Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1243/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi S.W. i S.W. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki ewid. nr [ ] położonej w M. , gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych l.kat. [ ],[ ],[ ].


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu, decyzją z [...].10.2002 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku S. W. i S. W., następców prawnych Z. W., orzekł o odmowie zwrotu części działek ew. nr 1, 2 i nr 3 położonych w M. gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych l. kat. 4, o pow. 5910 m2, l. kat. 5 o pow. 3838 m2 oraz l. kat. 6 o pow. 4697 m2 położonych-w b. gm. kat. M., na rzecz wnioskodawców.

Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że parcela l. kat. 4 o pow. 5910 m2 położona w b. gm. M., decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...].10.1969 r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...].08.1965 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Natomiast parcele l kat. 5 o pow. 3838 m2 i l. kat. 6 o pow. 4697 m2 położone w b. gm. kat. M., decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...].10.1970 r. nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...].08.1968 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

Organ l instancji wskazał, że pismami z 26. 09. 2001 r. i z 28. 03. 2002 r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia wniosku dotyczącego żądania zwrotu parcel l. kat. 5 i l. kat. 6 bn. gm. kat. M., poprzez dołączenie się do niego wszystkich osób uprawnionych tj. poprzednich współwłaścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców posiadających czynną legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu. Ponieważ skarżący w/w. braków nie uzupełnili, orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonych parcel l. kat. 5 i I. kat. 6 poł. b. gm. kat. M..

Dlatego też przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego została jedynie parcela l kat. 4 b. gm. kat. M.

Ponieważ w omawianej sprawie cel wywłaszczenia został określony ogólnie i nieprecyzyjnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonano oceny celu wywłaszczenia na podstawie treści decyzji lokalizacyjnej oraz planu zagospodarowania terenu sporządzonego przed podjęciem decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Parcela l. kat. 4 poł. w b. gm. kat. M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa. Dla terenu, na którym znajdowała się w/w nieruchomość, przeznaczonego do zagospodarowania jako plac ćwiczeń wojskowych, Prezydium WRN w K. wydało dwie decyzje o lokalizacji szczegółowej: z [...].04.1965 r. nr [...] znak: [...] ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "A" oraz z [...].08.1965 r. nr [...] znak: [...] ustalająca lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. pow. K.

Organ l instancji ustalił, że, parcela l. kat. 4 poł. w b. gm. kat. M. w aktualnym operacie ewidencji gruntów w części stanowi część działki nr 2 poł. w M. gm. W., której własność mocą umowy z [...].04.2001 r. (akt notarialny Rep. [...]) Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w W. przeniosła na rzecz [...] Giełdy "B" S.A. z siedzibą w K.. Natomiast pozostała część parceli l. kat. 4 b. gm. kat. M. weszła w skład działki ewidencyjnej nr 3 położonej w M. gm. W., która jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W., ta część parceli l kat. 4 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem planu IS (tereny specjalne MON).

Organ l instancji stwierdził, że zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Jednocześnie, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo wskazał, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, aktualnie w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy staje się bezskuteczne. Z tych względów Starosta orzekł o odmowie zwrotu części parceli l kat. 4 odpowiadającej części dz. nr 2.

Natomiast w kwestii działki ew. nr 3, w skład której wchodzi cześć parceli l. kat. 4 b. gm. kat. M., organ l instancji podał, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w 20.06.2002 r. dokonano oględzin w/w działki i stwierdzono, że stanowi ona teren w całości porośnięty trawą, chwastami, krzewami i niskimi drzewami. Na terenie sąsiadującym z przedmiotową parcelą, zlokalizowano 2 niskie budynki betonowe, służące prawdopodobnie dla ćwiczeń strzelniczych, stwarzające wrażenie obecnie nie użytkowanych przez wojsko. Zdaniem organu I instancji taki jednak sposób zagospodarowania terenu oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M., związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren był i nadal jest użytkowany przez Wojsko Polskie, zgodnie z decyzją Prezydium WRN w K. z [...].04.1969 r. zmieniającą za zgodą stron powołane wyżej decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...], co świadczy o realizacji inwestycji. W ocenie organu l instancji powyższy stan uzasadnia odmowę zwrotu części wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. 4 b. gm. kat. M. odpowiadającej części działki nr 3.

