Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2908/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. B.i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i K. W. (dalej jako Inwestorzy) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr ew. [...], w miejscowości J., gmina [...]. Budynek zlokalizowany jest w ostrej granicy z działką nr ewid. [...] należącą do M. i A. B., którzy brali udział w postępowaniu budowlanym.

Na skutek niezaskarżenia powyższa decyzja stała się ostateczna.

II.

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2017 r. M. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty, zarzucając jej rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

We wniosku podniesiono zarzuty dotyczące braku poinformowania o wymiarach powstającego budynku. Powstały budynek jest wyższy od budynku Skarżących i wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną przez koniec budynku Skarżących (elewacja wschodnia). Narusza również § 12 ust. 3 pkt 2 i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie).

III.

Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji budowlanej.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że kontrolowana decyzja została wydania z poszanowaniem art. 36 P.b. Jest też zgodna z decyzją Burmistrza Gminy Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr ew. [...], w miejscowości J., gmina [...] (dalej jako decyzja WZ) i rozporządzeniem.

Z dokumentacji sprawy wynika, że szerokość działki inwestycyjnej wynosi poniżej 16 metrów, co ma znaczenie przy ocenie odległości budynku na nieruchomości. Z mapy do celów projektowych wynika, że sporny budynek przylega całą ścianą do budynku zlokalizowanego w granicy z działką o nr ew. [...]. Lokalizacja ta jest więc zgodna z § 12 ust 3 pkt 1 rozporządzenia.

Decyzja Starosty jest też zgodna z decyzją WZ co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (nie przekracza 4 m)., szerokości elewacji frontowej (maksymalnie 8,5 m i nie jest ta wartość przekroczona).

Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane opinie, uzgodnienia. Projektant bierze natomiast wszelką odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem.

Zdaniem Wojewody w sprawie trudno jest przyjąć rażące naruszenie prawa, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do akceptacji. M. i A. B. w piśmie z dnia 8 września 2015 r. wnieśli o to aby budynek Inwestorów został zlokalizowany przy ścianie ich budynku mieszkalnego. Potwierdza to także zawarta ugoda.

Decyzja nie jest dotknięta żadną z innych wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania M. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

W uzasadnieniu wskazał, że Inwestorzy złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję WZ.

Dla projektowanej inwestycji decyzja WZ określiła następujące warunki:

- linia zabudowy budynku wyznaczona na przedłużeniu zewnętrznej krawędzi rzutu elewacji frontowej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. [...],

- dach dwuspadowy lub złożony z brył dwuspadowych o kącie nachylenia od 30-45 stopni,

- wskaźnik powierzchni zabudowy do 25%, a udział powierzchni biologicznie czynnej min. 50% powierzchni działki,

- szerokość elewacji frontowej budynku maksymalnie 8,5 m,

- wysokość projektowanej zabudowy: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (licząc od poziomu terenu w miejscu wejścia do budynku do dolnej krawędzi okapu głównej bryły dachu maksymalnie 4 m.

GINB wskazał, że z projektu budowlanego (opis do projektu zagospodarowania działki, opis techniczny architektoniczno-budowlany) wynika, że przedmiotowy budynek jest budynkiem z dachem wielospadowym o nachyleniu głównych połaci dachowych po 35° (rys. nr 6 - "widok dachu"). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 11,78% natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej 55,26% (str. 5 - projekt budowlany). Jak wynika z projektu zagospodarowania działki zachowana została również nieprzekraczalna linia zabudowy. Szerokość elewacji frontowej wynosi 7,97 m (projekt zagospodarowania działki), natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,73 m (rys. 8 - przekrój pionowy B-B).

Z projektu zagospodarowania terenu oraz danych zawartych na portalu www.przysuski.e-mapa.net wynika, że szerokość działki o nr ewid. [...] wynosi 11,99 m. Ściana zachodnia spornego budynku z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. 125 (działka drogowa) w najbliższym punkcie w odległości ok. 12 m, ściana południowa z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w odległości 4,02 m, ściana wschodnia z otworami została usytuowana w odległości ok. 436 m od granicy z działką o nr ew. [...], ściana północna została usytuowana w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] i przylega do ściany budynku usytuowanego na tej działce. Organ wyjaśnił, że ściana wypełniona luksferami jest traktowana jako ściana pełna, ponieważ jest to materiał budowlany wykonany ze szkła, służący do wypełnienia konstrukcji ściennych lub stropowych. Innymi słowy luksfery uważane są za element konstrukcyjny budynku, nie zaś za otwór okienny.

