Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1056/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia części decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. w Krakowie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4 stycznia 2005 r. nr [...], znak [...] na wniosek L. C. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wbudowanymi miejscami postojowymi dla samochodów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej"; dalej "decyzja WZ":

Decyzja ta została przeniesiona decyzją nr [...] z 2 września 2005 r. na rzecz: [...]

W. S. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia w całości decyzji o ustalenie warunków zabudowy, który następnie doprecyzowała, ostatecznie wnosząc o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w zakresie, w jakim obszar objęty tą decyzją nie jest objęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na rzecz tego samego inwestora, tj. wnioskodawcy decyzji WZ.

Prezydent Miasta K. decyzją z 20 października 2016 r., nr [...], z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z 4 stycznia 2005 r. - w części objętej decyzjami pozwolenia na budowę nr [...] z 29 lutego 2008 r. (sygn. [...]), nr [...] z 17 października 2014 r. (sygn.: [...]), która nie jest objęta decyzją pozwolenia na budowę: nr [...] z 6 kwietnia 2006 r. (sygn.: [...]) przeniesioną decyzją nr [...]/06 z 29 maja 2006 r. (sygn.: [...]) oraz nr [...] z 21 marca 2006 r. (sygn.: [...]) przeniesioną decyzją nr [...]/06 z 31 marca 2006 r. (sygn.: [...]). Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a.".

W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w oparciu o decyzję WZ wydano pozwolenia na budowę, obejmujące poszczególne etapy inwestycji, to jest dotyczące:

< budowy zjazdu,

< etapu III (układ dróg wewnętrznych),

< etapu I,

< etapu II (budynki mieszkalne),

< etapu IV część I i etapu V (budynek mieszkalny oraz drogi wewnętrzne),

< etapu IVa (budynek mieszkalny),

< etapu VIb (budynek mieszkalny i droga dojazdowa wewnętrzna),

< etapu IX i etapu X (budynki mieszkalne z ciągami pieszymi i jezdnymi).

Adresatami tych decyzji były te same osoby, do których skierowano decyzję WZ (prócz etapów IX i X, gdzie adresatem pozwolenia na budowę jest tylko [...] Nie wpłynął jedynie wniosek odnośnie VIII etapu tej inwestycji. Następnie niektóre z pozwoleń na budowę zostały przeniesione w drodze kolejnych decyzji na rzecz innych podmiotów.

Ustalono także, że na części terenu objętego decyzją WZ wydano pozwolenia na budowę na rzecz innych podmiotów, na podstawie innych decyzji o warunkach zabudowy:

< decyzją z dnia 17 października 2014 r. nr [...] pozwolenie na budowę na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K.

< decyzją z dnia z 29 lutego 2008 r. nr [...] (zmienioną następnie decyzją nr [...] z 20 lipca 2010 r.) pozwolenie na budowę dla B. D., K. D. i Ł. D..

Ustalono także, że nieruchomości gruntowe objęte decyzją WZ ulegały scaleniom i podziałom, w związku z czym wielokrotnie zmieniały swoje granice i numery ewidencyjne, a teren objęty pozwoleniem na budowę nr [...] pokrywa się częściowo z terenem planowanym pod realizację etapu VII.

W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że dopuszczalne jest, w oparciu o art. 65 u.p.z.p., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jedynie w części, jeżeli ta pozostała część może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Idąc dalej przyjęto też, że jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji w części nieobjętej decyzjami pozwolenia na budowę wydanymi na jej podstawie z uwagi na to, że może ona stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w osobnej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że na ten teren zostały wydane już pozwolenia na budowę na podstawie innych decyzji o warunkach zabudowy, tj. pozwolenie na budowę nr [...] wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z 29 września 2005 r. oraz pozwolenie na budowę [...] wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...]

Wobec etapowania inwestycji objętej decyzją WZ przyjęto, że składa się ona z kilku dających się wyodrębnić elementów, z których każdy mógł stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co z kolei miały potwierdzać uzyskane w kolejnych latach pozwolenia na budowę i realizowane lub zrealizowane na ich podstawie inwestycje.

