Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 753/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, ze zm.) utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku P. z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje:

W dniu [...] lipca 2014 r. do Urzędu Regulacji Energetyki wpłynął wniosek P., datowany na dzień [...] lipca 2014 r., o udostępnienie na podstawie art. 2, art. 4, i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji publicznej dotyczącej:

1. liczby przyznanych koncesji (w zakresie [...]) z uwzględnieniem informacji ile koncesji przyznano podmiotom (a) posiadającym infrastrukturę lub możliwości techniczne umożliwiające wykonywanie działalności, ile podmiotom które (b) legitymowały się wyłącznie środkami pieniężnymi w wysokości gwarantującej prawidłowe wykonywania działalności, a ile podmiotom które (c) wykazały tylko możliwość pozyskania kapitału na prowadzenia działalności koncesjonowanej;

2. liczby przedsiębiorców posiadających koncesje (którzy uzyskali koncesje we wskazanych poniżej latach), ale którzy nie dokonali, lub nie dokonują opłat koncesyjnych, a ponadto ile koncesji wydanych wymienionych latach, cofnięto z powodu nie dokonywania opłat koncesyjnych;

3. liczby koncesji wydanych przedsiębiorcom na tzw. "czysty obrót";

4. liczby kontroli u przedsiębiorców posiadających koncesję, w trybie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne, wynikach tych kontroli, nadto o liczbie koncesji cofniętych z uwagi na nie spełnienie okoliczności i warunków wskazanych we wniosku o udzielenie koncesji.

P. we wniosku prosiła także o uwzględnienie podziału na lata 2010, 2011, 2012, 2013; uwzględnienie ilość wymienionych powyżej spraw rozstrzygniętych przez Prezesa URE i wszystkie podlegle mu jednostki terenowe oraz o uwzględnienie podziału na wszystkie rodzaje koncesji związanych z [...].

Wskazując na art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, P. wnosiła o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie informacji pocztą na adres P. oraz mailem na adres poczty internetowej [...].

W uzasadnieniu wniosku P. wskazała na swoją działalność i założenia statutowe. Podała, iż aktywnie uczestniczy w inicjatywach ustawodawczych oraz pracach nad projektami aktów prawnych związanych ze sprzedażą i obrotem [...], warunków tego obrotu, wypełniania przez podmioty dokonujące szeroko rozumianego obrotu [...] wszelkich wymogów i uwarunkowań prawnych określonych w obowiązujących przepisach prawnych. Żądane dane są jej potrzebne do analizy problemów rynku [...] w Polsce, w kontekście prac nad zmianami przepisów dotyczących systemu koncesyjnego, warunków przyznawania koncesji i ich zróżnicowania w zależności od form i zakresu prowadzonej działalności reglamentowanej w branży [...], wreszcie dla szeroko rozumianej inicjatywy (w tym legislacyjnej) zmierzającej do zmarginalizowania nieprawidłowości w obrocie [...], w tym do usystematyzowania działań kontrolnych w tym zakresie.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Prezes URE poinformował Izbę, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej a zatem zachodzi konieczność wykazania, że są one "szczególnie istotne dla interesu publicznego", w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi z dnia 10 października 2014 r. i z dnia 6 listopada 2014 r. P. zakwestionowała przetworzony charakter żądanej informacji publicznej oraz rozwijając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku, powołała art. 4, art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710 ze zm.).

W tym stanie sprawy Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., odwołując się do art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że P. zażądała udostępnienia informacji przetworzonej i nie wykazała aby jej udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie, argumentując jak we wniosku i pismach z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ponownie rozpatrując sprawę, podzielił zasadność poprzedzającego rozstrzygnięcia.

Prezes URE wskazał, że nie dysponuje pełną informacją publiczną w zakresie wskazanym we wniosku, gdyż żądane informacje nie należą do standardowych danych, gromadzonych w związku z bieżącą działalnością URE. Brak jest zatem możliwości automatycznego pobrania danych według żądanych przez Izbę kryteriów i prostego ustalenia liczby koncesji, decyzji koncesyjnych lub kontroli, które spełniają te kryteria.

