Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1127/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] (L.dz.[...]), wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83, z późn. zm. – dalej: ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego), Prezydent Miasta P. reprezentowany przez upoważnionego pracownika organu (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), działając jako prezydent miasta na prawach powiatu, odmówił J. K. (dalej również: "wnioskodawca", "strona" lub "zainteresowany") przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m².

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania J. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie (faktycznym i prawnym) sprawy.

J. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 2001 r. nr rep. [...] nabył – w wyniku wykonania wcześniejszej warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] 2001 r. nr rep. [...] – prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...], stanowiącej część nieruchomości położonej w [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P.

W dniu 25 września 2012 r. zainteresowany, prowadzący działalność gospodarczą, wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa.

W toku postępowania organ I instancji m.in. pozyskał we własnym zakresie informację Wydziału [...] Miasta P., że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] 1999 r. (dalej: studium z 1999 r.), przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny zabudowane i przewidywane do zabudowy: handel hurtowy, giełdy, targi, instytuty badawcze z działalnością gospodarczą oraz uzyskał kopie: 1) decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...]; 2) decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...]; 3) decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2008 r. znak [...].

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] zawiesił postępowanie administracyjne w związku z aspektem sprawy dotyczącym pomocy de minimis, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] postanowienie zostało podjęte.

W piśmie z dnia 8 maja 2015 r. zainteresowany wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Urząd Miasta P. – Wydział [...] znak [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Akcentując obowiązek wyjaśnienia przez organ z urzędu istotnych okoliczności sprawy, zainteresowany wskazał na potrzebę rozstrzygnięcia, czy w dniu wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lica 2011 r. dotyczącej powołanej ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, nieruchomość była zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2015 r. organ I instancji stwierdził niespełnienie przesłanek ustawowych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz obowiązek orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Organ przywołał brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego obowiązujące w dacie złożenia wniosku przez zainteresowanego oraz odwołał się do wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego (dalej również: "Trybunał" lub "TK") z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt. K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373), który zmodyfikował treść art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110 – dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.). Organ I instancji wyjaśnił również, że TK postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w części orzekającej wyroku w ten sposób, że zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" zastąpił zwrotem "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Organ – odwołując się do stanowiska orzecznictwa – podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego przekształceniu podlegają nieruchomości będące w dniu wejścia w życie ustawy zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami, albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne, a dla oceny dopuszczalności przekształcenia decydujący jest stan nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu. Organ uznał, że z uwagi na obowiązujący art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy w sprawie zachodzi wyłączenie przedmiotowe, ponieważ nieruchomość, której dotyczy wniosek zainteresowanego, w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego była niezabudowana. Organ podniósł, że na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie została zabudowana budynkiem mieszkalnym lub garażem; nie można również przyjąć, by nieruchomość przeznaczona była pod taką zabudowę. Zarazem organ stwierdził, że na tym terenie [w tamtym czasie – przyp. wł.] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) ani decyzja o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do decyzji z dnia [...] 2008 r. nr [...] [znak [...] – przyp. wł.] o pozwoleniu na budowę budynku garażowego na terenie nieruchomości przy ul. [...], organ stwierdził, że Prezydent Miasta wydał ją po 13 października 2005 r., tj. wejściu w życie powołanej ustawy.

W odwołaniu zainteresowany, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia, zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że nie spełniły się przesłanki do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej; 2) naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Podtrzymał przy tym argumentację wcześniej wyrażoną w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2015 r.

Wojewoda w motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2015 r. stwierdził, że wnioskodawca w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego był użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jednakże organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zachodzi wyłączenie przedmiotowe, uniemożliwiające wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Przede wszystkim organ podkreślił, że z treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że fakt zabudowy nieruchomości budynkami mieszkalnymi lub garażami, bądź też ich przeznaczenie pod tego rodzaju zabudowę, winno być oceniane na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. na 13 października 2005 r. Zdaniem organu odwoławczego we wskazanej wyżej dacie nieruchomość nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi lub garażowymi, co wynika z analizy § 1 aktu notarialnego z dnia [...] 2001 r. nr rep. [...] (w dacie zbycia prawa użytkowania wieczystego działka nr [...] była działką niezabudowaną) w powiązaniu z decyzjami o warunkach zabudowy oraz pozwoleniem na budowę.

