Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 33/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 571/14 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady [...] w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 571/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady [...] w W. (dalej jako Rada), uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 13 styczna 2014 r. Rada wniosła o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. kwoty nagród dla Departamentu Administracji Podatkowej za I-IV kwartał 2013 r. w podziale: - łącznie Departament,

- łącznie Dyrektor Departamentu,

- łącznie wicedyrektorzy Departamentu,

- łącznie osoby pełniące funkcje kierownicze,

- łącznie pozostali pracownicy (bez osób pełniących funkcje kierownicze);

2. kwoty nagród dla Departamentu Kontroli Skarbowej za I-IV kwartał 2013 r. w podziale: - łącznie Departament,

- łącznie Dyrektor Departamentu,

- łącznie wicedyrektorzy Departamentu,

- łącznie osoby pełniące funkcje kierownicze,

- łącznie pozostali pracownicy (bez osób pełniących funkcje kierownicze);

3. kwoty nagród dla Biura Dyrektora Generalnego za I-IV kwartał 2013 r. w podziale:

- łącznie Biuro,

- łącznie Dyrektor Generalny,

- łącznie wicedyrektorzy Departamentu,

- łącznie osoby pełniące funkcje kierownicze,

- łącznie pozostali pracownicy (bez osób pełniących funkcje kierownicze).

Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że informacje żądane w pkt 1 tiret drugie i trzecie, w pkt 2 tieret drugie i trzecie oraz pkt 3 tiret trzecie mają charakter prywatny i nie podlegają udostępnieniu zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Co do pozostałych żądanych informacji organ poinformował, że ich nie posiada, a ich uzyskanie będzie wymagało wytworzenia przez podjęcie szeregu czynności, m.in. dokonanie głębokiej analizy dokumentów, sporządzenie zestawień danych, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania oraz zaangażowanie określonych środków osobowych, także czasu, w wyniku których powstanie jakościowo nowa informacja. Wyżej wymienione zabiegi czynią zatem te informacje informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Minister wezwał zatem wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wnioskodawca w piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. nie zgodził się, że informacje o udostępnienie których wniósł stanowią informację publiczną przetworzoną oraz stwierdził, że "dane, o które wnosimy, dostępne są od ręki" w systemie KOMAeHR (moduł "PŁACE") .

Ponieważ wnioskodawca nie wykazał istnienia takiego szczególnie istotnego interesu publicznego, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Rady, odmówił udostępnienia żądanych informacji z uwagi na brak podstaw do ich udostępnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Rada wskazała, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jakimi danymi dysponuje Minister i jakie czynności oraz dlaczego mają przesądzać o powstaniu informacji przetworzonej. Niewskazano jako podstawy prawnej w rozstrzygnięciu decyzji art. 104 k.p.a. Rada podkreśliła, że art. 61 Konstytucji gwarantuje maksymalną jawność życia publicznego, w tym prawidłowość działania organów administracji rządowej szczebla terenowego, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3, winny być stosowane wyjątkowo. Zarzucono ponadto Ministrowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazano, że twierdzenia organu w uzasadnieniu decyzji są gołosłowne.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Minister wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjęto, iż w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzania wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W sytuacji zatem braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Organ ponownie przyjął, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, bowiem jej uzyskanie wiązać się będzie z podjęciem szeregu czynności. W zakresie wnioskowanych informacji, należy sporządzić: zestawienia nagród przyznanych w 2013 r. pracownikom zatrudnionym w każdej z wyszczególnionych we wniosku komórce organizacyjnej, z uwzględnieniem zajmowanego stanowiska oraz ewentualnych zmian w trakcie roku komórki organizacyjnej oraz zajmowanego stanowiska, zestawienia nagród przyznanych Dyrektorowi Generalnemu Ministerstwa Finansów w 2013 r., zestawienia nagród przyznanych w 2013 r. osobom "pełniącym funkcje kierownicze" w wyszczególnionych we wniosku komórkach organizacyjnych, zestawienia przyznanych nagród w 2013 r. pozostałym pracownikom (bez osób pełniących funkcje kierownicze) w wyszczególnionych we wniosku komórkach organizacyjnych, dokonać analizy danych uwzględniającej ich weryfikację pod kątem zgodności z dokumentacją źródłową, wykonać odpowiednie podsumowania zweryfikowanych danych oraz zredagować otrzymane informacje.

