Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 201/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18a,  art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z  art. 25a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi N.G., Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 r. nr XXXVII-211-2016 w przedmiocie zmiany statutu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie paragrafu 83 ust. 6 załącznika do uchwały w zakresie wyrażenia "w szczególności" oraz paragrafu 85 załącznika do uchwały; 2) oddala skargę N.G. w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 października 2016 r. Rada Gminy Nędza przyjęła zmianę uchwały Nr V/3 7/2003 z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nędza nadając nowe brzmienie Rozdziałowi VI Statutu Gminy Nędza "Zasady i tryb wyboru oraz działania Komisji Rewizyjnej". Jako podstawę prawną wydania niniejszego aktu powołano między innymi 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, które dają radzie gminy uprawnienie do określenia organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy poprzez umieszczenie stosownych zapisów w statucie gminy.

W dniu 12 grudnia 2016 roku wpłynęło do Urzędu Gminy w Nędzy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na 12 października 2016 roku podpisane N.G. - Przewodniczącego klubu radnych "A" w którym wzywa Radę Gminy Nędza do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały z dnia 13 października 2016 r. zmieniającą uchwałę Nr V/37/2003 z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nędza, gdyż rażąco narusza art. 18a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Gminy Nędza wystosował pismo RG.004.1.2017, datowane na 02 stycznia 2017 r. (data doręczenia stronie 11 stycznia 2017 r.) w którym wskazał na bezpodstawność wezwania.

Pismem z dnia 08 lutego 2017 r. skarżący N.G. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 r., numer XXXVII-211-2016 z dnia 13 października 2016 roku, zmieniającą uchwałę Nr V/37/2003 z dnia 20 stycznia 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nędza. Wskazał, że uchwała rażąco naruszającą interes prawny radnych członków klubu radnych "A" poprzez pozbawienie prawa wynikającego z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały nr.XXXVII-211-2016 z dnia 13.10.2016 Rady Gminy Nędza oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów poniesionych z w związku z wniesieniem skargi.

W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Nędza dokonano zmian zasad i trybu wyboru oraz działania komisji rewizyjnej. W § 83 ust.3 wprowadzono następującą regulację: "W przypadku braku akceptacji kandydata zgłoszonego przez klub radnych do składu komisji rewizyjnej, przewodniczący klubu przedstawia innego kandydata." Wątpliwości skarżącego budził zwrot w "przypadku braku akceptacji kandydata". Skarżący zapytywał - o czyją akceptację chodzi?, albowiem Rada podejmuje decyzje drogą uchwały w głosowaniu a nie poprzez enigmatyczną akceptację. W opinii skarżącego nowe zapisy w paragrafie 83 ust. 3 ingerują w działanie klubu radnych (stanowiących mniejszość w radzie), poprzez możliwość narzucenia swojej woli (przez większość) co do przedstawiciela klubu radnych. Poprzez odrzucenie kolejnych kandydatów do Komisji Rewizyjnej zgłaszanych przez klub - większość przeciwna dokona wyboru "przedstawiciela", a nie klub.

Skarżący zauważył, iż podobne wątpliwości budzi zmieniony § 85.1 "Członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstawać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność". W opinii skarżącego - podejrzenie o stronniczość lub interesowność nie może stanowić podstawy do wykluczenia członka komisji od podejmowania funkcji kontrolnych. W ten sposób każdy dociekliwy radny może zostać wyeliminowany z prac komisji rewizyjnej. Taka regulacja prowadzi w prosty sposób do sparaliżowania pracy komisji rewizyjnej i ograniczenia jej prac np. do wyrażania pochwał dla kontrolowanego organu.

W odpowiedzi na skargę N.G. Wójt Gminy Nędza wniósł o odrzucenie skargi. W opinii organu – skarżący nie ma legitymacji skargowej do podważenia legalności podjętej przez Radę Gminy uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zmiany Statutu Gminy Nędza. Wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżenia do Sądu Administracyjnego przedmiotowej uchwały; przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawiają takiej prerogatywy. Wójt wskazał, że stanowisko to jest przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 września 2001 r. (sygn. akt SA 1410/01). W wyroku tym Sąd stwierdził, że "Legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i rzecznikowi Praw Obywatelskich". Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający zwłaszcza na tym, że narusza ona (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie".