Ponadto organ podkreślił, że część pozwoleń na budowę, tj. nr [...] – I etap oraz nr [...] – III etap, wydanych na podstawie decyzji WZ pokrywa się z pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Powyższy konflikt dotyczy działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...]. Pozwolenie na I etap zostało wydane na działkach nr [...], a pozwolenie na III etap na działkach nr [...], [...], [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...], [...] i [...], działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...], a działka nr [...] na m.in. działkę o nr [...]. W związku z czym pozwolenie na budowę nr [...] z 17 października 2014 r. wydane zostało już na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Organ w podsumowaniu tej części rozstrzygnięcia podkreślił, że wygaszeniu ma podlegać decyzja WZ w tej części, na którą nie zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę w oparciu o tę właśnie decyzję, a zostały wydane pozwolenie na budowę dla innego wnioskodawcy na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym w pewnej części zakres wydanych decyzji pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z 6 kwietnia 2006 r. (I etap) oraz nr [...] z 21 marca 2006 r. (III etap) pokrywa się z decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z 17 października 2014 r. wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 30 kwietnia 2008 r. w zakresie działek nr [...], [...] oraz [...].

Decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wygaszona w tej części, w oparciu o którą zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Bez znaczenia jest to, że inny wnioskodawca uzyskał w późniejszym terminie decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o inną decyzję również obejmującą ten właśnie fragment terenu stanowiący działki nr [...], [...] oraz [...].

To z kolei prowadzi do konstatacji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ w części, w której decyzje o pozwoleniu na budowę wydane na jej podstawie dotyczące budowy etapu I i III pokrywają się z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] i wydanym na jej podstawie pozwoleniu na budowę nr [...], jest bezprzedmiotowe - decyzja o warunkach zabudowy w tej części została skonsumowana ze względu na wydane pozwolenie na budowę obejmujące ten fragment terenu. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że w razie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w całości, tj. również w tej części, w oparciu o którą uzyskano ostateczne pozwolenia na budowę i zrealizowano poprzednie etapy inwestycji, zaistniałaby przesłanka wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniami na budowę.

Przechodząc do kolejnej kwestii organ I instancji wyjaśnił, że pomimo tego, że w decyzji WZ jako inwestorzy są wymienieni [...] a w pozwoleniu na budowę nr [...] i nr [...] tylko [...] to wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez uprawniony podmiot. Z decyzji o warunkach zabudowy uprawnieni są w taki sam sposób wszyscy adresaci decyzji, podmioty te winny samodzielnie, między sobą porozumieć się, kto, kiedy i w jakim zakresie wystąpi z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2018r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu sprzeciwu [...] od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 364/18 uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z dnia 27 czerwca 2019 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: Budowa osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz wbudowanymi miejscami postojowymi dla samochodów na działkach nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej (sygn. [...])

w zakresie działek ewidencyjnych

• nr [...] (w całości),

• nr [...] (w całości),

• nr [...] (w całości),

• nr [...] (w całości),

• w południowo -wschodnim fragmencie działki nr [...] oraz działki nr [...] za wyjątkiem południowo - zachodniego fragmentu tej działki

tj. w części objętej decyzjami pozwolenia na budowę:

< nr [...] z dnia 29 lutego 2008 r. (sygn. Au- [...]), obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] (obecnie po podziale działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz

< nr [...] z dnia 17 października 2014 r. ([...] które obejmowało działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], która nie jest objęta decyzją pozwolenia na budowę,

< nr [...] z dnia 6 kwietnia 2006 r. (sygn. [...]) przeniesionego decyzją nr [...]/06 z dnia 29.05.2006 r. (sygn.: [...]) które obejmowało działki ewidencyjne nr [...] oraz

< nr [...] z dnia 21 marca 2006 r. (sygn. : [...]) przeniesionej decyzją nr [...] z dnia 31 marca 2006 r. (sygn.: [...]) obejmującej działki nr [...],[...], [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie aktualnego na chwilę orzekania stanu ewidencyjnego działek w przedmiotowym obszarze, celem stwierdzenia w zakresie jakich działek wygaszona została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. Następnie podjęto działania zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania.

Przypomniano treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych jednoznacznie wynika więc, że przepisy prawa wprowadzają konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wz, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, nie umożliwiają natomiast wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, gdy adresat decyzji wz jest również adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której takie pozwolenie zostało wydane. Przy czym w tym przypadku konieczne jest stwierdzenie tożsamości wnioskodawcy - inwestora, na rzecz którego wydana została decyzja wz.