Inwestycja nie narusza zdaniem organ § 12 i 13 rozporządzenia.

Zgodnie z § 23 ust. 1 i 3 rozporządzenia odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 od okien i drzwi do 3 m, od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że przewidziane miejsce na pojemniki na śmieci i odpady znajduje się w odległości ok. 12 m od budynku zlokalizowanego na działce nr [...], ok. 4 m od granicy z działką o nr ew. [...], ok. 7,5 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Decyzja Starosty nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.).

Kontrolowana decyzja nie narusza zdaniem GINB prawa w stopniu rażącym i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GINB wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy ugoda sporządzona przed K. S. - p.o. kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie w [...] została zawarta 12 października 2015 r., a następnie zatwierdzona postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Decyzja WZ w pkt 2.1.4 ustaliła maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 4 metry. Wskazana przez Skarżącą wartość 3,5 m została określona w załączniku nr 2 do ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowiącym analizę urbanistyczną funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji oraz jego sąsiedztwa. Inwestor zobowiązany był do przestrzegania zapisów zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tak więc za maksymalną wysokość elewacji frontowej należy uznać 4 metry.

Wskazane w odwołaniu nieprawidłowości dotyczące sporządzenia projektu budowlanego przez projektanta nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą bowiem działać tylko w zakresie posiadanych kompetencji i w żaden sposób nie są uprawnione do weryfikowania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego.

Zakres kontroli i sprawdzeń organu w zakresie złożonego wniosku, projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę został wyczerpująco określony w przepisach art. 35 ust. 1 P.b. i przepisów tych nie można interpretować rozszerzająco. Jak podkreśla się w literaturze i w orzecznictwie, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Przepisy art. 35 P.b. nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem.

Jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z powyższym przepisem oraz pozostałymi obowiązkami projektanta wynikającymi z art. 20 P.b. ściśle koresponduje jej art. 5 ust. 1. Przepis art. 20 ust. 4 P.b. obliguje projektanta oraz osoby sprawdzające projekt, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do złożenia oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które to oświadczenia powinny być do projektu budowlanego dołączone.

Przepis ust. 4 został dodany do art. 20 ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Z powyższego wynika, że całkowitą odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Zgodnie z pkt 6 opisu technicznego architektoniczno-budowlanego projektu budowlanego (str. 14) ściana od granicy działki o nr ew. [...] spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego dla ściany oddzielenia pożarowego REI 60. Ściana budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...], od granicy z działką o nr [...] również stanowi ogniomur (plan zagospodarowania działki o nr ewid. [...]). Tym samym zarzut Skarżącej dotyczący zagrożenia pożarowego jest bezzasadny.

V.

Skargę na powyższa decyzję wywiedli M. i A. B., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych, poprzez uznanie dokonanej przez Starostę [...] kontroli projektu budowlanego za należytą w sytuacji zaniechania przeprowadzenia przez ten organ wyczerpującej analizy zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno budowlanymi;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, poprzez uznanie zatwierdzonego przez Starostę [...] projektu budowlanego za zapewniający poszanowanie godnych ochrony interesów Skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej;

c) art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie granic społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości objętej zatwierdzonym projektem budowlanym;

2. przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy;

b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania należytej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji Wojewody [...] skutkujące brakiem orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w realiach rozpoznawanej sprawy Starosta Przysuski odstąpił od badania okoliczności związany ze szczegółową analizą projektu, wyczerpujących rozważań w tym zakresie nie podjęły także organy prowadzące postępowanie nadzorcze. W tej sytuacji nie sposób uznać, by dokonana ocena projektu zagospodarowania działki wypełniała przesłanki art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Pomimo braku możliwości ingerowania przez organ w merytoryczną treść projektu architektoniczno-budowlanego oraz pomimo wyłączenia w art. 35 ust. 1 możliwości badania projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jako jeden z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego nadal wskazuje się nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. wynika, iż umożliwiał on sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną wyłącznie w sytuacji, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Strona uważa, iż w sprawie przedmiotowy warunek nie został spełniony, co bezsprzecznie decyduje o naruszeniu omawianej normy. Istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy nie zmienia zarazem fakt zawarcia ugody miedzy właścicielami nieruchomości sąsiednich. W jej treści ustalono bowiem tylko zmianę lokalizacji budynku, jednakże w żadnej mierze nie oznacza to możliwości odstąpienia od stosowania przepisów regulujących warunki techniczne, które powinny spełniać nowopowstające budynki. Z uwagi na istotę przedmiotowych norm, czyniących przedmiotem ochrony m.in. bezpieczeństwo wznoszonych oraz istniejących konstrukcji budowlanych, nie istnieje przy tym możliwość ich modyfikacji poprzez wolę stron zawierających ugodę.