Stwierdzając, że na dzień wejścia w życie przywołanej ustawy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była niezabudowana, Wojewoda uznał, że badaniu podlegało przeznaczenie nieruchomości na dzień 13 października 2005 r. W tym zakresie organ podniósł, że celu rozstrzygnięcia, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią planu miejscowego planu obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. na poparcie swojego stanowiska Wojewoda odwołał się do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.).

Wojewoda podniósł, że z informacji przedstawionej przez Wydział [...] Miasta P. pośrednio wynika, iż w dniu 13 października 2005 r. dla działki nr [...] nie obowiązywał plan miejscowy, czego zainteresowany nie kwestionuje, zaś Urząd Miasta P. odniósł się jedynie do studium z 1999 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przewidziana do zabudowy na cele związane z działalnością gospodarczą.

Zdaniem organu II instancji dowodem na przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę garażową nie może być również decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007 r., gdyż została wydana po dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował art. 1 ust. 1 powołanej ustawy.

Ponadto Wojewoda uznał, że zarzuty naruszenia art. 77 i art. 10 K.p.a. są niezasadne, a zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie budzi wątpliwości, wynika zaś z niego jednoznacznie, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, dotyczące zabudowania bądź przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Ponadto podniósł, że zainteresowani w piśmie z 8 maja 2015 r. wyraził swoje stanowisko w sprawie, a poza tym nie wykazał, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Odnosząc się do argumentacji wskazującej, że wyrok Trybunału z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt: K 29/13 nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, Wojewoda podkreślił, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania, zaś wyjątek od zasady stosowania przed organy administracji nowej ustawy muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy.

Wskazując, że wyrok TK wszedł w życie 17 marca 2015 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] 2015 r., organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta był zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego powstałego po dacie wejścia w życie tego wyroku.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania zasada ochrony praw nabytych, bowiem w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. Trybunał stwierdził, że kwestionowana regulacja prawna naruszyła zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, co nastąpiło poprzez radykalne rozszerzenie – w sposób zaskakujący dla gmin – kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ponadto naruszyła zasadę sprawiedliwości społecznej, zaś – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1990 r. sygn. akt: K 12/90 – zasada sprawiedliwości społecznej, jako wymieniona expressis verbis w art. 2 Konstytucji ma pierwszeństwo m.in. przed zasadą ochrony praw nabytych.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na drodze umownej, odwołując się do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody J. K. zarzucił tej decyzji naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niewłaściwą interpretację polegająca na uznaniu, że nie spełniły się przesłanki do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej; 2) art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgłaszając takie zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, rozwijając zarzuty, podniósł, że w świetle orzeczenie Trybunału z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt: K 29/13, ze względu na złożenie wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 21 listopada 2012 r. do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego "interpretowany literalnie (zgodnie ze znaczeniem słownym), a nie w rozumieniu nadanym mu [...] [w] wyroku TK z dnia 10 marca 2015 roku". Skarżący w tym zakresie powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt III CZP 35/05, w której stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie odnosi skutki swoich rozstrzygnięć wyłącznie do stanów na przyszłość, więc "zasadniczo" orzeczenie Trybunału z dnia 10 marca 2015 r. nie ma [...] mocy wstecznej", a wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego został złożony przed wydaniem przez Trybunał wyroku z dnia 10 marca 2015 r.

Skarżący nadto podkreślił, że nawet w przypadku uznania, iż do niniejszej sprawy znajdzie zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w sensie nadanym mu przez wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r., to sam fakt wykorzystywania nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej nie wyklucza możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślił, że organ administracji powinien zbadać, czy nieruchomość w dniu wejścia w życie powołanej ustawy była zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę cechy nieruchomości, jak też i decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2007 r., uznać trzeba, że nieruchomość mogła zostać przeznaczona pod zabudowę garażową już w 2005 r. W tym zakresie podniósł, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na podstawie jakich dowodów ustalił, iż na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość nie mogła zostać przeznaczona pod zabudowę garażową.

