Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1174/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w zakresie § 9, § 4 pkt 3 lit. c, § 5 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami 6ZO i 7ZO w całości, a także symbolem 4MN i 9KD (D) - w zakresie części działek Nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8, 9/1 .stanowiących użytek rolny klasy RIVa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 9, § 4 pkt 3 lit. c, § 5 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami 6ZO i 7ZO w całości, a także symbolem 4MN i 9KD (D) - w zakresie części działek Nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8, 9/1 stanowiących użytek rolny klasy RIVa; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda M. złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w K. wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały:

1) w zakresie treści:

- § 9 uchwały w zakresie słów: " 6 ZO i",

- wszystkich tych ustaleń tekstu planu, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami 6 ZO,

2) na rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 6 ZO oraz 7 ZO- za wyjątkiem części północno-zachodniej tego obszaru stanowiącej grunt o klasoużytku Ł VI oraz w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 4 MN i 9 KD (D) w zakresie części działek nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8, 9/1 stanowiących grunty rolne o klasoużytku RIV a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu [...] 2006r. Rada Miasta K. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.). W ocenie Wojewody M. wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności przepisy wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt normatywny powszechnie obowiązujący stanowi narzędzie regulacji zagospodarowania przestrzennego. Podstawowe elementy, które wymagają uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyszczególniono m.in. w art.1 wyżej wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle normy ujętej przepisem art. 1 ust. 2 pkt 3 wymienionej ustawy w planie miejscowym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Rada Miasta K., wbrew obowiązującym normom prawnym, przyjęła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym określiła, opisała i wrysowała obszary oznaczone symbolami 6 ZO i 7 ZO. Mocą § 9 ust. 1 uchwały przewidziano, że "Wyznacza się na rysunku planu pod symbolami 6 ZO i 7 ZO tereny naturalnej zieleni nieurządzonej (tereny otwarte) z zakazem zabudowy". Jednocześnie we wskazanych obszarach w ust. 2 § 9 uchwały dopuszczono "lokalizację:

1. tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D);

2. ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych;

3. urządzeń infrastruktury technicznej".

Takie, jak opisane powyżej określenie obszarów ZO (określenie przeznaczenia tych obszarów) w sposób istotny narusza, zdaniem strony skarżącej, obowiązujący porządek prawny.

Jest tak dlatego, że obszary oznaczone symbolami 6 ZO i 7 ZO w całości mają charakter rolny. W toku dokonywania oceny przedmiotowej uchwały strona skarżąca zauważyła, że położone w omawianych obszarach - w zwartych kompleksach - tereny rolne, w znaczącej części stanowią grunty o klasie bonitacyjnej III, IVa i i IVb (o szacunkowej powierzchni ok. 2 ha i 4,5 ha - położonych w zwartych kompleksach rolnych).

Tymczasem Rada Miasta K., określając przeznaczenie obszarów ZO nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania ww. gruntów, ponieważ ustaliła przeznaczenie nierolnicze tych gruntów (w tym, podstawowe dla tych terenów jako tereny naturalnej zieleni nieurządzonej), bez uzyskania wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Wojewoda wskazał, że już samo oznaczenie gruntów rolnych symbolem ZO i nazwanie ich "naturalną zielenią nieurządzoną" może błędnie sugerować, że grunty te nie mają rolniczego przeznaczenia. Co prawda nazwa ta nie ma charakteru swoistego, jednakże na gruncie obowiązującego porządku prawnego brak jest podstaw prawnych do stosowania w odniesieniu do gruntów o wyraźnie określonym użytkowaniu odmiennego od odpowiadającego mu nazewnictwa. Podkreślić należy w tym miejscu, że miarodajne w tym względzie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, póz. 1587) w załączniku nr 1 przewiduje dla użytkowania rolniczego oznaczonego w przedmiotowym planie jednym symbolem "ZO", liczne odpowiedniki w niżej wymienionych podstawowych oznaczeniach, zgodnych z oznaczeniami określonymi w załączniku nr 1 do przywołanego powyżej Rozporządzenia, które nie zostały wykorzystane w trakcie sporządzania planu:

- "R- tereny rolnicze",

- "RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich",

- "RM" - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Natomiast w odniesieniu do terenów zieleni cytowane wyżej Rozporządzenie przewiduje m.in. oznaczenia takie jak:

- "ZN - terenu zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody",

- "ZL"-lasy",

- "ZP - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje".

Wobec faktu, iż Rozporządzenie przewiduje bardzo szeroki zakres oznaczeń, które winny być stosowane w planie, zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do tworzenia i używania nowej symboliki w planie w odniesieniu do gruntów rolnych.

Strona skarżąca podnosi ponadto, że naturalna zieleń nieurządzoną w żadnym razie nie stanowi gruntów rolnych, albowiem miarodajna w tym zakresie norma, a więc norma ujęta w art. 2 ust. l ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.) w sposób enumeratywny określa, jakiego rodzaju grunty są gruntami rolnymi i absolutnie do gruntów tych nie zalicza naturalnej zieleni nieurządzonej. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w szczególności nie może tutaj chodzić o zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, o której to kategorii jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy.

