Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 315/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust 1 i 2, par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle-Binas sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 517,- (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia 20 lipca 2009 r.) M. B. złożył w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem, przewidzianej do realizacji na działce będącej własnością B. B. oraz M. B., nr 1/23 arkusz [...] obręb K., położonej w P. w rejonie ulicy P., na wysokości ulicy P.

W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia 4 sierpnia 2009 r. a następnie w dniu 16 października 2009 r, organ przeprowadził analizę funkcji i parametrów zabudowy na określonym obszarze, wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r Nr 164 poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie).

W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania i zgromadzeniu materiału dowodowego, po zapoznaniu się z aktami sprawy, M. B. pismem z dnia 02 listopada 2009 r. wniósł uwagi, nie zgadzając się z wynikami przeprowadzonej analizy. Wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny, ponadto wskazał, iż w dokumencie Studium najbliższa okolica jest przeznaczona pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne.

Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust, 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.: - dalej: u.p.z.p) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98/2000 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr 1/23 arkusz [...] obręb K., położonej w P. w rejonie ulicy P., na wysokości ul. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowa działka, położona w P. w rejonie ulicy P., leży w obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów, warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z zapisami ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodne z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 jedną z przesłanek wydania żądanej decyzji jest aby co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzona przez organ na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu wykazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki, nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna z tej samej drogi. Brak jest zatem sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p, przynajmniej w przedmiocie możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Działka 1/23 znajduje się na końcu wyznaczonej drogi dojazdowej dz. 1/15 i 1/24, w sąsiedztwie niezabudowanych nowo wydzielonych działek i terenu rolnego. Odnosząc się do uwag zawartych w piśmie M. B. z dnia 2 listopada 2009 r. stwierdzono, iż organ przeprowadził analizę zgodnie z przytoczonym powyżej Rozporządzeniem, poprawnie wyznaczając obszar analizowany o promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki i nie mniej niż 50 m. Dodatkowo organ podniósł, iż istniejące ciągi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i zagrodowej znajdują się poza analizowanym obszarem wzdłuż ul. S. Podział dawnej nieruchomości rolnej dz. 1/16, w wyniku którego powstała min. działka objęta wnioskiem, nie był opiniowany pod względem urbanistycznym. Kwestia sposobu zagospodarowania tego terenu, kształtowania linii zabudowy oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nowych działek i terenów sąsiednich, powinna zostać rozstrzygnięta w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, która zastępuje plan dla zabudowy uzupełniającej a nie kształtuje nowy ład przestrzenny. Biorąc pod uwagę uwarunkowania wynikające z położenia dziatek w środkowej części niezabudowanego kwartału, możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób inny określony w § 4 ust 4 Rozporządzenia (w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest nieuzasadniona, gdyż doprowadziłoby do wyznaczenia tej linii w sposób dowolny. Odnosząc się do pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust 1 organ wyjaśnił, iż analizując zgromadzony materiał dowodowy, ustalono na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] , w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego P.- N.M. i W. w P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. oraz w związku z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia 4 sierpnia 2009 r., teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji wnioskowanego zamierzenia. Ustalono również, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz brak stosowania w toku postępowania właściwie rozumianych definicji "działki sąsiedniej" i "dostępności z tej samej drogi publicznej" a nadto wykładnię wyżej wymienionych przepisów sprzeczną z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Określił jako nieprawdziwe i absurdalne stwierdzenia organu I instancji z których wynika, że w analizowanym sąsiedztwie brak jest zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (poza zabudową wzdłuż ul. S.), oraz że budynki, które występują w obszarze analizowanym znajdują się przy zupełnie innej drodze dojazdowej, nie stanowią więc sąsiedztwa w rozumieniu art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przynajmniej w przedmiocie możliwości wyznaczenia linii zabudowy.

Zdaniem skarżącego w analizowanym sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, na działkach dostępnych z ul. S. Wszystkie te działki są dostępne z tej samej drogi publicznej, czyli z ul. P. i w świetle przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma żadnego znaczenia czy są dostępne z tej drogi bezpośrednio czy za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Wystarczającym jest by w obszarze analizowanym znajdował się choćby jeden budynek o funkcji zgodnej z wnioskowaną, aby można było ustalić parametry nowej zabudowy i wydać warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie działkami sąsiednimi są działki nr 2/12 i 2/16, które znajdują się na obszarze analizowanym i które tak samo jak działka nr 1/23 są dostępne z drogi publicznej ul. P. za pośrednictwem ul. S.

