Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 547/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 235 z indeksem 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 23 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 22 stycznia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) nie stwierdził u R. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat; niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o ocenę narażenia zawodowego oraz orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane w następstwie specjalistycznych badań foniatryczno – laryngologicznych: nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. oraz nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że R. M. w latach 1969 – 2014 pracował w Politechnice [...] zajmując kolejno stanowiska asystenta, starszego asystenta a następnie adiunkta. Do jego obowiązków zawodowych należało prowadzenie zajęć dydaktycznych ze studentami (ćwiczenia, laboratoria, wykłady) w ramach studiów dziennych, wieczorowych i zaocznych. Z przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego wynika, że R. M. podczas zatrudnienia nie pracował w wymiarze godzin mogącym stwarzać narażenie na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo tego, że w następstwie specjalistycznych badań foniatryczno – laryngologicznych stwierdzono u strony niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią to jednostki orzecznicze nie uznały zawodowej etiologii schorzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy – o rozpoznaniu choroby zawodowej wymienionej w pkt 15.3 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że orzeczenia lekarskie odmawiające rozpoznania choroby zawodowej podlegają ocenie dowodowej, w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że opinie te stanowią środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. organ ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie dokonał własnej, niezależnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przejawem tego było bezkrytyczne zacytowanie opinii organów medycyny pracy.

Odwołujący się podniósł, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej związany jest jedynie rozpoznaniem choroby przez uprawnione jednostki medyczne, a więc wskazaniem, czy dane schorzenie znajduje się bądź nie w wykazie chorób zawodowych. Związanie organu orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest z kolei tożsame z bezkrytyczną akceptacją informacji zawartych w orzeczeniu. Oznacza to, że organ winien oceniać orzeczenie lekarskie jako dowód w postępowaniu z zachowaniem kanonów wyznaczonych przez regulacje k.p.a., gdyż ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję. W związku z powyższym brak wszechstronnej oceny orzeczeń lekarskich zwłaszcza pod kątem narażenia zawodowego stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.

W orzeczeniu nr [...] Poradnia Chorób Zawodowych WOMP w G. przyjęła w sposób arbitralny założenie, że narażenia zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy występuje tylko wtedy, gdy liczba przepracowanych godzin dydaktycznych jest zbliżona do pensum nauczyciela, określonego w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.), to jest minimum 18 godzin dydaktycznych tygodniowo.

Z uwagi na ograniczone do 8 lat akademickich dane o obciążeniu dydaktycznym poradnia dla pozostałego 37 – letniego okresu pracy odwołującego posłużyła się wartościami pensum zawartym w ustawach obowiązujących szkoły wyższe w całym okresie pracy zawodowej. Podobnie uczyniła jednostka orzecznicza drugiego stopnia. W pozycji 15.3 załącznika do rozporządzenia została określona minimalna ekspozycja wynosząca co najmniej 15 lat narażenia zawodowego i tą miarą należy definiować pojęcie nadmiernego wysiłku głosowego. W przypadku odwołującego ekspozycja wynosi ponad 45 lat czyli jest 3 – krotnie dłuższa niż wymagane minimum. Pojęcie nadmiernego wysiłku głosowego nie stało zdefiniowane dla celów orzeczniczych w przepisach innych niż wskazana powyżej pozycja 15 wykazu. Zatem przyjęcie wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin tygodniowo głośnego mówienia jest dowolne i jako kategoria pozaprawna nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Należy mieć ponadto na uwadze, że istotnym a być może najistotniejszym czynnikiem wpływającym na powstanie i rozwój choroby narządów głosu są cechy osobnicze. W literaturze fachowej podnosi się, że rozwój choroby zależy w dużej mierze od indywidualnej podatności, a tym samym trudno jest określić minimalną ekspozycję, co może zwiększać ryzyko rozwoju choroby.