W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie procesu jej przetworzenia. Taka informacja ma charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest możliwe jedynie w sytuacji wykazania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, czego P. nie wykazała. W szczególności nie wskazała konkretnego procesu legislacyjnego lub projektu, na potrzeby którego chce prowadzić przedmiotowe analizy z wykorzystaniem żądanych informacji, instytucji prawnych, których zmiany miałyby dotyczyć, kierunku zmian, w końcu roli, którą odgrywa w tym procesie. Nie wykazano indywidualnej, realnej i konkretnej możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej przetworzonej dla dobra ogółu, w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa, co świadczyłoby o zaistnieniu przesłanki koniecznej dla udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. że udzielenie informacji takiego rodzaju jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Prezesa URE, chociaż Izba zwróciła uwagę na obowiązek organu administracji państwowej wynikający z art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, to jednak nie wykazała, że żądane informacje są niezbędne do wykonywania przez nią jej statutowych zadań.

Na poparcie swojego stanowiska Prezes URE przywołał Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13.

Polemizując z zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes URE zauważył, iż art. 23 ust. 2 pkt. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) - na który powołuje się Izba, w celu wykazania, iż żądana informacja publiczna nie ma cech informacji przetworzonej – nie wskazuje wprost, że do zakresu działania Prezesa URE należy zbieranie i przetwarzanie informacji dotyczących przedsiębiorstw energetycznych w takim właśnie zakresie jak we wniosku Izby o udostępnienie informacji publicznej. Przepis ten wprost nie wskazuje na takie dane, których dotyczy przedmiotowy wniosek.

Prezes URE przyznał, iż co do zasady, żądane we wniosku dane mieszczą się w katalogu otwartym, który wynika z analizowanego przepisu, jednakże takie podejście prowadziłoby do wniosku, że Prezes URE jest prawnie zobowiązany do zbierania i przetwarzania wszelkich możliwych informacji dotyczących przedsiębiorstw energetycznych, uzyskanych w związku z realizacją swoich kompetencji, a w konsekwencji do ich udostępniania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z takim poglądem w ocenie Prezesa URE zgodzić się nie można.

W ocenie Prezesa URE informacje żądane we wniosku nie są konieczne dla realizacji jego zadań ustawowych.

Prezes URE wskazał na wzajemną relację przepisu art. 6 ustawy o izbach gospodarczych oraz przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkludując, iż wątpliwy jest wyrażony przez P. podgląd, że art. 6 ustawy o izbach gospodarczych stanowi samoistną podstawę prawną do żądania udzielenia informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. obu decyzjom Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zarzuciła:

1. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udzielenia wnioskowanych informacji wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 4 ust 1 pkt 1 tej ustawy;

2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, iż na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego, a w konsekwencji odmowie udzielenia wnioskowanej informacji;

3. naruszenie art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, poprzez jego błędną wykładnie prowadzącą do uznania, iż przepis ten nie tanowi zobowiązania organu administracji publicznej do udzielenia wnioskowanej informacji;

4. naruszenie art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mówiącym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez odmowę udzielenia wnioskowanych informacji w trybie art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, z powodu błędnego przyjęcia, iż wnioskodawca nie wskazał które informacje i dlaczego są niezbędne w jego działalności statutowej;

5. naruszenie art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi bezpośrednią podstawę prawną do żądania udzielenia informacji przez organ administracji publicznej pomimo, iż P. wykazała, iż wnioskowane informacje są niezbędne do wykonywania jej zadań statutowych;

6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wnioskowane dane, są informacjami przetworzonymi, podczas gdy dane te powinny być w posiadaniu organu i nie stanowią one informacji przetworzonej;

7. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż uzyskanie wnioskowanych przez P. informacji nie ma szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, w sytuacji gdy dane są niezbędne do realizacji jej zadań statutowych oraz są niezbędne do wyrażenia przez Izbę swojego stanowiska i uwag wobec projektu ustawy Prawo działalności gospodarczej, co może mieć realny wpływ na kształt uprawnień i obowiązków organów administracji publicznej;

8. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż działania przeciwko zjawisku "szarej strefy" nie dotyczą unormowań dotyczących koncesjonowania i kontroli podmiotów koncesjonowanych, podczas gdy unormowania te mają bezpośrednie gospodarcze przełożenie na efektywność organów państwa w zakresie zwalczania nieuczciwych i nielegalnych praktyk, w szczególności wobec uprawnia Prezesa URE do kontrolowania i nakładania kar na przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania lub obrotu [...] ciekłymi, w tym obrotu [...] z zagranicą, bez wymaganej koncesji;

9. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, iż P. nie wskazała, które informacje i dlaczego są niezbędne w jej działalności statutowej;

10. przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału i w konsekwencji całkowicie dowolną jego ocenę, co doprowadziło do uznania, iż P. nie wykazała interesu w uzyskaniu informacji oraz przyjęcie przez organ biernej postawy i prowadzenie postępowania ukierunkowanego na z góry założony cel.

Nadto, wskazując wszystkie powyższe zarzuty Izba podniosła zarzut naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do państwa, poprzez rozpatrzenie w sposób niewystarczający i ogólnikowy materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznych z prawem i podstawowymi oraz naczelnymi zasadami prawa administracyjnego.

W bardzo rozbudowanym uzasadnieniu skargi Izba podniosła, między innymi, iż jest organizacją samorządu gospodarczego, którego podstawę prawną określa art. 17 ust. 2 Konstytucji RP. Izba gospodarcza jest rodzajem samorządu występującym obok samorządu zawodowego i samorządu terytorialnego. Izba gospodarcza, w przeciwieństwie do samorządu terytorialnego, któremu przysługuje istotna część zadań publicznych wykonywana przez niego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, nie jest elementem władzy publicznej, jednakże nie można automatycznie, w oparciu jedynie o interpretację przepisów wewnętrznego statut uznać, iż nie występuje w interesie publicznym. Komentując przepis art. 5 ust. 3 ustawy o izbach gospodarczych, wskazała, odwołując się do poglądu doktryny (w: Samorząd gospodarczy w warunkach gospodarki rynkowej, Teza nr 3, Szydło Marek, PiP.2003.5.94), że nie istnieją konstytucyjne przeszkody do tego, by wyposażyć samorządy gospodarcze w uprawnienia publicznoprawne umożliwiające im władcze wpływanie na sytuację prawną przedsiębiorców. Wśród instrumentów władztwa administracyjnego, którymi mógłby się posługiwać samorząd gospodarczy, trzeba wymienić np. wydawanie różnych urzędowych certyfikatów, świadectw pochodzenia towarów, udzielanie koncesji lub zezwoleń na działalność gospodarczą. Władczy charakter miałyby również uprawnienia samorządu gospodarczego do współdziałania z administracją rządową w toku załatwiania spraw administracyjnych (np. dokonywanie uzgodnień czy wydawanie opinii o wnioskach o udzielenie koncesji lub zezwolenia).

P. odwołała się także do uregulowań zawartych w swoim statucie - Statut P. (ujednolicony) z dnia [...] marca 2015 r. -, wskazując na związek tych uregulowań z przepisami ustawy o izbach gospodarczych, dotyczącymi uprawnień opiniodawczych w procesie legislacyjnym o raz w procesie wdrażania przepisów dotyczących działalności gospodarczej.

W tej materii, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o izbach gospodarczych, izba gospodarcza określa samodzielnie w statucie zadania w granicach właściwości określonej w art. 2-4. Izba gospodarcza w szczególności może:

1) przyczyniać się do tworzenia warunków rozwoju życia gospodarczego oraz wspierać inicjatywy gospodarcze członków;

2) popierać, we współpracy z właściwymi organami oświatowymi, rozwój kształcenia zawodowego, wspierać naukę zawodu w zakładach pracy oraz doskonalenie zawodowe pracowników;

3) delegować swoich przedstawicieli, na zaproszenie organów państwowych, do uczestniczenia w pracach instytucji doradczo-opiniodawczych w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej;

4) organizować i stwarzać warunki do rozstrzygania sporów w drodze postępowania polubownego i pojednawczego oraz uczestniczyć na odrębnie określonych zasadach w postępowaniu sądowym w związku z działalnością gospodarczą jej członków;

5) wydawać opinie o istniejących zwyczajach dotyczących działalności gospodarczy;

6) informować o funkcjonowaniu przedsiębiorców oraz wyrażać opinie odstanie rozwoju gospodarczego na obszarze działania izby.

