Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 94/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 11 lipca 2016 r. nr XXVI/266/16 w sprawie uchwalenia regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy Rawicz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4, § 24, § 25, § 32 ust. 1, § 33, § 34


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy Rawicz (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 11 lipca 2016 r. uchwałę nr XXVI/266/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rawicz (Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2016 r. poz. 4709, zwanej dalej "uchwałą").

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] prokurator Prokuratury Rejonowej w R. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądając stwierdzenia nieważności uchwały, w zakresie § 4, § 24, § 25, § 32 ust. 1, § 33 oraz § 34. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zmianami, w dacie uchwalenia Regulaminu: t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zmianami, zwanej dalej "u.c.p.g.") będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez wskazanie w § 4 uchwały sposobu, w jaki ma być oczyszczona ze śniegu i lodu nieruchomość, jak również wskazanie w tym zakresie miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń, a ponadto czasu usunięcia piasku użytego do usunięcia lub ograniczenia śliskości chodnika, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej;

2) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez wprowadzenie w § 24 i § 25 uchwały obowiązków dla właścicieli psów wyposażania psa w smycz, a psa razy uznanej za agresywną w smycz i kaganiec, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej;

3) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez nałożenie w § 32 ust. 1 oraz § 33 uchwały obowiązku przeprowadzenia deratyzacji wobec właścicieli nieruchomości na całym obszarze gminy Rawicz, co stanowi regulację nieuprawnioną albowiem niewątpliwie wykraczającą poza zakres regulacji ustawowej;

4) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. będące przekroczeniem delegacji

ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez szczegółowe określenie w § 34 uchwały zasad, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych, co stanowi regulację nieuprawnioną albowiem niewątpliwie wykraczającą poza zakres regulacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy R. nie uznał zasadności zarzutów podniesionych w skardze oraz wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową, tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca wskazuje wprost, iż inkryminowany Regulamin jest aktem prawa miejscowego: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej »regulaminem«; regulamin jest aktem prawa miejscowego."

Rozpoznając skargę na akt prawny organu gminy – w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego Rady, należy stwierdzić, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."), że akt prawny, który jest niezgodny z prawem jest nieważny. W myśl zacytowanego przepisu, pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

W związku uprawnieniami nadzorczymi Wojewody W. nad jednostkami samorządu terytorialnego, po wpłynięciu zaskarżonej uchwały, Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr KN.I.4131.1.302.2016.6 orzekł o nieważności uchwały w zakresie: § 23, § 27 oraz § 31 w zakresie słów "oraz gołębie", a także § 31 ust. 2 w części dotyczącej słów "oraz gołębi" ze względu na istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała została także dwukrotnie znowelizowana: uchwałą nr XXVII/284/16 z dnia 7 września 2016 r., na mocy której wprowadzono zmianę polegającą na tym, ze w § 33 wyrażenie "§ 33 ust. 1" zastąpiono wyrażeniem "§ 32 ust. 1". Druga nowelizacja nastąpiła uchwałą nr XXIX/266/16 z dnia 26 października 2016 r., na mocy której uchylono § 3.

Pomimo faktu, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje w dniu wyrokowania, niniejsze postępowanie przed tut. Sądem nie jest bezprzedmiotowe. "Należy zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 780/12, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przedmiotowa uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie § 4 pkt 14 uchwały nr XXXIV/1/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu Leszczyńskiego" z dnia 30 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu Leszczyńskiego" w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2020 r. poz. 4446).

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i we wnioskowanym zakresie Sąd stwierdził nieważność Regulaminu. Sąd podjął rozstrzygnięcie według następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, której załącznik w postaci Regulaminu jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Druga z powołanych jednostek redakcyjnych stanowi:

"Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc

gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 4 uchwały sposobu, w jaki ma być oczyszczona ze śniegu i lodu nieruchomość, jak również wskazanie w tym zakresie miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń, a ponadto czasu usunięcia piasku użytego do usunięcia lub ograniczenia śliskości chodnika, Sąd stwierdza zasadność zarzutu. Podstawą do uregulowania przez Radę sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego jest przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Ustanowienie obowiązków zgodnie z brzmieniem wyrażonym w § 4 uchwały stanowi ingerencję w materię uregulowaną już przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., który stanowi: Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że ustawodawca polecając lokalnemu prawodawcy uregulowanie sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednocześnie regulując obowiązek uprzątnięcia tych zanieczyszczeń z chodnika, wyłączył przedmiot regulacji określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z kompetencji przekazanych do uregulowania przez lokalnego prawodawcę na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przede wszystkim wskazuje na to rozróżnienie pomiędzy miejscem, w którym uprzątanie ma następować. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. reguluje samodzielnie obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników, określając jednocześnie precyzyjnie co należy przez "chodnik" rozumieć. Z kolei lokalnemu prawodawcy powierza się uregulowanie zasad uprzątania tych samych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma kompetencji do tego, aby powtórnie, a tym bardziej odmiennie regulować tę materię w akcie normatywnym niższego rzędu (akt prawa miejscowego).

