Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2650/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 141 par. 4, art. 151a par. 2, art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 202, 204, 215
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedziba w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 299/19 oddalającego sprzeciw M. sp. z o.o. z siedziba w P. od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 299/19, oddalił sprzeciw M. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Spółka") od decyzji Ministra Środowiska z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło S. z siedzibą w W., które zakwestionowało zasadność wydania pozwolenia, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3062/15, uchylił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych nie spełnia wymagań wynikających z najlepszych dostępnych technik, a zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Środowiska decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Ministra w postępowaniu nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, przez co zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprzeciw wniesiony przez Spółkę od powyższej decyzji wyrokiem z 29 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/18, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Minister Środowiska rozpoznając ponownie odwołanie, decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądowoadministracyjnym tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego. Organ wywiódł, że po wydaniu decyzji przez Ministra Środowiska z [...] lipca 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej została opublikowana decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz. UE L 208/38), w związku z czym decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego wydana po tej dacie powinna odnosić się do tego dokumentu. Z tego względu sprawa wymaga przeanalizowania pod kątem dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT i określenia w pozwoleniu zintegrowanym stosownych warunków, m.in. dotyczących wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego w celu poprawy efektywności środowiskowej, poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AEL), monitorowania procesów przetwarzania odpadów, w tym emisji odorów. Dodatkowo Minister zwrócił uwagę, że 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592), dalej: "ustawa zmieniająca", która wprowadziła zmiany m.in. w zakresie wymagań co do wniosku o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów oraz wymagań co do takich zezwoleń, a także zmieniając ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), wprowadziła zmiany wymagań dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska i wymagań dotyczących samego pozwolenia. W tej sytuacji sprawa powinna zostać przeanalizowana pod kątem wymagań dodanych w ustawie, w szczególności wymagań stawianych prowadzącemu instalację, warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, dodatkowych warunków odnoszących się do magazynowania odpadów oraz zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku. Ponadto w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano, że do postępowań w sprawach o wydanie pozwoleń zintegrowanych, które uwzględniają zbieranie lub przetwarzanie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem 5 września 2018 r., stosuje się przepisy nowe. Organ ochrony środowiska jest zatem zobowiązany, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i zawiesić postępowanie do czasu jego uzupełnienia, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Podkreślił, że wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień w świetle nowego stanu prawnego wymaga zebrania nowego materiału dowodowego, zajęcia stanowiska przez powiatowego komendanta Państwowej Straży Pożarnej, a także obejmuje procedurę ustanowienia zabezpieczenia roszczeń w odpowiedniej wysokości i formie. Wyklucza to, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania i ograniczony zakres postępowania dowodowego prowadzonego w II instancji, wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Ponadto Minister zwrócił uwagę, że Spółka w analizie oddziaływania na stan powietrza uwzględniła pominiętą uprzednio emisję zanieczyszczeń z procesów kompostowania odpadów zielonych i dojrzewania kompostu oraz emisję z procesu stabilizacji odpadów, ale analiza ta nie obejmuje emisji pyłu z tych procesów. Dodatkowo Spółka nie uwzględniła w obliczeniach poziomów substancji w powietrzu emisji substancji zapachowo-czynnych, które występują na wszystkich etapach procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Zdaniem Ministra znajdujące się w hali sortowni urządzenia stosowane do produkcji paliwa alternatywnego nie stanowią odrębnej instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, ale są powiązane technologicznie z instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wraz z nią stanowią jedną instalację, w której przetwarzane są odpady. W konsekwencji powyższego w ocenie organu odwoławczego w postępowaniu nie zostało ocenione oddziaływanie całej instalacji na środowisko.

Na powyższe orzeczenie, Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra w całości.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Spółki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na zmianę stanu prawnego i nieuzyskanie przez decyzję organu I instancji z 27 marca 2018 r. przedmiotu ostateczności organ nie był związany oceną prawą i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu z 29 października 2018 r. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w zmienionym stanie prawnym wystąpiła konieczność uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wyłączającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Spółka złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przez błędną wykładnię przepisów, polegającą na przyjęciu, że termin "postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odnosić do postępowań, które zostały wszczęte i nie zostały zakończone decyzją, która uzyskała przymiot ostateczności, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 2 tej ustawy przez przyjęcie, że w sprawie powstał obowiązek wezwania Spółki do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego;

2) art. 202 ust. 2 pkt 1 oraz art. 204 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów z pominięciem w ocenie prawnej przepisu art. 215 Prawa ochrony środowiska, podczas gdy w tym stanie faktycznym ocena zgodności działalności instalacji z Konkluzjami BAT wynikającymi z Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje BAT dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów, powinna być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o art. 215 Prawa ochrony środowiska, a nie elementem oceny w ramach przedmiotowego postępowania o wydanie decyzji;

3) art. 153 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 201 r. poz. 13, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaistniały przesłanki wyłączające zasadę związania wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego;

4) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Ministra jako organ drugiej instancji, co obligowało wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Ministra;

5) art. 153 p.p.s.a. przez odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 29 października 2018 r., tj. przyjęcie, że w toku postępowania przed Ministrem nastąpiła taka zmiana stanu prawnego, która uzasadniała odstąpienie od związania organu oceną prawną wyrażoną we wspomnianym wyroku, podczas gdy zmiana przepisów prawa nie dotyczyła przedmiotu oceny w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia 29 października 2018 r.;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia:

a) dlaczego w sprawie znajduje zastosowanie art. 9 ust. 1 i 2 a nie art. 10 ustawy zmieniającej, podczas gdy w postępowaniu zostały wydane decyzje administracyjne, a tym samym nie jest spełniona przesłanka art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, który odnosi się do postępowań wszczętych i niezakończonych rozstrzygnięciem organu;

b) całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej co do zasadności zastosowania przepisu art. 215 Prawa ochrony środowiska, w kontekście argumentacji, według której w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej znajdzie zastosowanie art. 202 ust. 2 pkt 1 oraz art. 204 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska;

c) dlaczego i na jakiej podstawie sąd odstąpił od swojej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 29 października 2018 r., w zakresie, w którym uznał, że Minister, z naruszeniem przepisów: wyszedł poza zakres żądania Spółki i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego i w tym zakresie niewłaściwe zastosował tryb art. 138 § 2 k.p.a. zamiast dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadniając powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji niezasadnie utożsamił niezakończenie postępowania z niezakończeniem postępowania decyzją ostateczną. Dodatkowo Spółka podniosła, że ustawa zmieniająca wyraźnie przewiduje, że podmioty, które już działają na rynku, uzyskują dodatkowy okres na dostosowanie swojej działalności do nowych wymogów i wprowadzenie wymaganych zmian. Okresy te są zróżnicowane w zależności od tego czy postępowanie w sprawie wydania postanowienia zintegrowanego zostało zakończone czy nie. Spółka wskazała, że w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej mowa jest o postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przy czym brak jest wskazania, że są to postępowania, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną. Tym samym, jeżeli w danym postępowaniu była już wydana przed dniem wejścia w życie ustawy decyzja administracyjna, to nawet jeśli taka decyzja nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności, to wówczas wyłączone jest już stosowanie art. 9 ustawy zmieniającej. Podkreśliła, że taka regulacja gwarantuje podmiotom działającym już długo na rynku zachowanie pewności i stabilności prowadzonej działalności. Zdaniem Spółki art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej jest kierowany do podmiotów, które dopiero rozpoczynają działalność, gdyż ustawodawca rozróżnia przypadki postępowań wszczętych i niezakończonych od postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Zaznaczyła przy tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Spółka podniosła, że przepisy przejściowe nie odnoszą się przy tym do przypadku, gdy w sprawie, przed dniem 5 września 2018 r., była już wydana decyzja, ale nie uzyskała ona jeszcze przymiotu ostateczności, co oznacza, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 10 ustawy zmieniającej.

Ponadto Spółka stwierdziła, że weryfikacja zgodności warunków pozwolenia z Konkluzjami BAT powinna nastąpić w procedurze i trybie określonym w art. 215 Prawa ochrony środowiska, który gwarantuje podmiotom już prowadzącym działalność, że mogą uzyskać określony dodatkowy czas na dostosowanie swojej instalacji do wymogów Konkluzji BAT. Oznacza to, że przyjęcie Konkluzji BAT nie powinno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo Spółka podniosła, że zmiana przepisów nastąpiła przed wydaniem wyroku, w związku z czym nie uzasadnia ona odstąpienia od związania wydanym wyrokiem.