Ponadto, z opisu przeznaczenia dopuszczalnego ustalonego dla obszarów ZO również wynika, że w stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy uchwale planistycznej w zakresie ujętych tą uchwałą obszarów oznaczonych symbolami 6 ZO i 7 ZO nie przewiduje się użytkowania rolniczego gruntów.

Jest tak albowiem w ramach owych obszarów ZO, co prawda dopuszczono "lokalizację ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych", jednak powyższy zapis jest o tyle nieprecyzyjny, że nie wynika z niego, czy przewidywane jest w ogóle użytkowanie rolnicze gruntów. Można co najwyżej przypuszczać, że plan ustala jedynie wykorzystanie - istniejących, dotychczasowych dróg dojazdowych do pól - jako ciągów pieszych, ścieżek rowerowych i konnych.

Dodatkowe, nierolnicze przeznaczenie gruntów odnosi się do zapisów dopuszczających w tych obszarach lokalizację tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D). Taka kategoria przeznaczenia terenu, w ocenie strony skarżącej, również nie może być zaliczona do gruntów rolnych.

Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr.207, póz. 2016 z póżn. zm.) "obiektem małej architektury" są niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury oraz posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Zatem taka kategoria użytkowania terenu również nie mieści się w zamkniętym katalogu gruntów ustawowo uznanych za rolne.

Poprzez opisane wyżej przeznaczenie terenu doszło więc do sprzecznego z prawem "odrolnienia" tj. przeznaczenia na cele nierolnicze występujących w przywołanych obszarach ZO gruntów rolnych. Wszak gruntom tym przypisano funkcje nierolnicze, w tym przede wszystkim funkcję naturalnej zieleni nieurządzonej czy też funkcję w postaci tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D).

Wobec faktu, że użyte w planie wyżej wymienione kategorie planistyczne nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych, umiejscowienie owych kategorii w ramach obszarów ZO - doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w znaczeniu planistycznym. Jest tak dlatego, że uznano w ten sposób i nadano temu brzmieniu charakter normy, wedle której grunty te nie są przeznaczone ani na cele rolnicze ani też leśne, skoro mogą stanowić bliżej nieokreśloną zieleń nieurządzoną czy też tymczasowe obiekty małej architektury, które to kategorie nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych.

Wojewoda podniósł, że w przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji planistycznej do kwestionowanej uchwały brak jest wniosku w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia zidentyfikowanych w obszarach ZO gruntów rolnych na cele nierolnicze, a także brak jest samej zgody na taką zmianę. Zgody na zmianę przeznaczenia grunty te nie uzyskały także w procedurze tworzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] 1988r., a zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 1994r. Ponieważ o taką zgodę nie wystąpiono w aktualnej procedurze planistycznej, to wykluczona została możliwość dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych w omawianym planie.

Opisana sprzeczność z prawem zmiany przedmiotowego przeznaczenia polega także na tym, że doszło do niej bez koniecznej zgody właściwych organów (wymaganej także procedurą sporządzania planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (dotyczy klas gleb I-III), lub l ha (dotyczy klasy gleb IV oraz gruntów rolnych klas V i VI pochodzenia organicznego i torfowisk) na cele nierolnicze -dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra w przypadku użytków rolnych klas I-III, a w odniesieniu do użytków rolnych klas IV - za zgodą marszałka województwa.

Podniesione wyżej zarzuty, zdaniem strony skarżącej, stanowią zatem o konieczności delegalizacji przedmiotowego planu w zakresie podanym przez stronę skarżącą po myśli art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis nakazuje delegalizację planu m.in. w sytuacji, gdy plan lub procedura jego sporządzania naruszyły zasady sporządzania planu.

Wojewoda podniósł, iż z zakresu zaskarżenia planu został wyłączony teren północno-zachodni obszaru 7 ZO, ponieważ położony w tej części obszaru 7 ZO grunt rolny posiada klasę bonitacyjną Ł VI. Natomiast w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących tej klasy użytek rolny nie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. W konsekwencji, celem utrzymania opisu przeznaczenia dla tego terenu, strona skarżąca nie wniosła o stwierdzenie nieważności ustaleń tekstu i rysunku planu, które w tej sytuacji tylko do tego obszaru będą się odnosić.