P. wypełniając normę art. 5 ust. 1 ustawy o izbach gospodarczych, powyżej, w swoim statucie postawiła przed sobą następujące zadania:

1) wyrażanie opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki w szczególności w zakresie, w jakim dotyczą one prowadzenia działalności gospodarczej oraz branży [...],

2) ocena wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej oraz branży [...],

3) dążenie do stworzenia płaszczyzny równoprawnej współpracy wszystkich podmiotów sektora [...],

4) przyczynianie się do optymalizacji warunków prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze [...],

5) ochrona i wspieranie interesów zrzeszonych podmiotów gospodarczych w szczególności wobec organów administracji państwowej i samorządowej,

6) współpraca z organami państwowymi w zakresie kształtowania ram prawnych prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze [...], w tym także polityki celnej i podatkowej,

7) ochrona interesów zrzeszonych podmiotów przed działaniami monopolistycznymi, nieuczciwą konkurencją oraz wszelkimi działaniami mogącymi naruszać zasady wolnego rynku oraz dobrych obyczajów w obrocie gospodarczym,

8) kształtowanie dobrych obyczajów w obrocie gospodarczym,

9) upowszechnianie postępu technicznego i organizacyjnego, w tym organizacja targów branżowych,

10) prowadzenie innej działalności na rzecz członków.

Izba realizuje swoje zadania poprzez:

1) współpracę z krajowymi i zagranicznymi organizacjami społecznymi, naukowymi oraz podmiotami gospodarczymi,

2) gromadzenie funduszów na wspieranie inicjatyw gospodarczych, tworzenie fundacji, funduszów i stypendiów,

3) prowadzenie działalności szkoleniowej i wydawniczej,

4) prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie niezbędnym dla realizacji celów statutowych,

5) inicjowanie tworzenia i nowelizacji przepisów prawa oraz prezentowanie opinii w zakresie regulacji prawnych dotyczących polityki gospodarczej lub podatkowej,

6) ułatwianie rozwoju życia gospodarczego, a w szczególności tworzenie, utrzymywanie lub popieranie odpowiednich instytucji, organizacji, organów i urzędów,

7) delegowanie przedstawicieli Izby do organów doradczych administracji państwowej i innych instytucji, a w szczególności wyznaczanie osób powołanych do wydawania opinii na zaproszenie organów państwowych,

8) wydawanie, na wniosek władz państwowych lub innych podmiotów, opinii i informacji o istniejących praktykach handlowych, cenach i innych kwestiach dotyczących obrotu gospodarczego,

9) występowanie w interesie swoich członków, wobec organów administracji państwowej, lokalnej, sądów i innych organów celem ochrony interesów członków Izby przed działalnością monopolistyczną, krzywdzącym działaniem prawa, ograniczaniem swobody działalności gospodarczej oraz wszelkimi działaniami dokonywanymi z naruszeniem prawa, w zakresie dopuszczalnym literą prawa,

10) nawiązywanie kontaktów poprzez współpracę, w szczególności z izlfami i organizacjami w innych krajach,

11) wspieranie zrzeszonych podmiotów gospodarczych w celu ochrony ich praw i interesów, w tym w zakresie organizacyjno-prawnym,

12) organizowanie w miarę możliwości nieodpłatnych szkoleń dla członków Izby.

