Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 387/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej: u.i.o.ś) oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), po rozpatrzeniu odwołania M.J. od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy L. - Zastępcę Wójta (organ pierwszej instancji), z 16 września 2021 r. orzekającej o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. Budowa od podstaw budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą na terenie istniejącego sektora tuczu trzody na działce nr [...] obręb [...] Gmina L., powiat i., województwo w. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:

Decyzją z dnia 16 września 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił M.J. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Inwestor) ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. Budowa od podstaw budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą na terenie istniejącego sektora tuczu trzody na działce nr [...] obręb [...], Gmina L., powiat i., województwo w. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że na przedmiotowej działce Inwestor prowadzi obecnie hodowlę zwierząt (trzodę chlewną) w dwóch tuczarniach, w których zwierzęta utrzymywane są bezściółkowo. Aktualnie obsada zwierząt wynosi [...] DJP ([...] szt.). Planowane przedsięwzięcie zakłada budowę kolejnego budynku inwentarskiego na analizowanym terenie - tuczarni o obsadzie [...] DJP ([...] szt.) o wymiarach (około 38m x 22m), w której prowadzony będzie bezściółkowy tucz trzody chlewnej na pełnym ruszcie. Po realizacji planowanego przedsięwzięcia obsada zwierząt w gospodarstwie wyniesie [...] szt. tuczników, tj. [...] DJP. W toku postępowania organ ustalił, że gospodarstwo rolne, w ramach którego planowane jest powiększenie sektora tuczu trzody, położone jest w zwartej zabudowie wsi, w części południowo-zachodniej S. Teren przedsięwzięcia od strony zachodniej sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której zlokalizowana jest Szkoła Podstawowa im. [...] w S., z przynależnymi do niej terenami rekreacyjno-sportowymi. Budynek Szkoły Podstawowej położony jest w odległości około 40,5 m od planowanego budynku inwentarskiego, natomiast tereny rekreacyjne i sportowe przynależne do szkoły znajdują się w odległości ok. 75 m. Najbliższe budynki mieszkalne znajdują się natomiast w odległości ok. -83 m, a kolejne budynki mieszkalne w odległości ok. 104-116 m. Zwiększenie hodowli zwierząt ze [...] DJP do [...] DJP zalicza planowaną hodowlę zwierząt do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze, że gospodarstwo prowadzone przez Inwestora znajduje się wśród zwartej zabudowy wsi S., w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły podstawowej, to rozważając zwiększenie hodowli trzody chlewnej - zdaniem organu - należało wziąć przede wszystkim pod uwagę oddziaływanie tego typu działalności (i jej uciążliwość) na najbliższe sąsiedztwo. Organ dodatkowo podniósł, że mieszkańcy wsi S. już w obecnej sytuacji zgłaszali do Wójta Gminy L. występowanie uciążliwości zapachowej, a niewątpliwie rozbudowa hodowli do [...] szt. tuczników pogorszy obecne, już trudne warunki. Odnosząc się do prowadzonego postępowania "uzgadniającego" (na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 u.i.o.ś.) organ wskazał, że:

Postanowieniem z 28 lipca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa od podstaw budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie istniejącego sektora tuczu trzody na działce nr [...] obręb [...] Gmina L., powiat i., województwo w.".

Postanowieniem z 28 lipca 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Gdańsku uzgodniło realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i jednocześnie określiło warunki jego realizacji.

Opinią sanitarną z 10 września 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. (dalej: PPIS) wyraził negatywną opinię w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa od podstaw budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie istniejącego sektora tuczu trzody na działce nr [...] obręb [...] Gmina L., powiat i., województwa w.".

