Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 273/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.2 pkt 1,6,10, art.17, art.20 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 20 września 2018 r. nr XLVI/571/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Supraśl oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] września 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła B. S., w której zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez: (-) określenie dla części jej działki przeznaczenia 9ZN, czyli zieleni nieurządzonej; (-) brak w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; (-) brak wyznaczenia linii rozgraniczających pomiędzy lasami a obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL; (-) dopuszczenie na terenie 2ZL możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z gospodarką leśną i jednocześnie wprowadzenie dla tego terenu zakazu zabudowy;

2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej poprzez pominięcie dla terenów 2ZL i 9ZN określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu;

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim brak jest określenia lokalizacji infrastruktury technicznej;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim nie określono w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały sposobu realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy;

5) naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim ustalenia przyjęte dla działki nr [...] są sprzeczne z ustaleniami studium, gdyż w studium dla działki nr [...] nie określono zakazu zabudowy;

6) naruszenie art. 17 ustawy planistycznej w ten sposób, że po przedłożeniu projektu planu do opinii i uzgodnień zmieniono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zieleni nieurządzonej (9ZN), mimo że konieczność takiej zmiany nie wynikała ze stanowisk organów opiniujących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...] w zakresie terenów oznaczonych symbolami 9ZN i 2ZL.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza jej interes prawny oraz narusza wskazane przepisy prawne. Skarżąca pozostaje właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S., dla której skarżony plan miejscowy określił przeznaczenie oznaczone symbolami 9ZN oraz 2ZL. Na działkach bezpośrednio graniczących z działką nr [...] określono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W praktyce Rada Miejska ograniczyła zagospodarowanie zabudową mieszkaniową jednorodzinną tylko dla działki nr [...]. Jednocześnie dla wszystkich pozostałych, graniczących bezpośrednio i pośrednio działek - charakteryzujących się tymi samymi co działka nr [...] uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi określono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i proporcjonalności. Jednocześnie Rada Miejska przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w żaden sposób nie zważyła na przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 ustawy planistycznej, z których należy wyprowadzić, że określenie przeznaczenia terenów w planie miejscowym ma stanowić wyraz prowadzonej w sposób racjonalny polityki przestrzennej przez organy gminy, nie zaś dowolnej, wykraczającej poza ramy władztwa planistyczne ingerencji przez te organy w przestrzeń gminy z pominięciem interesu właściciela nieruchomości. Ostatnie skutkuje koniecznością przyjęcia, że Rada Miejska dokonując stosownych ustaleń w planie miejscowym naruszyła przepisy art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, gwarantujące ochronę prawa własności. Ograniczenie bez żadnych racjonalnych przesłanek możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tylko na działce nr [...], w sytuacji gdy na działkach sąsiednich zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszczono, wskazuje na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, niczym nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Dalej skarżąca rozszerzyła podniesione w skardze zarzuty. I tak zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim przepis ten obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu. Dla działki nr [...] określono m.in. przeznaczenie terenu oznaczone symbolem 9ZN, tj. zieleń nieurządzona. Natomiast brak jest definicji legalnej tego pojęcia. Plan miejscowy także nie zdefiniował w jaki sposób może być zagospodarowana przedmiotowa działka w ramach przeznaczenia zieleni nieurządzonej. Przepis § 47 pkt 1 uchwały stanowi, co m.in. należy rozumieć pod pojęciem zieleni nieurządzonej a zarazem nie określa zamkniętego katalogu możliwego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...]. Powyższe skutkuje tym, że plan miejscowy nie spełnia swej podstawowej roli. Określone przeznaczenie terenu, bez jednoznacznego zdefiniowania możliwego sposobu zagospodarowania tego terenu (w ramach określonego przeznaczenia) pozbawione jest znaczenia normatywnego. Skarżąca jako właścicielka działka w istocie pozbawiona została podstawowego prawa związanego z własnością, tj. zagospodarowania działki zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim ten ostatni obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skoro bowiem ustawodawca obliguje do wskazania w planie miejscowym nie tylko linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu ale nawet linii rozgraniczającej tereny o różnych zasadach zagospodarowania, to oznacza to, że ustalenia planu miejscowego powinny być szczegółowe i nie powinny pozostawiać żadnych wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. W przedmiotowym planie miejscowym nie wyznaczono linii rozgraniczających pomiędzy terenami zieleni nieurządzonej 9ZN a terenami realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej. Stosowne przeznaczenie uzupełniające dla terenu zieleni nieurządzonej określono przepisem § 47 pkt 2 skarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, że wskazane przeznaczenie uzupełniające jest przeznaczeniem innym niż zieleń nieurządzona. Powinny być zatem poprowadzone linie rozgraniczające te dwa różne przeznaczenia terenów (zieleni nieurządzonej od urządzeń infrastruktury technicznej). Naruszenie powołanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej stanowi już sama definicja przeznaczenia uzupełniającego określona przepisem § 4 pkt 7 skarżonej uchwały.

Dalej skarżąca podniosła, że naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez brak wyznaczenia linii rozgraniczających pomiędzy lasami a obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL (przepis § 46 pkt 1-2 skarżonej uchwały).

Ponadto, zdaniem skarżącej, uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim przepisy § 46 pkt 2 oraz § 46 pkt 3 lit. a - wzajemnie się wykluczają. Dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL dopuszczono bowiem możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z gospodarką leśną (§ 46 pkt 2) jednocześnie wprowadzając zakaz realizacji zabudowy (§ 46 pkt 3 lit. a). Adekwatna sprzeczność dotyczy terenu oznaczonego symbolem 9ZN, gdzie dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej (przepis 47 pkt 2) jednocześnie zakazując realizacji zabudowy (przepis § 47 pkt 3). Z ostatniego należy wyprowadzić, że skarżony plan miejscowy dla działki nr [...] dokonuje wzajemnie wykluczających się ustaleń: z jednej strony zakazuje zabudowy, z drugiej natomiast tę zabudowę dopuszcza. Ostatnie skutkuje po raz kolejny tym, że to od woli organu administracji architektoniczno-budowlanej i jego interpretacji zapisów planu miejscowego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę zależeć będzie możliwość zabudowania stosownej działki.