Odwołujący się wskazał ponadto, że jego obciążenie dydaktyczne w Katedrze Silników Spalinowych i Sprężarek przez okres ponad 30 lat pracy było bardzo wysokie i kształtowało się na poziomie zbliżonym do obciążenia zapisanego w ustawie – Karta Nauczyciela. Tylko w okresie ostatnich 12 lat, a w szczególności ostatnich 8 lat akademickich to obciążenie było niższe. Z kolei przyjęte przez organy orzecznicze, a za nimi przez organ pierwszej instancji, podejście do oceny narażenia zawodowego jest merytorycznie niewłaściwe także z innej przyczyny. Nie uwzględnia bowiem specyfiki pracy w szkołach wyższych, w tym zwłaszcza pracy nauczycieli akademickich w uczelniach technicznych. Katedra, w której zatrudniony był odwołujący posiada laboratorium dydaktyczno – naukowe wyposażone w stanowiska badawcze, tzw. hamownie silnikowe, a także stanowiska do badania sprężarek i pomp wtryskowych charakteryzujące się wysoką hałaśliwością podczas pracy dochodzącą do 105 dBA. Przed modernizacją laboratorium, która miała miejsce dopiero na początku lat 90 – tych prowadzenie ćwiczeń laboratoryjnych dla studentów oraz komunikowanie się podczas prowadzenia badań na stanowiskach stanowiło bardzo duże obciążenie dla narządów głosu.

Odwołujący się zaprzeczył również konkluzji jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, że zmiany w obrębie narządu głosu pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych fałdów głosowych opisywane były w dokumentacji foniatrycznej od 2010, to jest po ponad 2 latach od zakończenia pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Do wystąpienia choroby narządu głosu doszło zaś znaczenie wcześniej, wówczas, gdy obciążenie zajęciami dydaktycznymi było wysokie. Z kolei incydent z dnia 10 listopada 2010 r. (przerwanie wykładu z uwagi na zanik głosu) spowodował, że odwołujący musiał skorzystać z pomocy laryngologa.

Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz wydane w rozpatrywanej sprawie orzeczenia lekarskie wskazał, że zarówno WOMP w G. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykluczyły zawodową etiologią stwierdzonego u odwołującego się schorzenia i orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia w wydanym orzeczeniu wskazała, że narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy występuje w przypadku, gdy liczba przepracowanych godzin dydaktycznych jest zbliżona do pensum nauczyciela określonego w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela i wynosi minimum 18 godzin tygodniowo. Analiza narażenia zawodowego na stanowiskach pracy odwołującego nie wykazała obciążenia nadmiernym wysiłkiem głosowym, gdyż obciążenie dydaktyczne kształtowało się na poziomie niższym niż 18 godzin tygodniowo. Z kolei IMP w Ł. odnosząc się do pojęcia "nadmierny wysiłek głosowy" uznał, że za graniczną wartość w przypadku nauczycieli uznaje się pracę związaną z nadmiernym obciążeniem narządu głosu w wymiarze pensum dydaktycznego (porównując charakter pracy głosem, nie ma podstaw do przyjmowania innych wartości dla nauczycieli akademickich).

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że dla jednostki chorobowej określonej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych, okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata. Nawet jeśli przyjąć, że narażenie zawodowe występowało do roku 1999, to wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych ze strony narządu głosu w 2009 r. nie spełnia wskazanego powyżej kryterium 2 – letniego okresu wystąpienia objawów od zakończenia pracy w narażeniu.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. M. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz uznanie, że rozpoznana u skarżącego choroba nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy przez okres 45 lat w charakterze nauczyciela akademickiego;

- art. 2352 ustawy – Kodeks pracy przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz stwierdzenie, iż nie istnieją udokumentowane objawy chorobowe z okresu, w którym ich pojawienie się upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, podczas gdy dostarczona dokumentacja medyczna potwierdza, że objawy stanu chorobowego narządu głosu w postaci czasowej afonii (bezgłosu) zostały zdiagnozowane w 2009 r., a więc po 40 latach pracy w zawodzie nauczyciela akademickiego;

