Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 768/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Fabryki Cukierniczej [...] S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Prezydent M. T. ustalił skarżącej [...] w T. opłatę adiacencką w kwocie [...]zł (stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i Szosa L., stanowiącej – jak wskazano w sentencji decyzji - pierwotnie działki nr [...] (obręb [...]), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w związku z dokonanym decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na wniosek skarżącej, podziałem tej nieruchomości, polegającym na wydzieleniu z działek nr [...] - działek o nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na podział nieruchomości dokonany na wniosek skarżącej ww. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na uchwałę Nr [...] Rady M. T. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz na sporządzony w sprawie dnia [...] lutego 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. B., na zlecenie organu, operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. W ocenie organu ww. operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości. Rzeczoznawca zgodnie z obowiązującymi przepisami ustaliła przedmiot wyceny oraz cel wyceny i udowodniła, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość o [...] zł. Treść operatu szacunkowego – jak zaznaczył - jest logiczna, wiarygodna, kompletna i nie zawiera pomyłek, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat majątkowy, zachowała wszystkie wymogi określone w art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; w dniu orzekania przez organ II instancji: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływanej jako "ugn"). Zdaniem organu sporządzony w sprawie operat szacunkowy stanowi zgodny z prawem dowód, na podstawie którego można ustalić opłatę adiacencką. Jednocześnie organ podkreślił, że zawiadomieniami z dnia [...] marca 2020 r. i [...] lipca 2020 r. poinformował skarżącą m.in. o ww. operacie szacunkowym i ustalonej w nim wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz o możliwości zapoznania się z jego treścią, wypowiedzenia się co do tego dowodu i zgłoszenia do niego uwag, z czego skarżąca nie skorzystała. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki materialnoprawne wynikające z art. 98a ust. 1 ugn uprawniające do nałożenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła zarzut:

1) błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż nieruchomość skarżącej z której wydzielono nowe działki składała się wyłącznie z 7 działek, tj. działek o nr [...], zapisanych w księdze wieczystej [...], podczas gdy w rzeczywistości nieruchomość ta składała się wówczas z 13 działek tj. 7 działek o nr [...] a także 6 działek o nr [...];

2) naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 152 i art. 4 ust. 16 ugn poprzez ustalenie wartości nieruchomości skarżącej w odniesieniu do nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi w rozumieniu ugn;

3) naruszenia art. 98a ugn poprzez błędne założenie, że wskutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżącej nastąpił wzrost jej wartości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca podniosła, iż w istocie rzeczy przedmiotowa nieruchomość nie była dzielona, lecz nastąpiło scalenie działek, tj. 7 działek scalonych zostało przekształcone w 3 nowe działki, a nieruchomość po dokonanym podziale zmniejszyła się z 13 działek (jak miało to miejsce przed decyzją podziałową) do 9 działek. W ocenie Spółki powyższe oznacza, że w sprawie brak jest podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, jako że w istocie rzeczy nie nastąpił podział, lecz scalenie działek. Skarżąca podniosła ponadto, że bezpodstawność ustalenia w sprawie opłaty adiacenckiej wynikała również z błędnego założenia, że w wyniku wydania decyzji podziałowej nastąpiło zwiększenie jej wartości. Analiza operatu wskazuje – jak podkreśliła - że wzrost wartości nastąpił wyłącznie w tej części nieruchomości, w której nastąpiło połączenie działek scalonych w 3 nowe działki, podczas gdy wartość pozostałej części nieruchomości nie uległa żadnej zmianie. Uznanie przez rzeczoznawcę, że 3 nowe działki są więcej warte niż 7 działek scalonych jest nieuzasadnione. Spółka posiadała w tej części nieruchomości 7 działek, które mogły być przedmiotem samodzielnego obrotu, z których 4 miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a 5 było działkami niezabudowanymi, a po podziale pozostały tylko 3 działki - każda posiadająca dostęp do drogi publicznej, z tego dwie niezabudowane. Spółka zarzuca błędny sposób wyceny 3 nowych działek, w szczególności kwestionując przyjęcie przy wycenie działki nr [...], która jest zabudowana, jako nieruchomości porównawczych nieruchomości niezabudowanych oraz trendu wzrostu cen. Ponadto podniosła, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są nieruchomościami podobnymi ze względu m.in. na różną lokalizację (położenie), kształt, sąsiedztwo, różną powierzchnię i ograniczenia tranzytowe. Zakwestionowała również, przy wycenie 3 nowych działek, oparcie się przy wycenie aż 2 działek na cenach transakcyjnych z roku 2015, podczas gdy wartość nieruchomości powinna być ustalona według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] marca 2021 r nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że w sprawie nie doszło do scalenia i podziału nieruchomości ani do połączenia i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów ugn, że podział nieruchomości zatwierdzony został na wniosek skarżącej - po uprzednim stwierdzeniu jego zgodności z planem miejscowym - decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2017 r., że w dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady M. T. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału bez znaczenia jest cel w jakim dokonano podziału nieruchomości oraz, że w wyniku podziału powstały nowe możliwe do zagospodarowania działki, których wartość jest większa od wartości nieruchomości przed podziałem, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy. SKO podkreśliło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowić może dowód pozwalający na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości, jako że sporządzony został on przez osobę uprawnioną, posiada wszystkie niezbędne, określone przepisami prawa elementy, a jego ocena nie daje podstaw do zakwestionowania określonych w nim wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Zdaniem SKO brak jest podstaw do uznania za uzasadnione podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń co do treści operatu szacunkowego, gdyż to rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a także w doborze nieruchomości przyjętych do porównania przy ustalaniu wartości nieruchomości (działek) wycenianych. Szacując wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględniła, że działki wchodzące w jej skład znajdują się granicach dwóch jednostek planistycznych oznaczonych symbolami: 95.08-U/P1 o przeznaczeniu: "usługi, produkcja" i 95.08-U8 o przeznaczeniu: "usługi". Szacując wartość nieruchomości, rzeczoznawca uwzględniła stan nieruchomości przed i po podziale, wskazując, że przed podziałem składała się ona z 13 działek, a po podziale z 9 działek, i uwzględniła fakt, że poszczególne działki mają, zgodnie z planem miejscowym różne przeznaczenie. Rzeczoznawca majątkowy wskazała na zastosowaną metodę - podejście porównawcze, metodą porównania parami. Do porównania przyjęto niezabudowane nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługowo - produkcyjną i usługową. Rzeczoznawca przedstawiła listy nieruchomości będących przedmiotem obrotu, z których wybrane zostały nieruchomości celem ustalenia wartości nieruchomości wycenianej, odrębnie dla nieruchomości przeznaczonych na cele usługowo - produkcyjne i usługowe. Odrębny zestaw nieruchomości przyjętych do porównania przedstawiono także dla działki oznaczonej przed podziałem nr [...] i powstałej w wyniku podziału działki nr [...], wyróżniających się z pozostałych działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości dużą powierzchnią. Rzeczoznawca przedstawiła cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości (dla nieruchomości przemysłowo - usługowych były to: lokalizacja, lokalizacja szczegółowa, infrastruktura techniczna oraz powierzchnia; a dla nieruchomości usługowych były to: lokalizacja, potencjał inwestycyjny oraz lokalizacja szczegółowa), którym przypisała odpowiednią wagę procentową i związany z tym zakres kwotowy, uwzględniany przy wprowadzaniu poprawek, ze względu na cechy nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównania. Szacując wartość każdej z działek wchodzących w skład nieruchomości wycenianej rzeczoznawca dokonała ich opisu ze względu na ww. cechy. Do porównania przyjęto 3 nieruchomości podobne ze względu na możliwą do realizacji funkcję oraz stan zagospodarowania działki, z przedstawionych w operacie reprezentatywnych transakcji rynkowych. Ewentualne różnice w zakresie cech poszczególnych działek skorygowane zostały przez zastosowanie odpowiednich poprawek. Podstawowym kryterium podobieństwa nieruchomości wycenianych i przyjętych do porównania było ich przeznaczenie. Rzeczoznawca szacowała odrębnie wartość każdej z działek wchodzących w skład nieruchomości wycenianej, co dotyczy stanu nieruchomości przed i po podziale. W zestawieniu nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznawca uwzględniła nieruchomości położone w T.. Dokonując opisu nieruchomości według stanu przed podziałem oraz działek powstałych w wyniku podziału rzeczoznawca wskazała na cechy poszczególnych działek wchodzących w ich skład oraz przedstawiła sposób ich zagospodarowania. W przypadku nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznawca uwzględniła trend czasowy mający wpływ na cenę transakcyjną, a cena jednostkowa 1 m2 przyjęta dla ustalenia wartości nieruchomości wycenianych została