Odwołanie S. W. i S. W. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z 19. 12. 2002 r. nr [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ l instancji słusznie uznał brak wniosku pochodzącego od wszystkich poprzednich współwłaścicieli parcel l. kat. 1490 i l. kat. 6 b. gm. kat. M. lub ich spadkobierców za przesłankę uniemożliwiającą wydanie orzeczenia administracyjnego, zgodnego z żądaniem zawartym we wniosku, (wyrok NSA z 19 marca 2002 r. II SA/Kr 145/01).

W stosunku do części wywłaszczonej parceli l. kat. 4 w granicach działki ewidencyjnej nr 2 organ II instancji wskazał, że w tym przypadku także nie zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można orzec bowiem o zwrocie nieruchomości nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Słuszne, jest zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczenia o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr 2 w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. 4 b. gm. kat. M..

Odnosząc się do odmowy zwrotu części działki nr 3 w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. 14 b. gm. kat. M., Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2).

Norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 swoją formą wprowadza poprzez alternatywę rozłączną dwie ustawowe przesłanki zbędności, w kontekście których należy oceniać zasadność zwrotu. W odniesieniu do normy zawartej w pkt 1 ust. 1 art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, zaś na gruncie normy z pkt 2 tego przepisu określony jest stan prawny - utrata mocy obowiązującej wskazanych w nim decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia (decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy w zakresie zawartych w nim przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w decyzji określony w sposób ogólnikowy, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalił, iż wnioskowana do zwrotu parcela została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cel ogólnie określony jako "budownictwo", zgodnie z decyzją Prezydium WRN w K. z [...].08.1965 r. nr [...] znak [...] o lokalizacji szczegółowej. Z kolei decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...].04.1965 r. nr [...] znak [...] ustaliła lokalizację terenów wojskowych, położonych na "A.", w granicach określonych na mapie katastralnej, stanowiącej załącznik graficzny do w/w decyzji. Zgodnie z powołanym załącznikiem, teren parceli gruntowej l. kat 4 b. gm. kat. M. objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych.

Również inne dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym: program inwestycji zamiennych w garnizonie K." z [...].09.1964 r. i pismo Prezydium WRN w m. K. z [...].04.1964 r., potwierdzają, że zawnioskowaną do zwrotu parcelę przeznaczono pod urządzenie placu ćwiczeń dla wojsk garnizonu K.

Decyzja Prezydium WRN w K. o lokalizacji szczegółowej z [...].08.1965 r. nr [...], stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli, została zmieniona za zgodą stron, decyzją Prezydium WRN w K. z [...].04.1969 r. nr [...], a więc przed dokonaniem przedmiotowego wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K.. Organ odwoławczy podniósł, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...].10.1969 r. nr [...] jako budownictwo" należy zatem odczytywać, mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej nr [...], po jej zmianie dokonanej decyzją z [...].04.1969 r. nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego brak zabudowania wywłaszczonej parceli obiektami wojskowymi nie może być podstawą uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowana i wykorzystywania całego kompleksu szkoleniowego "A.". Oprócz obszaru zurbanizowanego również tereny niezabudowane, służą jako plac ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk. Również obecnie obiekt ten jest niezbędny na cele obronności i bezpieczeństwa państwa jako garnizonowy plac ćwiczeń.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia w niniejszej sprawie zasady, zgodnie z którą w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 1 cyt. ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Jednakże ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu określonego w tym przepisie. W ustawie tej brak jest zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej, a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem czy dzierżawę. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych, pozwalających mu na zastosowanie sankcji, w sytuacji naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast możliwe jest wniesienie przez zainteresowanych powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy, zawartej - w przekonaniu odwołujących się - z naruszeniem art. 136 ust. 1 cyt. ustawy.

