Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 142/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61ust. 1 i ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska_Kyć, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant St. ref. Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] r. IZ RPO WSL (dalej: IZ) nie uwzględniła protestu Fundacji "A" z siedzibą w W. (dalej skarżąca, Fundacja) od negatywnej oceny wniosku nr [...] przystąpienia do Konkursu nr [...] na dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa X. Wzmocnienie potencjału edukacyjnego, Działania 11.1 Ograniczenie przedwczesnego kończenia nauki szkolnej oraz zapewnienia równego dostępu do dobrej jakości edukacji elementarnej, kształcenia podstawowego, średniego, Poddziałania 11.1.3 Wzrost upowszechnienia wysokiej jakości edukacji przedszkolnej. Jako podstawę prawną IZ wskazała art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1431 ze zm., dalej ustawa o realizacji programów). Z uzasadnienia uchwały wynika, że projekt "[...]" objęty wnioskiem z [...] r. został oceniony negatywnie i odrzucony na etapie oceny merytorycznej z negocjacjami, ponieważ nie spełnił wszystkich kryteriów zerojedynkowych i/lub nie otrzymał minimum 60% punktów w kryteriach ogólnych merytorycznych i/lub nie zostały spełnione wszystkie kryteria, w ramach których określono minimum punktowe. Z informacji o powyższym z [...] r. wynika, że:

KOFM2- Projekt nie osiągnął minimum punktowego w kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 6. W sumie przyznanych zostało 37 punktów za kryteria ogólne merytoryczne punktowe. Wynik oceny – negatywny;

KOFM2- Projekt nie spełnił kryterium ogólnego merytorycznego (zerojedynkowego) nr 8 oraz nie osiągnął minimum punktowego w kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 3,4 i 6.

W sumie przyznanych zostało 29 punktów za kryteria ogólne merytoryczne punktowe co dało wynik oceny negatywny.

[...] r. Fundacja wniosła protest, w którym odniosła się do oceny następujących kryteriów ogólnych merytorycznych:

1. Czy zapisy wniosku są zgodne z regulaminem konkursu/naboru?

2. Czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową?

3. Czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny?

4. Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków?

W związku z oceną negatywną wniosku dokonaną przez oceniającego nr 2 w kryterium ogólnym merytorycznym (zerojedynkowym) nr 8 wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie i odrzucony na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych zerojedynkowych.

Rozpatrując protest IZ w pierwszej kolejności zweryfikowała oceny kryterium ogólnego merytorycznego (zerojedynkowego) wskazanego w pkt 1. Oceniający nr 1 uznał je za spełnione a nr 2 przeciwnie. Uznał, że miejsce realizacji projektu zostało wskazane nieprawidłowo (B.3), gdyż zamiast Gminy W. wskazano dodatkowo M., O. oraz L. i O.. Fundacja złożyła wyjaśnienia, z których wynikało, że przedszkole znajduje się w W. ale potencjalni uczestnicy projektu mogą pochodzić ze wskazanych miejscowości. W konsekwencji po przeanalizowaniu zapisów wniosku oraz Regulaminu konkursu IZ uznała, że w kontekście pozostałych zapisów wniosku, określających grupę docelową projektu oraz zakres zaplanowanych do realizacji działań (itp.), uchybienie wskazane przez oceniającego nr 2, nie jest wystarczające dla uznania braku spełnienia kryterium, nosi znamiona jedynie omyłki, która nie powinna mieć wpływu na wynik oceny merytorycznej. Uznała, że ocena została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a protest w tej części należy uznać za zasadny i przedmiotowe kryterium za spełnione.

W dalszej kolejności rozpatrzono pozostałe kryteria ogólne merytoryczne (punktowego) w związku z wniesionymi zarzutami.

Dokonując oceny sposobu opisu grupy docelowej oceniający nr 1 uznał kryterium za spełnione i przyznał 3 pkt na 5. Oceniający nr 2 uznał kryterium również za spełnione ale przyznał 1 pkt na 5 (min. ilość pkt to 3).

Weryfikując ocenę IZ uznała, że prawidłowo Fundacja wskazała na pośrednią aktywizację rodziców (umożliwienie im powrotu do pracy, jak również wiek dzieci objętych wsparciem a brak informacji o wcześniejszej działalności nie ma wpływu na charakterystykę grupy docelowej. Z wniosku też nie wynikał brak odpowiedniego wyposażenia przedszkola czy ilość dzieci uczestnicząca w konkretnych zajęciach ale informacje te nie są wymagane i nie wpływają na ocenę wniosku. Natomiast skoro wnioskodawca przeprowadził diagnozę dzieci z dysfunkcjami winien przedstawić odpowiednie wnioski odnoszące się do kwestii ich wsparcia. Tego nie uczynił. Wskazał ogólnie ilość dzieci uczestniczących w poszczególnych zajęciach, co było prawidłowe. Zbyt ogólnikowo opisał też grupę nauczycieli objętych projektem. Za niezasadny uznano zarzut dotyczący wadliwej oceny rekrutacji uczestników projektu do grupy docelowej (B.11.2) czy arbitralności oceny z racji jej zaskarżalności.

Podsumowując IZ stwierdziła, że w wyniku weryfikacji oceny merytorycznej projektu w zakresie kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego nr 3) należy uznać za nieprawidłową oceną przeprowadzoną przez obu oceniających w ramach podpunktu 3A – charakterystyki grupy docelowej. Należało podwyższyć punktację w obu kartach oceny merytorycznej o 2 punkty w ramach punktu 3A. Tym samym projekt osiągnął w wyniku procedury odwoławczej w KOM1- 5 pkt a w KOM2- 3 pkt, co spowodowało uznaniem tego kryterium za spełnione.

Oceniając prawidłowość oceny kryterium, czy zadanie w projekcie opisano w sposób poprawny? IZ wskazała, że z KOM1 (kart oceny merytorycznej) wynika, że oceniający nr 1 uznał je za spełnione i przyznał 6 pkt na 8, a z KOM2, że oceniający nr 2 przeciwnie, gdyż przyznał pkt 3 na 8 przy min. 5 pkt.

Analizując zapisy wniosku o dofinansowanie IZ stwierdziła, że obaj oceniający słusznie zwrócili uwagę na zbyt ogólny opis zadania, który nie pozwala na jego ocenę z sytuacją problemową grupy docelowej. Fundacja nie wskazuje jakie konkretnie organizowane będą zajęcia, tj. czy będą to zajęcia taneczne, sportowe, plastyczne itp. Tym samym nie można stwierdzić, że zaplanowane działania odpowiadają na konkretne potrzeby dzieci objętych wsparciem. Jednocześnie obaj oceniający zwrócili uwagę na nieścisłości w opisie dotyczącym organizacji zajęć dodatkowych z robotyki dla dzieci w wieku przedszkolnym, które to zapisy powodują, iż opis zadania nie jest spójny i logiczny. Wnioskodawca nie wyjaśnił w żaden sposób jak zajęcia z robotyki wpisują się w potrzeby i oczekiwania w związku z opisaną sytuacją dzieci objętych wsparciem.

Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku Wniosek o dofinansowanie co do zasady powinien zawierać informacje kluczowe wymagane Instrukcją, będące podsumowaniem szerszych opisów i szczegółowych uzasadnień spełnienia kryteriów wyboru projektów. Należy unikać ogólnikowych stwierdzeń nie wnoszących dodatkowych informacji (np. umieszczania fragmentów Instrukcji) oraz - o ile nie jest to konieczne - powielania tych samych informacji w różnych częściach wniosku. Ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny sposób opisu projektu uniemożliwiają pozytywną ocenę wniosku. Ponadto pola opisowe we wniosku o dofinansowanie powinny być wypełniane poprzez stosowanie całych wyrazów, albo ewentualnie skrótów powszechnie obowiązujących w języku polskim, co umożliwi właściwe zrozumienie zapisów zawartych we wniosku przez osoby dokonujące oceny. Zatem to wnioskodawca odpowiada za poprawność i jakość wprowadzanych danych do wniosku i to na nim ciąży obowiązek wypełnienia wniosku w taki sposób aby mógł uzyskać możliwie jak najwyższą ilość punktów. Rolą oceniających jest dokonywanie oceny projektu na podstawie jednoznacznych danych merytorycznych zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz dokumentacji konkursowej, z którą Wnioskodawca się zapoznał. Tym samym w powyższym zakresie należy uznać, że ocena została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez obu oceniających.