Mając na uwadze argumenty zawarte w opinii sanitarnej i postanowieniu RDOŚ, brak uzgodnienia i aktualnie obowiązujące przepisy - organ pierwszej instancji podzielił stanowisko Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem organu pierwszej instancji na podstawie art. 80 ust. 1 u.o.i.ś. organ był zobligowany do wydania decyzji odmownej, bowiem procedura oceny oddziaływania na środowisko powinna dostarczyć informacje zajmującemu stanowisko organowi administracji publicznej, czy ingerencja inwestycji w środowisko przyrodnicze, ale także w środowisko społeczne nie będzie zbyt znacząca. Organ wyjaśnił nadto, że obszar przestrzeni publicznej jest obszarem o szczególnym znaczeniu. Służy do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia. Planowana inwestycja może stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia mieszkających tam osób. Gospodarstwo prowadzone przez Inwestora znajduje się wśród zwartej zabudowy wsi S., w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły podstawowej. Rozważając zatem zwiększenie hodowli trzody chlewnej, należało wziąć przede wszystkim pod uwagę oddziaływanie tego typu działalności (i jej uciążliwość) na najbliższe sąsiedztwo. Zmiana stanowiska w zakresie przedmiotowej inwestycji może nastąpić wyłącznie w przypadku przedstawienia rozwiązań technicznych i technologicznych dotyczących prowadzenia projektowanej działalności, eliminujących jakiekolwiek uciążliwości na najbliżej usytuowaną zabudowę mieszkaniową.

W odwołaniu od powyższej decyzji, działając przez pełnomocnika, Inwestor zaskarżył ją w całości oraz zaskarżył w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 28 lipca 2021 r., zarzucając im:

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.i.ś. i wydanie przez RDOŚ postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, z uwagi na podzielenie stanowiska mieszkańców, wyrażonego w zgłoszonych przez nich sprzeciwach, podczas gdy nie jest ono w żaden sposób poparte dowodami, a co więcej jest sprzeczne z wnioskami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czyli dokumencie przedstawiającym szczegółową analizę tej kwestii, który jednoznacznie wskazuje, iż realizacja inwestycji nie spowoduje wzrostu stężeń zanieczyszczeń emitowanych do powietrza wyższych niż dopuszczalne normy oraz nie wpłynie negatywnie na jakość życia mieszkańców;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji przez organ pierwszej instancji - decyzji odmownej, podczas gdy organy administracyjne winny wydawać orzeczenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności na dokumentach, które zawierają specjalistyczne analizy, a nie mogą podejmować decyzji w sposób arbitralny, kierując się subiektywnym przekonaniem, niepopartym żadnymi dowodami;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postaci raportu i nieuwzględnienie wniosków tam zawartych w momencie wydania orzeczenia, a jednocześnie ustalenie stanu faktycznego na podstawie subiektywnej oceny;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 10 k.p.a. i uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zarówno w postanowieniu jak i zaskarżonej decyzji znajduje się informacja, że Inwestor może poszukiwać innego wariantu dla planowanej hodowli zwierząt, który będzie akceptowalny społecznie i spełniał wszystkie wymagania w zakresie ochrony środowiska podczas gdy niniejsza kwestia nie została w żaden sposób zweryfikowana przez organy administracyjne i Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do niej;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie i powołanie się przez organy administracyjne na zasadę zapobiegania i przezorności, podczas gdy brak jest przesłanek do uznania, iż inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko i społeczeństwo, albowiem szczegółowy i obszerny raport dostarczył przeciwnych wniosków, a te wysnute przez organy administracyjne nie są poparte żadnymi dowodami.

Z uwagi na powyższe Skarżący zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.i.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19 i 22 ustawy (tu: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I.). W sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wydał negatywną opinię sanitarną (z 18 sierpnia 2021 r.) w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w postanowieniu z dnia 28 lipca 2021 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. Kolegium podniosło, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Literalne brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. nie pozostawia wątpliwości, iż zawarty w nim wymóg "uzgodnienia" - czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. W przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.i.ś.), zatem odmowa ustalenia w drodze decyzji przez organ pierwszej instancji środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia była uzasadniona. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.i.ś. ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną z uwagi "na podzielenie stanowiska mieszkańców, wyrażonego w zgłoszonych przez nich sprzeciwach" Kolegium wskazało, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na sprzeciw mieszkańców wsi S. na budowę planowanego przedsięwzięcia, tym niemniej odmowę wydania pozytywnej decyzji organ oparł na negatywnej opinii sanitarnej i braku uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Dalej Kolegium wskazało, że jakkolwiek zgadza się ze stanowiskiem autora Raportu o Oddziaływaniu na środowisko planowego przedsięwzięcia, że aktualnie w krajowym prawie nie ma obowiązujących unormowań, które odnosiły by się do substancji złowonnych, tym niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom (E. Jachnik, Prawne aspekty ochrony zapachowej jakości powietrza, Przegląd Prawa Rolnego 2017, nr 1, s. 154). W społecznościach narażonych na emisje odorów skutki zdrowotne ich wpływu mogą nie być od razu widoczne, ale przy długotrwałym oddziaływaniu może dochodzić do stanów chorobowych lub ułomności fizycznych bądź psychicznych. Ponadto, długotrwałe narażenie na emanacje związków zapachowych może wywoływać niepożądane reakcje emocjonalne, począwszy od takich stanów, jak: niepokój, uczucie dyskomfortu, depresje, po takie objawy fizyczne, jak: podrażnienia, bóle głowy, problemy układu oddechowego, nudności, wymioty. Narażenie na oddziaływanie odorów może również prowadzić do psychicznego napięcia i wywoływać takie objawy, jak: bezsenność, brak apetytu i irracjonalne zachowanie. Dlatego też kluczową dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że Gospodarstwo Rolne, w ramach którego planowane jest powiększenie sektora tuczu trzody położone jest w zwartej zabudowie wsi, w części południowo-zachodniej S. Teren przedsięwzięcia od strony zachodniej sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której zlokalizowana jest Szkoła Podstawowa im. [...] w S., z przynależnymi do niej terenami rekreacyjno- sportowymi. Budynek szkoły położony jest w odległości ok. 40,5 m od planowanego budynku inwentarskiego, natomiast tereny rekreacyjne i sportowe przynależne do szkoły znajdują się w odległości ok. 75 m. Najbliższe budynki mieszkalne znajdują się natomiast w odległości ok. 72-83 m, a kolejne budynki mieszkalne w odległości ok. 104-116 m. Stąd też, mając na uwadze fakt, że ludzie przebywający w tak bliskiej odległości od planowanej hodowli, będą w sposób ciągły narażeni na uciążliwości odorowe, których wpływ na człowieka nie został do końca rozpoznany - organy zobowiązane są do zastosowania zasady przezorności i w konsekwencji odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik Skarżącego zarzucił jej naruszenie:

