Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 814/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 par. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
article: art. 34 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 akapit 3 i 5 preambuły, art. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2150/10 w sprawie ze skarg J.W. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...], z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S., decyzjami z dnia [...] sierpnia 2008 r. (nr [...], [...]) wymierzył J. W. (armatorowi statku rybackiego [...]), karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenie § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm. - dalej jako rozporządzenie w sprawie wysokości kar).

W wyniku uwzględnienia odwołań, decyzjami z dnia [...] września 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił te rozstrzygnięcia w całości i sprawy przekazał do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S., decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...], [...]) wymierzył J.W. (armatorowi statku rybackiego [...]), kary pieniężne w wysokości 20.000 zł (w każdej sprawie) za naruszenie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L Nr 180 s. 3 - dalej jako rozporządzenie Nr 804/2007).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniach [...] września 2007 r. i [...] września 2007 r., statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25), w trakcie których złowiono i dostarczono każdorazowo do portu ok. 117 kg dorszy w relacji pełnej, co narusza ww. przepisy i podlega karze administracyjnej.

W odwołaniach od tych decyzji J. W. zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez odwołującego rejsu połowowego;

2. naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że odwołującemu się przysługiwało w momencie dokonywania zakwestionowanych rejsów połowowych specjalne zezwolenie połowowe oraz licencja połowowa uprawniające do dokonywania połowów.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzjami z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że z kart dziennika połowowego i dokumentów sprzedaży wynika, że w dniach [...] września 2007 r. podczas rejsów połowowych złowiono i przywieziono do portu każdorazowo ok. 117 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalną korzyść z każdego rejsu w kwocie 650 zł. Korzyść osiągnięto w skutek naruszenia art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Minister uznał go za niezasadny wskazując, że ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej nie zostały oficjalnie zakwestionowane, wobec czego nie można uznać, że są one wadliwe, bez przedłożenia przekonujących dowodów na tę okoliczność.

Odnosząc się do kwestii braku ustalenia czy doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej Minister stwierdził, że ustanowiony rozporządzeniem Nr 804/2007 bezpośrednio obowiązujący zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 roku rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związanych z nimi warunkami dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mającego zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE. L 367, str. 1 ze zm.), dalej jako rozporządzenie Nr 1941/2006. Dlatego też, zgodnie z konstytucyjną wartością, jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

W preambule rozporządzenia Nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 rok uznaje się za wyczerpane" (akapit 3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Odwołujący się właśnie na tym podobszarze prowadził połowy. Następnie wskazano, że pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika I do rozporządzenia Nr 1941/2006 wynosiła w 2007 r. 13613 ton (kwotę 3118 ton dorszy na obszar 22-24 oraz kwotę 10794 ton dorszy na obszar 25-32). Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. Nr 34, poz. 145). Zauważono, że corocznie podziału ogólnej kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowych rybaków.

Organ podkreślił, iż z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Następnie wskazano na hierarchie źródeł prawa w Polsce i bezpośrednią skuteczność przepisów rozporządzenia Nr 804/2007 bez konieczności uprzedniej transpozycji do krajowego porządku prawnego. W ocenie Ministra zarzut, naruszenia art. 16 k.p.a. ustanawiającego ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez fakt, że decyzja, jaką jest specjalne zezwolenie połowowe nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jest niezasadny. Decyzja ta nie musiała być wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły, po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości połowu dorszy była wiążąca tak długo jak długo istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy przez Komisję Europejską, czyli wskutek zmiany okoliczności, na których uregulowanie był częściowo skierowane, przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych. W skargach (zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Wa 2150/10, IV SA/Wa 2151/10) decyzjom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. J. W. zarzucił:

