Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1776/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4 lit. a , art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 22 par. 1 i 1(1)
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. E. i K. J. Spółki jawnej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1413/10 w sprawie ze skargi E. E. i K. J. Spółki jawnej w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. J. i K. J. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1413/10 oddalił skargę E. E. i K. J. Spółki jawnej w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie E. E. i K. J. Spółka Jawna, obejmującą okres od 1 stycznia do 28 lutego 2009 r. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z 9 września 2009 r. Stwierdzono w nim naruszenia polegające na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp.10.2); przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp.10.3); przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp.10.4); przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp.10.5); wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (lp.1.8.1); wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wymagań określonych ustawą (lp.1.8.4); wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (lp.1.2).

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. decyzją z [...] grudnia 2009 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł na podstawie art. 92 i 93 oraz lp. 10.2, 10.3, 10.4, 10.5, 1.2 ,1.8.1 oraz 1.8.4 załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd).

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2009 r.; nałożył karę 28 300 zł z tytułu naruszenia lp. 10.2, 10.3, 10.4, 10.5, 1.2 załącznika do utd oraz umorzył postępowanie w I instancji w zakresie naruszenia lp. 1.8.1 oraz 1.8.4 załącznika do utd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby wadą zaskarżonej decyzji było jej skonstruowanie polegające na uchyleniu decyzji I instancji w całości, a następnie ponowne nałożenie kary w niższej wysokości oraz umorzenie postępowania w odniesieniu do naruszeń, których popełnienie zostało zweryfikowane na korzyść strony w postępowaniu odwoławczym. Takie działanie organu nie narusza, zdaniem Sądu, ani zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ani - tym bardziej - zakazu reformationis in peius.

Sąd nie zgodził się z tezą skarżącej, że organy dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego i przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez nieuwzględnienie raportów dziennej aktywności kierowców, na których znajdowały się ich adnotacje usprawiedliwiające naruszenie norm czasu pracy i odpoczynku, a w rezultacie naruszyły art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1.; dalej rozporządzenie nr 561/2006). Sąd wskazał, że organ odwoławczy w treści decyzji uzasadnił, że wszelkie odstępstwa od przestrzegania przepisów powinny być odnotowane niezwłocznie po odnalezieniu miejsca postojowego na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na wykresówce. W sprawie, wymienione raporty aktywności kierowcy sporządzono 8-9 miesięcy po okresie, w którym przedmiotowe naruszenia powstały. Sąd przytoczył wytyczne Komisji Europejskiej, oparte na wyroku ETS w sprawie C-235/94, z których wynika, że jeśli kierowca zdecyduje, że konieczne jest odstępstwo od rozporządzenia i że nie będzie ono zagrażało bezpieczeństwu drogowemu, musi wskazać odręcznie charakter odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 92a utd, bowiem dotyczy on wyłącznie kontroli drogowej. Odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. Rygorystyczne przestrzeganie obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w niektórych sytuacjach prowadziłoby niekiedy do rezultatów rażąco niesprawiedliwych np. w przypadku wystąpienia siły wyższej. W tym właśnie celu wskazano przesłanki, które zwalniałyby przedsiębiorcę z odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że doszło do przekształcenia tejże odpowiedzialności administracyjnoprawnej z odpowiedzialności obiektywnej w odpowiedzialność opartą na zasadzie winy. Prowadzenie szkoleń kierowców w zakresie przepisów z zakresu czasu pracy i odpoczynku nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania powyższej normy prawnej. Przewoźnik jest zobowiązany przeprowadzać permanentne kontrole w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i w przypadku ich naruszenia wyciągać odpowiednie konsekwencje. Tych obowiązków strona nie dochowała.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne prawidłowo również nałożyły karę za niezgłoszenie pojazdu do licencji. Okoliczność ta bezspornie wynika z zebranego materiału dowodowego. Wprawdzie skarżąca podnosiła, że nie miała obowiązku zgłaszania, bowiem wykonywała tymi samochodami przewóz na potrzeby własne, jednakże organ ustalił, że pojazdami niezgłoszonymi do licencji przewóz wykonywali między innymi trzej kierowcy, którzy nie byli pracownikami przedsiębiorcy, a zatem strona nie spełniła jednej z przesłanek, aby określone zadania przewozowe mogły zostać uznane za przewóz na potrzeby własne.

Podkreślił, że wszystkie nowe argumenty i zarzuty zgłoszone przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy uznać za niezasadne.