Skargę od powyższej decyzji do WSA w Krakowie złożyli S. W. i S. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie podał, iż zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Tymczasem zdaniem skarżących przepisy cyt. ustawy w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wyraźnie i jednoznacznie konstytuują tylko jedną przesłankę uzasadniającą zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąc w art. 136 ust. 3 u.g.n., że poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu tej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystywana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, dysponent nieruchomości powinien zwrócić się do byłego właściciela o oświadczenie, czy żąda on zwrotu nieruchomości. Dopiero, gdy były właściciel nie zażąda zwrotu nieruchomości będzie ona mogła być użyta na inny cel i później były właściciel nie będzie mógł żądać jej zwrotu.

W ocenie skarżących przeznaczenie wnioskowanych przez nich do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości było zmieniane co najmniej dwukrotnie - bez zgody byłych właścicieli. A zatem mają oni prawo żądania ich zwrotu. Brak możliwości spełnienia tego obowiązku w naturze powoduje, że na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty byłym współwłaścicielom odszkodowania równego wartości wywłaszczonego gruntu w dacie orzekania o zwrocie.

W skardze podniesiono także, iż w swojej decyzji organ powołuje się na orzeczenie NSA z 12.05.1994 r., które odnosi się do odmiennego niż w niniejszej sprawie stanu prawnego, gdyż zostało wydane na gruncie nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., zastąpionej w/w ustawą, która w nieco odmienny sposób reguluje kwestię wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zmieniła się również Konstytucja RP, która w obecnym brzmieniu kładzie szczególny nacisk na ochronę prawa własności. Wywłaszczona nieruchomość może służyć do realizacji wyłącznie konkretnie sprecyzowanego celu, a to powoduje, że obecny właściciel - Skarb Państwa, czy gmina nie może z wywłaszczonej nieruchomości korzystać tak jak z nieruchomości nabytych w inny sposób i nie może nią rozporządzać. Naruszałoby to zagwarantowane w art. 21 Konstytucji RP jedno z podstawowych i nienaruszalnych praw jakim jest prawo własności.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odniósł się do zarzutów skarżących oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 47/03, stwierdził:

w pkt. 1 sentencji wydanie decyzji Wojewody z 19 grudnia 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] października 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa, w zakresie odmowy zwrotu części działki ew. nr 2 położonej w M. Gmina W., w granicach wywłaszczonych parceli gruntowych l. kat. 4, 5 i 6, zaś w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżących: S. W. i S. W. kwotę po 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda i zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 sentencji, w której stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa w zakresie odmowy zwrotu części działki ew. nr 2 położonej w M., Gmina W. w granicach wywłaszczonych parceli gruntowych l kat. 4, 5 i 6, wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że decyzja z 19 grudnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpując przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu części działki, tj. 19 grudnia 2002 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, dlatego też jedynym możliwym rozstrzygnięciem była odmowa zwrotu tej nieruchomości. Własność działki nr 2 w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. 4, l. kat. 5 oraz l. kat. 6 b. gm. kat. M. została przeniesiona przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego na Giełdę "B" S.A. w wykonaniu zobowiązania zawartego w umowie o objęcie akcji z dnia [...].11.2000 r (Rep. A [...]), na mocy umowy z [...].04.2001 r. Przeniesienie własności nastąpiło w toku postępowania zwrotowego. A zatem to Agencja Mienia Wojskowego, nie zaś Skarb Państwa, dysponowała powyższą nieruchomością do dnia zawarcia umowy przeniesienia jej własności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinny stanowić podstawę do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, nie zaś przesłankę do stwierdzenia, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Skarb Państwa nie jest jednolitą strukturą, składa się z szeregu organów, jednostek organizacyjnych oraz działających w jego imieniu i na jego rzecz państwowych osób prawnych, w tym Agencji Mienia Wojskowego uprawnionych do gospodarowania posiadanymi przez niego nieruchomościami. Nie należy wobec tego utożsamiać organów prowadzących postępowanie z dysponentami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Organy te orzekały biorąc pod uwagę istniejący stan prawny nieruchomości. Wszelkie podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty powinny być zatem kierowane do zawartej z ich naruszeniem umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na Giełdę "B" S.A. z siedzibą w K., a nie przeciw decyzji Wojewody.