Skarżąca zarzuciła organom gminy również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim dla terenu 2ZL oraz terenu 9ZN pominięto określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL- przepisem § 46 pkt 2 oraz dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN - przepisem § 47 pkt 2, dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Dla tychże obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie określono żadnych wskaźników i parametrów urbanistycznych, a brak określenia tychże wskaźników prowadzi do niewykonalności planu w odniesieniu do wskazanych terenów w aspekcie możliwości ich zabudowy obiektami kubaturowymi. Skarżąca, mimo że przeznaczenie terenu potencjalnie wskazuje na możliwość zagospodarowania działki, pozbawiona została możliwości zabudowy działki nr [...], nie zna bowiem wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej w zw. z przepisem § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zakresie, w jakim brak jest określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zarówno dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL jak też dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN (odpowiednio, przepis § 46 pkt 2 oraz przepis § 47 pkt 2) dopuszczają możliwość lokalizacji na działce nr [...] obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Brak określenia lokalizacji tych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej stanowi o naruszeniu przywołanych na wstępie przepisów prawnych. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Skarżąca znów nie wie zatem, w jaki sposób może być zagospodarowany obszar jej działki. Lokalizacja stosownej zabudowy znów uzależniona jest od interpretacji ustaleń planu miejscowego przez Starostę (na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie od jednoznacznych ustaleń planu miejscowego.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczy naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim nie określono w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały sposobu realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy. Przepisy § 46 pkt 2 oraz § 47 pkt 2 uchwały określają na działce nr [...] w terenach oznaczonych symbolami, odpowiednio 2ZL oraz 9ZN, w ramach przeznaczenia uzupełniającego możliwość realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem załącznik nr 3 skarżonej uchwały "przewiduje" lokalizację inwestycji infrastruktury technicznej tylko w terenach innych niż ZL oraz ZN. W tym zakresie podnieść należy, że w istocie następuje sprzeczność pomiędzy ustaleniami treści planu miejscowego a ustaleniami załącznika nr 3 do uchwały. Jednocześnie w załączniku nr 3 nie określono sposobu realizacji stosownych inwestycji.

Skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale także naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim ustalenia przyjęte dla działki nr [...] są sprzeczne z ustaleniami studium. W dniu podejmowania skarżonej uchwały obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone uchwałą Rady Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Zostało ono sporządzone na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 6 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy stanowił, że w studium określało się w szczególności obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w tym wyłączone spod zabudowy. Należy zatem przyjąć, że jeżeli Rada Miejska w S. wprowadziła zakaz zabudowy na obszarze działki nr [...], to odpowiedni kierunek powinien być określony w studium. Tymczasem w studium dla działki nr [...] zakazu zabudowy nie określono. Co więcej nie określono też kierunku odpowiadającego zieleni nieurządzonej ani lasów. Przyjąć zatem należy, że przeznaczenie terenu określone dla działki nr [...] pozostaje sprzeczne z kierunkiem wskazanym w studium. Uchybienie obowiązującym przepisom prawnym wpłynęło zatem bezpośrednio na interes prawny skarżącej.

Skarżąca zarzuciła ponadto istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie art. 17 ustawy planistycznej. W skarżonej uchwale na uwagę zasługuje, że pierwotna wersja projektu planu miejscowego dla przedmiotowej działki nr [...] określała (na jej części określonej aktualnie jako 9ZN) przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Następnie po przedłożeniu projektu planu miejscowego do opinii i uzgodnień, zmieniono stosowne przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zieleni nieurządzonej (9ZN) - mimo że konieczność takiej zmiany nie wynikała z żadnego ze stanowisk organów opiniujących. We wskazanym zakresie, po pierwsze podkreślić należy, że organ wykonawczy naruszył w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego. Po drugie, wskazane naruszenie trybu bezpośrednio oddziaływało na prawo własności przedmiotowej działki nr [...]. Dokonano bowiem istotnej zmiany przeznaczenia terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powierzchownie odniósł się do podniesionych zarzutów i wyjaśnił, że pełne odniesienie się do zarzutów nastąpi po powrocie pełnomocnika ze zwolnienia lekarskiego.

W dniu [...] maja 2022 r. skarżąca złożyła pismo, do którego dołączyła pismo RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. wraz z mapką obrazującą granice działań ochronnych 91E0 względem działki nr [...].

W dniu [...] czerwca 2022 r. organ uzupełnił odpowiedź na skargę, w której odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów i stwierdził, że są one nieuzasadnione. Jego zdaniem uchwalenie na działce [...] w S. przeznaczenia w postaci zieleni nieurządzonej i lasów wynikało z nieuzyskania przez Burmistrza S., jako organu prowadzącego procedurę planistyczną, stosownego uzgodnienia oraz pozytywnej opinii RDOŚ w B., w związku z występowaniem na terenie objętym planem obszarów objętych ochroną w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W pierwotnej wersji planu Burmistrz S. zaproponował i wysłał do uzgodnień projekt planu, w którym ustalono na działce skarżącej przeznaczenie terenu o symbolu 7MN i 2ZL, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od strony południowej i tereny lasów od strony północnej. Jednakże RDOŚ w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody przedłożonego projektu. Wydał również negatywną opinię w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (opinia RDOŚ w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]). Z postanowienia RDOŚ wynika, że projekt przedłożonego planu koliduje w szczególności z planem zadań ochronnych przewidzianych dla tego terenu. Natomiast w negatywnej opinii RDOŚ, wydanej w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, wskazano wprost, jako podstawę wydania opinii negatywnej, na Zarządzenie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 (Dz. U. Woj. Podl. 2014 poz. 2431) zwane dalej Zarządzeniem, w którym na stronie 6 opinii wskazuje się działkę [...] w S., jako tę, na której obowiązują zadania ochronne Di - obejmujące inwentaryzację przyrodniczą. W związku z tym, w ramach prowadzonej procedury planistycznej ponownie przeanalizowano projekt planu pod kątem wymienionych i zwróconych przez RDOŚ w B. aspektów sprawy. W konsekwencji po dokonanej powtórnej analizie Burmistrz S.- po stosownym zwróceniu uwagi w trybie uzgodnień i opinii przez RDOŚ - postanowił poprawić projekt planu zagospodarowania przestrzennego na działce [...] w ten sposób, że na terenach, gdzie wcześniej planowana była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wprowadzono tereny zieleni nieurządzonej (9 ZN). W trakcie nakazanej powtórnej analizy Burmistrz S. jako organ prowadzący procedurę planistyczną i przygotowujący projekt planu pod obrady Rady Miejskiej w S. zwrócił uwagę, że zadania ochronne na działce nr [...] - zgodnie z cyt. Zarządzeniem - mają charakter rozpoznawczy, a ich celem jest inwentaryzacja wszelkich istniejących i potencjalnych miejsc występowania łęgów o kodzie Natura 2000 kod 91E0. Inwentaryzacja ma za zadanie określenie stanu zachowania, stopnia zdegradowania, składu gatunkowego lęgów w celu dalszego określenia dodatkowych działań ochronnych. Organ w swojej analizie, oprócz literalnego brzmienia Zarządzenia, wziął pod uwagę również charakter działań ochronnych i ich istotę polegającą na inwentaryzacji również potencjalnych siedlisk łęgowych. Dlatego doszedł do przekonania, że działka [...] w S. w całości jest poddana ochronie, dlatego nie może być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną.