zaktualizowana na datę ustalenia wartości nieruchomości tj. na dzień [...] czerwca 2017 r. W świetle powyższych uwag, SKO stwierdziło, że w sprawie nie można było uznać za uzasadnione podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń co do treści operatu szacunkowego, który stanowić może dowód pozwalający na ustalenie opłaty adiacenckiej oraz, że w konsekwencji decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podtrzymała zarzut nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego w związku z przyjęciem – celem wyceny przedmiotowej nieruchomości - do porównania nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi w rozumieniu ugn oraz zarzut nałożenia opłaty adiacenckiej, pomimo że wskutek podziału nieruchomości nie nastąpił wzrost jej wartości. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 157 ust. 1 ugn poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego operatu, pomimo widocznych nieścisłości w sporządzonym operacie szacunkowym i jego sprzeczności z ugn. Ponadto skarżąca zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, polegającą na nieuwzględnieniu, że przy wycenie nieruchomości w operacie szacunkowym przy zastosowaniu podejścia porównawczego przyjęto do porównania nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a więc nie powinien on stanowić dowodu w sprawie, jak i poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego na skutek niezwrócenia się o ocenę operatu szacunkowego do właściwej organizacji zawodowej, co wszystko razem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że wskutek podziału, doszło do wzrostu wartości nieruchomości; a także istotne naruszenie art. 80 kpa poprzez uznanie, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została w sprawie udowodniona, pomimo że oparta została o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, w którym to wycena nieruchomości została dokonana wbrew przepisom ugn, tj. przyjęto do porównania nieruchomości niebędące podobnymi, a więc operat ten nie może stanowić dowodu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 98a ust. 1 ugn. Przepis ten określa, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, a także że do ustalenia opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3, co oznacza m.in., że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w sprawie został dokonany podział nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i S. L. (obręb [...]), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], na wniosek jej ówczesnego właściciela tj. skarżącej spółki. Potwierdza to załączona do akt sprawy decyzja Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], zatwierdzająca na wniosek skarżącej podział przedmiotowej nieruchomości, poprzez wydzielenie z działek nr [...] i [...] - działek o nr [...] i [...]. Nie budzi wątpliwości w sprawie także to, że Rady M. T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości (§1 pkt 2 uchwały) i, że uchwała ta obwiązywała w dniu w którym decyzja Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2017 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co nastąpiło z dniem [...] czerwca 2017 r., a ponadto że od daty uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział waloru ostateczności do daty wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r.) nie upłynął okres trzech lat. Prawidłowo zatem orzekające organy stwierdziły wystąpienie w sprawie ww. ustawowych przesłanek możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, mając na względzie argumentację odwołania (niepowtórzoną w skardze) dotyczącą scalenia i podziału działek wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, że z akt sprawy nie wynika, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości doszło do scalenia i ponownego podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów ugn (przepisów działu III, rozdział II ugn), natomiast dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wprost wskazują, że Prezydent M. T. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] na wniosek skarżącej, w trybie art. 93 ust. 1-5, art. 96 ust. 1 i 97 ust. 1 ugn, zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości, po stwierdzeniu jego zgodności z zapisami planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla obszaru "[...] położonego w rejonie ulic: Żółkiewskiego[...]

Poza omówionymi wyżej przesłankami, warunkiem koniecznym możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, jest jednak również przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przesłanka ta, determinująca nie tylko samą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, ale także jej wysokość, stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca spółka zakwestionowała ustalenie organów o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, kontestując dowód, na podstawie którego organy poczyniły to ustalenie, tj. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2020 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł.

