Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 332/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 540/06 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 540/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...], nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika L. M. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, iż świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powołując się na treść art. 83 w/w ustawy organ stwierdził, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy jest możliwe, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki określone w powyższym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ ustalił, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] L. M. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. W ocenie organu nie został zatem spełniony przez wnioskodawcę jeden z warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS.

We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i podał, że stan zdrowia L. M. znacznie się pogorszył, a decyzja lekarza orzecznika nie odzwierciedla rzeczywistego stanu zdrowia. Poza tym podniósł, iż ustawodawca alternatywnie traktuje całkowitą niezdolność do pracy z wiekiem wnioskodawcy. Jednocześnie wskazał na bardzo trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz wydatki związane z leczeniem i koniecznością przyjmowania drogich lekarstw.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, że ostatnio udowodniony okres składkowy u L. M. przypada na dzień 1 kwietnia 1994 r., a z akt sprawy nie wynika, aby po tej dacie nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero w dniu [...] stycznia 2006 r. Istnieje ona od [...] listopada 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. Prezes odnotował, że niezdolność ta powstała po upływie 11 lat, 7 miesięcy i 17 dni od ostatniego okresu składkowego. Stwierdził także, iż na przestrzeni 57 lat życia wnioskujący posiada łączny okres składkowy wynoszący 19 lat, 1 miesiąc i 7 dni, który jest nieadekwatny do wieku. Okres ten, zdaniem organu, powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie przez wnioskodawcę warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Organ uznał również, iż fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Dodatkowo wskazał, że wykazany dochód, przypadający na członka rodziny, nie pozwala na uznanie, iż wnioskodawca jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik L. M., wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, powołując się na wcześniej wskazane zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzupełnieniu podkreślił, że L. M. jest po zawale serca, również jego żona jest chora. Wnioskodawca spełnia więc przesłanki przyznania renty w drodze wyjątku, określone w art. 83 ust.1 ustawy. Wywodził także, że istnieją szczególne okoliczności o jakich mowa w powyższym przepisie. W ocenie skarżącego przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest niezależne od stażu ubezpieczeniowego oraz przerw w ubezpieczeniu, okres składkowy wcale nie musi być adekwatny do wieku, jak również nie ma znaczenia kiedy powstała niezdolność do pracy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga L. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji powołując treść art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) stwierdził, iż prawo do świadczeń przysługuje w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych w tym przepisie warunków. Sąd ustalił, iż L. M. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] listopada 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. Ponadto udowodniony okres zatrudnienia, poparty opłacaniem składek, wynosi 19 lat i 1 miesiąc. W ocenie Sądu, słusznie zatem organ uznał, że jest on nieadekwatny do wieku skarżącego, zaś ostatni okres ubezpieczenia upłynął w kwietniu 1994 r. Zdaniem Sądu oznacza to, że przez ponad 11,5 roku skarżący nie wykonywał żadnej działalności połączonej z ubezpieczeniem, chociaż wówczas był osobą zdolną do pracy i nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy. Sąd stwierdził również, iż organ wziął pod uwagę rejestrację skarżącego w charakterze bezrobotnego i sytuację rynku pracy, jednakże sama rejestracja nie może stanowić szczególnej okoliczności przemawiającej o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Poza tym wnioskodawca nie wykazał aby w okresie rejestracji jako bezrobotny przejawiał jakąkolwiek aktywność dla podjęcia zatrudnienia. Wobec powyższych ustaleń Sąd I instancji nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, uznając, iż organ w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił. W ocenie Sądu organ prawidłowo także ustalił, przy istnieniu pozostałych przesłanek z art. 83 ust 1 ustawy, że brak jest szczególnych okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu, również sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie może być podstawą do przyznania świadczenia. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Ponadto, w przypadku skarżącego sytuacja ta nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania - dochód ponad [...] zł netto na osobę jest znacznie wyższy, niż liczona w kwocie brutto najniższa emerytura z ZUS.

Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik L. M. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.), polegającą na przejęciu, że:

1) okres ubezpieczenia musi być adekwatny do wieku ubezpieczonego;

2) sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie może stanowić szczególnej okoliczności przemawiającej za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku;

3) brak jest w przedmiotowej sprawie szczególnych okoliczności, których zaistnienie może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym;

4) sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie może być podstawą do przyznania tego świadczenia, a sytuacja skarżącego nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 83 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz.353 ze zm.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, iż prawidłowe jest dokonane przez Sąd pierwszej instancji takie odczytanie treści hipotezy art. 83 ust.1, które polega na uzależnieniu przyznania świadczenia w drodze wyjątku od łącznego spełnienia przez wnioskodawcę czterech przesłanek: bycia ubezpieczonym, niespełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i braku niezbędnych środków utrzymania (por. Andrzej Kisielewicz "Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym" Prawo Pracy 2001/9/3; Marcin Bartnicki [w:] K. Antonów, M. Bartnicki "Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2004, s. 301).

Wbrew zatem zarzutowi kasacji, sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia. Po pierwsze bowiem trudna sytuacja materialna nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 83733). Po drugie, warunek braku niezbędnych środków utrzymania jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym, do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Omawiając ten zarzut kasacji zauważyć jeszcze należy, iż stwierdzenie wnoszącego kasację, określającego jako błędne stanowisko Sądu "sytuacja skarżącego nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania", nie należy do sfery wykładni prawa. Jest to zarzut odnoszący się do procesu stosowania prawa, sprowadzający się do wytknięcia, iż Sąd powinien przyjąć, w ustalonym stanie faktycznym, zaistnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Merytoryczne rozważenie tego zarzutu, przy braku prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej, w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a., nie jest dopuszczalne. Minimalnym wymogiem w tym zakresie jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, określenie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05, niepublikowane, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 196461; postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSA i wsa 2004/1/9). W skardze kasacyjnej nie wskazano podstawy w postaci naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Do dziedziny subsumpcji, a nie wykładni prawa, należy także zarzut błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, których zaistnienie może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe uwagi, dotyczące wymogów zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej, odnoszą się zatem także do zarzutu wyartykułowanego w punkcie trzecim zgłoszonej podstawy kasacji.

Z interpretacją prawa materialnego związane są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Konieczne jest spostrzeżenie, iż oba zarzuty dotyczą przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, wskutek których nie zostały spełnione warunki do uzyskania prawa do emerytury lub renty. W pełni zaaprobować przyjdzie stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie stanowi okoliczności przemawiającej za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Konieczne jest wykazanie aktywności w kierunku podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 2620/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 188777).

Nie jest usprawiedliwiona również ta część podstawy skargi kasacyjnej, w której podniesiono zarzut nieprawidłowej wykładni art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez przyjęcie, przez Sąd pierwszej instancji, że okres ubezpieczenia musi być adekwatny do wieku ubezpieczonego. Najpierw odnotować trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd posłużył się określeniem "powinien", a nie słowem "musi". Zawartość semantyczna obu wyrazów nie jest tożsama. Jeszcze istotniejsze jest jednak to, że dalszy wywód Sądu jednoznacznie wskazuje na poprawne rozumienie omawianej przesłanki. Sąd pierwszej instancji stwierdził przecież, iż niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności, niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W rezultacie, dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianej przesłanki z art. 83 ust.1 nie odbiega od poglądów artykułowanych w orzecznictwie, według których przepis art. 83 ust.1 omawianej ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny dla których wnioskodawca nie nabył emerytury lub renty muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych (wyjątkowych). Nie są takimi okolicznościami ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 194870; wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1328/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 198205).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.