Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 17/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1457/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 8 września 2010 r. podjęła uchwałę Nr CVIII/1457/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera".

W dniu 3 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwalę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:

1) części graficznej planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: U.3, U.9, U. 15, KD/D (na odcinku pomiędzy terenami U.12 i U.11),

2) części tekstowej planu w zakresie:

- § 27 ust. 1 w zakresie oznaczeń symboli: U.3, U.9 i U. 15,

- § 27 ust. 6,

- § 27 ust. 12,

- § 27 ust. 15.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w ocenie strony skarżącej nie wszystkie obligatoryjne czynności proceduralne zostały przy sporządzaniu i podejmowaniu przedmiotowej uchwały przeprowadzone w należyty sposób, a ponadto - nie wszystkie czynności zostały udokumentowane w dokumentacji planistycznej w sposób odpowiadający wymogom § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podano, że projekt przedmiotowego planu miejscowego dla obszaru Wadowicka - Tischnera był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 30 marca do 28 kwietnia 2010 r. Jak wynika z treści Załącznika do Zarządzenia Nr 1236/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" zawierającego "Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" w zakresie zmian wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag - Prezydent Miasta Krakowa uwzględnił część złożonych uwag i wprowadził do projektu planu stosowne zmiany wynikające z uwzględnienia owych uwag. Powyższe dotyczy uwag znajdujących się w powołanym wyżej załączniku pod pozycjami nr 4, nr 5, nr 7, nr 8. Wskutek uwzględnienia wyżej przywołanych uwag w projekcie planu miejscowego Wadowicka - Tischnera zostały wprowadzone następujące zmiany w stosunku do wersji tegoż planu wyłożonej do publicznego wglądu:

1) w przepisie § 27 ust. 6 uchwały wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 4 zmieniono parametry i wskaźniki dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem U.3 - tereny zabudowy usługowej: wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 15%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na 55% oraz maksymalną wysokość zabudowy 17m (w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w § 27 ust. 5 uchwały wskaźniki te wynosiły odpowiednio: 20%, 50% i 15m),

2) w przepisie § 27 ust. 12 uchwały wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 8 zmieniono parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.9 - tereny zabudowy usługowej i określono go na poziomie 20m (w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w § 27 ust. 11 parametr ten określony był na poziomie 15m),

3) wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 5 zmieniono przeznaczenie działki nr 46 położonej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami); w planie uchwalonym z terenu działki nr 46 utworzono nowy teren oznaczony symbolem U.15 - tereny zabudowy usługowej i ustalono dlań odmienne niż w projekcie planu wskaźniki i parametry, mianowicie w uchwale w § 27 ust. 15 minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 15%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 55% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 15m (w § 24 ust. 4 projektu planu wyłożonym do publicznego wglądu parametry dla terenu działki nr 46 położonej w obszarze MW/U.1 określono odpowiednio na poziomie 50%, 40% i 12m); ponadto wskutek uwzględnienia ww. uwagi i zmiany przeznaczenia terenu działki nr [....] na teren oznaczony symbolem U.15 zmianie uległ przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w tym obszarze w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu przedmiotowego planu miejscowego (nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego aniżeli miało to miejsce w projekcie planu),

4) wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 7 zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 w stosunku do projektowanego przebiegu tej drogi w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu.

Wojewoda wskazał, iż powyżej opisane działania Prezydenta Miasta Krakowa, odnoszące się do faktu zmian w części tekstowej i graficznej przedmiotowego planu wskutek uwzględnienia złożonych do projektu planu uwag, skutkować winny ponowieniem czynności planistycznych, określonych w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu uwagi, skutkujące zmianą przeznaczenia części terenu MN/U.1 na teren U.15, jak również skutkujące zmianą parametrów i wskaźników intensywności zabudowy ustalonych dla terenów U.3 i oraz zmianą przebiegu drogi KD/D, dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które akceptowały pierwotne rozwiązania planistyczne odniesienie się do rozwiązań zmienionych. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego.