W ocenie P., wszystkie wnioskowane dane dotyczyły działalności koncesjonowanej. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, będąca przedmiotem projektu, reguluje podstawowe i zasadnicze założenia dotyczące prowadzenia działalności koncesjonowanej w Polsce. W rozdziale 4 - Koncesje oraz regulowana działalność gospodarcza ustawodawca określa fundamenty prawne tego rodzaju działalności gospodarczej. Dość wskazać, że art. 46 ust. 1 pkt 3 wskazuje, że uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu [...]. Ustawa - Prawo energetyczne doprecyzowuje zagadnienie koncesjonowania na gruncie wytwarzania i obrotu [...]. Trudno zatem uznać, że żądane informacje nie miały znaczenia i nie dotyczyły projektu ustawy. Okoliczność, iż projekt w małym zakresie odnosi się wprost do ustawy Prawo energetyczne nie ma znaczenia, albowiem sama zmiana ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wywrze wpływ na przedsiębiorców sektora energetycznego, którzy przecież wszyscy muszą posiadać ważne koncesje. Obie ustawy są ze sobą ściśle i nierozerwalnie powiązane.

Izba podkreśliła ścisły związek pomiędzy koncesją a przedsiębiorstwami energetycznymi, wskazując, iż zgodnie z art. 43a ustawy Prawo energetyczne, działalność gospodarcza w zakresie obrotu [...] może być prowadzona wyłącznie pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi posiadającymi wymagane koncesje, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1-4, w zakresie wytwarzania i obrotu [...], z wyłączeniem sprzedaży dla odbiorcy końcowego. Dlatego dla procesów legislacyjnych rynku [...] udostępnienie żądanej informacji ma istotne znaczenie.

W ocenie P. postępowanie Prezesa URE stoi w sprzeczności z innymi działaniami organów państwa. Z jednej strony Izba jest proszona o zajęcie stanowiska, a z drugiej odmawia się jej prawa do informacji. Zresztą sam Prezes URE wstępował do P. z prośbą o zajęcie stanowiska w innych sprawach, chociażby w związku z projektem wzorca gwarancji bankowej. Można wiec zadać sobie pytanie, po co zwracać się do Izby z prośbą o przedstawienie swojego stanowiska, skoro nie reprezentuje ona żadnego interesu publicznego?

Izba podkreśliła znaczenie żądanych informacji publicznych dla przeciwdziałania zjawisku "szarej strefy". W tej materii odwołała się do treści art. 23 ust. 2 pkt. 14 ustawy Prawo energetyczne i jego związku z zapisem art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.).

W ocenie Izby, Prezes URE, z uwagi na jego obowiązki analityczne dotyczące monitorowania rynku [...] oraz koncesjonariuszy, wynikające z ustawy Prawo energetyczne (np. art. 23 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 1- 4 oraz ust. 3 pkt 3), powinien posiadać żądane we wniosku informacje, które w istocie są jedynie informacjami statystycznymi, a nie nowymi jakościowo informacjami. Zatem, z tej przyczyny, wadliwe jest zakwalifikowanie żądanych informacji jako przetworzonych.

Izba podkreśliła również, iż obowiązek wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej spoczywa nie tylko na stronie żądającej udostępnienia takiej informacji.

Polemizując z interpretacją art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, P. wskazała, iż interpretacja taka narusza art. 7 Konstytucji RP.

Ustawodawca wyraźnie wskazał poziomy zakres oddziaływania ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust 2) względem innych aktów o tej samej randze, poprzez dopuszczenie ich równoległego stosowania w zakresie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jedynym ograniczeniem jest to, aby przepisy te nie ograniczały obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej.

Art. 6 ustawy o izbach gospodarczych nie ogranicza obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium. Nadto jest przepisem ukonstytuowanym w akcie o randze ustawy. Z art. 6 ustawy o izbach gospodarczych wynika norma nakazująca i w sposób wystarczający określająca, powinność organów władzy publicznej, aby móc na tej podstawie samodzielnie rościć prawo do konkretnego zachowania się adresata normy. W żadnym zakresie norma ta nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zachodzi tu sprzeczność systemowa. Przepis art. 6 stanowi samodzielną podstawę dla izb gospodarczych do żądania udzielenia informacji publicznej.

