Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 8/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2 pkt 1b, 2 i 6, art. 5 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Żytno z dnia 30 kwietnia 2015 roku nr VI/35/15 w przedmiocie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno" 1. stwierdza nieważność § 4 i § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. LS


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2015r. Rada Gminy Żytno, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) – w dalszej części przywoływana jako "ustawa o samorządzie gminnym" oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.) – w dalszej części przywoływana jako "ustawa", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku, podjęła uchwałę nr VI/35/15 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno.

Prokurator Rejonowy w Radomsku zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań w regulaminie, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poprzez:

a) wprowadzenie w § 4 ust. 1 – 6 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i z części nieruchomości służących do użytku publicznego, likwidacji śliskości chodnika, likwidowania na bieżąco nawisów śnieżnych oraz sopli lodu stwarzających zagrożenia dla przechodniów i mienia, systematycznego sprzątania terenów nieruchomości służących do użytku publicznego;

b) nałożenie w § 8 ust. 1 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym;

c) wprowadzenie w § 15 obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów – wyposażenie psa w obrożę, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Żytno.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do ww. uchwały zawierającej regulamin w części obejmującej przepisy w części § 4 ust. 1-6, § 8 ust. 1 oraz § 15.

Prokurator Rejonowy podniósł w uzasadnieniu skargi, iż Rada Gminy Żytno wprowadziła wiele uregulowań i zapisów wykraczających poza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Obowiązana zaś była ściśle do uwzględniania wytycznych zawartych w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę stwierdzenia nieważności uchwały według Prokuratora Rejonowego stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Skarżący wskazał, że pojęcie sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz.U. nr 100, poz. 908).

Przechodząc do kwestionowanych zapisów, Prokurator stwierdził, że Rada Gminy Żytno w § 4 ust. 1 – 6 nałożyła na właścicieli nieruchomości nowe dodatkowe obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego powodu nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku dodatkowego podejmowania działań stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie sytuacja się ma, jeśli idzie o usuwanie na bieżąco sopli lodu, czy nawisów śnieżnych. Naruszeniem prawa jest także uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady z tego względu, że stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei – jak dalej wywiódł Prokurator – w § 15 regulaminu wymieniony został szereg obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów – wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy. W ocenie Prokuratora brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej do przyjęcia przytoczonych przepisów. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Zdaniem Prokuratora Rejonowego zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej, rada gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Żytno wniosła o jej oddalenie w całości. Odpowiadając na zarzuty skargi wyjaśniła, iż wbrew twierdzeniom Prokuratora Rejonowego w Radomsku § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały posiada jedynie dwa ustępy, nie jak twierdzi strona – sześć. Zapis § 4 został bowiem zmieniony uchwałą Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2015r. i zgodnie z nowym brzmieniem na właścicieli nieruchomości został nałożony jedynie obowiązek niezwłocznego (tj. w dniu powstania) uprzątnięcia błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Zapisy, które pozostały są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, na mocy którego rada jest uprawniona do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Jako bezzasadny należy zdaniem organu ocenić zarzut dotyczący § 8 ust. 1 załącznika. Nie stanowi on powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdzie zostało wskazane, iż właściciele nieruchomości zapewniają wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kwestionowanym § 8 ust. 1 zostało zawarte uszczegółowienie warunków na jakich winno się odbywać utrzymanie pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Zdaniem Rady i ostatni z zarzutów dotyczący § 15 regulaminu jest bezpodstawny. Tym bardziej, iż Rada Gminy uchwałą z dnia 23 czerwca 2015r. skreśliła § 15 ust. 3, zatem w tym zakresie zarzuty skargi są bezprzedmiotowe. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Rada Gminy była zobowiązana do szczegółowego uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie organu szczegółowe uregulowania dotyczące m.in. obowiązku wyposażenia zwierząt w smycz lub kaganiec spełniają wymóg ustawowy. Ogólne upoważnienie dla rady gminy do określenia obowiązków właścicieli zwierząt odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia radzie możliwość samodzielnego doboru kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Reasumując Rada Gminy stwierdziła, iż strona skarżąca nie wykazała w sposób przekonywujący, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w życie zaskarżonych postanowień regulaminu. Dodała, iż zaskarżona uchwała została poddana kontroli Wojewody Łódzkiego, który w ramach postępowania nadzorczego wskazał określone uchybienie, które zostały przez Radę usunięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy wskazanej już wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a.