- art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.i.ś. poprzez wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji wydania przez organ drugiej instancji decyzji odmownej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, z uwagi na podzielenie stanowiska mieszkańców wyrażonych w zgłoszonych przez nich sprzeciwach, które w dalszym ciągu niedostatecznie udowadniają fakt, aby realizacja inwestycji spowodowała emitowanie zanieczyszczeń powietrza o normach wyższych niż dopuszczalne oraz niedostatecznie uzasadniono fakt, aby inwestycja w sposób jednoznaczny wpływała negatywnie na jakość życia mieszkańców;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji wydanie przez organ drugiej instancji decyzji odmownej, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej winny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego zawierającego raport i niedostateczne uwzględnienie zawartych w nim wniosków, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do zebrania dowodów w sposób wyczerpujący, poparty rzetelnymi oraz specjalistycznymi analizami stanu faktycznego;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zajęcia przez skarżącego kompleksowego stanowiska, pozostawiając jednocześnie niewyjaśnione kwestie, w sytuacji gdy organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić uczestnikom postępowania czynny udział na każdym etapie postępowania oraz dążyć do wyjaśnienia wszelkich niezbędnych kwestii w sprawie;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.) poprzez jego niepoprawne zastosowanie przy jednocześnie błędnym powołaniu się na zasadę zapobiegania i zasadę przezorności, podczas gdy w dotychczasowym etapie postępowania nie potwierdzono w sposób jednoznaczny, aby inwestycja mogła negatywnie oddziaływać na środowisko i mieszkańców.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w postępowaniu ujawniono stanowiska mieszkańców, które zostały wyrażone w zgłoszonych przez nich sprzeciwach, jednakże stanowiska te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Ponadto, wyciągnięte wnioski ze stanowiska mieszkańców oraz organu administracji są sprzeczne z informacjami ujawnionymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w sposób szczegółowy analizuje daną kwestię. Wskazuje on bowiem, że inwestycja nie spowoduje bezpośredniego wzrostu stężeń zanieczyszczeń emitowanych w powietrzu, co skutkuje tym, iż w żadnym stopniu nie wpłynie to na jakoś życia mieszkańców. Zasada zaufania do władzy publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a. została naruszona w toku postępowania, z uwagi na fakt niedostatecznego udowodnienia, aby planowana inwestycja miała w jakikolwiek sposób wpływać na pogorszenie się stanu życia mieszkańców. Prezentowane przez organ administracji publicznej stanowisko przeczy zasadzie zaufania, gdyż mieszkańcy wyrażają zaufanie do organu, którego stanowisko nie zostało poparte żadnymi rzetelnymi dowodami. Ponadto, organ powołuje się na uciążliwość w postaci nieprzyjemnego zapachu spowodowanego istniejącą już hodowlą na działce nr [...], podczas gdy substancje zapachowe nie zostały unormowane w aktualnie obowiązujących przepisach prawa, stąd nie mogą być badane. Organ powołując się na zasadę zapobieżenia i przezorności wskazał, że zapach mógłby wpłynąć na standard życia mieszkańców, mimo że nie może to stanowić podstawy twierdzeń organu, ponieważ emitowane z hodowli substancje zapachowe nie są mierzalne i nie mają ustanowionych poziomów dopuszczalnych w powietrzu. Nie można zatem powoływać się na fakt, którego nie można udowodnić. W toku postępowania rażąco naruszona została również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. bowiem skarżący nie miał sposobności korzystać z zagwarantowanego mu prawa. Został on pozbawiony możliwości pełnego ustosunkowania się co do dowodów i materiałów. Zawarcie informacji o fakcie, iż możliwe jest znalezienie innego miejsca do dokonania planowanej inwestycji nie została przez organy zweryfikowana, co za tym idzie Skarżący nie miał możliwości się do niej odnieść. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w powołanych wyżej przepisach.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a skarżący w powyższym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w całości decyzję organu pierwszej instancji orzekającej o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. Budowa od podstaw budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą na terenie istniejącego sektora tuczu trzody na działce nr [...] obręb [...] Gmina L., powiat i., województwo w.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.o.i.ś. Stosownie do art. 71 ust. 1 tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Według ust. 2 tego artykułu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W zakresie przepisów określających rodzaje przedsięwzięć oddziaływujących na środowisko - w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone.

Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W świetle natomiast art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji określa zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.

Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadku: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.); odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.; braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.); gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.i.o.ś.); jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.).

W ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ustala się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa wyżej, dostępność do złóż kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu (art. 62 u.i.o.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji, jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska – wójt, burmistrz (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku; nie dotyczy to uzgodnień i opinii dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (art. 77 ust. 2 u.i.o.ś.).

Tak więc przed wydaniem decyzji, organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem wyspecjalizowanym: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.), a w razie potrzeby także z innymi organami. Organy te, z racji swoich kompetencji, są w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, w oparciu o dane faktyczne wskazane w raporcie. Należy jednak zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a., obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach musi samodzielnie ocenić, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Wrocław 2009, s. 179). Poprzednia ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), zrezygnowała z wcześniej obowiązującego wymogu wykonywania oceny oddziaływania na środowisko przez biegłych, i aktualnie nie ma żadnych ograniczeń podmiotowych, kto może wykonywać raport. Jednakże w praktyce dokumenty takie przygotowywane są przez osoby posiadające stosowne wykształcenie. Raport opracowywany jest na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, ale oceniany przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko. Aktualność zachowują zatem poglądy ukształtowane w orzecznictwie pod rządami poprzednio normującego to zagadnienie art. 52 Prawa ochrony środowiska, iż raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym, będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora.

W art. 66 u.i.o.ś. określono elementy, które powinien zawierać raport oddziaływania na środowisko. W myśl art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis jego analizowanych wariantów. Przywoływany przepis wymienia trzy, to jest wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W doktrynie podnosi się, że nie można wykluczyć w praktyce sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska; wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty (op. cit. K. Gruszecki, s. 181), o ile – zdaniem Sądu - w danej sytuacji możliwe będzie opracowanie "racjonalnego wariantu alternatywnego". Należy przypomnieć, że raport sporządzany jest na zlecenia inwestora, który przyjmuje określone założenia dla planowanego przedsięwzięcia (z reguły najbardziej korzystne z jego punktu widzenia) i niejednokrotnie już podjął działania, umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia, np. nabywając konkretne nieruchomości. Powyższe wprost ogranicza wariantowość lokalizacji inwestycji, co oczywiście nie przesądza tego, że organ musi zaakceptować zaproponowany wariant (art. 7 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przepis art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tej materii już wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym.