Dalej organ wyjaśnił, że w momencie uchwalaniu planu przestrzennego przez Radę Miejską w S., a wcześniej podczas prowadzenia procedury planistycznej przez Burmistrza S., obowiązywało Zarządzenie o treści w jakiej przedłożono załączniki do niniejszego pisma. Pierwsza zmiana tego Zarządzenia nastąpiła dopiero 4 lutego 2020 r., a zmiana ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego 5 lutego 2020 r. pod poz. 844. Powyższe powoduje, że załącznik mapowy lokalizacji siedliska 91E0 przedłożony do sprawy przez skarżącą nie może mieć znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W realiach przedmiotowej sprawy w odniesieniu do działki nr [...] w S. z Zarządzenia nie wynika, gdzie znajdują się siedliska przyrodnicze, i w której części działki. Zarządzenie wyraźnie wskazuje całą działkę, dlatego trzeba przyjąć, że zadania te mogą być prowadzone na całej działce, tym bardziej, że Zarządzenie w załączniku nr 5 w kolumnie drugiej wskazuje o inwentaryzacji "potencjalnych" łęgów. Mając na względzie w/w okoliczności prawne organ gminy zrezygnował z ustanowienia na działce [...] w S. terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a wprowadził zieleń nieurządzoną, na pozostałej części zaś las. Wprowadzenie możliwości budownictwa mieszkaniowego na działce [...] w S. okazało się niemożliwe z uwagi na fakt, że cała ta działka była poddana działaniom ochronnym. Po wykonaniu m.in. tych działań polegających na modyfikacji projektu planu, nowy projekt uzyskał przychylność RDOŚ w B., który uzgodnił i pozytywnie zaopiniował nowy projekt.

W ocenie organu niezasadny jest też zarzut, że plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w zakresie, w jakim ten ostatni obliguje organy gminy do określenia przeznaczenia terenu. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu na działce [...] w S. właśnie jako zieleń nieurządzoną ( ZN) - zgodnie z nomenklaturą ówcześnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.). Nastąpiło to zarówno w części graficznej jak i tekstowej planu. W części graficznej teren ten został oznaczony jako 9ZN, natomiast w części tekstowej określenie przeznaczenia i warunków zagospodarowania nastąpiło w § 47 zaskarżonej uchwały od pkt 1 do pkt 4. Przede wszystkim w pkt 1 wskazano przeznaczenie podstawowe jako: "zieleń nieurządzona, w tym łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń położona wzdłuż cieków wodnych i w obszarach zabagnionych pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych". Przywołany przepis uchwały jest wskazaniem i określeniem, czym jest teren określony jako ZN, i jakie pełni funkcje - tj. połączeń i węzłów korytarzy ekologicznych. Przepis ten zatem tłumaczy i wyjaśnia, dlatego należy zauważyć, że jest w istocie definicją terenów zieleni nieurządzonej. O ile nie jest to definicja sensu stricto, która posiada odpowiedni sposób redakcji przepisu, to wypełnia ona definicję przeznaczenia terenu jako definicja sensu largo. Przepisy ogólnoobowiązujące - zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w przywołanym wyżej Rozporządzeniu nie wprowadzają prawnego obowiązku określania przeznaczenia terenów poprzez stosowanie takiej lub innej techniki legislacyjnej. Najistotniejsze jest to, że organ gminy wskazał w sposób treściwy, odpowiednio do istoty i natury rzeczy, czym są tereny zieleni nieurządzonej. Dodatkowo został spełniony wymóg § 4 pkt 2 i 3 w/w Rozporządzenia poprzez obowiązek stosowania i wskazania nakazów i zakazów, ograniczeń i dopuszczeń w formułowaniu sposobu zagospodarowaniu terenów i warunków szczególnych, o czym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej. W § 47 pkt 2 uchwały określono dopuszczenia w realizacji niektórych urządzeń infrastruktury technicznej, a w pkt 3 tegoż paragrafu wprowadzono zakaz zabudowy. Natomiast w pkt 4 z uwagi, że teren znajduje się w granicach strefy B Uzdrowiska S., wprowadzono dodatkowe ograniczenia i odesłanie w związku z tym do odrębnego zapisu § 10 ust. 6 uchwały.

Twierdzenia strony skarżącej iż brak jest zapisów i definicji oraz sposobu zagospodarowania terenu są zatem nieprawdziwe. Plan wyraźnie wskazuje na zakaz zabudowy - co do zasady, dlatego zarzut, że brak definicji powoduje, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej będą miały zbyt duże pole tzw. luzu administracyjnego, a skarżąca nie wie jakiego rodzaju inwestycje będzie mogła tam wykonywać jest nieprawdziwy, gdyż zakaz zabudowy oznacza, że żadne obiekty budowalne - co do zasady, (choć z pewnymi wyjątkami o czym niżej) nie będą mogły być tam budowane i posadawiane.

Zdaniem organu skarżąca jako właścicielka działki [...] w S. będzie mogła z niej korzystać w graniach określonych przez art. 140 kodeksu cywilnego. Granice korzystania będą wyznaczały wszystkie normy ustawowe, normy wynikające z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym zakazu zabudowy) oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

Organ odniósł się też do kolejnego zarzutu o rzekomym wykluczaniu się przepisów uchwały, tj. § 46 pkt 2 i § 46 pkt 3 lit. a oraz odpowiednio § 47 pkt 2 i § 47 pkt 3. Jego zdaniem na terenach leśnych (ZL) oraz zieleni nieurządzonej (ZN) wprowadzono w planie zakaz zabudowy, zabudowy jako takiej, w szerokim zakresie odnoszącym się do wszelkich rodzajów zabudów. Zakaz ten należy traktować jako zasadę. Natomiast wprowadzono od tej zasady również pewne wyjątki, chodzi o przepisy szczególne: (-) w § 46 pkt 2 na terenach przeznaczonych jako lasy dopuszczono obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki leśnej, (-) w § 47 pkt 2 na terenach przeznaczonych jako zieleń nieurządzona dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzeniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki rolnej lub w przypadku gdy są one niezbędne do uzbrojenia terenów w infrastrukturę techniczną, o ile nie będzie to niezgodne z obowiązującymi przepisami odrębnymi z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Powyższe oznacza, że wykluczanie się przepisów lub ich sprzeczność zachodziłaby wówczas gdyby ich zakres pojęciowy i przedmiotowy był dokładnie taki sam. Natomiast gdy zakaz zabudowy dotyczy znacznie szerszego zakresu - chodzi o wszystkie rodzaje zabudowy (np. o obiekty przemysłowe, handlowe, budownictwa mieszkaniowego), a dopuszczenie pewnych urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów dotyczy wąskiego zakresu pojęciowego, przedmiotowo związanego z przeznaczeniem tych gruntów, wówczas mamy do czynienia z pewnym wąskim wyłączeniem, wyjątkiem. Przepisy w/w Rozporządzenia stanowią, że organy gminy obok formułowania pewnych nakazów lub zakazów mogą również stosować pewne dopuszczenia. Dlatego zastosowano je w tym przypadku.

