Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3182/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 346/19 w sprawie ze skargi J. F. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność Gminy 1. oddala skargę kasacyjną w całości, 2. zasądza od D. F. i I. F. solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 346/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę J. F. na zarządzenie Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność Gminy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działający przez profesjonalnego pełnomocnika J. F. (dalej skarżący bądź wnioskodawca) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...] (dalej zarządzenie nr [...]) w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego nieruchomości niezabudowanej, położonej na zapleczu ul. [...] (dz. [...]), stanowiącej własność Gminy Wrocław wraz z wykazem nr [...] stanowiącym załącznik do zarządzenia i zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] (dalej zarządzenie nr [...]) w sprawie ogłoszenia przetargu ustnego ograniczonego do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przyległych, na sprzedaż nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej we Wrocławiu na zapleczu ul. [...] (działka nr [...]), stanowiącej własność Gminy Wrocław, wraz z ogłoszeniem o przetargu nr [...] stanowiącym załącznik do zarządzenia.

Skargę wniesiono w następującym stanie prawnym i faktycznym wynikających z przedłożonych przez organ i skarżącego dokumentów.

Pismem z 8 maja 2018 r. J. F. wystąpił do Urzędu Miasta Wrocławia zgłaszając chęć nabycia działki nr [...] [...] obręb [...] we Wrocławiu. Pismem z 23 maja 2018 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, że z uwagi na konieczność uzyskania opinii innych jednostek i konieczność dokonania analizy odpowiedź zostanie udzielona w terminie późniejszym. Dnia 2 stycznia 2019 r. Prezydent Wrocławia wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego nieruchomości niezabudowanej położonej na zapleczu ul. [...] (dz. [...]) stanowiącej własność Gminy Wrocław. Dnia 25 lutego 2019 r. Prezydent Wrocławia wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia przetargu ustnego ograniczonego do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przyległych, na sprzedaż nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej we Wrocławiu na zapleczu ul. [...] (działka nr [...]) stanowiącej własność Gminy Wrocław.

Pismem z 25 kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do wymienionych wyżej zarządzeń Prezydenta Wrocławia. Podobne żądanie skierował do Generalnego Konserwatora Zabytków. Prezydent Wrocławia stanowisko względem wniosku kierowanego do Wojewody Dolnośląskiego zajął w piśmie z 20 maja 2019 r.

J. F. skargą z 17 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zaskarżył zarządzenia Prezydenta Miasta Wrocławia z: 2 stycznia 2019 r. nr [...] i 25 lutego 2019 r. nr [...].

Zaskarżonym aktom zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej ugn) przez jego niezastosowanie i przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...] do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego ustnego, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz skarżącego.

Skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonych zarządzeń; wstrzymanie wykonania w całości przez Prezydenta Wrocławia zaskarżonych zarządzeń; przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi wskazano na przedmiotowe zarządzenia, po czym wyjaśniono, że nieruchomość przeznaczona do zbycia w trybie przetargowym graniczy z nieruchomością gruntową skarżącego, składającą się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb [...]. Skarżący dnia 16 sierpnia 2018 r. i 4 listopada 2018 r. wystąpił do Prezydenta Wrocławia z wnioskami o sprzedaż przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym, argumentując, że nabycie tej nieruchomości poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność. Ukształtowany przed laty, niekorzystny przebieg zachodniej granicy działki, która przebiega stycznie do schodów prowadzących z werandy do ogrodu uniemożliwia racjonalne korzystanie z nieruchomości. Jednocześnie, nabycie przez skarżącego przedmiotowej działki umożliwi wydzielenie drogi przeciwpożarowej wokół budynku i niezakłócone wyjście z werandy do ogrodu.

W odpowiedzi organ uznał, że przesłanki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie występują, gdyż przedmiotowa działka może poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, przez co jej sprzedaż może nastąpić jedynie w trybie przetargu.

Stanowisko Prezydenta, uzasadniające konieczność zastosowania trybu przetargowego skarżący ocenił jako dowolne i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli:... 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 ugn). Zdaniem skarżącego z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że zastosowanie bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości uzależnione jest od łącznego spełnienia dwu przesłanek: zbywana nieruchomość lub jej części są niezbędne do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej; zbywana nieruchomość lub jej części nie mogą być samodzielnie zagospodarowane.

