Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1946/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: W razie naruszenia zakazów z art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności odwołanie skarbnika powiatu na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy jest obligatoryjne dla organu stanowiącego (rady powiatu), a podjęcie uchwały o odwołaniu w tym trybie oznacza, że rada powiatu działa w innej sprawie zastrzeżonej do jej kompetencji (art. 12 pkt 11 Usp), niż odwołanie skarbnika na wniosek starosty (art. 12 pkt 3 Usp).

TEZY

W razie naruszenia zakazów z art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności odwołanie skarbnika powiatu na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy jest obligatoryjne dla organu stanowiącego (rady powiatu), a podjęcie uchwały o odwołaniu w tym trybie oznacza, że rada powiatu działa w innej sprawie zastrzeżonej do jej kompetencji (art. 12 pkt 11 Usp), niż odwołanie skarbnika na wniosek starosty (art. 12 pkt 3 Usp).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 263/13 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska skarbnika 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu W. na rzecz A. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 263/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Powiatu w W. w przedmiocie odwołania ze stanowiska skarbnika powiatu, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu, w pkt II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Rada Powiatu w W. odwołała A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu z powodu naruszenia przezeń zakazu członkostwa w zarządzie stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą tj. Stowarzyszenia [...] w S. (dalej Stowarzyszenie). W § 2 tej uchwały stwierdzono, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej K.p.). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 "ust. 11" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej Usp) w zw. z art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm., dalej "ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności") oraz art. 70 K.p. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Rady Powiatu W. wskazują na naruszenie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności – art. 2 ust. 6a, art. 4 ust. 6 cyt. ustawy w związku z pełnieniem przez A. W. funkcji członka zarządu Stowarzyszenia, co skutkuje koniecznością odwołania go ze stanowiska skarbnika powiatu w trybie art. 5 ust. 3, 5 i 6 powołanej ustawy. W treści uzasadnienia powołano się na następujące dokumenty: protokół z dnia 13 kwietnia 2012 r. z posiedzenia Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia, na którym podjęto uchwałę nr [...] w sprawie uzupełnienia składu Zarządu Stowarzyszenia o A. W.; protokół z zebrania Zarządu Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2012 r., z którego wynika, że Zarząd Stowarzyszenia potwierdza, iż Walne Zgromadzenie wybrało A. W. na członka zarządu, a zarząd uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. powierzył mu funkcję Wiceprezesa Stowarzyszenia; odpis pełny z KRS Stowarzyszeń nr KRS [...], w którym figuruje nazwisko A. W. jako Wiceprezesa Stowarzyszenia, odpis pełny z KRS przedsiębiorców nr KRS [...], w którym A. W. wpisany jest jako Wiceprezes Stowarzyszenia, a w dziale 3 określony jest przedmiot działalności gospodarczej Stowarzyszenia; Statut Stowarzyszenia, w którym w § 5 i § 6 dopuszcza się możliwość wchodzenia Stowarzyszenia w spółki prawa handlowego i cywilnego oraz prowadzenia działalności gospodarczej; pismo A. W. datowane 13 kwietnia 2012 r., w którym składa on rezygnację z członkostwa w zarządzie Stowarzyszenia i wycofuje wcześniej udzieloną zgodę na wybór na członka Zarządu Stowarzyszenia; opinia prawna dotycząca projektu uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska Skarbnika Powiatu oraz wyjaśnienia A. W. złożone przed Komisją do spraw Społecznych i Finansów Rady Powiatu w W.

W skardze wniesionej do WSA w Olsztynie A. W. zarzucił, że Rada Powiatu W. przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadziła pośpieszne postępowanie, opierając się na zapisach formalnych dotyczących możliwości prowadzenia przez Stowarzyszenie [...] w S., nie wykazując, że faktycznie działalność taka była prowadzona. Z dokumentacji prowadzonej przez Stowarzyszenie wynika, że nie prowadzi ono żadnej działalności gospodarczej. Stowarzyszenie prowadzi natomiast działalność statutową zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości dla niektórych jednostek niebędących spółkami handlowymi, nieprowadzących działalności gospodarczej (Dz. U. z 2001 r., Nr 137, poz. 1539 ze zm.). Ponadto zarzucił, że Rada nie wzięła pod uwagę, iż jako członek Stowarzyszenia nie wyrażał zgody na uczestnictwo we władzach Stowarzyszenia i nie upoważnił nikogo do reprezentowania go na Walnym Zgromadzeniu, na którym nie był obecny. Rada nie będąc uprawnioną do podejmowania czynności za pracodawcę, przekroczyć miała swoje kompetencje, podejmując bez umocowania rozstrzygnięcie o rozwiązaniu stosunku pracy w trybie art. 52 K.p.

