Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1156/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 64 e , art 151 a , art 200 , art 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 136 , art 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2018 r. sprzeciwu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję, zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 t.j. ze zm.) - zwanej dalej k.p.a.;

- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018.1202 t.j.) zwanej dalej Pb;

po rozpatrzeniu odwołania R. D. oraz M. D. od decyzji Starosty [...] nr [...] z 6 kwietnia 2018 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie [...] - spółce z o.o., ul. [...], [...], pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], zlokalizowaną na działce nr [...] w miejscowości J., gm. C. w tym:

- wykonanie żelbetowej płyty fundamentowej,

budowę stalowej wieży kratowej typu NL-1/54,

montaż urządzeń sterujących APM na konstrukcjach wsporczych,

montaż dziewięciu anten sektorowych,

- montaż czterech anten radioliniowych,

- montaż urządzeń RRUi anteny GPS,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora - [...] Sp. z o. o. wydał 6 kwietnia 2018 r. decyzję nr [...], znak: [...] udzielającą pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.

Od tej decyzji, odwołanie złożyli odrębnymi pismami R. D. oraz M. D.. Skarżący nie wyrażają zgody na budowę planowanej stacji bazowej, ponieważ według nich inwestycja ta będzie miała negatywny wpływ na zdrowie. Ponadto wskazują, że wysokość przedmiotowej stacji stanowi element dysharmonijny dla sylwetki panoramicznej [...] Parku Krajobrazowego. Wskazali, że poprzez taką inwestycję prawdopodobieństwo wyładowań piorunowych jest dużo większe.

W wydanej decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wskazał, że Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. uznał, że materiały przedłożone przez inwestora nie pozwalają na dokonanie oceny czy projektowane zamierzenie budowlane nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stosownie do art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, Wydział działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał pismem z 7 czerwca 2018 r. inwestora do przedłożenia opracowania dotyczącego rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej uwzględniając odległości, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e, w związku z § 3 ust. 2 pkt 3.

Jak wykazała analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora suma EIRP dla anten umieszczonych na poszczególnych azymutach wynosi 3119 W, a zatem należało ustalić, czy w odległości chociażby 100 m, od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny występują miejsca dostępne dla ludzi.

W odpowiedzi inwestor pismem z 2 lipca 2018 r. przedstawił swoje stanowisko dotyczące braku obowiązku sumowania ERIP poszczególnych anten w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Dodatkowo załączył analogiczne do swojego, stanowisko Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 marca 2018 r. w którym zawarta jest interpretacja definicji pojedyncza antena użytego w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powyżej wskazanego rozporządzenia. Ponadto na dowód swego stanowiska przytoczył kilka wyroków Sądów Administracyjnych, w które mówią, że nie trzeba sumować ERJP poszczególnych anten ponieważ równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje duża rozbieżność w przedmiocie tego, czy w celu dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko należy dokonać stosownych obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze.

Organ wskazał, że jak wynika z analizy projektu budowlanego (str. 82 opracowania) Stacja bazowa telefonii komórkowej wyposażona będzie w 9 anten sektorowych tj.:

ADU 4518 R7 - 3 sztuki pracujące w paśmie 1800 i 900 MHz o mocy ERIP 1699 W

każda,

A 704516RO - 6 sztuk pracujące w paśmie 800 MHz o mocy ERIP 710 W każda, oraz

4 anteny radioliniowe.

Azymuty anten wynoszą: 0°, 120°, 240°. W opracowaniu pt.: Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, w tabeli na stronie 8 nie została obliczona suma EIRP dla azymutu, jednak organ odwoławczy samodzielnie dokonał ich zsumowania i wynosi ona dla każdego azymutu - 3119 W.

Inwestor w odpowiedzi na wezwanie z 7 czerwca 2018 r. przedłożył także dokumentację pn. Kwalifikacja przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [...], oraz Analiza Rozkładu Pól Elektromagnetycznych wokół stacji bazowej instalacji radiokomunikacyjnej [...], w których to przedstawione zostały sumy ERIP dla każdego azymutu - wynoszące 3119 W. Zostały również dołączone rysunki na których pokazane są przedziały kwalifikacji w tym przypadku od 40 m oraz 70 m do 150 m.