Prezes Urzędu regulacji Energetyki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ, na poparcie twierdzeń o przetworzonym charakterze żądanej informacji wskazał na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr1149/14 oraz na wyroki powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, iż zadośćuczynienie żądaniu P. oznaczałoby konieczność dokonania przeglądu 2945 akt spraw administracyjnych i to tylko w zakresie nowych koncesji na obrót [...], w dodatku bez uwzględnienia postępowań w zakresie zmian w koncesjach wydanych wcześniej, wydobycia z akt spraw danych źródłowych oraz odpowiedniego ich przetworzenia.

Organ podkreślił również, iż P., odwołując się do przepisów ustawy o izbach gospodarczych i swojego statutu, nie wskazała na swoje konkretne działania w zakresie wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej przetworzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co, następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1), zarazem jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest zasadna.

Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej.

Z powyższych ustaleń niezbicie wynika dochowanie zarówno przesłanki przedmiotowej jak i podmiotowej, warunkujących procedowanie w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje żądane od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki przez P. wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. stanowią informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należą one do obszaru działalności organu, o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ do którego zainteresowana Izba zwróciła się o udostępnienie informacji, jest podmiotem wskazanym w powyższej ustawie do udostępnienia tej informacji, ewentualnie do wydania decyzji przewidzianej w treści art. 16 tej ustawy.

W niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezes URE prawidłowo wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję o odmowie udostępnienia P. żądanej informacji i czy prawidłowo rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w niniejszej sprawie decyzje są wadliwe.

W niniejszej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, należy rozważyć dwa podstawowe i związane ze sobą zagadnienia. Pierwsze to czy żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Drugie, jeżeli odpowiedź na pierwsze pytanie jest twierdząca, to czy w sprawie występuje szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem P. żądanej informacji.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to także taka, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Decydujące znaczenie w omawianym zakresie ma okoliczność, że w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji (por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, str. 126-131, LexisNexis Warszawa 2006; wyroki WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 i z dnia 6 października 201 r. sygn. akt IISA/Kr 1149/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 123/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 902/13).

Podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie do udostępnienia informacji publicznej twierdzi, iż żądanej informacji, w takim zakresie jak wskazano we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., nie posiada - zadośćuczynienie żądaniu P. oznaczałoby konieczność dokonania przeglądu 2945 akt spraw administracyjnych i to tylko w zakresie nowych koncesji na obrót [...], w dodatku bez uwzględnienia postępowań w zakresie zmian w koncesjach wydanych wcześniej, wydobycia z akt spraw danych źródłowych oraz odpowiedniego ich przetworzenia.

P., kwestionując przypisanie żądanej informacji publicznej cech informacji przetworzonej, wskazuje na ustawowe obowiązki Prezesa URE gromadzenia żądanych danych wynikających z przepisów ustawy- Prawo energetyczne (art. 23 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 1- 4 oraz ust. 3 pkt 3, art. 46 ust. 1 pkt 3), wynikających z jego uprawnień w zakresie nadawania i cofania koncesji na [...] i związaną z wykonywaniem tych uprawnień, potrzebą monitorowania rynku [...].

Przedmiotem oceny, w tym konkretnym postępowaniu sądowym, nie jest zagadnienie prawidłowego wykonywania przez Prezesa URE jego obowiązków ustawowych. Inne rozumienie tej kwestii sprowadzało by się do oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pracy danego organu państwowego, co nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania.

Zatem dla oceny kwestii istnienia informacji publicznej przetworzonej ma nie tyle znaczenie odwoływanie się do zagadnień powinności ustawowych danego organu w zakresie gromadzenia ściśle określonych danych, ale stanowisko tego organu, co do faktu, czy żądaną informacje publiczną, w zakresie dokładnie wskazanym we wniosku, posiada, czy też musi dokonać dodatkowych czynności w celu jej udostępnienia. Chodzi tu oczywiście o czynności przetwarzania (w dosłownym znaczeniu tego słowa) posiadanych przez organ danych, w tym i poszukiwania żądanych informacji w posiadanych zasobach, w celu wytworzenia nowej jakościowo, w sensie mentalnym, informacji.