Powiat W. reprezentowany przez Starostę, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, że w dniu 4 stycznia 2013 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Powołano się na dokumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i stwierdzono, że skarżący wyraził zgodę na kandydowanie do władz Stowarzyszenia, przy czym po kilku/kilkunastu godzinach, będąc już wybranym, zrezygnował ze stanowiska. Złożył jednak skutecznie oświadczenie woli o kandydowaniu i skutecznie został wybrany na członka zarządu. Organ nie uznał zasadności twierdzenia strony, że skarbnik powiatu nie przyjął funkcji członka zarządu Stowarzyszenia i nie wykonywał żadnych czynności związanych z zarządzaniem. Stwierdzono, że z prawnego punktu widzenia obojętny jest zarówno czasokres prowadzenia zabronionej działalności, jak również okoliczność, czy została ona zakończona. Odnosząc się do zarzutu pośpiesznego prowadzenia postępowania wyjaśniono, że organ miał obowiązek odwołać skarbnika w ciągu miesiąca od dnia, w którym Przewodniczący Rady Powiatu W. powziął informacje o przyczynach odwołania, tj. od dnia 25 października 2012 r. Oficjalną procedurę w tej sprawie wszczął Przewodniczący Rady Powiatu W. w dniu 31 października 2012 r. Skarżącemu umożliwiono złożenie wyjaśnień przed komisją Rady Powiatu, brał on udział w posiedzeniu komisji oraz sesji Rady i składał wyjaśnienia. Ponadto stwierdzono, że Rada nie naruszyła uprawnień pracodawcy, ponieważ art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności ma charakter lex specialis w stosunku do art. 37 ust. 1 Usp.

WSA w Olsztynie uwzględnił skargę A. W. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, uznając że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Uwypuklono, że z mocy art. 37 ust. 1 Usp zarówno powołanie, jak i odwołanie skarbnika powiatu następuje na wniosek starosty, tymczasem uchwałę Rada Powiatu W. pojęła bez takiego wniosku, czym niewątpliwie naruszyła cyt. przepis. Eksponując szczególną pozycję skarbnika sąd a quo wywiódł, że nie ma tu znaczenia brak powtórzenia wymogu wniosku starosty w art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, nie wystarczy własna inicjatywa Rady, bez pominięcia kompetencji starosty. Odmiennych stwierdzeń prezentowanych w doktrynie sąd wojewódzki nie podzielił, skoro odwołanie skarbnika w trybie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, to tym bardziej w ocenie tego sądu nieuzasadnione byłoby odwołanie skarbnika bez wniosku starosty, którego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie było.

Nawet uznanie, że zachowano obowiązującą procedurę, brak było jednak zdaniem sądu I instancji podstaw do odwołania skarżącego ze stanowiska skarbnika z innych przyczyn. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Olsztynie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika powiatu, że dla ustawodawcy obojętny jest zarówno czasokres prowadzenia zabronionej działalności, jak również okoliczność, czy została ona zakończona, a dla legislatora prawnie relewantny jest jedynie fakt prowadzenia zabronionej aktywności gospodarczej w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trudno jednak mówić nawet o krótkotrwałym prowadzeniu przez skarżącego zabronionej działalności. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący zrzekł się funkcji członka zarządu Stowarzyszenia jeszcze tego samego dnia, w którym zaocznie został wybrany. Natomiast w aktach nie ma żadnych danych o tym, czy zakazana ustawą działalność była przez niego faktycznie prowadzona. O tym, że działalność jest prowadzona nie świadczy sam fakt, że skarżący dotychczas figuruje w KRS jako członek zarządu, ponieważ wpis ten ma charakter deklaratoryjny. Ponadto podniesiono, że aby można było stwierdzić, iż zaszła przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu konieczne było wykazanie, że miało miejsce realne prowadzenie przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej i zarządzanie nią przez skarżącego. Tymczasem sąd I instancji zauważył, że strona przeciwna powołała się tylko na statutowy zapis dopuszczający możliwość prowadzenia przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej, lecz nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych, czy działalność taka rzeczywiście była prowadzona przez Stowarzyszenie oraz, czy skarżący taką działalnością zarządzał.

Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika Powiat W. zaskarżył w całości wyżej opisany wyrok i sądowi I instancji zarzucił:

w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust 1 Usp, co spowodowało uznanie, że odwołanie skarbnika powiatu w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności może nastąpić jedynie na wniosek Starosty,

w trybie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną

wykładnię przepisu art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności poprzez

uznanie, że skarbnik Powiatu nie zarządzał działalnością gospodarczą Stowarzyszenia [...] w S. i tym samym nie podlegał trybowi zwolnienia

dyscyplinarnego z art. 5 ust 3 cyt. ustawy,

w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4

Ppsa poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, co spowodowało, że sąd w uzasadnieniu wyroku zarzucił Radzie Powiatu W., iż nie dokonała ustaleń

faktycznych wskazujących na rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej przez

Stowarzyszenie [...] oraz, czy skarżący taką działalnością zarządzał.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarbnik powiatu w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. potwierdził, iż Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, nadto z protokołów zarówno sesji i komisji Rady Powiatu z dnia 5 i 8 listopada 2012 r. wynika, że Powiat W. podpisał ze Stowarzyszeniem w 2011 r. umowę na usługę audytu przez Stowarzyszenie. W dniu odwołania skarbnika umowa nadal obowiązywała, a z rejestru KRS wynikało, że Stowarzyszenie jest przedsiębiorcą. Te wszystkie ustalenia (dokumenty) były brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu skarbnika. Zdaniem organu sąd I instancji zlekceważył te dokumenty, nie odniósł się do nich w uzasadnieniu, nie użył żadnych argumentów, które by podważały ich wiarygodność, zasadność, nie dokonał analizy ich mocy dowodowej, wręcz uznał, iż nie istnieją.

W odpowiedzi reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika A. W. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości, jako nieuzasadnionej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie stwierdzono, że zarządzanie działalnością gospodarczą osoby prawnej ma miejsce wtedy, gdy jest ona faktycznie wykonywana, a nie w sytuacji tylko takiej ewentualności. Z prawnego punktu widzenia obojętny jest czasokres prowadzenia zabronionej działalności, jak również okoliczność czy została ona zakończona, ale istotny jest moment i sam fakt jej rozpoczęcia, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło nigdy, jedynie statut Stowarzyszenia przewidywał taką możliwość.

Podczas rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali prezentowaną uprzednio argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Trafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 Usp, wedle którego rada powiatu powołuje i odwołuje skarbnika powiatu na wniosek starosty. WSA w Olsztynie w motywach swego wyroku przywołał także przepis art. 12 pkt 3 Usp, z którego wynika, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy "powoływanie i odwoływanie, na wniosek starosty, skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu powiatu". Odnosząc się do obu tych przepisów sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że uwzględniając przy tym szczególną pozycję skarbnika, jego odwołanie bez wiedzy (wniosku) starosty jest niedopuszczalne, a odwołanie skarbnika powiatu z pominięciem wniosku starosty prowadzi do wniosku o nieważności uchwały rady powiatu w tym zakresie. Brak powtórzenia w treści art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, iż odwołanie skarbnika następuje na wniosek starosty, w ocenie sądu wojewódzkiego nie oznacza, że w takim przypadku rada powiatu jest uprawniona do odwołania skarbnika z własnej inicjatywy, z pominięciem wniosku starosty. Stanowiska tego nie podziela orzekający w sprawie Sąd.