W związku z powyższym spornym aspektem sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, mającej formę operatu szacunkowego. Z regulacji tych wynika, że określenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a zatem ustalenie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Dowód ten ma kluczowe znaczenie w tym postępowaniu, gdyż jako jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości, stanowi postawę decyzji ustalającej opłaty adiacenckiej, wpływając bezpośrednio na treść tej decyzji. Jako dowód określający wartość nieruchomości wymaga on wiadomości specjalnych i powinien być zgodny z przepisami ugn regulującymi sposób dokonywania wyceny nieruchomości oraz z wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 ugn - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Należy też podkreślić, że zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 98a ust. 1b ugn wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się zaś jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn), w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2020 r., dokonując wyceny nieruchomości, określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. Co istotne rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny ujęła wszystkie działki (tj. 13 działek) objęte księgą wieczystą KW nr [...], a więc wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości, zatem błędne oznaczenie w sentencji decyzji organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość składała się pierwotnie z 7 działek (nr [...]), zamiast z 13 działek (nr [...] oraz nr [...]), nie miało żadnego istotnego znaczenia w sprawie, gdyż rzeczoznawca uwzględniła w wycenie wszystkie działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości, a zatem wskazaną nieprawidłowość należy traktować jako oczywisty błąd związany z tym, iż decyzją podziałową objęte były wyłącznie działki nr [...] i [...] i, że ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że wartość działek nieobjętych podziałem nie uległa zmianie. W związku z zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściem do wyceny nieruchomości, wskazać należy, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn), na co powołała się rzeczoznawca w sporządzonym operacie. Przepis art. 4 pkt 16 ugn definiując pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowi że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Skarżąca, kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wskazała przede wszystkim na przyjęcie do porównania nieruchomości niebędących w jej ocenie nieruchomościami podobnymi z nieruchomością wycenianą (zarzucają przede wszystkim przyjęcie przy wycenie zabudowanej działki nr [...] jako nieruchomości podobnych nieruchomości niezabudowanych, ponadto wskazała na różną - w stosunku do nowo wydzielonych działek - lokalizację (położenie), kształt, sąsiedztwo, powierzchnię i ograniczenia tranzytowe nieruchomości przyjętych do porównania), a także na niezastosowanie w sprawie art. 157 ust. 1 ugn i niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego operatu. Skarżąca wskazała też na uwzględnienie trendu wzrostu cen przy wycenie działki nr [...] oraz uwzględnienie cen transakcyjnych z roku 2015 przy wycenie 2 nowo powstałych działek.

Mając na względzie przedmiot zarzutów skarżącej wyjaśnić należy, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy. Art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że operat szacunkowy, jako dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, może być weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Weryfikacji prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia, jak i metody i techniki wyceny, jako czynników objętych wiedzą specjalistyczną, nie dokonuje się więc na gruncie przepisów kpa, lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 ugn, a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19 – dostępny jw.). Również w zakresie wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. To autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza, w tym w zakresie cech nieruchomości i ich wagi, to także wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Nie można więc oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. W tym zakresie nastąpiłoby bowiem wkraczanie w wiadomości specjalne, których nie posiada organ prowadzący postępowanie. Ocena tych okoliczności, jako składających się na merytoryczną ocenę operatu szacunkowego, została więc przekazana przez ustawodawcę do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i dokonywana jest w oparciu o art. 157 ust. 1 ugn, a nie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2568/19; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3367/18; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1367/20 – dostępne jw.).

Natomiast zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Choć więc ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, to jednak w zakresie kompetencji organu pozostaje ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z przepisami prawa bądź z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku. Podważenie natomiast mocy dowodowej operatu ze względu na jego merytoryczną treść, objętą wiedzą specjalistyczną, odbywa się – jak wykazano – w trybie art. 157 ugn, a więc w oparciu o dokonywaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którą to może wystąpić także strona postępowania.