Autor skargi podkreślił, że w przypadku ziszczenia się powyższych przesłanek obowiązkiem organu jest zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży. Za taką wykładnią przepisu przemawia jego literalna treść, w której ustawodawca zawarł kategoryczne zastrzeżenie, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, wykluczając w takim przypadku zorganizowanie przetargu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że warunki przewidziane w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, determinujące zastosowanie trybu bezprzetargowego, ziściły się, a stanowisko Prezydenta jest dowolne, nieuwzględniające indywidualnych okoliczności sprawy.

Skarżący wskazał, że zbywana przez Gminę Wrocław nieruchomość nie może być samodzielnie zagospodarowana. Wynika to z faktu, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; nadto nie stanowi samodzielnej działki budowlanej. Nieruchomość znajduje się poza liniami zabudowy określonymi w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 16 października 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu (dalej Plan), a okoliczności tych organ nie neguje.

Skarżący poddał w wątpliwość stanowisko organu, w którym nie dopuszcza on do zbycia działki w trybie bezprzetargowym. Lakoniczne twierdzenie organu jakoby nabyciem nieruchomości zainteresowane były także inne podmioty, jak również że przedmiotowa nieruchomość może być rzekomo wykorzystana na poprawę warunków zagospodarowania przez więcej niż jednego nabywcę, nie stanowi w ocenie skarżącego, wystarczającego uzasadnienia dla sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu ograniczonego. Podkreślił on, odwołując się do orzecznictwa, że gdy zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości.

Wskazując wyrok Sądu Najwyższego z 5.7.2006 r. IV CSK 98/06, Lex 459229) skarżący wywiódł, że nie powinno się tracić z pola widzenia kwestii, że poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, czego nie sposób ustalić w świetle stanowiska Prezydenta. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy owe przesłanki występują. Nieusprawiedliwionym jest poprzestanie jedynie na skorzystaniu z ogólnych formuł interpretacyjnych, choćby wypracowanych w orzecznictwie na gruncie podobnych spraw i ich prostym transponowaniu na grunt danej sprawy, w oderwaniu od wszystkich jej indywidualnych aspektów. W niniejszej sprawie Prezydent zaniechał wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, czym naruszył interes prawny skarżącego wyrażający się w możliwości nabycia działki ewidencyjnej nr [...] w trybie bezprzetargowym. Organ nie zbadał, czy dla każdej z nieruchomości sąsiednich nabycie przedmiotowej działki poprawi warunki ich zagospodarowania, a jeśli tak, to w jakim stopniu nastąpi ww. poprawa w odniesieniu do każdej z nieruchomości z osobna. Innymi słowy, organ nie zbadał, czy poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, jeśli w ogóle będzie miała miejsce, nastąpi w równym stopniu w odniesieniu do każdej z tych nieruchomości, a tylko taka sytuacja uzasadniałaby zastosowanie trybu przetargowego.

W skardze wskazano uwarunkowania związane z lokalizacją nieruchomości. Skarżący podniósł, że istniejący do dnia dzisiejszego układ granic, wytyczony w latach 1969-1989, w którym zachodnia granica działki ewidencyjnej nr [...] przebiega stycznie do schodów prowadzących z werandy budynku mieszkalnego skarżącego do ogrodu, uniemożliwia nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Co więcej, układ granic sprzeczny jest także z jej historycznym ukształtowaniem, w którym obecne działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły jedną całość organizacyjno-funkcjonalną. Nie ulega wątpliwości, że nabycie przez skarżącego działki ewidencyjnej nr [...] poprawiłoby zarówno warunki zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, lecz także doprowadziłoby do odtworzenia jej historycznego i funkcjonalnego przeznaczenia. Przedmiotowa działka stanowiła część historycznego ogrodu, przylegającego do willi z lat 20-tych XX w. W ogrodzie do czasów obecnych zachował się układ przestrzenny, ukształtowanie terenu (wgłębnik), starodrzew, a także fragment fundamentu dawnej szklarni ogrodowej z lat 20-tych XX w. Zachowanie integralności i nierozerwalności całego układu przestrzennego uzasadnione jest treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 7 pkt 1 i 3 mpzp na powierzchniach niezabudowanych i nieutwardzonych obowiązuje zieleń lub teren biologicznie czynny; ochroną obejmuje się istniejące drzewa. Nieruchomość stanowi część Parku [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]; objęta jest ochroną konserwatorską, w ramach której szczególną ochroną obejmuje się m. in. zabytkowe ogrody. Skarżący zajęte stanowisko poparł załącznikami do skargi.

Wedle skarżącego Prezydent w piśmie z 7 grudnia 2018 r. zaznaczył, że przeprowadzona w terenie wizja wykazała, że omawiana działka jest zaniedbana, zaś mając nadzieję na poprawę estetyki wskazanego obszaru, podjął decyzję o przeznaczeniu jej do obrotu cywilnoprawnego. Z niezrozumiałych dla skarżącego powodów organ zdecydował się na zbycie nieruchomości w drodze przetargu, gdy tymczasem skarżący nie tylko wyrażał chęć nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, lecz także zachowywał historyczne przeznaczenie nieruchomości, dzierżawiąc ją nieprzerwanie od 1990 r. z przeznaczeniem pod ogród warzywno-kwiatowy. Zaznaczył, że daje on rękojmię prawidłowego gospodarowania i zarządu nieruchomością, jak również gwarancję zachowania integralności całego założenia, tak bardzo pożądanego z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej.

Skarżący wskazał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej uoz bądź ustawa o ochronie zabytków). Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie działań mających na celu, m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie czy udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt 1 i 3 uoz). Podjęte przez Prezydenta działania, miast zmierzać do zapewnienia należytej ochrony nieruchomości prowadzą do odwrotnego skutku. Podstawowym celem przetargu jest osiągnięcie najwyższej ceny za zbywaną nieruchomość. Trudno tym samym uznać, zwłaszcza z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nieruchomości, by wyłoniony w drodze przetargu nabywca zapewniał taką samą bądź zbliżoną gwarancję ochrony nieruchomości co skarżący.

Przesłanki wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn ziściły się w niniejszej sprawie, uprawniając skarżącego do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Arbitralne stanowisko Prezydenta, przejawiające się w postaci zaskarżonych zarządzeń, naruszyło słuszny interes prawny skarżącego wywodzony z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, uzasadniając wniesienie skargi [k. 2-6 akt II SA/Wr 346/19].

W odpowiedzi na skargę działający przez profesjonalnego pełnomocnika Prezydent Wrocławia wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym przedstawiono przebieg czynności poprzedzających wydane zarządzenia, zrelacjonowano stan faktyczny i prawny sprawy. W ramach oceny prawnej skargi organ podniósł, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia owych zarządzeń, gdyż wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. Art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn daje prawo właścicielowi nieruchomości do nabycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości przyległej na poprawę warunków posiadanej nieruchomości, przy spełnieniu warunków opisanych w tym przepisie. Skarżący nie ma uprawnienia do nabycia działki sąsiedniej, bowiem jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości, do której miałaby nastąpić dosprzedaż działki nr [...]. O ewentualną dosprzedaż działki na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn mogliby wystąpić wszyscy współwłaściciele nieruchomości, ponieważ dosprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nie może nastąpić na rzecz tylko jednego z nich, konieczna jedność podmiotów po stronie działki posiadanej i nabywanej. Autor odpowiedzi na skargę swe stanowisko poparł orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podkreślając że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej w 1/2. Stąd między zaskarżonymi zarządzeniami, a indywidualnym prawem skarżącego nie zachodzi żaden związek, a w szczególności taki, którego wynikiem miałoby być naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Szeroko cytując stanowiska sądów administracyjnych autor odpowiedzi na skargę odniósł się do problematyki zbywania nieruchomości stanowiących własność gminną w sytuacji, gdy nieruchomość przeznaczona do zbycia nie może być samodzielnie zagospodarowana i istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Odnosząc te zasady do stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jeden podmiot spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Gdy przesłanki spełnione są przez więcej niż jeden podmiot, tj. działka będąca przedmiotem dosprzedaży może poprawić warunki zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwu, organ obowiązany ogłosić przetarg. W niniejszej sprawie wyjaśniono, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego nie jest jedyną nieruchomością przyległą do działki nr [...], ponieważ graniczy z nią jeszcze 5 nieruchomości innych właścicieli i użytkowników wieczystych. Analiza stanu faktycznego sprawy obejmująca m.in. położenie nieruchomości sąsiednich wskazuje, że nabycie nieruchomości objętej przetargiem poprawiłoby warunki zagospodarowania każdej z nich.

Zanegowano słuszność zarzutu dotyczącego konieczności wydzielenia drogi przeciwpożarowej wokół budynku skarżącego, jako okoliczności uzasadniającej sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym na jego rzecz. Okoliczność ta nie została potwierdzona czy choćby uprawdopodobniona np. przez opinię specjalisty z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Mając na względzie wielkość nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, swobodny dostęp dla samochodów straży pożarnej jest wystarczający dla prowadzenia ewentualnej akcji gaśniczej. Sposób zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nie dopuszcza zabudowy działki, w tym także drogą przeciwpożarową. Względem zarzutu dotyczącego uzyskania przez skarżącego niezakłóconego wyjścia z werandy budynku do ogrodu stwierdzono, że nie znajduje on potwierdzenia w okolicznościach sprawy, ponieważ zejście z werandy znajduje się na działce będącej współwłasnością m.in. skarżącego, co oznacza nieskrępowaną możliwość korzystania z niego.

Twierdzenia, że jedynie skarżący daje rękojmię właściwego zagospodarowania i utrzymania działki objętej przetargiem, nie niczym uzasadnione. Zdaniem organu nie mają znaczenia takie twierdzenia, gdyż wszystkie nieruchomości przyległe do działki [...] leżą w obszarze objętym ochroną konserwatorską, co oznacza, że wszyscy właściciele nieruchomości przyległych są świadomi obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków.

Za chybiony uznano zarzut zaniechania przez Prezydenta zbadania stanu faktycznego. Prezydent ogłosił przetarg ustny ograniczony do właścicieli i użytkowników wieczystych działek przyległych, by możliwość lepszego zagospodarowania nieruchomości przyległych była jednakowa dla wszystkich uprawnionych. Wbrew zarzutom skarżącego nie jest to stanowisko dowolne, ani nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa. Wydanie zarządzeń poprzedzono szczegółową analizą działki przeznaczonej do zbycia obejmującą m.in. wizję w terenie, ustalenie przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie opinii komisji Rady Miejskiej Wrocławia i Rady Osiedla, decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wszystkie te czynności miały na celu ustalenie właściwego trybu sprzedaży nieruchomości [k. 37-41 akt II SA/Wr 346/19].

Na rozprawie dnia 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnicy skarżącego i organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska prezentowane w pismach procesowych.

Sąd postanowił wyłączyć i odrębnie zarejestrować sprawę ze skargi J. F. na zarządzenie Prezydenta Miasta Wrocławia z 25 lutego 2019 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia przetargu ustanego ograniczonego do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przyległych, na sprzedaż nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej we Wrocławiu za zapleczu ul. [...] (działka nr [...]) stanowiącej własność Gminy Wrocław.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem II SA/Wr 346/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący swą skargę oparł na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej usg). W myśl przywołanego normatywu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może akt ten zaskarżyć do sądu administracyjnego. Ze względu na fakt, że ocena dopuszczalności wywiedzionej skargi stanowi zasadniczy element odpowiedzi na skargę należy poddać ocenie tę okoliczność. Ocena musi być dokonana w nawiązaniu do przesłanek określonych w art. 101 usg, a nie na podstawie art. 50 § 1 ppsa. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Art. 101 ust. 1 usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność aktu czy czynności z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia samego skarżącego. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

W niniejszej sprawie skarżący kierował do Prezydenta Wrocławia wystąpienia, z których w sposób niewątpliwy wynika jego zainteresowanie nabyciem nieruchomości stanowiącej własność gminy. W tych okolicznościach z całą pewnością można mówić o interesie faktycznym związanym z czynnikiem wolicjonalnym nakierowanym na chęć nabycia nieruchomości. Ze wskazanych wyżej regulacji wynika, że by mówić o skutecznej w sensie podmiotowym skardze, należy zbadać istnienie interesu prawnego (nie zaś faktycznego) jej autora.

Z treści ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...] wynika, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] w 1/2. Poczynając od pierwszego pisma kierowanego do Prezydenta z 8 maja 2018 r., przez całą korespondencję prowadzoną z organem, po skargę włącznie, skarżący zdaje się relacjonować, że jego władztwo nad wskazanymi nieruchomościami jest w żaden sposób nieograniczone, czy wręcz dysponuje nimi samodzielnie. Używa bowiem określeń typu ,,chciałbym zgłosić chęć nabycia działki, (...) sąsiadującej bezpośrednio z działką, (...) nabytą przeze mnie na mocy aktu notarialnego" (pismo skarżącego z 8 maja 2018 r.) czy "nieruchomość przeznaczona do zbycia w trybie przetargowym graniczy z nieruchomością gruntową Skarżącego, składającą się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...]" (skarga s. 3). Zebrana w sprawie dokumentacja jednoznacznie potwierdza, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki wskazanej w zaskarżonym zarządzeniu. W pierwszym rzędzie trzeba ocenić zasadność stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma uprawnienia do nabycia owej nieruchomości, w konsekwencji czego pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a indywidualnym prawem skarżącego nie zachodzi żaden związek, a w szczególności taki którego wynikiem miałoby być naruszenie interesu prawnego skarżącego.

By właściwie ocenić interes prawny skarżącego nie sposób pominąć regulacji prawnomaterialnych, które w sposób zasadniczy do tego interesu prawnego będą się odnosić. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn). Ów przepis uprawnia do zbycia nieruchomości na rzecz m.in. właściciela nieruchomości sąsiedniej. Stosując reguły wykładni celowościowej wydaje się być oczywiste, że ustawodawca dopuszcza zbycie nieruchomości w trybie omawianego przepisu także na rzecz współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sytuacji, (gdyby badać wyłącznie ten aspekt sprawy), uprawnienie do nabycia nieruchomości gminnej przysługiwało by m.in. współwłaścicielom działek sąsiednich tj. [...], [...] i [...]/[[...]], gdyby wszyscy oni wystąpili ze stosownym wnioskiem. Skoro uprawnienie wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn będzie w stanie faktycznym sprawy przysługiwać współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej, na analogicznych zasadach należy oceniać możliwość ochrony prawnej polegającej na uprawnieniu do kontroli sądowoadministracyjnej aktu wydanego w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, to z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn należy wyprowadzać interes prawny legitymujący do wywiedzenia skargi. Wobec faktu, że skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości przeznaczonej przez Prezydenta do sprzedaży lecz jako współwłaściciel nie może samodzielnie ubiegać się o poprawę warunków zagospodarowania wspólnej nieruchomości czy też samodzielnie wnioskować o nabycie w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn nieruchomości gminnej, nie mógł samodzielnie zaskarżyć wydanego w tym względzie zarządzenia. Nie zachodzi bowiem "pełna tożsamość po stronie podmiotów, którym te prawa przysługują w odniesieniu do obu łączonych ze sobą nieruchomości" (wyrok NSA z 18.10.2017 r. I OSK 619/17). Skarżący będący współwłaścicielem nieruchomości sąsiednich nie miał legitymacji do samodzielnego złożenia skargi na zarządzenie z 2 stycznia 2019 r. nr [...]. Między zaskarżonym zarządzeniem a indywidualnymi uprawnieniami skarżącego nie zachodzi żaden związek tego rodzaju by możliwe było naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia skargi stanowi samodzielną podstawę do jej oddalenia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Nieruchomość o której mowa w zarządzeniu, jako faktycznie przyległa do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego mogłaby służyć poprawie warunków zagospodarowania tej nieruchomości. Nie jest to jednak jedyna nieruchomość, która spełnia warunki o jakich mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Organ prawidłowo ustalił właścicieli i użytkowników wieczystych, którym przysługiwało uprawnienie do nabycia nieruchomości gminnej w trybie przetargu ograniczonego ze względu na możliwość poprawy warunków [zagospodarowania] tych nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi, nie tylko ustawowe przesłanki do zastosowania przetargu ograniczonego jako właściwego trybu zbycia nieruchomości faktycznie występują, ale też organ nie ocenił tego zagadnienia w sposób dowolny czy nieuwzględniający indywidulanych okoliczności sprawy, jak opisuje to autor skargi. Prowadzono oględziny w terenie, analizowano dokumentację związaną z lokalnymi uwarunkowaniami, analizowano stanowiska wynikające z opinii czy decyzji. Czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego zarządzenia odzwierciedlają dochowanie należytej staranności i uwzględnienia obowiązujących regulacji prawnych wynikających z ugn.