Analizując uzupełniony materiał w przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, że w wyniku zsumowania ERIP poszczególnego azymutu zwiększa się wyznaczony przez organ pierwszej instancji, obszar oddziaływania. Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji ponownie wyznaczy obszar oddziaływania biorąc pod uwagę rysunki na których pokazane są przedziały kwalifikacji w tym przypadku od 40 m oraz 70 m do 150 m. oraz definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 ust. 20 Pb.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z 6 kwietnia 2018 r., znak: [...] i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Organ pierwszej instancji winien ponownie przeanalizować całość akt sprawy biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w niej dowody i wydać stosowne orzeczenie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] uwzględni powyższe okoliczności oraz zbada i wyjaśni wszystkie zarzuty skarżących mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy, a następnie podejmie decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do zbadania czy przedmiotowa inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła strona skarżąca – [...] spółka z o.o.", wnosząc o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem decyzja w I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także błędne wskazanie na okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, w tym wyznaczenie szerszego obszaru oddziaływania obiektu oraz ustalenie, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż w tym zakresie organ ten poczynił już prawidłowe ustalenia,

art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, m.in. brak przedstawienia własnego stanowiska organu odwoławczego w kwestii czy przedmiotowe przedsięwzięcie, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko mimo, że organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i otrzymał wszelkie wymagane w świetle jego stanowiska dane, które były ku temu potrzebne nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na podstawie, których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn, dlaczego poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokumentowi prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych", w tym pominięcie, iż każdy z nich został sporządzony na cele ustaleń innych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym na podstawie innych przepisów,

art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, do tego uzupełnionych na wyraźne żądanie tego organu, gdzie także po uzupełnieniu wykazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym pomijanie wartości procesowej dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia",

art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa;

naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku" albo "ustawą" w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 i § 3 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 roku poz. 71 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem RM" polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku, gdy jego parametry nie kwalifikują go do tych kategorii,

§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, gdy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych w celu oceny, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji,

art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wyznaczanie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na podstawie przepisów rozporządzenia RM, w tym z uwzględnieniem § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia i że one stanowią przepisy odrębne wprowadzające związane z planowanym do realizacji obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, a tym samym pominiecie w tym zakresie kluczowych przepisów odrębnych jakimi są przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 roku nr. 192, poz. 1883), na podstawie których standardowo ustala się obszar oddziaływania obiektu budowlanego,

art. 20 ust. 1 pkt 1 c P.b. poprzez brak zastosowania w sprawie wyrażający się w nieuwzględnieniu, iż w aktualnym stanie prawnym to projektant określa obszar oddziaływania obiektu budowlanego i ponosi za to odpowiedzialność, a obszar te został przez niego wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi i mającymi zastosowanie w przedmiocie tego ustalenia przepisami.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W ocenie strony skarżącej zaskarżoną decyzją Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w toku postępowania w I instancji nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, a tym samym nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w I instancji czy uzupełniania przez ten organ materiału procesowego sprawy, gdyż takie uzupełnienie przeprowadził sobie organ II instancji we własnym zakresie. Skoro Wojewoda wezwał [...] do uzupełnienia materiału dowodowego, wskutek czego otrzymał od Spółki dane, o jakich uzupełnienie żądał (choć w ocenie [...] wezwanie u dokonanie zsumowania mocy anten na danym azymucie w dokumencie prywatnym pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" było niezasadne), to był zobowiązany sam, we własnym zakresie dokonać ustaleń co do okoliczności, na wykazanie których żądał uzupełnienia materiału dowodowego.

Organ II instancji nie dość, że sam poprzez wezwanie [...] w oparciu o art. 136 k.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i uzyskał dane, jakie w jego ocenie potrzebował celem dokonania ustaleń, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska i w celu weryfikacji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a wraz z nimi wyniki obliczeń i konkluzje [...], że mimo tego te zsumowane dane nadal potwierdzają, iż inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i że dobrze został wyznaczony obszar oddziaływania, to jeszcze decyzję uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania celem ustalenia okoliczności, które sam miał obowiązek ustalić (a które organ I instancji już uprzednio prawidłowo stwierdził).

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, to organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co do kwestii rzekomego zwiększenia się obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a następnie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza przepisów rozporządzenia RM nadal poddając w wątpliwość (mimo posiadania wszystkich możliwych dodatkowych danych), że inwestycja [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda pominął przede wszystkim ważną okoliczność, iż każdy z dokumentów prywatnych przedłożonych przez Spółkę w niniejszym postępowaniu w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych" został sporządzony na podstawie innych przepisów prawa, a tym samym dane w ich treści służą poczynieniu ustaleń w zakresie dwóch odmiennych kwestii. Zdaje się, że organ odwoławczy nie rozróżnia w sposób prawidłowy tych dwóch kwestii: dokonania kwalifikacji inwestycji w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (czego dotyczy dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia"), co ma wpływ na obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej oraz ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji (czego dotyczy dokument prywatny pn. Analiza rozkładu pól", co ma wpływ np. na określenie kręgu stron postępowania administracyjnego).