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsów połowowych, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., - naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowane połowy dokonane były na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 139 k.p.a. poprzez ukaranie skarżącego według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez Ministra decyzji organu I instancji i przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania. W skargach zawarto również wniosek o przeprowadzenie: - dowodu z prywatnej opinii biegłego prof. [...] na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej w Polsce w 2007 r., - dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych, - dowodu z dokumentu - pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 2150/10 i IV SA/Wa 2151/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz zdecydował sprawę prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2150/10. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE. L. 2006. 367.1 – dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006). Nadto Sąd wskazał, że Komisja w akapicie 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski i bezzwłocznie zakazała połowu tego stada. Jak zauważył WSA podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach UE, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło Rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE L nr 358 z 31.12.2002 r.). Stosownie do treści art. 26 tego rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozporządzenie Komisji nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwentnym następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. L nr 107 z 17.04.2008r.), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu zaskarżenie rozporządzenia Komisji nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu – z prywatnej opinii prof. [...], z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny ważności rozporządzenia Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia połowów w oparciu o ważne zezwolenie połowowe Sąd I instancji wskazał, że w krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 rozporządzenia Nr 2371/2002. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań – bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej – istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa), powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego pomiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia (informowano w nim jedynie o ograniczeniach wynikających z wyczerpania kwot przydzielonych na podmiot), jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Dlatego też, po wprowadzeniu rozporządzenia Nr 804/2007 zakazu prowadzenia połowów, z zezwolenia połowowego nie wynikały już dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy rozporządzenia Nr 804/2007, a nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. WSA podkreślił, że gdyby nawet wyrażoną wprost wolą polskiego prawodawcy było wprowadzenie konstrukcji opartej na zasadzie, iż skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP). Oceniając legalność zaskarżonych decyzji przez pryzmat naruszenia zakazu reformationis in peius Sąd I instancji stwierdził, że co prawda uchybieniem normom art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. było samo przekazanie decyzjami z dnia [...] września 2009 r. do ponownego rozpatrzenia spraw jedynie z tej przyczyny, iż organ I instancji przywołał niewłaściwą podstawę prawną co do określenia wysokości kary. Jednakże nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, kwestionując go w całości.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie zaś tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1, 2 i 3 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

- z ostrożności procesowej powyższy zarzut skarżący sformułował również w następujący sposób:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych z dokumentów w postaci prywatnej opinii prof. [...], z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia Nr 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r.,

Niezależnie od powyższego strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła także:

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż podstawą wymierzenia kary jest dokonywanie połowów w czasie, gdy limit ogólnej kwoty połowowej został faktycznie wyczerpany. Zasadniczym znamieniem odpowiedzialności z tytułu przywołanego deliktu jest zatem faktyczne wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Organy nie zgromadziły jednak żadnych dowodów na tę okoliczność, odwołały się tylko do motywów wyrażonych w art. 1, 2 i 3 oraz preambule do rozporządzenia Nr 804/2007

W niniejszej sprawie nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Wskazuje na to, obok wykładni logiczno-językowej, również wykładnia dokonywana w kontekście pozostałych przepisów penalizujących czyny zabronione z zakresu rybołówstwa. Przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08) obowiązywały § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Przepisy te penalizowały samo formalne naruszenie zakazu. W takiej sytuacji faktycznie kwestia przekroczenia bądź nie ogólnej kwoty połowowej pozbawiona była znaczenia, liczyła się tylko formalna sprzeczność zachowania z wprowadzonym zakazem. Obok tych rozwiązań równolegle funkcjonowały obecne przepisy, w tym § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, których naruszenie może nastąpić tylko w razie dokonywania połowów w okresie rzeczywistego, faktycznego przekroczenia kwoty połowowej, a nie jakiegokolwiek formalnego zakazu.

W miejsce uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ponownie wprowadzone zostały regulacje penalizujące naruszenie samego formalnego zakazu, a mianowicie § 2 pkt 42 oraz § 3 pkt 49 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Przepisy te przewidują kary "za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków" i funkcjonują równolegle obok przepisów przewidujących kary "za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana".

Skoro w obrocie prawnym znajdują się równolegle przepisy dotyczące formalnego naruszenia zakazu i jednocześnie dotyczące materialnego, faktycznego aspektu takiego naruszenia (dokonywania połowów po przekroczeniu kwoty połowowej przyznanej Polsce) to musi istnieć wyraźna różnica w zasadach i przesłankach odpowiedzialności z obu tych tytułów.