Ponadto Minister podkreślił, że nie jest możliwe pobranie wprost z sytemu kadrowo-płacowego KOMAeHR informacji, o których mowa w pkt 1 tiret pierwsze, czwarte i piąte, pkt 2 tiret pierwsze, czwarte i piąte oraz w pkt 3 tiret pierwsze, drugie, czwarte i piąte. Bowiem, aby udzielić żądanej informacji niezbędnym jest sporządzenie zestawienia nagród przyznawanych w 2013 r. pracownikom zatrudnionym w wymienionych we wniosku departamentach. Zaś system KOMAeHR nie ma wbudowanego raportu, który wygenerowałby sumy nagród przyznanych dla wybranej grupy pracowników za wskazany okres czasu, zatem nie jest możliwe "w prosty sposób" wybranie danych z systemu w żądanym przez wnioskodawcę układzie. Znajomość systemu KOMAeHR tylko z dokumentacji nie jest wystarczająca do poznania faktycznych możliwości systemu i określania złożoności pozyskania danych w żądanym układzie. Minister Finansów wyjaśnił nadto, że nie przekazuje informacji do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w żądanym przez wnioskodawcę układzie. Organ uznał więc, że w jego ocenie charakter żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej nie budzi wątpliwości. Wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a organ po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, wobec czego brak było podstaw do udostępnienia żądanej przetworzonej informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada [...] w Warszawie zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., Nr 885 ze zm., dalej u.f.p.), art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. Rada wskazała, że w uzasadnieniu decyzji występują poważne wady pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a., organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy oraz nie przedstawił go w zaskarżonej decyzji, nie dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, błędnie uznał, że ma do czynienia z informacją przetworzoną. Ponadto w decyzji zaprezentowano taką interpretację u.d.i.p., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej, a także naruszono zasadę jawności finansów publicznych oraz nieustosunkowano się do większości zarzutów środka odwoławczego, czym naruszono art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. Skarżąca podkreślił również, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z obowiązku udzielenia takiej informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ZE ZM.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z tego obowiązku. Sąd wyjaśnił, że informacją prostą, a nie przetworzoną, jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta nie zmienia się zaś w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia. Zaznaczył ponadto, że nie jest przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający nie tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach i dokonaniu podstawowych działań arytmetycznych. Podkreślił, że o informacji przetworzonej nie można mówić także, gdy wnioskodawca stawia kilka pytań dotyczących podobnego rodzajowo problemu, choć w istocie żąda jedynie dostępu do danych źródłowych, które wynikają z rejestrów lub innych zbiorów albo baz danych. Takie zaś czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ponieważ prawo do informacji publicznej ma konstytucyjne umocowanie, to interpretując niezdefiniowane ustawowo pojęcie "informacji przetworzonej" należy mieć na uwadze, by interpretacja ta nie zmierzała do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Miałoby to miejsce jedynie wtedy, gdyby nakład wysiłku organizacyjnego i intelektualnego polegający na wytworzeniu informacji przetworzonej był niewspółmiernie wysoki w stosunku do rangi interesu publicznego występującego po stronie podmiotu żądającego informacji. Nie jest przetworzeniem informacji ich uzyskanie ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne niewymagające znacznego wysiłku intelektualnego, organizacyjnego i znacznej pracochłonności. Nie sposób jednoznacznie określić co to jest znaczny wysiłek intelektualny, organizacyjny oraz znaczna pracochłonność, ale punktem odniesienia może być na przykład konieczność wydania decyzji odmownych w obu instancjach i ich ewentualna obrona przed sądem w razie wniesienia skargi.

Sąd Wojewódzki ponadto wskazał, że informacje przetworzone to takie informacje które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa zaś z drugiej strony ich przetworzenie, w sensie fizycznym, musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz - a właściwie przede wszystkim - z formą owego przetworzenia. Zatem jest to określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, usuwania danych chronionych prawem, połączonych w ich pozyskanie znacznych środków finansowych i osobowych. Informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