Raporty aktywności, na podstawie których skarżąca pragnie weryfikować ustalenia organu poczynione na podstawie analizy danych cyfrowych zawartych na kartach poszczególnych kierowców, nie mogą stanowić dla tych dowodów skutecznej przeciwwagi. W myśl obowiązujących przepisów prawa zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego - tachografu. Obowiązek ten wynika z treści przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8; dalej rozporządzenie nr 3821/85) oraz rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 3821/85, urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób i rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, które nie dotyczą skarżącej Spółki.

Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż strona w trakcie kontroli na wezwanie organu nadesłała dane zawarte na nośnikach cyfrowych posiadanych tachografów, a następnie organ poddał je szczegółowej analizie, odzwierciedlając jej wyniki w treści kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu organ miał pełne prawo oprzeć swoje ustalenia o dane w nich zapisane z uwagi na obligatoryjny charakter rejestrowania czasu pracy kierowców w wyżej wskazany sposób. Fakt ewentualnych różnic pomiędzy danymi cyfrowymi a przedstawianymi przez stronę raportami aktywności nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ działając w ramach swoich kompetencji dokonał kontroli dokumentów przedstawionych przez stronę.

Sąd podkreślił, że w trakcie postępowania administracyjnego strona nie zgłaszała zasadniczych zastrzeżeń, zaś protokół kontroli z 9 września 2009 r. został przez nią podpisany bez uwag. W swoich pismach strona podnosiła zarzuty mające na celu wykazanie, iż za poszczególne, niekwestionowane przez nią naruszenia, odpowiedzialni są sami kierowcy (pismo z 28 października 2009 r.).

W ocenie Sądu nieporozumieniem zdaje się być zarzut dotyczący kierowcy – P. M. Jak wynika z pisma skarżącej z 30 czerwca 2009 r., jak również z treści protokołu kontroli (str. 19), kierowca ten był zatrudniony w firmie "U.", a zatem nie można podzielić w tym zakresie zarzutu skarżącej niewyjaśnienia przez organ istotnej dla sprawy okoliczności poprzez przypisanie, iż kierowca wykonywał usługi na jej rzecz. Przeciwnie, na podstawie stwierdzonego faktu braku umowy o pracę pomiędzy skarżącą a tym kierowcą organ wysnuł wniosek o niewykazaniu wykonywania przewozów na potrzeby własne, do czego miał pełne prawo.

E. E. i K. J. Spółka jawna złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), co spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, polegającego na sporządzeniu błędnego i niepełnego uzasadnienia wyroku;

2. naruszenie art. 134 § 1 ppsa polegające na tym, że Sąd pominął przy rozpatrywaniu sprawy argumenty strony podniesione przez nią na rozprawie, a mianowicie, że naruszenia popełnione przez stronę, które spowodowały nałożenie kary, nie miały miejsca, a więc przyjął, że organ prawidłowo zastosował w sprawie zarówno art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 4 utd w zw. z treścią załącznika do ustawy pozycje: lp. 1.2, 10.3, 10.4, 10.5;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 ppsa, polegające na tym, że Sąd nie uchylił decyzji organu odwoławczego, bowiem uznał, że organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylając w całości decyzję organu i wydając nową decyzję, ale bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, tym samym nie wykonał obowiązku sprawowania kontroli nad administracją publiczną i nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenia skarżonej decyzji).

Powyższe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa stanowią przesłanki wynikające z art. 174 pkt 2 ppsa, co stanowi naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

4. art. 92a ust. 4 utd, który nie został przez organy administracyjne oraz Sąd, zastosowany, mimo że przesłanki jego zastosowania zostały przez stronę spełnione;

5. art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, mimo że strona wykazała, że stosowana przez nią metoda odstąpienia od rygorów tego rozporządzenia nie narusza zasad bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku.

Dodatkowo strona skarżąca stwierdziła, że ziściła się druga z przesłanek art. 174 pkt 1 ppsa, tj. naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 4 pkt 4 utd w związku z art. 22 § 1 i 11 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (j.t. Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) przez przyjęcie, że strona nie wykonywała przewozów na potrzeby własne.

Argumentację na poparcie zarzutów Spółka zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując m.in., że wielokrotnie w trakcie postępowań zarzucała organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie, co w przekonaniu strony przerodziło się w samowolę dowodową. Sąd przyjął za właściwy określony przez organy administracyjne stan faktyczny, przez co przedstawione w wyroku uzasadnienie jest również błędne.

