Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2821/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta P. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2821/17

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016r., poz. 290 z późn. zm.), udzielił Prezydentowi Miasta [...] pozwolenia na użytkowanie: dwóch odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] w km: od 45+224.00 do km 45+570.85 i 45+694.26 do km 46+529.50; jednego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w km od 0+000.00 do km 0+730.23 oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w km od 45+570.85 do km 45+694.26 drogi wojewódzkiej [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z wyłączeniem 17 zjazdów powstałych podczas realizacji inwestycji nie objętych pozwoleniem na budowę, tj. zamierzenia inwestycyjnego zrealizowanego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2014r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), w której określono je jako: "rozbudowa ulicy [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w km od 45+224.00 - do 45+570.85 oraz od km 45+694.26 do km 46+529.50 oraz drogę wojewódzką [...] w km od 0+000.00 do km 0+730.23 wraz z budową skrzyżowania ul. [...] w km od 45+570.85 - do km 45+694.26 drogi wojewódzkiej [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta [...] złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2014r. "rozbudowa ulicy [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w km od 45+224.00 - do 45+570.85 oraz od km 45+694.26 do km 46+529.50 oraz drogę wojewódzką [...] w km od 0+000.00 do km 0+730.23 wraz z budową skrzyżowania ul. [...] ir km od 45+ 570.85 - do km 45+694.26 drogi wojewódzkiej [...]".

Zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane organ dokonał sprawdzenia dokumentacji, a w szczególności porównał złożoną inwentaryzację geodezyjną powykonawczą ww. obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz dołączonymi do wniosku kopiami rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego i uznał, że wprowadzone w trakcie robót zmiany (polegające na realizacji dodatkowych zjazdów oraz dwóch zatoczek autobusowych) zakwalifikować należy jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2016r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli, a udzielenia pozwolenia na użytkowanie odmówił z powodu stwierdzenia na podstawie analizy dokumentów istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że (...) tylko czynności kontrolne na miejscu inwestycji pozwoliłyby wyjaśnić, czy wykonano nieprzewidziane wcześniej zatoki autobusowe, czy zmiana mieści się w liniach rozgraniczających teren nowoprojektowanej drogi. Zgodnie z art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Aby odstąpienie nie zostało zakwalifikowane jako "istotne" spełnione muszą być łącznie dwie przesłanki: 1) odstąpienie musi zostać dokonane w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi oraz 2) nie może wymagać uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Odnosząc się zaś do zrealizowania dodatkowych zjazdów nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie organ odwoławczy wskazał, że roboty te nie stanowiły odstępstwa (istotnego lub nieistotnego) i mogą zostać zakwalifikowane jako nowe obiekty budowlane, które mogą być przedmiotem odrębnego/odrębnych postępowań prowadzonych.

Rozpatrując ponownie wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].11.2016r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów. Jednocześnie upoważniony przedstawiciel inwestora złożył wyjaśnienia, że przedmiotowe zjazdy (zrealizowane, a nieprzewidziane w projekcie budowlanym) istniały w terenie przed rozpoczęciem budowy oraz przekazał wykaz działek ewidencyjnych, do których wykonano dodatkowe zjazdy.

W dniu 11.08.2017r., na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane - organ przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy, w celu stwierdzenia wykonania jej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

W toku oględzin stwierdzono:

- wykonanie inwestycji na podstawie ustaleń i warunków decyzji ZRID nr [...] z dnia [...].11.2014r.,

- wykonanie oddawanej do użytkowania części zamierzenia inwestycyjnego z wprowadzonymi w trakcie budowy zmianami (zakwalifikowanymi przez projektanta jako nieistotne) wyróżnionymi na kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego.

- zgodność, z przepisami art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, użytych wyrobów budowlanych, szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, (vide zapisy z pkt 8.3 z protokołu obowiązkowej kontroli),

- uporządkowanie terenu budowy.

W tej sytuacji, zdaniem organu nie było przeszkód do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Natomiast w odniesieniu do 17 dodatkowych zjazdów nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, mając na uwadze stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji kasacyjnej, iż dodatkowe zjazdy nie stanowiły odstępstwa (istotnego lub nieistotnego) i mogą zostać zakwalifikowane jako nowe obiekty budowlane, organ wskazał, że będą one przedmiotem odrębnych postępowań.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a.