Należy podkreślić, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 - LEX nr 340121, wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 625/10 – Lex nr 754651, w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 742/07 – Lex nr 489196).

Zdaniem Sądu literalne brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zawarty w nim wymóg "uzgodnienia" – czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wymóg nie dotyczy natomiast decyzji negatywnej. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., str. 229 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., II SA/Po 411/2010, tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 22 września 2015 r. o sygn. II SA/Bd 23/15, publ. LEX nr 1852013 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Po 717/13, publ. LEX nr 1437715)

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd wskazując przy tym, iż wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/10 oraz w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Po 1214/13, publ. LEX nr 1435772). Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia z RDOŚ lub innego organu uzgadniającego nie może wydać decyzji pozytywnej. Nie może też w zasadzie wydać decyzji negatywnej jeżeli organy uzgodnieniowe uzgodniły pozytywnie planowane zamierzenie. Wprawdzie dopuszcza się możliwość, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną, jednak musi to szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd potwierdza zasadność stanowiska Kolegium, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Brak zatem pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej. Uwzględnienie odwołania może jednak nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem organ II instancji wnikliwie przeanalizował postanowienie RDOŚ i zasadnie uznał, że takie naruszenia prawa nie występują.

W rozważanym aspekcie z pola widzenia nie może umykać, że u podstaw zaskarżonej decyzji legło negatywne stanowisko organu uzgadniającego (RDOŚ) na temat przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie ulega przy tym wątpliwości, że raport jest podstawowym dowodem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, który powinien być kompletny, rzetelny i spójny. Mimo, iż raport jest dokumentem prywatnym, sporządzanym na zlecenie inwestora, to niewątpliwie powinien zostać poddany starannej ocenie organów orzekających zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na to zawiera on w zdecydowanej mierze informacje wymagające wiedzy specjalistycznej, jego merytoryczną ocenę przeprowadzają organy wyspecjalizowane, głównie RDOŚ, dając wyraz tej ocenie, właśnie w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu, kontroluje natomiast ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 u.o.o.ś. (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 988/17, CBOSA).