Dodatkowo organ wskazał, że skarżący kwestionuje zasadność użycia słowa "akceptacja" w treści § 83 ust.3 znowelizowanego rozdziału VI Statutu Gminy Nędza dotyczącego "Zasad i trybu wyboru oraz działania Komisji Rewizyjnej". Wskazał, iż w § 83 zawarte zostały zapisy dotyczące powołania składu osobowego Komisji Rewizyjnej w drodze uchwały Rady. Kolejne ustępy tego paragrafu regulują kwestie uzupełnienia składu Komisji Rewizyjnej o przedstawicieli klubu radnych. Czytając w całości treść § 83 trudno zgodzić się ze skarżącym, który kwestionuje zasadność użycia wyrażenia "w przypadku braku akceptacji kandydata". Uzupełnienie składu Komisji Rewizyjnej przez Radę Gminy może się odbyć tylko w drodze uchwały. Stąd też wątpliwości skarżącego co do interpretacji wyrażenia "w przypadku braku akceptacji kandydata zgłoszonego przez klub radnych" użytego w § 83 ust. 3 Statutu Gminy Nędza nie są uzasadnione, albowiem przez brak akceptacji należy rozumieć odrzucenie przez Radę zgłoszonego kandydata przez klub radnych - chodzi oczywiście o podjęcie przez Radę uchwały w wyniku której nastąpiło nie wybranie zgłoszonego kandydata.

Wskazana wyżej uchwała stała się nadto przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego, który pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Nędza Nr XXXV1I-211-2016 z dnia 13 października 2016 r. zmieniającej uchwałę Nr V/37/2003 z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nędza, w części ujętej w:

§ 83 ust. 6 załącznika do uchwały w zakresie wyrażenia "w szczególności"*- jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18a ustawy,

§ 85 załącznika do ww. uchwały - jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w § 85 ust. 1 Statutu Rada Gminy Nędza postanowiła, że Członkowie Komisji Rewizyjnej "...podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność". W tej mierze wskazał, że ustawodawca w przepisie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym wprowadził zakaz - skierowany do wszystkich radnych - brania udziału w głosowaniu w radzie i komisji rady, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Stąd niedopuszczalne jest ponowne unormowanie tej kwestii w Statucie, z jednoczesną daleko idącą modyfikacją zapisów ustawowych, co stanowi - w myśl ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowo-administracyjnego - istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Lodzi z dnia 7 lipca 2016 roku, sygn. akt III SA/Łd 364/16. podobnie jak wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1179/98 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 roku sygn. akt II SA/Ol 974/08 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewoda zaznaczył, iż rada gminy posiada przyznane przez ustawę o samorządzie gminnym (art. 22 ust. 1 ustawy) kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy. Regulacje tworzone przez radę gminy w drodze statutu gminy powinny jednak zawsze pozostawać w zgodzie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Przywołana zasada zakłada, że organy władzy publicznej - a do nich zalicza się także rada gminy - działają na podstawie i w granicach prawa. Konieczność działania na podstawie i w granicach prawa obliguje organy władzy publicznej, upoważnione do regulowania ustroju gminy, do respektowania zakresu delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Niedopuszczalne jest zatem w kontekście przedstawionych wyżej wywodów zarówno regulowanie w drodze statutu kwestii nieodpowiadających materii statutowej, jak i modyfikowanie, wiążących organ upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego, norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w odróżnieniu od skarżonego zapisu § 85 zmienianego Statutu Gminy Nędza ustawodawca posługuje się w art. 25a ustawy obiektywnym pojęciem "interesu prawnego" radnego, gdy tymczasem użyte w Statucie określenie "podejrzenie o [...] stronniczość lub interesowność" ma charakter subiektywny, dodatkowo użyty rozszerzająco w formie warunkowej (,,...w sprawach, w których może powstać podejrzenie..."). Takie ujęcie warunku wyłączenia radnego powoduje, że podlega on całkowicie arbitralnej ocenie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej (§ 85 ust. 2) w przypadku radnego, będącego członkiem Komisji, lub Rady (§ 85 ust. 3) w przypadku Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. W ocenie organu nadzoru członkami komisji rewizyjnej, mającej szczególny charakter oraz przyznane mocą ustawy uprawnienia powinni być wyłącznie radni, co do których nie można podnosić zastrzeżeń dotyczących ich postawy moralnej bądź kwalifikacji. Natomiast w przypadku dokonania wyboru radnego do składu tej komisji nie są możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach - ani na mocy uchwały Komisji Rewizyjnej, ani też uchwały rady. chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 3167/03, publ. CBOSA) został wyrażony pogląd, iż ustawodawca prawidłowo ogranicza kwestię wyłączenia radnego do zaangażowania osobistych interesów radnego. W pozostałych przypadkach radny zawsze jest stronniczy, tj. według swej najlepszej wiedzy i woli reprezentuje interes wspólnoty gminnej, ma obowiązek reprezentowania interesów publicznych wyborców i działania stosownie do owego subiektywnego przekonania. Wobec powyższego akceptowanie skarżonego zapisu § 85 Statutu oznaczałoby zakwestionowanie wolnego mandatu radnego oraz arbitralne wyłączanie opozycji z każdego głosowania (jak również innych działań np. kontrolnych), gdy taka będzie wola większości w Radzie.

Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę, iż w § 83 ust. 6 Statutu określono przypadki, w których może dojść do odwołania członka Komisji Rewizyjnej. Poprzez użycie zwrotu "w szczególności" Rada ustaliła otwarty katalog przyczyn odwołania członka Komisji Rewizyjnej, co może prowadzić do powiększenia tego katalogu, bez uprzedniej zmiany Statutu w powyższym zakresie. Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, należy uznać za naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18a ustawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, znaną również jako zasada "określoności prawa" organ stanowiący prawo ma obowiązek przestrzegać zasad prawidłowej (poprawnej) legislacji, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania do państwa i prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt K 13/15, publ Dz. U z 2016 r. poz. 2203 oraz wcześniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 65/12, publ. Dz. U. z 2014 r. poz. 268). Jednym z przejawów naruszenia wymagań konstytucyjnych dotyczących prawidłowej legislacji jest niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego, które może rodzić niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, a organom stosującym prawo stwarzać możliwość dowolnego działania, a więc także nieść ryzyko bezpodstawnego stosowania sankcji. Zdaniem organu nadzoru prawnego sytuacja taka ma miejsce w przypadku wskazanej regulacji § 83 ust. 6 Statutu, gdyż może prowadzić do arbitralnego odwołania członka Komisji Rewizyjnej w oparciu o przyjęte ad hoc kryterium.

Sumując, w ocenie organu nadzoru skarżone przepisy uchwały Nr XXXVII-211-2016 Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 roku w sposób istotny naruszają prawo.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nędza wskazał, że Rada Gminy podjęła w dniu 13 lipca 2017 r. uchwałę Nr LIII-304-2017 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Nędza Nr XXXVII-211-2016 z dnia 13 października 2016 r. zmieniającej uchwałę Nr W37/2003 z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nędza. W uchwale tej w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), Rada Gminy Nędza w zakresie swej właściwości uwzględniła wniesioną przez Wojewodę Śląskiego skargę w całości, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z treścią zdania trzeciego artykułu 54 § 3 tej ustawy organ, czyli Rada Gminy Nędza stwierdziła, że skreślone przepisy w sposób istotny naruszają prawo.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017 r. wyżej opisane skargi zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Gminy Nędza w sprawie uchwalenia zmian statutu gminy .

Na podstawie art. art. 50 § 2 P.p.s.a., w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organów gminy jest wojewoda. Ma to miejsce w przypadku, gdy organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z upływem terminu o którym mowa w art. 91 u.s.g., do wydania tego aktu nadzoru. Wniesienie skargi należy do czynności nadzorczych wojewody podejmowanych w ramach nadzoru sprawowanego nad jednostkami samorządu terytorialnego.

W dalszej kolejności należały odnieść się do wniosku Gminy o odrzucenie skargi N.G. na przedmiotową uchwałę jako niedopuszczalnej. Zdaniem Gminy wymieniony tu skarżący nie ma legitymacji skargowej do podważenia legalności podjętej przez Radę Gminy uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zmiany Statutu Gminy Nędza. Wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżenia do Sądu Administracyjnego przedmiotowej uchwały, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawiają takiej prerogatywy.