Przy czym w niniejszej sprawie na zakres żądanej informacji, w granicach tej oceny, ma nie tylko wpływ treść konkretnych czterech punktów wniosku Izby z dnia [...] lipca 2014 r., ale także zawarte w dalszej jego części tego wniosku derywaty systematyzujące sposób przedstawienia Izbie żądanej informacji – "uwzględnienie podziału na lata 2010, 2011, 2012, 2013; uwzględnienie ilość wymienionych powyżej spraw rozstrzygniętych przez Prezesa URE i wszystkie podlegle mu jednostki terenowe oraz o uwzględnienie podziału na wszystkie rodzaje koncesji związanych z [...]".

Wskazać także należy, iż żaden ze wskazanych przez Izbę przepisów Prawa energetycznego wprost nie nakłada na organ tego typu obowiązków statystycznych, które są niezbędne do wytworzenia żądanej informacji. Taki obowiązek można, co najwyżej, z nich wyinterpretować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni zgadza się z twierdzeniem P., iż żądane informacje to w istocie informacje o charakterze statystycznym i są one ugrupowane w kategorie odpowiadające ustawowym działaniom Prezesa URE. Jednakże informacje te mimo charakteru statystycznego, w takim zakresie jak tego wymaga wniosek nie są publikowane w BIB organu i jak wynika z twierdzeń organu, nie są w jego posiadaniu. Zatem skoro organ informacji takich (jak twierdzi) nie posiada i musi dla wykonania obowiązku informacyjnego, wskazanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej je wytworzyć – to w z tych przyczyn, w świetle ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

Na ogół, gdy z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej występuje podmiot niewyposażony w szczególne cechy umożliwiające mu jej spożytkowania dla dobra publicznego, zasadne wydaje się odmówienie udostępnienia takiej informacji stosowną decyzją przewidzianą w art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Inaczej powinno być w przypadku podmiotu, który ma możliwości wykorzystania takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takich spraw w zakresie dostępu do informacji publicznej jest niewiele, zatem niezwykle cenne jest tu rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14.

W tezach powyższego wyroku NSA wskazał, co następuje:

1. Informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa definicji legalnej, jednak można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.

2. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie).

3. Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest sytuacja, w której wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby dlatego, że interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne.

4. Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, "że informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednocześnie NSA podkreśla potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza jednakowoż, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Słusznie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne.

Wyjaśnienia wymaga także pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 1 pkt 1omawianej ustawy. Podobnie jak w sytuacji definicji "informacji publicznej przetworzonej", także i to pojęcie jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Można jednakże w ocenie NSA powiedzieć, iż pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1usatwy o dostępie do informacji publicznej., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.

W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów.

NSA podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej."

Powyższy wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 w istotny sposób koresponduje i uzupełnia wskazania zawarte we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (porównaj np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma istotny wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji.

W omawianym wyroku NSA, takie szczególne uprawnienie do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej przyznano organizacji Związków Zawodowych, zrównując w tym zakresie tę organizację z uprawieniami posłów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawnienia takie przysługują również izbom gospodarczym, w zakresie ich działalności statutowej.

Analiza art. 2, art. 5 oraz art. 6 ustawy o izbach gospodarczych oraz przepisów ujednoliconego Statutu P. z dnia [...] marca 2015 r., na które to przepisy powołuje się strona skarżąca, wyraźnie wskazuje na udział P. w procedurze legislacyjnej, w zakresie jej działań statutowych, do których niewątpliwie należy inicjatywa ustawodawcza w sprawach dotyczących regulowania prawnych zagadnień obrotu [...]. W szczególności istotny jest tu zapis art.6 omawianej ustawy. Przepis ten koresponduje ze wskazanymi w skardze postanowieniami Statutu Izby. Taki jest też cel powyższego przepisu, wynikający z jego odczytania wprost – udostępnianie Izbie przez organy administracji państwowej (takim organem niewątpliwie jest Prezes URE) informacji niezbędnych do wykonywania ich zadań statutowych.

