Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 862/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO-4212/170/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia 4 maja 2022 r., znak 86/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) od decyzji Burmistrza M., nr [...], z dnia [...] maja 2022 r. na podstawie art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako upzp lun ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce numer ewidencyjny [...], obręb T., gmina M. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy oceniać jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej. Tym samym organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii i nie podlega zwolnieniu wynikającemu z art. 61 ust. 3 upzp.

Od powyższej decyzji złożyła odwołanie Spółka, zarzucając jej:

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja winna spełniać przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 upzp, podczas gdy obejmuje ją zwolnienie z art. 61 ust. 3 tej ustawy.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę, wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, w dotychczasowym brzmieniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpatrywanym przypadku inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki o powierzchni [...] ha, na gruntach klasy RIVa - niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pozostała część działki stanowi grunty klasy Illb, S-IIIb, W i Br-RIIIb.

Kolegium podkreśliło, że pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 upzp dotyczy działki ewidencyjnej jako całości. Zważywszy na powyższe, uznać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest niemożliwe dla części przedmiotowej działki, bowiem organ związany jest treścią wniosku. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Analiza przepisów art. 61 ust. 1 ustawy posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "teren" może to być część działki. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana.

Ponadto, w ustawie ustawodawca zamieścił równie istotne regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a planowana inwestycja istotnie przekracza 100 kW (5 MW = 5.000 kW). W art. 10 ust. 2a upzp (w brzmieniu sprzed zmiany z 30.10.2021 r.) ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3a postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.01.2018 r., II OSK 794/16, podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 upzp powinna być zgodna z celem ustanowionej w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaicznej) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.

W ww. wyroku wskazano także, że w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawcy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z 24.04.2018 r., II OSK 2727/17).

Ponadto, w wyroku NSA z 9.12.2020 r., II OSK 3705/19, wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 ustawy zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Wobec tego stosowanie art. 61 ust. 3 upzp powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a ustawy).

Podkreślenia wymaga, że przewidziane wart. 61 ust. 3 upzp zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa ze swej istoty i celu nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej celem zapewnienia ładu przestrzennego.

Kolegium wskazało, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze, iż ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2.

Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp (por. m.in. wyroki NSA sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz M. doszedł do podobnych wniosków, choć nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Jednak bez względu na potencjalne wyniki powyższej analizy ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora nie byłoby możliwe, bowiem wniosek dotyczy części działki, a ustalenie warunków zabudowy dla części działki nie jest możliwe z przyczyn podanych wyżej.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło jak w sentencji.

Skargę na ww. decyzję złożyła Spółka, zarzucając jej:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.:

art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

art. 61 upzp poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Kolegium, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

powszechność,

brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory,

redukcja zużycia paliw kopalnych,

zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

brak negatywnego oddziaływania na krajobraz,

brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że w związku z tym, iż polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego.

W związku z postawionymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się głównego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez wydane w sprawie decyzje art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez inwestora, należy stwierdzić, że zarzut ten okazał się uzasadniony. Dla oceny jego trafności Sąd zasadne będzie posłużenie się argumentacją zawartą w wyroku NSA z 15.02.2022 r., II OSK 712/21, którą skład orzekający w tej sprawie podziela i zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Jak podniósł NSA w przywołanym wyżej wyroku, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (w zw. z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 upzp, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w cyt. wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu" i "frontu terenu".

Ponadto warte uwagi jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami "frontu terenu".

Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie "działki" pojęciem "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również do części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

NSA podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Powyższe stanowisko jest aktualnie przeważające w orzecznictwie NSA (por. wyroki z 17.07.2019 r., II OSK 1881/18, LEX nr 2740067, z 4.07.2022 r., II OSK 1322/22, LEX nr 3390724, z 15.02.2022 r., II OSK 712/21, LEX nr 3325543).

Nie ma zatem co do zasady przeszkód prawnych, aby inwestor wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objął część działki ewidencyjnej (choćby w przypadku, gdy jest to działka o dużej powierzchni), niemniej zadaniem organu orzekającego w takiej sprawie będzie zbadanie, czy uwzględnienie powyższego wniosku nie spowoduje obejścia przepisów prawa.

Drugie zagadnienie w niniejszej sprawie - w kontekście przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - sprowadza się do wykładni przepisu art. 61 ust. 3 upzp (w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.). Nie ma przy tym sporu co do tego, że planowana przez Spółkę farma fotowoltaiczna jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności odnośnie interpretowania art. 61 ust. 3 upzp w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2a upzp. Zdaniem organu odwoławczego, ograniczenia w zastosowaniu art. 61 ust. 3 ustawy zostały zawarte w jej art. 10 ust. 2a. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zważyło, że w sprawie niniejszej należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 ustawy w brzmieniu sprzed zmiany z 30.10.2021 r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (po zmianie wprowadzonej art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021 r. poz. 1873, należy mieć na uwadze aktualne brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela jednak odmienny pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 29.06.2022 r., II OSK 1276/21, wyroki WSA w Olsztynie: z 12.07.2022 r., II SA/Ol 282/22 i z 31.01.2022 r., II SA/Ol 7/22), zgodnie z którym kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii.

Jak słusznie wskazał NSA w ww. wyroku sygn. II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 upzp z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a upzp nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 upzp, określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Jak dalej podniósł NSA w cyt. wyroku: "Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.". Władztwo planistyczne gminy wyraża się w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy z ograniczeniem prawa własności, co odbywa się poprzez uchwalenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakimi są przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 upzp).

Systemowa wykładnia przepisów art. 61 ust. 3 i art. 10 ust. 2a upzp - forsowana przez Kolegium w tej sprawie - nie może pomijać innych przepisów tej samej ustawy, a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 1. W myśl tej ostatniej regulacji, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest bowiem prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57-58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc organy gminy chcą wprowadzić ograniczenia w zabudowie obszarów gminy urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100kW (aktualnie 500 kW poza wyjątkiem z art. 10 ust. 2a ustawy), to powinny doprowadzić do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziane zostaną konkretne obszary dla lokalizowania zabudowy.

Należy ponadto podnieść, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma przepisu, który przy stosowaniu normy wynikającej z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 nakazuje uwzględnić treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Takie przepisy zawarte są dla przykładu w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (art. 5 ust. 3, Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (art. 7 ust. 2, Dz. U. z 2022 r. poz. 1072) czy w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 41 ust. 4 pkt 2, Dz. U. z 2022 r. poz. 1693).

Ubocznie tylko wypada zauważyć, że nieograniczone czasowo (bo plan miejscowy sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne) wprowadzenie w studium zakazu zabudowy wybranych obszarów gminy urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o wysokich mocach zainstalowanych, a przez to ograniczenie prawa własności dla właścicieli takich obszarów, uzasadniane władztwem planistycznym gminy, traci swoją aktualność w dobie kryzysu energetycznego, z jakim obecnie mamy do czynienia na obszarze kraju oraz w skali światowej, co niewątpliwie brał pod uwagę ustawodawca uchwalając analizowane przepisy. Należy rozważyć, czy w interesie publicznym nie jest propagowanie rozwoju odnawialnych źródeł energii nie tylko z punktu widzenia ochrony środowiska, ale też zjawiska utrudnionego dostępu obywateli do źródeł ciepła z uwagi na rosnące koszty jego wytwarzania.

Nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (aktualnie 500kW z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium.

Trafne zatem okazały się wszystkie te zarzuty skargi, które zasadzają się na twierdzeniu, że odnośnie ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Podzielić należy także zarzuty skargi, w których skarżąca podnosi, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

W związku z tym stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były zasadne i mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 22.11.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł.