji kończącej postępowanie po uchyleniu poprzedniej decyzji organu wyrokiem Sądu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie pozostawał bierny, gdyż jak wynika z akt sprawy dwukrotnie wydawał decyzje w sprawie, które były skarżone przez stronę, co inicjowało postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 35 k.p.a., w sytuacji kiedy organ podjął odpowiednie czynności zmierzające do zakończenia postępowania, a czynności te podejmował w terminach ustawowych lub wskazanych przez Sąd. Tym bardziej, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt.

Następnie organ odwoławczy streścił przebieg postępowania po czym stwierdził, że nie prowadzi postępowania przewlekle w sytuacji, gdy charakter i zawiłość sprawy wymusza dłuższy okres prowadzenia postępowania administracyjnego, zatem postępowanie nie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a zwłaszcza w sytuacji, gdzie w sprawie dwukrotnie orzekał Sąd i organ pozbawiony był możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż akta sprawy znajdowały się w Sądzie, a organ otrzymał je dopiero w dniu 3 września 2021 r., czyli niespełna trzy dni przed wpływem ponaglenia wraz ze skargą do organu. Wobec powyższego organ odwoławczy nie miał realnej możliwości zapoznania się z treścią wyroku i uzasadnienia, a także z aktami sprawy, a tym samym nie mógł w tak krótkim czasie podjąć działań, które umożliwiłyby mu wydanie decyzji.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego skarga jest niezasadna z uwagi na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w wyniku trwającej pandemii koronawirusa i ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu oraz ograniczeniach (brakach) kadrowych, co stanowiło okoliczności zewnętrzne, niezależne od organu, a w konsekwencji nie może skutkować uznaniem przewlekłości postępowania i nałożenia na organ kary grzywny i obowiązku zapłaty odszkodowania. Postępowanie mogłoby być uznane za przewlekłe, gdyby było długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nie ma podstaw do stwierdzenia, by organy pozostawały bezczynne. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność została złożona. W przedmiotowej sprawie działanie organu odwoławczego przypada na okres pandemii, gdyż pierwszą decyzję w wyniku rozpoznania odwołania wydano w dniu 26 marca 2020 r., czyli już w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący kieruje niezasadne żądanie nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie toczące się przed organem jest przewlekłe, a zachowanie organu uzasadnia ukaranie go grzywną, w sytuacji, gdzie w sprawie nie występują szczególne okoliczności takie jak celowe, zawinione działania organu, które uzasadniałyby nałożenie na organ grzywny, w szczególności, że organ działał w warunkach utrudnionych z uwagi na ograniczenia związane z pandemią koronawirusa oraz z uwagi na ograniczenia związane z trwającymi postępowaniami sądowymi, które uniemożliwiały podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ podejmował działania zmierzające do zakończenia sprawy i zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r. i niezwłocznie po uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych odwołania podjął decyzję w tej sprawie, która została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 23 czerwca 2021 r. przy czym akta wraz z prawomocnym wyrokiem zostały doręczone organowi dopiero w dniu 3 września 2021 r. Brak jest więc wystąpienia szczególnych okoliczności, celowego, zawinionego działania organu uzasadniającego nałożenie grzywny. Zachowanie organu w żaden sposób nie było nacechowane złą wolą, czy opieszałości wobec czego ukaranie organu grzywną byłoby nieuzasadnione i rażąco niesprawiedliwe.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie uzasadnił swoich roszczeń oraz nie wypełnił zawartych w treści art. 57 p.p.s.a. wymogów formalnych. Skarżący ograniczył się jedynie do wskazania ogólnych uwag, natomiast nie wskazał, w jaki sposób czas trwania postępowania narusza prawo, nie podał też przepisów prawnych, które naruszyć miał organ, a nadto skarżący swoje uwagi ogranicza jedynie do niezadowolenia z rozstrzygnięć organu I instancji, co w żaden sposób nie stanowi o przewlekłości postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że dołożył należytej staranności, zmierzając tym samym do zakończenia postępowania. Organ zwrócił uwagę, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie", natomiast taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ podejmował czynności i wydawał decyzje, które jednak były niezadawalające dla skarżącego, i które skarżący zaskarżał. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto rażące naruszenie prawa to ciężkie naruszenie wskazujące na złą wolę organu w niezałatwieniu sprawy w ustawowych terminach, a takiej złej woli trudno doszukiwać się w działaniach organu.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. skarżący wskazał, że dla oceny przewlekłości postępowania zasadnym jest ocena działania organu pod kątem zgodności z obowiązującą procedurą oraz obowiązującymi przepisami prawa, a także ocena działań organu pod kątem oceny pozorności podejmowanych przez organ czynności, w szczególności - przyjęcie trybu nie znanego ustawie, kierowanie się założeniem, że to wnioskodawca winien zaczerpnąć opinii Kuratorium Oświaty dla oceny posiadanego dorobku zawodowego i lat pracy, niepodjęcie merytorycznej decyzji w sprawie na skutek prowadzonego postępowania odwoławczego, wysłanie sprawy do organu nie będącego właściwym dla podjęcia oceny działania organu gminy jako organu II instancji i uznaniem, że postępowanie administracyjne jest III instancyjne, stosowanie pouczeń sprzecznych z obowiązującymi przepisami k.p.a., nieprzekazanie akt postępowania do Sądu w terminach zakreślonych przepisami prawa. Z kolei dla rozpatrzenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny zasadnym jest ocena działania organu, który nie przekazał sprawy do rozpoznania Sądowi zgodnie z obowiązującymi trybem, zaniechanie skierowania sprawy do Sądu i skierowanie sprawy do Kuratorium Oświaty jako organu III instancji w pierwszym przypadku, w drugim zaś nadesłanie skargi niekompletnej bez wymaganego przepisami prawa przekazania jej wraz z aktami postępowania. Grzywna w takim przypadku winna zostać nałożona na organ za każde nie przekazanie akt w terminie ustawowym.