Strona skarżąca zauważa, że w części obszaru oznaczonego symbolem 4 MN, który zgodnie z treścią § 8 tekstu planu został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w części obszaru o symbolu 9 KD(D) przeznaczonego postanowieniami § 10 uchwały pod ulicę dojazdową, które to obszary obejmują części działek nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8, 9/1 stanowiących grunty rolne o klasoużytku RIV a - istnieją grunty o rolniczym użytkowaniu, dla których Rada Miasta K. nie uzyskała zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Co prawda dla znacznej części obszaru oznaczonego symbolem 4 MN i 9 KD(D) Gmina uzyskała stosowną zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jednakże zgodą tą nie została objęta północna część tego obszaru o klasie bonitacyjnej gruntów R IV a, stanowiąca obszar o powierzchni ok. 0,2 ha i pozostająca z obszarem o symbolu 6 ZO w zwartym kompleksie rolnym. Wobec braku takiej zgody doszło do niedopuszczalnego prawem "odrolnienia" gruntów rolnych, co przesądza o zasadności wniosku o zdelegalizowanie planu także w tym zakresie. Z tych samych, co wcześniej opisano, przyczyn nie zakwestionowano skargą wszystkich ustaleń dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 4 MN i 9KD(D), albowiem pozostają one adekwatne dla tych nieruchomości z przywołanego obszaru, co do których w niniejszej procedurze planistycznej uzyskano stosowną zgodę rolną, a mapy pokazujące obszary objęte ww. zgodami znajdują się w dokumentacji planistycznej.

W ocenie skarżącej ze względu na dużą wagę i stanowienie o istocie procesu planistycznego do takich właśnie zasad należy opisana wyżej norma ujęta w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której to normy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych, oraz norma art. 17 pkt 8 mówiąca m.in. o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, oraz do zasad tych należy cytowana wcześniej norma ujęta art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Prezydenta Miasta K., strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie skargi.

W pierwszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę przedstawiono tok formalno-prawny związany z uchwaleniem miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego [...] uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006r.

W dniu [...] 2004 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia w/w planu. Ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] ukazało się w prasie oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta K. [...] 2004 r. Wnioski do planu można było składać do 2 listopada 2004 r. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu [...] 2004 r. Zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta K. rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie zostały złożone do planu. Projekt ww. miejscowego planu po sporządzeniu go i po poddaniu opiniowaniu i uzgadnianiu był wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 12 grudnia 2005 r. do 10 stycznia 2006 r. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta K. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta K. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta. Do dnia 24 stycznia 2006 r. zainteresowani mogli składać na piśmie uwagi do projektu planu. Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] 2006r.

Projekt planu został skierowany do uchwalenia przez Radę Miasta K. Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2006r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] został uchwalony uchwałą Nr [....] Rady Miasta K. na sesji w dniu [...] 2006r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa M. Nr 632 z dnia l4.10.2006r.

W dniu [...] 2006 r. wpłynęła do Urzędu Miasta, datowana na [...]2006 r., skarga Wojewody na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Obszaru scaleń Skotniki".

W drugiej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę zawarto merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi Wojewody.

Otóż zarzuty przedstawione w uzasadnieniu skargi Wojewody na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], oparte są na przekonaniu strony skarżącej, że ustalone w wyżej wymienionym planie przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i oznaczonych symbolami 6 ZO i 7 ZO, ma na celu ustalenie nierolniczego przeznaczenia tych terenów. A zatem, przed uchwaleniem planu wymagane było uzyskanie zgody w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych w tych terenach na cele nierolnicze.

Tymczasem strona przeciwna do skarżącej utrzymuje przekonanie, że ustalone w planie przeznaczenie w/w terenów, nie zmienia charakteru i aktualnego stanu ich użytkowania jako gruntów rolnych, nie przeznacza ich na żadne cele inwestycyjne, a także nie narzuca żadnych przekształceń tych terenów w kierunku innym od obecnego stanu ich zagospodarowania i użytkowania.

Ustalone w planie przeznaczenie tych terenów nie stanowi zmiany przeznaczenia położonych w ich obrębie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wobec czego potrzeba uzyskania stosownej zgody na taką zmianę przeznaczenia nie znajduje tu zastosowania.

Wyznaczając na rysunku planu tereny 6ZO i 7ZO - tereny naturalnej zieleni nieurządzonej (tereny otwarte), z zakazem zabudowy nie dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Za takową zmianę uznaje się, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych. Poprzez określenie w nazwie terenów ich charakteru oraz sformułowanych wyżej wymienionych terenach form dopuszczalnych zagospodarowania np. tymczasowych obiektów małej architektury wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D) nie jest możliwe prowadzenie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie tych gruntów. Wywód taki opiera się na dwóch podstawowych przesłankach:

1) ustalenia planu w tych obszarach nie zezwalają na podejmowanie jakichkolwiek działań o charakterze trwałym, które wykluczałyby możliwość rolniczego lub leśnego ich użytkowania, a tym samym wymagałyby wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Określenie tymczasowy obiekt małej architektury należy odczytywać poprzez przepisy Prawa budowlanego obejmujące definicje: obiekt małej architektury i tymczasowy obiekt budowlany. Nie bez znaczenia pozostaje również określenie opisowe ich lokalizacji.