Spółka argumentowała także, że wyrok sądu, którym organ powinien być związany, został wydany już po wejściu w życie decyzji zmieniającej, a zatem sąd powinien był uwzględnić zmieniony stan prawny, wydając wyrok w sprawie. W jej ocenie w sprawie nie wystąpiły zatem okoliczności w postaci zmiany stanu prawnego uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji, w związku z czym organ odwoławczy powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Sąd nie wyjaśnił bowiem dlaczego w sprawie znajduje zastosowanie art. 9 ust. 1 i 2, a nie już nie art. 10 ustawy zmieniającej i pominął ocenę prawną co do zasadności zastosowania przepisu art. 215 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem Spółki Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie odstąpił od swojej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 29 października 2018 r., w zakresie, w którym uznał, że Minister, z naruszeniem przepisów wyszedł poza zakres żądania Spółki i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego i w tym zakresie niewłaściwe zastosował tryb art. 138 § 2 k.p.a. zamiast dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie to zostało udzielone Spółce decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] marca 2019 r., która następnie została uchylona decyzją Ministra Środowiska z [...] lipca 2018 r. Następnie decyzja Ministra Środowiska została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2018 r. na skutek rozpoznania sprzeciwu złożonego przez Spółkę. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2018 r. ponownie uchylił tę decyzję. Zaznaczyć przy tym należy, że 5 września 2018 r., tj. między wydaniem pierwszej decyzji Ministra Środowiska a wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w życie weszła ustawa o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw a 17 sierpnia 2018 r. została opublikowana decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/1147 ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe. Jednocześnie w myśl art. 9 ust. 2 tej ustawy właściwy organ wzywa do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, zawieszając postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. W świetle przytoczonych powyższej przepisów zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia zintegrowanego nie zostało zakończone na dzień wejścia w życie wspomnianej ustawy, gdyż decyzja organu I instancji została uchylona decyzją Ministra Środowiska z 30 sierpnia 2018 r. Fakt, że decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2018 r., powoduje, że pozwolenie udzielone decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nie weszło do obrotu prawnego, gdyż na skutek uchylenia decyzji Ministra Środowiska w sprawie do rozpatrzenia pozostawało odwołanie złożone przez Stowarzyszenie "Inicjatywa dla Środowiska". Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, na skutek niezakończenia postępowania administracyjnego, znajdował zastosowanie przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Brak wskazania w analizowanym przepisie, że postępowanie powinno zostać zakończone decyzją ostateczną, miałby znaczenie wyłącznie w przypadku, gdyby decyzją organu odwoławczego utrzymano w mocy udzielone pozwolenie zintegrowane. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano to powyżej, postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji organu drugiej instancji, gdyż decyzja ta cofała postępowanie administracyjne do fazy toczącej się przed organem pierwszej instancji, a na skutek uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji kasatoryjnej wyrokiem z 29 października 2018 r. sprawa wróciła do etapu rozpatrzenia złożonego odwołania, nie powodując, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego weszła do obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że obecne brzmienie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje wprost, że znajduje on zastosowanie również w przypadku, gdy postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego znajduje się w fazie postępowania przed organem odwoławczym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej tę zmianę do art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że omawiana zmiana nie miała na celu wprowadzenia nowej, odmiennej regulacji, ale stanowiła odpowiedź na pojawiające się wątpliwości związane ze stosowaniem tego przepisu w jego pierwotnej wersji. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył przepisu art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 9 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska, wskazać należy, że zgodnie z przepisami art. 202 i 204 tej ustawy pozwolenie zintegrowane powinno uwzględniać konkluzje BAT odnoszące się do głównej działalności danej instalacji. Uwzględnienie tych konkluzji powinno odbywać się już na etapie udzielania pozwolenia zintegrowanego, a w przypadku gdy pozwolenie zostanie wydane przed opublikowaniem konkluzji BAT w Dzienniku Urzędowym, podlega ono zmianie w trybie określonym w art. 215 Prawa ochrony środowiska. O zastosowaniu art. 215 wspomnianej ustawy decyduje zatem moment opublikowania konkluzji BAT w stosunku do momentu udzielenia pozwolenia zintegrowanego. W rozpoznawanej sprawie, co zostało wywiedzione powyżej, nie doszło do wydania pozwolenia zintegrowanego, w związku z czym konkluzje BAT powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, a nie w wyniku zastosowania procedury uregulowanej w art. 215 Prawa ochrony środowiska. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 215 Prawa ochrony środowiska, stosując art. 202 ust. 2 pkt 1 oraz art. 204 ust. 1 i 4 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Odnotować należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę czy sprzeciw dokonuje oceny prawnej stanu faktycznego w określonym stanie prawnym sprawy. Oznacza to, że ocena dokonywana przez sąd administracyjny niejednokrotnie będzie zatem przeprowadzana w oparciu o historyczny stan prawny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 października 2018 r. dokonywał oceny prawnej sprawy według stanu prawnego z daty wydania przez Ministra Środowiska decyzji z [...] lipca 2018 r. Tym samym nie mógł uwzględnić zmiany przepisów wprowadzonej ustawą zmieniającą, gdyż ustalony jej przepisami stan prawny nie znajdował zastosowania do decyzji będącej przedmiotem oceny tego sądu. Z kolei organ odwoławczy ponownie rozpatrując złożone w sprawie odwołanie, nie mógł zignorować faktu zmiany przepisów i zobowiązany był odstąpić od związania wytycznymi wydanymi w wyroku z uwagi na zmieniony stan prawny. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo ustalił, że w rozpoznawanej sprawie zaszły okoliczności wyłączające związanie organu odwoławczego wytycznymi zawartymi w wyroku z 29 października 2018 r.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznał, że zaszły przesłanki do uchylenia decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Wydanie przez Ministra Środowiska decyzji merytorycznej w zmienionym stanie prawnym, uwzględniającej m.in. konkluzje BAT ogłoszone 17 sierpnia 2018 r. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności przez jednokrotne rozpatrzenie materiału dowodowego, o czym świadczy m.in. uzasadnienie projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) doprecyzowującej brzmienie art. 9 ustawy zmieniającej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizując zaskarżony wyrok przez pryzmat powyższego przepisu, należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo sporządził jego uzasadnienie. Zawiera ono bowiem wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Sąd nie tylko przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron i podstawę prawną, ale również dokonał jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu bowiem znajduje się wywód dotyczący zakończenia postępowania administracyjnego, który bezpośrednio nawiązuje do art. 9 ustawy zmieniającej i wyjaśnia konieczność zastosowania art. 202 ust. 2 pkt 1 oraz art. 204 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również szeroki wywód dotyczący związania organów administracji wytycznymi zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych i zasadności odstąpienia od tej zasady w określonych okolicznościach. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za nieuzasadniony.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.