W ocenie skarżącego sam fakt, że w 2005 r. teren nie był objęty planem miejscowym nie stanowi przesłanki do uznania, iż na nieruchomości nie można było posadowić zabudowy garażowej. Podkreślił też, że ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego nie definiuje, co należy rozumieć przez sformułowanie "przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami". Podobnie jak w odwołaniu, podniósł, że organ z urzędu powinien ustalić fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym możliwość zabudowy nieruchomości garażami. Zdaniem strony nieruchomość już w 2005 r. mogła być przeznaczona pod zabudowę garażową, co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, Wojewoda stwierdził, że stanowią one w istocie powielenie zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, mimo że tylko część argumentacji skarżącego okazała się trafna.

W ocenie Sądu organy administracji obydwu instancji, rozstrzygając sprawę, zastosowały przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, we właściwym brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania o wniosku skarżącego. Co do zasady należy również podzielić przedstawioną przez organy interpretację powołanych przepisów, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Niemniej jednak w przekonaniu Sądu zachodzą poważne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych, jakie organy obydwu instancji poczyniły w niniejszej sprawie; a mianowicie co do tego, jakie było potencjalne przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Wobec tego nie można uznać, że znajduje należyte umocowanie w ustalonych okolicznościach sprawy kategoryczne stwierdzenie, iż nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego nie mogła zostać przeznaczona pod zabudowę garażową. To zaś w ostateczności stoi na przeszkodzie ustaleniu, czy w niniejszej sprawie organy w sposób właściwy zastosowały przepisy prawa materialnego.

Przed omówieniem kwestii dotyczących oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w przedmiotowej sprawie, należy z uwagi na zarzuty skargi przedstawić wykładnię przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w aktualnym brzmieniu, uwzgledniającym, wyrok zakresowy TK. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do tego, czy skarżącemu przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...] (bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia), które nabył w dniu [...] 2001 r.

Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu 25 września 2012 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110 – dalej: nowelizacja ustawy), jednakże z uwzględnieniem wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt. K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373; OTK-A 2015/3/28), następnie sprostowanego postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 524; OTK-A 2015/3/41). Nie ma racji skarżący, podnosząc, że wyrok TK nie może znaleźć zastosowania do jego sytuacji, bowiem złożył wniosek przed jego wydaniem. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organy, jak trafnie zauważył Wojewoda, powinny działać na podstawie przepisów prawa i co do zasady stosować je w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, co należy wywieść z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy administracyjne orzekają co do zasady według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji (rozstrzygania sprawy). Decyzja administracyjna musi mieć walor aktualności w zakresie ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/10, LEX nr 746464).

W ustawie nowelizującej z 2011 r. znajdują się przepisy przejściowe, ale dotyczą jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (art. 5). Zatem do sytuacji skarżącego, skoro sprawa została wszczęta dopiero wskutek złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należało w sposób oczywisty stosować przepisy ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w nowym brzmieniu, jednak nie tylko nadanym przepisami ustawy nowelizującej z 2001 r., ale również w brzmieniu wynikającym z wyrok zakresowego TK z dnia 10 marca 2015 r.

Przywołany wyrok Trybunału, na co trafnie zwróciły również uwagę organy, opublikowany został w dniu 17 marca 2015 r. w Dzienniku Ustaw z dnia 17 marca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 373), wobec czego stosownie do przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, bowiem Trybunał nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez tutejszy Sąd sprawie, w szczególności ze względu na charakter wyroku Trybunału oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, niezbędne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego. W tym celu tutejszy Sąd uznał za zasadne odwołać się do zwięzłych, spójnych i klarownych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyrokach z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 426/15 i z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 439/15 (odrzeczenia odstępne w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zajmował się znaczeniem, jakie dla wykładni prawa materialnego, tj. tych samych przepisów, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, ma fakt wejścia w życie wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r.