Odnosząc się do pozostałych uwag oceniającego nr 2 organ wskazał, że w opisie sytuacji grupy docelowej Wnioskodawca wskazał, iż obejmie [...] nowych dzieci ([...]DZ[...]CH) i [...] obecnych ([...]DZ[...]CH), które będą wymagały szczególnego wsparcia na podstawie stwierdzonych def. wynikających z dysfunkcji w zakresie rozwoju fizycznego, kompetencji społeczno-emocjonalnych, utrudnień w zakresie mowy oraz dysfunkcji wskazanych w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MEN z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno- pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. poz. 532). Z zapisu tego wynika, że Wnioskodawca wskazał na konieczność wsparcia z uwagi na zaburzenia mowy u dzieci, jednakże w ramach projektu zaplanowano takie zajęcia jak: zajęcia rozwijające kompetencje społeczno-emocjonalne, zajęcia stymulujące rozwój psychoruchowy oraz arteterapia. Wnioskodawca nie przewidział natomiast w projekcie zajęć logopedycznych, które są konieczne na podstawie przedstawionych wniosków z diagnozy. W przypadku nauczycieli Wnioskodawca wskazał jednoznacznie, że posiadają niewystarczające kompetencje w zakresie pedagogiki specjalnej tj. oligofrenopedagogiki. Tymczasem w projekcie zaplanowano podniesienie kompetencji nauczycieli, w ramach którego nauczyciele mogą brać udział w następujących kursach: Podyplomowe Studia Kwalifikacyjne Terapia Pedagogiczna i Rewalidacja Dziecka ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi, Kurs podstawowy i praktyka original play, kurs fizjoterapeuty, kurs ceramiczny i zdrowego odżywiania. Mając na uwadze zapisy wniosku określające sytuację problemową grupy docelowej stwierdzono, że Wnioskodawca nie wskazał we wniosku konieczności podejmowania tego typu działań w ramach projektu, a zatem działania te nie są w żaden sposób powiązane z potrzebami nauczycieli objętych wsparciem. Jednocześnie przypomniano, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku zadania powinny być logicznie powiązane między sobą oraz z innymi elementami wniosku oraz wykonalne (możliwe do zrealizowania) w ramach zasobów, które będą dostępne w trakcie realizacji projektu. Realizacja zadań musi odpowiadać na opisane problemy grup docelowych i prowadzić do osiągnięcia założonych rezultatów. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że ocena merytoryczna projektu w kwestionowanym zakresie kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) została przeprowadzona w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do jej podważenia oraz do podwyższenia punktacji.

Weryfikując kryterium ogólne merytoryczne (punktowe): Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków? Obaj oceniający nie uznali kryterium za spełnione, gdyż we wniosku zidentyfikowano wydatki zbędne i brak metodologii ustalania kosztów, z tym że pierwszy przyznał 6 pkt na 10 a drugi 0 pkt na 10 możliwych przy min. 6 pkt.

Dalej dokonano oceny czy we wniosku zidentyfikowano wydatki w całości lub w części niekwalifikowalne? W tym: wydatki zbędne, wydatki wchodzące do katalogu kosztów pośrednich, które zostały wykazane w ramach kosztów bezpośrednich, wydatki wskazane, jako niemożliwe do ponoszenia w wytycznych oraz Regulaminie konkursu, wydatki zawyżone w stosunku do stawek wskazanych w Taryfikatorze oraz cen rynkowych. Podkreślono, że zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów. W szczegółowym budżecie projektu ujmowane są jedynie wydatki kwalifikowalne spełniające warunki określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, niezbędne do realizacji projektu. Kwalifikowalność wydatku zależy również od faktu czy zadania zaplanowane w ramach projektu są uznane przez oceniających za odpowiadające na zidentyfikowane potrzeby przyszłych uczestników projektu i za niezbędne do osiągnięcia założonych celów. W przedmiotowym przypadku wykazano, że zadanie obejmujące wsparcie dla nauczycieli nie wynika z diagnozy potrzeb, a mianowicie Wnioskodawca we wniosku nie wskazał na potrzebę tej grupy na podnoszenie kwalifikacji w określonych dziedzinach. Tym samym wydatki odnoszące się do kursów dla nauczycieli można uznać za wydatki zbędne. Ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny sposób opisu projektu uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku o dofinansowanie. Wskazany opis wydatków sformułowany jest w sposób bardzo ogólny, nie zawiera wyjaśnienia co do przyjętej stawki, nie wskazano również jaka osoba będzie zatrudniona na tym stanowisku (kwalifikacje, doświadczenie, wykształcenie). Zwrócono uwagę, że Wnioskodawca w ogóle nie precyzuje czy na te stanowiska zatrudniane będę osoby, które posiadają wykształcenie pedagogiczne czy też nie, a zatem oceniający mógł założyć, że zajęcia dodatkowe prowadzone będą przez wykwalifikowanych nauczycieli, wychowawców przedszkolnych, stąd jego uwaga związana z zatrudnieniem nauczycieli wskazująca na wymagania prawne w tym zakresie.

Stwierdzono zatem, że ocena przeprowadzona przez oceniających działania obejmujące organizowanie kursów dla nauczycieli nie wynikają w żaden sposób z przedstawionej we wniosku diagnozy potrzeb nauczycieli. Co za tym idzie również i wydatki zostały uznane za niekwalifikowalne z uwagi na fakt, że dotyczą działań, które nie są powiązane z potrzebami uczestników projektu, a co za tym idzie nie są niezbędne dla osiągnięcia założonych celów.

Odnosząc się do zarzutu przyznanej punktacji wskazano, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu ocena kryteriów merytorycznych punktowych ma postać uznaniową polegającą na przyznaniu liczby punktów w ramach dopuszczalnych limitów wyznaczonych minimalną i maksymalną liczbą punktów, które można uzyskać za spełnienie danego kryterium. Ocena merytoryczna wniosku jest oceną indywidualną i niezależną osoby jej dokonującej i przeprowadzana jest na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie projektu oraz w oparciu o wiedzę i doświadczenie oceniającego, a dokumentacja konkursowa nie narzuca obowiązku przyjęcia jednej metodologii przyznawania punktów, co oznacza, że eksperci mogą uznać, iż pewne aspekty w ramach niniejszego kryterium są bardziej lub mniej istotne, natomiast liczba elementów uznanych za spełnione nie mus[znaleźć odzwierciedlenia w ilości przyznanych punktów. Co więcej, oceniający wykorzystują swoją wiedzę i doświadczenie, a ich odmienne zdanie, potwierdza niezależność przeprowadzonych ocen. Z kolei w związku z zarzutem dotyczącym rozbieżności w ocenach należy ponownie podkreślić, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu (pkt 5.19) jako znaczna rozbieżność w ocenie, skutkująca skierowaniem wniosku do trzeciej oceny, traktowana jest sytuacja, w której jeden z oceniających ocenił projekt pozytywnie lub skierował projekt do negocjacji, drugi natomiast negatywnie. Znaczna rozbieżność w ocenie jest ustalana po otrzymaniu ocen dwóch oceniających, a tym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła. W konsekwencji uznano, ze ocena merytoryczna projektu w tym kryterium została przeprowadzona prawidłowo i nie ma podstaw do jej podważenia.

Na koniec wyjaśniono, że zgodnie z Regulaminem konkursu wnioski, które pozytywnie przeszły ocenę formalną kierowane są do oceny merytorycznej. W trakcie oceny merytorycznej weryfikowane są zarówno kryteria "0-1" jak i punktowe. Spełnienie kryteriów "0-1" jest obligatoryjne (za wyjątkiem sytuacji, w której kryterium nie dotyczy wniosku i/lub wnioskodawcy), a ich niespełnienie skutkuje negatywną oceną wniosku. W wyniku oceny kryteriów punktowych wnioski otrzymują odpowiednią liczbę punktów za spełnienie kryteriów merytorycznych i/lub dodatkowych. W przypadku, jeśli projekt nie spełni któregokolwiek z obligatoryjnych kryteriów "0-1" , których spełnienie jest weryfikowane na etapie oceny merytorycznej, projekt otrzymuje ostatecznie "0" punktów (pkt 5.12),

Mając na uwadze powyższe, oraz fakt, że w wyniku rozpatrzenia protestu została podtrzymana ocena kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 4 i 6 to rozstrzygnięcie protestu nie pozwala na jego uwzględnienie, a tym samym projekt nie może zostać umieszczony na liście wybranych do dofinansowania. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej: Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Brak zatem spełnienia kwestionowanych kryteriów ogólnych merytorycznych (zerojedynkowych), potwierdza zasadność zakończenia procedury odwoławczej na tym etapie.

Protest został zatem rozpatrzony negatywnie chociaż część podniesionych w nim zarzutów uznano za skuteczne.

Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka wywiodła skargę. Zarzuciła dokonanej ocenie bezzasadne zaniżenie punktacji. Odnośnie kryterium 4A oceniający przyznał 1 pkt z 3 uznając, że opis zadania jest nielogiczny, gdyż nie wiadomo kto zostanie objęty zajęciami dodatkowymi rozwijającymi kompetencje społeczno-emocjonalne, skoro z opisu wynika, że będą to zajęcia z robotyki dla [...] dzieci. Drugi z oceniających przyznał o z 3 pkt możliwych gdyż uznał, że zajęcia z robotyki nie przyczynią się w dużym stopniu do rozwoju kompetencji społeczno-emocjonalnych dziecka. Bardziej efektywne byłyby zajęcia teatralne, literackie, rysunek, malarstwo, rzeźba czy muzykoterapia. Nie miał zatem problemów z rozpoznaniem zająć. Nadto zarzucono, że projekcie zaplanowano 5 zadań a oceniono tylko 1 i pominięto zajęcia z arteterapii, które są efektywniejsze niż zajęcia wskazane przykładowo przez oceniającego nr 2. Wyśmiano wręcz zajęcia z robotyki, co jest niezrozumiałe, w sytuacji kiedy należy oswajać dzieci z nowymi technologiami (tablety, komórki) dla ich bezpieczeństwa. Dać możliwość pozytywnego ich wpływu na życie i zdrowie dziecka. Zajęcia te są również dostosowane do zdiagnozowanych dysfunkcji. Odnośnie kryterium 4c oceniający nr 2 przyznał 1 na 3 pkt, co uzasadniał zatrudnianiem nauczycieli nie na umowę o pracę, co aktualnie jest prawnie niedopuszczalne. W dacie składania wniosku nie było takiego zakazu prawnego i nie może to wpływać na ocenę wniosku. Nadto z samego Wniosku wynika, że poszerzaniem kompetencji będzie objęta kadra posiadana. Powyższe uwagi wskazują na zaniżenie punktacji co najmniej o 5 punktów.

W przypadku kryterium 6 skarżąca zaniżenie punktacji szacuje na min. 11 pkt, gdyż powtórzono zarzut umów cywilnoprawnych oraz brak wpływu planowanych wydatków z realizacja założonych celów. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem, że kurs ceramiczny oraz kurs zdrowego odżywiania to wydatki niecelowe. Łączą się z zajęciami z arteterapii oraz gimnastyką korekcyjną, na której wskazuje się wpływ zdrowego odżywiania na ciało. Koresponduje również z tytułem projektu [...]. Dodatkowo oceniający nr 2 odstąpił od przyznania punktów z racji negatywnej oceny wniosku na wcześniejszym etapie. Jak również brakło mu metodologii dla wyceny kosztów materiałów plastycznych i podniósł ponownie kwestię umów cywilnoprawnych nauczycieli. W przypadku kryterium 6b oceniający nr 2 uznał, że min. dokumenty potwierdzające uzyskanie kwalifikacji zostały niewłaściwie określone i nie są wystarczającym narzędziem pomiaru. Przyznał 0 pkt w sytuacji kiedy oceniający nr 1 pkt 3 (maks). Powyższe też wskazuje na konieczność skierowania wniosku do trzeciej oceny.

W odpowiedzi na skargę, IZ RPO WSL wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej i podkreśliła, że Konkurs odbywał się na podstawie Regulaminu oraz szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych (SzOOP) który określał procedurę weryfikacji wniosków i wyboru projektów do dofinansowania, a który miał zastosowanie dla wszystkich aplikujących i był im znany. Sporządzona ocena jest podstawą opracowanej listy rankingowej projektów przeznaczonych do dofinansowania. Wniosek o dofinansowanie jest ściśle sformalizowanym dokumentem opisującym projekt, który musi być sporządzony wg określonego wzoru i zgodnie z instrukcją wypełniania wniosków. IZ ocenia wniosek dwuetapowo, najpierw ocena formalna a po jej pozytywnym zakończeniu ocena merytoryczna. W kontrolowanej sprawie do tej ostatniej nie doszło z racji braku spełniania kryterium formalnego kwalifikowalności wniosku: Kwalifikowalność przedmiotowa wniosku.

Organ odniósł się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów i wskazał na ich bezzasadność w kontekście zapisów Regulaminu oraz SzOOP, z których wyciągi załączył do odpowiedzi na skargę. W szczególności wskazano na wskazówki dla określenia przedmiotu realizacji projektu i definicji pojęcie teren inwestycyjny z uwzględnieniem celu dofinansowania oraz dla prawidłowego wypełnienia wniosku łącznie z przykładami wykluczającymi. Nie zgodzono się z twierdzeniem, ze zajęcia z robotyki wyrównują deficyty wynikające z niepełnosprawności, tym bardziej, ze w grupie docelowej wskazuje się na celowość zajęć logopedycznych. Również kurs ceramiczny i zdrowego żywienia nie stanowi kompetencji niezbędnych do pracy z dziećmi ze specjalnymi potrzebami. Nadto różnice punktowe w ocenach są rzeczą normalną i mieszczą się w swobodzie przyznanej ekspertom. Podkreślono, że dotyczy to kryterium 4, które obaj oceniający uznali za spełnione i przyznali różna liczbę punktów. W przypadku kryterium 6 obaj uznali, ze nie zostało ono spełnione i zakwestionowali wydatki z kursem ceramicznym i zdrowego odżywiania dla nauczycieli, wskazując na brak związku z wcześniejszym opisem grupy docelowej i zdiagnozowanymi problemami grupy. Dodatkowo oceniający nr 2 wskazał na niewłaściwe przypisanie sposobu pomiaru wskaźników w ramach projektu, gdyż winny być one mierzone obiektywnymi narzędziami przed jego rozpoczęciem. Na koniec organ nie zgodził się z koniecznością poddania wniosku ocenie trzeciego eksperta, gdyż nie wystąpiła taka sytuacja, która zgodnie z Regulaminem by to uzasadniała. Chodzi bowiem o taką rozbieżność, gdy jeden oceniający ocenił projekt pozytywnie a drugi negatywnie, czyli o globalną ocenę projektu a nie równice punktowe. Projekt nie został skierowany do negocjacji bo nie spełnił kryteriów obligatoryjnych. Nie było też potrzeby oceny spełnienia kryteriów dodatkowych, które są oceniane po pozytywnej ocenie projektu, czyli kiedy spełnia wszystkie kryteria zerojedynkowe i uzyskał wymagane minimum punktowe.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Podkreśliła, że dzieci miały być podzielone na 4 grupy i w każdej jedno niepełnosprawne. Nie zaproponowano zajęć z logopedą bo w przedszkolu jest logopeda i zajęcia są prowadzone. Zajęcia z ceramiki poprawiają motorykę dłoni a kadra przeszkolona w zakresie zdrowego żywienia będzie zapobiegać nadmiernej otyłości dzieci. Nadto przedszkole zapewnia dzieciom kontakt z naturą. Przedszkole funkcjonuje nadal mimo wypowiedzenia umowy najmu i sprawy w sądzie. Kiedy umowa zostanie rozwiązana zostanie znalezione inne miejsce na jego prowadzenie. W tym miejscu Sąd stwierdza z urzędu, że 14 marca 2019 r. została w tut. Sądzie rozpatrzona inna skarga Fundacji na negatywna ocenę projektu "[...], dzięki której miały zostać utworzone 3 nowe grupy przedszkolne ([...] nowych miejsc). Sąd skargę oddalił – sygn. akt III SA/GL 8/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. - dalej: ustawa, ustawa o zasadach realizacji) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: ppsa). Należy wskazać, ze ustawa o realizacji zawiera rozwiązania autonomiczne, regulujące wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8). Natomiast w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy ppsa (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 ppsa; art. 64 ustawy). Przypomnieć też należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Jeżeli wynik kontroli jest pozytywny skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy.

Należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. Następnie w ustawowym terminie 14 dni Spółka złożyła skargę do WSA w Gliwicach na negatywne rozpatrzenie protestu, co powoduje, że zostały zachowane wszystkie wymogi formalne i wyczerpany tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7), a wraz z załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z 5.04.2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena przedstawionego przez Fundację wniosku (projektu) przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi ocena wniosku w kontekście spełnienia kryteriów merytorycznych punktowych nr 4 i 6. Przy czym w tym wypadku istotna jest nie tylko suma uzyskanych punktów ale uzyskanie w ramach danego kryterium minimalnej liczby punktów wymaganych Regulaminem. I tak w przypadku kryterium 4, podzielonego na pkt A, B I C – Czy zadania w projekcie opisano w sposób poprawny? Można było uzyskać łącznie 8 pkt (3,3 i 2) ale nie mniej niż 6 aby uznać go za spełnione. Fundacja uzyskała pkt 5, a zatem nie osiągnęła minimum niezbędnego do uznania tego kryterium za spełnione. W przypadku kryterium 6, podzielonego na pkt A i B możliwe było uzyskanie łącznie 10 pkt (7+3) a min. wynosiło 7 pkt. Kryterium to nie zostało zatem spełnione, co wskazali obaj oceniający (k.15 Rozpatrzenia protestu). Powyższe wskazuje, że za oba kryteria można uzyskać max.18 pkt a skarżąca uzyskała 11 (5+6). Niemożliwym zatem było uzyskanie dodatkowych 5 punktów za kryterium 4, a 11 pkt za kryterium. Innej punktacji Fundacja w skardze nie kwestionowała. Potwierdza powyższe zapis w Regulaminie (k.107 akt, str. 50 dla kryterium "Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami? Z wymogiem tym skarżąca nie polemizuje.

Należy wskazać, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok NSA z 24.05.2017r., II GSK 1028/17, LEX nr 2308603, czy z 7.06.2018 r. I GSK 2236/18). A zatem to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji dokonującej wyboru projektu o spełnieniu obowiązujących w danym naborze kryteriów opisanych m.in. w Regulaminie. Za wadliwe jego sporządzenie ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż nie otrzyma dofinansowania (wyrok NSA z 6.12.2017r., II GSK 3765/17, LEX nr 2479178, wyrok NSA z 3.02.2017r., II GSK 60/17, LEX nr 2232354, wyrok NSA 20.02.2018r., II GSK 4280/17, LEX nr 2457314, wyrok WSA w Warszawie z 12.10.2017r., V SA/Wa 1585/17, LEX nr 2436178). Wnioski są oceniane według przyjętych kryteriów, tych samych dla wszystkich podmiotów aplikujących i na tych samych zasadach (wyrok WSA we Wrocławiu z 6.12.2017r., III SA/Wr 685/17, LEX nr 2438566). Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać środki pomocowe, musi się do tychże zasad precyzyjnie stosować. Musi też zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, przywołanymi w niej definicjami oraz wskazówkami .

Kontrola sądowa, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy powinna bowiem zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie uczyniono zadość wskazanym regułom i że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie nosi znamion arbitralności, czy dowolności. Konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa XI Wzmocnienie potencjału edukacyjnego. Działanie 11.1 ograniczenie przedwczesnego kończenia nauki szkolnej oraz zapewnienie równego dostępu do dobrej jakości edukacji elementarnej, kształcenia podstawowego i średniego. Poddziałanie 11.1.3 wzrost upowszechniania wysokiej jakości edukacji przedszkolnej- konkurs oraz zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu społecznego w obszarze edukacji na lata 2014-2020. Wynika z nich, że celem programu jest zwiększenie dostępu do wysokiej jakości usług świadczonych w przedszkolach i ma na celu zwiększenie dostępu do wychowania przedszkolnego na obszarach o niskim stopniu upowszechnienia, upowszechnienie przedszkola wśród dzieci w wieku przedszkolnym, wyrównanie szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi i poprawę jakości wychowania przedszkolnego (Rozdział 3.3.1). Wsparcie kierowane jest do dzieci w wieku przedszkolnym, przedszkoli nowych lub istniejących oraz do nauczycieli w nich zatrudnionych Pkt 3.1 ust. 3 lit.c). Ma na celu tworzenie nowych miejsc lub dostosowanie już istniejących do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami, zajęcia wyrównujące deficyt wynikający z niepełnosprawności. Natomiast Wytyczne w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, wskazują na możliwość finansowania racjonalnych uprawnień, jak np. zatrudnienie asystenta dziecka, dostosowanie posiłków z uwzględnieniem specyficznych potrzeb żywieniowych, zakup pomocy dydaktycznych lub wyposażenia adekwatnego do specjalnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych, w oparciu o przeprowadzona indywidualna diagnozę potrzeb dziecka (k.16 Wytycznych MR). Tożsame zapisy zawiera Regulamin, który wskazuje nie tylko okres trwałości projektu wynosi 2 lata od daty zakończenia jego realizacji określonej w umowie o dofinansowanie ale zakres wsparcia może obejmować rozszerzenie oferty wychowania przedszkolnego o dodatkowe zajęcia wyrównujące szanse dzieci w zakresie stwierdzonych deficytów., wydłużenie czasu pracy przedszkoli oraz doskonalenie umiejętności, kompetencji i kwalifikacji nauczycieli do pracy z dziećmi w przedszkolu (pkt 2.2.2.lit.c,d i e). Zajęcia dodatkowe realizowane są poza czasem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Katalog dodatkowych obejmuje wyłącznie zajęcia specjalistyczne, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MEN z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy pedagogiczno-psychologicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach: korekcyjno-kompensacyjne, logopedyczne, rozwijające kompetencje emocjonalno-społeczne oraz inne zajęcia o charakterze terapeutycznym, zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju oraz stymulujące rozwój psychoruchowy, przykładowo gimnastyka korekcyjna (pkt 2.2.6 Regulaminu). Dodatkowe zajęcia są kluczowe z perspektywy wyrównywania deficytów w edukacji przedszkolnej w konkretnej gminie i uwzględniające indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychoruchowe dzieci objętych wsparciem (pkt 2.2.6 lit.e i f Reg.). W przypadku przedszkoli wykluczone są zwiększające wykorzystanie technik informacyjno-komunikacyjnych oraz rozwijające kompetencje informatyczne, co wskazano wprost w Podrozdziale 3.4 (str. 30) Wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów.

Mając na względzie powyższe należy wskazać że zapisy w kartach oceny merytorycznej obu oceniających odnośnie kryterium nr 4 i 6 Sąd uznał za zasadne. Wynika z nich, że projektem zostanie objętych [...] dzieci, [...] dziewczynek i [...] chłopców. W ramach projektu zaproponowano zajęcia dodatkowe – grupowe warsztaty z robotyki, które mają walor poznawczy. Mają dostosować umiejętności absolwentów polskich szkól do oczekiwań rynku pracy. Pierwszy oceniający ocenił tą propozycję na 1 pkt, chociaż uznał opis za nielogiczny a drugi na 0 pkt. W wyjaśnieniach wskazał, że działania z zakresu programowania zostały wyłączone z zakresu edukacji przedszkolnej celem zachowania różnić pomiędzy programami finansowanymi ze środków europejskich. Nadto z diagnozy wynika, że należy zorganizować zajęcia logopedyczne, w których w projekcie nie ma, w przeciwieństwie do kursów dla nauczycieli, które w diagnozie nie zostały uwzględnione. Wskazał też na informacje o prowadzeniu zajęć dodatkowych przez nauczycieli zatrudnionych na umowy cywilnoprawne, bez informacji czy są to pracownicy etatowi przedszkola. Jednocześnie wskazano na wymóg zatrudnienia wynikający z karty nauczyciela, tj. umowy o pracę, który został wprowadzony 1 września 2018 r., a zatem po dacie złożenia wniosku ([...] r.). Skarżąca wskazuje, że zmiana stanu prawnego nie może wpływać na ocenę wniosku i z tym argumentem Sąd się zgadza, tyle, że w Regulaminie wskazano, że projekt może obejmować tylko nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu, co jest rozumiane jako umowa o pracę. Tym samym zastrzeżenia skarżącej w tej kwestii są bezpodstawne.

W przypadku kryterium 6, które obaj oceniający uznali za niespełnione a w konsekwencji IZ uznała za niespełnione z racji braku minimum punktowego, skarżąca wskazuje na dublowanie się kryteriów negatywnych w postaci zatrudnienia nauczycieli prowadzących zajęcia dodatkowe na umowę zlecenia. Zarzut ten jest niezasadny, gdy sama we wniosku odwołując się do wstępnej diagnozy wskazała na niewystarczające kompetencje nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu w zakresie pedagogiki specjalnej, tj. oligofrenopedagogiki Natomiast zaplanowano kurs fizjoterapeuty, kurs ceramiczny i kurs zdrowego odżywiania, co nie wiąże się z potrzebami nauczycieli objętych wsparciem w ramach projektu do którego złożono aplikacje, jak również wskazana Wstępną diagnozą. Podkreślono, że nie jest dopuszczalne zastąpienie umowa cywilnoprawną umowy o pracę przy zachowaniu warunków wykonywania pracy. Zatrudnienie nauczycieli odbywa się zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Umowa określa rodzaj świadczonej pracy i jej czas oraz wynagrodzenie. Innymi słowy nauczyciel objęty wsparciem jest pracownikiem przedszkola i dodatkowe kwalifikacje uzyskane w ramach programu będzie wykorzystywał w swojej pracy na rzecz wnioskodawcy. W ramach stosunku cywilnoprawnego można zatrudnić osobę posiadającą już pożądane kwalifikacje. IZ szczegółowo odniosła się do kryteriów Regulaminu i Wytycznych, jakie są przedmiotem weryfikacji w ramach oceny wniosku. Sąd w pełni ta ocenę podziela.

Skoro budżet powinien wynikać z wcześniej opisanych zadań i etapów, to ich zakwestionowanie przez oceniających skutkuje uznaniem ich w budżecie za nieracjonalne i nieefektywne (niekwalifikowalne). Za takowe uznano planowane koszty umów cywilnoprawnych za prowadzenie zajęć dodatkowych objętych projektem, jak robotyka, kurs ceramiczny, przez nauczycieli beneficjenta również objętych wsparciem projektu, czy za kursy w zakresie zdrowego żywienia, które nie maja wpływu na realizacje projektu. Nie wpływają na upowszechnienie wychowania przedszkolnego ani wyrównywania szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana, w ramach nałożonego przepisem art. 26 ust. 1 ustawy obowiązku uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu konkursu czy Wytycznych. Takie akty służące realizacji celu ustawowego - sprawnego i rzetelnego przeprowadzania konkursu - uznaje się za zgodne z prawem i uzasadniające domaganie się od uczestników konkursu wypełnienia jego warunków (wyrok NSA z 20.11.2009 r., II GSK 907/09; z 4.08.2010 r., II GSK 790/10, wyrok WSA w Krakowie z 7.01,2016 r., I SA/Kr 1808/15).

Podsumowując stwierdzić należy, że przeprowadzona ocena nie jest obarczona błędami, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie. Zarzuty protestu, jak i skargi, nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny. Skoro ocena wniosku skarżącej była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, to nie było podstaw do uwzględnienia protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi. Nie bez znaczenia pozostaje także wypowiedzenie umowy najmu lokalu w którym prowadzone jest przedszkole i na bazie którego miały zostać stworzone nowe miejsce dla [...] dzieci, w tym niepełnosprawnych. Nie można bowiem realizować niniejszego projektu, bez odpowiedniej bazy lokalowej, w sytuacji, gdy projekt miał być realizowany w okresie od 1 września 2019 do 31 sierpnia 2020 r. a okres trwałości wynosi minimum 2 lata od daty jego zakończenia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Sąd - na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy - skargę oddalił.