Istotnie, fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Takiej podstawy nie stanowi też fakt bycia członkiem wspólnoty samorządowej. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1695/14). W każdym wypadku radny musi bowiem wykazać, że uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W opinii Sądu przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego N.G. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Przepis skarżonego przepisu § 85.1 uchwały stanowiący, że Członkowie Komisji Rewizyjnej "...podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność" jest bowiem w istocie skierowany do wszystkich radnych (aktualnych bądź przyszłych członków komisji) i niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego – albowiem w samej rzeczy może powodować ograniczenie możliwości wykonywania powierzonego im mandatu radnego. Wobec powyższego Sąd uznał skargę N.G. za dopuszczalną.

W związku z tym należało przejść do merytorycznego rozpoznania skarg.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaakcentować ponownie wypadnie, iż zaskarżona uchwała w sprawie zmiany statutu gminy, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Do uchwały tej odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasady i trybu wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie.

Co do skargi Wojewody wskazać należy, że bezspornym pozostaje również, że Rada Gminy podjęła w dniu 13 lipca 2017 r. uchwałę Nr LIII-304-2017 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Nędza Nr XXXVII-211-2016 z dnia 13 października 2016 r. zmieniającej uchwałę Nr W37/2003 z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Nędza. W uchwale tej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., Rada Gminy Nędza w zakresie swej właściwości uwzględniła wniesioną przez Wojewodę Śląskiego skargę w całości oraz stwierdziła, że skreślone przepisy w sposób istotny naruszają prawo.

Nie mniej jednak zaskarżona uchwała do czasu jej uchylenia pozostawała w obrocie prawnym i w tej mierze mogła wywoływać skutki prawne.

Stąd też obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do zarzutów wskazanych w skardze Wojewody i identycznego zarzutu skarżącego N.G. zawartego w skardze, a dotyczącego treści § 85.1 Statutu Gminy.

W tej mierze wskazać należy, że Sąd podziela zawarty w skardze pogląd Wojewody oraz pogląd skarżącego w kwestii treści skarżonego § 85.1 Statutu Gminy.

W § 85 ust. 1 Statutu Rada Gminy Nędza postanowiła, że Członkowie Komisji Rewizyjnej "...podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność". W tej mierze nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym wprowadził zakaz - skierowany do wszystkich radnych - brania udziału w głosowaniu w radzie i komisji rady, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Trafny zatem jawi się pogląd, iż niedopuszczalne jest ponowne unormowanie tej kwestii w Statucie, z jednoczesną daleko idącą modyfikacją zapisów ustawowych.

Rada gminy posiada przyznane przez ustawę o samorządzie gminnym (art. 22 ust. 1 ustawy) kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy. Jednakże normy prawne tworzone przez radę gminy w drodze statutu gminy powinny zawsze pozostawać w zgodzie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Przywołana zasada zakłada, że organy władzy publicznej - a do nich zalicza się także rada gminy - działają na podstawie i w granicach prawa. Konieczność działania na podstawie i w granicach prawa obliguje organy władzy publicznej, upoważnione do regulowania ustroju gminy, do respektowania zakresu delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Prawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Niedopuszczalne jest zatem zarówno regulowanie w drodze statutu kwestii nieodpowiadających materii statutowej, jak i modyfikowanie, wiążących organ upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego, norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Trzeba zgodzić się z poglądem Wojewody, że w odróżnieniu od skarżonego zapisu § 85 zmienianego Statutu Gminy Nędza ustawodawca posługuje się w art. 25a ustawy obiektywnym pojęciem "interesu prawnego" radnego, gdy tymczasem użyte w Statucie określenie "podejrzenie o [...] stronniczość lub interesowność" ma charakter subiektywny, dodatkowo użyty rozszerzająco w formie warunkowej (,,...w sprawach, w których może powstać podejrzenie..."). Takie ujęcie warunku wyłączenia radnego powoduje, że podlega on całkowicie arbitralnej ocenie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej (§ 85 ust. 2) w przypadku radnego, będącego członkiem Komisji, lub Rady (§ 85 ust. 3) w przypadku Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej.

Członkami komisji rewizyjnej, mającej szczególny charakter oraz przyznane mocą ustawy uprawnienia powinni być wyłącznie radni, co do których nie można podnosić zastrzeżeń dotyczących ich postawy moralnej bądź kwalifikacji. Natomiast w przypadku dokonania wyboru radnego do składu tej komisji nie są możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach - ani na mocy uchwały Komisji Rewizyjnej, ani też uchwały rady. chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej.