Wreszcie skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Ustawodawca nie wprowadził też terminu określającego, jaki czas winien dzielić obie czynności, tj. ponaglenie i skargę. Tym samym skoro termin ten nie wynika wprost z przepisów prawa nie można go domniemywać. Tym samym zgodnie z treścią orzecznictwa NSA, do wyczerpania środka zaskarżenia dojdzie w sytuacji gdy ponaglenie i skarga na przewlekłość postępowania organu zostaną wniesione tego samego dnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego (jak wskazano w skardze przedmiotem zaskarżenia jest "przewlekłość postępowania w sprawie odwołania" od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020 r.). W związku z tak wyznaczonym przedmiotem zaskarżenia należy stwierdzić, że przedmiotem oceny legalnościowej Sądu są jedynie te działania lub zaniechania skarżonego organu odwoławczego, które miały miejsce w ostatnim toku instancji po uchyleniu wyrokiem tut. Sądu z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 406/21, decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. Nie mogą być i nie są natomiast przedmiotem oceny Sądu te działania i zaniechania organu odwoławczego, które poprzedzały wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. W tym zakresie bowiem, zgodnie z aktualnym poglądem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której przyjęto, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), merytoryczna ocena bezczynności lub przewlekłości postępowania w zamkniętym ostateczną decyzją organu administracyjnym toku instancji nie jest dopuszczalna. W konsekwencji Sąd nie jest w przedmiotowej sprawie uprawniony do oceny w świetle kryterium przewlekłości proceduralnej postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 11 lutego 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela w odniesieniu do okresu od dnia jego wszczęcia do dnia wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r.

Ostatecznie zatem przedmiotem oceny Sądu uczyniono przebieg postępowania odwoławczego po dniu doręczenia skarżonemu organowi wraz z aktami sprawy prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 406/21, w którym uchylono powyższą decyzję.

