Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 362/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1937/12 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Miejsce Piastowe na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy M.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania – uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wójt Gminy M.P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzgodnienie projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w miejscowości [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i aneksem do tej prognozy. Przedmiotem tego projektu była zabudowa terenów o pow. 76 ha trzema elektrowniami wiatrowymi wraz z komunikacją.

Postanowieniem z 14 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nr [...] na podstawie art. 106 § 4 i art. 123 k.p.a., art. 17 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), art. 23 ust. 5, art. 30 ust 3, art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz.1220 z późn. zm.) odmówił uzgodnienia tego projektu. Organ ten stwierdził, że przeznaczenie przedmiotowych terenów pod budowę elektrowni wiatrowych będzie negatywnie oddziaływało na zasoby przyrodnicze tj. krajobraz, zwierzęta w szczególności ptaki i nietoperze, jak również cele utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (funkcjonowanie korytarzy ekologicznych, wyróżniający się krajobraz, zaspokajanie potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem). Projekt doprowadzi do złamania § 3 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 56/05 Wojewody Podkarpackiego z 30 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 80, poz.1357 ze zm.) i może generować działania wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i znacząco oddziaływać negatywnie na gatunki ptaków i nietoperzy chronionych w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 oraz na jej spójność. Zapisy projektu planu nie zapewniają zachowania celu utworzenia i funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu B. N. w zakresie ochrony krajobrazu, korytarzy ekologicznych, różnorodności ekosystemów, zagrażają przestrzeni wykorzystywanej na potrzeby turystyki i rekreacji. Doprowadzą do wprowadzenia obcych elementów do krajobrazu co spowoduje obniżenie walorów krajobrazowych terenu oraz wpłynie negatywnie na cele ochrony przyrody tego obszaru, gdyż będzie stanowiło element obcy silnie oddziałujący na miejscowy, harmonijny krajobraz. Poza tym elektrownia będzie powodowała śmierć ptaków i nietoperzy. Organ uznał też, że występuje prawdopodobieństwo negatywnych oddziaływań na obszary Natura 2000 - co jest wystarczającą przesłanką do odmowy uzgodnienia projektu planu.

Organ wskazał też, że w odległości 10 km od planowanej inwestycji jest w trakcie realizacji lub jest planowanych ok. [...] turbin skupionych na terenach kilku farm wiatrowych, stąd kwestie oddziaływania skumulowanego stają się newralgiczne tak jak i zabezpieczenie integralności poszczególnych obszarów Natura 2000 i spójności całej sieci. Poza tym w prognozie oddziaływań nie dokonano analizy i oceny istotności oddziaływań skumulowanych. Organ wskazał także jakie warunki muszą być spełnione aby projekt został zaopiniowany pozytywnie.

Wójt Gminy M.P. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie domagając się uchylenia postanowienia z 14 lipca 2011 r. w całości i uzgodnienie projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że błędne jest twierdzenie, iż proponowane zagospodarowanie terenu w tym przeznaczenie pod potrzeby energetyki wiatrowej, będzie negatywnie oddziaływać na zasoby przyrodnicze, podczas gdy to dopiero na etapie zezwolenia na realizację inwestycji konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to wtedy będzie podlegać ocenie oddziaływanie inwestycji na środowisko. Dlatego dokonana ocena przedsięwzięcia pod względem jego nieudowodnionego negatywnego oddziaływania na środowisko jest oceną przedwczesną.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 29 maja 2012 r. nr [...]- na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody – "uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części obejmującej postępowanie uzgodnieniowe w zakresie obszarów Natura 2000 i umorzył w tym przedmiocie postępowanie uzgodnieniowe". W uzasadnieniu wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu podał błędną podstawę prawną. Z pisma Wójta Gminy M.P. z 28 czerwca 2011r. wynikało, że podanie dotyczy uzgodnienia projektu planu miejscowego na podstawie art. 16 pkt 6 lit. b tiret drugi ustawy z 23 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 23 ust 5 ustawy o ochronie przyrody. Organ natomiast powołał nadto art. 30 ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczące obszarów Natura 2000, czym rozszerzył zakres żądania. Dlatego zasadne stało się uchylenie w tym zakresie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w zakresie uzgodnienia dotyczącego obszaru Natura 2000 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