W ocenie skarżącego żaden akt prawny nie może być traktowany jako substytut dowodu w sprawie, dlatego też rozporządzenie Nr 804/2007 samo w sobie nie może stanowić dowodu. Rozporządzenie to stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu właśnie w oparciu o zasadnicze wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowa faktycznie została wyczerpana. Kwestia stanu zasobów dorsza w Bałtyku jest jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących rybołówstwa bałtyckiego i rodzące się wątpliwości należy w tym postępowaniu wyjaśnić. W październiku i listopadzie 2007 roku Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie doszło.

Skarżący wskazał, iż dokonali połowu ryb morskich w inkryminowanym czasie na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszyli więc prawa, bowiem realizowali kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie sposób jest doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Tymczasem skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która nie została wyczerpana.

W opinii skarżącego zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie skutecznemu pozbawieniu uprawnień podmiotu, który prawa te nabył skutecznie i w sposób ostateczny, nawet w warunkach następczej zmiany stanu prawnego (przez rozporządzenie Nr 804/2007). Zważyć należy, iż w orzecznictwie przyjęto pogląd, że zasada ochrony praw nabytych jest jedną z najważniejszych zasad państwa prawa. W szczególności nie jest możliwe odbieranie prawa nabytego bez odszkodowania uwzględniającego realną wysokość szkody. Można jedynie przypuszczać, iż Minister nie wyeliminował przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego właśnie ze względu na wiążącą się z tym konieczność wypłaty stosownego odszkodowania.

Zdaniem skarżącego organy, działając w przedstawiony sposób, naruszyły także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący powinien mieć zapewnione prawo do działania w zaufaniu do organów administracji publicznej i wydanych przez nie ostatecznych decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organy nie podjęły żadnych działań w stosunku do decyzji administracyjnych funkcjonujących w obrocie po wejściu w życie rozporządzenia Nr 804/2007, zaś od obywatela wymagają stosownej reakcji w stosunku do tychże decyzji w związku z wejściem tego rozporządzenia w życie. Takie zachowanie należy uznać za rażąco naruszające dyrektywę ochrony zaufania obywatela do państwa, czy zasadę bezpieczeństwa prawnego.

Za naruszające zakaz reformationis in peius z art. 139 k.p.a. strona skarżąca uznała działanie polegające na obciążeniu jej karą wyższą niż orzeczona poprzednio (w efekcie uchylenia przez Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi pierwszej decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania). W związku z powyższym, sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na wskazany zakaz.

Z ostrożności procesowej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozstrzygając inną skargę w postępowaniu, którego przedmiotem także było naruszenie przepisów o rybołówstwie (w zasadzie o identycznym stanie faktycznym) orzekł, iż "Niepozbawiony słuszności jest w tym kontekście zarzut naruszenia przez Ministra dyspozycji art. 139 K.p.a. Naruszenie przepisów zakreślających granice możliwości wydania decyzji kasatoryjnej prowadziło do bezzasadnego pozbawienia skarżącego ochrony wynikającej z tej regulacji. O ile bowiem faktycznie istniałyby przesłanki dla przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zawarcie we wskazaniach odwoławczych wiążących organ I instancji wskazówek, co do wymierzenia kary w oparciu o przepis przewidujący możliwość orzeczenia kary surowszej, nie prowadziłoby do naruszenia art. 139 K.p.a.(...) Jak wskazano, w rozpoznawanej sprawie brak było jednak przesłanek dla przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie zastosowania sankcji za ten sam czyn, a okoliczności faktyczne sprawy były bezsporne. W takiej sytuacji organ odwoławczy, stwierdzając, iż organ I instancji wadliwie ustalił przepis zakreślający wielkość sankcji za określony czyn winien samodzielnie zweryfikować rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim jest to niezbędne i nie wykracza poza granice art. 139." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 91/10).