- § 6 ust. 3 pkt 3 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów sprawie chorób zawodowych i poz. 15 załącznika do tego rozporządzenia oraz art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezgodnej z prawem interpretacji pojęcia "narażenie zawodowe", które nie zostało zdefiniowane dla celów orzeczniczych w innych przepisach prawa aniżeli w wyżej wskazanej pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, a przyjęcie wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo jak oddolnej granicy narażenia zawodowego – przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego – jest dowolne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach (kategoria pozaprawna);

b) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne związanie się organu orzekającego w sprawie choroby zawodowej organami orzeczniczymi lekarskimi w zakresie etiologii choroby skarżącego i niepoczynienie w tym zakresie własnych, niezależnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a w rezultacie do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazał m.in., że organy inspekcji sanitarnej obu instancji mimo istnienia obiektywnego narażenia zawodowego, w przypadku skarżącego zmaterializowanego na skutek 45 – letniej pracy głosem twierdzą, że narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy występuje w przypadku, kiedy liczba przepracowanych godzin dydaktycznych jest zbliżona do pensum nauczyciela określonego w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela (tj. minimum 18 godzin dydaktycznych tygodniowo), przy czym na poparcie tej tezy nie podają żadnej podstawy prawnej, co uprawnia do stwierdzenia, że jest to kategoria pozaprawna. W ocenie skarżącego przepisy wskazanej ustawy nie mają żadnego zastosowania do nauczycieli akademickich, a nawet gdyby miały, to brak jest bezpośredniego związku pomiędzy przekroczeniem normy czasu pracy a istnieniem narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy. Nie można zakładać a priori, że tylko osoba przekraczająca normy czasu pracy (w dodatku nie obowiązujące w zawodzie skarżącego) jest narażona na nadmierny wysiłek głosowy.

Skarżący wskazał ponadto, że organy orzekające w sprawie wbrew obowiązującym regulacjom nie dokonały własnej oceny narażenia zawodowego na stanowisku nauczyciela akademickiego lecz związały się oceną lekarzy orzeczników. Organy dokonały ponadto błędnej interpretacji pojęcia "narażenie zawodowe", które nie zostało zdefiniowane dla celów orzeczniczych w innych przepisach prawa aniżeli we wskazanej pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Przyjęcie wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo, jako dolnej granicy narażenia zawodowego – przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego – jest dowolne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Ponadto przyjęcie takiej wartości wymiaru czasu pracy, jako uprawniającego do uznania, że nauczyciel akademicki pracował w warunkach narażenia zawodowego w zasadzie wyklucza większość nauczycieli akademickich z możliwości ubiegania się o uznanie choroby zawodowej

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący wskazał, że orzeczenia lekarskie odmawiające rozpoznania choroby zawodowej jako środek dowodowy podlegają ocenie dowodowej organów inspekcji sanitarnej w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym organy miały obowiązek skontrolować, czy wydane orzeczenia lekarskie wyjaśniały istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności wymagające wiadomości specjalnych oraz czy opinie te są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. W realiach sprawy organy obydwu instancji w istocie bezkrytycznie zacytowały opinie organów medycyny pracy ograniczając się do zreferowania znajdujących się w aktach dokumentów i powtórzenia ustaleń innych organów, które nie są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej w zakresie ustalenia etiologii choroby zawodowej. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sadów administracyjnych inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany jedynie rozpoznaniem choroby przez uprawnione jednostki medyczne. Ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję w przedmiocie choroby zawodowej. Z kolei brak wszechstronnej oceny orzeczeń lekarskich przez organ sanitarny zwłaszcza pod kątem narażenia zawodowego - co bezspornie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej poddano w niniejszej sprawie decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 marca 2016., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 stycznia 2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u R. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat; niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja choroby zawodowej sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.).

Za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych co do niektórych schorzeń sprecyzowano dodatkowo, że ów związek przyczynowy upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej istnieje jedynie wówczas, gdy udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w czasie istnienia narażenia zawodowego albo w okresie nie dłuższym niż wskazany w tym rozporządzeniu. W przypadku choroby zawodowej wymienionej w poz. 15.3 wykazu okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi dwa lata.

Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem choroby podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2000, I SA 2334/99, z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 664/00, z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 746/99 – nie publ., z dnia 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97, publ. ONSA 1998/4/150). Orzecznictwo przyjmuje w sposób zgodny, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby; tym samym oznacza to, iż uznanie schorzenia jako choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, że w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z roku 2002.

Co warte podkreślenia, wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do wskazanego powyżej rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, iż za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Tym samym konsekwentnie należałoby przyjąć, iż zachorowanie na chorobę, nawet w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, która nie została ujęta w obowiązującym wykazie, nie daje podstaw do wydania przez właściwego inspektora decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej.

Powyższe konstatacje nie zmieniają jednak zasadniczej kwestii, iż w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. W związku z tym to na organie prowadzącym dane postępowanie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału. Nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Co ważne, organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozumieć przez to należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych lub możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu, jak również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy oraz wiarygodności. Równocześnie organ administracji winien przeprowadzać dowody w sposób uwzględniający kanony określone w k.p.a.

W niniejszej sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie kwestionują, że u skarżącego stwierdzono schorzenie znajdujące się w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych w poz. 15.3 tj. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Sporne było natomiast to, czy skarżący pracował w warunkach narażenia zawodowego oraz czy czynniki występujące w środowisku pracy (w realiach sprawy – w wyższej uczelni technicznej) wywołały to schorzenie.

Treść § 8 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przewiduje, że podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych oraz jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (ust. 2 § 5). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania ("orzeczenie lekarskie"), na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie, we wskazanym zakresie, do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pracownika lub byłego pracownika .

Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, podjęte przez uprawnionego lekarza jednostki orzeczniczej I i II stopnia ma charakter szczególnej opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest takim orzeczeniem, co do zasady, związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia.

Związanie to nie jest jednak tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w orzeczeniach lekarskich informacji.

Orzeczenia te – jak słusznie wskazano w skardze - podlegają ocenie dowodowej w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowią środek dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma tym samym obowiązek dokonania kontroli, w toku której winien sprawdzić czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest przekonująco uzasadniona. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób jasny i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Organ nie może oprzeć swojej decyzji na opinii lekarskiej, która jest lakoniczna lub niepełna.

Odnosząc powyższe zapatrywania do niniejszej sprawy należy uznać, że orzeczenia lekarskie wydane w rozpatrywanej sprawie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Zasadnym jest w związku z tym zarzut, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzekające w rozpatrywanej sprawie w sposób nieuzasadniony uznały wydane opinie za w pełni prawidłowe i nie wymagające doprecyzowania.

W niniejszej sprawie organy administracyjne prowadząc postępowanie wyjaśniające co do warunków narażenia zawodowego nie dokonały własnej oceny narażenia zawodowego na stanowisku nauczyciela akademickiego lecz związały się oceną lekarzy orzeczników. Słusznie wskazuje skarżący, że organy dokonały błędnej interpretacji pojęcia "narażenie zawodowe", które nie zostało zdefiniowane dla celów orzeczniczych w innych przepisach prawa aniżeli w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Przyjęcie wymogu realizacji wyżej wskazanego pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo, jako dolnej granicy narażenia zawodowego – przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego – jest, co słusznie zarzucono w skardze, dowolne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Stwierdzenia zawarte w orzeczeniach lekarskich oraz w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych co do wymogu realizacji wskazanego pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo, jako dolnej granicy narażenia zawodowego są zatem gołosłowne, nie poparte wynikami rzetelnego i pełnego postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego narażenia zawodowego istniejącego w środowisku pracy skarżącego.

