Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1562/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 86
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2016 r. o sygn. akt III SA/Łd 439/16 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi z wniosku B. D. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez B.D. odwołania od pisma Referenta Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 19 stycznia 2016 r.

W dniu 20 maja 2016 r. B.D. wniosła skargę na to postanowienie. W skardze zawarła m.in. wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wniosek ten uzasadniła tym, że nie otrzymała zaskarżonego postanowienia, nie otrzymała żadnego awiza z poczty. Wyjaśniła, że dnia 19 maja 2016 r. w SKO w Ł. poinformowano ją, że wcześniej wysłano do niej zaskarżone postanowienie, ale ona nic o tym nie wiedziała, ksero postanowienia odebrała w SKO w Ł. w dniu 19 maja 2016 r. Dalej podała argumenty uzasadniające zasadność skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej odrzucenie, zaś w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skarżącej o przywrócenie terminu o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 29 lipca 2016 r. skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień na okoliczność awizowania zaskarżonego postanowienia, tj. czy składała reklamację w placówce pocztowej w przedmiocie wadliwego awizowania korespondencji kierowanej na jej adres, a jeśli tak to o załączenie odpowiedzi placówki pocztowej na tę okoliczność, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 11 sierpnia 2016r. poinformowała, że próba złożenia reklamacji została przez nią podjęta w urzędzie pocztowym [...], jednak poinformowano ją, że w sytuacji, w której przesyłka pocztowa nie zaginęła nie ma możliwości złożenia reklamacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. o sygn. akt III SA/Łd 439/16 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie nie jest sporne, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 22 marca 2016 r. w trybie awizo. Jak bowiem wynika z zawartego w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty zawierającej zaskarżone postanowienie w dniu 8 marca 2016 r. to postanowienie było po raz pierwszy awizowane, po czym wobec jego nieodebrania z urzędu pocztowego zostało wizowane po raz drugi w dniu 16 marca 2016 r., zaś w dniu 24 marca 2016 r. w związku z jego nieodebraniem zostało zwrócone do adresata – SKO w Łodzi.

Powyższe oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż przesyłka została w sposób prawidłowy awizowana, co w konsekwencji oznacza, że jej doręczenie jest skuteczne. Stosownie bowiem do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Przepis art. 44 § 2 k.p.a. stanowi z kolei, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Na mocy art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przepis ten wprowadza fikcję doręczenia prawnego. Fikcja ta polega na uznaniu doręczenia za skuteczne mimo, że strona postępowania faktycznie nie zapoznała się z treścią kierowanej do niej korespondencji. Przepis ten ustanawia normę będącą wyjątkiem od zasady, głoszącej, że strona postępowania winna mieć zagwarantowaną możliwość faktycznego zapoznania z treścią korespondencji. Doręczenie zastępcze ma na celu umożliwienie prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy strona uchyla się od podejmowania korespondencji i stanowi przejaw dążenia do zapewnienia skuteczności podejmowanych czynności procesowych (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2013r., I SA/Po 812/12, LEX nr 1274067). Dniem doręczenia zastępczego jest dzień, w którym bezskutecznie upłynął czternastodniowy termin odbioru decyzji prawidłowo złożonej w placówce pocztowej, a nie dzień późniejszego faktycznego wydania jej w tej placówce adresatowi. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz, zważywszy, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przepisanej, a nie z faktycznym otrzymaniem tego pisma. Ewentualne późniejsze osobiste odebranie przesyłki ma skutek tylko informacyjny i nie wpływa na wydłużenie terminów procesowych.