Sądowi I instancji umknęło uwadze, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Powiatu W. obok przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności oraz art. 70 K.p. powołała przepis art. 12 "ust. 11" Usp. Zdaniem Sądu omyłkowo wskazano taką jednostkę systematyczną Usp, w istocie chodziło o przepis art. 12 pkt 11 tej ustawy, skoro art. 12 Usp dzieli się na punkty, a nie na ustępy. Wedle art. 12 pkt 11 Usp do wyłącznej właściwości rady powiatu należy "podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu". Niewątpliwie odwołanie A. W. z funkcji skarbnika powiatu nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, z którego wynika, że jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, narusza skarbnik powiatu, "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje tę osobę z pełnionej funkcji najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację o przyczynie odwołania". Cyt. przepis stanowi lex specialis (a nie "lex spacjalis", jak w skardze kasacyjnej) w stosunku do przepisu art. 37 ust. 1 Usp, skoro wyraźnie określono w nim konsekwencje uzyskania przez przewodniczącego organu stanowiącego informacji o przyczynie odwołania skarbnika powiatu, zobowiązując organ stanowiący - radę powiatu, do odwołania osoby, naruszającej zakazy z art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Innymi słowy, w razie naruszenia zakazów z art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności odwołanie skarbnika powiatu na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy jest obligatoryjne dla organu stanowiącego (rady powiatu), a podjęcie uchwały o odwołaniu w tym trybie oznacza, że rada powiatu działa w innej sprawie zastrzeżonej do jej kompetencji (art. 12 pkt 11 Usp), niż odwołanie skarbnika na wniosek starosty (art. 12 pkt 3 Usp). Naruszenie przez skarbnika powiatu zakazów przewidzianych dyspozycją art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności z woli prawodawcy skutkować ma obowiązkiem rady powiatu jego odwołania. Tę kategoryczność normy art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności wzmacnia ustanowienie terminu dla rady na podjęcie uchwały o odwołaniu, ma to nastąpić najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację o przyczynie odwołania. Sąd podziela stanowisko prezentowane w doktrynie, że w takim przypadku nie jest wymagany wniosek starosty (por. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2008, s. 150). Nietrafnie przeto sąd I instancji uznał, że pominięcie wniosku starosty o odwołanie skarbnika skutkowało naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 Usp.

Zarzuty naruszenia przepisu art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności oraz przepisu art. 141 § 4 Ppsa powinny zostać rozpoznane łącznie albowiem pozostają one ze sobą w związku. Zdaniem Sądu automatyzm i rygoryzm w stosowaniu przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, pamiętając o skutkach, jakie wywołuje odwołanie skarbnika powiatu w trybie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy (równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia), wymaga zarazem prawidłowej wykładni art. 4 tej ustawy i niewątpliwego ustalenia, że został naruszony jeden z zakazów przewidzianych cyt. przepisem. Nie jest sporne, że skarbnik powiatu podlega ograniczeniom w prowadzeniu działalności gospodarczej (por. art. 2 pkt 6a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej). Rada Powiatu W. odwołując A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu powołała się na naruszenie zakazu określonego dyspozycją art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, który stanowi że osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. W przedmiotowej sprawie chodziło w istocie o ustalenie, czy skarżący "zarządzał działalnością gospodarczą", względnie "był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Zdaniem WSA w Olsztynie w okolicznościach sprawy nie można mówić nawet o krótkotrwałym prowadzeniu przez A. W. zabronionej działalności, nie dają dowodu tego akta sprawy, nie świadczy o tym wpis w KRS. Rada Powiatu W. nie wykazała realnego prowadzenia przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej i zarządzania nią przez skarżącego. Nie dokonano takich ustaleń faktycznych ograniczając się do zapisów statutowych. Wywód ten co do reguły podziela orzekający w sprawie Sąd. W szczególności w piśmiennictwie wskazuje się, że pozostawanie wpisanym do ewidencji działalności gospodarczej stwarza co najwyżej domniemanie faktyczne prowadzenia działalności gospodarczej, które to domniemanie może zostać obalone przy ocenie całokształtu zgromadzonych dowodów na gruncie konkretnego przypadku (por. Ł. Goździaszek, Objęcie funkcji publicznej przez osobę uprzednio wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej, "Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 5, s. 56). Sam fakt ujęcia zatem A. W. w KRS-ie odnośnie jego członkostwa we władzach statutowych Stowarzyszenia nie dowodzi jeszcze naruszenia przezeń zakazu z art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności.