Zdaniem strony skarżącej, organ w sposób całkowicie dowolny i bezzasadny zażądał od Spółki określenia w dokumencie "Kwalifikacja przedsięwzięcia" danych z Analizy oddziaływania stacji", czyli sumy mocy kilku anten na sektorze i dla tych danych zastosował przepisy rozporządzenia RM dla przypadku, gdy "równoważna moc promieniowana izotropowa wyznaczona dla pojedyncze] anteny wynosi nie mniej niż 5000 W", a tym samym uwzględnił odległość do 70 i 150 m zamiast odległości do 40 i 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Powyższe błędy doprowadziły organ do dalszych wątpliwości, gdyż nawet mając te dane nadal sam nie ustalił, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czy nie.

Kontynuując zagadnienie kwalifikacji inwestycji w zakresie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i "zalecenia" w tym zakresie dla Starosty [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, to przede wszystkim uchybieniem organu II instancji jest to, iż nie ma podstaw do twierdzenia wyrażanego przez ten organ w uzasadnieniu jego decyzji, że dokonując kwalifikacji inwestycji w świetle przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (co ma następnie przełożenie na obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) należy brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych i dokonywać sumowania mocy poszczególnych anten, które mają być zainstalowane w ramach inwestycji (sektorowych z sobą, jak i a radioliniowymi).

Przepisy rozporządzenia RM wyraźnie wskazują (w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8), że równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny, do tego także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Strona skarżąca podkreśliła, że § 3 ust 3 pkt 2 rozporządzenia RM w ogóle nie ma zastosowania w sprawie. Po pierwsze, przepisy 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM stanowią lex specialis wobec przepisu § 3 ust 3 pkt 2 tego rozporządzenia, a więc one mają pierwszeństwo w tym zakresie. Po drugie parametru określonego "dla pojedynczej anteny" nie da się sumować, skoro ma on być podany właśnie dla "pojedynczej anteny"- odmienne twierdzenie nie sposób pogodzić z jednoznacznym brzmieniem tego sformułowania. Po trzecie, aby móc go zastosować musimy mieć do czynienia z dwoma przedsięwzięciami, przy czym nie jest tak, że każda antena jest odrębnym przedsięwzięciem — takie stanowisko jest całkowicie bezzasadne. W przepisie tym chodzi, więc o dwa odrębne przedsięwzięcia (np. dwie stacje bazowe telefonii komórkowej). Po czwarte natomiast, obydwa te przedsięwzięcia muszą być zlokalizowane na terenie tego samego zakładu lub obiektu, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, skoro nie ma dwóch odrębnych przedsięwzięć na terenie tego samego zakładu czy obiektu. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie powinno w ogóle mieć miejsca.

Stosownie zarówno do treści § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM podstawą kwalifikacji przedsięwzięcia, jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest równoważna moc promieniowana izotopowe (zwana dalej także w skrócie, jako e.i.r.p.) wyznaczona dla pojedynczej anteny z wyłączeniem radiolinii. Dla kwalifikacji tej nie ma, więc znaczenia obecność w pobliżu innych anten, a zwłaszcza anten radioliniowych.

Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że obie te wartości określa się dla danej, pojedynczej anteny, choćby instalacja radiokomunikacyjna składała się z kilku anten lub było kilka instalacji radiokomunikacyjnych. Brzmienie przepisu w tym zakresie jest jednoznaczne.

Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie, na cele zakwalifikowania zakresu planowanych przez [...] robót w świetle rozporządzenia nie dokonuje się kumulacji oddziaływań pochodzących z poszczególnych anten, a tym samym zarzut Wojewody, że nie przeprowadzono stosownych obliczeń w tym zakresie w dokumencie "Kwalifikacji przedsięwzięcia", nie miał uzasadnionych podstaw. Jak wskazano w piśmie do organu odwoławczego [...] uzupełniła te dane na wyraźne żądanie organu. Strona skarżąca zarzuciła, że nie wystarczyło to, aby organ II instancji wywiązał się ze swoich obowiązków i dokonał oceny całego materiału dowodowego, a następnie poczynił własne prawidłowe ustalenia. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że działanie Wojewody nie tyle zmierzało do wyjaśnienia sprawy, o ile do jej przedłużania, skoro i tak finalnie organ wydał decyzję kasacyjną, do czego nie było podstaw.

Strona skarżąca podkreśliła, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają, iż zainstalowanie wchodzących w skład inwestycji anten sektorowych nie kwalifikuje tej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ani zawsze ani potencjalnie). Co więcej, nawet po zsumowaniu mocy poszczególnych anten na danym sektorze w dokumencie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nadal miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównych wiązek promieniowania anten badanych na zwiększonych przez to zsumowanie odległościach, a tym samym niesłusznie organ II instancji poddał w wątpliwość ocenę w tym zakresie dokonaną przez organ I instancji, a sam własnej w ogóle nie poczynił.