Niezasadny zdaniem organu jest też kolejny zarzut skarżącej o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej w zakresie w jakim na terenie 2ZL oraz 9ZN pominięto określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zarzut ten jest chybiony z uwagi na to, że jest bezprzedmiotowy. Skoro dla tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy, to plan nie mógł z oczywistych względów formułować zasad tejże zabudowy oraz wskaźników z tym związanych. Nie było zatem ani możliwości, ani tym bardziej potrzeby wprowadzania dodatkowych regulacji w tym zakresie. Natura rzeczy w postaci terenów zieleni nieurządzonej oraz lasów nie wymaga dodatkowych regulacji w planie zagospodarowania, natomiast w odniesieniu do dopuszczeń w postaci budowy urządzeń technicznych lub obiektów związanych z gospodarką leśną lub wodną - o czym mowa wyżej, wystarczą regulacje ogólne wynikające z odrębnych przepisów, jak stanowią przepisy zaskarżonej uchwały. Wszelkie dodatkowe regulacje ograniczałyby tylko właściciela gruntu, dlatego z uwagi na fakt, że zabudowa ta jest przewidziana tylko jako uzupełniająca, to przepisy ogólne są w tym zakresie wystarczające.

Organ nie zgadza się też z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej poprzez brak określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Autorom planu chodziło o możliwość budowy pewnej, rodzajowo związanej z charakterem przedmiotowych terenów, infrastruktury technicznej przez właścicieli danych terenów. Ponadto budowa tej infrastruktury miałaby być budowana przez właścicieli gruntów, a nie przez władze gminne. Wskazywanie więc pewnych ciągów/ pasów technologicznych na tych terenach miałoby sens wówczas, gdyby chodziło o planowaną i przyszłą budowę infrastruktury gminnej. Infrastruktura gminna wymuszałaby konieczność ograniczenia prawa własności w postaci chociażby konieczności ustanawiania instytucji służebności przesyłu na rzecz gminy z jednoczesnym ograniczeniem praw właściciela gruntu. W sytuacji więc, gdy plan dopuszcza tylko budowę pewnej niewielkiej infrastruktury rodzajowo związanej z charakterem terenów (chodzi tu infrastrukturę związaną z gospodarką leśną - na terenach lasów, infrastrukturę związaną z gospodarką wodną, itp.), to wprowadzenie szczegółowych regulacji określających jej lokalizację na danych działkach w formie np. korytarzy technologicznych, czego domaga się skarżąca, byłoby w istocie ograniczeniem prawa własności i praw właściciela gruntu. Takie działanie byłoby pozbawione racjonalności. Nie wymagają tego jakiekolwiek względy zapewnienia interesu publicznego w planowaniu przestrzennym, a przede wszystkim byłoby to nieuzasadnionym ingerowaniem w konstytucyjnie chronione prawo własności prywatnej.

Organ odniósł się też do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez nieokreślenie w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy na terenie ZL oraz ZN i stwierdził, że jest on niezasadny. Skarżąca ponadto zarzuca, że załącznik ten przewiduje lokalizację inwestycji infrastruktury technicznej na terenach innych niż tereny ZL oraz ZN. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej rada gminy rozstrzyga w uchwalonym planie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. To do zadań i kompetencji organów gminy należy decydowanie, na których terenach będą budowane elementy infrastruktury technicznej, np. budowa kanalizacji. Jeśli zatem na terenach ZL i ZN nie ma wpisanych elementów infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy, to oznacza, że gmina nie zamierza na tych terenach budować tej infrastruktury. Nie można z tego tytułu stawiać organom gminy zarzutu. Organy suwerennie decydują o swojej polityce inwestycyjnej. Brak zapisów w planie w załączniku nr 3 w stosunku do terenów ZN i ZL w tym zakresie oznacza, że nie są planowane na tym terenie inwestycje gminne. Ich wykonywanie byłoby zatem niezgodne z planem. Ten stan rzeczy polegający na nieujęciu w załączniku nr 3 terenów ZN i ZL jest również pewną gwarancją dla właściciela gruntu, że gmina nie będzie domagać się wejścia na grunt w celu realizacji infrastruktury technicznej.

Jako niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistyznej w zakresie w jakim w załączniku graficznym planu nie ma linii rozgraniczających pomiędzy terenami zieleni nieurządzonej a terenami realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, a także pomiędzy lasami, a obiektami infrastruktury technicznej związanej z gospodarką leśną. W ocenie organu, gdy chodzi o teren lasu (ZL) – to przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczenie zabudowy infrastruktury związanej z gospodarką leśną (wskazane w uchwale jako przeznaczenie uzupełniające) dotyczy tego samego terenu, a nie dwóch odrębnych terenów, które należałoby oddzielić liniami. To na tym samym terenie, na całej jego części (dotyczy to ZN i ZL) można dodatkowo wykonywać czynności związane z budową lub umieszczaniem urządzeń niektórej infrastruktury technicznej. Plan stanowi w § 47 pkt 2 o "dopuszczeniu realizacji urządzeń infrastruktury...", co oznacza, że można je wykonywać na tym samym terenie na zasadzie pewnego dopuszczenia — zgodnie z tym, że w/w Rozporządzenie w § 4 wskazuje, że określając sposób zagospodarowania danego terenu można oprócz nakazów i zakazów posługiwać się tzw. dopuszczeniami. Dopuszczenie (pomimo, że w uchwale nazwane również jako przeznaczenie uzupełniające) dotyczy tego samego terenu, co teren o przeznaczeniu podstawowym. Nie było zamiarem organu wydzielenie w ramach terenów ZN i ZL dodatkowych terenów o dodatkowej funkcji i przeznaczeniu ( wówczas można byłoby rozważyć wprowadzenie takiego dodatkowego oddzielenia za pomocą linii), ale chodziło o to, aby na całych tych terenach wprowadzić dodatkową możliwość zabudowy pewnej zabudowy infrastruktury przedmiotowo związanej z rodzajem terenów. Taki stan rzeczy pozwala na pełniejsze wykorzystanie i zagospodarowanie tych terenów, gdyż pozwala umieszczać tę infrastrukturę na całym jej terenie, a nie tylko na niektórych jej częściach. Praktyka organów gmin dotycząca nieumieszczania linii rozgraniczających pomiędzy terenem o przeznaczeniu podstawowym a przeznaczeniem uzupełniającym jest powszechna i wynika z właściwego zrozumienia roli i funkcji instytucji planu zagospodarowania przestrzennego oraz konkretnych jego regulacji.