Strona stwierdziła, że Sąd za organami, jako dowodu w sprawie nie uznał przedstawionych w trakcie postępowania raportów dziennej aktywności kierowcy, na których znajdowały się adnotacje kierowców usprawiedliwiające przekroczenie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu, a które w przekonaniu strony zostały sporządzone zgodnie z prawem, były poprawne zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym. Twierdzenia Sądu (za organem), że zgodnie z przepisami prawa urządzenie rejestrujące powinno być wyposażone w drukarkę i na podstawie brzmienia tylko przepisów prawa nałożenie kary uznać należy za niedopuszczalne. Stosowane przez stronę urządzenia posiadają wszystkie wymagane prawem certyfikaty przydatności do używania. Ponadto organy nie sprawdziły, a Sąd to zaakceptował, czy względy bezpieczeństwa kierowcy oraz innych użytkowników dróg, po których się poruszał powodowały, że przekraczał te normy czasu jazdy. Zatem przedstawiony przez Sąd stan faktyczny sprawy jest niepełny, co stanowi naruszenie art.141 § 4 ppsa.

Spółka podniosła, ze podczas rozprawy zgłosiła wnioski dowodowe, które w jej przekonaniu mogły mieć ważny wpływ na wynik sprawy a nie mogły być przez nią przedstawione na etapie postępowania administracyjnego, lub też przedstawiane - były konsekwentnie pomijane. Oddalenie przez Sąd wniosku dowodowego i wyjaśnień strony stanowi w przekonaniu Spółki naruszenie art. 134 § 1 ppsa.

W przekonaniu strony Sąd naruszył też art. 3 § 1 ppsa, gdyż Sąd nie uchylił decyzji organu odwoławczego, bowiem uznał, że organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylając w całości decyzję organu i wydając nową decyzję, ale bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, tym samym nie wykonał obowiązku sprawowania kontroli nad administracją publiczną i nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenia skarżonej decyzji).

Ponadto strona skarżąca wskazała, że nie wszczyna się postępowania administracyjne go, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Z treści protokołu kontroli wynika, że wszystkie naruszenia powstały z winy kierowców, do czego w oświadczeniach się przyznali.

Spółka podniosła również, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 4 utd w związku z art. 22 § 1 i 11 Kodeksu pracy przez przyjęcie, że strona nie wykonywała przewozów na potrzeby własne. Organ nie udowodnił, że strona nie wykorzystywała tych pojazdów na potrzeby własne, a Spółka używała ich np. do ściągnięcia lub naprawy swoich popsutych pojazdów poza granicami kraju, co w znacznym stopniu obniżało koszty jej działalności. Równocześnie Sąd dokonał zbyt prostego zabiegu wychodząc z założenia, że twierdzenia strony o rzeczywistym zatrudnieniu osób na umowę o pracę są wobec istniejących umów nieprawdziwe. Zgodnie z umową o współpracy pomiędzy skarżącą a firmą P. osoby zatrudnione u tej drugiej wykonywały przewozy rzeczy i przejazdy pojazdami należącymi do skarżącej. Wszelkie koszty tej umowy były ponoszone przez skarżącą i to ona wypłacała pracownikom wynagrodzenie. W tej sytuacji wszystkie jeżdżące w firmie skarżącej osoby na podstawie umowy o współpracy z firmą P. były jej pracownikami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że elementy konstrukcyjne i treściowe tego środka zaskarżenia określają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa, a więc na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) oraz na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa).

Co do zasady ocenie w takiej sytuacji powinny najpierw podlegać zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, jednak w tej sprawie należało najpierw rozważyć prawidłowość dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Interpretacja tego przepisu pozwoli bowiem na ustalenie, jakie okoliczności faktyczne mają w sprawie znaczenie prawne, a to z kolei determinuje ocenę przeprowadzonego postępowania w celu ich ustalenia.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2) i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30 000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 pkt 2 utd). Administracyjne kary pieniężne mogą zatem zostać nałożone także za naruszenie określonych w art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006 zasad dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku kierowcy. Ustalając, iż doszło do takiego naruszenia należy brać pod uwagę także dyspozycję art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Stosownie do treści tego przepisu "pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój". Wynikająca z treści art. 92 ust. 1 i 2 utd możliwość nakładania kar za każde ze stwierdzonych naruszeń przepisów, a nie za określoną ich ilość czy częstotliwość, skutkuje zobowiązaniem organu kontrolującego do indywidualnego rozpatrywania każdego stwierdzonego przypadku naruszenia zasad określonych art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006, w tym zindywidualizowanego badania, czy w danym konkretnym przypadku nie zachodzi przewidziana przez prawodawcę sytuacja wyłączająca, pomimo stwierdzenia przekroczenia norm czasowych, naruszenia ww. art. 6-9 (tj. czy zachodzi sytuacja z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006), a także, czy nie zaszła sytuacja, kiedy pomimo naruszenia zasad rozporządzenia nr 561/2006, wyłączona jest karalność przedsiębiorcy (art. 93 ust. 7 utd).

Zatem, jak wynika z powyższego, art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jednym z warunków jest wskazanie przez kierowcę powodu odstępstwa odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego - tachografu. Stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W tym kontekście wykładnia językowa, jak i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, prowadzi do wniosku, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Nie jest bowiem sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ustalenie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, w sytuacji istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Natomiast taką podstawą prawną w rozpoznawanej sprawie jest właśnie dyspozycja art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1183/10, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl - zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl)

Skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 kpa. Organy nie rozpoznając wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci raportów dziennej aktywności kierowców na okoliczność konieczności dojechania do bezpiecznego miejsca postoju, ze względu na bezpieczeństwo pojazdu lub wiezionego ładunku, przy jednoczesnym braku odpowiedniej adnotacji kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy, wskazującej powody odstąpienia od norm czasu pracy, nie naruszyły zatem zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Strona skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji akceptując powyższe stanowisko organu naruszył art. 141 § 4 ppsa. Zarzut ten jest chybiony.

Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwrot "stan sprawy" jest przy tym interpretowany, bądź to jako zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku, bądź też jako przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska, co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa poprzez pominięcie przez Sąd, że popełnione przez stronę naruszenia, które spowodowały nałożenie kary, nie miały miejsca.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje zaś, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. O naruszeniu przez sąd art. 134 § 1 ppsa można mówić wówczas, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a rzeczywiście zaistniały. Zauważyć ponadto należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniał naruszenie art. 134 § 1 ppsa nieuwzględnieniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych. Taka argumentacja w żadnej mierze nie może prowadzić do skutecznego wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przewidzianej w art. 134 § 1 ppsa zasady niezwiązania granicami skargi. Z uzasadnienia wynika bowiem, że autor skargi kasacyjnej kwestionował nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak przepisu prawa, który miał być naruszony w związku z rzekomym ograniczeniem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przepisem tym nie jest natomiast art. 134 § 1 ppsa.

W zarzucie wskazanym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, że Sąd nie uchylił decyzji organu odwoławczego, bowiem uznał, że organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając w całości decyzję organu i wydając nowe rozstrzygnięcie, ale bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, tym samym nie wykonał obowiązku sprawowania kontroli nad administracją publiczną i nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenia skarżonej decyzji).

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest prawo strony do zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji oraz prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia, przy czym dwukrotne rozpoznanie wiąże się z powinnością dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie tylko kontroli zasadności odwołania.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zarzuca, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego ogranicza się tylko i wyłącznie do przepisania tez zawartych w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji i nieznacznego obniżenia kary nałożonej przez ten organ. Jej zdaniem, organ drugiej instancji nie przeprowadził żadnych czynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

Powyższy zarzut cechuje ogólnikowość, niewskazująca konkretnych okoliczności uzasadniających naruszenie art. 15 kpa. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, że rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji rozpoznał sprawę zgodnie z zasadami art. 15 kpa oraz pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony zgodnie z regułami procesowymi, i stanowił wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Okoliczność, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych strony nie znaczy, że nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy. Dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), bądź umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Zatem decyzja wydana w sprawie przez organ odwoławczy znajduje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

Ponadto należy zauważyć, że decyzja administracja, w której organ administracji publicznej wymierza przewoźnikowi karę za kilka wykroczeń w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, ma szczególny charakter. W znaczeniu formalnym jest to jedna decyzja, w której rozstrzyga się kilka spraw administracyjnych w znaczeniu materialnym. Każde bowiem naruszenie przepisów wspomnianej ustawy stanowi w istocie odrębne zdarzenie, którego zaistnienie powoduje powstanie sankcji w postaci kary pieniężnej. Nałożenie jednej łącznej kary stanowiącej sumę kar za poszczególne naruszenia i wydanie jednej decyzji administracyjnej nie niweczy faktu, że są to odrębne sprawy w znaczeniu materialnym. Stąd też należy ogólnie stwierdzić, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu, rozpoznającego odwołanie od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie kilku przepisów ustawy o transporcie drogowym, w którym orzeka się co do wysokości kar za niektóre z naruszeń, a co do innych umarza się postępowanie administracyjne. W przypadku bowiem, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, gdy skutkiem wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego jest stwierdzenie braku podstaw do nałożenia kary, postępowanie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym wszczynane jest właśnie z urzędu. Ustalenie zatem, że do określonego naruszenia nie doszło, stanowi przesłankę do umorzenia postępowania. Natomiast w pozostałym zakresie organ drugiej instancji uznał materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji za wystarczający i na tej podstawie orzekł co do istoty sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 92a ust. 3 i 4 utd wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przepis ten ma zastosowanie, gdy do stwierdzenia naruszeń doszło podczas kontroli drogowej. Jeśli do stwierdzenia naruszeń dojdzie podczas kontroli w przedsiębiorstwie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorca może zwolnić się z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, na podstawie art. 93 ust. 7 utd. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 92a ust. 3 i 4 utd nie mógł zostać uwzględniony.