Zauważyć zatem należy, że w postanowieniu z 28 lipca 2021 r. RDOŚ wskazał m.in., że mając na uwadze, że gospodarstwo prowadzone przez Inwestora znajduje się wśród zwartej zabudowy wsi S., w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły, to rozważając zwiększenie hodowli trzody chlewnej należało wziąć przede wszystkim pod uwagę oddziaływanie tego typu działalności (i jej uciążliwość) na najbliższe sąsiedztwo. Jak wskazał RDOŚ jest bowiem powszechnie wiadomym, że tego typu działalność jest źródłem emisji związków złowonnych do powietrza. Odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Jest to bowiem mieszanina związków chemicznych, które mogą powodować podrażnienia błon śluzowych oczu, nosa i gardła, duszności, ból głowy, nudności, a w znacznym stężeniu zatrucia organizmu człowieka. RDOŚ wskazał, że wciąż do końca nie wyjaśniono mechanizmu oddziaływania odorów na zdrowie człowieka, zwłaszcza długotrwałego oddziaływania. Należy zatem mieć to na uwadze, przy lokalizowaniu hodowli zwierząt, aby nie narażać ludzi na negatywne oddziaływania tego typu działalności. Szczególnie, że zgodnie z Kodeksem Przeciwdziałania Uciążliwości Zapachowej z 2016 r., opublikowanym przez Ministerstwo Środowiska, jedną z metod zapobiegania i zmniejszania emisji odorów jest odpowiednie planowanie przestrzenne, czyli m.in. przemyślane sytuowanie obiektów z dala od zabudowań mieszkalnych. RDOŚ argumentował, że w raporcie oddziaływania na środowisko Inwestor wskazał, że ze względu na powiększenie istniejącej hodowli nie analizowano innej lokalizacji przedsięwzięcia poza działką nr [...], obręb S., gm. L. W przypadku hodowli zwierząt niewątpliwie analiza wariantu lokalizacyjnego jest najlepszym sposobem uniknięcia negatywnego oddziaływania. Zamiar prowadzenia hodowli zwierząt o skali, kwalifikującej hodowlę do sektora tuczu przemysłowego i przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bez wątpienia obliguje do tego, aby zlokalizować taką działalność w bezpiecznej odległości od siedzib ludzkich. Przy poszukiwaniu odpowiedniego miejsca do prowadzenia hodowli zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie należy się kierować wyłącznie własnym interesem, ale wziąć przede wszystkim pod uwagę możliwe oddziaływanie tego typu przedsięwzięcia na ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. RDOŚ wyjaśnił, że Inwestor dysponuje [...] ha własnych gruntów oraz [...] ha dzierżawi. Położone są w obrębach: [...] - w promieniu ok. 5 km od miejsca prowadzonej obecnie hodowli. W związku z tym być może Inwestor ma możliwość prowadzenia hodowli zwierząt w innej lokalizacji, co w pierwszej kolejności rozważyć powinien przy planowaniu zwiększenia hodowli zwierząt. RDOŚ wskazał również, że niektóre rozwiązania wskazane w raporcie, które planuje się stosować na etapie użytkowania chlewni mogą przyczynić się do minimalizowania uciążliwości planowanej hodowli zwierząt na środowisko, np. stosowanie żywienia fazowego, czy też czyszczenie i dezynfekcja pomieszczeń przed wstawieniem trzody chlewnej, co ograniczać będzie powierzchnie zanieczyszczone odchodami, z których uwalniany jest amoniak. Niewątpliwie zastosowanie takich działań ograniczy oddziaływanie w stosunku do sytuacji, gdyby takich działań w ogóle nie podjęto, jednakże Inwestor nie zaproponował żadnych dodatkowych metod ograniczania oddziaływania odorowego (np. bariery antyodorowe) poza tymi, które są powszechnie stosowane na fermach każdej wielkości. Ponadto, RDOŚ podniósł, że w trakcie procedowania jest projekt ustawy o minimalnej odległości dla planowanego przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej, który ma na celu wskazanie minimalnej odległości, którą będzie trzeba zachować w przypadku realizacji przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej, m.in. względem budynków mieszkalnych, czy też budynków użyteczności publicznej. Jednocześnie RDOŚ wyjaśnił, że powyższe można potraktować jedynie jako pomocniczą wskazówkę co do lokalizacji obiektów inwentarskich. W chwili obecnej brak jest bowiem przepisów prawnych określających wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, przez co oddziaływanie hodowli zwierząt ocenia się na podstawie rozprzestrzenienia się w powietrzu zanieczyszczeń, dla których określone zostały wartości odniesienia lub dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu (amoniak, siarkowodór), zgodnie z referencyjną metodyką modelowania poziomów substancji w powietrzu, określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87). Co prawda kwestie odorowe nie są prawnie uregulowane, to jednak zgodnie z art. 3 ust. 2 u.o.i.ś. organ analizując wpływ inwestycji na środowisko, zobowiązany jest do przeanalizowania jej oddziaływania na zdrowie ludzi. Również w art. 62 cyt. ustawy wskazano, że w ramach oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Przywołany art. 62 nie odwołuje się do obowiązujących, dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia. Mając na uwadze, że planowaną hodowlę zlokalizowano w bliskiej odległości od Szkoły Podstawowej oraz budynków mieszkalnych, RDOŚ uznał, że pomimo stosowania rozwiązań zaproponowanych przez Inwestora warunki życia ludzi we wsi S. i tak ulegną znacznemu pogorszeniu. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że ludzie przebywający w tak bliskiej odległości od planowanej hodowli, będą w sposób ciągły narażeni na uciążliwości odorowe, których wpływ na człowieka nie został do końca rozpoznany, RDOŚ zobligowany był do zastosowania zasady przezorności, zgodnie z którą powinien przewidzieć wszelkie następstwa i skutki ingerencji w środowisko już na wczesnym etapie planowania inwestycji.