Uwagę Sądu zwraca także przeniesienie omawianego obowiązku na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych na szerokości 1,5 m ciągu przylegającego do danej nieruchomości. Zakwestionowana również w tym zakresie część tego przepisu nie może ostać się w obrocie prawnym, ponieważ przez powołaną regulację dochodzi do wykroczenia poza obszar przewidziany przez ustawodawcę – w drogę definiowanej w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zmianami, zwanej dalej "u.d.p."). Skoro lokalny prawodawca przewiduje obowiązek uprzątania ciągów pieszo-jezdnych, które stanowią element drogi, należy podkreślić, że Rada wykroczyła poza wyznaczone w delegacji ustawowej ramy swojej kompetencji. Ustawodawca określa bowiem obowiązek uregulowania przez lokalnego prawodawcę sposobu, w jaki zanieczyszczenia będą uprzątane z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Powołując przytoczone powyżej uwagi, jedyny obowiązek spoczywający na właścicielach nieruchomości dotyczy przylegających do chodników wzdłuż tych nieruchomości, został określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika jasno, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymywania w czystości chodnik, który definiuje się jako wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Subsydiarnie można posiłkować się definicją chodnika z art. 4 pkt 6 u.d.p. – chodnik to część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W przypadku definicji legalnych, wolą ustawodawcy jest, aby interpretator w procesie wykładni prawa przyjmował ściśle znaczenie nadane danemu pojęciu prawnemu (koncepcja statycznej teorii wykładni prawa). Jeżeli więc ustawodawca nakazuje utrzymywać w czystości chodnik, to nie może być uznany za chodnik pieszo-jezdnia, po której poruszają się także pojazdy. To wyklucza możliwość rozszerzenia przedmiotu regulacji, stąd § 4 podlega stwierdzeniu nieważności.

Ponadto, przepis będący podstawą prawną w zakresie unormowania postępowania w przedmiocie usuwania zanieczyszczeń nie przewiduje sposobów w jaki ten obowiązek ma być spełniony. Uregulowanie w treści uchwały sposobów usunięcia zanieczyszczeń jest, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącym rozwiązaniem, szczególnie, że ustawodawca nie określił w delegacji ustawowej, że Rada ma o tym przesądzić.

W świetle reguł wykładni językowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., zasadny jest wniosek, że obowiązek uprzątania zanieczyszczeń, o których mowa w powołanym przepisie jest stały i należy go realizować ilekroć zajdą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę obowiązku "niezwłocznego uprzątania" wprowadza poczucie występowania odmiennego momentu, w którym przedmiotowy obowiązek należy spełnić. Wprowadzenie w § 4 zd. 2 uchwały słowa "niezwłocznie" jest w ocenie Sądu zbędne, gdyż może to powodować rozbieżności w ocenie wystąpienia momentu, od którego należy wykonywać nałożony obowiązek (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/19, CBOSA).

Naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zostało zasygnalizowane w treści skargi w odniesieniu do § 24 oraz § 25 uchwały. Pierwszy z tych przepisów lokalnych stanowi: "Na terenie użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie w przypadku, gdy pies znajduje się w odległości co najmniej 100 m od terenów zabudowanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a osoba prowadząca go ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem." Inkryminowany przepis nie może się ostać. Lokalny prawodawca wprowadza daleko idącą nieostrość poprzez sformułowanie "tereny zabudowane". To bowiem w odległości 100 m od terenów zabudowanych zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone w świetle zakwestionowanej regulacji. Lokalny prawodawca nie określił jak należy rozumieć tereny zabudowane, szczególnie, że w aktach prawa powszechnie obowiązującego nie ma definicji legalnej "terenów zabudowanych". Użycie pojęcia nieostrego, szczególnie w akcie wykonawczym, jakim jest akt prawa miejscowego, a także w związku z tym, że jego nieostrość ma być wyznacznikiem, od którego w odległości 100 m dopuszcza się zwolnienie psa ze smyczy, oznacza daleko idące trudności w zakresie prawidłowego zrekonstruowania normy prawnej przez adresata.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Z.T.P., szczególnie w § 6, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Kolejny zarzut naruszenia prawa dotyczy § 25 uchwały, który stanowi: "Psy ras uznawanych za agresywne w rozumieniu odrębnych przepisów oraz ich mieszańce mogą być wyprowadzane wyłącznie przez osoby pełnoletnie – na smyczy i w założonym kagańcu." Nieuzasadnione jest wprowadzenie zastrzeżenia, że jedynie osoba pełnoletnia może wyprowadzać psa rasy agresywnej lub jego mieszańca, ponieważ jak wynika z ratio legis lokalnego prawodawcy, tylko osoba pełnoletnia jest w stanie zapanować nad takim psem. Jednocześnie, nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, które nie osiągnęły pełnoletności, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo kryterium, lecz schorowana czy niedołężna. Wprowadzenie tego kryterium może być rozstrzygnięciem nieadekwatnym, z tego względu zastrzeżenie nie może być uznane za uzasadnione.

Ponadto, uwagi wymaga nałożony obowiązek wyprowadzania psów ras uznanych za agresywne lub ich mieszańce zabezpieczonych w smycz i kaganiec. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wprowadzenie takich wymagań stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, w świetle której winna być przestrzegana zasada humanitarnego traktowania zwierząt z uwagi choćby na ich stan zdrowia czy też wiek (zob. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA).

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 32 ust. 1 i § 33 Regulaminu obowiązkowej deratyzacji na terenie całej gminy, należy uznać za uzasadniony. Za dotknięte nieważnością należało uznać te przepisy, gdyż Sąd stoi na stanowisku, iż ww. unormowanie nie wyczerpuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak bowiem zasadnie wskazał tut. Sąd, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, CBOSA). W zaskarżonym Regulaminie Rada w sposób niewystarczający wywiązała się z powyższego obowiązku, co – w ocenie Sądu – uzasadniało stwierdzenie nieważności § 33 i powiązanego § 32 ust. 1 (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Ostatnim z zakwestionowanych przepisów jest § 34 uchwały, którego treść godzi w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z § 34 uchwały: "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale."

Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy względem przepisów ustawowych mających na celu zapewnienie czystości i porządku w gminach. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego muszą być precyzyjne i skonkretyzowane, bowiem w konstytucyjnym porządku aktów prawa powszechnie obowiązującego nie da się wyróżnić aktów normatywnych o większym stopniu szczegółowości niż akty prawa miejscowego. Z tego względu, użycie przez lokalnego prawodawcę słowa "winni" (czyt. jako "powinni" – przyp. Sądu) stanowi naruszenie § 6 w związku z § 143 Z.T.P. – "Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy." Tak jak to już wyartykułowano, w przepisach każdego aktu normatywnego nie stosuje się wyrażeń, ani sformułowań, z których odczytanie intencji ustawodawcy jest utrudnione. Sąd w składzie orzekającym aprobuje pogląd Z. Ziembińskiego o normatywnych charakterze tekstu prawnego, w którym każda wypowiedź prawodawcy ma charakter dyrektyw nakazujących albo zakazujących określonego postępowania (Z. Ziembiński, O zwrotach definicyjnych w ustawodawstwie PRL, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Zeszyt specjalny", Poznań 1956, s. 61, podobnie E. Waśkowski oraz G. Seidler). Wyrażenie "winni" wprowadza utrudnienie w rekonstrukcji normy prawnej, bowiem ów postulat nie daje pewności, czy lokalny prawodawca wprowadza obowiązek zapobiegania powstawaniu odpadów (do czego zresztą nie ma umocowania), czy jest to zadanie mieszkańców o charakterze fakultatywnym. Wątpliwości tych nie da się pogodzić z przywołanym wcześniej § 6 w związku z § 143 Z.T.P.

Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., co zostało już podkreślone, uchwała niezgodna z prawem jest nieważna. Ponieważ Sąd dopatrzył się jej niezgodności z prawem jedynie w części, tylko w tym zakresie niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., Sąd stwierdził nieważność uchwały, w zakresie § 4, § 24, § 25, § 32 ust. 1, § 33 oraz § 34, o czym orzeczono w sentencji wyroku.