Ponadto Wojewoda podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nieodwracalne skutki prawne wywołała decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości. To właśnie w drodze umowy cywilnoprawnej przeniesiono własność nieruchomości na osobę trzecią, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Nabywca nieruchomości działał w dobrej wierze, jako że w księdze wieczystej spadkobierca poprzednich właścicieli nie ujawnił ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu zwrotnym. Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzała jedynie fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie może zostać zwrócona z uwagi na to, że Skarb Państwa nie jest jej właścicielem. Skarżący kasacyjnie uważa, iż Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w rozumowaniu polegający na prostym przełożeniu ewentualnej wadliwości samej czynności cywilnoprawnej na decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości.

Wskazał również, iż na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, organ orzekający nie był uprawniony do badania zgodności z prawem przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na Giełdę "B" SA, był natomiast zobligowany do odmowy jej zwrotu z uwagi na to, że nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt l OSK 917/07uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z naruszeniem prawa w zakresie odmowy zwrotu części działki ewid. nr 2 położonej w M. Gm. W. w granicach parceli gruntowych l kat. 4, 5 i 6 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa za nieważną należy uznać decyzję, która narusza prawo w sposób rażący. Pojęcie "naruszonego prawa" rozumiane jest szeroko, gdyż składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Chodzi zatem o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 738). Z kolei w kwestii rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie koncepcje. Według jednej z nich "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem" (H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25). Według drugiej koncepcji o tym, "czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie prawa za sobą pociąga. Za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej" (por. wyrok NSA z 6. 08. 1984 r., GP 1984. nr 20).

Sąd II instancji przytoczył również stanowisko W. Chróścielewskiego łączące w sobie elementy wskazanych koncepcji. Zgodnie z tym poglądem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2004, s. 206).

Zdaniem Sądu II instancji za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu powołanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji publicznej, działający w ramach swoich uprawnień, nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych wywołanych przez decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w trakcie postępowania zwrotowego na skutek zdarzenia cywilnoprawnego jakim jest umowa sprzedaży Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego przeniosła aktem notarialnym z [...].04.2001 r. m.in. własność części działki nr 2 w granicach wywłaszczonych parceli l kat. 4, l kat. 5 oraz l kat. 6 b. gm. kat. M. na Giełdę "B" S.A. z siedzibą w K.

Konsekwencją tej umowy cywilnoprawnej było to, że na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, a to miało tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie, wydać decyzji pozytywnej orzekającej o zwrocie nieruchomości.

Z tych względów Sąd II instancji uznał, że w zaskarżonym wyroku doszło do błędnego odczytania ewentualnej wadliwości samej czynności cywilnoprawnej, jaką było przeniesienie własności wywłaszczonej części nieruchomości w trakcie trwającego postępowania zwrotowego i przełożenia jej na decyzje odmawiającą zwrotu.

