Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 609/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 637/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. II SA/Lu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej K. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewzięciu przez sąd pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy , co wpłynęło na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

2/ naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.i.d.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji pominął, iż nagrody przyznawane pracownikom samorządowym mają charakter szczególnej płatności, podlegającej szczególnej regulacji prawnej, co wiąże się z koniecznością zapewnienia społecznej kontroli jej przestrzegania. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1202), nagroda może być przyznawana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Szczególne i szczegółowe uregulowanie przez ustawodawcę kwestii nagrody świadczy o jej szczególny i wyjątkowym znaczeniu, a z tego powodu nie można uznać, iż jej ujawnienie narusza prywatność osoby fizycznej. Nikt inny jak obywatele oraz prasa lokalna, znający lokalne realia i mogący zweryfikować efekty osiągnięć zawodowych pracowników samorządowych, nie dokona lepszej oceny tego, czy dana nagroda, w określonej wysokości została przyznana zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Z tego powodu niezbędna jest dostępność informacji o osobach, które otrzymały nagrody oraz wysokości przyznanych nagród. Ujawnienie tych nagród może stanowić podstawę do zawnioskowania o ujawnienie powodów przyznania nagrody (o wskazanie szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej poszczególnych pracowników samorządowych, które uzasadniały przyznanie nagrody), a tym samym do prowadzenia społecznej kontroli przestrzegania art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Powyższe skłania do konstatacji, że ujawnienie informacji o nagrodach nie może naruszyć prywatności osób fizycznych (nagrodzonych pracowników samorządowych), bowiem dotyczy sfery publicznej ich działania, a nie sfery ich prywatności, co wynika ze szczególnego uregulowania przyznawania nagród tej grupie pracowników oraz istoty dostępności tych informacji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że osoba wstępująca w sferę publiczną musi liczyć się z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać przedmiotem zainteresowania społeczeństwa oraz że informacje te będą stanowić informację publiczną (zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. staną się informacjami o sprawach publicznych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku m.in. osób i podmiotów gospodarczych, które zawierają z podmiotami władzy publicznej umowy cywilnoprawne tudzież w sytuacji pracowników, którzy podejmują pracę w instytucjach publicznych. Osoba, która podejmuje pracę w urzędzie miasta musi się liczyć z tym, że informacje o jej pracy - w tym informacje o tym, czy dostała nagrodę, w jakiej wysokości i z jakich powodów - będą jawne i dostępne dla obywateli. Nie ulega wątpliwości, że nagroda ma związek z publiczną sferą działalności pracownika samorządowego, nie jest więc związana z jego sytuacją osobistą. Dla poparcia tego stanowiska wskazano na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. CSK 190/12, w którym przyjęto, że "dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p".

Wskazano, że do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, pełniącej między innymi funkcję antykorupcyjną, nie jest konieczne określanie statusu osoby zatrudnionej w administracji. Nie ma zatem znaczenia, czy pracownicy samorządowi, do których odnoszą się informacje o przyznanych nagrodach, pełnią funkcje publiczne, czy też nie. Ujawnienie imion i nazwisk nagrodzonych osób oraz kwot nagród dla poszczególnych z pracowników samorządowych nie narusza ich prywatności - o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem jest uprawnione ze względu na jawność finansów publicznych.

Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Jej ograniczenie przewiduje art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Jako wyjątek od zasady ograniczenie to powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie zakłada, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest ochrona prywatności osób fizycznych.