GDOŚ stwierdził ponadto, że organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Powołując art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 106 k.p.a. i 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wskazał, że wobec faktu, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] konieczne jest zaopiniowanie projektu z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska pod względem projektowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody. Planowana inwestycja znajduje się na terenie chronionym, na którym zakazuje się m.in. zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień, miejsc rozrodu, złożonej ikry i realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ II instancji w pełni podzielił także ustalenia organu I instancji co do tego, że przedłożona przez Wójta Gminy M.P. prognoza oceny oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o jakich mowa w piśmie z 5 kwietnia 2011 r. o uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie ze względu na brak niezbędnych danych i analiz. W związku z tym nie można jednoznacznie określić czy ustalenia przedłożonego projektu planu miejscowego wpłyną negatywnie na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że budowa 3 obiektów o tak znacznych rozmiarach (punkt śmigła w pozycji pionowej do 150 m nad poziomem terenu) podważą istotę utworzenia i funkcjonowania opisywanego obszaru chronionego, stanowiąc element obcy, o dużym oddziaływaniu na krajobraz. Wskazał, że fakt iż obszar jest już i tak zdegradowany i że znajdują się na nim linie elektroenergetyczne nie może stanowić usprawiedliwienia do wprowadzenia do krajobrazu dominanty w postaci wież elektrowni.

Skargę na powyższe postanowienie, w części tj. w zakresie nie odnoszącym się do całości do złożonego zażalenia na postanowienie, wniósł Wójt Gminy M.P., zarzucając organowi m.in. naruszenie: art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie całości rozstrzygnięcia w sentencji postanowienia; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienie się do całości zażalenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że organ II instancji wadliwie orzekł jedynie o uchyleniu części postanowienia i umorzeniu postępowania, podczas gdy powinien orzec o rozstrzygnięciu co do pozostałej części postanowienia poprzez utrzymanie go w mocy, co powoduje naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Organ II instancji ma obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w przypadku gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe tzn. brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w ogóle, organ odwoławczy poprzestaje jedynie na wyeliminowaniu wadliwego rozstrzygnięcia i w następstwie tych ustaleń umarza postępowanie. Obowiązek umorzenia postępowania jest wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. mamy z nim do czynienia w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, czy zachodzi niedopuszczalność rozpoznania sprawy przez organ administracji. W każdym innym wypadku brak jest podstaw do umorzenia postępowania a organ ma obowiązek rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art.105 § 1 k.p.a.). Organ II instancji może wydać rozstrzygnięcie o treści enumeratywnie wymienionej w art. 138 k.p.a. Organ może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (odpowiednio postanowienie) albo uchylić ją w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie I instancji w całości lub części albo umorzyć postępowanie odwoławcze.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że wydając orzeczenie w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie rozstrzygnął o prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji. W istocie treść sentencji zaskarżonego postanowienia odnosi się do treści uzasadnienia a nie postanowienia. W uzasadnieniu tym organ I instancji rozważał kwestię dotyczącą ochrony obszarów Natura 2000. Wydając rozstrzygnięcie organ II instancji w sentencji postanowienia nie rozstrzygnął więc o zasadności bądź niezasadności odmowy uzgodnienia projektu, ale odniósł się do jednej z przesłanek istotnych z punktu widzenia braku podstaw do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu. Uznanie przez organ II instancji braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w zakresie obszarów Natura 2000 powinno, co najwyżej, znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia a nie w jego sentencji. Organ dokonując kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji ma obowiązek dokonania korekty treści rozstrzygnięcia i to zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i podstawy prawnej, o ile te wskazane przez organ I instancji są wadliwe. Organ II instancji choć prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do uzgodnienia projektu w zakresie obszarów Natura 2000, to jednak błędnie, z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. poczynione ustalenia zawarł nie tylko w uzasadnieniu ale i w sentencji postanowienia. Sentencja postanowienia nie odnosi się natomiast do wniosku o uzgodnienie projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle treści sentencji postanowienia uznał, że organ II instancji nie rozstrzygnął w nim o zgodności z prawem postanowienia organu l instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni wyżej przedstawione argumenty i po wszechstronnym rozważeniu stanu faktycznego wyda rozstrzygnięcie zawierające wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. i odpowiadające w swej treści dyspozycji art. 138 k.p.a. Organ II instancji rozpozna merytorycznie sprawę o uzgodnienie projektu Miejscowego Panu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" i da temu wyraz w treści rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na jego podstawie nie jest możliwe uchylenie w części, postanowienia organu I instancji i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego, podczas gdy w świetle ww. przepisów takie rozstrzygnięcie jest prawidłowe, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że na tej podstawie prawnej umorzenie postępowania jest możliwe "tylko w przypadku gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe tzn. brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w ogóle", podczas gdy w świetle ww. przepisów postępowanie może podlegać umorzeniu również w części, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo przyjmując, że brak jest podstaw do uzgodnienia projektu w zakresie obszarów Natura 2000, błędnie - z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. - poczynione ustalenia zawarł nie tylko w uzasadnieniu, ale i w sentencji postanowienia, podczas gdy ustalenie, że postępowanie stało się w części bezprzedmiotowe obligatoryjnie winno znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu w przedmiocie umorzenia postępowania w części (decyzja związana), skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji (...) wyda rozstrzygnięcie zawierające wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a.", podczas gdy stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a zatem organ nie jest uprawniony do stosowania art. 107 § 1 k.p.a., lecz zobligowany do stosowania art. 124 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji były uchybienia formalne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnie rzecz ujmując Sąd ten uznał, że organ odwoławczy w istocie nie rozstrzygnął sprawy poza jej częścią obejmującą uzgodnienie w zakresie obszarów Natura 2000, przy czym Sąd ten uznał, że brak było podstaw do umieszczenia w osnowie postanowienia, orzeczenia o umorzeniu w tej części postępowania uzgodnieniowego a jedynie w jego uzasadnieniu, organ powinien natomiast orzec merytorycznie co do pozostałej części zaskarżonego postanowienia. Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżący kasacyjnie. Biorąc pod rozwagę wskazane wyżej zarzuty kasacyjne, w sprawie należy odnieść się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy w świetle przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w części i umorzenie w tej części postępowania i po drugie czy konieczne jest zawarcie w osnowie postanowienia rozstrzygnięcia merytorycznego co do pozostałej części postanowienia (np. co do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia w pozostałej części). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na obydwa postawione pytania należy odpowiedzieć pozytywnie.