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym, jednolitym stanowiskiem teorii postępowania administracyjnego oraz miarodajnym orzecznictwem sądów administracyjnych stan przewlekłości postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy postępowanie przed właściwym organem jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc gdy postępowanie to jest prowadzone w sposób nieefektywny i nieskoncentrowany czasowo, z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza zatem stan, w którym pomimo niezaistnienia bezczynności (która powstaje z mocy prawa z chwilą niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), organ narusza w sposób oczywisty zasadę szybkości postępowania administracyjnego przez podejmowanie czynności zbędnych lub pozornie koniecznych do załatwienia sprawy. Stan ten może być także konsekwencją braku koncentracji czasowej podejmowanych działań, zaniechań w podejmowaniu koniecznych czynności, nieuzasadnionego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, kumulowania, wydłużania lub tolerowania okresów braku istotnej aktywności procesowej podmiotów postępowania.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 406/21, w którym uchylono decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy został doręczony skarżonego organowi w dniu 3 września 2021 r. Oznacza to, że od 4 września 2021 r. rozpoczął bieg nowy termin załatwienia sprawy w instancji odwoławczej. Termin ten wynosi co do zasady 1 miesiąc i w tym wypadku jest on liczony od dnia doręczenia organowi akt sprawy przez Sąd (art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). W dniu 6 września 2021 r. do organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie (nr pisma nadany przez organ: [...]), a następnie skarga adresowana do tut. Sądu (nr pisma nadany przez organ: [...]), co oznacza, że wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przez wniesienie ponaglenia (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.) został wyczerpany. Nie są natomiast uzasadnione, wyrażane niekiedy w orzecznictwie, poglądy, że wymóg uprzedniego wniesienia ponaglenia nie zostaje zrealizowany, jeśli ponaglenie i skarga zostaną wniesione w tym samym dniu. Wystarczające w tym zakresie jest zachowanie koniecznej sekwencji wnoszenia środków zaskarżenia: najpierw należy wnieść ponaglenie, a następnie można wnieść skargę sądowoadministracyjną. Skarga ta może zostać w tej sytuacji wniesiona "w każdym czasie" (jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a.), co powinno być rozumiane w ten sposób, że może być ona wniesiona także w tym samym dniu, w którym wniesiono ponaglenie, po jego skutecznym wniesieniu.

Z powyższych uwag wynika zatem, że w momencie wniesienia ponaglenia i skargi (6 września 2021 r.) w ramach biegu nowego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upłynęły zaledwie dwa dni. Wobec wniesienia ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania organ odwoławczy przekazał w dniu 17 września 2021 r. pismo zawierające ponaglenie do właściwego organu ([...] Kuratora Oświaty). Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. [...] Kurator Oświaty uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Powyższe postanowienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do skarżonego organu 27 września 2021 r. W dniu [...] września 2021 r. skarżony organ w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 406/21, wydał ponownie decyzję odwoławczą, w której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020 r. Zagadnienie legalności nowej decyzji odwoławczej nie jest, co oczywiste, przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Skarżący miał jednak możliwość zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.

W tak ustalonym stanie faktycznym brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że skarżony organ odwoławczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego po dniu doręczenia mu wraz z aktami sprawy prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 406/21. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu jako oczywiście bezzasadna zgodnie z art. 151 w zw. z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił również w punkcie trzecim niniejszego wyroku wniosek strony skarżącej o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny.

Jednocześnie, wobec zawarcia w punkcie pierwszym skargi z dnia 6 września 2021 r. niedopuszczalnego żądania zasądzenia od skarżonego organu na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 20.000 złotych "wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty", Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie drugim niniejszego wyroku odrzucił w tym zakresie skargę, albowiem sprawa w zakresie tego rodzaju żądania nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W przedmiocie roszczeń odszkodowawczych związanych z nielegalnym niewydaniem decyzji administracyjnych orzekają bowiem sądy powszechne, zgodnie z art. 1 oraz art. 2 § 1, z zastrzeżeniem art. 2 § 3 k.p.c., w zw. z art. 417(1) § 3 k.c. Tak jednoznacznie sformułowane przez fachowego pełnomocnika żądanie skargi nie mogło być również zakwalifikowane jako wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego, że wniosek taki i tak podlegałby oddaleniu.

Mając na względzie wszystkie podniesione wyżej argumenty, należało orzec, jak w sentencji.