Zważywszy na powyższe WSA w Łodzi przyjął, że wnosząc w dniu 20 maja 2016 r. skargę skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi i zachowała 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. Nie wykazała natomiast braku swojej winy w uchybieniu temu terminowi. Przesłanka ta oznacza, jak podnosi orzecznictwo sądowe i literatura, niedochowanie terminu pomimo dołożenia przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu jest skutkiem przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Brak winy polega zatem na dopełnieniu obowiązku maksymalnej w danych warunkach staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się na przykład: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa. Brak winy przy dokonywaniu czynności procesowej osoba zainteresowana winna uprawdopodobnić, tj. powinna wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem). To na jej wniosek (prośbę), złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, organ rozstrzyga sprawę przywrócenia terminu. Obowiązkiem wnioskodawcy jest więc wykazanie zasadności wniosku, okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu znane są tylko stronie i muszą wynikać z braku jej winy. Uprawdopodobnienie istnienia przesłanki braku winy jest przy tym środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu, środkiem słabszym niż dowód, nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2002 r., II SA/Kr 1977/00, niepubl.). Pojęcie uprawdopodobnienia sprowadza się do: postępowania zmierzającego do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia określonego zdarzenia, czynności podjętej w ramach postępowania, wyniku tego postępowania bądź wreszcie do zastępczego środka dowodowego. Z tego powodu uprawdopodobnienie uznawane jest jako ułatwione postępowanie dowodowe, postępowanie zmierzające do uwiarygodnienia twierdzeń, surogat, namiastkę dowodu bądź środek zastępczy dowodu niedający pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie nie oznacza więc udowodnienia braku winy, lecz prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie w rzeczywistości miało miejsce. Ustawodawca dopuszcza ten mniej pewny środek, aby w ten sposób ułatwić zainteresowanym przedstawienie swoich racji. Ocena, czy uprawdopodobnienie braku winy nastąpiło czy nie należy natomiast do Sądu. Sąd nie jest związany twierdzeniami wniosku, ani też upoważniony w świetle powołanych przepisów do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczność uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji tak rozumianej przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, a więc i podstawy do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi – nie stanowi wskazana przez skarżącą okoliczność niedoręczenia zaskarżonego postanowienia, jak i nie pozostawienie przez doręczyciela awiza przesyłki zawierającej to postanowienie. Argumentację tę WSA w Łodzi uznał za wewnętrznie sprzeczną. Nie sposób w jego ocenie jednocześnie twierdzić, iż akt administracyjny nie został doręczony, a więc nie został wprowadzony do obrotu prawnego, i wnosić o przywrócenie terminu do jego zaskarżenia, co wiąże się z jego doręczeniem, a w konsekwencji i z uchybieniem terminowi do wniesienia od niego środka zaskarżenia. Są to dwie wykluczające się okoliczności faktyczne, rodzące odmienne skutki w sferze prawnej. Nie jest dopuszczalne oparcie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na okoliczności niedoręczenia aktu administracyjnego, lecz na innych okolicznościach związanych z uchybieniem terminu. Fakt będący początkiem biegu terminu do wniesienia skargi, jakim jest doręczenie stronie postępowania przez organ aktu administracyjnego, nie może być jednocześnie uznany za nieistniejący, bowiem termin nie mógłby rozpocząć biegu. Brak doręczenia aktu nie może więc stanowić podstawy przywrócenia terminu. W konsekwencji również argument odnoszący się do awizowania zaskarżonego aktu nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przywrócenie uchybionego terminu. Gdyby natomiast czynności związane z awizowaniem przesyłki były nieprawidłowe, wówczas mogłoby to prowadzić do wniosku, że akt nie został wprowadzony do obrotu prawnego. Wówczas postępowanie w sprawie z wniosku o przywróceniu terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Takie okoliczności jednak w ocenie WSA w Łodzi w niniejszej sprawie nie zachodzą. Przesyłka była wszak dwukrotnie awizowana (w dniu 8 i 16 marca 2016 r.), zachowano też 7 dniowy odstęp czasu pomiędzy tymi awizami, zaś przesyłkę zwrócono do adresata – SKO w Ł. po upływie 7 dni od wtórnego awiza (24 marca 2016 r.). Przesyłka została też wysłana na wskazany przez skarżąca adres tożsamy z adresem wskazanym w skardze. Sama skarżąca – poza brakiem awiza – nie kwestionowała samej treści awiza. Nie wykazała też, iż złożyła u operatora pocztowego skuteczną skargę na czynności doręczyciela i wadliwe awizowanie przez doręczyciela przesyłek do niej kierowanych. Wobec tego, że innych okoliczności uchybienia terminu, tj. np. nagła choroba, skarżąca nie powołała, Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżąca nie wykazała braku własnej winy w uchybieniu terminu, a więc nie wskazała takich okoliczności, których nawet przy podjęciu największych starań nie mogła przezwyciężyć aby dochować terminowi do wniesienia skargi. Ta okoliczność uniemożliwiała uwzględnienie wniosku.

Na marginesie Sąd dodał, że skoro skarżąca wniosła sporządzoną osobiście skargę, a nastąpiło to zanim został dla niej ustanowiony pełnomocnik z urzędu, to okoliczności braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia tej skargi winny być ocenione wyłącznie w odniesieniu do sytuacji samej skarżącej, co też ten Sąd wziął pod uwagę.

Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Łodzi wniosła B.D. zarzucając mu naruszenie art. 86 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby czynności procesowej polegające na złożeniu skargi do WSA w Łodzi nie dokonała bez swojej winy, podczas gdy uchybienie przez skarżącą terminowi do złożenia powyższej skargi nastąpiło na skutek okoliczności przez nią niezawinionych. W uzasadnieniu wskazano, że "Regulamin świadczenia usług pocztowych" stanowiący załącznik do uchwały Nr 143/2013 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 28 czerwca 2013 r. nie przewiduje w ogóle możliwości złożenia reklamacji z tytułu zaginięcia awiza pocztowego. Podniesiono, że skarżąca nie dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Nie wiedziała bowiem w ogóle o wydaniu postanowienia przez organ administracyjny, mimo że na jego doręczenia oczekiwała. Przeszkoda wynikła z działania podmiotu wobec niej zewnętrznego i niezależnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez WSA w Łodzi, iż uchybienie terminowi przez stronę nie wystąpiło bez jej winy jest przedwczesne. Sąd ten nie rozważył bowiem, co podniosła skarżąca, czy w ogóle istnieje możliwość złożenia reklamacji z tytułu zaginięcia zawiadomienia o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej – o którym to zawiadomieniu mowa w art. 44 § 2 k.p.a. Od tego zależała zaś skuteczność zarządzenia Sądu pierwszej instancji z dnia 29 lipca 2016 r. Ponadto Sąd ten nie rozważył obiektywnie wiarygodności twierdzeń skarżącej w świetle okoliczności i chronologii sprawy, przy uwzględnieniu doświadczenia życiowego i zasad logiki.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a. brak winy wnioskodawca musi uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie rozstrzyga, jaki stopień prawdopodobieństwa jest dostateczny do uznania faktu za uprawdopodobniony. Ustawodawca w art. 86 § 1 p.p.s.a. używa słowa "uprawdopodobni", a nie "udowodni". Skoro zaś ustawa posługuje się różnymi terminami językowymi, to w procesie wykładni prawa należy nadawać im odmienny sens, a nie zacierać między nimi granice. Przyjęta w polskiej (i europejskiej) kulturze prawnej zasada rozumowania prawniczego stanowi, że tam, gdzie ustawodawca nie czyni rozróżnienia między danymi stanami faktycznymi regulowanymi przez określone pojęcie, nie powinien czynić go również interpretator (lege non distinguente nec nostrum est distinguere). Również odwrotnie: tam gdzie ustawodawca wprowadza dwa różne pojęcia (terminy, wyrażenia), nie należy ich utożsamiać (vide: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 123-124). Ponadto użycie słowa "uprawdopodobni" wskazuje, że rozumowanie o faktach mających przesądzać o zasadności przyjęcia fikcji prawnej, iż doszło do skutecznego doręczenia korespondencji w trybie art. 44 k.p.a., różni się logicznie od procesu dowodzenia. Nie jest to typowe rozumowanie o charakterze indukcyjnym, polegające na wyprowadzeniu wniosku o zaistnieniu określonego faktu (tu: doręczenia przesyłki do adresata) na podstawie udowodnienia innych faktów (tu np.: stwierdzenia, że na zwrotce widnieje podpis z nazwiskiem adresata lub upoważnionej osoby). Nie ma też wątpliwości, że nie jest to myślenie tożsame z przeprowadzeniem dowodu (T. Bekrycht, M. Korycka-Zirk, K. Dobrzeniecki, Logiczne zagadnienia prawoznawstwa, Toruń 2014, s. 134-135). Tymczasem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku zdaje się tę różnicę zacierać.

Powyższa analiza charakteru instytucji doręczenia zastępczego oraz rozumowań związanych z taką postacią doręczenia pism (przesyłki) oraz z wnioskiem o przywrócenie terminu prowadzi do konkluzji, że wymagania stawiane adresatowi wnoszącemu o przywrócenie terminu ze względu na brak doręczenia korespondencji nie mogą być nadmierne, niemożliwe faktycznie do wypełnienia. Okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę i występujące w sprawie powinny być zatem jedynie rozsądnie i logicznie powiązane z faktem niedotrzymania terminu dla dokonania określonej czynności.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stosując art. 86 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do dokładnego rozważenia obiektywnych okoliczności sprawy związanych z wnioskiem skarżącej – w świetle doświadczenia życiowego, logiki i wiarygodności formułowanych przez stronę twierdzeń oraz jej działania. Nie można przy tym nie uwzględnić chronologii czynności skarżącej. Sąd ten ograniczył się tymczasem wyłącznie do stwierdzenia braku podstaw bezpośrednich podstaw do twierdzenia, że skarżąca uchybiła terminowi bez swej winy. Brak jest jednak w uzasadnieniu postanowienia dostatecznie uzewnętrznionej oceny okoliczności sprawy z perspektywy doświadczenia życiowego składu orzekającego Sądu i wiarygodności twierdzeń skarżącej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stosując art. 185 § 1 p.ps.a. w zw. art. 197 § 2 p.p.s.a. Sąd ten zastosuje się do przedstawionej oceny prawnej, w sposób pogłębiony rozważając, czy w świetle jego doświadczenia życiowego, zasad logiki, chronologii w sprawie oraz określonej oceny wiarygodności twierdzeń skarżącej uznać można, że do uchybienia przez nią terminowi w sprecyzowanych okolicznościach sprawy nie doszło z winy B.D.