Wobec powyższego akceptowanie skarżonego zapisu § 85 Statutu w opinii Sądu - oznaczałoby zakwestionowanie wolnego mandatu radnego oraz arbitralne wyłączanie opozycji z każdego głosowania (jak również innych działań np. kontrolnych), gdy taka będzie wola większości w Radzie.

Trzeba również zgodzić się z drugim zarzutem Wojewody dotyczącego § 83 ust. 6 Statutu, gdzie określono przypadki, w których może dojść do odwołania członka Komisji Rewizyjnej. Poprzez użycie zwrotu "w szczególności" Rada ustaliła otwarty katalog przyczyn odwołania członka Komisji Rewizyjnej, co może prowadzić do powiększenia tego katalogu, bez uprzedniej zmiany Statutu w powyższym zakresie. W opinii Sądu - bez najmniejszej ku temu wątpliwości - taki sposób działania należy uznać za naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18a ustawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, znaną również jako zasada "określoności prawa" organ stanowiący prawo ma obowiązek przestrzegać zasad prawidłowej (poprawnej) legislacji, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania do państwa i prawa. Jednym z przejawów naruszenia wymagań konstytucyjnych dotyczących prawidłowej legislacji jest niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego, które może rodzić niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, a organom stosującym prawo stwarzać możliwość dowolnego działania, a więc także nieść ryzyko bezpodstawnego stosowania sankcji. Stąd też w opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce w przypadku wskazanej regulacji § 83 ust. 6 Statutu, gdyż może prowadzić do arbitralnego odwołania członka Komisji Rewizyjnej w oparciu o przyjęte ad hoc kryterium.

Sumując, w ocenie Sądu w/wym. skarżone przepisy uchwały Nr XXXVII-211-2016 Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 roku w sposób istotny naruszają prawo.

Co do zarzutu skarżącego N.G. dotyczącego zasadności użycia słowa "akceptacja" w treści § 83 ust.3 znowelizowanego rozdziału VI Statutu Gminy Nędza dotyczącego "Zasad i trybu wyboru oraz działania Komisji Rewizyjnej" należy zaważyć co następuje.

W § 83 zawarte zostały zapisy dotyczące powołania składu osobowego Komisji Rewizyjnej w drodze uchwały Rady. Kolejne ustępy tego paragrafu regulują kwestie uzupełnienia składu Komisji Rewizyjnej o przedstawicieli klubu radnych.

Stąd też biorąc pod uwagę całą treść § 83 trudno zgodzić się ze skarżącym, który kwestionuje zasadność użycia wyrażenia "w przypadku braku akceptacji kandydata".

Oczywistym bowiem jest, że uzupełnienie składu Komisji Rewizyjnej przez Radę Gminy może się odbyć tylko w drodze uchwały. Stąd też wątpliwości skarżącego co do interpretacji wyrażenia "w przypadku braku akceptacji kandydata zgłoszonego przez klub radnych" użytego w § 83 ust. 3 Statutu Gminy Nędza nie są uzasadnione, albowiem przez brak akceptacji należy rozumieć – tylko i wyłącznie - odrzucenie przez Radę zgłoszonego kandydata przez klub radnych - chodzi oczywiście o podjęcie przez Radę uchwały w wyniku której nastąpiło nie wybranie zgłoszonego kandydata.

Stąd też, w ocenie Sądu skarżony przepis § 83 ust. 3 uchwały Nr XXXVII-211-2016 Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 roku nie narusza prawa.

Na marginesie nie sposób nie zauważyć, że skarżący N.G. zaskarżył całą uchwałę Nr XXXVII-211-2016 Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 roku, stawiając przy tym jedynie dwa konkretne zarzuty naruszenia prawa, a to wskazując wyżej już opisane § 83 ust. 3 i § 85 ust.1. W tej mierze wskazać należy, że Sąd kontrolując z urzędu inne zapisy przedmiotowej uchwały nie dostrzegł aby były one sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 83 ust. 6 załącznika do uchwały w zakresie wyrażenia "w szczególności"*- jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18a ustawy oraz § 85 załącznika do ww. uchwały - jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP. W pozostałej części skargę N.G. Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił.