Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 284/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 17
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
article: art. 18  ust. 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: art. 126, art. 221 oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Sędziowie WSA Małgorzata Fita,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi G. N. D. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...]/2011 Rady G. N. D. z dnia [...] w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 19/2012 z dnia [...]., działając na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały

Nr XII/86/2011 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania — z powodu jej sprzeczności z art. 126 i art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240z późn. zm.) oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.

o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857).

W uzasadnieniu tej uchwały Kolegium RIO wskazało, że w powołanej uchwale Nr XII/86/2011 Rada Gminy określiła tryb postępowania o udzielenie dotacji na zadania w zakresie sportu, sposób rozliczania dotacji i sposób kontroli wykonywania zleconego zadania.

Według uchwały Nr XII/86/2011 wymienione w niej zadania sportowe nie są tymi, o których mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.).

Zadania te (wskazane przykładowo w uchwale) dotyczą takich kwestii jak:

1) realizacji programów szkolenia sportowego,

2) zakupu sprzętu sportowego,

3) pokrycia kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach,

4) pokrycia kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego czy

5) sfinansowania stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej.

W ocenie RIO, takie ujęcie zagadnienia pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepis ten upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli zleconego zadania jedynie w odniesieniu do zadań, które nie stanowią zadań pożytku publicznego. Zadania z zakresu sportu są zaś zadaniami pożytku publicznego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sfera pożytku publicznego obejmuje m.in. zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, na którą składają się: sport, wychowanie fizyczne i rehabilitacja ruchowa. Te elementy, a więc również i sport, wskazał ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie, jako mieszczące się w zakresie pojęciowym (przedmiotowym) terminu kultura fizyczna.

Kolegium RIO przyjęło, że art. 27 i 28 ustawy o sporcie, podane w podstawie prawnej uchwały, nie upoważniają do podjęcia uchwały w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania i kontroli wykonywania zleconego zadania.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania rozwoju sportu. Przepis art. 126 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Ustawodawca postanowił zatem, że wprowadzenie do porządku prawnego takiego środka budżetowego jakim jest dotacja może mieć miejsce wyłącznie na podstawie ustaw lub umów międzynarodowych; nie ma w cytowanym przepisie mowy o uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, nawet będących aktami prawa miejscowego. Rada gminy może więc określać, uchwalać tryb udzielania czy rozliczania dotacji na konkretne zadania, ale pod warunkiem, że przepis ustawy kreuje dla finansowania tego zadania formę dotacji. Zasady tej ustawodawca, po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., konsekwentnie przestrzega. Dowodem tego są chociażby przepisy art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498) - wprowadzający zmianę art. 403 ustawy - Prawo ochrony środowiska, czy art. 1 pkt 63 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) - wprowadzający zmianę art. 164 ustawy - Prawo wodne. Obowiązujące do końca 2009 r. przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. ) w nieco odmienny sposób definiowały pojęcie dotacji. Mogła być ona oparta również o przepis niższej niż ustawa rangi (art. 106 ust. 2 czy art. 130 w związku z art. 189a).

Kolegium stwierdziło ponadto, że kluby sportowe działające na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałające w celu osiągnięcia zysku, mogą być wspierane w drodze dotacji udzielanej z budżetu tej jednostki z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stosownie do art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie. Przepis art. 28 ust. 2 określa przykładowe przeznaczenia dotacji celowej udzielonej w trybie ustawy o pożytku publicznym - analogicznie jak przyjęła to Rada Gminy w § 1 badanej uchwały.

W myśl przepisów art. 221 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, a zlecenie zadań i udzielenie dotacji winno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Skoro zatem materia ta została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, to - zdaniem Kolegium - badana uchwała jest zbędna i nie może w sposób odmienny regulować trybu finansowania zadania mieszczącego się w katalogu zadań z zakresu działalności pożytku publicznego, a takim jest wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej.

Kolegium RIO nie zgodziło się z argumentacją zawartą w piśmie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012r., że za pomocą kwestionowanej uchwały możliwe jest finansowanie m.in. organizowania zawodów sportowych oraz udziału w tych zawodach klubów sportowych - czego nie obejmuje ustawa o działalności pożytku i o wolontariacie.

Wywiodło, że z przepisu art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o sporcie wyraźnie wynika, że dotacja przyznawana w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie może być przeznaczona m.in. na pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach. Nie ma więc przeszkód prawnych do finansowania ze środków samorządowych tych działań z dziedziny sportu, które związane są z organizowaniem zawodów sportowych, czy udziałem w rozgrywkach ligowych klubów sportowych otrzymujących z budżetu gminy środki dotacyjne w oparciu o przepisy ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie.

Na ww. Uchwałę Nr 19/2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Gmina, działająca przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze zaskarżyła w całości ww. Uchwałę z powodu jej sprzeczności z art. 126 i art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 28 czerwca 2010 r. o sporcie i wnosiła o: uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik skarżącej zarzucał:

1. naruszenie prawa materialnego:

a/ art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów skutkujące przyjęciem, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem,

b/ art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego w zw. z art. 28 ustawy o sporcie poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż dotowanie klubów sportowych, działających na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałających w celu osiągnięcia zysku polegające na wspieraniu i upowszechnianiu kultury fizycznej jest zadaniem pożytku publicznego, podczas gdy ustawa o sporcie przewiduje, że dotację celową może otrzymać tylko klub sportowy, a ustawa o działalności pożytku publicznego przewiduje szerszy krąg beneficjentów, polegającą na rozszerzeniu zakresu zadań mieszczących się w pojęciu wspierania i upowszechniania kultury fizycznej na kluby sportowe, mimo istnienia ustawy o sporcie, która bezpośrednio dotyczy działalności sportowej prowadzonej w formie klubu sportowego stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie,

c/ art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 857 z późń zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów skutkujące uznaniem, iż uchwała Rady Gminy została podjęta bez podstawy prawnej, mimo iż przepisy ustawy o sporcie wprost upoważniają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określania w drodze uchwał, warunki i tryb finansowania zadań dotyczących tworzenia warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu - również jak wskazuje art. 28 ust.1 otrzymywanie dotacji celowych z budżetu tej jednostki;

d/ art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr. 157, poz. 1240) w z w. z art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. - o sporcie ( Dz.U. z 2010 r., Nr 127, poz. 857 z późń. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż udzielenie dotacji nastąpi z naruszeniem przepisów o finansach publicznych z powodu braku spełnienia przesłanki uzyskania dotacji, jaką jest istnienie przepisu stanowiącego możliwości finansowania zadań w formie dotacji, wówczas gdy dyspozycja art. 28 ust. 1 ustawy o sporcie jednoznacznie wskazuje, iż proces otrzymywania dotacji celowych na klub sportowy następuje z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych,

e/ art. 221 ust. 4 ww. ustawy o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,

f/ art. 27 i 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r" Nr 127, poz. 857 z późń zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż podejmowanie uchwał regulujących tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposobu rozliczenia i kontroli wykonywania zleconego zadania jest zbędne, mimo iż powyższe przepisy dają wprost kompetencje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania takich uchwał,

2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

a/ art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa przez błędne stosowanie w/w przepisów w niniejszej sprawie, powoływanie się na przepisy prawa w uzasadnieniu decyzji, które nie zostały wskazane w podstawie prawnej,

b/ art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, skutkujące zmiennością poglądów prawnych dotyczących uchwał wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, które w innych obszarach działania organów administracyjnych nie były kwestionowane.

W uzasadnieniu skargi, wskazując na treść z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie pełnomocnik skarżącej wywodził, iż tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania tego zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Przepis art. 27 ustawy o sporcie wprost stanowi, iż tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego, rozszerzając tym samym katalog tych zadań określony w poszczególnych ustawach samorządowych m. in. ustawie o samorządzie gminnym. Ponadto ust. 2 omawianego przepisu upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia uchwały, w której nastąpi szczegółowe określenie warunków i trybu finansowania realizacji tego zadania własnego, a także wskazanie celu publicznego z zakresu sportu, który dana jednostka zamierza realizować (por. M. Bzdura, H. Babiński, G. Kałuży, M. Wojcieszak, Ustawa o sporcie. Komentarz. LEX 2011). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.) klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 oraz z 2010 r. Nr 28, poz. 146, Nr 96, poz. 620 i Nr 123, poz. 835) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę korzystała ze wszelkich kompetencji ustawowych, działając na podstawie i w granicach prawa.

Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium RIO, iż zadania wymienione w uchwale, na które przeznaczona będzie dotacja (realizację programów szkolenia sportowego, zakup sprzętu sportowego, pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach, pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej - jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub), są zadaniami pożytku publicznego. Powyższe zadania są zaczerpnięte wprost z art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie. Jest to otwarty katalog, więc nie wyczerpuje wszystkich sposobów przeznaczenia dotacji. Niemniej jednak odnosi się do zadań z zakresu sportu, nie zaś innych form aktywności. Przy tak przyjętej interpretacji RIO wszelkie działania jednostek samorządu terytorialnego dotyczące dotowania klubów sportowych należałoby rozpatrywać w kontekście ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, co wypaczałoby sens istnienia regulacji dotyczącej omawianych działań w ustawie o sporcie, która wprost przyznaje kompetencje jednostkom samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w tej materii.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, iż zgodnie z ust. 3 powoływanego przepisu powyższe uregulowania nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych, np. ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.), jednakże przepisy ustawy o wolontariacie nie dają podstawy do zawężenia kręgu podmiotów, do których adresowane jest wsparcie, wyłącznie do klubów sportowych. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o wolontariacie, sfera zadań publicznych obejmuje wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej, a więc nie tylko z zakresu sportu, ale również z zakresu wychowania fizycznego i rehabilitacji ruchowej (art. 1 ust. 2 ustawy o sporcie). W związku z powyższym stwierdził, iż warunkiem precyzyjnego adresowania wsparcia finansowego do klubów sportowych na realizację zadań z zakresu sportu jest wydanie stosownej uchwały na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie. Zatem uchwała podjęta została zgodnie z art. 27 i 28 ustawy o sporcie w związku z art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych - obejmuje zadania, które nie stanowią zadań pożytku publicznego, albowiem ustawa o wolontariacie nie reguluje wprost zadań z zakresu dotowania klubów sportowych.

Pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium RIO, iż przepisy art. 27 i 28 ustawy o sporcie - podane w podstawie prawnej uchwały nie upoważniają do podjęcia uchwały w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia i kontroli wykonywania zadania. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Ustęp 2 tegoż przepisu stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka zamierza podjąć. Jednocześnie ustawodawca wskazał wyraźnie w art. 27 ust. 3, że przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych. Z treści cytowanych przepisów wynika wprost kompetencja organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał dotyczących m.in. dotacji, gdyż bezsprzecznie taka forma finansowania stanowi o tworzeniu warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie naruszył przepisu art. 126 ustawy o finansach publicznych, wprowadzając do porządku prawnego środek budżetowy, jakim jest dotacja. W myśl powyższego przepisu dotacje są to podlegające poszczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Nie można uznać, iż dotacja została wprowadzona do porządku prawnego bez podstawy prawnej, albowiem art. 27 i 28 ustawy o sporcie daje organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencje do tworzenia warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu. Fakt, że sposobem realizacji upoważnienia ustawowego jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, iż organ działał bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, niezasadne jest twierdzenie Kolegium RIO, iż uchwała Rady Gminy jest zbędna, skoro przepisy art. 27, 28 stanowią o możliwości podejmowania takich uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Przyjmując interpretację Kolegium RIO regulacja przepisów art. 27 oraz 28 ustawy o sporcie dająca możliwość organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego podejmowania uchwał określających warunki i tryb finansowania zadań własnych nie ma racji bytu.

Wydając uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy w oparciu

o tak nieprawidłową interpretacje przepisów Kolegium RIO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania art. 6 kpa poprzez błędne stosowanie przepisów. Organ administracji publicznej ma obowiązek rozpoznać sprawę na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, mającego zastosowane w konkretnej sprawie.

Dodał, iż uchwały podejmowane przez organy stanowiące na terenie całego kraju wskazują taką samą podstawę prawną i treść jak w niniejszej sprawie i nie są kwestionowane w zakresie zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa przez inne organy nadzoru. Niezrozumiała jest zmienność poglądów prawnych dotyczących uchwał wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, które na innych obszarach działania organów administracyjnych uznane zostają za podjęte na podstawie i w granicach prawa. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, bowiem w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia [...] Kolegium RIO prawa nie narusza.

Zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały

Nr XII/86/2011 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania - z powodu jej sprzeczności z art. 126 i art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240z późn. zm.) oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.

o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857).

Przedmiotowa uchwała Rady Gminy, co wynika z jej treści, w istocie dotyczy zasad przyznawania przez gminę dotacji dla klubów sportowych.

Niesporne jest, że godnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy o sporcie tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego /dalej jst/ może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1 /rozwoju sportu/, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.

Z powołanych przepisów wynika więc, że organ stanowiący jst ma możliwość podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu realizacji zadania własnego polegającego na "tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu".

Przedmiotowa uchwała powinna zatem określać przesłanki wspierania rozwoju sportu, jak i procedurę udzielania tego wsparcia, powinna dotyczyć sportu w rozumieniu ustawy oraz przewidywać cel publiczny z zakresu sportu, jaki jts chce osiągnąć.

Przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jst do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych (art. 27 ust. 3).

Z powyższego unormowania wynika więc, że przepisy rozdziału 6 ustawy o sporcie – "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej" - nie wykluczają możliwości wspierania sportu (art. 2 ust 2 ustawy) na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego, i nie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw regulujących formy wsparcia, w tym ustawy o działalności pożytku publicznego.

W ocenie Sądu trafnie wskazuje Kolegium RIO, iż przepis art. 27 ust. 2 (delegacyjny) nie może być interpretowany wyłącznie w oparciu o dyrektywy językowe (literalnie), bez uwzględnienia regulacji zawartych czy to w samej ustawie o sporcie, czy to w innych przepisach dotyczących zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art.. 2 ust 2 ustawy o sporcie sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się na kulturę fizyczną.

Stosownie zaś do art. 4 ust 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego/.../ sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust 1, obejmuje zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego/.../ ( t.j. Dz. U. z 2010 Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie.

Działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez spółki akcyjne i spółki z o.o. oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników / art 3 ust 3 /.

Sport, jest zatem jednym z elementów szerszego pojęcia, którym jest kultura fizyczna. Sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się na kulturę fizyczną, której wspieranie i upowszechnianie, włącznie z działaniami wskazanymi w art 28 ust 2 pkt 1-5 ustawy o sporcie, stanowi zadanie pożytku publicznego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego /.../ organy administracji publicznej:

1/ wspierają w sferze, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie,

2/ powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 , realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art 3 ust. 3, prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie.

W myśl art. 11 ust 2 tej ustawy wspieranie oraz powierzanie, o którym mowa w ust. 1 odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania.

Z analizowanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził generalną zasadę zlecania zadań pożytku publicznego w trybie konkursu oraz dopuścił wyjątki od niej, jeżeli są one wyartykułowane w przepisach szczególnych.

Uchwała podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, nie stanowi odrębnego przepisu przewidującego inny, niż określony w ustawie o pożytku publicznym tryb zlecania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Trafnie wskazuje RIO, iż sformułowanie zawarte w art 11 ust 2 ustawy o działalności pożytku publicznego "inny tryb zlecania" - w sprawie niniejszej - art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, nie mówi o trybie zlecania zadań tylko o warunkach i trybie finansowania rozwoju sportu. Jednocześnie odesłanie użyte w art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego określa charakter przepisów, do których odsyła.

Wyraz "przewidują" ma charakter obligatoryjny a nie fakultatywny, co oznacza, że te odrębne przepisy muszą być określone, a nie mogą być określane. Przepis art. 27 ustawy o sporcie nie zawiera trybu zlecania, wprowadza jedynie możliwość podjęcia uchwały określającej warunki i tryb finansowania sportu.

Stąd za trafne uznać należy stanowisko Kolegium RIO, iż artykuł 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego/.../ wprowadza zasadę odesłania do innego trybu zlecania, jeżeli ten tryb wynika z innych przepisów ustawowych, a nie daje fakultatywną możliwość wprowadzenia go w drodze aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o sporcie, klub sportowy, działający na obszarze danej jst, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 oraz z 2010r. Nr 28, poz. 146, Nr 96, poz. 620 i Nr 123, poz. 835) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku.

Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 i może być przeznaczona w szczególności na:

1/ realizację programów szkolenia sportowego,

2/ zakup sprzętu sportowego,

3/ pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach,

4/ pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego,

5/ sfinansowania stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej – jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.

W myśl art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jst oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Jedną z istotnych cech dotacji jest to, że mogą być one udzielane wyłącznie na podstawie ustawy o finansach publicznych, na podstawie innych ustaw lub umów międzynarodowych.

Wymienione w wyżej powołanym art. 28 ust. 2 pkt. 1-5 ustawy o sporcie przykładowe przeznaczenia dotacji określają rodzaje działań składających się na działalność sportową.

Klub sportowy może działać wyłącznie jako osoba prawna (art. 3 ust. 2 ustawy o sporcie), czyli np. fundacja i stowarzyszenie, stanowiące organizacje pozarządowe - w myśl powołanego art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego/.../ - lub jako spółka sportowa (akcyjna lub z ograniczoną odpowiedzialnością). Jeżeli spółka ta nie działa w celu osiągnięcia zysku oraz przeznacza całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznacza zysku do podziału między swoich akcjonariuszy, udziałowców i pracowników - w myśl art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego/.../ - to może prowadzić działalność pożytku publicznego i otrzymywać dofinansowanie tej działalności w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego/.../.

Art. 28 ustawy o sporcie odnosi się do klubów sportowych niedziałających w celu osiągnięcia zysku i niezaliczanych do sektora finansów publicznych, tj. takich o których mowa w wyżej powołanych przepisach ustawy o pożytku publicznym / art 3 ust 2 i 3 ust 3 pkt 4/.

Treść art. 28 wyraźnie kieruje do art. 221 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 221 ust. 1 tej ustawy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie /w trybie otwartego konkursu ofert lub w trybie pozakonkursowym na zasadach art. 19a tej ustawy/, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 / ust 2/.

Skoro zatem przedmiotowe dofinansowanie dotyczy zakresu pożytku publicznego i zostało uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, to trafnie podnosiło Kolegium RIO, iż nie można dodatkowo regulować trybu postępowania o udzielenie dotacji na realizację zadania pożytku publicznego w drodze uchwały rady gminy. Uchwała podjęta została z przekroczeniem przepisu delegacyjengo.

Wbrew twierdzeniom skargi, należało zatem podzielić stanowisko Kolegium RIO, iż zaskarżona uchwała była zbędna skoro reguluje ona materię już uregulowaną w przepisach rangi ustawowej.

Zgodnie z art. 221 ust 4. tej ustawy, powołanym w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy, tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Z treści art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wynika, iż uchwała rady gminy podejmowana na jego podstawie może dotyczyć jedynie trybu dotowania zadań innego rodzaju niż zadania pożytku publicznego.

Uchwała Rady Gminy, w § 1 wprawdzie wskazuje, że reguluje tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego/.../, ale w dalszej części wyraźnie stwierdza, że chodzi o zadania z zakresu sportu, które, jak wyżej wywiedziono, są zadaniami pożytku publicznego.

Tak więc umieszczanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych było sprzeczne z jej treścią.

Z podanych wyżej przyczyn zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za chybione.

Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to obowiązek, leżący po stronie wszystkich organów administracji publicznej, podejmowania tylko takich czynności, działań i rozstrzygnięć, które są tym organom przypisane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

RIO wskazała wszystkie przepisy stanowiące podstawę unieważnienia przedmiotowej uchwały Rady Gminy, a ich zastosowanie zostało szczegółowo uzasadnione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Zarzut naruszenia art. 8 kpa, polegający na zmienności poglądów prawnych, skutkujących podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały, wobec której organy nadzoru w innych obszarach kraju nie dokonują ingerencji nadzorczych, również należało uznać za chybiony.

Sąd podziela stanowisko RIO zawarte w odpowiedzi na skargę, iż jednolitość orzekania, jakkolwiek pożądana, nie może ograniczać prawa do niezawisłych, co nie oznacza dowolnych, ocen dokonywanych przez uprawnione do tego organy w procesie stosowania prawa.

W takiej sytuacji, skoro zarzuty skargi są bezzasadne, zaskarżony akt prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012.270) należało orzec jak w sentencji.