Sąd I instancji przyjął także, mając na uwadze to, iż znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będą informacją przetworzoną.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób przekonywujący i poddający się kontroli Sądu, z jakich względów Minister uznał, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych przetworzonych. Organ nie wskazał dostatecznie, na jakiej podstawie potraktował żądane przez skarżącą informacje za informacje przetworzone. Uzasadnienie organu sprowadza się do ogólnikowych, a zarazem kategorycznych, nieweryfikowalnych stwierdzeń co do tego, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi. Organ nie wskazał też, jaki jest niezbędny nakład pracy, do uzyskania z systemu informatycznego stosownych danych. Odnosząc się do możliwości systemu KOMAeHR organ stwierdził jedynie, że program nie generuje danych w żądanych przez Radę układzie, ale jednocześnie nie wyjaśnił jakie są faktyczne możliwości tego systemu i nie uzasadnił w żaden sposób, że z systemu tego wynika brak możliwości uzyskania informacji żądanych przez Radę. Ponadto organ naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wskazanie jedynie że nie przekazuje do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów informacji w żądanym przez wnioskodawcę układzie. Nie wskazał jednak, w jakim układzie informacje przekazuje, i czy ten "układ" jest taki, że nie da się przez proste działania wydobyć z informacji przekazywanych, informacji żądanych przez Radę. Co, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dodatkowo uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie spełniają przy tym wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazania faktów będących istotnymi dla wydania decyzji i uzasadnienia, dlaczego takie fakty zostały przyjęte, co uniemożliwia właściwą kontrolę decyzji przez Sąd. Zdaniem Sądu I instancji decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także naruszają art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W podsumowaniu Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej. Minister Finansów został zobowiązany przyjąć, że w odniesieniu do informacji przechowywanych w zbiorach informatycznych nie można uznać za informacje przetworzone takich, które są możliwe do uzyskania w postaci zbiorczych danych, zestawień, wyników, przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nawet w przypadku, gdy niektóre z żądanych informacji mogą być uznane za informacje przetworzone, to nie zwalnia to organu z udostępnienia tych informacji spośród wnioskowanych, które charakteru informacji przetworzonych nie mają. W przypadku wskazywania w odniesieniu do informacji przetworzonych na interes publiczny Rady w ich uzyskaniu, organ będzie musiał rozważyć również i tę argumentację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji, na skutek przyjęcia, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu wymienionych przepisów k.p.a., przy jednoczesnym dalszym bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie tych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania podczas, gdy Minister Finansów prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Finansów jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz poprzez przyjęcie, że Minister Finansów nie wykazał, że nie posiada żądanej informacji w układzie wskazanym przez Radę, a jej sporządzenie wiąże się ze znacznym nakładem kosztów finansowo-osobowych, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie sprzecznych twierdzeń i niezawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania organu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu informacja publiczna, której wytworzenie, zgodnie z wnioskiem strony, wymaga podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie, żądana przez stronę informacja, której Minister Finansów nie posiada w takiej postaci i musi ją stworzyć na podstawie posiadanych danych źródłowych, ma charakter informacji publicznej prostej, a nie informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, nie posiada informacji, o którą wnosi strona i w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości, wskazał w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., na konieczność podjęcia szeregu czynności, które należy przeprowadzić, aby je wytworzyć. Podkreślił, że czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji, nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które prowadziłyby do dezorganizacji pracy urzędu i zakłóciły wykonywanie podstawowych zadań organu. Ponadto zaznaczył, że czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych, przez dokonanie prostych zestawień, podstawowych działań matematycznych i tym podobnych działań, niewymagających znacznego wysiłku intelektualnego, organizacyjnego i znacznej pracochłonności. Dane o wypłaconych nagrodach przechowywane są w informatycznym systemie kadrowo-płacowym KOMAeHR, jednak w systemie tym nie ma gotowych informacji o wypłaconych nagrodach w żądanym układzie. System nie posiada gotowego raportu do wygenerowania żądanych informacji, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika w sposób prosty takiego raportu ze względu na złożoność zagadnienia. W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że organ wykorzystuje przedmiotowy system tylko pomocniczo, zaś informacje, które zawarte są w zbiorach informatycznych podlegają weryfikacji, interpretacji i analizie pod kątem zgodności z materiałami źródłowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów jest uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że Minister nie wykazał, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie, podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów podał, że nie posiada informacji w układzie żądanym przez Radę. Minister w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wskazał na konieczność podjęcia szeregu czynności (wymieniając je), które należy przeprowadzić aby tę informację wytworzyć. Czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które może prowadzić do znacznego utrudnienia pracy urzędu a niewątpliwie zakłóci wykonywanie podstawowych zadań organu. Czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne, niewymagające znacznego wysiłku intelektualnego i znacznej pracochłonności, jak nietrafnie przyjął Sąd I instancji. Minister wskazał w uzasadnieniach swoich decyzji, że przygotowanie żądanych informacji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy nagród przyznanych w 2013 r. 266 pracownikom zatrudnionym w każdej z wyszczególnionych we wniosku komórce organizacyjnej z uwzględnieniem zajmowanego stanowiska oraz ewentualnych zmian w trakcie roku komórki organizacyjnej i zajmowanego stanowiska. Dodatkowym utrudnieniem jest to, że w Ministerstwie Finansów nagrody nie są wypłacane kwartalnie. Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem Sądu, że Minister Finansów rozpoznając wniosek Rady musiałby dokonać jedynie zestawienia i uszeregowania danych według określonego kryterium. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Minister Finansów dokładnie przedstawił operacje jakie organ powinien wykonać w celu udostępnienia żądanej informacji. Dlatego niecelowe wydaje się dalsze szczegółowe powtarzanie użytej argumentacji.