Z akt sprawy nie wynika by uwarunkowania związane z rękojmią jaką skarżący, zasadniczo jak twierdzi jako jedyny, daje do doprowadzenia nieruchomości do otworzenia jej historycznego i funkcjonalnego przeznaczenia czy umożliwienie mu nieskrępowanego korzystania z nieruchomości, wpisywały się w ustawowe przesłanki zbycia mu przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia by istniało w związku z wydaniem kwestionowanego skargą zarządzenia zagrożenie narusze[niami] w zakresie ochrony konserwatorskiej czy zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę w sposób rzeczowy, kompletny i trafny odnosi się do zarzutów i wniosków skargi, stąd też spotkała się z aprobatą składu orzekającego Sądu (k. 87, 107-119 akt II SA/Wr 346/19).

Skargę kasacyjną wywiódł J. F., reprezentowany przez adw. M. O., zaskarżając wyrok II SA/Wr 346/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z:

1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że J. F. jako współwłaściciel nieruchomości gruntowej nie jest uprawniony do samodzielnego ubiegania się o poprawę warunków zagospodarowania wspólnej nieruchomości jak również wnioskowania o nabycie nieruchomości komunalnej w trybie bezprzetargowym, przez co jego interes prawny wywodzony z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn nie mógł zostać skutecznie naruszony zarządzeniem Prezydenta Wrocławia z dnia 2 stycznia 2019 r.;

2. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że J. F. jako współwłaściciel nieruchomości gruntowej sąsiadującej ze zbywaną nieruchomością gruntową Gminy Wrocław, nie miał samodzielnej legitymacji do złożenia w trybie art. 101 ust. 1 usg skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...], gdyż dla skutecznego zaskarżenia zarządzenia tego zarządzenia konieczne było współdziałanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie jednego z nich;

3. Art. 40 ust. 2a ugn przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy Wrocław w trybie przetargu ograniczonego podczas gdy całokształt okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że sprzedaż nieruchomości komunalnej winna nastąpić na rzecz skarżącego kasacyjnie, w trybie bezprzetargowym z uwagi na ziszczenie się przesłanek zastosowania tego trybu;

4. art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą podstawą niezastosowania bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości komunalnej jest sam fakt sąsiadowania zbywanej nieruchomości z innymi nieruchomościami, bez konieczności dokładnego zbadania przez organ czy i w jaki sposób zbywana nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania każdej nieruchomości przyległej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 128-138 akt II SA/Wr 346/19).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Wrocławia, reprezentowany przez r. pr. R. K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz strony przeciwnej [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (k. 147-149 akt II SA/Wr 346/19).

Dnia [...] stycznia 2021 r. zmarł skarżący J. F. Spadek po zmarłym dnia [...] stycznia 2021 r. J. F. na podstawie ustawy nabyły: żona I. F. i córki: D. F. i B. K. – w udziałach wynoszących po 1/3 każda z nich (odpis aktu poświadczenia dziedziczenia z 12 lipca 2021 r. Repertorium A nr [...]. I. F. i D. F. wstąpiły do sprawy w miejsce skarżącego, reprezentowane w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez adw. M. O. (k. 187-203, 213-230, 232, 233, 238-240 akt II SA/Wr 346/19).