Jeżeli podzielić stanowisko prezentowane przez organy administracji, zaakceptowane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (w zakresie braku potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność przekroczenia ogólnej kwoty połowowej przez Polskę w 2007 r.), to w niniejszym postępowaniu - tak samo, jak w powołanej sprawie - także nie było przesłanek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w żaden sposób nie uzupełnił materiału dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie wymierzył skarżącemu, na podstawie § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, karę wyższą niż przewidziana w poprzednio stosowanym przez organy administracji przepisie. Takie działanie doprowadziło do pogorszenia sytuacji strony postępowania, która poniosła negatywne konsekwencje odwołania się od niekorzystnego dla niej orzeczenia organu I instancji. Strona skarżąca nie wniosła skargi na wcześniejszą decyzję kasatoryjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż jawiło się dla niej jako oczywiste, że przy nowej podstawie prawnej konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego pod kątem znamion odpowiedzialności wg nowych przepisów, a gdyby tak uczyniono decyzja kasatoryjna byłaby prawidłowym rozstrzygnięciem. Jeżeli jednak organ pierwszej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i zostało to następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy i sąd administracyjny to wcześniejsze rozstrzygniecie kasatoryjne nie było uzasadnione (nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części lub całości).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w W., która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzucają Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i istotne naruszenia przepisów prawa procesowego, które w ich ocenie miały wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają dalszemu badaniu.

W ocenie NSA podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenie przez WSA przepisów proceduralnych (zarzuty nr 1, 2 i 5), tj. p.p.s.a. [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151], kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 2 pkt 22), rozporządzenia 804/2007 (art. 1, 2 i 3 oraz akapit 3 i 5 preambuły) oraz rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4), dotyczy nieuzasadnionego - zdaniem skarżącego - oddalenia jego skargi z uwagi na błędne przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądziły o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. Doprowadziło to do zaniechania ustalenia, czy w momencie dokonywania połowów dorszy w istocie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. W sposób nieuzasadniony przyjęto również, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego stanowi działanie naruszające prawo.

NSA nie podziela tych zarzutów. Zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie podstawą wymierzenia kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego rozporządzeniem nr 804/2007. Z uwagi na fakt członkostwa Polski w Unii Europejskiej, polski porządek prawny kształtują akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak również bezpośrednio wiążące normy prawa, stanowionego przez upoważnione instytucje UE. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, rozporządzenia (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego.

W ocenie NSA, Komisja Europejska, stosownie do treści art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE. L. Nr 261, s. 1 ze zm.), była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do niezwłocznego wstrzymania połowów przez statki pływające pod banderą Polski.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt przekroczenia ogólnej kwoty połowowej został więc stwierdzony w akapicie 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz w sposób wiążący tym aktem wprowadzony do polskiego porządku prawnego. NSA podkreśla, iż działania instytucji stanowiących prawo korzystają z domniemania legalności. Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi skarżący, że rozporządzenie nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przesłanek przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002.

Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w danych raportowanych przez Polskę, co wynika z treści rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Pomimo wskazywanych przez skarżącego działań prawnych władz Polski (skarga do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu), jak dotąd ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały skutecznie zakwestionowane (skargę wycofano). Stan przełowienia usankcjonowano natomiast w rozporządzeniu Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r., którym w związku z przyznanym przez Polskę przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej o 8.000 ton, ograniczono ją na lata 2008-2011.

W konsekwencji nie jest prawidłowe twierdzenie o wadliwym przyjęciu przekroczenia ogólnej kwoty połowowej na rok 2007. Jak wskazano, Komisja Europejska stwierdziła jej przekroczenie w rozporządzeniu nr 804/2007, w następstwie czego zakazała połowu dorsza przez statki pływające pod banderą polską. Ustalenie to było przy tym wiążące dla armatorów statków oraz nie wymagało dalszego dowodzenia przez polskie organy w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów. Dodać jedynie należy, iż kwoty połowowe zostały ustalone w celu ochrony ograniczonych zasobów fauny morskiej (ich celem jest racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza). Ograniczenia w tym zakresie mają zdaniem NSA dwojaki charakter, tj. ogólny - określający maksymalną kwotę połowową dla danego państwa członkowskiego, oraz indywidualny - określający (w specjalnym zezwoleniu połowowym) kwotę połowową przyznaną dla danego armatora z państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem, iż kwoty indywidualne (ustalone w specjalnych pozwoleniach połowowych wydanych armatorom pływającym pod banderą polską) nie mogą przekroczyć kwoty ogólnie przyznanej Polsce. W świetle stwierdzonego w rozporządzeniu 804/2007 przekroczenia (wyczerpania) ogólnej kwoty połowowej dla Polski, kwoty określone indywidualnie każdemu z armatorów (w specjalnym zezwoleniu połowowym), nie upoważniały do dalszego połowu dorsza (po dniu wprowadzenia zakazu). Należy także zauważyć, iż przy założeniu prowadzenia prawidłowej gospodarki zasobami morskimi (tj. prawidłowego ewidencjonowania i wykazywania połowów), specjalne zezwolenia połowowe mieściłyby się w ramach ogólnej kwoty połowowej (stanowiłyby jej sumę). Specjalne zezwolenia połowowe byłyby więc skuteczne do czasu wyczerpania przyznanej nimi kwoty połowowej. Jednakowoż w sprawie niniejszej, a także ogólnie w sprawach dotyczących połowów dorsza po wprowadzeniu zakazu (rozporządzeniem 804/2007), mamy do czynienia z zarzutem znacznego przekroczenia kwoty ogólnej przez statki pływające pod banderą polską, na skutek wadliwego raportowania. W kontekście tego, wprowadzenie zakazu połowów dorsza (ze względu na przekroczenie kwoty przyznanej Polsce) skutkowało brakiem możliwości prowadzenia połowów na podstawie specjalnego zezwolenia połowowego, nawet jeżeli kwota w nim wskazana nie została przez danego armatora wyczerpana.