W skardze kasacyjnej przytoczono również obszerne fragmenty glosy do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12 (autorstwa S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, opublikowanej w "Samorządzie Terytorialnym 2013/9/84-90): "Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi nie doznaje bowiem wyjątków o charakterze podmiotowym. Jej istota sprowadza się do zagwarantowania pełnego dostępu do informacji o sposobie gospodarowania zasobami publicznymi, bez względu na to, czy trafiają one do pracowników władz publicznych, czy do podmiotów znajdujących się na zewnątrz ich struktury. W okolicznościach niniejszej sprawy konstatacja ta rysuje się szczególnie wyraźnie. Sporne umowy dotyczyły przecież realizacji zadań publicznych, które mogły być również wykonywane przez pracowników samorządowych w ramach ich obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Osoby będące ich stroną, choć nie pełniły funkcji publicznej sensu stricto, jednak pozostawały z nią w związku, wykonując zadania publiczne, za co otrzymały środki pochodzące z budżetu gminy. Wspomniane umowy stanowiły więc przejaw prywatyzacji wykonywania zadań samorządu terytorialnego. A biorąc pod uwagę zarówno treść zasady, o której mowa w art. 33 ust. 1 u.f.p., jak i konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), które wyznacza kierunek jej interpretacji, należy przyjąć, że proces ten nie może prowadzić do ograniczania zakresu jawności finansów publicznych. W tym kontekście należy podkreślić funkcję, jaką pełni w demokratycznym państwie prawnym prawo dostępu do informacji. Służy ono zabezpieczeniu fundamentalnej zasady udziału obywateli w życiu publicznym. Uprawnienie to stanowi bowiem skuteczny mechanizm kontroli społecznej podmiotów sprawujących władzę publiczną. Związek między ustawowo gwarantowaną możliwością uzyskania informacji o sprawach publicznych a wspomnianą zasadą wyraża się w stworzeniu obywatelowi warunków dokonywania w pełni świadomej i racjonalnej oceny działalności władz, a w konsekwencji - korzystania z konstytucyjnego prawa do udziału w wyborach i referendach (art. 62 Konstytucji RP). Szczególne znaczenie w tym kontekście przypisuje się właśnie jawności finansów publicznych. Odnosząc te rozważania do prawnych uwarunkowań demokracji lokalnej, chodzi o to, by każdy członek wspólnoty samorządowej mógł uzyskać pełną wiedzę dotyczącą podmiotów, którym są przekazywane środki publiczne z budżetu gminy. Tylko takie rozwiązanie umożliwi mu dokonanie realnej oceny reprezentujących go radnych oraz wybieranego w gminie w wyborach bezpośrednich organu wykonawczego. (...) Należy podkreślić, że ujawnienie danych o imionach i nazwiskach kontrahentów władzy publicznej - dopuszczone w orzeczeniu SN - całkowicie spełnia wymogi określone przez TK w ww. wyroku z 2006 r., jakie postawił dla konstytucyjności udostępnienia informacji publicznych dotykających kwestii prywatnych jednostek. Informacje o kontrahentach władzy publicznej nie wychodzą bowiem poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie są to informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie dochodzi zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich. Sąd Najwyższy w swojej argumentacji poruszył także kwestię postrzegania imion i nazwisk kontrahentów jako informacji objętych normami ustawy o ochronie danych osobowych. W doktrynie zwracano uwagę, że pojęcia prywatności i ochrony danych osobowych są na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej od siebie niezależne. Z tego względu fakt niewystępowania w informacji danych określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie uzasadnia automatycznie legalizacji przetworzenia jej w trybie ustawy o ochronie danych osobowych. Udostępnienie omawianych w wyroku informacji znajduje jednak pełne oparcie także w ustawie o ochronie danych osobowych. Spełnia ono bowiem przesłanki przetwarzania danych osobowych określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o., gdyż jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia i spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. prawa do informacji i jawności wywodzonego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a konkretyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o finansach publicznych. Ponadto jest ono nieodzowne do wykonania określonych w tych przepisach zadań realizowanych dla dobra publicznego, do którego niewątpliwie należy zaliczyć transparentność i jawność działania władzy. Nie występują zarazem okoliczności wyłączające możliwość przetwarzania danych, wskazane w art. 27 ust. 1 u.o.d.o".