Przyjmując rację strony skarżącej należałoby uznać, że wszystkie krzyże przydrożne oraz kapliczki, których szczególnie wiele na terenach wiejskich, użytkowanych rolniczo, winne być w planach zagospodarowania przestrzennego wyodrębniane poprzez osobną kategorie a nie tereny rolne.

2) Określony dla terenów 6 ZO i 7 ZO sposób użytkowania, który zdaniem strony przeciwnej do strony skarżącej, nie jest nierolniczy ani nieleśny nie spowoduje również podstaw do zmian w ewidencji gruntów i budynków, która winna rejestrować faktyczny sposób wykorzystywania /użytkowania/ gruntów. Aktualnemu i przyszłemu sposobowi użytkowania gruntów najbliżej jest do formy określanej jako odłogi, które nadal stanowią użytki rolne. Mogą również w procesie naturalnej sukcesji powstawać również zadrzewienia i zakrzewienia, które w przypadku powstawania ich na gruntach użytkowanych dotychczas rolniczo, należy zaliczyć do śródpolnych.

Zachodzi pytanie, czy rzeczywiście ustalone w planie przeznaczenie terenów 6 ZO i 7 ZO w brzmieniu: "tereny naturalnej zieleni nieurządzonej (tereny otwarte), z zakazem zabudowy", (w sposób jednoznaczny i bezsporny) ustalają nierolnicze przeznaczenie gruntów położonych w tych terenach, co utrzymuje strona skarżąca i czy w związku z tym niezbędne było uzyskanie zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Ustalając przeznaczenie terenów 6 ZO i 7 ZO w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wzięto pod uwagę w szczególności sytuację faktyczną nieruchomości objętych regulacją tego planu położonych w wyżej wymienionych terenach. Sytuacja faktyczna tych nieruchomości jest taka, że stanowią one w całości nieużytkowane obecnie rolniczo grunty, pozostające w formie naturalnej zieleni nieurządzonej, powstałej w wyniku sukcesji naturalnej, na terenach rolnych od lat nie użytkowanych intensywnie, pozostających jednak nadal w strukturze terenów rolniczych, a także figurujących w ewidencji gruntów jako rolne.

Intencją organu sporządzającego plan w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów 6 ZO i 7 ZO, było dostosowanie przeznaczenia tych terenów do faktycznego sposobu ich użytkowania i stanu zagospodarowania, a także utrzymanie na przyszłość takiego zagospodarowania poprzez zapisy planu. Plan miejscowy, ustalając przeznaczenie terenów 6 ZO i 7 ZO jako "tereny naturalnej zieleni nieurządzonej (tereny otwarte), z zakazem zabudowy", nie zmienił dotychczasowego, faktycznego sposobu użytkowania tych terenów, a więc również ich funkcji rolniczej, pełnionej wprawdzie bez intensywnego uprawiania. Tereny te stanowią więc grunty rolne będące w rzeczywistości naturalną zielenią nieurządzoną.

Ustalenia planu nie eliminują możliwości rolniczego użytkowania tych terenów, w związku z czym zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie znajduje uzasadnienia. Kategoria - "naturalna zieleń nieurządzoną", jako forma gruntów rolnych nie występuje, co podkreśla strona skarżąca, w przywoływanym art. 2 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, enumeratywnym zestawieniu gruntów rolnych, niemniej jednak, ponieważ występuje w obszarze objętym planem, można by szukać dla niej przyporządkowania np. do zadrzewień i zakrzewień śródpolnych (kategoria gruntów rolnych wg art. 2 ust. l pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Strona przeciwna do skarżącej wyjaśnia, że ustalając w planie przeznaczenie terenów 6 ZO i 7 ZO nawiązano również do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w którym te tereny zaliczone zostały do "terenów otwartych", w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej", oznaczonych symbolem ZO. Zarówno ten symbol jak i funkcja terenów otwartych, przywołane zostały w ustaleniach planu dla omawianych terenów. Nawiązanie w tym względzie do ustaleń w/w Studium miało na celu zachowanie zgodności rozwiązań planu z ustaleniami tego dokumentu. Oznaczenie przedmiotowych terenów symbolem "R" i zapisanie ich przeznaczenia w brzmieniu "tereny rolnicze", nie odzwierciedlałoby stanu faktycznego tych terenów, a jedynie powieliłoby zapisy ewidencji gruntów, co nie jest celem planu zagospodarowania przestrzennego, który ma ustalać przeznaczenie, a nie przepisywać do swoich ustaleń użytkowania wykazanego w ewidencji gruntów. Organy planistyczne, zgodnie z nałożonymi na nie ustawowymi obowiązkami (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zanim ustalą przeznaczenie danego terenu są zobowiązane dokonać jego analizy nie tylko w oparciu o ewidencję gruntów (jak to czyni strona skarżąca), ale również w oparciu o materiały merytoryczne (m.in. inwentaryzacja terenu), wnioski zainteresowanych, przepisy odrębne itd. W oparciu o tą wielopłaszczyznową pracę merytoryczną tworzone są ustalenia dla danego obszaru określające jego przeznaczenie. Dlatego podnoszenie w skardze rzekomego braku podstaw do tworzenia swoistych dla danego planu oznaczeń (nie wykraczających poza dopuszczenia określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i kategorii przeznaczenia terenów jest wkraczaniem w kompetencje planistyczne gminy. Narzucanie obowiązku ustalania dla terenów przeznaczenia rolniczego tam, gdzie nie jest to uzasadnione w wyniku przeprowadzenia całej procedury sporządzania projektu planu - uniemożliwia organom planistycznym świadome i celowe kształtowanie w planach zapisów pozwalających na zachowanie charakterystycznego krajobrazu polskiego i w istocie jest odbieraniem gminie przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego.