Natomiast PPIS wydał negatywną opinię sanitarną z dnia 18 sierpnia 2021 r. w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. PPIS wydał opinię negatywną stosując zasadę przezorności w związku z planowanym usytuowaniem przedsięwzięcia w bliskim sąsiedztwie szkoły i budynków mieszkalnych. Wyjaśniono, że substancje wiodące emitowane z hodowli (amoniak, siarkowodór) nie mają ustanowionych poziomów dopuszczalnych w powietrzu. Jednak z obserwacji podobnych inwestycji w zakresie emisji substancji oborowych wynika, że w przypadku niekorzystnych warunków klimatycznych odległości od zlokalizowanego przedsięwzięcia nie zapewniają standardów ochronnych środowiska. Ponadto w opinii organu prognozowane wartości emisji zanieczyszczeń mogą być wyższe. W przedłożonym raporcie symulacje komputerowe wykazują, że emitowane z planowanego przedsięwzięcia uciążliwości nie będą przekraczały dopuszczalnych wartości tym samym nie będą uciążliwe dla otoczenia. Jednak przy uwzględnieniu zmieniających się uwarunkowań klimatycznych (temperatura, wiatr, wilgotność powietrza), istnieje duże prawdopodobieństwo, że nie będzie możliwości zachowania standardów w zakresie emisji substancji oborowych. Projektowana działalność będzie źródłem emisji związków złowonnych do powietrza. Odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Jak wynika z naukowych badań jest to mieszanina związków chemicznych, które powodują podrażnienie błon śluzowych oczu, nosa i gardła, duszności, bóle głowy, nudności a w znacznym stopniu zatrucie organizmu człowieka. Organ wskazał, że istotnym argumentem przemawiającym za wydaniem negatywnej opinii w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych, jest eksploatacja przedmiotowej instalacji w bliskim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkaniowej wiejskiej tym bardziej obiektów szkolnych (budynek szkoły, boisko). W ocenie PPIS proponowane rozwiązanie w zakresie lokalizacji projektowanej instalacji nie zminimalizują omawianych wyżej uciążliwości. Przy niekorzystnych bowiem warunkach atmosferycznych proponowane rozwiązania mogą okazać się niewystarczające. PPIS wskazał nadto, że w raporcie nie analizowano innej lokalizacji przedsięwzięcia poza działką nr [...]. Organ wskazywał Inwestorowi oraz autorowi raportu możliwość rozpatrzenia wariantu, który uwzględniałby pełną ochronę zabudowy mieszkaniowej i obiektów szkolnych przed uciążliwościami. Nadto wskazał, że zmiana jego stanowiska w zakresie przedmiotowej inwestycji może nastąpić wyłącznie w przypadku przedstawienia rozwiązań lokalizacyjnych (inny wariant lokalizacji), technicznych i technologicznych dotyczących prowadzenia projektowanej działalności, eliminujących jakiekolwiek uciążliwości na najbliżej usytuowaną zabudowę mieszkaniową oraz obiektów związanych z oświatą.

Mając na uwadze powyższe stanowisko organów, uwzględniając jednocześnie okoliczność, że w raporcie rozpatrywany był wyłącznie jeden konkretny wariant lokalizacyjny, Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 P.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje jako system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności, która mogłaby negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w instytucji prawnej ocen oddziaływania na środowisko łączy się bezpośrednio z zasadą przezorności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 P.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., (sygn. akt II OSK 1097/17, CBOSA) według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, dowiedziona i wykazana, z uwagi np. na brak norm dotyczących oddziaływań odorowych. Zasada ta przewiduje bezwzględny obowiązek zapobiegania wszelkim potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniami odorów na zdrowie i życie ludzi poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne, które muszą być oczywiście znane organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz organowi uzgadniającemu.

Organ ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w ramach którego elementem istotnym jest oddziaływanie odorów nie może dysponować ograniczoną wiedzą na temat oddziaływania tych odorów z powodu, braku odpowiednich norm chroniących życie i zdrowie ludzi przed oddziaływaniami odorów. Konstatując, brak pełnej wiedzy na temat wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływań odorów na życie i zdrowie ludzi, nakłada obowiązek na organy zapobiegania potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniami odorów na zdrowie i życie ludzi, poniżej poziomu, od którego należy liczyć się z prawdopodobieństwem wystąpienia ich negatywnego odziaływania. Organ zatem, prawidłowo w ocenie Sądu przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy (bliska odległość do zabudowań mieszkalnych i szkoły, brak wskazania dodatkowych metod ograniczania oddziaływania odorowego) wykluczają one realizację przedsięwzięcia w obecnym kształcie.