Konsekwencją pozytywnej odpowiedzi na pierwsze z pytań jest konieczność uznania zarzutów skarżącego w tym względzie, za słuszne. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że "tylko w przypadku gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe tzn. brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w ogóle", oraz "że organ II instancji prawidłowo przyjmując, że brak jest podstaw do uzgodnienia projektu w zakresie obszarów Natura 2000, błędnie - z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. - poczynione ustalenia zawarł nie tylko w uzasadnieniu, ale i w sentencji postanowienia". Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że katalog zawarty w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydawania decyzji/postanowienia o sentencji innej niż wymienione we wskazanym przepisie. W niniejszej sprawie GDOŚ orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja taka jest często nazywana w piśmiennictwie "decyzją kasacyjną typową" ( tak B. Adamiak w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 12 wydanie, Wyd. C.H.BECK, W-wa 2013, s. 521). Sentencja takiej decyzji/postanowienia powinna składać się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie, w drugiej umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. Obecnie w doktrynie i orzecznictwie NSA nie kwestionuje się, że w związku z nowym brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wprowadzonym z dniem 11 kwietnia 2011r. ( art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011r. Nr 6 poz.18), dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji/postanowienia w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji ( tak: B. Adamiak w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 12 wydanie, Wyd. C.H.BECK, W-wa 2013, s. 522; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2012; i np. w wyrokach: I OSK 1385/05, I OSK 1317/05, I OSK 822/07, akt II OSK 2341/11, II OSK 19/11, II SA/Kr 248/12, IV SA/Po 296/10, VII SA/Wa 1112/10). Przesłanki wydania takiej decyzji/postanowienia nie zostały we wskazanym przepisie uregulowane. Zatem w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy mógł więc uchylić postanowienie organu I instancji w części obejmującej obszary Natura 2000 i umarzyć postępowanie uzgodnieniowe obejmujące uzgodnienie w zakresie obszarów Natura 2000, ponieważ niekwestionowanym jest, że w tej części RDOŚ w Rzeszowie wyszedł poza ramy sprawy określonej wnioskiem Wójta.

Powyższe uchybienie Sądu Wojewódzkiego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko takie w związku z uregulowaniem zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Taka ocena to wynik uznania za zasadne, stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do tego, że organ odwoławczy w istocie nie rozstrzygnął sprawy poza jej częścią obejmującą uzgodnienie w zakresie obszarów Natura 2000. Orzekający w niniejszej sprawie NSA jest zdania, że - wbrew zawartym w zarzutach skargi kasacyjnej twierdzeniom - w zaistniałym w niej stanie faktycznym - organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., był zobowiązany do zawarcia w postanowieniu rozstrzygnięcia, co do ewentualnego utrzymania w mocy pozostałej części postanowienia organu I instancji, oczywiście przy założeniu, że w ocenie tego organu, organ pierwszej instancji orzekł w tej części prawidłowo.

NSA miał na względzie, że w zakresie tej problematyki procesowej zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednolite. Negując stanowisko Sądu I instancji, wnoszący skargę kasacyjną przywołał odmienne stanowisko wyrażone przez M. Jaśkowską i A . Wróbla w Komentarzu do K.p.a., Zakamycze 2005, s. 801-802, gdzie stwierdza się, że "w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję". Autor skargi kasacyjnej przywołał też orzecznictwo ale wydane do 2008 r. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela.

Przeważająca część przedstawicieli piśmiennictwa m.in. B. Adamiak, R. Kędziora oraz dominujące obecnie orzecznictwo – por. wyroki o sygn. akt II OSK 2341/11, II OSK 19/11, II SA/Kr 248/12, IV SA/Po 296/10, VII SA/Wa 1112/10, stoi na stanowisku, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w sprawie jak przedmiotowa, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji/postanowienia, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji/postanowienia. Nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Przede wszystkim odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto, organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji/postanowienia. Organ wydający zaskarżoną decyzję/postanowienie powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania/zażalenia. W innym przypadku decyzję/postanowienie organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji/postanowienia. Z istoty postępowania odwoławczego wynika obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy granicach złożonego odwołania/zażalenia, w niniejszym przypadku zażalenie dotyczyło całego postanowienia, a więc organ II instancji powinien wydać postanowienie zgodne z zakresem zażalenia.

Wydane w sprawie postanowienie organu II instancji byłaby zasadne tylko w tym przypadku, gdyby zażalenie od postanowienia I instancyjnego dotyczyło tylko części postanowienia organu I instancji, wówczas postanowienie organu I instancji w części niezaskarżonej stałoby się ostateczne. W sytuacji zaś gdy zażalenie dotyczy całego postanowienia, to postanowienie organu II instancyjnego musi być zgodne z zakresem zażalenia i rozstrzygać o całości sprawy. Żalący się nie otrzymał kompletnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie umarzając sprawę, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej postanowienia (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). Stwierdzić zatem trzeba, że istota postępowania odwoławczego/zażaleniowego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym przez pryzmat art. 138 k.p.a.

Podsumowując powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżone postanowienie w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tej części postanowienia organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części postanowienia, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego zażalenia wniesionego od całego postanowienia będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na tę problematykę należy przede wszystkim spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania problemów procesowych np. związanych z wykonalnością aktu administracyjnego. Niewątpliwie taki stan nie sprzyja realizacji zasad postępowania, takich jak: praworządność, szybkość postępowania, trwałość aktu administracyjnego, dwuinstancyjność, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Należy mieć też na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji/postanowienia pierwszoinstancyjnego lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która winna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 k.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie organu odwoławczego uchylające w części zaskarżone postanowienie nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości sprawy, tj. także co do części która nie została umorzona. Powyższe wywody potwierdzają to, że uchybienie organu odwoławczego – tj. brak spełnienia tego wymogu, ma istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie powinien był oddalić skargę.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Niemniej jednak przyznać należy także rację skarżącemu kasacyjnie, że w istocie w postępowaniu uzgodnieniowym zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zatem organ zobowiązany jest do stosowania art. 124 § 1 k.p.a. a nie jak to podał Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania administracyjnego art. 107 § 1 k.p.a., to jednak zarzut wskazujący na uchybienie w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakresie wskazania formy orzeczenia jakie powinien podjąć organ w postępowaniu uzgodnieniowym pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w której zasadnie Sąd I instancji, z podanych wyżej innych względów, uchylił zaskarżone postanowienie. Organ zaś przy ponownym procedowaniu nad sprawą zobowiązany będzie - zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. - wydać postanowienie zawierające wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne winny mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu pierwszej instancji.

W takim stanie rzeczy, mimo częściowo błędnego uzasadnienia Sądu I instancji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.