Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1217/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Spytkowice z dnia 21 czerwca 2011r. nr IX/52/11 w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Spytkowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2013r.

W dniu 21 czerwca 2011r. Rada Gminy Spytkowice podjęła uchwałę Nr IX/52/11 w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Spytkowice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Pismem z dnia 8 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Spytkowice domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru, zapis § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi o ustaleniu miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola oraz sposób jej ponoszenia narusza w/w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu i kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola względnie inne formy wychowania przedszkolnego.

Organ nadzoru stwierdził, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w konkretnym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług.

Organ nadzoru uważa, iż określenie opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w § 2 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, potwierdza to zwrot wskazujący na to, iż każdorazowo opłata nazywana jest opłatą miesięczną i odnosi się ona do określonej wartości w zależności od tego, czy świadczenie jest udzielane do 6 godzin, czy powyżej 6 godzin dziennie.

Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem zapisu § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdyż w jego ocenie narusza on normę prawną ujętą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skarżący wyjaśnił, iż mając na uwadze okoliczność, iż opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłączenie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Zdaniem strony skarżącej zapis ujęty w § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazujący na sposób obliczania dziennej stawki podlegającej zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu pozostaje w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. W rzeczywistości bowiem wysokość opłaty podlegającej zwrotowi jest nieproporcjonalna w stosunku do opłaty ponoszonej przez rodziców dzieci za świadczenia przedszkola. W ocenie organu nadzoru w/w zapisy uchwały w istocie prowadzą do sytuacji, w której rodzice mogą uzyskać jedynie częściowy zwrot opłaty w przypadku nie korzystania ze świadczeń przedszkola. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż pozostaje to w sprzeczności z aktualnym orzecznictwem, które jednoznacznie uważa za niedopuszczalne sytuacje, w których uchwały przewidują zapisy, zgodnie z którymi rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, ustalenie przez Radę Gminy Spytkowice mocą zaskarżonej uchwały opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Spytkowice wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego uzasadniając to szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy, a zwłaszcza tym, że rozstrzygnięcie wymaga dokonania wykładni znowelizowanych ostatnio przepisów ustawy o systemie oświaty przewidujących częściową odpłatność za korzystanie z przedszkoli. Zdaniem Rady, dodatkową okolicznością wymagającą wyjaśnienia w trybie mediacji jest kwestia załatwienia wniosku o wyłączenie pracowników, zawartego w piśmie Gminy Spytkowice z dnia 2 lipca 2011r. albowiem organ nadzoru odpowiadając na to pismo odmówił rozpatrzenia wniosku. Rada Gminy podniosła, iż złożenie skargi jest integralną częścią postępowania prowadzonego w trybie nadzoru nad działalnością gminy. W konsekwencji nie jest więc pewne, czy osoba lub osoby biorące udział w postępowaniu ze strony organu nadzoru są do tego uprawnione. W ocenie Rady, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich wyłączenie, powinny one wstrzymać się z dokonywaniem kolejnych czynności. Wątpliwości Rady wzbudziło przedmiotowe pismo Wojewody, gdyż nie wiadomo, czy należy je potraktować zgodnie z jego literalną treścią, czy też jako odmowę uwzględnienia wniosku. Rada Gminy uważa zatem, iż szereg istotnych dla sprawy okoliczności, których dotyczy postępowanie i które mogą być przedmiotem zarzutu strony przeciwnej, mogą zostać wyjaśnione w trybie mediacyjnym, tak iż merytoryczne rozpoznanie sprawy nie będzie potrzebne.

Na wypadek, gdyby nie doszło do zakończenia sprawy w trybie mediacji, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, powołując się na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zaś treść skargi opiera się niemal wyłącznie na wykładni przepisów ustawy, dokonanej samoistnie przez organ nadzoru. Zdaniem Rady, wykładnia ta wykracza poza dopuszczalne granice.

W dniu 30 listopada 2011r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zostało przeprowadzone postępowanie mediacyjne. W trakcie posiedzenia mediacyjnego pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i stwierdził, iż z przedstawionym w niej kierunkiem wykładni zgadza się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Z kolei pełnomocnik Rady Gminy Spytkowice podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo nadmienił, że w niniejszej sprawie doszło do nadmiernej ingerencji organu nadzoru. Zaskarżona uchwała w swojej istocie stanowi bowiem cywilnoprawne oświadczenie Rady Gminy skierowane do nieoznaczonego odbiorcy. Jest to akt prawa cywilnego, oferta. Jeśli chodzi natomiast o dotychczasowy dorobek sądów administracyjnych to pełnomocnik Rady Gminy podniósł, iż w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej Polskiej funkcjonuje prawo stanowione a nie precedensowe.