Z kolei zarzut naruszenia art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być podstawą do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie stanowić przesłanki stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że to właśnie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Było to jak wyżej wskazano następstwem czynności przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na osobę trzecią w drodze umowy cywilnoprawnej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny W Warszawie uchylił zaskarżony wyrok sądu administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiot sprawy rozpoznanej w niniejszej postępowaniu przez WSA w Krakowie został wyznaczony przez treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 3.06.2008 r. w sprawie o sygn. akt l OSK 917/07, którym NSA uchylił jedynie punk 1 zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z 16. 02. 2007 r. sygn. akt IISA/Kr 47/03 stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z naruszeniem prawa w zakresie odmowy zwrotu części działki ewid. nr 2 położonej w M. Gm. W. w granicach parceli gruntowych l kat. 4, 5 i 6 w b. gminie kat. M. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący S. W. i S. W. wnioskiem z 2 marca 2000 r. wystąpili m.in. o zwrot części działki nr 2 położonej w M. Gm. W. w granicach wywłaszczonych parceli l.kat. 4, l.kat. 5 oraz l.kat 6 b.gm. kat M.. W decyzjach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., Urząd Spraw Wewnętrznych z [...].10.1969 r. i z [...].10.1970 r. wskazano, że wywłaszczenia przedmiotowych parceli gruntowych dokonano na cele budownictwa, precyzując w uzasadnieniu obydwu decyzji, że chodzi o cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...].08.1965 r. Nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Decyzja z [...].08.1965 r. nr [...] ustalała lokalizację "magazynów" na terenie położonym w M. Wprawdzie w chwili podejmowania decyzji o wywłaszczeniu z [...]. 10.1969 r., i z [...].10.1970 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...].08.1965 r. nr [...] obowiązywała w kształcie wynikającym z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...].04.1969 r. nr [...] zmieniającej m.in. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] poprzez ustalenie, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich l w K., to niewątpliwie nie zmieniło to celu wywłaszczenia, jakim była lokalizacja na przedmiotowym terenie magazynów. Jak wynika natomiast z ustalonego stanu faktycznego cel wywłaszczenia na tej działce nie został zrealizowany.

W myśl art. 136 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 w/w ustawy).

Należy zauważyć, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, istniałaby przesłanka do zwrotu części działki nr 2 położonej w M. Gm. W., w granicach wywłaszczonych parceli; l.kat. 4, l.kat. 5 oraz l.kat. 6 b. gm. kat. M., gdyby nie fakt przeniesienia prawa własności działki nr 2 na rzecz Giełdy "B" S.A. w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 2 marca 2000 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miało bowiem miejsce przeniesienie prawa własności nieruchomości nr 2 na rzecz Giełdy "B" S.A. Przeniesienie to nastąpiło na mocy umowy z [...] kwietnia 2001 r. (k. 113 - akt administracyjnych), a więc po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę aktualności, zgodnie z którą organ administracji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej jest zobowiązany uwzględnić stan prawny i stan faktyczny z chwili orzekania, jako niewątpliwie zasadne należy uznać stanowisko, iż nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże dla oceny legalności decyzji o odmowie zwrotu w tego rodzaju sytuacji i poprzedzającego tę decyzję postępowania również istotne znaczenie przedstawia stan prawny nieruchomości w chwili wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot. Jeżeli w momencie wystąpienia przez legitymowanego wnioskodawcę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie jest już własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to organowi orzekającemu o odmowie zwrotu takiej nieruchomości, który wcześniej zachował wymogi określone przepisami prawa, w tym również - będąc organem właściwym w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wymogi określone w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można zarzucić działania niezgodnego z prawem. W sytuacji jednak, gdy w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a właściwy organ administracji naruszając przepisy prawa dopuszcza do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, uniemożliwiając tym samym zwrot tej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom, działanie takie należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 142 cyt, ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, stwierdzić należy, że obowiązek, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 cyt. ustawy spoczywał na organie prowadzącym postępowanie w przedmiotowej sprawie tj. Staroście [...].

Dlatego też działanie organu l instancji - Starosty [...] - polegające na naruszeniu obowiązku zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu należy uznać za działanie niezgodne z prawem. Odmowa zwrotu nie może być bowiem oparta jedynie na przesłance faktycznej - jaką jest zbycie nieruchomości - a tylko i wyłączenie na przesłance ustawowej.

Organ administracji publicznej l instancji ponownie rozpoznając sprawę w zakresie odmowy zwrotu przedmiotowej działki winien w pierwszej kolejności podjąć czynności umożliwiające doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie nieruchomości mogłaby się stać wykonalna. Dlatego też należałoby ustalić, czy zawarta umowa cywilnoprawna o przeniesie prawa własności przedmiotowej działki jest skuteczna w świetle zapisów art. 136 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na czas rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez sąd powszechny postępowanie administracyjne winno więc ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.