Badając podstawy do wygaszenia decyzji wz, w kontekście regulacji z art. 65 ust. 1 pkt1 ustawy, należy uwzględnić szczególną sytuację faktyczną i prawną jaka powstaje, w przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych, w których decyzją inwestora nie dochodzi do jednoczesnego zatwierdzenia projektów budowlanych wszystkich etapów, ale następuje w tym względzie fragmentaryzacja procesu budowlanego. Zgodnie z art. 33 ust. l ustawy Prawo budowlane, w takim przypadku, kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Podzielono stanowisko organu I instancji, że w zakresie, w jakim decyzja WZ została skonsumowana przez wydanie na jej podstawie pozwoleń na budowę, nie podlega już wygaszeniu. W omawianym tu przepisie nie chodzi bowiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która posłużyła inwestorowi do zmiany zagospodarowania terenu, ale o wygaśnięcie wszystkich pozostałych decyzji, jeżeli takowe zostały wydane w odniesieniu do tego terenu.

W przedmiotowym postępowaniu sporne natomiast pozostaje, czy zaistniały podstawy do wygaszenia decyzji wz z dnia 4 stycznia 2005 r. w pozostałym jej zakresie tj. w odniesieniu do kolejnych etapów inwestycyjnych, dla jakich została ona wydana tj. do etapu nr VIII oraz dla kolejnych etapów nr IX i X. Jak ustalił organ I instancji, dla etapu VIII, Inwestorzy na rzecz których wydano decyzje wz, nie pozyskali pozwolenia na budowę. Natomiast dla etapu IX i X uzyskane zostały dwie odrębne decyzje o pozwolenie na budowę. Dla etapu IX - obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz m.in. garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi i wjazdem do garażu podziemnego na działce nr [...] obr. [...]wydana została decyzja nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r, zaś dla etapu X wydana została decyzja nr [...] z dnia 24 marca 2016 obejmująca budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu (ciągami pieszymi, jezdnymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi wraz z wjazdem do garażu podziemnego na działce nr [...] ). Obie decyzje wydane zostały na rzecz jednego tylko z podmiotów, na rzecz których wydana została przedmiotowa decyzja wz., tj. na rzecz [...]

Organ ustalił też, że na część terenu objętego przedmiotową decyzją wz inni inwestorzy również pozyskali pozwolenia na budowę.

< pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 29 lutego 2008 r. wydana na rzecz B. D., K. D. i Ł. D. (na podstawie innej decyzji wz z dnia 29.09.2005 r. nr [...]). Decyzja ta dotyczyła realizacji inwestycji na działce nr [...].

< pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 17października 2014 r., wydana na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. (na podstawie innej decyzji wz z dnia 30 kwietnia 2008 r. Nr [...]). Decyzja ta dotyczyła inwestycji na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...], [...].

Nie budzi wątpliwości, że zakres terytorialny tych decyzji pokrywa się z zakresem przedmiotowej decyzji wz z dnia 4 stycznia 2015 r. W zakresie więc, w jakim przedmiotowa decyzja wz nie została skonsumowana przez Inwestorów, zaistniały podstawy do jej wygaszenia.

Rzeczą orzekających w sprawie organów - co zauważył Sąd - jest szczegółowe, ustalenie w jakim zakresie decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. podlegać będzie wygaszeniu, a następnie precyzyjne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w wyrzeczeniu decyzji. W wyroku z dnia 15 maja 2018 r. sygn.. akt II SA/Kr 364/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę do uwzględnienia aktualnego na chwilę orzekania stanu ewidencyjny działek w przedmiotowym obszarze oraz wskazania zakresu wygaśnięcia decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 7 kpa w zw. art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia charakteru działek ewidencyjnych nr [...] i [...], co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że decyzja WZ została skonsumowana w zakresie tych działek;

2) błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. została skonsumowana w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] (w całości) i w zakresie południowo - wschodniej części działki nr [...].

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę spółka [...] podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. w części w jakiej decyzja ta została skonsumowana poprzez wydanie na rzecz inwestorów pozwoleń dla etapów I - VII zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz wbudowanymi miejscami postojowymi dla samochodów na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej (zwanej dalej inwestycją).