W ostatnim zarzucie strona skarżąca powołując się na błędną wykładnię art. 4 pkt 4 utd w związku z art. 22 § 1 i 11 Kodeksu pracy, podważa przyjęcie przez organy i zaakceptowanie tego błędnego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywała przewozy pojazdami niezgłoszonymi do licencji, chociaż zdaniem skarżącej, był to przewóz na potrzeby własne. Zgodnie z umową o współpracy pomiędzy skarżącą a firmą P. osoby zatrudnione u tej drugiej wykonywały przewozy rzeczy i przejazdy pojazdami należącymi do skarżącej. Wszelkie koszty tej umowy były ponoszone przez skarżącą i to ona wypłacała pracownikom wynagrodzenie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, wszystkie jeżdżące w jej firmie osoby na podstawie umowy o współpracy z firmą P. były jej pracownikami.

Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 4 lit. a/ utd przewozem na potrzeby własne jest każdy przejazd po drogach publicznych z pasażerami lub bez, z ładunkiem lub bez niego, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Omawiany przejazd, aby mógł być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, musi spełniać warunki wymienione w art. 4 pkt 4 lit. a-d utd, i warunki te muszą być spełnione łącznie.

W przepisie art. 4 pkt 4 lit. a/ utd wymieniony jest warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Niespełnienie tego jednego warunku powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, zatem stosownie do art. 4 pkt 3 utd, jest transportem drogowym, zaś do wykonywania transportu drogowego niezbędna jest licencja transportowa.

Stwierdzić należy, że utd nie definiuje pojęcia "pracownik". Tym samym należy przyjąć znaczenie określone w Kodeksie pracy, tj. w akcie prawnym regulującym kwestie pracy i zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens, niż w akcie podstawowym definiującym to pojęcie, tj. w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do utd własną definicję tego pojęcia, na użytek omawianej ustawy (utd), czego jednak nie uczynił.

Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest tylko osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę. Każda inna forma zatrudnienia jest niezgodna z wymogiem ustalonym w art. 4 pkt 4 lit. a/ utd. To właśnie wybór formy zatrudnienia w postaci umowy o pracę gwarantuje wykorzystanie korzyści związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego, przewozu na potrzeby własne zgodnie z intencjami ich wprowadzania i przeciwstawiania się możliwości obchodzenia rygorów łączących się z wykonywaniem transportu drogowego (w ujęciu art. 11 ust. 3 utd).

Wskazać przy tym należy, że zatrudnienie na podstawie innych umów niż umowa o pracę jest oczywiście dopuszczalne i ustawa (utd) nie narzuca przedsiębiorcom formy zatrudnienia kierowców. Ustawa o transporcie drogowym stanowi jedynie, że jeżeli przewóz ma być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, to musi być wykonywany przez własnych pracowników.

Stwierdzić należy, że regulacja art. 22 Kodeksu pracy nie ma znaczenia prawnego dla interpretacji pojęcia pracownika użytego w utd. Ma ona bowiem wyłącznie znaczenie prawne dla ochrony jednostki (pracownika), przez ograniczenie możliwości obchodzenia regulacji Kodeksu pracy. (por. wyrok NSA z 5 listopada 2008 r., II GSK 436/08, dostępny na ww. stronie internetowej)

W sytuacji zatem, kiedy określeni kierowcy wykonywali swoje zadanie prowadzenia samochodów skarżącej w oparciu o umowę cywilnoprawną (o współpracy) warunek prowadzenia samochodu przez pracownika przedsiębiorcy nie był spełniony. Przedłożona do akt umowa jest umową cywilnoprawną, a stosunek łączący kierowcę ze skarżącą Spółką nie jest stosunkiem pracy.

W tym stanie rzeczy omawiany zarzut kasacji należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z zm.).