Wojewoda wyjaśnił, iż w jego ocenie przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć szerzej, aniżeli wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Przepis ten należy bowiem odczytywać także przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej, a zatem w myśl tego przepisu w sytuacji uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych do projektu planu uwag winno się powtórzyć nie tylko uzgodnienia, ale również i etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Gdyby zatem Prezydent Miasta Krakowa po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt (oczywiście wyłożył jedynie w zakresie owych zmian), to tym samym wszystkie zainteresowane podmioty zyskałyby możliwość skorzystania z przyznanych ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego projektu. W sytuacji, kiedy wprowadzona przez Prezydenta zmiana byłaby dla danego podmiotu niekorzystna, miałby on możliwość złożenia uwagi i zakwestionowania wprowadzonej zmiany, a następnie jego uwaga jako nieuwzględniona przez organ wykonawczy podlegałaby rozpoznaniu przez organ uchwalający plan miejscowy - przez organ stanowiący gminy. W sytuacji jednakże zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu. Wojewoda na poparcie swojego stanowiska powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu, iż nie przeprowadzano wszystkich wymaganych przepisami prawa czynności, w efekcie czego przeprowadzona procedura nie odpowiada kształtowi postępowania planistycznego wyznaczonego wymogami obowiązującego prawa, organ podniósł, że wszystkie wymagane czynności zostały przeprowadzone i udokumentowane w dokumentacji planistycznej. Wskazano, iż do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka-Tischnera" złożono uwagi, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem nr 1236/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2010 r. Prezydent uwzględnił część uwag i wprowadził stosowne zmiany. Wprowadzone zmiany wynikające z uwzględnienia uwag złożonych do planu zostały poddane ponownemu uzgodnieniu. Zakres ponownego uzgodnienia objął zmianę przebiegu drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej miedzy terenami U.11 i U.12. (uwaga nr 7 z załącznika do ww. Zarządzenia). Przesunięcie w kierunku zachodnim planowanej drogi dojazdowej - na wniosek właściciela działki i w obrębie tylko jego własności - korzystnie wpływa na planowane zagospodarowania działki, nie ograniczając tym samym możliwości korzystania z tej drogi przez użytkowników terenów sąsiednich. Podano, że zarządca drogi uzgodnił wprowadzoną zmianę.

Dalej organ wywodził, iż dokonane analizy wykazały, że nie jest konieczne ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w związku z wprowadzonymi do projektu planu zmianami.

Wskazano, iż uwzględnienie uwagi nr 4, dotyczącej terenu U.3, spowodowało następujące zmiany w § 27 ust. 6 (na wyłożeniu § 27 ust. 5): wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie zmniejszono z 20 % na 15 %, wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększono z 50 % na 55 %, wysokość zabudowy podniesiono z 15 m na 17 m. Zdaniem Rady wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją wyrażoną w złożonej uwadze. Niewielkie zmiany wskaźników (o 5%) oraz podniesienie wysokości zabudowy o 2 m nie wpływa niekorzystnie na tereny sąsiednie.

Uwzględnienie uwagi nr 8, dotyczącej terenu U.9, spowodowało następującą zmianę w § 27 ust. 12 (na wyłożeniu § 27 ust. 11): wysokość zabudowy podniesiono z 15m na 20m. Wprowadzona uwzględnioną uwagą zmiana nie ogranicza prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystna dla inwestorów i właścicieli zmiana jest zgodna z ich intencją wyrażoną w złożonej uwadze. Dla terenu U.9 podniesienie wysokości zabudowy o 5m nie wpływa niekorzystnie na tereny sąsiednie, gdyż parametr dla nich wynosi również 20m (teren U.lO oraz MW/U.4). Od terenów, dla których ten parametr jest niższy (U.2, MW/U.l, MW/U.2, MW/U.3 oraz U.6), oddzielony jest drogą lokalną, z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Teren MW, gdzie określono wysokość na poziomie 15m, już w edycji wyłożonej do publicznego wglądu miał w sąsiedztwie wyższą zabudowę i nie było to przedmiotem zastrzeżeń, a od wskazanego w skardze terenu U.9 oddziela go nieprzekraczalna linia zabudowy. Natomiast dla terenu U.1, zainwestowanego obiektami usługowymi, częściowo sąsiadującego w wskazanym terenem U.9, możliwość lokalizacji wyższych obiektów od tzw. "zaplecza" nie wpłynie negatywnie na dotychczasowe i planowane zainwestowanie.