W odpowiedzi pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podniósł, iż zaskarżona uchwała to akt prawa miejscowego publicznoprawny, choć skutkujący w sferze cywilnoprawnej. Organ nadzoru skupił się natomiast na badaniu tej uchwały pod kątem zgodności z prawem. Pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, iż jeśli chodzi o jakiekolwiek ustalenia mediacyjne związane z wycofaniem skargi, to tylko pod warunkiem odstąpienia od formułowanych przez Gminę zarzutów braku bezstronności pracowników Wydziału Nadzoru Prawnego i Kontroli Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz zmiany: § 2 zaskarżonej uchwały w ten sposób, że opłata powinna być zindywidualizowana do czasu przebywania przez dziecko w przedszkolu np. 60 zł za sześć godzin, 70 zł za siedem godzin etc. i świadczeń z których korzystało. Zdaniem pełnomocnika Wojewody, w obecnej sytuacji rodzice ponoszą odpłatność 90 zł niezależnie od tego, czy dziecko przebywa w przedszkolu 7, czy 10 godzin. Uważa on również, iż zmiany wymaga także przewidziany w § 5 ust. 2 uchwały algorytm, który jest niekorzystny dla rodziców płacących praktycznie zawyżone świadczenia.

Pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że cywilnoprawna oferta zawarta w uchwale nie podlega kontroli administracyjnej. Jeśli natomiast chodzi o odstąpienie od sformułowanego zarzutu bezstronności to podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, gdyż wniosek o wyłączenie nie został w ogóle załatwiony.

Pełnomocnik Wojewody wyjaśnił z kolei, że osoba zatrudniona w Gminie Spytkowice w spornym okresie nie była pracownikiem Wydziału Nadzoru Prawnego MUW.

Z uwagi na fakt, że posiedzenie mediacyjne nie odniosło zamierzonego rezultatu, sprawa została przekazana do rozpoznania Sądowi na rozprawie.

W dniu 9 lipca 2012r. Stowarzyszenie Przyjaciół Ryczowa i Półwsi, działając na podstawie art. 33 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012r. WSA w Krakowie odmówił Stowarzyszeniu Przyjaciół Ryczowa i Półwsi dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2013r., I OZ 195/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Stowarzyszenia na w/w postanowienie WSA w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 8 września 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy podkreślić na wstępie, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012r., IV SA/Wr 460/11, w którym Sąd zauważa, że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz. 17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się istnienie wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy, prezentowane także w części najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013r., I OSK 2926/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013r., II SA/Wa 2095/12) uznając, że zachowały one aktualność także po obowiązującej od 1 września 2010 r. nowelizacji ustawy o systemie oświaty (nowelizacja na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, Dz. U. nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu w/w ustawy nowelizującej, celem nowelizacji było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale ustawodawca zawarł wymóg, aby bezpłatne nauczanie, wychowywanie i opieka oraz realizacja programu wychowawczego przedszkola, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego, nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Aktualność tych poglądów po nowelizacji ustawy o systemie oświaty potwierdza także treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 6/12, w której jednoznacznie wskazano, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem się do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice dzieci mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Skoro zatem usługi oferowane przez przedszkola publiczne w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia nie mają charakteru komercyjnego, opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale zależności wysokości tej opłaty od ilości i jakości oferowanego świadczenia wynika również z konieczności uniknięcia przypadków partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest, na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący. Odpłatności podlega bowiem nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Analizując z tego punktu widzenia zaskarżoną uchwałę należy uznać, że nie odpowiada ona wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w § 2 ust. 1 - 3 opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wymogu tego nie spełnia zawarta w przytoczonym przepisie uchwały ogólna regulacja dotycząca rodzaju świadczeń i usług realizowanych odpłatnie w tym przedszkolu (§ 2 ust. 2), ani też zawarta w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 regulacja ustalająca miesięczną opłatę w wysokości 60 zł od jednego dziecka przebywającego w przedszkolu do 6 godzin dziennie oraz 90zł dla przebywającego powyżej 6 godzin dziennie. Wysokość opłaty "miesięcznej" ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, uzależniona jedynie od czasu pobytu w przedszkolu (do 6 godzin dziennie i powyżej 6 godzin dziennie), ale jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że tak ustalona opłata jest zależna jedynie od deklarowanej przez rodziców (prawnych opiekunów) liczby godzin pobytu dziennego dziecka w przedszkolu, niezależnie od zakresu świadczeń, z którego dziecko korzysta (§2 ust. 3 zaskarżonej uchwały przewiduje, że "Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest w oparciu o deklarowaną przez rodziców (opiekunów prawnych) liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w §1"). Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

W ocenie Sądu także §5 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on sposób obliczania stawki dziennej dla celu zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w sposób nieproporcjonalny w stosunku do poniesionej opłaty (jako iloraz opłaty miesięcznej i liczby 30), a więc z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, powinna zostać rodzicom zwrócona.

Naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Miejską w Spytkowicach granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa powodują konieczność uznania, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.