Kolegium nie ustaliło charakteru działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do ustalenia, że działki te stanowią działki drogowe. Obie te działki powstały z podziału działki nr [...]. Działka [...] wymieniona została w załączniku do decyzji WZ, jako droga dojazdowa. Decyzja WZ nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. nie może zostać wygaszona co do tych działek gdyż stanowią one drogę dojazdową do dalszych etapów planowanej inwestycji. Obecnie spółka [...] realizuje etap IX inwestycji poprzez budowę budynku wielorodzinnego na działce nr [...], a działki nr [...] i [...] stanowią dlań drogę dojazdową. Co więcej, planowana jest realizacja etapu X (budowa budynku wielorodzinnego na działce nr [...]) - sprawa pozwolenia na budowę znajduję się obecnie na etapie postępowania przed Naczelnym Sądu Administracyjnym. Również realizacja etapu X inwestycji zakłada korzystanie z działek nr [...] i [...] jako drogi dojazdowej do nieruchomości, na której posadowiony ma być budynek. Organ II instancji błędnie zatem przyjmuje, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. została skonsumowana w w zakresie rzeczonych działek. Działki te mogą być w dalszym ciągu wykorzystane w procesie inwestycyjnym jako droga dojazdowa, tak więc decyzja WZ nie została co do nich skonsumowana. Utrzymanie w mocy decyzji WZ w zakresie działek nr [...] i [...] jest niezbędne dla realizacji kolejnych etapów inwestycji jakie mogą być realizowane na podstawie decyzji WZ. Z tego też powodu należy uznać, że decyzja organu II instancji jest błędna i powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wbrew zarzutom skargi w decyzji Kolegium nie ustaliło charakteru działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Działki te mogą być w dalszym ciągu wykorzystywane w procesie inwestycyjnym jako droga dojazdowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku sygn. II SA/Kr 364/18. Wskazania te były dla organu odwoławczego wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wymienionym wyroku WSA w Krakowie wskazał na trzy kwestie sporne występujące w niniejszej sprawie:

a) wyjaśnienie, czy prawidłowo wydano pozwolenia na budowę na IX i X etap inwestycji opisanej ww. decyzji WZ na tylko jednego z trzech adresatów decyzji WZ, a w konsekwencji czy można traktować te pozwolenia jako pozwolenia wydane innemu wnioskodawcy w rozumieniu art. 65 § 1 pkt 1 u.p.z.p.

b) kwestia samodzielności etapów IX i X bez realizacji etapu VIII.

c) ustalenie, czy prawidłowo opisano zakres częściowego wygaśnięcia decyzji WZ w decyzji I instancji

Dwa pierwsze zagadnienia zostały rozstrzygnięte przez Sąd w sposób wiążący. Mianowicie przesądzono, że innym wnioskodawcą, o którym mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., musi być wnioskodawca pozwolenia na budowę opartego na innej niż badana w kwestii wygaśnięcia decyzja o warunkach zabudowy. Zatem wszelkie okoliczności dotyczące wydania, uchylania, ostateczności decyzji nr [...] i [...] wydanych na podstawie decyzji WZ, a także samodzielności etapów IX i X, nie mogły mieć w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organy, ani z twierdzeń stron, nie wynika bowiem również, by część decyzji WZ dotycząca etapu IX i X była bezprzedmiotowa, ani też by stwierdzenie wygaśnięcia leżało w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji kasatoryjnej SKO było ustalenie przez Sąd, że stwierdzone przez organ odwoławczy braki postępowania wyjaśniającego winien był uzupełnić we własnym zakresie, a w razie potrzeby zastosować art. 136 k.p.a. Sąd wskazał: "jak słusznie podniosła odwołująca się W. S. i stwierdził organ odwoławczy, organ I instancji wadliwie (nieprecyzyjnie) określił obszar, w odniesieniu do którego stwierdził wygaśnięcie decyzji o WZ, odsyłając pośrednio do wydanych pozwoleń na budowę. (...) Rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej pozostawało szczegółowe ustalenie, w jakim zakresie będzie podlegała wygaszeniu, a później precyzyjne rozstrzygnięcie o tym w sentencji decyzji. Przy stwierdzeniu niedokładności wyrzeczenia I instancji, organ odwoławczy winien był wydać decyzję merytoryczną, opisując w sentencji konkretne działki, w odniesieniu do których stwierdzono wygaśnięcie decyzji WZ, tj. odróżniając dokładnie zakres, w jakim decyzja WZ nie została skonsumowana pozwoleniem na budowę. Trafnie przy tym organ odwoławczy wskazał, że niewystarczające jest rozstrzygniecie pośrednie, polegające na odesłaniu do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego wnioskodawcy. Podkreślić trzeba, że wszystkie te czynności organ odwoławczy winien był dokonać w ramach postępowania odwoławczego, w razie potrzeby korzystając z art. 136 k.p.a.".