Dalej wskazano, iż uwzględnienie uwagi nr 5, dotyczącej działki nr 46, spowodowało następujące zmiany na Rysunku Planu: z terenu MW/U.1 wydzielono teren U.15, przesunięto linię zabudowy w kierunku północnym w wyniku tego dla działki nr 46 zmieniły się następujące parametry i wskaźniki w § 27 ust. 15 (na wyłożeniu § 24 ust. 4): wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie zmniejszono z 50 % na 15%, wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększono z 40% na 50 %, wysokość zabudowy podniesiono z 12m na 15m. Zdaniem organu wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją wyrażoną w złożonej uwadze. Zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy (o 10%) oraz podniesienie wysokości zabudowy o 3m nie wpływa niekorzystnie na teren sąsiedni MW/U.1. Natomiast zmniejszenie wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie (o 35%) wynika z dostosowania do istniejącego zainwestowania. Zmieniając ustalenia dla działki nr [....] (w tym również w zakresie przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy) wzięto pod uwagę, że ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony południowej oraz że w dotychczasowych zapisach planu (edycja wyłożona do publicznego wglądu) utrudnione było jej racjonalne zainwestowanie.

Uwzględnienie uwagi nr 7, dotyczącej drogi dojazdowej między terenami U.11 i U.12, spowodowało przesunięcie drogi dojazdowej KD/D w kierunku zachodnim. Wprowadzone uwzględnionymi uwagami zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją wyrażoną w złożonych uwagach. Przesunięcie drogi dojazdowej nastąpiło w całości w obrębie własności składających uwagę, a zatem nie wpływa niekorzystnie na teren sąsiedni. W zakresie tej uwagi przeprowadzone zostało ponowne uzgodnienie z zarządcą drogi.

Organ wskazał, iż wprowadzone zmiany nie godzą w interes prawny adresatów planu i zostały one wprowadzone na wniosek stron zainteresowanych.

Rada podniosła, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych został poddany szczegółowej analizie dla każdej z wprowadzonych zmian odrębnie. Zważono rzeczywistą potrzebę i konieczność przeprowadzenia ponownych czynności w każdej kwestii osobno - zarówno w zakresie uzgodnień jak i wyłożenia do publicznego wglądu. Wprowadzone zmiany nie objęły zmiany przeznaczenia terenu, lecz jedynie wskaźniki i parametry. Dotyczy to również zmiany wprowadzonej uwzględnieniem uwagi nr 5, gdyż wydzielenie dla działki nr [....] odrębnego terenu U. 15 podtrzymuje możliwość realizacji zabudowy usługowej. Rezygnacja z lokalizacji budynków mieszkalnych -wypełnienie intencji składającego uwagę - pozwoliła na przesunięcie linii zabudowy w kierunku północnym i tym samym uzyskano możliwość zabudowania jej obiektem usługowym. Analizując ten przypadek wzięto pod uwagę dotychczasowy sposób zainwestowania działki.

Organ wskazał, iż nie każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociąga za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Ponadto konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu. Zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd jakoby, powtórzona miała być cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu miejscowego, tak żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć z rozsądnym czasie z poszanowaniem jednocześnie usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom w pewnym, wyznaczonym ustawowo zakresie oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków.

Ponadto wskazano, że ponowienie procedury planistycznej zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze sprowadziłoby procedurę sporządzania planu miejscowego do absurdu. Każda bowiem zmiana projektu planu miejscowego wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt planu miejscowego do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Zdaniem organu zarzut podniesiony w skardze nie jest zasadny również z porównania norm art. 17 pkt 13 ustawy z art. 19 ust.1 in fine powołanej ustawy. W art. 17 pkt 13 wskazano na konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnień, podczas gdy w art. 19 jest mowa o ponowieniu w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art. 17. Ustawodawca wprowadza w sposób jednoznaczny rozróżnienie, co do zakresu ponowienia czynności wskutek dokonania zmian wynikających z uwzględnienia uwag lub wprowadzenia zmian do projektu przez radę gminy i przewiduje węższy zakres ponowienia koniecznych czynności w odniesieniu do zmian wynikających z uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy niż w przypadku wprowadzenia zmian do projektu przez radnych. Poszerzanie w drodze wykładni zakresu czynności, których ponowienie w świetle art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczne, pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, systemową oraz celowościową. Tym samym zarzut naruszenia art.17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera". Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., Nr CVIII/1457/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera", należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Z akt planistycznych wynika, iż do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu, którego ustalenia we wskazanym w skardze zakresie odbiegają od ustaleń zawartych w tekście zaskarżonej uchwały. Wskazany w skardze zakres zmian znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, zwłaszcza wynika z porównania części tekstowej i graficznej projektu planu z częścią tekstową i graficzną planu uchwalonego. Zakres dokonanych zmian nie jest również kwestionowany przez organ planistyczny. Istotna w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy dokonane zmiany mogą być zakwalifikowane jako takie, które wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu, a w konsekwencji czy brak wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu miał w niniejszej sprawie charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu w projekcie tym dokonano zmian w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zmieniono parametry i wskaźniki dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem U.3 - tereny zabudowy usługowej poprzez zmniejszenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 15%, zwiększenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do 55% oraz zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy do 17m, a także zwiększono maksymalną wysokość zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.9 - tereny zabudowy usługowej do 20m. Po drugie, zmieniono przeznaczenie działki nr [....] położonej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami) w ten sposób, że z terenu działki nr 46 utworzono nowy teren oznaczony symbolem U.15 - tereny zabudowy usługowej i ustalono dla tego terenu wskaźniki i parametry odmiennie od dotychczasowych (tj. sprzed uwzględnienia uwag) zmniejszając minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 50% na 15%, zwiększając maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy z 40% do 55% oraz zwiększając maksymalną wysokość zabudowy z 12m do 15m. W nowoutworzonym obszarze U.15 zmianie uległ również przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu przedmiotowego planu miejscowego w ten sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego. W konsekwencji w terenach, w których przed zmianą projektu planu przewidziana była zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa jako obiekty wolnostojące lub lokale usługowe w parterach budynków mieszkalnych z możliwością lokalizacji garaży (§ 24 ust. 1 i 2 projektu) zrezygnowano z przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, a przeznaczenie pod usługi zmodyfikowano w ten sposób, że przewidziano zabudowę usługową z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej z możliwością lokalizacji wielostanowiskowych garaży (§ 27 ust. 1 i 2). Po trzecie wreszcie, zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 w stosunku do projektowanego przebiegu tej drogi w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu. Tym samym część terenów objętych dotychczas ustaleniami dla obszaru KD/D uzyskała nowe przeznaczenie U.11, a część terenów dotychczas objętych ustaleniami dla obszaru U.12 objęto ustaleniami dla obszaru KD/D.

W ocenie organu planistycznego opisane wyżej zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany wskaźników i parametrów są niewielkie, nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu, są zgodne z zawartymi w uwagach intencjami inwestorów i właścicieli, nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie. Ponadto w ocenie organu wprowadzone zmiany nie objęły zmiany przeznaczenia terenu, lecz jedynie wskaźniki i parametry. Miało to miejsce nawet w przypadku wydzielenia terenu U.15, gdzie wydzielenie dla działki nr [....] odrębnego terenu U.15 podtrzymuje możliwość realizacji zabudowy usługowej. Rezygnacja z lokalizacji budynków mieszkalnych pozwoliła na przesunięcie linii zabudowy w kierunku północnym i tym samym uzyskano możliwość zabudowania jej obiektem usługowym. Wprowadzone zmiany są wynikiem dostosowania ustaleń planu do istniejącego zainwestowania.