Jako zupełnie nieprawdziwy organ uznał zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego co do działki [...] w S. oraz obowiązującego wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone uchwałą Rady w dniu 17 czerwca 1998 r. Studium stanowi ogólny dokument stanowiący o kierunkach polityki przestrzennej gminy. Nie stanowi on prawa miejscowego i nie ustanawia on, tak jak plan, konkretnych zakazów i nakazów, jak czyni to plan. Jest wyrazem tylko ogólnej koncepcji, kierunków i polityki przestrzennej na danym terenie. Nie można zatem domagać się, jak to czyni skarżąca, aby w Studium również w odniesieniu do działki [...], znalazł się zapis statuujący zakaz zabudowy, tak jak to jest w obecnym planie. Byłoby to niepotrzebne powielanie zapisów planu i mieszaniu dwóch różnych instytucji: studium i planu. Obowiązujące w momencie uchwalania planu Studium z 1998 r. oznaczało obszar miasta S. jako "III" w strefie B Uzdrowiska, który to obszar leżał na terenie przeznaczonym do realizacji funkcji towarzyszących uzdrowisku z dopuszczalną zabudową mieszkaniową i pensjonatową. Rada Miejska w S. zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej stwierdziła, że projektowany plan nie narusza ustaleń studium.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu z uzupełniającej odpowiedzi na skargę. Podniosła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wyłączono zabudowę dla całej działki nr [...], a dano możliwość zabudowy dla działki nr [...], skoro ograniczenia wynikające z Zarządzenia RDOŚ z 2014 r. dotyczą tak samo obu działek. Nie zgodziła się też z wyjaśnieniami organu dotyczącymi zdefiniowania terenu oznaczonego symbolem ZN – czyli zieleni nieurządzonej oraz zarzuciła brak sprecyzowania zakazu zabudowy dla działki nr [...], tj. czy chodzi o zakaz zabudowy czy zakaz zabudowy z możliwością budowy. Stwierdziła tez, że powołana przez pełnomocnika organu infrastruktura techniczna należy do zadań własnych gminy i powinna wobec tego być scharakteryzowana w planie. Również powinny być linie rozgraniczające tereny infrastruktury technicznej od terenu zieleni nieurządzonej i terenu lasu. Podtrzymała też zarzut, że studium powinno określać obszary wyłączone spod zabudowy. Skoro zaś dany teren jako taki nie został w studium wskazany, to trudno później przyjąć, że można w planie miejscowym wprowadzić zakaz zabudowy.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. skarżąca złożyła pismo przesłane jej przez RDOŚ w B. wraz z załącznikiem graficznym obrazującym zasięg działań ochronnych oznaczonych symbolem 91E0.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.S..") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.S.. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.S.., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Gminy S. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny skarżącej także został naruszony. Jest ona bowiem właścicielem działki oznaczonej geodezyjnym numerem ewidencyjnym [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Skarżąca zarzuciła wprowadzenie ograniczeń w planie w zakresie zagospodarowania jej działki. Posiada więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporzadzenie).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny tego trybu. Strona skarżąca w tym zakresie podniosła zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p. polegający na tym, że pierwotna wersja projektu planu dla działki nr [...] określała na jej części (następnie określonej jako 9ZN) przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a następnie po przedłożeniu projektu planu do opiniowania i uzgodnień zmieniono przeznaczenie tej części działki na zieleń nieurządzoną (ZN), mimo że konieczność takiej zmiany nie wynikała z żadnego ze stanowisk organów opiniujących.

Zdaniem Sądu zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. RDOŚ w dniu [...] sierpnia 2017 r. (pismo nr [...] zaopiniował negatywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, m.in. w zakresie terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem 7WS ze względu na działania ochronne pod kątem siedliska przyrodniczego 91E0 (działki nr [...]). Ponadto RDOŚ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody projektu przedmiotowego planu miejscowego, przewidującego m.in. na części działki [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dopiero po zmianie projektu przedmiotowego planu, czyli jego dopasowaniu do wymogów RDOŚ, organ ten w dniu [...] lutego 2018 r. (pismo nr [...]), zaopiniował pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast S. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zmiana przeznaczenia części działki skarżącej wynikła zatem wprost z negatywnej opinii RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zauważenia też wymaga, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz S. dokonał obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (w wersji zmienionej), czym zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi, że przedmiotowy plan jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – uchwała Rady Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 453/21).

W przedmiotowym Studium działka skarżącej znajduje się na obszarze miasta S. oznaczonym jako punkt III w strefie B Uzdrowiska - § 3 ust. 3 pkt 4 planu (a zatem powoływanie się przez skarżącą na argument, że w Studium należało określić obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w tym wyłączone spod zabudowy – jest nietrafne, gdyż nie mamy do czynienia z takim obszarem). Zgodnie z punktem III.3.2. Studium, obszary chronione na podstawie przepisów szczególnych, to m.in. strefa A, B uzdrowiska. Z pkt III.3.3. Studium wynika zaś, że główne cele dla tego obszaru w zakresie rozwoju gospodarczego i społecznego są następujące: (-) rozwój uzdrowiska, sukcesywne zagospodarowanie obszarów przewidzianych pod lokalizacje zespołów sanatoryjnych i parku zdrojowego, (-) zachowanie i rozwój istniejącej funkcji w zakresie gminnego ośrodka obsługi ludności, (-) rozwój funkcji krajowego ośrodka wypoczynkowo - turystycznego, (-) rozwój regionalnego ośrodka animacji kultury, (-) ograniczenie rozwoju mieszkalnictwa do uzupełnień plombowych. Natomiast jako obszary rozwoju zainwestowania wskazuje się na następujące kierunki zagospodarowania: Strefa B uzdrowiska - obszar do realizacji funkcji towarzyszących uzdrowisku z dopuszczalna zabudową mieszkaniowa i pensjonatowa. Wprowadzenie zainwestowania w ww. obszarze uwarunkowane jest dostosowaniem do istniejącego krajobrazu i potwierdzeniem zasadności zmiany zagospodarowania w koncepcji przestrzennej całej strefy, która również określa standardy zabudowy.

Jak więc z powyższego widać, Studium dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącej, ma dosyć duży stopień ogólności i jest mało precyzyjne co do zawartych tam uwarunkowań i kierunków, gdy idzie o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ma tam mowy o wskazywaniu, na których działkach dopuszczalna jest zabudowa, a na których jest zakaz takiej zabudowy. Przywołany zaś pkt III.3.2. Studium wręcz wskazuje, że strefa B uzdrowiska (na terenie której jest działka skarżącej) to obszar chroniony na podstawie przepisów szczególnych. A do przepisów takich, mających zastosowanie w sprawie należy niewątpliwie Zarządzenie RDOŚ w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 (Dz. Urz. Woj. Podl., poz. 2431), które wprowadziło ograniczenia w zabudowie mieszkaniowej m.in. na działce skarżącej (o czym dalej). Ma więc rację organ twierdząc, że inna jest funkcja studium i inna planu miejscowego, przy czym postanowienia planu, z natury rzeczy bardziej szczegółowe, nie muszą odpowiadać wprost postanowieniom studium, ale mają je jedynie nie naruszać, czyli nie pozostawać z nimi w wyraźniej sprzeczności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 79/21). Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowy plan odnośnie przeznaczenia działki skarżącej nie narusza jej przeznaczenia określonego w Studium.

Zdaniem Sądu niezasadne są także wszystkie pozostałe zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Główny zarzut skargi dotyczy kwestii, czy z Zarządzenia RDOŚ w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 (Dz. Urz. Woj. Podl., poz. 2431), wynika, aby dla działki skarżącej czy to całej czy też jej części, obowiązywał zakaz zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca twierdzi, że zakaz taki nie wynika, organ zaś stoi na stanowisku, że jednak zakaz ten wynika. W ocenie Sądu rację ma organ.

Pismo RDOŚ z dnia [...] czerwca 2022 r. (k. 106 akt sądowych) potwierdza, że działka skarżącej o nr [...] położona jest w całości w granicach obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 zatwierdzonego Rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Ostoja Knyszyńska PLH200006 (Dz. U. z 2021 r., poz. 473). To samo wynika z § 3 ust. 3 pkt 1 planu. Wspomniane Zarządzenie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. w dacie uchwalania planu obejmowało zadaniem ochronnym D1 - siedlisko 91E0 całą działkę nr [...]. Dołączona do pisma RDOŚ mapa wskazująca granice siedlisk działań ochronnych obejmujących symbol 91E0 (k. 107 akt sądowych) ukazuje granice tych oddziaływań w stosunku do działki [...], ale nie wg. stanu z daty uchwalania planu tylko z daty [...] lutego 2020 r., gdyż to w tej dacie zmienione zostało Zarządzenie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. poprzez uszczegółowienie w załączniku nr 2 zawierającym lokalizację działań ochronnych w formie zestawienia działek ewidencyjnych i wydzieleń leśnych, że realizacja działań ochronnych obejmuje tylko część działki ewidencyjnej lub wydzielenia leśnego, na której znajduje się siedlisko przyrodnicze lub siedlisko gatunku. Mapka z k. 107 akt sądowych wskazuje zatem granice działań ochronnych m.in. na części działki [...], ale nie dotyczy to stanu z daty uchwalania planu. Na datę uchwalania planu cała działka nr [...] objęta była ograniczeniami wynikającymi z działań ochronnych oznaczonych symbolem 91E0. Zarządzenie RDOŚ z 30 czerwca 2014 r. nie posiadało bowiem załącznika graficznego, z którego by wynikało, że ograniczenia dotyczą tylko części tej działki.

Ma rację organ twierdząc, że działania ochronne oznaczone symbolem 91E0 dotyczące całej działki nr [...] powodowały, że na jej części oznaczonej ostatecznie symbolem 9ZN, nie mogło zostać uchwalone w planie przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej. W tej mierze podkreślenia wymaga, że RDOŚ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody projektu przedmiotowego planu miejscowego, przewidującego m.in. na części działki [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienie te wprost powołało się na siedlisko przyrodnicze 91E0: łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe, a także wskazało, że są działania ochronne związane z tym siedliskiem oraz, że dotyczą one m.in. działki nr [...].

Podobnie rzecz się ma z negatywną opinią przedmiotowego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wydaną przez RDOŚ w dniu [...] sierpnia 2017 r. , nr [...]. W opinii tej, powołującej się m.in. na Zarządzenie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r., organ ten również wskazał, że na niektórych działkach, w tym o nr [...], przewidziano działania ochronne pod kątem siedliska przyrodniczego 91E0 obejmujące inwentaryzację przyrodniczą.

Z załącznika nr 5 do Zarządzenia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że działania ochronne dotyczące uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony (D1) o symbolu 91E0 obejmują łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe a polegają na inwentaryzacji przyrodniczej, w odniesieniu do łęgów poza Lasami Państwowymi oraz olsów w typologii leśnej. Wskazano też, że należy dokonać weryfikacji siedlisk jako potencjalnych siedlisk łęgowych. Ma zatem rację organ, że zadania ochronne nałożone powyższym Zarządzeniem mają charakter rozpoznawczy, a ich celem jest inwentaryzacja wszelkich istniejących i potencjalnych miejsc występujących łęgów o kodzie 91E0. Inwentaryzacja ta ma za zadanie określenie stanu zachowania, stopnia zdegradowania i składu gatunkowego łęgów w celu dalszego określenia dodatkowych działań ochronnych.

Na uwagę zasługuje fakt, że jak wynika z Zarządzenia RDOŚ w B. z dnia [...] lutego 2020 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 (Dz. Woj. Podl. poz. 844 – chodzi o Zarządzenie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r.), dla obszarów oznaczonych symbolem 91E0: łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe przewidziano ochronę siedliska poprzez utrzymanie właściwych stosunków wód powierzchniowych i podziemnych, w strefie oddziaływania na siedlisko. Jak z powyższego zatem widać, ma rację organ, że inwentaryzacja, o której mowa w Zarządzeniu RDOŚ z [...] czerwca 2014 r. miała również służyć dalszemu określeniu zadań ochronnych dotyczącym obszarów oznaczonych symbolem 91E0.