Tylko tytułem uzupełnienia warto w tym miejscu odwołać się do przygotowanego w 2016 r. na zlecenie Ministra Środowiska przez zespół pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka specjalistycznego opracowaniu pt. Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej (https://www.gov.pl/web/srodowisko/uciazliwosc-zapachowa), gdzie stwierdza, że istnieją niebudzące wątpliwości dowody pośrednie na to, że odory m.in. obniżają komfort życia; wywołują nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracją, utrata łaknienia, trudności z zasypianiem i szereg innych niekorzystnych objawów; ich niekorzystne działanie jest zbliżone do działania hałasu. Stwierdzenie nadmierności tego wpływu, ocenianego przez pryzmat fundamentalnych dla prawa ochrony środowiska zasad prewencji oraz przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), uzasadniać może odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia (por. np. wyroki NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2874/19; z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 oraz z 12 lutego 2018 r., II OSK 1157/17 – CBOSA).

Kończąc ten watek trzeba wskazać, że przy ocenie nadmierności oddziaływań odporowych nie można pomijać, że emisja odorów może w pewnych sytuacjach prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, czyli wartości chronionych m.in. na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W szczególności w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się, że wspominany przepis Konwencji obejmuje poszanowanie jakości życia prywatnego oraz możliwość korzystania w spokoju z walorów własnego domu. Prawa te mogą być naruszone również w sposób niematerialny, np. na skutek hałasu, emisji szkodliwych substancji, nieprzyjemnych zapachów oraz innych ingerencji (zob. np. wyroki: z 8 lipca 2003 r. w sprawie Hatton i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 36022/97, § 96 oraz z 3 maja 2011 r. w sprawie Apanasiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 6854/07, § 93; zob. np. H. Machińska, Europejska Konwencja Praw Człowieka jako instrument ochrony praw jednostki w związku z zanieczyszczeniem środowiska, "Europejski Przegląd Sądowy" 2014, nr 1, s. 63). Na gruncie orzecznictwa ETPCz przyjąć należy, w świetle Konwencji władze publiczne w zakresie ochrony środowiska nie tylko muszą powstrzymywać się od arbitralnej ingerencji w prawa jednostek, lecz także powinny podjąć aktywne kroki w celu zapewnienia tych praw. Obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych, a więc nie tylko na organach administracji publicznej (władza wykonawcza), lecz także na organach władzy sądowniczej, w tym na sądach administracyjnych (zob. R. Hauser, Konflikt środowiskowy przed organami i sądami administracyjnymi w kontekście art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Europejski Przegląd Sądowy" 2014, nr 1, s. 28).

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na "podzielenie stanowiska mieszkańców, wyrażonego w zgłoszonych przez nich sprzeciwach" zauważyć należy, że sam sprzeciw mieszkańców gminy nie może samoistnie stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie może być zatem rozumiane jako swoiste referendum nad dopuszczalnością proponowanej inwestycji. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. o sygn. II SA/Bd 429/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r. o sygn. II SA/Sz 1208/13 - CBOSA). Sam sprzeciw lokalnej społeczności nie stanowi normatywnej podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję środowiskową ma oczywiście obowiązek zapewnić udział społeczności lokalnej w postępowaniu, może ona składać uwagi i wnioski, a w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę właściwy organ musi wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji środowiskowej (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 lutego 2020 r. o sygn. II SA/Go 864/19, CBOSA). W niniejszej sprawie przesłanką, na której organy oparły swoje decyzje nie było stanowisko mieszkańców, a brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, uwzględniło wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, nie naruszając przy tym przepisów k.p.a., a w szczególności art. 10 k.p.a (co potwierdza materiał dowodowy), ani też przepisów szczególnych, w tym przede wszystkim u.i.o.ś. oraz art. P.o.ś., w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.