Skoro więc ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie obejmuje wiadomości specjalnych, i skoro to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak też o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, to oznacza to, że w sytuacji, gdy skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jak podkreślono jest uprawniona z mocy art. 157 ugn. Tego jednak w sprawie nie uczyniła. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie zgłosiła żadnych uwag i wniosków do sporządzonego operatu szacunkowego, pomimo dwukrotnego poinformowania jej przez organ o takiej możliwości. Dopiero w odwołaniu podniosła zarzuty merytoryczne do operatu dotyczące przede wszystkim dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego nieprawidłowego doboru nieruchomości do porównania. Zarzuty te miały jednak wyłącznie charakter ogólny, nie były poparte dowodami potwierdzającymi ich zasadność i nie uwzględniały tego, że rzeczoznawca korygował ceny nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Tym samym, zdaniem Sądu, skarżąca nie podważyła wiarygodności dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, czy że zawiera on ewidentne błędy, braki czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową, a strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego rzutować na ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i uzasadniać przeprowadzenie ewentualnej oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tych okolicznościach – wbrew zarzutom skarżącej - organ nie był władny z urzędu kwestionować poczynionych w operacie szacunkowym ustaleń i nie był obowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Natomiast skarżąca miała instrumenty do wykazania zasadności podnoszonych zarzutów o wadliwości sporządzonego w sprawie operatu, z których nie skorzystała. Nie wystąpiła ona bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, ani nawet nie przedłożyła w sprawie konroperatu, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, co mogłoby także rzutować na ocenę tego operatu. W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony nieposiadającej wiedzy specjalistycznej z przyjętą metodologią i sposobem przeprowadzenia wyceny oraz wkraczanie w ramach tej polemiki w wiadomości specjalne, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością, tym bardziej gdy – tak jak w niniejszej sprawie – skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej o braku podobieństwa porównywanych nieruchomości, abstrahując od tego że są one bardzo ogólnikowe, całkowicie pomijają istotną okoliczność, że rzeczoznawca korygowała ceny nieruchomości ze względu na cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównania i nieruchomość wycenianą (działki wchodzące w skład tej nieruchomości). Należy wyraźnie podkreślić, że nieruchomości podobne to nie nieruchomości takie sama, a różnice w zakresie określonych przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie analizy rynku istotnych (a więc mających wpływ na cenę nieruchomości) cech rynkowych, biorąc pod uwagę ich wagę, koryguje się przez wprowadzenia stosowanych poprawek, co też to uczyniono w niniejszej sprawie, uwzględniając np. w ramach lokalizacji takie cechy jak sąsiedztwo czy skomunikowanie z głównymi arteriami komunikacyjnymi, a w ramach lokalizacji szczegółowej takie cechy jak uciążliwości w zakresie tranzytów, czy ukształtowanie terenu w postaci jego formy, płaskości, na które to wskazywała skarżąca jako cechy różniące nieruchomości porównywane. Wbrew stanowisku skarżącej w sporządzonym operacie szacunkowym w ramach określenia wartości działki nr [...], uwzględniając trend czasowy mający wpływ na cenę transakcyjną, określono go na: "– 0,63 %", a więc nie jest to trend dodatni (patrz str. 68 operatu). Należy też podkreślić, czego nie dostrzega skarżąca zarzucając niewłaściwą wycenę zabudowanej działki nr [...], że zgodnie z art. 98a ust. 1b ugn przy wycenie nieruchomości nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącej, na podstawie treści sporządzonego operatu (parz tabela zawierająca zestaw transakcji nieruchomościami usługowymi, poz. 1, 9 i 11 – str. 73 operatu), można ustalić powierzchnie wszystkich trzech nieruchomości porównywanych z nowo wydzieloną działką nr [...]