Kolejnym argumentem za tym, że organ na etapie projektowania planu prawidłowo zinterpretował zastrzeżenia RDOŚ odnoszące się m.in. do przeznaczenia części działki nr [...]jako teren mieszkaniowy jednorodzinny jest to, że RDOŚ pozytywnie zaopiniował projekt planu zmieniony, w którym część działki nr [...]przeznaczono pod zieleń nieurządzoną (9ZN). Znaczenie ma również fakt, że dla sąsiedniej działki nr [...], mimo dopuszczenia na małej części jej powierzchni również zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to jednak ustalono także na części przeznaczenie ZN, czyli zieleni nieurządzonej (dokładniej o tym niżej).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że bez wpływu na prawidłowość określenia przeznaczenia w planie działki nr [...] pozostaje fakt, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda P. uzgodnił w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mieszkalno – usługowego - pensjonatu (pod wynajem pokoi) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna, z wyłączeniem obszarów oznaczonych użytkiem o symbolu LsIV, na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w S. przy ul. [...]. W dacie powyższego uzgodnienia nie obowiązywało bowiem jeszcze Zarządzenie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. niosące ograniczenia w zakresie zabudowy tej działki.

Jako niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący braku zdefiniowania w planie pojęcia "zieleń nieurządzona" oraz braku wskazania, w jaki sposób część działki oznaczona symbolem 9ZN może być zagospodarowana. W § 47 pkt 1 planu uregulowano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1ZN do 20ZN, ustala się przeznaczenie podstawowe: zieleń nieurządzona, w tym łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń położoną wzdłuż cieków wodnych i w obszarach zabagnionych pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Ma zatem rację organ twierdząc, że przywołany przepis zawiera w sobie definicję owej zieleni nieurządzonej poprzez wymienienie form tej zieleni. Nie jest to definicja sensu stricto ale wypełnia definicję przeznaczenia terenu jako definicja sensu largo. Na dodatek w obowiązującym w dacie uchwalania planu rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w punkcie 5.1 Załącznika nr 1, teren oznaczony symbolem ZN zdefiniowano jako tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Dla rozróżnienia wskazać trzeba, że w Załączniku tym w punkcie 5.3 tereny oznaczone symbolem ZP zdefiniowano jako tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Powyższe oznacza więc, że użycie przez organ w planie określenia zieleń nieurządzona oznaczona symbolem ZN i wskazanie form tej zieleni jest jak najbardziej prawidłowe. Gdy się zaś do tego doda, że w § 47 pkt 3 planu wprowadzono zakaz realizacji na tym terenie zabudowy (rozumianej jako zabudowa kubaturowa, o czym niżej), oraz określono w pkt 2 tego przepisu przeznaczenie uzupełniające, to zarzuty skarżącej w tej mierze trzeba uznać za całkowicie niezasadne. Plan nie musi tłumaczyć, jak podnosi w skardze skarżąca, w jaki sposób ma ona doprowadzić do wykorzystywania terenu swojej działki jako łąka.

Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skarżąca doszukuje się tego zarzutu w braku wyznaczenia w planie linii rozgraniczających pomiędzy terenami zieleni nieurządzonej (9ZN) a terenami realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarka wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i rozpadowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej.

Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1154/20, wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Nie stanowi takiej sprzeczności przeznaczenie terenów na budownictwo usługowe i mieszkaniowe. Funkcje te się łączą, a zatem nie można wywodzić o różnym przeznaczeniu.

W ocenie Sądu przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN w § 47 pkt 1 planu jak również przeznaczenie uzupełniające tego terenu określone w pkt 2 tego przepisu, nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a wręcz się łączą. Nie ma sprzeczności pomiędzy zielenią nieurządzoną a budową urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną na tym terenie i odprowadzaniem z tego terenu wód opadowych. Nie można zatem wywodzić że mamy do czynienia z różnym przeznaczeniem tego terenu lub różnych zasadach zagospodarowania tego terenu powodującym konieczność wyznaczenia w planie linii rozgraniczających.

Niezasadny jest też zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku w planie linii rozgraniczających dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL pomiędzy przeznaczeniem podstawowym tego terenu jako lasy i przeznaczeniem uzupełniającym jako obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki leśnej (§ 46 pkt 1 i 2 planu). W tym przypadku przeznaczenie podstawowe tego terenu jeszcze bardziej jest połączone funkcjonalnie z jego przeznaczeniem uzupełniającym.

Zdaniem Sądu niezasadny jest też zarzut o wzajemnym wykluczaniu się uregulowań planu w § 46 pkt 2 i pkt 3a. W § 46 pkt 2 m.in. dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL ustalono przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki leśnej, zaś w pkt 3a tego przepisu ustalono dla tego terenu zakaz realizacji zabudowy. Trafnie organ wskazał, że zakaz zabudowy z § 46 pkt 3a dotyczy obiektów przemysłowych, handlowych czy też budownictwa mieszkaniowego, a zatem obiektów kubaturowych. Należy traktować go jako zasadę. Natomiast obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w § 46 pkt 2 stanowią wyjątek od powyższej zasady. Przy czym zauważenia wymaga, że w przepisie jest mowa nie o wszystkich obiektach i urządzeniach technicznych, tylko tych związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. Interpretacja przepisu art. 46 planu nie pozostawia zatem wątpliwości, czego dotyczy zakaz zabudowy i jakie obiekty i urządzenia mogą być wznoszone na obszarze oznaczonym symbolem 2ZL.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem dotyczącym sprzeczności pomiędzy § 47 pkt 2 i pkt 3 planu. Zakaz zabudowy określony w pkt 3 tego przepisu dla terenu oznaczonego symbolem 9ZN dotyczy tak samo obiektów przemysłowych, handlowych czy też budownictwa mieszkaniowego, a zatem obiektów kubaturowych. Należy traktować go jako zasadę. Natomiast obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w § 47 pkt 2 stanowią wyjątek od powyższej zasady. I także zauważenia wymaga, że w przepisie jest mowa nie o wszystkich obiektach i urządzeniach technicznych, tylko tych związanych z z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód opadowych. Interpretacja przepisu art. 47 planu nie pozostawia zatem wątpliwości, czego dotyczy zakaz zabudowy i jakie obiekty i urządzenia mogą być wznoszone na obszarze oznaczonym symbolem 9ZN.

Zakazy zabudowy terenu 2ZL i 9ZN korelują z zakazem z § 7 pkt 2 planu, w którym uregulowano, że m.in. na terenach ZL i ZN nie dopuszcza się realizacji miejsc parkingowych, parkingów, dojść pieszych i dojazdów niewydzielonych do obiektów budowlanych, ścieżek rowerowych, zieleni urządzonej oraz obiektów małej architektury.