W zakresie zastosowanych oznaczeń i nazewnictwa dla "Terenów otwartych", zarówno nazwa tych terenów jak i ich oznaczenie symbolem "ZO" nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to w Załączniku Nr 1 określa podstawowe oznaczenia graficzne i literowe wyodrębnionych terenów, a w § 9 ust. 4 dopuszcza - m.in. zastosowanie innych (uzupełniających i mieszanych) oznaczeń literowych i cyfrowych terenów - w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów. Przyjęcie w planie, nie znajdującego się w katalogu podstawowych oznaczeń literowych określonych w tym Rozporządzeniu, oznaczenia "ZO" dla przedmiotowych terenów wynika nie tylko z potrzeby bezpośredniego nawiązania do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., ale przede wszystkim z faktu, że wyszczególnione w przywołanym powyżej Rozporządzeniu oznaczenia, nie odpowiadają specyficznej funkcji tych terenów. Wobec powyższego, na podstawie § 9 ust. 4 wyżej wymienionego Rozporządzenia, zastosowano w planie (jako uzupełniające) oznaczenie omawianych terenów symbolem ZO, służące zdefiniowaniu specyficznej formy użytkowania terenów rolniczych, jaka w omawianym przypadku ma miejsce.

W planie przyjęto oznaczenie "Terenów otwartych" (ZO), jako terenów zieleni nieurządzonej, a więc pierwszą literą "Z" tego oznaczenia nawiązano do podstawowego rodzaju ich zagospodarowania, a uzupełniającym symbolem "O" odzwierciedlono otwarty charakter tych terenów. Termin tereny otwarte jest pojęciem szeroko stosowanym w urbanistyce i w planowaniu przestrzennym i ma charakter merytorycznego określenia pewnej rzeczywistości przestrzennej, zastanej lub planowanej. Używany jest często w opracowaniach planistycznych, takich jak uwarunkowania do studiów i planów oraz w zapisach ustaleń studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyżej przedstawionej argumentacji strona przeciwna do skarżącej, podtrzymuje stanowisko, że ustalone w planie przeznaczenie terenów 6 ZO i 7 ZO nie stanowi zmiany ich rolniczej funkcji, a tym samym zmiany przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze, wobec czego nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na takie przeznaczenie. Przyjmując takie stanowisko, należy zatem również uznać za nieuzasadnione wnioskowanie, stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 4 MN i 9 KD(D) w części rysunkowej, bowiem jeśli w terenach 6ZO nie istniała konieczność zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, to grunty rolne klasy IV w terenach 4MN i 9KD(D) nie wymagały uzyskania stosownej zgody, ponieważ ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekraczał powierzchni 1,0 ha. (art. 7 ust. 2 pkt 3 przywoływanej wcześniej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Na rozprawie w dniu [...] 2007r. pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę i wniósł o stwierdzenie § 4 lit.c, § 5 ust.1 pkt 3, § 5 ust.2 pkt 3 i § 6 ust.1 pkt 1 lit. d oraz zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały objętej § 9 w całości, obejmującego obszary 6ZO i 7ZO, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności wszelkich zapisów planu oraz rysunku planu odnoszących się do tych obszarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. ze szczególnym uwzględnieniem § 9, § 4 pkt 3 lit. c, § 5 ust.1 pkt 3, ust.2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami 6ZO i 7ZO w całości, a także symbolem 4MN i 9KD (D) – w zakresie części działek nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8, 9/1 stanowiących użytek rolny klasy RIVa. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253) określa m. in. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest zwrócenie uwagi na kwestię określania w planie miejscowym przeznaczenia rolniczego i przeznaczenia nierolniczego terenów, a także przeznaczenia leśnego i przeznaczenia nieleśnego terenów.

Rada Miasta w § 4 pkt 3 lit. c § 9 uchwały Nr [...] z dnia [...] 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. wyznaczyła obszar terenów naturalnej zieleni nieurządzonej (tereny otwarte - 6ZO i 7ZO) z zakazem zabudowy dopuszczając jednocześnie na tych terenach lokalizację tymczasowych obiektów małej architektury np. ławek wzdłuż planowanej ulicy, ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz urządzeń infrastruktury technicznej.

