Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2188/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

K. G. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że całkowity okres służby Skarżącego wynosił 27 lat, 9 miesięcy i 19 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej: "IPN"), Skarżący w okresie od dnia 1 grudnia 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. przez 1 rok i 8 miesięcy. Minister podniósł, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ dokonał przy tym wykładni językowej pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Następnie wskazał, że w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 1 roku i 8 miesięcy w ujęciu bezwzględnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przesłanek Minister podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez Skarżącego po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 12 lipca 2019 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: "k.p.a.").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia, natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednolicie przyjmowano, że przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wydanie decyzji pozytywnej uzależnione jest od stwierdzenia przez organ, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Z kolei decyzja odmowna w tym przedmiocie wymaga nie tylko wykluczenia takiego przypadku, ale również wyczerpującego umotywowania jego braku na gruncie konkretnego stanu faktycznego sprawy. Jednolicie przyjmuje się przy tym, że decyzja Ministra będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". W uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1464/19 wskazuje się, że o ile granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania takiego wyboru, bowiem nie wyrażają ich wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej. Obowiązkiem organu jest – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" – każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru w konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że Minister uchybił powyższym obowiązkom.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena przesłanki "krótkotrwałości" nie była prawidłowa. Okres służby w wymiarze 1 roku i 8 miesięcy może być bowiem potraktowany jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę, w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwale" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą przecież świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy, zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy ponad 27-letniej) okres niecałych dwóch lat może być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18). Skoro prawodawca nie posługuje się pojęciem "krótkotrwałości" abstrakcyjnie, lecz zestawia je ze "służbą", to omawiane kryterium winno być oceniane w odniesieniu do okresu służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1464/19).

Reasumując powyższe godzi się zdaniem Sądu przyjąć, że z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej – wynoszącej łącznie ponad 27 lat, 9 miesięcy i 19 dni – okres 1 roku i 8 miesięcy winien być oceniony jako krótkotrwały.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanej przez organ oceny kryterium wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, dostrzec należy, że Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego po dniu 12 września 1989 r., co prowadzi do przyjęcia, że kryterium to również zostało spełnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Skoro zatem, w odniesieniu do Skarżącego spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji rozważań organu w tym zakresie. Za takie nie sposób jest uznać ogólnego stwierdzenia, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", bowiem nie odnosi się ono w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, stawiając powyższą tezę Minister nie wskazał ani tego, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona miałaby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy. W konsekwencji, samo tylko uznanie przez Ministra niespełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zwalniało go niejako automatycznie z konieczności umotywowania, że oceniany stan faktyczny nie pozwalał na uznanie sprawy danego funkcjonariusza za szczególnie uzasadniony przypadek.

Prowadzi to do przyjęcia, że wydając sporną decyzję Minister dopuścił się zarówno błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie wniosek organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej i dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Dokonując swojej oceny Minister winien uwzględnić, że prawodawca nie zacieśnił pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, bądź posiadania przezeń nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Wskazać również wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniach do wyroków w sprawach o sygn. akt I OSK 1464/19 i I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.