Należy przyznać rację skarżącemu, że pojęcie "nadmiernego wysiłku głosowego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawnych, a zatem wymaga indywidualnej, osobniczej oceny mieszczącej się w pojęciu narażenia zawodowego. Nie podważając wiedzy medycznej lekarzy orzeczników nie sposób zgodzić się z przyjętą przez nich uniwersalną tezą, że nadmierny wysiłek głosowy następuje tylko wśród tych nauczycieli akademickich, którzy używają narządu głosu przez co najmniej 18 godzin tygodniowo. Zaaprobowanie wskazanego stanowiska prowadziłby do wniosku, że nauczyciele akademiccy, których pensum jest niższe powinni być a limine wyłączeni z możliwości ubiegania się o uznanie choroby zawodowej narządu głosu, a przecież takie uprawnienie służy im z woli ustawodawcy. Specyfika pracy nauczycieli akademickich nie ogranicza się zaś (co jest powszechnie wiadome) do używania narządu głosu wyłącznie w trakcie realizacji godzin zajęć dydaktycznych w czasie tygodnia pracy (w zgodzie z przypisanym danej osobie pensum).

Należy również wskazać, że treść wydanych rozstrzygnięć nie zawiera szerszych rozważań odnośnie ustalania okresu zatrudnienia, w jakim skarżący narażony był na nadmierny wysiłek głosowy. Wskazanie za jednostkami orzeczniczymi lat 1969 – 1980 oraz 1992 – 1999 jako okresu, w którym powyższe narażenie występowało determinowane jest w ocenie organów wyłącznie odniesieniem się do realizacji pensum dydaktycznego, co – jak wskazano powyżej – jest nieprawidłowe.

Organy orzekające w sprawie w wydanych decyzjach w żaden sposób nie odniosły się też do podnoszonej przez skarżącego specyfiki pracy w szkołach wyższych, w tym zwłaszcza pracy nauczycieli akademickich w uczelniach technicznych. W toku prowadzonego postępowania skarżący wskazywał zaś konsekwentnie, że katedra, w której był zatrudniony (Katedra Silników Spalinowych i Sprężarek) posiadała laboratorium dydaktyczno – naukowe wyposażone w stanowiska badawcze, tzw. hamownie silnikowe, a także stanowiska do badania sprężarek i pomp wtryskowych charakteryzujące się wysoką hałaśliwością podczas pracy dochodzącą do 105 dBA. Skarżący wskazywał również, że przed modernizacją laboratorium, która miała miejsce dopiero na początku lat 90 – tych prowadzenie ćwiczeń laboratoryjnych dla studentów oraz komunikowanie się podczas prowadzenia badań na stanowiskach stanowiło bardzo duże obciążenie dla narządów głosu.

Oczywistym jest przy tym, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy choroby zawodowej wymaga prawidłowego postępowania co do warunków pracy i co do występowania czynników uznawanych za szkodliwe w środowisku pracy. Jest to warunek konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej, co wynika wyraźnie z przytoczonego na wstępie przepisu art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, który przewiduje, że chorobę zawodową można stwierdzić, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy,

Przedstawione powyżej argumenty uprawniają do konstatacji, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu za zasadny uznać należy nadto zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W realiach sprawy organy obydwu instancji w sposób dalece bezrefleksyjny powtórzyły sformułowania zawarte w opiniach organów medycyny pracy, mimo, iż wiążące było dla nich jedynie rozpoznanie choroby. Treść uzasadnień wydanych w sprawie decyzji determinuje ponadto uznanie, że organy w sposób zupełnie nieuprawniony uznały za wiążącą także ocenę narażenia zawodowego przeprowadzoną przez lekarzy orzeczników.

Na marginesie należy również wskazać, że w orzeczeniach lekarskich nie znajdują się szersze rozważania na temat pozazawodowej etiologii schorzenia występującego u skarżącego.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt pierwszy wyroku).

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 punkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Ponownie rozpoznając sprawę organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną argumentację z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym opinie placówek medycyny pracy winny być ocenione pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, biorąc pod uwagę, że do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy prawdopodobieństwo wpływu czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy na stan zdrowia. Organ winien mieć także na uwadze, że to organ stwierdza chorobę zawodową, a opinie placówek medycyny pracy podlegają takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.

Przy ocenie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym u skarżącego schorzeniem a narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy należy mieć również na względzie znaczną ilość lat czynnej pracy skarżącego (45) na etacie nauczyciela akademickiego jak i specyfikę wykonywania tego zawodu.