Zarówno w praktyce orzeczniczej, jak o doktrynie, trudności interpretacyjne nastręczała odpowiedź na pytanie, co konkretnie rozumiał ustawodawca pod pojęciem "uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych problem ten rozwiązywało poprzez odwołanie się do realnej możliwości wpływania, przez podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Przepis art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, wyraźnie koreluje z taką właśnie wykładnią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nieprawidłową wykładnią art. 6 ustawy o izbach gospodarczych jest jego umiejscowienie w zbiorze przepisów wyznaczonym przez art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a to z tej przyczyny, iż art. 6 ustawy o izbach gospodarczych nie zawiera własnej procedury dostępu do informacji (jak np. przepisy postępowania karnego, czy cywilnego albo administracyjnego, przewidujące w tej materii konkretne uprawnienia proceduralne dla stron, albo innych osób). Rolą tego przepisu jest jedynie wzmocnienie danej izby gospodarczej w procedurze żądania od organów administracji państwowej informacji publicznych, niezbędnych do wykonywania zadań statutowych danej izby. Natomiast procedowanie w zakresie tego dostępu regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym też zakresie, w przypadku informacji publicznej przetworzonej, art. 6 ustawy o izbach gospodarczych, wypełnia pojęcie "uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych wywodów wynika, iż charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie temu podmiotowi żądanych informacji.

Nie można zgodzić się z poglądem Prezesa URE, iż Izba nie wykazała w jaki konkretnie sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Już w uzasadnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Izba wskazała na swoją działalność i założenia statutowe i podała, iż aktywnie uczestniczy w inicjatywach ustawodawczych oraz pracach nad projektami aktów prawnych związanych ze sprzedażą i obrotem [...], warunków tego obrotu, wypełniania przez podmioty dokonujące szeroko rozumianego obrotu [...] wszelkich wymogów i uwarunkowań prawnych określonych w obowiązujących przepisach prawnych. Żądane dane są jej potrzebne są do analizy problemów rynku [...] w Polsce, w kontekście prac nad zmianami przepisów dotyczących systemu koncesyjnego, warunków przyznawania koncesji i ich zróżnicowania w zależności od form i zakresu prowadzonej działalności reglamentowanej w branży [...], wreszcie dla szeroko rozumianej inicjatywy (w tym legislacyjnej) zmierzającej do zmarginalizowania nieprawidłowości w obrocie [...], w tym do usystematyzowania działań kontrolnych w tym zakresie. W dalszych pismach składanych w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie (pisma z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] listopada 2014 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) Izba poszerzała tę argumentację, odwołując się do swoich założeń statutowych i przepisów ustawy o izbach gospodarczych w nawiązaniu do konkretnych regulacji Prawa energetycznego.

Natomiast, aby móc przedstawić konkretną inicjatywę ustawodawczą, Izba musi dysponować żądanymi we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. informacjami. Oczywistym jest, iż bez posiadania żądanych informacji, które mają charakter poznawczo-statystyczny, trudno jest przedstawić konkretne rozwiązania w np. aspekcie związku sfery majątkowej i infrastruktury podmiotu gospodarczego a przyznawaniem mu koncesji, czy problematyki cofniętych koncesji z powodu braku wniesienia stosownych opłat koncesyjnych, albo z uwagi na brak spełnienia warunków wskazanych w koncesji.

Istnieje przecież ścisły związek pomiędzy koncesją a przedsiębiorstwami energetycznymi, wskazując, iż zgodnie z art. 43a ustawy Prawo energetyczne, działalność gospodarcza w zakresie obrotu [...] może być prowadzona wyłącznie pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi posiadającymi wymagane koncesje, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1-4, w zakresie wytwarzania i obrotu [...], z wyłączeniem sprzedaży dla odbiorcy końcowego. Dlatego dla procesów legislacyjnych rynku [...] udostępnienie żądanej informacji ma istotne znaczenie.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja w istotny sposób narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie naruszenie normy prawa materialnego miało wpływ na wynik rozpatrywanej przez organ sprawy.

W związku z powyższym , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak sentencji wyroku.