W tych okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi tego, że nie uzasadnił dlaczego uznał, iż wnioskowane informacje mają charakter przetworzony.

Stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że mając na uwadze to, iż znaczna część informacji publicznej jest przechowywana w zbiorach informatycznych systemów komputerowych należy przyjąć, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną – nie zostało poparte żadnymi argumentami, należy je zatem uznać za dowolną interpretację Sądu. Należy też zauważyć, że system informatyczny z którego pozyskiwane mogą być dane w celu odpowiedzi na pytania Rady, jest wewnętrznym narzędziem pomocniczym i nie może być uznany za materiał źródłowy do uzyskania informacji.

Należy również przypomnieć, że Sąd I instancji zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 1377/13 LEX nr 17730008). Sąd I instancji nie tworzy stanu faktycznego sprawy lecz ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu ustalonego przez organ. Przypomnienie powyższych zasad jest o tyle celowe, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych i z tych względów wyraził pogląd, że informacja możliwa do uzyskania przy pomocy tych technik nie będzie informacją przetworzoną. Twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a opierają się jedynie na przypuszczeniach wnioskodawcy. Minister Finansów oświadczył, że nie jest możliwe przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji (z uwagi na jej szczegółowość oraz funkcje systemu). Dane o wypłaconych nagrodach przechowywane są w systemie informatycznym, jednak nie ma w nim gotowych informacji o wypłaconych nagrodach w żądanym układzie. System nie posiada gotowego raportu do wygenerowania żądanej informacji, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika w sposób prosty takiego raportu, ze względu na złożoność zagadnienia. Organ wyjaśnił jak działa system płacowo–kadrowy KOMAeHR oraz jakie są możliwości tego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do ustalania za organ, czy możliwe jest za pomocą systemu proste uzyskanie informacji, lecz do oceny czy powołana przez organ argumentacja mająca uzasadniać stanowisko organu co do charakteru wnioskowanej informacji (przetworzona) jest przekonująca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet przy założeniu, że pewne informacje można uzyskać przy pomocy omawianego systemu, to charakter wnioskowanych danych, ich zakres oraz liczebność wniosków i częstotliwość ich składania przez Radę, co jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, uzasadniają poparte stosowną argumentacją twierdzenie Ministra Finansów co do charakteru żądanych informacji (informacja publiczna przetworzona).

Tym samym zasadne okazały się także materialne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, z uwagi na przyjęte stanowisko co do kwalifikacji żądanych informacji jako prostych, w ogóle nie odniósł się do koniecznej dla uzyskania informacji przetworzonej przesłanki posiadania przez wnioskodawcę takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak rozważań w tym zakresie powoduje niemożność oceny zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oceni czy Minister Finansów prawidłowo wykazał, że uzyskanie przez Radę [...] w Warszawie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez Radę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, rolą jednak Sądu I instancji będzie dokonanie, oceny czy tego rodzaju stanowisko jest trafne, między innymi w oparciu o ustawę o związkach zawodowych, w szczególności, czy pozycja Rady daje jej możliwości sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu a przez to wpływania na ich wyeliminowanie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną a w oparciu o art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Finansów.