Zarządzeniem z 30 marca 2022 r. I OSK 3182/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 222-234, 236, 238-240, 243, 244 akt II SA/Wr 346/19).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), przeto ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) przez błędną wykładnię okazał się niezasadny. W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że będąca warunkiem odstąpienia od trybu przetargowego "poprawa zagospodarowania" odnosi się do całej nieruchomości przyległej, a więc do całego przedmiotu prawa, które w idealnych częściach może przysługiwać więcej niż jednej osobie. Warunku tego nie można odnosić do osoby dysponującej jedynie udziałem w tym prawie (wyrok WSA w Krakowie z 8.2.2019 r. II SA/Kr 1492/18, Lex 2624577, aprobowany przez E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany do art. 37 - uw. 2, LEX/el 2022).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wszyscy współwłaściciele nie wnosili o nabycie działki nr [...] w trybie bezprzetargowym. Autor skargi kasacyjnej przeinacza wniosek I. F. i J. F. - nie wnieśli oni o nabycie całej działki nr [...], a jedynie wnieśli "o wyodrębnienie z działki nr [...] pasa gruntu przylegającego do wskazanych działek o szerokości 5 metrów, licząc od granicy działek nr [...], [...] i [...] i umożliwienie nam zakupu tej części nieruchomości gruntowej z wyłączeniem zasad ograniczonego przetargu ustnego, który zostanie wkrótce ogłoszony przez Prezydenta Wrocławia, a dotyczącego działki numer [...] [...] W załączeniu przedkładamy mapkę z zaznaczonym graficznie terenem, który chcemy nabyć" (k. 53, 52 akt administracyjnych). Na kserokopii wyrysu z mapy ewidencyjnej zaznaczono odręcznie naniesioną niestarannie linią przerywaną wąski pas gruntu wzdłuż granic działek nr [...], [...] i [...]. W pismach z 4 listopada 2018 r. D. F. i J. F. wnosili "o odwołanie decyzji o sprzedaży w formie przetargu działki [...] [...] Jako użytkownicy działki od 1948 r. zwracamy się z prośbą o sprzedaż tej działki w trybie bez przetargu. Od 7.11.2018 r. będziemy jedynymi współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...]." (k. 85, 96 akt administracyjnych). Zatem także w dniu wystosowania pism z 4 listopada 2018 r. D. F. i J. F. mieli świadomość, że nie byli jedynymi współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...]. Odpowiedź Dyrektora Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości UM Wrocławia odnosiła się jedynie do merytorycznych uwarunkowań sprzedaży nieruchomości "w trybie przetargu, który ograniczony zostanie do właścicieli i użytkowników wieczystych wszystkich nieruchomości przyległych" (k. 123-123v akt administracyjnych).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) przez błędną wykładnię nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu (art. 199 kc). Skargę z 17 kwietnia 2019 r. wywiódł jedynie J. F. (k. 2-6, 8 akt II SA/Wr 346/19). Sąd I instancji trafnie uznał, że dla skutecznego wywiedzenia skargi z art. 101 ust. 1 usg konieczne było współdziałanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 40 ust. 2a ugn, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Zasadą jest sprzedawanie nieruchomości w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ugn). Wymienione w art. 37 ust. 2 ugn przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym mają charakter wyjątku od reguły przetargowego zbywania nieruchomości. Jako wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Ów przepis zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których następuje bezprzetargowe zbycie nieruchomości stanowiących własność publiczną (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 169, nb 1).

W wyroku SN z 6.3.2009 r. II CSK 589/08, Lex 530697, Sąd Najwyższy stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwu. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości, musi być przeprowadzony przetarg, a umowa zbycia zawarta bez przetargu jest bezwzględnie nieważna (art. 58 kc w zw. z art. 37 ust. 1 ugn; wyrok NSA z 15.5.2019 r. I OSK 432/19, Lex 2687370). Przetarg - zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn ustanawiającym wyjątek od zasady sprzedawania przez gminę nieruchomości w drodze przetargu - ma charakter fakultatywny. W tej sytuacji art. 705 § 1 kc należy wykładać zawężająco, przyjmując, że dokonane w nim rozszerzenie kręgu podmiotów legitymowanych do żądania unieważnienia nie dotyczy takiej sytuacji. Podstawą unieważnienia umowy, a więc jej względnej nieważności na podstawie art. 705 § 1 kc, jest negatywna ocena zachowania strony umowy zawartej w wyniku przetargu, jego uczestnika lub osoby trzeciej działającej w porozumieniu z nimi, które jest sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami (zasadami współżycia społecznego) i wpłynęło na wynik przetargu. Zachowaniem sprzecznym z prawem w rozumieniu tego przepisu jest jedynie działanie pozostające w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami.

W wyroku NSA z 14.9.2017 r. I OSK 407/17, Lex 2417481, NSA stwierdził, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości (aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk - op. cit.). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie poglądy te podziela.

Skoro nie zachodziły przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 6 ugn, to zarzut naruszenia art. 40 ust. 2a ugn nie mógł być przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podniesiony.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).