Reasumując, niewykorzystanie specjalnego zezwolenia połowowego, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia), skutkuje zakazem dalszego połowu organizmów morskich (określonego rodzaju). W ocenie NSA nie ma potrzeby wygaszania decyzji o specjalnych zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że nie uprawniają do dalszych połowów (niejako do osiągnięcia limitów w nich wskazanych).

W niniejszej sprawie słusznie więc stwierdzono, iż doszło do naruszenia przepisów o rybołówstwie poprzez prowadzenie połowów dorsza podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. NSA zwraca również uwagę, iż do połowu dorsza, za który wymierzono karę administracyjną doszło w miesiącu wrześniu 2007 r., zaś zakaz połowów dorsza obowiązywał od dnia 11 lipca 2007 r.

Niezasadny okazał się także zarzut nr 4 skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. NSA zwraca po pierwsze uwagę na ograniczony zakres postępowania dowodowego, jakie może być prowadzone przed sądem administracyjnym. Po drugie, przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby w istocie do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, co nie jest dopuszczalne.

Za chybiony uznano również zarzut procesowy nr 6, akcentujący bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. NSA co do zasady podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w tym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. akt FPS 2/98), w której wyrażono pogląd, iż zakaz reformationis in peius nie dotyczy postępowania toczącego się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność, iż w "pierwszym" postępowaniu administracyjnym wymierzono skarżącemu grzywny w kwocie 2.000 zł, zaś następnie decyzje wydane w tym zakresie zostały w całości uchylone, nie przesądza o tym, iż w kolejnym postępowaniu (po uchyleniu decyzji) organ jest ograniczony uprzednio wymierzoną grzywną (jako swoistą górną granicą odpowiedzialności).

NSA nie podziela również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego (zarzut alternatywny nr 2) w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. W sprawie brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do skuteczności rozporządzenia nr 804/2007 względem wszystkich jego adresatów (w szczególności armatorów statków pływających pod banderą polską). Wbrew twierdzeniom skarżącego, rozporządzenie zakazujące połowu dorsza nie zostało skierowane wyłącznie do państwa polskiego, a do wszystkich podmiotów, które dokonują połowu ryby tego gatunku. Jeszcze raz należy podkreślić, iż niewyczerpanie kwoty przyznanej w specjalnym zezwoleniu połowowym, bo w istocie z tego faktu skarżący wywodzi twierdzenie o braku skuteczności rozporządzenia nr 804/2007 względem nich, nie daje podstaw do formułowania tez o braku przekroczenia, a także o niestosowaniu wspomnianego aktu m.in. do armatorów polskich statków rybackich. Specjalne zezwolenie połowowe jest wtórne względem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce.

Jako niezasadny potraktowano także zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Zarzut ten bazuje na przekonaniu skarżącego, iż ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Ponownie należy podkreślić, iż fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej został stwierdzony w rozporządzeniu nr 804/2007 i zaakceptowany przez Polskę (por. rozporządzenie nr 338/2008).

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.