Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 206/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 zd. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 726/17 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 października 2017 r., II SA/Rz 726/17 oddalił skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły m. in. przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g."). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). W myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wojewoda oparł się również na wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przepisach ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), w szczególności na art. 205 ust. 4, 206 ust. 6 i 210 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Zgodnie art. 210 ust. 1 ustawy rada gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4, w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty (art. 208 ust. 2). Zgodnie z ust. 3 cyt. przepisu, jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. Natomiast ust. 4 stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, stanowi jednocześnie akty założycielskie szkół, o których mowa w art. 117 ust. 6 i 7, art. 129 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, 2 i 9, art. 182 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 1 pkt 1, 3 i 5, ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 oraz ust. 3 pkt 1, 3, 5 i 7, prowadzonych przez gminę, i w tej części zawiera: 1) typ, nazwę i siedzibę szkoły; 2) dzień rozpoczęcia działalności przez te szkoły, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6; 3) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I – w przypadku szkół podstawowych powstałych w wyniku przekształcenia gimnazjów; 4) wskazanie klas, które będzie obejmowała struktura szkoły podstawowej – w przypadku szkół, o których mowa odpowiednio w art. 117 ust. 6 i 7 oraz art. 200 ust. 1.

Zgodnie zaś z art. 205 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wskazać uczniom oddziałów klasy VI szkoły podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę, miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w publicznej szkole podstawowej, powstałej z przekształcenia gimnazjum, prowadzonej przez tę jednostkę. W tym przypadku art. 130 ustawy – Prawo oświatowe nie stosuje się. Wojewoda wskazał także na art. 206 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 stanowiących, że podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami:

1) o pełnej strukturze organizacyjnej;

2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.

Na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy – Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy (ust. 6 art. 205).

W uzasadnieniu do projektu ustawy przepisy wprowadzające Prawo oświatowe wskazano, że aby ułatwić jednostkom samorządu terytorialnego przeprowadzenie w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 sierpnia 2019 r., procesu dostosowania sieci szkół do projektowanej zmiany struktury szkolnej, w ustawie przepisy wprowadzające przewidziano, że art. 59 ust. 1, 2, 2c i 6, art. 17 ust. 4, 5 i 7 dotychczasowej ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 i art. 39 ustawy – Prawo oświatowe nie dotyczyły przekształceń szkół publicznych (samorządowych i niesamorządowych) dokonanych na podstawie ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, a także zmian sieci szkół związanych z tymi przekształceniami. W przypadku przekształceń, które nastąpią z mocy ustawy, jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do podjęcia, do dnia 30 listopada roku, w którym nastąpi przekształcenie szkoły, uchwał deklaratoryjnych potwierdzających nastąpienie przekształcenia i pozwalających na uporządkowanie kwestii formalno-prawnych wynikających z przekształcenia. Uchwały te będą stanowić jednocześnie akty założycielskie szkół przekształconych z mocy prawa. Natomiast przekształcenia szkół publicznych, podejmowane z inicjatywy organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wynikające z tych przekształceń zmiany w sieci szkolnej, są przeprowadzane na podstawie szczególnych uchwał dostosowujących, podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały te z jednej strony stanowią formalną podstawę dokonania zmian organizacyjnych, a z drugiej – dostosowują istniejącą sieć szkół publicznych do zmian w strukturze szkolnej. Uchwały dostosowujące będą podejmowane w dwustopniowej procedurze – o czym stanowi art. 206 (uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego) i art. 210 ustawy (uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego). Jednym z założeń reformy oświaty jest by ustalając sieć szkół gmina winna dążyć do tego, aby szkoła podstawowa była szkołą o pełnej strukturze organizacyjnej – obejmującej klasy I-VIII oraz funkcjonowała w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 206 ust. 5 i 6).

Kwestionowanym rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził nieważność części uchwały Rady Gminy O. z [...] marca 2017 r. w zakresie jej § 6-9 tj. w części dotyczącej zapisu "o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-VI i realizacji przez uczniów klas VII, VIII obowiązku szkolnego w klasach VII-VIII w Szkole Podstawowej im. O. w O. oraz w zakresie jej § 10-11 w części dotyczącej zapisu "o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-VI i realizacji przez uczniów klas VII, VIII obowiązku szkolnego w klasach VII-VIII w Szkole Podstawowej im. J. w D. Zdaniem Wojewody powyższe przepisy uchwały naruszają art. 205 ust. 4 ustawy i art. 206 ust. 5 i 6. Przede wszystkim szkoły wymienione w § 6-11 uchwały (Szkoła Podstawowa w Z., Szkoła Podstawowa w N., Szkoła Podstawowa w W., Szkoła Podstawowa w M., Szkoła Podstawowa w K. i Szkoła Podstawowa w T.) nie są publicznymi szkołami podstawowymi powstałymi z przekształcenia gimnazjum, o czym stanowi art. 205 ust. 4 ustawy. Nadto w wyniku tych postanowień uchwały doszło, do niedozwolonego przekształcenia tych szkół, o czym stanowi art. 206 ust. 6, tj. do założenia szkoły podstawowej o niepełnej strukturze organizacyjnej. Zakwestionowane regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z wskazanymi wyżej przepisami ustawy.