Strona podniosła także, że z uwagi na treść wyjaśnień projektanta zawartych w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. wynika, iż projekt architektoniczno-budowlany z uwagi na pośpiech i przeoczenie nie uległ zmianie. Należy zatem przyjąć, że stan istniejącej zabudowy przylegającej do granicy działki oraz związany z tym interes Skarżących w ogóle nie był przedmiotem rozwagi zarówno ze strony projektanta, jak i Starosty [...], a w dalszej kolejności także organów prowadzących postępowanie nadzorcze. Na nieuwzględnienie danych technicznych budynku będącego własnością Skarżących i braku jego oceny w aspekcie dobudowy oraz związane z tym wysokie prawdopodobieństwo wadliwości wydanego pozwolenia na budowę PINB zwracał przy tym uwagę Staroście [...] w treści wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego z dnia 14 listopada 2017 r. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności Skarżący wskazywali zarazem na skutki braku analizy w przedmiotowym zakresie, polegające m.in. na powstaniu zagrożeń związanych z wynikającego z różnicy w wysokości budynku tworzenia się worka śnieżnego oraz odprowadzaniu wody deszczowej wprost do piwnicy należącego do nich budynku.

Z uwagi na zamiar wzniesienia budynku bezpośrednio przylegającego do budynku istniejącego, zmianę lokalizacji budynku w drodze ugody oraz przedstawienie w niezmienionej formie projektu architektoniczno-budowlanego, Starosta [...] w oparciu o § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia powinien był również zażądać od projektanta przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania oraz uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Pozostaje bowiem poza sporem, że posadowienie przylegającego bezpośrednio do budynku już istniejącego nowego budynku, zaprojektowanego pierwotnie jako wolnostojący bez wprowadzenia w tym zakresie stosownych zmian projektowych, każdorazowo wywołuje uzasadnione wątpliwości w zakresie bezpieczeństwa użytkowników istniejącego budynku lub obniżenia przydatności jego użytkowania, które w orzecznictwie traktowane są jako uzasadnione podstawy do sporządzenia omawianej ekspertyzy.

Z obowiązku przeprowadzenia niezbędnej analizy w zakresie zapewnienia należytej ochrony interesów strony Skarżącej nie zwalniał także fakt zawarcia ugody między właścicielami sąsiednich nieruchomości. Po pierwsze, ugoda ta dotyczyła jedynie zmiany lokalizacji budynku i nie oznaczała akceptacji przez Skarżących wszystkich dotychczasowych rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego. Po drugie, strony ugody nie posiadają stosownych kompetencji do samodzielnego dokonywania tego rodzaju oceny. Po trzecie, zawarcie ugody nie może prowadzić do naruszenia bądź obejścia bezwzględnie obowiązujących norm technicznych, które są stosowane w budownictwie. Dokonywana przez organ interpretacja ugody w sposób prowadzący do rozszerzającej wykładni jej postanowień oraz pozostającej w sprzeczności z intencją jednej z jej stron stanowi bezsprzeczny przejaw naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Odwołując się do judykatury Strona wskazała, że dopuszczenie sytuowania budynku w granicy wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samo przez się nie przesądza takiego usytuowania. W każdym przypadku organ udzielający pozwolenia na takie usytuowanie budynku powinien je ocenić m.in. z wymogami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich.

Końcowo wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, zaś rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na wywiedzeniu ogólnikowych wniosków o charakterze uproszczonym, które z pewnością prezentowałyby się odmiennie, gdyby zgromadzony w sprawie materiał został oceniony z zachowaniem należytej wnikliwości. Powyższy stan rzeczy nie pozwalał tym samym na przyjęcie, by postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób zgodny z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

GINB zaniechał przeprowadzenia należytej kontroli instancyjnej, odnosząc się ogólnikowo do poszczególnych zarzutów odwołania zamiast dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zostały przy tym pominięte te elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy, które stanowiły podstawę wywiedzenia skargi. Niedostrzeżone przez organ odwoławczy, a wykazane powyżej oczywiste wadliwości pozwolenia na budowę wywołały daleko idące skutki społeczno-gospodarcze, prowadzące do wzniesienia budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ingerujące w sferę godnych ochrony praw i interesów strony skarżącej, które w porządku prawnym nie powinny się ostać.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie niniejszych rozważań Sąd wyjaśnia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Idąc dalej należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem, są w tym przypadku istotne.

Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Taka sytuacja wyklucza wówczas możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

Analiza projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu) w powiązaniu z decyzją o warunkach zabudowy wskazuje, iż organy nadzoru słusznie przyjęły, że Starosta [...] nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z postanowieniami decyzji WZ.

Przede wszystkim Sąd wskazuje, że umiejscowienie inwestycji zostało zaprojektowane w sposób zgodny z decyzją WZ. W jej pkt 2.1.1. zdefiniowano linię zabudowy, która została wyznaczona na przedłużeniu zewnętrznej krawędzi rzutu elewacji frontowej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. [...] (budynek Skarżących), uwidocznionej na załączniku nr 1 do decyzji WZ. Przez linię zabudowy rozumie się przy tym linię, poza którą nie wolno wysunąć (w kierunku granicy terenu inwestycji) zewnętrznej krawędzi rzutu elewacji głównych brył budynku projektowanego.

Z projektu zagospodarowania terenu spornego budynku wynika, że warunek ten został dochowany. Elewacja frontowa budynku projektowanego nie wykracza poza linię stanowiącą przedłużenie "zewnętrznej krawędzi rzutu elewacji frontowej" budynku Skarżących. Widać to szczególnie wyraźnie przy zestawieniu planu zagospodarowania terenu i załącznika graficznego do decyzji WZ.

Nie są tym samym zasadne uwagi co do naruszenia decyzji WZ w tym zakresie poprzez zatwierdzenie projektu umożliwiającego wysunięcie bryły budynku przed ściany budynku Skarżących. Decyzja WZ odnosi się przede wszystkim do głównych brył budynku w elewacji frontowej a nie do tych jego elementów, które takiego charakteru nie mają (element ściany oddzielenia przeciwpożarowego widoczny od frontu i z tyłu budynku nie jest zaliczany do głównej bryły budynku).

Analiza decyzji WZ w zestawieniu z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę wskazuje również, iż nie zostało dozwolone Inwestorom jakiekolwiek naruszenie warunków wodnych panujących na nieruchomości inwestycyjnej kosztem nieruchomości Skarżących. Zgodnie z pkt 2.4.3 decyzji WZ nie dopuszcza się odprowadzania wód opadowych poprzez takie ukształtowanie terenu (w tym jego części utwardzonych) oraz geometrii dachu, które spowodują spływ wód opadowych w kierunku sąsiednich działek budowlanych. Warunek ten został w sprawie spełniony. Projekt budowlany nie przewiduje odprowadzania wód w stronę nieruchomości Skarżących.

Sąd wskazuje jednak, że jeżeli Inwestorzy zrealizowali inwestycję niezgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną lub jeżeli pomimo nawet zgodnego z zatwierdzonymi planami inwestycja oddziałuje na nieruchomość Skarżących w negatywny sposób, to ochrony w tym względzie należy poszukiwać w ramach postępowania organów nadzoru budowlanego lub przed sądem powszechnym, np. w drodze ochrony przed immisjami.

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji Starosty) w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszczalne było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Sąd nie ma wątpliwości, iż znaczenie tego przepisu nie może być widziane jako kłopotliwe czy niejasne, bowiem jego treść nie nastręcza większych trudności interpretacyjnych. Wskazaną normę należało rozumieć w ten sposób, iż w zabudowie jednorodzinnej dozwalała na wybudowanie budynku na granicy z działką sąsiednią. Budynek taki miał przy tym przylegać całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego, a warunkiem koniecznym zabudowy było to, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki (i stykająca się z sąsiednim budynkiem) będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Inaczej więc mówiąc, na odcinku, na którym budynek inwestycyjny miał się stykać z budynkiem istniejącym, bądź zaprojektowanym na działce sąsiedniej, powinien na odcinku 3 metrów stanowić swoiste lustrzane odbicie budynku już istniejącego bądź zaprojektowanego (w zakresie gabarytów).