Te właśnie wskazania nie zostały przez SKO wykonane. Sentencja zaskarżonej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, nieprecyzyjny i nie sposób na jej podstawie ustalić w jakim zakresie decyzja WZ wygasła, a w jakim pozostaje w mocy. Organ odwoławczy wprawdzie w sentencji wymienił numery działek, co do których wygasza decyzję, to jednak nie jest wystarczające do precyzyjnego ustalenia zakresu wygaszenia decyzji WZ. Dodatkowo sentencja decyzji jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem jednocześnie stwierdza wygaśnięcie oraz brak wygaśnięcia w odniesieniu do tych samych nieruchomości.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na niestaranną redakcję sentencji zaskarżonej decyzji, co sprawia, że traci ona sens. Kolegium bowiem po słowach: "stwierdza wygaśnięcie (...) tj. w części objętej decyzjami pozwolenia na budowę:" w czterech punktach wymienia cztery decyzje o pozwoleniu na budowę, przy czym w dwóch pierwszych punktach wymieniono pozwolenia na budowę wydane na rzecz innych inwestorów na podstawie innych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (nr [...] z dnia 29 lutego 2008 r. dla B. D., K. D. i Ł. D. oraz nr [...] z dnia 17 października 2014 r. dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K.), a w punktach trzecim i czwartym wymieniono pozwolenia na budowę wydane w wykonaniu wygaszanej właśnie decyzji WZ tj. decyzje nr [...] z dnia 6 kwietnia 2006 r. (sygn. [...]) i nr [...] z dnia 21 marca 2006 r. (sygn. : [...]). Taka redakcja sugeruje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w zakresie, w jakim wydano powyższe cztery pozwolenia na budowę. Dodanie na końcu punktu drugiego słów "która nie jest objęta decyzją pozwolenia na budowę," w żaden sposób nie naprawia tego błędu. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że nie było zamiarem organu stwierdzenie jej wygaśnięcia w takim zakresie, w jakim na jej podstawie wydano pozwolenia na budowę.

Prawidłowa redakcja wymagała, by po słowach: "stwierdza wygaśnięcie (...) tj. w części objętej decyzjami pozwolenia na budowę:" wymienić w dwóch punktach dwie decyzje wydane dla innych inwestorów, a następnie słowa "która nie jest objęta decyzją pozwolenia na budowę" wyłączyć jako nagłówek nowego wyliczenia dwóch pozostałych pozwoleń.

Już samo sformułowanie sentencji w sposób opisany powyżej powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jednakże decyzja dotknięta jest dalszymi uchybieniami, wymagającymi naprawy w kolejnym postępowaniu, o których mowa będzie poniżej. Na marginesie można wskazać, że opisana wyżej niestaranność w redakcji decyzji mogła być naprawiona przy zastosowaniu instytucji sprostowania decyzji (art. 113 k.p.a.). Organ odwoławczy mógł skorzystać z tej możliwości nawet po wniesieniu skargi. Nie zrobił tego jednak, do odpowiedzi na skargę kopiując błędnie sformułowaną sentencję i jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi. Świadczy to o braku wnikliwości i dogłębnego zbadania okoliczności sprawy.

Jak już wcześniej stwierdzono, zaskarżona decyzja posiada dalsze uchybienia dotyczące ustalenia zakresu, w jakim stwierdza się wygaśnięcie decyzji WZ.

Co do zasady WSA w wyroku zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, iż stwierdzenie wygaśnięcia powinno dotyczyć tylko tej części decyzji WZ, która jest objęta pozwoleniami dla innych inwestorów na podstawie innych decyzji WZ (niesporne jest, że istnieją dwa takie pozwolenia) i jednocześnie nie została skonsumowana przez pozwolenia na budowę wydane na jej podstawie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było natomiast precyzyjne ustalenie tego zakresu. W związku z tym, że na podstawie decyzji WZ z 4 stycznia 2005 r. wydano liczne pozwolenia na budowę, a jednocześnie już po wydaniu decyzji WZ następowały liczne podziały i zmiana numeracji działek, właściwe i jednoznaczne sformułowanie sentencji wymaga dużej staranności i dokładności. Wyzwaniu temu Kolegium nie podołało.

I tak na przykład na podstawie decyzji WZ z 4 stycznia 2005 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję z 21 marca 2006 r. nr [...] (k. 175 akt administracyjnych), która obejmowała m. in. działkę nr [...]. Na skutek decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 stycznia 2014 r. nr [...] (k. 243 akt administracyjnych) działka nr [...] podzieliła się na działki [...], [...] i [...]. W tej części nie było więc możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – co również wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji zawarło następujący fragment: "Zbadania wymaga więc w takim przypadku, w jakim zakresie decyzja wz. została skonsumowana poprzez pozyskanie przez jej adresata - Inwestora pozwoleń na budowę, a w jakim zakresie Inwestor uprawniony z tej decyzji, nie zrealizował wynikających z niej uprawnień w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do decyzji nieskonsumowanej zachodzi bowiem, konieczność badania wystąpienia przesłanki z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy".