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu nadzoru. Z art. 206 ust. 6 ustawy wynika, że na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy – Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że dokonywanie przekształcenia szkoły uchwałą z art. 206 ust. 1 jest możliwe jedynie w wypadkach przewidzianych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Jak wyżej zaznaczono zgodnie z art. 205 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wskazać uczniom oddziałów klasy VI szkoły podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę, miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w publicznej szkole podstawowej, powstałej z przekształcenia gimnazjum, prowadzonej przez tę jednostkę. Szkoły wymienione w § 6-11 uchwały nie są takimi szkołami, tj. szkołami powstałymi z przekształcenia gimnazjum. Zatem regulacje uchwały w zakwestionowanej części pozostają w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w ustawie przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, tj. art. 205 ust. 4 i art. 206 ust. 6. Natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie pozostają twierdzenia skarżącej o wadliwości uzupełniającej warunkowo pozytywną opinię kuratora.

Z brzmienia art. 210 ust. 1 ustawy wynika, że ustawodawca przewidział określoną sekwencję (chronologię) zdarzeń, a mianowicie opinia kuratora oświaty zawsze poprzedza podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały (jako aktu założycielskiego szkół) w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego jako aktu założycielskiego szkół. Oznacza to, że opinia kuratora, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, o której mowa w art. 206 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, co wprost wynika z art. 208 ust. 3 tej ustawy. Opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3, może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210 (art. 208 ust. 4 ustawy). Co istotne zgodnie z treścią art. 208 ust. 5 ustawy opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3, jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego. W art. 210 ust. 3 ustawodawca określił skutek w przypadku, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4 , przyjmując, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty.

W realiach tej sprawy pozostaje poza sporem fakt, że P. Kurator Oświaty opinią z [...] marca 2017 r. warunkowo pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Gminy O. z [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wskazując na nieprawidłowości w nazewnictwie szkół. Poza sporem pozostaje też, że nieprawidłowości te zostały usunięte. Jednakże z akt sprawy wynika także, że [...] marca 2017 r. P. Kurator Oświaty uzupełnił warunkowo pozytywną swoją wcześniejszą opinię, na którą Gmina O. złożyła odrębną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 544/17 WSA w Rzeszowie uchylił uzupełniającą warunkowo pozytywną opinię P. Kuratora Oświaty z [...] marca 2017 r. Sąd wyjaśnił stronie skarżącej, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może wypowiadać się co do prawidłowości powyższej opinii, odnośnie której sąd administracyjny wypowiedział się w odrębnym postępowaniu (wyrok z 30 sierpnia 2017 r.). Stanowisko tam zawarte skład orzekający w pełni popiera.

Jako nieuzasadnione należy uznać formułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 107 k.p.a., gdyż uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego jest pełne i w wyczerpujący sposób przedstawia motywację organu, dzięki czemu poddaje się kontroli instancyjnej. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym wskazywana w skardze zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasada oficjalności postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.) i zasada oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gminy O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) art. 206 ust. 5 i 6 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe przez jego błędną wykładnię, art. 206 zaleca organowi prowadzącemu dążyć do tworzenia ośmioletniej szkoły podstawowej w jednym budynku lub bliskiej lokalizacji, a nie nakładają bezwzględny nakaz, aby szkoły podstawowe były w jednym budynku,

2) art. 210 ust. 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Rada Gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r., przez błędne przyjęcie, iż Gmina O. nie otrzymała pozytywnej opinii od Kuratora Oświaty, ponieważ nie dostosowała się do opinii uzupełniającej kuratora oświaty, która została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 sierpnia 2017 r., II SA/ 544/17, którą poprzedziła opinia warunkowo pozytywna Kuratora Oświaty.

Ponadto, zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa przez niedostosowanie się do opinii warunkowo pozytywnej,

4) art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Wniosek o uzasadnienie został złożony 9 października 2017 r., a uzasadnienie zostało doręczone pełnomocnikowi 24 listopada 2017 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 208 Przepisów wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, został przesłany projekt uchwały do Kuratora Oświaty, którą P. Kurator Oświaty opiniował warunkowo pozytywnie w dniu [...] marca 2017 r., w której "wskazał zostało wskazane aby nie używać słowa publiczne". Zgodnie z tym, w dniu [...] marca 2017 r. Rada Gminy O., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 210 ust. 1-2, ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