Wyjaśnić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podkreślić również należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 515/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać należy, że § 4 ust. 1 załącznika do owej uchwały stanowi, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości bezpośrednio przy jej granicy, winni obowiązek oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu realizować poprzez niezwłoczne uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce, niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. Materiał użyty do tych celów należy usunąć z chodnika po zakończeniu okresu zimowego. W § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła, że przez niezwłoczne uprzątnięcie należy rozumieć uprzątnięcie w dniu powstania zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1. Z kolei w ust. 3 ustanowiła zakaz zgarniania śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Następnie Rada Gminy postanowiła, że uprzątnięcie błota, lodu, śniegu oraz innych zanieczyszczeń nie może powodować szkód w mieniu osób trzecich (§ 4 ust. 4). Właściciele nieruchomości zobowiązani są do bieżącego likwidowania nawisów śnieżnych oraz sopli w szczególności stwarzających zagrożenie dla przechodniów i mienia oraz do systematycznego sprzątania terenów nieruchomości służących do użytku publicznego, w szczególności dojść do budynków, punktów gromadzenia odpadów (§ 4 ust. 5 i 6). Błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia uprzątnięte z przystanków komunikacyjnych oraz z dróg publicznych należy gromadzić poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wsiadania i wysiadania pasażerów (§ 4 ust. 7). Powołane zapisy regulaminu stanowią niewątpliwe nieuprawnione powtórzenie i modyfikację regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1b regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wskazując że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zaznaczyć należy, że wyżej wskazane przepisy ustawowe nie upoważniają do nałożenia w treści § 4 regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz obowiązku gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz z dróg publicznych poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wsiadania i wysiadania pasażerów, jak również do określenia, iż owo uprzątnięcie ma nastąpić niezwłocznie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1b ani art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie upoważnia bowiem do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń oraz częstotliwości uprzątania (vide wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 października 2015r. w sprawie IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015r. w sprawie II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r. w sprawie II SA/Ke 572/15, w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r. w sprawie II SA/Gl 1169/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto wskazać trzeba, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do bieżącego likwidowania nawisów śnieżnych oraz sopli stanowi nieuprawioną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości. Wprawdzie ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże dachy i gzymsy budynków, na których powstają nawisy śnieżne i sople nie sposób uznać za części nieruchomości służące do użytku publicznego nawet wówczas, gdy są usytuowane nad terenami powszechnie dostępnymi (vide wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013r. w sprawie II SA/Go 869/13, w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r. w sprawie II SA/Gl 1198/13, w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaznaczyć jednocześnie należy, że usuwanie błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń samo w sobie może prowadzić do ograniczenia śliskości chodnika, jednakże należy podkreślić, że ustawa nie upoważnia rady do nałożenia obowiązku podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika. Regulamin nie może zatem nakazywać podejmowania działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. Powyższe obliguje Sąd od wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa treścią § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że wbrew zarzutom Prokuratora Rejonowego Rada Gminy w treści § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały nie nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. W ocenie Sądu wyżej wskazany zapis załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezbędnym sprecyzowaniem obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, statuującego konieczność określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tym samym uznać trzeba, że § 8 ust. 2 regulaminu określając że pojemniki/kontenery do gromadzenia odpadów należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, w szczególności poprzez poddawanie ich czyszczeniu w miarę potrzeb, stanowi konkretyzację regulacji ustawowej w zakresie obowiązku właścicieli nieruchomości utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie (vide wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 lutego 2016r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1114/15 oraz z dnia 26 lutego 2016r. w sprawie o sygn. akt 1/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W celu wykonania powyższej delegacji ustawowej Rada Gminy Żytno uchwaliła § 15 regulaminu. W tym zakresie Rada Gminy postanowiła, że osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożlwiający samodzielne wydostanie się z niego (§ 15 ust.1). W § 15 ust. 2 wymieniła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe: wyposażenia zwierzęcia w obrożę, a w przypadku ras psów uznawanych za agresywne – w kaganiec (pkt 1), w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu (pkt 2); natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta, za wyjątkiem osób niewidomych, korzystających z psów przewodników (pkt 3). Z kolei w § 15 ust. 3 organ gminy wskazał, że osobom utrzymującym zwierzęta domowe zabrania się: wypuszczania psów bez dozoru poza teren nieruchomości stanowiącej własność właściciela zwierzęcia, a w budynkach wielorodzinnych poza obręb własnego mieszkania (pkt 1), zwalniania psów ze smyczy poza ogrodzeniem (pkt 2), wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci (pkt 3).

W ocenie Sądu § 15 ust. 1 oraz § 15 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu, w których Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na lub na terenie ogrodzonym oraz ustanowiła zakaz wypuszczania psów bez dozoru poza teren nieruchomości stanowiącej własność właściciela zwierzęcia, a w budynkach wielorodzinnych poza obręb własnego mieszkania, jak również zwalniania psów ze smyczy poza ogrodzeniem, stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Poza tym przedmiotowa regulacja jest również niezasadnym powieleniem materii uregulowanej już w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), który odnosi się już do kwestii puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna i dodatkowa regulacja owego zagadnienia nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 6. Nadmienić również trzeba, że użycie przez uchwałodawcę gminnego zwrotu "poza ogrodzeniem" jest sformułowaniem dalece nieprecyzyjnym, mogącym wywoływać liczne wątpliwości interpretacyjne.

Odnosząc się do § 15 ust. 2 pkt 1-2 wskazać trzeba, że generalny nakaz wyposażania zwierząt w obrożę i psów w kaganiec oraz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia starego czy chorego. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie mogącą nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmiernie ograniczające swobodę poruszania się zwierząt, mogą tę zasadę naruszać, zwłaszcza gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami, w tym ustawą o ochronie zwierząt i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2014r. w sprawie II OSK 2003/14; wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. w sprawie II OSK 1492/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu również zapis § 15 ust. 2 pkt 3 nakładający obowiązek natychmiastowego usuwania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta nie mieści się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W dalszej kolejności godzi się wskazać, że również treścią § 15 ust. 3 pkt 3 regulaminu ustanawiającego zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, doszło do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W uprawnieniach legislacyjnych rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się bowiem wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt w tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie IV SA/Po 784/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 404/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 153/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kończąc podkreślić należy, że uchylenie niektórych zapisów kwestionowanego aktu na mocy uchwały Rady Gminy Żytno z dnia 23 czerwca 2015r. nr VIII/49/15, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w uchylonej części. Skutki powyższej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (vide postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2012r. w sprawie II OSK 228/13, wyroki: NSA z dnia 27 września 2007r. w sprawie OSK 1046/07, w Lublinie z dnia 26 marca 2013r. w sprawie II SA/Lu 92/13, w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I SA/Gl 18/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mające charakter istotnych skutkują koniecznością wyeliminowania zapisów § 4 i § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a. W zakresie, w jakim podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

ał