Zgodnie z art. 59 ust. 5 zd. 1 ww. ustawy, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Organ zobowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4, tzn. nie przedłożył dokumentów wymaganych przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Natomiast w przypadku gdy dokumenty takie zostały przedłożone, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, organ winien przeprowadzić kontrolę, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego.

Inwestor przedłożył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 1-5 (oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy, oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, protokoły badań i sprawdzeń, dokumentację geodezyjną). Ponadto przedłożył oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (art. 57 ust. 3 ).

Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączono również kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami wprowadzonymi w trakcie budowy wraz z dokonaniem ich kwalifikacji przez projektanta jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu.

Mając na uwadze przedłożone przez inwestora dokumenty oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59 a Prawa budowlanego, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ pierwszej instancji prawidłowo udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Dalej wskazał, że przedmiotowa inwestycja była realizowana na zasadach i warunkach określonych w ustawie z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496).

Zgodnie z art. 32 a ww. ustawy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zmiany, które w decyzji z dnia [...].07.2016 r., zostały określone przez organ wojewódzki jako "zatoki autobusowe" mieszczą się w liniach rozgraniczających teren drogi. Zmiany te nie mogą być zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu ww. przepisu.

Prawidłowo również, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z pozwolenia na użytkowanie wyłączono 17 zjazdów nie objętych pozwoleniem na budowę.

Istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony.

W związku z powyższym rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ winien odnieść się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

W postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie organ nie może badać rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym istniejącym przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, a projektem budowlanym.

Stanowisko skarżącego (poparte dokumentacją fotograficzną oraz oświadczeniem [...] z dnia 28.11.2016 r.), że "przedmiotowe zjazdy istniały w terenie przed rozpoczęciem budowy" nie może być weryfikowane w niniejszym postępowaniu. Rolą organu było porównanie inwestycji projektowanej ze zrealizowaną.

Ponadto przedmiotowe zjazdy nie mogą być ocenione jako odstępstwo od projektu. GINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...].10.2016 r., dotyczące kwalifikacji zjazdu jako odrębnego obiektu.

W tym kontekście GINB wskazał, że prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu, a dla rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego znaczenie ma definicja zjazdu powołana w ustawie o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 1440) przez zjazd należy rozumieć - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej.

Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 4.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15, wyrok NSA z dnia 24.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1604/15).

Droga wraz ze zjazdami jako jeden obiekt liniowy, może być realizowana na podstawie jednego pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak dowolności inwestora w budowaniu zjazdów wcześniej nieobjętych projektem, podczas budowy czy przebudowy drogi.

Konsekwencją przyjęcia, że zjazd jest odrębnym obiektem, jest to, że nie może być zakwalifikowany jako odstępstwo. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym odstępstwa, choć istotne, do których odnosi się art. 36 a Prawa budowlanego, mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów.

Zdaniem GINB, skoro odrębnego obiektu (zjazdu) nie można zakwalifikować jako istotnego odstępstwa od projektu, tym bardziej nie jest to odstępstwo nieistotne.

Prezydent Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2017 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, domagał się uchylenia decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję o wyłączeniu 17 zjazdów z decyzji pozwolenia na użytkowanie dwóch odcinków drogi wojewódzkiej powstałych podczas realizacji inwestycji na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...].11.2014 r.

Twierdzenie organu, że wybudowano "dodatkowe zjazdy" jest niewłaściwe ponieważ zjazdy istniały przed rozpoczęciem budowy. Organ uchylił się od rozstrzygnięcia zasadności wykonania zjazdów istniejących w terenie, a nieoznakowanych jedynie kolorystycznie w opracowanej dokumentacji i wykonanych na podstawie decyzji (ZRID) nr [...]. Dokumentacja ta nie precyzowała dokładnej ilości zjazdów, ani dokładnych lokalizacji w kilometrażu drogi, określała tylko wytyczne konstrukcyjne dla poszczególnych elementów drogi, w tym zjazdów. Plan zagospodarowania kolorystycznie wyróżniał elementy drogi: jezdnię, chodniki, ścieżkę rowerową, zjazdy i wskazywał ich planowaną lokalizację.

W trakcie budowy projektant zweryfikował plan zagospodarowania oznakowując zjazdy, które istniały w terenie, a nieoznakowane były na planie zagospodarowania i zakwalifikował je jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany określał tylko zasadnicze parametry obiektu budowlanego liniowego - drogi wraz ze zjazdami, zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego i zgodnie z nim był zrealizowany obiekt wraz ze zmianami wprowadzonymi przez projektanta.

Istniejące zjazdy przebudowano zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Nie uległy zmianie charakterystyczne parametry obiektu liniowego - drogi wraz ze zjazdami, w tym długość i szerokość. Nie zmieniono warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, nie zmieniono zamierzonego sposobu użytkowania.

Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowiło istotnego odstąpienia o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, nie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi - art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zjazdy zostały przebudowane w ciągu chodnika lub ścieżki rowerowej zgodnie z wytycznymi projektu i Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 78 i 79 tegoż rozporządzenia).

Ponadto w czerwcu 2015 roku znowelizowano art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego zezwalając na budowę zjazdów indywidualnych i publicznych z dróg wojewódzkich jaką jest ulica [...] - bez pozwolenia na budowę.

W art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarto definicję zjazdu, przez który należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzgląd na spójność całego systemu prawnego nakazuje tym samym przyjąć, że wolą ustawodawcy było przyjęcie, iż drogą wraz ze zjazdami stanowi obiekt liniowy podlegający tym samym reżimom prawnym jako jedna budowla" i zjazdy nie powinny być wyłączane z użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest wadliwa.

Podstawą materialnoprawną weryfikowanej decyzji był art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a.

Inwestor przedłożył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 1-5 Prawa budowlanego.

Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączył również kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami wprowadzonymi w trakcie budowy. Zmiany te zakwalifikowane zostały przez projektanta jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu.

Przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496).

Zgodnie z art. 32 a ww. ustawy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Mając na uwadze przedłożone przez inwestora dokumenty oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59 a Prawa budowlanego, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Jednak z pozwolenia na użytkowanie wyłączył 17 zjazdów podnosząc, że nie były one objęte pozwoleniem na budowę. To właśnie zadecydowało o wniesieniu przez inwestora przedmiotowej skargi.

W tym kontekście przypomnieć należy, że istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

W postępowaniu tym organ nie może badać rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym istniejącym przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, a projektem budowlanym.

Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, że przedmiotowe zjazdy nie mogą być ocenione jako odstępstwo od projektu.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 1440) przez zjazd należy rozumieć - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie - wyrok NSA z dnia 4.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15, wyrok NSA z dnia 24.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1604/15. Konsekwencją przyjęcia, że zjazd jest odrębnym obiektem jest to, że nie mógł być zakwalifikowany jako odstępstwo.

Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, do których odnosi się art. 36a Prawa budowlanego, mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów.

Odrębnego obiektu – tutaj zjazdu, nie można było zakwalifikować jako istotnego odstępstwa od projektu, a tym bardziej nie było to odstępstwo nieistotne.

Z tej argumentacji wynika jednak, że słuszny jest zarzut skarżącego, iż decyzja w zakresie dotyczącym wyłączenia z udzielonego pozwolenia na użytkowanie 17 zjazdów, wydana została bez podstawy prawnej.

Zakażoną decyzją wydano pozwolenie na użytkowanie inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.2014r. nr [...], a zatem odnoszenie się w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, do 17 zajazdów, nie powinno mieć w ogóle miejsca.

Mimo to, w decyzji wskazano o wyłączeniu tych zjazdów z zakresu udzielonego pozwolenia na użytkowanie.

Zatem sentencja decyzji zaakceptowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sprzeczna jest z uzasadnieniem organów (zwłaszcza odwoławczego) oraz sformułowanymi tam ocenami prawnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej, co pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 i 202 ww. ustawy.