Z całokształtu zapisów kontrolowanego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do terenów 6ZO i 7ZO, wynika, że podstawowym przeznaczeniem tych terenów jest naturalna zieleń nieurządzona wymagająca ochrony i utrzymania w stanie naturalnym, z zachowaniem zasobów przyrodniczych oraz utrzymywania ich wartości krajobrazowych z zakazem całkowitej lokalizacji zabudowy na tych terenach. Jednocześnie we wskazanych obszarach w ust. 2 § 9 uchwały dopuszczono zainwestowanie w postaci tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D); ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych; urządzeń infrastruktury technicznej.

W takiej, jak opisane powyżej, określenie obszarów ZO (określenie przeznaczenia tych obszarów podstawowego i dopuszczalnego) w sposób istotny narusza, zdaniem Sądu obowiązujący porządek prawny i w tym zakresie podzielić należy zarzut strony skarżącej.

Jest tak dlatego, że obszary oznaczone symbolami 6 ZO i 7 ZO w całości mają charakter rolny - położone w omawianych obszarach - w zwartych kompleksach - tereny rolne, w znaczącej części stanowią grunty o klasie bonitacyjnej III, IVa i i IVb (o szacunkowej powierzchni ok. 2 ha i 4,5 ha). Tymczasem Rada Miasta, określając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszarów ZO nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania tych gruntów, ponieważ dopuściła możliwość przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego dla tych terenów jako terenów naturalnej zieleni nieurządzonej, jak i dopuszczalnego), bez uzyskania wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Jako co najmniej niefortunne określić należałoby oznaczenie gruntów rolnych symbolem ZO i nazwanie ich "naturalną zielenią nieurządzoną", gdyż sugeruje to, że grunty te nie mają rolniczego przeznaczenia. Miarodajna w tym zakresie norma, a więc przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.) w sposób enumeratywny określa, jakiego rodzaju grunty są gruntami rolnymi i absolutnie do gruntów tych nie zalicza naturalnej zieleni nieurządzonej – co przyznaje w swojej odpowiedzi na skargę strona przeciwna. Podzielić także należy stanowisko strony skarżącej, że w szczególności nie może tutaj chodzić o zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, o której to kategorii jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej cyt. ustawy i na co wskazuje strona przeciwna. Kategoria zadrzewień i zakrzewień śródpolnych (kategoria gruntów rolnych wg art. 2 ust. l pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jak sama nazwa wskazuje, odnosi się do pojedynczych, odosobnionych, niewielkich skupisk drzew lub krzewów występujących pośród pól. Tymczasem na tle zaskarżonej uchwały owe zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne miałyby charakter dominujący i oznaczałoby, że całe tereny 6ZO i 7ZO (odpowiednio ok. 2 ha i 4,5 ha zwartych gruntów rolnych) to zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne. Taki zapis planu określający podstawowe przeznaczenie terenu rodzi daleko posunięte wątpliwości co do odczytania jednoznacznego rodzaju przeznaczenia tych obszarów. Właściciel gruntu położonego na terenie 6ZO lub 7ZO nie jest pewny czy swój grunt rolny może nadal wykorzystywać jako użytek rolny, czy też musi go pozostawić nieużytkowany celem powstania naturalnej zieleni nieurządzonej. Zapis zawarty w § 9 zaskarżonej uchwały nic nie wspomina o użytkowaniu rolniczym (tak w przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym). Problem ten znajduje ewentualnie rozwiązanie poprzez art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy (w przedmiotowym przypadku rolniczo) do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem (do czasu powstania naturalnej zieleni urządzonej i nieurządzonej). Nie daje to jednak odpowiedzi na podstawowe pytanie (a przynajmniej nie eliminuje odpowiedzi negatywnej), czy naturalna zieleń nieurządzona przewidziana w planie na terenach 6ZO i 7ZO jest celem (użytkowaniem) rolniczym.

Co więcej rodzi się pytanie o dopuszczalny zakres ingerencji organów planistycznych i jej uzasadnienie w prawo własności określone i chronione zarówno w Konstytucji RP (art.21 i art.64), jak i w art.140 k.c. Dlaczego organy planistyczne dokonały ograniczenia prawa własności (jego wykonywania) na terenach 6ZO i 7ZO poprzez dopuszczenie na tym terenie tylko naturalnej zieleni nieurządzonej? W czym uniemożliwiałoby zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych tych terenów poprzez dopuszczenie do realizacji na nich zieleni urządzonej (np. przez planowe nasadzenia)? Czy dopuszczalne byłaby, zgodnie z postanowieniami planu, likwidacja naturalnej zieleni nieurządzonej poprzez wykarczowanie krzewów i drzew oraz ponowne wprowadzenie produkcji rolnej na takiej działce przez jej właściciela, zgodnie z określeniem ich jako użytków rolnych w ewidencji gruntów? Z dokumentacji planistycznej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie nie wynikają przesłanki dla tak daleko idących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na terenach 6ZO i 7ZO. Również z opisu przeznaczenia dopuszczalnego ustalonego dla obszarów ZO również wynika, że w stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy uchwale planistycznej w zakresie ujętych tą uchwałą obszarów oznaczonych symbolami 6 ZO i 7 ZO nie przewiduje się użytkowania rolniczego gruntów.