W ocenie Sądu szereg przedstawionych przez organ planistycznych argumentów wskazuje w istocie na motywy dokonanych zmian, co jednak nie zmienia faktu, że ustalenia uchwalonego planu są odmienne do ustaleń projektu w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie są to zmiany niewielkie skoro w ich wyniku zmieniono przeznaczenie niektórych terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak to miało miejsce w przypadku terenu objętego działką nr [....] położoną w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), a w uchwalonym planie w nowo utworzonym terenie oznaczonym symbolem U.15 - tereny zabudowy usługowej. W sytuacji, w której całkowicie zrezygnowano z przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, a przeznaczenie pod usługi zmodyfikowano w ten sposób, że przewidziano zabudowę usługową z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej z możliwością lokalizacji wielostanowiskowych garaży, nie można mówić o niewielkich zmianach, zwłaszcza gdy w nowoutworzonym obszarze U.15 zmianie uległ również przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu przedmiotowego planu miejscowego w ten sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego. Również zmiana przebiegu drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 nawet jeżeli następuje w obrębie działek należących do tego samego podmiotu prowadzi o sytuacji, gdzie część terenów objętych dotychczas ustaleniami dla obszaru KD/D uzyskuje nowe przeznaczenie U.11, a część terenów dotychczas objętych ustaleniami dla obszaru U.12 jest objęta ustaleniami dla obszaru KD/D. Należy zaznaczyć, że takie elementy planu, jak określone w nim: przeznaczenie terenu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, wskaźniki zagospodarowania terenu, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, linie zabudowy i gabaryty obiektów niewątpliwie należą do istotnych ustaleń planu miejscowego determinujących treść aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza treść pozwoleń na budowę. Zmiana tych parametrów wpływa na sposób wykonywania prawa własności kształtując to prawo, a zatem nie jest uprawnione generalne twierdzenie, że zmiany te nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Zmniejszanie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, zwiększanie maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, zwiększanie maksymalnej wysokości zabudowy oraz zmiana linii zabudowy terenu może okazać się w perspektywie elementem ograniczającym sposób korzystania z nieruchomości zarówno objętych zmianami, jak i nieruchomości sąsiednich. Argumentacja, że dokonane zmiany są zgodne z zawartymi w uwagach intencjami inwestorów i właścicieli, a tym samym nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie jest w ocenie sądu błędna. Prowadziłaby bowiem do konkluzji, że dokonywanie zmian w projekcie planu w kierunku wskazywanym w uwagach inwestorów i właścicieli kształtuje zasadniczo treść planu w sposób prawidłowy, w tym również z punktu widzenia adresatów planu. Tymczasem plan miejscowy jest aktem normatywnym, a jego adresaci to nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu, a wszystkie podmioty, do których adresowane są akty prawa powszechnie obowiązującego. Zmiana – która w ocenie Sądu nie jest wbrew stanowisku organu niewielka - w treści aktu normatywnego, wpływa na treść praw i obowiązków wszystkich podmiotów, wobec których akt ten będzie stosowany i przedwczesne jest twierdzenie, że zmiany w zakresie obligatoryjnych elementów planu dotykających istoty tego aktu planistycznego (przeznaczenie terenu oraz wskaźniki i parametry dotyczącego jego zagospodarowania) nie są zdolne godzić w interes prawny adresatów planu. Również przedwczesne jest twierdzenie, że dokonane zmiany nie wpływają niekorzystnie na prawa właścicielskie osób mających tytuł prawny do nieruchomości. Twierdzenie to jest wyłącznie stanowiskiem organu planistycznego, gdyż osoby mające tytuł prawny do nieruchomości objętych planem, w tym nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenów objętych zmianami – zostały pozbawione możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii poprzez zapoznanie się ze zmienionym projektem planu.

Nie ulega wątpliwości, że merytoryczna zmiana treści projektu planu miejscowego została dokonana po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Opisany wyżej charakter dokonanych zmian nie uzasadnia twierdzenia, że treść uchwalonego planu byłaby taka sama, gdyby zmieniony projekt planu ponownie wyłożono do publicznego wglądu.

Konieczne jest w związku z tym ustalenie, czy niewyłożenie przez organ planistyczny zmienionego w wyżej opisany sposób projektu planu do publicznego wglądu stanowiło naruszenie – zwłaszcza istotne - trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważenia wymaga zatem kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przygotowywanym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował przede wszystkim w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego), w tym uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu, należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W przedmiotowej sprawie zmiany dokonane w projekcie planu nastąpiły wprawdzie w wyniku uwzględnienia niektórych uwag złożonych do projektu planu, jednakże zmiany te w istotny sposób zmodyfikowały treść projektu determinując regulacje uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności przedmiotowych działek. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do miejscowego planu zmian polegających na zmianie przeznaczenia poszczególnych działek wymagało, jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, powtórzenia procedury w odpowiednim zakresie czyli wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po dokonaniu opisanych zmian. Zaniechanie tego obowiązku wywołało daleko idące skutki dla właścicieli przedmiotowych działek, gdyż w istocie postępowanie organu planistycznego uniemożliwiło im obronę swych praw, w tym prawa zgłoszenia uwag co do proponowanych zmian, którymi mogliby być żywotnie zainteresowani.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnej modyfikacji w możliwości korzystania z nieruchomości stanowi znaczną zmianę treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Należy podkreślić, że uwagi powyższe dotyczą zarówno działalności rady gminy, jak i prezydenta miasta jako organów mających kompetencje do uwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie jak przy wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również wykładnia art. 17 pkt 13 tej ustawy nie może ograniczyć się wyłącznie do literalnego rozumienia tego przepisu. Warto na marginesie zwrócić uwagę na podkreślaną w doktrynie prawa zasadność prowadzenia procesów wykładni przez wszystkie typy dyrektyw (tj. dyrektywy językowe, systemowe i funkcjonalne) niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, czy nie (zob.: M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 118), przy czym wykładnię systemową i funkcjonalną traktuje się nie tylko jako sprawdzian poprawności wykładni językowej, ale zarazem jako sposób potwierdzenia jej rezultatów (por.: L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 96, J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Warszawa-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1990, s. 86, R. Mastalski: Interpretacja prawa podatkowego. Źródła prawa podatkowego i jego wykładnia, Wrocław 1989, s. 108, K. Płeszka: Językowe znaczenie przepisu jako granica wykładni, w: M. Zirk-Sadowski (red.): Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, Łódź 1997, s. 71). Wprawdzie literalne brzmienie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujące, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie, mogłoby wskazywać, że organ ten - w przeciwieństwie do rady gminy, która chcąc dokonać zmian w projekcie planu przedłożonym jej do uchwalenia jest zobowiązana z mocy art. 19 ust. 7 ww. ustawy ponowić w niezbędnym zakresie całą a przynajmniej istotną część procedury planistycznej - jest uprawniony do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej w tak szerokim zakresie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie miałby nawet w takiej sytuacji obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Rozumienie takie pozostawałoby jednak w sprzeczności z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy możemy mieć do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., II OSK 367/08). Również i w tym przypadku kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Prezentowana w odpowiedzi na skargę wykładnia art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) traktowana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym orzecznictwie NSA jako błędna i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Por. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10, gdzie dodatkowo zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym zmiany w projekcie planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno skutkować powtórzeniem procedury pianistycznej w tym wyłożeniem planu do publicznego wglądu.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., Nr CVIII/1457/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera", a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.