W tej sytuacji niedostrzeżenie tego przepisu przez Starostę i projektanta stanowi naruszenie prawa, które jest jasne i oczywiste. Niemniej jednak nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty na tej właśnie podstawie, bowiem brak jest skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Wskazać trzeba, że zakładając hipotetycznie, że decyzja budowlana zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, to jest rzeczą oczywistą, iż Inwestorom nie można byłoby zarzucić w takiej sytuacji samowoli budowlanej. W związku z tym, niezbędne byłoby w takiej sytuacji wszczęcie postępowania naprawczego, uregulowanego w przepisach art. 50-51 P.b. Jako oczywistą należy przy tym traktować okoliczność, że w tego rodzaju postępowaniu naprawczym zastosowanie znalazłyby aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie przepisy poprzednio obowiązujące, w dacie wydania decyzji wyeliminowanej z obrotu. W związku z tym trzeba zauważyć, iż zgodnie z nowym brzmieniem § 12 ust. 3 rozporządzenia, dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obecnie, przepisy rozporządzenia nie przewidują zatem warunków, jakie poprzednio określał § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Nie jest więc aktualnie wymagane, aby budynek stykający się ścianą z innym budynkiem, musiał mieć długość i wysokość nie większe niż ma budynek już istniejący. Ustawodawca przewiduje obecnie wymóg zgodności takiej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości. Sporna inwestycja jest zgodna z decyzją WZ, zaś na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ([...]).

W konsekwencji Sąd uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], w następstwie którego to rozstrzygnięcia musiałoby zostać wszczęte postępowanie naprawcze, w ramach którego Inwestorzy bez trudu uzyskaliby rozstrzygnięcie naprawcze zezwalające im na dalsze posadowienie obiektu w tym kształcie, nie może być widziane jako zgodne z celem społeczno-gospodarczym i nie świadczy zatem o istnieniu rażącego charakteru niewątpliwie stwierdzonego naruszenia prawa. Generowanie nowej procedury tylko po to, aby w jej ramach uzyskać potwierdzenie zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że mieści się to w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Nie doszło w sprawie również do naruszenia § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i art. 140 oraz art. 144 kodeksu cywilnego.

Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W związku z tym w § 206 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

W niniejszej sprawie Skarżący uznają, iż projekt budowlany jak i decyzja Starosty powinny były zostać bezwzględnie poprzedzone opracowaniem ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ich budynku mieszkalnego i wpływu jaki wywrze nań nowa zabudowa, bezpośrednio przylegająca do ściany ich budynku.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2356/14 wydanego na tle omawianych regulacji prawnych. Zgodnie z jego brzmieniem ekspertyza powinna zostać sporządzona w sytuacji, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Sporządzenie ekspertyzy technicznej nie stanowi przy tym bezwzględnego obowiązku w przypadku każdorazowego wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12 wskazano, iż ekspertyza techniczna nie jest wymagana w każdym przypadku, lecz tylko wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca wszak stosowne uprawnienia, nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna.

Na tle niniejszej sprawy jest oczywiste, że projektant nie przygotował takiej ekspertyzy, nie stwierdzając do tego podstaw. Wskazał mianowicie, że inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżących, co czyniło ich m.in. z tej przyczyny stroną postępowania (vide informacja o obszarze oddziaływania s. 17). Niemniej jednak ich prawa nie zostaną naruszone sporną inwestycją. Dojdzie do zacienienia działki, które będzie utrudnieniem dla wegetacji roślin.

Należy dodać, iż na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, jak również prowadzonego postępowania mediacyjnego nigdy nie były podnoszone jakiekolwiek kwestie związane z oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżących i w związku z tym na potrzebę uprzedniego sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ponadto Sąd przypomina, iż takie posadowienie budynku Inwestorów jest wynikiem wyłącznie interwencji Skarżących i zawartej w następstwie tego ugody. To bowiem Skarżący domagali się umiejscowienia inwestycji wprost przy ścianie ich budynku.

Sąd zauważa, iż kwestia oddziaływań na nieruchomość Skarżących, w ich ocenie niewłaściwych i naruszających prawo, pojawiła się po raz pierwszy po zrealizowaniu inwestycji. Nie można zatem przyjąć, że na etapie zatwierdzania projektu budowlanego istniały tego rodzaju wątpliwości, które nakazywałyby przyjąć, iż potrzeba sporządzenia uprzedniej ekspertyzy jest niezbędna i konieczna, zatem jej nieprzygotowanie świadczy o oczywistym i rażącym naruszeniu § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia.