W ramach owych obszarów ZO, co prawda dopuszczono "lokalizację ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych", jednak powyższy zapis jest o tyle nieprecyzyjny, że nie wynika z niego, czy przewidywane jest w ogóle użytkowanie rolnicze gruntów. Można co najwyżej przypuszczać, że plan ustala jedynie wykorzystanie - istniejących, dotychczasowych dróg dojazdowych do pól - jako ciągów pieszych, ścieżek rowerowych i konnych, ale w pełni dopuszczalna jest interpretacja, że na terenach tych możliwa będzie budowa (lokalizowanie) całkowicie nowych ciągów pieszych lub ścieżek rowerowych z wykorzystaniem dróg dojazdowych do gruntów rolnych. Dodatkowe, nierolnicze przeznaczenie gruntów odnosi się do zapisów dopuszczających w tych obszarach lokalizacji tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D) oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Taka kategoria przeznaczenia terenu, w ocenie strony skarżącej, również nie może być zaliczona do gruntów rolnych. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr.207, póz. 2016 z póżn. zm.) "obiektem małej architektury" są niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury oraz posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zatem wszelkie tego typu obiekty małej architektury, z chwilą ich realizacji, wybudowania, uniemożliwiają rolnicze wykorzystanie gruntów rolnych i stanowią o jego przeznaczeniu na cele nierolnicze.

Poprzez opisane wyżej przeznaczenie terenu doszło więc do sprzecznego z prawem "odrolnienia" tj. przeznaczenia na cele nierolnicze występujących w przywołanych obszarach ZO gruntów rolnych. Wszak gruntom tym przypisano funkcje nierolnicze, w tym przede wszystkim funkcję naturalnej zieleni nieurządzonej czy też funkcję w postaci tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D).

Wobec faktu, że użyte w planie wyżej wymienione kategorie planistyczne nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych, umiejscowienie owych kategorii w ramach obszarów ZO - doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w znaczeniu planistycznym. Jest tak dlatego, że uznano w ten sposób i nadano temu brzmieniu charakter normy, wedle której grunty te nie są przeznaczone ani na cele rolnicze ani też leśne, skoro mogą stanowić bliżej nieokreśloną zieleń nieurządzoną czy też tymczasowe obiekty małej architektury, które to kategorie nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych.

Biorąc pod uwagę zapisy zaskarżonego planu oraz wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę przyjąć należy, że rodzące się wątpliwości co do odczytania przeznaczenia podstawowego obszarów 6ZO i 7ZO nie były zamiarem organu planistycznego, a są wynikiem błędnego założenia przyjętego przy sporządzaniu projektu planu i jego zapisów. Otóż ustalając przeznaczenie terenów 6 ZO i 7 ZO w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wzięto pod uwagę w szczególności sytuację faktyczną nieruchomości objętych regulacją tego planu położonych w wyżej wymienionych terenach. Sytuacja faktyczna tych nieruchomości jest taka, że stanowią one w całości nieużytkowane obecnie rolniczo grunty, pozostające w formie naturalnej zieleni nieurządzonej, powstałej w wyniku sukcesji naturalnej, na terenach rolnych od lat nie użytkowanych intensywnie, pozostających jednak nadal w strukturze terenów rolniczych, a także figurujących w ewidencji gruntów jako rolne. Organ sporządzający plan w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów 6 ZO i 7 ZO, jak sam przyznaje, chciał odzwierciedlić faktyczny sposób ich użytkowania i stan zagospodarowania w postanowieniach planu, a także utrzymać na przyszłość takie zagospodarowania poprzez stosowne zapisy w planie. Tymczasem istotą planowania przestrzennego jest, jak sama nazwa wskazuje planowanie przestrzennego wykorzystania terenu w przyszłości. O ile zatem gmina w zakresie władztwa planistycznego, przyznanego jej ustawą, może określać cele jakie chce osiągnąć na danym obszarze, np. chronić go przed zabudową, zachować jako teren zielony, to powinna to czynić w odniesieniu do przyszłości. To nie sytuacja faktyczna, aktualny sposób zagospodarowania (zainwestowania) danego terenu ma decydować o treści planu i przyszłym przeznaczeniu terenu, lecz plan ma regulować przyszły sposób zagospodarowania (ewentualnego zainwestowania) terenu. Zatem to nie plan (jego zapisy) należy dostosowywać do sytuacji faktycznej, lecz to postanowienia planu mają w przyszłości kształtować sytuację faktyczną terenów nim objętych w zakresie ich zagospodarowania. Oczywiście aktualny sposób zagospodarowania terenu, jego kwalifikacja prawna (np. w ewidencji gruntów), może determinować określone działania w procesie planistycznym, czy też określone zapisy planu. Organy planistyczne chcąc chronić tereny 6ZO i 7ZO przed zabudową, utrzymać jak największą powierzchnię terenów zielonych, powinny jednak wziąć pod uwagę, że grunty objęte tymi terenami pozostają nadal w strukturze terenów rolniczych i figurują w ewidencji gruntów jako rolne.