Jako niezasadny Sąd uznaje zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie dla terenów 2ZL i 9ZN określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Skoro bowiem w § 46 pkt 3a planu dla terenu 2ZL a w § 47 pkt 3 planu dla terenu 9ZN wprowadzono zakaz realizacji zabudowy, to odpadła potrzeba określania dla tych terenów zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że termin "zabudowa" odnosić można wyłącznie do budynków lub zespołów budynków (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 4/20). Jak trafnie więc wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 216/21, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przez analogię, skoro więc w niniejszym planie, dla terenów 2ZL i 9ZN nie przewidziano zabudowy, a wręcz jej zakazano, to nie było potrzeby określania dla tych terenów zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania tych terenów.

Jako niezasadny Sąd uznaje kolejny zarzut, a mianowicie dotyczący naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia w zakresie w jakim brak jest określenia lokalizacji infrastruktury technicznej (chodzi o działkę nr [...]). W art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. uregulowano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w § 4 pkt 9 rozporządzenia uregulowano, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

NSA w wyroku z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1137/16, wskazał, że tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, a także inne wskaźniki dla tej sieci. Natomiast rysunek powinien jednoznacznie wskazywać tereny o odmiennym przeznaczeniu (sieć techniczna) i ich położenie (przebieg), wyznaczać strefy ochronne aby można było na tej podstawie uwzględnić zapisy tekstu planu np. dotyczące zakazu zabudowy. Ponadto nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem.

Natomiast jak zasadnie podniósł organ, dla terenów oznaczonych symbolami 2ZL i 9ZN nie przewidziano w planie budowy infrastruktury technicznej, której inwestorem miałaby być gmina S.. § 14 planu zawiera przepisy regulujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i gospodarowania terenami. W żadnym z tych przepisów, począwszy od punktu 1 do punktu 9, nie przewidziano, aby opisywana tam infrastruktura miała zastosowanie do działki skarżącej. Przewidziane w § 46 pkt 2 planu dla terenu 2ZL przeznaczenie uzupełniające w postaci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej orz przewidziane w § 47 pkt 2 dla terenu 9ZN przeznaczenie uzupełniające w postaci dopuszczenia realizacji urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarką wodną i odprowadzaniem wód deszczowych i roztopowych oraz związanych z funkcjonowaniem zbiorczego systemu kanalizacji gminnej, jest skierowane do właściciela tych terenów i nie nałożyło na Gminę obowiązku budowania na tych terenach tej infrastruktury. Skoro zatem Gmina S. nie zdecydowała o budowaniu przez siebie na tych terenach przedmiotowej infrastruktury, to nie było podstawy do lokalizowania jej na tym terenie, w tym do wrysowywania jej do rysunku planu. Na działce [...] Gmina S. nie przewidziała, do czego miała prawo, zważywszy na przeznaczenie terenów 2ZL i 9ZN, żadnej infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie było więc ani potrzeby ani konieczności lokalizowania takiej infrastruktury na działce skarżącej. Wręcz przeciwnie, gdyby przewidzianą w planie dla tej działki infrastrukturę zlokalizowano na tej działce i w rysunku planu ją wrysowano, to w okolicznościach niniejszej sprawy ograniczyłoby to skarżącą w możliwości zagospodarowania tej działki, czym naruszono by jej uprawnienia wynikające z prawa własności.

Kwestią istotną wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest również to, czy ingerencja Gminy w prawo własności Skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki.

W ocenie Sądu nie została naruszona zasada równości. Sąsiadujące z działką [...] (od strony zachodniej) dwie działki o nr [...] mają w planie przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa, gdyż są one zabudowane i przede wszystkim nie zostały one ujęte w Zarządzeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Natomiast sąsiadująca z nią kolejna działka (nad działką nr [...]) o nr [...], która znalazła się w Zarządzeniu, ma już przeznaczenie ZN, czyli zieleń nieurządzona. Jeśli zaś chodzi o działkę [...] sąsiadującą z działką skarżącej od wschodu (wymieniona w Zarządzeniu), to w przeważającej części ma ona przeznaczenie LS, w części ZN, a tylko w nieznacznej niesymetrycznej części MN, która to część niejako "opasuje" istniejący tam budynek. Podobnie jest z kolejną działką leżącą za działką [...], a mianowicie działką nr [...] (wymieniona w Zarządzeniu). W decydującej większości ma ona przeznaczenie LS, a tylko na wąskich niesymetrycznych paskach opasujących znajdujący się tam budynek ma przeznaczenie MN.

Jak zatem z tego widać, przede wszystkim działki znajdujące się zarówno z jednej jak i drugiej strony działki skarżącej nie są do siebie podobne. Podobna jest działka nr [...], która jest w Zarządzeniu i nie jest zabudowana, ale w planie otrzymała przeznaczenie ZN, czyli zakaz zabudowy podobnie jak działka skarżącej w części 9ZN. Działki nr [...] nie znajdują się natomiast w Zarządzeniu i są zabudowane, zaś działki nr [...] i [...] są zabudowane, chociaż są wymienione w Zarządzeniu. Gdyby więc dla działek nr [...] i [...] na całej ich powierzchni dano przeznaczenie MN, to mimo iż są zabudowane, mogłoby to stanowić o nierównym potraktowaniu przeznaczenia działki skarżącej. Jednakże obie te działki mają przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne tylko na nieznacznych i do tego niesymetrycznych paskach i tylko ze względu na fakt, że są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Trudno więc mówić o podobieństwie pomiędzy tymi działkami i działką skarżącej. Gdyby natomiast w planie określono dla całych tych działek przeznaczenie LS i ZN, to prawdopodobnie naruszyłoby to zasadę proporcjonalności na linii Gmina i właściciele tych działek. Nie można też, w stanienie faktycznym sprawy, zarzucić organowi, że ze względu na określenie przeznaczenia na tych dwóch działkach (w części jako MN) nie zrobił tego w takich samych proporcjach dla działki skarżącej nr [...]. W przypadku działki skarżącej, która jest niezabudowana oraz skarżąca nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę na tej działce (art. 35 u.p.z.p.), nie było możliwości zastosować tej samej reguły jak do tych działek.

Jeśli zaś chodzi o zasadę proporcjonalności na linii skarżąca i Gmina S. w odniesieniu do określenia przeznaczenia w planie działki nr [...], to zasada ta nie została także naruszona. W tej mierze podkreślenia wymaga, że Gmina początkowo chciała, aby na części działka skarżącej miała ona przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dopiero na skutek stanowiska RDOŚ projekt planu uległ zmianie i wprowadzono tam przeznaczenie 9ZN, czyli zieleń nieurządzoną. Zatem to nie interes Gminy wpłynął na określenie tego przeznaczenia, tylko fakt, że działka ta znajduje się na terenie obszaru ochronionego.

Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty skarżącej są niezasadne, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.S.., należało orzec jak w sentencji.