Otóż wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104 ).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, jako osoby fizycznej (prowadzącej działalność gospodarczą) dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, jak również skarżący był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości już w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, co miało miejsce w dniu 13 października 2005 r. (art. 10 tej ustawy). Wobec tak kształtujących się wyjściowych okoliczności faktycznych, dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest zatem stwierdzenie, czy był on osobą, której przysługiwało wcześniej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, czy też dopiero nowelizacja ustawy przyznała mu takie uprawnienie. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przybliżenia treści oraz przeprowadzenia wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. (Dz.U. z 2012 r. nr 15, poz. 83), jak i – względu na przywołany wyrok Trybunału – przed tym dniem.

Otóż, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogły osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy przyznał prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy. Z powyższego wynika, że aby osoba fizyczna mogła żądać przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, musiała spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Norma ustanowiona w przepisie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego została przyznana jedynie podmiotom, którym w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało to prawo rzeczowe, i to co do zasady – nieleżenie od stanu zagospodarowania lub przeznaczenia nieruchomości (wyłączenia przewiduje art. 1 ust. 2 powołanej ustawy).

Taką przesłankę skarżący w dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy, jak i w dacie składania wniosku niewątpliwie spełniał. Niemniej jednak w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w przywołanym brzmieniu, a to z tej przyczyny, że z dniem 17 marca 2015 r. wyeliminowany został on z porządku prawnego, wobec uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. W postanowieniu TK z dnia 21 marca 2000 r. (sygn. K 4/99, OTK 2000/2/65), Trybunał stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji). Inaczej mówiąc, z chwilą ogłoszenia wyroku TK niekonstytucyjny akt (przepis) traci moc obowiązującą. Powyższe oznacza, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, a więc sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu (por. przywołane wcześniej wyroki WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 426/15 i sygn. akt II SA/Op 439/15).

Z uwagi na przywołany już wyrok zakresowy TK z dnia 10 marca 2015 r. i znacząco odmienne – bo zawężone co do kręgu uprawnionych i rodzaju nieruchomości, w odniesieniu do których mogło nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności – brzmienie tego przepisu przed nowelizacją z 2011 r. w sprawie istotne było to, czy skarżący spełniał warunki do wystąpienia z takim wnioskiem również przed wejściem w życie nowelizacji ustawy, tj. przed dniem 9 października 2011 r.

W świetle powyższego organy zasadnie uznały, że od dnia 17 marca 2015 r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, a prawo do tego żądania dotyczy przypadków sprzed dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r.

W tym miejscu zasadne jest również wskazanie na zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku TK stanowisko co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Trybunał stwierdził także, że na skutek niniejszego wyroku Trybunału ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. Stąd też, a contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r., 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r.

Na podstawie tak sformułowanego stanowiska Trybunału uznać należało, że zachowana została podstawa prawna uwłaszczenie osób fizycznych przewidziana w ustawie o przekształceniu użytkowania wieczystego w jej pierwotnym zakresie oraz w zakresie ukształtowanym ustawą z 2007 r. To zaś oznacza obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przepisów tej ustawy, rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym tego rodzaju uwłaszczenia, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r.

Przed tym dniem przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

W przepisie art. 1 ust. 1 ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. przesłankę podmiotową oraz przesłankę przedmiotową. Przesłanka podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych. Przesłanka ta została spełniona przez skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy; kwestia prowadzenia przez niego jako osobę fizyczną działalności gospodarczej (pod własną firmą) oceny takiej nie zmienia. Druga przesłanka – przedmiotowa wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego, a mianowicie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Wobec tego możliwość podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji uwarunkowana była poczynieniem ustaleń nie tylko co do podmiotu uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem, ale także rodzaju i stanu nieruchomości, której przedmiotowy wniosek ten dotyczy.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy, stan zagospodarowania nieruchomości i jej przeznaczenie dla potrzeb przekształcenia winny być rozpatrywane na dzień 13 października 2005 r.