Po pierwsze mogło to nastąpić poprzez określenie przeznaczenia podstawowego i oznaczenia symbolem zgodnie z nomenklaturą zawartą w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, póź. 1587), które w załączniku nr 1 przewiduje dla użytkowania rolniczego, oznaczonego w przedmiotowym planie jednym symbolem "ZO", liczne odpowiedniki w niżej wymienionych podstawowych oznaczeniach, zgodnych z oznaczeniami określonymi w załączniku nr 1 do przywołanego powyżej Rozporządzenia, które nie zostały wykorzystane w trakcie sporządzania planu:

- "R- tereny rolnicze",

- "RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich",

- "RM" - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Natomiast w odniesieniu do terenów zieleni cytowane wyżej rozporządzenie przewiduje m.in. oznaczenia takie jak:

- "ZN - terenu zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody",

- "ZL"-lasy",

- "ZP - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje".

Po drugie dopuszczalne jest, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, mieszane określenie przeznaczenia terenu. Przepis art.15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie zawiera żadnych ograniczeń co do dopuszczalności mieszanego określenia terenu, a tylko nakazuje by w planie miejscowym określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Takiego ograniczenia nie zawiera także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co więcej w § 9 ust.4 tego rozporządzenia wskazano, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Organy planistyczne mogły więc wprowadzić "mieszane" przeznaczenie terenu i jego literowe oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego (odmienne od kategorii wskazanych w załączniku nr 1 cyt. rozporządzenia). Organ planistyczny mógł zatem wprowadzić do planu zagospodarowania obszar o symbolu ZO – tereny otwarte, precyzując jednak dokładnie jego przeznaczenie podstawowe (charakteryzując tym samym jego odmienność w stosunku do innych terenów o zbliżonym sposobie zagospodarowania np. "R", "ZN", "ZL" itp.) ze szczególnym uwzględnieniem, że tereny te obejmują grunty rolne. Podobnie rzecz się ma z przeznaczeniem dopuszczalnym na tych terenach, które w najmniejszym stopniu nie może umożliwiać przeznaczania najmniejszej nawet części gruntów rolnych na cele nierolnicze. A jeżeli organy planistyczne projektowały przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze to w toku procedury planistycznej wystarczyło wystąpić do właściwego organu (ministra lub marszałka województwa) o wydanie stosownej decyzji. Grunty rolne pozostają bowiem pod szczególną ochroną i zgodnie z brzmieniem art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ o taką zgodę nie wystąpiono w procedurze planistycznej będącej przedmiotem kontroli sadu, to wykluczona została możliwość dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych w omawianym planie na cele nierolnicze, tak w zakresie podstawowym jak i dopuszczalnym. Opisana sprzeczność z prawem zmiany przedmiotowego przeznaczenia polega także na tym, że doszło do niej bez koniecznej zgody właściwych organów (wymaganej także procedurą sporządzania planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podzielić także należy zarzut, że w części obszaru oznaczonego symbolem 4 MN, który zgodnie z treścią § 8 tekstu planu został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w części obszaru o symbolu 9 KD(D) przeznaczonego postanowieniami § 10 uchwały pod ulicę dojazdową, które to obszary obejmują części działek nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8, 9/1 stanowiących grunty rolne o klasoużytku RIV a - istnieją grunty o rolniczym użytkowaniu, dla których Rada Miasta nie uzyskała zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Co prawda dla znacznej części obszaru oznaczonego symbolem 4 MN i 9 KD(D) Gmina uzyskała stosowną zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jednakże zgodą tą nie została objęta północna część tego obszaru o klasie bonitacyjnej gruntów R IV a, stanowiąca obszar o powierzchni ok. 0,2 ha i pozostająca z obszarem o symbolu 6 ZO w zwartym kompleksie rolnym. Wobec braku takiej zgody doszło do niedopuszczalnego prawem "odrolnienia" gruntów rolnych, co przesądza o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności planu także w tym zakresie.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżone regulacje uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] (§ 9, § 4 pkt 3 lit.c, § 5 ust.1 pkt 3, § 5 ust.2 pkt 2 i § 6 ust.1 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu obejmującego obszary 6ZO i 7ZO w całości, a także symbolem 4MN i 9 KD (D) - w zakresie części działek nr 4/1, 5/1, 6/1, 7/4, 8 i 9/1 stanowiących użytek rolny klasy R IV a) naruszają cytowane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 i 2. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też – na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. jak w sentencji wyroku.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.