Treść przepisu art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności wskazuje, że jego wykładnia dokonana przez sąd wojewódzki, w realiach przedmiotowej spawy była zasadna. Wypada zauważyć, że powyższy przepis był przedmiotowej uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK z 1999 r., z. 5, poz. 101, orzekł iż jest on zgodny z art. 22 Konstytucji RP, wedle którego z kolei "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Niewątpliwie u podstaw wprowadzenia takiego ograniczenia leży interes społeczny, w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, wedle którego tylko zakazy bezwzględne, nie dopuszczające "luzów interpretacyjnych", mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności sprawowania funkcji publicznej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu istotne znaczenie w prawidłowej wykładni ziszczenia się dyspozycji art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, a w konsekwencji zaistnienia podstawy do odwołania takiej osoby (art. 5 ust. 3 cyt. ustawy), ma rzeczywista jej działalność wyczerpująca powyższy zakaz.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie Powiat, który z innych zakazów przewidzianych dyspozycją art. 4 cyt. ustawy wywodzi, że już tylko "potencjalna możliwość" zarządzania działalnością gospodarczą Stowarzyszenia uprawnia do stwierdzenia złamania zakazu przewidzianego art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, a nie musi zaistnieć faktyczne zarządzanie działalnością gospodarczą (s. 5 skargi kasacyjnej). Przeciwnie, wykładnia systemowa całego przepisu art. 4 cyt. ustawy prowadzi do wniosku zgoła odmiennego. W art. 4 pkt 1-5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności kolejno wskazano, że osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą: być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego; być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność; być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych; być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą; posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 % kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. O ile zatem samo członkostwo w zarządzie spółki prawa handlowego (art. 4 pkt 1) już daje podstawę do odwołania osoby, o której mowa w art. 1 lub 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, to samo członkostwo we władzach Stowarzyszenia nie prowadziłoby do złamania zakazów ujętych w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, jeśli nie wiązałoby się z zarządzaniem działalnością gospodarczą tego podmiotu, nie można przy tym "zarządzać potencjalnie", jak zasadnie wskazano to w odpowiedzi na skargę kasacyjną. "Zarządzać" to innymi słowy kierować czymś, kazać coś wykonać. Nie ma tu znaczenia, że Stowarzyszenie istotnie prowadziło działalność gospodarczą, ale czy taką działalnością zarządzał A. W., który tego samego dnia, kiedy dowiedział się o wyborze go do władz Stowarzyszenia zrezygnował z objęcia tej funkcji. Faktu tego, ani okoliczności iż skarżący został wybrany podczas swej nieobecności spowodowanej wyjazdem służbowym, Powiat W. nie zakwestionował. Trafnie WSA w Olsztynie stwierdził, że dowodu na zakazaną prawem działalność skarżącego Rada Powiatu W. nie przedstawiła. Prowadzenia przez Stowarzyszenie usług polegających na audycie Powiatu W. na podstawie umowy z 2011 r. i obowiązywanie tej umowy w dniu wyboru A. W. nie dowodzi jeszcze, że zarządzał on działalnością gospodarczą Stowarzyszenia. Sąd wojewódzki wyraźnie stwierdził, że chodziło tu o łączne ustalenie faktów prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie oraz zarządzanie nią właśnie przez skarżącego. Nie jest zatem trafny także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, rozumiany jako pominięcie przez sąd a quo dowodu z tych dokumentów, które wskazywały na prowadzenie działalności gospodarczej przez samo Stowarzyszenie. Z punktu prawidłowej wykładni przepisu art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej nie miało to znaczenia. Wyrok sądu I instancji odpowiada wymogom z przepisu art. 141 § 4 Ppsa, zawierając zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 Ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), uwzględniając w szczególności charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.