. Ponadto należy również zaznaczyć, że w ramach dokonywanej wyceny, rzeczoznawca majątkowy dla nieruchomości przyjętych do porównania z zestawu transakcji reprezentatywnych aktualizował cenę ich 1m2 na dzień ustalenia wartości nieruchomości, tj. na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a więc dzień [...] czerwca 2020 r. W sprawie uwzględniono więc zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu od dnia zwarcia transakcji do dnia [...] czerwca 2017 r. W sporządzonym operacie szacunkowym, w związku z tym, iż działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości znajdują się granicach dwóch jednostek planistycznych, tj. w jednostce o symbolu: 95.08-U/P1 o przeznaczeniu "usługi, produkcja" oraz w jednostce o symbolu: 95.08-U8 o przeznaczeniu "usługi", rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny nieruchomości przed jej podziałem, jak i po podziale, przyjęła odrębny zestaw nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę usługowo – produkcyjną, jak też odrębny pod zabudowę usługową. Odrębny zestaw nieruchomości porównawczych przyjęty został także dla działki oznaczonej przed podziałem nr [...] i powstałej w wyniku podziału działki nr [...], wyróżniających się z pozostałych działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości dużą powierzchnią. Jak podkreślono powyżej rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny nieruchomości, w stanie przed podziałem i po podziale ujęła wszystkie działki objęte księgą wieczystą KW nr [...] (tj. odpowiednio 13 działek i następnie 9 działek), wykazując że wartość działek nieobjętych decyzją podziałową, tj. nr [...] i [...] nie uległa zmianie, a więc w efekcie, że podział miał wpływ tyko na wartość działek objętych decyzją podziałową. Szacując wartość nieruchomości, rzeczoznawca uwzględniła więc stan nieruchomości przed i po podziale, jak i przeznaczanie nieruchomości, stanowiące – jak słusznie podkreśliło SKO – podstawowe kryterium podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Rzeczoznawca majątkowy dokonała opisu każdej z działek wchodzących w skład nieruchomości wycenianej, według stanu przed podziałem i po podziale, z uwzględnieniem określonych w operacie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości. Przyjętym w operacie cechom rynkowym rzeczoznawca przypisała odpowiednią wagę procentową i związany z tym zakres kwotowy, uwzględniany przy wprowadzaniu poprawek, ze względu na cechy nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównania. Do porównania przyjęła dla każdej z działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości - 3 nieruchomości podobne, z przedstawionych w operacie reprezentatywnych transakcji rynkowych, a dostrzeżone "różnice w zakresie cech" poszczególnych działek rzeczoznawca "korygowała" przez zastosowanie odpowiednich poprawek. Uwzględniła też – jak podkreślono – zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Mając na uwadze poczynione uwagi, Sąd uznał, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy i nie wykazuje cech dowolności w zakresie sposobu i metody wyceny nieruchomości oraz przyjętych do porównania nieruchomości. Wyjaśnia on sposób wyceny, założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości oraz uwzględnia trend czasowy mający wpływ na cenę transakcyjną. Choć w sprawie mamy do czynieni ze szczególną sytuacją polegającą na powstaniu w wyniku podziału 7 działek - 3 działek, to jednak w operacie szacunkowym wykazano, że w wyniku tego podziału nastąpiło zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości, co należy wiązać przede wszystkim z powstaniem dużej działki przemysłowo-usługowej, mającej aktualnie dostęp z dwóch stron do ulic miejskich, z możliwością sprzedaży pod funkcję usługową dwóch mniejszych wydzielonych działek i to – jak wynika z akt sprawy - miało miejsce za znacznie wyższą cenę niż wynikająca z dokonanej wyceny, z dostępem wszystkich wydzielonych działek do drogi publicznej (przed podziałem nie wszystkie działki objęte podziałem miały dostęp do drogi publicznej), a zatem z określoną optymalizacją podziału terenu pod względem planistycznym i możliwości jego wykorzystania oraz sprzedaży. Zdaniem Sądu skarżąca nie podważyła wiarygodności dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Nie przedstawiła ona żadnego dowodu na poparcie podniesionych zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie zgłosiła ona nawet żadnych uwag i zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. To natomiast w ramach dokonywanej przed organem I instancji weryfikacji wskazanego dowodu, zgłoszone były z urzędu uwagi do pierwotnej wersji operatu i prośby o wyjaśnienie określonych kwestii, co świadczy o przeprowadzeniu wnikliwej – a nie pobieżnej i dowolnej - oceny tego dowodu. Wobec tego stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy, oceniając wskazany dowód na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, w świetle całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa) i okoliczności niniejszej sprawy, zasadnie nie odmówiły mu mocy dowodowej, prawidłowo uznając, że sporządzony w sprawie operat może stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając wydane w sprawie decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

K. Korycka J. Bortkiewicz J. Janiszewska-Ziołek