Ustawodawca w myśl art. 71 ust. 2 o udostępnianiu informacji o środowisku określił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest wymagana w przypadku realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz może być wymagana w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W celu wskazania, jakiego rodzaju przedsięwzięcia zaliczają się do wskazanych kategorii, art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku upoważniono Radę Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego listę tych przedsięwzięć.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia RM sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a co za tym idzie uzyskania decyzji o tzw. środowiskowych uwarunkowaniach, wymagają przedsięwzięcia, które charakteryzuje się spełnianiem parametrów w nim wskazanych oraz mogą tego wymagać przedsięwzięcia, które charakteryzuje się spełnianiem parametrów, o których mowa w jego § 3 ust. 1 pkt. 8.

Znajdujący się w aktach niniejszego postępowania dokument pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" poświadcza, iż parametry anten planowanego przedsięwzięcia [...] Sp. o.o. nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt. 7) rozporządzenia, jak również wyartykułowanych w § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia, a przesądzających o konieczności lub potencjalnej możliwości wymagania sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym decydujących o konieczności czy też możliwości nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro parametry planowanej inwestycji w ogóle nie kwalifikują jej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest w ogóle wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a następnie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem tylko dla w/w przedsięwzięć ustawodawca przewidział konieczność czy też możliwość przeprowadzenie ich procedury. Do wysnucia również i takiego wniosku nie jest potrzebna specjalistyczna wiedza.

W związku z powyższym, skoro w świetle obowiązujących przepisów prawa realizacja inwestycji [...] Sp. z o.o. nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym bardziej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwłaszcza, jeżeli inwestor na podstawie własnych analiz ma uzasadnione przekonanie, iż jego inwestycja nie zalicza się do żadnej z wyżej wymienionych kategorii inwestycji (zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), to organ orzekający w sprawie w II instancji nie miał żadnych podstaw, aby uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wyjaśnił, dlaczego czynności uzupełniające materiał dowodowy przeprowadzone przez niego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. były niewystarczające, a wydając decyzje kasacyjną winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie.

W ocenie strony skarżącej brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też, jej zdaniem zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie zaś do przywołanego art. 138 § 2 kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U 2017.1257 ze zm. zwanej dalej k.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz wydając decyzję kasacyjną wskazuje organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy wyjaśnił istnienie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym wykazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zawarł ogólnikowe oraz lakoniczne wskazówki, które nie odnoszą się w szczegółowy sposób do niniejszej sprawy.

W wytycznych kierowanych do Starosty, Wojewoda wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a organ pierwszej instancji winien ponownie przeanalizować całość akt sprawy biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w niej dowody i wydać stosowne orzeczenie. W zaleceniach zawarł również, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do zbadania czy przedmiotowa inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodzić należy się z twierdzeniem organu odwoławczego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, badając wpływ inwestycji na środowisko dokonuje samodzielnych ustaleń, co do konieczności spełnienia wymogu uzyskania decyzji środowiskowej i wyłącznie w sytuacji, gdy uzna, że decyzja środowiskowa jest wymagana powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 ze zmianami) służy do ustalenia czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych dokonuje kwalifikacji czy planowania inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ I instancji, jednoznacznie stwierdził, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowiskowo. W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości w tym zakresie i żądał złożenia przez inwestora dodatkowych dokumentów, to po ich analizie miał pełną możliwość oceny, co do konieczności spełnienia przez inwestycję wymogu uzyskania decyzji środowiskowej.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wykazała analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora suma EIRP dla anten umieszczonych na poszczególnych azymutach wynosi 3119 W, a zatem należało ustalić, czy w odległości chociażby 100 m, od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny występują miejsca dostępne dla ludzi.

Wojewoda zwrócił uwagę na to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wyznaczy obszar oddziaływania biorąc pod uwagę rysunki, na których pokazane są przedziały kwalifikacji w tym przypadku od 40 m oraz 70 m do 150 m oraz definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 ust. 20 Pb. Z tego względu za uzasadnione uznał uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Sądu ocena dowodów, ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z powyższym również wyznaczenie obszaru oddziaływania, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy, odnośnie kumulacji promieniowania powinien mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 126/16 w którym wyrażono stanowisko w kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie Sąd wskazał, iż: " (...) dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest bowiem nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku czy kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (zobacz również wyrok NSA z 16.06.2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13)."

Podsumowując, Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, co do warunków umożlwiających zastosowanie przez organ art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.