W dniu [...] marca 2017 r. P. Kurator Oświaty wysłał opinię uzupełniającą warunkowo pozytywną, która jednoznacznie była opinią zmieniającą, a nie uzupełniającą. W związku z faktem, iż Kurator przekroczył swoje uprawnienia i wydał akt nieistniejący w systemie prawnym oraz po terminie (zgodnie z art. 208 miał na to 21 dni), została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Prawomocnym wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., II SA /Rz 544/17 została uchylona zaskarżona opinia.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność części zapisów uchwały Rady Gminy O. z [...] marca 2017 r. nr [...]. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 91 ust. 1 u.s.g., którego naruszenie zarzucił Wojewoda, gdyż zgodnie z art. 210 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe Rada Gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty podejmuje uchwałę w sprawie dostosowanie sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, a Wojewoda P. w swoim rozstrzygnięciu zarzuca, że (...) w świetle art. 210 ust. 2, jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie uwzględnił w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, przyjmuje się że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. Podjęcie uchwały bez uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty stanowi istotne naruszenie prawa. (...) reasumując należy stwierdzić nieważność uchwały.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podjął uchwałę w granicach prawa, zgodnie z przewidzianym trybem, a postępowanie przeprowadzone było prawidłowo z zachowaniem obowiązujących przepisów. Zarzut naruszenia art. 205 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe, jest również nieprawidłowy, gdyż organ podejmując uchwałę stosował art. 206 tej ustawy, który zaleca organowi prowadzącemu dążyć do tworzenia ośmioletniej szkoły podstawowej w jednym budynku lub bliskiej lokalizacji, a nie nakładają bezwzględny nakaz, aby szkoły podstawowe były w jednym budynku. Organ stanowiący przedłożył kuratorowi oświaty projekt, który został zatwierdzony opinią warunkowo pozytywną, co wiązało obie strony, a powoływanie się na naruszenie przepisów prawa jest wysoce niezrozumiałe, który jednocześnie zarzuca naruszenie prawa przez nieprawidłowe zastosowanie art. 205 który nie dopuszcza, aby klasy VII I VIII odbywały zajęcia w innym budynku. W momencie kiedy art. 206 w/w ustawy takie rozwiązanie dopuszcza i zezwala na nie, co zostało uczynione i zaopiniowane pozytywnie, gdyż opinia warunkowo pozytywna jest opinią pozytywną, nie podlegająca zmianie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, w jaki sposób dane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Po trzecie wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Zarzut naruszenia art. 206 ust. 5 i 6 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe przez jego błędną wykładnię jest bezzasadny. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, uznając, że na podstawie przepisów § 6-11 uchwały Rady Gminy O. doszło niedozwolonego przekształcenia wymienionych w tych regulacjach szkół, tj. do założenia szkoły o niepełnej strukturze organizacyjnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 206 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające (...), z którego wynika, że na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy – Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy, co skarżąca Gmina O. zupełnie pomija. Trafnie Sąd I instancji ocenił stwierdzając, że "dokonywanie przekształcenia szkoły uchwałą z art. 206 ust. 1 jest możliwe jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe". Taki przypadek wskazuje art. 205 ust. 4, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wskazać uczniom oddziałów klasy VI szkoły podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę, miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2020/2023, w publicznej szkole podstawowej, powstałej z przekształcenia gimnazjum, prowadzonej przez tę jednostkę. Tymczasem szkoły, o których mowa w § 6-11 przedmiotowej uchwały nie są takimi szkołami, co oznacza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wyżej wskazanych przepisów.

Zasadą przyjętą przez ustawodawcę przy realizacji reformy oświatowej było tworzenie szkół o pełnej strukturze organizacyjnej, w tym szkół podstawowych ośmioletnich. Sformułowanie użyte w art. 206 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej, funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji" nie oznacza, że ustawodawca przewidział jakiś niedookreślony dodatkowy wyjątek od wspomnianej zasady, bo stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z regułami wykładni systemowej. Błędna jest zatem zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 206 ust. 5 i 6 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którą przepisy te jedynie zalecają organowi prowadzącemu dążenie do tworzenia ośmioletniej szkoły podstawowej w jednym budynku lub bliskiej lokalizacji i nie stanowi bezwzględnego nakazu, aby szkoły podstawowe były w jednym budynku, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zakazu zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy – Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych, filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy (ust. 6 art. 206).

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 210 ust. 16 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe, ponieważ takiego przepisu w ogóle nie ma w tej ustawie. W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Oznacza ona, że jest on związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia), a także zawartymi w tej skardze zarzutami. W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa przez niedostosowanie się do opinii warunkowo pozytywnej, ponieważ Sąd I instancji nigdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sformułował takie oceny prawnej. Wręcz przeciwnie, stwierdził jednoznacznie, że "bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie pozostają twierdzenia skarżącej o wadliwości uzupełniającej warunkowo pozytywną opinię kuratora".

Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a., ponieważ uchybienie terminowi wskazanemu w tym przepisie pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, a więc naruszenia tego nie można uznać za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.