W przedmiotowej sprawie – z uwagi na zakres sporu, jaki zachodzi pomiędzy stronami postępowania – wymóg ten dotyczył przede wszystkim ustalenia rodzaju nieruchomości, co do których możliwe było złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w konsekwencji zastosowanie odpowiedniej do ustalonego stanu faktycznego normy prawnej. W związku z podnoszonymi przez stronę zarzutami i powoływanymi okolicznościami, zadaniem organów było przede wszystkim ustalenie stanu zagospodarowania działki nr [...] oraz jej potencjalne przeznaczenie, pozwalające na wykorzystanie na cele wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego – w brzmieniu sprzed 9 października 2011 r.

Uwzględniając, że działka nr [...] na dzień 13 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego) nie stanowiła nieruchomości rolnej i nie była wykorzystywana rolniczo, dla właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego do sytuacji skarżącego jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość była w tym dniu zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że wówczas przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana.

Z uwagi na brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, który znajdował zastosowanie w przedmiotowej sprawie, oraz niesporną część ustaleń faktycznych, trafnie organy przystąpiły do zbadania, jaki był stan zagospodarowania działki nr [...] i jej przeznaczenie w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, tj. w dniu 13 października 2005 r. W tym zakresie jednak dopuściły się one istotnego naruszenia przepisów postępowania w związku z ustaleniem, że działka nr [...] nie była w tej dacie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami.

Zgodnie z przywołanymi już przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A zatem to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania, ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2002 r. sygn. akt V SA 115/01 – dostępne jw.). Dodać należy, że pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niemniej jednak trzeba wspomnieć, że od strony postępowania również należy oczekiwać pewnego rodzaju lojalności procesowej względem organu, przejawiającej się chociażby w naprowadzaniu organu na trop okoliczności, które uzasadniających stanowisko strony domagającej się określonego rozstrzygnięcia od organu.

Niezabudowana nieruchomość przeznaczona w dniu wejścia w życie ustawy pod zabudowę mieszkaniową lub garażową nie podlegała przekształceniu w trybie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego. Co do zasady o przeznaczeniu nieruchomości pod określonego rodzaju zabudowę decydują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1676/07, dostępnym jw.).

Konkluzja taka znajduje uzasadnienie w postanowieniach przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., do których odwołał się również Wojewoda. Ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego wyraźnie bowiem nawiązuje do pojęć używanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosząc się do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1676, LEX nr 469391).

Zatem przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a zatem w dniu 13 października 2005 r. Podstawą do ustalenia spełnienia tej przedmiotowej przesłanki nie może być plan miejscowy, nieobowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 824/11 – dostępny jw.).

W przypadku braku planu miejscowego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, należy zbadać, czy dla terenu objętego wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Gdyby zaś w dacie wejścia w życie ustawy nie funkcjonowała w obrocie prawnym tego rodzaju decyzja, należy poszukiwać wszelkich dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie charakteru jaki miała istniejąca zabudowa w momencie wejścia w życie ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1242/10 – dostępny jw.).

Zauważyć też należy, że problem aktualnego wykorzystania nieruchomości nie jest przesłanką ujętą w ustawie. Zatem o kwalifikacji nieruchomości jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy nie może decydować późniejszy faktyczny charakter tej nieruchomości oraz faktyczny sposób korzystania z niej – i to nawet niezależnie od zgodności z przepisami prawa zabudowy później zrealizowanej na tej działce. W ocenie Sądu sposób zagospodarowania działki określony w decyzjach administracyjnych stanowiących podstawę realizacji późniejszej zabudowy, jest konsekwencją przeznaczenia terenu z perspektywy przepisów planowania przestrzennego. Zatem wydanych dla danej działki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można pominąć przy rozstrzyganiu kwestii przeznaczenia nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego. Tym bardziej nie można przyjąć tezy, że wydanie takich decyzji świadczy o tym, że wcześniej teren nie był przeznaczony pod taką zabudowę, jak wynika z później ustalonych warunków zabudowy.

Stąd też Sąd nie podziela stanowiska organów, że dowodem na przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę garażową nie może być decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007 r., gdyż została wydana po dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego. Wręcz przeciwnie, dowodu takiego – jak i innych, później wydanych w stosunku do wejścia w życie powołanej ustawy, decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu, nie można pominąć w procesie ustalania przeznaczenia nieruchomości w dacie wejścia w życie powołanej ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego.

Nie zasługuje na aprobatę również domniemane stanowisko organów, że w tym wypadku o przeznaczeniu terenu, w braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących w dniu 13 października 2005 r., decydują postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Taki zaś wniosek można wywieść z tego, że organy obydwu instancji powołały się na treść studium z 1999 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przewidziana do zabudowy na cele związane z działalnością gospodarczą.

Studium jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę i aktem kierownictwa wewnętrznego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego; nie wpływa zatem na sytuację prawną podmiotów; nie kształtuje ich praw i w konsekwencji nie rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu (por. stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1215/11, LEX nr 1150677). Zatem w tym zakresie organy przy ustalaniu stanu faktycznego popełniły błąd, opierając się po części na informacji dotyczącej treści studium.

Reasumując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że organy powinny przeanalizować wszelkie dostępne dowody, które mogłyby naświetlić kwestię przeznaczenia terenu działki nr [...] w dniu 13 października 2005 r. Cel, na który oddano grunt w użytkowanie wieczyste – o ile został określony w akcie ustanawiającym to prawo na danej nieruchomości – ma znacznie, jednak nie można pomijać zmian w przeznaczeniu nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania, które nastąpiły w toku wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Dlatego też istotne w tym względzie będą również niewątpliwie wydane po 13 października 2005 r. decyzje o warunkach zabudowy dla działki nr [...] lub większego terenu obejmującego również powierzchnię tej działki. W tym wypadku w szczególności powyższa uwaga dotyczy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007 r. – jako względnie pobliska dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego. Znaczenie mogą mieć również aktualne w tamtym okresie dane z ewidencji gruntów, jak i wszelkie inne dokumenty potwierdzające przeznaczenie nieruchomości i dopuszczalny sposób jej zagospodarowania. Zdaniem Sądu, w razie wątpliwości, użyteczne dla ustalenia, jakie było przeznaczenie danej nieruchomości w dniu 13 października 2005 r., mogą być również dane dotyczące przeznaczenia gruntów sąsiednich (np. wyrażone w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

W konsekwencji Sądu uznał, że trafne okazały się zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, bowiem zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany został art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego i czy uzasadniona jest odmowa uwzględnienia wniosku o przekształcenie.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz brzmienie art. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 K.p.a., Sąd uznał, że wystarczające dla zapewnienia należytego załatwienia sprawy w toku administracyjnym jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest bowiem do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne orzeczenie przez organ odwoławczy jest zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewnia ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w drugiej instancji. Wobec tego jedynie w razie ustalenia w toku przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, że rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji jednoznacznie przekracza ramy określone w art. 136 K.p.a., Wojewoda mógłby być ewentualnie uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do pozostałych – poza omówionymi już wcześniej kwestiami – najistotniejszych zagadnień spornych pomiędzy stronami postępowania administracyjnego, rację przyznać należy Wojewodzie, który nie stwierdził po stronie organu I instancji istotnego naruszenia art. 10 K.p.a. Zainteresowany mógł bowiem wypowiedzieć się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem w pierwszej instancji, co uczynił w piśmie z dnia 13 maja 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda uwzględni rozważania i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu – zwłaszcza dotyczące zbadania, czy nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego należy do kategorii nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego. Wymaga to ustalenia jej przeznaczenia, tj. potencjalnego dopuszczalnego sposobu zagospodarowania w dacie wejścia w życie tej ustawy. Wskazanie co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego sprowadzają się zatem do uzupełnienia materiału dowodowego, umożliwiającego poczynienie ustaleń dotyczących przeznaczenia spornej nieruchomości w dniu 13 października 2005 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w punkcie II sentencji, uwzględniając wniosek skarżącego oraz wysokość uiszczonych przez niego kosztów sądowych.