Wskazano także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że praktyka publikowania rejestrów umów pokazuje, że prywatność osób fizycznych doznaje uzasadnionego uszczerbku w zakresie, w jakim osoby takie godzą się na podejmowanie działań w związku z wydatkowaniem publicznych środków. Nie wykracza ona poza granicę proporcjonalności i konieczności, związane z ochroną prywatności osoby fizycznej.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 5 ust. 2 u.i.d.p., gdyż informacje objęte żądaniem wnioskodawcy nie naruszają prywatności osób fizycznych. Nie ma potrzeby dokonywania dystynkcji na pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne i tych funkcji niepełniących.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Wyrok Sądu I instancji dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dostępnej na stronie https://cbois.nsa.gov.pl.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zbadana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Zarzutem naruszenia prawa procesowego został objęty art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis ten zawiera zatem kilka reguł, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z nich została przez Sąd I instancji naruszona. Niewątpliwie wyrok zapadł w sprawie po przeprowadzeniu rozprawy, a sąd dysponował aktami administracyjnymi. Nie wykazano także, aby istniały podstawy do wyrokowania przez Sąd na posiedzeniu niejawnym. Nie wyjaśniono również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, jak też na czym polegają błędne ustalenia faktyczne, w szczególności jakie okoliczności faktyczne Sąd I instancji pominął. Ustalenie stanu prawnego mającego znaczenie dla sprawy nie jest elementem stanu faktycznego. Stąd pozbawione związku z zarzutem naruszenia przepisów postępowania są argumenty odwołujące się do pominięcia przez Sąd I instancji art. 36 ust. 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202), zgodnie z którym nagroda może być przyznawana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Jest to przepis prawa materialnego, kreujący przesłankę przyznania nagrody. Sąd I instancji nie zanegował, że nagrody stanowią przedmiot informacji publicznej i nie wykluczył obowiązku ich ujawnienia. Wskazał jedynie na ograniczenia w ujawnianiu nazwisk pracowników nie pełniących funkcji publicznych. Rozróżnienie to zostało przez Sąd I instancji jasno wyłożone w uzasadnieniu wyroku, a zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na opaczne zrozumienie stanowiska Sądu I instancji. Teza skargi kasacyjnej, że w przypadku nagród nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulujące ograniczenia w jej udostępnianiu ze względu na prywatność osoby, wymaga postawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować wykładni prawa materialnego dokonanej w sprawie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wydał wyrok z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie są także skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji. Po pierwsze, także ten przepis ma charakter przepisu złożonego, składa się z 4 jednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano naruszonej normy. W uzasadnieniu jedynie postawiono tezę, że wyłączenie osób zatrudnionych w administracji samorządowej i nie pełniących funkcji publicznych z możliwości ujawnienia przyznanych im nagród, narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, wprowadzając nieuzasadnione ograniczenia. Teza ta jest fałszywa, albowiem przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji wprost stanowi o prawie obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucja łączy zatem prawo do informacji ze sferą publiczną i osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz wykonującymi zadania władzy publicznej. W takim też zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na obowiązek organu udostępnienia danych o nagrodach, wskazując na osoby pełniące funkcje publiczne. Sąd I instancji nie określił przy tym, jakie stanowiska w administracji samorządowej łączą się z pełnieniem funkcji publicznych, nie kontrolował bowiem decyzji merytorycznej, lecz decyzję kasacyjną, a organ I instancji motywował decyzję odmowną przetworzonym charakterem informacji. Natomiast kwestia zakresu pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" była wielokrotnie podejmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r., sygn. II SA/Wa 212/17, wyroki NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3042/14 i z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14).

Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący kasacyjnie pomija przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym tryb udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zastosowana przez Sąd I instancji podstawa prawna ma status regulacji ustawowej i nie ma podstaw do kwestionowania jej konstytucyjności. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wzgląd na prywatność osób nie pełniących funkcji publicznych mieści się w zakresie wolności i praw innych osób i ma charakter ustawowy. Jak wyżej wskazano, Konstytucja łączy prawo do uzyskania informacji z danymi dotyczącymi osób pełniących funkcje publiczne. Nie wskazano w skardze kasacyjnej, jakie w związku z tym dyrektywy interpretacyjne naruszył Sąd I instancji, dopuszczając ograniczenie w stosunku do osób takich funkcji nie pełniących. Tezy skargi kasacyjnej, że uznanie dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznej, oparta jest na błędnej wykładni art. 61 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji, nie zostały poparte wskazaniem na dyrektywy interpretacyjne uzasadniające takie stanowisko.

Nie jest w końcu usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ograniczenie to dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, ale ze względu na inne ważne dla życia społecznego wartości, podlegającej ograniczeniom w swobodnym udostępnianiu każdemu. Chybione są w związku z tym argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołujące się do zasady jawności finansów publicznych. Sąd I instancji uznał wszak, że informacje o nagrodach, pochodzących ze środków publicznych, są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publiczne, są zatem informacją publiczną. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie rozeznał charakter danych o sposobie wydatkowania środków publicznych i naruszył zasadę jawności finansów publicznych. Należy też zwrócić uwagę, że w cytowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmencie glosy do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12, dotyczącym ujawniania danych podmiotów, które zawarły umowy z jednostkami samorządu terytorialnego, wskazano na okoliczność, że umowy te dotyczyły realizacji zadań publicznych, osoby je zawierające, choć nie pełniły funkcji publicznej sensu stricto, pozostawały jednak z nią w związku, wykonując zadania publiczne, za co otrzymały środki pochodzące z budżetu gminy. Stanowisko to pozostaje zatem w zgodzie ze stanowiskiem Sądu I instancji i w korelacji z brzmieniem art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., że wzgląd na prywatność lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy podmiotów mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje szerokie rozumienie osób pełniących funkcje publiczne, na co zwrócono uwagę w wyroku NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14, równocześnie jednak zapewnia, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Prawidłowo wobec tego Sąd I instancji przyjął na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że informacja publiczna dotycząca nagród wypłaconych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego, podlega ograniczeniom ze względu na ich prywatność, a ograniczenie to dotyczy danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej, nie zaś samego faktu rozdysponowania określonej kwoty na nagrody dla pracowników.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.