W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby decyzja Starosty, tak jak przyjęły to organy, rażąco naruszała prawo. Powyższe nie oznacza jednak, co Sąd wyraźnie podkreśla, iż ewentualne ujawnienie się obecnie negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżących powinno pozostać bez jakiejkolwiek reakcji właściwych organów. Nie można bowiem wykluczyć potrzeby zbadania tej sprawy w ramach nadzoru budowlanego i rozważenia nałożenia obowiązku sporządzenia odpowiednich ekspertyz, chociażby w trybie art. 81c ust. 2 P.b. Jest to jednak kwestia wykraczająca w sposób oczywisty poza granice niniejszej sprawy.

Nie można także powiedzieć, aby w postępowaniu przed Starostą naruszono przepisy art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie granic społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości Skarżących i Inwestorów.

Sąd zwraca uwagę, że w zasadzie każda inwestycja, a już na pewno inwestycja polegająca na budowie budynku w ostrej granicy nieruchomości, może rodzić spory, napięcia i oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. Nie jest to jednak powód do unieważnienia obecnie decyzji budowlanej, tym bardziej, iż na etapie jej wydawania i zatwierdzania projektu żadne wątpliwości w tym zakresie nie były podnoszone, co mogłoby dać asumpt do szerszych działań organu architektoniczno-budowlanego.

W niniejszej sprawie Skarżący zdają się też mylnie postrzegać wzajemne relacje sąsiedzkie. Sąd zwraca zatem uwagę, że to Skarżący jako pierwsi wybudowali budynek na granicy działki własnej i Inwestorów. Z tej tylko przyczyny nie mogą jednak w żadnym razie wywodzić jakichkolwiek ograniczeń dla Inwestorów w prawie do zabudowy ich nieruchomości, o ile jest ona zgodna z przepisami prawa. Tym bardziej, że realizacja inwestycji Skarżących nastąpiła po uprzednim uzyskaniu zgody poprzednika prawnego Inwestorów na posadowienie budynku na granicy ich nieruchomości (zob. dołączony projekt budowlany budynku Skarżących). Twierdzenie więc, iż naruszono rażąco przepisy art. 140 i 144 k.c. jest w tej sytuacji chybione. Na etapie postępowania przed Starostą żadne negatywne oddziaływania nie były sygnalizowane. Trudno więc zarzucać aktualnie, iż organ ich nie rozważył.

Skarżący mają możliwość poszukiwania ochrony na drodze cywilnej, jeżeli uznają, że ich prawo własności nieruchomości doznaje ograniczeń poprzez sposób wykonywania analogicznego prawa własności przez Inwestorów.

W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 1 lit. a)-c) skargi.

Za niezasadne Sąd uznaje także wskazywane uchybienia procesowe podniesione w zarzutach nr 2 lit. a) i b), a wskazujące przede wszystkim na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nadzoru zebrały wystarczający dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Dodać należy, iż istotą oceny spraw prowadzonej w postępowaniu nieważnościowym jest kontrola zgodności z prawem tego co zostało zaprojektowane i zatwierdzone przez organ, nie zaś faktycznie zrealizowane.

Nie jest także słuszny zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez GINB należytej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji Wojewody [...] skutkującej brakiem orzeczenia co do istoty sprawy (niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]). Po pierwsze, zarzut ten bazuje na przekonaniu Strony, iż wobec słuszności podniesionych uchybień materialnoprawnych oczywista była potrzeba stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Po drugie, że organ w sposób zbyt lakoniczny odniósł się do podnoszonych przez Stronę Skarżącą wadliwości. Zdaniem Sądu organowi nie można jednak przypisać wskazywanych uchybień procesowych. Wobec prawidłowo ocenionej, choć miejscami w sposób nieco "syntetycznie" uzasadniony, materialnej strony sprawy (braku rażących naruszeń prawa), nie można powiedzieć, że decyzja jest dotknięta wadami, nakazującymi uwzględnienie skargi i ponowne zbadanie sprawy przez organ. Sąd nie widzi zatem podstaw do uznania tych zarzutów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji, oddalając skargę jako niezasadną. Dodać ponownie należy, iż formułowane przez Skarżących zastrzeżenia mają swe źródło w powstałych w następstwie realizacji inwestycji, a akcentowanych obecnie, niedogodnościach. Strona może domagać się więc ochrony z tego powodu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego lub przed sądem powszechnym.