Tymczasem w sentencji zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza wygaśnięcie decyzji WZ z 4 stycznia 2005 r. między innymi w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] (w całości), w południowo -wschodnim fragmencie działki nr [...] oraz działki nr [...] za wyjątkiem południowo - zachodniego fragmentu tej działki.

Już sama sentencja decyzji jest wewnętrznie sprzeczna, skoro Kolegium najpierw stwierdza wygaśnięcie w zakresie działek numer [...] w całości i częściowo w zakresie działek numer [...] oraz [...], a jednocześnie niejako wyłącza z wygaszenia działkę nr [...], z której trzy wymienione wcześniej działki się wydzieliły. Dodatkowo zachodzą sprzeczności pomiędzy sentencją i uzasadnieniem decyzji, a także sprzeczności fragmentu sentencji wygaszającego decyzję w zakresie działek [...], [...] i [...] z wiążącym w tej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 364/18. Podkreślenia też wymaga, że niedopuszczalne bo nieprecyzyjne i nieweryfikowalne jest sformułowanie zawarte w sentencji decyzji "w południowo -wschodnim fragmencie działki nr [...] oraz działki nr [...] za wyjątkiem południowo - zachodniego fragmentu tej działki". Nie pozwala ono w żadnym stopniu na ustalenie jakiego konkretnie obszaru działek nr [...] oraz [...] dotyczy zaskarżona decyzja.

Z tego powodu zasadne okazały się obawy skarżącego co do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ w zakresie działek dojazdowych tj. działek nr [...] i [...]. Co do tych działek bowiem zaskarżona decyzja jednocześnie wygasza decyzję WZ i jej nie wygasza (co do działki nr [...]). Jednocześnie trzeba wskazać, że strona skarżąca niewłaściwie uznała, że Kolegium stwierdziło wygaśnięcie decyzji WZ w takim zakresie, w jakim na jej podstawie wydano pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie – ten właśnie zakres decyzji WZ jest niejako "chroniony" przed wygaszeniem, co jednoznacznie nakazał WSA w swoim wyroku. Wygaśnięcie można stwierdzić tylko w takim zakresie, w jakim na jej podstawie nie wydano pozwolenia na budowę, natomiast wydano go dla tego samego terenu na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy.

Po otrzymaniu akt sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Kolegium ograniczyło swoje postępowanie do zlecenia czynności Prezydentowi Miasta K. – zarówno w zakresie ustalenia, w jakiej części decyzja WZ wygasła, jak i w zakresie ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Uzyskanych dokumentów Kolegium nie poddało jednak jakiejkolwiek analizie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium winno wykonać wskazania zawarte w wydanym wcześniej prawomocnym wyroku WSA w Krakowie tj. jednoznacznie i precyzyjnie ustalić zakres wygaśnięcia decyzji WZ. Jest to istotne, bowiem w zakresie, w jakim decyzja ta wygasła nie można na jej podstawie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno – budowlanej musi mieć jasno ustalone, w jakim zakresie decyzja ta może, a w jakim nie może stanowić podstawy dla przyszłych planów inwestycyjnych w przypadku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W razie potrzeby Kolegium może rozważyć dołączenie do decyzji załącznika graficznego. Działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się do przepisywania informacji przekazanych przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. bez ich dogłębnej analizy. Przede wszystkim zaś trzeba wyraźnie podkreślić, że wszystkie dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy (tj. wydane dla terenu objętego wygaszaną decyzją WZ pozwolenia na budowę) znajdują się w aktach administracyjnych, zatem wątpliwe jest zlecanie ich analizy organowi I instancji. Wprawdzie WSA w Krakowie w wydanym w tej sprawie wyroku sygn. II SA/Kr 364/18 dopuścił skorzystanie z art. 136 k.p.a. w razie potrzeby, jednak przepis ten przewiduje przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, nie zaś zlecanie organowi I instancji analizy dowodów już zebranych w aktach i zastępowanie organu odwoławczego w formułowaniu sentencji i uzasadnienia decyzji. Jedynie w zakresie, w jakim Sąd nakazał uwzględnienie aktualnego na chwilę orzekania stanu ewidencyjnego działek w przedmiotowym obszarze może nastąpić potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja naruszyła art. 153 p.p.s.a., a także art. 107 k.p.a. Z tego względu należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).