M. B. zarzucił również naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż nie ma podstaw do wyznaczenia dla działki objętej wnioskiem, linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Jednakże w przepisie tym przewidziano aż cztery różne sytuacje i sposoby działania organu w postępowaniu zmierzającym do określenia nowej linii zabudowy. W ust. 4 dopuszcza się możliwości innego wyznaczenia linii nowej zabudowy niż określony w ust. 1. 2 i 3 jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Choć przepis ten powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, nie było to w ogóle rozważane przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Istnienie działki sąsiedniej (w obszarze analizowanym) mającej dostęp do tej samej drogi publicznej, również zapewniony w sposób pośredni - wyklucza stwierdzenie braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich powinien prowadzić do zastosowania § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem skarżącego interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez Prezydenta Miasta P. narusza prawo własności w zakresie wolności zagospodarowania nieruchomości. Konstytucyjna zasada z art. 64 ust.3 wymaga poszanowania prawa własności również w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i nie może być pomijana przy interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają charakter ograniczający uprawnienia właściciela. Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. znak [...]. Kolegium uznało, iż treść analizy urbanistycznej wskazuje, iż brak jest w obecnym stanie możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W obszarze badanym, zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest wzdłuż ulicy P. i S., występuje także zabudowa wzdłuż drogi wewnętrznej (działki nr 7/3 i 7/4). Nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy albowiem działki położone w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem są niezabudowane, zatem dla wnioskowanej działki niemożliwe jest zastosowanie § 4 ust. 1 - 3 przywołanego rozporządzenia. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie nie możliwe jest zastosowanie przepisu § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, który wskazuje na możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy pod warunkiem, iż jest to uzasadnione wynikami analizy, nie oznacza to jednak, iż możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób dowolny. Kolegium zwróciło uwagę, iż art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, dotyczy ona dostosowania planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta dotyczy funkcji i parametrów budynków, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym między innymi linii zabudowy. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przez ukształtowanie zabudowy tworzącej harmonijną całość, uwzględniającą uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno - estetyczne. Zdaniem organu ustalenie warunków zabudowy w oparciu o propozycję zawartą we wniosku inwestora, z ominięciem wskazanej wyżej zasady, doprowadzić by mogło do stworzenia chaotycznej i przypadkowo ukształtowanej zabudowy. Budynek planowany na działce 1/23 położony jest w głębi niezabudowanego kwartału, jego usytuowanie nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy i podyktowane jest przede wszystkim dokonanym podziałem gruntu rolnego. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, iż ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego. Zagospodarowanie tak dużego obszaru powinno nastąpić w drodze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co umożliwiłoby dokonanie szczegółowej analizy uwarunkowań przestrzennych, funkcjonalnych i komunikacyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie narusza także art. 64 Konstytucji, jako pomijającego słuszny interes obywateli bez powodu i przy spełnieniu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia z dnia 22 października 2010 r. wniósł B. B. (reprezentowany przez brata - M. B.. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 2 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ww. rozporządzenia, a także naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organów administracji, że nie ma podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu istnienia przeszkody, jaką ma być brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej budowy domu. Jego zdaniem organ I instancji nie zbadał należycie czy istnieje możliwość wytyczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 4 Rozporządzenia ograniczając się do stwierdzenia, iż takiej możliwości nie ma. Organ nie może uzależniać wydania decyzji od własnego uznania traktując jej wydanie jako fakultatywne. Stwierdzenie, iż wyznaczenie linii zabudowy mogłoby przesądzić sposób zagospodarowania działki, nie ma charakteru przeszkody, która wynikałaby z braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Skarżący wskazał, iż na sąsiedniej działce nr 9/1, w analogicznej sytuacji w wyniku obserwacji analizowanego terenu określono wszystkie wymagania dotyczące nowej zabudowy, łącznie z linią zabudowy jako 5 m od granicy drogi wewnętrznej. Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację istniejącej już linii zabudowy zagrodowej na działce 1/1. Decyzji organu odwoławczego zarzucono również, iż stwierdzenie, że przeprowadzona analiza nie daje podstaw dla wyznaczenia linii zabudowy jest ogólne, brak jakiejkolwiek argumentacji oraz wskazania konkretnych przeszkód, które mogłyby uzasadniać taki wniosek. Nie odniesiono się do zabudowy zagrodowej na działce 1/1, której zabudowa została wykorzystana dla opracowania wniosków analizy dla działki nr 1/9. Nie podjęto próby przeprowadzenia analizy terenu w ten sam sposób jak w przypadku ustalania warunków zabudowy dla działek nr 7/15, 7/35, 7/4, dla których linię zabudowy określono w oparciu o linię zabudowy na działkach znajdujących się przy innej drodze. W opinii skarżącego nieprawdziwe jest stwierdzenie, iż nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 Rozporządzenia gdyż na obszarze analizowanym znajduje się kilkadziesiąt budynków mieszkalnych o dokładnie tych samych cechach, funkcjach i parametrach jak inwestycja objęta wnioskiem a linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega nie tylko wzdłuż głównych ulic, ale i dróg wewnętrznych od tych ulic odchodzących.

Ponadto zarzucono, iż przy wyznaczaniu obszaru analizowanego przyjęto zbyt małą szerokość frontową i nie zastosowano podstawowych zasad geometrii co może mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż po za analizowanym obszarem znalazło się kilkadziesiąt działek zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi o takich samych parametrach.

Skarżący podniósł, iż zbyt dowolne i sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej są ustalenia, iż budynek planowany na działce nr 1/23 położony jest w głębi niezabudowanego kwartału i jego usytuowanie nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy - gdy faktycznie w obszarze analizowanym znajduje się kilkadziesiąt budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w różnych kierunkach stron świata.

Organ błędnie pojmuje pojęcie działki sąsiedniej. Wbrew twierdzeniom organu na analizowanym obszarze znajdują się co najmniej 29 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Znajdują się one na działkach nr 7/15, 7/35, 2/25, 2/26, 2/29, 2/21, 2/22, 2/12, 22/31, 2/24, 4/9, 4/10, 4/28, 4/29, 4/12, 4/14, 4,15, 4/16, 4/17, 4/19, 4/46, 4/43, 4/33, 4/35, 4/36, 4/37, 4/39, 4/40, 4/41. W analizowanej sprawie wszystkie budynki są dostępne z tej samej drogi publicznej czyli z ul. P. Nie jest istotne czy budynki są dostępne z tej samej drogi, ale czy są dostępne z tej samej drogi publicznej.

Skarżący nie zgadza się również, iż realizacja inwestycji naruszyłaby zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Układ przestrzenny działki nr 1/23 wraz z sąsiednimi, wzdłuż drogi wewnętrznej jest całkowicie analogiczny do układów w najbliższym otoczeniu, czyli wzdłuż drogi wewnętrznej oraz wzdłuż ul. S. Układ ten jest całkowicie uporządkowany i stanowi logiczną kontynuację zagospodarowanych i zagospodarowywanych terenów sąsiednich. Ponadto planowane zagospodarowanie jest w pełni zgodne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. jak również z dominującą w obszarze analizowanym mieszkalną funkcją zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił, iż nie żąda dowolnego zagospodarowania nieruchomości, ale całkowicie zgodnego, wpasowanego i logicznie powiązanego z zagospodarowaniem terenów sąsiednich.

Skarżący podkreślił również, naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez pominięcie podstawowego interesu właściciela nieruchomości polegającego na budowie domu mieszkalnego na swoim gruncie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą być interpretowane z poszanowaniem prawa własności i wolności zagospodarowania terenu. Ponadto organy nie wskazują na istnienie istotnego interesu publicznego, który mógłby uzasadnić nieuwzględnienie prawa właściciela do zabudowy własnej nieruchomości z uwagi na wyższość interesu publicznego nad interesem jednostki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga okazała się zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie bezspornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodne z § 3 ust. 1 i 2 powołanego Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W § 3 ust. 2 Rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Odnosząc się do treści skargi w pierwszej kolejności należy podzielić zarzuty skarżącego, dotyczące ustalenia obszaru analizowanego pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 16 października 2009 r. wskazano, iż granicę obszary analizy określono w odległości 50 m. w wokół działki nr 1/23 jako minimalną odległość, o której mowa w art. 3 § 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z uwagi na okoliczności i front działki wynosi 5 metrów.

Należy zauważyć, zawarty w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. zwrot, iż granicę obszaru analizowanego określa się w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki sugeruje, iż granica ta może znajdować się w odległości większej lub równej niż trzykrotna szerokość frontu działki (i nie mniejszej niż 50 metrów). Oznacza to, iż organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji od warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r, Sygn. akt II OSK 919/07). Jak wynika z zgromadzonego w sprawie materiału, organy w żaden sposób nie odniosły się do wniosków strony skarżącej, zawartych w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. jak i odwołaniu od decyzji I instancji, o wyznaczenie większego obszaru analizowanego i objęcie nim również działek dostępnych z ulicy P.. Organy poprzestały na wyznaczonym minimalnym obszarze analizy i stwierdzeniu, nie występuje na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna z tej samej drogi.

Ponadto zgodnie z treścią § 2 pkt 5 ww. Rozporządzenia jako front działki należy rozumieć tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powyższy przepis można zinterpretować w taki sposób, iż frontem działki będzie tylko ten odcinek graniczny, który ma bezpośrednią styczność z drogą, z której odbywa się główny wjazd (taka jak przyjął to organ w niniejszej sprawie), jak również frontem działki jest cała szerokość strony działki, z której dokonuje się wyjazd na przylegającą do niej drogę. W ocenie Sądu, dla właściwego oznaczenia obszaru jako front działki należało przyjąć w niniejszej sprawie całą długość boku działki przylegającego do drogi. Za taką interpretacją przemawiają zadeklarowana w art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy będąca elementem prawa własności nieruchomości. Ingerencje w to prawo stanowią wyjątek i zawarte w ustawie oraz wydanych na jej podstawi aktach wykonawczych niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06).

Za zwiększenia obszaru analizy przemawia fakt, iż w terenie, który poddano w dniu 16 października 2009 r. analizie brakuje zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Natomiast taka zabudowa występuje m.in. wzdłuż ul. P., oraz na działkach 7/35 i 7/15 posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej co działka 1/23 (ul. P.).

Sąd podzielił również stanowisko skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała okoliczność umożliwiająca wytyczenie linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia).

Skoro zatem przepis § 4 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, to linię tę odnieść należy w świetle tej normy do zabudowy tożsamej, stanowiącej urbanistyczną całość, położonej w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy nie uzasadnia również stanowisko organu odwoławczego, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości doprowadziłoby do stworzenie nowego ładu przestrzennego podczas gdy zagospodarowanie tak dużego obszaru powinno nastąpić w drodze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiłoby dokonanie szczegółowej analizy uwarunkowań przestrzennych, funkcjonalnych i komunikacyjnych. Z treści art. 56 i art. 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu. Spełnienie warunków określonych w art. 61 obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie tylko przesłanki wymienione w tym unormowaniu. Zatem jeżeli z dokonanej analizy wynika, iż w szeroko rozumianym sąsiedztwie znajduje się co najmniej jedna zabudowana działka, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i gdy są spełnione pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa do zagospodarowania terenu.

Należy również zaznaczyć, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu w tym jego zabudowy, po której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r, II SA/Go 2/09). Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy mieć na uwadze zakreślone art. 64 ust 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisami Kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu.

Mając na względzie powyższe wobec naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w normach zawartych w art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p, oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia norm w rozumieniu art.145 § 1pkt.1 lit. a) P.p.s.a. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego pozostająca w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami stanowi naruszenie norm prawa procesowego, zawartych w art. 80, art. 7, art. 6 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinny uwzględnić powyższe wskazówki, a w szczególności te dotyczące prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego. Dodatkowo powinny rozważyć dopuszczalności odniesienia planowanej zabudowy do zastanej w obszarze analizowanym, także w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy. Linię tę należy odnieść do zabudowy tożsamej, stanowiącej urbanistyczną całość, znajdującej się na obszarze analizowanym.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie II sentencji, natomiast o wstrzymaniu wykonania orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 P.p.s.a.

/-/ J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska

MK